Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 1, 1a, 1b
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 4  pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, 77 par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. C. kwotę 4365 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2017r. [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Na wniosek B. C. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] maja 2015r. [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. stanowiącej pierwotnie działkę o nr ewid.[...] z obrębu [...], na dziesięć działek ewidencyjnych o nr [...] - [...]. Orzeczenie to stało się prawomocne w dniu [...] maja 2015r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] Prezydent Miasta T. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], stanowiącej pierwotnie działkę nr [...] z obrębu [...], z której zgodnie z ww. decyzją wydzielono działki nr [...] – [...] w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości tj. w kwocie [...]zł.

Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz stwierdził, że w sprawie sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania – [...] zł po podziale, [...] zł przed podziałem.

Prezydent wskazał, że pełnomocnik strony [...] września 2017r. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego wniósł o zobowiązanie rzeczoznawcy majątkowego do wskazania numerów działek ewidencyjnych nieruchomości przyjętych jako podobne oraz wskazał, że operat jest niejasny, tj. opis cech cenotwórczych zawiera pojęcia nieostre i niedookreślone. Uwagi te zostały przekazane rzeczoznawcy majątkowemu, który udzielił odpowiedzi, iż udostępnienie numerów działek nieruchomości przyjętych do porównania nie znajduje się w katalogu przewidzianych prawem uwarunkowań regulujących proces wyceny, formułowanie zarzutów dotyczących wartości kwotowych, sposobu charakterystyki rynku doboru nieruchomości podobnych, sposobu opisu cech, procentowych wag cech rynkowych w procesie wyceny, kwestionowanie przyjętych metod wyceny jest przekroczeniem ram weryfikacji wyceny wynikającej z przepisów prawa. Zdaniem rzeczoznawcy odwołujący się nie jest uprawniony do arbitralnej oceny merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, bowiem nie dysponuje wiedzą specjalistyczną niezbędną przy wycenie nieruchomości.

Organ uznał, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i niebudzący żadnych wątpliwości. Rzeczoznawca zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił przedmiot wyceny oraz cel wyceny i udowodnił, że w wyniku podziału nieruchomości wzrosłą jej wartość o [...] zł. Treść operatu szacunkowego jest logiczna, wiarygodna i kompletna, nie zawiera pomyłek, sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy, iż nie jest wymagane udostępnienie numerów działek ewidencyjnych nieruchomości porównawczych, a wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Zdaniem Prezydenta operat szacunkowy zawiera pełne informacje (w tym dotyczące nieruchomości porównawczych tj. stan prawny, przeznaczenie, położenie i atrakcyjność lokalizacji, sąsiedztwo i otoczenie, kształt i możliwości inwestycyjne, dostęp do infrastruktury, datę sprzedaży, powierzchnię cenę 1m2), a dowód ten sporządzony jest w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji.

Prezydent wskazał, że nie ma kompetencji, aby wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest określana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Przepisy u.g.n., standardy zawodowe oraz kodeks etyki zawodowej nakładają na rzeczoznawcę przy wykonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko on decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania . Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności o prawidłowości operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co przewidują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zależy to od inicjatywy strony.

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] z dnia [...].09.2003r. Rady Miasta T. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej , zmienionej uchwałami nr [...] z dnia [...].09.2007r. oraz nr [...] z dnia [...].05.2008r. ustalono opłatę adiacencką w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Jednocześnie w dacie orzekania nie upłynął jeszcze 3 letni okres od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna ([...].05.2015r.).

W ocenie Prezydenta w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki materialnoprawne wynikające z art. 98a u.g.n. Przepis ten pozostawia uznaniu organu administracji wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką w sytuacji gdy w następstwie podziału wartość nieruchomości wzrosła. Przy czym organ nie ma obowiązku uzasadniać dlaczego z tej kompetencji korzysta. Organ przytoczył także treść art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie orzeczenia zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, czyli operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu, iż dowód ten jest dokumentem uwzględniającym wszystkie okoliczności faktyczne i prawne podczas gdy operat ten zawiera szereg błędów i nieprawidłowości oraz prawa materialnego, a to art. 4 pkt 16 i 17 ustawy z o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie przez organ błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Odwołujący się uzasadnił, że organ uchybił zasadzie prawdy obiektywnej, poprzez pobieżną i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, bezkrytycznie dokonał bowiem oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz materialnym. Tymczasem to na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku pomiędzy podziałem nieruchomości, a wzrostem wartości, a w tej sprawie organ tego związku nie wykazał. Odwołujący wskazał oczywiste błędy logiczne w treści operatu szacunkowego, których nie dopatrzył się organ:

- opis cech nieruchomości zawiera pojęcia nieostre (str. 16) bowiem biegła w treści operatu posłużyła się określeniami np. z dala od głównych dróg wylotowych miasta, w pobliżu głównych ulic i bazy handlowej osiedla, mniej atrakcyjna dzielnica miasta, mniejszy prestiż okolicy,

- nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom podobnym zostały przypisane oceny względem cechy cenotwórczej "kształt i możliwości inwestycyjne", które nie zostały wyodrębnione przez biegłego (s.18 s. 23) – wyceniana nieruchomość zarówno przed podziałem jak i po podziale otrzymuje w cesze "kształt i możliwości inwestycyjne" ocenę na poziomie I zakres. Podobne oceny biegły przypisuje nieruchomościom przyjętym jako podobne, jednak jak wskazuje treść operatu (s. 16, s.23) w ww. cesze cenotwórczej biegły wyróżnił następującą skalę ocen: bardzo dobry, średni, m.korzystny. Być może jest to błąd formalny, którego nie dostrzegł organ. Kierując się jednak takim opisem strona nie wie czy I zakres należy traktować jako ocenę na poziomie bardzo dobrym, średnim czy m.korzystnym.

Ponownie podniesiono, że opis nieruchomości podobnych powinien być na tyle precyzyjny aby umożliwił zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich ewentualnego podobieństwa. Przy zastosowaniu podobieństwa porównawczego podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia dlaczego biegły przyjął właśnie takie a nie inne nieruchomości do porównania. Odwołujący się wskazał na brak podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych pod względem ich powierzchni. Wyceniana nieruchomość posiada powierzchnię 8468 m2, natomiast biegły porównuje ją z nieruchomością o powierzchni 16495 m2 (nieruchomość nr [...] przed podziałem) czyli blisko dwa razy większą. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości nawet co do ich powierzchni.

Zdaniem odwołującego operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem. Organ nie odniósł się do treści kluczowego w sprawie dowodu, co budzi u strony przypuszczenie, że organ nie zapoznał się z treścią operatu i nie przeanalizował jego treści. Tymczasem, opinia biegłego powinna podlegać ocenie organu administracji pod względem zarówno formalnym jak i materialnym. Organ winien zatem ocenić operat nie tylko co do zgodności z przepisami prawa lecz również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku wątpliwości co do sposobu wyceny powinien zwrócić się do biegłego z prośbą o ewentualne wyjaśnienia, czego organ w sprawie nie zrobił.

Decyzją z [...] lutego 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 2041 ze zm.), art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2017r. poz. 1509) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1257), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] listopada 2017r.

Kolegium uznało, że zaistniały podstawy do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału tzw. opłaty adiacenckiej, uregulowanej w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał także na treść przepisów art., 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do postępowań w sprawie przedmiotowej opłaty wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy dotychczasowe, oraz do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie i w dniu wejścia w życie tej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy powołał się na wskazania organu pierwszej instancji oparte na załączonym do akt sprawy operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym na skutek podziału działki o pow. 0,8468 ha na dziesięć mniejszych działek nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium operat ten został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego. Wyceny w sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami, przyjęte do porównania nieruchomości odpowiadają treści § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, bowiem przy tej metodzie porównuje się nieruchomości będące przedmiotem wyceny, której cechy są znane kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te zostały wyjaśnione w toku postępowania gdzie ustalono, że przyjęto do porównania nieruchomości z okolic nieruchomości wycenianej a zatem znajdujących się w podobnym otoczeniu. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca wskazał: lokalizację, infrastrukturę, położenie, kształt i możliwości inwestycyjne. Biorąc pod uwagę te ustalenia organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty odwołania "dotyczące sposobu wyceny i prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności organ nie uznał za uzasadniony zarzutu nie udostępnienia numerów ewidencyjnych działek przyjętych do odwołania w celu weryfikacji przez odwołującego – powołując się na wyrok NSA z 11 lipca 2016r. sygn. I OSK 2471/14.

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że cechy nieruchomości porównawczych, a więc przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale podane zostały w opisach porównawczych (str. 17 i 21 operatu) a zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, ulica albo obręb, cena działki i cena jednostkowa oraz cechy szczególne. Organ ustalający opłatę nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego czego wydaje się oczekiwać odwołujący. Kolegium wskazało, że operat jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej i pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne w wyjątkowych ale tylko w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały podstawy do ustalenia opłaty we wskazanej wysokości wobec właściciela nieruchomości, a zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnymi i proceduralnymi.

B. C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie – operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017r. i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny tego dowodu bez uwzględnienia zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania,

- art. 80 k.p.a. z uwagi na uznanie za wiarygodny dowodu stanowiącego operat szacunkowy w sytuacji, gdy zawiera on błędy formalne, nielogiczne wnioski, a opis cech cenotwórczych sporządzony został w sposób uniemożliwiający weryfikację poprawności przypisania cech cenotwórczych,

- art. 80 k.p.a. wobec jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż ocena dowodu będącego operatem szacunkowym może obejmować wyłącznie ocenę spełnienia wymogów formalnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż operat szacunkowy (opinia biegłego) tak jak i innych dowodów, winien być oceniany całościowo, czyli w oparciu o doświadczenie zawodowe, życiowe i reguły logicznego rozumowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów tj. map geoportalu przedstawiających linie zabudowy nieruchomości wycenianej, kształt i możliwości inwestycyjne nieruchomości po podziale, map (gogle maps) przedstawiających dostęp nieruchomości wycenianej po podziale do drogi – w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie

W obszernym uzasadnieniu skargi, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że postępowanie obarczone jest wadami procesowymi polegającymi głównie na wadliwym skontrolowaniu operatu szacunkowego z punktu widzenia jego wiarygodności dowodowej. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy, wbrew stanowisku organów, został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem zasady staranności, zawiera on szereg błędów natury formalnej, nieścisłości i wewnętrznych sprzeczności, których nie dostrzegły organy. Zdaniem skarżącego organy w sposób istotny naruszyły przepisy prawa procesowego poprzez:

1. akceptację niekonsekwencji i niespójności terminologicznej w operacie, na wstępie biegły wyjaśnia, że stosuje podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a w dalszej części wskazał, że przy wycenie zastosowała metodę korygowania ceny średniej (str. 11 operatu), podczas gdy zdaniem strony wycena została sporządzona metodą porównywania parami,

2. przyjęcie za wiarygodne wyceny działki gruntu nr [...] na poziomie cen gruntów budowlanych, w sytuacji gdy z uwagi na istniejącą linię zabudowy działek tych zabudować nie sposób,

3-4. niedostrzeżenie błędnego przypisania nieruchomościom porównawczym (przed podziałem - nier. nr [...] oraz nr [...]) oceny d.korzystnej (w cesze położenie i atrakcyjność lokalizacji, w sytuacji gdy ocena taka nie występuje w tej cesze (opis cech s.16 operatu), a opis nieruchomości wskazuje, że działki te mają położenie korzystne

5. niedostrzeżenie błędnego przypisania nieruchomościom wycenianej po podziale (dz. nr [...] -[...], [...], [...]) oceny korzystnej w cesze uzbrojenie i dostęp drogi podczas gdy dojazd do ww. działek odbywa się poprzez drogę nieurządzoną (s.22-23),

6. niedostrzeżenie błędnego przypisania nieruchomości wycenianej po podziale (dz. [...] i 294/5) oceny korzystnej w cesze uzbrojenie i dostęp drogi, podczas gdy dojazd do tych działek jest niemożliwy z uwagi na chodnik oraz drzewa usytuowane wzdłuż granicy nieruchomości (s. 22-23),

7. niedostrzeżenie błędnego przypisania poszczególnym działkom gruntu w cesze kształt i możliwości inwestycyjne ocen na poziomie najwyższym i środkowym, kiedy z opisu cechy wynika, ze powinny one otrzymać niższe oceny (str. 20-23 operatu),

8. bezkrytyczną akceptację poprawności przypisania cech cenotwórczych, w sytuacji gdy opisy stanów w poszczególnych cechach opisane są pojęciami nieostrymi uniemożliwiającymi weryfikację,

9. zaakceptowanie błędów rachunkowych przy podstawianiu poprawek korygujących.

W dalszej części przedstawiono argumentację wskazanych uchybień. Zdaniem skarżącego, organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Skarżący stwierdził, że nie kwestionuje podejścia, metody szacowania nieruchomości czy przyjętych cech cenotwórczych oraz współczynników korygujących. Przedstawiona argumentacja wskazuje jedynie na błędy, niespójności i brak ewidentnej logiki płynącej z treści dowodu. W konsekwencji skarżący zakwestionował wiarygodność operatu szacunkowego z [...] czerwca 2017r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Pośrednio mają o tym świadczyć także załączone do skargi akty notarialne wskazujące ceny transakcyjne działek gruntu zbywanych przez skarżącego po podziale nieruchomości wycenianej (działki nr [...] uzyskały cenę [...] zł/m2, podczas gdy wartość nieruchomości przed podziałem oszacowana została na [...] zł/m2).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2017r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, wydane zostały z istotny naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co zasadnie zarzucił skarżący.

Pismem z [...] czerwca 2017r. Prezydent Miasta T. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] (nr [...]) w związku z jej podziałem zgodnie z decyzją z [...] maja 2015r. na działki o nr. ewidencyjnych [...] (wcześniejsze zawiadomienie nie było skuteczne), na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ poinformował o treści ww. przepisu obowiązującej na podstawie uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z [...] września 2003r. z [...] września 2005r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (ze zmianami) 30% stawce opłaty adiacenckiej oraz o tym, że z treści sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkowa nieruchomości będącej przedmiotem postępowania wyniosła: 2.131.004 zł - po podziale, 2.047.992 – przed podziałem.

Wskazać przyjdzie, iż w ówczesnym stanie prawnym art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."), stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W myśl ust. 1a art. 98a, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Na mocy art. 1 pkt 20 lit. a i b ustawy z dnia 20 lipca 2017r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509), w art. 98a u.g.n. ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Po ust. 1a ustawodawca dodał ust. 1b w brzmieniu: wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Powyższe przepisy weszły w życie z dniem 23 sierpnia 2017r. (art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej). Zgodnie jednak z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy zmieniającej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w dniu jej wejścia w życie nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W dalszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym załatwiana jest indywidualna sprawa administracyjna. Sprawa ta bowiem jest ostatecznie rozstrzygana przez organy administracji (w dwuinstancyjnym postępowaniu), a sąd administracyjny kontroluje wyłącznie sposób jej załatwienia pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego oraz materialnego. Jest to zasadnicza różnica, która w rozpoznawanej sprawie rozstrzyganej w oparciu o dowód z operatu szacunkowego mający walor dowodu z opinii biegłego ma to znaczenie, że wszelkie niejako nowe zastrzeżenia skarżącego do operatu szacunkowego i argumenty zgłoszone dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie mogą zostać wyjaśnione przy wykorzystaniu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy. Sąd administracyjny, z uwagi na takie ukształtowanie jego kompetencji, jakie przewidziano w przepisach ustrojowych (por. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) nie ma bowiem możliwości przeprowadzenia dowodu z uzupełniającego przesłuchania rzeczoznawcy (por. art. 106 § 3 P.p.s.a.). Po to właśnie strona ma w postępowaniu administracyjnym zapewnioną możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stosownie do zasady zawartej w art. 10 k.p.a., aby wszystkie swoje uwagi, wątpliwości i zastrzeżenia zwłaszcza w odniesieniu do takiego dowodu, jak dowód z operatu szacunkowego wymagający wiadomości specjalnych, mogła zgłosić i podnieść przed wydaniem decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie jest właściwy aby potwierdzić, ani tym bardziej rozwiać niektóre z wątpliwości skarżącego zgłaszane dopiero w skardze np. co do porównania dostępu nieruchomości porównywanych do drogi, na podstawie map z geoportalu. Nadto sąd administracyjny nie jest władny do merytorycznej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w takim szczegółowym zakresie jak oczekuje tego skarżący. Sąd nie posiada wiedzy specjalnej w zakresie szacowania nieruchomości. Kontroluje zatem wyłącznie decyzje administracyjne, a nie bezpośrednio operat szacunkowy w jego istotnej warstwie merytorycznej. Nie mogą mieć zatem wartości dowodowej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w rozumieniu art. 16 § 3 p.p.s.a. akty notarialne umów sprzedaży przez skarżącego niektórych z działek ewidencyjnych powstałych po podziale nieruchomości. Zastrzec jednocześnie należy, że dla potrzeb ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej nie ustala się wartości uzyskanej rzeczywiście ze sprzedaży konkretnej nieruchomości lecz dokonuje się w ustawowym trybie jej wyceny (przed i po podziale) poprzez określenie wartości rynkowej, zdefiniowanej w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – która stanowi szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Podkreślić należy, iż skarżący już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, miał zatem możliwość zarówno zapoznania się z treścią operatu szacunkowego, jak również wskazania konkretnych zastrzeżeń do jego treści, co mógłby przyczynić się do ich wyjaśnienia, a w konsekwencji może także doprecyzowania lub zmiany treści operatu na etapie postępowania administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza jednak, iż na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący zgłosił jedynie dwa zastrzeżenia tj. wniósł o zobowiązanie biegłej do wskazania numerów ewidencyjnych nieruchomości przyjętych jako podobne, jako informacji niezbędnych do oceny prawidłowości operatu, oraz ogólnikowo zarzucił "niejasność" operatu, bowiem opisy cech cenotwórczych zawierają pojęcia nieostre i niedookreślone (str. 16 operatu) przykładowo w cesze "położenie i atrakcyjność lokalizacji" wskazano, że czynnikiem wpływającym na cenę rynkową nieruchomości jest położenie nieruchomości "w pobliżu głównych ulic i bazy handlowej osiedla" czy "mniej atrakcyjna dzielnica miasta".

Abstrahując w tym miejscu od prawidłowości dokonanej przez organy administracji w tej sprawie jedynie pozornie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, wskazać należy, iż powyższe zarzuty nie są zasadne i nie mogły wpłynąć ani na wzruszenie treści operatu szacunkowego, ani tym bardziej na wynik postępowania.

Podzielić należy stanowisko rzeczoznawcy majątkowego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tej kwestii, że udostępnienie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównań, nie jest przewidzianym przez obowiązujące przepisy wymogiem i obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego. Dla wymaganej w operacie szacunkowym identyfikacji nieruchomości przyjętych do porównania, niezbędny jest jedynie dostosowany do okoliczności sprawy właściwy opis cech wpływających na wartość rynkową porównywanych nieruchomości i mających wpływ na możliwość weryfikacji spełniania warunku podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Przy czym, wbrew zarzutowi strony skarżącej, opisana w operacie szacunkowym na str. 16 charakterystyka rynku w aspekcie cech rynkowych, w tym cechy "położenie i atrakcyjność lokalizacji/położenie nieruchomości w stosunku do punktów miasta identyfikowanych przez rynek", w zakresie w jakim uprawnione tej oceny dokonać były organy administracji oraz sąd administracyjny - jest logiczna, spójna i dostatecznie dla potrzeb wyceny określa i rozróżnia cechy nieruchomości dla potrzeb dokonania wyceny. Strona miała na tej podstawie możliwość oceny jak zakwalifikować przedmiotową nieruchomość według tak określonych cech. W kwestionowanej cesze rzeczoznawca majątkowy rozróżniła bowiem położenie i atrakcyjność lokalizacji:

- bardzo korzystne/ w otoczeniu podobnych obiektów, w modnej dzielnicy, przy ulicach osiedlowych z dala od głównych dróg wylotowych z miasta, z dobrym dostępem do bazy handlowo – usługowej i innych obiektów użyteczności publicznej,

- korzystne/ przy ulicach wewnętrznych, w pobliżu głównych ulic i bazy handlowej osiedla, w otoczeniu podobnej zabudowy, mniej atrakcyjna dzielnica miasta,

- mniej korzystne/ obrzeża miasta lub dzielnicy, przy ulicach osiedlowych, znaczne oddalenie od bazy handlowej obiektów użyteczności publicznej.

Zastosowane opisy wskazanej cechy są zatem dostatecznie dookreślone.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej pełnomocnik strony skarżącej powtórzył powyższe zarzuty dodatkowo wskazując, że nieruchomości wycenianej oraz nieruchomościom podobnym zostały przypisane oceny względem cechy cenotwórczej "kształt i możliwości inwestycyjne", które nie zostały wyodrębnione przez biegłego (s.18 s. 23) – wyceniana nieruchomość zarówno przed podziałem jak i po podziale otrzymuje w cesze "kształt i możliwości inwestycyjne" ocenę na poziomie I zakres. Podobne oceny biegły przypisuje nieruchomościom przyjętym jako podobne, jednak jak wskazuje treść operatu (s. 16, s.23) w ww. cesze cenotwórczej biegły wyróżnił następującą skalę ocen: bardzo dobry, średni, m.korzystny. Być może jest to błąd formalny, którego nie dostrzegł organ. Kierując się jednak takim opisem strona nie wie czy I zakres należy traktować jako ocenę na poziomie bardzo dobrym, średnim czy m.korzystnym.

Odwołujący się wskazał nadto na brak podobieństwa nieruchomości wycenianej do nieruchomości porównawczych pod względem ich powierzchni. Wyceniana nieruchomość posiada powierzchnię 8468 m2, natomiast biegły porównuje ją z nieruchomością o powierzchni 16495 m2 (nieruchomość nr [...] przed podziałem) czyli blisko dwa razy większą. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości nawet co do ich powierzchni.

Zdaniem odwołującego operat jest na tyle wadliwy, że nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z dokonanym podziałem. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do treści kluczowego w sprawie dowodu, co budzi u strony przypuszczenie, że organ nie zapoznał się z treścią operatu i nie przeanalizował jego treści. Opinia biegłego powinna podlegać ocenie organu administracji pod względem zarówno formalnym jak i materialnym.

Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek działań celem weryfikacji nowych zarzutów odwołania, nie zwrócił się w tej sprawie o wyjaśnienie do rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie poddał własnej ocenie tego podstawowego dowodu w sprawie, błędnie wywodząc, że nie może wkraczać w "merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego". Sąd stwierdza, iż powyższe zarzuty nie wymagały od organu ingerencji w merytoryczną zasadność operatu, lecz poddania wnikliwej i szczegółowej ocenie jego wartości dowodowej dla ustalenia opłaty adiacenckiej - w aspekcie chociażby wskazanych przez stronę błędów lub nieścisłości i zgłaszanych wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości różniących się znacznie powierzchnią. Tymczasem organ odwoławczy z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 k.p.a. uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej co do jej istoty i dokonania koniecznej własnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, gdyby organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej weryfikacji materiału dowodowego, zamiast nieuprawnionego ograniczania własnego zakresu kontroli operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego, i poddały rzeczowej ocenie operat z dnia [...] czerwca 2017r., z pewnością dostrzegłyby szereg błędów, nieścisłości i wątpliwości co do treści tego dokumentu. Są one bowiem, jak zasadnie wywiedziono w skardze, widoczne po zapoznaniu się z jego treścią i mogą mieć istotny wpływ na określenie wartości rynkowej nieruchomości - bez konieczności posiadania wiadomości specjalnych.

W tym zatem zakresie Sąd podziela zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, aczkolwiek z bardzo istotnym zastrzeżeniem, iż ze sobie znanych powodów strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego, jedynie częściowo zwróciła uwagę organom na takie błędy i nieścisłości, które nie miały istotnego wpływu na ocenę prawidłowości operatu, co również mogło mieć wpływ na brak dostatecznie wnikliwej analizy przez organ odwoławczy. Gdyby bowiem profesjonalny pełnomocnik skarżącego już w toku postępowania administracyjnego podniósł tak szczegółowo uargumentowane zarzuty wobec treści operatu szacunkowego, które z pewnością były już mu znane bowiem wynikają z treści operatu, nie można wykluczyć, że organ administracji zwróciłby się co najmniej o wyjaśnienie tych zastrzeżeń do autora operatu lub jego poprawy, co mogłoby przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym niezależnie od uchybień proceduralnych organów administracji, Sąd zwraca uwagę, że strona postępowania również nie skorzystała w możliwym zakresie z prawa zgłoszenia wszelkich dostrzeżonych uwag i zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego.

W dalszej części, z uwagi na przedmiot sprawy oraz zasadniczo sprzeczne stanowiska stron postępowania w szczególności co do zakresu koniecznej i dopuszczalnej oceny przez organy administracji publicznej operatu szacunkowego celem ustalenia ewentualnej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej na skutek dokonanego jej podziału, należy wskazać na kilka podstawowych zagadnień związanych z tego rodzaju szczególnym dowodem w sprawach o ustalenie opłaty adiacenckiej.

Wskazać zatem należy, iż to nie rzeczoznawca majątkowy odpowiada za ustalenie opłaty adiacenckiej, wydaje on wyłącznie opinię określającą wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1). Przy czym operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału nieruchomości. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Jednakże nie oznacza to, że jest on w całości wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone – co w niniejszej sprawie ma znaczenie - żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym także na zgłoszone żądanie, czy też w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., który stanowi m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego – także w obecności stron postępowania – treści sporządzonego operatu ewentualnych wątpliwości w tym zakresie zgłaszanych w szczególności przez stronę. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest także – co trzeba podkreślić - wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Mając te ogólniejsze wskazania na uwadze podzielić należy zatem twierdzenia skargi, iż organ odwoławczy naruszył istotnie przepisy postępowania błędnie oceniając sposób ich zastosowania przez organ pierwszej instancji, jak również uchylając się od niezbędnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy przede wszystkim nie wypełniły wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, ale także i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żaden z organów administracji, co zasadnie zarzucał skarżący w odwołaniu oraz skardze nie odniósł się - w sposób wynikający z powyższych przepisów - do istotnych elementów związanych z treścią operatu szacunkowego w kontekście obowiązujących przepisów oraz wszystkich, mimo że ogólnikowych zarzutów strony skarżącej kwestionujących operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia wartości nieruchomości dla celów wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., dlatego zgodnie z art. 7 u.g.n., jej sporządzenie – w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

Zauważyć przy tym należy, iż o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast to strona zgłosiłby wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 k.p.a. – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia. W tym zakresie nie sposób też zgodzić się z tezami uzasadnienia skarżonej decyzji, odmiennie interpretującego treść art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze, że to na organie w dużej części ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Raz jeszcze podkreślić należy, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 378/10, z 5 marca 2015r. sygn. I OSK 1521/14).

Podkreślić w związku z tym należy, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów administracji, budzi zasadnicze i uzasadnione wątpliwości, mimo iż tylko zasygnalizowane przez stronę w postępowaniu odwoławczym, a szerzej opisane i rozwinięte dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, niektóre sięgają w zakres merytoryczny opinii biegłego związany z jego wiadomościami specjalnymi, jednakże niezależnie od tego stwierdzenia, wnikliwa analiza treści operatu szacunkowego nie pozostawia wątpliwości, iż budzi on wątpliwości pod względem zarówno formalnym, jak i materialnym, a więc konieczne było choćby odniesienie się do tych wątpliwości, ewentualnie wezwanie rzeczoznawcy do dokonanie uzupełnień/sprostowań i wyjaśnień. Organy administracji natomiast uznały dowolnie, iż nie ma ku temu powodów i można – pomijając w praktyce postawione zarzuty – przejść nad tym do porządku uznając operat za prawidłowy i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości.

Przypomnieć należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji dotyczy dokumentu mającego cechy opinii biegłego opartego na wiadomościach specjalnych. Nie oznacza to, że organ kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logiki nie jest umocowany do oceny poprawności operatu. Granica w zakresie głębokości i szczegółowości oceny operatu szacunkowego jest zakres wiedzy i doświadczenia w tym zakresie organu. Zwrócić należy uwagę, że postanowienia rozporządzenia jedynie częściowo regulują metodologię określenia wartości nieruchomości dla poszczególnych celów. Uszczegółowienie tej metodologii ma miejsce w oparciu o normy wiedzy (branżowe), którą posiadają biegli. Należy zatem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłaby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych

W tym kontekście wskazać należy przede wszystkim na najdalej idące – istotne błędy operatu, w tym zarzucone przez stronę skarżącą:

- niejasne i nieuzasadnione jakkolwiek przypisanie nieruchomościom porównawczym w zestawieniu cech rynkowych (tabela 2 str. 18 operatu) cesze "położenie i atrakcyjność lokalizacji" (przed podziałem - nier. nr [...] oraz nr [...]) oceny "d.korzystnej", w sytuacji gdy ocena taka nie występuje w opisie tej cech (s.16 operatu), w opisie tym bowiem rzeczoznawca zastosował skalę: bardzo korzystne, korzystne, mniej korzystne. Analiza treści operatu nie umożliwia jednoznacznego ustalenia jakie znaczenie przypisać oznaczeniu oceny "d.korzystna". Ma to istotne znacznie tym bardziej, że jak zasadnie wywiedziono w skardze niezrozumiałe jest w takiej sytuacji określenie wartości poprawek w zakresie przedmiotowej cechy (tabela 3 poz. 1 na str. 16), w kontekście opisu cech porównywanych nieruchomości, bowiem dla skali korzystna wskazano zakres kwotowy 62,42 (zł/m2), dla pozycji "d.korzystna" – 31,21, a dla "m.korzystna" 46,82. Przy przyjęciu zatem że określenie "d.korzystna" jest po prostu błędem w skrócie opisu nieruchomości ocenionej pod względem lokalizacji jako "bardzo korzystna" czyli najwyższa w trzystopniowej skali, powinna w ramach poprawek mieć przypisaną kwotę stosownie niższą od oceny nieruchomości określonej jako: "korzystna". Budzi to istotne i uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przed podziałem.

- niedostateczne wyodrębnienie i określenie i uzasadnienie cech charakteryzujących poszczególne działki powstałe po podziale pierwotnej działki, z uwzględnieniem różnic między nimi, w szczególności w zakresie cech "infrastruktura" (w tym dostępu do urządzonej drogi), "kształt i możliwości inwestycyjne". W operacie szacunkowym, a nie w toku postępowania nie wyjaśniono i nie dostrzeżono, że jego treść budzi wątpliwości, w kontekście zasad logiki i doświadczenia życiowego, a nadto zawiera tu błędy lub nieścisłości. Zgodnie z zapisem na stronie 22 operatu dokonano tam "określenia wartości rynkowej praw do działek nr [...], których ceny określono wspólnie "położenie i atrakcyjność lokalizacji" - ocena korzystna, sąsiedztwo i otoczenie – korzystna, infrastruktura II zakres, "kształt i możliwości inwestowania" – b.dobry, tymczasem po ustaleniu kwotowego wpływu cech rynkowych i zestawienia cech rynkowych oraz określeniu wartości poprawek – rzeczoznawca ustalił tu tylko wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa własności po podziale tylko dla działek [...]. W dalszej części operatu na (str. 23) dokonano określenia wartości rynkowej praw do działek gruntu gdzie wskazano działki nr [...] oraz działki [...] W tym miejscu rzeczoznawca wskazał znów wspólne cechy powyższych nieruchomości (bez ich szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do każdej z działek) tj. "położenie i atrakcyjność lokalizacji" - ocena korzystna, "sąsiedztwo i otoczenie" – korzystna, "infrastruktura" II zakres, "kształt i możliwości inwestowania" – średni. Abstrahując nawet od niespójnego z powyższym określeniem cechy rynkowej "kształt i możliwości inwestowania" w zestawienia cech rynkowych, gdzie użyto skali odmiennej czuli (II i I zakres) zwrócić uwagę należy na oczywistą sprzeczność pomiędzy określeniem tej samej cechy "kształt i możliwości inwestowania" tych samych działek ewidencyjnych ([...]) po podziale raz jako najwyższa w skali ocena b.dobra (str. 22), a na str. 23 ocena – średnia.

- nie zostało w operacie uzasadnione przypisywanie poszczególnych ocen cech poszczególnych nieruchomości po podziale, które co wynika już z treści decyzji podziałowej jak również załączników mapowych różnią się. Wobec podniesienia w tym zakresie zarzutów dopiero w skardze okoliczność ta nie została wyjaśniona w toku postępowania, zatem Sąd nie ma możliwości oceny merytorycznej zasadności twierdzeń skarżącego co do wadliwości przypisanych przez rzeczoznawcę ocen poszczególnym działkom po podziale. Różnice są jednak oczywiste i powinny zostać wyjaśnione w operacie szacunkowym lub w toku postępowania przez organy jakimi przesłankami kierował się rzeczoznawca dokonując oceny cech i doboru nieruchomości podobnych w kontekście przyjętych cech nieruchomości wycenianej .

Jedynie na marginesie można zauważyć, że powinno zostać uwzględnione i wyjaśnione jak dokonywano porównania i klasyfikacji np. działek [...], która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak również części nieruchomości po podziale oznaczonych nr [...] (153m2) i [...] (143m2), których powierzchnia i kształt budzi wątpliwości co do możliwości samodzielnego ich zagospodarowania. Cechy te zdają się nadto istotnie odbiegać od cech nieruchomości opisanych do porównania jako podobne.

Sąd zważył, wprawdzie z treści decyzji podziałowej Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2015r. ([...]) wynika wprost, że działka [...] (o pow. 0,1034 ha) i działka [...] (o pow. 0,0153 ha) mają stanowić jedną nieruchomość a działka nr [...] (o pow. 0,0764 ha) ma stanowić jedną nieruchomość z działką [...] (o pow. 0,0143 ha), a zagospodarowanie wydzielonych działek powinno być zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Dzielona pierwotnie działka nr [...] (o pow. 0,8468 ha) znajduje się bowiem na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miasta T. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2011r., oznaczonym symbolem 43.13-MN43 o przeznaczeniu podstawowym "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", gdzie ustalono m.in. minimalne powierzchnie działek i szerokość ich frontów: 600m2 oraz 18m dla zabudowy wolnostojącej, 500m2 oraz 14m dla zabudowy bliźniaczej i segmentów skrajnych zabudowy szeregowej, 300m2 oraz 8m - dla zabudowy szeregowej. Okoliczność ta jednak a tym bardziej jej wpływ lub jego brak na sposób wyceny poszczególnych działek po podziale np. łączną wycenę nie znalazł odzwierciedlenia w treści operatu szacunkowego, ani tym bardziej w ocenie wiarygodności tego dowodu dla potrzeby dokonanej wyceny wartości rynkowej nieruchomości po podziale.

Powyższe uchybienia i oczywiste błędy oraz wynikające z nich wątpliwości co do wiarygodności podstawowego dowodu w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ustalenia odpłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, dyskwalifikowały przedmiotowy operat jako dokument w niniejszej sprawie. Zbędne jest powtarzanie dalszych mniej istotnych nieścisłości i błędów wskazanych w skardze oraz odwołaniu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018r., I OSK 1934/17, z 6 lutego 2018r. I OSK 1887/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienia te dotyczą w takim samym stopniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Wszystkich tych uchybień nie dostrzegły organy administracji, całkowicie błędnie przyjmując, iż nie jest ich rolą ocena operatu – jego formalnej strony, a przede wszystkim merytorycznej zawartości i bezkrytycznie powielając błędne merytorycznie stanowisko rzeczoznawcy co do braku uprawnienia strony do kwestionowania treści operatu szacunkowego w toku postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w ogóle nie ocenił sposobu w jaki rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się na piśmie do zarzutów skarżącego, a nadto nie zwrócił się o ustosunkowanie się przez niego do merytorycznych zarzutów odwołania i nie rozważył czy nie było konieczne wyjaśnienie podnoszonych wątpliwości poprzez przesłuchanie rzeczoznawcy w trybie art. 79 § 2 k.p.a. i uzyskanie dodatkowych wyjaśnień. Nie sposób zaakceptować jako oceny prawidłowości operatu lakonicznego powoływania się przez organ odwoławczy wyłącznie na treść przepisów prawa oraz stwierdzenie, że "cechy nieruchomości porównawczych, a więc przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale podane zostały w opisach porównawczych (str. 17 i str. 21 operatu) a zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, ulica albo obręb (odnośnie położenia), cena działki i cenę jednostkową oraz cechy szczególne". Powyższe ogólne stwierdzenie nie odnosi się bowiem jakkolwiek do indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy merytorycznej treści i faktycznej przydatności zawartości operatu do ustalenia przedmiotowej opłaty, weryfikacji podobieństwa porównywanych nieruchomości, ani tym bardziej zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Skoro natomiast skarżący kwestionował opis cech nieruchomości dobranych do porównania, to rzeczoznawca winien był w sposób jednoznaczny wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te a nie inne nieruchomości, wskazując bardziej szczegółowo na ich cechy podobne, i zakwalifikowanie do poszczególnych stopni.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd miał nadto na uwadze, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) do postępowań o których mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017r. (w związku z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania decyzji organów. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Termin ten jest terminem materialnoprawnym.

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2015r., stała się ostateczna w dniu [...] maja 2015r. Ustalenie związanej z tą decyzją na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia [...] maja 2018r.

Dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez obydwa organy, konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli zatem na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 6 września 2017r. sygn. akt I OSK 303/17, z 27 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16, WA w Poznaniu z 7 czerwca 2018r. sygn. IV SA/Po 207/18).

W dniu wydawania niniejszego wyroku upłynął już zatem okres 3 lat pozwalający organom na ustalenie opłaty adiacenckiej, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 5 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265) zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (748 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (3600 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł). Mimo wniosku pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w stawce 5400 zł, w ocenie Sądu okoliczność iż pełnomocnik większość najistotniejszych zarzutów formalnych i merytorycznych wobec znanego mu już od postępowania przed organem pierwszej instancji operatu szacunkowego - zgłosił dopiero w skardze, przyczyniła się do niewyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy już na etapie postępowania administracyjnego. Nie można wykluczyć, iż związane było to ze znaną z pewnością profesjonalnemu pełnomocnikowi okolicznością zbliżającego się upływu 3 letniego okresu przedawnienia możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty przez organ administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, niewątpliwy nakład pracy radcy prawnego dopiero w sporządzaniu skargi do sądu administracyjnego i jej szczegółowej merytorycznie istotnej argumentacji (3 kwietnia 2018r.), nie uzasadnia w okolicznościach tej sprawy zasądzenia ze środków publicznych kwoty wynagrodzenie w stawce przekraczającej stawkę minimalną.