Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 522/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 63
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości gruntowej w terminie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 14 357 (czternaście tysięcy trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 2013 r. zobowiązał A. do uiszczenia dodatkowej opłaty rocznej w wysokości 373.024,80 zł i 340.888,80 zł za niezagospodarowanie w terminie dwóch nieruchomości gruntowych przy ulicach Ż., C., P. i P. Wysokość opłaty stanowi 20% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zabudowy. Ustalono, że termin uiszczenia dodatkowej opłaty powstanie z dniem 1 stycznia 2014 r., tj. po bezskutecznym upływie dodatkowego terminu zagospodarowania wskazanej nieruchomości wyznaczonego do dnia 31 marca 2012 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 63 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Nieruchomości gruntowe położone w G. przy ulicach Ż., C., P. i P. zostały oddane w użytkowanie wieczyste na 99 lat w drodze przetargu ustnego nieograniczonego na rzecz B. z przeznaczeniem pod funkcję administracji, bankowości, biurową, mieszkalną, zamieszkania zbiorowego i usług. Umowa o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego nr [...] została zawarta w dniu 31 marca 2006 r., w którym zgodnie z § 8 nabywca został zobowiązany do rozpoczęcia inwestycji w terminie pierwszego roku od daty podpisania umowy notarialnej tj. do dnia 31 marca 2007 r. i jej zakończenia w terminie trzech lat od daty podpisania umowy notarialnej tj. do dnia 31 marca 2009 r. W związku z niewywiązaniem się z ustalonego terminu, B. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu zabudowy, uzasadniając jego niedotrzymanie przyczynami od niej niezależnymi. Prezydent Miasta zarządzeniami z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] i nr [...] przedłużył termin zagospodarowania obu nieruchomości gruntowych do dnia 31 marca 2012 r., w związku z czym strony zmieniły umowę użytkowania wieczystego umowami zawartym 16 kwietnia 2009 r. w formie aktów notarialnych nr [...] i nr [...]. W wyniku zawarcia w dniu 24 marca 2010 r. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, nowym użytkownikiem wieczystym obu nieruchomości została A.

W związku z upływającym w dniu 31 marca 2012 r. przedłużonym terminem zabudowy nieruchomości, nowy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o jego przedłużenie do dnia 31 marca 2015 r., którego Prezydent Miasta nie uwzględnił.

Wobec powyższego decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. naliczono Spółce dodatkową 10% opłatę roczną w wysokości 186.512,40 zł (ulice Ż., C. i P.) oraz 170.444,40 zł (ul. P.) z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania wskazanych nieruchomości gruntowych. Decyzją z dnia 14 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., II SA/Gd 382/13, oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., I OSK 217/14, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje obu instancji administracyjnych wyjaśniając, że w postępowaniu o ustalenie opłaty dodatkowej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie należy rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, w tym rozważyć zarówno elementy składające się na pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, które organy pominęły.

Wobec nieprzystąpienia do prac inwestycyjnych również w 2013 r., co potwierdziły oględziny przeprowadzone na nieruchomości w dniu 14 listopada 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia dodatkowej 20% opłaty rocznej, niezależnie od opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta zobowiązał A. do uiszczenia dodatkowej 20% opłaty rocznej w wysokości 373.024,80 zł i 340.888,80 zł za niezagospodarowanie w terminie dwóch nieruchomości gruntowych przy ulicach Ż., C., P. i P.

W uzasadnieniu wskazano, że wartość nieruchomości położonej przy ulicach Ż., C., P. została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 1.865.124 zł, a wartość nieruchomości położonej przy ul. P. oszacowano na kwotę 1.704.44 zł, co stanowiło podstawę wymierzenia opłaty dodatkowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. W uzasadnieniu odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 2 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ prawidłowo ustalił, że nieruchomość nie została zabudowana, ale nie zbadał przyczyn braku zagospodarowania nieruchomości. Odwołująca wyjaśniła, że w związku ze szczególnym położeniem nieruchomości (zabytkowe centrum miasta), podczas prac archeologicznych (uwarunkowanych treścią umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste) odnaleziono szereg obiektów o wartości naukowej i historycznej. W rezultacie powyższego, badania archeologiczne były czasochłonne i dokładne. W ocenie odwołującej terminy zabudowy nieruchomości wyznaczone w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie uwzględniały w dostatecznym stopniu skomplikowania i czasochłonności badań archeologicznych. Termin wskazany umową był zbyt krótki, czego dowodem jest fakt, że prace te prowadzone są nadal.

W tych okolicznościach, według odwołującej nie można nakładać na użytkownika wieczystego swoistej sankcji w postaci dodatkowej opłaty rocznej - skoro użytkownik wieczysty w sposób należyty stara się wywiązać z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnych badań archeologicznych.

Odwołująca, odnosząc się do twierdzeń organu I instancji, w zgodzie z którymi nie dokonano na nieruchomości żadnych znaczących działań administracyjnych i inwestycyjnych w celu zabudowy działki wskazuje, że z uwagi na prowadzone ratownicze badania archeologiczne podjęcie działań administracyjnych i inwestycyjnych nie było celowe. W odwołaniu podniesiono ponadto, że użytkownik wieczysty nie mógł i nadal nie może przewidzieć, czy badania archeologiczne nie wpłyną na założenia architektoniczne planowanej inwestycji. W rezultacie odwołująca nie wie, jakie działania inwestycyjne można ponosić w sytuacji, gdy nieznane są założenia architektoniczne budynku, a tym samym nie sposób przygotować projektu budowlanego oraz uzyskać pozwolenia na budowę.

Wobec tego, odwołująca wskazała, że ustalenia organu I instancji były niepełne, a ponadto nie odnosiły się do kwestii istnienia lub braku winy użytkownika wieczystego w związku z niedotrzymaniem terminu zabudowy. Organ nie wziął pod uwagę, iż niedochowanie terminu zabudowy wynikało z konieczności przeprowadzenia badań, a tym samym odwołującej nie sposób przypisywać winy, a w rezultacie nałożyć dodatkową opłatę.

Decyzją z dnia 14 lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 2, 3 i 4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie fakt, iż przedmiotowe nieruchomość nie zostały zagospodarowane w terminie wskazanym w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste ani w terminie wydłużonym zarządzeniami nr [...] i [...] z dnia 29 lipca 2011 r. tj. do dnia 31 marca 2012 r. jest okolicznością bezsporną, co wskazuje również odwołująca Spółka w treści odwołania. W świetle dokonanych ustaleń organ uznał jednak, że w związku z niezagospodarowaniem w terminie przedmiotowych nieruchomości, na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy organ I instancji mógł ustalić opłatę dodatkową, co potwierdza również orzecznictwo sądowo administracyjne.

Podkreślono, że sprawa nałożenia dodatkowej opłaty z tytułu niezagospodarowania przedmiotowych nieruchomości była już przedmiotem rozpatrywania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy nie uległ istotnym zmianom i organ w podzielił stanowisko wyrażone w przywołanej decyzji.

Jak wynika z treści odwołania okolicznością, która w ocenie odwołującego przemawia za nieuzasadnionym nałożeniem opłaty jest konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych na nieruchomości. Podkreślono jednak, że dotychczas rozpoznawane w sprawie wnioski o przedłużenie terminu na zagospodarowanie nieruchomości, z podaniem jako przyczyny właśnie konieczności przeprowadzenia ww. badań rozpoznawane były przez organ I instancji pozytywnie. W rezultacie, organ znacznie wydłużył wyznaczony pierwotnie użytkownikom termin do zagospodarowania działki zgodnie z umową uznając, iż nie dotrzymanie go wyniknęło z przyczyn od nich niezależnych. W niniejszej sprawie organ wykorzystał najpierw możliwość przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 ustawy. Zakończenie robót ustalono na dzień 31 marca 2012 r. Termin ten został już znacznie przekroczony. W związku z tym prawidłowym postępowaniem organu administracji jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego poprzez nałożenie na niego dodatkowej opłaty rocznej zwłaszcza, że pierwotny termin na zagospodarowanie nieruchomości upłynął w 2009 r.

Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu okoliczności nie występowania po stronie użytkownika wieczystego winy w niedotrzymaniu terminu zagospodarowania nieruchomości wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1118/09 (LEX nr 589146), w którym stwierdzono, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przy ustalaniu opłaty dodatkowej organ powinien badać czy użytkownik wieczysty ponosi winę w związku z niezrealizowaniem zabudowy działki. Zagadnienie winy użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu ma znaczenie wyłącznie przy rozpatrywaniu wniosku o przedłużenie terminu pierwotnego, gdyż tylko wówczas bada się, czy termin nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkowników (art. 62 ust. 4 u.g.n.).

Podkreślono, że w zgodzie z art. 65 u.g.n. tylko w dwóch ściśle określonych sytuacjach nie pobiera się opłaty rocznej dodatkowej, a mianowicie w razie nie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji oraz w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Przepis ten nie wymienia sytuacji braku winy użytkownika w niedotrzymaniu terminu do realizacji celu użytkowania wieczystego z innego powodu niż wyżej wskazany. Powołany przepis jest jasny i nie można interpretować go rozszerzająco. W przedmiotowej sprawie żadna z sytuacji wymienionych w art. 65 ust. 1 u.g.n. nie wystąpiła, co uprawniało organ do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wobec A., która nie wywiązała się ze swoich zobowiązań wynikających z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zgromadził pełen materiał dowodowy i na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia, które mogły stanowić właściwą bazę dla wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej, która - co podkreślono ustalona została we właściwej wysokości, w oparciu o poprawnie sporządzoną wycenę nieruchomości.

Organ wskazał, że okoliczność dokonywania prac archeologicznych pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Konieczność prowadzenia prac archeologicznych wynika z umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, ich charakter czy cel nie ma więc znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W skardze na powyższą decyzję A. wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyczyn niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości oraz brak ujawnienia terminów zagospodarowania gruntu w myśl art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, czego konsekwencją było wydanie decyzji w trybie art. 63 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację podnoszoną w we wniesionym odwołaniu. Skarżąca stwierdziła, ze terminy zagospodarowania nieruchomości nie uwzględniały skomplikowania i czasochłonności badań archeologicznych, a organ nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii braku winy użytkownika wieczystego w niezachowaniu terminu zabudowy. Uznała, że w tych okolicznościach nie sposób nakładać na użytkownika wieczystego swoistej sankcji w postaci dodatkowej opłaty rocznej - skoro użytkownik wieczysty w sposób należyty stara się wywiązać z obowiązku przeprowadzenia wszechstronnych badań archeologicznych. Ponownie podkreślono, że z uwagi na prowadzone ratownicze badania archeologiczne podjęcie działań administracyjnych i inwestycyjnych na nieruchomości nie było celowe. Użytkownik wieczysty nie mógł przewidzieć (i wciąż nie może tego zrobić), czy badania archeologiczne nie wpłyną - np.: poprzez zalecenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którym użytkownik musi się konsultować - na założenia architektoniczne budynku (np.: poprzez wyeksponowanie pozostałości dawnej architektury). Skoro nie sposób ocenić wpływu badań archeologicznych na projekt budowlany, to tym samym nie sposób zarzucać użytkownikowi wieczystemu braku działań w tym zakresie. Tym bardziej nie sposób zarzucić mu braku działań inwestycyjnych.

Skarżąca oceniła ustalenia organu I instancji jako niepełne i abstrahujące od kwestii winy użytkownika wieczystego w związku z niedotrzymaniem terminu zabudowy. Skarżąca przywołała wypowiedzi przedstawicieli doktryny, według których uznaniowy charakter decyzji określającej dodatkową opłatę roczną wymaga poczynienia ustaleń co do winy użytkownika wieczystego oraz uzyskania jego wyjaśnień. Wskazała ona, że organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie, nie wziął pod uwagę, iż niedochowanie terminu zabudowy wynikało z konieczności przeprowadzenia badań archeologicznych, a tym samym nie można było skarżącej przypisać winy z tego tytułu, co w dalszej konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, iż wydanie decyzji obciążającej użytkownika wieczystego opłatą dodatkową nie powinno mieć miejsca.

Podkreślono, że terminy na zagospodarowanie nieruchomości nie zostały ujawnione w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, co wymagane jest zgodnie z art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami (terminy zagospodarowania nieruchomości należy uznać za określenie sposobu korzystania z nieruchomości) - tym samym nie sposób domagać się od użytkownika dochowania terminów na zagospodarowanie nieruchomości, skoro terminy te nie zostały ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości i wynikają z umowy, której stroną nie był skarżący, a osoba trzecia (zbywca prawa użytkowania wieczystego), która o tych terminach zabudowy nie poinformowała skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Przepis art. 63 u.g.n. stanowi, że :

1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy.

2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II.

3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości.

4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji.

Ze względu na odesłania do regulacji art. 62 u.g.n. wyjaśnić należy, że w myśl art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z art. 62 ust. 2, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Na zasadzie natomiast art. 62 ust. 3 ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 u.g.n. stanowi przy tym, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Z dyspozycji przepisów art. 63 u.g.n. wynika, że kreują one instrument administracyjnoprawny przymuszenia użytkownika wieczystego do zabudowania nieruchomości w postaci nałożenia opłat dodatkowych. Opłaty dodatkowe mają dyscyplinować użytkownika wieczystego i skłaniać go do wywiązania się z ustalonego w umowie obowiązku zabudowy nieruchomości, w przypadku przekroczenia terminu zabudowy ustalonego w umowie. Opłaty dodatkowe nie mają charakteru kary administracyjnej za niewykonanie obowiązków nałożonych w umowie, lecz ich celem jest zmobilizowanie użytkownika wieczystego do przyspieszenia działań zmierzających do zabudowania nieruchomości. Taki charakter opłat dodatkowych potwierdza treść art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Wówczas wymierzenie opłat jest niecelowe, bo w sytuacji rozwiązania umowy, jej postanowienia, w tym zabudowa nieruchomości nie będą realizowane.

Opłaty dodatkowe, o których mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n., mogą być zastosowane w przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Sytuacja taka wystąpi, gdy nieruchomości nie zagospodarowano w pierwotnym terminie zawartym w umowie a termin ten nie został przedłużony, nieruchomość nie została zagospodarowana po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n., bądź termin zawarty w pierwotnej umowie został przedłużony na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n., lecz po upływie przedłużonego terminu użytkownik wieczysty nieruchomości nie zagospodarował.

Sąd dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszące się do zakresu postępowania prowadzonego na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n., opowiada się za tym stanowiskiem prezentowanym zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, według którego w postępowaniu o ustalenie opłaty rocznej dodatkowej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej należy uwzględniać całokształt okoliczności towarzyszących sprawie, w tym składających się na pojęcie słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i interesu społecznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., I OSK 217/14 i z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 656/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

We wskazanych orzeczeniach wydanych w sprawach odnoszących się m.in. do ustalenia opłaty rocznej dodatkowej w związku z niezagospodarowaniem nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, że decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 u.g.n. ma charakter uznaniowy, o czym świadczy chociażby treść samego przepisu, w którym posłużono się sformułowaniem "mogą być ustalone". Wobec tego stwierdzono, że musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony.

Sąd administracyjny badając bowiem zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, lecz kontroluje, czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Uznaniowość bowiem nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu.

W konsekwencji przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należało, że organy obu orzekających w niniejszej sprawie instancji administracyjnych poprzestały wyłącznie na ustaleniu i niewątpliwym stwierdzeniu braku zagospodarowania nieruchomości zgodnie z umową użytkowania wieczystego, czyli zgodnie z terminem z niej wynikającym, oraz z naruszeniem terminu dodatkowego wyznaczonego zarządzeniem z dnia 29 lipca 2011 r., czyli do dnia 30 kwietnia 2012 r. Organy opierając się na wynikach przeprowadzonych oględzin nieruchomości stwierdziły brak zabudowy spornej nieruchomości oraz brak dowodów świadczących o podjęciu jakichkolwiek kroków w celu rozpoczęcia inwestycji.

Powyższe świadczyło zatem, że ustalając dodatkowe opłaty roczne, w trybie art. 62 ust. 2 u.g.n., organy skupiły się jedynie na przesłankach składających się na pojęcie interesu społecznego. Nie oceniły zaś okoliczności składających się na pojęcie słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.). Nie uwzględniły zatem okoliczności odnoszących się do indywidualnej sytuacji użytkownika wieczystego ukształtowanej zarówno umową cywilnoprawną ustanawiającą użytkowanie wieczyste, jak i przepisami powszechnie obowiązującymi regulującymi szeroko pojęty proces inwestycyjno – budowlany.

Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Wykładnia postanowień art. 7 k.p.a. wskazuje na obowiązek organu prowadzącego postępowanie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wyjaśnianiu stan faktycznego sprawy. Winna ona znaleźć zastosowanie również w całym ciągu czynności procesowych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, od chwili wszczęcia postępowania w postępowaniu wyjaśniającym do momentu jego zakończenia. Ustalając zatem zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77 k.p.a.) organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne nie tylko dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym zakresie pozostawać bierny. Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92, LEX nr 1688557).

Wadliwa wykładnia prawa materialnego, dokonana przez organy obu instancji stały się podstawą do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazaną w wyroku wykładnię art. 63 ust. 2 u.g.n., zgromadzić materiał dowodowy i na jego podstawie dokonać ustalenia stanu faktycznego w zakresie okoliczności dotyczących przyczyn niezagospodarowania nieruchomości i słusznego interesu strony i poczynić jego ocenę, uwzględniając zarówno okoliczności składające się na pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20112 r. poz. 270 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 490), zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 7140 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 737 zł, na które składa się kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej i kwota 720 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika orzeczono omyłkowo na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c cytowanego rozporządzenia ustalając wysokość wynagrodzenia w kwocie równej 3-krotności stawki minimalnej, zamiast na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a, przedmiotem zaskarżenia była bowiem należność pieniężna i w sprawie należało zastosować stawkę obliczoną na podstawie § 6, zgodnie z którą wysokość kosztów pełnomocnika przy wartości przedmiotu sporu 713 914 zł wynosi minimalnie 7 200 zł. W przypadku wniesienia zażalenia na zawarte w wyroku orzeczenie o kosztach postępowania, zostanie ono uwzględnione jako oczywiście uzasadnione.