Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 455/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 134, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Op 376/11 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 24 listopada 2011r. sygn. akt: I SA/Op 376/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2011 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej z odsetkami.

1.2.Sąd I instancji podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r. orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 24 lipca 2006r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa [...] część dotacji na kwotę 116.282,00 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24 lipca 2006r.

Przedstawiając przebieg postępowania podano, że 23 lutego 2006r. pomiędzy Województwem [...] a Gminą S. oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zawarta została umowa nr [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu. W preambule do umowy strony ustaliły, że Spółka planuje inwestycje na terenie Gminy (lit. A), będącej właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] oraz [...] (lit. B), które zostaną zbyte Spółce po uprzednim doprowadzeniu do nich dróg (lit. C). Wskazały nadto, że Gmina i Województwo działają w ramach ustaw ustrojowych regulujących ich działalność "związaną z przygotowaniem terenu pod inwestycje" uznane za istotne dla rozwoju całego regionu (lit. D), w szczególności z zakresu infrastruktury drogowej i dla rozwoju przedsiębiorczości na terenie O. Zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy, Gmina zobowiązała się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w

S. O., w tym do: budowy drogi z terenów inwestycyjnych do drogi krajowej nr 39 (lit. a), przebudowy drogi przebiegającej przy terenach inwestycyjnych (lit. b), oraz wzdłuż tych terenów (lit. c), rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30 października 2006r. (lit. d), oraz do zaopatrzenia tych terenów w niezbędne media (lit. e). Szacunkowy koszt realizacji wszystkich zadań ustalono na poziomie 7.138.000,00 zł, w tym zamierzenia polegającego na rozbiórce obiektów po JAR-616.000,00 zł (art. 1 ust. 2), zastrzegając możliwość jego aktualizacji po opracowaniu dokumentacji technicznej i przeprowadzeniu procedury przetargowej (ust. 3). Z kolei Województwo [...] zobowiązało się do przekazania Gminie, na rozbiórkę obiektów po JAR, dotacji celowej w wysokości nie większej niż 75% kwoty 450.000,00 zł (art. 2 ust. 7 w zw. z ust. 1 lit. d) z zastrzeżeniem, że w przypadku przeznaczenia dotacji niezgodnego z ww. celami - Województwo uprawnione jest do żądania jej zwrotu w całości wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania do zapłaty. Niewykorzystaną dotację Gmina zwróci do Województwa, bez odsetek, w terminie 14 dni od daty zapłaty faktury końcowej wykonawcy robót poszczególnego zadania (ust. 9). Stosownie do art. 3 ust. 1 umowy Gmina zobowiązała się do wykorzystania dotacji na cele określone w art. 2 ust. 1 umowy. W postanowieniach końcowych (art. 5 ust. 3) strony ustaliły, że Województwo odpowiada wyłącznie za zobowiązania określone w przedmiotowej umowie, natomiast nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania i ustalenia pomiędzy Gminą a Spółką.

Po zgłoszeniu przez Wójta Gminy w Starostwie Powiatowym w B. zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę 30 budynków "powojskowych" usytuowanych na działkach stanowiących własność Gminy oraz wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku wieży lotów i kotłowni, Starosta B.i zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbiórkę ww. obiektów budowlanych.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia (siwz) na zadanie pod nazwą: rozbiórka obiektów powojskowych zlokalizowanych na terenie S. O. podano, że do rozbiórki przeznaczonych jest 30 obiektów zlokalizowanych na terenie byłego lotniska Armii Radzieckiej w S. O. na terenie stanowiącym własność Gminy S. Gmina zawarła umowę z wykonawcą planowanych robót rozbiórkowych- P. z

siedzibą we W., ustalając ich wartość na kwotę 369.050,64 zł. Po przesłaniu przez Wójta kopii umowy zawartej z wykonawcą Marszałkowi Województwa [...], organ ten przekazał Gminie dotację celową w wysokości 276.787,98 zł (75% kwoty 369.050,64 zł).

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w O. zawiadomił Marszałka Województwa [...] o nieprawidłowościach w rozliczeniu przez Gminę dotacji celowej na rozbiórkę obiektów po JAR i bezskutecznych wezwaniach Gminy do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji w kwocie 116.282,00 zł, Marszałek, jako organ I instancji, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieprawidłowo rozliczonej części dotacji na rozbiórkę obiektów po JAR, a następnie, decyzją z 24 kwietnia 2008r. nakazał Urzędowi Gminy w S. zwrot do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej w wysokości 116.282,00 zł.

Po uchyleniu tej decyzji przez Kolegium decyzją z [...] września 2008r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Marszałek Województwa [...] na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w Gminie w zakresie realizacji umowy z 23 lutego 2006r. stwierdził, że w charakterystyce robót wskazano, iż na terenie oznaczonym lit. A do wyburzenia przewidziano 25 obiektów a na terenie oznaczonym lit. C -7obiektów, natomiast w książce przedmiarów na terenie C przewidziano do wyburzenia 8 obiektów. Kontrolerzy ustalili, że w wyniku prac rozbiórkowych rozebrano 25 obiektów, przy czym 17 z nich położonych jest na terenie A. Spośród tej liczby jeden obiekt w dacie zawarcia umowy z 23 lutego 2006r. był usytuowany na działce stanowiącej własność Gminy S., którą Gmina zbyła P. Sp. z o.o. we W.. Kolejnych 5 rozebranych obiektów położonych było na dz. nr [...], sprzedanej C. sp. z o.o. 26 czerwca 2006r., a więc jeszcze przed podpisaniem umowy z firmą "D.". Na terenie C rozebrano 8 obiektów należących do Gminy. Wykonawca nie rozebrał na terenie A 8 obiektów. W dacie zawarcia umowy o dotację grunty te stanowiły już bowiem własność innych osób, w tym pięć ostatnich (nr 18-22) było usytuowanych na nieruchomości przekazanej na własność p. R. (akt notarialny Rep. A nr 8108/2005), obiekt nr 13 - na działce sprzedanej p. L. (akt not. Rep. A nr 8102/2005), a dwa obiekty: nr 2A i nr 2B Gmina zbyła P. Sp. z o.o. we W. (4

sierpnia 2006r.). Wartość nierozebranych obiektów budowlanych wynosiła 155.042,66 zł.

Jak ustalił organ I instancji, wykonawca, w związku z odstąpieniem od realizacji umowy w części dotyczącej 8 obiektów, wykonał, w uzgodnieniu z Gminą, roboty zamienne, polegające na: rozbiórce dodatkowych podłoży betonowych w rozbieranych obiektach, wykonaniu do nich dojazdów, załadunku i wywozie gruzu, wywozie i utylizacji papy, a także na pokryciu kosztów usunięcia awarii kabla 15 kV. Wartość robót zamiennych Gmina oszacowała na kwotę 162.441,89 zł. W ocenie Marszałka Województwa [...] do prac zamiennych nie można zaliczyć kosztów przewozu i utylizacji papy (691,13 zł), gdyż były one wliczone w zakres robót objętych umową oraz kosztów usunięcia awarii kabla (3.216,63 zł), gdyż była ona następstwem niewłaściwego prowadzenia prac rozbiórkowych. Zaakceptowana przez organ I instancji wartość robót zamiennych wyniosła 158.096,02 zł. Za zrealizowane prace wykonawca wystawił trzy faktury VAT: nr [...] na kwotę 53.744,89 zł, nr [...] na kwotę 179.471,27 zł oraz nr [...] na kwotę 135.835,48 zł, dołączając do nich protokoły z częściowego odbioru robót. Po zakończeniu wszystkich prac strony spisały 29 sierpnia 2006r. dwa protokoły odbioru końcowego, oddzielnie dla robót wymagających pozwolenia na rozbiórkę i dla robót, w stosunku do których wymagane było tylko zgłoszenie. W dokumentach tych nie ujawniono, że części obiektów nie rozebrano, wykonując w zamian prace zamienne. Jedynie w dzienniku budowy (nr 228/06), prowadzonym dla obiektów wymagających pozwolenia na budowę, dokonano wpisu o rozbiórce obiektów nr 1, 2, 2A, 2B, 3 (obiekty 2A i 2B w rzeczywistości nie zostały rozebrane), odnotowano fakt awarii przewodu 15 kV i wywózkę gruzu. W dniu 28 stycznia 2009r. odbyły się, z udziałem przedstawicieli Gminy, oględziny terenu byłego lotniska Armii Radzieckiej. Protokół z tych oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają fakt, niekwestionowany zresztą przez stronę, wykonania prac polegających na rozbiórce 25 obiektów. Wójt Gminy odmówił podpisania protokołu z powodu nieścisłości w ustaleniach "co do faktów oraz przepisów prawa", stwierdzając, że protokół pomija złożone przez niego ustne i pisemne wyjaśnienia, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zakwestionował ustalenie w zakresie braku dokumentacji potwierdzającej kalkulację i wielkość robót zamiennych uznając, że dowodem na wielkość wykonanych prac zamiennych są karty przekazania odpadów. Wykonanie prac na rzecz firmy C. stanowiło warunek niezbędny do zawarcia umowy sprzedaży, dlatego wykonano

prace zamienne na terenie przygotowanym pod inwestycje dla tej firmy, a nie wykonano ich na działkach zbytych pozostałym podmiotom. Zdaniem Gminy okoliczności powyższe dowodzą, że nie ma podstaw do zwrotu dotacji, gdyż została ona wykorzystana zgodnie z umową i rozliczona w terminie.

Organ I instancji zakwestionował w protokole pokontrolnym, jako sprzeczne z art. 1 ust. 1 lit. "d" umowy zaliczenie na poczet jej wykonania wydatków poniesionych przez wykonawcę na rozbiórkę 4 obiektów znajdujących się poza terenami inwestycyjnymi Gminy, do których, zdaniem organu, należą działki położone na terenie oznaczonym literami: P, U7, U6 w kwocie 36.040,83 zł.

Wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] lipca 2009r. Marszałek Województwa [...] nakazał Gminie S. zwrot do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 24 lipca 2006r., uznając za nieprawidłowe: zróżnicowanie ilości obiektów przeznaczonych do rozbiórki w poszczególnych częściach siwz, objęcie rozbiórką obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, zaniechanie poinformowania Marszałka o fakcie nierozebrania części obiektów wymienionych w siwz i wykonaniu prac zamiennych, brak dokumentów potwierdzających zakres prac zamiennych, nieprzekazanie jednego protokołu końcowego odbioru robót, rozebranie części obiektów na terenach innych niż inwestycyjne. Ostatecznie organ przyjął w swoim rozstrzygnięciu, że wartość nierozebranych obiektów wynosi 155.042,66 zł. Zaakceptował wartość robót zamiennych polegających na wywozie gruzu na odległości: od 1 km do 3 km - 2.417,33 zł, od 3 km do 5 km - 3.917,58 zł, do 5 km -9.225,58 zł, do 12 km-46.346,24 zł, załadunku mechanicznym gruzu-19.259,67 zł, rozbiórce dodatkowej podłoża betonowego grubości ponad 15cm- 2.980,94 zł; razem (po doliczeniu kosztów pośrednich na poziomie 40%, zysku 10% i podatku VAT 22% - 158.096,02 zł. Nie uwzględnił, jako nieuzasadnionych, bo nie objętych siwz, kosztów przewozu papy do utylizacji i kosztów utylizacji papy ani kosztów usunięcia awarii kabla (4.345,87 zł) oraz kosztów rozbiórki 4 obiektów usytuowanych na terenie Gminy S., jednak poza terenem inwestycyjnym-w kwocie 36.040,83 zł. Całkowita wartość prac niezakwalifikowanych przez Marszałka Województwa [...] do robót zamiennych wyniosła kwotę 40.386,70 zł (4.345,87 zł + 36.040,83 zł = 40.386,70 zł). Wartość prac zamiennych wskazana przez Gminę (a więc obejmująca transport i utylizację papy oraz usunięcie awarii kabla) opiewa na

kwotę 162.441,89 zł. Różnica pomiędzy tą wartością, a wartością nierozebranych 8 obiektów to kwota 7.399,23 zł (162.441,89 zł - 155.042,66 zł = 7.399,23 zł). Zdaniem organu I instancji kwotę tę należy odjąć od wartości niezakwalifikowanych, jako zamienne, prac (40.386,70 zł), bowiem zwiększa ona "zakres wykonanych robót na korzyść Gminy S.". Stąd ostateczna wysokość przypisanej do zwrotu części dotacji wynosi 24.740,60 zł (40.386,70 zł - 7.399,23 zł = 32.987,47 zł; 32.987,47 zł x 75% /dotacja to 75% kwoty wynikającej z kosztorysu/) = 24.740,60 zł. Uznano także, iż przywołane przez Gminę planowane inwestycje (spalarnia zwłok, biogazownia) nie zaliczają się do przedsięwzięć o dużym znaczeniu dla całego regionu [...].

Nie godząc się z tą decyzją Gmina wniosła od niej odwołanie, ponownie wskazywała na zarzut niezgodności dokonanych ustaleń z faktami i dowodami zebranymi w sprawie, w szczególności, że według odwołującej sam organ uznał, iż sporną dotację wydano zgodnie z umową.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z [...] września 2008r., ponownie uchyliło decyzję organu I instancji uznając, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na merytoryczne załatwienie sprawy i wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie.

Z tym stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodziła się Gmina S. wskazując w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., iż w jej ocenie, możliwe było w oparciu o już zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, rozpatrzyć ją merytorycznie co do istoty przez organ odwoławczy. Według skarżącej błędna była przy tym ocena organu odwoławczego, iż decyzje skierowano do podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej (tj. do Wójta Gminy S.) jak i ocena kwestionująca zasadność uznania przez Marszałka Województwa [...], że wykonane roboty zamienne mieszczą się w ramach prac objętych umową o dotację.

Wyrokiem z 1 marca 201 Or. sygn. akt: I SA/Op 524/09 WSA w O. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że decyzja został skierowana do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu bowiem do Wójta Gminy S. gdy tymczasem strona była Gmina S. Sąd nie zgodził się również z oceną organu odwoławczego, że były podstawy do uchylenia w całości decyzji Marszałka Województwa [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu, wykazane wątpliwości i ustalenia Kolegium może

wyjaśnić we własnym zakresie, a w konsekwencji - załatwić sprawę co do istoty, o co wnioskowała Skarżąca.

W ponownym rozpoznaniu odwołania Gminy od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r. Kolegium, mając na uwadze treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej- p.p.s.a.), decyzją z 12 października 2010r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa [...] część dotacji na kwotę 174.585,47 zł z odsetkami.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu udzielonej dotacji oraz czy cel ten został przez stronę zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, jak i strona, upatrywały celu dotacji udzielonej na podstawie umowy w treści pkt D umowy, stanowiącego, iż "Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych zadań określonych w szczególności w art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (...) oraz art. 6. art. 8a i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (...)-związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu. W ocenie organu odwoławczego przepisy prawne regulują w sposób ogólnikowy, co należy do zakresu działania gminy i województwa. Regulacje te oraz zapis, iż działania stron związane są z przygotowaniem terenu pod inwestycje uznane za istotne dla O., zawarte w preambule do umowy o dotację, nie uprawniają - wg organu - do twierdzenia, że przekazane Gminie S. środki finansowe zostały wykorzystane zgodnie z celem umowy o dotację. Wstęp (preambuła), choć stanowi integralną część umowy, zawiera tylko zapis intencji stron, natomiast nie rodzi dla nich żadnych skutków prawnych. Nie może być w związku z tym źródłem praw i obowiązków stron ani zawierać norm precyzujących, w jakim konkretnym celu umowę zawarto.

Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O., poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie

do 30 października 2006r. Cel ten zgodny jest z intencją stron umowy, wyrażoną w pkt D preambuły, tj. z przygotowaniem terenu pod inwestycje istotne dla rozwoju całego regionu. Zatem za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy uznać należy wyłącznie wydatkowanie środków finansowych przekazanych Gminie S. przez Województwo [...] na rozbiórkę obiektów po JAR na terenie inwestycyjnym S. O.

Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że roboty zamienne, wykonane zamiast nierozebranych 8 obiektów, których wartość Gmina S. wyceniła na kwotę 162.441,89 zł a Marszałek Województwa [...] - na kwotę 155.042,66 zł, należało uznać za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy. Z jej treści nie wynikało, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac -zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Przewidziały natomiast możliwość zmiany umowy, ale wyłącznie w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności (art. 5 ust. 6). Z akt sprawy, a w szczególności z wyjaśnień złożonych na rozprawie wynikało jednoznacznie, że Gmina S. nie powiadomiła Województwa [...] ani o zamiarze, ani o wykonaniu innych robót, zamiast rozbiórki części obiektów. Nawet w protokołach odbioru końcowego robót w części opisującej przedmiot (rodzaj) prac widnieje zapis wyłącznie o rozbiórce, a organ I instancji dowiedział się jakie prace wykonano dopiero z pisma Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż koszty rozbiórki obiektów (77.737,97 zł) położonych na działce nr [...], zbytej C. mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Teren, na którym miały być wykonane prace dotowane, zgodnie z umową określony jest jako "tereny inwestycyjne zlokalizowane w S. O.", a w umowie z wykonawcą, jako "teren S. O.". Podkreślono, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa (art. 175 ust. 1 i ust. 2 u.f.p.). Zbycie działki nr [...] C. skutkowało uznaniem, że dotacja na rozbiórkę obiektów po JAR przestaje być dotacją udzieloną jednostce samorządu terytorialnego (Gminie S.), przekształcając się w "dotację" (przysporzenie majątkowe) dla inwestora. Okoliczność, że C. warunkowała kupno dz. nr [...] od uprzedniej rozbiórki usytuowanych na niej obiektów powojskowych było w ocenie Kolegium, bez

znaczenia, ponieważ umowa dotacji w art. 5 ust. 3 przewidywała, że Województwo odpowiada jedynie za zobowiązania określone w tej umowie, nie ponosi natomiast odpowiedzialności za dwustronne zobowiązania i ustalenia między Gminą a C.

Obiekt nr 3 rozebrano 2 sierpnia 2006r. (2 dni przed zawarciem umowy notarialnej kupna-sprzedaży dz. nr [...]), tj. w czasie, kiedy nieruchomość ta stanowiła własność gminy. Z tego względu koszty rozbiórki tego obiektu (19.865,31 zł) organ II instancji zaakceptował, jako wydatkowane zgodnie z umową dotacji. Ponadto uznano, iż nie ma racji organ I instancji twierdząc, że koszt rozbiórki (36.040,83 zł) obiektów rozebranych na dz. nr [...] (ZC), nr [...] (ZL) i nr [...] (R), tj. obiektów nr 1 z terenu A, nr 1, nr 2 oraz nr 5 i nr 6 z terenu C nie jest zgodny z celem oznaczonym w umowie dotacji. W ocenie Kolegium, przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "teren inwestycyjny" jest zawężająca, gdyż nie znajduje uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, skoro Gmina S. wykorzystała część dotacji celowej udzielonej przez Województwo [...], niezgodnie z umową zlecając (w miejsce rozbiórki 8 obiektów) wykonanie prac zamiennych nie objętych umową o dotację oraz rozbiórkę 5 obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, uznać należało, że zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które były objęte przedmiotową umową. Kolegium odniosło się do zakazu reformationis in peius wskazując, iż wyjątki od zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się zawarte są w art. 139 k.p.a, w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Kolegium, uzasadniając zaistnienie w rozpoznanej sprawie przewidzianego w art. 139 k.p.a. wyjątku od ogólnej zasady reformationis in peius, odwołało się do zapisu art. 8a ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, w myśl którego województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, przy czym jak podkreślono, wyliczenie podmiotów objętych dyspozycją tej regulacji ma charakter enumeratywny. W rozpatrywanej sprawie żaden inny podmiot, poza Gminą S., nie mógł być "beneficjentem" dotacji udzielonej na podstawie umowy w tym również C., która mimo tego, że była stroną umowy o dotację, nie mogła korzystać ze środków przekazanych na jej podstawie. Dlatego też przeznaczenie

dotacji na rozbiórkę 5 obiektów po JAR zlokalizowanych na działce [...], zbytej C. w czerwcu 2006r., tj. przed zawarciem umowy z wykonawcą, stanowiło zarówno rażące naruszenie interesu społecznego, jak i rażące naruszenie prawa. Podkreślono, że Marszałek Województwa [...] rozstrzygał o zwrocie do budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z dotacji celowej udzielonej przez tę jednostkę (Województwo [...]) ze środków publicznych, których sposób wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, a stwierdzone uchybienia w tym zakresie uzasadniają, przy uwzględnieniu treści art. 139 k.p.a, wydanie przez organ odwoławczy decyzji nawet na niekorzyść strony.

Zdaniem organu odwoławczego, akceptacja pokrycia kosztów rozbiórki 5 obiektów (na dz. [...]) stanowiłaby w rzeczywistości przysporzenie majątkowe podmiotowi, który nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Objęcie dotacją rozbiórki obiektów C. byłoby nie tylko naruszeniem prawa, ale miałoby postać kwalifikowaną, tj. rażącego naruszenia prawa. Uznano jednocześnie, iż działanie Gminy S. zmierzające w istocie do "obejścia" umowy, określającej w sposób jednoznaczny podmiot i cel udzielonej dotacji, rażąco narusza zarówno interes społeczny, jak i istniejący porządek prawny wyznaczony obowiązującymi przepisami, a także treść umowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., Skarżąca Gmina zarzuciła Kolegium naruszenie zakazu reformationis in peius, polegające na "ogólnikowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego", błędną wykładnię umowy o dotację nieuwzględniającą przesłanek jej zawarcia oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego, skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Wg Skarżącej, organ II instancji, dokonując wykładni spornej umowy dotacji, pominął jej ducha oraz rzeczywiste intencje stron (co wzięło pod uwagę Województwo [...]), a także zobowiązania Gminy wobec C., wyartykułowane w art. 1 ust. 1 umowy, odsyłającym do umowy przedwstępnej, zawartej bez udziału Województwa [...]. Skarżąca podkreśliła również, że w umowie dotacji nie było zastrzeżenia co do braku możliwości zbycia nieruchomości, na których usytuowane były obiekty przeznaczone do rozbiórki, przed zakończeniem prac rozbiórkowych. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie części kwoty dotacji na rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na dz. nr [...], zbytej przed datą zawarcia umowy z wykonawcą prac rozbiórkowych, stanowi przysporzenie majątkowe C. Nieuprawnione było też, zdaniem

Skarżącej, twierdzenie Kolegium, że część dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż w całości wykorzystano ją na rozbiórkę obiektów po JAR. Uznanie robót zamiennych przez Województwo [...] przesądza o prawidłowości wykorzystania całej dotacji, gdyż ocena w tym zakresie zależy wyłącznie od woli (oceny) stron umowy.

W wyroku z 31 stycznia 2011r., sygn. akt: I SA/Op 652/10 WSA w O., uchylając wprawdzie w całości zaskarżoną decyzję Kolegium, dokonał w jego uzasadnieniu szczegółowej analizy poszczególnych zarzutów skargi, wskazując, które z nich uznano za usprawiedliwione.

Za zasadne Sąd uznał te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwości poczynionych przez Kolegium ustaleń i ocen dotyczących faktu poniesienia przez Gminę S. kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę firmie C. i zakwestionowania przez nie prawidłowości wydatkowania tej części dotacji. W ocenie Sądu błędne było w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, iż koszty te nie mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, z tego względu, że C. nie mogła korzystać ze środków przekazanych na podstawie umowy o dotację, albowiem żaden inny podmiot, poza Gminą S., nie mógł być beneficjentem dotacji udzielonej na podstawie umowy z 23 lutego 2006r.

Zdaniem Sądu, celem umowy była m.in. rozbiórka obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym położonym w S. O. Jednak niedopuszczalne jest odrywanie brzmienia konkretnej jednostki redakcyjnej umowy, tj. art. 1 lit. D, od tekstu preambuły wskazującej na cel i zakres regulacji objętej sporną umową o dotację. Stąd preambuła umowy zawartej pomiędzy Gminą S. a Województwem [...] winna być brana pod uwagę w procesie interpretacji jej postanowień dotyczących określenia celu na jaki dotacja została udzielona, a to w niej odwołano się do planów dokonania inwestycji przez C. na terenie Gminy S. w projektowanej rozszerzonej [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej (pkt A) i wskazano, iż Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych działań związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu (pkt C), wreszcie-w pkt C odwołano się do przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zwartej pomiędzy skarżącą Gminą a C., z której wynikało zobowiązanie Gminy do usunięcia z nieruchomości pozostałości bazy wojskowej. W tym kontekście, w ocenie Sądu,

pokrycie kosztów rozbiórki obiektów położonych na działce zbytej firmie C. przez skarżącą Gminę z dotacji celowej zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W tej części decyzji organu odwoławczego doszło zatem do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej-u.f.p.),, a tym samym także do naruszenia art.139 k.p.a., albowiem nie zaistniały w tym zakresie ustawowe wyjątki od zakazu reformationis in peius.

Sąd nie podzielił natomiast tych zarzutów skargi, które kwestionowały stanowisko Kolegium dotyczące uznania robót zamiennych, wykonanych zamiast nierozebranych 8 obiektów, za wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem umowy. Jak zważył Sąd, trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż z treści umowy o dotację nie wynika, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac, zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Strony przewidziały możliwość zmiany umowy tylko w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności. Skoro takiego aneksu nie sporządzono, a ponadto bezspornie z akt sprawy wynika, iż Gmina nie powiadomiła Województwa [...] o wykonaniu innych robót w miejsce rozbiórki części obiektów, a w protokołach odbioru końcowego robót wpisano jako przedmiot prac-rozbiórkę, prawidłowo wskazano w tej części zaskarżonej decyzji, iż Gmina zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, iż cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony był w art. 1 lit. d w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy, w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O., poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w określonym terminie. Jednocześnie zważył, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni stanowisko tut. Sądu z tą jednak uwagą, iż gdyby ponownie odstępował od zakazu reformationis in peius, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Kolegium ponownie rozpoznało odwołanie G. S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r. orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i uchylając

decyzję organu I instancji w całości, określiło Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa [...] część dotacji na kwotę 116.282,00 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium szczegółowo wskazało na poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, analogiczne jak w uprzednio poddanej ocenie Sądu decyzji z 12 października 2010r., jednocześnie odnosząc do tych ustaleń ocenę prawną dokonaną przez Sąd w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt: I SA/Op 524/09 oraz z 31 stycznia 2011r. sygn. akt: I SA/Op 652/10. Kolegium podkreśliło swoje związanie zawartą w tych wyrokach oceną prawną, na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Stosując się do zaleceń Sądu wynikających w szczególności z wyroku z 31 stycznia 2011r. sygn. akt: I SA/Op 652/10, przy określaniu wysokości przypadającej do zwrotu do budżetu Województwa [...] części dotacji, uwzględniono zasadność wydatkowania spornej dotacji w części dotyczącej kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę-na działce [...] sprzedanej C., jednocześnie uznając iż, wydatkowanie pozostałej spornej kwoty 116.282,00 zł, dotyczącej niewykonania rozbiórki 8 obiektów, a przeznaczonej następnie przez Gminę na realizacje innych zadań niż wynikające z umowy z 23 lutego 2006r. nr [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu, nastąpiło niezgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, z poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że Gmina niewątpliwie zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację. Dotacja jako wydatek budżetu państwa, podlega szczególnym zasadom rozliczenia, a środki przyznane w jej ramach, na co zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, mają "znaczony" charakter i służą konkretnemu celowi, stąd podmiot, który dotację otrzymał nie ma swobody w jej wykorzystaniu. Regulujący tę kwestię art.145 ust.1 u.f.p., który zgodnie z art.190 u.f.p. jest stosowany odpowiednio do dotacji udzielanych z budżetu samorządu terytorialnego, stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega m.in. ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (ust.4), a odsetki w tej sytuacji nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, prowadzonego zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy (rozprawa w dniu 23 września 2010r.), wydatki poniesione przez

Gminę ze środków pochodzących z otrzymanej dotacji na roboty zamienne wykonane w miejsce rozbiórki 8 obiektów, a nie objęte umową o dotację, podlegają zwrotowi.

Ponieważ zgodnie z umową o dotację jej wielkość była określona na nie więcej niż 75 % z kwoty 450.000,00 zł, a wartość robót objętych dotacją wynikająca z umowy zawartej z Firmą "D.", została ustalona na kwotę 369.050,64 zł, stąd w dniu 24 lipca 2006r. na konto Gminy wpłynęła dotacja celowa w wysokości 276.787,98 zł (75% kwoty 369.050,64 zł). Skoro w wartości wykonanych robót nie można było uwzględnić kwoty 155.042,66 zł (8 nierozebranych obiektów po JAR) to w rzeczywistości wykonano, zgodnie z zakreślonym w umowie o dotację celem, roboty o wartości 214.007,98 zł. (369.050,64 zł - 155.042,66 zł), czyii wysokość udzielonej dotacji winna stanowić 75% z kwoty 214.007,98 zł., a mianowicie kwotę 160.505,98 zł. Dlatego też część dotacji w wysokości 116.282,00 zł.(276.787,98 zł. -160.505,98 zł.) jest kwotą dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, która podlega zwrotowi do budżetu Województwa [...]. Ponieważ kwota ta jest wyższa, niż ustalona w decyzji organu I instancji będącej przedmiotem postępowania odwoławczego, który uznał, że zwrotowi winna podlegać kwota 24.740,60 zł, dokonując jej określenia na etapie postępowania odwoławczego, Kolegium w tym zakresie odwołało się do regulacji art. 139 k.p.a., wskazując na mające miejsce w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie przez organ I instancji art. 145 ust 1 pkt. 1 u.f.p. oraz art. 175 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Te zaś stwierdzone naruszenia prawa uprawniały Kolegium do odstąpienia na etapie postępowania odwoławczego od kodeksowej zasady reformationis in peius.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, ponownie zarzuciła Kolegium naruszenie zasady reformationis in peius, polegające na "błędnym przyjęciu, że decyzja Marszałka Województwa [...] rażąco narusza prawo w zakresie rozbiórki pięciu obiektów na działce nr [...]", a także naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez "błędne jego zastosowanie i błędne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku WSA w O. z 31 stycznia 2011 r. w zakresie w jakim Sąd kwestionuje skargę Gminy S. zawiera wiążącą ocenę prawną i wiążące wskazania co do dalszego postępowania". Nadto podniesiono w skardze naruszenie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a poprzez niewyłączenie

pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego od orzekania w sprawie, w której brał udział poprzednio oraz naruszenie art. 7, 77§1, 80 oraz 107§3 k.p.a przez przyjęcie błędnych ustaleń i niewłaściwą ocenę całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniesiono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało, zdaniem Skarżącej, wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 ust 1 pkt 1, ust. 4, 5, 6 w zw. z art. 190 i 144 ust. 4 oraz 175 dawnej ustawy o finansach publicznych i uznanie, że dotacja udzielona Gminie S. na podstawie umowy z 23 lutego 2006r. w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu nie została wykorzystana zgodnie z celem dotacji. Wskazano również na pisma (interpretacje) Ministerstwa Infrastruktury i Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczące stosowania Prawa zamówień publicznych, podnosząc, że to zagadnienie w ogóle nie było przedmiotem badania ze strony Kolegium.

2.2. Odpowiadając na skargę SKO w O. wniosło o jej oddalenie. 3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że skarga była niezasadna. 3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził na wstępie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygając skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania kolejnych skarg Gminy S., zakończonych prawomocnymi wyrokami WSA z 1 marca 2010 r. sygn. akt: I SA/Op 524/09 oraz z 31 stycznia 2011r. sygn. akt: I SA/Op 652/10. Związanie to dotyczyło zarówno Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i przede wszystkim organu odwoławczego w ramach rozpoznania odwołania Gminy S. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r. orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej.

W pierwszym wyroku Sąd uznał, co uwzględnił organ odwoławczy, iż brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa [...], gdyż przywołany jako podstawa prawna art. 138§2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania

wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd zalecił organowi II dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych w tych wątkach sprawy, które wymagają uzupełnienia materiału dowodowego lub ponownej jego oceny i wydanie rozstrzygnięcia adekwatnego do stanu faktycznego i prawnego, ustalonego w ramach postępowania odwoławczego.

Powyższe zalecenia zdeterminowały działania Kolegium, które po wykonaniu wskazań Sądu, w decyzji z [...] października 2010 r. rozstrzygnęło sprawę co do istoty, poprzez skorzystanie z uprawnienia reformacyjnego z jednoczesnym zastosowaniem przewidzianego w art. 139 k.p.a. odstępstwa od zasady reformationis in peius.

Kolejne wskazania Sądu, wiążące obecnie zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, wynikały z wyroku z 31 stycznia 2011r. sygn. akt: I SA/Op 652/10, wydanego wskutek uwzględnienia kolejnej skargi Gminy na decyzję Kolegium z [...] października 2010r., którą uchylono decyzję Marszałka Województwa [...] i orzeczono już co do istoty, określając Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa [...] część dotacji na kwotę 174.585,47 zł z odsetkami od tej kwoty liczonymi od 24 lipca 2006r.

W ramach uzasadnienia tego wyroku, Sąd wyraźnie rozgraniczył te zarzuty wówczas rozpoznawanej skargi, które zasługiwały na ich podzielenie, od tych, które uznano za niezasadne, podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium. Wskazania Sądu miały moc wiążącą dla Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, łącznie ze wskazaniami zawartymi w omówionym wyżej wyroku z 1 marca 2010 r. sygn. akt: I SA/Op 524/09. I tak, w wyroku z 31 stycznia 2011 r. sygn. akt: I SA/Op 652/10 Sąd jednoznacznie uznał za zasadne te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwości poczynionych przez Kolegium ustaleń i ocen dotyczących faktu poniesienia przez Gminę S. kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę-na działce [...] sprzedanej C. i zakwestionowania prawidłowości wydatkowania na ten cel dotacji zgodne z celem dotacji udzielonej Gminie przez Województwo [...] na podstawie umowy. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że koszty te nie mieszczą się w pojęciu wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem z uwagi na fakt, iż C. nie mogła korzystać ze środków przekazanych na podstawie umowy o dotację, gdyż żaden inny podmiot, poza Gminą S., nie mógł być beneficjentem dotacji udzielonej na podstawie umowy. Zdaniem Sądu, celem umowy była m.in. rozbiórka obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym położonym

w S. O., przy czym oceniając treść konkretnej jednostki redakcyjnej umowy należało też odwołać się do tekstu preambuły wskazującej na cel i zakres regulacji objętej sporną umową o dotację. Sąd wskazał, że preambuła umowy winna być brana pod uwagę w procesie interpretacji jej postanowień dotyczących określenia celu na jaki dotacja została udzielona, a to w niej odwołano się do planów dokonania inwestycji przez C. na terenie Gminy S. w projektowanej rozszerzonej [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej (pkt A) i wskazano, iż Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych działań związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu (pkt C), wreszcie-w pkt C odwołano się do przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zwartej pomiędzy skarżącą Gminą a C., z której wynikało zobowiązanie Gminy do usunięcia z nieruchomości pozostałości bazy wojskowej. W tym kontekście, w ocenie Sądu, pokrycie kosztów rozbiórki obiektów, położonych na działce zbytej w dniu 26 czerwca 2006r. C., przez skarżącą Gminę z dotacji celowej, zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W tej części decyzji organu odwoławczego doszło zatem, według Sądu, do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 145 u.f.p., a tym samym także do naruszenia art. 139 k.p.a, albowiem nie zaistniały w tym zakresie ustawowe wyjątki od zasady reformationis in peius. Wskazanie na naruszenie zasady reformationis in peius oraz braku podstaw do odstępstwa od niej, w oparciu o uregulowanie art. 139 k.p.a., Sąd zawęził w czynionych rozważaniach wyłącznie do tej części spornej kwoty dotacji.

Sąd nie podzielił tych zarzutów skargi, które kwestionowały stanowisko Kolegium w części dotyczącej uznania robót zamiennych, wykonanych zamiast nierozebranych 8 obiektów, za wykorzystanie dotacji niezgodnie z celem umowy. Jak zważył wówczas Sąd, trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż z treści umowy o dotację nie wynika, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Strony przewidziały możliwość zmiany umowy tylko w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności. Skoro takiego aneksu nie sporządzono, a ponadto bezspornie z akt sprawy wynika, iż Gmina nie powiadomiła Województwa [...] o wykonaniu innych robót w miejsce rozbiórki części obiektów, a w protokołach odbioru końcowego robót wpisano jako przedmiot prac-rozbiórkę, prawidłowo wskazano w tej części zaskarżonej

decyzji, iż Gmina zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, iż cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O., poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30 października 2006r. Sąd zważył, iż rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, uwzględniając także to stanowisko Sądu, obowiązany jest przy stosowaniu odstępstwa od zakazu reformationis in peius, wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.

Sąd nie zajął stanowiska odnośnie braku w tej części dotacji podstaw do zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy odstępstwa od zakazu reformationis in peius, ale zwrócił uwagę na konieczność szczegółowego uzasadnienia zastosowania instytucji przewidzianej w art. 139 k.p.a. ze wskazaniem przyczyn jego stosowania. Równocześnie Sąd podkreślił, że dotacje są wydatkami budżetu państwa, podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania. Jest to wydatek budżetowy określony jednostronnie przez podmiot dotujący w imieniu państwa na rzecz podmiotu dotowanego. Środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu. Środki otrzymane w ramach dotacji mają służyć konkretnemu celowi. Zatem pokrycie przez Skarżącą kosztów robót zamiennych ze środków pochodzących z dotacji uznać należało za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonywanie robót zamiennych w warunkach, w jakich uczyniła to Skarżąca Gmina, mogłoby być metodą obchodzenia przepisów o finansach publicznych, np. poprzez zapłatę za zrealizowane działania, na które dotacja nie była przeznaczona. Ponadto, mogłoby naruszać przepisy o zamówieniach publicznych, które w sprawie również miały zastosowanie. Zarzuty skargi, które odnosiły się do błędnej oceny przez Kolegium realizacji otrzymanej dotacji w spornej kwocie 116.282,00 zł, nie zasługiwały na uwzględnienie

Co do samej nieprawidłowości wydatkowania tej kwoty dotacji wypowiedział się już w wiążący sposób Sąd w wyroku z 31 stycznia 2011r., sygn. akt: I SA/Op 652/10. Skoro zaś Gmina nie zgadzała się z tym stanowiskiem, miała możliwość jego zwalczania w ramach przysługującego jej wówczas prawa do skargi kasacyjnej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzyganej sprawy była ustawa z 20 czerwca 2005r, o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), mimo, że 1 stycznia 2010 r. w życie weszły przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (D. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 i 3 tej ostatniej, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie przepisów dotychczasowych, a wszczęte przed tą datą sprawy dotyczące zwrotu dotacji, prowadzą w dalszym ciągu te same organy, aż do zakończenia postępowania. W myśl art. 175 ust. 1 i 2 u.f.p., z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa, a podstawą przekazania środków na realizację tej pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków. Nie budzi wątpliwości fakt, iż sporna dotacja, udzielona na mocy umowy z dnia 23 lutego 2006r. przez Województwo [...] Gminie S., ma charakter dotacji celowej.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p., który na mocy art. 190 u.f.p. stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu samorządu terytorialnego, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z

przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

Brzmienie art. 145 ust 1 u.f.p. nie pozostawiało swobody decyzyjnej organowi przy

orzekaniu o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

wskazując wprost, iż podlega ona zwrotowi, przy czym w tym zakresie, zgodnie z art.

175 ust 2 u.f.o., zasady rozliczenia środków wynikają z umowy, która była podstawą

ich przekazania.

Stwierdzenie zatem przez organ I instancji faktu wydatkowania części dotacji niezgodnie z warunkami umowy o przekazaniu środków na ściśle określony cel, obligowało go do orzeczenia w tym zakresie o obowiązku zwrotu tej części otrzymanej przez Gminę dotacji.

Ustawodawca przy rozliczeniu przekazanych w ramach dotacji środków finansowych, odwołuje się wprost do zapisów stosownej umowy między stronami, to ona wyłącznie reguluje zasady ich końcowego rozliczenia. O ile zatem na etapie realizacji umowy zaszła konieczność zmiany przeznaczenia otrzymanych środków na realizację innych zadań, to rolą umawiających się stron było ewentualne zmodyfikowanie w tym względzie zapisów umowy, do czego bezspornie w niniejszej sprawie nie doszło. Podjęta przez Skarżącą próba wykazania równie ważnego dla gminy znaczenia inwestycyjnego wykonanych prac zamiennych nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż decydujące znaczenie przy orzekaniu o zwrocie niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem części dotacji mają wyłącznie zapisy zawartej umowy. Nie było dopuszczalne samowolne, jednostronne dokonanie przez Gminę sposobu wydatkowania dotacji, a zatem "nie swoich pieniędzy".

Sąd zauważał, że ostatecznie określona przez Kolegium kwota zwrotu dotacji w pełni odpowiada kwocie określonej przez marszałka Województwa w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji z 24 kwietnia 2008r. nakazującej Urzędowi Gminy w S. zwrot do budżetu Województwa [...] części dotacji celowej w wysokości 116.282,00 zł, która następnie ze względów proceduralnych została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] września 2008r. Doszło bowiem do zmiany stanowiska organu I instancji co do wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi i określono ją jedynie w kwocie 24.740,60 zł, a zatem w nie odpowiadającej rzeczywistej wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Kolegium pod kątem wykazania podstaw do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała obowiązujące w tym zakresie uregulowania ustawy o finansach publicznych, w tym w szczególności art.145 ust 1 pkt. 1 oraz art.175 ust. 2 tej ustawy, co ostatecznie doprowadziło do bezprawnego uszczuplenia środków publicznych. Obowiązujący w dacie wydania decyzji organu I instancji stan prawny nie pozostawiał bowiem organowi wyboru co do sposobu rozliczenia dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem,

przewidując wprost w uregulowaniu art. 145 ust. 1 u.f.p., który na mocy art. 190 u.f.p. stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu samorządu terytorialnego, że dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W tym też zakresie ustawodawca nie pozostawił organowi swobody w wyborze rozstrzygnięcia, poprzez np. odstąpienie od żądania zwrotu dotacji, czy też miarkowania jego wysokości. W sytuacji, gdy orzeczony przez organ I instancji zwrot wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji nie obejmował całej podlegającej zwrotowi kwoty, takie rozstrzygnięcie rażąco naruszało obowiązujące w tym względzie uregulowania ustawowe, co dawało Kolegium podstawę do odstąpienia na podstawie art. 139 k.p.a. od stosowania zakazu reformationis in peius. Sąd zauważył, iż mimo niepowołania przez Kolegium kolejnej ustawowej przesłanki z art. 139 k.p.a., warunkującej możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius, a mianowicie rażącego naruszenia interesu społecznego, również istnienia tej przesłanka można dopatrzeć się w stanowisku organu I instancji, który niewątpliwie winien stać na straży prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Niewątpliwie bowiem, niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków publicznych przyznanych na realizację konkretnego zadania, zgodnie z pierwotną wolą dotowanego, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym, w rozumieniu wykraczającym poza interes samej skarżącej. Otrzymane środki pochodziły z dotacji województwa, czyli szerszej społeczności niż społeczność samej gminy S., a zatem także jej interes musiał być zabezpieczony poprzez prawidłowe wykorzystanie środków pochodzących z dotacji przyznanej środków województwa.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 24§1 pkt. 5 k.p.a, albowiem przewidziana w tym przepisie sytuacja nie miała miejsca w toku podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7, 77, oraz 107 k.p.a. w zakresie wskazywanych przez Skarżącą błędów w ustaleniach faktycznych i niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżąca Gmina S. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. Nr 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzuciła: 1.naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy a to:

1) art. 134 §2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Marszałka Województwa

[...] rażąco narusza prawo w zakresie nie uznania obowiązku zwrotu przez

Gminę S. do budżetu województwa 116.282, 00 zł dotacji co daje podstawę

do odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego,

2) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zachodzi przesłanka jego

zastosowania,

3) art. 1§2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej-p.u.s.a.) oraz art. 3§1

p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji nie dokonał sprawowania kontroli pod

względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 139 k.p.a. poprzez

błędne przyjęcie, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r.

rażąco narusza prawo oraz interes społeczny co skutkowało błędnym uznaniem , iż

SKO w O. decyzją z [...] maja 2011r. nr [...] mogło orzekać na

niekorzyść skarżącego a jednocześnie WSA w O. nie miał podstaw do uchylenia

zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy prawidłowe

zastosowanie powyższych przepisów pozwala na jednoznaczne uznanie, że w

niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ orzekający

w I instancji,

5) art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w

skardze kierowanej do WSA w O.

2.naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię a to poprzez:

1) naruszenie art. 170 p.p.s.a. poprzez naruszenie rozstrzygnięć materialnych

uzyskanych wyrokiem WSA z 31 stycznia 2011r. w tym uznania, iż decyzja

Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2009r. nie narusza rażąco prawa,

2) naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1, ust. 4,5,6 w zw z art. 190, art. 144 oraz art. 175

dawnej ustawy o finansach publicznych, poprzez błędne i pobawione podstaw

uznanie, że dotacja udzielona Gminie S. na podstawie umowy z 23 lutego

2006r. w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu nie

została wykorzystana zgodnie z celem dotacji,

3) naruszenie art. 151 w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez nie

rozstrzygnięcie skargi na podstawie dokumentów i dowodów złożonych w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono:

1.na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2.na podstawie art. 135§1 p.p.s.a. w zw z art. 193 p.p.s.a. o zastosowanie środków w

celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności w zakresie:

-nieuprawnionego nacisku na Marszałka Województwa [...] pismem Prezesa

RIO z 18 października 2006r. w którym Prezes RIO poświadcza nieprawdę wbrew

dokumentom,

-ustalenie przez SKO w O., iż doszło w trakcie realizacji przedmiotowej umowy do

"istotnych robót zamiast rozbiórki" wbrew dowodom i dokumentom (poświadczenie

nieprawdy),

-możliwości i prawidłowości wydania przez WSA w O. w wyroku z 31 stycznia

2011r. oceny co do możliwości popełnienia czynu niezgodnego z prawem przez

pracowników Gminy S. wbrew dowodom i dokumentom co miało w

konsekwencji wpływ na przedstawienie zarzutu karnego Wójtowi Gminy S. i

pracownikowi Gminy,

-czy przedstawiona przez Gminę S. wiążąca interpretacja Prezesa

Zamówień Publicznych z 17 sierpnia 2009r. ma charakter wiążącej opinii dla SKO i

Sądu,

3.na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie od organu

administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych w

tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów poniesionych przez WSA w

O.

4.2. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor przedstawił dotychczasowy przebieg

postępowań w sprawie i wskazał, że SKO nie respektowało orzeczeń WSA w O.,

nadto po uprawomocnieniu się wyroku z 31 stycznia 2011r. doszło do zmiany stanu

faktycznego a stan faktyczny opisany w materiale dowodowym jest odmienny od

uznania Kolegium.

4.3.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma

usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.)

2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie

występują.

3. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno

prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważyć

trzeba kwestie związane z przepisami postępowania. Sygnalizowana sekwencja

rozważań jest przy tym szczególnie uzasadniona w rozpatrywanej sprawie, gdyż

rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesądzające znaczenie dla

oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa

materialnego.

5.4.Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że są one chybione. Punktem wyjścia dla dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku była kwestia związania organów administracji oraz sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w dwóch orzeczeniach WSA w O. z 1 marca 2010 r. i 31 stycznia 2011r. wynikająca z art. 153 p.p.s.a. W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.(wyrok NSA z 16 maja 2007r. sygn. akt: I FSK 857/06 OSP 2008/11/119). Powyższa uwaga jest o tyle istotna, iż obydwa wyroki WSA w O. z 1 marca 2010 r. i 31 stycznia 2011r. stały się prawomocne bowiem żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej od tych orzeczeń.

Zgodnie z poglądami piśmiennictwa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25; E. Wengerek, Glosa do uchwały siedmiu sędziów SN z 25 lutego 1957r. sygn. akt: I CO 44/56, Nowe Prawo 1956, nr 7-8, s. 189), pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi (dotyczącymi obowiązywania określonej normy prawnej, a nie sposobu pojmowania jej treści, takimi jak lex superior, lex specialis, lex generalia, reguły intertemporalne), reguły wynikania norm prawnych z innych norm

prawnych, a także kwestie dotyczące subsumcji (np. kwalifikacji prawnej faktów) oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa (dyrektyw językowo-logicznych, systemowych, funkcjonalnych, historycznych itp.), których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). Ponieważ tak szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania. Granicą obowiązywania tego związania jest tożsamość istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak zmiany stanu prawnego (por. wyrok SN z 25 lutego 1998r. sygn. akt: III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 z glosą B. Adamiak, s. 263 i n.).

5.5. Interpolując powyższe na grunt sprawy poddanej osądowi należy zauważyć, że zarówno WSA w O. jak i organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i zrealizowały wskazania co do dalszego sposobu postępowania co z resztą było przedmiotem analizy ze strony Sądu I instancji, który w pisemnych motywach wyroku zbadał czy organy respektowały wcześniejsze wytyczne sądu. Co ważne, również Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie, prawidłowo zdaniem Sądu II instancji zastosował art. 153 p.p.s.a.

5.6.Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134§2 p.p.s.a.

Kasator upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo zatem można było

odstąpić od zakazu reformationis in peius w sprawie. Taki sposób pojmowania naruszenia art. 134§2 p.p.s.a. wskazuje na nieprawidłowe rozumienie tego przepisu a dodatkowo na niezrozumienie instytucji zakazu orzekania na niekorzyść zarówno przez organy jak i przez sąd administracyjny.

W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Sąd dokonuje kontroli w granicach danej sprawy (określonych przez podmiot i przedmiot postępowania administracyjnego), nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi (art. 134§1 p.p.s.a.). Ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zastosować środki przewidziane prawem w sytuacji, gdy w ramach kontroli stwierdzi naruszenie prawa, niewskazane przez stronę, a dające podstawę do zastosowania jednego ze środków, wskazanych w art. 145-150 p.p.s.a. Realizuje wówczas w pełni zadanie, nałożone na niego przez ustawodawcę-kontroli działania administracji publicznej pod kątem jego zgodności z prawem (art. 1§1, art. 1§2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zasada oficjalności doznaje ograniczenia jedynie wówczas, gdy wyjście poza wnioski i zarzuty skargi skutkowałoby wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa, które powodowałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134§2 p.p.s.a.).

Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Dokonując jego wykładni nie można jednakże zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zgodzić się należy z J.Zimmermannem (Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa Prof. E.Ochendowskiego, Toruń 1999r., s. 353), że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3§1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem.

Uwzględniając specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej tym samym nie kształtuje wprost sytuacji materialnoprawnej skarżącego (por. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów k.p.c. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo 1981r.,nr 2,s.52), przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej. Musi ono mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (por. W. Federczyk, Uwagi na temat obowiązywania zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2004r.,nr 3,s.155). W piśmiennictwie wskazuje się w związku z tym, że zakaz reformationis in peius oznacza m.in. ograniczenie sądu zakresem zaskarżenia i wnioskami co do rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi (T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999r.,s. 240 i - co do zakazu orzekania co do niezaskarżonej części aktu-J.Zimmermann, op.cit.,s. 363 z n.). Pogląd ten prezentowany jest także w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2007r. sygn. akt: I OSK 580/06, LEX nr 337477). Sądy uznają także, że ocena, czy w danej sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius powinna być dokonana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008r. sygn. akt: II OSK 367/07, LEX nr 468573).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do realiów sprawy, zaznaczyć trzeba, że Sąd I instancji oddalił skargę Gminy S. na decyzję SKO w O. Sąd I instancji nie złamał zakazu orzekania na niekorzyść Skarżącego bowiem sytuacja Skarżącej Gminy nie uległa w żadnej mierze pogorszeniu w stosunku do sytuacji jaka powstała po wydaniu decyzji organu II instancji.

5.7. Także zarzut naruszenia art. 1§2 p.u.s.a. i art. 3§1 p.p.s.a. jest niezasadny. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepis art. 1§2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i regule zakres kontroli działalność administracji publicznej oraz kryteria sprawowanej kontroli, a zarzut jego naruszenia może odpowiadać zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, o ile nastąpi to w powiązaniu z konkretnie oznaczoną normą procesową (wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt: I GSK 445/10; wyrok NSA z 7 października 2010 r. sygn. akt: II GSK 780/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach

http://cbois.nsa.gov.pl) w rozpoznawanej sprawie Skarżący wskazał na przepisy art. 3§1 p.p.s.a., który wyraża zasadę sądowej kontroli administracji publicznej. Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem (wyrok NSA z 23 września 2010r., sygn. akt: II GSK 812/09; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r, sygn. akt: I FSK 200/10; wyrok NSA z 17 marca 2011r., sygn. akt: I OSK 1980/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "ZNSA" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.).

Wyrażając z kolei w art. 3§1 p.p.s.a. zasadę sądowej kontroli administracji publicznej oraz określając w §2 i §3 art. 3 p.p.s.a. przedmiotowy zakres tej kontroli, ustawodawca wskazał, że przeprowadzana jest ona przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Stosowanie środków przewidzianych ustawą następuje więc w sytuacji uwzględnienia skargi, o ile jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy ( art. 135 p.p.s.a.). Postępowanie przed sądem administracyjnym inicjowane jest w trybie skargi. Rozpatrując ją i orzekając w granicach sprawy oraz na podstawie akt sprawy (art. 134§1 i art. 133§1 p.p.s.a.), sąd administracyjny w zależności od rezultatu przeprowadzonej kontroli oraz jej przedmiotu wydaje orzeczenie, w którym skargę uwzględnia (art. 145-150 p.p.s.a.) albo skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego sprowadza się więc do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", a jego konsekwencję jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W związku z powyższym, skoro oczywiste jest, że przedmiotem orzekania Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji (art. 3§2 pkt 1 p.p.s.a.) to, jakkolwiek skarga została oddalona, a to wobec niestwierdzenia w toku przeprowadzonej kontroli naruszenia prawa o istotnym wpływie na wynik sprawy, brak jest podstaw, aby zarzucać, że wbrew art. 1§2 p.u.s.a., WSA w O. uchylił się w jakikolwiek sposób od realizacji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, czy też, że w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał ją z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też, że zastosował środek pozaustawowy, a więc pozaprawny, albo wbrew bezwzględnie obowiązującemu przepisowi ustawy, nie zastosował przewidzianego nim środka.

Co istotne, powołany jako naruszony art. 3§1 p.p.s.a. określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne i składa się z ośmiu punktów. Zarzut ten nie został jednak dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Tymczasem NSA nie może domyślać się intencji Skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 22 lipca 2004r., sygn. akt: GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72). Z tego względu ocena przez NSA zasadności tego zarzutu nie była możliwa.

5.8. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: materialno-prawnej, procesowej i kompetencyjnej. W niniejsze sprawie sąd przeprowadził kontrolę we wszystkich wskazanych wyżej płaszczyznach, okoliczność, że wynik tej kontroli to jest uznanie decyzji za zgodną z prawem nie jest akceptowany przez Skarżącego nie może skutkować uznaniem naruszenia art. 1 p.u.s.a.

5.9.Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 139 k.p.a.

Art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewłaściwe zastosowanie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

może mieć miejsce zarówno wtedy, gdy Sąd bezpodstawnie uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak i wówczas, gdy mimo prawidłowych ustaleń Sądu w tym zakresie, błędnie zostanie oceniony wpływ stwierdzonych i niekwestionowanych uchybień na wynik sprawy administracyjnej. W obu wypadkach niewłaściwe zastosowanie przepisu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było skutecznie na tej podstawie wnieść skargę kasacyjną. Kasator uważa, iż niewłaściwe zastosowanie omawianej normy prawa procesowego polegało na tym, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż organ odwoławczy mógł odstąpić od zakazu reformationis in peius zawartego w art. 139 k.p.a.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius przyjęta w przepisie art. 139 k.p.a., należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu - wniesione przezeń odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może, bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie zrezygnowały ze składania odwołań. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138§2 k.p.a. w wyniku, której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i

oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994r" sygn. akt: III SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2009r. sygn. akt: II GSK 178/09 www//orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uchybieniem, o którym mowa w art. 139 k.p.a. mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ nieprawidłowo zastosuje konkretny przepis mający jednoznaczną i niewymagającą wykładni treść, ale i wówczas, gdy w sposób arbitralny odstępuje od jego zastosowania w sprawie mimo, że nie działa w warunkach uznania administracyjnego.

Tak też się stało w niniejszej sprawie bowiem organ I instancji wydając decyzję wprawdzie wyliczył kwotę dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem (116.282,00 zł) jednakże w sposób zupełnie dowolny i nie znajdujący oparcia w przepisach prawa obowiązującego, samodzielnie przyjął, że będzie domagał się zwrotu jedynie kwoty 24.740,60 zł. Organ odwoławczy uznał, że takie działanie organu I instancji nosiło znamiona rażącego naruszenia prawa wobec czego wydając zaskarżoną decyzję odstąpiono od zakazu reformationis in peius. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował działania organu odwoławczego.

5.10. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141§4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać

wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 §4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Za naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. nie można zatem uznać faktu, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Reasumując tę część rozważań odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było wykazanie, że gdyby do zarzucanych naruszeń przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny czego jednak w realiach sprawy skutecznie nie uczynił

5.11 .Zarzuty naruszenia prawa materialnego także są nietrafne. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w ich błędnej wykładni. W odniesieniu do zarzutów prawa materialnego, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby kasator wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni.

Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak tego obowiązku.

5.12. Skargi kasacyjnej nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w cytowanym przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt II FSK 2449/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl) to związanie oznacza, że przesądzenie we wcześniejszym prawomocnym wyroku określonej kwestii wyklucza możliwość późniejszego jej badania, a podmioty stosujące prawo są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego związane, co "implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach" (por. J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2010, s. 393).

Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (zob. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009r., s. 452-453 oraz powołane tam orzecznictwo).

Skoro więc w przywołanym prawomocnym wyroku (sygn. akt: I SA/Op 652/10 z 31 stycznia 2011r.) sąd administracyjny jednoznacznie wypowiedział się, że niedopuszczalnym było dokonanie robót zamiennych w niniejszej sprawie to stanowisko to wiązało zarówno SKO w O. jak i WSA w O. Dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, należy wskazać, że Sąd I instancji nie badał i nie poddawał analizom tych kwestii, które zostały już przesądzone w prawomocnych wyrokach zapadłych w sprawie.

Jeżeli Skarżąca Gmina nie zgadzała się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniach wojewódzkiego sądu administracyjnego, to powinna kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym te orzeczenia zawierające oceny prawne i wskazania, które uważała za niezgodne z prawem. Po

uprawomocnieniu się tych orzeczeń zawarte w nich stanowisko było bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a.

5.13. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p. udzielone z budżetu państwa dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Poza tym wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem skutkuje sankcjami przewidzianymi w art. 145 ust. 6 u.f.p. (wykluczenie prawa do otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata). Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona, (wyrok NSA z 10 lutego 2009r. sygn. akt: II GSK 777/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, LEX/el 2008).

Zgodnie z art. 145 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegały zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych w określonym w omawianym przepisie terminie. Konkretyzacja tej normy prawa materialnego następowała w drodze decyzji wydawanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 146 ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. Taka decyzja odpowiadała użytemu przez ustawodawcę w art. 145 ust. 6 u.f.p. pojęciu "stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji" stanowiącego przesłankę rozpoczęcia okresu stosowania sankcji polegającej na wykluczeniu prawa otrzymania dotacji. W niniejszej sprawie wydano decyzję administracyjną w której określono kwotę dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Niezgodne z przeznaczeniem wydatkowanie dotacji polegało na sfinansowaniu robót zamiennych w zamian za odstąpienie od wyburzenia 8

budynków. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz w prawomocnym wyroku WSA w O. z 31 stycznia 2011r., Skarżąca Gmina nie była w żadnej mierze uprawniona do wykonania robót zamiennych ze środków finansowych pochodzących z dotacji udzielonej jej na podstawie umowy z 23 lutego 2006r. pomiędzy Województwem [...] a Gminą S. oraz C. Sp. z o.o. w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu.

Zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego nie stanowiła, jak to wyjaśniono, dostatecznej przesłanki skuteczności skargi kasacyjnej.

14. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw z art. 145§1 pkt 1 lit. a

p.p.s.a. poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy na podstawie dokumentów i dowodów

złożonych w sprawie, należy zauważyć, że ustalenia stanu faktycznego sprawy nie

mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego, a

kontrolą sądową w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie jest objęta sama sfera

faktyczna, lecz droga prawna prowadząca do jej ustalenia (T. Ereciński "Apelacja i

kasacja w procesie cywilnym" W. Pr. 1996, s. 134; W. Piątek "Podstawy skargi

kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym" Wolters Kluwer 2011 s. 305 i

362). Z tego punktu widzenia każdy zarzut skargi kasacyjnej, który ma na celu

polemikę z ustaleniami faktycznymi sądu, chociażby pod pozorem błędnej wykładni

lub niewłaściwego zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, z uwagi

na jego sprzeczność z art. 174 p.p.s.a., jest niedopuszczalny (por. wyrok NSA z 21

czerwca 2011r. sygn. akt: I GSK 400/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i

Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl).

15. Odnosząc się do wniosku autora skargi kasacyjnej o zastosowanie w sprawie

art. 135§1 p.p.s.a. w zw z art.193 p.p.s.a to należy zauważyć, że art. 135§1 p.p.s.a.

ma zastosowanie, jeżeli sąd administracyjny znajdzie podstawy do uwzględnienia

skargi złożonej na daną decyzję. Dopiero wówczas wchodzi w rachubę stosowanie

przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w

stosunku do innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich

postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest

to niezbędne dla jej końcowego załatwienia.

Warunkiem zastosowania art. 135§1 p.p.s.a. jest, aby to w pierwszej kolejności zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 p.p.s.a. Niezbędne jest oczywiście na gruncie niniejszej sprawy zaznaczenie, że i z ogólnych reguł

zawartych w art. 3§1 p.p.s.a. (tzn. sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków przewidzianych w ustawie) i w art. 134§1 p.p.s.a. (tzn. wskazania, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną) nie można wyprowadzać wniosku przedstawionego w skardze kasacyjnej, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne poprzez rozpoznawanie skarg jest tak totalna i sięga tak daleko, że sąd administracyjny, orzekając w związku ze skargą złożoną na daną decyzję, zobowiązany jest zawsze i w każdej sytuacji zbadać legalność, a w razie stwierdzenia niezgodności z prawem wyeliminować z obrotu prawnego konsekwencje wszelkich decyzji zapadłych w granicach sprawy w znaczeniu materialnoprawnym jak również ingerować w czynności instytucji zewnętrznych.

Wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej, WSA w O. nie mógł abstrahować od przedmiotu zaskarżenia określonego w skardze jak również pomijać treści art. 153 p.p.s.a., który miał zastosowanie w sprawie.

5.16 Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.