Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1244/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego – M.D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] , znak [...] , wydaną dnia 5 sierpnia 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.D. , utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r., znak: [...] , którą na podstawie art. 71a ust. 4 u.p.b. nakazano M.D. - właścicielowi budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. , zmienionego na budynek usługowo-gastronomiczny, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 22 sierpnia 2011 r., znak: [...] , w terminie do dnia 30 lipca 2015 r.

Orzekając w powyższy sposób organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności.

W związku z informacją zawartą w piśmie z dnia 15 czerwca 2011 r., znak: [...] , iż nie została wydana zgoda na zmianę sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w K. , w dniu 17 lipca 2011 r. zostały przeprowadzone, na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, czynności kontrolne.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r., znak: [...] organ pierwszej instancji poinformował strony m.in. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz o przeprowadzeniu czynności kontrolnych. Dnia 22 sierpnia 2011 r. wydano postanowienie, znak: [...] , którym nakazano M.D. wstrzymanie użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w K. oraz przedłożenie do dnia 31 października 2011 r. dokumentów, o których mowa w art. 2 Prawa budowlanego.

Organ pierwszej instancji dnia 12 kwietnia 2012 r. postanowieniem znak: [...] zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, o której wydanie wystąpiono wnioskiem z dnia 6 lutego 2012 r.

Dnia 8 grudnia 2014 r. wpłynęła udzielona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej informacja, iż w stosunku do nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] , położonej przy ul. [...] w K. prowadzono pod sygnaturą [...] postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny, które zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 lipca 2012 r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją nr [...] z dnia 26 września 2012 r. stwierdzono wygaśnięcie powyższej decyzji.

Po wydaniu dnia 3 marca 2015 r. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz zawiadomieniu stron pismem z tego samego dnia o treści m.in. art. 10 § 1 k.p.a. i możliwości uzupełnienia braków w dokumentacji, której przedłożenie nakazano postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r., organ pierwszej instancji w dniu 27 kwietnia 2015 r. wydał zaskarżoną decyzję.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania w powyższy sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (obowiązku wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części lub też przedłożenia określonych dokumentów) albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W przedmiotowej sprawie kluczowym jest określenie, czy w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K. dokonano zmiany sposobu użytkowania wymagającej zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Definicję zmiany sposobu użytkowania zawarto w 71a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Organ pierwszej instancji dnia 19 lipca 2011 r. podczas wykonywania czynności kontrolnych stwierdził, iż budynek przy ul. [...] w K. funkcjonuje jako budynek usługowy (restauracyjny). Ponadto uzyskał od organu administracji architektoniczno-budowlanej informację, że od dnia 1 stycznia 2007r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.

Do stwierdzenia, iż w konkretnym stanie faktycznym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części konieczne jest wcześniejsze ustalenie ostatniego, znanego legalnego sposobu jego użytkowania. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oraz informacją udzieloną przez UMK WAiU w piśmie z dnia 27 listopada 2014 r., znak: [...] budynek posadowiony na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tym samym należy stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku zmieniono sposób jego użytkowania, w sposób określony w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. PINB nakazał M.D. wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku oraz przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego do dnia 31 października 2011 r. Dnia 8 lutego 2012 r. w siedzibie PINB odnotowano wpływ wniosku z dnia 3 lutego 2012 r. o zawieszenie postępowania ze względu na złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Postępowanie zawieszono dnia 12 kwietnia 2012 r. zaś podjęto dnia 3 marca 2015 r. ze względu na uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2012 r., znak: [...] , którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia 9 lipca 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na dz. nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K. , ze względu na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 16 maja 2012 r. (Dz. U. Województwa [...] )

Zawiadomieniem z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...] , poinformowano strony m.in. o możliwości uzupełnienia dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. do dnia 15 kwietnia 2015 r. Zobowiązany nie dostarczył kompletnej, wymaganej postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2011 r. dokumentacji, przez co zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie decyzji w oparciu o art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przesłanek i stanowi jego logiczną konsekwencję. Przepis art. 7la ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym. Ponadto wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu organu. Nakaz jest bezwzględnym obowiązkiem, którego niewykonanie wiąże się z rażącym naruszeniem prawa.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, może być wyłącznie właściciel lub zarządca budynku.

M.D. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucał naruszenie:

- art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nieadekwatne do faktycznego czasu powstania zmiany sposobu użytkowania i zakwalifikowania jej jako zmiany "samowolnej" a także faktycznego wykonania robót budowlanych;

- art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością;

- art. 77 § k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i interpretowanie na niekorzyść strony stanu faktycznego, bez zasięgania opinii biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania - brak rozpatrzenia owiązujących w dacie zmiany sposobu użytkowania przepisów związanych z ówczesnymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia obecnego sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem;

Nadto skarżący zwracał uwagę, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, ale wprost powielił uzasadnienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi M.D. podnosił, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w K. został wybudowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. W latach dziewięćdziesiątych został przekształcony na obiekt gastronomiczny. Od tamtego czasu podlegał najmowi różnym podmiotom i firmom, które dokonywały w nim bieżących konserwacji.

W dniu 30 maja 2011 spółka "A. " s.c. - w związku z postanowieniem PINB znak [...] z dnia 9 maja 2011r. dotyczącym zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego przy ul. [...] - przedłożyła opracowanie techniczne zawierające inwentaryzację wykonaną przez uprawnionego architekta mgr inż. arch. P.K. oraz ekspertyzę "Ekspertyzę konstrukcyjną" opracowaną przez uprawnionego konstruktora mgr. inż. R.K. , wskazując, iż wykonane roboty, które należy uznać za bieżącą konserwację ( na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie) zostały wykonane prawidłowo i nie są wymagane inne roboty dodatkowe. Zgodnie z żądaniem zawartym w postanowieniu PINB do akt została przedłożona również decyzja ustalająca warunku zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o funkcji gastronomicznej. Przedłożone dokumenty świadczą o tym, iż istniały przesłanki do legalizacji wykonanej zmiany sposobu użytkowania - pomimo, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, którą pozyskał właściciel obiektu w pierwszym kroku czynności legalizacyjnych została wyeliminowana z obiegu prawnego na skutek wprowadzenia planu miejscowego. Dokumenty te zostały niewłaściwie zinterpretowane przez organ nadzoru budowlanego, który winien wystąpić do inwestora z postanowieniem z określonym terminem na doręczenie określonych uściśleń. Możliwość eliminacji braków przedłożonej dokumentacji jest zagwarantowana art. 35 Prawa budowlanego oraz K.p.a.. Żadna z decyzji nie odnosi się do przedłożonych dokumentów opracowanych przez uprawnione osoby.

Skarżący wskazał nadto, że obecny najemca - inwestor robót remontowych - na które nie są wymagane decyzje z organu administracji architektoniczno-budowlanej wcale nie dokonał w roku 2011 r. zmiany sposobu użytkowania, a jedynie ją kontynuował. Budynek na cele gastronomiczne został zaadoptowany już w latach dziewięćdziesiątych przez ówczesnego najemcę. Zauważył też, że nakazy PINB zostały skierowane na właściciela obiektu reprezentowanego przez obecnego najemcę i przez pełnomocnika zostały zrealizowane. Najemca zrealizował nakazy postanowienia we wskazanym wyżej zakresie. Ocena przedłożonych dokumentów przez PINB w wydanej decyzji nie została wykonana a ich przedłożenie w decyzji zostało zupełnie pominięte. Efektem nieprawidłowych działań było nałożenie decyzji na właściciela budynku dotyczącej przywrócenia dawnego sposobu użytkowania.

Ponadto skarżący zaznaczył, że na mapie ewidencyjnej nr [...] wskazano, że przedmiotowy budynek już w 2010r. figurował oznaczony jako handlowy.

Dalej M.D. zarzucał, że nie ustalono czy w dacie dokonania samowoli, na terenie gdzie leży posesja przy ul. [...] w K. , obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji PINB z niepełnego materiału dowodowego wyciągnął nieprawidłowe wnioski, że nie można dokonać legalizacji powyższej samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek gastronomiczny. Nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał usługi jako uzupełnienie funkcji budownictwa mieszkaniowego w sensie ogólnym jako osiedla, a nie jako uzupełnienie funkcji poszczególnego budynku. Tak, więc pod rządami ww. planu nie było wykluczone używanie nawet całego budynku jednorodzinnego na potrzeby działalności usługowej. Również charakter faktycznej zabudowy i sposobu użytkowania nieruchomości położonych w promieniu około 200 metrów od przedmiotowej nieruchomości wskazuje, że utrzymanie jej obecnej funkcji usługowej da się pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa" - co zresztą zostało potwierdzone również w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele gastronomiczne.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 sierpnia 2015r. podlega uchyleniu.

Organy nadzoru budowlanego stwierdziły w niniejszej sprawie, że w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K. dokonano zmiany sposobu użytkowania, wymagającej zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy takie zgłoszenie nie miało miejsca. Organy przyjęły też, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania budynku było użytkowanie go jako budynku mieszkalnego. Obecnie natomiast budynek jest użytkowany jako lokal gastronomiczny.

Dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należało poddać analizie to, czy stan faktyczny sprawy został ustalony wyczerpująco i właściwie.

Należy przypomnieć, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2013r., nr 1409 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 P.b.).

Jak wynika z art. 71a ust. 1 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W myśl art. 71a ust. 2 P.b. po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast stosownie do art. 71a ust.4 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu to, czy aktualnie budynek położony przy ul. [...] w K. jest użytkowany jako obiekt usługowy (gastronomiczny) – skarżący wprost wskazywał, że tych ustaleń nie kwestionuje. M.D. kwestionował natomiast ustalenia w zakresie tego, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła samowolnie. Ocenić zatem należy, czy materiał dowodowy, zebrany w sprawie pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporny budynek powstał i był użytkowany jako budynek mieszkalny, a następnie dokonano samowolnej zmiany jego użytkowania poprzez nadanie funkcji usługowej.

Ustalenia w powyższym zakresie winny być poczynione zgodnie z wymogami, wynikającymi z przepisów k.p.a. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131; por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 678/10, Lex Omega nr 1083352 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2012r., sygn. akt I SA/Sz 18/12, Lex Omega nr 1137234).

Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że stosownie do ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia

i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń

i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien

w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

Analiza zebranego materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wymogi, wynikające z powyższych przepisów k.p.a., nie zostały dochowane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego, zaniechał skorzystania z szeregu dostępnych źródeł dowodów, a nadto te materiały, którymi dysponował, ocenił w sposób dowolny i arbitralny. Wskutek tego ustalenie, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku ocenić należy jako przedwczesne.

Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał bowiem na jednoznaczne ustalenie, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania budynku przy ul. [...] w K.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że sporny obiekt powinien być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ustaleń tych dokonał na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz informacji Urzędu Miasta K. z dnia 27 listopada 2014r. (pismo znak [...] . Należy jednak zwrócić uwagę, że wyrys z mapy ewidencyjnej i wypis z rejestru gruntów (k. [...] akt organu pierwszej instancji) opatrzony jest informacją "dokument bez mocy prawnej!" oraz zastrzeżeniem, że "udostępniane informacje nie są dokumentami w postępowaniach administracyjnych i innych". Również informacja Urzędu Miasta K. , zawarta w piśmie z dnia 27 listopada 2014r. (k. [...] akt organu pierwszej instancji) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że sporny budynek nie był legalnie użytkowany w sposób inny, niż mieszkalny. Zgodnie z treścią powołanego pisma w odniesieniu do wskazanej nieruchomości prowadzone było postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na dz. nr [...] obr [...] w K. ". Postępowanie wszczęto na wniosek A.C. , działającej przez pełnomocnika J.B. i zostało zakończone zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 9 lipca 2012r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z wejściem w życie dnia 22 lipca 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ", decyzją z dnia 26 września 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu informacja ta nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, że budynek nie był wcześniej użytkowany jako gastronomiczny w sposób legalny. Należy zwrócić uwagę, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania złożyła osoba, będąca najemcą budynku, a nie jego właściciel. Najemca budynku podał co prawda, że dotychczasową funkcją, w jakiej użytkowany jest budynek, jest funkcja mieszkalna, jednak nie można mieć pewności, czy posiadał on wyczerpującą wiedzę na temat stanu prawnego tego obiektu. Dane, które podał w tym zakresie posiada najemca, nie muszą być dokładne ani zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły działań w celu pozyskania akt sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania , z których mogło wynikać czy kwestia dotychczasowego, legalnego przeznaczenia budynku podlegała tam badaniu, czy wynika z twierdzeń najemcy.

Należy też zwrócić uwagę, że odezwa organu pierwszej instancji, skierowana do Urzędu Miasta K. (k. [...] akt ) została sformułowana wadliwie. Wskazano w niej na konkretny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, z podaniem nazwiska inwestora i jego pełnomocnika. Odpowiedź na tak zredagowane zapytanie mogła nie uwzględniać tego, czy inne podmioty występowały i uzyskały decyzję o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jak podnosił w toku postępowania skarżący, budynek był wynajmowany różnym najemcom, a zatem któryś z nich mógł wcześniej wystąpić o warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania i decyzję taką otrzymać. Kwestii tej nie sprawdzono.

Nie podjęto również stosownych działań, aby pozyskać pozwolenie na budowę, zatwierdzony projekt budowlany oraz akta sprawy architektoniczno-budowlanej, co mogłoby pozwolić na ustalenie pierwotnego oraz ostatniego legalnego sposobu użytkowania obiektu.

W aktach znajduje się nadto pismo Urzędu Miasta K. z dnia 15 czerwca 2011r., znak [...] zawierające informację na podstawie rejestrów elektronicznych, że od dnia 1 stycznia 2007 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. (k. [..] akt organu pierwszej instancji). Również ten dokument nie pozwala na ustalenie, jaki był legalny sposób użytkowania obiektu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z twierdzeniem skarżącego, budynek jest wynajmowany na cele gastronomiczne albo biurowe od kilkunastu lat (pismo M.D. z dnia 31 sierpnia 2010r., k. [...] ). Jeżeli zatem przed zmianą sposobu użytkowania dokonano jej legalizacji, poszukiwanie stosownych dokumentów, pozwoleń lub zgłoszeń winno objąć okres znacznie szerszy, niż tylko w latach 2007 – 2011. Wspomniana informacja Urzędu Miasta K. z dnia 15 czerwca 2011r. w żadnej mierze nie dowodzi, że do zmiany sposobu użytkowania doszło nielegalnie.

Zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie pozwalały na poczynienie wyczerpujących ustaleń w zakresie spornej zmiany sposobu użytkowania. Braków materiału dowodowego nie uzupełnił organ odwoławczy. Co więcej, nie odniósł się on do konkretnych zarzutów, sformułowanych w odwołaniu.

Poza wskazaniami na ekspertyzy techniczne, znalazło się tam wskazanie na dokument z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. , w którym sporny budynek został oznaczony symbolem "h2", oznaczającym budynek handlowy, dwupiętrowy. Kopię wspomnianego dokumentu dołączono do odwołania. Jest to kopia mapy ewidencyjnej, oznaczonej znakiem sprawy [...] , na której budynek nr [...] istotnie jest oznaczony symbolem "h2". Organ odwoławczy dysponował zatem sygnałem o kolejnych, istotnych dla sprawy okolicznościach i dowodach, mogących znajdować się w aktach organu geodezyjnego. Nie odniósł się jednak do tego zarzutu odwołania ani nie podjął jakichkolwiek działań w celu pozyskania tych dowodów. Dowód w postaci dokumentu geodezyjnego nie został również w żaden sposób oceniony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie poszukiwały również innych dowodów. W toku postępowania wyjaśniającego można było np. przesłuchać właściciela budynku (skarżącego) oraz osoby, wskazane jako najemcy. Pozwoliłoby to ustalić m. in., czy kiedykolwiek któryś z tych podmiotów podejmował jakieś jeszcze działania w celu zmiany sposobu użytkowania oraz czy takie działania nie były realizowane przez jeszcze inne osoby.

Podsumowując rozważania wskazać należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie gromadząc wyczerpującego materiału dowodowego i rezygnując z poszukiwania dalszych dokumentów, o których miały informacje. Wnioski, zgodnie z którymi ostatnim legalnym sposobem użytkowania budynku było użytkowanie w charakterze budynku mieszkalnego, po czym zmieniono to użytkowanie w sposób nielegalny, są przedwczesne i podjęto je na podstawie pobieżnej, nierzetelnej analizy materiału dowodowego, nie mieszczącej się w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnej z art. 80 k.p.a. Uchybienia te, popełnione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zostały naprawione w instancji odwoławczej. Organ drugiej instancji powielił je, dodatkowo zaniechawszy ustosunkowania się do zarzutów odwołania i dowodów tam przedstawionych, czym naruszył art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ze wszystkich powyższych względów uchylenie zaskarżonej decyzji było konieczne. Sąd jednocześnie poprzestał na wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , a to z uwagi na wspomniane nierozpatrzenie zarzutów odwołania i dowodów dołączonych do tego środka zaskarżenia, a także możliwość i powinność prowadzenia przez ten organ postepowania dowodowego uzupełniającego ( art. 136 k.p.a.)

Rozpatrując sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odniesie się do zarzutów odwołania, oceni ich zasadność, a nadto podda analizie przedstawioną kopię mapy ewidencyjnej. Następnie ustali, czy postępowanie wyjaśniające wymaga dalszych uzupełnień oraz czy może ich dokonać we własnym zakresie. W zależności od wyników tych ustaleń podejmie następnie właściwe rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie II. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.