Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 551/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37, 151, 193,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1 i 2, 138 par. 1 pkt 2 , art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 952/10 w sprawie ze skargi E. i I. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od E. i I. małżonków K. solidarnie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w E. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 952/10 uchylił decyzję Wojewoda Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] uchylającą decyzję Starosty Ełckiego Nr z dnia [...] sierpnia 2010r. [...] i umarzającą postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Starosta Ełcki decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. koło E., zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnym [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...], gmina E.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i E. K. Zostało ono przekazane do Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego wraz z aktami przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2010r. W dniu [...] sierpnia 2010r. do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wpłynęło pismo, którym inwestor wycofał wskazany wniosek z dnia 28 lipca 2010r. o wydanie pozwolenia na budowę wspomnianego przedsięwzięcia.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) uchylił decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w I instancji wobec jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli I. i E. K., wnosząc o jej uchylenie w części umarzającej postępowanie organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie art. 105 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za skuteczne jednostronne cofnięcie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji umorzenie postępowania pomimo braku jakichkolwiek ustaleń, czy pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiają się takiemu cofnięciu, a także pogwałcenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., warunkiem uznania za skuteczne cofnięcia wniosku przez stronę, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, jest m.in. brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania. W tym zakresie więc organ rozpoznający sprawę powinien w ocenie skarżących przeprowadzić stosowne postępowanie zmierzające do ustalenia czy pozostałe strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu wobec cofnięcia wniosku przez stronę wnioskującą. Tymczasem, według strony skarżącej, postępowanie takie nie zostało w sprawie przeprowadzone, a skarżący nie byli zapytani czy wyrażają zgodę na cofnięcie wniosku. Skarżący zwrócili uwagę, że zaraz po cofnięciu wniosku inwestor złożył kolejny identyczny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie inwestor cofnął wniosek o pozwolenie na budowę na etapie postępowania odwoławczego, a w takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł oceniać merytorycznie decyzji organu I instancji, tylko musiał wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (art. 105 k.p.a.). Zdaniem Organu, wycofanie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpatrując skargę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, iż przepis art. 138 1 pkt 2 kpa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem, zdaniem Sądu I instancji uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 kpa), czyli przepis art. 105 k.p.a. Przepis ten ustanawia dwie reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§ 1) oraz drugą – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wystąpiły tu wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego, a organ I instancji wydał decyzję co do istoty.

Sąd I instancji wskazał, iż art. 105 § 2 k.p.a. dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli:

a) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony,

b) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania,

c) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu,

d) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego.

Umorzenie postępowania na mocy wspomnianego przepisu jest zatem pozostawione uznaniu organu administracyjnego, który jednak tylko w przypadku wystąpienia wszystkich przywołanych przesłanek, może je umorzyć (Komentarz, Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, 9 wydanie, str. 501).

W kontekście rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zaznaczył, że art. 105 § 2 kpa może być stosowany przez organ II instancji, ale aby uchylić decyzję pierwszo-instancyjną i umorzyć postępowanie pierwszej instancji muszą być spełnione łącznie przesłanki umorzenia wymienione w cytowanym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że organ wydał zaskarżoną decyzję z uchybieniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 2 k.p.a. Wojewoda powinien bowiem zwrócić się do wszystkich stron przedmiotowego postępowania z zapytaniem czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania w sprawie. Zobowiązany jest również rozstrzygnąć czy takie umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy uchybił temu obowiązkowi przez co nie wyjaśniono czy doszło do łącznego spełnienia przesłanek z art. 105 § 2 k.p.a., a co za tym idzie czy możliwe było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie został w całości zaskarżony przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w E. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 105 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 174 pkt. 2 w/w ustawy z dnia 30.08.2002 r. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 32 w związku z art. 33 § 4 K.p.a. a także art. 37 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez uznanie, że skarga złożona przez pp. K. do WSA spełnia wszystkie wymogi formalne, przez co wydany wyrok przez Sąd I Instancji jest obarczony wadą formalną. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wola inwestora oraz wola strony skarżącej zmierzała do tego samego. Utrzymanie w mocy decyzji organu administracji II stopnia doprowadziłoby do sytuacji, kiedy decyzja organu I stopnia zostałaby usunięta z obrotu prawnego. Byłoby to zgodne, co do zasady, z wcześniejszym odwołaniem, którego intencją było właśnie osiągnięcie tego celu, aby decyzja organu I instancji została usunięta z obrotu prawnego. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż biorąc pod uwagę zawiłość sprawy, sąd administracyjny posiadał uprawnienia do rozstrzygnięcia sprawy w sposób nacechowany w głównej mierze na istotny interes społeczny a nie tylko ze względu na czysto literalną interpretację zapisów wynikających z K.p.a. Powołano się przy tym na art. 134 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który jednoznacznie wskazuje, że Sąd nie jest związany wnioskami zawartymi w skardze a jednocześnie rozstrzyga w granicach sprawy. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I Instancji posiadał również wiedzę, że dla planowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji została w terminie późniejszym wydana decyzja o pozwoleniu na budową, która ma już walor prawomocności i obecnie jest realizowana, tj. są prowadzone prace budowlane, które są mocno zaawansowane. Uprawomocnienie się wyroku WSA w Olsztynie w takiej formie, doprowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, dotyczące tej samej inwestycji. Tym samym skarżący stwierdził, iż czysto literalna wykładnia, dokonana przez Sąd I instancji jest błędna i nie można powiedzieć, że decyzja organu administracji II stopnia została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zaś, sam w sobie wyrok WSA nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co ma czynić organ administracji w sytuacji uprawomocnienia się wyroku. Sąd I Instancji winien był, w związku -z zawiłością sprawy, bardziej szczegółowo rozpatrzyć wszystkie wątki tego postępowania.

Wyjaśniając zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, iż skarga wniesiona została przez E. i I. małż. K., ale podpisał ją wyłącznie E. K. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu świadczącego o udzieleniu pełnomocnictwa w jakiejkolwiek dopuszczalnej prawem formie. Można jedynie domniemywać, że zarówno organ administracji II stopnia, jak i również Sąd I instancji, przyjęły, że w tej sytuacji zachodzą przesłanki wynikające z treści art. 33 § 4 KPA, tj. mamy do czynienia ze "sprawą mniejszej wagi. Z takim postępowaniem nie sposób się zgodzić. Należy przede wszystkim mieć na względzie fakt, że przedmiotem postępowania jest uzyskanie przez skarżącą Spółkę pozwolenia na budowę inwestycji, która ma zapewnić prawidłową gospodarkę odpadami na terenie 12 gmin woj. warmińsko-mazurskiego, obejmując swym obszarem działania teren zamieszkały przez przeszło 150 tys. mieszkańców. Jest to zatem inwestycja o szczególnym znaczeniu i mającym walor ważnego interesu społecznego. Nie może zatem być niniejsza sprawa potraktowana jako sprawa mniejszej wagi. Mając to na uwadze, organy administracji oraz Sąd winne były tym samym dopełnić wszelkich czynności, aby postępowanie spełniło wszystkie wymogi formalne, w tym również jeżeli chodzi o występowanie kogokolwiek w charakterze pełnomocnika. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu I Instancji jest obarczony wadą prawną, gdyż wnoszącym skargę był jedynie E. K. a w sentencji wyroku wskazani są oboje małżonkowie, tj. E. i I. K. Nie może zatem ostać się w obrocie prawnym wyrok rozstrzygający o sprawach strony, która nie jest uczestnikiem postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art. 174 § 1 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, iż adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, wyd. 4, 2010 r., s. 406). W tym kontekście stwierdzić należy, że w niniejszej skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej normy, na podstawie której można by postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Jest to wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej, jako wysoce sformalizowanego środka zaskarżenia. Wada ta jednak w niniejszej sprawie nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu zarzutów, bowiem krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umożliwiają dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych.

W przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Ustosunkowując się do w/w zarzutu naruszenia przepisów procesowoprawnych, orzekający NSA stwierdza, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - w aktach sądowych znajduje się pełnomocnictwo dla E. K. podpisane przez I. K. (k. 9 akt sądowych). Co prawda, skargę złożono w siedzibie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w dniu 5 października 2010 r., a pełnomocnictwo z datą 30 września przesłano do Sądu I instancji 11 października 2010 r., to jednak nie stanowi to o braku umocowania E. K. przez jego żonę do wniesienia skargi. W myśl akceptowanego tu poglądu orzecznictwa, wymóg z art. 37 P.p.s.a. dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa, przez jego potwierdzenie w zmaterializowanej, pisemnej formie. Oznacza to, że udzielone pełnomocnictwo w takiej formie ma charakter deklaratoryjny. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że w momencie podpisania skargi pełnomocnik nie był umocowany, skoro przedstawione pełnomocnictwo na piśmie miało datę późniejszą (post. NSA 5.12.2008 r., sygn. akt II FSK 1260/07; Legalis). Niedołączenie zatem pisemnego pełnomocnictwa jest usuwalnym brakiem formalnym i wymóg zawarty w tym uregulowaniu spełnia pisemne potwierdzenie pełnomocnictwa również wówczas, gdy zostanie sporządzone po wniesieniu skargi (post. NSA z 7.4.2006 r., sygn. akt II OSK 270/06, niepubl. – zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wyd. C. H. Beck, 2011r., s. 201). Powyższe dotyczy też potwierdzenia przez I. K. umocowania E. K. do działania w Jej imieniu w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 105 § 2 K.p.a., orzekający NSA akceptuje pogląd o materialnoprawnym charakterze wskazanego przepisu ze względu na skutki wydanej decyzji. Decyzja umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka bowiem drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10; cbois.nsa.gov.pl). Zgodzić się także należy ze stanowiskiem kasatora, że interpretacja art. 105 § 2 K.p.a. zastosowana przez Sąd I instancji nie jest prawidłowa, jednakże NSA nie podziela argumentacji, którą w skardze kasacyjnej w tej kwestii przytoczono. Nie stoi to jednak na przeszkodzie w rozpoznaniu zarzutu skargi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości i nie był on kwestionowany przez Skarżących ani przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. (dalej Przedsiębiorstwo). Przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1310/04; Legalis).

W rozpoznawanej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania, wobec cofnięcia wniosku przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. o pozwolenie na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w S. koło E., zlokalizowanego na działkach o nr geodezyjnym [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie [...] S., gmina E. Zdaniem Organu odwoławczego, sytuacja taka oznacza bezprzedmiotowość postępowania, i wycofanie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami. Sąd I instancji uznał natomiast, że w niniejszej sprawie, mimo cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, "(...) wystąpiły wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego (...)". Stąd też, zdaniem WSA w Olsztynie, zastosowanie winien znaleźć art. 105 § 2 K.p.a., formułujący pozytywne przesłanki umorzenia postępowania, w tym brak sprzeciwu innych stron i niesprzeczność z interesem społecznym.

Zdaniem NSA, błąd w przeprowadzonej przez Sąd I instancji interpretacji art. 105 § 2 K.p.a. polega na wadliwym przyjęciu, że sytuacja, w której strona cofa wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne, mieści się dyspozycji tego przepisu, co oznacza, że organ nie jest zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Zapewne wadliwość tego poglądu ma swe źródło także w tym, że Sąd I instancji nie odniósł normy zawartej w tym przepisie do sytuacji materialnoprawnej, w której ewentualnie miał znaleźć zastosowanie. Przepisy prawa procesowego są narzędziem w stosowaniu prawa materialnego. W niniejszej sprawie, skarżące Przedsiębiorstwo – jako inwestor – najpierw wystąpiło z wnioskiem o pozwolenie na budowę, zaś po uzyskaniu pozwolenia (decyzja nieostateczna), na etapie postępowania w II instancji, wycofało swój wniosek. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę bez wniosku strony zainteresowanej budową. Powyższego nie można pomijać w sytuacji wniesienia przez stronę pisma cofającego swój wniosek o pozwolenie na budowę.

Przypomnieć należy, że art. 105 K.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2 – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. J. Borkowski [w.:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 461).

Powyższe, jak zauważono, należy odnieść do regulacji dotyczących rozstrzygania w sprawach pozwolenia na budowę. W myśl Prawa budowlanego, wszczęcie postępowania w sprawach pozwolenia na budowę oparte jest na zasadzie skargowości. Refleksem zasady skargowości jest zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie rozporządzanie sprawą administracyjną do czasu zakończenia postępowania. Zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, zwłaszcza na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, podlega pewnym ograniczeniom. Dowodem istnienia takich ograniczeń jest właśnie art. 105 § 2 K.p.a. Jednak, orzekający NSA akceptuje pogląd, w myśl którego, ograniczenie zawarte w tym przepisie dotyczy sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie jego umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Należy zwrócić uwagę, że złożenie żądania o umorzenie postępowania nie oznacza cofnięcia wniosku i bez wyraźnego oświadczenia w taki sposób nie może być rozumiane. Wobec tego, przy wystąpieniu o umorzenie postępowania, istnieje nadal źródło procesu w postaci wniosku zawierającego żądanie przyznania uprawnienia nadawanego drogą decyzji administracyjnej. W odróżnieniu od sytuacji, w której wniosek wycofano, organ może nadal prowadzić postępowanie i orzekać co do istoty o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnienia administracyjnego. W takim przypadku, nie występuje więc bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a., lecz zastosowanie znajduje art. 105 § 2 K.p.a.,

Nie mieści się natomiast w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 K.p.a. sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku (zob. tezę wyroku NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1397/10, j. w.). Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe, jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Zatem, cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Za takim rozumieniem art. 105 § 1 K.p.a. opowiada się Z. Janowicz, który jako jeden z przykładów bezprzedmiotowości obiektywnej podaje przykład cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, czy koncesji (zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999 r., s. 285 i 286). Taki też pogląd przyjął NSA w wyroku z 9 marca 2012 r./, sygn. akt I OSK 394/11; cbois.nsa.gov.pl oraz w wyroku z 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2 s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43).

Podsumowując, wyrażenie woli umorzenia postępowania bez wycofania wniosku należy do subiektywnych podstaw umorzenia postępowania i tylko takie powinno być poddane kontroli pozostałych stron oraz kontroli co do zgodności z kryterium interesu społecznego (art. 105 § 2 k.p.a.). Natomiast zadysponowanie postępowaniem poprzez wyraźne cofnięcie podania o wszczęcie postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, z uwagi na brak żądania załatwienia sprawy wszczętej na wniosek. Jest to obiektywna postać bezprzedmiotowości znosząca zasadniczy element sprawy administracyjnej. Innymi słowy, cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć (por. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, j. w.).

Powyższego na gruncie rozpoznawanej sprawy nie może zmienić okoliczność, że wnioskodawca – jak wynika ze skargi kasacyjnej - nie zrezygnował z budowy przedsięwzięcia, skoro po wycofaniu pierwszego wniosku, wystąpił z kolejnym wnioskiem o pozwolenia na budowę. Wniosek ten zainicjował jednak nową, odrębną od wyznaczonej uprzednim żądaniem, sprawę administracyjną. Podkreślić przy tym należy, że takie działanie na gruncie obowiązujących regulacji jest dopuszczalne. Żaden bowiem przepis Prawa budowlanego nie obliguje wnioskodawcy do kontynuowania postępowania wszczętego na podstawie wniosku o pozwolenie na budowę, ani nie pozbawia możliwości ponownego ubiegania się o wydanie decyzji – pozwolenia na budowę. Zatem, przy wnioskowym charakterze postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wybór postępowania pozostawiono wnioskodawcy. Konsekwencją wnioskowego charakteru tego postępowania jest uprawnienie do cofnięcia wniosku. W tej sytuacji, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę było dla organu wiążące.

Powyższe oznacza to, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylił decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie w I instancji wobec jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym, nie można uznać zaskarżonego wyroku WSA w Olsztynie za zgodny z prawem.

Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono wyłącznie naruszenia prawa materialnego, wobec tego – przy prawidłowości postępowania przed Sądem I instancji i prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego przyjętych w zaskarżonym orzeczeniu (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009r. LexisNexis s. 385), Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę małżonków I. i E. K.

W skardze na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] uchylającą decyzję Starosty Ełckiego Nr z dnia [...] sierpnia 2010r. [...] i umarzającą postępowanie w sprawie, małżeństwo I. i E. K. podnieśli zarzut naruszenia art. 105 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, NSA wskazuje na wypowiedziane wyżej poglądy prawne dotyczące interpretacji art. 105 § 2 K.p.a., zaś odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. NSA zauważa, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak już wyżej stwierdzono, cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę spowodowało obiektywną bezprzedmiotowość postępowania. Okoliczność ta obligowała więc Organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji. Ponieważ Wojewoda Warmińsko-Mazurski wydał decyzję tej treści, a rozstrzygnięcie to prawa nie narusza, to skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a.