Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 721/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2017r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku szkolnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Gminy W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy.

Przy piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) protokoły kontroli dotyczące czterech obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie miasta W.. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości w rzeczonych obiektach zalecono podjęcie stosownych działań w ramach posiadanych kompetencji. Organ nadzoru budowlanego I instancji zawiadomieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku szkolnego przy ul. P. we W.. W dniu 14 stycznia 2016 r. w budynku szkolnym przeprowadzono kontrolę, zaś jej ustalenia odnotowano w sporządzonym na tą okoliczność protokole kontroli nr [...]. Po zawiadomieniu stron postępowania o tzw. ,,gotowości decyzyjnej", w dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazano Gminie W. jako właścicielowi budynku szkolnego przy ul. P. we W. przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny budynku w szczególności odnoszącej się do spękań i zarysowań elementów konstrukcji obiektu. W sentencji decyzji zamieszczono informację, że ekspertyza winna wskazać zakres czynności, na podstawie których, należy doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego natomiast kontrolę i protokół z kontroli oraz ekspertyzę techniczną powinna sporządzić osoba, posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Dodatkowo do wskazanych w sentencji decyzji dokumentów nakazano załączyć dokument potwierdzający posiadanie uprawnień oraz zaświadczenie o przynależności osób sporządzających opracowanie do Okręgowej Izby Zawodowej.

Na uzasadnienie decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji odwołał się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i podał, że na terenie nieruchomości przy ul. P. we W. istnieje budynek szkolny, czterokondygnacyjny, złożony z czterech segmentów: A, B, C, D. Segmenty A i B są segmentami dydaktycznymi. W segmencie C zlokalizowana jest administracja oraz biblioteka. W segmencie D istnieją dwie sale gimnastyczne, siłownia i sala lekcyjna. Każdy z segmentów pokryty jest dachem z małym spadkiem wykończony papą. Okna zostały wymienione w całym segmencie D, w segmencie A i B we wszystkich klasach lekcyjnych, w segmencie C na 2 piętrze w całości oraz w łączniku na parterze i na 1 piętrze. W pozostałych miejscach okna nie zostały wymienione - posiadają złuszczenia warstw malarskich. W trakcie kontroli stwierdzono występowanie pęknięć na łącznikach płyt stropowych, a także pęknięcia tynków na ścianach, miejscami w linii przebiegania pęknięć pomiędzy płytami stropowymi, w części obok. W segmencie B na klatce schodowej widoczne znaczne pęknięcie pomiędzy ścianą a stropodachem od strony północnej w segmencie B oraz D widoczne zacieki na sufitach - na dużej sali gimnastycznej na ścianie od strony południowej. W łączniku pomiędzy segmentem B a D zamontowane są drzwi przechodnie - od strony segmentu B o wymiarach 90 x 200 cm, od strony segmentu D 80 x 200 cm. W obrębie otworów drzwiowych brak jest śladów wykonanych robót związanych ze zmianą parametrów tych otworów. Na dachu widoczne są naprawy warstwy z papy, zastoiny wody, pęknięcia papy. Obróbki blacharskie oraz rynny i rury spustowe są skorodowane. Widoczne są rozszczelnione styki obróbek blacharskich. W rynnie widoczny jest zgromadzony materiał z dachu. Na tynkach kominów widoczne pęknięcia, zarysowania. Instalacja odgromowa na dachu miejscami dotyka poszycia dachowego oraz obróbek blacharskich. Względem stanu technicznego przedmiotowego budynku, ocenionego zresztą jako nieodpowiedni i mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia, organ oparł się na książce obiektu budowlanego wraz z załączonymi do niej protokołami kontroli okresowych sporządzonymi przez osoby dysponujące stosownymi uprawnieniami.

Podając uprawnienia wynikające z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego do nakazania przeprowadzenie kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy PINB wskazał na już ujawnione nieprawidłowości, które polegały na powstających i pogłębiających się pęknięciach i zarysowaniach ścian (głównie w segmencie B na klatce schodowej pomiędzy ścianą a stropodachem od strony północnej), które mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Według organu ekspertyza jest niezbędna w związku z koniecznością ustalenia zakresu i sposobu czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego.

W uzasadnieniu decyzji zamieszczono również rozważania związane z określeniem adresata zamieszczonego w niej nakazu. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie nieruchomości przy ul. P. we W. (dz. nr 116, 119, 120, 121, 123, 124, 125, AM-[...], obręb R.). Nieruchomość przy ul. P. we W. zabudowana jest obiektami przeznaczonymi na działalność oświatową i stanowi własność Gminy W., oddaną w trwały zarząd [...] liceum Ogólnokształcącemu im. [...] we W.. Zespół ten jest jednostką organizacyjną prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Przy określaniu adresata nakazu organ odwołał się do art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jednostka organizacyjna ma prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Uznając, że organem nadzorującym jest Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego W., zdaniem PINB jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontów. Wiąże się to jednak z obowiązkiem uzyskania zgody organu nadzorującego oraz uzyskaniem odpowiednich środków na określoną działalność. Taka sytuacja powoduje konieczność finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W..

Według organu I instancji posiłkującego się poglądami doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego w myśl art. 61 Prawa budowlanego spoczywa w pierwszym rzędzie na właścicielu obiektu budowlanego, wobec czego postanowił on nałożyć nakaz zawarty w decyzji na właściciela nieruchomości przy ul. P. we W. Gminę W., a nie trwałego zarządcę nieruchomości.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem Gmina W. złożyła od niej odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z art. 43 ust. 2 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezzasadne przyjęcie, że jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontu. Ponadto odwołująca się Gmina zarzuciła naruszenie art. 61 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 43 ust. 2 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne nałożenie wszelkich obowiązków wynikających z właściwego utrzymania budynku na właściciela nieruchomości przy ul. P. we W. - Gminę W., a nie trwałego zarządcę nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania szczegółowo podano motywy zajętego stanowiska, opartego zresztą na poglądach orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB), w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. – dalej - k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu istotnych elementów przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz oprotestowanego rozstrzygnięcia organ II instancji uzasadnił motywy podzielenia słuszności stanowiska zajętego przez PINB dla miasta W..

Organ odwoławczy zacytował art. 61 Prawa budowlanego obligujący właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, by następnie przypomnieć uprawnienie organu do wydania nakazu opartego na treści art. 62 ust. 3 ustawy. Po zawarciu ogólnej uwagi dotyczącej tego, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy organ ocenił, że w badanym przypadku istnieje konieczność wydania decyzji na podstawie wskazanego przepisu. Przyczyną do wydania decyzji nakazowej było stwierdzone powstające i pogłębiające się pęknięcia i zarysowania ścian (głównie w segmencie B na klatce schodowej pomiędzy ścianą a stropodachem od strony północnej) mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia.

Odnosząc się natomiast do argumentacji i zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja PINB powinna być skierowana do trwałego zarządcy tj. [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] we W. organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 ustawy Prawo budowlane, to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, czyli utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa konstrukcji. Według organu odwoławczego PINB nakładając obowiązek na podstawie art. 62 ust. 2 Prawa budowanego na Gminę W., która jest właścicielem przedmiotowego budynku, nie uchybił obowiązującym przepisom. Kierowanie obowiązku do [...] Liceum Ogólnokształcącemu im. [...] we W. byłoby niecelowe, gdyż zespół ten jest jednostką organizacyjną prowadzoną w formie jednostki budżetowej, której przysługuje prawo w postaci zarząd trwałego przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna ma prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego. Nie jest ona samodzielna w powyższym zakresie i wszelkie działania podejmowane przez nią w związku z utrzymaniem obiektu, uzależnione są od zgody podmiotu trzeciego. Ponadto jednostka budżetowa nie jest podmiotem samodzielnym finansowo, a fakt ten wbrew argumentacji odwołania ma znaczenie w sprawie. Nie przesądza on jednak o tym czy obowiązek formułować, ale pozwala podjąć organowi nadzoru budowlanego decyzję co do tego, który z podmiotów zobowiązanych do dbania o stan obiektu, w konkretnym przypadku powinien zostać obciążony obowiązkiem. Na koniec organ II instancji stwierdził, że skierowanie obowiązku do Gminy W. daje gwarancję jego wykonania.

Skargę na decyzję DWINB wniosła Gmina W. domagając się uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na niewłaściwej wykładni przepisów dotyczących praw i obowiązków trwałego zarządcy nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia kontroli budynku szkolnego i sporządzenia ekspertyzy został wyznaczony przez organ budowlany właściciel nieruchomości, a nie jak powinien być prawidłowo, w świetle art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, trwały zarządca, czyli Liceum Ogólnokształcące nr [...] we W., 2) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwej wykładni przepisów poprzez przyjęcie, że organowi budowlanemu ustawodawca przyznał dowolność w wyborze podmiotu, który jest adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych, co w efekcie doprowadziło do tego, że adresatem nakazu przeprowadzenia prac remontowych został wyznaczony przez organ budowlany właściciel nieruchomości, a powinien być prawidłowo, w świetle art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, trwały zarządca, czyli Liceum Ogólnokształcące nr [...] we W..

Ponadto autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie prawa procesowego: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że w przypadku nieruchomości oddanej w trwały zarząd jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, to właściciel nieruchomości jest władny do wykonania obowiązków wynikających z art. 61 pkt 1 i 2 Prawo budowlane. Powyższe spowodowało, że trwały zarządca nie został wskazany jako adresat nakazu przeprowadzenia kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny budynku; 2) art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ II instancji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W rozbudowanych motywach skargi, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne jej autor dowodził, że pomimo prawidłowych ustaleń odnośnie stanu prawnego nieruchomości przy ul. P. we W., tj. że stanowi ona własność Gminy W. i pozostaje w trwałym zarządzie Liceum Ogólnokształcącego nr [...] - jednostki budżetowej Gminy W., organ I instancji niewłaściwie zastosował ustalony stan prawny do okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie zlecić przeprowadzenie kontroli budynku szkolnego przy ul. P. oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny ww. budynku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/14, NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12, WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 619/11), autor skargi przekonywał, że w sprawie należało bezspornie uznać, że trwały zarząd na podstawie art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się natomiast do ustalenia dotyczącego "uzyskania odpowiednich środków na określoną działalność" oraz "konieczność finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W.", strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2191/13, w którym sąd stwierdził, iż nie jest rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Biorąc pod uwagę powyższy wyrok, skarżąca stwierdziła, że konieczność uzyskania przez trwałego zarządcę środków na remont z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie dość, że nie może stanowić podstawy do uzasadniania zasadności nałożenia obowiązku wynikającego z art. 66 i art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego na tę jednostkę samorządową, to nie należy do sfery spraw administracyjnych i nie powinna mieć wpływu na orzeczenie administracyjne.

Autor skargi zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym ciąży na właścicielu lub zarządcy tego obiektu. Powyższe rozwiązanie prawne nie zakłada zupełnej dowolności dla organu budowlanego w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych prac remontowych w obiekcie budowlanym, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej, racjonalny ustawodawca tworząc normy prawne zawarte w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane i przyznając organowi budowlanemu możliwość wyboru adresata decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego, nie zagwarantował organowi budowlanemu zupełnej dowolności w wyborze stron postępowania administracyjnego. Prowadząc sprawę organy budowlane powinny każdorazowo ocenić specyfikę konkretnego postępowania i dokonać właściwego wyboru stron postępowania administracyjnego a następnie prawidłowego wyboru adresata nakazu. W ocenie skarżącej Gminy, organ I instancji prowadząc postępowanie dokonał wyboru adresata nakazu w sposób nieadekwatny do ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym dokonany wybór nie mógł zostać uznany za trafny. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., nr [...] wynika, że organ nie przeprowadził pogłębionej analizy art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który precyzyjnie określa prawa i obowiązki trwałego zarządcy. Organ I instancji wskutek bezzasadnego przyjęcia, iż jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej nie jest władna samodzielnie prowadzić robót budowlanych w zakresie remontu oraz konieczności finansowania wszelkich przedsięwzięć bezpośrednio z budżetu danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Gminy W., nałożył wszelkie obowiązki wynikające z właściwego utrzymania przedmiotowego budynku na właściciela nieruchomości przy ul. P. we W. Gminę W., a nie na trwałego zarządcę nieruchomości. Stanowisko swoje uzasadnił wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., (sygn. VII SA/Wa 2004/09) oraz wyrokiem NSA z 5 października 2007 r. (sygn. II OSK 1311/06), zgodnie z którymi ustawodawca wymieniając w art. 61 ustawy Prawo budowlane na pierwszym miejscu właściciela, wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt budowlany, a prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy. Według strony skarżącej, organu I instancji nie ustalił w toku postępowania jaki wpływ na "władztwo" właściciela nad rzeczą ma fakt oddania nieruchomości w trwały zarząd na rzecz Liceum Ogólnokształcącego nr [...] we W..

Podkreślając prawidłowość stanowiska, że to trwały zarządca korzysta z nieruchomości oddanej w trwały zarząd z wyłączeniem osób trzecich, a także właściciela nieruchomości, co potwierdza wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2012 r. (sygn. II SA/GI 730/11), autor skargi dowodził, że gdyby przyjąć stanowisko orzekających w sprawie organów za poprawne, wówczas w przypadku nałożenia przez organ budowlany obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej nieruchomości oddanej w trwały zarząd koniecznym staje się przekazanie władztwa nad nieruchomością na rzecz właściciela, co pozostaje w sprzeczności z decyzją administracyjną w sprawie oddania nieruchomości w trwały zarząd. Należałoby wydać decyzję o wygaszeniu trwałego zarządu, przejąć nieruchomość od placówki oświatowej, przeprowadzić wymienione w decyzji organu budowlanego prace remontowe, a po ich zakończeniu ponownie oddać nieruchomość w trwały zarząd Liceum Ogólnokształcącego nr [...] we W.. W ocenie skarżącej Gminy, przyjęcia takiego rozwiązania nie można uzasadnić względami praktycznymi, na co powoływał się organ II instancji. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że to dyrektor placówki oświatowej (trwały zarządca), odpowiada za właściwy stan techniczny obiektu szkolnego i w ramach pełnionej funkcji ma za zadanie podejmować wszelkie niezbędne działania zmierzające do zapewnienia bezpiecznych warunków zarówno dla uczniów jak i dla personelu. Dyrektor szkoły został wyposażony we wszelkie kompetencje niezbędne do podejmowania inicjatywy w sprawach dotyczących przeprowadzenia kontroli budynku oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej. Dyrektor placówki znając stan obiektu i mając wiedzę na temat robót, które winny być w obiekcie przeprowadzone powinien zapewnić wykonanie tych robót. Trwały zarządca nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku szkolnego przy ul. P. oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny ww. budynku, które mają na celu ustalenie stanu technicznego obiektu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca strona wskazała, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji naruszyli przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, czego skutkiem trwały zarządca nie został wskazany jako adresat nakazu przeprowadzenia prac budowlanych. Organ II instancji nie poinformował również strony skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U 2016, poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji DWINB, którą rozpatrzono odwołanie Gminy W. od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] nakazującej odwołującej się stronie, jako właścicielowi budynku szkolnego przy ul. P. we W. przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w formie decyzji musi bowiem odpowiadać ogólnym kryteriom procedury administracyjnej i opierać się na sprawdzalnych, a więc zobiektywizowanych przesłankach (porównaj wyroki NSA z 24 września 1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95 i z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt I SA 984/97).

Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Stąd też punktem wyjścia uczynić należy regulację zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na podstawie art. 140 k.p.a. powyższa regulacja jest w pełnym zakresie stosowana w postępowaniu odwoławczym. Nie można też zapominać, że organ II instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wynikający bowiem z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, oznacza w postępowaniu odwoławczym, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczący trybu postępowania w przypadku stwierdzenia w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że budynek szkolny zlokalizowany przy ul. P. we W. znajduje się w złym stanie technicznym. Dostatecznym dowodem w tym względzie są chociażby dokumenty przekazane organowi nadzoru budowlanego I instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślić również wypada, że względem nałożonego obowiązku polegającego na przedłożeniu określonych dokumentów, jako następstwa stanu technicznego obiektu strony postępowania nie zajmują stanowiska. Stąd też sama zasadność wydanego nakazu przedłożenia wskazanych dokumentów nie może budzić wątpliwości, tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń organów nadzoru budowlanego co do stanu technicznego budynku. Nie jest również przedmiotem sporu w sprawie stan prawny nieruchomości przy ul. P. we W., tj. iż stanowi ona własność Gminy W. i pozostaje w trwałym zarządzie – w rozumieniu art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami – [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] - jednostki budżetowej Gminy W., będącej jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Wobec powyższego zarzuty skargi koncentruje się na podważaniu adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. W przekonaniu autora skargi, to trwały zarządca, a nie właściciel nieruchomości przy ul. P. we W. powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi, przyjdzie zauważyć, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, jako obowiązanego do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wskazuje się właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Taka konstrukcja przepisu nie jest przypadkowa, gdyż wskazuje kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą. Nie jest zatem błędem ze strony organów nadzoru budowlanego nałożenie obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego na właściciela, a nie na zarządcę nieruchomości. To bowiem organy nadzoru budowlanego są uprawnione do dokonania wyboru, na który z podmiotów nałożyć obowiązek. Podkreślić należy, że taki wybór nie jest całkowicie dowolny. Organ nadzoru budowlanego powinien się wówczas kierować zakresem czynności, które będą konieczne do wykonania oraz możliwościami wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Powinien zatem uwzględnić i należycie uzasadnić dlaczego treść i zakres nałożonych obowiązków wymaga aby adresatem decyzji uczynić właściciela nieruchomości a nie podmiot, któremu taka nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Nie można przy tym abstrahować od szczególnej sytuacji prawnej - w porównaniu z innymi formami sprawowania zarządu nieruchomości - jaka wynika z faktu oddania nieruchomości w trwały zarząd. Trwały zarząd jest formą władania nieruchomościami publicznymi przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jest instytucją prawną - odrębną, niekonwencjonalną - umożliwiającą właścicielowi wyposażenie jego jednostek organizacyjnych w nieruchomości konieczne do realizowania zadań, dla których dane jednostki zostały powołane. W stosunkach z osobami trzecimi rola tej instytucji polega na wskazaniu tej jednostki, której powierzono daną nieruchomość, a w stosunkach wewnętrznych danej organizacji publicznej (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) - na przypisaniu danej jednostce organizacyjnej pewnych wewnętrznych "praw" i obowiązków względem danej nieruchomości (A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomościami publicznymi, ST 2009, nr 3, s. 37; tenże, Trwały zarząd..., s. 237 i n.). Trwały zarząd jest zatem formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 u.g.n.), jednostka organizacyjna zaś ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego (art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n.) - por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję nakładającą na Gminę W., a więc właściciela nieruchomości przy ul. P. we W. obowiązki z art. 61 ust. 3 Prawa budowlanego nie rozważył w sposób adekwatny do stawianych w odwołaniu zarzutów i nie uzasadnił dokładnie prawidłowości dokonanego przez organ I instancji wyboru. Z lektury zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego nałożenie obowiązku na właściciela, pomimo ustanowienia trwałego zarządu, było zasadne ze względu na zakres koniecznych do wykonania obowiązków. W tym względzie organ II instancji nie rozważył charakteru koniecznych do wykonania i przedłożenia dokumentów, w tym w szczególności okoliczności, że wiążą się one, jak zauważono w odwołaniu, z bieżącym utrzymaniem budynku. W ocenie Sądu, nie jest przekonująca argumentacja zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, która sprowadza się w istocie do powtórzenia za organem I instancji, że kierowanie obowiązku do [...] Liceum Ogólnokształcącego byłoby niecelowe z tej przyczyny, iż nie jest ono samodzielne w zakresie prawa zabudowy, odbudowy, rozbudowy czy budowy. Podkreślić wszakże trzeba, że zawarty w decyzji nakaz nie dotyczy budowy, nadbudowy czy rozbudowy lecz wiąże się ściśle z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym. Skoro zatem trwałym zarządcą jest wskazane Liceum, wszelkie twierdzenia dotyczące samodzielności w rozumieniu prawa do budowy odstają od głównego zagadnienia, (stanu technicznego budynku), objętego rozstrzygnięciem. Ne znalazł aprobaty Sądu użyty przez organ odwoławczy argument, że nałożenie obowiązku właśnie na Gminę W. ,,pozwala stwierdzić, że skierowanie obowiązku do skarżącej gminy daje gwarancje jego wykonania". Faktem jest, że w zakresie nakładania obowiązków wynikających z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane organ administracyjny ma do dyspozycji dwa podmioty tj. właściciela i zarządcę. Wybór jednego z nich winien jednak wiązać się z dogłębną analizą stanu faktycznego i prawnego w kontekście wydawanego nakazu przy jednoczesnym rzetelnym i dogłębnym uzasadnieniu wyboru konkretnego adresata decyzji. W realiach niniejszej sprawy DWINB stosowanych rozważań i ustaleń zaniechał, zaś wydając nakaz kierował się tylko i wyłącznie ,,gwarancją" wykonania nakazu. Niebagatelne jest to, że określenie adresata decyzji li tylko przez pryzmat uprawdopodabnia jej wykonania nie jest działaniem legalnym. W treści art. 61 ust. 3 Prawa budowlanego trudno bowiem doszukiwać się zwolnienia organu przez ustawodawcę z dokonania rozważenia, który z podmiotów faktycznie ze względu na sytuację prawną winien zrealizować decyzję. W ocenie Sądu, organ II instancji powinien zwrócić szczególną uwagę na stosunek prawny istniejący między Gminą W. a [...] Liceum Ogólnokształcącym nawiązany mocą umowy trwałego zarządu. Nie jest bowiem wykluczone, że właśnie tam zostały ukształtowane obowiązki związane z utrzymaniem obiektu w odpowiednim stanie technicznym, co pośrednio pozwoli na odkodowanie podmiotu, który winien wykonać nakaz oparty na art. 61 ust. 3 Prawa budowlanego. Jest to zatem kierunek badań jaki okazuje się właściwy w przypadku istniejących wątpliwości, a nawet sporu w tym zakresie między stronami postępowania.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.