Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 78/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego K. O. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2017 r. do Starosta [...] wpłynął wniosek K. O. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] - w prawo własności.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Starosta [...], wskazując na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 z późn. zm., dalej jako ustawa o przekształceniu) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej [...]

Uzasadniając napisał, że aktem notarialnym rep. A: nr [...] z [...] grudnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] oddał grunt w użytkowanie wieczyste i przeniósł własność budynków na rzecz Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w [...], oznaczony jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 2,3900 ha. W § 5 ww. aktu notarialnego ustalono opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, według stanu obowiązującego w dacie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, w wysokości 3% wartości gruntu. Stawka ta, zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. nr 115 poz. 7410, obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej jako u.g.n.) została ustalona za "pozostałe nieruchomości gruntowe". Strony ww. aktu notarialnego przedłożyły uchwały Rady Nadzorczej nr [...] i nr [...] o wyrażeniu zgody na przeniesienie, na rzecz Gminnej Spółdzielni, własności 12 następujących budynków: budynku portierni - wagi, magazynu paszowego, wiaty na nawozy, magazynu nawozowego, budynku administracyjnego - wagi, magazynu nawozowego, magazynu paszowego, sklepu spożywczego, piekarni, budynku klubu - znajdujących się na działce oznaczonej numerem 33/3 oraz magazynu zbożowego i budynku mieszkalnego - znajdujące się na działce oznaczonej numerem 39/1. Z powyższego aktu notarialnego i mapy z opisem nieruchomości Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1998 r., załączonej do ww. aktu notarialnego wynika, że przedmiotem przeniesienia własności było 14 budynków. Starosta napisał, że podczas analizy akt sprawy ustalono różnicę w ilości budynków, którą stanowią dwa budynki, określone jako mieszkalne o pow. 75 m2 i o pow. 189,60 m2, usytuowane na działce nr [...] (obecnie działka nr [...], która powstała w wyniku podziału dz. nr [...]).

Dalej Starosta napisał, że w aktach sprawy znajduje się operat szacunkowy, sporządzony w 1994 r. przez biegłego z dziedziny szacowana nieruchomości, określający wartość ww. nieruchomości zabudowanej. Wyceną objętych zostało 12 budynków znajdujących się na działkach, oznaczonych numerami: [...] i [...], w tym jeden budynek mieszkalny, oznaczony jako segment A i B. Do ww. operatu biegły dołączył szkic sytuacyjny bazy w [...] należącej go Gminnej Spółdzielni, na którym umieszczono kontury 16 budynków. W legendzie mapy wymieniono 12 budynków. Pozostałe 4 budynki, to między innymi dwa budynki określone we wniosku K. O. o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kontur jednego z tych budynków oznaczono na działce nr [...] jako magazyn do rozbiórki (obecnie istniejący), natomiast drugi nie został opisany (obecnie rozebrany). Starosta napisał, że ustalił, że w dniu [...] czerwca 2005 r. K. O. zgłosił wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce, w miesiącu czerwcu 2005 r., budynku opisanego jako mieszkalny o pow. 75 m2.

Z operatu szacunkowego wynika, że wyceną objęte zostały 3 budynki: magazyn zbożowy i budynek mieszkalny segment A i B, znajdujące się na działce oznaczonej nr [...] oraz budynek klubu usytuowany na działce nr [...], ponieważ Gminna Spółdzielnia złożyła oświadczenie z [...] września 1998 r., że 9 budynków: budynek byłego magazynu paszowego, budynek byłej wagi wozowej, wiata magazynowa, budynek po byłym magazynie nawozowym, budynek po byłym magazynie paszowym, budynek po byłym magazynie rozdzielczym, budynek sklepu spożywczego, budynek piekarni, znajdujących się na działce nr [...] wybudowano ze środków własnych. Przedmiotem wyceny jak również ww. oświadczenia nie były wymienione budynki, o przekształcenie których wystąpił Wnioskodawca.

Następnie Starosta napisał, że Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2000 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] o pow. 0,4500 ha na działki nr: [...] o pow. 0,1128 ha, [...] o pow. 0,1165 ha, [...] o pow. 0,2207 ha. Aktem notarialnym rep. A: nr [...] z [...] marca 2005 r. Gminna Spółdzielnia sprzedała R. i D. małż. L. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] oraz prawo własności położonych na niej budynków. W § 1 wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne. Budynki te określono jako przeznaczone do rozbiórki. Następnie, umową zamiany: akt notarialny rep. A: nr [...] z [...] maja 2005 r. Skarżący nabył od R. i D. małż. L. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] oraz prawo własności położonych na niej budynków. W § 1 R. i D. małż. L. również oświadczyli, że budynki znajdujące się na działce [...] przeznaczone są do rozbiórki.

Dalej Starosta napisał, że "po dokonaniu analizy cen transakcyjnych nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych w latach 2004 - 2005 ustalono, że faktycznym przedmiotem transakcji dokonanych w 2005 r. nie była dostawa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, czyli terenów zabudowanych, ale nieruchomość gruntowa niezabudowana". W dniu [...] marca 2017 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, z których wynika, że na nieruchomości znajduje się jeden budynek gospodarczy, z cegły, o dwuspadowym dachu. Na parterze budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze, na piętrze budynku komórki gospodarcze. Na pozostałej części działki stoi altana oraz rosną krzewy ozdobne i trawa. Nieruchomość jest ogrodzona.

Starosta ocenił, że nie można przyjąć, że na nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...], w dniu [...] października 2005 r., znajdowały się dwa budynki mieszkalne, wymienione we wniosku K. O.. W ocenie Starosty jeden z budynków został rozebrany w czerwcu 2005 r., natomiast drugi budynek ma charakter gospodarczy. Na mapie zasadniczej istniejący budynek oznaczony jest jako g - gospodarczy. Dalej Starosta wskazał na informację od Wójta Gminy [...], że Wnioskodawca nie zgłosił do opodatkowania żadnych budynków, nie został im nadany nr porządkowy dlatego nie było osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy. Starosta zaznaczył, że pełnomocnik Wnioskodawcy nie odpowiedział na wezwanie o przedłożenie dokumentów w sprawie rozbiórki jednego z budynków wyszczególnionych we wniosku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, opisanego jako budynek mieszkalny murowany betonowy o powierzchni 75 m2.

Starosta zaznaczył, że dla nieruchomości objętej wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uprawnienie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Zdaniem Starosty z przedstawionych dowodów wynika, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie nastąpiło na cel wymieniony w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu.

Odwołanie od opisanej decyzji wniósł Wnioskodawca, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji Starosty w całości oraz wydania decyzji o przekształceniu przysługującego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów procedury: art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu odwołującego oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przez błędne ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub nie stanowi nieruchomości rolnej. Nadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu, przez jego błędna wykładnię.

Uzasadniając odwołanie pełnomocnik napisał, że budynki znajdujące się na działce [...] o powierzchni 75 m2 i 189.60 m2 określono jako budynki mieszkalne zarówno w akcie notarialnym z [...] grudnia 1998 r. umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynków, w akcie notarialnym z [...] marca 2005 r. umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności do położonych na tej działce budynków oraz w akcie notarialnym z [...] maja 2005 r. umowy zamiany. Zdaniem pełnomocnika, skoro ustawa o przekształceniu nie zawiera ustawowej definicji co należy rozumieć przez sformułowanie "przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami" to decydującą rolę dla ustalenia znaczenia tego sformułowania posiadają zapisy umieszczone w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Dalej pełnomocnik podniósł, że na dzień [...] października 2005 r. nie doszło do rozbiórki budynku mieszkalnego o powierzchni 75 m2, a jedynie został złożony w dniu [...] czerwca 2005 r. wniosek w tym zakresie. Pełnomocnik zarzucił, że okoliczność, kiedy faktycznie doszło do rozbiórki budynku nie była przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji.

Dalej pełnomocnik zakwestionował ustalenia Starosty co do charakteru budynku o powierzchni 189.60 m2. Dokumentacja fotograficzna która znajduje się w aktach sprawy nie potwierdza ustaleń, że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym a nie mieszkalnym. Zdaniem Odwołującego nie można również wyciągać wniosków, że nieruchomość nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi z tego faktu, że nikt nie był zameldowany na przedmiotowej nieruchomości.

Dalej pełnomocnik wskazał, że nawet jeżeli uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, to dopuszczalność przekształcenia użytkowania wieczystego winna wynikać z faktu że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość rolną. Zgodnie z informacja z rejestru gruntów znajdująca się w aktach sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem Br-RIV. Zdaniem pełnomocnika określenie gruntu w ewidencji gruntów jako gruntu rolnego, stwarza domniemanie, że grunt nadaje się do prowadzenia produkcji rolnej. W sytuacji, gdy przez dłuższy okres nieruchomość zagospodarowana była w inny sposób i wykorzystywana była np. dla celów handlowo-usługowych czy produkcyjnych, niezwiązanych z produkcją rolną, to jeśli istnieje potencjalna możliwość wykorzystania jej do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie można takiej nieruchomości odmówić charakteru rolnego.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając napisał, że organ I instancji poprawnie ustalił, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę oraz nie była nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego. Zdaniem Wojewody powyższe potwierdzone zostało w toku postępowania odwoławczego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda napisał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. O., zastępowany przez tego samego zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Pełnomocnik powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty:

a. zarzuty naruszenia przepisów procedury: art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu odwołującego oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przez błędne ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub nie stanowi nieruchomości rolnej,

b. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt1 ustawy o przekształceniu, przez jego błędna wykładnię.

Zostały także powtórzone argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie może się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) słusznie stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99 LEX nr 51234; wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2283/17; CBOSA).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95; wyrok NSA z 16 listopada 2017 r., II GSK 711/16; CBOSA). Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., I SA/Gd 357/12; LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, z uwzględnieniem granic odwołania. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość.

Wojewoda Wielkopolski ograniczył się do powtórzenia uzasadnienia decyzji Starosty, rezygnując jedynie z gołosłownego argumentu Starosty, że "po dokonaniu analizy cen transakcyjnych nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych w latach 2004 - 2005 ustalono, że faktycznym przedmiotem transakcji dokonanych w 2005 r. nie była dostawa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, czyli terenów zabudowanych, ale nieruchomość gruntowa niezabudowana". Pomimo faktu, że odwołanie zawiera argumenty merytoryczne, ściśle dotyczące sprawy i decyzji Starosty, Wojewoda ograniczył się do lakonicznego przyznania racji Staroście, zaznaczając, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Tymczasem owo uzupełniające postępowanie sprowadziło się do uzyskania tych informacji, które znajdowały się już się w aktach sprawy, tzn. daty zgłoszenia rozbiórki budynku o powierzchni 75 m2 i terminu wykonania tych prac (kserokopia zgłoszenia: k. 36 akt organu I instancji) oraz analizy szkicu sytuacyjnego bazy Gminnej Spółdzielni w [...], sporządzonego w lipcu 1994 r. (k. 4-7 akt organu I instancji), przy czym argument dotyczący konturu istniejącego budynku i braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania został użyty w uzasadnieniu decyzji Starosty. Jedną informacją pozyskaną w toku uzupełniającego postępowania dowodowego jest ta, że dla przedmiotowej nieruchomości nie jest prowadzona kartoteka lokali (pismo organu I instancji z [...] lipca 2017 r.), ale Wojewoda w żaden sposób nie uczynił z tej informacji użytku.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Wojewoda uchylił się od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Uchylił się od zajęcia stanowiska, dlaczego pominął okoliczność, że oba budynki znajdujące się na działce [...], o powierzchni 75 m2 i 189.60 m2 określono jako budynki mieszkalne w trzech kolejnych aktach notarialnych. W piśmie przewodnim do odwołania Starosta napisał, że do umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynków z [...] grudnia 1998 r. został sporządzony dokument pod nazwą opis i mapa z dnia [...] listopada 1998 r., mający – zdaniem Starosty – być niezgodny z innymi dokumentami księgi wieczystej oraz aktami sprawy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nawet jeżeli jest prawidłową ta ocena Starosty, że błąd był powtarzany w kolejnych aktach notarialnych, to organ wyższego stopnia nie może lakonicznie uzasadnić swej decyzję i unikać wyjaśniania zawiłości stanu faktycznego i prawnego.

Dalej Sąd wskazuje, że Wojewoda nie odniósł się do argumentu odwołania, że na dzień 13 października 2005 r. nie doszło do rozbiórki budynku o powierzchni 75 m2. Starosta poprzestał na ustaleniu, że w dniu 1 czerwca 2005 r. Skarżący dokonał zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce tego budynku, wskazując, że roboty budowlane zostaną wykonane w czerwcu. Podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowią przepisy ustawy o przekształceniu. Przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mające zastosowanie w niniejszej sprawie określone zostały w art. 1 ust. 1 ustawy - w brzmieniu nadanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 29/13. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP nie jest możliwe przekształcenie, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których, od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

W związku z powyższym w sprawie może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku ta okoliczność, kiedy został rozebrany budynek o powierzchni 75 m2, przy założeniu, że był to budynek mieszkalny. Sąd podkreśla, że Wojewoda uchylił się od wyjaśnienia tej kwestii, mimo że okoliczność ta została wprost podniesiona w odwołaniu.

Dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 46(1) Kodeksu cywilnego, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta zapisami miejscowego planu, jak również nie została dla tej nieruchomości wydana decyzja o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość rolną. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów (k. 1 akt sprawy) przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt rolny zabudowany oznaczony symbolem Br-RIV. Sąd stwierdza, że Wojewoda nie analizował spełnienia tej przesłanki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, mimo wyraźnie podniesionego argumentu w odwołaniu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Sąd wskazuje, że rozpoznając kolejny argument odwołania, iż budynek o powierzchni 189,60 m2 jest budynkiem mieszkalnym, Wojewoda powinien mieć na uwadze nie tylko materiał zdjęciowy (który w istocie nie pozwala na kategoryczne ustalenia), lecz także wszelkie inne dostępne informacje. W akcie notarialnym dla umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienia własności budynków z [...] grudnia 1998 r. zapisano w § 1, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości - z których następnie została wyodrębniona działka wskazana we wniosku – na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...], a które to nieruchomości nie miały urządzonych ksiąg wieczystych ani zbioru dokumentów w Sądzie Rejonowym w [...]. Z kolei z pisma przewodniego do odwołania wynika, że przedmiotowa "nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako grunt rolny zbudowany, że pochodzi z "resztówki pomajątkowej"". Nie można więc wykluczyć, że przedmiotowy budynek o powierzchni 189,60 m2 ma kilkadziesiąt bądź więcej lat i dopiero na etapie porządkowania stanu prawnego został dookreślony jego charakter.

Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a.. W zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie, należycie (zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.) je uzasadniając. W szczególności konieczne jest jednoznaczne, wyczerpujące i znajdujące uzasadnienie w materiale sprawy odniesienie się do wszystkich zarzutów i okoliczności podnoszonych w odwołaniu. Rzeczą organu II instancji jest – jak wyżej wskazano – ponowne rozpoznanie sprawy "tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Treścią uzasadnienia decyzji Wojewody nie może być zatem jedynie ocena rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Konieczne jest wskazanie faktów, jakie organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyczerpujące przedstawienie argumentów przemawiających za taką a nie inna oceną wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne; Sąd miał na uwadze, że adw. M. L. nie był autorem skargi, bowiem wstąpił do przedmiotowego postępowania już po jej wniesieniu. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis (200 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł.), łącznie – 697 zł.