Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 119 pkt 2,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 28,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 39  ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1346/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nakładającą na K. R. (dalej: skarżący, strona) karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...], w dniach 14 i 27 stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim czterech kontenerów na odpady o powierzchni 1,23 m2 każdy oraz w dniu 14 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim pięciu kontenerów na odpady - trzech o powierzchni 1,23 m2 każdy oraz dwóch o powierzchni 0,34 m2 każdy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 559,08 zł.

Podstawą prawną działania organu odwoławczego były przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.).

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia o nałożeniu kary były przepisy art. 40d ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) - zwaną dalej udp, na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r.).

W wyniku kontroli pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w [...], przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w dniu 14 stycznia 2020 r., organ I instancji ustalił fakt umieszczenia w nim kontenerów na odpady bez wymaganego przepisami udp zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię kontenerów.

Organ I instancji zaznaczył, iż posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno- geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], w obrębie których znajdowały się kontenery na odpady.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 27 stycznia 2020 r. oraz 14 lipca 2020 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie kontenerów.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, informując zgodnie z art. 10 k.p.a. o prawie do zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w sprawie.

Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie.

Zarząd Dróg Miejskich nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f §1 kpa. Organ wskazał na treść art. 40 ust. 12 udp, z którego wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c udp, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 udp.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni kontenerów na odpady: 1,23 m2 oraz, ponieważ zgodnie z art. 40 ust. 10 udp zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,00 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,00 m2) - 1,00 m2, nadto stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych - poz. 5 załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - barakowozy, obiekty i pojemniki kontenerowe wynosi 3,60 zł x 10 = 36,00 zł oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego:

a) 14 oraz 27 stycznia 2020 r. (2 dni) - 4 kontenery

b) 14 lipca 2020 r. (1 dzień) - 5 kontenerów

co stanowi: a) 4 x 1,23 m2 x 36,00 zł x 2 dni = 354,24 zł b) 3 x 1,23 m2 x 36,00 zł x 1 dzień = 132,84 zł 2 x 1,00 m2 x 36,00 zł x 1 dzień = 72,00 zł.

Łączna kwota kary wyniosła 559,08 zł.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji wskazując, że powodem zajęcia pasa drogowego ze strony Wspólnoty nie było samodzielne działanie, a do takiego stanu rzeczy doprowadziły przepisy wprowadzone przez miasto o segregacji bez wskazania miejsca składowania pojemników. Skarżący wskazał, że właścicielem pojemników nie jest Wspólnota, zatem nie może być obciążona karą za zajęcie pasa. Zdaniem skarżącego adresatem zaskarżonej decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a niej administrator.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaaprobował stanowisko Prezydenta [...] o konieczności nałożenia kary na administratora.

Wskazał, iż dla zasadności wymierzenia kary istotnym było ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Przywołał stanowisko judykatury, zgodnie z którym pojęcie pasa drogowego jest szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/14). Z normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Pas drogowy jest obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą.

Wskazał na zgromadzoną w sprawie dokumentację, z której wynika, że w dniach 14 i 27 stycznia 2020 r. orz 14 lipca 2020 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego [...] w rej. nr [...] w [...] poprzez umieszczenie w nim kontenerów na odpady, bez zgody zarządcy drogi. W ocenie SKO w [...] organ I instancji ustalił niebudzące wątpliwości okoliczności na podstawie dokumentacji kartograficzno-geodezyjnej. Tak ustalone okoliczności zostały potwierdzone w wypisie z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej (na której zaznaczono usytuowanie kontenerów w granicach pasa drogowego), wyrysie z mapy ewidencyjnej, a także dokumentacji fotograficznej obrazującej funkcjonowanie kontenerów na odpady. Z wydruku z mapy zasadniczej wynika, że kontenery umieszczone były w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. [...] w [...]. Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem żółtym, zaś kontenery kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka, na której znajdowały się kontenery, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną powiatową [...]. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...].01.2020 r. oraz karty kontroli wynika w dniu 14.01.2020 r. i 14.07.2020 r., że dokonano pomiaru pojemników.

Analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazała, by strona odwołująca się dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach 14 i 27 stycznia 2020 r. oraz 14 lipca 2020 r.

Opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia kary została obliczona przez organ pierwszej instancji prawidłowo, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni kontenerów, liczby dni zajmowania pasa drogowego (2 dni oraz 1 dzień) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wynoszącego 3,60 zł (pojemniki kontenerowe dla drogi powiatowej). Następnie organ pierwszej instancji obliczył wysokość kary pieniężnej jako dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Zdaniem SKO w [...], organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że dysponentem pojemników kontenerowych na odpady jest Wspólnota Mieszkaniowa. Natomiast jej administratorem jest K. Organ wskazał, iż od zasady nakładania kar za zajęcie pasa drogowego na właściciela zdarzają się wyjątki i należy do nich sytuacja, z jaką mamy do czynienia w sprawie niniejszej – zajęcia pasa drogowego w imieniu lub na rachunek osób trzecich. W takich sytuacjach, zdaniem organu, "przypisanie kary musi być odnoszone do konkretnej sytuacji faktycznej i w jej ramach organ musi ustalić podmiot odpowiedzialny".

Organ wskazał na treść przepisu art. 40 ust. 1 i 12 udp, wywodząc z niej reglamentowany charakter zajęcia pasa drogowego pod sankcją kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności, tj. art. 28, art. 104 § 1, art. 107 § k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżacy jest stroną postępowania, podczas gdy stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], w konsekwencji czego decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania co skutkuje tym że zaskarżona decyzja jest dotknięta wada nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a..

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 40 ust. 1 w zw. z 40 ust. 12 pkt 1 udp poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, które doprowadziło do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji skierowania do skarżącego decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...], w dniach 14 i 27 stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim czterech kontenerów na odpady o powierzchni 1,23 m2 każdy oraz w dniu 14 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim pięciu kontenerów na odpady - trzech o powierzchni 1,23 m2 każdy oraz dwóch o powierzchni 0,34 m2 każdy, bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy skarżący nie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, nie jest również właścicielem obiektu (kontenerów na odpady) umieszczonego w pasie drogowym, zatem nie ciążył na nim obowiązek uzyskania przedmiotowego zezwolenia;

- art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Skarżący K. R. jako administrator Wspólnoty Mieszkaniowej [...] jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim kontenerów, podczas, gdy na administratorze nie ciążą takie same obowiązki jak na właścicielu nieruchomości tudzież osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art.. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy prowadzący do błędnego uznania, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji gdy zgodnie z poczynionymi ustaleniami dysponentem kontenerów jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], a w konsekwencji bezpodstawne i błędne przyjęcie, że Skarżący był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym przymiot strony mają jedynie te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konsekwencje zaś skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania mają bardzo radykalny skutek prawny, ponieważ stanowią one przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji administracyjnej. W oparciu o art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ wymierza karę pieniężną. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3659/17, w którym wskazano, iż dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga, zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "dysponentem pojemników kontenerowych na odpady jest Wspólnota Mieszkaniowa. Natomiast jej administratorem jest K."

Zdaniem skarżącego, organ I instancji prawidłowo ustalił zarówno podmiot dysponujący pojemnikami na odpady jak również fakt, że K. pełni funkcję administratora we Wspólnocie Mieszkaniowej. Mimo tak poczynionych ustaleń organ błędnie uznał, że Skarżący zajął pas drogowy celem umieszczenia kontenerów na odpady.

Skarżący podkreślił, że administrator nie jest podmiotem zarządzającym nieruchomością wspólną. Nie decyduje zatem, w którym miejscu winny zostać umieszczone kontenery na odpady. W oparciu bowiem o przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyposażenie nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych jest obowiązkiem właściciela nieruchomości. Na terenie [...] obowiązkiem właściciela nieruchomości jest również decydowanie o miejscu umieszczenia tych pojemników. Wynika to z § 17 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na teranie [...], stanowiącego integralną część Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., który stanowi, że "Właściciel nieruchomości wyznacza miejsce gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 wspomnianej wyżej ustawy "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową." Wydając decyzję organ nie zastosował powołanych wyżej przepisów jak również art. 18 ustawy o własności lokali, bowiem gdyby je zastosował, dokonałby rozróżnienia pomiędzy podmiotem sprawującym zarząd nieruchomością wspólną a podmiotem, który administruje daną nieruchomością na podstawie stosunków cywilnoprawnych, tj. na podstawie umowy zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową.

W odwołaniu z dnia 30 listopada 2020 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazane zostało, że umowa pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a Skarżącym nie jest umową przewidzianą w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Skarżącemu bowiem zlecono administrowanie przedmiotową nieruchomością w oparciu o umowę cywilnoprawną, natomiast nie ma on statusu zarządcy, któremu właściciele powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Tym samym nie spełniał on przesłanki uznania go za właściciela i nałożenia obowiązków wynikających z ww. przepisów.

Zgodnie z powyższym, Skarżący nie był dysponentem kontenerów na odpady i nie posiadał uprawnień do decydowania o miejscu składowania odpadów, w konsekwencji czego nie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem bez wymaganego zezwolenia (nie był też zobligowany do uzyskania przedmiotowego zezwolenia).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Kwestią podlegającą rozstrzygnięciu ze strony WSA w Warszawie była prawidłowość nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na skarżącego, jako administratora budynku, a nie na Wspólnotę Mieszkaniową. Istotnym było zatem poddanie analizie zapadłych w sprawie decyzji pod kątem zastosowania art. 28 k.p.a. w kontekście problematyki art. . 40 ust. 1 i 12 udp.

Sąd doszedł do przekonania, iż należy uwzględnić skargę, albowiem w kontrolowanej sprawie nałożenie kary na skarżącego nie było poprzedzone starannym przeprowadzeniem postępowania dowodowego nakierowanego na wytypowanie podmiotu odpowiedzialnego za posadowienie przed posesją nr [...] przy ul. [...] w [...] czterech pojemników na odpady, co mogło doprowadzić do nałożenia kary na niewłaściwy podmiot. Poprzez niedostateczne zgromadzenie materiału dowodowego organ I instancji dopuścił się naruszenia reguł dowodowych określonych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a oraz – w konsekwencji – art. 107 § 3 k.p.a., natomiast organ odwoławczy dodatkowo uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zaznaczenia wymaga, iż w myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 udp, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się (m.in.) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 40 ust. 1 udp przewiduje w powyższym przedmiocie obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 12 udp, za zajęcie pasa drogowego bez ww. zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności ustalanej w myśl przepisów udp opłaty.

Niewątpliwie, do podstawowych obowiązków organu przy wymierzaniu kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi należy prawidłowe wytypowanie strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli podmiotu legitymowanego biernie do udziału w postępowaniu, a następnie do obciążenia go karą, z którego to obowiązku organ nie wywiązał się należycie.

Analizując stronę prawną powyższego zagadnienia, należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1097/18, "obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga, zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też, w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, w której zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).".

Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3659/17 stwierdzając, iż "dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga, zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy.".

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, co do zasady, podmiotem posiadającym status strony, a zarazem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest właściciel obiektu, w tym także właściciel nieruchomości przylegającej do pasa drogowego. Z orzecznictwa wynika jednak także i to, że każdorazowo organ winien pochylić się nad problemem jednoznacznego ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz, że ustaleń faktycznych nie może zastąpić automatyzm. W stanie faktycznym obecnie rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, istnieją nie dające się usunąć bez przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego luki, w postaci braku jakichkolwiek czynności dowodowych zmierzających do ustalenia podmiotu zajmującego wskazany w decyzjach organów I i II instancji odcinek pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Brakuje też wywodu organu, uzasadniającego nałożenie kary na administratora budynku, a nie na wspólnotę mieszkaniową, jako dysponenta kontenerów. Przeciwnie, analiza materiału dowodowego, jak również wydanych w sprawie decyzji wskazuje, iż organy poprzestały na ustaleniu, kto jest dysponentem kontenerów na odpady – jest nim Wspólnota Mieszkaniowa [...], oraz, kto jest administratorem tej wspólnoty – jest nim skarżący K. R., którego działanie zostało uznane za zajęcie pasa drogowego w imieniu lub na rachunek tej wspólnoty (str. 4 zaskarżonej decyzji). Co więcej, z protokołu z kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu 14 stycznia 2020 r. wynika przyczyna, dla której nie zawiadomiono o kontroli Wspólnoty Mieszkaniowej: był nią brak możliwości powiadomienia (z adnotacji w protokole wynika, że nikt nie odbierał telefonu).

Zdaniem Sądu, na obecnym etapie brak jest podstaw do przypisania skarżącemu odpowiedzialności za posadowienie kontenerów w pasie drogi przy ul. [...] w [...] w dniach 14 i 27 stycznia 2020 r. oraz w dniu 14 lipca 2020 r. Z pewnością należy zdyskwalifikować pogląd organu, z którego wynika możliwość przypisania takiej odpowiedzialności wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej o zarządzanie (administrowanie) nieruchomością i mającego z niej wynikać działania "w imieniu lub na rachunek" Wspólnoty. Pomijając fakt, że w aktach brak jest umowy łączącej skarżącego ze wspólnotą, to Sąd zauważa, że ustalenie na podstawie dokumentów stosunku cywilnoprawnego łączącego strony, miałoby w sprawie znaczenie drugorzędne. Istotą sprawy jest, co należy podkreślić raz jeszcze, ustalenie podmiotu, który faktycznie przedmiotowe kontenery posadowił – bezpośrednio - bądź doprowadził do posadowienia posługując się inna osobą. Z samego faktu wykonywania obowiązków administratora budynku nie można wyprowadzać wniosku o odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe, ustalając, kto faktycznie posadowił kontenery, zajmując pas drogowy bez zezwolenia. Należy tu wskazać na konieczność uwzględnienia przez organy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, poglądów orzecznictwa przykładowo wskazanego w niniejszym wyroku, jak również stanowiska skarżącego, który wskazał na istnienie obowiązku właściciela nieruchomości w postaci decydowania o miejscu umieszczenia tych pojemników. Wynika to z § 17 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na teranie [...], stanowiącego integralną część Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., który stanowi, że "Właściciel nieruchomości wyznacza miejsce gromadzenia odpadów komunalnych na terenie nieruchomości albo w innym miejscu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z przepisami prawa budowlanego lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048): "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową". Nie jest oczywiście na obecnym etapie sprawy możliwe wykluczenie, że mimo takich regulacji, osobą faktycznie dysponującą lokalizacją kontenerów (np. działając wbrew woli wspólnoty) był skarżący. W takim wypadku kara winna być nałożona na administratora jako osobę fizyczną, z zaznaczeniem, że Wspólnota miałaby do niego wówczas wyłącznie roszczenie cywilne z tytułu podjęcia samowolnych działań, skutkujących nałożeniem sankcji karnej.

Natomiast w razie ustalenia, iż podmiotem posiadającym przymiot strony jest Wspólnota, będzie to podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego wobec skarżącego.

W powyższej sytuacji Sąd uznał, że organy I i II instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz odzwierciedlenia wywodu faktycznego oraz prawnego w uzasadnieniu decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organów administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, z którego to obowiązku nie wywiązały się w sposób prawidłowy.

Wszelkie przywoływane wyżej orzeczenia są opublikowane w internetowym zbiorze orzeczeń CBOSA.

Sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było podyktowane koniecznością zapewnienia stronie postępowania wszelkich przysługujących jej praw procesowych, w tym (w miarę potrzeby) prawa do skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800).