Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 710/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 4 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 449/14 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 449/14, po rozpoznaniu skargi H. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), ustalił na wniosek J. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr 75 i 76, ark. 32, obr. [...] – położonych w Poznaniu przy ul. [...]

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji sporządzonej w dniu 14 maja 2012 r. – organ stwierdził, że w obszarze analizowanym, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, występuje zabudowa o zróżnicowanej funkcji: mieszkalnej wielorodzinnej, usługowo-biurowej i handlowej, a w bezpośrednim sąsiedztwie – na posesjach nr 14/16 i 18/20 zlokalizowane są budynki o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i analogicznych parametrach zabudowy, jak w przypadku zabudowy określonej we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Zarazem powierzchnia zabudowy planowanego budynku będzie wynosiła maksymalnie 430 m², przy czym powierzchnia całego terenu objętego wnioskiem wynosi 1393 m², zatem wskaźnik zabudowy wyniesie 31%; budynek będzie miał maksymalnie 4 kondygnacje nadziemne i maksymalną wysokość do gzymsu dachu 9 m – przy zachowaniu wysokości do 16 m; szerokość elewacji frontowej wyniesie maksymalnie 16,38 m, a dach będzie stromy, wielospadowy typu mansarda.

Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie wpisze się w sposób dotychczasowego zagospodarowania sąsiednich terenów. W zakresie parametrów nowej zabudowy przedsięwzięcie kontynuuje wysokość budynków, formę dachu, szerokość elewacji oraz linię zabudowy, a wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przekracza wartość średnią występująca na obszarze analizowanym, nie przekracza jednak wartości maksymalnych występujących na tym obszarze.

W konsekwencji organ I instancji określił również szczegółowe parametry nowej zabudowy. Odnosząc się do wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Prezydent wskazał, że z uwagi na nieznaczne przekroczenie średnich wartości tego wskaźnika przeanalizował konsekwencje przestrzenne, jakie zostaną stworzone pomiędzy planowaną, a już istniejącą zabudową. Podniósł, że obowiązujące przepisy dopuszczają, na zasadach określonych w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), ustalenie innych parametrów, jeżeli to wynika z analizy, co wymaga uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji. W tym zakresie organ stwierdził, że przy określeniu średniego wskaźnika zabudowy uwzględnił wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a średni wskaźnik wynosi ok. 25%. Dalej wyjaśnił, że działki położone na obszarze analizowanym są zagospodarowane w zróżnicowany sposób – budynkami jedno- i wielorodzinnymi, wolnostojącymi oraz bliźniaczymi. Wskutek analizy koncepcji programowo-przestrzennej planowanej zabudowy, organ stwierdził, że planowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli na posesjach nr 18/20 i 14/16. Teren objęty wnioskiem ma powierzchnię 1393 m², tj. ok. 150 m² większą niż posiada największa działka nr 78/5 przy ul. [...], stąd też, uwzględniając powyższe uwarunkowania został obliczony wskaźnik z dwóch działek – nr 74 (47%) i nr 78/5 (20%), który wyniósł 33,5%. Organ wyjaśnił, że istotny jest również nieregularny kształt działki nr 76, będącej częścią terenu objętego wnioskiem, który determinuje zarówno sposób usytuowania budynku, jak i jego parametry, m.in. powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Zadaniem organu ustalony wskaźnik zabudowy pozwoli na realizację budynku, który proporcjonalnie wkomponuje się pomiędzy budynki położone na działkach nr 18/20 i 14/16.

W odniesieniu do daty sporządzenia analizy organ wyjaśnił, że stan geodezyjny terenu inwestycji nie uległ żadnym zmianom. Dalej stwierdził, że przedmiotowy teren nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej - zgodnie z pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia 21 lutego 2012 r. Zastrzegł, że w prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji inwestycji wskazanej we wniosku i ustalono dla niej parametry zabudowy występującej na obszarze analizowanym, adekwatne przede wszystkim do parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Podane wartości są parametrami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz w przepisach prawa – ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków – mogą ulec zmniejszeniu, a konkretyzacja ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w zakresie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...], a istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponieważ wnioskodawca dostarczył wszystkie wymagane dokumenty dotyczące możliwości obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Dalej wskazał, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tym samym organ stwierdził, że zamierzenie spełnia pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto wyjaśnił, że odstąpił od uzgodnienia decyzji z Zarządem Dróg Miejskich, gdyż dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. C. i H. M. Zarzucili naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

1) błędne ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy (zawyżenie, gdyż wynosi on 23% a nie 25%) oraz błędne uznanie przekroczenia średniego wskaźnika przez planowaną inwestycję za nieznaczne;

2) prawidłowość stwierdzenia kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym i określenia cech szczególnych dachu;

3) wyjaśnienie sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

4) pominięcie określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jaka powinna zostać zapewniona w projekcie budowlanym;

5) pominięcie określenia liczby mieszkań, jakie mają powstać na terenie planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę urbanistyczną na właściwie wyznaczonym obszarze wokół terenu inwestycji, która wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

H. M. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

– art. 61 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych, w szczególności poprzez błędne wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy na określonym przepisami obszarze analizowanym;

– § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez niemające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który nie jest średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, lecz opartego na dwóch dowolnie wybranych nieruchomościach;

– § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie warunków dla nowej inwestycji sprzecznych z faktycznymi wnioskami wynikającymi z przeprowadzonej analizy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi sformułowano nadto kolejny zarzut sprowadzający się do wskazania, iż w zaskarżonej decyzji brak jest określenia cech szczególnych dachu, który w przedstawionym projekcie dla maksymalnego wykorzystania powierzchni ostatniej kondygnacji posiada niewielkie nachylenie oraz znaczą liczbę dużych okien mansardowych, które dodatkowo zwiększają wizualne gabaryty budynku.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Brak spełnienia jakiejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

W § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalono, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Wreszcie w ust. 4 postanowiono, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Zatem wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli w danej sprawie wskazują na to wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Szczegółowe uzasadnienie w tym względzie musi zawierać uzasadnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo, natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

W przedmiotowej sprawie określając wysokość dopuszczalnej zabudowy wskazano, że ustala się ją do 4 kondygnacji nadziemnych i maksymalną wysokość do gzymsu dachu wynoszącą 9 metrów, zaś maksymalną wysokość do kalenicy dachu na 16 metrów. Ustalając geometrię dachu wskazano, iż planowana inwestycja winna mieć dach stromy, wielospadowy typu mansarda. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono przyczyn powzięcia takowych rozstrzygnięć, kwestię tą w uzasadnieniach zupełnie pomijając, co zdaniem Sądu uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Sąd zauważył, że przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają – jak w niniejszej sprawie – prawa strony.

Tymczasem, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakiegokolwiek wyjaśnienia dla przyjęcia określonej w decyzji pierwszoinstancyjnej maksymalnej wysokości do gzymsu dachu jako 7 metrów, a do kalenicy dachu jako 16 metrów, w tym w szczególności wskazania w jaki sposób doszło do ustalenia tych parametrów, w tym jak mają się one do zabudowy występującej na działkach sąsiednich i ewentualnie dlaczego odstąpiono od sposobu określenia wysokości wskazanego w § 7 ust. 1 względnie 3 rozporządzenia i jakie przesłanki urbanistyczne przemawiają za ustaleniem tego parametru w inny sposób, co dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków analizy ustaleń tych samodzielnie nie mógł poczynić Sąd, albowiem nie pozwala na to zgromadzony w aktach materiał dowodowy.

Znajdująca się w aktach sprawy analiza (k. 145 akt organu 1 instancji) zawiera jedynie wskazanie jaka jest maksymalna wysokość budynków zlokalizowanych na bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji posesjach nr 14/6 i 18/20, wynosząca odpowiednio 16 i 15 metrów, oraz wskazanie, iż są to budynki czterokondygnacyjne o dachach stromych. Brak w niej jednakże jakichkolwiek informacji o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków zlokalizowanych na tych działkach. Parametry te zostały zastąpione pomiarem całkowitej wysokości budynków i wskazaniem liczby kondygnacji. Czym innym jest jednak wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach.

W przypadku budynków o dachu stromym maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa.

Różnicę pomiędzy maksymalna wysokością budynku w kalenicy, a wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niewątpliwie zauważyły także organy odrębnie ustalając te dwie wielkości, jednakże ich rozstrzygnięcie odnośnie maksymalnej wysokości do gzymsu dachu planowanej inwestycji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym.

Zarówno z uzasadnienia decyzji obu instancji, jak i z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, w jaki sposób wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiednich wynoszącą odpowiednio 16 metrów i 15 metrów wpływa na ustalenie takiego parametru planowanej inwestycji jak maksymalna wysokość do gzymsu dachu wynosząca 9 metrów.

Zdaniem Sądu wielkość jaką jest wysokość zabudowy winna być ustalana w jednostkach miary, a nie w ilości kondygnacji, albowiem obowiązująca wysokość kondygnacji w budynkach nie została w polskim systemie prawnym normatywnie ustalona i co za tym idzie budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą charakteryzować się zasadniczo innymi wymiarami w jednostkach miary.

Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.) jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest tym, iż w ocenie Sądu było to jedyne istotne naruszenie przepisów postępowania zaistniałe w toku postępowania administracyjnego i może ono zostać konwalidowane przez organ odwoławczy poprzez uzupełnienie analizy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w sposób umożliwiający prawidłowe ustalenie parametrów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i w zależności od poczynionych ustaleń rozstrzygnąć w tym zakresie reformatoryjnie, względnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o ile pozwalać na to będą wyniki uzupełnionej analizy.

V. [...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest wyjaśnienia przyczyn przyjętych ustaleń w zakresie maksymalnej wysokości gzymsu i maksymalnej wysokości budynku oraz w zakresie ustalonej geometrii dachu, podczas gdy z analizy z dnia 29 maja 2012 r. wynika, że przyjęte w decyzji organu i instancji ustalenia "kontynuują wysokość budynków charakterystyczną dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym" oraz "kontynuują geometrię dachów charakterystyczną dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym", co zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest podstawowym sposobem ustalania ww. parametrów w decyzji o warunkach zabudowy i jego zastosowanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia,

Ewentualnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji jako wydanej z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. bez ustalenia czy to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd przyjął, iż organ II instancji, w ślad za organem I instancji odstąpił od sposobu określania wysokości wskazanego w § 7 ust. 1 względnie 3 rozporządzenia (por. uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, s. 13) i dokonał tych ustaleń na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Takie stanowisko Sądu I instancji jest błędne i w żaden sposób niezwiązane z ustalonym stanem faktycznym.

Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego ustalają wysokość zabudowy w taki sposób, że "kontynuują wysokość budynków charakterystyczną dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz kontynuuje geometrię dachów charakterystyczną dla zabudowy występującej w obszarze analizowanym" (por. analiza z dnia 29 maja 2012 r., s. 3 w aktach sprawy).

Niezasadne jest kwestionowanie ustalenia maksymalnej wysokości gzymsu budynku. Przyjęta w analizie kontynuacja geometrii dachów budynków na działkach numer 14/6 i 18/20 na nieruchomości objętej postępowaniem determinuje przyjętą wysokość gzymsu. Dach ma wpisywać się w geometrię dachów stromych, mansardowych i kopertowych. Ponadto istotne jest ustalenie zawarte w analizie, iż "przyjęte ustalenia tworzą spójny układ urbanistyczny tej ulicy, a wnioskowany budynek ma stanowić jej część i ma tworzyć z istniejącymi budynkami urbanistyczną całość" (por. analiza z dnia 29 maja 2012 r., s. 3 w aktach sprawy).

Świadczy to o przedłużeniu istniejącej linii gzymsu, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Oznacza to, że wysokość gzymsu i wysokość zabudowy została przez organy obu instancji ustalona zgodnie z zasadą wynikającą z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dla zadośćuczynienia wymaganiom przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyrażonym, m.in. w art. 7-11 k.p.a. wystarczające jest przedstawienie stanu faktycznego jeśli przyjęta zostaje zasada kontynuacji wysokości zabudowy. Tę podstawę stanowią wysokości budynków znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości oraz geometria dachów, której dotyczy postępowanie. Zostały one przedstawione w analizie załączonej do decyzji organu I instancji.

Z ostrożności skarżąca wskazuje, że gdyby Sąd II instancji przyjął, iż organ II instancji naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, uchybienia te nie miały znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia.

Obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest wskazanie przepisu bądź przepisów, którym organy administracji publicznej uchybiły i wykazanie wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Brak ustaleń w tym zakresie stanowi niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ przez Sąd. Błędne zastosowanie tego przepisu ma miejsce również wówczas, gdy Sąd mimo prawidłowych ustaleń co do okoliczności uchybień przepisów postępowania błędnie oceni ich wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie ustalił przy przyjęte przez niego naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., wykazując w sposób wyczerpujący uchybienia procesowe polegające na tym, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń wystarczających do weryfikacji treści decyzji w zakresie dotyczącym wyznaczenia dla planowanej zabudowy wysokości do kalenicy: do 4 kondygnacji naziemnych i maksymalnej wysokości do gzymsu dachu – 9 m oraz maksymalnej wysokości do kalenicy dachu – 16 m.

Przede wszystkim prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, że w uzasadnieniach wydanych decyzji żaden z organów orzekających nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierowano się przy wyznaczaniu wymienionych wyżej parametrów. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że nie można było wywnioskować tego z analizy sporządzonej w sprawie, gdyż zawiera ona jedynie ustalenia co do ilości kondygnacji i wysokości budynków położonych w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie względem terenu inwestycji. Brak w niej natomiast informacji o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w budynkach zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

W szczególności trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, że z uzasadnień decyzji ani z analizy urbanistyczno-architektonicznej nie wynika, w jaki sposób wysokość najbliższych budynków sąsiednich, wynosząca odpowiednio 16 i 15 metrów wpłynęła na ustalenie dla planowanej inwestycji takiego parametru jak maksymalna wysokość do gzymsu dachu wynosząca 9 metrów.

Sąd Wojewódzki kierując się treścią § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. trafnie też wskazał, że z decyzji oraz dokumentacji stanowiącej podstawę podjętych rozstrzygnięć powinno wynikać, czy wyznaczenie dla nowej zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nastąpiło według reguł wynikających z § 7 ust. 1-3, czy też skorzystano z możliwości odstąpienia od podstawowego sposobu ustalenia tegoż parametru, co dopuszcza ust. 4 wymienionego przepisu. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że przytoczone przez niego fragmenty analizy stanowią wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Zwłaszcza nieuprawnione jest twierdzenie, że przyjęta w analizie kontynuacja geometrii dachów budynków na działkach sąsiednich determinowała przyjętą wysokość gzymsu. Rzecz bowiem w tym, że według przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tak więc aby mówić o "przedłużeniu krawędzi" ustalone być muszą konkretne wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poszczególnych budynków znajdujących się na działkach sąsiednich.

Skoro tych wielkości w analizie brak, to zasadnie Sąd Wojewódzki nakazał organowi odwoławczemu uzupełnienie materiału dowodowego. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor mylnie przypisał Sądowi wnioskowanie co do tego, iż w sprawie odstąpiono od sposobu określenia danych wysokości według § 7 ust. 1-3 rozporządzenia i dokonano ustaleń na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Tymczasem Sąd omawiając niedostatki uzasadnienia sporządzonego przez SKO wskazał na niewyjaśnienie, w jaki sposób doszło do ustalenia określonych parametrów i ewentualnie dlaczego odstąpiono od zasady określonej w § 7 ust. 1 względnie 3 i zastosowano § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd wyraźnie zastrzegł, że braki w materiale dowodowym nie pozwoliły na dokonanie oceny w tym zakresie. Stwierdzone uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym pozostają w związku z istotnymi warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji, a zatem ich wpływ na wynik sprawy nie może budzić wątpliwości. Zgodnie z wytycznymi Sądu Wojewódzkiego uzupełnienie analizy urbanistyczno-architektonicznej jest niezbędne dla ponownego ustalenia zakwestionowanych parametrów podlegających wyznaczeniu w decyzji.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.