Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3456/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 38 i § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 518/18 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt I SA/Rz 518/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. (dalej też : "strona", "skarżący", " wnioskodawca", "beneficjent") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej też:"organ odwoławczy", "Dyrektor Oddziału ARiMR", "organ II instancji") utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lubaczowie (dalej też: "Kierownik Biura ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego uchylił zaskarżoną decyzję orzekając o kosztach postępowania.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W dniu 12 kwietnia 2011 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. We wniosku zadeklarował w pierwszym roku 5 letniego zobowiązania realizację pakietu 1- Zrównoważony sposób gospodarowania, w tym realizację wariantu 1.1- zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni 8,59 ha, oraz realizację pakietu 8 - Ochrona gleb i wód, a w ramach tego pakietu realizację wariantu 8.2.1 - międzyplon ozimy na powierzchni 3,16 ha oraz wariantu 8.3.1. - międzyplon ścierniskowy na powierzchni 0,55 ha.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przyznał pierwszą płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 4 639,40 zł, w ramach następujących pakietów: w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę 3 092,40 zł za pow. 8,59 ha,- w ramach pakietu 8, wariant 8.2.1 - międzyplon ozimy - kwotę 1 327,20 zł za pow. 3,16 ha oraz wariantu 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy - kwotę w wysokości 220,00 zł za pow. 0,55 ha.

Skarżący zobowiązał się min. do realizacji 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przedmiotowe zobowiązanie zostało podjęte przez P. N. z dniem 15 marca 2011 roku.

Po rozpatrzeniu wniosku kontynuacyjnego na 2012 r. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie, o przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 4 864,80 zł, w tym: - w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 3 092,40 zł za pow. 8,59 ha, - w ramach pakietu 8, wariant 8.2.1 - międzyplon ozimy - kwotę 1 772,40 zł do pow. 4,22 ha.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie przyznał skarżącemu płatność środowiskową za 2013 rok w łącznej wysokości 4 422,00 zł, w tym: - w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 3 078,00 zł za pow. 8,55 ha, - w ramach pakietu 8, wariant 8.2.1 - międzyplon ozimy - kwotę 1 334,00 zł do pow. 3,20 ha.

Decyzją z dnia [....] października 2014r., nr [...] po rozpatrzeniu kolejnego wniosku kontynuacyjnego, organ I instancji przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2014 rok w łącznej wysokości 5 034,00 zł, w tym: - w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 3 060,00 zł za pow. 8,50 ha,- w ramach pakietu 8, wariant 8.2.1 - międzyplon ozimy - kwotę 1 974,00 zł do pow. 4,70 ha.

Kontynuując program rolnośrodowiskowy skarżący złożył kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. W przedmiotowym wniosku, wnioskodawca zadeklarował realizację pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania, a w ramach tego pakietu realizację: - wariantu 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania na pow. 9,67 ha oraz realizację pakietu 8 - Ochrona gleb i wód - wariant 8.3.1. - międzyplon ścierniskowy do pow. 4,38 ha.

W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono uchybienia w zakresie przestrzegania przez wnioskodawcę prawidłowego doboru i następstw roślin w płodozmianie, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich dla działki rolnej. Nieprawidłowości te stwierdzono na następujących działkach rolnych: - U1 o powierzchni 0,81 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,81 ha), - T1 o powierzchni 0,43 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,43 ha), - SA1 o powierzchni 0,39 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,39 ha), - R1 o powierzchni 0,30 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,30 ha), - P1 o powierzchni 2,20 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 2,20 ha), - N01 o powierzchni 0,45 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,39 ha), - K1 o powierzchni 0,38 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,38 ha), - U1 o powierzchni 0,34 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,34 ha), - HB1 o powierzchni 0,30 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,30 ha), - G1 o powierzchni 0,88 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,88 ha), - FI o powierzchni 0,85 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,85 ha), - BC1 o powierzchni 1,01 ha (pow. wystąpienia nieprawidłowości S1 0,81 ha).

Mając na względzie § 38 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), płatność dotycząca wariantu 1.1- zrównoważony sposób gospodarowania została zmniejszona o 93,59%, co stanowiło stosunek powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono uchybienia, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2015 rok w łącznej wysokości 1 932,15 zł, w tym: - w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 196,15 zł za pow. 8,50 ha, - w ramach pakietu 8, wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy - kwotę 1736,0 zł za pow. 4,34 ha.

Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2014, a decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] ustalił beneficjentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 11 532,91 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania od w/w decyzji, Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność poprawnego wyliczenia procentu zmniejszenia i przyjęcia właściwej powierzchni stwierdzonej w roku 2015.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Dyrektor Podkarpackiego Oddziału ARiMR w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. nr [...].

Wnioskodawca nie odwołał się od ww decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku beneficjenta o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2015 r. w łącznej wysokości 1 931,00 zł, w tym: - w ramach pakietu 1, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania - kwotę w wysokości 195,00 zł za pow. 8,50 ha, - w ramach pakietu 8, wariant 8.3.1 - międzyplon ścierniskowy - kwotę 1736,00 zł. do pow. 4,34 ha.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubaczowie ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 11 536,59 zł.

Rozpatrując odwołanie skarżącego, Dyrektor ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz.1369 ze zm. dalej:"p.p.s.a.) uchylił decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r.

WSA podkreślił, że w sprawie nie jest sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, płatność rolnośrodowiskowa za 2015r. została przyznana w pomniejszonej wysokości. WSA wskazał, iż materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o Agencji, zgodnie z którym ustalenie ww kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR.

Według WSA zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. - dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zdaniem WSA przepis art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

W opinii WSA powołane przepisy nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich. Sąd I instancji wyjaśnił, że ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym jak wskazał, obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Oznacza to, zdaniem WSA, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że beneficjent naruszył wymóg pakietowy wynikający z załącznika nr 3 część I pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. i przepis ten w związku z art.18 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wskazał, jako podstawę prawną nałożenia kwoty do zwrotu. W ocenie WSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach poprzednich za naruszenie wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. WSA podniósł, że ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego S1 tj. polegające na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru roślin w płodozmianie w 2015r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2015 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich. Według WSA przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie. Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust.2 i ust.1. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 39 ust.1 płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. W ocenie Sądu I instancji zwrot "nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu" odnosi się do spełnienia warunków związanych z przyznaniem płatności, warunków o charakterze administracyjnym, a nie z realizacją zobowiązania w poszczególnych latach i nie dotyczy wymogów pakietowych, bo wówczas bezprzedmiotowa byłaby cała regulacja zawarta w § 39 ust.2 tego rozporządzenia, która wskazuje, z tytułu jakich uchybień w realizacji programu płatność podlega zwrotowi np. nie przestrzeganie żadnych wymogów w ramach wariantu, zmniejszenie obszaru gruntów, na którym realizowane jest zobowiązanie, zmniejszenie liczby zwierząt czy niezłożenie wniosku o kolejną płatność. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu. Potwierdzeniem tej tezy jest jak wskazał to WSA nowelizacja przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mocą której z dniem 29 czerwca 2018r. dodano § 38a, w którym określono wysokość sankcji za naruszenie poszczególnych wymogów pakietowych, zróżnicowaną w zależności od roku realizacji zobowiązania, (por. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz.U. z 2018r., poz.1261 ze zm.). Sąd I instancji zaznaczył, że nowelizacja ta nie obowiązywała jednak w dacie wydawania przedmiotowej decyzji. Wobec powyższego uznał, że organy bezprawnie rozszerzyły zakres stosowania obowiązku zwrotu, o którym mowa w § 39 (czyli w odniesieniu do poprzednich lat), także do okoliczności wymienionych w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a jako podstawę tego "rozszerzenia" wskazały przepis art.18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i merytorycznego rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów polegające na:

- naruszeniu art. 18 ust 1 i 2 Rozporządzenia Komisji UE z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich ( Dz. Urz. UE nr L 25 str. 8 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm.) w związku z § 38 i § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz.U. z 2013 r., poz.361 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż art. 18 ust 1 i 2 Rozporządzenia Komisji UE z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności z uwagi na kompetencyjny charakter tej normy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż organ może stosować jedynie sankcje przewidziane § 38 i § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku skarżący - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art.141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna oparta została w niniejszej sprawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Ustosunkowując się do zgłoszonych zarzutów naruszenia prawa materialnego wymienionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie pobranej płatności, powiększonej o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazanej regulacji nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 cytowanego przepisu, gdzie prawodawca unijny wskazał, że "Państwo odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru, skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków". Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 - publik. CBOSA). Oznacza to, że podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata może być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że beneficjent naruszył wymóg pakietowy wynikający z załącznika nr 3 część I pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i przepis ten w związku z art. 18 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wskazał jako podstawę prawną nałożenia kwoty do zwrotu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach poprzednich za naruszenie wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Ujawnione podczas kontroli naruszenie wymogu pakietowego S1 tj. polegające na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru roślin w płodozmianie w 2015 r. jest naruszeniem odnoszącym się do roku 2015 i do płatności za ten rok. Organy nie wykazały, aby beneficjent dopuścił się takich naruszeń w latach poprzednich. Przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który był w krajowym porządku prawnym podstawą do nałożenia sankcji pakietowej, nie mógł być podstawą zmniejszenia płatności za lata poprzednie.

Nieprawidłowości pakietowe nie mieszczą się również w zakresie powoływanego przez organ odwoławczy przepisu § 39 ust. 2 i ust.1. Zgodnie z § 39 ust.1 płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Brak wyraźnego określenia sankcji za lata ubiegłe w sytuacji nieprzestrzegania wymagań pakietowych oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy prawnej w prawie krajowym do nałożenia obowiązku zwrotu płatności z tego tytułu. Potwierdzeniem tej tezy jest, jak wskazał to zasadnie WSA nowelizacja przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mocą której z dniem 29 czerwca 2018r. dodano § 38a, w którym określono wysokość sankcji za naruszenie poszczególnych wymogów pakietowych, zróżnicowaną w zależności od roku realizacji zobowiązania, (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - Dz.U. z 2018r., poz.1261 ze zm.). Nowelizacja ta na co zasadnie wskazał Sąd I instancji nie obowiązywała w dacie wydawania przedmiotowej decyzji.

Tym samym pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej, a z uwagi na kompetencyjny charakter normy art. 18 ust 1 i 2 Rozporządzenia Komisji UE z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów, który nie stanowi samoistnej podstawy do orzekania o pomniejszeniu płatności. Organ może stosować jedynie sankcje przewidziane § 38 i § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu Rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. i z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania należy wskazać, iż w przypadkach określonych w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które dotyczą orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego między stronami, żądanie zwrotu kosztów postępowania może być uwzględnione tylko wówczas, jeżeli strona wykaże, że poniosła określone koszty postępowania. W tej sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, że skarżący poniósł koszty postępowania kasacyjnego związane z wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną.