Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4350/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. i Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 241/18 w sprawie ze skargi Z.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wójta Gminy [...] w całości; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z.K. i Z.K. solidarnie kwotę 6.160 (sześć tysięcy sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 241/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.), na wniosek właścicieli Z. i Z. K. (dalej skarżący), został zatwierdzony podział działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr [...] o pow. 3,5879 ha na działki nr: [...] (dalej nieruchomość). Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna 15 czerwca 2013 r. Dla nieruchomości została wydana decyzja nr [...] z [...] lutego 2013 r. (dalej decyzja z [...] lutego 2013 r.) o warunkach zabudowy, która ustaliła sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną.

W operacie szacunkowym z 27 października 2015 r. rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed podziałem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,6196 ha na kwotę 435.800,00 zł oraz wartość nieruchomości po podziale - działek: [...] na łączną kwotę 495.661,00 zł. Powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie w wyniku protokolarnego ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Do dalszych obliczeń przyjęto powierzchnię działki o wielkości 3,6196 ha zarówno przed jak i po podziale nieruchomości.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2016 r.) Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 14.170,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [w [...]] (dalej Kolegium) decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) uchyliło ww. decyzję i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 11.972,20 zł.

Wyrokiem z 15 listopada 2016 r. II SA/Łd 568/16 (prawomocnym od 19 stycznia 2017 r.; dalej wyrok II SA/Łd 568/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję z [...] stycznia 2016 r. Odpis wyroku wpłynął do Urzędu Gminy w [...] 17 lutego 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 568/16 Sąd stwierdził m.in., że organy prowadzące postępowanie nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji.

Pismem z 10 maja 2017 r. Wójt poinformował skarżących, że powoła nowego rzeczoznawcę w celu ponownego oszacowania nieruchomości. Dnia 19 maja 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo skarżących o umorzenie postępowania i zwrot uiszczonej opłaty adiacenckiej w wysokości 11.972,20 zł. Pismem z 12 czerwca 2017 r. Wójt poinformował stronę, że postępowanie będzie kontynuowane, zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 568/16. Dnia 1 czerwca 2017 r. Wójt zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym, sporządzonym 12 lipca 2017 r., rzeczoznawca majątkowy (dalej rzeczoznawca bądź biegły) dokonał opisu nieruchomości. Wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest na terenach wiejskich w środkowo-zachodniej części gminy [...], w miejscowości [...], po północnej stronie drogi gminnej nr [...], łączącej [...] z drogą krajową nr [...]. Sąsiedztwo nieruchomości to kompleks leśny, tereny upraw rolnych i bardzo rozproszona zabudowa zagrodowa. Działka nr [...] nie jest uzbrojona. W pasie drogowym (ul. [...]) znajduje się wodociąg wiejski i kanalizacja sanitarna. Po południowej stronie drogi gminnej znajduje się teren inwestycji w trakcie realizacji, obejmującej budowę szklarni, służącej do całorocznej produkcji warzyw z zapleczem biurowo-logistycznym. W dacie wizji w terenie inwestycja była zakończona. Sąsiedztwo zakładu wprowadza uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości położonych w sąsiedztwie, związane m.in. z intensywnym oświetleniem, wykorzystywanym w porze nocnej do produkcji warzyw. Dalsze sąsiedztwo to zabudowa mieszkalno-zagrodowa i napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 220 kV, przebiegająca w odległości 100 m od zachodniej granicy owej nieruchomości. Działka nr [...] kształtem zbliżona jest do trapezu o podstawie długości ok. 200 m na osi wschód-zachód i ok. 170 m wysokości na osi północ-południe, z dodatkowym obszarem w kształcie trójkąta, przylegającym do drogi gminnej, położonym w południowo-zachodnim jej narożniku. Teren z lekkim spadkiem w kierunku południowym. Decyzją z [...] lutego 2013 r. określono sposób zaopatrzenia działek w niezbędną infrastrukturę techniczną: w energię elektryczną, w wodę i odprowadzanie ścieków do nowoprojektowanych przyłączy na podstawie warunków określonych odrębnie przez gestorów sieci. Dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony przez nowoprojektowane zjazdy z dróg gminnych na warunkach określonych przez zarządcę drogi i z nowoprojektowanych dróg wewnętrznych. W dacie, w której rzeczoznawca przyjął stan nieruchomości była ona użytkowana rolniczo. W części południowej zlokalizowany jest rów przydrożny, odcinający południowo-zachodni narożnik od pozostałej części terenu (po podziale dz. [...]). Rów przebiega przez południową część działek, oznaczonych po podziale nr [...], a następnie na odcinku ok. 10 m przez dz. nr [...] oraz prostopadle do osi działki [...]. Przez południowo-zachodni narożnik terenu przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna SN (słup posadowiony w środkowej części dz. nr [...]) i kolektor sanitarny o średnicy 200 mm. Lokalizacja tych urządzeń wyłącza z zabudowy obszar działki nr [...] o pow. 900 m2. Biegły przyjął analizę segmentu rynku, obejmującego nieruchomości o powierzchniach odbiegających od typowych działek budowlanych, segment rynku obejmującego typowe działki budowlane o powierzchniach nieprzekraczających 3000 m2 i analizę rynku nieruchomości drogowych, stosując metodę porównywania parami. Na potrzeby wyceny (przed podziałem) rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek kupna/sprzedaży prawa własności niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, o powierzchni mieszczącej się w przedziale od ok. 0,65 ha do ok. 1,75 ha, obejmujący teren powiatu [...] i lata 2014-2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie). Rozszerzenie rynku lokalnego (gmina [...]) na tereny przyległe powiatu [...] wynikało z niedostatecznej "ilości" [winno być "liczby"] transakcji dla tego typu nieruchomości lub ich brak, tj. duża powierzchnia działek przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, która rzadko pojawia się na rynku. Rzeczoznawca określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i dokonał porównania z nieruchomościami porównawczymi. W okresie objętym analizą nie stwierdził wzrostu cen wskutek upływu czasu.

Na potrzeby wyceny (po podziale) rzeczoznawca przeanalizował rynek kupna/sprzedaży prawa własności nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego zlokalizowanych na terenie gminy [...], a także na terenie gmin: [...], o powierzchniach zawartych w przedziale 1350 m2-1992 m2 i dwie działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, charakteryzujące się podobnym poziomem cen uzyskiwanych za działki budowlane, obejmujący lata 2014-2015, do daty wyceny (wydłużony okres badania rynku posłużył do ustalenia zmian cen w czasie). W okresie objętym analizą nie stwierdzono wzrostu cen związanego z upływem czasu. Wartość rynkową działek powstałych po podziale rzeczoznawca określił, stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Na podstawie analiz transakcji kupna/sprzedaży biegły stwierdził, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne uzależnione są od następujących cech rynkowych: lokalizacja ogólna (30%), lokalizacja szczegółowa (20%), możliwość zagospodarowania (20%), powierzchnia nieruchomości (10%), infrastruktura techniczna (10%), droga dojazdowa (10%). Spośród przedstawionej w operacie bazy danych nieruchomości wyselekcjonował kilkanaście transakcji rynkowych najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny pod względem określonych cech rynkowych, wpływających na ich wartość. Wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny biegły określił stosując współczynniki korygujące wartości, przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Wartość rynkowa 1 m2 wycenianej nieruchomości to średnia arytmetyczna cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowanych odpowiednimi współczynnikami ze względu na różnice między nieruchomościami wycenianymi a porównawczymi. Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem wynosi 9,47 zł/m2, co daje wartość całej nieruchomości 373.752,00 zł. Wartość jednostkowa nieruchomości po podziale zamyka się w przedziale 10,42 zł/m2-20,41 zł/m2 poszczególnych działek, co daje wartość całej nieruchomości na poziomie 448.000,00 zł. Po podziale powstał kompleks działek budowlanych o różnorodnym kształcie, z rowem melioracyjnym i z usytuowanym słupem. Są to uciążliwości, które niewątpliwie mają wpływ na wartość poszczególnych działek, na których te obciążenia występują. W związku z powyższym zastosowano współczynnik korekcyjny K-0,90 do wartości działki nr [...], na której występują tego typu uciążliwości. W wyniku przeprowadzonych prac geodezyjnych ogólna powierzchnia podzielonej działki nr [...], obręb [...], uległa zmianie i do obliczeń po podziale przyjęto pow. 3,6196 ha (zamiast 3,5879 ha). Wartość rynkowa nieruchomości po podziale przedstawia się następująco: działka nr [...] (droga) o pow. 3.026 m2 - 31.531,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.690 m2 - 17.762,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.652 m2 - 20.088,00 zł; działka nr [...]o pow. 1.740 m2 - 21.924,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.929 m2 - 23.457,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.843 m2 - 19.370,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.576 m2 -32.166,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.655 m2 - 22.856,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.400 m2 -20.482,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.350 m2 - 19.751,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.713 m2 - 34.962,00 zł; działka nr [...] (droga) o pow. 1.942 m2 -20.236,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.726 m2 - 23.836,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.600 m2 - 22.096,00 zł, działka nr [...] o pow. 1.600 m2 - 22.096,00 zł, działka nr [...] o pow. 1.500 m2 - 20.715,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.650 m2 - 24.140,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.992 m2 - 40.657,00 zł; działka nr [...] o pow. 1.912 m2 - 20.151,00 zł. Po zastosowaniu współczynnika korekcyjnego wynoszącego K=0,9, ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych związany z wydzieleniem z działki nr [...] dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości po podziale wynoszącą 448.000,00 zł. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2011 r., Wójt uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości: (448.000,00 zł - 373.752,00 zł) x 20% = 14.849,60 zł.

Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Wójt ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 14.849,60 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek jej podziału

Organ I instancji wskazał, że opłatę adiacencką ustala się w formie opłaty jednorazowej od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zważywszy na uzasadnienie zapadłego w przedmiotowej sprawie wyroku II SA/Łd 568/16, w którym WSA wskazał na kontynuowanie postępowania i nie odniósł się do kwestii upływu 3 letniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej, organ uznał, że celowe jest dalsze postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości tej opłaty. Nakaz ponownego rozpoznania sprawy i wyeliminowanie uchybień w postępowaniu wynika bezpośrednio z uzasadnienia ww. wyroku.

Odwołanie od decyzji z [...] września 2017 r. złożyli Z.K. i Z.K., wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili decyzji naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, art. 80, 107 § 1 i 3 kpa i art. 98a ust. 1 ugn, polegające na wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2017 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej kpa) w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), uchyliło decyzję z [...] września 2017 r. w całości i orzekło o ustaleniu skarżącym opłaty adiacenckiej w wysokości 14.649,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek jej podziału.

Kolegium wskazało, że w związku z dostrzeżonymi błędami matematycznymi przy obliczaniu wartości rynkowej powstałych po podziale działek i występującymi niespójnościami w charakterystyce niektórych powstałych po podziale działek w aspekcie cech rynkowych, Kolegium zleciło Wójtowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania, z udziałem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy (pismo z 8 listopada 2017 r. nr [...] i z 23 listopada 2017 r. nr [...]).

Przy piśmie z 20 listopada 2017 r. nr [...] Wójt przesłał aneks do operatu szacunkowego wraz z pismem przewodnim biegłego z 16 listopada 2017 r. W piśmie tym biegły wyjaśnił, że w pkt 3.4 na s. 25 operatu szacunkowego z 12 lipca 2017 r., podczas przenoszenia obliczeń z arkusza kalkulacyjnego do edytora tekstowego, wystąpiła omyłka przy określeniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr [...]. Wartość ta winna wynosić 21.158,00 zł. Rzeczoznawca wskazał, że występujące na s. 31 i 35 operatu nieścisłości w charakterystyce powstałych po podziale działek nr [...] w aspekcie cech rynkowych nie mają wpływu na określoną wartość rynkową przedmiotowych działek gruntu, gdyż współczynniki przyjęte do obliczeń odpowiadają właściwym ocenom cechy lokalizacja szczegółowa. Działki zlokalizowane są w frontowym pasie zabudowy, z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej, co odpowiada ocenie lokalizacji szczegółowej, jako korzystna. Według aneksu do operatu wartość rynkowa nieruchomości, określona jako suma wartości poszczególnych działek i zastosowanego współczynnika korekcyjnego, wynosi: 496.784,00 zł x 0,9 = 447.105,60 zł (przyjęto 447.000,00 zł). W związku z omyłką przy sumowaniu wartości działek powstałych po podziale dz. nr [...] (s. 37 aneksu do operatu) rzeczoznawca przesłał kolejny aneks, w którym poprawił tę omyłkę. Wartość rynkowa działki nr [...] (po podziale) wynosi: 497.012,00 zł x 0,9 = 447.310,80 zł (przyjęto 447.000,00 zł).

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 98a ust. 1 ugn, polegającego na wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, Kolegium uznało, że jest on niezasadny, bo w wyroku II SA/Łd 568/16, a więc wydanym już po upływie 3 lat od daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna 15 czerwca 2013 r.), uchylając zaskarżoną decyzję z [...] maja 2016 r. i poprzedzającą ją decyzja z [...] stycznia 2016 r., WSA nie umorzył postępowania, ani nie wskazał, że postępowanie winno być umorzone przez organ administracji. Wręcz przeciwnie. Wskazując na wady operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, WSA zalecił wyeliminowanie uchybień postępowania wyjaśniającego. Kolegium odwołało się do wyroku z 18.3.2014 r. I OSK 2666/12, w którym NSA stwierdził, że bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w art. 98a ust. 1ugn, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121,dalej kc) w zw. z art. 148 ust. 2 ugn, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa [bieg terminu] wydani[a] przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 124 § 1 i 2 kc, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

W myśl art. 98a ust. 1 ugn, w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2017 r., wystarczy by w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia, w drodze decyzji, opłaty adiacenckiej.

Ustawa zmieniająca z 20 lipca 2017 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących ww. kwestii. Zgodnie z ogólną zasadą, do prowadzonych postępowań stosuje się przepisy nowe.

By wyeliminować wskazane w wyroku II SA/Łd 568/16 nieprawidłowości przy wycenie nieruchomości (Sąd zarzucił m.in. że z operatu nie wynika, by biegła uwzględniła wpływ dużego gospodarstwa ogrodniczego znajdującego się w pobliżu wycenianej nieruchomości; wątpliwości Sądu budził dobór nieruchomości do analizy przed podziałem; w ocenie Sądu, nieuzasadnione było przyjęcie tej samej ceny jednostkowej dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jak i nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne; Sąd zauważył, że nie zróżnicowano wartości działek w zależności od dostępu do drogi publicznej), organ powołał innego rzeczoznawcę, który sporządził wycenę nieruchomości. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R.W. operatu szacunkowego z 12 lipca 2017 r. określone zostały wartości nieruchomości położon[ych] (przed podziałem działka nr [...]) dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej.

W operacie biegły opisał stan i przeznaczenie nieruchomości przed i po podziale (według studium tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną w części frontowej terenu głębokości ok. 100 m oraz w pozostałej części w terenach rolnych), wyjaśnił motywy zastosowania określonej metody i techniki szacowania nieruchomości. Wskazał, że do wyceny nieruchomości przed podziałem - z uwagi na niewielką liczbę zanotowanych na rynku transakcji sprzedaży nieruchomości charakteryzujących się dużą powierzchnią gruntu - zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania nieruchomości parami. Do określenia wartości nieruchomości po podziale - mając na uwadze ilość danych o cechach i cenach nieruchomości podobnych - zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca wyjaśnił powody rozszerzenia badanego rynku lokalnego (obszar gminy [...]) na inne gminy z terenu powiatu piotrkowskiego (gminy [...]) i wydłużenie okresu analizy rynku do czerwca 2014 r. (powodem była zbyt mała liczba transakcji sprzedaży nieruchomości o dużej powierzchni, odbiegającej od typowych działek budowlanych).

Kolegium, w oparciu o art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), wyjaśniło zasady szacowania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i stwierdziło, że nieruchomość będąca własnością skarżących przed podziałem składała się z jednej działki gruntu o nr [...] o pow. "3,5879" [winno być "3,6196"] ha. Po podziale powstało 21 działek ewidencyjnych, w tym 19 działek budowlanych i dwie przeznaczone na drogę wewnętrzną. W operacie rzeczoznawca przedstawił charakterystykę lokalnego rynku nieruchomości, obejmującego obszar gminy. Analizą objął transakcje z okresu lipiec 2015-lipiec 2017 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy preferencji potencjalnych nabywców rzeczoznawca wyznaczył katalog cech rynkowych i określił ich wagi. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są uzależnione od następujących cech rynkowych: lokalizacji ogólnej (waga 30%), lokalizacji szczegółowej (waga 20%), możliwości zagospodarowania (waga 20%), powierzchni nieruchomości (waga 10%), dostępu do infrastruktury technicznej (waga 10%), drogi dojazdowej (waga 10%). Do analizy (przed podziałem) rzeczoznawca przyjął 4 nieruchomości przedstawione w załączniku nr l do operatu o powierzchniach mieszczącej się w przedziale od ok. 0,65 ha do ok. 1,75 ha. Ceny jednostkowe nieruchomości na analizowanym rynku wynosiły od 6,48 zł/m2 do 15,88 zł/m2. Popyt na nieruchomości gruntowe w analizowanym segmencie rynku rzeczoznawca określił jako umiarkowany. Po podziale, ze względu na parametry fizyczne nieruchomości - 19 działek budowlanych o powierzchniach zawartych w przedziale 1.350 m2 - 1.992 m2 i dwie działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, rzeczoznawca przeprowadził dwie analizy: 1. analizę segmentu rynku obejmującego typowe działki budowlane o powierzchniach nieprzekraczających 3.000 m2; ceny jednostkowe nieruchomości w badanym segmencie wynosiły od 10,51 zł/m2 do 27,00 zł/m2; czynnikiem decydującym o atrakcyjności nieruchomości była lokalizacja, parametry stanowiące o możliwości zabudowy i dostępna infrastruktura techniczna; 2. analizę rynku nieruchomości drogowych.

W pkt 3.3. na s. 20 operatu biegły opisał nieruchomości porównawcze (przyjęte do porównań przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem), a następnie przedstawił charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych. Wartość rynkową 1 m2 powierzchni nieruchomości wycenianej (9,47 zł) rzeczoznawca określił jako średnią arytmetyczną cen jednostkowych nieruchomości porównawczych, skorygowaną ze względu na różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2013 r., ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji, polegającej na budowie 19 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, rzeczoznawca zastosował współczynnik korygujący K=1,1. Wartość nieruchomości określono następująco: 9,47 zł/m x 35.879 m2 x 1,1 = 373.751,54 zł (po zaokrągleniu przyjęto 373.752,00 zł). Analogicznie, na s. 16 i następnych operatu przedstawiono zasady doboru nieruchomości porównawczych według stanu po podziale. Zestawienie transakcji wykorzystywanych w procesie wyceny zawiera załącznik nr l do operatu. Opis cech rynkowych nieruchomości i ich ocen zawiera tabela Ib (s. 17 i 18 operatu). Na s. 23 operatu przedstawiono charakterystykę nieruchomości porównawczych o cenie maksymalnej (27,00 zł/m2) i ocenie minimalnej (10,51 zł/m2) w aspekcie cech rynkowych. Z przyjętej przez rzeczoznawcę bazy cen transakcyjnych wynika, że cena średnia wynosiła 16,75 zł/m2. Wartość nieruchomości, po podziale, rzeczoznawca określił w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, stosując współczynniki korygujące wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Jednostkową wartość rynkową określił wg wzoru: WR = Cśr x (Ui, gdzie Ui to wartość współczynników odzwierciedlających ocenę nieruchomości w aspekcie cech rynkowych.

Na s. 23-36 operatu biegły przedstawił charakterystykę powstałych po podziale poszczególnych działek, w aspekcie cech rynkowych, uwzględniając ich lokalizację ogólną i szczegółową, możliwość zagospodarowania, powierzchnię, dostępność do infrastruktury technicznej. Cechy przypisane poszczególnym powstałym po podziale działkom, rzutowały na zakres zastosowanych współczynników korygujących, a w konsekwencji na określenie wartości 1 m2 powierzchni gruntu i powodowały, że jest ona różna. Dla każdej z nowopowstałych po podziale działek wyliczono odpowiednią cenę jednostkową, uwzględniając m.in. kształt, przeznaczenie (np. pod drogę), czy też usytuowanie ze względu na dostępność do drogi, mediów (obrazuje to tabela z wartościami rynkowymi nieruchomości po podziale, zamieszczona na s. 1 i 2 zaskarżonej decyzji). Cecha rynkowa "lokalizacja ogólna" dla wycenianej nieruchomości przyjęta została na najniższym poziomie, według przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriów (tj. jako "średnia", przy stosowanych ocenach: bardzo dobra, dobra, średnia, których opisy znajdują się w tabeli lb na s. 17 operatu), z uwagi na sąsiedztwo terenów rolnych i uciążliwej zabudowy związanej z produkcją warzyw.

W ocenie Kolegium, chybione są zarzuty odwołania, że rzeczoznawca majątkowy nie rozważył, jaki wpływ na wartość badanej nieruchomości ma fakt budowy kompleksu szklarniowego w pobliżu nieruchomości i że okoliczność ta została po raz kolejny pominięta.

Określając wartość rynkową nieruchomości po podziale, rzeczoznawca zastosował współczynnik K=0,9 ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych, związany z wydzieleniem z działki nr [...] dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku.

Przedłożony operat, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R.W. jest poprawny pod względem merytorycznym i spełnia wymogi zawarte w ugn i rozporządzeniu.

Kolegium wyjaśniło, że uchyliło decyzję Wójta i ustaliło skarżącym opłatę adiacencką w innej wysokości, ponieważ dostrzegło, że w operacie szacunkowym z 12 lipca 2017 r., przy obliczaniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr [...], powstał błąd matematyczny, powielony w zaskarżonej decyzji. Pismem z 16 listopada 2017 r. biegły wyjaśnił, że w pkt 3.4 na s. 25 operatu, podczas przenoszenia obliczeń z arkusza kalkulacyjnego do edytora tekstowego wystąpiła omyłka przy określeniu wartości rynkowej powstałej po podziale działki nr [...]. Wartość ta winna wynosić 21.158,00 zł. Nieprawidłowość skorygowano w aneksie do operatu, załączonym do ww. pisma.

Wartość rynkowa działki nr [...] (po podziale) wynosi w zaokrągleniu 447.000,00 zł, co wynika z wyliczenia sumy wartości poszczególnych powstałych po podziale działek (ogólna kwota 497.012,00 zł) i zastosowanego współczynnika korygującego K =0,9, wprowadzonego ze względu na znaczny wzrost podaży działek budowlanych związanych z wydzieleniem z przedmiotowej działki nr [...] dziewiętnastu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, odbiegającą od typowych podziałów na lokalnym rynku (497.012,00 zł x 0,9 = 447.310,80 zł).

Kolegium dla ustalenia opłaty adiacenckiej przyjęło wartości nieruchomości określone w aneksie do operatu z 12 lipca 2017 r. Wartość nieruchomości przed podziałem określono na 373.752,00 zł, a po podziale na 447.000,00 zł. Opłata adiacencką wynosi 20% różnicy wartości, czyli 14.649,60 zł.

Strony były informowane o: podejmowanych przez Wójta czynnościach (m.in. o powołaniu biegłego w celu dokonania oszacowania nieruchomości); możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym, w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej po, jak i przed podziałem, stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej (zawiadomienie z 21 lipca 2017 r. nr [...]). Taką możliwość strony miały też na etapie postępowania odwoławczego (zawiadomienie Kolegium z 5 grudnia 2017 r. nr [...]). Z przysługującego im prawa strony nie skorzystały.

Co do kolejnego zarzutu odwołania, a mianowicie, że organ I instancji dopuścił się uchybienia, o jakim mowa w wyroku II SA/Łd 568/16, które powoduje, że decyzja jest niewykonalna, tj. organ nie wskazał w rozstrzygnięciu decyzji osób obowiązanych do zapłaty opłaty adiacenckiej, ani zasad, w jakich zapłata opłaty ma być dokonana, Kolegium stwierdziło, że jest on nieuzasadniony. Zarzuty Sądu zawarte w wyroku II SA/Łd 568/16 dotyczyły decyzji organu odwoławczego. Decyzją z [...] maja 2016 r., Kolegium uchyliło w całości decyzję z [...] stycznia 2016 r. i ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 11.972,20 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, na skutek jej podziału, jednakże w decyzji nie wskazano w treści rozstrzygnięcia osób obowiązanych do zapłaty ani zasad, na jakich zapłata ma być dokonana. W decyzji I instancji z [...] września 2017 r. wskazano osoby obowiązane do uiszczenia opłaty adiacenckiej - skarżących. Wobec braku ułamkowych udziałów we współwłasności małżeńskiej, brak jest podstaw prawnych do obciążania małżonków należnością (opłatą) w stosunku do posiadanych przez nich udziałów. Po zawarciu małżeństwa między małżonkami powstaje ustawowy ustrój majątkowy, czyli wspólność majątkowa małżeńska, która ma charakter bezudziałowy (art. 31 kro). Nieruchomość skarżących wchodzi do ich majątku wspólnego na zasadzie współwłasności łącznej. Brak jest podstaw do obciążania każdego z małżonków odrębnie opłat[ą] adiacencką.

Skargę do sądu administracyjnego złożyli Z. i Z. K., wnosząc o: uchylenie decyzji z [...] grudnia 2017 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie od organu na ich rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 241/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie jest zasadna i brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności WSA wskazał na prawomocny wyrok II SA/Łd 568/16, który uchylał poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472 i 473 [uw. 4, 5]).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (wyroki NSA z: 16.12.1998 r. I SA 977/98, Lex 44656; 22.3.1999 r. IV SA 527/97, Lex 47275).

Najdalej idącym zarzutem skargi jest ten, związany z upływem terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej i wynikającą z tego utratą możliwości jej określenia przez organ, co skutkować winno umorzeniem postępowania w przedmiocie jej ustalenia. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na dwie okoliczności:

1. do 22 sierpnia 2017 r. art. 98a ust. 1 [ugn] określając termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej operował pojęciem "3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Poczynając od 23 sierpnia 2017 r. ów przepis przewiduje możliwość jej ustalenia, o ile wszczęcie postępowania w przedmiocie jej ustalenia nastąpiło w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Formalnie po dacie wydania wyroku II SA/Łd 568/16 nastąpiła zmiana prawa, przez pryzmat której oceniana być musi aktualność poglądów prawnych, wyrażonych we wskazanym wyroku. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej ustawa nowelizująca), wprowadzającej tę zmianę, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wbrew stanowisku Kolegium, regulacja przejściowa ma zastosowanie również do określenia terminów, umożliwiających organom wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Wynika to expressis verbis z treści wspomnianego przepisu ("do terminów" bez ich odniesienia do jakichkolwiek zagadnień szczegółowych), a nadto z uzasadnienia projektu (druk sejmowy nr 1560 Sejmu VIII kadencji), który w zakresie przepisów przejściowych przewiduje, że "w odniesieniu do niektórych postępowań lub obowiązków zaproponowano przepisy przejściowe, przesądzające o stosowaniu dotychczasowych regulacji do spraw wszczętych i niezakończonych". Mowa zatem o postępowaniach lub obowiązkach, które w przypadku opłaty adiacenckiej odnoszą się także do obowiązków oraz terminów, obligujących organy administracji, a mających dla stron charakter gwarancyjny;

2. poglądu Sądu uprzednio orzekającego w sprawie w zakresie terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie można rozważać jako "wiążącego" w sprawie, bo nie został on w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 568/16 wyrażony wprost. O ile zgodzić się można ze stanowiskiem Kolegium, że okoliczności towarzyszące rozpoznaniu sprawy, w szczególności data wyrokowania (przypadająca już po upływie trzyletniego terminu od ustateczniania się decyzji podziałowej), sformułowane wskazania co do dalszego postępowania, wskazywać mogą na pewien kierunek interpretacji art. 98a ust. 1 [ugn] w dotychczasowym brzmieniu, o tyle wykładnia i związane z tym zastosowanie wspomnianego przepisu (co do terminu ustalenia opłaty) pozostawiona została ocenie organów. Oceny tej organy dokonały, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo, posiłkując się przywołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Mając świadomość rozbieżności w orzecznictwie, w zakresie stosowania art. 98a ust. 1 ugn przed nowelizacją wskazać należy, że Sąd I instancji, podziela ten kierunek jego wykładni, który skłaniał do wniosku, że trzyletni termin, o którym stanowił art. 98a ust. 1 [ugn] dotyczył daty wydania decyzji ostatecznej przez organ ustalający opłatę adiacencką, przy czym ewentualna kasacja decyzji, będąca skutkiem wyroku sądowego, wydanego w następstwie rozpoznania skargi na tę decyzję, nie stoi na przeszkodzie ponownemu jej ustaleniu, bo gwarancyjny charakter owego terminu (wydanie decyzji ostatecznej w oznaczonym okresie) został zachowany (wyroki WSA w: Łodzi z 24.11.2015 r. II SA/Łd 857/15; Gdańsku z 25.2.2009 r. II SA/Gd 634/08, czy przywołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z 18.3.2014 r. I OSK 2666/12, cbosa). Interpretacja ta nie sprzeciwia się treści uzasadnienia wyroku NSA z 11.1. 2010 r. I OPS 5/09 [, ONSAiWSA 2010/3/43], bo sformułowana w nim teza odnosiła się jedynie do cechy decyzji ustalającej opłatę (ostatecznej).

Za niezasadny uznać należy zarzut skargi, wskazujący na utratę przez organy prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek upływu terminu do jej określenia.

Nieuzasadniony jest także zarzut związany z nieprawidłowym, bo sprzecznym z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku II SA/Łd 568/16, określeniem podmiotów obowiązanych do uiszczenia opłaty i sposobem jej uiszczenia. W powołanym wyroku oceniono jako nieprawidłowe uchylenie decyzji I instancji i niewskazanie w treści rozstrzygnięcia osób obowiązanych do zapłaty ani zasad, w jakich ta spłata ma zostać dokonana przy wielości dłużników. W przypadku, gdy nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności, nie można domniemywać solidarnego obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej przez współwłaścicieli, gdyż brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. Prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości. Nie można domniemywać i ustalać na podstawie uzasadnienia decyzji, komu i w jakiej wysokości zostaje przypisana kwota opłaty adiacenckiej.

Zaskarżona poprzednio decyzja nie wskazywała osób obowiązanych do uiszczenia opłaty. Organ nie ustalił charakteru współwłasności. Obecnie skarżone rozstrzygnięcie określa podmioty obowiązane do zapłaty (skarżący) i charakter współwłasności (majątkowa wspólność ustawowa małżeńska). Charakter współwłasności potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...], której stan w zakresie działu II aktualny jest także obecnie. Zgodnie z art. 196 § 1 kc (Dz.U. z "2018 r. poz. 1025 ze zm." [winno być "2017 r. poz. 459 ze zm.", tj. na datę wydania zaskarżonej decyzji]), współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych albo współwłasnością łączną. Współwłasność łączną regulują przepisy, dotyczące stosunków, z których ona wynika (art. 196 § 2 kc). Jedną z form współwłasności łącznej jest wspólność ustawowa małżeńska, mająca charakter bezudziałowy (art. 31 § 1 kro, Dz.U. z 2017 r. poz. 682 [ze zm.]). Rozważania Sądu uprzednio orzekającego w sprawie, a dotyczące udziałów współwłaścicieli i odnoszenia do nich rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na skutek następczo poczynionych przez organ ustaleń, związanych z charakterem współwłasności (łącznej) utraciły aktualność (nie jest to współwłasność w częściach ułamkowych). Więź łącząca małżonków jest silniejsza w porównaniu z - uregulowaną w prawie rzeczowym - więzią łączącą "ułamkowych" współwłaścicieli rzeczy wspólnej. Uzasadnia to jej niepodzielny charakter. Każdy z małżonków jest "niepodzielnie" współuprawniony do całego majątku, a nie tylko do jego ułamkowej części (T. Sokołowski, Komentarz do art. 35 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, LEX). Trafnie zwraca się przy tym uwagę, że powszechnie używany termin "współwłasność" małżeńska jest z reguły nieadekwatny do unormowań kształtujących wspólność łączną. Bardziej odpowiednia w wypadku takiej wspólnoty jest "wspólność łączna", gdyż mamy tu do czynienia nie ze współwłasnością jednej rzeczy, lecz ze wspólnością masy majątkowej (J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, 2009, s. 121). Wspólność ustawowa to wspólność masy majątkowej, nie zaś współwłasność określonej rzeczy. Skoro wyodrębnienie udziałów nie jest możliwe, a solidarności nie można domniemywać, przyjąć należy, że obowiązki małżonków z tytułu nałożonej na nich opłaty adiacenckiej wchodzą do masy majątkowej, objętej wspólnością i jako takie winny być traktowane i zaspokajane (art. 36 § 1 kro). Określenie zobowiązania skarżących bez wskazania wielkości udziałów i solidarnej ich odpowiedzialności z odwołaniem się do charakteru ich wspólności, uznać należy za wystarczające. Ewentualna egzekucja dotyczyć będzie masy majątkowej, objętej wspólnością majątkową ze wszelkimi, wynikającymi z tego konsekwencjami.

Co się tyczy zarzutów związanych z wadliwością operatu szacunkowego wskazać należy, że ich sformułowanie rodzi wątpliwość, czy treść operatu znana jest skarżącym. Sąsiedztwo kompleksu szklarniowego (podobnie jak inne uciążliwości związane z lokalizacją rowu melioracyjnego, słupów elektroenergetycznych) zostało przez rzeczoznawcę wzięte pod uwagę w procesie wyceny i miało wpływ na wartość szacowanej nieruchomości (s. 23-36 operatu) przez ocenę cechy rynkowej związanej z lokalizacją ogólną nieruchomości (lokalizacja średnia, wymieniona w opisie cech jako najmniej korzystna s. 15 i 17 operatu). Przyjęta metodologia wyceny, polegająca na sumowaniu wartości działek po podziale przy określaniu wartość nieruchomości, nie budzi wątpliwości zarówno w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 568/16, jak i treści art. 98a ust. 1b ugn w aktualnym brzmieniu (art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej). Nietrafne są zarzuty skargi związane z naruszeniem przepisów postępowania, które polegać miało na nieprawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego, wadliwej ocenie przedłożonego operatu szacunkowego i naruszeniu zasady przekonywania. Oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy i zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny, uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej i stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Stanowiło to podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości odpowiadającej stawce procentowej określonej uchwałą nr IX/72/11 Rady Gminy [...] z 18 maja 2011 r.

Sąd I instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy - skarg[a] podlegał[a] oddaleniu [k. 2-12, 36 akt II SA/Łd 241/18].

Skargę kasacyjną wywiedli Z.K. i Z.K., reprezentowani przez adw. P.K., zaskarżając wyrok II SA/Łd 241/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa polegające na nieuwzględnieniu skargi w wyniku pominięcia przez WSA w Łodzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji: art. 98a ust. 1 ugn (Dz. U. z 2018 r. poz. 131 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) przez ich błędną wykładnię, która skutkowała:

a. niezastosowaniem art. 98a ust. 1 [ugn] w brzmieniu obowiązującym przed 23 sierpnia 2017 r., mimo iż z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej wynika, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ugn, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

b. uznaniem, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej;

c. nieuprawnionym przyjęciem, że w sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji:

a. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym do 22 sierpnia 2017 r. przez jego niezastosowanie i prowadzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy nie istniały ku temu żadne materialnoprawne podstawy, a to wobec upływu terminu powalającego na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką;

b. art. 107 § 1 kpa przez brak wskazania w rozstrzygnięciu decyzji osób obowiązanych do zapłaty ani zasad, na jakich zapłata opłaty adiacenckiej ma zostać dokonana przy wielości dłużników, co czyni decyzję niewykonalną;

c. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa polegające na uchylaniu się przez organ od obowiązku zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, które korespondowałoby z rzeczywistym stanem faktycznym;

d. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, co znajduje swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś skupiono się jedynie na wyjaśnianiu metodyki sporządzania operatów szacunkowych.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Łodzi; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. I OSK 4350/18 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Autorka skargi kasacyjnej błędnie wskazała publikator ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako "Dz. U. z 2018 r. poz. 131 ze zm.". Właściwy w sprawie, tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji, był Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. Mimo tej niedokładności, zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 98a ust. 1 ugn (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) i art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 98a ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, co wynika z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej ("Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 [ugn], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe").

Okoliczność ta ma znaczenie z uwagi na art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro relewantne w niniejszej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania - wyrażone w prawomocnym wyroku II SA/Łd 568/16 - były wiążące dla organów.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 ppsa, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią zaś z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2020 r., s. 520-521 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 788-789, nb 4-9). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7. 2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Wyrokiem II SA/Łd 568/16 Sąd uchylił decyzję z [...] maja 2016 r. i poprzedzają ją decyzję z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu WSA wskazał, że "organy prowadzące postępowanie nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia. Stanowi to naruszenia rygorów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wyeliminować uchybienia postępowania wyjaśniającego, omówione we wcześniejszej części uzasadnienia". WSA uznał za konieczne uchylenie wydanych w sprawie decyzji, lecz nie rozstrzygnął, czy efektem "wyeliminowania uchybień postępowania wyjaśniającego" ma być na nowo ustalenie opłaty adiacenckiej, czy też umorzenie postępowania ze względu na upływ terminu określonego w art. 98a ust. 1 ugn. Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł do tego zagadnienia, poprzestając na uwzględnieniu jedynie zarzutów procesowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa - normy odniesienia i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - normy dopełnienia), tak więc brak w tym zakresie wiążącej oceny prawnej, o której mowa w art. 153 ppsa. Na powyższe nie ma wpływu ani data wyrokowania (15 listopada 2016 r. wobec uostatecznienia się decyzji podziałowej z [...] maja 2013 r. dnia 15 czerwca 2013 r.) ani art. 145 § 3 ppsa ("W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie"). Brak umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego nie stał na przeszkodzie do umorzenia tegoż postępowania przez organ.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można odnaleźć różne poglądy dotyczące obliczania terminu, jaki ma organ na ustalenie opłaty adiacenckiej.

W wyroku z 18.3.2014 r. I OSK 2666/12 (Lex 1487797; przywołany przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H. Beck 2020, s. 602, nb 5) NSA stanął na stanowisku, że bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w art. 98a ust. 1 ugn, na podstawie art. 123 § 1 kc w zw. z art. 148 ust. 2 ugn, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa [bieg terminu] wydani[a] przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 124 § 1 i 2 kc, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

Odmienne stanowisko, przy bogatszej argumentacji, zostało przyjęte w wyroku z 6.9.2017 r. I OSK 303/17 (Lex 2376545). Rozważania, choć poczynione na gruncie art. 145 ust. 1 ugn, znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku art. 98a ust. 1 ugn.

NSA wskazał, że zgodnie z art. 145 ust. 1 ugn, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stosownie do art. 145 ust. 2 ugn, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W uchwale składu 7 sędziów z 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn, dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji. W motywach tej uchwały Sąd wyjaśnił, że ustawodawca w różny sposób określa terminy wiążące organy administracji publicznej. Mogą to być terminy procesowe lub materialnoprawne. Te ostatnie są terminami dokonania czynności wywołujących bezpośrednio skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie. Taki właśnie charakter ma niewątpliwie termin wynikający z art. 145 ust. 2 ugn.

Pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Konsekwencją tego jest to, że dla zachowania 3 - letniego terminu, określonego w art. 145 ust. 2 ugn, konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość. Jeśli na skutek uwzględnienia skargi, sąd administracyjny uchyli taką decyzję, to w obrocie prawnym, decyzja taka nie funkcjonuje. Ponownie rozpoznając sprawę, organ musi uwzględniać tę okoliczność, a co za tym idzie, badać, do kiedy może wydać decyzję merytoryczną.

Ustalenie opłaty adiacenckiej jest uprawnieniem organu a nie jego obowiązkiem. W tym przypadku, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 (OT-A-2007/4/37), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ugn (w dawnym brzmieniu) z art. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez to, że przepisy te naruszały zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochronie podlega także długość okresu niepewności, w jakiej pozostaje właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła. Zatem tym właśnie między innymi należy tłumaczyć okoliczność, że powyższy 3-letni termin został przez ustawodawcę określony nie dla samego wszczęcia postępowania administracyjnego a dla możliwości wydania przez organ już samej decyzji ustalającej zarówno fakt obowiązku poniesienia samej opłaty, jak i jej wysokości. W związku z tym nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie organem, że jeżeli już raz w ww. terminie 3 - letnim decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostanie wydana i doręczona stronie, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Jeśli decyzja taka zostanie następnie uchylona przez sąd administracyjny i organ na nowo dokonuje ustalenia takiej opłaty, to cały czas nie jest znana jej wysokość.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w omawianym przypadku, przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia prawa materialnego może być wykorzystywana przez stronę do uniemożliwienia realizacji zadań administracji. Skarga na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej podlega przecież ocenie sądu administracyjnego, a więc wniesienie skargi nie powoduje automatycznego wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu jest dochowanie szczególnej staranności i dbałości przy prowadzeniu tego rodzaju postępowania, tak by z uwagi na taki sposób określenia przez ustawodawcę początku biegu, wspomnianego wyżej 3 - letniego terminu, mógł to postępowanie w tym terminie prawidłowo zakończyć.

Odnosząc się do możliwości zastosowania w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej instytucji przerwania biegu przedawnienia, o której mowa w art. 123 § 1 pkt 1 kc, a który to przepis przewiduje, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem (...), przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, należy stwierdzić, że opłata adiacencka jest instytucją prawa administracyjnego a nie cywilnego. Jest to bowiem opłata związana ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, spowodowanym podziałem nieruchomości lub wybudowaniem z udziałem środków publicznych ulic i placów komunikacyjnych oraz urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych (urządzeń komunalnych), które obciążają osoby fizyczne i prawne będące właścicielami nieruchomości (w szczególnych przypadkach użytkownikami wieczystymi). Jest to rodzaj daniny publicznej. Tymczasem Kodeks cywilny, zgodnie z art. 1, reguluje jedynie stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i prawnymi. W związku z tym, by można było zastosować w sprawie administracyjnej przepisy tego kodeksu, musi zachodzić sytuacja, w której dana instytucja prawna jest instytucją prawa cywilnego i jest wyłącznie uregulowana w tym kodeksie. Dotyczy to zatem takich instytucji jak np.: miejsce zamieszkania osoby fizycznej, spadkobranie, darowizna, sprzedaż, albo jeśli istnieje przepis szczególny, który pozwala, by określone regulacje, zawarte w Kodeksie cywilnym, mogły być zastosowane do stosunków prawnych, nie mających charakteru cywilnego.

Takim właśnie przepisem szczególnym jest wskazywany przez autora skargi kasacyjnej art. 148 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem jednak, przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się tylko do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej, a nie w przypadku jej ustalania i dodatkowo jedynie odpowiednio. "Odpowiednie" stosowanie określonej regulacji prawnej polegać może: albo na zastosowaniu danego przepisu w całości, albo w części, albo na niezastosowaniu go w danym przypadku.

Dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 ugn konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką i jej wysokość, a zatem nie można - za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna.

Art. 148 ust. 2 ugn ma charakter wyjątkowy (szczególny), zatem nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Przepis ten umożliwia organowi jedynie uzyskiwanie - w trybie regulacji prawa cywilnego - odsetek, należnych z tytułu zwłoki lub opóźnienia w zapłacie ww. opłaty. Dowodzi tego w szczególności także fakt, że już kwestię waloryzacji opłaty adiacenckiej ustawodawca uregulował w ustawie gruntowej (art. 148 ust. 3 ugn), a nie pozostawił tego zagadnienia przepisom Kodeksu cywilnego.

Skład orzekający uznał, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, nie ma - na podstawie art. 148 ust. 2 ugn - zastosowania art. 123 § 1 pkt 1 kc - a tym samym, nie podzielił odmiennego poglądu, zawartego w skardze kasacyjnej i w wyroku I OSK 2666/12.

W literaturze zaakceptowano powyższy pogląd - A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, Finanse Komunalne 2013/6/s. 39-41. Glosatorzy wskazali, że ustalenie, że dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ugn wystarczy, by w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi została wydana decyzja przez organ I instancji, oraz uznanie, że zachowanie terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 ugn, wymaga wydania decyzji ostatecznej - powoduje jednakże dalsze komplikacje. W orzecznictwie sądów administracyjnych można wskazać na dwa odrębne stanowiska dotyczące ewentualnego uchylenia decyzji ustalających opłatę adiacencką w toku postępowania sądowoadministracyjnego. I tak, WSA w Gdańsku w wyroku z 25.2.2009 r. [I SA/Gd 634/08] wskazał, że termin 3 lat, wyznaczony w art. 145 ust. 2 ugn, nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając to stanowisko, Sąd uznał, że funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym wystarczające jest doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Dodatkowo za powyższą wykładnią miała przemawiać potrzeba zapewnienia, by kontrolna funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, przez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższym poglądem wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 ugn. Odrębne stanowisko zawarto w wyroku WSA w Poznaniu z 21.6.2012 r. [IV SA/Po 183/12], gdzie wskazano, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej, wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, a więc traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk uznać należy za prawidłowe. Analiza ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreśla, że brakuje podstaw do uznania, by wydanie przez organ I instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej (w przypadku art. 145 ust. 2 ugn) lub też wydanie decyzji ostatecznej (w przypadku, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ugn) skutkowało zawieszeniem biegu terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość omawianej opłaty.

Termin przedawnienia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu, a czynności podejmowane przez stronę czy też organ nie mają wpływu na jego bieg, ponieważ jak wskazano już wyżej, nie przewidują tego przepisy prawa. W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzono instytucji powodujących zawieszenie lub nierozpoczęcie biegu terminu prawa materialnego. Jak zasadnie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przyjęta przezeń wykładnia art. 145 ust. 2 ugn daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą zaufania jednostki do państwa. Z tej zasady wynika obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki, oznaczający możliwość przewidywania przez nią działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. Konieczne jest takie stanowienie i stosowanie prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2.4.2007 r. [K 22/99] niedopuszczalna jest taka wykładnia ustawy o gospodarce nieruchomościami, która stwarzałaby stan niepewności co do zakresu obowiązku daniowego, a więc co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości.

Uznanie, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma wpływ na termin jej ustalenia, wymagałoby ingerencji ustawodawcy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść art. 70 § 6 pkt 2 op. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu trwa dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 70 § 7 pkt 2 op). Gdyby ustawodawca miał zamiar, by jakakolwiek czynność strony, tj. wniesienie odwołania czy też wniesienie skargi, miała wpływ na bieg terminu określonego w art. 98a ust. 2 oraz w art. 145 ust. 2 ugn, wprowadziłby w tym zakresie stosowną regulację, umożliwiając chociażby odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej.

Za zaprezentowaną powyżej wykładnią przepisu art. 145 ust. 2 ugn przemawia również wyrażona w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasada szybkości postępowania. W doktrynie wskazuje się, że przewlekłość postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony, stanowiąc zaprzeczenie stabilności i pewności w stosunkach społecznych. Celem zasady szybkości postępowania jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji). Wobec powyższego należy wskazać, że nie do pogodzenia z powyższą zasadą jest wykładnia ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadząca do wniosku, że dla przerwania terminu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest wystarczające wydanie jakiejkolwiek decyzji. Taka wykładnia może prowadzić do sytuacji, w której organ w obawie przed upływem terminu wyda decyzję nawet bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego i należytego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie jedynie przerwanie biegu terminu ustalenia opłaty adiacenckiej.

W rezultacie należy uznać, że ewentualne uchylenie decyzji dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w sytuacji upływu terminów określonych w art. 98a ust. 3 oraz art. 145 ust. 2 ugn winno skutkować umorzeniem postępowania.

Przeciwnej wykładni art. 145 ust. 2 ugn Składy Orzekające dokonały w wyrokach z: 8.10.2019 r. I OSK 85/18 (Lex 2734948) i 16.10.2019 r. I OSK 200/18 (Lex 2748529). Spotkała się jednak ona z krytyką doktryny (A. Matan, Termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Glosa do wyroku NSA z dnia 8 października 2019 r., I OSK 85/18 oraz z dnia 16 października 2019 r., I OSK 200/18, GSP 2020/2/179-200).

Podsumowując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał, że termin z art. 98a ust. 1 ugn jest terminem materialnoprawnym i nie znajduje do niego zastosowanie art. 148 ust. 2 ugn w zw. z art. 123 § 1 kc (art. 148 ust. 2 ugn odsyła do Kodeksu cywilnego jedynie w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia, a nie obliczania terminów, brak jest tym samym podstaw do zastosowania art. 123 § 1 kc). Art. 98a ust. 1 ugn wymaga, by ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzono z kolei, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (wyrok NSA (7) z 11.1.2010 r. I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43).

W niniejszej sprawie ostateczną decyzją ustalającą opłatę adiacencką była decyzja z [...] maja 2016 r., która została wydana w terminie 3 lat od dnia uostateczniania się decyzji podziałowej z [...] maja 2013 r. Decyzja z [...] maja 2016 r. została prawomocnie uchylona wyrokiem II SA/Łd 568/16, a tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego. W konsekwencji, w terminie 3 letnim, określonym w art. 98a ust. 1 ugn, nie została skutecznie ustalona skarżącym opłata adiacencka. Gwarancyjny, bo materialnoprawny, termin na jej ustalenie nie został dochowany, przeto Sąd I instancji nietrafnie nie dostrzegł, że organ winien postępowanie administracyjne umorzyć.

Powyższe stanowisko wzmacnia wykładnia systemowa, gdyż gdyby decyzję I instancji uchylił organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 kpa, to okoliczność ta nie przerwałaby biegu terminu z art. 98a ust. 1 ugn. Trudno utrzymywać, że do odmiennych rezultatów prowadziłby wyrok sądu uwzględniający skargę i uchylający w całości decyzje II i I instancji. W obu przypadkach nie doszło do ustalenia opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją, co jest wymagane na gruncie art. 98a ust. 1 ugn.

Usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ugn.

W niniejszej sprawie w terminie 3 lat od uostatecznienia się decyzji podziałowej nie rozstrzygnięto ostateczną decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 98 ust. 1 ugn). Organ obowiązany jest umorzyć postępowanie, jeśli stało się ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Skoro upłynął materialnoprawny termin zakreślający uprawnienie organu, to jego niewykonanie pozbawia organ możliwości dalszego procedowania sprawy. Takie postępowanie podlega umorzeniu, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 1 i w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa) zmierzają do wykazania, że WSA błędnie nie dostrzegł, że organy wadliwie działały i wydały w konsekwencji decyzje naruszające prawo. Z uwagi na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że należy uchylić wydane w sprawie decyzje i umorzyć postępowanie administracyjne, odnoszenie się do ww. zarzutów nie było celowe.

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok II SA/Łd 241/18 w całości i rozpoznał skargę.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego - art. 98a ust. 1 ugn (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), jak również prawa procesowego - art. 105 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2017 r.

O umorzeniu postępowania administracyjnego, zważywszy na jego bezprzedmiotowość wobec braku wydania ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką w terminie, o którym stanowi art. 98a ust. 1 ugn (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), orzeczono na podstawie art. 145 § 3 ppsa.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 pkt 1 lit. a oraz § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej rozporządzenie).

W skardze określono wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 14.649,60 zł (k. 2-3 akt II SA/Łd 241/18), zatem wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej przed Sądem I instancji wynosi 3.600 zł (§ 2 punkt 5 i § 14 pkt 1 lit. a rozporządzenia), co w połączeniu z kwotą wpisu od skargi (440 zł), przy braku uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa (k. 12, 17 akt II SA/Łd 241/18) daje kwotę 4.040 zł. W skardze kasacyjnej wartość przedmiotu zaskarżenia określono na kwotę 14.650 zł, przeto wpis od skargi kasacyjnej wyniósł 220 zł; opłata kancelaryjna 100 zł; wynagrodzenie pełnomocnika który prowadził sprawę w drugiej instancji 1.800 zł - § 2 pkt 5 i § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia (k. 69, 40, 12 akt II SA/Łd 241/18) daje kwotę 2.120 zł - łącznie 6.160 zł.