Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 896/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3§ 2 pkt 4, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153, art. 171
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61§ 1, art. 104, art. 105, art. 130, art. 156 § 1, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 88 ust. 1, art. 91, art. 92, art. 94, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. P.M., jako emerytowany funkcjonariusz Policji, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, którego został bezprawnie pozbawiony w 2006 r., za lata 2007-2009 zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach, nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami oraz z wcześniej wydaną decyzją. Jednocześnie wniósł o wypłatę należnych ustawowo odsetek od należności głównej. Do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2007-2009.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Komendant Powiatowy Policji udzielił wnioskodawcy wyjaśnienia, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia.

Po rozpoznaniu zażalenia P.M. z dnia [...] maja 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2007-2009, Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji o utracie prawa do przedmiotowego świadczenia przez byłych funkcjonariuszy policji pobierających świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz wskazał, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

W wyniku skargi P.M. na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 52/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Skarga kasacyjna Komendanta Powiatowego Policji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. (sygn. akt l OSK 1/10) ze wskazaniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

2. W dalszym toku postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. W dniu [...] września P.M. zgłosił się do organu I instancji, w celu przeglądu akt sprawy. Po zapoznaniu się z aktami wniósł do protokołu, iż żąda wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009. Jednocześnie dołączył do akt sprawy pismo z dnia [...] września 2010 r. z uzasadnieniem swojego żądania, w którym wskazał, że z chwilą uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 czerwca 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Dodatkowo stwierdził, iż w przypadku likwidacji równoważnika należy go pozbawić wszystkich a nie tylko emerytów.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił P.M., jako emerytowi Policji, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawcy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. przyznano, jako funkcjonariuszowi Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu na zasadach i w wysokości należnej w dniu wydania aktu tj. w ilości 3 norm zaludnienia z uwzględnieniem żony – B.M. i córki – P.M. . Z dniem [...] października 2004 r. P.M. został zwolniony ze służby w Policji i uzyskał prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Odnosząc się do wniosku z dnia [...] marca 2009 r. organ wywiódł, iż prawo do równoważnika, przyznane decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku wnioskodawca uzyskał jako funkcjonariusz Policji. Na podstawie tejże decyzji nie realizowano stronie uprawnienia poprzez wypłatę równoważnika już jako emerytowi Policji.

Powołując się na wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. w sprawie K 7/04 Komendant Powiatowy Policji wskazał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji prawo do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi policji. Pojawienie się w czasie późniejszym nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia skutkuje cofnięciem tych uprawnień, przy czym zasady cofania i pozbawiania są ściśle związane z zasadami przyznawania i stanowią ich pochodną. Uwzględniając wykładnię zawartą w powołanym wyroku, organ ma obowiązek zbadać czy wnoszący o świadczenie posiada do niego uprawnienie, które dopiero może skutkować jego wypłatą. Organ wskazał, iż ustawa o Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznaje wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm.) stanowi, iż emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, iż emeryt (rencista) zachowuje prawo do lokalu pozostającego w dyspozycji organów Policji i do pomocy mieszkaniowej, natomiast nie przysługują mu pozostałe formy pomocy związane z prawem do lokalu przewidziane dla funkcjonariuszy. Wskazując na uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246) organ stwierdził, iż wraz z wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Skoro więc uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a realizowano je jedynie w oparciu o coroczne oświadczenia mieszkaniowe i w oparciu o akt wykonawczy do ustawy o Policji, to z dniem 1 stycznia 2006 r. (data wejścia w życie rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r.) zaszła konieczność cofnięcia tych uprawnień bowiem uregulowania obowiązujące do 1 stycznia 2006 r. wykraczały poza granice delegacji ustawowej, a przyznane świadczenia nie miały oparcia w normie prawnej. Komendant Powiatowy Policji wskazał także, iż dokonana odmowa przyznania uprawnień nie oznacza naruszenia praw nabytych przez P.M.. Powołał się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2009 r. w sprawie II SAB/Go 52/09, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie, jako emeryta policyjnego - tożsamego uprawnienia. Przywołał też stwierdzenie WSA, iż uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji. Ustanie stosunku służby w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz wymaga nowego ustalenia przysługujących emerytowi uprawnień. Mając zatem na uwadze, iż ani ustawa o Policji, ani policyjna ustawa emerytalna nie dają jednoznacznych podstaw do wypłaty równoważnika, a uprawnień do niego nie można domniemywać (vide: wyrok TK z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08) organ administracyjny winien stosować przy wydawaniu swych decyzji prawo obowiązujące w dacie ich wydawania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Powiatowy Policji odniósł się także do uwag skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] września 2010 r. ponownie podkreślił, iż decyzja o przyznaniu P.M. – jako funkcjonariuszowi Policji – równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego regulowała konkretny stosunek administracyjnoprawny i jego uprawnienia najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji. Jednocześnie wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 52/09 zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku z dnia 16 marca 2009 r. w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1/10 wskazując, że wniosek ten powinien być rozpatrzony w drodze rozstrzygnięcia władczego jakim jest decyzja. Dodatkowo wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 zobowiązał organy Policji do zbadania w pierwszej kolejności czy wnioskodawca posiada uprawnienia do przyznania świadczenia z tytułu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jeśli nie to organ odmawia przyznania takiego świadczenia albo na skutek nowych okoliczności wyłączających prawo do dalszego świadczenia cofa uprawnienie, w związku z tym wypłata równoważnika jest pochodną przyznania świadczenia w drodze decyzji administracyjnej i nie może działać samoistnie.

Ponownie powołując się na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. organ I instancji odniósł się również do wywodu P.M., iż na skutek uchylenia § 9 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 czerwca 2002 r., Komendanci Miejscy i Powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym również o odmownie) w odniesieniu do grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika, wskazując, że uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji nie oznacza braku podstaw do określenia właściwości organu, który jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to należy uznać, ze organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji. Organ stwierdził, iż w zaistniałej sytuacji wydanie niniejszej decyzji stało się konieczne, mimo, że strona wniosła swoje żądanie jedynie do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2007-2009.

3. Od powyższej decyzji, uznając iż dokonano nią cofnięcia posiadanych uprawnień do równoważnika, P.M. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji żądając ponownego rozpoznania sprawy o wypłatę tego świadczenia za lata 2008-2009 wraz z ustawowymi odsetkami.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) w związku z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm.), art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277 z 2007 r. z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Nr [...] przyznano P.M. - jako funkcjonariuszowi policji - równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 3 norm zaludnienia oraz, że nie posiada on prawomocnej decyzji o przyznaniu mu ww. świadczenia jako emerytowi policji

Organ II instancji wskazał, iż wejście w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego uchyliło § 8 (rozporządzenia przed nowelizacją, przyznający świadczenie emerytom i rencistom) w związku z czym odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Wskazując na obowiązek organów orzekania według stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy, Komendant Wojewódzki Policji za prawidłowe uznał stanowisko organu l instancji, iż w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w związku z art. 91 ustawy o Policji, równoważnik za remont przyznaje się policjantowi. Za chybione w związku z tym organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącego, iż organ l instancji działał bez podstawy prawnej, korzystając przy tym z nadzwyczajnego środka wzruszania decyzji administracyjnych (art. 156 Kpa). Wskazał przy tym, iż w stosunku do wnioskodawcy nie nastąpiło - kwestionowane przez niego cofniecie uprawnień do świadczenia - ale odmowa przyznania równoważnika za remont lokalu.

Organ II instancji podzielił pogląd Komendanta Powiatowego, iż rozpoznanie wniosku wymagało w pierwszej kolejności zbadania czy wnioskodawca nabył uprawnienie do przyznania mu równoważnika, a co za tym idzie do dalszego pobierania świadczenia. Za uzasadnione Komendant Wojewódzki uznał również stanowisko organu l instancji, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji sporny równoważnik przysługuje jedynie policjantom. Natomiast zapisy art. 29 i 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów (rencistów) policyjnych. Organ odwoławczy wskazał, iż uchylenie - wykraczającego poza delegację ustawową - § 8 ww. rozporządzenia, przyznającego emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika za remont, spowodowało odpadnięcie podstawy prawnej do dalszej wypłaty im wskazanego świadczenia, do którego prawo nigdy nie wynikało ani z ustawy o Policji, ani ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wywiódł, że w takiej sytuacji zaszła konieczność odmowy przyznania uprawnienia do ekwiwalentu za remont zajmowanego lokalu. Nadto powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 maja 2010 r., z którego treści wynika, że - gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie emerytowanemu funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego to w art. 2 bądź art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy równoważnik ten zostałby wymieniony, tak jak to uczyniono w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednakże tego nie dokonano, co świadczy o celowym działaniu ustawodawcy, zmierzającym do ograniczenia uprawnień mieszkaniowych emeryta w porównaniu do funkcjonariusza pozostającego w służbie czynnej.

Organ odwoławczy podzielił również pogląd Komendanta Powiatowego Policji. Wskazał, iż organ I instancji zastosował wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 i w pierwszej kolejności zbadał czy wnioskodawca posiada uprawnienia do pobierania świadczenia z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a następnie odmówił P.M. przyznania niniejszego świadczenia, bowiem z chwilą zwolnienia ze służby w Policji nie posiada on statusu policjanta.

Komendant Wojewódzki podkreślił, iż nietrafne jest twierdzenie P.M., aby oświadczenia majątkowe nigdy nie były dokumentami wpływającymi na wydanie decyzji przyznającej przedmiotowy równoważnik, a jedynie służyły do naliczenia jego wysokości, bowiem na mocy obowiązujących przepisów ustalenia uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego oraz do liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego oświadczenia mieszkaniowego.

Odnosząc się do treści wniosku organ II instancji zauważył, że odmowa przyznania uprawnień do równoważnika za remont jest jednoznaczna z odmową wypłaty świadczenia i budzi takie same skutki prawne. Polegają one na tym, że świadczenie nie może być zrealizowane. Wskazał, iż od momentu nowelizacji (1 stycznia 2006 r.) rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie istnieje taki przepis prawa, który organ mógłby skutecznie powołać jako podstawę prawną orzekając o odmowie wypłaty świadczenia. Komendant Wojewódzki stwierdził, iż brak podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie wypłaty równoważnika nie oznacza, ze wnoszący posiada uprawnienia do dalszego pobierania świadczenia. Odniósł się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09 który wskazuje, że gdy organ uzna, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania (wypłaty) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to wówczas zobowiązany jest wydać stosowną decyzję administracyjną. Wyraził też pogląd (posiłkując się stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w sprawie II SA/Go 165/10 ), że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaszły też podstawy do uznania, iż zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 Kpa.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie Komendant Wojewódzki Policji nie dopatrzył się również naruszenia obowiązującego prawa w tym art. 7, art. 66 § 3 i art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem organu II instancji powołane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych oraz decyzja nr [...] komendanta Głównego Policji nie zostały wydane w sprawie, której P.M. był stroną, wobec czego oparte były na innym stanie faktycznym i prawnym, dlatego też nie mieszczą się w katalogu środków odwoławczych zawartych w art. 75 Kpa.

4. W dniu 17 listopada 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga P.M., w której wniósł o:

1. skontrolowanie ww. decyzji czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wniosku skarżącego z [...] marca 2010 r. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami,

2. stwierdzenie nieważności decyzji pozbawiających go równoważnika pieniężnego, który pobierał corocznie aż do 2004 r., z uwagi na ich bezprawność,

3. zamieszczenie w wyroku uznania prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, obowiązku jego wypłaty na podstawie przepisów ustawowych,

4. wydanie stosownego wyroku zobowiązującego Komendanta Powiatowego Policji do wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2007 - 2010 wraz z ustawowymi odsetkami,

5. wskazanie w wyroku uznania posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, działając wspólnie i w porozumieniu, przekraczając swoje uprawnienia i nie dopełniając obowiązku, podjęły bezprawne działania prowadzące do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznającej bezterminowo świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nadto wywodził, iż organy przez uchylanie się od wypełnienia postanowień decyzji odmawiają wypłaty należności, działają na szkodę skarżącego.

W ocenie skarżącego organ l instancji oparł swoje uzasadnienie jedynie o art. 91 ustawy o Policji i art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz na § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sytuacji gdy, rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylonego uregulowania.

Skarżący powołał się na stanowisko prezentowane w doktrynie w zakresie skutku zmiany stanu prawnego na istnienie wcześniej zawiązanego stosunku prawnego, iż uchylenie czy zmiana podstawy prawnej stosunku prawnego, skonkretyzowanego w decyzji, nie ma wpływu na dalsze istnienie tego stosunku. Zdaniem P.M. niedopuszczalne jest budowanie koncepcji, zgodnie z którą każdorazowa zmiana stanu prawnego skutkować musi ustaniem istniejących stosunków prawnych i utratą przez stronę posiadanych uprawnień. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych. W jego opinii powyższe oznacza, iż wszelkie decyzje Komendantów Policji wydane przed 2005 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostają nadal w obiegu prawnym i wydane później rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dyskwalifikują (nie wygaszają) tychże decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja przyznająca mu przedmiotowy równoważnik nadal jest decyzją wiążącą, pozostającą w obrocie prawnym. Dodaje, iż jego pogląd podzielił również Komendant Główny Policji w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie [...], zgodnie z którą uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wynikają z przepisów rangi ustawowej. Nie oznacza to jednak, że emeryt i rencista nie jest uprawniony do przedmiotowego świadczenia.

Skarżący podniósł, iż w czasie trwania w obiegu prawnym decyzji przyznającej mu przedmiotowy równoważnik obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., które w § 8 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia "stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych..", o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Tym samym zapisy te stanowiły materialnie podstawę prawną do przyznania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Dodał, iż składane corocznie oświadczenia mieszkaniowe nigdy nie były dokumentami, które miały wpływ na wydanie decyzji przyznającej przedmiotowy równoważnik, a jedynie służyły do naliczenia wysokości przyznanego równoważnika pieniężnego. Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, iż uprawnienia skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały z ustawy o Policji ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a jedynie ustalano je na podstawie corocznie składanych oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o akty wykonawcze do ustawy o Policji, skarżący uznał za nietrafne i nie poparte żadnym konkretnym przepisem.

Zdaniem skarżącego, Komendant Powiatowy Policji nie mógł wydać decyzji odmownej (cofnąć dotychczasowych uprawnień) do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, także z tej przyczyny, że z dniem uchylenia § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. komendanci powiatowi nie mogą już orzekać co do istoty sprawy (w tym także o odmowie) w odniesieniu do tej grupy dotychczasowych beneficjentów równoważnika. Na potwierdzenie takiego stanowiska strona powołała orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Skargę należało uwzględnić, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powołanej jako "p.p.s.a."). W postępowaniu administracyjnym obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co obliguje go do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Dokonana przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona w powyżej wskazanym zakresie, wykazała, że oba badane akty zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy zatem powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

6. W przedmiotowej sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. złożonym przez emerytowanego funkcjonariusza Policji P.M. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007 - 2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Poza sporem pozostaje także ustalenie, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2004 r., uzyskując prawo do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Z akt sprawy wynika również, że - w okresie gdy pozostawał w służbie stałej w Policji - nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wymiarze 3 norm zaludnienia na mocy ostatecznej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], wydanej na podstawie przepisu art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Świadczenie to wypłacano skarżącemu do 2005r. włącznie na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych.

Wskazać również należy, iż początkowa bezczynność organu l instancji wobec wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. stanowiła przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. w sprawie II SAB/Go 52/09 uwzględnił skargę P.M. i zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, iż po myśli przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osadzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a. ). Wobec tego ocena prawna i wskazania w zakresie dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wiążą jedynie co do tego, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą na bezczynność organu, czyli co do dokonanej przez Sąd oceny, że sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, a organ właściwy do rozpoznania wniosku pozostawał bezczynny, bowiem właściwą formą załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego nie mogło być pismo informacyjne.

Zobowiązując Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. we wskazanym terminie, Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż zasadniczo właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, o której mowa w art. 104 lub art. 105 Kpa. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt l OSK 1/10, oddalającym skargę kasacyjną organu administracji publicznej, którego bezczynność stanowiła przedmiot skargi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenia czy organ administracji wykonuje przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt l OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09, z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt l OSK 1249/09 - niepubl.). W konsekwencji należy wskazać, iż nie wiążą składu orzekającego w niniejszej sprawie, ani też nie wiązały organów administracji przy rozpoznawaniu wniosku, wywody sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. II SAB/Go 52/09 w pozostałych kwestiach, wykraczających poza granice rozpoznawanej sprawy bezczynności organu, w szczególności w zakresie wskazania ewentualnego dochodzenia wypłaty równoważnika w drodze postępowania cywilnego. Niemniej wskazać należy, iż organy wybiórczo powoływały się na wywody zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku. Pominęły te ich fragmenty w których Sąd wskazywał, iż poza sporem pozostaje, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (organ bowiem nie powołuje się na fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jedynie skutek taki wywodząc z mocy prawa). Na jej podstawie otrzymywał taki ekwiwalent do końca 2006 roku. Pominęły też organy poczynione wówczas wywody Sądu, iż to w kontekście istnienia takiej decyzji powinno nastąpić rozstrzygnięcie o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] marca 2009 roku o wypłatę równoważnika za lata 2007-2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Rzeczą organu było więc ustalić czy skarżący, powołując się na treść ww. decyzji, domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy też domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2007-2009. Tymczasem organy rozpoznając wniosek zaniechały wyjaśnienia jakie jest rzeczywiste żądanie skarżącego nim zgłoszone, a rozstrzygając sprawę w zasadzie pominęły fakt istnienia decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2002 roku, wskazując jedynie, w oparciu o fragmentaryczne przytoczone i niewiążące wywody Sądu w powołanej sprawie, iż wspomniana decyzja regulowała konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia przez nią służby stałej w Policji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r., w kontekście przepisu art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zakresu związania powyżej wskazanymi wyrokami sądów administracyjnych w sprawie bezczynności (art. 153 p.p.s.a.) nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego.

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] lipca 2002 r. o przyznaniu P.M. prawa do równoważnika pieniężnego za zajmowany lokal mieszkalny dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza Policji w służbie stałej. Status emeryta skarżący uzyskał z dniem [...] października 2004 roku w niezmienionym stanie prawnym, a zatem już jako emeryt uzyskał równoważnik za 2005 r. w oparciu o powołaną decyzję, zaś od 1 stycznia 2006 roku organy zaprzestały wypłaty mu tego świadczenia z uwagi na uchylenie od wskazanej daty § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Z uwagi na poczynione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wywody przypomnienia wymaga, że przepisy stanowiące o uprawnieniach i świadczeniach funkcjonariuszy Policji, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zamieszczone zostały w rozdziale 8 ustawy o Policji zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Sformułowane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, skonkretyzowane zostało w dalszych przepisach obejmujących szereg różnych uprawnień, w tym: prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art. 91), prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (art. 92), pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Z kolei w powoływanej wyżej ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb, postanowiono w art. 2, że w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie wymienione świadczenia pieniężne oraz (pkt 2) "inne świadczenia i uprawnienia", w tym (pkt 2 lit. c) prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Zgodnie z dalszym przepisem zawartym w art. 29 funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (...), w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym rodziła zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, które znalazły wyraz w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Nie mniej podkreślenia wymaga, że do dnia 1 stycznia 2006 r. na tle omówionych regulacji prawnych, organy Policji stosowały jednolitą praktykę przyznawania i wypłacania także emerytom i rencistom policyjnym równoważnika za remont zajmowanego lokalu - na zasadach stosowanych wobec funkcjonariuszy Policji. Dopiero nowelizacja rozporządzenia wykonawczego sprawiła, że od 1 stycznia 2006 r. zaprzestano wypłaty przedmiotowych świadczeń emerytom (rencistom) policyjnym.

Skarżący znalazł się w sytuacji, w której prawo do ekwiwalentu przysługiwało mu na podstawie decyzji wydawanych w okresie, gdy pozostawał funkcjonariuszem Policji i wypłacano je nadal jako emerytowanemu funkcjonariuszowi przed datą 1 stycznia 2006 r., zaprzestając płatności dopiero po tej dacie. Na tle przypadków analogicznych jak sytuacja skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie w związku z rozpoznawaniem spraw, w których zaskarżone zostały orzeczenia dotyczące wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika pieniężnego za remont bądź brak lokalu oraz spraw w przedmiocie bezczynności organów Policji wobec żądań emerytów i rencistów co do wypłaty spornych świadczeń. Z uwagi na zbieżność regulacji w zakresie równoważników za remont lokalu i brak lokalu mieszkalnego, do rozważań w niniejszej sprawie aktualne pozostają poglądy wyrażone w orzeczeniach dotyczących obu rodzajów świadczeń.

Na uwagę zasługuje tu także wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt l OSK 245/06), w którym sformułowano tezę, że określone w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że równoważnik pieniężny przyznany funkcjonariuszowi na podstawie art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (MP Nr 76, poz. 7008) był również wypłacony po uzyskaniu przez skarżącego statusu emeryta policyjnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w świetle art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariusz zwolniony ze służby w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych ma prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu i nie zmienia tego fakt uchylenia przepisu § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., co w konsekwencji czyniło niezasadnym wydanie decyzji o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Powyższy pogląd znalazł potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r. (sygn. akt l OSK 525/07) oraz w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 4/07), w uzasadnieniach których podkreślono, iż uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej (§ 8 cyt. rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Sama bowiem zmiana takiej podstawy nie ma wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

Wskazany kierunek orzeczniczy ugruntowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 957/07 (publ. ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 77) przyjętym następnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. W powołanym wyroku NSA wyraził pogląd, iż w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że przepisy rozporządzenia z 28 grudnia 2005 r., ani inne przepisy ustawy o Policji, nie powodują takiego skutku, a zatem samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejące wówczas podstawy prawne. Nawiązanie do tego stanowiska znalazło wyraz w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych rozstrzygających w przedmiocie bezczynności organów Policji, w związku z zaprzestaniem wypłaty równoważników pieniężnych emerytom policyjnym (np. wyroki NSA z dnia 19 marca 2010 r., sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 1176/09). W wyrokach dotyczących tych spraw przyjmowano jednolicie, iż zmiana stanu prawnego dokonana nowelizacją określonego rozporządzenia MSWiA nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom lub emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont, czy brak lokalu mieszkalnego, przy czym zauważano, że decyzje przyznające prawo do równoważnika pieniężnego wskazywały, że wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalanej na podstawie obowiązujących stawek. Oznacza to, że przedmiotowe decyzje przyznawały uprawnionym osobom określone uprawnienia na przyszłość (bezterminowo), a przepisy regulujące daną materię nie określały zdarzenia, czy warunków z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt l OSK 1576/09). Tym samym stwierdzić należy, iż orzecznictwo NSA zaakceptowało wieloletnią praktykę organów Policji przyznawania emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za remont lokalu w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepis § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (a wcześniej stosownego zarządzenia MSWiA).

Wymienione przepisy uznawano również za podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. W konsekwencji uprawnionym wydaje się być wniosek, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była w stosunku do niego jako funkcjonariusza w służbie stałej.

7. Odwołując się do wskazanych wyżej poglądów oraz oceny wyrażonej już przed tutejszym sądem w sprawie z analogicznym problemem prawnym zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. (II SA/Go 765/10) należy przyjąć, iż zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 1 stycznia 2006 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających im, jako funkcjonariuszom i już jako emerytom, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże zaznaczenia wymaga, iż stanowisko to pozostaje w związku z tzw. szeroką interpretacją pojęcia "prawo do lokalu", którym posługuje się regulacja art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wprawdzie treść wymienionych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym może być bowiem rozumiana w tzw. sposób wąski (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 969/07 oraz z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt l OSK 1012/07, jednakże w sprawach dotyczących niniejszego równoważnika podstawa uprawnienia emerytów policyjnych do uzyskania oraz pobierania równoważników pieniężnych wyprowadzana jest ze związanej ze sobą regulacji zawartej w ustawie i przepisach wykonawczych (por. uzasadnienie wyroku NSA w sprawie o sygn. akt l OSK 953/07). Dlatego zmiana stanu prawnego, wywołana nowelizacją rozporządzenia, nie mogła pozostać bez wpływu na materię regulowaną uchylonym przepisem, a konkretnie na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym za cezurę czasową, wyznaczającą moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu", przyjąć należy datę 1 stycznia 2006 r. Od tej daty przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez emeryta policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. Po tej dacie trudno byłoby bowiem zaakceptować stan, w którym nowa interpretacja przepisu rzutowałaby na uprawnienia nabyte na podstawie decyzji wydawanych wówczas, gdy obowiązywał przepis prawa tj. § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. regulujący wprost uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowych świadczeń pieniężnych, a organy administracji nie były władne do samodzielnej oceny, czy przepis ten nie narusza przepisów ustawy. Kłóciłoby się to zasadą trwałości decyzji ostatecznych, mającą na celu ochronę praw nabytych zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, a także przyczynianie się do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa.

8. Odnosząc się, na kanwie powyższych rozważań do treści zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż jej wydanie przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. było niezgodne z prawem. Czym innym jest bowiem wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień (tj. przepisu prawa), a czym innym ocena mocy obowiązującej aktu stosowania prawa to źródło konkretyzującego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 541/10). Organy powinny zatem w pierwszej kolejności odnieść się (w innym trybie) do kwestii obowiązywania decyzji z [...] lipca 2002 r. wydanej na rzecz skarżącego i jej bytu prawnego od 1 stycznia 2006 roku z uwzględnieniem omówionych aspektów funkcjonowania wskazanych regulacji prawnych w praktyce organów Policji i faktu, że skarżący status emeryta uzyskał przed datą 1 stycznia 2006 r. Trybem tym może być postępowanie z art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji obowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Wprawdzie brak jest przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznających prawo do równoważnika za remont lokalu w sytuacji uzyskania przez jej adresata statusu emeryta (rencisty) uprawnionego do świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, to podstawą stwierdzenia wygaśnięcia takiego aktu administracyjnego może być też interes społeczny. Należy mieć przy tym na uwadze, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej może pozostawać w kolizji z interesem społecznym powodując z jednej strony niejasność i brak pewności co do obwiązującego stanu prawnego dla wszystkich uczestników obrotu pranego, z drugiej zaś strony formalne pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym mogłoby rodzić spory związane z jej wykonywaniem. Interes społeczny przemawiać więc może za tym, aby takie akty nie występowały w obrocie prawnym.

Z przyczyn wskazanych w pkt 6 do 8 uzasadnienia należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji wydane zostały z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Treść wskazanych wad przesądza zarazem tym, iż rozpoznanie wniosków skarżącego o uznanie prawa do świadczenia tj. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jego obowiązku wypłaty i że wynika ono z przepisów ustawowych, zobowiązania organu do wypłaty spornego równoważnika wraz z odsetkami, czy też wskazania (uznania) posiadania prawa do przedmiotowego świadczenia na przyszłość, nałożenia na organ obowiązku powstrzymywania się od dalszego naruszania prawa wynikającego z przepisów ustawowych i dalszego wypłacania świadczenia na przyszłość stało się bezprzedmiotowe lub przedwczesne.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt I wyroku. Stosownie zaś do przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd w pkt II stwierdził, iż powyższe decyzje nie podlegają wykonaniu na czas do uprawomocnienia się wyroku.