Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 735/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 w zw z art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2169/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2169/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez A. S. (wg aktu urodzenia) v. A. S. (wg izraelskiego paszportu), urodzonego [...] marca 1948 r. w F. (N.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że rozpoznanie sprawy przez organ I instancji jest przedwczesne, gdyż brak zawarcia w treści wniosku kompletu danych osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia, oraz wszystkich informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, przesądza, że wniosek taki jest dotknięty istotną wadliwością formalną, co zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia brakujących danych lub informacji. Wnioskodawca podał: własne imię i nazwisko, swoje nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny oraz, że nie został mu nadany numer PESEL. Jest to komplet wymaganych danych w rozumieniu art. 56 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim dotyczących "osoby, której potwierdzenie dotyczy". Jednak na mocy art. 56 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy ten sam zakres danych wnioskodawca zobligowany był podać w odniesieniu do jego wstępnych do drugiego stopnia, tymczasem w treści wniosku brak jest szczegółowych danych wstępnych wnioskodawcy, w szczególności jego dziadków.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, poprzez uznanie, jakoby złożony przez skarżącego wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełniał wymogów formalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało częściowo błędnie uzasadnione, co jednak nie podważa zasadności wydania w danej sprawie decyzji kasatoryjnej.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim jednoznacznie wyrażoną wolą prawodawcy było obciążenie obowiązkiem zgromadzenia stosownych informacji (i potwierdzających ich dokumentów) osób zainteresowanych obecnie - z reguły po wielu latach - potwierdzeniem posiadania obywatelstwa polskiego. Wynika to z posłużenia się expressis verbis sformułowaniem "wniosek zawiera". Niewątpliwie – wbrew wywodom skargi - nałożenia obowiązku zgromadzenia określonej dokumentacji nie narusza konstytucyjnych praw obywateli do składania petycji i wniosków do organów władzy publicznej. W praktyce prawa administracyjnego często uzyskanie określonych rozstrzygnięć uzależnia się od przedłożenia dokumentacji, czy zgromadzenia określonych informacji, czemu osobiste sprostanie przez osobę dysponująca przeciętną wiedzą czy umiejętnościami nie jest możliwe. Należy podkreślić, że obowiązek odszukania stosownej dokumentacji nie stanowi sui generis sankcji – kary, lecz oznacza jedynie konieczności poniesienia przez daną osobę konsekwencji długoletniego nie utrzymywania kontaktów z instytucjami publicznymi państwa polskiego, skoro ubiega się ona obecnie o potwierdzenie obywatelstwa. Obciążenie organów administracji publicznej obowiązkiem poszukiwania, z wykorzystaniem środków publicznych, dokumentacji w archiwach w (według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, jak tego żąda skarżący) w celu ustalenia, czy każdy z wniosków jest zasadny nie musi być uważane za rozwiązanie optymalne.

W ocenie Sądu, trafne są zarzuty skargi w tym jedynie zakresie, gdzie zarzucono, że organ administracji w sposób zbyt szeroki odczytał zakres obowiązku spoczywającego na stronie na wstępnym etapie postępowania. Wykładni wskazanej regulacji należy dokonać w ten sposób, aby wymogi formalne, jakie obciążają strony wnioskujące, były analogiczne w każdym przypadku i generalnie możliwe było im sprostanie bez potrzeby wcześniejszego zasięgania w tym zakresie stanowiska organu administracji. Ocena, dokonywana przez organ, co do potrzeby poszerzenia materiału dowodowego może mieć miejsce, wobec zakreślonego w k.p.a. modelu postępowania administracyjnego, dopiero na etapie toczącego się postępowania (wyjaśnienie okoliczności, które okażą się wątpliwe w toku wszczętego wnioskiem postępowania np. w myśl art. 50 K.p.a.). Nie do przyjęcia byłaby, jak trafnie wskazano w skardze, wykładania prowadząca do sytuacji, gdy w praktyce wymagania, co do zakresu wniosku w poszczególnych przypadkach zakreśla organ administracji, po wstępnej merytorycznej analizie przedłożonych informacji, a jeszcze przed wszczęciem postępowania poprzez niejako dokonanie wiążącego wyjaśnienia, co oznacza "informacje istotne" w danej sprawie.

Dla oceny, jakie informacje muszą być przedłożone we wniosku kluczowe znacznie ma, w ocenie Sądu, określenie zawarte w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, które choć zawarte w danej jednostce redakcyjnej logicznie odnosić należy do całego artykułu (obu ustępów). Trudno bowiem zakładać, aby racjonalny prawodawca zwalniał z obowiązku przedłożenia dokumentów, gdy ich uzyskanie jest niemożliwe, lecz jednoczenie wymagał bezwzględnie wskazania we wniosku danych, które można by wyłącznie uzyskać właśnie z tych dokumentów.

Po zamieszczeniu powyższych uwag o charakterze ogólnym należy wskazać, że zakres wymaganych danych o przodkach wnioskodawcy zakreślono precyzyjnie w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, natomiast zakres informacji, jakie należy podać, jako istotne wskazano, w myśl upoważnienia w rozporządzeniu wydanym w myśl art. 58 ustawy. Trafnie zauważa strona skarżąca, że w myśl treści formularza dopuszcza się wypełnienie pól poprzez wskazanie, że brak określonych danych lub informacji. Gdy chodzi jednak o dane i informacje, co do których nie ma podstaw by wykluczyć, że ich pozyskanie byłoby możliwe, nie jest to dopuszczalne. Ciężar, bowiem zgromadzenia danych informacji i dokumentów, w granicach zakreślonych art. 56 ust. 1 i. 2 spoczywa na wnioskodawcy.

Jak wskazano w art. 56 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, dane zawarte we wniosku powinny być potwierdzone dokumentami, chyba, że ich uzyskanie napotyka trudne do przezwyciężenia trudności, a warunek ten należy odnosić odpowiednio do danych i informacji wskazanych w ust. 1. Skoro prawodawca nakłada na wnioskodawcę obowiązek, zakreślając przesłankę negatywną go wyłączającą to storna jest obowiązana uprawdopodobnić, że wniosek jest kompletny - zachodzą przesłanki zwalniające, np. przez przedłożenie stosownych informacji lub zaświadczeń z archiwów.

W rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o dane dotyczące rodziny wnioskodawcy, we wniosku wskazano daty i miejsca urodzenia rodziców, jednocześnie sformułowano wniosek dowodowy, co do poszukiwania dokumentów na potwierdzenie tego faktu we wskazywanych archiwach (USC w J. i S., Archiwum Państwowego w R. i P., Archiwum Akt Nowych, ZIH, IPN oraz innych właściwych archiwów i instytucji). Jak jednoznacznie wynika z art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim ciężar takich poszukiwań (oraz związane z tym koszty organizacyjne) ponosić ma wnioskodawca, który korzystać wszak może w tym zakresie z pomocy wykwalifikowanego w dziedzinie poszukiwania dokumentów pełnomocnika. Natomiast poszukiwania, wobec wskazanych rozstrzygnięć, nie mają być prowadzone z wykorzystaniem środków publicznych, z których finansowane jest działanie administracji. W takiej sytuacji nie można uznać, aby przedmiotowy wniosek spełniał wymagania formalne w myśl art. 63 § 2 k.p.a. Strona, w swoim zakresie, nie podjęła nawet elementarnych prób, aby uczynić zadość wymaganiom spoczywającym na niej z mocy ustawy, a w każdym razie nie uprawdopodobniła w żaden sposób jakoby uzyskanie dokumentów, z których takie dane mogłyby być zaczerpnięte napotykało "trudne do przezwyciężenia przeszkody". W tym świetle konstatacja organu odwoławczego, że wobec nie przedłożenia wymaganych danych oraz potwierdzających ich dokumentów orzeczenie w sprawie w I instancji było przedwczesne jest trafna. Znajduje oparcie w art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim przy zastosowaniu jego prawidłowej wykładni.

Sąd nie zgodził się z ogólnymi stwierdzeniami organu, jakoby brak każdego rodzaju informacji istotnej dla sprawy mógł stanowić podstawę wezwania do uzupełnienia wniosku. O ile strona nie dysponuje daną informacją i nie ma sposobu jej pozyskania, przez uzyskanie stosownego dokumentu, organ nie może zakwalifikować wniosku, jako niekompletny (w związku z treścią art. 56 ust. 2 in fine). Wykluczałoby to de facto możliwość uzyskania decyzji merytorycznej, co do posiadania obywatelstwa w następstwie niezmieszczenia każdej z informacji, jakie zawierać winien wniosek, niezależnie czy konkretne dane są w uwarunkowaniach danej sprawy niezbędne. Tego rodzaju woli prawodawcy nie sposób wywieść z treści art. 56 w zw. z art. 13 ust. ustawy o obywatelstwie polskim. Jednocześnie nie mieści się w granicach wstępnej oceny wniosku, dokonywanie przez organ administracji, jak to postuluje się w skardze, ustaleń, czy dana informacja – wymagana w myśl samej ustawy (tu dane z art. 13), lub sprecyzowana w formularzu (w myśl upoważnienia ustawowego z art. 58 ustawy, jako dotycząca istotnych okoliczności) - ma znaczenie i - w związku z tym - mógł odstąpić od wezwania do jej uzupełnienia, także gdy jej pozyskanie jest praktycznie możliwe. Kwestie znaczenia konkretnych informacji w uwarunkowaniach danej sprawy (np. w kontekście czasu, gdy miały miejsce określone wydarzenia) mogą podlegać ocenie jedynie w toku postępowania, prowadzącego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Na etapie oceny wniosku możliwe jest wyłącznie rozważenie, czy pozyskanie danej informacji przez stronę obiektywnie napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Sąd uznał ponadto, że przyjęta przez prawodawcę reguła, wyrażona w art. 56 ustawy o obywatelstwie polskim nie oznacza przeniesienia na stronę obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynika z niej jednak obowiązek zgromadzenia we własnym zakresie materiału dowodowego, na ile jest on możliwy do pozyskania przy zachowaniu należytej staranności, na podstawie którego ocenić można sytuację prawną strony.

Wobec faktu, że skarżący nie przedstawił w ogóle materiału źródłowego dotyczącego danych jego wstępnych pierwszego i drugiego stopnia (w tym aktów urodzenia rodziców) oraz danych i dokumentów dotyczących wstępnych drugiego stopnia ani nie uprawdopodobnił, że ich uzyskanie napotyka na trudne do przezwyciężenia przeszkody (wręcz przeciwnie – wskazano, gdzie dokumenty te mogą się znajdować), znaczne braki w materiale dowodowym, który co do zasady w myśl ustawy ma podlegać ocenie organów administracji, co do meritum po wszczęciu postępowania, uzasadniał stwierdzenie, że decyzja organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż:

a) przepis ten zawiera wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.,

b) wniosek skarżącego zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie,

2) art. 3 § 1 i 2 , art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez:

a) logiczną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegającą z jednej strony na uznaniu, iż art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 58 ustawy oraz wydane na ich podstawie rozporządzenie określają wymogi formalne wniosku podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z drugiej zaś na stwierdzeniu, iż w przypadku braku każdego rodzaju informacji istotnej dla sprawy nie można kwalifikować wniosku jako niekompletnego, gdyż wykluczałoby to de facto uzyskanie decyzji merytorycznej,

b) nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zdaniem strony skarżącej, w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister dysponował bowiem kompletem informacji i dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Wniosek zawierał dane osobowe skarżącego i jego rodziców, informację o jego pochodzeniu ze związku małżeńskiego, datę i miejsce ich zamieszkania przed wyjazdem z Polski, datę nabycia obywatelstwa obcego, które to dane zostały wykazane stosownymi dokumentami. Informacje te były wystarczające do ustalenia prawa właściwego w tej sprawie, tj. ustawy z 1920 r. oraz pozwalały organom na prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego z urzędu w związku z oświadczeniem skarżącego, że nie posiada innych dokumentów (na tę okoliczność został przedłożony dokument z AP w O). Organ odwoławczy powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji merytorycznej.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł ponadto, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku skłania do wniosku, że Sąd I instancji błędnie utożsamił wymogi formalne z regułami związanymi z rozkładem ciężaru dowodu. Wymóg formalny nakłada na stronę określone wymagania co do treści i formy, zaś ciężar dowodu oznacza obowiązek udowodnienia stawianej tezy. Sąd nie dostrzegł, że skutki naruszenia obowiązku dowodzenia mogą być oceniane dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a nie podczas wstępnej oceny wniosku. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podkreślił, że okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego nie mogą stanowić wymogów formalnych wniosku, gdyż zależą od stanu faktycznego sprawy, a wymogi formalne muszą być jednakowe i jasne dla każdego składanego wniosku. Stwierdził także, że analiza drugiego członu art. 56 ustawy wskazuje, że ocena spełnienia wymogów wniosku nie może następować w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kierunek wykładni przyjęty przez Sąd I instancji, zakładający wyłączenie przez nową ustawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że rola organu administracji sprowadzałaby się do roli moderatora i arbitra, a to na stronie spoczywałby faktycznie obowiązek wyjaśnienia sprawy. Końcowo podniósł, że ustawa w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczególnych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. Na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w ten sposób materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygając tę kwestię na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany.

Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W związku z powyższym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 k.p.a., gdyż Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku sprzeczne stwierdzenia, z jednej strony uznając, iż art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy oraz wydane na podstawie art. 58 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze określają wymogi formalne wniosku podlegające uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., z drugiej zaś strony przyjął, iż w przypadku braku każdego rodzaju informacji istotnej dla sprawy nie można kwalifikować wniosku jako niekompletnego, gdyż wykluczałoby to de facto uzyskanie decyzji merytorycznej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. W tej sprawie uznać należy, iż wniosek skarżącego zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu biegu, co też uczynił organ I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.