Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1348/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 727/10 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 czerwca 2010 r. nr SKO-PS-424/1786/5082/2010/PM w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 727/10 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 czerwca 2010 r. nr SKO-PS-424/1786/5082/2010/PM w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Katowice decyzją z dnia 17 marca 2010 r. nr DP.8121-8850/2010/I wydaną na podstawie art. 3 ust. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) odmówił przyznania H.K. zasiłku celowego w marcu 2010 r. w postaci dofinansowania do zakupu karty telefonicznej w wyższej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że H. K. spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tego typu świadczenia. Organ zaznaczył, że z uwagi na ograniczone możliwości pomocy społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Podkreślono, że wnioskodawca jest objęty pomocą społeczną na ten cel w wysokości 10 zł.

H. K. wniósł odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które powołaną decyzją z dnia 16 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie zasiłku celowego posiada charakter uznaniowy i uzależnione jest od wielkości środków, jakimi pomoc społeczna dysponuje na zaspokajanie tego typu potrzeb. Analiza sytuacji wnioskodawcy w kontekście zgłoszonej potrzeby wskazuje, że wysokość przyznanej pomocy łącznie z możliwością korzystania z połączeń bezpłatnych zapewnia odwołującemu się niezbędny kontakt ze służbami medycznymi. Nadto stwierdził, że wysokość udzielanej H. K. pomocy odbiega od reguł przewidzianych w stosowanej w mieście polityki przyznawania świadczeń. H. K. ma przyznany zasiłek stały od listopada 2009 r., nadto korzysta bezpłatnie z całodziennego pobytu w dziennym domu pomocy społecznej wraz z wyżywieniem. Od maja do października 2009 r. H. K. uzyskał wsparcie finansowe z pomocy społecznej w łącznej wysokości 6.833,97 zł. W listopadzie 2009 r. kwota pomocy wyniosła 1.135,10 zł, w grudniu 2009 r. – 1047,92 zł, w styczniu 2010 r. – 1.474,66 zł, w lutym 2010 r. – 954,92 zł, w marcu 2010 r. 963,08 zł, w kwietniu 2010 r. – 1.291 zł i w maju 2010 r. – 258,30 zł. Niezależnie od tego H. K. otrzymuje dodatek mieszkaniowy, który w styczniu 2010 r. wynosił 218,70 zł. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wyliczył, biorąc pod uwagę przewidywana kwotę i planowaną liczbę rodzin, że rodzina może otrzymać pomoc w kwocie 1.180,00 zł, a przyjmując, że w skali roku rodziny korzystają ze wsparcia Ośrodka średnio przez okres 8 miesięcy, uśrednione świadczenie wyniosłoby 147,00 zł. Z tego punktu widzenia udzielana H. K. pomoc, z uwagi na jego sytuację bytową i zdrowotną, jest kilkakrotnie większa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. K. zarzucił, że jego sytuacja jest fałszowana przez kierownika Ośrodka. Nie opracowano dla niego spójnego programu pomocy, a pomoc jemu udzielana nie pozwala na godne przeżycie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 17 marca 2011 r. podtrzymała żądanie skarżącego i wystąpiła o przyznanie wnioskowanego świadczenia, jak również zarzuciła organom administracji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organy administracji podejmując rozstrzygnięcia nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wzięły pod uwagę zwiększonych potrzeb skarżącego wiążących się z koniecznością telefonicznej rejestracji w przychodni zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy dowody i właściwą ich ocenę, poprawnie dokonane ustalenia faktyczne, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu.

Sąd wskazał, że celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 ze zm.) jest wspieranie osób świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony państwa. Pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Warunki te w przypadku skarżącego zostały spełnione. Jednakże, choć H. K. znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej, nie można z góry przyjmować, że wszelkie możliwe świadczenia udzielane przez organy pomocy społecznej są mu należne. Skarżący korzysta ze znacznego wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ powinien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ administracji podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Jednocześnie skarżący otrzymuje regularną pomoc w formie zasiłków celowych na niezbędne wydatki, czy dofinansowania do bieżących potrzeb. Korzysta bezpłatnie z usług dziennego domu pomocy społecznej. Uzyskuje również pomoc w postaci dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Sądu, wsparcie finansowe udzielane skarżącemu jest odpowiednie do jego sytuacji i zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe; z drugiej strony uwzględnia także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej.

W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku w wyższej wysokości na wskazany we wniosku cel było po pierwsze zaspokojenie przez wnioskodawcę potrzeby w ramach wcześniejszej decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie, objęcie strony szerokim wsparciem świadczeniami z pomocy społecznej, a ponadto ograniczone możliwości finansowe ośrodka, które zostały przez organy szczegółowo opisane. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie.

Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a także nierozpatrzenie całości materiału dowodowego prowadzące do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że potrzeba skarżącego została zaspokojona oraz że ośrodek ma ograniczone możliwości finansowe, podczas gdy potrzeba nie została zaspokojona, kiedy ośrodek posiadał możliwości finansowe w chwili wydania decyzji;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia, w tym ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach oraz uznania przez Sąd pierwszej instancji, pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że potrzeby skarżącego zostały zaspokojone w ramach wcześniejszych decyzji.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych w wysokości 150% minimalnej stawki przewidzianej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), które nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumentację przedstawioną Sądowi pierwszej instancji dotyczącą braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podniesiono także, iż to organ pomocy społecznej obowiązany był ustalić w pełnym zakresie potrzeby zainteresowanego w zakresie niezbędnych połączeń telefonicznych i przyznać mu dofinansowanie karty telefonicznej w stosownej wysokości. Z założeń polityki ośrodka pomocy społecznej wynika, że na dofinansowanie opłat za kartę telefoniczną przewidziano w maksymalnej wysokości kwotę 30 zł. Przyznane skarżącemu dofinansowanie nie zaspokaja nawet minimalnej (15 zł) taryfy opłat za usługi telefoniczne. Wbrew temu, co podał Sąd pierwszej instancji, skarżący w dacie wnioskowania nie posiadał środków (5 zł) na pokrycie różnicy, gdyż otrzymywał tylko zasiłki celowe. Skarżący, jako osoba samotna i niepełnosprawna musi posiadać możliwość skontaktowania się telefonicznego w razie potrzeby. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, z uwagi na niezasadność podniesionych zarzutów. Organ stwierdził, że przyznając w niniejszej sprawie taką, a nie inną pomoc finansową organ miał na względzie, iż H. K. od kilkunastu lat jest objęty systematyczną pomocą społeczną, choć posiada dwoje dorosłych dzieci, a w związku z tym pomoc społeczna nie jest jedynym źródłem pomocy, na jaką powinien liczyć. Zawarta przez skarżącego umowa na świadczenie usług telefonicznych nie musi być finansowana w całości przez organ pomocy społecznej. Ponadto kontaktowanie się z telefonem alarmowym jest bezpłatne. Zainteresowany był wielokrotnie informowany, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do zaspokajania w pełnym zakresie wszystkich zgłaszanych potrzeb bytowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego oraz wydanego przez organ orzeczenia. Sąd jest obowiązany rozważyć wszystkie zarzuty i wnioski podniesione w skardze oraz przy rozstrzyganiu wziąć pod uwagę te, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył dyspozycji powołanego przepisu. Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, które wyznaczone zostały zaskarżoną do tego Sądu decyzją, a rozstrzygając w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego ustalone przez organy administracji i dokonał prawidłowej ich subsumcji pod właściwy przepis prawa materialnego. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej sprawy w jej granicach, poddając szczegółowej ocenie całokształt ustaleń poczynionych przez organy administracji.

Z tych powodów zarzut naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a. należało uznać za nietrafny.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego w przedmiotowej sprawie wyroku. Sąd dokonał bowiem streszczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, opisał zarzuty jakie H. K. zawarł w swojej skardze oraz opisał stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Sąd dokonał także oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego i uznał, iż w toku postępowania administracyjnego nie zaistniały w tym zakresie jakiekolwiek uchybienia. Wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku i wskazał, uznając zasadność stanowiska przyjętego przez orzekające organy, że przyznanie świadczenia w wysokości 10 zł, a nie w wysokości żądanej przez skarżącego, było uzasadnione zarówno rozmiarem udzielanej mu systematycznie pomocy, jak i sytuacją ośrodka pomocy społecznej, który dysponując określoną wielkością środków musi mieć na względzie potrzeby wszystkich zgłaszających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało ponadto wskazanie podstawy prawnej, na jakiej oparto orzeczenie, a także wyczerpujące i klarowne wyjaśnienie przyjętego przez Sąd stanowiska.

Nie jest trafne stanowisko pełnomocnika skarżącego, że organ pomocy społecznej przyznając świadczenie w określonej wysokości, dostosowanej do możliwości organu w tym zakresie, winien podawać w uzasadnieniu decyzji, w jakich rozmiarach i ilu osobom udzielono świadczeń finansowych oraz porównać te dane z wysokością świadczeń przyznanych skarżącemu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 803/10, iż ograniczone możliwości Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie zatem w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków i liczby podopiecznych, której to analizy domaga się skarżący, wydaje się więc być zbędne, tym bardziej że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku udzielania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego w równej wysokości dla wszystkich zainteresowanych, a wręcz przeciwnie nakazują wyważenie indywidualnych potrzeb i możliwości udzielenia pomocy". Poza tym kwestie dotyczące rozdziału środków finansowych, jako wkraczające w zakres celowości działania organu pomocy społecznej, nie mogą stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego, który bada legalność, nie zaś słuszność, czy celowość rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie.