Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1761/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 302/19 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 302/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał skarżącej A. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 15 sierpnia 2017 r. A. M. (dalej: "skarżąca") skierowała do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ") wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że podlega wyłączeniu wobec niej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z 5 października 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 25 maja 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających.

Następnie Minister pismem z 5 października 2017 r. wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z prośbą o przekazanie informacji, czy wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

W odpowiedzi na wezwanie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA w piśmie z 21 grudnia 2017 r. poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Została ona zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Delegaturze w [...] [...] sierpnia 2006 r. Do pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z 2 czerwca 2017 r. oraz otrzymaną informację z Instytutu Pamięci Narodowej-Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) z 1 marca 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawczynię służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował wnioskodawczynię.

Pismem z 30 kwietnia 2018 r. organ wystąpił do Szefa [...] z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni, co pozwoli ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby.

Ponadto tego samego dnia organ wystąpił do Prezesa IPN z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawczyni do 31 lipca 1990 r., w szczególności dotyczącej okresów służby, nazw formacji, jednostki organizacyjnej, komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska, pełnionych funkcji, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Prezes IPN 25 maja 2018 r. przesłał kopie akt osobowych wnioskodawczyni dotyczące przebiegu służby oraz poinformował, że w aktach nie odnaleziono dokumentów dotyczących służby po 12 września 1989 r.

Szef [...] 2 października 2018 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie z 30 kwietnia 2018 r. podając, że w archiwalnych aktach nie odnotowano informacji o otrzymanych odznaczeniach państwowych oraz wyróżnieniach. Brak również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto brak jest dokumentów dotyczących wszczynania i prowadzenia postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za popełnione czyny w trakcie trwania stosunku służbowego. Co do okresu służby wnioskodawczyni w [...] Szef [...] stwierdził, że funkcjonariuszka nie uchylała się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych. Zaznaczył także, że prowadzona kwerenda materiałów archiwalnych mogących mieć wpływ na ocenę przebiegu służby wnioskodawczyni została zakończona.

Skarżąca w piśmie z 24 stycznia 2019 r. złożyła ponaglenie wnosząc o niezwłoczne załatwienie wniosku z 15 sierpnia 2017 r.

Następnie pismem z 31 stycznia 2019 r. skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Ponadto skarżąca przed wniesieniem skargi, wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że w dniu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 31 stycznia 2019 r., terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. upłynęły, zaś postępowanie z wniosku skarżącej z 15 sierpnia 2017 r. nie zostało zakończone w wymaganej przez przepisy prawa formie.

Sąd stwierdził, że przyjmując nawet, iż sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, poza sporem pozostaje, że organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z 15 sierpnia 2017 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Okoliczność, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 26 kwietnia 2019 r. wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję, a zatem przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z 15 sierpnia 2017 r. Powyższa okoliczność nie powoduje natomiast w stanie faktycznym tej sprawy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania stała się bezzasadna.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej, a takie działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji przyznając skarżącej sumę pieniężną wskazał, że wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącą, a także znaczące obniżenie świadczenia emerytalnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Minister na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.149 § 1 a p.p.s.a.,

- zaś z ostrożności procesowej – alternatywnie naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a.

W obu przypadkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy nastąpiło poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z 31 sierpnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach oraz czy została wydana decyzja ponownie ustalająca wysokość świadczenia, bowiem wniosek dotyczył wyłączenia w sprawie skarżącej stosowania przepisów o obniżeniu świadczenia. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy.

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art.154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1 000 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), strony postępowania zostały poinformowane, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyśpieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie strony postępowania zostały zawiadomone, iż w przypadku, gdy nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Jednocześnie strony zostały poinformowane, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie procesowym z 23 maja 2022 r. oświadczyła, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., a z ostrożności procesowej – alternatywnie – naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. i sprowadzał się do zakwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny charakteru stwierdzonego przewlekłego prowadzenia postępowania, natomiast drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i sprowadzał się do zakwestionowania przyznanej skarżącej sumy pieniężnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., które odnoszą się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określają kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie mogły podważyć stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie oceniał podejmowane przez organ działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przepisy mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd, co w tej sprawie nie ma miejsca. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia ww. przepisów, gdy wskazuje nieprawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tych przepisów, zobowiązany jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Skoro w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., ocenił przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 15 sierpnia 2017 r. jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz oceniającemu jego charakter jako zaistniały z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o przyznaniu sumy pieniężnej, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14 i I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15 oraz 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W tym zakresie nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku podniesiony – jedynie w sposób alternatywny i z tożsamym uzasadnieniem – zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania sumy pieniężnej. W skardze kasacyjnej nie podał jednak tych przepisów postępowania, które jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a także nie wykazał, że naruszenia tych przepisów miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz wymagane jest również, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04 oraz 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Czyni to zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. nieskutecznym.

Zauważyć należy, iż skarżący kasacyjnie organ w ramach zarzutów – poza podanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. – wskazał także art. 154 § 6 p.p.s.a., to jednak nie stanowiło to podstawy do uznania zasadności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierza się organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów czy też przyznaje się skarżącemu od organu sumę pieniężną do wysokości połowy podanej wyżej kwoty. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości grzywny i sumy pieniężnej wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie ich górne granice.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, a więc w wysokości mieszczącej się w ustawowo określonych granicach i dodatkowo niższych niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, było adekwatne do oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako zaistniałego z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania administracyjnego, ma więc charakter quasi odszkodowawczy.

Nie jest również zasadny, wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w tym przepisie, m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Motywy Sądu pierwszej instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełniają wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej przyznania wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że kompetencja orzecznicza sądu administracyjnego dotycząca przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej przysługuje w przypadku uwzględnienia skargi m.in. na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.