Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1259/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek ( spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: Ośrodka Hodowli [...] "[...]" sp. z o.o. w G. i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2128/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1.oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ośrodka Hodowli [...] "[...]" sp. z o.o. w G. oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. na rzecz A. P. po 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

A. P. wystąpił z wnioskiem do Wojewody W. o uznanie, iż nieruchomość zapisana w dawnej księdze wieczystej "[...]" prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. jako własność S. P., stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i część działki ewidencyjnej nr [...], obejmująca zespół pałacowo-parkowy położony w D. oraz część obecnej działki ewidencyjnej nr [...] obejmująca budynek tzw. "[...]", nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), oraz orzekł, iż ww. nieruchomości podpadały pod działanie powołanego art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. uchylił decyzje obu instancji.

Wojewoda W. ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wytycznymi Sądu, decyzją z dnia [...] orzekł, iż wskazana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. oraz Ośrodek Hodowli [...] "[...]" Sp. z o.o.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, twierdząc, iż do badania przejęcia na własność Państwa części nieruchomości właściwy jest sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/05 uchylił ww. decyzję Ministra podnosząc w uzasadnieniu, iż w sprawie tej organ związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 17 marca 2004 r., w którym Sąd uznał właściwość Wojewody W. w pierwszej instancji oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w drugiej instancji do orzekania w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ją w całości i orzekł, iż przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż nieruchomość spełniająca wymogi art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego (art. 6 dekretu). Wskazując na treść art. 1 dekretu Minister podniósł, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał więc nie tylko użytki rolne, ale jak wynika z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu również inne użytki, a więc również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi, wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym. Za taką definicją nieruchomości ziemskiej przemawia także treść art. 6 dekretu, w którym mowa jest o zabudowaniach ogólnie, a więc także o zabudowaniach mieszkaniowych, do których zalicza się również pałace i dwory.

Organ odwoławczy wskazał także, iż zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabudowania dworskie lub przemysłowe oraz zabytki architektoniczne. Oznacza to więc, zdaniem organu, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegały także powyższe składniki przejmowanego mienia, choć nie mogły podlegać podziałowi. Z art. 7 dekretu bezspornie wynika, że właściciel musiał opuścić swój majątek, a więc również dom, czy też pałac, w którym mieszkał w terminie 3 dni po objęciu nieruchomości ziemskiej w zarząd przez pełnomocnika. Żaden przepis dekretu nie wskazuje jakoby pałac z otaczającym go parkiem podlegał wyłączeniu spod działania przepisów dekretu, a wręcz przeciwnie zarówno z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, rozporządzeń wykonawczych oraz orzecznictwa wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, bez wyłączeń powierzchniowych, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii związku funkcjonalnego Minister, wskazując na liczne jego definicje, podniósł, iż związek taki pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim w D. bezspornie istniał, gdyż skarżący nie wykazał, że zespół pałacowo-parkowy był odrębną częścią nieruchomości ziemskiej, wyodrębnioną w wyniku dokonanego podziału prawnego. Zasadność twierdzenia o braku wyodrębnienia zespołu pałacowo-parkowego od reszty przejętej nieruchomości nie może podważać fakt istnienia ogrodzenia czy bram wyjazdowych. Te okoliczności mieściły się w ówcześnie obowiązujących normach społecznych oraz obyczajowych, w istocie służąc zapewnieniu niezbędnej prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie i gościom, a nie rozerwaniu więzi funkcjonalnych z majątkiem ziemskim. Majątek ziemski położony w D. wpisany był do księgi wieczystej jako jedna, zorganizowana jednostka gospodarcza o ogólnej powierzchni [...] ha. O funkcjonalnym związku świadczy również, zdaniem Ministra, istniejący w tym majątku związek organizacyjny. W majątku zatrudniony był zarządca, co jednak nie pozwala przyjąć, iż w ten sposób właściciel trwale wyzbył się wszystkich władczych kompetencji w stosunku do swojego majątku ziemskiego. Ówcześnie posługiwanie się zarządcą, a nie wykonywanie funkcji kierowniczych osobiście, było powszechnie stosowaną normą.

Ponadto, majątek dostarczał środków finansowych na utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, dostarczał również żywność dla mieszkańców pałacu. Nie była to nieruchomość utrzymywana z innych dochodów niż pochodzących z gospodarowania nieruchomością ziemską. W ocenie Ministra okoliczność, że majątek ziemski służył do utrzymywania zespołu pałacowo-parkowego, choćby w części, przesądza o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku ziemskiego D..

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy zespół stanowił terytorialnie i przestrzennie jednolitą całość z pozostałą częścią majątku. Usytuowanie nieruchomości jak i charakter budynków, wskazują na to, iż zespół pałacowo-parkowy jak i położony poza nim budynek "[...]i" należy traktować jako ośrodek gospodarczy. Nadto z dokumentów wynika, że wszystkie przyległe grunty otaczające wnioskowaną nieruchomość miały charakter rolny.

Jednocześnie, Minister stwierdził, iż decyzja Wojewody została oparta jedynie na zeznaniach świadków, które w ocenie organu należy uznać za tendencyjne i stronnicze bowiem wypowiadały się osoby zainteresowane w sprawie. Zgromadzony natomiast w sprawie materiał dowodowy przeczy wnioskom wyciągniętym przez Wojewodę W..

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił on naruszenie:

– prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż w zakres określenia "nieruchomość ziemska" wchodziły zespoły pałacowo-parkowe, które stanowiły zwarty kompleks wyodrębniony od części gospodarczej majątku oraz przyjęcie, iż ustawodawca za nieruchomość ziemską uznawał nie tylko użytki rolne, ale również tereny z zabudowaniami i to nie tylko gospodarczymi wchodzącymi w skład majątku o charakterze rolniczym, w tym zespoły pałacowo-parkowe. Nadto naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 2, 7, 8 i 64 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz obowiązującego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego;

– przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek uchylenia decyzji Wojewody i orzeczenie co do istoty sprawy bez wskazania, w jakim zakresie decyzja ta zawiera wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych oraz wady naruszenia prawa materialnego. A nadto naruszenie art. 80 k.p.a. wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie całkowicie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wskutek nieustosunkowania się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na części materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni pojęcia "nieruchomość ziemska", co należy rozumieć jako obiekty mienia ruchomego, które mają charakter rolniczy. Powołując się również na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wywiódł, iż w zakres rzeczowy definicji nieruchomości ziemskiej nie mogą być uznane zabudowania, w tym pałace, dwory czy wille, będące siedzibą właściciela danej nieruchomości ziemskiej albowiem przepisy dekretu nie wywłaszczały właścicieli nieruchomości z całego mienia. Przejmowane mogły być bowiem tylko te budynki wraz z całym inwentarzem żywym i martwym, które znajdowały się w obrębie danej nieruchomości ziemskiej, a więc takiej, która miała charakter rolniczy.

Ponadto skarżący podniósł, iż w postępowaniu administracyjnym przed Wojewodą W. przeprowadzone zostały liczne dowody, tj. przesłuchanie świadków, wizja lokalna w terenie, oraz zebrano dokumenty potwierdzające jednoznacznie, iż wnioskowana nieruchomość stanowiła wyodrębnioną część majątku D.. Tym samym, zdaniem skarżącego, wykazano zasadniczą okoliczność faktyczną i spełniony został wymóg formalny do wydania rozstrzygnięcia przez Wojewodę o wskazanej wyżej treści. Skarżący wskazał też, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu. W postępowaniu administracyjnym w sposób niewątpliwy wykazano, iż zespół pałacowo-parkowy w D. był od zawsze wyraźnie oddzieloną od przyległych gruntów nieruchomością, która była ośrodkiem życiowym i kulturalnym rodziny P.. Wobec tego oraz braku rolniczego charakteru wskazanej nieruchomości nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Związek funkcjonalny nieruchomości-pałacu i gospodarstwa niezasadnie rozszerzono o związek funkcjonalny osoby właściciela obu nieruchomości. Pałac jako taki nie jest zależny od formy i sposobu uzyskiwania stosownych dochodów finansowych.

Skarżący podniósł również, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje w jakim zakresie decyzja Wojewody zawiera wady polegające na niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie tego samego materiału dowodowego Minister dokonał jedynie odmiennych od Wojewody ustaleń faktycznych przy całkowitym braku wskazania uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie uzasadnił z jakiej przyczyny odmówił wiarygodności zeznaniom świadków, nie wskazał w jakim zakresie zeznania tych świadków nie pokrywają się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz na czym polegał rzekomy błąd w rozumowaniu i ocenie materiału dowodowego przez Wojewodę W.. Minister, zdaniem skarżącego, nie wziął również pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, m.in. dokumentacji fotograficznej zespołu pałacowo-parkowego w D., co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił słusznego interesu skarżącego, polegającego na odzyskaniu zespołu pałacowo-parkowego D. oraz naruszył zasadę ochrony prawa własności, co stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 marca 2004 r. uchylił zaskarżoną wówczas decyzję i decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy albowiem w postępowaniu administracyjnym należało odpowiedzieć na pytanie czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czego organy w tym postępowaniu nie uczyniły.

Sąd wskazał, że celowym byłoby przeprowadzenie rozprawy połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości przesłuchaniem świadków i stron postępowania a następnie sporządzenie z tych czynności protokołów zgodnie z wymogami art. 67 i n. k.p.a. Zasadny byłby również udział świadków w tych oględzinach.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie definiował pojęcia "nieruchomości ziemskiej", jednakże Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26) przedstawił pogląd, iż przy definiowaniu pojęcia nieruchomości ziemskiej użytego w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu należy przyjąć, że ustawodawca miał na uwadze takie nieruchomości, które mają charakter rolniczy i mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej i sadowniczej. A zatem w zakresie podpadania pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zespołów pałacowo-parkowych zachodzi konieczność badania, czy tego typu zespoły pozostawały w funkcjonalnym związku (stanowiły gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel.

Wprawdzie, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak nie pozbawia tych uchwał zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie sam związek podmiotowy – przez osobę właściciela – był niewystarczający. Również fakt zamieszkiwania właściciela w obiektach mieszkalnych był niewystarczający do przyjęcia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym, a pozostałą częścią przejmowanej nieruchomości ziemskiej (tak też wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r. IVSA/Wa 779/04, Lex 176114).

Z ustaleń organów administracji wynika, że nieruchomości będące przedmiotem wniosku o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego oddzielone były faktycznie od pozostałej części majątku. Zespół ten odgrodzony był murem i siatką, północną część parku od podwórza folwarcznego oddzielał zabytkowy spichrz usytuowany na granicy z parkiem. Wjazd na teren parku nie prowadził przez część gospodarczą majątku lecz posiadał odrębne niezależne bramy. Powyższe świadczy, w ocenie Sądu, o tym, że był to zwarty kompleks oddzielony od części gospodarczej majątku. Za powyższym przemawia także to, że pałac stanowił jedynie miejsce zamieszkania właściciela majątku i jego rodziny. Sam fakt zatem, że majątek ziemski S. P. wpisany był do jednej księgi wieczystej nie przemawia za istnieniem związku funkcjonalnego kompleksu pałacowego z pozostałymi jego częściami.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się także z argumentacją organu odwoławczego odnoszącą się do dokumentu zatytułowanego "Zamknięcie rachunków nieruchomości ziemskiej za rok 1938/1939" sporządzoną przez Spółkę Rewizyjno-Powierniczą [...] Z zapisów tego dokumentu wynika, że zespół pałacowo-parkowy w D. stanowił odrębne pozycje w przychodach i kosztach gospodarstwa. Po pierwsze – nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego co do tego, że nieruchomość będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była w całości utrzymywana z dochodów z nieruchomości ziemskiej. Wskazany dokument, zdaniem Sądu potwierdza jedynie jakie dobra i środki finansowe przekazano pałacowi co nie oznacza samo przez się, że były to jedyne źródła utrzymania pałacu. Fakt, że S. P. piastował szereg funkcji społecznych, nie uzasadnia twierdzenia, że były one piastowane charytatywnie. A zatem teza postawiona przez organ, że omawiany dokument świadczy o tym, że pałac był w całości finansowany przez majątek ziemski jest nieuzasadniona.

Sąd zauważył ponadto, że dokument ten wskazuje również jakiego rodzaju świadczenia "przekazane były przez właściciela dla gospodarstwa" co przemawia za tym, że te dwie części majątku świadczyły sobie "wzajemne usługi". Trafny jest zatem zarzut skarżącego co do tego, że zapisy w omawianym dokumencie przemawiają za brakiem związku funkcjonalnego pomiędzy tymi częściami majątku nie zaś o jego istnieniu. Gdyby bowiem związek taki istniał, a zatem faktycznie majątek ziemski i kompleks pałacowo-parkowy stanowiły jedność gospodarczą nie istniałaby potrzeba odrębnego księgowania takich pozycji jak świadczenia właściciela dla gospodarstwa i majątku ziemskiego dla pałacu. Za trafny uznał Sąd także zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia przez organ przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasadnie zatem skarga wskazuje, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do każdego dowodu zgromadzonego w aktach sprawy. Tymczasem w aktach administracyjnych znajdują się dowody takie jak dokumentacja fotograficzna, zeznania świadków, do których organ w ogóle się nie ustosunkował, nie wskazał także przyczyn, dla których odmówił wiary zeznaniom skarżącego i świadka W. K. Bezpodstawnie także stwierdził, że zeznania wskazanych wyżej osób nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zaprotokołował czynności dowodowe. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z oględzin przeprowadzonych – zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – w dniu 10 września 2004 r. Z ostatniej strony tego protokołu wynika, że dowód ten połączony był z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Wskazać przy tym należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, czy rozprawa administracyjna została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 89 i n. k.p.a. (prawidłowe zawiadomienia o jej terminie, składanie wyjaśnień i zgłaszanie uwag). Brak jest także odrębnego protokołu z jej przeprowadzenia.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Ośrodek Hodowli [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P.

Ośrodek Hodowli [...] "[...]" Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w części dotyczącej budynku – [...] położonego na części działki [...] w D., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2. ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przez:

a) błędną jego wykładnię i przyjęcie, że budynek [...] obecnie położony na części działki [...] nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz, że wchodził w skład zespołu pałacowo-parkowego oznaczonego obecnie działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...]i część działki ewidencyjnej nr [...],

b) błędne przyjęcie, że budynek [...] nie pozostawał w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym,

c) błędne przyjęcie, że budynek [...] oddzielony był od pozostałej części majątku ziemskiego, murem i siatką a zatem stanowił wyodrębniony kompleks od części gospodarczej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej budynku [...] położonego na części działki [...] i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w części dotyczącej budynku [...] poprzez oddalenie w tym zakresie skargi A. P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że działka [...] w D. powstała z parceli katastralnej nr [...] będącej odrębną od parcel katastralnych nr [...],[...],[...] i [...] obejmujących zespół pałacowo-parkowy. Zarówno ta działka jak i posadowiony na niej budynek [...] wniesiony został aportem do majątku Spółki na podstawie umowy Spółki sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...].

Działka nr [...] nigdy nie stanowiła jedności z zespołem pałacowo-parkowym, oznaczonym obecnie działkami ewidencyjnymi nr [...],[...],[...] i częścią działki ewidencyjnej nr [...]. Zespół ten oddzielony był od pozostałych gruntów w tym również od działki nr [...] z budynkiem [...] murem, siatką oraz drogą gminną. Przeznaczenie jej miało charakter całkowicie odrębny od zespołu pałacowo-parkowego i była ona wykorzystywana wyłącznie na cele związane z działalnością gospodarczą, położoną na terenie wiejskim w bezpośrednim sąsiedztwie folwarku. Zgodnie ze sporządzoną przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w W. Kartą Ewidencyjną Zabytków Architektury i Budownictwa, obiekt położony na działce, obecnie oznaczonej nr [...] wzniesiony został w 1936 r. z przeznaczeniem na mieszkanie dla rządcy F. T., który mieszkał w tym budynku do wybuchu II wojny światowej. Powyższe, zdaniem strony skarżącej potwierdza, że budynek [...] zarówno fizycznie jak i funkcjonalnie stanowił odrębny od zespołu pałacowo-parkowego obiekt gospodarczy.

W dalszej części skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż budynek [...] był wyodrębniony z pozostałej części majątku ziemskiego oddzielony od niego murem i siatką, a zatem stanowił wyodrębniony kompleks od części gospodarczej majątku. Twierdzenie to jest bowiem sprzeczne ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym, mapą geodezyjną, wizją lokalną oraz zeznaniami świadków.

Obiekt posadowiony na części działki [...] był ściśle związany z działalnością gospodarczą majątku gdyż tu znajdował się ośrodek zarządzania nieruchomością ziemską. Natomiast ustalenia Sądu co do oddzielenia nieruchomości bramami, siatką oraz murem od pozostałej części majątku ziemskiego mogą dotyczyć wyłącznie zespołu pałacowo-parkowego. Jest to jednak jedynie przyjęty w ówcześnie obowiązujących normach społecznych i obyczajowych zwyczajowy sposób oddzielenia się właścicieli od reszty majątku mający na celu zapewnienie im prywatności. Budynek [...] znajdował się na części działki posiadającej wyłącznie charakter rolniczy, w sąsiedztwie folwarku oraz stanowił gospodarczą całość z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. zaskarżając wyrok w całości podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) artykułu 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, zwana dalej "p.u.s.a.") i art. 3 P.p.s.a., poprzez błędne wykonanie funkcji kontrolnej, polegające na naruszeniu uprawnień Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu administracji państwowej wynikających z przepisu art. 80 k.p.a., czyli do swobodnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a więc czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską, podpadająca pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, zwany dalej "dekretem").;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez przekroczenie granic dopuszczalnych wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi swoją oceną sprawy, niebędącą w istocie oceną prawną, lecz jedynie odmienną i nieuprawnioną interpretacją wybiórczo dobranych faktów, prowadzącą w konsekwencji do narzucenia organowi administracji państwowej sprzecznej z materiałem dowodowym oceny materiału dowodowego co do rzekomego braku istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w D. oraz tzw. "rządówki", a pozostałym majątkiem ziemskim, gdy tymczasem żaden przepis, który może być przedmiotem oceny prawnej i wskazań Sądu nie definiuje pojęcia "związku funkcjonalnego";

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie, jakie inne przepisy prawa materialnego zostały naruszone, które miały wpływ na wynik sprawy oraz jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone w sposób istotny przez organ administracji państwowej, mając jednocześnie wpływ na wynik sprawy, skoro Sąd pierwszej instancji wskazuje w konkluzji uzasadnienia tylko naruszenie przepisów prawa materialnego i to jedynie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu;

2) art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu wbrew ustalonym faktom, iż zespół pałacowo-parkowy w D. oraz tzw. "[...]" nie były nieruchomością ziemską podlegającą przejęciu, gdyż nie pozostawały w "funkcjonalnym związku" z pozostałą częścią majątku ziemskiego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będąc związanym oceną prawną wskazaną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. IV SA/Wa 1877/05 i z dnia 17 marca 2004 r. sygn. IV SA 4253/02, nadal był władny do samodzielnej oceny czy zespół pałacowo-parkowy w D. i tzw. "rządówka" podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

W wyniku przeprowadzonych dowodów dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i na tej podstawie prawidłowo ocenił, iż nieruchomość objęta wnioskiem Pana A. P. była w chwili przejęcia nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, pozostającą w funkcjonalnym związku z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej i jako taka, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Ocena ta mieściła się w granicach zasady wynikającej z art. 80 k.p.a., czyli zasady swobodnej oceny dowodów. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył, zdaniem Agencji, powyższą zasadę swobody oceny dowodów przez organ. Stwierdził bowiem w uzasadnieniu, iż nie podziela stanowiska organu, co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomościami objętymi wnioskiem Pana A. P., a pozostałą częścią majątku, ograniczając się jedynie do odmiennej i wybiórczej polemiki z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Ministra.

W skardze kasacyjnej wskazano również, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć prawidłowej wykładni zastosowanego przepisu w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Tymczasem żaden przepis prawa nie definiuje pojęcia "związek funkcjonalny". Pojęcie "funkcjonalnej łączności" zostało po raz pierwszy użyte przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do uchwały z dnia 19 września 1990 r. w sprawie wykładni art. 2, ust. 1 lit. e/ dekretu. W uzasadnieniu tym znalazło się zdanie: "Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a wiec m.in. działki budowlane (nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym) wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r. (art. 2 ust. 2 dekretu)". Pojęcie to zostało przeniesione na grunt orzecznictwa sądów administracyjnych. Nigdzie jednak, żaden przepis nie definiuje tego pojęcia ani nie wprowadził jego powszechnej wykładni. Oznacza to, zdaniem skarżącego, iż ocena wyrażona przez sąd administracyjny jako ocena prawna w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. i w konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania, nie mogą stanowić wiążącej wykładni pojęcia "związek funkcjonalny" i wskazania, jak organ administracji państwowej ma to pojęcie rozumieć także w przyszłości oraz czy w ogóle dopuszczalne jest wartościowanie elementów składających się na pojęcie związku funkcjonalnego takich jak: związek podmiotowy, organizacyjny, finansowy, historyczny, terytorialny i.t.p., a zatem które z tych elementów i w jakim stopniu muszą wystąpić, aby taki "związek funkcjonalny" istniał.

Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu oraz "prawa materialnego", które miały wpływ na wynik sprawy. Brak zatem powyższemu uzasadnieniu wskazania, jakie jeszcze inne przepisy prawa materialnego zostały naruszone i to w sposób, który miał wpływ na wynik postępowania, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a.

Dodatkowo, w ocenie Agencji Nieruchomości Rolnych, Sąd nie wykazał jakie konkretnie przepisy postępowania w sposób istotny decyzja narusza i to tak, że mogło to naruszenie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pojawiają się w uzasadnieniu artykuły Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 89 i n. k.p.a., ale Sąd nie wskazał, czy to właśnie te przepisy zostały przez organ naruszone i co ważniejsze, czy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu strona skarżąca wskazała, że przeważająca część dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego dopuszcza badanie poza normami obszarowymi, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu, także badanie czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (w części bądź w całości), a jeżeli taką nie jest, to czy w takim razie pozostawała w związku funkcjonalnym (łączności) z nieruchomością ziemską. Zdaniem Agencji w niniejszej sprawie związek taki istniał, i to w wielu płaszczyznach: prawnej, organizacyjnej, finansowej, terytorialnej, osobowej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu i dokonał swoistego wartościowania elementów składających się na pojęcie związku funkcjonalnego, dokonując nieuprawnionej wykładni rozumienia tego pojęcia. Błędna wykładnia powołanego przepisu wyraża się także, zdaniem strony skarżącej poprzez brak konsekwencji w ocenie związku funkcjonalnego dokonanej przez Sąd. Skoro bowiem Sad przyjął, iż zespół pałacowo-parkowy stanowił jedynie miejsce zamieszkania właściciela majątku i jego rodziny, świadczące o braku związku z pozostałym majątkiem ziemskim, to konsekwencją takiego rozumowania powinno być przyjęcie, iż ośrodkiem decyzyjnym była tzw. "rządówka". Tymczasem Sąd stwierdził brak związku funkcjonalnego także tzw. "rządówki" z pozostałą nieruchomością ziemską.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Ośrodka Hodowli [...] "[...]" oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w P. uczestnik postępowania A. P. wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Uzasadniało to rozpoznanie skarg kasacyjnych w zakresie wyznaczonym przez powołane w nich podstawy.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do podstaw skargi kasacyjnej złożonej przez Ośrodek Hodowli [...] "[...]" Spółka z o.o. w G. należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budynek "[...]" wchodził w skład zespołu pałacowo-parkowego, że nie pozostawał w funkcjonalnym związku z nieruchomością oraz, że był oddzielony od niej murem i siatką – nie stanowi prawidłowej podstawy kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Błędna wykładnia, o jakiej mowa w wymienionym przepisie polega na niewłaściwym rozumieniu określonej normy prawnej, bądź też na zastosowaniu prawa uchylonego.

Nie można, co w istocie czyni autor skargi kasacyjnej Ośrodka, uzasadniać błędnej wykładni prawa materialnego poprzez zarzut błędnych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji.

Aby można było postawić zarzut błędnej wykładni stan faktyczny sprawy nie może budzić wątpliwości.

Zarzucenie błędnych ustaleń faktycznych możliwe jest poprzez oparcie skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ośrodek Hodowli [...] "[...]" w podstawie złożonej skargi kasacyjnej nie powołuje zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów ustawy – P.p.s.a.

Tym samym akceptuje ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez Agencję Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w P. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zasada związania podstawami kasacyjnymi oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę. Nie jest też uprawniony do zastępowania stron oraz korygowania czy uzupełniania za nie podstaw kasacyjnych. Jest to istotne z uwagi na sposób sformułowania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Jako taki podniesiony został zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 P.p.s.a. Wymienione przepisy nie stanowią przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mają bowiem charakter ustrojowy, nadto art. 3 P.p.s.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a każda z nich stanowi samodzielną regulację prawną. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje o jaką konkretnie jednostkę redakcyjną mu chodzi, nie wiąże też żadnego z przepisów wymienionych w pkt 1a skargi kasacyjnej z przepisem postępowania, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Nietrafne są także zarzuty sformułowane w pkt 1 b–c skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. dokonując oceny charakteru nieruchomości w D.

Wcześniejszy wyrok Sądu wydany w tej sprawie w dniu 17 marca 2004 r. nie przesądzał tego, czy nieruchomość jest nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd stwierdził wtedy, że organy administracji nie wyjaśniły należycie sprawy, nie przeprowadziły koniecznych dowodów. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. materiał dowodowy w tym zakresie został uzupełniony i stanowił podstawę do dokonania przez Wojewodę W. oceny, że nieruchomość objęta wnioskiem A. P. nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Ocenę tę, odmienną od przedstawionej w zaskarżonej decyzji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, do czego był uprawniony i czym nie naruszył powołanych w pkt 1 b) skargi kasacyjnej przepisów postępowania.

Także nieuzasadniony jest zarzut przedstawiony w pkt 1 c) skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych.

Dla uchylenia przez Sąd I instancji decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. wystarczające było stwierdzenie, że przy jej wydaniu naruszono prawo materialne – art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zawarte na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdanie, że "zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy", świadczy o pomyłce Sądu I instancji, który po słowie "oraz" zamiast użyć pojęcia "prawa procesowego", bo tylko to w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wiązane jest z wynikiem sprawy, omyłkowo dwukrotnie stwierdził naruszenie prawa materialnego. Powyższe nie może jednak świadczyć o wadliwości uzasadnienia, tym bardziej, że w jego treści Sąd I instancji wymienił przepisy procedury administracyjnej, które jego zdaniem naruszył organ wydając zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu dokonanej przez Sąd błędnej wykładni art. 2 ust. 1 lit. c/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret PKWN) nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania.

Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie – w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) – nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko – powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP 1993, nr 3, poz. 47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśnić jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Podkreślenia zatem wymaga, iż omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r. sygn. IISA 1499/94, "Wokanda" 1996, z. 3, s. 32).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 17) odwoływało się bezspornie do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 – zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. Nr 3, poz. 45 – nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.

Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Takiej definicji nie zawierały też – obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu – systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego.

W związku z powyższym, skoro obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu PKWN systemy prawne, jak i sam omawiany dekret, nie definiowały określenia "nieruchomość ziemska", to pojecie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu, o czym była mowa.

Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 cześć druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d, i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a–c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 cześć druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne, uważa, iż mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d/ i e/ dekretu PKWN.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.