Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2267/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "..." sp. z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 134/15 w sprawie ze skargi "..." sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] 2014 r. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "..." sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Go 134/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 października 2014 r., mocą której - na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., organ I instancji nakazał [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. Rejon Dystrybucji w G. rozbiórkę części obiektu budowlanego – linii energetycznej n.n. 0,4 kV w R. przebiegającej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości R. gmina K.

Organy wskazały, że napowietrzna linia energetyczna niskiego napięcia w R., zasilająca domki letniskowe, wybudowana została w 1984 r. (protokół odbioru technicznego inwestycji z dnia 20 czerwca 1984 r.). Inwestycja wzniesiona została na podstawie projektu technicznego sporządzonego przez Społeczny Komitet Budowy [...]. Na odcinku linii energetycznej obejmującej działki o numerach: [...],[...],[...],[...] przebieg linii nie jest zgodny z projektem technicznym. Ustalenia projektu technicznego przewidują przebieg linii wzdłuż granic poszczególnych działek, natomiast wskazany odcinek linii umiejscowiony jest nad powierzchnią danych działek.

Ustalono także, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wzniesienia linii energetycznej (tj. w 1984 r.), wzniesienie tego rodzaju obiektu wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W art. 28 ust. 4 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację dla Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do określenia w drodze rozporządzenia zakresu, warunków i trybu uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaju robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaju rozbiórek zwolnionych od obowiązku zgłoszenia. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie inwestycji, dla których zgodnie z przepisami w § 9 jest wymagane ustalenie przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji. Stosownie do treści § 9 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia, ustalenia przez właściwy organ miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wymaga wykonanie stałych sieci lub linii uzbrojenia terenu: wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i na paliwa płynne, z wyjątkiem sieci i linii uzbrojenia terenu poszczególnych nieruchomości, pasów drogowych, obszarów kolejowych i lotnisk.

Organy ustaliły, że budowa przedmiotowej linii energetycznej wykonana została bez uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej.

WINB wskazał następnie, że biorąc pod uwagę wyjaśnienia Wójta Gminy Kłodawa zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], z których wynika, że linia energetyczna niskiego napięcia przebiegająca przez działkę nr [...] w R. pogarsza jej warunki użytkowe w sposób istotnie ograniczający możliwość wykorzystania jej terenu, gdyż obecna lokalizacja linii energetycznej nie pozwala na usytuowanie budynku na granicy z działką nr [...], tym bardziej w odległości 1,5; 3 m czy 4 m od granicy z działką nr [...], co dopuszczają przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ I instancji zasadnie nakazał właścicielowi obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. - linii energetycznej n.n, 0,4 kV w R. przebiegającej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na działkach nr ewid. [...] wobec stwierdzenia, że istniejący przebieg rozpatrywanej napowietrznej linii energetycznej powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Organ odwoławczy podzielił ponadto stanowisko PINB w Gorzowie Wlkp. Co do zasadności rozdzielenia przedmiotu postępowania na dwa odrębne postępowania administracyjne obejmujące dwie części przedmiotowego obiektu w ten sposób że:

1) sprawa legalności obiektu części linii energetycznej n.n. 0,4 kV w R. zasilającej osiedle domków letniskowych na terenach położonych w miejscowości R., gmina K. - działki nr ewid. [...] prowadzona będzie pod dotychczasowym znakiem "[...]" w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r.,

2) sprawa legalności obiektu części linii energetycznej n.n. 0,4 kV w R. zasilającej osiedle domków letniskowych na terenach położonych w miejscowości R., gmina K. - działki nr ewid. [...] prowadzona będzie pod znakiem "[...]" w trybie art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wynika to z faktu, że stwierdzona przesłanka nakazu rozbiórki dotyczy wyłącznie odcinka przedmiotowej linii energetycznej napowietrznej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na działkach nr ewid. [...] obejmujących skupisko działek budowlanych, które mogą stanowić przedmiot zainwestowania budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, jedyną możliwością likwidacji stwierdzonego niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia przez przedmiotowy obiekt może być przebudowa lub zmiana lokalizacji linii energetycznej. Ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałyby się jednakże w istocie ze zmianą parametrów techniczno-metrycznych obiektu. Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne, zaś organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do wydania decyzji w tym zakresie, bowiem żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uprawnia ich do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i to w sposób naruszający prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę [...] Sp. z o.o. stwierdził, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Mając na uwadze, że budowa linii energetycznej, której dotyczyło postępowanie administracyjne zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., na mocy art. 103 ust. 2 ww. ustawy organy prawidłowo zastosowały przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 ust. 1 ustawy -Prawo budowane z 24 października 1974 r., nakazując przymusową rozbiórkę części tego obiektu jako powodującego niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Sąd zauważył, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Sąd wskazał, że prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie organ dokonuje oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a dopiero po wykluczeniu przesłanek z art. 37 powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia ustaleń organów, że napowietrzna linia energetyczna na odcinku obejmującym działki o numerach ewidencyjnych: [...] odbiega od projektu technicznego, a odstępstwo to spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Powyższa ocena wraz z jej uzasadnieniem zawarta została w piśmie Wójta Gminy Kłodawa z dnia 20 maja 2013 r., w ekspertyzie budowlanej z dnia 16 kwietnia 2012 r. oraz ekspertyzie technicznej z dnia 14 lutego 2014 r. Wobec takich ustaleń Sąd przyjął, że organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 40, w oparciu o który możliwe jest nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż o istnieniu warunków do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. świadczy wydanie decyzji w oparciu o powołany przepis w stosunku do pozostałej części linii, w przypadku której organ nie orzekł o obowiązku rozbiórki, a nakazał przedsiębiorstwu wykonanie określonych zmian i przeróbek, Sąd I instancji zauważył, że analizowana sprawa dotyczyła przedmiotowej linii energetycznej, ale na określonym jej odcinku przebiegu. Sąd wskazał, że z akt sprawy można wywieść, iż w pozostałej części przebieg linii odpowiadał jej projektowi technicznemu, czyli wzdłuż granic działek. Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącego, stany faktyczne poszczególnych spraw mogły być odmienne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego:

- 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie poprzez wydanie nakazu rozbiórki części linii energetycznej, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przewidziane w ww. przepisie przesłanki aktualizujące obowiązek rozbiórki;

- art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo błędów proceduralnych poczynionych przez organy w toku postępowania, polegających na zaniedbaniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dowolnej ocenie dowodów, a w rezultacie błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że Sąd I instancji przyjął za organami, iż doszło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, jednak w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym to pogorszenie miałoby polegać, a ponadto dlaczego należy ocenić je jako niedopuszczalne. Rozważania Sądu w tym zakresie strona uznała za niewystarczające. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wystąpienie jednego ze stanów wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Decyzja o przymusowej rozbiórce może być wydana w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń czy zagrożeń w trybie art. 40 tej ustawy. Zaaprobowany przez Sąd pogląd organu odwoławczego, iż jedyną możliwością likwidacji stwierdzonego pogorszenia warunków użytkowych jest nakaz rozbiórki, ponieważ ewentualne roboty budowlane zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami stanowiłby działania inwestycyjne, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 40 Prawa budowlanego oraz poglądami wyrażanymi na jego gruncie w orzecznictwie. W ocenie strony, organy nadzoru budowlanego są niekonsekwentne, gdyż w tym samym czasie, dla dwóch części tej samej linii, w tych samych okolicznościach faktycznych, wydały dwie całkowicie odmienne decyzje. Treść dołączonej do akt sprawy decyzji nr [...], na mocy której w stosunku do pozostałej części linii w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nakazał wykonanie określonych zmian i poprawek, świadczy zdaniem skarżącej Spółki, że w sprawie istnieją warunki do uniknięcia wydania nakazu rozbiórki także w odniesieniu do spornego fragmentu linii. W tej sytuacji przyjęte przez organ i Sąd I instancji zróżnicowanie strona uznała za niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W wyniku tej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się główny zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka trafnie podnosi, że istotne braki w materialne dowodowym zgromadzonym w sprawie nieuprawnionym czyniły wydanie w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. decyzji nakazującej Spółce [...] rozbiórkę linii energetycznej n.n. 0,4 kV przebiegającej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na działkach nr ewid. [...] w miejscowości R. gmina K.

Dla przyjęcia poprawnej oceny co do prawidłowego zastosowania w realiach niniejszej sprawy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. kluczowe znaczenia ma jednak w pierwszym rzędzie dokonanie prawidłowej wykładni ww. przepisu. Jak wynika z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, poddanie stanu faktycznego normie wyrażonej w tym artykule poprzez wydanie w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy nakazu przymusowej rozbiórki wymaga stwierdzenia, że obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje, jako zgodne z dotychczasową linią orzeczniczą tego Sądu, stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki, iż nakaz przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1318/15; z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1978/10). Przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. obejmuje stwierdzenie, że przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1044/13).

Osią sporu w sprawie pozostaje rozumienie pojęcia "niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia" oraz tego, czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające do przyjęcia, że ów warunek normatywny wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. został w sprawie spełniony.

Jak zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, przywołana powyżej treść art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wskazuje, że możliwość nałożenia na jego podstawie obowiązku administracyjnoprawnego, o którym mowa w tym przepisie aktualizuje się wyłącznie w przypadkach, gdy stwierdzone zostanie, że popełniona samowola budowlana pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, a owo pogorszenie ma charakter niedopuszczalny. W judykaturze kwalifikowany charakter niekorzystnej zmiany warunków użytkowych rozumiany jest jako pogorszenie znaczne, istotne, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1318/15; z 23 października 2013 r., sygn. II OSK 1185/12). Wskazuje się ponadto, że wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszyciela, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia. Z tego względu w orzecznictwie wyrażony został pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że w sprawie zastosowania przymusu rozbiórkowego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. z powodu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia istotne jest wyjaśnienie, czy takie pogorszenie nie wynika z samowolnego działania pokrzywdzonego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1999 r., III RN 127/98, OSNP 2000/2/40). Należy zaznaczyć, że prezentowane przez Sąd Najwyższy stanowisko wyrażone zostało w sprawie, w której podmiotem domagającym się ograniczenia uprawnień właścicielskich właściciela sąsiedniej działki był właściciel, któremu pogorszono warunki użytkowe, jednakże ustalono, że podmiot ten, domagający się ochrony, sam stworzył fakty dokonane niezgodnie z prawem.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że może dotyczyć ona jeszcze innego, dalej idącego przypadku, a mianowicie obejmuje sytuację, w której źródłem pogorszenia walorów użytkowych działki nr [...] pozostającej we władaniu osoby, która w postępowaniu administracyjnym domagała się objęcia jej ochroną na zasadzie wynikającej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. tj. R. F. - mogło być działania własne właściciela tej nieruchomości, a precyzyjniej ujmując – poprzednika prawnego obecnych właścicieli nieruchomości (R. i A. F.) - polegające na jego udziale w samowolnej realizacji przedsięwzięcia budowlanego, które pogarsza warunki użytkowe tejże nieruchomości.

Ocena taka wynika z zauważenia, że inwestorem przedmiotowej linii energetycznej nie był podmiot, do którego skierowano decyzję o nakazie rozbiórki, lecz Społeczny Komitet [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, w świetle którego społeczne komitety budowy są podmiotami nieposiadającymi osobowości prawnej, gdyż stosownie do art. 28 i art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Społeczne Komitety Budowy nie odpowiadają kryteriom określonym w art. 29 k.p.a., nie posiadają bowiem osobowości prawnej, nie są też państwową lub samorządową jednostką organizacyjną i organizacją społeczną. W konsekwencji, prawo do skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę przypisane jest do wszystkich osób fizycznych wchodzących w skład powołanego przez nie Społecznego Komitetu. Również tylko te osoby, nie zaś Komitet Społeczny, mogą wykazywać swoje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r., IV SA 1419/97).

Jeśli się uwzględni powyższe, to nie może budzić wątpliwości, że ustalenie, czy właściciele nieruchomości przez które przebiega część linii energetycznej stanowiącej przedmiot postępowania, w tym ówczesny właściciel działki nr [...], byli członkami Społecznego Komitetu [...] ma dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenie zasadnicze. Należy bowiem stwierdzić, że ustalenie, iż właściciel przedmiotowej działki był członkiem ww. komitetu społecznego budowy łączyć się bowiem musi z jednoczesnym uznaniem, że przysługiwał mu w tej sprawie status inwestora. Ustalenie zaś, że przebieg tej części linii energetycznej, której dotyczyły kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje został zrealizowany za aprobatą właścicieli działek, przez które linia ta biegnie, jako inwestorów zrealizowanej linii energetycznej uznany zostać musi za równoważny stwierdzeniu, że właściciele tychże działek, w tym właściciel działki nr [...], dobrowolnie dopuścili w ten sposób możliwość pogorszenia warunków użytkowych działek własnych. Na to, że przebieg linii energetycznej napowietrznej nn. 0,4 kV w R. w obrębie działki nr [...] został zmieniony w trakcie budowy linii przez Społeczny Komitet [...] wskazuje zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w skierowanym do A. i R. F. piśmie z dnia 27 maja 2011 r. (cz. I. akt organu I instancji, k. 12).

Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że zasięg normatywny art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie jego zastosowania w oparciu o ustanowioną w nim przesłankę spowodowania niedopuszczalnego pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia nie obejmuje przypadku pogorszenia warunków użytkowych działki (nieruchomości) własnej sprawcy samowoli, będącego skutkiem zgody właściciela tej działki polegającej, jak wskazano powyżej, na jego udziale w samowolnej realizacji przedsięwzięcia budowlanego, które pogarsza warunki użytkowe tejże nieruchomości. Innymi słowy, inwestor, który dopuścił się samowolnego wykonania robót budowlanych, w toku postępowania w którym bada się dopuszczalność legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu nie może powoływać się na zarzut niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, jeżeli pogorszenie to odnosi do uprawnień właścicielskich przysługujących mu w stosunku do terenu na którym zlokalizowany został sporny obiekt.

W takim przypadku nie może budzić wątpliwości, że nie może być mowy o stwierdzeniu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, uzasadniającego wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można bowiem pomijać, że sankcja z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy łączy się z wykazaniem pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a nie dla sprawcy samowoli, co wskazuje, że celem tej regulacji jest w związku z popełnioną samowolą budowlaną ochrona praw osób trzecich, a nie sprawcy tej samowoli. Na ten aspekt wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie kładziono nacisk podkreślając, że dla zastosowania omawianego przepisu konieczne jest dokładne ustalenie, czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej (por. np. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1886/12; z 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13).

Owego kontekstu interpretacyjnego omawianego przepisu, wiążącego nakaz rozbiórki ze stwierdzeniem niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia w aspekcie wpływu przyczynienia się właścicieli działek przez które przebiega część linii energetycznej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na pogorszenie warunków użytkowych działek własnych, a także – na zasadzie wzajemności – działek sąsiednich, w rozpoznawanej sprawie zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji nie uwzględniły. Jak można przypuszczać, pominięcie tego czynnika spowodowało, że akta sprawy nie obejmują dokumentów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie składu osobowego Społecznego Komitetu [...] (Protokół nr [...] z odbioru technicznego linii elektroenergetycznej z dnia 20 czerwca 1984 r. podpisany został przez przedstawiciela inwestora) oraz tego, czy właściciel nieruchomości obejmującej działkę nr [...], posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyraził zgodę na wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji przedmiotowej linii energetycznej, a w ten sposób sam dopuścił do pogorszenia walorów użytkowych stanowiących jego własność nieruchomości.

Oceny tej nie zmieniają dokonane w późniejszym czasie przekształcenia właścicielskie w stosunku do działki nr [...]. Ocena prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest rozważana w dacie popełnienia samowoli budowlanej w kontekście uprawnień, które przysługują właścicielowi nieruchomości, a nie osobom trzecim. Aktualni właściciele działki nr [...] mogą korzystać tylko z tych uprawnień, które przysługiwały poprzedniemu właścicielowi, wobec czego akceptacja sposobu zagospodarowania nieruchomości przez osobę będącą właścicielem nieruchomości obejmującej w dacie realizacji inwestycji działkę nr [...] w kontekście oceny zaistnienia przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia ma znaczenie kluczowe. Ocenę powyższą Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w odniesieniu do wyjaśnień obecnych właścicieli działki nr [...], R. i A. F., którzy w kierowanym do [...] S.A. Rejonu Dystrybucji [...]piśmie z dnia 18 września 2006 r. wskazali, w dacie realizacji inwestycji byli dzierżawcami tej działki, i na realizowany przebieg linii nie wyrazili zgody.

Zważywszy powyższe należało zatem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie Spółka słusznie podnosi, iż okoliczności sprawy mogą wskazywać na zasadność objęcia popełnionej samowoli budowlanej trybem z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie, bez ustalenia wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem w sposób nieuprawniony przyjęły, iż w sprawie znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W przypadku ustalenia w toku ponownego rozpoznania sprawy, że realizacja linii energetycznej na odcinku od słupa 11/10 do słupa 11/12 na nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] w R. gmina K. odbyła się za zgodą ówczesnego właściciela tej nieruchomości, a więc podmiotu legitymującym się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy uznać, że stan taki w żaden sposób nie odpowiada przesłance niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, a w konsekwencji zastosowanie procedury określonej w art. 37 ust. 1 tego prawa będzie wykluczone.

Mając zatem na względzie, że zaistnienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji analizowały w kontekście pogorszenia warunków użytkowych działki nr [...] w R. z całkowitym pominięciem kwestii wpływu przyczynienia się właściciela tej działki do pogorszenia jej warunków użytkowych, na co wskazują okoliczności realizacji przedmiotowej linii energetycznej, Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione podstawy kasacyjne uznał także zarzuty naruszenia w sposób kwalifikowany – a więc w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wynika z niezauważenia przez ten Sąd, że przyjęta przezeń ocena prawna sprawy musi być uznana za chybioną w aspekcie wszystkich okoliczności sprawy, których dotyczy, a których to okoliczności organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w pełnym zakresie nie uwzględniły. Jak stwierdzono powyżej, organy orzekające nie dysponowały ponadto materiałem dowodowym obejmującym całość okoliczności faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że wystąpiły warunki wskazane w art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę, za zasadne uznał uchylić zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy dokonają niezbędnych ustaleń w zakresie powyżej wskazanym, które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. rozumianego tak jak to zostało wyżej przedstawione lub jej rozstrzygnięcia w oparciu o art. 40 tej ustawy.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Wskazana w sentencji kwota wynika z wyliczenia opartego na wskazaniach art. 205 § 1 p.p.s.a. i obejmuje kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego - za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, wyliczone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

O zwrocie kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 p.p.s.a. Obejmują one: wpis od skargi w wysokości 500 zł, opłatę kancelaryjną za wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w oparciu o ww. rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r.