Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 809/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3, par. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 22 ust. 1 lit. a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2381/12 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej przyznania pomocy młodym rolnikom 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. K. 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 18 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2381/12, oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie przyznania pomocy młodym rolnikom.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W. K. (dalej: skarżący) w dniu 28 kwietnia 2011 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor Oddziału przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w wysokości 75.000 zł, z zastrzeżeniem dopełnienia w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia doręczenia decyzji pod warunkami: 1. nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznes-planie, o powierzchni użytków rolnych nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju, tj. 10, 23 ha oraz nie większej niż 300 ha; 2. podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa; 3. ubezpieczenia się na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik; 4. uzyskania wpisu do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 5. przedłożenia w oddziale regionalnym Agencji: dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do gospodarstwa; oświadczenia o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, sporządzone zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję; zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik.

Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji wskazując, iż uwzględnia ona w całości żądanie strony. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 15 września 2011 r.

W dniu 1 marca 2012 r. skarżący złożył w P. Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wraz z: oświadczeniem o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego;

zaświadczeniem z KRUS potwierdzającym, iż od dnia 15 grudnia 2011 r. podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik; aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.; umową dzierżawy z dnia 15 grudnia 2011 r. zawartą pomiędzy M. J. B. a W. K.; umową dzierżawy z dnia 15 grudnia 2011 r. zawartą pomiędzy S. K. – pełnomocnikiem D. G. – a W. K.; umową użyczenia budynków gospodarczych z dnia 15 grudnia 2011 r. zawartą pomiędzy S. K., a W. K..

W dniu 20 marca 2012 r. skarżący złożył aneksy do umów dzierżawy wprowadzające czynsz dzierżawny, opatrzone datą pewną na dzień 19 marca 2012 r., zaś w dniu 29 marca 2012 r. aneks do umowy użyczenia wprowadzający czynsz, opatrzony datą pewną na dzień 19 marca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] września 2011 r. o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem dopełnienia warunków z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". W uzasadnieniu wskazano, iż strona odebrała decyzję w dniu 15 września 2011 r., wobec tego ostateczny termin na złożenie wniosku o płatność przypadał na dzień 13 marca 2012 r. Skarżący złożył wniosek w dniu 1 marca 2012 r., do którego załączył m.in. dwie umowy z dnia 15 grudnia 2011 r. zatytułowane "Umowy dzierżawy". W wyniku weryfikacji wymienionych umów stwierdzono brak ustalonego czynszu dzierżawnego. W dniu 20 marca 2012 r. skarżący dołączył aneksy do umów dzierżawy wprowadzające czynsz dzierżawny. Wobec tego, iż złożone aneksy zawierały datę pewną: 19 marca 2012 r., organ stwierdził, iż dopełnienie zastrzeżonego warunku nastąpiło po terminie 180 dni od dnia otrzymania decyzji przyznającej pomoc finansową.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. o numerze [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2012 r., stwierdzając, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wypłatę pomocy finansowej, określone w § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., dalej: rozporządzenie). Zdaniem organu, przedstawione przez skarżącego "nieodpłatne umowy dzierżawy" nie wypełniają znamion umowy dzierżawy, która w przedmiotowej sprawie jest właściwą umową dla zrealizowania warunku określonego rozporządzeniem Ministra Rolnictwa oraz zawartego w decyzji przyznającej pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom." W tym zakresie Prezes ARiMR powołał się na przepis art. 693 § 1 k.c. podkreślając, iż dzierżawa jest umową dwustronnie zobowiązującą, konsensualną, wzajemną i odpłatną, zaś odpłatny charakter dzierżawy jest związany z podstawowym obowiązkiem dzierżawcy, którym jest płacenie wydzierżawiającemu umówionego czynszu.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zapisu art. 708 k.c. organ stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem, określona w art. 708 k.c. umowa, jest zupełnie inną umową niż umowa dzierżawy. Jest to samodzielny stosunek prawny, do którego jedynie stosuje się przepisy o dzierżawie i to odpowiednio, a nie wprost. Mając na uwadze powyższą wykładnię Prezes ARiMR przyjął, iż użytki rolne, które wykorzystywane są na podstawie art. 708 k.c. nie mogą być uznane za przedmiot dzierżawy w rozumieniu § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa.

W konsekwencji Prezes ARiMR zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, iż dopełnienie warunków nastąpiło z przekroczeniem terminu 180 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę W. K. Powołując treść § 3 ust. 5 rozporządzenia WSA podkreślił, że jeśli w skład gospodarstwa rolnego skarżącego wchodzą użytki rolne, które nie stanowią jego własności lub nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, to muszą one stanowić przedmiot dzierżawy. Dodatkowym zastrzeżeniem w odniesieniu do dzierżawy od podmiotów innych niż z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub od jednostek samorządu terytorialnego, jest to, że umowa dzierżawy musi być zawarta na okres co najmniej 10 lat w formie aktu notarialnego albo z datą pewną. W tym stanie rzeczy, Dyrektor Oddziału działając jako organ właściwy do wypłaty pomocy finansowej, był zobowiązany do zbadania, czy wykazywane przez wnioskodawcę użytki rolne stanowią przedmiot dzierżawy.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że opisane w przedłożonych przez skarżącego umowach cywilnych z dnia 15 grudnia 2011 r., użytki rolne nie stanowią przedmiotu dzierżawy. Ponadto Sąd zaznaczył, że skarżący występując z wnioskiem o przyznanie pomocy z dnia 28 kwietnia 2011 r. złożył w polu nr XV wniosku oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania i wypłaty pomocy z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w ramach PROW 2007-2013. Oświadczenie to powtórzył także we wniosku o płatność z dnia 1 marca 2012 r. w polu nr VII wniosku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd zaznaczył, iż czym innym jest stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia dzierżawy jako stosunku cywilnoprawnego, a czym innym ustalenie źródła tego stosunku, jego formy i czasookresu. W ocenie Sądu na gruncie omawianych regulacji administracyjnoprawnych, organ administracji jest uprawniony do ustalenia czy istnieje stosunek cywilnoprawny zdefiniowany w prawie materialnym, posługując się przy tym właściwymi regulacjami prawa cywilnego. Natomiast stwierdzenie przez organ, iż nie ma do czynienia z określonym stosunkiem cywilnoprawnym, nie oznacza, że kwestionuje jego źródło, tj. zawartą umowę o charakterze cywilnym, bez względu na to jaką nazwę nadały jej strony tego stosunku i w jakiej formie ją zawarły. Dopiero bowiem ustalenie, iż przedłożone dokumenty potwierdzają istnienie stosunku dzierżawy powoduje, że w dalszej kolejności należy zbadać formę umowy oraz okres na jaki została zawarta.

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, iż złożone w dniu 1 marca 2012 r. dokumenty nie potwierdzały tytułów prawnych do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa, zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 5 rozporządzenia, a ich uzupełnienie o dokumenty stanowiące aneksy z dnia 19 marca 2012 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w § 16 ust. 1, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu pomocy, stosownie do przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia.

W. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, oraz uchylenie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy, ewentualnie, z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 10 ust. 2 i art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW oraz § 15 ust. 2 i 3 i § 17 ust. 2 rozporządzenia przez błędne zastosowanie pomijające, że przyjęcie przedłożonych przez skarżącego ARiMR w dniu 1 marca 2012 r. dokumentów wraz z umowami dzierżawy podlega późniejszej weryfikacji pod względem braku elementów niezbędnych dla umowy wobec nieokreślenia czynszu dzierżawnego, mimo, że w chwili przyjęcia nie budził on zastrzeżeń, a skarżący w chwili ich składania nie został poinformowany o konieczności uzupełnienia tych umów;

2. art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007 r. przez błędną wykładnię pomijającą fakt, że żaden z warunków zawartych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom nie wymaga, aby nabycie lub wejście w posiadanie gospodarstwa rolnego musiało nastąpić w drodze umowy dzierżawy ze wszystkimi koniecznymi jej elementami w rozumieniu k.c. Do powyższego naruszenia doszło w sytuacji, gdy organ po przejęciu dokumentów dokonał nieuprawnionej wykładni tego przepisu uznając, że wejście w posiadanie nieruchomości może nastąpić jedynie przez umowę określoną art. 708 k.c.- gdy z tego przepisu wynika wprost, że do umowy tej stosuje się odpowiednio przepisy o dzierżawie co oznacza, że stanowi ona tytuł prawny do nieruchomości identyczny jak umowa dzierżawy;

3. § 16 rozporządzenia przez błędną wykładnię, że pojęcie "dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych" wypełnia jedynie umowa dzierżawy a weryfikacja tego dokumentu doprowadziła WSA do ustalenia, że brak oznaczenia czynszu dzierżawnego skutkuje niewypełnieniem warunku wejścia w posiadanie oraz przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości przez beneficjenta;

4. art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 4ust. 1 a) w zw. z art. 20 a) pkt ii) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt a rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przez zastosowanie prawa krajowego przy dokonywaniu wykładni "tytułu prawnego" dokumentującego "nabycie lub wejście w posiadanie gospodarstwa wskazanego w biznes-planie", z pominięciem wykładni zgodnej z celami wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków wyasygnowanych do jej realizacji, mających poprawić konkurencyjność sektora rolnego i służących rozwojowi obszarów wiejskich na terenach państw Członkowskich w rozszerzonej Unii, bez uwzględnienia Celu Konwencji;

5. art. 9 k.p.a. przez jego błędną interpretację i uznanie, że oświadczenie skarżącego o tym, że znane mu są zasady pomocy, zwalnia organ administracji publicznej z obowiązku wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków;

Naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

6. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 288 TFUE przez odstąpienie od dokonania kontroli działalności administracji publicznej także pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, będącym częścią obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej porządku prawnego, w tym kontroli zgodności krajowych aktów prawych o randze ustawy z rozporządzeniami wydawanymi przez instytucje Unii Europejskiej, które to akty prawne mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie dopełnił warunków zastrzeżonych decyzją;

7. art. 107 § 1 k.p.a. wobec pominięcia braku powołania pełnej podstawy prawnej, tj. § 3 ust. 5 rozporządzenia w decyzji przyznającej skarżącemu pomoc finansową na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia i uznanie, że akt wydania decyzji o przyznaniu pomocy z zastrzeżeniem warunków mimo braku wskazania warunku z § 3 ust. 5 rozporządzenia pozwala na stwierdzenie jej wygaśnięcia;

8. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. wobec nie rozpoznania istoty podniesionych zarzutów skargi i pominięcie zarzutów z punktu I a) oraz d) i II 1 dotyczących pominięcia przy dokonywaniu wykładni celu regulacji a badanie tylko elementów umowy nie mających znaczenia dla potwierdzenia tytułu wejścia w posiadanie nieruchomości, natomiast uzasadniając odmowę uznania zarzutu naruszenia zasady praworządności wobec braku wskazania w decyzji przyznającej pomoc finansową obowiązku zawarcia umowy dzierżawy z ustalonym czynszem, faktem zaznaczenia przez skarżącego w pkt 15 wniosku, że znane są mu zasady udzielania pomocy nie rozważył należycie tego zarzutu pomijając, że do naruszenia tej zasady doszło wskutek braku powołania pełnej podstawy prawnej przez organ przyznający pomoc, a to oświadczenie nie zdejmuje z organu administracyjnego obowiązku działania zgodnego z prawem i w ramach wskazanych w decyzji przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie zarzuty sformułowane w zakresie jej podstaw są trafne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Granice te określa wskazany w nim zakres zaskarżenia orzeczenia oraz podstawy jego kwestionowania. Normatywne uregulowanie podstaw kasacyjnych zawiera art. 174 p.p.s.a., przy czym należy wskazać, że o ile podstawa zdefiniowana w pkt 1 tego przepisu nie została powiązana z dodatkową przesłanką, o tyle w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. niezbędnym elementem redakcyjnym zarówno zarzutu jaki i uzasadnienia jest wskazanie potencjalnego istotnego wpływu wytkniętego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Tę kolejność wyznacza także treść art. 188 p.p.s.a. stanowiąca, że jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznaje sprawę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku

Przepis art. 188 p.p.s.a. może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy strona skarżąca skutecznie zarzuca jedynie naruszenie prawa materialnego, jak i wówczas, gdy opiera skargę kasacyjną na obydwu podstawach, ale zarzucane naruszenie przepisów postępowania bądź nie miało miejsca bądź też wystąpiło, jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepisem tym objęte są także sytuacje, w których strona stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazała w ogóle, lub nie wywiodła skutecznie, istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Przenosząc te wstępne uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena jej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., gdyż zarzuty postawione w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione lub też w odniesieniu do niektórych z nich, sformułowane z pominięciem przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy".

Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty obejmujące naruszenie art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 9 Konstytucji, art. 6 k.p.a. i art. 288 TEUE, a także art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 § 1 i 134 p.p.s.a., za pomocą których autor skargi kasacyjnej usiłował podważyć błędną wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego. Błędna wykładnia tych przepisów jest formą naruszenia prawa materialnego, nie zaś procesowego.

Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 107 §1 k.p.a. został zredagowany z pominięciem przesłanki "istotnego wpływu na wynik sprawy".

Nieskuteczność, z przyczyn podanych wyżej, zarzutów postawionych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutów prawa materialnego. Zauważyć bowiem należy, ze co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów prawa materialnego czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Omawiając łącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one usprawiedliwione.

Przepisy prawa krajowego dotyczące rozdziału środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są ustanowione w wyniku dostosowania prawa krajowego do prawa unijnego, a to przede wszystkim rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U.UE L z dnia 21 października 2005 r., dalej: rozporządzenie nr 1698/2005).

Zatem w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu wykładni uregulowań krajowych pominął treść art. 22 rozporządzenia nr 1698/2005. Zgodnie z art. 22 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit.a) pakt ii), udziela się osobom które mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jako wdrażająca system wspierania rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, muszą być interpretowane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005, bowiem wsparcie dla młodych rolników z EFRROW powinno być udzielane w granicach podmiotowych określonych rozporządzeniem unijnym. Wsparcie to nie może przekraczać granic zakreślonych rozporządzeniem, ale także nie powinno być udzielane w zakresie węższym niż to określa art. 22 ww. rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2104/11, polskie organy powołane do rozdziału omawianej pomocy powinny zatem tak interpretować i stosować przepisy prawa, aby nie dopuszczać do uzyskania pomocy przez osoby nie spełniające kryteriów jej przyznania oraz udzielać pomocy podmiotom uprawnionym.

Dokonując wykładni przepisów prawa polskiego wydanych w celu realizacji uregulowań unijnych trzeba mieć na uwadze, że prawo unijne nie posługuje się pojęciem własności ani posiadania, tylko ustanawia nowe kryterium "kierowania gospodarstwem rolnym". Kryterium to musi łączyć się z władaniem. Ustawodawca polski posługuje się natomiast określeniem prowadzenia działalności rolniczej.

Jak już wspomniano wyżej szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dnia 17 października 2007 r. Stosownie do treści § 15 ust. 3 tego rozporządzenia, decyzję o przyznaniu pomocy wydaje się z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta w terminie 180 dni od dnia doręczenia tej decyzji, m.in. warunku: nabycia lub wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego wskazanego w biznesplanie, spełniającego warunki o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze i tiret trzecie, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2; podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, o którym mowa w pkt 1.

Natomiast zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia dokumentami potwierdzającymi spełnienie warunków, z zastrzeżeniem których została wydana decyzja o przyznaniu pomocy, są m.in.: dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa oraz oświadczenie beneficjenta o podjęciu samodzielnego prowadzenia gospodarstwa.

Przedstawione przez skarżącego dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości rolnych wchodzących w skład jego gospodarstwa w postaci dwóch umów cywilnych zawartych w dniu 15 grudnia 2011 r. zostały zakwestionowane przez organ, gdyż nie potwierdzały zawarcia umowy dzierżawy. Stanowisko organu zostało zaakceptowane jako prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie Sądu mając na uwadze treść § 3 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia, jeżeli w skład gospodarstwa rolnego beneficjenta wchodzą użytki rolne, które nie stanowią jego własności lub nie są przedmiotem użytkowania wieczystego, to muszą one stanowić przedmiot dzierżawy. Natomiast umów przedłożonych przez skarżącego nie można zakwalifikować, jako stosunku dzierżawy, z uwagi na brak ustalonego czynszu dzierżawnego. Sąd wskazał również, że umowy te w świetle art. 708 k.c. należy zakwalifikować do stosunku zobowiązaniowego zwanego "bezczynszowym użytkowaniem". W tej kwestii Sąd odwołał się do regulacji zawartych w Kodeksie cywilnym, wskazując iż zarówno przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jak i postanowienia rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nie definiują pojęcia "dzierżawy" na potrzeby przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę. Rozwiązania unijne często wychodzą poza ramy cywilistki, a w szczególności pomoc w rolnictwie związana jest z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego, zatem decydującym kryterium jest władztwo nad gospodarstwem. W wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 234/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że występujące w prawie polskim pojęcie posiadania gospodarstwa rolnego, musi być rozumiane w zgodzie z prawem unijnym, to jest przy przyjęciu, że posiadaniem są takie formy władztwa nad gospodarstwem rolnym, które przejawiają się w kierowaniu gospodarstwem rolnym. Pogląd ten skład rozstrzygający niniejsza sprawę w pełni podziela. Zatem nie jest trafne odwoływanie się przy wykładni przepisów prawa polskiego dotyczących rozdziału pomocy unijnej do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy dzierżawy i na tej podstawie interpretowanie zawężająco pojęcia "wejścia w posiadanie gospodarstwa rolnego", o którym mówi § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Niewątpliwie na podstawie umów cywilnych zawartych przez skarżącego w dniu 15 grudnia 2011 r. wszedł on w posiadanie (władanie) gospodarstwa rolnego, spełniając kryterium kierowania tym gospodarstwem, o którym stanowi art. 22 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005. Bowiem zgodnie z tym przepisem przesłanką niezbędną do kierowania gospodarstwem rolnym (prowadzenia działalności rolniczej) jest władztwo nad tym gospodarstwem.

Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie powołanego już wcześniej art. 188 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.