Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 711/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151, art. 168 par. 1, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K.-M. i I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 września 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 26 marca 2019 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]).

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., działającego z upoważnienia Starosty z dnia 17 czerwca 2015 r. (nr [...]), orzekającej o ustaleniu opłaty za pobyt K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 31 maja 2016 r. w kwocie 2.293 zł miesięcznie, wskazując jako osoby zobowiązane do poniesienia opłaty rodziców dziecka – A. K. i I. M., uchyliło ją w części ustalającej wysokość opłaty w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. na kwotę 2.293 zł miesięcznie i orzekło o ustaleniu wysokości opłaty w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. w kwocie 2.332 zł miesięcznie, utrzymując przy tym w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji.

W pozostałej części Kolegium utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że małoletni syn skarżących A. K. i I. M. został umieszczony w placówce opiekuńczo-wychowawczej - Pogotowiu Opiekuńczym [...] w O. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. (sygn. akt [...]), któremu nadano klauzulę wykonalności w dniu wydania orzeczenia. Postanowienie było udzieleniem zabezpieczenia interesom małoletniego syna skarżących w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej. Dziecko zostało odebrane rodzicom przez Komendę Powiatową Policji w K. w trybie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. (sądu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania małoletniego - zgodnie z art. 569 § 1 ustawy - Kodeks postępowania cywilnego) wynikało, że dziecko zostało odebrane rodzicom przez Komendę Policji w K., zatem miejscem zamieszkania nie mógł być G. Rodzice małoletniego zamieszkiwali wówczas w L. w powiecie K. W chwili umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej rodzicom nie ograniczono jeszcze władzy rodzicielskiej prawomocnym orzeczeniem sądu, wobec czego - zgodnie z art. 26 § 1 ustawy Kodeks cywilny - miejscem zamieszkania tego dziecka była również miejscowość L.

Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej co do zasady ponoszą pełną opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce. Średnia wysokość wydatków ustalana jest nie w drodze decyzji, a aktu prawa miejscowego, który jest wiążący dla organu wydającego decyzję o ustaleniu opłaty. Średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce, w której przebywał K. M. wynosiły w dniu wydania decyzji 2.293 zł, a od 1 kwietnia 2016 r. - 2.332 zł. Z uwagi na zmianę stanu prawnego w toku postępowania wywołaną ustaleniem od dnia 1 kwietnia 2016 r. nowej wysokości średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w placówce w drodze zarządzenia nr [...] Starosty z dnia 10 marca 2016 r.

Kolegium było zatem zobowiązane do wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjnym, to jest z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego. Wysoki dochód rodziny wynoszący na jedną osobę 2.660,09 zł znacznie przekraczał kryteria dochodowe ustalone art. 8 ustawy o pomocy społecznej (odpowiednio 456 i 514 zł miesięcznie).

A. K. i I. M. zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium, kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucili, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem, bowiem organ pierwszej instancji nie był właściwy do wydania decyzji. Syn K. został im odebrany w dniu 6 czerwca 2014 r. ze szkoły w L., do której uczęszczał. Dyrekcja szkoły widocznie pomyliła adres i spowodowała zamieszanie, podając stary adres skarżących w L. Wskazali na zaświadczenia o dochodach, potwierdzenie wymeldowania i miejsce położenia szkoły, do której uczęszcza drugi z synów.

Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 615/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. i I. M. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że istotne dla ustalenia miejsca zamieszkania i rodziców małoletniego, i samego małoletniego są oświadczenia skarżącego, złożone na potrzeby postępowania o ustalenie opłat za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W oświadczeniach tych skarżący wskazał, że miejscem zamieszkania jego rodziny są L. (dwa oświadczenia z dnia 18 czerwca 2014 r.). Organ odwoławczy prawidłowo też wskazał, że działania w sprawie prowadziła Policja w K., a postępowanie toczyło się przed Sądem Rejonowym w K., co potwierdza miejsce zamieszkania skarżących i małoletniego K.

Natomiast odnosząc się do oceny prawidłowości ustalenia wysokości nałożonej na skarżących opłaty sąd orzekający uznał, że nie budzi ona wątpliwości. Wysokość średniego miesięcznego wydatku na utrzymanie dziecka w placówce [...] została ustalona zarządzeniem Starosty z dnia 27 stycznia 2015 r. nr [...] na kwotę 2.293 zł, wobec czego ustalenie wysokości opłaty w kwocie 2.293 zł od dnia 1 czerwca 2015 r. było prawidłowe. W toku postępowania doszło jednak do zmiany stanu prawnego, gdyż zarządzeniem Starosty z dnia 30 marca 2016 r. nr [...] ustalono opłatę za pobyt w przedmiotowej placówce w wysokości 2.332 zł, zaś akt ten wszedł w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części ustalającej wysokość opłaty za miesiące kwiecień i maj 2016 r. i orzekł, że wysokość tej opłaty w tych miesiącach wynosi 2.332 zł. Zmiana stanu prawnego obligowała organ do tego rodzaju działania, tym bardziej, że zmiana wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej była podstawą do zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej tej opłaty bez zgody strony (w świetle art. 194 ust. 1a ww. ustawy).

W ocenie sądu orzekającego zarzuty skarżących dotyczące wysokości opłaty zostały ocenione przez organ odwoławczy prawidłowo.

Wysokość opłaty nie jest uzależniona od powodów umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Wysokość średnich zarobków przy ustalaniu wysokości opłaty również nie ma znaczenia, bowiem przepisy uchwały Rady Powiatu z dnia 31 marca 2015 r. wydanej na podstawie art. 194 ust. 2 cyt. ustawy wyraźnie wskazują na kryterium dochodowe określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Skarżący wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 615/17, którą wycofali pismem z dnia 23 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1591/18, umorzył postępowanie, wobec czego ww. wyrok stał się prawomocny (wyrok uprawomocnił się w dniu 28 listopada 2018 r.).

I. M. i A. K. wnioskiem z dnia 8 września 2018 r. (uzupełnionym w dniu 10 września 2018 r.) wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt [...], wskazując na naruszenie art. 139 k.p.a., który zakazuje wydania przez organ II instancji orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji I instancji. Według skarżących, naruszenie zakazu reformationis in peius miało miejsce, bowiem Kolegium orzekło o podwyższeniu opłaty za wskazany w decyzji okres. Ponadto, zdaniem skarżących Kolegium przeoczyło błędne powołanie podstawy prawnej w decyzji organu I instancji, gdzie wskazano przepis art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który jest podstawą prawną ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce typu rodzinnego, natomiast dziecko zostało skierowane do placówki typu interwencyjnego, wskazując że ten błąd nie może ulec sprostowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2019 r. (nr [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]).

Jako podstawę prawną wskazano art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 193 ust, 1 pkt 2 i ust. 1a-2, art. 194 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 697), z powołaniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

A. K. i I. M. złożyli w dniu 19 kwietnia 2019 r. wniosek "o ponowne rozpatrzenie sprawy [...]" podnosząc, że zgodnie z prawem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej ("którego to orzeczenia Powiat nie ma") i naliczenie rodzicom dziecka opłaty za koszty pobytu dziecka w placówce powinno nastąpić w dwóch decyzjach: pierwszej dotyczącej umieszczenia dziecka w konkretnej placówce opiekuńczo-wychowawczej, a następnie w drugiej dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce. Wobec czego wnioskodawcy wnieśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności skierowania [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. i kolejnego skierowania [...] z dnia 31 marca 2016 r., a następnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. akt [...] i dalej decyzji nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w placówce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 września 2019 r. (nr [...]), utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 26 marca 2019r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. 127 § 3, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 193 ust. pkt 2 i ust. 2 oraz art. 194 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 332).

W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]). Kolegium wskazało, że od przedmiotowej decyzji została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 615/17 wywiedziona przez A. K. i I. M. skarga.

Zdaniem organu, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, od której została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu skarga.

Kolegium podkreśliło, że treść przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie oraz wskazało na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, stwierdzające że moc prawna orzeczenia oddalającego skargę na decyzję organu administracji publicznej powoduje zamknięcie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VII SA/Wa 722/08). Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 311/07, który podkreśla, że sentencja wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną zawiera wiążącą ocenę prawną braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tym samym mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej prowadząc, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowo-administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kolegium podkreśliło, że w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 615/17 nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie naruszeń przepisów postępowania i naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Skoro więc skarga A. K. i I. M. na decyzję SKO z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]) została oddalona, to brak jest podstaw do zarzucania tej decyzji, będącej przedmiotem postępowania, nie tylko wadliwości kwalifikowanej określonej w art. 156 § 1 k.p.a., ale i jakiejkolwiek innej wadliwości, o których mowa jest we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

A. K. i I. M. zaskarżyli w całości, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, decyzję z dnia 12 września 2019r. (nr [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 352 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (w skrócie jako "k.p.c.") poprzez prostowanie i interpretowanie przez Kolegium występujące w roli sędziego sądu cywilnego postanowienia o zabezpieczeniu dziecka (sprawa o sygn. akt [...]) oraz domagając się jej uchylenia.

Podkreślili, że ani postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r., ani postanowienie tego Sądu z dnia 19 lutego 2016 r. nie umieszczało syna w instytucjonalnej pieczy zastępczej, gdyż sąd orzekł tylko o umieszczeniu syna w "placówce". Zgodnie zaś z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ich ocenie, nie ma mowy o omyłkowym umieszczeniu dziecka w placówce, skoro Sąd Rejonowy w K. nie prostował swojego postanowienia, natomiast Kolegium łamie prawo, dokonując odmiennej jego interpretacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2017 r., wydany w sprawie akt III SA/Gd 615/17 przesądził o prawidłowości zapadłych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny (decyzję administracyjną) z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji administracyjnej w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi A. K. i I. M. (dalej jako - "skarżący") uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2019 r. (nr [...]), którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 26 marca 2019 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2019 r. (nr [...]), uchylającej decyzję Starosty z dnia 17 czerwca 2015 r. (nr [...]) w części ustalającej wysokość opłaty za pobyt K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r. na kwotę 2.293 zł i orzekającej o wysokości opłaty za ten okres w wysokości 2.332 zł oraz utrzymującej w mocy pozostałą część decyzji.

Wniesiona przez skarżących skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2019 r. (nr [...]) zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 8 września 2018 r., w którym powołali się na istnienie w ww. decyzji wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Sąd orzekający po rozważeniu argumentacji skarżących podzielił w niniejszej sprawie stanowisko organu, w świetle którego kwestionowana decyzja, nie jest dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 k.p.a.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wyjaśnić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. W doktrynie prawa również podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818).

W realiach rozpatrywanej sprawy z taką sytuacją kwalifikowanej wadliwości nie mamy do czynienia. Nie można bowiem uznać, że decyzja w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Zasadniczą okolicznością dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest to, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017r. (nr [...]), która częściowo zmieniła decyzję Starosty z dnia 17 czerwca 2015 r. (nr [...]) w zakresie wysokości odpłatności w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r., była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Opisanym powyżej wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 615/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. K. i I. M. na ww. decyzję Kolegium.

Podkreślenia wymaga, że prawomocne oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]) oznacza, że sąd orzekający w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 615/17 uznał za w pełni prawidłową przedmiotową decyzję, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Należy dodać, że za taką uznał również decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 czerwca 2015 r.

Jak słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną wyklucza możliwość wzruszenia decyzji w następczym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie jej nieważności.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując konkretną decyzję administracyjną musi zatem uwzględniać z urzędu prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem przesłanek nieważności określonych w art. 156 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazuje na to między innymi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak i art. 60 tej ustawy, który przesądza, że cofnięcie skargi nie jest skuteczne jeśli spowodowałoby utrzymanie w mocy akt lub czynności dotkniętej wadą nieważności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

Ponadto, w orzecznictwie tym wyrażany jest generalny pogląd, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 346/09 czy też wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 311/07).

W ostatnim przywołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że moc wiążąca orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję administracyjną, to ocena, która opiera się na kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i podstaw do zastosowania środków prawnych uregulowanych w art. 145 p.p.s.a. Jednym ze środków prawnych stosowanych przez wojewódzki sąd administracyjny jest zastosowanie środka prawnego: stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. NSA wskazując na brzmienie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zauważył, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny są tożsame z podstawami stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, są to bowiem enumeratywnie wyliczone podstawy w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak podniósł też NSA sentencja wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną zawiera wiążącą ocenę prawną braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie może podważyć organ administracji publicznej prowadząc, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...). Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną objęty jest w ocenie NSA powagą rzeczy osądzonej, która wyłącza drogę administracyjną stwierdzenia nieważności decyzji.

Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawomocny wyrok wydał wojewódzki sąd administracyjny, czy też Naczelny Sąd Administracyjny.

W granicach sprawy, w której wydana została decyzja Samorządowego Kolegium z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku już orzekł - w prawomocnym wyroku - z dnia 19 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 615/17). Należy tym samym przyjąć, że sąd orzekający badał również wskazaną decyzję pod względem ewentualnych wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (zgodnie z wymogami wskazanych wyżej art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) chociaż nie zostało to wprost wyrażone w uzasadnieniu wydanego wyroku. Sąd administracyjny, co należy podkreślić, nie ma obowiązku aby w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę zawierać ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem wszystkich potencjalnych przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 168 § 1 p.p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Natomiast przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia prawomocnego charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to czy był, czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, tom 2, Warszawa 1989, s. 590).

Sąd orzekający podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek prawomocnego oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W konsekwencji badaniu winna podlegać kwestia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji, wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamyka organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji (zob. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).

W rozpoznawanej sprawie skarżący, w zakresie przedmiotu postępowania związanego z ustaleniem opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej, we wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli zaistnienie w sprawie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Zarówno treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jaki i zachowanie się skarżących wskazuje, że upatrują oni kwalifikowanej wadliwości przede wszystkim w uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia 17 czerwca 2015 r. (nr [...]) w części ustalającej wysokość opłaty (kwiecień, maj 2016 r.) i podwyższeniu kwoty opłaty z 2.293 zł na 2.332 zł miesięcznie, co narusza w ich ocenie, zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a. (vide również: wyjaśnienie skarżącego w protokole rozprawy sądowej z dnia 6 lutego 2020 r.).

Analizując treść uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 615/17 uznać należy, że sąd orzekający ówcześnie niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze poddał ocenie, czy decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty nie została wydana bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się takich wad skoro w uzasadnieniu wyroku na stronie 7, wskazał wprost, że prawidłowość ustalenia wysokości nałożonej opłaty nie budzi jego wątpliwości. Sąd podkreślił, że w toku postępowania doszło do zmiany stanu prawnego, gdyż zarządzeniem nr [...] Starosty z dnia 30 marca 2016 r. ustalono opłatę za pobyt w przedmiotowej placówce w wysokości 2.332 zł. Zarządzenie opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 30 marca 2016 r. (poz.1261) i weszło w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r., zaś zmiana stanu prawnego obligowała organ (Kolegium) do tego rodzaju działania.

Skoro więc we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołana została przesłanka, którą sąd administracyjny zobligowany był zbadać z urzędu w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzje w postępowaniu nieważnościowym nie mogło orzec odmiennie w odniesieniu do okoliczności objętych prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.

Ponadto, Kolegium wskazało przy tym w sposób w pełni zasadny, że zarzucane przez skarżących uchybienie polegające na powołaniu w podstawie prawnej decyzji z dnia 17 czerwca 2015 r. (nr [...]) art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy zamiast art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa. Z treści bowiem uzasadnienia kontrolowanej decyzji Starosty wynikało bowiem wprost, że przy wydaniu decyzji organ niższej instancji zastosował w rzeczywistości art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Natomiast druga z przesłanek uzasadniających w ocenie skarżących stwierdzenie nieważności decyzji w okolicznościach niniejsze sprawy w ogóle nie mogła być rozważana. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wada nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku takiej regulacji nie sposób wskazać.

Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnie oddalił skargę w sprawie dotyczącej przedmiotowej decyzji uznać należy, że decyzja ta nie jest wadliwa. Tym bardziej nie można skutecznie twierdzić, że decyzja ta dotknięta jest jakąkolwiek wadą nieważności. Skoro tak przesądził sąd administracyjny, Kolegium orzekając w następstwie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji zasadnie uznało się związane tym orzeczeniem. Kontrolowane decyzje należało uznać za prawidłowe.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie może ujść uwadze, że Kolegium odniosło się również do żądań skarżących zgłoszonych przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mianowicie stwierdzenia nieważności skierowania [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. oraz skierowania [...] z dnia 31 marca 2016 r. (co miało skutkować uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] i decyzji nr [...]), które jak słusznie zauważyło Kolegium pozostają one - poza przedmiotem - niniejszego postępowania. Niemniej, Samorządowe Kolegium Odwoławczego wskazało, że prowadziło na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. skierowań i zapadłe rozstrzygnięcia zostały również poddane kontroli WSA w Gdańsku, który prawomocnymi wyrokami z dnia 28 marca 2019 r. w sprawach sygn. akt III SA/Gd 101/19 i sygn. akt III SA/Gd 102/19 oddalił wniesione przez A. K. i I. M. skargi. Można dodać, że w powyższych orzeczeniach WSA w Gdańsku podniósł, że brak jest przepisu prawa, który stanowiłby materialnoprawną przesłankę do wydania decyzji w przedmiocie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej.

Natomiast wobec zarzutów skargi, iż Sąd Rejonowy w K. w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2014 r., ([...]) ani w postanowieniu z dnia 19 lutego 2016 r. ([...]) nie orzekł o umieszczeniu syna skarżących "w instytucjonalnej pieczy zastępczej" tylko umieścił w sposób archaiczny i niezgodny z prawem "w placówce", można wyjaśnić, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1111) instytucjonalna piecza zastępcza jest sprawowana w formie m.in. placówki opiekuńczo-wychowawczej (pkt 1), która stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy, może być prowadzona jako placówka opiekuńczo-wychowawcza typu: 1) socjalizacyjnego; 2) interwencyjnego; 3) specjalistyczno-terapeutycznego; 4) rodzinnego. Zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej, w szczególności placówka jest obowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki (art. 103 ust. 1 tej ustawy). Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 552/19, oddalając skargę A. K. i I. M., na tle powyższej regulacji należy przyjąć, że sygnalizowana przez skarżącego "rozbieżność" pomiędzy nazwą miejsca umieszczenia małoletniego w instytucjonalnej pieczy zastępczej, wskazana w postanowieniu Sądu Rejonowego w K. z dnia 8 czerwca 2014 r. oraz w skierowaniu Starosty z dnia 9 czerwca 2014 r., nie może rzutować na prawidłowość decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w takiej placówce. Typem placówki opiekuńczo-wychowawczej są placówki interwencyjne. Wskazanie takiej właśnie placówki w podjętym przez organ skierowaniu, z racji okoliczności sprawy poprzedzających umieszczenie małoletniego i właściwości tego rodzaju placówek, było w pełni uzasadnione i prawidłowe, bez względu na to, że w wydanym postanowieniu sąd powszechny orzekł o umieszczeniu dziecka w "pogotowiu opiekuńczym". Abstrahując od faktu, iż sama lokalizacja i nazwa placówki wskazuje na to, że chodzi o tę samą placówkę, to należy podkreślić, że potocznie placówki opiekuńczo- wychowawcze typu interwencyjnego zwane są również "pogotowiem opiekuńczym" (zob. w tej materii: K. Tryniszewska, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz do art. 101, System Informacji Prawnej LEX). Powyższe stanowisko należy podzielić.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).