Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 434/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 104 Kpa, rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, odmówił H. G. zmiany decyzji Wójta Gminy [...], Nr [...] z dnia 20.01.2005 r., określającej warunki zabudowy dla terenu działki położonej we wsi T. nr ewid. gruntu A km. [...] w części dotyczącej lokalizacji inwestycji obejmującej budowę fundamentów oraz montaż dwóch silosów zbożowych o łącznej maksymalnej pojemności do 160 ton.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że H. G. wystąpił w dniu 11 maja 2005 r. z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia 20 stycznia 2005 r. dotyczącej warunków zabudowy terenu działki nr A km.[...], położonej we wsi T. Realizacja inwestycji polegającej na budowie fundamentów i montażu silosów, w myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagała ustalenia warunków zabudowy, czego też dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, Nr [...]. Argumentował jednocześnie organ, iż planowana inwestycja na działce nr A znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m. od granicy cmentarza i stąd też budowa silosów, które należy uznać za zakład przechowujący i produkujący środki spożywcze, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 10 w/w ustawy, nie jest możliwa w odległości mniejszej niż 50 m. Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż naruszałaby ona § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepis ten stanowi, że od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, bądź zakładów przechowujących żywność odległość od granicy cmentarza powinna wynosić 50 m, w przypadku, gdy teren ten posiada sieć wodociągową.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się H. G. W złożonym odwołaniu wnosił o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...], nr [...] oraz w kontekście wymienionej wyżej decyzji, uchylenie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 20 stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu odwołania wskazywał, iż po przedłożeniu w Starostwie Powiatowym w K. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów oraz montażu dwóch silosów zbożowych o łącznej pojemności do max 160 ton na działce Nr A położonej we wsi T., uzyskał informację, że aby możliwym było uzyskanie pozwolenia na budowę zmuszony jest zwrócić się do Wójta Gminy [...] o wykreślenie warunku dotyczącego położenia silosów w odległości 50 metrów od cmentarza lub wydanie nowej decyzji. Zaskarżona decyzja Wójta Gminy [...] narusza prawo i pozostaje w sprzeczności z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, gdyż przepis ten dotyczy lokalizacji cmentarzy pod względem sanitarnym, a nie lokalizacji innych obiektów względem już istniejących cmentarzy. Nadto odwołujący podkreślił, że § 7 rozporządzenia jednoznacznie stwierdza, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarzy, a właściwy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza. Sprzeciwu takiego nie ma. Odwołujący zauważył także, iż silosy są potrzebne do szybkiego i sprawnego gromadzenia płodów rolnych w czasie akcji żniwnej i są one systematycznie opróżniane, a więc nie powinny być traktowane jako zakłady produkcji żywności. Zdaniem H. G., zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia 20 stycznia 2005 r. naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, bowiem w obszarze mniejszym niż 50 metrów od cmentarza znajdują się inne budynki produkcyjne w gospodarstwach rolnych, które to obiekty powstały przed wejściem w życie rozporządzenia.

W dniu 13 marca 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wpłynęło pismo uczestniczki postępowania – E. S., w którym to strona postępowania napisała, że nie rozumie, co jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż na działce H. G. zostały już wybudowane dwa silosy w sierpniu 2005 r., a trzeci silos stoi już od kilku lat i został zlokalizowany w odległości 1,5 metra od granicy jej działki.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż wymienione w odwołaniu. Z pisma strony E. S. wynika, że inwestycja polegająca na budowie dwóch silosów zbożowych została zrealizowana przez odwołującego. Z treści art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzje ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydaje się dla inwestycji zamierzonej, a nie już zrealizowanej. Powyższe odnosi się także do postulowanych zmian w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Argumentował w związku z tym organ II instancji, że zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem decyzji w sprawie powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wskutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy, bądź zmian ustalonych warunków zabudowy, brak bowiem podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Stwierdzenie ukończenia inwestycji winno opierać się na nie budzących wątpliwości dowodach, co wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przez organ I instancji. Nadto zauważył organ, że w przypadku negatywnego wyniku oględzin organ I instancji winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji w trybie art. 155 Kpa, z uwzględnieniem zawartych w nim przesłanek. Co do zawartego w odwołaniu żądania uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2005 r., zespół orzekający stwierdził, że z całej argumentacji strony wynika, że odwołującemu chodzi o zmianę, a w zasadzie eliminację jednego z warunków zawartych w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie o całkowite uchylenie decyzji.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się H. G., wnosząc o jej uchylenie. W wywodach skargi skarżący dowodził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, a to w zakresie uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący wskazywał, iż czeka na decyzję o warunkach zabudowy od 14 marca 2004 r. i nie mogąc sfinalizować inwestycji dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w K. postawienia tymczasowych zbiorników do 4,5 m wysokości i 30 m (3) pojemności. Zgłoszenie zostało pozytywnie przyjęte i stąd też po upływie miesięcznego okresu rozpoczął montaż. Zdaniem skarżącego zespół orzekający winien zasięgnąć u niego informacji w przedmiocie zrealizowania bądź nie inwestycji, czego nie uczynił, a tym samym naruszył zasady postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, Dodatkowo podniosło, iż ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w omawianej sprawie, a to sprawdzenia, czy wnioskowane silosy zbożowe istotnie zostały zrealizowane oraz czy wybudowane obiekty są innymi niż te, które są przedmiotem postępowania wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co nie mieści się w kognicji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).). W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 w/w ustawy).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Oznacza to, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić lub stwierdzić jej nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...], która uchyliła decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...], odmawiającą H. G. zmiany decyzji Wójta Gminy [...], Nr [...] z dnia 20.01.2005 r., określającej warunki zabudowy dla terenu działki położonej we wsi T. nr ewid. gruntu A km. [...] w części dotyczącej lokalizacji inwestycji obejmującej budowę fundamentów oraz montaż dwóch silosów zbożowych o łącznej maksymalnej pojemności do 160 ton.

Zgodnie z art. 138 Kpa organ odwoławczy, ponownie rozstrzygając sprawę, wydaje decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka, co do istoty, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może także uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym jest następstwem przyjęcia systemu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Z przepisu art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m.in. wówczas, gdy istnieją wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy koniecznym jest uzupełnienie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego, a to poprzez przeprowadzenie oględzin na nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów i montażu dwóch silosów zbożowych o łącznej pojemności max do 160 ton i jednoznaczne ustalenie, czy skarżący zrealizował, czy też nie inwestycję, co do której złożył wniosek o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego. Ustalenie powyższej okoliczności ma decydujące znaczenie dla prawidłowego toku postępowania. W celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego organ winien przeprowadzić m.in. oględziny nieruchomości. Nie powinien poprzestać na oświadczeniach stron, bądź jednej ze stron postępowania. W przypadku ustalenia, że na terenie objętym wnioskiem powstały jakieś obiekty służące prowadzonemu przez skarżącego gospodarstwu rolnemu niezbędnym jest także ustalenie daty budowy obiektów. Rozważenia wymagać będzie również, czy mają one charakter obiektu budowlanego, który wymagał ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i czy są to obiekty tożsame z tymi, które zamierzał zrealizować skarżący wnosząc o ustalenie warunków zabudowy, a następnie wnioskiem z dnia 10 maja 2005 r. o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej te warunki zabudowy. Zaakceptować należy także stanowisko organu odwoławczego, iż zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów i montażu dwóch silosów zbożowych o łącznej pojemności max do 160 ton powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bądź zmiany ustalonych warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r.,II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie w sposób jednoznaczny wystąpienia bądź nie okoliczności, na które wskazano powyżej, a na które wskazywał także organ odwoławczy .

Wójt Gminy [...] przy ponownym rozpoznaniu winien ustalić także właściwy tryb postępowania. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów i montażu dwóch silosów zbożowych o łącznej pojemności max do 160 ton.

Art. 16 Kpa statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak).

Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona:

- przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, art. 155, art. 161Kpa),

- przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 Kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa),

- przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 Kpa),

- przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych.

Organ I instancji dostrzegł, iż decyzją ostateczną z dnia 20 stycznia 2005 r., Nr [...], ustalono H. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fundamentów i montażu dwóch silosów zbożowych o łącznej pojemności max do 160 ton na działce nr ewid. gruntu A k.m. [...] położonej we wsi T.

Organ I instancji zakwalifikował wniosek skarżącego jako wniosek o zmianę decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej. Nie przywołał jednak w podstawie prawnej decyzji z dnia [...], żadnej innej normy prawa poza art. 104 Kpa. Natomiast art. 155 Kpa stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Przepis art. 154 § 2 Kpa stosuje się odpowiednio. Taką zgodą organ I instancji dysponował w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.