Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 17/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 13 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 27,
journal: Dz.U. 2014 poz 1577
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - tekst jedn.
article: par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 93 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1  art. 2, art. 3, art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 338 poz 1 art.3, art. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków  spożywczych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 28 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niespełnienie wymagań w zakresie higieny żywności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A w [...], jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 28 października 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 4.000 zł w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L z 2004 r. Nr 139, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 852/2004.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 18 marca 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie przeprowadził w prowadzonym przez J. S. przedsiębiorstwie kontrolę w zakresie zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi produkowanej żywności gotowej do spożycia, w wyniku której stwierdził, że kontrolowany podmiot nie okazał się przeprowadzeniem badań w okresie od roku 2012 do 18 marca 2015 r. i ostatnie badanie przeprowadzał do roku 2012. Brak jest też określenia przez podmiot częstotliwości pobierania próbek żywności.

Na tej podstawie Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie wszczął z urzędu w dniu 18 marca 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia J. S. kary pieniężnej w związku z niezachowywaniem zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi produkowanych środków spożywczych, tj. niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, a następnie decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r. wymierzył stronie karę w kwocie 4.000 zł.

Powyższa decyzja została uchylona przez Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, który decyzją z dnia 9 lipca 2015 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na brak wskazania dowodów dotyczących niespełnienia kryteriów mikrobiologicznych przez produkowaną żywność. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania w szczególności poprzez wskazanie, które z kryteriów mikrobiologicznych przewidzianych dla środków spożywczych zostało naruszone oraz wskazanie dowodów na potwierdzenie tej okoliczności.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie pismem z dnia 2 listopada 2015 r. wezwał J. S. do przedłożenia dokumentacji wymieniającej rodzaje produktów pochodzenia zwierzęcego (grup asortymentu) produkowanych przez zakład wraz z charakterystyką określającą: ich przeznaczenie do bezpośredniego spożycia przez konsumenta, obróbkę termiczną z parametrami, rodzaj opakowania końcowego, wskaźnik pH, aktywność wodną (aw) oraz okres przydatności (trwałości). Wezwał też do nadesłania obowiązujących w zakładzie procedur (opartych na zasadach HACCP) w zakresie: zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi (zawartymi w rozporządzeniu nr 2073/2005) produkowanych środków spożywczych (produktów pochodzenia zwierzęcego) oraz pobierania próbek, w tym częstotliwości i schemat ich pobierania. Ponadto, w związku ze zgłoszonymi przez stronę wątpliwościami dotyczącymi kryteriów mikrobiologicznych, których ma dotyczyć żądana dokumentacja, organ w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. ponowił wezwanie o przedłożenie dokumentacji oraz wyjaśnił, że z art. 3-5 rozporządzenia nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. UE L z 2005 r. Nr 338, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 2073/2005, wynika obowiązek ustanowienia - w przypadku kryteriów mikrobiologicznych - programów pobierania i badania próbek bakteriologicznych. Częstotliwości ich pobierania (z wyjątkiem przypadków, w których w rozporządzeniu ustanawia się szczegółowe wymogi minimalne dotyczące pobierania próbek) muszą opierać się na własnej analizie ryzyka, być dostosowane do charakteru i wielkości przedsiębiorstw spożywczych i uwzględniać takie aspekty jak opis produkowanych produktów, ich właściwości fizykochemiczne (pH, aw, zawartość soli i środków konserwujących, sposób pakowania) właściwości surowców, produktu końcowego, procesu produkcji.

Na wezwanie organu J. S. za pismem z dnia 2 marca 2016 r. przesłał opracowaną przez siebie "Deklarację zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi żywności produkowanej w [...] A w [...]" z dnia 6 marca 2014 r., w której wskazał, że żywność produkowana w jego zakładzie nie stanowi zagrożenia dla zdrowia publicznego w ogóle, a szczególnie ze względu na zanieczyszczenie bakterią Listeria monocytogenes (dalej: L. monocytogenes). Podał, że według nomenklatury przepisów rozporządzenia nr 852/2004 i nr 2073/2005, żywność produkowana w jego zakładzie jest żywnością gotową do spożycia, poddaną w końcowym opakowaniu obróbce cieplnej skutecznie eliminującej L. monocytogenes, po której niemożliwe jest jej wtórne zanieczyszczenie tą bakterią. Tymczasem zalecenie wynikające z rozporządzenia nr 2073/2005 dotyczy badania środowiska produkcyjnego na obecność L. monocytogenes w odniesieniu do żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost tej bakterii, bądź gdy możliwe jest trwałe niedopuszczalne zanieczyszczenie pierwotne lub wtórne ze względu na brak skutecznej końcowej obróbki eliminującej ww. bakterię, a takiej żywności nie wytwarza się w jego zakładzie. Stwierdził, że badania urzędowe kontrolne będą w zupełności wystarczające i zgodnie z prawem unijnym mogą być wykonywane.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie zawiadomił stronę o rozszerzeniu z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego o postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z powodu nieprzyjęcia przez podmiot środków higieny określonych w art. 4 ust. 3 lit. b oraz art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia nr 852/2004, tj. w postaci procedur niezbędnych do osiągnięcia celów określonych w ww. rozporządzeniu oraz pobierania próbek i analiz w odniesieniu do środków spożywczych produkowanych w ramach prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. J. S. zakwestionował stanowisko organu odnośnie nieprzyjęcia środków higieny zawartych w art. 4 ust. 3 lit. b rozporządzenia nr 852/2005 i stwierdził, że organ powinien być w posiadaniu procedur GMP oraz GHP, jakie zostały opracowane dla potrzeb jego zakładu i które były tworzone i wdrażane od roku 2004, a ostatnim z tych dokumentów był plan technologiczny z wymaganymi procedurami w 2012 r.

Po pobraniu w zakładzie w dniu 19 kwietnia 2016 r. próbek produkowanych środków spożywczych i przeprowadzeniu na nich badań w kierunku obecności L. monocytogenes, Powiatowy Lekarz Weterynarii w Oleśnie decyzją z dnia 9 maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej niezachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi, tj. niespełnienia wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 852/2004, i wskazał, że badania wykazały zgodność z wymaganiami mikrobiologicznymi.

Następnie organ dołączył do akt dokumentację w postaci planów badań w laboratorium na rok 2011 i 2012 i opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 lipca 2016 r. wymierzył J. S. karę pieniężną w kwocie 4.000 zł, zobowiązując jednocześnie do wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni od otrzymania decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 27 i art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1577) oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., nr 93, poz. 600), w związku z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b i lit. e rozporządzenia nr 852/2004. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 i wyjaśnił, że podjęte działania miały na celu uszczegółowienie, jakie środki higieny, o których mowa w rozporządzeniu nr 2073/2005, nie zostały przyjęte przez stronę. Organ przypomniał, że w ramach prowadzonego wcześniej postępowania, zakończonego prawomocną decyzją z dnia 12 czerwca 2013 r., nr [...], wyjaśniał stronie szczegółowo - w związku z brakiem przeprowadzenia badań mikrobiologicznych przewidzianych rozporządzeniem - że obowiązek w tym zakresie wynika z przepisów prawa żywnościowego i wskazywał na zakres tych obowiązków, do których należy wynikający z art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 wymóg zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi, co powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz poleceniami wydanymi przez właściwy organ, a także obowiązki dotyczące produkcji żywności gotowej do spożycia określonej w art. 2 tego rozporządzenia i obowiązki określone w art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2073/2005, dotyczące odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek w kontekście stosowanych przez przedsiębiorstwa procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniając przeznaczenie danego środka spożywczego. Częstotliwość pobierania próbek powinna być dostosowana do rodzaju i wielkości danego przedsiębiorstwa sektora spożywczego, pod warunkiem, że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych.

Organ stwierdził ponadto, że przedłożona "Deklaracja" jest niezgodna z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2073/2005, określającym obowiązek dopilnowania zgodności środków spożywczych z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi wymienionymi w załączniku I do tego rozporządzenia. Według organu, sprawdzenie tej zgodności nie jest możliwe bez przeprowadzenia określonych badań. Natomiast twierdzenie strony odnośnie braku występowania u niej zagrożenia zanieczyszczenia produkowanej żywności w zakładzie i tym samym braku konieczności wykonywania badań, jest dowodem na nieprawidłowo przeprowadzoną analizę zagrożenia mikrobiologicznego, nie popartą żadnymi badaniami własnymi ani żadnymi dowodami opartymi na badaniach naukowych, czy na dostępnej lekturze fachowej. Według organu, prowadzenie badań jest obligatoryjne, nawet jeżeli uprzednio wyniki badań były lub są zadowalające, natomiast stanowisko strony w kwestii braku konieczności pobierania próbek i wykonywania badań nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa krajowego ani unijnego i wynika z błędnej interpretacji treści rozporządzenia. Organ podkreślił, że przedłożona przez stronę dokumentacja nie spełnia wymagań w zakresie procedur, o których mowa w art. 4 ust. 3 lit e rozporządzenia nr 852/2004, chociaż strona do roku 2012 okazywała taką procedurę w postaci "Planu badań laboratorium" za lata 2011 i 2012, które zostały dołączone do akt sprawy i stwarza to domniemanie, że zdawała sobie sprawę z obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sumując organ stwierdził, że bezspornym jest, iż strona we własnym zakresie nie przeprowadzała stosownych badań od 2012 r. oraz nie podjęła odpowiednich procedur ich wykonywania, pomimo wcześniejszych planów w tym zakresie, co potwierdza plan badań z roku 2012 i 2011 oraz decyzja organu nr [...]. Pomimo nałożonej tą decyzją kary w wysokości 1.000 zł za naruszenie art. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, strona nadal nie pobiera próbek i nie przedkłada na wezwanie organu sprawozdań ani stosownych planów oraz procedur, co oznacza brak ich przyjęcia przez stronę. Natomiast wymogu tego nie spełniają i nie mogą zostać uwzględnione przedkładane przez stronę tzw. deklaracje zgodności czy opinie i analizy własnego autorstwa, gdyż stanowią one jedynie prywatną opinię, niepopartą stosownymi, niezależnymi badaniami czy analizami. Organ zastrzegł przy tym, że od 2012 r. nie otrzymał żadnej informacji o zmianie procesu lub przedmiotu produkcji zakładu, co przesądza o tym, że procedury również obecnie powinny być wdrażane, a częstotliwość pobierania próbek powinna kształtować się co najmniej na poziomie określanym przez podmiot do roku 2012, kiedy strona deklarowała badanie swych produktów przynajmniej raz w roku. Organ stwierdził, że brak pobierania próbek i przeprowadzania analiz wynika jedynie z błędnej interpretacji przepisów przez stronę, niemającej uzasadnienia w przepisach prawa. Zdaniem organu, daje to podstawę do stwierdzenia, że J. S., prowadzący przedsiębiorstwo sektora spożywczego, naruszył wymagania art. 4 ust. 3 lit. b oraz art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia nr 852/2004.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary organ wskazał na przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r., przewidujący za niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 kary pieniężne od 1 000 zł. do 33 000 zł. i stwierdził, że uwzględnił fakt, iż niezgodność może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa żywności poprzez niekontrolowanie kryteriów mikrobiologicznych określonych dla niej przepisami prawa żywnościowego oraz niedużą wielkość produkcji zakładu, wynoszącą średnio 2,5 tony miesięcznie, a nadto okoliczność, że karę w zakresie niespełnienia obowiązku przyjęcia szczególnych środków higieny określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004, nakłada się po raz drugi, jak również fakt, że pomimo obowiązków wdrożenia stosownych procedur i pobierania próbek, strona zaniechała ich wprowadzenia, za okres nieprzestrzegania przepisów prawa, tj. od roku 2012 aż dotychczas. Zdaniem organu, podjęte działania mają doprowadzić do ukierunkowania strony na zachowanie wymagań rozporządzenia nr 852/2004 celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności. Organ wskazał, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego.

Nie godząc się z powyższą decyzją J. S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że wydana ona została bez uwzględnienia i odniesienia się do złożonych przez niego wyjaśnień, jak i sprzecznie z ustaleniami organu odwoławczego zawartych we wcześniejszej decyzji uchylającej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i stwierdził, że istotą sporu jest obowiązek wykonywania badań profilaktycznie, nawet jeśli poprzednio wykonane badania wykazały brak zagrożeń, podczas gdy według strony, jeśli nie wystąpiły problemy, to badania realizowane przez stronę są zbędne, zwłaszcza że wykonuje je z urzędu organ. Zdaniem organu odwoławczego, taka interpretacja spowoduje, że pierwsze informacje o ewentualnych problemach pojawią się dopiero gdy żywność z L. monocytogenes trafi na stół konsumentów, dlatego poleganie wyłącznie na częstotliwości badań urzędowych wykonywanych raz w roku nie jest intencją ustawodawcy.

Organ podał, że art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004 stanowi, iż przedsiębiorstwa sektora spożywczego, gdzie właściwe, przyjmują szczególne środki higieny, w tym procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia, a także pobieranie próbek i analiza, zaś zakres obowiązków producentów środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego uściśla rozporządzenie nr 2073/2005. Cytując art. 3 i 4 tego rozporządzenia organ stwierdził, że nie jest możliwa czy uprawniona interpretacja o niewymaganiu przez prawo wykonywania badań, gdy wynik uprzednich badań był dla strony korzystny. Wynika z nich wyraźnie jedynie możliwość wyboru częstotliwości wykonywania badań, natomiast strona nie jest uprawniona do podjęcia decyzji, że w ogóle nie będzie wykonywać badań właścicielskich i polegać na badaniach wykonywanych z urzędu. Zdaniem organu, zawartego w art. 4 ust. 2 rozporządzenia sformułowania "pod warunkiem że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych" nie można rozumieć jako możliwość niewykonywania badań, ale wręcz przeciwnie - należy je odczytywać jako uwagę, by zbytnio nie obniżać częstotliwości ich wykonywania, bo to mogłoby zagrozić bezpieczeństwu środków spożywczych. Organ wyraził pogląd, że stanowisko uzasadniające dopuszczalność paroletniego nieprzeprowadzania żadnych badań własnych pod kątem L. monocytogenes nie może być zgodne z intencją ustawodawcy również z uwagi na porównanie kosztu badań rzędu kilkuset złotych do kilku tysięcy złotych i kosztów ewentualnego usuwania skutków dopuszczenia żywności potencjalnie stanowiącej zagrożenie L. monocytogenes, które wynoszą od kilkudziesięciu tysięcy złotych do kilkuset i więcej. Podkreślił, że bakteria ta wywołuje u ludzi listeriozę, będącą chorobą o wysokiej, bo aż 30-procentowej śmiertelności. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne oraz dokonał ich prawidłowej oceny prawnej i zastosował właściwe przepisy prawa. Zwrócił uwagę, że zakład został wpisany do rejestru podmiotów prowadzących działalność marginalną, lokalną i ograniczoną (MLO), do których zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia. Dlatego strona powinna stosować się do wymogów ustanowionych w art. 4. ust. 3. lit. b oraz lit. e tego rozporządzenia, tzn. pobierać próbki do analizy i przeprowadzać badania, jak to wskazał organ pierwszej instancji. Naruszenie rozporządzenia jest oczywiste wobec stwierdzonego braku określenia przez stronę częstotliwości pobierania próbek produkowanej żywności i braku jej badań - analiz oraz fakt, że ostatnie badanie przeprowadzone zostało w roku 2012.

Organ przypomniał, że strona w planach na rok 2011 i 2012, opracowanych w styczniu 2011 r. oraz w grudniu 2011 r., określiła produkowane z zakładzie asortymenty żywności gotowej do spożycia, które będą przekazane do analizy, wskazując odpowiednio kaszankę oraz wędzonkę, kiełbasę i wędlinę podrobową. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania, organ odwoławczy przedstawił obszerny wywód na tle treści przedłożonej "Deklaracji" z dnia 6 marca 2014 r. W tym zakresie wskazał na przepisy art. 2 rozporządzenia nr 2073/2005 oraz załącznika I do tego rozporządzenia, w tym definicje pojęć "kryterium mikrobiologiczne" oraz "kryterium bezpieczeństwa żywności", stwierdzając, że oznacza to wymaganie określające akceptację produktu lub partii środków spożywczych, stosowane dla produktów wprowadzanych na rynek, czyli dotyczące produktów przekazywanych przez producenta do sklepów w celu sprzedaży, wśród których są też produkty gotowe do spożycia, którymi jest żywność przeznaczona przez producenta lub wytwórcę do bezpośredniego spożycia przez ludzi, bez konieczności gotowania lub innej obróbki w celu wyeliminowania określonych mikroorganizmów lub ograniczenia ich liczby do dopuszczalnego poziomu. Ponadto organ przeanalizował zapisy załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005 i wskazał, że ustawodawca w ramach kryteriów bezpieczeństwa żywności dla żywności gotowej do spożycia określił L. monocytogenes jako mikroorganizmy, które muszą być badane przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego i są wymagane do akceptacji produktów wprowadzanych na rynek. W pkt 1.2. żywność gotowa do spożycia w zakresie badania w kierunku L. monocytogenes została podzielona na dwie grupy: w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes oraz w której niemożliwy jest wzrost tej bakterii, przy czym w odniesieniu do tej drugiej grupy uściślono, że regularne badanie zgodności z tym kryterium nie jest wymagane w normalnych warunkach żywności gotowej do spożycia poddanej obróbce cieplnej lub innej obróbce skutecznie eliminującej L. monocytogenes, o ile po takiej obróbce nie jest możliwe wtórne zanieczyszczenie (np. produkty poddane obróbce cieplnej w końcowym opakowaniu), natomiast za należące do tej grupy są automatycznie uznawane produkty o pH ≤ 4,4 lub aw ≤ 0,92, produkty o pH ≤ 5 i aw ≤ 0,94 oraz produkty o okresie przydatności do spożycia krótszym niż 5 dni.

Na podstawie "Planów badań w laboratorium" organ odwoławczy wywiódł, że strona produkuje żywność gotową do spożycia, jak np. wędzonka, kiełbasa szynkowa, kaszanka, kiełbasa, wędlina podrobowa. Są to produkty, które powstają w wyniku napełniania osłonek naturalnych lub sztucznych farszem mięsnym przy zastosowaniu nadziewarki, co wykonują ręcznie pracownicy, po czym uzyskane wędliny poddaje się obróbce termicznej poprzez gotowanie lub parzenie i/lub wędzenie, a następnie ma miejsce wystudzanie wędlin i przekazanie na wózkach wędzarniczych lub w pojemnikach plastikowych do magazynu produktu gotowego, z którego wędliny są wydawane są przez pracowników zakładu, którzy ręcznie ściągają wędliny z kijów wędzarniczych i wkładają do pojemników. Zdaniem organu, w świetle tego schematu procesu technologicznego możliwe jest wtórne zanieczyszczenie wędlin L. monocytogenes po przeprowadzonej obróbce termicznej (gotowanie, parzenie), ponieważ produkty gotowe - wędliny są przez pracowników przemieszczane przez poszczególne pomieszczenia produkcyjne, w tym stoją i czekają w magazynie produktu gotowego na wydanie odbiorcom. Organ wskazał, że źródłem zanieczyszczenia L. monocytogenes jest w głównej mierze środowisko produkcyjne, bakterie te są często wnoszone do zakładu z surowcem, pyłem, kurzem, łatwo się też rozprzestrzeniają za sprawą ruchu, przemieszczania się pracowników, a duża wilgotność panująca w zakładach produkcyjnych sprzyja ich namnażaniu. Drobnoustrój ten może przetrwać krótkotrwałą pasteryzację i mrożenie, przeżywa w temperaturze od -2°C do +45°C, rozwija się zarówno w warunkach tlenowych, jak i beztlenowych oraz łatwo uodparnia się na podprogowe dawki konserwantów i środków myjących, tworząc na powierzchni urządzeń przetwórczych swoiste biofilmy, z których bakterie przedostają się do żywności, wtórnie ją zakażając. Organ odwoławczy wskazał, że określone w pkt 1.2. wyłączenie obowiązku przeprowadzania badań produktów poddanych obróbce cieplnej w końcowym opakowaniu dotyczy produktów w opakowaniach szklanych lub konserwach, dla których odbywa się ta obróbka termiczna, obejmująca np. pasteryzację, sterylizację. Opakowanie te stanowią barierę dla bakterii w zakresie wtórnego zanieczyszczenia ze środowiska produkcyjnego. Natomiast osłonki naturalne i sztuczne (perforowane) są przepuszczalne dla dymu wędzarniczego, powietrza i wilgoci, a tym samym nie stanowią bariery dla bakterii. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 pobieranie próbek oraz ich analiza jest jedną z metod i technik kontroli urzędowych, zatem badania urzędowe nie mogą zastąpić własnych badań strony. Zwrócił też uwagę, że to właściciel zakładu, a nie właściwy organ nadzorujący, jest odpowiedzialny za osoby, które zatrudnia w swoim zakładzie oraz za ich szkolenie, za opracowanie i wdrożenie procedur GHP, GMP i HACCP, za realizowanie procedur zgodnie z zapisami, a także za stan strukturalny pomieszczeń produkcyjnych, sprzętu oraz urządzeń na których wykonywane są czynności produkcyjne. Natomiast organ nadzorujący w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie przestrzega obowiązujących przepisów prawa, podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania takiego stanu rzeczy.

Nawiązując do stanowiska strony organ wyjaśnił ponadto, że samo opracowanie procedur dobrej praktyki higienicznej (GHP) oraz dobrej praktyki produkcyjnej (GMP) nie wystarcza aby zapewnić właściwy poziom ochrony życia zdrowia ludzkiego, zwłaszcza że te procedury zostały opracowane w roku 2004 i od 2013 r. i strona nie ma potwierdzenia co do prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez siebie procedur. Tylko pobranie próbek oraz przekazanie ich do analizy daje informację właścicielowi co do prawidłowego opracowania tych procedur oraz stosowania ich przez zatrudnionych pracowników.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 3. lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004 i w związku z tym podlega karze pieniężnej zgodnej z art. 26 ust. pkt. 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Zdaniem organu, niepobranie prób i niewykonanie badań w latach 2013-2015 w kierunku L. monocytogenes przyczynia się do stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa żywności gotowej produkowanej w swoim zakładzie i było działaniem w pełni świadomym, zwłaszcza że związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 była już nałożona kara decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r., która została podtrzymana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., II SA/OP 440/13, stąd strona powinna być świadoma obowiązującego prawa. Organ stwierdził, że wymierzona aktualnie kara jest zgodna z granicami określonymi w § 1 pkt 8 rozporządzenia z 26 maja 2010 r. i jest w pełni adekwatna do rozpoznanego naruszenia.

We wniesionej skardze J. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie wykładni art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 z uwagi na przyjęcie przez organ istnienia obowiązku zapewnienia higieny środków żywności na każdym etapie procesu produkcji we wszystkich jej formach (a-e), tj. od etapu produkcji pierwotnej do momentu odebrania produktu przez konsumenta dla wszystkich przedsiębiorców spożywczych, w sytuacji gdy powołany przepis, stosowany wprost bez możliwości dokonania wykładni rozszerzającej przez organ administracyjny, powyższy obowiązek nakłada, jednakże po uprzednim ustaleniu w zakresie, których przedsiębiorstw spożywczych i w zakresie jakiej konkretnie produkcji obowiązek ten może być realizowany. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. poprzez:

- przyjęcie, iż w wypadku skarżącego nie zachodzi przypadek produkowania żywności poddanej obróbce cieplnej lub innej obróbce skutecznie eliminującej L. monocytogenes, po której nie jest możliwe wtórne zanieczyszczenie (np. produkty poddane obróbce cieplnej w końcowym opakowaniu) z uwagi na możliwość, wg organu administracyjnego, powtórnego zakażenia ww. bakterią, w sytuacji gdy organ administracyjny na poparcie tak wyrażonej tezy nie przedstawił definicji i podstaw prawnych, tj. nie przedstawił co należy rozumieć pod pojęciem obróbki cieplnej w końcowym opakowaniu, powodując, iż jego twierdzenia na temat opakowania szklanego czy puszki jako adekwatnych do regulowanego rozporządzeniem stanu nie może być uznane za wynikające z właściwych przepisów, a jedynie za pogląd organu administracyjnego, w oparciu o który nie jest możliwe przypisanie skarżącemu odpowiedzialności,

- rozłączne stosowanie zapisów rozporządzenia nr 2073/2005 pomimo iż dla ustalenia obowiązków przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapisy te należy stosować łącznie, a to z uwagi na możliwość wystąpienia błędnych wniosków na podstawie ich rozdzielnego stosowania.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie grzywny powodującego powstanie dla skarżącego stanu zagrożenia prowadzonej przez niego działalności oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał na prymat prawa unijnego nad krajowym i stwierdził, że jego regulacje należy stosować wprost, a nie pozostawiając organowi administracyjnemu możliwości ich wykładni. Skarżący zacytował art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 582/2004 i wywiódł, że ze względu na użyty w nim zwrot "gdzie właściwe", wskazane tam środki higieny nie mają zastosowania do wszystkich stanów faktycznych, ale jedynie do tych, które są dla przedmiotowych regulacji właściwe, w zależności od charakteru przedsiębiorstwa spożywczego. W przeciwnym razie zapis ten obowiązywałby w wersji "przedsiębiorstwa sektora spożywczego, przyjmują następujące szczególne środki higieny". Błędnie więc organ administracyjny przyjmuje, że samo zagrożenie zakażaniem bakteriami jest wystarczającym argumentem zastosowania tych środków. Zadaniem organu administracyjnego jest więc wskazanie, które z przedsiębiorstw podlegają określonym obowiązkom. Skarżący zwrócił uwagę, że w art. 2 ww. rozporządzenia określono, że w załącznikach do niego wyrażenia "w miarę potrzeby", "gdzie właściwe", "odpowiednie" i "wystarczające" oznaczają odpowiednio w miarę potrzeby, gdzie właściwe, odpowiednie lub wystarczające do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia i zauważył, że kwestia stosowanych pojęć nie może pozostawać w oderwaniu od danego stanu faktycznego. Skarżący stwierdził, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, iż jego zakład jest właściwym dla stosowania obowiązku pobierania próbek i ich analizy tylko na zasadzie normy ogólnej. Podniósł, że w sprawie chodzi o ustalenie, które z obowiązków nałożonych na producentów żywności są właściwe. Oprócz środków stosowanych przez producenta istnieje bowiem katalog uprawnień organów administracyjnych, których realizacja zapewniania w głównej mierze bezpieczeństwo produkcji żywności. System nie opiera się więc wyłącznie na stopniu aktywności producenta ale na jego uzupełniającej roli. W tym zakresie podniósł, że jego przedsiębiorstwo działa właściwie, o czym przesądza zgodność wytwarzanych produktów z normami powszechnie obowiązującymi. Skarżący dostrzegł, że sam organ wskazuje na zapisy zawierające sformułowania "jeśli to konieczne" oraz "przedsiębiorstwa decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek", ale nie podaje argumentów dlaczego firma skarżącego powinna tego rodzaju działania podejmować. Skarżący wywiódł, że postępowanie powinno doprowadzić do uzyskania odpowiedzi na pytanie czy w zakresie przedsiębiorstwa skarżącego winny mieć zastosowanie wszystkie powołane wcześniej rozporządzeniem środki higieny oraz czy produkty wytwarzane przez tego przedsiębiorcę odpowiadają obowiązkom związanym z pobieraniem próbek i ich analizą. Zostałoby to spełnione gdyby organ administracyjny ustalił i uargumentował, że w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka "gdzie właściwe", czego jednak nie uczynił. Ponadto, powołując się na treść art. 3, art. 4 oraz załącznika I odnośnik 4 rozporządzenia nr 2073/2005 skarżący stwierdził, że powinny być one rozpatrywane łącznie oraz zarzucił, że organ nie wskazał definicji opakowania końcowego i nie ustalił, czy produkty wytwarzane przez skarżącego to produkty w końcowych opakowaniach, a przedstawiona przez organ wykładnia na temat opakowania szklanego czy puszki pomija treść załącznika nr I odnośnika 4 do ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obszernie odniósł się do zarzutów skargi i stwierdził, że co do zasady nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego. W kwestii prymatu prawa wspólnotowego powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., a także podniósł, że nie jest możliwe wydawanie decyzji administracyjnych nie dokonując wykładni przepisów prawa. Stwierdził też, że błędna jest dokonana przez skarżącego interpretacja art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 582/2004, według której zapis "gdzie właściwe" jest wystarczający do niewykonywania badań, gdyż nie jest to właściwe w zakładzie skarżącego. Zdaniem organu, intencje ustawodawcy unijnego były odmienne i chodziło o takie dostosowanie środków higieny aby zapewnić bezpieczeństwo żywności, a nie żeby zwolnić producentów żywności z obowiązków badań. Nie zgodził się też organ ze stanowiskiem, iż to organ ma przeprowadzać badania (na koszt podatnika) i dbać o bezpieczeństwo żywności, a rola producenta jest tylko uzupełniająca, sprowadzająca się do pozwalania na wykonywanie badań urzędowych, gdyż jest to przerzucenie całej odpowiedzialności za proces produkcyjny na organ administracyjny. Według organu, prawo wspólnotowe obowiązkiem tym obarcza producenta, a organ ma tylko kontrolować prawidłowość jego wykonania, a nie zastępować producenta w jego obowiązkach. Nie jest też możliwe pobieranie próbek w dłuższych okresach czasu, przekraczających 1 rok. Organ wskazał też, że nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Zakwestionował zaliczenie produkowanej żywności do rodzajów określonych w rozporządzeniu nr 2073/2005 i stwierdził, że ze względu na technologię produkcji w jego przedsiębiorstwie nie ma sensu przeprowadzanie regularnych badań. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że z przepisów wynika obowiązek wykonywania kontroli raz w roku, a zatem tożsama częstotliwość powinna dotyczyć przeprowadzania badań przez podmiot kontrolowany. Pełnomocnik organu przedstawił ponadto wykładnię art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 i wskazał, że w przepisie tym mowa jest o podmiotach prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze, a nie o działalności tych podmiotów. Poza tym podniósł, że rozporządzenia unijne uwzględniają zunifikowane uwarunkowania i nie mogą być tak szczegółowe jak wskazuje to skarżący. Podkreślił, że próbki na badanie w kierunku obecności L. monocytogenes pobiera się przed wyjściem produktów z przedsiębiorstwa, co świadczy o tym, że obowiązek w tym zakresie obciąża przedsiębiorstwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 28 października 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 12 lipca 2016 r. - wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w kwocie 4.000 zł w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L z 2004 r. Nr 139, str. 1, z późn. zm.), zwanego nadal rozporządzeniem nr 852/2004 - wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że materialnoprawną podstawę działania organów niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1577), zwanej dalej ustawą, oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 maja 2010 r., wydanego na podstawie upoważnienia z art. 26 ust. 2 ww. ustawy.

Wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, określonej w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, nastąpiło w oparciu o przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, którego tiret pierwsze, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, że kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy, kary pieniężne wymierza w drodze decyzji administracyjnej powiatowy lekarz weterynarii. Na mocy art. 4 ustawy do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że prawodawstwo weterynaryjne, w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 244 [aktualnie: Dz. U z 2016 r. poz. 1077 - dop. Sądu]), stanowi inaczej.

Wysokość kar za poszczególne naruszenia określona została w rozporządzeniu z dnia 26 maja 2010 r., przewidującym w § 1 pkt 8 kary pieniężne za niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lub art. 5 rozporządzenia nr 852/2004 wynoszące od 1.000 zł. do 33.000 zł.

W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że ustawodawca krajowy sankcjonuje obowiązek stosowania przez osoby prowadzące przedsiębiorstwa należące do sektora spożywczego przepisów rozporządzenia nr 852/2004 i przepisów wykonawczych, do których należy rozporządzenie Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L z 2005 r. Nr 338, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem nr 2073/2005, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 852/2004, jak również z uwzględnieniem zasad, obowiązków i wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L z 2002 r. Nr 31, str. 1, zwanym dalej "rozporządzeniem nr 178/2002". Zapewnia to wykonanie oraz pełną skuteczność ww. unormowań unijnych zawartych w aktach o randze rozporządzeń, które stosuje się w krajach UE bezpośrednio, bez konieczności wdrażania ich do systemu prawa krajowego. Dlatego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mają istotnego znaczenia zawarte w skardze obszerne dywagacje dotyczące zasad stosowania przepisów unijnych. Nie są też zasadne wywody dotyczące reguł wykładni tych przepisów. W tym zakresie zaznaczyć przyjdzie, że wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku procesu stosowania prawa, w toku którego ma miejsce wybór normy prawnej mającej zastosowanie w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Stosowanie przepisu prawa związane jest z odczytaniem jego treści, przy czym niektóre tylko z przepisów można uznać za jasne i niewymagające interpretacji. Zaistnienie wątpliwości na tle treści przepisu prawnego nie powoduje jednak, że jego zastosowanie jest wykluczone, bowiem usunięcie jakiejkolwiek wątpliwości związanej z rozumieniem danej normy prawnej lub jakiegoś jej fragmentu, następuje w drodze różnego rodzaju wykładni języka prawnego.

Jak podano na wstępie, rozporządzenie nr 852/2004 dotyczy higieny środków spożywczych i według definicji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. a tego rozporządzenia"higiena żywności", zwana "higieną", oznacza środki i warunki niezbędne do kontroli zagrożeń i zapewnienia przydatności do spożycia przez ludzi środków spożywczych uwzględniając ich zamierzone użycie. Komentowane rozporządzenie w pkt 12 preambuły wskazuje, że bezpieczeństwo żywności wynika z kilku kwestii: ustawodawstwo powinno ustanawiać minimalne wymogi higieny; powinny odbywać się urzędowe kontrole w celu sprawdzania czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają zgodność z tymi wymogami, a podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze powinny ustanawiać i realizować programy i procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP (Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli - dop. Sądu). Norma ta jednoznacznie sygnalizuje rozgraniczenie pomiędzy obowiązkami podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie ustanawiania i realizacji programów i procedur zapewniających bezpieczeństwo żywności, a obowiązkami podmiotów kontrolujących wykonanie tych obowiązków. Przepis art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 określa środki higieny, stanowiąc w ust. 3, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny:

a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych;

b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia;

c) zgodność z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych;

d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego;

e) pobieranie próbek i analiza.

Przepis ten koresponduje z art. 3 omawianego rozporządzenia, według którego podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają, że na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu. Ponadto w myśl art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP.

Z systematyki rozporządzenia nr 852/2004 wynika, że art. 3-5 zamieszczone są rozdziale II, zatytułowanym "Obowiązki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze". Już tylko samo odczytanie powyższych przepisów pozwala jednoznacznie określić, że w celu zapewnienia higieny żywności ustawodawca unijny określił obowiązki polegają m.in. na zastosowaniu środków higieny, wśród których w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e wymienia się opracowanie - w oparciu o zasady HACCP - i realizację procedur zapewniających, że produkowana żywność będzie przydatna do spożycia oraz pobieranie próbek i analiza. Nie budzi wątpliwości, że zawarte w przytoczonym wyżej art. 4 ust. 3 rozporządzenia sformułowanie "gdzie właściwe" zostało użyte aby umożliwić dostosowanie tej regulacji do konkretnej sytuacji faktycznej i realiów procesu produkcji konkretnego podmiotu, który ma przyjąć odpowiednie środki higieny z katalogu przewidzianego w tym przepisie, aby zapewnić bezpieczeństwo żywności na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, stosownie do art. 3 rozporządzenia. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest zbieżne z treścią art. 2 ust. 3 omawianego rozporządzenia, w którym zastrzega się, że w załącznikach do rozporządzenia wyrażenie m.in. "gdzie właściwe" oznacza odpowiednio gdzie właściwe do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że zwrot "gdzie właściwe" nie oznacza bynajmniej, że niektórzy przedsiębiorcy są zwolnieni z obowiązku stosowania wskazanych środków. Na zasadzie art. 1 ust. 2 rozporządzenie nr 852/2004 nie ma zastosowania jedynie do produkcji podstawowej na własny domowy użytek; domowego przygotowywania, przetwarzania lub przechowywania żywności na własny domowy użytek; bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego; punktów odbioru oraz garbarni, które wchodzą w zakres definicji przedsiębiorstwa spożywczego jedynie z powodu przetwarzania surowca do produkcji żelatyny lub kolagenu.

W kwestii istnienia po stronie skarżącego obowiązku sukcesywnego pobierania próbek i przeprowadzania badań wytwarzanej żywności pod kątem obecności bakterii Listeria monocytogenes, należy ponadto dostrzec, że w pkt 6 preambuły do rozporządzenia nr 2073/2005, które uszczegóławia obowiązki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny żywności, wyraźnie zastrzeżono, że zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane do zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi. Zachowanie zgodności powinno obejmować badanie w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz poleceniami wydanymi przez właściwy organ. W załączniku I do rozporządzenia nr 2073/2005 wskazano kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych, w tym kryteria bezpieczeństwa żywności (rozdział 1), ustalając m.in. plan pobierania próbek na obecność Listeria monocytogenes dla żywności gotowej do spożycia oraz ustalając liczbę próbek, a ponadto określono kryteria higieny procesu (rozdział 2).

Z kolei, w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2073/2005 stwierdzono, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są dopilnować, aby środki spożywcze były zgodne z odpowiednimi kryteriami mikrobiologicznymi, wymienionymi w załączniku I i na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności włącznie z handlem detalicznym podejmują środki oparte na procedurach HACCP oraz w ramach wdrażania dobrych praktyk higienicznych. Zgodnie natomiast z art. 4 tego rozporządzenia, przedsiębiorstwa sektora spożywczego przeprowadzają w miarę potrzeb badania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w załączniku I w ramach potwierdzania lub weryfikacji prawidłowego funkcjonowania stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP i dobrej praktyki higienicznej (ust. 1), a nadto decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek z wyjątkiem przypadków, w których częstotliwości te są określone w załączniku I; w takim przypadku częstotliwość pobierania próbek powinna być co najmniej równa częstotliwości określonej w załączniku I. Przedsiębiorstwa sektora spożywczego podejmują tę decyzję w kontekście stosowanych przez nie procedur opartych na zasadach HACCP oraz dobrej praktyki higienicznej, uwzględniając przeznaczenie danego środka spożywczego. Częstotliwość pobierania próbek powinna być dostosowana do rodzaju i wielkości danego przedsiębiorstwa sektora spożywczego, pod warunkiem że nie stworzy to zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych (ust. 2). Na zasadzie art. 2 lit. l rozporządzenia zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi oznacza uzyskanie wyników badań zadowalających lub dopuszczalnych, określonych w załączniku I, w odniesieniu do wartości ustalonych dla danych kryteriów, poprzez pobieranie próbek, wykonywanie badań oraz wdrażanie działań naprawczych zgodnie z prawem żywnościowym oraz zaleceniami wydanymi przez właściwy organ.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie było sporne, że skarżący jest podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu rozporządzenia nr 582/2004. Na zasadzie art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia zastosowanie mają również definicje ustanowione w rozporządzeniu nr 178/2002, które w art. 3 ust. 2 i 3 określa, że "przedsiębiorstwo spożywcze" to przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, natomiast "podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze" oznacza osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Zakład skarżącego jest przy tym wpisany do rejestru działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej i zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego do tego rodzaju działalności stosuje się przepisy rozporządzenia nr 852/2004 i przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia. W tych okolicznościach skarżący był zobligowany do stosowania w prowadzonym zakładzie omówionych wyżej środków higieny, określonych w art. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. W zakładzie skarżącego produkowane są wyroby odpowiadające definicji żywności gotowej do spożycia, czyli w rozumieniu art. 2 lit. g rozporządzenia nr 2073/2005 - żywności przeznaczonej przez producenta lub wytwórcę do bezpośredniego spożycia przez ludzi, bez konieczności gotowania lub innej obróbki w celu wyeliminowania określonych mikroorganizmów lub ograniczenia ich liczby do dopuszczalnego poziomu.

W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i trafnie uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek ustalenia i wdrożenia procedur związanych z badaniem żywności. Wynikający z powołanych unormowań rozporządzenia nr 582/2004 i nr 2073/2005 obowiązek przeprowadzania badań przez przedsiębiorstwo został sformułowany w sposób kategoryczny i obciąża wszystkie jednostki należące do sektora spożywczego. W przepisach tych nie sposób doszukać się wyjątku, a szczególności brak jest podstaw do uznania, że w razie gdy wyniki badań określą jakość mikrobiologiczną badanej partii jako zadowalającą, wówczas prowadzący przedsiębiorstwo jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia kolejnych badań. Celnie wywiódł organ odwoławczy, że art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 2073/2005 przewiduje możliwość wyboru przez przedsiębiorstwo częstotliwości wykonywania badań, warunkując ten wybór niestwarzaniem zagrożenia dla bezpieczeństwa środków spożywczych, jednak zapisu tego nie można odczytywać - jak to czyni skarżący - jako uprawnienie do swobodnej rezygnacji z przeprowadzania badań i odstąpienia od ustalonego wcześniej ich harmonogramu. Nie można zaakceptować poglądu, że w tym zakresie wystarczająca jest jedynie deklaracja o nieistnieniu zagrożenia, oparta wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze. Zgodzić należy się z twierdzeniem, że tylko w drodze badania pobranych próbek możliwa jest ocena efektywności stosowanych zabezpieczeń. Prawidłowo też organ uznał, że powyższy zapis należy interpretować jako wymaganie ustalenia takiej częstotliwości wykonywania badań, aby nie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa środków spożywczych. Ponadto nie ulega wątpliwości, że badania prowadzane przez przedsiębiorstwo są dokonywane niezależnie od badań przeprowadzanych przez właściwy organ, natomiast badania urzędowe mają charakter wyłącznie kontrolny i ich celem jest sprawdzanie czy podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze zapewniają zgodność z wymogami bezpieczeństwa żywności, co wynika z powołanych już wyżej przepisów. Z tego względu badania kontrolne, już z samej istoty nie mogą zastępować badań wykonywanych przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze. Powtórzyć przyjdzie, że to podmiot prowadzący przedsiębiorstwo są adresatem norm z art. 3 i 4 rozporządzenia nr 582/2004 i 2073/2005, co oznacza, że te podmioty zobowiązane są do zapewnienia spełniania wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwach spożywczych, a w przypadku naruszenia tego obowiązku ponoszą one negatywne konsekwencje określone w przepisach prawa. Nie ulega kwestii, że z uwagi na cele prawa żywnościowego, w tym przede wszystkim ochronę życia i zdrowia konsumentów, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze jest zobowiązany wypełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniach, a zwłaszcza obowiązki te powinny być realizowane rzetelnie w odniesieniu do zachowania kryteriów mikrobiologicznych pod kątem L. monocytogenes, z uwagi na stwarzane przez tę bakterię zagrożenie dla zdrowia i życia, które w sposób szczegółowy zostało przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy omówił też kryteria mikrobiologiczne i kryteria bezpieczeństwa określone w pkt 1.2 i 1.3 załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005, w tym zwolnienia z obowiązku regularnego przeprowadzania badań, przewidziane w odniesieniu do żywności gotowej do spożycia, w której niemożliwy jest wzrost L. monocytogenes poprzez poddanie obróbce cieplnej skutecznie eliminującej tę bakterię. Zwrócić należy uwagę, że w powyższych zapisach jest mowa o zwolnieniu z obowiązku regularnego przeprowadzania badań, a nie o zwolnieniu z obowiązku badań w ogóle. Na marginesie tylko wskazać przyjdzie, że tut. Sąd w wyroku z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. II SA/Op 440/13, wypowiadał się w kwestii obowiązków skarżącego w zakresie przeprowadzania badań produkowanej żywności na tle przepisów rozporządzenia nr 852/2004 oraz nr 2073/2005 i stwierdził, że skarżący powinien stosować się do wymogów ustanowionych w art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia 852/2004. Ponadto nie zaakceptował podnoszonej już wówczas tezy skarżącego, że według rozporządzeń (WE) zobowiązanym do pobierania próbek i przeprowadzania badań jest uprawniony i zobligowany tylko organ inspekcji. W tym zakresie Sąd stwierdził, że treść art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 jest jasna i wprost obliguje przedsiębiorstwo spożywcze do pobierania próbek, zatem nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni w tym zakresie. Prowadzenie produkcji zgodnie zarówno z przepisami i zasadami HACCP, jak też rozporządzeniem nr 2073/2005, także nie zwalnia skarżącego ze spornego obowiązku. Okoliczności te mają wpływ jedynie na częstotliwość pobierania próbek.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, zważywszy przy tym, że za uprawnione należy uznać twierdzenie, iż nie miały miejsca zmiany w procesie produkcji ani nie zmienił się przedmiot produkcji zakładu, skoro skarżący od roku 2012 nie informował organu o zmianach w tym zakresie, jak również okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego w toku postępowania. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o przedstawiona analizę procesu technologicznego, że z tego powodu również obecnie procedury powinny być przez skarżącego wdrażane, a częstotliwość pobierania próbek powinna kształtować się co najmniej na poziomie określanym przez niego do roku 2012, kiedy skarżący deklarował badanie konkretnych wyrobów jako żywności gotowej do spożycia.

Z ustaleń dokonanych w toku kontrolowanego postępowania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący, pomimo wezwań kierowanych przez organ, nie przedłożył dowodów potwierdzających wykonanie badań produkowanych wyrobów ani nie przedstawił planu badań. Tym samym naruszone zostały wymagania określone w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004. Zdaniem Sądu, w tym zakresie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

W konsekwencji należało uznać, iż dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Poczynione ustalenia obligowały organ do wymierzenia kary pieniężnej stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne kwestie i dokonując dogłębnej oceny także w kontekście zarzutów odwołania, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu, również wysokość kary nałożonej na skarżącego należy zaakceptować, biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Organ zasadnie wziął pod uwagę - z jednej strony - potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa żywności na skutek niewypełniania przez skarżącego ciążących na nim obowiązków, a ponadto fakt, że kara za zaniechanie w tym samym przedmiocie jest nakładana już powtórnie i nieprzestrzeganie przepisów trwa od roku 2012, zatem poprzednio wymierzona kara nie odniosła oczekiwanego skutku. Z drugiej natomiast strony organ uwzględnił niewielką skalę produkcji zakładu prowadzonego przez skarżącego. Powyższa kwota mieści się w granicach określonych rozporządzeniem z dnia 26 maja 2010 r. i została ustalona w dolnym przedziale możliwej do wymierzenia kary.

W świetle przedstawionych wywodów skargę należało oddalić, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu innych wadliwości uzasadniających konieczność wzruszenia kontrolowanej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

W związku z wnioskiem pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania należy wskazać, że na zasadzie art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji.