Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 598/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] D. J. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] Sp. z.o.o w S. kwotę 497,00 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016. 290 ze zm.), a także art. 104 K.p.a. nakazał inwestorowi i właścicielowi dz. nr [...] w S.: Firma A, rozbiórkę placu składowego składającego się z: płyty żelbetowej, odwodnienia powierzchniowego, instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (w tym: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwóch stalowych zbiorników beczkowych, zewnętrznej instalacji hydrantowej, zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S., przedstawionego na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor [...] Sp. z o.o. uzyskał pozwolenie na przebudowę hali elektrolizy na zakład wtórnego wytopu aluminium na dz. nr [...] w S.. W zatwierdzonym projekcie budowlanym, na planie zagospodarowania działki oraz na załączniku graficznym nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy terenu przedstawiono stan zagospodarowania działki nr [...] w S. (w tym drogę asfaltową zlokalizowaną po północnej stronie hali nr [...]). PINB decyzją nr [...] z dnia 13.05.2005 r. znak [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji p.n.: przebudowa hali elektrolizy na zakład wtórnego wytopu aluminium w zakresie części socjalnej i wymiany stolarki okiennej i drzwi na dz. nr [...] w S.. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia 28.08.2006r. udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji w zakresie przebudowy hali produkcyjnej części C+D+E wraz z fundamentami pod urządzenia technologiczne na dz. nr [...] w S.. Starosta [...] decyzją z dnia 13 lutego 2015 r. udzielił Firma A Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów. W dniu 13 stycznia 2015 r. inspektorzy PINB na terenie działki nr [...] w S. (w ramach odrębnego postępowania) przeprowadzili oględziny. Na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni terenu działki nr [...] w S. o wymiarach: dł. 72m, szer. 10 m, gr. utwardzenia 0,2m. W związku z powyższym wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie: utwardzenia terenu na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S.. PINB działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów. W dniu 5 marca 2015 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną i inwentaryzację robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia gruntu. W dniu 9.03.2015 r. przeprowadzono kontrolę mającą na celu ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych w porównaniu do poprzednio przeprowadzonych oględzin w dniu 13.01.2015 r. W trakcie kontroli ustalono, iż po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót zostało wykonane dodatkowe utwardzenie terenu (płyta betonowa wraz z odwodnieniem liniowym przy nowopowstałym otworze w ścianie hali, w północno zachodniej jej części). Na postawie analizy wykonanych pomiarów podczas kontroli z dnia 09.03.2015 r., oględzin z dnia 13.01.2015 r. oraz inwentaryzacji wykonanych robót wynika, że powiększono utwardzenie terenu o 164m2 i wykonano odwodnienie liniowe odprowadzające wody opadowe z ww. utwardzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. działając na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 18.03.2015 r. nakazał inwestorowi tj. firmie Firma A doprowadzenie utwardzenia terenu dz. nr [...] w S. do stanu poprzedniego, tj. do stanu z dnia 22 stycznia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 1.10.2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 31 maja 2016 r. na terenie dz. nr [...] w S. przeprowadzono oględziny. Na północnej elewacji hali zamurowano osiem otworów okiennych oraz zlokalizowano bramę wjazdową. Na sporządzonym szkicu naniesiono oznaczenia: utwardzenie nr [...] i 3. Na terenie działki od strony północnej zlokalizowano utwardzenie oznaczone na szkicu nr [...]. Po północnej stronie hali ponadto zlokalizowano: (1) "młyn mobilny" do mieszania odpadów, (2) "mobilna rozdrabniarka odpadów", zbiornik nr [...] wypełniony odpadami -na ścianie budynku oznaczenie 050109, zbiornik nr [...] wypełniony odpadami - na ścianie budynku oznaczenie 160708, (3) murek wysokości 2 m i długości 9,8 m z pustaka ceramicznego gr. 25cm. Jak wynika z załączonych do protokołu zdjęć na terenie nieruchomości, od północnej strony hali na wykonanym utwardzeniu/płycie żelbetowej na otwartym terenie składowane znaczne ilości odpadów. Organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte pod koniec 2011 r. zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). W czerwcu 2015 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została znowelizowana, jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym organ zobligowany jest do stosowania dotychczasowych przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji wszelkie "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Wyjątki od tej zasady zawierają art. 29-31 Prawa budowlanego, które wyliczają w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Należy stwierdzić, że katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wybudowane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu art. 29-31 prawa budowlanego nie zwolniły inwestora od uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. W związku z powyższym, dokonywane zgłoszenia robót dotyczące utwardzenia działki kruszywem nie mają związku z przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wynika z pisma Starosty [...] z dnia 13 czerwca 2016 r. organ nie wydał decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w 2015 roku, na terenie dz. nr [...] w S., Firma A samowolnie (bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) zrealizowała budowlę (służąca do składowania i przetwarzania odpadów) stanowiącą całość techniczno użytkową tj.: utwardzenie, odwodnienie powierzchniowe, instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (m. in.: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwa stalowe zbiorniki beczkowe, ścianę oddzielenia p. poż. (pomiędzy stacją transformatorową a podziemnym otwartym zbiornikiem żelbetowym), zewnętrzna instalacja hydrantowa, (waga oraz dwa zbiorniki żelbetowe będące przedmiotem odrębnych postępowań). Roboty budowlane były wykonywane etapowo i miały na celu powstanie jednego konkretnego obiektu budowlanego. Zdaniem organu, na północnej części dz. nr [...] w S. powstał obiekt budowlany plac składowy (kategoria XXII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane) przeznaczony m. in. do składowania odpadów (ustawa Prawo budowlane nie różnicuje w tym względzie obiektów ze względu na czasowe czy też długoterminowe składowanie odpadów), na którym zlokalizowano instalację do przetwarzania odpadów (mylnie nazwany w zawiadomieniu z dnia 8 czerwca 2016 r. oraz postanowieniu nr [...] z dnia 9 czerwca 2016 r. "składowiskiem odpadów"). Organ wskazał, że ww. zespół obiektów i urządzeń/instalacji składa się na całość techniczno-użytkową, ponieważ poszczególne elementy wchodzące w skład budowli pozostają w związku funkcjonalnym, nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na składowaniu/magazynowaniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych i inne niż niebezpieczne. W ocenie PINB inwestor niewątpliwie wykonał roboty budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) polegające na budowie placu składowego wymagające uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego). Jednakże przedmiotowe roboty budowalne zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. PINB stwierdził, że dla przedsięwzięcia polegającego na przekształceniu i zmianie wykorzystania terenu działki polegające na budowie placu składowego dla odpadów w taki sposób aby stał się on częścią instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych w oczekiwaniu na działanie związane m.in. z odzyskiem lub unieszkodliwieniem, termicznym przekształcaniem odpadów - jest wymagany raport oddziaływania na środowisko i wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania. Zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. poinformowano strony postępowania, że prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne "w sprawie utwardzenia terenu na działce nr [...] w m. S., gm. S." będzie dalej prowadzone "w sprawie legalności robót budowlanych polegających na budowie składowiska odpadów zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S.". Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] oraz zobowiązano inwestora do dostarczenia wymaganych dokumentów. W dniu 14 lipca 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. w którym poinformowano, że w dniach 20.06., 22.06. oraz 8.07.2016 r. przeprowadzono kontrolę firmy Sp. z o. o. w S.. Przedmiotem kontroli była realizacja obowiązków Spółki wynikających z posiadanego przez nią zezwolenia na zbieranie. Stwierdzono magazynowanie odpadów poza terenem hali magazynowej tj. na powierzchni utwardzonej pomiędzy halą magazynową a budynkiem byłej stacji trafo. Pojemniki/kontenery/beczki w których magazynowane były odpady: nieopisane kodem odpadu (jaki znajduje się w danym opakowaniu), część odpadów niezabezpieczona przed wpływem czynników atmosferycznych (co powoduje rozcieńczenie przez wody opadowe zgromadzonych w nich odpadów płynnych). Zezwolenie nie dopuszcza magazynowania odpadów poza halą magazynową. Zlokalizowana na dz. nr [...] w S. instalacja do odzysku odpadów niebezpiecznych w dniu 7 lipca 2016 r. była eksploatowana. Przetwarzanie odpadów prowadzono bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów w sposób niezapewniający, aby procesy te nie stwarzały zagrożenia dla środowiska. Obecnie działalność Spółki Firma A polega na transporcie oraz magazynowaniu odpadów. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2016r. poinformowano strony, że prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne w sprawie "legalności robót budowlanych polegających na budowie składowiska odpadów zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S. będzie dalej prowadzone pod nazwą "legalności robót budowlanych polegających na budowie placu składowego zlokalizowanego na północnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S.". PINB działając na podstawie nart. 77 § 2 K.p.a., postanowieniem z dnia 04.08.2016 r. odmówił uchylenia postanowienia nr [...] z dnia 9.06.2016 r., odmówił ograniczenia wstrzymania robót budowlanych orzeczonych przedmiotowym postanowieniem do terenu pomocnej części dz. nr [...] w m. S., gm. S. oraz z urzędu zmienił wydane postanowienie nr [...] z dnia 9 czerwca 2016r. w ten sposób, że zmieniono treść sentencji postanowienia w zakresie doprecyzowania przedmiotu postępowania. W dniu 30.08.2016 r. wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., w którym poinformowano że: zgodnie z przesłanym protokołem kontroli nr [...] część odpadów magazynowana była poza halą magazynową tj. wzdłuż hali obok budynku dawnej stacji trafo. PINB działając na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. postanowieniem z dnia 20 października 2016 r. odmówił zmiany postanowienia z dnia 4 sierpnia 2016 r. w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowalnych i zmiany trybu postępowania oraz na wniosek [...] Sp.z.o.o. zmienił wydane postanowienie nr [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. w ten sposób, że zmieniono termin dostarczenia wymaganych dokumentów do dnia 30 listopada 2016 r. Burmistrz [...] i Gminy S. decyzją z dnia 2.10.2016 r. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia p.n. "Budowa instalacji do sporządzania mieszanek odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne w celu przygotowania ich do dalszego wykorzystania oraz budowa stanowiska do odzysku odpadów poza instalacjami na dz. nr [...] i [...] położonych w S. ". Burmistrz [...] i Gminy S. przesłał organowi kopię wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Z treści powyższego wniosku wynika, że przy północnej elewacji hali, na terenie objętym niniejszym postępowaniem, inwestor zlokalizował instalację do przerobu odpadów ciekłych "PC" oraz instalację do produkcji paliwa alternatywnego stałego oraz przygotowania mieszaniny odpadów stałych do wykorzystania termicznego "PS/PSN". Zobowiązany nie przedłożył wymaganych postanowieniem nr [...] z dnia 4 sierpnia 2016 r. dokumentów, co nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w tym konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążają inwestora/właściciela, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone. Wobec niespełnienia koniecznego warunku do legalizacji obiektu uzasadnione było wydanie decyzji na rozbiórkę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Firma A Sp.z.o.o. z siedzibą w S. domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 marca 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł jest zaistnienie budowy w rozumieniu przepisów ustawy, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. W rezultacie dokonanych w dniach 13 stycznia 2015 r., 31 maja 2015 r. oględzin oraz przeprowadzonych w dniu 9 marca 2015 r. czynności kontrolnych przez upoważnionych pracowników PINB na działce nr [...] w S. organ I instancji stwierdził, iż w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora w 2015 r. powstał zupełnie nowy obiekt budowlany, jakim jest plac składowy. MWINB w pełni podziela to ustalenie organu I instancji. Z ustalonych przez organ I instancji okoliczności faktycznych wynika, że wykonane przez inwestora prace budowlane nie polegają jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego. Z powołanego przepisu nie wynika, co prawda, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu i jakim celom może służyć. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, (trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego i rzeczywiste jego wykorzystywanie polegające m.in. na składowaniu zbiorników i beczek) dają podstawy do uznania, że wykonanie tego utwardzenia stanowi wykonanie budowli w postaci placu składowego. Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia. Posługując się więc definicją słownikową należy przyjąć, że "składować" oznacza składać i przechowywać w warunkach zabezpieczających przed zniszczeniem, obniżeniem wartości, magazynować, przechowywać pewne towary, np. materiały budowlane, węgiel (Mały słownik języka polskiego pod red. E. Soból, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997 r., Słownik współczesnego języka polskiego, Wydawnictwo Wilga 1996 r.). Jest to zatem teren przystosowany przez odpowiednio przygotowaną nawierzchnię do składowania określonych towarów oraz poruszania się po nim środków transportowych. Nie można mieć wątpliwości, że przedmiotowa utwardzona przestrzeń posiadająca odwodnienie powierzchniowe oraz zewnętrzną instalację hydrantową, na której znajdują się przede wszystkim zbiorniki i beczki oraz instalacja do przetwarzania odpadów w postaci mobilnej rozdrabniarki jest w istocie placem składowym. Plac składowy stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, wzniesiony (wybudowany) dla określonych celów użytkowych, z użyciem wyrobów budowlanych. Budowa placu składowego nie została zwolniona przez ustawodawcę w art. 29 - 31 prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że wybudowanie placu składowego to coś więcej niż utwardzenie terenu działki budowlanej, ponieważ polega na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i nie ogranicza się wyłącznie do nadania nowych cech (właściwości) gruntu, który został utwardzony. Organ I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane z uwagi na ich charakter i rozmiar nie są robotami budowlanymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i nie mogą być uznane za utwardzenie terenu. Roboty te, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, wykraczają poza kategorię utwardzania terenu i prowadzą do powstania obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia 9 czerwca 2016 r. nr [...] precyzując przedmiot postępowania wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w S. oraz zobowiązał inwestora Firma A Sp. z o.o. do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. określonych w nim dokumentów. Następnie po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego oraz w odpowiedzi na wniosek inwestora PINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. nr [...], postanowił m.in. z urzędu zmienić sentencję w/w postanowienia ponowne precyzując przedmiot postępowania, za który uznano ostatecznie legalność robót budowlanych polegających na budowie placu składowego na przedmiotowej działce oraz zobowiązał inwestora Firma A Sp. z o.o. do przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. określonych w nim dokumentów. Powyższy termin został ostatecznie przedłużony postanowieniem PINB z dnia 20 października 2016 r. Jak wynika z akt sprawy inwestor - Firma A Sp. z o.o. do chwili obecnej nie przedłożył żądanych dokumentów, a tylko przedłożenie kompletu dokumentów upoważnia organ do podjęcia dalszych kroków legalizacyjnych. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje bowiem swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też należy wskazać, że organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki zawartych w odwołaniu MWINB w K. podkreślił, iż twierdzenie skarżącej zawarte w odwołaniu, że istnieje brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowlanej w stosunku do utwardzenia terenu przedmiotowej działki budowlanej objętego zgłoszeniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. jest w przedstawionym stanie faktycznym błędne. Organ odwoławczy podkreślił, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia z jakich powodów doszło do połączenia istniejących wcześniej części przedmiotowego placu składowego, a także to czy zostały one wybudowane zgodnie ze zgłoszeniem, albowiem w wyniku robót budowlanych wykonanych przez inwestora - Firma A Sp. z o.o. powstał całkowicie nowy obiekt wymagający uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących nie zastosowania w niniejszej sprawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane podczas ustalania trybu prowadzonego postępowania (kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych) organ wskazał, że budowa placu składowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. jak i wymagana jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Również zmiana wprowadzająca możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane 9 czerwca 2016 r., następnie było zmieniane, również w części dotyczącej terminu, i ostatecznie termin przedłożenia dokumentów upłynął z dniem 30 listopada 2016 r. Wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. nowelizacji ustawy Prawo budowlane nie oznacza, że organ winien od początku przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i wydać nowe postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A Sp.z.o.o. z siedzibą w S. zarzucając naruszenie:

1/ art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców poprzez nieuwzględnienie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2017 r., a tym samym sanowanie wadliwie przeprowadzonego w świetle obecnie obowiązujących przepisów postępowania legalizacyjnego przed organem I instancji;

2/ art. 3 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego polegające na błędnej interpretacji tych przepisów i przyjęciu, że prace wykonane przez inwestora na działce nr [...] w S. są budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego, co zdaniem organu uzasadniało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę celem ich wykonania, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem, że brak pozwolenia na budowę uzasadniał orzeczenie rozbiórki;

3/ art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowalnego poprzez brak przesłanek do stwierdzenia samowoli budowalnej w stosunku do utwardzenia terenu działki budowalnej objętego zgłoszeniem z dnia 22 kwietnia 2015 r.;

4/ art. 7, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu zakwalifikowanego przez nich, jako budowla a nazwanego ostatecznie placem składowym, składającym się z płyty żelbetowej, odwodnienia powierzchniowego, instalacji do przetwarzania odpadów niebezpiecznych (w tym: młyn, rozdrabniarka, taśmociągi), dwóch stalowych zbiorników beczkowych i zewnętrznej instalacji hydrantowej. W ocenie organów obu instancji, obiekty te tworzą całość techniczno-użytkową a nakaz rozbiórki jest skutkiem niedostarczenia przez inwestora dokumentów wymaganych w postępowaniu legalizacyjnym. Skarżący zarzuca organom niewłaściwe stosowanie prawa – przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zmienił brzmienie przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.(dalej; ustawa) a organ nie ponowił czynności dostosowując je do nowego brzmienia przepisu. Zarzuty odnoszą się także do przebiegu postępowania i rzetelności dokonanych przez organ ustaleń, skupiających się w zasadzie do stwierdzenia utwardzenia nieruchomości i pominięcia wykonania pozostałych elementów zakwalifikowanych finalnie przez organy jako budowla oraz fakt, że część tych elementów to urządzenia mobilne – trudno zatem mówić o ich rozbiórce. W ocenie sądu zarzuty skargi mają usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności ocenie należy poddać zasadność zarzutu wadliwego stosowania prawa. Zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255). w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961, 1165 i 1250) wprowadza się następujące zmiany; w art. 48 ust. 2 otrzymuje brzmienie: jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Warto zauważyć, iż art. 48 na podstawie tej nowelizacji zmienił brzmienie jedynie w zakresie wyżej przytoczonym. Zmiana merytoryczna a dokonana w art. 48 na podstawie tej regulacji, dotyczy w zasadzie jedynie (oprócz pominięcia obowiązku badania zgodności inwestycji z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) tej kwestii, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazie przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanego obiektu dotychczas niezaskarżalnego, od dnia 1 stycznia 2017 r. przysługuje zażalenie, a co za tym idzie także skarga do sądu. W orzecznictwie i piśmiennictwie jak się wydaje nie wykrystalizował się dotychczas jasny pogląd na kwestię charakteru sprawy wszczętej po złożeniu zażalenia (skargi) na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych – tj. czy organ II instancji a następnie sąd ma oceniać tylko formalną stronę wydanego postanowienia, a więc czy wydane zostało w ramach toczącego się (wszczętego) postępowania zmierzającego do legalizacji lub nakazu rozbiórki obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę i prawidłowo formułuje nakazy, o których mowa w art. 48 ust 3, czy też ma postępowanie to charakter merytoryczny a więc organ II instancji oraz sąd badają w nim przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 ustawy tj. czy organ prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 48 ustawy, gdyż dotyczy ono obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ II instancji a następnie sąd miałby w takiej sytuacji możliwości oceny tak zasadności wszczęcia postępowania jak i stosowanego przez organ trybu a więc czy organ prawidłowo wszczął postępowanie na podstawie art. 48 czy też powinien uczynić to na podstawie art. 49b ustawy te też art. 51 w związku z art. 50 ustawy. W uzasadnieniu projektu ustawy brak wzmianki o zamierzonym skutku dokonanej nowelizacji, oprócz wskazania, że analogiczne rozwiązania zawarte jest w art. 50 ust 5 ustawy.

Nie przesądzając tej kwestii wydaje się być logicznym, iż w postępowaniu wszczętym zażaleniem złożonym na podstawie art. 48 ust 2 ustawy winno się badać kwestię zasadności i trybu wszczętego postępowania. Skoro bowiem ustawodawca wprowadza zaskarżalność dotychczas niezaskarżalnego środka a brak kwestii wpadkowych, które ewentualnie mogły by być na tym etapie badane, wywieść by należało, iż celem nowelizacji jest umożliwienie wczesnej kontroli legalności dolegliwego postępowania mogącego zakończyć się nakazem rozbiórki lub legalizacji obiektu pod warunkiem uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej i wymagającego pracochłonnych czynności zmierzających do pozyskania wymaganej przez organ dokumentacji

Rozważając kwestie, czy jeżeli już postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w okresie kiedy akt ten był niezaskarżalny a organ nie zakończył postępowania do 31 grudnia 2016 r. to czy czynność tą należy ponowić, właśnie z uwagi na dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r. nowelizację, należy mieć na uwadze fakt, że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął w przepisie przejściowym. Mianowicie art. 26 ust 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców stanowi, iż w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Skoro zatem, wolą uwodzący do spraw wszczętych i niezakończonych przepis ten należy stosować w nowym brzmieniu a to brzmienie w zasadzie sprowadza się do wprowadzenia zaskarżalności postanowienia w wstrzymaniu robót budowlanych, w ocenie sądu, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji, organ ten winien ponowić tą czynność - to jest wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymania robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia i stosowanego trybu postępowania.

W niniejszej sprawie organ I instancji dwukrotnie wydawał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przy czym w stosunku do drugiego wydłużał inwestorowi termin na dostarczenia wymaganej dokumentacji. Termin ten minął 30 listopada 2016 r. Organ miał możliwości zakończyć postępowanie, (do czego zresztą obligowały go przepisy K.p.a – art. 35, zwłaszcza, że postępowanie toczyło się od stycznia 2015 r.) jednakże nie uczynił tego zwlekając z wydaniem decyzji prawie 5 miesięcy i wydał ją dopiero 20 kwietnia 2017 r. w nowym stanie prawnym. Organ administracji decyzję wydaje według stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania. Wobec jasnego brzmienia art. art. 26 ust 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, winien zatem stosować art. 48 w nowym brzmieniu.

Poza kwestią o której mowa wyżej, w ocenie sądu zakres ustaleń dokonanych przez organy obu instancji nie daje podstaw do stosowanych przez organy środków, opisanych w decyzji, sama zaś decyzja budzi poważne wątpliwości do jej wykonalności.

Niewątpliwie utwardzenie terenu dokonywane z reguły o zgłoszenie, może mieć charakter realizacji budowli wymagającej pozwolenia na budowę, jeżeli poza utwardzeniem wykonane zostaną inne roboty budowlane, w konsekwencji których zrealizowana zostanie odrębna pod względem technicznym i składająca się na całość użytkową budowla. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r. II OSK 401/16 "utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b., a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takiej sytuacji zdaje się nawiązywać art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Nie jest wykluczone, że roboty budowlane związane z utwardzeniem gruntu nie ograniczają się do utwardzenia powierzchni gruntu. Dzieje się tak wówczas, gdy niezależnie od utwardzenia powierzchni zostaną wykonane inne roboty, które doprowadzają do powstania obiektu budowlanego".

Aby jednak uznać, że do takich prac doszło tj., że oprócz utwardzenia wykonano także inne prace związane z tym utwardzeniem w wyniku których, powstała całość techniczno-użytkowa (budowla) organ musi wykazać, że prace takie zostały faktycznie wykonane a więc wykazać, że inne elementy wykonane na utwardzeniu czy obok niego są na tyle z nim powiązane że tworzą całość techniczno-użytkową. Jeżeli na utwardzonym terenie posadowiono niezwiązaną konstrukcyjnie z tym utwardzeniem maszynę to trudno uznać, że tworzą razem konstrukcyjno-użytkową całość – zwłaszcza, jeżeli maszyna ta to urządzenie mobilne, które można dowolnie przemieścić. Rację ma skarżący, kwestionując możliwość rozbiórki tj. pracy mającej charakter budowlany do urządzeń mających charakter maszyn, które mogą być przemieszczone. Jak wynika z decyzji oraz materiału fotograficznego, część obiektów do jakich nakaz rozbiórki jest kierowany to właśnie urządzenia mechaniczne (maszyny) jak rozrabiaka, młyn i taśmociągi.

Rację ma też skarżący zarzucać, że organ właściwie opisuje tylko fakt dokonania utwardzenia nie wykazując, kiedy i w jaki sposób wykonano inne prace i to prace mające charakter budowlany w efekcie których powstała budowlana - obiekt tworzący całość techniczno-użytkowa. Organ II instancji nie opisuje tej kwestii w ogóle a organ I instancji czyni to w sposób absolutnie niewystraczający ograniczając się do stwierdzenia, że z materiału dowodowego wynika, że Firma A Sp.z o.o. bez pozwolenia na budowę wykonał budowlę służącą do składowania i przetwarzania odpadów między innymi młyn, rozrabiakę i taśmociągi stanowiących całość techniczno-użytkową. Organ nie wyjaśnia jak z utwardzeniem powiązane są urządzenia, o których mowa wyżej - młyn, rozrabiaka i taśmociągi, że stanowią one całość techniczno-użytkową. Jak mowa wyżej nie wystarcza posadowienia urządzenia na danym terenie by stwierdzić, że z terenem tym (utwardzeniem) tworzą jedność techniczno-użytkową. Jeżeli zatem ów młyn i rozrabiaka o której mowa w decyzji i do których kierowany jest nakaz rozbiórki to te urządzenia, których organ sporządził fotografie i opisał jako "młyn mobilny" do mielenia odpadów (k. 233 I tom akt adm.) i mobilna rozrabiaka (k. 234 I tom akt adm.) to zdaniem sądu nie wyjaśniono, podobnie zresztą jak w stosunku do pozostałych (poza utwardzeniem) elementów będących przedmiotem nakazu rozbiórki (stalowe zbiorniki beczkowe, zewnętrzna instalacja hydrantowa) w jaki sposób są ze sobą powiązane, że tworzą całość techniczno-użytkową, by móc traktować je jako jeden obiekt budowlany na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Kwestia ta nie została przez organ wykazana w żaden sposób.

Nie sposób też nie dostrzec tego, że część obiektów na przedmiotowym utwardzeniu (waga, zbiorniki żelbetonowe) zostały objęte odrębnym postępowaniem. Organy obu instancji nie wyjaśniają jak dokonać rozbiórki utwardzenia bez naruszenia obiektów z postępowania wyłączonych. Czy w ogóle jest możliwa taka rozbiórka bez uszkodzenia czy też rozebrania elementów nakazem rozbiórki nie objętych.

Na koniec wskazać należy na wadliwość decyzji w zakresie oznaczenia elementów podlegających rozbiórce na załączniku graficznym, o którym mowa w treści decyzji. Organ nakazując rozbiórkę placu składowego wymienia elementy tego placu podlegające rozbiórce wzmiankując, że zlokalizowane są "na północnej części dz. nr [...] w S., gm. S., przedstawionego na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji". Sam załącznik graficzny jest jedynie obity pieczęciami, ale nie podpisany, co samo w sobie stanowi o jego wadliwości. Załącznik decyzji jest bowiem częścią tej decyzji, musi zatem spełniać warunki od których uzależniona jest ważność (niewadliwość) samej decyzji, między innymi musi być podpisany przez osobę występującą z upoważnienia organu administracji. Sam zaś załącznik opisuje jedynie oznaczone na nim elementy objęte odrębnym postępowaniem oraz inne elementy (daszek , kable elektryczne) ale nie elementy w stosunku do których kieruje nakaz rozbiórki z wyjątkiem samego utwardzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wdroży prawidłowy tryb postępowania oraz dokona ustaleń w zakresie koniecznym do ustalenia, że obiekty do których kierowany był nakaz rozbiórki stanowią techniczno-użytkową całość czyniącą je jedną budowlą, ewentualnie przeprowadzą postępowanie w stosunku do poszczególnych obiektów w stosownym trybie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie 200 P.p.s.a.