Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1028/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 16, art. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności i opłat rocznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2019 r., Nr: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] października 2018 r., Nr: [...], odmawiającą umorzenia należności i opłat rocznych naliczonych w decyzji Dyrektora RDLP w [...] nr [...] z [...] września 2018 r., zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej 0,0260 ha gruntów pod budowę chodnika i elementów małej architektury.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Gmina [...], wnioskiem z 30 sierpnia 2018 r., zwróciła się o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji 0,0260 ha gruntów leśnych na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie ew. [...] gm. [...], celem budowy chodnika i elementów malej architektury.

Decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] zezwolił na powyższe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz ustalił należność z tytułu trwałego wyłącznie gruntu z produkcji leśnej w wysokości 10.247,12 zł i opłatę roczną.

Pismem z 29 sierpnia 2018 r., Gmina [...] zwróciła się o umorzenie całości należności i opłat rocznych naliczonych ww. decyzją, wskazując jako podstawę art. 12 ust. 16 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dyrektor RDLP w [...] załatwiając ww. wniosek odmownie wyjaśnił, że art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi zamknięty katalog, zawierający wszystkie i zarazem jedyne dopuszczalne cele, które dają możliwość umorzenia opłat. Przepis powyższy nie obejmuje swoim zakresem budowy chodnika ani elementów małej architektury. Wyjaśnił, że grunty objęte decyzją zezwalającą na wyłącznie z produkcji leśnej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod tereny dróg publicznych i tereny zieleni parkowej. Jedynie na postawie wniosku o umorzenie należności i opłat rocznych oraz tytułu projektu budowlanego wnioskować można, że inwestycja położona jest przy istniejącym cmentarzu [...]. Nie oznacza to jednak, że inwestycja stanowi wyłączenie gruntów pod cmentarz i tym samym daje podstawy prawne do zastosowania art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Od w. decyzji Gmina [...] wniosła odwołanie. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] października 2018 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów w rolnych i leśnych, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w odniesieniu do gruntów leśnych może umorzyć w całości lub w części należność i opłaty roczne w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeśli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Celem planowanej inwestycji, wskazanym przez stronę we wniosku o wyłącznie gruntu z produkcji leśnej była budowa chodnika oraz elementów małej architektury, ze wskazaniem, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2009 r., w którym przedmiotowy teren znajduje się na obszarze KD-L(12) co oznacza - teren dróg publicznych, powiatowych i gminnych o przeznaczeniu podstawowym - droga- ulica klasy lokalnej (L), oraz uzupełniającym -trasy rekreacyjne, urządzenia parkowe.

W ocenie organu wnioskowana inwestycja. polegająca na budowie chodnika i elementów małej architektury nie mieści się w wachlarzu inwestycji wskazanych w przepisie art. 12 ust 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołanie się przez stronę na możliwości wykorzystania zaprojektowanego chodnika i elementów małej architektury na cele kultu religijnego jak również wskazanie, że posiada ona aspekt historyczny, również nie stanowi przesłanki do zaliczenia jej do wymienionych w przewołanym wyżej art. 12 ust 16 uogril inwestycji. Podstawowym bowiem przeznaczeniem (wykorzystaniem) tej inwestycji jest chodnik i elementy małej architektury, znajdujących się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako KDL- tereny dróg publicznych, powiatowych i gminnych o przeznaczeniu podstawowym - droga- ulica klasy lokalnej (L), oraz uzupełniającym -trasy rekreacyjne, urządzenia parkowe.

Zdaniem organu wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych winna być precyzyjna, a wprowadzony tym przepisem wyjątek powinien być interpretowany wąsko, a nawet – zawężająco, co wynika z ogólnej zasady nierozszerzania wyjątków, którym niewątpliwie jest umorzenie opłat, ale wiąże się też z faktem, że opłaty uzyskane przez Fundusz Leśny Lasów Państwowych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej służą realizowaniu przez Lasy zadań, także mających charakter użyteczności publicznej związany z ochroną gruntów leśnych w szerokim tego słowa znaczeniu. Niezalenie organ wskazał, że decyzja rozstrzygająca o umorzeniu należności z tytułu opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji leśnej jest decyzją uznaniową. Ponadto uregulowane przez Gminę [...] w dniu 10 grudnia 2018 r. należności wynikające z decyzji Dyrektora RDLP z [...] września 2018 r.nr [...], zezwalającej na wyłącznie gruntu z produkcji leśnej, nie mogą ulec umorzeniu, gdyż poprzez wpłatę ustalonych należności nastąpiło już wygaśnięcie zobowiązania (sygn. akt II OSK 2094/13).

Niezgadzając się z takim rozstrzygnięciem Gmina [...] wniosła skargę do tutejszego Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z [...] października 2018 r.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 10 k.p.a. oraz art. 79a k.p.a., co uniemożliwiło stronie złożenie dodatkowych wyjaśnień, argumentacji oraz dowodów przemawiających za uwzględnieniem wniosku, co strona zamierzała uczynić;

- naruszenie przez organ obowiązku zgromadzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego w sprawie, w tym obowiązku rozpatrzenia całokształtu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to spowodowało, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w sposób dowolny z naruszeniem zasad tzw. uznania administracyjnego;

- art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Organ przyjął, że planowana inwestycja nie posiada charakteru użyteczności publicznej albowiem zlokalizowana jest przy cmentarzu [...], a nie na jego terenie. Ponadto organ wskazał, że powyższy przepis nie obejmuje swoim zakresem budowy chodnika ani elementów małej architektury. Tezy powyższe nie zostały poparte żadną argumentacją oraz nie zostały poprzedzone wnikliwą analizą, która ujawniałaby, w jaki sposób organ doszedł do wskazanych wniosków. W ocenie skarżącego planowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej z zakresu kultu religijnego oraz kultury i oświaty, albowiem cmentarz [...], do którego planowane jest wybudowanie chodnika oraz elementów małej architektury służy bezpośrednio realizowaniu kultu religijnego (umożliwienie odwiedzania cmentarza, modlitwy). Z uwagi na historyczny i zabytkowy charakter obiektu, inwestycja ma zaś charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty, kultury, a także służy zaspokojeniu tych potrzeb przez społeczność lokalną. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2187/17, który rozpatrywał sprawę statusu parkingu przy obiekcie kultu jako inwestycji, która może podlegać umorzeniu opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej u.o.g.r.i.l., w świetle którego a wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyr.ektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga jednak dla jego zastosowania spełnienia łącznie następujących przesłanek: - po pierwsze – na gruncie ma być inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, - po drugie, inwestycja musi służyć zaspokojeniu lokalnej społeczności, - po trzecie obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie może przekraczać 1 ha, - po czwarte nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną.

Dopiero, gdy okoliczności faktyczne danej sprawy wykażą, że wszystkie ww. przesłanki są spełnione, organ po dokonaniu racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego, może (ale nie musi) orzec o umorzeniu takiej opłaty.

W rozpoznanej sprawie organy uznały, że inwestycja dla której posadowienia wyłączony został grunt z powierzchni leśnej, nie spełnia przesłanek określonych w art. 12 ust. 6 u.o.g.r.i.l. Celem planowanej inwestycji, wskazanym przez stronę we wniosku o wyłącznie gruntu z produkcji leśnej, była bowiem budowa chodnika oraz elementów małej architektury. Jednocześnie wnioskodawca wksazał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Teren inwestycji znajduje się natomiast na obszarze oznaczonym w tymże planie symbolem KD-L(12) tj. teren dróg publicznych, powiatowych i gminnych o przeznaczeniu podstawowym - droga- ulica klasy lokalnej (L), oraz uzupełniającym - trasy rekreacyjne, urządzenia parkowe.

Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organy orzekające w sprawie jest trafna.

Trzeba mieć bowiem na uwadze, że jak zasadnie wskazały organy orzekające w sprawie umorzenie opłaty stanowi wyjątek od zasady i jako taki podlega zawężającej interpretacji. Wynika to nie tylko z samego celu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przez ich odmiennych zagospodarowaniem, ale także i treść art. 12 ust. 16 ww. ustawy, w którym ustawodawca uznaniu odpowiedniego organu pozostawia czy daną ulgę zastosować czy też jej zastosowanie nie jest uzasadnione. Zawężającej interpretacji należy zatem poddać przesłanki, jakich spełnienia wymaga przepis, dla zastosowania instytucji umorzenia.

Skoro tak, to mając na względzie przesłanki konieczne do spełnienia, aby w ogóle kwestia umorzenia opłaty mogła być rozważana, trzeba wskazać że w okolicznościach rozpoznanej sprawy, przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaga by: inwestycja, która ma być zrealizowana na gruntach wyłączonych z produkcji leśnej była inwestycją charakterze użyteczności publicznej, była związana z kultem religijnym oświatą, wychowaniem, kulturą, służyła zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz nie mogła być zrealizowana na terenie nie objętym ochroną. Dopiero, gdy z okoliczności sprawy wynikać będzie, że wszystkie wyżej wskazane przesłanki zostały spełnione, organ byłby zobowiązany do rozważenia zasadności przyznania ulgi w postaci umorzenia.

O ile nie ulega wątpliwości, że chodnik prowadzący do bramy cmentarza spełnia dwie z wymienionych przesłanek, tj. służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności i ma charakter użyteczności publicznej, to już wątpliwe jest spełnienie dwóch pozostałych przesłanek. Taki bowiem chodnik może służyć dojściu do cmentarza i wówczas jest związany z kultem religijnym. Ale też – z uwagi na jego posadowienia na terenach określonych w planie jako trasy rekreacyjne, urządzenia parkowe – jest on również związany z szeroko pojętym wypoczynkiem (wśród elementów małej architektury wymienia się ławki parkowe, kosze na śmieci, stojak na rowery, oświetlenie solarne – opis do projektu zagospodarowania terenu – akta administracyjne). Nadto – co zdaje się umknęło organowi I instancji, jak i stronie skarżącej – w warunkach rozpoznanej sprawie nie jest tak, że budowa chodnika zapewniającego dostęp do cmentarza mogła być prowadzona wyłącznie na terenie objętym ochroną. Jak bowiem wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu, do cmentarza dochodzi droga publiczna, zapewniająca do niego dostęp. Tym samym dostęp do cmentarza zapewniony został na takich samych warunkach poprzez infrastrukturę powstałą na gruntach nie objętych ochroną, a nawet jeśli kiedyś tą ochroną objęta była, to w dniu wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntów na rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu inwestycję, już istniała. Nie można zatem mówić o konieczności realizacji inwestycji użyteczności publicznej związanej z kultem religijnym na tych właśnie terenach, których dotyczy wniosek Gminy [...] o umorzenie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Nie zmienia tej oceny wyrok powołany przez skarżącego, gdyż dotyczył on odmiennego stanu faktycznego. Mianowicie w realiach tamtej sprawy, parking służył wyłącznie członkom związku wyznaniowego. W niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że inwestycja nie będzie służyła wyłącznie dostępowi do cmentarza.

Analogiczna argumentacja dotyczy przeznaczenia inwestycji na cele kultury, oświaty i wychowania.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko organu odwoławczego co do tego, że uiszczenie opłaty, o której umorzenie strona wnioskuje, powoduje wygaśnięcie zobowiązana, a w takim wypadku nie jest możliwe orzekanie o jego umorzeniu. Sąd w całej rozciągłości podziela argumentacją przedstawioną w przywołanym przez organ wyroku NSA o sygn. II OSK 2094/13.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, gdyż w sprawie nie doszło do błędnej interpretacji art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. Nie mogły również odnieść skutku w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zarzuty dotycząc naruszenia art. 10 i 79a k.p.a. Naruszenia prawa procesowego aby odniosły taki skutek, muszą mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W rozpoznanej sprawie jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty dotyczące braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasad wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący, odmienna zaś ocena tego stanu faktycznego od tej jaką przedstawia skarżący, nie stanowi o jego błędnym ustaleniu. Jeżeli zaś chodzi o przekroczenie zasad wydawania decyzji uznaniowych, to jak wyżej było wskazane, dopiero w przypadku ustalenia, że inwestycja dla której realizacji zezwolono na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej (lub rolnej), umożliwia przejście do kolejnego etapu, tj. zbadania czy okoliczności faktyczne, interes strony oraz interes społeczny, przemawiają za umorzeniem tej opłaty. W rozpoznanej sprawie skoro inwestycja nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l, to brak było podstaw do dokonywania oceny zasadności umorzenia opłaty.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).