Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 533/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 153, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 5,6,19,32, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 748/16 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 22 września 2016r., sygn. akt II SA/Kr 748/16, oddalił skargę E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nakazał E. G. usunięcie odpadów zakwalifikowanych na podstawie katalogu odpadów jako: grupa 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), podgrupa 17 05 - gleba i ziemia (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych oraz urobek z pogłębiania), kod i rodzaj 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03; grupa 17 - odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych), podgrupa 17 03 - odpady asfaltów, smół i produktów smołowych, kod i rodzaj 17 03 02 - asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01; grupa 02 - odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybołówstwa, leśnictwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności, podgrupa 02 01 - odpady z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, leśnictwa, łowiectwa i rybołówstwa, kod i rodzaj 02 01 99 - inne niewymienione odpady (odpady z produkcji pieczarek); grupa 20 - odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie, podgrupa 20 02 - odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy), kod i rodzaj 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji; z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działki nr [...] w [...], poprzez zawarcie umowy na ich usunięcie i transport do miejsca unieszkodliwienia lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie, nakładającej obowiązek usunięcia odpadów w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości oraz ustalającej termin usunięcia odpadów na 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] marca 2016r., wydaną na podstawie art. 26, art. 3 ust. 1 pkt 5, 6, 19 i 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. G., utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że zwrócił się do organu pierwszej instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które miało za zadanie wyjaśnić czy stan faktyczny sprawy uległ zmianie, a jeśli tak - to w jakim zakresie. W odpowiedzi organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. podał po przeprowadzeniu oględzin, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W obrębie nasypu nie stwierdzono żadnych prac związanych z usunięciem odpadów, a przed wydaniem obecnej decyzji stronom wyznaczono termin do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zdaniem Kolegium organ I instancji wydał decyzję w sposób prawidłowy po zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, przedstawiając w tym zakresie własne stanowisko oraz odpowiadając na zarzuty odwołania.

Skargą E. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy, tzn. czy zidentyfikowane materiały nie mieszczą się w którejkolwiek z kategorii substancji i przedmiotów tam określonych, w szczególności, czy przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane do celów budowlanych na danym terenie; art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy ich gromadzenie nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady niebezpieczne; art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych poprzez nieprecyzyjne zakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów albowiem ustalenia w tym zakresie zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów bez precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co nie pozwala na ich weryfikację; art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez nie ustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji albowiem określenie rzędnych terenu na podstawie mapki stanowiącej załącznik nie może być uznane za podanie ilości, tym bardziej, że mapka nie odzwierciedlała rzeczywistości na dany moment, ponieważ pochodziła przynajmniej z 1989 r.; art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach i innych przepisów poprzez uznanie, że na działce [...] w rozumieniu tych przepisów były składowane lub magazynowane określone odpady, ewentualnie niewyjaśnienie czy magazynowanie nie było dopuszczalne w myśl art. 25 ust. 2, 3 i 4 ustawy o odpadach, przy tym nie zwrócono uwagi na wynikające z przepisów ustawy o odpadach istotne różnice terminologiczne pomiędzy pojęciami zbierania odpadów, przetwarzania odpadów, magazynowania odpadów i składowania odpadów; art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że E. G. był posiadaczem odpadów w sytuacji, gdy z zebranego materiału bezspornie wynika, jakie podmioty były wytwórcami tych odpadów; art. 7, art. 77 § 1, art. 84 i art. 107 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podkreślił, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach pierwotnego ich wytwarzania, zbierania lub przetwarzania (art. 25 ust.3 ustawy o odpadach). Nie jest ono autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na wymienione uprzednio formy gospodarki odpadami, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. W sprawie niniejszej było poza sporem, że działka nr [...] w [...] nie jest miejscem wytworzenia kwestionowanych odpadów, a skarżący nie legitymuje się ww. zezwoleniami. Sąd wskazał na ustalenia poczynione przez organy. Stwierdził, że organy prawidłowo określiły, iż materiał zgromadzony na terenie działki nr [...] w [...] jest odpadem, przedstawiając odpowiednią definicję tego pojęcia. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Kolegium, że na podstawie kilkakrotnie przeprowadzonych oględzin w terenie oraz przesłuchania stron i świadków, materiał znajdujący się na przedmiotowej działce, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, można zakwalifikować następująco: kawałki asfaltu, jako odpad należący do grupy 17, podgrupy 17 03, kodu i rodzaju 17 03 02 - Asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01; ziemię z wykopów z kamieniami - do grupy 17, podgrupy 17 05, kodu i rodzaju 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, przy czym zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach) gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie; odpady pochodzące z produkcji pieczarek zostały zakwalifikowane do grupy 02, podgrupy 02 01, kodu i rodzaju 02 01 99 - Inne niewymienione odpady; odpady ulegające biodegradacji, należące do grupy 20, podgrupy 20 02 oraz kodu i rodzaju 20 02 01. Sąd podkreślił, że odpady pochodzące z produkcji pieczarek i ulegające biodegradacji, które potencjalnie mogłyby podlegać rolnemu wykorzystaniu, zostały przez E. G. zmieszane z innymi odpadami i gruntem rodzimym przez ich rozplantowanie na terenie przedmiotowej działki w kwietniu 2014 r. Sąd uznał za trafne wskazania Kolegium, że zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Z kolei art. 9 ustawy o odpadach mówi, że posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów, do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10. Na podstawie powyższych przepisów oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, organ I instancji ustalił prawidłowo, że w rozporządzeniu nie zostały wymienione: 17 03 02 - Asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01 oraz 02 01 99 - Inne niewymienione odpady. Takie odpady w świetle przepisów nie mogą być zatem przekazywane osobie fizycznej. Natomiast odpady o kodzie 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, dopuszcza się wykorzystywać do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodzi, że E. G. nie realizował w badanym okresie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Za takie roboty budowlane nie może zostać uznane gromadzenie powyższych materiałów pochodzących z różnych źródeł, a następnie ich rozprowadzenie po powierzchni terenu. Podobnie jest z odpadami o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, które w świetle przepisów mogą być przekazywane osobie fizycznej jedynie do wykorzystania w przydomowych kompostowniach. W taki sposób E. G. nie wykorzystywał jednak odpadów, za to dokonał ich rozplantowania po działce, skutkiem czego jest też zmieszanie odpadów. Odpady nie zostały zatem poddane procesom odzysku wymienionym w rozporządzeniu, lecz posłużyły do zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...] w [...], gdzie pierwotnie utworzony był z nich różnowarstwowy nasyp, który nadto był też nie jednorodzajowy na różnych odcinkach. Słusznie dostrzega Kolegium, że powyższe rozporządzenie obowiązywało na dzień wydania decyzji organu I instancji, natomiast 24 stycznia 2016 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016r., poz. 93). W obecnie obowiązującym rozporządzeniu odpady o kodach: 17 03 02 - Asfalt inny niż wymieniony w 17 03 01 oraz 02 01 99 - Inne niewymienione odpady, nie zostały wykazane, czyli nie mogą być przekazywane osobie fizycznej. Natomiast odpady o kodach 17 05 04 - Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 oraz 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, można wykorzystać wyłącznie w taki sam sposób jak w poprzednim rozporządzeniu. Ponadto nowe rozporządzenie wprowadza dopuszczalną maksymalną ilość odpadów do przyjęcia, w przypadku odpadów o kodzie 17 05 04 maksymalna ilość wynosi: 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni oraz przewiduje proces odzysku R5, co zgodnie z Załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach oznacza - "Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych". Kwestie te mają jednak drugorzędne znaczenie wobec stwierdzonego w kwietniu 2014 r. faktu rozplantowania odpadów po działce. Organy ustaliły, że przedmiotowa działka nie spełnia wymogów zawartych w art. 3 ust. 1 pkt 5 i 25 ustawy o odpadach, definiujących magazynowanie oraz składowisko odpadów. Uznały też E. G. za posiadacza odpadów, na którego nakłada się obowiązek usunięcia odpadów - ustawodawca przewidział sytuację, kiedy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Domniemuje się wtedy, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi. Właścicielami przedmiotowej działki są A. i Z. R., natomiast E. G. dzierżawi przedmiotową działkę od 1993 r. Jak wynika z oświadczeń E. G. to on wyrażał zgodę na składowanie materiału z budowy kanalizacji oraz materiału przywożonego przez L. L., jak również podkładów z pieczarek i in. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, należało uznać, że posiadaczem odpadów jest E. G., gdyż na podstawie umowy dzierżawy dysponuje odpadami oraz działką nr [...] "do używania i pobierania pożytków z przeznaczeniem na prowadzenie działalności rolniczej". Sąd zaakceptował powyższe stanowisko uznając E. G. za posiadacza odpadów będącego wytwórcą zmieszanych odpadów, co nastąpiło w związku z rozprowadzeniem różnych odpadów z nasypu po działce w kwietniu 2014 r. Ponadto podkreślił, że Kolegium odniosło się do wszystkich zarzutów skarżącego i uczyniło w sposób trafny.

Skargą kasacyjną E. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 k.p.a. wobec niewłaściwej kontroli przez Sąd i nie uchylenie decyzji organu drugiej i pierwszej instancji, ponieważ zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do orzekania, gdyż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie ustalił albo błędnie ustalił (np. w sposób budzący wątpliwości) stan faktyczny niniejszej sprawy oraz wbrew art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku zapadłego w sprawie z dnia 24 lipca 2015 r., II SA/Kr 660/15 (opisanych poniżej w pkt 1.3.2.), w świetle wystąpienia przesłanek wynikających z:

a) art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zidentyfikowane materiały mieszczą się w kategorii substancji i przedmiotów tam określonych w szczególności, że przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane do celów budowlanych na danym terenie, czyli że nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy; Sąd dodatkowo naruszył art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż pominął przy tym nową okoliczność faktyczną uznania przez organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 24/15, przedmiotowego nasypu za obiekt budowlany w postaci budowli ziemnej wynikający z decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], która to decyzja została przedłożona Sądowi na rozprawie dnia 22 września 2016 r.;

b) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy ich gromadzenie nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady niebezpieczne;

c) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych poprzez nieprecyzyjne zakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów; ustalenia organu w tym zakresie zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów bez precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co nie pozwala na ich weryfikację;

d) art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez nieustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji; określenie rzędnych terenu na podstawie mapki stanowiącej załącznik nie może być uznane za podanie ilości, tym bardziej, że mapka nie odzwierciedlała rzeczywistości na dany moment, ponieważ pochodziła przynajmniej z 1989 r.; organ odwoławczy winien ustalić stan faktyczny nasypu na dzień wydawania decyzji, tj. [...] marca 2016 r. Tego nie ustalił. W szczególności nie zbadał, czy "odpady" pochodzące z produkcji pieczarek (02 01 99) i ulegające biodegradacji (20 02 01), mimo upływu tak znacznego czasu, nadal znajdowały się na nasypie, czy rozłożyły się. Na to nie zwrócił uwagi Sąd;

e) art. 25 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 5 ustawy o odpadach i innych przepisów, poprzez uznanie, że na działce [...] w wykonaniu tych przepisów były składowane lub magazynowane określone odpady oraz że magazynowanie ich nie było dopuszczalne w myśl art. 25 ust. 2, 3 i 4 ustawy o odpadach; przy tym nie zwrócono uwagi na wynikające z przepisów ustawy o odpadach istotne różnice terminologiczne pomiędzy pojęciami zbierania odpadów, przetwarzania opadów, magazynowania odpadów i składowania odpadów;

f) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że E. G. był posiadaczem odpadów w sytuacji, gdy z zebranego materiału bezspornie wynika jakie podmioty były wytwórcami tych odpadów;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w następstwie niewłaściwe zastosowanie;

a) art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przypadki wyłączenia ustawy, tzn. że zidentyfikowane materiały mieszczą się w którejkolwiek z kategorii substancji i przedmiotów tam określonych w szczególności, że przedmiotowa gleba i inne materiały wydobyte w trakcie robót budowlanych nie miały być wykorzystane do celów budowlanych na danym terenie; poza tym nie można zgodzić się z Sądem, że pojęcie "terenu" wiąże się tylko z obszarem wyznaczonym przez działki ewidencyjne;

b) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zidentyfikowane określone materiały stanowiły "odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach w sytuacji, gdy ich gromadzenie nie miało charakteru pozbycia się ich, a przy tym nie mogły być uznane za odpady niebezpieczne;

c) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach i stosownych przepisów wykonawczych poprzez nieprecyzyjne zakwalifikowanie przedmiotowych materiałów do określonych kodów; ustalenia organu w tym zakresie zostały sprowadzone jedynie do przytoczenia szeregu kodów odpadów i przypisanych im przez ustawodawcę rodzajów odpadów bez precyzyjnych ustaleń w tym zakresie, co nie pozwala na ich weryfikację;

d) art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez nie ustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji; określenie rzędnych terenu na podstawie mapki stanowiącej załącznik nie może być uznane za podanie ilości, tym bardziej, że mapka nie odzwierciedlała rzeczywistości na dany moment, ponieważ pochodziła przynajmniej z 1989 r.;

e) art. 25 ust 2, 3 i 4 oraz art. 26 ust 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 5 o odpadach i innych przepisów, poprzez uznanie, że na działce [...] w tych przepisów były składowane lub magazynowane określone odpady oraz że magazynowane nie było dopuszczalne w myśl art. 25 ust. 2, 3 i 4 ustawy o odpadach; przy tym nie zwrócono uwagi na wynikające z przepisów ustawy o odpadach istotne różnice terminologiczne pomiędzy pojęciami zbierania odpadów, przetwarzania opadów, magazynowania odpadów i składowania odpadów; nie można zgodzić się z Sądem, że magazynowanie powinno być zawsze prowadzone w ramach pierwotnego ich wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów i że jest ono autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów oraz że dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu winna wynikać z posiadanego zezwolenia na wymienione uprzednio formy gospodarki odpadami (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);

f) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 i 32 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że E. G. był posiadaczem odpadów w sytuacji, gdy z zebranego materiału bezspornie wynika jakie podmioty były wytwórcami tych odpadów.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w szczególności zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasadnie uznał, że organy wyjaśniły okoliczności istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy i wydania decyzji. Trafnie też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż wypełnił zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 24 lipca 2015r., sygn. akt II SA/Kr 660/15. Przypomnieć należy, iż powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję kasacyjną uznając, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyni wnikliwe ustalenia analizując całokształt zebranego już w postępowaniu materiału dowodowego oraz treść uzasadnienia decyzji organu I instancji i odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. I tak też postąpił organ odwoławczy wydając zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzję z dnia [...] marca 2016r.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 2 pkt 3, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 25 ust 2, 3 i 4 oraz art. 26 ust 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5, art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 21 ze zm.), dalej: ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany.

Przepisów ustawy o odpadach nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty – art. 2 pkt 3 ustawy. To zaś oznacza, iż przepisy ustawy o odpadach nie znajdują zastosowania do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, jedynie wówczas, gdy zostaną one wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym i to na terenie, na którym zostały wydobyte. A zatem, warunkiem koniecznym niezakwalifikowania gleby i materiałów, o jakich mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, jako odpady jest łączne spełnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. A mianowicie, gleba i materiały muszą zostać wykorzystane: - po pierwsze, do celów budowlanych i - po drugie, na terenie, na którym zostały wydobyte.

Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nawieziona na teren działki nr [...] gleba i inne materiały pochodzą z robót budowlanych prowadzonych przy budowie kanalizacji na terenie [...], z robót budowlanych prowadzonych przy budowie magazynu. Na teren tej działki przywiezione zostały także podłoża z pieczarek. A zatem, gleba i inne materiały nie zostały wydobyte na terenie działki nr [...], lecz zostały na tą działkę przywiezione. Z tych już względów nie można skutecznie twierdzić, że z mocy art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach nie stosuje się w niniejszej sprawie przepisów tej ustawy.

Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami – art. 26 ust. 2.

Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości – art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Podkreślić należy, iż powyższy przepis nie zawęża pojęcia "posiadacz odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach.

Zasadna jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że organy prawidłowo ustaliły, iż posiadaczem odpadów jest skarżący, który włada tą nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy. Skarżący nie obalił domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie podmiotu (podmiotów), który nawiózł odpady, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że podmiot ten odpady złożył na tej nieruchomości nielegalnie. Za tym, że skarżący nie obalił tego domniemania przemawia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także wyjaśnienia skarżącego.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 26 ust. 2 i 6 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez nie ustalenie w oparciu o opinię biegłego ilości odpadów wymienionych w pkt 1 decyzji organu I instancji. Brak precyzyjnego określenia w zaskarżonej decyzji ilości odpadów nie narusza prawa, skoro określono rodzaj odpadów i miejsce, z którego mają zostać usunięte, a z zebranego w sprawie materiału, w tym rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji wynika, że obowiązek usunięcia odpadów w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu przedmiotowej nieruchomości. Jak trafnie też podniósł Sąd pierwszej instancji zmieszanie przez skarżącego odpadów czyni niemożliwym dokładne ustalenie ilości poszczególnych rodzajów odpadów, co przemawia także za niecelowością i brakiem podstaw faktycznych do powołania biegłego.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 24/15 - uchylającego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne – a także wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. (decyzja kasacyjna) - pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Nadmienić należy, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że "ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.", "wyjaśnienia wymaga określenie charakteru nasypu stanowiącego przedmiot postępowania a następnie jego prawidłowa klasyfikacja w kontekście przepisów prawa budowlanego i ewentualne prowadzenia postępowania związanego z obiektem wzniesionym w ramach samowoli budowlanej". A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nakazał wyjaśnić charakter nasypu i dokonać prawidłowej jego klasyfikacji, wskazując jednocześnie na ewentualne prowadzenie postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak podkreślić należy, iż obowiązujące prawo nie zezwala na wykonywanie obiektów budowlanych z odpadów.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.