Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1099/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 5, art. 52 , art. 53, art. 58, art. 134, art. 146, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165, art. 167, art. 169, art. 170. art. 171, art. 174, art. 175
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 29 maja 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia 29 maja 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) złożył skarżącemu B. Ł. następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej:

1. rodzaj umowy o pracę - Umowa o pracę na czas nieokreślony,

2. stanowisko służbowe – starszy kontroler skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

miejsce wykonywania pracy - N,

komórka organizacyjna - Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N,

wynagrodzenie miesięczne:

• wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika 2,488 kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,

• dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,

6. wymiar czasu pracy: 1/1.

Organ wskazał, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1.06.2017 r. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinien skarżący złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, stosunek służby skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą propozycję wniósł skarżący B. Ł., domagając się uznania, że powyższa propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie skargi.

Zaskarżonej propozycji pracy zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, to jest naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek.

Skarżący zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji.

Z ostrożności procesowej - na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy - skarżący podniósł, iż nie było to właściwe w stosunku do jego osoby z uwagi na fakt, iż właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu.

Skarżący wskazał, że zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu 4 lutego 1988 r. Do lutego 2017 roku pełnił służbę w Izbie Celnej na stanowisku Starszego Specjalisty Służby Celnej w stopniu komisarza celnego.

W dniu 27 lutego 2017 r. otrzymał "informację", że od 1 marca 2017 będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w tej Izbie. W dniu 29 marca 2017 r. otrzymał informację, że od 1 kwietnia 2017 r. będzie pełnił służbę w Urzędzie Skarbowym w N w Referacie [...].

W dniu 29.05.2017 r. otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w jednostce KAS. Z propozycją tą się nie zgadza, bo - o ile w ogóle miałby dostać propozycję - powinien dostać propozycję służby. Propozycja pracy nie zawierała żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego, wywołała natomiast ten skutek, że niezależnie od decyzji skarżącego w istocie zwalnia go służby, bo albo ma charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie"), albo w ogóle zwalnia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 roku. Skarżący podniósł, że przyjął propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym.

W ocenie skarżącego, jeżeli propozycja pracy ma nie być decyzją administracyjną, to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Z uwagi na fakt, iż propozycja dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej, właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym.

Zdaniem skarżącego organ winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. W ocenie skarżącego prowadzenie procesu ucywilnienia stanowi niezgodne z Konstytucją naruszenie zasady równości i jest zabronionym zachowaniem o charakterze dyskryminacji.

Skarżący podniósł, że ucywilnienie w przeprowadzonej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji poprzez fakt niejasnego sformułowania jego przesłanek.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podniósł, że w jego ocenie art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, to jest kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, to jest od dnia 1 marca 2017 r. do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to jest w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.

Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosi się do statusu osoby, której propozycja jest składana, to jest do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po dniu 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Szkole Skarbowości. Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałby inne brzmienie, np. takie jak: "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą odpowiednio nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają następujące okoliczności:

a) w Krajowej Informacji Skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy, jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 4 p.w.k.a.s., zgodnie z którym pracownicy izb administracji skarbowej zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy w Izbach Administracji Skarbowej w B, K, Ł, P i W realizujący zadania w biurach Krajowej Informacji Podatkowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w Izbie Celnej w K realizujący zadania informacji celnej stają się, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.k.a.s., odpowiednio pracownikami Krajowej Informacji Skarbowej albo funkcjonariuszami realizującymi zadania Krajowej Informacji Skarbowej;

b) w izbach administracji skarbowej po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są zarówno pracownicy jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zgodnie z którym, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie u.k.a.s. z zastrzeżeniem art. 170 p.w.k.a.s. odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby;

c) w Krajowej Szkole Skarbowości po dniu 1 marca 2017 r. zatrudnieni są tylko pracownicy - wskazuje na to przepis art. 165 ust. 5 p.w.k.a.s. zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami Krajowej Szkoły Skarbowości i zachowują ciągłość pracy.

Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby).

Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy przemawia także brzmienie innych przepisów p.w.k.a.s., tj. np.:

a) art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s., zgodnie z którym funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017, płatnego urlopu zdrowotnego w roku 2017 oraz nie jest obowiązany do zwrotu równowartości pieniężnej składników umundurowania oraz kosztów, o których mowa w art. 132 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, w brzmieniu dotychczasowym;

b) art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s., zgodnie z którym funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w art. 93 ustawy uchylanej w art. 159 pkt 3, na jego wniosek jest przenoszony do izby administracji skarbowej właściwej ze względu na miejsce stałego zamieszkania;

c) art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s., zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony lub stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej;

d) art. 171 ust. 2 p.w.k.a.s., zgodnie z którym do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, wlicza się okres; 1) służby w Służbie Celnej; 2) pracy w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, izbach skarbowych i urzędach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów, w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ministra właściwego do spraw budżetu i ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, administracji celnej;

e) art. 175 pkt 1 p.w.k.a.s., zgodnie z którym świadczenia socjalne za rok 2017 są przyznawane funkcjonariuszom na podstawie art. 212 ustawy, o której mowa w art. 1, albo z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych utworzonego zgodnie z ustawą z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800) w sytuacji przyjęcia propozycji pracy.

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., wyrażającej się w niejasnych oraz nie dających się obiektywnie zweryfikować przesłankach oraz stosowaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kryteriów pozaustawowych wprowadzonych na mocy pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r., nr [...], organ wskazał, że stosownie do powyższego przepisu Dyrektorzy Izb Administracji Skarbowej składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanki te winny być spełnione łącznie. Uwzględniając powyższe kryteria Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącemu nowe warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy.

Organ podniósł, że nie można pomijać okoliczności, że wprowadzenie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej polegającej w uproszczeniu na połączeniu izb administracji skarbowej z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbami celnymi oraz urzędami kontroli skarbowej, spowodowało konieczność ukształtowania struktury organizacyjnej nowo powstałych jednostek organizacyjnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 u.k.a.s., do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych mu podległych celem prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na nie zadań.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, jako pracodawca samodzielnie zarządzający jednostką organizacyjną na terenie województwa małopolskiego, podejmując decyzje w przedmiocie propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., zobligowany był w kontekście przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.), a w szczególności jej art. 68 i 69 do zapewnienia długofalowej ciągłości działania Izby Administracji Skarbowej, także w kontekście posiadanego budżetu.

Wytyczne Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawarte w piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...] były wyrazem realizacji zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej określonego w art. 164 ust. 1 p.w.k.a.s. zgodnie z którym Szef Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje zadania w zakresie tworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.k.a.s. do zadań Szefa należy kształtowanie polityki kadrowej w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej. Uznać należy, że w tym zadaniu mieści się możliwość ustalania przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ilości poszczególnych rodzajów etatów w poszczególnych jednostkach.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawiając skarżącemu propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., tj. posiadanymi kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Ustawodawca nie określił, w jakiej proporcji mają pozostawać poszczególne czynniki w ww. przepisie względem siebie, jak również względem potrzeb jednostek organizacyjnych. Pozostawił to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Zauważono, że w dacie przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej:

1) miejscem zamieszkania skarżącego był Żegiestów położony w powiecie nowosądeckim;

2) skarżący posiadał kwalifikacje rozumiane jako posiadane wykształcenie potwierdzone stosownym dokumentem, jak również umiejętności nabyte podczas szkoleń, warsztatów, kursów, potwierdzone stosownymi dokumentami.

Skarżący ukończył wyższe studia na Akademii Ekonomicznej na wydziale Ekonomiki Produkcji w zakresie organizacji i zarządzania i uzyskał tytuł magistra ekonomii. Ponadto skarżący ukończył studia podyplomowe:

- na Uniwersytecie Ekonomicznym w zakresie "egzekucji administracyjnej",

- na Uniwersytecie [...] w zakresie kryminalistyczno – prawnym dla celników.

Skarżący odbył liczne kursy/szkolenia.

Skarżący otrzymał propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej, przy czym komórką organizacyjną, w której miał wykonywać obowiązki służbowe był Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N.

Organ przytoczył treść § 10 ust. 16 Regulaminu Urzędu Skarbowego w N stanowiącego Załącznik Nr 1 do Zarządzenia Nr 17 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r. w którym określono zakres zadań Referatu [...] w Urzędzie Skarbowym w N.

Przedstawiając skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Urzędzie Skarbowym w N i mając na uwadze porównanie zadań realizowanych przez skarżącego przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu organ doszedł do wniosku, że nie doszło do uchybienia dyrektywie określonej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., tj. uwzględniono zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Organ podniósł, że przedłożona skarżącemu propozycja nie jest niekonstytucyjna, to jest nie jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Funkcjonariusze Służby Celnej przed dniem 1 marca 2017 r. nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Trybunał zróżnicował sytuację funkcjonariuszy z uwagi na realizowane przez nich zadania. Dopuszczalnym jest zróżnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez nich zadania.

Przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pisemnej propozycji skarżący wykonywał obowiązki służbowe w Urzędzie Celnym w N w Referacie [...]. Stosownie do art. 145 ust. 1 u.k.a.s. zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe, funkcjonariusz pełni służbę w izbie administracji skarbowej, a nie w jednostkach niewymienionych w art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. (tj. urzędzie skarbowym, urzędzie celno-skarbowym). Naczelnik urzędu nie wykonuje zadań kierownika jednostki w sprawach z zakresu pracy i służby. Urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce pełnienia służby, a nie jednostkę, w której pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest art. 158 ust. 5 u.k.a.s. zgodnie z którym kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia mianowania, mianuje funkcjonariusza na stopień służbowy oraz określa, w formie pisemnej miejsce pełnienia służby. Zarzut, że skarżący nie powinien był w ogóle być objęty procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 p.w.ka.s., nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie organu w razie uwzględnienia przez Sąd wniosku skargi dotyczącego uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności, to jest uchylenia propozycji pracy z dnia 27 kwietnia 2017 r. powstanie sytuacja, w której skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji tj. pracy ani służby; a ponadto, w świetle art. 165 ust. 1 p.w.ka.s., po dniu 31 maja 2017 r., mającym charakter terminu zawitego, nie istnieje możliwość przedstawienia skarżącemu jakiejkolwiek propozycji, pracy lub służby. Nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r. skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczył na prawach strony Związek Zawodowy [...], który w całości przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości, ewentualnie – w razie jej nieuwzględnienia – wniósł o wyraźne orzeczenie przez Sąd, że zaskarżony akt prawny – propozycja pracy – jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 6, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 5;

10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

11) sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.,

12) sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sprawami nieobjętymi zakresem kognicji sądów administracyjnych, są:

1) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;

2) sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

3) odmowa mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie skarga dotyczy złożonej skarżącemu będącemu funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja, określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, sformułowana została przez organ w piśmie z dnia 29 maja 2017 r. znak: [...]. Jak wynika z treści tego pisma propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., powoływanej dalej jako "p.w.k.a.s."), zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego w N jako miejscu wykonywania pracy z podaną komórką organizacyjną przyszłego zatrudnienia oraz kwotą wynagrodzenia. W tej propozycji znalazło się również wyjaśnienie, że w ciągu 14 dni skarżący winien złożyć oświadczenie o przyjęciu propozycji lub odmowie przyjęcia bądź braku złożenia jakiegokolwiek oświadczenia. Pouczono skarżącego, że odmowa złożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji spowoduje wygaśnięcie w terminie 3 miesięcy, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. stosunku służby, co będzie oznaczało zwolnienie ze służby.

W pierwszej kolejności Sąd zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej do sądu administracyjnego na ww. pisemną propozycję.

W orzecznictwie sądowym zarysowały się trzy odrębne stanowiska w tym zakresie: według pierwszego poglądu propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 p.w.k.a.s. nie podlega kognicji sądów administracyjnych i tym samym tak złożona skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z tym stanowiskiem tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, lub też stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształcił się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). Pisemna propozycja jedynie proponuje stronie nowe warunki zatrudnienia i to od adresata zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego niezależnie od jego woli. Taka propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska. Zgodnie z tym poglądem taka propozycja nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów aktu lub czynności. Propozycja nie ma charakteru władczego, bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można uznać jej za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ ani nie ustala, ani nie stwierdza bądź potwierdza uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa. Nie ma ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Taka propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 p.w.k.a.s.). Taka propozycja nie może być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu administracyjnego i tym samym podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 528/17; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 73/17; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 73/17; postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 220/17; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 765/17; postanowienie WSA w Gdańsku z 16 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 819/17).

Zaprezentowano w orzecznictwie sądowym (w wyroku WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 897/17) także inne stanowisko, zgodnie z którym propozycja składana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi decyzję administracyjną. Zgodnie z tym poglądem ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. uregulował tę samą propozycję, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., z tym jednak, że pierwszy przepis wskazuje na formę (decyzja administracyjna), drugi zaś na treść (określenie warunków zatrudnienia/pełnienia służby, które uwzględniają posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania). Brak precyzyjnego nazwania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. takiej propozycji mianem decyzji administracyjnej stanowi zaniechanie ustawodawcy, co nie odbiera możliwości zdefiniowania jej właśnie jako decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, zasadę słusznych oczekiwań oraz prawa do sądu poprzez zaniechanie przez ustawodawcę wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby, a jedynie propozycję zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Zgodnie z tym poglądem osoba tracąca status funkcjonariusza ma prawo do rzetelnego uzasadnienia zawartego w decyzji administracyjnej, a dotyczącego wskazania, w jaki sposób posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę. Skoro żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę, a sam stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, którego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby, to zmiana tego stosunku wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Z wykładni prawno-historycznej, przywołując nieobowiązujące obecnie rozwiązania dotyczące ustaw regulujących funkcjonowanie funkcjonariuszy celnych wynika, że dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych zapewniały im ochronę poprzez możliwość złożenia wniosku do centralnego organu administracji celnej - jeżeli funkcjonariusz służby celnej nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca - o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu złożenia skargi do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 72, poz. 802). Także zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 990, z późn. zm.) zmiana dotychczasowych warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego była interpretowana jako modyfikacja istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Przyjęcie przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby powinno także nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. powinno wynikać, że funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Inne rozwiązanie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji poprzez taką interpretację art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., która pomija uznanie pisemnej propozycji zatrudnienia mianem decyzji administracyjnej.

Zostało w orzecznictwie sądowym zaprezentowane także trzecie stanowisko, zbliżone do drugiego z prezentowanych poglądów, zgodnie z którym propozycję z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. należy traktować jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17.

Przystępując do rozpoznania tej sprawy należy w pierwszej kolejności odrzucić pogląd wskazujący na niedopuszczalność drogi sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpoznania tej sprawy. Oznacza to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Uzasadniając ten pogląd należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej.

Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej.

W Przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej oraz ustawa o krajowej administracji skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy).

Art. 167 ust. 4 p.w.k.a.s. pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby.

Art. 169 ust. 3 p.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s. wprost wynika, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 p.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 p.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Powyższe przepisy wprost wskazują, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o krajowej administracji skarbowej wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie, nie jest typową propozycją, lecz jest to szczególny rodzaj propozycji, stanowiący władcze rozstrzygnięcie ustalające warunki pełnienia służby. Właśnie władczy sposób rozstrzygania o statusie prawnym dotychczasowego funkcjonariusza nadaje takiej propozycji charakter decyzji administracyjnej.

Treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym daleko idące wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca celowo różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków skierowanej do funkcjonariusza. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13) wskazano, że akty lub czynności, o których mowa w wymienionym wyżej przepisie, charakteryzują się następującymi cechami:

a) mają charakter władczy, chociaż nie zostały określone jako decyzja lub postanowienie;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Innymi słowy uprawnienie lub obowiązek, których akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała składu 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy, mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretna przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

W ocenie składu Sądu czynność ta spełnia także i ostatnią cechę wymienioną w ww. uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji. Sąd nie ocenia w tej sprawie, czy w innym stanie faktycznym i prawnym organy miały obowiązek, czy też tylko możliwość składania propozycji pracy lub służby. Sąd rozpoznaje konkretną sprawę i nie dokonuje całościowej oceny regulacji stosunków zatrudnienia na podstawie przepisów p.w.k.a.s.

Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji, jak i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek, skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy ustawowo uregulowane.

Nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., zostałaby uznana za czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżenia. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i z uwagi na zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na dopuszczenie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s.

Przeciwny pogląd, reprezentowany w tej sprawie przez stronę przeciwną prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie powyższych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności skargi. Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 29 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., wniósł pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 14 czerwca 2017 r. Skargę do Sądu skarżący wniósł w dniu 29 sierpnia 2017 r.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wprawdzie dokonał formalnego wezwania w dniu 14 czerwca 2017 r. a zatem nie zachował ustawowego terminu czternastodniowego od daty otrzymania pisemnej propozycji. Należy jednak podnieść, że uchybienie to w ocenie nastąpiło bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie zaskarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej do tutejszego Sądu należy przypomnieć, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Nie oznacza to, jak tego chce strona przeciwna, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechaniach ustawodawcy (por. wyrok TK z 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11).

Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP akt ten, będący najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, może być bezpośrednio stosowany. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02) wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne winny także uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby lub pracy.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i nie może organ sięgać po inne okoliczności uzasadniając składane propozycje.

Przenosząc to na grunt tej sprawy należy wskazać, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, z drugiej strony jednak w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby.

Jedyne co w tym zakresie wskazano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że organ nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu pełnienia dalszej służby. Właśnie takie działanie organu nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby.

Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadania przez skarżącego wykształcenia wyższego i odbycia licznych szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe nie zostały skarżącemu zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Nie jest dopuszczalna interpretacja, że art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. pozwala kierownikom jednostek organizacyjnych autonomicznie proponować rodzaj dalszego wykonywania obowiązków w służbie (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby). Takie stanowisko także stanowi o arbitralności działania władzy publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu w dniu 29 maja 2017 r. znak [...]. Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.