Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3102/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 4, art. 135 ust. 3, art. 146 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") od decyzji Marszałka Województwa [...] ("Marszałek", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych, zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (dalej "składowiska") wraz z proponowanym zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 zł z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca wystąpiła do Marszałka o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska wraz z proponowanym zabezpieczeniem roszczeń.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Marszałek umorzył postępowanie wszczęte w/w wnioskiem Skarżącej.

3. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją Minister rozpatrzył odwołanie Skarżącej od decyzji Marszałka, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli m.in. nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć więc charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (por. II SA/Kr 68 l/l 5).

(ii) Kwestia zatwierdzenia na wniosek Skarżącej instrukcji prowadzenia składowiska była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Stosowanie do powyższego:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] (Nr [...]), Marszałek rozstrzygnął sprawę z wniosku Skarżącej o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], wraz z proponowanym zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 100 000 PLN (słownie: sto tysięcy polskich złotych) z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów, poprzez wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia tej instrukcji.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], Minister utrzymał w mocy w/w decyzję Marszałka. Przedmiotowa decyzja Ministra Środowiska, niezależnie od faktu jej zaskarżenia (w chwili obecnej, po wniesieniu przez Spółkę skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2019r. sygn. akt IV SA/Wa 3064/18, sprawa zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) jest ostateczna w administracyjnym toku instancji.

(iii) Stwierdzić należy, iż sprawa wywołana obecnie złożonym wnioskiem Skarżącej jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą w/w decyzjami Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz Ministra z dnia [...] września 2018 r. co do: 1) podmiotu, 2) stanu prawnego, 3) przedmiotu wniosku. Stosownie do powyższego:

W aspekcie tożsamości podmiotowej bezspornym jest, iż wnioskodawcą zarówno w postępowaniu zakończonym decyzjami z 2018 r., jak i w postępowaniu prowadzonym obecnie jest Skarżąca;

Oba postępowania dotyczą zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów na zasadach uregulowanych w art.129 ust. 2 i art. 130 w zw. z art. 125 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.).

Ustalenia faktyczne, na których oparte są instrukcje będące przedmiotem obu postępowań są identyczne. Organ I instancji dokonał analizy obu instrukcji, w sposób szczegółowy porównał merytoryczną zawartość tych dokumentów (str.7 uzasadnienia decyzji), dochodząc do słusznych i prawidłowych konkluzji, w szczególności w zakresie art. 129 ust. 3 pkt 17 ustawy o odpadach tj. w zakresie sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i ustalenia kierunku jego rekultywacji.

IV. Pismem z dnia 2 grudnia 2019 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, zarzucając Organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art.15 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia przez Ministra przedmiotowej sprawy i powielenie nietrafnych ustaleń Marszałka, podczas gdy organ odwoławczy był obowiązany do przeprowadzenia postępowania "od nowa", a więc merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez wybiórcze przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż niniejsza sprawa oraz sprawa zakończona decyzją Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. są tożsame, podczas gdy prawidłowa i całościowa analiza wszelkich dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż naprowadzone sprawy nic są tożsame i nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w- zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszelkich przesłanek, ze względu na które Minister podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również niezamieszczenie w uzasadnieniu wywodu umożliwiającego weryfikacje toku rozumowania organu drugoinstancyjnego, podczas gdy zasadniczą funkcją uzasadnienia jest realizacja zasady przekonywania i wskazanie przez organ administracji przyczyn wydanego w sprawie orzeczenia, a która to wadliwość ma istotny wpływ na wynik sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 20 grudnia 2019 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 3 lipca 2020 r. pełnomocniczka Skarżącej wskazała w szczególności, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na zamknięcie kwatery nr [...], a zakończenie prac technicznych to grudzień 2021 r., zaś zakończenie rekultywacji to grudzień 2022 r. Pełnomocnik podnosi, że tych istotnych okoliczności nie wzięły pod uwagę orzekające w sprawie organy. Podkreślić należy, że zamknięcie innych kwater w roku 2017 i 2018 było istotną okolicznością przy ocenie stanu powagi rzeczy osądzonej. Przy ocenie dopuszczalności kolejnych projektów instrukcji tym razem organy niezasadnie odstąpiły od oceny okoliczności tego samego rodzaju. Istotną okolicznością w sprawie jest zatem to, że obecnie zamknięte są wszystkie cztery kwatery, które do tej pory funkcjonowały w ramach składowiska. Powyższa sytuacja powoduje konieczność zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska czyli fazy poeksploatacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15, 77 § 1 i 80 w związku z art.105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było zatwierdzenie instrukcji prowadzenia odpadów na zasadach określonych w art.129 i nast. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej od decyzji Marszałka, Minister podzielił stanowisko tego organu co do konieczności umorzenia postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż przedmiotowa sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Ministra jest przedwczesne, albowiem w toku postępowania odwoławczego nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, istotne dla jej rozstrzygnięcia.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot niniejszej sprawy, przedstawia się następująco:

(i) w zakresie trybu i zasad zatwierdzania instrukcji prowadzenia składowiska odpadów:

Z art.128 pkt 3 ustawy o odpadach wynika, iż uzyskanie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest jednym z warunków rozpoczęcia działalności polegającej na prowadzeniu składowiska odpadów obok uzyskania: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów, 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów.

Decyzję zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem, marszałek województwa, a w przypadku przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Właściwość miejscową organu określa się według miejsca lokalizacji składowiska odpadów (art.129 ust.1 u.o.).

Składowiskiem w rozumieniu ustawy jest obiekt budowlany, przeznaczony do składowania odpadów (art.3 ust.1 pkt 25 ustawy o odpadach).

Stosownie do art.123 ust.1 ustawy okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazy:

1) przedeksploatacyjną - okres poprzedzający uzyskanie pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów;

2) eksploatacyjną - okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów;

3) poeksploatacyjną - okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów.

Dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska (art.123 ust.2 u.o.).

Z art.129 ust.4 i 6 u.o. wynika, iż instrukcja prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazę eksploatacyjną oraz fazę poeksploatacyjną a zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany posiadać instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do czasu zakończenia fazy poeksploatacyjnej składowiska.

Treść wniosku o zatwierdzenie instrukcji i załączników do tego wniosku regulują art.129 ust.2 i 3 a treść samej instrukcji art.129 ust.4 pkt 1 – 18 ustawy. Dodatkowe elementy decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów wskazuje art.130 ustawy.

Zmiany na składowisku odpadów, o których mowa w art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17, wymagają wydania decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art.135 ust.3 ustawy).

W decyzji zatwierdzającej nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, orzeka o wygaśnięciu dotychczasowej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art.135 ust.4 ustawy).

Jeżeli określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, lub określenie sposobu rekultywacji składowiska odpadów wraz z harmonogramem prac związanych z tym zamknięciem lub tą rekultywacją wymaga zmiany instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany równocześnie z wnioskiem o wydanie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części złożyć wniosek o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów (art.146 ust.4 ustawy).

(ii) w zakresie przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość:

Stosownie do art.105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. "Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną (postanowieniem) powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 191/18, publ. w bazie CBOSA, dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. "Niewątpliwie wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)." – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1576/18, publ. CBOSA. "Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. odgrywa rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1, rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia." – wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/18, publ. CBOSA.

"Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną." – wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1228/17, publ. CBOSA.

(iii) w zakresie merytorycznej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego:

W myśl art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

"Zgodnie z art. 15 k.p.a. (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w związku z tym w oparciu o stan faktyczny i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji." – wyrok z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 425/16, publ. CBOSA.

"Postępowanie odwoławcze nie może polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, tylko na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów." – wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1266/15, publ. CBOSA.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Bezspornym obowiązkiem orzekających w niniejszej sprawie organów było wyjaśnienie, czy pomiędzy sprawą administracyjną, wywołaną wnioskiem Skarżącej o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zawartym w piśmie datowanym na [...] kwietnia 2019 r. a wcześniejszą sprawą administracyjną, wywołaną wnioskiem Skarżącej z dnia [...] września 2017 r., rozpatrzoną negatywnie decyzjami Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. i Ministra z dnia [...] września 2018 r., zachodzi tożsamość. Wystąpienie tożsamości obu spraw wykluczałoby bowiem dopuszczalność rozpoznania sprawy wywołanej wnioskiem z 2019 r. co do istoty z racji zakazu naruszania stanu res iudicata (powagi rzeczy osądzonej).

Niespornym jest to, iż pomiędzy obiema w/w sprawami zachodzi tożsamość w ujęciu podmiotowym (ten sam wnioskodawca postępowania) oraz w odniesieniu do podstawy prawnej żądania (art.129 ustawy o odpadach), spornym pomiędzy stronami jest natomiast to, czy można mówić o istnieniu takiej tożsamości w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy (tożsamości stanu faktycznego). Skarżąca konsekwentnie wywodzi, iż w/w tożsamość stanu faktycznego nie zachodzi a to w związku z faktem, iż odmiennie niż to miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzjami z 2018 r. obecnie ubiega się ona o zatwierdzenie instrukcji wprawdzie dla tego samego składowiska, niemniej w sytuacji, w której definitywnie zaprzestało ono przyjmować odpady (z uwagi na zamknięcie ostatniej, tj. IV kwatery, nieczynnej od 19 marca 2019 r., natomiast czynnej w dacie rozpatrywania przez organy wniosku z 2017 r.).

Odnotować należy, iż decyzje odmowne organów obu instancji z 2018 r. zostały oparte na art.134 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach. Stosownie do art.134 ustawy właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust.1, odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w przypadku gdy: (pkt 2) sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę; (pkt 3) sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Wyraźnie zaznaczyć w tym kontekście należy, iż wynik wspomnianej wcześniej oceny co do potencjalnej tożsamości obu spraw w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji winien całkowicie abstrahować od oceny aktualności przesłanek odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska, leżących u podstaw odmownych decyzji z 2018 r. (dokonywanie ocen w tym zakresie byłoby bowiem dopuszczalne dopiero na etapie merytorycznym, następującym po wykluczeniu tożsamości obu spraw). Wynika stąd, iż nawet ewentualne wstępne stwierdzenie, iż w/w przyczyny nie ustąpiły (czego Sąd na tym etapie sprawy w żadnym zakresie nie przesądza), nie upoważniałoby organów do zaniechania rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 2019 r. co do meritum w sytuacji, w której pomiędzy obiema sprawami zachodziłyby na tyle istotne różnice w stanie faktycznym, iż uniemożliwiałoby to traktowanie tych spraw jako tożsamych.

3.2. Swoje stanowisko co do tożsamości faktycznej rozpatrywanej sprawy ze sprawą rozpatrzoną decyzjami z 2018 r. Marszałek oparł na ocenie, iż instrukcja przedłożona obecnie nie przewiduje (w stosunku do instrukcji poprzedniej) takich zmian w funkcjonowaniu składowiska, które należałoby kwalifikować jako zmiany istotne, przyjmując za kryterium tej "istotności" zmiany, o których mowa w art.135 ust.3 (w związku z art.129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17) i art.146 ust.4 u.o., tj. takie, których dokonanie jest co do zasady uzależnione od zatwierdzenia nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Organ stwierdził zatem, co następuje:

(i) W świetle art.129 ust.4 ustawy instrukcja prowadzenia składowiska odpadów jest dokumentem regulującym w sposób całościowy wszystkie fazy funkcjonowania składowiska (tj. fazę eksploatacyjną, obejmującą okres składowania odpadów oraz rekultywację oraz fazę poeksploatacyjną, obejmującą monitoring wpływu składowiska na środowisko). Wynika stąd, iż co do zasady prowadzenie składowiska w różnych jego fazach winno być uregulowane (przez cały okres jego funkcjonowania) jedną instrukcją prowadzania składowiska odpadów (a zatem od momentu rozpoczęcia jego eksploatacji, tj. rozpoczęcia składowania aż do upływu 30 lat liczonych od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów). Instrukcja wskazuje zatem sposób postępowania oraz działania podejmowane zarówno w trakcie składowania odpadów (jak np. procedurę przyjęcia odpadów do składowania, rodzaje przyjmowanych do składowania odpadów), w trakcie procesu rekultywacji, jak i po zakończeniu eksploatacji składowiska (np. częstotliwość i zakres monitoringu);

(ii) W/w zasada (tj. regulowania kwestii prowadzenia składowiska jedną i tą samą instrukcją, obowiązującą przez cały okres jego funkcjonowania) doznaje wyjątku wyłącznie w sytuacjach, o których mowa w art.135 ust.3 i art.146 ust.4 ustawy (tj. w razie wystąpienia skonkretyzowanych w tych przepisach istotnych zmian, dotyczących eksploatacji składowiska), w których koniecznym staje się zatwierdzenie nowej instrukcji.

(iii) Do tych istotnych zmian w eksploatacji i sposobie rekultywacji składowiska odpadów, zgodnie z art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 ustawy o odpadach zaliczają się zmiany dotyczące:

1) określenia typu składowiska odpadów,

2) określenia, czy na składowisku odpadów, którego dotyczy instrukcja, jeżeli jest to składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zostały wydzielone części, na których mają być składowane określone rodzaje odpadów niebezpiecznych,

3) rodzajów odpadów przeznaczonych do składowania na składowisku odpadów,

4) rocznej i całkowitej masę odpadów dopuszczonych do składowania,

5) docelowej rzędnej (maksymalnej wysokości składowania) i pojemności składowiska odpadów,

6) rodzajów odpadów, które mogą zostać użyte na tym składowisku odpadów, zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, oraz sposobu ich użycia,

7) wyszczególnienia aparatury kontrolno-pomiarowej wraz ze schematem rozmieszczenia punktów pomiarowych,

8) określenia sposobu składowania poszczególnych rodzajów odpadów,

9) określenia rodzaju i grubości stosowanej warstwy izolacyjnej,

10) sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunku jego rekultywacji.

(iv) Inne, istotne zmiany w sposobie eksploatacji i rekultywacji składowiska odpadów, obligujące zarządzającego składowiskiem do przedłożenia do zatwierdzenia nowej instrukcji, określa art. 146 ust. 4 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli określenie technicznego sposobu zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, lub określenie sposobu rekultywacji składowiska odpadów wraz z harmonogramem prac związanych z tym zamknięciem lub tą rekultywacją wymaga zmiany instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany równocześnie z wnioskiem o wydanie zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części złożyć wniosek o zatwierdzenie nowej instrukcji prowadzenia składowiska odpadów;

(v) W rozpatrywanym stanie faktycznym można jednakże mówić wyłącznie o zajściu zmian nieistotnych, z którymi nie łączy się obowiązek zatwierdzania nowej instrukcji. Do tego rodzaju nieistotnych zmian zaliczyć należy m. in. zakończenie składowania odpadów na poszczególnych kwaterach składowiska.

Organ wskazał w tym kontekście, co następuje (str.6 – 7 decyzji): "W trakcie eksploatacji składowiska odpadów, składającego się z kilku kwater, odpady są deponowane na poszczególnych kwaterach tego obiektu. Po wyczerpaniu pojemności kwatery (określonej w projekcie budowlanym), jest ona zamykana i rekultywowana, a proces składowania prowadzony jest na kolejnej kwaterze/ kwaterach. Po wyczerpaniu pojemności kolejnej kwatery, jest ona rekultywowana, a składowanie jest prowadzone na następnej kwaterze/kwaterach. Proces ten jest prowadzony aż do momentu wyczerpania pojemności wszystkich kwater, a więc pojemności całego składowiska odpadów. Gdy w tracie tak prowadzonej eksploatacji zajdą okoliczności, o których wyżej mowa, obligujące zarządzającego składowiskiem odpadów do sporządzenia nowej instrukcji (np. zmiana rodzajów odpadów przeznaczonych do składowania na kolejnej kwaterze), to sporządzając nową instrukcję prowadzenia składowiska odpadów zarządzający bierze pod uwagę stan faktyczny obiektu na dzień, w którym sporządzany jest ten nowy dokument. A zatem, jeżeli konieczność sporządzenia nowej instrukcji wynikła już po zakończeniu składowania odpadów w jednej z kwater, to w tym nowym dokumencie zarządzający nie jest zobligowany do ujmowania informacji dotyczących odpadów, które zostały już zeskładowane w kwaterze podlegającej zamknięciu. Brak takiego zapisu może być wprawdzie kwestią dyskusyjną wobec treści art. 129 ust. 4 ustawy o odpadach, nie mniej jednak niewprowadzenie zapisów dotyczących rodzajów odpadów zeskładowanych na tej zamkniętej już kwaterze (części składowiska) nie może być uznany za zmianę dokumentu - nie zachodzi tu bowiem żadna zmiana w zakresie rodzaju zeskładowanych odpadów na takiej kwaterze, następuje jedynie pominięcie tej informacji w instrukcji.".

W ocenie Marszałka: (-) obie porównywane instrukcje są tożsame pod względem merytorycznej zawartości, (-) zapisy punktu 17 pn.: "Sposób technicznego zamknięcia składowiska odpadów i kierunek jego rekultywacji" obu instrukcji są identyczne, bowiem nie zawierają żadnej odmienności w zakresie zasad postępowania w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej na przedmiotowym składowisku, (-) wystąpienie pewnych różnic w sformułowaniu treści instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, wynikające z zakończenia przyjmowania odpadów do składowania (np. pkt 4 - strona 2, pkt 5 - strona 3 obu instrukcji, określające rodzaje składowanych odpadów w kwaterze III w instrukcji), nie daje podstaw do uznania obecnie przedłożonej instrukcji za inny dokument pod kątem jego merytorycznej zawartości, (-) przedłożona w niniejszym postępowaniu instrukcja "zawiera się" zatem w instrukcji przedłożonej w postępowaniu zakończonym decyzjami z 2018 r.;

3.3. W odwołaniu od decyzji Marszałka Skarżąca zakwestionowała w/w ocenę, podnosząc, że wbrew ocenie organu I instancji zmiany w funkcjonowaniu składowiska, które zostały odzwierciedlone w nowej instrukcji, mają w stosunku do stanu dotychczasowego charakter istotny, wskazując w tym kontekście co najmniej na zmiany: (-) rodzaju odpadów przeznaczonych do składowania na składowisku odpadów (art.129 ust.4 pkt 4 ustawy), (-) rocznej i całkowitej masy odpadów dopuszczonych do składowania (art.129 ust.4 pkt 5 ustawy), (-) rodzajów odpadów, które mogą zostać użyte na tym składowisku odpadów zamiast innych materiałów, w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej, oraz sposobu ich użycia (art.129 ust.4 pkt 7 ustawy). Skarżąca wywodzi tym samym, iż w oczywisty sposób zmianie ulegną istotne cechy i parametry składowiska;

3.4. Dokonując w świetle w/w okoliczności oceny, czy organ odwoławczy wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozstrzygniętej decyzją Marszałka, nie tylko w ujęciu formalnym, tj. sprowadzającym się do samego faktu wydania decyzji odwoławczej, ale również w ujęciu materialnym, polegającym na samodzielnej subsumcji przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, opartej na wszechstronnym rozważeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzić należy, co następuje:

Co do zasady trafnie podzielił Minister stanowisko Marszałka co do kryterium, jakie należy stosować przy ustalaniu potencjalnej tożsamości spraw o zatwierdzanie instrukcji prowadzania składowiska odpadów, zainicjowanych przez tego samego wnioskodawcę. Istotnie bowiem brak w/w tożsamości jest uzależniony od wykazania, iż nowa instrukcja przewiduje zmiany w funkcjonowaniu składowiska, o których mowa w art. 135 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 lub w art.146 ust.4 u.o.

W decyzji odwoławczej nie odniesiono się jednakże do zarzutów odwołania, wywodzących, iż całkowite zaprzestanie przyjmowanie odpadów na składowisko wywoła istotne zmiany w kwestiach regulowanych w art.129 ust.4 pkt 4, 5 i 7 u.o. Skrótowe rozważania decyzji, odnoszące się do tożsamości stanów faktycznych obu porównywanych spraw, zostały ograniczone do: (-) generalnego stwierdzenia, że Minister przyjmuje ustalenia Marszałka jako własne (bez konkretyzacji tej tezy), (-) generalnego wskazania, że "organ I instancji, dokonując analizy obu instrukcji, w sposób szczegółowy porównał merytoryczną zawartość tych dokumentów (str. 7 uzasadnienia decyzji) dochodząc do słusznych i prawidłowych konkluzji, w szczególności w zakresie art. 129 ust. 3 pkt 17 ustawy o odpadach tj. w zakresie sposobu technicznego zamknięcia składowiska odpadów i ustalenia kierunku jego rekultywacji.".

Uznać należy, iż powyższe nie wyczerpuje obowiązków organu odwoławczego na gruncie rozpatrywanej sprawy, albowiem organ ten winien dokonać szczegółowej, samodzielnej (tj. niezależnej od organu I instancji) analizy zapisów przedłożonej instrukcji ściśle w kontekście zagadnień wskazanych w odwołaniu. Odnotować przy tym należy, iż katalog różnic pomiędzy obiema instrukcjami, które Skarżąca kwalifikuje jako zmiany istotne, odnoszące się wprost do zagadnień wskazanych w art.135 ust.3 w zw. z art.129 ust.4 u.o., został doprecyzowany i usystematyzowany w skardze w formie stosownej tabeli (co Minister winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy).

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie Skarżącej od decyzji Marszałka, szczegółowo ustosunkowując się do tej kwestii, czy całkowite zaprzestanie przyjmowania odpadów na przedmiotowe składowisko wywołało istotną zmianę stanu faktycznego (w stosunku do stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy w 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia poprzedniej instrukcji) w zakresie wskazanym w art.135 ust.3 w zw. z w art. 129 ust. 4 pkt 2-7, 9-11 i 17 lub art.146 ust.3 u.o. Ustalenie, iż zmiana taka wystąpiła, stanowiące przeszkodę do uznania obu porównywanych spraw za tożsame, będzie obligowało organy do rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zatwierdzenie instrukcji co do istoty (w oczywisty sposób Sąd nie przesądza na tym etapie sprawy wyniku takiego postępowania).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.