Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1436/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r., sprawy ze skargi R. D., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 8 lipca 2010 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych, - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

I SA/Kr 1436/10

U Z A S A D N I E N I E

Wnioskiem z dnia 5 marca 2010 r. R.D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na FUS oraz składek na FP i FGŚP.

W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że w firmie "K" pracował jedynie jako piekarz, na co dowodem są świadectwa pracy. Natomiast właściciele firmy, którzy zajmowali się dokumentacją i finansami firmy "wrobili go w członka zarządu tejże spółki". Wnioskujący podkreślił, że jako piekarz osiągał wynagrodzenie na poziomie najniższej krajowej pensji, nie osiągał żadnych , innych korzyści finansowych.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek oraz finansowanych ze środków płatnika odsetek za zwłokę należnych od części składek finansowanych ze środków ubezpieczonych na FUS w łącznej kwocie 44639,52 zł, na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 3075,80 zł , na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 5057,29 zł oraz umorzył postępowanie z powodu bezprzedmiotowości w części dotyczącej składek finansowanych ze środków ubezpieczonych na FUS w łącznej kwocie 27299,58 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 9320,31 zł,

Organ ustalił, że decyzją z dnia 23 listopada 2005 r. stwierdzono solidarną odpowiedzialność wnioskodawcy za zadłużenie spółki z o.o. "K" z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 55656,15 zł plus odsetki, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 9635,30 zł plus odsetki, na FP i FGŚP w kwocie 3900,72 zł plus odsetki., a decyzja ta stała prawomocna w dniu 5 stycznia 2006 r. Organ ustalił także, iż wnioskodawca pełnił funkcję członka zarządu tej firmy w okresie od 10 czerwca 2002 r. do 1 października 2007 r., a prowadzone postępowanie egzekucyjne w stosunku do spółki "K" było nieskuteczne i zostało zakończone postanowieniami o jego umorzeniu, z uwagi na to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyskałoby kwoty przewyższającej poniesione wydatki egzekucyjne. Organ ustalił również, że obecnie wnioskodawca zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę i uzyskuje dochód w kwocie 1080,00 zł netto; na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje bezrobotna żona i 3-letnia córka, dodatkowym źródłem utrzymania rodziny jest prowadzone gospodarstwo rolne o łącznej pow. 1,83 ha. Ponadto wnioskodawca wraz z rodzicami posiada inwentarz żywy o szacunkowej wartości 1850,00 zł, jest współwłaścicielem samochodu osobowego Audi 80 z 1992 r. i Fiata Seicento z 1999 r.. Koszty utrzymania rodziny wynoszą ok.485 zł miesięcznie; poza tym wnioskodawca opłaca ubezpieczenie sony w KRUS w kwocie 300,00 zł na kwartał, opłaca podatek rolny, leśny i od nieruchomości, a także spłaca 6 kredytów zaciągniętych w różnych bankach, przy czym łącznie raty wynoszą 1046,03 zł. Oceniając wskazane wyżej okoliczności faktyczne w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /DZ.U z 2009 r. Nr 205 poz.1585/ organ stwierdził, że w nin. sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Możliwe jest bowiem prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego z wynagrodzenia za pracę wnioskodawcy, z posiadanych przez wnioskodawcę nieruchomości na których w dniu 24 marca 2010 r. dokonano zabezpieczenia hipotecznego, jak również z wierzytelności rachunku bankowego.

W skierowanym do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 maja 2010 r. R.D. ponownie wniósł o umorzenie należności wskazując , że ma na utrzymaniu żonę i dziecko, że po opłaceniu wszystkich rachunków i rat na utrzymanie rodziny pozostaje niewielka kwota. Wnioskodawca wskazał także, że działka na której znajduje się jego dom oraz budynki gospodarcze podlega procesowi osuwania się, że samodzielnie ponosi koszty związane z zabezpieczeniem tych budynków , bowiem Urząd Gminy w C. i Urząd Wojewódzki w R. odmówiły udzielenia pomocy finansowej na ten cel.

Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. wydaną z upoważnienia Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia 22 kwietnia 2010 r.

Powtarzając w większości ustalenia i wnioski zawarte w tamtym rozstrzygnięciu organ wskazał, iż przytoczone przez wnioskodawcę argumenty nadal nie dają podstaw do umorzenia należności albowiem przepisy ściśle warunkują możliwość umorzenia należności od stwierdzenia całkowitej nieściągalności dłużnika. I wprawdzie spółka "K" zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże zostały wydane decyzje o odpowiedzialności członków zarządu, możliwe jest zatem dochodzenie należności od członków zarządu. Organ stwierdził także, iż złożenie przez wnioskodawcę zawiadomienia do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, a także przedłożenie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia 1 lipca 2008 r. dotyczącego uchylenia grzywny w związku ze skutecznym złożeniem rezygnacji z pełnionej funkcji nie mają znaczenia dla pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności, a ewentualne nowe ustalenia w sprawie udziału wnioskodawcy w sprawowaniu zarządu w spółce "K" mogą mieć znaczenie dla wznowienia postępowania w sprawie solidarnej odpowiedzialności za długi spółki. Organ podkreślił, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika , że w stosunku do wnioskodawcy można prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne z nieruchomości , na których dokonano w dniu 24 marca 2010 r. zabezpieczenia hipotecznego, jak również z wierzytelności rachunku bankowego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze R.D. wskazał, że nie zgadza się z odmową umorzenia należności składkowych , gdyż nie poczuwa się do żadnej odpowiedzialności za długi spółki "K" gdzie pracował jako piekarz.. Skarżący podkreślił , że w ogóle nie wiedział , iż w przedmiotowej spółce jest członkiem zarządu i wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Kontroli Sądu została poddana decyzja wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 lipca 2010r. wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne wraz z odsetkami, na FP i FGŚP.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74). Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego.

Natomiast od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra.

Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a., a także na mocy art. 140 K.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym ( por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., sygn. akt II GSK 472/07).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 K.p.a.

Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a., była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2008r., sygn. akt V SA/Wa 2749/07 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s. 222).

W wyroku z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko sformułowane w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, stwierdzające, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyrażone w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego, ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej.

Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 K.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

Przy czym użyte w omawianej normie prawnej sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000, s. 199).

Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a.

Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny".

Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Odnosząc te uwagi na grunt nin. sprawy należy wskazać, że decyzja z dnia 22 kwietnia 2010 r. została podpisana przez Z-cę Dyrektora A.S., a także na tej decyzji znajdują się pieczęcie imienne i podpisy osób biorących udział w wydaniu tej decyzji tj. Specjalisty B.K., Kierownika Referatu L.R., Kierownika Wydziału A. L. i Starszego Inspektora M.W.. Decyzję z dnia 8 lipca 2010r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Dyrektor Oddziału ZUS– G.R. , ale także te same osoby które brały udział w wydaniu decyzji poprzedniej tj. Kierownik Referatu L.R. i Kierownik Wydziału A.L.. Także w czynnościach poprzedzających wydanie obu opinii brały udział te same osoby . I tak negatywna opinia Komisji do spraw Stosowania Ulg w Oddziale z dnia 21 kwietnia 2010 r. /k.111 akt adm./ oraz negatywna opinia z dnia 7 lipca 2010 r. /k.178 akt adm./zostały podpisane przez te same osoby.

Z przedstawionego opisu zdarzeń jednoznacznie wynika, że te same osoby , które podpisały decyzję w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonywały oceny wnioski przed wydaniem decyzji, brały udział we wcześniejszych czynnościach procesowych tj. w wydaniu decyzji z dnia 22 kwietnia 2010 r. oraz dokonaniu oceny wniosku przed wydaniem tej pierwszej decyzji, a zatem w czynnościach mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Oznacza to, że w wydaniu decyzji z dnia 8 lipca 2010r. brały udział osoby (pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), które w świetle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to brały udział w tym "drugoinstancyjnym" postępowaniu.

W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W związku z wykazanym naruszeniem postępowania oraz faktem, że wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie jeszcze raz rozpatrzony, przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu, co do prawidłowości dokonanej przez ZUS oceny istnienia przesłanek do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie.

Kwestia zasadności umorzenia zaległych składek stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady prowadzenia takiego postępowania wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ) i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego, a w razie potrzeby jego uzupełnienie w dopuszczalnym zakresie. Pełne przedstawienie wyników tej oceny powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co jest szczególnie istotne w sytuacji decyzji o charakterze uznaniowym.

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku