Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1554/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1a, art. 36a ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: 1. Nie może być tak, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 a następnie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ akceptują inne warunki, niż te, które były ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku, organy nadzoru budowlanego zaczynają realizować to, co powinno być wykonane w trybie art. 36a ust. 1 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednak przed faktycznym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

2. Prowadzenie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu" na budowę, jest formą kwalifikowaną tego wykroczenia /naruszenia przepisów Prawa budowlanego/, co też znalazło swoje konsekwencje w postaci sankcji, określanych w przepisach art. 36a ust. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i co powinno być brane pod uwagę przez organy.

TEZY

1. Nie może być tak, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 a następnie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ akceptują inne warunki, niż te, które były ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku, organy nadzoru budowlanego zaczynają realizować to, co powinno być wykonane w trybie art. 36a ust. 1 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednak przed faktycznym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

2. Prowadzenie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu" na budowę, jest formą kwalifikowaną tego wykroczenia /naruszenia przepisów Prawa budowlanego/, co też znalazło swoje konsekwencje w postaci sankcji, określanych w przepisach art. 36a ust. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i co powinno być brane pod uwagę przez organy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2004 r., SA/Sz 1355/02 w sprawie ze skargi Jadwigi Ł., Elżbiety G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 29 maja 2002 r., (...) w przedmiocie wznowienia robót budowlanych uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. SA/Sz 1355/02, w sprawie ze skargi Jadwigi Ł. i Elżbiety G. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 29 maja 2002 r. (...), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Sz. z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...), udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych Jadwidze A. i Markowi A. prowadzonych przy rozbudowie domu mieszkalnego na posesji przy ul. B. 6 w Sz.

Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Sz. postanowieniem z dnia 12 października 2001 r. (...), wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3, 4 i 5 Prawa budowlanego "wstrzymał wykonywanie robót budowlanych prowadzonych przy ul. B. 6 w Sz., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji (...) z dnia 23 sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę oraz w decyzji z dnia 23 sierpnia 1999 r. (...) wydanych przez Wydział Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w Sz.".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Jadwidze A. i Markowi A. w terminie do 28 lutego 2002 r. przedłożyć:

- 2 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót,

- ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych,

- 3 egzemplarze projektu budowlanego na dokończenie wstrzymanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji wyszczególniono, jakie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zostały wykonane na omawianej budowie.

Pismami z dnia 25 lutego 2002 r. i 14 marca 2002 r. inwestorzy zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu nałożonych powyższą decyzją obowiązków i przesłali stosowne dokumenty z tym związane.

Wiesław G. jako pełnomocnik Jadwigi Ł. pismem z dnia 3 kwietnia 2002 r. złożył zastrzeżenia do złożonych przez inwestorów dokumentów, sprzeciwiając się powiększeniu tarasu i posadowieniu go na trzech filarach, co było zaliczone do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Sz. decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolił Jadwidze A. i Markowi A. na wznowienie robót budowlanych, uznając tym samym, co wynika z uzasadnienia decyzji, że ww. wykonali obowiązki nałożone na nich decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń złożonych przez sąsiadów /W. G./.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. G. w imieniu J. Ł. sprzeciwiając się legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego z 1999 r., w szczególności w zakresie powiększenia tarasu i zbliżenia go do granicy posesji przy ul. B. 4, co narusza interesy współwłaścicieli tej nieruchomości.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 maja 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że inwestorzy wykonali nakazane im czynności decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r., doprowadzając tym samym wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, to zaskarżana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jest właściwa. Roboty wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie spowodowały zmiany odległości obiektu budowlanego od granic z działkami sąsiednimi. W przedstawionym projekcie budowlanym na dokończenie wstrzymanych robót budowlanych przewidziano, że okna wykonane w ścianach od strony granic z działkami sąsiednimi, zostaną zabudowane pustakami szklanymi, zaś dodatkowy taras wybudowany został od strony ulicy, nie mogło więc nastąpić naruszenie przepisów stanowiących o tym, jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem mieszkalnym a granicą z działką sąsiednią ze względu na ochronę przeciwpożarową. "Przepisy art. 51 Prawa budowlanego pozwalają na zalegalizowanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego".

W związku z uchyleniem przez Trybunał Konstytucyjny przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej, zarzut cofnięcia zgody na realizację tarasu w odległości 3 m od granicy działki, należy uznać za bezpodstawny.

Jadwiga Ł. i Elżbieta G. /współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej/ pismem z dnia 11 czerwca 2002 r. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie skargę na powyższą decyzję.

Skarżące zarzucają, że organy nadzoru budowlanego zaskarżoną decyzją, nie uwzględniły wcześniej zgłaszanych przez J. Ł. zastrzeżeń i zalegalizowały ewidentną samowolę budowlaną, szczególnie w zakresie zwiększenia tarasu o ponad 100 procent powierzchni. Na skutek tego, nastąpiło znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego na posesję przy ul. B. 4 i zasadniczo pogorszyły się warunki architektoniczne otoczenia, co spowodowało zmniejszenie wartości ww. posesji o ok. 10 procent. Przywoływanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ogłoszonego w dniu 5 marca 2001 r., podczas gdy pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu 23 sierpnia 1999 r., jest próbą zastosowania prawa wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2002 r. w uzasadnieniu wyroku przedstawił następującą argumentację.

Sąd analizując kolejne akty wydawane przez organy nadzoru budowlanego /wstrzymanie postanowieniem robót budowlanych, nałożenie na inwestorów decyzją z dnia 12 października 2001 r. obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych/, doszedł do wniosku, że takiego działania organu nie można ocenić jako zgodnego z prawem, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może się ograniczyć do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wykazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gdyby bowiem przyjąć, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego można jedynie nałożyć obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. To zaś mogłoby prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej, co nie jest do przyjęcia z punktu widzenia racjonalnego prawodawcy.

Nie można akceptować legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a Prawa budowlanego samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie "dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na robotach budowlanych takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pismem z dnia 18 sierpnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz., który zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2004 r. SA/Sz 1355/02.

W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, skarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 36a Prawa budowlanego /w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ drugiej instancji/.

W związku z powyższym wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Elżbieta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną /pismo z dnia 6 września 2004 r./ wyraża stanowisko, że w przedmiotowej sprawie "nie ma żadnych podstaw do złożenia skargi kasacyjnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na ustawowej podstawie naruszenia prawa materialnego, mającej swoje odniesienie w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie można się zgodzić z całością argumentacji zawartej w niej.

Zaskarżany wyrok uchyla decyzje pierwszej i drugiej instancji, wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie wznowienia robót budowlanych, tymczasem uzasadnienie tego wyroku koncentruje się głównie na ocenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Sz. z dnia 11 grudnia 2001 r., co z kolei nie ma żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu /sentencji wyroku/. Istnieje więc widoczna rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżanego wyroku a jego uzasadnieniem, przy czym nie jest to sytuacja przewidziana w art. 184 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie mowa jest o orzeczeniu, które mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W zaskarżonym wyroku, chociaż uzasadnienie wyroku nie odnosi się wprost do decyzji, które zostały uchylone tym wyrokiem, samo uzasadnienie w zakresie interpretacji niektórych przepisów Prawa budowlanego, co do zasady, jest prawidłowo wywiedzione, jednak wywód ten wyprzedza niejako samo rozstrzygnięcie. Skutkiem czego, między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem brak właściwej relacji, motywy rozstrzygnięcia nie znalazły swego odzwierciedlenia w uzasadnieniu. Niezaprzeczalnie pomiędzy decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 a decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1a istnieje ścisły związek, jednak krytyczna ocena tej pierwszej decyzji nie może zastąpić rzetelnej analizy i oceny prawnej zaskarżanej decyzji.

Powstała sytuacja, w której żadna ze stron tak naprawdę, nie może czuć się usatysfakcjonowaną wyrokiem, bowiem zaskarżane rozstrzygnięcie, mimo że uchyla dwie decyzje, nie prowadzi do końcowego załatwienia sprawy. Zaskarżany wyrok pozornie jest korzystny dla skarżących, jednak w uzasadnieniu jego brak syntetycznej oceny prawnej odnoszącej się do uchylonych decyzji i brak wskazań co do dalszego postępowania organów w tej sprawie, a jak wynika z treści skargi kasacyjnej istnieje duża rozbieżność pomiędzy sądem pierwszej instancji a organem nadzoru budowlanego w rozumieniu kluczowych przepisów Prawa budowlanego. W tym stanie zaskarżany wyrok nie rokował szybkiego i zgodnego z prawem zakończenia sprawy, a co powinno być brane pod uwagę przez sąd pierwszej instancji przede wszystkim. Aby wymiar sprawiedliwości sprawowany przez wojewódzkie sądy administracyjne mógł być realizowany zgodnie z powyższą zasadą /szybkie i zgodne z prawem zakończenie sprawy/, ustawodawca stworzył szereg instytucji prawnych, mających służyć temu celowi, które powinny być wykorzystywane przez sądy pierwszej instancji. Niewątpliwie temu celowi mają służyć przepisy art. 134 par. 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogą być stosowane przez sąd z urzędu.

Zgodnie z przepisem art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd /pierwszej instancji/ rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jeszcze dalej idącym przepisem jest art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala sądowi na stosowanie środków przewidzianych ustawą w stosunku do aktów lub czynności:

- wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy,

- w celu usunięcia naruszenia prawa i

- jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Analiza pojęcia "danej sprawy" użytego w powyższych przepisach, wskazuje użycie tego terminu w tym przypadku w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym /węższym/, na co wskazuje w szczególności brzmienie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jedynym ograniczeniem i to nie do końca skuteczny, może być tu przepis art. 134 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Analizując zaskarżany wyrok, należałoby dojść do wniosku, że w jego rozstrzygnięciu nieuwzględniono powyższych przepisów /art. 134 par. 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, chociaż w uzasadnieniu wyroku poczyniono nieśmiałe próby zastosowania przepisu art. 134 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w celu usunięcia naruszenia prawa i ponieważ jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, należało skorzystać z możliwości jakie daje przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Sz. z dnia 11 grudnia 2001 r., gdyż ta decyzja mieści się "w granicach danej sprawy". Samo bowiem uchylenie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, przy dalej pozostającej w obrocie prawnym ww. decyzji z dnia 11 grudnia 2001 r., nie usuwa naruszenia prawa do końca i nie pozwala w związku z tym na końcowe załatwienie sprawy.

Przepisy Prawa budowlanego, które w tej sprawie są bardzo różnie rozumiane przez Sąd w zaskarżanym wyroku i organ w skardze kasacyjnej, z dniem 11 lipca 2003 r. uległy poważnym zmianom, jednak w tej sprawie, wszystkie uwagi dotyczące ich, odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji drugiej instancji /29.05.2002 r./.

Bezspornym jest, że roboty budowlane przy rozbudowie domu mieszkalnego na posesji przy ul. B. 6 w Sz. /w dacie ich wstrzymania/, były prowadzone "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". Jest to ocena sformułowana przez organy nadzoru budowlanego i co ma swoje odniesienie w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Bez wątpienia więc, został tu przez inwestora naruszony przepis art. 36a, co zgodnie z ust. 2 tego przepisu, stanowiło podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Nie uczyniono tego i organy nadzoru budowlanego, wszczęły postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, chociaż nie wiadomo dlaczego, nie wszczęto tu procedury z art. 48 Prawa budowlanego /wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2001 r. III RN 89/00/. Pierwszym aktem wydanym w trybie art. 51 Prawa budowlanego była decyzja z dnia 11 grudnia 2001 r., wydana na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w określonym terminie, rozumiejąc to jako nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Takie rozumienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 jest z gruntu błędne, wypaczające ratio legis tego przepisu, bowiem do takich celów służy art. 81c Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ może nakładać takie obowiązki w drodze postanowienia, nie blokując sobie możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest przewidziana do rozstrzygania sprawy co do jej istoty /art. 104 Kpa/, zaś kwestie inne wynikłe w toku postępowania, załatwiane są w drodze postanowień /art. 123 Kpa/.

Poza tym, trudno sobie wyobrazić, jak przedstawienie takich dokumentów, o których mowa w decyzji z dnia 11 grudnia 2001 r., mogłoby doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem, nie mówiąc już o tym, dlaczego ustawodawca miałby określać przedstawienie dokumentów zwrotem: "wykonania określonych czynności". Forma redakcji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wskazuje, że to organ ma określić jakie czynności powinien inwestor wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie czekać biernie, co ewentualnie zaproponuje inwestor w "projekcie budowlanym na dokończenie wstrzymanych robót". Rodzi się w tym miejscu pytanie, skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 grudnia 2001 r., organ nadzoru budowlanego potrafił precyzyjnie wymienić wszystkie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, to dlaczego nie potrafił w oparciu o ten katalog, nakazać inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - co w tym przypadku, winno oznaczać do stanu zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę z 1999 r.

Jednak jak się wydaje, organy nadzoru budowlanego "stan zgodny z prawem" rozumieją tu szerzej, jako stan zgodny z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa, co nie musi być zgodne z decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną wcześniej. Przyjęcie takiej interpretacji tej części przepisu byłoby prawidłowe, gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę, została uchylona w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, ale skoro dalej obowiązuje, nie można czynić punktem odniesienia /stanem zgodnym z prawem/ innych aktów, tym bardziej że to prowadzi do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Trzeba tu być konsekwentnym, skoro powodem wstrzymania robót budowlanych był pkt 3 art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tzn. że inwestor prowadził roboty budowlane niezgodnie z prawem - niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wydaje się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych /z odstępstwami/ do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę, co będzie oznaczało doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisu. Nie może być tak, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, a organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego akceptują inne warunki, niż te, które były ustalone w decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym przypadku, organy nadzoru budowlanego zaczynają realizować to, co powinno być wykonane w trybie art. 36a ust. 1 przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednak przed faktycznym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Faktem jest, że nakazując inwestorowi decyzją z dnia 11 grudnia 2001 r. przedstawienie określonych dokumentów, organ wyczerpał możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ w oparciu o ten przepis, można tylko jeden raz wydać decyzję, później już tylko można wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a lub ust. 2 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy ocenić, że decyzja z dnia 11 grudnia 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i takiego rozstrzygnięcia, podjętego na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zabrakło w zaskarżanym wyroku. Dopiero konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji może być uchylenie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, gdyż wówczas mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa.

Odnosząc się do niektórych poglądów przedstawionych w skardze kasacyjnej, nie można się zgodzić z takim rozumieniem przepisu art. 36a Prawa budowlanego, gdyż organ chyba zapomniał o brzmieniu ust. 2 tego przepisu, tłumacząc obszernie zastosowanie ust. 1 tego przepisu, co w tej sprawie w ogóle nie ma zastosowania. Jak wynika z obszernych wywodów Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. na temat rozumienia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest to przepis służący legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie mający na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to interpretacja sprzeczna z wszelkimi regułami wykładni i sprzeczna z intencjami ustawodawcy. Gdyby tak rozumieć ten przepis, to Prawo budowlane z 1994 r. /w brzmieniu obowiązującym do dnia 11.07.2003 r./ byłoby mniej restrykcyjne niż Prawo budowlane z 1974 r.

Jeżeli by przyjąć za prawdę, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego, nie widział potrzeby nakazania wykonania konkretnych robót budowlanych /określonych czynności/ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednocześnie podważa to wcześniejszą ocenę tego organu, że prowadzono roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Prowadzenie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu" na budowę, jest formą kwalifikowaną tego wykroczenia /naruszenia przepisów Prawa budowlanego/, co też znalazło swoje konsekwencje w postaci sankcji, określanych w przepisach art. 36a ust. 2 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i co powinno być brane pod uwagę przez organy. Stosownie do przepisu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wszystkie powyżej przedstawione uwagi i opinie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 185 par. 1 oraz art. 207 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.