Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 302/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 54, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 roku sprawy ze skargi T. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy N. (zwany dalej: Wójt) na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej: Kpa), art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, zwanej dalej: ustawa, ustawa planistyczna) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, zwanej dalej: Ugn), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci P. , przewidzianej do realizacji na części dz. nr geod. [...] obręb M., gmina W. (zwane dalej odpowiednio: wnioskodawca/spółka/inwestor, inwestycja; stacja bazowa; nieruchomość, działka [...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., z uwagi na okoliczność, iż Burmistrz [...] i M. W. jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z planowaną inwestycją, organem wyznaczonym do załatwienia sprawy został wskazany Wójt Gminy N..

Kolejno podniesiono, że w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Przedmiotową inwestycję należy, w ocenie organu, zaliczyć do inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 1 Ugn. Wnioskowany teren znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należało ustalić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku analizy, nie stwierdzono sprzeczności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, zaś projekt niniejszej decyzji został sporządzony przez osobę spełniająca warunki określone w art. 5 pkt. 4 ustawy. Decyzja została również wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 ustawy.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wpłynęły dwa wnioski mieszkańców tj. T. i R. B. (zwanych dalej: skarżący) oraz G. S. reprezentującej mieszkańców wsi M., wyrażające sprzeciw wobec lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ po rozpatrzeniu wniosków uznał, że argumenty i podniesione stanowiska nie wpłynęły na zmianę rozstrzygnięcia w sprawie.

Wobec powyższego, na podstawie wcześniej przytoczonej analizy oraz przeprowadzonego postępowania, orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Państwo B. zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396, zwanej dalej: Poś) w zw. z § 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów z dnia [...] października 2003 r. (Dz.U. 2003 Nr 192, poz. 1883, zwanego dalej: Rozporządzenie ws. pól) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 5 ustawy planistycznej, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji bez analizy poziomów pól elektromagnetycznych, które będą emitowane przez przedmiotową inwestycję;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 i 5 ustawy planistycznej poprzez niedokonanie wszystkich wymaganych w sprawie uzgodnień;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 49 § 2 Kpa poprzez nieumożliwienie stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również niewskazanie w obwieszczeniu Wójta o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 r. dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 49 § 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez dokonanie przez Wójta zawiadomienia o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 r. w formie publicznego obwieszczenia;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 Kpa oraz art. 11 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek nieuwzględnienia wniosków skarżących oraz G. S., reprezentującej mieszkańców wsi M., wyrażających sprzeciw wobec lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozwijając przedstawione zarzuty odwołujący się wskazali w szczególności, że bez pogłębionej analizy poziomów pól elektromagnetycznych, które będą emitowane przez przedmiotową inwestycję nie można stwierdzić, czy spełnia ona wymagania w zakresie ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji mieści się zaś w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych. Najbliższa zabudowa mieści się w granicy 90 metrów, zaś kolejne w granicach 200-500 metrów od jej planowanej lokalizacji. Odwołujący się podnieśli, że w przypadku uznania przez organ, iż do jej przeprowadzenia wymagane są wiadomości specjalne, wnoszą o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Kolejno wskazano, że zgodnie z przepisami, uzgodnienia winny zostać dokonane m.in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych czy właściwym zarządcą drogi. Organ I Instancji nie wskazał natomiast jakich uzgodnień dokonał oraz jakie były ich wyniki.

W odniesieniu do obwieszczenia w trybie art. 10 Kpa podniesiono, że w obwieszczeniu tym nie wskazano dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, wbrew wymogom przewidzianym w art. 49 § 2 Kpa. Poza tym, wskazane obwieszczenie zostało upublicznione na tablicy ogłoszeń Sołectwa M. w dniach od [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. Zgodnie zaś z treścią, art. 49 § 2 Kpa zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem, Organ I Instancji winien uznać przedmiotowe zawiadomienie za doręczone najpóźniej w dniu [...] lipca 2019 r. Dzień [...] lipca 2019 r. przypadał w piątek. Zaś przedmiotową decyzję wydano w następny poniedziałek - [...] lipca 2019 r. Mając na uwadze powyższe, odwołujący się podkreślili, że strony nie miały żadnej realnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jednocześnie wątpliwość odwołujących się wzbudziła również sama możliwość dokonania zawiadomienia przez Wójta o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 r. w formie obwieszczenia z art. 49 Kpa. Przepis ten ogranicza dopuszczalności stosowania trybu obwieszczenia lub innego sposobu publicznego ogłoszenia, wyłącznie jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego podstawą taką może być art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej. Jednakże, w przepisie tym wskazano wyraźnie, iż dotyczy on wyłącznie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Tym samym, nie dotyczy on, zdaniem odwołujących się, zawiadomienia o innych czynnościach organu, w tym zawiadomienia w zakresie art. 10 § 1 Kpa.

W piśmie z dnia sierpnia 2019 swoje stanowisko wobec argumentów odwołania przedstawił wnioskodawca wskazując, że decyzja organu I instancji winna zostać utrzymana w mocy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO omawiając podstawy prawne rozstrzygnięcia podniosło, że w myśl art. 50 ust. 1 ustawy planistycznej inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stosuje się odpowiednio, zaś przepis ten stwierdza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolejno wskazano, że art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi, iż w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt (art. 52 ust. 1 i 54 ustawy planistycznej).

Kolejno organ wskazał, że w myśl art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 Ugn.

Inwestycja celu publicznego może być finansowana równie dobrze w całości ze środków prywatnych jak i publicznych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisu art. 6 Ugn. Zdaniem organu o publicznym celu inwestycji przesądzają zatem dwa elementy: co najmniej lokalne znaczenie inwestycji oraz jej przedmiot (cel), mieszczący się w celach wymienionych w art. 6 Ugn.

Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie utrwalił się w rezultacie pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

Kolejno SKO podniosło, że zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej, projekt decyzji sporządziła osoba spełniająca ustawowe wymogi - M. G..

Organ wywodził następnie, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze. zm., zwanej dalej: ustawa środowiskowa) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 powołanej ustawy, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016r. poz. 71 ze zm., zwane dalej: Rozporządzenie środowiskowe). W świetle § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W. a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W myśl natomiast § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia: do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0.03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowe wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy SKO podniosło, że w dokumencie pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 71 ) [...]" sporządzonym przez mgr inż. P. M. i załączonym do akt sprawy wskazano, iż "(...) zgodnie z wynikami niniejszej kwalifikacji dla anten sektorowych, dla wyznaczonych tiltów stwierdzono brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości [...]m (anteny [...]) i [...] (anteny [...]) od środka elektrycznego anten na osiach głównych wiązek promieniowania. Na terenie, na którym będzie zlokalizowana stacja bazowa nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odległości do [...] od stacji bazowej znajduje się droga i tereny rolne - pola i łąki. Końce osi o długości [...]m wzdłuż maksymalnych kierunków promieniowania będą się znajdować na wysokości co najmniej [...] n.p.t. Obecnie nie przewiduje się lokalizacji na tym terenie nowej zabudowy, ale nawet gdyby w otoczeniu planowanej stacji bazowej powstała w przyszłości zabudowa nie powinna ona być wyższa niż [...] n.p.t., a co za tym idzie, osie głównych wiązek promieniowania anten nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. Stacja bazowa nie oddziałuje znacząco na Obszary [...] oraz na obszary chronione. Uwzględniając powyższe, stwierdza się, ze analizowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie dla tego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym brak jest konieczności sporządzenia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.".

Organ podniósł kolejno, że zgodnie z art. 46 ust. 1 – 3 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dnia 7 maja 2010 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm., ustawa o wspieraniu) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Wreszcie w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie planistycznej.

Z powyżej zacytowanego artykułu wynika, w ocenie organu, i na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe, iż przedsięwzięcia celu publicznego w zakresie łączności publicznej są inwestycjami uprzywilejowanymi.

Odnosząc się do zarzutów Skarżących wskazanych w odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, iż oczywistym jest, że każdy właściciel chciałby, aby sąsiadujące z nim nieruchomości były zabudowane i użytkowane w sposób przez niego oczekiwany. Jednakże pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy planistycznej każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. SKO wywodziło, że z utrwalonej pod rządami ustawy planistycznej linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych.

Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.

Należy przy tym wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych.

Podkreślono, powołując się na orzecznictwo sądowe, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi prawa do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wiąże natomiast organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta ma charakter promesy, przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji, pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie determinuje jednak wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie lokalizacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w obu postępowaniach, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym nie może być oceniana tak jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

SKO skonstatowało, że organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście przepisów ustawy planistycznej oraz przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W oparciu o przeprowadzoną analizę w opinii Kolegium organ I instancji prawidłowo przesądził, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji celu publicznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 Kpa oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Decyzja zawiera elementy wymienione w art. 54 ww. ustawy, zaś jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli T. i R. małż. B. zaskarżając ją w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przez SKO zarzutu sformułowanego przez skarżących w odwołaniu, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania art. 10 § 1 w zw. z art. 49 § 2 Kpa polegającego na uniemożliwieniu stronom przed wydaniem decyzji przez Wójta wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również niewskazanie w obwieszczeniu Wójta o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 roku dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wywodzili, że podniesienie w odwołaniu zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego, czego organ nie uczynił. Obowiązek taki stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania. Podkreślono, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Tym samym, brak ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja postała wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powoduje, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające zasady dwuinstancyjności.

Podkreślono raz jeszcze, że stosownego zawiadomienia (mającego wypełnić wymagania przewidziane w art. 10 § 1 Kpa) dokonano w formie obwieszczenia, w trybie art. 49 § 1 i 2 Kpa - tj. obwieszczeniem Wójta o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 roku. W obwieszczeniu tym nie wskazano dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, wbrew wymogom przewidzianym w art. 49 § 2 Kpa. Poza tym, obwieszczenie zostało upublicznione na tablicy ogłoszeń Sołectwa M. w dniach od [...] czerwca 2019 roku do [...] lipca 2019 roku. Zgodnie zaś z treścią, art. 49 § 2 Kpa, zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem, Organ I Instancji winien uznać przedmiotowe zawiadomienie za doręczone najpóźniej w dniu [...] lipca 2019 roku. Dzień [...] lipca 2019 roku przypadał w piątek. Zaś przedmiotową decyzję wydano w następny poniedziałek - [...] lipca 2019 roku. Skarżący jednocześnie wskazują, iż obwieszczenie było upublicznione przez okres krótszy niż ustawowe 14 dni.

Zdaniem skarżących strony nie miały żadnej realnej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Uchybienie to zaś miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie czynności m.in. mających na celu wykazanie, iż organ I Instancji nie dokonał wymaganych prawem ustaleń dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Jednocześnie zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania co do formy zawiadomienia Wójta o zebraniu materiałów w sprawie z dnia [...] czerwca 2019 roku w formie obwieszczenia z art. 49 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. swoje stanowisko w sprawie wyraził uczestnik – inwestor, wnosząc o oddalenie skargi w całości przez wzgląd na jej bezzasadność, albowiem decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem i brak jakichkolwiek podstaw dla jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe uczestnik wywodził, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 56 ustawy planistycznej nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga zatem powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a w realiach niniejszej sprawy takich przeszkód brak.

Zdaniem inwestora organy obu instancji, działając zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnej, zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71 z późn zm., dalej "r.ws.p.2010"), w świetle którego kwalifikowano inwestycję pod kątem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostało uchylone z dniem [...] listopada 2019 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Kolegium ([...] r.) obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej "r.ws.p.2019"). W myśl jego § 4 – do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Postępowanie, którego dotyczy rozpatrywana skarga, to postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego, określone w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Jest to więc jedno z postępowań w sprawie decyzji wymienionych w § 4 r.ws.p.2019, a to z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie mocą przepisu przejściowego należy stosować r.ws.p.2010.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od [...] MHz do [...] MHz – których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga moce nie mniejsze niż określone w tych przepisach, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anteny w także tam wskazanej odległości (zależnej od mocy anten) od środka elektrycznego – kwalifikują się do kategorii "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 r.ws.p.2010) albo "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 3 r.ws.p.2010). Stwierdzenie którejkolwiek z tych kwalifikacji przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że będzie ono wymagało uzyskania przez inwestora przed ustaleniem lokalizacji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowią o tym wprost art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Kwalifikacja, kiedy instalacja radiokomunikacyjna zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" według r.ws.p.2010 zależy od ustalenia, czy w osi głównej promieniowania pojedynczych anten, w określonych odległościach zależnych od mocy równoważnej mocy promieniowanej izotropowo owych pojedynczych anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Aby to ustalić koniecznie więc należy znać:

– równoważną moc promieniowaną izotropowo (Equivalent Isotropical Radiated Power - EIRP) pojedynczej anteny (od niej zależy odległość, w jakiej bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności – zob. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010) oraz

– jej ukierunkowanie, a więc azymut i w szczególności nachylenie (tzw. "tilt"). Parametr nachylenia bądź maksymalnego nachylenia jest bardzo ważny, gdyż pochylenie anten może powodować skierowanie osi głównej ich wiązek w kierunku gruntu lub budynków; wówczas to potencjalnie oś główna, na danej odległości, może osiągnąć miejsca dostępne dla ludności i to pomimo, że z reguły anteny instalowane są na kilkudziesięciometrowych masztach.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., [...], Wójt Gminy N. ustalił dla P. sp. z o.o. lokalizację celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]", jednak nie wskazał w decyzji jak skierowanych (pochylenie) anten przedsięwzięcie dotyczy. Decyzja ta uchyla się więc spod kontroli pod kątem spełnienia wymagań z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010.

Ogólnikowość rozstrzygnięcia Wójta powoduje, że zachodzi obawa, iż może być ona odczytywana jako taka, która dopuszcza lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w dowolnym wariancie jednego z jej podstawowych parametrów emisyjnych, a więc nachylenia anten sektorowych, a przez to także nachylenia osi głównych wiązek promieniowania.

W ocenie Sądu jest nie do zaakceptowania, aby w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej nie określono danych o ukierunkowaniu anten w płaszczyźnie pionowej (nachylenie bądź maksymalne możliwe nachylenie). Należy dodać, że rolą organu jest przeprowadzenie w toku postępowania szczegółowej analizy ukształtowania terenu i otaczającej zabudowy, gdyż tylko tak można ustalić i zweryfikować, jaka jest kwalifikacja przedsięwzięcia w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że powyższe dane o charakterystyce inwestycji nie są wprawdzie wprost wymagane przez art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. (przepis ten stanowi ogólnie, że w decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się między innymi "rodzaj inwestycji" oraz "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: [...] ochrony środowiska i zdrowia ludzi"), jednak wynikają logicznie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010.

Wedle porządku proceduralnego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli więc organ decyduje się lokalizować stację bazową telefonii komórkowej bez przedstawienia środowiskowych uwarunkowań, to powinien w punkcie decyzji określającym "rodzaj inwestycji" bądź "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", w części dotyczącej "ochrony środowiska i zdrowia ludzi" dokładnie sprecyzować wyżej określone parametry przedsięwzięcia pozwalające stwierdzić, że tak lokalizowana inwestycja nie podpada pod § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wójt, co później zaakceptowało Kolegium, nie podał w decyzji parametru nachylenia anten sektorowych. Z kolei w punkcie decyzji dotyczącym ochrony środowiska (punkt 3.1)) stwierdził jedynie blankietowo, że ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie Sądu organy naruszyły zatem, przez niewłaściwe zastosowanie: § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 oraz nie wyjaśniły okoliczności sprawy i nie sprawozdały tego w sposób przekonujący w uzasadnieniu decyzji (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.), a także pominęły w decyzji wskazanie istotnego parametru przedsięwzięcia (nachylenia wiązek promieniowania anten sektorowych), od których zależy kwalifikacja środowiskowa stacji bazowej telefonii komórkowej (uchybienie wymogowi z art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z wymienionymi na poprzedniej stronie przepisami u.u.i.ś.). Rację maja także odwołujący, że podniesienie w odwołaniu zarzutu rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do niego, czego organ nie uczynił. Obowiązek taki stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO trudno wywnioskować merytoryczne stanowisko tego organu wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, że decyzje obu instancji należało uchylić. Konieczne jest bowiem sprecyzowanie przez organ pierwszej instancji w decyzji charakterystyki inwestycji z podaniem danych, które pozwolą ocenić, czy projektowana stacja bazowa kwalifikuje się czy nie, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Reasumując – ponownie przeprowadzając postępowanie Wójt:

– ustali łącznie z jakich konkretnych anten i jakiej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo składać się będzie projektowana stacja bazowa oraz na jakich azymutach i przy jakim nachyleniu lub maksymalnym nachyleniu pojedyncze anteny sektorowe zostaną zainstalowane (te dane należy następnie wpisać do decyzji),

– dokładnie określi i zweryfikuje stan zagospodarowania i zabudowy poszczególnych działek na obszarach przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych,

– ustali, czy miejsca dostępne dla ludności (por. art. 124 ust. 2 P.o.ś.) znajdą się w osiach głównych promieniowania pojedynczych anten sektorowych w odległościach określonych wedle r.ws.p.2010 stosownie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo owych pojedynczych anten ,

–ustali jednoznacznie z powołaniem na przepisy prawa i wskazane wyżej ustalenia czy konkretna projektowana przez P. sp. z o.o. stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W przedstawionej sytuacji należało orzec jak w sentencji. Wyrok w punkcie I. wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 )

Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się: uiszczony wpis od skargi [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego (w wysokości [...] złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa [...] zł

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z dnia [...].01.2021 r.( k.22 akt sądowych)