Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1410/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 287
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 417 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 574/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. W. na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 kwietnia 2013 r., IV SA/Wa 574/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę S. W. na pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że S. W. zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o wypłatę odszkodowania w wysokości 65.156,47 zł z tytułu poniesionej przez niego szkody, spowodowanej wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2010 r., uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 199/11.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego pismem z [...] października 2012 r. poinformował S. W. o odmowie wypłaty odszkodowania. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na to pismo jest niedopuszczalna, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zaskarżone pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z [...] października 2012 r. nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych, wymienionej w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Pismo to ma charakter czysto informacyjny, ponieważ Mazowiecki Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego nie może rozstrzygać o zasadności żądania o wypłatę odszkodowania. Takie rozstrzygnięcie może zapaść jedynie przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c., za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Stosownie do art. 2 § 1 k.p.c., do rozpoznania sprawy cywilnej powołane są sądy powszechne, a nie administracyjne, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie wówczas, gdy podejmowana jest ona w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Na koniec Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 160 k.p.a., umożliwiający wypłatę odszkodowania przez organ administracji publicznej za szkodę wyrządzoną na skutek wydania decyzji, utracił moc z dniem 1 września 2004 r.

W skardze kasacyjnej, S. W. zarzucił pominięcie art. 287 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., II OSK 199/11, którym uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania pawilonu handlowego, co powoduje, że skarżącemu, który poniósł szkodę, należy się odszkodowanie od organu, który wydał decyzję, a który odmawia jego wypłaty. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej poddanej kontroli sądów administracyjnych.

Z uwagi na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że zgodnie z treścią przepisu art. 287 p.p.s.a., w przypadku gdy sąd w orzeczeniu: 1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie, 2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję.

Z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r., S. W. należy się odszkodowanie, jednakże organ odmawia wypłaty tego odszkodowania.

Ponadto, z uwagi na fakt, że zaskarżone pismo organu z [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania spełnia szereg wymagań przypisanych zgodnie z art. 107 k.p.a., decyzji administracyjnej, to znaczy zawiera oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie stron, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, to jest decyzją, która może być zaskarżona do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżone pismo, jako odpowiedź na żądanie wypłaty odszkodowania nie jest decyzją, nie posiada podstawy prawnej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Sprawa nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz odszkodowania, które na mocy art. 4171 § 2 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a., podlega kognicji sądów powszechnych. Jednakże nawet przyjmując, że pismo jest decyzją, to przed wniesieniem skargi do sądu strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja administracyjna jako władcze rozstrzygniecie organu administracji publicznej dotyczące praw lub obowiązków strony postępowania nie może zostać wydana bez podstawy prawnej. Przepis art. 107 § 1 k.p.a., jako element decyzji wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej, a zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał przepisu, na podstawie którego organ administracji byłby uprawniony do wydania decyzji w sprawie odmowy wypłaty odszkodowania. Takiego charakteru nie ma w szczególności art. 287 p.p.s.a., ponieważ znajduje się on w akcie prawnym regulującym postępowanie przed sądami administracyjnymi. W sytuacjach określonych art. 287 p.p.s.a., strona może dochodzić odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 417-4172 k.c. W literaturze wskazuje się, że art. 287 p.p.s.a. nie określa podstawy roszczenia poszkodowanej strony, ponieważ ta podstawa objęta jest wskazanymi przepisami kodeksu cywilnego. Art. 287 jest przepisem potwierdzającym zastosowanie ogólnej reguły odpowiedzialności ukształtowanej w kodeksie, a jego znaczenie "sprowadza się do oznaczenia adresata roszczenia (organu, który wydał decyzję) i skonkretyzowania podstaw odpowiedzialności". Wystąpienie z powództwem do sądu powszechnego o zasądzenie odszkodowania nie wymaga natomiast wcześniejszego stwierdzenia "we właściwym postępowaniu" niezgodności z prawem decyzji (art. 4171§ 2 k.c.), ponieważ warunek ten spełnia postępowanie określone w art. 287, będące w istocie prejudykatem (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. IV, LEX 2011, komentarz do art. 287, teza 2 i 6 oraz cyt. tam literatura).

Zatem, ponieważ strona wystąpiła z żądaniem odszkodowawczym nie zachowując właściwej procedury i zwróciła się do sądu, który nie jest właściwy w sprawie, skargę wniesioną na pismo z [...] października 2012 r. należało odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia kończącego postępowanie.