Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2154/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 147 § 1, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 36
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art/ 32 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 1 pkt. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Jastrzębie – Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1216/12 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy I. uchyla zaskarżony wyrok w całości; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej zdanie 2 (drugie) paragrafu 2 (drugiego);


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1216/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie – Zdrój z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]

w przedmiocie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Dnia [...] marca 2005 r. Rada Miejska w Jastrzębiu – Zdroju podjęła uchwałę nr [...] w sprawie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Jastrzębia-Zdroju, która została następnie zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miasta Jastrzębie z dnia [...] grudnia 2005 r.

W podstawie prawnej uchwały z dnia [...] marca 2005 r. Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i ust. 2 pkt 15, a także art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm. – dalej zwanej u.g.n.), a także art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego (Nr 59, poz. 1483) i weszła w życie w dniu 28 maja 2005 r.

W § 1 tej uchwały Rada Miejska postanowiła, że sprzedaż lokalu mieszkalnego oraz udzielenie bonifikaty może nastąpić wyłącznie na rzecz najemcy, który złożył wniosek o wykup tego lokalu. W § 2 uchwały Rada wyraziła zaś zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta bonifikat od ceny lokalu mieszkalnego: 1) do 75% przy sprzedaży za gotówkę dla najemców, którzy wpłacali kaucje mieszkaniowe, 2) do 60%, jeśli następuje sprzedaż za gotówkę dla najemców, którzy takiej kaucji nie wpłacali. Jednocześnie w paragrafie tym zastrzeżono, że "warunkiem skorzystania przez najemców, którzy wpłacali kaucję mieszkaniową, z bonifikaty przy sprzedaży lokalu, jest pisemne zrzeczenie się przez niego roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej, złożone najpóźniej w dniu złożenia wniosku".

Pismem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Śląski działając w oparciu

o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały w części określonej w § 2 zdaniu drugim, jako niezgodnej z art. 6 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 – dalej zwanej ustawą o ochronie praw lokatorów). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał na możliwość regulowania w uchwale rady gminy kwestii bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy z uwzględnieniem ogólnych zasad zbywania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały właściwy organ mógł udzielić za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej stosownie do art. 68 ust. 3, jeżeli nieruchomość była sprzedawana jako lokal mieszkalny w drodze bezprzetargowej. Wojewoda podkreślił, że uchwała Rady Miasta Jastrzębie podjęta w sprawie udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta Jastrzębie – Zdrój stanowiła akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. W ocenie organu nadzoru, uregulowanie zawarte w § 2 zd. 2 przedmiotowej uchwały narusza jednak obowiązujący porządek prawny, bowiem powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczania się z tego tytułu. Zasady te zostały bowiem uregulowane w art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów.

W świetle tych przepisów zasadą jest, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, kaucja, po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu, podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji (art. 6 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy). Tym samym skoro zasady rozliczania kaucji mieszkaniowej zostały uregulowane w ustawie, to należało stwierdzić, że Rada Miejska w Jastrzębiu Zdroju przekroczyła swoje kompetencje ustanawiając przepis wydany bez podstawy prawnej, a tym samym naruszyła zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda Śląski powołał się na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2006 r., II SA/Gl 1058/05 (opublikowany w ZNSA 2007/3/104) oraz z dnia 6 października 2008 r., II SA/Gl 1058/05, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2006r., II SA/Wr 453/06.

Odpowiadając na skargę Miasto Jastrzębie – Zdrój, reprezentowane przez adwokata, wniosło o jej oddalenie. W ocenie gminy, zakwestionowane przez Wojewodę rozwiązanie zastosowane w zaskarżonej uchwale było uzasadnione potrzebą równego traktowania nabywców lokali, bowiem podobną bonifikatę winni otrzymywać zarówno najemcy, którzy nie wnosili kaucji mieszkaniowej, jak i ci, którzy taką kaucję wnieśli. Dlatego 15% różnica w wysokości udzielonej bonifikaty była równoważona zatrzymaniem kaucji. Otrzymanie bonifikaty w wysokości 75% i dodatkowe ubieganie się o zwrot wpłaconej kaucji należy uznać za działanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Domaganie się zwrotu kaucji w sytuacji, gdy najemca lokalu uzyskał jego prawo własności za ¼ jego wartości, nie może zostać uznane za wykonywanie prawa podmiotowego lecz jego nadużycie, które nie może korzystać z ochrony prawnej. W konsekwencji zamieszczenie w uchwale przepisu nakazującego zrzeczenie się roszczenia o wypłatę kaucji mieszkaniowej było zgodne z przepisami, nie może bowiem dochodzić do sytuacji, że najemca otrzymuje zniżkę w wysokości 75% oraz dalszą zniżkę w postaci zwrotu kaucji.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. pełnomocnik gminy ponownie podtrzymał wniosek o oddalenie skargi podnosząc, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy jest aktem prawa miejscowego. Nie może być więc kwestionowane, że uchwała Rady Miejskiej w Jastrzębiu Zdroju z dnia [...] marca 2005 r. zmieniona uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. i opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr [...], poz. [...] posiada właśnie taki charakter.

Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko Wojewody Śląskiego, wedle którego powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały Rady Miasta Jastrzębia Zdroju do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określania zasad rozliczania się z tego tytułu. WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, że zasady zwracania wpłaconej kaucji oraz określania wysokości podlegającej zwrotowi kwoty regulują przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Stosownie zaś do art. 6 ust. 4 tej ustawy kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu. Natomiast kwestię zwrotu zwaloryzowanej kaucji mieszkaniowej pobranej w przeszłości reguluje art. 36 omawianej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu kaucja wpłacona przez najemcę przed dniem [...] listopada 1994 r. pomniejszona o ewentualne należności wynajmującego z tytułu najmu, podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia tego lokalu przez najemcę lub nabycia jego własności przez najemcę. W myśl natomiast art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów kaucja wpłacona przez najemcę w okresie obowiązywania ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłacaniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu, w terminie określonym w ust. 1. Zwrócona kaucja nie może być jednak niższa od kwoty kaucji wpłaconej przez najemcę.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powołanych unormowań zasadą jest zatem, że w przypadku opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę kaucja po potrąceniu ewentualnych należności wynikających z tytułu najmu lokalu podlega zwrotowi i to bez względu na datę wpłacenia kaucji. Sąd I instancji wyjaśnił również, że, zgodnie z orzecznictwem, z uwagi na różne okresy nawiązywania stosunków najmu lokalu i konieczności urealnienia wartości wpłaconych przez najemców kaucji ustawodawca przewidział trzy reżimy zwrotu tych świadczeń. Pierwszy dotyczy kaucji wpłaconych przed dniem [...] listopada 1994 r., czyli dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Sądu I instancji bezspornym jest, że w takim wypadku zwrot kaucji winien nastąpić po dokonaniu waloryzacji na podstawie przepisów ogólnych prawa cywilnego. Drugi reżim dotyczy kaucji wpłaconych w okresie obowiązywania ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, tj. w okresie od [...] listopada 1994 r. do [...] lipca 2001 r. Kaucja podlega zwrotowi w zwaloryzowanej kwocie odpowiadającej przyjętemu przy jej wpłaceniu procentowi wartości odtworzeniowej lokalu obowiązującej w dniu jej zwrotu. Wreszcie trzeci obejmuje kaucje wpłacone po ostatnio wymienionej dacie, a zwaloryzowana kwota kaucji winna odpowiadać iloczynowi kwoty miesięcznego czynszu obowiązującego w dniu zwrotu i krotności czynszu przyjętej przy pobieraniu kaucji.

Według WSA w Gliwicach, z analizy przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących zasady gospodarowania gminnym zasobem komunalnym, w tym sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych należy wywieść wniosek, że brak jest podstaw do regulowania przez radę gminy w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji i rozliczeń z tego tytułu. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy do sprzedaży mieszkania komunalnego dochodzi przy zastosowaniu bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że ostatnio wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały upoważniał jedynie organ wykonawczy gminy do udzielenia, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny nieruchomości przy sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny, natomiast zasady dotyczące rozliczania kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego zostały w całości uregulowane w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto przepisy tej ostatniej ustawy nie pozostawiają wątpliwości, że zwrot kaucji mieszkaniowej przysługuje najemcy także przy sprzedaży przez wynajmującego mieszkania po udzieleniu bonifikaty. Tym samym skoro Rada Miejska w Jastrzębiu Zdroju w zaskarżonej uchwale uregulowała w sposób odmienny niż w ustawie sposób rozliczania kaucji przy sprzedaży najemcy lokalu mieszkalnego, to przepis ten należy uznać jako wydany bez upoważnienia ustawowego i z obrazą bezwzględnie obowiązujących norm art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji organ nadzoru prawidłowo uznał, że organ stanowiący gminy Jastrzębie – Zdrój naruszył określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Toteż, mając na względzie treść zaskarżonej uchwały, w tym przede wszystkim redakcję jej § 2, z której wynika konieczność łącznego stosowania unormowania § 2 zdania drugiego uchwały z dnia [...] marca 2005 r. z całym § 2 tej uchwały, Sąd, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., objął kontrolą cały zaskarżony akt.

Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie powyższego przepisu procedury sądowoadministracyjnej uzasadniało także stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził bowiem, że w odpowiedzi tej zasadnie wskazano na brak prawnych podstaw do różnicowania stawek bonifikaty w zależności od tego czy najemcy ubiegający się o kupno zajmowanego lokalu mieszkalnego byli zobowiązani do wpłacenia kaucji mieszkaniowej, czy też nie. To z kolei oznacza, że pozostawienie w obrocie prawnym tego rodzaju kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości Miasta Jastrzębie-Zdrój naruszałoby wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. zasadę równości wobec prawa.

Dodatkowo Sąd przeprowadził analizę treści art. 68 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie Sąd i instancji stwierdził, że w myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość była sprzedawana w przypadkach określonych w tym przepisie. Jak wyjaśnił dalej WSA w Gliwicach, z regulacji tej wynikało, że w przypadku nieruchomości znajdujących się w gminny zasobie udzielenie bonifikaty pozostawione było wówczas uznaniu organu wykonawczego gminy. Dotyczyło to zarówno możliwości udzielenia bonifikaty, jej zakresu oraz wysokości (odmienne regulacje dotyczyły jedynie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków – art. 68 ust. 3 u.g.n.), z tą uwagą, że samo udzielenie bonifikaty miało charakter indywidualny. Oznaczało to, że w przypadku zbywania lokali mieszkalnych czy innych nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Sąd I instancji przypomniał, że na gruncie tych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miała charakter indywidualny, tzn. winna być ona udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości, co nie wykluczało możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej i generalnej przypadków, w których dopuszcza się zastosowanie bonifikaty. Jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, sytuacja ta uległa zmianie z dniem 7 stycznia 2010 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), którą zmieniono brzmienie art. 68 ust. 1 u.g.n. oraz dodano do art. 68 ust. 1b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Jastrzębie – Zdrój, reprezentowane przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w wyższej wysokości osobom, które zrzekły się kaucji mieszkaniowej narusza przywołane w zarzucie przepisy, podczas gdy wprowadzona regulacja nie uzależnia sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji.

Postawił również drugi zarzut naruszenie prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozostawienie w obrocie prawnym całej uchwały wprowadzającej kryterium zróżnicowania w postaci wpłacenia kaucji, naruszałoby zasadę równości wobec prawa przy jednoczesnym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej uchwały z pominięciem konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej wskazał, że w konsekwencji Sąd I instancji nie rozważył istoty sprawy w świetle wskazanych powyżej dwóch zasad konstytucyjnych, a ograniczył się wyłącznie do oceny przyjętych w uchwale rozwiązań w świetle jednej z zasad konstytucyjnych – zasady równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż zaskarżona uchwała w części wprowadzającej wyższą stawkę bonifikaty dla osób zrzekających się dochodzenia roszczeń o zwrot kaucji mieszkaniowej nie narusza prawa, ponieważ regulacja ta nie uzależnia sprzedaży od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia wpłaconej uprzednio kaucji. Wskazał również, że obowiązujące przepisy, w tym art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważniają właściwy organ do zastosowania bonifikaty, jednocześnie pozostawiając uznaniu organu jej wysokość i zasady na jakich bonifikata będzie udzielana. Zauważył, że ani powołany przepis, ani dalsze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnych kryteriów, wedle których wojewoda, rada lub sejmik mogą ustanawiać wielkość bonifikat. Podkreślił, że przywołany przepis stanowi upoważnienie ustawowe do wydawania przez organ gminy aktu prawa miejscowego, przy czym w zakresie samej możliwości zastosowania bonifikaty, z przepisu tego wynika dla organu gminy uprawnienie, a nie obowiązek uregulowania kwestii stosowania bonifikat. To bowiem organ gminy podejmuje uchwałę o zastosowaniu określonej bonifikaty mając na względzie ustawowy obowiązek realizacji licznych zadań publicznych i zapewnienia środków finansowych na ich realizację.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasad konstytucyjnych skarżący kasacyjnie uznał, że Sąd I instancji błędnie odczytał treść zasady równości, ponieważ zasada ta winna być zastosowana z uwzględnieniem innej i to nadrzędnej zasady konstytucyjnej, tj. zasady sprawiedliwości społecznej. Takie zastosowanie tych zasad na gruncie rozpoznanej sprawy winno, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prowadzić do stwierdzenia, zgodnie z którym "wszyscy najemcy komunalnych lokali mieszkalnych winni mieć taką samą bonifikatę nabywając od gminy zajmowany lokal mieszkalny, pod warunkiem, że wszyscy spełniają wspólną cechę istotna (relewantną)", a cechą tą mogło być przyjęte przez radę gminy kryterium wpłacenia kaucji.

Ponadto stwierdził, że skoro organ gminy działał w granicach prawa, to wszelka ingerencja w jego działalność, zgodnie z zasadą samodzielnością jednostek samorządu terytorialnego winna wynikać tylko z ustaw, a Sąd I instancji powinien był dokonać kontroli zaskarżonej uchwały także w świetle art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Śląski, wniósł o jej oddalenie z uwagi na oczywistą bezzasadność.

Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, powtórzył stanowisko Sądu I instancji. Zaznaczył, że żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości zwrotu kaucji mieszkaniowej, a treść przepis art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie budzi w tym zakresie jakichkolwiek trudności interpretacyjnych.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa prawna ochrona samodzielności gminy nie obejmuje działań bezprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd Sąd ten ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawienie w obrocie prawnym całej uchwały, w której kryterium zróżnicowania jest wpłacenie kaucji mieszkaniowej naruszałoby zasadę równości wobec prawa, przy jednoczesnym pominięciu zasady samodzielności gminy określonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji błędnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, przyjmując, iż powodem, dla którego należy wyeliminować ją z obrotu prawnego jest naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na nieuprawnionym zróżnicowaniu sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych znajdujących się w gminnym zasobie nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne było zróżnicowanie sytuacji prawnej ewentualnych nabywców lokali mieszkalnych w zakresie prawa do bonifikaty przy sprzedaży tych lokali w zależności od wpłacenia kaucji mieszkaniowych.

Trybunał Konstytucyjny w licznych orzeczeniach zwracał uwagę, iż naruszenie zasady równości następuje zarówno w sytuacji, gdy podmioty podobne ze względu na cechę relewantną traktowane są różnie, jak i wtedy, gdy podmioty różne z uwagi na tę cechę traktowane są podobnie (por. np. J. Oniszczuk, Równość – najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 31-32; wyrok TK z 6 marca 2001 r., K 30/00, OTK 2001, nr 2, poz. 34; wyrok TK z 3 lipca 2013 r., P 49/11, OTK ZU 2013, seria A, nr 6, poz. 73 – cytowane tam orzecznictwo). Podkreślić należy za Trybunałem Konstytucyjnym, że równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które wspólnych cech relewantnych nie mają. Jeśli zatem zróżnicowania sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiadają obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (por. wyrok TK z 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK ZU 2010, seria A, nr 3, poz. 25; wyrok TK z 19 czerwca 2012 r., P 41/10, OTK ZU 2012, seria A, nr 6, poz. 65).

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie dwóch odmiennych stawek udzielanej bonifikaty w zależności od okoliczności wpłacenia lub niewpłacenia kaucji mieszkaniowej przez najemców, nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Należy bowiem zauważyć, że fakt uiszczenia kaucji mieszkaniowej przekłada się na powstanie dwóch odrębnych kategorii najemców lokali mieszkalnych: najemców, którzy wpłacili kaucję i najemców, którzy tej kaucji nie wpłacili. Wpłacenie kaucji jako kryterium różnicujące podmioty nie jest kryterium dowolnym, ma bowiem oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (art. 6 i art. 36 ustawy o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Wpłacenie kaucji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jest dopuszczalnym elementem nie tylko samej umowy najmu, ale w ogóle dopuszczalną przesłanką jej zawarcia. I tak, w myśl ww. przepisu, zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu mieszkalnego, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Oznacza to, że możliwość zastosowania kaucji zabezpieczającej i jednocześnie możliwość zróżnicowania sytuacji prawnej najemców wynika z treści powszechnie obowiązującego przepisu i nie może być postrzegana jako naruszenie zasady równości wobec prawa.

Jest to zarazem zupełnie odmienna sytuacja od zróżnicowania najemców wprowadzonego zakwestionowanym zdaniem drugim § 2 uchwały, ponieważ to ostatnie zróżnicowanie jest sprzeczne z normą o charakterze bezwzględnie obowiązującym (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy), a tym samym oparte jest na kryterium dowolnym i niezasadnym.

Sąd I instancji prawidłowo natomiast przyjął, iż wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w wyższej wysokości osobom, które zrzekły się kaucji mieszkaniowej, narusza art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 7 Konstytucji RP. Za niezasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 ust. 4 w związku z art. 36 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Problem rozliczenia kaucji mieszkaniowej w związku z nabyciem przez najemcę własności lokalu mieszkalnego został wyczerpująco uregulowany przez ustawodawcę w wyżej wymienionych przepisach. Żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie uprawnia rady gminy do uregulowania w drodze uchwały kwestii zwrotu kaucji mieszkaniowej, w tym określenia zasad rozliczania z tego tytułu lub wymogów z tym związanych, a stanowisko orzecznictwa jest w tej materii utrwalone (por. wyroki NSA z dnia: 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 166/08 oraz z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13 a także wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05 i z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 847/06). Tymczasem we wskazanym § 2 zdaniu drugim zaskarżonej uchwały uzależniono udzielenie bonifikaty w wysokości do 75% od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia o zwrot kaucji mieszkaniowej. Tym samym w niedopuszczalny sposób zróżnicowano sytuację ewentualnych nabywców lokali mieszkalnych, którzy wpłacili kaucję mieszkaniową oraz powiązano ją z modyfikacją ich ustawowego uprawnienia.

Sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05, LEX nr 194876). Uwzględnienie skargi na akt organów gmin następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub części, jak stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. A contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Sam. Ter. 2001, nr 1-2, s. 101-103).

W ocenie NSA, regulacja zawarta w § 2 zdaniu drugim zaskarżonej uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój narusza prawo w sposób istotny. Z uwagi na to, iż uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności, pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 91 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchylił zaskarżony wyrok w całości i stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Jastrzębie Zdrój w części obejmującej zdanie drugie paragrafu drugiego.