Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku T. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Decyzją tą Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 3,2583 ha, położoną w gminie R., obręb K., przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i drogi ekspresowej [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że T. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r., która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z

[...] marca 2014 r. W ocenie wnioskodawcy organy nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych odnośnie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy J. M. nie przeprowadził oględzin nieruchomości. Wnioskodawca wskazał, że jak wynika z opinii K. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych wyceny nieruchomości zostały dokonane z naruszeniem prawa, poprzez nieuwzględnienie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak określenia wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania, niepełne powołanie źródeł danych o nieruchomościach, brak prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości (lokalnego i regionalnego) w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, przyjęcie nieprawidłowej procedury szacowania. W ocenie wnioskodawcy organ nie zwrócił uwagi, że rzeczoznawca majątkowy J. M. uwzględnił zaświadczenia wydane przez urzędników nie mających wykształcenia w zakresie wycen nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. orzekającej o odszkodowaniu, jak również decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzucił Ministrowi, że nie dokonał dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego, co narusza art. 7-14 kpa. Podniósł, że operat szacunkowy nie zawiera analizy rynku oraz opisu wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest również analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do wyceny nieruchomość już po podziale. Wnioskodawca zarzucił, że organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W jego ocenie zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 156 § 1 pkt 7 kpa, zgodnie z którym organ może stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił różnicę między postępowaniem zwyczajnym, a postępowaniem nadzwyczajnym (nadzorczym). Podniósł, że postępowania nadzwyczajne stanowią wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. W postępowaniach tych nie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, gdyż organ bada czy zaistniały przesłanki zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych.

Minister wyjaśnił, że jednym z trybów nadzwyczajnych jest tryb stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Minister podniósł, że celem niniejszego postępowania, tak jak postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r., jest ustalenie, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznych, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Organ wyjaśnił, że art. 156 § 1 kpa zawiera zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności. Wskazał, co należy rozumieć przez pojęcie "rażące naruszenie prawa". Jest to naruszenie oczywiste, ewidentne i ciężkie. Nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Przepisem prawa, który może zostać rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, gdyż naruszenia proceduralne stanowią przesłanki trybu wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 868/16, jak również: B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1987, s. 145-147). Nie oznacza to jednak, że jako rażące nie może zostać zakwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, czy nawet ustrojowego. Jednakże tryby nadzwyczajne objęte są zasadą niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Minister wyjaśnił, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie rażącego naruszenia prawa nie ma miejsca na podważanie ustaleń stanu faktycznego, czy na kontestowanie wykładni zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto kwestionowaną decyzję. Tego rodzaju wątpliwości rozstrzyga się w postępowaniu zwyczajnym w drodze decyzji ostatecznej wydanej na skutek odwołania (wyroki NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 126/15, z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1358/10).

Minister wskazał, że głównym zarzutem podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności było naruszenie art. 134 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako "u.g.n."). Przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Określając przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, że Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze rozwojowym i strefie funkcjonalnej "C" - rolniczej, strefa środkowa "C2" obejmuje natomiast obszary wsi o możliwości rozwoju rolnictwa ekologicznego, warzywnictwa i agroturystyki. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca - stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n. dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. Po przeprowadzonej analizie biegły doszedł do przekonania, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Nieruchomość została oszacowana z uwzględnieniem przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, czyli przeznaczenia rolnego. Rzeczoznawca majątkowy wobec stwierdzenia, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych, powiększył wartość nieruchomości o 50% - zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.- powoływanego dalej jako rozporządzenie). Tym samym odnośnie przedmiotowych nieruchomości została uwzględniona zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 4 u.g.n. W ocenie Ministra nie został naruszony art. 134 ust. 3 u.g.n., gdyż przepis ten nie znalazł w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Odnosząc się do kwestii opinii o operacie szacunkowym rzeczoznawcy J. M. wykonanej przez K. Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych Minister wyjaśnił, że właśnie z uwagi na tę opinię wniesiony został wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (postępowanie to jest obecnie zawieszone). Informacje zawarte w tej opinii mogą potencjalnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwości operatu szacunkowego polegającego na brakach: analizy rynku, opisu nieruchomości, analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych, a także nieuwzględnienia treści § 1 rozporządzenia Minister wskazał, że zagadnienia te stanowią próbę polemiki ze zgromadzonym materiałem dowodowym i są ściśle związane z wyżej wskazaną opinią K. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych. Organ podkreślił, że wady powodujące nieważność decyzji muszą wynikać z niej samej. Tymczasem powyższe kwestie są ściśle związane z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie. W konsekwencji nie można zakwalifikować ich jako wady decyzji administracyjnej, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podkreślił, że tryby nadzwyczajne charakteryzują się niekonkurencyjnością, co oznacza, że konkretna wadliwość może być usunięta jedynie w danym trybie nadzwyczajnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 kpa Minister wyjaśnił, że zarzut ten w istocie sprowadza się do żądania wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego z uwagi na istnienie nieuwzględnionych przez organy I oraz II instancji nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które w dacie ich wydawania nie były znane organowi, czyli przesłanki wznowieniowej, a nie przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Minister Inwestycji i Rozwoju, wydając w tej sytuacji decyzję stwierdzającą nieważność decyzji odszkodowawczych, sam naraziłby się na możliwość uchylenia takiej decyzji.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 175 ust. 3 u.g.n. organ podzielił ustalenia dokonane w decyzji z [...] grudnia 2018 r. W oparciu o pogląd doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Minister stwierdził, że tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego sprowadzać się będzie do nieujawnienia w operacie szacunkowym danych, które mogłyby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego obejmować będzie dane zawarte w operacie szacunkowym. Jednocześnie trzeba mieć na względzie fakt, że osoby wykonujące zawód rzeczoznawcy prowadzą działalność gospodarczą, w ramach której mogą zatrudniać pracowników. W konsekwencji Minister uznał, że dokonanie oględzin nieruchomości, jako czynność dokumentująca jej stan fizyczny nie może stanowić pozyskania danych, a tym samym nie będzie prowadziło do naruszenia tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n.

Minister zwrócił uwagę, że operat szacunkowy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, ale jest jedynie dowodem w sprawie. Materialnoprawną podstawą wydania wskazanych decyzji odszkodowawczych są przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, ze zm.) oraz ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tych aktów prawnych nie zostały natomiast naruszone.

Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy odnośnie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa Minister wyjaśnił, że wskazana w przepisie wada nieważności z mocy prawa to wada, która musi wynikać z przepisu szczególnego. Tylko wówczas, gdy istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, będzie możliwe wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje natomiast przepis przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie odnośnie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o przedłużenie terminu załatwienia sprawy i przedłużenia terminu na dostarczenie materiału dowodowego, organ nadzoru wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ rozstrzyga zatem wyłącznie na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego. Tym samym wniosek ten uznano za niezasadny.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. skargę złożył T. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 156 § 1 pkt 7 kpa, poprzez ich błędnie niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności,

z uwagi na błędy tkwiące w samej decyzji wywłaszczeniowej, wydanej w oparciu

o wadliwy operat szacunkowy, a polegające na naruszeniu:

1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej nieruchomości, odbiegające od rzeczywistej wartości nieruchomości,

2) art.156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie prowadzące do wyceny zajętych nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, bez uwzględnienia, że planowana inwestycja drogowa znacząco wpływa na wartość wywłaszczonych nieruchomości. W takim przypadku wartość nieruchomości powinna być określona także dla alternatywnego sposobu użytkowania,

3) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości, polegające na pominięciu, m.in. takich kwestii, jak szczegółowe położenie terenu, kształt działki, dojazd do niej, a nawet bonitację gleby,

4) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 153 ust. 1 i art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, poprzez sporządzenie nieprawidłowej, tj. niepełnej analizy rynku nieruchomości, polegające na ograniczeniu się wyłącznie do obszaru województwa, pomijając transakcje na terenach graniczących z Gminą R., gdzie dokonywane były wywłaszczenia nieruchomości pod budowę obwodnic G., O. czy E.,

5) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe i nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, które powiązane z podnoszonymi zarzutami dotyczącymi błędów przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda, wskazują na przyjęcie nieprawidłowych danych, co w konsekwencji uniemożliwiało uzyskanie prawidłowego wyniku,

6) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe określenie wartości wywłaszczonych nieruchomości, co jest konsekwencją podnoszonych przez stronę błędów metodologicznych,

7) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niekompletną analizę rynku dokonaną przez biegłego rzeczoznawcę, wykonaną na potrzeby operatów szacunkowych, a także niewłaściwe, niekompletne i wybiórcze zbadanie dokonanych transakcji, bez dokonania ich opisów i sposobu przeprowadzenia analizy rynku. W ocenie skarżącego analiza rynku dokonana na potrzeby sporządzonych operatów szacunkowych jest niekompletna i nie obejmuje szeregu transakcji, które miały miejsce na analizowanym obszarze, o których informacje uzyskała strona, a biegły rzeczoznawca uznał, że w ogóle takich transakcji nie było. Zdaniem skarżącego błędy te w konsekwencji doprowadziły do ustalenia nieprawidłowej wartości rynkowej wywłaszczonych nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie, w trybie art. 145a § 1 ppsa, organu do wydania decyzji o stosownej treści, tj. decyzji zobowiązującej do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Jak wyżej zaznaczono w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzje: Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. (kontrolowane przez WSA w Warszawie w wyroku z 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1576/14 - oddalającym skargę T. S.) dotknięte są wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że dowodem pozwalającym na ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania w postępowaniu zwykłym był operat szacunkowy z [...] lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy podniesione przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego wady powyższego operatu szacunkowego, nieujawnione w toku postępowania odszkodowawczego toczącego się w trybie zwykłym, mogą świadczyć o wydaniu decyzji odszkodowawczych z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd w całości podzielił stanowisko organu nadzoru, że skarżący w istocie domaga się wyeliminowania w trybie nieważnościowym decyzji ostatecznej z uwagi na istnienie, nieuwzględnionych przez organy orzekające o ustaleniu odszkodowania, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które nie były znane tym organom - wskazując tym samym okoliczności odpowiadające przesłankom wznowienia postępowania.

Wyjaśnić trzeba, że ogólna procedura administracyjna może być wykorzystana do eliminacji różnego rodzaju wad – wad nieistotnych, istotnych, czy też kwalifikowanych (w tym rażących). Służą do tego różne tryby weryfikacji decyzji. W pierwszym przypadku będzie to, np. tryb sprostowania decyzji (art. 113 kpa), w drugim przypadku, np. tryb odwoławczy (art. 138 kpa), a w trzecim przypadku, np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa). Trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, że przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji, brak jest możliwości, aby tryb stwierdzenia nieważności decyzji był wykorzystywany jako trzecia instancja trybu zwykłego, a do tego w istocie zmierzał wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych z [...] września 2013 r. oraz z [...] marca 2014 r. Tego rodzaju tryb nadzwyczajny służy do eliminowania decyzji wadliwych, w szczególności obciążonych wadami o charakterze ciężkim, "rażącym".

Jak już wskazano powyżej, kwalifikowane wady powodujące nieważność decyzji ostatecznej muszą wynikać z samej decyzji. Tymczasem, podnoszone przez skarżącego w toku postępowania nieważnościowego i w skardze do sądu kwestie dotyczące błędnego określenia wartości rynkowej nieruchomości, nieprawidłowego sporządzenia opisu wycenianych nieruchomości, nieprawidłowej analizy rynku nieruchomości, nieprawidłowego określenia wartości nieruchomości, niewłaściwego i nieumiejętnego zastosowania procedury podejścia i metody wyceny, niekompletnej analizy rynku dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę, niekompletnego i wybiórczego zbadania dokonanych transakcji przez biegłego są ściśle związane z operatem szacunkowym.

W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że wskazywanych przez skarżącego wad operatu szacunkowego nie można zakwalifikować, jako rażących wad decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skarżący składając wniosek o stwierdzenie nieważności z powołaniem się na wadliwość operatu próbuje de facto doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odszkodowania, z którego wysokością i sposobem jego wyliczenia nie zgadza się. Jednakże nie temu celowi służy tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Wobec powyższego, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wymienionych w skardze przepisów u.g.n. i rozporządzenia 21 września 2004 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 7 kpa polegające, zdaniem skarżącego, na ich niezastosowaniu i niestwierdzeniu nieważności decyzji, z uwagi na błędy tkwiące w samej decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Jak już wskazano powyżej w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów była wyłącznie ocena, czy ostateczne decyzje o ustaleniu odszkodowania obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub innymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa. Odnośnie niezastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, słusznie wskazał Minister, że wada nieważności z mocy prawa to wada, która musi wynikać z przepisu szczególnego. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje przepis przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie odnośnie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.