Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r., nr SKO. 4150.359.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 września 2021 r., nr DPRG-UA-X.1512.2021, o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 października 2018 r., nr DAR-UA-X.1932.2018, o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 25 października 2018 r., nr DAR-UA-X.1932.2018, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi i zjazdem z ulicy, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicach: [...] i [...], na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek drogowych nr ewid. [...] i [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].

Następnie powyższa decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 lipca 2019 r., nr DAR-UA-X.1094.2019, na G. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU I.

Wnioskiem z dnia 21 września 2020 r. M. M. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o warunkach zabudowy, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia 7 października 2020 r., nr DPRG-UA-X.256.2020 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a następnie decyzją z dnia 8 września 2021 r., nr DPRG-UA-X.1512.2021, stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa jednocześnie odmawiając jej uchylenia, ponieważ w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i ustalenie, że na obszarze, którego dotyczą warunki zabudowy, istnieje zabudowa wielorodzinna, pomimo że większość budynków to domy jednorodzinne, względnie wielorodzinne w typie segment i bliźniak, a nie zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych tzw. bloki mieszkalne, a przez to błędne uznanie, że w postępowaniu mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i nieuchylenie dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy pomimo jej rażącej wadliwości;

2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewzięcie pod uwagę tego, że odwołujący nie miał możliwości zapoznania się z mapą w postępowaniu prowadzonym w 2018 r. jako osoba nieuznana przez organ administracyjny za stronę. Ponadto organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 3 marca 2021 r. nie powołał się na przedmiotową mapę, w konsekwencji doprowadzając do obrazy przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dowolną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. niezałączenie do akt postępowania mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - podczas gdy przedmiotowa mapa stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto odwołujący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę rzeczywistej zabudowy okolicy, to jest zabudowy niskiej, maksymalnie 2 dwukondygnacyjnej (parter i piętro), głównie jednorodzinnej, a wielorodzinnej w postaci bliźniaków i segmentów, co miało niewątpliwy wpływ na treść wydanej decyzji wobec uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych o większej ilości kondygnacji nie zaburzy ładu architektonicznego okolicy i nie będzie miało wpływu na życie dotychczasowych mieszkańców.

Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w Sieradzu, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, które decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr SKO.4150.116.2021, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 marca 2021 r., nr DPRGUA-X.365.2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., odwołał się do analizy urbanistycznej przeprowadzonej w 2018 r. na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z której wynika, że w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto, zabudowa mieszkaniowa jedno oraz wielorodzinna jest tożsama, jeżeli chodzi o funkcję, natomiast może różnić się gabarytami. Parametry dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w decyzji o warunkach zabudowy ustalono na podstawie wskaźników obliczonych dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na analizowanym terenie i nie odbiegają one od parametrów i gabarytów obiektów o tej funkcji. W tej sytuacji Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy istniały podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy istniejącej pod względem funkcji. Biorąc jednakże pod uwagę fakt, że decyzja wydana po wznowieniu postępowania powinna uwzględniać stan prawny i faktyczny na datę orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowionym), zastosowanie tej zasady wymagało odniesienia się do analizy urbanistycznej w szerszym zakresie, tj. poprzez wskazanie zasad ustalania w decyzji wielkości poszczególnych parametrów inwestycji, w tym ewentualnych odstępstw od ustalania tych parametrów na podstawie średnich wielkości z obszaru analizy. Ponadto, organ winien także odnieść się do analizy poprzez wskazanie, czy w okresie od jej sporządzenia w 2018 r. do dnia orzekania w sprawie wznowienia w obszarze analizowanym nie nastąpiły istotnie zmiany w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, które skutkowałyby koniecznością ustalenia parametrów inwestycji w innym przedziale wielkości. Rozstrzygnięcie wydane po wznowieniu postępowania winno zatem zawierać uzasadnienie w kwestii aktualności analizy będącej podstawą do określenia cech, parametrów planowanej inwestycji. Decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym powinna także wskazywać na spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w art.61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Ustalenie bowiem istnienia przesłanki negatywnej wymienionej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. powinno być dokonane na podstawie przeprowadzonego przez organ rozumowania, po przyjęciu hipotetycznego założenia, że nie zapadła decyzja ostateczna kończąca postępowanie, które zostało wznowione.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 8 września 2021 r. stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie orzekł o odmowie jej uchylenia, ponieważ w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w wyniku którego dokonano ponownej analizy ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że cechy i parametry zabudowy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalane na podstawie zagospodarowania obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji.

Organ pierwszej instancji odniósł się do poszczególnych elementów tej decyzji, w szczególności do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym m.in. zasady dobrego sąsiedztwa. W sprawie organ ten wyjaśnił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] (z której odbywać się ma główny wjazd na teren inwestycji), tj. w odległości 90 m (3 x 30 m). Z treści analizy wynika, że teren w otoczeniu inwestycji jest zabudowany obiektami mieszkalnymi jedno i wielorodzinnymi, usługowymi oraz gospodarczymi i garażami, uzupełniającymi ww. zabudowę. Na działkach przy ul. [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]), [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]) znajdują się obiekty mieszkalne wielorodzinne. Zatem warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony.

Następnie przechodząc do sposobu ustalania poszczególnych parametrów planowanej zabudowy organ wyjaśnił, że zostały one ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, na przedłużeniu linii istniejącej zabudowy na działce o nr [...] przy ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. W decyzji wskazano, że po stronie wschodniej ul. [...] zlokalizowane są cztery zabudowane nieruchomości (działki nr [...], [...], [...] i [...]). Poza nieruchomością przy ulicy [...], na pozostałych zabudowa frontowa jest zlokalizowana w odległości wynoszącej około 5 m od linii rozgraniczającej, tj. ok. 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, zgodnie z treścią analizy zawierają się przedziale od 0,04 (na działce nr [...] przy ul. [...]) do 0,55 (na działce nr [...] przy ul. [...]). Dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji (działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w przedziale od 0,08 (minimalna wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi znajdującymi się na analizowanym obszarze) do 0,24 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi znajdujących się na analizowanym obszarze).

Szerokości elewacji frontowych zabudowy znajdującej się na analizowanym obszarze zawierają się w przedziale od ok. 5 m do ok. 21 m, średnio ok. 11 m. W decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, ustalono szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...], dla obiektu usytuowanego najbliżej ulicy w przedziale, od 5 m (minimalna wielkość tego parametru na obszarze analizowanym) do 21 m (maksymalna wielkość parametru na analizowanym obszarze). Natomiast dla projektowanych budynków usytuowanych w głębi terenu objętego wnioskiem, dopuszczono zwiększanie maksymalnej szerokości elewacji frontowej pod warunkiem podzielenia jej na kilka jednorodnych części, z których każda będzie miała szerokość nie mniejszą niż 5 m i nie większą niż 21 m.

Z treści analizy wynika, że górne krawędzi elewacji frontowych zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od ok. 3 m do ok. 10 m, średnio ok. 6 m. Na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdego z planowanych budynków w przedziale od 6 m (średnia wielkość wskaźnika na analizowanym obszarze) do 10 m (maksymalna wielkość wskaźnika na analizowanym obszarze),

Geometria dachów budynków zlokalizowanych na terenie objętym analizą jest zróżnicowana. Występują obiekty z dachami jedno i wielospadowymi, w tym dwuspadowymi. Kąty nachylenia połaci dachowych zawierają się w przedziale od 0° do ok. 60°. Kalenice budynków mają równoległe i prostopadłe kierunki w stosunku do frontowych granic działek oraz wysokości zawierające się w przedziale od ok. 4 m do ok. 11,5 m. Średnia wysokość kalenicy obliczona dla zabudowy znajdującej się na obszarze objętym analizą wynosi ok. 8 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne znajdujące się na ww. obszarze posiadają dachy dwu i wielospadowe o kątach nachylenia połaci w przedziale od 0° do ok. 35° o kalenicach równoległych i prostopadłych do frontowych granic nieruchomości oraz wysokościach w przedziale od ok. 6,5 m do ok. 11,5 m; średnio ok. 9 m. Na podstawie § 8 rozporządzenia określono geometrię dachów planowanych budynków - dachy dwu lub wielospadowe, o kątach nachylenia głównych połaci nie mniejszym od 1° do 10° (zgodnie z wnioskiem), o równoległych lub prostopadłych kierunkach głównych kalenic (w przypadku ich występowania) do frontowej granicy działki (granicy terenu inwestycji z działką drogową o nr [...] - ul. [...]) oraz ich wysokościach w przedziale od 6 m (średnia wysokość elewacji frontowej występująca na analizowanym obszarze) do 11,5 m (maksymalna wysokość kalenicy występująca na analizowanym obszarze).

Odnosząc się natomiast do pozostałych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (bezpośrednio przylega do drogi gminnej, czyli ulicy [...]), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (do wniosku załączono pisma gestorów sieci: elektroenergetycznej, wodno-kanalizacyjnej i gazowej, z których wynika możliwość wyposażenia inwestycji w ww. media) i zgodnie z informacją z ewidencji gruntów działki znajdujące się na terenie inwestycji są oznaczone symbolami: Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) i dr (drogi), stąd nie występuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto w zaskarżonej decyzji, organ I instancji, uwzględniając wskazania Kolegium zawarte w decyzji z dnia 26 maja 2021 r., dokonał porównania analizy urbanistycznej z 2018 r. z aktualnym stanem zagospodarowania terenu inwestycji, w wyniku czego ustalił, że na obszarze objętym analizą urbanistyczną sporządzoną w 2018 r. nie nastąpiły żadne istotne zmiany w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, które skutkowałyby koniecznością ustalenia parametrów inwestycji w innym przedziale wielkości.

Odnosząc się natomiast do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., o którym mowa w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 marca 2021 r., wyjaśniono, że ww. przepis został powołany z uwagi na istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dacie wydania decyzji organ nie posiadał wiedzy, że skarżący jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...] i jest stroną postępowania, a taką informację uzyskał dopiero po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania w dniu 22 września 2020 r.

Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Łodzi dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, w szczególności w zakresie jej gabarytów i parametrów. Zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji funkcji Kolegium podkreśliło, że mimo iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to w przypadku planowanej inwestycji mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Mając na uwadze brzmienie § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., poz. 1589), Kolegium stwierdziło, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna nie wykluczają się wzajemnie, bowiem obie kontynuują funkcję mieszkaniową. Planowana budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji, mieści się bowiem w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący już stan rzeczy, a niewątpliwie taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawie.

Dokonując wykładni pojęcia kontynuacji funkcji, Kolegium dostrzegło, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest wprawdzie dominującą na obszarze poddanym analizie, ale obok niej występują także obiekty mieszkalne wielorodzinne np. na działkach nr [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]), [...] (ul. [...]) i [...] (ul. [...]). Ponadto, w sprawie wskaźniki, o których mowa w § 5 - § 8 rozporządzenia (tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość i szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu), wyznacza się jako wielkości uśrednione, bądź inne niż średnie (przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jeżeli wynika to z analizy. Jak wskazało Kolegium, wprawdzie ustalenie parametrów średnich powinno stanowić zasadę, jednakże przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwa od tej zasady pod warunkiem, że możliwość ich zastosowania wynika z przeprowadzonej analizy.

Ze wskazanych powodów Kolegium oceniło, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka uchylenia decyzji o warunkach zabudowy określona w art. 146 § 2 k.p.a. Ustalenie istnienia tej przesłanki dokonane zostało po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ - w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję M. M. wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewzięcie pod uwagę tego, że skarżący nie miał możliwości zapoznania się z mapą zasadniczą lub katastralną w postępowaniu prowadzonym w 2018 r., jako osoba nieuznana przez organ za stronę postępowania. Ponadto organy na wszystkich etapach postępowania nie powołały się na przedmiotową mapę, w konsekwencji doprowadzając do obrazy przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dowolną ocenę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. niezałączenie do akt postępowania mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - podczas gdy przedmiotowa mapa stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów, podczas gdy powinien odnieść się do każdego przytoczonego twierdzenia;

3. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i ustalenie w ślad za Prezydentem Miasta Łodzi, że na obszarze, którego dotyczą warunki zabudowy, istnieje zabudowa wielorodzinna, pomimo że większość budynków to domy jednorodzinne, względnie wielorodzinne w typie segment i bliźniak, a nie zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych tzw. bloki mieszkalne, a przez to wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta w Łodzi, zgodnie z którą w postępowaniu mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji pierwotnej.

Ponadto skarżący wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 - § 8 rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę rzeczywistej zabudowy okolicy, tj. zabudowy niskiej, maksymalnie dwukondygnacyjnej (parter i piętro), głównie jednorodzinnej, a wielorodzinnej jedynie w postaci bliźniaków i segmentów, co miało niewątpliwy wpływ na treść wydanej decyzji wobec uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych o większej ilości kondygnacji nie zaburzy ładu architektonicznego okolicy i nie będzie miało wpływu na życie dotychczasowych mieszkańców.

Wobec wskazanego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2021 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 września 2021 r. i 25 października 2018 r. w całości. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania w całości czynności zmierzających do wykonania zaskarżonych decyzji administracyjnych ze względu na to, że w sprawie tej zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że podstawę rozpoznana niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". Wskazać przy tym należy, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 2 sierpnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni w drodze zarządzenia z dnia 12 września 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem pełnomocnik strony skarżącej, organ i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i mieli możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 2 sierpnia 2022 r.).

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, wydanych w toku postępowania wznowieniowego o odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa w rozumieniu powołanego art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które skutkowałoby koniecznością usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 8 września 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 25 października 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi i zjazdem z ulicy, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicach: [...] i [...], na terenie obejmującym działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek drogowych nr ewid. [...] i [...] w obrębie geodezyjnym numer [...].

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zatem decyzja wydana w następstwie wznowienia postępowania, a więc postępowania nadzwyczajnego, które dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Ta instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b k.p.a.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wyjaśnienie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby nadzwyczajne są rozłączne, co oznacza, że nie można w ramach jednego z nich badać wystąpienia przesłanek drugiego postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną dzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 k.p.a. Dopiero podczas drugiego etapu, tj. po wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie stanowiące przedmiot wznowienia było dotknięte kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art.145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a.

Prezydent Miasta Łodzi, po przeprowadzeniu wstępnego etapu postępowania wznowieniowego, uznając wznowienie za dopuszczalne w dniu 7 października 2020 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie stwierdził w tym zakresie naruszeń prawa.

Zgodnie z treścią art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postepowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.

Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał brak jego udziału w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wobec spełnienia przez wnioskodawcę warunków opisanych w przepisach o wznowieniu postępowania, w szczególności wykazania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., postanowieniem z dnia 7 października 2020 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 25 października 2018 r. Konkludując tę część rozważań należy wskazać, że w powyższym zakresie brak jest zarzutów wymagających odniesienia się do poszczególnych kwestii wznowionego postępowania.

W następstwie wznowienia postępowania organ pierwszej instancji decyzją z dnia 8 września 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast organ II instancji, w następstwie rozpatrzenia wniesionego odwołania - zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Gl 1040/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), wszczęcie postępowania w trybie wznowienia rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, a zatem w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego (zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 wydanie 4, str. 892). Dopiero przeprowadzenie takiego postępowania, a więc ustalenie stanu faktycznego, pozwala na stwierdzenie, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (zob.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, tamże, s. 869). Powyższe rozważania muszą prowadzić do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. należy wykazać, ze wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.

Podzielając powyższy pogląd Sąd zauważa, że organ orzekający po wznowieniu postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że pominięcie skarżącego jako strony postępowania stanowi jedynie wadę formalną (procesową), która zasadniczo nie ma wpływu na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Należy tu uwzględnić, że przywołana przesłanka wznowienia wiąże się z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyrażonego przede wszystkim w art. 10 k.p.a. Stanowi on w § 1, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tym prawem wiąże się odpowiednio obowiązek organu wymaganej reakcji na zgłaszane wnioski i uwagi. Wobec tego we wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zobowiązany jest odnieść się szczególnie wnikliwie do uwag i wniosków tej strony, która uwag i wniosków nie mogła zgłosić, bez swej winy, w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przeciwne stanowisko oznaczałoby, że organ ponownie, tym razem we wznowionym postępowaniu, naruszałby wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także zasadę równego traktowania stron postępowania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Przeciwne stanowisko nakazywałoby również podważać sens wznawiania postępowania zakończonego decyzją ostateczną na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dokonując oceny legalności decyzji w powyższym zakresie należy przypomnieć, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określają przepisy rozporządzenia stanowiącego, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która podlegała w toku postępowania wznowieniowego aktualizacji. Analiza ta wykazała jednak ponad wszelką wątpliwość, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w szczególności nie budzi wątpliwości, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej występującej na analizowanym obszarze.

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 90 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 30 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 90 m. W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora - zdaniem Sądu - w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa - w ocenie Sądu - pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kwestionowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej.

Podkreślić należy, że przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takiego konfliktu nie ma.

W dalszej kolejności należało się odnieść do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na niewzięciu pod uwagę rzeczywistej zabudowy okolicy (zabudowa niska, maksymalnie dwukondygnacyjna głównie jednorodzinna, a wielorodzinnej jedynie w postaci bliźniaków i segmentów), co miało wpływ na treść decyzji wobec uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych o większej ilości kondygnacji nie zaburzy ładu architektonicznego okolicy i nie będzie miało wpływu na życie dotychczasowych mieszkańców. W sprawie organy uznały, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej. W ocenie Sądu, wskazany argument nie jest uzasadniony, bowiem powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym, czy zabudowy bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. W obszarze analizowanym - jak już wskazano wcześniej - występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.

Przede wszystkim jednak należy wskazać, że w przywołanym wcześniej przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589, dalej jako: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń") przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; b) zabudowa usługowa. W kontekście przywołanych regulacji, przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia.

W decyzji Prezydenta Miasta ustalono warunki zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (...)", a jako rodzaj inwestycji, w punkcie 1 decyzji, wskazano "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". W decyzji tej określono zatem funkcję zabudowy (mieszkaniową) oraz rodzaj zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną). Mieszkaniowa funkcja planowanej inwestycji jest natomiast zgodna z funkcjami występującymi na obszarze analizowanym. Określenie rodzaju zabudowy (mieszkaniowa wielorodzinna) wykracza poza warunek kontynuacji funkcji, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak, należy zauważyć, że w obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowe wielorodzinna.

Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza jednak, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zasady ustalania wymienionych wymagań określono w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego. Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Interpretując art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy pamiętać o ratio legis tego przepisu - mającego służyć zapewnieniu ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez wątpienia jest to regulacja prawna odnosząca się do tymczasowej sytuacji wywołanej brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym najpełniej lokalny prawodawca może dać wyraz temu, w jaki sposób określony teren ma podlegać procesowi zabudowy i zagospodarowania.

Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższe uregulowanie nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zatem nawet, jeśli przyjąć, iż planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (mieszkaniowy wielorodzinny) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tych powodów - w ocenie składu orzekającego - nieuprawniony jest pogląd, że zabudowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, jeżeli na działkach sąsiednich znajdują się budynki jednorodzinne (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 300/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Łd 560/13, CBOSA).

W kontekście powyższych uwag nie zasługują na uwzględnienie argumenty skargi kwestionujące możliwość wzniesienia na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym budynku wielorodzinnego. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, ale mimo to swoją formą architektoniczną i gabarytami musi odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Innymi słowy, mimo że inwestor planuje budowę obiektu wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, jego gabaryty nie mogą odbiegać od tych ustalonych w obszarze analizowanym, a zatem skarżący nie musi obawiać się, że inwestor wzniesienie obiekt odbiegający swoim wyglądem od obiektów występujących w obszarze analizowanym. Jednocześnie, nie znajduje podstaw w u.p.z.p. ograniczenie zamiarów budowlanych inwestora jedynie do obiektów zlokalizowanych na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestowanym.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy wypada wskazać za organem, że zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, a nadto w uzasadnieniu decyzji zawarta została argumentacja przemawiająca za takim właśnie ich ustaleniem (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 1589/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. II SA/Łd 993/14; dostępne w CBOSA). Co więcej, argumentację tę należy uznać za przekonywującą. Mając na uwadze, że ustalonym parametrom projektowanej zabudowy nie zostały w skargach postawione konkretne zarzuty, to brak jest potrzeby, aby kwestie te przybliżać w niniejszych rozważaniach i raz jeszcze powielać argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać, że analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie wykazała, iż planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Wskazuje przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Tym samym trafna jest konkluzja, że realizacja planowanej inwestycji nie zmieni ani funkcji, ani zasadniczych cech i parametrów w obszarze analizowanym, przez co inwestycja ta nie wpłynie dysharmonijnie na zurbanizowane otoczenie. Nawiązując przy tym do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Z tego powodu - zdaniem Sądu w składzie niniejszym - na uwzględnienie zasługuje stwierdzenie organów administracji, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), co uprawniało do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.

W ocenie Sadu, z przyczyn wskazanych powyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-8 rozporządzenia.

W dalszej kolejności ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie skarżący będący stroną postępowania nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak ustalenia poczynione w postępowaniu wznowieniowym uprawniają do stwierdzenia, że nawet gdyby skarżący brał udział w postępowaniu, zapadłaby decyzja identyczna w swej treści, czyli decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się w postępowaniu prowadzonym w 2018 r. z treścią mapy zasadniczej lub katastralnej, ale uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 ani art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna, podczas gdy większość domów to domy jednorodzinne, względnie wielorodzinne typu segment lub bliźniak. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w kontekście wskazanych uwag, nie jest naruszeniem przepisów postępowania. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyczerpujący odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, czym - wbrew twierdzeniom skargi - nie naruszyło przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, ani art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo należy wyjaśnić, że inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, który podziela także Sąd w składzie niniejszym, że sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 r., sygn. II SA/Lu 604/11 i inne, CBOSA).

Na kanwie powyższych rozważań Sąd uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się przy tym naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

ES