Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1402/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2159/14 w sprawie ze skargi Centrum Medycznego Z. Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2159/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Centrum Medycznego "Z." sp. z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku z dnia [...] lutego

2014 r.; stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektor Pomorskiego OWNFZ) ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie kardiologii na terenie obejmującym obszar [...]. W postępowaniu złożono 26 ofert. Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), konkurs ofert składał się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Do dalszej części postępowania komisja konkursowa przyjęła 18 ofert, na 40 miejsc udzielania świadczeń. Odwołujący nie został zaproszony do negocjacji z uwagi na zbyt niską w porównaniu z innymi oferentami punktację za kryteria niecenowe. Oferta odwołującego w rankingu otwarcia zajęła 40 pozycję, uzyskując 56,546 punktów.

Dyrektor Pomorskiego OWNFZ, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. oddalił odwołanie skarżącej od wyniku konkursu.

W wyniku odwołania skarżącej od powyższej decyzji Prezes NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów k.p.a. z powodu nie dołączenia do akt sprawy ofert pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Organ I instancji, kierując się wskazaniami Prezesa NFZ, w oparciu o art. 10 k.p.a. umożliwił odwołującemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym również ofertami podmiotów konkurencyjnych dla odwołującego. Przekazał ponadto szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez odwołującego oraz szczegółową ocenę odpowiedzi udzielonych przez oferentów wybranych w rozstrzygnięciu ww. postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. oddalił odwołanie skarżącej, nie stwierdził bowiem naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego.

W wyniku odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego OWNFZ z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że uchylenie decyzji i ponowne postępowanie w sprawie nie nastąpiło z przyczyn określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przyczyną uchylenia decyzji nie było naruszenie zasad postępowania konkursowego, w wyniku którego świadczeniodawca doznał uszczerbku prawnego, ale naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Przeprowadzając ponownie postępowania organ I instancji umożliwił odwołującemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zdaniem Prezesa NFZ, zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie, w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1, art. 149 ust. 3 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja organu I instancji została wydana bez powtórnego przeprowadzenia konkursu ofert.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Sąd I instancji przywołał na wstępie znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa i stwierdził, że Dyrektor Pomorskiego OWNFZ prowadząc postępowanie na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązany jest kierować się regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, a także uwzględniać reguły płynące z postanowień ustawy o świadczeniach zawartych w szczególności w art. 134 i 152 ustawy. Sąd powołał się na orzeczenia, w których Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów i stwierdził, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z dnia 12 listopada 2013 r. która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach organ I instancji nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. omawianej ustawy. Nie jest przy tym pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty, wobec których uruchamia się procedurę rokowań. Sąd stanął na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Obecnie rozpatrywane przez prezesa odwołanie nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów. W konkluzji Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co musiało prowadzić do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145

§ 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ Funduszu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach i błędne przyjęcie, że:

- zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na treść art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach oraz brak zastrzeżenia o stosowaniu kodeksu postępowania administracyjnego w tym przepisie, wywołuje zawsze skutek kasacyjny co do rozstrzygnięcia konkursu, wobec czego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione;

- podczas gdy brak w przepisie art. 54 ust. 7 ustawy o świadczeniach klauzuli "lex specialis", nie stoi na przeszkodzie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w pełnym zakresie, w tym art. 138 § 2 k.p.a. ze skutkiem kasacyjnym co do postępowania, o ile zachodzi konieczność wyeliminowania błędów postępowania administracyjnego przed organem I instancji, które organ ten powinien samodzielnie sanować po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że Prezes Funduszu jako organ II instancji nie ma podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a jedynie może odwołanie strony albo uwzględnić albo nie uwzględnić, a jeśli uwzględni je i wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to będzie to rozstrzygnięcie zawsze ze skutkiem kasacyjnym i na podstawie takiej wykładni organ I instancji zawsze będzie miał obowiązek przeprowadzenia rokowań ze świadczeniodawcą, którego odwołanie zostało uwzględnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w nie są zgodne z prawem, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w sytuacji, gdy Prezes NFZ pierwotnie wydaną w sprawie, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku oraz art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. - będącą w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 1 przywołanej ustawy - już wcześniej w całości uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego OWNFZ z dnia [...] czerwca 2013 r. o nieuwzględnieniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to brak było podstaw, aby organ I instancji ponownie orzekał w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony od wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zaś organ wyższego stopnia, aby ponownie rozpatrywał sprawę wywołaną wniesionym przez stronę środkiem zaskarżenia od orzeczenia organu I instancji. Sprzeciwia się temu bowiem - zdaniem Sądu I instancji - jednoznaczna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ Funduszu II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co w ocenie Sądu I instancji, przy przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejściu do wykładni przepisów przywołanej ustawy uzasadnia twierdzenie, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ uruchamia procedurę rokowań wyłącznie z udziałem świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem.

Podjęta na gruncie zarzutów kasacyjnych próba wykazania - bo tak właśnie należy to rozumieć - że art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje w odniesieniu do art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w takiej relacji, która nie wyłącza, ani też nie wyklucza możliwości jego stosowania wprost w postępowaniach regulowanych ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r., a konsekwencje wskazanego sposobu jego stosowania dla rezultatu postępowania (administracyjnego) pełniącego funkcję kontrolną wobec wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie wywołują skutku wymienionego w przywołanym przepisie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., nie może być uznana za skuteczną. Nie dość bowiem, że nie znajduje to żadnego uzasadnienia w logice regulowanego przywołaną ustawą postępowania inicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w treści art. 154 ust. 7 tej ustawy, to również nie znajduje żadnego oparcia w judykatach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które powołuje strona skarżąca kasacyjnie.

Analiza argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12, a także na przykład i z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 oraz w szeregu innych uzasadnieniach orzeczeń składów orzekających tego Sądu, na gruncie których podejmowana była omawiana kwestia sporna, prowadzi do zgoła odmiennych wniosków.

Afirmując pogląd prawny wyrażonych w przywołanych powyżej wyrokach, co daje jednocześnie podstawę do formułowania wniosku o ukształtowaniu się jednolitego podejścia Naczelnego Sądu Administracyjnego do omawianej kwestii, stanowiącej jednocześnie zasadniczą oś sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie przypomnienia wymaga, że jak to konsekwentnie stwierdzano, z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, "[...] że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i z zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" podmiotu wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań to postępowania prowadzone na zasadzie konkurencji: o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu."

Z punktu widzenia istoty spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zwłaszcza w przywołanych powyżej judykatach konsekwentnie podnoszono jednocześnie, co wymaga szczególnego podkreślenia, że "[...] przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej."

To ostatnie spostrzeżenie uzasadnia natomiast wniosek - który w Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie uznaje za w pełni uzasadniony - że "[...] ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy administracji. Z treści jej art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 tej ustawy stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis jej art. 154 ust. 7 w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści tego przepisu natomiast wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu w drugiej instancji, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a."

Afirmując przedstawiony pogląd prawny, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że w postępowaniu inicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a. - o funkcjach postępowania kontrolnego w relacji do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - uprawnienia odwoławcze organu wyższego stopnia, o których mowa w art. 138 k.p.a., nie doznają żadnych modyfikacji wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stanowisko tego rodzaju pozostaje bowiem we wręcz jaskrawej opozycji do jasnej treści art. 154 ust. 7 tej ustawy, którego rozumienie w zakresie odnoszącym się do wpływu zawartej w nim regulacji na treść kompetencji orzeczniczych organu wyższego stopnia w kontrolnym postępowaniu administracyjnym regulowanym tą ustawą przedstawione zostało powyżej. Podjęta przez stronę skarżącą kasacyjnie próba podważania logiki wskazanego kontrolnego postępowania administracyjnego regulowanego ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r., nie dość, że niweczy jego istotę oraz funkcje redukując tym samym znaczenie unormowania zawartego w jej art. 154 ust. 7, to prowadzi również - gdyby uznać ją za uzasadnioną - do dalece dysfunkcjonalnych i niepożądanych (ani też niezamierzonych) przez samego ustawodawcę skutków, w zakresie odnoszącym się do celów przywołanej ustawy oraz możliwości ich realizowania.

Nie ma więc racjonalnego wytłumaczenia dla sytuacji, w której wbrew logice przyjętych rozwiązań prawnych oraz jednoznacznej treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, organ wyższego stopnia przepis ten miałby pomijać i wbrew jego jednoznacznej treści oraz równie jasno określonych konsekwencji jego stosowania orzekać na podstawie regulacji zwartej w art. 138 k.p.a. w pełnym określonym nią zakresie, w tym zwłaszcza na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.