Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 39/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K.G. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...]", w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego K.G. kwotę 594 (pięćset dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] września 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu – 2 kwietnia 2013 r.) K.G. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta i Gminy.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy wezwał stronę do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez: przedstawienie wariantu alternatywnego, porównanie wariantu alternatywnego z wariantem wskazanym przez wnioskodawcę, wybór wariantu najkorzystniejszego wraz z uzasadnieniem.

Na wniosek strony, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. - do czasu uzupełnienia raportu - organ zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie.

W dniu 8 października 2014 r. strona przedłożyła aneks do raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2014r. postępowanie administracyjne zostało podjęte.

Następnie organ I instancji, przed wydaniem decyzji, pismem z dnia [...] października 2014 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie aneksu do raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu – 7 listopada 2014 r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. W opinii z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do organu – 10 listopada 2014 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał wymogi, które winny być uwzględnione w decyzji środowiskowej dla danego przedsięwzięcia.

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy, na podstawie art. 9 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ) poinformował strony o możliwości zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., na podstawie art. 35 i 36 § 1 k.p.a. organ zawiadomił strony, że załatwienie sprawy nastąpi do dnia 31 grudnia 2014 r.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ wezwał do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres koniecznych do uzupełnienia ustaleń.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił do udziału w sprawie w charakterze stron postępowania – H. i M.N..

W dniu 7 stycznia 2015 r. K.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za nieuzasadnione.

K.G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania decyzji w terminie 14 dni o daty doręczenia akt sprawy, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku K.G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości [...]", odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 8/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (pkt I), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny (pkt III), zasądził na rzecz skarżącego K.G. od Burmistrza Miasta i Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy – dawał podstawy do merytorycznego jej rozstrzygnięcia już w listopadzie 2014 r., czyli po upływie 7 dni przewidzianych dla zaznajomienia się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wydanie postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. nie miało żadnych podstaw faktycznych i prawnych, organ nie uzasadnił z jakich przyczyn załatwienie sprawy w terminie nie jest możliwe i koniecznym jest wyznaczenie zakończenia postępowania na 31 grudnia 2014 r. Sąd zauważył, że od listopada 2014 r. do [...] marca 2015 r. (data decyzji organu I instancji) organ nie przeprowadził żadnej czynności procesowej mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podejmowane w tym okresie czynności miały pozorny charakter, w szczególności dopuszczenie osoby fizycznej do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony nie wymagało wydania w tej materii odrębnego postanowienia, dlatego postanowienie z dnia [...] grudnia 2014r. o dopuszczeniu w charakterze stron postępowania H.N. i M.N. Sąd uznał za czynność pozorną, nie uzasadniającą przewlekłości postępowania. Natomiast wezwanie z dnia [...] grudnia 2014 r. do uzupełnienia raportu nosiło charakter czynności zmierzającej do przedłużenia postępowania administracyjnego, a organ nie wskazał okoliczności uzasadniających żądanie uzupełnienia raportu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja wpłynęła do organu I instancji w dniu 15 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] września 2015r. K.G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Następnie wspomnianym na wstępie pismem z [...] września 2015r., K.G., działając przez swojego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż od czasu wydania wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 8/16 w sposobie działania organu nic się nie zmieniło. Od otrzymania bowiem przez organ decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. minęły już 3 miesiące i tenże organ nie zrobił nic, aby załatwić sprawę, ograniczył się bowiem do skierowania do skarżącego zawiadomień z dnia [...] lipca 2015 r., [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania do dnia 26 marca 2015 r., w pozostałym zakresie domagając się oddalenia skargi.

Zdaniem organu w sprawie zachodzi stan rzeczy osądzonej, albowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 8/15 Sąd stwierdził, że od listopada 2014 r. do [...] marca 2015 r. organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły, ale przewlekłość ta nie miała rażącego charakteru. Zatem skarga wniesiona ponownie przez K.G. dotyczy sprawy między tymi samymi stronami, która została już prawomocnie osądzona, co wyklucza możliwość merytorycznego jej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, tj. do dnia 26 marca 2015 r. Zdaniem organu, biorąc powyższe pod uwagę przedmiotem rozpoznania może być co najwyżej okres postępowania przypadający po 26 marca 2015 r.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. otrzymał w dniu 15 czerwca 2015 r. i dopiero po jej otrzymaniu podjął czynności mające na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. Podał, że konieczne było przeprowadzenie przez organ ponownej analizy i oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza wymagała czasu i to z kolei uniemożliwiło rozpoznanie sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. Z tego względu organ pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił stronę o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy do dnia 15 sierpnia 2015 r. Natomiast z uwagi na przypadający w toku postępowania okres wakacyjny i związane z nim urlopy znacznie utrudniały nawiązanie kontaktu ze specjalistami. W konsekwencji konieczne stało się przedłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 15 września 2015 r. i następnie do dnia 15 października 2015 r.

Zdaniem organu podejmowane czynności w sprawie, których celem było uzyskanie opinii biegłych w zakresie oceny raportu oddziaływania inwestycji na środowisko pozostawały w zgodzie z wytycznymi organu odwoławczego i miały bez wątpienia istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy i jej merytorycznego załatwienia, dlatego też nie może być stawiany organowi zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 90/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., odrzucił skargę K.G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.) z uwagi na jednoczesne wniesienie skargi na przewlekłe postępowania do sądu i zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny - w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej K.G. - postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16 uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż zostało ono wydane co najmniej przedwcześnie, podkreślając, iż dopuszczalne jest jednoczesne złożenie skargi na przewlekłość i zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W związku z tym sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SAB/Go 39/16.

Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, iż po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji poinformował zawiadomieniami z dnia [...] lipca 2015r., [...] sierpnia 2015r., [...] września 2015r. o niezałatwieniu sprawy w terminie i przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy odpowiednio do dnia 15 sierpnia 2015 r., 15 września 2015 r. i 15 października 2015 r. "w związku ze skomplikowanym charakterem oraz złożonością sprawy celem dokładnego przeanalizowania zebranej dokumentacji i podjęciem prawidłowego toku postępowania". Ponadto w dniu 15 września 2015 r. pracownik A.W.-G. złożyła wniosek o wyłączenie jej od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając ten wniosek wyżej wymieniona wskazała, iż jako inspektor prowadziła postępowania administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2015 r., która została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia sprawy. Natomiast w dniu 24 września 2015r. Burmistrza Miasta i Gminy skierował do trzech podmiotów zaproszenie do złożenia oferty cenowej w zakresie wykonania opracowania, zawierającego ocenę poprawności sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w terminie do dnia 12 października 2015 r.

W odpowiedzi na wezwania Sądu z dnia 17 czerwca 2016 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy uzupełnił akta administracyjne sprawy poprzez nadesłanie :

1) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2015 r. informującego o skierowaniu wspomnianego powyżej zapytania ofertowego do biegłych z dziedziny ochrony środowiska oraz możliwości zapoznania się z aktami i składania uwag ;

2) zapytania z dnia [...] października 2015 r. w formie mailowej skierowanego do sześciu pomiotów, czy są zainteresowani zbadaniem poprawności raportu oddziaływania inwestycji na środowisko

3) zawiadomienia organu z dnia [...] października 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 28 listopada 2015 r. z tym samym uzasadnieniem, co w przypadku poprzednich zawiadomień oraz wskazaniem, iż trwa procedura wyłaniania biegłego ;

4) zawiadomienia z dnia [...] listopada 2015 r. o wyborze najkorzystniejszej oferty na wykonanie przez T.W., ul. [...] usługi opracowania oceny poprawności sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko oraz zawartej w dniu [...] grudnia 2015 r. z powyższym wykonawcą umowy,

5) zawiadomienia organu z dnia [...] listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 grudnia 2015 r., z uwagi na trwającą procedurę opiniowania poprawności raportu ;

6) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym zawarto informację o wpływie w dniu [...] stycznia 2016 r. opinii dotyczącej poprawności sporządzenia raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko oraz o przedłużeniu termin załatwienia sprawy do dnia 19 lutego 2016 r., a także możliwości zapoznania się z aktami i składania uwag do dnia 9 lutego 2015 r.

7) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lutego 2016 r. o zgromadzeniu całego materiału w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim w terminie do dnia 7 marca 2016 r.,

8) obwieszczenia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2016 r. o wydaniu w dniu [...] marca 2016 r. decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...]",

Przy czym z pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. wynikało, iż Burmistrz powiadomił strony o możliwości zapoznania się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającą decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a termin do załatwienia sprawy został przedłużony do dnia 20 lipca 2016 r.

W związku z powyższym Sąd stwierdził niekompletność akt administracyjnych i w dniu 22 czerwca 2016r. rozprawę odroczył na dzień 7 lipca 2016r. Jednocześnie zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia, w terminie 3 dni, kompletnych akt administracyjnych uwzględniających czynności podjęte przez organ po sporządzeniu odpowiedzi na skargę oraz wskazania, czy czynności mające na celu ustalenie biegłego przed 24 września 2015 r. zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane i do nadesłania tych dokumentów oraz podania dat, w których zwracano się do biegłego.

Na powyższej rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż intencją skarżącego było objęcie skargą na przewlekłość jedynie okresu po wpływie decyzji SKO do organu I instancji, co miało miejsce w dniu 15 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik organu podał, że czynności polegające na wyborze biegłego nie były dokumentowane i polegały na telefonicznym rozpoznaniu kręgu biegłych z listy Sądów Okręgowych, którzy byliby w stanie podjąć się opiniowania w niniejszej sprawie. Z uwagi natomiast, że poszukiwania biegłych przypadały na okres wakacyjny właściwy krąg biegłych, do których ostatecznie skierowano zapytania ofertowe ustalono dopiero we wrześniu 2015 r.

Z uzupełnionych akt administracyjnych wynika, iż :

1) w dniu 29 października 2015 r. skierowano zaproszenie do złożenia oferty cenowej w przedmiocie oceny poprawności sporządzonego raportu w terminie do dnia 12 listopada 2015 r.;

2) w dniu [...] grudnia 2015 r. przeprowadzono "wizję z biegłym" w miejscu planowanej inwestycji ;

3) przedłożona przez biegłego opinia stwierdzała poprawność przedłożonego raportu ; w związku z tym skarżący skierował do organu pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. w którym domagał się niezwłocznego wydania decyzji ;

4) zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformowano o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19 marca 2016 r. ze względu na zawiadomienie o zebraniu całości materiału dowodowego i konieczność zapewnienia czynnego udziału stron postępowania administracyjnego ;

5) w dniu 4 marca 2016 r. wpłynęło do organu pismo podpisane przez 29 mieszkańców wsi [...] sprzeciwiających się planowanej inwestycji ;

6 ) w dniu [...] marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn. " Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...]" ; z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż na pierwsze zapytanie ofertowe z dnia [...] września 2016 r. zgłosił się tylko jeden podmiot, którego ofertę uznano za zbyt drogą ;

7) w dniu 4 kwietnia 2016 r. wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od powyższej decyzji ;

8 ) w dniu [...] kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia;

9) decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 19 maja 2016 r. ;

10 ) obwieszczeniem z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował o treści decyzji powołanej w pkt 8 i wskazał, iż z dokumentacją w sprawie można zapoznawać się w terminie do dnia 21 czerwca 2016 r. ;

11) obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy poinformował o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 20 lipca 2016 r. wskazując na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, jednocześnie podano, iż uwagi i wnioski mogą być wnoszone do dnia 11 lipca 2016r.;

12) obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy zawiadomił o zgromadzeniu całości materiału w sprawie i że z materiałem tym można się zapoznać w terminie do dnia 14 lipca 2016 r. zgłaszając uwagi i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach.

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy, zainicjowanego wnioskiem K.G. z dnia [...] kwietnia 203 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o budynek tuczarni trzody chlewnej na terenie nieruchomości nr [...].

Na wstępie zbadać należało czy skarga złożona przez K.G. spełniła niezbędne wymogi formalne umożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia.

Analiza akt sprawy – uwzględniając stanowisko zawarte w postanowieniu NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 326/16 - prowadzi do wniosku, iż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi, składając do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 21 września 2015r. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie powyższego postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy (por. dowód nadania k. 168 i kopia koperty k. 163 ). Natomiast skarga do Sądu została złożona osobiście w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu 23 września 2015 r. (por. datownik urzędu na skardze i pismo organu z dnia 21 czerwca 2016 r. ).

Ponadto nie było podstaw do częściowego odrzucenia skargi z uwagi na wcześniej już rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 26 marca 2015r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Go 8/15 skargi K.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania na jego wcześniejszym etapie. Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, iż dotyczy ona przewlekłości w okresie już po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] kwietnia 2015r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Potwierdza to również oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożone na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 (k.158). Stąd też ze względu na zakres skargi, który nie obejmuje okresu objętego wskazanym powyżej wyrokiem, nie zachodzi stan prawomocnego osądzenia sprawy wskazany w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a. ). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.).

W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego ( por. P. Kornacki, "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5 ).

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 ).

Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( por. J. Borkowski [ w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż można przypisać organowi, iż nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe, nieskuteczne i nieefektywne. Zważyć bowiem należy, iż w okresie od 15 czerwca do 24 września 2015 r. aktywność organu sprowadzała się co do zasady jedynie do przedłużenia terminu rozpoznania sprawy z powołaniem się na jej skomplikowany charakter.

Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego.

Niewątpliwie sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia mają co do zasady skomplikowany charakter. Jednakże trzeba pamiętać, iż na dzień 15 czerwca 2015 r. sprawa ta trwała już ponad dwa lata, przeprowadzone zostały już konieczne uzgodnienia, a co najważniejsze sprawa była już po dwukrotnym wcześniejszym uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego. Tym samym występujące w tej sprawie problemy zostały zidentyfikowane i wskazane zostały – zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.- okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim z decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynikała jednoznacznie celowość i konieczność wsparcia się przez organ opinią biegłego, jeżeli zamierza zakwestionować przedłożony przez stronę raport. Wyłanianie przez okres blisko 6 miesięcy osoby biegłego, który miał ocenić raport jest sytuacją nieakceptowaną z punktu widzenia art. 12 k.p.a., nakładającego na organ obowiązek działania w sposób szybki i wnikliwy oraz z punktu widzenia terminów rozpoznania sprawy wyznaczonych przez art. 35 k.p.a., nawet z uwzględnieniem specyfiki postępowania wynikającej z ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 353 ze zm.). Wprawdzie organ wskazywał, iż w okresie od czerwca do września 2015r. poszukiwał biegłego, jednakże - mimo stosownego wezwania Sądu w tym zakresie w żaden sposób tej okoliczności nie wykazał, ani nawet nie sprecyzował, kiedy zwracano się z prośbą o sporządzenie opinii. Pierwszą utrwaloną i wykazaną w tym zakresie czynnością organu było przesłane przez organ zapytanie ofertowe z dnia [...] września 2016 r. z terminem składania ofert do dnia 12 października 2015 r. Mimo niewyłonienia biegłego z uwagi na niezaakceptowanie zaproponowanych przez niego warunków finansowych, kolejne zapytanie o cenę zostało skierowane dopiero w dniu 29 października 2015 r. z terminem składania ofert do dnia 12 listopada 2014 r. Zawiadomienie o wyborze oferty zostało skierowane do T.W. dopiero 24 listopada 2016 r. , a umowa został podpisana 10 dni później .

Wpływ na przewlekłość postępowania miało również odsunięcie od udziału pracownika uprzednio rozpoznającego sprawę, a więc mającego niewątpliwie najszerszą wiedzę na okoliczność występujących w tej sprawie problemów. Nastąpiło to wskutek wniosku tego pracownika z powołaniem się na przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten został złożony w dniu 15 września 2015 r. w oparciu o okoliczności znane już od trzech miesięcy. Zresztą , co należy wyraźnie podkreślić wskazane przez pracownika okoliczności nie uzasadniały odsunięcia go od sprawy z mocy ustawy. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. albo art. 153 p.p.s.a. zyskują określone wskazania co do dalszego sposobu procesowania ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 230/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r. , II SA/Sz 470/15, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 ).

Zwrócić również należy uwagę, iż organ nie dotrzymywał wyznaczonych przez siebie terminów rozpoznania sprawy i w odpowiednim czasie nie dokonywał ich przedłużenia z powołaniem się na okoliczności uzasadniające niemożność rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. W świetle przedstawionych powyżej zawiadomień termin do wydania decyzji upływał w dniu 15 października 2015 r., przedłużenie terminu nastąpiło dopiero w dniu 28 października 2015r. Po przedłużeniu terminu do wydania decyzji do dnia 30 grudnia 2015 r. organ aż do dnia 19 stycznia 2016 r. nie zawiadamiał o kolejnym przedłużeniu terminu. W lutym 2016 r. organ przedłużył termin do wydania decyzji do dnia 19 marca 2016 r., decyzja zaś została wydania w dniu [...] marca 2016 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ( pkt II wyroku ). W ocenie Sądu brak ze strony skarżącej aktywności w sferze dowodowej nie usprawiedliwiało w żaden sposób organu od uchylania się od wydania decyzji, zwłaszcza w kontekście jej twierdzeń, iż raport nie wymaga uzupełnienia.

W związku ze stwierdzeniem przewlekłości Sąd zgodnie z powołanym art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt I). Wprawdzie po wniesieniu skargi organ wydał decyzję z dnia [...] marca 2016 r., jednakże została ona wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016r. Tym samym nie było podstaw na dzień wyrokowania do umorzenia postępowania w zakresie obowiązku wynikającego z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Co więcej Sąd uznał, iż przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt III ). Zważyć bowiem należy, iż postępowanie w sprawie toczy się od kwietnia 2013 r., a więc od ponad 3 lat. Istotne jest również to, iż w niniejszej sprawie Sąd już raz stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, co powinno było zmobilizować do wyjątkowej staranności i podejmowania efektywnych działań w toku dalszego postępowania, których jednak zdecydowanie zabrakło, na co wskazuje przedstawiona powyżej analiza sprawy, szczególnie w okresie do czerwca do grudnia 2015 r.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny, która ma charakter represyjno – dyscyplinujący. Zważyć bowiem należy, iż zastosowanie tego środka jest fakultatywne, nawet w sytuacji stwierdzenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. , sygn. akt I OSK 2487/15 ). Sąd uwzględnił bowiem, iż po złożeniu skargi organ wydał decyzję, a więc usunął stan przewlekłości. Wprawdzie decyzja ta została uchylona, jednakże na dzień 20 lipca 2016 r. wyznaczono termin zakończenia sprawy. Tym samym zbędne było stosowanie tego środka na obecnym etapie postępowania. Wobec tego skarga została oddalona w zakresie wymierzenia organowi grzywny (pkt IV). W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt V wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te - zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a - składają się : - wpis do skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. – określanego dalej jako r.z.p.w.). - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości 240 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zm. – określanego dalej jako r.o.c.r.p.). - opłata od pełnomocnictwa za reprezentowanie skarżącego przed WSA w Gorzowie Wlkp. w wysokości 17 zł Jednocześnie mając na uwadze uchwałę NSA z dnia z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, Sąd zobowiązany był również uwzględnić koszty postępowania kasacyjnego związanego ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, które obejmują : - wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie § 3 r.z.p.w. - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 120, zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b r.o.c.r.p. - opłata skarbowa od pełnomocnictwa za reprezentowanie skarżącego przed NSA w wysokości 17, zł. Łączne koszty wyniosły zatem 594 zł .