Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1029/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15, 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9, ust. 12, art.184
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 113 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 211 ust. 1, ust. 4, art. 208 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.); art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.); art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15, pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE.L.06.210.25 ze zm.) Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku C. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 313 600,00 zł, zobowiązując jednocześnie stronę do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 13 listopada 2009 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia 18 marca 2010 r., przyznała C. N., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą " A" dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] w kwocie nie przekraczającej 722 400,00 zł na realizację projektu pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A' poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT".

W dniu 1 kwietnia 2011 r. beneficjent poinformował Instytucję Zarządzającą o sprzedaży projektu "B" dotyczącego m.in wniosku o nr [...] przesyłając umowę sprzedaży zawartą w dniu 31 grudnia 2010 r. pomiędzy "A" a C Spółka z o.o., w przedmiocie sprzedaży ogółu praw i obowiązków wynikających z przyznanego dofinansowania na podstawie umowy [...] z dnia 13 listopada 2009 r., zmienionej aneksem nr [...] z dnia 18 marca 2010 r.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r., znak; [...] oraz z dnia 11 maja 2011 r., znak; [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o braku zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy oraz zażądała wyjaśnień ze strony beneficjenta.

Na powyższe pisma beneficjent nie udzielił odpowiedzi, co zdaniem organu, wypełniło przesłankę warunkującą rozwiązanie umowy, określoną w § 31 ust. 2. lit. d umowy o dofinansowanie. Zgodnie z tym przepisem, Instytucja Zarządzająca może rozwiązać umowę, gdy beneficjent w sposób uporczywy uchyla się od wykonywania obowiązków, o których mowa w § 26 ust. 1, czyli nie realizuje obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień.

Pismem z dnia 30 czerwca 2011 r., znak: [...] Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że umowa nr [...] . "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A" poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" została decyzją Zarządu rozwiązna z dniem 30 czerwca 2011 r., na podstawie § 31 ust. 1 lit. a oraz § 31 ust. 2 lit. d. oraz w związku z rażącym naruszeniem § 34 umowy o dofinansowanie projektu. W powyższym piśmie beneficjent został poinformowany również, iż zgodnie z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, w terminie określonym w § 19 ust. 2, to jest w ciągu 14 dni od doręczenia pisma, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia ich zwrotu.

W odpowiedzi na powyższe C. N. w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r. skierowanym do Marszałka Województwa [...] zadeklarował, że w przypadku braku zgody Marszałka Województwa [...] na kontynuowanie dofinansowania projektu, zwrócone zostaną uzyskane dotychczas transze dofinansowania wraz z odsetkami.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r., znak:[...], stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 26 lipca 2011 r., Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta, że z dniem 30 czerwca 2011 r. umowa o dofinansowanie projektu: [...] pod nazwą: "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A" poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" została rozwiązana przez Instytucję Zarządzającą RPO WŁ, a termin zwrotu dotychczas uzyskanych transz dofinansowania wraz z odsetkami upłynął w dniu 20 lipca 2011 r. Beneficjent został ponownie wezwany do niezwłocznego zwrotu otrzymanych transz dofinansowania wraz z odsetkami.

W związku z niedokonaniem zwrotu przedmiotowych środków, postanowieniem znak: [...] z dnia 21 listopada 2011 r. Zarząd Województwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 313 600,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r., znak: [...] (doręczonym stronie w dniu 12 stycznia 2012 r.), Instytucja Zarządzająca zawiadomiła beneficjenta o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 Nr 157, poz. 1240, ze zm.) w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego zawiadomienia. Pismem tym beneficjent został również poinformowany o możliwości składania wniosków i uwag w przedmiotowej sprawie w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

W dniu 17 stycznia 2012 r. z dokumentacją zgromadzoną w sprawie zapoznał się pełnomocnik beneficjenta.

W dniu 27 stycznia 2012 r. do Departamentu ds. RPO wpłynęło pismo pełnomocnika beneficjenta, w którym wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu środków dofinansowania powołując się na bezpodstawne rozwiązanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...] określił C. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600,00 zł, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 26 marca 2012 r. pełnomocnik beneficjenta złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym min. rażące naruszenie 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika strony i doręczenie zaskarżonej decyzji wyłącznie stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zarząd Województwa [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] i określił C. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

Uzasadniając, organ uznał za zasadny zarzut naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, to działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma należy doręczać pełnomocnikowi. Tak więc decyzja administracyjna kończąca postępowanie w danej instancji powinna być doręczona pełnomocnikowi strony, a nie samej stronie. Pominięcie pełnomocnika powoduje, iż decyzja nie wywołuje skutków prawnych. W świetle powyższego Zarząd Województwa [...] zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Na powyższą decyzję C. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Pełnomocnik skarżącego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w tym min. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, art. 15 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna nie weszła do obrotu prawnego, wniósł o stwierdzenie jej nieważności.

Strona wskazała również, że nie zaistniała w sprawie żadna z przesłanek rozwiązania umowy, na którą powołuje się organ. Skarżący podkreślił, że nigdy skutecznie nie zbył projektu, na który uzyskał dofinansowanie. Umowa z dnia 31 grudnia 2010 r. jest bowiem bezwzględnie nieważna, a zatem nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przepis art. 210 k.s.h. stanowi bowiem, że w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą wspólników. Tymczasem w przedmiotowej umowie spółkę, której skarżący był prezesem zarządu, reprezentował pełnomocnik zarządu. Skutek naruszenia przepisu art. 210 k.s.h. w postaci bezwzględnej nieważności nie budzi zatem, w ocenie strony, żadnych wątpliwości.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 665/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekł w przedmiocie jej wykonalności oraz w przedmiocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Uzasadniając Sąd stwierdził, że wydanie przez Zarząd Województwa [...] decyzji kasacyjno-reformatoryjnej z uwagi na niedoręczenie decyzji wydanej w I instancji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, stanowiło ewidentne uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a., mające postać rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenia prawa, co prowadziło do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał nadto, że z uwagi na stwierdzone zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, organ administracji winien rozważyć wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sprawie. Z uwagi na powyższe naruszenie Sąd uznał, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi.

Postanowieniem z dnia [...] Zarząd Województwa [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku z dnia 26 marca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego, decyzja ta nie weszła do obrotu nie służy od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do momentu prawidłowego wydania i doręczenia decyzji organu I instancji.

Następnie, decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. Zarząd Województwa [...] określił C. N. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 313 600,00 zł, zobowiązując jednocześnie do zwrotu wskazanej kwoty w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z § 34 zawartej umowy o dofinansowanie, prawa i obowiązki z niej wynikające nie mogą być przenoszone na osoby trzecie. W ocenie organu zamiarem beneficjenta było przeniesienia praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej umowy na rzecz spółki C, o czym świadczy zawarta w dniu 31 grudnia 2010 r. umowa sprzedaży projektu "B", jak również fakt zmiany w dniu 18 stycznia 2011 r. nazwy spółki C na nazwę B, która to nazwa bezpośrednio nawiązuje do nazwy projektu. Jedynie nieznajomość przepisów Kodeksu spółek handlowych sprawiła, że w myśl zapisów tej ustawy, zawarta w grudniu 2010 r. umowa była bezwzględnie nieważna. Organ nie zgodził się z prezentowanym przez stronę stanowiskiem, co do zawarcia w treści umowy z dnia 31 grudnia 2010 r. warunku rozwiązującego. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 4 umowy, strony zastrzegły jedynie możliwość zwrotu projektu. Powyższe zdaniem organu uzasadnia przyjęcie, że zawarta w dniu 31 grudnia 2010 r. umowa stanowiła rażące naruszenie § 34 umowy o dofinansowanie, a co za tym idzie doszło do wykorzystania środków dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał, że wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju. Tym samym reguły określone w umowie o dofinansowanie mieszczą się w zakresie powołanego w art. 184 ust. 1 u.f.p. pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków". W związku z powyższym naruszenie przez beneficjenta § 31 ust. 1 lit. a, ust. 2 lit. d oraz § 34 umowy o dofinansowanie stanowiło bezwzględne naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co uzasadniało rozwiązanie zawartej umowy. Odnosząc się do stanowiska beneficjenta, co do bezzasadności i bezprawności rozwiązania umowy o dofinansowanie organ stwierdził, że strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień do wystąpienia na drogę cywilnego postępowania sądowego. Ponadto, po rozwiązaniu umowy beneficjent zaprzestał realizacji obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Tym samym należało uznać, że strona nie kwestionowała rozwiązania umowy. Natomiast określenie na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., kwoty przypadającej do zwrotu było następstwem rozwiązania zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie z uwagi na wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur.

Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2013 r. C. N. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, którą to ocena przybrała cechy arbitralności zwłaszcza w zakresie, w jakim organ:

a) pominął zupełnie okoliczność, że zawarta w dniu 31 grudnia 2010 r. umowa sprzedaży projektu "B" spółce C Sp. z o.o. była bezwzględnie nieważna, a tym samym nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych;

b) przyjął, pomimo bezwzględnej nieważności umowy z 31 grudnia 2010 r., że strona składając wnioski o płatność wskazujące jako beneficjenta C. N., w sytuacji, gdy w ocenie organu sprzedał on projekt spółce C, poświadczyła nieprawdę;

c) ustalił, że strona uchylała się od obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej informacji i wyjaśnień, podczas gdy organ ten w żadnym piśmie nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień i nie zakreślił terminu do ich złożenia;

d) zawarł wzajemnie sprzeczne, nielogiczne i wykluczające się ustalenia, w tym przyjęcie, że strona zbyła prawa do projektu, przy jednoczesnym ustaleniu, że umowa sprzedaży projektu była nieważna;

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienia prawnego zawierającego dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Pełnomocnik zarzucił także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez określenie kwoty przypadającej do zwrotu, mimo niewykazania, że przedmiotowa kwota została wydatkowana z naruszeniem procedur.

Odnosząc się do stanowiska, co do rzekomego naruszenia § 34 umowy o dofinansowanie polegającego na przeniesieniu praw i obowiązków umowy na inny podmiot, pełnomocnik skarżącego ponownie wskazał, że umowa sprzedaży projektu z dnia 31 grudnia 2010 r. była bezwzględnie nieważna z uwagi na brzmienie art. 210 k.s.h. i nie wywołała żadnych skutków prawnych. W konsekwencji beneficjent był przez cały czas właścicielem projektu "B". Tym samym nie można uznać, że doszło do naruszenia powołanej jednostki redakcyjnej umowy o dofinansowanie. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że punkt ten zakazuje jedynie przenoszenia praw i obowiązków z umowy na inny podmiot. Nie zakazuje natomiast, domniemanego przez organ, posiadania zamiaru zbycia tych praw i obowiązków. Natomiast, co do zarzutu naruszenia § 31 umowy poprzez nieudzielenie informacji przez beneficjenta na pisemne wezwanie organu, pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w żadnym z kierowanych do jego mocodawcy pism nie zawarto jednoznacznego wezwania do udzielenia wyjaśnień. Nie sposób więc jest zgodzić się z organem, jakoby ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. Przepis ten stanowi, że podlegają zwrotowi środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Organ nie ocenił rzetelnie, zdaniem strony, czy istniały rzeczywiste podstawy prawne do rozwiązania umowy. Ponadto, nawet jeśli uznać, że środkami uzyskanymi nienależnie, są środki uzyskanie na podstawie dokumentu poświadczającego nieprawdę, co w ocenie strony nie miało miejsca w sprawie, organ nie jest władny samodzielnie stwierdzić, że dopuszczono się czynu o którym mowa w art. 270 kk czy np. 297 kk. Zgodnie bowiem z obowiązującym prawem ani instytucja zarządzająca, ani pośrednicząca, nie jest uprawniona do stwierdzenia braku autentyczności dokumentu. Instytucje te mają natomiast prawo (i obowiązek na podstawie art. 304 § 2 k.p.k.) zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu." Innymi słowy, zdaniem pełnomocnika strony, organ nie jest uprawniony do ustalenia, jak w niniejszej sprawie, że strona poświadczyła nieprawdę w składanych dokumentach, co ma czynić uzyskane środki nienależnymi, jeśli nie dysponuje w tym zakresie prawomocnym wyrokiem skazującym wydanym przez właściwy sąd karny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 listopada 2013 r. Powołując przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., organ administracji wskazał, że w przypadku wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przyznane środki podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna. W przypadku niezwrócenia środków przez beneficjenta, Instytucja Zarządzająca lub Instytucja Pośrednicząca, wydaje decyzję określająca kwotę przypadająca do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Dalej organ wskazał, że wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach powadzenia polityki rozwoju. Tym samym reguły określone w umowie o dofinansowanie mieszczą się w zakresie powołanego w art. 184 ust. 1 u.f.p. pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków".

W niniejszej sprawie naruszenie przez C. N., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" , przy realizacji projektu współfinansowanego z budżetu UE zapisów umowy o dofinansowanie projektu, obligowało Instytucję Zarządzającą do zastosowania sankcji przewidzianej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na fakt, że beneficjent w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniósł żadnych nowych okoliczności, do których nie odniesiono się w decyzji z 19 listopada 2013 r., Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji I instancji. Odnosząc się do zarzutów wniosku, co do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. organ wskazał, że w toku postępowania podjęte zostały wszelkie kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy zebrano i oceniono w sposób wyczerpujący. Organ powtórzył, że bezpośrednią przyczyną wydania decyzji określającej kwotę do zwrotu było rozwiązanie zawartej ze stroną umowy o dofinansowanie i niedokonanie, pomimo skierowanego do beneficjenta wezwania, zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami. Zasadność rozwiązania umowy, z uwagi na jej cywilnoprawny charakter, nie podlega ocenie przez sądy administracyjne. Natomiast z akt sprawy wynika, że beneficjent nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień wniesienia powództwa do sądu powszechnego, czym w ocenie organu przyjął do wiadomości i wyraził zgodę na rozwiązanie umowy o dofinansowanie. Tym samym Instytucja Zarządzająca była zobligowana do określenia, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., kwoty przypadającej do zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik C. N. wniósł o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję na podstawie art. 135 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 listopada 2013 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez kompletne zlekceważenie wiążącej organ oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 665/12, zwłaszcza w zakresie w jakim Sąd jednoznacznie rozstrzygnął, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo o finansach publicznych z dnia 3 czerwca 2005 r., a nie, przyjęte przez organ, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która to ocena przybrała cechy arbitralności zwłaszcza w zakresie, w jakim organ:

a) pominął zupełnie okoliczność, że zawarta w dniu 31 grudnia 2010 r. umowa sprzedaży projektu "B" spółce C była bezwzględnie nieważna, a tym samym nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych;

b) przyjął, pomimo bezwzględnej nieważności umowy z 31 grudnia 2010 r., że strona składając wnioski o płatność wskazujące jako beneficjenta C. N., w sytuacji, gdy w ocenie organu sprzedał on projekt spółce C, poświadczyła nieprawdę;

c) ustalił, że strona uchylała się od obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej informacji i wyjaśnień, podczas gdy organ ten w żadnym piśmie nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień i nie zakreślił terminu do ich złożenia;

d) zawarł wzajemnie sprzeczne, nielogiczne i wykluczające się ustalenia, w tym przyjęcie, że strona zbyła prawa do projektu, przy jednoczesnym ustaleniu, że umowa sprzedaży projektu była nieważna;

4. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienia prawnego zawierającego dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 9, ust. 12 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich zastosowanie, w sytuacji gdy przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie;

2. rażące naruszenie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygająca dla zastosowania nowej ustawy jest data wypłacenia środków, a nie data zawarcia umowy o dofinansowanie.

Uzasadniając podniesione zarzuty, co do podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, na orzekanie przez organ administracji na podstawie przepisów niewłaściwej ustawy o finansach publicznych oraz nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r. Natomiast, co do pozostałych zarzutów, ponowił dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez zastosowanie niewłaściwej ustawy o finansach publicznych pełnomocnik organu administracji wskazał, że decyzja, wobec której zapadł powołany przez stronę wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r., wydana została przed dokonaniem przez Ministra Finansów wykładni terminu "udzielenie dotacji", o którym mowa w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zdaniem pełnomocnika organu, ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ponadto zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów nowej ustawy nie budziło zastrzeżeń strony skarżącej na etapie składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik organu podkreślił, że zarówno brzmienie przepisów ustawy z 2005 r. oraz przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych jest zbieżne. Tym samym powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z tych samych względów, za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 113 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań sądu stwierdzić należy, że stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje zarówno prawidłowość stosowania przepisów postępowania, jak i zgodność z przepisami prawa materialnego. Tylko prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Rolą sądu jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji w zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez instytucję zarządzającą (Zarząd Województwa[...]) decyzja, utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu zobowiązującą C. N. do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu o nazwie: "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A' poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT", z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm. - dalej: z.p.p.r.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. - dalej: u.f.p.).

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a z.p.p.r., że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.; dalej jako rozporządzenie nr 1083/2006).

Podstawę działania instytucji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 12 w zw. z art. 184 ustawy o finansach publicznych. Według art. 207 ust. 1 u.f.p., gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9.

Stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Artykuł 207 ust. 9 u.f.p. stanowi natomiast, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków.

W myśl art. 184 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.

Mając na względzie istotę podnoszonych przez skarżącego zarzutów, na wstępie należało odnieść się do zagadnienia skutków wynikających z uregulowania art. 153 p.p.s.a., w zakresie związania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażoną w zapadłym uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 665/12.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie tak długo, jak długo wyrok sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, Nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199).

W wyroku z 22 stycznia 2013 r. sąd wskazał, iż: "z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszła ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie jednak z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ więc wsparcie udzielone zostało skarżącemu na podstawie umowy z dnia 13 listopada 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, dalej u.f.p. (Dz.U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104), co też prawidłowo zauważył organ odwoławczy."

Niewątpliwie zatem, Zarząd Województwa [...] rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, winien był oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustawy o finansach publicznych z roku 2005, a nie z roku 2009. Za kuriozalne należy przy tym uznać stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż wobec wydania przez Ministerstwo Finansów interpretacji terminu "udzielenie dotacji" w piśmie z dnia 28 grudnia 2012 r. znak[...], Instytucja Zarządzająca związana była tą interpretacją i dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosowała przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Pismo Ministerstwa Finansów z całą pewnością nie stanowi bowiem źródła praw i obowiązków powszechnie obowiązujących i nie może uchylać stosowania art. 153 p.p.s.a. Skoro Zarząd Województwa[...], po doręczeniu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 665/12, nie zgadzał się ze stanowiskiem w nim zawartym, miał prawo do złożenia skargi kasacyjnej. Jeżeli tego nie uczynił, zobowiązany był przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zastosować się do wytycznych zawartych w tym wyroku.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał jednak, że naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. nie miało istotnego wpływu na końcowy wynik sprawy. Przesłanki zwrotu środków, są na tyle zbieżne w powoływanych przepisach obu ustaw o finansach publicznych, że ewentualnie wadliwe powołanie podstaw prawnych przy badaniu zaistnienia tych przesłanek nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 249/13). Merytoryczna treść decyzji w przedmiotowej sprawie byłaby jednakowa także w sytuacji, gdyby wydano ją – jak podnosi skarżący – na podstawie przepisów u.f.p. z 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 211 ust. 4 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

W myśl art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zatem zamiast art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., organ winien był powołać w zaskarżonej decyzji, odpowiadający temu przepisowi, art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Powołanie niewłaściwej podstawy prawnej nie miałoby jednak, jak zaznaczono wyżej, wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie jest więc, zdaniem sądu, zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa i wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, iż w ocenie sądu zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przedstawionymi zasadami wynikającymi ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a przy jej wydaniu nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego. Przede wszystkim należy zauważyć, że uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom, zawierając prawidłowo ustalony stan faktyczny, obszerną ocenę prawną przyjętych ustaleń oraz odniesienie się do zarzutów strony skarżącej. Nie są więc zasadne zarzuty skargi w tym zakresie.

Jak już wspomniano, skarga dotyczy decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadających do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu zgłoszonego przez skarżącego. Środki te wypłacane były C. N., jako beneficjentowi Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, na podstawie umowy zawartej z nim przez instytucję zarządzającą, tj. Zarząd Województwa[...] . Umowa nr [...] zawarta została ze skarżącym w dniu dnia 13 listopada 2009 r., zmieniona aneksem nr [...] z dnia 18 marca 2010 r. i przyznawała C. N. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A", dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] w kwocie nie przekraczającej 722 400,00 zł na realizację projektu pn. "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A' poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT".

W umowie określono szczegółowo zasady jej realizacji, prawa i obowiązki stron oraz konsekwencje naruszeń i nieprawidłowości. Jak wynika z akt sprawy, umowa ta została rozwiązana przez Zarząd Województwa [...] w związku z przesłaniem do Departamentu ds. Regionalnego Programu Operacyjnego za pismem beneficjenta z dnia 1 kwietnia 2011 r. umowy sprzedaży przez firmę "A" praw i obowiązków wynikających z realizacji projektu o numerze[...] "Rozwój działalności on-line przedsiębiorstwa "A" poprzez inwestycje w nowoczesne rozwiązania ICT" na rzecz firmy C. Zarząd uznał, że wobec braku zgody Instytucji Zarządzającej na dokonanie przedmiotowej sprzedaży, powyższe stanowiło rażące naruszenia art. 34 umowy o dofinansowanie projektu, który stanowi, iż: "Prawa i obowiązki Beneficjenta wynikające z umowy nie mogą być przenoszone na osoby trzecie". O rozwiązaniu umowy nr [...] z dniem 30 czerwca 2011 r. poinformowano skarżącego pismem z tej samej daty, podpisanym przez Marszałka Województwa [...]. Poinformowano przy tym, że zgodnie z § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent w terminie określonym w § 19 ust. 2, t.j. w ciągu 14 dni od doręczenia niniejszego pisma, jest zobowiązany do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania w wysokości 313 600,00 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania poszczególnych transz dofinansowania do dnia zwrotu środków.

W tym miejscu warto wskazać, że § 32 ust. 1 umowy nr [...] stanowi, iż: "W przypadku rozwiązania umowy, Beneficjent zwraca otrzymane dofinansowanie w całości z zastrzeżeniem ust. 2 wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3".

Trzeba stwierdzić, iż oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez Zarząd Województwa [...] ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Jeśli zatem skarżący chciał uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, mógł wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego. Nie należy bowiem do kompetencji sądów administracyjnych ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym te podmioty stosunkiem cywiloprawnym.

Wskazanie powyższych okoliczności odnoszących się do treści umowy i faktu jej rozwiązania ma w sprawie znaczenie w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Na skutek rozwiązania umowy, skarżący przestał bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utracił status beneficjenta Programu. Powyższa okoliczność stanowi istotny element stanu faktycznego zaskarżonej decyzji. Decyzja ta (jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...].) wydana została na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r. (odpowiednio: art. 211 ust. u.f.p. z 2005 r.) i jest przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem tej kontroli nie jest jednak i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności (vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11; dostępny w bazie www.orzeczeniansa.gov.pl).

Wskazać również należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. W krajowym porządku prawnym zasady realizacji programów operacyjnych określa ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zadania instytucji zarządzającej określone zostały szczegółowo w art. 26 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. nałożone na tę instytucję zadanie "odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych". Aktem prawnym, który zawiera takie przepisy jest, mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Jak wspomniano, decyzja w rozpoznanej sprawie znajduje oparcie w art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r., który stanowi, że: "w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio".

Zacytowany przepis stanowi materialnoprawną podstawę wydanych w spawie decyzji. W ramach sprawowanej przez sąd kontroli badaniu podlega więc, czy prawidłowo ustalone zostały wymienione w przepisie przesłanki zwrotu dofinansowania i czy ustalone przez organ okoliczności dawały podstawę do wydania zaskarżonej decyzji .

Wspomnieć należy, że po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez Zarząd Województwa [...] postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu - postanowienie o wszczęciu postępowania z dnia 21 listopada 2011 r. Postępowanie to przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie miał bowiem zastosowania art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju w brzmieniu obowiązującym od 13 września 2014 r., gdyż decyzja o nałożeniu korekty finansowej została w sprawie wydana przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146), jedynie do spraw z zakresu ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, w których właściwa instytucja przed dniem wejścia w życie ustawy nie nałożyła korekty finansowej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 90, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Sąd nie zgodził się z zarzutami skargi dotyczącymi w szczególności naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej, takich jak: art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się po powyższych zarzutów zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone sprawnie z zachowaniem ww. zasad, w tym zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony. Do takiego procedowania obligują bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak pomijać konkretnych okoliczności sprawy, związanych z jej charakterem, w tym przede wszystkim z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie. W opisanych w skardze okolicznościach, w ocenie Sądu nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia zasad prawdy materialnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz kompletności materiału dowodowego. Odnosząc się do tych zarzutów, stwierdzić należy, że skarżący miał niewątpliwie zapewniony w postępowaniu aktywny udział. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania. Jednym z przejawów tego udziału jest m. in. wymiana licznej korespondencji pomiędzy skarżącym a Instytucją Zarządzającą w toku postępowania. Z faktu, że poczynione przez organ ustalenia nie odpowiadają tezom strony skarżącej, nie wynika naruszenie w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej.

Należy podkreślić, że szeroko argumentowane i eksponowane są w skardze kwestie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, które zmierzają do zanegowania stanowiska organu, iż dokonanie przez C. N. sprzedaży Spółce C projektu "B" umową z dnia [...] mogło stanowić podstawę do wypowiedzenia przez Instytucję Zarządzającą umowy o dofinansowanie nr[...]. Pełnomocnik skarżącego podkreśla, iż umowa sprzedaży z dnia 31 grudnia 2010 r. jest bezwzględnie nieważna, zatem nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Strona powołuje się przy tym na przepis art. 210 k.s.h., który stanowi, że w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą wspólników. Tymczasem, w przedmiotowej umowie, spółkę C, której skarżący był prezesem zarządu, reprezentował pełnomocnik zarządu. Skutek naruszenia przepisu art. 210 k.s.h. w postaci bezwzględnej nieważności nie budzi zatem, w ocenie strony, żadnych wątpliwości. Z tego też względu, zdaniem strony skarżącej, nie można C. N. stawiać zarzutu, iż naruszył § 34 umowy o dofinansowanie, stanowiący, iż prawa i obowiązki z niej wynikające nie mogą być przenoszone na osoby trzecie. Skoro bowiem umowa sprzedaży była nieważna od samego początku, to nie doszło na jej podstawie do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umowy nr [...]. W ocenie pełnomocnika skarżącego, z powyższego względu nie można również stawiać beneficjentowi zarzutu, iż w okresie od stycznia do kwietnia 2010 r. składając wnioski o płatność i wskazując osobę C. N. jako uprawnioną do płatności, poświadczył nieprawdę. Wobec tego, że nie doszło w dniu 31 grudnia 2010 r. do skutecznej sprzedaży projektu "B", skarżący nadal był w powyższym okresie uprawniony do otrzymywania środków finansowych wynikających z zawartej umowy o dofinansowanie.

Strona skarżąca uważa zatem, iż Zarząd Województwa [...] nie miał podstaw do uznania, że doszło do naruszenia warunków umowy o dofinansowanie, co oznacza także, iż nie był uprawniony do rozwiązania tej umowy oraz do wydania decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. W ocenie strony, skoro nie doszło do naruszenia warunków umowy, nie można również stawiać beneficjentowi zarzutu, iż wykorzystał środki otrzymane na podstawie umowy nr [...] z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r.

Nie sposób zgodzić się z powyższym stanowiskiem. W ocenie sądu, Instytucja Zarządzająca prawidłowo ustaliła, że zachodzą przewidziane w cytowanym wyżej art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. (w decyzji: art. 207 ust. 1 u.f.p. z 2009 r.) przesłanki zwrotu dofinansowania. Podkreślić należy, iż stan faktyczny sprawy jest niesporny, różna jest tylko ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana przez organ i przez skarżącego. Zdaniem sądu, dokonana przez organ analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięte z tej analizy wnioski uznać należy za prawidłowe.

Jak wynika z akt sprawy skarżący podpisał w dniu 31 grudnia 2010 r. umowę sprzedaży, której stronami są: "A" , jako sprzedający i C Spółka z o.o. jako nabywca, której przedmiotem jest sprzedaż ogółu wierzytelności i zobowiązań związanych z projektem "B" za kwotę netto 350.000zł. W punkcie 4 ust. 2 tej umowy zapisano, iż: "W przypadku odmowy przez Urząd Marszałkowski możliwości przeniesienia ogółu praw i obowiązków wynikających z przyznanego dofinansowania na podstawie umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r., [...] z dnia 10.09.2010 r., [...] z dnia 30.12.2010 r., na projekt, strony dopuszczają możliwość zwrotu projektu do "A" za równowartość kwoty określonej w pkt. 3 niniejszej umowy".

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, że zawarcie przez skarżącego powyższej umowy sprzedaży spowodowało, iż naruszył on § 34 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 13.11.2009 r., który wprost zabrania przenoszenia obowiązków beneficjenta wynikających z umowy o dofinansowanie. Niesporne jest przy tym, że skarżący nie uzyskał zgody Zarządu Województwa [...] na kontynuowanie realizacji umowy o dofinansowanie przez Spółkę C, o co się starał, jednak dopiero po podpisaniu umowy z dnia 31 grudnia 2010 r. Umowa sprzedaży ogółu wierzytelności i zobowiązań związanych z projektem "B" nie uzależnia ponadto, jak podnosi skarżący, przeniesienia własności projektu od spełnienia warunku w postaci wyrażenia zgody na tę czynność przez Urząd Marszałkowski. Z cytowanego wyżej zapisu punktu 4 ust. 2 umowy z dnia 31 grudnia 2010 r. wynika wprost, że strony przewidziały w takiej sytuacji jedynie możliwość zwrotu projektu do "A" za równowartość 350.000zł.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż umowa sprzedaży z dnia 31 grudnia 2010 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych z uwagi na treść art. 210 k.s.h., który przewiduje bezwzględną nieważność umów zawieranych między spółką, a członkiem zarządu w sytuacji gdy spółkę reprezentuje pełnomocnik zarządu, jak to miało miejsce w przypadku tej umowy, nie ma zdaniem sądu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się należy z organem, że skarżący podpisał umowę sprzedaży ogółu wierzytelności i zobowiązań związanych z projektem "B" w przekonaniu, że zawiera czynność prawnie skuteczną. Tylko nieznajomość przepisów ustawy Kodeks spółek handlowych spowodowała, że umowa okazała się nieważną. Podkreślić należy, że skarżący posługiwał się umową sprzedaży z dnia 31 grudnia 2010 r. w przeświadczeniu, że jest ona skuteczna - m.in. przedłożył ją w Urzędzie Marszałkowskim w celu uzyskania zgody na podpisanie aneksu do umowy dofinansowania, ze wskazaniem Spółki C, jako beneficjenta. W okresie od przesłania do Urzędu Marszałkowskiego pisma z dnia 12 stycznia 2011 r. z prośbą o rozważenie możliwości zmiany umowy o dofinansowanie poprzez wpisanie Spółki C jako beneficjenta tej umowy, do czasu wydania przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł. – Ś. postanowienia z dnia 29 czerwca 2012 r. w spr. [...] (o umorzeniu śledztwa przeciwko C. N., podejrzanemu min. o to że w okresie od 31.12.2010 r. do marca 2011 r. wbrew ciążącemu obowiązkowi nie powiadomił Zarządu Województwa [...] o okoliczności mogącej mieć wpływ na wstrzymanie wsparcia finansowego) skarżący nie podnosił w toku postępowania dotyczącego określenia kwoty przypadającej do zwrotu argumentu, iż umowa sprzedaży projektu z dnia 31 grudnia 2010 r. jest bezwzględnie nieważna. Zarzut ten pojawił się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr[...]. Spowodowane to zostało zapewne faktem, iż w uzasadnieniu postanowienia w spr. [...] zawarte zostało stwierdzenie: "W toku śledztwa stwierdzono jednak, że umowa z dn. 31.12.2011 była nieważna. W czasie jej zawierania C. N. był udziałowcem spółki C (50 procent udziałów) i Prezesem Zarządu spółki". W cytowanym fragmencie mowa jest, co prawda, o umowie z dnia 31.12. 2011 r. a nie z 31.12.2010 r. i o C. N. zamiast C. N.’, jednak z innych zapisów tego postanowienia wynika, że chodzi o umowę z dnia 31.12.2010 r. i C. N., a zatem powyższe jest zapewne wynikiem błędu pisarskiego. Do czerwca 2012 r. skarżący posługiwał się zatem umową z dnia 31 grudnia 2010 r. dotyczącą sprzedaży ogółu wierzytelności i zobowiązań związanych z projektem "B" i funkcjonowała ona w obrocie prawnym. Dopiero w 2012 r. skarżący uzyskał wiedzę, co do bezwzględnej nieważności umowy i zaczął podnosić ten argument w postępowaniu prowadzonym przez Instytucję Zarządzającą.

Z powyższych względów, zdaniem sądu, Zarząd Województwa [...] zasadnie uznał, że skarżący swoim działaniem doprowadził do naruszenia § 34 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 13.11.2009 r. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu, iż w opisanym wyżej stanie faktycznym, beneficjent w okresie od stycznia do kwietnia 2011 r. poświadczał nieprawdę w dokumentach o wypłatę przyznanego dofinansowania, gdyż wskazywał jako podmiot realizujący umowę o dofinansowanie i uprawniony do otrzymywania płatności przedsiębiorstwo "A", w sytuacji, gdy był świadomy, że podpisał w dniu 31.12.2010 r. umowę sprzedaży projektu.

W ocenie sądu, organ zasadnie również przyjął, że C. N. naruszył również § 26 ust. 1 umowy o dofinansowanie, stanowiący, iż: "Beneficjent zobowiązuje się do przedstawienia na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej wszelkich informacji i wyjaśnień, a także dokumentów (w tym potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii faktur lub dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej, dowodów zapłaty) związanych z realizacją Projektu, w terminie określonym w wezwaniu. W pismach z dnia 27 kwietnia 2011 r. i 11 maja 2011 r. Instytucja Zarządzająca informowała skarżącego o braku zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie oraz zażądała ustosunkowania się beneficjenta do treści pisma z dnia 27 kwietnia 2011 r., jednak do chwili wysłania stronie kolejnego pisma z dnia 30 czerwca 2011 r. z informacją o rozwiązaniu umowy nr [...] z dnia 13.11.2009 r., wyjaśnienia takie nie wpłynęły do organu. Nie sposób przy tym zgodzić się z zarzutem strony podniesionym w skardze, iż powyższe pisma Instytucji Zarządzającej nie wzywały beneficjenta do udzielenia wyjaśnień. Z treści pisma Urzędu Marszałkowskiego z dnia 11 maja 2011 r. wyraźnie wynika, że organ wstrzymuje weryfikację wniosków o płatność do czasu ustosunkowania sie beneficjenta do pisma z dnia 27 kwietnia 2011 r. Ponadto, z pisemnych wyjaśnień skarżącego z dnia 26 lipca 2011 r., w których nawiasem mówiąc, potwierdził on, że w dniu 31 grudnia 2010 r. pomiędzy "A" a C Sp. z o.o. zawarta została umowa sprzedaży ogółu wierzytelności i zobowiązań związanych z projektem "B", jasno wynika, że wyjaśnienia te stanowią spóźnioną odpowiedź na pisma Marszałka Województwa [...] . Beneficjent miał zatem świadomość, iż Instytucja Zarządzająca oczekuje od niego wyjaśnień, co do okoliczności podniesionych w pismach z dnia 27 kwietnia 2011 r. i 11 maja 2011 r.

Skarżący naruszył również § 32 ust. 1 umowy, stanowiący, iż w przypadku rozwiązania umowy, Beneficjent zwraca otrzymane dofinansowanie w całości z zastrzeżeniem ust. 2 wraz z odsetkami określonymi zgodnie z § 19 ust. 3, gdyż mimo otrzymania pisma z dnia 30 czerwca 2011 r. z informacją o rozwiązaniu przez Instytucję Zarządzającą umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 13.11.2009 r., nie zwrócił otrzymanych środków we wskazanym terminie, tj. do 20 lipca 2011 r. Naraził sie zatem na wszczęcie przez organ postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 313 600,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. W konsekwencji spowodowało to, wydanie przez Instytucję Zarządzającą rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

W zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Instytucja Zarządzająca odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie jako kryterium oceny działań beneficjenta i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. Takie stanowisko organu jest w ocenie sądu zgodne z prawem i znajduje oparcie w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r., który nawiązuje do treści art. 208 tej ustawy. Przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego w tym względzie orzecznictwa sądowego, nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień może zatem rodzić obowiązek zwrotu przyznanych środków (vide wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 732/11 i z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1546/12; dostępne w bazie internetowej).

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 listopada 2013 r., nr [...] szczegółowo wskazują, które z postanowień umowy zostały przez spółkę naruszone. Są to m.in. postanowienia wynikające z powołanych wyżej: § 26 ust. 1, § 32 ust. 1, § 34 umowy o dofinansowanie. W ocenie sądu, obie decyzje wszechstronnie przedstawiły okoliczności wskazujące na naruszenie przez spółkę tych postanowień umowy. Zdaniem sądu stanowisko organu jest trafne i zgodne ze wskazanymi wyżej regułami postępowania. Prawidłowo zatem organ ustalił, że działania spółki stanowiły naruszenie procedur, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. (w decyzji: 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r.), co dawało podstawę do rozwiązania umowy oraz orzeczenia o zwrocie środków. Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych w związku z tymi ustaleniami i ocenami organu, stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzec więc należało, jak w sentencji wyroku.

d.j.