Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 756/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skarg J. W. oraz "B". sp. z o.o. sp. k. w K. na uchwałę nr LXXXII/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargi oddala.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXXXII/1076/09 z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" złożone przez J. W. i "B. sp. z o.o. sp. k. w K."

Uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem oraz bezpośrednio przylegającej do terenu objętego ustaleniami planu;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie właściciela działki nr [...] i działki nr [...] obr. [...] w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości;

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek zlokalizowanych na innych obszarach niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, w tym dla nieruchomości należących do skarżących;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w systemu komunikacji.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXXXII/1076/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" w części dotyczącej terenu działki nr [...] i [...] obr. [...] w Krakowi.

Skarżący podnieśli, iż w dniu 7 października 2009 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański", rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu.

J. W. jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] w Krakowie.

Spółka B. jest właścicielem działki [...] obr.[...]

Znaczna część nieruchomości nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPr.7 – Tereny Zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka) Pozostała część tej nieruchomości bezpośrednio przylega do terenu ZPr.7,a jej usytuowanie powoduje, że może być ona skomunikowana wyłącznie poprzez wyznaczone w planie tereny ZPr.7 i ZPr.8.

Spółka B. sp. z o.o. sp. k." jest właścicielem działki nr [...] obr. [...] w Krakowie. Nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem ZPr.7 -Zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka),

Na przedmiotowym terenie, zgodnie z przepisem § 17 ust. 2 ustaleń planu umożliwiono realizację następujących elementów zagospodarowania zapewniających niezbędną obsługę i ich użytkowanie:

- obiekty małej architektury;

- dojazdy, dojścia piesze i pieszo - jezdne oraz urządzone ścieżki lub ciągi piesze;

- urządzenia budowlane i urządzenia techniczne zapewniające możliwość obsługi i użytkowania obiektów i terenów zgodnie z ich przeznaczeniem, urządzenia wodne związane z konserwacją oraz przed powodzią ze strony potoku Sudół Dominikański (Rozrywka).

przedmiotowym terenie dopuszczono również lokalizację:

- terenowych urządzeń sportu i rekreacji, w tym placów zabaw dla dzieci; - niewyznaczonych na Rysunku Planu urządzonych ścieżek rowerowych i tras konnych;

- kładek i mostków - pieszych, pieszo-rowerowych i konnych;

-parkowych zbiorników wodnych (takich jak: stawy, oczka wodne).

Ponadto w terenach ZPr.5, ZPr.6, ZPr.7, ZPr.8 dopuszczono:

- utrzymanie oraz prowadzenie robot budowlanych istniejących obiektów budowlanych, z wykluczeniem rozbudowy i nadbudowy;

- lokalizację miejsc postojowych w ilości określonej minimalnymi wskaźnikami dla samochodów osobowych - wyłącznie dla obsługi istniejących budynków mieszkalnych, z wyłączeniem pasa terenu o szerokości 20 m wzdłuż linii rozgraniczających Teren Wód Powierzchniowych Śródlądowych oznaczony symbolem WS.

W ocenie skarżących powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają ich interes prawny brak zapewnienia możliwości urządzenia dojazdu do części działki nr [...], która nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego oraz poprzez wyłaczenie możliwości rozbudowy nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącego obecnie na działce nr [...].

Skarżący J. W. wskazał, że z ustaleń planu wynika, iż wskazane w § 17 ust. 2 pkt 2 dojazdy i dojścia muszą być związane z obsługą i użytkowaniem terenów ZPr, co w żaden sposób nie uwzględnia uwarunkowań związanych z położeniem działki nr [...] obr. [...] w Krakowie. Istotna część działki nr [...] leży bowiem poza obszarem objętym planem, a jej obsługa komunikacyjna jest wyłącznie od strony ul. [...] poprzez tereny oznaczone symbolami ZPr.7 i ZPr.8.

Skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystosowali do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Rada Miasta Krakowa nie podjęła odpowiednich kroków na celu uwzględnienie żądań skarżących, w tym stanie rzeczy złożenie niniejszej skargi stało się konieczne i uzasadnione.

Zdaniem skarżących posiadali oni interes prawny do zaskarżenia uchwały gdyż Rada Miasta Krakowa - naruszyła ich interes prawny, poprzez brak uwzględnienia szczególnych uwarunkowań związanych z usytuowaniem przedmiotowych działek. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (który m. in. wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 roku, sygn. akt II SA/Kr 1653/12 stwierdził nieważność kwestionowanej uchwała w zakresie kilku nieruchomości objętych planem zarzuty niniejszej skargi obejmują przede wszystkim kwestie naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących wynikającego z ich prawa własności nieruchomości położonych w obszarze jego obowiązywania.

W tym zakresie skarżący J. W. podniósł, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" powinien uwzględniać szczególne usytuowanie działki nr [...] obr. [...], w kontekście konieczności zapewnienia odpowiedniego komunikacyjnego dostępu do tej nieruchomości, również w jej części zlokalizowanej poza granicami planu. Tymczasem z ustaleń planu wynika, że dopuszczone na terenie planu dojazdy i dojścia muszą być związane z obsługą i użytkowaniem terenów ZPr (zob. § 17 ust. 2 pkt 2), co powoduje, że nie mogą być one urządzane w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów zlokalizowanych poza ii planu, w tym do części działki nr [...] obr, [...]. Biorąc natomiast pod uwagę, że w chwili obecnej brak jest urządzonego dojazdu do tej części nieruchomości należy stwierdzić, że w ustaleń planu realizacja takiego dojazdu nie jest obecnie dopuszczalna. Takie stanowisko potwierdzenie m. in. w treści pisma Biura Planowania Przestrzennego UMK z dnia 20 maja 2015 r. Realizacja dojazdu do części działki nr [...], która nie jest objęta ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego jest bowiem niezbędnym warunkiem dopuszczenia zabudowy na tym terenie.

Odnośnie działki [...] podniesiono natomiast , iż wyłączenie rozbudowy i nadbudowy w sposób nieuzasadniony ogranicza możliwość racjonalnego wykorzystania budynku oraz nieruchomości na której jest zlokalizowany. Właściciel tej działki przewidywał natomiast remont, rozbudowę i przebudowę budynku z przeznaczeniem go na przedszkole. Ograniczenie to nie pozwala na racjonalne wykorzystanie obiektu

W ocenie skarżących organy Gminy Kraków przekroczyły granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, gdyż przyjęte ustalenia w żaden sposób nie uwzględniają szczególnych uwarunkowań faktycznych i prawnych odnoszących się do niniejszych działek. W ocenie skarżących działania organów Gminy Kraków w zakresie ustalenia przeznaczenia obszarach oznaczonych symbolem ZPr.7 i ZPr.8 nie spełniają ustawowych wymogów, gdyż w żaden sposób nie uwzględniają one interesów skarżących.

Pokreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie brak było przeszkód prawnych do wprowadzenia w planie uregulowań zapewniających odpowiedni dostęp komunikacyjny również do działki nr [...] obr. [...] usytuowanej poza granicami planu. W szczególności takiej przeszkody nie stanowią ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Obowiązujące w dniu uchwalenia przedmiotowego planu studium dopuszczało bowiem na teren zieleni publicznej (ZP) możliwość urządzania dojazdów. Możliwość taka istnieje również na gruncie obowiązującego obecnie Studium, co wskazuje na możliwość dokonania ustaleń planu w sposób uwzględniający interesu skarżącego właściciela działki nr [...].

Skarżący wskazali na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia w planie jakichkolwiek zasad scalania i podziałów działek położnych w innych terenach niż tereny zabudowy mieszkaniowej.

W przedmiotowej uchwale zasady scaleń i podziałów działek położonych na innych niż tereny zabudowy mieszkaniowej nie zostały w żaden sposób określone. Z uwagi na fakt, że w planie nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów (o których i w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), odstąpiono od określenia zasad dokonywania jakichkolwiek podziałów i scaleń. W § 13 ust. 1 stwierdzono jedynie, że w przypadku dokonywania podziałów i scaleń z inicjatywy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości - należy odpowiednio uwzględnić szczegółowe warunki zagospodarowania określone w ustaleniach planu dla poszczególnych terenów. W przedmiotowym planie nie określono nawet minimalnych wielkości działek jakie mogą powstać w wyniku podziału. W tym zakresie stwierdzono, że ze względu na specyfikę planu, nie ustala się wielkości działek uzyskiwanych w wyniku podziału i nieruchomości, w tym minimalnej i maksymalnej wielkości działek, z wyjątkiem terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W ocenie skarżących nie sposób uznać, aby zawarte w planie zapisy dotyczące zasad podziałów i scaleń nieruchomości stanowiły wypełnienie obowiązku przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy . W ocenie skarżących w świetle jednoznacznej treści tego przepisu brak jest podstaw do odstępowania od określania precyzyjnych zasad scalania i podziału nieruchomości dla jakichkolwiek terenów objętych planem miejscowym. Nadto skarżący podnieśli, iż zaskarżony plan nie określa w części opisowej parametrów dróg wychodzących w skład systemu komunikacji. Takie zaś rozwiązanie należy uznać za niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy m oraz § 4 pkt Rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego. Podkreślili, że parametry ulic, powinny być w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu, natomiast analiza ustaleń planu prowadzi do wniosku, że ani § 13 ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Ich zdaniem należy uznać, że plan nie zawiera obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargi Prezydent Miasta Krakowa wniósł o ich oddalenie.

Organ wskazał tok formalnoprawny podjęcia uchwały Nr LXXXI 1/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański".

Następnie organ wskazał, że wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt: II SA/Kr 1653/12) w sprawie ze skargi na uchwałę Nr LXXXI 1/1076/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działki nr [...] oraz [...]. Powyższe orzeczenie jest prawomocne od dnia 4 kwietnia 2013 r.

W ocenie organu zarzuty skarg nie znajdują potwierdzenia na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Ustalenia planu niewątpliwie ingerują w uprawnienia skarżących jednakże ingerencja ta mieści się granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Własność nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów ustaw, m.in. do tej kategorii norm prawnych należą niewątpliwie przepisy zawarte w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, iż skarżący mogą wykonywać swoje uprawnienia właścicielskie w granicach określonych miedzy innymi ustaleniami planu miejscowego. Podkreślił nadto, że jedną z głównych zasad obowiązujących w dziedzinie planowania przestrzennego jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Według dokumentu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w wersji obowiązującej w dacie przyjęcia skarżonego planu, należące do skarżących działki znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem ZP - Tereny zieleni publicznej.

Organ wskazał, jakie ustalenia przewidywał dokument studium dla tej kategorii terenów, a następnie wskazał, że z uwagi na przytoczone zapisy Studium działka nr [...] obręb [...] w skarżonym planie znalazła się w Terenach Zieleni przeznaczonych pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka), które zostały oznaczone symbolem ZPr.7. Niemniej jednak w planie zabezpieczono interesy podmiotów posiadających tytuły prawne nieruchomości już zabudowanych przed wejściem w życie ustaleń planistycznych.

W ustaleniach planu dla terenu oznaczonego symbolem ZPr dopuszczono bowiem utrzymanie istniejących obiektów budowlanych oraz prowadzenie w stosunku do nich robót budowlanych, z wykluczeni rozbudowy i nadbudowy.

W ocenie organu postulowana możliwość zwiększenia gabarytów istniejących obiektów byłaby sprzeczna z celami Studium dla tego obszaru. Zapisy planistyczne dla terenu ZPr.7 stanowią wyraz pogodzenia celów polityki przestrzennej miasta zawartych w Studium z faktycznym stanem zagospodarowania terenu i związanych z tym zagospodarowaniem interesów osób legitymujących się prawami do nieruchomości objętych planem.

Organ podkreślił także, że w skarżonym planie zawarto komplet wymaganych prawem ustaleń w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości, adekwatnie do sytuacji przestrzennej terenów objętych granicami skarżonego planu. Ustalenia te zamieszczono w § 13 tekstu planu. Ponadto, za nietrafne uznał stwierdzenie skarżących, że brak określenia zasad podziałów i scaleń nieruchomości bezpośrednio oddziałuje na sytuację prawną skarżących, gdyż uniemożliwia on (lub najmniej znacznie utrudnia) wykonywanie uprawnień właścicielski obejmujących m. in. dokonywanie podziałów należącej niego nieruchomości. W tej kwestii organ podkreślił, że czym innym jest proces podziału i scalenia nieruchomości, a czym innym proces podziału nieruchomości. Nie można w związku z tym zasadnie podnosić, że regulacja planistyczna określona w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może wywierać wpływ na podziały nieruchomości.

Z nieuzasadniony uznał również organ zarzut braku określenia w części opisowej planu parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Odnosząc się do tego zarzutu wskazał że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Organ podniósł, że parametrem dróg jest także przyjęta w planie klasyfikacja, tj. oznaczenia KDG, KDZ, KDL, KDD, KDW, co umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli stanowią materię przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. W ocenie organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Sudół Dominikański" nie narusza zatem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi: 1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej; 2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem; 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Odnośnie wymogu wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżącego - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia – wskazać należy, że obydwa podmioty skarżące – powyższego wymogu dochowały. Jednak z uwagi na rozbieżność wezwania do usunięcia naruszenia prawa z treścią zarzutów sformułowanych w skargach koniecznym będzie, o czym nieco później, dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia. Nadto sąd uznał, że skarżący mają legitymację – w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały Rady Miasta Krakowa. Skarżący są bowiem właścicielami działek znajdujących się na terenie objętym uchwałą, która ich zdaniem narusza prawo własności w sposób zaprezentowany w skardze. Z analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa J. W. wynika, że w wezwaniu wskazywał on jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie i zagospodarowanie w części działki nr [...] obr.[...] - położonej poza terenami objętymi ustaleniami zaskarżonego planu – z uwagi na brak możliwości wykonania dojazdu do tej części nieruchomości, przez tereny oznaczone symbolami ZPr 7 i ZPr 8. Wobec tego domagał się zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Sudół Dominikański" poprzez dopuszczenie na terenie ZPr 7 i ZPr 8 możliwości lokalizacji dojazdów, które muszą by powiązane z użytkowaniem tych terenów, w tym dojazdu do części działki nr [...], która nie została objęta ustaleniami tego planu. Z kolei spółka B. w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podniosła jedynie naruszenie jej interesu prawnego poprzez wyłączenie możliwości rozbudowy istniejącego na działce nr [...] obr.[...] budynku i w związku z tym domagała się zmiany uchwalonego planu w zakresie § 17 ust. 5 pkt 1 ustaleń planu poprzez dopuszczenie na terenie ZPr 7 możliwości rozbudowy i nadbudowy istniejącego na terenie działki budynku. Tymczasem w zarzutach skarg, jednobrzmiących, skarżący oprócz naruszenia art. 6 ust.2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 kc oraz art. 31 ust.3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przekroczeniem, w ich ocenie, władztwa planistycznego przysługującego gminie, wyrażającego się nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżących wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem lub bezpośrednio przylegającym do planu podnieśli także dwa dodatkowe zarzuty odnoszące się do naruszenia :

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w planie zasad scalania i podziałów działek zlokalizowanych na innych obszarach niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, w tym dla nieruchomości należących do skarżących;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w systemu komunikacji. Nadto na rozprawie w dniu 22.09.2017 r. pełnomocnik doprecyzował żądanie skargi J. W. poprzez orzeczenie nieważności uchwały w części tekstowej w §17 ust.2 zakresie sformułowania "zapewniających ich niezbędną obsługę i użytkowanie".

Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje zatem , że dodatkowe zarzuty, zawarte w skardze nie zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 26 kwietnia 2012 roku, sygn. II SA/Wr 896/11; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II SA/Wr 301/12;). Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979). W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie. Przypomnieć wypada także, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego we wskazanym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną tj. uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną, czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08; LexPolonica nr 1988879). Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. II SA/Kr 144/10 w pkt l stwierdził nieważność § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 40 ust. 1 pkt 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ, w pkt II oddalił w pozostałym zakresie skargę Wojewody Małopolskiego i w pkt III orzekł o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt l i III powyższego orzeczenia wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r, sygn. II OSK 39/11, a po kolejnym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 września 2011 r., sygn. II SA/Kr 830/11 Sąd oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej (tak NSA w Warszawie między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 1883/07). Zważywszy zatem, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa był już wcześniej przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym samym w niniejszej sprawie nie ma już konieczności ani możliwości badania prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, która prawomocnie została uznana za legalną. W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że przedmiotem sądowej kontroli uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu obszaru "Sudół Dominikański", o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., jest zatem ta jej część i rysunek planu, które odnoszą się wyłącznie do przeznaczenia działek skarżących. Sąd bowiem, jakkolwiek nie jest związany granicami skargi, a także zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną, był jednak związany przedmiotem zaskarżenia, którym była jedynie ta część uchwały, odnosząca się do uregulowań przeznaczenia terenu działek stanowiących własność skarżących. Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów skarg w pierwszej kolejności podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 23.04.2010r., sygn. akt II OSK 311/10 wskazał, że "zgodnie z art. 3 ust. 1 gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interesy ogólnospołeczne. Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym." Oznacza to, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działka skarżącego J. W. nr [...], nie jest zabudowana, w znacznej części znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem ZPr. 7, przylegającym bezpośrednio do potoku Sudół Dominikański, za którym położone są tereny oznaczone symbolem ZPr.8. Pozostała zaś część działki położona jest poza obszarem objętym zaskarżonym planem, jednak jej usytuowanie powoduje, że może być ona skomunikowana wyłącznie poprzez wyznaczone w planie tereny ZPr.7 i ZPr.8. Z kolei działka spółki B. oznaczona nr [...] w całości położona jest w terenie oznaczonym symbolem ZPr.7, również przylega do potoku Sudół Dominikański. Jest ona działką zabudowaną. Wedle oświadczenia skarżącej przewidywała ona remont , przebudowę i nadbudowę tego budynku. Tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem ZPr.7 – to tereny Zieleni przeznaczone pod zieleń urządzoną ogólnodostępną w sąsiedztwie potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). Na przedmiotowym terenie, zgodnie z przepisem § 17 ust. 2 ustaleń planu umożliwiono realizację następujących elementów zagospodarowania zapewniających niezbędną obsługę i ich użytkowanie:

- obiekty małej architektury;

- dojazdy, dojścia piesze i pieszo - jezdne oraz urządzone ścieżki lub ciągi piesze;

- urządzenia budowlane i urządzenia techniczne zapewniające możliwość obsługi i użytkowania obiektów i terenów zgodnie z ich przeznaczeniem, urządzenia wodne związane z konserwacją oraz przed powodzią ze strony potoku Sudół Dominikański (Rozrywka). W ustępie 3 tej regulacji dopuszczono również lokalizację:

- terenowych urządzeń sportu i rekreacji, w tym placów zabaw dla dzieci; - niewyznaczonych na Rysunku Planu urządzonych ścieżek rowerowych i tras konnych;

- kładek i mostków - pieszych, pieszo-rowerowych i konnych;

-parkowych zbiorników wodnych (takich jak: stawy, oczka wodne).

Ponadto wedle zapisów planu w terenach ZPr.5, ZPr.6, ZPr.7, ZPr.8 dopuszczono:

- utrzymanie oraz prowadzenie robot budowlanych istniejących obiektów budowlanych, z wykluczeniem rozbudowy i nadbudowy;

- lokalizację miejsc postojowych w ilości określonej minimalnymi wskaźnikami dla samochodów osobowych - wyłącznie dla obsługi istniejących budynków mieszkalnych, z wyłączeniem pasa terenu o szerokości 20 m wzdłuż linii rozgraniczających Teren Wód Powierzchniowych Śródlądowych oznaczony symbolem WS. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy zatem stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać swoimi nieruchomościami i korzystać z nich w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, w tym działki mogą być zabudowane małą architekturą, mogą znajdować się na nich m.in. urządzenia sportu i rekreacji, w tym place zabaw dla dzieci, dojazdy, dojścia piesze i pieszo – jezdne i.tp. zapewniające niezbędną obsługę i ich użytkowanie. Nadto zabezpieczono interesy właścicieli nieruchomości już zabudowanych poprzez możliwość utrzymywania oraz prowadzenie robót budowlanych istniejących obiektów, z wykluczeniem jednak ich rozbudowy i nadbudowy. Zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, nie mniej z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżących oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Lektura akt sprawy wykazuje, że organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o braku zasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Bez wątpienia słusznym jest sięgnięcie przede wszystkim do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu), z uwagi na przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p , który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planu. Działki skarżących znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem ZP – Tereny zieleni publicznej. Dokument ten dla tych terenów jako funkcje główne przewidywał – ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich, ogrodów działkowych wyposażonych w; ciągi spacerowe, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji itp. Z kolei wśród wielu głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego tych terenów Studium wskazywało na konieczność m.in. kształtowania , miejskiego systemu zieleni publicznej, w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, zaś w warunkach i standardach dla tych terenów przewidywało wykluczenie wszelkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych. Zapisy planistyczne dla terenu ZPr.7 i ZPr.8 odpowiadają więc w pełni celom polityki przestrzennej miasta zawartych w Studium po pierwsze przez uwzględnienie faktycznego stanu zagospodarowania terenów, po drugie poprzez ustalenie możliwości ich zagospodarowania przez podmioty legitymujące się prawami do nieruchomości objętych planem. W opracowaniu "Uwarunkowania ocena stanu istniejącego oraz wskazania, wnioski i wytyczne do projektu" czytamy na str. 5 , że "jako podstawowy cel planu przyjęto ochronę środowiska przyrodniczego i krajobrazu potoku Sudół Dominikański (Rozrywka), stanowiącej jeden z obszarów systemu przyrodniczego tzw. Parków Rzecznych w obszarze Krakowa. Obszar objęty planem posiada warunki do utworzenia ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych, w powiązaniu z istniejącymi obiektami i terenami sportowo – wypoczynkowymi – ośrodkami jazdy konnej, boiskami sportowymi, Parkiem Dominikańskim wraz zespołem zabudowy "Żabiego Młyna" (...)." W dalszej części tego opracowania w zakresie "Uwarunkowań wynikających z opracowania ekofizjograficznego" na stronie 36 w Ograniczeniach użytkowania ze względu na stan środowiska" czytamy, że "za niedopuszczalne należy uznać lokalizowanie na obszarze opracowania dalszych obiektów wielokondygnacyjnej zabudowy wielorodzinnej lub zabudowy o szeregach usytuowanych poprzecznie do osi doliny oraz emitorów zanieczyszczeń powietrza albo elementów zagospodarowania powodujących znaczny wzrost natężenia ruchu ulicznego. W świetle ograniczeń wywołanych koniecznością rekultywacji walorów krajobrazowych oraz zapewnienia standardów jakości środowiska, jako dopuszczalne formy użytkowania terenów dotychczas niezainwestowanych proponuje się uznać: * dla dna i zboczy doliny potoku - tereny publicznie dostępnej zieleni urządzonej lub o zachowanych cechach naturalnych jako park rzeczny z pozostawieniem zabudowy już istniejącej , wytworzenie pasów zieleni izolacyjnej wokół terenów przemysłowych , rekultywacje ogródków działkowych, wytworzenie przejść i dojść dla korzystających. * Koryta Sudołu wraz z nadbrzeżnymi zadrzewieniami – zachowanie i pielęgnacja stanu istniejącego z dopuszczeniem ograniczonego zagospodarowania rekreacyjnego (ciągi piesze i rowerowe – ścieżki przyrodnicze." Przedmiotowe działki w przeważającej części przylegają do koryta potoku i leżą w dolinie potoku Sudół Dominikański. Słusznie zatem organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, że dopuszczalne zasady zagospodarowania terenu ZPr.7, muszą i pozostają w ścisłym związku z podstawowym celem uchwalonego planu jakim jest ochrona środowiska i krajobrazu potoku Sudół Dominikański. Istnieje bowiem ścisła zależność pomiędzy przeznaczeniem terenu a elementami zagospodarowania, które mogą być zlokalizowane na danym terenie. Co niewątpliwie warunkowane jest nie inwestycyjnym przeznaczeniem przedmiotowych nieruchomości. Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżących nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał obydwie skargi za bezzasadne, o czym orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.