Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 7/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do rozpatrzenia wniosku w części, w pozostałym zakresie postępowanie umorzono
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 13,  art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy S. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2014 r. w punktach 3 i 5, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. S., reprezentowany przez adwokata K. S., ... 2014r. złożył skargę na bezczynność Wójta Gminy Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku z ... 2014r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2006r. o odstępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 782) poprzez nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący wniósł o: rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący ...2014r. złożył do Wójta Gminy Ś. wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem portalu ePUAP. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanych informacji ani też nie wydał decyzji odmownej w sprawie, czym naruszył 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Organ znajduje się w bezczynności, gdyż nie podjął w terminie ustawowym czynności udostępnienia informacji publicznej ani nie wydał stosownej decyzji. Prawo wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przysługuje wnioskującemu o jej udzielenie bez konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Do skargi dołączono między innymi wniosek do Wójta Gminu Ś., podpisany podpisem elektronicznym z ... 2014r. o udostępnienie informacji:

1. liczba osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy na dzień ...2010r. oraz na dzień złożenia wniosku,

2. imiona i nazwiska wszystkich kierowników wydziałów, naczelników, osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Gminy (w tym skarbnika i sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienia na obecnie zajmowany stanowisku,

3. wysokość nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy, od dnia ...2014r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika,

4. lista podróży zagranicznych Wójta i innych pracowników Urzędu Gminy (finansowanych ze środków publicznych) od dnia ...2010r. do dnia złożenia wniosku, z podanie miejsca podróży, czasu jej trwania, celu oraz kosztów,

5. wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina zakończonych w okresie od ...2010r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień),

6. liczba skarg złożonych na działalność Wójta w okresie od ...2010r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu ich rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku o zasadzenie kosztów postępowania, bowiem skarga jest niezasadna. Organ wskazał, że żądane informacje zostały przekazane skarżącemu w ustawowym terminie (zgodnym z art. 13 ust. 2 ustawy), a jedynym mankamentem było niepowiadomienie skarżącego o konieczności zebrania żądanych przez niego materiałów i wyznaczeniu innego niż wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu. Dodatkowo wskazał, że cześć żądanych informacji znajdowała się na stronie internetowej BIP Gminy Ś. (dotyczy to imion i nazwisk kierowników referatów, skarbnika oraz sekretarza gminy). Treść wszystkich uchwał podejmowanych przez Radę Gminy jest dostępna na BIP-ie. Z zestawienia tego wynika ilość skarg złożonych na Wójta Gminy, gdyż zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzenie tych skarg należy do kompetencji rady gminy.

Z kolei wysokość nagród, premii przyznana i wypłacona każdemu z pracowników Urzędu Gminy we wskazanym okresie z podaniem konkretnej kwoty przypisanej każdemu z nich oraz wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina zakończonych w podanym okresie – są informacjami przetworzonymi, na co wskazuje analiza judykatury. Takie informacje mogą być przedstawione wnioskodawcy, jeżeli wykaże iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W załączeniu organ przedstawił odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji datowany na ... 2014r., znak: ....

Zarządzeniem z ... 2015r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do ustosunkowania się do odpowiedzi organu na skargę oraz przedstawienia aktualnego stanowiska w sprawie zarzucanej bezczynności organu, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania. Powyższe wezwanie (doręczone pełnomocnikowi 4 marca 2015r. - zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 23 akt sądowych) pozostało bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782), zwanej dalej "u.d.i.p.", przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy Ś. w zakresie udostępnienia informacji szczegółowo wskazanych we wniosku M. S. z dnia ... 2014 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności rozważyć należało aspekt podmiotowy sprawy tzn. czy Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy – organ jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie można go zatem interpretować zawężająco. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego przedmiotowym wnioskiem z dnia ... 2014r. informacje dotyczące bezpośrednio działalności organu władzy publicznej oraz sposobu wydatkowania środków publicznych (w zakresie kosztów podróży służbowych oraz wynagrodzenia pracowników samorządowych) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dane, których udostępniania domaga się skarżący, mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek:

1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub

3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub

4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Jeżeli informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot zobowiązany ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę. Poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro bezspornym w okolicznościach sprawy pozostaje, iż wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu za pośrednictwem portalu ePUAP dnia ... 2014 r., to w tym dniu rozpoczął bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Tym samym uznać należy, iż rozpoznanie wniosku dopiero w dniu ... 2014 r. nastąpiło z przekroczeniem 14- dniowego terminu. Jak wynika z akt sprawy, w dniu ... 2014 r., już po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu, organ odniósł się do wniosku i udzielił skarżącemu informacji.

Powyższe prowadzi do uznania, iż wbrew treści odpowiedzi na skargę, organ przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie. Bezzasadne pozostają argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, dążące do wykazania, że udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek nastąpiło zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Nie wynika z nich w szczególności, iżby w terminie określonym w art. 13 ust. 1 Wójt Gminy Ś. udzielił skarżącemu jakiejkolwiek informacji np. co do przyczyn w opóźnieniu w udostępnieniu informacji z podaniem terminu ich udostępnienia bądź co do faktu dostępności określonych informacji na stronie BIP Urzędu Gminy.

Po myśli art. 149 § 1 P.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa, a jednocześnie stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już wskazano z akt sprawy wynika, że w dniu ... 2014r., już po wniesieniu skargi do Sądu, organ udzielił skarżącemu informacji odpowiadając na przedmiotowy wniosek, aczkolwiek Sąd zważył, że zakres udostępnionych informacji jedynie częściowo odpowiada treści wniosku skarżącego.

Pomimo zatem, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go przez sąd administracyjny do załatwienia tego wniosku, w tej części, w której informacja została już zgodnie z wnioskiem udostępniona. Wobec tego Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym punktów 1, 2, 4 i 6 wniosku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Na podstawie analizy akt sprawy, w szczególności treści wniosku z ... 2014r. o udostępnienie informacji publicznej określonej w pkt 3 i 5 oraz odpowiedzi udostępnionej skarżącemu informacji i odpowiedzi organu na skargę Sąd stwierdził jednakże, iż w tym zakresie Wójt Gminy Ś. pozostaje nadal bezczynny, bowiem nie rozpatrzył wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dacie orzekania organ nadal nie udostępnił informacji publicznej, w której posiadaniu pozostaje, w zakresie zgodnym z wnioskiem, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji bądź umorzeniu postępowania w tym zakresie (art. 15 w zw. z art. 14 u.d.i.p.).

Wskazać przyjdzie, iż skarżący w punkcie 3 przedmiotowego wniosku z dnia ... 2014r. zwrócił się o udostępnienie informacji obejmujących: "wysokość nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy, od dnia ...2014r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika". W punkcie 5 wnioskował natomiast o: "wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina zakończonych w okresie od ...2010r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skany prawomocnych wyroków i postanowień)".

Jak wynika z akt sprawy udzielając skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie datowanym na ... 2014r. (przesłanym ... 2014r.), w zakresie punktu 3 wskazał: "0", a w zakresie punktu 5 – przekazał "wykaz postępowań sądowych o zapłatę należności na rzecz Gminy Ś. zakończonych do dnia ...2014r. rozstrzygnięcie na korzyść Gminy". Wykaz ten obejmuje wyłącznie wskazanie sygnatur spraw I NC oraz datę rejestracji informacji. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę z dnia ... 2015r. Wójt Gminy wyjaśnił, że wysokość nagród i premii przyznana i wypłacona każdemu pracownikowi Urzędu Gminy w okresie od ...2014r. do ...2014r. z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika oraz wykaz postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od ...2010r. do ...2014r. – są informacjami przetworzonymi. Zdaniem organu wskazuje na to analiza judykatury m.in. wyroku WSA w Warszawie z dnia 17.07.2014r. II SA/Wa 738/14 i wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10.07.2014r. II SA/Rz 247/14. Takie informacje mogą być przedstawione wnioskodawcy jeżeli wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wobec tak ukształtowanego stanowiska Wójta Gminy podkreślenia wymaga, iż podmiot występujący o udostępnienie mu informacji publicznej nie jest zobowiązany do uzasadnienia swojego wniosku. W sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie informacji publicznej też takiego uzasadnienia nie zawierał. Jakkolwiek przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, to jednak, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w przypadku informacji przetworzonej prawo to podlega ograniczeniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Sz 51/12 Lex nr 1254775).

Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (por. I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexPolonica 3971613). Podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej w każdym przypadku muszą zatem rozważyć i ustalić, czy udostępnienie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W doktrynie przyjmuje się, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wykazywać, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie - możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i nadal pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego w pkt 3 oraz częściowo w pkt 5 wniosku.

Jak wynika z akt sprawy, organ zobowiązany do udzielenia informacji ani w terminie określonym w u.d.i.p. ani do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd, stwierdzając, że część żądanych wnioskiem informacji ma charakter przetworzony nie poinformował wnioskodawcy, że w jego ocenie, żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie może nastąpić po wykazaniu w określonym terminie powodów, dla których jej ujawnienie ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Nadto co również istotne, nie wynika z akt sprawy aby organ wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W tej sytuacji organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku we wskazanym wyżej zakresie.

Na marginesie podkreślenia wymaga, iż właściwy tryb postępowania podmiotu zobowiązanego, w sytuacji gdy uzna on, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co należy każdorazowo odnieść do okoliczności konkretnej sprawy, wynika również wprost z treści uzasadnień orzeczeń sądowoadministracyjnych przywołanych w odpowiedzi organu na skargę (aczkolwiek nieprawomocnych). Po pierwsze już z rubrum i sentencji tych wyroków wynika, że zapadły one w sprawach ze skarg na ostateczne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a po wtóre analiza treści uzasadnień tych orzeczeń wskazuje, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji, po stwierdzeniu że informacja ma charakter informacji przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego. Dopiero w następstwie analizy odpowiedzi wnioskodawcy na takie wezwanie podmiot zobowiązany, stwierdzając że nie zachodzi w sprawie przesłanka szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej, wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Obowiązków proceduralnych w tym zakresie nie dopełnił Wójt Gminy Ś. w niniejszej sprawie.

Nadto wobec treści żądania objętego wnioskiem w punkcie 3, czyli udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Gminy, od dnia ....2014r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika, organ winien rozważyć nie tylko czy zestawienie wynagrodzeń stanowi informację przetworzoną, lecz dokonać analizy tego żądania z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z ochrony prywatności określonych osób - pracowników Urzędu Gminy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zważyć przyjdzie, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. uregulował właśnie warunki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikającego między innymi z konieczności zapewnienia również ochrony prywatności osoby fizycznej, przy czym nie jest to ograniczenie bezwzględne. W świetle art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. U.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Dla zastosowania normy o charakterze wyjątku - art. 5 ust. 2 ustawy, konieczne jest zatem dokonanie prawidłowej wykładni tego pojęcia.

W tym zakresie, w ocenie Sądu, zasadnym jest odwołanie do wykładni spornej normy prawnej dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05, w którym orzekł, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji

W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy wzajemnego przenikania się sfer wartości podlegających ochronie konstytucyjnej, w tym kolizji prawa do prywatności z prawem do informacji dotyczących działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. W zakresie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wskazał, że po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego.

Trybunał stwierdził, że ustalenie zakresu chronionej prywatności osób pełniących funkcję publiczną należy rozpocząć od próby ustalenia zasięgu podmiotowego przepisu art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy, a więc samego pojęcia osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Trybunału "nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał wskazał, że "można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to zarówno na gruncie art. 115 § 19 k.k., jak i art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej.

Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku osób będących funkcjonariuszami publicznymi.

W tym miejscu można się odwołać do orzeczeń sądów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 822/13, z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13, WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 545/12 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014r. II SA/Bd 395/14. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 z późn.zm.) w art. 4 ust. 1 dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na: pracowników z wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), zaś w art. 4 ust. 2 dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: urzędników, w tym zatrudnionych na kierowniczych stanowiskach urzędniczych (pkt 1), doradców i asystentów (pkt 2), pomocniczych i obsługi (pkt 3). Nadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1050), określa między innymi wykaz stanowisk, z uwzględnieniem podziału na stanowiska kierownicze urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów (załącznik nr 3).

Niezależnie od powyższego ustalając, że w dniu wniesienia skargi bezczynność istniała, w części dotyczącej pkt 3 i 5 wniosku organ nadal pozostaje w bezczynności i mając na uwadze wymóg sformułowany w zdaniu drugim art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 86/13) – Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy u.d.i.p., a przekroczenie terminu załatwienia wniosku co do zasady nie było znaczące. W tej natomiast części, w której organ nie uchylił stanu bezczynności, również nie wynikała ona z celowego działania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.)