Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3224/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1138/14 w sprawie ze skargi Z. L. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1138/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z[...] i T[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] z dnia 19 marca 2014r. nr S[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 14 października 2013r. T[...] i Z[...] wnieśli do Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 stycznia 2007 r. nr G[...] dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] – 4[...] i 4[...] – 4[...] i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez sąd lub wznowienie rozgraniczenia z 2006r. Wnioskodawcy wskazali, że szkic podstawowy z 1983r. dotyczący podziału nieruchomości oznaczonych numerami: 4[...], 4[...], 46[...] i 4[...] nie przedstawia stanu faktycznego zgodnego z ewidencją gruntów i budynków. Ponadto wnioskodawcy postępowania rozgraniczeniowego nie byli właścicielami działek w 1982r. i nie brali udziału przy ww. podziale. Autorzy wniosku zarzucili, że do postępowania rozgraniczeniowego załączono mapkę ewidencyjną – zdjęcie nr 4[...], natomiast z dokumentów geodety wynika, że rozgraniczenia dokonał w oparciu o zdjęcie nr 4[...]. Poza tym szkic wykonany przez geodetę Z[...] jest niezgodny z ewidencją z 1961r. oraz stanem posiadania i wypisem z rejestru gruntów i budynków. Autorzy wniosku podnieśli, że działki nr 4[...]– 4[...]nie były mierzone na gruncie i nie było wskazania granic. Nadto podział działki nr 469 – w ich ocenie – jest niezgodny z podziałem ewidencyjnym, zaś według błędnego wskazania geodety udział w działce nr 469/2 winien wynosić ½, a wynosi ¼.

Następnie pismem z dnia 22 października 2013r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł[...] przesłał wniosek T[...]i Z[...]według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S[...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] w piśmie z dnia 7 listopada 2013r. wystąpiło o uzupełnienie wniosku i sprecyzowanie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 257 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", które ich zdaniem winny stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W odpowiedzi T[...] i Z[...]wskazali przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 K.p.a.

W piśmie z dnia 23 stycznia 2014r. wnioskodawcy podnieśli, że nie byli informowani o granicach wyznaczonych przez geodetę. Złożone przez nich podpisy dotyczyły jedynie granicy między działkami nr 4[...] i nr 4[...]. Podali, że granice zostały ustalone niezgodnie z dokumentami stanowiącymi podstawę do ich wyznaczenia. Wskazana przez geodetę granica zmusza do rozebrania stanowiących ich własność budynków gospodarczych na działce nr 468. Zaś działka nr 469/2 utraciła właściwość działki budowlanej. Powinna bowiem mieć 21m szerokości, a nie 10m jak ustalił geodeta. Wnioskodawcy nie zgodzili się także z podzieleniem domu oznaczonego nr 18 przez środek mieszkania i stwierdzili, że wobec takiego ustalenia granicy dom także nadaje się do rozbiórki. Zgodnie z dokumentacją ewidencyjną znajdującą się w gminie granica działek nr 469/2 i 469/1 powinna przebiegać między domami, a nie przez pół domu nr 18.

Decyzją z dnia 30 [...] r. nr S[...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] z dnia 16 [...] r. nr G[...]w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] i nr 4[...] oraz działek nr 4[...] i nr 4[...], natomiast w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] i nr 4[...] stwierdziło nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego rozstrzygnięcia T[...] i Z[...] złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 19 [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...], po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Z[...] i T[...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przypomniał, że Z[...] i T[...] jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wskazali:

1/ art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. – wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3/ art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4/ art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony przeprowadza wójt (burmistrz lub prezydent miasta). W niniejszej sprawie rozgraniczane działki usytuowane są w miejscowości N[...], gm. Ł[...], więc organem właściwym do rozgraniczenia nieruchomości był Burmistrz Miasta i Gminy Ł[...], a zatem zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Odnosząc się do drugiego zarzutu organ wskazał, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy gdy w systemie obowiązującego prawa nie istnieje przepis pozwalający uregulować daną materię w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie jako podstawę prawną Burmistrz Miasta i Gminy Ł[...] powołał art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. (Dz.U. Nr 45, poz. 453) oraz art. 104 K.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z protokołem granicznym z dnia 30 [...] . Nr K[...], który stanowi dowód w sprawie, ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów: zdjęcia uwierzytelnionego z 1961r., szkicu z pomiaru do uwłaszczeń z operatu pomiarowego nr 5[...] oraz operatu z podziału działki nr 4[...] wykonanego w 1983r. nr 3[...] .

Następnie organ wskazał, że powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wnioskodawcy nie wskazali decyzji pierwotnej rozstrzygającej rozgraniczenie nieruchomości. Również z materiału dowodowego nie wynika, aby w tejże sprawie taka decyzja była podejmowana. Organ podkreślił, że załączone do pisma z dnia 23 stycznia 2014 r. dowody: decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł[...] z dnia 27 sierpnia 1982r. nr G[...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej, Wydział Cywilny z dnia 22 października 1982r. sygn. akt I Ns 158/82 nie rozstrzygały o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Decyzja dotyczyła bowiem uchylenia aktu własności ziemi, w części dotyczącej działki nr 4[...] i 4[...], wydanego dla A[...], natomiast postanowienie Sądu stwierdzało nabycie tytułu własności nieruchomości oznaczonych numerami 4[...] i 4[...] przez J[...].

W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] wskazało, że w przypadku art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdy została wydana na postawie aktu normatywnego, co do którego zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z konstytucją, ustawą lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których stroną jest Rzeczpospolita Polska. Zarówno wnioskodawcy, jak i materiał dowodowy – zdaniem organu – nie potwierdzają, aby taki stan prawny miał miejsce w niniejszej sprawie.

W zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ zauważył, że w badanej sprawie strony nie wskazały przepisu prawa, który ich zdaniem został rażąco naruszony. Fakt niezapoznania się z przebiegiem granic, które nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, czy też wskazanie przez biegłego błędnego numeru zdjęcia lotniczego, przy jednoczesnym zaakceptowaniu przez strony postępowania wyznaczonych granic, co zostało potwierdzone podpisami tych stron, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił, że z protokołu granicznego wynika, iż jako strony zainteresowane ustaleniem przebiegu granic w dniu 2 grudnia 2006 r. stawili się: Z[...] i T[...] oraz M[...] i A[...]. W protokole granicznym geodeta podał, że strony nie złożyły oświadczeń, zdając się na wyniki pomiaru dokonanego przez geodetę. Wbrew twierdzeniu wnioskodawców zarówno protokół graniczny, jak i załączony szkic graniczny wyznaczający granice między poszczególnymi działkami, w tym między działkami nr 4[...] i nr 4[...], są podpisane przez wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez geodetę, w tym przez Z[...]i T[...]. Strony nie zgłosiły zastrzeżeń co do przebiegu granic. Zarówno wskazana przez geodetę granica według ewidencji gruntów, jak i granica według stanu użytkowania przebiegały przez budynek gospodarczy i budynek mieszkalny oznaczony nr 18. Taki przebieg granicy potwierdzają pozostałe dowody załączone przez geodetę. Geodeta podał dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia przebiegu granic: zdjęcie lotnicze uwierzytelnione w maju 1961 r. przez geodetę E[...], operat podziału działki nr 4[...] wykonany w 1983r. nr 3[...]. Ponadto ze sprawozdania technicznego geodety z dnia 15 [...] r. wynika, że do ustalenia przebiegu granic wykorzystano również szkic z pomiaru do uwłaszczeń znajdujący się w operacie pomiarowym nr 5[...].

Organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodził się z wnioskodawcami, że dowodem przyjętym do rozgraniczenia było załączone do akt zdjęcie lotnicze nr 4[...], a nie jak podał geodeta nr 4[...]. Jednakże – zdaniem organu – błędne podanie nr zdjęcia lotniczego nie ma wpływu na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] wskazało jednakże, że analiza decyzji z dnia 16 [...]r. nr G[...] wykazała, że organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości podał w sentencji decyzji, że granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i nr 4[...] z nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i nr 4[...] oraz granica działki nr 4[...] z działką nr 4[...] przebiega zgodnie z opisem granic i szkicem granicznym wykazanymi w protokole granicznym z dnia 2 [...] r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego Z[...]. Tym samym w rozstrzygnięciu organ pominął wskazanie granicy pomiędzy działką nr 4[...] i nr 4[...], z nieruchomością oznaczoną nr 4[...] i nr 4[...]. Zdaniem organu niewłaściwe wskazanie w decyzji rozgraniczeniowej nr rozgraniczanej działki, nie może mieć charakter błędu pisarskiego, którego sprostowania można dokonać poprzez zmianę nr tej działki, nawet jeżeli można to wiązać z innymi dokumentami znajdującymi się w sprawie. Sprostowanie służy bowiem wyłącznie do usuwania nieistotnych wątpliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Błędne wskazanie w sentencji decyzji nr jednej z rozgraniczanych działek wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art.. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] z dnia 16 [...] r. nr G[...] w części dotyczącej granicy pomiędzy działkami nr 4[...] i 4[...], a w odniesieniu do pozostałych granic odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wyjaśnił następnie, że na obecnym etapie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwe przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, jak również wniosek o wznowienie granic z 2006r. nie może być rozpatrzony w niniejszym postępowaniu.

Nadto – odnosząc się stawianych zarzutów – organ wyjaśniał, że przesłanka niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.) musi mieć charakter obiektywny, a o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Zatem ewentualna konieczność przebudowy czy też całkowitej rozbiórki drewnianego budynku nie może przesądzać o tym, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnoszą wnioskodawcy jest decyzją niewykonalną.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty wnioskodawców organ wskazał, że geodeta dokonał rozgraniczenia na podstawie dowodów, które nie zostały zakwestionowane w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T[...] i Z[...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, niezgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niepoczynienie własnych ustaleń, a jedynie powtórzenie argumentacji organu wydającego rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, a także dowolną, z przekroczeniem swobody, ocenę posiadanych dowodów, co skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Łosice z dnia 16 stycznia 2007r. o rozgraniczeniu,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] z dnia 16 stycznia 2007r. o rozgraniczeniu nieruchomości nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S[...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z[...] i T[...] na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...]. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] z dnia 16 stycznia 2007r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. w części dotyczącej rozgraniczenia działek 4[...] i 4[...] oraz 4[...] i 4[...], uznając jednocześnie że słusznie organ stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] i 4[...].

Odnosząc się do argumentacji organu uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] z dnia 16 stycznia 2007r. w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] i nr 4[...], Sąd wskazał, że sformułowanie zawarte w kwestionowanej decyzji "granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i 4[...] z nieruchomością oznaczoną jako działki 4[...]i 4[...]" nie znajduje potwierdzenia w protokole granicznym. Działki oznaczone nr 468 i 469/2 są własnością Z[...] i T[...] , natomiast właścicielem działki nr 4[...] jest A[...] i A[...]. W ocenie Sądu I instancji prawdopodobnie zapis dotyczący rozgraniczenia w tej części pominął działkę nr 4[...], wskazując ponownie działkę nr 4[...].

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające Burmistrzowi Miasta i Gminy Ł[...] wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Trafnie organ zwrócił uwagę, że strony postępowania (w tym T[...] i Z[...]) uznały zgodnie przebieg granicy, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami złożonymi bez żadnych zastrzeżeń w protokole granicznym z dnia 2 grudnia 2006r. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut skarżących, że podpisy zostały złożone wyłącznie w odniesieniu do granicy pomiędzy działkami nr 4[...] i nr 4[...], skoro strony podpisały protokół graniczny nie kwestionując ustalonego w nim przebiegu granicy. Podpisy skarżących znajdują się na wszystkich sześciu stronach protokołu rozgraniczeniowego. Ponadto w punkcie 9.2 powyższego protokołu (oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic) znajduje się stwierdzenie "strony nie składają oświadczeń, zdając się na wyniki pomiaru okazane przez geodetę". Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku zgodnego uznania przez strony wskazanego przez geodetę przebiegu granicy, nie można mówić o wydaniu decyzji rozgraniczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stwierdzone w postępowaniu rozgraniczeniowym, a zarzucane przez stronę skarżąca niestaranności przy sporządzaniu protokołu granicznego, polegające na niedokładnym opisaniu dokumentów stanowiących podstawę wskazania przez geodetę przebiegu granicy (m.in. zdjęcie lotnicze nr 4[...], a nie jak podał geodeta nr 4[...]), nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które mogłoby spowodować stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Następnie stwierdzono, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453) dokumentami, na podstawie których następuje ustalenie przebiegu granicy, są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe dla ustalenia przebiegu granic. Takim dokumentem – w ocenie Sądu – był m.in. operat podziału działki nr 4[...] wykonany w 1983r.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że jedyną właściwą drogą postępowania w przypadku kwestionowania przebiegu granicy ustalonego przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym było zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji w tej sprawie. Zdaniem Sądu fakt, że skarżący nie skorzystali z tej możliwości nie daje dostatecznych podstaw do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji administracyjnej. Podnoszenie natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym argumentów, które mogły ewentualnie być rozważane w postępowaniu zwykłym, przy braku argumentów wskazujących na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie może być prawnie skuteczne.

Końcowo Sąd stwierdził, że postanowienie z dnia 3 listopada 2006r. wszczynające postępowanie rozgraniczające zawiera błędne sformułowanie, że zostało ono wszczęte na wniosek Starosty Powiatowego w Ł[...] w sytuacji gdy Burmistrz Miasta i Gminy Ł[...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu celem ustalenia granic i utrwalenia punktów granicznych, po informacji Starosty Powiatowego w Ł[...]. Powyższe uchybienie nie może jednak skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji rozgraniczeniowej.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli Z[...] i T[...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości została jedynie w części wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta w całości została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka w całości winna być uchylona,

art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez przeprowadzenie w sposób pobieżny kontroli zaskarżonych decyzji i pominięcie faktu, iż zaskarżona decyzja nie uwzględniała tego, iż wyznaczenie w w/w decyzji nieistniejącej granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działki nr 46[...] i nr 468 z nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i nr 4[...] powodowało, że decyzja ta była niewykonalna w chwili jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały,

art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S[...] z dnia 30 [...]r. ., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia 19 marca 2014r., istnieje sprzeczność odnośnie tego w jakiej części decyzja o rozgraniczeniu, tj. odnośnie granic jakich działek, winna zostać uznana za nieważną,

art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów skargi odnośnie naruszenia przy wydawaniu przez organy administracji decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a., jak również wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Łosice decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o protokół graniczny sporządzony w sposób sprzeczny z zasadami sztuki i przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezrozumiałym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby podnoszona przez skarżących okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z wniosku Starosty Powiatowego w Ł[...] nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Niewątpliwie Burmistrz Miasta i Gminy Ł[...] traktował Starostwo Powiatowe w Ł[...] w toku całego postępowania jako stronę. Zdaniem skarżących kasacyjnie o powyższym świadczy nie tylko fakt, iż w postanowieniu z dnia 3 [...] r. wskazuje się na wniosek tego organu z dnia 25 października 2006r. jako podstawę do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, ale także to, iż Burmistrz przesłał Starostwu powyższe postanowienie, podobnie jak odpis decyzji z dnia 16 stycznia 2007r., a w uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał na Starostwo Powiatowe w Ł[...] jako wnioskodawcę przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji w ocenie Z[...] i T[...] organ wszczynając przedmiotowe postępowanie na wniosek podmiotu, który nie może być uznany za stronę tego postępowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a wydana w toku takiego postępowania decyzja winna zostać uznana za nieważną w całości.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazali, iż złożone przez nich pod protokołem granicznym podpisy świadczyć miały jedynie o tym, że byli obecni przy jego sporządzaniu. Byli wówczas bowiem przekonani, iż przebieg granic zostanie ustalony zgodnie z dokumentacją wskazaną w protokole i na powyższe wyrażali zgodę. Ze względu na fakt, iż ostatecznie geodeta wyznaczył przebieg granic w sposób sprzeczny z dokumentacją, to nie można uznać, aby na taki przebieg skarżący kasacyjnie wyrażali zgodę. Jednocześnie autorzy skargi kasacyjnej wskazali, że nie został im doręczony wraz z odpisem decyzji przedmiotowy protokół graniczny.

Następnie zaznaczono, że decyzja z dnia 16 stycznia 2007r. nie może ostać się także z tego powodu, iż nie istnieje granica pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i nr 4[...] z nieruchomością oznaczoną jako działki nr 4[...] i nr 4[...], a zatem przedmiotowa decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zdaniem skarżących kasacyjnie w okolicznościach sprawy mamy niewątpliwie do czynienia z niewykonalnością faktyczną, albowiem z uwagi na niewłaściwe oznaczenie działek wchodzących w skład jednej z nieruchomości nie jest faktycznie możliwe przeprowadzenie granicy pomiędzy obiema nieruchomościami.

Ponadto autorzy skargi kasacyjnej stwierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył oczywistej sprzeczności pomiędzy wydanym przez organ rozstrzygnięciem z dnia 30 stycznia 2014r., utrzymanym następnie w mocy decyzją z dnia 19 marca 2014 r., a treścią uzasadnienia. Wydając bowiem decyzję z dnia 30 stycznia 2014r. organ stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej w części dotyczącej rozgraniczenia działek nr 4[...] i nr 4[...]. Jednocześnie w uzasadnieniu obu decyzji wskazano, iż "organ pominął wskazanie granic pomiędzy działką nr 4[...] i nr 4[...] z nieruchomością oznaczoną nr 4[...] i nr 4[...]", a zatem w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sankcją nieważności winny zostać objęte ustalenia dotyczących przebiegu całej tej granicy, a nie jedynie pomiędzy działką nr 4[...] i nr 4[...]. Skarżący kasacyjnie wskazali przy tym, iż postanowienie z dnia 3 listopada 2006r. stanowiło, iż rozgraniczenie ma dotyczyć dwóch nieruchomości: jednej oznaczonej jako działki nr 4[...] i nr 4[...], i drugiej oznaczonej jako działki nr 4[...] i nr 4[...], tym samym odnośnie przebiegu jednej granicy wzdłuż obu tych nieruchomości, obejmujących te w/w działki łącznie. Zdaniem skarżących kasacyjnie ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Jednakże to w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu, dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a pośrednim skutkiem sprzeczności uzasadnienia z decyzją jest brak wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie, co winno skutkować jej uchyleniem.

Poza tym – w ocenie autorów skargi kasacyjnej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w żaden sposób to stawianych w skardze zarzutów dotyczących wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Ł[...] przedmiotowej decyzji w oparciu o protokół graniczny, który – wbrew zasadom sztuki i obowiązującemu prawu – został sporządzony w sposób odmienny od dokumentacji, na którą w protokole geodeta powoływał się, a nadto z pominięciem dokumentów określających stan prawny i faktyczny rozgraniczanych nieruchomości. Sąd I instancji w uzasadnieniu wskazał tylko na jedną z wielu nieprawidłowości, na które wskazywali w toku postępowania skarżący, tj. na nieprawidłowy numer zdjęcia, uznając iż nie sposób w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutów wyrażonych w skardze, iż skoro granica pomiędzy działkami nr 4[...] i nr 4[...] ma stanowić przedłużenie granicy pomiędzy działkami nr 4[...] i nr 4[...], to stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 [...] r. co do przebiegu granic pomiędzy tymi działkami winno skutkować automatycznie także stwierdzeniem nieważności decyzji rozgraniczeniowej odnośnie działek nr 4[...] i nr 4[...]. Nadto – w skarżących kasacyjnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w żaden sposobów do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przy wydawaniu decyzji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Najdalej idącymi zarzutami są te wskazujące na naruszenie na art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i od nich też wypada rozpocząć analizę zasadności skargi kasacyjnej.

Analizując zasadność zarzutu rażącego naruszenia prawa nie można nie dostrzegać dorobku orzecznictwa i nauki w zakresie rozumienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Otóż powszechnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988r., w sprawie III SA 481/88 niepubl.; J Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1 s. 69 i nast.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992r., w sprawie SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 163 i nast.). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995r., w sprawie III ARN 22/95 niepubl.) Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zaś jego skutki nie dają się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa (vide: A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa. Polemiki, PiP 1986, z 2 s. 104 i nast., wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984r. sygn. akt II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45).

Jakkolwiek rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986r. sygn. akt SA/Wr 370/86, Lex 1688586), to jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stawiając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie powiązali go z sytuacją uznania przez organ rozgraniczający, iż działał on na wniosek Starostwa Powiatowego w Łosicach w sytuacji gdy organ ten działał w niniejszej sprawie z urzędu. Kwestię tą właściwie ocenił Sąd I instancji uznając, iż powyższe naruszenie przepisów postępowania pozbawione jest kwalifikowanego charakteru i nie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a więc z treścią kwestionowanej decyzji, skoro zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza wójt (burmistrz lub prezydent miasta) zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Tym samym w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi sytuacja wszczęcia postępowania w trybie niedopuszczonym przez ustawę.

Odnosząc się do kolejnej okoliczności, która w ocenie skarżących kasacyjnie przemawia za wadliwością zaskarżonego wyroku wskazać wypada, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016r. sygn. akt II GSK 847/14, Lex 2033823). W okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem treść kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej została ukształtowana nie tylko przez zgodne oświadczenie uczestników tegoż postępowania ale także przez inne dowody, które korelowały z owym zgodnym oświadczeniem, jak chociażby: operat podziału działki nr 4[...] wykonany w 1983 r. na potrzeby postępowania podziałowego, zaewidencjonowaną dokumentację fotograficzną, a także opis granic i protokół graniczny z dnia 2 grudnia 2006r. zawierający szkic graniczny. Analiza tych dokumentów nie dostarcza wątpliwości co do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej. Zresztą skarżący kasacyjnie nie wskazywali w toku postępowania na inny przebieg granic niż wyznaczony kwestionowaną decyzją rozgraniczeniową, zaś podnoszone przez nich zarzuty uznać wypada za bardziej adekwatne do postępowania podziałowego działki nr 4[...] przeprowadzonego w latach 1982/1983, niż do postępowania rozgraniczeniowego. Przy czym skarżący zaprzeczyli aby inicjowali postępowanie mające na celu wzruszenie decyzji podziałowej wydzielającej działki, których granice były wyznaczone kwestionowaną decyzją rozgraniczeniową.

Powyższe uwagi o ograniczonym wpływie ewentualnych naruszeń przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, mają znaczenie przy ocenie zarzutu wadliwości postępowania wyjaśniającego w sprawie rozgraniczenia. Zasadnie Sąd I instancji nie dopatrzył się takiego wpływu podkreślając, iż kontroluje decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, a zatem brak jest dostatecznych powodów do szczegółowego roztrząsania wyników postępowania wyjaśniającego skoro zostało ono przeprowadzone w szerokim zakresie, a jego wyniki zgodne są z oświadczeniami uczestników złożonymi w trakcie postępowania.

W powyższym zakresie wypada jeszcze tylko wskazać, iż koniunkturalnie brzmi zarzut skarżących kasacyjnie odnoszący się do tego co było objęte zakresem ich zgody gdy podpisywali protokół graniczny sporządzony przez geodetę uprawnionego Z[...], skoro podpisali każdą ze stron tego protokołu, łącznie ze szkicem granicznym, a ostatecznie złożyli oświadczenie o nie składaniu zastrzeżeń do wyznaczonego przez geodetę przebiegu granicy. Powyższy protokół graniczny stanowi dowód w sprawie, a skarżący nie przeprowadzili dowodu przeciwko jego treści (art. 76 § 3 K.p.a.).

Nie jest także zasadny zarzut niewykonalności decyzji rozgraniczeniowej oparty na przepisie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. bowiem niewykonalność decyzji w rozumieniu tegoż przepisu zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze w sposób trwały (vide: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2651/14, Lex 2083562). Analiza okoliczności sprawy nie dostarcza powodów do kwestionowania wykonalności przedmiotowej decyzji rozgraniczającej i to nie tylko od dnia 16 stycznia 2007r., a więc od momentu jej wydania, ale także po tym jak organ wyższego stopnia stwierdził jej nieważność w części rozgraniczającej działki nr 4[...] i nr 4[...]. Okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości co tego, że między nieruchomością składającą się z działek nr 4[...], nr 4[...] (stanowiącą własność skarżących), oraz nieruchomością składającą się z działek nr 4[...] i nr 4[...] (stanowiącą własność A[...] i A[...]) przebiega granica wyznaczona kwestionowaną decyzją rozgraniczeniową. Okoliczność, iż powyższa decyzja zawierała błąd co do oznaczenia jednej z tych nieruchomości nie stanowi o jej niewykonalności od dnia wydania. Nadto szkic graniczny sporządzony przez biegłego uprawnionego Z[...] wskazuje "pkt 60", w którym zbiegają się granice zarówno działek nr 4[...] i nr 4[...], jak i działek nr 4[...] i nr 4[...]. Tym samym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności tej decyzji w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 4[...] i nr 4[...] pozostaje bez wpływu na jej wykonalność w zakresie wyznaczenia pozostałych granic, zaś nierozważenie tej kwestii przez Sąd I instancji uznać wypada co najwyżej za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pozostaje kwestia stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie rozgraniczenia działek nr 4[...] i nr 4[...], tym niemniej wypada wskazać, iż upatrywanie przez skarżących kasacyjnie podstawy do stwierdzenia nieważności całej decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o okoliczności tyczące tylko jej części nie może być uznane za trafne. Jeżeli bowiem rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie skoro rozstrzygano o rozgraniczeniu poszczególnych działek, to możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części bowiem wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 689/99, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji nie dostrzegł podstaw do zarzucenia organom wadliwego zastosowania art. 107 § 1 i 3 K.p.a. skoro rozstrzygnięcie o częściowej nieważności decyzji rozgraniczeniowej oparte zostało na precyzyjnym ustaleniu, iż błąd w oznaczeniu jednej z działek oddziałuje jedynie na rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu działek nr 4[...] i nr 4[...], i pozostaje bez wpływu na rozgraniczenie działek nr 4[...] i nr 4[...].

Powyższe prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną, jako nieusprawiedliwioną należało oddalić, na podstawie art. 184 P.p.s.a.