Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 441/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 3, art. 19 ust. 3 pkt 1-4, art. 12b
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] grudnia 2016 r., Nr [...] Minister Rozwoju i Finansów (dalej organ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez Syndyka Masy Upadłości W. Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. (dalej skarżący), utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r., Nr [...] cofającą udzielone przez Zarządzającego strefą przedsiębiorcy W. z siedzibą w P. (obecnie W. Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. – dalej spółka) zezwolenie Nr [...] z [...] października 2009 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej [...] SSE).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej kpa) oraz art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 282 ze zm.; dalej usse).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją Zarządzającego [...] SSE przedsiębiorca S. P., prowadzący działalność pod firmą W. z siedzibą w P., uzyskał w dniu [...] października 2009 r. zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [....] SSE. Zgodnie z zezwoleniem (zmienionym kolejno decyzjami Ministra Gospodarki z [...] października 2012 r., Nr [....] i [...] lipca 2013 r., Nr [....]) ww. przedsiębiorca powinien m.in. zwiększyć zatrudnienie (kształtujące się na poziomie 42 pracowników) o 80 nowych pracowników w terminie do 31 grudnia 2014 r. oraz utrzymać zatrudnienie na poziomie 122 pracowników w terminie do 31 grudnia 2019 r.

Celem oceny zgodności działalności prowadzonej przez spółkę na obszarze strefy z warunkami udzielonego spółce zezwolenia, w dniu 21 maja 2015 r. Zarządzający [...] SSE przeprowadził kontrolę w zakresie spełnienia warunku określonego w pkt I ppkt 2 zezwolenia Nr [...], tj. zwiększenia dotychczasowego zatrudnienia kształtującego się na poziomie 42 pracowników poprzez zatrudnienie 80 nowych pracowników w terminie do 31 grudnia 2014 r. Na podstawie dokumentów przedłożonych w toku kontroli (tj. zestawienia zatrudnienia na dzień 31 grudnia 2014 r.; sprawozdanie Z-06 za 2014 r., Meldunku DG-1 za miesiąc: luty, czerwiec, wrzesień i grudzień 2014 r. oraz raportu inwestora za miesiąc czerwiec i grudzień 2014 r.) oraz wyjaśnień spółki ustalono, że nie wywiązuje się ona z warunku wymienionego w pkt 1 ppkt 2 zezwolenia Nr [...] (zmienionego decyzją z [...] lipca 2013 r., Nr [...]), to jest – nie zwiększyła dotychczasowego zatrudnienia (42 osoby) o 80 nowych pracowników. Na dzień 31 grudnia 2014 r. zatrudnienie w spółce wynosiło 45 osób (pełnych etatów) (por. protokół kontroli z 21 maja 2015 r.).

Zarządzający [...] SSE przesłał kopię protokołu ministrowi właściwemu do spraw gospodarki (v. pismo z 15 lipca 2015 r.). Zawiadomieniem z 31 marca 2016 r. organ poinformował przedsiębiorcę oraz Zarządzającego [...] SSE o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia Nr [...]. W toku postępowania Zarządzający [...] SSE wyraził pozytywną opinię w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia (v. pismo z 26 kwietnia 2016 r.). Zdaniem opiniującego okoliczność, że spółka nie wywiązała się z warunku dotyczącego poziomu zatrudnienia może uzasadniać cofnięcie zezwolenia z uwagi na fakt jego rażącego naruszenia.

W odpowiedzi na ww. zawiadomienie Syndyk Masy Upadłości W. Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S. (dalej Syndyk Masy Upadłości) poinformował, że postanowieniem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt X GU 577/15/1 Sąd Rejonowy Katowice – Wschód w Katowicach, Wydział X Gospodarczy ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku W. Spółka Akcyjna z siedzibą w S. Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 ze zm.) wskazał na główny cel postępowania upadłościowego jakim jest zaspokojenie roszczeń wierzycieli, co wiąże się z faktycznym zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej przez upadłego w okresie przypadającym po dniu ogłoszenia upadłości. Podkreślił, że stan zatrudnienia w upadłej spółce został uzależniony od potrzeb prowadzonego postępowania upadłościowego. W dacie ogłoszenia upadłości spółka zatrudniała 6 pracowników, wykonujących prace jako pracownicy umysłowi. Średnioroczne zatrudnienie w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 9 lutego 2016 r. wynosiło 6 pracowników. W okresie od dnia ogłoszenia upadłości, w reakcji na potrzeby personalne prowadzącego postępowania upadłościowe, zredukowano zatrudnienie do 1 osoby pracującej na podstawie umowy o pracę oraz 2 osób wykonujących czynności na podstawie umowy zlecenia. Po dniu ogłoszenia upadłości upadły zaprzestał prowadzenia jakiejkolwiek działalności produkcyjnej (v. pismo z 30 maja 2016 r.).

Pismem z 9 czerwca 2016 r. organ poinformował Syndyka Masy Upadłości o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 kpa.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Nr [.] Minister Rozwoju, działając w oparciu o art. 104 kpa w zw. z art. 16 ust. 4-6 w zw. z art. 19 ust. 3 pkt 2 usse, po zapoznaniu się z opinią Zarządzającego [...] SSE, cofnął ww. udzielone w dniu [...] października 2009 r. zezwolenie Nr [...]. Za wystarczające do wydania decyzji organ uznał ustalenia poczynione w czasie ww. kontroli z 21 maja 2015 r. Zaznaczył, że w toku postępowania strona nie przedstawiła dokumentów ani wyjaśnień, które mogłyby podważyć postawiony jej zarzut rażącego uchybienia warunkowi określonemu w pkt I ppkt 2 zezwolenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Syndyk Masy Upadłości zrzucił organowi naruszenie:

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez naruszenie obowiązku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 80 kpa poprzez błędną ocenę, iż naruszenie warunków zezwolenia Nr 276 stanowi celowe działanie upadłego, podczas gdy po dniu ogłoszenia upadłości zatrudnienie u upadłego nie mogło zostać zwiększone stosownie do warunków określonych w ww. zezwoleniu, bowiem byłoby to sprzeczne z celem toczącego się postępowania upadłościowego;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie;

- art. 19 ust. 3 pkt 2 usse poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący, podczas gdy ogłoszenie upadłości spółki w istotny sposób wpłynęło na dalszy sposób prowadzenia działalności upadłej spółki.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Od dnia ogłoszenia upadłości zatrudnienie w spółce nie mogło zostać zwiększone stosownie do warunków określonych w zezwoleniu. Obecny stan zatrudnienia nie stanowi celowego uchybienia warunkom zezwolenia, a jest jedynie działaniem mającym na celu jak najpełniejszą realizację potrzeb toczącego się postępowania upadłościowego. Za bezpodstawnie uznał twierdzenie organu, iż uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący, podczas gdy ogłoszenie upadłości spółki miało istotny, niezależny od strony wpływ na dalszy sposób prowadzenia jej działalności oraz stan zatrudnienia. Jego zdaniem cofnięcie zezwolenia może negatywnie wpłynąć na toczące się postępowanie likwidacyjne, bowiem w następstwie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji spółka może zostać zobowiązana do zwrotu uzyskanej pomocy publicznej.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lipca 2016 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy uznał, że nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia art. 19 ust. 3 pkt 2 usse, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący. Za rażące uchybienie warunkom zezwolenia organ uznał niewywiązanie się z podstawowych, precyzyjnie określonych w nim warunków, tj. ilość nowych miejsc pracy, termin w jakim mają być utworzone, jak i okres przez jaki mają być utrzymane. W przypadku spółki doszło do niezrealizowania warunku dotyczącego zatrudnienia. Spółka nie zwiększyła dotychczasowego zatrudnienia kształtującego się na poziomie 42 pracowników o 80 nowych pracowników. W kontrolowanym terminie zatrudnienie kształtowało się na poziomie 45 pracowników. Uchybienie dotyczy warunku nakładającego na spółkę obowiązek utworzenia konkretnej liczby nowych miejsc pracy, co jest jednym z podstawowych celów tworzenia i działania specjalnych stref ekonomicznych, ustanowionych w celu rozwiązywania szczególnie ważnych problemów społeczno-gospodarczych (w tym zakresie organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2012 r., II GSK 873/11).

Zdaniem organu zarówno informacje przekazane przez Zarządzającego strefą, jak i przez Syndyka Masy Upadłości (v. pismo z 30 maja 2016 r.) świadczą o tym, że przedsiębiorca nie tylko nie zrealizował warunku w zakresie zwiększenia zatrudnienia do poziomu 122 pracowników na koniec 2014 r., ale również nie zrealizował jego kolejnej części dotyczącej utrzymania zatrudnienia, a także zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 1 usse także stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia.

Odnosząc się do kwestii ogłoszenia upadłości spółki i braku możliwości zwiększenia zatrudnienia organ wskazał, że ogłoszenie upadłości nie miało wpływu na realizację warunku zatrudnienia. Spółka uchybiła ww. warunkowi jeszcze przed ogłoszeniem upadłości, a zatem na ocenę uchybienia warunkowi zezwolenia na dzień 31 grudnia 2014 r. nie może mieć wpływu fakt, że po ogłoszeniu upadłości działania Syndyka Masy Upadłości koncentrują się wyłącznie na czynnościach związanych z toczącym się postępowaniem upadłościowym. Fakt ogłoszenia upadłości nie zwalnia strony z obowiązków wynikających z zezwolenia. Powyższe oznaczałoby przyzwolenie na niezrealizowanie postanowień określonych w zezwoleniu i byłoby sprzeczne z regulacjami dotyczącymi specjalnych stref ekonomicznych, w tym z założeniami, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej i przepisami dotyczącymi zmiany zezwolenia, które mają na celu zabezpieczyć realizację jednego z podstawowych założeń działania stref, jakim jest tworzenie nowych miejsc pracy.

Podkreślając uznaniowy charakter decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia organ wskazał, że działał w granicach uznania wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 3 pkt 2 usse. W decyzji skoncentrował się na kwestii mającej najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia realizacji warunków zezwolenia, tj. oceny pod kątem wystąpienia przesłanki lub przesłanek jego cofnięcia. Oceny tej dokonał w oparciu o kluczowy w sprawie dowód, jakim jest protokół kontroli, który nie był kwestionowany przez stronę postępowania i pozwolił na prawidłową ocenę stanu faktycznego. Dokonując oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony uznał, że w przedmiotowej sprawie słuszny interes społeczny przeważa nad interesem strony. Interes społeczny winien być rozumiany jako interes pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych. Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uprzywilejowuje jednego przedsiębiorcę względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Odstąpienie od cofnięcia stanowiłoby jeszcze szersze uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy względem innych, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. W myśl prawa wspólnotowego zwolnienie z opodatkowania dochodów z działalności prowadzonej w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi formę pomocy państwa w rozumieniu Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, która stanowi ingerencję w wolną konkurencję i dlatego z zasady jest uznawana za niedozwoloną. Udzielanie pomocy publicznej bez względu na źródło i pochodzenie musi odbyć się z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.). W przedmiotowym przypadku odstąpienie organu od cofnięcia, oprócz prawa do zachowania wykorzystanej pomocy oraz możliwości dalszego korzystania z pomocy, prowadziłoby do precedensowego wsparcia przedsiębiorcy. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której w zawiązanym pomiędzy organem a stroną stosunku administracyjnoprawnym, na którego treść składają się prawa i obowiązki, organ godzi się na korzystanie z praw, gdy strona nie wypełnia ciążących na niej obowiązków.

Odnosząc się do kwestii ewentualnych skutków cofnięcia zezwolenia spowodowanych koniecznością zwrotu udzielonej spółce pomocy organ potwierdza, że zwrot niezapłaconego, często w okresie kilku lat, podatku może być dotkliwy i powodować trudności finansowe, a co za tym idzie problemy z kontynuowaniem działalności, w tym utrzymaniem miejsc pracy. Jednak przedsiębiorca uzyskując zezwolenie zobowiązał się do dokonania inwestycji o konkretnych parametrach i w terminach. W przypadku gdy inwestycja nie zostanie zrealizowana w całości, pomoc się nie należy, a pomoc już udzielona podlega zwrotowi. Odejście od obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy publicznej, w przypadku niespełnienia warunków zezwolenia lub zaprzestania działalności w strefie, byłoby sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ akceptowałoby działania prowadzące do zachwiania konkurencyjności na rynku.

Odpierając zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa organ uznał, że w sprawie podjęto wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji nie odnosił się do przyczyn powstania uchybienia, bowiem przepis art. 19 ust. 3 usse nie odwołuje się do tej kwestii. Stwierdził natomiast, że na podstawie informacji przekazanych przez Zarządzającego strefą można wnioskować, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkowi zatrudnieniowemu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosił o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu organu zarzucał:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 3 pkt 2 usse poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący, podczas gdy ogłoszenie upadłości spółki w istotny sposób wpłynęło na dalszy sposób prowadzenia jej działalności, a w konsekwencji uniemożliwiło zwiększenie zatrudnienia zgodnie z warunkami wskazanymi w treści zezwolenia z 9 października 2009 r. Nr 276;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa i art 80 kpa poprzez naruszenie obowiązku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, iż spełnienie warunków zezwolenia Nr [...] w przedmiocie zwiększenia zatrudnienia mogło nastąpić także po ogłoszeniu upadłości upadłego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

Wnosił o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.

W skardze przytoczył okoliczności faktyczne sprawy. Wskazał, że ogłoszenie upadłości spółki, które nastąpiło w dniu 10 lutego 2016 r., wiąże się z faktycznym zaprzestaniem wykonywania dotychczasowej działalności gospodarczej, co jest warunkiem prawidłowego prowadzenia toczącego się postępowania likwidacyjnego. Nowy przedmiot działalności koncentruje się wyłącznie na czynnościach związanych z toczącym się postępowaniem upadłościowym, mających na celu jak najpełniejszą realizację zobowiązań wobec wierzycieli. Obecny stan zatrudnienia nie stanowi celowego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu, a jest jedynie działaniem mającym na celu jak najpełniejszą realizację potrzeb toczącego się postępowania upadłościowego. Naruszenie warunków zezwolenia w latach poprzedzających ogłoszenie upadłości było rezultatem niezależnej od spółki, niekorzystnej sytuacji majątkowej, która stanowiła bezpośrednią przyczynę ogłoszenia jej upadłości.

Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, podniósł w szczególności fakt nieuwzględnienia przez organ okoliczności, iż po dniu ogłoszenia upadłości zatrudnienie w spółce nie mogło zostać zwiększone stosownie do warunków określonych w treści zezwolenia Nr [...], gdyż byłoby to sprzeczne z celem toczącego się postępowania upadłościowego. Uzasadniając naruszenie przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 usse poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu miało charakter rażący poniósł, że ogłoszenie upadłości spółki w istotny, niezależny od skarżącego sposób, wpłynęło na dalszy sposób prowadzenia działalności upadłej spółki oraz na stan jej zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r. odmówiono skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny ww. szczegółowo wymienionych w tej decyzji przepisów prawa. Zarzuty skargi nie podważają przesłanek na jakich organ oparł podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 usse specjalną strefą ekonomiczną jest wyodrębnioną zgodnie z przepisami ustawy niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych tą ustawą. Stosownie do art. 3 usse strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Co do zasady zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z mocy prawa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Przed upływem tego terminu zezwolenie może zostać jednak cofnięte lub ograniczone, a także zmienione; może też wcześniej wygasnąć (por. przepisy art. 19 usse).

Cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków przewidzianych w art. 19 ust. 3 pkt 1-4 usse. M.in. zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu (art. 19 ust. 3 pkt 2 usse). Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu jest właśnie przesłanka cofnięcia ww. spółce (obecnie w upadłości likwidacyjnej) zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SEE z powodu rażącego uchybienia warunkom prowadzenia tej działalności określonym w ww. zezwoleniu Nr [...] z [...] października 2009 r., zmienionym następnie ww. decyzjami organu z [...] października 2012 r. i [...] lipca 2013 r. Ostatecznie (po zmianach) zezwolenie to, w zakresie warunku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy dotyczącego zatrudnienia, nakazywało spółce zwiększenie dotychczasowego zatrudnienia, kształtującego się na poziomie 42 pracowników, poprzez zatrudnienie 80 nowych pracowników w terminie do 31 grudnia 2014 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 122 pracowników do dnia 31 grudnia 2019 r. (por. decyzję organu z 1 lipca 2013 r. Nr 101/IW/13 w aktach administracyjnych sprawy).

Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia związane było z wynikami kontroli, w zakresie spełnienia ww. warunku zwiększenia zatrudnienia, przeprowadzonej w spółce 21 maja 2015 r. przez Zarządzającego [...] SSE. W ustaleniach pokontrolnych odnotowano bowiem (por. protokół kontroli z 21 maja 2015 r. w aktach administracyjnych sprawy), że zatrudnienie w spółce na dzień 31 grudnia 2014 r. wynosiło 45 osób (pełnych etatów), co oznacza, że spółka nie wywiązuje się z ww. warunku zezwolenia w zakresie zwiększenia zatrudnienia. Protokół kontroli został podpisany przez osoby reprezentujące kontrolowaną spółkę; nie wniesiono też do niego uwag, ani dodatkowych wyjaśnień; jednocześnie w protokole zamieszczono zastrzeżenie, że podpisanie protokołu przez osobę reprezentującą kontrolowanego jest równoznaczne z przyjęciem jego treści jako zgodnej z przeprowadzonymi czynnościami oraz stanem faktycznym.

W tych okolicznościach organ miał prawo i obowiązek traktować ustalenia pokontrolne jako jednoznaczne w treści, odzwierciedlające rzeczywisty stan rzeczy w sprawie, z których wynikało niewywiązanie się przez spółkę z omawianego warunku zezwolenia. Jednocześnie z materiałów sprawy (por. akta administracyjne) nie wynika, żeby spółka podjęła starania w kierunku wyjaśnienia, umotywowania zastanej przez kontrolujących sytuacji zatrudnieniowej, tak chociażby jak czyniła to wcześniej ubiegając się o zmianę zezwolenia.

W konsekwencji powyższego organ prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację, jako rażące uchybienie przez spółkę warunkom prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy określonym w zezwoleniu, co wyczerpuje przesłankę jego cofnięcia, przewidzianą w art. 19 ust. 3 pkt 2 usse, który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga bowiem, że wskazany warunek zezwolenia (zwiększenie dotychczasowego zatrudnienia), któremu uchybiła spółka, stanowił – obok poniesienia na terenie strefy wydatków inwestycyjnych w określonej wysokości – podstawowy element zezwolenia, a jego niewypełnienie organ mógł potraktować w kategorii rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu w rozumieniu art. 19 ust. 3 pkt 2 usse. Znaczenie tego pojęcia (rażącego uchybienia), którym posłużono się w ustawie, należy zawsze interpretować z perspektywy treści całego aktu prawnego (usse), w szczególności celu jakiemu służą jego uregulowania.

Rażące uchybienie warunkowi zezwolenia w postaci zwiększenia dotychczasowego zatrudnienia winno być ocenione przez pryzmat wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy i w kontekście celu uregulowań ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (usse). W świetle ww. art. 3 usse celem tym jest – oprócz m.in. rozwoju określonych dziedzin działalności gospodarczej – tworzenie nowych miejsc pracy, co ma służyć w szerszej perspektywie przyspieszeniu rozwoju gospodarczego w części terytorium kraju, gdzie ustanowiono strefę.

W tym sensie przepis art.19 ust. 3 pkt 2 usse, przewidujący możliwość cofnięcia zezwolenia w sytuacji rażącego uchybienia jego warunkom, obliczony został na eliminowanie działań/zaniechań sprzeciwiających się celowi regulacji ustawowej jakim jest m.in. tworzenie nowych miejsc pracy. Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej.

W świetle poczynionych wyżej uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że spółka zatrudniając na dzień 31 grudnia 2014 r. 45 osób, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie w żaden sposób nieprzystającym do wielkości wymaganej zezwoleniem – 122 osób, uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące. Uchybienie w postaci braku zatrudnienia we wskazanym okresie 77 osób (122-45) jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 usse; w szczególności sprzeciwiało się realizowaniu przez to zezwolenie celów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, a tym samym stanowiło przesłankę cofnięcia zezwolenia. Wyrażało bowiem oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią zezwolenia (przewidującego nie tylko zatrudnienie ww. 122 osób, ale i utrzymanie tego zatrudnienia do 31 grudnia 2019 r.), a zastanym w trakcie kontroli stanem zatrudnienia w spółce.

Na gruncie art. 19 ust. 3 usse rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu (pkt 2 ustępu 3) nie powoduje samo przez się konieczności wydania obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia. Decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 3, wydawana jest w ramach administracyjnego uznania (przepis posługuje się terminem "zezwolenie może być cofnięte"). Cechą uznania administracyjnego jest natomiast to, że normy prawa - stosowane przez organ - uzależniają od tego uznania, czy i jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego organ ustali w postaci podjętego rozstrzygnięcia.

W przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy zależy od uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony – w myśl wymogów art. 7 kpa.

Nie nasuwa w sprawie wątpliwości kwestia społeczno-gospodarczych konsekwencji cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Niewątpliwie cofnięcie zezwolenia, a w jego następstwie obowiązek zwrotu środków pomocy publicznej związanych z zezwoleniem, może prowadzić do trwałego wyeliminowania z obrotu przedsiębiorstwa upadłej spółki. Jednak upadłość nie jest przeszkodą cofnięcia zezwolenia, jako konsekwencji wcześniejszego naruszenia przez spółkę warunków zezwolenia. Aczkolwiek ogłoszenie upadłości samo w sobie nie może być uznane za przesłankę zaprzestania prowadzenia na terenie strefy działalności gospodarczej, na którą spółka uzyskała zezwolenie, to w tej sprawie de facto taka właśnie sytuacja po stronie upadłej spółki zachodzi. Przyznaje to sam skarżący podnosząc w skardze, że ogłoszenie upadłości wiąże się z faktycznym zaprzestaniem działalności gospodarczej na rzecz czynności związanych wyłącznie z postępowaniem upadłościowym (likwidacyjnych) mających na celu realizację zobowiązań wobec wierzycieli. Ogłoszenie upadłości było następstwem stanu gospodarczego spółki; w żadnym razie nie miało wpływu na realizację warunku zatrudnienia, któremu spółka uchybiła przed ogłoszeniem upadłości, w minimalnym nawet stopniu nierealizując warunku zwiększenia zatrudnienia i utrzymania go na zwiększonym poziomie.

Po ogłoszeniu upadłości syndyk, koncentrując się na czynnościach likwidacyjnych, nie podjął działań, które mogłyby być uznane za przejaw działalności spółki objętej zezwoleniem, tworząc jednocześnie organowi dodatkową płaszczyznę oceny cofnięcia zezwolenia w kontekście przesłanki rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu, w rozumieniu art. 19 ust. 3 pkt 2 usse.

Skoro spółka nie podjęła żadnych działań, do których była zobowiązana w ww. zezwoleniu, przez co rażąco naruszyła warunki zezwolenia, a po ogłoszeniu upadłości doszło do zaprzestania przez nią działalności gospodarczej skutkiem wykonywania działań związanych jedynie z potrzebami postępowania upadłościowego, a więc prowadzących do spieniężenia majątku wchodzącego w skład masy upadłości oraz zaspokojenia wierzycieli, przy założeniu, że proces ten powinien trwać jak najkrócej, brak - w ocenie Sądu – podstaw do zakwestionowania prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia.

W szczególności prawidłowość tego rozstrzygnięcia nie może być podważona zarzutem negatywnego wpływu cofnięcia zezwolenia na postępowanie likwidacyjne, a to w sytuacji obowiązku zwrotu przez spółkę uzyskanej pomocy publicznej.

Problematykę zwrotu pomocy publicznej, w przypadku cofnięcia zezwolenia, regulują przepisy art. 12b usse. Decyzję w tym względzie podejmuje naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Dopiero wydanie takiej decyzji (określającej kwotę pomocy podlegającej zwrotowi) nakłada na stronę obowiązek zwrotu.

Decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie nakłada jednoczesnego obowiązku zwrotu udzielonej pomocy publicznej, zatem w toku postępowania, którego przedmiotem jest cofnięcie takiego zezwolenia, nie jest możliwe skuteczne powoływanie się na okoliczności obowiązku zwrotu udzielonej pomocy publicznej, ponieważ nie dotyczą one bezpośrednio skutków zaskarżonego aktu.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela w całości argumentację/stanowisko organu w przedmiocie oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz wynikającej z tego konkluzji o przewadze w tej sprawie interesu społecznego nad interesem strony. Przede wszystkim ma rację organ podkreślając uprzywilejowanie przedsiębiorcy korzystającego z zezwolenia względem innych przedsiębiorców prowadzących taką samą działalność bez pomocy publicznej. W tej sytuacji odstąpienie od cofnięcia zezwolenia przedsiębiorcy rażąco naruszającemu jego warunki stanowiłoby jeszcze szersze jego uprzywilejowanie względem innych przedsiębiorców prowadzące do zachwiania konkurencyjności na rynku. Nadto interes wierzyciela – Skarbu Państwa, któremu przysługuje zwrot pomocy publicznej udzielonej spółce - jest tak samo ważny jak pozostałych wierzycieli.

Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył w sprawie wymienionych w skardze ww. przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku