Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 605/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez P. R. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia 21 maja 2014 r., nr [...], wydaną przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu, działającego z upoważnienia Starosty Brzeskiego, odmawiającą zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii [...] - nr [...], nr druku [...], wydanego w dniu 9 maja 2005 r. przez Starostę Brzeskiego, które znajduje się w depozycie Wydziału w związku z orzeczonym zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 5 lat.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], został orzeczony wobec P. R. m.in. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres pięciu lat, wymierzony jako kara łączna. Środek karny był wykonywany do dnia 3 maja 2011 r.

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. P. R. zwrócił się do Starosty Brzeskiego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kat. [...]. Pełnomocnik wnioskodawcy podał, że po dniu upływu zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, P. R. przeszedł na Ukrainie pełny kurs szkoleniowy (teoretyczny i praktyczny) oraz uzyskał prawo jazdy kategorii [...]. Uzyskując prawo jazdy ukraińskie, spełnił zatem wymagany warunek sprawdzenia kwalifikacji, o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w dacie orzekania przez Kolegium - Dz. U. z 2014 r., poz. 600, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"). Wskazał także na przepisy Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., nr 5, poz. 40, zwanej dalej "Konwencją"), nakazującą jej stronom traktować wszystkie egzaminy zagraniczne za równi z egzaminami krajowymi. W ocenie pełnomocnika, P. R. dysponuje dwiema podstawami do uzyskania dokumentu prawa jazdy. Jedna z nich wynika z art. 14 ustawy - wymiana zagranicznego dokumentu na dokument wydany przez Starostę Brzeskiego, druga - z faktu, że po upływie okresu zatrzymania prawa jazdy wnioskodawca przeszedł na Ukrainie egzamin sprawdzający jego wiedzę i uzyskał tam uprawnienie do kierowania pojazdami.

Decyzją z dnia 2 października 2013 r. Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 102 ust. 2 i art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy, odmówił zwrotu ww. zatrzymanego polskiego prawa jazdy kat. [...]. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Naczelnik Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Brzegu działający z upoważnienia Starosty Brzeskiego, wydał w przedmiotowej sprawie decyzję w dniu 21 maja 2014 r. o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 12 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu stwierdził, że P. R. przeszedł szkolenie dla kierowców kat. [...] na Ukrainie i zdał stosowny egzamin kwalifikacyjny po zakończeniu okresu obowiązywania środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Powołując się na treść art. 41 ust. 3 Konwencji, uznał, że egzamin ten potwierdza odbycie szkolenia spełniającego standardy konwencyjne, gdyż Ukraina jest państwem - stroną Konwencji. Dodał, że wszystkie dokumenty prawa jazdy krajowe, pochodzące od państw - stron Konwencji, posiadają adekwatny status w obrocie międzypaństwowym, jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy kierowca może posiadać tylko jedno ważne krajowe prawo jazdy. Wobec tego, pozytywne załatwienie wniosku o zwrot zatrzymanego polskiego dokumentu prawa jazdy prowadziłoby wprost do niedopuszczalnej - w świetle art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy - sytuacji posiadania przez P. R. dwóch krajowych praw jazdy, wydanych w dwóch różnych państwach, ponieważ nadal pozostaje ważne i objęte zatrzymaniem prawo jazdy polskie. Skarżący uprawnień nie utracił, choć nie może z nich czynić użytku.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony domagał się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie prawa jazdy. Zarzucił naruszenie przepisów art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 4 i art. 12 ust.1 pkt 4 ustawy, a także art. art. 8, 9, 11 i 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "K.p.a."). W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik strony zwrócił uwagę na niekonsekwencję, jaka wynika z kolejnych decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji w niniejszej i toczącej się równolegle sprawie o wymianę prawa jazdy ukraińskiego na polskie. Pełnomocnik stwierdził, że egzamin, jakiemu poddał się P. R. na Ukrainie, spełniał wymogi sprawdzenia kwalifikacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Uważa, że możliwe jest doprowadzenie do wydania stronie prawa jazdy polskiego, bez naruszania zakazu posiadania dwóch takich dokumentów, ponieważ w ujęciu ustawy zakaz dotyczy wyłącznie posiadania dwóch polskich praw jazdy. Wskazane przepisy nie dotyczą natomiast dokumentów wydawanych przez państwa trzecie. Powołując się na art. 5 ust. 4 ustawy, wywodził, że po upływie 6 miesięcy samo istnienie innego dokumentu (wydanego za granicą, choć nie obowiązującego już w Polsce) nie może być traktowane, jako podstawa stosowania przepisu art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz odmowy wydania uprzednio zatrzymanego dokumentu polskiego. Odwołujący podniósł także, że organ pierwszej instancji, mimo kontynuacji postępowania po uchyleniu decyzji z dnia 2 października 2013 r., w sposób nieuzasadniony ponownie wszczął postępowanie w sprawie, tym razem z urzędu, choć dotychczasowe postępowanie toczyło się na wniosek.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 17 września 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, choć z inną argumentacją prawną. Kolegium przyznało, że ponowna informacja organu o wszczęciu postępowania była zbyteczna, jednak ten błąd nie miał wpływu na realizację przez stronę jej uprawnień oraz na treść finalnego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz uznał, że wydanie decyzji odmownej było prawidłowe. Wyjaśnił, że trafność rozstrzygnięcia należy wywieść ze zgoła innych niż przytoczone przez Starostę podstaw. Odnotował przy tym, że w regulacjach K.p.a. brak jest przepisów, które ustanawiałyby zasadę związania poszczególnych składów orzeczniczych zapatrywaniami wydanymi przez inne składy Kolegium.

Organ uznał, że Konwencja nie ma zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, bowiem P. R. nie stracił więzi z Polską, a przyznane mu uprawnienie do kierowania pojazdami nie zostało cofnięte. Artykuł 41 ust. 1 Konwencji wprowadza zasadę równorzędności krajowych praw jazdy, zgodnych z załącznikiem do Konwencji. Dlatego błędne jest proponowane w odwołaniu odczytywanie także w tym kontekście art. 4 ust. 2 ustawy, jako zezwalającego kierującemu na posiadanie kilku krajowych praw jazdy - po jednym z każdego państwa. Ponadto, wyjazd za granicę tylko w celu odbycia szkolenia dla kierowców nie obliguje władz państwa ojczystego do preferowania wynikających stąd następstw na tle wewnętrznych wymogów dotyczących reglamentacji dostępu do udziału w publicznym ruchu drogowym. Warunkiem uzyskania polskiego prawa jazdy jest potwierdzenie posiadania silnej więzi z Polską. Sytuacja ta statuuje również kompetencje polskich władz względem osoby, która polskie prawo jazdy uzyskała i te więzi nadal realizuje. Kompetencje te dotyczą zarówno aspektów prewencyjno-sankcyjnych (np. zatrzymanie prawa jazdy), jak i procedur przeciwnych, czyli zwracania zatrzymanych dokumentów. Kolegium zgodziło się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, wedle którego do ubiegania się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium Rzeczypospolitej Polskej, strona musi spełnić wymogi określone w polskich, a nie zagranicznych przepisach prawa. Zatem, nie mogą zyskać ochrony prawnej działania skarżącego, który - obchodząc przepisy prawa polskiego - uzyskuje prawo jazdy na terytorium obcego państwa. Adekwatnie należy potraktować ubieganie się o odzyskanie polskiego prawa jazdy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w art. 49 ustawy. Skoro P. R. posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, które potwierdza polskie prawo jazdy kat. [...], wydane bezterminowo przez Starostę Brzeskiego w dniu 9 maja 2005 r. i prawo podmiotowe w tym zakresie nie zostało mu cofnięte, a jednocześnie był on na skutek stosowania środków procesowych pozbawiony dokumentu prawa jazdy przez okres dłuższy niż jeden rok, to warunkiem ubiegania się o zwrot polskiego prawa jazdy jest spełnienie wymagań art. 49 ust. 2 ustawy, w warunkach opisanych w kolejnych przepisach ustawy, zgodnie z polskimi standardami. Przejście szkolenia dla kierowców za granicą podczas zamieszkiwania stale w Polsce, wyklucza przyjęcie za punkt odniesienia jakichkolwiek innych unormowań niż jedynie przepisy prawa polskiego. W następstwie niespełnienia przez P. R. wymogów ustawowych, jego wniosek nie mógł być załatwiony pozytywnie.

Nie godząc się z podjętym rozstrzygnięciem, pełnomocnik P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 17 września 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 maja 2014 r. Ponadto domagał się zobowiązania organu rozstrzygającego sprawę do przyjęcia oceny prawnej przedstawionej w sprawie przez skarżącego oraz udzielenia organowi wskazań co do dalszego postępowania, mających na celu niezwłoczny zwrot na rzecz skarżącego prawa jazdy znajdującego się w depozycie Starosty Brzeskiego. Pełnomocnik P. R. wniósł także o powiadomienie właściwych organów zwierzchnich o zaistniałych w sprawie uchybieniach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organom obu instancji prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie zarzucił naruszenie:

1) art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy w zw. z art. 41 ust. 3 Konwencji, przez przyjęcie, że w rozumieniu tego przepisu chodzi jedynie o egzamin państwowy przeprowadzony przez organy polskie, podczas gdy egzaminy państwowe przeprowadzane przez odpowiednie organy państw - stron Konwencji są równoważne odpowiednim egzaminom przeprowadzanym przez organy polskie;

2) art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, przez przyjęcie, że nie można starać się o zwrot prawa jazdy na podstawie odbytego egzaminu państwowego w państwie - stronie Konwencji;

3) art. 4 ust. 2 ustawy, przez bezpodstawne rozszerzenie terminu "posiadanie", użytego w tym przepisie, do posiadania uprawnienia do kierowania pojazdem, a nie jedynie posiadania dokumentu prawa jazdy, a w konsekwencji uznanie, że skarżący jest w posiadaniu prawa jazdy, podczas gdy dokument jego jest zatrzymany przez Starostę i znajduje się w posiadaniu organu;

4) art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, przez uznanie, że przepis ten jest podstawą do odmowy uznania zagranicznego prawa jazdy wydanego na Ukrainie, w sytuacji, gdy osoba, która je uzyskała nie utraciła więzi z Polską, podczas, gdy przepis ten odnosi się jedynie do warunków, w jakich danej osobie może być wydane prawo jazdy polskie i nie rozciąga się swoim zakresem na warunki uznania bądź odmowy uznania prawa jazdy uzyskanego za granicą;

5) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 oraz art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że posiadane przez skarżącego prawo jazdy ukraińskie nie jest ważne;

6) art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji, przez uznanie, że norma prawna wynikająca z tego przepisu nie obejmuje skarżącego;

7) art. 41 ust. 6 lit. b konwencji, przez jego bezpośrednie zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i dowolne przyjęcie, że państwo polskie nie uznaje ważności zagranicznych dokumentów praw jazdy uzyskanych przez osobę, której stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane;

8) art. 8 K.p.a., przez dokonanie różnej interpretacji tego samego (tych samych) przepisu prawa materialnego, w tym samym stanie faktycznym przez ten sam organ (a nawet przez te same osoby wchodzące w skład organu lub działające z ramienia organu).

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że brak jest przeszkód do tego, aby legitymując się prawem jazdy ukraińskim, dokonał jego wymiany na dokument wydany przez Starostę Brzeskiego oraz do tego, aby organ zwrócił zatrzymane prawo jazdy w sytuacji, gdy zdał egzamin państwowy na Ukrainie, który jest równoważny egzaminowi państwowemu przeprowadzanemu w Polsce. Dokonując wykładni art. 4 ust. 2 ustawy, skarżący wyjaśnił, że po zwrocie polskiego prawa jazdy posiadałby tylko jeden dokument. Oryginał prawa jazdy ukraińskiego zostałby przekazany Staroście Brzeskiemu. Skarżący szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, w tym przypomniał treść swoich pism procesowych. Stwierdził również, że w całości podtrzymuje wszelkie swoje twierdzenia, wnioski i okoliczności wskazane w pismach składanych na wcześniejszych etapach sprawy. Dodatkowo podkreślił, że spełnia warunki określone w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy, a to z kolei nie oznacza, że nie spełnił warunków do wydania mu prawa jazdy na Ukrainie. Zaznaczył, że art. 41 ust. 6 Konwencji stwarza państwu jedynie możliwość wyłączenia stosowania wcześniejszych punktów tego artykułu. Nie oznacza to jednak założenia czy domniemania, że takie wyłączenie obowiązuje. Skarżący nie zgodził się również z podaną przez organ wykładnią przepisu art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji. Ponadto, z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 5 ust. 4 ustawy wyraźnie wynika, że Polska uznaje za ważne prawo jazdy wydane w jednym z państw - stron Konwencji, bez uzależniania tego od jakichkolwiek dodatkowych przesłanek czy kryteriów. Przyjąć zatem należy, że osoba, która nabyła uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi danej kategorii w państwie - stronie Konwencji jest uprawniona do posługiwania się tym dokumentem przez okres pierwszych 6 miesięcy od czasu rozpoczęcia stałego pobytu, a po tym okresie uzyskuje uprawnienie do uzyskania polskiego dokumentu prawo jazdy wydanego przez odpowiedniego starostę i jest jednocześnie zobowiązana do złożenia odpowiedniego wniosku i wymiany dokumentu zagranicznego. Kolejna norma prawna nakazuje wszystkim organom uznawać ważność zagranicznego prawa jazdy (każdego), a po upływie okresu 6 miesięcy wymienić - na wniosek - dokument zagraniczny na dokument polski. Zagraniczne prawo jazdy nie staje się nieważne, tylko nie można się na nie powoływać. W dalszej części skargi skarżący zawarł swoje uwagi do podniesionej przez organ na wcześniejszym etapie postępowania kwestii braku obowiązku uznawania przez Polskę prawa jazdy wydanego na Ukrainie w sytuacji, gdy zachodzą warunki określone w art. 41 ust. 6 lit b Konwencji, podsumowując, że w obecnym stanie prawnym Polska uznaje każde prawo jazdy wydane w państwie - stronie Konwencji. Norma wynikająca z art. 41 ust. 6 Konwencji nie jest możliwa do bezpośredniego zastosowania w konkretnej i indywidualnej sprawie.

Następnie skarżący zajął się problematyką tzw. uznania administracyjnego i akcentował, że nie można pozwolić na to, by każdy organ (w tym przypadku starosta) był upoważniony do wydawania decyzji uznaniowej w kwestii wymiany danej osobie zagranicznego dokumentu prawa jazdy na dokument wydany przez właściwego starostę. Końcowo, skarżący stwierdził, że z racji swojego brzmienia art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji mógłby być stosowany tylko po wprowadzeniu do ustawy polskiej odpowiedniego przepisu, który stanowiłby implementację zasady wyrażonej w tym przepisie. Póki jednak ustawodawca nie zdecydował się na ograniczenie ważności zagranicznych dokumentów prawa jazdy w sposób określony w powyższym przepisie Konwencji, póty organy nie mają swobody przy wydawaniu decyzji w konkretnej i indywidualnej sprawie. W skardze wskazano też przykłady pewnych paradoksów, do jakich doprowadziłoby zastosowanie się do wykładni przepisów przyjętej przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, Kolegium stwierdziło, że nie ma przepisu procedury administracyjnej, który kategorycznie ustanawiałby związanie poszczególnych składów orzeczniczych zapatrywaniami wydawanymi przez inne składy Kolegium. Ponadto w przedmiotowej sprawie, po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ, pojawiły się nowe dowody, aspekty sprawy i wątki w wywodzie uzasadnienia. Dlatego też odmienne oceny i wnioski składu orzekającego Kolegium są wręcz konieczne. W odniesieniu do prawnomaterialnych aspektów skargi, organ odwoławczy wskazał, że ich rozważenie musi odwoływać się w znaczący sposób do sfery dogmatycznej, w tym zaś zakresie wyrażone w skarżonej decyzji stanowisko Kolegium nie uległo modyfikacji. Kolegium powtórzyło za Wojewódzkim Sądem w Olsztynie (wyrok z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 958/13), że aby ubiegać się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami na terytorium RP strona musi spełnić wymogi określone w polskich, a nie zagranicznych przepisach prawa. W związku z tym, organ odwoławczy podsumował, że działania strony polegające na uzyskaniu prawa jazdy na terytorium obcego państwa, gdy w tym czasie stale zamieszkuje w Polsce, nie mogą zyskać ochrony prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 września 2014 r., nr [...], na mocy której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, odmawiające zwrotu P. R. zatrzymanego prawa jazdy kategorii [...] nr [...], nr druku [...], wydanego w dniu 9 maja 2005 r. przez Starostę Brzeskiego, które znajduje się w depozycie w związku z orzeczonym zakazem prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 5 lat. Powodem odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy przez organ pierwszej instancji było posiadanie już przez skarżącego innego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym - w tym przypadku prawa jazdy uzyskanego na Ukrainie. Organ zwrócił uwagę, że gdyby doszło do zwrotu skarżącemu polskiego dokumentu potwierdzającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów, to zaistniałaby sytuacja, w której jedna osoba miałaby dwa równoważne dokumenty. Zgodnie bowiem z art. 41 cyt. wyżej Konwencji o ruchu drogowym (nadal zwanej dalej w skrócie "Konwencją"), prawo jazdy, które zostało wydane skarżącemu na Ukrainie jest dokumentem uznawanym w Polsce, jako ważny dokument uprawniający do kierowania pojazdami, które są w nim określone. To z kolei stanowiłoby naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 4 cyt. wcześniej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (wciąż zwanej dalej "ustawą"), wedle którego nie może być wydane prawo jazdy osobie, która posiada już inny dokument potwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym.

Organ drugiej instancji, za podstawę przemawiającą za utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o odmowie pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie zwrotu prawa jazdy, uznał jednak inne przesłanki. Kolegium stwierdziło mianowicie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania Konwencja, bo P. R. jest obywatelem polskim, stale zamieszkałym w Polsce, który nie utracił więzi z krajem ojczystym, a jedynie na czas odbycia kursu i zdania egzaminu na prawo jazdy wyjechał na Ukrainę. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, mają zastosowanie jedynie przepisy ustawy i w nich też należy szukać podstawy prawnej do załatwienia wniosku w sprawie zwrotu skarżącemu zatrzymanego prawa jazdy. W konsekwencji, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, skarżący jest zobowiązany do sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego i dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku tego egzaminu, może ubiegać się o zwrot przedmiotowego prawa jazdy.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko Kolegium o konieczności zastosowania do rozważanego przypadku przepisów prawa krajowego. Sąd zgodził się również z wyrażonym przez Kolegium poglądem o przysługującej organowi odwoławczemu kompetencji utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia, aczkolwiek z innych przyczyn niż stwierdzone przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności nie wyklucza bowiem dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej w toku instancji decyzji, lecz ponownie rozstrzyga sprawę, opierając się na już zgromadzonym lub ewentualnie uzupełnionym materiale dowodowym. W efekcie, Kolegium nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., a przedstawiając własną argumentację potwierdzającą trafność odmowy skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, dało wyraz temu, że samodzielnie rozstrzygnęło sprawę. Dodać trzeba, że przedmiotem oceny Kolegium była konkretna decyzja, czyli decyzja Starosty Brzeskiego z dnia 21 maja 2014 r. i tylko co do jej prawidłowości powinien wypowiedzieć się organ odwoławczy. Jak celnie zauważono w zaskarżonej decyzji, procedura administracyjna nie przewiduje związania rozstrzygającego organu stanowiskiem wyrażonym w innych, wcześniejszych postępowaniach, a także obowiązku kontynuowania kierunku rozstrzygnięcia w kolejnych rozstrzygnięciach zapadłych w danej sprawie, zatem bezzasadne są zarzuty dotyczące niekonsekwencji, jaka - zdaniem skarżącego - wynika z kolejnych decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie oraz w toczącej się równolegle sprawie o wymianę prawa jazdy ukraińskiego na polskie, która - co istotne - nie dotyczy przedmiotu zaskarżenia w obecnie toczącym się postępowaniu, i w której wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 510/14. Również zgłoszony w tym kontekście zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) jest niezasadny.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. akt [...], został orzeczony wobec P. R. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres pięciu lat, który wykonywany był do dnia 3 maja 2011 r. Po upływie orzeczonego zakazu, na wniosek strony, organ wydał zaświadczenie z dnia 27 maja 2011 r. o spełnieniu warunków do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, jednak skarżący nie zweryfikował w kraju swych predyspozycji do kierowania pojazdami.

Zasady oraz tryb postępowania w sprawach dotyczących wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami zostały uregulowane w ustawie o kierujących pojazdami. W myśl jej art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b, sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Z przepisu tego wynika, że warunkiem koniecznym do zwrotu zatrzymanego na okres przekraczający rok prawa jazdy jest poddanie się osoby ubiegającej się o taki zwrot sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r., poz. 1005, z późn. zm. - § 13) oraz w regulacji art. 102 ust. 2 ustawy, w myśl którego zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jeżeli od dnia zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem upłynął okres przekraczający rok, warunkiem wydania prawa jazdy jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Kwestii zwrotu prawa jazdy nie regulują natomiast, wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w skardze, przepisy Konwencji, w tym jej art. 41. Ponieważ P. R. z tego właśnie przepisu wywodzi pozytywne dla siebie skutki prawne, celowe jest przytoczenie jego treści w istotnym dla sprawy zakresie. Zgodnie z ust. 1 art. 41 Konwencji, umawiające się strony uznają:

a) każde krajowe prawo jazdy, sporządzone w ich języku narodowym lub w jednym z ich języków narodowych, a jeżeli nie jest sporządzone w takim języku, to, do którego jest dołączony uwierzytelniony przekład;

b) każde krajowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 6 do niniejszej Konwencji oraz

c) każde międzynarodowe prawo jazdy zgodne z postanowieniami załącznika 7 do niniejszej Konwencji,

jako uprawniające na ich terytoriach do kierowania pojazdem, który należy do kategorii wymienionych w prawie jazdy, pod warunkiem, że prawo jazdy jest nadal ważne oraz że zostało wydane przez inną umawiającą się stronę lub jeden z jej organów terenowych albo przez stowarzyszenie upoważnione do tego przez tę inną umawiającą się stronę lub jeden z jej organów terenowych. (...). Ponadto z ust. 3 omawianego przepisu wynika, że umawiające się strony podejmą niezbędne środki zmierzające do tego, aby krajowe i międzynarodowe prawa jazdy, wymienione w ustępie 1 litery a), b) i c) niniejszego artykułu, nie były wydawane na ich terytoriach bez należytego zagwarantowania umiejętności kierowcy oraz jego sprawności fizycznej.

Przytoczony przepis zawiera regulacje dotyczące wzajemnego uznawania dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami przez państwa - sygnatariuszy Konwencji, do których należą Polska i Ukraina. Odnotowania również wymaga, że wprowadza on odstępstwa od powyższej zasady wzajemności, a więc zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. I tak, np. w ust. 6 postanowiono, że przepisy Konwencji nie zobowiązują umawiających się stron do uznawania ważności krajowych lub międzynarodowych praw jazdy wydanych na terytorium innej umawiającej się strony w przypadku osób, których stałe miejsce zamieszkania w tym czasie znajduje się na ich terytoriach lub zostało ono przeniesione na ich terytoria po wystawieniu tych praw jazdy (lit. a), albo w przypadku praw jazdy wydanych kierującym, których stałe miejsce zamieszkania w czasie ich wydawania nie znajdowało się na terytorium, na którym te prawa jazdy zostały wydane, lub których miejsce zamieszkania po wydaniu tych praw jazdy zostało przeniesione na inne terytorium.

Komentowany przepis Konwencji, zdaniem Sądu, nie pozwala na sformułowanie prezentowanego przez skarżącego stanowiska o konieczności uznania egzaminów przeprowadzonych na Ukrainie za równoważne z egzaminami przeprowadzonymi przez organy polskie. Jest to stanowisko zbyt daleko idące i nie znajduje podstaw ani w postanowieniach Konwencji, ani w przepisach ustawy. Zmierza ono wyraźnie do obejścia przepisów prawa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że P. R. nie przebywał na Ukrainie z zamiarem stałego pobytu. Skarżący bowiem stale zamieszkuje w Polsce i nigdy nie utracił z tym krajem stałych więzi. Wyjechał na Ukrainę w celu odbycia kursu na prawo jazdy i zdania tam egzaminu potwierdzającego kwalifikacje. Powołany przez skarżącego przepis Konwencji, który miałby uzasadniać pogląd o wzajemnym uznawaniu przez strony Konwencji zdanych egzaminów sprawdzających kwalifikacje kierowców, czyli art. 41 ust. 3, mówi jedynie o tym, że umawiające się strony podejmą starania, by prawa jazdy w ich krajach były wydawane kierowcom z odpowiednimi umiejętnościami. Z takiego "zobowiązania" stron Konwencji do podjęcia odpowiednich starań nie można absolutnie wyprowadzić wniosku o automatycznym spełnieniu warunku z art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, w przypadku zaliczenia w innym kraju egzaminów koniecznych do uzyskania prawa jazdy. Ten, ani żaden inny przepis Konwencji nie reguluje kwestii równoważnego traktowania egzaminów sprawdzających kwalifikacje w różnych krajach - stronach umowy międzynarodowej. Przypomnienia wymaga, że nadane skarżącemu w Polsce uprawnienie podmiotowe do bycia kierowcą - mimo zatrzymania prawa jazdy i równocześnie fizycznego odebrania wyrażającego to uprawnienie dokumentu - nie zostało skarżącemu cofnięte. Tym samym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podstaw do załatwienia wniosku P. R. należy poszukiwać wyłącznie w regulacjach ustawy o kierujących pojazdami, wedle której tryb odzyskania posiadanych uprawnień w przypadku, w jakim znalazł się skarżący, wymaga sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, przeprowadzonego w kraju, w którym ma swoje stałe zamieszkanie, a zatem w Polsce, a nie na Ukrainie.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi, należy raz jeszcze podkreślić, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy tylko żądania zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Sąd związany jest granicami kontrolowanej sprawy, dlatego też pominął zarzuty dotyczące wymiany prawa jazdy, a odnoszące się w tym zakresie do przedstawionej przez skarżącego wykładni art. 4 ust. 2 i art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz art. 41 ust. 6 lit. b Konwencji. Sygnalizowano już wcześniej, że sprawa w przedmiocie wymiany prawa jazdy ukraińskiego na polskie była już przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu administracyjnym i sądowym. Ponadto, nieuprawniony jest zarzut o uznaniu za nieważne ukraińskiego prawa jazdy, ponieważ skarżony organ nie kwestionował legalności uzyskania przez P. R. tego dokumentu. Zamierzonego skutku nie może również odnieść argumentacja skargi, która nie dotyczy zaskarżonej decyzji i stanowi polemikę z wcześniej wydanymi rozstrzygnięciami w sprawie zwrotu prawa jazdy.

Reasumując, w ocenie Sądu, z treści przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że koniecznym warunkiem odzyskania zawieszonych uprawnień do kierowania pojazdami - w sytuacji zaistniałej w przypadku skarżącego - jest poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W świetle wskazanych wyżej regulacji ustawowych, egzamin sprawdzenia kwalifikacji skarżącego ma być przeprowadzony przed właściwym polskim organem państwowym, a nie organem kraju, z którym Polska podpisała umowę międzynarodową i z której wynika zasada wzajemnego uznania dokumentów uprawniających do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Kwestie związane ze zwrotem zatrzymanego w danym kraju prawa jazdy nie są regulowane przepisami Konwencji; jest to materia regulowana wyłącznie prawem krajowym. Stosowanie Konwencji i poszanowanie dokumentów wydanych za granicą mają na celu ujednolicenie prawa i ułatwienie korzystania z raz nabytych uprawnień. Nie można jednak takich uregulowań wykorzystywać w celu ominięcia przepisów krajowych, a na taki cel wskazuje zachowanie skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.