Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2839/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ egzekucyjny") z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nałożył na J. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniej córki – Ł. K. - urodzonej [...] kwietnia 2016 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2019 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie Wojewoda wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym również w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68,00 zł za czynności egzekucyjne.

Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 2 września 2019 r. W dniu 6 września 2019 r. (data nadania) skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Zdrowia przywołał treść art. 119 § 1, art. 122 § 1, art. 32 oraz art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a następnie wyjaśnił, że w postępowaniu kontrolą zostało objęte postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Kontrola ta – jak wskazał organ odwoławczy - sprowadzała się w głównej mierze do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny (por. wyrok NSA z 13.10.2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10).

W pierwszej kolejności Minister odnosząc się do zarzutów skarżącej ocenił, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszy z podniesionych zarzutów, jest niezasadny, bowiem stanowi okoliczność przewidzianą w art. 33 § 1 pkt 6, która to okoliczność nie podlega kontroli w toku niniejszej sprawy. Minister wskazał także, że skarżąca zarzuciła postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister zaznaczył, że istotnie zgodnie z art. 16 w/w ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Minister wyjaśnił także, że wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź ¡ego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca w zażaleniu kwestionowała również uprawnienia PPIS do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Minister wskazał, że zarzut ten nie podlegał kontroli w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy zwrócił w tym miejscu uwagę na zawarte w u.p.e.a. pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego", które są pojęciami odmiennymi. Organ odwoławczy podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...]. Minister podkreślił także, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem – jak ocenił organ odwoławczy - Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia, Minister zauważył, że także te okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. i tym samym nie podlegają kontroli w toku postępowania. Minister podkreślił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane.

Skargę na postanowienie Ministra Zdrowia wniosła J. K. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., poprzez ponowne niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie faktów notoryjnych, w szczególności poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego nieodzwierciedlającego stanu faktycznego, a także nieodniesienia się do całości argumentacji skarżącej skutkującego błędnym wydaniem postanowienia,

- art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. polegające na niezbadaniu, a co za tym idzie na nieuznaniu zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającemu egzekucji, mimo faktycznego podniesienia tego rodzaju zarzutu, a także nierozstrzygnięcia tejże kwestii w skarżonym postanowieniu, podczas gdy obowiązek szczepień wynikający z przepisów prawa materialnego nie precyzuje konkretnie dat w których obowiązek ten ma zostać wykonany, ani też nie daje uprawnień organom do tego rodzaju precyzowania, a co za tym idzie nie daje podstaw do stwierdzenia, że obowiązek ten istniał w dniu wystawienia tytułu egzekucyjnego.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od strony wydającej zaskarżone postanowienie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nakładające na J. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do powyższego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie. Równocześnie zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a., a także prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3).

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w wymienionym powyżej art. 119 u.p.e.a., wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Opisana wyżej sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim dzieckiem, a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r. poz. 1318 i 1524).

Jednocześnie wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika, że skarżąca nie poddała małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2019 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania opisanego obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny – Wojewoda [...] - zastosował wskazany środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu, wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Minister Zdrowia nie naruszył przepisów u.p.e.a. i prawidłowo przyjął, że egzekucja jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez organ grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 powyższej ustawy. Oprócz tego została ona uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę i zmotywuje do wykonania zobowiązania. Jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, właśnie tym kierowały się organy orzekając o zastosowaniu grzywny jako środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że realizację obowiązku szczepień ochronnych konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Jednakże treści powyższych przepisów nie można wykładać tak, że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych. Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych. W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 omawianego rozporządzenia Ministra Zdrowia. Skoro więc obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, to nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydawanym na podstawie ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia.

Ponadto Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 § 4 k.p.a. Sąd raz jeszcze wskazuje, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.