Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1055/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 95,  art. 97
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1170
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i  norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] roku zobowiązano E.Z. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...].

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 K.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 95 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170).

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że Urząd Miejski w C. Wydział Spraw Lokalowych pismem z dnia [...]r. przekazał Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w C. między innymi 10 mieszkań, w tym lokal typu M - 3, składający się z 2 pokoi, kuchni i przynależnych pomieszczeń o pow. użytkowej 37,50 m2 i powierzchni mieszkalnej 25,70 m2 położony w C. przy [...] (poprzednia nazwa ulicy : [...]).

Przedmiotowe mieszkanie zostało przekazane do zasiedlenia na podstawie przydziału nr [...] kwatery stałej mieszkania służbowego z dnia [...]r. funkcjonariuszowi KM MO w C. T.Z. wraz z żoną E. oraz ich synem M.

Na podstawie kopii rozkazu personalnego organ stwierdził, że na mocy art. 65 ust. 2 pkt 6 ustawy o Milicji Obywatelskiej z dnia 31 stycznia 1959r., T.Z. został zwolniony ze służby w MO z dniem [...] r. na własną prośbę.

W dniu [...] 1988r. związek małżeński T. i E. Z. został rozwiązany.

Główny najemca wyprowadził się i wymeldował się w dniu 19 sierpnia 1992 r. z w/w lokalu mieszkalnego, o czym organ został poinformowany w piśmie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Towarzystwa Budownictwa Społecznego w C. (ZGMTBS) z dnia [...]r. Następnie T.Z. zameldował się w miejscowości P. przy ul. [...], i kolejno przy ul. [...] w lokalu będącym własnością jego matki.

Na podstawie odpisu zupełnego aktu zgonu nr [...] Komendant Miejski Policji w C. ustalił, że T.Z. zmarł w dniu [...]r.

Organ zwrócił się z zapytaniem do Zakładu Emerytalno-Rentowego (ZER) MSW w W., czy E.Z. posiada uprawnienia do pobierania emerytury, renty policyjnej lub renty rodzinnej z funduszu emerytalnego MSW i czy zmarły w dniu [...]r. T.Z. posiadał takie uprawnienia. W odpowiedzi na w/w pismo uzyskano informację, że w/w osoby zgodnie ze stanem na dzień 5 lutego 2016 r. nie figurują w ewidencji świadczeniobiorców ZER MSW (pismo nr [...]).

Z informacji uzyskanych od ZGM TBS w C. wynikało, że E.Z., zgodnie z decyzją Policji [...] z dnia [...]r. zawarła w dniu 1 stycznia 2013r. umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony, nie posiada zaległości z tytułu czynszu i opłat niezależnych.

Komendant Miejski Policji w C. skierował do ZGM TBS pismo o podanie na jakiej podstawie (bez wiedzy i zgody Komendanta Miejskiego Policji w C. podpisano umowę najmu lokalu, oraz przesłanie kopii decyzji [...] na którą powołano się w umowie.

W dniu 18 lutego 2016 r. wpłynęło pismo z ZGM TBS informujące, że z dniem 1 stycznia 2013 r. zostały odnowione wszystkie umowy najmu z najemcami, których dane znajdowały się w programie "[...]". W systemie figurowała E.Z., to i dla niej również "wydrukowała się umowa". Poinformowano również, że nie zwrócono uwagi na fakt, że jest to lokal funkcyjny policji i stwierdzono, że umowa zostanie wypowiedziana, prosząc organ o podanie podstawy prawnej, na którą ZGM TBS będzie mógł się powołać.

Komendant Miejski Policji w C. poinformował, że nie jest uprawniony do wskazania podstaw prawnych w celu skutecznego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego przez ZGM TBS.

Dnia 6 kwietnia 2016 r. wpłynęło pismo z ZGM TBS w C. informujące, że od dnia 1 maja 2016 r. Pani E.Z. będzie zajmować bezumownie lokal mieszkalny przy [...]. Załączono także kserokopię wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Stwierdzono tam, że przedmiotowy lokal zawsze pozostawał w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w C., a ZGM TBS w sposób nieuprawniony i nieposiadający żadnego prawa zawarł z w/w umowę najmu lokalu, którą następnie wypowiedział.

Na podstawie przedstawionych ustaleń Komendant Policji stwierdził, że obecnie bez tytułu prawnego w lokalu mieszkalnym zamieszkuje i jest zameldowana E.Z.

Po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...]. poinformowano stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. do Komendy Miejskiej Policji w C. wpłynęło pismo E.Z., które zostało potraktowane jako zajęcie stanowiska w sprawie. Zdaniem organu nie wskazano tam okoliczności, których uwzględnienie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przechodząc do stanu prawnego sprawy wstępnie wskazano, że zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje ściśle określonym podmiotom tj. policjantom w służbie stałej. Odrębną kwestią jest natomiast możliwość zamieszkiwania w lokalu przez członków rodziny policjanta (tj. małżonka, dzieci). Członkowie ci nie posiadają bowiem własnego prawa do lokalu, a ich uprawnienie jest bezpośrednio związane z prawem do lokalu, które posiada, bądź posiadał policjant.

Następnie wyjaśniono, że regulacja prawna, dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy Policji oraz emerytów policyjnych została zamieszczona w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania, dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Oznacza to, że do spraw związanych z tego rodzaju lokalami w ogóle nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 150 ). Zgodnie z jej art. 3 ust. 2 do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy tejże ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Wskazane przepisy odrębne uregulowały w sposób szczególny możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez członka rodziny po śmierci osoby uprawnionej, wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem uregulowanej w art. 691 Kodeksu cywilnego. Konsekwencją zaś zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest wydanie decyzji i opróżnienie lokalu, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt ustawy o Policji.

Powołując się na art. 97 ust. 5 ustawy o Policji organ wskazał, że "przydział i opróżnienie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w artykułach 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Właściwy do wydania decyzji w sprawie określonej w art. 97 ust. 3 pkt 3 jest Komendant Miejski Policji w C. zgodnie z właściwością określoną w § 14 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W myśl art. 95 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego.

Organ stwierdził, że E.Z. nie jest i nigdy nie była funkcjonariuszem Policji. Nie posiada również uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Stąd też jest osobą (zajmującymi lokal nr [...] przy [...] w C. bez tytułu prawnego do jego zajmowania i bez możliwości jego uzyskania), w stosunku do których wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu. Prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale uzyskuje wyłącznie policjant, natomiast członkowie jego rodziny własnego prawa nie uzyskują. Wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Możliwość taką przewiduje art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytowanych funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 900 ze zm.), który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Z chwilą wyprowadzenia się i wymeldowania głównego najemcy, tj. z dniem 19 sierpnia 1992r., uprawnienie do zamieszkiwania E.Z. w przedmiotowym lokalu wygasło, gdyż wynikało ono jedynie ze stosunku rodzinnego z osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu i bezspornym jest, że nie jest ona funkcjonariuszem Policji, a w świetle unormowań resortowej ustawy emerytalnej nie jest też członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu.

Na podstawie wyżej wymienionych przepisów organ uznał za zasadne wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej E.Z. do opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...].

W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. odwołująca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania lub jej zmianę poprzez potwierdzenie uprawnień odwołującej do dalszego zamieszkiwania w lokalu.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- § 8 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz.U z 2013, poz. 1170) - dalej "rozporządzenie", poprzez jego niezastosowanie skutkujące decyzją o opróżnieniu lokalu, podczas gdy ani T.Z. ani jego była żona nie uzyskali ani nabyli prawa do innego lokalu mieszkalnego lub domu;

- art. 98 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie braku zachowania prawa do przydzielonego lokalu mieszkalnego;

- błąd w ustaleniach polegający na przyjęciu, że wymeldowanie się T.Z. skutkowało wygaśnięciem jego i odwołującej uprawnienia do lokalu, podczas gdy wniosek taki nie wynika z żadnego przepisu;

- błąd w ustaleniach polegający na uznaniu, że są przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, podczas gdy nie wydano decyzji o uchyleniu przydziału mieszkaniowego, która powinna zostać wydana wcześniej.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w myśl art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego są m.in. małżonek i dzieci (pkt 1 i 2). Jako uwzględniona w przydziale, odwołująca zajmowała lokal przy [...] w C. od czasu wprowadzenia się tam wraz z mężem i niepełnoletnim wtedy synem w roku 1976 i pozostaje tam od tego czasu zameldowana na pobyt stały. Reguluje wszystkie należności z tytułu czynszu i mediów i jest odpowiedzialnym lokatorem wykonującym wynikające z tego tytułu obowiązki. Przez wszystkie te lata pozostawała zameldowana w mieszkaniu na pobyt stały. Po rozwodzie jej mąż wyprowadził się. Nie znała jego dalszych planów. Nie wiedziała, czy i kiedy wróci do mieszkania. Nigdy nie powiedział, że zamierza się go zrzec, a zgodnie z § 8 rozporządzenia były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu, stosownie do art. 98 ustawy o Policji Policjant zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego.

Odwołująca uznała jako fakt bezsporny nieposiadanie przez T.Z., aż do śmierci, tytułu prawnego do innego lokalu niż będącego przedmiotem sprawy, a także brak nabycia przez nią prawa do innego lokalu. Tym samym uznała, że T.Z., pomimo zwolnienia go ze służby, zachował prawo do przydzielonego mu lokalu.

Zdaniem odwołującej dla obu wskazanych wyżej przepisów bez znaczenia pozostaje czy funkcjonariusz lub jego małżonek nabyli resortowe świadczenia emerytalne. Dodatkowo w tej sprawie nie wydano nigdy decyzji o uchyleniu przydziału mieszkania. Skoro nie uchylono przydziału, to nie wygasło uprawnienie do jego zajmowania. Data wymeldowania się T.Z. nie jest natomiast żadnym punktem odniesienia w świetle przedstawionych przez nią przepisów prawa.

Podniosła nadto, że w sprawie występują przesłanki z art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, gdyż nigdy nie posiadała prawa do innego lokalu. Podobnie nie zaszła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 1-9 ustawy uprawniających Komendanta do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W szczególności wyprowadzenie się i wymeldowanie z lokalu, jej zdaniem, nie może być traktowane jako zrzeczenie się prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego. T.Z. nigdy nie złożył takiego oświadczenia. Nie wystąpił też do Zarządcy Nieruchomości o rozwiązanie z nim umowy najmu lokalu.

W świetle brzmienia § 8 rozporządzenia, który w jej opinii odnosi się do jej sytuacji, jako była małżonka funkcjonariusza miała i ma w dalszym ciągu prawo do zamieszkiwania w lokalu do czasu uzyskania lub nabycia tytułu do innego lokalu lub domu. Ponieważ ani były mąż ani ona nie uzyskała takiego tytułu, spełnia warunki z § 8 pozwalające na zamieszkiwanie w lokalu. Potwierdzeniem tego faktu jest zawarcie przez A Sp. z o.o., a więc zarządcy budynkiem, umowy najmu lokalu mieszkalnego. Zarządca posiadał całą dokumentację dotyczącą lokalu, przydziału, osób zamieszkujących w nim w ciągu ostatnich 40 lat. Skoro więc zawarł umowę najmu to znaczy, że istniały do tego odpowiednie warunki prawne. '

W odwołaniu zwrócono uwagę, że dopiero po pisemnej interwencji Komendanta Policji Zarządca (ZGM TBS) zdecydował się wypowiedzieć umowę najmu, nie znajdując jednak żadnej do tego podstawy prawnej. Dlatego odwołująca uznaje wypowiedzenie to za nieważne. Nadal zajmuje lokal i nadal płaci wszystkie rachunki.

Wskazano też, że Komendant wydając decyzję nie wziął pod uwagę jej sytuacji życiowej, finansowej, zdrowotnej, którą opisała w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. Była w nim informacja również o tym, że nie ma prawa do żadnego innego lokalu i informacja ta wprost powinna nakierować organ na § 8 rozporządzenia i doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie.

Komendant Wojewódzki Policji w K., decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268 a K.p.a. oraz art. 95 ust. 3 pkt 3, art. 95 ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, jak też § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcie organu I instancji.

W jej uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, nie odbiegający od ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji.

Dodatkowo ustalono, że T.Z. przyjęty został do służby [...]r., a zwolniony w dniu [...]r., co wynika z karty mieszkaniowej funkcjonariusza. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin w jej ówczesnym brzmieniu (t. j. Dz.U. z 1973 r. Nr 23, poz. 137) emerytura milicyjna przysługiwała funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia z tej służby posiadał 15 lat służby w milicji Obywatelskiej.

W toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił nadto, że po zmarłej w dniu [...]r. matce – W.L. – T.Z. na podstawie testamentu z dnia [...]r. odziedziczył spadek, w tym mieszkanie w P. przy ul. [...], a następnie po jego śmierci spadek w całości na podstawie ustawy nabył syn E. i T.Z. – M.Z. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...]r., sygn. akt [...]). Organ ustalił zatem, że po opuszczeniu spornego lokalu mieszkalnego w C. przy Al. [...] T.Z. uzyskał prawo do innego mieszkania. Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, ma znaczenie prawne dla potwierdzenia, czy były milicjant po zwolnieniu ze służby zachował prawo do służbowego mieszkania na podstawie art. 98 ustawy o Policji.

Oceniając stan prawny Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że ustawa o Policji w art. 88 i 98 przyznaje uprawnienia do lokalu mieszkalnego policjantowi w służbie stałej i policjantowi zwolnionemu ze służy, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz ich rodzin, pozwalając mu zachować prawo do przydzielonego decyzją administracyjną z zasobów mieszkaniowych Policji lokalu.

W konsekwencji powyższego stwierdzono, że załatwianie spraw dotyczących przydziału lokali mieszkalnych będących w dyspozycji organów Policji - wynikających z przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, jak i rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...) przeznaczonych dla policjantów - następuje tylko w odniesieniu do policjantów, emerytów i rencistów policyjnych. W stosunku do osoby nieuprawnionej przepisy dopuszczają jedynie możliwość wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego.

Przywołano brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...), stanowiącego, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Na mocy zaś z ust. 2 i 3 art. 29 tej ustawy, prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej.

Wyjaśniono, że tak samo stanowił art. 42, obowiązującej w czasie zwolnienia Pana T.Z. ze służby w Milicji Obywatelskiej bez nabycia prawa do milicyjnej emerytury, ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin. Ograniczał on prawo do służbowego mieszkania członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej, oraz po zmarłych emerytach lub rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze służbą, do czasu przydzielenia mieszkania zastępczego, nie krócej jednak niż na czas posiadania uprawnień do renty rodzinnej).

Odnosząc przedstawione regulacje prawne do ustalonego stanu faktycznego organ uznał, że T.Z., wyprowadzając się z przydzielonego lokalu, zrzekł się uprawnień do jego dalszego zajmowania, a nadto w wyniku spadkobrania w 2004 r. uzyskał własnościowy lokal mieszkalny po swojej zmarłej matce w P. przy ul. [...].

Brak tytułu prawnego do policyjnego mieszkania po stronie pozostałych osób zajmujących je z chwilą zwolnienia mieszkania przez T.Z., którego uprawnienie do lokalu przy [...] w C. wywodziło się z decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego, uzasadnia wydanie wobec E.Z. decyzji o opróżnieniu przez nią lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów.

Organ zauważył, że stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Ustawodawca nie pozostawił tej kwestii uznaniu organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania wskazanego przepisu nakaz wydania stosownej decyzji.

Komendant Wojewódzki uznał nadto, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

Wyjaśniono także, powołując się na 3 ust. 2 tej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych przepisy tej ustawy mają zastosowanie w ograniczonym zakresie. Przepis ten. stanowi, że do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Zatem w stosunku do przedmiotowego lokalu zastosowanie mają unormowania zamieszczone w ustawach o Policji i o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin, a unormowania o charakterze generalnym muszą ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że przyznanie mieszkania funkcyjnego T.Z. wiązało się bezpośrednio ze służbą w Milicji Obywatelskiej i nastąpiło na podstawie przepisów zarządzenia nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974 r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy. Fakt wymienienia w decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego ówczesnej małżonki i syna funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej nie wiązał się z przyznaniem im prawa do tego lokalu. Adresatem imiennej decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego położonego przy [...] w C. był T.Z.

Powołując się na stanowisko judykatury organ wyjaśnił, że prawo skarżącej do zamieszkiwania w tym lokalu miało charakter pochodny (wyrok NSA z dnia 08.05.2007 r., I OSK 439/06, wyrok NSA z dnia 01.02.2011 r., I OSK 1590/10). Fakt wymienienia małżonka funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej w decyzji przydziałowej oraz fakt wspólnego zamieszkiwania w mieszkaniu funkcyjnym do momentu rozwodu nie powoduje natomiast wejścia rozwiedzionego małżonka w prawa osoby, której przydzielono mieszkanie funkcyjne w oparciu o cyt. powyżej zarządzenie.

Wyjaśniono również, że organ I instancji o fakcie wyprowadzenia się ex-milicjanta i byłego męża E.Z. z zajmowanego lokalu mieszkalnego poinformowany został w końcu 2013 r. Wynika to z pisma datowanego na dzień [...]r. Kierownika Oddziału Eksploatacji Budynków w C. Dlatego też organ I instancji, nie posiadając informacji o wymeldowaniu się byłego milicjanta z mieszkania, nie mógł podjąć działań zmierzających do wydania na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (zrzeczenie się mieszkania w sposób dorozumiany poprzez jego definitywne opuszczenie, o czym świadczy meldunek na stale pod innym adresem) czy też - jak wskazała skarżąca w odwołaniu - decyzji o uchyleniu T.Z. przydziału mieszkania (choć takich decyzji nie wydaje się poza przypadkami wskazanymi w k.p.a.). Organ do końca 2013 r. był przekonany, że były funkcjonariusz w tym lokalu zamieszkuje. Nadto w momencie, kiedy organ Policji powziął informację o wyprowadzce byłego milicjanta z przydzielonego mu z zasobów resortu spraw wewnętrznych mieszkania, czyli de facto o jego rezygnacji z uprawnienia zagwarantowanego mu w art. 98 ustawy o Policji, T.Z. już nie żył, a nie wszczyna się postępowania administracyjnego wobec osób zmarłych. Podkreślono, że nawet gdyby T.Z. nie zrzekł się prawa do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji, to tytuł prawny do służbowego mieszkania posiadał tylko on od 1976 r. jako funkcjonariusz Milicji Obywatelskiej w służbie czynnej na podstawie art. 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o stosunku służbowym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, a po zwolnieniu - zgodnie z art. 70 (funkcjonariusz MO zwolniony ze służby zachowywał prawo do przydzielonego mieszkania służbowego lub do mieszkania zastępczego według norm powszechnie obowiązujących). Następnie obowiązująca ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy SB i MO PRL (Dz.U. Nr 38, poz. 181 z późn. zm.) w art. 91 przewidywała, że funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Takie samo brzmienie przyjął art. 98 ustawy o Policji. Zaznaczono przy tym, że wszystkie 3 przytoczone przepisy pozwalające zachować prawo do mieszkania służbowego po zwolnieniu ze służby odnoszą się tylko do byłego funkcjonariusza, a nie do członków jego rodziny. Od dnia śmierci jedynie uprawnionego - ex-milicjanta lub ex-policjanta - wszystkie pozostałe osoby zamieszkałe w lokalu mieszkalnym nie posiadają uprawnień do dalszego jego zajmowania. Tym samym nie legitymują się żadnym tytułem prawnym. T.Z. w 2004 r. uzyskał własnościowy lokal mieszkalny w wyniku spadkobrania, a według norm powszechnie obowiązujących nie przysługuje już w takiej sytuacji (posiadania odpowiedniego lokalu mieszkalnego w należytym stanie technicznym i sanitarnym) prawo do lokalu z publicznego zasobu mieszkaniowego.

Odnosząc się do stanowiska odwołującej Komendant Wojewódzki stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia przekonanie skarżącej, iż jej prawo do lokalu mieszkalnego wynika wprost z § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Przywołany § 8 rozporządzenia stanowi, że były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu. Z uwagi na fakt, że T.Z. w dniu rozwodu nie był ani funkcjonariuszem Policji czy Milicji Obywatelskiej, ani emerytem/rencistą policyjnym (nieobowiązujący już § 9), E.Z. nie może być uznana za małżonkę rozwiedzionego policjanta, która może pozostać w lokalu mieszkalnym przydzielonym funkcjonariuszowi. E.Z. nie jest funkcjonariuszem Policji, nie jest również osobą uprawnioną do policyjnej renty rodzinnej po zmarłym byłym mężu ex-milicjancie. Tym samym nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie może takiego tytułu prawnego uzyskać. Nie spełnia zatem żadnej z przesłanek ustawowych, która uprawniałaby ją do przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

Odwołując się do ratio legis organ podniósł, że trudno jest uznać by racjonalny ustawodawca, ograniczając możliwość zachowania praw do służbowego lokalu mieszkalnego członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach (a więc po osobach, które pełniły służbę z oddaniem przez wymagany przepisami okres), jednocześnie przyznał niczym nieograniczone prawo do służbowego mieszkania członkom rodzin funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby bez nabycia praw emerytalnych, np. wskutek przedwczesnego porzucenia służby.

Wskazano, że prawo administracyjne nie przewiduje stosowania klauzul generalnych typu zasady współżycia społecznego przy rozstrzyganiu spraw. Decyzja o opróżnieniu policyjnego lokalu mieszkalnego przez osoby nieuprawnione jest decyzją związaną - po ustaleniu, że mieszkanie zajmują osoby nieuprawnione, właściwy w sprawie organ Policji zobligowany jest do wydania decyzji o opróżnieniu i nie może odstąpić od jej wydania ze względu na inne okoliczności.

Komendant Wojewódzki ocenił jako błędne i nieuprawnione działanie organu I instancji polegające na wieloletnim zezwoleniu na zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym oddanym do dyspozycji organom Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji, na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej osób nieposiadających tytułu prawnego do zajmowania takiego lokalu.

W tych okolicznościach sprawy uznano decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. Dodatkowo podniesiono, że organy Policji obowiązane są racjonalnie gospodarować posiadanymi zasobami lokalowymi, mając na uwadze zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej oraz innych osób uprawnionych do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] roku nr [...] skarżąca wniosła o jej uchylenie

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez:

nieustalenie, że na dzień wszczęcia postępowania posiadała tytuł prawny do zamieszkiwania w spornym lokalu w postaci umowy najmu lokalu mieszkalnego z Gminą Miasto C. oraz dokonanie nieprawidłowej oceny charakteru wspomnianej umowy;

- nieustalenie czy sporny lokal faktycznie aktualnie pozostaje w dyspozycji organów Policji;

- nieustalenie, że nie zalegała z płatnościami z tytułu czynszu i innych opłat związanych z eksploatacją mieszkania;

- nieustalenie jej sytuacji zdrowotnej i finansowej, która uniemożliwia jej wykonanie nakazu opróżnienia spornego lokalu mieszkalnego.

Zarzuciła nadto naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 poprzez brak odniesienia się organu II instancji do zarzutów odwołania, których należyte rozpatrzenie miało wpływ na wynik sprawy; poprzez lakoniczne uzasadnienie organu II instancji stanowiące w zasadniczej części powtórzenie uzasadnienia organu I instancji, jak również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W ramach uchybień przepisom prawa materialnego wskazała naruszenie:

art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 97 ust 5 ustawy o Policji poprzez wydanie zaskarżonych decyzji mimo braku przesłanek do ich wydania z uwagi na okoliczność, że miała tytuł prawny do zajmowania spornego lokalu, zajmując go na podstawie umowy najmu z Gminą Miasto C. obowiązującą od 1 stycznia 2013 roku;

§ 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla policjantów(dotychczas zwane "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy nie uzyskała, ani nie nabyła prawa do innego lokalu mieszkalnego lub domu;

art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na nieposzanowaniu prawa do mieszkania i nieuwzględnienie służącego skarżącej tytułu do zajmowania go wynikającego z przywołanej wyżej umowy najmu.

Skarżąca, tak jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśniła, że od ponad 40 lat mieszka w lokalu przy [...] w C., a od 1 stycznia 2013 roku zamieszkuje sporny lokal na podstawie umowy najmu z Gminą Miasto C. Od czasu przydzielenia mieszkania zamieszkuje w nim nieprzerwanie i przez cały ten czas uiszcza czynsz oraz wszystkie inne opłaty eksploatacyjne związane z jego użytkowaniem.

Z dniem 31 marca 2016 roku wypowiedziano jej w.w. umowę z zachowaniem jednomiesięcznego terminu wypowiedzenia, pomimo iż brak było ku temu przesłanek przewidzianych w umowie.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]. roku Komendant Miejski Policji w C. nakazał jej opróżnienie zamieszkiwanego lokalu. Jako podstawę prawną żądania opróżnienia mieszkania organ I instancji powołał art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Jednak, zdaniem skarżącej, nie należy ona do podmiotów, o których mowa w tym przepisie, gdyż w chwili wszczęcia postępowania posiadała tytuł prawny do zamieszkiwania w spornym lokalu. Była to umowa najmu zawarta na czas nieokreślony. Umowę wypowiedziano jej nagle, pomimo, iż z perspektywy jej postanowień oraz przepisów prawa (m.in. art. 11 ustawy o ochronie praw lokatorów) brak było podstaw do jej wypowiedzenia. Następnie poinformowano ją, że umowa została zawarta omyłkowo, bez zgody dysponenta lokalu tj. rzekomo Komendy Miejskiej Policji w C. Tymczasem w treści umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] roku wyraźnie wskazuje się, iż "niniejsza umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta została zgodnie z decyzją Policji [...] z dnia [...]r. stanowiącą integralną część umowy".

Zdaniem skarżącej umowa została wypowiedziana bez podstawy prawnej, czemu wyraz dano w piśmie z dnia 18 lutego 2016 roku, w którym to poproszono Policję o podanie podstawy prawnej wypowiedzenia umowy.

Skarżąca stwierdziła, że działania Gminy i następnie Policji są nie do zaakceptowania. Najpierw bowiem bez zastrzeżeń zawarto z nią umowę najmu, następnie bez podstaw wypowiedziano ją. Doprowadzono do "fikcyjnego" stanu pozbawienia tytułu prawnego do zajmowania lokalu tworząc od 1 maja 2016r., sytuację, kiedy to zajmuje lokal bezumownie i następnie przystąpiono do wydania przez organ decyzji o opróżnieniu. Przez cały czas zamieszkiwania w lokalu, nikt nigdy nie wskazał, że zamieszkuje go nielegalnie. Jeżeli nawet organy popełniły błąd, który ujawnia się dopiero teraz po 40 latach zamieszkiwania lokalu, kiedy skarżąca jest osobą starszą, już niezdolną do poszukiwania nowego miejsca zamieszkania, nie powinna ponosić tego konsekwencji. Podkreśliła, że to na organach spoczywa obowiązek czuwania nad prawidłowym załatwieniem spraw. Jako zwykły obywatel, nie znający prawa, w kontakcie z urzędnikiem miała przekonanie, że może ufać organom władzy publicznej.

Skarżąca podniosła nadto, że organy zarówno I jak i II instancji, wydając decyzje nie uwzględniły treści obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia "były małżonek policjanta rozwiedzionego pozostaje w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego", a ona i jej były mąż nigdy nie nabyli innego lokalu mieszkalnego ani domu. Mieszkanie, do którego były mąż wyprowadził się po rozwodzie należało do jego matki.

Jako wątpliwą skarżąca potraktowała nadto kwestię czy sporny lokal aktualnie pozostaje w dyspozycji organów Policji, a w konsekwencji, czy mogą one decydować o jego przydziale i opróżnieniu, gdyż brak jest na to jednoznacznych dokumentów. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń. Okoliczność ta nie jest oczywista w świetle zawartej w dniu 1 styczniu 2013 r. umowy oraz sposobu uiszczania czynszu i jego charakteru.

Wskazała również, że organy nie uwzględniły jej sytuacji zarówno materialnej jak i zdrowotnej, która jest bardzo trudna, czym dodatkowo uchybiły prawu do poszanowania mieszkania gwarantowanemu przez przepis art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jest bowiem osobą samotną i żyję tylko z emerytury. Poważnie choruje na postępującą chorobę oczu ([...]), w związku z czym zmuszona jest pozostawać pod stałą opieką Poradni Okulistycznej, ponieważ choroba jest nieuleczalna i grozi jej ślepota. Od pewnego czasu, z uwagi na problemy ze zdrowiem psychicznym, leczy się w Poradni Zdrowia [...] w C. Zmuszona jest przyjmować lekarstwa i ponosić w związku z tym koszty. Nie ma oszczędności ani uprawnień do żadnego innego lokalu. Niewielkie dochody nie dają jej możliwości wynajęcia prywatnego mieszkania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, gdyż w oparciu o przepisy prawa materialnego i ich interpretację skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...]. Z akt mieszkaniowych wynika, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

O fakcie wyprowadzenia się ex milicjanta z lokalu organ dowiedział się w końcu 2013r.

Po przedstawieniu argumentacji zamieszczonej uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podsumowując wskazano, że E.Z. nie legitymuje się tytułem prawnym w rozumieniu ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, i ich rodzin do zajmowania, pozostającego w dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w C., lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2017r. poz. 1369) - dalej P.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych kompetencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako bezsporne w sprawie Sąd przyjął następujące fakty ustalone w toku postępowania administracyjnego:

- skarżąca od 20 stycznia 1976r. do nadal zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w C. przy [...] nie będąc w tym czasie ani właścicielem ani posiadaczem innego lokalu mieszkalnego;

- mieszkanie to zostało przyznane w formie przydziału nr [...] z dnia [...]r. wydanego na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Nr 12 z dnia 16 stycznia 1962r. w sprawie zasad przydziału oraz opróżnienia osobnych kwater stałych funkcjonariuszowi KM MO w C. mężowi skarżącej, która figurowała również w w/w przydziale;

- mąż skarżącej został zwolniony ze służby w MO z dniem 15 października 1979r. na własną prośbę;

- w dniu [...]r. związek małżeński skarżącej i byłego funkcjonariusza MO został rozwiązany;

- w dniu 19 sierpnia 1992r. były mąż skarżącej wyprowadził się i wymeldował z zajmowanego dotychczas lokalu.

Nie wszystkie z przedstawionych, istotnych dla sprawy faktów zostały wzięte pod uwagę przez organy Policji, w dodatku nie oceniono ich z należytym uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w czasie ich zaistnienia. Zdaniem Sądu uchybienie to miało wpływ na nieuzasadnione potraktowanie skarżącej jako osoby wypełniającej przesłankę opisaną w art. 95 ust. 3 pkt 3 in fine ustawy o Policji.

Z przedstawionych faktów wynika przede wszystkim, że mąż skarżącej nie stał się policjantem w myśl art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż w chwil rozwiązania Milicji Obywatelskiej nie był już jej funkcjonariuszem. Wszystkie wymienione fakty nastąpiły natomiast pod rządem ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973r. Nr 23 poz. 136), ustawy z dnia 31 lipca 1085r. o służbie funkcjonariuszy bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej PRL (Dz. U. Nr 38 poz. 181) oraz wydanych na podstawie ich przepisów aktów wykonawczych.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należało dokonać analizy sytuacji prawnej skarżącej i jej męża, jako osób zamieszkujących w lokalu mieszkalnym przydzielonym funkcjonariuszowi MO i kolejnych potem następujących zdarzeń, w świetle przepisów obowiązujących w chwili tych zdarzeń.

Z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej wynikała podstawa do otrzymania przez funkcjonariusza MO mieszkania służbowego w miejscowości, w której pełnił służbę. Minister Spraw Wewnętrznych, wypełniając delegację zamieszczoną w tym przepisie, określił zasady i normy otrzymywania mieszkań służbowych przez funkcjonariuszy.

Zasady te wynikały z wydanego w dniu 16 stycznia 1962 r. zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i Centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Zarządzenie to określało formę, jaka wymagana była dla skutecznego przydzielenia mieszkania na rzecz funkcjonariusza i jego rodziny.

Następnie wydane zostało zarządzenie nr 82 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 listopada 1974r. w sprawie mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej oraz remontu mieszkań zajmowanych przez tych funkcjonariuszy, które weszło w życie z chwilą podpisania (Dz. Urz. MSW Nr 6 poz. 20 z 1977r. ze zm.).

W rozumieniu niniejszego zarządzenia dotychczasowe lokale służbowe stały się mieszkaniami funkcyjnymi (§ 33), chociaż w świetle prawa lokalowego takimi mogły być tylko mieszkania wymienione w § 18 pkt 4 zarządzenia, a więc mieszkania na terenie obiektu zamkniętego (art. 47 ust. 1 pkt 2 Prawa lokalowego). Nazwa ta prawidłowo powinna brzmieć zgodnie z terminem ustawowy "mieszkanie przeznaczone dla funkcjonariuszy MO".

Zarządzenie to obowiązywało w chwili zwolnienia męża skarżącej ze służby w MO. Jego § 17 ust. 1 stanowił, że zajmująca mieszkanie funkcyjne osoba, która nie spełniała warunków określonych w § 4 w/w zarządzenia zachowywała prawo do tego mieszkania jeżeli odpowiadało ono normom zaludnienia ustalonym na podstawie ustawy Prawo lokalowe lub prawo do lokalu zamiennego. W § 4 w/w zarządzenia wymienieni byli funkcjonariusze MO, emeryci milicyjni, renciści milicyjni i uprawnienie do renty rodzinnej członkowie rodzin po zmarłym funkcjonariuszu renciście i emerycie.

Mąż skarżącej w chwili zwolnienia ze służby w MO w 1979r. był bezspornie osobą zajmującą mieszkanie funkcyjne niespełniającą warunków określonych w § 4 zarządzenia. Posiadał zatem nadal tytuł do pozostania w lokalu lub prawo do uzyskania lokalu zamiennego, wraz z żoną i synem na podstawie w/w § 17 zarządzenia nr 82.

W zarządzeniu nr 82, w zamkniętym katalogu, określono przyczyny opróżnienia mieszkania funkcyjnego. Brak jest tam przesłanki w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Kolejne istotne zdarzenie dla oceny legalności kontrolowanej decyzji (jakim było rozwiązanie małżeństwa skarżącej i byłego funkcjonariusza MO), nastąpiło już pod rządem kolejnego zarządzenia MSW, a to zarządzenia nr 10/88 z dnia 22 lutego 1988r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater będących w dyspozycji MSW lub podległych mu organów oraz norm zaludnienia i wysokości czynszu najmu tych lokali (Dz. Urz. MSW z 1988 r.) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ustawy z 31 lipca 1985r.

W zarządzeniu nr 10/88, tak jak w poprzedzającym go zarządzeniu nr 82, w zamkniętym katalogu zawartym w § 20 przewidziano, kiedy mieszkanie funkcjonariusza MO podlega opróżnieniu, ale między ośmioma wymienionymi tam stanami faktycznymi nie ma stanu faktycznego odpowiadającego sytuacji małżonka rozwiedzionego pozostającego w lokalu, w którym uprzednio zamieszkiwał były funkcjonariusz MO. Z tego wynika, że wynajmujący, tj. organ, który przydzielił funkcjonariuszowi mieszkanie, nie mógłby żądać opróżnienia mieszkania w przypadku, gdy w mieszkaniu tym, po rozwodzie z osobą uprzednio posiadającą tytuł do lokalu, pozostałby drugi małżonek. Taka decyzja byłaby pozbawiona podstawy prawnej, a tym samym nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zauważyć tu trzeba, że nabycie w drodze spadku mieszkania przez byłego funkcjonariusza MO nastąpiło już wiele lat po jego rozwodzie ze skarżącą.

Natomiast w § 26 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 10/88 stwierdzono wprost, że małżonkowie rozwiedzeni zachowują prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego do czasu nabycia (uzyskania) przez nich innych lokali mieszkalnych na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczych lokali mieszkalnych, domów jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych stanowiących odrębną nieruchomość. Do rozwiedzionego małżonka nie będącego funkcjonariuszem miał natomiast zastosowanie § 28 ust. 1 i 2 w/w zarządzenia. Zgodnie z ich brzmieniem, w przypadku gdy rozwiedziony małżonek nie będący funkcjonariuszem zajmował lokal mieszkalny odpowiadający pod względem powierzchni mieszkalnej normom zaludnienia obowiązującym w Prawie lokalowym, lokal ten przekazywany był właściwemu terenowemu organowi administracji państwowej obowiązanemu wydać decyzję o jego przydziale jako lokalu zamiennego.

W słowniczku pojęć zawartym w tym zarządzeniu określono, że lokal będący w dyspozycji MSW i podległych mu organów przeznaczony dla funkcjonariusza to lokal mieszkalny, a zamienny lokal mieszkalny to lokal zamienny określony w przepisach prawa lokalowego (§ 1 pkt 7 i 8 ). A zatem lokal wyłączony spod działania ustawy o służbie funkcjonariuszy MO (...).

Interpretacja uregulowania prawnego związanego z sytuacją rozwiedzionej żony dokonana została zarówno przez sąd powszechny jak i sąd administracyjny. Uznano, że rozwiedziony małżonek po orzeczeniu rozwodu uzyskiwał osobisty tytuł prawny do zajmowanego mieszkania. Tytułem tym było pierwotne pochodne od byłego funkcjonariusza prawo do przedmiotowego lokalu, a którego źródłem od chwili rozwodu było powołane powyżej zarządzenie. Zarówno sąd powszechny, jak też sąd administracyjny uznały, że po orzeczeniu rozwodu powstaje samodzielny tytuł dla małżonka rozwiedzionego niebędącego dotychczas funkcjonariuszem (por. per analogia wyrok NSA z dnia 27 maja 1999r., sygn. akt I SA 1437/98 publ. LEX nr 48584, czy wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 19 maja 2016r. sygn. akt V Ca 2655/15 (www.saos.org.pl) odnoszące się co prawda do zarządzenia nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów - Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 4 - jednak ze względu na tożsame unormowanie sytuacji małżonka rozwiedzionego w obu zarządzeniach - odpowiadający w pełni analizowanej sprawie).

Na marginesie tylko Sąd zauważa, że obecnie obowiązujący § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów publ. t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1170 odnoszący się do rozwiedzionego małżonka policjanta zawiera tożsamą regulację nakazującą pozostawienie go w przydzielonym lokalu mieszkalnym do czasu uzyskania lub nabycia przez niego innego lokalu mieszkalnego albo domu.

Przedstawiony stan prawny postał poza rozważaniami Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., jak też organu I instancji. Tymczasem niezbędne to było dla oceny czy skarżąca jest rzeczywiście jednym z podmiotów, o którym mowa w art. 95 ust. 3 pkt 3 in fine ustawy o Policji.

Zdaniem Sądu skarżąca nie jest takim podmiotem. Nie była bowiem członkiem rodziny policjanta. Zachodzi nadto poważna wątpliwość, czy jest "inną osobą, zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego", o którym mowa w jej art. 90.

Wątpliwość Sądu dotyczy zarówno przesłanki "bez tytułu prawnego", o czym była powyżej, jak i drugiej przesłanki "lokal mieszkalny", o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji, co uzasadniaj Sąd w sposób następujący.

Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych nr 12 z dnia 16 stycznia 1962r. pozwalało przydzielić mieszkanie, wtedy gdy pozostawało ono "w dyspozycji" organów MO. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy MO, jak też ustawa z dnia 30 stycznia tego roku - Prawo lokalowe, umożliwiały przekazywanie mieszkań na rzecz zakwaterowania Milicji Obywatelskiej, a następnie przydzielania ich na rzecz funkcjonariuszy, niezależnie od tytułu prawnego do tego lokalu. Funkcjonariusz mógł otrzymać mieszkanie, jeśli pozostawało ono w dyspozycji, inaczej mówiąc – w posiadaniu organów MO. W myśl § 1 ust. 1 zarządzenia Nr 12 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1962 r. określono rodzaj takich mieszkań, które przysługiwały funkcjonariuszom MO na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy. o służbie funkcjonariuszy Milicji uznając, że mogą to być lokale mieszkalne uzyskane z funduszów inwestycyjnych MSW, znajdujące się w budynkach administrowanych przez MSW, samodzielne lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych z przeznaczeniem na zakwaterowanie funkcjonariuszy oraz mieszkania zwolnione przez nich i przeznaczone na zakwaterowanie innych funkcjonariuszy.

Analogicznej formuły używała w art. 82 ustawa z dnia 31 lipca 1982 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Na podstawie tego przepisu na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznaczało się lokale będące w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane m.in. od terenowych organów administracji państwowej. Także obecnie obowiązujący art. 90 ustawy o Policji przesądza, że na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gminy lub zakładów pracy.

Wszystkie te przepisy nie uzależniają możliwości przydzielania lokalu na rzecz funkcjonariusza od tytułu prawnego właściwych organów MSW do tego lokalu, lecz stanowią jedynie, że lokal może być przedmiotem przeznaczenia dla funkcjonariusza, o ile tylko zaszły dwa warunki natury faktycznej - lokal taki pozostaje w dyspozycji organu przydzielającego, a nadto w dyspozycji tej znalazł się po uzyskaniu go od m.in. organów administracji, bądź aktualnie – gminy jako właściciela.

Ze stanowiska judykatury wynika, że dysponowanie lokalem jest specyficznym pojęciem prawnym, różnym od własności, czy posiadania, czy innego stanu władania prawa. Jest oderwane zwłaszcza od własności. Zatem organy Policji mogą dysponować lokalami, których nie są właścicielami i nie muszą, zgodnie z art. 90 ustawy o Policji, wykazywać swojego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Dysponowanie lokalem przez organy Policji nie musi wynikać z obowiązujących norm prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 1292/15). Prawo do jego dysponowania jest bowiem przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezsprzecznie, że w styczniu 1976r. stanowiący przedmiot postępowania lokal wchodził w skład zasobu mieszkaniowego resortu spraw wewnętrznych. Uzyskany został bowiem przez ówczesne organy milicji na podstawie pisma Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., w którym przekazano Komendzie Wojewódzkiej w C. 10 mieszkań (w tym mieszkanie [...] przyznane w dniu 20 stycznia 1976r. byłemu mężowi skarżącej) w budynkach w ramach rezerwy Urzędu Wojewódzkiego.

Sąd podziela zaprezentowane stanowisko orzecznictwa co do tego, że organy Policji nie muszą zgodnie z art. 90 ustawy o Policji wykazywać prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Jak przyjęto w orzecznictwie, objęcie dyspozycją organów MSW lokalu mieszkalnego przebiega bez określonej formy prawnej. Jest to bowiem przesłanka faktyczna. Bezspornie zatem jako przesłanka faktyczna, przesłanka dalszego dysponowania musi zostać w sprawie wykazana, gdyż nie jest objęta domniemaniem prawnym, a pomiędzy dniem dzisiejszym, a dniem uzyskania do dyspozycji organów MO wskazanego lokalu wystąpiły wyżej przedstawione zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego wyżej lokalu. Jak uznano bowiem w judykaturze, również zrzeczenie się prawa do dysponowania lokalem przez organ nie wymaga żadnej formy prawnej i jest stanem faktycznym (postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 834/09 LEX nr 552332).

NA mocy § 34 zarządzenia nr 82 jednostki organizacyjne do spraw mieszkaniowych mają obowiązek prowadzenia ewidencji mieszkań funkcyjnych.

Mając powyższe na względzie Sąd wezwał organ do udokumentowania tytułu do dysponowania spornym lokalem (zarządzenie z dnia 3 kwietnia 2017r.).

W odpowiedzi nadesłano jedynie pismo Kierownika Biura Gospodarki Lokalowej Urzędu Miasta w C. z dnia [...]r, z którego wynika, że to po stronie organu leży obowiązek posiadania dokumentów wykazujących tę okoliczność.

W świetle przedstawionych faktów i uregulowań prawnych, Sąd nie może uznać sprawy za należycie wyjaśnionej, a tym samym konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji celem dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego sprawy i jego subsumcji do właściwych przepisów prawa.

Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że sytuacja skarżącej różni się zasadniczo od sytuacji rodziny funkcjonariusza policji, która powinna posiadać pełną świadomość braku uprawnień do lokalu mieszkalnego po śmierci jedynego uprawnionego najemcy. W przeciwieństwie do tego, zajmując lokal w sposób niezakłócony żadnymi czynnościami ze strony organów policji przez 40 lat mogła czuć się uprawniona do jego zajmowania. Dodatkowo, od 2013r. upoważniała skarżącą do tego umowa najmu podpisana z upoważnionym do działania w imieniu organu samorządu terytorialnego pracownikiem. Jeżeli miało tu miejsce bez mała czterdziestoletnie zaniedbanie pracownika organów Policji niestarannie kontrolującego dokumentację, to skutki nieprawidłowego wykonywania obowiązków po stronie pracowników organu nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony.

Na sytuację skarżącej w sposób negatywny nie może mieć również ewentualne zaniedbanie ze strony właściwego terenowego organu administracji państwowej zobowiązanego do wydania decyzji o przydziale lokalu zamiennego (vide § 28 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 10/88 z 1988r.)

Przepisy art. 7 i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, iż nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. LEX nr 577318). Podkreślić nadto trzeba, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, iż dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 publ. LEX nr 489243 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ. LEX nr 159925).

Istotne jest także w sprawie, że organy orzekające nie rozważyły w najmniejszym nawet stopniu skutków nieuwzględnienia możliwości prawnych wynikających dla skarżącej na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Przepisy te upoważniały skarżąca co najmniej do uzyskania lokalu zamiennego. Tymczasem kontrolowane rozstrzygnięcie prowadzi do nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego bez obowiązku rozstrzygania o uprawnieniu nawet do lokalu socjalnego. Takie działanie jest nie do pogodzenia z zasadami państwa prawa.

Zdaniem Sądu, takie działanie organu pozostaje przede wszystkim w sprzeczności z art. 75 ustawy zasadniczej nakazującej władzy publiczne min. przeciwdziałać bezdomności. Pozostaje również w sprzeczności z obowiązkiem poszanowania i ochrony godności człowieka spoczywającym na władzach publicznych, a wynikającym z art. 30 Konstytucji R.P. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00 (OTK ZU nr 3/2001, poz. 54), stwierdził, że braku minimalnych gwarancji dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji, nie można pogodzić z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony godności człowieka.

Również liczne orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdzają tezę, że eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie narusza art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, gwarantujący prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz poszanowania mieszkania (zob. wyroki z dnia 24 maja 2007r. w sprawie nr 32718/02 Tuleshov przeciwko Rosji; z dnia 9 października 2007r. w sprawie nr 7205/02 Stankova przeciwko Słowacji oraz z dnia 15 stycznia 2009r. w sprawie nr 28261/06 Ćosić przeciwko Chorwacji).

W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę wskazania i oceny prawne przedstawione powyżej. W szczególności dokona analizy sytuacji skarżącej w świetle wskazanych przez Sąd regulacji wynikających z przepisów wykonawczych do ustaw z 1959 i 1985r. o służbie funkcjonariuszy (...). W tym też świetle oceni tytuł prawny do zawarcia ze skarżącą umowy najmu przez gminę biorąc pod uwagę, że rozwiedziony małżonek byłego funkcjonariusza uzyskiwał lokal, do którego stosowały się już przepisy ogólne.

Skoro skarga okazała się w pełni skuteczna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit." a" i "c" P.p.s.a.