Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1947/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3,  art. 150 § 2, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] k/[...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. P.kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] października 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR lub organ I instancji) z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2017 r. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pomocy finansowej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

[...] zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy, w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r.

W dniu 31 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął odpis skrócony aktu zgonu wnioskodawczyni.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej: kpa), umorzył postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie pomocy finansowej.

Następnie, we wniosku z 25 czerwca 2018 r. [...] (dalej: skarżący lub strona), mąż zmarłej wnioskodawczyni, zwrócił się o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2017 r., gdyż [...] nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. i nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Postanowienie to następnie zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ARiMR postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału z [...] lipca 2018 r. wskazując, że skarżący był uprawniony do złożenia takiego wniosku.

W międzyczasie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Oddziału ARiMR, na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 123 i art. 150 § 2 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2017 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187, ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 28 kpa stroną postępowania o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody jest producent rolny, który złożył wniosek. Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie wnioskodawczyni – [...] – zmarła przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy. Jednocześnie wyjaśniono, że pomoc przyznawana na podstawie § 13 rozporządzenia ma charakter należności administracyjnej zaś prawa i obowiązki wynikające ze stosunków administracyjnych nie należą do spadku i nie są dziedziczone. Wobec powyższego – w ocenie organu – mąż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2017 r. i nie jest uprawniony do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 13 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię uznając, że pomoc finansowa udzielana rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych nie podlega dziedziczeniu, podczas gdy świadczenie to jest prawem zbywalnym/dziedzicznym, a w konsekwencji, zgodnie z art. 30 § 4 kpa, w sytuacji śmierci strony w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni;

2) art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i odmówienie skarżącemu przymiotu strony pomimo, że jest następcą prawnym [...], a pomoc finansowa z tytułu przymrozków jest zbywalna, a w konsekwencji postępowania w sprawach dotyczących udzielenia pomocy finansowej udzielanej rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych mogą być prowadzone wobec następców prawnych pierwotnego wnioskodawcy, tym bardziej, że to oni odczuli negatywne skutki niekorzystnych zjawisk atmosferycznych i kontynuują działalność rolną zmarłej;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów i przeprowadzenie – przed wydaniem postanowienia – badania czy wnioskodawcy przysługuje prawo strony, a następnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uznając, że skarżący nie jest stroną postępowania, podczas gdy:

a) przy zastosowaniu właściwej wykładni art. 28 kpa oraz § 13 rozporządzenia nie powinno ulegać wątpliwości, że postępowanie w sprawie udzielenia pomocy finansowej udzielanej rolnikom z tytułu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych może być prowadzone wobec następców prawnych pierwotnego wnioskodawcy, a w konsekwencji w niniejszej sprawie skarżącego należało uznać za stronę (osobę posiadającą interes prawny), która bez własnej winy nie wzięła w nim udziału i nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania,

b) wniosek został wniesiony przez osobę uznającą się za stronę tego postępowania, natomiast w sprawie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ nie mógł badać czy skarżący, który żąda wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa status strony rzeczywiście przysługuje, bowiem z wniosku nie wynikają w sposób ewidentny i nie budzący wątpliwości okoliczności odmienne, i w konsekwencji kwestia należy do postępowania rozpoznawczego.

2) art. 6, 7, 8 § 1, 11 i 77 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przede wszystkim:

a) nieprzeprowadzenie jakichkolwiek rozważań w zakresie okoliczności wskazywanych przez skarżącego,

b) niedokonanie wyczerpującej wykładni § 13 rozporządzenia w zw. z art. 28 kpa, w szczególności z uwagi przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które odnoszą się do ochrony prawa dziedziczenia i należy dokonać wykładni w zgodzie z Konstytucją RP, bowiem stosowanie prawa prowadzące do zachowania domniemania zgodności z konstytucją winno stanowić dla organów administracji publicznej priorytet, jako stabilizacja systemu prawnego,

- a w konsekwencji nie stanięcie na straży praworządności i działanie niezgodnie z przepisami prawa;

3) art. 7a kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu niekorzystnej dla skarżącego interpretacji treści normy prawnej, tj. § 13 rozporządzenia w zw. z art. 28 kpa, poprzez uznanie, że pomoc finansowa udzielana w oparciu o § 13 rozporządzenia nie jest prawem zbywalnym, podczas gdy takie stanowisko organu nie ma podstawy prawnej bowiem rozporządzenie nie zakazuje przyznawania pomocy finansowej następcom prawnym zmarłej strony, a tym samym brak jest podstaw do uznania takiego stanowiska organu, zaś z samej natury pomocy finansowej wynika, że można jej udzielić następcom prawnym, tym bardziej, że to oni odczuli negatywne skutki niekorzystnych zjawisk atmosferycznych i kontynuują działalność rolną zmarłej;

4) art. 8 § 1, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym uzasadnieniu stanowiska organu administracji publicznej polegającego m.in. na:

a) bardzo osobliwym uzasadnieniu (wystarczająco już wadliwego orzeczenia) poprzez jednoczesne bronienie przez Prezesa ARiMR dotychczasowych działań organów mu podległych (nadzorowanych) i jednoczesne stwierdzanie, że "Z uwagi na regułę wynikającą z art. 110 kpa można uznać, że decyzja wydana na rzecz osoby nieżyjącej nie wywołuje skutków prawnych", co jest ze sobą wyjątkowo sprzeczne i pozostaje w kolizji, która musi być zauważona,

b) ograniczeniu się do przywołania oczywistej i znanej stronie treści przepisów § 13 rozporządzenia oraz art. 28, art. 145, art. 145a, art. 145b kpa bez dokonania wyczerpującej interpretacji tych przepisów,

c) przytaczaniu argumentów odnoszących się do spraw o innym charakterze (pod kątem materialnym), tj. do spraw ściśle podatkowych, lub dotyczącym uprawnień kombatanckich;

d) przywołaniu kilku orzeczeń (IV CK 215/03, II GSK 586/10 oraz Ii SA/Dz 281/10), pomimo tego, że - biorąc pod uwagę charakter niniejszej sprawy - różnice w stanach faktycznych tych spraw są na tyle duże i istotne, że w konsekwencji ww. orzeczenia w żadnej mierze nie mogą odnosić się do niniejszego postępowania,

e) braku posiłkowania się jakimkolwiek orzecznictwem lub piśmiennictwem, które wprost odnosiłoby się do niniejszego postępowania, pod kątem analogicznych stanów faktycznych spraw;

f) użyciu zbyt ogólnikowych stwierdzeń, w szczególności braku wyjaśnienia stanowiska organu w zakresie zbywalności prawa do pomocy finansowej udzielanej rolnikom,

- co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia;

5) art. 7, art. 97 § 1 pkt 1, art. 99 i art. 30 § 4 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niezawieszenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadku śmierci [...], choć powinny:

a) albo wszcząć postępowanie i prowadzić je wobec spadkobierców z uwagi na znany pełny ich krąg, albo

b) zawiesić postępowanie w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania w przypadku uznania, że krąg spadkobierców nie jest znany i prowadzić czynności wyjaśniające celem poznania pełnego kręgu następców prawnych.

W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że konsekwencją odmowy wznowienia postępowania przez organy, jest przyjęcie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2017 r. jest decyzją ostateczną, a więc decyzją która weszła do obiegu prawnego. Zauważyć bowiem trzeba, że wznowić postępowanie można jedynie w wypadku gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i taki też stan faktyczny został przyjęty przez organy orzekające i sąd.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami proceduralnymi. Przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania zostały enumeratywnie wyliczone w szczególności w art. 145 § 1 kpa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z poglądami doktryny i utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zarzut pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu może być postawiony wówczas, gdy danemu podmiotowi przysługiwał status strony (patrz Piotr Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2019). Prawo żądania wznowienia postępowania przysługuje także następcom prawnym majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło – w sytuacji, gdy pominięta w postępowaniu strona zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jakkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 64). Przesłanka ta dotyczy także sytuacji w których ustalono nieprawidłowy krąg stron postępowania, w tym jego przeprowadzenia bez udziału następców prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2011 r., II SA/Łd 622/11, LEX nr 966519). W wyroku tym sąd stwierdził, że nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym przeprowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, tzn. art. 28 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym stanowi podstawę uchylenia kwestionowanych postanowień organów obu instancji na mocy.

W sprawie zastosowano art. 150 § 2 kpa pozwalający na rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania przez organ wyższego stopnia, gdyż zasadnie uznano, że przyczyną wznowienia postępowania jest działalność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Sąd zauważa, że WSA w Warszawie w wyroku z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18 dotyczącym wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności zauważył, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] listopada 2017 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania. Sąd w ww. wyroku podkreślił, że charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Na powyższą wadę decyzji zwraca uwagę skarżący w skardze w tym postępowaniu, co należy uznać za prawidłowe.

Zasadnie skarżący podniósł również, że pomimo zaistnienia przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z [...] listopada 2017 r. organ nadzoru miał także podstawę do wznowienia postępowania również na żądanie strony z przyczyny określonej w powołanym art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak zasadnie podkreśla NSA w wyroku z 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06 (LEX nr 510752), w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. W wyroku NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 773/09 (LEX nr 597851) sąd wskazał, że kwestia legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy co do zasady do sfery materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego statuują legitymację materialną podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a skoro tak, to nie jest dopuszczalne dokonanie oceny w zakresie prawa materialnego na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania. Postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1). Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 218/14 (LEX nr 1503784), jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Przymiot strony skarżącej organy winne są ocenić po wznowieniu postępowania, wyłącznie na podstawie art. 28 kpa, pamiętając, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę aprobuje wskazane powyżej poglądy i stwierdza, że badanie przymiotu strony w sprawie takiej jak rozstrzygana powinno nastąpić, po wznowieniu postępowania w sprawie, a nie na etapie wstępnym. Tylko w sytuacjach oczywistych organ może odmówić wznowienia postępowania z powołaniem się na odmowę przyznania przymiotu strony. Oczywistość taka musi wynikać, z podania o wznowieniu postępowania lub powinna zostać stwierdzona jednoznacznie w wyniku prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż aby stwierdzić brak przymiotu strony postępowania organ dokonywał szeregu zabiegów interpretacyjnych i tym samym nie można w żaden sposób uznać, że w sprawie skarżący oczywiście nie jest "stroną" postępowania. W ocenie sądu, skarżący trafnie wywodzi zatem, iż w przypadku gdy w chwili złożenia żądania wznowienia (bądź wszczęcia) postępowania nie można było precyzyjnie i jednoznacznie ustalić, czy podmiot występujący z takim żądaniem posiada, czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, postępowanie administracyjne należało wznowić i w jego toku wyjaśnić wątpliwości dotyczące istnienia interesu prawnego wnoszącego podanie.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, wskazującej na możliwość udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej następcom prawnym, którzy kontynuują działalność rolną zmarłej, sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd sądu wrażony w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., V SA/Wa 1753/18. Sąd we wskazanym wyroku zasadnie zwrócił uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, dotyczącą zagadnienia prawnego o następującej treści: "Czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy?".

W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "W przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej".

W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności – w rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowiący o producencie rolnym, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy, jako podmiocie, któremu udziela się pomocy finansowej. Podkreślając, iż prawo unijne oraz stanowiące jego refleks prawo krajowe wykraczają poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003) i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawie odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności.

Jednocześnie - co istotne z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie - w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego uzasadnia twierdzenie, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że jak podkreślił skład orzekający NSA, nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należałoby więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2012 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1373/12 - kanwą której również było zagadnienie prawne rozstrzygnięte przywołaną uchwałą w tym jego aspekcie, który odnosił się do statusu małżonków jako producenta rolnego - tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

W sytuacji zatem, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania.

Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy wnioskodawca mógł wstąpić do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy wymaga dokonania wykładni przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1.7.2014, str. 1) w zakresie, w którym odnosi się do pomocy na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Stosownie bowiem do § 13 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wskazać należy, iż zgodnie z motywem 41 preambuły rozporządzenia nr 702/2014 aby zagwarantować spójność z polityką rozwoju obszarów wiejskich oraz doprowadzić do uproszczenia przepisów w oparciu o doświadczenie zdobyte przez Komisję w ramach stosowania rozporządzeń (WE) nr 1857/2006 i nr 800/2008, z wymogu zgłoszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 Traktatu należy wyłączyć różne kategorie pomocy na rzecz MŚP zajmujących się produkcją podstawowych produktów rolnych, ich przetwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu. Niewątpliwie motywy prawodawcy unijnego wyrażone w przytoczonym fragmencie rozporządzenia determinują sposób wykładni rozporządzenia nr 702/2014, którego jednym z celów jest uznanie, że pomoc na wyrównanie MŚP zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c Traktatu i jest wyłączona z wymogu zgłoszenia ustanowionego w jego art. 108 ust. 3, jeżeli spełnione są warunki określone w niniejszym artykule ust. 2-10 i w rozdziale I. Jednym z warunków zawartych w ust. 2 jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 702/2014 mikroprzedsiębiorstwa, małe i średnie przedsiębiorstwa oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria ustanowione w załączniku I. Za przedsiębiorstwo, zgodnie z art. 1 załącznika I, uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Obejmuje to w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub organizacje prowadzące regularną działalność gospodarczą. Wskazać należy, iż zgodnie z prawem unijnym pojęcie przedsiębiorcy rozumiane jest szeroko, również zakres pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej jest szerszy niż w prawie krajowym, ponieważ działalność ta może mieć charakter gospodarczy, w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, także w przypadku gdy nie ma charakteru zarobkowego lub nie jest prowadzona w sposób zorganizowany lub ciągły. Organ nie kwestionuje okoliczności, iż zmarła wnioskodawczyni prowadziła gospodarstwo (przedsiębiorstwo), które w rozumieniu przepisów załącznika I spełnia kryterium mikroprzedsiębiorstwa, co wynika wprost z treści oświadczenia dotyczącego kategorii prowadzonego gospodarstwa (przedsiębiorstwa), zawartego w sekcji V wniosku o udzielenie pomocy finansowej, a jedynie powołuje się na fakt nadania wnioskodawczyni numeru w ewidencji producentów i wystąpienia przez nią z wnioskiem o udzielenie pomocy. Ponownie zauważyć należy zatem, iż numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje tylko producenta rolnego - małżonków - jako grupę osób; zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 rozporządzenia nr 702/2014 pomoc wypłacana jest bezpośrednio danemu przedsiębiorstwu jeżeli spełniony zostanie m.in. warunek bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niekorzystnym zjawiskiem klimatycznym porównywalnym do klęski żywiołowej a szkodą poniesioną przez to przedsiębiorstwo.

W ocenie sądu, skarżący trafnie podnosi w powyższym kontekście, iż postępowanie w sprawie udzielenia pomocy dotyczy gospodarstwa rolnego, a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców.

Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 i art. 28 kpa i § 13 rozporządzenia poprzez dokonanie badania istnienia przymiotu strony na etapie wstępnego badania wniosku o wznowienie postępowania, a nie na etapie po wznowieniu postępowania, a także na nieprawidłowej odmowie przyznania [...] przymiotu strony w sytuacji, gdy podmiot ten wykazał swój interes prawny. Sąd uznał, że organ w sposób nieuprawniony zawęził uprawnienia przysługujące stronie tylko do podmiotów wnioskujących. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonych postanowień.

Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyżej przedstawioną ocenę prawną. Sąd także zwraca uwagę organowi na fakt, że w sprawie tutejszy sąd uchylił rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W wypadku, gdy powyższy wyrok się uprawomocni, to organ winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć sprawę wniosku strony o stwierdzenie nieważności, jako sprawę o skutkach dalej idących dla skarżącego, niż sprawa w przedmiocie wznowienia postępowania. Pozytywne bowiem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności będzie skutkowało bezprzedmiotowością postępowania o wznowienie postępowania.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 ppsa, gdyż nie jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, bowiem w wypadku uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r. dalej idącym skutkiem dla skarżącego będzie wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2017 r.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa - jak w pkt I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na łączną kwotę 597 zł składają się: stały wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.