Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 256/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 23, art. 23a ust. 5, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. P., zwaną dalej "skarżącą", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 10 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2015 r., nr [...], przyznającej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko – F. G., na okres zasiłkowy 2015/2016.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 18 września 2015 r. Prezydent Miasta Opola, po rozpatrzeniu wniosku K. P. (zwanej dalej "skarżącą") orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego na dziecko – F. G. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. w kwocie 118 zł oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł, jednorazowo we wrześniu 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalono, że uzyskany przez rodzinę wnioskodawczyni w roku 2014 dochód wyniósł 1.229.17 zł, zaś w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 614,58 zł miesięcznie i nie przekroczył kwoty 674 zł miesięcznie, która stanowiła kryterium uprawniające do zasiłku rodzinnego. Tym samym organ przyznał wnioskowane świadczenie na okres wskazany w decyzji.

Następnie decyzją z dnia 10 marca 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 23a ust. 5 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), zwanej dalej "u.ś.r.", uchylił w całości decyzję własną z dnia 18 września 2015 r. przyznającą prawo do zasiłku rodzinnego na rzecz F. G. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na pismo Wojewody Opolskie z dnia 11 lutego 2020 r., w którym poinformowano, że w sprawie od dnia 1 listopada 2005 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Powołując się na art. 23 ust. 5 u.ś.r., Prezydent wskazał, że w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zdaniem organu, w tych okolicznościach należało uchylić decyzję przyznającą stronie świadczenie rodzinne oraz dodatek do tego zasiłku.

W odwołaniu od powyższej decyzji, K. P. kwestionowała ustalenia organu, dotyczące składu osobowego jej rodziny. Zaznaczyła, że we wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego wskazuje się na członków rodziny oraz dochody w ramach wspólnie prowadzonego gospodarstwa domowego. W okresie objętym wnioskiem, jak i obecnie jej gospodarstwo domowe składa się tylko z dwóch osób - jej oraz syna F. G., gdyż ojciec jej syna przebywa za granicą. Dodała, że nie ma wiedzy, czy w tamtym okresie ojciec jej syna był aktywny zawodowo, gdyż nie utrzymywał z nimi kontaktu, nie kontaktował się z synem oraz nie płacił alimentów, dlatego w tamtym okresie miała zasądzone świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wniosła o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zwróciło się do Wojewody Opolskiego o wskazanie na jakiej podstawie i w związku z jakimi okolicznościami ustalono, że w sprawie świadczeń rodzinnych przyznanych K. P. na dziecko F. G. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od listopada 2015 r. Kolegium zaznaczyło, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Wojewody Opolskiego z dnia 11 lutego 2020 r., w którym wskazano jedynie, że w sprawie świadczeń rodzinnych na F. G. na okres zasiłkowy 2015/2016 przepisy o koordynacji mają zastosowanie od dnia 1 listopada 2015 r.

W odpowiedzi Wojewoda Opolski, przy piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r., przekazał oświadczenie K. P. z dnia 19 maja 2016 r., dokument [...] z własnym tłumaczeniem organu, oświadczenie K. G. z dnia 8 września 2016 r., dokument [...] "[...]" z lipca 2016 r. oraz oświadczenie K. P. z dnia 25 lipca 2019 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Następnie wskazało, że organem właściwym w sprawie świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Z kolei kompetencje do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych związanych z pełnieniem funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz wydawania decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. - posiada wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne (do dnia 31 grudnia 2017 r. marszałek województwa). W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w przypadkach przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, przy ubieganiu się tych osób o świadczenia rodzinne może występować element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, która to kwestia uregulowana jest przepisami prawa wspólnotowego. Stwierdziło równocześnie, że z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych mamy do czynienia wówczas, gdy jeden z członków rodziny jest pracownikiem najemnym, bądź prowadzi działalność na własny rachunek i podlega lub podlegał ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich Unii Europejskiej, w związku z czym nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i państwa, w którym jest pracownikiem najemnym bądź prowadzi działalność na własny rachunek. W takim przypadku, z mocy art. 2 pkt 15 u.ś.r., w stosunku do niego, jak i członków jego rodziny od dnia 1 maja 2010 r. zastosowanie ma rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1, ze zm. - zwane dalej rozporządzeniem) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1). Kolegium zauważyło, że obowiązek stosowania przepisów wspólnotowych wynika z art. 23a ust. 1 u.ś.r., natomiast w przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy, na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r., uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego pozwala bowiem na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania. Dodało ponadto, iż art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której osoba nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, a czasową granicę, w jakiej następuje uchylenie decyzji wyznaczył okres, w którym członek rodziny osoby uprawnionej podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wydający decyzję przyznającą świadczenia rodzinne jest zatem uprawniony do wyeliminowania decyzji własnej z obrotu prawnego za okres, w którym osoba w zakresie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Kolegium wskazało, że ostateczną decyzją z dnia 18 września 2015 r. przyznano K. P. zasiłek rodzinny na dziecko – F. G. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. w wysokości 118 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł jednorazowo we wrześniu 2016 r. Natomiast, na wezwanie Kolegium Wojewoda Opolski przy piśmie z dnia 19 czerwca 2020 r. przesłał dowody potwierdzające zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym oświadczenie K. G. z dnia 8 września 2016 r., w którym podał on, że od 30 lipca 2014 r. zamieszkuje w [...] i jest zatrudniony w A, jako pracownik sezonowy, gdzie jest kierowany przez biuro do innych [...] firm do pracy sezonowej. Wskazał, że zamieszkuje w [...] pod wskazanym adresem, a w okresach kiedy nie był zatrudniony, był zarejestrowany w [...] i pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W ocenie Kolegium, fakt zamieszkiwania i wykonywania pracy (bądź pobierania zasiłku dla bezrobotnych) na terenie [...] przez ojca F. G. od lipca 2014 r. przesądza o tym, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przemieszczaniem się osób w granicach Wspólnoty Europejskiej w związku z podjęciem przez członka rodziny aktywności zawodowej w innym kraju członkowskim. To z kolei oznacza, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obejmujące także dział świadczeń rodzinnych w ramach Wspólnoty Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Powyższe obligowało zatem organ pierwszej instancji do uchylenia decyzji przyznającej K. P. świadczenia rodzinne na syna F. G. na okres zasiłkowy 2015/2016. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że wydanie decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia rodzinne na podstawie art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie oznacza, iż strona nie ma uprawnień do tych świadczeń, a oznacza jedynie, że to wojewoda - na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. - jest organem uprawnionym do rozstrzygania w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Zatem, po uchyleniu decyzji z dnia 18 września 2015 r., nastąpi kolejny etap postępowania i wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych złożony przez skarżącą w dniu 2 września 2015 r. zostanie rozpoznany przez Wojewodę Opolskiego, który rozstrzygnie jakie państwo jest właściwe do wypłaty świadczeń rodzinnych dla K. P. Kolegium podzieliło jednocześnie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że marszałek województwa (obecnie wojewoda) w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego uznania K. G. (ojca dziecka) za członka rodziny, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 1 lit.i akapit 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego określenie "członek rodziny" oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawcę, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Zatem ojciec dziecka, niezależnie od faktu utrzymywania z dzieckiem kontaktów i przyczyniania się do jego utrzymywania, uznawany jest za członka rodziny, dlatego w przypadku jego wyjazdu i podjęcia zatrudnienia w kraju, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwy organ powinien wydać decyzję w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W skardze na powyższą decyzję, K. P. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 16 i art. 4 ust. 2 w związku z art. 23a ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 u.ś.r., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W motywach skargi podniosła, że samotnie wychowuje syna i ojciec jej dziecka nie tworzy z nimi wspólnego gospodarstwa domowego. W okresie pobierania zasiłku K. G. nie utrzymywał kontaktu z synem oraz nie płacił zasądzonych alimentów. Dodała, że wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz o wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego złożyła tego samego dnia, dlatego organ posiadał wiedzę, odnośnie pobytu ojca dziecka za granicą. Zdaniem skarżącej, świadczenie rodzinne przysługuje wyłącznie temu rodzicowi, pod opieką którego dziecko się znajduje, i u którego zamieszkuje. Odwołując się do treści art. 3 pkt 16 u.ś.r. a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że w definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Zatem chodzi o rodzinę, którą tworzą aktualnie, a także o rodziców dziecka pozostających w nieformalnym związku pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci - a nie byłych małżonków. Dlatego, zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż K. G. nie jest członkiem jej rodziny oraz nie jest osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych, gdyż nie sprawuje opieki nad dzieckiem i nie mieszka z nim. W skardze skarżąca sformułowała również wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 9 października 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 64/20 starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu ustanowił dla skarżącej radcę prawnego.

Pismem procesowym z dnia 2 listopada 2020 r., w uzupełnieniu skargi, ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej - radca prawny – A. M., podtrzymując w całości podniesione w niej zarzuty, dodatkowo wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 16 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że K. G., który od 2012 r. nie utrzymuje kontaktu z rodziną i nie spełnia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do syna, wchodzi w skład rodziny, a w konsekwencji uznaniu, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;

b) art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca spełnia przesłanki do uznania jej za osobę samotnie wychowującą dziecko;

c) art. 27 ust. 2 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, gdy to skarżąca jako faktyczny opiekun winna otrzymywać świadczenie rodzinne.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił też naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że K. G. wchodzi w skład rodziny, a w konsekwencji uznaniu, że w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy prawidłowym byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na podstawie § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominują dwa poglądy dotyczące pojęcia "rodziny", w pierwszym, za którym opowiedziała się pełnomocnik, prawidłowa wykładnia pojęcia rodzina winna prowadzić do wniosków, że definicja dotyczy rodziny, którą tworzą aktualni a nie byli małżonkowie, a także rodzice dziecka pozostający w nieformalnym związku, pod warunkiem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego, w ramach którego wychowują wspólne dzieci. Ojciec dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem, który nie utrzymuje kontaktu z dzieckiem, nie może być uznany za członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń wychowawczych. Odmienny pogląd, zaprezentował WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 182/19, zgodnie z którym ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem, małżonkowie - niezależnie od panujących między nimi stosunków - są członkami rodziny. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca nie pozostaje i nigdy nie pozostawała w formalnym związku małżeńskim z K. G. Natomiast zgromadzony i prawidłowo oceniony materiał dowodowy winien prowadzić do jednoznacznych wniosków, że skarżąca pozostaje osobą samotnie wychowującą dziecko. Zauważył również, że K. G. nie jest uprawniony do zasiłku rodzinnego, gdyż prawo do tego świadczenia z mocy art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. To oznacza, że beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia alimentacyjnego, choć nie ulega wątpliwości, że otrzymane świadczenia muszą być przeznaczone na dziecko, bowiem taki jest ich cel. Dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny - a więc tylko tych osób, które wchodzą w skład gospodarstwa domowego (art. 3 pkt 2 ww. u.ś.r.). W świetle powyższego, uprawnionym do ubiegania się o przyznanie prawa do tego świadczenia jest wyłącznie ten rodzic, na którego bieżącym utrzymaniu znajduje się dziecko - w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.ś.r. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której przy ustalaniu dochodu rodziny należałoby uwzględnić łącznie dochody rozwiedzionych małżonków, nieprowadzących wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem pełnomocnika, skoro małoletni F. G. pozostaje pod opieką skarżącej to wyłącznie ona winna być beneficjentem przedmiotowego świadczenia. K. G., w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych na ich wspólne dziecko, nie dochodzi zatem do kumulacji praw do świadczeń rodzinnych w dwóch krajach podlegających ustawodawstwu unijnemu, w konsekwencji powyższego nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej pełnomocnik zarzucił, że organy nie ustaliły, czy skarżąca wychowuje syna samotnie, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., co w świetle orzecznictwa sądowego, winno prowadzić do wyłączenia drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny oraz zignorowały treść art. 27 u.ś.r., który reguluje kwestię zbiegu praw do świadczeń rodzinnych. W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek. Zatem, jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenia rodzinne wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką dziecko się znajduje (art. 27 ust. 2 u.ś.r.). Zdaniem pełnomocnika, skarżąca pozostaje beneficjentem przedmiotowego świadczenia i nawet jeżeli ojciec dziecka zostałby uznany za członka rodziny (i hipotetycznie miał prawo do przedmiotowych świadczeń), to wypłata następowałaby na rzecz skarżącej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. pełnomocnik skarżącej wskazał, że wydając przedmiotowe decyzje organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że K. G. wchodzi w skład rodziny. W szczególności nie zbadano należycie wzajemnych stosunków pomiędzy skarżącą, Fi. G. i K. G., nie przeprowadzono postępowania w zakresie ustalenia czy K. G. prowadzi wspólne gospodarstwo ze skarżącą i synem, ograniczając się do stwierdzenia, że jako jeden z rodziców pozostaje członkiem rodziny. Nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego i wadliwa ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziły natomiast do błędnych wniosków w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i nieuzasadnionego uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art.. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną poddanej kontroli Sądu decyzji stanowił art. 23a ust. 5 cyt. powyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zwanej nadal "u.ś.r.". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 września 2015 r. przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne na syna – F. G. na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

W związku z powyższym wskazać należy, że na gruncie spraw wymagających dokonania interpretacji art. 23a ust. 5 u.ś.r., w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają ponadto pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii, zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/04 ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 rozporządzenia nr 883/04, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 oraz z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I OSK 554/20 - wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 23a ust. 1 u.ś.r., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Zgodnie natomiast z art. 23a ust. 5 u.ś.r., stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2 (to jest gdy organ właściwy wystąpił do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1) ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 u.ś.r.). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 ustawy w związku z art. 21 oraz art. 30). Organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, zanim nastąpiło ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 949/18). Oznacza to, że uzyskanie przez organ gminy informacji wojewody, że - według ustaleń tego organu - w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje organ do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji.

Należy przy tym zauważyć, że organ pomocy społecznej w tym zakresie nie ma swobody działania i nie jest uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody ani rozważania, jakie mogą być potencjalne skutki uchylenia decyzji. Organ gminy zobowiązany do zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie dokonuje zatem analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 23a ust. 5 u.ś.r., że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Przy tym, uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r., nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń rodzinnych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 633/17; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 522/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 982/19).

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżącej przyznano prawo do zasiłku rodzinnego na syna F. G. na okres zasiłkowy 2015/2016. Natomiast, w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. Wojewoda Opolski poinformował organ pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 listopada 2015 r. W związku z powyższą informacją organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił przyznane skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na syna F. Powyższe wiąże się - jak już wyżej wskazano - ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Uchylenie dotychczasowej decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku rodzinnego na syna skutkować będzie w pierwszej kolejności ponownym rozpoznaniem jej wniosku o to świadczenie, z tym że organem, który oceni zasadność tego wniosku będzie wojewoda, a nie organ, który wydał poprzednią, pozytywną dla skarżącej decyzję. Podniesione natomiast przez skarżącą okoliczności merytoryczne, mogą mieć znaczenie dopiero na etapie rozpoznania wniosku przez właściwy organ, tj. przez wojewodę.

Sąd w składzie orzekającym nie podziela argumentacji pełnomocnika skarżącej, że fakt niezamieszkiwania ojca dziecka wyklucza zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak słusznie argumentował organ odwoławczy, ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera własną legalną definicję rodziny - zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r., pojęcie rodziny użyte w ustawie oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z kolei w art. 3 pkt 17a u.ś.r. zawarto legalną definicję osoby samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Natomiast z art. 23a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. wynika, że dla zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wystarczające jest w perspektywie podmiotowej wyłącznie to, że K. G. jest ojcem F. G., bowiem jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. W związku z powyższym, w przypadku gdy - tak jak w niniejszej sprawie - osoba, o której mowa w art. 23a ust. 2u.ś.r. (czyli m.in. matka lub ojciec) lub członek rodziny (np. jeden z rodziców dziecka) tej osoby przebywa poza granicami RP, w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to wojewoda (nie zaś prezydent) ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu, Prezydent Miasta Opola nie miał możliwości samodzielnego poczynienia ustaleń w tym zakresie. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu art. 23a ust. 2 u.ś.r. akcentuje się że ustawodawca nie nałożył na "organy właściwe" obowiązku czynienia jakichkolwiek innych ustaleń, poza tym, czy osoba uprawniona lub członek jej rodziny przebywał w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wskazano powyżej, to do wojewody należy ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy ustawy nie dają ani organowi właściwemu, o którym mowa w przywołanym przepisie, ani organowi odwoławczemu jakichkolwiek kompetencji do weryfikowania prawidłowości stanowiska wojewody. Organy te nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w narzędzia uprawniające je do dokonywania takiej kontroli. Prawidłowość dokonanych przez wojewodę ustaleń, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie, może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 858/19 i wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 552/17).

W tym stanie rzeczy, kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego podniesione w skardze są przedwczesne, gdyż decyzje poddane kontroli sprowadzają się do wyeliminowania z obrotu decyzji przyznających świadczenia rodzinne w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takich przypadkach merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi zgodnie z art. 23 a ust. 6 u.ś.r. mocą decyzji wojewody.

Mając na uwadze powyższe, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.