Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,  art. 6 ust. 1,  art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 35,  art. 55 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Jerzy Bujko Sędziowie Zofia Flasińska ( spr.) Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 341/06 w sprawie ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę R. R. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [... ] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonie ulic [...] i [...].

Z ustaleń Sądu wynika, iż skarżący nabył w listopadzie 1999 r. działki oznaczone obecnie numerami [...] jako grunty rolne i leśne, które zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem ogólnym zagospodarowania Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Nr LIII/538/94 Rady Miasta B. z 24 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 17, poz. 248) przeznaczone były na cele strefy ekologicznej - zieleni parkowej Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku i objęte zakazem zabudowy dla obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem parku. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. działki te otrzymały przeznaczenie określone na rysunku planu symbolem 6 US/ZN, 4ZL, 5 ZL.

Sąd wskazał, iż teren oznaczony symbolem 6US/ZN przeznaczono w § 11 uchwały na teren sportu i rekreacji oraz zieleni objętej formą przyrody, a uzupełniająco na teren zieleni urządzonej. Teren ten stanowi rezerwę dla rozbudowy i rozwoju Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w M.. Na obszarze tym wprowadzono zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu i jego obsługą, zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej oraz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje kwestia istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Natomiast zarzuty skarżącego sprowadzające się do naruszenia przez Radę Miasta B. zasad sporządzania planu, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) są - w ocenie Sądu - niezasadne.

Sąd wskazał, iż plan miejscowy jest aktem wykonującym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także inne ustawy m.in. ustawę - Prawo ochrony środowiska, czy ustawę o ochronie przyrody. Przy uchwaleniu przedmiotowego planu bezpośredni wpływ na ustalenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 6 US/ZN, 4ZL, 5 ZL miały wymagania ochrony środowiska. Tereny te znajdują się bowiem w obrębie Zespołu Parków Krajobrazowych Chełmińskiego i Nadwiślańskiego, Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta B. oraz Strefy ochronnej pośredniej zewnętrznej cieków powierzchniowych ujęcia wody "Las Gdański". Z tego względu w polityce przestrzennej miasta nigdy nie zamierzano przeznaczyć spornych terenów pod zabudowę mieszkaniową. W uchwale Rady Miasta B. z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. przedmiotowy teren stanowi obszar sportu i rekreacji i został przeznaczony pod rozbudowę Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku. Takie samo przeznaczenie teren ten posiadał w ustaleniach poprzedniego planu miejscowego z 1994 r.

Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie obszar objęty granicami planu położony jest w obrębie terenów chronionych, które zostały utworzone na podstawie aktów prawnych obowiązujących w czasie uchwalenia tego planu. Postanowienia tych aktów oddziaływają na określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. in. poprzez ograniczenie prawa zabudowy działek stanowiących własność prywatną. Sąd wskazał także, że dopuszczenie zabudowy na tym terenie powodowałoby niszczenie i likwidację zadrzewień śródpolnych i przydrożnych. Zakaz likwidacji tych form przyrody wynika z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych.

W ocenie Sądu, postanowienia uchwały Rady Miasta B. z dnia [...]. nie naruszają przepisów Konstytucji dotyczących ochrony własności tj. art. 21, 64 ust. 3 czy art. 31 ust. 3. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była ingerencja w konstytucyjne prawa jednostki, gdyż występuje funkcjonalny związek ograniczenia tych praw z realizacją jednego z celów wskazanych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt dopuszczenia na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej. Teren, na którym znajduje się ta działka został przeznaczony pod zabudowę, w przeciwieństwie do terenu spornego, stanowiącego grunty orne i leśne. Działka ta przylega bezpośrednio do terenów zabudowanych, a przed uchwaleniem planu wydano dla tej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku R. R. podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 35, 54 i 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c., art. 28 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Sąd uznał za skuteczne pełnomocnictwo do reprezentowania Rady Miasta B. udzielone Dyrektorowi Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B., czyli wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, prowadzonej w formie zakładu budżetowego. Zdaniem skarżącego, osoba ta nie może reprezentować Rady Miasta w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż nie mieści się w kręgu osób wskazanych w art. 35 p.p.s.a. Nie jest ona bowiem pracownikiem Rady (ani Urzędu Miasta zapewniającego obsługę Radzie), ani też pracownikiem organu nadrzędnego. Sąd I instancji uznał, iż stanowisko Dyrektora MPU stanowi w niniejszej sprawie odpowiedź organu na skargę i na tej podstawie oparł swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 54 p.p.s.a. przesłanie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę stanowi wyłączny obowiązek organu, który nie może być przeniesiony w drodze pełnomocnictwa procesowego. W przedmiotowej sprawie Przewodniczący Rady Miasta przesłał do Sądu wyłącznie skargę. W pierwotnej wersji odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy przesłał do Sądu Prezydent Miasta B., nie dysponując w tej materii żadnym upoważnieniem. W ocenie skarżącego, wydanie przez Sąd wyroku na podstawie odpowiedzi na skargę nie będącej odpowiedzią organu oraz akt sprawy, które nie zostały przekazane przez organ będący stroną postępowania należy uznać za rażące naruszenie art. 54 p.p.s.a. Sąd dopuścił się ponadto naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a., gdyż przed wydaniem wyroku w tej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2006 r. o ukaranie organu grzywną w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na jego skargę.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący wskazał, iż Sąd błędnie przyjął, iż art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyłączną podstawę stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, w którym Trybunał stwierdził, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji błędnie ponadto wskazał, iż zasady sporządzania planu miejscowego określa art. 15 powołanej ustawy. Jest to bowiem przepis, który wskazuje jakie elementy powinien zawierać miejscowy plan, nie określając jednak podstaw materialnoprawnych dokonania poszczególnych jego zapisów.

Skarżący stwierdził ponadto, że Sąd I instancji, podejmując próbę uzasadnienia wprowadzenia na spornym terenie zakazu zabudowy, naruszył art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten wymienia zakazy, które mogą być ustanowione na obszarze chronionego krajobrazu. Nie ma wśród nich zakazu zabudowy na tych obszarach, z wyjątkiem zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych oraz zakazu lokalizowania takich obiektów w pasie 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Przyjęcie przez Sąd, iż zakaz zabudowy stanowi realizację zakazu likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych i przydrożnych jest rażącym naruszeniem art. 24 powołanej ustawy.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jego zdaniem, kwestia oceny zgodności z tą zasadą ustaleń przedmiotowego planu miejscowego nie stała się przedmiotem analizy Sądu, podobnie jak podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c. Skarżący podniósł, iż przedmiotowy plan prowadzi do upublicznienia terenów prywatnych, o czym świadczy fakt zakazu grodzenia terenu, obowiązek dopuszczenia możliwości realizacji ogólnodostępnego ciągu pieszo-rowerowego, przeznaczenie terenu pod sport i rekreację wyłącznie z wykorzystaniem obiektów, budowli i urządzeń terenowych, bez możliwości realizacji tej funkcji w obiektach kubaturowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, iż pełnomocnik reprezentujący Radę przed WSA w B. dysponował pełnomocnictwami udzielonymi mu przez Prezydenta Miasta B. oraz Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B. Rada Miasta umocowała Dyrektora MPU jako pracownika gminnej jednostki organizacyjnej właściwej w dziedzinie planowania przestrzennego do udzielania dalszych pełnomocnictw radcom prawnym. Odpowiedź na skargę była złożona dwukrotnie, raz przez Prezydenta Miasta, a drugi raz przez pełnomocnika Rady Miasta.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego organ wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z 2005 r. Polityka Miasta odnośnie spornych terenów jest jednolita i ustalona od lat. Kwestionowane zapisy znajdowały się również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie naruszył konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności oraz proporcjonalności, wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonie ulic [...] i [...] zakaz zabudowy mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolami 6 US/ZN, 4ZL, 5 ZL, na którym znajdują się działki będące własnością skarżącego.

Odnosząc się do tego zarzutu, na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na cele te można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 ustawy).

Przy uchwalaniu planu miejscowego gmina ma obowiązek uwzględnić także regulacje powołanej ustawy, które stanowią istotne ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości. Zauważyć należy, iż działki będące własnością skarżącego położone są na terenach oznaczonych symbolami 6 US/ZN, 4ZL, 5 ZL. Z ewidencji gruntów wynika, iż na obszarach oznaczonych symbolami 4 ZL i 5 ZL znajdują się grunty leśne, natomiast na terenie oznaczonym symbolem 6 US/ZN znajdują się użytki rolne. Grunty te podlegają ochronie na podstawie przepisów powołanej ustawy, z których wynika, iż generalnie nie mogą one być przeznaczone pod zabudowę. Ewentualna zmiana przeznaczenia tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagałoby uzyskania przez gminę zgody właściwych organów, określonych w art. 7 ust. 2 ustawy. Bezspornym jest, iż skarżący, nabywając przedmiotowe działki w 1999 r. wiedział, iż są to grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako rolne i leśne i może z nich swobodnie korzystać, prowadząc gospodarkę rolną lub leśną.

Słusznie Sąd I instancji podkreślił, iż w związku z tym, że na spornych terenach znajdują się grunty rolne i leśne o dużych walorach krajobrazowych, na których wprowadzono różne formy ochrony przyrody gmina od wielu lat prowadzi jednolitą politykę przestrzenną w stosunku do tych terenów. Skarżący kwestionuje zwłaszcza przeznaczenie w przedmiotowym planie terenów oznaczonych symbolem 6 US/ZN dla celów sportu i rekreacji, a w szczególności na rozbudowę Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w M. Zauważyć trzeba, iż ustalając takie przeznaczenie spornego terenu, gmina związana była przede wszystkim postanowieniami uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] . Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie. Nie jest to akt prawa miejscowego, lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ wykonawczy gminy przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu dokonuje analizy dotyczącej stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 ustawy), a po podjęciu tej uchwały - sporządza projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 17 pkt 4 ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Ustalenia planu miejscowego, będące konsekwencją zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą być więc skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

W niniejszej sprawie teren objęty przedmiotowym planem położony jest w Strefie Skarpy Północnej obejmującej M., północną część R. i J, oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. symbolem II S1. W strefie tej wyznaczono obszary: usług sportu i rekreacji, mieszkalnictwa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, zieleni parkowej, krajobrazowej, ochronnej oraz lasów ochronnych. Obszar oznaczony w miejscowym planie symbolem 6 US/ZN na rysunku Studium oznaczony został jako obszar rekreacji i sportu. W części tekstowej Studium w rozdziale 3.4.17. pkt 2 określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu tego terenu, które polegać mają głównie na zachowaniu i modernizacji istniejących obiektów oraz infrastruktury z zakresu sportu i rekreacji związanych z Leśnym Parkiem Kultury i Wypoczynku oraz na rozwoju i rozbudowie tego Parku poprzez np. budowę nowych obiektów wraz z infrastrukturą towarzyszącą związanych ściśle z funkcją obszaru. Przeznaczenie przez Radę Miasta spornego terenu oznaczonego symbolem 6 US/ZN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w rejonie ulic [...] i [...] było więc konsekwencją wskazanych zapisów Studium. Takie ustalenie przeznaczenia tego terenu w zaskarżonej uchwale może więc być skutecznie kwestionowane przez skarżącego w razie stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B.

Zasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Sąd uznał bowiem, że dopuszczenie zabudowy na spornym terenie pociągałoby za sobą likwidację i niszczenie zadrzewień śródpolnych i przydrożnych, których ochrona wynika z art. 24 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu I Instancji, samo położenie nieruchomości prywatnych w obrębie terenów chronionych jest wystarczającą podstawą do ograniczenia prawa zabudowy tych nieruchomości.

Na wstępie podkreślić trzeba, iż w art. 24 ust. 1 ustawy wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Jednak zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony określa każdorazowo wojewoda w rozporządzeniu wyznaczającym taki obszar lub rada gminy w stosownej uchwale (art. 23 ust. 2, art. 23 ust. 4 ustawy). W niniejszej sprawie działki będące własnością skarżącego położone są w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta B., utworzonego rozporządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr 9/91 z dnia 14 czerwca 1991 r. w sprawie utworzenia 22 obszarów krajobrazu chronionego w województwie bydgoskim (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 17, poz. 275), zmienionym następnie rozporządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr 201/931 z dnia 28 czerwca 1993 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia 22 obszarów krajobrazu chronionego w województwie bydgoskim (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 11, poz. 147). W dniu podjęcia przez Radę Miasta B. zaskarżonej uchwały obowiązywało również rozporządzenie Wojewody Kujawsko -Pomorskiego Nr 11 z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 72, poz. 1375). W § 3 tego rozporządzenia określone zostały zakazy obowiązujące na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w załączniku do tego rozporządzenia m. in. na Obszarze Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta B. W rozporządzeniu tym nie wprowadzono generalnego zakazu zabudowy na terenie chronionym, a jedynie ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 czerwca 2005 r.). W tym stanie prawnym nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż sam fakt, że dany teren jest położony w obrębie obszaru chronionego krajobrazu przesądza o uprawnieniu gminy do wprowadzenia na nim zakazu zabudowy mieszkaniowej. Zakaz taki musi bowiem wyraźnie wynikać z przepisów aktu prawnego, na mocy którego utworzono obszar chronionego krajobrazu lub innych aktów prawnych wprowadzających na tym obszarze ograniczenia, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest więc błędne, co nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż za zasadnością wprowadzenia przez gminę zakazu zabudowy na spornym terenie przemawiają inne, przedstawione powyżej argumenty.

Skarżący podniósł ponadto w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 p.p.s.a., twierdząc, iż Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w B., któremu Rada Miasta uchwałą z dnia [...] udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest do tego uprawniony w świetle tego przepisu, gdyż nie jest on ani pracownikiem Rady, ani Urzędu Miasta. Zgodnie z art. 35 § 2 p.p.s.a. pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, iż Rada Miasta jest organem gminy, który nie zatrudnia pracowników, gdyż jej obsługę zapewnia organ wykonawczy gminy. Zgodnie z § 17 uchwały Rady Nr XLIV/951/05 z dnia 30 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta B. obsługę Rady Miasta i jej organów zapewnia Prezydent Miasta poprzez Biuro Rady Miasta, wchodzące w skład Urzędu Miasta. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Bydgoszczy jest jednostką budżetową utworzoną w celu wykonywania zadań własnych Miasta i zadań organów gminy w zakresie ładu przestrzennego (§ 1 ust. 1 Statutu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy stanowiącego załącznik do uchwały Rady Nr LXXIII/1399/06/06 z dnia 20 września 2006 r.). Nadzór nad działalnością tej jednostki sprawuje Prezydent Miasta Bydgoszczy (§ 1 ust. 2 Statutu), który wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec Dyrektora Pracowni (§ 6 ust. 1 Statutu). Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej nie jest wprawdzie pracownikiem Urzędu Miasta Bydgoszczy, lecz jako pracownik gminnej jednostki budżetowej, która wykonuje zadania zarówno Prezydenta, jak i Rady Miasta w zakresie ładu przestrzennego, a w szczególności opracowuje projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może on reprezentować Radę Miasta w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na uchwałę tego organu w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym niezasadny jest także podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 54 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji wyroku na podstawie odpowiedzi na skargę nie będącej odpowiedzią Rady Miasta. W dniu 26 września 2006 r. Dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej złożył Sądzie odpowiedź na skargę. Zgodnie z art. 39 pkt 1 p.p.s.a. pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Pełnomocnictwo udzielone uchwałą Rady Miasta z dnia 20 września 2006 r. Dyrektorowi Pracowni, jako pełnomocnictwo ogólne obejmowało więc również umocowanie do sporządzenia i podpisania pisma procesowego, jakim jest odpowiedź organu na skargę.

Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie art. 55 p.p.s.a. w związku z tym, że Sąd przed wydaniem wyroku w tej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2006 r. o ukaranie organu grzywną w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na jego skargę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż postępowanie w sprawie o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy w ustawowym terminie jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania wszczętego na skutek wniesienia tej skargi. Podobne stanowisko wyrażane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 10 sierpnia 2005 r., I OZ 803/05, Lex nr 238555, postanowienie NSA z 29 września 2006 r., II OSK 1565/06, Lex nr 237137). Rozpoznanie wniosku skarżącego w tym zakresie nie musi więc poprzedzać wydania przez Sąd orzeczenia rozstrzygającego o zasadności jego skargi. Rozpoznanie tego wniosku w niniejszej sprawie nie mogło mieć również żadnego wpływu na orzeczenie Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta B., gdyż w postępowaniu w przedmiocie ukarania organu grzywną Sąd ma obowiązek badać jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 55 § 1 p.p.s.a., a nie rozstrzygać o zasadności skargi.

Uznając, iż zaskarżone orzeczenie pomimo czyściwo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.