Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA 2049/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędziowie WSA - Dorota Mydłowska, - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Marcin Jurkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi "C." Sp. z o. o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji wymierzającej opłaty manipulacyjne dodatkowe - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej w W., powołując się na przepis art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29.08.1997 Ordynacja Podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz.926 ze zm.) w związku z art. 246 § 1, art. 2651 i art. 266 ustawy z dnia 09.01.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 75 z 2001 r., poz. 802 ze zm. utrzymał w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. odmawiające uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe, w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją:

[...] z dnia [...].11.1999 r.

wymierzył na podstawie art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego opłatę manipulacyjną dodatkową za czynności służbowe wykonywane poza siedzibą urzędu celnego, na wniosek Agencji Celnej "V.", poprzednika prawnego skarżącej.

Pismami z dnia [...] grudnia 2002 r. Spółka "V." wystąpiła do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. w trybie art. 2651 Kodeksu celnego z wnioskiem o uchylenie wymienionych wyżej decyzji ostatecznych Dyrektora Urzędu Celnego w W. zarzucając, iż zostały one wydane z naruszeniem:

- art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego;

- art. 123 § 1, art. 165 § 2, art. 192 oraz art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej.

Powołując się na pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2000 r. oraz Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2002 r., które zapadły w analogicznej sprawie, skarżąca wskazała, iż siedzibą Urzędu Celnego w W. jest W., nie zaś adres tego urzędu. Oznacza to, iż dodatkowe opłaty manipulacyjne za czynności służbowe w miejscu uznanym powinny być wymierzane jedynie za czynności wykonywane poza granicami administracyjnymi W. W związku z tym, iż miejsce uznane "V." znajduje się w obrębie granic administracyjnych W., art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w przedmiotowej sprawie nie może stanowić podstawy prawnej wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Ponadto, w ocenie skarżącej, użyte w art. 275 § 4 pkt 5 pojęcie "czynności służbowe" nie jest tożsame ze zdefiniowanym w art. 3 § 1 pkt 5 Kodeksu celnego pojęciem "kontroli celnej" i obejmuje inne nie wymienione w definicji "kontroli celnej" działania administracji celnej, nie wynikające z potrzeb kontrolnych. Spółka zaznaczyła przy tym, że na jej wniosek w miejscu uznanym "V." były wykonywane wyłącznie niektóre czynności "kontroli celnej". Spółka "V." wskazując na rażące uchybienia proceduralne podniosła, iż w sprawie nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania, gdyż jako takie nie mogą być traktowane wnioski kierowane do urzędu celnego, które ograniczały się jedynie do prośby o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych. Konsekwencją braku wszczęcia i prowadzenia postępowania przed wydaniem decyzji stał się brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i na temat zgromadzonych materiałów i dowodów.

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w W. odmówił uchylenia wymienionej na wstępie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W.

Orzekając w sprawie na skutek odwołania strony, Dyrektor Izby Celnej w W., zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do art. 246 § 2 Kodeksu celnego należności celne są zwracane, jeżeli w chwili uiszczenia kwota tych należności nie wynikała z obowiązujących przepisów lub gdy kwota ta została zarejestrowana niezgodnie z art. 229 § 3 K.cel. Zgodnie z art. 246 § 4 Kodeksu celnego zwrot należności może nastąpić na wniosek dłużnika złożony przed upływem 3 lat, licząc od dnia jego powiadomienia o tych należnościach. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. wniosła o uchylenie decyzji wydanej w [...] listopada 1999 r. Wniosek złożony został zatem z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, co stanowi przesłankę negatywną uchylenia decyzji ostatecznej o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej pismami procesowymi z [...] września 2003 r. i [...] września 2004 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem:

- art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej;

- art. 246 § 5, art. 275 § 4 pkt 5 oraz art. 277 Kodeksu celnego i art.32 Konstytucji RP.

Rozwijając w motywach skargi zarzuty o charakterze merytorycznym skarżąca wyjaśniła, iż nie było podstaw prawnych do wymierzenia i poboru opłat manipulacyjnych dodatkowych. Organy celne niezasadnie traktują zatem kwotę pobraną bez tytułu prawnego jako opłatę manipulacyjną dodatkową. W konsekwencji organy błędnie przyjęły, iż zwrot pobranych opłat następuje w trybie określonym w art. 277 Kodeksu celnego dla poboru należności celnych przywozowych i wywozowych w sytuacji gdy przepis ten dotyczy jedynie poboru, a nie zwrotu opłat. Skarżąca podkreśliła, iż nie składała wniosku o zwrot opłat w trybie art. 246 § 4 Kodeksu celnego, gdyż stoi na stanowisku, iż w sprawie zastosowanie powinna znaleźć regulacja z art. 246 § 5 Kodeksu celnego nakazująca organowi celnemu dokonanie zwrotu z urzędu. Organ od czasu gdy w analogicznych sprawach od roku 2000 zapadały wyroki NSA wskazujące na inną interpretację pojęcia "czynności dokonywane poza siedzibą urzędu" był świadomy, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające dokonanie zwrotu pieniędzy z urzędu. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, w rozstrzygnięciu skierowanym do innego podmiotu przy identycznym stanie faktycznym, dokonał zwrotu uiszczonych należności z tytułu opłaty manipulacyjnej dodatkowej wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzję taką wydano w stosunku do Agencji Celnej [...] S.A. w dniu [...].04.2004 r., nr [...]. Została ona oparta na art. 246§4 i art. 250§2 i 3 kodeksu celnego. Powyższe powoduje, że w stosunku do skarżącej naruszono prawo do równego traktowania podmiotów przez władze publiczne.

W sferze stanowiącej przedmiot regulacji prawa procesowego skarżąca podniosła, iż organy nie ustosunkowały się do wszystkich zgłaszanych przez nią zarzutów. W szczególności organy nie odniosły się do wątpliwości związanych z pojęciami "kontrola celna" i "czynności służbowe", nie zajęły stanowiska w sprawie adekwatności opłat do podejmowanych czynności oraz kwestii ponoszenia wszystkich kosztów związanych z prowadzeniem miejsca uznanego. W ocenie Spółki organy celne niezasadnie przyjęły, iż wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej dodatkowej nastąpiło na wniosek strony w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej w W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ wyjaśnił, iż zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy nie zakwestionował prawa organów celnych do poboru opłaty manipulacyjnej dodatkowej, o której mowa w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, a jedynie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "czynności dokonywane poza siedzibą urzędu". W dniu wydania decyzji wymierzającej opłatę organ był zatem umocowany do jej pobrania, co sprawia, iż niezasadne jest stanowisko skarżącej, że w sprawie nie ma zastosowania art. 246 § 4 w związku z art. 277 Kodeksu celnego. Odnosząc się do zarzutu nie dokonania zwrotu opłaty z urzędu Dyrektor Izby Celnej podniósł, iż wyrok NSA wiąże organ w konkretnej sprawie, natomiast w rozpatrywanej sprawie strona nie skorzystała z prawa wniesienia skargi. Organ podkreślił, iż zmiana wykładni stosowania określonej normy prawnej nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania ani do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jedynym dopuszczalnym trybem wzruszenia decyzji jest tryb przewidziany w art. 2651 Kodeksu celnego, który wymaga wniosku lub zgody strony. W świetle powyższego organ celny nie miał podstaw do działania z własnej inicjatywy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do równego traktowania podmiotów organ wyjaśnił, że zwrot opłat manipulacyjnych dodatkowych na rzecz przywołanej przez skarżącą Spółki [...] był konsekwencją decyzji jaką podjął wcześniej inny organ tj. Dyrektor Izby Celnej [...] w W. Dyrektor Izby Celnej w W. nie podzielał i nadal nie podziela stanowiska zawartego w decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] w W. z dnia [...].09.2003 r. Za niezasadne uznał również zarzuty natury procesowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy do rozpoznania sprawy z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Decyzja Dyrektora Urzędu Celnego w W. wymierzająca poprzednikowi prawnemu Strony – Agencji Celnej "V." w W. – opłatę manipulacyjną dodatkową stała się ostateczna wobec nie skorzystania przez zainteresowaną ze środka odwoławczego, o którym Agencja została pouczona. Agencja Celna "V." złożyła w dniu [...] grudnia 2002 r. (data pisma – [...] grudnia 2002 r.) do Naczelnika Urzędu Celnego [...] w W. wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w trybie postępowania nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 265 1 Kodeksu celnego oraz o zwrot nienależnie pobranej opłaty, nie wskazując podstawy prawnej, w oparciu o którą żąda zwrotu należności.

Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 265 1 Kodeksu celnego uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy. Negatywną przesłanką jest zakaz uchylenia lub zmiany decyzji wynikający z przepisów szczególnych.

Uzasadnienie wniosków z dnia [...] grudnia 2002 r. o uchylenie decyzji wymierzających opłaty manipulacyjne dodatkowe zmierzało do wykazania, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 Ordynacji podatkowej) oraz w wyniku nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. W decyzjach odmawiających zmiany decyzji wymierzających opłatę manipulacyjną dodatkową organy celne powołały się na przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego, zgodnie z którym należności celne nie mogą zostać zwrócone, jeżeli wniosek dłużnika o ich zwrot został złożony po upływie 3 lat od dnia powiadomienia dłużnika o tych należnościach. Bezsporne w sprawie jest, iż wniosek o zwrot nienależnie pobranej opłaty został złożony z uchybieniem wskazanego w ustawie 3-letniego terminu. Sąd podziela stanowisko organów celnych wyrażone w zaskarżonych decyzjach, iż przepis art. 256 § 4 Kodeksu celnego jest przepisem szczególnym, który uniemożliwia zwrot uiszczonych opłat manipulacyjnych.

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut Strony, iż zgodnie z art. 277 Kodeksu celnego, w wersji przed nowelizacją, jedynie pobór a nie zwrot opłat manipulacyjnych następował w trybie i na zasadach określonym dla należności celnych. Wykładnia systemowa przepisów art. 277 i 246 Kodeksu celnego prowadzi, przy braku w Kodeksie innych rozwiązań prawnych regulujących dopuszczalność, przesłanki, tryb i termin zwrotu opłaty manipulacyjnej, do stosowania art. 246 także przy zwrocie lub umarzaniu opłat pobranych w sprawach celnych. Sprzeczne z zasadą państwa prawa byłoby przyjęcie założenia, iż opłata pobrana nienależnie lub bez podstaw wynikających z obowiązujących przepisów wobec braku stosownych uregulowań prawnych nie może zostać Stronie zwrócona. Brak jest bowiem w przepisach prawa celnego innej podstawy prawnej umożliwiającej zwrot nienależnie pobranej opłaty. Skarżąca zresztą sama sobie zaprzecza, twierdząc z jednej strony, iż do zwrotu opłat manipulacyjnych nie ma zastosowania przepis art. 246 § 4 Kodeksu celnego, z drugiej strony podnosi, iż organ celny powinien zwrócić z urzędu pobrane opłaty, na podstawie art. 246 § 5 Kodeksu celnego.

Ponadto należy zauważyć, iż podstawę prawną decyzji, o zmianę których wystąpiła skarżąca, stanowił art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego w brzmieniu obowiązującym w dacie upoważniającej organ do pobrania opłaty za przeprowadzenie, na wniosek strony, czynności służbowych poza siedzibą urzędu celnego. Przyjęta w w/w decyzji przez organ celny interpretacja zawartego w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego określenia "siedziba urzędu celnego" jako " miejsca innego niż urząd celny" została zakwestionowana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2000 r., sygn. V SA 2690/99 w sprawie ze skargi spółki S. o zwrot nienależnie pobranych opłat manipulacyjnych dodatkowych. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił badający sprawę na skutek rewizji nadzwyczajnej Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. III RN 54/01.

Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy w powołanych wyżej wyrokach wyraziły pogląd, iż pojęcie "poza siedzibą urzędu celnego" interpretowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, także rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1997 r. w sprawie utworzenia urzędów celnych oraz określenia ich siedzib (Dz. U. Nr 162, poz.1122) oznacza miejsce poza granicami administracyjnymi miasta, w którym znajduje się urząd celny a nie miejsce pod innym adresem w tej samej miejscowości. Orzeczenia te, jakkolwiek wytyczyły drogę do zmiany treści art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, w którym od nowelizacji obowiązującej od dnia 19 marca 2001 r. (ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny... , Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 92) wprost jest mowa o "miejscu innym niż urząd celny", to jednakże nie mogły odnieść bezpośredniego skutku w zakresie obowiązków Strony wynikających z decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W., o których uchylenie skarżąca wniosła pismem z dnia [...] grudnia 2002 r. Orzeczenia te nie zmieniły charakteru prawnego pobranych od Strony na mocy tych decyzji opłat manipulacyjnych dodatkowych. Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w konkretnej sprawie w jego orzeczeniu wiązała wyłącznie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia.

W ocenie Sądu brak było podstaw do zwrotu z urzędu, w oparciu o art. 246 § 5 Kodeksu celnego, wpłaconej przez Stronę należności. Jak już wyżej wskazano, wyrok Sądu wiąże w konkretnej sprawie i wyłącznie w tej sprawie organy celne miały obowiązek zastosować dokonaną przez interpretację prawa. Wyrok Sądu wydany w innej sprawie nie może stanowić podstawy do uruchamiania nadzwyczajnych trybów postępowania, a takim jest tryb określony w art. 2651 Kodeksu celnego, w innych sprawach.

Charakteru prawnego pobranych od strony na mocy decyzji opłat manipulacyjnych dodatkowych nie zmieniły również przywołane przez skarżącą decyzje odnoszące się do innego podmiotu, spółki [...]. Wymienione decyzje wydane w konkretnej sprawie nie stanowiły powszechnej wykładni prawa. Decyzja uchylająca decyzję wymierzającą opłatę manipulacyjną dodatkową wydana została przez inny organ. Poglądy prawne tegoż organu nie zostały podzielone w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, gdy istnieje odmienna wykładnia przepisów prawa budząca wątpliwości , chybiony jest zarzut naruszenia prawa do równego traktowania.

Jeśli chodzi o podnoszone w skardze naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji wymierzającej opłatę manipulacyjną dodatkową przez Dyrektora Urzędu Celnego w W. należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem dotyczyło decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego, a więc w trybie nadzwyczajnym. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest zatem występowanie wyłącznie przesłanek związanych z występowaniem tych dwu okoliczności, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności decyzji ostatecznej. Instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przewidziana w art. 2651 Kodeksu celnego nie zastępuje instytucji odwołania jako środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej.

Jeśli w ocenie skarżącej przy wydawaniu decyzji Dyrektor Urzędu Celnego naruszył przepisy postępowania, to powinien rozważyć zasadność uruchomienia postępowania w innym trybie. Przepisy Ordynacji podatkowej dają podstawę wzruszenia decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli zatem – w ocenie skarżącej – naruszenie przepisów postępowania miało kwalifikowaną formę, tzn. rażącego naruszenia prawa, powinie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Należy zauważyć, iż naruszenie przez organ administracji przepisów prawa, które nie ma charakteru rażącego, nie daje podstaw do wzruszenia ostatecznych decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania.

Ubocznie tylko należy stwierdzić, iż jeśli chodzi o zarzut braku wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej, to w ocenie Sądu, organy celne mogły przyjąć, iż wniosek o skierowanie celników do pracy w miejscu uznanym wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Zgodnie z tym przepisem, organ celny pobiera opłatę manipulacyjną dodatkową za wykonywanie na wniosek osoby zainteresowanej czynności służbowych poza siedzibą lub czasem pracy urzędu celnego. Skoro więc skarżąca takie wnioski składała, a potwierdza to w skardze do Sądu, to musiała liczyć się z tym, że organy celne taką opłatę pobiorą.

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.