Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 745/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 77, art. 107 § 3, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 7, art. 8, art. 8a, art. 9
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205, art. 209, art. 225
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "T" spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r., nr [...], II. określa, że wymienione w punkcie I wyroku decyzje nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "T" spółki z o.o. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zwraca skarżącej "T" spółce z o.o. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia w dniu [...] lipca 2010 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania "T" sp. z o.o. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2007 r. skarżąca otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy o statusie miejskim. W pkt III zezwolenia określono, że "odebrane odpady komunalne (z wyłączeniem wyselekcjonowanych surowców wtórnych) będą wywożone na składowisko odpadów w [...], a po zakończeniu rozbudowy – na składowisko odpadów w [...]. Natomiast od momentu uruchomienia Zakładu [...] wszelkie odpady komunalne mają być wywożone do ZZO.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2010 r. skarżąca zwróciła się o zmianę posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy o statusie miejskim w zakresie pkt III poprzez zmianę wymienionego w nim miejsca składowania odpadów na sortownię w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano na istnienie słusznego interesu strony oraz zgodność z prawem i przepisami prawa miejscowego jako przesłankami zmiany decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] Burmistrz Miasta odmówił zmiany przedmiotowej decyzji. W jej uzasadnieniu organ podniósł sprzeczność żądania z przepisami szczególnymi – § 22 uchwały Nr XXXVIII/16/06 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. (publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2006 r. Nr 44, poz. 1000) w sprawie Regulaminu utrzymania i porządku na terenie Gminy o statusie miejskim (zwanej dalej Regulaminem), określającym miejsce składowania opadów. Wskazano także na przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.).

Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, jako główne przyczyny, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 10 § 1, 77 §1, 80 oraz art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz brak załączenia do akt sprawy treści uchwały Nr XXXVIII/16/06 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. i odniesienia się do pisma wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2010 r. Nadto wskazano na potrzebę odniesienia się w ponowionym postępowaniu do pisma ze Zgromadzenia Związku z dnia [...] kwietnia 2010 r.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ pierwszej instancji ponownie odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2007 r. w zakresie miejsca składowania odpadów (pkt III). W jej uzasadnieniu wskazał, iż zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić m.in. gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji tzn. przepisy aktualnie obowiązujące na dzień rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu pierwszej instancji zmiana przedmiotowej decyzji jest sprzeczna z aktualnie obowiązującymi przepisami szczególnymi to jest § 22 uchwała Nr XXXVIII/16/06 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz zarządzeniem Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] (zmienionym zarządzeniem nr [...]) w sprawie wymagań, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W jego § 3 wskazano jako miejsce właściwe - Gminne Składowisko Odpadów w [...], którego zarządcą jest Przedsiębiorstwo [...] jako miejsce odzysku.

Podkreślono, że decyzja ostateczna została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca nie wniósł od niej odwołania. Nadto, że pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. został poinformowany o zakończeniu rozbudowy miejskiego składowiska odpadów w [...] i gotowości ich przyjmowania. Odpady zgodnie z wydaną decyzją powinny być wywożone na wysypisko w [...].

W ocenie organu pierwszej instancji za zmianą decyzji ostatecznej przemawia może słuszny interes strony, ale naruszony zostaje interes społeczny. Wnioskodawca w swoim piśmie pod pozorem troski społecznej oraz rzekomej dyskryminacji i ograniczeniu konkurencji dba tylko o swój osobisty interes ekonomiczny, idąc tokiem rozumowania wnioskodawcy z chwilą uruchomienia najlepszej sortowni w [...] należałoby pozamykać wszystkie funkcjonujące (wybudowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, posiadające odpowiednie pozwolenia, wpisane do planów gospodarki odpadami) miejskie lub gminne wysypiska na terenie powiatu w tym również wysypisko w [...], co oznaczałoby brak możliwości spłat zaciągniętych z publicznych pieniędzy kredytów na ich budowę - w ocenie organu nie było to intencją ustawodawcy – w przepisach art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.

Wskazano także, iż uchwałą Nr XLVIII/490/2010 Sejmik Województwa uchwalił aktualizację Planu gospodarki odpadami dla Województwa na lata 2009-2012 z perspektywą na lata 2013-2020, w którym ujęty jest ZZO, miejskie wysypisko w [...] oraz sortownia w [...]. Z tych względów odpady powstałe na terenie gminy miejskiej w pierwszej kolejności powinny być poddane odzyskowi na sortowni w [...] i unieszkodliwione na wysypisku miejskim w [...].

3. Od decyzji w terminie skarżąca wniosła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku oraz zarzucając jej naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.).

W uzasadnieniu odwołania podniesiono wątpliwości odnoszące się do przyjętej interpretacji organu I instancji a dotyczące treści §22 zawartych w uchwale Nr XXXVIII/16/06 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. na tle gminnego planu gospodarowania odpadami. Wskazano, iż art. 4 ust. 1 i 2 ustawy stanowiącej podstawę do uchwalenia Regulaminu przez Radę Gminy nie dają podstaw do zawarcia w nim postanowień o miejscach odzysku i składowanie odpadów. Podniesiono również, że kwestie uregulowane w § 22 Regulaminu, powinny być uregulowane w stosownej uchwale Rady Gminy wydanej na podstawie art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która jednak nie została uchwalona a więc brak jest przepisu szczególnego obowiązującego (przepisu prawa miejscowego). Odwołujący zakwestionował również powoływanie się w zaskarżonej decyzji na Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. jako nie mającego charakteru prawa miejscowego, a nadto aktualnie nie mieszczące się w kompetencji ich regulowania przez Burmistrza.

Reasumując odwołujący stwierdził, że żadna z przywołanych podstaw nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego a więc nie może stanowić uzasadnienia odmowy zmiany zezwolenia. Podkreślono, iż odmowa uwzględnienia wniosku prowadzi do naruszenia wolnej konkurencji, ogranicza dążenie do maksymalnej efektywności gospodarczej, a ostatecznie doprowadza do wzrostu cen płacowych przez ostatecznych odbiorców usług. Sprawowana przez Burmistrza specjalna ochrona składowiska i sortowni w [...] nie może być więc utożsamiana z interesem społecznym. Podkreślono, że odnośnie sortowni w [...], Burmistrz działał przede wszystkim w interesie osoby fizycznej, będącej większościowym udziałowcem spółki zarządzającej sortownią, chroniąc tym samym interes prywatny, a nie społeczny.

4. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią więc przede wszystkim przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisy ustawy o odpadach oraz przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości. Wskazując na treść wyżej przytoczonych aktów prawa miejscowego t.j. uchwały Nr XXXVIII/16/06 Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] (zmienione zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r.) w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżnienia zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz uchwałę Nr XLVIII/490/2010 Sejmiku Województwa z dnia [...] marca 2010r. w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami dla Województwa na lata 2009-2012 na tle zarzutów strony skarżącej organ drugiej instancji stwierdził, że na dzień rozpoznawania niniejszej sprawy nie zostały podjęte uchwały Rady Gminy na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreślono, że wskazane przez organ pierwszej instancji przepisy będące podstawą prawną rozstrzygnięcia wbrew zarzutom skarżącego, mają zastosowanie w przedmiotowo określonej sprawie i posiadają walor przepisów powszechnie obowiązujących. Dopóki nie zostaną wzruszone w sposób przewidziany prawem, istnieje zatem domniemanie ich legalności, które może być obalone na skutek działania organu nadzoru (wojewody) lub skargi w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z przedłożonych akt nie wynika by taka skarga sądowa została złożona. Również Wojewoda nie stwierdził nieważności przedmiotowych aktów. W tych okolicznościach owe akty w pełni korzystają z domniemania legalności, zarzuty odwołania skierowane w stosunku do tych aktów nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Z tych względów organ drugiej instancji uznał, że jest to okoliczność przesądzająca o wydaniu decyzji odmownej w przedmiocie zmiany miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych ze względu na treści zawarte w tych aktach dotyczące miejsca składowania i unieszkodliwiania odpadów.

Wskazano również, iż w sprawie nie można pominąć przesłanek dodatkowych. Zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym lub interesem jednostki. Zdaniem składu orzekającego, prowadzenie na terenie m. [...] składowiska odpadów przez komunalne przedsiębiorstwa jest w interesie społecznym, bowiem wynika to z zadań własnych (rzeczowych) samorządu (art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Trafność i słuszność przyjętych w tym zakresie rozwiązań nie podlega w żadnym razie ocenie organu odwoławczego rozstrzygającego przedmiotową sprawę. Niewątpliwie zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. leży w słusznym interesie wnioskodawcy, biorąc chociażby pod uwagę wyposażenie w instalacje wysypiska odpadów w [...] spełniające wymagania najlepszej dostępnej technologii, jak również ewentualne kryteria ekonomiczne, przemawiające na korzyść spółki za takim rozwiązaniem. Okoliczność ta jednakże nie może przesądzić o pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu. W ocenie organu drugiej instancji słuszny interes strony, należy zakwalifikować w interesie faktycznym jako niemający oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego, bo jak wskazano wyżej treści przepisów obowiązujących nie pozwalają wywieść, iż miejscem odzysku i unieszkodliwienia odpadów komunalnych ma być sortownią w [...].

5. W skardze wniesionej w terminie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania zarzucając jej:

- naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. a polegające na uznaniu, że Zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. jest przepisem prawa miejscowego i wskutek tego błędnym przyjęciu, że zmiana ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2007r. będzie sprzeczna z przepisami szczególnymi,

- naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez błędne przyjęcie, że narzucony w Regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy obowiązek składowania odpadów na określonym wysypisku mieści się w zakresie delegacji ustawowej,

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że zmiana miejsca odzysku odpadów komunalnych nie leży w słusznym interesie skarżącego,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku właściwego uzasadnienia, w szczególności w zakresie uznania Zarządzenia nr [...] za akt prawa miejscowego oraz w zakresie niespójności uzasadnienia odnośnie interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty wskazane w odwołaniu rozwijając argumentację dotyczącą charakteru prawnego przedmiotowego Zarządzenia Burmistrza Miasta, które zdaniem skarżącej nie jest aktem prawa miejscowego.

Odnosząc się do sprzeczności wydanych decyzji ze słusznym interesem strony wskazano, na niespójność uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie twierdzeń dotyczących interesu społecznego. W zakresie interpretacji art. 9 ust. 1 ustawy o odpadach zdaniem skarżącej spółki wskazany przepis nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy, odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania. Jednakże, odwołując się do stanowiska doktryny, zdaniem skarżącego, nie ma podstaw, by utożsamiać "miejsce powstawania odpadów" z miejscowością, w której powstają odpady komunalne. W przypadku odpadów komunalnych ich miejscem powstawania są bowiem poszczególne nieruchomości. W konsekwencji do odpadów komunalnych nie stosuje się przepisu art. 9 ust. 1, ponieważ na poszczególnych nieruchomościach nie ma możliwości odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Dlatego zastosowanie mają przepisy art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach.

6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.).

Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak określonej kognicji Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa.

8. Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia na wstępie jest kognicja organów oraz zakres i przedmiot postępowania prowadzonego z odwołaniem się do uchwał Rady Gminy oraz Zarządzenia Burmistrza Miasta określanych jako akty prawa miejscowego. Ma to kluczowe znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż organ drugiej instancji prawidłowość kontrolowanej decyzji uzasadnił przede wszystkim ich wiążącym charakterem i brakiem możliwości dokonania ich kontroli.

Zagadnienie charakteru obu aktów prawnych na tle przepisów określających ustrojowe kompetencje organów gminy do uchwalania powszechnie obowiązujących aktów prawa miejscowego w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach należy do kontrowersyjnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Natomiast na podstawie art. 7 ust. 3a tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie takiego zezwolenia, uwzględniając:

1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Na tle stosowania art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach - a przed nowelizacją dokonaną przez art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458) na tle art. 7 ust. 3 ustawy o czystości i porządku - w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie, pojawiły się poważne rozbieżności dotyczące charakteru prawnego aktu wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w którym określa on wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

9. Pierwsze stanowisko optujące za przyznaniem wskazanemu aktowi charakteru aktu prawa miejscowego wskazują na generalny i abstrakcyjny charakter tego zarządzenia. Podkreśla się przy tym, iż prawo podejmowania aktów prawa miejscowego nie zostało przyznane tylko organom stanowiącym samorządu terytorialnego, ponieważ nie wprowadzono w tym przepisie takiego rozróżnienia. Konstytucja RP postanowiła, że zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego zostaną określone w ustawie. Ustawą, która reguluje to zagadnienie, przede wszystkim jest - w odniesieniu do organów gminy – ustawa o samorządzie gminnym. W ocenie przedstawicieli tego poglądu, dopuszczalne są jednak odstępstwa od reguł przyjętych w ustawie ustrojowej, które w tym przypadku wynikają z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach. Podkreśla się przy tym, iż skoro zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stanowi akt prawa miejscowego to dotyczy go obowiązek opublikowania zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedstawiony pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05, w wyroku z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1311/05, w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 500/08 oraz w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 346/08. Prezentują go również wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06 oraz w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 426/07, w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 320/07 i w wyroku z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 326/07, w wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 733/07, w wyroku WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 744/07, w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 452/06, w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 124/05, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 180/08 oraz w wyroku z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt III SA/Po 38/05, w wyroku WSA w Opolu z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Op 107/06 (orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu bez wskazania innego źródła publikacji dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej cbois.nsa.gov. pl). W doktrynie aprobatę uznania zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) za akt prawa miejscowego wyrazili P. Chmielnicki oraz B. Dziadkiewicz (patrz: P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w: K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", wydanie I, Warszawa 2007 r., s. 38, 248).

10. Stanowisko przeciwne opiera się na założeniu, iż kwalifikacja aktu przez pryzmat jego treści jest wyrazem przyjęcia materialnej koncepcji prawa, w tym przypadku materialnego rozumienia prawa miejscowego. Pominięcie wymogów związanych ze sferą formalną, taką jak rodzaj organu uprawnionego do wydania aktu czy wymóg jego właściwej publikacji, skutkuje przyznaniem aktom wydawanym przez różne podmioty wysokiej rangi w systemie prawa i prowadzi, w przekonaniu przedstawicieli tego stanowiska, do rozchwiania systemu. Podkreśla się przy tym, w kontekście art. 94 Konstytucji R.P., iż kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego reguluje art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzający regułę, że akty prawa miejscowego ustanawia wyłącznie rada gminy w formie uchwały. Przepis ten określa zarówno podmiot uprawniony do wydania aktu prawa miejscowego, jak i jego formę. Organ wykonawczy może wydawać zarządzenia porządkowe tylko w przypadkach nie cierpiących zwłoki, w granicach wynikających z art. 41 ust. 2 powołanej ustawy, natomiast przedmiotowe zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie może być zakwalifikowane do grupy porządkowych, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym skoro uprawnienie organów wykonawczych gminy do wydawania zarządzeń porządkowych ma charakter wyjątkowy to nie powinno stanowić przedmiotu domniemania, a te przypadki, w których taka możliwość występuje powinny być interpretowane ścieśniająco a nie rozszerzająco.

Ponadto w ustawie o czystości i porządku ustawodawca wprost określa co jest aktem prawa miejscowego - regulamin utrzymania czystości i porządku (art. 4 powołanej ustawy). Nie określa tak natomiast aktu wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) będącego organem wykonawczym gminy. Dalej, że dla przedmiotowego zarządzenia przewidziano jednak inne, niż określona dla aktów prawa miejscowego formę i sposób publikacji.

Przedstawiony pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/07 oraz w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 140/08. Także w wyroku z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1216/07 i w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 140/08. Z sądów pierwszej instancji: WSA Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 1047/07 i w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 106/07, w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 417/08, w wyroku WSA Bydgoszczy z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 513/07 i w wyroku z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 431/07, w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1182/06 i w wyroku z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 349/05.

Powyższe stanowisko jest także zgodne z poglądami wyrażonymi w glosie K. Gruszeckiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 394/05 (Glosa 2007/2/143). W doktrynie poglądy te popierają J. Jerzmański (J. Jerzmański Odpady [w:] Prawo ochrony środowiska dla praktyków pod red. J. Jendrośka i J. Jerzmańskiego, Warszawa 2003) oraz W. Radecki (W. Radecki "Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2008).

11. Tak istotna różnica poglądów stała się przyczyną przedstawienia w dniu 29 stycznia 2009 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: "czy akt wydawany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego?"

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OPS 1/09 umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż pismem z dnia 10 listopada 2009 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego cofnął wniosek o podjęcie uchwały, z uwagi na to, że art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) został znowelizowany art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten, w aktualnie obowiązującym brzmieniu, stanowi wprost, że rada gminy w drodze uchwały określa wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, co wskazuje, iż akt określający wymagania jest aktem prawa miejscowego.

12. Na tle przedstawionych poglądów należy stwierdzić, że aktualne brzmienie przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rozwiało występujące dotychczas w orzecznictwie wątpliwości co do charakteru aktu prawnego wydawanego na jego podstawie. Przekazanie organom stanowiącym gmin kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wskazuje bowiem, że to właśnie podjęta w oparciu o wskazany przepis uchwała rady gminy staje się aktem prawa miejscowego. Natomiast takiego charakteru nie ma zarządzenie wydane przez organ wykonawczy. Normatywny charakter zmiany analizowanego przepisu wskazuje wyraźnie, że ustawodawca konsekwentnie opowiedział się, za przyznaniem kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie radzie właściwej gminy nie zaś innym jej organom.

Nadto podkreślić należy, iż za koncepcją odmawiającą przyznania zarządzeniu Burmistrza charakteru aktu prawa miejscowego przemawiają także dalsze racje, wynikające z art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jego treścią wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług, mają polegać na wskazaniu opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji przedmiotowych zadań oraz miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do którego odpady mają być przekazywane, wynikającego z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wykonując zawarte w art. 7 ust. 7 upoważnienie, Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) ustalił szczegółowy sposób określania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wymagań, jakie powinien spełniać ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia, wymagania przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obejmujące opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami, miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma określać w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku tych przedsiębiorców. Określenie tych wymagań następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o czystości i porządku, aktem prawa miejscowego określającym szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Wskazane przepisy rozporządzenia przesądzają zatem, że określane w zarządzaniu wymagania mogą obejmować jedynie opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, rodzaje zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, a także wskazywać miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Nie zawierają zatem elementów charakterystycznych dla aktu prawnego (norm prawnych) to jest generalnych i abstrakcyjnych okoliczności, w których dana norma znajduje zastosowanie.

Intencją ustawodawcy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jak zresztą sugeruje pytanie postawione przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, było zatem zapewnienie wydania aktu ogólnego o charakterze informacyjnym, ułatwiającym przedsiębiorcy złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, spełniającego zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem, a w konsekwencji uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług.

Podkreślić należy, iż we wniosku o udzielenie zezwolenia wnioskodawca ma m. in. obowiązek określenia środków technicznych, jakimi dysponuje oraz proponowanych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowanych po zakończeniu działalności (art. 8 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o czystości i porządku w gminach). Przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art. 8a ust. pkt 2 ustawy o czystości i porządku w gminach). Odmowa wydania zezwolenia, jego zmiana i cofnięcie zezwolenia następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wydawanej na podstawie art. 8a ust. 3 ustawy o czystości i porządku, w przypadku braku możliwości spełnienia wymogów wskazanych w art. 9 ust. 1 tej ustawy, a więc np. braku możliwości zapewnienia wymagań w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, zapewnienia niezbędnych zabiegów z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymaganych po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem albo innych wymagań szczególnych wynikających z odrębnych przepisów, w tym wymagań dotyczących standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Analiza powyższych przepisów wskazuje bowiem, że wydanie decyzji o odmowie udzielenia przedmiotowego zezwolenia nie może nastąpić z powołaniem się na niezgodność z zarządzeniem, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku.

Dodać także należy, że wbrew twierdzeniu organów analizowany akt nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa (co podkreślano jeszcze w odpowiedzi na skargę na jej stronie 3 nie podając jednak w żadnym miejscu numeru i daty publikacji). Wskazuje to tym bardziej na brak cech normatywności, koniecznych dla uznania zarządzenia za akt prawa miejscowego.

Z tych względów należy przyjąć, iż przedmiotowe zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] nie jest aktem prawa miejscowego zatem nie ma charakteru wiążącego na zasadzie zrównanej w skutkach prawnych z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Nie podlega więc nadzorowi i trybowi zaskarżenia właściwemu dla aktów prawa miejscowego określonych w przepisach art. 90 i 91 lub 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym odwołanie się przez organy obu instancji do związania określonymi w nim obowiązkami nie jest zgodne z prawem.

13. Jeśli chodzi o kompetencję Rady Gminy, odnoszoną do stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania uchwały w sprawie Regulaminu - to jest w dniu [...] kwietnia 2006 r., przez określenie w jej § 22 obowiązków związanych z wywożeniem odpadów komunalnych należy stwierdzić, iż przed zmianą stanu prawnego - to jest do dnia [...] lipca 2009 r. rada gminy nie posiadała kompetencji do określania - w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wynikającego z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Wynika to z przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP wymagających by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (prawem miejscowym) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 20098 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1256/09 regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, czyli nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Bd 93/10, publ. LEX nr 599175).

W wyroku tym podkreślono również, że ramach wskazanej delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć, w szczególności zbieżnych z definicjami zawartymi w ustawie o odpadach. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem, w podzielanym tu stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy.

14. Rozważając na tym tle przedmiotowa sprawę należy mieć na uwadze, iż nie występuje w niej związanie akcentowane przez organy obu instancji. Konieczne jest zatem merytoryczne odniesienie się do treści wniosku strony skarżącej oraz zawartych w niej argumentów. W tym zakresie postępowanie organów oraz uzasadnienia obu decyzji nie mogą być uznane za spełniające wymogi art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Kompetencje burmistrza do ustalenia w zarządzeniu wymagań dla przedsiębiorców mają podstawę ustawową a przesłankę tej regulacji stanowią wymogi związane z prawidłową gospodarką odpadami a szerzej z potrzebami ochrony środowiska. W myśl art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnym i przyszłym pokoleniom a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Z kolei przepis art. 31 ust.3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe ustawowe określenie kompetencji wójta do określania w formie zarządzenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia, uzasadnionych względami ochrony środowiska, nie może być uznane za naruszające Konstytucję ograniczenie wolności gospodarczej. Zatem zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów są ustawową i dopuszczalną konstytucyjnie formą reglamentowania działalności gospodarczej.

Odniesienie się do problemu sprawy wymaga jednak, by gmina odpowiadając za wykonywanie usług o charakterze użyteczności publicznej a zatem uprawniona do określenia wymagań stawianych innych podmiotom je wykonującym respektowała zasady ustawowe, zasady określone we wskazanym rozporządzeniu zasadę bliskości. Należy mieć przy tym na uwadze wymogi stawiane przez przepisy art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 ze zm.) oraz art. 9 ustawy o odpadach, z której wynika, że odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Sposób określenia omawianych wymagań musi zaś respektować wymogi § 2 powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia to jest powinien być określony w sposób niedyskryminujący i nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku tych przedsiębiorców.

Przyjmując prawną możliwość wskazania przez organ gminy tylko jednego miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów należy wskazać, iż jest to akceptowalne tylko wtedy, gdy jedno ze składowisk oferuje warunki - z punktu widzenia ochrony środowiska - wyraźnie lepsze od pozostałych (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 140/08). Wymaga to zatem przeprowadzenia dokładnej analizy i wykazania (porównania) miejsc składowania odpadów wskazanych w zarządzeniu z miejscem proponowanym przez stronę skarżącą w kontekście zasady bliskości, zasad ochrony środowiska oraz wskazań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. W tym zakresie konieczne jest odniesienie tych okoliczności do interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącej, jako wynikających z art. 155 k.p.a. przesłanek zmiany decyzji ostatecznej.

Ustalenie czy wskazanie określonych miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych narusza zasadę proporcjonalności, czy też nadmiernie ingeruje w konstytucyjne zasady swobody działalności gospodarczej wymaga dokładnej identyfikacji stanu faktycznego. Uwagi poczynione w kwestii merytorycznej przez oba organy są niewystarczające, gdyż jak wyżej wskazano poczyniono je z założeniem związania treścią uznawanych za ważne akty prawa miejscowego Regulaminu i zarządzenia. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji nie poczynił w zakresie spełnienia przez Zarządzenie wskazanych wyżej warunków, ograniczając się do cytowania a następnie zaprzeczenia twierdzeniom strony skarżącej. W tej mierze organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na wzmiance, iż "jasne jest, że odpady powstałe na terenie gminy w pierwszej kolejności powinny być poddane odzyskowi i unieszkodliwieniu na sortowni i wysypisku w [...]". Organ zaś drugiej instancji zauważając istotne argumenty przemawiające za potrzebą rozważenia interesu strony skarżącej z przyczyn materialnoprawnych, których tu nie podzielono nie wyprowadził z nich dalszych konsekwencji. W istocie zatem nie jest możliwe rozstrzygniecie, czy te zasady zostały naruszone przez wydanie decyzji opartych na dokonanym w przedmiotowym zarządzeniu wyborze określonego miejsca składowania.

15. Uchybienia te mają wpływ na wynik sprawy bowiem w istocie nie doszło do wymaganej przepisami kodeksu konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego uzasadniającego podjęcie zaskarżonych decyzji. W myśl art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej, zarówno I instancji, jak i odwoławczego (w związku z art. 140 k.p.a.) jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Powyższa ogólna zasada prawdy obiektywnej zakreśla zatem szerokie granice postępowania dowodowego, w ramach którego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz odpowiednio uzasadnić przyjęty na jego podstawie stan faktyczny i prawny (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną konieczne będzie zatem uwzględnienie w/w wskazań Sądu w ponowionym postępowaniu.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 2 oraz 209 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.