Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 960/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 5, par. 3 ust.1 i 2, par. 4 ust. 4, par. 5 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

II SA/Po 960/09 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 05 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S. M. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 13 lutego 2008 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/W. Batorowicz /-/J. Stankowski /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

A Spółka z o.o. w W. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta Poznania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z garażami pod budynkami i usługami w parterach (tylko dla obsługi mieszkańców), położonej na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] i [...] w P .

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 421/06 uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak dokumentu projektu decyzji, który obligatoryjnie powinien być sporządzony przez specjalistę wymienionego w art. 60 ust. 4 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu w sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu § 3 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia, bowiem cześć graficzną analizy sporządzono na mapie bez skali, bez adnotacji o przyjęciu mapy do zasobu kartograficznego, co nie odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, a weryfikacja znajdującej się w aktach mapy nie pozwoliła na ustalenie obszaru, który był przedmiotem analizy, bowiem nie wyznaczono tego obszaru na mapie. Sąd zakwestionował także spełnienie przez analizę w części tekstowej wymogów z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. W ocenie Sądu organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 tej ustawy, ale także procedury administracyjnej w zakresie przywołanych przez Sąd przepisów. Za niedopuszczalne Sąd uznał także ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami i usługami w parterach bez szczegółowego określenia liczby tych budynków. W ocenie Sądu wielkość ta jest niezbędna, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wyznacza przyszłą zabudowę i zagospodarowanie terenu inwestycji, w tym również w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, a pominięcie tak istotnego elementu decyzji ustalającej warunki zabudowy stoi w sprzeczności z art. 61 powołanej ustaw, jak i w sprzeczności z przepisem art. 7 i 8 kpa. Sąd wskazał także na konieczność rozstrzygania w oparciu o kompletny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, którego wymaganą treść określa art. 52 ust. 2 powołanej ustawy, a który nie zawierał danych co do liczby planowanych budynków. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie ustosunkowało się w sposób właściwy praktycznie do żadnego z zarzutów odwołania. Sąd zarzucił także zaskarżonej decyzji posłużenie się nietrafnym stwierdzeniem, że podczas postępowania w przedmiocie warunków zabudowy bada się zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu. W ocenie Sądu tak sporządzona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 kpa statuujący wymaganą jej treść, a także przepisy art. 8 i art. 11 kpa. Sad zwrócił uwagę również na fakt, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji (w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu) pominął działkę [...], a decyzją organu I instancji ustalono warunki zabudowy dla zespołu handlowo – usługowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Formułując wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd zauważył, iż ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi analizę zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także uwzględni treść art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy; przedtem jednak organ dokładnie ustali zakres wniosku inwestora zwracając uwagę na to, czy nie zawiera żadnych braków formalnych w zakresie wymogów określonych przepisami prawa.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta Poznania ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, składającego się z trzech budynków z usługami w parterach i garażami pod budynkami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...] , [...],[...],[...],[...], położonych przy ul. [...] i [...] w P . Organ formułując warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt I), a w tym określając przeznaczenie terenu stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie oraz analizy ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługowa, przemysłowa i budynki gospodarcze. Formułując wymagania dotyczące nowej zabudowy organ określił funkcję zabudowy jako zespół trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowymi w parterach, budynki segmentowe połączone z garażami podziemnymi; obowiązującą linię zabudowy od ul. [...]: 25 m od tej ulicy, wyznaczoną przez elewację frontową budynku istniejącego przy ul. [...] 200 w P., 10 m od ul. [...] od granicy działki nr [...] z działką [...]; wielkość powierzchni zabudowy: maksymalnie 30 % dla wszystkich budynków w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem; szerokość elewacji frontowej: 20-38 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: budynek obejmujący segment A – wysokość IV-VI kondygnacji nadziemnych, wysokość od 12 m do 19 m, budynek obejmujący segmenty B, C1, C2, C3 oraz budynek obejmujący segmenty D i E – wysokość VI-IX kondygnacji nadziemnych, wysokość od 19 do 28 m, realizacja segmentów poszczególnych budynków na wspólnych podziemnych halach garażowych, ilość kondygnacji podziemnych – dowolna; geometrię dachu – dachy płaskie. Organ podkreślił również obowiązek zachowania odległości wszystkich elementów zagospodarowania terenu oraz budynków zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności warunków zacieniania i przesłaniania (§ 13 i § 57-60 rozporządzenia) istniejących i projektowanych budynków; określił wskaźniki dla zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych: 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny, 10-45 takich miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej handlowej i 15-30 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej biur; sformułował obowiązek zapewnienia minimum 30 % powierzchni biologicznie czynnej; określił, iż planowana inwestycja powinna być prowadzona z maksymalną ochroną istniejącej zieleni i pouczył, że w przypadku wystąpienia kolizji usunięcie zieleni możliwe jest jedynie po uzgodnieniu z Wydziałem Ochrony Środowiska, w toku odrębnego postępowania; wskazał na obowiązek projektowania obiektów z uwzględnieniem wymagań osób niepełnosprawnych. Organ określił nadto: wymagania związane z wnioskiem o pozwolenie na budowę, warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II); warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (III); wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich (pkt IV); inne warunki (pkt V); linie rozgraniczające teren inwestycji – wyznaczone na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji (pkt VI). Określając warunki obsługi komunikacyjnej (pkt III) organ powołując się na postanowienie Zarządu Dróg Miejskich nr [...]z dnia 16 listopada 2005 r. stwierdził, iż obsługa ta może odbywać się jednym projektowanym wjazdem-wyjazdem od ul. [...] oraz istniejącym włączeniem od ul. [...] pod warunkiem, że włączenie to będzie obsługiwać również parking zlokalizowany przed budynkiem położonym na działce nr [...], u zbiegu ulic [...]/[...]; ponadto organ wskazał na niezbędność kompleksowej przebudowy jezdni i chodnika ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do końca planowanej zabudowy w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanego zespołu mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w toku postępowania z wniosku inwestora, który wpłynął do organu w dniu 6 września 2005 r. uzyskano uzgodnienie z Zarządem Dróg Miejskich - postanowienie nr [...] z dnia 16 listopada 2005 r. w trybie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż w dniu 7 grudnia 2005 r. wydano decyzję nr [...]ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Przywołując wyrok tutejszego Sądu z dnia 20 grudnia 2006 r. organ wskazał na wytknięte przez Sąd uchybienia i zwrócił uwagę na to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy akta sprawy zostały uzupełnione o zaświadczenie potwierdzające członkowstwo w Izbie Architektów osoby, która przygotowała projekt decyzji o warunkach zabudowy; ponownie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek; analizę sporządzono na kopii mapy zasadniczej, dostarczonej przez inwestora. Organ podkreślił, iż w trakcie postępowania stwierdzono, iż w obszarze przyjętym do analizy wstępują budynki o liczbie kondygnacji nadziemnych od 1 do 11, zlokalizowane również przy ul. [...], a zatem dostępne z tej samej drogi publicznej, co projektowane obiekty; istniejące budynki mają wysokość do ok. 30 m – zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna (m. in. os. [...]) z usługami oraz zabudową usługową (handel detaliczny i hurtowy, magazyny, biura, składy, oświata, służba zdrowia, hotel, telekomunikacja), zabudowa przemysłowa (B, C, budynki związane z infrastrukturą), budynki gospodarcze - zespoły garaży. Organ ocenił, iż wiodącą na analizowanym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, przemysłowa i usługowa. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy organ stwierdził, iż istniejące linie zabudowy są odsunięte od dróg, a w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem od ul. [...] do 25 m, zaś od ul. [...] ustalono linię zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczającej tej ulicy – tak, jak istniejące budynki mieszkalne (nr [...] – jednorodzinny i nr [...] – wielorodzinny) po tej stronie ulicy; linia ta jest zgodna z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji nr [...] z dnia 31 grudnia 2003 r. wyznaczająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w P. przy ul. [...] i [...]. W ocenie organu przeprowadzona analiza wykazała, że planowana inwestycja nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych, bowiem w analizowanym obszarze występują budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej (ul. [...], ul. [...] i ul. [...]), a także budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (ul. [...] i ul. [...]), które usytuowane są w odległościach zgodnych z opisanymi liniami zabudowy; średni wskaźnik zabudowy wielorodzinnej wynosi 28 %, a szerokość elewacji frontowej od ul. [...]wynosi maksymalnie 18 m, od ul. [...] maksymalnie 42 m, zaś wysokość budynków w analizowanym obszarze – 2 do 11 kondygnacji nadziemnych wynosi maksymalnie ok. 33 m. Odnosząc się do kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji oraz dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...] sąsiadujących z terenem inwestycji organ stwierdził, iż określona ilość miejsc parkingowych zabezpiecza pełne potrzeby parkingowe dla przedmiotowej inwestycji, a obsługa komunikacyjna została uzgodniona z Zarządem Dróg Miejskich i uwzględniono warunki określone przez zarządcę drogi. Ponadto organ zauważył, iż realizacja budynków o wysokości do IX kondygnacji na poziomem terenu jest możliwa z uwagi na zlokalizowane w analizowanym obszarze budynki o wysokości do 11 kondygnacji, a określenie 4 kondygnacji w przywołanej decyzji nr [...] określającej warunki zabudowy dla budynków wielorodzinnych zlokalizowanych przy ul. [...] /[...] dokonano na podstawie analizy urbanistycznej innego obszaru, bezpośrednio związanego z lokalizacją tej budowy. Ustosunkowując się do dostępu do drogi publicznej działek nr [...] i [...], graniczących z terenem inwestycji, organ stwierdził, iż kwestia ta powinna zostać uregulowana na drodze cywilnoprawnej i nie jest przedmiotem postępowania, a właściciel tych działek nie przedstawili informacji o jakichkolwiek istniejących służebnościach ciążących na nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. M. i J. F . W obu odwołaniach zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 106 § 1 i art. 107 kpa. Odwołujący domagali się przede wszystkim uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i wydania przez organ II instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podnieśli, iż organ I instancji nie ustalił obszaru analizowanego, bowiem nie jest jasne, jaką mapą faktycznie posłużył się organ, a nie można określić rodzaju mapy stanowiącej załącznik do decyzji, zatem nie spełnia ona warunków wskazanych w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ponadto na załączonej mapie nie zaznaczono granic obszaru analizowanego, a wskazanie długości wektorów nie jest wystarczające. Odwołujący sformułowali także liczne zarzuty dotyczące błędów merytorycznych popełnionych w analizie, między innymi nieustalenia średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji i takiegoż wskaźnika szerokości elewacji frontowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż obszar analizowany został zakreślony prawidłowo, na mapach spełniających wymogi określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; mapa na k. akt 336 zawiera wyraźne zakreślenie zasięgu obszaru analizowanego, skala tej mapy 1:1000 powstała poprzez montaż przeskalowanych przez uprawnionego geodetę sekcji map w skali 1:500, co jest dopuszczalne, bowiem oryginały map w skali 1:500 stanowiłyby po połączeniu arkusz o wielkości utrudniającej prace analityczne w sprawie; oryginały map przed przeskalowaniem znajdują się w aktach sprawy. W ocenie Kolegium nie jest uprawniony pogląd, iż przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zezwalają na ustalenie innych parametrów nowej zabudowy w inny sposób, jak tylko w oparciu o "średnie wskaźniki" istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ wskazał na przepisy § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ odwoławczy uznał analizę urbanistyczną (k. 338-340 akt sprawy) za zgodną z powołanym rozporządzeniem i nie doszukał się rażącego naruszenia prawa przy wykonaniu tej analizy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest jednoznaczna; określenie, iż dotyczy ona trzech budynków jest uzasadniona tym, że poszczególne "segmenty" powiązane są wspólnymi garażami tworząc trzy budynki o odrębnych częściach garażowych, składające się z kilku segmentów, a zaznaczenie tych budynków jest jednoznaczne na mapie stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Ponadto organ zauważył, iż ustalone warunki zabudowy nie wpływają na możliwości zagospodarowania nieruchomości odwołujących. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, analiza urbanistyczna została sporządzona przez osobę uprawnioną i zgodnie z prawem, stąd też brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S.M .i J . F . W obu skargach zarzucono zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie § 3 do 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 kpa. Odwołujący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślili, iż są współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą wnioskiem, a realizacja inwestycji w oparciu o zaskarżoną decyzję doprowadzi do naruszenia ich prawa własności: obniżenia komfortu życia, jak i obniżenia wartości nieruchomości wskutek uciążliwości w postaci hałasu, spalin, zanieczyszczeń, widoku na wysokie blokowisko i obniżenie standardu życia. Skarżący zarzucili w pierwszej kolejności, iż obszar analizowany nie został ustalony i w ogóle nie jest jasne, jaką mapą posłużono się przy sporządzaniu analizy, bowiem w aktach znajdują się różne mapy. Odnosząc się do mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, którą skarżący uznali za stanowiącą podstawę sporządzenia analizy, podnieśli, iż obszar analizowany nie został prawidłowo ustalony, co nastąpiło z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i § 3 powołanego rozporządzenia wykonawczego. W ocenie skarżących z mapy załączonej do decyzji I instancji nie wynika, jakiego rodzaju jest to mapa, a skala mapy została wpisana odręcznie i nie można stwierdzić, czy podana skala jest prawidłowa; w przekonaniu skarżących organ I instancji w ogóle nie zaznaczył na mapie granic obszaru analizowanego, który z każdej strony terenu musi być zamknięty liniami granicznymi, a zaznaczenie wektorów o długości co najmniej 150 m nie jest wystarczające, ponadto organ nie ustalił szerokości frontu działki na potrzeby wyznaczenia analizowanego obszaru. Zdaniem skarżących mapa dołączona do decyzji nie obejmuje całego obszaru analizowanego, a pozostałe mapy zawarte w aktach sprawy (k. 336, 337, 334) nie stanowiły podstawy sporządzenia analizy, przy tym mapa na k. 337 nie ma oznaczenia obszaru analizowanego ani rodzaju mapy, mapa na k. 336 ma zaznaczony obszar analizowany, ale nie jest ani mapą zasadniczą, ani katastralną i wątpliwości budzi jej skala (zaznaczona odręcznie), również granice obszaru analizy zostały zaznaczone odręcznie w różnej odległości od granic nieruchomości objętej wnioskiem, mapa na k. 334 jest mapą zasadniczą, ale nie zostały na niej zaznaczone granice analizowanego obszaru, ani nie obejmuje całego obszaru analizy. W ocenie skarżących Kolegium odniosło się tylko do mapy dołączonej do decyzji organu I instancji i w całości pominęło zarzut dotyczący braku zaznaczenia na mapie obszaru analizowanego. Ponadto skarżący podnieśli zarzuty dotyczące błędów merytorycznych sporządzonej analizy. Zarzucili nieustalenie średniego wskaźnika górnej krawędzi elewacji (§ 7 ust. 1 i § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia) i podkreślili, iż w analizowanym obszarze przeważa zabudowa jednorodzinna, o wysokości budynków nieprzekraczającej 2,5 kondygnacji, a w podobnej sprawie organ I instancji decyzją nr [...] z 31 grudnia 2004 r. ustalił warunki zabudowy określając wysokość budynków jako 3 kondygnacje z użytkowym poddaszem o maksymalnej wysokości 11 m, a w zaskarżonej decyzji dopuszczono budowę obiektów do IX kondygnacji nadziemnych, do wysokości 28 m, co rażąco narusza charakter dotychczasowej zabudowy. Ponadto skarżący podnieśli, iż organ I instancji nie ustalił średniej szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym, a określił tylko maksymalny wskaźnik w oparciu o największy budynek w okolicy (ul. [...]), co stanowi naruszenie § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia; podkreślili, iż większość budynków na analizowanym obszarze ma mniejszą szerokość elewacji frontowej, niż określone przez organ I instancji 38 m. Dalej skarżący zarzucili organowi: nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, na podstawie danych dotyczących działek sąsiednich (ul. [...] i ul. [...] oraz jedną działkę przy ul. [...]), co stanowi naruszenie 5 ust. 1 rozporządzenia; nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy od ul[...], która to linia po tej samej stronie, co planowana zabudowa, przebiega w odległości 20 m od granic pasa drogowego (ul. [...] – działka nr [...]), a nie 10 m, co stanowi naruszenie § 4 rozporządzenia; nie ustalenie geometrii dachu odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co stanowi naruszenie § 8 powołanego rozporządzenia; brak wskazania nieruchomości wziętych pod uwagę przy dokonywaniu analizy; odstępstwo od reguł ustalania poszczególnych wskaźników zabudowy planowanej inwestycji noszące cechy dowolności oraz niedopuszczalne usprawiedliwianie przez Kolegium błędów i zaniechania organu I instancji w zakresie ustalania tych wskaźników. W ocenie skarżących w sprawie nie było podstaw do zastosowania odstępstw od podstawowych zasad ustalania warunków zabudowy. Formułując pozostałe zarzuty skarżący zwrócili także uwagę na sprzeczność określonej w decyzji organu I instancji powierzchni zabudowy (30 %) ze wskaźnikiem zabudowy wielorodzinnej wynikającym z analizy (28 %), pozbawienie skarżących przez organ II instancji możliwości czynnego udziału w sprawie – naruszenie art. 10 § 1 kpa (doręczenia odpowiedzi inwestora na odwołanie dopiero wraz z decyzją organu II instancji i brak zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego) oraz brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania przez Kolegium w zakresie nie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie wyznaczenia średnich wskaźników poszczególnych parametrów zabudowy i naruszenia art. 7 do 11, art. 77, art. 80, art. 107 kpa.

W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. tutejszy Sąd połączył sprawy o sygn. akt: II SA/Po 347/08 (ze skargi S. M.) i akt II SA/Po 348/08 (ze skargi J. F.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt II SA/Po 347/08.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 347/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]wydane w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł inwestor A Sp. z o.o., zarzucając: 1) nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 tejże ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania - 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., w tym: nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie spornej decyzji miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie spornej decyzji miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; błędne ustalenia faktyczne, 3) naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez jego błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich i poprzez ich błędne zastosowanie; naruszenie § 2 pkt 5), § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", poprzez ich błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich i poprzez ich błędne zastosowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiono m.in., że w toku niniejszego postępowania, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 421/06 uchylona została pierwsza decyzja Prezydenta Miasta Poznań w przedmiocie warunków zabudowy na spornych działkach gruntu, z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], oraz utrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. W wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (II SA/Po 421/06) jako sędzia sprawozdawca orzekał sędzia, który brał udział zarówno w wydaniu wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., jak i w postępowaniach w innych sprawach toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu z udziałem A Sp. z o.o., w których zapadały wyroki niekorzystne dla Spółki (sprawy: sygn. akt II SA/Po 463/07 oraz sygn. akt II SA/Po 331/08).

Wyrokiem z dnia 06 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1218/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Po 347/08 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż rozpatrywanej sprawie doszło do naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż sędzia sprawozdawca orzekał w tym charakterze w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który na skutek skargi J.F. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 421/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Następnie po wydaniu na skutek tego wyroku kolejnych decyzji ten sam sędzia również jako sprawozdawca orzekał w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wydał wyrok z dnia 9 kwietnia 2009 r., będący przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu strony postępowania podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2007 r., ustalająca warunki zabudowy, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w pkt 1 przepisu art. 61 ust. 1. Zasada ta oznacza konieczność kontynuacji przez nową zabudowę funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) istniejących na obszarze sąsiadującym z terenem inwestycji.

W celu prawidłowego określenia wymienionych wyżej parametrów, w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i dokumentowania tej czynności, a także sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Front działki w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Dokonując analizy urbanistycznej należy uwzględnić obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie pozostają w sprzeczności z przedstawionymi wyżej przepisami.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż wyznaczenie obszaru analizowanego narusza wymogi § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z faktu, iż obszar analizowany powinien być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika wniosek, iż z każdej strony tego terenu przedmiotowy obszar musi być zamknięty liniami granicznymi, a skoro obszar ten wyznaczyć należy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów, to niewątpliwie działka, stanowiąca teren inwestycji, powinna znajdować się pośrodku analizowanego obszaru, co do zasady w równej odległości od wszystkich jego granic – z ewentualnymi zwiększeniami tej odległości z niektórych stron obszaru, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r., IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978 i WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Go 765/07, LEX nr 451249 oraz NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07). W aktach przedmiotowej sprawy brak informacji pozwalających na precyzyjne ustalenie faktycznej wielkości obszaru objętego badaniem. W części tekstowej analizy, zakreślając jego granice powołano się na wymienione rozporządzenie, zaznaczono nadto, że obszar ten dotyczy działki objętej wnioskiem wraz z terenem przyległym do niej, wyznaczonym zgodnie z obowiązującymi przepisami (załącznik graficzny do analizy) i obejmuje nieruchomości położone przy ul. [...] , [...] i [...]. Zapis ten jednak jest niewystarczający, by przyjąć, że analizą objęto obszar odpowiadający wymogom powoływanego rozporządzenia. Nie można uznać za wystarczające zobrazowanie wielkości obszaru analizowanego poprzez zaznaczenie na mapie wektorów z zapisem sugerującym, iż wielkość obszaru analizowanego zawiera się w promieniu większym niż 150m (k.398 akt), brak bowiem jednoznacznego odniesienia do wymaganej przepisami rozporządzenia wielkości określonej jako front działki. Przedmiotowy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej z dwóch stron (ul. [...] i Ul. [...]), zaś ani z części tekstowej analizy, ani też z części graficznej nie wynika wielkość jej frontu, przylegającego do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę i który był podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem w świetle decyzji o warunkach zabudowy, w części dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej (pkt III), znajduje się zapis, iż obsługa komunikacyjna obszaru inwestycji ma następować jednym projektowanym wjazdem-wyjazdem od ul. [...] oraz istniejącym włączeniem od ul. [...]. Za front działki w rozumieniu §2 pkt. 5 rozporządzenia uznać należało zatem tę część terenu inwestycji, która przylega do ul. [...]. Określenie "projektowany wjazd - wyjazd" stanowi o głównym wjeździe na teren inwestycji w rozumieniu wspomnianego przepisu, natomiast za taki nie może być uznany wjazd określany jako "włączenie od ulicy [...]". Świadczy o tym także zawarte w decyzji stwierdzenie, iż w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej niezbędna jest przebudowa kompleksowa (jezdni i chodnika) właśnie ul. [...]na odcinku od frontu działki objętej wnioskiem inwestora. W konsekwencji obszar analizowany należało wyznaczyć wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu od ulicy [...]. Analiza mapy na karcie 336 (a także map na k. 389 i 398 i naniesionych na nich wektorów oraz fragmentarycznych granic obszaru analizy) wskazuje, iż obszar analizowany jest zbyt mały - nie został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość tak ustalonej wielkości frontu terenu objętego wnioskiem.

Powyższe uchybienia powodują, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w niniejszej sprawie. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 września 2007 r., II SA/Po 334/07, LEX nr 376849).

Ponadto organy wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zbadały w niniejszej sprawie wszystkich elementów składających się na zabudowę i zagospodarowanie przestrzenne w obszarze, który objęły badaniem. Analiza w swej części tekstowej powinna odnosić się do całości zabudowy występującej na wyznaczonym terenie, tak by decyzja o warunkach zabudowy uwzględniająca wyniki analizy, wskazywała na to, że organ zbadał wszystkie niezbędne parametry i wskaźniki zabudowy występujące na obszarze wokół działki budowlanej. Co do zasady przepisy powołanego rozporządzenia nakazują organowi ustalenie średnich wskaźników istniejącej zabudowy i zastosowanie ich do nowej zabudowy. Zastosowanie innego wskaźnika niż średni jest dopuszczalne tylko, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Tymczasem w odniesieniu do projektowanej zabudowy w analizie oraz w decyzji określono wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 30 % dla wszystkich budynków, mimo że w analizie średni wskaźnik wielkości istniejącej zabudowy określono na 21%, a średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej na 28%. Przyjęcie wskaźnika odbiegającego wielkością od średniego nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Zabrakło jakichkolwiek rozważań, dokonanych w oparciu o wspomniany § 5 ust. 2 co do pozostawania takiej wielkości w zgodzie z zastanym na całym obszarze analizowanym ładem przestrzennym. Ponadto przepis § 5 ust.1 rozporządzenia odnosi się do średniego wskaźnika ustalonego dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie do wskaźnika odnoszącego się wyłącznie do zabudowy określonego rodzaju. Takie rozumienie przepisu umożliwia w istocie zapewnienie zgodności planowanej zabudowy z zastanym ładem urbanistycznym, na który składa się wszelka zabudowa występująca w sąsiedztwie, a nie tylko zabudowa określonego rodzaju. Z kolei szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy określono w przedziale 20-38 metrów, mimo że w analizie ustalono dla istniejącej zabudowy tylko maksymalne wskaźniki: od ul. [...] 18 m i od ul. [...]42 m, a dla nowej zabudowy maksymalny wskaźnik 40 m. Nie ustalono wskaźnika średniego, wielkości wskaźników odnoszących się do istniejącej zabudowy na działkach składających się na obszar analizowany. Wysokość poszczególnych budynków określono w decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, mimo że w analizie parametr ten dla istniejącej zabudowy ustalono tylko w wartościach maksymalnych: 18 m od ul. [...]i 42 m od ul. [...] . Analiza także w tym wypadku nie zawierała wielkości średnich, mimo że już z samych wartości maksymalnych wynika, że wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu nawet ewentualna zasadność przyjęcia w rozpatrywanej sprawie odstępstw od średnich wskaźników wymagała ich uprzedniego ustalenia, a także szczegółowego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw od tych wartości. Takie wymogi nakładają na organ wskazane przepisy rozporządzenia. Ani analiza, ani też decyzja o warunkach zabudowy nie zawierały rozważań w tym zakresie. Uniemożliwia to dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej, w istocie bowiem nieznane są motywy, którymi kierował się organ określając dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki odbiegające od średnich wartości dotyczących istniejącej zabudowy.

Za niedostateczne uznać należy także ustalenia co do linii istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a przez to rozważania w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii dla planowanej zabudowy. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że linia istniejącej zabudowy przy ulicy [...] przebiega w odległości 9 – 25 m od frontowych granic działek, od ulicy [...] przeważają budynki w odległości 10 m od frontowej granicy działki. Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w odległości 9 i 10 metrów od frontowych granic działek, odpowiednio dla ulic [...] i [...]. Tymczasem przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wprawdzie także w przypadku tego parametru dopuszczalne jest inne wyznaczenie linii (§ 4 ust. 4) jednakże w tym względzie organ winien poczynić rozważania co do zgodności takiego rozwiązania z zastanym ładem architektonicznym. Decyzje organów obu instancji nie zawierają takich rozważań, szczególnie w odniesieniu do linii usytuowanej w odniesieniu od ulicy [...], którą wyznaczono według tych budynków, które położone są bliżej pasa drogowego. Odnosząc się zaś do linii zabudowy od ulicy [...] wprawdzie zgodzić należało się z organem, iż przewaga określonej lokalizacji przemawia za identycznym usytuowaniem obiektów nowych, jednak okoliczność powyższa winna w sposób niewątpliwy wynikać z materiału dowodowego, czy to przez zamieszczenie stosownych danych w części tekstowej analizy, czy też poprzez wyraźne oznaczenie lokalizacji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w części graficznej analizy. Powyższej przedstawione braki uniemożliwiają dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej także i tego parametru, który wyznaczony został dla nowej zabudowy.

Podkreślić należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu zabudowy) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Warszawa 2005, op. cit. nb 2 - str. 500). Cechy nowej zabudowy określone w powołanym rozporządzeniu wykonawczym, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały określone w sposób szczegółowy, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzje. Określenie przedmiotowych cech jest zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (op. cit., nb 2, 3 - str. 502-503). Określenie cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu jest wprawdzie możliwe ze względu na powtarzającą się w rozporządzeniu klauzulę, jednakże - jak już wspomniano - wymaga to szczegółowego opisania oraz umotywowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 grudnia 2007 r., II SA/Ke 604/07, LEX nr 452905). W ten sposób zagwarantowane jest zachowanie ładu przestrzennego, stanowiącego podstawową zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż w świetle wskazanych przepisów i poglądów analiza musi dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z istoty analizy wynika, że winna mieć odniesienie do terenu, którego zagospodarowanie pozwoli na dokonanie porównań i wyciąganie wniosków, niezbędnych do ustalenia warunków nowej zabudowy z poszanowaniem obowiązującego na danym ternie ładu przestrzennego. Czynione ustalenia oraz ich wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w tekście analizy. Oznacza to, że analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy musi zawierać pełną informację co do parametrów zabudowy na tych działkach, które składały się na tzw. "obszar analizowany" i stanowiły podstawę w rozważaniach prowadzących do ustaleń w zakresie wymagań dla planowanej inwestycji (funkcji zabudowy, parametrów i innych cech, wskaźników). Za taką konstatacją przemawiają także, zdaniem Sądu, fundamentalne zasady procedury administracyjnej, zawarte w art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa.

Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymienionych szczegółowo wyżej przepisów analizowanego rozporządzenia, ale także przepisów postępowania zawartych w art. 7, 11, 77 § 1 kpa. Stwierdzone naruszenia te wyczerpują przesłanki z art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w szczególności co do konieczności respektowania przepisów rozporządzenia w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, objęcia zakresem rozważań cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania na całym wyznaczonym zgodnie z powyższymi regułami obszarze. Analiza winna zawierać ustalenia co do koniecznych w świetle norm rozporządzania parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, nie może ograniczać się jedynie do wskazania wielkości maksymalnej i minimalnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 ustawy.

/-/ E. Podrazik /-/ J. Stankowski /-/ W. Batorowicz