Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1613/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 859
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego P.B. po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 58/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dot. ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od M. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 58/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w dniu [...] września 2015 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. [...] ustalającej M. M. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] września 2015 r., bowiem na skutek błędu pracownika organu M. M. uzyskała prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2014/2015, pomimo niespełnienia kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Na skutek przeprowadzonego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji Kierownika GOPS w [...] z dnia [...] października 2014 r.

M. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2014 r. sprzeciwiła się stwierdzeniu nieważności decyzji podkreślając, iż decyzja przyznająca świadczenia alimentacyjne została już wykonana i wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Strona podniosła, iż pobrane z funduszu alimentacyjnego pieniądze zostały w całości wydane na utrzymanie dzieci, tj. zakup przyborów szkolnych, żywności i odzieży. Podkreśliła, że jest osobą bezrobotną. Zaznaczyła, że na podstawie ww. decyzji nie zostały jej wypłacone świadczenia za sierpień i wrzesień 2015 r., pomimo tego, że organ nie wstrzymał wypłaty świadczenia. Nadto, wskazany przez Kolegium art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że argumentacja M. M. nie mogła zostać uwzględniona. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje bowiem, że decyzja wydana przez Kierownika GOPS w [...], z upoważnienia Wójta Gminy [...], z dnia [...] października 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Omyłkowe wskazanie przez Kolegium w zaskarżonej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Treść uzasadnienia jednoznacznie bowiem wskazuje na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Kierownika GOPS w [...] z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium w motywach swego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że uzyskanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest determinowane spełnieniem przez osobę ubiegającą się kryterium dochodowego, określonego w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 859 – dalej jako ustawa alimentacyjna). Zgodnie z treścią ww. przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. Kwota ta stanowi bezwzględną granicę dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), do których odsyła art. 2 ust.1 pkt 4 i 5 ustawy alimentacyjnej. Kolegium wyjaśniło również, co wg. ustawy o świadczeniach rodzinnych uznawane jest za dochód. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dotyczącej ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie świadczeniowym 2014/2015 jednoznacznie wynika, że przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącej w 2013 r., stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń, wyniósł [...] zł. Organ błędnie przyjął do wyliczeń dochód wnioskodawczyni uzyskany w 2013 r. w kwocie [...] zł, zamiast [...] zł wynikający z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Opierając się na błędnym ustaleniu dochodu organ stwierdził, że M. M. spełnia kryterium dochodowe i przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Zaistniałe okoliczności bezspornie świadczą o wydaniu ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 9 ust. 2 ustawy alimentacyjnej wskazującym, że kryterium dochodowe stanowi kwotę 725,00 zł. Skoro przeciętny miesięczny dochód członka rodziny skarżącej w 2013 r. wyniósł [...] zł, to bezspornie przekraczał on ustaloną przez ustawodawcę kwotę i M.M. nie miała prawa otrzymać świadczenia. Treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu prawa, który nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Charakter tego naruszenia powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można było uznać, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji odnosi się do jej skutków materialnoprawnych. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Argumentacja skarżącej co do wystąpienia nieodwracalnych skutków z uwagi na przeznaczenie środków pieniężnych na utrzymanie dzieci, tj. zakup przyborów szkolnych, żywności i odzieży, jest zatem chybiona. Fakt, że M. M. nie otrzymała świadczenia za sierpień i wrzesień 2015 r. pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. Ww. kwestia może mieć znaczenie ewentualnie w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych.

M. M. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2015 r., skarżąca powołała argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uznając skargę za zasadną, wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekła jak na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydaną decyzję nadzorczą oparło na wyraźnej i oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 9 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, określającego kryterium dochodowe, a wysokością dochodu na członka rodziny skarżącej, który to dochód ustalony został przez organ pomocowy wadliwie, choć złożone przez skarżącą dokumenty pozwalały na jego prawidłowe wyliczenie.

Celem zaś postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni czy stosowaniu prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego opisanego w tejże normie, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 510/13, z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2010/13, z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 444/13, z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2386/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie kryterium dochodowe, uprawniające do ubiegania się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest rzeczywiście w sposób jasny i precyzyjny określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wynosi 725 zł. na osobę w rodzinie. Prawidłowe wyliczenie dochodu skarżącej istotnie prowadzi do wniosku, iż kryterium to zostało przekroczone. Problem wszakże w tym, że wyliczenie takie, choć wadliwe, dokonane zostało przez Wójta Gminy [...]. Jego wynik doprowadził zaś do konkluzji, że dochód skarżącej mieści się w ramach kryterium dochodowego, upoważniając do przyznania świadczenia. Nie chodzi zatem, jak chce organ nadrzędny, o "prostą sprzeczność pomiędzy oczywistą i wyraźną treścią przepisu a ustalonym dochodem, który przekracza kryterium" lecz o wadliwe ustalenie elementu stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe skalkulowanie dochodu skarżącej. Rodzi się zatem pytanie czy błędy w ustaleniach faktycznych i ewentualnie jakie, pozwalają na wnioskowanie o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W tym kontekście Sąd podkreślił, iż naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 631). Oznacza to, że nie jest możliwe konwalidowanie w tym trybie wad przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. O ile bowiem rażące naruszenie przepisów postępowania (w tym również postepowania wyjaśniającego) może być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności, o tyle wady tego postępowania, polegające na nieprawidłowym jedynie ustaleniu stanu faktycznego, podstawy takiej stanowić nie mogą.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi doszedł do wniosku, iż nie można podzielić stanowiska Kolegium, zaprezentowanego w motywach podjętych rozstrzygnięć. Decyzja, objęta postępowaniem nieważnościowym wylicza bowiem dochód skarżącej, mieszczący się ramach kryterium dochodowego. Postępowanie wyjaśniające, co do spełnienia przesłanki, określonej w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zostało zatem przez organ I instancji przeprowadzone. Okoliczność, że przeprowadzono je wadliwie, ze względu na błędne wyliczenie dochodu skarżącej, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie można bowiem stanowczo twierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...], z uwagi na błąd rachunkowy organu, jest niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skoro bowiem osobom uprawnionym do alimentów świadczenie alimentacyjne przysługiwało, fakt jego wypłaty z funduszu alimentacyjnego z uwagi na zaniechania podmiotu obowiązanego do alimentacji, nie rodzi skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wydaje się to tym bardziej niewątpliwe, że w stosunku do dłużnika alimentacyjnego, organ wypłacający świadczenie zachowuje roszczenie regresowe (art. 27 ust. 1 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał, iż w świetle przytoczonych wyżej motywów rozstrzygnięcia, odnoszenie się do zarzutów skargi, związanych z wywołaniem przez decyzję Wójta Gminy [...] nieodwracalnych skutków prawnych, uznać należało za bezprzedmiotowe. Stwierdził także, iż prowadząc ponownie postępowanie, organ obowiązany będzie uwzględnić sformułowane powyżej poglądy prawne i wydać rozstrzygnięcie, odpowiadające przepisom prawa.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2016 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuciło kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2, art. 2 pkt 4, 5 i 5a ustawy alimentacyjnej i w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię, przez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie dochodu na osobę w rodzinie niezgodnie z zasadami określonymi w powołanych przepisach ww. ustaw oraz że nie stanowi rażącego naruszenia prawa, przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego mimo niespełnienia przez osobę wnioskującą kryterium dochodowego określonego w art. 9 ust. 2 ustawy alimentacyjnej.

Nadto Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2015 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy alimentacyjnej.

Z uwagi na podniesione zarzuty kasacyjne Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada [...] listopada 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że chybiony jest pogląd Sądu I instancji, iż błędne ustalenie przez organ gminy dochodu uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie, gdyż błąd ten należy zakwalifikować wyłącznie jako nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, która to wada nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności. Sąd ten nie wziął jednak w swoich rozważaniach odnoszących się do oceny charakteru uchybień popełnionych przez organ gminy pod uwagę, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 25 ustawy alimentacyjnej, przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio w sprawach nieuregulowanych. Sposób ustalania dochodu osoby uprawnionej jest natomiast ściśle uregulowany w przepisach ustawy alimentacyjnej oraz w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych (poprzez stosowne odesłania), a zatem ustalenie dochodu jest przede wszystkim kwestią stosowania przepisów prawa materialnego, a nie wyłącznie procesowego, a co za tym idzie również wadliwość ustalenia dochodu na osobę w rodzinie nie stanowi wyłącznie nieprawidłowości ustaleń faktycznych, lecz wadliwość tą należy również rozpatrywać w kategorii naruszeń prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie prawo materialne decyduje bowiem nie tylko o tym, jakie są kryteria przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego (m.in. wysokość dochodu na osobę w rodzinie), lecz również w sformalizowany sposób określa, na podstawie jakich dowodów oraz w jaki sposób na leży ten dochód ustalić. Ubiegając się o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona nie wykazuje dochodu rodziny poprzez przedstawienie dowolnych dowodów potwierdzających jego wysokość, tj. wg. reguł określonych w art. 75 § 1 k.p.a., lecz wg reguł określonych w przepisach ustawy alimentacyjnej. Stosownie zaś do art. 15 ust. 4 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Wójta Gminy [...]), do wniosku o przyznanie świadczeń należało załączyć zaświadczenia wydane przez naczelnika właściwego urzędu skarbowego lub oświadczenia o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, na zasadach określonych wart. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.), każdego członka rodziny, zawierające informacje o wysokości: a) dochodu, b) składek na ubezpieczenia społeczne odliczonych od dochodu, c) należnego podatku. Skoro do wniosku o ustalenie świadczenia alimentacyjnego skarżąca załączyła, w myśl dyspozycji art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy alimentacyjnej, zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. z którego wynika, że w 2013 r. uzyskała dochód w wysokości [...] zł, to dochód w tej właśnie wysokości powinien stanowić podstawę obliczenia średniego dochodu na osobę w rodzinie wg. uregulowań zawartych w art. 2 pkt 4, 5 i 5a ustawy alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) i c) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyjęcie przez Wójt Gminy [...] do ustalenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej kwoty innej, nie wynikającej ani z tego zaświadczenia, ani z oświadczenia osoby uprawnionej, nie jest - jak twierdzi Sąd - wyłącznie kwestią "wadliwego ustalenia elementu stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe skalkulowanie dochodu skarżącej", lecz jest to naruszenie w sposób rażący zasad ustalania dochodu na osobę w rodzinie, a w konsekwencji jest to również naruszenie w sposób rażący normy wynikającej z art. 9 ust. 2 ustawy alimentacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przesłanki nieważności w sprawie prowadzonej przez kontrolowany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zaistniały, zatem skargę kasacyjną rozpoznać należało w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

W niniejszej sprawie należało mieć przede wszystkim na względzie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym były decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w trybie nieważnościowym, w których przedmiotem badania było wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczało to zatem, że przeprowadzaną kontrolę Sąd I instancji winien był dokonać w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie, które toczy się wg. przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca rozgraniczył sankcję nieważności od sankcji wzruszalności, wyprowadzając powyższe z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (p. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wedle utrwalonego stanowiska jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że analizowanym przypadku, wbrew ocenie Sądu I instancji, poddana kontroli nadzorczej decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. ustalająca M. M. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na M. M. i M. M. w okresie od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 859 – dalej jako ustawa alimentacyjna).

Zgodnie z treścią ww. przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725,00 zł. W kwestii ustalenia dochodu i dochodu rodziny ustawa alimentacyjna (art. 2 pkt 4 i 5) odsyła do art. 3 pkt 1 – 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.).

Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż wnioskodawczyni M. M., realizując postanowienie art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy alimentacyjnej, do wniosku o przyznanie świadczenia alimentacyjnego dołączyła zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., z którego wynika, iż w 2013 r. osiągnęła dochód w wysokości [...] zł. Zatem przeciętny miesięczny dochód członka 3 osobowej rodziny wnioskodawczyni osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł [...] zł i znacznie przekroczył próg dochodowy warunkujący przyznanie prawa do świadczenia. Brzmienie art. 9 ust. 2 jest jednoznaczne, zrozumiałe bez potrzeby sięgania do innej niż językowa wykładni prawa. Przekroczenie kryterium dochodowego oznacza odmowę przyznania świadczenia, a jego przyznanie w takich okolicznościach musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie wskazanej normy prawnej.

Nie sposób przy tym podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy, a wady postępowania nie mogą być uznane za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W istocie błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy wyłącznie jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność w trybie zwykłym. Jednakże w tym przypadku nie mamy do czynienia z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zebrania niepełnego materiału dowodowego. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy. Natomiast wbrew wnioskom płynącym z analizy materiału aktowego, na skutek błędu pracownika, w sposób oczywisty, widoczny na pierwszy rzut oka, dokonano wadliwej subsumcji stanu faktycznego sprawy z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa materialnego. Świadczenie przyznano osobie niespełniającej podstawowej przesłanki ustawowej. Komentatorzy wymieniając przykłady rażącego naruszenia prawa wskazują, iż to takiego przypadku dochodzi m.in. w sytuacji udzielenia zezwolenia osobie niespełniającej podstawowych przesłanek ustawowych (patrz B. Adamiak, J. Borowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 745).

W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, iż pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia wymienionych w nim przepisów prawa materialnego, zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej mówiącego o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., trzeba wskazać, iż w świetle pierwszego z powołanych przepisów sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, zaś art. 135 p.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając w przedmiotowej sprawie decyzje nadzorcze nie naruszyło przepisów prawa materialnego, to Sąd I instancji kontrolując te decyzje nie mógł zastosować ww. przepisów procesowych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrok powinien oprzeć na treści art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji drugi z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów również należało uznać za zasadny.

Mając na uwadze podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd uznał, że zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., dlatego w punkcie 2 sentencji wyroku orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.