Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 582/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 3, art. 5, art. 151, art. 174, art. 176, art. 175, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 146 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91, art. 92, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Spółki z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 684/14 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 684/14, oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2013 r. ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie logopedia, na obszarze: 2214 – t. Oferty należało złożyć w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej, pod rygorem odrzucenia, do dnia 13 marca 2013 r. Następnie termin składania ofert przesunięto na dzień 18 marca 2013 r., wobec czego otwarcie ofert nastąpiło w dniu 20 marca 2013 r.

Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u dwóch oferentów, w tym w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o. w dniu [...] kwietnia 2013 r. i przyjęła do dalszego postępowania 4 oferty. Z rankingu otwarcia wynikało, że oferta strony zajęła 2 pozycję z łączną liczbą 27,333 punktów, w tym za: ofertę cenową 20,000 punktów; jakość 0,000 punktów; dostępność 7,333 punktów. W wyniku uszeregowania ofert według łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa wybrała jednego oferenta, którego oferta w rankingu końcowym uzyskała najwięcej, tj. 29,000 pkt.

Odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania konkursowego wniósł w dniu [...] czerwca 2013 r. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, zarzucając rozstrzygnięciu konkursu ofert naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez naruszenie zasady jawności, zaufania do organów państwa, legalizmu i lojalności, a ponadto braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a także art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), w szczególności poprzez naruszenie zasad: równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców, prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji oraz niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert. Odwołująca się wniosła o wydanie decyzji uwzględniającej odwołanie, uchylenie zaskarżonej decyzji i powtórne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Ponadto wniosła o: - zapoznanie jej z całością ofert, wraz z wszelkimi załącznikami złożonymi przez poszczególnych oferentów w ramach przeprowadzonego konkursu; - przedłożenie przez organy NFZ ciągu pełnomocnictw od Prezesa NFZ, z których wynikałoby w szczególności uprawnienie p.o. dyrektora Pomorskiego Oddziału NFZ do wydawania zarządzeń w zakresie postępowania ofertowego będących w jego kompetencji; - przedłożenie wszystkich przepisów wewnętrznych NFZ regulujących zasady ogłaszania, tryb prowadzenia oraz kryteria oceny poszczególnych ofert z rozbiciem na poszczególne elementy wymaganych kryteriów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Funduszu uwzględnił powyższe odwołanie i uchylił skarżoną decyzję Dyrektora POW NFZ. W jego ocenie, organ I instancji powinien okazać stronie pełne akta sprawy, w tym dokumentację ofertową podmiotów konkurencyjnych.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., po ponownej analizie sprawy, Dyrektor POW NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o., zarzucając rozstrzygnięciu konkursu naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach, tj. nieważność decyzji z mocy prawa poprzez jej wydanie (podpisanie) przez osobę "pełniącą obowiązki" Dyrektora Pomorskiego Oddziału NFZ, jak również naruszenie zasady legalizmu, jawności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz lojalności w w/w aspekcie; art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez niezrealizowanie normatywnego wymogu wykonania decyzji objętej rygorem natychmiastowej wykonalności; art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez: a) naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców, b) naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, c) zasady niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert na kontraktowanie opieki medycznej; - art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez brak uwzględnienia w przedmiotowym konkursie kryteriów ciągłości oraz kompleksowości usług oraz w zakresie kryterium jakości uwzględnienie wymogu weryfikacji jakości przez podmiot zewnętrzny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt administracyjnych dołączono akt powołania z dniem 28 października 2013 r. T. J. na stanowisko Dyrektora POW NFZ, podpisany w dniu 21 października 2013 r. W związku z powyższym za bezzasadne uznano zarzuty nieważności decyzji podpisanej przez p.o. dyrektora POW NFZ M. P. w dniu [...] października 2013 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach organ stwierdził, że wszystkie oferty zostały poddane jednolitej ocenie poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń określonych w warunkach zawierania umów oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza postępowania konkursowego potwierdziła jego przeprowadzenie przez Komisję Konkursową zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami równego traktowania wszystkich oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia, jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. W ocenie organu, nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem podstawą oceny oferty skarżącej były określone w zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych ich rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował oferent starający się o zawarcie umowy, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez wyłączenie z kryteriów oceny ofert zasady "ciągłości" i "kompleksowości", Prezes NFZ stwierdził, że ocena wszystkich ofert została przeprowadzona zgodnie z zasadami określonymi w zarządzeniu 54/2011/DSOZ ze zm. Wobec powyższego organ stwierdził, że POW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Zauważył ponadto, iż świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę poprzez uwzględnienie odwołania skarżącej od decyzji p.o. Dyrektora NFZ Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego, z dnia [...] października 2013 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 104 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez "załatwienie sprawy" bez należytego rozpoznania zarzutu wydania przez decyzji pierwszoinstancyjnej przez osobę nieuprawnioną, tj. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach, czyli nieważność decyzji z mocy prawa, poprzez wydanie (podpisanie) jej przez osobę "pełniącą obowiązki" Dyrektora Pomorskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia; - art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 108 k.p.a. w zakresie niewykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kasatoryjnej; naruszenie zasady legalizmu, jawności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz lojalności, w ww. aspekcie. W zakresie prawa materialnego spółka zarzuciła naruszenie: art. 134 ustawy o świadczeniach, a w szczególności naruszenie: - zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców; - zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; - zasady niezmienności przepisów prawa materialnego w okresie prowadzenia konkursu ofert na kontraktowanie opieki medycznej, a także naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy ustalenia i przyjęcia kryteriów porównania ofert z naruszeniem zasady ciągłości, kompleksowości oraz jakości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut nieważności postępowania administracyjnego. Zdaniem WSA, organy rozpatrujące sprawę były należycie reprezentowane zarówno przy wydawaniu decyzji I instancji, jak również innych aktów administracyjnych dotyczących przedmiotowego postępowania konkursowego, a zwłaszcza nie brała w tym postępowaniu udziału osoba nieuprawiona. Akty administracyjne zostały podpisane z upoważnienia imiennego udzielonego przez Prezesa NFZ, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Legitymacja do podpisania aktów w imieniu organu została więc przeniesiona na osobę działającą z upoważnienia. Z akt sprawy wynika, że upoważnienie nie zostało przekroczone, co oznacza brak podstaw do uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia przez organy w istotnym stopniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach), nałożony na organy NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania oraz prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez organy NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie administracyjne w tym zakresie jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że ma miejsce nie tylko zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również, czy nie naruszono zasad w znaczeniu materialnym, przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. Sąd wskazał, że zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie WSA, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się przede wszystkim w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniach, które są dla nich wiążące.

Sąd I instancji podniósł, iż z akt sprawy wynika, że oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według zasad jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców i określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty stwierdziła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Za niezasadny zatem WSA uznał zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe przyjęcie sposobu oceny ofert pod względem kryteriów, określonych w zarządzeniu 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. Sąd zauważył, że w postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj. ceny, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium ciągłości oraz kompleksowości świadczonych usług.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach WSA wskazał, że wykładnia literalna oraz funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie wszystkie wskazane w nim kryteria muszą mieć zastosowanie w danej sprawie. Takie stanowisko podyktowane jest także praktyką prowadzenia postępowań konkursowych, dla których w zależności od ich przedmiotu, niektóre z kryteriów mogą nie mieć znaczenia lub wręcz uniemożliwić przystąpienie do konkursu podmiotom nieświadczącym wcześniej określonych usług medycznych, jak to może mieć miejsce w odniesieniu do kryterium ich ciągłości. W sprawie niniejszej przedmiot konkursu został ograniczony do ścisłego obszaru specjalizacji usług opieki zdrowotnej, jaką stanowi logopedia. Stąd też interpretacja tego przepisu w kierunku zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą o świadczeniach kryteriów mogłaby okazać się z jednej strony nieracjonalna ekonomicznie, z drugiej zaś naruszać zasadę dostępu społeczeństwa do świadczeń zdrowotnych oferowanych przykładowo przez inne (w tym nowopowstałe) podmioty na rynku medycznym. Ponadto mogłoby to prowadzić do ograniczenia konkurencji na tym rynku, której gwarancją pozostają w szczególności otwarte i ogólnodostępne konkursy ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kierując się taką wykładnią istotne jest natomiast, aby wszystkie oferty były jednakowo oceniane tj. według tych samych kryteriów. W tym kontekście, w ocenie Sądu, w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kreującego zasadę równości. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem tej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Zdaniem WSA, w szczególności nie stanowi takiego naruszenia przypisanie dodatkowej punktacji w ramach dokonywanej oceny kryterium jakości świadczonych przez oferentów usług legitymujących się certyfikatem ISO, który wskazuje na uznany międzynarodowy standard ich wykonywania. Certyfikat ten może zatem stanowić jeden z elementów oceny (weryfikacji) jakości gwarantowanych przez oferentów świadczeń opieki zdrowotnej, a jego brak przez stronę skarżącą (jednego z oferentów) nie uprawnia do konstatacji, iż w ten sposób naruszona została zasada równości oraz uczciwej konkurencji. Takie twierdzenie byłoby uprawnione jedynie w sytuacji, gdyby skarżąca o takim elemencie kryterium oceny jakości nie została poinformowana, czemu przeczy złożone przez nią na wstępnym etapie procedury konkursowej oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami ogłoszonego konkursu. W ocenie Sądu, postępowanie konkursowe prowadzone było zatem z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa NFZ wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów. Zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie ilości punktów przyznanej poszczególnym oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i Sąd wskazał, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd podkreślił też, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta oraz czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami organów obu instancji NFZ były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Sąd nie stwierdził również w rozpatrywanej sprawie naruszenia zasad postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 108 k.p.a., w zakresie niewykonania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji kasatoryjnej Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2013 r. WSA podzielił stanowisko organu, iż wymienione przepisy nie miały zastosowania w przypadku rozpoznawanej sprawy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "P." Sp. z o.o.

Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie skargi do rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, że w niniejszej sprawie występuje nierozstrzygnięte w poszerzonym składzie NSA istotne zagadnienie prawne w zakresie istnienia podstawy prawnej do wydawania zarządzeń przez Prezesa NFZ m.in. w trybie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz waloru i przymiotu prawnego tychże zarządzeń, jako i dopuszczalności tworzenia źródeł prawa powszechnego w trybie rzeczonych zarządzeń, a tym samym wniosła:

- stosownie do art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) o rozważenie możliwości rozpoznania sprawy w składzie poszerzonym i podjęcie stosownej uchwały zgodnie z tezą skarżącego, tj. brakiem delegacji ustawowej (w tym konstytucyjnej) dla Prezesa NFZ do kształtowania (w ramach suwerennego, władczego aktu woli, warunków postępowania konkursowego w reżimie Działu VI ustawy o świadczeniach, w zakresie istotnie odmiennym od przepisów tejże ustawy i w ujęciu, że ów akt woli jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i w świetle stałych, uprzednich zasad stanowienia prawa oraz w kontekście przyjętej a priori sądowoadministracyjnej kontroli postępowania konkursowego czyli, że owe akty woli plasują się poza reżimem prawa prywatnego, a tym samym nie mają charakteru wzorców umownych, a w dalszej kolejności, że administracyjnoprawne źródło wygenerowania ww. aktu musi mieć wyraźne umocowanie ustawowe w ramach wykładni ścisłej, nie rozszerzającej, jako obowiązującej w reżimach publicznoprawnych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, w zw. z art. 87 – 94 Konstytucji RP (całość normatywna działu III), w zw. z art. 1 i 2 k.p.c. oraz w związku z art. 2, 3 i 5 p.p.s.a., poprzez przyznanie "dokumentom wydawanym przez Prezesa NFZ w reżimie art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, waloru źródła praw i obowiązków, dla osób trzecich, w stosunku do pracowników podległych organizacyjnie i funkcjonalnie Prezesowi NFZ, jako ich zwierzchnikowi w ramach stosunków wewnętrznych i w ramach struktury organizacyjnej funduszu", przy jednoczesnym niewyjaśnieniu w treści uzasadnienia wyroku – fundamentalnej kwestii – jaki charakter prawny mają owe źródła, czy:

a) stanowią one wzorzec umowny, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, czy też:

b) źródło praw i obowiązków zakotwiczone w reżimie prawa administracyjnego i w tym reżimie kreujące prawa i obowiązki dla uczestników postępowania konkursowego realizowanego w tymże reżimie administracyjnoprawnym;

c) czy stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, powyżej dywersyfikacji gałęzi prawa na administracyjne i cywilne, per analogiam na równi z mocą prawną źródeł prawa powszechnie obowiązującego rozumieniu całości normatywnej Konstytucji RP, Rozdział III, a co za tym idzie koniecznością rozważenia kontroli aktów poprzez ocenę kolizji reżimów kontroli sądowoadministracyjnej wobec kontroli sądowocywilistycznej z wszelkimi ku temu płynącymi skutkami,

a co w dalszej kolejności wyznacza kognicję sądów powszechnych wobec kognicji sądów szczególnych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W doktrynie trafnie podnosi się, że niespełnienie wymagań szczególnych skargi kasacyjnej, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a., a wymienionych w tym przepisie po wyrazie "oraz", nie podlega sanacji. Wymagania te są bowiem elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6–7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14).

Powyższe wymogi pozostają w ścisłym związku ze wskazaną na wstępie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej. Tak więc to strona wnosząca ten środek odwoławczy - przez zarzut naruszenie konkretnych przepisów prawa (procesowego czy materialnego) w określonej formie - sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.

Spór w niniejszej prawie dotyczy charakteru prawnego " zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Rozpoznawana skarga kasacyjna opiera się bowiem na założeniu, że wymogi stawiane świadczeniodawcom określone w art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach nie wiążą świadczeniodawców, będących podmiotami funkcjonującymi poza strukturą organizacyjną NFZ. W ocenie autora skargi kasacyjnej zarządzenie Prezesa NFZ wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie może kształtować sfery praw i obowiązków w stosunki do podmiotów nie podlegających Prezesowi NFZ organizacyjnie, ponieważ "Żaden przepis Konstytucji, jako i aktów ustawowych niższego rzędu nie daje upoważnienia dla kreowania przez Prezesa NFZ praw i obowiązków dla osób zewnętrznych wobec NFZ".

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji (por. wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10, wyrok z 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 519/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Sądu Najwyższego z 21 marca 2014 r., IV CSK 383/13, LEX nr 1504761). Brak też jest jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. Określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach (zob. też wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2211/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powoduje to, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia w art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach poprzez "przyznanie dokumentom wydawanym przez Prezesa NFZ" "waloru źródła praw i obowiązków dla osób trzecich".

Za nieskuteczne należało uznać także wywodzenie naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach z treści art. 1 k.p.c. i art. 2 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Artykuł 1 k.p.c. określa zatem zakres regulacji kodeksu, wskazując ustawową definicję "sprawy cywilnej" i mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby w sprawie doszło do naruszenia podziału kompetencji, pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 492/09, LEX nr 745742), lecz z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Z kolei art. 2 p.p.s.a. stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Również tego przepisu nie naruszył Sąd pierwszej instancji, albowiem orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 87-93 Konstytucji RP należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91, art. 92 i art. 93 Konstytucji, które to przepisy zawierają dwa lub więcej ustępów. Podobnie w przypadku powiązania zarzutu naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach z naruszeniem art. 3 i art. 5 p.p.s.a. oraz art. 2 k.p.c. nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej tych przepisów, która miałaby być naruszona. Także w uzasadnieniu tych zarzutów brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego jest zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej cytowanych aktów prawnych, co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów

W sposób oczywisty również nie doszło do naruszenia art. 94 Konstytucji RP. W świetle tego przepisu organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Nie ma zatem wątpliwości, że przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie, ponieważ odnosi się jedynie do aktów prawa miejscowego określonych w art. 87 ust. 2 jako źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej, ale tylko na obszarze działania organu, który dany akt prawny ustanowił. Mają one zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną (W. Skrzydło, Komentarz do art.94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Lex 2016).

W świetle przedstawionych okoliczności nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić, iż naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.