Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 81/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. P. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga T.P T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1964 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K..

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1963 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., działając na podstawie art. 2, 3, 8, 14, 20

i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1961 r., Nr 16 poz. 94, dalej jako: ustawa wywłaszczeniowa), orzekło

o wywłaszczeniu nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] o powierzchni [...] m2 położonej przy ul. S. [...] w R., stanowiącej własność H. L., o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł oraz o ustanowieniu prawa przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła ww. decyzję w ten sposób, że wywłaszczeniu uległa nieruchomość o powierzchni [...] m2 wykazana jako działki nr [...], [...] i [...], wobec wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni [...] m². Jednocześnie uchyliła jako bezprzedmiotowy punkt odnoszący się do ustalenia prawa przechodu i przejazdu, a odnośnie odszkodowania odroczyła wydanie decyzji.

Pismem z [...] grudnia 2010 r. T.T. (dalej jako: skarżący, strona)

i A.T. złożyli wniosek o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] października 1963 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1964 r. W uzasadnieniu wniosku zarzucili, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 3 wywłaszczeniowej, gdyż działki nie zostały wykorzystane pod budowę bloku mieszkalnego tj. zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzupełnieniu wniosku zarzucili dodatkowo brak wskazania w zaskarżonej decyzji narodowego planu gospodarczego oraz naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i rozszerzenie zakresu przedmiotowego wywłaszczenia w stosunku do organu I instancji, a to na skutek objęcia wywłaszczeniem dodatkowo działki nr [...].

Decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1963 r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W sprawie niniejszej jak wywiódł Minister, wywłaszczenia dokonano dla realizacji narodowych planów gospodarczych pod budowę bloku mieszkalnego 5-kondygnacyjnego wolnostojącego według projektu typowego nr [...]. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdza decyzja

o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r. znak [...] wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. na podstawie ustawy

z dnia 31 listopada 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz. 47). Według zawartego w niej art. 31 podstawą do podejmowania decyzji w sprawach ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano również, iż w dacie dokonywania wywłaszczenia obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Zdaniem organu decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] jedynie precyzowała i realizowała zamierzenia planu gospodarczego zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie mogła być wydana jeżeli dana inwestycja nie była przewidziana w zatwierdzonych planach gospodarczych. Tym samym wobec ujęcia inwestycji w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] uznać należało, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Z ustaleń organu wynikało nadto, że pismem z dnia [...] kwietnia 1962 r. Zakłady Energetyczne Okręgu Wschodniego w R. wystąpiły do H. L.

o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. W aktach archiwalnych nie zachowało się pismo H.L. z dnia [...] sierpnia 1962 r. stanowiące odpowiedź na ofertę. Jednakże pismem z dnia [...] sierpnia 1967 r. ponownie wystąpiono do H. L. o przeanalizowanie swojej decyzji odnośnie dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 1962 r. H. L. poinformował Zakłady Energetyczne, że zaproponowana oferta jest nie do przyjęcia. Spełniony został zatem wymóg przeprowadzenia rokowań określony w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Wobec niemożliwości ugodowego załatwienia sprawy pismem z [...] kwietnia 1963 r. Zakłady Energetyczne Okręgu Wschodniego w R. działając na podstawie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej wystąpiły z wnioskiem o wywłaszczenie części nieruchomości o powierzchni [...] m2, składającej się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...]. Przedmiotowy wniosek wraz z załącznikami, zawierał wszystkie wymagane art. 15 ustawy elementy.

Na podstawie art. 16 ustawy wywłaszczeniowej organ zawiadomił właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły prawa rzeczowe ograniczone o wszczęciu postępowania. Nadto pismem z dnia [...] czerwca 1963 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonej na [...] czerwca 1963 r. oraz poinformowało, że rozprawa odbędzie się mimo nie stawienia się stron

i osób zainteresowanych. Zawiadomienie zostało także wywieszone na tablicy ogłoszeń urzędowych Prezydium w dniach od [...] czerwca 1963 r. do [...] czerwca 1963 r.

Analizując akta wywłaszczeniowe, organ stwierdził, iż na rozprawie w dniu [...] czerwca 1963 r. stawili się biegli rzeczoznawcy inż. T. S. i inż. Z.J. oraz były właściciel nieruchomości H.L., który oświadczył, że nie wyraża zgody na dobrowolną sprzedaż działek oznaczonych jako nr [...] i [...]. Jednocześnie H. L. wniósł o zabezpieczenie dojścia i dojazdu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] do czasu utworzenia drogi przewidzianej w planie urbanizacyjnym. Po przeprowadzeniu rozprawy organ wydał decyzję, w której orzekł wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku. Nie doszło więc do naruszenia art. 20 i art. 21 ustawy. Orzeczenie zawiera wszystkie wymagane treścią art. 22 ustawy elementy.

Pismem z [...] listopada 1963 r. H. L. złożył odwołanie od ww. decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, a w przypadku nieuwzględnienia jego wniosku o objęcie wywłaszczeniem działek oznaczonych jako działka nr [...] i [...] oraz połowy działki nr [...] zamiast całej działki oznaczonej tym numerem. Minister wskazał dalej, iż ze względu na treść art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych związana była ww. wnioskiem właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a tym samym na etapie postępowania odwoławczego mogła zastosować przepis w. art 5 ust 3 ustawy.

Organ odwoławczy był również związany postanowieniami decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz treścią wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] kwietnia 1963 r. Nie mógł zatem zmodyfikować terytorialnego zakresu wywłaszczenia w inny sposób niż przez zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy przez objęcie wywłaszczeniem dodatkowego obszaru stanowiącego działkę nr [...] - zgodnie z żądaniem właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi na brak dojazdu do działki nr [...], która miała pozostać przy właścicielu, wniosek o objęcie tej działki wywłaszczeniem był w pełni zasadny.

W tych okolicznościach organ uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. dotyczący zmiany przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującego się i objęcie wywłaszczeniem dodatkowo działki nr [...] oraz naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez rozszerzenie zakresu wywłaszczenia w stosunku do organu I instancji. Prawidłowe było również uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustanowienia prawa przechodu i przejazdu. Ustanowienie służebności jest sprawą cywilną należącą do sądów powszechnych, stąd organ administracji nie mógł orzekać w tym przedmiocie.

Bezzasadny był także zarzut rażącego naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na to, że po wywłaszczeniu należące niegdyś do H. L. działki nie został wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji z dnia [...] października 1963 r. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a. bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania decyzji. Natomiast kwestia niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia jest zagadnieniem odrębnym i mogła być badana w postępowaniu w trybie art. 34 ustawy,

a także późniejszych przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Minister Inwestycji

i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dla stwierdzenia powyższego istotne znaczenie ma ocena, czy w stanie faktycznym sprawy niniejszej spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Są nimi: cele użyteczności publicznej, cele obrony Państwa albo wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Organ II instancji wskazał, że cel wywłaszczenia – budowa bloku mieszkalnego – był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] listopada 1961 r., znak [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R..

W 1963 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej, zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalono nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Jak wskazał Minister, organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej jest wręcz równoznaczna z wykazaniem

w toku postępowania niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy podzielił więc pogląd organu I instancji, że nie doszło więc do naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister ocenił, że wnioskodawca wywłaszczenia czynił starania nakierowane na dobrowolne nabycie nieruchomości. Rokowania w tym przedmiocie zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej.

Zakłady Energetyczne Okręgu Wschodniego w R. pismem z [...] kwietnia 1963 r. wystąpiły do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych Oddziału Wywłaszczeń w K. z wnioskiem o wywłaszczenie, do którego załączono odpis decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] listopada 1961 r. z planem sytuacyjnym, plan sytuacyjny zatwierdzony przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R., świadectwo Sądu Powiatowego w R. stwierdzające prawo własności, dwa egzemplarze opinii biegłych, kopie pism do właściciela nieruchomości z [...] maja 1962 r. oraz [...] sierpnia 1962 r. oraz odpowiedź właściciela na ofertę. Wniosek spełniał więc wymogi z art. 15 ustawy. Wobec prawidłowego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz wywieszeniu zawiadomienia na tablicy ogłoszeń urzędowych Prezydium - nie doszło nadto do naruszenia art. 16 ustawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy przeprowadził stosownie do art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. rozprawę wywłaszczeniową.

Według organu odwoławczego przesłankami wywłaszczenia całości nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy jest to, by pozostała w wyniku wywłaszczenia część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele oraz by wywłaszczenie całości nieruchomości odbywało się na żądanie właściciela. Od momentu zgłoszenia wniosku, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych była związana wnioskiem H.L. o objęcie wywłaszczeniem działki nr [...], gdyż w pierwotnym zakresie wywłaszczenia działka ta nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela z uwagi na brak dojazdu. Na etapie postępowania odwoławczego Komisja prawidłowo zastosowała więc art. 5 ust. 3 ustawy. Jednocześnie Komisja nie mogła zmodyfikować zakresu powierzchni wywłaszczenia w inny sposób, jak tylko przez zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy, czyli przez objęcie wywłaszczeniem dodatkowego obszaru (działki nr [...]) zawnioskowanego przez właściciela nieruchomości.

Wobec wywłaszczenia działki nr [...] decyzją wydaną przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1964 r., odroczono wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt. Organ odwoławczy zwrócił akta sprawy organowi I instancji w celu oszacowania wartości przedmiotowego gruntu przez biegłego rzeczoznawcę, w związku z czym wyeliminował z obrotu prawnego orzeczenie odszkodowawcze, zatem kwestia ta nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu. Na ocenę legalności postępowania wywłaszczeniowego nie ma wpływu zarzut, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W trakcie postępowania administracyjnego nie stwierdzono również, aby badane decyzje z dnia [...] października 1963 r. oraz z dnia [...] maja 1964 r. naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzje te w ocenie Ministra wydane zostały przez organy właściwe rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania. W tych okolicznościach nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Skargę na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł skarżący zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji II instancji z 1964 r. o wywłaszczeniu, mimo iż decyzja ta rażąco naruszała prawo;

- art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez brak niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w szczególności brak zatwierdzonego narodowego planu gospodarczego, który obejmowałby inwestycję realizowaną na terenie nieruchomości;

- art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez objęcie decyzją wywłaszczeniową II instancji większej części nieruchomości niż w decyzji I instancji, bez podstawy prawnej i bez żądania właściciela;

- art. 110 § 1 K.p.a. przez rozszerzenie w decyzji II instancji obszaru wywłaszczonej części nieruchomości.

Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że jest wnukiem i spadkobiercą byłego właściciela spornej nieruchomości. Jego zdaniem brak było przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu decyzji nadzorczej I instancji Minister ocenił, iż można w drodze domniemania przyjąć, że skoro wydano decyzję o lokalizacji inwestycji, to wcześniej musiał zostać zatwierdzony plan gospodarczy obejmujący tę inwestycję. Taki sposób rozumowania jest jednak nieprzekonujący. Prowadziłby bowiem do generalnego domniemania, że skoro organ wydał jakąś decyzję administracyjną, to wcześniej dopełnił wszystkich wymaganych prawem czynności procesowych, włącznie z prawidłową wykładnią i subsumpcją przepisów. Powołując wyrok NSA wskazał, że istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji nie dowodzi, że inwestycja była ujęta w narodowym planie gospodarczym. Dodatkowo w aktach sprawy wywłaszczeniowej brak jest mapy stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji, na której byłby zarys projektowanego budynku. Pozbawiło to wywłaszczanego możliwości kwestionowania niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i tym samym uniemożliwiło obronę prawa własności działek nr [...] i [...]. Ostatecznie na wywłaszczonym dużym terenie o pow. [...] m2 inwestor wybudował tylko podziemny bunkier na opał o pow. [...] m2.

Zdaniem skarżącego H. L. nigdy nie żądał objęcia decyzją całej należącej do niego nieruchomości. Mimo to, decyzja wywłaszczeniowa II instancji objęła dodatkowo działkę nr [...], nie obejmując jednak całej nieruchomości, bo pozostawiając właścicielowi działki nr [...] i nr [...]. W objęciu działki nr [...] dopiero badaną decyzją wywłaszczeniową II instancji upatrywał nadto naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

W uzupełnieniu uzasadnienia skargi podkreślono, iż brak było zatwierdzonego planu gospodarczego, zatem brak było przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 j. t. ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej lub celowościowej. Badaniu podlega wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także prawidłowość przyjętej procedury.

W niniejszym postępowaniu kontroli poddano decyzję Ministra Inwestycji

i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1964 r. zmieniającej decyzję z [...] października1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m2.

Obie decyzje wydano w trybie nadzwyczajnym, gdyż postępowanie toczy się

w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie to prowadzone jest więc na podstawie przepisów art.156-158 K.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe. Inny jest jednak przedmiot obu postępowań. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych

w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696). Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego

w trybie nieważnościowym aktu.

W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce

w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Prawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Stosownie do jej art. 2 ust. 2 - o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W badanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Zakładu Energetycznego Okręgu Wschodniego Przedsiębiorstwo Państwowe w R., czyli przez podmiot uprawniony.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oznaczało to, że właściwy organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczeniowej obowiązany był ustalić, czy spełniona została przynajmniej jedna

z trzech określonych w powyższym przepisie materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości Dla oceny dopuszczalności wywłaszczenia wystarczające było zaistnienie jednej z wyżej wskazanej przesłanek, a nie spełnienie ich wszystkich łącznie.

Powołana regulacja nie definiowała, co należy rozumieć przez "niezbędność" nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie regulowała jaki dowód ma przesądzać o tym, że przesłanka ta ziściła się w danej sprawie. "Niezbędność", o którym mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia.

Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, wywłaszczenie nieruchomości następowało w celu budowy budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego, który miał być budynkiem zakładowym. Nie budziło więc wątpliwości Sądu, że przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się

o wywłaszczenie "niezbędna".

Prawidłowo wskazał organ I instancji, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia przedmiotowym działek, każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycje - w świetle dekretu z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), mogło być realizowane wyłącznie

w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie, co potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej w R. [...] listopada 1961 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47, dalej jako: ustawa o planowaniu przestrzennym), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć tu należy, iż z zawiadomienia o wszczęciu postępowania odwoławczego wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Można domniemywać, że chodzi o uchwałę Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 17 lutego 1961 r. o pięcioletnim planie rozwoju gospodarki narodowej na lata 1961 – 1965 r., w której rozdziale XIII zatytułowanym Gospodarka mieszkaniowa i komunalna punkcie 1 wskazywano, że w budownictwie mieszkaniowym typu miejscowego zakłada się oddanie do użytku w latach 1961 – 1965 – 1800 izb tj. około 30.770 tys. m2 powierzchni użytkowej. Niemniej przyznać należało rację skarżącemu, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest zatwierdzonego narodowego planu gospodarczego oraz planu zagospodarowania przestrzennego,

o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, który stanowił podstawę wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] listopada 1961 r. Organom nadzoru nie udało się także odnaleźć tego dokumentu w archiwach państwowych. Jednakże w ocenie Sądu niezachowanie się dokumentu sprzed niespełna 60 lat nie oznacza automatycznie, że dokument taki w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1964 r. nie istniał, a w konsekwencji tego, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Rolą sądów administracyjnych, w sytuacji zachowania niepełnego materiału dowodowego, jest ocena sprawy na podstawie istniejącego materiału. Nie jest błędem niemożność skompletowania dokumentów (w szczególności archiwalnych). Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej prowadzi się po upływie ponad 55 lat od jej wydania, to nie można a priori przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. W takiej sytuacji konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Aby natomiast uznać, że niezbędny dokument w ogóle na dzień wydania kwestionowanej decyzji nie istniał, organ administracji musiałaby w tej kwestii dysponować innymi, wiarygodnymi dowodami (dokumentami) potwierdzającymi tę okoliczność. Natomiast w rozpatrywanej sprawie dowodów takich w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak. Nie przedstawił ich również skarżący.

Zgodzić zatem należało się z organem odwoławczym, że zawarte w skardze argumenty nie podważają faktu istnienia kwestionowanego planu gospodarczego ani nie prowadzą do wniosku, że nie został on uchwalony. Skarżący bowiem nie podał żadnych faktów ani nie przedstawił żadnych dokumentów, które by jego twierdzenia potwierdzały.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, w aktach archiwalnych (nadesłanych do Sądu [...] marca 2019 r.) zachował się plan sytuacyjny nieruchomości przy ulicy B.

w R., który stanowił załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...]

z [...] listopada 1961 r. W aktach znajduje się także plan sytuacyjny nieruchomości położonej w R. przy ulicy B. przewidzianej dla Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w R. sporządzonym w roku 1959 przez uprawnionego inż. geodetę J.S., który wpisany został do ewidencji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w dniu [...] listopada 1961 r. za Nr [...]. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że ten właśnie dokument został dołączony do wniosku wywłaszczeniowego. Odnaleziono także mapę – projekt zagospodarowania nieruchomości ZEOW przy ul. B. Nr [...] w R., na której zaznaczono usytuowanie m.in. budynków projektowanych czy budynków istniejących.

Sąd zauważa, że wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy tj. na wniosek właściciela, zgłoszony w odwołaniu z [...] listopada 1963 r. od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.. Niezbędność wywłaszczenia pozostałej części potwierdził więc już sam dotychczasowy właściciel nieruchomości, wstępny skarżącego, podnosząc w nim że działka nr [...] została odcięta od domku wywłaszczonymi działkami, co uniemożliwia jej racjonalne pielęgnowanie. Ponadto prowadzeniu racjonalnej gospodarki na tej działce sprzyjał brak na działce studni. Według H. L., zagwarantowanie prawa przechodu przez grunty państwowe od ul. B. nie rozwiązywały sytuacji, gdyż zmuszały skarżącego do obchodzenia szeregu posesji, celem dostania się na nią z domku położonego na działce nr [...].

W tej sytuacji pozbawione podstaw są twierdzenia skarżącego, że H. L. nigdy nie żądał objęcia decyzją wywłaszczeniową tej działki. Podnieść należy, że w związku z tym, że właściciel nieruchomości wywłaszczanej mógł żądanie takie skutecznie zgłosić na każdym etapie postępowania, również w postępowaniu wywłaszczeniowym w odwołaniu, organ był związany sformułowanym żądaniem i zobowiązany do jego uwzględnienia. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 II 1992 r., sygn. II SA 49/92, cbos). W przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, dopiero pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Z tego powodu za chybiony należało uznać podnoszony przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 110 § 1 K.p.a.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją, przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Postępowanie poprzedzone zostało rokowaniami, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma z Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego z [...] maja 1962 r. oraz z [...] sierpnia 1962 r. adresowane do H.L., jak również odpowiedź H.L. zawarta w piśmie z dnia [...] września 1962 r.

W związku z ich niepowodzeniem zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] kwietnia 1963 r. złożonego przez dyrekcję Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w R.. Wniosek ten zawierał dane wymagane przepisem art. 15 ust. 2 ustawy i dokumenty wskazane w art. 15 ust. 3 ustawy. Z akt sprawy wynika również, że organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (pismo z [...] czerwca 1963 r.), zawierające dane wymienione w art. 16 ust. 3 ustawy.

W sprawie została przeprowadzona w dniu 28 czerwca 1963 r. rozprawa administracyjna, o której powiadomiono strony postępowania i w której brał udział właściciel wywłaszczonej nieruchomości H.L., przedstawiciele Zakładów Energetycznych Okręgu Wschodniego w R. oraz biegli. Nie doszło więc do naruszenia art. 20 ust. 1 i 2 ustawy.

Również orzeczenie wywłaszczeniowe spełnia wymogi z art. 20 ust. 1 ustawy.

Wobec tego trafnie uznał Minister Infrastruktury i Budownictwa, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zawierało wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania ani norm prawa materialnego.

Zarzuty skargi okazały się bezpodstawne, nie doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ani rażącego naruszenia art. 5 ust. 3 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów wskazanych w piśmie z [...] marca 2019 r., a mianowicie brak zatwierdzonego planu gospodarczego, wyjaśnić należy, że okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotowa nieruchomość, jest równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności na cel wywłaszczenia. Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z 7 lutego 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1907/17, i Sąd w składzie orzekającym w całości je akceptuje.

Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.