Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1758/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 i 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 127/11 w sprawie ze skargi D. N. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 127/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. i D. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. nr (...) , wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), Zastępca Komendanta Komendy Rejonowej Policji Warszawa VII podinsp. S. S. przyznał D. N. kwaterę tymczasową nr 8 przy ulicy J. w Warszawie.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. D. N. wystąpiła do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ponadto wniosła o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako lokalu służbowego, wskazując, że chce doprowadzić do uregulowania statusu zajmowanego przez nią lokalu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. z siedzibą w Warszawie wnioskiem z dnia 25 maja 2010 r. wystąpiło do Komendanta Stołecznego Policji o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek D. N. .

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2010 r. nr (...) Komendant Stołeczny Policji dopuścił Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. wydanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII o przydziale D. N. tymczasowej kwatery nr 8 przy ul. J. w Warszawie.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2010 r. nr (...) Komendant Stołeczny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. wydanej przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII.

W toku postępowania organ nadzorczy, na podstawie pisma z dnia 22 czerwca 2010 r. Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII ustalił, iż wydając decyzje o przydziale kwatery tymczasowej z dnia (...) sierpnia 2003 r. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII nie dysponował pisemnym upoważnieniem Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, o jakim mowa w art. 268a kpa.

Decyzją z dnia 17 września 2010 r. nr 11/2010, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa, Komendant Stołeczny Policji stwierdził nieważność decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że decyzja z dnia (...) sierpnia 2003 r. została podpisana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji. W kontekście powyższego uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, który stanowi, że nieważna jest decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Uzasadniając stwierdzenie przez siebie nieważności podniósł, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej w myśl art. 20 kpa ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przypadku funkcjonariuszy Policji właściwość rzeczową w postępowaniu administracyjnym określa ustawa z dnia 6 kwietnia o Policji, zgodnie z którym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze m.st. Warszawy jest Komendant Rejonowy Policji w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie Rejonowej Policji. Organ wskazał również, że organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Udzielone upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Uznał więc, że decyzja o przydziale kwatery tymczasowej winna być wydana i podpisana przez Komendanta Rejonowego Policji bądź zgodnie z art. 268a kpa przez upoważnionego pracownika kierowanej przez wskazany organ jednostki, to jest takiego, który legitymuje się pisemnym upoważnieniem do wydawania decyzji.

Reasumując organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII, który podpisał decyzję z dnia (...) sierpnia 2003 r., nie posiadał upoważnienia Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII do wydawania decyzji administracyjnych o przydziale kwater tymczasowych i w związku z tym, organ zmuszony był stwierdzić jej nieważność. Jednocześnie organ poinformował, że nie uwzględnił wniosku D. N. zawartego w końcowym oświadczeniu, ponieważ w jego ocenie nie miał on wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Od powyższej decyzji D. N. złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Z takim odwołaniem wystąpiło również Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. . W jego uzasadnieniu strony podniosły, że wniosek o stwierdzenie nieważności wskazywał na naruszenie prawa polegające na przydzieleniu kwatery tymczasowej, pomimo braku przesłanek do jego przyznania. Ponadto D. N. wnosiła o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu, jako lokalu służbowego. Wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany. D. N. oraz Stowarzyszenie podniosło, że organ badając sprawę rozpoznał ją zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania, tj. przeprowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia prawa - wydania jej przez podmiot nieuprawniony - art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, lecz nie odniósł się w ogóle do wniosku złożonego przez D. N. .

Pismem z dnia 12 października 2010 r. Komendant Stołeczny Policji przekazał wniosek D. N. o przydział lokalu mieszkalnego Komendantowi Rejonowemu Policji Warszawa VII, celem rozpoznania.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 17 września 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przypomniał stan faktyczny sprawy oraz ustalenia poczynione przez organ I instancji i wskazał, że na mocy art. 6 ust. 4a ustawy o Policji "na obszarze m.st. Warszawy zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wykonuje właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji". Stosownie do rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. które w § 14 ust. 1 pkt 5 stanowi, że "decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają będący dysponentami lokali (...) komendanci powiatowi (miejscy) Policji - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji". Uznać zatem należy, że w świetle cytowanych przepisów organem właściwym do wydania decyzji o przydziale D. N. - funkcjonariuszowi KRP Warszawa VII - kwatery tymczasowej był komendant rejonowy tej jednostki. Powołując się na art. 268a Kpa Komendant Główny Policji wskazał, że organ administracji publicznej, którym w niniejszej sprawie był Komendant Rejonowy Policji Warszawa VII, mógł w formie pisemnej upoważniać pracowników (funkcjonariuszy) kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z dokonanej zarówno przez organ I jak i II instancji analizy akt sprawy wynika, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII nie był upoważniony do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisania decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. o przydziale D. N. tymczasowej kwatery. Wobec powyższego uznał, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną.

Odnosząc się do wniosku D. N. , dotyczącego wydania decyzji o przydziale przedmiotowego mieszkania jako lokalu służbowego stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w tym postępowaniu. Podał, że właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze m.st. Warszawy - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze m.st. Warszawy. Wyjaśnił też, że kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jak również równoważnika za brak lokalu mieszkalnego podlegają innym regulacjom prawnym niż przydział, opróżnianie tymczasowej kwatery i lokalu mieszkalnego. Tym samym zasadność ich przyznania, wypłaty i cofnięcia może być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił ponadto, że art. 96 ust. 4 ustawy o Policji dotyczy policjanta przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu. W takim przypadku można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny, a koszty zakwaterowania pokrywane są ze środków budżetowych Policji, nie dłużej niż przez 2 lata od dnia przydzielenia tymczasowej kwatery. Tym samym niniejsze przepisy w przypadku D. N. nie mogły mieć zastosowania, zatem zasadne było zawarcie indywidualnych umów.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg wniesionych przez D. N. i Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. , do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tożsamych skargach strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżących wydana przez organ nadzorczy decyzja narusza art. 104 kpa, poprzez nieroztrzygnięcie co do całości żądania strony. W uzasadnieniu skarg strony podniosły, iż na podstawie art. 88 ustawy o Policji, D. N. przysługiwało prawo do lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizując swoje uprawnienie, skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przydział lokalu służbowego i decyzją z dnia (...) sierpnia 2003 r. została jej przydzielona kwatera tymczasowa nr 8 przy ul. J. w Warszawie. Nie kwestionując wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skarżąca zarzuciła, że wydana też ona została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które wskazują przesłanki przydziału kwatery tymczasowej, nie znajdujące zastosowania do sytuacji skarżącej. Skarżąca podała, że przez cały okres zajmowania przez nią przedmiotowego lokalu, był on traktowany przez Komendę Stołeczną Policji jako lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa. Wszczęte przez nią postępowanie miało na celu nie tylko wyeliminowanie decyzji wadliwej z obrotu prawnego, ale przede wszystkim jej wadliwej treści, powodującej rozbieżność między statusem prawnym zajmowanego przez skarżącą lokalu a jego rzeczywistym funkcjonowaniem i przeznaczeniem. W tym celu skarżąca zwróciła się do Komendanta Stołecznego Policji, w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oraz o uregulowanie statusu prawnego zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, poprzez wydanie decyzji o jego przydziale, jako lokalu służbowego. Zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie złożonego podania tylko w zakresie stwierdzenia nieważności, stanowi nie tylko naruszenie przepisów kpa, ale również prowadzi do stanu, w którym skarżąca pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy organu administracji, który wydał wadliwą decyzję.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. adwokat Piotr P. U. przedstawił pełnomocnictwo procesowe do działania w imieniu Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. oraz podniósł dodatkowy zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 156 § 2 kpa, polegający na zaistnieniu w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych poprzez zrealizowanie przez D. N. prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji na rozprawie zarządził o połączeniu sprawy o sygnaturze akt II SA/Wa 127/11 oraz II SA/Wa 128/11 i rozpoznanie obu spraw łącznie pod jednym numerem II SA/Wa 127/11.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż D. N. w swoim wniosku z dnia 19 kwietnia 2010 r., wszczynającym postępowanie nadzorcze, zawarła w istocie dwa żądania: jedno dotyczyło stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej nr 8 przy ulicy J. drugie było żądaniem wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako "lokalu służbowego". Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia 17 września 2010 r. wprawdzie stwierdził nieważność wnioskowanej o stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże uczynił to na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa nie zaś, jak wnosiła skarżąca, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ po zgromadzeniu akt sprawy i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, iż orzeczenie z dnia (...) sierpnia 2003 r. obarczone jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Sąd pierwszej instancji przyjął, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. na innej podstawie aniżeli wnosiła skarżąca nie może być poczytane jako naruszające prawo skoro w myśl art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, z urzędu dostrzegł inną okoliczność stanowiącą przesłankę nieważnościową, obowiązany był rozstrzygnąć sprawę i wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie obarczone wadą nieważności.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie objęta kontrolą nadzorczą decyzja Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII w Warszawie z dnia (...) sierpnia 2003 r. o przydziale D. N. kwatery tymczasowej została podpisana przez podinspektora S. S. - Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII. Z materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że wymieniony funkcjonariusz Policji nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII. Zasadnie zatem Komendant Stołeczny Policji, badając decyzję, o której stwierdzenie nieważności skarżąca wystąpiła, stwierdził jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uznając, że przedmiotowa decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Konsekwencją takiego stwierdzenia przez organ była konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, czego zresztą strony skarżące nie kwestionują.

Odnosząc się z kolei do zarzutu pełnomocnika Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla J. wskazującego, iż organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa, to Sąd pierwszej instancji zgodził się, iż jest on zasadny, jednakże biorąc pod uwagę brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że było to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale D. N. prawa do kwatery tymczasowej (jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta). Wymieniona tę kwaterę dalej zajmuje i wystąpiła z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. W sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty w prawie materialnym i procesowym umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych D. N. . To, że skarżąca "skonsumowała" prawo do kwatery tymczasowej, a nie do lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych resortu MSWiA i wystąpiła o zmianę statusu przedmiotowego lokalu, nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Reasumując Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa.

Sąd ten zauważył również, iż zasadnie Komendant Stołeczny Policji, jako organ niewłaściwy w sprawie przydziału D. N. lokalu mieszkalnego przyjął, iż nie może rozpoznać jej wniosku kompleksowo (ze względu na konkurencyjność trybów postępowania, inny przedmiot sprawy i odrębną właściwość organów do rozpoznania tych spraw) i wniosek w części dotyczącej przydziału lokalu mieszkalnego przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla J. zarzucając mu obrazę art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię w zakresie nieodwracalności skutków prawnych skarżonej decyzji ostatecznej Komendanta Głównego Policji o stwierdzeniu nieważności decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji Warszawa VII w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie skarżący przed przydziałem kwatery tymczasowej nie składał wniosku o jej przydział - złożył wniosek o przydział lokalu służbowego. W tym miejscu nie sposób zgodzić się zdaniem skarżącego z ujednoliceniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przydziału kwatery tymczasowej i lokalu służbowego, jako władczych uprawnień organu Policji w celu zapewnienia policjantowi mieszkania, gdyż obydwa rodzaje lokali są przydzielane z innych powodów, innym podmiotom oraz kształtują w odmienny sposób prawa strony - co również podnoszone jest w skarżonych decyzjach przez organy I i II instancji. Powyższe ujednolicenie można by a contrario przyrównać do prawa własności oraz wieczystego użytkowania. Ponadto należy stwierdzić, że powyżej wskazane instytucje kształtują prawa w elementarnej sferze praw obywatelskich, tj. prawa do mieszkania, stąd winny być poddane wnikliwej analizie faktycznej i prawnej, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Obojętne wobec powyższego jest czy organy Policji są w stanie w ramach władczych uprawnień ukształtować prawo skarżącego do jakiegokolwiek miejsca zamieszkania – gdyż nie są w stanie ukształtować wstecznie tego prawa oraz następczych skutków prawnych. Następczym skutkiem prawnym, wobec stwierdzenia nieważności decyzji jest niewątpliwie stosunek zobowiązaniowy wynikający z zawartej umowy najmu kwatery tymczasowej, którego byt przestaje istnieć wobec odpadnięcia podstawy faktycznej umowy tj. decyzji o przydziale kwatery tymczasowej uznanej za nieważną. Odpadnięcie przesłanki świadczenia (art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego) powoduje skutek, którego organ Policji w zakresie swojego władztwa nie jest w stanie rozstrzygnąć przynajmniej za okres od 2003 do 2007 roku, a także nie jest w stanie w zakresie swojego władztwa w odmienny sposób ukształtować wstecznie prawa skarżącego do kwatery tymczasowej jako lokalu, w którym zamieszkiwał przez ostatnie 7 lat a objętej decyzją o stwierdzeniu nieważności. Powyższe odnosi się również do innych następczych decyzji administracyjnych będących poza kompetencjami organów Policji np. decyzji o zameldowaniu skarżącego i jego rodziny w przedmiotowej kwaterze tymczasowej.

Istotnym aspektem przedmiotowej sprawy jest potencjalna możliwość organów Policji usunięcia z obrotu prawnego skutków decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Zdaniem skarżącego organy Policji w pierwszej kolejności winny rozpoznać w ramach postępowania nieważnościowego decyzje o przydziale kwatery tymczasowej, które winno

skończyć się odmową stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na zaistnienie przesłanki

negatywnej z art. 156 § 2 kpa. Następnie organy Policji winny z urzędu wznowić postępowanie w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wydać nową decyzję - w zależności od tego czy strona uzupełniłaby wniosek o przydział kwatery tymczasowej - przydzielić ją, a w sytuacji gdyby strona nie uzupełniła wniosku lub zaistniały inne przesłanki negatywne – odmówić przydziału. Powyższe jest o tyle uzasadnione, że osoba podpisująca decyzję o przydziale kwatery

tymczasowej nie miała przymiotu organu, więc jeżeli nie da się stwierdzić nieważności

decyzji o przydziale z uwagi na jej nieodwracalność, to należy uznać brak wiedzy organu o

istotnych okolicznościach nieznanych w dacie wydawania decyzji (brak wniosku). Takie rozwiązanie nie powoduje konkurencyjności postępowań nadzwyczajnych, a

jedynie ich następczą komplementarność - co zapewne było zamysłem ustawodawcy.

Reasumując zdaniem skarżącego należy wskazać, że przedmiotem decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności było ukształtowanie prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Zdaniem skarżącego, jeżeli decyzja kształtująca prawo indywidualnego podmiotu nie została przez stronę skonsumowana to można stwierdzić jej nieważność, natomiast jeżeli nie została skonsumowana to uniemożliwia to stwierdzenie jej nieważności, chociaż nie w każdym przypadku. Za takim poglądem przemawia senes dyspozycji art. 156 § 2 kpa, tj. "nie stwierdza się nieważności (...), jeżeli (...) upłynęło 10 lat (...)", gdyż jest to jedno zdanie złożone w sensie logicznym oraz ze wspólną dyspozycją. Ponadto, jeżeli ustawodawca w sposób wyraźny i nie powodujący wątpliwości interpretacyjnych, odniósł się w pierwszej części normy do upływu czasu, to co najmniej dyskusyjne jest pominięcie tego elementu przy wykładni drugiej części normy – zawężającej jej sens wyłącznie do skutków prawnych na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności. Z uwagi na powyższe należy sformułować pogląd o braku możliwości stopniowania przesłanek negatywnych i pozytywnych określonych w art. 156 kpa, wobec czego nieprzekonywująca, w świetle wykładni cytowanej normy, jest subsumcja zarzutu obrazy art. 156 § 2 kpa in fine w zakresie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jego zasadności w postaci braku badania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie mogło mieć to w sprawie istotnego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie nieodwracalności skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została przez skarżącą skonsumowania w tym sensie, że zamieszkiwała ona w tym lokalu, a to uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności i z tym łączy się fakt objęcia wspólną dyspozycją art. 156 § 2 k.p.a. tj. przesłanki nieodwracalności skutków prawnych oraz upływu 10 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w pełni podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniach NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1235/11 oraz 1438/11, że wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie mogą podlegać takiej kwalifikacji skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia. Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. (por. por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620).

Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211), na gruncie której dodatkowo wzmocniony został prawny wymiar badanych w takim postępowaniu skutków, przy pozostawieniu poza zakresem badania faktycznych możliwości przywrócenia stanu faktycznego do jego pierwotnej postaci.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że poddanie kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie wiąże się ze stwierdzeniem wystąpienia skutków prawnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieodwracalne. Wszystkie zdarzenia wywołane przez tę decyzję można skorygować w drodze postępowania administracyjnego. Fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany jako skonsumowanie prawa do kwatery lub jako skorzystanie z prawa do zamieszkiwania na kwaterze) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, pozostając wyłącznie skutkami ze sfery faktów.

Fakt, że wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu tej kwatery nie oznacza, że skarżąca jest automatycznie pozbawiana prawa do pozostawania w tym lokalu. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącej do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, że miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie mogłyby się odnosić do prawa do kwatery zastępczej.

Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że prawo do lokalu służbowego, które dotychczas nie zostało przyznane, winno być rozstrzygnięte inną decyzją. Wniosek skarżącej wszczął bowiem dwa odrębne postępowania, z których jedno jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, a drugie jest postępowaniem o przydział zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w postaci kwatery tymczasowej, nadając mu status jako lokalu służbowego na stałe. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, wszczynanym z urzędu lub na wniosek strony, w ramach którego istotne jest orzeczenie o wystąpieniu przesłanek nieważnościowych w stanie faktycznym i stanie prawnym na dzień wydania decyzji, w stosunku do której postępowanie o stwierdzenie nieważności się toczy. Stąd nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać równocześnie o merytorycznych żądaniach strony, których rozpatrzenie winno mieć miejsce w stosunku do stanu faktycznego i stanu prawnego na dzień wydania aktualnej decyzji w tym przedmiocie.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że nie mogły wystąpić nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia (...) sierpnia 2003 r. przyznającej skarżącej kwaterę tymczasową, a której stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.