Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 425/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Stwierdzono nieważność decyzji SKO w Nowym Sączu z dnia 10 marca 2008 r. Nr SKO.I-01/2014/GNp/2007 oraz decyzji tego organu z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr SKO.I-0
stwierdzono nieważność decyzji SKO w Nowym Sączu z dnia 19 lutego 2007 r. Nr SKO.I-01/1567/GNp/2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg Lasów Państwowych –Nadleśnictwa Łosie oraz Lasów Państwowych- Nadleśnictwa Gorlice na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 marca 2008 r. znak [...] oraz decyzji tego organu z dnia 31 grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania; III. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lutego 2007 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Lasów Państwowych –Nadleśnictwa Łosie oraz Lasów Państwowych- Nadleśnictwa Gorlice po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 16 października 2006 r. S. K. złożył wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w Gromadzie [...] w części stanowiącej własność w dacie przejęcia J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w Gromadzie [...] w części stanowiącej własność w dacie przejęcia J. K..

12 listopada 2007 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice złożyły wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją. Jako podstawę wznowienia podano art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., gdyż Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice nie brały udziału w postępowaniu bez swej winy.

Z podaniem o wznowienie postępowania wystąpiło również Nadleśnictwo Łosie w [...], reprezentowane przed adwokata J. B., podnosząc że przedmiotowa decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a., bowiem postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy interesu prawnego obecnego hipotecznego właściciela nieruchomości, a to Nadleśnictwa Łosie.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wznowiło, na żądanie Nadleśnictwa Gorlice, postępowanie zakończone decyzją tego samego organu z dnia 19 lutego 2007 r.

Następnie decyzją z dnia 10 marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie wznowiło, na żądanie Nadleśnictwa Łosie, postępowanie zakończone decyzją tego samego organu z dnia 19 lutego 2007 r.

W uzasadnieniu tych decyzji Kolegium uznało, że Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Łosie w [...] oraz Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r.

Decyzją z dnia 15 września 2008 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 147 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekło o odmowie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w Gromadzie [...] w części stanowiącej własność w dacie przejęcia J. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że w niniejszym postępowaniu wszczętym w wyniku wznowienia postępowania, w całości podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w Gromadzie [...] w części stanowiącej własność w dacie przejęcia J. K..

Kolegium Odwoławcze podało, że badane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Zarówno Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice jak i Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Łosie w [...] - reprezentowane przez pełnomocnika adwokata J. B. - złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 15 września 2008 r.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną powyżej opisaną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice jaki i Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie w [...], działające przez pełnomocnika adwokata J. B..

Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt. II SA/Kr 1175/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym Kolegium (w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) brał udział ten sam członek Kolegium A. B., która uczestniczyła w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 15 września 2008 r. znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] orzekającej o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przejmującego na własność Państwa nieruchomości położone w Gromadzie [...] w części stanowiącej własność w dacie przejęcia J. K..

W ocenie Kolegium Odwoławczego orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. rażąco naruszało prawo, a zatem zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności, a jednocześnie brak jest obecnie podstaw do uchylenia decyzji z dnia 15 września 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania.

Kolegium powtórzyło argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zawierało prawidłowego określenia nieruchomości, stanowiącej własność J. K., które tym orzeczeniem zostały przejęte na własność Państwa. W orzeczeniu tym nie zostały wykazane numery działek, ich powierzchnia jak również numery Lwh na podstawie których można by obecnie stwierdzić jakie nieruchomości stanowiące własność J. K. zostały tym orzeczeniem przejęte i czy wśród nich znajdowały się nieruchomości leśne.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Kolegium nie może zatem, zgodnie z wolą obecnego wnioskodawcy przeprowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia, które działki stanowiące uprzednio własność J. K. i zostały przedmiotowym orzeczeniem przejęte przez Skarb Państwa, gdyż właśnie ten brak orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak: [...] przesądził o uznaniu, że orzeczenie, to rażąco narusza prawo.

Kolegium uznało również, że opisane wyżej orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazywałyby na konieczność wydania decyzji w trybie art.158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] doszło do przekonania, że jedynym skutkiem prawnym jaki wywołało orzeczenie jest tutaj nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej orzeczeniem. Skutek ten w ocenie Kolegium Odwoławczego nie należy do nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem nie ma przeszkód - biorąc pod uwagę wcześniejsze ustalenia - do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Wszelkie późniejsze zdarzenia takie jak zbycie nieruchomości czy też oddanie w użytkowanie wieczyste nie należą do bezpośrednich skutków prawnych wywołanych poprzez przedmiotowe orzeczenie. Art. 156 § 2 K.p.a. nie mówi bowiem o nieodwracalności skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalności skutków prawnych wywołanych tą konkretną decyzją.

Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku Nadleśnictwa Gorlice dotyczącego braku właściwości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do orzekania w przedmiotowej sprawie wyjaśniło, że wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt. II SA/Kr 1175/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zakwestionował właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie będącej przedmiotem niniejszej decyzji, a zatem należy uznać, że kwestia właściwości w tej konkretnej sprawie została ww. wyrokiem przesądzona.

Odnosząc się do wniosku dotyczącego konieczności ustalenia, czy J. K. otrzymał nieruchomość zamienną Kolegium Odwoławcze podało, że na tym etapie postępowania to ustalenie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o nieważności ww. orzeczenia. Ustalenia w tym zakresie mogą być niezbędne dopiero na etapie wzajemnych rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa, a następcami prawnymi J. K., po stwierdzeniu nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że przedstawione dokumenty, a to Lwh oraz wykaz zmian gruntowych potwierdzają tytuł prawny do nieruchomości przysługujący J. K. w dacie wydawania przedmiotowego orzeczenia, a zatem zarzuty dotyczące utraty mocy prawnej dawnych Lwh, wobec analizy i zestawienia wszystkich innych dowodów w sprawie nie mogą zostać uwzględnione.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że wskazane przez wnioskodawcę decyzje Wojewody oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mają istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Żadna z tych decyzji nie załatwia bowiem sprawy co do istoty, a dokonane przez Wojewodę umorzenie postępowania nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyły Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice oraz Skarb Państwa – Nadleśnictwo Łosie w [...], reprezentowany przez pełnomocnika adwokata J. B. w ustawowym terminie.

Skarżący Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice zarzucił naruszenie przepisu art. 157 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. gdyż zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą decyzję z dnia [...].02.2007r.r. znak: [...] wydał organ administracji nieuprawniony rzeczowo. Ponadto skarżący zarzucił, że Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy (naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.). Nadleśnictwo Gorlice zarzuciło również, że Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wszystkich osób mających przymiot stron oraz, że Kolegium to wadliwie uznało, że zaskarżone orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem skarżącego Kolegium wadliwie zastosowało przepisy art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art.17 K.p.a. wskutek uznania, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie ustalenie przedmiotu postępowania i odpowiednie oznaczenie nieruchomości; art. 157 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ nieuprawniony rzeczowo; art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji wywołującej nieodwracalne skutki prawne oraz niewskazanie na czym ma polegać rażące naruszenie przepisów art. 1, art. 2 i art. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.; art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie osnowy decyzji w sposób uniemożliwiający jej wykonanie; art. 80 K.p.a. poprzez nie wzięcie przez organ pod uwagę okoliczności odzyskania gruntu przez J. K. oraz dokonanie na podstawie orzeczenia wpisu hipotecznego obecnego właściciela. Nadto zarzucił niezgodność skarżonego orzeczenia z treścią art. 2 i art.7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju oraz nadinterpretację art. 75 ust 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. poprzez uznanie, że każde naruszenie ww. przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia z dnia 15 września 2008 r., znak [...].

W uzasadnieniu skarżący podniósł również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie jest organem właściwym do orzekania w sprawie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. Skarżący wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem organem właściwym w tej sprawie powinien być Wojewoda [...].

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu braku własnej właściwości w sprawie podniosło, że sprawa właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego została przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt. II SA/Kr 1175/09, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym Kolegium (w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) brał udział ten sam członek Kolegium. Kolegium podniosło, że Sąd nie zakwestionował właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. Sąd na podstawie art. 111 P.p.s.a. zarządził połączenie spraw ze skargi Skarbu Państwa – Nadleśnictwa Gorlice oraz ze skargi Skarbu Państwa-Nadleśnictwa Łosie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2010 r. znak: [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie jest i nie było tak w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (w dniu 26 stycznia 2010 r.) jak i w dacie podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności (w dniu [...] lutego 2007 r.) części orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. organem rzeczowo właściwym w sprawie. Nie tylko więc zaskarżona, ale wszystkie wydawane przed nią decyzje począwszy od tej z dnia [...] lutego 2007 r., dotknięte są kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. wydane zostało na podstawie art.1 ust.1 i art. 3 ust.1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. R.P. z 1949 Nr 46, poz. 339). Zgodnie z nim na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937 Nr 11, poz. 83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej. Na mocy art.18 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 250 z poźn. zm.) dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, utracił moc. Z dniem wejścia w życie aktu uchylającego (czyli z dniem 4 listopada 1971 r.) przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości w trybie ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a. organem właściwym w sprawach dotyczących wznowienia postępowania jest ten organ, który wydał decyzję będącą przedmiotem żądania wznowienia postępowania w I instancji. Ponieważ w tej sprawie żądanie wznowienia postępowania dotyczyły decyzji wydanej ostatecznie przez samorządowe kolegium odwoławcze, oznacza to, że tak w sprawie ustalenia właściwości rzeczowej co do wznowienia postępowania, jak i w sprawie stwierdzenia nieważności – podstawą jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było właściwym rzeczowo organem w zakresie obu tych postępowań.

Sprawa ta ma również niewątpliwie związek z ustaleniem, jaki organ powinien być organem właściwym w II instancji wobec prezydiów powiatowych rad narodowych – organów nie istniejących od 1975 r.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważając, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji (a w konsekwencji tego również co do wznowienia postępowania wobec decyzji "nieważnościowej") należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

W zakresie ustalenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Przyjmowano w tych sprawach albo właściwość samorządowego kolegium odwoławczego albo organu administracji rządowej (wojewody).

Jako przykład pierwszej grupy orzeczeń przytoczyć można postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2005 r. wydane w sprawie do sygn. akt I OW 17/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. z 1959 r. Nr 3, poz. 18) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

Argumentem Sądu było to, że w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668 z późn.zm.) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Dodano także, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 K.p.a. wprowadzona ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126).

W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od tego poglądu (miedzy innymi w postanowieniach z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08 i z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OW70/08) reprezentując stanowisko, że ogólne domniemanie właściwości organów gminy z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 z późn.zm.) nie mogło dotyczyć kompetencji wynikających z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. z dwóch powodów. Po pierwsze przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, a po drugie przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy, lecz zadaniem z zakresu administracji rządowej. Właściwość organów gminy mogła zaś obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. I OW 27/08). Niejednolicie jednak nadal wskazywano organ administracji rządowej właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. (albo wojewodę, albo ministra).

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. sygn. I OW 28/09 Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd co do tego, że sprawy o jakich mowa są sprawami z zakresu administracji rządowej wskazał, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wojewodę.

Naczelny Sąd wskazał w ostatnio z powołanych postanowień, że na podobieństwo regulacji zawartych w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. z regulacjami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, a do wydawania stosowanych decyzji upoważniała naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 w zw. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy). W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (dalej w skrócie jako "ustawa kompetencyjna") sprawy te zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej). Jednakże taki stan istniał tylko do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy to wyniku uchylenia ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1991 r. Nr 114, poz. 494) art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 19982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - skreśleniu uległy te zadania jako zadania zlecone gminom. Nowelizując te przepisy ustawodawca nie przekazał gminom tych zadań jako zadań własnych. Tym samym z dniem 1 stycznia 1992 r. przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach.

Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została następnie uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78). Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal.

Tym samym już od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istniała w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez Państwo mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej - nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08, opub. w LEX nr 565755).

Na podstawie powołanych wcześniej dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nieruchomości te nie stanowiły i nie stanowią własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym niedopuszczalnym było uznanie, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym decyzji o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a tym samym również w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia – powinno być samorządowe kolegium odwoławcze na podstawie art. 17 K.p.a. jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r.

Jak wskazano już od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istniał omawiany rodzaj spraw zaliczanych do spraw przekazanych do rozpoznania samorządowi terytorialnemu, a sprawy te dopóki istniały, były sprawami z zakresu administracji rządowej (nawet w okresie 1990-1992 jako zadania zlecone gminom). Potwierdza to zasadę braku domniemania kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09 stwierdził, że sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały - należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zatem wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia należało odnieść to do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach których przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie (wznowienia postępowania) jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, gdyby było inaczej to stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowiłyby inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

W aktualnie obowiązującym systemie prawnym funkcjonowała i funkcjonuje instytucja, której istota, tak samo jak istota orzeczenia Prezydium, polega na przymusowym odjęciu prawa własności nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kompetencje do załatwiania spraw tego rodzaju powierza co prawda staroście, ale jednocześnie wskazuje (i wskazywała) wojewodę jako organ wyższego stopnia. To rozwiązanie, odpowiadające wadze konstytucyjnego obowiązku ochrony własności, odnieść należy wprost do sprawy rozpatrywanej. Pozwala ono na jednoznaczne stwierdzenie, że tak organem wyższego stopnia w sprawach przejęcia własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. byłby wojewoda i tym samym ten właśnie organ jest właściwy do rozpoznania sprawy o wznowienie postępowania co do decyzji stwierdzającej nieważność takiego orzeczenia Prezydium.

Wskazanie organu obecnie uprawnionego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 2 grudnia 1954 r. - to wskazanie organu wyższego stopnia w stosunku do tego, w którego kompetencjach miałoby się mieścić rozpoznanie sprawy administracyjnej. Kompetencje zaś organu odnosić należy do "sprawy administracyjnej" w znaczeniu materialnym, a taką nie jest sama w sobie weryfikacja w trybie nadzwyczajnym wydanej już decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania co do decyzji stwierdzającej nieważność nie może należeć do administracji rządowej czy samorządowej, należy bowiem do tego organu, który powinien załatwić daną sprawę w I instancji, czyli co do zasady tego organu, który przestrzegając swojej właściwości, uprawniony był do stwierdzenia nieważności danej decyzji.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było wiec organem właściwym rzeczowo do rozpoznania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia.

Właściwość tego organu nie wynikała również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2009 r., tylko z uwagi na fakt, że w składzie orzekającym Kolegium (w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) brał udział ten sam członek Kolegium (A. B.), który orzekał w I instancji. Sąd ten nie rozstrzygał kwestii sporu kompetencyjnego i nie wskazał Kolegium jako organu właściwego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji. Stosownie do postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OW 70/08, opub. w LEX nr 515625 i z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 152/08, opub. w LEX nr 565755) w sprawach dotyczących stwierdzania nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych wydawanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339 z późn. zm.) organem właściwym rzeczowo jest wojewoda. Tym samym ten sam organ powinien być właściwym do prowadzenia postępowania wznowienionego w sprawie zakończonej decyzją o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wydanego na podstawie przepisów ww. dekretu.

Wszystkie zatem decyzje wydane w ramach trybu weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obarczone są kwalifikowana wadą z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i stąd Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 września 2008 r., a także decyzji tego organu z dnia 10 marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia 31 grudnia 2007 r. orzekającej o wznowieniu postępowania.

Sąd stwierdził również nieważność z powodu naruszenia właściwości rzeczowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. orzekającej o nieważności części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.