Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 353/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B.P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu [...] pełnomocnik strony skarżącej – B.P., zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm., dalej także usp) poprzez wydanie jej bez rozważenia prawdziwości i słuszności argumentów zawartych we wniosku pracodawcy skarżącego o wyrażenie zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, co stanowi - jak uznał - naruszenie prawa, a także narusza interes prawny skarżącego, albowiem na skutek jej wydania pracodawca rozwiązał z nim stosunek pracy.

Formułując powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i wstrzymanie jej wykonania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości prawem przepisanej, a także o przeprowadzenie dowodów - wskazanych w skardze - na okoliczność wykazania zatrudnienia skarżącego w [...] Fundacji A w B. i jego czasokresu.

W uzasadnieniu autor skargi przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, oraz przedstawił charakterystykę stosunku pracy radnego a także relacje podmiotowe związane z nim, w tych ramach odnotował, że skarżący jest radnym Rady Powiatu [...], a uprzednio sprawował urząd Burmistrza B. Ponadto od dnia 15 listopada 2002 r. do dnia 22 stycznia 2016 r. zatrudniony był w [...] Fundacji A na stanowisku Dyrektora biura, z tym iż w latach 2010 - 2014 oddelegowany był do pełnienia funkcji Burmistrza Miasta B. Tymczasem - jak wyeksponował – J. P. od dnia 01 lipca 2015 r. jest prezesem [...] Fundacji A w B., a uprzednio był radnym miasta B. oraz członkiem Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w B., a wcześniej przez 12 lat sprawował urząd wiceburmistrza Miasta B.

Odwołując się z kolei do regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania podał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem, a rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Następnie, jak przypomniał, J.P. pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r., działając jako Prezes Zarządu [...] Fundacji A w B. wystosował do Przewodniczącej Rady Powiatu [...] pismo z wnioskiem o podjęcie na najbliższej sesji Rady Powiatu uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym. Jako przyczynę wniosku J.P. wskazał likwidację stanowiska pracy skarżącego. W uzupełnieniu tego pisma w dniu 13 sierpnia 2015 r. skierował kolejne pismo, w którym, jego zdaniem, zawarł "nieprawdziwe informacje mające na celu zdyskredytować skarżącego, aby uzyskać zgodę Rady Powiatu na jego zwolnienie". Argumentując wyjaśnił, że o ile pierwsze pismo J.P. odnosiło się wyłącznie do względów ekonomicznych i likwidacji stanowiska pracy powoda, to jego uzupełnienie wskazywało na niewłaściwe wypełnianie przez skarżącego obowiązków dyrektora biura fundacji (pkt 2 pisma), choć - jak kontynuował - "sam autor pisma wskazuje, iż trudno jest mu określić zakres czynności dla tego stanowiska (pkt 3 pisma)". Jednocześnie zaakcentował, że pomimo czynienia szeregu prób tak przez skarżącego, jak i przewodniczącą Rady Powiatu, J.P. nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów mających potwierdzać informacje zawarte w jego piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r., a którym skarżący od samego początku zaprzeczał. W szczególności - na co zwrócił uwagę autor skargi - zawarta w nim informacja jakoby ze względów finansowych program ograniczenia niskiej emisji w B. nie będzie realizowany, jaka została J.P. przekazana rzekomo przez Burmistrza B., jest oczywiście nieprawdziwa, albowiem Burmistrz B. skierował do Rady Miejskiej projekt uchwały z dnia [...] r. w sprawie wdrożenia "Programu ograniczenia emisji na terenie miasta B. - etap IV - program pilotażowy KAWKA", jaki to program przewidywany jest do realizacji w latach 2016 - 2017. Dodatkowo Rada Miejska w B. wyraziła zgodę na zaciągnięcie pożyczki na realizację etapu IV i V programu "KAWKA" w latach 2015 - 2016.

W dalszych motywach podniósł, że J.P. wskazał, iż podstawową działalnością [...] Fundacji A w B. jest realizacja programów ograniczenia niskiej emisji w gminach: B., C. oraz C., a zatem brak kontynuacji programu ograniczenia emisji przez Gminę B. powoduje utratę podstawy utrzymania Fundacji. Powyższa argumentacja w jego ocenie jest całkowicie niezgodna z rzeczywistością, miała na celu jedynie uzyskanie przez Prezesa [...] Fundacji A zgody Rady Powiatu na zwolnienie skarżącego z pracy, a jej recypowanie bez jakiegokolwiek sprawdzenia przez Radę Powiatu uderza w jego prawnie chronione interesy, w tym dobra osobiste w postaci praw pracownika oraz radnego.

Ponadto wyjaśnił, że wskazana przez J.P. w końcowej części punktu 5 pisma z dnia 13 sierpnia 2015 r. informacja, jakoby do roku 2010 fundacja kończyła kolejne lata ze stratami, a dopiero w okresie 2010 - 2014 bez wynagrodzenia dyrektora biura fundacji, który wówczas pełnił funkcję burmistrza B., fundacja uzyskała wynik dodatni jest - jak określił - "wprost nieprawdziwa". Jego zdaniem ukierunkowana była bezpośrednio na uzyskanie zgody Rady Powiatu na zwolnienie z pracy skarżącego. Zaznaczył, że "informacja wprost wskazuje, iż będąc zatrudnionym na stanowisku dyrektora biura fundacji skarżący doprowadzić miał do strat fundacji, a dopiero, kiedy został oddelegowany do sprawowania urzędu burmistrza B. i fundacja nie wypłacała skarżącemu wynagrodzenia, zaczęła uzyskiwać wynik minimalnie dodatni". Na poparcie podał, że w okresie zatrudnienia skarżącego w fundacji uzyskała ona stratę jedynie w roku 2006 (- 61.103,81 zł), podczas gdy w pozostałych latach uzyskiwała zysk, tj. w roku 2004 w kwocie 58.475,37 zł, w roku 2005 w kwocie 9.781,68 zł, w roku 2007 w kwocie 52.318,56 zł, w roku 2008 w kwocie 61.557,76, w roku 2009 w kwocie 8.831,33, w roku 2010 w kwocie aż 203.555,49 zł. Podobnie podsumował informację, iż w latach oddelegowania skarżącego do sprawowania urzędu, fundacja bez wynagrodzenia dyrektora biura uzyskała wynik minimalnie dodatni jest sprzeczna z rzeczywistością, albowiem zysk za rok 2011 wyniósł 59.699,58 zł, za rok 2012 18.631,19 zł, a za rok 2013 66.856,18 zł.

W kolejnych motywach wskazał, że w związku zaś z treścią pisma J.P. z dnia 13 sierpnia 2015 r. przed Sądem Okręgowym w K. zawisła sprawa z powództwa skarżącego przeciwko J.P. o naruszenie dóbr osobistych.

Podsumowując, wyeksponował, że skarżący wielokrotnie domagał się przedłożenia przez J.P. dokumentów umożliwiających zbadanie przez Radę Powiatu kwestii zawartych w piśmie J.P. z dnia 13 sierpnia 2015 r., lecz takowe nigdy nie zostały przedłożone ani skarżącemu, ani Radzie Powiatu. Pomimo tego, jak podkreślił, Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę bazując jedynie na niczym nie popartych twierdzeniach J.P., co powoduje, iż została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 22 ust. 1 usp. Dlatego też skarżący pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie objętej skargą uchwały. W odpowiedzi Rada Powiatu uchwałą z dnia [...] r. odmówiła jej uchylenia.

Na zakończenie stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta zatem została bez jakiegokolwiek zbadania argumentów podanych przez wnioskodawcę oraz bez jakiejkolwiek dokumentacji, a J.P. został powołany na Prezesa Fundacji z politycznego nadania, jako de facto szef skarżącego, który "wprost powiedział na sesji rady powiatu w dniu 21 stycznia 2016 r., iż Komitet Fundatorów Fundacji, w skład której wchodzi obecny burmistrz, a uprzednio kontrkandydat skarżącego na to stanowisko K.G., zlikwidowali stanowisko dyrektora biura, a J.P. wykonuje tylko polecenia komitetu fundatorów". Zaznaczył nadto, że od momentu powołania J.P. na Prezesa Zarządu Fundacji rozpoczęły się szeroko inspirowane politycznie zakrojone działania uderzające w prawa pracownicze skarżącego, a obecnie przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w T. toczą się cztery sprawy z powództwa skarżącego: o wydanie rzeczy, o uchylenie kary porządkowej upomnienia, o uchylenie kary porządkowej nagany oraz o przywrócenie do pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, przekazując - jako załączniki - ułożone w porządku chronologicznym spięte i potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie materiałów, podkreślając, że rada powiatu podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu [...].

Argumentując przedstawił tok następujących po sobie zdarzeń, przyjmując schemat analogiczny do prezentowanego w skardze, przypominając że pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. radny powiatowy B.P. wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tej Rady Powiatu. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał okoliczności i przepisy prawa uzasadniające jego stanowisko.

W jego ocenie uchwała jest zgodna z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.

Autor odpowiedzi zaznaczył przy tym, że celem nadrzędnym tego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego. Następuje to poprzez uzależnienie od wyrażenia zgody przez radę powiatu możliwości rozwiązania stosunku pracy przez pracodawcę. Z analizy tego przepisu wynika, że radzie powiatu pozostawiono swobodę oceny, czy uwzględnienie wniosku pracodawcy jest zasadne. Gdy przesłanka żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada powiatu powinna zbadać przestrzeganie ogólnie obowiązujących zasad porządku prawnego. Wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa rozwiązania mieści się w zakresie uznania rady powiatu. Motywy rozwiązania stosunku pracy muszą być uzasadnione i mieć podstawę w stanie faktycznym podanym przez pracodawcę. Zatem to radzie powiatu pozostawiono swobodę co do oceny, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy.

W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę, radni powiatu na posiedzeniach komisji stałych w miesiącu styczniu mając możliwość zapoznania się z argumentacją wnioskodawcy, stwierdzili, że rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego, co wynika bezpośrednio z załączonych protokołów z posiedzeń komisji stałych Rady Powiatu (zał. nr 8-11 odpowiedzi na skargę).

Jednocześnie na poparcie prawidłowości prezentowanego stanowiska przytoczył stanowisko piśmiennictwa wyrażone w tym przedmiocie, cytując za Anną Rakowską-Trela, że "(...) Rada ma - co do zasady - swobodę podjęcia decyzji w przedmiocie wniosku pracodawcy (...). Musi jednak liczyć się z dwoma ograniczeniami. Jedno z nich wynika wprost z przepisów ustawy i sprowadza się do tego, że zgoda nie może być wyrażona, gdyby podstawą rozwiązania stosunku pracy miały być szeroko rozumiane zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Z drugiej strony, rada powinna liczyć się z tym, że w przypadkach drastycznych, w których np. przyczyna rozwiązania stosunku pracy byłoby zachowanie radnego ewidentnie godzące w porządek prawny, niewyrażenie zgody mogłoby być uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W każdej sytuacji jednak rada przed podjęciem decyzji powinna rozważyć prawdziwość i słuszność argumentów zawartych we wniosku pracodawcy. Nie jest przy tym zobowiązana do żądania od pracodawcy dowodów na poparcie twierdzeń uzasadniających wniosek. To w interesie pracodawcy pozostaje przekonanie rady o konieczności rozwiązania stosunku pracy. W każdej sytuacji rada ma jednak obowiązek wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko" - tak Anna Rakowska-Trela w artykule, Ochrona stosunku pracy radnego w orzecznictwie sądów (autor nie wskazał miejsca publikacji).

Z kolei za Lubormirą Wengler podał, że "ustawodawca nie wskazał wprawdzie przesłanek, którymi winien kierować się organ uchwałodawczy przy podjęciu uchwały w sprawie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (prócz przesłanki obligującej do takiej odmowy), co nie oznacza jednak, iż może on podjąć swa uchwałę w sposób arbitralny, abstrahując od motywów, którymi kieruje się pracodawca dążąc do rozwiązania stosunku pracy z radnym oraz oceny postawy radnego jako pracownika, jeżeli postawa ta pozostaje w związku z zamiarem pracodawcy. W przeciwnym razie organ uchwałodawczy mógłby odmówić wyrażenia zgody nawet w przypadkach skrajnego naruszenia przez radnego podstawowych obowiązków pracowniczych, kwalifikującego się do rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym z winy pracownika", zob. Lubormira Wengler w artykule - Ochrona stosunku pracy radnego (zagadnienia wybrane), tym razem także autor nie wskazał miejsca publikacji.

W tych okolicznościach, skonstatował, że zaprezentowane opinie potwierdzają niezależność decyzji rady, a wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest jej uznaniu. Okoliczności rozwiązania stosunku pracy, jak stwierdził, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają ocenie rady. Istotnym jest jednak, aby przy podejmowaniu decyzji przestrzegane były określone zasady porządku prawnego. Motywy którymi kierowała się rada były jawne i zostały wyartykułowane w uzasadnieniu do uchwały, co niewątpliwie zostało uczynione w niniejszej sprawie.

Podkreślił także, że przedmiotem zainteresowania rady powiatu przy wyrażaniu przez nią stanowiska na podstawie art. 22 ust. 2 usp, pozostaje jedynie kontrola, czy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Z powołanego przepisu nie wynika, aby rada powiatu udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy miała obowiązek badać i ocenić kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy. Wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody. Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach o motywach, jakimi kierowała się rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Na poparcie wyrażonego poglądu przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne, w których sądy orzekały w zbliżonej kwestii, wskazując wyroki NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 723/10, z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/08, z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Równocześnie podniósł, że w orzecznictwie tym wskazuje się również, że rada nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy. Jednakże dokonując oceny wniosku pracodawcy, rada nie może pominąć wyjaśnień samego radnego oraz okoliczności powszechnie znanych.

Mając to na uwadze uwypuklił, że "skarżący w swojej skardze podkreślił, iż rzeczywistą przyczyną rozwiązania z nim stosunku pracy nie była likwidacja stanowiska lecz osobista i polityczna niechęć pracodawcy do skarżącego. W żaden zaś sposób nie wskazuje oraz nie uzasadnia tezy, iż podstawą rozwiązania stosunku pracy są okoliczności związane z wykonywaniem przez skarżącego mandatu radnego powiatowego".

Jego zdaniem przedstawione przez skarżącego dowody w żaden sposób nie wykazują, iż przyczyną wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy było pełnienie przez skarżącego funkcji radnego. Wprost przeciwnie wskazują, iż "konflikt w miejscu pracy skarżącego oraz spór z pracodawcą istniały jeszcze przed objęciem mandatu radnego", przypominając, że "radny B.P. w dniu 1 grudnia 2014 r. odebrał zaświadczenie o wyborze na radnego i złożył ślubowanie. Czego potwierdzeniem może być fakt, iż skarżący przytacza w skardze, która dotyczy uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, wyrok Sądu Apelacyjnego oraz pozew, które nie mają w żadnym stopniu związku z powyższą skargą". Tym samym w jego opinii "nie sposób przyjąć, iż przedstawione dowody pozwalają na istnienie związku przyczynowego pomiędzy pracą skarżącego a pełnieniem przez niego funkcji społecznej radnego".

W ocenie radnych - jak zaznaczył - "wskazane we wniosku pracodawcy okoliczności nie były związane z wykonywaniem przez radnego mandatu wobec czego rada wyraziła zgodę na rozwiązanie umowy o pracę".

Na zakończenie wskazał także, że uchwała, która jest przedmiotem skargi, zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podlegała zbadaniu pod względem jej zgodności z prawem przez organ nadzoru, a w związku z brakiem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], została przez niego oceniona jako nienaruszająca prawa i jest powszechnie obowiązująca. Jego zdaniem niesłuszne jest twierdzenie skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała została podjęta bez jakiegokolwiek zbadania argumentów podanych przez wnioskodawcę. Przypomniał, że Przewodnicząca Rady Powiatu, po otrzymaniu pisma z dnia 11 sierpnia 2015 r., w którym Prezes [...] Fundacji A, prosił o podjęcie przez Radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym (zał. nr 12), w związku z przekazaniem bardzo ograniczonej informacji we wniosku, wystąpiła pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. o rozszerzenie wniosku o argumenty merytoryczne i ekonomiczne likwidacji stanowiska pracy, które zajmuje skarżący (zał. nr 13). Rozszerzony wniosek Prezesa [...] Fundacji A wpłynął na ręce Przewodniczącej Rady w dniu 13 sierpnia 2015 r. (zał. nr 14). Następnie do skarżącego zostało skierowane ponowne pismo z prośbą o zajęcie stanowiska i ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w przytoczonym piśmie prezesa (zał. nr 15). Na posiedzeniach komisji stałych Rady Powiatu, które odbyły się w dniach 17-19 sierpnia 2015 r. Przewodnicząca Rady Powiatu zapoznała radnych z wnioskiem Prezesa [...] Fundacji A. Podczas tych posiedzeń skarżący nie był obecny. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2015 r. Przewodnicząca Rady Powiatu wystąpiła po raz kolejny do skarżącego o pilne ustosunkowanie się do argumentów przedstawionych przez Prezesa [...] Fundacji A (zał. nr 16). W dniu 01 grudnia 2015 r. Prezes [...] Fundacji A zwrócił się ponownie z prośbą o rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatowym B.P. z przyczyn ekonomicznych (zał. nr 17). W dniu 04 stycznia 2016 r. Przewodnicząca Rady Powiatu wystąpiła z pismem do skarżącego (zał. nr 18) informując, że w czasie styczniowych komisji stałych rady powiatu będzie omawiany temat dotyczący uzgodnienia stanowiska komisji w sprawie wyrażenia zgody lub nie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz opinia komisji w sprawie uchwały Rady Powiatu [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu [...] (zał. nr 8-11). Podczas sesji w dniu 21 stycznia 2016 r. skarżący również miał możliwość ustosunkowania się do wniosku i zajęcia stanowiska w sprawie, co wnika z protokołu z sesji (zał. nr 7).

Tym samym powtórzył stanowisko, że "Rada Powiatu dokładnie i wszechstronnie wyjaśniła i oceniła wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjęła stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając, z którego wynikało, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały".

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2016 r., strona skarżąca i organ podtrzymali dotychczas prezentowane stanowisko, zawarte w skardze i odpowiedzi na nią.

Nadto pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt spawy sentencje orzeczeń sądów powszechnych zapadłych w sprawach z powództwa strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej.

Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem bezwzględnie na zasadzie skargowości. Przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) wyznaczają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej". Dla odczytania terminu "każdy" użytego w celu określenia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w trybie wskazanych przepisów ustaw ustrojowych można, pomocniczo, posłużyć się art. 29 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) i uznać, że mieszczą się w tym zarówno pojęciu osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne (w tym organizacje samorządowe jak stanowi art. 5 § 2 pkt 5 Kpa) - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

W przeciwieństwie do organu nadzoru, którego uprawnienia do zaskarżenia aktów samorządu terytorialnego nie zostały ograniczone żadnym warunkiem, podmiot, o którym mowa w wymienionych przepisach ustaw ustrojowych musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, a wniesienie przez niego skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia.

Z przedstawionych Sądowi materiałów sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca wymóg ten wypełniła, nie jest to zresztą kwestionowane.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarga złożona w trybie art. 87 ust. 1 usp, nie ma charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Wnoszący skargę musi wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do wniesienia skargi. Tytuł do wniesienia skargi w tym trybie wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę oddalić.

W przedmiotowej sprawie uchwała poddana kontroli sądu podjęta została na podstawie art. 22 ust. 2 usp, który to przepis wprowadza ograniczenie w zakresie uprawnienia pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z podległym mu pracownikiem, który sprawuje równocześnie mandat radnego. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga bowiem uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem.

Mając zatem na uwadze tak ukształtowany stosunek prawny każdorazowo należy dokonać analizy, niejednokrotnie, odmiennych interesów: pracodawcy i pracownika, ażeby nie doszło do naruszenia któregokolwiek z nich. Tym samym nie można w niej pominąć, iż gwarancja swobody działalności gospodarczej pracodawcy wynika nie tylko z przepisów konstytucyjnych, ale także ustaw regulujących prawa pracodawcy i pracownika w zakresie swobody kształtowania granic trwania stosunku pracowniczego. Ustawodawca w art. 32 § 1 Kodeksu pracy unormował prawo do swobodnego rozwiązania zawartej umowy o pracę, stanowiąc, że – "każda ze stron może rozwiązać umowę o pracę za wypowiedzeniem". Ustanawiając jednocześnie granice i ograniczenia w realizacji tego prawa w art. 22 ust. 2 usp. Poza sporem winno być, iż przepis ten wprowadza ograniczenia dla jednej ze stron stosunku pracowniczego w zakresie nadanego jej prawa do swobodnego kształtowania łączącego ją stosunku prawnego. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy bezwzględnie wymaga bowiem uprzedniej zgody rady, której jest on członkiem. Tym samym organ stanowiący powiatu, ważąc interes pracodawcy i pracownika, mając na uwadze prawa i obowiązki wynikające z przytoczonych przepisów zobligowany jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wyłącznie wtedy, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło i rada słusznie uznała, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy pracą skarżącego i pełnieniem przez niego funkcji społecznej radnego a zamiarem rozwiązania z nim stosunku pracy. Tym samym nie może budzić żadnych wątpliwości, czego zdaje się nie dostrzega strona skarżąca, że prawo przydane mocą art. 22 ust. 2 usp i wynikająca z niego ochrona nie jest absolutna. Jej granice wyznacza wyłącznie przesłanka "wykonywania przez radnego mandatu". Celem takich regulacji jest wszak ochrona ważnego interesu publicznego w postaci zapewnienia jak największej niezależności wyłącznie w sprawowaniu funkcji radnego.

Ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady powiatu do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby w istocie zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 22 ust. 2 usp.

Skład orzekający w pełni akceptuje tym samym stanowisko wyrażone w wyroku NSA, że właśnie z tych względów niezbędne jest rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego-pracownika - zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 847/16.

Rada powiatu, podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w przedmiotowej sprawie zrealizowała. Zasadnie uznając, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, zasługują na zaakceptowanie, gdyż nie są związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez stronę skarżącą mandatu radnego. Zostały one zbadane, czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jak i protokoły z sesji, na których omawiano jej przedmiot i zakres. Rada podzieliła zdanie pracodawcy, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym B.P., nie jest związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego, uznając jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy redukcję stanowiska dyrektora, ze względów ekonomicznych i społecznych, związane z nim wynagrodzenie i de facto koszty utrzymania stanowiska przy - co istotne - całościowym siedmioosobowym zatrudnieniu w fundacji.

W tych okolicznościach uznała za wystarczające do podjęcia zaskarżonej uchwały twierdzenie pracodawcy, że stanowisko dyrektora jest zbędne, a ograniczenie funduszu płac o ok. 100 tys. zł rocznie pozwoli Fundacji "przetrwać". Uwypukliła, że pracodawca oświadczył, że "nie przewiduje się zatrudnienia na tym stanowisku innej osoby", a także, iż "Komitet Fundatorów [...] Fundacji A zaakceptował likwidację tego stanowiska".

W ocenie Sądu trudno zanegować, że - w sytuacji gdy w fundacji są inne stanowiska decydenckie a "załoga" liczy siedem osób - likwidacja stanowiska dyrektora i koszty związane z utrzymaniem tego stanowiska, a przez to koszty fundacji, nie ulegną zmniejszeniu. Zmniejszenie wydatków, które oceniane są jako "nieekonomiczne" trudno uznać za niewłaściwe, niegospodarcze czy wreszcie nieuzasadnione. Rada, jak wynika z treści uchwały i protokołów sesji poprzedzających jej podjęcie, poddała szczegółowej analizie czas rzeczywiście świadczonej przez radnego pracy w fundacji, zakres jego obowiązków, który jak wynika m.in. z § 1 umowy z dnia [...] r. określa załącznik do niej (analogiczne unormowanie widnieje w § 1 umowy z dnia [...] r.) i sposób ich wypełniania, wespół z jej celami, zadaniami i zapleczem osobowym go realizującym.

Rada, co wymaga podkreślenia, nie posiada uprawnień do tego, aby działając w trybie przydanych jej mocą art. 22 ust. 2 usp kompetencji, oceniać konieczność czy zasadność ruchów personalnych podejmowanych przez pracodawcę - jak zdaje się oczekuje tego strona skarżąca. Rada winna się jedynie skupić na zbadaniu istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem a wykonywaniem mandatu przez radnego, co w niniejszym postępowaniu właściwie zrealizowała.

Możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależniona jest wyłącznie od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Czytając przepis a contrario, brak takiego związku uniemożliwia radzie odmówienia żądanej zgody. Powyższe wnioski, w ocenie tutejszego Sądu, jawią się jako oczywiste. Pamiętać bowiem należy o tym, że celem omawianej regulacji prawnej jest jedynie zapewnienie radnemu nieskrępowanej możliwości prezentowania własnych poglądów w trakcie pełnienia mandatu a nie bezwzględna ochrona jego stosunku pracy. Celem tym nie jest zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy jaką wykonuje, gdyż to stawiałoby go ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji, godząc tym samym w zasadę równości.

Problematyką wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym zajmowały się już też wielokrotnie sądy administracyjne. Na szczególną uwagę zasługuje teza zawarta w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13, zgodnie z którą "skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do rozstania się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę" - przytoczony fragment jakkolwiek odnosi się do mandatu radnego gminy, to z uwagi na analogiczne uregulowania w zakresie radnego powiatu zachowuję w pełni aktualność.

Z wskazaną wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje ją jak własną.

W literaturze fachowej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się także - co z uwagi na zarzuty zawarte w skardze wymaga uwypuklenia - że "uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy" - tak: A. Rzepecka-Gil, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 952/08, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13).

Skład orzekający w pełni podziela również pogląd prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym, zgodnie z którym w każdym przypadku nie wyrażenia zgody przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. cyt. już wyrok NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 3133/13). Nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 22 ust. 2 usp ma chronić radnego przed utratą pracy wówczas, gdy ma to związek z wykonywaniem mandatu radnego. Tylko w takich sytuacjach instytucja "ochrony" stosunku pracy radnego znajduje swoje uzasadnienie i sens, nadto jest determinowana zasługującymi na ochronę wartościami. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1124/05 nie zasługuje na ochronę obrona stosunku radnego w każdym przypadku, albowiem w sytuacji gdy przyczyny rozwiązania stosunku pracy radnego nie są związane z faktem pełnienia przez niego funkcji publicznej – pracownik-radny może dochodzić swoich praw przed sądem pracy, tak jak każdy inny pracownik. Uprzywilejowanie radnego w tym aspekcie nie znajduje żadnych uzasadnionych podstaw.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pracodawca jako przyczynę zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym wskazał likwidację stanowiska, na którym radny był zatrudniony oraz brak możliwości jego zatrudnienia na innym stanowisku, z uwagi na koszty utrzymania stanowiska pracy. Wobec tego nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że we wniosku pracodawcy nie wskazano okoliczności, które zdaniem pracodawcy uzasadniały konieczność rozwiązania stosunku pracy radnego. Czym innym jest natomiast weryfikacja tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, co należy (co do zasady) do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 211/16).

Z powyższych przyczyn argumentacja strony skarżacej, której celem było wykazanie odmiennej niż wskazywana przez pracodawcę sytuacji ekonomicznej zakładu nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Natomiast Rada powiatu korzystając z uprawnień przyznanych jej mocą art. 22 ust. 2 usp, a jednocześnie wypełniając ustawowy obowiązek powinna była ustalić wyłącznie to, czy rozwiązanie stosunku pracy "jest" czy "nie jest" związany z wykonywaniem przez radnego mandatu, co w sprawie prawidłowo uczyniła.

Zdaniem Sądu, jeżeli rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a tym samym zgoda na jego rozwiązanie, nie jest związane ze zdarzeniami związanymi z wykonywaniem przez radnego mandatu, to brak jest usprawiedliwionych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na jego rozwiązanie. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, jak chce tego strona skarżąca, że wniosek o rozwiązanie z nią stosunku pracy i chęć pracodawcy do takiego działania podyktowany jest jej działalnością związaną z wykonywanym mandatem radnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 Ppsa - oddalił skargę.