Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1722/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 79 par. 1-2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: par. 8 ust. 1-4, par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz. 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Teza: W obowiązującym w czasie wydawania decyzji rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ par. 11 ust. 1 ustalono jedną stawkę, za samowolne zajęcie pasa drogowego, bez rozróżnienia na rodzaj drogi /krajowej czy wojewódzkiej/ oraz za poszczególne elementy pasa drogi /jezdnia, pobocze, inne urządzenia/.

TEZY

W obowiązującym w czasie wydawania decyzji rozporządzeniu z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ par. 11 ust. 1 ustalono jedną stawkę, za samowolne zajęcie pasa drogowego, bez rozróżnienia na rodzaj drogi /krajowej czy wojewódzkiej/ oraz za poszczególne elementy pasa drogi /jezdnia, pobocze, inne urządzenia/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Andrzej J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych (...) w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Naczelny Dyrektor Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L. na podstawie art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 1 w związku z par. 8 ust. 1 i 2 oraz par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i art. 104 Kpa orzekł przywrócić stan pierwotny naruszonego przez Andrzeja J. pasa drogi krajowej odcinek K.-L. i drogi wojewódzkiej W.-L. w miejscowości W. przyległego do działek nr 26 i nr 27 przez uzupełnienie wyrobiska gliny gruntem piaszczystym o normalnej wilgotności z zagęszczeniem warstwami grubości 20 cm, sposobem mechanicznym oraz dostarczenie z Okręgowego Laboratorium Drogowego w L. pomiarów wskaźników zagęszczenia uzupełnionego wyrobiska.

Wezwał do natychmiastowego zaprzestania poboru gliny z pasa drogowego. Nałożył na Andrzeja J. karę pieniężną w wysokości 27.357,10 zł, naliczoną od dnia 22.05.1997 r. za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej i wojewódzkiej w miejscowości W. bez zezwolenia.

W uzasadnieniu stwierdzono, że podczas ukopu gliny z działki nr 26 i nr 27 do produkcji cegły w zakładzie Andrzeja J. został naruszony pas drogowy w sąsiedztwie tych działek. Na pasie drogi został zhałdowany grunt z odkrywów.

Natomiast na pasie drogowym Obwodnicy L. - droga wojewódzka został wykonany wykop w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu, jak również podkop nasypu i naruszone pobocze drogi. Stwarza to bezpośrednie niebezpieczeństwo dla ruchu samochodowego i pieszego.

Obliczenie wysokości kary pieniężnej nastąpiło w myśl rozporządzenia Rady Ministrów Nr 55 z dnia 24 stycznia 1986 r. rozdz. 1 par. 11 /Dz.U. nr 6 poz. 33/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 1995 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. /Dz.U. 136 poz. 670/ - powierzchnia części zajętego pasa drogowego wynosi:

a/ droga krajowa - 17 m x 4 m =68 m2

b/ droga wojewódzka - 14,55 m x 29,50 m = 429,23 m2

Wyliczenie opłaty za okres od dnia 25.05.1997 r. do dnia 5.06.1997 r. tj. 11 dni.

droga krajowa 0,5 1 x 1,76 zł x 68 m2 x 11 dni = 658,24 zł.

droga wojewódzka 0,25 1 x 1,76 zł x 429,23 m2 x 11 dni= 2.077,47 zł.

Razem 658,24 zł + 2.077,47 zł = 2.735,71 zł.

Opłata karna za zajęcie pasa drogowego 2.735,71 zł x 10 = 27.357,10 zł.

Od powyższej decyzji odwołał się do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych Andrzej J., wnosząc o jej uchylenie i nieobciążanie go karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego.

Kwestionował zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, gdyż skrywkę ziemi z działki Nr 27 hałdował w odległości od 4 do 5 metrów od pasa drogi i zalegała ona tam tylko czasowo.

Ponadto eksploatacja działki od drogi wojewódzkiej W.-L. rzeczywiście spowodowała częściowe naruszenie pasa drogi a pas ten został przywrócony przez zasypanie naruszonego miejsca piaskiem i ziemią z hałdy. Bezpodstawny jest natomiast zarzut odnośnie podkopu nasypu i naruszenie pobocza drogi.

Rzeczywistego podkopu nasypu na przełomie IV-V.1996 r. dokonał Mariusz G. osobiście przewożąc ziemię do własnej posesji leżącej w odległości 50 m od wyrobiska.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 21 listopada 1997 r. na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości naliczonej kary i orzekł karę w wysokości 21.878 zł.

W pozostałej części utrzymał w mocy przedmiotową decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Generalny Dyrektor stwierdził, że ostateczny termin przywrócenia samowolnie zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego wyznaczony został na dzień 31.05.97 r.

Skoro strona nie zastosowała się do zaleceń Zarząd drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami miał obowiązek naliczyć karę pieniężną poczynając od 1 czerwca 1997 r.

W świetle powyższego organ odwoławczy zmienił wysokość naliczonej kary na kwotę 21.878 zł.

Wielkość powierzchni zajętego pasa drogowego zarówno drogi krajowej jak też drogi wojewódzkiej została ostatecznie ustalona komisyjnie w dniu 20.05.1997 r.

Naliczona kara pieniężna nie uwzględnia kary za podkopanie skarpy drogi wojewódzkiej ponieważ jak wyjaśnia Zarząd drogi nie został ustalony sprawca czynu.

Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej J., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucał przedmiotowej decyzji:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. par. 8 ust. 3 Rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/ poprzez zastosowanie stawki opłaty za każdy dzień zajęcia pasa drogi w wysokości ceny 0,5 1 etyliny w sytuacji gdy z brzmienia tego zapisu wynika, że w przypadku naruszenia pasa dróg wojewódzkich stawka ta wynosi cena 0,25 1 etyliny,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. par. 8 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez niezastosowanie obniżenia o połowę stawki opłaty względem tych elementów pasa drogowego, które nie stanowiły jezdni i ciągów pieszych.

3/ naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa przez przyjęcie, że skarżący zajął cały pas drogi w granicach działki nr 26 w sytuacji gdy organowi jest znany fakt, iż zdjęcie części skrywki z tego pasa dokonane zostało przez poprzedniego właściciela działki nr 26 tj. Bolesława P.

4/ naruszenie art. 10 par. 1, art. 79 par. 1, 2 Kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia oględzin w dniu 20.05.1995 r. co w konsekwencji pozbawiło go udziału w pomiarach naruszonego pasa drogi.

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi uznał organ odwoławczy za bezpodstawne, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący brał udział w postępowaniu i miał możliwość wypowiedzenia się co do istotnych okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia, nawet w odwołaniu do organu II instancji.

Nie zostały naruszone również przepisy prawa materialnego a w tym również art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz par. 8 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1986 r. /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wbrew twierdzeniom organu naczelnego zawartym w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę sprawa niniejsza nie została rozpoznana zgodnie z wszystkimi wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7-10, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i 2, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa, co mogło mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim organy administracji państwowej obu instancji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadal bowiem istnieją wątpliwości, gdyż nie usunął ich również organ odwoławczy odnośnie istotnych okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia, a mianowicie kto i w jakim zakresie dokonał zajęcia pasa drogowego i w jakim czasie i czy skarżącemu wymierzono karę jedynie za zajęcie pasa drogowego w postaci zhałdowania gruntu z odkrywki na pasie drogowym - drogi krajowej czy też za wykonanie wykopu w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu co naruszało pobocze drogi wojewódzkiej stwarzające bezpośrednie niebezpieczeństwo dla ruchu samochodowego i pieszego.

Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że za naruszenie pasa drogi krajowej wymierzono skarżącemu karę 658,24 zł., zaś za naruszenie pasa drogi wojewódzkiej kwotę 2.077,47 zł.

Natomiast organ odwoławczy skorygował powyższą decyzję odnośnie wysokości wymierzonej kary, przyjmując, że za naruszenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej kara wynosi 18.886 zł.

Powyższa różnica wynikała z jednej strony z ustalenia krótszego okresu zajęcia pasa 10 dni /w decyzji pierwszej instancji 11 dni/, a z drugiej strony z podwyższenia stawki z 0,25 na 0,5 litra benzyny, której cena wynosi 1,76 zł.

Natomiast nie można do końca stwierdzić czy skarżącemu wymierzono karę za podkopanie pasa drogowego drogi wojewódzkiej co do którego sam organ stwierdził, że nie wiadomo kto dokonał podkopania pobocza drogi wojewódzkiej.

Natomiast za nie trafny należało uznać zarzut skarżącego co do zastosowania tej samej stawki opłaty karnej za całą powierzchnię naruszoną pasów drogowych obu dróg krajowej i wojewódzkiej wbrew przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ - par. 11 ust. 1.

Z przepisu powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów wynika, że zajęcie pasa drogowego lub umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi bez zezwolenia Zarządu drogi - Zarząd drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnych opłat określonych w par. 8 ust. 1 i 2. Zgodnie zaś z par. 8 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia za zajęcie pasa drogowego Zarząd drogi pobiera opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi zajętej powierzchni w m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa, a w myśl ust. 2 par. 8 dla dróg krajowych ustalono stawkę opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości obowiązującej w dniu wydania zezwolenia, ceny detalicznej 0,5 1 etyliny o najwyższej liczbie oktanowej.

Zatem cyt. wyżej podstawa prawna wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia a mianowicie przepis par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów nie przewidział stosowania par. 8 ust. 3 i 4 mówiących o stawce dotyczące dróg wojewódzkich, jak również zmniejszonej stawki o połowę w odniesieniu do pozostałych elementów pasa drogowego /poza jezdnią, torowiskiem czy też ciągiem pieszym/.

W obowiązującym w czasie wydawania decyzji rozporządzeniu ustalono jedną stawkę, za samowolne zajęcie pasa drogowego, bez rozróżnienia na rodzaj drogi /krajowej czy wojewódzkiej/ oraz za poszczególne elementy pasa drogi /jezdnia, pobocze, inne urządzenia/.

Interpretacja przepisu par. 11 ust. 1 w związku z par. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wbrew zastrzeżeniom skarżącego nie powinna nastręczać poważniejszych wątpliwości a jeśli nawet to mogły być one jedynie rozstrzygnięte zgodnie z przedstawionym wyżej rozumowaniem i zasadami wykładni logicznej i gramatycznej.

Nie można również odmówić słuszności innemu zarzutowi skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ rozstrzygający przepisów art. 79 par. 1 i par. 2 Kpa w związku z art. 10 Kpa przez przeprowadzenie oględzin spornego pasa gruntu bez udziału skarżącego i braku dowodu aby został on zawiadomiony o terminie tych oględzin. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał, że skarżący nie został zawiadomiony o oględzinach.

Udział skarżącej strony w oględzinach akurat w tej sprawie byłby wskazany z uwagi na cały szereg spornych okoliczności dotyczących ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia /zakresu naruszenia poszczególnych elementów pasów drogowych - drogi krajowej i wojewódzkiej/.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i już z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.