Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 44/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art.104, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.48 ust.1 , art. 83 ust.1, art. 97 par.1 kpa z wz. z art. 48 ust.1 i art. 83ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: aert. 138 par.2, art. 77 par.1 , art.107 par.1 oraz art. 123 par.1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151 a par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. G. i M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną

na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) i art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1202, z późn. zm.) dalej: "P.b", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") nakazał A. i M. G. (dalej: "skarżący", "strona" lub "inwestorzy") rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (Nr 3 – oznaczenie organu) na terenie "R. W." przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. , gmina P..

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 12 czerwca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie postawionych domków holenderskich – 9 sztuk na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...], gmina P.. W trakcie postępowania ustalono, że inwestorzy nie posiadają żadnych wymaganych prawem dokumentów na postawienie przedmiotowych domków (brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). W toku kontroli przeprowadzonej 1 czerwca 2015 r. stwierdzono, że w latach 2012-2014 na działkach [...] i [...] postawiono domki typu holenderskiego o wymiarach około 8,5x 2,8 x 2,3 metra. Domki są wyposażone w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną; w kuchni znajduje się butla gazowa. Odległość od działek sąsiednich wynosi od 0,5 do 5,75 metra. Na skutek postanowienia z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przedłożono inwentaryzację geodezyjną powykonawczą obiektów oraz złożono wniosek o przedłużenie terminu do wykonania pozostałej dokumentacji. Siedmiokrotnie zmieniano termin przedłożenia wymaganej dokumentacji. W dniu 28 maja 2018 r. inwestorzy przedłożyli opis techniczny zagospodarowania terenu wraz z kserokopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Dokumentacja nie została podpisana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Podczas kontroli w dniu

26 czerwca 2018 r. stwierdzono, że stan faktyczny nie uległ zmianie. Podczas kolejnej kontroli z udziałem inwestorów i pełnomocnika przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2018 r. stwierdzono, że na działce nr [...] ustawiono domek tylu holenderskiego (nr 3) w odległości od około 1,35 do 5,70 metra od ogrodzenia. Domek o wymiarach 3,10 x 9,95 x 2,70 metra posadowiono na kostce polbruk, bloczkach betonowych oraz belkach drewnianych. Widoczne są pod obiektem instalacje zewnętrzne oraz koła. W środku znajduje się butla gazowa oraz grzejnik i kominek. Odprowadzenie wód deszczowych na teren własny. Wykonanie nastąpiło w latach 2012-2014. Przy obiekcie wykonano na podstawie zgłoszenia z 8 sierpnia 2014 r. taras z kostki brukowej wraz z drewnianą balustradą. Stwierdzono, że działka przeznaczona jest pod zabudowę typu letniskowego. Lokalizacja obiektów rekreacji indywidualnej będzie zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. N. O. pod warunkiem spełnienia wszystkich ustaleń określonych w rozdziale II i III Uchwała Rady Gminy Postomino nr V/35/2003 z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ zawiadomił pełnomocnika inwestorów o możliwości wypowiedzenia się w sprawie (pismo z 27 sierpnia 2018 r.). W odpowiedzi wpłynął wniosek o zwieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o ustalenie przebiegu granic działek.

W dalszej kolejności organ wskazał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie przebiegu granic, albowiem ma ono charakter czynności technicznej dokonywanej na zlecenie.

Organ uznał również, że przedmiotowy domek nie jest przyczepą campingową, gdyż nie podlega badaniom technicznym oraz nie podlega rejestracji. Domek holenderski zwolniony byłby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko w sytuacji, gdyby można byłoby go potraktować jako obiekt tymczasowy. W tym przypadku w obiekcie prowadzona jest działalność w postaci wynajmu dla wczasowiczów w okresie letnim. Nadto nie zostały spełnione warunki techniczne – odległość od działek sąsiednich oraz wykonanie określonej dokumentacji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż w sprawie możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, a skoro wznowienie granic ma charakter czynności technicznej, to nie stanowi ono podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania, podczas gdy zostało wszczęte postępowanie mające na celu m.in. ustalenie przebiegu granic działek, a która to kwestia jest istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy, jako że sam organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione warunki techniczne – odległości od działek sąsiednich oraz na powyższym stwierdzeniu oparł swoją decyzję, co z uwagi na trwające postępowanie o ustalenie przebiegu granic działek jest przedwczesne, albowiem dopiero ustalenie rzeczywistej odległości domku od granicy działki pozwolić może na ustalenie przez organ, iż w sprawie zaistniały przesłanki do orzeczenia rozbiórki wybudowanego domku typu holenderskiego,

2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w sprawie zasadne jest orzeczenie o nakazaniu stronie rozbiórki samowolnie wybudowanego domku, podczas gdy strona przedłożyła do akt sprawy opis techniczny zagospodarowania terenu wraz z kserokopią inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a także zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności wybudowanych domków z ustalaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatem przedłożyła wymaganą przez organ dokumentację, zaś nie przedłożenie pełnej dokumentacji spowodowane było przyczynami niezależnymi od strony. Ponadto poprzez przedwczesne wydanie decyzji o rozbiórce, podczas gdy nie zostało zakończone postępowanie mające na celu ustalenie przebiegu granic działek, a odległość domków od granic działek ma bezpośredni wpływ na uznanie spełniania przez domki warunków zezwalających na legalizację wybudowanych domków typu holenderskiego,

3. przepisów proceduralnych, tj. art. 104 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki domku typu holenderskiego, podczas gdy z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ wszystkich przesłanek, zwłaszcza w zakresie odległości domku od granicy działki oraz mimo wskazania przez stronę, iż zleciła wykonanie dokumentacji dotyczącej domków i mimo zlecenia jej dotychczas nie uzyskała, wydanie decyzji na tym etapie sprawy nie było jeszcze możliwe i organ winien prawidłowo wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy przed wydaniem decyzji,

4. przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, podczas gdy organ władzy publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a w przedmiotowej sprawie strona przedłożyła częściowo wykonaną dokumentację wraz z zaświadczeniem oraz oświadczeniem, do których przedłożenia została zobowiązana. Dokumenty pozwalają uznać, iż strona nie ze swojej winy nie uzyskała ostatecznego projektu, o który wystąpiła potwierdzając przedłożenie częściowo wykonanej dokumentacji (większą część wymaganej dokumentacji), a organ mimo posiadania tych dokumentów oraz dokumentu potwierdzającego zgłoszenie prac geodezyjnych oraz mimo zasady działania w interesie obywateli uznał, iż istniały już przesłanki do wydania decyzji w sprawie, z czym nie sposób się zgodzić.

Z uwagi na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1202, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że posadowienie domków nie uległo zmianie. Natomiast podczas oględzin w dniu 6 sierpnia 2018 r. stwierdził, że na działkach [...] i [...] usytuowane są domki typu holenderskiego – 6 sztuk o wymiarach około

3,10 x 8,80 x 2,90 metra. Odległości od ogrodzenia wynoszą około 1,50 do 5,20 metra.

ZWINB wskazał, że po dokonaniu podziału postępowania administracyjnego na dziewięć osobnych postępowań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. kontynuował postępowanie w stosunku do przedmiotowego domku nr 3, zlokalizowanego w północnej części działki nr [...], równolegle do granicy z działką nr [...].

W dalszej kolejności organ wskazał, że z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że przedmiotowe obiekty zostały umieszczone na bloczkach betonowych, są wydzielone z przestrzeni za pomocą ścian, podłóg oraz dachów, posiadają pokoje, aneksy kuchenne, łazienki, wc, są podłączone i wyposażone w instalacje wodno-kanalizacyjne i elektryczne, a ponadto nie posiadają rejestracji, co oznacza, że wykorzystanie w innych celach niż jako tymczasowe obiekty budowlane nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i nie zostało przez skarżących wykazane. Dodatkowo ZWINB powołał się na dokumentację zdjęciową dołączoną do akt sprawy, z której wynika, że przedmiotowe obiekty budowlane ustawione są w sposób zorganizowany, na powierzchniach utwardzonych kostkę betonową i towarzyszą im obiekty małej architektury, tarasy, oczko wodne, oraz ozdobna zieleń, tworzące łącznie "R. W.", zorganizowane w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, typowych dla miejscowości nadmorskich.

W ocenie organu II instancji przedmiotowe domki nie stanowią przyczep, zdefiniowanych w art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym jako pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, a potencjalna możliwość przemieszczania ich po drogach publicznych nie jest zasadniczą funkcją, lecz służy jedynie temu, aby usytuować je w określonym miejscu.

W ocenie organu powyższe uzasadnia, że przedmiotowe domki holenderskie są tymczasowymi obiektami budowlanymi.

Organ odwołując się do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 ustawy

w brzmieniu sprzed dnia 28 czerwca 2015 r. wskazał, że zwolnione z obowiązku zgłoszenia były tylko te obiekty budowlane, które zostały skutecznie zgłoszone.

W związku z brakiem zgłoszenia, ustawienie tymczasowych obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 cytowanej ustawy. W konsekwencji, zdaniem organu, zastosowanie znajduje art. 48 P.b. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy faktyczne i prawne, aby wszcząć postępowanie w trybie art. 48 P.b.. Organ drugiej instancji wskazał jednak, że w toku tego postępowania doszło do uchybień proceduralnych, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że decyzja nie określa precyzyjnie domku, którego dotyczy nakaz rozbiórki. Identyfikacja konkretnego domku wymaga znajomości akt sprawy. Tymczasem decyzja administracyjna powinna stanowić samoistny dokument, mogący funkcjonować bez znajomości akt, jednoznacznie wskazujący zakres i przedmiot nałożonego obowiązku rozbiórki. Nadto organ wskazał, że protokoły oględzin zawierają główne ustalenia dotyczące całości inwestycji, a niektóre informacje w nich zawarte są ze sobą sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Zdaniem ZWINB, jedynych szczegółowych pomiarów i ustaleń z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2018 r. nie sposób przypisać do konkretnych obiektów. Również zdjęcia załączone do protokołów nie zostały opisane, co wskazuje na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W ocenie organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB

w S. jednoznaczne określi, którego z dziewięciu domków holenderskich decyzja dotyczy, poprzez dokładne wskazanie jego lokalizacji, odległości od granicy z sąsiednią działką i wymiarów zewnętrznych, bądź poprzez dołączenie do każdego egzemplarza decyzji załącznika w formie graficznej, stanowiącej jej integralną część z oznaczeniem przedmiotu postępowania (w takiej sytuacji, informacja, że załącznik stanowi integralną część decyzji, powinna zostać zawarta w sentencji decyzji). W przypadku dobudowanych pomieszczeń należy wskazać, czy zostały włączone do danego postępowania, czy też stanowią przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania organ zaznaczył,

że niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie tego wniosku w decyzji, której podstawę prawną stanowi art. 48 ust. 1 P.b. Rozstrzygnięcie powinno przybrać formę odrębnego postanowienia. Dopiero po wydaniu postanowienia w przedmiocie zawieszenia postanowienia, możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej (w przypadku zawieszenia – po podjęciu postępowania).

W dalszej kolejności organ wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo podjął działania zmierzające do zalegalizowania przedmiotowego domku na działce nr [...]. Sam fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stanowił podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że bez znaczenia pozostaje kwestia odległości obiektu od granicy z sąsiednią działką, w sytuacji, gdy domek holenderski nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast w ocenie organu lokalizacja domku holenderskiego może być sprzeczna z zapisami Uchwały nr V/35/2003 Rady Gminy Postomino z dnia 22 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu N. O. w J. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2003 r. nr 16, poz. 237), w szczególności dotyczącymi ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że Wójt Gminy P. w zaświadczeniu z dnia [...] stwierdza jedynie, że funkcja obiektów jest zgodna z przeznaczeniem obiektu pod zabudowę typu letniskowego, natomiast ich lokalizacja będzie ewentualnie zgodna z planem miejscowym dopiero po spełnieniu wszystkich zawartych w nim ustaleń. Stwierdzenie ewentualnej niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (co organ pierwszej instancji powinien przeanalizować ponownie rozpoznając sprawę), w ogóle wyklucza możliwość zastosowania art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i nakłada na organy obowiązek zastosowania art. 48 ust. 1 tej ustawy.

Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając organowi drugiej instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że jedynym powodem uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, jest brak precyzyjnego określenia przedmiotu decyzji oraz brak rozpatrzenia żądania o zawieszenie postępowania, a także poprzez brak precyzyjnego wskazania organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy, zwłaszcza w zakresie podstaw do zawieszenia postępowania do zakończenia wszczętego postępowania rozgraniczającego działki oraz brak precyzyjnego wskazania, jakie przepisy zostały przez organ I instancji naruszone, co skutkowało uchyleniem sprawy do ponownego rozpoznania, co w konsekwencji doprowadziło do braku prawidłowego uzasadnienia podstaw do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] a następnie umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja narusza

art. 138 § 2 k.p.a., albowiem powołany przepis wymaga, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakie przepisy zostały naruszone i jaki wpływ to naruszenie miało treść wydanej decyzji. Zdaniem skarżących samo orzeczenie przez organ odwoławczy zgodnie z żądaniem odwołania przy błędnym uzasadnieniu decyzji oraz błędnym wskazaniu wytycznych co do ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest dla strony korzystne i wymagało wniesienia sprzeciwu.

W ocenie skarżących, organ nie rozpoznał zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także nie dał wskazówek, w jaki sposób organ winien ustosunkować się do wniosku o zawieszenie postępowania. Konieczność zawieszenia postępowania do czasu ponownego ustalenia granic jest okolicznością niezbędną do wydania prawidłowo merytorycznej decyzji. Organ zaniechał również analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku, a także faktu braku zawinienia strony w nieprzedstawieniu projektu.

W odpowiedzi na sprzeciw Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa

w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Niewątpliwie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym orzeczenie, o którym mowa

w art. 138 § 2 k.p.a., można wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki wynikające

z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nakazująca skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku holenderskiego (Nr 3) na terenie "R. W." przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym J. , gmina P., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że przyczyną wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym było brak precyzyjnego wskazania obiektu, którego dotyczy decyzja organu pierwszej instancji, oraz nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania.

Odnosząc się do nieoznaczenia przez stronę domku podlegającego rozbiórce wskazać należy, że samo wadliwe sformułowanie sentencji decyzji nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile jej rekonstrukcja jest możliwa na podstawie akt postępowania administracyjnego. Jak bowiem wskazano powyżej dla możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie organowi I instancji nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, którego domku dotyczy decyzja organu pierwszej instancji. ZWINB zasadnie zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne toczyło się początkowo w sprawie dziewięciu domków holenderskich, a dokonane ustalenia odnoszą się do całości inwestycji, przy czym niektóre z nich są sprzeczne (np. w zakresie wymiarów domków). Szczegółowy protokół z dnia 6 sierpnia 2018 r. nie pozwala na przypisanie określonych obiektów do dokonanych w nim ustaleń. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie tylko wadliwie sformułował sentencję decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 k.p.a., ale także dopuścił się uchybienia proceduralnego w postaci naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na naruszeniu obowiązku zgromadzenia i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie organ drugiej instancji ma obowiązek prowadzić własne postępowanie dowodowe, niemniej nie może zastępować organu pierwszej instancji. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziło by do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W niniejszej sprawie uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są na tyle istotne, że w istocie uniemożliwiają ustalenie, którego obiektu dotyczy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Tym samym niedopuszczalne, są nawet niemożliwe byłoby rozstrzygnięcie merytorycznie w tym przedmiocie przez organ drugiej instancji.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należało, że PINB wydał decyzję

z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 k.p.a., a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa okoliczność stanowiła samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym samym zasadnie organ drugiej instancji zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do wydania decyzji, która określać będzie precyzyjnie obiekt, którego rozstrzygniecie dotyczy poprzez określenie jego lokalizacji lub dołączenia załącznika w formie graficznej. Organ winien również dokonać stosownych wyjaśnień w tym przedmiocie.

Drugą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji w ogóle nie rozstrzygnął o wniosku skarżących. O ile odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o tyle jego stanowisko w tym przedmiocie nie tylko nie przybrało formy postanowienia, ale także nie zostało zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji. Tym samym strona nie miała możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygniecie nie zapadło.

Z tych względów organ odwoławczy zasadnie ograniczył się do polecenia organowi pierwszej instancji rozpoznania tego wniosku. Skoro bowiem wniosek nie został w ogóle rozpoznany, organ II instancji nie mógł poddać takiego rozstrzygnięcia kontroli, a tym samym wydać szczegółowych poleceń co do sposobu jego załatwienia, mimo że zarzut taki stawiają skarżący organowi drugiej instancji. Taka sytuacja pozbawiałaby stronę dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że niezależnie od tego, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania, strona ma możliwość zaskarżenia takiego postanowienia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 k.p.a.). Brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw. Z tych względów uznać należało, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 123§ 1 k.p.a., a wydanie decyzji pomimo nierozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania było przedwczesne, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż zaskarżona sprzeciwem decyzja winna zostać uchylona z tego względu, że organ nie wskazał, jakie przepisy naruszył organ pierwszej instancji. Rzeczywiście zgodzić należy się ze skarżącym,

że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał precyzyjnie, jakie przepisy postępowania naruszył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., niemniej z opisu stwierdzonych uchybień jednoznacznie można stwierdzić, że doszło do naruszeń art. 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. oraz art. 123 § 1 k.p.a. Takie uchybienia nie mogły skutkować uwzględnieniem sprzeciwu.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnieść się do zarzutu, iż organ zaniechał analizy przedwczesności wydanej decyzji w kontekście przedstawienia przez stronę większości wymaganych dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego domku typu holenderskiego, a także faktu braku zawinienia strony

w nieprzedstawieniu projektu.

W trybie rozpoznania sprzeciwu od decyzji administracyjnej Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, na co wskazywano na wstępie.

Wobec tego, że spełnione zostały wymogi do wydania decyzji kasacyjnej, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, Sąd oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.