Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 138/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 listopada 2015 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej L. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] .10.2014 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zmianami, dalej: u.p.z.p.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 154, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku G. B–P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na kompleks handlowo - usługowy wraz z rozbudową, dobudowę klatki schodowej oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce [...].

Rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa,

Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na kompleks handlowo-usługowy wraz z rozbudową,

Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego - określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

linia zabudowy: utrzymuje się dotychczasową linie zabudowy od ul. [...] i [...], zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji,

wielkość powierzchni zabudowy: 100 % powierzchni działki,

udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 25 % ogólnej powierzchni działki, urządzonej na projektowanym tarasie,

szerokość elewacji frontowej: od ul. [...] i [...] - bez zmian,

wysokość planowanej zabudowy: część środkowa - budynek jednokondygnacyjny, podpiwniczony z tarasem o wysokości do 5,00 m, od ul. [...] - dach dwuspadowy kryty dachówką o pochyleniu połaci dachowej 40° - 45°, wysokość do kalenicy maksymalnie do 6,70 m, kalenica równoległa do ulicy.

Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:

nakaz zastosowania, na etapie budowy i eksploatacji, rozwiązań chroniących środowisko w zakresie gospodarki odpadami, ochrony gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

nakaz zastosowania takich rozwiązań organizacyjnych i technologicznych, które spowodują, że faza budowy przedsięwzięcia, w tym w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza oraz emisji hałasu, nie spowoduje przekroczenia standardów jakości poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny,

inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

nieruchomość usytuowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] historycznego układu urbanistycznego, w strefie nawarstwień kulturowych i zabytkowej zabudowy będących pod ochroną konserwatorską. Wartości podlegające ochronie - wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, rozplanowaniem elewacji, materiałami, kolorem i wystrojem. Nowa zabudowa musi być dostosowana do zastanej struktury nie tylko w skali, ale również w materiałach, a nawet utrwalonego tradycją rytmu podziałów elewacji oraz charakterystycznych elementów detalu architektonicznego. Do opracowania elewacji i dachu stosować materiały budowlane i rozwiązania techniczne historycznie uzasadnione. Rozbudowa budynku z zachowaniem istniejących proporcji i gradacji brył. W trakcie prowadzenia robót ziemnych należy wykonać prace archeologiczne dokumentacyjno - zabezpieczające i uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego wymaga pozwolenia WUOZ. Koncepcja architektoniczna do zaopiniowania ze stanowiska konserwatorskiego.

6. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

zaopatrzenie w wodę: z istniejącego przyłącza na działce,

zaopatrzenie w energie elektryczną: z istniejącego przyłącza na działce,

odprowadzenia ścieków: do istniejącej kanalizacji miejskiej,

zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych: zagospodarowanie na terenie działki,

gospodarka odpadami: nakaz magazynowania odpadów komunalnych w przystosowanych do tego celu pojemnikach, wywóz na podstawie umowy z firmą prowadzącą tego typu działalność na terenie miasta,

obsługa komunikacyjna: na dotychczasowych zasadach,

wszelkie kolizje z istniejącymi sieciami należy uzgadniać na etapie projektowania,

7. Ustalenia dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich:

projektowane obiekty winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

inwestycja nie może ograniczać dostępu osób trzecich do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

wszelkie uciążliwości związane z inwestycją muszą zamknąć się w obrębie przedmiotowego terenu objętego decyzją,

8. Ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych: nie dotyczy,

9. Linie rozgraniczające teren inwestycji:

- lokalizację przedmiotowej inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji,

10. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zawiera załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że G. B-P. zwróciła się z wnioskiem do Urzędu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na kompleks handlowo - usługowy wraz z rozbudową, dobudowę klatki schodowej oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce [...]. Miasto [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 u.p.z.p.

Organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Z uwagi na niewielkie rozmiary działki lokalizacja przedmiotowej inwestycji możliwa jest – w ocenie organu – praktycznie tylko na całej powierzchni działki. Sposób zagospodarowania terenu, pokazany na załączniku graficznym do decyzji, został ustalony na podstawie danych zawartych we wniosku o ustaleniu warunków zabudowy. Zostanie on uszczegółowiony w projekcie budowlanym i może ulec zmianie, w związku z koniecznością uwzględnienia przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz innych. Zmiany te muszą być zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wydający pozwolenie na budowę.

Wobec spełnieniem wszystkich wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. warunków, na którym przewiduje się realizację inwestycji, w tym po przeprowadzeniu wizji lokalnej oraz na podstawie opisu inwestycji przedstawionego we wniosku, organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków [...].

Od wyżej opisanej decyzji odwołanie złożyła L. W. (dalej: skarżąca). Zarzuciła ona naruszenie art. 61 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji – Burmistrzowi [...]. W ocenie skarżącej w świetle istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy Burmistrz winien odmówić ustalenia warunków zabudowy, a wydanie decyzji ustalającej warunki stanowi rażące naruszenie prawa - jest bowiem sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa (kontynuacji zabudowy) oraz narusza przepisy odrębne a także § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

Z analizy i wyników analizy wynika, że wskaźnik zabudowy to 77,2 %, a gdyby pominąć działki G. B-P. o numerach 1708/1 i 1707, które zabudowano decyzjami z 2005 r. w 100 % z ewidentnym i rażącym naruszeniem prawa, to wskaźnik ten wynosi 74,37 %. Poza działkami o numerach 1708/1 i 1707 żadne inne nie są zabudowane w 100 %.

Odstąpienie od średniej zabudowy (i od wskaźników na innych działkach) bywa dopuszczalne, ale musi być uzasadnione, a owo wyjaśnienie i uzasadnienie odstępstwa musi znaleźć się w decyzji. Tymczasem takiego uzasadnienia decyzja nie zawiera (nie wystarcza zapis w analizie i jej wynikach). Stanowi to naruszenie prawa które musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sama zaś analiza i jej wyniki, zawiera kuriozalne w ocenie skarżącej stwierdzenie, że z uwagi na rozmiary działki, lokalizacja jest możliwa jedynie na całej działce. Tymczasem układ działek oraz stopień ich zabudowy jest chroniony na mocy decyzji [...] i saą to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61. Na mocy tej decyzji ochronie podlegają m.in. gabaryty zabudowy i relacje przestrzenne między jej elementami. Układ zastany to układ zabudowy luźnej, nie zwartej, gdzie w środku działek znajdują się wolne przestrzenie. Zaskarżona decyzja narusza ten chroniony historyczny układ urbanistyczny. Stoi też w sprzeczności z zasada kontynuacji zabudowy, albowiem zmienia te zabudowę w sposób radykalny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., poz. 856) oraz art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej , linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

teren ma dostęp do drogi publicznej,

wystarczające uzbrojenie techniczne dla zamierzenia budowlanego,

teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dla ustalenie czy wskazany teren spełnia określone wyżej warunki oraz w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ - stosownie do przepisów § 3 Rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Stosownie do § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy , o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy ( skala 1: 1000 lub 1: 500) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 m.

Jak wynika z akt sprawy analizą objęto wymagany obszar obejmujący 50 m wokół terenu inwestycji i poddano ocenie istniejący sposób zagospodarowania. Również zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zawartymi w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 383/13 , dotyczącym przedmiotowej sprawy, wskazano działki objęte analizą, określono funkcję zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa, usługowa i gospodarczo-garażowa), intensywność zabudowy na poszczególnych działkach oraz parametry istniejącej zabudowy takie jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, układ połaci dachowych, kąt nachylenia dachu oraz wysokość kalenicy.

W wynikach analizy wskazano, że średnia wielkość powierzchni zabudowanej w stosunku do powierzchni terenu wynosi 77,2 %. Ustalono również średnie wartości istniejącej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej – 12 m; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 5,1 m oraz wysokość kalenicy - 9,2 m; układ połaci dachowych: 2-spadowy + plaski o kącie nachylenia 40-45 stopni. W oparciu o te wyniki został sporządzony projekt decyzji, który przedłożono do uzgodnienia Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i po pozytywnym uzgodnieniu ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Planowana inwestycja stanowi niewątpliwie kontynuację funkcji zabudowy. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa usługowa i handlowa. Zastany stan zagospodarowania pozwala na ustalenie wymaganych parametrów jak w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Utrzymanie dotychczasowej linii zabudowy od strony [...] i ul. [...] nie stoi w sprzeczności z zasadami wyznaczania tego parametru określonymi w rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W omawianej sprawie wielkość powierzchni zabudowy określono na 100 % powierzchni działki. Jest to wprawdzie wskaźnik większy niż średnia z analizy, to jednak jest uzasadniony niewielkimi rozmiarami działki, a ponadto inwestora zobowiązano do urządzenia powierzchni biologicznie czynnej na projektowanym tarasie i to na powierzchni nie mniejszej niż 25 % ogólnej powierzchni działki. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Pozostawienie bez zmian szerokości elewacji frontowej od [...] i ul. [...] jest uzasadnione. Mianowicie wskazany teren jest już zabudowany i inwestycja obejmuje zmianę przeznaczenia budynku mieszkalnego na kompleks handlowo - usługowy.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, przywołane rozporządzenie w § 7 ust. 1 określa, że ten parametr wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W tym zakresie w decyzji organu I instancji określono: część środkowa - budynek jednokondygnacyjny z tarasem , podpiwniczony o wysokości do 5,00 m; od ul. [...] - dach dwuspadowy , kryty dachówką o pochyleniu połaci dachowych 40-45 stopni i kalenicy równoległej do ulicy o wysokości maksymalnie do 6,70 m. Są to parametry odmienne od zabudowy sąsiedniej, to jednak zostały uzgodnione pod względem konserwatorskim, a co za tym idzie są wiążące dla organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Odpowiadając na zarzuty odnośnie zacienienia budynku istniejącego na sąsiedniej działce i związane z tym naruszenie interesów osób trzecich SKO wyjaśniło, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania w następnym etapie postępowania związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę (zezwoleniem na prowadzenie robót budowlanych). Dopiero bowiem w tym postępowaniu, po przedłożeniu przez inwestora konkretnego projektu budowlanego, będzie możliwa ocena czy zrealizowanie inwestycji nie narusza prawnie chronionego interesu osób trzecich. Wyjaśnić też należy, że samowolne rozpoczęcie inwestycji nie uniemożliwia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje podstaw do realizacji inwestycji i sama w sobie nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza interesów osób trzecich. Szczegółowa ocena w tym zakresie będzie miała miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę lub w postępowaniu legalizacyjnym w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Zarzut odnośnie naruszenia przepisów odrębnych (ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) nie znajduje uzasadnienia. Przedmiotowe warunki zabudowy uzgodnione zostały przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków [...]. Zgodnie z postanowieniem [...] zrealizowanie inwestycji z uwzględnieniem nakazów konserwatorskich nie budzi zastrzeżeń, a co za tym idzie inwestycja nie naruszy historycznego układu urbanistycznego miejscowości [...] wpisanego do rejestru zabytków.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Zaskarżona została przez L. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zarzuciła zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) naruszenie prawa, a w szczególności:

art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.,

przepisów Rozporządzenia,

oraz przepisów k.p.a. (zasad ogólnych - art. 6,7 i 8 k.p.a.).

Skarżąca podniosła, że z analizy i wyników analizy wynika, że wskaźnik zabudowy to 77,2 %, a gdyby pominąć działki G. B-P. o numerach 1708/1 i 1707, które zabudowano decyzjami z 2005 r. w 100 % z ewidentnym i rażącym naruszeniem prawa, to wskaźnik ten wynosi 74,37 %. Poza ww. działkami o numerach 1708/1 i 1707 żadne inne nie są zabudowane w 100 %. Odstąpienie od średniej zabudowy (i od wskaźników na innych działkach) bywa dopuszczalne, ale musi być uzasadnione, a owo wyjaśnienie i uzasadnienie odstępstwa musi znaleźć się w decyzji. Tymczasem takiego uzasadnienia decyzja I instancji nie zawiera (nie wystarcza zapis w analizie i jej wynikach). Stanowi to naruszenie prawa które musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (I i II instancji), albowiem uchylają się one spod oceny, stąd utrzymanie w mocy decyzji I instancji stanowi oczywiste naruszenie prawa przez SKO.

Zabudowa na działkach 1708/1 i 1707 została dokonana w oparciu o dwie decyzje Burmistrza [...] - rażąco sprzeczne z prawem. Wnioski skarżącej o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji Burmistrza [...] zostały złożone w czerwcu 2012 r., mimo to do dziś sprawa się nie zakończyła, obecnie jest na etapie ponownego rozpoznania przez WSA P-ń - IV SA/Po 510/14 i IV SA/Po 511/14. Stwierdzenie nieważności obu tych decyzji spowoduje że wskaźnik zabudowy w otaczającym działkę 1708/2 terenie ulegnie zmniejszeniu, oraz że nie będzie w tym obszarze żadnych innych działek o tak ogromnym procencie zabudowy – 100 % (łamiącym zasadę kontynuacji oraz zastany układ urbanistyczny- chroniony mocą decyzji WWKZ [...]). Stąd skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań w sprawach IV SA/Po 510/14 i IV SA/Po 511/14. Z kopii mapy zasadniczej stanowiącej załączniki do decyzji I instancji (gdzie widać jak jeszcze niedawno wyglądał układ i intensywność zabudowy - w tym na działkach 1706, 1707, 1708/1 i 1708/2), oraz z analizy i wyników (rozmiary wskaźnika zabudowy na innych działkach niż 1708/1 i 1707) - jasnym jest na danym obszarze zabudowa jest zabudową dość luźną, z budynkami gospodarczymi, z dużą ilością powierzchni nie zabudowanej. Ta zabudowa i jej natężenie (wskaźniki zabudowy) są chronione nie tylko zasadą kontynuacji zabudowy (dobrego sąsiedztwa) ale i poprzez decyzję WKZ [...]). Przedmiotem ochrony na przedmiotowym obszarze nie jest konkretny budynek, nie tylko zasada kontynuacji zabudowy (dobrego sąsiedztwa) ale właśnie zastany, stary układ urbanistyczny na tym obszarze - układ charakterystyczny dla zabudowy małej miejscowości, gdzie na działkach znajduje się dość luźna zabudowa, z budynkami gospodarczymi, z dużą ilością powierzchni nie zabudowanej. Dlatego też uzgodnienie konserwatora w przedmiotowej sprawie jest sprzeczne z prawem i oczywiście dowolne - narusza ono układ urbanistyczny. Co prawda skarżąca nie mogła się od tego odwołać, ale uzgodnienie konserwatora (co wynika z orzecznictwa sądownictwa administracyjnego) podlega ocenie WSA P-ń, w ramach skargi. Układ działek oraz stopień ich zabudowy jest chroniony na mocy decyzji WWKZ [...] - są to przepisy też odrębne w rozumieniu art. 61 (decyzja I i II instancji stoi z nimi w sprzeczności).

W ocenie skarżącej absurdalna jest argumentacja SKO, że z uwagi na rozmiary działki można odstępować od średniego wskaźnika zabudowy. Bez znaczenia jest też obowiązek urządzenia powierzchni czynnej, gdyż "taras" o którym pisze SKO to tak naprawdę dach, na wysokości 5 m.

Skarżąca zakwestionowała także stwierdzenie SKO odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. SKO oceniło, że choć w decyzji organu I instancji parametry te wyznaczono odmienne od zabudowy sąsiedniej, to jednak zostały uzgodnione pod względem konserwatorskim, a co za tym idzie są wiążące dla organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Tymczasem – jak podniosła skarżąca – § 7 Rozporządzenia nakazuje, aby odstępstwa wynikały z analizy, a nie z uzgodnienia konserwatora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nadto nie dostrzegło uchybienia Burmistrza polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu bez należytego ustalenia, czy zabudowa określona we wniosku jest w ogóle możliwa do zrealizowania w kontekście zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Burmistrza. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 19/15; CBOSA). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Sąd nie przeciwstawia zasady szybkości zasadzie dwuinstancyjności; intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Tymczasem funkcji zabudowy w obszarze analizowanym zostało poświęcone jedno zdanie ("działki (...) są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowa usługową, usługową oraz gospodarczo-garażową"), które nie daje pełnego obrazu otoczenia planowanej inwestycji.

Słusznie zarzucono w skardze uchybienie w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Regulacja ta nie pozostawia wątpliwości, że odstępstwa od reguły z § 7 ust. 1, jakkolwiek są dopuszczalne, muszą znajdować swe uzasadnienie w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie uzasadnienia takiego nie ma. Przyjęcie, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...] może ten brak sanować nie jest dopuszczalne, nie znajduje bowiem oparcia w przepisach; de facto mogłoby oznaczać zdjęcie z organu obowiązku przestrzegania wymogów z §§ 4 – 8 Rozporządzenia. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że w decyzji organu I instancji w ogóle nie pojawia się pojęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W punkcie 3 określono jedynie "wysokość planowanej zabudowy", co nie jest pojęciem tożsamym. § 7 ust. 1 Rozporządzenia zawiera normatywną treść, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego też zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość zabudowy" należy uznać za niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 28.02.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 796/10, CBOSA).

Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy analizą objęto wymagany obszar obejmujący 50 m wokół terenu inwestycji. Sąd stwierdza, że wartość ta nie wynika ani z części tekstowej analizy, ani z graficznej. Pomiar na mapie z uwzględnieniem jej skali pozwala co prawda na przyjęcie, że ta minimalna wartość została zachowana, nie zmienia to jednak faktu, że nie została ona wprost wskazana. Co więcej: nie jest ona równa we wszystkich kierunkach od granic działki objętej wnioskiem – o ile w kierunku południowo – zachodnim od południowo – zachodniego narożnika działki wynosi ona nieco ponad 50 m, to już w kierunku południowym od południowo – wschodniego narożnika – przekracza 65 m. Takie wyznaczenie obszaru w sposób nierównomierny oraz poszerzenie obszaru ponad minimalne wskaźniki jest dopuszczalne, musi jednak zostać przez organ uzasadnione (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27.10.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 741/11). Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 Rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 - CBOSA; tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, CBOSA). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.09.2011 r., sygn akt II SA/Gd 354/11, CBOSA) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tych elementów w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło.

Także za słuszny uznać należy zarzut niedostatecznego uzasadnienia dla odstąpienia od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Możliwość takiego odstąpienia jest uwarunkowana tym, aby wynikała ona z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Warunek ten w sprawie spełniony nie został: sformułowanie "z uwagi na niewielkie rozmiary działki lokalizacja przedmiotowej inwestycji możliwa jest praktycznie tylko na całej powierzchni działki" jest dalece niewystarczające ze względu na swą lakoniczność, tym bardziej, że w treści analizy nie wskazano ani powierzchni działki objętej wnioskiem, ani wielkości żadnej innej działki w obszarze analizowanym (co czyni twierdzenie nieweryfikowalnym). Sformułowanie powyższe może być traktowane jedynie jako konkluzja, brak jest natomiast przedstawienia procesu myślowego, do takiej konkluzji prowadzącego.

W tym miejscu – odnośnie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – przytoczyć należy uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 784/11 zachowujące w pełni swą aktualność na gruncie niniejszej sprawy: należy stwierdzić, iż wykonana (...) analiza urbanistyczno-architektoniczna, utrwalona w dokumencie pt. "Analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (...) stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji (...) jest nieprawidłowa w sensie formalnym i merytorycznym. Należy bowiem podkreślić, że, po pierwsze, analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozp. MI.2003, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp.MI.2003, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 rozp. MI.2003 wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, to jest jasne, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Tymczasem w niniejszej sprawie oba wspomniane dokumenty (analiza oraz wyniki analizy), wbrew wskazanym wyżej regułom, zostały połączone w jeden dokument, zatytułowany "Analiza i wyniki analizy...". Co więcej, należy zauważyć, że dokument ten, wbrew jego tytułowi, w istocie zawiera same tylko wyniki analizy, bez części analitycznej. Prawidłowo wykonana analiza powinna bowiem nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą (...) nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek.

Wątpliwości Sądu (niemożliwe do usunięcia ze względu na lakoniczność dokumentu) budzi też prawidłowość analizy pod względem objęcia nią wszystkich zabudowań na analizowanym obszarze. W południowo – zachodniej części obszaru analizy, przy jego granicy uwidoczniony jest budynek nieopisany co do charakteru zabudowy i znajdujący się – jak należy sądzić – na działce o nr ewidencyjnym 1673. Działka ta natomiast nie została wzięta pod uwagę przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszar analizowany wchodzi też fragment zabudowy na działce o nr ewidencyjnym 1674 (pod naklejoną na mapę legendą).

Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w skardze (i leżącego u podstaw wniosku o skontrolowanie zgodności z prawem i zasadności postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]) poglądu o możliwości oceny uzgodnienia konserwatora w ramach niniejszego postępowania. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyroki NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1208/06 i z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 665/06, CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06 (CBOSA), ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych.

W ocenie Sądu nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania, o co skarżąca wnosiła w skardze. Zawieszenia postępowania nie uzasadniały toczące się postępowania w trybach nadzwyczajnych (stwierdzenia nieważności decyzji). W obu wskazywanych przez skarżącą postępowaniach (IV SA/Po 510/14 i IV SA/Po 511/14) zapadły zresztą dnia 12 marca 2015 r. wyroki oddalające skargi na decyzje SKO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i wyroki te są prawomocne.

Reasumując stwierdzić należy, że organu obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji – także art.. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organu naruszyły także § 7 Rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając. Organ rozpatrując sprawę winien także dysponować kompletnymi aktami – akta przekazane do Sądu rozpoczynają się chronologicznie od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2013 r. – brak jest wcześniejszych dokumentów poza kserokopiami wniosku o ustalenie warunków zabudowy i charakterystyki planowanej zabudowy.