Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 123/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku P. J. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2010 r. (przekazanego według właściwości przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu [...] sierpnia 2010 r.) decyzją z dnia [...] 2010 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wokół pawilonu [...] "[...]" na osiedlu [...] w [...], wydanej dla spółdzielni A [...] i przeniesioną w dniu [...] 2010 r. na spółdzielnię B [...]. W podstawie prawnej organ wskazał art. 149 § 3 oraz art. 104 kpa.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał według właściwości wniosek P. J. w sprawie ustalenia prawidłowości postępowania o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wokół pawilonu handlowo-usługowego "[...]" na osiedlu [...] w [...] wobec wybudowanego w pasażu pawilonu nr [...] pawilonu handlowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1988 r.; ponadto wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. P. J. wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie zgodnie z art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

W rozważaniach prawnych organ wyjaśnił, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowi nadzwyczajny środek wzruszania decyzji, który jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa; omawiany środek prawny ma zastosowanie tylko w ściśle określonych prawem wypadkach. Dalej organ przybliżył treść art. 147 kpa i wyjaśnił, iż pawilon [...] w pasażu pawilonu nr [...] wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] 1988 r. usytuowany był na działce o nr geod. [...] ark. [...] obręb [...] i w [...] 2009 r., to jest wydania decyzji nr [...], nie stanowił odrębnego przedmiotu własności w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.); inwestor przy wniosku poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] 2009 r. złożył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) również co do tej działki, z powołaniem się na zgodę użytkownika wieczystego – spółdzielni B. W konsekwencji organ uznał, iż inwestor dla uzyskania decyzji z dnia [...] 2009 r. nie miał obowiązku uzyskania zgody P. J. - dzierżawcy terenu i wobec treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] 2009 r.

Uznając, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony, oraz że w ocenie organu "nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania z urzędu" organ odmówił wznowienia postępowania.

Ponadto w przedmiotowej decyzji organ I instancji zawarł informację o zasadach dostępu do akt postępowania.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. odwołanie (uzupełnione pismem z dnia [...] listopada 2010 r.) wniósł P. J. Skarżący podniósł, iż kwestionowana decyzja nie uzasadnia w sposób wystarczający powodu nieuznania wnioskodawcy za stronę postępowania. Podał, iż wznowienie postępowania nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, zatem właściwym przepisem dla określenia strony byłby art. 28 kpa, nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W jego ocenie, jako posiadacz pawilonu [...] znajdującego się na terenie przyszłej inwestycji jest stroną postępowania, a wydanie pozwolenia na budowę naruszyło jego interes prawny. Ponadto [jako dzierżawca terenu i posiadacz pawilonu [...] w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - wypowiedzenie umowy dzierżawy w dniu [...] lipca 2009 r. i przejęcie pawilonu - kiosku pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. przez spółdzielnię B] jest stroną również w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będąc "zarządcą nieruchomości". Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał treść wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06. Ponadto skarżący podniósł szereg zarzutów merytorycznych dotyczących postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] 2009 r., w tym kwestionował możliwość złożenia przez inwestora w przedmiotowym postępowaniu oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością (powołał się na wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1962/04), jak i zarzucał niezłożenie wniosku o pozwolenie na rozbiórkę pawilonu [...] istniejącego na terenie przyszłej inwestycji.

Skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Odwołał się do swoich wcześniejszych pism oraz stanowiska Wojewody Wielkopolskiego wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stanowisko skarżącego organ II instancji wskazał, iż skarżący powołał się na fakt, że był dzierżawcą części nieruchomości nr [...] na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 1989 r. i jego zdaniem był to czynnik hamujący uprawnienia właścicielskie inwestora, co oznacza, że inwestor na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; skarżący powołał liczne orzecznictwo, które jego zdaniem przemawia za faktem uznania go za stronę w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r. wydanej dla spółdzielni A [...] o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wokół pawilonu handlowo-usługowego "[...]" na osiedlu [...] w [...].

W ogólnych rozważaniach prawnych organ odwoławczy wskazał na pierwszy etap wznowienia postępowania (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa) - szczególnej procedury wzruszania ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, jakim jest badanie przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przesłanek formalnych, co w sytuacji wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa, a także czy wskazano w nim przyczynę wznowienia z katalogu ujętego w art. 148 i art. 145a § 1 kpa. Dalej organ wyjaśnił, że jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże między innymi, iż żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób, który nie budzi wątpliwości) od osoby, która nie ma przymiotu strony w danym postępowaniu, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa).

Z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów zdaniem organu wynika, że na podstawie umowy zawartej w dniu[...] lutego 1989 r. wydzierżawił teren o powierzchni [...] m² na działce nr [...], na którym pobudował kiosk na podstawie decyzji z dnia [...] 1988 r. ([...]) w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu [...] - [...] na terenie Osiedla [...]. Umowa dzierżawy została wypowiedziana pismem z dnia [...] lipca 2009 r., z którego wynika, że umowa ulega rozwiązaniu z dniem [...] października 2009 r.

Dalej organ podniósł, iż skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 5 kpa. Wznowienie na tej podstawie następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 kpa), a P. J. nie był stroną postępowania w przedmiocie wydania zaskarżonej decyzji, w niniejszym postępowaniu wywodzi on zaś posiadanie statusu strony z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa.

Organ przedstawił interpretację art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane co do warunków uznania podmiotu za stronę postępowania, w tym wypowiedział się co do pojęcia "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego (organ odniósł się do wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06). Zdaniem organu należy w każdym przypadku badać, czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny użytkownika nieruchomości [w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego] i jeśli tak, dopiero wtedy uznać go za stronę, co zależeć będzie od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Przenosząc takie rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ zauważył, iż na działce nr [...] w znacznej części znajduje się pawilon [...] "[...]", którego dotyczyła przebudowa na podstawie deczyji nr [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...], co do której inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i którego nie dotyczyła umowa dzierżawy. Z kolei P. J. wydzierżawił teren o powierzchni [...] m² na działce nr [...], na którym pobudował kiosk w celu prowadzenia sprzedaży; umowa dzierżawy została wypowiedziana pismem z dnia [...] lipca 2009 r., z którego wynika, że umowa ulega rozwiązaniu z dniem [...] października 2009 r., co oznacza że w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie był już dzierżawcą części nieruchomości nr [...].

Organ wyjaśnił również, iż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis w stosunku do art. 28 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest on bardziej restrykcyjny i zawęża krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę względem przepisu art. 28 kpa, nie może też być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej. Zdaniem organu brak podstaw do przyjęcia by w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy uznać, że krąg osób wymienionych w powołanym przepisie obejmuje również dzierżawcę czy najemcę nieruchomości, a zatem osobę, której przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, wiążące jedynie podmioty w stosunku cywilnoprawnym.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż żądanie wznowienia postępowania pochodzi w sposób nie budzący wątpliwości od osoby, która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

P. J. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 kpa, a także przepisów art. 5 i art. 31-33 i art. 36 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący nie zgodził się z poglądem organu II instancji, iż dzierżawa nie ogranicza prawa właściciela do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym wypadku na cele inwestycyjne, tym samym dzierżawca nie może być stroną postępowania.

Skarżący zarzucił niepełne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, gdyż organ pominął to, że skarżący był dzierżawcą terenu na działce nr [...], ale nie był ani dzierżawcą, ani najemcą pobudowanego kiosku (pawilonu), był on niewątpliwie "zarządcą", co wynika z pisma spółdzielni B z dnia [...] kwietnia 1999 r., w którym podano, iż zakaz podnajmu przedmiotu dzierżawy nie dotyczy położonego na tym gruncie obiektu handlowego, który jest własnością dzierżawcy. Skarżący podnosił, iż wykonywał czynności z zakresu "zwykłego zarządu" w stosunku do przedmiotowego kiosku. Skarżący odwołał się do wyroku NSA z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, który został wskazany przez organ II instancji w uzasadnieniu podnosząc, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na podstawie Kodeksu cywilnego.

Skarżący podniósł, iż jego interesy powinny być uwzględnione w związku z wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, podczas ustalania kręgu stron na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich na podstawie art. 5 powołanej ustawy.

Przy tak ukierunkowanej argumentacji skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznania go za stronę przedmiotowego postępowania i wskazania organom obowiązku wyjaśnienia konsekwencji ujawnionych, a nieznanych uprzednio organowi faktów oraz naruszenia prawa w postępowaniu; ponadto wnioskował o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że rozpoznając skargę sąd ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest odmowa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą zagospodarowania terenu wokół pawilonu [...] "[...]" na osiedlu [...] w [...], wydanej dla spółdzielni A, następnie przeniesioną w dniu [...] 2010 r. na spółdzielnię B [...]. Przyczyną odmowy wznowienia postępowania na wniosek skarżącego było to, iż organy administracji nie uznały skarżącego za stronę postępowania zakończonego wspomnianym wyżej pozwoleniem budowlanym. Organy uznały, że skoro skarżący nie był stroną postępowania nie może złożyć skutecznie wniosku o wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w konsekwencji zastosowały art. 149 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1513/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa. W myśl art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148 kpa. Na tym etapie organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony. Co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku konieczne będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie (oceny statusu strony). Jeżeli bowiem w świetle okoliczności sprawy w sposób ewidentny, który nie budzi żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 kpa decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyraża je między innymi teza sformułowana w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07 (LEX nr 48488): "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania." Natomiast kwestie wątpliwe i sporne powinny być przedmiotem badania organu administracji w postępowaniu po wznowieniu postępowania.

Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy tutejszy Sąd wyjaśnia, iż przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) w sytuacji, w której skarżący jednoznacznie wskazał przesłankę wznowienia, to jest art. 145 § 1 pkt 5 kpa (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję), mogło być ustalenie, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Jest to tym bardziej uprawnione, że w dacie orzekania przez organy obowiązywał wyżej przywołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego przewidujący formę decyzji dla odmowy wznowienia postępowania (do dnia 10 kwietnia 2011 r.). Jak zauważono w piśmiennictwie (B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski - KPA. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 575, Nb 6) ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadziła zmianę formy odmowy, z formy decyzji na formę postanowienia. Zmiana ta jest zasadnicza, oznacza bowiem że podstawą odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne (np. badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania). Zatem w przeciwieństwie do aktualnego stanu prawnego, w dacie obowiązywania przepisu art. 149 § 3 kpa sprzed 11 kwietnia 2011 r. możliwe było wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu (oczywistego) braku legitymacji podmiotu żądającego wznowienia.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie do rozważenia zasadności wznowienia postępowania nie doszło z inicjatywy własnej organu architektoniczno-budowlanego, lecz na skutek wniesienia przez skarżącego pisma (wniosku - podania) z dnia [...] czerwca 2010 r. do Wojewody Wielkopolskiego między innymi o zbadanie prawidłowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie wskazując, iż domaga się "zbadania wszystkich okoliczności sprawy w ramach nadzoru sprawowanego przez Wojewodę oraz podjęcie decyzji o wznowieniu postępowania lub nieważności decyzji w części dotyczącej jego sprawy - z urzędu". Pozostałe okoliczności wskazane we wniosku, a dotyczące już wcześniej sygnalizowanych organom nadzoru budowlanego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. kwestii związanej z rozbiórką w dniu [...] 2010 r. kiosku skarżącego zlokalizowanego w pasażu [prześwicie] pawilon[...] nr [...] na osiedlu [...], nie mają dla niniejszej sprawie decydującego znaczenia.

Wojewoda Wielkopolski przekazując postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydentowi Miasta P. według właściwości wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. okoliczności podane przez skarżącego wskazują, iż sprawa powinna być zbadana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa pod warunkiem, że omawiane okoliczności faktyczne i dowody istniały w dniu wydania decyzji, która następnie stała się ostateczna.

Po otrzymaniu wyżej opisanego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta P. pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazujące, iż w związku z otrzymaniem tego postanowienia oczekuje zgodnie z art. 147 kpa wznowienia postępowania z urzędu, a w związku z istnieniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jeżeli zaistnieją przeszkody prawne do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu jego pisma z dnia [...] i [...] stycznia 2010 r. skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania.

Taka treść pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r., w powiązaniu z wyżej przywołanym stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, wskazuje jednoznacznie, iż skarżący domaga się wznowienia postępowania - innymi słowy złożył wniosek w tym przedmiocie. Zatem to nie z inicjatywy własnej organów administracji doszło do rozważania na etapie wstępnym kwestii wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie wstępne dotyczące ustalenia formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania bezsprzecznie miało miejsce na skutek złożenia wniosku (pisma) przez skarżącego, przy jednoczesnym uznaniu przez organy, iż nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu, co wynika z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie przez organy obydwu instancji.

Podkreślić również należy, iż niniejsza sprawa nie dotyczyła podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jest niezawinionego braku udziału strony w postępowaniu, ani stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego z dnia [...] 2009 r., bowiem kontekst wyżej omówionych pism wskazuje na ściśle określoną przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem to nie brak udziału strony w postępowaniu był przedmiotem badania wstępnego zasadności wznowienia postępowania, lecz kwestia wznowienia postępowania na wniosek strony powołująca się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Uznając dopuszczalność wydania w niniejszej sprawie decyzji o odmowie wznowienia postępowania Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, czyli złożenia skutecznego wniosku o wznowienie postępowania, przysługuje jedynie stronom postępowania, a zatem podmiotom, których interes prawny jest z woli ustawodawcy chroniony w postępowaniu administracyjnym danego rodzaju. Skarżący jako były dzierżawca części działki nr [...] objętej pozwoleniem budowlanym nie mieści się w ustawowo określonym kręgu stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego, jak i postępowań w trybie nadzwyczajnej weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Na uzasadnienie powyższego wniosku wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1970/08 i z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09 oraz dalsze orzeczenia powołane w ich uzasadnieniach, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw., a także z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, Lex nr 340189 - wszystkie orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 472/10 dostępnym w bazie orzeczeń jw.) przyjmuje się, że zarówno w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. To zaś oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się zatem, że postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Co do zasady strony postępowania zwykłego pokrywają się ze stronami postępowania nadzwyczajnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wydaną w jego toku. W określonych okolicznościach faktycznych krąg stron może być jednak różny, w szczególności w razie nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu zwykłym.

Mając na uwadze powyżej przywołane poglądy wskazać również należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem tylko jeden z wyżej wskazanych podmiotów władających nieruchomościami w "obszarze oddziaływania obiektu" zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 powołanej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, może być stroną postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego w szerokim tego słowa znaczeniu (pozwolenia na budowę, przebudowę lub wykonanie innych robót budowlanych).

Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona, składa się z dwu elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby można mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji.

W konsekwencji w sprawie wznowienia postępowania należało w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżącemu (wnioskodawcy) przysługiwał zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] 2009 r. (pozwolenia budowlanego), aby następnie rozstrzygnąć, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania jest stroną w rozumieniu art. 147 kpa, to jest czy jego wniosek może wywołać skutek w postaci wznowienia postępowania na żądanie strony.

W rozpoznawanej sprawie zgodnie ze stanowiskiem organów I i II instancji skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, jak również wcześniej nie miał takiego statusu w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, bowiem nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd nie kwestionuje przywołanego przez strony postępowania poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), bowiem w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (wyrok z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1510/06, dostępny w bazie orzeczeń jw.). Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że skarżący nie jest żadnym z podmiotów, o którym mowa w przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Swoje prawo do części nieruchomości wywodził bowiem jedynie z faktu, że był dzierżawcą części ([...] m²) działki nr [...] objętej pozwoleniem budowlanym, którego prawidłowość skarżący usiłuje zakwestionować w trybie wznowienia postępowania. Umowa dzierżawy z dnia [...] lutego 1989 r. pomiędzy skarżącym a spółdzielnią B wprost tego faktu dowodzi. Umowa ta została rozwiązana z dniem [...] października 2009 r., a zatem obowiązywała w dacie wydania decyzji, której prawidłowość skarżący kwestionuje w trybie wznowienia postępowania. Z faktu, iż w przedmiotowej umowie Spółdzielnia zobowiązała się do wykupu kiosku po cenach aktualnie obowiązujących w przypadku rozwiązania umowy przez wydzierżawiającego (§ 5), ani też z pisma Spółdzielni z dnia [...] kwietnia 1999 r., iż dzierżawca nie może podnajmować przedmiotu dzierżawy, co "nie dotyczy obiektu handlowego", który "jest własnością dzierżawcy" nie sposób wywieść, iżby skarżący był "zarządcą nieruchomości" - działki nr [...], jako jednej z działek objętych postępowaniem o wydanie pozwolenia budowlanego dla inwestycji opisanej w decyzji z dnia [...] 2009 r.

W ocenie Sądu brak podstaw do uznania, iż przedmiotowa umowa dzierżawy wbrew swojej treści ustanawia ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji budowlanej, której dotyczy decyzja z dnia [...] 2009 r.

Bez wdawania się w zbyteczne rozważania teoretyczno-prawne stwierdzić należy, iż przedmiotowa umowa wyraźnie określa przedmiot dzierżawy określony teren o powierzchni [...] m², nie zaś całą działkę nr [...] (która stanowiła część terenu objętego inwestycją, której dotyczy kwestionowane pozwolenie budowlane). Umowa ta nie spełnia wymogów co do formy oświadczenia (akt notarialny) właściciela (lub odpowiednio użytkownika wieczystego - art. 233 Kodeksu cywilnego), o której mowa w art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego.

Z treści zawartej umowy nie wynika również, iżby dotyczyła całej nieruchomości, a jedynie zakres użytkowania został ograniczony do jej oznaczonej części (art. 253 § 2 Kodeksu cywilnego). Co do zasady ustanowienie użytkowania obejmuje całą rzecz i uprawnia do pobierania wszystkich jej pożytków, a wskazane w § 2 "ograniczenie" dotyczy wykonywania prawa użytkowania i nawet w tym wypadku prawo użytkowania obciąża całą oznaczoną nieruchomość.

W ocenie Sądu najemca, dzierżawca lub inny podmiot wykazujący się prawem obligacyjnym do części nieruchomości nie jest podmiotem, któremu przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Prawa budowlanego, gdyż posiada on jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, chronionych na gruncie regulacji cywilnoprawnych dotyczących zobowiązań, od właściciela nieruchomości, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia budowlanego i trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, powinien być jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, jak to wynika z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś najemca czy dzierżawca (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/06, Lex nr 243723, dostępne w bazie orzeczeń jw.).

Warto także wspomnieć, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. również w razie uznania przedmiotowego wniosku za wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego z dnia [...] 2009 r. organ wyższego stopnia (Wojewoda Wielkopolski) byłby obowiązany zbadać na podstawie uchylonego art. 157 § 3 kpa kwestię dopuszczalności podmiotowej i przedmiotowej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i o ewentualnej odmowie orzec w drodze decyzji administracyjnej. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż znowelizowane przepisy prawa budowlanego przyznają aktualnie w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego status strony jedynie właścicielom nieruchomości (a także podmiotom posiadającym określone prawo do nieruchomości, tj. użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd), co bezpośrednio rzutuje na określenie kręgu stron w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie weryfikacji decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym.

Tylko tytułem wzmianki Sąd wyjaśnia, iż kwestia realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie budowlane z dnia [...] 2009 r. niezgodnie z warunkami tego pozwolenia lub przepisami prawa podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego, który z urzędu ma kompetencję do wykonywania zadań inspekcyjno - kontrolnych na podstawie art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. To właśnie tym organom można sygnalizować naruszenia stosowania prawa budowlanego w sytuacji naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Z kolei wszelkie uzasadnione roszczenia dotyczące umowy dzierżawy mogą być dochodzone przez skarżącego od wydzierżawiającego jedynie w postępowaniu cywilnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy