Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 196/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 ; art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 k.p.a.; art. 141 par. 4, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i Ł. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 295/08 w sprawie ze skargi J. i Ł. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz J. R. i Ł. R. kwotę 800 (ośmiuset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 295/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę sieci kanalizacyjnej, sanitarnej i deszczowej wraz z przepompownią ścieków sanitarnych i deszczowych w rejonie ul. S. w miejscowości C. gmina T. Podgórne, na działkach nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta Poznański udzielił na wniosek Gminy Tarnowo Podgórne pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. R., Ł. R., B. J. i R. J. W odwołaniu podniesiono, że planowane zagospodarowanie działki nr A jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne nr III/25/2002 z dnia 17 grudnia 2002 r. Plan ten przeznacza na tę funkcję część działki nr B gdzie już istnieje przepompownia ścieków. Budowa nowej przepompowni, w odległości 50 m od już istniejącej, jest więc nieuzasadniona ze względów ekonomicznych i funkcjonalnych. Z kolei działka nr A przeznaczona jest na cele komunikacyjne. Zlokalizowanie na niej planowanej inwestycji może powodować niebezpieczeństwo kolizji na drodze dojazdowej do osiedla, a także wzrost hałasu i wystąpienie nieprzyjemnych zapachów. Lokalizacja przepompowni przewidziana jest w odległości 20 m od budynków mieszkalnych. Skarżący podnieśli, że nie zostali zawiadomieni i nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. R. i Ł. R.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 177/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podniósł, że zarzut niezgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniony, bowiem plan ten nie zabraniał lokalizacji obiektów związanych z infrastrukturą techniczną na terenach przeznaczonych pod drogi. Organ podkreślił, że z przeprowadzonych w toku postępowania analiz wynika, iż emisja hałasu oraz drgań na zewnątrz komory przepompowni jest praktycznie zerowa. Inwestycja będzie także bezzapachowa, gdyż przewidziano zastosowanie urządzeń wentylacji powodujących, iż przepompownia nie będzie wymagała pasa ochronnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. R. i Ł. R. domagając się jej uchylenia. W skardze ponowiono zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 Ppsa. Ponadto stwierdzono, że zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób ogólnikowy, niepozwalający na jej pełną kontrolę. Podkreślono, że organ wydając decyzję nie zastosował się w pełni do wskazówek Sądu zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem sieć kanalizacji sanitarnej ma być obsługiwana przez dwie przepompownie ścieków. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z obowiązującym w tym zakresie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził także, że system pomp, które mają zostać użyte w planowanej inwestycji zapewnia praktycznie zerową emisję hałasu oraz drgań na zewnątrz komory pompowni.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne wskazały dlaczego i w oparciu o jakie przesłanki zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Tarnowo Podgórne pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji ustosunkował się także do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Od powyższego wyroku J. R. i .Ł R. złożyli skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ rozstrzygnął sprawę w sposób zupełnie arbitralny, jawnie lekceważąc dyspozycje zawarte w cytowanych przepisach. Część zarzutów zupełnie pominął, a w stosunku do pozostałych nie wyjaśnił w sposób należyty ich bezzasadności, polemikę ograniczając do zaprezentowania wyłącznie własnego stanowiska. Postępowanie organu odwoławczego lekceważy również wskazówki udzielone temu organowi przez Sąd w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. W odniesieniu do głównego zarzutu – niezgodności inwestycji z planem – ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zarzut odwołujących się, dotyczący niezgodności inwestycji z miejscowym planem jest nieuzasadniony, bowiem przedmiotowe plany "nie zabraniały lokalizacji obiektów związanych z infrastrukturą techniczną na terenach przeznaczonych pod drogi". Ponadto, uznając za niezasadny zarzut możliwości wystąpienia wzmożonego hałasu i drgań oraz nieprzyjemnych zapachów, organ oparł się jedynie na piśmie pełnomocnika inwestora jako głównym argumencie przesądzającym o niezasadności tego zarzutu. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że zaskarżony wyrok niemal w ogóle nie doniósł się zarzutów zawartych w skardze. Uzasadnienie wyroku zupełnie pomija kwestie stopnia realizacji zaleceń zawartych w wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. Zdaniem autora skargi, zaskarżony wyrok nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy Sąd I instancji naruszył inne jeszcze przepisy poza tymi, które zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej czy też ich uściślania. Z urzędu bierze jedynie pod uwagę przesłanki wskazujące na nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzuty te zasługują na uwzględnienie.

1. Za zasadny uznać przede wszystkim należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd uchybień popełnionych przez organy administracyjne. Zgodzić się bowiem należy z autorem skargi kasacyjnej, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8 art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczy pozwolenia na budowę "sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz z przepompownią ścieków sanitarnych i deszczowych". Przy wydawaniu tego rodzaju pozwolenia obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie – między innymi – zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).

Ta podstawowa dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność nie została wyjaśniona, mimo wyraźnych zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2007 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji nie wskazał bowiem postanowień planu, które dopuszczałyby lokalizację przepompowni na działce nr A. Natomiast przytoczenie zawartego w § 5 ust. 8 pkt III w tekście planu zapisu "adaptuje tereny istniejącej przepompowni ścieków i osadnika wód deszczowych na terenie oznaczonym symbolem 8 N.O." – pozbawione jakichkolwiek rozważań zdaje się wskazywać, iż uznał on, że tylko na tym terenie plan dopuszcza lokalizację przepompowni.

Organ odwoławczy nie przytoczył też żadnej prawnej argumentacji, która pozwalałaby przyjąć za dopuszczalną w świetle postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego – niekwestionowaną przez ten organ – zmianę lokalizacji projektowanej przepompowni z działki nr B na działkę nr A. Wskazywane w uzasadnieniu decyzji "względy techniczne" pozostają bez znaczenia dla oceny zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu miejscowego. Tak więc skoro plan miejscowy przeznacza dany teren pod określone inwestycje to winny być one lokalizowane na tym terenie. Trudności techniczne w zrealizowaniu inwestycji mogą, co najwyżej uzasadniać zmianę planu w tym zakresie. Reasumując, stwierdzić należy, że rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji nie dokonał analizy postanowień planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do lokalizacji projektowanej przepompowni. Nie wskazał zapisów planu dotyczących usytuowania przedmiotowej przepompowni i w uzasadnieniu decyzji nie poczynił w tym względzie jednoznacznych ustaleń.

Rozpatrując zatem po raz kolejny niniejszą sprawę organ, nie chcąc ponownie narazić się na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. winien wskazać postanowienia planu regulujące przedstawioną wyżej sprawę lokalizacji tego rodzaju urządzeń, dokonać ich analizy i poczynić jednoznaczne ustalenia dotyczące ich zastosowania. Dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia winien poczynić rozważania łączące się w jedną logiczną całość.

2. Za zasadny uznać również należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do jego treści "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Tak więc w sytuacji, kiedy sąd stwierdzi, że istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym uniemożliwiają mu rozstrzygnięcie sprawy i uchyla decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ zobowiązany jest wykonać zalecenia zawarte w motywach wyroku albowiem związany jest wskazaniami sądu co do uzupełnienia postępowania. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony. W wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję podał w jakim zakresie organ odwoławczy winien ponownie sprawę wyjaśnić. W szczególności zobowiązał on organ do wskazania zapisów planu miejscowego z których wywiódł on przekonanie o zgodności projektowanej inwestycji z tym planem, a także dokonania stosownej interpretacji odnoszących się do niniejszej kwestii zapisów tego planu. Zalecenia te – o czym już wyżej wspomniano – nie zostały wykonane. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera bowiem żadnych ustaleń w tym zakresie, nie została też przeprowadzona analiza i interpretacja właściwych w sprawie zapisów planu. Pomimo że organ przyznaje, iż miała miejsce zmiana lokalizacji projektowanej przepompowni (k. 24 i 25 akt adm.) przytoczona argumentacja powołuje się jedynie na problemy techniczne nie przedstawiając argumentacji prawnej.

Niedostrzeżenie ww. uchybień przez Sąd I instancji powoduje, iż zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należało uznać za zasadny.

3. Zgodzić się także należy z autorem skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym zawarte zostały wymogi formalne, którym powinno odpowiadać uzasadnienie sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów tych nie spełnia. Przede wszystkim Sąd nie odniósł się do jednego z podstawowych zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Został on przez Sąd I instancji pominięty. Brak jakiegokolwiek odniesienia do tego zarzutu stanowi uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrzenie tego zarzutu przez sąd niewątpliwie wykazałby, że organ nie zastosował się do zawartych w poprzednim wyroku WSA w Poznaniu wskazań, naruszając tym samym dyspozycje wymienionego wyżej przepisu.

Odnosząc się do kwestii zgodności lokalizacji projektowanej przepompowni z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Sąd inaczej niż to przyjął organ II instancji uznał, iż z uwagi na nieprecyzyjność zapisów zawartych w planie, niemożliwym jest dokonanie oceny zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z jego postanowieniami.

Nie wskazał jednakże, których konkretnie zapisów dotyczy wyrażona przez niego ocena. Lakoniczność uzasadnienia i brak popartych analizą tekstu planu rozważań czyni zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy.