Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2385/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40  ust. 1 i 2  pkt 4,  art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 61,  art. 62
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 659/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2010 r. nr PN.0911-95/10 w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z boisk sportowych Moje Boisko – Orlik 2012 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie § 12 załącznika nr 1 do uchwały Nr L-3/389/10 Rady Miejskiej Lidzbarku Warmińskim z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z boisk sportowych Moje Boisko – Orlik 2012; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 659/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 maja 2010 roku nr PN.0911-95/10 w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z boisk sportowych Moje Boisko - Orlik 2012.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 31 marca 2010 r. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim podjęła uchwałę nr LIII/389/10 w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z boisk sportowych Moje Boisko - Orlik 2012 przy Szkole Podstawowej nr 3 i przy ul. Słonecznej w Lidzbarku Warmińskim. Regulamin stanowi Załącznik nr 1 do uchwały. Jako podstawę prawną aktu powołano art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm).

Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 maja 2010 r., nr PN.0911-95/10 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w zakresie: § 3 ust. 2, § 9 ust. 1-3, § 12 regulaminu oraz § 6 ust. 1 regulaminu w części dotyczącej sformułowania "w § 2".

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, że w § 3 ust. 2 regulaminu wprowadza się zapis, iż "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może odstąpić od zachowania terminów o których mowa w § 2 ust. 1" bez określenia podmiotu właściwego do podjęcia tego postanowienia. Ponadto regulacja ta, odsyła do jednostki redakcyjnej, która w regulaminie nie występuje. Jeśli chodzi o §6 regulaminu, w którym przewidziano, że zajęcia sportowe odbywające się w terminach określonych w §2 nadzoruje i koordynuje pracownik Ośrodka Sportu i Rekreacji, organ dostrzegł, że zawarto tu odniesienie do §2 regulaminu, mimo, iż powołany przepis nie określa żadnych terminów. W odniesieniu do § 9 ust. 1-3, który stanowi, że ryzyko związane z amatorskim lub wyczynowym uprawianiem sportu ponosi uprawiający sport oraz, że administrator obiektu nie ponosi odpowiedzialności za szkody na osobie i mieniu związane z ryzykiem sportowym, które powstało w związku z korzystaniem z boisk sportowych, ani też nie ponosi żadnej odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na boisku - Wojewoda wskazał, iż zapisy o wyłączeniu jakiejkolwiek odpowiedzialności administratora kompleksu boisk za wszelkie wypadki i szkody na osobach oraz w mieniu, jakie powstaną w trakcie korzystania z obiektu, naruszają obowiązujące zasady ponoszenia odpowiedzialności cywilnej za dopuszczenie się zachowania stanowiącego czyn niedozwolony. Postanowienia § 9 ust. 1 i 2 regulaminu są zatem sprzeczne z zasadami wynikającymi z Kodeksu cywilnego (art. 415 i nast.), a także z innymi przepisami prawa, w tym art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.), które określają obowiązki zarządcy obiektu, a także zasady odpowiedzialności za ich niedopełnienie, stanowiące czyn niedozwolony na gruncie prawa cywilnego. Organ stwierdził ponadto, że zakwestionowane postanowienia § 9 regulaminu, w tym także ust. 3, nie mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Co do § 12 regulaminu, stanowiącego, że osoby, które nie przestrzegają zasad regulaminu nie będą wpuszczane na boisko Wojewoda uznał, że przepis ten jest niewykonalny. Realizacja zawartej w nim normy prowadziłaby - zdaniem tego organu - do naruszenia art. 51 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, powodowałaby bowiem konieczność prowadzenia rejestrów, gromadzenia i przetwarzania danych osobowych, co nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miejska w Lidzbarku Warmińskim wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości, zarzucając mu rażące naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, art. 415 Kodeksu cywilnego, art. 61 i 62 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 51 Konstytucji RP oraz ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca argumentowała, że Ośrodek Sportu i Rekreacji w Lidzbarku Warmińskim wskazany w § 1 regulaminu jako administrator boisk sportowych jest jednostką budżetową pozostającą w strukturze organizacyjnej Miasta Lidzbark Warmiński, wyodrębnioną funkcjonalnie jako część majątku Miasta i służącą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. W przedmiocie działania Ośrodka mieści się administrowanie obiektami, a wykonywanie przez Ośrodek administrowania mieści się w zakresie wykonywania uprawnień przypisanych właścicielowi w rozumieniu art. 61 i 62 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Podkreślono, że wyłączenie odpowiedzialności zawarte w § 9 ust. 1-3 regulaminu nie wyłącza wszelkiej odpowiedzialności tego podmiotu, a dotyczy jedynie odpowiedzialności w zakresie ryzyka sportowego. W obowiązującym stanie prawnym natomiast ryzyko sportowe nie mieści się w kategorii zdarzeń, przy których odpowiedzialność podmiotu udostępniającego miejsce do uprawniania sportu jest nieograniczona i nie może zostać wyłączona lub ograniczona. Zdaniem skarżącej, § 9 regulaminu nie stanowi o wyłączeniu odpowiedzialności właściciela obiektu (zarządcy obiektu) z tytułu ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 61 i 62 ustawy Prawo budowlane, a także z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Nie wyłącza także odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną z winy właściciela (zarządcy) obiektu w rozumieniu art. 415 k.c. Natomiast ograniczenie odpowiedzialności poprzez wyłączenie odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu w stosunku do rzeczy pozostawionych na boisku (§ 9 ust. 3 regulaminu) jest zgodne z prawem i nie narusza określonych prawem obowiązków. Wskazano również, że w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustalenie których zostało powierzone radzie gminy, mieści się określenie zasad odpowiedzialności z tytułu zdarzeń związanych z uprawianiem sportu. W odniesieniu do § 12 regulaminu argumentowano, że z treści jego nie wynika forma ewidencjonowania osób nieprzestrzegających zasad regulaminu, ani kwestia dopuszczalności prowadzenia rejestrów, gromadzenia i przetwarzania danych osobowych. Wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana w związku z regulacją zawartą w § 7, 8 i 11 regulaminu.

W odpowiedzi Wojewoda Warmińsko-Mazurski podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez organ nadzoru, stwierdzając, że określenie zasad odpowiedzialności cywilnej administratora kompleksu boisk za wszelkie wypadki i szkody na osobach oraz w mieniu, jakie powstaną w trakcie korzystania z obiektu (§ 9 regulaminu), a także sankcja za nieprzestrzeganie regulaminu w postaci zakazu wpuszczania na boisko (§12 regulaminu) nie mogły zostać uregulowane przepisami aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Na mocy tego przepisu Rada Miejska uprawniona była wyłącznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Według WSA, użyte w ustawie pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Rada gminy jest zatem umocowana do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Tak określony zakres upoważnienia nie daje podstaw do wprowadzenia sankcji za nieprzestrzeganie postanowień regulaminu, jak też stanowienia zasad własnej odpowiedzialności cywilnej w związku z korzystaniem z urządzeń na terenie tego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się również z organem nadzoru co do tego, że dla właściwego stosowania § 12 regulaminu konieczne byłoby gromadzenie i przetwarzanie danych osobowych, gdyby zapis ten miał dotyczyć osób wcześniej korzystających z obiektu komunalnego gminy, na terenie którego nie przestrzegały regulaminu. W tym zakresie argumentowano, że nie można odmówić wstępu na teren obiektu sportowego z uwagi na nieprzestrzeganie regulaminu, skoro określa on sposób właściwego postępowania i zachowania na terenie tego właśnie obiektu. Aby bowiem możliwe było stwierdzenie, że ktoś nie przestrzega regulaminu i zasad korzystania z obiektu sportowego, konkretna osoba musiałaby najpierw na teren tego obiektu wejść i tam nie przestrzegać zasad. WSA zaznaczył przy tym, że omawiany zapis mógłby zostać wprowadzony jedynie na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia radę gminy do wydawania przepisów porządkowych, jednak przepisu tego nie powołano ustanawiając regulamin zakwestionowany kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podkreślono ponadto, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. A contrario do art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 12 i § 9 regulaminu, gdyż organ stanowiący wyszedł poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w § 12 regulaminu wprowadzając sankcję za nieprzestrzeganie zapisów regulaminu, a w § 9 regulaminu ograniczając własną odpowiedzialność za szkody na osobie i w mieniu związane z ryzykiem sportowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że określenie zasad i trybu korzystania z obiektów użyteczności publicznej nie zawiera w swoim zakresie pojęciowym uprawnienia organu do wyłączenia własnej odpowiedzialności z tytułu korzystania z tych obiektów, bowiem odpowiedzialność ta jest regulowana przepisami Kodeksu cywilnego i to bez względu na okoliczność, czy dotyczy ryzyka sportowego, czy też odpowiedzialności odszkodowawczej właściciela obiektu za szkody powstałe w związku z korzystaniem z obiektu sportowego.

Sąd pierwszej instancji odniósł się również do zakwestionowanych kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 regulaminu, wskazując, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność także tych przepisów. Zgodnie bowiem z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Nie stosuje się zatem przepisów Działu IV Sprostowanie błędów. W konsekwencji błędów w § 3 ust. 2 i § 6 ust. 1 regulaminu polegających na odesłaniu do nieistniejącego zapisu w § 2 zamiast do § 3 ust. 1 regulaminu, nie można naprawić w trybie sprostowania. Jeśli chodzi o § 3 ust. 2 regulaminu Sąd rozpatrujący skargę przyznał dodatkowo, że przepis ten dopuszcza możliwość zmiany terminów otwarcia boiska, ale nie określa podmiotu, który byłby upoważniony do dokonania zmiany. Zgodnie natomiast z § 26 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w przepisach ustrojowych zamieszcza się m.in. przepisy o utworzeniu organów albo instytucji, ich zadaniach i kompetencjach.

Z omówionych względów WSA stwierdził, iż prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność §3 ust. 2, §6 ust. 1 w zakresie dotyczącym sformułowania "w §2", § 9 oraz §12 regulaminu.

Korzystając z przysługującej skargi kasacyjnej Gmina Miasto Lidzbark Warmiński reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na:

- błędnym uznaniu, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim wydając akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wprowadziła postanowienia wykraczające przedmiotowo poza zakres dyspozycji tego przepisu i że kwestionowane uregulowania, w szczególności § 9 i 12 regulaminu korzystania z boisk sportowych Moje Boisko - Orlik 2012 zostały przyjęte bez podstawy prawnej, mimo, że na powierzone Radzie ustalenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, składa się zdefiniowanie zasad wymagających uporządkowania i kompleksowego, wyczerpującego uregulowania w drodze regulaminu korzystania z obiektu, w tym zasad w zakresie nieprzestrzegania postanowień regulaminu oraz odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu (np. dotyczącego ryzyka sportowego) w zakresie, w jakim nie odnosi się (nie wyłącza i nie narusza) ogólnych reguł cywilistycznych dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej;

- błędnej wykładni prowadzącej do wadliwego przyjęcia, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" nie obejmuje upoważnienia Rady Gminy do ustalenia regulacji o treści jak w §9 i §12 regulaminu, podczas gdy przepis ten:

a) wyznacza kompetencję dla Rady do sformułowania w stosunku do terenów, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej praw, norm dotyczących podstaw funkcjonowania i zasad prawidłowego postępowania w danych okolicznościach, obowiązujących reguł zachowania się podmiotów w konkretnych okolicznościach (przebywania i korzystania z boisk sportowych), co obejmuje także regulację wyznaczającą zasady i tryb korzystania z boisk poprzez zdefiniowanie norm postępowania w taki sposób, aby dla przeciętnego adresata aktu prawa miejscowego były one zrozumiałe i żeby adresat przepisów wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnej wątpliwości, co mieści się w zakresie reguł korzystania z boiska i co obejmuje niezastosowanie się do postanowień regulaminowych;

b) obejmuje upoważnienie do formułowania zasad postępowania co do odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu w zakresie, w jakim nie powodują one wyłączenia i nie stanowią naruszenia powszechnie obowiązujących cywilistycznych reguł odpowiedzialności odszkodowawczej - jako podstawy wyznaczającej zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

2) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze. zm.) w wyniku błędnego przyjęcia, że Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim zawierając w § 9 ust. 1-3 regulaminu postanowienia dotyczące zasad odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu - boiska sportowego z tytułu zdarzeń objętych ryzykiem sportowym oraz odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na boisku sportowym, dokonała nieuprawnionego wyłączenia odpowiedzialności wynikającej z czynów niedozwolonych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, podczas gdy kwestionowany zapis regulaminu dotyczy jedynie ryzyka sportowego i odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na boisku, nad którymi wyłączona jest piecza właściciela obiektu, co nie stanowi naruszenia reguł cywilistycznych dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 415 Kodeksu cywilnego, bowiem ich nie wyłącza i nie ogranicza;

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz w zw. z art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 zezm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), poprzez wadliwe uznanie, ze wyłączenie odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu - boiska sportowego z tytułu zdarzeń objętych ryzykiem sportowym oraz odpowiedzialności za rzeczy pozostawione na boisku sportowym (§9 ust. 1-3 regulaminu) stanowi wyłączenie odpowiedzialności związanej z realizacją obowiązków nałożonych powołanymi przepisami na właściciela (zarządcę) obiektu, pomimo, że regulamin korzystania z boisk sportowych Moje Boisko - Orlik 2012 nie narusza i nie wyłącza powszechnie obowiązujących zasad w zakresie odpowiedzialności właściciela (zarządcy) obiektu w myśl powołanych przepisów prawa;

4) art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 51 Konstytucji RP oraz ustawą o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) poprzez:

- błędne uznanie, że § 12 regulaminu jest nieracjonalny oraz prowadzi do bezprawnego gromadzenia i przetwarzania danych osobowych;

- nieuzasadnioną ocenę, że "...nie sposób racjonalnie wykładać zapisu §12 regulaminu bez stwierdzenia, iż dla właściwego jego stosowania konieczne byłoby gromadzenie i przetwarzanie danych osobowych, gdyby zapis ten miał dotyczyć osób wcześniej korzystających z obiektu komunalnego gminy, na terenie którego nie przestrzegał takiego regulaminu", podczas gdy zakwestionowany § 12 określając, że "Osoby, które nie przestrzegają zasad regulaminu nie będą wpuszczane na boisko" nie ma na celu gromadzenia i przetwarzania jakichkolwiek danych osobowych, co w sposób czytelny i nie pozostawiający żadnej wątpliwości wynika w szczególności z powiązania zaskarżonej regulacji z § 7,8 i 11 regulaminu, określającymi podstawowe zasady korzystania z boiska. Ocena § 12 regulaminu w kontekście wykładni językowej i oceny systemowej, całokształtu postanowień zawartych w regulaminie, nie powoduje konieczności gromadzenia i przetwarzania danych osobowych,

- przyjęcie przez Sąd przy ocenie legalności spornego zapisu nieuprawnionej hipotezy o cytowanej treści "... gdyby zapis ten miał dotyczyć osób wcześniej korzystających z obiektu komunalnego gminy, na terenie którego nie przestrzegał takiego regulaminu", podczas gdy założenie to nie ma umocowania w treści zakwestionowanej regulacji, jak również nie można zasadnie wyprowadzić takiej hipotezy biorąc pod uwagę całokształt przepisów regulaminu - w szczególności powiązanie zakwestionowanego §12 z § 7, 8 i 11 regulaminu.

- podzielenie stanowiska wyrażonego przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie naruszenia przepisów dotyczących gromadzenia i przetwarzania danych osobowych, mimo, że organ formułując zarzut nieważności uchwały w spornym zakresie, w szczególności § 12 regulaminu nie określił i nie wykazał, jakie konkretnie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych zostały przez Radę Miejską w Lidzbarku Warmińskim naruszone, a Sąd mimo zarzutów skarżącej w tym zakresie nie dokonał oceny prawnej prawidłowości stanowiska Wojewody,

- uznanie, że przepisy regulaminu definiujące zasady nieprzestrzegania jego regulacji zostały nieprawidłowo ustanowione na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ze wskazaniem, iż w ocenie Sądu podstawą takich zapisów mógłby stanowić art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a przez fakt, iż nie został on powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rady regulacja w tym zakresie została podjęta bez podstawy prawnej, podczas gdy - uznając za prawidłowe stanowisko, że przepisy regulaminu w tym zakresie stanowią przepisy o charakterze porządkowym - niezamieszczenie w akcie podstawy prawnej, która obiektywnie istnieje, a jedynie nie została podana lub podana w sposób wadliwy, nie oznacza, że akt taki został wydany bez należytego umocowania w przepisach prawa;

5) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę Warmińsko - Mazurskiego jest sprzeczna z prawem w sposób dający podstawy do zasadnego stwierdzenia nieważności § 12 i § 9 regulaminu korzystania z boisk sportowych, podczas gdy za istotne naruszenie prawa rodzące konsekwencje w postaci stwierdzenia nieważności uchwały uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a sporne zapisy regulaminu (w szczególności § 9 i §12), nie stanowią naruszenia prawa, i tym bardziej nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa.

Jednocześnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości;

2) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w drodze niedokonania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnej oceny pod względem zgodności z prawem ustaleń i stanowiska organu nadzoru wyrażonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w szczególności w odniesieniu do powołanej przez organ nadzoru jedynie z nazwy - bez przytoczenia konkretnych przepisów prawa - ustawy o ochronie danych osobowych, czy też przepisów Prawa budowlanego i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, których przepisy zakwestionowana uchwała miała naruszać, podczas gdy wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sporządzenia uzasadnienia obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Lidzbark Warmiński zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. i zasądzenie na rzecz Gminy Miasto Lidzbark Warmiński zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów strona wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że w § 12 regulaminu został użyty zwrot w czasie teraźniejszym, oznajmiającym zastosowanie tego zapisu w odniesieniu do osób, które nie przestrzegają zasad regulaminu, a więc czynią to w danym momencie, czyli w chwili wpuszczania na boisko, co wskazuje, że chodzi o zdarzenie jednorazowe, które nie ma wpływu na korzystanie z boiska w przyszłości (np.: nie zostaną w tej chwili wpuszczone na boisko osoby, które np. chcą wprowadzić zwierzę, używają słów wulgarnych, czy zachowują się w inny sposób niezgodny z § 8 regulaminu). Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, z § 12 regulaminu nie wynika konieczność rejestrowania (gromadzenia i przetwarzania danych osobowych) osób nieprzestrzegających zasad, aby w przyszłości uniemożliwiać im korzystanie z boiska.

Na poparcie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjna podniosła, iż Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób Rada naruszyła np. art. 415 kodeksu cywilnego poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że § 9 regulaminu przepis ten narusza. W skardze do WSA przedstawiono obszerną argumentację w tym zakresie, jednakże Sąd orzekający nie odniósł się do niej i nie wyjaśnił stronie, dlaczego jej stanowisko jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu pierwszej instancji.

Analiza środka odwoławczego prowadzi do wniosku, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, których konstrukcja oparta została o przepisy postępowania - art. 151 p.p.s.a., art. 1 §1 i 2 p.u.s.a., art. 3 §1 i art. 141§4 p.p.s.a. mogły być rozpoznawane wyłącznie w związku z oceną prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do §12 regulaminu, stanowiącego, iż osoby, które nie przestrzegają zasad regulaminu nie będą wpuszczane na boisko. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż wprowadzona reguła stanowi sankcję za nieprzestrzeganie regulaminu wobec osób, które uprzednio przebywały na terenie boiska i naruszyły obowiązujące na tym terenie zasady regulaminowe. Bezpośrednią konsekwencją tego założenia było stwierdzenie, że regulacja w tej części stanowi przepis porządkowy, który nie mógł być wydany w ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W dalszej perspektywie, idąc tym samym tokiem rozumowania WSA dostrzegł, iż regulacja ta nie może być stosowana bez gromadzenia i przetwarzania danych osobowych użytkowników boisk, którzy nie przestrzegają obowiązujących zasad korzystania z obiektów. Oddalając skargę Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, iż stanowi to o naruszeniu art. 51 Konstytucji RP oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja prowadząca do wniosku o istotnym naruszeniu przepisów prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednak jedynym z możliwych sposobów rozumienia zasady określonej w §12 regulaminu.

Racjonalna - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - okazała się argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną, zgodnie z którą §12 regulaminu przewiduje możliwość odmowy wpuszczenia na teren boiska osób, które nie dostosowują się do zasad na tym terenie obowiązujących. W myśl §7 regulaminu warunkiem korzystania z boisk sportowych jest posiadanie odpowiedniego stroju i obuwia sportowego. Stosownie zaś do §8 regulaminu korzystającym z boisk zabrania się między innymi używania butów piłkarskich na wysokich i metalowych korkach oraz kolców, używania sprzętu innego, niż zgodnego z przeznaczeniem boisk, jak rower, czy rolki, przebywania w stanie po użyciu alkoholu lub środków odurzających, wprowadzania zwierząt. Samo wpuszczenie na teren obiektu osób, które nie używają odpowiedniego obuwia, korzystają z niedozwolonego sprzętu, są w stanie widocznego upojenia, czy też wprowadzają zwierzę byłoby przyzwoleniem na naruszenie zasad regulaminu. Logika wskazuje, że sytuacja, w której konieczne jest wpuszczenie na teren boiska, a dopiero później ewentualne nakazanie jego opuszczenia na podstawie §11 pkt. 1 regulaminu sprowadza się do absurdu.

W art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ uchwałodawczy uprawniony został do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowione na tej podstawie przepisy organizacyjne gwarantować powinny właściwą eksploatację. Wprowadzenie podstaw do odmowy wpuszczenia na teren boiska celowi temu odpowiada, a przy tym nie przekracza granic upoważnienia ustawowego.

Nie kwestionuje się przy tym, iż można byłoby oczekiwać bardziej precyzyjnego zredagowania omawianego zapisu regulaminu, jednak zapis w badanym kształcie nie daje uzasadnionych podstaw do zastosowania trybu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. §12 regulaminu może być - jak wykazano - rozumiany w sposób dwojaki, jednak rozbieżności interpretacyjne nie mogą stanowić o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Kwestią wyłącznie prawidłowej praktyki jest stosownie przepisu w sposób zgodny z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności także z art. 51 Konstytucji RP i zasadami ochrony danych osobowych określonymi w ustawie.

Powyższe doprowadziło do przekonania, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę w zakresie, w jakim zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło §12 regulaminu.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku, iż §9 regulaminu wydany został z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, nie są natomiast wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, iż w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organ uchwałodawczy zyskał uprawnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustanowione na tej podstawie normy o charakterze organizacyjnym nie mogą wkraczać w materie prawnej odpowiedzialności właściciela, czy zarządcy obiektu regulowaną obowiązującymi na terenie całego kraju przepisami rangi ustawowej jak. W zakresie zatem, w jakim zakwestionowany §9 regulaminu stanowi powielenie regulacji przewidzianej w innym akcie normatywnym, jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji określonymi w § 118 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). W zakresie natomiast, w jakim regulacja ta wyłącza wszelką odpowiedzialność za szkody na osobie i mieniu związane z ryzykiem sportowym oraz za rzeczy pozostawione na boisku, stanowi nieuprawnioną ingerencję w zasady ogólne wynikające z art. 415 Kodeksu cywilnego, art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Stąd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - omawiana regulacja stanowi nie tylko złamanie zasady dobrej legislacji, ale i konstytucyjnej zasady działania w granicach i na podstawie prawa. Względy te wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i wobec braku - w omawianym zakresie - podstaw do uwzględnienia skargi zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Motywy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wyczerpująco przedstawione zostały w jego uzasadnieniu. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiło tym samym dokonanie kontroli instancyjnej. Sąd pierwszej instancji należycie umotywował swoją ocenę, tyle, że z oceną tą - jak się okazało częściowo zasadnie - nie zgadza się strona wnosząca skargę kasacyjną. Nie czyni to jednak uzasadnionym zarzutu naruszenia art. 141 §4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku, w pozostałym zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. przez wzgląd na szczególne okoliczności sprawy w tym fakt, iż zarzuty skargi kasacyjnej i argumenty powołane na poparcie stanowiska strony tylko częściowo okazały się zasadne.