Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 250/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1,2 pkt 3,6 art. 15 ust. 1, art. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 9 stycznia 2006 r. nr XLIX/933/06 w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi Współczesnemu w Szczecinie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 stycznia 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 9 stycznia 2006 r. Nr XLIX/933/06 w sprawie nadania Statutu Teatrowi Współczesnemu w Szczecinie – stanowiącego załącznik do uchwały, zarzucając skarżonej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na obrazie:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1785 ze zm. - dalej jako "u.s.g.")

i art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu

i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm. - dalej jako "u.p.d.k.") poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i zawarcie w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania,

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 2 u.p.d.k. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 11 Statutu sposobu likwidacji Teatru,

3) art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w treści § 5 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez Teatr działalności innej niż kulturalna,

4) art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że Rada Miasta Szczecin w dniu

9 stycznia 2006 r. na podstawie art. 13 ust. 1 u.p.d.k. podjęła uchwałę nr XLIX/933/06 w sprawie nadania Statutu Teatrowi Współczesnemu w Szczecinie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 marca 2006 r. i weszła w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia. Następnie skarżona uchwała była zmieniana na mocy: uchwały Rady Miasta Szczecin nr XLVI/1169/10 z dnia 26 kwietnia 2010 r. oraz uchwały Rady Miasta Szczecin nr XIX/537/12 z dnia 4 czerwca 2012 r. Ostatecznie tekst jednolity uchwały został ustalony uchwałą nr XXVII/800/13 Rady Miasta Szczecin z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie nadania Statutu Teatrowi Współczesnemu w Szczecinie.

Następnie, po zacytowaniu treści art. 13 ust. 2 u.p.d.k. Prokurator wskazał,

że przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Statut Teatru Współczesnego nie może wykraczać poza materię przewidzianą w tym unormowaniu. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte statutem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "statut zawiera", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej i regulować wszelkie kwestie wymienione w tym przepisie.

Zdaniem Prokuratora, miejscowy prawodawca przekroczył przyznane mu upoważnienie ustawowe, albowiem w treści § 6 ust. 4 Statutu określił sposób odwoływania dyrektora naczelnego poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania.

Nadto, uchwałodawca w § 11 Statutu przekroczył ustawowe upoważnienie poprzez uregulowanie materii nieprzewidzianej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k., to jest sposobu likwidacji Teatru.

Mając na względzie powyższe skarżący skonstatował, że skoro brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale – jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 13ust. 2 u.p.d.k., to uchwałodawca poprzez uregulowanie ww. kwestii dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 u.p.d.k.

Dalej skarżący podniósł, że w § 5 ust. 3 skarżonej uchwały ograniczono się do wskazania, że Teatr może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami, a środki mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie jedynie do postanowień odrębnych przepisów. Takie uregulowanie nie wypełnia kompetencji wynikających z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k., albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest też dopuszczalne odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. II SA/Wa 750/16).

W ocenie Prokuratora, uchwałodawca naruszył także obowiązujące "Zasady techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP"), albowiem w § 7 ust. 4 Statutu powtórzył treść art. 13 ust. 3 u.p.d.k. Wadą naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 137 i 143 ZTP dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 13 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny, bądź też ustanawiają przepisy nie mające charakteru normatywnego. Sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - powinny być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Nie istnieją, istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w statucie zapisu ustawowego. Każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw

i rozporządzeń. Według Prokuratora należałoby wystrzegać się dokonywania w akcie prawa miejscowego nawet dosłownych powtórzeń, gdyż przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwość interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionymi) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty za chybione. Według organu, uregulowanie w § 6 ust. 4 Statutu postanowienia określającego upoważnienie Prezydenta nie tylko do powołania, ale również odwołania dyrektora teatru trudno uznać za przypisanie kompetencji przez organ Prezydentowi Miasta, skoro upoważnienie w tym zakresie wynika z przepisów zarówno ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jak i ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 30 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Z kolei uregulowanie w § 11 ust. 2-5 Statutu ma charakter wyłącznie informacyjny, stąd nie można przyjąć, iż przedmiotowy zapis powoduje nieważności uchwały. Odnośnie zarzutu dotyczącego ujęcia w treści § 5 ust. 3 uchwały w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez teatr działalności innej niż kulturalna wskazano, że art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. nie precyzuje, jak postanowienia w tym zakresie powinny zostać sformułowane, w szczególności nie określa stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie. Zwrócono także uwagę, że zakresy działalności statutowej zostały określone w § 4 Statutu, w którym wskazane zostały m.in. promocja lokalnego środowiska teatralnego, edukacja w dziedzinie kultury i sztuki teatralnej. Nadto w ocenie organu, powtórzenie w § 8 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. ma również walor informacyjny. W przypadku u.p.d.k. przepis dotyczący regulaminu organizacyjnego wskazuje na odrębny akt, stąd też informacja zawarta w statucie, że istnieje odrębny, "szczegółowy" akt, który jest przyjmowany w specjalny sposób (opinia organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego

(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym w związku

z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest z kolei uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co wynika z wykładni a contrario art. 91 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1675/18, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r.sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 625/11, wyroki dostępne w internetowej bazie CBOSA pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast sąd, nie stosuje sankcji nieważności w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości i możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Przedmiotem skargi, a tym samym i kontroli sądowej jest uchwała Rady Miasta Szczecin z dnia 9 stycznia 2006 r. nr XLIX/933/06, mocą której nadano Statut Teatrowi Współczesnemu w Szczecinie, stanowiący załącznik do uchwały.

Zgodnie z zasadą legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z uwagi na to,

że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 13 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl którego instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora.

Stosownie do art. 13 ust. 2 u.p.d.k. statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,

2) zakres działalności,

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,

4) sposób uzyskiwania środków finansowych,

5) zasady dokonywania zmian statutowych,

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Analizując przytoczone wyżej uregulowania zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 u.p.d.k. zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu instytucji kultury, natomiast granice tego upoważnienia ustawodawca sprecyzował w ust. 2 pkt 1 - 6 u.p.d.k. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że treść statutu musi odpowiadać delegacji ustawowej i regulować wszystkie wymienionej w niej kwestie, a także pozostawać w zgodności z zasadami techniki prawodawczej, jednakże argumentacja skargi o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim chybiony jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i zawarcia w § 6 ust. 4 Statutu zasad odwołania dyrektora naczelnego poprzez przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. upoważnia Radę Miasta wyłącznie do określania sposobu powołania dyrektora, zaś przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. co do sposobu odwołania dyrektora odsyła do trybu jego powołania.

W § 6 ust. 4 Statutu postanowiono, że dyrektora naczelnego powołuje i odwołuje Prezydent Miasta w trybie przewidzianym ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzeniem Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu oraz w których odwołanie dyrektora następuje po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (Dz.U. Nr 242, poz. 2422).

Oceniając ww. regulację Statutu w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na mocy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Do tych jednostek zalicza się m.in. instytucje kultury, tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 15 ust. 1 u.p.d.k. stanowi, że "dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu,

o którym mowa w art. 16". Niewątpliwie organizatorem Teatru Współczesnego Szczecinie jest Gmina Miasto [...], którą reprezentuje Prezydent jako organ wykonawczy ww. jednostki samorządu terytorialnego. Z zestawienia powyższych przepisów (tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 u.p.d.k.) wynika wprost uprawnienie Prezydenta do odwołania dyrektora samorządowej instytucji kultury, dlatego zbyt daleko idący jest wywód Prokuratora jakoby to Statut przyznawał kompetencję do odwołania dyrektora naczelnego Prezydentowi Miasta. Uregulowanie § 6 ust. 4 Statutu nie kreuje zatem nowych kompetencji dla organu wykonawczego gminy, lecz uwzględnienia kompetencje wynikające już z przepisów ustaw.

Rozważając natomiast zakres delegacji ustawowej wskazać należy,

że z powołaniem organów zarządzających i doradczych nierozerwalnie związany jest również fakt ich odwołania, do którego to zastosowanie znajduje art. 15 u.p.d.k. a także art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. Stąd norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. nie może być traktowana jako przeszkoda do uregulowania w statucie kwestii odwołania dyrektora poprzez wskazanie organu właściwego do dokonania tej czynności. Z tych też względów nie sposób przyjąć, aby zawarty w Statucie zapis, że "dyrektora naczelnego (....) odwołuje Prezydenta Miasta" stanowiło o istotnym naruszeniu art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g. i art. 13 ust. 2 u.p.d.k.

Zarzucanego naruszenia Sąd nie dopatrzył się również względem § 11 Statutu przewidującego, że likwidacja Teatru może nastąpić na mocy uchwały Rady Miasta.

W myśl art. 9 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym (ust.1). Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (ust.2). Oczywiste jest, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca organizatorem kultury, może decydować nie tylko o utworzeniu instytucji kultury, ale także o jej likwidacji, zaś podstawą takich działań jest uchwała rady gminy (miasta). Nie budzi także wątpliwości, że art. 13 ust. 2 u.p.d.k. nie zawiera wymogu wskazywania w statucie sposobu likwidacji instytucji i aczkolwiek kwestionowany przez Prokuratora zapis o charakterze informacyjnym uznać należy za zbędny, to powyższa wada nie stanowi - w ocenie Sądu – o istotnym naruszeniu prawa będącą podstawą stwierdzenia nieważności. Podobne stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 866/14, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutu niedopełnienia upoważnienia ustawowego

w zakresie określania zasad prowadzenia przez Teatr działalności gospodarczej, przytoczenia wymaga treść § 5 ust. 3 Statutu zgodnie z którą "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane

z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej". Według Prokuratora, uregulowanie to nie wypełnia delegacji ustawowej, albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia działalności przez instytucje kultury działalności innej niż kulturalna, czym dopuszczono się istotnego uchybienia art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. Sąd tego stanowiska również nie podziela.

W świetle art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. w statucie zawiera się postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Słusznie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że przepis ten nie precyzuje jak postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, powinny zostać sformułowane, ani stopnia szczegółowości regulacji statutowej w tym zakresie. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a taka sytuacja nie występuje na gruncie rozpoznawanej sprawy. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, aby uregulowanie przedmiotowej kwestii w statucie poprzez dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a więc innej niż kulturalna, z zaznaczeniem jej zgodności z przepisami obowiązującymi i wskazaniem, że uzyskane w ten sposób środki finansowe należy przeznaczyć na działalność statutową, było niewystarczające, czy uchybiało upoważnieniu ustawowemu, a Skarżący również tej niezgodności nie wykazał.

Skoro ustawa nie nakazuje wskazanie w statucie teatru szczegółowo rodzajów działalności innej niż kulturalna, określenie zawarte w § 4 skarżonego Statutu (promocja lokalnego środowiska teatralnego, edukacja w dziedzinie kultury i sztuki teatralnej) w kontekście zawartego w kwestionowanym przez Prokuratora § 5 ust. 3 Statutu stwierdzenie o prowadzeniu działalności gospodarczej zgodnie z obowiązującymi przepisami a uzyskane z tego środki mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej, nie może być uznane za istotne naruszenie § 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. – przez niedopełnienie upoważnienia ustawowego.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest także ostatni z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, tj. naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 7 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k. stanowiącego, że organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Wprawdzie unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają § 118 w zw. z § 143 ZTP oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, jednakże nie jest to naruszenie istotne w sytuacji, gdy jest uzasadnione koniecznością zapewnienia danemu aktowi komunikatywności. W takich sytuacjach – w ocenie Sądu – powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych uznać należy za dopuszczalne. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 431/18, dostępny w CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba zastosowanych powtórzeń, a także charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W rezultacie nie każde powtórzenie przepisów ustawowych winno automatycznie skutkować nieważnością przepisu powtarzającego.

Analiza § 7 ust. 4 Statutu prowadzi do wniosku, że w wyniku zastosowanego zabiegu powtórzenia, nie doszło do modyfikacji art. 13 ust. 3 u.p.d.k., a nadto samo powtórzenie nie wpływa negatywnie na czytelność aktu, skoro informuje tylko o tym,

że organizację wewnętrzną Teatru określa regulamin organizacyjny nadany przez dyrektora naczelnego, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających

w Teatrze organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Powyższe z kolei dowodzi, że omawiane powtórzenie nie powinno być postrzegane w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Nieuzasadniona jest również wątpliwość Prokuratora co do treści normatywnej zapisu statutowego w przypadku późniejszej zmiany przepisu wyższego rzędu. W procesie stosowania prawa stosuje się określone reguły kolizyjne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.