Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1219/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153, art. 183, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 12 ust. 2 pkt 1, par. 12 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1092/14 w sprawie ze skargi E. Z. i S. Ł. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...][...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od E. Z. i S. Ł. na rzecz A. K. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1092/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E. Z. i S. L., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K.-D., G. K. i D. D. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb nr [...], położonej w G. przy ul. Z..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie bezpośrednio przy granicy działki [...], nie naruszając jednak warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W trakcie postępowania E. Z. i S. L. - właściciele sąsiedniej działki nr ew. [...] zarzucili, że na terenie ich nieruchomości może dojść do uszkodzenia systemu korzeniowego drzew. Organ, po zasięgnięciu opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta G. uznał, że planowana inwestycja nie będzie mieć negatywnego wpływu na drzewostan znajdujący się na działce sąsiedniej. Następnie organ wskazał, że projekt budowlany jest kompletny i złożony w wymaganej formie. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W złożonym odwołaniu S. L. oraz E. Z. podnieśli m.in., że uwzględniono jedynie interes inwestora, poprzez zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie biorąc pod uwagę innych obowiązujących przepisów prawa. Podnieśli, że posadowienie budynku zgodnie z projektem budowlanych stwarza zagrożenie dla trzech sosen położonych w odległości 2m, 2,3m i 3,2 m od granicy z działką, na której realizowana ma być planowana inwestycja, drzewa stanowią naturalną ochronę przeciwsłoneczną, podnieśli ponadto, że osłabienie korzeni spowodować może niebezpieczeństwo przewrócenia się drzew podczas wiatru. Jak wynika z treści odwołania, dla właścicieli działki [...], akceptowalna jest budowa na działce sąsiedniej domu w odległości minimum 3m od granicy z ich działką. Odwołujący się zwrócili uwagę, że organ nie ustalił w sposób staranny, czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania szczególnego rodzaju usytuowania projektowanego obiektu na granicy z działką [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi na te decyzję S. L. i E. Z., wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1364/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy uchylił w/w decyzję z dnia [...] listopada 2011r. wskazując, że nie wyjaśniono w toku postępowania, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przyszłej inwestycji, a ponadto nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Równocześnie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru R.-P. ( uchwała RM G. z dnia [...].12.2007r. nr [...]).

Wojewoda Kujawsko – Pomorski (Wojewoda) orzekając ponownie, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011r. W jej uzasadnieniu podkreślił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie, dlatego dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi, a zatem organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, co wynika z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej, niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast z projektu zagospodarowania terenu (str. 34 i 48 projektu budowlanego) wynika, że szerokość działki nr ew. [...] objętej inwestycją wynosi 15,04 m, a odległość przedmiotowej inwestycji od projektowanego na działkach nr [...] i [...] budynku wynosi 11,00 m. Wobec tego zostały spełnione warunki określone w cyt. § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ projektowany budynek na działce [...] nie będzie przesłaniał projektowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], możliwe jest też usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy działki nr [...].

W złożonej do WSA w Bydgoszczy skardze, S. L. i E. Z. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta G. z dnia [...] września 2011 r. zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu obywateli, art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy usprawiedliwione jest wyjątkowe potraktowanie interesu inwestora a także poprzez nie wykazanie, czy przedstawiony w projekcie budowlanym sposób realizacji inwestycji jest konieczny, jak też że nie ma innej, uwzględniającej zasadę wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a więc równego traktowania wobec prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, możliwości usytuowania zamierzenia budowlanego, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście możliwości realizacji inwestycji przez uczestników w inny sposób, aniżeli wynikający z projektu zagospodarowania działki, a jednocześnie uwzględniający interes właścicieli nieruchomości sąsiedniej oraz uwzględniający zasady prawa sąsiedzkiego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji w zakresie zaistnienia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zamierzenia budowlanego z naruszeniem odpowiedniego usytuowania inwestycji na działce budowlanej oraz poprzez pominięcie uzasadnionych interesów skarżących wynikających z przepisów prawa, a mianowicie z ustawy - Prawo budowlane oraz z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie wyjątku polegającego na możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, bez zaistnienia okoliczności uzasadniających jego zastosowanie, z uwagi na istnienie technicznych możliwości posadowienia budynku z zachowaniem wymogów § 12 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2012 r. wyraźnie wskazano, iż organ nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy planowana inwestycja nie narusza przepisu art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ale i również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby wyjaśnić skarżącym prawidłowość działania organu I instancji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność oceny, czy możliwe jest zastosowanie wyjątku usytuowania projektowanego obiektu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki z działką sąsiednią, na podstawie § 12 ust. 2 pkt powyższego rozporządzenia na podstawie dokumentacji projektowej zawartej w aktach sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu, że stanowisko takie podlega uzasadnieniu, popartym przepisami prawa.

Zdaniem Sądu rozpoznającego tę sprawę, treść przytoczonej oceny prawnej i wskazówek co do sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznawania sprawy, wyrażonych w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2012 r., analizowana z uwzględnieniem ustalonego stanu faktycznego sprawy uzasadnia wniosek, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie zastosował się do oceny prawnej, zaleceń oraz wytycznych zawartych w w/w prawomocnym wyroku, pomimo, iż był nim bezwzględnie związany. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, ocenie podlega badanie, czy dochodzi do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. [...] k.c.). Również przepisy Prawa budowlanego nakazujące zapewnienie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9) wskazują na to, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości może być wydane wyjątkowo, gdy są stwierdzone szczególnie uzasadnione przyczyny. Dalej Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, pomimo wyraźnej wskazówki Sądu zwartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2012 r., nie przedstawił w wydanej ponownie decyzji oceny co do tego, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki. Wypełnienie tego obowiązku nie ogranicza się do powołania treści przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, wskazujących na dopuszczalność sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, również nie może się ograniczać do wybiórczego stwierdzenia, iż projektowany budynek na działce [...] nie będzie przesłaniał projektowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], dlatego możliwe jest usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy działki nr [...] wobec spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że dla zachowania warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, dużego znaczenia nabierają m.in. zasady postępowania administracyjnego, nakazujące równe traktowanie stron oraz należyte rozważenie okoliczności sprawy. Jeżeli właściciel jednej nieruchomości zachowuje prawem przewidziane odległości usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granicy, a właściciel nieruchomości sąsiadującej ma także możliwość zachowania takich odległości przy lokalizacji obiektu budowlanego na swojej działce, to zasada równego traktowania stron przemawia przeciwko akceptacji sytuowania obiektu przy granicy, zwłaszcza gdy zostanie wykazane, iż będzie to miało negatywny wpływ na wykonywanie prawa własności działki sąsiedniej, który zachował odległość od granicy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. Nie dostrzegając i ewentualnie nie naprawiając uchybień, które nastąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wojewoda naruszył także art. 136 i 138 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K.-D. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że organy administracyjno-budowlanej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie podjęły sprawdzenia zgodności projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi powołanymi w ww. przepisach, w sytuacji gdy organy zarówno I, jak i II instancji wielokrotnie wskazywały na poczynione ustalenia w zakresie usytuowania projektowanej nieruchomości w obrębie działki nr [...] objętej inwestycją;

b) § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niezastosowanie wskazanego przepisu i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie ww. normy prawnej.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 w zw. z art. 170 ustawy P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z 13 marca 2012 r. w sytuacji, gdy ww. wskazówki nie były dostatecznie precyzyjne i jasne, aby Wojewoda Kujawsko-Pomorski mógł bez zbędnych procesów interpretacyjnych wyciągnąć zeń określone dyrektywy postępowania;

b) art. 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozpoznając ponownie niniejszą sprawę zobligowany był do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego materiał dowodowy, w sytuacji, gdy wskazany przepis zakłada jedynie uprawnienie do przeprowadzenia takowego postępowania;

c) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego materiał dowodowy w niniejszej sprawie sprowadzałoby się w istocie do potwierdzenia oczywistych danych wynikających z projektu budowlanego znajdującego się w aktach sprawy;

d) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył wskazaną normę, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje na możliwość wydania decyzji o treści identycznej jak wyżej wymieniona decyzja;

e) art. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, przez błędne przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania oraz że te naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć wskazywane uchybienia;

f) art. 133 § 1 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności oraz zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i znajdującego potwierdzenie w aktach sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazania zawarte w wyroku z 13 marca 2012 r. dotyczące oceny stanu faktycznego nie są na tyle precyzyjne, aby można z nich wyinterpretować obowiązek przeprowadzenia określonych działań procesowych przez organ II instancji. Sąd nie wskazał chociażby, że konieczne jest przeprowadzenie oględzin na miejscu inwestycji, czy też innych czynności. Skarżąca wskazała, że mimo to organ odwoławczy ponownie dokonał interpretacji oraz zastosowania § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., a w celu ustalenia szerokości działki będącej przedmiotem inwestycji, a więc w wykonaniu zalecenia Sądu pierwszej instancji, odwołał się do projektu zagospodarowania terenu, z którego wynika, że szerokość działki nr [...] objętej inwestycją wynosi 15,04m, a odległość zamierzonej inwestycji od projektowanego na działkach nr [...] oraz [...] budynku wynosi 11,00 m. Spełnione zostały wobec tego warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, a co za tym idzie możliwe jest usytuowanie spornego budynku mieszkalnego na granicy działki nr ew. [...]. Dalej wskazano, że w sprawie nie było też konieczności podejmowania przez dodatkowych czynności procesowych, ponieważ w aktach administracyjnych znajdowała się cała dokumentacja projektowa pozwalająca skontrolować zaskarżoną decyzję w sposób merytoryczny. Zatem stan faktyczny i prawny wynikający z akt sprawy pozwalał WSA w Bydgoszczy na wydanie wyroku, co do istoty sprawy. Akta pozwalały na wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej został usytuowany sporny budynek i jaka jest szerokość spornej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, jednak wszystkie one koncentrują się na wykazaniu, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji , ponownie rozpoznając tę sprawę organ odwoławczy nie naruszył art.153 P.p.s.a., a poczynione przez niego ustalenia pozwalały na uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że prawidłowo w sprawie zastosowano §12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, Dz.U.2002.75.690) dalej powoływane jako rozporządzenie oraz art.5 ust.1 pkt 8 i 9 w zw. z art.35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Dz.U.2013.1409 t.j. ) dalej powoływane jako Prawo budowlane.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Uchylając powyższą decyzję WSA w Bydgoszczy stanął na stanowisku, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie zastosował się do oceny prawnej, zaleceń oraz wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1364/11 pomimo, że był nim bezwzględnie związany. Dodać dla wyjaśnienia trzeba, że skarga kasacyjna A. K. D. od tego wyroku został oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r. w sprawie II OSK 1565/12.

W wyroku z dnia 13 marca 2012r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1364/11 WSA w Bydgoszczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej został usytuowany sporny budynek i jaka jest szerokość działki inwestorów. Oceni czy możliwe jest zastosowanie wyjątku usytuowania projektowanego obiektu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią, na podstawie §12 ust.2 pkt 1 rozporządzenia oceni dokumentację projektową.

W zaskarżonym w tej sprawie wyroku, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy, pomimo wyraźnej wskazówki Sądu zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2012 r., nie przedstawił w wydanej ponownie decyzji własnej oceny co do tego, czy i jakie względy przemawiały za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właścicieli sąsiedniej działki. Wskazał, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może również się ograniczać do wybiórczego stwierdzenia, iż projektowany budynek na działce [...] nie będzie przesłaniał projektowanego obiektu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], dlatego możliwe jest usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy działki nr [...] wobec spełnienia warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Oceniając zaskarżony wyrok w powyższym zakresie stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (str. 34 i 48 projektu budowlanego) wynika, że szerokość działki nr [...] objętej inwestycją wynosi 15,04 m. Stwierdził ponadto, że możliwe jest usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki nr [...] z czego jednoznacznie wynika, że kwestia odległości budynku od granicy została wyjaśniona, przez wskazanie że będzie usytuowany w granicy z sąsiednią nieruchomością. Nie sposób też przyjąć, jak uczynił Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie przedstawił w wydanej ponownie decyzji, własnej oceny co do możliwości usytuowania budynku w granicy nieruchomości z uwzględnieniem ochrony interesów właścicieli sąsiedniej działki. Organ odwoławczy wskazał, że odległość przedmiotowej inwestycji od projektowanego na działkach nr [...] i [...] budynku wynosi 11 m, w związku z czym planowany na działce nr [...] budynek nie będzie przesłaniał budynku (już zrealizowanego – przyp. Sądu) na w/w działkach sąsiednich.

W toku postępowania, poza zarzutem E. Z. i S. L., że budowa przez inwestorów projektowanego budynku w granicy z ich działką spowoduje możliwość uszkodzenia systemu korzeniowego drzew rosnących na terenie działki nr [...], nie zostały podniesione żadne inne istotne prawnie okoliczności wskazujące na naruszenie interesów osób trzecich, a tym samym na zaprojektowanie inwestycji objętej zaskarżoną decyzją w sposób sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Do zastrzeżeń dotyczących wpływu inwestycji na kondycję drzew odniósł się w piśmie z 19 września 2011r. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. podnosząc, że system korzeniowy drzewa iglastego gatunku sosna jest najgłębszy ze wszystkich krajowych drzew iglastych, dzięki czemu sosna zwyczajna słynie z wyjątkowo dużej stabilności, a więc trudno ocenić czy wykonywane roboty budowlane negatywnie wpłyną na system korzeniowy istniejących drzew iglastych. W oparciu o to organ pierwszej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący drzewostan, a stanowisko to nie zostało przez żadną ze stron skutecznie podważone. Dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w poprzednim wyroku z 13 marca 2012 r. podnosząc ,że argumenty co do zagrożenia dla drzewostanu zlokalizowanego na nieruchomości skarżących nie stanowią o naruszeniu interesu prawnego, ponieważ brak jest normy prawnej, która zakazywałaby budowę obiektu budowlanego w sąsiedztwie istniejącego drzewostanu, a ograniczeń w tym zakresie nie wprowadzono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia dopuszcza usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust.1 pkt.2, tj.3m, lecz nie mniejszej niż 1,5m. na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Nie ma zatem bezwzględnego zakazu budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej ani też warunku uzyskania zgody na budowę sąsiada. Nie oznacza to oczywiście, że orzekający w sprawie organ architektoniczno- budowlany związany jest warunkami technicznymi i tylko od woli inwestora zależy określenie usytuowania obiektu, które wiąże organ. Pozwolenie na budowę przy granicy aczkolwiek przewidziane przez §12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia, może być wydane gdy istnieją ku temu szczególne, uzasadniające takie usytuowanie budynku okoliczności i z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie usytuowanie spornego budynku jest zgodne z §12 ust.3 pkt 1 rozporządzenia i jak to wyżej wyjaśniono nie narusza uzasadnionych interesów właścicieli sąsiedniej nieruchomości S. L. i E. Z.. Choć uzasadnienie organu odwoławczego jak na okoliczności tej sprawy jest zbyt lakoniczne, to jednak w oparciu o dokumentację projektową, w tym ustalenia co do sposobu zagospodarowanie działki sąsiedniej nr ew. [...] (niekwestionowanego przez strony) organ ten ostatecznie doszedł do prawidłowego wniosku, że możliwe jest usytuowanie budynku inwestorów w granicy z nieruchomością sąsiednią z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z treścią art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Mieć też trzeba na uwadze, co dostrzegł organ w zaskarżonej decyzji, że organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Ocena organu jako ściśle związana z przepisami Prawa budowlanego musi w jednoznaczny sposób opierać się na dyspozycji konkretnych norm Prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 508/06, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09, z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1214/10 z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 345/11). Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega badaniu przez właściwy organ pod kątem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi (art.35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Z przytoczonych względów brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana bez wyjaśnienia sprawy z naruszeniem przepisów art.153 P.p.s.a. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. W związku z tym skoro stan faktyczny sprawy został wystarczająco wyjaśniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych solidarnie od E. Z. i S. L. na rzecz A. K. - D. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.