Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 950/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 4, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R.Z., M.Z. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych zabytków archeologicznych lądowych z terenu województwa [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał czynność, na podstawie zarządzenia nr [...], powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 710, dalej jako u.o.z.) oraz §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tj: Dz.U. z 2021 r., poz. 56, dalej jako rozporządzenie z 26 maja 2011 r.) oraz § 9 pkt 3 Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego [...], tj. cmentarzyska kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...], a także cmentarzyska szkieletowego z okresu wczesnego średniowiecza zlokalizowanego w [...], gmina o statusie miejskim [...].

W uzasadnieniu w/w zarządzenia organ wskazał na definicję zabytku i zabytku archeologicznego zawartych w art. 3 pkt. 1 i 4 u.o.z. oraz że zgodnie z art. 6 ust. 1 p. 3 lit. a, b, c, d zabytki archeologiczne będące, w szczególności pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyskami, kurhanami oraz reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

Organ podał, iż cmentarzysko kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego wpisane do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...] a także cmentarzysko szkieletowe z okresu wczesnego średniowiecza, oznaczone jako stanowisko nr [...], stanowi rozległą nekropolię o unikatowej wartości naukowej, zlokalizowane w północnej części miasta [...]. W trakcie badań wykopaliskowych (pierwsze ratownicze w latach 60. XX w., drugie w latach 2020-2021 niezakończone) udokumentowano dwie fazy użytkowania:

1) ciałopalne cmentarzysko [...] datowane na okres od schyłku epoki brązu po okres halsztacki C,

2) wczesnośredniowieczne cmentarzysko szkieletowe datowane na okres X-X/XI w.

Początki użytkowania cmentarzyska (1) wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...] wyznaczają groby ciałopalne w różnym stanie zachowania. W trakcie prac wykopaliskowych w 2020 i 2021 r. potwierdzono wnioski oparte na badaniach z lat 60. XX w., że cmentarzysko istniało w okresie halsztackim C i prawdopodobnie także w okresie halsztackim D. Badania wykopaliskowe w latach 60. XX w. miały charakter ratowniczy lub sondażowy i prowadzone były na niewielką skalę, choć ich wyniki do dzisiaj stanowią bazę źródłową wielu opracowań naukowych, traktujących o przeszłości tego rejonu w okresie epoki brązu i wczesnej epoce żelaza. W trakcie badań wykopaliskowych w 2020 r. i aktualnie, trwających badań w 2021 r. (działka nr [...]), jak też badań z lat 60. XX w. uchwycono duże zagęszczenie grobów i innych obiektów archeologicznych na badanym obszarze. Uchwycone groby kontynuują się m.in. w kierunku północnym i północno-zachodnim poza badany obszar.

Organ podał, iż pochówki na cmentarzu wczesnośredniowiecznym (2) zarejestrowano w centralnej części działki nr [...] w trakcie prowadzonych badań 2020 i 2021 r. Cmentarzysko szkieletowe o charakterze równomiernym lub wielocentrycznym zostało założone na obszarze wcześniej istniejącego tu cmentarzyska [...] w wąskim pasie kilku rzędów regularnie umiejscowionych grobów.

Stanowisko w fazie użytkowania przez ludność [...] rozciągało się na znacznym obszarze i sięgało daleko poza teren objęty dotychczasowymi badaniami wykopaliskowymi, zasięg jaki został naniesiony na mapę dołączoną do karty ewidencyjnej wyznaczono na podstawie danych archeologicznych i geomorfologiczno-hydrograficznych.

Powyższa czynność WKZ stałą się przedmiotem skargi wniesionej przez R.Z. i M.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyjaśniając przysługujący skarżącym interes prawny do wniesienia skargi wskazali oni na przysługujące im prawo współwłasności nieruchomości położonej w [...] działki nr [...] (księgi wieczyste: [...]), które zostały włączone wraz z innymi przyległymi działkami do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków na podstawie karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie art. 22 ust.2 u.o.z. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że teren naszych działek jak i działek przyległych jest zabytkiem, dla którego założono kartę ewidencyjną oraz wpisano ten teren do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby kwestionowany przez nas teren można było uznać za zabytek archeologiczny, cmentarzyska wczesnośredniowiecznego szkieletowego datowanego na okres X-X/XI w. i oparcie tego uznania jedynie na podstawie danych geomorfologicznych i hydrograficznych.

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 i art. 80 kpa poprzez ich nie zastosowanie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności dokonanie powyższego wpisu na podstawie niedokończonych badań archeologicznych na działce [...] niesąsiadującej z naszymi działkami uznano, iż na terenie naszych działek występuje cmentarzysko szkieletowe ,

3) naruszenie § 12 i 13 rozporządzenia z 26 maja 2011r. poprzez ich zastosowanie, gdy tymczasem dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające ani zgodne ze stanem faktycznym, a w szczególności nie spełniają przesłanek określonych w § 12 w zakresie szczegółowego określenia obszaru jaki zostaje objęty oraz sporządzenie dwóch kart ewidencyjnych jedną z datą weryfikacji z dnia [...] maja 2021r., przekreśloną na datę [...] maja 2021r., a drugą kartę z dnia [...] maja 2021r., którą organ potwierdził za zgodność w dniu 16 lipca 2021.r. Przy czym do karty z datą przekreśloną na [...] maja 2021.r. nie dołączono mapy sporządzonej na osobnym arkuszu, którą to mapę z kolei załączono do karty ewidencyjnej z datą [...] maja 2021 r. - nie skreśloną.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uznanie za bezskuteczną materialno-techniczną czynność WKZ w przedmiocie włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego tj. zarządzenia nr 9/2021 (WEZ) i o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie.

Skarżący wskazali, że decyzją z [...] września 1969r. wpisano do Rejestru Zabytków pod numerem [...] część terenu, na którym w tamtym okresie zlokalizowano ciałopalne cmentarzysko [...] datowane na okres od schyłku epoki brązu po okres halsztacki C. Ustalenia te dokonano w oparciu o przeprowadzone badania archeologiczne wykopaliskowe w latach sześćdziesiątych. Po czym sporządzono kartę ewidencyjną zabytku archeologicznego lądowego i wpisano do wojewódzkiej ewidencji zabytków w roku 1991. W latach 2020-2021 na tym samym terenie tj. obejmującym działki [...] przeprowadzono badania archeologiczne na podstawie decyzji WKZ z dnia [...] marca 2020.r., wydanej dla firmy D. SA w związku z planowaną inwestycją budowy pawilonu handlowego. Skarżący wskazali, że badania archeologiczne nie były przeprowadzone na pozostałym terenie.

Następnie dnia [...] czerwca 2021 r. WKZ zamieścił obwieszczenie w sprawie zamiaru włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego [...]. Nowy teren objęty tą kartą dotyczył nowego cmentarzyska tj. szkieletowego wczesnego średniowiecza. Skarżący wskazali, iż w sprawie brak jest dokumentów, na podstawie których ujawniono to cmentarzysko, jak i dokumentów wskazujących na obszar jego występowania. Przede wszystkim nie przeprowadzono badań archeologicznych systemem nieinwazyjnym, czyli badaniem bez ingerencji w grunt jak i badań inwazyjnych tj. wykopaliskami archeologicznymi.

Skarżący wskazali, iż w latach 1997-98 na działkach objętych obecnie wpisem do Ewidencji wybudowali stację paliw. Podczas budowy przy przekopywaniu znacznej ilości ziemi nie natrafiono na żadne pozostałości cmentarzysk lub inne znaleziska o wartościach archeologicznych, a także nie było ingerencji konserwatora zabytków.

Dalej skarżącym podali, iż w sprawie została wydana opinia z dnia [...] maja 2021r. w zakresie zasięgu, stanu zachowania wartości naukowej i specyfiki i złożoności metody badawczej niezbędnej do przebadania stanowiska nr [...] sporządzona przez dr B.J., dr S.D. i nie została przez w/w podpisana. Z treści tej opinii wynika, że badania archeologiczne należy kontynuować, iż nie udało się uchwycić ani północnej ani południowej granicy cmentarzyska oraz, że badania na dzień wydania opinii nie zostały ukończone, a ostateczna ocena rozszerzonego stanowiska wymaga dokończenia badan na działce [...] . Opinia nie odnosi się w żaden sposób do badań na pozostałych działkach, a jedynie sugeruje, iż granice stanowiska archeologicznego zostały naniesione na mapę dołączoną do karty ewidencyjnej, które wyznaczono o dane archeologiczne, archiwalne, geomorfologiczne — hydrograficzne oraz analogie znane z innych podobnych obiektów.

Ustalenie w ten sposób nowego obszaru stanowiska archeologicznego, o którym mowa w karcie jest zdaniem skarżących niedopuszczalne tym bardziej, że wpisanie zabytku do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków rodzi dla właścicieli nieruchomości określone obowiązki , ciężary , niedogodności itp.

Zdaniem skarżących organy powinny z urzędu poczynić wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej . Włączenie do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które nie budzą wątpliwości aby dany obiekt objąć szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną wartość historyczną. Z uzasadnienia zakwestionowanego zarządzenia NR [...] WKZ wynika, iż badania wykopaliskowe w latach 2020-2021 nie zostały zakończone, a zasięg wykopaliska wyznaczono na podstawie danych archeologicznych i geomorfologicznych - hydrograficznych, nie podając źródeł tych danych, rodzaju danych, danych statystycznych i innych.

Ponadto organ dopuścił się nieprawidłowości wydając dwie różne karty AZP, jedną z datą poprawioną z [...] maja 2021 na [...] maja 2021 r., drugą z datą [...] maja 2021r. Podnieśli także, iż pismem z [...] sierpnia 2021 r. wnieśli zastrzeżenia co do zamiaru włączenia nowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jednak na pismo to nie otrzymali odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2021 r., działając zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w związku z art. 22 ust. 2 u.o.z. poinformował na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego [...], tj. cmentarzysko kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego wpisane do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...], a także cmentarzysko szkieletowe z okresu wczesnego średniowiecza zlokalizowane w [...] (autorem niniejszej karty jest B. J.). Następnie zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 2 u.o.z. oraz §14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. organ zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. włączył kartę ewidencyjną zabytku archeologicznego lądowego [...], tj. cmentarzysko kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego wpisane do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...], a także cmentarzysko szkieletowe z okresu wczesnego średniowiecza zlokalizowane w [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Równocześnie, działając zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w związku z art. 22 ust. 2 u.o.z. WKZ poinformował na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków w/w karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego i stosownie do § 15 ust. 5 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w związku z art. 22 ust. 2 u.o.z. zawiadomiono o w/w Burmistrza celem włączenia ww. zabytku objętego niniejszym zawiadomieniem do gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dołączono odpowiednio potwierdzoną kopię karty ewidencyjnej zabytku.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazując na treść przepisów u.o.z. zauważył, iż postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a. oraz, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytku, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w dalszej części uzasadnienia organ wskazał co następuje:

Ad. 1) włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków w dniu [...] sierpnia 2021 r. karta ewidencyjna zabytku archeologicznego lądowego opracowana dla stanowiska archeologicznego [...] przez dr. B.J. w 2021 r., na podstawie dotychczasowych wyników badań archeologicznych wyróżnia dwie fazy przedmiotowego cmentarzyska: cmentarzysko ciałopalne kultury [...] z epoki brązu (?) i okresu halsztackiego C oraz cmentarzysko szkieletowe z okresu wczesnego średniowiecza (X-X/XI w.). Obowiązujący wzór karty ewidencyjnej stanowi załącznik nr 5 do rozporządzenia z dnia [...] maja 2011r. nie przewiduje oznaczanie na wycinku mapy topograficznej w skali 1:10 000 zasięgu wyszczególnionych faz zabytku archeologicznego. Natomiast mając na uwadze potwierdzone wielkości nekropolii z okresu epoki żelaza (okres halsztacki) oraz z wczesnego średniowiecza, a także informacje zawarte w "Opinii w zakresie zasięgu, stanu zachowania, wartości naukowej oraz specyfiki i złożoności metodyki badawczej niezbędnej do prawidłowego przebadania stanowiska [...]" opracowanej przez dr B.J., młodsza faza przedmiotowego stanowiska nie musi się kontynuować w kierunku działki należącej do skarżących. Natomiast granice zewnętrze zabytku wyznacza przede wszystkim zasięg występowania archiwalnie znanych cmentarzysk kultury [...] z okresu halsztackiego ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, tj. w części północnej [...], przy granicy wschodniej [...], a w części południowej [...], które należy traktować jako części dużej nekropolii.

Ad. 2) w celu weryfikacji złożonej do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego opracowanej dla stanowiska [...] wykorzystano dostępny materiał źródłowy, a więc m.in. decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. o wpisie do rejestru zabytków pod nr [...] stanowiska archeologicznego [...], dostępną literaturę przedmiotu, kartę ewidencji stanowiska archeologicznego opracowaną przez dr J.L. w 1990 r., karty ewidencyjne stanowisk wymienionych w podpunkcie 1 opracowane w ramach badań prowadzonych w ramach programu Archeologicznego Zdjęcia Polski, a także dokumentację polową z dotychczas przeprowadzonych badań wykopaliskowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...] miasta [...] oraz informację udzielone przez prowadzącego te badania. Natomiast z uwagi na pojawiające się sygnały o planowanych zamierzeniach budowlanych na terenach przylegających do obszaru prowadzonych w latach 2020-2021 prac wykopaliskowych, dr B.J. został poproszony o pisemne uzasadnienie zaproponowanych przez niego granic na karcie ewidencyjnej. W związku z powyższym, została opracowana "Opinia w zakresie zasięgu, stanu zachowania, wartości naukowej oraz specyfiki i złożoności metodyki badawczej niezbędnej do prawidłowego przebadania stanowiska [...]". Mając powyższe na uwadze, tutejszy organ przed włączeniem przedmiotowej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków zebrał cały dostępny materiał dowodowy, a ponadto na jego prośbę została opracowana dodatkowa, nie wymagana obowiązującymi przepisami opinia dr B.J.

Organ podkreślił, że badania archeologiczne prowadzone w związku z budową sklepu przy [...] w przeważającej większości zostały zakończone i dalsze prace realizowane według programu tych badań, nie przyniosą nowych wyników badawczych w zakresie określenia granic stanowiska. Jednocześnie należy podkreślić, że opracowanie karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego było konieczne w celu ochrony zabytków i realizowania zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto po zapoznaniu z pismem Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. j. z dnia [...] sierpnia 2021 r. organ uznał, że przedstawione ww. piśmie argumenty nie zawierały merytorycznych dowodów wskazujących, że autor przedmiotowej karty ewidencyjnej błędnie wytyczył granice zabytku archeologicznego. Dlatego też przedstawione zastrzeżenia nie miały wpływu na podjęcie decyzji organu ochrony zabytków o włączeniu jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast kwestie zasięgu stanowiska szkieletowego z wczesnego średniowiecza zostały przedstawione w odpowiedzi na punkt 1 skargi.

Ad. 3) zgodnie z § 13 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden jest włączany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków. Ponadto, WKZ zwyczajowo wymaga złożenia 3 egzemplarzy kart ewidencyjnych zabytków archeologicznych, gdzie dodatkowy egzemplarz wysyłany jest właściwej terenowo jednostce samorządu terytorialnego w celu opracowania na jej podstawie karty adresowej gminnej ewidencji zabytków. Mając powyższe na uwadze, do czasu przesłania drugiego egzemplarza karty ewidencyjnej do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który w imieniu Generalnego Konserwatora Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków oraz dodatkowego, trzeciego egzemplarza do Urzędu Miejskiego , tutejszy organ dysponował 3 kopiami tej samej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego, gdzie jeden zawierał poprawioną odręcznie datę weryfikacji konserwatorskiej. Korektę wykonała sama osoba dokonująca podpisu w wyznaczonym miejscu, tj. K.D. - Zastępca WKZ. Dodatkowo skarżący w mailu z dnia [...] lipca 2021 r. otrzymali niepodpisaną kartę w formacie pdf. Organ podkreślił, że każda z posiadanych przez skarżących kart jest ze sobą tożsama w zakresie zamieszczonych na niej danych. Wspominana przez skarżących mapa mająca być częścią jednej z kopii omawianej karty ewidencyjnej nie stanowiła jej oficjalnego załącznika. Była ona natomiast załącznikiem nr 3 do emaila z dnia [...] lipca 2021 znak: [...] gdzie została opisana jako "mapa poglądowa z granicami stanowiska [...] zamieszczonymi w KEZAL z 2021 r.".

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty organ stwierdził, że podjęcie zaskarżonej czynności dokonane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jednocześnie organ podkreślił, iż ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie skutkuje brakiem możliwości robót budowlanych i prac ziemnych, ale należy prowadzić je w poszanowaniu wartości zabytkowych cennego zabytku województwa [...], tj. m.in. zapewniając badania archeologiczne, których zakres i rodzaj określa wojewódzki konserwator zabytków.

Obecny na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. skarżący – R.Z. podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Jednocześnie wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku stacji paliw, podkreślając, iż u podstaw tej decyzji legło stanowisko SKO w przedmiocie braku dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż na jego działce mogą znajdować się zabytki archeologiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 146 § p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność tej czynności, a art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2021 r., polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego [...] tj. cmentarzyska kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1969 r. pod numerem [...], a także cmentarzyska szkieletowego z okresu wczesnego średniowiecza zlokalizowanego w [...].

W sprawie nie budziła wątpliwości kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków jaką jest włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku. W orzecznictwie wskazuje się, iż włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialnotechnicznej, a nie jest aktem administracyjnym przybierającym postać decyzji, postanowienia bądź zarządzenia, lecz czynnością o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., IV SA/Po 299/19).

Skoro dopuszczalność skargi nie budziła zastrzeżeń koniecznym było w konsekwencji zbadanie terminowości jej wniesienia jako wymogu formalnego umożliwiającego merytoryczne rozpoznanie skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Mając na uwadze, że zaskarżona czynność podjęta została przez organ w dniu [...] sierpnia 2021 r., a skarżący złożyli skargę w dniu 20 września 2021 r. (data stempla pocztowego na kopercie, w której przesłana została skarga) nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa skarga wniesiona została w terminie.

Ponadto skarżący wykazali, że mają interes prawny w sprawie, o jakim mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skoro są współwłaścicielami działek nr [...], które objęte są kartą ewidencyjną zabytku archeologicznego lądowego [...] włączoną do wojewódzkiej ewidencji zabytków czynnością WKZ z [...] sierpnia 2021 r. (k. 26-36 i k. 60 akt sądowych i k. 88 akt administracyjnych).

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy objęcia terenu nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących kartą ewidencji zabytku archeologicznego lądowego włączoną przez skarżony organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków, które zdaniem skarżących nastąpiło mimo braku podstaw do uznania w/w terenu za spełniający cechy zabytku archeologicznego.

Przystępując do wskazania motywów oddalenia przedmiotowej skargi, niezbędne jest przytoczenie treści przepisów regulujących zagadnienie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków i włączania do niej kart ewidencyjnych zabytków, które to przepisy stanowią podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy na definicję legalną samego pojęcia zabytku unormowaną w art. 3 pkt 1 u.o.z. Otóż zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przy czym ustawodawca dodatkowo zdefiniował pojęcie zabytku archeologicznego, którym jest zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem (art. 3 pkt 4). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b) u.o.z. stanowi zaś, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki archeologiczne będące w szczególności cmentarzyskami.

Wyjaśnić należy, iż do czasu zmiany u.o.z. w 2010 r. (ustawa zmieniająca z dnia 18 marca 2010 r., Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474) ewidencja zabytków prowadzona była wyłącznie dla celów wewnętrznych, pozwalała na analizę i inwentaryzację istniejącej substancji kulturowej. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów u.o.z. wojewódzka ewidencja zabytków ma niewątpliwie przede wszystkim charakter informacyjny pozwalając rozpoznać zasoby zabytków w danym województwie. Jednakże choć nie jest jedną z form ochrony zabytków wymienionych przewidzianych w art. 7 u.o.z., to jednak stanowi de facto pewnego rodzaju wstępną fazę ochrony.

Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 u.o.z.). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza takie, jak zapewnienie warunków do naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości oraz do popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury (art. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.z.) oraz obowiązki (obwarowane sankcjami administracyjnymi i karnymi – art. 107a ust. 1 i art. 113 ust. 1 u.o.z.) zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia, zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia, zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany oraz o zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości (art. 28 ust. 1 u.o.z.). Ponadto osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować:1)roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2)roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 (do określonej kwoty), pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków.

Wyjaśnić przy tym należy, iż obok wojewódzkiej ewidencji zabytków u.o.z. przewiduje także gminną ewidencję zabytków prowadzoną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Jak wskazuje treść art. 22 ust. 5 u.o.z. w/w ewidencje pozostają ze sobą w powiązaniu, jednak podkreślić należy, iż umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków stanowi odrębną czynność lub akt organu (w tym wypadku wójta, burmistrza, prezydenta miasta) podlegający także odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy także, że z umieszczeniem w gminnej ewidencji zabytków, w odróżnieniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, wiążą się odmienne, dalej idące skutki prawne niż w przypadku wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż jak wynika z treści art. 19 u.o.z., odnośnie zabytków nieruchomych znajdujące się właśnie w gminnej ewidencji zabytków, nie zaś wojewódzkiej ewidencji zabytków, zachodzi obowiązek uwzględnienia ich ochrony w: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, linii kolejowej, uchwale określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń.

W myśl art. 22 ust. 2 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 u.o.z. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 113, poz. 661, dalej zwanego rozporządzeniem z 26 maja 2011 r.) wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10), zabytków ruchomych (§ 11) oraz zabytków archeologicznych (§ 12). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13), przy czym wcześniej wojewódzki konserwator zabytków sprawdza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1). O zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem (§ 15 ust. 1). Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do wojewódzkiej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty ewidencyjnej takiego zabytku z wojewódzkiej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczanego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (§ 15 ust. 2). O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 ust. 5).

Z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, wyrok WSA w Krakowie z 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 441/21). Brak też w tym zakresie odesłania do przepisów k.p.a. w treści u.o.z. Pogląd odnośnie do braku podstaw do prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty określonego zabytku nieruchomego do ewidencji nie budzi zastrzeżeń w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreśla się w nim, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami k.p.a., w którym organ administracji podejmowałby akt po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ustawodawca odstąpił bowiem od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać bowiem ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, iż nie jest też konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020, sygn. akt II SA/Kr 707/20). Zatem organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji (por. wyrok NSA z 9 marca 2021 r. sygn. II OSK 931/20; wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2116/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn. II OSK 1926/17; wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. II OSK 21/15; wyrok NSA z 28 września 2016 r. sygn. II OSK 3174/14; wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

Zatem rolą Sądu dokonującego oceny legalności czynności wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku jest zbadanie, czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Istotne dla tych kwestii jest to, czy organ zgromadził materiał dowodowy ujawniający podstawy nadania karcie ewidencyjnej opracowanej dla określonego obiektu nieruchomego treści w niej wyrażonej, czy przyczyny przyznania temu obiektowi takiej ochrony korespondują w wymaganym zakresie ze znaczeniem normatywnym pojęcia zabytku w świetle wymagań u.o.z. (wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2021 r., VII SA/Wa 1416/21).

Zdaniem Sądu uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, WKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie terenu działek stanowiących współwłasność skarżących jako zabytku archeologicznego (nieruchomego) do ewidencji znajdowało podstawę oraz uzasadnienie i nie można przypisać tej czynności cech dowolności.

Sporna karta ewidencji włączona zaskarżoną czynnością do wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy zabytku archeologicznego będącego cmentarzyskiem z dwóch epok: 1) kultury [...] z epoki brązu i okresu halsztackiego (wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] decyzją z [...] września 1969 r.), 2) szkieletowego z okresu wczesnego średniowiecza (którego odkrycie związane było z pracami archeologicznymi prowadzonymi w okresie 2020-21 r.). Zwrócić należy uwagę, iż definicja ustawowa pojęcia zabytku jest szeroka, operując zwrotami niedookreślonymi, uznaniowymi, podlegającymi wartościowaniu ocennemu w każdym indywidualnym przypadku. Odwołuje się ona do dzieł człowieka lub związanych z jego działalnością i stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną lub naukową. Zabytek archeologiczny jako odmiana zabytku nieruchomego stanowi natomiast m.in. podziemną pozostałość egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów lub ich śladów (art. 3 pkt 4 u.o.z.). Do tego rodzaju zabytków podlegających ochronie i opiece ustawodawca zalicza m.in. cmentarzyska (art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. b) u.o.z.). W szczególności w przypadku zabytku archeologicznego podziemnego jednoznaczne określenie jego granic, obszaru jest niewątpliwie utrudnione z uwagi na sam charakter zabytku, jego ukrytą pod powierzchnią ziemi postać.

Asumptem stworzenia karty ewidencji zabytku archeologicznego lądowego włączonej przez skarżony organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków i objęcia nią m.in. nieruchomości stanowiących współwłasność skarżących były przede wszystkim badania wykopaliskowe przeprowadzone w okresie 2020-2021 na dz. [...], znajdujących się w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości skarżących (w przypadku dz. [...] sąsiadujących). Sporna karta, z zaznaczeniem w pkt 13 na mapie obszaru zabytku archeologicznego wykonana została przez prowadzących w/w badania archeologiczne dr B.J. i dr S.D.

Analiza akt sprawy, w tym treści zarządzenia organu z [...] sierpnia 2021 r. i opinii archeologa dr B.J. z [...] maja 2021 r. w zakresie zasięgu, stanu zachowania, wartości naukowej oraz specyfiki i złożoności metodyki badawczej niezbędnej do prawidłowego przebadania stanowiska [...], do której odwoływał się organ, wskazuje, iż cmentarzysko stanowi rozległą nekropolię zlokalizowane w północnej części miasta [...], o unikatowej wartości naukowej. Stanowisko posiada dwie, w obecnej chwili bardzo dobrze udokumentowane w trakcie badań wykopaliskowych, fazy użytkowania (z epoki brązu i wczesnośredniowieczną). Cmentarzysko, według organu kierującego się danymi archeologicznymi i geomorfologiczno-hydrograficznymi sięga poza teren objęty badaniami wykopaliskowymi.

Opinia z dnia [...] maja 2021 r. zawiera szczegółowe opisy dokonanych odkryć i przebieg badań. Według w/w opinii w trakcie badań wykopaliskowych w roku 2020 i aktualnie trwających badań 2021 (działka nr [...]), jak też badań z lat 60. XX w., nie uchwycono na badanym obszarze ani granic stanowiska, ani wyraźnego rozrzedzania się grobów [...] w jego obrębie. Wręcz odwrotnie, na całym badanym obszarze z fazy [...] użytkowania cmentarzyska mamy do czynienia z dużym zagęszczeniem grobów i innych, związanych z nim obiektów archeologicznych, co bezdyskusyjnie pokazuje, że stanowisko kontynuuje się we wszystkich kierunkach. Dodatkowo występuje cały szereg przypadków, gdy uchwycone groby kontynuują się poza obszar wyznaczony do badań (np. w kierunku północnym czy północno-zachodnim, gdzie znajduje się dziś stacja paliw [...]). Taki stan potwierdzają także: częściowa prospekcja powierzchniowa, zabytki przekazywane znajdowane na prywatnych posesjach, na południe i zachód od badanego obszaru, także z wcześniejszych, nieobjętych stosownym nadzorem archeologicznym inwestycji lub też np. z oglądu drobnych prac ziemnych (np. ceramika z dołków pod słupki do płotu na północ od terenu naszych badań). Na podstawie wymienionych przesłanek stwierdzono, iż stanowisko [...] w fazie użytkowania przez ludność [...] rozciągało się na znacznym obszarze i sięgało daleko poza teren objęty dotychczasowymi badaniami wykopaliskowymi. Prawdopodobny zasięg (a więc możliwość występowania reliktów archeologicznych związanych z wymienioną fazą), jaki został naniesiony na mapę dołączoną do karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego, wyznaczono w oparciu o dane archeologiczne (w tym także archiwalne), geomorfologiczno-hydrograficzne oraz analogie znane z innych podobnych obiektów. Przesłanki archeologiczne to: wyniki badań wykopaliskowych z lat 60-tych XX w. oraz z lat 2020 i 2021 (nie zakończone), jak również wyniki prospekcji powierzchniowej, ograniczonej przez zabudowę miejską. Przesłanki geomorfologiczno-hydrograficzne to obserwacje rzeźby terenu i układu hydrograficznego, które miały istotne znaczenie przy zakładaniu tego typu form aktywności pradziejowej. Przy czym wskazano, iż najtrudniej jest wyznaczyć granicę północną, gdyż w zasadzie nie występują tam żadne istotne ograniczenie geomorfologiczne czy hydrograficzne. Wskazany na mapie zasięg północny oparty został na linii, od której w kierunku północnym teren jest już mocno przekształcony i zniszczony poprzez działalność górniczą (wydobycie żwiru). Jak podano zasięg oparty na geomorfologii i hydrografii terenu, pokrywa się z danymi archeologicznymi (dane archiwalne i obecnie występujący materiał). Odnośnie pochówków wczesnośredniowiecznych wskazano, iż cmentarzysko zostało założone na obszarze wcześniej istniejącego tu cmentarzyska [...]. Zajmuje ono niezbyt szeroki pas kilku rzędów regularnie umiejscowionych grobów, rozciągających się na osi NW-SE. Jak dotąd nie udało się uchwycić ani północnej, ani południowej granicy cmentarzyska. Wydaje się, że pochówki kontynuowały się w obu kierunkach, na sąsiednich działkach. W kierunku SE zapewne zostały zniszczone przez współczesną zabudowę miejską. W kierunku NW mogą się kontynuować na terenie obecnej stacji paliw [...] (w tym miejscu teren nie zabudowany), ale mogły też zostać już zniszczone.

W w/w opinii dwukrotnie zatem wskazano nieruchomości, na których znajduje się stacja paliw, które stanowią współwłasność skarżących. W opinii podkreślono, iż omawiane stanowisko jest niezwykle istotne i wartościowe, posiadające nieocenioną wartość nie tylko dla archeologów, ale także dla historyków i regionalistów. Dlatego z obawy o nieodwracalne straty substancji zabytkowej, będącej wspólnym dziedzictwem kulturowym, za konieczne uznano podjęcie natychmiastowych kroków, mających na celu ochronę tego terenu. Odnośnie północnej, zachodniej i wschodniej części zarysowanego zasięgu stanowiska wskazano, że inwestycje winny być poprzedzone badaniami wykopaliskowymi.

Ponadto z treści pisma organu z dnia [...] września 2021 r. oraz odpowiedzi na skargę wynika, iż organ włączając kartę ewidencyjną zabytku archeologicznego lądowego kierował się wynikami badań dr B.J., znajdującymi także oparcie w archiwaliach pochodzących z odkryć archeologów niemieckich sprzed II wojny światowej w tym map topograficznych, które stanowiły podstawę do lokalizowania stanowisk archiwalnych oraz oznaczenia ich na mapach zbiorczych. Organ zwrócił przy tym uwagę, że pobliżu zaproponowanej granicy północnej stanowiska [...] zlokalizowane są archiwalne stanowiska cmentarzysk kultury [...] ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków [...], przy granicy wschodniej [...], w części południowej [...] (por. k. 60-64 akt sądowych), które traktować należy jako części dużej nekropolii.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, specyficzny charakter zabytku archeologicznego podziemnego i charakter włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zdaniem Sądu WKZ w wystarczający sposób wykazał, że włączenie karty ewidencji zabytku archeologicznego lądowego obejmującej na mapie swoim obszarem m.in. działki skarżących, nie było dowolne. Przy czy podkreślić należy, iż powyższe odnosi się to obszaru nieruchomości, do których przysługuje skarżącym tytuł prawny współwłasności.

Według Sądu materiał zgromadzony przez organ w przedmiotowej sprawie potwierdza w istotnym stopniu, że cmentarzysko rozciąga się na nieruchomości stanowiące współwłasność skarżących. Działki skarżących znajdują się w bezpośrednim lub prawie bezpośrednim sąsiedztwie terenu, gdzie prowadzone były prace wykopaliskowe, a dokonane podczas nich odkrycia pozwoliły archeologom uznać, iż cmentarzysko rozciąga się właśnie w kierunku północno-zachodnim, czyli na działki stanowiące współwłasność skarżących. Dodatkowo utwierdziło organ w takim przekonaniu występowanie potwierdzonych stanowisk archeologicznych dotyczących cmentarzyska na północ i zachód od nieruchomości skarżących.

Należy uwzględnić, iż działanie organu polegające na podjęciu zaskarżonej czynności miało w tych okolicznościach na celu otoczenie taką choćby wstępną ochroną zabytku jakim jest cmentarzysko, doceniając jego szczególną wartość historyczną i naukową. Cmentarzysko stanowi materialny ślad i pamiątkę po ludności żyjącej na tym terenie, niosąc istotne informację o ludziach i kulturze tamtych okresów.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów art. 22 ust. 2 i art. 3 pkt 1 i 4 u.o.z. W ocenie Sądu, w świetle zebranych materiałów dowodowych WKZ dokonał włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego po sprawdzeniu, że dane zawarte w karcie są wiarygodne i zgodne ze stanem faktycznym.

Ponadto Sąd nie dostrzegł także uchybień formalnych w toku dokonania zaskarżonej czynności włączenia spornej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stwierdzając, iż dokonane zostało ono przez organ z zachowaniem wymogów określonych w szczególności w treści rozporządzenia z 26 maja 2011 r. W tym przede wszystkim zamieścił obwieszczenie (§ 15), dokonał analizy (§ 14) i sporządził prawidłowo kartę ewidencji (§ 13 i 12).

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut skarżących dotyczący naruszenia przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisy te miały w sprawie zastosowanie, oraz że organ administracji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co Sąd wyjaśnił we wcześniejszych rozważaniach. Wystarczające było wskazanie przez organ administracji w postępowaniu przed sądem administracyjnym podstaw takiej oceny, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

W zakresie podniesionego przez skarżących zarzutu dotyczącego opinii archeologa dr B.J. z dnia [...] maja 2021 r., który prowadził prace archeologiczne w okresie 2020-21 wskazać należy, iż są one nieuzasadnione. Jak wcześniej wyjaśniono, postępowanie dotyczące podjęcia zaskarżonej czynności nie toczy się z zastosowaniem przepisów k.p.a. Ponadto w jego przebiegu nie jest wymagane zebranie przez organ materiału dowodowego o określonych cechach. W tych okolicznościach pozyskana przez organ opinia, o której mowa (k.34-44 akt administracyjnych), mająca na celu przede wszystkim wyjaśnienie określenia w przedmiotowej karcie ewidencyjnej zasięgu nią objętego i przesłanek przemawiających za uznaniem tego obszaru za zabytek, nie wymagała określonej przepisami prawa materialnego, stanowiącymi podstawę podjęcia zaskarżonej czynności, szczególnej formy sporządzenia. Zdaniem Sądu, w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, zostało uprawdopodobnione, że opinia z dnia [...] maja 2021 r. pochodzi od autora – dr B.J. Wskazuje na to treść samej opinii (wpisany autor na jej końcu) oraz korespondencja mailowa prowadzona przez w/w (z adresu korespondencji elektronicznej autora) z organem (k. 59 akt sądowych). Jak wynika z tejże korespondencji oraz ze stanowiska organu (k.21 akt administracyjnych) opisana opinia została przesłana drogą mailową. Nie ulega wątpliwości, iż opinia ta nie stanowi dokumentu urzędowego. W tym miejscu wskazać należy, iż od 8 września 2016 r. w Kodeksie cywilnym zdefiniowany został dokument oraz nieznana dotąd w polskim prawie forma dokumentowa czynności prawnej (art. 77 3, art. 772, art. 651 kc). Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jego treścią. Oświadczenie wiedzy, z którym nie związany wymóg zachowania formy pisemnej, może zachować formę dokumentową, która nie wymaga podpisu, ani szczególnej formy tego oświadczenia, a jedynie oświadczenie musi być złożone w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej oświadczenie. Oznacza to, że musi być wiadomo od kogo ten dokument/oświadczenie pochodzi lub musi istnieć możliwość takiego ustalenia.

Odnośnie zakwestionowania przez skarżących istnienia dwóch wersji karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego wyjaśnić należy, iż zgodnie z § 13 rozporządzenia z 26 maja 2011 r., organ ma obowiązek sporządzenia karty w co najmniej dwóch egzemplarzach. Stąd dwa egzemplarze karty, na które zwrócili uwagę skarżący, z których jedna posiada w istocie poprawioną odręcznie datę, co jednak w żaden sposób nie prowadzi do podważenia ich prawidłowości. Natomiast jak wynika z akt sprawy, skarżącym przesłana została dodatkowo karta w formacie PDF, stąd trzecia karta. Natomiast co do mapy, na którą wskazali skarżący, mającej być częścią jednej z kopii omawianej karty ewidencyjnej, jak podał organ, nie stanowiła ona jej oficjalnego załącznika. Była ona natomiast załącznikiem nr 3 do emaila z dnia [...] lipca 2021 znak: [...] gdzie została opisana jako "mapa poglądowa z granicami stanowiska [...] zamieszczonymi w KEZAL z 2021 r.".

Odnośnie zarzucanego organowi braku odpowiedzi na pismo skarżących z [...] sierpnia 2021 r., wskazać należy, iż w aktach znajduje się potwierdzenie doręczenia skarżącym odpowiedzi organu z [...] września 2021 r. (k. 17-22 akt administracyjnych).

Natomiast co do podniesionej przez skarżącego na rozprawie kwestii prowadzonego postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na stacji paliw i wydanych w tym zakresie decyzji (w datach sprzed dokonania przez organ zaskarżonej czynności), wskazać należy, iż okoliczności te nie pozostają w związku z postępowaniem objętym przedmiotową skargą i nie mają na nie wpływu.

Mając powyższe na uwadze skarga okazała się niezasadna, a jej zarzuty nie podważyły prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.