Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 688/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.42 ust.1  i 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 71 ust. 1 i ust. 2,  art. 72 ust. 1 pkt 21,
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i zmieniającej ją decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w K. , odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] którą zezwolono firmie Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] w C. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów i ustalono warunki prowadzenia ww. działalności oraz zmieniającej ją decyzji organu i instancji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w zakresie rodzajów odpadów przeznaczonych do zbierania i transportu magazynowania. Decyzja została podjęta na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art.72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej jako "u.i.o.ś", w związku z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), dalej jako "u.o".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że sprawa ma początek

w 2015 r., kiedy F. I., właściciel działek nr [...], złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W ocenie wnioskodawcy działalność prowadzona w następstwie wydanego zezwolenia niekorzystnie oddziałuje na położone w sąsiedztwie działki budowlane, stanowiące jego własność.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2015 r. z powodu nie posiadania przez wnioskodawcę statusu strony. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku. Na tym etapie do postępowania włączył się Prokurator Okręgowy w K. , który równolegle z F. I. złożył do WSA w Szczecinie skargę na ww. decyzję Kolegium. Wyrokiem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 396/16 Sąd oddalił skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej F. I. wyrokiem sygn. akt II OSK 2955/16 oddalił skargę kasacyjną. Prokurator Okręgowy w K. na podstawie art. 184 k.p.a. wniósł sprzeciw zawierający żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Sprzeciwiając się decyzjom Starosty, Prokurator podniósł, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach i art. 56 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów nie musi być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy zmieniającą sposób użytkowania obiektu lub terenu.

Zdaniem Prokuratora działalność prowadzona przez K. C.,

w odległości około 4 m od działek należących do F. I. oddziałuje na sposób zagospodarowania tych działek. Działalność jest prowadzona na całej działce [...], która stanowi gospodarczą całość z działką [...], na której także prowadzona jest działalność (zbieranie odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego).

Prokurator podniósł, że organ nie zweryfikował okoliczności związanych ze zmianą sposobu użytkowania terenu i części budynku na działce nr [...], jak również nie wziął pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Prokuratora organ dokonał niewłaściwej oceny przesłanek odmowy wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, o których mowa w art. 46 ustawy o odpadach.

W następstwie sprzeciwu Prokuratora Okręgowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak [...] i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r., znak [...]

Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Prokurator Okręgowy w K. , a Sąd wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 801/19 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd zwrócił uwagę na to, że Kolegium nie zweryfikowało udzielonego zezwolenia w kontekście dyspozycji art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej i nie ustaliło czy doszło do naruszenia prawa, i czy naruszenie to miało charakter rażący. Udzielając organowi wskazówek co do dalszego postępowania Sąd wskazał na konieczność dokonania oceny, czy uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów w badanej sprawie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto przedmiotem badania organu, zgodnie z wytycznymi Sądu, winno być również to, czy zezwolenie obejmuje swym zakresem także punkt zbierania lub przeładunku złomu. W takim przypadku bowiem bez wątpienia powstałby obowiązek rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd wskazał również na konieczność dokonania oceny, czy dla planowanej inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 42 ust.4 ustawy o odpadach do wniosków, o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (ust. 1) i przetwarzanie odpadów (ust. 2), dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 u.i.o.ś. o ile jest wymagana.

Zdaniem organu, analiza akt postępowania pozwala bezsprzecznie stwierdzić, że wniosek o wydanie zezwolenia nie był poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium zwróciło uwagę na to, że zezwolenie z dnia 3 grudnia 2013 r. dotyczyło zbierania odpadów, zaś zmiana zezwolenia dokonana w dniu

12 marca 2015 r. dotyczyła zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Zatem zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś., zezwolenie wydane firmie Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] nie wymagało uprzedniego uzyskania przez wnioskodawcę decyzji środowiskowej. Ta była bowiem wymagana dla zezwoleń na przetwarzanie odpadów oraz zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Odnosząc się do konieczności weryfikacji kwestionowanej decyzji pod kątem ustalenia, czy zezwolenie obejmowało punkt zbierania i przeładunku złomu,

a w konsekwencji, czy powinno być zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 139), Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie ocena oddziaływania na środowisko nie była wymagana. W ustawie o odpadach nie wskazano definicji legalnej złomu, zaś w rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) nie wskazano kodu odpadów dotyczących złomu. Zatem odpady metalowe o liczbie porządkowej w tabeli nr 41 i inne nie mogą być interpretowane jako złom. Odpady metalowe zgodnie z rozporządzeniem w sprawie katalogu odpadów posiadają kod 02 01 10. Zatem skoro brak w systemie prawa definicji legalnej złomu, nie można na etapie postępowania nadzwyczajnego dokonywać interpretacji sprowadzającej się do potocznego rozumienia pojęcia poprzez przyjęcie, iż złomem jest każdy metal

i w konsekwencji czynić ustalenia, iż na etapie wydawania zezwolenia strona winna legitymować się w związku z powyższym oceną oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowe zezwolenie, nie musiało zostać poprzedzone dalej idącą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Odnosząc się do kwestii podniesionych przez Prokuratora, a sprowadzających się do naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z art. 59 ust. 1 i ust.2 i art. 60 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy wskazał, że art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach określa zamknięty katalog przyczyn, które sprowadzają się do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zatem właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

Kolegium podkreśliło dalej, że decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów musi być oparta na katalogu przesłanek zawartych w przytoczonym przepisie, bowiem rozszerzenie tego katalogu w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadziłoby do ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Dlatego też organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy

z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach nie może rozstrzygać w wydanej przez siebie decyzji w kwestii wykraczającej poza zakreślone przez ustawodawcę kompetencje

i oceniać procedowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Kompetencje w tym zakresie ustawodawca przypisał Wójtowi Gminy Ś. - organowi właściwemu w sprawie decyzji określających warunki zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te postępowania są bowiem odrębnymi procedowanymi przez dwa niezależne organy i na podstawie przepisów dwóch ustaw.

Organ odwoławczy zaznaczył, że niniejsze postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym, a więc bada się zakwestionowaną decyzję na podstawie przepisów materialnoprawnych obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego aktu.

Końcowo Kolegium stwierdziło, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], zmienionej decyzją z [...] marca 2015 r., znak [...], prawo materialne nie uzależniało wydania decyzji w zakresie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów od posiadania decyzji wydanej w trybie warunków zabudowy w sprawie zmiany zagospodarowania terenu. Zatem organ nie miał podstaw do tego, aby uzależniać wydanie decyzji w zakresie zbierania i transportu odpadów od posiadania decyzji w sprawie zmiany zagospodarowania terenu. Obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy zawarty w obecnie obowiązujących przepisach ustawy o odpadach (art. 42 ust.3c ustawy), nie może być argumentem przemawiającym za twierdzeniem, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy było uzależnienie wydania zezwolenia w sprawie zbierania i transportu odpadów, od legitymowania się przez stronę uprzednio decyzją wydaną na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęcie odmiennych twierdzeń, zdaniem organu, spowodowałoby, że decyzja wydana w poprzednim stanie prawnym w zakresie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów przestałaby być decyzją związaną. Tym samym, w ocenie organu brak było podstaw do uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zmieniona decyzją z [...] marca 2015 r., jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą konieczność wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Okręgowy w K. , zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", , poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie formułującego ocenę prawną prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie o sygn. II SA/Sz 801/19, w tym oparcie przekonania na tym, że w dacie wydania zakwestionowanej decyzji Starosty [...] i decyzji ją zmieniającej obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był nakładany jedynie dla zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a nie dla zezwolenia na samo zbieranie odpadów, przy jednoczesnym braku zweryfikowania w jakim ostatecznie zakresie działalność jest prowadzona;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 71 ust. 2 pkt. 2 i art. 72 ust. 1 pkt. 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r., znak:[...], mimo że decyzje Starosty [...] dotyczące przedsięwzięcia zbierania odpadów nie były poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia (niezależnie od treści tej decyzji) i załączeniem jej jako załącznika do wniosku o wydanie zezwolenia;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez brak stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r., znak:[...] mimo że decyzje Starosty [...] dotyczące przedsięwzięcia zbierania odpadów powinny być poprzedzone oceną realizacji tego przedsięwzięcia i weryfikacją oddziaływania działalności w zakresie sposobu gospodarowania odpadami na środowisko; braku określenia właściwości i pochodzenia wszystkich zbieranych odpadów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że oceny legalności zaskarżonych decyzji Starosty [...], zezwalających na zbieranie odpadów, nie należy dokonywać, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tylko i wyłącznie w oparciu o art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów musi być bowiem zgodna również z innymi aktami prawnymi. Przepis art. 46 ww. ustawy nie zawiera katalogu zamkniętego sytuacji, w których organ będzie uprawniony do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Organ wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów każdorazowo powinien badać czy ustalony w decyzji o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu/ użytkowania obiektu, w którym mają być odpady zbierane, zezwala na takie wykorzystanie terenu/obiektu.

Prokurator zaznaczył, że przedmiotem postępowania organu wydającego obecną decyzję, stosownie do wytycznych prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 801/19, miało być uwzględnienie faktu, że zezwolenie objęte decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wraz z jej zmianą obejmuje gospodarowanie odpadami niebezpiecznymi sklasyfikowanymi w tabelach ww. zezwolenia za pomocą kodów odpadów z "gwiazdką" w indeksie górnym, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 27 września 2001 r. (Dz.U. nr 112 poz. 1206). Do wniosku z dnia 24 października 2014 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów nie została dołączona decyzja środowiskowa, wydana dla zamierzonego gospodarowania odpadami, w tym odpadami niebezpiecznymi.

Zdaniem Prokuratora, Kolegium nie zweryfikowało przedmiotowego zezwolenia w kontekście dyspozycji art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt. 21 ustawy środowiskowej i nie ustaliło czy doszło do naruszenia prawa i czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu powyższych rozważań. Nadto, nie wyjaśniono kwestii gospodarowania odpadami metalowymi (kod 41 i inne), które należy zakwalifikować jako zbieranie i magazynowanie złomu.

Prokurator wyjaśnił dalej, że zgodnie ze słownikiem PWN pod pojęciem złom należy rozumieć odpady produkcyjne i zużyte przedmioty metalowe, nadające się jedynie do przerobu w piecach metalurgicznych lub przeróbki chemicznej. Firma [...] na podstawie zaskarżonych decyzji Starosty [...] jest upoważniona do zbierania złomu. Zatem działalność firmy - w zakresie w jakim dotyczy zbierania ww. odpadów, stanowi działalność polegająca na zbieraniu i przeładunku złomu, a tym samym jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1397).

W ocenie Prokuratora, Kolegium w decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. nie odniosło się wnikliwie do tej kwestii i rozszerzania rodzaju odpadów przez przedsiębiorcę od 7 kwietnia 2012 r. Skoro firma PPW "[...] zbiera również złom (vide: odpady wymienione w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. w tabeli nr 1 m.in. pod pozycją 41, 562, 567, 568, 569, 570, 633, 634, 639, 643, 651, 652, 653, 678, 679, 680, 682, 729-738, 755, 762, 768, 830, 831, 845, 846), to przed uzyskaniem tej decyzji winna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji decyzje Starosty [...] są sprzeczne również z art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt. 21 o.o.ś. z tego względu, że na ich podstawie firma może zbierać odpady, które stanowią złom, choć nie legitymuje się ona decyzją o warunkach zabudowy, ani też decyzją środowiskową.

Nadto, Prokurator wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie katalogu odpadów z dnia 27 września 2001 r. rozróżnia pojęcia "złom" i "metal".

Odpady metalowe - kod 02 01 10, odpady i złomy metaliczne - kod 1704, złom żelazny usunięty z popiołów paleniskowych - kod 19 01 02 , odpady żelaza i stali - kod 19 10 01, zużyte lub niedające się do użytkowania pojazdy - kod 16 01 04, czy inne baterie i akumulatory kod 16 06 05. Kolegium argumentując brak definicji legalnej złomu i wskazując na trudności interpretacyjne tego pojęcia, nie zweryfikowało w jakim zakresie faktycznie działalność objęta zezwoleniem była prowadzona.

Zdaniem Prokuratora, organ stosownie do treści art. 46 ust. 1 pkt. ustawy o odpadach winien był odmówić zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby spowodować zagrożenie dla środowiska. Nawet jeżeli kwestia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach budzi spory interpretacyjne pod kątem kompletności wniosku o wydanie zezwolenia, to organ powinien zweryfikować już na samym początku wpływ działalności na środowisko, a brak takich ustaleń w sprawie. Sama możliwość spowodowania zagrożenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że zezwolenie we wskazanym zakresie nie może być wydane, przy uwzględnieniu restrykcyjnego charakteru przepisów ustawy o odpadach wprowadzających ograniczenia w swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżący podkreślił, że odpady stanowią niepożądane przedmioty, których funkcjonowanie w środowisku wiąże się z zagrożeniami. Po powstaniu odpadu niebezpiecznego zawsze istnieje zagrożenie, że na skutek nieprawidłowego nim gospodarowania, np. wskutek transportu, magazynowania nawet tymczasowego stworzy on zagrożenie dla środowiska. Teren objęty przedmiotem postępowania nie był wszakże stricte specjalistycznym o przeznaczeniu przemysłowym. Usytuowanie terenu, bliskie sąsiedztwo domków jednorodzinnych, pomieszczenia budynku wskazywały na potrzebę szczegółowego udowodnienia przez wnioskodawcę, że planowana inwestycja nie stanowi zagrożenia, przy dopuszczeniu tylko przypuszczalnej możliwości jego powstania.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. K. C., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi Prokuratora wskazując, że Kolegium słusznie uznało, iż wyłącznie wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów winien być poprzedzony uzyskaniem decyzji środowiskowej. W ocenie strony, nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. była zezwoleniem na zbieranie odpadów, a zmiana tej decyzji dokonana w dniu [...] marca 2015 r. dotyczyła zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Powyższe oznacza, że nie była zobowiązana do przedłożenia decyzji środowiskowej przed uzyskaniem zezwolenia wyłącznie na zbieranie, a następnie zbieranie i transport odpadów (brak czynności przetwarzania).

Nadto wyjaśniła, że "Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] K. C. uległo przekształceniu na podstawie art. 555 § 5 K.s.h. w Sp. z o.o.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. P. C., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, poparł stanowisko K. C., zawarte w piśmie z dnia [...] października 2020 r. i wniósł o oddalenie skargi Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do przekonania, że akt ten nie narusza prawa.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w związku ze skargą Prokuratora Okręgowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., zezwalającej na zbieranie odpadów i zmieniającej ją decyzji tego samego organu z dnia

[...] marca 2015 r. zezwalającej na zbieranie i transport odpadów. Ma to o tyle istotne znaczenie, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Rzeczą sądu rozpoznającego skargę od decyzji SKO, wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy organ ten przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 801/19.

Sąd wskazał na konieczność ponownego zbadania sprawy w kontekście konieczności uzyskania przez wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie o zmianę tego zezwolenia również w zakresie transportu odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także uzyskania przed złożeniem wniosku decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego wnioskiem.

Organ dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie, zgodnie z wytycznymi Sądu, a swoje stanowisko zaprezentował

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na wstępie rozważań należy się odnieść do przepisów, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającej inwestorowi zezwolenia na zbieranie odpadów i zmieniającej ją decyzji z dnia [...] marca 2015 r., zezwalającej na zbieranie i transport odpadów, obowiązujących w dacie ich wydania.

Stosownie do art. 42 ust. 1 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów. Wniosek zawiera:

1) numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany;

2) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania;

3) oznaczenie miejsca zbierania odpadów;

4) wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów;

5) szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów;

6) przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska;

7) oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów;

8) opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem;

9) opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona;

10) informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów.

Do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana, o czym stanowi ust. 4 przywołanego przepisu.

Zatem ocena, czy w badanej sprawie inwestor winien załączyć do wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia winna być dokonywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji i decyzji ją zmieniającej.

Na podstawie art. 71 ust. 1 u.i.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

(art. 71 ust. 2 przywołanej ustawy).

W dacie wydania kwestionowanych decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 2013, poz. 1379), w którym w § 3 pkt 81 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu.

Skarżący podnosił, że w tabelarycznym zestawieniu odpadów objętych zezwoleniem znajduje się szereg pozycji, które należy zakwalifikować jako złom, a w konsekwencji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było w niniejszej sprawie wymagane. Organ w swojej decyzji odniósł się co prawda jedynie do odpadów oznaczonych kodem 02 01 10, widniejących w tabeli pod pozycją 41, jednak w ocenie Sądu nie ma to większego znaczenia dla oceny trafności jego stanowiska w tym zakresie.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag na temat natury postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 3 grudnia 2014 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 12 marca 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Postępowanie toczyło się zatem w trybie nadzwyczajnym, a jego celem było ustalenie, czy wymienione decyzje są obarczone jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że rzeczą organu w tego typu sprawach jest wyłącznie ocena, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, nie jest również "trzecią instancją" rozpatrującą sprawę w jej całokształcie. Badanie sprowadza się jedynie do ustalenia, czy zachodzi któraś z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, a także, czy możliwe jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego, z tego powodu.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane, zatem zasadnym jest odwołanie się do poglądów judykatury i doktryny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów materialnego oraz prawa procesowego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. wyroki NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1617/09., z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13,

z 19 stycznia 2021r., sygn. akt II OSK2519/20, dostępne w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia w końcu wymaga, iż usunięcie ostatecznej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego w jednym z nadzwyczajnych trybów stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych i winno być stosowane wyjątkowo rozważnie i tylko w przypadkach w ustawie przewidzianych.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji z tego powodu, że do wniosku o ich wydanie nie została załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak trafnie zauważył organ pojęcie "złom" nie ma definicji legalnej. Według przytoczonej przez skarżącego definicji, pochodzącej ze Słownika PWN, pod pojęciem "złom" należy rozumieć odpady produkcyjne i zużyte przedmioty metalowe, nadające się jedynie do przerobu w piecach metalurgicznych lub przeróbki chemicznej. To oznaczałoby, że organ powinien w każdym przypadku weryfikować, czy odpad, oznaczony konkretnym kodem spełnia powyższe wymogi.

W obowiązujących przepisach "złom" nie ma jednego kodu, a odpady, które mogłyby tak być kwalifikowane posiadają różne kody i zostały w różny sposób opisane. Zatem w każdym przypadku, gdy wniosek o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów organ winien dokonać oceny, czy przewidziane do zbierania odpady należy kwalifikować jako złom, a prowadzoną przez wnioskodawcę działalność jako punkt zbierania złomu. Oznacza to, w ocenie Sądu, że błędna kwalifikacja odpadów, w następstwie czego nie uznano ich za złom, nie jest naruszeniem prawa oczywistym i widocznym na pierwszy rzut oka.

W ocenie Sądu, w takiej sytuacji brak jest podstaw do wywodzenia, że naruszenie prawa, polegające na nieprzedłożeniu wraz z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbieranie i transport odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jakkolwiek mające miejsce w badanej sprawie, ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podzielił zapatrywanie organu, co do konieczności przedłożenia z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i decyzji ją zmieniającej przewidywał, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Rację ma organ uznając, że w dyspozycji przepisu przewidziano konieczność uzyskania decyzji środowiskowej dla działalności polegającej łącznie na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, a nie tylko dla samego zbierania odpadów. W przeciwnym wypadku dwukrotne wyodrębnienie przetwarzania odpadów (raz samodzielnie i raz w koniunkcji ze zbieraniem odpadów), jako działalności wymagającej decyzji środowiskowej należałoby uznać za zbędne.

Skoro w badanej sprawie inwestor ubiegał się o zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie na zbieranie i transport odpadów, a żadna z tych działalności nie została objęta dyspozycją art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś., to słusznie organ wywodzi,

że w omawianym przypadku załączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było wymagane. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, ani do naruszenia prawa w ogóle.

Organ dokonał również oceny konieczności przedłożenia wraz z wnioskiem

o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Sądu, wywody organu w tym zakresie zasługują na aprobatę. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił również uwagę organ, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako "u.p.z.p."

Zgodnie z art. 59 ust. 1 "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanych decyzji (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania terenu wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r.

Organ badając powyższą kwestię zasadnie jednak uznał, że uchybienie, o którym mowa nie może być traktowane jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na zbieranie i transport odpadów.

W pierwszej kolejności należy, podobnie jak uczynił to organ, podkreślić, że art. 42 ustawy o odpadach nie wymagał załączenia do wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie (ust. 1) i przetwarzanie (ust. 2) odpadów decyzji o warunkach zabudowy. Skoro tak, to decyzja ta mogła zostać wydana również po uzyskaniu zezwolenia, a przed rozpoczęciem działalności nim objętej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że niezałączenie decyzji o warunkach zabudowy do wniosku stanowiło rażące naruszenie prawa.

W aktualnym stanie prawnym, o czym była również mowa w wyroku z dnia

28 listopada 2019 r., wymóg załączenia decyzji o warunkach zabudowy na etapie ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów został wyartykułowany wprost.

Podsumowując, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organ zadośćuczynił zawartym w poprzednio wydanym wyroku wskazaniom Sądu co do dalszego postępowania, szczegółowo zbadał budzące wątpliwości kwestie i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie.

Końcowo zauważyć należy, że ustawa o odpadach weszła w życie 23 stycznia 2013 r. i była wielokrotnie nowelizowana, w związku z powszechnie znanymi i nagłaśnianymi nieprawidłowościami w wykorzystywaniu wydanych zezwoleń na zbieranie odpadów. W dacie wydania decyzji objętych niniejszym postępowaniem był to akt prawny nowy i jego stosowanie nastręczało wielu problemów interpretacyjnych, między innymi dotyczących konieczności badania wpływu inwestycji prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla terenów objętych wnioskami o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, dokumentowania prawa do dysponowaniem tymi nieruchomościami i.t.p. Z tego względu nie zasługiwały na aprobatę wywody Prokuratora odnoszące się do zaniechania przez organ wydający decyzje szczegółowego zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ mógł bowiem poruszać się w zakreślonych przepisami ramach, a te badania takiego nie przewidywały. Stąd brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tak ogólnie sformułowane wywody, zwłaszcza, że skarżący nie wskazał jaki przepis prawa – jeżeli chodzi o przeprowadzenie takiego badania oddziaływania inwestycji na środowisko został w sposób rażący naruszony.

Z tych względów – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.