Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2024/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 1,3 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Jadwiga Smołucha Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi D.Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowo-Akcyjnej w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania D. S.A. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił wnioskującej Spółce wydania pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego z usługami w części parteru oraz wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą na terenach olimpijskich w W. przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], obręb [...]). Do wniosku dołączono Projekt budowlany opracowany przez arch. A. S..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że odmowa pozwolenia nastąpiła ze względu na sprzeczność określonego projektem zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie planowanej funkcji obiektu oraz jego wysokości.

Od ww. decyzji, w ustawowym terminie, Spółka wniosła odwołanie zarzucając organowi ochrony zabytków brak kompetencji do badania zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono także otrzymanie wytycznych konserwatorskich do prac projektowych nad budynkiem (pismo z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz z dnia 16 maja 2016 r.).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz wskazał, że kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają z faktu, że działka gruntu objęta planowaną inwestycją znajduje się na terenach olimpijskich wpisanych do rejestru zabytków wraz z położonymi na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem, co wynika z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 1991 r., nr rejestru [...]. Przy czym, odkryte baseny sportowo-rekreacyjne, obecnie nie użytkowane i położone na planowanej do zabudowy nieruchomości gruntowej, nie zostały wymienione w załączniku do ww. decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że teren, którego częścią jest wnioskowana do zabudowy działka, chroniony jest także na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ulicy [...] i alei [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.).

Następnie podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. z późn. zm.), zgodnie z którym prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wypisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w art. 36 ww. ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ocena organu ochrony zabytków powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Minister podkreślił, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa, zatem ograniczenia, zakazy i nakazy, związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego.

Organ odwoławczy podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 8 dotyczącym ustalenia strefy ochrony konserwatorskiej przedmiotem ochrony objęto układ urbanistyczny z zespołem obejmującym tereny olimpijskie wraz z położonymi na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem (ust. 1 pkt 1); ukształtowanie nowej zabudowy z przeważającym udziałem form horyzontalnych (pkt 3), a także kształtowanie podziałów elewacji oraz brył budynków w nawiązaniu do stylistyki modernistycznej, z wykorzystaniem takich materiałów, jak wypalana cegła klinkierowa, kamień, drewno, szkło oraz surowy, wysokiej, jakości beton (pkt 5). Ponadto, planowana pod nową zabudowę działka nr [...], obręb [...], położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 8US. Dla tego obszaru ustalono przeznaczenie: kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, uczelnie wyższe, zabudowa zamieszkiwania zbiorowego, usługi, zieleń parkowa, skwery, infrastruktura drogowa, obiekty infrastruktury technicznej. Tymczasem, jak podkreślił organ odwoławczy, z projektu budowlanego dołączonego do wniosku wynika, że zamierzenie inwestycyjne stanowi obiekt hotelowo-usługowy, którego druga i trzecia kondygnacja przeznaczona jest pod apartamenty hotelowe. W konsekwencji, w ocenie Ministra, prawidłowo stwierdził organ I instancji, że realizacja w tym obszarze budynku o funkcji mieszkalnej bądź hotelowej jest sprzeczna z powyższymi ustaleniami planu miejscowego. Potwierdza to także § 4 ww. planu, ustalający poszczególne kategorie przeznaczenia terenu. W paragrafie tym zdefiniowano bowiem pojęcie "zabudowy zamieszkania zbiorowego" (pkt 2) odrębnie od definicji "obiektów hotelowych" (pkt 12). Organ odwoławczy podniósł, że z wyjaśnienia w planie terminu "zabudowa zamieszkiwania zbiorowego" jednoznacznie wynika, że przez to określenie nie można rozumieć obiektów należących do innej kategorii przeznaczenia, a zatem nie mogą być to "obiekty hotelowe". Według planu przez określenie "zabudowa zamieszkiwania zbiorowego" należy rozumieć obiekty czasowego zamieszkiwania uczniów, studentów i pracowników, w tym internaty, bursy, domy studenckie i asystenckie, wraz z obiektami towarzyszącymi, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia.

W ocenie organu II instancji, brak jest natomiast sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego w zakresie wysokości projektowanego obiektu, bowiem w planie dopuszczalną wysokość dla zabudowy zamieszkiwania zbiorowego określono liczbą kondygnacji - nie więcej niż 3 kondygnacje (lecz nie więcej niż 18 m dla każdego budynku lub budowli). Tym samym, w tym zakresie, planowane zamierzenie o trzech naziemnych kondygnacjach i wysokości do 15,74 m, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w obrębie ulicy [...] i alei [...].

Jednocześnie, niezależnie od oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, organ odwoławczy stwierdził negatywny wpływ wnioskowanego zamierzenia na chronione wartości zabytkowe terenów olimpijskich. Organ podniósł, że działka gruntu objęta planowaną inwestycją położona jest w obrębie układu urbanistycznego i zespołu zabudowy o jednorodnym przeznaczeniu i funkcjach poszczególnych obiektów. Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że "historyczny układ urbanistyczny" jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zaś "historyczny zespół zabudowy" to - stosownie do pkt 13 ww. przepisu - powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zatem, jak wyjaśnił Minister, organ ochrony zabytków jest uprawniony do ochrony zabytkowego obszaru także pod względem funkcji poszczególnych obiektów planowanych na tym terenie.

Wobec powyższego, w jego ocenie, budowa budynku o funkcji mieszkaniowej czy hotelowej na historycznie ukształtowanych terenach olimpijskich o jednorodnej funkcji sportu i rekreacji, stanowi niedopuszczalną także z punktu widzenia konserwatorskiego ingerencję w zabytkowy obszar stanowiący kompleks obiektów sportowych.

Ponadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że wydane dla Spółki (w stycznia i maju 2016 r.) przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. wytyczne konserwatorskie nie mają wpływu dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zalecenia konserwatorskie, wydane na wniosek właściciela zabytku na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowią tzw. przyrzeczenie administracyjne (w formie pisma), w celu umożliwienia lub ułatwienia jego adresatowi podjęcie działań przygotowawczych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, a tym samym są one wiążące dla organu administracji publicznej, który je wydał, ograniczając na przyszłość ramy uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji w trybie art. 36 ustawy, w zakresie objętym tymi zaleceniami. Jednocześnie Minister zauważył, że w powyżej wymienionych pismach organ I instancji nie zawarł wytycznych odnośnie do funkcji projektowanego obiektu, ta bowiem, została jednoznacznie określona w obowiązującym planie miejscowym. W przedmiotowych zaleceniach konserwatorskich Miejski Konserwator Zabytków w W. sprecyzował jedynie swoje oczekiwania względem architektonicznych rozwiązań nowoprojektowanego obiektu.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. D.S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna wniosła skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji jak również decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. (działającego z upoważnienia Prezydenta [...]) oraz zasądzenia na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieodpowiadającej prawu, ponieważ organ wadliwie przyjął, że "przedmiotowe zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie funkcji nowoprojektowanego obiektu, co przekłada się także na niedopuszczalność wnioskowanego zamierzenia pod względem konserwatorskim", podczas gdy wiążące są dla organu, co do zasady, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie ustalenia miejscowego planu, w zakresie, w jakim dotyczą ochrony zabytku i w tej sferze zaplanowana zabudowa nie narusza wartości zabytkowych terenów olimpijskich, a tym samym zachodziły podstawy do wydania decyzji pozytywnej;

2) § 28 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] i alei [...] w W. (dalej: "mpzp"), poprzez wadliwe uznanie, że budynek zamieszkania zbiorowego z usługami w części parteru przewidujący m.in. apartamenty hotelowe jest niezgodny z mpzp, bowiem - jak wskazał organ - budynek o funkcji mieszkalnej bądź hotelowej jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy organ zupełnie pominął, że przeznaczenie terenu pt. zabudowa zamieszkiwania zbiorowego obejmuje obiekty podobne do obiektów czasowego zamieszkiwania uczniów, studentów i pracowników, a do takich należy zaliczyć zaplanowany apartament hotelowy, który jednocześnie nie stanowi pokoju hotelowego, motelowego czy pensjonatowego;

3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że zaplanowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji, czym organ naruszył ustawowo określone kompetencje innego organu, tj. organu administracji architektoniczno - budowlanej;

4) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przyjęcie, że cyt. "budowa budynku o funkcji mieszkaniowej czy hotelowej na historycznie ukształtowanych terenach olimpijskich o jednorodnej funkcji sportu i rekreacji stanowi niedopuszczalną (...) z punktu widzenia konserwatorskiego ingerencję w zabytkowy obszar stanowiący kompleks obiektów sportowych", podczas gdy lokalny uchwałodawca określając przeznaczenie terenu o symbolu 8US nie przewidział na tym terenie wyłącznie obiektów sportowych, co przesądza o przewidzianej zmianie charakteru tego terenu (wprowadzenie innych funkcji);

5) art. 27 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] stycznia 2016 r., stanowiących wiążącą "zinstytucjonalizowaną formę przyrzeczenia publicznego" - cyt. "nie zawarł wytycznych odnośnie do funkcji projektowanego budynku, ta bowiem została jednoznacznie określona w obowiązującym planie miejscowym", w sytuacji, w której Spółka załączyła do wniosku o wydanie wytycznych konserwatorskich koncepcję budynku wielofunkcyjnego przy ul. [...], a Miejski Konserwator Zabytków nie zgłosił w tej materii żadnych zastrzeżeń, pomimo że w przedmiotowych zaleceniach wskazał na regulacje wynikające z mpzp, co jednoznacznie przesądza o tym, że nie miał żadnych obiekcji do funkcji budynku wielofunkcyjnego;

6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez odmowę wydania pozwolenia konserwatorskiego dla planowanego przez Spółkę zamierzenia budowlanego w sytuacji jej zgodności z mpzp, w szczególności w zakresie, w jakim plan ten zawiera ustalenia istotne z punktu widzenia ochrony zabytków oraz z uwagi na fakt, że realizacja tego zamierzenia nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego układu urbanistycznego, a więc działanie organu ochrony konserwatorskiej jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i narusza zasadę praworządności i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, a uzasadnienie skarżonej decyzji narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie dokonał oceny sprawy w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] odmawiającą uzgodnienia projektu i udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (obszarowo): według dokumentacji opracowanej przez arch. A. S..

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa"), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotowe roboty budowlane (wynikające z projektu załączonego do wniosku inicjującego niniejsze postępowanie), wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w tym wypadku - na mocy stosownego Porozumienia z dnia 5 września 2011 r. - Miejskiego Konserwatora Zabytków), we wskazanym trybie i na podstawie przytoczonego przepisu, albowiem działka nr ewid. [...], [...], obręb [...], na której planowane jest zamierzenie inwestycyjne, stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej tzw. "terenów olimpijskich", wpisanych do rejestru zabytków wraz z położonymi na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem – na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r.

Dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze) nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy do zabytków nieruchomych zalicza się zaś w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół zabudowy to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ww. ustawy). Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w rozumieniu ww. przepisu oznacza, że również obiekt, czy też teren obejmujący sporną działkę, znajdujące się na jego obszarze – są objęte ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków tego układu. W konsekwencji, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje różne formy sprawowania ochrony, w efekcie: zabytkiem nie musi być tylko konkretny obiekt budowlany, ale również układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, a także ich poszczególne elementy.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy podkreślić należy, że planowana inwestycja zlokalizowane jest na działce nr ewid. [...], obręb [...], będącej częścią tzw. terenów olimpijskich podlegających ochronie konserwatorskiej. Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 1991 r. pod numerem rejestru [...] "tereny olimpijskie wraz z położonymi na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem, w W., obręb [...] w granicach działki geodezyjnej nr [...] – 1 pomiędzy ul. [...], ul. [...] i rzeką [...]" - zostały wpisane do rejestru zabytków".

Z tych powodów nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że ochronie konserwatorskiej nie podlegają wszystkie elementy układu w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy albowiem przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków oraz nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Nie można podzielić także zarzutu skargi, że okoliczność nie wymienienia odkrytych basenów sportowo-rekreacyjnych (nie użytkowanych od ponad 30 lat) w załączniku do decyzji wpisującej tereny olimpijskie do rejestru zabytków, wyklucza także ochronę konserwatorską. Wskazać bowiem należy, że o ile w załączniku nr 1 stanowiącym integralną część decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. wprost nie wymieniono (wśród pięciu punktów) odkrytych basenów sportowo-rekreacyjnych, jednakże stwierdzono, że: "Tereny olimpijskie posiadają ponadto historycznie ukształtowane bieżnie, pola marsowe, trybuny ziemne, strzelnice, korty tenisowe i inne (...)". W ocenie Sądu taki zapis koreluje z sentencją decyzji i obejmuje także teren odkrytych basenów sportowo-rekreacyjnych.

Jednocześnie zakres ochrony działki objętej inwestycją określają ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] i alei [...] w W. – uzgodnionego z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Skutkiem uzgodnienia ww. planu jest obowiązkowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej. Wskazać następnie należy, że procedując w trybie przewidzianym w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ konserwatorski ma za zadanie zbadać, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, w tym przypadku: zabytek rozumiany jako założenie urbanistyczne z zespołem obejmującym tereny olimpijskie wraz z położonym na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem. Taka też analiza, zdaniem Sądu, została przeprowadzona w niniejszej sprawie, a odzwierciedleniem tego jest uzasadnienie decyzji organu II instancji wydane w tej sprawie.

Zasadnie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego, uznał, iż przedstawiony do akceptacji projekt budowlany jest z tymi zapisami niezgodny w zakresie funkcji.

I tak w § 8 planu, dotyczącym strefy ochrony konserwatorskiej wskazano, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny z zespołem obejmującym tereny olimpijskie wraz z położonymi na nich obiektami oraz historycznie ukształtowanym terenem (ust. 2 pkt 1). W strefie tej przedmiotem ochrony są także: ukształtowanie nowej zabudowy z przeważającym udziałem form horyzontalnych (pkt 3), oraz kształtowanie podziałów elewacji oraz brył budynków w nawiązaniu do stylistyki modernistycznej, z wykorzystaniem takich materiałów, jak wypalana cegła klinkierowa, kamień, drewno, szkło oraz surowy, wysokiej, jakości beton (pkt 5). Działka nr ewid. [...], obręb [...], położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem 8US, dla którego ustalono przeznaczenie: kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, uczelnie wyższe, zabudowa zamieszkiwania zbiorowego, usługi, zieleń parkowa, skwery, infrastruktura drogowa, obiekty infrastruktury technicznej (§ 28 ust. 1 planu). W § 28 ust. 2 planu przewidziano zaś obowiązujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Prawidłowo więc stwierdził organ odwoławczy, że skoro z projektu budowlanego dołączonego do wniosku wynika, iż zamierzenie inwestycyjne stanowi obiekt hotelowo-usługowy, którego druga i trzecia kondygnacja przeznaczona jest pod apartamenty hotelowe, to nie ulega wątpliwości, że realizacja w tym obszarze budynku o funkcji mieszkalnej bądź hotelowej jest sprzeczna z powyższymi ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Z wyjaśnienia bowiem, zawartego w planie, co do terminu "zabudowa zamieszkiwania zbiorowego" jednoznacznie wynika, że przez to określenie nie można rozumieć obiektów należących do innej kategorii przeznaczenia, a zatem nie mogą być to "obiekty hotelowe". W § 4 pkt 2 planu zdefiniowano pojęcie "zabudowy zamieszkania zbiorowego" odrębnie od definicji "obiektów hotelowych" (pkt 12). Przez określenie "zabudowa zamieszkiwania zbiorowego" należy rozumieć obiekty czasowego zamieszkiwania uczniów, studentów i pracowników, w tym internaty, bursy, domy studenckie i asystenckie, wraz z obiektami towarzyszącymi, a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia". W konsekwencji, nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że zakres sformułowania terminu "zabudowa zamieszkiwania zbiorowego" dopuszcza realizację obiektów takich jak opisano we wniosku. Skarżąca swoje stanowisko opiera na tym, że zaplanowane (na terenie działki, po rozbiórce basenów) w części projektowanego budynku apartamenty hotelowe stanowią obiekty podobne do obiektów czasowego zamieszkiwania uczniów, studentów i pracowników. Tego stanowiska Sąd nie podziela. Spółka pomija to, że w projekcie inwestycji przewidziano na kondygnacjach od drugiej wzwyż "20 lokali o średniej wielkości mieszkania 200 m2", określanych w innym miejscu jako "apartamenty hotelowe". Ponadto dla każdego z apartamentów przylega taras o powierzchni ok. 100 m2, zaś pod całością zabudowy zlokalizowano wielostanowiskowy parking podziemny ze 189 miejscami postojowym. Trudno więc przyjąć, że budynek ten spełnia wymogi definicji "zabudowy zamieszkiwania zbiorowego" (zawartej w planie) i nie jest "obiektem hotelowym".

Słusznie więc organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu sprzeczności zaproponowanych w projekcie rozwiązań architektonicznych z wyrażonymi w miejscowym planie warunkami ochrony konserwatorskiej.

Prawidłowo też zostało wywiedzione przez organy, że lokalizacja tego rodzaju obiektu (de facto wyłącznie o funkcji mieszkalno – apartamentowej) na historycznie ukształtowanych terenach olimpijskich ingeruje (z punktu widzenia konserwatorskiego) w zabytkowy kompleks obiektów sportowych.

Sąd nie aprobuje także zarzutu skargi, sprowadzającego się do twierdzenia, że skoro Miejski Konserwator Zabytków nie zgłosił zastrzeżeń w zakresie koncepcji budynku wielofunkcyjnego przy ul. [...] a w zaleceniach konserwatorskich wskazał na regulacje wynikające z mpzp - to jednoznacznie przesądza o tym, że nie miał żadnych wątpliwości co do funkcji tego budynku. Uszło jednak uwadze skarżącej Spółce, że organ przekazując wytyczne konserwatorskie w czterech punktach, w żadnym z nich nie wypowiedział się odnośnie funkcji projektowanego budynku. Miejski Konserwator Zabytków wyraźnie wskazał, że prowadzenie inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] wymaga uzyskania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. w formie decyzji administracyjnej.

W konsekwencji, Sąd nie podziela wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Organy wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji wydanej m.in. w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.