Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 476/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 2, § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 21 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 76 § 2, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 807
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 737/14 w sprawie ze skargi D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 737/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że B. sp. z o.o. z siedzibą w B. - poprzednik prawny spółki A., złożyła w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 do gruntów rolnych o powierzchni wynoszącej 152,75 ha zadeklarowanej w Pakiecie 2 – wariant 2.1. oraz do powierzchni 150,85 ha zadeklarowanej w Pakiecie 6 – wariant 6.1.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik AR i MR), decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanej płatności w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą ONW"), § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem RŚ"), § 4 rozporządzenia zmieniającego ww. rozporządzenie z dnia 10 marca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 55, poz. 289), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011") i art. 104 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że stroną niniejszego postępowania jest spółka utworzona przez dwóch wspólników – C. sp. z o.o. i A. sp. z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D. M. Organ odwoławczy wskazał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Opisał następnie szczegółowo powiązania pomiędzy spółkami z udziałem P. M. i jego byłej żony R. M. oraz syna D. M. Organ oparł się przy tym na faktach znanych mu z urzędu z innych spraw dotyczących przyznania płatności.

Według organu, grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest on wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na powiązania pomiędzy P. M., jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie. Dyrektor ARiMR wskazał, iż w 2012 r. P. M. występował z wnioskiem o przyznanie płatności i jako wspólnik lub prezes zarządu wykazanych w decyzji spółek żądając w sumie przyznania płatności ONW do powierzchni 3.789,40 ha, zaś płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni 3.827,66 ha w pakiecie 2 i 231,44 ha w pakiecie 3. Składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności do powierzchni 3.827,66 ha, wnioskodawca otrzymałby płatność RŚ na kwotę maksymalnie 436.685 zł. Dokonując podziału i deklarując powierzchnię 3.827,66 ha w ramach wielu wniosków, kwota przyznanej płatności RŚ mogłaby wynieść nawet 3.023.851 zł. Dochód uzyskany poprzez ominiecie modulacji, w wyniku podziału gospodarstwa, sięgałby zatem kwoty ponad 2,5 mln zł.

Organ powołał się na pkt 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 30, s. 16) zgodnie, z którym aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzielaniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takiego wsparcia.

Organ stwierdził, że poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm – gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Organ uzasadnił odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko przepisem art. 78 § 2 K.p.a. stwierdzając, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy.

Organ uznał, że orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczynił zadość wymogom stawianym przez art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzut błędnej wykładni i stosowania art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009 oraz niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w sprawie. Ponadto zarzuciła, że wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12.

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy winny bowiem w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości sposób wykazać, że w przypadku skarżącej nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak, zdaniem Sądu I instancji, w czynnościach organu podejmowanych w sprawie. Argumenty organów obu instancji, przemawiające za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Tymczasem nie oznacza to, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dowodów, które znajdują się w aktach.

Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy ONW, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów. Tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności a organ uznał ich przeprowadzenie za zbędne.

W ocenie Sądu I instancji, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Sąd I instancji podniósł, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem wyroku TSUE sygn. C-434/12. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ pominął wniosek o przesłuchanie świadków, podczas gdy okoliczności, na które mieli być powołani świadkowie, zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi;

2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku,

5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;

6. art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tę samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem,

7. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW poprzez jego błędną interpretację i w rezultacie uznanie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że oparł swoje rozstrzygnięcie na całokształcie posiadanego materiału dowodowego, w tym na dokumentach złożonych przez beneficjenta oraz danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Dane znajdujące się w systemie ZSZiK mogą stanowić wiarygodny materiał dowodowy, a wraz z informacjami z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dokumentami dostarczonymi przez skarżącą w toku postępowania stanowią spójny materiał dowodowy w oparciu, o który wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Dyrektor ARiMR podkreślił, że powiązania osobowe i kapitałowe pomiędzy spółką B. a P. M. i D. M. oraz innymi podmiotami utworzonymi i zarządzanymi przez te osoby nie były kwestionowane przez stronę w trakcie postępowania.

Zdaniem organu, samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego prowadzącego działalność gospodarczą nie oznacza automatycznie utworzenia nowego rolnika i gospodarstwa.

Organ podniósł, że Sąd I instancji nie określił, do jakich zarzutów strony organy się nie odniosły co powoduje, iż organ odwoławczy nie może w sposób dokładny odnieść się do powyższego zarzutu i uwzględnić wytycznych Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Organ podkreślił, że ominięcie przepisów o degresywności stawek poprzez podział większego gospodarstwa na wiele mniejszych jest więc niewątpliwie sprzeczne z celem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich jakim jest zrównoważony ich rozwój. Tym samym należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie zastosowano przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka A. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Po drugie – beneficjent sztucznie stworzył warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r.

Zdaniem Sądu niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji, co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności.

Ustawa z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ustawa ONW) zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej .

Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się ;

Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu, co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne spoczywa na stronie.

Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W świetle powyższych przepisów, w razie wątpliwości, co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki A. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych, jako odrębny podmiot. W ocenie organów, wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa.

Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów).

Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu, co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015, poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej.

W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka A., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach.

W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji, co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, iż spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat.

Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości, co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy beneficjentem a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, co do tego, że zarzut uczestniczenia przez beneficjenta w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi.

Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1).

(W przypadku płatności ONW przepisy rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013., które w zakresie płatności przewidzianych tym rozporządzeniem preferują, za pomocą stawek degresywnych, gospodarstwa mniejsze obszarowo, odmawiając płatności jeżeli powierzchnia działek rolnych przekracza łącznie 300 hektarów (§ 2 pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3).

Po drugie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika, bowiem aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąska grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów, co do stworzenia, z udziałem beneficjenta, sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Naruszenie w ten sposób przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji naruszył również przepis prawa materialnego – art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Nie zastosował bowiem tego przepisu, mimo, że okoliczności faktyczne sprawy dostatecznie wskazywały, że działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).