Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 95/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par 1, art. 79a par 1 i 2, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 250 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 2 pkt 1, par. 4 ust. 1-3, par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 18
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi D. G., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej M. O. z urzędu. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D z [...] r. nr [...] odmowie przyznania M.O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem K. M.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 4 września 2019 r. M.O. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem K.M.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...] r. odmówił M.O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia, ponieważ opiekuje się ojcem K.M., który wymaga stałej opieki. Skarżąca złożyła oświadczenie, że zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. K.M. (urodzony 15 maja 1938 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 19 marca 1998 r. na stałe przez Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w C. Z orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 1982 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 stycznia 1998 r. J.M., żona K.M., legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 28 października 2019 r. Jest osobą z naruszoną sprawnością organizmu. Wymaga częściowej pomocy innych osób i nie jest w stanie zajmować się chorym mężem. Ponadto nie ma innych osób, które mogłyby sprawować opiekę. Wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki potwierdza, że M.O. zajmuje się ojcem w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Organ pierwszej instancji wskazał, że nie kwestionuje faktu sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad rodzicem, jednakże w sytuacji gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M.O. podniosła, że sprawuje opiekę nad ojcem, który jest osobą niepełnosprawną i na co dzień wymaga stałej opieki. Nie ma innej osoby, która mogłaby się nim opiekować. Przygotowuje i podaje ojcu posiłki, robi zakupy, wykupuje i podaje leki, dba o higienę osobistą, w tym zmienia pampersy, dba o opiekę medyczną i wykonuje wiele innych funkcji związanych z opieką nad osobą, która nie chodzi. Po złamaniu nogi ojciec skarżącej nie chodzi, pomimo rehabilitacji.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z [...] r. wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ ustalony znaczny stopień niepełnosprawności jej ojca nie powstał w żadnym z terminów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia – w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii, np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Jest to wyrok zakresowy, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

W ocenie organu drugiej instancji, pomimo błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na ojca K. M.. Nie została bowiem spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że można mieć wątpliwość, co do wystąpienia w analizowanej sprawie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (pracy w gospodarstwie rolnym). Organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie ziścił się związek przyczynowo-skutkowy. Nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Nie zgromadził materiału, z którego jednoznacznie wynika, że świadczona przez skarżącą opieka nad ojcem (jej zakres) powoduje, że musi zrezygnować z podjęcia zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym). Nie ustalił także, czy czynności związane z opieką nad K. M. są wykonywane jedynie przez skarżącą, czy też przez innych członków rodziny lub domowników. Ponadto organ drugiej instancji dodał, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). W świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust.1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym przepisy te, w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji – według kolejności tego zobowiązania. Zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, taką pomoc świadczyć. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ drugiej instancji stwierdził, że bezspornie żona K.M. żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadniało odmowne załatwienie wniosku zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia językowa tego przepisu pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Z woli ustawodawcy tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M. O. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – ojcem K.M. poczynając od 4 września 2019 r. i zasądzenie odsetek od zaległości licząc je od dnia terminu wypłaty świadczenia, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o:

- dopuszczenie dowodu dokumentów w postaci kart informacyjnych leczenia szpitalnego dotyczących J. M. z: 27 września 2019 r., 26 stycznia 2017 r., 14 lutego 2017 r., 11 lipca 2017 r., historii choroby od lekarza rodzinnego, historii choroby od endokrynologa, na okoliczność obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki nad małżonkiem K. M.;

- dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J.M. oraz skarżącej na okoliczność wyłącznego sprawowania opieki nad K.M. przez skarżącą i na okoliczność obiektywnego braku możliwości sprawowania opieki przez J.M. nad małżonkiem K.M.,

- dopuszczenie dowodu z opinii biegłego: kardiologa, endokrynologa, gastrologa, urologa celem wypowiedzenia się, czy J.M. z uwagi na stwierdzone dolegliwości jest w stanie obiektywnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym mężem K.M.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną, wyłącznie literalną wykładnię, w sytuacji gdy prawidłowa jego interpretacja przy zastosowaniu wykładni celowościowej powinna skłaniać organ do wniosku, że małżonka K.M. – J.M. nie jest obiektywnie w stanie sprawować opieki nad mężem, pomimo że nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego, poprzez wyłączne oparcie rozstrzygnięcia na orzeczeniu z 28 października 2019 r. stwierdzającym u J.M. umiarkowany stopień niepełnosprawności, a nadto :

- art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dwuinstancyjnym;

- art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób stanowiący naruszenie słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sposób naruszający zaufanie strony do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że błędne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z wyłącznie literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych bez przeprowadzenia wykładni celowościowej jego treści. Pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. J.M. z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie obiektywnie wypełnić obowiązku opieki nad małżonkiem K.M. Leczy się kardiologicznie, endokrynologicznie, urologicznie oraz gastrologicznie. Lekarze zabraniają J.M. pracy wysiłkowej. Ma prowadzić oszczędny tryb życia z uwagi na chore serce. Opieka przy ojcu wymaga wysiłku, gdyż jest osobą leżącą, nie chodzi. Obowiązek opieki wypełnia faktycznie tylko skarżąca. Inni członkowie rodziny nie są w stanie faktycznie sprawować opieki nad K.M., gdyż nie pozwalają na to ich obowiązki zawodowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 25 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu podtrzymał skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

Mając na uwadze zawarte w skardze wnioski dowodowe wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, jednakże tylko w zakresie określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań stron, świadków i opinii biegłych. Z tego względu wnioski o przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącej, świadka i opinii biegłych nie mogły zostać uwzględnione.

Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej). Jednakże zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem, w sytuacji gdy wymagający opieki ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W decyzji z [...] r. organ pierwszej instancji przyjął, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności jej ojca po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji natomiast za zasadną uznał odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie sądu, zasadnie organ drugiej instancji za błędną uznał odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wprawdzie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, jednakże wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunału Konstytucyjnego uznał przepis ten za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W świetle powołanych przepisów i wyżej wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, względnie 25 roku życia, u osoby wymagającej opieki, z powodu której wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. W odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok w sprawie sygn. akt K 38/13 ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Treść sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 38/13 z 21 października 2014 r. jest jasna i nie budzi wątpliwości. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest, w ocenie sądu, sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Sąd nie podziela natomiast dokonanej przez organ drugiej instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żona niepełnosprawnego ojca skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym.

W myśl art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in. w pkt 2 lit. a, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z unormowań tych wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. K.r.o. ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym nie można pomijać, że w świetle przepisów k.r.o., obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27, art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Z unormowaniami tymi koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym przepisy te jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji – według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 3804/18).

Przede wszystkim jednak z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że K.M. pozostaje w związku małżeńskim. Poza sporem jest, że jego żona J.M. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 28 października 2019 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Okoliczność ta, w ocenie organu drugiej instancji, uzasadniała odmowne załatwienie wniosku skarżącej zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.

Zauważyć jednocześnie należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego ze względu, na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r., II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2020 r., II SA/Po 1304/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r., II SA/Rz 522/19, wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2012 r., II SA/Bk 642/12 i z 4 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2012 r., II SA/Po 242/12; wyrok WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12). Stanowisko to sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.

Sąd podziela również prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, że brak rzeczywistych możliwości sprawowania opieki, w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazany być może również innymi dowodami (por. wyrok z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16, czy z 13 listopada 2015 r. I OSK 1230/14).

W drodze wykładni systemowej i celowościowej, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) istotne było ustalenie, czy J. M. z uwagi na swój stan zdrowia, wiek, i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem.

Organ drugiej instancji poprzestał tylko na jednej metodzie wykładni – językowej i nie uwzględnił dominującej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za wystarczające do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ ten uznał ustalenie na podstawie orzeczenia z 28 października 2019 r., że J.M. jest osobą o umiarkowanym a nie znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z orzeczenia tego jednakże wynika, że J.M. wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie według wskazań. Wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Z uzasadnienia orzeczenia z 28 października 2019 r. wynika, że posiadany rodzaj schorzeń powoduje ograniczenie funkcji organizmu kwalifikujące się do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 15 października 2019 r. stwierdzono, że matka skarżącej ma przewlekłe problemy zdrowotne, wymaga stałego leczenia i nie jest w stanie opiekować się swoim mężem.

Matka skarżącej jest więc niewątpliwie osobą z naruszoną sprawnością organizmu, wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych, co oznacza zależność od otoczenia, polegającą na udzielaniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Z akt sprawy wynika także, że J.M. w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała ukończone 74 lata, a 12 marca 2020 r. ukończyła już 75 lat.

Ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i w związku z tym domniemaniem wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób, mając na celu ich wsparcie w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia – art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Oba te świadczenia mają ten sam cel – dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad urodzonym w 1938 r. małżonkiem, niepełnosprawnym w stopniu znacznym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., I OSK 910/15).

Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 października 2019 r. również wynika, że K.M. wymaga całodobowej opieki. Skarżąca pomaga swojemu ojcu w czynnościach takich jak: przygotowywanie posiłków, podawanie posiłków, utrzymywanie higieny osobistej, podawanie leków, zmiana pampersów, zamawianie wizyt lekarskich.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie J.M. jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem.

W ocenie sądu, z tych względów wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia, czy J.M. ze względu na swój stan zdrowia, wiek, rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem, ewentualnie obowiązek ten realizować poprzez świadczenie pieniężne, powinna być przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i dokonają oceny, czy żona niepełnosprawnego K. M. może obiektywnie sprawować opiekę nad mężem, ewentualnie pokrywać koszty opieki i czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W świetle powyższego sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z [...] r.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 18).

AK.