Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 898/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 24 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia w budynku wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Gminy Z. kwotę 740zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 października 2014 r., nr [...] D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (w dalszej części uzasadnienia Komendant Wojewódzki lub w skrócie DKWPSP) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. (w dalszej części uzasadnienia Komendant Powiatowy lub w skrócie KPPSP) z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy wydaną przez organ I instancji decyzję nakazującą Gminie Z. (w dalszej części również jako Gmina lub strona skarżąca) zapewnić w budynku Ratusza Miejskiego w Z. wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową 25 z wężem półsztywnym, na każdej kondygnacji budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 lipca 2014 r. do KPPSP wpłynęło pismo zastępcy Burmistrza Z. z prośbą o dokonanie przeglądu i wystawienie opinii dotyczącej dopuszczenia Ratusza Miejskiego w Z. – R. [...] do użytkowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej w związku z zakończeniem prac rewaloryzacyjnych związanych z tym obiektem.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 25 lipca 2014 r. czynności kontrolo-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku Ratusza w Z. stwierdzono brak wewnętrznej instalacji hydrantowej.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. KPPSP zawiadomił że, prowadzone jest postępowanie z urzędu, które zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Poinformowano przy tym stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego, w terminie do 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Powyższe zawiadomienie doręczono Gminie Z. w dniu 21 sierpnia 2014 r.

Decyzją administracyjną z dnia 29 sierpnia 2014 r. KPPSP nakazał Gminie Z. zapewnić w budynku Ratusza Miejskiego w Z. wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową 25 z wężem półsztywnym, na każdej kondygnacji budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ wskazał § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, dalej w skrócie r.MSWiA). Powołując się na wyniki przeprowadzonych w dniach 21, 22 i 25 sierpnia 2014 r. kontroli w trakcie których ustalono, że budynek nie jest wyposażony w wewnętrzną instalacje hydrantową, KPPSP stwierdził, że nakazy wymienione w decyzji umożliwią organicznie zagrożenia pożarowego oraz zwiększą bezpieczeństwo osób poprzez dostosowanie istniejącego stanu rzeczy do aktualnie obowiązujących wymagań przepisów ochrony przeciwpożarowej. Wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, jak również mogą przyczynić się do szybkiego rozprzestrzenienia pożaru i w konsekwencji spowodować zagrożenia życia i zdrowia osób przebywających w budynku oraz utrudnić prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych w momencie powstania ww. zagrożenia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Z., zarzucając w nim naruszenie prawa materialnego:

1) art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm., dalej jako u.p.s.p.), wyrażające się w: a) ograniczeniu się przez organ I instancji w stosowaniu tegoż przepisu i przy formułowaniu treści nakazów w zasadzie do przytoczenia jego zapisów, i zaniechanie określenia w pkt 1 zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a zarazem realnie możliwy do wykonania, sposobu wykonania tego zalecenia, co doprowadziło do orzeczenia nakazu obarczonego wadą kwalifikowaną niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

b) narzuceniu Gminie zbyt krótkiego terminu na zrealizowanie nałożonych obowiązków, podczas gdy termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, poprzedzony oceną zarówno zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac;

2) przepisu § 19 ust. 1 pkt. 2 lit. b r.MSWiA, poprzez jego błędną wykładnię wyrażająca się w przyjęciu, że dotychczas istniejące w budynku Ratusza zabezpieczenia przeciwpożarowe, nie są wystarczające i istnieje potrzeba wykonania nakazanych prac, a to:

a) prawny System Sygnalizacji Pożaru (do końca września zostanie podłączony do Stanowiska Kierowania Państwowej Straży Pożarnej w Ząbkowicach Śląskich);

b) dostateczna liczba gaśnic ABC na każdej kondygnacji obiektu;

c) zaopatrzenie wodne do zewnętrznego gaszenia pożaru w postaci dwóch hydrantów zewnętrznych DN 80 usytuowanych w odległości ok. 30 metrów od wejścia głównego do obiektu;

d) bardzo dobry dojazd pożarowy do obiektu usytuowany od strony południowej i wschodniej;

e) posterunek czasowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. usytuowany w odległości 150 metrów od obiektu;

f) całodobowy dozór obiektu przez grupę ochroniarską 888;

3) przepisu § 1 ust. 2 r.MSWiA wyrażające się w jego niezastosowaniu, mimo istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, generujących potrzebę zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b r.MSWiA będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności nie uwzględnienie okoliczności, iż: a) budynek Ratusza Miejskiego w Z. wpisany jest do rejestru ochrony zabytków, co samo w sobie wymusza zastosowanie rozwiązań jak najmniej ingerujących w substancję obiektu;

b) w obiekcie znajduje się Muzeum Sprzętu Gospodarstwa Domowego, w którego kolekcji znajdują się obrazy, papier, dokumenty, meble, książki, rękopisy, starodruki, obrazy, rysunki, grafiki itp., do gaszenia których nie można stosować wody, a do czego prowadzi wskazany do wykonania zakres prac objętych zaskarżona decyzją;

c) w krótkim okresie wstecz wykonano szereg prac remontowych budynku, co wiąże się z koniecznością ponownego ich przeprowadzenia.

Ponadto autor odwołania zarzucił KPPSP naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem zaistnienia podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji narusza słuszny interes skarżących, a nadto w sposób oczywisty doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej.

D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej stanął na stanowisku, że decyzja wydana przez KPPSP nakładająca na Gminę Z. wykonanie opisanego w niej obowiązku jest w pełni zasadna.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej w skrócie r.M.I.), kontrolowany budynek zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III - a więc użyteczności publicznej. W protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że powierzchnia użytkowa wynosi 1172,10 m². Natomiast ze względu na wysokość, zgodnie z zapisami § 8 powołanego rozporządzenia budynek kwalifikuje się do grupy budynków niskich. Dodatkowo ustalono, że budynek stanowi jedną strefę pożarową.

Przechodząc do oceny zasadności obowiązku określonego w decyzji organ II instancji wyjaśnił, że obowiązek ten wynika z przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b) r.MSWiA, który stanowi, że hydranty 25 muszą być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego i średniowysokiego w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 1 000 m² w budynku niskim. W protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 25 lipca 2014r. stwierdzono, że budynek Ratusza nie posiada wewnętrznej instalacji hydrantowej. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji przedmiotowy obowiązek jest zasadny.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu Komendant Wojewódzki wskazał, że obowiązki wskazane w decyzji mają charakter samoistny i wynikają wprost z przepisów prawa, a nie z uznania administracyjnego. Obowiązek zapewnienia hydrantów wewnętrznych w obiekcie wynika wprost z przepisu § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b) r.MSWiA i w sytuacji stwierdzenia jego naruszenia stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., KPPSP, uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonego uchybienia w ustalonym terminie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, a wbrew twierdzeniem strony, organ nie musi szczegółowo wskazywać parametrów urządzenia ani sposobu wykonania obowiązków w zakresie technicznym, (patrz: wyrok WSA w Warszawie, z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2547/13). W ocenie organu II instancji, wydana decyzja jest zrozumiała, wykonanie obowiązku w niej nałożonego nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie nie zachodzi zarzucana przez stronę nieważność postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponadto, mając na uwadze zakres prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego roczny termin określony w decyzji organu I instancji jest terminem właściwym. DKWPSP dodał przy tym, że priorytetem dla strony powinno być zapewnienia bezpieczeństwa z zakresu ochrony przeciwpożarowej użytkownikom budynku. Natomiast sytuacja finansowa strony, wysokość nakładów koniecznych do wykonania obowiązków dostosowania przedmiotowego budynku do wymogów obowiązującego prawa, pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

Nadto DKWPSP wyjaśnił, że nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak uwzględnia możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Zgodnie bowiem z przepisem § 1 ust. 2 r.MSWiA, w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. W przekonaniu DKWPSP, nie ulega jednakże wątpliwości, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Według Komendanta Wojewódzkiego w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Z., powtarzając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, t.j.:

1. art. 26 ust. 1 pkt. 1 u.p.s.p., wyrażający się w:

a) ograniczeniu się przez organ w stosowaniu tego przepisu i przy formułowaniu treści nakazów w zasadzie do przytoczenia jego treści, i zaniechanie określenia w zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i jednoznaczny, a zarazem realnie możliwy do wykonania, sposobu wykonania tego obowiązku, co doprowadziło do orzeczenia nakazu obarczonego wadą kwalifikowaną niewykonalności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.;

b) narzuceniu Gminie Z. zbyt krótkiego terminu na zrealizowanie nałożonych obowiązków, podczas gdy termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w powołanym przepisie, powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, poprzedzony oceną zarówno zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształtu okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac oraz uzyskaniem wymaganych zezwoleń i uzgodnień konserwatorskich;

2) § 19 ust. 1 pkt. 2 lit. b r.MSWiA, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dotychczas istniejące w budynku Ratusza zabezpieczenia przeciwpożarowe, nie są wystarczające i istnieje potrzeba wykonania nakazanych prac, a to w sytuacji:

a) sprawnego Systemu Sygnalizacji Pożaru (do końca września zostanie podłączony do Stanowiska Kierowania Państwowej Straży Pożarnej w Z.);

b) dostatecznej liczby gaśnic ABC na każdej kondygnacji Ratusza;

c) zaopatrzenie wodne do zewnętrznego gaszenia pożaru w postaci dwóch hydrantów zewnętrznych DN 80 usytuowanych w odległości ok. 30 metrów od wejścia głównego do Ratusza;

d) bardzo dobry dojazd pożarowy do obiektu usytuowany od strony południowej i wschodniej;

e) posterunek czasowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. usytuowany w odległości 150 metrów od Ratusza;

f) całodobowy dozór obiektu przez grupę ochroniarską;

3) § 1 ust. 2 r.MSWiA wyrażające się w jego niezastosowaniu, mimo istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, generujących potrzebę zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19 ust. 1 pkt. 2 lit. b r.MSWiA będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie uwzględnienie okoliczności, iż:

a) budynek Ratusza wpisany jest do rejestru ochrony zabytków, co samo w sobie wymusza zastosowanie rozwiązań jak najmniej ingerujących w substancję obiektu i jego historyczny charakter;

b) w obiekcie znajduje się Muzeum Sprzętu Gospodarstwa Domowego, w którego kolekcji znajdują się obrazy, papier, dokumenty, meble, książki, rękopisy, starodruki, obrazy, rysunki, grafiki itp., do gaszenia których nie można stosować wody, a do czego prowadzi wskazany do wykonania zakres prac objętych zaskarżoną decyzją;

c) w krótkim okresie wstecz wykonano szereg prac remontowych budynku, co wiąże się z koniecznością ponownego ich przeprowadzenia;

d) Ratusz jest bardzo historyczną budowlą, jedną z najstarszych na tym terenie, wykonaną w stylu gotyckim, ze starymi witrażami w oknach oraz z zabytkowymi freskami na ścianach wewnątrz i sklepieniach, przedstawiającymi ówczesne sceny rycerskie oraz z życia mieszczan.

Ponadto, tak jak w odwołaniu, podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na decyzję, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwym przyjęciem zaistnienia podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, i w konsekwencji narusza słuszny interes skarżącego, a nadto w sposób oczywisty doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych wyżej.

W odpowiedzi na skargę DKWPSP wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ wyjaśnił, że obowiązek wskazany w decyzji ma charakter samoistny i wynika wprost z przepisów prawa. Wydana decyzja jest zrozumiała i wykonanie obowiązku w niej nałożonego nie budzi wątpliwości. Zdaniem organu II instancji, w sprawie nie zachodzi również zarzucana przez stronę nieważność postępowania wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W przekonaniu DWKPSP, termin określony przez Komendanta Powiatowego był przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji, w której wskazano, że biorąc pod uwagę przesłanki, takie jak zakres prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, roczny termin określony w decyzji organu I instancji jest właściwy. Jest on wystarczająco długi aby sprostać nałożonemu obowiązkowi. W ocenie DWKPSP, bez wpływu na ocenę zasadności wydanej decyzji pozostaje fakt, że w budynku Ratusza znajdują się określone zabezpieczenia przeciwpożarowe. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wyjaśnił stronie, że pomimo faktu, że nakaz zawarty w decyzji odnosi się wprost do przepisów prawa, niemniej jednak istnieje możliwość przyjęcia rozwiązań zamiennych w sytuacji, gdy nie jest możliwe całkowite dostosowanie budynku do warunków określonych wprost w obowiązującym rozporządzeniu. Stanowi o tym przepis § 1 ust. 2 r.MSWiA. Nie ulega jednak wątpliwości, o czym skarżący został poinformowany, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. autor odpowiedzi na skargę uznał, że skarżący czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na decyzję, nie popierając powyższe konkretnymi faktami w tym zakresie. Przy czym zauważono, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r., KPPSP zawiadomił że, prowadzone jest postępowanie z urzędu, które zostanie zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Poinformowano przy tym stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego, w terminie do 7 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia. Dodano także, że protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 25 lipca 2014 r. został podpisany przez skarżącego bez wniesienia zastrzeżeń.

Odnosząc się z kolei do zarzutu polegającego na pominięciu okoliczności, że kontrolowany budynek jest obiektem wpisanym do rejestru zabytków, DKWPSP wskazał, że dla organów prowadzących postępowanie z zakresu bezpieczeństwa pożarowego fakt, że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków nie ma znaczenia z zastrzeżeniem przepisu art. 236 ust. 4 r.M.I., który jednak nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Tym samym zarzut pominięcia okoliczności, że budynek Ratusza jest obiektem zabytkowym, jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności, ani też nie doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jednakże skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że na Gminę Z. nałożono obowiązek zapewnienia w budynku Ratusza Miejskiego w Z. wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej 25 z wężem półsztywnym, na każdej kondygnacji budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na stronę skarżącą spornego obowiązku oraz prawidłowości wyznaczenia terminu jego realizacji.

Materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku stanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.s.p., w myśl którego komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia zasadności nałożenia na stronę skarżącą obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej wyjaśnić należy, że zarzuty skargi - w tej materii - okazały się niezasadne. Przede wszystkim w rozpatrywanym przypadku przeprowadzone zostały czynności kontrolno-rozpoznawcze, które - co niekwestionowane – stwierdziły brak w budynku Ratusza w Z. wewnętrznej instalacji hydrantowej. Ustalenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej udokumentowano w protokole z dnia 25 lipca 2014 r.

Podzielić jednak należy stanowisko strony skarżącej, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem § 1 ust. 2 r. MSWiA, w myśl którego w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 oraz w § 27 ust. 1 i ust. 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że na żadnym etapie postępowania strony skarżącej nie pouczono o możliwości stosowania rozwiązań zamiennych w okolicznościach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby w okolicznościach rozpatrywanej sprawy w ogóle rozważano możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych, po uprzednim uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. Tymczasem spostrzec należy, że już na etapie postępowania odwoławczego strona przedstawiła taki wniosek, podnosząc przy tym szereg argumentów mających świadczyć o szczególnie uzasadnionym uwarunkowaniach lokalnych, które mogłyby skutkować możliwością zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do tych, które wynikają z § 19 r.MSWiA. Podnoszone przez stronę okoliczności i twierdzenia powinny zatem skutkować koniecznością rozważenia czy nie stanowią one inicjatywy strony skorzystania z możliwości o jakiej mowa w § 1 ust. 2 r.MSWiA, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia i rozważenia czy w nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek gdy spełnienie wymagań określonych w decyzji administracyjnej jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania i dopuszczalne jest zastosowanie rozwiązań alternatywnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 18/10). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustaleń takich nie poczyniono, strony nie pouczono o możliwości wynikającej z § 1 ust. 2 r.MSWiA, jak również opcji tej nie rozważano na żadnym etapie postępowania. W tym zakresie DKWPSP ograniczył się jedynie niewystarczającego stwierdzenia, że inicjatywa zastosowania rozwiązań zamiennych powinna wyjść od adresata nakazu, który zobowiązany jest do zapewnienia zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi, strona skarżąca podnosi bardzo konkretne argumenty związane z ewentualną realizacją nałożonego na nią obowiązku. Te okoliczności w ocenie Sądu, winny zostać wyjaśnione przez organy PSP w toku postępowania administracyjnego (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109).

Przyznając zatem co do zasady rację organowi odwoławczemu, że inicjatywa w zakresie stosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu powinna wyjść od właściciela obiektu, to jednak skoro nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 625/06), organ powinien pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o nakazanie rozwiązania zastępczego i takie rozwiązanie rozważyć (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., II SA/Lu 334/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1086/12).

W ścisłym związku z przedstawionymi powyżej rozważaniami pozostają dostrzeżone przez Sąd uchybienia dotyczące sposobu procedowania przez KPPSP. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy organ wszczynając z urzędu postępowanie i informując o tym fakcie, zawiadamia jednocześnie o tym, że wszczęte właśnie postępowanie ma zostać zakończone wydaniem decyzji i związku z powyższym informuje się o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty otrzymania takiego zawiadomienia. Co więcej dokonując takiego zawiadomienia organ administracji nie informuje na jakiej podstawie prawnej prowadzi postępowanie i co jest jego przedmiotem. Przyjdzie zatem zauważyć, ze przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie. Podmiot, wobec którego wszczęto tego rodzaju postępowanie, ma prawo przy tym wiedzieć jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie. Ogólnikowe powołanie się na art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. narusza przy tym zasadę budzenia zaufania strony do organów władzy publicznej. Uzyskanie zatem przez Gminę informacji najpierw o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z określeniem podstawy prawnej prowadzonego postępowania oraz jego przedmiotu, a następnie odrębnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, dopiero umożliwi stronie podjęcie stosownych działań w sprawie, której przedmiot dotyczy tak złożonej materii i pozwoli na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2394/10). W rozpatrywanym przypadku trudno również dostrzec okoliczności świadczących o możliwości odstąpienia od wskazanego trybu procedowania, chociażby ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Można zatem przyjąć, że gdyby KPPDP w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązków jakie na niego nakładają przepisy art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. jednocześnie informując o przedmiocie toczącego się postępowania oraz wskazując na regulację wynikającą z § 19 i § 1 ust. 2 r.MSWiA, wówczas strona mogłaby podjąć konkretne czynności dotyczące zastosowania rozwiązań zamiennych. W rozprawianym przypadku strona nie tylko nie mogła skutecznie wystąpić z inicjatywą zastosowania rozwiązań zamiecionych, ale do chwili wydania decyzji przez organ I instancji mogła wręcz nie mieć świadomości w jakim przedmiocie toczy się postępowanie, a co zatem idzie, co będzie przedmiotem nałożonego obowiązku. Wnioskowała przecież – w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. - o przeprowadzenie przeglądu i wystawienie opinii dotyczącej dopuszczenia obiektu do użytkowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Jako niezasadne natomiast należało uznać przekonanie Gminy o wadliwym określeniu terminu wykonania nałożonego obowiązku. Organ wydając nakaz jednocześnie ustalił termin wykonania nałożonego obowiązku, do czego niewątpliwie był uprawniony na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 u.p.s.p. Termin określony przez Komendanta Powiatowego był przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji, w której wskazano, że biorąc pod uwagę przesłanki, takie jak zakres prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac, roczny termin określony w decyzji organu I instancji jest właściwy. Zgodzić się należy z oceną organu odwoławczego, że ponad roczny termin jest wystarczająco długi aby sprostać nałożonemu obowiązkowi, nawet biorąc pod uwagę konieczność dokonania stosownych zmian w budżecie gminnym i uruchomienie procedury planistyczno-budowlanej, włącznie z opiniami konserwatorskimi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym będzie jednoznaczne ustalenie, czy Gmina występuje o zastosowanie rozwiązań zamiennych, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi wnikliwe rozważenie okoliczności wynikających z § 1 ust. 2 r.MSWiA.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 u.p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.