Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 567/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 380/16 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 380/16 oddalił skargę G. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Nyski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. i G. G. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (magazyn pojemników i akcesoriów do świec i zniczy) dla potrzeb istniejącego zakładu produkcyjnego świec i zniczy na działce nr [...] w Z., gmina N. W dniu 28 sierpnia 2007 r. G. G. zawiadomił organ o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu. W stosunku do ww. czynności nie wniesiono sprzeciwu.

Następnie pismem z dnia 20 maja 2008 r. G. G. dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowego na budynek usługowo-produkcyjny. Do zgłoszenia załączone zostało zaświadczenie Burmistrza Nysy z dnia [...] czerwca 2008 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zaświadczenia wynikało, że zamierzony przez wnioskodawcę sposób użytkowania obiektu – jako budynek usługowy rzemiosła – jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. Dokonane przez G. G. zgłoszenie nie przewidywało realizacji w obiekcie robót budowlanych. W części opisowej zgłoszenia wskazano, że w obiekcie mają być wkładane wypraski/wkłady do szklanych opakowań, dekorowane świece (za pomocą naklejek i aplikacji woskowych) oraz produkowane świece z granulatu przy pomocy pras hydraulicznych, dla potrzeb istniejącego zakładu produkcji świec i zniczy. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu miała mieć też charakter nieuciążliwy dla środowiska.

Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie oceny legalności sposobu użytkowania budynku usługowo-produkcyjnego na dz. nr [...] w Z. i oznaczonego nr ew. [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), organ pierwszej instancji nakazał J. G. i G. G. wstrzymanie użytkowania budynku objętego przedmiotem niniejszego postępowania, w którym prowadzona jest działalność związana z produkcją świec i zniczy oraz nałożył obowiązek przedłożenie w terminie do 30 sierpnia 2015 r. wymienionej w tym postanowieniu dokumentacji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał J. G. oraz G. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku o nr ew. [...], usytuowanego na działce nr [...] w Z., stanowiącego element składowy zakładu świec i zniczy, tj. jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji zaznaczył, że podstawowym (legalnym) przeznaczeniem budynku będącego przedmiotem postępowania jest funkcja magazynowa na potrzeby istniejącego na działce nr [...] zakładu produkcji świec i zniczy. Zdaniem organu pomimo zgłoszenia w dniu 20 maja 2008 r. zmiany sposobu dotychczasowego jego użytkowania jako magazynu na budynek usługowo-produkcyjny zgłaszający wyszedł poza granice dokonanego zgłoszenia. Opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym stwierdził, że w spornym budynku zamontowano szereg maszyn i urządzeń służących do produkcji świec, zaś ilość i wielkość ich mocy wskazuje na charakter produkcyjny budynku, którego nie można uznać za nieuciążliwy dla środowiska. O uciążliwości produkcji przesądza wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzja z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na zakupie i instalacji hydraulicznej prasy 4 - stemplowej do produkcji świec typ HPA 2 - 4/300 wraz z osprzętem. W decyzji tej (uchylającej decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] maja 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. przedsięwzięcia) wskazano, że planowana produkcja świec wypełnia znamiona legalnej definicji przedsięwzięcia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ przypomniał, że według planu miejscowego przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usług i handlu, gastronomii, rzemiosła i składy, a uciążliwość usług i składów winna zamykać się w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. W ocenie organu prowadzona w tym budynku produkcja świec ma charakter znacznie przekraczający działania rzemieślnicze, bowiem polega na wykonywaniu ok. 1000 – 1200 szt. świec (o gramaturze ok. 60 g) na godzinę.

W konsekwencji organ uznał, że zgłoszenie nie wywołało zamierzonego skutku prawnego, a dokonana w 2008 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu dokonana została bez skutecznego zgłoszenia. Organ zwrócił uwagę, że inwestorzy w zakreślonym terminie nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., stąd konieczność wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

G. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zaskarżył również postanowienie z dnia [...] maja 2015 r. Zarzucił organowi wadliwe skierowanie postanowienia oraz decyzji w stosunku do obu współwłaścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy tylko on zgłosił zmianę sposobu użytkowania obiektu a J. G. nie ma nic wspólnego z dokonaną zmianą. Podniósł, że postępowanie w sprawie nie powinno być prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Argumentował, że w procesie projektowania obiektu uczestniczyli uprawnieni projektanci, którzy sporządzili całą dokumentację związaną z planowaną zmianą sposobu użytkowania, a budową kierował uprawniony kierownik budowy. Wskazał, że dołączył do zgłoszenia zaświadczenie potwierdzające zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu. Nie zgodził się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że dokonane zgłoszenie wykraczało poza ramy dozwolone prawem. Podał, że niewniesienie sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej uprawniało inwestora do działania zgodnie z dokonanym zgłoszeniem i wywarło skutki prawne.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że nieprawidłowe zgłoszenie zmiany sposoby użytkowania obiektu lub jego części i brak sprzeciwu organu nie uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcia działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane czy też niezgodnie z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego – wszczęcia postępowania w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku (a tym samym stroną postępowania legalizacyjnego w tym zakresie) może być wyłącznie właściciel lub zarządca takiego budynku lub jego części.

W ocenie organu G. G. wyszedł poza granice zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku z dnia 20 maja 2008 r., gdyż zgłoszenie dotyczyło zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek usługowo-produkcyjny, natomiast prowadzona działalność ma obecnie produkcyjny charakter. Wyjaśnił, że brak reakcji organu administracji architektoniczno-budowlanej w ustawowym terminie upoważnia inwestora do realizacji zgłoszonego zamiaru, o ile w swoim oświadczeniu nie nadużywa uprawnienia wynikającego z ustawy i nie zmierza do jego obejścia. Wskazał, że z zaświadczenia Burmistrza Nysy z dnia [...] czerwca 2008 r. jak i z planu zagospodarowania wynika, że część działki nr [...] i istniejący budynek magazynowy znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usługi handlu, gastronomii, rzemiosła i składy, gdzie uciążliwość usług i składów winna się zamykać w granicach terenu określonego tytułem prawnym właściciela. Zdaniem organu zakład produkcyjny świec i zniczy znajdujący się w kontrolowanym budynku nie mieści się w żadnym z tych pojęć.

W konsekwencji organ uznał, że prawidłowo wszczęto procedurę legalizacyjną a z uwagi na niewykonanie postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. zasadnie nakazano J. G. oraz G. G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Na koniec stwierdził, że wszelkie roszczenia pomiędzy inwestorem a osobami zajmującymi się w jego imieniu procesem budowlanym nie znajdują się w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję G. G. zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego doszło w wyniku zgłoszenia na postawie art. 71 Prawa budowlanego. Przyznał, że choć obecny sposób użytkowania nie jest w pełni zgodny z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, nie wywołuje jednak jakichkolwiek sprzeciwów ze strony bezpośrednich sąsiadów, jak też nie przeszkadzało to zbytnio organom nadzoru budowlanego, na co wskazuje wydłużony czas ich reakcji. Dodał, że wadliwie skierowano decyzję do J. G., gdyż nie była ona sprawcą zmiany sposobu użytkowania. Zauważył, że została ona uwzględniona dopiero przy wydawaniu postanowienia i decyzji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Zwrócił uwagę, że spór w niniejszej sprawie w istocie nie dotyczy tego, jakie prace zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości oraz jaką działalność prowadzi skarżący, ponieważ zarzuty skargi nie dotyczyły ustaleń faktycznych, ale błędnej – w ocenie skarżącego – subsumcji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że zebrany materiał dowodowy potwierdził przekroczenie przez zgłaszającego granic dokonanego zgłoszenia z dnia 20 maja 2008 r. i doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą pozwolenia właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 ww. ustawy. Sąd stwierdził, że skoro w zgłoszeniu z dnia 20 maja 2008 r. skarżący wskazał na zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu z funkcji magazynu na funkcję usługowo-produkcyjną, a z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że obecnie w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność produkcyjna, która ma charakter uciążliwy i nie jest obojętna dla środowiska, co jest niezgodne z treścią ww. zgłoszenia i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to rację ma organ odwoławczy, że zgłaszający wyszedł poza jego granice i doszło do zmiany, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za prawidłowe wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., a wobec braku jego wykonania – także wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jako budynku o przeznaczeniu magazynowym.

Sąd uznał, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, że właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do przywołanego zgłoszenia. Wyjaśnił, że brak reakcji organu architektoniczno-budowlanego w postaci sprzeciwu, na podstawie art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, na zgłoszenie skarżącego zawierające istotne braki formalne oraz materialne nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości podjęcia stosownych działań określonych w art. 71a Prawa budowlanego.

Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych w skardze, w szczególności art. 7 i art. art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził, że skoro współwłaścicielami spornego budynku są J. G. i G. G., to organy słusznie skierowały do nich decyzję o przywróceniu jego poprzedniego sposobu użytkowania. Wyjaśnił, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku, niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jako błędne Sąd ocenił natomiast działanie organu polegające na niezawiadamianiu J. G. o podejmowanych czynnościach dowodowych. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienie nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi, bowiem skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, tj. nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Końcowo Sąd wskazał, że decyzja nie mogła być również, jak zakłada skarżący, skierowana do osób, które w imieniu inwestora zajmowały się czynnością zgłoszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. G. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia;

b) naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że organy wadliwie ustaliły wielkość produkcji. Wyjaśnił, że podana przez inwestora maksymalna wielkość produkcji, tj. 1000-1200 szt. świec o gramaturze ok. 60 g na godzinę, nie przekłada się wprost na wielkość faktycznej produkcji. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się, że wykonując produkcję przekroczył on zakres dokonanego zgłoszenia funkcji usługowo-produkcyjnej. Jego zdaniem funkcja usługowo-produkcyjna zawiera w sobie również produkcję a w treści zgłoszenia określono wielkości planowanej produkcji ani udziału procentowego czynności usługowych i produkcyjnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie nieudowodnione jest też twierdzenie, że prowadzona działalność produkcyjna ma charakter uciążliwy i nie jest obojętna dla środowiska. Zarzucił, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia faktycznego oddziaływania wykonywanej produkcji na środowisko, jak również nie ustaliły, czy w przedmiotowym przypadku wymagane byłoby sporządzenie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Podkreślił, że przepis § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na który powołuje się organ pierwszej instancji, nie odnosi się do produkcji świec. Wskazał ponadto, że postępowanie "środowiskowe" prowadzone przez Burmistrza Nysy zostało ostatecznie umorzone i nie ma podstaw do odwoływania się do jego prowadzenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że skarżący dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, a do faktycznej zmiany przystąpił dopiero po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w tej sytuacji niezasadne jest obciążanie zgłaszającego odpowiedzialnością za wadliwe przyjęcie zgłoszenia przez organ przy jednoczesnym całkowitym pominięciu skutków prawnych, jakie wywarła "milcząca zgoda". Skarżący kasacyjnie podniósł, że przyjmując nawet za uzasadnione twierdzenie o przekroczeniu przez inwestora zakresu dokonanego zgłoszenia, to legalnym sposobem użytkowania jest ten z dokonanego zgłoszenia, zatem nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania winien odnosić się do ostatniego legalnego sposobu, czyli do funkcji usługowo-produkcyjnej.

Na rozprawie dnia 27 października 2017 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci Analizy wpływu istniejącej hali usługowo produkcyjnej na środowisko naturalne sporządzonej przez mgr inż. Inżynierii Środowiska W. P. oraz sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] września 2017 r. sporządzonej przez mgr G. D. na okoliczność braku negatywnego wpływu inwestycji na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Ponieważ autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, to w pierwszej kolejności należało odnieść się do ostatnich z ww. zarzutów, albowiem dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w zgodzie z przepisami postępowania, pozwala na ocenę, czy trafnie zastosowano przepisy prawa materialnego.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej a zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, zaś Sąd wojewódzki wskazaną wadliwość błędnie ocenił.

Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczności niniejszej sprawy pozwalały organom nadzoru budowlanego na przeprowadzenie postępowania mającego na celu kontrolę legalności użytkowania obiektu, a w konsekwencji, iż zaistniały przesłanki do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania – to jest jako obiektu o przeznaczeniu magazynom. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż dokonane przez niego zgłoszenie i niewniesienie przez organ administracji sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania pozwalało mu w sposób legalny, zgodny z przepisami Prawa budowlanego, użytkować budynek w sposób ujawniony przez organy nadzoru budowlanego. Rację ma przy tym organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji, iż po pierwsze, sam fakt dokonania zgłoszenia nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowane. Orzecznictwo tak Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów pierwszej instancji w tym zakresie jest jednolite i nie wymaga szerszego omówienia.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają twierdzenie, że dokonane przez inwestora zgłoszenie z dnia 23 maja 2008 r. nie odniosło prawnego skutku. Tylko bowiem takie oświadczenie o zamiarze m.in. zmiany sposobu użytkowania obiektu jest skuteczne, które spełnia wszystkie wymogi określone w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dokonane przez inwestora zgłoszenie takich wymogów nie spełniło. Jak bowiem wynika z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Wprawdzie inwestor w niniejszej sprawie złożył zaświadczenie Burmistrza Nysy z dnia [...] czerwca 2008 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże z treści tego zaświadczenia wynika, iż organ właściwy do wydania zaświadczenia nie analizował zgodności z miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego budynku usługowo produkcyjnego (takiego, jaki objęty był zgłoszeniem), lecz "budynku usługowego rzemiosła". Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdy weźmie się pod uwagę, że zapisy miejscowego planu zezwalają na zabudowę jednorodzinną, zagrodową, usługi, handlu, gastronomii rzemiosła i składy. O ile zatem dopuszczalna jest realizacja lub użytkowanie obiektu jako budynku usługowego rzemiosła (zgodnie ze wskazaniem zaświadczenia), o tyle prawo miejscowe nie przewiduje możliwości realizacji (użytkowania) obiektu produkcyjnego, nawet jeśli funkcja ta połączona byłaby z funkcją usługową. W tym stanie rzeczy niewątpliwie rację ma organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji wskazując, iż inwestycja ta (zmiana sposobu użytkowania) nie mogła być realizowana na działce nr [...].

Niezależnie od powyższego dodać trzeba, że nie można odmówić słuszności twierdzeniom zarówno organów administracji, jak i Sądu wojewódzkiego, iż inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia. Z przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego wynika, że użytkowany jest on na cele produkcyjne. O powyższym świadczą wyniki przeprowadzonej kontroli z dnia 3 listopada 2014 r., następnie potwierdzone podczas kolejnych kontroli. Urządzenia, których pracę ujawniły ww. kontrole, służą do produkcji świec i zniczy. Wymaga także pokreślenia, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazywał, aby budynek użytkowany był na cele usługowe, nie przedstawił również żadnego dowodu na potwierdzenie tej okoliczności. Nie można także przyjąć, że działalność ta ma charakter rzemieślniczy. Zgodnie z definicją "rzemiosła" zawartą w Słowniku języka polskiego PWN przez pojęcie to należy rozumieć drobną wytwórczość obejmującą wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami. Z pewnością działalność prowadzona w niniejszym budynku (produkcja świec i zniczy) nie mieści się w ww. pojęciu.

W konsekwencji należało przyjąć, że nie można skutecznie zarzucić organom administracji i Sądowi pierwszej instancji, który zaakceptował to stanowisko, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. wskazującego obowiązek organów należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu, że wielkość produkcji w zakładzie skarżącego wynosi 1000 – 1200 sztuk świec o gramaturze 60 gram na godzinę, przyznając jednocześnie, iż taka właśnie jest wydajność urządzeń, które są przez niego użytkowane w obiekcie objętym niniejszym postępowaniem. Okoliczności, których prawdziwość kwestionuje skarżący kasacyjnie, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niezależnie bowiem od wielkości produkcji nie można jej uznać za działalność rzemieślniczą, biorąc pod uwagę m.in. ilość zatrudnionych przez skarżącego osób. Tylko natomiast taka działalność (połączona z usługową) mogłaby być zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rację ma jedynie skarżący kasacyjnie co do tego, że ustalenia organów administracji nie pozwalają ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, czy prowadzona przez skarżącego działalność produkcyjna ma charakter uciążliwy dla środowiska. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] września 2009 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Nysy z dnia [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, jednakże brak jest niebudzących wątpliwości ustaleń co do tego, czy postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją. Z oświadczenia skarżącego kasacyjnie złożonego na rozprawie dnia 27 października 2017 r. wynika, że wprawdzie organ pierwszej instancji ponownie, w 2015 r., wydał decyzję umarzającą postępowanie w tej sprawie, jednakże nie potrafił stwierdzić, czy decyzja ta jest ostateczna. W konsekwencji zatem przedwcześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji stwierdziły, iż prowadzona działalność wywiera taki niekorzystny wpływ na środowisko. Sam fakt, że tak postrzegają ją właściciele nieruchomości sąsiednich, którzy zainicjowali powyższe postępowanie, nie oznacza samo przez się, iż wpływ taki występuje. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził dowodu z "dokumentów" złożonych przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. Po pierwsze ww. Analizy i Pomiary zostały sporządzone w 2017 r., a zatem po wydaniu nie tylko zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, ale i zaskarżonego wyroku. Tym samym nie mogły podlegać ocenie Sądu. Po drugie, zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że waloru "dowodu z dokumentu" nie mają takie dowody, które w istocie spełniają dowód z opinii biegłego, np. dokument zawierający tzw. prywatną opinię biegłego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00, ONSA 2001/1/1). Wnioskowane dowody posiadają taki właśnie charakter, a to oznacza, niezależnie od innych przyczyn, że dowód taki nie mógł być przeprowadzony przed sądem administracyjnym. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola rozstrzygnięć wyroków sądów wojewódzkich i to w zakresie określonym w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że przeprowadzenie dowodów, które powstały po wydaniu rozstrzygnięcia, jest niedopuszczalne.

Pamiętać także należy, co wielokroć podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14, LEX nr 1990785).

I wreszcie podkreślenia wymaga, że powyższe stwierdzenia pozostają o tyle bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że – jak zostało wyżej stwierdzone – okoliczności, które miały być udowodnione tymi dowodami, zostały przyznane przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy o tyle, że Sąd ten uznał wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Konkludując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie, albowiem postępowanie wyjaśniające w niezbędnym do wydania niniejszego rozstrzygnięcia zakresie zostało przeprowadzone w należyty sposób.

Przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, prowadzi do wniosku, że nie zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Skoro inwestor z naruszeniem zasad określonych w art. 71 ust. 1 – 7 ustawy Prawo budowlane dokonał zmiany sposobu użytkowana obiektu, to prawidłowo organy nadzoru budowlanego nałożyły na niego obowiązki określone w art. 71a ust. 2 w zw. z art.art.zw.tawie innych dowope Sąd odwoławczy uzna l wadliwość uzasadnienia zaskarzonego wyroku w trytm zakresie. 71 ust. 2 omawianej ustawy, a wobec ich niewypełnienia przez zobowiązanego nałożyły obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie, że obowiązek ten został wadliwie określony, albowiem organ winien był nakazać przywrócenie ostatniego legalnego sposobu użytkowania, to jest do funkcji usługowo-produkcyjnej. Nie może bowiem ujść uwadze, że z poczynionych, niewadliwych ustaleń organów administracji nie wynika, aby przedmiotowy budynek kiedykolwiek był użytkowany zgodnie z funkcją wskazaną w zgłoszeniu. Ani skarżący kasacyjnie, ani organy administracji nie wskazywały na żadnym etapie postępowania, aby w budynku kiedykolwiek prowadzona była działalność usługowa. Nie można zatem, jak żąda tego skarżący kasacyjnie, przyjąć, niezależnie od innych okoliczności, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania było użytkowanie na cele usługowo-produkcyjne. Stąd też rozstrzygnięcie organu administracji nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu – do funkcji magazynowej – jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.