Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania K. B., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], którą organ, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), nakazał A. N., Z. N. oraz T. J. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej przy ul. [...], w miejscowości [...] wykonanie w terminie dwóch miesięcy czynności polegającej na zamurowaniu otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie ganku budynku mieszkalnego od strony zachodniej w odległości 3,60 m od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przeprowadzonej 2 czerwca 2017 r. kontroli zabudowy działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że na ww. działce jest zlokalizowany m. in. budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 10,88 m x 7,88 m z gankiem konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 1,75 m x 1,53 m x 5,87 m z dachem jednospadowym pokrytym blachodachówką ze spadkiem w kierunku zachodnim, o średniej wysokości 2,50 m. W ścianie ganku od strony zachodniej znajduje się okno. W czasie kontroli A. N. oświadczył, że ganek został wybudowany przez E. N. na płycie schodowej (istniejących schodach) w 1989 r., co potwierdzili pozostali współwłaściciele nieruchomości. Obecna podczas kontroli J. B. (córka K. B. będącej współwłaścicielką działki nr ew. [...]) oświadczyła, że nie pamięta dokładnej daty budowy ganku, niemniej powstał on z pewnością po 1991 r. Pismem z 26 czerwca 2017 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek na działce oznaczonej nr ew. [...]. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, że rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, albowiem nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę i z racji czasu, kiedy nastąpiła, podlega ocenie opartej na przepisach ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. PINB w [...] wskazał, że przedmiotowy budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), zlokalizowany jest na działce zagrodowej oraz nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, a także nie pogarsza warunków użytkowych dla otoczenia. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nakazał sporządzenie inwentaryzacji budowlanej wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek wraz z opinią techniczną zawierającą orzeczenie, że rozbudowa została wykonana zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz sztuką budowlaną, a także inwentaryzacji geodezyjnej wskazującej lokalizację ganku wraz z budynkiem. Uwzględniając treść przedłożonej dokumentacji, organ uznał, że budynek rozbudowany o ganek może zostać doprowadzony do zgodności z przepisami, w tym przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. pod warunkiem zobowiązania A. N., Z. N. oraz T. J. do zamurowania otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie ganku budynku mieszkalnego od strony zachodniej. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniosła K. B. Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r. i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wyjaśnił, że w toku postępowania nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających legalność rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ew. [...] o ganek, pomimo że roboty te stanowiły przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Kierując się dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i ustalając, że sporna rozbudowa miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. PINB w [...] prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. O dacie rozbudowy, zdaniem [...]WINB, świadczą przede wszystkim wyjaśnienia przesłuchanych w sprawie osób. Oświadczenia A. N., Z. N. i T. J. w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej potwierdza włączone do akt sprawy nagranie z uroczystości, jaka miała miejsce 6 lipca 1991 r., na którym widoczny jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce oznaczonej nr ew. [...] wraz z wybudowanym i wykończonym gankiem. W ocenie organu odwoławczego, rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek została zakończona niewątpliwie przed 1995 r. Późniejsze ewentualne modernizacje budynku obejmujące swoim zakresem również ganek należy traktować jako odrębne zamierzenia inwestycyjne niestanowiące kontynuacji rozbudowy. Odnosząc się do obowiązku przeprowadzenia oceny samowolnie rozbudowanego obiektu w świetle przesłanek wymienionych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę na uchybienie popełnione przez PINB w [...]. Organ ten w toku przeprowadzonego postępowania nie dokonał bowiem żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy i ewentualnie, jaki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje na terenie objętym realizowaną inwestycją. W tym zakresie organ powiatowy ograniczył się do przyjęcia ustaleń zawartych w przedłożonej przez strony inwentaryzacji budowlanej, w której wskazano, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na terenie zabudowy zagrodowej. Powyższe uchybienie zostaje jednakże wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na wezwanie skierowane do Urzędu Gminy [...], w piśmie z 25 czerwca 2018 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że wieś gminna [...] nie posiada zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka o nr ew. [...] położona w miejscowości [...] zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2004 r., zmienionego uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2014 r. objęta jest terenem oznaczonym M2 - obszary zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, zabudowa jednorodzinna wraz z obiektami towarzyszącymi, z dopuszczeniem zabudowy usługowej i zagrodowej. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku działka o nr ew. [...] położona w miejscowości [...] była objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który wskazywał, że działka znajduje się na terenie MR - zabudowa zagrodowa, użytki rolne. Zdaniem [...]WINB powyższe potwierdza, że analizowana rozbudowa nie narusza postanowień ww. planu. Mając na uwadze drugą z wymienionych w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy przesłanek, organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania została przedłożona inwentaryzacja budowlana, z której treści wynika, iż "[...] budynek nie powoduje przesłaniania i zacieniania. W zakresie istniejącego zabudowania na terenie inwestowanym na dzień przeprowadzenia analizy budowa nie powoduje utrudnień w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, nie zmienia warunków ich użytkowania oraz nie zmienia w sposób zasadniczy ich standardu użytkowania na dzień przeprowadzenia analizy. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie powodowała ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz środków łączności przez osoby trzecie w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Ponadto nie wpływa negatywnie na dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na analizowanej działce nie istnieje budynek, którego pomieszczenia byłyby w jakikolwiek sposób przesłaniane czy zaciemniane przez wybudowany ganek. Rozwiązania techniczne, usytuowanie ganka oraz sposób zagospodarowania terenu nie powodują uciążliwości związanych z przekroczeniem dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz wibracji, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem". Mając na uwadze powyższe, organ I instancji prawidłowo, zdaniem [...]WINB, oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Bez wątpienia usytuowanie ganku posiadającego okno wskazuje na to, że jest on zbyt zbliżony do granicy sąsiedniej działki nr geod. [...], co narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W treści przywołanego wyżej opracowania zawarto jednakże tezę o technicznej możliwości dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami, co organ I instancji miał na uwadze, określając wymaganą czynność (zamurowanie okna), która powinna zostać wykonana. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył równocześnie, że ma on jako organ odwoławczy obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W tym zaś zakresie stwierdził, że z przekazanego przez PINB w [...] protokołu oględzin budynku wynika, iż obowiązek nałożony decyzją organu I instancji został wykonany. Mając powyższe ustalenia na względzie, [...]WINB stwierdził, że brak jest tym samym podstaw do nakładania w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia rozbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie administracyjne w tejże części stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). [...]WINB swoje rozstrzygnięcie uzupełnił twierdzeniem, że zarzut dotyczący nierozważenia kwestii prawa do dysponowania nieruchomością objętą prowadzonym postępowaniem pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ zastrzegł bowiem, że żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 cyt. ustawy od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lipca 2018 r. złożyła K. B., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. z powodu niepodjęcia przez organ wszelkich i niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez pomniejszenie słusznego interesu skarżącej jako współwłaściciela zabudowanej części działki nr geod. [...] położonej w miejscowości [...], stanowiącej współwłasność: K. B., T. J, A. N., Z. N., a także H. S;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się do zaakceptowania przez organ odwoławczy argumentacji organu I instancji i niepoczynienie ustaleń co do tego, że działka nr geod. [...] stanowi współwłasność ww. osób, skutkiem czego było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu braku zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie braku zgody skarżącej jako współwłaściciela działki nr geod. [...] na dokonanie inwestycji na tej działce;

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publiczne oraz niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w tym nierównego traktowania skarżącej jako współwłaściciela działki nr geod. [...] wobec inwestora;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wynikającego z braku dokonania wskazanych wyżej ustaleń faktycznych dotyczących istnienia współwłasności działki nr geod. [...] , w tym także braku zgody skarżącej na inwestycję na ww. działce, co w konsekwencji w sposób istotny wpłynęło na niezastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sytuacji niepoczynienia ustaleń co do tego, że działka nr geod. [...] stanowi współwłasność ww. osób, w tym skarżącej;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i w tym zakresie niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że działka nr geod. [...] stanowi współwłasność ww. osób, w tym skarżącej oraz z uwzględnieniem braku zgody skarżącej jako współwłaściciela działki nr geod. [...] na dokonanie inwestycji na tej działce;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy z przedstawionych wyżej przyczyn ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. przepisów prawa materialnego poprzez:

- zaakceptowanie niezastosowania przez organ I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno prowadzić do stwierdzenia zaistnienia przesłanki zastosowania tego przepisu i nakazania przymusowej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego (ganku),

- zaakceptowanie zastosowania przez organ I instancji art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wskutek błędnego przyjęcia tego przepisu za podstawę decyzji, gdy z uwagi na istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mógł on być zastosowany.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane w wydanej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej 31 maja 2019 r. Sąd na wniosek skarżącej dopuścił na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z dokumentu w postaci prywatnej opinii "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] nr [...]" opracowanej przez mgr. inż. J. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd, działając z urzędu w granicach sprawy, której dotyczy skarga, stwierdził, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego. Powody, której o tym decydowały, niemniej jednak pozostają odmienne od argumentacji sformułowanej przez skarżącą w złożonej przez nią skardze. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, toteż jest uprawniony uwzględnić skargę także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, uwzględniając, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadliwością. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi konieczny warunek prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Zawsze bowiem niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na założenia konstrukcyjne jurysdykcyjnego postępowania wyjaśniającego, albowiem dostrzegł, że do przytoczonych wyżej obowiązków [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się w sposób w pełni prawidłowy, pomimo że wymagania wynikające z przywołanych przepisów procesowych organ odwoławczy miał na uwadze z uwagi na wadliwości, jakie w tym zakresie stwierdził w działaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i które nakazywały – w jego ocenie - w toku postępowania odwoławczego przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.).

Zastrzeżenie odnoszące się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "nie w pełni" prawidłowego jest o tyle w sprawie nieprzypadkowe, że zdaniem Sądu jedynie część elementów podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia obarczona jest określonymi uchybieniami, odnośnie do pozostałych ustaleń Sąd wyrazić bowiem może ocenę w pełni je aprobującą. W pierwszym rzędzie stwierdzić zatem trzeba, że czynności dowodowe przeprowadzone w sprawie pozwalają uznać, iż za prawidłowo ustalone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy traktować kwestie dotyczące, po pierwsze, postaci robót budowlanych, które zostały przeprowadzone na działce nr ew. [...] (wybudowanie ganku konstrukcji murowanej o wymiarach zewnętrznych 1,75 m x 1,53 m x 5,87 m), po drugie, określenia podmiotu, który je wykonał, będąc ich inwestorem (E. N.), po trzecie, określenia terminu, w którym zostały one zrealizowane (przełom lat 80 i 90 ubiegłego wieku), po czwarte, określenia ich prawnej kwalifikacji z punktu widzenia przepisów budowalnych (rozbudowa obiektu budowlanego o ganek stanowiąca budowę w znaczeniu przyjętym w art. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.), po piąte, ustalenia warunku prowadzenia robót w świetle przepisów reglamentujących dopuszczalność ich przeprowadzenia (rozbudowa obiektu budowlanego wymaga na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uzyskania pozwolenia na budowę), po szóste wreszcie określenia wywiązania się przez inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (inwestor nie zastosował się do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, stąd rozbudowa budynku o ganek stanowi samowolę budowlaną). Prawidłowość tychże ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego nie budzi wątpliwości Sądu, pomimo że część z nich jest kwestionowana przez stronę skarżącą. Sąd nie stwierdza jednakże, by zasady swobodnej oceny dowodów zostały w kontrolowanym postępowaniu naruszone. Dowody, do których odniósł się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pozostają bowiem względem siebie spójne, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego, co obejmuje w szczególności datę rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, która niewątpliwie zakończyła się przed 1 stycznia 1995 r., jeżeli nie jest kwestionowane, że uwidoczniony na filmie z uroczystości weselnej mającej miejsce w lipcu 1991 r. ganek jest częścią budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] (k. 112 akt). Mając na uwadze tak ustalone okoliczności sprawy, prawidłowo organ nadzoru budowlanego przyjął, że materialnoprawną podstawę decyzji skierowanej do następców prawnych inwestora, tj. A. N., Z. N. oraz T. J. powinny stanowić przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 - 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., mającym charakter przepisu przejściowego, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Należy przy tym podkreślić, że stosowanie przepisów dotychczasowych oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z przywołanego art. 103 ust. 2 ustawy. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie zatem znajdą przepisy art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 ustawy (por. uchwała NSA z 26 listopada 2001 r. sygn. OPS 4/01, ONSA 2002/2/58).

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia podjętego w sprawie wyznaczała norma art. 40 ww. ustawy, który podlegał w sprawie zastosowaniu w łączności z art. 37 ustawy. W myśl tego pierwszego przepisu w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 wymienionej ustawy, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. z kolei stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Według art. 37 ust. 2 ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Niewątpliwym pozostaje, że zasadniczym zagadnieniem, do którego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był odnieść się w celu oceny dopuszczalności legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego było przesądzenie tego, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające rozbiórkę ganku, określone w art. 37 tej ustawy, gdyż w takim przypadku formułowanie jakichkolwiek obowiązków w oparciu o art. 40 ustawy jest nieuprawnione. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle sformułowania "[...] jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 [...]" trafnie zauważa się, że prawidłowe zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest ściśle związane z właściwym zastosowaniem art. 37 tej ustawy (por. wyrok NSA z 20 września 2017 r. sygn. II OSK 1661/16).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoje ustalenia wykluczające rozbiórkę odniósł do wyrażonego przez siebie stanowiska, że wybudowany ganek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie pogarsza warunków użytkowych, co zasadniczo znajduje potwierdzenie w przedłożonej inwentaryzacji budowlanej, zgodny również pozostaje z przepisami o planowaniu przestrzennym. Tego ostatniego stanowiska odnoszącego się do wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanki wyrażonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednakże zaaprobować, albowiem jest ono przedwczesne. Usuwając wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wskazana treść uchwały determinuje konieczność weryfikacji samowolnej inwestycji z aktualnie obowiązującym dla obszaru, na którym została ona zlokalizowana, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest zatem przyjętym przez ustawodawcę sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Sąd zauważa, że prezentowany w przeszłości pogląd, zgodnie z którym decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może być wydana wyłącznie dla inwestycji zamierzonej, nie zaś samowolnie zrealizowanej, stał się nieaktualny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 29 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, OTK-A 2007/11/160, w którym Trybunał stanął na stanowisku, że możliwe jest badanie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania legalizacyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw warunki zabudowy, stąd w sytuacji ustalenia, że dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, badanie zgodności samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wynika to z art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, powinno realizować się poprzez ocenienie przez organ nadzoru budowlanego wydanej na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 566/18; wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1230/17; wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1345/15; wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 403/15; wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2429/14; wyrok NSA z 13 maja 2016 r. sygn. II OSK 2143/14). W rozpoznawanej sprawie – wbrew treści przywołanej uchwały – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń określających zgodność samowolnie wykonanej zabudowy działki nr ew. [...] z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania, pomimo że w treści zaskarżonej decyzji (s. 6 uzasadnienia) organ wprost nawiązał do ww. uchwały sygn. II OPS 2/13. Nie zostało to w decyzji wyrażone wprost, niemniej zakładać należy, że w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymowanie się przez użytkowników budynku mieszkalnego decyzją o warunkach zabudowy nie było w sprawie konieczne, ponieważ zgodność jego rozbudowy na działce nr ew. [...] z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została potwierdzona pismem Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2018 r. Pismo to nie mogło jednakże stanowić dowodu potwierdzającego brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., co nakazuje przyjąć, że wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie stanowisko należy traktować, jak to zostało już wcześniej podkreślone, jako co najmniej przedwczesne. Należy przypomnieć, że Wójt Gminy [...] wskazał, iż działka nr ew. [...] nie posiada zatwierdzonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2004 r. objęta jest terenem oznaczonym M2 dopuszczającym na tym obszarze zabudowę zagrodową. To ustalenie nie mogło mieć tymczasem w sprawie znaczenia, jeżeli uwzględni się, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stąd stanowić podstawy ustaleń co do zgodności samowolnie zrealizowanej zabudowy działki z przepisami o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. II OSK 1462/15; wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1956/14). Tę ocenę należy odnieść również do twierdzenia, że działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...] była objęta miejscowym planem zagospodarowania terenu zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Chociaż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na ww. uchwałę i powołał się za Wójtem Gminy [...] na wynikające z planu przeznaczenie terenu, to nie poczynił pełnych ustaleń w kontekście koniecznym do określenia omawianej przesłanki. Stwierdzając zgodność zabudowy działki poprzez rozbudowę znajdującego się na niej budynku mieszkalnego z poprzednimi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru budowlanego, jak należy wnosić ze zgromadzonej w aktach dokumentacji, oparł się bowiem jedynie na informacji zawartej w ww. piśmie z 25 czerwca 2018 r. Nie dysponując planem miejscowym, do którego Wójt Gminy [...] nawiązał w przywołanej korespondencji, nie przeprowadził więc samodzielnej weryfikacji twierdzeń zamieszczonych w piśmie pod kątem ich prawidłowości, co oznacza, że ocena niezaistnienia w sprawie przesłanki nakazania rozbiórki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie była oceną własną organu prowadzącego postępowanie, lecz podmiotu pozostającego poza tym postępowaniem. W dotychczasowym orzecznictwie trafnie tymczasem akcentuje się, że ocena zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili dokonania samowoli powinna być dokonana samodzielnie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie stosownych planów miejscowych, a nie niejako "za pośrednictwem" innego organu (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1768/16).

Nie zmienia tego wniosku stwierdzenie, że Wójt Gminy Wodynie pozostawał organem właściwym do ustalenia w niniejszej sprawie warunków zabudowy (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nawet bowiem na tle regulacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., która oparta jest na założeniu, że w toku postępowania legalizacyjnego wójt zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocenia nie tyle w piśmie informacyjnym, ile wydając urzędowe zaświadczenie, nie budzi wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji, wobec czego przedłożone zaświadczenie pełni wyłącznie funkcję dowodową (por. wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. II OSK 1625/08; podobnie A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, komentarz do art. 48, uwaga 20). W wyroku z 4 lipca 2018 r. sygn. II OSK 1929/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którym stanowisko wyrażone w zaświadczeniu może zostać uznane za wystarczające jedynie wówczas, gdy podane w nim informacje nie budzą wątpliwości organu prowadzącego postępowanie. W świetle reguł wnioskowania i formułowania twierdzeń o faktach uznać zaś trzeba, że nie da się rozstrzygnąć, czy określony osąd budzi wątpliwości pod kątem jego prawdziwości, jeżeli jego weryfikacji nie towarzyszy analiza danych, w oparciu o które osąd ten powstał. Przenosząc to założenie na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzenie organu w zaskarżonej decyzji o zgodności zabudowy działki z poprzednio obowiązującym planem miejscowym w sytuacji, gdy organ nie posługiwał się tekstem i rysunkiem tego planu, jak też nie określił ram czasowych, w których plan ten obowiązywał, a jedynie powtórzył za Wójtem Gminy [...] określone spostrzeżenia odnośnie do istnienia planu i jego treści, determinuje uznanie, że sformułowane w zaskarżonej decyzji wnioski nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zasada samodzielności orzeczniczej organu prowadzącego postępowanie pozostaje w pełnej łączności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. i zasadą prawdy obiektywnej ujętą w art. 7 k.p.a. W ich świetle organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do rozstrzygania określonych zagadnień wynikłych w jego toku w sposób autonomiczny, niemniej jest równocześnie zobowiązany do czuwania, by dokonywane przez niego ustalenia były prawidłowe. Organ może zatem opierać się na poglądach czy też interpretacjach innych podmiotów, jednakże wydając rozstrzygnięcie, które załatwia sprawę administracyjną co do istoty, jest zobowiązany je w sposób szczegółowy, dokładny i wszechstronny zweryfikować, by zapewnić, że to rozstrzygnięcie pozostaje zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza równocześnie, że zastrzeżenia Sądu budzi również sposób dokonania oceny przesłanki określonej w art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. dotyczącej stwierdzenia tego, że wybudowany budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie z przepisami, toteż niezbędne jest nakazanie wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Wynik tejże oceny doprowadził do nałożenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na A. N., Z. N. oraz T. J. nakazu zamurowania otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie ganku budynku mieszkalnego, jednakże nakaz ten nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia, ponieważ nie został poparty dokonaniem wymaganych ustaleń, które stanowiłyby jego poprawną podstawę faktyczną. Wyrażając taką ocenę, tym niemniej Sąd jest zobowiązany zauważyć, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego oparły się w sprawie na założeniu, że badanie legalności rozbudowy budynku o ganek nakazywało odwołać się do treści przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r. sygn. II OSK 242/17; wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 1978/10). Sąd podziela pogląd zamieszczony w wyroku NSA z 13 marca 2019 r. sygn. II OSK 877/18, zgodnie z którym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy ich realizacja była zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym z normami techniczno - budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy dany obiekt już w okresie jego realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjmować, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi obiektu dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego trafnie stąd odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jako aktu obowiązującego na przełomie lat 80 i 90 ubiegłego wieku, a więc w czasie budowy ganku przez E. N. Wskazaniu aktu prawnego, którego normy powinny stanowić kryterium prawnej oceny zgodności rozbudowy z przepisami, nie towarzyszyło jednakże określenie statusu nieruchomości, na której ganek został wzniesiony. W toku postępowania organ ograniczył się do podania, że budynek mieszkalny wraz z gankiem jest usytuowany na działce nr ew. [...] i od strony zachodniej graniczy z działką nr ew. [...], natomiast od strony wschodniej z działką nr ew. [...]. Ze składanych przez strony oświadczeń wynika, że doszło do geodezyjnego podziału działki nr ew. [...] objętej jedną księgą wieczystą na działki nr ew. [...] i [...]. Z materiałów zamieszczonych w aktach sprawy nie wiadomo jednakże, w jaki sposób działki te zostały wydzielone, jeżeli postępowanie prowadzone w sprawie wstępnego projektu podziału działki nr ew. [...], co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z 24 września 2013 r. miało zostać umorzone w związku z stanowiskiem K. B., a przede wszystkim, jeżeli do podziału faktycznie doszło, to kiedy to nastąpiło. To pominięcie jest zaś o tyle istotne, że ocena, czy rozbudowa budynku spełnia określone wymagania techniczne, przede wszystkim odległościowe, uzależniona jest od określenia położenia rozbudowanej części względem granicy działki. Nie można wymagania, by rozbudowany budynek był odpowiednio odsunięty od granicy działki sąsiedniej odnosić do budynku, który w dacie jego powstania i rozbudowy był zlokalizowany prawidłowo, gdyż do geodezyjnego podziału działki, skutkującego ustanowieniem granicy pomiędzy działkami doszło w późniejszym czasie. Stanowisko takie było prezentowane we wcześniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 kwietnia 1998 r. sygn. IV SA 814/96), zostało ono również podtrzymane w orzecznictwie aktualnym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1639/10). Przyjmując, że do obiektów budowlanych wybudowanych na działce przed jej formalnym podziałem na odrębne działki ewidencyjne nie mają zastosowania normy odległościowe, Sąd nie może stąd zaakceptować jako prawidłowo określonego nakazu zawartego w decyzji z [...] marca 2018 r., skoro został on sformułowany na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by działka nr ew. [...] w dacie budowy stodoły stanowiła działkę geodezyjnie wyodrębnioną, a przez to mogła być traktowana jako "działka sąsiednia" w rozumieniu ww. przepisu. W takich warunkach ustalona odległość (3,6 m) pomiędzy ścianą ganku posiadającą otwór okienny a granicą działki nr ew. [...] nie mogła być traktowana jako okoliczność potwierdzająca sprzeczność rozbudowy budynku z przepisami techniczno-budowlanymi. Oceny tej nie zmienia fakt zastosowania się przez użytkowników budynku do wskazanego nakazu w toku prowadzonego postępowania, gdyż organ odwoławczy miał obowiązek poprawnie rozstrzygnąć, czy treść nakazu, która została zamieszczona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], znajdowała potwierdzenie w przepisach techniczno-budowlanych. Z tym wnioskiem koresponduje dodatkowy zarzut, który Sąd jest zobowiązany skierować względem wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji objętej skargą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i umarzające postępowanie prowadzone przed tym organem uchybia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem o bezprzedmiotowości postępowania nie przesądza fakt wykonania obowiązków nałożonych na stronę, przez co dobrowolne ich zrealizowanie nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania w znaczeniu określonym w art. 105 § 1 k.p.a., jak wadliwie przyjął organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Teza ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 27 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1822/13), jak i w piśmiennictwie (por. H. Knysiak-Molczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, komentarz do art. 105, uwaga 17; G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, T. 2, red. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Warszawa 2010, s. 35).

Wobec niewyjaśnienia zauważonych wyżej okoliczności, uzasadnione jest uznanie, że w sprawie doszło do naruszeniu przez organ prowadzący postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2018 r. przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 i art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Tejże oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozszerzył jednakże na podniesioną w skardze kwestię dotyczącą uchybienia polegającego na nierozważeniu przez organ nadzoru budowlanego materiału dowodowego w zakresie, w jakim wskazywał on, że działka nr ew. [...] stanowi przedmiot współwłasności pięciu osób (K. B., H. S., T. J., A. N., Z. N.), a jednocześnie skarżąca jako współwłaściciela działki nie wyraża zgody na dokonanie na niej spornej inwestycji (nie wyraża zgody na jej legalizację). Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania z uwagi na nieuwzględnienie faktu sprzeciwiania się skarżącej względem dodatkowej zabudowy działki nr ew. [...] Sąd uznaje za nieuzasadnione, mając na uwadze, że pominięcie tejże okoliczności przez organy nadzoru budowlanego nie było skutkiem wadliwości dotykającej przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, ile wynikało z kierunku wykładni, jaka powinna być nadawana przepisom prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji (art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Uznając, że była ona w pełni poprawna, Sąd nie mógł zatem przypisać [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego tak naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, jak i uchybienia wymienionym przepisom prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym to, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest okolicznością nie mającą wpływu na możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Taki sam charakter przypisać trzeba również okoliczności związanej z brakiem zgody współwłaścicieli nieruchomości na zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, która stanowiąc zagadnienie o charakterze cywilnym, nie determinuje rozstrzygnięcia wydawanego przez organy nadzoru budowlanego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym brak jest całkowitej jednolitości odnośnie do wskazanej kwestii, niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości aprobuje to stanowisko interpretacyjne, które wskazuje, że przepis art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie ustanowił przesłanki rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu powiązanej z niepotwierdzeniem prawa własności nieruchomości, na której obiekt ten wybudowano, czy też niepotwierdzeniem prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Takiego obowiązku nie można również domniemywać, ponieważ nie wynika on z relewantnych przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2877/16; wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 570/17; wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 620/16; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2811/16; wyrok NSA z 10 marca 2017 r. sygn. II OSK 1753/15; wyrok NSA z 13 maja 2016 r. sygn. II OSK 2330/14, ONSAiWSA 2017/6/107; wyrok NSA z 11 września 2015 r. sygn. II OSK 112/14; wyrok NSA z 18 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2231/14; wyrok NSA z 19 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1389/12). Przepis art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. posługuje się niedookreślonym pojęciem "ważnej przyczyny" uzasadniającej nakaz rozbiórki. Wydaje się, że celem ustawodawcy nie było odniesienie jej do obowiązku zbadania, czy podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w każdym przypadku zastosowania bezwzględnej reakcji na to działanie inwestora (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 837/16). Wymaga zauważenia, że nawet ten kierunek interpretacyjny, który nie odrzuca obowiązku badania tytułu prawnego inwestora, dostrzega, iż nakaz rozbiórki powinien być ograniczony do przypadków niejako niespornych, gdy nie może budzić wątpliwości, że inwestor, nie mając żadnego tytułu do dysponowania terenem inwestycji, nie mógłby otrzymać pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem działał wbrew jednoznacznej woli właściciela terenu. Opierając się na tym założeniu, w wyroku z 12 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2533/17 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił jednocześnie uwagę na to, że dokonywana ocena zachowania inwestora powinna uwzględniać również okoliczności, które miały miejsce po zrealizowaniu samowolnych robót budowlanych. To, że w okresie kilkunastu lub kilkudziesięciu lat istnienia samowolnej zabudowy nieruchomości wspólnej stan ten jest aprobowany przez współwłaścicieli, którzy nie występowali do organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o wykonaniu robót budowlanych bez ich zgody jest okolicznością istotną z punktu widzenia stosowania nakazu rozbiórki. Podobnie, takie znaczenie przypisać trzeba również temu, że podmiot będący inwestorem samowolnych robót budowlanych lub inne osoby zaangażowane w proces inwestycyjny w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie żyją, wobec czego brak jest możliwości pełnego wyjaśnienia istnienia tego rodzaju zgody w przeszłości i na tej podstawie zastosowania względem samowolnej budowy sankcji w postaci rozbiórki. W niniejszej sprawie niewątpliwie tego rodzaju sytuacja występuje, ponieważ pomimo wieloletnich prób doprowadzenia do podziału wspólnej nieruchomości skarżąca i jej siostra (H. S.) nie podnosiły przed organami nadzoru budowlanego zarzutu, iż rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek została zrealizowana na wspólnej nieruchomości z pominięciem zgody wszystkich współwłaścicieli. Ułożenie między współwłaścicielami działki nr [...] wzajemnych stosunków dotyczących zarządu nią w taki sposób, aby mogli oni bezkonfliktowo wykonywać swoje uprawnienia nie wydaje się aktualnie możliwe, niemniej nie oznacza to, że na początku lat 90 ubiegłego wieku sytuacja taka przedstawiała się analogicznie i brak było zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dobudowę do budynku mieszkalnego ganku w miejscu istniejącej wcześniej w tym miejscu płyty schodów. Kierując się przytoczonym kierunkiem interpretacji art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw, by tę kwestię w postępowaniu sądowym móc w jakimkolwiek kierunku przesądzić. Wyrażone powyżej zapatrywanie ma związek wyłącznie z podniesionym w skardze zarzutem, iż rozpatrywana sprawa powinna być traktowana jako jednoznaczne potwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego, nie nakazując następcom prawnym inwestora rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego, uchybiły prawu własności, które podlega konstytucyjnie gwarantowanej ochronie.

Zdaniem Sądu, nie można przypisać [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., ponieważ przyjęta przez organ ocena, że sporna rozbudowa nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych jest w pełni zasadna. Opiera się ona na prawidłowym rozważeniu funkcji, które ganek spełnia, jego rozmiaru, a także usytuowania, a więc tych czynników, które przekładają się w zasadniczy sposób na możliwe trudności w zagospodarowaniu terenu działki. Badanie w niniejszej sprawie wskazanej wyżej przesłanki nie mogło przy tym nie uwzględniać tego, że sporna nieruchomość budynkowa jest przedmiotem współwłasności. Zgodnie z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W świetle przytoczonej regulacji, jeżeli sporna (rozbudowana) część budynku w sensie prawnym, a więc abstrahującym od tego, jak jest faktycznie użytkowana (w aktach sprawy brak jest informacji o dokonanym podziale quoad usum), stanowi przedmiot współwłasności, to zarówno skuteczność sprzeciwu skarżącej względem jej zachowania i sposobu użytkowania jest limitowana stanowiskiem pozostałych współwłaścicieli, jak i ich wola korzystania z ganku musi uwzględniać stanowisko sądu powszechnego, gdyby skarżąca i jej siostra, których udziały wynoszą połowę, zażądały jego rozebrania, a sąd się do tego zdania przychylił. Wojewódzki Sąd Administracyjny stąd zauważa, że warunki użytkowe jakie stwarza funkcjonowanie we wspólnej przestrzeni objętego współwłasnością tej części budynku co do zasady powinny podlegać rozważeniu w postępowaniu przez sądem powszechnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna bowiem w tym przypadku być nakierowana jedynie na ocenę tych aspektów zrealizowania samowolnej zabudowy działki, które odnoszą się do techniczno-budowlanych warunków jej realizacji. Powoduje to, że te argumenty, które skarżąca podniosła w toku postępowania (m.in. budowa ganku miała spowodować przesunięcie drogi, którą następuje przejazd przez działkę, zbliżając ją do budynku skarżącej) nie mogą stanowić okoliczności równoważnych stwierdzeniu, że nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych w znaczeniu przyjętym w ww. przepisie. Również przedstawiona w sprawie ocena techniczna budynku skarżącej w zakresie swoich wniosków nie pozwala na przyjęcie ustalenia, że jego zły stan techniczny jest spowodowany dokonana rozbudową.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2018 r. z uwagi na to, że obarczają to rozstrzygnięcie te same uchybienia, które zostały przypisane organowi odwoławczemu. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien uwzględnić ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku, uzupełniając przyjęte przez siebie ustalenia faktyczne o te, które w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień zostały wskazane jako konieczne do rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w sposób prawidłowy.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).