Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2297/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8 11 ust. 1 art. 12 ust. 6 art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu [...]. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z [...] października 2010r. – zaskarżoną skargą przez Zakład [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z [...] maja 2010 r., którą ustalono wyżej wymienionej skarżącej opłatę z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów leśnych z produkcji o powierzchni łącznej 3,0281 ha na części działek ewidencyjnych nr [...] ([...] ha) i nr [...] ([...] ha) w obrębie ewidencyjnym K., gmina M.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie zawiadomienia przekazanego przez Starostę [...] z 17 kwietnia 2009 r. Z pisma Burmistrza Miasta M. z 8 czerwca 2009 r. wynika, iż dla przedmiotowych gruntów brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Grunty leśne wchodzące w skład działek nr [...] i nr [...] w obrębie K., w obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z [...] marca 1992 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy I., nie były przeznaczone na cele nieleśne. Znajdowały się w części na obszarach oznaczonych jako "lasy i zadrzewienia" (RL) i w części jako "dolesienia" (pismo Wójta Gminy Iłowo - Osada z 1 marca 2010 r.). Stosownie do zapisów w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe nieruchomości były lasem. Działka o numerze ewidencyjnym [...] w całości stanowiła grunt leśny, zaś działka nr [...] była lasem w części o powierzchni [...] ha. Dla sprawy nie mają znaczenia uwagi skarżącego, że na terenie działki nr [...] oprócz lasu istnieją również grunty zadrzewione (Lz), bowiem decyzja Dyrektora RDLP nie obejmuje gruntów zadrzewionych i nie są one objęte niniejszym postępowaniem.

Brak podstaw do uznania za właściwe stwierdzenia skarżącej, że nie dokonała ona wyłączenia przedmiotowych działek z produkcji leśnej, gdyż nigdy na działkach tych nie rozpoczęto innego niż leśne użytkowania gruntów. Wykonywanie robót ziemnych na gruntach leśnych polegające na zmianie ukształtowania terenu przez przemieszczanie znacznych mas ziemi, usypywanie wysokich wałów, a przede wszystkim dewastacja uprawy leśnej i gruntu leśnego jest rozpoczęciem innego niż rolnicze i leśne użytkowania gruntów, wymagającym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji. Dowodem, że nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji jest bogata dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy.

Dalej organ wskazał, iż w żaden sposób brak aktualnego uproszczonego planu urządzenia lasu nie potwierdza, że przedmiotowych działek nie udało się zalesić. Ponadto okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy wyłączenia gruntów leśnych z produkcji (grunt leśny nie musi być pokryty roślinnością leśną). Uproszczony plan urządzenia lasu sporządza starosta, który najczęściej nie wywiązuje się z tego obowiązku ze względu na brak środków. Jednocześnie nieudane próby odnowienia przedmiotowych działek nie świadczą o tym, że grunt ten nie był lasem i nie doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Gruntu leśnego nie stanowi tylko drzewostan, ale cała nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako las (Ls).

Odnosząc się do całkowicie chybionego zarzutu skarżącej o braku możliwości określenia typu siedliskowego lasu w oparciu o nieobowiązujący w dacie wydania decyzji uproszczony plan urządzenia lasu, organ wyjaśnił, że grunt na ww działkach został w znacznym stopniu zniekształcony poprzez prowadzone przez skarżącą prace ziemne. Wobec powyższego nie uznano za możliwe przeprowadzenie badań glebowo - siedliskowych i przyjęto typ siedliskowy określony w uproszczonym planie urządzenia lasu obowiązującym w okresie od [...] stycznia 1995 r. do [...] grudnia 2004r., jako potencjalny stan siedliska przed wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji. Nadto organ zaznaczył, że typ siedliskowy lasu jest elementem względnie stałym. Wytyczne zawarte w "Instrukcji wyróżniania i kartowania siedlisk leśnych" (zał. do Zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2003 r.) przewidują okres ważności opracowania glebowo - siedliskowego do 50 lat. Procesy glebowe prowadzące do zmiany typu siedliskowego są procesami wielosetletnimi. Zatem okres 4-letni, tj. od daty obowiązywania planu do zakupu przez skarżącą przedmiotowych działek nie mógł spowodować zmiany siedliska (z boru mieszanego świeżego na bór suchy).

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Decyzja wydana na mocy art. 28 ust. 1 nie jest decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, a jedynie decyzją naliczającą opłatę karną. Powoływane przez skarżącą stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1029/07) dotyczy uregulowania, o którym mówi art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. i odpowiedniego stosowania do niego art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Zastosowanie art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. w przypadku wydawania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, następuje w przypadku gdy przedmiotowy grunt jest przeznaczony na cele nieleśne w planie miejscowym i wówczas należność pomniejsza się o wartość gruntu w dniu faktycznego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Cytowany wyrok orzeka o obowiązku pomniejszenia należności o wartość gruntu w sytuacji, gdy teren był przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne, lecz nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie. Należy zauważyć, że w przypadku art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. następuje obowiązek uiszczenia również opłat rocznych. Zaś odmienna jest z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych i leśnych sytuacja w przypadku art. 28 ust. 1 (wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, który nie był przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne). Nie zmienia również sytuacji uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 475/08).

Organ nie podziela zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska Sądu, że należność i opłata wynikająca z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. są równoznaczne. Jeżeli intencją ustawodawcy byłoby traktowanie w taki sam sposób wyłączenia zgodnego z przepisami prawa oraz nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, nie naliczałby sprawcy podwyższonych opłat, a ponadto wskazałby czy ewentualne pomniejszenie następowałoby od całej opłaty (dwukrotnej należności) czy tylko od jednorazowej należności, jak dla legalnych działań. Ponadto przy stwierdzeniu wyłączenia na podstawie art. 28 ust. 1 nie nalicza się sprawcy wyłączenia dodatkowo jednorazowego odszkodowania za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż przyjęcie interpretacji, że dyspozycja art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. odnosi się również do sankcyjnej opłaty wymierzanej na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której naruszenie przepisów u.o.g.r.l. skutkowałoby zwykle zerową opłatą karną (w przypadku znacznej wartości gruntu), analogicznie jak w przypadku wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, zgodnie z przepisami. Stawiałoby to pod znakiem zapytania sens wyłączania gruntów leśnych z produkcji zgodnie z prawem skoro za nielegalne działanie ponosiłoby się mniejsze konsekwencje finansowe. Artykuł 12 ust. 6 u.o.g.r.l., na podstawie którego pomniejsza się należność o wartość gruntu, odnosi się tylko do należności wyliczonej przy wydawaniu zezwolenia na wyłączenie w trybie przepisów art. 11 i art. 12 u.o.g.r.l. Opłata wymieniona w art. 28 ust. 1 jest opłatą wymierzoną z urzędu inną niż należność, stąd nie może być pomniejszona o wartość gruntu. Należy też zauważyć, że cytowane orzeczenie dotyczy sytuacji, gdzie oprócz należności nałożono również obowiązek ponoszenia opłaty rocznej.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia dokładnego terminu, w którym doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji organ wskazał, iż w sprawie przyjęto, że wyłączenie nastąpiło na przełomie marca i kwietnia 2009 r., co wynika z protokołu oględzin na gruncie działek nr [...],[...] i [...] wraz z dokumentacją fotograficzną stanowiącą załącznik do pisma Starostwa Powiatowego w M. z 17 kwietnia 2009 r.

Za całkowicie nieuzasadniony również organ odwoławczy uznał argument skarżącej, że jej działania wyczerpują dyspozycję normy prawnej z art. 8 u.o.g.r.l., bo konieczne było natychmiastowe działanie mające na celu ograniczenie wyrębu drzew i palenia ognisk na przedmiotowych gruntach.

Zakład [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym wniesionym do Sądu 18 lutego 2011r., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu w sprawie art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez niezastosowanie w skutek czego organ przyjął, iż skarżąca dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ww ustawy,

- art. 12 ust. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię, wskutek czego przyjęto, iż opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami ww ustawy nie podlega zmniejszeniu o wartość gruntu,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy,

- art. 107 K.p.a. przez wskazanie błędnej podstawy prawnej decyzji w skutek czego sentencja treść decyzji jest sprzeczna z wskazaną w sentencji podstawą prawną.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że usypując wał działała w granicach art. 8 ww ustawy, albowiem miała na celu zapobieżenie dalszej degradacji lasu i dewastacji terenu przez nieznanych sprawców, dokonujących wyrębu lasu oraz wypalających ogniska na terenie działek [...] i [...] obręb K. Skarżąca mając na uwadze, że prowadzi składowisko opadów i naturalną jego konsekwencją jest gromadzenie się gazów, w tym metanu, co niesie znaczne ryzyko w przypadku niekontrolowanego palenia ognisk, wystąpienia pożaru, zastosowała "silniejsze", adekwatne do istniejącego ryzyka środki prewencyjne. Ewentualny pożar niósłby ze sobą katastrofalne skutki dla całego obszaru, w tym obszaru na którym znajdują się tereny mieszkalne. Zatrudnienie bowiem agencji ochrony mienia okazało się środkiem niewystarczającym. Zatem podjęte przez skarżącą działania miały charakter natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z zaistniałych na tym terenie wypadków, tym samym nie powinny być poczytywane za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, a co za tym idzie opłata z tego tytułu została naliczona niezasadnie.

Ponadto skarżąca uważa, iż decyzja o wymierzeniu opłaty rażąco narusza art. 12 ust. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy z uwagi na fakt, iż zaniechano zmniejszenia naliczonej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami o wartość gruntu. Konsekwencje prawne faktycznego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami zostały określone w art. 28 ww ustawy. Zapis ten ma charakter szczególny i jako taki nie stanowi autonomicznej regulacji niezwiązanej w trybem określonym w art. 11 i 12 tejże ustawy, w tym z art. 12 ust. 6. Skarżąca uważa więc, iż organ powinien był pomniejszyć ewentualną opłatę o wartość gruntu. Pogląd taki został potwierdzony wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 1029/07) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 475/08). W związku z powyższym zasadnym jest wniosek, iż - w braku odmiennej regulacji ustawowej - art. 12 ust. 6 powinien być stosowany bezpośrednio również przy naliczeniu opłaty na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. Dalej zasadny jest wniosek, że organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż nie ustalił czy na przedmiotowym terenie faktycznie posadowiony był las oraz ewentualnie jaki typ siedliskowy on posiadał, co warunkuje możliwość naliczenia skarżącej opłaty w podwójnej wysokości z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej. Ograniczono się jedynie do ustalenia potencjalnego stanu siedliska, opierając się na uproszczonym planie urządzenia lasu wsi K. gm. I., obowiązującym okresie od [...] stycznia 1995r. do [...] grudnia 2004r. Zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu wsi K. gm. I. działki ewidencyjne nr [...] i [...] ujęte były jako wylesienie kopalniane. Zatem na tym terenie znajdowało się wyrobisko pożwirowe. Prowadzenie działalności w zakresie wydobycia kopalin, w tym żwiru, jest działalnością istotnie wpływającą na środowisko naturalne danej nieruchomości, prowadzi bowiem do dewastacji gleby, unicestwiając istniejące dotychczas ekosystemy. Z tego względu oraz mając na uwadze brak rekultywacji tego terenu wydaje się niemożliwym, aby w okresie około 15 lat doszło do wykształcenia na tym terenie lasu o typie siedliskowym bór mieszany świeży. Typ siedliskowy lasu jest elementem względnie stałym a jego zmiana, a tym bardziej wykształcenie są procesami wielosetletnim. Potwierdza to zatem, iż przyjęty przez organ na potrzeby niniejszego postępowania typ siedliskowy lasu jest jedynie typem potencjalnym, jaki w założeniu miał wykształcić się na tym terenie (dowód: mapa wchodząca w skład uproszczonego planu urządzenia lasu wsi K. gm I.). Organ nie wziął pod uwagę, iż uprawa leśna została założona na tym terenie dopiero w połowie lat dziewięćdziesiątych i umiejscowiona na obszarze dawnego wyrobiska pożwirowego.. Ponadto organ nie uwzględnił faktu, iż uprawa leśna na terenie objętym niniejszym postępowaniem nie powiodła się. Z protokołu sporządzonego [...] czerwca 2008r. wynika, że po 2004r. nastąpiło stopniowe pogarszanie stanu upraw leśnych znajdujących się w części centralnej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] aż do stanu halizny (tj. stanu kwalifikującego uprawę leśną do odnowienia). Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna także wskazuje, iż na terenie na którym doszło do przemieszczenia mas ziemi i usypania wału brak było zadrzewienia. Nie można wykluczyć, że wzniesienie przez skarżącą wałów i dokonanie przemieszczenia mas ziemi nastąpiło na części działki, która w istocie lasem nie była lecz miała status gruntów ornych.

Zdaniem skarżącej doszło także do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem treść decyzji nie odpowiada wskazanej przez organ drugiej instancji podstawie prawnej. Decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał uchylenia zaskarżonej decyzji lecz utrzymał ją w mocy, a dyspozycja art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie znalazła w sprawie zastosowania.

Generalny Dyrektor Lasów Państwowych – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu bezpodstawne są twierdzenia zawarte w skardze, jakoby:

1) działanie skarżącej miało charakter wyłączenia gruntu z produkcji leśnej objętego dyspozycja art. 8 u.o.g.r.l.;

2) organ dokonał niewłaściwej interpretacji art. 12 ust. 6 w zw. z art. 28 ust.1 u.o.g.r.l. Zwrócić trzeba uwagę, że art. 12 ust. 6 nakazuje pomniejszanie "należności", natomiast w art. 28 ust. 1 na sprawcę nakłada się "opłatę". Należność pomniejsza się o wartość gruntu w chwili gdy wnioskodawca skorzysta z udzielonego zezwolenia i dokona faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji. Natomiast opłata z art. 28 ust. 1 jest tylko wyliczana w wysokości podwójnej należności, ale nie jest tożsama z należnością. Dlatego niedopuszczalne jest pomniejszanie opłaty na tych samych zasadach, które dotyczą należności. Pomniejszenie opłaty zgodnie z zasadą opisaną w art. 12 ust. 6 zaprzeczałoby jej sankcyjnemu charakterowi;

3) oparto orzeczenie na niedostatecznych dowodach, ustalenia zostały bowiem oparte m. in. na podstawie ekspertyzy wykonanej przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej. Z ekspertyzy tej wyraźnie wynika że objęto nią wyłącznie grunty leśne wyłączone z produkcji. Skarżący miał zapewniony udział w każdym stadium postępowania, także w przypadku zamówionej ekspertyzy mógł zgłaszać zastrzeżenia lub wnioski o jej uzupełnienie, jednak z takiego prawa nie skorzystał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] października 2010r. oraz decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z [...]maja 2010r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Po pierwsze Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej jakoby w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) – dalej w skrócie: u.o.g.r.l.] przez jego niezastosowanie.

Zgodnie z art. 8 u.o.g.r.l. - przepisów art. 7 tej ustawy nie stosuje się do okresowego wyłączania gruntów z produkcji, związanego z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Decyzje zezwalające na wyłączenie z produkcji użytków rolnych lub gruntów leśnych, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8 u.o.g.r.l. – stosownie do art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l. - mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Normy zaś art. 7 u.o.g.r.l. regulują materię przeznaczania m. in. gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagającego zgody odpowiedniego organu, którego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, stosownie do przytoczonych regulacji prawnych, dopuszczalne jest okresowe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, z pominięciem procedury określonej w art. 7 u.o.g.r.l., czyli bez wcześniejszego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tych gruntów na inne cele nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu, jeżeli wyłączenie to wiąże się z podjęciem natychmiastowych działań interwencyjnych wynikających z klęsk żywiołowych lub wypadków losowych. Wówczas decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji takich gruntów może być wydana po dniu faktycznego ich wyłączenia.

Skarżąca wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, jakiego dokonała, tłumaczy w ten sposób, iż usypując wał działała w granicach art. 8 u.o.g.r.l., miała bowiem na celu zapobieżenie dalszej degradacji lasu i dewastacji terenu przez nieznanych sprawców dokonujących wyrębu lasu oraz wypalających ogniska na terenie działek o nr [...] i [...] obrębu K., które niosły za sobą ryzyko wystąpienia pożaru. Opisane działanie – zdaniem skarżącej – miało charakter natychmiastowego działania interwencyjnego, wynikającego z zaistniałych na przedmiotowym terenie wypadków. Przytoczona argumentacja skarżącej, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie i które to stanowisko Sąd w pełni podziela, nie mogła przemawiać za zakwalifikowaniem wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, jakiego dokonała skarżąca, do przypadków uregulowanych w art. 8 u.o.g.r.l. Wyłączenie gruntów leśnych z produkcji dokonane przez skarżącą bez wątpienia nie miało charakteru wyłączenia okresowego i związanego z podjęciem działań interwencyjnych, wynikających z klęsk żywiołowych czy wypadków losowych. W ocenie Sądu zarówno degradacji lasu, jak i dewastacji terenu przez nieznanych sprawców, nie można określić mianem klęski żywiołowej czy wypadku losowego. Ewentualnie wypadkiem losowym mógłby być pożar, zaś działaniem interwencyjnym mogłoby być działanie mające na celu jego wygaszenie i usunięcie jego skutków, a nie działanie mające zapobiec niebezpieczeństwu jego wystąpienia. Ponadto nawet przypadek okresowego wyłączenia gruntów z danej produkcji, o jakim stanowi art. 8 u.o.g.r.l., nie zwalania z uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie (art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l.).

Organy słusznie uznały, iż skarżąca prowadząc na spornych gruntach leśnych roboty ziemne polegające na zmianie ukształtowania terenu przez przemieszczanie znacznych mas ziemi, usypywanie wysokiego wału, a przede wszystkim dewastację uprawy leśnej, rozpoczęła inne niż leśne użytkowanie tych gruntów, a zatem dokonała wyłączenia gruntów z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Do tego uczyniła to niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej nastąpiło bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. i grunty te nie uzyskały stosownego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne.

Po drugie organy – wbrew zarzutowi skarżącej – prawidłowo uznały, iż wymierzona opłata z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie podlega zmniejszeniu o wartość gruntu, w konsekwencji nie zastosowały do jej ustalenia art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Powstały w sprawie problem sprowadzał się więc do określenia relacji między art. 28 ust. 1 a art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Kwestia ta nie wynika wprost z regulacji prawnych i nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta także w orzecznictwie sądowym.

Zasady wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej – zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – zostały określone w rozdziale 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatytułowanym "Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej" (art. 11 – art. 14). Z kolei wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostało uregulowane w art. 28 – art. 30 rozdziału 7, zatytułowanego "Kontrola wykonania przepisów ustawy".

W rozważaniach na temat wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, jakiego dokonała skarżąca, czyli niezgodnego z przepisami ww ustawy, należy wyjść z regulacji dotyczących wyłączenia z produkcji leśnej zgodnego z prawem. I tak wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.). Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Należność – w myśli art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l. – to jednorazowa opłata z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji. Należność tę pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.). To, ile wynosi należność za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntu leśnego, czyli sposób obliczania wysokości należności, reguluje art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l.

W myśli powyższych unormowań, aby doszło do wyłączenia z produkcji gruntów leśnych zgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych:

1) grunty te winny być uprzednio przeznaczone na cele nieleśne;

2) następnie należy uzyskać decyzję zezwalającą na takie wyłączenie;

3) od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenia, jest obowiązana uiścić:

- należność, którą pomniejsza się o wartość gruntu, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji,

- opłaty roczne,

- jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.

Z kolei art. 28 u.o.g.r.l. stanowi:

- ust. 1 - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności,

- ust. 2 - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Przepisy ust. 1 - 5 art. 28 stosuje się odpowiednio w odniesieniu do gruntów leśnych, z tym że decyzję wydaje dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w parkach narodowych dyrektor parku (art. 28 ust. 7 u.o.g.r.l.).

Wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 1 art. 28 u.o.g.r.l., dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje – jak w przypadku kontrolowanej sprawy – przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wówczas nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się – w drodze decyzji – opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Natomiast wyłączenie z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o którym stanowi ust. 2 art. 28 u.o.g.r.l., dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie np. gruntów leśnych na cele nieleśne. Wtedy organ – działając z urzędu – wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W tym przypadku możliwość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji wynika w sposób oczywisty z przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne (pod. wyrok NSA z 18.06.2008r., sygn. akt II OSK 674/07, publ. Lex nr 467518; wyrok WSA z 29.09.2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/10, publ. baza orzeczeń cbois. nsa.gov.pl).

W przytoczonym przepisie ustawodawca nie tylko sprecyzował więc w jakich przypadkach mamy do czynienia z wyłączeniem gruntów z produkcji niezgodnie z prawem, ale i wprowadził z tego tytułu różne sankcje finansowe (opłatę w wysokości dwukrotnej należności i podwyższenie wysokości należności o 10%).

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne i wywody Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – stoi na stanowisku, iż artykuł 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nie ma zastosowania w przypadku wydawania decyzji w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Decyzją wydawaną na tej podstawie prawnej nie udziela się zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz nie ustala się należności ani opłaty rocznej, a także w pewnych sytuacjach i jednorazowego odszkodowania, jak to ma miejsce w przypadkach podlegających pod regulacje art. 11 ust. 1 - 2 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., a ustala się sankcję w postaci opłaty w wysokości dwukrotnej należności. I o ile można byłoby podzielić twierdzenie skarżącej, że art. 12 u.o.g.r.l. ma zastosowanie do decyzji wydawanej w trybie ust. 2 art. 28 u.o.g.r.l. w całości (bowiem wtedy organ wydaje z urzędu decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.), o tyle tych samych zasad nie można stosować przy wydawaniu decyzji ustalającej opłatę w trybie ust. 1 tego artykułu. W sytuacjach podpadających pod dyspozycję art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. – jak już wyżej podkreślono – organ nie wydaje decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z danej produkcji, tylko decyzję ustalającą opłatę. I chociaż opłata ta ma być ustalona w wysokości dwukrotnej należności, to nie można jej utożsamiać z należnością. Oczywiście, aby ostatecznie ustalić opłatę należy najpierw wyliczyć należność zgodnie z art. 12 ust. 11 u.o.g.r.l., a następnie pomnożyć ją przez dwukrotność. Pomniejszenie zaś należności o wartość gruntu zgodnie z normą art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. następuje tylko wówczas, gdy organ wydaje decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji (art. 11 ust. 1 - 2 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.). Do osoby wyłączającej dany grunt z produkcji niezgodnie z prawem nie może stosować takich samych zasad jak do osoby wyłączającej grunt z produkcji zgodnie z prawem. Pierwsza z wymienionych osób obciążona byłaby jedynie opłatą w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.), do tego – jak chce skarżąca – pomniejszonej o wartość gruntu (art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l.). Z kolei na drugiej spoczywałby obowiązek zadośćuczynienia aż trzem zobowiązaniom finansowych, musiałaby ona uiścić: należność, opłaty roczne, a także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Zapewne więc w pewnych przypadkach mogłoby nawet dochodzić do sytuacji takich, że podmiot na nieprzestrzeganiu prawa wychodziłby korzystniej niż podmiot działający zgodnie z prawem. Ponadto podmiot uiszczający opłatę w wysokości dwukrotnej należności pomniejszonej o wartość gruntu – jako sankcję za wyłączenie gruntu z produkcji nie tylko bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., ale i nieprzeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne – mógłby znaleźć się na pozycji uprzywilejowanej w stosunku do podmiotu, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnego z prawem, ale przeznaczonego na cele nieleśne aktem prawa miejscowego, tylko bez uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.).

Wszystko to dowodzi, że Sąd orzekający w sprawie prezentuje stanowisko, iż do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie znajduje zastosowania art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. Z przytoczonych wyżej względów, nie podziela poglądów zaprezentowanych w tej materii w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, na które powołuje się skarżąca w skardze (II SA/Kr 1029/07 i VIII SA/Wa 475/08).

Po trzecie w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. jak wywodzi skarżąca. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy prawidłowo ustaliły, iż działki będące przedmiotem sporu były gruntem leśnym o typie siedliskowym – bór mieszany świeży i las mieszany świeży.

Powyższe w sposób jednoznaczny wynika z ewidencji gruntów i budynków, w której to działka nr [...] w całości określona była jako użytek leśny, a działka nr [...] użytkiem leśnym była w części, tj. na powierzchni [...] ha. Zgodnie z przepisami regulującymi ewidencję gruntów i budynków do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679, ze zm.). Lasem – w rozumieniu art. 3 ww ustawy – jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, m. in. przeznaczony do produkcji leśnej, jak i związany z gospodarką leśną. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l.). Natomiast z uwagi na wynik prac ziemnych przeprowadzonych przez skarżącą na działkach [...] i [...], wskutek których zdjęto wierzchnią warstwę gleby i zniekształcono teren, niemożliwym okazało się przeprowadzenie badań glebowo – siedliskowych. Przyjęto więc typ siedliskowy określony w uproszczonym planie urządzania lasu, obowiązującym w okresie od [...] stycznia 1995r. do [...] grudnia 2004r., jako potencjalny stan siedliska przed wyłączeniem gruntu leśnego z produkcji. Ustalenia poczyniono w oparciu o ekspertyzę wykonaną przez uprawnionego geodetę z Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w O., do której skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie zgłosiła zastrzeżeń. Niewątpliwie zatem decyzją ustalającą opłatę objęto wyłącznie grunty leśne.

Po czwarte należy zgodzić się ze skarżącą, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie koreluje z powołaną w niej podstawą procesową. Organ bowiem, gdy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, winien powołać w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie – jak to uczynił – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Również organ błędnie przytoczył część materialnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, albowiem powołał ust. 2 art. 28 u.o.g.r.l., który w sprawie nie znajdował zastosowania. W ocenie Sądu uchybienia te jednak nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji nie doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają –wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji – przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.