Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1095/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej G. S. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania G. S. od decyzji nr [...] Prezydenta W. z [...] lipca 2009 r. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 powstałe w wyniku jej podziału, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją nr [...] z [...] lipca 2009 r. Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej wskazanej nieruchomości.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż ostateczną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. która stała się ostateczna [...] maja 2007 r., Prezydent W. zatwierdził projekt podziału działki ewidencyjnej nr: [...] z obrębu [...] na działki nr: [...] oraz działki nr [...] przeznaczone pod drogę gminną, które z mocy prawa stały się własnością [...]. Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. strona została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie poinformowano o przeprowadzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wizji w terenie w związku z koniecznością określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po jej podziale. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], która stanowi drogę gminną. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem oszacowano w operacie szacunkowym na kwotę [...] zł, zaś po jej podziale na kwotę [...] zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł. Tym samym spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zastosowano stawkę 50 % różnicy wartości przed i po podziale nieruchomości. Przy zastosowaniu tej stawki do kwoty [...] zł wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie wynosi [...] zł.

Od decyzji tej odwołała się G. S. W odwołaniu podniosła zarzut, że opłata została naliczona niesłusznie, bez uwzględnienia ogromnych kosztów, jakie poniosła w związku z dokonaniem podziału i uzbrojeniem przedmiotowego terenu. Zdaniem skarżącej kwotę poniesionych wydatków należało odjąć od naliczonej opłaty. Skarżąca podniosła także, że sam podział nie mógł wpłynąć na cenę nieruchomości. Przed dokonaniem podziału przedmiotowy teren był zupełnie nieuzbrojony, wzrost wartości nieruchomości wynika zatem nie z podziału działki, ale przede wszystkim z jej uzbrojenia, wykonanego całkowicie na koszt skarżącej. W związku z tym skarżąca wniosła o zmniejszenie opłaty o 50% tak, aby była ona adekwatna do przedstawionej sytuacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że podstawę prawną do ustalania opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału zawiera art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że z uwagi na wskazaną w przepisie stawkę 30%, stwierdzić należy, że z mocy art. 98a ust.1a zd.2 do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Organ podkreślił, że w dniu 14 maja 2007 r., w którym decyzja z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca przedmiotowy podział stała się ostateczna, obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2000 r. przewidująca stawkę 50% (ustaloną zgodnie z brzmieniem w/w przepisu w chwili podejmowania tej uchwały).

W ocenie organu odwoławczego z przepisu art. 98a ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Dowodem potwierdzającym wzrost wartości nieruchomości, stosownie do postanowień art. 146 ust. 1a cyt. ustawy, jest opinia rzeczoznawcy majątkowego.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie wartości (przed i po podziale) przedmiotowej nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 27 marca 2009 r. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano w operacie na kwotę 2802603 zł, zaś po jej podziale na kwotę [...] zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł, co przy zastosowaniu stawki 50% daje kwotę [...] zł.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalonej w operacie wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Organ wyjaśnił, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W sytuacji, gdy operat szacunkowy wykonany na zlecenie organu I instancji, spełnia wymogi formalne, należy przyjąć, iż okoliczność stanowiąca przedmiot tego dowodu (wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem) została bezspornie udowodniona.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do uznania za zasadne zarzutów dotyczących braku uwzględnienia przy ustalaniu wysokości opłaty poniesionych przez skarżącą kosztów na uzbrojenie przedmiotowego terenu. Ustawodawca nie przewiduje bowiem takiej możliwości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła G. S.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) wydanie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] może być stosowana, pomimo, że została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej sprzecznej z Konstytucją RP, tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nawet jeśli wzrost wartości nie jest skutkiem podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 2 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie dopełnienie obowiązku poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Skarżąca powołując się na treść przepisu art. 98 ust. 1a, ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazała, iż decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2007 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna 14 maja 2007 r. Organ przyjął, iż zastosowanie w takim przypadku ma uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2000 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%. Przedmiotowa uchwała została przyjęta na podstawie art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468), art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.

"a) jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa."

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie z dniem 18 kwietnia 2007 r. podczas, gdy opłata adiacencka została ustalona na podstawie decyzji nr [...] z [...] lipca 2009 r. wydanej przez Prezydenta W. na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzającej podział przedmiotowych nieruchomości (stała się ostateczna z dniem 14 maja 2007 r.).

W ocenie skarżącej zarówno decyzja o podziale nieruchomości (warunkująca możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej) jak i sama decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej zostały wydane już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który uznał za niekonstytucyjny przepis stanowiący delegację ustawową na podstawie której gmina ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty. Tym samym, w chwili wydawania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw prawnych do zastosowania stawki procentowej ustalonej na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...].

Zdaniem skarżącej narusza to art. 98a ust. 1a ustawy nakazujący ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W przedmiotowej sprawie, decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna 14 maja 2007 r. a więc już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tym samym brak było podstaw do przyjęcia 50% stawki na podstawie uchwały nr [...]. Również sam art. 98a ustawy nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej, gdyż wskazuje jedynie wartości maksymalne jakie mogą zostać przyjęte w uchwale rady gminy, która nie musi ustalać stawki w górnych granicach określonych w ustawie.

Powyższe oznacza również naruszenie przepisów ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do tego, czy w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela doszło do jakiegokolwiek wzrostu wartości nieruchomości objętych decyzją podziałową, a nawet gdyby taki wzrost miał miejsce, to na pewno nie w wysokości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu.

Wzrost wartości działek objętych decyzją podziałową wynikał przede wszystkim z tego, że skarżąca poczyniła inwestycje w przedmiotowe nieruchomości (uzbrojenie terenu) i nie ma nic wspólnego z faktem podziału nieruchomości na mniejsze działki.

W ocenie skarżącej, operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w sprawie, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości wybrał podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej (art. 154 ust. 1 ugn). Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ugn). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia).

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zbyt szeroko potraktował pojęcie rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, przyjmując do porównania działki znajdujące się w różnych częściach Warszawy, znacznie oddalonych od wycenianej nieruchomości a nie wziął pod uwagę transakcji, które miały miejsce w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych decyzją Prezydenta W. nr [...].

Skarżąca zarzuciła, że do wyceny przyjęto działki, które są znacznie oddalone od nieruchomości objętych decyzją [...], co zniekształca obraz szacunkowy. Nieruchomości te znajdują się w miejscach znacznie lepiej skomunikowanych z centrum miasta. Aż 8 porównywanych transakcji dotyczy działek korzystnie skomunikowanych z ulicą [...], która stanowi bezpośredni łącznik z ul. [...] i centrum miasta. Działki te posiadają częściowe uzbrojenie, dojazd jest utwardzony.

Skarżąca podniosła, że organ oparł się na ustaleniach poczynionych w operacie i w żaden sposób nie zweryfikował jego prawidłowość.

W jej ocenie nie jest prawidłowe jeżeli organ w uzasadnieniu decyzji powołuje się na wnioski płynące z opinii rzeczoznawcy w sytuacji, gdy opinia ta jest kwestionowana przez stronę, a nie przeprowadzono jej weryfikacji w sposób przewidziany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nie pouczono strony w trybie art. 9 kpa o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie możliwości wykazania przez stronę inicjatywy i skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ewentualnie przedłożenia organowi przeciwdowodu w postaci kontroperatu innego rzeczoznawcy majątkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Stosownie do art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu uwzględniać z urzędu.

Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji do akt złożone zostało pełnomocnictwo z 25 września 2007 r., z którego wynika, że skarżąca G. S. ustanowiła pełnomocnikiem J. W., m.in. do reprezentowania jej w postępowaniu przed organami administracji państwowej. W dniu 19 maja 2009 r. pełnomocnikowi udostępniono akta sprawy oraz udzielono informacji i wyjaśnień dotyczących postępowania (notatka służbowa z 19 maja 2009 r.).

Zgodnie z treścią przepisu art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W niniejszym postępowaniu pomimo, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika, organ I instancji, a także organ odwoławczy, nie doręczyły decyzji pełnomocnikowi, lecz stronie. Poza tym, przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, organ nie zapewnił pełnomocnikowi możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zważyć bowiem należy, że zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 kpa). Organy obydwu instancji naruszyły więc przepisy art. 40 § 2 kpa. Organ II instancji naruszył także przepis art. 10 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona również na tym etapie postępowania ma możliwość przedstawienia nowych dowodów i wniosków, co w niniejszej sprawie mogło polegać na przedłożeniu operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.

Wobec wyżej wskazanych naruszeń przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, przedwczesne byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt b) i c) i art. 152 oraz art. 200 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.