Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 615/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 852/18 w sprawie ze skargi "B" S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz "C" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 257,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 852/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi "B" S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz "B" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2018 r.) utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2017 r.; k. 358-357 akt Ministra) odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. nr [...] ([k. 113-111 akt MSWiA nr [...]];] dalej decyzja z [...] lutego 2009 r.), stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. nr [...] ([k. 9 akt nr [...];] dalej decyzja z [...] stycznia 1992 r.).

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] stycznia 1992 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie nr [...], działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji [k. 9, 11 akt nr [...]] (k. 9-8 akt [...] Ministra).

Po rozpatrzeniu wniosku "B" S.A. [w likwidacji] z siedzibą w [...] ([k. 32-21 akt MSWiA nr [...]; dalej wnioskodawczyni bądź Spółka Akcyjna), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1992 r.

"A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej Spółka z o.o., uczestnik bądź "A") i Prezydent Miasta [...] wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. zawiesił z urzędu postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2009 r. zawieszające postępowanie administracyjne.

Pismami z: 21 sierpnia 2017 r. i 27 listopada 2017 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wystąpił wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Spółka Akcyjna wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ pominął fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 października 2014 r. I OSK 421/13 (dalej wyrok I OSK 421/13), stwierdził że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. i w ocenie wnioskodawcy żaden organ ani sąd oceny tej zmienić nie może.

Utrzymując w mocy postanowieniem z [...] marca 2018 r. postanowienie z [...] grudnia 2017 r. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej powstaje w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Racjonalny ustawodawca w sposób celowy i świadomy odniósł kwestie rozpoznania prejudycjalnego w sposób szeroki wobec wszelkich innych organów, niezależnych od organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawę. Istotnym elementem instytucji zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (dot.[tyczącej] np. stwierdzenia nieważności), a zagadnieniem wstępnym.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z [...] października 1963 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2017 r., nie stwierdzającą nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]). Jednocześnie pismem z 25 października 2017 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa poinformowało, że "A" Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] grudnia 2017 r. wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego (ex tunc) decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. może mieć istotny wpływ na orzeczenie w niniejszej sprawie, co do części nieruchomości oznaczonej nr działki [...]. W związku z tym waga problemu, a przede wszystkim skutki wynikające z przyszłego prawomocnego orzeczenia, zobowiązują organ administracji publicznej do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania - celem wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, przy użyciu wszelkich dopuszczonych obowiązującymi przepisami prawa środków. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał to stanowisko za słuszne.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] podstawowe znaczenie ma fakt czyją własność stanowiła nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. Dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia, istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja komunalizacyjna należy do decyzji deklaratoryjnych. Stwierdza ona jedynie urzędowo fakt, że w dacie komunalizacji zaistniał określony stan prawny na nieruchomości. Dla komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. [- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.)] podstawowe znaczenie ma fakt, czy w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Zatem dopiero prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego prawidłowości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., pozwoli na kontrolę decyzji Wojewody [...] w postępowaniu nadzorczym.

Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że związanie oceną prawną, o którym mowa w art. 153 ppsa oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jednakże obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidziany przepisami prawa. Z tego względu stanowisko wyrażone w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., będzie wiążące dla organu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r.

Skargę wniosła "B" S.A. [w likwidacji z siedzibą] w [...] [k. 9-13v akt I SA/Wa 852/18] zarzucając postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r.:

1. naruszenie art. 170 ppsa przez zlekceważenie mocy wiążącej prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2012 r. I SA/Wa 626/12 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., I OSK 421/13, prawomocnie i wiążąco rozstrzygających, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.;

2. naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 16 kpa przez zlekceważenie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującej w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.;

3. błędne uznanie, że rozpoznanie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. warunkuje rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., podczas gdy sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nie stanowiła sprawy prejudycjalnej dla niniejszego postępowania, a tym bardziej nie stanowi jej sprawa sądowoadministracyjna w przedmiocie kontroli decyzji ostatecznej Ministra Infrastruktury i Budownictwa odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r.;

4. naruszenie art. 97 § 2 kpa przez odmowę podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r.

Skarżąca wniosła - na podstawie art. 106 § 3 ppsa - o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 2741/17 (dalej wyrok IV SA/Wa 2741/17), na okoliczność, że WSA oddalił skargę "A" sp. z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. [k. 2-5, 9-13v akt I SA/Wa 852/18].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie [k. 15-15v akt I SA/Wa 852/18].

Pełnomocnik uczestnika postępowania "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...], pismem z 29 maja 2018 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając w całości stanowisko organu. Wskazał, że wyrok IV SA/Wa 2741/17 jest nieprawomocny i uczestnik zamierza wnieść od niego skargę kasacyjną [k. 28-32, 33-39, 40-41 akt I SA/Wa 852/18].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem I SA/Wa 852/18 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku; o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 kpa). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Przyczyną, dla której postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone było - jak wynika z uzasadnienia postanowienia z [...] czerwca 2009 r. - toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z działki nr [...].

Sąd I instancji zauważył, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzała nieważność wywłaszczenia, dokonanego decyzją Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1963 r. Zdaniem organu zawieszającego postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej, kwestia poprawności nabycia mienia przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z 1963 r. ma znaczenie dla jego komunalizacji, a tego dotyczy postępowanie nadzorcze. Ponieważ obecnie toczy się jeszcze (nie jest prawomocnie zakończone) postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., to - zdaniem organu nadzoru - nie jest możliwe podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze prawomocnie rozstrzygnięte.

Sąd I instancji ze stanowiskiem tym się nie zgodził. W ocenie Sądu już samo zawieszenie postępowania nadzorczego (postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2009 r.) wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. budzi wątpliwości, gdyż kwestia poprawności nabycia mienia przez Skarb Państwa była rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. stwierdzająca nieważność wywłaszczenia z 1963 r. była wszak ostateczna. Nie było więc bezwzględnej przeszkody, w postaci nierozstrzygniętego zagadnienia wstępnego, która uniemożliwiałaby kontynuowanie postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji" (wyrok NSA z 14.3.2018 r. II OSK 1268/16, Lex 2475981).

Obecnie nawet postępowanie nadzorcze wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. jest zakończone decyzją ostateczną (Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2017 r.), a więc tym bardziej nie ma przeszkody do kontynuowania postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 1992 r. Z orzecznictwa wynika, że "Samo wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 kpa" (wyrok NSA z 13.10.2000 r. IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189), co jest w pewnym sensie konsekwencją wyżej cytowanego poglądu judykatury, a nadto wynika z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa).

Skoro w chwili obecnej nie byłoby podstaw do zawieszenia postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r., to również nie istnieją podstawy do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Pomijając fakt, że samo zawieszenie postępowania mogło budzić wątpliwości (nie było jednak poddane osobnej kontroli sądowej), to należy przyjąć, że zagadnienie wstępne, dla którego postępowanie nadzorcze zostało zawieszone, zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę ostatnią decyzję nie jest powodem do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zaskarżone postanowienie z [...] marca 2018 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, naruszają art. 97 § 2 i art. 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa, jako że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte decyzją ostateczną, a odmowa podjęcia zawieszonego postępowania w takiej sytuacji narusza poprawną ocenę występowania zagadnienia wstępnego i zasadę trwałości decyzji ostatecznych (k. 52, 56-59 akt I SA/Wa 852/18).

Skargę kasacyjną wywiodła "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez adw. J.F., zaskarżając wyrok I SA/Wa 852/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c (przez bezzasadne zastosowanie) oraz 151 ppsa (przez jego niezastosowanie) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 kpa przez:

a. błędne przyjęcie, że skarga uczestnika - "B" S.A. zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji nieprawidłowe uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] grudnia 2017 r. odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. (dalej również "decyzja komunalizacyjna"), podczas gdy w niniejszej sprawie bezspornie zachodzą okoliczności przemawiające za zasadnością i koniecznością odmowy podjęcia zawieszonego postępowania;

b. błędną wykładnię pojęcia zależności prejudycjalnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pozostające w toku postępowanie sądowoadministracyjne (skarga kasacyjna od wyroku IV SA/Wa 2741/17) dotyczące kontroli prawidłowości postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie ma znaczenia prejudycjalnego dla zawieszonego postępowania MSWiA, podczas gdy decyzja (unieważniająca wywłaszczenie) Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. rażąco naruszała prawo (gdyż unieważnione nią orzeczenie wywłaszczeniowe z 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne (użytkowanie wieczyste skarżącej spółki nabyte w warunkach rękojmi) i jej wyeliminowanie z obrotu wciąż jest możliwe i konieczne - co zostało szczegółowo opisane w skardze kasacyjnej "A" z 5 lipca 2018 r. od wyroku IV SA/Wa 2741/17;

c. w konsekwencji, naruszenie art. 97 § 2 kpa przez błędne uznanie, że ustały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, podczas gdy sam fakt zakończenia (prejudycjalnego) postępowania nadzorczego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2017 r. w sytuacji, gdy decyzja ta nie jest prawomocne z uwagi na będące w toku postępowanie kontrolne sądowoadministracyjne nie uzasadnia podjęcia zawieszonego postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy - vide stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 4 października 2017 r. I OSK 521/17, dalej wyrok I OSK 521/17): "Zawężająca wykładnia nie zawsze odpowiada funkcji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jaką jest przede wszystkim uzyskanie stanu pewności prawnej w zakresie stanu prawnego będącego wynikiem rozpoznania kwestii prejudycjalnej. Stan taki formalnie występuje z chwilą zapadnięcia decyzji ostatecznej, tym niemniej decyzja taka - wobec zaskarżenia jej do sądu administracyjnego - nie uzyska przymiotu prawomocności dopóki toczy[ć] się będzie postępowanie sądowoadministracyjne. Stan bezwzględnej pewności prawnej uzyskany zostanie dopiero po zakończeniu tego postępowania, który posiada wiedzę o takim postępowaniu, może uznać konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa również do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego";

d. przeoczenie przez WSA w zaskarżonym wyroku, że rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM z 2000 r., w tym rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej "A" od wyroku IV SA/Wa 2741/17, w sposób ścisły i bezpośredni warunkuje wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, mając determinujące znaczenie dla treści oraz kształtu niniejszego rozstrzygnięcia, co przesądza o ocenie, że w/w sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UMiRM ma charakter prejudycjalny dla przedmiotowego postępowania, zgodnie z rozumieniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa przyjmowanym przez orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się sam WSA;

2. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] c w zw. z art. 135 ppsa - przez jego błędne zastosowanie i art. 151 ppsa - przez brak jego zastosowania w związku z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako pusa) przez błędne przyjęcie, że skarga uczestnika "B" S.A. zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej winny były doprowadzić do oddalenia skargi w całości, co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 135 ppsa, który błędnie został przez WSA zastosowany, mimo faktu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a także postanowienia utrzymującego w mocy w/w rozstrzygnięcie, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 2 w zw. z art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa przez błędne uznanie przez WSA, że organ naruszył reguły swobodnej oceny dowodów w zakresie występowania zagadnienia wstępnego i zasadę trwałości decyzji ostatecznych uznając, że fakt wniesienia przez "A" skargi do sądu administracyjnego uzasadnia odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, podczas gdy jak wynika z cytowanego wyroku I OSK 521/17, brak prawomocności ostatecznej decyzji mającej walor prejudykatu może w konkretnych okolicznościach uzasadniać dalsze zawieszeni[e] postępowania administracyjnego i organ administracyjny w pełni słusznie ocenił, że waga i daleko idące nieodwracalne skutki zawieszonego postępowania uzasadniają jego wstrzymanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wyrokiem NSA co do zgodności z prawem decyzji Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2017 r. oraz w konsekwencji, decyzji Prezesa UMiRM z 2000 r., tymczasem prawidłowa analiza sprawy winna była doprowadzić WSA do oddalenia skargi w całości, co uprawnia tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 151 ppsa, który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 1 § 1 i 2 pusa przez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to niewątpliwie doszedłby do słusznej konstatacji, że prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania wyjaśniające, a także ustalanie stanu faktycznego, stanu prawnego, jak i wszelkie inne kwestie merytoryczne na gruncie niniejszej sprawy zostały prawidłowo i wszechstronnie wyjaśnione zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Z pewnością nie podważałby w tym zakresie ustaleń organu i nie poczyniłby własnych, nieprawidłowych i oderwanych od okoliczności niniejszej sprawy ocen normatywnych, co z kolei przełożyłoby się na oddalenie niniejszej skargi, jak domagała się tego skarżąca kasacyjnie.

Skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 185, art. 188 i art 203 ppsa wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku I SA/Wa 852/18 i oddalenie skargi "B" S.A. w całości; zasądzenie od uczestnika - "B" S.A. na rzecz skarżącej kasacyjnie "A" sp. z o. o. [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; w oparciu o art. 176 § 2 ppsa o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 70-84 akt I SA/Wa 852/18).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "B" S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. T.K., wniosła o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie od "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz "B" S.A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych (k. 98-102 akt I SA/Wa 852/18).

Pismem z 17 lutego 2021 r. "C" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. T.K., poinformowała że "B" S.A. z siedzibą w [...], uległa przekształceniu w "C" sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przekształcenie spółki nie prowadzi do zmiany podmiotu - tylko do zmiany typu spółki. Pismem z 24 maja 2021 r. "C" sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez r. pr. T.K., poinformowała, że wyrokiem z 20 maja 2021 r. I OSK 3099/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną "A" sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku z 9 kwietnia 2018 r. IV SA/Wa 2741/17. Wyrok I OSK 3099/18 dodatkowo potwierdza, że stanowisko "A" sp. z o.o. w niniejszej sprawie jest bezzasadne i również z tej przyczyny skarga kasacyjna winna zostać oddalona w całości (k. 131, 133 akt I SA/Wa 852/18).

R. pr. T.K. w imieniu "C" sp. z o.o. pismem z 28 września 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 28 września 2021 r. "A" sp. z o.o., reprezentowana przez r. pr. B.L., nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 24 września 2021 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], zastępowany przez r. pr. K.K., wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 139-154, 157, 159 akt I SA/Wa 852/18).

Zarządzeniem z 13 października 2021 r. I OSK 615/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 182 akt I SA/Wa 852/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wszystkie zarzuty oparte są na drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawie kasacyjnej. Z uwagi na ich charakter, powtarzanie w poszczególnych zarzutach tych samych wzorców kontroli, wymagały one łącznego ich rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 kpa okazał się niezasadny.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Skarżący nietrafnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z [...] lutego 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] stycznia 1992 r. Przyczyną, dla której postępowanie nadzorcze wobec decyzji komunalizacyjnej zostało zawieszone było toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w części dotyczącej działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] czerwca 2009 r., wskazując że ewentualna eliminacja z obiegu prawnego decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., w części [dotyczącej działki nr [...], powstałej z działki nr [...]], stanowić może decydujący element dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lutego 2009 r. (k. 151-149, 173-171 akt administracyjnych).

Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa z po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nr [...] w zakresie objętym postępowaniem w części dotyczącej działki nr ew. [...] o pow. 0,1764 ha.

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej jego podjęcia. Ustalenie, że ustały przyczyny zawieszenia postępowania i w następstwie podjęcie czynności w postępowaniu ma istotne znaczenie dla usunięcia skutku przewlekłości postępowania (wyrok NSA z 9.5.2017 r. II OSK 1489/16, aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 622, nb 11). Podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania ze względu na zagadnienie wstępne ustąpiła (czy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskało charakter trwały) mają przepisy prawne regulujące określony rodzaj postępowania, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne (K. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020, s. 827, nb 63). Zgodnie z zasadą trwałości decyzji, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Dla uznania, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ uzyskało charakter trwały, wystarczyła ostateczność decyzji, nie zaś jej prawomocność. Już zatem podjęcie ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. skutkowało rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę zawieszenia postępowania ostatecznym postanowieniem z 27 lipca 2009 r.

Trafnie Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 852/18 uznał, że obecnie postępowanie nadzorcze wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. jest zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2017 r. Zagadnienie wstępne może powstać zarówno w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, jak i wszczętym z urzędu (art. 61 § 1), zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem drugiej instancji. Istotne, by postępowanie, które ma być zawieszone, nie było jeszcze zakończone decyzją ostateczną (wyrok NSA z 4.10.1999 r. IV SA 1444/97, Lex 47882, aprobowany przez M. Romańską w: red. H. Knysiak-Sudyka Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 665, uw. 26 do art. 97; w zakresie ostateczności decyzji - także uw. 29, s. 668).

Wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, rozstrzygającej zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym art. 97 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 13.10.2000 r. IV SA 1670/98, ONSA 2001/4/189) ani odmowy podjęcia postępowania (art. 97 § 2 kpa). Samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem ostatecznej decyzji, nie uzasadnia zawieszenia postępowania na art. 97 § 1 pkt 4 kpa lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dopóki ostateczna decyzja zaskarżona do sądu [administracyjnego] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4, ale również i art. 16 § 1 kpa (wyrok WSA w Opolu z 19.4.2016 r. II SA/Op 477/15, Lex 2056665, aprobowany przez K. Wojciechowską - op. cit., s. 792, nb 51 i M. Romańską - op. cit., s. 674, uw. 36 do art. 97). Relacje między nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym a sądowoadministracyjnym były przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA przyjął, że o ile należy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 zawiesić postępowanie wznowieniowe, kiedy jednocześnie toczy się postępowanie nieważnościowe, o tyle nie istnieje taka podstawa do zawieszenia postępowania wznowieniowego, kiedy decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym została już zaskarżona do sądu administracyjnego (wyrok z 21.5. 2010 r. II OSK 859/09, Lex 597916, aprobowany przez M. Romańską - tamże, s. 675).

Dopóki decyzja ostateczna zaskarżona do sądu administracyjnego nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4, ale również art. 16 § 1 kpa (wyroki NSA z: 4.10.2012 r. II OSK 1021/11, Lex 1234108; z 20.11.2008 r. II GSK 507/08, Lex 531558; 13.10.2000 r. IV SA 1670/98, ONSA 2001/4, poz. 189; wyrok WSA w Olsztynie z 22.11.2007 r. II SA/Ol 918/07, Lex 469752; wyroki WSA w Warszawie z: 21.9.2006 r. III SA/Wa 3108/05 Lex 265493; 5.4.2005 r. VII SA/Wa 358/04, Lex169380, akceptowane przez M. Romańską - op. cit., s. 673, uw. 35). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podzielił odmiennego poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyroku z 4.10.2017 r. I OSK 521/17 (przywołanym przez M. Romańską jako jedyny przykład odmiennej wykładni - tamże; trzykrotnie powołanym w skardze kasacyjnej - w zarzutach 1.c i 3 i uzasadnieniu skargi kasacyjnej - s. 3, 4 i 9), zapadłym w sprawie dotyczącej kontroli sądowoadministracyjnej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ze stycznia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję własną z grudnia 2014 r., nr (...), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z (...) grudnia 2009 r., nr (...), wydanej w trybie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) , w części dotyczącej działki nr (...). Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z (...) lipca 2015 r., nr (...), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z (...) kwietnia 2010 r. w opisanej wyżej części - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z (...) grudnia 2009 r. W wyroku I OSK 521/17 NSA podniósł, że "zawężająca wykładnia nie zawsze odpowiada funkcji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu, jakoby dominująca wykładnia art. 97 § 1 pkt 4 kpa miała charakter zawężającej, uważając ją za właściwą. Zatem Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 852/18 słusznie wskazał, że postanowienie z [...] marca 2018 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, naruszało art. 97 § 2 i art. 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 97 § 2 kpa i oparty jest na prawidłowej wykładni pojęcia zależności prejudycjalnej (punkty 1.a, 1b, 1.c i 1.d petitum skargi kasacyjnej).

Skarżąca kasacyjnie nieskutecznie odwołuje się do "skargi kasacyjnej "A" z dnia 5 lipca 2018 r. od w/w wyroku WSA z 09.04.2018 roku" [IV SA/Wa 2741/17; zarzut I.b, 1.d i 3 petitum skargi kasacyjnej]. Odwołanie się w skardze kasacyjnej do uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej w innej sprawie, nawet przez tę samą stronę, nie spełnia wymogu materialnego w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (postanowienie NSA z 16.4.2008 r. I FSK 443/08, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 861, nb 24).

Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 20 maja 2021 r. I OSK 3099/18 (dalej wyrok I OSK 3099/18) oddalił skargę kasacyjną "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2741/17 w sprawie ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności - w części dotyczącej działki położonej w [...] o obecnym numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1764 ha - decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r. nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Miasta [...] z [...] października 1963 r. nr [...].

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "wbrew odmiennemu stanowisku WSA..., nie sposób uznać za prawidłowe ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku [I SA/Wa 852/18], jakoby zagadnienie wstępne w postaci oceny ważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2000 r., unieważniającej wywłaszczenie nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...], zostało już rozstrzygnięte, przez co nie ma przeszkód po podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej" (s. 11 p. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (I OSK 615/19), NSA w uzasadnieniu wyroku I OSK 3099/18 wskazał, że oddalając skargi kasacyjne, wniesione przez: Gminę Miejską [...], Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty i "A" Sp. z o.o. ..., od wyroku [I SA/Wa 626/12], Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2014 r. I OSK 421/13 (dalej wyrok I OSK 421/13) stwierdził, że wyrok [I SA/Wa 626/12] był prawidłowy, gdyż: "W rozpoznawanej sprawie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego stanowi skutek prawny wywołany nie przez decyzję wywłaszczeniową, będącą przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, ale przez późniejsze zdarzenie, jakim było wydanie decyzji komunalizacyjnej. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie Ministra, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste stanowi skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] października 1963 r., wszak kwestia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie pozostaje z tym orzeczeniem w bezpośrednim związku. Powoływanie się więc na nieodwracalność skutków prawnych decyzji wywłaszczeniowej, wyprowadzanych jedynie z następstw decyzji komunalizacyjnej, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, zważywszy że postępowaniem nieważnościowym objęto jedynie decyzję wywłaszczeniową (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni zasadnie zatem uznał, że stanowisko prezentowane przez organ jest nieprawidłowe, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie było skutkiem decyzji wywłaszczeniowej, lecz decyzji komunalizacyjnej, podjętej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). (...) Stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie powoduje stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta jest wprawdzie konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej, ale jest ona również decyzją całkowicie odrębną. Nie można wobec tego przyjąć, że oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste było bezpośrednim skutkiem decyzji wywłaszczeniowej."

Skład orzekający w sprawie I OSK 3099/18 wyjaśnił, że wprawdzie zagadnienie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będących przeszkodą do stwierdzenia jej nieważności, jest zagadnieniem trudnym i niejednoznacznie ocenianym w orzecznictwie, zwłaszcza w przypadku, gdy kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja dotyczy nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego, tym niemniej twierdzenie obecnie w skardze kasacyjnej, iż błędne było przyjęcie przez organ oraz przez Sąd Wojewódzki, że tylko bezpośredni nieodwracalny skutek orzeczenia obarczonego wadą nieważności może odnieść rezultat w postaci wydania decyzji orzekającej o wydaniu tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa a w związku z tym, że w sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji o stwierdzeniu nieważności, a nie decyzji z art. 158 § 2 kpa, stwierdzającej wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] października 1963 r. z naruszeniem prawa, było nieuzasadnione. Sąd Wojewódzki, podobnie jak organ, aktualnie orzekał [wyrokiem IV SA/Wa 2741/17] w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. I OSK 421/13. Przytoczony wyżej wyrok zawierał ocenę prawną, która była bezwzględnie wiążąca zarówno dla obecnie orzekających organów, jak i dla Sądu Wojewódzkiego a także dla obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Polemika z tym poglądem, zawarta w argumentacji towarzyszącej szeregu zarzutom kasacyjnym zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym nie była zatem - na tym etapie sprawy - całkowicie dopuszczalna.

NSA w wyroku I OSK 3099/18 zauważył, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Prezesa UMiRM z [...] września 2000 r. została wydana piętnaście lat przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12.5.2015 r. P 46/13, w którym uznał, że art. 156 § 2 kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tego chociażby więc powodu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że decyzja Prezesa UMiRM - jako niezgodna z poglądem zawartym w w/w wyroku - rażąco naruszała prawo. NSA w wyroku I OSK 3099/18 dodał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest nadal jednolite w kwestii, czy w sytuacji, w której dotychczasowa treść art. 156 § 2 kpa nie została do tej pory dostosowana przez ustawodawcę do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, istnieje możliwość stosowania tego przepisu, przyjmując jego inną treść (tak jak zasugerowano to w wyroku NSA z 20.2.2019 r. II OSK 694/17). Większość orzeczeń, wydawanych w tej materii nadal stoi jednak na stanowisku, że skoro art. 156 § 2 kpa ma cały czas [w dniu 20 maja 2021 r. - w dacie wyrokowania wyrokiem I OSK 3099/18] taką samą treść, to dopóki nie zostanie ona znowelizowana - taka treść tego przepisu wiąże, gdyż brak jest określenia w sposób ustawowy długości terminu, w którym byłoby możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wywołującej skutki nieodwracalne.

Z tego powodu, zarzuty kasacyjne, dotyczące obrazy prawa materialnego, w postaci art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP nie były uzasadnione [uzasadnienie wyroku I OSK 3099/18]. Dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu, kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 3099/18 (art. 170 ppsa; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 827, nb 3). Zatem – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - kształtuje się odmiennie niźli postrzega to skarżący kasacyjnie w sprawie I OSK 615/19.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. art. 1 § 1 i 2 pusa. Żaden z argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie nie prowadził do wniosku, że skarga uczestnika winna było zostać oddalona wyrokiem I SA/Wa 852/18 w całości. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakie przewidziane ustawą środki Sąd I instancji winien był zastosować w stosunku do jakich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 ppsa), a Naczelny Sąd Administracyjny takich nie postrzega (zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 ppsa w związku z art. 1 § 1 i 2 pusa (punkt 2 i 3 3 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwały na uwzględnienie.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu (wyrok NSA z 4.3.2015 r. II GSK 109/14, Lex 1751054). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd art. 3 § 1 ppsa.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku I SA/Wr 852/18 nie miała miejsca.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji "nie poczyniłby własnych, nieprawidłowych ustaleń i oderwanych od okoliczności niniejszej sprawy ocen normatywnych" (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Skoro Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł inne naruszenia przepisów postępowania (wskazane normy dopełnienia), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie mógł oddalić skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa.