Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 996/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 i inne....
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2012 r., znak SKO. [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §§ 4-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań D.N. i innych ...., oraz Wspólnotę Mieszkaniową przy ul[....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [....] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.:

"Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastruktura techniczną na działce nr [....] (obr......) przy ul. [....] w K. ", i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zaskarżoną decyzją, wydaną na wniosek L.O. , organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że określony we wniosku teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji wymieniono również uzyskane w toku postępowania opinie oraz uzgodnienia w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 tej ustawy. Ponadto stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Odniesiono się też do złożonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli : D.N. i inni....., , oraz Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [....] .

D.N. oraz E.K. zarzucały naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną, oraz niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, i uznanie, że wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu warunek został spełniony. Jak podawały, teren planowanej inwestycji nie posiada uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej, zaś rozmiar inwestycji, a przede wszystkim intensywność wykorzystania terenu, wskazuje na jej niezgodność z zasadą dobrego sąsiedztwa. Ponadto naruszono art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na lakoniczność uzasadnienia i niedostateczne wyjaśnienie obu podstaw prawnych, oraz zasadności przesłanek wydania decyzji.

Z.B. wskazywał, że co do tej samej działki - nr [....] obr . [....] - toczą się trzy postępowania i we wszystkich tożsamy jest przedmiot sprawy. Ponosił także, że wskazana pod zabudowę działka, z uwagi na powierzchnię, konfigurację (wydłużony kształt) i położenie, nie nadaje się pod planowaną zabudowę wielorodzinną, zaś zabudowa w dwóch granicach działki nie znajduje żadnego uzasadnienia i zaburzy istniejący ład przestrzenny, jaki tworzy pierzejowa zabudowa ulic. Ponadto podawał, że teren inwestycji jest usytuowany wewnątrz kwartału i nie ma zarówno faktycznego, jak i zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej.

K.J. i U.J. podnosili, że przyszła inwestycja jest pozbawiona faktycznego dostępu do drogi publicznej. Zwracali też uwagę, że dopuszczając w zaskarżonej decyzji możliwość usytuowania planowanego obiektu w granicy z działką nr [....] pominięto istotną okoliczność, a mianowicie ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr nr [....] . Kwestia braku dojazdu do terenu inwestycji została też podniesiona w odwołaniu złożonym przez S.Z. , który podał iż wskazany przez inwestora dojazd przez istniejący wjazd bramowy i drogę wewnętrzną nie jest wystarczający dla zapewnienia prawidłowej, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Wjazd bramowy w obecnej chwili nie jest w stanie przejąć dodatkowego ruchu generowanego przez planowaną inwestycję. Wjazd ten nie spełnia parametrów ciągu pieszo-jezdnego, zaś jego forma wyklucza jakąkolwiek modernizację czy rozbudowę. Odwołujący zauważył też, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych jaką inwestor winien zagwarantować dla prawidłowego funkcjonowania obiektu.

J.Z. zarzucał naruszenie : - § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora; - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek wydania decyzji ; - art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez wydanie decyzji z naruszeniem interesów osób trzecich; art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania wystarczających ustaleń w sprawie celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto odwołujący podnosił, że w decyzji nie wykazano, aby teren planowanej inwestycji miał zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. [....] Od ulicy tej działkę nr [....] dzielą bowiem trzy inne działki – nr nr [....], a można jedynie przyjąć na podstawie wypisów z KW, że dla działki nr [....] ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu tylko przez dwie z wyżej wymienionych działek, tj. przez działkę nr [....] oraz nr [....] . Natomiast służebnością tą nie jest obciążona działka nr [....] , ponieważ w żaden sposób nie wynika to z wpisów z prowadzonej dla niej księdze wieczystej.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [....] w zarzucała w odwołaniu naruszenie prawa administracyjnego materialnego i procesowego. W szczególności podniosła, że nie została uznana za stronę postępowania i nie brała w nim udziału, jak też nie otrzymała zaskarżonej decyzji, pomimo iż po nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty, tj. po działce nr [....] , obr. [....] , ma odbywać się komunikacja terenu inwestycji z drogą publiczną poprzez ustanowioną służebność przejazdu i przechodu. Powołane w odwołaniu orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej powinni być uznani za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niedopełnienie obowiązku zgodnego z prawem określenia katalogu stron postępowania powoduje, że postępowanie organu pierwszej instancji obarczone jest istotną wadą, stanowiącą wystarczającą przesłankę do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tak, aby zagwarantować stronie realizację jej uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

W dalszej części decyzji, uznając, że odwołania zasługują na uwzględnienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało po pierwsze, że podziela prezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [....] w K. pogląd, iż właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej, powinni być uznani za strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2011 r., sygn. II SA/Kr 674/11, wyjaśniając, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy przyjmować szeroką wykładnię pojęcia strony, odnosząc ją nie tylko do właściciela nieruchomości, na terenie którego warunki te są ustalane, ale również każdej innej osoby, której prawo własności (użytkowania wieczystego) może być objęte jakąkolwiek formą ingerencji w związku z ustaleniem tych warunków. Sąd zaznaczył, że niewątpliwie osoby będące właścicielami nieruchomości, po terenie których planowana jest droga łącząca przyszłą inwestycję z drogą publiczną, mają interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie pomimo, że po działce nr nr [....] określono komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną, to właściciele tych działek (w tym m.in. odwołująca się Wspólnota) nie zostali uznani za strony postępowania i nie brali w nim udziału. Nie byli bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z całością akt i wypowiedzenia się w sprawie przed merytorycznym rozstrzygnięciem, jak również nie otrzymali wydanej decyzji. Można Przedmiotowe postępowanie obarczone jest zatem istotną wadą, stanowiącą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, aby zagwarantować stronom realizację ich uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu zasady dwuinstancyjności postępowania.

W nawiązaniu do tej kwestii należy również zauważyć, że w celu prawidłowego ustalenia katalogu stron postępowania, wyjaśnienia też wymaga, czy prawdziwa jest informacja na zwrocie pisma zawiadamiającego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej w Kolegium pod sygn. [....] , że adresat tj. W.S. zmarł, skoro w niniejszej sprawie pisma adresowane do niego były podejmowane przez domowników.

Odnosząc się zaś do pozostałych odwołań, w których podniesiono kwestię dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w sprawie niniejszej nie wykazano, aby teren planowanej inwestycji (działka nr.....) miał zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [....] . Wskazany w decyzji pośredni dostęp do ul. [....] poprzez istniejący zjazd oraz działki nr nr [....] nie został w pełni udokumentowany. Opierając się o załączone do akt wypisy z KW można jedynie przyjąć, że dla działki nr [....] ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu tylko przez dwie z wyżej wymienionych działek, tj. nr nhr [....] . Brak natomiast dowodu potwierdzającego, że służebnością tą jest też obciążona działka nr [....] . Wnioskodawca wskazując dostęp do drogi publicznej również przez działkę nr [....] powołał się wprawdzie na zapis w KW o takiej służebności, jednakże nie przedłożył dowodu potwierdzającego jej ustalenie dla terenu inwestycji, co nie jest bez znaczenia dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędnym warunkiem dla wydania decyzji jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, lub ustanowioną służebność drogową. W ocenie Kolegium, aby można było mówić o dostępie terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną (ustanowioną służebność drogową), to inwestor powinien mieć już na etapie ustalania warunków zabudowy ustalone prawo do korzystania z takiej drogi bądź służebności. Jak wyżej ustalono, inwestor nie wykazał ustanowionego na rzecz swojej działki (nr.....) prawa służebności przez działkę nr [....] . Tym samym trudno uznać, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. Krowoderskiej poprzez wymienione w decyzji działki. Nie można również - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy - przyjąć za wystarczający w powyższym zakresie zawarty w ustalonych warunkach komunikacji zapis o konieczności uzyskaniu tytułu prawnego do dysponowania terenem na cele obsługi komunikacyjnej. Z brzmienia powyższego przepisu wynika bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren ma dostęp do drogi publicznej. W świetle przyjętej linii orzeczniczej ma to być dostęp faktyczny i prawnie ustanowiony.

W przedmiotowej sprawie zauważyć również trzeba, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano jednoznacznie, iż jest spełniony kolejny warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tzn. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (woda, energia, gaz i odprowadzenie ścieków), z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ w tym względzie wskazał, że nie ma możliwości realizacji bezpośrednich przyłączy, bowiem teren inwestycji nie przylega do ulic, w których przebiegają miejskie sieci, wobec czego budowa nowych pośrednich przyłączy jest uzależniona od technicznych możliwości przeprowadzenia przyłączy przez teren sąsiednich działek oraz od uzyskanej zgody ich właścicieli.

Wątpliwości Kolegium budzi też wyznaczenie w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej od 4 m do 11 m. Trudno bowiem znaleźć w analizowanym obszarze budynek o szerokości elewacji 4 m, w tym również na wymienionej w analizie terenu działce nr [....] (adres ul......).

Nie można też uznać za zasadne dopuszczenie usytuowania planowanego budynku w granicy z niezabudowanymi działkami nr nr [....] .

Nie został nadto uzasadniony sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. Parametr ten ustalono - według twierdzeń zaskarżonej decyzji - w oparciu o § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem winien on być określony jako średnia wielkość z obszaru analizowanego. Tymczasem parametr ten ustalono jako średnią wielkość z dwóch działek nr nr [....] , które nawet nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [....] , będącą terenem inwestycji, przy czym decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia.

Za nie mające odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa należy uznać ustalenia dotyczące geometrii dachu. Wedle tych ustaleń dach budynku może być jednospadowy, dwuspadowy lub wielospadowy. W istocie rzeczy organ pierwszej instancji nie ustalił przedmiotowego parametru, pozostawiając inwestorowi kilka możliwości do wyboru. Z uzasadnienia decyzji nie wynika przy tym, że iż taka dowolność nie naruszy obowiązującego ładu przestrzennego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2012 r., znak [....] , L.O. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał, że w wyniku wydania kwestionowanej decyzji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie odwołanie się do treści właściwych ksiąg wieczystych, a także nieuwzględnienie akt innego postępowania zakończonego prawomocną decyzją administracyjną, w której odniesiono się do kwestii dostępu do drogi publicznej działki nr [....] oraz możliwości zabudowy w granicach działki;

- art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie znacznej części materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. ustaleń analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji WZ, pism skarżącego dołączonych do wniosku oraz postanowienia [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnieniu projektu decyzji WZ;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego dla rozstrzygnięcia w kwestii zabudowy w granicach działki;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada dostępu do

drogi publicznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, jakoby nie wykazano dostatecznie, że teren planowanej inwestycji posiada uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- § 6 pkt 1 i 2, § 7 pkt 3 oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały w decyzji WZ wadliwie ustalone.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w obszernym uzasadnieniu skargi. Wnosił również o dopuszczenie dowodów :

- z decyzji SKO z dnia 20 września 2011r., znak [....] , na okoliczność istnienia służebności przejazdu i przechodu dla działki nr [....] ; - decyzji prezydenta Miasta K. z dnia Nr [....] oraz decyzji SKO dnia 29 września 2011r. znak [....] , wydanych w podobnej sprawie toczącej się na wniosek B.L. , na okoliczność podanych tam przez mgr inż. Arch. A.U. i zaakceptowanych przez organy administracji publicznej motywów wskazujących na konieczność usytuowania elewacji bocznych budynku na działce nr [....] w granicach działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W kontekście zarzutów skargi akcentowało szerzej kwestię wyjątkowości rozwiązania dopuszczającego do zabudowy w granicy działek oraz brak stosownego uzasadnienie dla powyższego w decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślało, że uznanie takiego rozwiązania za dopuszczalne nie przesądza jego niekwestionowanie przez Głównego Architekta Miasta, z którym konsultowano prawidłowość przeprowadzonej analizy, jak również przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Analiza przedmiotowego zagadnienia leży bowiem poza kompetencjami tych organów.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2012 r., znak [....] , zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr, wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [....] w K. Przedmiotowa sprawa została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą wszczętą na skutek skargi L.O. , zarejestrowanej do sygn. akt II SA/KR 966/12. Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 966/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] w K. na powyższą decyzję kasacyjną.

Działając w sprawie niniejszej następnie na prawach uczestniczki postępowania Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [....] w K. domagała się oddalenia skargi, wskazując na determinujący wydanie decyzji kasacyjnej fakt pominięcia tego podmiotu jako strony postępowania przed organem pierwszej instancji. Wspólnota Mieszkaniowa wskazywała także na bezzasadność poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania ( przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych ), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie ( np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. AK tII SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555 ), iż " Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. "

Nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie, że regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć nadto na uwadze art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiały i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne, podobnie jak większość ujawnionych przez organ odwoławczy uchybień natury proceduralnej, które były dostateczną podstawą do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a. Jużl li tylko stwierdzony i wyczerpująco omówiony w zaskarżonej decyzji fakt pominięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. jako stron właścicieli działek nr [....] i nr [....] , w tym Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [....] w K. , prowadzi do istotnego naruszenia zasady z art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem wystąpienia przesłanki do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naruszenie przez organ pierwszej instancji wymogów wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. dla istotnej części rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, jest zaś dodatkowym powodem uzasadniającym przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w celu realizacji zasady z art. 15 k.p.a.

Przeprowadzone z urzędu kontrola wydanych w sprawie decyzji administracyjnych upoważnia jednak do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło wszystkich występujących uchybień przepisom postępowania, które uzasadniały ponowne rozpatrzenie sprawy w dwóch instancjach, w tym także sygnalizowanych w odwołaniach.

Słusznie zauważa jedynie skarżący, że w wydanej decyzji kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło bliżej wskazania na brak podstaw dopuszczenia zabudowy w granicy, który to problem omówiło nieco szerzej dopiero w odpowiedzi na skargę.

Stwierdzone w ramach kontroli uchybienia popełnione przez organ odwoławczy pozostają jednak bez wpływu na wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej dla ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji we właściwie wyznaczonym w niej kierunku.

W szczególności, stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Powyższe reguły odnoszą się tak do właściwego wyjaśnienia kwestii kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, jaki merytorycznych przesłanek określonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z ogólnym przepisem art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału

w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.).

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało słusznie, że za strony postępowania należało uznać właścicieli bądź użytkowników wieczyści tych nieruchomości, po których planowany jest dostęp do drogi publicznej dla wskazanej we wniosku inwestycji, popierając takie stanowisko poglądami orzecznictwa, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Uznaje w szczególności, że postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając treść art. 140 k.c. i art. 144 k.c., a także art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1-2 u.p.z.p., przymiot strony należy przyznać nie tylko właścicielom ( użytkownikom wieczystym nieruchomości), na których zamierzona jest zmiana zagospodarowania, względnie z nimi bezpośrednio sąsiadujących, ale także innym podmiotom, mającym prawo własności ( użytkowania wieczystego) do nieruchomości nie sąsiadujących z terenem inwestycji, na które jednakże inwestycja może wpływać w zakresie wykonywania ich praw. W tym przypadku chodzi o jakąkolwiek formę ingerencji związaną z ustaleniem warunków zabudowy. Osoby będące właścicielami nieruchomości, po terenie których planowany jest przejście i przejazd do przyszłej inwestycji, służący jej skomunikowaniu z drogą publiczną, mają interes prawny by brać udział w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. W wyniku takiego postępowania może bowiem zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości władnącej, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) na nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym.

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło trafnie, że

właściciele działek nr [....] i nr [....] nie zostali uznani za strony postępowania i nie brali w nim udziału mimo, iż po tych działkach określono komunikację terenu inwestycji z drogą publiczną.

W świetle czynionych uprzednio rozważań prawidłowa jest także kwalifikacja stwierdzonych uchybień, jako stwarzających przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. W opisanym przypadku prowadzenie oczekiwanego przez skarżącego dalej idącego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji nie znajdowało uzasadnienia w kompetencji z art. 136 k.p.a., albowiem byłoby ono dotknięte wadą wynikającą z naruszenia zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. O ile Samorządowe Kolegium Odwoławcze ujawniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji urzędowo znany fakt sprzeczności w relacjach poczty dotyczących doręczeń korespondencji kierowanej W.S. w tej i innej sprawie, które w niniejszej były skuteczne, to wydając decyzje kasacyjną prawidłowo zwróciło uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność wyjaśnienia tej kwestii przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, albowiem jej pominięcie mogło potencjalnie skutkować wydaniem kolejnej decyzji przez Prezydenta Miasta K. w warunkach wystąpienia wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

To co budzi zastrzeżenia w ramach wad procesowych decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [....] , których pomimo ich wystąpienia nie wytknęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - chociaż również wiążą się z kwestią stron - dotyczy trzech zagadnień.

Dwa pierwsze ze stwierdzonych uchybień polegają na naruszeniu art. 107§ 1 k.p.a., kolejne zaś na nie wyjaśnieniem w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowe postępowanie nie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na tożsamość stron, przedmiotu stanu prawnego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W powyższym zakresie należy mieć na uwadze, że wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 i 3 k.p.a. W myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki – a więc dodatkowe elementy, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p., określający dodatkowe elementy decyzji, co nie zwalnia od zachowania wymogów wynikających z art. w 107 § 1 i 3 k.p.a.

Na tle regulacji z art. 107 § 1 k.p.a. w doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012).

Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne, przy czym poniższe rozważania ograniczają się do aspektów istotnych w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz , komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ). Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jest przesłanką stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe należy uznać, iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. , natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, tak decyzja stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Z treści decyzji musi być zatem wiadomym kogo ona dotyczy.

Spornym jest w doktrynie i orzecznictwie, w jakiej części decyzji winno nastąpić oznaczenie stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana , ważne jest , by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ). Podkreślanie wymaga jednakże , że rozdzielnik musi jednak stanowić zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych.

W tym kontekście należy zauważyć, że o ile w rozdzielniku decyzji organu drugiej został oznaczony krąg stron ( jej adresatów), o tyle takiego pełnego oznaczenia nie zawiera w żadnej części decyzja Prezydenta Miasta K. Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [....] , którą skierowano wyłącznie do inwestora. Wprowadzenie w końcowym fragmencie decyzji wskazania, że otrzymują ją strony według wykazu znajdującego się w aktach sprawy, stanowi istotne uchybienie, które obligowało organ odwoławczy do uchylenia tak wydanej decyzji.

Z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego również w zakresie dotyczącym sposobu ustalenia kręgu stron, które to regulacje naruszył organ pierwszej instancji poprzez brak takich rozważań. Nadto wszelkie ustalenia w tym zakresie winny być czynione na podstawie dokumentów urzędowych, takich jak wypisy z ksiąg wieczystych, czy wypisy z ewidencji gruntów, którego do waloru nie posiadają zalegające w aktach organu pierwszej instancji raporty z rejestru gruntów.

Dodatkowo już, także w aspekcie decyzji organu drugiej instancji należy zauważyć, że określając krąg stron postępowania, w których legitymacja przyznawana jest wspólnotom mieszkaniowym, należy każdocześnie rozważyć, czy i z jakich powodów przyznać przymiot strony w sprawie również właścicielowi lokalu mieszkalnego znajdującego się w obrębie nieruchomości, gdzie istnieje taki podmiot. W sprawie niniejszej to zagadnienie pojawia się w postępowaniu odwoławczym, w którym uznano ostatecznie, że odwołanie wniósł J.Z. , a nie także albo wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowej przy ul [....] w K. Skoro jednakże zachodziły przesłanki do rozpatrzenia innych odwołań, a Wspólnota Mieszkaniowej przy ul [....] w K. powyższego nie zakwestionowała, wskazane uchybienie pozostaje bez wpływu dla oceny zasadności skargi.

W sprawie niniejszej, zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji był sygnalizowany fakt wielości postępowań o ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [....] , obr. [....] . O ile drugorzędne znaczenie ma prowadzenia takich spraw z wniosku B.L. , czy także L.O. , ale innych przedmiotowo, o tyle nie sposób pominąć dalszych okoliczności sygnalizowanych już w piśmie Z.B. z dnia 22 listopada 2011r. Z pisma tego co prawda nie wynika na czyj wniosek wszczęto postępowanie w dniu 21 października 2011 r analogiczne przedmiotowo, ale ta niewyjaśniona okoliczność w zależności od biegu i sprawności postępowań może mieć istotne znaczenie, jeżeli wniosek pochodzi od L.O. , który wniosek w niniejszej sprawie złożył w dniu 3 października 2011r.

Słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w zgromadzonym dotąd materiale brak dowodu, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [....] , obr. [....] , obciążona jest na rzecz każdoczesnego właściciela działki [....] , będącej terenem inwestycji, prawem służebności przejazdu i przechodu. Takiego stanu prawnego nie potwierdzają w szczególności odpisy z ksiąg wieczystych. Postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie było zatem dotknięte wadą polegająca na naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Również w tym zakresie prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postepowania dowodowego - po myśli art. 136 k.p.a. - było niedopuszczalne z uwagi na ujawniona okoliczność wystąpienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przesłanki do jego wznowienia z przyczyn wskazanych w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowo przyjęło przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., teren inwestycji musi posiadać już w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z jednoznacznie ujawnionej w tym zakresie woli ustawodawcy. Potwierdzają powyższe również wyniki wykładni funkcjonalnej takiej regulacji w jej całokształcie. Uruchomienie sformalizowanej procedury przez organem administracji publicznej, wymagającej zaangażowania organów uzgadniających, a także udziału architekta sporządzającego projekt decyzji ma bowiem służyć realizacji rzeczywistych i realnych zamiarów inwestycyjnych. Z tych właśnie powodów ustawodawca wprowadził odrębne od k.p.a., dodatkowe regulacje dotyczące licznych wymogów wniosku ( art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) , a wydane decyzje wiążą organy administracji publicznej w sprawach o pozwolenie na budowę ( art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Nadto za bezprzedmiotowe należy uznać wprowadzenie do decyzji swoistych postulatów dotyczących dostępu do dróg publicznych, skoro kwestia oceny i rozstrzygania o dostępie do takich dróg , który winien być odpowiedni, należy do sądów powszechnych. Pogląd prezentowany w tym zakresie w zaskarżonej decyzji potwierdza orzecznictwo. ( np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08, zam zb. LEX nr 552814, wyrok NSA, dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10, LEX nr 953094 ).

Podnoszone w jednym z odwołań zagadnienie istnienia dostępu faktycznego do drogi publicznej wiąże się zaś z kwestią uzbrojenia terenu. Artykuł 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., uzależnia bowiem wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wynika, że przez "uzbrojeniu terenu" rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej ostatniej ustawie przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Drogi wskazywane w cytowanych przepisach to wszelkie drogi, a więc drogi publiczne, a jak również drogi nie mające takiego statusu.

W tym kontekście należy stwierdzić, że rozważanie w postępowaniu odwoławczym zagadnienia faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej było w sprawie niniejszej przedwczesne albowiem jak dotąd nie wykazano w postępowaniu przed organem pierwszej instancji by dla terenu inwestycji była ustanowiona służebność przejazdu i przechodu po działce nr [....] , zaś decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [....] wydano bez udziału wszystkich stron

Odnośnie zagadnienia spełnienia przesłanki istnienia wystarczającego uzbrojenia dla terenu inwestycji w pozostałości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało trafnie, że przedmiotowe zagadnienia nie zostało poddane dotąd właściwej analizie w decyzji organu pierwszej instancji.

Analogicznie przedstawia się zagadnienie innych braków uzasadnienia decyzji tego organu, związanych z niedostatkami analizy czynionej w obszarze analizowanym, którą w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia przeprowadza się odnośnie spełnienia wszelkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1- 5 ustawy.

Taka decyzja winna odzwierciedlać zatem analizę co do spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnośnie nowej zabudowy, również w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 stycznia 2012 r. Nr [....] , jak również w załączniku stanowiącym wyniki analizy nie wskazano jednak dostatecznych motywów dla odstąpienia od standardów odnoszących się do nowej zabudowy, wyznaczonych w przepisach § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji publicznej nie mają bowiem pełnej swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry inwestycji. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy, w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4, winny dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Wyniki analizy stanowią bowiem uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia urbanistyczno-architektonieczne dla działki objętej wnioskiem. Określenie wskaźników i parametrów dla inwestycji winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona niewielka elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i równocześnie maksymalnych, co wymaga uzasadnienia. Nie mniej jednak pozostawienie inwestorowi w tym zakresie zbyt dużej swobody może prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego, a także mieć wpływ na niemożność ustalenia zabudowa o jakich gabarytach ma powstać na danym terenie. Waga tego problemu dostrzegana jest przez samego ustawodawcę albowiem podając wprost w przepisach rozporządzenia określone wymogi uznawane za standardy będące gwarancją zachowania ładu przestrzennego jedynie w przypadku szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, mówi o średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i tu tylko przewiduje z tolerancję do 20% ( § 6 ust. 1 rozporządzenia).

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie nie należy do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazało w sprawie niniejszej na występujące braki analizy czynionej przez organ pierwszej instancji na tle regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 1 i przepisów rozporządzenia, oraz dowolność niektórych parametrów określonych w decyzji dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdzone w zaskarżonej decyzji w tym zakresie uchybienia faktycznie mają miejsce.

Budzi w sprawie niniejszej zastrzeżenia natomiast to, że Samorządowe Kolegium odwoławcze nie dostrzegło np. nieskonkretyzowani rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odnośnie określenia obowiązującej linii zabudowy ( czego domagał się inwestor), czy liczby miejsc parkingowych, które inwestor winien zapewnić w granicach terenu objętego wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy ( na co naprowadzały zarzuty jednego z odwołań). Nadto, nie zauważyło również, że sprzecznie do treści wniosku, jako rodzaj planowanej inwestycji wskazano w załączniku Nr 1 do decyzji – Warunki zabudowy - nie tylko zabudowę mieszkaniową, ale również drogi wewnętrzne, których on nie dotyczy. Z niewyjaśnionych przyczyn w przedmiotowym załączniku pkt II 1f tiret 1 znalazły się też ustalenia dla budynku mieszkalno-usługowego.

Powyższe uchybienia uzasadniały dodatkowo wydanie decyzji kasacyjnej, i chociaż mogły zostać wytknięte bez prowadzenia przez organ odwoławczy bez prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego a nie zostały, to powyższe nie stwarza podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, która w swej istotnej części odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. , co wynika już z uprzednio czynionych rozważań.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.