Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 78/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 24 ust. 4 pkt 2, art 90 pkt 1, art 20 ust. 1a, art 18b ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 419/06 w sprawie ze skargi Z.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r. o sygn. akt III SA/Lu 419/06 oddalił skargę Z.A. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

I

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Marszałek Województwa L. udzielił skarżącemu w dniu [...] grudnia 2003 r. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii Poniatowa-Lublin.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Marszałek Województwa L. działając na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088, dalej zwanej utd) cofnął skarżącemu powyższe zezwolenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w czasie czynności kontrolnych stwierdzono naruszenie warunków udzielonego zezwolenia polegające na korzystaniu z przystanków i innych miejsc, nieujętych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy w celu wysadzania lub zabierania pasażerów oraz na korzystaniu z przystanków, na których nie zamieszczono informacji o realizowanym rozkładzie jazdy. Organ podkreślił, że naruszenia zostały stwierdzone wielokrotnie, a skarżący był wzywany do prawidłowej realizacji zezwolenia, w tym obowiązującego rozkładu jazdy.

W odwołaniu od tej decyzji Z.A. przyznał, że do naruszeń dochodziło, ale rzadko, a zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami nie naruszało zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy powyższą decyzję powołując się na art. 24 ust.4 p.2 utd i art. 20 ust.1 utd. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko Marszałka Województwa L. i stwierdził, że dwukrotne kontrole w dniach 5 sierpnia 2005 r. oraz 6 stycznia 2006 r. potwierdziły wielokrotne naruszenia warunków zezwolenia: wysadzanie i zabieranie pasażerów poza przystankami w miejscach mogących stanowić zagrożenie bezpieczeństwa, a także zrealizowanie kursu poza limitem czasowym. Odnosząc się twierdzeń skarżącego, że zabierał on pasażerów poza miejscami oznaczonymi w rozkładzie jazdy ze względów "czysto ludzkich", organ stwierdził, iż z materiału zdjęciowego dołączonego do akt sprawy wynika, że nie zawsze były to osoby starsze, czy niepełnosprawne. Naruszenie warunków określonych w zezwoleniu musiało skutkować cofnięciem tego zezwolenia. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Z.A. Potwierdził fakt naruszeń, ale nie zgodził się z zastosowaną sankcją. Wskazał, że art. 24 ust.4 p.2 utd nie może być stosowany w przypadku jakiegokolwiek najmniejszego nawet uchybienia warunkom zezwolenia. Musi być gradacja naruszeń od takich, które skutkują cofnięciem po takie, które tego skutku nie wywołują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że ustalenia organów, iż doszło do naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zostało wydane przedmiotowe zezwolenie były prawidłowe. Sąd podkreślił, że obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie o transporcie drogowym oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy, a sankcją za naruszenie tych warunków jest cofniecie zezwolenia. Zasadą przewozów regularnych jest wsiadanie i wysiadanie pasażerów tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, zaś zgodnie z art. 18b ust. 2 utd zabrania się m.in. zabierania i wysadzania pasażer poza przystankami.

Zdaniem Sądu pobudki, którymi kierował się skarżący zabierając i wysadzając pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy, słusznie zostały potraktowane, jako nie mające znaczenia w sprawie, gdyż ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje możliwości odstąpienia od wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia w przypadku kierowania się przez prowadzącego transport zasadami współżycia społecznego. Sąd podniósł, że prawo administracyjne nie zna odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego nakazującego stosowanie przy korzystaniu ze swych praw klauzuli zasad współżycia społecznego, dlatego też klauzula "zgodności z zasadami współżycia społecznego" nie może być stosowana w dziedzinach normowanych prawem administracyjnym, chyba, że odsyła do niej konkretny przepis. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 7 zasadę uwzględniania przez organy administracji publicznej interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, jednakże stosowanie tego nakazu nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada ta nie może stanowić również samodzielnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie może modyfikować przepisów prawa administracyjnego oraz stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanego w trybie konkretnego postępowania administracyjnego.

W konkluzji Sąd stwierdził, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane, należy do decyzji związanych, charakteryzujących się tym, że nie zostawiają organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych, wynikających z normy prawnej podczas stosowania jej do danego stanu faktycznego. W przypadku określonym w art. 24 ust. 4 p.2 utd organ administracyjny miał obowiązek cofnąć zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł Z.A. żądając jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: naruszenie prawa materialnego

- przez błędną wykładnię art. 24 ust. 4 pkt 2 utd w zw. z art. 18b ust. 2 i art. 20 tej ustawy, polegającą na uznaniu, że przepis art. 24 ust. 4 pkt 2 utd może mieć zastosowanie przy jakimkolwiek, nawet najmniejszym naruszeniu obowiązków wynikających z art. 18b ust. 2 utd

- przez niezastosowanie art. 92 utd, podczas gdy wzgląd na wykładnię celowościową i systemową oraz zasadę proporcjonalności, zgodnie z którą należy stosować jedynie środki niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, powinien doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zastosowanie tego przepisu byłoby w zupełności wystarczające dla zdyscyplinowania przewoźnika, a tym samym zapewnienia prawidłowego wykonywania usług przewozowych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 i art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez usanowanie przez Sąd uchybień organów administracyjnych i niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która w sposób oczywisty jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji stwierdzając, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 24 ust. 4 pkt 2 utd powinien rozważyć, czy wobec stwierdzonych uchybień, organy słusznie zastosowały tak radykalny środek prawny, jakim jest cofnięcie zezwolenia. Skarżący przyznał, że z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ cofa zezwolenie w przypadku jakiegokolwiek naruszenia warunków, na jakich zostało ono wydane. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie uzasadnione byłoby sięgnięcie do wykładni celowościowej i systemowej, gdyż nie do pogodzenia ze społecznym punktem widzenia byłoby cofnięcie zezwolenia w przypadku takich naruszeń, których się dopuścił skarżący. Cofnięcie zezwolenia nie może być stosowane automatycznie, lecz powinno być stosowane w sytuacjach, gdy inna sankcja nie jest celowa lub uzasadniona. Wniosek ten potwierdza również wykładnia art. 24 ust. 4 utd, w którym wymienione są okoliczności, w przypadku których organ cofa zezwolenie. Przypadki te dotyczą istotnych nieprawidłowości (braków) w działalności przewoźnika takich jak: cofnięcie licencji (art. 24 ust. 4 pkt 1), niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące (art. 24 ust. 4 pkt 3).

W ocenie skarżącego w przypadkach naruszeń, gdzie nie jest uzasadnione sięganie po tak surową sankcję jak cofnięcie zezwolenia, ustawodawca wyposażył organy w możliwość sięgania po inne środki sankcjonujące, m.in. art. 92 utd, zgodnie z którym na przedsiębiorcę nakłada się kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z ustawy. Skarżący na poparcie powyższej tezy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 242/05 w podobnym stanie faktycznym, wywiódł, że cofnięcie zezwolenia w przypadku wykonywania przewozów regularnych niezgodnie z rozkładem jazdy może stanowić naruszenie warunków, o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 utd, jednakże cofnięcie zezwolenia może nastąpić dopiero, gdy inne środki, przewidziane art. 90 pkt 1 i art. 92 utd nie doprowadzą do wyeliminowania uchybień w tym zakresie. Z uwagi na powyższe zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w stosunku do skarżącego kary pieniężnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 p.1 lit a p.p.s.a poprzez nieuchylenie decyzji, która narusza prawo materialne.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.

Rozpoznawana skarga została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, przy czym naruszenia przepisów postępowania kasator upatruje w tym, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że naruszają one prawo materialne. Zatem w istocie oba zarzuty kasacji dotyczą naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 24 ust.4 p.2 utd.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Przypomnieć należy, że z ustaleń Sądu opartych na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy wynika, że organ przeprowadził dwie kontrole mające sprawdzić prawidłowość działania Z.A. Pierwsza kontrola w dniu 5 sierpnia 2005r. wykazała, że skarżący przyjechał na przystanek o 11 minut wcześniej niż to wynikało z rozkładu jazdy i odjechał. Takie uchybienie warunkom zezwolenia oznacza, że pasażerowie, którzy przyszli na przystanek we właściwym czasie nie mogli skorzystać z transportu, gdyż autobus skarżącego już odjechał. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej tego typu uchybienie nie tylko nie jest błahe, ale zaprzecza istocie transportu regularnego.

Wskazać należy, że po kontroli, w dniu 8 sierpnia 2005 r. skarżący przybył do urzędu, potwierdził uchybienie, wyjaśnił, że testował projektowaną zmianę w rozkładzie jazdy oraz zobowiązał się do dalszego przestrzegania prawa. Z rozmowy została sporządzona notatka służbowa, a z jej treści wynika, iż skarżący wiedział o konieczności przestrzegania warunków zezwolenia i zobowiązał się ich przestrzegać. Nie jest więc trafny zarzut kasacji nie zastosowania art. 90 p.1 utd, który to przepis obliguje organ do wezwania przedsiębiorcy do usunięcia naruszenia prawa. Notatka służbowa z dnia 8 sierpnia 2005 r. świadczy o tym, że takie wezwanie było, a przedsiębiorca był świadomy swoich obowiązków wynikających z zezwolenia i konieczności ich przestrzegania.

Druga kontrola przeprowadzona została w dniu 6 stycznia 2006 r., tj. w dacie, kiedy przepisy ustawy dotyczące zezwoleń na prowadzenie transportu regularnego osób zostały doprecyzowane ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 180 z 2005 r. p. 1497). Zmiany weszły w życie 21 października 2005 r. Od tej daty z treści ustawy wynika wprost, że rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia (art. 20 ust.1a utd), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (art. 18b ust.1 p.3 utd), zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (art. 18b ust.2 p.3 utd). Omawiana kontrola wykazała sześciokrotne naruszenie powołanych przepisów ustawy oraz zatrzymywanie się w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

Art. 24 ust.4 p.2 utd obliguje organ do cofnięcia zezwolenia w przypadku naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Obowiązki określone w art.18b utd należą do warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, a rozkład jazdy będący załącznikiem do zezwolenia określa warunki wykonywania transportu. Naruszenie wskazanych obowiązków określonych w ustawie i rozkładzie jazdy jest naruszeniem, o jakim mowa w art. 24 ust.4 p.2 utd i skutkuje cofnięciem zezwolenia. Stanowisko przeciwne byłoby akceptacją dowolności i chaosu na drodze, zatem nie może być zaakceptowane. Nie ma racji skarżący, że organ, który już po wezwaniu do zaprzestania naruszeń, ustalił nowe wielokrotne naruszenia warunków zezwolenia może oceniać, czy były one celowe i społecznie słuszne. Stanowisko takie nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści ustawy, prowadziłoby do dowolności i nieprzestrzegania przez przedsiębiorców warunków zezwoleń. Wskazać należy, że art. 24 ust. 4 utd przewiduje obligatoryjne cofnięcie zezwolenia, zatem ustawodawca nie skorzystał z możliwości użycia formy fakultatywnej, dającej możliwość oceny wagi naruszeń i ich gradacji. Ustawodawca nakazał jedynie wezwanie do usunięcia naruszeń zgodnie z art. 90 utd. W sprawie niniejszej już po pierwszej kontroli wezwanie takie miało miejsce, a przedsiębiorca zobowiązał się do przestrzegania prawa. Zobowiązania tego jednak nie dopełnił.

Na zakończenie wskazać należy, że nałożenie kary pieniężnej w trybie art. 92 utd za naruszenie warunków zezwolenia nie jest etapem obligatoryjnym przed jego cofnięciem ani przed tym cofnięciem nie chroni. Organ może nałożyć kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, a następnie cofnąć ukaranemu zezwolenie, bowiem te działania nie wykluczają się wzajemnie.

W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że wykładnia art. 24 ust. 4 utd dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa i nie prowadziła do naruszenia prawa materialnego, a oddalenie skargi nie stanowiło naruszenia prawa procesowego.

Zważywszy powyższe NSA uznał zarzuty kasatora za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną pozostawiając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. zgodnie z art. 209 p.p.s.a. orzeczenie o kosztach pomocy prawnej udzielonej Z.A. z urzędu przez adwokata R.C.