Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 683/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi H. S. i W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako p.b.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. i H. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) z dnia [...] lutego 2010 r.,

nr [...] ustalającego opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr 2523/1 i 2523/2 w Ł., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie ustalając jednocześnie opłatę legalizacyjną za tę rozbudowę w wysokości 50 000 zł oraz wskazując, że opłata zostaje wymierzona W. i H. S.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 49 ust. 2 p.b. stanowiącego, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ podał, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 p.b., kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość opłaty została prawidłowo ustalona wedle rachunku: 50 x 500 x 2 x 1 = 50 000 zł. Wskazano, iż opłata została wymierzona wskutek ustalenia w toku kontroli faktu rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową i pokój na poziomie niskiego parteru oraz pokój poddaszowy na poziomie wysokiego parteru. Organ stwierdził, że na rozbudowę tego rodzaju wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 i art. 28 p.b. Strony wykonały obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...], przedkładając w wymaganym terminie (do 30 grudnia 2009 r.) zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami innymi dokumentami, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze W. i H. S. podnieśli, że rozbudowa budynku została przez nich rozpoczęta w 2002 r. bez pozwolenia na budowę, gdyż nie znali obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rozbudowa pochłonęła całe oszczędności i wysokość wymierzonej opłaty legalizacyjnej nie przystaje do ich dochodów w postaci świadczeń emerytalnych w łącznej miesięcznej wysokości 1 900 zł. Nie mają możliwości zaciągnięcia kredytu, a tak znaczny wydatek uniemożliwia dodatkowo choroba H. S. Ponadto, wysokość opłaty przekracza dotychczasową wartość inwestycji. Jako argument przemawiający za zmniejszeniem opłaty wskazano też fakt wykonania przez nich w wyznaczonym terminie wszystkich obowiązków określonych w postanowieniu organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako WSA) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 523/10 uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB, a także uchylił postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r. nr [...], wskazując na brak udziału w sprawie wszystkich osób mających status strony.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez WINB Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 371/11 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. NSA odwołał się do poglądów orzecznictwa dotyczących kwestii możliwości stwierdzenia przez sąd administracyjny z urzędu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji powiązania podstawy przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z koniecznością złożenia wniosku przez pominiętą stronę. NSA stanął na stanowisku, że nie ma możliwości uwzględnienia skargi z tej przyczyny jeśli nie zarzuca tego strona, która nie uczestniczyła w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w wyżej przedstawionych aspektach w określonej kolejności. Najpierw Sąd zobligowany jest do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie, że tak właśnie jest obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności, co z kolei eliminuje, a wręcz czyni niedopuszczalną dalszą kontrolę.

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy jest następujący: w związku z pismem dotyczącym rozbudowy budynku, jakie wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 lipca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił S. S. oraz W. i H. S. o terminie kontroli i z czynności tej, przeprowadzonej 31 lipca 2009 r., sporządził protokół wraz ze stosownym materiałem fotograficznym. Wobec złożonego do protokołu oświadczenia, że rozbudowa rozpoczęta została w 2002 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ zawiadomił W. i H. S. oraz Gminę o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku położonego na działkach nr 2523/1 I 2523/2 w Ł. /k.9 akt adm./, a w dalszej kolejności o rozprawie administracyjnej, której termin wyznaczono na 14 września 2009 r. Zawiadomienie o rozprawie, poza inwestorami i Gminą doręczono również I. W. oraz S. B., właścicielom nieruchomości graniczących z dgr 2523/1 /k.10/. Z rozprawy sporządzony został protokół, po czym postanowieniem z dnia [...] października

2009 r. organ I instancji, na podstawie art. 48 ust.2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia szczegółowo wskazanych dokumentów, doręczając rozstrzygnięcie inwestorom oraz Gminie /k. 13/. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków, wobec czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 20010 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, doręczając postanowienie wyłącznie inwestorom /k.16/. Na skutek zażalenia, WINB wydał postanowienie, którego dotyczy skarga W. i H. S.

Z przedstawionego, bezspornego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane dotyczące tzw. samowoli budowlanej. Jest to więc indywidualna sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) prowadzona w oparciu o przepisy tego Kodeksu.

Pomijając kwestie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nie brały udziału wszystkie podmioty, którym przysługiwałby przymiot strony, bo w tym zakresie Sąd związany jest poglądem prawnym wyrażonym przez NSA, stosownie do art. 190 P.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku rozbudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego.

Na wstępie rozważeń podkreślić należy, iż obowiązujące przepisy prawa budowlanego wprowadzają niejednorodne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 jest budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (tj. do robót budowlanych niebędących budową) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy).

W tym miejscu nawiązać należy do pojęć i typologii "robót budowlanych". Pojęcie robót budowlanych ma bowiem szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 P.b., są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane; budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 P.b., jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną, przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany, przy czym różny może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a P.b. przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Warto podkreślić, iż niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, wyd. 2, s. 57).

Reasumując tę część rozważań wywieść należy, iż przebudowa stanowi obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a P.b.). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu wymienioną powyżej cechę. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż w konkretnej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (rozbudowę). Ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych wskazuje na zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole kontroli z dnia 31 lipca 2009 r. oraz dołączonych do niego zdjęciach i szkicu, jak również w projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy w następstwie spełnienia nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej - i jako takie nie budzi zastrzeżeń. Z zapisów w/w protokołu wynika zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego do strony północnej. W poziomie niskiego parteru znajduje się klatka schodowa i pokój, w poziomie wysokiego parteru jest pokój poddaszowy. Na tym ostatnim poziomie część, o którą rozbudowano budynek ma wymiary 4,5 x 11,2 m. Część ta jest przykryta dachem o konstrukcji drewnianej krytym blachą trapezową. Bezsporne jest, że inwestorzy nie posiadali pozwolenia na wykonywanie powyższych robót.

Nastąpiła zatem zmiana podstawowych parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego (zwiększyła się kubatura budynku i powierzchnia zabudowy).

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę (rozbudowę), którym jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżący nie dysponował. Według przepisu art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane podstawową konsekwencją budowy albo wybudowania obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę jest orzekany w drodze decyzji, nakaz rozbiórki. Powołana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego i podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli, a mianowicie, gdy budowa pozostaje w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić jednak należy, iż o konieczności rozbiórki lub możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu decydują konkretne przepisy, a nie uznanie organu administracji publicznej. Podejmowane przez organ rozstrzygnięcia nakładają na stronę obowiązek, a nie przydają praw, przy czym związanie konkretnymi przepisami prawa działania organu w żaden sposób nie są uzależnione od woli lub zgody stron (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2000 r. sygn. IV SA418/98, niepubl., a także wyrok NSA z dnia 13 października

1999 r. sygn. IV SA 1539/97, niepubl.).

Ustalenie w konkretnej sprawie spełnienie warunków legalizacji stosownie do art. 48 ust 2 ustawy, a następnie dopełnienie obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy skutkowało wszczęciem procesu legalizacji samowoli budowlanej, zgodnie z regulacją zawartą w art. 49 ustawy.

Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 1, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie są kompletne. Skarżący przedłożyli wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Także w ocenie Sądu przedłożone przez skarżących organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 P.b., gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania rpzestrzennego, został sporządzony przez osobę upoważnioną, i skarżący złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę (rozbudowę). Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl ust. 2 powołanego przepisu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s to stawka opłaty, k to współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane).

W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. W tym stanie prawnym podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej nie mogą być uwzględnione. Nie mają także znaczenia argumenty dotyczące niewiedzy skarżących w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę budynku. Żaden przepis ustawy nie uzależnia wymierzenia opłaty legalizacyjnej od wiedzy czy zawinienia inwestorów.

Realizowana przez skarżących rozbudowa budynku mieszkalnego dotyczyła obiektu budowlanego zaliczonego w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii I - budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Natomiast stawka opłaty (s) jest stała i została ustalona przez ustawodawcę w wysokości 500 zł. Zatem opłata za legalizację rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosić powinna 50 x 2 x 1x 500 = 50 000 zł, czyli tyle, ile ustaliły organy administracji obu instancji.

Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego prawodawca przewidział, iż konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty nie jest obligatoryjne, chociaż jest warunkiem legalizacji, co oznacza, że nie ma obowiązku uiszczenia tej opłaty, aczkolwiek jej uiszczenie umożliwia legalizację samowoli.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa.

Nadmienić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjności przepisów dotyczących kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w tym art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Trybunał stwierdził wówczas zgodność badanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Mimo, że orzeczenia te nie mają bezpośredniego zastosowania do przedmiotowej sprawy, to wobec podobieństwa regulacji prawnej, wskazane wówczas przez Trybunał, zasady rozumienia tych przepisów w kontekście norm konstytucyjnych można odnieść do przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego.

W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07 (OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, LEX 490927) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "niezasadny jest argument sądu pytającego, że wartości ustalone w załączniku do prawa budowlanego, które w związku z art. 59f ust. 1 mają podstawowe znaczenie dla określenia wysokości kary administracyjnej, naruszają zasadę równości, ponieważ nie odzwierciedlając w wystarczającym stopniu dysproporcji społecznych i majątkowych, w większym stopniu dosięgają osoby uboższe niż zamożne oraz nie uwzględniają istotnych okoliczności mających wpływ na indywidualizację kary, tj. wielkości obiektu budowlanego i okresu jego "samowolnego" użytkowania. (.....) Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. (....) Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa.

Podkreślić jednocześnie należy, że władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi sankcję niezgodnego z prawem działania jednostki, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 prawa budowlanego."

Z kolei w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, LEX 232287) stwierdzono " .... tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne". Trybunał przyznał, że ustanowienie opłaty stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów. Odwołał się przy tym do wyroku z 12 stycznia 1999 r. (sygn. P. 2/98), w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku."

Odnosząc się do skargi należy stwierdzić, że ani organy prowadzące postępowanie legalizacyjne ani tym bardziej Sąd, nie mają możliwości obniżenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na stan majątkowy osób, które mają ją uiścić. Kwestie takie (rozłożenie na raty, umorzenie tych należności) mogą być przedmiotem zupełnie odrębnego postępowania przed zupełnie innym organem. Przepisami art. 49 ust. 1 i 2, art. 59 f oraz art. 59 g ust. 1 i 5 ustawodawca odsyła bowiem do stosownych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

W kontrolowanym postępowaniu kwestie możliwości majątkowych skarżących nie mogły być w ogóle brane pod uwagę.

Z tych względów skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.