Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 309/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 1 ust 2 pkt 3 , art 6 ust 2 pkt 2 art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 271
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. skargę oddala


UZASADNIENIE

A.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu nr XXI/209/2020 z dnia 28 maja 2020 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom w części dotyczącej ustalenia minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, tj. co do jej § 6 pkt 2. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("UPZP") poprzez naruszenie prawa własności skarżącej polegające na wprowadzeniu faktycznego zakazu zabudowy na działkach nr [...] oraz [...]

2. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 UPZP poprzez arbitralne i dyskryminujące ograniczenie prawa własności skarżącej, w tym zwłaszcza poprzez faktyczne wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości w sposób wykraczający poza wymagania ochrony przeciwpożarowej.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych w [...] ). Działki te powstały na skutek podziału działki nr [...]9, dla której Sąd Rejonowy w O. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . Podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wolbrom z dnia 29 września 2020 roku.

Wydzielone działki o numerach [...] oraz [...] bezpośrednio graniczą z działką o numerze [...] , która w planie podziału nieruchomości oraz zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego określona została, jako tereny leśne.

W dniu 28 maja 2020 roku Rada Miejska w Wolbromiu podjęła uchwałę nr XXI/209/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Uchwała swoim zakresem objęła działki skarżącej oznaczone numerami [...] oraz [...] , które według mapy dołączonej do planu (Załącznik lA/mapa część a) są oznaczone kodem "'MN/U – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową". Z tego względu skarżąca ma interes prawny polegający na ochronie prawa własności tych działek, w tym zwłaszcza w zakresie, w jakim dotyczy ono możliwości ich zabudowy.

Zgodnie z § 6 pkt 2 zmienionego planu w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono "W przypadku lokalizacji zabudowy no terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lasu lokalizację zabudowy w odległości nie mniejszej niż 20 m od granicy lasu, chyba że ze względu na wielkość działki, ukształtowanie terenu nie jest możliwe spełnienie tego warunku, dopuszcza się lokalizowanie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 12 m od granicy lasu".

Działki nr [...] oraz [...] należące do skarżącej są położone w bezpośrednim sąsiedztwie lasu, zatem podlegają ustanowionym wyżej ograniczeniom. Jednocześnie ich ukształtowanie nie pozwala na zastosowanie mniejszej minimalnej odległości 12 metrów od linii zabudowy do granicy lasu.

Najdłuższa krawędź działki nr [...] , leżąca prostopadle do granicy działki nr [...] , stanowiącej tereny leśne, wynosi ok. 28 metrów. Biorąc pod uwagę zasady umiejscawiania budynków mieszkalnych, do zabudowy pozostaje ok. 4 metrów działki. Z kolei długość równoległej doń granicy działki nr [...] wynosi mniej niż 20 metrów.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej faktycznie zabroniona została zabudowa działek nr [...] oraz [...] , gdyż biorąc pod uwagę wymiary i położenie działek względem lasu nie jest możliwe wybudowanie na nich budynku mieszkalnego. Tego typu ingerencja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie istoty prawa własności. Mimo pozornej zgodności z prawem, ww. zapis § 6 pkt 2 w sposób rażący narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jako że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Zaskarżona uchwała nie spełnia żadnego z ww. warunków.

Skarżąca wskazuje, że tak daleka ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo skarżącej została dokonana nie tylko w sposób arbitralny i dyskryminujący, ale wykracza poza wymogi ochrony przeciwpożarowej. Poważne ograniczenie możliwości zabudowy wynikające z zaskarżonej uchwały dotyczy wszystkich działek, które zostały zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie lasu. O ile w ocenie skarżącej wymogi ochrony przeciwpożarowej są uzasadnionym celem służącym ograniczeniu (a nie wyłączeniu) niektórych praw i wolności, to takie ograniczenia nie mogą pozostawać w oderwaniu od realnych potrzeb. Skarżąca powołuje treść rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Rozporządzenie"). Zgodnie z § 271 ust. 8a Rozporządzenia odległość budynków mieszkalnych od granicy lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce wynosi nie mniej niż 4 metry. Pomimo istnienia tak określonej normy w akcie o randze rozporządzenia, Organ pięciokrotnie podwyższył wymaganą odległość ściany budynku od granicy lasu. Ograniczenie to skarżąca uznaje za nadmierne i nie mające oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że ustalone w uchwalonym planie przeznaczenie terenów nieruchomości strony nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika z występujących uwarunkowań prawnych i przestrzennych, które zostały szczegółowo przeanalizowane w oparciu o zebrane materiały planistyczne.

Jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Takim warunkiem jest m.in. odległość od granicy lasu. Zakres regulacji dopuszczalnych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został jednoznacznie wskazany w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwaną dalej u.p.z.p.) . Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w planie miejscowym obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy (.) oraz linie zabudowy (.)" oraz zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Tym samym ustawodawca przyznał gminie możliwość wprowadzania w planie miejscowym daleko idących ograniczeń związanych z sytuowaniem zabudowy, do jej całkowitego zakazu włącznie. Ustalenia planu nie mogą wprowadzać regulacji niezgodnych z przepisami odrębnymi, mogą jednak wprowadzać dodatkowe ograniczenia, warunkujące możliwość zabudowy. Powielanie w planach miejscowych zapisów tożsamych z ustaleniami przepisów odrębnych jest niezasadne i nieracjonalne. Trudno, zatem zgodzić się z zarzutem, iż plan winien określić odległość zabudowy od granicy lasu, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 8a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż stanowiłoby to powielenie przepisów rozporządzenia. Ze względu na potrzebę regulacji dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, polegającej na czytelnym rozróżnieniu w przestrzeni terenów o różnych funkcjach, zgodnie z podstawową zasadą, wskazaną w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalono w planie odległość zabudowy od lasów, odległość większą niż zostało określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co prawda, linia zabudowy nie została wskazana graficznie na rysunku planu, lecz została jednoznacznie określona w ustaleniach tekstowych.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, na które powołuje się organ - "brak wskazania takich linii sam w sobie nie przesądza jednak o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany". Mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu (Wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. II OSK 796/20). Ponadto linia zabudowy określa wyłącznie sposób realizacji samej zabudowy na działce budowlanej, dając możliwość zagospodarowania pozostałej część zgodnie z ustalonym przeznaczeniem, ale już bez samej zabudowy (budynków). W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, istnieje możliwość zlokalizowania w ramach działki budowlanej poza linią zabudowy, ogrodu, dojść do budynku, miejsc postojowych, innych budowli niebędących budynkami. Ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika jednoznacznie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie w planie ograniczeń, regulujących linię zabudowy, w celu czytelnego rozróżnienia w przestrzeni odmiennych funkcji i sposobów zagospodarowania terenu, mieści się w kompetencjach przysługujących gminie przy sporządzaniu planu miejscowego.

Jak stwierdza organ - uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, została sporządzona i uchwalona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodna z prawem, w tym z konstytucyjną zasadą ochrony własności.

Prawo własności, choć niewątpliwie jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to jednak nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach doznaje ograniczeń, o czym stanowi art. 64 ust. 3. W myśl tego przepisu własność może być ograniczana, w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Co do zasady, ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Przepisami takimi mogą być przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów Rada Miejska wzięła pod uwagę uwarunkowania urbanistyczne związane z sąsiedztwem z obszarami leśnymi.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w trakcie procedowania zmian MPZP Gminy Wolbrom - córka skarżącej S.B. terminowo złożyła wniosek o zmianę w zakresie przeznaczenia działki nr [...] (nr przed podziałem) z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej (ZR) na teren z funkcją mieszkalno-usługową. Wniosek został uwzględniony w całości. Podkreślono, że podział nieruchomości skarżącej nastąpił na jej wniosek złożony w dniu 3 lipca 2020 roku, a więc po uprawomocnieniu uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu nr XXI/209/2020 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, opublikowanej w Dz. U. Woj. Mał. 05.06.2020 r. pod poz. 3769.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 27 kwietnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6). Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę wniesiono w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. z dnia 2020.04.21), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego). Zastrzec jednocześnie trzeba, że kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wskazane ograniczenia nie dotyczą natomiast sprawdzenia przez sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Takich istotnych naruszeń Sąd w niniejszej sprawie się nie dopatrzył.

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym planem ma legitymację do jego zaskarżenia, przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.

W ocenie Sądu skarżąca wykazała swą legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09) .

Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny ( wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi ( wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09)W sprawie niesporne jest, że skarżąca jest właścicielką działek nr [...] oraz [...] położonych w [...] . Działki te powstały na skutek podziału działki nr [...]. Ustalenia kwestionowanej uchwały planistycznej wpływają na sytuację prawną skarżącej, jako właścicielki nieruchomości, albowiem wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności ( art. 140 kodeksu cywilnego), co przemawia za potrzebą ochrony własnego interesu w szerokim rozumieniu. Te okoliczności uzasadniają przyznanie skarżącej legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)., co otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Skarżąca wobec zaskarżenia uchwały z dnia 28 maja 2020 r. nie była już obowiązana do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie, bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się tylko do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Zarzuty skargi mają wyłącznie charakter merytoryczny - który odnosi się do sfery naruszenia interesu prawnego skarżącej związanego z wykonywaniem prawa własności.

Skarżąca zakwestionowała § 6 pkt 2 uchwały planistycznej o treści:

"W zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się:

w przypadku lokalizacji zabudowy na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lasu lokalizację zabudowy w odległości nie mniejszej niż 20 m od granicy lasu, chyba że ze względu na wielkość działki, ukształtowanie terenu nie jest możliwe spełnienie tego warunku, dopuszcza się lokalizowanie zabudowy w odległości nie mniejszej niż 12 m od granicy lasu".

Z niejasnych jednak powodów skarżąca twierdzi, że w przypadku jej nieruchomości odległość minimalna zabudowy - 12 metrów od granicy lasu nie ma zastosowania twierdząc, że " ... ich ukształtowanie (działek) nie pozwala na zastosowanie mniejszej minimalnej odległości 12 metrów od linii zabudowy do granicy lasu"). Dalej wskazuje : "Najdłuższa krawędź działki nr [...] , leżąca prostopadle do granicy działki nr [...] , stanowiącej tereny leśne, wynosi ok. 28 metrów. Biorąc, zatem pod uwagę zasady umiejscawiania budynków mieszkalnych, do zabudowy pozostaje ok. 4 metrów działki. Z kolei długość równoległej doń granicy działki nr [...] wynosi mniej niż 20 metrów.

W związku z tym zdaniem skarżącej " faktycznie zabroniona została zabudowa ww. działek nr [...] oraz [...] , gdyż biorąc pod uwagę wymiary i położenie działek względem lasu nie jest możliwe wybudowanie na nich budynku mieszkalnego".

Dokonując analizy dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom oraz właściwości organów. Wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w wystarczającym stopniu zachowane.

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020.293 t.j. z dnia 2020.02.24) władztwa planistycznego. Wadliwymi ustaleniami planu będą, zatem wyłącznie te jego ustalenia, które naruszają przepisy prawa oraz te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

W zaskarżonej uchwale – miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom w szczególności jej § 6 pkt 2 Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności, jak tego domaga się skarżąca.

Podkreślenia wymaga, że sam fakt naruszenia interesu prawnego nie przesądza o zasadności skargi, a jedynie stwierdza, że podmiot skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, kwestią istotną było udzielenie odpowiedzi, czy interes publiczny leżący u podstaw podjęcia przez Radę Miejską w Wolbromiu uchwały nr XXI/209/2020 z dnia 28 maja 2020 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom jest uzasadniony i czy ma on prymat względem interesu prywatnego (właścicielskiego) skarżącej kwestionującej § 6 pkt 2 uchwały.

W orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady, brzmienie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki (tak: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 76/18).

Dyspozycja art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19)

Trafnie wskazuje się, że przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierający zasadę proporcjonalności, gdyż plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest z kolei chronione poprzez zapisy art. 64 Konstytucji RP (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19).

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Wolbromiu nie dopuściła się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, jak również nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, a konkretne postanowienia planu miejscowego są wynikiem racjonalnego wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym - właścicieli nieruchomości, na które zmiana oddziałuje.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności interesów różnych osób a nawet konfliktów. Z jednej, bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi, rozwój infrastruktury i inne wyszczególnione w ustawie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek taki wynika, przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie doszło do powstania sprzeczności pomiędzy indywidualnym interesem właścicielki związanym z wykonywaniem prawa własności, a potrzebą ochrony interesu społecznego, jakim jest ochrona gruntów leśnych.

Te szczególne wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez organ planistyczny rozważone i zachowane.

Zarzut skarżącej dotyczący braku możliwości zabudowy nieruchomości zmierzający do wykazania naruszenia jej prawa własności nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy, bowiem mieć na względzie, często przywoływane w orzecznictwie argumenty, że normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane do osiągnięcia celu. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, dotyczyć to może sposobu wykonywania prawa a nie samego prawa ( wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r , IV SA 295/96 , str 167 komentarza prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu przestrzennym).

Zakres regulacji dopuszczalnych w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, został jednoznacznie wskazany w art. 15 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy w planie miejscowym obowiązkowo określa się "zasady kształtowania zabudowy (.) oraz linie zabudowy (.)" oraz zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Ustalenia planu nie mogą wprowadzać regulacji niezgodnych z przepisami odrębnymi, mogą jednak wprowadzać dodatkowe ograniczenia, warunkujące możliwość zabudowy.

Stosownie do art. 271 ust 8a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j. z dnia 2019.06.07) Najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:

1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,

2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się

– jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235, 730 i 1009).

Jak trafnie wskazał organ powielanie w planach miejscowych zapisów tożsamych z ustaleniami przepisów odrębnych jest niezasadne i nieracjonalne. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że plan winien określić odległość zabudowy od granicy lasu, zgodnie z brzmieniem art. 271 ust. 8a Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż stanowiłoby to wyłącznie powielenie przepisów rozporządzenia. Rozporządzenie określa najmniejszą odległość, która powinna być zachowana, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo pożarowe. Ze względu jednak na potrzebę czytelnego rozróżnienia w przestrzeni terenów o różnych funkcjach, organ działając w granicach władztwa planistycznego ustalił w § 6 pkt 2 planu odległość zabudowy od lasów większą niż została określona w przepisach Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Linia zabudowy nie została wskazana graficznie na rysunku planu, lecz została w wystarczający sposób określona w ustaleniach tekstowych planu i nie budzi wątpliwości. Cześć tekstowa i graficzna planu czytana razem daje prawidłowy obraz możliwości zagospodarowania terenu.

W swoim uzgodnieniu z dnia 19 marca 2018 r do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom – Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawarł opinię, że z punktu widzenia ochrony środowiska należy przyjąć strefę minimum 20 metrów od granicy lasu dla lokalizacji zabudowy. Dodatkowo podkreślono, że wprowadzenie zabudowy bezpośrednio przy ścianie lasu oraz stały pobyt ludzi wpływa niekorzystnie na funkcjonowanie ekosystemu leśnego, powoduje spadek różnorodności biologicznej i stwarza zagrożenie dla gatunków dziko występujących zwierząt, co skutkuje opuszczaniem przez te gatunki swoich terytoriów, utratą lęgów, zniszczeniem miejsc żerowania i schronienia. Zwrócono również uwagę, że lokalizowanie obiektów budowlanych przy ścianie lasu stwarza zagrożenie także dla samych budynków (oraz ich mieszkańców) narażonych na uszkodzenia powodowane przez łamiące się gałęzie, wiatrołomy i wiatrowały. Minimalna odległość budynku od ściany lasu, z tego względu powinna nie być mniejsza od wysokości dojrzałego drzewostanu (ok. 25 m)

W rozdziale 21 "Zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej" pkt 13 obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom przyjętego Uchwałą Nr XX/186/2016 z dnia 25 lutego 2016 r, zmienionego uchwałą Nr XXXVI/361/2017 z dnia 25 maja 2017 r określono, że "w zagospodarowaniu terenów położonych w rejonie granicy rolno-leśnej (istniejącej i planowanej) zaleca się stworzyć odpowiednie warunki dla kształtowania się strefy ekotonowej lasu i właściwej (ekologicznie) krawędzi lasu. W szczególności lokalizowanie zabudowy zaleca się ograniczyć w strefie minimum 20m od granicy lasu, z wyjątkiem terenów gdzie utrzymanie tej wielkości nie jest możliwe, co wymaga szczegółowej analizy na etapie planu miejscowego".

Kwestionowany § 6 pkt 2 planu jest zgodny z obowiązującym studium.

Dla oceny skargi nie bez znaczenia jest fakt, że skarżąca swoim własnym działaniem doprowadziła do podziału działek, po wejściu w życie zaskarżonego planu miejscowego, decydując o ich kształcie i powierzchni. Już z tego względu zarzut, że postanowienia planu uniemożliwiają jej satysfakcjonującą zabudowę działek nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach procedury planistycznej dodatkowo zmieniono (uwzględniając wniosek skarżącej) funkcję jej nieruchomości z zieleni nieurządzonej (ZR) na teren z funkcją mieszkalno-usługową. Postanowienia planu, wbrew twierdzeniom skargi w żaden sposób nie stanowią jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącej, gdyż dotyczą wszystkich właścicieli działek objętych planem.

Specyfika władztwa planistycznego jest taka, że organ musi ważyć słuszny interes społeczny z jednostkowym interesem właściciela nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wartość interesu społecznego, jakim jest ochrona terenów leśnych oraz uwarunkowania urbanistyczne związane z sąsiedztwem z obszarami leśnymi są wyższe od zaprezentowanego przez skarżącą. Postanowienia planu nie są arbitralne, bowiem nawiązują do chronionej wartości i znajdują podstawę w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Biorąc pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą.

W ocenie Sądu, działania planistyczne Rady Miejskiej w Wolbromiu cechują się przymiotem legalności, bowiem interes publiczny wymaga tego, aby objąć ochroną obszary leśne, dla których ustalono minimalną odległość zabudowy od granicy lasu w § 6 pkt 2 planu - co wprost wynika z art. 1 ust 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( wymagania ochrony gruntów rolnych i leśnych).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r poz. 2325 ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku.