Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1052/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: PKZGW, organ II instancji) z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: P.w.) którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: DRZGW w W., organ I instancji) nr [...] z [...] września 2013 r. po rozpatrzeniu wniosku z [...] marca 2013 r. złożonego przez J. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l P.w., w której DRZGW w W. odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina P. obejmującej działki nr ew. [...] i [...] na budynek mieszkalny.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

W dniu [...] marca 2013 r. do RZGW w W., wpłynął wniosek J. S., dotyczący wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Z uwagi na to, że przedmiotowy wniosek nie spełniał wymagań określonych na podstawie odrębnych przepisów, w piśmie z [...] lipca 2013 r., znak: [...] DRZGW w W., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych. W dniu [...] lipca 2013 r. strona wniosła stosowne uzupełnienia. W piśmie z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] DRZGW w W. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia stanowiska w sprawie zgromadzonych materiałów i dokumentów. Jednocześnie, mając na uwadze normę prawną wynikającą z art. 10 k.p.a., organ wskazał, że nie zajęcie stanowiska przez strony będzie skutkować wydaniem decyzji na podstawie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec faktu, że strony postępowania nie przedstawiły dodatkowych materiałów, DRZGW w W. dokonał analizy całokształtu akt sprawy, na podstawie których ustalono następujący stan prawny i faktyczny. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości S., znajduje się w rejonie odcinka km [...] rzeki N., na obszarze, na którym nie zlokalizowano wałów przeciwpowodziowych. Stronami przedmiotowego postępowania są: wnioskodawca oraz właściciel wody.

Po rozpatrzeniu wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina P. działki nr ew. [...] i [...] na budynek mieszkalny, DRZGW w W. w decyzji nr [...] z [...] września 2013 r., odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla ww. zamierzenia.

DRZGW w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że według "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap l - rzeka N.", nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie (działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości S.) znajduje się w rejonie odcinka km [...] rzeki N., na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 10 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 100 lat). Metodą interpolacji obliczono rzędne wynoszące ok. 82,40 - 83,40 m n.p.m. jako rzędne dla terenu określonego we wniosku. Natomiast na podstawie danych zawartych w "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – Etap I – rzeka N.", dla profilu w rejonie km [...] rzeki N., ustalono następujące rzędne wody o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia:

- rzędna wody 10% - 83,42 m n. p. m.

- rzędna wody 1% - 85,03 m n.p.m.

Organ I instancji wskazał, że w przypadku wystąpienia wody 10% teren nieruchomości (działki nr ew. [...] i [...] w miejscowości S.) zostanie pokryty warstwą wody do rzędnej 83,42 m n.p.m., a zatem warstwa wody będzie sięgała miejscami 1,03 m ponad rzędną terenu. Jeszcze bardziej niekorzystne warunki wystąpią, gdy teren nieruchomości zostanie pokryty wodą 1%, wówczas bowiem rzędna zwierciadła wody będzie wynosiła miejscami ok. 2,63 m ponad rzędną terenu, co wobec bliskiego sąsiedztwa koryta rzeki będzie skutkowało narażeniem terenu nieruchomości i posadowionych na nim obiektów na oddziaływanie nie tylko przepływającej wody, lecz również niesionego przez wodę materiału, w tym drzew i kamieni. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., przyjętego w 2002 r., teren nieruchomości wskazanej we wniosku przeznaczony jest pod zabudowę rekreacyjną w postaci budownictwa letniskowego i nie przewiduje się na tym obszarze sposobu użytkowania terenu na cele mieszkalne.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył wnioskodawca, wnosząc o zmianę negatywnej decyzji DRZGW w W. W ocenie odwołującego, argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest nieadekwatna do sytuacji wnioskowanego przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania, a właściwie na zmianie nazwy budynku z letniskowego na mieszkalny. Skarżący wskazał, że budynek stoi na działce od 1984r. W 2008 r. został on rozbudowany i zmodernizowany, a tym samym dostosowany do możliwości stałego zamieszkania. Odwołujący zaznaczył także, że uzyskał wówczas wszystkie niezbędne zgody na rozbudowę i modernizację włącznie z obowiązującymi wówczas akceptacjami w zakresie gospodarki wodnej. Skarżący podkreślił, że w miejscowości S. stoi wiele budynków, a liczne z nich mają status budynków mieszkalnych. Budynek skarżącego został rozbudowany w 2008 r. i wyposażony we wszystkie niezbędne do całorocznego użytkowania urządzenia i żaden wzrost wartości mienia już nie nastąpi, a tym samym nie zwiększą się straty w przypadku powodzi. Odnosząc się do cytowanych w decyzji zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. z 2002 r., przewidujących na tym terenie zabudowę rekreacyjną w postaci budownictwa letniskowego, skarżący poinformował, że we wsi S. wiele domów uzyskało wcześniej status budynków mieszkalnych, a w przypadku skarżącego władze P. wyraziły zgodę na zmianę sposobu użytkowania domu, która uzależniona jest wyłącznie od decyzji DRZGW w W.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji DRZGW w W. z [...] września 2013 r., PKZGW w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zgodził się z merytorycznym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze, dla którego DRZGW w W. sporządził w 2006 r. "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l", jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l", ustalając granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią. Zgodnie z dokumentacją działki o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S. w gminie P. znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi Qi% (raz na 100 lat) oraz w strefie wystąpienia powodzi Qio% (raz na 10 lat) od rzeki N. Rzędna zwierciadła wody Qi% wynosi 85,03 m n.p.m., natomiast rzędna terenu oscyluje pomiędzy rzędną 82,40, a 83,10 m n.p.m., co w przypadku wystąpienia takiej wartości grozi niebezpieczeństwem zalania terenu wodą do 2,63 m.

Oznacza to w ocenie organu, że wyniesienie budynku na cokole o wysokości 1 m nie stanowi dostatecznej ochrony przed zalaniem.Z kolei rzędna zwierciadła wody Qio% wynosi 83,42 m n.p.m., co w przypadku wystąpienia takiej wartości grozi niebezpieczeństwem częstego zalewania terenu wodą (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat) o głębokości zalewu do ok. 1 m. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu argumentu, iż we wsi S. stoi wiele budynków, a liczne z nich mają status budynków mieszkalnych organ wyjaśnił, że warunki zabudowy sąsiedniego terenu nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Według organu, prowadząc postępowanie administracyjne należało przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że przepisy art. 88l P.w. zostały wprowadzone ustawą z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159) i obowiązują od 18 marca 2011 r. Natomiast warunki zabudowy są uzgadniane z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi od dnia wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. od dnia 21 października 2010 r., a zatem decyzje o warunkach zabudowy sąsiedniego terenu mogły być wydane nie tylko w innym stanie faktycznym (przede wszystkim ze względu na inną lokalizację inwestycji, ukształtowanie terenu i rodzaj zabudowy), ale również w innym stanie prawnym. Zdaniem organu II instancji, zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny wiąże się z większym narażeniem mieszkańców tego budynku na niebezpieczeństwo (ze względu na stałe, a nie tymczasowe przebywanie w nim).

W skardze z [...] maja 2014 r., na decyzję organu II instancji, skarżący wniósł o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego, decyzja PKZGW jest niezgodna z prawem i pozbawia go i jego rodzinę praw obywatelskich wynikających z możliwości korzystania z nieruchomości wybudowanej zgodnie z przepisami oraz obowiązującym prawem w okresie jej powstawania. Skarżący podniósł, że budynek został postawiony na działce w 1984 r., a w 2008 r. została przeprowadzona w nim rozbudowa i nadbudowa na bazie projektu budowlanego, po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przeprowadzona inwestycja miała zdaniem skarżącego, na celu uzyskanie możliwości zamieszkania w nim w warunkach normalnego domu mieszkalnego przez dłuższy okres w roku, nawet całorocznie. Skarżący twierdzi, że uzyskał wówczas wszystkie niezbędne zgody władz administracyjnych kompetentnych do ich wydawania, włącznie z obowiązującymi wówczas akceptacjami w zakresie gospodarki wodnej.

Według skarżącego, uzyskanie wówczas zgody na zmianę kwalifikacji budynku z letniskowego na mieszkalny nie stwarzało problemu. Skarżący wystąpił o tę zmianę w momencie wprowadzenia nowego decydenta w sprawie budownictwa na terenach przyrzecznych, tj. RZGW w W. W ocenie skarżącego, postanowienia art. 88l ust. 1 P.w. dotyczą nowych inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego, a nie formalnej zmiany statusu istniejących budynków mieszkalnych na tym terenie. Powoływanie się na te przepisy przez organ zdaniem skarżącego, są bezzasadne, gdyż w żaden sposób nie odnoszą się do samej zmiany kwalifikacji użytkowania postawionego już budynku. Według skarżącego, zmiana charakteru budynku w żaden sposób nie utrudni działań ochronnych w czasie ewentualnej powodzi ani też nie stworzy dodatkowego zagrożenia dla osób czy mienia znajdującego się w budynku. Nie spowoduje też żadnego zwiększenia zagrożenia dla ochrony przeciwpowodziowej osób czy budynków znajdujących się w sąsiedztwie.

W ocenie skarżącego, droga dojazdowa do budynku jest wydzieloną drogą nie ograniczającą ewentualnych akcji ratowniczych osób czy mienia w sąsiedztwie budynku. Skarżący twierdzi również, że budynek nie musi być zamieszkiwany przez cały czas i w przypadku realnego zagrożenia nastąpiłaby wcześniejsza samorzutna ewakuacja zamieszkujących tam osób. Skarżący zaznaczył także, że zmiana jest tylko formalną zmianą nazwy budynku i nie pociąga za sobą żadnych dodatkowych inwestycji budowlanych, ani zmian w strukturze otoczenia budynku, a tym samym nie niesie żadnego dodatkowego zagrożenia ani utrudnienia dla ochrony przeciwpowodziowej. Ponadto skarżący nie zgadza się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, iż "każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie". Zdaniem skarżącego, jeśli bowiem warunki otoczenia są identyczne to takie podejście władz administracyjnych sugeruje podział obywateli na lepszych i gorszych i uzależnia decyzję od indywidualnej oceny. Skarżący wskazał również, że budynek stoi na działce już 30 lat i ani razu nie był bezpośrednio zagrożony powodzią, a więc wnioski wynikające z analizy o występowaniu zjawisk powodziowych raz na 10 lat są nietrafne.

W odpowiedzi na skargę PKZGW wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] września 2014 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko stanowiące uzupełnienie treści skargi. Skarżący w ww. piśmie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie.:

art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wykonanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego, organ nie odniósł się do jego żądania obejmującego zbadanie wydanych pozwoleń na budowę na działkach sąsiednich - posiadających ten sam status terenów zalewowych, jak działka skarżącego - na które to jednak inwestycje organ wyraził zgodę, podczas gdy skarżącemu zgody odmawia, oraz brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego, lub odniesienia się w sposób niepełny,

art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenie uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, poprzez manipulowanie materiałem dowodowym, nieuwzględnianie wniosków dowodowych, przez co prowadzone postępowanie rażąco osłabia zaufanie obywateli do organów państwa, a także ugruntowuje wśród obywateli przekonanie, że organ administracji, w trakcie prowadzone go przez siebie postępowania nie czuje się związany obowiązującym prawem i forsuje pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyduje urzędnik, a nie prawo.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu na okoliczność nierównego i niesprawiedliwego traktowania skarżącego z dokumentów będących w posiadaniu:

- decyzji DRZGW w W. z [...] czerwca 2014 r. [...] a dotyczącej pozytywnego zaopiniowania przez DRZGW w W. projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr ewid. [...] we wsi S. gm. P., która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego;

- decyzji Burmistrza Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2014 r., a dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr ewid. [...] we wsi S. gmina P., która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 145 § i pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) o uchylenie decyzji PKZGW z [...] kwietnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję DRZGW w W. z [...] września 2013 r.;

2. na podstawie art. 145 § i pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie decyzji DRZGW w W. z [...] września 2013 r. z uwagi na fakt, że została ona wydana na tożsamych ustaleniach faktycznych i argumentacji prawnej co skarżona decyzja tj. z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów, dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

W badanej sprawie w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż organ w zaskarżonej decyzji nie wskazał, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 P.w. jest nadal obowiązujące "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" czy mapy zagrożenia powodziowego. W literaturze przyjmuje się, że "Znaczenie prawne"[...] znaczy więc związek treściowy, zachodzący między normami prawnymi. Norma prawna "znaczy prawnie" (jest «ważna prawnie»), jeżeli pozostaje w określonym związku treściowym z innymi normami prawnymi" (zob. W. Lang, Obowiązywanie prawa, Warszawa 1962, s. 118). Normy prawne obowiązujące – to normy rzeczywiście, faktycznie stosowane. Norma obowiązująca to norma, odnośnie której istnieje obowiązek stosowania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja PKZGW wydana na podstawie art. 88I ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy P.w. Zgodnie z art. 88I ust. 1 tej ustawy, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: 1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; 2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; 3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Stosownie zaś do art. 88I ust. 2 P.w., jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy P.w. Celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest zatem merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w ust. 2, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W rozpoznawanej sprawie, organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, czy teren objęty zamierzeniem znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, pod pojęciem którego należy zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt. 6c ustawy P.w w. rozumieć: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. W ocenie Sądu, organ II instancji nie podjął szeregu koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnienia decyzji. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Uzasadnienie prawne decyzji ma zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem właściwych przepisów prawa. Nie wystarczy tu więc suche wyliczenie samych przepisów. W uzasadnieniu powinno się więc znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie. Innymi słowy, powinna tu zostać przedstawiona interpretacja przepisu. Element ten nabiera szczególnej wagi wtedy, gdy decyzja została oparta na przepisach zmienionych lub znowelizowanych, gdy w grę wchodzą przepisy międzyczasowe, gdy w końcu przepis stanowiący podstawę prawną decyzji budzi wątpliwości interpretacyjne" (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 118).

W ustawie P.w. prawodawca polski przyjął rozwiązania wynikające z przepisów dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE. L 288 z 6 listopada 2007 r. s. 27.). Zgodnie z ww. dyrektywą cele dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym powinny być określone przez państwa członkowskie i muszą się opierać na warunkach lokalnych i regionalnych. Jednym z podstawowych instrumentów zarządzania ryzykiem powodziowym są plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Plany te powinny uwzględniać triadę działań obejmujących: zapobieganie, ochronę i przygotowanie. W tym celu przewiduje się w planach uwzględnienie w większym stopniu utrzymywanie i/lub odnowę tarasów rozlewowych, a także środki zapobiegania szkodom związanym ze zdrowiem ludzkim, środowiskiem, dziedzictwem kulturowym i działalnością gospodarczą oraz środki minimalizujące tego rodzaju szkody. Państwa członkowskie powinny opierać swoje oceny, mapy i plany związane z zarządzaniem ryzykiem powodziowym na odpowiednich "najlepszych praktykach" i "najlepszych dostępnych technologiach" niepowodujących nadmiernych kosztów. Celem podstawowym wynikający z treści dyrektywy 2007/60/WE jest ustanowienie ram dla oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, w celu ograniczania negatywnych konsekwencji dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, związanych z powodziami na terytorium Wspólnoty.

Jednym z głównych instrumentów planistycznych ochrony przed powodzią w obowiązującym do marca 2011 r. stanie prawnym było studium ochrony przeciwpowodziowej. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej studium ochrony przeciwpowodziowej (art. 79 ust. 2 w zw. z art. 113 ust. 5 P.w.). Studium dokonywało podziału terenów na: obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową, obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Przepis ten jednak został uchylony w całości z dniem 18 marca 2011 r. na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw . Zmiana ta miała na celu realizację przez Polskę obowiązków wynikających z dyrektywy 2007/60/WE. Celem wprowadzonych zmian ustawowych było zastąpienie dotychczasowych planów ochrony przeciwpowodziowej oraz studium nowymi instrumentami wynikającymi z przepisów dyrektywy 2007/60/WE. Według art. 6 dyrektywy 2007/60/WE, są to mapy zagrożenia powodziowego, które obejmują obszary geograficzne, na których może wystąpić powódź zgodnie z jednym z następujących scenariuszy: a) niskie prawdopodobieństwo powodzi lub scenariusze zdarzeń ekstremalnych; b) średnie prawdopodobieństwo powodzi (częstotliwość występowania ≥ 100 lat); c) wysokie prawdopodobieństwo powodzi, w odpowiednich przypadkach. Dla każdego ze scenariuszy, o których mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy 2007/60/WE, przedstawia się następujące elementy: a) zasięg powodzi; b) głębokości wody lub, w odpowiednich przypadkach, poziomy zwierciadła wody; c) tam gdzie jest to właściwe, prędkość przepływu wody lub odnośny przepływ wody. Mapy ryzyka powodziowego przedstawiają potencjalnie negatywne skutki związane z powodzią, która wystąpiła zgodnie z jednym ze scenariuszy, o których mowa w art. 6 ust. 3 - wyrażone w następujący sposób: a) szacunkowa liczba mieszkańców potencjalnie dotkniętych powodzią; b) rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej na obszarze potencjalnie dotkniętym powodzią; c) instalacje, o których mowa w załączniku I do dyrektywy Rady 96/61/WE z 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli, które mogłyby spowodować przypadkowe zanieczyszczenie w przypadku powodzi oraz potencjalnie dotknięte powodzią obszary chronione określone w załączniku IV pkt 1 ppkt (i), (iii) i (v) do dyrektywy 2000/60/WE; d) inne informacje uważane przez państwo członkowskie za przydatne, takie jak wskazanie obszarów, na których mogą wystąpić powodzie, którym towarzyszy transport dużej ilości osadów i rumowiska, oraz informacje o innych istotnych źródłach zanieczyszczenia.

W sprawie map zagrożenia powodziowego, za których opracowanie odpowiada PKZGW, organ nie wyjaśnił czy na przedmiotowym terenie obowiązują ww. mapy, czy w dalszym ciągu na przedmiotowym terenie obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej (opracowanie pn." Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" ), które zostało sporządzone na podstawie art. 79 P.w. Zgodnie z art. 88d ust. 1 P.w. dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego, sporządza się mapy zagrożenia powodziowego. Zakres obszarów objętych mapami zagrożenia powodziowego określony został w art. 6 ust. 3 dyrektywy 2007/60/WE. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił więc stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie art. 6 ust. 8 dyrektywy 2007/60/WE opracowanie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego powinno nastąpić do dnia 22 grudnia 2013 r. W prawie polskim termin do opracowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego został określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. PKZGW miał obowiązek przygotować mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego do 22 grudnia 2013 r. W konsekwencji tego PKZGW jest organem odpowiedzialnym za opracowanie całości tych map. Zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r., Studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PKZGW nie wypowiedział się czy na przedmiotowym terenie obowiązują mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Zgodnie z art. 6 dyrektywy 2007/60/WE, mapy te stanowią jeden z podstawowych prewencyjnych instrumentów zarządzania ryzykiem powodziowym. Należy podkreślić, że PKZGW w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko analizuje zakres obowiązku zarządzania ryzykiem powodziowym. W swych rozważaniach organ nie odniósł się natomiast do kwestii obowiązywania na przedmiotowym terenie mapy zagrożenia powodziowego, jako podstawy rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 14 ustawy z 5 stycznia 2011 r., studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko skarżącego, według którego organ w sposób niepełny ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zawartych w odwołaniu, nie wyjaśniając przyczyny różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu. Słusznie podnosi skarżący, że w przedmiotowej sprawie organ pominął podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że we wsi S. stoi wiele budynków, a liczne z nich mają status budynków mieszkalnych, który uzyskały w tym samym czasie, w którym skarżący wystąpił o zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 P.w. Nie jest dopuszczalne przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji, a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji. Takie sposób postępowania organu narusza bowiem zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów sprawa skarżącego została rozstrzygnięta przez organ odmiennie od sprawy właściciela sąsiedniej nieruchomości L. B., który również ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr ewid. [...] we wsi S. gm. P. Według skarżącego, budynek sąsiedni położony jest w odległości 30 m od budynku skarżącego, na tej samej wysokości rzędnej. Ponadto jak podnosi skarżący jego budynek posiada podmurówkę na wysokości 1 m, co oznacza, że posadzka znajduje się co najmniej 1m powyżej poziomu zalewowego. Według skarżącego, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, ten sam organ w tej samej lokalizacji wydał decyzję zwalniającą od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 P.w., obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego, w związku z realizacją przedsięwzięcia w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego – domu letniskowego na budynek mieszkalny.

Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie obowiązywania na przedmiotowym terenie mapy zagrożenia powodziowego nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną, ustali, czy z aktualnie obowiązujących na przedmiotowym terenie aktów planistycznych dotyczących zarządzania ryzykiem powodziowym należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina P. działki nr ew. [...] i [...] na budynek mieszkalny.

W ocenie Sądu, PKZGW dopuścił się także rażącego naruszenia art. 8 i 15 k.p.a. Podkreślić należy, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się w sposób wyczerpujący do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych orzeczeń w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych - wadliwością tych rozstrzygnięć. Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi. Na marginesie można jeszcze dodać, iż zignorowanie argumentów skarżącej przez organ odwoławczy, a także brak dostrzeżenia wadliwości postępowania, co do stanowiska PKZGW doprowadziło do niepewności po stronie skarżącego dotyczącej obiektywnego rozpatrzenia jego sprawy, która to niepewności niewątpliwie przełożyła się na wystąpienie strony ze skargą do sądu administracyjnego.

Odnośnie naruszenia przez PKZGW zasady wynikającej z treści art. 15 k.p.a., należy stwierdzić, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy ukształtowanie postępowania odwoławczego w taki sposób, że jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (K. Glibowski [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 98-100). Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie stoi na stanowisku, iż wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony postępowania i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 10 marca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 1699/94; wyroki NSA: z 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88; z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1398/09; opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach na stronie internetowej www.orzecznictwo.nsa.gov.pl). W literaturze wyrażono pogląd według, którego zasada dwóch instancji ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praworządności: po pierwsze dlatego, że każda decyzja może być poddana kontroli w trybie odwoławczym, orzekanie więc merytoryczne nie kończy się na jednej instancji, po drugie zapobiega nadmiernemu przewlekaniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy (zob. B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 156).

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.