Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 776/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15g ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1550/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1550/20 odrzucił skargę M. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 14 czerwca 2020 r. Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19.

Zaskarżonym pismem z [...] lipca 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. poinformował Skarżącą, że wniosek został rozpoznany negatywnie. W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżąca – jako prowadząca placówkę przedszkolną – nie może zostać uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), w związku z czym nie może wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia w trybie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19).

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na negatywne rozpoznanie wniosku, wnosząc o uchylenie pisma Dyrektora WUP z [...] lipca 2020 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, zaskarżone pismo Dyrektora WUP nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy. Próżno szukać w tym zakresie odesłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) tak, jak to czyni na przykład w art. 15a ust. 10 – w stosunku do rekompensaty wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym, o którym mowa w art. 15a ust. 1 ustawy. Z kolei w zakresie Dofinansowania Wynagrodzeń jedyne szczątkowe odesłanie zostało zawarte w art. 15g ust. 17 ustawy, który stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7–16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Świadczenia zawarte w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 669) mieszczą się z kolei w zadaniach państwa dotyczących promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, określonych przez ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.). Także w tej ustawie nie zostały przewidziane środki kontroli władzy publicznej związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych.

W ocenie Sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej informacji jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Ustawodawca bowiem wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to: art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2; art. 15ga ust. 12; art. 15gg ust. 26; art. 15zv. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą. W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg ustawy, decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy.

W ocenie Sądu, powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawarcia umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, co już zostało wykazane na wstępie rozważań.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że Dofinansowanie Wynagrodzeń następuje poprzez zawieracie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Przypomnieć należy, że wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to zatem, że Dofinansowanie Wynagrodzeń należy do sfery cywilnoprawnej, skoro wniosek jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie. Tymczasem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA w sprawie I OSK 744/17).

Sąd stwierdził, że zaskarżona informacja dotyczy odmowy zawarcia umowy, a żaden z przepisów ustawy nie pozwala na uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowaną w ramach administracyjnoprawnego etapu udzielania Dofinansowania Wynagrodzeń.

M. wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2, art. 45, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 15g ustawy COVID-19 przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że odmowa zawarcia przez organ umowy o dofinansowanie, o którym mowa w art. 15 ustawy COVID-19 pozostaje poza zakresem kontroli sądowej, podczas gdy w związku z tą konkluzją naruszone zostaje konstytucyjne prawo do sądu. W ocenie Sądu I instancji nie przysługuje droga sądowoadministracyjna (por. pkt 1 lit. a zarzutów skargi), jednocześnie jednak, wobec faktu, że podstawą wypłaty środków jest umowa cywilnoprawna, a zatem do momentu jej zawarcia nie istnieje stosunek prawny kreujący roszczenie Skarżącej wobec organu o zapłatę kwoty dofinansowania (w świetle poglądów orzeczniczych nie istnieje również roszczenie o zawarcie umowy) - wykluczone jest także dochodzenie przez Skarżącą ochrony prawnej przed sądem powszechnym. Wobec tego, ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji należy uznać za godzącą w prawo do sądu;

- art. 15g ustawy COVID-19 przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników, przyznawane na podstawie ww. przepisu następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej co wyklucza możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku odmowy przez dysponenta środków finansowych (będącym organem administracji publicznej) zawarcia umowy o dofinansowanie, podczas gdy organ, decydując o odmowie udzielenia dofinansowania, w sposób władczy decyduje o prawach podmiotu uprawnionego w świetle art. 15g ustawy COVID-19 do dofinansowania, co wobec niezastrzeżenia w ustawie formy rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ - decyzji administracyjnej - uprawnia podmiot uprawniony do poddania rozstrzygnięcia kontroli tego aktu administracyjnego w drodze skargi do sądu administracyjnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że akt administracyjny - odmowa udzielenia dofinansowania w trybie art. 15g ustawy COVID-19 nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się kluczowego zarzutu skargi, tj. przysługiwania skarżącej dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy COVID-19, mimo błędnie wykładanej przez organ treści art. 170 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. 2017 r., poz. 59 ze zm.) oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny argumentacji skargi, ograniczając się do uzasadnienia podstaw odrzucenia skargi, co nie było objęte płaszczyzną sporu między stronami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057) oraz podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, państwowa lub prowadzona wspólnie z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego instytucja kultury, w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), u której wystąpił spadek przychodów w następstwie wystąpienia COVID-19, a także kościelna osoba prawna działająca na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz jej jednostka organizacyjna, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia СОVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10.

Według art. 15g ust. 7 i ust. 10 ustawy COVID-19 wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 6 i ust. 8, wypłacane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W art. 15g ust. 17 ustawy COVID-19 zawarto odesłanie, które stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (Dz. U. z 2019 r., poz. 669), z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Przy czym należy zauważyć, że w każdym przypadku w wyniku odpowiedniego ich stosowania właściwy będzie nie marszałek województwa, a dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, na mocy art. 15g ust. 20 ustawy COVID-19.

Przepis art. 9 ustawy z dnia 11 października 2013 r. odnosi się do limitu świadczeń. Zgodnie z tym przepisem Marszałek województwa (odpowiednio Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy) w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu Dyrektor w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3.

W przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 2 ustawy).

Przedsiębiorca składa Dyrektorowi harmonogram miesięcznych wypłat świadczeń oraz środków i ich wysokości, niezwłocznie po zawarciu umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 3 ustawy). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy składa dysponentowi Funduszu zapotrzebowanie na wskazane wyżej środki (art. 9 ust. 4).

Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r., który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie, nie jest umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń.

Działanie dyrektora urzędu pracy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazuje, że w przypadku gdyż przedsiębiorca spełnia określone warunki występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń.

Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi wystąpić do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy a jeżeli uzyska limit zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Zawarcie umów z art. 9 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15g ust. 1, 17 ustawy COVID-19 nie jest obowiązkowe, lecz można tego zaniechać, jeżeli dysponent Funduszu (minister właściwy do spraw pracy - zob. art. 24 ust. 2 u.ochr.prac.) nie udzieli limitu świadczeń (zob. art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy).

W art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń. Ustawodawca zatem wskazał, że odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń ma nastąpić w formie pisemnej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Ustawodawca wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej.

Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia ze środkami z funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu. Zatem jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi wnosi do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit zawiera umowę z beneficjentem. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 ustawy COVID-19 stanowi - jak nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro dyrektor urzędu pracy może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Zatem w ocenie NSA odmowę zawarcia umowy o wypłatę wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i 17 ustawy COVID-19 zaliczyć należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 549/21).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).