Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 296/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145§1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.151§1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskiem z dnia 6 lipca 2017 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie pomostu na odnodze rzeki [...] przy rondzie [...] na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu [...] zlokalizowanej w granicach administracyjnych miasta [...].

Wniosek o wznowienie postępowania uzasadniony został pozbawieniem strony możliwości udziału w postępowaniu. Żądanie wznowienia postępowania oparte zostało na fakcie własności urządzenia wodnego jakim jest jaz, kanał wodny i staw retencyjny oraz ugruntowanej linii orzeczniczej, na podstawie której budowla wodna stanowi odrębną nieruchomość, przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09. Zdaniem pełnomocnika w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do pisemnego informowania właścicieli nieruchomości, na których mają być lokalizowane inwestycje celu publicznego, o wszczęciu, o ustaleniu lokalizacji, o postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, a następnie imienne powiadomienie ich o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach oraz wydaniu decyzji.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] S.A., pierwotny właściciel urządzenia wodnego – jazu na rzece [...], użytkował go w oparciu o decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. W związku ze zmianą właściciela oraz zaprzestaniem prowadzenia działalności, z którą związana była konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jego nabywca [...] sp. z o.o. uzyskała decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...], którą decyzja z [...] września 2002 r. została wygaszona. Jednocześnie Marszałek nałożył na każdoczesnego właściciela urządzenia wodnego obowiązek jego utrzymania w związku z jego znaczeniem przeciwpowodziowym.

Mocą notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 2013 r. rep. [...] nr [...],[...] sp. z o.o. zbyła na rzecz [...] sp. z o.o. własność urządzeń wodnych, w skład których wchodził jaz, kanał wodny i staw retencyjny. Wraz z posiadaniem urządzeń wodnych, dotychczasowy ich posiadacz wydał [...] sp. z o.o. książkę obiektu budowlanego. W dokumencie tym określone zostały elementy jazu, których posiadanie uzyskał wnioskodawca i były to m.in. oznaczone na szkicu sytuacyjnym "czołowa zapora ziemna" oraz "przepust techniczny". Zgodnie z ciążącymi na nim obowiązkami, nabywca urządzenia wodnego prowadził jego okresowe przeglądy i dbał o jego sprawność.

W dniu 15 kwietnia 2017 r. pracownik wnioskodawczyni stwierdził, że przy wale czołowym prowadzone są roboty ziemne przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego. Jak ujawniła wizja lokalna, wykonany został pomost z pokryciem drewnianym na wysokości przepustu technicznego. Inwestycja przylega bezpośrednio, a nawet "kotwiczy" w tymże przedmiocie i w sposób oczywisty może ograniczać możliwość korzystania z tegoż przedmiotu prawa własności. Z tego też względu pełnomocnik uważa, że wnioskodawcę należy uznać za stronę postępowania.

W ocenie pełnomocnika brak jest podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej. Lokalizacja inwestycji nie może zostać ustalona z uwagi na fakt, że pomost uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie jazu wodnego. Po pierwsze lokalizacja pomostu uniemożliwia skorzystanie z przepustu technicznego. Jest to niezwykle istotna część jazu wodnego, która w przypadku konieczności przeprowadzenia remontu generalnego urządzenia lub jego nagłej awarii służy do odprowadzania nadmiaru retencjonowanej wody. Rodzaj przepustu powoduje, że jego wykorzystanie polega na rozkopaniu warstwy gruntu do czego użyty musi zostać ciężki sprzęt budowlany. Już z tego powodu żadna konstrukcja nie może blokować swobodnego doń dostępu. Nadto w przypadku otwarcia przepustu powstaną nurty wodne, które w sposób oczywisty oddziaływać będą na konstrukcje położone także w bezpośredniej bliskości przepustu. Z powyższymi okolicznościami całkowicie nie do pogodzenia jest umiejscowienie pomostu z elementami stałymi w postaci słupów wbitych w podłoże. Konstrukcja pomostu opiera się w części na słupach wbijanych w podłoże. Takie działanie, w przypadku wału czołowego, powodować może naruszenie jego stabilności. Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie wymienionej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.

Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. o lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. ustalającej lokalizację wymienionej inwestycji.

W toku wznowionego postępowania Burmistrz ustalił, że na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2013 r. firma [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] sprzedała na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] jaz żelbetowy usytuowany na rzece [...] na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] i nr ew. [...] z obrębu [...] będących własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi – rzeką [...], dla którego sprzedający nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której posadowiony jest jaz żelbetowy. Na podstawie tego aktu notarialnego zbyto również na rzecz [...] sp. z o.o. własność innych urządzeń wodnych takich jak: część kanału wodnego (usytuowanego na terenie działek nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...]), który prowadził wodę od jazu do stawu retencyjnego i staw retencyjny (usytuowany na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]). Działki gruntu, na których usytuowany jest kanał wodny i staw retencyjny są znacznie oddalone od urządzenia wodnego jakim jest jaz żelbetowy. Dawniej urządzenia te stanowiły jedną gospodarczą całość, niemniej po zmianach własnościowych i zaprzestaniu działalności przez [...] S.A. z siedzibą w [...] stanowią odrębne nieruchomości, które aktualnie stanowią potencjał retencyjny miasta [...].

Organ podał, że do wniosku dołączona została kserokopia książki obiektu budowlanego, w której zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy jasno określone zostały elementy jazu, których posiadanie uzyskał wnioskodawca. Elementy te zostały oznaczone na szkicu sytuacyjnym jako "czołowa zapora ziemna" oraz "przepust techniczny". Zdania tego nie podzielił w pełni organ prowadzący postępowanie. Elementy składowe jazu zostały naniesione na kopii fotomapy odręcznym opisem. W trakcie trwania postępowania wznowieniowego organ starał się ustalić elementy składowe urządzenia wodnego (jazu), na które powołuje się pełnomocnik wnioskodawcy. Zgodnie z art. 50 § 1 kpa pismem z 2 sierpnia 2017 r. Burmistrz Gminy wezwał pełnomocnika do złożenia wyjaśnień polegających na przedstawieniu księgi wieczystej z zapisami potwierdzającymi własność jazu wodnego jako odrębnej nieruchomości budynkowej stosownie do definicji nieruchomości budynkowej zawartej w art. 46 § 1 kc oraz art. 235 § 1 kc.

W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik przekazał w dniu 17 sierpnia 2017 r. pismo nr rej. [...] z którego wynika, że dla jazu, jako budowli wodnej, nie jest prowadzona odrębna księga wieczysta. Prawo własności urządzenia wodnego-jazu wynika z aktu notarialnego rep. [...] nr [...] oraz decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 nr [...]. Decyzja ta potwierdza zrzeczenie się przez [...] S.A. praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego w zakresie piętrzenia i poboru wody powierzchniowej z rzeki [...] oraz konieczność pozostawienia urządzeń wodnych służących do korzystania z wód, tj. jazu zlokalizowanego w km 5+915 rzeki [...], kanału wodnego zlokalizowanego wzdłuż Al. [...] w [...] oraz stawu retencyjnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w miejscowości [...].

Organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zwrócił się pismem z 21 listopada 2017 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki w [...] z prośbą o określenie co wchodzi w skład urządzenia wodnego usytuowanego na gruntach Skarbu Państwa pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi rzeki [...], pozostającymi w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oznaczonych jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...] zlokalizowanych w [...].

W dniu 13 grudnia 2017 r. wpłynęła do organu odpowiedź Regionalnego Zarządu, z której wynika, że skład urządzenia wodnego służącego kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (budowa, elementy składowe, funkcjonalne powiązania itp.) określa jego dokumentacja techniczna oraz decyzje administracyjne określające jego funkcjonowania. Żadnej takiej dokumentacji przedmiotowego jazu, jak podał Regionalny Zarząd, nie posiada.

W związku z tym Burmistrz Gminy na podstawie art. 50 § 1 kpa pismem z 21 grudnia 2017 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do przedłożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej budowę urządzenia wodnego wraz z jego elementami składowymi zaznaczając, że dotyczy to jazu wodnego zlokalizowanego w granicach nieruchomości Skarbu Państwa – dz. nr [...] z obrębu [...] i dz. nr [...] z obrębu [...].

W odpowiedzi pełnomocnik 18 stycznia 2018 r. poinformował, że wszelka posiadana przez wnioskodawcę dokumentacja została już przedłożona, zaś dodatkowe dokumenty Urząd może uzyskać w Archiwum Państwowym, od właściwych organów nadzoru budowlanego, od organów, które wydawały pozwolenia wodnoprawne dotyczące użytkowania jazu, od poprzedniego właściciela jazu.

Burmistrz podał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nie posiada dokumentów, na podstawie których jednoznacznie można byłoby ustalić elementy składowe jazu. Założenie wnioskodawcy, że do jazu przynależy również przepust techniczny oraz wał czołowy, bez wskazania w sposób niebudzący wątpliwości poprzez odpowiednie dokumenty, nie może w decydujący sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym.

Odnosząc się do przepustu technicznego, Burmistrz zaznaczył, że przepust ten powstał w innym okresie czasu niż jaz (najprawdopodobniej pomiędzy 1997 r. a 2009 r.). na podstawie zdjęć lotniczych można jednoznacznie ustalić, że przepust ten porośnięty jest roślinnością trawiastą i bardziej może przypominać trawnik niż urządzenie wodne. Z przedłożonej kserokopii książki obiektu budowlanego nie ma wzmianki o okresowych przeglądach technicznych tego przepustu. Analizując kwestię przepustu technicznego wątpliwości wzbudził stan techniczny tego urządzenia wodnego, a w szczególności informacja wnioskodawcy odnosząca się do jego uruchomienia mającego polegać na rozkopaniu kolejnego elementu urządzenia wodnego, jakim jest wał czołowy. Z uwagi na brak jednoznacznych dokumentów potwierdzających elementy składowe jazu oraz informację udzieloną przez pełnomocnika, organ stwierdził, że ma duże wątpliwości, czy niedrożny przepust techniczny i wał czołowy stanowią elementy składowe jazu. Podzielił natomiast zdanie wnioskodawcy, że przy wysokim stanie wód powstałe w wyniku rozkopania wału czołowego nurty wodne będą w stanie naruszyć konstrukcję pomostu drewnianego.

W wyniku postępowania organ ustalił ponadto, że budowla wodna, jaką jest jaz, jest własnością tego, kto posiada do niej tytuł prawny. W ujęciu cywilistycznym budowla wodna posadowiona na gruncie pokrytym wodą nie stanowi własności właściciela wody, ani gruntu. Jest to wyjątek od ogólnej zasady superficies solo cedit. Oznacza to, że budowla taka jest odrębną od gruntu nieruchomością budowlaną. [...] sp. z o.o. nie prowadzi odrębnej księgi wieczystej dla jazu jako budowli wodnej. Wnioskodawcy nie przysługuje więc status osoby zawiadamianej pisemnie, jak stanowi art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż własność jazu wodnego nie jest równoznaczna z własnością nieruchomości.

Od powyższej decyzji Burmistrza Gminy odwołanie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując na naruszenie art. 7, 77, 107 § 3 kpa oraz art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym i uznanie, że w skład jazu nie wchodzi przepust techniczny oraz zapora czołowa, a także art. 7a § 1 i art. 81a kpa przez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść wnioskodawcy. W odwołaniu wskazano ponadto na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji, a także naruszenie art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka uchylenia decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Prawo wodne stanowi lex specialis wobec prawa cywilnego i przewiduje w stosunku do bliżej w nim określonych urządzeń wodnych posadowionych na gruncie pokrytym wodą wyjątek od zasady superficies solo cedit. W ocenie Kolegium konsekwentnie należy przyjąć, że Prawo wodne normuje nie tylko odmiennie w stosunku do prawa cywilnego uprawnienia własnościowe do określonych w nim urządzeń wodnych, ale także, że ze względu na dominację interesu publicznego – regulacja ta jest wyczerpująca. Oznacza to, że zrzeczenie się przez stronę prawa wieczystego użytkowania ma znaczenie tylko w stosunku do rezygnacji z użytkowania wieczystego gruntu, a nie w stosunku do postawionego na nim urządzenia wodnego. Ten bowiem pozostaje w dalszym ciągu własnością strony, do czasu zadysponowania nim w sposób określony w art. 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Ponadto Kolegium podało, że na etapie wznowienia postępowania badać należy, czy brak udziału strony w postępowaniu zwykłym miał wpływ na wynik sprawy. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie wykazał jednak, w jaki sposób planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Pomost co prawda zlokalizowany jest na tej samej działce co część jazu (działka nr 29), ale w innej jej części. W ocenie Kolegium, skarżący w żaden sposób nie wykazał, że decyzja lokalizacyjna naruszyła jego interes prawny, tj. jego prawo własności do posadowionego jazu – ograniczyła czy też uniemożliwiła jego wykonywanie.

Skoro nie stwierdzono, aby brak udziału strony w postępowaniu miał wpływ na wynik sprawy, zasadnie Burmistrz Gminy odmówił uchylenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji. Kolegium podało, że bez znaczenia zaś pozostaje przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem o jego zastosowaniu można by było mówić wtedy, kiedy organ stwierdziłby podstawy do uchylenia zaskarżonej w wyniku wznowienia postępowania decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym pozostawał bez wpływu na wynik postępowania, niezbadanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] pod kątem jej zgodności z prawem, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości co do zasięgu prawa własności skarżącej;

2. art. 7a § 1 i art. 81a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie wyniku postępowania przeprowadzonego we właściwej konfiguracji podmiotowej na niekorzyść strony przez uznanie, że w przypadku wątpliwości co do prawa własności urządzenia wodnego, na którym posadowiona ma zostać inwestycja, rozstrzygnąć należy je na niekorzyść skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez uznanie, że strona, która pozbawiona została możliwości udziału w postępowaniu musi wykazać wpływ naruszenia prawa procesowego na wynik postepowania;

4. art. 146 § 2 kpa oraz art. 9, 10 § 1 kpa i art. 107 § 1 pkt 3 kpa przez uznanie, że w wyniku przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron treść decyzji nie uległaby zmianie, podczas gdy prawidłowy zasięg podmiotowy decyzji stanowi zgodnie z przepisami procedury element składowy rozstrzygnięcia;

5. art. 11, 107 § 1 pkt 6 i § 6 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wewnętrzne sprzeczności powodujące niemożność instancyjnej kontroli poprawności rozumowania organu I instancji przy rozstrzyganiu sprawy;

6. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty ewentualnie nieprzekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy wydana ona została przez organ z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa i jako taka winna zostać uchylona oraz pomimo oczywistych wad decyzji powodujących uzasadnione wątpliwości co do rozpatrzenia istoty sprawy przez organ I instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jak i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację powyższych zarzutów. Podniesiono, że organ odwoławczy nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych, ograniczył się tylko do ogólnej wykładni przepisów, jak również nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że przymiot strony skarżąca uzyskała nabywając w dniu 10 stycznia 2013 r. własność urządzeń wodnych (jaz, kanał wodny i staw retencyjny), co wykazała stosownymi dokumentami, a zatem przysługiwać jej powinno prawo do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony wraz z możliwością ochrony swoich praw poprzez umożliwienie skarżącej zweryfikowania legalności i zasadności wydania decyzji, która w bezpośredni sposób ograniczyła jej możliwość korzystania w sposób zgodny z prawem z przysługującego jej prawa własności względem wymienionych urządzeń wodnych. Nadto budowla wodna, jaką jest jaz, jest odrębną od gruntu nieruchomością budowlaną. Organ nie uznaje, aby brak udziału strony w postępowaniu miał wpływ na wynik postępowania. Uznaje, że to na stronie spoczywa ciężar wykazania, że wynik postępowania byłby odmienny. Strona wykazała, że umiejscowienie inwestycji częściowo nie tylko znajduje się na budowli wodnej stanowiącej własność skarżącej, ale i ogranicza jej użyteczność (ograniczenie możliwości wykorzystania przepustu technicznego). Przysługujące jej prawo do urządzenia wodnego, na którym posadowiona miała być inwestycja objęta decyzją, doznaje ograniczenia w wyniku jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przed rozprawą w dniu 10 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt sądowych sprawy opinię biegłego M. F. z dnia [...] lutego 2019 r. i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność techniczno-użytkowego powiązania elementów jazu w [...], urządzeń stanowiących część tego jazu, naruszenia praw właściciela urządzenia wodnego poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. Sąd postanowił nie dopuścić dowodu ze złożonej opinii biegłego.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1, 2, 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie interesu skarżącej wynikającego wprost z prawa wodnego oraz oświadczył, że skarżąca jest właścicielem urządzenia wodnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosku pełnomocnika skarżącej zgłoszonego w dniu rozprawy 10 czerwca 2019 r., którego Sąd nie uwzględnił, bowiem wniosek ten nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 tej ustawy – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 powyższej ustawy, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Opinii biegłego z [...] lutego 2019 r. przedłożonej przez stronę na etapie postępowania sądowego nie można uznać za dowód w sprawie. Opinia ta bowiem nie została sporządzona na etapie postępowania administracyjnego, jako dowód przeprowadzony przed organem w sprawie i w świetle art. 84 kpa nie ma waloru dowodu z opinii biegłego. Opinia ta ma wyłącznie cechy dokumentu prywatnego. Gdyby zaś sąd dokonał jej oceny, byłaby ona równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. W myśl bowiem art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z opinii biegłego, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Dodać należy, że złożona przez pełnomocnika skarżącej do akt sądowych sprawy opinia biegłego z 19 lutego 2019 r. nie była elementem materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez organy administracji publicznej, a co więcej nie była ona im nawet znana, gdyż złożona została dopiero na etapie postępowania sądowego. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Regulacja zawarta w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Strona mogła to uczynić na etapie postępowania prowadzonego przez organy administracyjne. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Dodać także należy, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają sądowi administracyjnemu na przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Oceniając sprawę co do jej istoty, Sąd podzielił zarzuty skargi i stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem przy wydawaniu tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej doszło do naruszeń przepisów postępowania – art. 7 kpa, art. 7a § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 81a § 1 kpa, a naruszenie tych przepisów jednocześnie pociąga za sobą naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa i art. 80 kpa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy.

Organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób dostateczny i niebudzący wątpliwości, czy brak udziału strony w postępowaniu lokalizacyjnym miał wpływ na wynik sprawy. Organy w ogóle nie zbadały czy, a jeśli tak, to w jaki sposób decyzja lokalizacyjna wpływa na prawa skarżącej, tego strona nie ma obowiązku wskazywania. Inwestycja celu publicznego może bowiem naruszać prawa strony, co może prowadzić nawet do wywłaszczenia. Organy nie zbadały, czy rzeczywiście – tak jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – pomost uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie jazu wodnego, czy lokalizacja pomostu uniemożliwi skorzystanie z przepustu technicznego. Pełnomocnik w toku postępowania podnosił bowiem, że jest to niezwykle istotna część jazu wodnego, która w przypadku konieczności przeprowadzenia remontu generalnego urządzenia lub jego nagłej awarii służy do odprowadzania nadmiaru retencjonowanej wody. Rodzaj przepustu powoduje, że jego wykorzystanie polega na rozkopaniu warstwy gruntu do czego użyty musi zostać ciężki sprzęt budowlany. Już z tego powodu, jak podnosi pełnomocnik, żadna konstrukcja nie może blokować swobodnego doń dostępu. Konstrukcja pomostu opiera się w części na słupach wbijanych w podłoże. Takie działanie, w przypadku wału czołowego, powodować może naruszenie jego stabilności. Nadto w przypadku otwarcia przepustu powstaną nurty wodne, które w sposób oczywisty oddziaływać będą na konstrukcje położone także w bezpośredniej bliskości przepustu. Sąd zauważa, że to stanowisko pełnomocnika organ pierwszej instancji podzielił w uzasadnieniu decyzji, że "przy wysokim stanie wód powstałe w wyniku rozkopania wału czołowego nurty wodne będą w stanie naruszyć konstrukcję pomostu drewnianego". Organ pierwszej instancji, mimo że, jak podał w decyzji, "ma duże wątpliwości czy niedrożny przepust techniczny i wał czołowy stanowią elementy składowe jazu", nie poczynił żadnych w tym kierunku ustaleń, by te wątpliwości usunąć. Organ, mając informację zawartą w piśmie z 8 grudnia 2018 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wskazującą, że skład urządzenia wodnego, jako służącego kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich (budowa, elementy składowe, funkcjonalne powiązania itp.) określa dokumentacja techniczna oraz decyzje administracyjne określające warunki jego funkcjonowania oraz, że RZGW w [...] nie posiada żadnej dokumentacji technicznej przedmiotowego jazu ani informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego tego urządzenia, powinien był podjąć we własnym zakresie działania zmierzające do zdobycia tych dokumentów, m.in. wystąpić o pozyskanie takiej dokumentacji do organów i osób wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącego z 10 stycznia 2018 r., tj. przez zwrócenie się do: Archiwum Państwowego, właściwych organów nadzoru budowlanego, organów, które wydawały pozwolenia wodnoprawne dotyczące użytkowania jazu, czy też do poprzedniego właściciela jazu.

Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny odnośnie zaistnienia przesłanki określonej w art. 151 § 1 kpa. Organy orzekające w sprawie w ogóle nie badały, czy decyzja lokalizacyjna narusza prawa skarżącej, czy też nie. Takich dodatkowych czynności organy całkowicie zaniechały. Również zignorowały stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zawarte w piśmie z 9 listopada 2017 r., w którym stwierdzono, że urządzenie wodne usytuowane na gruntach Skarbu Państwa pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi rzeki [...], pozostających w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w granicach nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] oraz nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w [...], stanowi odrębną od gruntu pokrytego wodami własność należącą do Spółki z o.o. [...]. Konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie przez organy orzekające w sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, bowiem dokonane ustalenia w toku ponownego postępowania mogą mieć zasadnicze dla sprawy znaczenie. Tym samym organy naruszyły wskazane na wstępie rozważań przepisy postępowania, bowiem stan faktyczny, na którym oparły się organy orzekające w sprawie nie dają podstaw do stwierdzenia, że taki stan faktyczny istnieje.

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 kpa. Organy orzekające w sprawie ograniczyły się tylko i wyłącznie do wydania decyzji i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organy doszły do tego wniosku. Powyższych ustaleń i dowodów zabrakło w aktach administracyjnych sprawy. Organy pominęły całkowicie obowiązek, a zarazem i konieczność zgromadzenia w sposób wyczerpujący w aktach sprawy materiału dowodowego, który by odzwierciedlał racje decyzyjne organów, bowiem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne znajdujące oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 kpa. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

W związku z tym organy muszą najpierw zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, również po to, by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonać kontroli sądowej zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania przez Sąd oceny wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji organy też uchybiły obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.

W szczególności zaś decyzje negatywne dla skarżącego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że stanowią one podstawę do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając kwestionowane decyzje nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zaś rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania oraz szczegółowe odniesienie się do zarzutów i stanowisk zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, w odwołaniu i w skardze, a następnie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem reguł zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienia jakiego dopuściły się organy orzekające w sprawie, czynią przedwczesną merytoryczną ocenę wydanych w sprawie decyzji, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym zasadności odmowy uchylenia ostatecznej decyzji. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, na sumę których składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200,-zł i wynagrodzenie pełnomocnika, będącego adwokatem, w wysokości 480,-zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 1800 z późn. zm.) oraz wysokość uiszczonej opłat skarbowej w wysokości 17,-zł od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.