Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 740/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 2 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania udziału w wysokości 3/4 części w prawie własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej jako organ odwoławczy, Kolegium lub SKO) z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...], uchylająca w całości, wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych (dalej jako organ I instancji) z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...] i przekazująca do ponownego rozpatrzenia sprawę nieodpłatnego przyznania udziału przysługującego Gminie W. w wysokości 3/4 części w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. G., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. w obrębie [...] AM 18 jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie B. A. - osoby występującej o nieodpłatne przyznanie udziału w prawie własności opisanej nieruchomości i H. A. (współwłaścicielki tej nieruchomości), zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez strony. Według Kolegium, weryfikując legalność powołanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji nie można pominąć faktu, że decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło poprzednio wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W takim układzie procesowym, organ odwoławczy powołując się na analizę akt sprawy wskazał, że zakwestionowana obecnym odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem przy jej wydaniu uczestniczyły osoby, które brały już udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Według tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że dominuje w nim pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. interpretowany musi być szeroko. Unormowana w nim okoliczność wyłączenia zachodzi nie tylko wówczas, gdy określona osoba brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, ale również w przypadku, gdy określona osoba uczestniczyła w wydaniu decyzji, która została następnie "uchylona", a sprawa ponownie stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2771/12, i wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 923/13). Mając na uwadze taki kierunek orzecznictwa, Kolegium stwierdziło, że przy ocenie legalności obecnej decyzji zmuszone było uwzględnić okoliczność, że w jej wydaniu uczestniczyli ("prowadzili ją") ci sami pracownicy organu pierwszej instancji (inspektor prowadzący sprawę, a także Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych), którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji z dnia 17 października 2013 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. W takim przypadku, w przekonaniu organu odwoławczego, wydanie decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiło istotne uchybienie procesowe (jedną z podstaw wznowienia postępowania) i musi być uwzględnianie niezależnie od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Tym samym Kolegium zobligowane było uchylić decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co również wyłącza możliwość dokonania przez organ odwoławczy oceny meritum sprawy.

Skargę na opisaną decyzję wniosła Gmina W. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenia prawa postępowania i prawa materialnego w postaci: art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1, ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 1403 ze zm., dalej jako u.u.s.r.).

W uzasadnieniu skargi rozbudowano przytoczone wyżej zarzuty. Skarżąca wyjaśniła, że podstawę prawną uchylonej decyzji stanowił art. 118 ust. 1, ust. 2a i ust. 3 u.u.s.r., zaś jak zostało wskazane w uzasadnieniu decyzji 6 czerwca 2014 r., organ pierwszej instancji uznał, że kwestią zasadniczą jest zbadanie, czy nie zachodzi przesłanka z ust. 3 przywołanego wyżej art. 118 ustawy, bowiem w takim przypadku następuje wyłączenie możliwości zastosowania ust. 1 i 2a tego przepisu tj. uwzględnienia żądania o nieodpłatne przyznanie własności nieruchomości.

W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii interpretacji art. 118 ust. 3 u.u.s.r., zgodnie z którym na podstawie art. 118 ust. 2 i 2a tej ustawy wnioskodawcy nie może być przyznany udział we współwłasności działki gruntu, organ pierwszej instancji uznał, że również w sprawie gdy gmina jest tylko współwłaścicielem działki, której zwrotu domagał się wnioskodawca w wysokości 3/4 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, nie mógł znaleźć zastosowania art. 118 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Konsekwencją powyższego było odstąpienie przez organ pierwszej instancji od zbadania, czy wnioskodawca – B. A. spełnia przesłanki wskazane w dyspozycji art. 118 ust. 1 i ust. 2a u.u.s.r., uprawniające do nieodpłatnego nabycia nieruchomości z zasobu Gminy W..

Autor skargi wskazał, że Kolegium rozpatrując odwołanie, nie oceniło merytorycznej strony rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podanym uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była ocena prawna organu odwoławczego, że decyzja z dnia 6 czerwca 2014 r. organu pierwszej instancji podpisana została przez zastępcę Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych w Urzędzie Miejskim W. z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem przy wydaniu decyzji uczestniczyły osoby, które brały już udział w wydaniu poprzedniej decyzji tego organu z dnia 17 października 2013 r.

Kwestionuje zaprezentowaną przez SKO ocenę, zgodnie z którą w sprawie powinna znaleźć zastosowanie tak szeroka interpretacja przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., autor skargi poddał pod wątpliwość przeświadczenie Kolegium, że taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Poddając pod wątpliwość przyjęty w sprawie sposób rozumienia funkcji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca gmina wskazała, że aktualne brzmienie tego przepisu wynika z nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Kolegium nie orzekało zatem bezpośrednio po wprowadzeniu w życie powoływanej wyżej nowelizacji i stronie nie są znane tożsame rozstrzygnięcia tego organu. W ocenie składającej skargę nietrafnie w sprawie przywołano wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2771/12, oraz wyrok WSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 923/13, ponieważ zapadły one na tle innego stanu faktycznego, gdyż sądy orzekające rozważały wariantowość składu osobowego organu kolegialnego (również Samorządowego Kolegium Odwoławcze), gdzie w konkluzji orzeczono, iż pracownik organu administracji publicznej (członek organu kolegialnego) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy wedle zasad sprzed nowelizacji - podlegał wyłączeniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przekonaniu autora skargi, dla prawidłowej subsumcji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bezzasadnie organ odwoławczy kierował się sposobem rozstrzygnięcia w tej jednostkowej sprawie, a w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione jaką wykładnią prawa organ się posłużył.

Według skarżącej gminy, oprócz wykładni literalnej, winna w sprawie mieć zastosowanie również wykładnia celowościowa. Właściwym było posłużenie się treścią projektu nowelizacji k.p.a., będącą konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP ówczesnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał w tym wyroku podkreślił, że celem wyłączenia pracownika organu administracji publicznej i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Według autora skargi na podstawie powyższych treści można jednoznacznie stwierdzić, że celem nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego powodu należy wywieść, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w wyniku wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy bądź w przypadku wydania orzeczenia uchylającego decyzje organów obu instancji przez sąd administracyjny. Taki sposób interpretacji znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 738/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 169/13). Na potwierdzenie argumentacji skargi jej autor przywołał się również na poglądy piśmiennictwa (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2011 oraz J. Borkowski, Komentarz do art. 24[w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, Warszawa 2011, s. 153).

Według strony skarżącej, jej własne przemyślenia natomiast wskazują, że przyjęta w zaskarżonej decyzji szeroka interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mogłaby skutkować wywołaniem przy ponownym postępowaniu zakłócenia funkcjonowania i naruszeniem reguł właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. W przypadku bowiem uchylenia decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), pełniącego funkcje starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jej przeprowadzenie wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez organ wyższego stopnia innego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), pełniącego funkcje starosty. Taki ciąg zdarzeń wystąpiłby ponownie przy kolejnym uchyleniu decyzji wskazanego organu, co zdaniem skarżącej wskazuje na brak racjonalności w prezentowanym stanowisku Kolegium.

Ponadto, zdaniem skarżącej, w decyzji z dnia 2 lipca 2014 r. nie uzasadniono w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości, dlaczego zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W treści decyzji Kolegium wskazano jedynie na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji ze względu na wydanie decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które stanowi istotne uchybienie procesowe i musi być uwzględnione niezależnie od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to nie spełnia kryteriów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Wzmocnieniu przedstawionego stanowiska autor skargi powołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 839/13 i z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2974/13, WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1011/13, WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 199/14, NSA we Wrocławiu z dnia 6 października 1987 r., sygn. akt SA/Wr 520/87). W związku z powyższym strona skarżąca wskazała, że Kolegium rozpatrując odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wadliwie zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadniając legitymację do skarżenia ostatecznej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu autor skargi powoła się na własność nieruchomości przysługującej Gminie, której zwrotu domaga się wnioskodawca. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta), wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa, a do jego zadań należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym. Gmina Miejska W. posiada udział w wysokości 3/4 części w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. G.. Pozostały udział w wysokości 1/4 części w prawie własności tej nieruchomości posiada H. A.. Zgodnie z brzmieniem art. 118 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, która stanowiła podstawę orzekania organu pierwszej instancji, decyzje w sprawach określonych w ust. 1 i 2 wydaje starosta będący organem jednostki samorządu terytorialnego, tj. powiatu (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z uwagi na treść art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652 ze zm.) Prezydent Miasta W. może zatem występować i jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jako organ wykonawczy gminy reprezentując ją na zewnątrz. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe mają interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ponadto fakt wykonywania funkcji starosty przez organ, który jest jednocześnie organem gminy, nie może wyłączać prawa tej gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję zapadłą w takiej sprawie (tak również NSA w wyrokach z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 383/10 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Takie stanowisko orzecznictwa opiera się na poszanowaniu praw właścicielskich gmin i wynika z przekonania niedopuszczalności różnicowania sytuacji prawnej gmin na prawach powiatu i gmin, których organy nie wykonują zadań starostów.

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 u.p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Przy czym na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Kolegium narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

W pierwszej kolejności rozważania należało rozpocząć od omówienia kwestii legitymacji skargowej Gminy W. w niniejszej sprawie. Zauważyć tutaj trzeba, że przyznanie Prezydentowi W. imperium nie powinno ograniczać dominium danej jednostki samorządowej, którą reprezentuje organ działający w obu postaciach, a zwłaszcza wykluczać jej legitymacji w postępowaniu, którego przedmiotem jest mienie komunalne. Ponadto, jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 21 marca 2013 r. , sygn. akt I OSK 2405/11, sytuacja ulega dalszej komplikacji poprzez przyznanie organom gmin, które jednocześnie stanowią powiaty, funkcji przypisanych starostom, jak w niniejszej sprawie. Dlatego też fakt wykonywania funkcji starosty przez organ, który jest jednocześnie organem gminy, nie może wyłączać prawa tej gminy do wniesienia - jak w kontrolowanym przypadku, skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję zapadłą w takiej sprawie (tak również wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 383/10, i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08, postanowienia NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/08 i z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08). Powyższe stanowisko zasługuje na pełną aprobatą.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać trzeba, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności oceny czy w przypadku, gdy w wydaniu decyzji organu I instancji uczestniczyli ("prowadzili ją") ci sami pracownicy (inspektor prowadzący sprawę, a także Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych), którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji, która została uchylona przez Kolegium, powinna znaleźć zastosowanie regulacja wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazująca wyłączyć takich pracowników od udziału w postępowaniu w sprawie, ponieważ brali oni już udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może bowiem powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie, zyskują określone wskazania co do dalszego procedowania. Wsparciem dla prezentowanego w tym miejscu stanowiska są poglądy wyrażone zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie (np. wyroki NSA: z 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1911/97, z 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10, z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13 oraz wyroki WSA: z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 169/13, II SA/Rz 738/13, z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14, z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1084/13, a także R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, art. 24, Nb 12).

Przyjdzie wobec tego zauważyć, że wbrew sugestii zawartej w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądowym nie dominuje pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. interpretowany winien być szeroko. Powołany przez Kolegium wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 923/13, jest nieprawomocnym orzeczeniem, a co więcej, wskazane na poparcie postawionej w nim tezy orzeczenia dotyczą sytuacji, gdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik centralnego monokratycznego organu (decyzje podpisane z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych lub zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS bądź też z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji, przy czym w tym przypadku zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym Komendant Główny Policji jest - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ministrem – por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2001r., sygn. akt I OSK 1845/10). Również drugi z powołanych wyroków z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2771/12, dotyczył odmiennej sytuacji procesowej do tej, która miała miejsce w kontrolowanym przypadku, ponieważ odnosił się do wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Co więcej, w tym wyroku NSA stanął na stanowisku, że: "Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny". Tak również A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011.

W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można stracić z pola widzenia faktu, że obecne brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Na takie rozumienie powyższego przepisu wskazuje przykładowo wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13.

Na brak podstaw do zastosowania regulacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji wprost wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12. Sąd stwierdził w nim, że: "Okoliczność, że wydana pierwotnie decyzja PWINB w Białymstoku z [...] września 2009 r. została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez ten organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając tę sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Per analogiam przywołać należy, że taką konstrukcję zakazu jakiegokolwiek udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy przepisy proceduralne przewidują, chociażby w odniesieniu do sędziego sądu administracyjnego. Z mocy art. 18 § 1 pkt 6a u.p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienie, jeżeli "w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie". Jak jednak zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14, takiej konstrukcji nie przewidziano w roztrząsanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozwala więc na aprobatę wykładni, odnośnie tak rozumianej przesłanki wyłączenia pracownika, jaka została zaprezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W..

Wsparciem dla prezentowanego stanowiska przez Skład orzekający w niniejszej sprawie jest sięgnięcie do wykładni historycznej przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przed nowelizacją kodeksu z 3 grudnia 2010 r., przepis stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. koresponduje z innymi korektami legislacyjnymi kodeksu, albowiem chociażby w ten sposób usunięto wątpliwości dotyczące nakazu wyłączenia pracownika organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Celem zatem analizowanego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział.

Na potwierdzenie przyjętego w sprawie kierunku rozumowania warto również odwołać się do poglądu wyrażanego przez autora skargi, który zasadnie argumentował, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasatoryjnej organu wyższej instancji mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów administracji. Na takie niebezpieczeństwo zwraca się także uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz. wyroki WSA: z 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 643/07 oraz z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 820/11). Nie można przy tym pominąć tego, że bez względu na to, który z upoważnionych pracowników organu podpisuje się pod decyzją administracyjną, to taka decyzja wciąż wydawana jest przez organ administracji, w tym wypadku Prezydenta W.. Upoważniony na podstawie art. 268a k.p.a. pracownik nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje organu, które wciąż do niego przynależą. Stąd też organ upoważniający nie może rozpatrywać odwołań wnoszonych od decyzji wydawanych z jego upoważnienia, lecz winien to czynić organ nadrzędny nad organem upoważniającym.

Podsumowując stwierdzić należy, że w przypadku gdy Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych, który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji z dnia 17 października 2013 r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r., ponownie bierze udział przy wydaniu kolejnej decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r., to wbrew przekonaniu organu odwoławczego, nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, zaś o kosztach postępowania orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.