Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 741/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 667/17 w sprawie ze skargi I.K. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 667/17 oddalił skargę I. K. i A. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2017 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka"), orzekł w ten sposób, że:

- w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości będącej własnością skarżących, stanowiącej działkę nr [...], [...], [...] i [...] (przed podziałem [...] ) obr. [...] miasta [...] , przez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację, wchodzących w zakres inwestycji celu publicznego pn. "[...]" tj. wycinkę drzew i krzewów kolidujących z ww. linią (po uzyskaniu odrębnego zezwolenia na wycinkę), lokalizacje napowietrznej linii 110 kV, umieszczenie nad gruntem (na wysokości nie mniej niż 6,35 m n.p.t.) sześciu przewodów roboczych/fazowych linii oraz (na wysokości nie mniej niż 7,3m n.p.t.) dwóch przewodów odgromowych (OPGW), o maksymalnej długości pojedynczego przewodu wynoszącego 142 m, na czas eksploatacji linii, lokalizację pasa technologicznego o szerokości 20m dla linii w którym właściciel linii podejmował będzie czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, zaś właściciel nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności przekraczającej 3m wysokości (chyba że uzyska pisemną zgodę na wyższe uprawy od inwestora), który obejmie obszar o łącznej powierzchni [...] m², na czas budowy ustanowienie pasa montażowego o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii, wraz z dojazdem z drogi odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów;

- w pkt 2 określił lokalizację linii i obszar pasa technologicznego, który przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji oraz wskazał, że obszar pasa technologicznego to obszar sięgający po 10m od osi linii w każdą stronę, w którym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych;

- w pkt 3 wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisane w pkt 1 polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu: - wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano- montażowych związanych z budową napowietrznej linii [...], - wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacja przedmiotowej linii;

- w pkt 4 orzekł, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej;

- w pkt 5 zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu linii, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększy się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, jest ona zgodna z zapisami decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015 r. dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii napowietrznej [...]. Ponadto wskazał, że z dołączonych do wniosków dokumentów wynika, iż przedstawiciele inwestora przeprowadzili próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości i uzyskania zgody na budowę wskazanej linii, które zakończyły się wynikiem negatywnym.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie zarzucając nieścisłości i nieprawdziwe informacje zawarte w protokołach z [...] i [...] września 2015 r. dotyczących negocjacji, brak realizacji przez Spółkę protokołu uzgodnień, a także brak przeprowadzenia rokowań.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia m.in. na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Z kolei ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015 r. ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii napowietrznej [...] m.in. na działce nr [...] (podzielonej w 2016 r. na działki nr [...], [...], [...] , [...] ) obr. [...] miasta [...] . Planowana inwestycja jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja w ścisły sposób określiła zakres ograniczenia prawa własności, w szczególności możliwie najmniejszą i niezbędną powierzchnię działek - pas technologiczny o szerokości 20m, tj. po 10 m od osi. Podano, że w aktach sprawy znajdują się protokoły z [...] i [...] września 2015 r., z których wynika, że pełnomocnik Spółki informował skarżących o planowanej budowie linii energetycznej na działce nr [...], a także zaproponował właścicielom jednorazowe odszkodowanie za ustanowienie służebności przesyłu. Zaproponowane warunki nie zostały przyjęte przez skarżących bowiem proponowano jednorazową kwotę w wysokości [...] zł, zaś właściciele zaproponowali na spotkaniu [...] września 2015 r. kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Zatem rokowania były prowadzone, lecz nie doszło do wypracowania wspólnego stanowiska. Organ wyjaśnił również, że odszkodowanie za starty związane z realizacją inwestycji nie są rozstrzygane decyzją wydawaną w trybie art. 124 u.g.n. Ustalenie wysokości odszkodowania może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu rodzaju i rozmiaru zaistniałych szkód.

Na tę decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po przytoczeniu treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. Wówczas zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę.

Następnie Sąd podał, że w niniejszej sprawie Burmistrz [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii napowietrznej [...] , przewidzianej do realizacji m.in. na działkach skarżących. Skarżący nie składali odwołania od tej decyzji. Z adnotacji uczynionej na tej decyzji wynika, że stała się ostateczna 3 stycznia 2016 r. Planowana przez Spółkę inwestycja jest zatem zgodna z zapisami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wskazał także że w aktach sprawy znajdują się również protokoły z [...] i [...] września 2015 r., z których wynika, że pełnomocnik Spółki informował skarżących o planowanej budowie linii energetycznej na należącej do nich działce nr [...] (aktualnie po podziale są to działki nr: [...], [...], [...] i [...] ), a także zaproponował właścicielom jednorazowe odszkodowanie w wysokości [...] zł za ustanowienie służebności przesyłu. Jednak zaproponowane warunki nie zostały przyjęte przez skarżących. W protokole z [...] września 2015r. wpisano, ze właściciele działki są skłonni do wyrażenia zgody na budowę linii za kwotę [...] zł

W ocenie Sądu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie rokowania były pozorne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka zaprosiła skarżących do rokowań, jednak złożona oferta nie została przyjęta. Zdaniem Sądu brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, iż złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że Spółka składając wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, sprecyzowała prawidłowo zakres koniecznego ograniczenia, które ma na celu jedynie zapewnienie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością skarżących w zakresie niezbędnym do wykonania prac budowlanych służących realizacji ściśle określonej inwestycji celu publicznego. Treść art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je przez podanie jaką powierzchnię zajmie pas technologiczny na działce, pas montażowy ustanowiony na czas budowy i przez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg projektowanej linii elektroenergetycznej i pasa technologicznego. Sąd wyjaśnił, że szerokość pasa technologicznego pozostaje zgodna z szerokością określoną już na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w decyzji lokalizacyjnej taki właśnie pas technologicznych został wskazany.

W ocenie Sądu wnioskowana przez inwestora szerokość 20 m nie jest nadmierna, uwzględniwszy charakter inwestycji. Nowa linia elektroenergetyczna będzie przebiegała niemal w tym samym śladzie oraz wysokości co istniejąca aktualnie linia na nieruchomości skarżących. Sąd zgodził się też z organem odwoławczym, że to inwestor decyduje jaki obszar jest mu potrzebny na pas technologiczny, rola organu sprowadza się w tym względzie jedynie do sprawdzenia, czy zakres żądania zawiera się w ograniczeniach wynikających z zapisów planu miejscowego bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że decyzja organu pierwszej instancji w ścisły sposób określiła zakres ograniczenia prawa własności, w szczególności możliwie najmniejszą i niezbędną powierzchnię działek (pas technologiczny o szerokości 20 m, tj. po 10 m od osi). Ograniczenia te zostały nałożone w związku z realizacją planowanej inwestycji celu publicznego. Ograniczenia wynikające z poszczególnych punktów decyzji organu pierwszej instancji muszą być interpretowane łącznie, a nie w sposób wybiórczy, jak czynią to skarżący dopatrując się w zapisach poszczególnych punktów rozbieżności oraz blankietowości rozwiązań.

Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli powyższy wyrok w całości i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c. w powiązaniu z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ pierszej instancji - co zostało błędnie zaakceptowane przez Wojewodę [...] - wadliwie określił w sentencji decyzji z [...] maja 2017 r. na czym polega ograniczenie korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżących, co polegało na:

a) wadliwym uznaniu za dopuszczalne zawarcia w pkt 2 sentencji decyzji Starosty [...]ego dotyczącego ustanowienia pasa technologicznego wyznaczonego jako obszar sięgający po 10 m od linii osi w każdą stronę, w której obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (co oznacza że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących obowiązują w granicach wewnątrz tak określonej trójwymiarowej struktury przestrzennej rozciągającej się na powierzchni gruntu, nad jego powierzchnią i pod jego powierzchnią),

podczas gdy równoległe w pkt 1 sentencji wskazano, że na gruncie skarżących na całej szerokości pasa technologicznego, ale na powierzchni gruntu (po 10 m od linii osi) obowiązuje zakaz wznoszenia budynków i utrzymywania roślin o wysokości ponad 3 m, co oznacza, że zgodnie z pkt 2 petitum rośliny o wysokości przekraczającej 3 m mogłyby na skrajnych częściach gruntu wyznaczonych promieniem 10 m od linii osi być utrzymywane (bo tam promień linii od osi nie sięga), a mając na uwadze pkt 1 decyzji nie byłoby to możliwe, bo zgodnie z pkt 1 ograniczenia tam wskazane w całości wiążą w całej rozciągłości również na skrajnych fragmentach pasa technologicznego, pominiecie czego prowadziło bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

b) wadliwym uznaniu za dopuszczalne wskazania tychże ograniczeń w pkt 3 decyzji Starosty [...]ego przy użyciu zwrotu "w szczególności" co oznacza, że katalog wskazanych tam ograniczeń własności nieruchomości nie iest wyczerpujący a ograniczenie właściciela w korzystaniu z gruntu ma charakter blankietowy, pominiecie czego prowadziło bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku;

c) wadliwym uznaniu, iż nie miała miejsca nadmierna ingerencja w prawo własności skarżącego przez wskazanie w pkt 1 decyzji Starosty [...], że Spółka będzie mogła korzystać z dojazdu do pasa montażowego w obrębie nieruchomości w okresie budowy dojazdem "odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych "niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów" które to sformułowanie daje daleko idącą dowolność Inwestorowi w używaniu nieruchomości skarżącego w części nie objętej zakresem pasa montażowego w celach transportowych z uwagi na nieprecyzyjnie niedookreślone kryteria takie jak "odpowiednie" "zależne od warunków atmosferycznych", pominiecie czego prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku;

d) wadliwym uznaniu za dopuszczalne wskazania w pkt 1 sentencji decyzji Starosty [...], że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie m.in. na lokalizacji pasa technologicznego o szerokości 20 m, który to pas wyznacza granice w których właściciel linii będzie podejmował czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, podczas gdy równolegle w pkt 3 tiret drugie wskazuje się, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości polega na tym, że inwestor będzie mógł wykonywać na niej czynności związane z koncentracją usuwaniem awarii i eksploatacją linii jednocześnie nie wskazując, aby czynności te miały ograniczać się wyłącznie do obszaru pasa technologicznego co oznacza że mogą być wykonywane na obszarze całej nieruchomości, pominięcie czego prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku;

e) wadliwym uznaniu, iż nie miała miejsca rażąco nadmierna ingerencja w prawo własności skarżącego polegająca na wadliwym zezwoleniu na lokalizację linii 110 kV przez nieruchomość skarżących z jednoczesnym wyłączeniem po ich stronie uprawnienia do uprawy roślin o wysokości przekraczającej 3 m w sytuacji, w której szkoda, która powstaje po stronie skarżących w związku z lokalizacją takiej linii na ich nieruchomości z jednoczesnym wyłączeniem po ich stronie prawa do uprawy w pasie technologicznym roślin o wysokości przekraczającej 3 m, wynosi co najmniej [...] zł (kwota stanowiąca wartość roślin o wysokości przekraczającej 3 metry, których skarżący nie będzie mógł w dalszym ciągu uprawiać w związku z treścią decyzji zaskarżonych w niniejszej sprawie) i przewyższa znacznie koszty zmiany trasy tej linii 110 kV wskazanej przez [...] S.A., ustalonej na [...] zł (uwzględniający koszt wykonania nowych prac projektowych, uzyskania nowych uzgodnień, decyzji administracyjnych, a także podwyższony koszt wykonawstwa), co wynika jednoznacznie z dokumentów złożonych do akt sprawy niniejszej w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, a mianowicie Opinii dendrologicznej dot. Wyceny wartości drzew na pasie służebności przesyłu przez teren szkółki drzew ozdobnych Gospodarstwa Szkółkarskiego [...]w [...] (dz. nr [...], [...], [...] , [...] ) sporządzonej przez mgr inż. M. S., datowanej na październik 2017, oraz pisma [...] Spółki akcyjnej z [...] lutego 2017 r. znak: [...], pominiecie czego prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku;

f) wadliwym uznaniu, iż nie miała miejsca rażąco nadmierna ingerencja w prawo własności skarżących polegająca na wadliwym ograniczeniu możliwości korzystania przez nich z gruntu, przez zakazanie im lokalizowania jakichkolwiek budynków czy budowli w pasie technologicznym linii 110 kV, podczas gdy ograniczenie tego rodzaju nie znajduje podstawy prawnej ani w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, ani w normach polskich czy wspólnotowych, znajdujących zastosowanie do relacji między liniami elektroenergetycznymi, a lokalizowaniem w ich pobliżu budynków bądź budowli, pominięcie czego prowadziło bezpośrednio do wydania zaskarżonego wyroku;

2. art. 124 ust. 3 u.g.n., przez jego niewłaściwe zastosowanie, co polegało na wadliwym zaniechaniu przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie, że organy prowadzące postępowanie administracyjny w sprawie wadliwie zaniechały uznać, iż rokowania prowadzone przez inwestora przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji przez Starostę [...] były rokowaniami pozornymi, a nie rzeczywistymi, w których to rokowaniach inwestor wykazywałby rzeczywistą wolę uzgodnienia warunków posadowienia urządzeń przesyłowych na nieruchomości, mimo, że okoliczności przemawiające za pozornością rokowań wynikają z materiału dowodowego sprawy, pominięcie czego prowadziło bezpośrednio do wydania skarżonego wyroku.

3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., przez ich niewłaściwe zastosowanie co polegało na zaniechaniu przyjęcia, iż Starosta [...] w postępowaniu prowadzonym z wniosku Spółki powinien był dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii biegłego odpowiedniej specjalności na okoliczność określenia właściwej (mając na uwadze zachowanie względów bezpieczeństwa i innych względów eksploatacyjnych) szerokości pasa technologicznego ustanawianego w związku z zamierzonym posadowieniem urządzeń przesyłowych na gruncie skarżących, czego konsekwencją było ustanowienie w pkt 1 sentencji decyzji Starosty [...]pasa o szerokości 20 m, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy bez jakiejkolwiek weryfikacji przez organ zasadności wniosku Spółki w tym zakresie, co doprowadziło do niezweryfikowanego w żaden sposób ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących w stosunku do będącego ich własnością gruntu jedynie na podstawie wyrażonego w treści wniosku stanowiska Spółki z pominięciem stanowiska właścicieli twierdzących, że szerokość pasa według wniosku inwestora jest nieadekwatna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację mająca na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 14 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto uzupełnił skargę kasacyjną w odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a w odniesieniu do zarzutu zawartego w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zwrócić należy uwagę, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały nieprawidłowo sformułowanie bowiem skarżący nie powołali się w nich na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Powołanie ich natomiast dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uznać należy za spóźnione.

Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16). Odnosząc się do natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - oparty tylko na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1794/17).

Wskazać należy, że błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się od podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), co też skład orzekający w niniejszej sprawie uczynił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można uznać, aby został naruszony art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c.

Podnieść należy, że przysługujące właścicielowi prawo do korzystania z jego rzeczy, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, zagwarantowane jest w art. 140 k.c. Nie jest to jednak prawo bezwzględne i nieograniczone. Z względu na różne, także chronione konstytucyjnie prawa, możliwe jest ograniczenie przysługującego obywatelowi prawa własności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że naruszenie tych praw nie może jednak doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2062/11). Zasada proporcjonalności, zwana zakazem nadmiernej ingerencji, to konieczność zachowania odpowiedniej proporcji między środkiem jakim jest ograniczenie prawa lub wolności a celem rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny.

W wypadku skarżących ograniczenie prawa własności, na podstawie art. 124 u.g.n., podyktowane jest racjami społecznymi, publicznymi wynikającymi z konieczności przeprowadzenia inwestycji pn. "[...]", które jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestycja ma za zadanie przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację.

Zgodnie z treścią art. 124 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter. Dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości.

Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji składa się z pięciu punktów, dlatego też zakres ograniczeń w nich zawartych należy odczytywać łącznie, uwzględniając jednocześnie załączoną do decyzji mapę, stanowiącą jej integralną część. W pkt 1 tej decyzji wskazano na czym polega ograniczenie z korzystania z części nieruchomości będącej własnością skarżących, w pkt 2 określono lokalizację linii i obszar pasa technologicznego, który przedstawiono na dołączonej mapie, w pkt 3 wskazano czynności, jakie może dokonywać inwestor, w pkt 4 orzeczono, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, w pkt 5 wskazano zobowiązanie inwestora o konieczności przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego lub wypłaceniu odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z całokształtu ww. decyzji jednoznacznie wynika, że ograniczenia - na czas eksploatacji linii - zawarte w pkt 1 w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z zakazem wznoszenia budynków i utrzymywania roślin powyżej 3 m, mieszczą się w ramach ustalonego obszaru pasa technologicznego (o czym stanowi pkt 1 decyzji), którego rozmiary, powierzchnię i przebieg wskazano w pkt 2 decyzji i przedstawiono w załączonej do decyzji mapie, która jest jej integralną częścią (załącznikiem graficzny). Tym samym błędnie podniesiono w pkt 1a skargi kasacyjnej, iż pkt 1 i pkt 2 decyzji z [...] maja 2017 r. zawierają odmienne uregulowania co do obszaru wskazanych ww. ograniczeń. Z analizy ww. punktów decyzji wprost bowiem wynika, że powyższe ograniczenia odnoszą się do obszaru pasa technologicznego, który został precyzyjnie ustalony w pkt 2 decyzji. Tym samym brak jest możliwości uwzględnienia argumentacji zawartej w pkt 1a skargi kasacyjnej.

Także argumentacja skarżących zawarta w pkt 1b nie może stanowić o wadliwości wskazanego w decyzji z [...] maja 2017 r. ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości przez skarżących. Zapis zawarty w pkt 3 decyzji w sposób wystarczający wskazuje na zakres uszczuplenia władztwa skarżących w korzystaniu z nieruchomości. Z uwagi, iż zapisy zawarte w sentencji decyzji należy odczytywać łącznie, wszelkie uprawnienia inwestora do wstępu na nieruchomość wskazane w pkt 3 związane są z budową, jak również prawidłowym oraz bezpiecznym funkcjonowaniem linii [...].

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że z pkt 3 decyzji wynikają ograniczenia dla całej nieruchomości skarżącej. Zawarte w ww. punkcie decyzji rozstrzygnięcie należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem pozostałych zapisów, zawartych w decyzji z [...] maja 2017 r. Wysnuty wniosek o zajęciu całej działki wyłącznie na podstawie treści pkt 3, mówiącego o czynnościach jakie może wykonywać inwestor, nie uwzględnia zapisu wynikającego z pkt 1, w którym wskazano, że ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ogranicza się jedynie do jej części, tj. powierzchni zajętej pod pas technologiczny. Analiza systemowego układu i struktury decyzji pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że ograniczenia wskazane w jej pkt 3 tiret drugie odnoszą się do pasa technologicznego, o którym mowa w pkt 1 decyzji, a którego przebieg wskazano w pkt 2 decyzji i przedstawiono w załączonej do decyzji mapie, a nie do całej nieruchomości. Tym samym także zarzut zawarty w pkt 1d skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Za nieprawidłowe także należy uznać stanowisko zawarte w pkt 1c skargi kasacyjnej.

Przepis art. 124 § 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji, szczegółowego sposobu dojazdu do pasa montażowego w obrębie nieruchomości w okresie budowy. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu zakreśla bowiem jedynie obszar, w którym te prace będą mogły być wykonywane, oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Dzięki niej inwestor ma zapewnione prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie niezbędnym do wykonania prac budowlanych, a tym samym ma możliwość wystąpienia o pozwolenie na budowę.

W przedmiotowej sprawie organ, zapewnił Spółce prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na czas montażu linii energetycznej i wyznaczył dopuszczalny obszar na czas budowy, który może zostać objęty ograniczeniem prawa własności skarżących. Organ w pkt 1 decyzji wskazał bowiem, że na czas budowy pas montażowy może być ustanowiony o szerokości równej lub mniejszej od pasa technologicznego i długości odpowiadającej przedmiotowej linii.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, na etapie wydawania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. organ nie mógł rozstrzygać w sposób precyzyjny o szerokości drogi dojazdowej związanej z budową przedmiotowej inwestycji. Kwestia ta odnosi się bowiem do realizacji robót budowlanych, które mogą być wykonane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Decyzja wydana w trybie art. 124 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Prace budowlane natomiast inwestor będzie mógł prowadzić dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16).

Odnosząc się do kwestii podniesionej w pkt 1e skargi kasacyjnej, tj. iż szkoda, która powstaje po stronie skarżących w związku z lokalizacją linii na ich nieruchomości z jednoczesnym wyłączeniem po ich stronie prawa do uprawy w pasie technologicznym roślin o wysokości przekraczającej 3 m, wynosi co najmniej [...] zł i przewyższa znacznie koszty zmiany trasy tej linii 110 kV ustalonej na [...] zł, co wynika jednoznacznie z dokumentów złożonych do akt sprawy niniejszej w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie – podnieść należy, że argumentacja ta nie ma mogła być wzięta pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w której nie rozstrzyga się o sposobie realizacji inwestycji. Organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. nie jest uprawniony do badania zasadności zmiany trasy linii elektroenergetycznej, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści ww. przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa. W przedmiotowej sprawie ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji, w tym granic terenu niezbędnego dla tej inwestycji, nastąpiło w decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Z tej przyczyny Starosta [...] nie mógł ingerować w ustalony tą decyzją przebieg inwestycji. Kwestia ta mogła być podnoszona w odwołaniu od ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015 r. Z akt natomiast wynika, że skarżący nie kwestionowali ww. decyzji. Tym samym sugestie co do przebiegu linii skarżący powinni byli przedstawić Spółce na etapie planistycznym, tj. przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, a nie gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący.

W zakresie zarzutu skargi kasacyjnej w pkt 1f podnieść należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż z uwagi na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16). To bowiem inwestor, jako właściciel linii, posiada wyspecjalizowane służby eksploatacyjne i posiada wiedzę m.in. jaki obszar oraz w jaki sposób pas technologiczny może być zagospodarowany w celu zapewniania prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania oraz eksploatowania linii energetycznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić argumentacji skarżących, iż przy wydawaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji został naruszony art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 140 k.c.

Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie także w połączeniu z art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, ww. warunków.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszących skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Za bezzasadne należy uznać twierdzenie skarżących zawarte w pkt 2 skargi kasacyjnych, iż przy wydawaniu decyzji został naruszony art. 124 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Zwrócić należy uwagę, że treść powyższego przepisu nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka zaprosiła skarżących do rokowań, w trakcie których obie strony występowały z ofertami, które jednak nie zostały przyjęte. Brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez Spółkę wniosku do Starosty [...]o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.

Przechodząc do ostatniego z zarzutów, tj. w zakresie naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., ponownie podkreślić należy, że to inwestor, jako właściciel linii, posiada wyspecjalizowane służby eksploatacyjne i posiada wiedzę jaki obszar należy wyznaczyć na pas technologiczny w celu zapewniania prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania oraz eksploatowania linii energetycznej. Dlatego też w tej kwestii rola organu – niniejszej sprawie - sprowadzała się jedynie do zbadania, czy zakres żądania Spółki zawiera się w ograniczeniach wynikających z zapisów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie miał on zatem obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności na okoliczność określenia właściwej szerokości pasa technologicznego w związku z zamierzonym posadowieniem urządzeń przesyłowych.

W konsekwencji uznać należy, że także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.