Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 909/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak,, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. K. i R. K. - organu prowadzącego P. w S. na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 23 marca 2017 r. nr 449/2017 w przedmiocie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 1. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Powiatu Szczecineckiego z dnia 23 marca 2017 r. nr 449/2017 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, 2. zasądza od Zarządu Powiatu Szczecineckiego na rzecz skarżących D. K. i R. K. - organu prowadzącego P. w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) oraz art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 23 marca 2017 r. podjął uchwałę nr 449/2017 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, w której ustalił następujące stawki dotacji na słuchacza:

- szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach medycznych - [...] zł;

- szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w kierunkach medycznych - [...] zł.

D. K. i R. K. jako organ prowadzący P. P. S. Z. w S. w dniu 21 lipca 2017 r. wezwali Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały, jednak, uchwałą nr 549/2017 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 września 2017 r. organ nie uwzględnił wezwania skarżących.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze D. K. i R. K. zaskarżyli w całości uchwałę Zarządu Powiatu nr [...] r. z dnia 23 marca 2017 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych za rok 2012, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 1943) poprzez z zmianę stawek dotacji, bez dokonania stosownych zmian w uchwale budżetowej, w sytuacji gdy wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana stawek dotacji uzależniona jest od dokonania stosownej zmiany w budżecie,

2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez zmianę stawek dotacji po ich przyznaniu i wykorzystaniu, co stanowi naruszenie zakazu wstecznego działania prawa, a także powołanych wyżej przepisów, z których wynika, że stawki dotacji ustalane są o planowane w budżecie wydatki bieżące, a ich ewentualna zmiana może następować jedynie na bieżąco.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu nr 449/2017 z 23 marca 2017 r.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazali, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jako organ prowadzący w 2012 r. P. P. S. Z. w S. byli beneficjentami dotacji ustalonej uchwałą nr 162/11 z dnia 15 grudnia 2011 r. ustalającą stawki dotacji na rok 2012, w związku

z czym zmiana tych stawek wpływa bezpośrednio na ich sytuację prawną, w ten sposób, że organ w oparciu o uchwałę może żądać zwrotu dotacji pobranej

w nadmiernej wysokości.

Skarżący podnieśli, że decyzją Starosty [...] z dnia 7 lipca 2017 r. zostali zobowiązani zostali solidarnie do zwrotu Powiatowi S. dotacji pobranej w 2012 r. w nadmiernej wysokości na prowadzenie P. P. S. Z. w S. w kwocie [...]zł wraz

z odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 11 grudnia 2016 r. Podstawą wydania tej decyzji były stawki określone uchwale 449/2017.

Skarżący wskazali także, że wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. wydanym

w sprawie I SA/Sz 486/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu, od wyroku tego organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. wydanym w sprawie II GSK 2678/14. Strona zwróciła uwagę, że sądy administracyjne w tamtych orzeczeniach nie oceniały sposobu obliczania dotacji, lecz skupiły się na zasadach, które nie dopuszczały zmian stawek dotacji

w oparciu o zdarzenia, które nastąpiły po jej przekazaniu. Obecnie Zarząd Powiatu ponad 4 lata po przekazaniu beneficjentom dotacji i po jej wydatkowaniu ponownie dokonał korekty stawek, uzasadniając to, jak wynika

z uzasadnienia decyzji z dnia 7 lipca 2017 r. ustaleniami Sądu Okręgowego w K. w sprawie I C 380/15, w której Sąd rozpoznawał spór cywilny między stronami.

Zdaniem strony z wyroków sądów administracyjnych orzekających w tym przedmiocie wynika, że późniejsze przekonanie o potrzebie wyboru innego powiatu, którego wydatki bieżące mają być podstawą ustalenia dotacji jest w tym wypadku bez znaczenia.

Dalej skarżący odwołując się do uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 486/14, zauważyli, że zmiana stawki dotacji powinna mieć swoje źródło w uchwale budżetowej, czego brak w przypadku uchwały Nr 449/17.

Ponadto podnieśli, że jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny

w powyższym orzeczeniu wskazał, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2016 r., II GSK 2678/14, potwierdził, że uchwała zmieniająca stawki narusza art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według Sądu bowiem "z przepisu art. 2 Konstytucji RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie wywiedziono wiele zasad istotnych także w procesie stanowienia prawa, w tym zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasada ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku), zasady te odnoszą się także do prawa miejscowego, stanowionego przez organy samorządu terytorialnego.

Skarżący podkreślili także, że wykorzystali w pełni otrzymaną dotację, o czym wiedzę posiada Zarząd Powiatu. W ich ocenie zmiana stawek dotacji podczas roku budżetowego jest sprzeczna z samą jej istotą, jest to świadczenie ustalane na określony rok budżetowy i wypłacane w częściach. Beneficjent dotacji na początku roku powinien więc znać wysokość tej dotacji, co pozwala mu na racjonalne planowanie kosztów działalności. Ewentualna zmiana może jedynie wynikać z ilości słuchaczy pobierających w konkretnych miesiącach naukę, czy też uczęszczających na zajęcia. Zaskakiwanie przez organ zmianą stawki dotacji nie ma więc podstaw w art. 90 ust. 3 u.s.o..

Zarząd Powiatu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że organ prowadzący szkołę pozwał Powiat S. o wyrównanie dotacji za rok 2011 i 2012 w związku z kształceniem w zawodach medycznych, strona twierdziła, iż w roku 2011 podstawą ustalenia dotacji winny być wydatki Powiatu K. a w 2012 r. Województwa Z.. Sąd Okręgowy w K. I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. (I C 380/15) uznał roszczenie organu prowadzącego szkołę w części dotyczącej kwoty [...]złotych z ustawowymi odsetkami od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia zapłaty (dotyczy to dotacji za 2011 r.), w pozostałej zaś części (dotyczącej dotacji za 2012 r.) powództwo oddalił. Sąd powszechny przyjął, że do ustalenia w związku z prowadzeniem szkoły policealnej dla młodzieży oraz dla dorosłych kształcących w zawodach medycznych należy przyjąć zarówno w roku 2011 jak i w roku 2012 wydatki jakie ponosił Powiat K. na prowadzenie policealnej szkoły dla młodzieży, jak i policealnej szkoły dla dorosłych. Od powyższego wyroku, Powiat S. wniósł apelację, która została wyrokiem z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I ACa 743/16 przez Sąd Apelacyjny w S. oddalona.

Dalej organ podniósł, że należność przysługująca organowi prowadzącemu szkołę na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. została w całości zapłacona przez Powiat. Zdaniem organu w tej sytuacji D. K. i R. K. otrzymali dotację za 2012 r. w nadmiernej wysokości, biorąc pod uwagę stawkę dotacji ustaloną przez Sąd Okręgowy jako stawkę prawidłową. Przeszkodą dla uzyskania zwrotu dotacji była jednak uchwała Zarządu Powiatu nr 162/11 w sprawie ustalenia stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na 2012 rok, obowiązująca po unieważnieniu zmieniającej uchwały Zarządu nr 342/12 z dnia 29 stycznia 2013 r. Wobec powyższego na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. oraz danych Powiatu K. o wysokości wydatków bieżących poniesionych w 2012 roku na jednego ucznia szkoły policealnej kształcącej w zawodach medycznych (50% tych wydatków), organ w dniu 23 marca 2017 r. podjął uchwałę nr 449/2017 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012.

Zdaniem organu uchwała nr 449/2017 Zarządu Powiatu z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, pomimo naruszenia jednej zasady konstytucyjnej, tj. zasady nieretroakcji, realizuje inną zasadę, jaką jest określona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada państwa urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej. Tę zasadę łamałoby przyjęcie, że w sporze sądowym zainicjowanym przez osoby prowadzące szkołę, korzyści mógłby odnieść co do zasady jedynie podmiot prowadzący tę szkołę. Jeżeliby bowiem z ustaleń sądu wynikało, że stawkę dotacji, organ administracji ustalił błędnie w dwóch kolejnych latach, to konsekwencje prawne i w rezultacie finansowe, mogłyby być stosowane tylko w taki sposób, aby skorzystał na tym podmiot prowadzący szkołę, a tak właśnie byłoby w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie tych samych ustaleń tego samego Sądu, za 2011 r. zasądzono od Powiatu na rzecz powódek zwrot dotacji, natomiast, za 2012 r., gdzie według ustalonych tych samych stawek Powiat powinien domagać się zwrotu dotacji jako wypłaconej w nadmiernej wysokości, nie byłoby to możliwe ze względu na obowiązywanie konstytucyjnej zasady nieretroakcji.

Organ podkreślił także, że w taki właśnie sposób interpretuje zasadę lex retro non agit Trybunał Konstytucyjny wskazując, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, np. gdy wymagają tego zasady słuszności.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że kwoty ujęte w uchwale budżetowej o planowanej wysokości dotacji na dany rok nie są podstawą obliczenia dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., dlatego nieuwzględnienie ich przy określeniu stawek dotacji dla poszczególnych szkół niepublicznych jest działaniem prawidłowym. Odwołując się do art. 214 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) organ wskazał, że w załącznikach do uchwały budżetowej jst zamieszcza się m.in.: zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wyodrębnia się przy tym dotacje podmiotowe, przedmiotowe i celowe oraz dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych (art. 215 ustawy o finansach publicznych). W załączniku nr [...] do uchwały nr XVIII/124/2011 Rady Powiatu w S. z 16 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu S. na rok 2012 ujęto dotacje podmiotowe dla jednostek spoza sektora finansów publicznych udzielonych z budżetu Powiatu S. . Wymienione tam są m.in. kwoty dotacji zaplanowane w budżecie Powiatu S. dla szkół niepublicznych, których organem prowadzącym są D. K. i R. K.. Środki zaplanowane w budżecie powiatu są jednak tylko kalkulacją obliczaną na podstawie informacji o planowanej liczbie uczniów przedstawianej we wnioskach organów prowadzących o udzielenie dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd w takich sprawach stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), zwanej dalej, w skrócie "u.s.p.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała ze względu na jej przedmiot - tj. "o zmianie uchwały w sprawie wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012" jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podnoszona przez organ okoliczność wcześniejszego dowiedzenia się przez stronę o treści uchwały pozostaje bez znaczenia, żaden bowiem przepis nie uzależnia możliwości zaskarżenia aktu z zakresu administracji publicznej od chwili dowiedzenia się strony o treści tego aktu. Ponadto wskazać należy, że w chwili wnoszenia skargi do sądu na zaskarżony akt ani przepis art. 87 u.s.p., ani też przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) nie przewidywały już wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W tej sytuacji, mając na uwadze treść art. 87 ust. 1 u.s.p. należało poddać analizie legitymację skargową skarżących.

Przesłanką, od spełnienia której przepisy prawa uzależniają podjęcie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały organu powiatu jest bowiem ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tą właśnie uchwałą.

W treści art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą lub w skrócie "u.s.o.", wskazanym jako jedna z podstaw zaskarżonej uchwały, mowa jest o dotacjach dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, niewymienionych w ust. 2a. Adresatami zaskarżonego aktu są zatem podmioty prowadzące niepubliczne szkoły o uprawnieniach szkół publicznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podmiot prowadzący taką szkołę ma wynikające z przepisów ustawy uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, a zatem posiada interes prawny, aby kształtująca to uprawnienie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego pozostawała w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

D. K. i R. K. – prowadzili w 2012 r. P. P. S. Z. w S., P. L. O. Z. dla D. w S. oraz P. L. U. w S., a zatem świadczyli usługi edukacyjne na obszarze miasta S. oraz uzyskiwali z tytułu prowadzonej działalności edukacyjnej środki z dotacji oświatowej przyznawanej na zasadach określonych treścią uchwały zmienionej zaskarżonym aktem. W niniejszej sprawie zachodzi zatem oczywisty związek między uprawnieniem skarżących do otrzymania dotacji, opartym na przepisach ustawy, a treścią zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu w S. . Skarżący mają zatem niewątpliwie interes prawny do zaskarżenia tej uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.

W następnej kolejności należało ocenić, czy interes prawny skarżących rzeczywiście został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uznanie, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny skarżących.

Dokonując więc takiej oceny tej uchwały, wskazać należy, że kwestie przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych regulują przepisy art. 90 ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2012r.: "dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju."

Stosownie natomiast do ust. 4 tego artykułu: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa

w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

W wydanej na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o., uchwale Nr XXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w § 4 ust. 2 stwierdzono, że: "dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 1 przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie Powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju." Przepis ten zatem swą treścią odpowiadał cytowanemu powyżej art. 90 ust. 3 u.s.o. W § 5 ust.2 uchwały Nr XXXVIII/284/2009 wskazano, że wysokość dotacji dla każdej szkoły/placówki ustala Rada Powiatu w uchwale budżetowej na dany rok oddzielnie dla każdej szkoły/placówki w oparciu o planowaną liczbę uczniów/wychowanków zgłoszonych w terminie określonym w § 2.

Na podstawie tej uchwały Zarząd Powiatu uchwałą Nr 162/11 z dnia 15 grudnia 2011 r. ustalił wysokość stawek dotacji dla szkól i placówek niepublicznych na rok 2012. Następnie uchwałą z dnia 29 stycznia 2013 r. Zarząd Powiatu dokonał obniżenia tych stawek, wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność uchwały z dnia 29 stycznia 2013 r, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Zatem po prawomocnym stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 29 stycznia 2013 r. jako obowiązujące na 2012 r. należało przyjąć stawki dotacji określone w uchwale Zarządu Powiatu z dnia 15 grudnia 2011r.

Natomiast, zaskarżoną uchwałą 449/2017 wskazane w uchwale 162/11, stawki zostały zmienione w ten sposób, że stawkę dotacji na każdego ucznia szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w kierunkach medycznych obniżono z [...] zł na [...] zł oraz stawkę dotacji na każdego ucznia szkoły policealnej dla młodzieży kształcącej w kierunkach medycznych obniżono z [...] zł do [...] zł.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że cytowana powyżej uchwała

Nr XXXVIII/2011 Rady Powiatu w 4 ust. 2 - zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. – określiła sposób ustalania wysokości dotacji. Ponadto w § 7 zawarto zapis stosownie do którego: "korekta zmiany wielkości przekazanych dotacji na dany rok wynikająca ze zmiany wielkości będących jej ustalenia następuje w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego", nie budzi zastrzeżeń, jeżeli jest rozumiany jako możliwość dokonywania zmian (korekty) wielkości przyjętych w uchwale budżetowej do ustalenia wysokości dotacji, a więc – co do zasady – poprzez odpowiednią zmianę uchwały budżetowej. Nie powinna przy tym budzić wątpliwości możliwość dokonania w ten sposób podwyższenia wysokości dotacji.

Niekwestionowaną przez skarżących uchwałą Nr 162/11 z 15 grudnia 2011 r. Zarząd Powiatu ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej na rok 2012. Skarżący zatem mogli te stawki dotacji uwzględniać przy planowaniu na rok 2012 i ponoszeniu w ciągu tego roku wydatków związanych z prowadzeniem szkół. Zmiana tych stawek dokonana została z mocą wsteczną (ponad 4 lata po zamknięciu roku budżetowego 2012) przez Zarząd Powiatu zaskarżoną uchwałą nr 449/2017 z dnia 23 marca 2017 r. – skutkiem czego było obniżenie łącznej kwoty dotacji – musi być więc oceniona pod kątem zgodności z ustawą o systemie oświaty.

Zauważyć należy, że Zarząd Powiatu w żaden sposób nie wykazał, że omawiana zmiana stawek dotacji była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego stwierdzić należy – podzielając w tym zakresie stanowisko skarżących – że w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. przedmiotowe dotacje "przysługują na każdego ucznia" (...) w wysokości nie niższej niż 50% "ustalonych w budżecie" odpowiedniej gminy lub powiatu "wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez szkoły niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany jest ustalić wysokość dotacji na "każdego ucznia", czyli na wszystkich zgłoszonych przez szkołę uczniów. Oznacza to zarazem, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący taką szkołę, mogą poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, bowiem wynika ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy.

Ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowi więc dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

W ocenie sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej – takiej uchwały w odniesieniu do zmiany stawek dotacji na rok 2012 organ nie wskazał, co więcej z przytoczonego powyżej zapisu § 5 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w S. XXXVIII/284/2009 wynika, że wysokość dotacji dla każdej szkoły ustalana jest w uchwale budżetowej oddzielnie dla każdej szkoły. Wskazana powyżej zasada ustalania dotacji uzasadniona jest koniecznością z jednej strony pełnego określenia wydatków w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, a z drugiej zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza kilka lat po jego upływie, zmniejszenia takich stawek zawsze będzie naruszało tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa oraz aktów stosowania prawa z mocą wsteczną.

Takiego zmniejszenia stawek z mocą wsteczną nie uzasadnia argument,

że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca użył określenia "w wysokości nie niższej niż 50% (...) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych (...)". W ocenie sądu, określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885). W myśl art. 236 ust. 2 tej ustawy, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu – z powodów wskazanych powyżej. W tym miejscu wskazać należy, że jak zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie II GSK 1139/16, tekstów prawnych nie wolno interpretować w taki sposób, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne, tymczasem stanowisko prezentowane także i w rozpoznawanej sprawie przez Zarząd Powiatu koncentrując się jedynie na zapisie ustawowym dotyczącym wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych na jednego ucznia, całkowicie pomija ten fragment przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., który stanowi o tych wydatkach, ale w wysokości odnoszącej się do wydatków ustalonych w budżecie danego powiatu.

Zdaniem sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90

ust. 4 u.s.o., nie obejmuje uprawnienia do dokonywania pomniejszeń

- w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu.

Ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie później ustalone wydatki ponoszone w innym powiecie) są podstawą ustalenia dotacji, wynika to wprost z cytowanego powyżej art. 90 ust. 3 u.s.o. odczytywanego w całości. W konsekwencji uznać należy, że jedynie zmiana w budżecie w zakresie wydatków bieżących może skutkować zmianą wysokości dotacji.

Oczywiście dopuszczalna jest możliwość pomniejszenia kwoty dotacji wynikająca z jej "rozliczenia", tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów.

Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. bowiem bez oparcia w uchwale budżetowej.

Odnosząc się do podnoszonej przez obie strony kwestii związanych z możliwością naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), wskazać należy, że zasada ta oznacza, że stanowione prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie, zatem następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy.

W tym miejscu konieczne jest jednak rozważenie charakteru prawnego analizowanej uchwały Zarządu Powiatu Nr 449/17.

Zgodnie z zasadą określoną w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy, nie może być dorozumiane.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że ustalenie stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowej podstawy do wydania takiego właśnie aktu. Zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu jest natomiast aktem stosowania prawa. Nie ma więc charakteru generalnego aktu normatywnego,

a jest adresowana do ściśle określonych podmiotów. O wykonawczym charakterze uchwały świadczy również to, że określenie wysokości dotacji następuje na podstawie kryteriów ściśle określonych w budżecie powiatu i tzw. "metryczce subwencji oświatowej" Ministerstwa Edukacji Narodowej. Rola zarządu powiatu sprowadza się więc w tym przypadku w istocie do matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla poszczególnych typów szkół w uchwale.

Zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Skoro jednak zaskarżona uchwała Rady Powiatu nie jest aktem normatywnym, to nie ma do niej zastosowania, niejako automatycznie, rozumiana w taki sposób zasada lex retro non agit (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 66/13).

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie sąd nie jest związany z mocy art. 170 p.p.s.a. wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie II GSK 2678/14 poglądem o charakterze prawa miejscowego uchwały Zarządu Powiatu w S., gdyż założenie to dotyczyło uchwał będących przedmiotem rozpoznania w sprawie II GSK 2668/14, czyli uchwał Nr 341/13 i 342/13. Przedmiotowa sprawa dotyczy natomiast uchwały Nr 449/17.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej wyroku sądu powszechnego jako podstawy wydania zaskarżonej wskazać należy, że nie zasługuje ona na aprobatę. W ocenie sądu proponowane przez organ rozumienie zasady sprawiedliwości społecznej o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej w ten sposób, że sporze sądowym nie może odnosić korzyści tylko jedna storna, w istocie sprowadzałoby się do naruszenia zasady przyznającej stronie prawo do sądu. Skoro wytaczając proces organowi strona powinna się liczyć nie tylko z możliwością przegrania procesu i poniesienia kosztów postępowania, lecz także, tak jak twierdzi organ z konsekwencjami negatywnych dla strony ustaleń faktycznych w postaci możliwości obniżenia wstecz przyznanej jej dotacji, to w konsekwencji powinna się liczyć z koniecznością wystąpienia wobec niej negatywnych skutków niewyrażonych w ustawie. Proces cywilny bowiem nie polega na osądzeniu pewnej okoliczności faktycznej i jej ustaleniu bez względu na to kto ten proces wytacza. Istotą procesu cywilnego jest bowiem rozstrzygnięcie o skonkretyzowanym roszczeniu konkretnego podmiotu. Stosownie do treści art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także i inne osoby. Jednak jest to związanie na przyszłość, nie może ono oznaczać, że w sytuacji dokonania przez sąd cywilny odmiennych ustaleń w kwestii, która miała znaczenie dla określenia wysokości dotacji w 2012 roku (oznaczenia najbliższego powiatu), powstaje możliwość zmiany przez organ swoich rozstrzygnięć władczych wbrew przepisom prawa tj. wbrew brzmieniu art.90 ust. 3 u.s.o.

A zatem, w powyższym zakresie sąd, orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił zarzutów skargi.

Mając wszystko powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O niewykonywaniu zaskarżonej uchwały Nr 585/2014, w części w jakiej stwierdzono jej nieważność, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.