Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 857/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 22 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej U. D. kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł, po rozpatrzeniu odwołania U D, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł z dnia [...] r. o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ul. S [...]) w celu umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2 w okresie od 1 do 30 kwietnia 2015 r.

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 3 kwietnia 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2 przy ul. S [...] w okresie od 1 do 30 kwietnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – ul. S [...] (dz. nr 187/1, obr. B-50) w celu umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego o powierzchni 22,32 m2 w okresie od 1 do 30 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca otrzymała negatywne decyzje obejmujące okres od 1 czerwca 2014 r. do 31 marca 2015 r. Przyczyną odmowy wydania zezwoleń była niemożność wykonania przez zarządcę drogi planowanych robót drogowych, polegających, m.in. na wymianie nawierzchni chodnika w miejscu posadowienia obiektu. Skarżąca nie wyraziła zgody na tymczasowe jego przemieszczenie na "pobliski zieleniec" do czasu zakończenia robót. Udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. jest możliwe jedynie w szczególnych wypadkach i pod warunkiem, że zajęcie nie będzie kolidowało z realizacją zasadniczych funkcji pasa drogowego oraz obowiązków wykonywanych w stosunku do niego przez zarządcę drogi, do których należą m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą koliduje z nadrzędnym interesem społecznym, polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Zdaniem organu I instancji interes skarżącej trudno określić mianem słusznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., w sytuacji gdy przyjęła ona postawę konfrontacyjną, kategorycznie odrzucając rozsądną, w istocie zmierzającą do ochrony tego interesu propozycję zarządcy drogi, czasowego przeniesienia obiektu. Postawa ta uniemożliwiła wykonanie remontu chodnika pod należącym do skarżącej tymczasowym obiektem handlowym.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 – 10, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wystąpiła do organu, będącego inwestorem, o pozostawienie jej obiektu jako bezterminowego. Udostępniła decyzję o użytkowaniu obiektu. Na terenie objętym inwestycją pozostały podobne obiekty piekarni, kwiaciarni oraz kiosku MPK. W piśmie, którego adresatem był inwestor poinformowała, że przesunięcie jej budynku handlowego stanowić będzie samowolę budowlaną. Otrzymała odpowiedź po zakończeniu budowy, która nie ma charakteru aktu administracyjnego. Następnie otrzymała negatywną decyzję i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Otrzymała kolejną decyzję, którą kwestionuje. Zwracała się o udostępnienie projektu budowlanego, bowiem budowa i przebudowa nie dotyczyła jedynie zmiany nawierzchni, lecz zmiany linii regulacyjnej ulicy i wydzielenia pasa na ścieżkę rowerową. Projektu nie otrzymała, gdyż inwestor go nie sporządził. Stąd inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Zdaniem skarżącej naruszone zostały przepisy u.d.p., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy Prawo budowlane, konstytucyjna zasada równości stron wobec prawa. Inwestor – organ nakazał jej działanie skutkujące samowolą budowlaną, prowadził prace bez zezwolenia. Zdaniem skarżącej została przez organ "ukarana" decyzją odmowną pomimo umowy dzierżawy, która stanowiła podstawę zrealizowania przez nią inwestycji. Mimo złożenia wniosku "o ugodowe załatwienie sprawy" datowanego na 24 listopada 2014 r., nie otrzymała zgody na korzystanie z pasa drogowego, który poprzednio dzierżawiła. Inaczej nie dysponowałaby pozwoleniem na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., wskazało, że skarżąca występowała do Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi powiatowej, o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w wymienionym celu w następujących kolejno po sobie okresach. Termin ostatniego udzielonego jej zezwolenia zakończył się w dniu 31 maja 2014 r. Pismem z dnia 11 marca 2014 r. Zarząd Dróg i Transportu w Ł poinformował skarżącą o planowanym remoncie nawierzchni chodnika, wymagającym, m.in. przesunięcia na czas prac remontowych należącego do niej obiektu handlowego na pobliski "zieleniec". W piśmie doręczonym Zarządowi Dróg i Transportu w Ł w dniu 29 kwietnia 2014 r. skarżąca nie wyraziła zgody na tymczasowe przemieszczenie obiektu, określając działanie zarządcy drogi jako bezprawne, a przy tym naruszające konstytucyjnie chronione prawo własności. Począwszy od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., dotyczącej okresu od 1 do 30 czerwca 2014 r., kolejne wnioski skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego były załatwiane negatywnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Prezydent Miasta [...] jest ustawowo zobligowany do wykonywania obowiązków zarządcy drogi w odniesieniu do wszystkich dróg publicznych położonych w granicach miasta na prawach powiatu –[...], wyłączając jedynie autostrady i drogi ekspresowe. Jako zarządca drogi powiatowej – ul. S ma obowiązek dbać o utrzymanie nawierzchni tej drogi oraz innych elementów pasa drogowego, w tym chodników, a w razie potrzeby wykonywać odpowiednie prace remontowe lub modernizacyjne. Nie ma obowiązku uzgadniania zamiaru przeprowadzenia tego rodzaju robót oraz ich zakresu z podmiotami, którym uznaniowo – w drodze wyjątku od zasady sformułowanej w art. 39 ust. 1 u.d.p. – udostępnia pas drogowy w celach komercyjnych, a zatem w żaden sposób niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Interes skarżącej sprowadzający się do kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej w pasie drogowym ul. S, koliduje z nadrzędnym, mającym przed nim pierwszeństwo interesem społecznym realizowanym przez Prezydenta Miasta[...] przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł, polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Tylko zarządca drogi, z pominięciem innych osób, jest władny do dokonania oceny, czy stan ten jest należyty, czy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia remontu w odpowiednim zakresie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzekając o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jeśli skarżąca nie chce dobrowolnie umożliwić wykonania przez zarządcę drogi remontu nawierzchni chodnika (m.in. pod należącym do niej tymczasowym pawilonem handlowym), to uzasadnione jest zastosowanie środków administracyjnych, które pozwolą na zrealizowanie w całości zamierzonych prac. Takim uprawnionym środkiem jest w zaistniałej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego, której konsekwencją jest obowiązek niezwłocznego usunięcia obiektu budowlanego (niezależnie od legalności jego wzniesienia i użytkowania), a w razie niewykonania tego obowiązku – konieczność uiszczenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego z tytułu zajmowania pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (por. art. 40 ust. 15 i ust. 12 pkt 2 u.d.p.). Organ I instancji nie naruszył powołanych przez skarżącą przepisów procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Chociaż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., np. nie zawiera niezbędnego w przypadku decyzji uznaniowej rozważenia i dokonania oceny okoliczności sprawy w aspekcie przesłanek z art. 7 k.p.a., to stanowisko organu I instancji zostało w nim wyrażone na tyle precyzyjnie, że przy uwzględnieniu całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego mogło być zweryfikowane przez organ II instancji pod kątem jego legalności i zasadności. Nie mogło dojść do naruszenia przez organ I instancji wskazanych przez skarżącą norm prawa budowlanego, gdyż nie stanowiły one podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie ma znaczenia dla rozpatrzenia sprawy okoliczność, iż zakres prac prowadzonych w pasie drogowym ul. S nie wymagał czasowego przesunięcia wszystkich obiektów handlowych, jak również okoliczność, że zarządca drogi nie zapoznał skarżącej ze szczegółowym planem inwestycji, a tym bardziej, że go z nią nie skonsultował. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą na cudzym gruncie, w dodatku stanowiącym pas drogowy drogi publicznej, z czym wiąże się konieczność przestrzegania warunków i ograniczeń wynikających z przepisów prawa (np. u.d.p.) oraz wydanych w stosunku do niej ostatecznych decyzji administracyjnych.

W skardze na powyższą decyzję U D wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 107 § 3 k.p.a., art. 16 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi U D na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie do 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r.

Na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. strony zgodnie wniosły o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sygn. akt III SA/Łd 674/15.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie na zgodny wniosek stron.

Wobec uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15, pełnomocnik organu administracji wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 12 kwietnia 2016 r., do akt sprawy załączono następujące dokumenty: decyzję nr [...], decyzję nr [...] w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2015, aneks do umowy dzierżawy - złożone na rozprawie w dniu 30 września 2015 r., do akt sprawy III SA/Łd 647/16.

Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła o załączenie do akt sprawy dokumentów w postaci: decyzji w sprawie podatku od nieruchomości na rok 2016, zawiadomienia z dnia 15 stycznia 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wniosku skarżącej z dnia 1 marca 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia[...] r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Według art. 133 § 1 sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest zasadność odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – ul. S w celu umieszczenia w nim całorocznego obiektu handlowego w okresie od 1 do 30 kwietnia 2015 r. Nie jest sporne, że ul. S w Ł jest drogą powiatową. Informacja o tym, że jest to droga powiatowa dostępna jest na stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł (wykazy ulic zaliczonych do poszczególnych kategorii dróg).

Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. (k. 56), pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] r. (k. 59), aneksu do umowy dzierżawy z dnia 19 stycznia 1995 r. (k. 60-61) i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. (k. 65-69) pawilon handlowy, w którym skarżąca prowadzi kwiaciarnię jest usytuowany w pasie drogi – ul. S w Ł od wielu lat. W dniu 31 lipca 1992 r. skarżąca zawarła z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł umowę dzierżawy gruntu Skarbu Państwa przy ul. S [...] w celu prowadzenia na nim działalności handlowej. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. skarżąca użytkuje pawilon handlowy bezterminowo. Decyzją tą Prezydent Miasta[...] uchylił ostateczne decyzje z dnia 4 lipca 1991 r i 29 grudnia 1994 r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę i rozbudowę pawilonu handlowego w części określającej termin użytkowania obiektu. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie podatku od nieruchomości za 2016 r. wynika, że skarżąca jest podatnikiem podatku od nieruchomości w związku z zajmowaniem gruntu pod pawilonem handlowym przy ul. S [..] w Ł (k. 64). Nie jest sporne, że skarżąca nie wyraziła zgody na tymczasowe przesunięcie jej pawilonu na "pobliski zieleniec" w trakcie trwającego w 2014 r. remontu nawierzchni chodnika. Według organów administracji uniemożliwiło to wykonanie remontu pod pawilonem i nie pozwoliło na realizację całości zamierzonych prac. Jak wynika z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji, okoliczność ta stanowiła przyczynę wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowią przepisy u.d.p. Przepisy tej ustawy regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają m.in. ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, polegającą na działaniach mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 4 pkt 21 u.d.p.), sprawuje zarządca drogi i z tej przyczyny w jego kompetencjach leży, m.in. pełnienie funkcji inwestora, utrzymywanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 3, 4 i 8 u.d.p.).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W u.d.p. ustawodawca przewidział dwa różne tryby oddawania do korzystania przedsiębiorcom i innym osobom przez zarządcę drogi gruntów położonych w pasie drogi. Tryb cywilny (umowny) określony został w art. 22 ust. 2 u.d.p. Tryb administracyjny reguluje art. 40 u.d.p.

Stosownie do art. 22 ust. 2 u.d.p., grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.) nie stosuje się.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. – zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, ustalona w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 3 i ust. 11 u.d.p.).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. sygn. II GSK 109/13 ( LEX Nr 1488047), przepisy art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p. nie wykluczają się wzajemnie. Dają one natomiast zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2) lub tryb administracyjny (art. 40). Zastosowanie jednej z tych metod wyklucza drugą. Natomiast wybór drogi administracyjnej, tzn. zgoda (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi łączy się z pobieraniem opłat przewidzianych w rozporządzeniu, jak również z możliwością pobierania kar pieniężnych za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia. Podzielając to stanowisko dodać trzeba, że wyłączenie trybu administracyjnoprawnego dotyczącego wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej, potwierdziła redakcyjna zmiana art. 40 ust. 1 u.d.p. Od dnia 11 września 2015 r. na mocy art. 3 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. poz. 774 z późn. zm.) art. 40 ust. 1 u.d.p. otrzymał brzmienie: "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c".

W ocenie sądu w tym stanie rzeczy podstawową kwestią, która rzutuje na ocenę prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest brak poczynienia przez organy administracji ustaleń, na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część działki nr 187/1 w pasie drogowym drogi powiatowej. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest odniesienia się do tej kwestii, chociaż z wymienionych wyżej dokumentów znajdujących w aktach sprawy wynika, że tytuł prawny do władania tym gruntem i usytuowania na nim pawilonu handlowego przez skarżącą należy wywodzić z umowy dzierżawy zawartej w dniu 31 lipca 1992 r.

Wyjaśnienie, czy umowa dzierżawy gruntu pod pawilonem w dalszym ciągu wiąże strony, na co może wskazywać decyzja podatkowa określająca skarżącej podatek od nieruchomości za ten teren za 2015 i 2016 r., czy też może umowa ta została skarżącej skutecznie wypowiedziana, będzie determinowało ocenę prawidłowości działania organu. Jeżeli bowiem skarżąca dysponowała terenem w obrębie pasa drogowego na podstawie umowie cywilnoprawnej, to jej zachowanie należało oceniać także w świetle jej postanowień. Wówczas nie było podstaw do prowadzenia postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sama okoliczność, ze skarżąca zaczęła występować z takimi wnioskami, nie może bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, przesądzać o prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie administracyjnym, gdyż równocześnie skarżąca składała wniosek o ugodowe załatwienie sprawy i przywrócenie uzyskiwania decyzji na teren zajęty przez obiekt kwiaciarni, w którym wskazywała na prowadzoną z organem korespondencję. Okoliczności te powinny być znane organowi z urzędu i powinny zostać przedstawione i wyjaśnione stronie w uzasadnieniu decyzji. Chociaż organ I instancji powołał się na stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w decyzji z dnia[...] r. (dotyczące odmowy udzielenia zezwolenia w okresie od 1 do 31 października 2014 r.), to decyzja ta oraz związane z nią akta administracyjne nie zostały do niniejszej sprawy załączone. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie sposób natomiast wywieść, jakie to argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w decyzji z dnia[...] r., organ ten uznał za "słuszne". W aktach administracyjnych brak jest poza tym pism Zarządu Dróg i Transportu oraz skarżącej dotyczących planowanego remontu nawierzchni chodnika, o których mowa jest na str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji brak jest nawet możliwości odniesienia się do kwestii skuteczności wezwania skarżącej do udostępnienia terenu pod pawilonem.

W ocenie sądu w rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest niepełny i nie wyjaśnia wszystkich okoliczności, które są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Doszło więc w sprawie do naruszenia art., 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3. k.p.a. Dopiero wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy pozwoli na ocenę, jakie przepisy prawa materialnego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien więc ustalić na jakiej podstawie prawnej skarżąca zajmowała część pasa drogi powiatowej – ulicy S w Ł, pod pawilon, którego jest właścicielką i jakim ten stan prawny ulegał zmianom. Z treści skargi i przedstawionych na rozprawie dokumentów, które powinny być również w posiadaniu organu, można wnosić, że w dalszym ciągu obowiązuje strony umowa dzierżawy terenu pod pawilonem, skoro skarżąca jest podatnikiem podatku od nieruchomości (decyzja z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie podatku od nieruchomości za 2016 r.). Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r., złożonej przez skarżącą na rozprawie wynika zaś, że według ustaleń poczynionych przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia[...] r. o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skarżąca w dalszym ciągu dysponuje tytułem prawnym do zajmowania części działki nr [...] w pasie drogi powiatowej w postaci umowy dzierżawy. Umowa ta nie została wypowiedziana. W 2015 r. skarżąca płaciła czynsz dzierżawny. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uzupełnić aktach sprawy o brakujące dokumenty, wskazywane powyżej, aby możliwa była ocena prawidłowości jego ustaleń i ich skutków prawnych.

Na zakończenie należy podnieść, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 674/15, wydanym w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W sprawie tej przedmiotem skargi U D była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia[...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta[...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Stanowisko to sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

k.p.