Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 8 grudnia 2021 r., nr SKO.4012.PL/525/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie "[...]" w K. (dalej jako "strona", "skarżący", "stowarzyszenie"), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że:

Ddecyzją z dnia 8 stycznia 2009r. Wójt Gminy Dębowa Kłoda po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki zabudowy na budowę 2 fermentatorów do produkcji energii elektrycznej wysokości max.10m i średnicy ok. 20m, 2 silosów przejazdowych na kiszonkę o wymiarach ok.100x16m i 25x20m i wysokości max 5m oraz na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków z funkcji obsługującej gospodarstwo rolne na funkcję obsługującą bioelektrownię zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości U.. Wskazał, że wnioskowana inwestycja nie została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a jej uciążliwość będzie zawierała się w granicach własnej działki.

Na wniosek inwestora decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. Wójt Gminy Dębowa Kłoda, na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") dokonał zmiany decyzji w zakresie dotyczącym zwiększenia średnicy fermentatorów bioelektrowni z 20m do 34m/+-10%.

W piśmie z 27 kwietnia 2015r. Zarządcy Wspólnot Mieszkaniowych [...] w U. oraz Stowarzyszenie "[...]" wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku zarządcy wspólnot podali, że teren wraz z blokami mieszkalnym znajduje się w odległości ok.40m od działki na której umieszczona jest bioelektrownia. Tymczasem w opinii urbanistycznej, przy wyznaczaniu terenu analizowanego, tego terenu nie uwzględniono. Oznacza to, że decyzja z 8 stycznia 2009 r. narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Wnioskodawcy wskazali na sprzeczność jej zapisów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ sąsiednie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, są niezabudowane, a dalej znajdują się budynki mieszkalne, biurowe i użyteczności publicznej. Ponadto załączona do opinii architektonicznej zamierzenia inwestycyjnego mapa nosi "znamiona fałszerstwa" w rozumieniu art. 156 §1 pkt 7 k.p.a., bowiem pominięto na niej zabudowę mieszkaniową obejmującą działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz budynek użyteczności publicznej na działce [...]. Skutkiem było naruszenie art. 47 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody oraz brak analizy obszaru zamieszkałego i oddziaływania na niego samej inwestycji. W konsekwencji błędnie oznaczono także strony postępowania i nie doręczono im decyzji. Nie ogłoszono także o planowanej inwestycji. W ocenie wnioskodawców błędnie zakwalifikowano obiekt bioelektrowni w świetle § 3 ust. 1 pkt 52a obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie nie mniejszym niż 1ha. W ich przekonaniu obiekt ten powinien być kwalifikowany na podstawie § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia, jako instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych. Wskazują także na brak dowodu, że zajmuje powierzchnię większą, niż 1 ha. Wnioskodawcy wskazali także na brak przesłanek do zmiany decyzji z dnia 15 stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a., która nie posiadała waloru ostateczności, a poza tym zmiany dokonano bez powtórnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu , mimo, że pozwala na zwiększenie średnicy obiektów do 34m z możliwością dalszego zwiększenia o 10%. Zdaniem wnioskodawców wadliwym był także brak wprowadzenia w decyzji nakazu racjonalizacji w gospodarowaniu wodą w procesie produkcyjnym, czyli wymogu recyrkulacji wody oraz wykorzystywania wód opadowych (uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego). Decyzja nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia wodno – prawnego pomimo, że zastosowana w przedsięwzięciu technologia oparta jest o wodę i jest szczególnym korzystaniem z tego surowca, co definiuje art. 37 pkt 1 w związku z art. 122 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wnioskodawcy przekonywali, że obie decyzje z 8 stycznia 2009r. i 15 stycznia 2009r., rażąco naruszają art. 61 ust.1 pkt 5 w związku z art. 64 ust.1 ustawy i art. 54 z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tych datach inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją Wójta ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji tej inwestycji. Wnioskodawcy podali, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jest fakt, iż decyzja została wydana w dniu 8 stycznia 2009r., a zmieniającą ją decyzję wydano w dniu 15 stycznia 2009r., natomiast decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody (...) dla tej inwestycji nosi datę 3 lutego 2009r.

Ustosunkowując się do złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 stycznia 2009r. pełnomocnik Spółki pismem z dnia 25 lipca 2015 r., zawnioskował o umorzenie nadzwyczajnego postępowania w tej sprawie, ewentualnie o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dębowej Kłody z dnia 8 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 stwierdzającego niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, gdy od wydania badanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. W ocenie pełnomocnika Spółki, Stowarzyszenie "[...]" oraz przedstawiciele wspólnot mieszkaniowych nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, z uwagi na nieposiadanie przez te podmioty przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wywiódł także, że wydana decyzja realizuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" w stopniu nie stanowiącym rażącego naruszenia prawa, a w postępowaniu nadzwyczajnym ocena naruszenia prawa przez organ musi mieć charakter kwalifikowany, czyli musi zaistnieć rażące, a nie zwykłe naruszenie prawa. Zdaniem pełnomocnika wydana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawnych w sposób rażący i w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Decyzją z dnia 18 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji, a decyzją z dnia 13 stycznia 2017 r. po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 6 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Lu 809/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 13 czerwca 2017r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 18 lutego 2016r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009 r. Nr IBP.7331/26/08 - zmienionej decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. Nr IBP-7331-26/2/08 ustalającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką") warunki zabudowy na budowę 2 fermentatorów do produkcji energii elektrycznej o wysokości max. 10 m i średnicy ok. 20m, 2 silosów przejazdowych na kiszonkę o wymiarach ok. 100x16 m i 25x20 m i wysokości max 5 m oraz na zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków z funkcji obsługującej gospodarstwo rolne na funkcję obsługującą bioelektrownię zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości U..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw, aby bioelektrownię uznać za inwestycję rolniczą, jak bezpodstawnie przyjął to organ I instancji w badanej decyzji z dnia 8 stycznia 2009 r. określając ją jako biogazownię rolniczą. Z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) wynika, że budowle rolnicze muszą mieć związek z rolnictwem i przechowalnictwem. W ocenie Sądu w realiach sprawy inwestycja nie ma żadnego związku z rolnictwem, ani prowadzeniem gospodarstwa rolnego, mimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego zaś planowane obiekty związane są z działalnością przemysłową w postaci przedsiębiorstwa energetycznego. Podkreślił ponadto, że grunty znajdujące się pod budynkami i urządzeniami przedmiotowej bioelektrowni zmienią swoje rolnicze przeznaczenie, a co za tym idzie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o ile spełnione są warunki określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto Sąd stwierdził, że naruszenie w tej konkretnej sprawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); może oznaczać, że nie uwzględniono, wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, co w elekcie wypaczyło wnioski zaprezentowane w analizie, bowiem mogłoby skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1543/18 oddalił skargę kasacyjną Spółki złożoną od przywołanego wyżej wyroku z dnia 6 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Lu 809/17. Zdaniem NSA Sąd I instancji, słusznie stwierdził, iż dla zakwalifikowania biogazowni do budowli rolniczych konieczny jest jej związek z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Stwierdził, że funkcją biogazowni rolniczej jest produkcja gazu na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego inwestora i w tym zakresie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Bk. Podniósł, że w realiach tejże sprawy opisana inwestycja nie ma żadnego związku z rolnictwem, ani prowadzeniem gospodarstwa rolnego, mimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego.

W związku z powyższym rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2021 r. poinformowało wnioskodawców, Spółkę i innych zainteresowanych, o kontynuowaniu postępowania wszczętego wnioskami przedstawicieli Zarządu Wspólnot Mieszkaniowych w U. i Stowarzyszenia. W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego żadna ze stron nie zajęła stanowiska w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r., stwierdziło, że wskazana decyzja Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009 r., Nr IBP.7331/26/08 zmieniona decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r. , Nr IBP – 7331 – 26/2/08 została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009 r., Nr IBP.7331/26/08 z uwagi na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Kolegium będąc związane treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") stwierdziło, że Wójt Gminy Dębowa Kłoda jest i był w dacie wydania decyzji z dnia 8 stycznia 2009r. organem właściwym rzeczowo do ustalenia warunków zabudowy. Przeprowadzając analizę pod kątem kolejnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych Kolegium wskazało, że w odniesieniu do ocenianej decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009r. zastosowanie może mieć co najwyżej przesłanka z art. 156 § 2 in fine k.p.a., czyli wada rażącego naruszenia prawa. Zwrócono uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Lu 809/17 uznał, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić także wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym oczywiste i przez to "rażące" naruszenia przepisów postępowania, mające kwalifikowany wpływ na treść kontrolowanej decyzji, znajdują swoją podstawę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójt Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza art. 61 ust. 1 pkt 1 co wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium w sprawie brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy z uwagi na brak na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi, zabudowy pozwalającej na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazując na treść art. 156 §2 k.p.a. obowiązującą od dnia 16 września 2021 r. Kolegium stwierdziło, że wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza zatem zastosowanie tych kodeksowych regulacji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określając czas, po którego upływie, pomimo nawet istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzje te nie są eliminowane z obrotu prawnego. Czas na wyeliminowanie wadliwej decyzji został ograniczony w k.p.a. do dziesięciu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Upływ wskazanego terminu dziesięciu lat do stwierdzenia nieważności decyzji sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Stwierdzono, że z akt spraw przekazanych przez Wójta Gminy Dębowa Kłoda wynika, że decyzję z dnia 8 stycznia 2009r. doręczono pełnomocnikowi inwestora W. D. w dniu 12 stycznia 2009 r. W związku z powyższym termin do stwierdzenia decyzji upłynął w dniu 12 stycznia 2019 r. Z tego względu Kolegium stwierdziło jedynie, że badana decyzja z dnia 8 stycznia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Stowarzyszenie kwestionując rozstrzygnięcie Kolegium zarzuciło wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i w zw. z art. 158 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491 - dalej jako ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. lub ustawa nowelizująca) poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009 r. Nr IBP.7331/26/08 zmienionej decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r. Nr IBP-7331 -26/08 – pomimo, że została ona wydana zdaniem Kolegium z rażącym naruszeniem prawa - należy odmówić stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej art. 156 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu zastosowanym przez organ jak i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zaś prawidłowe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej.

Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009r. Nr IBP-7331- 26/08 zmienionej decyzją z dnia 15 stycznia 2009r. Nr IBP-7331-26/08 oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego, od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że przyjęte przez Kolegium jako podstawa orzekania przepisy obowiązujące od dnia 16 września 2021 r. wprowadzone ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego sprzeczne są z Konstytucją RP a w szczególności z art. 2. Odwołując się do poglądów doktryny pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że nowelizacja art. 156 § 2 k.p.a. dokonana ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. i rozciągnięcie jej przepisów także na sprawy w toku na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy świadczy o niekonstytucyjności tych przepisów. Na potwierdzenie prezentowanego poglądu odwołał się do opracowania sporządzonego na potrzeby oceny projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wynikającego z przywołanych w skardze wyroków.

W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działający w zakresie swoich uprawnień powinien posłużyć się Konstytucją i niezastosować sprzecznych z nią opisanych przez nią norm ustawowych. Wywiódł, że umocowanie do takiego działania Sądu wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsze postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. i stanowi formę nadzoru. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, pamietające, że wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi istotne odstępstwo od ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

"Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a którego skarżący dopatruje się w decyzji Wójta Gminy z dnia 8 stycznia 2009 r., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają bowiem domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy są niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, a kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.). Podkreślić nadto należy, że pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że dokonując oceny wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej związane było oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. II SA/Lu 809/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021r. sygn. akt II OSK 1543/18. Jest to okoliczności istotna albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

W sprawie organy nie uchybiły art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, rozstrzygając w sprawie organ nie tylko przywołał przepis art. 153 p.p.s.a. i wyrok wydany w sprawie sygn. akt II SA/Lu 809/17, ale również uwzględnił oceny prawne przedstawione w tym orzeczeniu.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji z dnia 8 stycznia 2009r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy , każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red) – LEX/el.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA: z 20.03.2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z 6.06.2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904). W celu stwierdzenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wskazane w art. 61 u.p.z.p., niezbędna jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowo ustaliło i uznało, że w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawców z uwagi na brak na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi zabudowy pozwalającej na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Teren na którym zrealizowano przedmiotową inwestycję był wcześniej wykorzystywany pod urządzenia usługowe rolnictwa, co potwierdził inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy podając przy opisie istniejącej zabudowy, że budynki są związane z obsługą gospodarstwa rolnego. Jak zwróciło uwagę Kolegium położenie terenu w obszarze rolniczym znalazło potwierdzenie również w analizie urbanistycznej, z której wynika, że sąsiednią zabudowę stanowi "zabudowa gospodarcza i inna", bez szczegółowego jej określenia, oraz bez wskazania gabarytów i formy istniejących obiektów architektonicznych. W dacie podejmowania badanej decyzji dla tego obszaru Gmina Dębowa Kłoda nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże plan, którego zapisy przestały obowiązywać dnia 31 grudnia 2003 r. przewidywał na tym terenie urządzenia usługowe rolnictwa - symbol w planie [...]. Podobne przeznaczenie tego terenu wynikało z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dębowa Kłoda Nr XI/39/2003 z dnia 18 lipca 2003r., który przedmiotowy obszar obejmujący m.in. działkę nr [...] kwalifikował jako teren oznaczonym symbolem RPU - urządzenia usługowe rolnictwa. Zdaniem Sądu Kolegium trafnie stwierdziło, że planowana inwestycja, biogazownia, wadliwie została zakwalifikowania do budowli rolniczych pomimo braku jej związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego czyli z rolnictwem i przechowalnictwem. Przedmiotowa inwestycja nie ma żadnego związku z rolnictwem, ani prowadzeniem gospodarstwa rolnego, mimo wykorzystywania surowców pochodzenia organicznego. Zasadnie uznało Kolegium, że decyzja o ustalenie warunków zabudowy dotyczyła realizacji obiektów wykorzystywanych do działalności przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego, którym w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia badanej decyzji, był podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jak słusznie wskazuje Kolegium o tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje bez związku z rolnictwem świadczy planowana w ramach ustalenia warunków zabudowy zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków z dotychczasowej funkcji obsługi rolnictwa na obsługę bioelektrowni. Powyższe potwierdził pełnomocnik inwestora, który w piśmie z dnia 25 lipca 2015r. zaaprobował przyjętą przez Wójta Gminy Dębowa Kłoda kwalifikację inwestycji jako zespół zabudowy przemysłowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W ocenie Sądu prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe okoliczności świadczą o tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy , gdyż planowana zabudowa (biogazowania) była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w żaden sposób nie dawała się z nim pogodzić. Ze względu na powyższe ustalenia zasadnie uznano planowaną inwestycję obejmującą bioelektrownię za działalność przemysłową w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych także w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji zgodnie z którym jest to działalność nierolnicza i nieleśna, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Jak wskazało Kolegium na dzień 8 stycznia 2009 r. działka nr [...] posiadała kontury klasyfikacyjne obejmujące użytki rolne zabudowane B-RV na powierzchni 1,6714 ha, użytki rolne zabudowane B-RVI na powierzchni 0,4647 ha oraz grunty rolne RV na powierzchni 0.4875 ha i grunty rolne R VI na powierzchni 0,0950 ha. W związku z powyższym grunty znajdujące się pod budynkami i urządzeniami przedmiotowej bioelektrowni zmienią swoje rolnicze przeznaczenie i wymagają uzyskania zgody na ich wyłączenie z produkcji rolnej, ale nie jest wymagana zgoda na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze.

Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że "Analiza opinia urbanistyczna" wskazuje, iż obszar analizowany nie został ustalony zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający jego wielkość zależną od szerokości frontu terenu inwestycji. Zarówno decyzja z 2009 r. jak i analiza nie wyjaśniają jak został wyznaczony obszar analizowany. Okoliczność, że przy jej opracowaniu nie uwzględniono położonej w pobliżu wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej oznacza, iż nieprawidłowo uznano, że lokalizacja bioelektrowni nie jest sprzeczna z założeniami ładu przestrzennego gminy Dębowa Kłoda. W części tekstowej i graficznej analizy nie wskazano, jakie w zakreślonym do analizy terenie występują budynki i obiekty oraz brak jest szczegółowego opisu istniejącej w sąsiedztwie funkcji oraz parametrów zabudowy, wykazującego, jakiej kondygnacji i jakich gabarytów są to zabudowania. Powyższe uniemożliwia skontrolowanie i skonfrontowanie tych wyników z analizą. W związku z powyższym ustalenia Kolegium doprowadziły do prawidłowej konstatacji przeprowadzona analiza urbanistyczna nie wykazała, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji uznać należało, że kontrolowana decyzja z 8 stycznia 2009 r. zmieniona decyzją z dnia 15 stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania konstytucyjności przedmiotowego przepisu. Treść wskazanego przepisu wprowadzona została art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej, zaś zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy zastosowanie znalazła do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem. Podkreślić należy, że dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym uznano, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe ustalenia organu, że stwierdzone w niej okoliczności wyczerpywały przesłanki ustalone znowelizowanym art. 156 § 2 k.p.a., upoważniając Samorządowe Kolegium Odwoławcze do orzeczenia, że decyzja Wójta Gminy Dębowa Kłoda z dnia 8 stycznia 2009 r. zmieniona decyzją z dnia 15 stycznia 2015 r. wydana została z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji pozostawało niezakończonym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja z dnia 8 stycznia 2009 r. doręczona została pełnomocnikowi inwestora W. D. w dniu 12 stycznia 2009 r. W związku z tym termin do stwierdzenia nieważności decyzji upłynął w dniu 12 stycznia 2019 r. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło orzec o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa.

W tej sytuacji za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 16 września 2021 r. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Podsumowując wskazać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez Stowarzyszenie zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Kolegium orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi kierowało się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniło swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), mając na uwadze stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. II SA/Lu 809/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1543/18.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.