Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 8/94
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1994-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
journal: Ustawa z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów /nie publ./ art. 1 pkt 2, art. 3
article: art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 18 poz. 79
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów.
Teza: Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów przyznający posłom i senatorom poprzedniej kadencji, którzy zostali zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu i Senatu kolejnej kadencji, prawo do otrzymywania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego w okresie przerwy między kadencjami, jako naruszający zasadę równości obywateli wobec prawa w zakresie biernego prawa wyborczego, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, w związku z art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

TEZY

Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów przyznający posłom i senatorom poprzedniej kadencji, którzy zostali zarejestrowani jako kandydaci do Sejmu i Senatu kolejnej kadencji, prawo do otrzymywania ryczałtu poselskiego lub senatorskiego w okresie przerwy między kadencjami, jako naruszający zasadę równości obywateli wobec prawa w zakresie biernego prawa wyborczego, jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w mocy art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, w związku z art. 3 ust. 1 cytowanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

Art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy ustawą z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, ustanawia w polskim porządku prawnym zasadę równości obywateli wobec prawa. Treść tej zasady poddana została analizie już w jednym z pierwszych orzeczeń Trybunału /U 1/86/, a następnie TK konsekwentnie rozwijał wyrażony w nim pogląd, stwierdzając, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa /równość w prawie/ w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/, charakteryzujące się daną cechą istotną /relewantną/ w równym stopniu mają być traktowane równo. To znaczy według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych wymienia podstawowe, lecz nie wyłączne cechy ze względu na które nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym.

Określone w tym artykule kryteria: płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasa, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne mają charakter jedynie przykładowy.

Istnieje wiele innych kryteriów, nie wymienionych w cytowanym przepisie konstytucyjnym, z punktu widzenia których zasada równości winna być przestrzegana.

Aby zatem stwierdzić, czy mamy do czynienia z przełamaniem zasady równości, w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, kryteriów, należy określić krąg adresatów, do których odnosi się zasada równości oraz ich sytuację faktyczną.

Jeżeli w przyznawaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności.

Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów /ich kategorii/ pozostawało w odpowiedniej relacji od różnic w ich sytuacji faktycznej.

Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, a podobnych należy traktować podobnie /zob. orzeczenia Trybunału: K 7/90; K 12/92; U 1/93; K 10/93/.

Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której, nie wolno tworzyć takiego prawa, które zróżnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama.

Zasada równości wyborów wyrażona jest w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Ordynacja powtarza sformułowania dotyczące zasady wyborów zawarte w art. 3 Małej Konstytucji: każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej, spełniający określone przez prawo kryteria, ma prawo wybierać i być wybranym do parlamentu na równych zasadach.

Z zasady równości biernego prawa wyborczego płynie dyrektywa dla ustawodawcy, w myśl której osoby ubiegające się o mandat parlamentarny mają mieć takie same prawa i obowiązki w trakcie całego procesu wyborczego. Zdaniem ustawodawcy jest więc takie ukształtowanie poszczególnych instytucji prawa wyborczego, by spełniały powyższy wymóg. Jedyną okolicznością prawnie relewantną na gruncie biernego prawa wyborczego jest fakt zgłoszenia kandydatury na posła lub senatora. Dla uprawnień kandydata, na gruncie zasady równości nie powinny mieć znaczenia żadne dodatkowe jego cechy jak np. płeć, zawód itd. /art. 67 ust. 2, art. 96, art. 97 i 98 przepisów konstytucyjnych/.

Dopuszczalne odstępstwa od wskazanej wyżej dyrektywy /np. rejestracja listy kandydatów bez potrzeby zbierania 3000 podpisów/ nie są odstępstwami od równych praw jednostki i stanowią jedynie fragment zasad prawa wyborczego, które to prawo wyraża różne zasady konstytucyjne /np. zasadę równości i zasadę demokracji/.

Zaskarżona regulacja prawna odstępując od konstytucyjnej zasady równości przez przyznanie posłom i senatorom prawa do ryczałtu w całym okresie międzykadencyjnym nie służy jednakże żadnej innej zasadzie konstytucyjnej.

Zdaniem TK zasady równości w odniesieniu do biernego prawa wyborczego oznacza, że wszyscy ubiegający się o mandat parlamentarny kandydaci powinni brać udział w kampanii wyborczej na równych zasadach, żadna kategoria kandydatów nie może znajdować się w uprzywilejowanej w stosunku do pozostałych kandydatów pozycji, zwłaszcza jeżeli sytuacja faktyczna kręgu podmiotów wśród których następuje zróżnicowanie jest taka sama.

Gdy zaś chodzi o postanowienia rozpatrywanej ustawy, to przyznanie uprzywilejowanej, w stosunku do innych kandydatów, pozycji indywidualnie byłym posłom i senatorom stanowi odstępstwo od zasady równości.

Wszyscy bowiem ubiegający się o mandat parlamentarny kandydaci spełniają warunek polegający na zarejestrowaniu się na liście kandydatów, wszyscy też muszą spełniać określone przez prawo wyborcze przesłanki warunkujące realizację, na tym etapie biernego prawa wyborczego. Zatem z punktu widzenia elementów sytuacji faktycznej kandydatów na parlamentarzystów, prawnie relewantnych, brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zróżnicowanie ich sytuacji w okresie kampanii wyborczej.

Zdaniem TK należy podkreślić, że uprzywilejowanie pewnej kategorii kandydatów do parlamentu /nie zaś partii politycznych jako prawnego podmiotu/ nie może być wynikiem wspierania ich w jakiejkolwiek formie przez państwo. Przyjęte art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1994 r. o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów rozwiązanie, stwarzające korzystniejsze warunki do prowadzenia kampanii wyborczej pewnej kategorii kandydatów statuuje przywileje jednostkowe, wyróżniając w sposób szczególny grupę byłych posłów i senatorów. Nie jest to zatem konstrukcja, której celem byłoby finansowanie partii politycznych reprezentowanych w parlamencie lecz finansowanie jednostek /indywidualnych kandydatów/ w okresie kampanii wyborczej. O ile finansowanie partii politycznych przez budżet państwa może być usprawiedliwione i prawnie dopuszczalne - partie są bowiem zgodnie z przyjętym w Polsce modelem prawnym składnikiem systemu parlamentarnego i zgodnie z art. 4 ust. 1 przepisów konstytucyjnych mają na celu wpływanie na kształtowanie polityki państwa, o tyle nie ma żadnych podstaw prawnych do finansowania z budżetu państwa poszczególnych parlamentarzystów i to jeszcze w okresie przerwy międzykadencyjnej.

Z punktu widzenia kwestionowanych przez Prezydenta przepisów ustawy o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów, należy przypomnieć, że funkcjonujące w polskim prawie wyborczym rozwiązanie dopuszczające wspieranie finansowe partii politycznych stwarza podstawę do uzyskania przez poszczególne partie pewnych sum z budżetu państwa przy kumulatywnym spełnianiu dwóch warunków: wprowadzenia do parlamentu swoich przedstawicieli oraz podania do publicznej wiadomości sprawozdania finansowego komitetu wyborczego /art. 154 ust. 4 i art. 155 ust. 1 ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej/.

Dotację podmiotową otrzymać może jedynie komitet wyborczy, a więc prawna reprezentacja partii politycznej lub grupy wyborców w okresie kampanii wyborczej dopiero po jej zakończeniu i wprowadzeniu określonej liczby kandydatów do parlamentu. W tym kontekście w czasie kampanii żaden kandydat nie znajduje się w uprzywilejowanej pozycji.

Przyjęcie konstrukcji przyznającej prawo do pobierania ryczałtu pewnej kategorii kandydatów, stwarzając niczym nie uzasadnione przywileje jednostkowe, prowadziłoby do dyskryminacji tych kandydatów, którzy nie sprawowali mandatu posła lub senatora w poprzedniej kadencji, a również pośrednio do dyskryminacji partii politycznych /i polityków/ pozostających poza parlamentem.

Odnosząc się do kryterium sprawowania mandatu posła lub senatora poprzedniej kadencji Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że ryczałt związany jest z działalnością na forum parlamentu i stanowi substytut wynagrodzenia za pracę posła lub senatora. Stanowi o tym expressis verbis art. 24 ust. 5 ustawy o obowiązkach posłów i senatorów: "Ryczałt poselski i ryczałt senatorski (...) jest traktowany jako wynagrodzenie za pracę". W tym okresie "zawodowi parlamentarzyści" korzystają z urlopu bezpłatnego w macierzystym zakładzie pracy. Należy on, obok immunitetu poselskiego lub senatorskiego i zasady incompatibilitas, do triady zapewniającej niezależność i swobodę w wykonywaniu mandatu przedstawicielskiego, stanowiąc, gwarancję niezależności poselskiej i senatorskiej. Są one jednak nierozerwalnie z tym mandatem złączone.

W okresie kadencji parlamentu parlamentarzyści, którzy korzystają z urlopu bezpłatnego w macierzystych zakładach pracy, otrzymują za działalność na forum parlamentu miesięczny ryczałt poselski lub senatorski.

Urlop bezpłatny udzielony posłowi bądź senatorowi w celu wykonywania mandatu, kończy się wraz z upływem kadencji /lub też z chwilą złożenia przez posła lub senatora mandatu/.

W tym też momencie poseł /senator/ traci prawo do ryczałtu. Po zakończeniu kadencji ustaje podstawa prawna uzasadniająca wypłacanie ryczałtu.

Źródłem uprawnień określonych w art. 24 ustawy o obowiązkach i prawach posłów jest mandat, powierzony przez wyborców, który poseł lub senator sprawuje przez okres kadencji parlamentu. Przywileje związane z mandatem tracą swoją moc wraz z jego wygaśnięciem, bowiem ich istotą jest stworzenie warunków dla jego wykonywania.

Sprawowanie mandatu w poprzedniej kadencji nie pozostaje w żadnym związku z ubieganiem się o ponowny wybór.

Tak jak akt uczestniczenia w kampanii wyborczej do parlamentu kolejnej kadencji, będącej wynikiem zarejestrowania na listach kandydatów, nie pozostaje w żadnej bezpośredniej relacji z wykonywaniem mandatu w poprzedniej kadencji.

W trakcie prac parlamentarnych podnoszony był przez posłów również problem działania mocy wstecznej przedmiotowej ustawy. W rezultacie art. 3 sformułowany został następująco: "ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z tym, że art. 2 z mocą od 1 czerwca 1993 r." Trybunał Konstytucyjny miał już okazję wielokrotnie wypowiadać się krytycznie o tego rodzaju postanowieniach. Gdy zaś chodzi o samą zasadę wstecznego działania ustawy o zmianie ustawy o prawach i obowiązkach posłów, to jak Trybunał miał już okazję stwierdzić, zasada nie nadawania prawu mocy wstecznej wynika z wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady państwa prawa.

Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, jednak w kontekście rozpatrywanych uregulowań, zdaniem Trybunału brak jest dostatecznych racji uzasadniających jej naruszenie.