Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2906/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 par. 1a i 2, art. 154 par. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 75
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym  prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 131/20 w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 131/20, po rozpoznaniu skargi I. K., dalej: "cudzoziemiec" lub "skarżący", na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, w punkcie 1) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania I. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2018 r., nr [...]; w punkcie 2) stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 (pierwszym) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. K. sumę pieniężną w wysokości 1500 zł; w punkcie 4) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz I. K. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 18 kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego, dalej: "Wojewoda", z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda, decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. Od powyższego rozstrzygnięcia w dniu 20 września 2018 r. pełnomocnik cudzoziemca za pośrednictwem Wojewody, złożył odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, dalej: "Szef Urzędu",. Odwołanie zostało przekazane Szefowi Urzędu do przez Wojewodę w dniu 8 października 2018 r., za pismem przewodnim z 1 października 2018 r. Pełnomocnik skarżącego, pismem z 6 września 2019 r. wezwał Szefa Urzędu do bezzwłocznego usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie niniejszej sprawy. Pismem z dnia 12 września 2019 r., organ odwoławczy zwrócił się do Wojewody o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji Wojewody. Pismem z 1 października 2019 r., Wojewoda w odpowiedzi na ww. pismo poinformował Szefa Urzędu, że nie posiada zwrotnego odbioru ww. decyzji. Ponadto stwierdził, że postępowanie reklamacyjne nie zostało wszczęte, ponieważ zwrotka wróciła do Urzędu Wojewódzkiego. Skan zwrotki nie jest dostępny, jednak z ustaleń śledzenia monitoringu wynika, że ww. odmowę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wysłano na adres pełnomocnika strony w dniu 6 września 2018 r. i w dniu 10 września skutecznie doręczono. Następnie, w dniu 18 października 2019 r. (data wpływu do Biura Podawczego Szefa Urzędu) do organu odwoławczego została złożona kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu odwoławczego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody z [...] września 2018 r., nr [...], w całości oraz orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargą z dnia 11 października 2019 r. (data wpływu 18 października 2019 r.) cudzoziemiec reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o:

1) zobowiązanie Szefa Urzędu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,

3) przyznanie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 P.p.s.a.,

4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Skarżący podniósł, iż wobec rocznej bezczynności organu odwoławczego pełnomocnik skarżącego pismem z 6 września 2019 r. wezwał Szefa Urzędu do bezzwłocznego usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie niniejszej sprawy, objęcie nadzorem należytego wykonywania zadań, w szczególności terminowości udzielania odpowiedzi na zażalenia, odwołania, ponaglenia zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, podjęcie działań mających na celu zaprzestanie dalszego naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Do dnia wniesienia skargi odwołanie nie zostało rozpatrzone. Organ odwoławczy nie poinformował także cudzoziemca o przyczynach niezałatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, iż postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od decyzji Wojewody trwa już ponad rok. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. W kontekście sumy pieniężnej skarżący wskazał, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie odwołania od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na czasowy narusza dobra osobistego skarżącego tj. prawa do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawa do pracy itd. Bierność organu drugiej instancji pozbawia skarżącego tych wszystkich praw i swobód lub je mocno ogranicza. Podkreślił, że sprawa prowadzona jest już przed organem odwoławczym ponad rok, brak rozstrzygnięcia powoduje że skarżący żyje w permanentnej niepewności i stresie.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do rozpatrzenia odwołania; stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej wymienionej w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w okresie objętym postępowaniem liczba spraw rozpatrywanych przez Departament Legalizacji Pobytu nie pozwalała na niezwłoczne rozpoznanie odwołania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do konsekwencji wydania przez Szefa Urzędu w dniu [...] listopada 2019 r. decyzji uchylającej decyzję Wojewody z [...] września 2018 r. w całości oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Orzeczenie to kończy postępowanie przed organem zainicjowane przedmiotowym odwołaniem. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak oddalenia a limine skargi. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega bowiem oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi, tj. do tego dnia zakończył postępowanie w przewidzianej prawem formie, w tym wydał decyzję lub postanowienie kończące postępowanie. Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem skarga wpłynęła do organu w dniu 18 października 2019 r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.

Analizując akta sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniały usprawiedliwione powody do przekroczenia miesięcznego terminu na wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 K.p.a.). Również strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do wydłużenia postępowania. Wydanie przez Szefa Urzędu decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. (a zatem po około 12 miesiącach po upłynięciu terminu na wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze) było obiektywnie możliwe w ustawowym miesięcznym terminie, ponieważ nie zaistniały uzasadnione powody do tego, aby postępowanie musiało ulec przedłużeniu. Co prawda, zaistniała okoliczność utrudniająca prowadzenie postępowania, tj. nieprzekazanie przez Wojewodę zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez stronę skarżącą, jednak nie uzasadniało to niemal rocznej bierności w rozpoznawaniu odwołania i nie podejmowania niezwłocznie czynności zmierzających do ustalenia dopuszczalności odwołania. Nadto, Szef Urzędu nie podejmował czynności związanych z gromadzeniem dodatkowego materiału dowodowego, w tym nie występował do stron lub innych organów o przedłożenie dodatkowych dowodów. Dopiero wniesienie ponaglenia, a następnie skargi, zmobilizowało organ do podjęcia czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na bezczynność lub przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Szef Urzędu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego. Sąd podkreślił, że okolicznościami uzasadniającymi zwłokę nie są w szczególności podnoszone w odpowiedzi na skargę braki kadrowe oraz lawinowy wzrost spraw. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości. Przyczyny te natomiast mogą mieć znaczenie w aspekcie ewentualnego braku podstaw do przypisania winy konkretnemu pracownikowi organu, jednakże zagadnienie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy poszczególnych funkcjonariuszy publicznych.

Sąd uznał równocześnie, że bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Na dzień wniesienia skargi organ odwoławczy pozostawał w bezczynności około 11 miesięcy, zaś do dnia wydania ostatecznej decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy. W ocenie Sądu, uchybienie to nie wynikało z winy poszczególnych funkcjonariuszy Urzędu do Spraw Cudzoziemców, ale z obiektywnych przesłanek w postaci lawinowego wzrostu spraw dotyczących legalizacji pobytu. Jednakże okres bezczynności postępowania odwoławczego wynoszący ponad 12 miesięcy nosi cechy rażącego naruszenia prawa, nawet biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Szczególnie niezrozumiałe z punktu widzenia strony było prawie roczne zaniechanie w podjęciu działań związanych z ustaleniem daty doręczenia decyzji Wojewody. Szef Urzędu powinien niezwłocznie, po otrzymaniu odwołania, wystąpić do Wojewody w tej sprawie i na bieżąco monitorować tę kwestię. Wojewoda, jeżeli nie dysponował zwrotnym potwierdzeniem odbioru, jako nadawca przesyłki mógł m. in. wszcząć postępowanie reklamacyjne. W razie potrzeby, w razie braku ze strony Wojewody właściwej reakcji na wystąpienie w sprawie przekazania danych dotyczących daty doręczenia decyzji, Szef Urzędu winien również rozważyć zwrócenie się do właściwego ministra nadzorującego wojewodę w sprawach dotyczących cudzoziemców o podjęcie stosownych działań dyscyplinujących. W świetle art. 12 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., Szef Urzędu ustalając datę otrzymania decyzji przez stronę mógł również wystąpić do pełnomocnika strony o złożenie wyjaśnień w tej materii, w tym np. nadesłanie skanu koperty zawierającego numer przesyłki, co z kolei pozwoliłoby na skorzystanie z systemu e-monitoring Poczty Polskiej. Strona nie może w każdym razie, w świetle zasady zaufania (art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP) ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnego zagubienia przez organ zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji. Stąd też w pkt 2 Sąd orzekł, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu również sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania, kwota 1500 zł jest kwotą adekwatną. Z jednej strony należy wziąć pod uwagę, że kwota ta nie ma charakteru symbolicznego. Z drugiej strony, Sąd miał na uwadze, że bezczynność nie została zawiniona (w ujęciu subiektywnym) przez pracowników organu, a wynikała z lawinowego wzrostu spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. W szczególności, brak dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez Szefa Urzędu (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17). Istotne jest również, że Szef Urzędu załatwił sprawę po wniesieniu skargi. Sąd miał również na uwadze, że w skarżącemu przyznano sumę pieniężną w kwocie 5000 zł w związku z bezczynnością Wojewody (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19). Ponadto, stwierdzenie bezczynności (pkt 1 wyroku) otwiera skarżącemu drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c. w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas skarżący będzie zobligowany udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w części dotyczącej punktu 2 i 3. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1.art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 K.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b. braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

2. art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 6, art. 151 i art. 141 4 P.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1.500 złotych i braku oddalenia skargi w tej części do czego doszło na skutek:

a. niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej,

3. art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł do czego doszło na skutek:

a. braku jednoznacznego wskazania, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że skarżącemu należy przyznać sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł.,

b. powołania się na "znaczenie sprawy dla skarżącego i okres trwania postępowania" jako przesłanek zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru ewentualnej szkody,

c. całkowitego braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonej przez organ argumentacji wskazującej na brak dostatecznych podstaw do przyznania sumy we wskazanej przez skarżącego wysokości.

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił także:

II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie to jest:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a, P.p.s.a. polegające na:

a. pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem oraz

b. stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2018 r., [...], miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażanym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji,

2. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 i P.p.s.a. polegające na:

a. pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 2 P.p.s.a. oraz

b. przyznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł z powołaniem się na "znaczenie sprawy dla skarżącego i okres trwania postępowania" jako przesłanek zasądzenia sumy pieniężnej przy braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru ewentualnej szkody,

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, czyli w pkt 2 i 3 wyroku i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2 i 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie, jak również o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a uczestnik postępowania kasacyjnego, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wnoszący kasację Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podniósł naruszenie szeregu wyżej powołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa oraz poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł. Zdaniem wnoszącego kasację, zaskarżony wyrok w tym zakresie stanowi naruszenie prawa, gdyż nie uwzględnił obiektywnych okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw, uniemożliwiająca terminowe załatwienie. Uchybienie polega zaś na tym, że okoliczności tych nie wzięto pod uwagę, a także na tym, że Sąd nie wyjaśnił powodów, dla których okoliczności tych nie wziął pod uwagę.

Analizę podniesionych zagadnień rozpocząć należy od przytoczenia art. 149 § 1a P.p.s.a., według którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie przypomnieć trzeba niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym, warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 6 K.p.a.).

To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Także ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2516/16; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20).

Z akt sprawy wynika, że pismo przewodnie z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z aktami i odwołaniem cudzoziemca I. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2018 r. wpłynęło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 8 października 2018 r., zaś w dniu następnym zostało przekazane do Departamentu Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Odnotować trzeba zamieszczenie w piśmie przewodnim stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Pierwszą czynność w sprawie organ odwoławczy podjął w dniu 12 września 2019 r., zwracając się do organu pierwszej instancji o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez pełnomocnika cudzoziemca. Zauważyć warto, że wcześniej, tzn. pismem z dnia 6 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego wezwał Szefa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa przez rozpatrzenie sprawy, co oznaczało spełnienie wymogu złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 w związku z art. 37 § 3 pkt 2 K.p.a.

Po uzyskaniu wyjaśnienia z Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 1 października 2019 r., które wpłynęło do Naczelnika Działu Postępowań Odwoławczych w dniu 9 października 2019 r., organ odwoławczy nie przeprowadził już żadnej czynności procesowej o charakterze wyjaśniającym lecz w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Konieczne jest spostrzeżenie, że w okresie od wpłynięcia do organu odwoławczego odwołania do dnia wydania decyzji załatwiającej sprawę decyzją kasacyjną, organ prowadzący postępowanie odwoławcze, mimo niezałatwienia sprawy w terminie, nie wykonał obowiązku określonego w art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa polegający na braku jakiejkolwiek aktywności organu odwoławczego przez okres wielu miesięcy nie można pominąć tego, ze Szef Urzędu jeszcze na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji był adresatem zażalenia skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Odnotować można, że skarga I. Khaliliev na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego została uwzględniona, a skarga kasacyjna Wojewody została oddalona wyrokiem NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19.

Okoliczności te, nawet uwzględniając trudności organizacyjne organu odwoławczego, wynikające z dużego przyrostu ilości spraw, świadczą nie tylko o tym, że doszło do bezczynności organu odwoławczego, ale także o tym, że bezczynność ta miała znamiona rażącego naruszenia prawa. Podkreślić można, że w myśl art. 36 § 2 K.p.a., obowiązek zawiadomienia strony ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sporawy z przyczyn niezależnych od organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Na stronie 10 uzasadnienia podał przyczyny, dla których uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Są to wyjaśnienia wystarczające. Wbrew zarzutom kasacji, Sąd pierwszej instancji nie oparł się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz niewywiązaniu się w stosownym czasie z obowiązków sygnalizacyjnych. Przedstawił okoliczności związane z brakiem potwierdzenia odbioru decyzji pierwszej instancji przez stronę i przyczyny przyjęcia, że okoliczność ta nie wyłącza odpowiedzialności organu za zwłokę.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnych i procesowych także poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji).

Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowania administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

Sąd pierwszej instancji wskazał przyczyny dla których orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Ocenił, że kwota 1500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Wskazał, że uwzględnił znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania. Stwierdził, że kwota 1500 zł nie ma charakteru symbolicznego. Miał jednak także na uwadze, że bezczynność wynikała z lawinowego wzrostu spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Za istotne Sąd uznał również to, że organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi. Miał również na uwadze, że skarżącemu przyznano sumę pieniężną w wysokości 5000 zł w związku z bezczynnością Wojewody.

Wywody Sądu pierwszej instancji w zakresie orzeczenia o zasądzeniu sumy pieniężnej nie naruszają art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wynika z poprzedzających rozważań, o naruszeniu nie świadczy argument wnoszącego kasację Szefa Urzędu o braku jednoznacznego określenia rodzaju i rozmiaru ewentualnej szkody. Z wywodu Sądu nie wynika aby doszło do przekroczenia granic uznania, zarówno wyborze środka finansowego jak i w zakresie wysokości zasądzonej sumy. W konsekwencji, nie można także mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.