Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1793/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 96, art. 88
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Janusz Walawski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg R.C. i A.C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia[...] czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R.C. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej A.C. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. , art. 96 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 215, poz. 2119), utrzymał w mocy decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą zobowiązał R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. W uzasadnieniu – przytaczając m.in. treść art. 96 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 i 3 i § 4 ust. 1 i 4 określonego w podstawie prawnej rozporządzenia – podał, że R. C. nie dopełnił jednego z obowiązków wynikających z art. 96 ust. 1 ustawy o Policji, tzn. po przydzieleniu mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, nie zwolnił zajmowanego domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, co powinien uczynić w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Warunek drugi określony w art. 96 ust. 2 ustawy, tj. zwrot pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu został spełniony zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący R. C. zarzucił organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 88 i art. 96 ustawy o Policji oraz przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 10 i art. 40 § 1 k.p.a. i w tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie wskazując na dotychczasowe ustalenie faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 936/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i w uzasadnieniu wskazał m.in., że "funkcjonariuszowi Policji przysługuje pomoc mieszkaniowa co do zasady wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. gdy odpowiada on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli:

1) zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom,

2) zwróci pomoc finansową przyznaną: (...).

Jak wynika z akt sprawy, Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przydzielił skarżącemu tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja za zgodą skarżącego została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. powyżej określonego organu w ten sposób, że przydzielona mu kwatera tymczasowa uzyskała status lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z tego samego dnia, Komendant Główny Policji przydzielił skarżącemu powyżej określony lokal mieszkalny, jednocześnie zobowiązując go do "rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], a także zwrotu przed upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, pomocy finansowej z której strona skorzystała w poprzednim miejscu pełnienia służby (...)". W tym miejscu należy stwierdzić, że wprowadzenie w decyzji powyżej określonych warunków jest niczym nieuzasadnione, gdyż wynikają one wprost z art. 96 ust. 1 ustawy o Policji. Organ administracji publicznej działając na podstawie i w granicach przepisów prawa procesowego, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza konieczność uwzględnienia zasady prawdy materialnej wskazanej w art. 7 Kpa, która to zasada nakazuje organowi z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody istotne w sprawie. Sąd administracyjny natomiast, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka wyłącznie na podstawie materiału faktycznego/dowodowego sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym; w szczególności sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i czynić własnych ustaleń, skoro do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie wyjaśnił, jaki status posiada dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwał skarżący pełniąc służbę przed przeniesieniem do Komendy Głównej Policji. Z samego faktu, że w poprzednim miejscu pełnienia służby otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można wnioskować, że dom ten nie spełniał niezbędnych warunków, aby uznać go za lokal mieszkalny, który zaspokaja potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny."

W tej sytuacji Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy k.p.a., art. 96, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 355) oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170) w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. Nr 215, poz. 2119), zobowiązał R. C. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa jego reprezentującymi do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania go dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że z uwagi na potwierdzenie, iż skarżący nadal jest reprezentowany przez pełnomocnika B. S., pismami z dnia [...] września 2014 r. nr l.dz. [...] oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. nr l.dz. [...]) wystąpiono o zajęcie stanowiska w kwestii domu jednorodzinnego w miejscowości [...] i w pismach tych poinformowano o przysługujących prawach, a także o zamiarze wydania decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzone dowody. Z uwagi na brak stanowiska strony na przesyłaną korespondencję, pismem z dnia [...] marca 2015 roku nr l.dz. [...] wezwano na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 k.p.a. do złożenia na piśmie wyczerpujących wyjaśnień. Pomimo odbieranej korespondencji, skarżący ani jego pełnomocnik nie udzielili wyjaśnień, nie zgłosili wniosków i dowodów mających znaczenie w niniejszym postępowaniu. W dalszej części wskazano, że w myśl art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Ponadto zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej w nowym miejscu pełnienia służby, jeżeli:

1) zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom,

2) zwróci pomoc finansową.

Z kolei przepis art. 96 ust. 2 stanowi, że policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal mieszkalny lub dom, o którym mowa w ust. 1 oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie. Szczegółowe zasady zwracania pomocy finansowej oraz zwalniania zajmowanych lokali mieszkalnych lub domów w analizowanym przypadku zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 roku w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego łub domu. W myśl § 3 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia policjantowi, o którym mowa w § 2, można przydzielić lokal mieszkalny, jeżeli on i członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, zwolnili zajmowany lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby. Natomiast § 3 ust. 2 stanowi, że policjant zwalnia, w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby, lokal mieszkalny lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby. Zgodnie z § 3 ust. 3 tego aktu dokumentami potwierdzającymi zwolnienie przez funkcjonariusza dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego (domu) są w szczególności:

1. zaświadczenie o rezygnacji z członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej i oddaniu lokalu, lub

2. protokół przekazania lokalu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, lub

3. zaświadczenie o przekazaniu organowi gminy lub innej jednostce samorządu terytorialnego, lub osobie prawnej innego lokalu niż wymieniony w pkt 1 i 2,

4. umowa zbycia przez policjanta lub jego małżonka spółdzielczego1 własnościowego prawa do lokalu, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale;

5. zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członków jego rodziny, o których mowa w § 3 ust. 1, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu pełnienia służby.

Ponadto w oparciu o § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. decyzję o zwrocie udzielonej policjantowi, o którym mowa w art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu wydaje się przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby. Zwrot pomocy finansowej następuje nie później niż przed upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, poprzednim miejscem pełnienia służby przez zainteresowanego była Komenda Wojewódzka Policji w [...]. Pełniąc służbę w ówczesnej jednostce skarżący nie korzystał z prawa do przydziału lokalu mieszkalnego. Natomiast w 1994 r. skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy lokal małżonkowie R. i A. C. sprzedali w [...] r. (Repetytorium A nr [...]). Skarżący rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] został przeniesiony z urzędu z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji. W trakcie pełnienia służby w [...] zamieszkiwał w tymczasowych kwaterach pozostających w dyspozycji tutejszego organu. Następnie w związku z wnioskiem o przydział lokalu w obecnym miejscu pełnienia służby, na podstawie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], przydzielono zainteresowanemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowy lokal stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Ministra Spraw Wewnętrznych i od 2005 r. pozostaje w dyspozycji Komendanta .Głównego Policji. Jak wynika z dokumentacji, w chwili przydziału lokalu mieszkalnego w [...], skarżący wskazywał, iż posiada tytuł prawny do domu przy ul. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Mając na uwadze stanowisko sądu w toku obecnego postępowania ustalono, że Pan R. C. wraz z żona A. C. oraz teściami W. i R. N. nabyli udział w prawie własności do domu jednorodzinnego w miejscowości [...] na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] z [...] kwietnia 1997 r. zaś [...] jest miejscowością pobliską do [...] czyli poprzedniego miejsca pełnienia służby zainteresowanego. W związku ze skorzystaniem z pomocy finansowej oraz posiadaniem domu jednorodzinnego w miejscowości [...], przydział lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego nastąpił w oparciu o przepis art. 96 ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 roku. W tym przypadku przepisy wyraźnie wskazują, że strona zobowiązana jest zwolnić zajmowany lokal lub dom w poprzednim miejscu pełnienia służby nie rozgraniczając czy zajmowany lokal zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza czy też nie. Tym samym na mocy obowiązujących przepisów skarżący z chwilą przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], zobowiązany był do zwolnienia zajmowanego domu i przedstawienia dokumentów potwierdzających jego zwolnienie (wymóg wynikający z § 3 ust. 3 powoływanego rozporządzenia) oraz rozliczenia się z pomocy finansowej. Decyzję o zwrocie pomocy finansowej przez Pana R. C. wydano w dniu [...] lipca 2011 r. Zgodnie z wykazem (tj. listą dodatkowych należności pieniężnych z dnia [...] października 2011 r.) przesłanym przez Biuro Finansów KGP, skarżący rozliczył się z przydzielonej pomocy finansowej poprzez potrącenie kwoty pomocy od naliczonego zasiłku osiedleniowego. Ponadto w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji o przydziale lokalu przy ul. [...] w [...], wymieniony przedstawił zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt stały w przedmiotowym lokalu. Jednakże nie przedstawił stosownego dokumentu określonego w § 3 ust. 3 pkt. 5 mówiącego o wymeldowaniu się z miejsca zamieszkiwania, zatem nie został przedstawiony żaden wymieniony dokument, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie. W ocenie organu wymogi określone w punktach 1 – 4 opisanego powyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczą dokumentów potwierdzających zbycie praw do nieruchomości. Z kolei w punkcie piątym wskazano na dokument potwierdzający dokonanie czynności administracyjno – technicznej związanej z obowiązkiem meldunkowym określonym w ustawie z dnia 24 września 2010 roku o ewidencji ludności. Redakcja wskazanych przepisów wskazuje, iż w celu potwierdzenia zwolnienia lokalu (domu) należy przedstawić łącznie dwa dokumenty, tj. jeden ze wskazanych w punkcie 1 – 4 oraz drugi określony w punkcie 5. Wskazano również, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego "współwłasność" to własność tej samej rzeczy przysługująca kilku osobom. Jest to prawo zbywalne i każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Tym samym nie ma żadnych przeciwwskazań do zbycia współwłasności. Podkreślono, że obowiązek zbycia praw do nieruchomości jest wynikiem wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Zatem nie powstał on pod przymusem, ale jako swobodnie podjęte zobowiązanie. Ponadto skarżący nie zaskarżył decyzji o przydziale lokalu w [...], w której wskazywano obowiązek zwolnienia domu położonego w miejscowości [...] i tym samym zgodził się z jej treścią. W trakcie obecnego postępowania administracyjnego tutejszy organ pomimo, iż przepisy resortowe (przy przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie art. 96 ustawy o Policji) nie nakładają obowiązku wyjaśnienia czy dom jednorodzinny w miejscowości [...] zaspokajał potrzeby mieszkaniowe strony, podjął starania w uzyskaniu informacji jaka jest powierzchnia mieszkalna wskazanego domu kierując pisma do pełnomocnika strony jak i wzywając na podstawie art. 50 k.p.a. w związku z art. 54 k.p.a. skarżącego do udzielenia wyjaśnień i pomimo skutecznego doręczenia pism, nie uzyskano stosownych informacji. Zatem skarżący rozliczył się z pomocy finansowej, natomiast warunek rozliczenia się z dotychczas zajmowanego domu jednorodzinnego przy ul. [...] w miejscowości [...] nie został spełniony i w tej sytuacji zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia w przypadku niedopełnienia obowiązku zwolnienia zajmowanego domu należy wydać decyzję o opróżnieniu przydzielonego lokalu mieszkalnego.

Po rozpoznaniu wniosku skarżących R. C. i A. C. do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję W uzasadnieniu – powołując się na argumentację w niej zawartą i na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że R. C. posiadał i nadal posiada tytuł prawny do domu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], bowiem z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że posiada udział [...] wspólności ustawowej majątkowej do wskazanej nieruchomości. Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (art.195 – art.211), współwłasność jest własnością przysługującą kilku osobom. Współwłasność jest stosunkiem pochodnym od własności, a więc nie jest samodzielną instytucją prawną i odnoszą się do niej wszystkie przepisy dotyczące własności. Biorąc pod uwagę powołany przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia, który uzależnia przydział lokalu mieszkalnego od zwolnienia dotychczas zajmowanego domu, obowiązkiem R. C. było dostarczenie umowy zbycia udziału [...] we współwłasności domu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. W związku z nie wywiązaniem się z nałożonego obowiązku, tj. zwolnienia zajmowanego domu w poprzednim miejscu pełnienia służby, zasadnym było wydanie decyzji nakazującej opróżnienie przydzielonego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się zaś do zarzutów R. C. wyjaśniono, ze dom położony w [...] przy ul. [...] stanowi współwłasność zainteresowanego i dopóki pełnił on służbę w Komendzie Miejskiej w [...], zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., w/w został przeniesiony do pełnienia dalszej służby w Komendzie Głównej Policji. Zgodnie zaś z art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, można przydzielić tymczasową kwaterę wg przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Mając na uwadze ten przepis, decyzją nr KGP nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. zainteresowany otrzymał tymczasową kwaterę nr [...] przy [...] a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. otrzymał kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] czerwca 2011 r. zainteresowany wystąpił z raportem o przekształcenie zajmowanej kwatery w lokal mieszkalny. Po uwzględnieniu raportu, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r, przydzielono R. C. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] powołując przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r. Ówczesny funkcjonariusz został poinformowany, że przydział lokalu następuje pod warunkiem rozliczenia się z zajmowanego domu oraz zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Zainteresowany przystał na omawiane warunki i decyzja o przydziale stała się ostateczna. Natomiast skarżący strony niewłaściwie zinterpretował sentencję zaskarżonej decyzji, bowiem organ l instancji zobowiązał strony do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] i przekazania go Komendantowi Głównemu Policji, nie nakazał natomiast przekazania domu w [...] na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Zwrot "rozliczenie się z zajmowanego domu" należy interpretować w oparciu o § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Dokumentami potwierdzającymi zwolnienie /dotychczas zajmowanego domu jest umowa zbycia przez policjanta lub jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale oraz zaświadczenie o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członkom jego rodziny, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu pełnienia służby. Te warunki nie zostały spełnione. Z kolei A. C. mylnie zinterpretowała sentencję zaskarżonej decyzji, bowiem do zasobów Policji należy lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...], natomiast dom w [...] stanowi współwłasność zainteresowanego i był on zobowiązany do rozliczenia się z niego, aby otrzymać przydział lokalu z zasobów Policji. Jak już wyjaśniono powyżej, rozliczenie się w rozumieniu § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia oznacza zbycie na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucając błędną wykładnię art. 96 ust. 1 i 2 w zw. z art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 roku w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu poprzez przyjęcie, że skarżący nie przedstawił dokumentów zbycia lub przez jego małżonka spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu na rzecz osób innych niż wymienione w decyzji o przydziale, zaświadczenia o wymeldowaniu z miejsca zamieszkania policjanta i członków jego rodziny, uwzględnionych w decyzji o przydziale lokalu w nowym miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu podał, że w uzasadnieniu cytowanego już wyżej wyroku wskazano na konieczność ustalenia "czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny." i zobowiązanie to było skierowane do organu, a nie do niego, czy też jego pełnomocnika. Zarówno on, jak i pełnomocnik udzielili organowi wszystkich informacji dotyczących domu w [...] przy ul. [...], które były im znane. Do organu należało wykazanie, czy dom ten powinien zostać uznany za spełniający potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby i czy istnieje po stronie policjanta obowiązek oddania Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] połowy domu w [...], którego jest współwłaścicielem wraz z teściami i żoną. Zatem żądanie organu warunkujące uprawnienie skarżącego do lokalu służbowego /zajmowanego/ polegające na zbyciu części domu w [...] przy ul. [...] jest niewykonalne. Dom ten stanowi współwłasność z teściami. Nie jest możliwe jego zbycie bez zgody współwłaścicieli. Zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego do czynności przekraczających zwykły zarząd, a taka jest niewątpliwie zbycie nieruchomości, konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Warunek wymeldowania się skarżącego oraz członków jego rodziny został spełniony niezwłocznie po ich wprowadzeniu się do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], gdzie są zameldowani, a przeniesienie służbowe z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do Komendy Głównej Policji stanowi przesłankę do przyznania lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji i prawo to zostało zrealizowane poprzez przydział lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Posiadanie prawa współwłasności lokalu w [...] koło [...] nie stanowi realizacji uprawnień z art. 88 ustawy o Policji /powoływanej/ i nie może stanowić o utracie prawa do przyznanego lokalu i tym samym do eksmisji z tego lokalu skarżącego i członków jego rodziny. Zaskarżona decyzja nakazuje opróżnienie zajmowanego przez rodzinę C. lokalu bez jakiejkolwiek przyczyny, na której istnienie mają oni wpływ.

Z kolei skarżąca A. C. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego zarzucając obrazę art. 96 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Policji i § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu poprzez błędną subsumpcję użytego w hipotezach wskazanych norm czasownika "zwalnia" na podstawie wykładni rozszerzającej jako czasownika "zbywa" w odniesieniu do udziału w R. i A. C. w domu mieszkalnym w miejscowości [...], co miało bezpośredni wpływ na wydanie skarżonej decyzji. W uzasadnieniu podała, że w art. 95 ustawy o Policji ustawodawca wyraźnie wskazuje stany prawne, do których używa czasowników "posiadać" i "zbyć" w kontekście lokalu mieszkalnego lub domu w tej samej miejscowości co miejsce pełnienia służby – wskazując je jako przesłanki negatywne decyzji o przydziale kwatery tymczasowej lub lokalu mieszkalnego. Jednoznacznie stwierdzono, że wykładnia znaczeniowa i funkcjonalna zwrotu "zwolnić lokal mieszkalny" wskazuje na ułomny tytuł prawny do lokalu, natomiast wyklucza jego "posiadanie" lub "własności", gdyż takiej nieruchomości się nie zwalnia ale zbywa. Powyższe wskazuje na znaczną dorozumianą różnicę podmiotową używanych czasowników, których faktyczny sens organ, dokonując bezprawnej wykładni rozszerzającej, zrównał. Z kolei w § 3 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie trybu przydzielania lokalu mieszkalnego policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości oraz policjantowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, ustawodawca wskazuje, że jednym z dokumentów potwierdzających "zwolnienie lokalu" jest umowa zbycia. Wskazano, że w powyższym rozporządzeniu rozszerzono zakres przedmiotowy lokalu, który ma być zwolniony również na nieruchomości objęte własnością, a nie ułomnymi tytułami prawnymi. Zatem niedopuszczalne jest, aby kształtować, zwłaszcza rozszerzająco normy prawne pochodzące z ustawy, w akcie niższego rzędu jakim jest rozporządzenie. Reasumując, dyspozycja art. 96 ustawy o Policji jest co najmniej nieczytelna w systemie prawa, gdyż z jednej strony ustawodawca wskazuje na posiadanie – zwrot całkowicie zrozumiały na gruncie prawa cywilnego, również do ułomnych tytułów prawnych, a z drugiej strony wyraźnie wskazuje na "zwolnienie" a nie "zbycie", które używa na gruncie prawa administracyjnego. W związku z tym, że w ustawie o Policji brak jest konkretnego wskazania, że policjant otrzymujący lokal mieszkalny (kwaterę tymczasową) w nowym miejscu pełnienia służby jest obowiązany "zbyć" dotychczasowy lokal, który stanowi jego własność lub współwłasność i w związku z tym brak jest podstaw do dokonywania wykładni rozszerzającej, a w szczególności brak jest podstaw legislacyjnych do doprecyzowywania w rozporządzeniu faktycznej woli ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargi Komendant Główny Policji wniósł o ich oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał w odniesieniu do skargi R. C., że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego (art.195 – art.211) – współwłasność jest własnością przysługującą kilku osobom. Współwłasność jest stosunkiem pochodnym od własności a więc nie jest samodzielną instytucją prawną i odnoszą się do niej wszystkie przepisy dotyczące własności. Ponadto w myśl art. 198 k.c., każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, co oznacza, że nie było żadnych prawnych przeciwwskazań do zbycia przedmiotowego współudziału. Natomiast w odniesieniu do zarzutów ze skargi A. C. wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], przydzielono R. C. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] powołując przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 2 grudnia 2003 r. z treści których wyraźnie wynika, że przydział nastąpił pod warunkiem zbycia posiadanego udziału we współwłasności domu położonego w [...] przy ul. [...] oraz na zwrotu otrzymanej wcześniej pomocy finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zatem ocena prawna immanentnie łączy się ze wskazaniami co do dalszego postępowania, bowiem ocena owa dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób postępowania na przyszłość przez organ. Wobec powyższego wskazania są konsekwencją oceny prawnej, przed wszystkim oceny przebiegu postępowania przed organami administracji publicznego oraz rezultatu tego postępowania w postaci zebranego w sprawie materiału dowodowego i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z kolei naruszenie przez organ administracji publicznej postanowień wskazanego przepisu powoduje konieczność, w razie złożenia skargi, uchylenia zaskarżonego aktu, bowiem stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu. Na koniec zaś powyższych dywagacji stwierdzić i zaakcentować należy, że bez ścisłego stosowania omawianego przepisu trudno byłoby zresztą zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1681/97 – niepubl.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 936/13 stwierdził m.in., co zostało już przedstawione w stanie faktycznym, że "funkcjonariuszowi Policji przysługuje pomoc mieszkaniowa co do zasady wówczas, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. Potrzeby takie są natomiast zaspokojone nie wtedy, gdy funkcjonariusz posiada jakikolwiek lokal mieszkalny, lecz wtedy, gdy lokal ten w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. gdy odpowiada on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. (...) Aby ocenić/skontrolować decyzję organu, Sąd musi więc dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu co do wszystkich okoliczności, które determinują sposób objętego tą decyzją rozstrzygnięcia sprawy. Inaczej kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ wydając zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie wyjaśnił, jaki status posiada dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwał skarżący pełniąc służbę przed przeniesieniem do Komendy Głównej Policji. Z samego faktu, że w poprzednim miejscu pełnienia służby otrzymał pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych można wnioskować, że dom ten nie spełniał niezbędnych warunków, aby uznać go za lokal mieszkalny, który zaspokaja potrzeby lokalowe policjanta w miejscu pełnienia służby. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest w szczególności ustalić, czy skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny."

Natomiast organ rozpoznając sprawę na nowo w żaden sposób nie ocenił, czy dom jednorodzinny przy ul. [...] w [...] w efektywny sposób pozwala te potrzeby zaspokoić, tj. czy odpowiadał on co najmniej minimalnej normie zaludnienia. Zatem w żaden sposób organ nie ustalił, będąc do tego zobowiązany wyrokiem Sądu, czy "skarżący jest zobowiązany zwolnić dom jednorodzinny, który stanowi współwłasność, a wcześniej nie był traktowany przez organ jako zaspokajający potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny".

Wprawdzie organ próbował ustalić owe okoliczności poprzez wezwanie do złożenie przez pełnomocnik skarżącego R. C. i samego skarżącego stosownych wyjaśnień w tej kwestii, lecz nie przyniosło to oczekiwanych rezultatów. Jednakże na tym poprzestał prowadzenia dalszego postępowania dowodowego dotyczącego tego zagadnienia mimo, że posiadał inne instrumenty prawne w tym zakresie. Wszak stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem po pierwsze przepis ten nie ogranicza obowiązku przeprowadzenia dowodu tylko z wyjaśnień skarżącego, bądź stanowiska jego pełnomocnika, a po drugie nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dopuszczenia jako dowodu dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, zaś po trzecie dopuszcza stosowanie nie tylko środków dowodowych wymienionych w zdaniu drugim (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny), lecz "wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Zatem z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie, bowiem nie jest to zamknięty katalog środków dowodowych, lecz przykładowe wyliczenie.

Reasumując, organ przyjmując – w kontekście powyższych dywagacji – pasywną postawę w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wyjaśnił kwestii wskazanych przez Sąd w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 17 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 936/13, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że nie wykonał wskazań Sądu.

Zatem organ dopuścił się – w ocenie Sądu – naruszenia przepisów postępowania w sposób mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji zbędnym zatem staje się odnoszenie do zarzutów zawartych w skargach, bowiem związanie również sądu oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenie braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97 – LEX nr 47275).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132, a co do kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.