Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 105/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 83 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 98 poz 607
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.
article: art 7, art 77 § 1, art 89, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Danuta Kania (sprawozdawca), Ewa Marcinkowska, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o odmowie przyznania Z. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania Z. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Na skutek wniosku Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

W jej uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.

Organ stwierdził, iż z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, na skutek których zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Orzeczeniem z dnia [...] września 2012 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że Z. K. jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] września 2015 r. Zatem stał się on całkowicie niezdolny do pracy w wieku 57 lat. Na przestrzeni 59 lat życia zainteresowany udokumentował 25 lat, 8 miesięcy i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przed powstaniem

niezdolności do pracy (od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r.) oraz w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku (od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] października 2012 r.) zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawca udokumentował tylko 3 miesiące i 28 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.

Organ zauważył, iż w okresie od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Z. K. prowadził działalność gospodarczą, a od dnia [...] kwietnia 2002r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. i od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] października 2011r. nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, podejmowanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej bez objęcia z tego tytułu ubezpieczeniem społecznym jest świadomym wyborem wnioskodawcy, rodzącym określone skutki. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności, uniemożliwiających nabycie świadczenia w trybie zwykłym. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Końcowo organ wskazał, iż sytuacja materialna wnioskodawcy jest niewątpliwie trudna, lecz nie stanowi jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Na skutek skargi Z. K. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 227/15 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm, dalej: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż decyzje podejmowane przez organ w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych cechuje znaczny element uznaniowości w zakresie oceny, czy w danym przypadku wystąpiły szczególne okoliczności. Powyższe nakłada na organ dokładne wyjaśnienie sprawy pod kątem wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które mogą stanowić o uznaniu, iż niespełnienie obowiązków ubezpieczeniowych nastąpiło z przyczyn niezależnych, czy nie zawinionych przez wnioskodawcę i wypełniało znamiona szczególnych okoliczności, do których odwołuje się ww. przepis.

Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które były znane organowi, albowiem znajdowały się w materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy.

Po pierwsze, powodem odmowy przyznania dochodzonego świadczenia była okoliczność braku wypełnienia przez skarżącego obowiązków ubezpieczeniowych w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, co miało miejsce od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący nie uiszczał bowiem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. i od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] października 2011 r.

Organ zachowanie takie jednoznacznie ocenił jako naganne, uzasadniające odmowę. Pogląd ten, co do samej oceny faktu nieuiszczania składek ubezpieczeniowych ZUS, jest zasadny i oparty na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże, jak wskazał Sąd, zasady decyzji uznaniowej wymagały dokonania analizy i wyjaśnienia dlaczego ta okoliczność ma w ocenie organu większe znaczenie w niniejszej sprawie, dla oceny istnienia czy braku istnienia szczególnych okoliczności, niż okoliczność wypracowania na przestrzeni 57 lat życia przez skarżącego (to jest do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) znacznego stażu pracy w rozmiarze 25 lat i 8 miesięcy. Brak jest także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania dlaczego organ nie uznał za usprawiedliwiające wyjaśnień skarżącego na temat przyczyn nie uiszczania tych składek. Organ nie może powyższej kwestii pozostawić w domyśle, bez dokładnego jej przeanalizowania. Nie jest też wystarczające w tej materii samo przytoczenie orzeczeń sądów administracyjnych, bez dokonania własnych ocen powyższego zagadnienia w kontekście znamion szczególnych okoliczności, do których odwołuje się przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Rozstrzygnięcie obarczone taką wadą narusza w sposób istotny przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, jak zauważył Sąd, w materiale dowodowym sprawy istnieje odnotowany fakt zatrudnienia Z. K. w okresie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. Sąd podkreślił, iż w czasie tego zatrudnienia ujawniła się u skarżącego choroba, która przerwała ten stosunek pracy, zaś zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] sierpnia 2012 r., a zatem w trakcie trwania stosunku pracy.

Sąd podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do niniejszej okoliczności. Na okoliczność tę skarżący wskazywał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ również nie odniósł się w żaden sposób do przedmiotowej kwestii, pomimo, iż był do tego zobligowany.

Nie można przecież wykluczyć, iż gdyby nie stan zdrowia, skarżący nadal pozostawałby w stosunku pracy z przedsiębiorstwem "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], co umożliwiłoby mu spełnienie przesłanki posiadania okresu składkowego i nieskładkowego wymaganego do przyznania renty w trybie zwykłym. Nie można także pominąć oczywistego faktu, iż całkowita niezdolność do pracy skarżącego powstała w zatrudnieniu. Samo zaś zdarzenie, jakim jest choroba, nosi w sobie znamiona szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy choroba stanowi przyczynę ustania stosunku zatrudnienia.

Sąd zaznaczył, iż organ nie uczynił niczego, aby powyższe zagadnienie rzetelnie wyjaśnić w aspekcie szczególnych okoliczności, do których odwołuje się przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Brak ustosunkowania się w tym przedmiocie do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowi o istotnym uchybieniu zasadom procesowym określonym w art. 107 § 3 i art. 140 k.p.a. Brak rozpatrzenia jednego z zarzutów odwoławczych prowadzi bowiem do uznania nierozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie sprawy w taki sposób, jak to uczynił organ jest niezgodne z treścią art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 140 k.p.a. i narusza podstawowe zasady postępowania dowodowego, tj. dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz dokonywania oceny tego materiału w uzasadnieniu decyzji.

Sąd zaznaczył, iż dopiero przy dokładnym ustaleniu wszystkich wyżej wskazanych aspektów sprawy można będzie dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W następstwie powyższego wyroku, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają bowiem szczególne okoliczności, na skutek których Z. K. nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych.

Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, lekarz orzecznik ZUS ustalił w dniu [...] października 2015 r., że Z. K. jest całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] października 2018r. Wprawdzie wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 57 lat w czasie ubezpieczenia, a na przestrzeni 59 lat życia udokumentował 25 lat, 8 miesięcy i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy oraz w 10-leciu przed zgłoszeniem wniosku, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował tylko 3 miesiące i 28 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto, zamiast 30 lat okresów składkowych wnioskodawca udokumentował 24 lata, 11 miesięcy i 6 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności.

Następnie organ wskazał, iż w okresie od dnia [...] lipca 1981 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Z. K. prowadził działalność gospodarczą, a w okresach od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. i od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] października 2011 r. nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z "Oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" wnioskodawcy z dnia [...] września 2015 r. wynika, że po przebytej ciężkiej chorobie i pobytach w szpitalu w marcu 2002 r., przyczyną nieopłacania składek był duży zastój w realizowanych pracach, brak zleceń oraz brak uczestnictwa w przetargach. Okoliczności te wnioskodawca wiąże z trudną sytuacją materialną.

Organ zaznaczył, iż nieopłacanie składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej było życiowym wyborem wnioskodawcy i pozostawało zależne od jego woli. Powoływanie się na stan zdrowia bez orzeczonej wówczas całkowitej niezdolności do pracy nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ww. ustawy. Samo wystąpienie choroby nie jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS ustalił wobec wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] sierpnia 2012 r.

Dalej organ wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że w dniu [...] lutego 2013 r. Z. K. złożył wniosek o umorzenie nieopłaconych składek. Z informacji uzyskanej z Oddziału ZUS w [...] wynika, że wniosek ten obejmował należności do umorzenia za okres od sierpnia 2002 r. do listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. organ rentowy określił warunki umorzenia dotyczące okresu od sierpnia 2002 r. do lutego 2009 r., gdzie pozostałe na koncie zadłużenie - niepodlegające umorzeniu - podlegało spłacie bądź rozłożeniu na raty na ogólnych zasadach wynikających z ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Mając na uwadze fakt, że wnioskodawca nie wpłacił należności niepodlegających umorzeniu, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Oddział ZUS w [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek: (1) na ubezpieczenia społeczne od sierpnia 2002 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł (obejmującej kwotę składek, odsetek i kosztów upomnienia), (2) na ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres w łącznej kwocie [...] zł, (3) na Fundusz Pracy za ww. okres w łącznej kwocie [...] zł.

Organ wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podejmowanie pracy i prowadzenie działalności gospodarczej bez opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest świadomym wyborem danej osoby, rodzącym określone skutki. Nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne nie wskazuje na istnienie szczególnych okoliczności uniemożliwiających nabycie świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, iż zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Podsumowując organ wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że Z. K. nie spełnił warunków do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ww. ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. Z. K. zarzucił naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ administracyjny do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 227/15,

2) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, niedokonanie wnikliwej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co spowodowało powstanie błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia i mających istotny wpływ na jego treść,

3) art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których konkretnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania wadliwych ustaleń faktycznych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi na okoliczności w niej wskazane.

W motywach skargi skarżący podkreślił, iż organ ponownie wydając decyzję w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie zastosował się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 227/15. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. jest niemal w całości odzwierciedleniem decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2014 r. W jej uzasadnieniu organ w przeważającej części przytoczył te same twierdzenia i okoliczności, które podnosił w decyzji uchylonej przez Sąd prawomocnym wyrokiem.

Zdaniem skarżącego, organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił dlaczego uznał za nieusprawiedliwione wskazywanych przez skarżącego przyczyn nieuiszczania składek na ubezpieczenia społeczne. Organ przyjął jedynie, bez jakiegokolwiek udowodnienia, że okoliczność nieopłacania przez skarżącego składek wynikała wyłącznie z jego wyboru i była zależna od jego woli. Skarżący temu zaś stanowczo zaprzecza i podkreśla, iż jego sytuacja życiowa bezpośrednio wpłynęła na tego rodzaju zachowanie, co było już przedmiotem obszernych wyjaśnień. Organ nie odniósł się również do okoliczności, iż bezpośrednio przed stwierdzeniem niezdolności skarżącego do pracy, pozostawał on w stosunku pracy z przedsiębiorstwem "[...]" Sp. z o.o. i gdyby nie wydane przez lekarza orzecznika orzeczenie o niezdolności do pracy, skarżący w dalszym ciągu pracowałby, a w konsekwencji uzyskałby wymagane okresy składkowe i nieskładkowe do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zaznaczyć należy, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. wydana została w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 227/15 - uprzednio wydanej w sprawie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do sianu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie (por. uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999r., sygn. akt OPS 4/99, publ. LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, publ. OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu.

W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że działania naruszające powyższą zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, publ. LEX nr 47848 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Jednocześnie zauważyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonych decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać się będzie poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu.

Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 5 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż uznaniowość decyzji podejmowanych w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności, które mogą stanowić o uznaniu, iż niespełnienie obowiązków ubezpieczeniowych nastąpiło z przyczyn niezależnych, czy niezawinionych przez wnioskodawcę i wypełniało znamiona szczególnych okoliczności, do których odwołuje się ww. przepis.

Sąd wskazał, iż organ - powołując okoliczność nieuiszczania przez skarżącego składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie prowadzenia działalności gospodarczej - powinien dokonać analizy i wyjaśnienia dlaczego ta okoliczność ma w ocenie organu większe znaczenie w niniejszej sprawie, dla oceny istnienia czy braku istnienia szczególnych okoliczności, niż okoliczność wypracowania na przestrzeni 57 lat życia przez skarżącego (to jest do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy) znacznego stażu pracy w rozmiarze 25 lat i 8 miesięcy. Organ winien także wskazać, dlaczego nie uznał za usprawiedliwiające wyjaśnień skarżącego na temat przyczyn nieuiszczania tych składek. Jak zaznaczył Sąd, organ powinien dokonać własnej oceny tego zagadnienia w kontekście znamion szczególnych okoliczności, do których odwołuje się przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd wskazał również, iż organ - mając na względzie, iż całkowita niezdolność do pracy skarżącego powstała w zatrudnieniu, tj. w dniu [...] sierpnia 2012 r. - powinien ustosunkować się do tej okoliczności tym bardziej, iż kwestia ta była podnoszona przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak zauważył Sąd, nie można wykluczyć, iż gdyby nie stan zdrowia, skarżący nadal pozostawałby w stosunku pracy z przedsiębiorstwem "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], co umożliwiłoby mu spełnienie warunku posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego dla przyznania renty w trybie zwykłym. Sąd podkreślił, iż samo zdarzenie, jakim jest choroba, nosi w sobie znamiona szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy stanowi ona przyczynę ustania stosunku zatrudnienia.

Sąd podkreślił, iż brak ustosunkowania się przez organ do powyższych kwestii stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, dopiero przy dokładnym ustaleniu wskazanych powyżej aspektów można będzie dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje to, czy organ wydając zaskarżoną decyzję dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., tj. czy zastosował się do wyrażonej w ww. wyroku Sądu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania odnośnie wskazanych powyżej dwóch aspektów sprawy.

Analizując kwestię nieuiszczania przez skarżącego składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w okresie prowadzenia działalności gospodarczej (od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] października 2011 r.) organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zaniechanie skarżącego w tym względzie nie wynikało z okoliczności, które mogą zostać zakwalifikowane jako "szczególne" w rozumieniu art, 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ zaznaczył, iż przyczyną nie opłacania składek w ww. okresie, na którą powołał się sam skarżący, był duży zastój w realizowanych pracach, brak nowych zleceń oraz brak uczestnictwa skarżącego w przetargach, co przełożyło się na jego trudną sytuację materialną. Organ wskazał również, że skarżący jako powód nieopłacania składek podał zły stan zdrowia, jednak sam fakt wystąpienia choroby nie jest równoznaczny z niezdolnością do pracy. Początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności. Dowody takie zostały przedstawione i na ich podstawie lekarz orzecznik ZUS ustalił całkowitą niezdolność do pracy skarżącego dopiero od dnia [...] sierpnia 2012 r. Z tego względu, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że w ww. okresach nieopłacanie składek przez skarżącego było wynikiem zdarzeń o charakterze szczególnym.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że skarżący wnioskował o umorzenie należności składkowych, jednak z powodu zaniechania spłaty zadłużenia niepodlegającego umorzeniu w terminie ustawowym, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Oddział ZUS w [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek: (1) na ubezpieczenia społeczne od sierpnia 2002 r. do lutego 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, (2) na ubezpieczenie zdrowotne za ww. okres w łącznej kwocie [...] zł, (3) na Fundusz Pracy za ww. okres w łącznej kwocie [...] zł.

Organ zaznaczył, iż sam fakt nieopłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, zaś trudności związane z prowadzeniem takiej działalności nie mogą być kwalifikowane jako "okoliczności szczególne", o których mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy.

Organ zauważył również, że wprawdzie skarżący na przestrzeni 57 lat życia (na datę ustalenia całkowitej niezdolności do pracy) udokumentował okres 25 lat, 8 miesięcy i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednak przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wówczas, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, co - jak wynika z powyższych rozważań organu - nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że organ - rozważając kwestię nieopłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w kontekście "szczególnych okoliczności" dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi skarżący, organ w tym zakresie rzetelnie rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zaś swe stanowisko należycie uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Organ, zgodnie ze wskazaniami Sądu - zawartymi w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 227/15 - wyjaśnił, z jakich powodów nie uznał za usprawiedliwiające podnoszonych przez skarżącego przyczyn nieopłacania składek. Wskazał przy tym, że podnoszone przez skarżącego trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz zły stan zdrowia nie poparty orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o niezdolności (choćby częściowej) do pracy, nie mogą być potraktowane jako "okoliczności szczególne" w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ze stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika również, że wypracowanie przez skarżącego stażu pracy w rozmiarze 25 lat, 8 miesięcy i 7 dni nie może być samo w sobie okolicznością przemawiającą za przyznaniem wnioskowanego świadczenia, w sytuacji zaniechania opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, a w konsekwencji doprowadzenia do powstania znacznego zadłużenia z tego tytułu.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, uprawnione jest stanowisko, iż organ - w odniesieniu do powyższego aspektu sprawy - wypełnił wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku Sądu z dnia 5 maja 2015 r. Przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia wobec przytoczonej powyżej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodzić należy się natomiast ze skarżącym, że organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., nie odniósł się do drugiego z aspektów, na który wskazał Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku.

Organ wprawdzie dostrzegł fakt, iż skarżący "stał się niezdolny do pracy w wieku 57 lat w czasie ubezpieczenia", jednak kwestii tej w ogóle nie przeanalizował w kontekście pozostałych okoliczności faktycznych sprawy - do czego był zobligowany zgodnie ze wskazaniami Sądu.

Sąd, co należy podkreślić, zauważył, że choroba, której następstwem było orzeczenie wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy, powstała w czasie trwania stosunku pracy z przedsiębiorstwem "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (co miało miejsce od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] września 2012 r.). Nie można zatem wykluczyć, iż gdyby nie stan zdrowia, skarżący nadal pozostawałby w stosunku pracy, co umożliwiłoby mu spełnienie warunku posiadania okresu składkowego i nieskładkowego wymaganego dla przyznania renty w trybie zwykłym. Sąd podkreślił, iż samo zdarzenie jakim jest choroba, nosi w sobie znamiona szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy choroba stanowi przyczynę ustania stosunku zatrudnienia.

Organ, ponownie rozpatrując sprawę, powyższe stanowisko Sądu całkowicie pominął i nie odniósł się do niego w kontekście pozostałych aspektów przedmiotowej sprawy. W szczególności nie wskazał, z jakich powodów powyższa okoliczność nie mogła mieć wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Próbę ustosunkowania się do tej okoliczności organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę, jednak działanie to należy ocenić jako spóźnione, a w konsekwencji nieprawidłowe. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., w którym organ powinien odnieść się do zarzutów i wniosków skargi. W treści odpowiedzi na skargę nie mogą natomiast zostać zawarte elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję, poprzez zamieszczenie ocen i rozważań, które powinny były się znaleźć w treści uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA/Gd 257/03, publ. Legalis; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1991 r., sygn. akt III SA 1838/91, publ. 1992, Nr 2, poz. 45).

Powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ bowiem nie uwzględnił w całości wskazań Sądu co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 227/125, a tym samym dopuścił się istotnego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zobligowany będzie do pełnego zrealizowania wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 30 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 227/15 poprzez rzetelne ustosunkowanie się do wskazanej powyżej okoliczności. Jak bowiem podkreślił Sąd, dopiero dokładne ustalenie wszystkich aspektów sprawy pozwoli na dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie występują szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Końcowo, odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o "przeprowadzenie dowodów" wskazanych w jej treści, zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżący nie powołał w treści skargi, ani też nie załączył do skargi, żadnych dokumentów w rozumieniu ww. przepisu, które mogłyby być przedmiotem oceny Sądu we wskazanym trybie. Do takich dokumentów nie można bowiem zaliczyć orzeczeń sądów administracyjnych, znanych Sądowi z urzędu, które zostały przez skarżącego powołane dla wzmocnienia argumentacji przedstawionej na poparcie podniesionych zarzutów.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.