Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 221/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i ust. 3, art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M.N. kwotę 480 (słownie: czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Major M. N. we wniosku z [...] lutego 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w W. (dalej "Dyrektor OR AMW") o wypłatę odprawy mieszkaniowej w trybie art. 47 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "ustawa o zakwaterowaniu").

W dołączonym do wniosku oświadczeniu z [...] lutego 2020 r. skarżący stwierdził, że pełniąc zawodową służbę wojskową w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] marca 2020 r., do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazuje dzień 10 maja 2012 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym "kapitan" w JW [...] w W. Oświadczył, że członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu byli: 1. żona A. N. (ur. [...] marca 1974 r.), 2. syn K. N.(ur. [...] maja 2002 r.), 3. syn K. N. (ur. [...] kwietnia 2006 r.). Ponadto M. N. oświadczył, że we wskazanym okresie wspólnie z ww. osobami mieszkał w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W.

Do wniosku skarżący dołączył dokumenty, z których wynika, że był żołnierzem w służbie stałej i pełnił ją w Jednostce Wojskowej nr [...] w W. Na podstawie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (pkt 6) został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu z dniem [...] marca 2020 r. terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza. Rozkazem tym (pkt 7) z dniem [...] lutego 2020 r. został przeniesiony do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...]. Ponadto z załączonego zaświadczenia Szefa Wydziału [...] JW [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] wynika, że na dzień zwolnienia, tj. na [...] marca 2020 r., M. N. posiadał 18 lat, 2 miesiące i 16 dni wysługi czynnej służby wojskowej.

W toku postępowania do akt sprawy dołączono m.in. odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] w [...] z [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...], którym rozwiązano przez rozwód związek małżeński zawarty pomiędzy M. N. a A. N., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi stron K. N. i K. N. powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania rodziców w każdorazowym miejscu zamieszkania matki – A. N.

Dyrektor OR AMW decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...]odmówił przyznania M. N. odprawy mieszkaniowej. Stwierdził, że na podstawie decyzji Komendanta Szkolenia Policji z [...] lipca 2010 r. nr [...] byłej małżonce wnioskodawcy (A. N.) została przyznana pomoc finansowa na budowę budynku mieszkalnego. Okoliczność ta wypełnia przesłankę negatywną przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

M. N. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora OR AMW z [...] czerwca 2020 r. do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW"), który decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wobec stwierdzenia, że w trakcie trwania małżeństwa z wnioskodawcą A. N. - będąc funkcjonariuszem Policji - otrzymała pomoc finansową na budowę domu mieszkalnego, który został wybudowany w 2013 r., organ odwoławczy dokonał wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 23 ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, która doprowadziła go do wniosku, że wskazana okoliczność stanowi negatywną przesłankę do wypłacenia odprawy mieszkaniowej, której celem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny po odejściu ze służby wojskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2224/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa AMW z [...] września 2020 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora OR AMW z [...] czerwca 2020 r. nr [...].

Sąd zakwestionował dokonaną przez organy administracji wykładnię art. 23 ust. 9 pkt 1 w zw. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Stwierdził, że art. 21 ust. 6 pkt 4 jest jednoznaczny pod względem językowym i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych. Nie przewiduje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał (jego małżonek otrzymał) pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się językową metodą wykładni, Sąd skonstatował, że tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Taka sytuacja z pewnością natomiast nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Była małżonka skarżącego otrzymała bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantką, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu wypłaty odprawy mieszkaniowej, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją.

Następnie Sąd obszernie odniósł się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wywodząc, dlaczego wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu przyjęta przez organy administracji była niedopuszczalna. W konkluzji Sąd stwierdził, że decyzja Prezesa AMW z [...] września 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW z [...] czerwca 2020 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd zaznaczył, że jego ocenie podlegała wyłącznie kwestia zasadności odmowy wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej, nie zaś kwestia wyliczenia tego świadczenia, która nie była przedmiotem rozważań rozstrzygających organów.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. N. Dyrektor OR AMW decyzją z [...] października 2021 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 47 ust. 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, rozstrzygnął o wypłacie M. N. odprawy mieszkaniowej w wysokości 69.594,90 zł.

Organ pierwszej instancji, przywoławszy treść art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zakwaterowaniu, art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 47 ust. 1 zd. 1 ustawy o zakwaterowaniu, stwierdził, że zgodnie z art. 47 ust. 5 tej ustawy żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, która jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę - 12 m2, a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - nie mniej niż 16 m2, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Dalej Dyrektor OR AMW stwierdził, że M. N. w dacie zwolnienia ze służby wojskowej posiadał łączną wysługę 18 lat, 2 miesięcy i 16 dni, a tym samym nabył uprawnienia do emerytury wojskowej w związku z ponad piętnastoletnim okresem służby wojskowej. Spełnia zatem przesłanki do wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Do wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu organ pierwszej instancji przyjął:

1. należną maksymalną powierzchnię użytkową podstawową wynikającą z tytułu stanu rodzinnego: 1 osoba x 16 m2 = 16 m2;

2. wskaźnik 1,66;

3. wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej stała się ostateczna (IV kwartał 2019 r.), określony w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21 lutego 2020 r., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym GUS = 4597 zł;

4. wysługę 19 lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu.

Dyrektor OR AMW stwierdził, że kwota odprawy mieszkaniowej uwzględnia jedną normę do ustalania należnej żołnierzowi powierzchni użytkowej podstawowej. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił norm przypadających na: stanowisko służbowe o stopniu etatowym majora oraz norm przypadających na byłych członków rodziny zainteresowanego. Zauważył, że w oświadczeniu z [...] lutego 2020 r. złożonym w celu wyliczenia odprawy mieszkaniowej wnioskodawca podał, iż pełniąc zawodową służbę wojskową w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] marca 2020 r., do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazuje dzień 10 maja 2012 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym kapitana w JW.[...]. Ponadto oświadczył, iż członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy byli: A. N.

- żona i ich wspólne dzieci K. N. i K. N., z którymi we wskazanym okresie wspólnie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Dyrektor OR AMW stwierdził, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej powinna poprzedzać ocena oświadczenia żołnierza zawodowego o stanie rodziny posiadanym na dzień przez niego wskazany, jednak z uwzględnieniem okoliczności aktualnych na dzień wydania rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy żołnierz nie mieszka z rodziną, nie można uwzględnić członków jego rodziny przy określaniu wysokości świadczenia. Celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej i te potrzeby mieszkaniowe powinny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, bowiem to wymiar tych potrzeb powinien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej. Dyrektor OR AMW wywiódł, że obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oznacza także działanie w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości. Oznacza to, iż w sytuacjach takich, jak mająca miejsce w przedmiotowej sprawie, organy Agencji po ustaleniu, że zastosowanie wykładni językowej i znaczenia literalnego przepisów szczególnych prawa materialnego prowadziłoby do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z wykładnią celowościową, powinny odejść od wykładni literalnej i zastosować przepisy prawne, zgodnie z ich celem, istotą i intencją ustawodawcy.

M. N. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora OR AMW z [...] października 2021 r. nr [...] do Prezesa AMW, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a.; 2. art. 8 K.p.a.; 3. art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu; 4. art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Prezesa AMW decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz m.in. art. 47 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął o wypłacie M. N. odprawy mieszkaniowej w wysokości 104.392,35 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał treść art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 26 ust. 1, art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o ustawy o zakwaterowaniu, po czym stwierdził, że w sprawie niekwestionowane jest to, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek złożony przez M. N. przed zwolnieniem ze służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, w stosunku do którego wydana została ostateczna decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, a który nie zajmuje lokalu mieszkalnego będącego w zasobach Agencji Mienia Wojskowego. Na dzień zwolnienia, tj. [...] marca 2020 r. ze służby wojskowej skarżący posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, tj. 18 lat 2 miesiące i 16 dni czynnej służby wojskowej. Kwestią sporną jest natomiast ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać uwzględnione przy obliczaniu należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej.

Następnie Prezes AMW wywiódł, że normę prawną (wyrażoną w art. 47 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu) należy rekonstruować z całokształtu obowiązujących przepisów, bowiem wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu. Jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Tym samym, jak skonstatował organ odwoławczy, wydanie decyzji o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej poprzedza ocena oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym, jednakże z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia prawa do odprawy, tj. na dzień zwolnienia ze służby.

Dalej, odwołując się do wyroku Sądu Okręgowego [...] w [...] z [...] stycznia 2015 r. sygn. akt [...], Prezes AMW stwierdził, że w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej ([...] marca 2020 r.) M. N. nie zamieszkiwał wspólnie z dziećmi. Skonstatował również, że wobec rozwiązania przez rozwód małżeństwa A. N. i M. N., nie było podstaw do uwzględnienia A. N. jako członka rodziny skarżącego w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, a tym samym nie mogła być ona uwzględniona przy ustalaniu ilości norm powierzchni użytkowej na potrzeby naliczenia odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Prezesa AMW, gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz zwolniony ze służby miałby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość uwzględniałaby nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą niż faktyczna, ilość norm, prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza. W normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi więc o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi, dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej. Organ odwoławczy zauważył, że pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17.

Jak zauważył organ drugiej instancji, Dyrektor OR AMW błędnie przyjął jednak stan faktyczny do obliczenia wysokość należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej. Zobowiązany był bowiem wziąć pod uwagę wszystkie znane mu fakty, również to, że skarżący na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej posiadał uprawnienia do norm wynikających ze stanowiska służbowego – major.

Ostatecznie, do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej Prezes AMW przyjął:

1. należną powierzchnię użytkową podstawówką kwatery przypadającą na dwie normy należne żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w tym przypadające z następującego tytułu: major. Łącznie dwie normy x 12 m2;

2. wysługę 19 lat, od której uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu;

3. wskaźnik 1,66;

4. wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (lV kwartał 2019 r.), tj. 4.597 zł.

M. N., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył decyzję Prezesa AMW z [...] listopada 2021 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. art. 6 K.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności poprzez brak praworządnego rozstrzygnięcia sprawy i wydanie decyzji stojącej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi zasady przyznawania odprawy mieszkaniowej;

2. art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności umożliwiających dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługują normy na dwóch synów oraz byłą żonę, co w konsekwencji wpłynęło na wysokość przyznanej odprawy mieszkaniowej;

3. art. 8 K.p.a., to jest naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie daty, wbrew wskazaniu skarżącego, na podstawie której ustalono stan rodzinny, co wpłynęło bezpośrednio na przyznanie jedynie dwóch norm zamiast czterech, przy ustalaniu wysokości odprawy mieszkaniowej;

4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji do innego stanu faktycznego niż zaistniały w sprawie oraz bez ustosunkowania się do zarzutów zaprezentowanych w odwołaniu;

5. art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącemu, pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na wszystkich członków rodziny w dacie wskazanej przez żołnierza zawodowego, w tym na dwóch synów oraz byłą małżonkę, podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wysokość odprawy mieszkaniowej wylicza się na podstawie m.in. ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, a w dniu wskazanym przez skarżącego zarówno była małżonka jak i synowie, na których normy nie zostały przyznane, spełniali przesłanki do wliczenia ich do norm do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej żołnierza zawodowego;

6. art. 47 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu należy się odprawa mieszkaniowa w wysokości 104.392,35 zł, podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa wynika, że skarżący powinien otrzymać odprawę mieszkaniową w wysokości 208 784,71 zł.

Podnosząc powyższe, zarzuty skarżący wniósł o:

1. uchylenie decyzji;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący w piśmie z 14 marca 2022 r. oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym, natomiast z pisma skarżącego z 14 marca 2022 r. jednoznacznie wynika, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezes AMW na potrzeby obliczenia odprawy mieszkaniowej przysługującej M. N. prawidłowo określił ilość należnych skarżącemu norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa o zakwaterowaniu").

Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, odprawa mieszkaniowa wynosi 3% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego za każdy rok podlegający zaliczeniu do wysługi lat, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie może być niższa niż 45% oraz wyższa niż 80% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego. Odprawę oblicza się i wypłaca według następujących zasad:

1) żołnierzowi zawodowemu, zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa obliczona z uwzględnieniem okresu służby liczonego w pełnych latach, z tym że rozpoczęty rok, w którym następuje zwolnienie ze służby, przyjmuje się jako rok pełny;

2) żołnierzowi zawodowemu zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, jeżeli nie nabył prawa do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy lub któremu przyznano wojskową rentę inwalidzką przed nabyciem prawa do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa w wysokości 45% wartości przysługującego lokalu mieszkalnego;

3) wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wedle art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Wydanie decyzji następuje po złożeniu wniosku, oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i przedstawieniu co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w punktach od 1) do 4) tego ustępu.

Stosownie natomiast do treści art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz jego stan rodzinny. Norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2.

Wedle natomiast art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: 1) małżonek; 2) wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego.

W oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 26 ust. 8 ustawy o zakwaterowaniu, Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 29 lipca 2016 r. w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym (Dz. U. poz. 1211 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powołane jako "rozporządzenie"), które określa ilość norm powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego przysługujących żołnierzom zawodowym. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, w zależności od zajmowanego stanowiska służbowego ustala się ilość norm powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego przysługujących żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe o stopniu etatowym: 1) od generała brygady (kontradmirała) do generała (admirała) - trzy normy; 2) od majora (komandora podporucznika) do pułkownika (komandora) - dwie normy; 3) do kapitana (kapitana marynarki) włącznie - jedna norma. Stosownie do treści § 3 rozporządzenia, normy określone w § 2 ulegają zwiększeniu o jedną normę na każdego członka rodziny, o którym mowa w art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając na względzie treść powołanych przepisów, ocenę prawidłowości ustalenia przez Prezesa AMW ilość należnych M. N. norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, należy rozpocząć o stwierdzenia, że art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, określając zasady obliczania i wypłacania odprawy mieszkaniowej, jednoznacznie stanowi, że wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem m.in. maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1 i ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu wprost odwołuje się do oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza". Także brzmienie art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej wydaje się, przyjmując do obliczenia ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza".

Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć i podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2224/20, zgodnie z którym, w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, a pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Taką właśnie jest natomiast norma wynikająca z art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, która w celu obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej nakazuje uwzględniać ilość norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 tej ustawy, należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza".

Już tylko z powyższych względów należy odrzucić forsowane w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji stanowisko zmierzające do wykazania, że dyrektywy wykładni funkcjonalnej, odnoszone w tym wypadku do celu odprawy mieszkaniowej, przemawiają za dokonywaniem oceny oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym z uwzględnieniem okoliczności istniejących w dniu nabycia prawa do odprawy, tj. w dniu zwolnienia ze służby.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, wykładnia literalna normy prawnej wynikającej z art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu pozostaje w zgodzie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy, który w przywołany wyżej sposób zredagował analizowane przepisy.

Otóż, należy zauważyć, że obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu zostało nadane mocą art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie, lit. b oraz lit. c ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. poz. 1322). W przedstawionym Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej przez Radę Ministrów projekcie ustawy o Agencji Mienia Wojskowego (druk sejmowy z 17 kwietnia 2015 r. nr 3342 cz. 1), przewidywano jednak inne rozwiązanie. W art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie, dotyczącym art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, projektodawca posłużył się sformułowaniem "ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zwolnienia", natomiast w art. 107 pkt 13 lit. c, dotyczącym art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu - sformułowaniem "ilość norm przysługujących żołnierzowi w dniu, w którym decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej stała się ostateczna". Jednocześnie w projektowanym art. 107 pkt 13 lit. b zaproponowano brzmienie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym dyrektor oddziału regionalnego miał wydawać decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej według uprawnień "na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej", z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku.

Zmiany ustawy o zakwaterowaniu zaproponowane w art. 107 pkt 13 projektu ustawy o Agencji Mienia Wojskowego były przedmiotem dyskusji podczas posiedzeń Podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o Agencji Mienia Wojskowego w dniach 14 i 27 maja oraz 11 czerwca 2015 r., a także Komisji Obrony Narodowej w dniach 14 maja i 23 czerwca 2015 r. (zob. https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3342). W projekcie przedstawionym Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej ze sprawozdaniem Komisji Obrony Narodowej (druk sejmowy z 23 czerwca 2015 r. nr 3554), w art. 107 pkt 13 lit. a tiret drugie, dotyczącym art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, zstąpiono sformułowanie "ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zwolnienia" sformułowaniem "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Podobnie w art. 107 pkt 13 lit. c, dotyczącym art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, sformułowanie "ilość norm przysługujących żołnierzowi w dniu, w którym decyzja o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej stała się ostateczna" zastąpiono sformułowaniem "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza". Takie brzmienie wymienionych przepisów ostatecznie pozostawiono w uchwalonej 10 lipca 2015 r. ustawie o Agencji Mienia Wojskowego. Zmieniono także treść projektowanego art. 107 pkt 13 lit. b, proponując brzmienie art. 47 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, zgodne przyjętym ostatecznie i obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem tego przepisu, odwołującym się do oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza".

W świetle powyższego, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pozostawienie uznaniu żołnierza kwestii określenia dnia, na który na potrzeby ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej, należy określić ilość należnych mu norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (zależnych od stanowiska służbowego oraz stanu rodzinnego), było zamierzonym działaniem ustawodawcy, mającym na celu przyznanie żołnierzowi prawa do wskazywania dnia z okresu jego służby, w którym ilość norm powierzchniowych była z jego punktu widzenia najkorzystniejsza dla wyliczenia odprawy, a tym samym też powstrzymywała go przed odejściem ze służby jeszcze w tym czasie.

Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w kolejnej nowelizacji art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, dokonanej z dniem 23 kwietnia 2022 r. mocą ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655 ze zm.). W art. 713 pkt 5 lit. a powołanej ustawy nadano nowe brzmienie m.in. art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, dodając po sformułowaniu "ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" sformułowanie "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej". Z kolei w art. 713 pkt 5 lit. b ustawy o obronie Ojczyzny nadano nowe brzmienie m.in. art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, dodając po sformułowaniu "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza" sformułowanie "niezależnie od ilości norm należnych żołnierzowi w dniu jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej".

Zmiana dokona mocą ustawy o obronie Ojczyzny wyklucza jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne w analizowanym zakresie, niemniej należy zastrzec, że art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w brzemieniu nadanym tą zmianą nie znajdowały zastosowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Przywołanie aktualnego brzmienia tych przepisów było jednak uzasadnione tym, że kolejna ich zmiana świadczy o konsekwencji ustawodawcy w dążeniu do wyłączenia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że kwestia określania dnia, na który w celu obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej, należy ustalić ilość należnych żołnierzowi norm, o których mowa w art. 26 ust. 1, jest pozostawiona jego wyborowi (wskazaniu). Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5108/21 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż ostatnia zmiana art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, dokonana mocą ustawy o obronie Ojczyzny, miała charakter wyłącznie doprecyzowujący, usuwający wcześniejsze wątpliwości, co do rozumienia wcześniejszego sformułowania.

Reasumując trzeba stwierdzić, że w kwestii określania dnia, na który na potrzeby ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej, należy ustalić ilość należnych żołnierzowi norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 ("dzień wskazany przez żołnierza"), nie budzi wątpliwości w świetle literalnej wykładni art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Wyniki tej wykładni pozostają natomiast w zgodzie z wynikami wykładni celowościowej, a także historycznej.

Uwzględniając powyższe należy przypomnieć, że w dołączonym do wniosku oświadczeniu z 7 lutego 2020 r. skarżący wskazał, że pełniąc zawodową służbę wojskową w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] marca 2020 r., do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazuje dzień [...] maja 2012 r., w którym zajmował stanowisko służbowe o stopniu etatowym "kapitan" w JW [...] w W. Oświadczył, że członkami rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu byli: 1. żona A.N. (ur. [...] marca 1974 r.), 2. syn K. N. (ur. [...] maja 2002 r.), 3. syn K. N. (ur. [...] kwietnia 2006 r.). Mając to na uwadze trzeba z kolei dostrzec, że z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR AMW z [...] października 2021 r. nr [...] wynika, iż (str. 5) "[...] organ uznaje, że przed rozwiązaniem związku małżeńskiego zainteresowany wspólnie zamieszkiwał z członkami swojej rodziny w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. [...]".

W opisanych, niekwestionowanych okolicznościach sprawy wszczętej wnioskiem M. N., należy stwierdzić, że obliczając wysokość przysługującej mu odprawy mieszkaniowej, w celu określenia ilości przysługujących norm, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, należy zastosować § 2 pkt 3 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie norm powierzchni użytkowej podstawowej przysługujących żołnierzom zawodowym w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przysługująca skarżącemu na podstawie § 2 pkt 3 rozporządzenia jedna norma (wynikająca ze stopnia etatowego "kapitan") ulega zatem zwiększeniu o kolejne trzy normy (wynikające z uwzględniania małżonka oraz dwójki wspólnie zamieszkujących dzieci własnych). Co za tym idzie, w celu prawidłowego obliczenia wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej należy uwzględnić cztery normy, a nie dwie – jak przyjął Prezes AMW, ani nie jedną – jak przyjął Dyrektor OR AMW.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zarówno przez organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, co uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezes OR AMW uwzględni wskazaną wyżej ilość norm (cztery) należnych M. N. i obliczy wysokość odprawy mieszkaniowej z zastosowaniem tej ilości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Prezesa AMW z [...] listopada 2021 r. nr [...], jak i decyzję Dyrektora OR AMW z [...] października 2021 r. nr [...].

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie radcy prawnego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).