Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2794/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 42 ust. 1 i 3, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/16 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1257/16, oddalił skargę S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo - mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...]lutego 2016 r. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo - mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] obr. [...], przy ul. [...][...] w [...], gm. [...], od strony działki nr ew. [...], o powierzchni zabudowy 218,37 m2, powierzchni użytkowej 211,68 m2, w tym część mieszkalna - 5 5,12 m2, część gospodarcza - 156,56 m2, kubatura - 1394,53 m3. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania administracyjnego, wydane w sprawie decyzje i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że przedmiotowy budynek powstał w latach 80-tych ubiegłego wieku w warunkach samowoli budowlanej. Część budynku użytkowana była przez I. M. jako warsztat samochodowy, część jako budynek inwentarski (chlewnia), natomiast część jako budynek mieszkalny. Warsztat samochodowy został założony w 2007r. Przy dostosowaniu budynku do potrzeb warsztatu wykonano jedynie tynki wewnętrzne i pomalowano ściany. W roku 2009 wymieniono pokrycie dachowe z eternitu na blachę, bez naruszania konstrukcji budynku. Organ stwierdził, że mając na uwadze, iż przedmiotowy budynek jest "zdatny do użytku" i nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należało udzielić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołań E. N. - R. oraz S. R. od ww. decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy w dniu 22 kwietnia 2009 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na ww. nieruchomości w latach 80-tych XX wieku został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek mieszkalno - gospodarczy, konstrukcji murowanej, parterowy, z dachem dwuspadowym o wymiarach zewnętrznych 25m x 8m. W 2007r. I. M. w części gospodarczej obiektu założył warsztat samochodowy z wulkanizacją. Na działce nie stwierdzono istnienia drugiego warsztatu samochodowego, parkingu, nie stwierdzono również wystającej rury spalinowej poza budynkiem. Oględziny wykazały, że przy zmianie sposobu użytkowania części budynku wykonano tynki wewnętrzne z pomalowaniem ścian i elementów konstrukcyjnych. W kwietniu 2009r. dokonano wymiany pokrycia dachowego (zgłaszając to w Starostwie Powiatowym w [...]) z eternitu na blachę bez naruszenia konstrukcji dachowej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. organ powiatowy, na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. nałożył na A. i M. P. obowiązek opracowania i dostarczenia określonych dokumentów. W dniu 10 grudnia 2009r. przeprowadzono kolejne oględziny obiektu, które potwierdziły ustalenia dokonane podczas pierwszej kontroli. Ponadto stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje drugi zbiornik ściekowy, a w części gospodarczej obiektu znajduje się hodowla trzody chlewnej. W dniu 11 marca 2010 r. na wniosek skarżącego po raz trzeci przeprowadzono oględziny, które poza wcześniejszymi ustaleniami wykazały również, że sporny budynek zlokalizowany jest ok. 2 m od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej dojazd do sąsiednich działek. W budynku od strony działki o nr ew. [...] znajdują się 4 otwory okienne. Przedmiotowy budynek spełniał funkcję mieszkalną, gospodarczą oraz w części był użytkowany jako warsztat samochodowy. Ustalono, iż w jednym otworze okiennym znajduje się rura stalowa, która podłączona jest do piecyka węglowego. W dniu 10 stycznia 2011 r. inwestorzy przedłożyli żądną przez organ dokumentację. W dniu 17 stycznia 2011 r. S. R. złożył wniosek o wydanie A. i M. P. nakazu rozbiórki budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. PINB w [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. budynku gospodarczego - obecnie użytkowanego jako budynek gospodarczo - mieszkalny z chlewnią i warsztatem mechanicznym. Ponadto decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ powiatowy umorzył postępowanie w w/w sprawie. [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2011r., utrzymał w mocy decyzję PINB w [...], a nadto decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]. WSA w Warszawie wyrokami z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1677/11 oraz sygn. akt: VII SA/Wa 1678/11 uchylił ww. decyzje. Po ponownej analizie sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nałożył na A. i M. P. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku wielofunkcyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...][...] w [...] gm. [...] ze wskazaniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W dniu 25 listopada 2015 r. w wyniku podjętych przez organ powiatowy czynności wyjaśniających ustalono: "(...) inwentaryzacja zgodna ze stanem faktycznym budynku, budynek użytkowany zgodnie ze stanem faktycznym, w trakcie kontroli nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej oraz hodowli zwierząt hodowlanych. Pomiędzy pomieszczeniami gospodarczymi, a częścią mieszkalną istnieje pełna ściana (...)." Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ powiatowy stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego.

Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy właściwie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w sposób wyczerpujący wykazał, że istnienie przedmiotowego obiektu nie powoduje rzeczywistego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przedłożona została inwentaryzacja wraz z ekspertyzą i oceną techniczną, sporządzona przez inż. T. S. (nr upr. bud. [...] w specjalności architektonicznej) oraz inż. M. K. (nr upr. bud. [...] w specjalności konstrukcyjno – budowlanej). Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" gm. [...] uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. [...], poz[...]) działka nr [...] przy ul. [...][...] w [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jako przeznaczenie podstawowe, na którym dopuszcza się realizację obiektów mieszkalno - pensjonatowych, letniskowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną nieuciążliwą działalnością gospodarczą i komunalną. W protokołach kontroli z dnia 25 lutego 2014r. i z dnia 25 listopada 2015r. wskazano, że część mieszkalna jest zamieszkała, w części gospodarczej nie prowadzi się chowu trzody (w dniu kontroli stwierdzono brak zwierząt), pomieszczenie gospodarcze, które było użytkowane jako magazyn opon w dniu kontroli użytkowane jest jako pomieszczenie gospodarcze, pomieszczenie warsztatowe na dzień kontroli użytkowane było jako garaż sprzętu rolniczego, natomiast według oświadczenia inwestora warsztat został zlikwidowany. Woda z dachu budynku gospodarczego odprowadzana jest na własną posesję - obiekt posiada założone rynny i rury spustowe. Ponadto z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej wynika, że sporny budynek znajduje się w odległości ok. 2,50 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz ok. 9,00 m od budynku usytuowanego na działce nr ew. [...]. Ponadto współwłaściciele nieruchomości przedłożyli do akt sprawy protokół kominiarski nr [...] z dnia 16 listopada 2015r., sporządzony przez mistrza kominiarskiego S. Z., z którego wynika, że przewody kominowe w budynku są drożne i nadają się do użytkowania oraz oświadczenie inż. B. G. (nr upr. bud. [...] w zakresie robót instalacji i urządzeń elektrycznych, [...]), że instalacja elektryczna w przedmiotowym budynku gospodarczo - mieszkalnym jest zgodna z przepisami i nadaje się do użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego w obecnym kształcie przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę tego typu, jak też nie powoduje zagrożenia dla osób i mienia lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i w konsekwencji zaskarżoną decyzję organu powiatowego uznać należy za prawidłową. Przepisy odległościowe - tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają natomiast zastosowania w sytuacji, gdy działka sąsiednia jest działką rolną. Działka nr ew. [...] granicząca bezpośrednio z nieruchomością, na której znajduje się sporny obiekt stanowi drogę dojazdową. Powyższe w ocenie organu odwoławczego ostatecznie wyklucza twierdzenie o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów techniczno - budowlanych zawartych w rozporządzeniu z 2002 r.

W skardze na powyższą decyzją S. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, brak wnikliwej oceny dokumentów, które miały istotne znaczenie, niezakwestionowanie wiarygodności dokumentacji inwentaryzacyjnej; art. 78 § 1 k.p.a. przez niewykonanie dowodów w formie zdjęć przedstawiających sposób wykorzystania zabudowań, konkretnie tzw. "łącznika" który w rzeczywistości jest pomieszczeniem chlewni; art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. przez ograniczanie prawa strony do udziału w postępowaniu dowodowym, uniemożliwienie zapoznania się z całościową dokumentacją; art.104 i 105 k.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń, iż organ powiatowy dokonał rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania na całą inwestycję; art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., przez jego niewłaściwe zinterpretowanie; art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r., przez wydanie pozwolenia na użytkowanie dla obecnych właścicieli A. i M. P., nie zaś dla właścicieli obiektu na dzień 31 grudnia 1994r. - S. i M. M.; § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez jego błędną wykładnię, przez stwierdzenie, że obiekt mieszkalno - gospodarczy może być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki jeżeli działka sąsiednia była działką niezabudowaną; § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez stwierdzenie, że sporny obiekt gospodarczo-mieszkalny może być usytuowany przy granicy działki, gdy pełni również funkcje mieszkalne, a nie wyłącznie gospodarcze; § 16 pkt 3-5 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie, że pomieszczenia części mieszkalnej i pomieszczenia części gospodarczej zostały umieszczone w jednym budynku, bez zachowania przepisów technicznych, bhp i ppoż.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w niniejszej sprawie żadna z określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przesłanek rozbiórki przedmiotowego budynku nie zaistniała. W toku postępowania ustalono, że budynek w chwili obecnej składa się wyłącznie z części gospodarczej i mieszkalnej. Do lipca 2013r. część budynku była wykorzystywana jako warsztat samochodowy, część do celów inwentarskich - jako chlewnia i część na cele mieszkalne. Podczas oględzin w dniu 25 lutego 2014 r., stwierdzono, że część budynku wykorzystywana jest na cele mieszkalne, część wykorzystywana dotychczas jako chlewnia jest nieużytkowana, a część użytkowana dotychczas jako warsztat, wykorzystywana jest obecnie jako garaż sprzętu rolniczego. Natomiast warsztat, według oświadczenia inwestora został zlikwidowany w lipcu 2013 r. Także podczas oględzin w dniu 25 listopada 2015r. nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej w budynku, ani hodowli zwierząt inwentarskich. Przedmiotowy budynek mieszkalno-gospodarczy znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" gm. [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 290, poz. 7663). Zgodnie z ww. planem teren działki nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem obiektów mieszkalno-pensjonatowych, letniskowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną nieuciążliwą działalność gospodarczą i komunalną. Organ nie stwierdził również, aby budynek stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wynika to z przedłożonej inwentaryzacji z ekspertyzą i oceną techniczną sporządzoną przez T. S. i M. K.. Właściciele nieruchomości przedłożyli także protokół kominiarski z dnia 16 listopada 2015 r., z którego wynika, że przewody kominowe w budynku są drożne i nadają się do użytkowania oraz oświadczenie B. G., że instalacja elektryczna w przedmiotowym budynku jest zgodna z przepisami i nadaje się do użytkowania. Nadto podczas oględzin, stwierdzono, że z uwagi na znaczną odległość od działki zabudowanej nr [...] (tj. działki, na której znajduje się budynek mieszkalny S. R.) - objęty postępowaniem budynek nie pogarsza warunków użytkowych sąsiedniej nieruchomości. W przedłożonej przez właścicieli przedmiotowego budynku inwentaryzacji z ekspertyzą i oceną techniczną nie stwierdzono nieprawidłowości skutkujących brakiem jej wiarygodności. Wobec faktu, że działka nr ew. [...] granicząca bezpośrednio z nieruchomością, na której znajduje się sporny obiekt stanowi drogę dojazdową wykluczone było naruszenie przepisów techniczno - budowlanych zawartych w rozporządzeniu z 2002 r., co odległości od sąsiedniej działki budowlanej. Zdaniem Sądu, organ, odnosząc się do zarzutów S. R. dotyczących odległości od granicy działki, słusznie organ wyjaśnił, że dokładny pomiar odległości nie ma wpływu na treść decyzji i będzie ona taka sama, gdy odległość od granicy wynosić będzie 2 m jak i 3 m. Sąd podkreślił, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale musi wystąpić także negatywny skutek z tym naruszeniem związany, co w tej sprawie nie występuje. Sąd zauważył też, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. poinformował strony, w tym skarżącego, że został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający wydanie decyzji - z pouczeniem o treści art. 10 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia uprawnień strony w tym zakresie nie ma uzasadnienia. Sąd podkreślił także, że oceniając przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego z 1974 r., organ bada, czy przepisy dopuszczają danego rodzaju zabudowę, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że większość z nich (o istotnym dla sprawy znaczeniu) została już sformułowana w toku postępowania administracyjnego, a organ I instancji szczegółowo i bardzo obszernie omówił je w uzasadnieniu decyzji i wykazał ich bezzasadność. W ocenie Sądu powtórzona w zasadniczej części w skardze, ta sama argumentacja, nie może być skuteczna. Zdaniem Sądu PINB słusznie podkreślił, że zalegalizował obiekt ze stwierdzonym sposobem użytkowania. Ustalony sposób użytkowania został sprawdzony pod kątem zgodności z przepisami. Sąd zaznaczył, że gdyby ewentualnie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, zastosowanie znajdą właściwe przepisy Prawa budowlanego.

Skargą kasacyjną S. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie:

- 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu i przyjęcie, iż w stosunku do obiektu wzniesionego przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy należy stosować przepisy dotychczasowe w rozumieniu ograniczonym wyłącznie do aktu samej ustawy, z wyłączeniem natomiast aktów wykonawczych, tj. przepisów właściwego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r.;

- 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez niezastosowanie przez Sąd meriti ww. przepisów do oceny prawidłowości usytuowania spornego obiektu budowlanego i błędne oparcie się na przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji spowodowało błędną subsumcję ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy;

- 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - mieszkalnego, w sytuacji, gdy wydanie decyzji stwierdzającej zdatność ww. obiektu do użytku i udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie winno zostać poprzedzone obligatoryjną oceną zgodności ww. obiektu z przepisami rozporządzenia z 1980 r.;

2) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd meriti do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze na decyzję organu nadzoru budowlanego, ograniczając się do stwierdzenia, iż zarzuty skarżącego zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który to organ wykazał ich bezzasadność, podczas gdy ww. działanie należy potraktować jako niedopuszczalne odstąpienie przez Sąd I instancji od objęcia inkryminowanej decyzji organu kontrolą sądowo-administracyjną, a w konsekwencji pominięcie tejże kwestii w uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W istocie zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania stosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy wydanie decyzji stwierdzającej zdatność przedmiotowego obiektu do użytku i udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie winno zostać poprzedzone oceną zgodności tego obiektu z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący stwierdzenie o zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. uparuje we fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku o treści: "Wykluczone było naruszenie przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu z 2002 r., co odległości od sąsiedniej działki budowlanej." Fragment ten w całości brzmi: "Wobec faktu, że działka nr ew. [...] granicząca bezpośrednio z nieruchomością, na której znajduje się sporny obiekt stanowi drogę dojazdową Wykluczone było naruszenie przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu z 2002r., co odległości od sąsiedniej działki budowlanej. Z tego fragmentu skarżący wyciąga wniosek o oparciu się przez Sąd pierwszej instancji na przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie."

Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, iż stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. A zatem, podstawę do uchylenia decyzji stanowi naruszenie przez organ administracji publicznej prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia v lutego 2016 r. - utrzymaną w mocy zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. - dokonano ustaleń faktycznych i rozważono wnikliwie niniejszą sprawę w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 61), w tym § 12 i § 13 tegoż rozporządzenia. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia decyzji. Wprawdzie organ I instancji wskazał również jakie ograniczenia wprowadza § 12 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jednak wyraźnie stwierdził, że zrealizowanie obiektu z naruszeniem § 12 rozporządzenia 1980 r., przy braku przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki. Naruszenie bowiem warunków technicznych dotyczących odległości musi spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czego w tej sprawie nie stwierdzono. W toku postępowania stwierdzono brak niekorzystnego wpływu budynku na nieruchomość S. R. i E. N.-R.. Przedmiotowy budynek został wybudowany z materiałów niepalnych, z pokryciem również z materiałów niepalnych w odległości ok. 3m od granicy działki (według projektu zagospodarowania działki sporządzonego przez T. S.), która w dacie budowy stanowiła działkę rolną niezabudowaną. Obecnie po podziale działki nr [...], działka nr [...] stanowi działkę niezabudowaną stanowiącą drogę dojazdową do innych działek. Na działce S. R., tj. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, oddalony od budynku na dz. Nr [...] o ponad 8 m. Organ podkreślił także, iż dokładny pomiar odległości nie ma wpływu na treść decyzji i będzie ona taka sama zarówno w przypadku, gdyby odległość od granicy wynosiła 2 m jak i 3 m.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wydane w sprawie decyzje i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i argumentacje w nich zawarte. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny kontroli sądowo-administracyjnej opierając się błędnie na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć przy tym należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał żadnego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i nie zamieścił rozważań odnoszących się do przepisów tegoż rozporządzenia, poza ogólnikowym stwierdzeniem – o czym była mowa wyżej - dotyczącym drogi dojazdowej.

Rację ma skarżący, że stosując w niniejszej sprawie, z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane należy stosować przepisy wykonawcze do tej ustawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd, że przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zastrzeżenie to dotyczy tak przepisów dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) jak i przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej, a to z tego względu, iż organ administracji publicznej rozstrzygając o losach samowoli budowlanej na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wydawał decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego ( lub jego części ) bądź decyzję o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (lub jego części). Przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 37 - 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Stosując zaś uprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze, a więc przepisy wykonawcze do tejże ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1749/10, LEX nr 1134668: z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 517/14 – publik. CBOSA).

A zatem, o tym, czy budynek inwestora odpowiada przepisom prawa i jakie przepisy prawa powinny być stosowane decyduje ustawa dotychczas obowiązująca, a więc ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Kwestia, czy budynek inwestora spełnia wymogi przepisów Prawa budowlanego winno być ocenione na podstawie tejże ustawy i przepisów wykonawczych obowiązujących w okresie jej obowiązywania, w tym rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Tak też w niniejszej sprawie postąpił organ I instancji, który przytoczył w uzasadnieniu decyzji m.in. treść § 12, § 13 i § 16 tegoż rozporządzenia i rozważył niniejszą sprawę w świetle tych przepisów. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustanowiono ogólną zasadę, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to jednak prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to przez użycie sformułowania "z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". To zaś oznacza, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Organy w niniejszej sprawie rozważyły okoliczności tej sprawy w aspekcie obu rozporządzeń, co nie daje podstaw do uznania wadliwości decyzji.

W tych okolicznościach sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w zw. z art. 103 ust. 2 i w związku z art. 42 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 i 2 i § 16 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. poprzez ich niezastosowanie i błędne oparcie się na przepisach rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r., nie może odnieść zamierzonego skutku.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze, ograniczając się do stwierdzenia, iż zarzuty skarżącego zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który to organ wykazał ich bezzasadność. Takie działanie, zdaniem strony, należy potraktować jako niedopuszczalne odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od objęcia decyzji organu kontrolą sądowo-administracyjną, a w konsekwencji pominięcie tejże kwestii w uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

Podkreślić też należy, iż – stosownie do art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.- w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów. Nadto, na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Przy tym brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy wyrok zaskarżony, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nadto, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pełne i wyczerpujące, to jednak Sąd pierwszej instancji zajął jednoznaczne stanowisko, że nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane i zaakceptował wydanie decyzji na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy. Dla uzasadnienia tego stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i materiał dowodowy, w tym wielokrotne oględziny nieruchomości, inwentaryzację z ekspertyzą i oceną techniczną, protokół kominiarski. Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, ale musi wystąpić także negatywny skutek z tym naruszeniem związany, co w tej sprawie nie występuje.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji i zasadność decyzji stwierdzających zdatność przedmiotowego budynku do użytkowania i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz zasadność uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane. Nadto, ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, wynika, że budynek ten został wykonany zgodnie z wiedzą i ze sztuką budowlaną, nie wymaga wykonania żadnych robót budowlanych i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako gospodarczo-mieszkalny. Podstawą wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie jego zdatności do użytku (art. 42 ust. 3). Potrzebne jest więc dokonanie określonych ustaleń co do stanu technicznego obiektu, co w niniejszej sprawie uczyniono. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki ustanowione w art. 37, ani przesłanki do nakazania wykonana robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie administracyjne wydając w trybie art. 42 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Tak też orzekły organy w tej sprawie. Decyzje organów obu instancji są wyczerpujące tak w zakresie stanu faktycznego sprawy jak i zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.