Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 ust.1, ust.3 i 4; art. 29 ust.1 pkt 1 lit.d; art. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. N.-S. i P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017r. Starosta K. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. S. oraz S. N. S. pozwolenia na budowę silosów wraz z infrastrukturą i wiatą, usytuowanych na działce nr [...] położonej w W. G.. Organ wyjaśnił, że po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. zobowiązał inwestorów do przedłożenia analizy i wyjaśnienia m.in., czy: inwestycja utrzymuje tradycyjny charakter przestrzenny wsi i nawiązuje formą do istniejącej tradycji, przyczyni się do powstania siedliska rolniczego w zabudowie zagrodowej, projektowane silosy będą służyły magazynowaniu produktów rolniczych wyprodukowanych we własnym gospodarstwie inwestorów, inwestycja stanowi dopuszczoną w planie miejscowym "lokalizację usług nieuciążliwych spełniającą warunek nieograniczania możliwości realizacji podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach i warunek powstania "zwartego terenu wydzielonego na usługi nie przekraczającego powierzchni 0,5 ha" oraz na przedłożeniu informacji o obszarze oddziaływania wraz z analizą odnoszącą się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.Uz 2015 poz. 1422 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U z 2014 poz. 81 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 Nr 120 poz. 826) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U.2010 Nr 130 poz. .880) Organ nałożył też obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z obiektem oraz rozwiązania i sposób funkcjonowania urządzeń instalacji technicznych, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2012.462 ze zm.). Wezwano także inwestorów do określenia, czy inwestycja przyczyni się do powstania siedliska rolnego w zabudowie zagrodowej, czy też będzie stanowić dopuszczona planem miejscowym lokalizacje usług nieuciążliwych. W ocenie organu inwestorzy nie usunęli wspomnianych nieprawidłowości. Wyjaśnili wprawdzie, że na gruntach przeznaczonych do realizacji przedsięwzięcia powstaje siedlisko rolnicze, a budowa silosów stanowi tylko jeden z etapów jego tworzenia na bazie gospodarstw ojca, teścia i dziadków. Stan taki miał potwierdzać plan zagospodarowania działek ze znajdującym się na nim przewidzianym do realizacji budynkiem mieszkalnym, stanowiącym załącznik do decyzji Starosty z dnia [...] marca 2014r. udzielającym pozwolenia na budowę budynku magazynowego- gospodarczego, jednak organ uznał te wyjaśnienia za niewystarczające. W jego ocenie lokalizacja budynku mieszkalnego powinna jednak znaleźć się na projekcie budowalnym dotyczącym silosów, ponadto istnieją wątpliwości co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, z uwagi na prowadzona na nieruchomości działalnością gospodarcza, na potrzeby której mogą zostać wykorzystane projektowane silosy. W ocenie organu , mimo wydania decyzji przez Wójta Gminy W. o braku potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji, może ona ograniczać zagospodarowanie terenów przyległych, a tym samym mieć wpływ na poszanowanie występujących w obszarze jej oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich. Plan miejscowy dopuszcza wprawdzie usługi na tym terenie, ale musza to być usługi nieuciążliwe. Organ podkreślił też, że inwestorzy nie przedłożyli analizy obszaru oddziaływania obiektu uwzględniającej przepisy wymienione w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017r. o uzupełnienie projektu budowalnego, z uwzględnieniem technologii silosów mającej wpływ na określenie poziomu hałasu w porze dnia i nocy oraz nie określili obszaru jego zasięgu, ponadto projektowane silosy ze względu na swoją pojemność i wysokość nie wpisują się w utrzymanie tradycyjnego charakteru przestrzennego wsi wymaganego planem miejscowym.

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 ww. ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wilkołaz Nr XXXV/254/2002 z dnia 6 marca 2002 r. (Dz.Urz. Woj.Lub. Nr 47, poz.1179 z dnia 7 czerwca 2002 r. z późniejszymi zmianami) przeznaczona pod przedsięwzięcie działka nr [...] znajduje się w obszarze planistycznym o symbolu 1MR przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Przedłożony z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany przewiduje budowę 8 sztuk silosów lejowych (usytuowanych w dwóch zespołach), leja zasypowego z elementami transportowymi, wiaty stalowej przyjęciowej o powierzchni 137,06 m2, dojazdów i utwardzenia terenu działki o powierzchni 1575 m2 oraz przyłącza elektroenergetycznego. Według opisu technicznego przeznaczeniem obiektu jest odbieranie, magazynowanie i przechowywanie zboża oraz gospodarka produktami zbożowymi. Pojemność pojedynczego silosu wynosi 350 m3, (przy czym łączna pojemność użytkowa ośmiu silosów to 2664 m3), wysokość całkowita jednego silosu - 15,97 m, a łączna powierzchnia zabudowy po obwodzie fundamentu wynosi 403,28 m2. W wiacie przyjęciowęj projektuje się wywrotnicę do przyczep, lej zasypowy o wydajności 100-150 t/h oraz elementy mechanicznego transportu, tj. przenośnik ślimakowy, podnośniki kubełkowe z elementami napędu i automatyki oraz obsługę obiektu. Silosy lejowe według opisu do projektu będą służyć głównie do krótkoterminowego przechowywania ziarna przed lub po innych operacjach technologicznych takich jak suszenie lub czyszczenie. W projekcie podano, że nie występuje emisja zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów. Według projektu zagospodarowania obecnie na działce nr [...] położonej w W. G. znajduje się budynek magazynowo - garażowy o wymiarach 14 x 60 m, waga samochodowa i zbiornik przeciwpożarowy Silosy zostały usytuowane w odległości odpowiednio 5 m i 14,40 m od granicy działek sąsiednich nr [...] i nr [...]. Obecnie sąsiednie działki w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z projektowaną inwestycją nie są zabudowane, lecz lokalizacja ewentualnej zabudowy byłaby zdeterminowana koniecznością zachowania zgodnej z przepisami odległości od silosów zbożowych. Organ zaznaczył, ze według ogólnych zasad i warunków zagospodarowania na podanym terenie obowiązuje utrzymanie tradycyjnego charakteru przestrzennego wsi i nawiązanie formy projektowanej zabudowy do istniejącej tradycyjnej. Na terenach zabudowy zagrodowej (§ 12 ust. IV pkt 2 planu) ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę zagrodową oraz następujące warunki zagospodarowania: a) adaptacja, rozbudowa i budowa obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek b) lokalizacja nowych siedlisk rolniczych. Jako dopuszczalną określono (§ 12 ust. IV pkt 3 planu): a) lokalizację zabudowy jednorodzinnej na działkach o powierzchni min. 800 m2 jako uzupełnienie niezabudowanych enklaw lub wydzielonych z siedliska rolnego, na warunkach określonych dla zabudowy jednorodzinnej 1MN b) adaptację i lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych nieuciążliwych funkcji (np. rzemiosła produkcyjnego) pod warunkiem, że nie ograniczają możliwości realizacji podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach (sytuowania obiektów i urządzeń związanych z zabudową siedlisk), są dostępne od drogi publicznej lub ciągu pieszojezdnego g) zwarte tereny wydzielone pod usługi, zabudowę jednorodzinną lub letniskową nie mogą przekraczać powierzchni 0,5 ha dla gruntów I - III klasy oraz 1 ha dla gruntów IV klasy. Ponadto w przepisie § 12 ust. IV pkt 1 planu podkreślono skalę tworzonej zabudowy: a) maksymalna wysokość dwie kondygnacje, druga kondygnacja zalecana jako poddasze użytkowe, b) w formie i proporcji bryły budynków w nawiązaniu do tradycji lokalnych Określono także maksymalną wysokość budynków mieszkalnych do 10 m, a pozostałych budynków do 12 m i wskazano na ujednolicenie geometrii dachów. Organ zaznaczył, że w myśl słownika pojęć użytych w tekście planu miejscowego (§ 4 pkt 21) przez zabudowę zagrodową (siedlisko rolne) należy rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1 ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej, tj. przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych. Zabudowa siedliskowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej, a siedlisko tworzą: dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budynki gospodarcze i budowle rolnicze. Budynek mieszkalny jest elementem koniecznym do zorganizowania wokół niego dalszych obiektów budowlanych służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto w siedlisku powinna istnieć ciągłość komunikacji pomiędzy obiektami, a ich lokalizacja uzasadniona rolą jaką odgrywają w procesie produkcji rolnej. Tymczasem w projekcie zagospodarowania działki nie przewidziano budynku mieszkalnego, który jest niezbędny, aby na działce nr [...] stworzyć siedlisko. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorom pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce nr [...] budynku garażowo-magazynowego położonej w W. G., a na projekcie zagospodarowania działki uwidoczniono budynek mieszkalny, jednak w projekcie zagospodarowania działki przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę silosów nie przewidziano budynku mieszkalnego. Dodatkowo w obrysie budynku mieszkalnego uwidocznionego w poprzednim projekcie zagospodarowania działki znajduje się zbiornik przeciwpożarowy. Z tego powodu projektowane silosy zbożowe nie mieszczą się w funkcji podstawowej terenu 1MR, a z uwagi na brak istniejącego (bądź projektowanego) budynku mieszkalnego na działce, nie można ocenić, czy funkcja "dopuszczalna" zajmuje mniej niż 40% zagospodarowania terenu o funkcji podstawowej. W ocenie organu zblokowana forma ośmiu silosów o wysokości 15,96 m znacznie przewyższa określoną w planie skalę zabudowy dla terenu 1MR. Zauważono ponadto, że w planie miejscowym wydzielono tereny oznaczone symbolem PP, UC przeznaczone na działalność produkcyjno-usługową, co miało na celu wyprowadzenie takiej działalności poza działki zagrodowe . W ustaleniach obowiązującego planu miejscowego gminy W. nie wymieniono na działkach w zabudowie zagrodowej możliwości budowy silosów i innych specjalistycznych obiektów budowlanych o szczególnych wymaganiach technologicznych. Zdaniem Wojewody w siedlisku rolniczym znajdującym się w zabudowie zagrodowej można realizować także dodatkowe niezbędne obiekty związane z produkcją rolniczą wzbogacające i uzupełniające zabudowę w ramach działki siedliskowej w oparciu o art. 29 ust.l pkt 1 pktl lit.d ustawy prawo budowlane. Jednakże przepis ten wskazując na możliwość realizacji naziemnych silosów na materiały sypkie określił ich wielkość - pojemność do 30 m3 i wysokość nie większą niż 7 m. Wnioskowane przez inwestorów obiekty znacząco przekraczają podane wyżej parametry i z uwagi na gabaryty i zajmowana przestrzeń stanowić będą dominantę architektoniczną, odbiegającą od założeń planu miejscowego gminy W. dla terenów 1MR. Możliwość realizacji specjalistycznych inwestycji w zabudowie zagrodowej może wynikać jedynie z zapisów planu, które w tym wypadku dotyczą potrzeb działających rodzinnych gospodarstw drobnotowarowych. Tymczasem zakres inwestycji przekracza realne potrzeby gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu inwestorów, a podana pojemność użytkowa zespołu silosów wymaga adekwatnej wielkości gospodarstwa rolnego, którym inwestorzy nie dysponują. Zdaniem organu skarżący nie przedstawili rzeczywistej skali zamierzenia, dlatego nie można ocenić, czy skala usług świadczonych w związku z planowaną realizacją silosów mogłaby się mieścić w dopuszczalnej funkcji na terenach zabudowy zagrodowej. Inwestorzy nie podali również (mimo zobowiązania nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r.) przewidywanej wielkości areału gospodarstwa obsługiwanego przez zespół projektowanych silosów. Jak wynika z informacji podanej przez Wójta Gminy Z. inwestorzy są współwłaścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,75 ha oraz posiadają współudział [...] w działce nr [...] o powierzchni 0,19 ha. Wymienione działki są usytuowane w ciągu zabudowy zagrodowej wsi, zlokalizowanej wzdłuż drogi powiatowej i gminnej. W otoczeniu projektowanej inwestycji znajduje się skupiona zabudowa wiejska, dla której ustalenia planu miejscowego określają wymogi utrzymania tradycyjnego charakteru wsi. Wojewoda podkreślił, że o możliwości realizacji inwestycji nie przesadza uznanie jej jako nie kwalifikującej się do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, skoro projektowana inwestycja z racji swoich gabarytów i potencjalnego zasięgu oddziaływania nie spełnia wymogów właściwych dla zabudowy zagrodowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. N. – S. i P. S. zarzucili decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wskazania jakichkolwiek ustaleń organu, co do istotnych dla sprawy okoliczności tj.: a) czy nowe instalacje techniczne o określonej formie i przeznaczeniu powinny swoją wysokością nawiązywać do pokrewnych im instalacji już istniejących, czy do zabudowy historycznej; b) kwestii wpływu na tradycyjny charakter wsi i zlokalizowanych na terenach gminy o tej samym przeznaczeniu 1MR silosów o podobnych rozmiarach; nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołania; brak uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji albowiem organ zaniechał wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz naruszenie art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię i wadliwe zakwalifikowanie silosu jako budynku, podczas gdy w swej istocie należy go traktować jako budowlę oraz naruszenie art. 35 prawa budowlanego w zw.z rozporządzeniem ministra rolnictwa i gospodarki żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie z dnia 7 października 1997 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zmianami ) oraz uchwały Nr XXXV/254/2002 Rady Gminy Wilkołaz poprzez błędną ich interpretacje polegającą na przypisaniu nieruchomości/działce nr [...] właściwości których ona nie ma, skutkującą zakwalifikowaniem działki poza obszar objęty zabudową zagrodową. Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w jej art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1. Jeśli zatem organ wydaje decyzje odmowna jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań nie zostały spełnione przez inwestora. Podstawy do odmowy nie zawiera pismo Wójta Gminy W. z [...] czerwca 2017r w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, w którym jedynie na marginesie podważył cel budowy, nie podając przy tym żadnej argumentacji. Zdaniem skarżących zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, o której mowa w art. 35 ust. 1, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność, polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Zgodności nie można też pojmować wąsko, jako dosłownego powtórzenia ustaleń decyzji lokalizacyjnej. "Zgodność" oznacza stopień związania ustaleniami decyzji lokalizacyjnej znacznie silniejszy, niż gdyby była mowa o spójności czy braku sprzeczności, wykluczający możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. Odnosząc się do kwestii naruszenia tradycyjnego charakteru przestrzennego wsi, który to został określony w uchwale Nr XXXV/254/2002 Rady Gminy Wilkołaz dla określenia warunków terenów zabudowy mieszkaniowej zagrodowej 1MR, skarżący zwrociłi uwagę, że organ II instancji w tym zakresie uwzględnił opinię Wójta Gminy W., podczas gdy tego rodzaju dokument może mieć znaczenie jedynie "posiłkowe". Wobec powyższego zachowanie organu polegające na oparciu się w swojej decyzji w zakresie oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jedynie na opinii urbanistycznej wydanej przez Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną jest niedopuszczalne. Ponadto wskazana opinia odnosi się do zamierzonej działalności gospodarczej, podczas gdy ta infrastruktura nie jest tworzona na potrzeby działalności gospodarczej, lecz na potrzeby działalności rolnej.. Plan nie zabrania natomiast stawiania tego rodzaju budynków na działkach o przeznaczeniu 1MR. Według skarżących dowolna jest teza, jakoby zakres inwestycji przekracza realne potrzeby gospodarstwa rolnego będącego w posiadaniu inwestorów. Skarżący przedstawili wykaz działek , które wykorzystują na działalność rolniczą. Ich zdaniem sam fakt prowadzenia działalności skupu zboża nie stoi w sprzeczności z prowadzeniem działalności rolnej, i nie może stanowić argumentu dla braku możliwości wstrzymania rozbudowy gospodarstwa rolnego. Zwrócili uwagę, że cel (przeznaczenie) projektowanego budynku został jasno określony, podobnie jak i charakter siedliska. Ryzyko wykorzystania silosów dla działalności gospodarczej, nie może stanowić podstawy decyzji, gdyż w ten sposób (hipotetycznie) można zarzucić każdej inwestycji. Jest to nieuprawnione wykroczenie ponad swoje uprawnienia przez organ. W ocenie skarżących błędnie ponadto zakwalifikowano silosu jako budynku w sytuacji kiedy powinien zostać sklasyfikowany jako budowla, co wynika z art. 3 pkt 1, 2 i 3 prawa budowlanego. Za taka kwalifikacja przemawia także orzecznictwo sądowoadministracyjne. W konsekwencji dokonano nieprawidłowej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego. W § 12 ust. IV pkt 2 stwierdzono, że na terenach oznaczonych symbolem 1 MR ustala się podstawowe przeznaczenie na zabudowę zagrodową oraz następujące warunki zagospodarowania adaptacja, rozbudowa i budowa obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek. Takie sformułowanie jednoznacznie zatem dopuszcza budowę silosów, które niewątpliwie należą do budowli. Skarżący wskazali także na błędne przytoczenie treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d prawa budowlanego, co miałoby oznaczać, że nie można być uznana za podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Podkreślili, że budowa silosów jest elementem całości planowanej inwestycji. Zaplanowany jest także budynek mieszkalny, który na razie nie jest wybudowany. Na potrzeby mieszkalne zaadaptowano część budynku już istniejącego na działce nr [...]. Skarżący podnieśli, że organy dokonały nadinterpretacja i rozszerzająca interpretacja znaczenia słów tradycyjny charakter wsi, skoro w przedmiotowej gminie doszło do zatwierdzenia i budowy 27 silosów. Nie dokonano analizy, jakiego rodzaju są to silosy i jakiej wielkości. Organ nie może powoływać się również na okoliczność ewentualnej utraty tradycyjnego charakteru wsi jeśli nie uzasadnia na czym ta utrata miałaby polegać. Zdaniem skarżących jest to o tyle istotne, że zgodnie Załącznikiem Nr 1 do Uchwały Nr XXVIII/159/2013 Rady Gminy Wilkołaz z dnia 19 grudnia 2013 roku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilkołaz zatwierdzone Uchwałą Nr XIV/118/99 Rady Gminy Wilkołaz z dnia 28 grudnia 1999 r. z późn. zmianami głównym zadaniem wyznaczonych terenów jest optymalne wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej i większe dostosowanie kierunków produkcji do naturalnych predyspozycji agroklimatycznych obszaru gminy, a także poprawa efektywności produkcyjnej gospodarstw rolnych, poprzez intensyfikacja rozwoju gospodarki rolnej w obszarach posiadających korzystne uwarunkowania agrotechniczne w dostosowaniu do zasad określonych w strefach polityki przestrzennej, wspomaganie przekształceń podnoszących efektywność gospodarstw rolnych (koncentracja ziemi, poprawa struktury agrarnej gminy); (str. 146). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący przekonywali, że miejscowy plan zagospodarowania nie zabrania wznoszenie infrastruktury objętej wnioskiem, na co wskazuje w swojej opinii urbanistycznej z dnia [...] października 2017 roku gmina W.. Wskazali ponadto, ze ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki przez inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że projekt budowlany zawiera wszelkie dokumenty wymagane przepisami, zostały także złożone wszelkie wyjaśnienia i dokumentacja. Jest zgodny z wymogami rozporządzeń w zakresie i przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera przekonujących argumentów. Trafnie wprawdzie wskazali skarżący, że Starosta swoją decyzję wydał na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ), Wojewoda natomiast utrzymując ją w mocy wskazał na art. 35 ust.1 pkt.1 tej ustawy, nie ma to jednak znaczenia dla trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skupia się ono bowiem w zasadzie nie na wykazaniu braków w projekcie budowlanym czy naruszeniu przepisów rozporządzeń wskazanych w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017r., ale na braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkołaz uchwalonego uchwałą Rady Gminy Wilkołaz Nr XXXV/254/2002 z dnia 6 marca 2002 r. (Dz.Urz. Woj.Lub. Nr 47, poz.1179 z dnia 7 czerwca 2002 r. ). Jest oczywiste, że w świetle art. 35 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym jest podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak wykazania wspomnianej zgodności wyklucza możliwość realizacji inwestycji bez konieczności przeprowadzania dalszych sprawdzeń projektu budowlanego o których mowa w art. 35 ust. 2, 3 i 4. Słusznie zatem Wojewoda, jako organ odwoławczy ten właśnie aspekt sprawy zobowiązany był rozstrzygnąć w pierwszej kolejności. Wbrew przekonaniu skarżących wniosek taki zawiera także uzasadnienie decyzji Starosty [...], choć rzeczywiście opiera się on na braku wykazania zgodności przez samych skarżących, mimo nałożenia na nich takiego obowiązku postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. Już wówczas żądano wyjaśnienia, czy inwestycja przyczyni się do powstania siedliska rolnego w zabudowie zagrodowej w rozumieniu § 4 pkt. 21 uchwały który za siedlisko rolne rozumie wchodzące w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych. Zdaniem organu inwestorzy powinni określić, czy silosy będą służyły magazynowaniu produktów rolniczych wyprodukowanych w posiadanym przez nich gospodarstwie i czy możliwe jest zlokalizowanie na tym terenie budynku mieszkalnego. Obawy te zostały sformułowane w związku z działalnością gospodarczą S. N. – S. polegającą na sprzedaży hurtowej zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt. Wojewoda już w sposób klarowny wskazał na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, które to stanowisko należy podzielić. Nie ma przy tym żadnych przesłanek do twierdzenia, że ocena ta nie była samodzielna, opierała się natomiast według skarżących, na opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej. To, ze wnioski organu pokrywają się z wyprowadzonymi także przez Komisję, w żaden sposób nie deprecjonuje samej decyzji. W sprawie nie jest kwestionowane, że według ustaleń wspomnianej już uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilkołaz 6 marca 2002r. działka nr [...] położona w miejscowości W. znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, gdzie przewiduje się utrzymanie tradycyjnego charakteru przestrzennego wsi i nawiązanie formy projektowanej zabudowy do istniejącej tradycyjnej. Dopuszcza się na tym terenie jako funkcję uzupełniającą tylko adaptację oraz lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych nieuciążliwych funkcji, pod warunkiem że nie ogranicza możliwości realizacji podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach ( sytuowania obiektów i urządzeń związanych z zabudową siedlisk ) i są dostępne od drogi publicznej lub ciągu piezo jezdnego. Z kolei według § 4 pkt 21 uchwały przez zabudowę zagrodową (siedlisko rolne) należy rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1 ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej, tj. przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych. Przytoczona definicja zabudowy zagrodowej odpowiada definicji tego pojęcia przyjętej również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa łączy funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolniczej. W wyroku z dnia 24 października 2012 r. (II OSK 1173/11opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Na podstawie powyższego należałoby stwierdzić, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje. Zatem o zabudowie zagrodowej można mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. Z treści podanego wyżej zapisu planu zagospodarowania przestrzennego wnosić wręcz należy, że zabudowa zagrodowa utożsamiana jest z siedliskiem. Nie ma wątpliwości, że na przedmiotowej działce nie ma budynku mieszkalnego, co oznacza, że nie można przydać jej charakteru zabudowy zagrodowej. Za jej istnieniem nie może przemawiać jedynie fakt posiadania nieruchomości rolnych. Wbrew zapatrywaniu skarżących brak jest podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja jest etapem w rozbudowie siedliska, skoro bez budynku mieszalnego funkcja siedliska nie istnieje. O istnieniu budynku mieszkalnego nie może świadczyć jedynie wydzielenie części budynku gospodarczo- magazynowego na cele mieszkalne. Siedlisko to miejsce, gdzie rolnik mieszka i pracuje. Tymczasem skarżący nigdy nie wskazali, aby na tej działce mieszkali, podając wielokrotnie inne adresy zamieszkania. Budynku mieszkalnego nie ujawniono jako projektowanego na projekcie zagospodarowania działki, mimo, że został nakreślony na mapie do celów projektowych z 2012r., złożonej do wniosku o pozwolenie na budowę budynku garażowo – magazynowego. Słusznie zauważył natomiast organ, że w obecnym projekcie na miejscu budynku mieszkalnego znajduje się zbiornik przeciwpożarowy, którego nie było na mapie z 2012r. Zasadnie zatem przyjęto, że w rozpoznawanej sprawie nie ma mowy o zabudowie zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. W konsekwencji bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego kasacyjnie jaki i zarzut odnoszący się do naruszenia rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ostatni z powołanych przepisów wymienia co należy rozumieć przez budowle rolnicze dla potrzeb rozporządzania, w tym silosy na zboże. Jednakże, aby budowla rolnicza mogła zostać zrealizowana bez pozwolenia na budowę musi spełniać przesłanki z art. 29 ust 1 pkt 1 Prawa budowalnego, które w przypadku planowanych silosów nie zostały spełnione. Stosownie do art. 29 ust.1 pkt.1 lit. d pozwolenia na budowę nie wymaga budowa naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z przepisu tego jasno wynika, że silosy muszą więc być związane z produkcją rolną, muszą uzupełniać zabudowę zagrodową i to w ramach istniejącej działki siedliskowej, przy czym wspomniane warunki muszą zostać spełnione łącznie. Nie wystarczy więc, że ma być to jedynie obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną. Musi być on realizowany w ramach uzupełnienia zabudowy zagrodowej i to w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z kolei jak już wspomniano w przypadku zabudowy zagrodowej należy przyjąć, że o zabudowie takiej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze. (wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11 opubl. w CBOSA).

Trzeba także zauważyć, ze zapis § 4 pkt 21 uchwały nie pozostawia wątpliwości, że istotne jest, czy właściciel istniejącego siedliska prowadzi gospodarkę rolną, w jakim zakresie i czy zamiar uzupełnienia zabudowy siedliskowej, ma związek z prowadzoną gospodarką rolną oraz z jej obsługą.. Planowany przez skarżących rodzaj działalności oraz obiekty z tym związane, żadnej z powyżej wymienionych funkcji przewidzianych w planie nie spełniają. Co więcej budowa 8 sztuk silosów lejowych (usytuowanych w dwóch zespołach, opartych na bloku fundamentowym o wymiarach 7,10x 14,20m), o pojemność pojedynczego silosu 350 m3, ładowności 260 ton, średnicy 6,11 m i wysokości całkowitej - 15,97 m, leja zasypowego z elementami transportowymi, wiaty stalowej przyjęciowej o powierzchni 137,06 m2, dojazdów i utwardzenia terenu działki o powierzchni 1575 m2 oraz przyłącza elektroenergetycznego nie ma odzwierciedlenia w rozmiarze prowadzonego gospodarstwa przez skarżących, uwzględniając nawet wszystkie posiadane grunty, wskazane w skardze. Tym bardziej, że skarżący nie przedstawili, jakie uprawy mają zamiar prowadzić i na jakim areale. Trudno w tej sytuacji przyjąć, by planowana zabudowa zagrodowa miała rzeczywiście stanowić zaplecze dla gospodarstwa skarżących i być z nim powiązana funkcjonalnie. W tym świetle nie bez znaczenia dla oceny planowanej inwestycji jest także wskazana przez organ okoliczność prowadzenia przez S. N. -S. działalności gospodarczej w tej samej miejscowości w zakresie sprzedaży zbóż. Bez znaczenia jest odwolywanie się przez skarżących do zapisów Uchwały Nr XXVIII/159/2013 Rady Gminy Wilkołaz z dnia 19 grudnia 2013 roku Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilkołaz. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2017r. poz. ) studium nie jest aktem prawa miejscowego, co oczywiste zatem, nie mogło być przedmiotem odniesienia do projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 35 ust.1 pkt.1 prawa budowalnego. Wprawdzie w wyroku z dnia 8 listopada 2017r. ( II OSK 2860/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych, w każdym jednak przypadku istotne jest jednak, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.