Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1095/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 5c
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 4, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do jednoosobowego działania 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2012 r. nr 55/2012 Wójt Gminy Szczerców ustalił skład Komisji Konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum im Jana Pawła II w Szczercowie. Mocą tego zarządzenia Wójt powołał siebie na członka ww. komisji konkursowej.

W konsekwencji wydania tego zarządzenia, Zarządzeniem nr 76/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy Szczerców powierzył stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum im. Jana Pawła II w Szczercowie W.D., wyłonionej w drodze konkursu. Stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum powierzono na okres 5 lat od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. Zarządzenie weszło w życie z dniem 1 września 2012 r.

Następnie zarządzeniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr 77/2012 Wójt udzielił W.D. pełnomocnictwa do jednoosobowego działania w sprawach dotyczących kierowaną jednostką i określił zakres pełnomocnictwa. Wskazał, iż korzystając z pełnomocnictwa Dyrektor zobowiązany jest przestrzegać postanowień uchwały budżetowej oraz planów finansowych szkoły.

W dniu 9 października 2014 r. Wojewoda Łódzki został poinformowany o naruszeniu prawa przy wydawaniu zarządzenia nr 55/2012, polegającym na powołaniu w skład Komisji Konkursowej Wójta Gminy Szczerców, co stanowi naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z pózn. zm.).

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z póz. zm.) Wojewoda Łódzki zaskarżył powyższe Zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarządzeniu nr 76 i 77/2012, zarzucił naruszenie art. 36 a ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z pózn. zm.) poprzez powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego, a więc de facto nieważnego konkursu i udzielenie tej osobie pełnomocnictwa do jednoosobowego działania.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie, iż zaskarżone Zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego Zarządzenie Nr 77/2012 Wójta Gminy Szczerców jest konsekwencją wydanego wcześniej Zarządzenia Nr 55/2012, które narusza art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że Wójt nie może powołać w skład komisji konkursowej samego siebie, a tak stało się w przypadku przedmiotowego zarządzenia. Organ podkreślił, iż wójt jako organ prowadzący szkołę jest organem zatwierdzającym lub unieważniającym konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, a więc jego udział w komisji prowadziłby do bycia sędzią we własnej sprawie, a tym samym niemożliwe byłoby zachowanie bezstronności postępowania konkursowego.

Tak więc zarządzenie nr 77/2012 wydane zostało w wyniku przeprowadzonego przez komisję powołaną Zarządzeniem Nr 55/2012 konkursu. Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłaniania się w drodze konkursu. Racjonalny ustawodawca odnosi ten przepis do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. W sytuacji wadliwego (niezgodnego z ustawą) składu komisji konkursowej wadliwość dotyczy przeprowadzenia konkursu w całości. Reasumując wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a w konsekwencji do wydania przez Wójta zarządzenia o powierzeniu wadliwie wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora i udzielenia mu pełnomocnictwa.

Organ wskazał ponadto, że wymienione w skardze zarządzenia nie podlegały na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkowi przedłożenia ich przez Wójta Gminy Szczerców do nadzoru Wojewodzie Łódzkiemu. Z tego względu nie wszczęto postępowania nadzorczego i nie stwierdzono ich nieważności na podstawie art. 91 wymienionej ustawy. Po otrzymaniu w dniu 9 października 2014 r. informacji o wydanych zarządzeniach, organ nadzoru zwrócił się do Wójta Gminy Szczerców o nadesłanie wydanych w toku omawianego postępowania konkursowego zarządzeń i zajęcie stanowiska w sprawie, zwracając organowi gminy uwagę na naruszenia prawa stojące obecnie u podstaw niniejszej skargi. Zaskarżone zarządzenia wraz z wyjaśnieniami Urzędu Gminy Szczerców zostały organowi nadzoru doręczone w dniu 3.11.2014 r. Zarządzenia nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez organ gminy we własnym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Szczerców wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie organu praktyka polegająca na uczestnictwie w składach komisji konkursowych powoływanych w celu wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej istnieje od wielu lat i nigdy nie była kwestionowana. Także l w Gminie Szczerców, Wójt wielokrotnie powoływał samego siebie do takich komisji. Jest to w przekonaniu organu dopuszczalne i pozostające w zgodzie z prawem. Wójt ocenił krytycznie tendencję, która pojawiła się w orzecznictwie NSA dopiero od 2013 roku. Nietrafność tego poglądu jest zdaniem organu oczywista. Brak wyraźnego przepisu prawa zakazującego takiej taktyki oznacza, że kompetencja Wójta nie może być w tym względzie ograniczona wyłącznie do wskazania przedstawiciela bez możliwości samodzielnego wzięcia udziału w komisji, podobnie choćby, jak udzielenie pełnomocnictwa nie ogranicza możliwości działania przez mocodawcę. Innym przykładem jest sytuacja Wójta jako kierownika USC. Pomimo powołania kierownika. Wójt nadal jest z mocy ustawy tymże kierownikiem i może udzielać ślubów. Organ przypomniał, że w początkowym okresie funkcjonowania tych przepisów były w tej sprawie wątpliwości, które zostały przesądzone na korzyść nie odejmowania Wójtowi tego przymiotu w sytuacji wyznaczenia kierownika USC. Wreszcie, posiłkując się regułą interpretacyjną a minori ad minus organ przyjął, że skoro Wójt może wyznaczyć swojego przedstawiciela w komisji, to tym bardziej ma oprawo sam w niej uczestniczyć.

Organ zwrócił uwagę na konsekwencje podejmowania rozstrzygnięć kwestionujących akty prawne wydawane w okresie, gdy linia orzecznicza w tym względzie była odmienna. Są to sytuacje najczęściej utrwalone funkcjonowaniem dyrektorów powołanych w przekonaniu o pełnej zgodności z prawem. Nietrudno ponadto przyjąć, że obecność innego niż Wójt jego przedstawiciela, nie wpłynęłaby na inne rozstrzygnięcie co do osoby kandydata na dyrektora. Jeżeli jednak zgodzić by się z poglądem, że akty kreujące komisję i akty następcze, powołanie dyrektora oraz udzielenie pełnomocnictwa, są wadliwe prawnie, to są to bez wątpienia uchybienia nieistotne. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów. W takiej sytuacji gdy upłynął rok od ich wydania, a tak jest w niniejszej sprawie, nie można także stwierdzić ich niezgodności z prawem, co wynika z treści art. art. 91 ust. 4 i 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wydanie przez Wójta Gminy Szczerców Zarządzenia nr 76/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum im. Jana Pawła II w Szczercowie W.D. a następnie Zarządzenia nr 77/2012, którym Wójt udzielił W.D. pełnomocnictwa do jednoosobowego działania w sprawach dotyczących kierowaną jednostką poprzedziło wydanie przez ten sam organ Zarządzenia z dnia 29 czerwca 2012 r. nr 55/2012, którym Wójt Gminy Szczerców ustalił skład Komisji Konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum im Jana Pawła II w Szczercowie. Mocą tego zarządzenia Wójt powołał siebie na członka ww. komisji konkursowej.

Zasady powoływania na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty).

Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę, czy placówkę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora placówki. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. Państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, gdyż jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. wójta. Przedstawicielem takiego organu, np. wójta będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego). Wobec tego, już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły czy placówki, samego siebie. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12), w którym stwierdzono, że burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez wójta samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu wójta na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu wójt, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że powołanie przez Wójta Gminy Szczerców samego siebie na członka komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora Publicznego Gimnazjum im. Jana Pawła II w Szczercowie, nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Kwestia dotycząca niemożności uczestnictwa Wójta Gminy w komisji konkursowej jako piastuna organu, niebędącego jego przedstawicielem ma decydujące znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonego zarządzenia. Nie można podzielić stanowiska Wójta Gminy Szczerców zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Nie można bowiem w badanej sprawie pominąć okoliczności, że skoro komisja konkursowa nie została prawidłowo obsadzona, i w takim kształcie funkcjonowała, to wydane w jej następstwie zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora gimnazjum a następnie zarządzenie dotyczące udzielenia pełnomocnictwa do jednoosobowego działania w sprawach dotyczących kierowaną jednostką jest pozbawione doniosłości prawnej.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłaniania się w drodze konkursu. Racjonalny ustawodawca odnosi ten przepis do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. W sytuacji wadliwego (niezgodnego z ustawą) składu komisji konkursowej wadliwość dotyczy przeprowadzenia konkursu w całości. Reasumując wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a w konsekwencji do wydania przez Wójta zarządzenia o powierzeniu wadliwie wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora i udzielenia mu pełnomocnictwa.

Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem zarządzenia Wójta Gminy Szczerców nr 77/2012 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie udzielenia W.D. pełnomocnictwa do jednoosobowego działania w sprawach dotyczących kierowaną jednostką i określenia zakresu pełnomocnictwa .

Zarzuty organu są niezasadne.

W sprawie nie został naruszony art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 4 tej ustawy "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Art. 91 ust. 4 nie daje podstaw do wykładni bez uwzględnienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "Uchwała lub zarządzenie organu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Regulacja podstawy prawnej zastosowania sankcji nieważności w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza przesłanki sanacji nieważności, uzależniając od skutków prawnych naruszenia prawa. Regulując podstawy zastosowania sankcji nieważności uchwał lub zarządzeń organu gminy, w art. 91 ust. 1 nie ograniczono jej zastosowania wyłącznie do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, ale też obejmuje naruszenie prawa niekwalifikowane, przez przyjęcie błędnej wykładni przepisu prawa. Niekwalifikowane naruszenie przepisów prawa nie obejmuje nieistotnego naruszenia przepisów prawa, a zatem takiego, które nie ma znaczenia prawnego dla prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Do przepisów prawa przesądzających o prawidłowości zastosowania zalicza się przepisy o właściwości organu, treści działania, procedury działania. Przepisy regulujące kreowanie składu osobowego organu mają charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie ma podstaw do kwalifikacji naruszenia w tym zakresie regulacji do nieistotnego naruszenia. Naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa regulującego skład komisji konkursowej, przez powołanie w skład osób, których udział nie jest dopuszczalny nie stanowi nieistotnego naruszenia prawa. Nie można zatem dokonać kwalifikacji naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty do nieistotnego naruszenia prawa.

Nie został tez naruszony art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Odstąpienie, od wskazanego w cytowanym wyżej przepisie, terminu jednego roku do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego lub jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro jednak nie wszystkie zarządzenia wójta podlegają obowiązkowi ich przedłożenia organowi nadzoru, to w przypadku takich aktów nie można mówić o uchybieniu obowiązkowi przedłożenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli natomiast nie uchybiono terminowi, to w takiej sytuacji organ nadzoru nie ma kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 1 roku od dnia podjęcia zarządzenia wójta. Jest to bowiem termin materialnoprawny.

Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii zarządzeń porządkowych, których treść musi być udostępniona organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe zarządzenie nie podlegało zatem obowiązkowi doręczenia z urzędu organowi nadzoru, ani nie jest aktem prawa miejscowego według art. 41 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji.

bg