Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 791/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 2, 4 i 5, art. 97 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 987/18 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [..] w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miejskiej w G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., IV SA/Po 987/18, oddalił skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w G. z [...] czerwca 2018 r. nr [..] w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym z terenu Gminy G.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca w art. 51 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm., dalej jako: "u.p.s.") określił pojęcie ośrodka wsparcia szeroko, uznając za taki ośrodek szereg placówek, realizujących na rzecz swych podopiecznych cele pomocy społecznej, a obejmujące przy tym m.in. zapewnienie im schronienia na dłuższy czas. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, ograniczenie na potrzeby zaskarżonej uchwały zakresu definicji ośrodka wsparcia tylko do schroniska dla bezdomnych nie stanowi naruszenia art. 97 ust. 5 u.p.s. powodującego konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, albowiem w zaskarżonej uchwale określono wyłącznie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych będącym ośrodkiem wsparcia udzielającym schronienia osobom bezdomnym. Uchwała nie dotyczy zatem innych ośrodków wsparcia przewidzianych w art. 51 ust. 4 u.p.s. Co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie nieistotne i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie. Wyjątków od tej zasady upatruje się jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego. Ograniczenie zakresu podmiotowego uchwały nie stanowi zatem istotnego naruszenia art. 51 ust. 1 u.p.s.

Sąd I instancji stwierdził również, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest wyłącznie art. 97 ust. 5 u.p.s., natomiast art. 97 ust. 1 u.p.s., kierowany jest tylko do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej w nim wymienionej. Zatem treść art. 97 ust. 1 u.p.s. może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni. W § 4 zaskarżonej uchwały przyjęto szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych w formie procentowych stawek uzależnionych od wysokości dochodu w odniesieniu do dobowego kosztu utrzymania osoby bezdomnej w ośrodku wsparcia. Sąd I instancji podzielił pogląd, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności, a ustawodawca nałożył na radę obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum. Z art. 97 ust. 1 u.p.s. wynika, że ustalenie opłaty przyjmuje formę decyzji administracyjnej. Rada Miejska w ramach szczegółowych zasad powinna więc jedynie określić granice, w ramach których opłata winna zostać ustalona przez uprawniony podmiot. Zdaniem Sądu I instancji, elementem warunkującym ustalenie poziomu odpłatności będzie sytuacja dochodowa osoby korzystającej z danej formy świadczenia. Oznacza to, że im wyższy poziom dochodu takiej osoby, tym większa jej partycypacja w kosztach udzielanej pomocy. Konkretna wysokość opłaty ustalona więc zostanie przez podmiot kierujący po ustaleniu dochodu osoby kierowanej, zaś osoby będące adresatami mają możliwość odczytania z treści uchwały, jaką odpłatność mogą ponieść za pobyt w ośrodku wsparcia. Art. 97 ust. 1 u.p.s. kierowany jest do organu wydającego konkretne rozstrzygnięcie w sprawie. Istota tego unormowania sprowadza się do tego, że organ uprawniony do jego zastosowania, czyli wydania stosownej decyzji będzie zobligowany najpierw przeprowadzić postępowanie dowodowe i wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy w tym wysokość dochodu takiej osoby, a następnie kierując się postanowieniami przedmiotowej uchwały, jak również przepisami u.p.s. wspólnie z daną osobą ustalać wysokość ponoszonej odpłatności. Kwestionowana przez Wojewodę uchwała będzie determinowała treść decyzji jedynie w zakresie konsekwencji ustalonej wysokości dochodu.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 5 i art. 97 ust. 1 u.p.s., przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia z uwagi na przekroczenie przez radę przyznanego jej upoważnienia ustawowego do uregulowania jedynie zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia tj. przez określenie przez radę odpłatności za pobyt w schronisku zgodnie ze sztywną procentową stawką określoną w tabeli, czym wkroczono w kompetencje podmiotu kierującego do ośrodka wsparcia;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 5, art. 51 ust. 2, 4 i 5 u.p.s. przez oddalenie skargi w przypadku zaistnienia przesłanek do jej uwzględnienia, tj. zakwalifikowanie przez Sąd jako nieistotnego naruszenia prawa kwestii ograniczenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, podczas gdy naruszenie to nosi znamiona naruszenia istotnego;

2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 97 ust. 5 i art. 97 ust. 1 u.p.s. przez przyjęcie, że rada gminy posiadała kompetencję do daleko posuniętej konkretności w ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia, tj. posiadała kompetencję do przyjęcia sztywnych stawek procentowych przy ustalaniu odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co stoi w sprzeczności z treścią art. 97 ust. 5, z którego wprost wynika, że rada posiadała jedynie kompetencję do określenia "zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia";

b) art. 97 ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 1 u.p.s. w zakresie w jakim Sąd uznał, że dokonując wykładni art. 97 ust. 5 nie należy brać pod uwagę treści art. 97 ust. 1, gdyż jest to przepis skierowany wyłącznie do "organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej w nim wymienionej", tymczasem w ocenie organu nadzoru art. 97 ust. 5 należy interpretować w korelacji z treścią art. 97 ust. 1, gdyż przepisy te wskazują na rozdzielenie poszczególnych kompetencji pomiędzy radę oraz podmiot kierujący;

c) art. 97 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 2, 4 i 5 u.p.s. przez uznanie, że rada miejska na podstawie tych przepisów posiadała kompetencję do ograniczenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego uchwały w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania modyfikacji ustawowej definicji ośrodka wsparcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 97 ust. 5 u.p.s. ma charakter upoważnienia ogólnego do wydania aktu prawa miejscowego. Jedyną wskazówką dla miejscowego prawodawcy stał się obowiązek dopełnienia wymogu szczegółowości, czyli samodzielnego doboru kryteriów odpłatności. Nie oznacza to jednak pełnej swobody rady gminy realizującej swoje kompetencje w tym zakresie. Większa skala swobody prawotwórczej, jaka występuje przy ogólnym upoważnieniu ustawowym do stanowienia aktów prawa miejscowego i brak precyzyjnych wytycznych co do treści takich podustawowych uregulowań jest ograniczona całokształtem i celem przepisów normujących dziedzinę, której dany akt, wydany w oparciu o upoważnienie, dotyczy. W ocenie Wojewody art. 97 ust. 5 u.p.s., upoważniał radę miejską do uregulowania jedynie zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie wskazał, że "opłatę ustala podmiot kierujący" to brak jest podstaw do uznania, iż o wysokości tej opłaty decyduje rada miejska. W sytuacji gdy rada miejska, wbrew wyraźnej delegacji ustawowej do określenia jedynie "szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności", określa sztywny koszt odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, przekracza przyznaną jej kompetencję. Ponadto, ustawodawca uzależnił wysokość opłaty od zakresu przyznanych usług. Oczywistym zatem jest, że w takiej sytuacji rada miejska nie może określić sztywnych stawek opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia, gdyż z natury rzeczy opłata taka uwzględniałaby kryterium dochodowe. W ocenie Wojewody, dokonując interpretacji przedmiotowych przepisów u.p.s. należy dojść do wniosku, że wolą ustawodawcy było przyznanie radzie miejskiej kompetencji do określenia jedynie "zasad ponoszenia odpłatności", a nie konkretnej stawki odpłatności. Kompetencja do określenia zaś konkretnej stawki została przyznana podmiotowi kierującemu. Podmiot ten "w uzgodnieniu" z osobą kierowaną, biorąc pod uwagę zakres przyznanych usług, w ramach "zasad" określonych przez radę miejską decyduje dopiero o ostatecznej wysokości odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia. Skoro ustawodawca jako jedno z kryteriów określa "uzgodnienie z osobą kierowaną" to należy uznać, że ma on na uwadze szczególną sytuację określonej osoby, zarówno rodzinną, finansową, zdrowotną, okoliczności których nie sposób z góry przewidzieć dla wszystkich adresatów danej normy prawnej. Zatem ustawodawca ostateczną decyzję co do wysokości opłaty pozostawił w gestii podmiotu kierującego, tak aby ten mógł wziąć pod uwagę szczególne okoliczności danego konkretnego przypadku. Przyjęcie zaś jako jedynego kryterium dochodowego rażąco narusza treść art. 97 ust. 1 u.p.s., albowiem takie postępowania będzie sprowadzać się jedynie do zbadania tego kryterium. Brak będzie możliwości "wspólnego ustalenia z osobą kierowaną" wysokości stawki i zróżnicowania jej w zależności od rodzaju przyznanych usług. Podmiot kierujący nie będzie bowiem posiadał narzędzi prawnych pozwalających na gradację tej opłaty. Już z językowej wykładni ww. przepisów wynika więc, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia jest niespójna.

Nadto, za nieprawidłową należy uznać wykładnię treści art. 97 ust. 5 u.p.s. w oderwaniu od treści art. 97 ust. 1 u.p.s., bowiem oba przepisy rozdzielają między dwa podmioty określone kompetencje. Skoro inne kompetencje ustawodawca przyznał radzie, tj. kompetencję do określenia "zasad ponoszenia odpłatności" a inne podmiotowi kierującemu, tj. kompetencję do "ustalenia opłaty" to oczywistym jest, że oba przepisy należy interpretować łącznie, w nawiązaniu do siebie, tak aby wykładnia przepisów była spójna i logiczna. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że treść art. 97 ust. 1 u.p.s., jako kierowana do organu podejmującego indywidualny akt administracyjny regulujący wysokość odpłatności za korzystanie z usług jednostki organizacyjnej, może być wykorzystywana dla oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób jedynie posiłkowy i pośredni. Skoro bowiem ustawodawca przyznaje pewne kompetencje podmiotowi kierującemu to podmiot ten musi posiadać faktyczne, rzeczywiste możliwości do realizacji tych kompetencji. Sztywne ustalenie opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia pozbawia podmiot kierujący kompetencji przyznanych przepisem rangi ustawowej.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że użyty w art. 97 ust. 5 u.p.s. zwrot "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności" nie jest precyzyjny i może rodzić wątpliwości. Z tego też powodu wymaga pogłębionej analizy, jednakże nie może ona ograniczać się wyłącznie do aspektów związanych z wykładnią językową. Istota analizowanego unormowania sprowadza się do tego, aby jednostki samorządu terytorialnego, korzystające z daleko posuniętej samodzielności, kierując się zasadą pomocniczości widzianą jako partycypacja osoby korzystającej z usług pomocy społecznej w kosztach udzielanych jej świadczeń, jak również mając na względzie cele pomocy społecznej, określiły zasady odpłatności za korzystanie z wymienionych w analizowanym przepisie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Słowo "szczegółowe" sugeruje, że regulacja przyjęta przez organ stanowiący i kontrolny danej jednostki samorządu terytorialnego, musi zawierać rozwiązania o daleko posuniętej konkretności. Zatem ustawodawca nałożył na radę miejską obowiązek przyjęcia takiego unormowania, które będzie ograniczało uznanie organu uprawnionego do podejmowania rozstrzygnięć do niezbędnego minimum. Jednak owa szczegółowość nie może pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami rangi ustawowej, m.in. art. 97 ust. 1 u.p.s., tj. pozbawiać inne podmioty przyznanych im kompetencji. Ustawodawca wymaga od prawodawcy lokalnego uregulowania "szczegółowych zasad", w ramach których podmiot kierujący będzie mógł się poruszać. Istnieje jakiś poziom szczegółowości, który rada powinna zachować, oczywistym jednak jest, że brak jest możliwości przewidzenia wszystkich życiowych sytuacji, które mogą zaistnieć. Wydaje się zatem, że ustawodawca posługując się pojęciem "szczegółowe zasady" nie miał na myśli sztywnego przewidzenia konkretnych sytuacji i przypisanych do nich konkretnych kwot. Za całkowicie nietrafione należy uznać sztywne określenie procentowej odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia powiązane jedynie z kryterium dochodowym. Oznacza to bowiem, że podmiot kierujący nie jest w stanie wypełnić delegacji ustawowej wypływającej z treści art. 97 ust. 1 czy 2. Nie może zatem wziąć pod uwagę takiego kryterium jak "zakres przyznanych usług", "warunki pobytu" czy "obowiązki osoby przebywającej w domu". Nie jest również możliwe ustalenie opłaty w uzgodnieniu z osobą kierowaną, albowiem zabrano podmiotowi kierującemu kompetencję do miarkowania opłaty.

Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Rada bezpodstawnie ograniczyła zakres podmiotowy uchwały podejmowanej na podstawie art. 97 ust. 5 u.p.s., wskazując, że dotyczy ona jedynie osób bezdomnych (§ 2 pkt 3 uchwały Rady). Powyższe stanowi modyfikację treści ustawowej. Zakres podmiotowy i przedmiotowy tej uchwały winien bowiem być znacznie szerszy i wynika on wprost z treści ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie doszło do modyfikacji znaczenia pojęcia "ośrodek wsparcia". Czym innym bowiem jest niezupełność aktu prawa miejscowego, która niejako możliwa jest do konwalidowania w terminie późniejszym, a czym innym takie skonstruowanie przepisów prawa miejscowego, które w sposób bezpośredni stoją w sprzeczności z treścią przepisów rangi ustawowej. Podkreślić bowiem trzeba, że Rada Miejska w tytule uchwały wskazała, iż dotyczy ona ośrodków wsparcia nie zaś jedynie schronisk dla osób bezdomnych, a następnie poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawy stworzyła definicję "ośrodka wsparcia" ograniczając ją jedynie do schroniska dla osób bezdomnych. W ocenie organu nadzoru powyższy zabieg narusza również zasady prawidłowej legislacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 97 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 2, 4 i 5 u.p.s. Niewątpliwie kategoria "ośrodka wsparcia" w rozumieniu art. 51 u.p.s. jest pojęciem zbiorczym, które swoim zakresem obejmuje różne jednostki organizacyjne, świadczące zróżnicowane formy pomocy poszczególnym kategoriom osób, różniącym się pod względem potrzeb co do udzielonej pomocy. Schronisko dla osób bezdomnych, zarówno z usługami opiekuńczymi, jak i nie świadczące takich usług (art. 51 ust. 4 i 5 u.p.s.) jest ośrodkiem wsparcia. Przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. upoważnia radę powiatu lub gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia zasad ponoszenia odpłatności m. in. za pobyt w ośrodkach wsparcia. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenia zasad odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego. Zakres uchwały został określony w jej tytule, który wskazuje, że dotyczy ona ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym. Nie doszło wobec tego do zmiany znaczenia ustawowego określenia poprzez wskazanie w § 2 pkt 3 uchwały, że użyte w niej określenie "ośrodek wsparcia" oznacza schronisko dla osób bezdomnych. W ten sposób bynajmniej nie zawężono pojęcia ustawowego, wszak schronisko dla bezdomnych jest ośrodkiem wsparcia, a uchwała dotyczy właśnie tej kategorii ośrodków wsparcia. Nie jest jasne dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, w jaki sposób uchwała dotycząca odpłatności za udzielenie jednej z form pomocy, o jakich mowa w art. 51 u.p.s., miałaby modyfikować czy zawężać zakres stosowania przewidzianych w tym przepisie form pomocy czy wpływać na rozumienie terminu "ośrodek wsparcia". Żaden zabieg interpretacyjny do takiego skutku nie prowadzi, argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej oparta jest natomiast na pominięciu części tytuły zaskarżonej uchwały, przez co nie jest przekonująca. Podjęta uchwała w żaden sposób nie ogranicza także rady w możliwości określenia szczegółowych zasada odpłatności za świadczenie ewentualnych innych form pomocy w innych ośrodkach wsparcia, przewidzianych dla odmiennych kategorii potrzebujących. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że brak regulacji dotyczącej odpłatności za inne usługi w ośrodkach wsparcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jeżeli realizuje ona delegację ustawową w określonym zakresie.

Nie są także skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 97 ust. 5 w zw. z art. 97 ust. 1 u.p.s. Sąd I instancji bynajmniej nie zakwestionował relacji między tymi dwoma przepisami i wprost stwierdził w uzasadnieniu, że przepis "art. 97 ust. 1 u.p.s. może być wykorzystywany do oceny prawidłowości zastosowania delegacji ustawowej w sposób posiłkowy i pośredni". Sprzeciwiając się takiej charakterystyce relacji między regulacjami obu przepisów skarżący kasacyjnie stwierdził, że winny one być interpretowane łącznie, w powiązaniu, tak aby wykładnia była spójna. Nie wskazano przy tym żadnej dyrektywy interpretacyjnej, pierwszego lub drugiego stopnia, która zostałaby naruszona przez Sad I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest sprzeczności między wyżej przedstawionymi stanowiskami, uwzględnienie przez Sąd I instancji regulacji art. 97 ust. 1 u.p.s. wskazuje na uwzględnienie kontekstu systemowego, a więc jest zbieżne ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie. Nie można natomiast odmówić trafności Sądowi I instancji, że oba te przepisy skierowane są do innych organów i dotyczą innych przedmiotowo rozstrzygnięć, podstawą wydania zaskarżonej uchwały był zawierający delegację ustawową przepis art. 97 ust. 5 u.p.s. i tylko on był w sprawie wprost stosowany.

Rozpatrując zarzut przekroczenia przez radę upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały należy stwierdzić, że wykładnia zwrotu "szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności" nie jest kwestią znalezienia innych terminów dla zastąpienia nimi terminów ustawowych. Taki zabieg nie wyjaśni, co oznaczają wyrażenia użyte przez ustawodawcę. Trafniejszym podejściem będzie próba oceny, czy przyjęta regulacja może zostać uznana za dostatecznie szczegółową (w rozumieniu – odnoszącą się do zróżnicowanych przypadków) i normującą zasady odpłatności, czy też, jak zarzucono w skardze kasacyjnej, sprowadza się do określenia stawki odpłatności w poszczególnych przypadkach, co wedle skarżącego kasacyjnie, pozostaje w kompetencji podmiotu kierującego, wydającego decyzję. W tym miejscu należy jednak wyjaśnić, że do zakresu kompetencji podmiotu kierującego nie należy bynajmniej ustalenie stawki za pobyt, lecz ustalenie kwoty odpłatności w indywidualnym przypadku, co jest kwestią odmienną od ustalania stawek odpłatności.

W skardze kasacyjnej przedstawiono pewną koncepcję uprawnień wynikających dla podmiotu kierującego, która nie znajduje jednak potwierdzenia w art. 97 ust. 1 u.p.s. Przepis ten nie zawiera żadnej kompetencji do "miarkowania" opłaty, nie przyznaje wydającemu decyzję uprawnienia do działania w ramach uznania administracyjnego, nie przewiduje też uwzględniania przy ustalaniu odpłatności sytuacji osobistej kierowanego do ośrodka wsparcia. Jedynym kryterium wskazanym w przepisie, jest przyznany zakres usług.

Nietrafnie także w skardze kasacyjnej scharakteryzowano regulację przyjętą w § 4 uchwały. W zależności od wysokości dochodu (wyrażonego w procentowym stosunku dochodu do kryterium dochodowego), ustalono odpłatność w procentach dobowego kosztu utrzymania osoby w ośrodku. Takie rozwiązanie oznacza, że po pierwsze, wydając decyzję o odpłatności, podmiot kierujący będzie uwzględniał aktualne kryterium dochodowe i w ten sposób, po ustaleniu wysokości dochodu, kwalifikował kierowanego do określonego przedziału. Ustalenie odpłatności będzie też wymagało uwzględnienia dobowego kosztu utrzymania w określonym ośrodku. Jak wynika z art. 51 ust. 4 u.p.s., ośrodki wsparcia w postaci schronisk dla bezdomnych mogą świadczyć usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne), lub nie. Wysokość opłaty może być zatem pochodną zarówno ilości dób pobytu w ośrodku, jak i charakteru i zakresu udzielonych w ośrodku świadczeń. Te okoliczności mogą być przedmiotem uzgodnień z osobą kierowaną, ani ustawa, ani uchwała nie wskazują na możliwość uzgadniania odpłatności ze względu na inne kryteria. Przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. zobowiązuje podmiot kierujący do uzgodnienia z osobą kierowaną wysokości opłaty za pobyt w ośrodku wsparcia, jedynie w sytuacji, gdy osoba ta w tym ośrodku korzysta z różnych usług wskazanych w art. 51 ust. 1 u.p.s., uzgodnienie powinno wiązać się z ustalonym zakresem usług, który może być różny (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1705/15). Przyjęta w uchwale regulacja może być wobec powyższego uznana za szczegółową (bo uwzględniająca zróżnicowane przypadki) i jednocześnie dotyczącą ogólnych zasad ponoszenia odpłatności, które podlegają indywidualizacji w decyzji wydawanej przez organ kierujący. Z art. 97 ust. 1 u.p.s. nie można wyprowadzić wniosku, aby decyzja ta miała być wydawana na zasadzie uznania administracyjnego, stąd jej związanie parametrami ustalonymi w uchwale właściwej rady nie może świadczyć o wadliwości uchwały i jej sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, skutkującym nieważnością.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.