Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1014/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1227/16 w sprawie ze skargi T.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia odmawiającego przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności i umorzenia postępowania w sprawie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 1227/16, którym uwzględniono skargę T.R. na postanowienie skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] grudnia 2013 r. do Starosty Powiatu [...]wpłynął wniosek T.R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]" Pomoc Drogowa w [...], dotyczący zwrotu wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem na parkingu strzeżonym w [...], przy ul. [...], w okresie od [...] lutego 2011 r. do [...] lutego 2013 r., pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Pismem z [...] stycznia 2016 r., strona uściśliła, że domaga się zapłaty wynagrodzenia w wysokości 37.209 zł, tj. według stawek określonych w uchwale Rady Powiatu z 2010 r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym.

Starosta postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanego wynagrodzenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sąd o prawie własności tego pojazdu. Powołał się na art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201]) - dalej: u.p.e.a., i przyjął, że ustawodawca wyraźnie wskazał, iż warunkiem rozliczenia kosztów dozoru w oparciu o ten przepis jest uzyskanie przez organ statusu właściciela pojazdu. Postępowanie dotyczące ustalenia kosztów dozoru może być zatem wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Starosta ustalił, że postępowanie w sprawie orzeczenia przepadku pojazdu nie zostało zakończone i - w związku z tym - wnioskodawca przedwcześnie wystąpił z żądaniem przyznania zwrotu kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór.

W zażaleniu, strona zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1c i § 4 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U nr 46, poz. 237) - dalej: rozporządzenie RM, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 - dalej: ustawa zmieniająca). Strona podnosiła, że za wskazany we wniosku okres przysługuje jej zwrot kosztów za dozór.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nr SKO [...] SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 18 i art. 102 u.p.e.a. w zw. z art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.]) - dalej: u.p.r.d., i § 4 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu wskazało, że wobec braku prawomocnego postanowienia właściwego sądu powszechnego w przedmiocie orzeczenia przepadku objętego wnioskiem strony pojazdu na rzecz Powiatu [...], nie był on właścicielem pojazdu w dniu wydania skarżonego zażaleniem postanowienia, natomiast postanowienie o przyznaniu kosztów oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, czy postanowienie o odmowie przyznania tychże kosztów i wynagrodzenia, mogłyby być wydane dopiero po zakończeniu postępowania sądowego. Dopiero po zakończeniu tego postępowania organ pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie w sprawie, a Starosta mógłby ustalić koszty dozoru i wynagrodzenia w trybie administracyjnym, wyłącznie za okres po zakończeniu postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu. Dochodzenie przez dozorcę zwrotu takich kosztów za okres od usunięcia pojazdu do zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz Powiatu, będzie możliwe w trybie postępowania cywilnego. Konieczne było zatem umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości, bowiem obowiązujące przepisy nie pozwalają na wydanie postanowienia o odmowie przyznania kosztów oraz wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie pojazdu do określonego momentu, tj. jak przyjął to organ I instancji, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądowego o prawie własności.

W skardze strona zarzuciła naruszenie art. 130a u.p.r.d. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 K.p.a. w zw. z art. 130a ust. 5f u.p.r.d., na skutek wykluczenia możliwości dochodzenia zwrotu kosztów i wynagrodzenia z tytułu usunięcia oraz dozoru pojazdu w drodze administracyjnej oraz art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 12 K.p.a., poprzez uznanie, że w sprawie istnieją przesłanki do odmowy zwrotu na rzecz skarżącego koniecznych wydatków i wypłaty wynagrodzenia związanego z dozorem pojazdu. Zarzuciła też naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 K.p.a., przez przyjęcie, że w sprawie istnieją przesłanki do umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji własność pojazdu nie przeszła na Powiat [...]. Po przytoczeniu przepisów art. 130a ust. 10 u.p.r.d. podniósł, że ustawodawca - wprowadzając nową regulację dotyczącą wymienionych wyżej kosztów - wskazał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu, niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. Podkreślił, że - co do zasady - należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, niemniej jednak, w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można z tego powodu pozbawić jednostki - wykonującej zlecone jej zadanie publiczne - należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Wobec braku - w przepisach u.p.r.d.- odpowiedniej regulacji, dotyczącej trybu zwrotu kosztów za przechowywanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia rozstrzygnięcia w przedmiocie przepadku, konieczne i zasadne staje się zastosowanie w tym zakresie przepisów u.p.e.a., które regulują egzekucję należności pieniężnych z ruchomości. Możliwość ta wynika z przepisów - wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. - rozporządzenia. Z kolei art. 102 § 2 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Tym samym postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów dozoru może być wszczęte dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym pozostaje fakt, że co do spornego pojazdu nie wydano dotąd prawomocnego orzeczenia o przepadku, a zatem strona przedwcześnie wystąpiła z żądaniem.

Wobec powyższego - zdaniem Sądu I instancji - organy obu instancji wydały nieprawidłowe rozstrzygnięcia, gdyż skoro podanie zostało wniesione przedwcześnie, to zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., a postanowienia wydane w I, jak i II instancji naruszały przepisy materialnoprawne i przepisy postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej organu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 61a, 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 18 i 102 u.p.e.a. i art. 130a ust. 10f u.p.r.d., na skutek bezzasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosło też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że z wywodów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do przedwczesności wystąpienia przez wnioskodawcę z żądaniem, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., a mimo to z niezrozumiałych przyczyn uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Kolegium dostrzegając wadliwość postanowienia organu I instancji uchyliło to rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ nie mógł bowiem uchylić zaskarżonego postanowienia i orzec co do istoty sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Tym samym nie zostały naruszone ani przepisy prawa materialnego ani procesowego i nie było wskazanych przez Sąd I instancji podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wynika z treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia, skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakie zapadło przed Sądem I instancji. Generalnie brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego oznacza, że tymi ustaleniami jest związany również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie.

Istota zarzutu kasacyjnego sprowadzała się do oceny prawidłowości przyjętego procesowego zakończenia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji, gdy organ I instancji - pomimo braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonego przedwcześnie przez stronę wniosku o ustalenie wynagrodzenia za usunięcie i dozorowanie wskazanego na wstępie pojazdu - wszczął postępowanie i wydał decyzję rozstrzygającą w sposób merytoryczny o tym żądaniu.

Sąd I instancji w tym zakresie zdawkowo stwierdził, że "(...) podanie skarżącego (...) zostało wniesione przedwcześnie, a zatem zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zatem postanowienia wydane w I, jak i II instancji naruszały przepisy materialne i przepisy postępowania, to na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a., podlegały one uchyleniu (...)".

Z powyższego wynika, że zakwestionowano rozstrzygnięcie organu odwoławczego, pomimo zbieżnego z jego stanowiskiem poglądu, co do konieczności wyeliminowania z obiegu prawnego postanowienia organu I instancji. Swojego stanowiska Sąd I instancji w żaden sposób nie uzasadnił, poprzestając na przywołaniu treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w tych okolicznościach zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania jest w pełni usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w przypadku konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wydaje decyzję, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części".

Do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem, może dojść jedynie w przypadku bezprzedmiotowości postępowania i to zarówno przed I jak i II instancją, a zatem przepis ten należy odczytywać w powiązaniu z art. 105 § 1 K.p.a. Pomocnym przy wykładni art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. będzie przypomnienie zasady wynikającej z art. 6 K.p.a., nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek rozpoznania sprawy na podstawie obowiązujących przepisów, mających zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W oparciu właśnie o tę zasadę, już w 1983 roku Naczelny Sąd Administracyjny sformułował niekwestionowany dotychczas pogląd, że jeżeli w okresie między wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpoznaniem odwołania zostały uchylone przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem (zob. wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA1325/98 nie publ.). Z kolei w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2308/00 (publ. w System Informacji Prawnej LEX nr 55315), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku, w którym zmiana przepisów prawnych doprowadziła do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania, obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem jak i może powstać w toku postępowania i niezależnie od tego, w jakim czasie zaistnieje, organ rozpoznający sprawę ma obowiązek jej uwzględnienia. Obowiązek ten wynika właśnie z art. 105 § 1 K.p.a., a jego zaniechanie skutkować będzie wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania obligująca organ administracji publicznej do jego umorzenia wynikać może z różnych przyczyn ("z jakiejkolwiek przyczyny") i jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej jedną z takich przyczyn jest brak podstaw prawnych do działania organu w formach władczych w określonych sprawach, w tym także na skutek przedwczesności wystąpienia przez stronę o ustalenie przedmiotowych kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i jego dozorowaniem.

Bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w I instancji może być wynikiem stwierdzenia, że nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 19 lutego 1999 r., IV SA 310/97, LEX nr 48252, dotyczącego sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję o nałożeniu na stronę obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa).

W piśmiennictwie (P. Przybysz Komentarz do art. 138 K.p.a. – LEX) przyjmuje się też, że w toku postępowania odwoławczego może nastąpić zmiana okoliczności faktycznych, czyniąca postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym. Organ odwoławczy powinien wówczas wydać decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2, tj. ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Takiemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie sformułowanie "umarza postępowanie I instancji", w istocie bowiem znaczy ono tylko to, że umarza postępowanie w sprawie (teza druga wyroku NSA z 8 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 514/96, POP 1999, nr 4, poz. 102).

Również w orzecznictwie wyrażany był pogląd, że w przypadku braku realizacji przesłanek z art. 64c § 7 u.p.e.a. (postępowania egzekucyjne toczące się na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych były w toku w dacie złożenia żądania przez uprawnioną) i przedwczesności wniosków strony, organ odwoławczy winien w ramach czynności kontrolnych (wobec podjętych przez organ I instancji działań i bezpodstawnego wszczęcia postępowania) wydać postanowienie w przedmiocie uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Podkreślono przy tym, że umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może mieć miejsce zarówno wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały umorzenie postępowania przez organ I instancji z przyczyn następczych na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jak i wtedy gdy organ I instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania, ale tego nie uczynił, ani też nie umorzył nieprawidłowo wszczętego postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/lu 1291/15, zam. w CBOSA).

W wyroku tym trafnie też wywiedziono, że umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji, zakończonego negatywnym dla strony rozstrzygnięciem merytorycznym, nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.).

Jeżeli zatem organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to sytuacja, w której organ I instancji nie posiadał podstawy prawnej do prowadzenia sprawy musi również powodować konieczność ingerencji w tak prowadzone postępowanie i skutkować – tak jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji odwoławczej - zastosowaniem przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. W świetle powyższego usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i 61a K.p.a.

Konieczność wyeliminowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z obiegu prawnego wyroku kasacyjnego Sądu I instancji nie podważa możliwości merytorycznego rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Regulacja ta wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), w znaczący sposób rozszerzyła możliwości orzekania reformatoryjnego w postępowaniu odwoławczym, dzięki czemu ten model orzekania stał się zasadą w postępowaniu kasacyjnym. Orzekając co do istoty sprawy, NSA ma takie same możliwości orzecznicze jak wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145–151 P.p.s.a., a to na podstawie odesłania z art. 193. W obecnym stanie prawnym w postępowaniu przed sądem odwoławczym znajduje również zastosowanie art. 135 (zob. H. Knysiak-Sudyka "Komentarz do art.188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – System Informacji Prawnej LEX"). Zastosowanie art. 188 P.p.s.a. będzie możliwe bez względu na treść formułowanych zarzutów, istotne jest tylko, aby NSA, uznając ich zasadność, stwierdził równocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Innymi słowy, NSA rozpoznaje skargę, jeżeli zasadność skargi kasacyjnej obliguje do uchylenia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, a istota sprawy zawisłej na skutek wniesienia skargi do Sądu I instancji, została dostatecznie wyjaśniona do możliwości jej merytorycznego rozpoznania. Wyjaśnienie istoty sprawy odnosić należy do stanu po uwzględnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, wówczas dopiero możliwe jest merytoryczne załatwienie sprawy (prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego [zob. B. Dauter – Komentarz do art. 188 P.p.s.a. – SIP LEX]).

Pierwszoplanowym zagadnieniem jakie wyłoniło się w związku z koniecznością rozpoznania skargi T.R. jest ocena charakteru prawnego czynności wykonywania przez niego dozoru nad pojazdem w sytuacji powierzenia tego dozoru przez organ administracji publicznej. Na konieczność wyjaśnienia tego problemu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 1, poz. 3). W jej uzasadnieniu NSA przyjął, że "Istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym; jest ono wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków".

Pogląd ten, wyrażony na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela.

Do tego samego wniosku prowadzi bowiem analiza przepisu art. 130a u.p.r.d. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018 ze zm.). Zmiana powyższa stanowiła wyraz realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, w którym stwierdzono niezgodność art. 130a ust. 1o u.p.r.d. z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Trybunał zajmował się zatem relacjami pomiędzy właścicielem pojazdu a jednostką na rzecz której następuje przepadek, nie wnikając w relację pomiędzy taką jednostką (organem) a podmiotem dozorującym na jej zlecenie pojazd. Znowelizowany przepis w ust. 10, 10a, 10d wskazuje tryb postępowania mającego na celu orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu, w ust. 10f wskazuje, że do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu jest obowiązany starosta, a wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w u.p.e.a., natomiast w ust. 10h stwierdza, że "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". Prawidłowa wykładnia tego ostatniego przepisu nie może ograniczać się tylko do jego literalnego brzmienia, a pomocna w tym względzie musi być wykładnia systemowa, uwzględniająca zasadę, że żadnego z przepisów ustawy nie można interpretować w oderwaniu od jej pozostałych przepisów. Podobnie ustalając znaczenie poszczególnych elementów (ustępów) określonej jednostki redakcyjnej (w rozpatrywanej sprawie artykułu 130a u.p.r.d.) nie można tracić z pola widzenia tego, że istnieje pewna wewnętrzna systematyka interpretowanego unormowania, która powoduje, że element ten jest składnikiem określonej zharmonizowanej całości. Skoro zatem omawiany przepis w całości reguluje zasady usuwania pojazdu z drogi przez organ administracyjny oraz zasady postępowania związane z orzekaniem przepadku takiego pojazdu, w czym nie uczestniczy podmiot następczo przechowujący i dozorujący taki pojazd, to również przepis art. 130a ust. 10h u.p.r.d. nie może mieć w stosunku do takiego podmiotu bezpośredniego przełożenia, stanowiąc regulację dotyczącą ogólnie obowiązku ponoszenia tych kosztów przez byłego właściciela.

Najistotniejszą konstatacją jaka z omawianego unormowania wynika jest to, że podmiotu usuwającego pojazd z drogi i wykonującego dozór usuniętego z drogi pojazdu, które to działania wykonywane są na zlecenie i w imieniu organu administracji publicznej, nie łączy z właścicielem tego pojazdu żaden stosunek prawny, tj. ani administracyjno-prawny ani cywilnoprawny (obligacyjny), gdyż nie istnieje żadna norma prawa administracyjnego statuująca powstanie takiego stosunku administracyjno-prawnego czy umowa dotycząca powstania pomiędzy tymi podmiotami (osobami) zobowiązania cywilnoprawnego. Błędny jest zatem pogląd organu odwoławczego, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dochodzenie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za okres od usunięcia pojazdu do czasu ukończenia postępowania w sprawie przepadku pojazdu możliwe jest jedynie "w trybie postępowania cywilnego". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela też poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1665/15, zam. w CBOSA, zgodnie z którym brak orzeczenia o przepadku pojazdu wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia z tytułu dozoru nad usuniętym pojazdem, gdyż pogląd ten opierał się na założeniu, że przepis art. 130a ust. 10h u.p.r.d. kreuje określone obowiązki właściciela pojazdu względem przechowawcy.

W przywołanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. NSA zwrócił uwagę, że chociaż co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, jednakże w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Zaznaczył przy tym, że nie jest prawidłowe stanowisko, iż podmiot wykonujący dozór, w razie sporu o wynagrodzenie za okres poprzedzający przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, może, występując na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia, powinien powoływać się na § 1 i 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ przepis ten rozciąga się na ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy oraz na ruchomości niestanowiące własności Skarbu Państwa, jeżeli podlegają likwidacji na podstawie przepisów dotyczących nieodebranych rzeczy. Wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w § 3 pkt 1a w sposób nieco odmienny uregulowało zakres stosowania przepisów działu II rozdziału 6 u.p.e.a., wprowadzając możliwość stosowania przepisów dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości w stosunku do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu "na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia", ale nadal uzależnia ono możliwość stosowania tej regulacji od uprzedniego przepadku pojazdu, czyli od zdarzenia prawnego, do którego dochodzi w relacji: właściciel pojazdu – organ administracyjny, bez jakiegokolwiek udziału podmiotu dozorującego.

Przepis powyższy może mieć zatem bezpośrednie zastosowanie dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa albo powiatu, do czego w rozpatrywanej sprawie nie doszło oraz w relacji pomiędzy byłym właścicielem pojazdu a organem egzekucyjnym (starostą).

Niemożność zastosowania regulacji art. 130 ust. 10h u.p.r.d. czy przepisów rozporządzenia z 28 lutego 2011 r. w omawianym przypadku, gdy z żądaniem przyznania kosztów związanych ogólnie rzecz biorąc z dozorowaniem pojazdu wystąpił podmiot dozorujący, nie oznacza jednak, że koszty takie temu podmiotowi się nie należą, przynajmniej do czasu orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, jak twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, czy też dlatego, że roszczenie to ma charakter cywilnoprawny, jak wywodzi organ odwoławczy.

W tym zakresie należy zauważyć, że § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. stanowił nie tylko o możliwości stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. w sytuacjach określonych w art. 130a u.p.r.d., ale również wyznaczał właściwość naczelników urzędów skarbowych – jako organów egzekucyjnych w takich sytuacjach. Natomiast rozporządzenie z 28 lutego 2011 r. również stanowi o możliwości stosowania przepisów u.p.e.a. w stosunku do ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów u.p.r.d., ale w § 4 ust. 1 pkt 2a wskazuje na starostów jako organy właściwe w tych sprawach. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że w przypadku, gdy wniosek o zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdu został złożony już po wejściu w życie tego ostatniego rozporządzenia, to – niezależnie jaki okres czasu obejmuje - organem właściwym jest starosta, a to ze względu na utratę kompetencji naczelników urzędów skarbowych (postanowienia NSA: z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 23/16, z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 83/17, zam. w CBOSA).

W orzecznictwie zwracano już też uwagę na to, że organ egzekucyjny (a więc obecnie starosta), zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a. ma obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten odczytywać należy wespół z ogólnym przepisem – art. 64b § 1 u.p.e.a., który stanowi, że "wydatkami egzekucyjnymi są koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie (...) przewozu, załadowania, rozładowania, przechowania, utrzymania (...) ruchomości odebranych albo usuniętych z opróżnionych budynków, lokali i pomieszczeń" oraz z art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym "Opłaty (...) wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne (...) obciążają zobowiązanego". Z powyższego wynika, że wedle modelowego schematu stosowania art. 102 § 2 u.p.e.a. wydatki dozorcy stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei stanowią wydatki, które zasadniczo ponosi organ egzekucyjny (art. 64b § 1 u.p.e.a.), które dopiero wtórnie obciążają zobowiązanego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 524/16, zam. w CBOSA).

W tym samym wyroku trafnie zauważono, że starosta uprawniony jest tylko i wyłącznie do przyznania temu przedsiębiorcy (dozorcy) usprawiedliwionych okolicznościami sprawy kwot. Nie może natomiast orzekać od jakiego podmiotu te koszty będą pochodzić, czyniąc tym samym podmiot trzeci podmiotem zobowiązanym. Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie zawiera bowiem upoważnienia do tego rodzaju rozstrzygnięcia. Reguluje on jedynie stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem egzekucyjnym a dozorcą.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również dominuje pogląd, że wskazany przepis stanowi kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania (zob. przywoływane już postanowienia w sprawach I OW 23/16 i I OW 83/17 oraz wskazane w ich uzasadnieniach dalsze orzecznictwo). Art. 102 § 2 u.p.e.a. nie uzależnia przy tym możliwości przyznania wynagrodzenia nie tylko od uprzedniego orzeczenia o przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa (w stanie prawnym obowiązującym do nowelizacji u.p.r.d. z 2010 r.) ani od przepadku pojazdu na rzecz powiatu (w aktualnym stanie prawnym), ale też nie wskazuje żadnej daty, od której dozorca z żądaniem przyznania kosztów może wystąpić. Oznacza to, że dozorujący może wystąpić z tego rodzaju żądaniem w każdym czasie, także w trakcie trwającego dozoru, pod warunkiem ścisłego określenia okresu za jaki chce takie wynagrodzenie i zwrot kosztów uzyskać.

Reasumując powyższe rozważania, w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018), przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) stanowi podstawę prawną, umożliwiającą rozpoznanie wniosku oraz przyznanie zwrotu kosztów i odpowiedniego wynagrodzenia na rzecz podmiotu wykonującego na zlecenie organu administracji publicznej czynność usunięcia z drogi i dozoru pojazdu, o którym mowa w art. 130a wymienionej na wstępie ustawy, bez względu na to, czy czynności te wykonywane były przed nowelizacją czy też już po jej wejściu w życie oraz bez względu na to, czy doszło do przepadku takiego pojazdu na rzecz powiatu.

Z tego punktu widzenia, zarówno postanowienie odwoławcze, opierające się na stanowisku niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie przed uprawomocnieniem się orzeczenia o przepadku spornego pojazdu, jak i postanowienie organu I instancji wskazujące na brak podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku, okazały się wadliwe, co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obiegu prawnego na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazać w tej mierze należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2059/15, zam. w CBOSA).