Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2103/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 113 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 482/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyboru oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: MOW NFZ) w dniu [...] maja 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze rejonu operacyjnego Nr [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji P., na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. Do udziału w postępowaniu zaproszono dwóch świadczeniodawców: F. Spółka z o.o. prowadzącą N. Z. O. Z. F. R. w W. oraz S. P. Z. Z. O. Z. w P., którzy w wyznaczonym terminie złożyli oferty. Szczegółowe warunki udzielania świadczeń objętych przedmiotowym postępowaniem, ustalone zostały zarządzeniem Nr 12/2011/DSM Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło otwarcie ofert. Pismem z tego samego dnia skierowanym do Komisji Konkursowej Dyrektor N. ZOZ F. R. poinformowała, że w ofercie złożonej przez tego świadczeniodawcę wkradł się oczywisty błąd pisarski, tj. w przypadku lekarza o specjalności medycyna ratunkowa - dr P. Ł. zostało wpisane 36 godzin czasu pracy, a nie - jak powinno być - 56 godzin czasu pracy. Wniesiono o sprostowanie tego błędu.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Komisja Konkursowa zawiadomiła N. ZOZ F. R. o odrzuceniu jego oferty z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), poprzez niezapewnienie gotowości funkcjonowania specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego w minimalnym wymaganym składzie osobowym lekarzy zgodnie z Zarządzeniem Nr 12/2011/DSM. Wskazana w formularzu ofertowym łączna ilość godzin tygodniowego czasu pracy dla lekarzy, nie zabezpieczała bowiem takiej gotowości.

Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. skarżąca złożyła protest na czynności Komisji Konkursowej dotyczące odrzucenia jego oferty.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Komisja konkursowa powiadomiła skarżącego o oddaleniu protestu. Wskazała m.in. na § 18 ust. 1 Zarządzenia Nr 49/20lO/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: Zarządzenie Nr 49/20lO/DSOZ) stanowiący, że oferent na wezwanie komisji może uzupełnić tylko braki formalne oferty, natomiast formularz ofertowy nie podlega zmianie.

W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie rokowań i wybrana została oferta S. P. Z. ZOZów w P.

Dyrektor MOW NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nie uwzględnił odwołania złożonego przez N. ZOZ F. R. od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie rokowań uznając, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W podstawie prawnej rozstrzygnięci powołano art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji MOW NFZ Prezes Funduszu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że udostępnienie odwołującemu oferty podmiotu konkurencyjnego stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także ewentualnie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926, ze zm.) przez przekazanie odwołującemu informacji zawierających imiona i nazwiska pracowników konkurenta. Ponadto udostępnianie odwołującemu oferty konkurenta, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałym, który nie będąc stroną postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie miałby takiej możliwości. Takie postępowanie byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym,

Organ stwierdził, że oferta odwołującego nie mogła zostać wybrana, ponieważ została odrzucona przez Komisję Konkursową wobec niespełnienia wymaganych warunków, a błędne podanie informacji uznał za zawinione przez oferenta i nie dające możliwości dokonywania zmian w ofercie.

Prezes NFZ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku posiadania przez konkurenta właściwego certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego realizowanych przez jednostkę ważnego w dniu złożenia oferty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła F. Sp. z o.o. w W.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, wydane na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wskazał m.in., że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącej był przepis art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W ocenie WSA niesporna w sprawie była okoliczność, że aby zabezpieczyć należycie udzielanie świadczeń przez dwa specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze rejonu operacyjnego Nr [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji P. należało wykazać lekarzy systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, których łączny średniotygodniowy czas pracy będzie wynosił 336 godzin. Tymczasem skarżąca w swojej ofercie przewidywała, że łączny średniotygodniowy czas pracy 8 lekarzy wynosi 332 godziny. Taki czas pracy zasadnie Komisja Konkursowa i organy uznały za zbyt krótki, by oferent zapewniał jeden z podstawowych wymaganych warunków. Omawiany brak stanowił merytoryczną wadliwość oferty nie mógł być uzupełniony w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Ponadto Sąd wskazał na treść § 17 zarządzenia Prezesa NFZ nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z którego wywiódł, że po upływie terminu do złożenia oferty skarżący nie miał już możliwości zmiany oferty w zakresie dotyczącym średniotygodniowego czasu pracy. W tej sytuacji Komisja konkursowa prawidłowo oceniła, że składanie przez oferenta, już po terminie złożenia oferty oświadczenia, że oferent pomylił się, bo wskazał w formularzu ofertowym - w przypadku dr P.Ł., lekarza o specjalności medycyna ratunkowa - 36 godzin czasu pracy zamiast 56 godzin czasu pracy stanowiło niedopuszczalne działanie zmierzające do zmiany treści oferty w trakcie postępowania konkursowego. W tej sytuacji, w ocenie Sądu działania Komisji w zakresie podstaw odrzucenia oferty skarżącego były uzasadnione, skoro nie spełniała ona warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy o świadczeniach

Jak stwierdził WSA, odrzucenie oferty Spółki w pierwszym etapie postępowania czyniło nieuprawnionymi zarzuty co do braku porównania jej oferty z ofertą konkurenta.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii, że oferta konkurenta jest nieważna i także powinna być odrzucona, Sąd I instancji uznał, że żadna z okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności nie była podnoszona.

Ponadto, skoro nie doszło do weryfikacji wyników postępowania konkursowego wymagającej przeprowadzenia porównawczej oceny ofert konkurujących podmiotów, bowiem oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn merytorycznych, to w konsekwencji organ nie miał podstaw do pełnego udostępnienia akt konkurenta podmiotowi odwołującemu się.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła F. Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji w sposób powierzchowny i iluzoryczny, to jest:

1) WSA odmawiając uwzględnienia skargi, nie wyjaśnił w sposób przekonujący okoliczności przyznania przez komisję konkursową w sposób nieuzasadniony oferentowi, którego oferta została wybrana jako najlepsza, dodatkowych punktów z tytułu przedstawienia certyfikatu jakości ISO i okoliczności braku odrzucenia wskazanej oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, pomimo tego, że drugi oferent nie przedstawił certyfikatu jakości ISO na wszystkie jednostki - zespoły ratownictwa medycznego (...),

2) WSA, odmawiając uwzględnienia skargi, zaakceptował uzasadnienie decyzji Prezesa NFZ, który w istocie nie wyjaśnił dokładnie, na jakich zasadach zostały przyznane punkty oferentom w poszczególnych kryteriach oceny ofert, a ograniczył się jedynie do podania parametrów oceny ofert, tabeli przedstawiającej procentowy udział danego kryterium oraz ilości uzyskanych punktów, co stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów p.p.s.a. i k.p.a.,

3) WSA zaakceptował stan faktyczny, w którym Prezes NFZ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej (...).

2. art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem istoty sprawy przez WSA,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia dla przyjętej przez WSA podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumcji norm stosowanych przez WSA,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia w stanie faktycznym przyjętym do orzekania przez WSA faktów przedstawionych w zarzucie I.1.,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w wyniku pominięcia w stanie faktycznym przyjętym do orzekania przez WSA faktów przedstawionych w zarzucie I.1.,

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rażące uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn odmowy wiarygodności innym dowodom, a w zakresie uzasadnienia prawnego – brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, w szczególności co do usankcjonowania naruszenia przez organ dyspozycji art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego (wynikających z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a.) oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., do czego doszło w wyniku braku ujęcia jako materiału dokumentów dotyczących innych stron postępowania, to jest oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej innym stronom punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi i uniemożliwienia w ten sposób pełnomocnikowi skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie (...).

Podsumowując Spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnieni okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie wadliwej podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego,

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1) do I.1.2),

2. art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowane, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1) do I.1.2),

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1) do I.1.2),

4. art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1) do I.1.2),

5. art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1) do I.1.2),

6. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez WSA, że postępowanie w sprawie zawarcia umów było przeprowadzone prawidłowo, w szczególności w kontekście zarzutu wskazanego w punkcie od I.1.1).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, wymaga przypomnienia podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne.

I tak, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wyrażona w przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego nie wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w punkcie I ppk 1. Treść art. 3 p.p.s.a. wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl wskazanego z zarzucie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Zatem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, skoro przedmiotem jego kontroli była zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10). Należy ponadto zwrócić uwagę, że zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu rozważania autora skargi kasacyjnej, dotyczące wadliwości interpretacji przepisów zarządzenia nr 12/20011/DSM oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 757; dalej: ustawa o PRM) w związku z interpretacją pojęcia "jednostki", w żadnej mierze nie wiążą się z kasacyjnym kwestionowaniem wykładni lub zastosowania tych przepisów przez organ administracyjny oraz przez Sąd I Instancji. W tym zakresie rozważania te stanowią w istocie wyłącznie polemikę z uzasadnieniem wyroku Sądu I instancji - bez sprecyzowania - zgodnie z omówionymi wyżej wymogami - czy i jakie naruszenie tych przepisów miało miejsce (wykładnia, zastosowanie). Stwierdzić trzeba, że do naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może dojść w sposób opisany w uzasadnieniu, który ujęto w pkt I.1 podpunktach 1) i 2). Naruszenie postanowień art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie może bowiem wiązać się z wadliwą wykładnią przepisów zarządzenia oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o PRM, jak też z wadliwym - w ocenie skarżącego - zaakceptowaniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego, w którym organ nie przedstawił odwołującemu się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta i złożonej do oferty kalkulacji cenowej.

Nie jest również zasadny zarzut zawarty w punkcie I. 2. Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Dostateczne wyjaśnienie sprawy to stan zdolności sprawy do wydania wyroku, niezależnie od stopnia wyjaśnienia z punktu widzenia "prawdy materialnej". Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, gdy zostały wyczerpane przedstawione przez strony środki odwoławcze (por. J. Gudowski, Przegląd orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego procesowego (za II półrocze 1996 r.), "Przegląd Sądowy" 2001, nr 4, s. 81). Ocena, jakiej dokonuje sąd, powinna uwzględniać możliwość korzystania przez strony z ich uprawnień procesowych. Strona, która nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Uzasadniony jest również pogląd, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt II UKN 324/99 – publ. OSNP 2001, nr 11, poz. 390).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.3., odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Możliwość wskazania art. 141 § 4 p.p.s.a., jako samodzielnej podstawy kasacyjnej, była przedmiotem uchwały NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09. Zgodnie z tą uchwałą art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca, bowiem stan faktyczny sprawy został przedstawiony w części historycznej wyroku, a Sąd I instancji na wstępie rozważań stwierdził, że nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy (przyjętego jako prawidłowy przy wydawaniu wyroku), jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona skarżąca nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego.

Niezasadne są również zarzuty ujęte w punkcie I. 4,5,i 6. Zauważyć należy, że w istocie odnoszą się one do naruszenia art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i dotyczą kwestii braku w aktach materiału dowodowego w postaci dokumentów dotyczących konkurenta, a konkretnie oferty oraz szczegółowego uzasadnienia przyznanej konkurentowi punktacji, na etapie postępowania poprzedzającego złożenie skargi do Sadu I instancji.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno obejmować nie tylko wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że strona nawet nie usiłowała wskazać, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w zakresie braku ujęcia w materiale dowodowym dokumentów dotyczących konkurenta. Lakoniczna argumentacja, że skarżący nie zapoznawszy się z całością dokumentacji postępowania nie jest w stanie określić, jakie jeszcze zarzuty mógłby zgłosić w postępowaniu nie może być uznane za wystarczające. Już tylko na marginesie należy wskazać, że dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, co oczywiste, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Te uwagi pozwalają odnieść się do zagadnienia prawa do wglądu do akt sprawy i wynikającego z tego obowiązku organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, jednakże - co należy szczególnie podkreślić - stosownie do potrzeb tego postępowania. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 oraz z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 2056/11). W sprawie, w której ofertę skarżącej odrzucono, istota sporu dotyczy zasadności tego odrzucenia. W tym kontekście zatem zakres koniecznego postępowania dotyczy oceny czy konkurent spełnił wymogi, uchybienie którym w przypadku skarżącego skutkowało odrzuceniem jego oferty.

Niewątpliwie przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obligują organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a przy tym do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyczerpującego jego rozpatrzenia. Pamiętać jednak należy, że w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia, ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. O tym jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, a zatem o tym jakie ustalenia faktyczne są w sprawie czynione - decyduje bowiem prawidłowo wyinterpretowana norma prawa materialnego. Ustalony stan faktyczny - przez jego zestawienie z hipotezą określonej normy prawnej - rzutuje zaś na zastosowanie prawa materialnego (subsumcja).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że akta rozpoznawanej sprawy - dla potrzeb oceny czy oferty skarżącego i jego konkurenta, spełniały warunki co do wymaganego czasu pracy lekarzy - były kompletne i ocena tego materiału dowodowego została w uzasadnieniu decyzji zaprezentowania (art. 107 § 3 k.p.a.). Brak wiec podstaw by uznać, że brak możliwości ustosunkowania się do pozostałych materiałów - zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego, przez wniesienie odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach - narusza prawo do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że zarzut naruszenia pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. nie został uzasadniony.

Co do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, ze zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpatrywanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych jak i nie korzystając z materiałów spoza akt. Zarzut nie może być więc uznany za trafny.

Z kolei według objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 1 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie brak podstaw by stwierdzić, ze kontrola została przeprowadzona pod innym względem. Prawidłowość tej kontroli jest kwestią odrębną i może być podważana stosowanymi podstawami z art. 174 p.p.s.a..

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 i art. 149 § 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone prawidłowo w kontekście zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zredagowane w ten sposób zarzuty należy wskazać, że podnoszenie naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów. Zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można bowiem zwalczać ustaleń faktycznych. Jeżeli strona kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, to zarzut prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.

Zauważyć jednak wypada, że zgodnie art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu /.../ (ust. 1). Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2).

Zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie tego przepisu jest więc nie tylko niezasadny ale i niezrozumiały.

Według art. 134 ust. 1 powołanej ustawy, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z kolei w myśl art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie, że przy ocenie warunków, brak spełnienia których skutkuje odrzuceniem oferty, ubiegających się o zawarcie umowy traktowano tak samo. Nie podważono też dokonanej w sprawie oceny certyfikatu jakości ISO konkurenta.

Jak już wskazano istota sporu dotyczyła zasadności odrzucenia oferty. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają więc także zarzuty naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, traktują one bowiem o wyborze i porównaniu ofert, które odrzucone nie zostały.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.