Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.162, art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i K. M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 530/11 w sprawie ze skargi B. K. i K. M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o wygaśnięciu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 530/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. K. i K. M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Białegostoku, na wniosek H., M. i I. K., ustalił warunki zabudowy dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ulicy W. w obrębie nr [...] w Białymstoku. Decyzja ta określała m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek na 28 %. B. K. i K. K., jako właściciele działki sąsiedniej o nr [...], byli uczestnikami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Żadna ze stron nie wniosła w tej sprawie odwołania.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., na wniosek inwestorów, Prezydent Miasta Białegostoku stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 65 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzję tę doręczono B. i K. K. w dniu 29 października 2009 r. Odwołanie nie zostało wniesione.

W dniu 28 kwietnia 2010 r. B. i K. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r. Na skutek złożenia przez wnioskodawców skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. wydało w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję, którą uwzględniło skargę i uchyliło poprzednie decyzje z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2009 r. Organ utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

W ocenie Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2009 r. wygaszająca decyzję z dnia [...] października 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, nie narusza prawa w sposób rażący. Sporna decyzja została wydana na wniosek inwestorów, którzy zrezygnowali z uprawnień, jakie dawała im decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r. Organ prawidłowo uznał ją za bezprzedmiotową i podlegającą wygaszeniu. Zdaniem Kolegium, przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zabrania orzekać o wygaszeniu decyzji nieostatecznych (a taką była decyzja z dnia [...] października 2009 r.) Kolegium poddało ponadto w wątpliwość istnienie interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wygaszającej, bowiem rezygnacja inwestorów z realizacji decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła tylko uprawnień inwestorów, a nie skarżących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, B. i K. K. wywodzili, że decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2009 r. wygaszająca decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r. została wydana w rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu "bezprzedmiotowości decyzji", o jakiej stanowi art. 162 k.p.a. Nadto, stwierdzili, że Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, pominęło cel i sens przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zlekceważyło funkcję kontrolną sprawowaną w zakresie polityki przestrzennej, jak też nie wyjaśniło podstawy prawnej decyzji (art. 1, art. 65 ustawy, art. 7 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący zauważyli ponadto, że zaistniała przesłanka nieważności postępowania w wyniku naruszenia art. 24 i 27 k.p.a., gdyż dwoje członków Kolegium: A. B. i K. K. orzekało dwukrotnie w tej samej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał tę skargę za niezasadną.

Sąd stwierdził, że skarżący byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2009 r. ustalającą warunki zabudowy, jak też postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2009 r. wygaszającą decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja została skarżącym doręczona dnia 29 października 2009 r. W postępowaniu nieważnościowym organ nie kwestionował legitymacji procesowej skarżących aż do chwili wydania zaskarżonej decyzji. Jednakże zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę merytorycznie, co wskazuje na niekonsekwencję organu polegającą na przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji rozważań o braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie. Takie stanowisko organu powinno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego, a nie do jego merytorycznego rozpatrzenia. Skoro jednak organ rozpatrzył sprawę merytorycznie, to Sąd uznał, że kwestia legitymacji procesowej skarżących pozostaje poza sporem niniejszego postępowania. Sąd, chociaż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, nie może bowiem orzekać na niekorzyść skarżących (art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a.).

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i 27 k.p.a., polegającego na wydaniu decyzji przez powtarzające się osoby składu orzekającego Kolegium. Sąd stwierdził, że członkowie Kolegium – A. B. i K. K. brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2011 r. odmawiających stwierdzenia nieważności. Obydwie decyzje zapadły przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Białymstoku jako organem I instancji. Obowiązujący w dniu [...] marca 2011 r. przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazywał wyłącznie pracownika od udziału w postępowaniu, jeśli brał w nim udział w niższej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. (przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3.12.2010 r. - Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18) i dopiero z tą datą nakazuje wyłączenie pracownika od udziału w każdej sprawie, w której brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd wskazał, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, iż przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podzielił pogląd organu, iż decyzji z dnia [...] października 2009 r. nie można uznać za rażąco naruszającą prawo. Jako podstawę prawną tej decyzji Prezydent Miasta Białegostoku wskazał art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd wskazał, iż przepis art. 65 ust. 1 powołanej ustawy zawiera dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, 2) dla danego terenu uchwalono plan miejscowy. Przepis ten w art. 65 ust. 3 ustawy odsyła, w takich przypadkach, do trybu załatwienia sprawy tj. do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołanie przez Prezydenta Miasta Białegostoku w decyzji z dnia [...] października 2009 r., jako jednej z podstaw prawnych art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu, było niecelowe i zbyteczne, bowiem decyzja wygaszająca warunki zabudowy nie została podjęta w tym przypadku z powodów wymienionych w art. 65 ust. 1 ustawy. Sąd stwierdził, że nie jest to uchybienie procesowe, które mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, iż w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, 2) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. "Bezprzedmiotowość" w rozumieniu art. 162 § 1 k.p.a. wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji czy to z powodu braku podmiotu, przedmiotu, czy też rezygnacji z uprawnień przez stronę. Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie zachodziła przesłanka wygaśnięcia decyzji nakazana przepisem prawa. Wniosek o jej wygaszenie pochodził od inwestorów, którzy zrezygnowali z realizacji inwestycji na warunkach w opisanych w decyzji z dnia [...] października 2009 r. W ocenie Sądu, rezygnacja strony z praw i obowiązków nabytych na jej wniosek decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi interes strony i jest przesłanką do uznania jej bezprzedmiotowości, a w konsekwencji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutów skargi sprowadzających się do tego, że przesłanka "bezprzedmiotowości" decyzji nie może wynikać z woli inwestora, który poprzez eliminację decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego chce uzyskać inną decyzję o warunkach zabudowy o takich parametrach, których skarżący (jako sąsiedzi inwestora) nie akceptują. Sąd zauważył, że gdyby nawet sporna decyzja wygaszająca nie została wydana, to i tak inwestorzy nie byliby zobowiązani do realizacji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r., bowiem przepis art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość uzyskania, w tym samym czasie i wobec tego samego terenu wiele decyzji o warunkach zabudowy. W obrocie prawnym pozostanie tylko ta decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której inwestor uzyska decyzję o pozwoleniu na budowę. W rezultacie sporna decyzja wygaszająca nie miała znaczenia dla zachowania porządku prawnego.

W odniesieniu do zarzutu skarżących, że organ stwierdził wygaśnięcie decyzji nieostatecznej, Sąd wskazał, że z art. 162 § 1 k.p.a. nie wynika, że dopuszczalne jest wygaszenie jedynie decyzji ostatecznych. Sąd, powołując się na orzecznictwo, wskazał, iż uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze. Sąd stwierdził, że w dacie wydania spornej decyzji nie toczyło się żadne postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2009 r.

W odniesieniu do wniosku o łączne rozpoznanie tej sprawy ze sprawą o sygn. II SA/BK 748/10, Sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z art. 111 § 1 p.p.s.a. do jego uwzględnienia. W obydwu sprawach brak jest tożsamości: przedmiotu skarg, podstaw prawnych, okoliczności wymienionych w art. 51 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w sprawie o sygn. II SA/ BK 748/10 (aktualnie zawieszonej) jest stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na drugi wniosek inwestorów, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego i po fakcie wydania decyzji wygaszającej pierwotną decyzję o warunkach zabudowy. Badanie legalności decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu nieważnościowym nie jest spójne z badaniem legalności decyzji o wygaszeniu innej decyzji o warunkach zabudowy, opiera się bowiem na innych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K. M. K. i B. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 145 § 1

pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w dniu [...] marca 2011 r. orzekało po raz drugi w składzie z A. B. jako przewodniczącym oraz K. K. jako członkiem, mimo, że podlegali ono wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa,

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 i art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

poprzez błędne uznanie, że objęta wnioskiem skarżących decyzja z dnia [...]

października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez

uwzględnienia wniosków o rozpoznanie tej sprawy łącznie ze sprawą II SA/Bk

748/10,

art. 162 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że istniała przesłanka

"bezprzedmiotowości decyzji" stanowiąca podstawę stwierdzenia jej wygaśnięcia, a

nadto błędne przyjęcie, że przepis ten nie dotyczy decyzji ostatecznych,

art. 1 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

poprzez pominięcie celu ustawy oaz celu i sensu tych przepisów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd nie zauważył, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. jest wynikiem uznania poprzedniego brzmienia tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że członek kolegium jest również wyłączony od orzekania po raz drugi w pierwszej instancji, tj. po uchyleniu pierwszej decyzji wydanej przez kolegium.

Skarżący podnieśli, że ścisły związek czasowy wydania decyzji wygaszającej pierwszą decyzję o warunkach zabudowy oraz drugiej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestorów, brak zmian w obszarze analizowanym przy zasadniczo odmiennych wnioskach z analizy i drastycznie różnych parametrach zabudowy w obu decyzjach jednoznacznie wskazują, że celem wydania decyzji wygaszającej pierwszą decyzję o warunkach zabudowy było wyeliminowanie z obrotu prawnego warunków zabudowy, po to by zalegalizować zamiar budowy przez inwestorów budynku o maksymalnych gabarytach. Zdaniem skarżących, rzetelnej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa należało dokonać poprzez łączne rozpoznanie skarg na decyzję wygaszająca i drugą decyzję ustalającą warunki zabudowy. Obydwie skargi dotyczyły tej samej nieruchomości, tych samych inwestorów i tego samego postępowania co do zamierzenia budowlanego składającego się z dwóch odrębnych decyzji o warunkach zabudowy fikcyjnie przedzielonych decyzją wygaszającą.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 162 pkt 1 k.p.a. skarżący podnieśli, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być traktowana analogicznie jak plan miejscowy i nie może być dowolnie zmieniana. Przepis art. 65 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym chroni moc takiej decyzji wobec odmiennych uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących przepis art. 162 k.p.a. uprawnia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej, gdyż w § 2 przewiduje uchylenie decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a w § 1 pkt 2 - z dopełnieniem warunku, a takie czynności można podjąć tylko na podstawie decyzji ostatecznej. Ponadto w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. użyto zwrotu "decyzja stała się bezprzedmiotowa", z którego należy wnioskować, że uprzednio decyzja była "przedmiotowa", czyli tworzyła materialnoprawną relację adresata decyzji do przedmiotu objętego decyzją (prawo inwestora do zabudowy określonego terenu), a taką relację może tworzyć tylko decyzja ostateczna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku w dniu [...] marca 2011 r. zasiadali członkowie Kolegium, którzy już poprzednio orzekali w tej sprawie i w związku z tym podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że system weryfikacji decyzji administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunc). Kwalifikowane wady procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wskazywana przez skarżących okoliczność orzekania w tej sprawie przez członków Kolegium, którzy powinni podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, a więc nie może jednocześnie stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego kwestia ta nie może być podnoszona w tym postępowaniu.

Głównym przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy na wniosek inwestorów, którzy zrezygnowali z realizacji inwestycji na tych warunkach.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pierwsza z tych norm ma charakter odsyłający (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, Warszawa 2011, s. 663). Oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej obowiązany jest przede wszystkim do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Takim przepisem, dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (pkt 1) albo jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (pkt 2). W tej sprawie przepis ten nie miał jednak zastosowania, gdyż nie zaszła żadna przesłanka wymieniona w tym przepisie.

Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662). Rezygnacja strony z przyznanych jej decyzją administracyjną uprawnień powoduje więc brak elementu podmiotowego stosunku aministracyjnoprawnego.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Białegostoku, decyzją z dnia [...] października 2009 r., stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestorów, którzy zrezygnowali z realizacji inwestycji na warunkach ustalonych w decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy wydania pozwolenia na budowę przy spełnieniu przez inwestora określonych w niej warunków. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1). Podkreślenia wymaga, że realizacja inwestycji na warunkach wskazanych w tej decyzji jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przypadku, gdy inwestor - niezależnie z jakich powodów - rezygnuje z realizacji inwestycji na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy decyzja ta staje się bezprzedmiotowa. W przypadku rezygnacji przez stronę z przyznanych jej uprawnień bezprzedmiotowość – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – nie jest utożsamiana z interesem strony, gdyż jest to odrębna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, lecz z brakiem elementu podmiotowego stosunku administracyjnoprawego (wyraźny brak woli podmiotu realizacji przyznanych mu uprawnień).

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że przepis art. 162 k.p.a. uprawnia do stwierdzenia wygaśnięcia jedynie decyzji ostatecznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie wskazują, które tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnej mają zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych (art. 145 § 1 k.p.a., art. 154 § 1 k.p.a., art. 155 § 1 k.p.a., art. 161 k.p.a.). Skoro przepis art. 162 k.p.a. nie zastrzega, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, to należy przyjąć, że możliwe jest również stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nieostatecznej. Podobny pogląd wyrażany jest w literaturze (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, Warszawa 2011, s. 664, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 4, Warszawa 2011, s. 1031). Możliwe jest bowiem wystąpienie sytuacji, w których decyzja stanie się bezprzedmiotowa jeszcze zanim stanie się ostateczna (przed upływem terminu do wniesienia odwołania). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 k.p.a. jest więc niezasadny.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 i art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że objęta wnioskiem skarżących decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nieuwzględnienie wniosków skarżących o rozpoznanie tej sprawy łącznie ze sprawą II SA/Bk 748/10. Przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 748/10 jest stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanej na drugi wniosek inwestorów z dnia 16 października 2009 r. Postępowanie sądowe w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia 8 lutego 2011 r. do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wprawdzie sprawy te są ze sobą powiązane, lecz brak było podstaw do obligatoryjnego połączenia ich do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Natomiast ich fakultatywne połączenie do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. nie było konieczne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak twierdzą skarżący, stwierdzenie wygaśnięcia pierwszej decyzji o warunkach zabudowy miało na celu zalegalizowanie drugiej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. Nawet jeżeli taki był cel wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r., to kwestia zgodności z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności drugiej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r. nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania w tej sprawie. Powody, dla których inwestorzy zrezygnowali z realizacji inwestycji na warunkach określonych w decyzji z dnia [...] września 2009 r. są nieistotne z punktu widzenia skutków prawnych takiej rezygnacji. Natomiast jeżeli skarżący uważają, że druga decyzja o warunkach zabudowy wydana na rzecz tych samych inwestorów i w stosunku do tej samej inwestycji narusza prawo w sposób rażący, to mogą obecnie – po podjęciu postępowania w sprawie II SA/Bk 748/10 – w tamtym postępowaniu podnosić zarzuty dotyczące tej decyzji.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 1 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie celu ustawy oraz celu i sensu tych przepisów. Zdaniem skarżących, decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna być traktowana analogicznie jak plan miejscowy, także w zakresie trybu jej wydania i nie może być dowolnie zmieniana. To stanowisko skarżących jest błędne, gdyż celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji ustalającej warunki zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów ustaw szczególnych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest aktem o charakterze generalnym, tworzy nowe normy prawne i kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy prawa, lecz jedynie stanowi potwierdzenie przez organ administracji państwowego porządku planistycznego wyrażonego w ustawach i aktach wykonawczych do ustaw. Błędne jest więc twierdzenie skarżących, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi namiastkę planu miejscowego. Decyzja ta, jako akt indywidualny, podobnie jak inne decyzje administracyjne, może zostać wygaszona nie tylko na podstawie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz również na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.