Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 917/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
article: art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
Teza: Próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm.), która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady stanowi jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu.

TEZY

Próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm.), która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady stanowi jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B.-P. S.A. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1551/10 w sprawie ze skargi B.-P. S.A. w R. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych środków spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.-P. S.A. w R. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1551/10, wydanego w sprawie ze skargi B. S.A. w R. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] października 2009 r. przez inspektorów L. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w hurtowni artykułów spożywczych B. S.A. Oddział L., należącej do B. S.A. w R., zwanej dalej "skarżącą", pobrano do badań laboratoryjnych, m.in. próbki "[...]" o masie netto 200 g, wyprodukowanego przez F.H.U. M. P. J. w W.

W świetle wyników badania wspomnianego masła, przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] października 2009 r.), masło nie odpowiadało wymaganiom jakościowym określonym w oznakowaniu wyrobu oraz wymaganiom zawartym w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oraz oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. L 88 z 29 marca 2008 r. s. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem 273/2008", z uwagi na wyższą zawartość wody oraz niższą zawartość tłuszczu, a także wymaganiom jakościowym zawartym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. (zał. XII i XV) ustanawiającym wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku"; Dz. U. L 299 z 16 listopada 2007 r., s. 1 ze zm.), zwanym "rozporządzeniem 1234/2007", z uwagi na obecność steroli pochodzenia roślinnego - niedopuszczalnego tłuszczu obcego w ilości 62,51%.

Ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w L. z dnia [...] marca 2010 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20.380 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego tj. omawianego [...] o masie netto 200 g.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1219 ze zm.) oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, do postępowania przed organami Inspekcji w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia jest Prezes UOKiK. Stosownie do art. 40a ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10 % przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1.000 zł.

Jak wskazał Prezes UOKiK, powołując się na art. 114 rozporządzenia 1234/2007, produkty żywnościowe przeznaczone do spożycia przez ludzi można wprowadzać do obrotu, jako mleko i przetwory mleczne, tylko gdy są zgodne z definicjami i nazwami ustanowionymi w załączniku XII tego rozporządzenia. Przetwory mleczne oznaczają produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przez co należy rozumieć, że można dodać do nich substancje konieczne do ich wytwarzania, o ile nie są używane do zastąpienia w całości lub częściowo jakichkolwiek naturalnych składników mleka. Do takich przetworów mlecznych należy masło i zgodnie z dodatkiem do załącznika nr XV wskazanego rozporządzenia jest to produkt zawierający nie mniej niż 80% i nie więcej niż 90% tłuszczu mlecznego, nie więcej niż 16% wody i nie więcej niż 2% suchej masy beztłuszczowej mleka. Tylko taki produkt może być objęty nazwą "masło", poza wyjątkami określeniami w pkt I. 2 załącznika XV do tego rozporządzenia.

Prezes UOKiK powołał przepis art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Zgodnie z tym przepisem, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta.

Według organu skarżąca podlega wymogom wynikającym z powołanej ustawy, gdyż spełnia kryterium "producenta", o którym mowa w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przez "producenta" należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która: a) produkuje lub paczkuje artykuły rolno-spożywcze, lub b) wprowadza artykuły rolno-spożywcze do obrotu, jeżeli działalność ta jest zarejestrowana na terytorium któregoś z państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Prezes UOKiK wskazał także na wynikający z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 ze zm.) obowiązek podmiotów działających na rynku spożywczym i pasz zapewnienia, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Natomiast, w myśl art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, który zawiera definicję artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, jest nim produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Jak ustalono w omawianej decyzji badanie próbek zakwestionowanego masła zostało przeprowadzone przez akredytowane Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O. zgodnie z obowiązującymi w tej mierze wymogami. Badanie to wykazało obecność steroli roślinnych, co w przypadku masła stanowi o jego zafałszowaniu. Do stwierdzenia, iż produkt jest zafałszowany wystarczające jest ustalenie nie spełnienia przez niego wymagań zawartych w dodatku do załącznika XV i załączniku XII do rozporządzenia 1234/2007, która to okoliczność, w odniesieniu do spornego masła, została jednoznacznie ustalona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Jak podkreślił organ odwoławczy, skarżąca nie kwestionowała wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium w O., a w szczególności nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej zgodnie z procedurami określonymi w ustawie o Inspekcji Handlowej. Próbka kontrolna została pobrana w toku kontroli, zabezpieczona i oddana pod nadzór skarżącej. O wspomnianym prawie skarżąca została poinformowana przez organ pierwszej instancji.

Z powyższych względów wprowadzenie przez skarżącą do obrotu zafałszowanego masła uzasadniało nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o jakości handlowej.

Prezes UOKiK nie uwzględnił zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Za bezzasadny uznano zarzut skarżącej w kwestii braku ustalenia warunków przechowywania próbek pobranych w dniu kontroli do dnia dostarczenia do Laboratorium w O. W myśl art. 18 pkt 1 rozporządzenia 273/2008 pobieranie próbek przeprowadzone jest zgodnie z odpowiednimi przepisami dotyczącymi rozpatrywanego produktu. Jeżeli nie przedstawiono żadnych przepisów, w odniesieniu do pobierania próbek stosuje się przepisy zamieszczone w normie ISO 707 "Mleko i przetwory mleczne - Wytyczne do pobierania próbek". O tym, że próbka była przechowywana prawidłowo przez Lubelski Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej świadczy Protokół przyjęcia próbki do badań nr [...], gdzie Laboratorium w O. oceniło przydatność próbki do badań jako właściwą, a także samo sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. określające zabezpieczenie próbek jako właściwe. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, próbka została dostarczona do Laboratorium w O. w dniu [...] października 2010 r., a więc w dniu następnym od dnia pobrania próbki.

Brak jest również podstaw dla kwestionowania przez skarżącą uprawnień osób pobierających próbki do badań laboratoryjnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Handlowej, w toku kontroli inspektor może pobierać nieodpłatnie próbki produktów do badań. Sposób pobrania oraz zabezpieczenia próbek produktu został szczegółowo opisany w protokole pobrania próbki produktu Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. W ocenie organu odwoławczego działanie inspektorów nie naruszało procedur pobierania i postępowania z próbkami masła przeznaczonymi do badań laboratoryjnych. Tak samo prawidłowo postąpiono w przypadku zabezpieczenia próbki kontrolnej, co zostało odnotowane w protokole pobrania próbki kontrolnej Nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Prezes UOKiK podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, który odmówił dopuszczenie dowodu na okoliczność późniejszego badania masła przeprowadzonego na zlecenie producenta, a to z uwagi na oparcie tych badań na innych próbkach, niż zabezpieczona próbka kontrolna, co czyni niewiarygodnym wynik badania, jako dowodu jakości spornej partii masła.

Zaakcentowano odpowiedzialność za naruszanie prawa żywnościowego wszystkich przedsiębiorców, na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, a także obowiązek zapewnienia zgodności tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności oraz powinność zapewnienia kontroli przestrzegania tych wymogów, na co wskazuje powołany przepis art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002. Tym samym, jak zauważył organ, można było oczekiwać od skarżącej przewidzenia prawdopodobieństwa naruszenia praw i interesów konsumentów, gdyż znane były skarżącej zastrzeżenia do jakości produktów pochodzących od przedsiębiorcy F.H.U. M. P. J. w W.. Odnośnie tego producenta Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, z uwagi na stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, wydał dwie decyzje nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., podając je do publicznej wiadomości.

Przechodząc do kwestii wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 5 wspomnianej ustawy, jej wysokość, w ocenie Prezesa UOKiK, została ustalona prawidłowo, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej i wielkość jej obrotów, co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Minimalna wysokość kary pieniężnej wynosi 1.000 zł, zaś maksymalna 51.561.280 zł (stanowiąca 10% przychodu przedsiębiorcy za rok 2008). Nałożona kara pieniężna stanowi zaledwie 0,04% przychodu skarżącej.

W ocenie Prezesa UOKiK organ pierwszej instancji nie naruszył prawa, odmawiając przyznania statusu strony producentowi zakwestionowanego masła. Jak wskazał, powołując się na przepis art. 1 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowania przed organami Inspekcji w zakresie nieuregulowanym ustawą o Inspekcji Handlowej. Natomiast ta kwestia jest uregulowana w tej ustawie. Kwestię podmiotu, który jest stroną postępowania kontrolnego, rozstrzyga art. 2 pkt 8 ustawy o Inspekcji Handlowej, gdzie przez kontrolowanego należy rozumieć przedsiębiorcę, którego działalność jest kontrolowana. Przedsiębiorcą, którego działalność jest kontrolowana w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nie jest producent, o czym stanowi art. 3 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej. Podobnie w ustawie o jakości handlowej kompetencje Inspekcji Handlowej w zakresie artykułów rolno-spożywczych sprowadzają się do sprawowania nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym (art. 17 ust. 3). Z tych względów, a także z uwagi na procedury postępowania organów Inspekcji Handlowej przy pobieraniu i badaniu próbek, przeprowadzenie dowodu z zeznania świadka powołanego przez producenta spornego masła nie ma znaczenia w prowadzonym postępowaniu.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w ustaleniu przez organ faktu wprowadzenia przez skarżącą do obrotu zafałszowanego masła, a także w nałożeniu na nią z tego tytułu kary pieniężnej.

Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, pojęcie "wprowadzenie do obrotu" dotyczy każdego etapu obrotu i nie może być rozumiane tylko jako pierwsze wprowadzenie towaru na rynek. Taki kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006 r.) wydanym w trybie prejudycjalnym. W świetle tego wyroku wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy jako zwykły dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej do producenta.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazując przepis art. 78 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywieniu (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), kontrola żywności dokonywana jest wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Takim laboratorium jest laboratorium UOKiK w O., posiadające stosowną akredytację przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji, będące tym samym uprawnione do dokonywania badań próbek omawianego masła. Nie ma więc podstaw do kwestionowania wiarygodności badań przeprowadzonych przez to laboratorium.

Sąd pierwszej instancji podkreślił prawo skarżącej, z czego nie skorzystała, do wystąpienia z wnioskiem o przebadanie próbki kontrolnej, którą pobiera się stosownie do przepisu art. 28 ustawy o Inspekcji handlowej. Rezygnację z tej możliwości należy uznać za zaakceptowanie przez skarżącą przedstawionych jej wyników badań wspomnianego laboratorium. Podzielił stanowisko organu, że jeżeli obowiązują procedury kontrolne określone w obowiązującym prawie, nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych procedur, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli. Zasadnie więc Prezes UOKiK nie uznał za wiarygodny dowód w sprawie sprawozdań z badań wykonanych na zlecenie producenta.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nałożona na skarżącą kara pieniężna prawidłowo uwzględnia kryteria, którymi w świetle przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych powinien kierować się organ nakładający karę pieniężną.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odpowiedzialność administracyjna za naruszenie w/w przepisu ma charakter obiektywny, tj. że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt o niewłaściwej jakości handlowej może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy;

2) ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, iż sformułowany w pkt 1 zarzut jest niezasadny, skarga kasacyjna zarzuca naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej, a w konsekwencji w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić;

3) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy;

4) art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki;

5) art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez przyjęcie, że wyniki badań częściowo nie objęte akredytacją stanowią przesłankę do założenia, że produkt nie spełnia norm przepisanych;

6) art. 29 ustawy Inspekcji Handlowej poprzez błędną wykładnią polegającą na uznaniu, że przepis ten dopuszcza, jako jedyny obiektywny dowód, wyniki badania próbki kontrolnej pobranej w toku tej samej kontroli oraz że przepis ten ustanawia formalny zakaz przeprowadzania innych dowodów, a za dowód w sprawie nie mogą być uznane wyniki badań laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż organy I i II instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr [...] oraz sprawozdania z badań [...], a także dowodów z zeznań świadka D.Ś. i M. M.

2) art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 oraz art. 138 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organy I i II instancji w sposób prawidłowy ustaliły odpowiedzialność skarżącej z tytułu wprowadzenia do obrotu "[...]" 82% tłuszczu 200 g (nr partii [...]) wyprodukowanego przez F.H.U. M. oraz, że organ I instancji wymierzył jej karę pieniężną w prawidłowej wysokości;

3) art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji prezesa UOKiK.

Prezes UOKiK wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej szczegółowo odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Organ skoncentrował się m.in. na zarzucie naruszenia art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, podważającym miarodajność przeprowadzonych badań laboratoryjnych, a to w związku z zastosowaniem metody nieakredytowanej. Jak wskazał Prezes UOKiK na gruncie rozporządzenia Nr 882/2004, na co wskazuje przepis art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia, istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Jednakże takiego obowiązku nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, iż badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi. Tym niemniej, jak wynika z końcowej oceny produktu, za podstawę do stwierdzenia, że omawiane masło nie spełniało wymagań określonych w przepisach odrębnych przyjęto wyniki badań przeprowadzonych metodami akredytowanymi, tj.: oznaczenie ilościowe tłuszczu obcego, zawartość tłuszczu i zawartość wody. Wynik badania współczynnika S dla formuły ogólnej (nieznany tłuszcz), na który najprawdopodobniej wskazuje skarżąca, nie stanowił podstawy do stwierdzenia niewłaściwej jakości badanego masła, co jednoznacznie wynika z prowadzonego postępowania. Ponadto, jak wyjaśnił, wartość współczynnika S dla formuły ogólnej (nieznany tłuszcz) jest ustalana metodą obliczeniową, a nie parametrem świadczącym o ilości i rodzaju tłuszczu obcego otrzymywanym w drodze badań laboratoryjnych. Metodę obliczenia tego współczynnika określa pkt 9.2 załącznika XX do rozporządzenia 273/2008, a wartości parametrów niezbędnych do obliczenia tego współczynnika zostały wykonane metodami akredytowanymi na podstawie procedury PB-37 podanej w uwagach sprawozdania 3253-3257/2009 z 30 października 2009 r., spójnej z rozporządzeniem 273/2008.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz art. 49a ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Uzasadnieniem tego wniosku było wystosowanie przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w L. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez producenta omawianego masła i skarżącą, jako hurtownika. Według skarżącej równoczesne stosowanie sankcji administracyjnej i sankcji karnej narusza wskazane przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga ustosunkowanie się do wniosku skarżącej o złożenie wnioskowanego przez nią pytania do Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Udzielenie odpowiedzi na zaproponowane przez skarżącą pytanie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, a ponadto jest przedwczesne przynajmniej na obecnym jego etapie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu skarżącej, kwestionującej możliwość zbiegu podstaw odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością karną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpatrzenia wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy nie został skutecznie podważony stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku.

Kluczową dla sprawy kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy skarżąca wprowadziła do obrotu zafałszowane masło, a w szczególności, czy na tę okoliczność miarodajne jest sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., przeprowadzone przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Laboratorium Kontrolno-Analityczne w O., które oceniało próbki pobrane w przedsiębiorstwie skarżącej w dniu [...] października 2009 r. Wspomniane laboratorium, co jest bezsporne w sprawie, posiada wymaganą akredytację.

Przepis art. 12 ust. 3 powołanego rozporządzenia 882/2004, w myśl którego akredytacja i ocena laboratoriów badawczych, mogą odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie daje podstaw dla przyjęcia stanowiska, iż konieczna jest akredytacja do poszczególnych metod badawczych. Natomiast jest możliwe ustanowienie takiej akredytacji. Jednakże, przynajmniej w stanie faktycznym sprawy, nie było takiego obligatoryjnego wymogu.

Wspomniane sprawozdanie laboratorium, jak to wynika z jego treści, zawiera wyniki badań objęte zakresem akredytacji AB 433 oraz badań nieakredytowanych. Wyniki spoza zakresu akredytacji zostały oznaczone normalną czcionką.

W świetle badań objętych zakresem akredytacji sporne masło nie spełniało wymagań jakościowych, gdyż co najmniej: średnia zawartość tłuszczu wynosiła 79%, podczas, gdy masło powinno posiadać zawartość tłuszczu nie mniejszą niż 82%; średnia zawartość wody wynosiła 19,2%, podczas, gdy nie powinno być jej więcej niż 16%; zawierało niedopuszczalną obecność tłuszczu obcego w ilości 62,51%. Z powyższych względów omawiane sprawozdanie, dotyczące badania spornego masła, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., korzysta z domniemania wiarygodności stwierdzonych w nim ustaleń, a mianowicie w kwestii zafałszowania spornego masła.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, akceptujące odmowę dopuszczenia dowodu z wyniku badań przeprowadzonych na zlecenie producenta omawianego masła dla podważenia badania przeprowadzonego przez wspomniane laboratorium. Zgodzić się bowiem należy z poglądem Sądu pierwszej instancji w kwestii istnienia procedury ukierunkowanej na podważenie wyników badań dotyczących jakości żywności wprowadzonej do obrotu, poprzez przeprowadzenie badań kontrolnych z wykorzystaniem próbki kontrolnej, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej. Takie jest bowiem zadanie próbki kontrolnej, którą pobiera się równocześnie z próbką produktu z tej samej partii towaru. Co więcej, przepis art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej można traktować jako nawiązanie do legalnej (formalnej) teorii dowodów, nakazującej w omawianej sytuacji wykorzystanie próbki kontrolnej jako materiału badawczego dla przeprowadzenia badań i ekspertyz mających na celu podważenie wcześniejszego badania organu. Skorzystanie przez stronę z tego samego źródłowego materiału dowodowego, z jakiego wcześniej skorzystał organ przeprowadzający badanie, jest rozwiązaniem racjonalnym, nie stwarzającym stronie zbędnych utrudnień dla dochodzenia swoich racji, a zarazem chroniącym zasadę prawdy materialnej. Takie podejście w pełni mieści się w ramach konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Natomiast, gdyby miałoby być inaczej, jak tego domagała się skarżąca, wówczas nie ma żadnej pewności w jaki sposób i z jakiej partii towaru została pobrana próbka na potrzeby przeprowadzenia badania kontrolnego, weryfikującego wcześniejsze badanie organu. Takie badania, gdyby miano je dopuścić jako materiał dowodowy w sprawie, jak można sądzić, powołując się na doświadczenie życiowe, były by obarczone znacznym ryzykiem niewiarygodności. Zresztą, niniejsza sprawa może być tutaj takim przykładem. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, zostało przeprowadzone dochodzenie dla ustalenia źródła próbek stanowiących podstawę dla przeprowadzenia na zlecenie producenta badania masła, z pominięciem próbki kontrolnej. W świetle tych wyjaśnień, a wbrew stanowisku skarżącej, sprawozdanie z badań masła nr [...], dokonane na zlecenie producenta, nie bazowało na próbkach z tej samej partii masła, która była przedmiotem badania wspomnianego laboratorium w O. Próbki kontrolne wówczas pobrane, z uwagi na ich przeterminowanie, zostały bowiem zniszczone. Tym samym nie zostały wydane skarżącej lub producentowi masła. Ponadto, w wyniku kontroli skarżącej rozpoczętej w dniu [...] listopada 2009 r. na jej stanie magazynowym nie stwierdzono już istnienia masła pochodzącego z kwestionowanej partii. Toteż, próbki masła przekazane w dniu [...] listopada 2009 r. na potrzebę przeprowadzenia późniejszego badania jakości masła na zlecenie producenta masła nie mogły pochodzić z zakwestionowanej wcześniej partii masła. Takich i podobnych wątpliwości nie byłoby, gdyby badanie kontrolne, mające na celu zweryfikowanie poprawności badania przeprowadzonego przez organ, bazowało na próbkach kontrolnych pobranych z tej samej partii towaru. Dlatego, pomijając wyjątki, które należałoby dopuścić dla ewentualnego podważenia wyniku badania przeprowadzonego przez organ, jak przykładowo brak akredytacji przez laboratorium, czy też naruszenie obowiązujących przepisów przy dokonywaniu badań, w pozostałych przypadkach należałoby co do zasady opowiedzieć się za niedopuszczalnością korzystania przez stronę z innych środków dowodowych, które bazują na badaniu towaru w oparciu o inne próbki, niż próbka kontrolna pobrana przez organ Reasumując, próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady stanowi jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia w sprawie przepisów postępowania w ustaleniu istotnego dla wyniku sprawy faktu wprowadzenia przez skarżącą do obrotu zafałszowanego masła.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Prezesa UOKiK, a w ślad za nim przez Sąd pierwszej instancji, który zaakceptował stanowisko organu, w sprawie nie został naruszony przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wbrew stanowisku skarżącej dla zastosowania tego przepisu nie jest wymagane przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu zafałszowany produkt żywnościowy do obrotu. Przepis ten jest wyrazem odpowiedzialności administracyjnej, która ma charakter obiektywny, a więc już za sam fakt zachowania naruszającego taki przepis. Jak to wskazywał Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach, m. in. w wyroku z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 (OTK-A 2009/7/105; LEX nr 504061) cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest założenie stosowania jej automatycznie względem podmiotu ponoszącego odpowiedzialność obiektywną za naruszenie ustawowych przepisów. Sankcja administracyjna ma przede wszystkim funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Adresat decyzji administracyjnej nakładającej sankcję administracyjną z tytułu naruszenia sankcjonowanego przepisu ustawowego ponosi więc odpowiedzialność obiektywną.

Można tutaj dodać, iż odpowiedzialność podmiotu wprowadzającego zafałszowany towar do obrotu oparta jest na zasadach zbliżonych do odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi (art. 556 k.c.). W świetle utrwalonego w piśmiennictwie poglądu odpowiedzialność sprzedawcy z tytułu rękojmi za wady sprzedanej rzeczy ma charakter absolutny, tzn. sprzedawca nie może się z niej zwolnić, obciąża go ona niezależnie od tego, czy to on spowodował wadliwość rzeczy, czy ponosi w tym zakresie jakąkolwiek winę, a nawet czy w ogóle wiedział lub mógł wiedzieć o tym, że sprzedawana rzecz jest wadliwa. Brak wiedzy, choćby nawet elementarnej, czy nawet podejrzeń w żaden sposób nie wpływają na wyłączenie odpowiedzialności czy nawet jej ograniczenie. Odpowiedzialność opisywanego typu charakteryzuje się zasadniczo niemożnością uwolnienia się od odpowiedzialności (zob. szerzej Z. Gawlik, Komentarz do art. 556 k.c.; LEX 2010).

Niezależnie od powyższego skarżąca mogła się liczyć z zafałszowanymi partiami masła pochodzącego od wspomnianego producenta. Jak to bowiem wskazano w zaskarżonej decyzji jeszcze przed datą zakwestionowanych u skarżącej partii masła w odniesieniu do jego producenta wydano dwie decyzje z [...] czerwca 2006 r. i z [...] grudnia 2008 r., w których zarzucono wspomnianemu producentowi naruszenie zbiorowych interesów konsumentów. Decyzje te zostały podane do wiadomości publicznej przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Z omawianych względów niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez przyjęcie odpowiedzialności skarżącej za wprowadzenie do obrotu wspomnianego zafałszowanego masła.

Nie jest także oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu nieprawidłowego i nieprecyzyjnego ustalenia kryteriów wymiaru wysokości kary, które według skarżącej nastąpiło w oparciu o przesłanki częściowo pozaustawowe i w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu co zarzuca skarżąca, organy obu instancji prawidłowo zbadały i uzasadniły, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo to skontrolował i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, wszystkie istotne, ustawowe przesłanki dotyczące wysokości nałożonej kary pieniężnej zostały wzięte pod uwagę i odpowiednio wyważone. Skarżąca w uzasadnieniu tego zarzutu przywiązuje nadmierne znaczenie do kwestii subiektywnej winy, wskazując na jej brak, a która to okoliczność nie jest podstawą jej odpowiedzialności, o czym była już mowa. Ponadto skarżąca w sposób nieuzasadniony marginalizuje stopień społecznej szkodliwości wprowadzenia do obrotu zafałszowanego masła na szkodę konsumentów. Zresztą, wysokość nałożonej kary pieniężnej w kwocie 20.380 zł, co stanowi 0,04% przychodu skarżącej, przy teoretycznej możliwości nałożenia kary pieniężnej do kwoty 51.561.280 zł, czyni wspomniany zarzut skarżącej wysoce nietrafny.

Za oczywiście nietrafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Inspekcji Handlowej. W świetle tego przepisu Wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może nakazać przedsiębiorcy, w ramach sprawowanego nadzoru, o którym mowa w art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wstrzymanie wprowadzania do obrotu lub wycofanie z obrotu w jego punktach sprzedaży całej partii artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, jeżeli stwierdzony rodzaj nieprawidłowości może odnosić się do całej partii produkcyjnej artykułu rolno-spożywczego. Przepis ten, dający organowi możliwość zastosowania odrębnej sankcji administracyjnej, nie został w sprawie zastosowany. Skoro zaś nie ma takiego rozstrzygnięcia, niedopuszczalna jest w tym zakresie skarga kasacyjna. Innymi słowy, skarga kasacyjna w tym zakresie skarży rozstrzygnięcie nieistniejące. Ponadto zastosowanie tego przepisu nie wchodziło w grę już choćby tylko z tego powodu, iż po otrzymaniu przez organ badania laboratoryjnego dotyczącego omawianego masła, datowanego na dzień 31 października 2009 r., zakwestionowane masło praktycznie zostało już sprzedane. Na dzień [...] listopada 2009 r., o czym była już wcześniej mowa, masła ze spornej partii towaru skarżąca już nie posiadała na swoim stanie magazynowym.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez przyjęcie, że wyniki badań częściowo nie objęte akredytacją stanowią przesłankę do założenia, że produkt nie spełnia norm przepisanych został już omówiony przy okazji oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten nie został uwzględniony. Bezzasadny jest również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Zarzut ten wiąże się z omówioną już kwestią próbek produktu, w oparciu o które powinno być przeprowadzone badanie kontrolne dla zweryfikowania wyników badania organu Inspekcji Handlowej, gdzie nie przyznano racji skarżącej.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.