Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 177/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi T. S.A. w upadłości z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. S.A. w upadłości z siedzibą w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 177/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].06.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku B. z siedzibą w W. otrzymanego w dniu [...].05.2021 r. odmówił przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] część, [...], [...], [...], [...] część, [...] arkusz [...]; [...] część, [...], [...], [...] arkusz [...] obręb R. w P., z : T. S.A. (w upadłości) ul. [...], [...] na rzecz : B. z siedzibą w W..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...] maja 2013 r. na rzecz T. S.A., ul. [...], [...] (obecnie w upadłości) została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] część, [...], [...], [...], [...] część, [...] arkusz [...]; [...] część, [...], [...], [...] arkusz [...] obręb R. w P.. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2013 r.

Dnia [...].05.2021 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek B. z siedzibą w W. o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] r. na rzecz wnioskodawcy. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wydana została na rzecz T. S.A. z siedzibą w P., która aktualnie (zgodnie z ogłoszeniem w Monitorze Sądowym i Gospodarczym poz. [...] z dnia [...] r.) znajduje się w upadłości i jest reprezentowana przez Syndyka Masy Upadłościowej, na którego wyznaczono spółkę G. sp. z o. o.

Do wniosku o przeniesienie ww. decyzji dołączono oświadczenie wnioskodawcy o przejęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji, a także odpis z aktu notarialnego [...] z którego treści wynika m.in., że występujący w imieniu T. S.A. P. B. wyraził zgodę na przeniesienie wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (decyzję o warunkach zabudowy) jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.

Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu może nastąpić w przypadku wystąpienia określonych w przywołanym wyżej przepisie przesłanek. Są to: zgoda strony, która jest adresatem decyzji na przeniesienie jej na wskazany podmiot oraz akceptacja ze strony podmiotu, który ma się stać nowym adresatem decyzji, wyrażona dla wszystkich warunków zawartych w decyzji. Treść merytoryczna przeniesionej decyzji jest więc identyczna, zawiera te same warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu - następuje tylko zmiana podmiotowa.

Organ I instancji stwierdził, że strona, na rzecz której decyzja została wydana wyraziła zgodę na jej przeniesienie na rzecz nowego podmiotu. Wynika to wprost z treści przedstawionego przez wnioskodawcę aktu notarialnego, zgodnie; z którą reprezentujący spółkę T. S.A. (jeszcze przed upadłością) P. B. oświadczył, że "nieodwołalnie i bezwarunkowo wyraża zgodę na przeniesienie (w całości lub w części) na rzecz B. z siedzibą w W. (...) wyżej wskazanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] (znak: [...]) wydanej przez Prezydenta Miasta P. dnia [...] r. wraz z wszelkimi decyzjami, postanowieniami, warunkami, uzgodnieniami związanymi z tą decyzją, w tym decyzjami o uwarunkowaniach środowiskowych. Pierwszą z przesłanek przeniesienia decyzji uznano zatem za spełnioną.

Jednocześnie Prezydent wskazał, że są wątpliwości dotyczące przyjęcia przez podmiot na rzecz którego decyzja ma być przeniesiona, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której przeniesienie ubiega się wnioskodawca, spowodował bowiem zmiany stanu faktycznego i prawnego terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy, a także terenów bezpośrednio z nim sąsiadujących, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. O ile bowiem podmiot występujący z wnioskiem o przeniesienie przedmiotowej decyzji na swoją rzecz wyraźnie zadeklarował, że przejmuje wszystkie warunki w niej zawarte, to jednak niektóre z warunków i ustaleń tejże decyzji nie są już możliwe do zrealizowania, a zatem nie można również mówić o ich przyjęciu przez inny podmiot. Z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą wydania decyzji a wnioskiem o jej przeniesienie (niemal [...] lat) nie wszystkie warunki dopuszczające lokalizację inwestycji mogą być przez inwestora spełnione, a zatem przedmiotowa decyzja stała się "niekonsumowalna", to znaczy niemożliwym stało się ubieganie na jej podstawie o pozwolenie na budowę. Wprawdzie w aktualnym stanie prawnym decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie mają ograniczeń, jeżeli chodzi o czas ich obowiązywania, to jednak dla swej skuteczności (możliwości ubiegania się o wydanie na ich podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) muszą zachowywać aktualność. W niniejszej sprawie, na stan ustalony decyzją o warunkach zabudowy w sposób znaczący rzutują plany miejscowe uchwalone dla terenów bezpośrednio przylegających do terenu objętego decyzją. W szczególności dotyczy to ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji.

Podobnie zdezaktualizował się warunek decyzji dotyczący odprowadzenia ścieków sanitarnych (punkt IV. 4 decyzji) w brzmieniu : "Odprowadzenie ścieków sanitarnych zgodnie z oświadczeniem inwestora, kanalizacją sanitarną do oczyszczalni przy ul. [...] będącej własnością T. S.A ". Aktualnie brak jest możliwości technicznych i prawnych podłączenia do ww. sieci kanalizacji sanitarnej ze względu na jej przeciążenie oraz na upadłość spółki T. S.A.

Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p., warunkiem przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę jest przejęcie przez nią wszystkich warunków w tej decyzji zawartych. Wnioskodawca wprawdzie przedłożył oświadczenie o przejęciu wszystkich warunków wynikających z decyzji, ale w ocenie organu, spełnienie warunków wynikających z decyzji nie jest z powyższych względów możliwe. W obecnym stanie prawnym wnioskodawca nie jest w stanie spełnić warunku dotyczącego zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji oraz uzbrojenia inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych.

W ocenie organu strona na rzecz której przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana, poprzez zbyt długie zwlekanie z przystąpieniem do realizacji inwestycji doprowadziła do sytuacji, w której zmiana stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji i terenów z nim sąsiadujących wykluczyła możliwość ubiegania się o pozwolenie na budowę w oparciu o tę decyzję lokalizacyjną.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł B. w W. zarzucając :

1. naruszenie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., polegające na odmowie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo ustalenia przez organ, że adresat decyzji złożył oświadczenie o zgodzie na jej przeniesienie, a wnioskodawca złożył oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, a więc odmowę wydania decyzji "związanej", przy spełnianiu przez skarżącego przesłanek, o jakich mowa w art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

2. naruszenie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na odmowie przeniesienia ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku jakoby możliwości wydania w oparciu o przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę, z uwagi na jej rzekomą nieaktualność, to jest naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą decyzje ostateczne, do momentu wyeliminowania ich z obrotu prawnego, są trwałe,

3. naruszenie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 15 k.p.a., polegające na odmowie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy wobec ustalenia, że nie będzie możliwości wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przedmiotową decyzję lokalizacyjną, to jest wydanie decyzji odmownej, w oparciu o ustalenie, które jest okolicznością wykraczającą poza granice niniejszej sprawy (przedmiotem sprawy jest jedynie przeniesienie decyzji — zmiana jej adresata) - wymaga przeprowadzenia, z udziałem strony, postępowania dowodowego co do możliwości uzyskania w oparciu o przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę, a w konsekwencji naruszenie:

- zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa,

- zasady dwuinstancyjności, przez pozbawienie strony możliwości poddania decyzji stwierdzającej niemożność udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie omawianej decyzji lokalizacyjnej, kontroli instancyjnej,

4. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10§ 1 k.p.a., art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 79a k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., polegające na odmowie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy wskutek ustalenia, że stan faktyczny i prawny terenów sąsiednich wyklucza możliwość wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przedmiotową decyzję lokalizacyjną,

5. błędne, niemające oparcia w materiale dowodowym, ustalenie:

a) jakoby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru sąsiedniego wobec terenu objętego decyzją, uniemożliwiały realizację obsługi komunikacyjnej inwestycji w sposób wskazany w decyzji o warunkach zabudowy,

b) jakoby nie było możliwe zachowanie warunków decyzji lokalizacyjnej w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przeniesieniu decyzji Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. na rzecz wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].12.2021 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przeniosło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] z T. SA ( w upadłości) na rzecz B. .

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, iż organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę powoduje jedynie zmianę po stronie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji pozostaje bez zmian.

W ocenie Kolegium bez znaczenia pozostają argumenty organu pierwszej instancji podniesione w zaskarżonej decyzji bowiem możliwość realizacji inwestycji weryfikowana będzie na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Zmiana adresata decyzji nie może prowadzić do weryfikacji treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. W postępowaniu dotyczącym przeniesienia decyzji weryfikowane są wyłącznie przesłanki umożliwiające dokonanie tej czynności materialno-technicznej. W tej sprawie warunki te zostały spełnione. Odnośnie pisma Syndyka, w którym nie wyraża on zgody na przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dotychczasowego adresata - T. SA na rzecz B. wskazano, iż pozostaje ono bez wpływu na rozstrzygniecie organu odwoławczego.

Zdaniem organu odwoławczego językowa i systemowa wykładnia przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że uczestniczenie w postępowaniu na prawach strony, w tym przede wszystkim prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji może być wniesione skutecznie wyłącznie przez stronę postępowania, przez którą należy rozumieć każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdego, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji, a do której mimo to decyzja została skierowana, nie może wnieść skutecznie odwołania (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 127, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2016.). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. akt SA/Kr 558/92, "Samorząd Terytorialny" z 1993 r., nr 10, s. 78, z glosą R. Sawuły). Przy czym zgodzić się także należy, że twierdzenie jednostki, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (tak: G. Łaszczyca za B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX, 2010). A zatem dojść należy do wniosku, że rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie (tu: brak zgody na przeniesienie decyzji) pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Może się też zdarzyć, że zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, a wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. Podzielono pogląd, że w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź, gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo NSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji uznał a priori, iż Syndyk może w tej sprawie posiadać legitymację strony, która uprawnia go do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej z jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu.

Wskazano, że zgodnie zaś z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171 z późn. zm. - dawniej: Prawo upadłościowe i naprawcze, lecz tytuł ustawy został zmieniony przez art. 428 pkt 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. (Dz. U. poz. 978) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. - dalej jako: "u.p.u."), po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (art. 144 ust. 2 u.p.u.). Użyte w tym przepisie pojęcie masy upadłości zdefiniowane jest w art. 61 u.p.u., który stanowi, że z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. W myśl art. 62 u.p.u. w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67a. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, termin "majątek" ma w prawie polskim dwa znaczenia: szersze, czyli obejmujące zarówno aktywa, jak i pasywa, oraz węższe, to jest obejmujące tylko aktywa. Z uwagi na charakter masy upadłości, która ma służyć zaspokojeniu wierzycieli, w jej skład wchodzą tylko aktywa upadłego (F. Zedler, Komentarz do art. 61, w: Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2011).

Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim (art. 75 ust. 1 u.p.u.). W myśl art. 127 ust. 1 u.p.u. bezskuteczne w stosunku do masy upadłości są czynności prawne dokonane przez upadłego w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, którymi rozporządził on swoim majątkiem, jeżeli dokonane zostały nieodpłatnie albo odpłatnie, ale wartość świadczenia upadłego przewyższa w rażącym stopniu wartość świadczenia otrzymanego przez upadłego lub zastrzeżonego dla upadłego lub dla osoby trzeciej.

Uwzględniając powyższe wskazano, że legitymacja procesowa syndyka w danym postępowaniu administracyjnym - wywodzona z art. 144 w związku z art. 61 u.p.u. - jest wprost uzależniona od tego, czy przedmiot danego postępowania dotyczy masy upadłości spółki. W omawianej sprawie podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Zdaniem organu odwoławczego głównym zagadnieniem prawnym, które wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim w rozumieniu art. 75 ust. 1 u.p.u. Odpowiedź na to pytanie jest istotna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a to w kontekście art. 63 ust. 5 u.p.z.p., który w zdaniu drugim stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Innymi słowy, jeśli czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy stanowi czynność korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości (aktywów) i rozporządzania nim, wówczas syndyk masy upadłości może być uznawany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. W przeciwnym wypadku, to jest w razie ustalenia, że czynność prawna wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi czynności korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim, stroną postępowania administracyjnego winna być nadal sama spółka (upadły). Utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP z 1994 r., z. 10, poz. 199 z glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne, w tym kwestie upadłości. Natomiast o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Również samo doręczenie syndykowi decyzji organu I instancji nie wykreowało po stronie syndyka statusu strony postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W nauce prawa administracyjnego prezentowane są różne stanowiska dotyczące charakteru i znaczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według niektórych przedstawicieli doktryny decyzja taka jest aktem informacyjnym i nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Zgodnie z innym poglądem, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Prezentowany jest również pogląd, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeważają elementy informacyjne, jednakże zawiera ona również pewne elementy władcze. W konsekwencji decyzja ta jest decyzją administracyjną, ale posiada szereg cech szczególnych, wśród których wymienia się m.in. fakt, że decyzja ta nie rodzi prawa do terenu i nie narusza praw własności ani uprawnień osób trzecich (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, oraz cytowana tam literatura). Innymi słowy, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczne z uzyskaniem uprawnienia do realizacji zaplanowanej inwestycji - zarówno z perspektywy prawa publicznego, jak i prywatnego. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy per se porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (tak: wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK ZU nr 11 A/2007, poz. 160).

W tym kontekście - w ocenie Kolegium - dyskusyjne jest również to, czy decyzja o warunkach zabudowy ma rzeczowy czy osobisty charakter, a prezentowane w nauce prawa poglądy nie są w tej kwestii jednolite (zob.: E. Szczygłowska, 4.3.3. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, w: tejże Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, LEX/el. 2009). Istotne jest to, że decyzję tę można przenieść w ściśle określonym trybie (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.), jednak praw i obowiązków z decyzji wynikających nie można sprzedać, wydzierżawić czy oddać w użyczenie. W tym sensie decyzja nie jest więc rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., ani nie można jej uznać za część składową czy prawo akcesoryjne w stosunku do prawa własności nieruchomości. Należy jednak spostrzec, że w razie zbycia nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy możliwe jest uzyskanie wyższej ceny niż gdyby dana nieruchomość była zbywana bez decyzji o warunkach zabudowy (zob. np. J. Klajn, Analiza wpływu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na kształtowanie się cen transakcyjnych w obrocie nieruchomościami niezabudowanymi, w: "Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości" z 2007 r. nr 3-4. ss. 79-87). Możliwa jest zatem sytuacja, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może więc być (choć nie musi) związane z faktem zbycia danej nieruchomości i może mieć na celu swoiste "uporządkowanie" oznaczenia adresata decyzji, by odpowiadało ono temu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Samo w sobie nie jest jednak przysporzeniem majątkowym.

W rozumieniu art. 144 ust. 1 u.p.u. postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08, niepubl.). Kluczowe zatem dla stwierdzenia, że w danym postępowaniu czynności za upadłego dokonywać ma syndyk masy upadłości jest ustalenie, że postępowanie dotyczy masy upadłości, a więc wykazanie, że wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli.

Skargę na powyższa decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. S.A. w upadłości z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie art. 144 ust. 1 w zw. z art. 61, 75 i 160 u.p.u. poprzez przyjęcie, iż Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania;

2. naruszenie art. 144 ust. 1 u.p.u. poprzez przyjęcie, iż niniejsze postępowanie administracyjne nie dotyczy masy upadłości;

3. naruszenie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż Syndyk nie posiada legitymacji strony, która uprawnia go do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie;

4. naruszenie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż brak zgody Syndyka na przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dotychczasowego podmiotu, tj. T. S.A. w upadłości na B. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

5. naruszenie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję;

6. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i przyjęcie, iż Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania oraz iż nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie;

nieprawidłową wykładnię i interpretację przepisów prawa, w szczególności art. 144, 7. art. 61, art. 75 i art. 160 u.p.u. poprzez przyjęcie, iż niniejsze postępowanie nie dotyczy masy upadłości, a w konsekwencji przyjęcie, iż Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania i nie posiada legitymacji która uprawnia go do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, jak również poprzez przyjęcie, iż brak zgody Syndyka na przeniesienie decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ błędnie ustalił, iż Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania i w związku z powyższym, nie posiada legitymacji strony, która uprawnia go do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej na Fundusz B. .

Zgodnie z art. 75 i art. 61 u.p.u. z chwilą ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu swoim majątkiem, który staje się masą upadłości służącą zaspokojeniu wierzycieli upadłego, a zarząd ten przejmuje syndyk. Na podstawie art. 160 u.p.u., w sprawach dotyczących masy upadłości syndyk dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek upadłego. W zakresie postępowań sądowych, administracyjnych i sądowoadministracyjnych, uprawnienie do występowania w charakterze strony traci upadły, a zyskuje syndyk, który prowadzi postępowania na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym na podstawie art. 144 ust. 1 u.p.u.

Upadły, jako strona w znaczeniu materialnym, będąc podmiotem stosunku prawnego na tle, którego wyniknął spór, pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach, a podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma bezwzględny charakter. Oznacza to, iż legitymację procesową w tych postępowaniach ma tylko podmiot podstawiony, tj. syndyk. Postępowania dotyczą masy upadłości niezależnie, czy upadły występuje w roli powoda czy pozwanego, czy chodzi o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, o zasądzenie świadczenia czy też o ustalenie i ukształtowanie stosunku prawnego lub prawa, jeżeli tylko wynik takiego postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej wierzycieli. Zakres składników tworzących masę upadłości ogranicza cel postępowania upadłościowego, który ma służyć spieniężeniu aktywów upadłego i podziału funduszów masy upadłości pomiędzy wierzycieli (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I CSK 714/15).

Kluczowe dla stwierdzenia, że wdanym postępowaniu czynności za upadłego dokonuje syndyk masy upadłości jest ustalenie, czy postępowanie dotyczy masy upadłości, a więc wykazanie, że wynik postępowania mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli.

Skarżący wskazał, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy, jak również decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, dotyczą Upadłego i nieruchomości, których właścicielem jest upadła Spółka, tj. działek o numerach [...] i [...] arkusz [...], obręb R., a zatem nieruchomości stanowiących składnik masy upadłości. Obie nieruchomości zostały umieszczone na sporządzonym przez Syndyka spisie inwentarza w postępowaniu upadłościowym T. S.A. w upadłości: pod poz. nr [...] - działka [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz poz. nr [...] - działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] W związku z powyższym niniejsze postępowanie w istocie dotyczy masy upadłości, a Syndyk Masy Upadłości jest jego stroną.

Nadto, jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, w razie zbycia nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, możliwe jest uzyskanie wyższej ceny, niż gdyby dana nieruchomość była zbywana bez decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, o ile same decyzje nie mogą, z założenia, wpłynąć na wykonywanie prawa własności nieruchomości przez ograniczenie możliwości korzystania z niej, o tyle mogą wpłynąć na jej wartość rynkową. Prawotwórczy charakter decyzji o warunkach zabudowy można zatem rozpatrywać z punktu widzenia procesu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem jeden z etapów procesu inwestycyjno-budowlanego. Przesądza się w niej o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Wpływa ona zatem na sferę ekonomiczną zainteresowanych, również z tego względu, iż lokalizacja niektórych inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości może doprowadzić do znacznego wzrostu jej wartości. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć skutek ekonomiczny przez zwiększenie lub zmniejszenie zainteresowania potencjalnych nabywców nieruchomości (vide Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021).

Zatem w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] została wydana na rzecz T. S.A. w upadłości dla nieruchomości wchodzących w skład masy upadłości, oznacza to, iż niniejsze działki mogą zostać sprzedane w toku likwidacji składników masy upadłości po cenie korzystniejszej. Powyższe wprost przekłada się na uzyskanie wyższej ceny z ich sprzedaży, co oznacza zarazem wyższy stopień zaspokojenia wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Artykuł 2 ust. 1 u.p.u. wprost wskazuje, iż nadrzędnym celem postępowania upadłościowego jest prowadzenie go w taki sposób, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone w jak najwyższym stopniu.

Wskazano, iż na podstawie art. 317 u.p.u., w przypadku sprzedaży całości przedsiębiorstwa upadłego, na nabywcę przechodzą wszelkie koncesje, zezwolenia, licencje i ulgi, które zostały udzielone upadłemu. Zakresem tego przepisu objęte są również inne akty administracyjne, jak np. pozwolenia i zgody, bowiem użycie innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji. W tym kontekście podkreślono, iż ww. przepis zawiera skrót myślowy, przedmiotem bowiem sukcesji w związku ze zbyciem przedsiębiorstwa upadłego nie są "zezwolenia, koncesje" itd., lecz prawa i obowiązki z nich wynikające (vide: S. Gurgul, Prawo upadłościowe [w:] S. Gurgul, Prawo upadłościowe. Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2020).

W związku z powyższym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana dla nieruchomości stanowiących składniki masy upadłości jest nie bez znaczenia dla ustalenia ich wartości likwidacyjnej. Tak więc wynik postępowania w niniejszej sprawie ma wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli.

W związku z powyższym, stwierdzono, iż organ odwoławczy błędnie ustalił, iż Syndyk nie jest stroną niniejszego postępowania. Nieprawidłowa interpretacja przepisów prawa upadłościowego skutkowała zarazem błędnym przyjęciem przez organ odwoławczy, iż na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Syndyk nie posiada legitymacji strony, która uprawnia go do wniesienia sprzeciwu w kwestii przeniesienia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, a zatem brak zgody Syndyka na przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dotychczasowego podmiotu, tj. T. S.A. w upadłości na B. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W myśl art. 63 ust. 5 u.p.z.p. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Ponieważ na podstawie art. 61 oraz art. 75 u.p.u. z dniem ogłoszenia upadłości Upadły traci prawo zarządu nad majątkiem, a w sprawach dotyczących masy upadłości syndyk dokonuje czynności w imieniu własnym na rachunek upadłego stroną postępowania o przeniesienie decyzji jest Syndyk, a nie Upadły. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego w postępowaniu administracyjnym ma bezwzględny charakter, a więc legitymację procesową w takim postępowaniu ma jedynie syndyk.

W niniejszej sprawie Syndyk nie wyraził zgody na przeniesienie decyzji na Fundusz B. , a zatem nie zostały spełnione określone w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przesłanki warunkujące możliwość przeniesienia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. na w trybie uproszczonym.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 06.12.2021 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].06.2021 r. nr [...] odmawiającą przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie grupowej, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] część, [...], [...], [...], [...] część, [...] arkusz [...]; [...] część, [...], [...], [...] arkusz [...] obręb R. w P., z : T. S.A. (w upadłości) ul. [...], [...] na rzecz : B. z siedzibą w W. i przenosząca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] z T. SA ( w upadłości) na rzecz B. .

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.")

Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. W związku z tym nie dotyczy ona takich praw podmiotowych, które bezwzględnie wiązałyby ją z jej adresatem. Z tego względu istnieje możliwość przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana. Instytucja przeniesienia warunków zabudowy uregulowana w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. pozwala jedynie - pod określonymi warunkami - na zmianę inwestora, czyli adresata decyzji administracyjnej, bez konieczności ponownego przeprowadzania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (tj. decyzję o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zatem przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Warunki te muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX/el. 2018). Przeniesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że podmiot, który miał prawa uzyskane tą decyzją (również prawa procesowe), traci je na rzecz tego podmiotu, na który prawa te zostały przeniesione. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji, akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., II OSK 1285/05, LEX nr 318335; wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2012 r., II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

Językowa wykładnia przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że dopuszczalnym jest przeniesienie w całości decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Przeniesienie decyzji może więc zawierać zmianę wyłącznie w sferze podmiotowej, bez jakiejkolwiek ingerencji w jej merytoryczną treść.

Prawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Mając na uwadze przytoczone przepisy należy podzielić pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.

Wskazać należy, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak bowiem charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (por. J. Goździewicz - Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107).

Należy również zwrócić uwagę, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, str. 29 - 30).

Zaakcentować należy, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której została wydana. Zgoda ta jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA II OSK 2410/12, CBOSA).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 526/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2078/10, CBOSA). Znaczenie takiej informacji uwidacznia zwłaszcza na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej jako p.b.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy załączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 p.b., projekt budowlanych powinien być zgodny z tym ostatnim rozstrzygnięciem, co na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. podlega ocenie przez właściwy organ administracji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że decyzją z [...] r. nr [...] ustalono na rzecz T. SA. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] r. sporządzonym przez notariusza M. S. pod nr [...] występujący w imieniu T. S.A. P. B. wyraził zgodę na przeniesienie wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz B. z siedzibą w W., który z kolei oświadczył o przejęciu wszystkich warunków zawartych w opisanej wyżej decyzji. W dniu [...].05.2021 r. złożono wniosek o przeniesienie wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy z T. SA na rzecz B. z siedzibą w W.. Prezydent Miasta P. decyzją z [...].06.2021 r. odmówił B. przeniesienia na jego rzecz ww. decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywołaną odwołaniem wniesionym przez B. w W. decyzją z dnia [...].12.2021 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].06.2021 r. nr [...] i przeniosło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] o warunkach zabudowy z T. SA (już w upadłości) na rzecz B. . Wcześniej, postanowieniem Sądu Rejonowego P. z dnia [...] r. o sygn. [...] m.in. ogłoszono upadłość T. SA z/s w P. i wyznaczono jako syndyka spółkę G. sp. z o.o. Upadłość ogłoszono w Monitorze Sądowym i Gospodarczym w dniu [...] r. Pismem z dnia [...].08.2021 r. skierowanym do Prezydenta Miasta P. Syndyk nie wyraził zgody na przeniesienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz B. .

Sąd orzekający na wstępie wskazuje, że w całości nie podziela argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ocena tej decyzji dokonana przez organ odwoławczy jest prawidłowa.

Należy jednak podkreślić, że – co jest bardzo istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - aktualnie T. S.A. jest w upadłości, a interesy spółki prowadzi Syndyk Masy Upadłości G. sp. z o.o., który nie wyraził zgody na przeniesienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Fakt ten przesądza o wyjątkowości stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że kluczowa dla niniejszej sprawy jest ocena, czy Syndyk mógł decydować o wyrażeniu zgody (nie wyraził zgody) na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, czy też to uprawnienie pozostaje po stronie upadłej spółki (spółka wyraziła zgodę).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że w świetle powyższego w tej szczególnej sytuacji należy przeprowadzić analizę niniejszego stanu faktycznego przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171 z późn. zm., dalej jako u.p.u.). Zgodnie z art. 144 u.p.u. po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Upadły bowiem nie może być stroną żadnego postępowania sądowego lub administracyjnego dotyczącego mienia wchodzącego w skład masy upadłości. Stroną postępowania dotyczącego tego mienia może być wyłącznie syndyk, który jest tzw. strona zastępczą, bowiem występuje wprawdzie we własnym imieniu lecz nie na własny rachunek - syndyk działa na rzecz masy upadłości a stroną jest tylko dlatego, że masa, będąc przedmiotem stosunków cywilnoprawnych, nie może być ich przedmiotem (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r. o sygn. II GSK 1095/15, publ. LEX nr 2227736).

Według art. 144 ust. 2 u.p.u. postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Zgodnie z art. 61 u.p.u. z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. W myśl art. 75 ust. 1 u.p.u. z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia wchodzącego do masy upadłości i rozporządzania nim. Zgodnie z art. 127 ust. 1 u.p.u. bezskuteczne w stosunku do masy upadłości są czynności prawne dokonane przez upadłego w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, którymi rozporządził on swoim majątkiem, jeżeli dokonane zostały nieodpłatnie albo odpłatnie, ale wartość świadczenia upadłego przewyższa w rażącym stopniu wartość świadczenia otrzymanego przez upadłego lub zastrzeżonego dla upadłego lub dla osoby trzeciej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy decyzja o warunkach zabudowy może być uznana za majątek, a w szczególności czy taka decyzja wchodzi do masy upadłości. Zasadniczo Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie argumentację zawartą w skardze.

Sąd wskazuje, że jak słusznie wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2016 r. o sygn. I CSK 714/15 zgodnie z art. 62 u.p.u. w skład masy upadłości wchodzi majątek należący do upadłego w dniu ogłoszenia upadłości oraz nabyty przez upadłego w toku postępowania upadłościowego, z wyjątkami określonymi w art. 63-67 a u.p.u. Jeżeli upadłość obejmuje przedsiębiorcę, w skład masy upadłości wchodzi przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. W zakres tego pojęcia wchodzą: postępowania mające za przedmiot wierzytelności przysługujące upadłemu w stosunku do osób trzecich (chyba, że związane są ze składnikami wyłączonymi z masy upadłości), dotyczące wierzytelności podlegających zgłoszeniu w postępowaniu upadłościowym (art. 236 u.p.u.), mające za przedmiot wierzytelności i inne roszczenia powstałe po ogłoszeniu upadłości i wynikające z czynności syndyka, dotyczące wyłączenia z masy upadłości składników mienia nienależącego do upadłego. Upadły zachowuje legitymację jedynie w sprawach, które nie dotyczą masy upadłości. Zalicza się do nich roszczenia majątkowe odnoszące się do mienia nie wchodzącego do masy upadłości (art. 63-67 u.p.u.), roszczenia, które ze względu na swój charakter nie podlegają zaspokojeniu z masy (np. o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), roszczenia dotyczące praw niezbywalnych (np. służebności osobiste, prawo dożywocia), roszczenia dotyczące majątkowych praw podmiotowych związanych ściśle z osobą dłużnika (np. prawo do firmy, w której mieści się nazwisko upadłego, autorskie prawa osobiste). Upadły zachowuje legitymację również w postępowaniach, w których poszukuje ochrony swoich praw niemajątkowych, także związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wynika to z faktu, iż prawa niemajątkowe nie są bezpośrednio związane z ekonomicznymi interesami osoby uprawnionego, nie mają wartości pieniężnej i nie tworzą majątku tej osoby, mimo, że są z nią ściśle związane (ochrona dóbr osobistych, prawa stanu). Natomiast w przypadku gdyby upadły za naruszenie dóbr osobistych (nazwiska, firmy, praw autorskich) uzyskał zadośćuczynienie na podstawie art. 448 k.c., kwota pozyskana z tego tytułu weszłaby do masy upadłości stanowiąc majątek nabyty w toku postępowania upadłościowego, który może służyć do zaspokojenia wierzycieli.

Jak już wspomniano, decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Kolegium wskazało, że nie można sprzedać, wydzierżawić, czy oddać w użyczenie praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Jednak należy mieć na względzie, że decyzja tak jest swoistym prawem akcesoryjnym związanym z daną nieruchomością. W razie bowiem sprzedaży nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, można łatwiej znaleźć nabywcę, a także można uzyskać za nią wyższą cenę, niż w przypadku braku decyzji warunkach zabudowy. Taka potencjalna możliwość ma niewymierną wartość, która może mieć istotny wpływ na sprzedaż nieruchomości i uzyskaną cenę.

Przyjmuje się, że zakres składników tworzących masę upadłości ogranicza cel postępowania upadłościowego, który ma służyć spieniężeniu aktywów upadłego i podziału funduszów masy upadłości pomiędzy wierzycieli (por. m.in. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003, nr 7-8, poz. 94 i z dnia 10 lutego 2006 r., III CZP 2/06, OSNC 2007, Nr 1, poz. 3 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2003 r., IV CKN 1750/00, "Prawo Bankowe" 2003, nr 7-8, s. 25). Rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, że zgodnie z art.2 ust.1 u.p.u. nadrzędnym celem postępowania upadłościowego jest prowadzenie go w taki sposób, aby roszczenia wierzycieli zostały zaspokojone w jak najwyższym stopniu. I w takim właśnie kontekście należy oceniać, czy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy wchodzi w skład masy upadłości.

Niespornym jest, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy dotyczy działek o numerach [...] i [...] arkusz [...], obręb R., a zatem nieruchomości stanowiących składnik masy upadłości. Obie nieruchomości zostały bowiem umieszczone na sporządzonym przez Syndyka spisie inwentarza w postępowaniu upadłościowym T. S.A. w upadłości: pod poz. nr [...] - działka [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz poz. nr [...] - działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] W związku z powyższym niniejsze postępowanie w istocie dotyczy nieruchomości objętych masą upadłości. W rozumieniu art. 144 ust. 1 u.p.u. postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli upadłego (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 244/08, niepubl.). Taka właśnie sytuacja występuje w ocenie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie dotyczy masy upadłości, a jego wynik postępowania może mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej przez wierzycieli. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji, w razie zbycia nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, możliwe jest uzyskanie wyższej ceny, niż gdyby dana nieruchomość była zbywana bez decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym, o ile sama decyzja nie może, z założenia, wpłynąć na wykonywanie prawa własności nieruchomości przez ograniczenie możliwości korzystania z niej, o tyle może wpłynąć na jej wartość rynkową i w ogóle na możliwość jej zbycia. Prawotwórczy charakter decyzji o warunkach zabudowy można zatem rozpatrywać także z punktu widzenia procesu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem jeden z etapów procesu inwestycyjno-budowlanego. Przesądza się w niej o sposobie zagospodarowania nieruchomości. Wpływa ona zatem na sferę ekonomiczną zainteresowanych, również z tego względu, iż lokalizacja niektórych inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości może doprowadzić do znacznego wzrostu jej wartości. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może mieć skutek ekonomiczny przez zwiększenie lub zmniejszenie zainteresowania potencjalnych nabywców nieruchomości (vide Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021).

Reasumując, o ile sama decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje skutków prawnych, to jednak ma istotny wpływ na wartość nieruchomości, której dotyczy (zauważył to również organ odwoławczy). Skoro decyzja o warunkach zabudowy jest ściśle związana z nieruchomością, której dotyczy, a nieruchomość ta bezsprzecznie wchodzi w skład masy upadłościowej (zgodnie z poz. Nr [...] w spisie inwentarza dot. działek nr [...] i [...]), to należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy wchodzi w skład masy upadłościowej, ponieważ jej posiadanie przez upadłą spółkę może mieć wpływ zarówno na cenę nieruchomości wchodzącej w skład masy upadłościowej, jak również na możliwość jej zbycia, co w konsekwencji ma istotny wpływ na stopień zaspokojenia wierzycieli. A zaspokojenie wierzycieli jest zasadniczym celem postępowania upadłościowego. Ponownie Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.u. postępowanie uregulowane ustawą należy prowadzić tak, aby roszczenia wierzycieli mogły zostać zaspokojone w jak najwyższym stopniu, a jeśli racjonalne względy na to pozwolą - dotychczasowe przedsiębiorstwo dłużnika zostało zachowane. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy związana z nieruchomością objętą masą upadłości także wchodzi w skład tejże masy. Dlatego też Syndyk ma interes prawny aby być stroną w kontrolowanym postępowaniu, a jego zgoda, bądź jej brak, jest – wbrew stanowisku organu odwoławczego - istotna dla postępowania uregulowanego w art.63 ust.5 u.p.z.p.

Ponadto, jak już wspomniano zgodnie z art. 127 ust. 1 u.p.u. bezskuteczne w stosunku do masy upadłości są czynności prawne dokonane przez upadłego w ciągu roku przed dniem złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, którymi rozporządził on swoim majątkiem, jeżeli dokonane zostały nieodpłatnie albo odpłatnie, ale wartość świadczenia upadłego przewyższa w rażącym stopniu wartość świadczenia otrzymanego przez upadłego lub zastrzeżonego dla upadłego lub dla osoby trzeciej. Tymczasem organy obu instancji nie ustaliły kiedy został złożony wniosek o ogłoszenie upadłości T. SA i nie oceniły, czy zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 127 ust.1 u.p.u.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł).

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku (po jego ewentualnym uprawomocnieniu się) ustali w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w trybie art.136 k.p.a., kiedy został złożony wniosek o ogłoszenie upadłości T. SA i oceni, czy zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 127 ust.1 u.p.u., a w razie ich ewentualnego spełnienia oceni ich skutek (pozytywny albo negatywny) dla wyniku niniejszego postępowania. Następnie uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku wyda właściwą decyzję.