Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 518/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 163 K.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 865/13 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 865/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]z dnia 18 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie zasiłku celowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia 15 lutego 2013 roku, nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 18 czerwca 2013r., nr [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 4, 5 art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24 ust. 1 i 2, art. 36 pkt 1 lit c), art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 oraz art. 109 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm., powoływana także jako ustawa), art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3 ust. 1 lit. c), art. 5 ust. 1, art. 7, art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r., nr 267, poz. 2259), § 1, § 2, § 3, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25, poz. 186), § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r., poz. 823), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..]z dnia 15 lutego 2013r., nr [..], którą odmówiono S.S. zwiększenia zasiłku okresowego przyznanego decyzją Prezydenta Miasta [..]z dnia 24 stycznia 2013 roku, nr [..].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył powołane na wstępie przepisy regulujące przesłanki przyznawania pomocy społecznej. Powtórzył ustalenia organu I instancji nie kwestionując, że S.S. spełnia kryteria dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej, a także dodał, że skarżący jest jej stałym beneficjentem. Kolegium uznało, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając zmiany własnej decyzji z dnia 24 stycznia 2013r., bowiem przyznano skarżącemu pomoc stosownie do posiadanych środków.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..]S.S. wniósł skargę do sądu administracyjnego, nie precyzując jednak jej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..]wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wniosku S.S. o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia 24 stycznia 2013r., zanim stała się ona ostateczna. Decyzją tą przyznano wnioskodawcy zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 60 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 maja 2013r. Podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania".

Sąd I instancji zauważył, że skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, które zostało rozstrzygnięte decyzją organu II instancji z dnia 17 maja 2013r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję z 24 stycznia 2013r. Ostateczną decyzję Kolegium skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego tą samą skargą, która dotyczy sprawy niniejszej.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wyjaśnił, że co do zasady od decyzji I instancji służy odwołanie (art. 127 § 1 K.p.a.). Do czasu uostatecznienia decyzji jej zmiana możliwa jest zatem w trybie postępowania instancyjnego, które wszczyna złożenie odwołania. Wszelkie zastrzeżenia dotyczące wysokości przyznanego świadczenia, składane gdy decyzja nie jest jeszcze ostateczna, winny zostać rozpoznane w toku instancji. Wszczynanie odrębnego postępowania jest niedopuszczalne.

Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przewidują jednak możliwość zmiany decyzji, ale pod pewnymi warunkami. Na przykład w trybie art. 155 K.p.a. decyzja może być zmieniona w każdym czasie za zgodą strony, która na jej mocy nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 163 K.p.a. wskazuje z kolei na możliwość zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, na innych zasadach niż określone w art. 155 K.p.a. w sytuacji, gdy przewidują to przepisy szczególne. W tym wypadku należy odwołać się do ustawy o pomocy społecznej, a konkretnie do art. 106 ust. 5, z którego wynika, że można zmienić decyzję na korzyść strony nawet bez jej zgody. Zarówno jednak przepis art. 155 K.p.a., jak i przepis art. 163 K.p.a. czy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotyczą zmiany decyzji ostatecznej. Stąd wniosek, że do wszczęcia procedury zmiany decyzji niezbędne jest ustalenie, że decyzja jest ostateczna. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja z 24 stycznia 2013r. stała się ostateczna dopiero z dniem 17 maja 2013r., kiedy to Kolegium utrzymało ją w mocy (decyzja nr [..]). Natomiast decyzja organu I instancji w sprawie zmiany została wydana już w dniu 15 lutego 2013r.

Ponadto Sąd wskazał, iż równolegle z postępowaniem odwoławczym organy administracji prowadziły postępowanie w sprawie zmiany decyzji z 24 stycznia 2013r., zakończone nie tylko decyzją Kolegium z dnia 18 czerwca 2013r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..]z dnia z dnia 15 lutego 2013r., nr [..], ale również decyzją Kolegium z dnia 16 maja 2013r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..]18 marca 2013r., nr [..]. Także i tę drugą decyzję Kolegium skarżący zaskarżył tą samą skargą do sądu administracyjnego, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 855/13. Każdą z ww. decyzji odmówiono zmiany decyzji z 24 stycznia 2013r. Przy tym kanwą wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 24 stycznia 2013r. stało się oświadczenie S.S., który podczas uzupełniania wywiadu środowiskowego wywiadu środowiskowego zażądał wyższej kwoty świadczenia.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy, gdy postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia 24 stycznia 2013r. było w toku, organ nie mógł skutecznie wszcząć procedury zmiany tej decyzji, niezależnie od tego, czy miała zamiar procedować w trybie art. 155 K.p.a., czy art. 106 ust. 5 u.p.s. w zw. z art. 163 K.p.a. Działanie organów administracji pozbawione było zatem podstawy prawnej i doprowadziło do rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd I instancji podkreślił również, że treść zakwestionowanych decyzji, ani ich uzasadnienia nie wskazują na podstawie których przepisów i w jakim trybie odmówiono skarżącemu zmiany decyzji z dnia 24 stycznia 2013r. Stanowi to o dodatkowej wadzie decyzji, związanej z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., który obliguje organ do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięć. To uchybienie uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację przyjętego trybu. Okoliczność ta nie ma jednak w sprawie większego znaczenia, skoro żaden z trybów przewidziany dla zmiany decyzji ostatecznej nie był dopuszczalny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 1 ustawy z dnia 25 1 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami ), poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego;

2) art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późniejszymi zmianami ) w związku z art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ), poprzez rażąco błędną wykładnię, bowiem brzmienie normy nie wyklucza możliwości wydania decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu świadczenia, gdy decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, a zatem trudno wywodzić o wadzie rażącego naruszenia prawa w tym przypadku, czy też działaniu bez podstawy prawnej, przy czym odmowa zmiany decyzji nieostatecznej w żaden sposób nie jest wadliwa.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, zaś stwierdzenie nieważności to wyjątek, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek warunkujących wadę szczególną, a nie wyjątek;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez przedstawienie oceny prawnej, która jest błędna, niespójna i wewnętrznie sprzeczna, brak pełnych wskazań co do dalszego postępowania;

3) art. 135 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że faktem jest, iż w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji ostatecznej nie powołano wprost art. 106 ust. 5 u.p.s., co jest niewątpliwym uchybieniem, ale nie istotnym z czym należy się zgodzić z Sądem I instancji, lecz ta norma po pierwsze istnieje, co jest bezsporne, po drugie należy ją zastosować, a po trzecie miała właśnie zastosowanie wobec wniosku złożonego stronę skarżącą.

Zgodnie z normą zawartą w art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ustawodawca w art. 106 ust. 5 u.p.s., wbrew kategorycznemu poglądowi Sądu I instancji, nie posługuje się w żadnym miejscu pojęciem "decyzji ostatecznej".

Organ podkreślił również, iż niezależnie od tego, czy decyzja o przyznaniu świadczenia była ostateczna czy też nieostateczna, odmówiono zmiany decyzji, a zatem nie miało miejsca zastosowanie zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi poddane zostały decyzje, którymi organy odmówiły S.S. zmiany decyzji przyznającej mu zasiłek celowy. Sąd I instancji uznał, iż organy rażąco naruszyły prawo, bowiem wszczęły postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącego o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [..]z dnia 24 stycznia 2013 r., zanim stała się ona ostateczna. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie, niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zawarte są one w P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

Nieusprawiedliwiony jest również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przy czym skarżący organ naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 153 P.p.s.a. upatruje, w przedstawieniu wewnętrznie sprzecznej, niespójnej oceny prawnej, oraz braku przedstawienia pełnych wskazań co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter formalny i wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu. Z drugiej strony, prawidłowe uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. I FSK 1291/10). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 luty 2010 r. sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z.3 poz. 39) wyrażono pogląd, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybienia. W związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. także z tego względu należy uznać za chybiony. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawowymi, zawiera również wbrew twierdzeniom organu, wskazania co do dalszego postępowania, chociaż wynikają one z motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W piśmiennictwie przyjmuje się, że w świetle tej regulacji obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd ten ma uprawnienia do objęcia zakresem "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 441). W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [..]z dnia 15 lutego 2013 r. wydana została w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie, tj. w sprawie zmiany decyzji z dnia 24 stycznia 2013 r. Decyzja ta dotknięta jest tymi samymi wadami co decyzja zaskarżona, dlatego Sąd I instancji prawidłowo zastosował niniejszy przepis.

Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy stwierdzić, iż ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ działając w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 K.p.a. mógł wydać decyzję zmieniającą decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej, gdy decyzja, która była przedmiotem wniosku o jej zmianę, nie była jeszcze ostateczna.

W związku z tym należy wyjaśnić, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 15 ustanowił zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś w art. 16 § 1 przewidział zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne.

Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jedną z konsekwencji zasady trwałości decyzji ostatecznej jest obowiązek ścisłego stosowania przepisów wprowadzających od niej wyjątki. Takimi przepisami są uregulowania dotyczące tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zawarte w Rozdziale 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji).

Analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, należy wskazać na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 K.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 K.p.a. Ten ostatni przepis nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 K.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów

W ustawie pomocy społecznej przepisem takim jest art. 106 ust. 5 u.p.s., który dopuszcza możliwość zmiany (uchylenia) ostatecznej decyzji. Zgodnie z jego treścią, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s.

Pamiętać jednak należy, zdaniem Sądu, o specyfice tego przepisu. Ma on, bowiem zastosowanie do zmian w sytuacji majątkowej lub osobistej strony, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie. Wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego, winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo, albowiem tryb określony w art. 163 K.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zastosowano w stosunku do decyzji, która podlegała wzruszeniu w administracyjnym toku instancji, albowiem skarżący złożył od niej odwołanie. Należy również zauważyć, iż użyte w art. 163 K.p.a. określenie "decyzja, na mocy której strona nabyła prawo", nawiązuje bezpośrednio do przepisu art. 155 K.p.a., który posługuje się identycznym sformułowaniem uzupełnionym jedynie o kwalifikator "ostateczna" w odniesieniu do wzruszanej decyzji. Brak tego określenia w przepisie art. 163 K.p.a. jest, jak się wydaje, przeoczeniem ustawodawcy, gdyż wzruszanie w tym trybie decyzji nieostatecznej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (p. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00 – Lex 81537 z aprobującą glosą Wojciecha Chróścielewskiego i Agnieszki Korzeniowskiej - OSP.2004.2.14).

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem sądów administracyjnych, naruszenie art. 15 K.p.a. jest traktowane jako noszące znamiona naruszenia prawa o charakterze rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego już 10 kwietnia 1989 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1198/88 (ONSA 1989, nr 1, poz. 36), stwierdzając, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym - art. 15 K.p.a. - godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Także w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 1986 r., wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA 620/86 (GP 1987, nr 21, str. 8), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji trafnie uznał wadliwość zastosowanego trybu wzruszenia decyzji nieostatecznej (od której zostało wniesione odwołanie) przyznającej skarżącemu świadczenie z pomocy społecznej, i w konsekwencji prawidłowo, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, które rażąco naruszały prawo..

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.