Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 29/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 ust. 2, art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2014r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] 2014r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymało w mocy decyzję z [...] 2014r. ([...]) Dyrektora Zarządu [...] w P. o ustaleniu, po stworzeniu warunków do skorzystania z drogi wybudowanej na ul [...] oraz kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej[...] , stanowiącej w dniu 30 października 2008r. własność M. M. i P. M., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z [...] 2006 r. ([...]) Prezydent Miasta P. ustalił na wniosek inwestora A w P. (dalej: [inwestor A]) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ulicy [...] wraz z budową kanalizacji sanitarnej, przebudową wodociągu, budową kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do kanalizacji deszczowej w ulicy [...] oraz budowie sieci oświetlenia ulicznego.

Decyzją nr [...] z [...] 2007r. ([...]) Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i inwestorowi A pozwolenia na budowę w zakresie ww. inwestycji.

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania drogi wybudowanej na ul. [...] dokonano w dniu 30 października 2008 r.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. (n [...]) Dyrektor Zarządu [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej 30 października 2008r. własność M. M. i P. M., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...].

Na skutek wniesienia odwołania przez właścicieli nieruchomości, decyzją z dnia [...] lutego 2012r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło powyższą decyzję Dyrektora Zarządu z [...] 2011r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] 2014r. ([...]) Dyrektor Zarządu [...] w P. na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1 , 2, 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2014r. poz. 518 ze zm.), orzekł o ustaleniu - po stworzeniu warunków do skorzystania z drogi wybudowanej na ul [...] oraz kanalizacji sanitarnej wybudowanej w tej ulicy, opłaty adiacenckiej w wysokości [..] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej 30 października 2008r. własność M. M. i P. M., na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w [...] przy ul [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tych urządzeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M. i P. M. i zarzucili: nieścisłości w operacie szacunkowym, zbyt dużą wysokość opłaty adiacenckiej, naruszenie wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zażądali umorzenia postępowania administracyjnego.

Uzasadniając swoją decyzję z [...] września 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło 30 października 2008r. Doszło również do wybudowania kanalizacji sanitarnej w tej drodze. W ww. dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z [...] 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium dokonało analizy sporządzonego operatu szacunkowego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji, uznając, iż jest on spójny i logiczny. Kolegium powołało się również na orzecznictwo dopuszczające do ponownego wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomimo upływu trzyletniego terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. M. i P. M. zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania i wnosząc o uchylenie tej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, iż Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, nadto nie wzięło pod uwagę faktu przekroczenie trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skoro inwestycja została odebrana 30 października 2008r. to termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej minął 30 października 2011r. Organ I instancji wydał – co prawda – decyzję ustalającą tę opłatę [...] 2011r. ale orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Skarżący podnieśli w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. oraz że postępowanie w związku z tym należało umorzyć. Zarzut ten, jest najdalej idący, dlatego należało go rozpatrzyć w pierwszej kolejności.

Jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., opłata adiacencka związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Opłata adiacencka może zatem być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, Lex nr 55778; z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA1684/99, Lex nr 55738; z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, Lex nr 57190; z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020; z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie droga na ul. [...] w [...] została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole z 30 października 2008r. Organy obydwu instancji stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz z możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej przez P. M. i M. M. jest właśnie ten dzień, (co znajduje potwierdzenie w protokole nr [...] k. 49 akt administracyjnych). Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 31 października 2008 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 30 października 2011 r. Stąd też wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu [...] w P. w dniu [..] 2014r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Formułując powyższy wniosek, Sąd miał na względzie, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących, wydał już raz - w dniu [...] 2011r.- decyzję określającą wysokość tej opłaty, jednakże Sąd miał również na uwadze to, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2012r.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znany jest pogląd, iż termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko, wskazuje się, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona – przy czym, jak się przyjmuje, wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji – to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto sądy administracyjne, przedstawiając taką wykładnię, wskazują, że przemawia za nią potrzeba zapewnienia, aby w stosunku do administracji publicznej funkcja kontrolna sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zauważyć również należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749, z późn. zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto, odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień, zauważyć należy, że jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty [...]". Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 22/99, OTK ZU nr 1999/7/166, s. 904-905).

Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 – stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji – Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. [...] Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. [...] W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

W ocenie Sądu, z wymienionych wyżej przyczyn, nie można ze stanowiska wyrażonego w uchwale NSA sygn. akt I OSP 4/09 wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby decyzja organu I instancji została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie takiej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przy kolejnym rozpoznaniu sprawy wymierzona opłata była niemal dwukrotnie wyższa, niż w pierwszym orzeczeniu organu I instancji.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że bezpośrednio przed datą poprzedzającą wydanie drugiej decyzji przez organ I instancji, ponad pięć lat od oddania drogi na ul. [...] w [...] do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona. W ocenie Sądu to właśnie takim sytuacjom jak ta, ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem terminu 3-letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już ustawowy termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zobacz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 30/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 - dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej "Finanse Komunalne" z 2013 r. nr 6, s. 32).

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero dwa tygodnie przed upływem trzyletniego terminu dla dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty. W tych okolicznościach spóźnione działanie organu i wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dopiero w dniu 13 kwietnia 2011 r. (data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie) spowodowało, że organ utracił kompetencję do ustalenia przedmiotowej opłaty.

Ponadto trzeba również zwrócić uwagę na to, że organ realizujący inwestycję (inwestor A jest jednostką organizacyjną Miasta P.) miał wiedzę o jej zakończeniu - a co za tym idzie informacje wskazujące na początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego organ wydający decyzje i reprezentujący jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego, dbający należycie o interesy tej jednostki, powinien w sprawie działać starannie i odpowiednio wcześnie skorzystać ze swoich uprawnień.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że wydanie w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu [...] w P. decyzji w dniu [...] 2014 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze okoliczność, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Reasumując Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 tej ustawy.