Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 432/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 pkt 13,  art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej, powołując się na art. 26 pkt 13 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) w zw. z art. 231 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a), zwolnił A. J. ze służby w Izbie Celnej z dniem upływu trzymiesięcznego terminu, liczonego od daty doręczenia decyzji, jednocześnie zwalniając go w tym okresie z pełnienia służby, z zachowaniem prawa do uposażenia. Argumentując rozstrzygnięcie wskazał, że w dniu 13 maja 2008r. do Izby Celnej wpłynęło zarządzenie Prokuratury Okręgowej w J. z dnia 29 kwietnia 2008r. informujące, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. po zapoznaniu się z materiałami postępowania w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych w latach 1995-2004r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego na przejściu granicznym w J. w związku z wykonywaniem przez nich czynności służbowych m.in. w zakresie dozoru i kontroli celnej oraz odpraw celnych podróżnych przekraczających granicę na kierunku wyjazdowym i wjazdowym na przejściu tj. o czyn z art.228 § 3 kk w zw. z art. 12 kk na podstawie art. 247 § 1 kpk, zarządził zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie do Prokuratury osoby podejrzanej A. J. W toku śledztwa A. J. stanął pod zarzutem dokonania czynu z art.228 § 3 kk w zw. z art.12 kk. Decyzją z dnia 13 maja 2008r. funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych z jednoczesnym zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków służbowych. Prokuratura Okręgowa w J. pismem z dnia 15 lipca 2008r. poinformowała Izbę Celną, iż w dniu 12 maja 2008r. A. J. przedstawiono zarzut o czyn z art. 228 § 3 kk w zw. z art. 12 kk i od tego dnia był w sprawie osobą podejrzaną –a postępowanie toczyło się przeciwko niemu. Tytułem środków zapobiegawczych zastosowano wobec niego m.in. zawieszenie w wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusza celnego. Następnie, decyzjami z dnia: 31 lipca 2008r., 28 października 2008r. i 29 stycznia 2009r. przedłużano okres zawieszenia A. J. w pełnieniu obowiązków służbowych. W dniu 27 kwietnia 2009r. do Izby Celnej wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt "[...]", informujące, że postępowanie sądowe przeciwko A. J. jest w toku. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009r., a następnie kolejną decyzją z dnia 12 sierpnia 2009r. przedłużono okres zawieszenia A. J. w pełnieniu obowiązków służbowych z jednoczesnym zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków służbowych. W dniu 20 sierpnia 2009r. do Izby Celnej wpłynęło pismo Sądu Rejonowego informujące, że postępowanie sądowe w sprawie A. J. toczy się od początku, a postępowanie dowodowe przed sądem rozpocznie się na nowo. W dniu 27 października 2009r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia A. J. ze służby na podstawie art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej.

W dniu 5 listopada 2009r. wpłynęło do Izby Celnej pismo Sądu Rejonowego w Z., sygn. akt "[...]" informujące, że nie jest znany termin zakończenia postępowania karnego w sprawie "[...]", więc powyższe spowodowało wydanie przez organ decyzji z dnia 13 listopada 2009r. przedłużającej okres zawieszenia A. J. w czynnościach służbowych do dnia 18 grudnia 2009r. W decyzji w sprawie zwolnienia A. J. Dyrektor podniósł, że stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celnej nie jest stosunkiem pracy, lecz ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, powstałego w drodze mianowania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Od momentu mianowania funkcjonariusz służby mundurowej poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień i specjalnych obowiązków. Powyższe dotyczy również respektowania odmiennego i bardziej rygorystycznego, niż w wypadku innych profesji, ukształtowania zasad utraty statusu funkcjonariusza. Ustawa o Służbie Celnej wprowadziła obligatoryjne (art. 25 ustawy) i fakultatywne (art. 26 ustawy) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zgodnie z art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie Dyrektora z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że A. J. zawieszany był w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 13 maja 2008r. do dnia 18 grudnia 2009r. Zatem na dzień 27 października 2009r. funkcjonariusz znajdował się w stanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy, a zawieszenie to ma charakter ciągły i związane jest z prowadzonym wobec niego postępowaniem karnym. Ponadto, nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. A. J. został zawieszony z uwagi na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo z art.228 § 3 kk w związku z art. 12 kk tj. postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone - Sąd Rejonowy w Z. poinformował, że nie jest znany termin zakończenia postępowania karnego w sprawie "[...]". Nadto, Dyrektor argumentował, iż w jego ocenie zarzuty przedstawione funkcjonariuszowi w postępowaniu karnym należą do najcięższych z przestępstw "urzędniczych", jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną. W myśl zaś art. 2 ustawy o Służbie Celnej jednym z podstawowych przymiotów, jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, aby pełnić służbę, jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz winien zatem pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o nieuczciwość, stronniczość, czy nierzetelność. Osoba, której postawiono zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 kk, nie posiada takiej opinii. Skoro bowiem organy ścigania zarzuciły funkcjonariuszowi popełnienie przestępstw korupcyjnych, to nie można przyjąć, iż jest on osobą pozostającą poza podejrzeniami o nieuczciwość, czy nierzetelność. Konkludując wskazał, że podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza kierował się dobrem służby celnej. A. J. był zawieszony w pełnieniu obowiązków od ponad 12 miesięcy, co dezorganizowało pracę Izby Celnej. Pozostali funkcjonariusze są bowiem zmuszeni wykonywać dodatkowe obowiązki, zaś stanowisko skarżącego jest zablokowane i nie można na nie zatrudnić innej osoby. Utrudnia to prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej.

Pismem z dnia 16 grudnia 2009r. Związek Zawodowy, powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie zwolnienia A. J. ze służby.

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2009r. A. J. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej o ponowne rozpatrzenie jego sprawy zakończonej decyzją z dnia 8 grudnia 2009r. oraz dalsze zawieszenie w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania. Podniósł, że zakwestionowana decyzja narusza zasadę domniemania niewinności, a sankcje, które spotkały go do tej pory (zdjęcie ze stanowiska kierowniczego oraz otrzymywanie 50% poborów w okresie zawieszenia) odczuł bardzo dotkliwie. Dodał, iż trudno mu jest pogodzić się ze stwierdzeniem, że nienaganny przebieg jego służby oraz świadczące o tym liczne wyróżnienia nie mają znaczenia w sprawie.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010r. Dyrektor Izby Celnej dopuścił Związek Zawodowy do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia 31 marca 2010r., Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 8 grudnia 2009r. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) w zw. z art. 231 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Odnosząc się do zawartych we wniosku z dnia 31 grudnia 2009r. argumentów wskazał, iż decyzja o zwolnieniu nie jest równoznaczna z naganną oceną pracy i przesądzeniem winy A. J., a podjęte działania były uzasadnione. Dyrektor Izby Celnej nie jest bowiem uprawniony do badania prawdziwości zarzutów stawianych w postępowaniu karnym. Działania Służby Celnej kształtują autorytet państwa, stąd wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Jednym z podstawowych przymiotów, jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, aby pełnić służbę, jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Funkcjonariusz winien zatem pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o nieuczciwość, stronniczość, czy nierzetelność. Osoba, której postawiono zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 kk, nie posiada takiej opinii. Skoro bowiem organy ścigania zarzuciły funkcjonariuszowi popełnienie przestępstw korupcyjnych, to nie można przyjąć, iż jest on osobą pozostającą poza podejrzeniami o nieuczciwość, czy nierzetelność. Podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolniony od pełnienia innych obowiązków służbowych otrzymuje od dnia zawieszenia 50% uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia. Natomiast zarówno przepis art. 60 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, jak i przepis art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej określa wymogi po spełnieniu, których funkcjonariusz otrzymuje wstrzymaną część uposażenia. A. J. po zakończeniu postępowania karnego będącego przyczyną zawieszenia i spełnieniu ww. warunków wstrzymana część uposażenia zostanie wypłacona. Dodał, że dotychczasowy, nienaganny przebieg służby funkcjonariusza oraz świadczące o tym liczne wyróżnienia nie mają znaczenia dla sprawy. Z kolei kwestia pozostawienia skarżącego w stanie zawieszenia w obowiązkach służbowych jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Podniósł również, że długotrwała nieobecność (532 dni) A. J. miała negatywny wpływ na funkcjonowanie Oddziału Celnego i przyczyniła się do problemów natury organizacyjnej mających wpływ na dobro służby. Oczywistym bowiem jest, że inni funkcjonariusze musieli zastępować skarżącego w wykonywaniu obowiązków służbowych. Utrudnia to prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie zauważyć należy, iż właściwa obsada jednostek organizacyjnych obsługujących zewnętrzną granicę Wspólnoty Europejskiej, jest od dnia 1 maja 2004r. absolutnym priorytetem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Związek Zawodowy żądając: jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji z dnia 8 grudnia 2009r.; wskazania organowi, że błędnie ocenił interes publiczny i interes obywateli oraz w niezasadny sposób przedłużał funkcjonariuszowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych; przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz dowodu z protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka na okoliczność działań organów państwa w zakresie nieuzasadnionej zwłoki w prowadzeniu postępowań przygotowawczych wobec funkcjonariuszy celnych; przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zakwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie norm procesowych: art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez pominięcie potrzeby pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, jak też naruszenie norm prawa materialnego polegające na: niezastosowanie podczas rozstrzygania sprawy art. 42 Konstytucji RP odnoszącego się do zasady domniemania niewinności, naruszenie art. 30 Konstytucji RP poprzez brak poszanowania godności człowieka, naruszenie art. 31 ust. 2 Konstytucji RP polegającego na działaniu Dyrektora Izby Celnej na podstawie wytycznych/sugestii jego przełożonego oraz naruszenie art. 23 ust. 3 w zw. z art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej polegające na nieuprawnionym przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie okres zawieszenia funkcjonariusza został przedłużony wbrew normie art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, a organ nie uzasadnił, jakie okoliczności szczególne uprawniają do przedłużenia okresu zawieszenia, co prowadzi do wniosku, że Dyrektor źle zinterpretował obowiązujące prawo. Do tej sytuacji mogło dojść, na co wskazuje wiele okoliczności, wskutek wytycznych Szefa Służby Celnej, przełożonego Dyrektora Izby Celnej. Niewykonanie więc wytycznych Szefa Służby Celnej mogło narazić Dyrektora na komplikacje służbowe, co jest zjawiskiem naturalnym w Służbie Celnej (powyższe rodzi przypuszczenie, że organ został nakłoniony do wydania decyzji o zwolnieniu). Wskazano, iż w toku postępowania organ popełnił szereg błędów proceduralnych, w tym przede wszystkim: uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji, nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy – art. 7 k.p.a., wydano postanowienie o odmowie dopuszczenia wniosków dowodowych, uniemożliwiono odniesienie się do zgłoszonych żądań, z naruszeniem art. 6 i 10 k.p.a. prawdopodobnie wydano zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie wytycznych, ewentualnie polecenia służbowego przełożonego Dyrektora Izby. Dodano, że działanie organu narusza interes publiczny, zasadę państwa prawa (przewlekłość postępowania) i zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto, to Dyrektor odpowiada za sytuacje kadrową w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, zatem to on jest odpowiedzialny za właściwą obsadę etatową jednostek granicznych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wniósł również o ewentualne odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środków odwoławczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, jeżeli mogło mieć to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Sąd nie jest natomiast właściwy do oceniania decyzji z punktu widzenia słuszności, czy też celowości rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

W niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby decyzje administracyjne wydane zostały z takim naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że Sąd nie uwzględnił zarzutu Dyrektora Izby Celnej o niedopuszczalności skargi z powodu nie wyczerpania środków zaskarżenia przez skarżący Związek Zawodowy. Nie negując stanowiska NSA zawartego w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku, który jednak dotyczy innego stanu faktycznego, w którym skarżący, będąc uczestnikiem postępowania administracyjnego w danej instancji, nie zaskarżył rozstrzygnięcia kończącego tę instancję, należy wskazać, że z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, iż skarżący może wnieść skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący Związek został dopuszczony do udziału w sprawie dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez A. J. Zatem nie mógł wyczerpać środków zaskarżenia, bo mu wcześniej takie nie przysługiwały. Wobec tego nie można zarzucić skarżącemu, że nie spełnił przesłanek z art. 52 §1 p.p.s.a., w rezultacie skargę należało uznać za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 231 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz. U. 09, Nr 168, poz. 1323), w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym kontekście zaś istotną okolicznością jest fakt wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia A. J. ze służby w dniu 27 października 2009r. Wówczas obowiązywała ustawa z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zmianami). Znaczącą okolicznością przemawiającą za zastosowaniem tej poprzedniej ustawy jest również to, że A. J. w momencie wejścia w życie nowej ustawy był już zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od ponad 12 miesięcy (od 5 maja 2008r.). Na marginesie warto jednak nadmienić, że regulacje obu wspomnianych ustaw są bardzo zbliżone w zakresie podstaw prawnych, na bazie których orzekał organ w niniejszej sprawie.

Trzeba tu zauważyć, że ustawa z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej przewidywała obligatoryjne (art. 25 ustawy) i fakultatywne (art. 26 ustawy) przyczyny zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia ze służby jest upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia (art. 26 pkt 13 ustawy). Możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby z tego powodu została wprowadzona do ustawy o Służbie Celnej ustawą zmieniającą z dnia 18 marca 2008r. (Dz. U. Nr 53, poz. 311) z mocą od dnia 28 marca 2008r. Bezspornym w sprawie jest, że A. J. został na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją przełożonego z dnia 13 maja 2008r. z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. Zawieszenie w pełnieniu obowiązków nastąpiło na 3 miesiące tj. od 13 maja 2008r. do

12 sierpnia 2008r. wraz ze zwolnieniem od pełnienia innych obowiązków służbowych. Następnie w związku z przedstawieniem A. J. zarzutów i wniesieniem przeciwko niemu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Z., decyzjami Dyrektora Izby Celnej na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej, przedłużono mu okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych na kolejne okresy. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego A. J. do dnia wszczęcia postępowania o zwolnienie ze służby zawieszany był jeszcze w pełnieniu obowiązków od dnia 13.08 2008r. do dnia 13. 11 2008r., od dnia 14.11.2008r. do dnia 14.02.2009r., od dnia 15.02.2009r. do dnia 15.05.2009r., od dnia 16.05.2009r. do dnia 16.08.2009r., od dnia 17.08.2009r. do dnia 17.11.2009r. a następnie nieprzerwanie do dnia 23.03 2010r.

Istotnym jest w tym miejscu wskazać za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2002r. (II SA 1364/01), że stan,

w którym w sprawie karnej zgromadzone dowody pozwoliły na postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego i wniesienie przez prokuratora stosownego aktu oskarżenia do sądu rejonowego, należy ocenić jako szczególny przypadek uzasadniający przedłużenie zawieszenia w pełnieniu obowiązków, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Sąd w niniejszym składzie podziela ten pogląd. Zaznaczyć również trzeba, że A. J. nie kwestionował kolejnych decyzji zawieszających go w obowiązkach służbowych. Zatem decyzje dotyczące zawieszenia A. J. są prawomocne i jako takie nie mogły i nie mogą być podważane w niniejszym postępowaniu bez ich wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut nieuprawnionego przedłużania okresu zawieszenia powyżej trzech miesięcy bez przywołania szczególnych okoliczności faktycznych.

Nie ulega wątpliwości, że od dnia zawieszenia, a więc od 13 maja 2008r. do dnia wszczęcia z urzędu postępowania o zwolnienie ze służby czyli do 27 października 2009r. – upłynęły ponad 532 dni, a więc ponad 12 miesięcy okresu zawieszenia A. J. w pełnieniu obowiązków. Okres zawieszenia trwał również przez cały czas postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Bezspornym jest, że nie ustały wówczas przyczyny zawieszenia, albowiem wszczęte przeciwko A. J. postępowanie karne było nadal w toku i nie zostało ono ukończone do dnia orzekania przez sąd administracyjny, co wynika z oświadczenia A. J. złożonego na rozprawie. Przełożony A. J. miał więc prawne podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Warto w tym miejscu wskazać, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008r. (I OSK 319/07), że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków.

Dodatkowo podnieść należy, że przepisy o Służby Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Nie można więc przyjąć, iż brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Organ wykazał to zresztą w uzasadnieniach swoich decyzji jednoznacznie, wskazując, że z uwagi na fakt zawieszenia A. J. w czynnościach służbowych pozostali funkcjonariusze zmuszeni są do wykonywania jego obowiązków służbowych, co utrudnia prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej. Izba Celna nie mogła wywiązywać się w pełni z istotnych zadań nałożonych na nią w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Trzeba uznać, że długotrwała nieobecność A. J. i innych funkcjonariuszy celnych, mogła dezorganizować pracę Oddziału Celnego i w konsekwencji powodować, że na wschodniej granicy Unii Europejskiej służbę pełniła mniejsza liczba celników. Bez wątpienia rozwiązanie stosunku służbowego z A. J. stworzy organowi możliwość przyjęcia do służby innego funkcjonariusza, co spowoduje poprawę stanu kadrowego Oddziału Celnego.

Podkreślić ponadto należy, że fakultatywne zwolnienie ze służby zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Sąd administracyjny oceniając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby, nie może kreować własnej polityki kadrowej. Jest sądem prawa nie mogącym narzucać organowi mającemu prawnie przyznaną swobodę działania, określonego sposobu załatwienia sprawy. Kontrola przez sądy administracyjne decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną. Nie obejmuje celowości decyzji. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach może jedynie badać, czy uznaniowa decyzja nie nosi cech dowolności tj. czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 157/09).

Zgodzić się należy z organem, że zarzut przedstawiony A. J. w postępowaniu karnym (z art. 228 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny, Dz. U. 97, Nr 88, poz. 553) należy do najcięższych z przestępstw "urzędniczych" jakich może dopuścić się urzędnik państwowy w związku z wykonywaną funkcją publiczną. W myśl zaś art. 2 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej jednym z podstawowych przymiotów jakie musi posiadać funkcjonariusz celny, aby pełnić służbę, jest posiadanie nieposzlakowanej opinii. Osoba, którą oskarżono o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 Kodeksu karnego, takiej opinii nie posiada. Zasadnie zatem podniósł organ, stwierdzając, że skoro organy ścigania prowadzą przeciwko funkcjonariuszowi postępowanie o popełnienie czynu korupcyjnego, to nie można przyjąć, iż jest on osobą pozostającą poza podejrzeniami o nieuczciwość czy nierzetelność.

Podkreślić też należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie informacji w sądzie prowadzącym sprawę karną przeciwko skarżącemu, na jakim etapie jest postępowanie. Poza tym sam A. J. wskazał w odwołaniu na niemożność przewidzenia terminu zakończenia postępowania karnego w jego sprawie. W zestawieniu z wykazanymi przez organ problemami kadrowo-organizacyjnymi związanymi z nie wykonywaniem przez A. J. obowiązków służbowych, z całą pewnością należy stwierdzić, że decyzjom organu nie można zarzucić cech dowolności. Organ zatem dokonał zasadnego rozstrzygnięcia w sprawie i słusznie ocenił, biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, że jedynie dalsze przedłużanie zawieszenia funkcjonariusza celnego w obowiązkach służbowych byłoby niecelowe. Zdaniem Sądu Dyrektor Izby Celnej przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W swoich rozstrzygnięciach wskazał przytoczone wyżej przepisy w tym prawa materialnego na których się oparł. Nie sposób zatem zarzucić temu organowi naruszenia zasad praworządności i pogłębiania zaufania organów do obywateli wyrażonych w art 7 Konstytucji RP i art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Trzeba ponadto wskazać, że wbrew temu co podnosi skarżący w skardze, organ wykazał, że w interesie społecznym leży to, żeby czynności celne były wykonywane. Stan zawieszenia funkcjonariusza bezsprzecznie ogranicza zakres wykonywania takich czynności. Organ słusznie podkreślił newralgiczne położenie Oddziału Celnego

przy wschodniej granicy Wspólnoty Europejskiej. Nie jest tu też istotne, jak chciałby tego skarżący, precyzyjne określenie utraty zaufania organu do funkcjonariusza celnego. Z pewnością sam fakt prowadzenia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, wiąże się z utratą takiego zaufania, a także stawia pod znakiem zapytania nieposzlakowaną opinię takiej osoby. Dostrzec także trzeba, że Dyrektor Izby Celnej nie działał w sprawie pochopnie ani ze szczególnym pośpiechem. Nie wykorzystał bowiem od razu możliwości zwolnienia ze służby funkcjonariusza, jakie dawał mu art. 26 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej. Takie rozstrzygnięcie mógłby bowiem podjąć już wcześniej, od razu po upływie 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Jednakże dopiero po ponad 532 dniach organ wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, nie mając przy tym w dalszym ciągu bliskiej i realnej perspektywy zakończenia sprawy karnej przeciwko A. J.

Jednocześnie przyznać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ma charakter administracyjnoprawny, którego istotną cechą jest wzmożona stabilność zatrudnienia. Wyraża się ona w określeniu między innymi okoliczności, których istnienie stwarza możliwość prawną lub obowiązek zwolnienia celnika ze służby. Przepisy regulujące te kwestie muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest zatem ich rozszerzająca wykładnia. Jednakże nie może mieć miejsca także ich zawężająca interpretacja, mająca sprowadzać się de facto wyłącznie do ochrony funkcjonariuszy, bez uwzględnienia także usprawiedliwionych potrzeb pracodawcy oraz do zapewnienia celnikom większych gwarancji niż wynikają one z istoty tych regulacji. Celem przedmiotowych unormowań jest zapewnienie możliwości realizowania przez funkcjonariuszy celnych powierzonych im zadań o charakterze publicznym bez nieuzasadnionej obawy o utratę miejsca zatrudnienia. Z drugiej zaś strony właśnie rodzaj tych zadań powoduje, że niemożliwe jest zawsze przedkładanie ochrony zatrudnienia celników nad konieczność realizowania przez Służbę Celną powierzonych jej zadań państwa (por. wyrok z dnia 31 stycznia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 319/07).

Warto tu również przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim wyroku z dnia 13 lutego 2007r. (K 46/06) podniósł, że skoro funkcjonariusze Służby Celnej od momentu powołania poddać się muszą regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków, to powinni oni mieć świadomość, że korzystniejsze zasady nabywania przez nich uprawnień emerytalno-rentowych wiążą się ze szczególnymi rygorami pełnienia służby. W konsekwencji funkcjonariusz oczekujący nabycia tychże uprawnień nie może pominąć w swych oczekiwaniach ryzyka związanego z ustawowymi warunkami rozwiązania służby.

Zasadnym jest również wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004r. (K 1/04), który w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. W tym miejscu należy dodać, że wbrew zarzutom skarżącego organ administracji nie uznał A. J. za winnego popełnienia zarzucanych mu czynów. Podstawą zwolnienia ze służby nie było popełnienie przez funkcjonariusza przestępstwa, lecz oskarżenie go o to, i w związku z tym ponad 12 miesięczne zawieszenie go w obowiązkach służbowych. W związku z czym pogląd skarżącego Związku o naruszeniu art. 42 ust 3 Konstytucji RP, statuującego zasadę domniemania niewinności, jest nie do przyjęcia. Nie sposób także przyjąć, że organ naruszył art. 30 Konstytucji RP, poprzez brak poszanowania godności człowieka. Jak już wyżej wskazano organ administracji działając w oparciu o wskazane wyżej przepisy zwolnił funkcjonariusza ze służby, zasadnie uznając, że dobro tej służby za tym przemawia i odpowiednio to uzasadnił. Ustawodawca mając na uwadze nie tylko przywileje funkcjonariuszy celnych, przyjął pewne rozwiązania, zgodnie z którymi uznał wyższość dobra służby nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Chodzi tu między innymi o możliwość zwolnienia go ze służby po upływie 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Powszechnie znanym jest, że część oskarżonych funkcjonariuszy może być uniewinniona. Jednak ustawodawca w takim przypadku zagwarantował im powrót do służby. Mają też wówczas możliwość uzyskania odszkodowania, za niewątpliwie poniesiony uszczerbek. Długotrwałość postępowań karnych, nawet spowodowana ich przewlekłością (niezależną od funkcjonariusza i organów administracji) i ewentualne trudności związane z powrotem do służby i uzyskaniem odpowiedniego odszkodowania, nie mogą mieć wpływu (wbrew stanowisku skarżącego) na ocenę zaskarżonej decyzji. Zbędnym było więc przeprowadzenie dowodu protokołu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z dnia 3 września 2008r. nie dotyczącego niniejszej indywidualnej sprawy. Dotyczy to też wniosków o przesłuchanie świadków S. S. i J. K., którzy nie mają wiedzy o okolicznościach mogących mieć znaczenie przy rozstrzygnięciu niniejszej indywidualnej sprawy zwolnienia ze służby A J. Zbędnym było również dopuszczenie dowodów z innych dokumentów zgłoszonych przez skarżącego, które to wnioski organ słusznie oddalił postanowieniami z 26 lutego 2010r. i 29 marca 2010r. powtarzanie zawartej tam argumentacji należy uznać za zbędne.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o przesłuchanie jako świadka Dyrektora Izby Celnej R. T., należy przypomnieć, że jest on organem który wydał zaskarżona decyzję, który w żaden sposób nie podniósł, aby decyzję tę wydał wskutek okoliczności wyłączających jego swobodną wolę przy jej podejmowaniu. Zarzut działania Dyrektora Izby pod bezprawnym przymusem jest gołosłowny. Skarżący Związek sugeruje, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wytycznych jego przełożonego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust 3 pkt. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o służbie celnej, Szef Służby Celnej kieruje Służbą Celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań, w szczególności przez kształtowanie polityki kadrowej w Służbie Celnej. Zdaniem Sądu, w ramach polityki kadrowej Szef Służby Celnej może też sugerować dyrektorom izb celnych sposób rozwiązania problemu etatów zajmowanych przez zawieszonych funkcjonariuszy celnych, nie wykonujących swoich obowiązków. Powyższe wskazuje, że także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 31 ust 2 Konstytucji RP nie jest usprawiedliwiony. Jednocześnie na marginesie wyjaśnić należy, że Sąd nie mógł samodzielnie przesłuchać wskazanych w skardze świadków, gdyż przeprowadzenia takiego dowodu nie przewiduje procedura sądowadministracyjna.

Słuszny jest natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 9 lutego 2010r. organ zawiadomił skarżącego o prawie zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie. W wyniku tego skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie i zgłosił szereg wniosków dowodowych, które organ oddalił postanowieniami z dnia 26 lutego 2010r. i 29 marca 2010r. Po czym 31 marca 2010r. organ bez ponownego zawiadomienia Związku o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję. Jest to jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Wcześniej bowiem organ pouczył skarżącego o uprawnieniach płynących z art. 10 § 1 k.p.a. z czego tenże skorzystał, a nie wykazał w późniejszym czasie aby chciał zmodyfikować swoje stanowisko w sprawie, bądź zgłosić nowe wnioski, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako bezzasadną, należało oddalić.