Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2721/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant: ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2015 r. sprawy ze skargi T.N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T.N. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej także: "udp") oraz załącznika nr 1 pkt 2 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm., dalej: "rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, dalej także: "utd"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez T. N. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu znalazły się następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] grudnia 2013 r. o godzinie 08:10 na autostradzie [...] na odcinku M. - węzeł K. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę do kontroli dowodów rejestracyjnych. Kontrola została przeprowadzona w Miejscu Obsługi Podróżnych L. przy autostradzie [...]. W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej ustalono, że ww. zespół pojazdów poruszał bez urządzenia viaBox przeznaczonego do pobierania opłaty za przejazd po drodze płatnej, co skutkowało przejazdem po płatnym odcinku autostrady [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Podczas czynności kontrolnych poddano oględzinom szybę czołową oraz wnętrze kontrolowanego pojazdu i stwierdzono, że pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox. Tym samym nie mogła zostać uiszczona opłata elektroniczna za ww. przejazd po płatnym odcinku autostrady [...]. Jednocześnie w dniu [...] grudnia 2013 r. sporządzono protokół kontroli nr [...] i doręczono skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] grudnia 2013 r. po autostradzie [...] na odcinku M. - węzeł K. wymienionej w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji nie zgadzając się z otrzymaną decyzją. Skarżący wskazał, że poruszał się po płatnych odcinkach dróg krajowych i uiszczał stosowne opłaty za wykonywane przejazdy, co potwierdzają załączone do wniosku paragony fiskalne. Przyznał, że nie miał w pojeździe urządzenia viaBox, ponieważ nie wiedział o konieczności posiadania tego urządzenia. Ponadto nie został poinformowany w punkcie poboru opłat o obowiązku nabycia urządzenia viaBox. Skarżący podniósł, że nie widział stosownych znaków wskazujących na pobór opłaty. Uiścił opłatę za przejazd nie w formie elektronicznej, ale w formie gotówkowej. Wskazał, że zarówno w decyzji, jak i w protokole kontroli jest błąd dotyczący faktu wniesienia opłaty za realizowany przejazd. W konkluzji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. z prośbą o udzielenie informacji dotyczącej oznakowania autostrady [...] na odcinku M. - węzeł K. (pomiędzy węzłem S. I - węzeł K.) jako drogi płatnej (tabliczkami informacyjnymi T-34).

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych w L. poinformował, że projekt stałej organizacji ruchu związany z wprowadzeniem opłaty elektronicznej za przejazd autostradą [...] na odcinku od węzła S. do granicy województwa [...]/[...], został zatwierdzony w dniu [...] lipca 2013 r. Oznakowanie związane z poborem opłaty elektronicznej wprowadzone zostało w dniu [...] października 2013 r. Pobór opłaty elektronicznej rozpoczął się w dniu [...] października 2013 r. Kontrola wynikająca z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., Nr 177, poz. 1729) została przeprowadzona w dniu [...] listopada 2013 r. W czasie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawianiu tabliczek informacyjnych T-34. Natomiast okresowa kontrola utrzymania oznakowania, o której mowa w § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, została przeprowadzona w dniu [...] października 2013 r. przed wprowadzeniem opłaty elektronicznej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił dowód z pisma informacyjnego z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z pisma informacyjnego z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (oddział w P.) z dnia [...] marca 2014 r. dotyczących oznakowania autostrady [...] na odcinku węzeł M. - węzeł S. I tabliczkami informacyjnymi T-34 w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego decyzji z [...] grudnia 2013 r.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, co potwierdza protokół z oględzin pojazdu, oraz poruszał się w dniu [...] grudnia 2013 r. po odcinku autostrady [...] wyszczególnionej w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. i za kontrolowany przejazd, stwierdzony w czasie kontroli mobilnej, nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią skarżący, który kierował w dniu [...] grudnia 2013 r. kontrolowanym zespołem pojazdów.

Organ zaznaczył, że kierujący pojazdami samochodowymi, mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych niezależnie od posiadanego obywatelstwa. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Decydując się na kierowanie wymienionym zespołem pojazdów skarżący winien był wiedzieć o zasadach uiszczania opłaty elektronicznej po drogach krajowych w Polsce obowiązujących od dnia 1 lipca 2011 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że nawet jeśli skarżący nie uzyskał informacji o obowiązku poniesienia opłaty za przejazd w formie elektronicznej, to okoliczność ta nie zwalnia go z odpowiedzialności za powstałe naruszenie prawa. To na kierowcy ciąży bowiem obowiązek sprawdzenia, czy drogi krajowe, po których będzie się poruszał, podlegają opłacie oraz jakie warunki powinien spełnić, aby w sposób prawidłowy uiścić wymaganą opłatę. Jeśli tego obowiązku nie przestrzega, to musi ponieść stosowne konsekwencje. Organ wyjaśnił, że na stronie internetowej www.viatoll.pl jest umieszczona pełna lista Punktów Obsługi Klienta wraz z danymi adresowymi oraz godzinami ich otwarcia, a także Przygraniczne Punkty Dystrybucji. Kierujący mogą również skorzystać z Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta, za pomocą którego mogą otrzymywać i kierować wszelkie pytania dotyczące elektronicznego systemu poboru opłat drogą telefoniczną, mail ową, za pomocą faksu czy listownie.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym skarżący wykonując przejazd w dniu [...] grudnia 2013 r. po autostradzie [...] na odcinku M. - węzeł K., był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia [...] czerwca 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje fakt, iż skarżący nie został poinformowany o konieczności wniesienia opłaty za przejazd autostradą. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie naruszyły przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe wynika z faktu nałożenia na skarżącego kary administracyjnej za przejazd bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej bez wyjaśnienia okoliczności, w jakim charakterze dokonywał on spornego przejazdu, a w szczególności czy wykonywał go jako pracownik przedsiębiorcy, czy też jako przedsiębiorca (przewoźnik). W materiale dowodowym sprawy znajdują się bowiem dokumenty, w postaci kserokopii dowodu rejestracyjnego poddanego kontroli zespołu pojazdów – załączone do protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2013 r. - których treść wskazuje, iż skarżący nie jest właścicielem tych pojazdów, co by świadczyło o wykonywaniu przejazdu w roli kierowcy przedsiębiorcy (przewoźnika). Okoliczność ta nie była jednak badana przez organy Inspekcji, a o czym świadczy także brak tłumaczenia tych dokumentów na język polski.

Stanowi to istotne uchybienie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, gdyż dokonane w tym zakresie ustalenia mogą mieć istotny wpływ na wynik całej sprawy, co wynika z niżej przedstawionych rozważań.

Na wstępie wskazać należy, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931), w szczególności rozdział 5a oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p., opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Na podstawie art. 13ha ust. 6 u.d.p., Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, iż drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.).

W związku z nałożonym na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., na korzystającego z dróg publicznych, obowiązkiem ponoszenia opłaty elektronicznej (art. 13ha ust. 1 u.d.p.) za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, ustawodawca unormował karę pieniężną nakładana za niewywiązanie się z powyższego obowiązku. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. zatem, ( w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat.

Zarówno art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

W przepisie tym również (art. 13i) w ust. 4a i 4b zostały unormowane obowiązki nałożone, co jest istotne, bezpośrednio na kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie viaBOX. Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w to urządzenie jest zatem obowiązany do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem

4) niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, w przypadku stwierdzenia niesprawności urządzenia.

Na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Z powyższego wynika, iż obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest zatem obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary.

Należy równocześnie zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3).

Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych, zobowiązanym do ponoszenia opłaty elektronicznej z mocy art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Odnośnie samej kwestii uiszczania opłaty elektronicznej należy zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 1, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. W żadnym razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty. Użytkownik zatem drogi, po której za przejazd pobiera się opłatę elektroniczną, albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle korzystać z takiej drogi – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej nakładanej, co wymaga podkreślenia, na kierującego pojazdem.

Z brzmienia przytoczonej regulacji wynika, że obowiązek zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, obciąża "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury – "podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej", a więc korzystający z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika" – "korzystającego z dróg publicznych", jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorców, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Wymowne jest zatem w tym kontekście, wymierzanie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną – bez jej uiszczenia – kierującemu pojazdem. Rozwiązanie powyższe przy literalnym rozumieniu art. 13k ust. 1 u.d.p., w sytuacji gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy, wykonującym przejazd w jego imieniu i na jego rzecz, oznacza nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie był obowiązany do zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczania.

Organ administracji dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wprost do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. [...] czerwca 2013 r. Nie uwzględnił jednak innych rodzajów wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw, wobec sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek zapłaty opłaty elektronicznej oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa trzeba dać prymat wykładni literalnej przepisów, jednak dotyczy to tych przypadków, w których treść normy jest klarowna i jednoznaczna. W innych przypadkach konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej oraz celowościowej, zwłaszcza gdy określony przepis stanowi implementację prawa unijnego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Istota problemu prawnego dotyczy użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Wskazać należy, że w zależności od danego stanu faktycznego pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystający z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, co ma miejsce wówczas, gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy i dokonuje w jego imieniu i na jego rzecz przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej.

Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ww. przepis w zakresie w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Pozostaje zatem do ustalenia relacja ww. przepisów, co stanowi już domenę wykładni systemowej.

Odkodowując za jej pomocą zawartą w tych przepisach normę prawną stwierdzić należy, iż nie jest ona jednoznaczna. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej jako "P.r.d.") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., do art. 2 pkt 33 p.r.d. Normę tę można jednak odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia korzystającego z drogi publicznej i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji, zważywszy, iż treść art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi.

Inaczej rzecz ujmując, hipoteza art. 13k ust. 1 u.d.p., zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

Dokonując analizy treści u.d.p., w szerszym kontekście zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów (norm) w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru (patrz art. 13g u.d.p., w brzmieniu przed 19 października 2012 r., obecnie art. 140aa ust 3 pkt 2 P.r.d.).

W sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.

W preambule tej dyrektywy, wskazuje się na podstawowy cel regulacji, jakim jest stworzenie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami korzystania z infrastruktury drogowej, na zasadzie "użytkownik płaci" - pkt (1) i (2), co odpowiada pojęciu korzystającego z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Także dalsze postanowienia tej dyrektywy wskazują, że ma ona przede wszystkim zastosowanie do podmiotów gospodarczych (przewoźników), dla potrzeb zachowania właściwych zasad konkurencji oraz niedyskryminacji (por. art. 7 ust.1- 4). Jednocześnie w art. 9a dyrektywy stwierdza się, że przyjęty w danym państwie członkowskim system sankcji za naruszenia tych regulacji musi być skuteczny, proporcjonalny oraz odstraszający.

Wdrażając ww. normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami (duchem) dyrektywy 2006/38/WE, i w tym też kontekście wprowadzone rozwiązania prawne należy interpretować (wykładnia pro unijna).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna ( dotyczy przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny. Podkreślić w tym miejscu wypada, iż między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru braku zapłaty opłaty elektronicznej, w postaci kary pieniężnej, na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.

Należy przy tym zauważyć, iż proporcjonalność zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego sprawy, w której pracownik przedsiębiorcy nie ma bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, gdyż to nie on zawiera umowę z operatorem systemu dotyczącą korzystania z dróg krajowych i nie jest odpowiedzialny za zasilenie konta użytkownika systemu viaTOLL. W takich okolicznościach następuje zatem przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę), za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym), co wymaga także oceny zgodności takiego rozwiązania z normami konstytucyjnymi.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną.

Na potrzebę wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 10 września 2014 r.( sygn. akt P 36/13), a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z 4 stycznia 2013 r. (znak RPO-691806-V/12/GM) skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W kontekście konstytucyjnym wątpliwości budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie nie mający wpływu na zaistnienie naruszenie prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez korzystającego z dróg publicznych. O ile można się zgodzić z unormowaniem nakładającym sankcję na kierującego będącego jednocześnie korzystającym z dróg publicznych, który podlega przepisom obligującym do wnoszenia opłaty z uwagi na przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu (ponad 3,5 t), to budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar także na kierującego - zatrudnionego w charakterze kierowcy przez przewoźnika, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa i faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej.

Należy przy tym mieć na uwadze z jednej strony konsekwentne stanowisko ustawodawcy w tym zakresie, z wyjątkiem omawianego przypadku, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobowane przez Trybunał Konstytucyjny (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. sygn.akt SK 75/06), zgodnie z którym celem regulacji prawnych o charakterze karnym zawartych w ustawie o drogach publicznych jest wymuszenie stosownej organizacji działalności przedsiębiorstw transportowych, przy czym na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek i odpowiedzialność z tytułu dyscyplinowania własnych pracowników.

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Zważywszy, iż omawiana regulacja u.d.p., w sytuacjach, jak mająca miejsce w niniejszej sprawie, nakłada obowiązek zawarcia umowy i jej prawidłowej realizacji w obszarze dokonywanych przewozów drogowych na inny podmiot, niż faktycznie zagrożony sankcją za jego niewypełnienie, wymaga dogłębnej analizy prawnej, czy takie unormowanie nie stoi w sprzeczności w szczególności z zasadą państwa prawa, określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W tym kontekście podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunatu Konstytucyjnego, administracyjne kary pieniężna są środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93). Wobec tego sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SIC 52/04 oraz wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06).

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06).

W ocenie Sądu, opisany powyższej sposób wymierzania kar przewidziany ustawą o drogach publicznych w dacie dokonania spornego przejazdu wskazuje niewątpliwie na swoisty automatyzm. W tym miejscu należy przywołać konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącą wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne określone obowiązki i ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do tej zasady wielokrotnie, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., - sygn. akt K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, po drugie kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów i po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.

Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Niewątpliwie zasada proporcjonalności winna być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, zwłaszcza że wspomniane wyżej regulacje unijne (dyrektywy) kładą wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie.

Biorąc pod uwagę przedstawioną argumentację prawną oraz zaistniały stan faktyczny uznać należało, że wykładnia prokonstytucyjna ww. przepisów także może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Konkludując Sąd stwierdza, iż ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni okoliczność, iż kierujący pojazdem mógł wykonywać w chwili spornego zdarzenia, przejazd w imieniu i na rzecz zatrudniającego go przedsiębiorcy. W przypadku ustalenia takiej okoliczności, organ dokona pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów we wskazanym zakresie.

Mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, organ ustali następnie czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.