Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 893/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki (spr.), Joanna Kube, Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze, którym - na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - stwierdzono nieważność zarządzenia Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie unieważnienia - rozstrzygniętego [...] października 2018 r. - konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Placówek - [...] (dalej jako "Zespół"), zwanego dalej "Zarządzeniem".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano m.in.:

- przesłanką wydania Zarządzenia była ocena, że - przedłożone przez kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu, zwanego dalej "Kandydatem" - zaświadczenia, nie potwierdzają aby spełniał on warunki określone w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz.U. z 2017 r. poz. 1597), zwanego dalej "rozporządzenia o wymaganiach"; nie uznano za wystarczające do poświadczenia spełniania danych warunków, ani przedłożonego przez Kandydata świadectwa ukończenia studiów podyplomowych Szkoły Głównej [...] (dalej SG[...]), ani zaświadczenia o ukończeniu "[...] (210 godzin)", wydanego przez Centrum Doskonalenia Zawodowego w W.,

- w toku postępowania organ nadzoru – pismem z [...] stycznia 2019 r., - wniósł o ustosunkowanie się przez Prezydenta do szeregu zarzutów, podnoszonych przez Kandydata w piśmie datowanym [...] listopada 2018 r.,

- w odpowiedzi z [...] stycznia 2019 r. Prezydent wskazał, że Zarządzenie wydano wobec nie podzielania wyniku prac Komisji Konkursowej, która wybrała na stanowisko dyrektora Zespołu Kandydata; nie spełniał on bowiem warunku, o którym mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; w myśl tego przepisu osoba zajmująca stanowisko dyrektora placówki publicznej musi legitymować się dokumentem potwierdzającym ukończone studia wyższe lub podyplomowe, z zakresu zarządzania albo kursem kwalifikacyjnym z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonym zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; w piśmie tym nie odniesiono się do tego, z jakiego powodu Kandydat wygrywał poprzednie konkursy przedkładając dane świadectwo ukończenia studiów podyplomowych; pominięto również wyjaśnienia w zakresie objętym opinią Kuratorium Oświaty w W. z [...] stycznia 2019 r.; organ ten wskazał, że Kandydat spełnia warunki ustalone w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań,

- w sprawie kluczowe znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996) oraz aktów wykonawczych do niej - rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły, ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. poz. 1587), zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie konkursu", oraz rozporządzenie w sprawie wymagań,

- zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, stanowisko dyrektora placówki powierza organ prowadzący szkolę lub placówkę; przy tym - w ust. 10 tego artykułu - wskazuje, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, a kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora,

- konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu rozstrzygnięto [...] października 2018 r., poprzez wybranie Kandydata,

- w § 1 ust. 2 pkt 4e rozporządzenia w sprawie konkursu wskazano, że w ogłoszeniu o konkursie podaje się wykaz wymaganych dokumentów - w tym poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów, potwierdzających posiadanie wymaganego wykształcenia, w tym dyplomu ukończenia studiów wyższych lub świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania albo świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą; zgodnie z § 4 tego rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; przy tym odmowa może opierać się na braku dokumentów, wskazanych w ogłoszeniu konkursu; w rozpatrywanej sprawie Komisja nie miała wątpliwości, że Kandydat spełnia wymogi i przedłożył wszelkie wymagane dokumenty,

- zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, stanowisko dyrektora publicznej placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia, inter alia, wymóg ukończenia studiów wyższych lub studiów podyplomowych, z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą, prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; przepis ten jest klarowny - nie wymaga pogłębionej analizy w celu ustalenia znaczenia jego treści; wskazuje się tam, że kandydat:

- musi mieć ukończone studia wyższe lub studia podyplomowe,

- studia wyższe lub studia podyplomowe mają być z zakresu zarządzania,

- możliwym jest również uznanie za spełniających wymogi kandydatów, którzy wprawdzie nie ukończyli studiów lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania i ukończyli kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli,

- powyższe wymogi wraz z pkt 1 § 1 rozporządzenia w sprawie wymagań, gdzie ustalono potrzebę posiadania przez kandydata wykształcenia wyższego - tytułu zawodowego magister, magister inżynier lub równorzędnego - oznaczają, że każdy kandydat musi ukończyć minimum studia, zaś niektórzy dodatkowo studia podyplomowe; odbycie studiów podyplomowych jest wymagane od tych kandydatów, których studia nie były z zakresu zarządzania; w takim wypadku studia podyplomowe muszą być ukończone w tym zakresie,

- ostatecznie - jeśli kandydat nie ukończył studiów lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania - możliwe jest uznanie kandydata ze studiami wyższymi (np. z prawa) i ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli,

- zwrócono uwagę, że o ile wymogi dla studiów i studiów podyplomowych wskazują na zakres zarządzania w ogóle, o tyle dopiero ukończenie kursu kwalifikacyjnego precyzuje, że musi być w zakresie zarządzania oświatą; zatem ten ostatni wymóg jest podwójnie kwalifikowany - kurs musi:

- dotyczyć zarządzania oświatą, oraz

- być prowadzony zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli.

takie stanowisko już w 2007 r. potwierdził Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej Z. M. w odpowiedzi na interpelację nr [...] Posła J. B. w sprawie interpretacji tego przepisu, zwanej dalej "odpowiedzią na interpelację nr [...]",

- w niniejszym stanie faktycznym Kandydat miał ukończone studia wyższe, a dodatkowo przedłożył świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie zarządzania; potwierdził to przedkładając dokumenty wydane przez Dziekana Kolegium [...] Szkoły Głównej [...],

- w uzasadnieniu Zarządzenia skupiono się wyłącznie na ocenie przedłożonego zaświadczenia ukończenia kursu w Centrum Doskonalenia Zawodowego; całkowicie pominięto przedłożone świadectwo ze Szkoły Głównej [...]; nawet przyznając rację Prezydentowi, że przedłożony dokument o ukończeniu [...] (210 godzin) nie spełnia wymogu dokumentu przewidzianego przepisami rozporządzenia w sprawie wymagań, pozostałe dokumenty wypełniały tę lukę; w konsekwencji nie można było zarzucić Kandydatowi nieprzedłużenia koniecznych dokumentów; nieuprawnione było więc przekonanie, że Komisja Konkursowa nie powinna dopuścić Kandydata do dalszego etapu postępowania,

- w konsekwencji nieprawidłowo uznano, jakoby doszło do wystąpienia istotnych nieprawidłowości w toku postępowania konkursowego, które miały wpływ na jego wynik; zastosowanie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu było więc niezgodne z prawem,

- analiza zebranego materiału, jak też złożone przez Prezydenta wyjaśnienia, uzasadniają stwierdzenia, że Zarządzenie wydano z rażącym naruszeniem prawa - art. 63 ust. 1 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu, oraz § 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 85, 87, 91 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu, oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań,

- art. 7 i 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. poz. 483, ze zm.), poprzez nieuprawnione podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadniając skargę podniesiono:

- nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem; Zarządzenie jest zaś z prawem zgodne; zaistniały przesłanki do unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu; zostało to szczegółowo i wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu Zarządzenia; tym samym nie ma podstaw, aby wyeliminować je z obrotu prawnego; jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego nie można powierzyć stanowiska dyrektora placówki oświatowej osobie, wyłonionej w postępowaniu konkursowym, niespełniającej warunków określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; tym samym niniejsza ingerencja organu administracji rządowej, wobec braku "istotnego naruszenia prawa", godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (tak: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. LEX nr 33805),

- rozstrzygnięcie nadzorcze jest ponadto przedwczesne; nie opiera się bowiem na całościowej analizie materiału sprawy - pomija stanowisko Ministra Edukacji Narodowej, co do niespełniania wymogów niezbędnych do zajmowania stanowiska dyrektora; nieadekwatnie zinterpretowano też stanowiska Ministra Edukacji Narodowej, zawarte w odpowiedzi na interpelację nr [...]; w konsekwencji wydano rozstrzygnięcie nadzorcze nieodpowiadające prawu; poprzez stwierdzenie nieważności Zarządzenia powstaje niezgodność z § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań - niespełniający wskazanych wymogów Kandydat jest wskazany do zatrudnienia na stanowisko dyrektora Zespołu,

- Komisja Konkursowa - na posiedzeniu [...] października 2018 r. - powzięła wątpliwość, czy - w świetle dokumentów złożonych przez Kandydata - spełnia on warunek określony w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; zapis odnośnie tej wątpliwości znajduje się w protokole z posiedzenia; w protokole tym znalazł się nieprawdziwy zapis o potwierdzeniu przez radcę prawnego Biura Edukacji Urzędu [...] W. spełniania danych wymagań przez kandydata (tak: protokół, pismo do Przewodniczącej Komisji z [...] listopada 2018 r. oraz opinia prawna z [...] listopada 2018 r.); nieprawidłowy zapis w protokole nie stanowi jednakże o faktycznym spełnianiu lub niespełnianiu przez Kandydata warunku z § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań,

- w toku analizy konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Prezydent nie mógł zgodzić się z wynikiem prac Komisji Konkursowej i - w świetle przepisów - nie mógł zatwierdzić wyniku konkursu; zaistniały bowiem okoliczności, których wystąpienie skutkuje unieważnieniem konkursu ze względu na prowadzenie postępowania konkursowego wobec Kandydata, który nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu; analiza orzecznictwa sądowego, dotyczącego wyboru dyrektora publicznej placówki, prowadzi do wniosku, że wyłonionemu w konkursie kandydatowi nie można odmówić powołania na stanowisko dyrektora tylko w przypadku wyłonienia w konkursie, który nie podlega unieważnieniu (tak np. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 559/11, 1567/14 i 2586/16, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); w przypadku natomiast wyłonienia przez komisję konkursową kandydata niespełniającego określonych w przepisach wymagań organ unieważnia konkurs; powierzenie bowiem stanowiska dyrektora osobie, niespełniającej wymagań, byłoby istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1008/14 – dostępny w CBOSA),

- złożone przez Kandydata dokumenty:

- kopia świadectwa z [...] czerwca 1995 r. ukończenia studiów podyplomowych SG[...] - Kolegium [...], w zakresie administracji oświatowej, oraz

- kopia zaświadczenia z [...] września 2018 r. o ukończeniu w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] września 2018 r. "[...] - 210 godzin" w Centrum Doskonalenia Zawodowego

nie dowodzą spełniania warunku określonego w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań.

- co do braku spełniania wymogu ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli, wskazano: przedłożona kopia zaświadczenia o ukończeniu kursu nie poświadcza spełniania warunku określonego w § 1 pkt 2 in fine rozporządzenia w sprawie wymagań - kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; przepisy w sprawie prowadzenia placówek doskonalenia nauczycieli - § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2016 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. poz. 1591), dalej jako "rozporządzenie w sprawie doskonalenia nauczycieli" - określają wymóg odbycia kursu kwalifikacyjnego jedynie w akredytowanej placówce doskonalenia nauczycieli; zapewnia to uzyskanie kwalifikacji, spełniających wymagania określone w przepisach w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek; dowodem spełniania warunku z § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań oraz odbycia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli, jest "świadectwo ukończenia kursu kwalifikacyjnego", prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; potwierdza to świadectwo, zgodne z wzorem określonym w załączniku do rozporządzenia w sprawie doskonalenia nauczycieli; dodatkowo na świadectwie kursu kwalifikacyjnego, wydanego według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia w sprawie doskonalenia nauczycieli widoczna powinna być akredytacja (numer zgody i nazwa organu); akredytacja do prowadzenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli, jest wydawana pod kątem spełniania wymagań określonych w "Ramowym planie i programie [...]", określonym przez Ministra Edukacji Narodowej; z ramowego planu wynika m.in., że kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą trwa dwa semestry, nie krócej niż 9 miesięcy; Kandydat nie przedłożył w toku postępowania konkursowego świadectwa ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; przedłożył zaś zaświadczenie o ukończeniu kursu kwalifikacyjnego pedagogicznego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego przez placówkę kształcenia ustawicznego; nie poświadcza ono spełnienia wymogu ukończenia kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania oświatą, prowadzonego zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; Kandydat nie spełniał więc warunków określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; placówka, która wydała Kandydatowi zaświadczenie o ukończeniu kursu [...] nie jest placówką doskonalenia nauczycieli, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie doskonalenia nauczycieli, ani nie posiada akredytacji do prowadzenia tych kursów - zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli; kurs zrealizowano w placówce kształcenia ustawicznego, wpisanej do ewidencji niepublicznych szkół i placówek; tymczasem uprawnione do prowadzenia kursów kwalifikacyjnych w zakresie zarządzania oświatą, określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, są jedynie akredytowane placówki doskonalenia nauczycieli; tym samym zaświadczenie z [...] września 2018 r. o ukończeniu kursu w placówce kształcenia ustawicznego, wpisanej do ewidencji szkół i placówek, prowadzonej przez [...] W. pod nr [...], nie spełnia warunków, określonych § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań,

- co do nie spełniania wymogu studiów lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania wskazano: kopia świadectwa ukończenia studiów podyplomowych SG[...] w zakresie administracji [...] z [...] czerwca 1995 r. nie poświadcza spełniania przez Kandydata warunku określonego w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań - ukończenia studiów lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania; stanowisko Prezydenta, co do tego, że studia podyplomowe z administracji oświatowej nie stanowią o spełnianiu wymagania ukończenia studiów z zakresu zarządzania lub studiów podyplomowych z zakresu zarządzania, wyraża także Minister Edukacji Narodowej, będący autorem przedmiotowego rozporządzenia, dokonujący tym samym wykładni autentycznej; w odpowiedzi na skierowane w przedmiotowej sprawie zapytanie Prezydenta z [...] grudnia 2018 r., do którego załączono kopię świadectwa ukończenia studiów podyplomowych z [...] czerwca 1995 r., jednoznacznie wskazano: "osoba, która ukończyła 2-semestralne studia podyplomowe w zakresie administracji oświatowej, nie spełnia wymogu określonego przepisem § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce." - tak pismo z [...] lutego 2019 r., przekazane Wojewodzie [...] przez Prezydenta przy piśmie z [...] lutego 2019 r. (wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego [...] marca 2019 r.); poglądy sformułowane w przedstawianej przez Kandydata w opinii prawnej r.pr. E. P. z [...] listopada 2018 r., oraz w jednozdaniowym piśmie z [...] grudnia 2018 r. prof. dr. hab. W. M. z SG[...], nie są trafne i zgodne z przepisami; w piśmie prof. M. wskazano, że ukończone studia podyplomowe - studia pracowników administracji oświatowej - mieściły się w zakresie szeroko pojętego zarządzania; pogląd ten nie jest trafny, nie jest poparty żadną argumentacją, a przede wszystkim jest sprzeczny z nazwami kierunków studiów i brzmieniem § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań; r.pr. E. P. wskazuje, że w języku potocznym słowa administrowanie i zarządzanie są odbierane podobnie oraz że w słowniku języka polskiego słowo: "zarządzanie" ma w sobie komponent "administrowanie"; ponadto wskazywała, że w toku 200 godzin studiów podyplomowych z zakresu administracji oświatowej mieściło się 8 godzin zajęć z zarządzania; wywiodła z tego nieuprawniony i niezgodny z prawem wniosek, że ukończenie studiów podyplomowych w SGH w zakresie administracji oświatowej oznacza spełnienie warunku, określonego w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań - studiów podyplomowych z zarządzania; odnośnie spełniania tego warunku organ nadzoru wskazał, że Prezydent nie uwzględnił stanowiska Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r. (przekazanym Prezydentowi przy piśmie z [...] stycznia 2019 r.) o posiadaniu kwalifikacji przez Kandydata; jednak Kurator Oświaty - w piśmie z [...] listopada 2018 r., skierowanym do Zastępcy dyrektora Biura Edukacji Urzędu [...] - stwierdził w tej sprawie uprzednio, że przedstawiciele Kuratora Oświaty wnieśli zastrzeżenia do protokołu ze względu na wątpliwości, co do spełniania wymogów formalnych przez Kandydata; ze względu na te wątpliwości przedstawiciele Kuratora wstrzymali się od głosu na posiedzeniu Komisji Konkursowej [...] października 2018 r.; ponadto - w piśmie z [...] listopada 2018 r. - Kurator Oświaty wskazywał, że nie ma kompetencji do działania w konkursie na stanowisko dyrektora po zakończeniu prac komisji; natomiast w piśmie Kuratora z [...] stycznia 2019 r. jego opinia jest oparta na stanowisku prof. M.; tym samym podziela błędny pogląd - niemający oparcia w przepisach prawa; Prezydent nie zgadza się z argumentacją, prezentowaną w przedłożonej przez Kandydata opinii prawnej, w piśmie prof. M., czy Kuratora Oświaty z [...] stycznia 2019 r.,

- przepisy prawa administracyjnego należy wykładać ściśle; w tym przypadku oznacza to, że wymagania dotyczące wykształcenia kandydata, określone w przepisach rozporządzenia wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej, należy wykładać ściśle - zgodnie z interpretacją autentyczną autora przepisów; co więcej, w prawie administracyjnym nie można opierać się na interpretacji rozszerzającej; organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa; skoro zaś warunek określony w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczy ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania, to nie można uznać, jakoby ukończenie studiów podyplomowych z zakresu administracji oświatowej oznaczało ukończenie studiów z zakresu zarządzania; kierunki studiów podlegają ponadto przepisom szkolnictwa wyższego; nieuprawnione jest więc ustalanie spełniania wymogów dotyczących określonych kierunków studiów na podstawie potocznego rozumienia nazwy kierunku studiów, albo na podstawie słownika języka polskiego; podzielając wnioskowanie przytaczane w piśmie prof. M. oraz przedłożonej przez Kandydata opinii prawnej, można byłoby uznać, że ukończenie studiów z zakresu ekonomii oznacza ukończenie studiów z zakresu prawa, ponieważ w zakresie przedmiotowych studiów z ekonomii są wykładane elementy prawa,

- organ nadzoru nieprawidłowo ocenił działania Prezydenta co do analizy świadectwa ukończenia studiów podyplomowych, powołując się na odpowiedź na interpelację nr [...]; wynika z niej mianowicie aprobata dla poglądu Posła, że "organy prowadzące nie mają prawa modyfikować wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora"; oznacza to - przy całościowej lekturze interpelacji oraz odpowiedzi na nią - że nie można uznawać, jakoby jedynie ukończenie studiów wyższych lub studiów podyplomowych z zakresu "zarządzania oświatą" umożliwia spełnienie warunku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. Nr 89, poz. 826); zapytanie Posła, jak i odpowiedź dotyczą studiów z zakresu zarządzania (np. zarządzania oświatą), a nie studiów z zakresu administracji; interpelacja dotyczy ówcześnie aktualnego i dyskutowanego zagadnienia - mianowicie, czy studia z zarządzania, czy też studia z zakresu zarządzania oświatą oznaczają spełnianie wymogów odnośnie do kwalifikacji wymaganych od kandydata na dyrektora szkoły; obecne warunki w § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymagań są tożsame z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu z dnia 6 maja 2003 r.; Prezydent zatwierdza więc konkursy na stanowisko dyrektora placówki, w których wyłoniony w konkursie kandydat ma ukończone studia z zakresu zarządzania,

- odnośnie konkursów w latach poprzednich, w których Kandydat został wskazany do zatrudnienia przez ówczesne komisje konkursowe, wskazano: ówczesne postępowania konkursowe nie są przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego; jeżeli jednak ówcześnie wyniki prac komisji konkursowych nie były przedmiotem unieważnienia, to trudno uznać, że zatwierdzenie wyników konkursów z lat poprzednich jest przesłanką legitymizującą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w postępowaniu konkursowym w 2018 roku; podkreślono, że w nierozstrzygniętym [...] lipca 2018 r. konkursie na stanowisko dyrektora Zespołu Komisja Konkursowa podjęła uchwałę o niedopuszczeniu Kandydata do konkursu ze względu na niespełnienie wymagań, wskazanych w ogłoszeniu konkursu; tym samym organ nadzoru nietrafnie wskazał, jakoby dokumenty, którymi posługiwał się Kandydat, nie były nigdy kwestionowane w postępowaniach konkursowych na stanowisko dyrektora Zespołu,

- powierzenie stanowiska Dyrektora Zespołu Kandydatowi, wyłonionemu w toku prac Komisji Konkursowej, byłoby tym samym rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 31) pełnomocnik Prezydenta podkreślał, że w procedurach konkursowych nie kwestionuje on w praktyce żadnych studiów podyplomowych z zakresu zarządzania - np. zarządzanie przedsiębiorstwem, zarządzanie i marketing. Nie uznaje natomiast studiów z zakresu administracji, jako odpowiadających zakresowi zarządzania, niezależnie od tego kiedy zostały ukończone. Potwierdził, że Kandydat dwa razy wygrał konkurs i piastował stanowisko kierownika Zespołu.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa.

Trafnie organ nadzoru skonstatował wystąpienie przesłanki dla stwierdzenia nieważności Zarządzenia, którym unieważniono konkurs na dyrektora Zespołu. W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano wszystkie istotne uwarunkowania prawne, w tym treść stosownych regulacji, oraz okoliczności faktyczne sprawy. Z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie stanowiska organu nadzoru, ponowne przytaczanie jego argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do argumentacji skargi należy wskazać, co następuje.

Spór sprowadza się, do kwestii właściwego rozumienia § 1 pkt 2 rozporządzenia o wymaganiach. W sprawie jest przy tym w istocie bezsporne, że Kandydat nie spełniał jednego z alternatywnych, zakreślonych tam warunków w postaci ukończenia kursu kwalifikacyjnego, zorganizowanego przez placówkę o określonym statusie prawnym - ośrodek doskonalenia nauczycieli. Trafna jest w danym zakresie argumentacja Prezydenta. Jej przytaczanie - wobec wcześniejszego zreferowania - nie byłoby zasadne.

W sprawie kluczowe znaczenie miało więc ustalenie czy - w realiach niniejszej sprawy - Prezydent trafnie skonstatował, że Kandydat nie spełnia także warunku określonego § 1 pkt 2 rozporządzenia o wymaganiach, opisanego jako ukończenie studiów podyplomowych z zakresu zarządzania. Poszukując odpowiedzi na to pytanie trzeba mieć na uwadze także jedną z kluczowych zasad państwa prawnego, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. - regułę stabilności prawa, obejmująca także prawo każdego obywatela, aby stosowne wobec niego regulacje miały ten sam skutek w sferze granic jego praw i obowiązków, niezależnie od czasu i tego, kto wykonuje uprawnienia osoby piastuna urzędu. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że cała regulacja § 1 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wymagań z 2017 roku, brzmiąca analogicznie w uprzednich regulacjach, budziła określone wątpliwości interpretacyjne. Odzwierciedleniem tego była m.in. powoływana przez strony danego postępowania odpowiedź na interpelację nr [...]. Jak wyjaśniał Prezydent, przedmiotem kontrowersji było wówczas, czy zamieszczony w danej regulacji wyraz "oświatą" należy odnosić wyłącznie do kursu kwalifikacyjnego z zakresu zarządzania, czy także studiów podyplomowych. Prawodawca nie zdecydował się potem na zmianę wskazanych regulacji, pomimo zaistniałej wątpliwości. Jak wskazuje jednak Prezydent - pomimo tego – w praktyce działania kierowanych przezeń jednostek oświaty stosowane są jednolite reguły. Za spełnienie warunku uznaje się ukończenie studiów podyplomowych zarządzania na dowolnych kierunkach. Trudno wprawdzie uznać, aby studia z zakresu zarządzania na dowolnym kierunku gwarantowały wiedzę analogiczną do równoważnych kursów kwalifikacyjnych zarządzania dotyczących samej oświaty. Takie rozumienie przepisów rozporządzenia o wymaganiach uznano jednak za trafne i w ten sposób są one stosowane. Jednocześnie - w realiach rozpoznawanej sprawy - jest bezsporne, że Kandydat nie ukończył studiów pod nazwą zarządzanie, lecz określonych mianem "administracji oświatowej". Przy literalnym odczytywanie treści przepisu (wykładnia językowa) należałoby uznać, że nie spełnia on wymagań formalnych. Jego kandydatura na dane stanowisko nie powinna być więc nigdy rozważana. Jednakże - co przyznaje Prezydent - Kandydat już dwukrotnie - wobec wygrania konkursu - obejmował stanowisko dyrektora Zespołu. Musiało być to skutkiem uznania przez komisje konkursowe i ówcześnie zatwierdzającego wybór Prezydenta, że studia administracji oświatowej należą do zakresu "zarządzanie". Prawodawca posłużył się przy tym określeniem studia "z zakresu", co nie wyklucza aby nazwa danego kierunku nie zawierała samego wyrazu zarządzanie. W języku potocznym wyrazy zarządzanie i administrowanie mają natomiast znaczenie zbliżone. Z kolei w analogicznym stanie prawnym (w okresie obowiązywania wcześniejszych rozporządzeń) Prezydent - kierujący podległymi jednostkami oświaty - nie kwestionował przez szereg lat kwalifikacji danego kandydata do objęcia określonego stanowiska a nawet było mu ono powierzone. Okoliczności tej nie można pominąć przy poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy - w rozpatrywanym przypadku - można uznać, że Kandydat nie spełnia wymagań, co było przesłanką wydania uchylonego Zarządzenia. Wprawdzie wąska, dialektyczna wykładania wskazanej regulacji może prowadzić do wykluczenia zaliczenia danego przypadku, jako ukończenie studiów z zakresu zarządzania. Jak trafnie zauważa też Prezydent w skardze, regulacje administracyjne nie podlegają generalnie wykładni rozszerzającej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że - skoro kwalifikacje danej osoby w okresie wielu lat nie były podważone - nie ma przesłanek w danej - indywidualnej sprawie dla zmiany rozumienia analogicznych regulacji normatywnych. Jak wskazano, ubieganie się o stanowisko publiczne, należy do praw obywatelskich. Jeżeli nie dojdzie do zmiany przepisów jego zakres nie może być więc wykładany różnie przez ten sam organ, bez ważkich przyczyny dla zmiany interpretacji. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, gdy określona osoba - pozostając w przekonaniu, że spełnia określone warunki - przez wiele lat wykonywała określone uprawnienie. Nie dysponując informacją, że posiadane kwalifikacje nie predysponują do zajmowania określonego stanowiska nie miała też asumptu do podejmowania działań w celu uzupełnienie wykształcenia, aby spełnić inaczej rozumiane wymagania formalne. Z kolei - skoro dana osoba pełniła już daną funkcję i była wyłaniana doń w kolejnych konkursach - nie może natomiast budzić wątpliwości, że ma ona ku temu predyspozycje merytoryczne.

Wywodzona wprost z zasad konstytucyjnych zasada pewności prawa znajduje bezpośrednio odzwierciedlenie w nowych przepisach prawa materialnego umiejscowionych jednak w akcie o charakterze procesowym - ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - tak art. 8 § 2. Wskazana norma nie ma wprawdzie bezpośrednio zastosowania w danej sprawie - nie chodzi tu bowiem o rozstrzyganie spraw indywidualnych, w drodze decyzji administracyjnej. Musi być jednak brana pod uwagę, jako jedna z reguł ogólnych, w kontekście interpretacji przepisów, zakreślających możliwość ingerencji będącego organem gminy Prezydenta w sprawy rozstrzygane przez powołane przezeń komisję konkursowe.

W rozpatrywanej sprawie Prezydent wskazuje wprawdzie, że spełnienie wymogów formalnych - ukończenie studiów podyplomowych, z określonego zakresu - zostało już zakwestionowane w trakcie konkursu w lipcu 2018 roku. Nie jest to jednak przesłanka wystarczająca dla przyjęcia, że - skoro dana osoba od lat spełnia te same wymagania i obejmowała określone stanowisko a regulacje normatywne w danym zakresie nie ulegają istotnym zmianom - dopuszczalne jest zastosowania odmiennej, bardziej ścisłej wykładni przepisu (wyłącznie językowej), gdy prowadzi to do pozbawienie Kandydata uprawnień do ubiegania się o stanowisko. Okres lipiec – październik jednego roku nie jest bowiem wystarczający dla odbycia studiów podyplomowych bądź kursu kwalifikacyjnego, w myśl odrębnych przepisów. Nie mogą być także istotnymi argumentami sygnalizowane przez Prezydenta okoliczności towarzyszące unieważnionej procedurze konkursowej – formułowane wówczas wątpliwości, co do spełnienia wymagań przez Kandydata, czy zmiana stanowiska przez Kuratora Oświaty.

Chybiona jest argumentacja Prezydenta, gdzie wskazano, że objęcie przez Kandydata stanowiska dyrektora Zespołu prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikując tak dany przypadek pominięto całkowicie, że - na gruncie identycznych regulacji - dany Kandydat piastował już to stanowisko. Nie sposób wobec tego kwalifikować takiej sytuacji jako nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. Doszło do tego bowiem w następstwie dopuszczalnej, szerokiej wykładni konkretnej regulacji normatywnej. Nie ma przy tym znaczenia w danej sprawie, czy jest ona poprawna. Trafnie pełnomocnik Prezydenta sygnalizował kwestie poszanowania postulatu równości dostępu do stanowisk, zwracając uwagę na przyjętą obecnie jednolitą praktykę akceptowania w konkursach wyłącznie dokumentów potwierdzających zakończenie studiów podyplomowych z zakresu zarządzania. Zasadne jest takie podejście - wyklucza dowolność w tym zakresie. Nie zwalniało to jednak z obowiązku rozważania czy - w indywidualnych przypadkach, wobec określonych uwarunkowań faktycznych (tu wieloletnie niekwestionowanie określonych kwalifikacji, potwierdzonych dokumentem) - nie należy uznać wymagań za spełnione. Nie chodzi więc o ogólną zmianę praktyki lecz uwzględnienie - w szczególnych przypadkach - określonych uwarunkowań sprawy.

Trafnie zauważa Prezydent, że wyjaśnienie organu uczelni wyższej (tu SG[...]) nie może mieć charakteru wiążącego. W realiach danej sprawy jest jednak przesłanką za dopuszczalnością szerszej wykładni pojęcia "zakres zarządzania". Prezydent powołuje się też na, nieznane organowi nadzoru na dzień orzekania, stanowisko uzyskane z Ministerstwa Edukacji Narodowej. Także jednak z treści tego dokumentu wynika wprost brak jego wiążącego charakteru (tak: fragment końcowy). Stanowisko to może być podstawą do formułowania reguł ogólnych w postępowaniach konkursowych. Nie wyklucza jednak możliwości odwołania się do odmiennej interpretacji danego przepisu wobec szczególnych, indywidualnych uwarunkowań sprawy.

W tym kontekście chybione są zarzuty skargi, jakoby zarządzenie nadzorcze naruszało treść przepisów prawa materialnego, zakreślających wymagania, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora placówki bądź zakreślającego kompetencje Prezydenta do wydawania zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Organ nadzoru nie naruszył też przepisów rangi konstytucyjnej, zakreślających granice niezależności organów samorządu terytorialnego i możliwości ingerencji administracji rządowej w danym przypadku. Wkroczenie w sferę spraw, pozostających generalnie w kompetencjach organu samorządu gminnego, znajduje ustawową podstawę (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Przemawiał za tym także wzgląd na ochronę innych, konstytucyjnych praw obywatelskich - uprawnienia do objęcia urzędu publicznego w kontekście obowiązku zapewnienia stabilności reguł w danym zakresie, co wynika z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP.).

Sąd nie dostrzegł także z urzędu w zaskarżonym akcie wad, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), jak w sentencji wyroku.