Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3083/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 54 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 383/17 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu mięsa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. F. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 383/17 oddalił skargę J. F. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Gdańsku z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] zakazującą wprowadzania do obrotu mięsa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 lutego 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. przeprowadził kontrolę w zakładzie J. F. D. w K., z uwagi na informację nadzorującego ten zakład lekarza weterynarii o dużej ilości mięsa zgormadzonego w chłodniach z numerem jednej partii [...].02.2017 r. W czasie kontroli stwierdzono łącznie 8445,01 kg mięsa z kurczaka. Z dokumentów wynikało, że z partii [...].02.2017 r. sprzedano łącznie 6327,7 kg mięsa. Suma towaru z numerem partii [...].02.2017 r. zgromadzonego w chłodniach oraz wysłanego z zakładu wyniosła zatem 14772,71 kg. Zgodnie zaś ze specyfikacją przyjęcia żywca oraz dokumentacją towarzyszącą przesyłce żywca dnia 2 lutego 2017 r. w zakładzie ubito 4560 sztuk kurcząt o łącznej wadze 11571,95 kg - partia [...].02.2017 r. Podczas kontroli stwierdzono również nieoznakowane mięso drobiowe o wadze 1074 kg w znajdującym się na posesji kontenerze, który nie stanowi części zakładu i nie jest pod nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z tym zabezpieczono mięso drobiowe o łącznej wadze 9519,01 kg.

W tym stanie, biorąc pod uwagę wydajność ubojową zakładu, organ stwierdził, że z ilości 11571,95 kg żywca możliwe było uzyskanie około 8678,96 kg mięsa. Stwierdzona rozbieżność uniemożliwiła ustalenie pochodzenia partii mięsa [...].02.2017 r. W zakładzie z uboju z dnia 2.02.2017 r. wyprodukowano więcej mięsa niż wynosiła waga żywych tuszek z partii [...].02.2017 r., co spowodowało brak możliwości pełnej identyfikacji pochodzenia tego mięsa.

W piśmie z dnia 3 lutego 2017 r., odnosząc się do protokołu kontroli, strona wyjaśniła, że nadwyżka towaru zgromadzonego w chłodni wynika z winy pracowników, którzy błędnie znakowali kurczaka pozostałego w chłodni z dnia poprzedniego, przeznaczonego na rozbiór. Spowodowało to, że znakowanie porozbiorowe było jako aktualny rozbiór i stąd powstała nadwyżka, która ciągnęła się przez jakiś czas.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. w piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. wystąpił do strony o uszczegółowienie wyjaśnień i podanie konkretnych danych, które uprawdopodobnią pochodzenie mięsa, oraz o wyjaśnienie pochodzenia mięsa z kontenera.

W kolejnym piśmie z dnia 3 lutego 2017 r. strona przedstawiła ilość zakupów oraz sprzedaży jaka miała miejsce w grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r., co w jej ocenie odzwierciedla, że sprzedaż w stosunku do zakupu jest prawidłowa. Ponownie wyjaśniła, że nadwyżka towaru w chłodni wynika z winy pracowników, i że zostaną w związku z tym wyciągnięte wobec nich konsekwencje, przeprowadzone szkolenie, wszystko będzie dokładnie sprawdzane, aby taka sytuacja się nie powtórzyła. Nadto wyjaśniając pochodzenie mięsa znajdującego się w kontenerze stwierdziła, że jest to mały kurczak ubity w dniu 30 stycznia 2017 r., który został zamrożony z uwagi na brak odbiorców.

W dniach 3-6 lutego 2017 r. organ I instancji przeprowadził analizę dokumentacji, stwierdzając, że ilość sprzedanego mięsa w dniach 30.01.-2.02. 2017 r. była adekwatna do ilości ubijanego mięsa w dniach 30.01.-1.02.2017 r., przy przyjęciu średniej ilości produktów ubocznych na 25%. Organ ustalił, że z partii [...].01.2017 - waga żywca 7319,15 kg - 25% = 5489,36 kg wg HDI sprzedano 5513,3 kg, z partii [...].01.2017 - waga żywca 6094,95 kg - 25%= 4571,21 kg wg HDI sprzedano 4466,8 kg, z partii [...].01.2017 - waga żywca 12941,7 kg - 25% = 9706,27 kg wg HDI sprzedano 9552,9 kg, natomiast z partii [...].02.2017 - waga żywca 11179,2 kg - 25%= 8384,4 kg wg HDI sprzedano 8456,6 kg. Nadto sprzedaż mięsa pozyskanego z uboju w dniu 30.01.2017 r. następowała w dniach 30 i 31.01.2017 r., sprzedaż uboju z dnia 31.01.2017 r. w dniach 31.01., 1.02. i 2.02.2017 r., zaś sprzedaż uboju z dnia 1.02.2017 r. w dniach 1 i 2.02.2017r.

Na tej podstawie organ stwierdził, że nie są wiarygodne twierdzenia strony, że kurczak pochodził z dnia poprzedniego oraz dotyczące błędów pracowników. Nadto organ stwierdził, że wyjaśnienia co do ilości zakupionego towaru i sprzedanego mięsa w grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r. nie dotyczą przedmiotu kontroli - z tych danych wynika, że całość pozyskanego mięsa w tych miesiącach trafiła do obrotu. Poza tym te wyjaśnienia stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami dotyczącymi pochodzenia mięsa z kontenera.

W konsekwencji Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] zakazał J. F. wprowadzania do obrotu szczegółowo opisanego mięsa z kurczaka o łącznej wadze 9519,01 kg, tj. oznakowanego etykietami z nr partii [...].02.2017 składowanego w chłodni oraz nieoznakowanego mięsa składowanego w kontenerze, a także wycofanie z obrotu mięsa z kurczaka o łącznej wadze 6327,7 kg wprowadzonego do obrotu w dniach 2 i 3 lutego 2017 r. Jednocześnie organ upoważnił stronę do wykorzystania towaru jako materiał kategorii 2 dla celów innych niż spożywcze, zobowiązując do poinformowania o miejscu, sposobie i czasie przekazania.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1077), art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. b, c, d Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz art. 4 ust. 1 lit. a i b, ust. 2 oraz ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, art. 9 lit. h Rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1, 2, 4, 5, i 6 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności żaden niebezpieczny towar nie może być wprowadzany na rynek. Środek spożywczy uznawany jest za niebezpieczny, jeżeli jest szkodliwy dla zdrowia, nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Przedmiotowe mięso może być uznane za niebezpieczne z uwagi na niemożność ustalenia pochodzenia mięsa (czy pochodzi od zwierząt wyhodowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, czy zwierzęta zostały poddane badaniu przed i po uboju) oraz terminu przydatności do spożycia części mięsa (brak jakiegokolwiek oznakowania części mięsa, a także mięsa w kontenerze).

Stosownie do art. 14 ust. 6 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, że reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. W okolicznościach sprawy, w ocenie organu, brak było faktycznych możliwości wyodrębnienia partii mięsa, którą można by zaliczyć do pochodzącej z legalnego uboju ani poprzez analizę dokumentów, ani też poprzez czynności faktyczne. Również wyjaśnienia składane przez stronę w toku postępowania nie pozwalają na dokonanie takiego wyodrębnienia.

Nadto organ stwierdził, że etykiety, którymi było oznakowane mięso nie podają wiarygodnej daty uboju, a tym samym daty przydatności do spożycia dla całej ilości mięsa, a co do mięsa w kontenerze jakiejkolwiek daty. Towar ten był natomiast magazynowany w celu wprowadzenia do obrotu.

Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 w razie wykrycia niezgodności, organ podejmuje działania zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze, uwzględniając rodzaj niezgodności. Z art. 54 ust. 2 lit. b, c, d tego rozporządzenia wynika, że działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, zakaz wprowadzania do obrotu żywności oraz w razie konieczności nakazanie wycofania i zniszczenia żywności lub upoważnienie do wykorzystania żywności do celów innych niż te, do których była początkowo przeznaczona.

Wobec stwierdzonych niezgodności, organ podjął działanie polegające na wycofaniu z obrotu mięsa już sprzedanego i zakazie wprowadzania do obrotu zakwestionowanego towaru, jako stanowiącego realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy będące podstawą decyzji ustanowione zostały w celu ochrony życia i zdrowia konsumentów. Ustawowym obowiązkiem inspekcji weterynaryjnej jest zagwarantowanie, aby do obrotu trafiały takie produkty, co do których można z całkowitą pewnością ustalić, że są bezpieczne dla konsumenta.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. F. Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, w celu realizacji ochrony zdrowia publicznego, organ realizuje zadania z zakresu bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Stwierdzona przez organ I instancji rozbieżność w ilości wyprodukowanego mięsa w stosunku do zakupionego żywca, uniemożliwiła ustalenie pochodzenia partii mięsa nr [...].02.2017., skoro z uboju z dnia 2 lutego 2017 r. wyprodukowano więcej mięsa niż waga tuszek żywych z tej partii. Dodatkowo w kontenerze znaleziono w ogóle nieoznakowane mięso.

Zdaniem organu odwoławczego rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. nie dopuszcza możliwości wprowadzenia na rynek żadnego niebezpiecznego produktu, tj. szkodliwego dla zdrowia ludzi, nie nadającego się do spożycia przez ludzi. Organ stwierdził, że zakwestionowane przez organ I instancji mięso należało uznać za niebezpieczne, zaś pismo odwołującej się nie wyjaśniło pochodzenia mięsa z partii [...].02.2017, a organ I instancji ustalił dane dotyczące dostawy drobiu z fermy drobiu.

PWLW wyjaśnił, iż wydana przez organ I instancji decyzja stanowi reakcję na dostrzeżone naruszenie wymogów sanitarno-weterynaryjnych, których niezachowanie mogłoby doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Ustawodawstwo unijne, jak i uszczegółowiające je prawodawstwo krajowe za priorytet przyjęło zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów.

Oddalając skargę J. F. na powyższą decyzję powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku wskazał, że kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie oraz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, jako organu wyższego stopnia, zawarta została w art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1077) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii.

Sąd podkreślił, że z dniem 1 maja 2004 r. prawo wspólnotowe stało się w Polsce częścią krajowego porządku prawnego i stosowane być musi zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności, a jego regulacje mają pierwszeństwo przed normami krajowymi. Przy prowspólnotowej wykładni przepisów unijnych należy kierować się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń, procedur, nakazów czy zakazów. Lektura preambuły do zastosowanego w sprawie Rozporządzenia nr 882/2004 nie pozostawia wątpliwości, że ww. reguły prawodawstwa wspólnotowego mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. nr 165 ze zm., s. 1 - 141). Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. W niniejszej sprawie organ, jako podstawę nakazanych czynności, wskazał środki wymienione pod literą b, c oraz d tego przepisu - zarządził zakaz wprowadzania do obrotu, wycofanie żywności z upoważnieniem do wykorzystania żywności do celów innych.

Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, stwierdzając nieprawidłowe dokumentowanie prowadzonej produkcji. Powyższe ustalenia dokonane zostały w oparciu przeprowadzoną kontrolę i dostarczone przez skarżącą dokumenty. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była prawidłowa i zgodna z wymogami art. 80 k.p.a.

Sąd podkreślił, że z punktu widzenia rygorystycznych reguł dotyczących produkcji żywności, każdy jednorazowy fakt stwierdzenia nieprawidłowości obliguje do zastosowania względem producenta właściwych środków zaradczych, prowadzących do zapobieżenia niepożądanym skutkom produktów przeznaczonych do spożycia. Rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające produkty w zakresie bezpieczeństwa żywności, nakłada na podmiot działający na rynku spożywczym obowiązek zapewnienia, by na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą występowała zgodność żywności z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przetwarzania tych wymogów. Oznacza to, że to na podmiocie działającym na rynku spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności żywności z wymaganiami prawa żywnościowego właściwymi dla jego działalności. Potwierdzenie tej zgodności powinno wynikać z prowadzonej przez podmiot dokumentacji.

W zakładzie skarżącej stwierdzono nieprawidłowości dotyczące partii towaru oznaczonej nr [...].02.2017, których nie wyjaśnia prowadzona w zakładzie dokumentacja, szczegółowo zbadana przez organ I instancji. Skarżąca ustaleń wynikających z tych dokumentów nie kwestionowała, wskazując jedynie na winę pracowników, którzy błędnie znakowali kurczaki pozostające w chłodni z dnia poprzedniego, skutkiem czego miała powstać nadwyżka towaru. Z kolei w odwołaniu zarzuciła, że organ nie przesłuchał pracowników, z winy których powstała we wcześniejszym okresie faktyczna nadwyżka towaru. Organ I instancji zbadał natomiast dokumenty dotyczące wcześniejszych dostaw i nie stwierdził żadnych nadwyżek pozostałego towaru, jako że wszystkie wyprodukowane w grudniu i styczniu ilości mięsa zostały zbyte, a zatem w tamtym okresie ilość sprzedawanego mięsa była zgodna z wyprodukowanym oraz z ilością zakupionego żywca.

W ocenie Sądu nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji przez pracowników obciąża skarżącą i nie może zwolnić jej od odpowiedzialności za naruszenie wymogów wynikających ze wskazanych przepisów. Każda partia towaru powinna być precyzyjnie oznakowana, aby można stwierdzić jej pochodzenie. Wymóg ten dotyczy wszystkich etapów produkcji. Zupełną ignorancję w tym zakresie obrazuje towar znaleziony w kontenerze, który nie był w ogóle oznakowany, a z tego powodu w całości musiał zostać uznany za niebezpieczny. Towar oznaczonym etykietami z nr partii [...]/02/2017 znajdujący się w chłodni tuszek oraz towar sprzedany w dniach 2 i 3 lutego 2017 r pochodził w części z legalnego uboju żywca zakupionego w dniu 2 lutego 2017 r. we wskazywanej przez skarżącą fermie drobiu, jednak, jak słusznie stwierdziły organy obu instancji, nie było możliwe wskazanie i wyodrębnienie części towaru pochodzącej z legalnego uboju. Stąd też, stosownie do treści art. 14 ust. 6 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002, należało uznać, że całość żywności w tej partii oraz dostawy jest niebezpieczna.

Brak przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu i skardze w tej sytuacji - w ocenie Sądu - nie stanowi uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy podjęły rozstrzygnięcie po analizie dokumentów przedsiębiorstwa skarżącej, której nie kwestionowała skarżąca, a jedynie usprawiedliwiała stwierdzony stan rzeczy błędami pracowników.

Zdaniem Sądu stwierdzone nieprawidłowości w pełni upoważniały organ administracji do nałożenia obowiązków, wynikających z decyzji organu I instancji. Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic proporcjonalności w zakresie nałożonych na skarżącą zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu wycofania towaru. Orzeczone środki zaradcze są adekwatne do stwierdzonych niezgodności i gwarantują skuteczne ich wyeliminowanie, czyli osiągnięcie celu wyznaczonego w art. 54 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 882/2004.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów k.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w toku postępowania podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wydane decyzje zostały prawidłowo uzasadnione w sposób szczegółowy i wyczerpujący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. F. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 rozporządzenia WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L z 2004 r., nr 165, ze zm. s. 1 - 141), poprzez jego niewłaściwie zastosowanie i brak skorzystania przez organ z innych środków zaradczych przewidzianych wymienionym przepisem, w szczególności możliwość zabezpieczenia mięsa pochodzenia zwierzęcego zlokalizowanego w chłodni, poprzez jego zamrożenie na czas trwania postępowania, a nie doprowadzenie do jego utylizacji pomimo jakości ubitego żywca;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 rozporządzenia WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r., nr 178/2002 ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31, z 1.2.2002, p. 1 ze zm.), poprzez uznanie produktów żywnościowych będących przedmiotem kontroli w dniu 3 lutego 2017 r. za niebezpieczny środek spożywczy i objęcie tym pojęciem także mięsa kurczaka wprowadzonego do obrotu w dniach 2 i 3 lutego 2017r. wraz z handlowymi dokumentami identyfikacyjnymi nr 764, 768 - 790 podczas nieuwzględnienia przez organ, że partia oznaczona nr [...].02.2017 w zgodzie z protokołem kontroli z dnia 3 lutego 2017r. nr [...] pochodziła z fermy drobiu P. M., czyli udokumentowanego przez stronę źródła żywca;

3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi przez WSA w Gdańsku pomimo, że organy administracji publicznej wydające rozstrzygnięcia w sprawie, dopuściły się na etapie prowadzenia postępowania uchybień procesowych związanych z gromadzeniem i oceną dowodów, tj. przepisów art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co winno skutkować uwzględnieniem skargi.

Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że środki zaradcze, które zostały zastosowane przez organ I instancji były nieadekwatne, represyjne i skutkowały poważnymi konsekwencjami. W ocenie skarżącej, z uwagi na jej dotychczasowy dorobek w branży drobiarskiej, w szczególności w zakresie produkcji tuszek żywych, upoważniał organ do zastosowania środków zaradczych, ale przewidzianych w art. 54 ust. 2 lit. a lub art. 54 ust. 2 lit. h rozporządzenia WE nr 882/2004, tj. nałożenia procedur sanitarnych, podjęcia wszelkich innych działań, które organ będzie uważał za niezbędne lub właściwie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy organ mógł w pierwszej kolejności zabezpieczyć tuszki żywca, poprzez odpowiednie zamrożenie i zabezpieczenie mięsa przed wprowadzaniem do obrotu, oraz monitorować pracę zakładu. Organ I instancji pochopnie podjął decyzję nie tylko o zakazie wprowadzenia do obrotu przetworzonego mięsa z kurczaka o łącznej wadze 9519,01 kg oznaczonego partią [...].02.2017, ale także o nakazaniu wycofania z obrotu mięsa o łącznej wadze 6327,7 kg. Za niesprawiedliwą skarżąca uznała konstatację WSA w Gdańsku, iż organy obu instancji słusznie stwierdziły, że niemożliwym było wskazanie i wyodrębnienie części towaru pochodzącej z legalnego uboju. W przypadku zastosowania przez organ właściwych środków zaradczych, tj. zabezpieczenie tuszki żywca poprzez odpowiednie zamrożenie i zabezpieczenie mięsa przed wprowadzaniem do obrotu oraz monitorowanie pracy zakładu pozwoliłoby podjąć się realnej próby wyodrębnienia mięsa. Kontrola Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. trwała trzy dni, a organ wydał decyzję merytoryczną, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie były zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego - art. 54 ust. 2 rozporządzenia WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 882/2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE. L z 2004 r., nr 165, ze zm. s. 1 - 141, dalej jako rozporządzenie nr 882/2004) oraz art. 14 rozporządzenia WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. L 31, z 1.2.2002, p. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 178/2002).

Pierwszy z tych przepisów stanowi jakie działania podejmuje organ w przypadku wykrycia niezgodności, zaś drugi stwierdza, że żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Zgodnie natomiast z art. 54 ust. 1 rozporządzenia WE nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności.

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że niezgodnością wykrytą w trakcie kontroli z dnia 3 lutego 2017 r. było stwierdzenie rozbieżności w ilości wyprodukowanego mięsa w stosunku do zakupionego żywca, co uniemożliwiło ustalenie pochodzenia partii mięsa nr [...].02.2017. W tej sytuacji organ zobowiązany był zastosować działania określone w art. 54 ust. 2 rozporządzenia WE nr 882/2004.

Ponieważ powołane przepisy nakładają obowiązek zastosowania środków zaradczych w razie stwierdzenia niezgodności, a fakt zaistnienia niezgodności nie był sporny, to nie miały istotnego znaczenia dowody powoływane przez skarżącą kasacyjnie na okoliczność, że do niezgodności doszło z winy pracowników, którzy błędnie znakowali mięso z dni poprzedzających kontrolę. Dla wykładni i zastosowania powołanych przepisów nie ma bowiem znaczenia w jaki sposób doszło do zaistnienia stwierdzonej niezgodności. W szczególności nie uzależniają one stosowania środków zaradczych od tego czy niezgodność była zawiniona przez kontrolowany podmiot, czy też nie. NSA podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował odmowę przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie żądanych dowodów. Tym samym podstawa kasacyjna, zawierająca zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z postępowaniem dowodowym, nie jest zasadna.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. Natomiast z art. 18 tego rozporządzenia wynika obowiązek śledzenia pochodzenia produktu przeznaczonego do spożycia. Przepis ten stanowi, że należy zapewnić możliwość śledzenia żywności, pasz, zwierząt hodowlanych oraz wszelkich substancji przeznaczonych do dodania do żywności lub pasz, bądź które można do nich dodać na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji (ust. 1). Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny móc zidentyfikować każdą osobę, która dostarczyła im środek spożywczy, paszę, zwierzę hodowlane lub substancję przeznaczoną do dodania do żywności lub pasz, bądź którą można do nich dodać W tym celu podmioty te powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz (ust. 2). Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz powinny utworzyć systemy i procedury identyfikacji innych przedsiębiorstw, którym dostarczyli swoje produkty. Informacje te zostaną przekazane na żądanie właściwych władz (ust. 3).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzona z naruszeniem powołanych wyżej przepisów niezgodność uniemożliwiała ustalenie pochodzenia produktu przeznaczonego do spożycia i w tej sytuacji organ zdecydował, że zastosować należy środki przewidziane w art. 54 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 882/2004, tj. zakaz wprowadzania do obrotu części partii mięsa, co do której stwierdzono niezgodność oraz w art. 54 ust. 3 lit. c) rozporządzenia 882/2004 tj. nakaz wycofania z obrotu już wprowadzonej części tej partii mięsa.

Zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia nr 178/2002, jeżeli niebezpieczny środek spożywczy stanowi część partii, transzy lub dostawy żywności należącej do tej samej klasy lub kategorii, należy założyć, że całość żywności w tej partii, transzy lub dostawie jest niebezpieczna, chyba że po dokonaniu szczegółowej oceny brak jest dowodów, że reszta partii, transzy lub dostawy jest niebezpieczna. Strona skarżąca nie wskazała, w jaki sposób można by określić, że jakaś część zakwestionowanej partii mięsa nie jest niebezpieczna. W skardze kasacyjnej wskazano jedynie na możliwość zamrożenia niewprowadzanej do obrotu części zakwestionowanej partii i prowadzenia dalszego postępowania. Nie wskazano jednak na podstawie jakich dowodów możliwe byłoby ustalenie, że określona część tej partii pochodzi od określonego dostawcy i w związku z tym nie jest niebezpieczna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej należy zatem przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, że słusznie organy stwierdziły, iż nie było możliwe wskazanie i wyodrębnienie części towaru pochodzącej z legalnego uboju. Należy też zauważyć, że skuteczność zastosowanych środków zależy w dużej mierze od szybkiego i sprawnego ich wprowadzenia, i nie można czynić organowi zarzutu, że decyzję o zastosowaniu określonych środków podjął w krótkim czasie.

Podkreślić też trzeba, że zastosowane przez organ środki zaradcze mają charakter środków zapobiegawczych, gdyż ich celem jest to, aby zapobiec negatywnym skutkom stwierdzonych niezgodności. W rozpoznawanej sprawie chodziło o to, aby uniemożliwić spożycie przez ludzi mięsa, które było niewiadomego pochodzenia. Wprawdzie zastosowane środki były, co należy przyznać, rygorystyczne, ale też uzasadnione względami pragmatycznymi, wynikającymi z konieczności ochrony życia i zdrowia ludzi w warunkach korzystania z produktów żywnościowych niewiadomego pochodzenia. W sytuacji, gdy określone produkty żywnościowe przeznaczone do wprowadzenia na rynek nie spełniają wymogów prawa żywnościowego, można bowiem domniemywać, że taka żywność stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Podsumowując należy stwierdzić, iż wobec stwierdzonej i niekwestionowanej niezgodności, zastosowane środki zaradcze były adekwatne, gdyż mięso pochodzące z niewiadomego źródła stanowiło niebezpieczny środek spożywczy i nie mogło być wprowadzone na rynek. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przywołanych wyżej przepisów art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 i art. 14 rozporządzenia nr 178/2002.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r., II FPS 4/12, iż art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.