Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1644/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Grzesik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1094/17 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1094/17, po rozpoznaniu skargi J. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2017 r., DPPI[...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2017 r., w pkt 2. zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] marca 2017 r. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej o udostępnienie informacji publicznej wymienionej w ośmiu punktach. W pkt 1 i 2 tego wniosku zawarte było żądanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. składu zespołu ekspertów przygotowujących nową, związaną z reformą oświaty wprowadzoną od 1 września 2017 r., podstawę programową przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym; 2. nazwiska osób pracujących w zespole, o którym mowa w punkcie 1, z podaniem stopni i tytułów naukowych oraz instytucji, w których są zatrudnione.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 1 i 2 wniosku.

Organ uznał, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), zachodzi podstawa do odmowy udostępnienia nazwisk osób, które pracowały w zespole ekspertów nad założeniami podstawy programowej kształcenia ogólnego w zakresie matematyki. Wyjaśnił, że decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji wskazanej w pkt 1 i 2 wniosku podjął ze względu na ochronę prywatności osób pracujących w zespołach przygotowujących na zlecenie Ministra Edukacji Narodowej poszczególne części założeń do podstawy programowej kształcenia ogólnego dostosowanej do reformy ustroju szkolnego, które zawierając umowę, nie występowały jako przedsiębiorcy oraz ze względu na charakter wykonywanych czynności nie posiadały przymiotu osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

25 maja 2017 r. do Ministerstwa Edukacji Narodowej wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że o ile prawo do informacji publicznej jest gwarantowane w szerokim zakresie ustawą o dostępie do informacji publicznej, to podlega ono ograniczeniu co do udostępnienia danych osobowych, chyba, że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ zauważył, że o ile rzeczywiście zasadą jest prymat prawa dostępu do informacji publicznej, o tyle należy pamiętać o tym, iż nie jest to wartość absolutna, gdyż granicę prawa do informacji stanowi ochrona prywatności osób fizycznych.

W ocenie organu osoby, o których dane wnosił skarżący, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem ich prawo do prywatności jest chronione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśnił, że osoby pracujące w zespołach przygotowujących podstawy programowe (niezależnie od przedmiotu, dla którego przygotowywana jest podstawa) nie miały i nie mają jakiegokolwiek wpływu na to, czy i w jakim zakresie opracowane przez nich materiały zostaną wykorzystane przez Ministra Edukacji Narodowej w procesie legislacyjnym projektu aktu prawnego. Organ podniósł, iż w proces opracowywania rozporządzenia zaangażowanych jest wiele podmiotów, w tym organizacje społeczne uczestniczące w procesie konsultacji publicznych. Jednak, jak wskazał organ, to do Ministra Edukacji Narodowej należy ocena i weryfikacja przedkładanych propozycji oraz ostateczna decyzja co do treści podstaw programowych. Organ podniósł ponadto, że w procesie podejmowania rozstrzygnięć Minister Edukacji Narodowej może korzystać z różnorodnych materiałów pomocniczych. Wykorzystanie przez organ tych materiałów nie uzasadnia jednak uznania ich autorów za osoby, które pełniły funkcję w organach władzy publicznej lub osoby, którym powierzone zostały zadania publiczne, czy też osoby, którym przysługiwały uprawnienia i obowiązki w zakresie realizacji zadań o charakterze publicznym, albo uprawnienia decyzyjne. Organ uznał tym samym, że kompetencje decyzyjne co do treści podstaw programowych opublikowanych w rozporządzeniu pozostawały i pozostają w całości po stronie Ministra Edukacji Narodowej.

Minister podkreślił, iż przez zawarcie z nim umów cywilnoprawnych osoby nie stały się osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani też osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem nie można im odmówić ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

Organ wskazał ponadto, że pomimo, iż poza sporem jest to, iż na podstawie umów cywilnoprawnych dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, to wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy też transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak - według art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - pozbawienia ochrony prywatności osób (w zakresie udostępniania ich danych osobowych), które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, albowiem przez zawarcie umowy o dzieło lub zlecenie nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne", ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Minister podkreślił przy tym, że dostęp do informacji publicznej gwarantować ma przejrzystość działalności organów władzy publicznej, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe.

Reasumując, Minister Edukacji Narodowej uznał, że w decyzji z [...] maja 2017 r. prawidłowo przyjęto, że osoby, o których dane występował skarżący, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a zatem ich prawo do prywatności jest chronione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym bardziej, że nie dysponuje oświadczeniami pochodzącymi od tych osób o rezygnacji z przysługującego im prawa do ochrony ich prywatności.

W piśmie z 6 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 października 2017 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w niniejszej sprawie.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 października 2017 r., dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Minister Edukacji Narodowej, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającego na niewłaściwym zastosowaniu ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym odmawiając skarżącemu dostępu do informacji publicznej dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie ww. przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i związana z tym uchybieniem obraza zasady praworządności, przyczyniły się w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, co ostatecznie miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2017 r.

Następnie Sąd podniósł, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny, czy osoby pracujące w zespołach ekspertów przygotowujących nową podstawę programową przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie takiego stanowiska pozwala bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego, jak np. nepotyzm, czy też każde inne trwonienie środków publicznych, które - jak niestety praktyka dnia codziennego wskazuje - dosyć często zdarza się organom władzy publicznej wszystkich szczebli.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną było, iż tworzenie założeń do podstawy programowej matematyki w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym, dotyczy decyzji o charakterze ogólnospołecznym i to o charakterze szczególnie istotnym. To zaś niebicie świadczy o tym, że osoby, których dotyczy przedmiotowy wniosek, miały (choćby minimalny) wpływ na kształtowanie sprawy publicznej, jaką jest przygotowywanie założeń do podstawy programowej. Tym samym skoro osoby te w pewnym stopniu wpłynęły na kształt przyjętej podstawy programowej, a więc na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, to zasadnym jest traktowanie ich, jako pełniących funkcje publiczne. Sam zaś fakt podlegania - opracowanych przez te osoby założeń programowych - konsultacjom i uzgodnieniom nie zmienia tego, że praca tych osób dotyczyła, jak też wpływała na kształtowanie spraw publicznych.

Ponadto Sąd zauważył, iż z osobami, których dotyczył wniosek skarżącego, Ministerstwo Edukacji Narodowej zawarło umowy cywilno-prawne. Osoby te otrzymały zatem za swoje działania wynagrodzenie ze środków publicznych, co także świadczy, iż należy uznać, że pełnią one funkcję publiczną. W efekcie ww. przesunięć finansowych pomiędzy Skarbem Państwa a ww. osobami, dochodzi bowiem do zubożenia zasobów publicznych. W ocenie Sądu w celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania organów administracji publicznej i jawności wydatkowania funduszy Skarbu Państwa, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z organami państwowymi, staje się beneficjentem funduszy publicznych.

Sąd zwrócił także uwagę, iż dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy, umożliwiają ocenę tego, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Jeśli zatem umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, to osoba zawierająca taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji jej imię i nazwisko mogą zostać ujawnione.

Sąd podkreślił również, iż brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających utajnianie imion i nazwisk osób, które w wyniku realizacji zawartych z organem administracji publicznej umów cywilno-prawnych, mają wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Co więcej, fundamentalne zasady logiki podpowiadają, że dla takich osób nie powinno być niczym wstydliwym (dotyczącym sfery intymności, czy też życia rodzinnego) to, że współdziałają z centralnym organem administracji publicznej, wspomagając go przy realizacji jego konstytucyjnych powinności, tym bardziej, że - jak podkreślał przy każdej możliwej okazji Minister Edukacji Narodowej - przeprowadzana reforma edukacji jest doskonale przygotowana i stanowić będzie gwarancję lepszego rozwoju dzieci i młodzieży, dla dobra narodu i państwa. Jednocześnie, oczywistym jest i nie wymaga raczej żadnego szerszego uzasadnienia okoliczność, iż osoby, których dotyczył przedmiotowy wniosek, nie powinny w żaden sposób wstydzić się zarówno swoich stopniu naukowych (otrzymanych najpewniej w wyniku wielu lat ciężkiej i wymagającej wielu poświęceń pracy podjętej w celu ich osiągnięcia), jak i instytucji, w których służą swoją wiedzą i doświadczeniem.

Powołując się na powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2017 r.

Minister Edukacji Narodowej w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie powyższego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie podał, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego:

przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p, w zw. z art. 47 i art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że w sytuacji kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, a więc prawem do prywatności, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, podczas gdy w sytuacji zaistnienia takiej kolizji ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności osób fizycznych;

przez błędną wykładnię zawartego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" polegającą na uznaniu, że o posiadaniu przymiotu "osoby pełniącej funkcje publiczne" przesądza otrzymywanie za swoje działania rekompensaty finansowej czy wynagrodzenia ze środków publicznych, podczas gdy kryterium wyznaczającym zakres tych pojęć jest posiadanie kompetencji decyzyjnych przy realizowaniu w ramach instytucji publicznej zadań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób;

przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że osoby pracujące w zespołach przygotowujących określone części materiałów mających stanowić założenia do podstawy programowej kształcenia ogólnego miały wpływ na kształtowanie sprawy publicznej, a tym samym są osobami pełniącymi funkcje publiczne w sytuacji, gdy osoby te nie dysponowały kompetencjami decyzyjnymi w zakresie treści aktu normatywnego określającego podstawy programowe kształcenia ogólnego, a tym samym nie miały bezpośredniego wpływu na kształtowanie sprawy publicznej i nie zachodziła wskazana w tym przepisie przesłanka ograniczająca ochronę prawa prywatności tych osób;

2. przepisów postępowania:

- przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a.") w zw. z art. 16 ust 1 w zw. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2017 r., w sytuacji, gdy prawo do informacji publicznej w tym zakresie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tych osób, a zatem zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszeniem zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i nie powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zastosować art 151 p.p.s.a. i skargę oddalić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Pismem z 28 marca 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w przedmiotowym postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Rzecznik w pełni zgodził się z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż osoby, które pracowały nad opracowaniem podstawy programowej są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a także kontrahentami organu, a zatem żądane informacje dotyczące tych osób są informacjami podlegającymi udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko Minister Edukacji Narodowej prowadzi do ograniczenia konstytucyjnego prawa obywatela do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie, zasadzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Zdaniem uczestnika postępowania z uwagi na istotny wpływ reformy edukacyjnej na całe społeczeństwo należy uznać, iż dane osobowe osób uczestniczących w jej pracach powinny zostać ujawnione szerokiemu kręgowi odbiorców. Takie działanie powoduje możliwość społecznej weryfikacji wyboru kadry, co jest gwarantem zachowania wysokich kompetencji osób uczestniczących w opracowywaniu podstawy programowej szkół.

Pismem z [...] maja 2018 r. Rzecznik Praw Dziecka zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu wnosząc jednocześnie o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

W opinii Rzecznika Praw Dziecka, w przypadku członków zespołu ekspertów przygotowujących nową podstawę programową przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym, mamy do czynienia z osobami "decyzyjnymi", mającymi realny wpływ na sytuację innych osób. Opracowały one bowiem określone części założeń do podstawy programowej, które objęto regulacją rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Dlatego też zgodzić należy się z Sądem pierszej instancji, że osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Równocześnie w opinii Rzecznika Praw Dziecka Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie także uznał, że okoliczność zawarcia przez organ umów cywilnoprawnych z osobami, których dotyczy wniosek skarżącego, dodatkowo przemawia za ujawnieniem ich imion i nazwisk. Koniecznym jest bowiem zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto staje się beneficjentem funduszy publicznych i umożliwia dokonanie oceny, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności, pozwalające na jej należyte wykonanie, a sama umowa nie była sposobem na nieuprawniony przepływ środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, że problematyką związaną z ujawnieniem danych osobowych osób wchodzących w skład zespołu ekspertów przygotowujących nową podstawę programową zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2018 r., I OSK 169/18. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wykładni prawa materialnego w tej sprawie są tożsame z zarzutami podniesionymi w rozpoznawanej skardze kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do przyjęcia odmiennej oceny tych samych zarzutów a dotyczących wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Istota skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Wobec czego należało ocenić, czy Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że osoby pracujące w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym, są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w rezultacie, że prawo do informacji dotyczącej danych osobowych tych osób nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. Od ustalenia statusu tych osób uzależniona jest ocena zakresu ochrony ich prywatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest trafne i należy w całości podzielić argumentację tego Sądu przemawiającą za tym stanowiskiem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej k.k.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Poglądy doktryny wskazują przy tym, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. w przypadku kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.

Z powyższego wynika, że również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, choć nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taka z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Odwołując się natomiast do przywołanego przez Sąd pierwszej instancji, jak i skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), zwrócić należy uwagę, że Trybunał wskazał w nim, iż pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być zatem ujmowane szeroko i nie ograniczać się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. W orzecznictwie administracyjnym zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu, natomiast w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 115 § 13 i 19 k.k., za czym przemawia wykładnia systemowa. Kodeks karny jest wszakże regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego, przy czym racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy zasadnym jest przyjęcie, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, czy jak chociażby ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Należy zatem wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły - exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z: 18 marca 2015 r., I OSK 951/14; 8 lipca 2015 r., 1530/14).

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zauważa, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jeszcze jednak, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Stosownie do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o danych osobowych funkcjonariuszy publicznych są jawne. Należy przyjąć, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Okolicznością, która dodatkowo przemawiała za koniecznością ujawnienia nazwisk osób objętych wnioskiem jest to, że organ zawarł z tymi osobami umowy cywilnoprawne. Obowiązek udostępnienia informacji o nazwiskach osób będących w zespołach ekspertów przygotowujących założenia do podstawy programowej przedmiotu matematyka wraz z informacją o ich stopniach i tytułach oraz instytucjach, w których są zatrudnione, może być także wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.. W myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyroki NSA z: 18 września 2014 r., I OSK 59/14; 30 września 2015 r., I OSK 1853/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej, tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną. Niewątpliwie informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Zasadnym jest zwrócenie uwagi na trafny pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 12 lutego 2015 r., I OSK 759/ 14, w którym stwierdzono, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają zatem udostępnieniu jako publiczne (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Glosa do wyroku SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 9, s. 88). Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego. Z tym też zakresem wiąże się potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne.

Warto zaznaczyć, że zasada jawności relewantnych danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego – jest podkreślana w obecnie jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 22 marca 2016 r., I OSK 2317/14; 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2563/14; 15 czerwca 2016 r., I OSK 3217/14; 25 listopada 2016 r., I OSK 2153/14; 9 października 2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14).

Zaakcentowania dodatkowo wymaga, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 20 marca 2006 r., K 17/05), a ze zdania drugiego ust. 2 art. 5 u.d.i.p. wynika wyjątek od prymatu prawa do prywatności w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej.

Celowym wydaje się również zauważenie, że sfera prywatności jest chroniona przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie Ministra, zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie podał, że ustawodawca przyjął zasadę prymatu ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jedynie jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Z przedstawionych wyżej powodów wyjątek ten nie koliduje z regulacjami Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu nazwiska osoby pełniącej funkcje publiczną oraz posiadanego stopnia naukowego i instytucji, w której ta osoba jest zatrudniona, nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3184/14).

Mając na względzie powyższe wywody ocenić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego wynika, że osoby wchodzące w skład "zespołów" tworzyły założenia do podstawy programowej kształcenia w zakresie przedmiotu matematyka w szkole podstawowej i liceum ogólnokształcącym. Niewątpliwie osoby te miały wpływ na decyzje o charakterze ogólnospołecznym i to o charakterze szczególnie istotnym. Jak to bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji nie trzeba nikogo przekonywać o tym, że to, w jaki sposób ukształtuje się i wykształci dzieci i młodzież, będzie miało niebagatelny wpływ na przyszłość kraju i narodu. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ sam przyznał, że osoby będące obiektem zainteresowania wnioskodawcy, sporządziły część założeń podstawy programowej (str. 5 decyzji II instancji). W ten sposób realizowały zadania MEN związane z przeprowadzaną reformą oświaty. To świadczy o tym, że osoby których dotyczy wniosek skarżącego, miały (choćby minimalny) wpływ na kształtowanie sprawy publicznej jaką jest przygotowywanie założeń do podstawy programowej. Co najmniej w pewnym stopniu osoby te wpłynęły na kształt przyjętej podstawy programowej, a więc na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Należy też zauważyć, że ostatecznie przygotowane przez zespól założenia stanowiły podstawę opracowania rozporządzenia wydanego zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p., pytanie o zamierzenia organów mogą też dotyczyć projektowania aktów normatywnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustawa mówi o "projektowaniu aktów normatywnych" a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 169-170). Tym samym, w ocenie NSA zasadnym jest traktowanie osób uczestniczących w opracowaniu podstawy programowej, jako pełniących funkcje publiczne. Sam zaś fakt podlegania opracowanych przez te osoby założeń programowych konsultacjom i uzgodnieniom, nie zmienia tego, że praca omawianych osób dotyczyła, jak też wpływała na kształtowanie spraw publicznych. Nie budzi przecież wątpliwości, że opracowanie podstawy programowej z matematyki wymaga ścisłej wiedzy specjalistycznej z matematyki i z zakresu pedagogiki, a także doświadczenia z zakresu kształcenia dzieci i młodzieży, zaś członkowie zespołu programowego odpowiadali za zawartość merytoryczną podstawy. Ponadto z osobami, których dotyczył wniosek skarżącego, Ministerstwo Edukacji Narodowej zawarło umowy cywilno-prawne, na podstawie których osobom tym wypłacano wynagrodzenie. Zatem i z tego względu osoby te, jako otrzymujące za swoje działania rekompensatę finansową (wynagrodzenie) ze środków publicznych, również jawią się jako osoby pełniące funkcje publiczne.

W tych warunkach Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że niniejszej sprawie przy kolizji w prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy zwłaszcza na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego osoby, które wyraziły zgodę na udział w pracach "zespołów" i zawarły umowę cywilnoprawną z Ministrem Edukacji Narodowej, nie mogą oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko oraz status zawodowy, który jest istotny z uwagi na przedmiot umowy, zachowają prawo do prywatności. Jak to słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji dane osobowe osób, z którymi Minister zawarł umowy, umożliwiają bowiem ocenę tego, czy realizację umowy organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do osób prywatnych (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180).

W rezultacie, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie zastosował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że brak jest podstaw do ograniczenia skarżącemu dostępu do informacji publicznej w żądanej postaci ze względu na prywatność osób, których ta informacja dotyczy. Dlatego Sąd ten trafnie przyjął, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone decyzje Ministra Edukacji Narodowej. Wcześniejsze wywody w sposób jednoznaczny przemawiają za prawidłowością stanowiska Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organ zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów procesu nie został uwzględniony, albowiem zauważając, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., zważyć należy, że przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przy oddaleniu skargi kasacyjnej jedynie na rzecz organu i skarżącego.