Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2102/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 5 UST. 1 PKT 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: ART. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. A., A. A., L. A., T. A. i K. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, a nadto na rzecz H. A. i T. A. kwotę 260 zł (dwieście sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010r. wydaną na podstawie art. 28, art. 31 ust 1., art. 34, art. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r, -Prawo budowlane (Dz.U 06.156.1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw.(Dz.U. z 2008r., Nr 154, poz. 958), art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r, Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę inwestycji polegających na rozbudowie drogi Krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...]- [...], od km 324 + 803,80 do km. 356-700, przy czym organ na podst. Art. 108 § 1 Kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny. Organ stwierdził, że skoro przedłożony przez inwestora projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z obowiązującymi przepisami, z decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady nadto jest kompletny i został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane – należało udzielić pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. A., T. A.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] lutego 2011r. uchylił decyzję organu I instancji – tj. Wojewody [...] w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żądnych zmian. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie decyzji Wojewody w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji. Ponadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust 7 Prawa budowlanego.

Dla powyższego przedsięwzięcia drogowego inwestor uzyskał decyzję [...] o lokalizacji drogi krajowej przed dniem [...] września 2008r., a postępowanie o uzyskanie decyzji [...] o lokalizacji drogi krajowej zostało wszczęte i nie zakończyło się przed w/w datą tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, dlatego też, na mocy art. 6 ust. 1 i ust. 2 powołanej powyżej nowelizacji z dnia 25 lipca 2008r., dla przedmiotowego postepowania miały zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 września 2008r. Organ uznał, że wobec spełnienia przez inwestora wymogów określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, dotyczących dostępu nieruchomości stanowiącej ich własność do drogi krajowej nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 199r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43 poz 430 ze zm.) stosowanie zjazdów na drodze klasy [...] jest zabronione. Zgodnie z przyjętym przez projektanta rozwiązaniem nieruchomość skarżących będzie miała zapewnione połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez drogę gminną o szerokości 5m z poboczem o szerokości 0,75m, o nośności 8t/oś oraz węzeł. Przyjęte rozwiązanie jest odpowiednie z uwagi na charakter działalności prowadzonej przez skarżących. W związku z powyższym wymóg ustanowiony w art.5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w przedmiotowej sprawie spełniony. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu żądania wykupu całej nieruchomości organ stwierdził, że stosowanie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.) w przypadku gdy część nieruchomości została przyjęta pod lokalizację drogi, a pozostała jej część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest zobowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w w/w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2004r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 21 października 2011r. w sprawie VII SA/Wa 1197/11 skargę oddalił. Sąd uznał, że ponieważ inwestor spełnił wymogi zawarte w przepisach art. 32 ust 1 i 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Dyspozycja przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie, wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwość wprowadzenia dalszych warunków od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Sąd uznał, że trafnie wskazał organ w zaskarżonej decyzji nieruchomości skarżących będzie miała dostęp do drogi krajowej poprzez drogę gminną. Powyższa kwestia była przedmiotem analizy wojewody [...] wydającego decyzje z dnia [...] września 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogowej. Wydana ona została w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2007t., sygn., akt IV SA/Wa 991/06 decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Dokonując ponownej analizy akt sprawy i będąc zobowiązanym ustaleniami Sądu, organ wskazał, że inwestor dokonał modyfikacji wniosku w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości strony skarżącej. Zmianie uległy parametry projektowanej drogi zapewniającej możliwość obsługi komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego poprzez zaprojektowanie drogi o zwiększonej szerokości (szerokość jezdni 5 metrów, szerokość poboczy 1,25m) umożliwiający dojazd do nieruchomości skarżących samochodów ciężarowych. Skarżący nie złożyli odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008r., rezygnując tym samym z możliwości jej ponownej weryfikacji. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] września 2008r. jako decyzja ostateczna byłą podstawą do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez H. A. i T. A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 1 czerwca 2012r. w sprawie o sygn. II OSK 787/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji niezgodnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów było niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż brak prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego nie pozwolił na uznanie, że projektowane rozwiązanie drogowe zapewni poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących.

Sąd II instancji wskazał, że zarzut naruszenia art. 77 i art. 7 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania zaakceptowania przez Sąd I instancji tego, że organy w postepowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę drogi ograniczyły się do zbadania czy do wniosku inwestor dołączył wszystkie dokumenty. Natomiast badaniem nie objęły okoliczności czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości dojazdu zapewniającego odpowiedni, tj. przystosowany do prowadzonej działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi.

NSA podkreślił, że planowana inwestycja ma doprowadzić do rozbudowy do rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej a wiec drogi klasy S. Wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego powodują, że droga klasy powinna mieć powiązania z drogami klasy G (głównymi), wyjątkowo z drogami klasy Z (zbiorczymi) i drogami wyższych klas. Jednocześnie na drodze klasy [...] zabronione jest stosowanie zjazdów (§ 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust . 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Wskazane wymogi bezpieczeństwa powodują, że skutkiem realizacji planowanej inwestycji jest likwidacja zjazdu prowadzącego z drogą krajową nr [...] do zakładu wulkanizacyjnego stanowiącego własność skarżących. Dlatego istotną kwestię w rozpoznawanej sprawie stanowiło zapewnienie skarżącym takiego dostępu do drogi ekspresowej, który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie zakładu wulkanizacyjnego. Niewątpliwie interes skarżących jest interesem uzasadnionym, a wiec takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

NSA wskazał ponadto, że również uznanie przez organ, co zostało zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] września 2008r. wzbudziło zastrzeżenia sądu II instancji. Zastrzeżenia NSA dotyczyły szerokości drogi obsługującej zakład wulkanizacyjny skarżących, które inne podawane są w decyzji o ustaleniu lokalizacji, a inne w skarżonej decyzji , jak i niewłaściwe posługiwanie się zamienne pojęciem jezdni i drogi.

W świetle powyższych rozważań NSA doszedł do wniosku, że Sąd I instancji niezadanie uznał, że w postepowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia wskazanych przepisów jest niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż brak prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że projektowane rozwiązanie drogowe zapewni poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących. Po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 16 października 2012r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1605/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż w jego ocenie skarga jest żadna bowiem, rozstrzygając sprawę organy administracyjne naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy inwestycja drogowa została faktycznie zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, wyrażających się przede wszystkim w zapewnieniu do ich nieruchomości dojazdu zapewniającego odpowiedni tj. przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej dostęp do projektowanej drogi. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, iż skarżący prowadził dotychczas warsztat wulkanizacyjny korzystając z bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...]. Planowana inwestycja ma natomiast doprowadzić do rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, a więc drogi klasy [...]. Wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego powodują, że droga klasy [...] powinna mieć powiązania z drogami klasy [...] (głównymi), wyjątkowo z drogami klasy Z (zbiorczymi) i drogami wyższych klas. Jednocześnie na drodze klasy [...] zabronione jest stosowanie zjazdów (§ 9 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust . 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Wskazane wymogi bezpieczeństwa powodują, że skutkiem realizacji planowanej inwestycji jest likwidacja zjazdu prowadzącego z drogą krajową nr [...] do zakładu wulkanizacyjnego stanowiącego własność skarżących. Dlatego istotną kwestię w rozpoznawanej sprawie stanowiło zapewnienie skarżącym takiego dostępu do drogi ekspresowej, który będzie umożliwiał dalsze prowadzenie zakładu wulkanizacyjnego. Niewątpliwie interes skarżących jest interesem uzasadnionym, a wiec takim, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, iż NSA wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie interesów osób trzecich należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (tak NSA w wyroku z 2 marca 2010r. II OSK 465/09 Lex nr 577666).

Pomimo tego organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadziły analizy przyjętego w projekcie budowlanym rozwiązania dojazdu do nieruchomości skarżących w odniesieniu przede wszystkim do przepisów techniczno-budowlanych , zawartych w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Ograniczyły badanie sprawy do tego czy inwestor do wniosku dołączył wymagane dokumenty.

Ponadto NSA wskazał, że badanie zgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno-budowlanymi nie można ograniczyć do stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008r., ustalając warunki lokalizacji dla omawianej inwestycji. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; określenie linii rozgraniczających teren; warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obecności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę drogi sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 35 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach (...)), jednakże obowiązany jest również sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Dopiero analiza całościowego przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych może dać odpowiedz, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącym dostęp do drogi (...) przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej. Trzeba mieć na względzie, że nie chodzi o jakikolwiek dostęp, ale o dostęp zapewniający możliwość wykorzystania nieruchomości w dotychczasowy sposób, tj. prowadzenia zakładu wulkanizacyjnego, a więc działalności gospodarczej, której funkcjonowanie w sposób bezpośredni powiązane jest z dostępem do drogi krajowej. Dlatego organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny były przeprowadzić analizę czy droga dojazdowa od nieruchomości skarżących posada takie parametry techniczne, które zapewniają bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanizacyjnego. Odzwierciedlenie tej analizy powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, gdyż ogólne stwierdzenie, że wymóg ustanowiony w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego został w sprawie spełniony nie stanowi merytorycznej analizy zagadnienia, stanowiącego zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, nie dokonały takiej analizy . Również należy przyjąć, jak wskazał to w wyroku NSA, że uznanie przez organ, iż projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia [...] września 2008r. jest niewłaściwe. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2008r. o ustaleniu lokalizacji drogi mowa jest o obsłudze komunikacyjnej zakładu wulkanizacyjnego drogą o szerokości jezdni 5m i szerokości poboczy 1,25m.

Natomiast organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi o drodze gminnej o szerokości 5m z poboczem o szerokości 0,75m. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast jezdnia stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych). Dlatego brak jest podstaw do utożsamienia pojęcia "jezdnia" z pojęciem "droga", a co za tym idzie należy powziąć wątpliwość, czy organ rzeczywiście przeprowadził właściwą analizę przedłużonego mu przez inwestora projektu budowlanego. Za takim wnioskiem przemawia również rozbieżność dotycząca wielkości poboczy a także ich ilości. W decyzji lokalizacyjnej była mowa o poboczach o szerokości 1,25m, zaś w decyzji o pozwoleniu na budowę mówi się o poboczu o szerokości 0,75m. Nadto trzeba wskazać, że z dokumentacji załączonej do decyzji lokalizacyjnej wynika, że droga prowadząca do nieruchomości skarżących została określona jako droga gminna o klasie technicznej D natomiast w dokumentacji projektowej zakwalifikowano niniejsza drogę jako drogę gminną o klasie technicznej L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ ma obowiązek dokonać oceny czy inwestycja drogowa, została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów skarżących, a także przeanalizować zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), a także sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza dokonana w ww. sposób może dać odpowiedz, czy rozwiązania projektowe zapewniają skarżącym dostęp do drogi nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania H.A., T.A., A. A., L. A. i K.S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

-uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., nr [...] w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzył w tym zakresie postepowanie organu I instancji,

-uchylił w/w decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] i [...] obr. [...]-[...] i odnowił w tym zakresie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

– w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie skutecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian. Nadanie zatem rygoru natychmiastowej wykonywalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego zasadnym jest uchylenie w/w decyzji Wojewody [...] w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umorzenia w tym zakresie postępowania organu I instancji. Organ podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego 16 października 2012r. sygn.. akt VII SA/Wa 1605/12 zobowiązał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. in. do oceny, czy przewidziany w projekcie budowlanym dojazd do nieruchomości skarżących, na której prowadzony jest zakład wulkanizacyjny, spełnia wymogi przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...] Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora do przedstawienia dokumentacji ukazującej parametry techniczne zaprojektowanych w ramach w/w inwestycji zjazdów na działki nr [...] i [...] obr. [...] [...] – [...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor wskazał, że zjazdy na działki nr [...] i [...] mają szerokość 5 m wraz z poboczami natomiast połączenie projektowanej jezdni z istniejącą nawierzchnią na działkach nr [...] i [...] wykonano za pomocą łuków o promieniu 3 m.

Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. zjazd publiczny to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego.

Na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – zakład wulkanizacyjny a tym samym odpowiedni dostęp do drogi publicznej w/w nieruchomości winien zostać zapewniony przez zjazd publiczny.

Jak wynika z treści § 78 ust. 2 pkt 1c w/w rozporządzenia zjazd publiczny powinien mieć przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m. Natomiast jak wskazał inwestor w piśmie z dnia [...] marca 2013r. przecięcie to zostało wykonane łukiem o promieniu 3 m.

Z uwagi na powyższe zasadnym jest w ocenie organu uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., Nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Tym samym skarżący mają prawo domagać się aby Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonała połączenie nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] z drogą publiczną za pośrednictwem zjazdu publicznego.

Natomiast zapewniając dojazd do nieruchomości skarżących droga gminna klasy L spełnia warunki techniczne przewidziane w przepisach w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Jak wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu droga ta ma jezdnię o szerokości 5 m (dwa pasy ruchu) oraz pobocze o szerokości 0,75 m, co odpowiada parametrom przewidzianym w §14 ust. 3, § 15 ust. 1 oraz § 37 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia. Natomiast zwężenie drogi do 4 m na odcinku 20 m wskazane w piśmie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] marca 2013r. dotyczy odcinka drogi wykonanego w ramach zakwalifikowanego przez projektanta jako nieistotne odstąpienie od projektu budowlanego, a tym samym ten odcinek drogi nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu.

Organ podkreślił również, że zgodnie z §125 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z 2 marca 1999r. w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z [...] października 2010r. stanowiąca dojazd do nieruchomości odwołujących się droga gminna łączy się z ciągiem pieszym. Organ odwoławczy wydając w sprawie decyzję uwzględnia jednak aktualny na dzień wydania decyzji stan faktyczny. Z treści pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] maja 2013r. wynika, że wskutek zakalikowanego przez projektanta jako nieistotne, dokonanego w fazie realizacji inwestycji odstąpienia od projektu budowlanego, w miejscu planowanego pierwotnie ciągu pieszego wykonano odcinek drogi łączący drogę stanowiącą pierwotnie wyłączny dojazd do działek nr [...] i [...] z ulicą [...].

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz. U z 2010r., Nr 243, poz. 1623). Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczeniami o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymogami decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2008r. ustalającej warunki lokalizacji drogi. Organ wskazał, że rolą decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest przede wszystkim określenie przeznaczenia terenu oraz warunków jego wykorzystania, a nie szczegółowych rozwiązań technicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wniosek o wydanie decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz opinie i wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 tejże ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeby obronności państwa. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Tym samym przedstawione na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi szczegółowe rozwiązania techniczne nie muszą zostać powielone na etapie występowania z wnioskiem o pozwolenie na budowę, o ile konieczność ich zastosowania wynika wprost z nałożonych przez decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wymogów koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r., Nr [...], znak [...], [...] nie nakłada na inwestora obowiązku wykonania drogi dojazdowej do nieruchomości odwołujących się jako drogi gminnej klasy technicznej D o szerokości 5 m i poboczy 1,25m. tak jak było to proponowane na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, zobowiązuje natomiast inwestora do zapewnienia możliwości obsługi komunikacyjnej nieruchomości przyległych do pasa drogowego o parametrach zapewniających możliwość korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Dojazd do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] poprzez drogę gminną o klasie technicznej L, szerokości jezdni 5m i poboczy 0,75 m umożliwi korzystanie z nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] w dotychczasowy sposób, także przez samochody ciężarowe. Możliwość zapewnienia dojazdu samochodem ciężarowym drogą klasy technicznej L wynika z treści § 125 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. Dodatkowo ponieść należy, że klasa techniczna drogi L jest klasą wyższą niż klasa D.

Z uwagi na powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej nie została zaprojektowana z naruszeniem uzasadnionych interesów właścicieli działek nr [...] i [...], o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Podwyższenie klasy techniczne drogi wraz ze zmniejszeniem szerokości poboczy nie zmienia natomiast przeznaczenia terenu, który na mocy decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2008r., przeznaczony został pod drogę gminną, a tym samym powyższe zmiany nie mogą być traktowane w kategoriach niezgodności z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowanym nie powinien być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowanym w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta – nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowanym, a na terenie zabudowanym – nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione.

Z uwagi na powyższe bezpośrednie połączenie nieruchomości odwołujących się z drogą ekspresową S-[...] jest wykluczone.

Ponadto, ogólna koncepcja skomunikowania działek nr [...] i [...] z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem węzła "[...]" została przedstawiona na załącznik geograficznym do decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2008r., i znalazła odzwierciedlenie w projekcie budowlanym rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Istotne zmiany tej koncepcji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniej zmiany decyzji o ustalaniu lokalizacji drogi są niemożliwe.

Projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007r., oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od [...] do granicy województwa [...] od km 324+772 do km 408+805.

Marszałek Województwa [...]decyzjami z dnia [...] lipca 2010r., z dnia [...] czerwca 2010r., z dnia [...] czerwca 2010r., oraz z dnia [...] września 2010r., udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz doprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska w ramach przedmiotowej inwestycji.

Wobec spełnienia przez inwestora, wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących żądania wykupu całej nieruchomości organ wskazał, że stosowanie do art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) w przypadku, gdy części nieruchomości została przyjęta pod lokalizacje drogi, a pozostała jej część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest zobowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Żądanie nabycia części nieruchomości , w warunkach określonych w w/w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Nieuzasadnione w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zarzuty odnośnie nieuzyskania przez inwestora prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2010r., znak: [...], udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części w/w działki przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] października 2010r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o jej wywłaszczeniu.

Ocena ekonomicznych kwestii związanych z ewentualnym dalszym prowadzeniem na działkach nr [...] i [...] zakładu wulkanizacyjnego wykracza poza ramy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli w skutek podjęcia przez Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad zamierzonych działań odwołujących się ponieśli szkodę mają prawo wysunąć roszczenia odszkodowawcze na zasadach ogólnych.

Odnosząc się do zarzutów niedoręczenia i nieogłoszenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r., Nr [...], w przedmiocie sprostowania z urzędu błędu pisarskiego w postępowaniu Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., Nr [...], co uniemożliwiło stronom wniesienie zażalenia, organ wskazał, że ustawa z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera przepisy, które w szczególny sposób regulują zasady powiadamiania stron o postepowaniu dotyczącym budowy dróg. Stosownie do art. 24 ust. 3 oraz ar. 28 ust. 1 tej ustawy, strony postępowania inne niż wnioskodawca są powiadamiane w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o wydaniu tej decyzji w tej sprawie. Natomiast przepisy te nie przewidują obowiązku powiadamiania np. o postanowieniu w sprawie sprostowania błędu pisarskiego. Jednocześnie – jako przepisy szczególne – wyłączają możliwość zastosowania w kwestii wydawanych w tym postepowaniu postanowień stosownych przepisów Kpa. Przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003r. nie mogą być interpretowane w ten sposób, że w rezultacie przyjętej wykładni wymagania dotyczące postanowień, a wiec rozstrzygnięć w kwestiach wypadkowych, będą surowsze niż wymagania dotyczące decyzji, a wiec merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym niedoręczanie postanowienia stronom nie spowodowało naruszenia zasady równości stron i prawa strony do czynnego udziału w postepowaniu. Natomiast prawidłowość postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. nie może podlegać weryfikacji w niniejszym postepowaniu.

Niedogodności powstałe lub mogące powstać w wyniku przyjętego sposobu prowadzenia prac budowlanych objętych zaskarżoną decyzją Wojewody [...] nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli H. A., T. A.i, A. A., L. A. i K. S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucali organowi naruszenie:

1. Prawa materialnego tj.

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003.80.721 ze zm.) poprzez jej niezastosowanie, nieuwzględnienie uzasadnionego interesu skarżących i niezapewnienie odpowiedniego (tj. przystosowanego do prowadzenia działalności gospodarczej) dostępu do budowlanej drogi;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez zaniechanie kompleksowego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w szczególności pod kątem wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy jednoczesnym nieuprawnionym przyjęciu, ze projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2008r. ustalającej warunki lokalizacji ww. inwestycji pomimo odstępstw, które naruszają ww. interes osób trzecich.

-art. 1 I Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i rozbiórkę na podstawie projektu, który nie zapewnia stosownego (przystosowanego do prowadzonej działalności gospodarczej) dostępu do drogi, co jest równoznaczne z faktycznym odebraniem skarżącym dochodów z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej – w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności wypracowaną na gruncie Konwencji;

2. przepisów postepowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodów z opinii biegłych na okoliczność zapewnienia skarżącym w przedłożonym projekcie budowlanym stosownego (tj. przystosowanego do prowadzenia działalności gospodarczej) dostępu do drogi, możliwości przejazdu i zawracania przez samochody ciężarowe na zaplanowanej drodze oraz na okoliczność możliwości wytyczenia publicznej drogi zbiorczej, w miejscu dotychczasowej wewnętrznej drogi gruntowej łączącej nieruchomość skarżących i sąsiednie, która mogłaby zostać przyłączona do drogi S[...];

- ustalenie, że interes skarżących podlega ochronie i otrzymali oni dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy ochrona ich interesu jest w istocie fikcyjna.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria sąd uznał, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] – [...] w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i umarzającą w tym zakresie postpowanie organu I instancji, uchylając w/w decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch zjazdów z drogi gminnej na działki nr [...] o [...] obr. [...] [...] – [...] i odnawiająca w tym zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę i utrzymującą w pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontrolowanie decyzja GJNB został wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wyrokiem wydanym dnia 15 października 2012r. w sprawie o sygn. Akt VII SA/Wa 1605/12 uchylił decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2011r. przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w tej sprawie ponownie (w związku z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2012r. sygn.. II OSK 787/12) W uzasadnieniu powołanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postepowania w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30.08 2002r. prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi , postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postepowanie tak administracyjne jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zwartych w uzasadnieniu wyroku.

Wyjaśnić przyjdzie, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postepowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postepowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.

Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a wiec i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999r., Sygn. akt.I SA 1089/99, LEX nr 48019 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011r., sygn.. akt I SA/Gd 428/11 Lex nr 898923). Związanie oceną prawną powoduj, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zamiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1296/10 i II FSK 1328/10, LEX nr 1107582 i 1104099).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy – sąd uznał iż kontrolowana decyzja GJNB została wydana z naruszeniem w/w przepisu art. 153. W uzasadnieniu wydanego dnia [...] października 2012r. Sąd wskazał, że w jego ocenie organy orzekające w min. sprawie nie zbadały i nie wyjaśniły czy objęta decyzją inwestycja drogowa została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionego interesu skarżących wyrażającego się przede wszystkim w zapewnieniu co ich nieruchomości dojazdu zapewniającego odpowiedni tj. przystosowany do powadzonej działalności dostęp do projektowanej drogi. Przy czym nie chodzi o jakikolwiek dostęp do drogi ale o dostęp posiadający takie parametry techniczne, które zapewnią bezpieczny dojazd samochodów ciężarowych do zakładu wulkanicznego prowadzonego przez skarżących a wiec działalności gospodarczej, której funkcjonowanie w sposób bezpośredni powiązane jest z dostępem do drogi krajowej. Przy czym w ocenie Sądu dla dokonania tej oceny koniecznym jest min. in. szczegółowa, całościowa analiza projektu budowalnego pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadził właściwej analizy w tym przedmiocie - nie jest bowiem analizą i wykonaniem wytycznych sądu jedynie stwierdzenie, że przedstawione w decyzji lokalizacyjnej przedmiotowej drogi szczegółowe rozwiązania techniczne nie muszą być powielane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wydana dnia [...] września 2008r. ( wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym 12 listopada 2007r. o sygn. Akt IV SA/Wa 991/06 – decyzji wydanej w tym przedmiocie dnia 2 marca 2006r.) W Swoim uzasadnieniu wskazywała zapewnienie dojazdu do działek skarżących objazdu drogą gminną o szerokości 5 m i szerokości poboczy 1,25 m. W decyzji tej Wojewoda [...] podał, że w analizie postępowania wyjaśniającego prowadzonego w wykonaniu wytycznych sądu, zwrócił się w dniu [...].06.2007r. do inwestora o odniesienie się do wskazań wyroku Sądu dotyczących sposobu zapewnienia dojazdu do nieruchomości skarżących poprzez powiązanie ich nieruchomości poprzez drogę zbiorczą z drogą publiczną. Inwestor w odpowiedzi wskazał, że działki skarżących o nr [...] i [...] będą miały połączenie z drogą zbiorczą – drogą klasy "D" szerokości 5 m przy szerokości poboczy po 1,25 m – i jak wskazał inwestor jest to modyfikacja uwzględniona w decyzji lokalizacyjnej, związana z zarzutami skarżącymi i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji Wojewoda [...] zaakceptował propozycję inwestora uznając, że usytuowanie drogi i jej zgodność z przepisami wykonawczymi określającymi warunki techniczne jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie gwarantuje dotychczasowy dostęp do działek skarżących, czyli ochronę uzasadnionych ich interesów. W tym miejscu należy dodatkowo podnieść, że z pisma z dnia [...].04.2014r. będącym odpowiedzią inwestora na pismo interwencyjne z dnia [...].03.2013r. inwestor wskazał, iż uwzględniając zarzuty skarżących zmienił rozwiązania techniczne dotyczące dojazdu do ich nieruchomości planując dojazd poprzez dwa odrębne zjazdy do działek o nr [...] i [...] a drogi serwisowej. Biorąc powyższe pod uwagę - nie można – w ocenie sądu zaakceptować stanowiska organu architektoniczno-budowlanego, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest w przedstawionym projekcie budowlanym szerokości drogi dojazdowej poprzez zmianę szerokości poboczy do 0.75 , także szerokości drogi dojazdowej (bez wyjaśnienia czy zmniejszenie to dotyczy drogi czy też jezdni) na odcinku 20 m – do szerokości 4 m. Powyższe kwestie w ocenie sądu – wymagają ponownego przeanalizowania. Poza powyższym należy podkreślić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].10 2010r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę dwóch samodzielnych zjazdów z działek skarżących o nr [...], [...] na drogę zbiorczą. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w zaskarżonej decyzji (po rozpatrzeniu odwołania skarżących) uchylił decyzję w tej części i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. W tej sytuacji w ocenie sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza w tej części przepis art. 139 k.p.c. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydawać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie działanie na niekorzyść to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej odwołujących się – polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji tj. Wojewody [...] z dnia [...].10.2010r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch samodzielnych zjazdów z działek o nr [...] i [...] na drogę zbiorczą – i odmówienia w tym zakresie udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozbawiające skarżących pozwolenia na budowę zjazdów jest naruszeniem przepisu art. 139 k.p.c. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Działanie na niekorzyść o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się. W sytuacji niniejszej sprawy chodziło o pozbawienie skarżących zjazdów na ich działki których realizacje przewidywała decyzja I instancji – przy czym organ nie wykazał że zachodziły przesłanki rażącego naruszeni prawa. Organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę będzie miał obowiązek wziąć pod uwagę przedstawione uwagi sądu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.