Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2395/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 2, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 109/12 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lipca 2011 r. na wniosek M.B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi na działce [...] i części działki [...] realizowanych w dwóch etapach (budynek etapu pierwszego B1 na działce [...] wraz z obsługą komunikacyjną poprzez działkę [...] i przebudową wjazdu z działki [...] złączony w granicy z budynkiem, etapu drugiego B2 realizowanym na części działki [...] wraz z parkingiem i obsługą komunikacyjną przez działki [...],[...],[...] oraz przebudową wjazdu z działki [...]) z infrastrukturą techniczną na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 28 marca 2011 r. potwierdzającą aktualność opinii z 16 lutego 2011 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 25 lutego 2011 r. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, uchwałę Rady Dzielnicy III z 1 marca 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

W odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji oraz miejsc postojowych organ wyjaśnił, że przedmiotowe zamierzenie zostało poddane opiniowaniu przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Warunki określone przez w/w jednostkę zostały zamieszczone w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji (pkt. 4 d i f) i stanowić będą podstawę dla inwestora do rozwiązań projektowych w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. Ponieważ wymogiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest m. in. to by teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej albo bezpośredni albo pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, ZIKiT stwierdził, że przedmiotowa inwestycja spełnia w/w wymóg i w opinii z 28 marca 2011 r. potwierdzającej aktualność opinii z 16 lutego 2011 r. dopuścił możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji zgodnie z wnioskiem Inwestora tj. z ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] obr. [...], pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli tych działek. W przypadku gdy Inwestor nie wykaże się prawem do dysponowania działkami nr [...] i [...] obr. [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji (służebność przejazdu, współwłasność, itp.) na etapie pozwolenia na budowę nie powinien uzyskać w/w pozwolenia dla planowanej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K., domagając się jej uchylenia, ewentualnie uchylenia i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że organ błędnie ustalił, iż działki, na których ma by być realizowana w/w inwestycja mają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] obr. [...] i działkę nr [...] obr. [...], będącą współwłasnością spółdzielni. Działki te są faktycznie parkingiem dla mieszkańców bloków położonych przy ul. [...] w K., a właściciele działki nr [...] w tym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie wydały zgody na jej wykorzystywane, jako ciągu komunikacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2011 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna średniowysoka, niskie budynki usługowe w luźnej zabudowie oraz zabudowa usługowa w postaci pawilonów handlowych, a w obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji (mieszkaniowo - usługowa), parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z analizy, w przedmiocie ustalenia dla zamierzonej inwestycji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nawiązano do zabudowy na działce nr [...].

Zastrzeżenie Kolegium wzbudziło jednak ustalenie organu I instancji w przedmiocie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej oraz związanej z tym obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 określono dostęp terenu inwestycji do dwóch dróg publicznych, tj. do drogi publicznej ul. [...] - jako dostęp bezpośredni, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jednocześnie do drogi publicznej ul. [...]- jako dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...]. Obsługa komunikacyjna inwestycji została przewidziana wyłącznie od ul. [...], jak zastrzeżono - pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli działek.

Organ wywodził, że aby możliwe było stwierdzenie przesłanki dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej, konieczne jest ustalenie, iż działki wskazane we wniosku jako mające zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, kwalifikują się jako droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1718/09, jeśli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dostęp pośredni terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] planowany jest poprzez działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obr. [...]. Jednakże w odpisie mapy ewidencyjnej dołączonej do akt sprawy oraz stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, obie w/w działki mają w całości oznaczenie "B - grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe". Tak samo z wypisów z rejestru gruntów dla w/w działek wynika, że w całości stanowią użytek "B", zaś właścicielem działki nr [...] jest Gmina K., a działki nr [...], szereg osób fizycznych. Żadna ze wskazanych wyżej działek nie posiada w ewidencji gruntów oznaczenia "dr", a więc w rozumieniu w/w przepisów nie można przyjąć, że; stanowi działkę drogową. Jednocześnie właściciele w/w działki sprzeciwiają się ich udostępnieniu w celu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przy ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...]. Z kolei określony, jako bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] wynika wyłącznie z tego, że teren objęty wnioskiem przylega do pasa drogowego ul. [...], natomiast samo to położenie nie skutkuje w tej sprawie zapewnioną faktyczną możliwością korzystania z bezpośredniego dostępu do tej drogi publicznej z terenu inwestycji. Ustalenie, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostało również uzgodnione z zarządcą drogi i nie znajduje potwierdzenia w stanowisku przedstawionym przez ZIKiT, który - zgodnie z wnioskiem inwestora - takiego dostępu nie przewidział i nie oceniał.

Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w nazwie inwestycji wskazano, że obsługa komunikacyjna przewidziana została dla etapu B1 poprzez działkę nr [...], zaś dla etapu B2 poprzez działki nr [...],[...], [...] oraz dla obu etapów z przebudową wjazdu z działki nr [...]. Natomiast w załączniku nr 1 obsługa komunikacyjna została określona, jak o tym była mowa wcześniej, poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...]. Zatem kwestia określenia przewidywanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji wymaga ujednolicenia, gdyż w tej sytuacji występuje niespójność mogąca stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji w oparciu o art. 113 kpa.

Organ konkludował, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest w tych okolicznościach bądź od przedłożenia przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazanych, jako zapewniających obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, bądź takiej modyfikacji wniosku, która zapewni omawiany dostęp do drogi publicznej.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy brak jest podstaw prawnych do dokonywania oceny pod kątem wpływu planowanej inwestycji na dotychczasowe warunki zamieszkiwania mieszkańców sąsiednich budynków. Wobec tego podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące jakiejkolwiek uciążliwości dla sąsiednich, budynków w związku z ewentualną realizacją planowanej inwestycji, nie mogą być przedmiotem dokonywania przez Kolegium oceny w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji w kwestii braku podstaw do uznania istniejącej na działkach nr [...]i [...] drogi za drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi publicznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z drogi wewnętrznej. Za wystarczający tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Żadnego znaczenia nie może mieć przy tym fakt, że istniejąca na działkach nr [...] oraz [...] droga nie jest wyodrębniona na mapie ewidencyjnej i nie jest opisana oznaczeniem "dr". Na działce nr [...] oraz fragmencie działki nr [...] znajduje się ogólnodostępny parking oraz ogólnodostępna droga dojazdowa do budynku zlokalizowanego przy ul. [...]. Fakt istnienia drogi wewnętrznej prowadzącej do terenu inwestycji potwierdzają również zdjęcia przedmiotowych nieruchomości oraz wyrys z mapy zasadniczej (sytuacyjno - wysokościowej), na której wyraźnie oznaczona jest przedmiotowa droga (opisana jako jezdnia kostka betonowa). W ocenie skarżącej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie mogła również stanowić wskazywana przez Kolegium rozbieżność pomiędzy nazwą inwestycji, a określonym w załączniku nr 1, do decyzji sposobem obsługi komunikacyjnej inwestycji (sprowadzająca się do pominięcia w nazwie inwestycji działki nr [...]).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 3 grudnia 2010 r. Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) tj. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji - stosownie do treści dyspozycji z art. 107 § 1 i 3 kpa.

W świetle powyższego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji treści art. 138 § 2 kpa, ponieważ decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu, a wskazane przez organ odwoławczy naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialną podstawę decyzji organów I i II instancji stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji wskazał, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo czy wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy teren przedmiotowej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, co jest wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 cyt. ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. A zatem pośredni dostęp do drogi publicznej zapewnia alternatywnie: droga wewnętrzna lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, przy czym nie można pominąć ustalenia, że chodzi o drogę wewnętrzną, gdyż w przeciwnym razie wyrażenie "przez drogę wewnętrzną" byłoby w powołanym przepisie zbędne (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, CBOSA). Zgodnie z definicją tego pojęcia z art. 8 ust. 1 ustawy z 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Trzeba przy tym zauważyć, że przepisy nie przewidują żadnego trybu ustanawiania drogi wewnętrznej, natomiast zewnętrznymi wskaźnikami dróg wewnętrznych są oznaczenia na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego gruntów zajętych pod takie drogi symbolami "dr", względnie nadanie uchwałą Rady Gminy nazwy drodze wewnętrznej. Oznacza to również, że każda droga stanowiąca własność prywatną jest równoznaczna z drogą wewnętrzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z wnioskiem inwestora od ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania ww. działkami na potrzeby komunikacyjne. W ocenie Sądu I instancji dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy nie może być utożsamiany z dostępem faktycznym, a tylko takim dostępem wykazał się inwestor w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że ww. działki w odpisie mapy ewidencyjnej i stanowiącej również załącznik do zaskarżonej decyzji, oznaczone są symbolem "B - grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe". Żadna z tych działek nie ma oznaczenia w ewidencji gruntów "dr", co wskazywałoby, iż są to działki drogowe, a nadto właściciele działki nr [...] sprzeciwiają się udostępnieniu jej na cele obsługi komunikacyjnej. Tym samym należy uznać, że organ I instancji nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że teren ma dostęp do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że dostęp do drogi publicznej na etapie warunków zabudowy nie może być również określony w sposób warunkowy, a tak uczynił organ I instancji wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż inwestor nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę, gdy nie wykaże się prawem do dysponowania ww. działkami nr [...] i [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie musiał jednoznacznie ustalić, czy wnioskowany, do ustalenia warunków zabudowy teren posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], który w przypadku, gdy jest dostępem pośrednim wymaga wskazania drogi wewnętrznej lub odpowiedniej służebności gruntowe, względnie innego dostępu do drogi publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem II instancji, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien doprowadzi do zgodności dane dotyczące oznaczenia działek po których odbywać się będzie obsługa komunikacyjna, ponieważ w nazwie inwestycji zamieszczonej w sentencji decyzji organu I instancji wskazano, iż dla etapu drugiego (budynek B2) obsługa komunikacyjna będzie przez działki nr [...],[...],[...] oraz dla obu etapów z przebudową wjazdu z działki nr [...] podczas gdy w załączniku nr 1 obsługa komunikacyjna została określona drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i [...].

Ponadto Sąd I instancji odnosząc się do pozostałych ustaleń uchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że zarówno część graficzna wyników analizy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (załącznik nr 1 decyzji I instancji) jak i część graficzna wyników analizy (załącznik nr 4) sporządzone na odbitce z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:1000 zawierają oznaczenia tylko części działek objętych analizą. W szczególności brak oznaczenia działek znajdujących się na wschód od linii rozgraniczających teren inwestycji. Nadto z ww. załączników, a także z graficznej części analizy nie wynika, iż teren inwestycji kubaturowej będzie realizowany nie tylko na działce nr [...], ale także na części działki nr [...], jak organ ustalił w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej wskazując, że budynek pierwszego etapu B1 będzie realizowany na działce nr [...], natomiast budynek etapu drugiego B2 także na części działki nr [...]. Sąd zauważył, że z dokumentów wynika, iż działka o nr [...], na części której zgodnie z uzupełnionym wnioskiem oraz z treścią decyzji ma zostać zrealizowany budynek B2, znajduje się droga publiczna.

W ocenie Sądu nie można uznać za prawidłowe ustalenia przez organ I instancji parametru z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu dla przedmiotowej inwestycji kubaturowej. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 5 pkt 1 wskaźnik ten wyznaczany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości w obszarze analizowanym. Natomiast zgodnie z analizą i jej wynikami organ I instancji ustalił powyższy wskaźnik dla planowanego przedsięwzięcia na 35% wskazując, że wskaźnik ten odpowiada dokładnie średniemu wskaźnikowi w obszarze analizowanym. A zatem organ nie zastosował przy wyznaczaniu tego wskaźnika ust. 2. Podkreślono, że wbrew regule wynikającej z ust. 1 w analizie nie uwzględniono wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, i tak wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym został obliczony z pominięciem działek nr [...],[...],[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:

- art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wymaga posiadania przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z przedmiotowej drogi wewnętrznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada pośredniego dostępu do drogi publicznej,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji został wyznaczony nieprawidłowo, to jest 3 działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, podczas, gdy w ocenie Sądu wskaźnik ten należy ustalić na podstawie średniego wskaźnika dla wszystkich działek zlokalizowanych na obszarze analizowanym, niezależnie od sposobu ich zagospodarowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, i 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego sprawy (w zakresie istnienia na działkach nr [...]i [...] urządzonej drogi wewnętrznej oraz kwestii treści załączników graficznych do decyzji organu I instancji), a także poprzez niejasne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co skutkuje brakiem możliwości poznania motywów podjętego rozstrzygnięcia i uniemożliwia kontrolę orzeczenia w toku instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wywiodła, że przy kwalifikowaniu określonej drogi do kategorii dróg wewnętrznych kwestia oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, na której droga się znajduje nie może mieć decydującego znaczenia. Zdaniem M.B. decydujące znaczenie dla zakwalifikowania danej budowli, jako drogi wewnętrznej ma rzeczywisty stan zagospodarowania gruntu oraz okoliczności powstania przedmiotowej drogi, a nie jej oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu inwestycji, skarżąca kasacyjnie wskazała, że wszystkie wskazane w uzasadnieniu wyroku działki nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż ich uwzględnienie spowodowałoby wypaczenie wyników analizy w tym zakresie. Kasatorka wskazała, że działka nr [...] jest w 100 % zabudowana, a na działkach [...] i [...] są jedynie obiekty handlowe (kioski). Zdaniem skarżącej kasacyjnie do ustalenia wielkości tego wskaźnika winny być wzięte jedyne te działki znajdujące się w obszarze analizowanym, które mają podobny do wnioskowanego sposób zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, jako pierwszy należało poddać ocenie ten drugi zarzut.

Zarzut skargi kasacyjnie dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 138 § 2 k.p.a. nie został w skardze kasacyjnej uargumentowany. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym miałoby polegać naruszenie powyższych przepisów oraz jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić należy, że jeżeli zarzuty kasacyjne zostaną postawione bardzo ogólnie i z naruszeniem przepisów dotyczących ich formułowania (art. 174 i 176), to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany, a wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II FSK 2630/10, LEX 1217405).

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga ponadto wykazania przez wnoszącego kasację, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Niezależnie od wskazania istoty zarzutu autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664, z dnia 13 lipca 2011 r., II FSK 412/10, LEX nr 1083132 oraz z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 222/11, LEX nr 1081763).

Warunek ten w przypadku postawionych zarzutów kasacyjnych nie został zachowany.

Zarzut kasacyjny nie odpowiadający tym warunkom, a więc pozbawiony podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów dotyczących naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że nie może on odnieść pożądanego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Przypomnieć należy, że przedmiotem oceny dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie była kasatoryjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podstawę jej wydania stanowiła konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji, między innymi postępowania dowodowego w zakresie istnienia dostępu do drogi publicznej dla wnioskowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie zapatrywanie organu Il instancji, że należy ustalić, czy planowana inwestycja faktycznie ma dostęp do drogi publicznej. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, czy działki [...] i [...] stanowią drogę wewnętrzną. Tym bardziej, że w ewidencji gruntów wpisane są jako "B – grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny mieszkaniowe".

Zgodnie z treścią § 68 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się między innymi na tereny komunikacyjne, w tym: a) drogi oznaczone symbolem dr, b) tereny kolejowe oznaczone symbolem Tk, c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem Ti.

Na podstawie § 68 ust. 6 rozporządzenia zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik 6 do rozporządzenia. W części 3 pkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia zapisano, że: "Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". W rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pojęcie pas drogowy dróg publicznych i dróg wewnętrznych oznacza: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i po jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

Zauważyć jednak należy, że zgodnie z ostatnim zdaniem części 3 pkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia, grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości, nie są drogami w rozumieniu rozporządzenia. Oznacza to, że drogi wewnętrzne, stanowiące wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości, w ogóle nie podlegają klasyfikowaniu na podstawie rozporządzenia, jako drogi z symbolem "dr". Zgodnie z tym przepisem drogi te otrzymują taki sam symbol, jaki ma grunt, na których są urządzone.

W tym zakresie skarżąca kasacyjnie ma rację, twierdząc, że wpis do ewidencji gruntów nie może przesądzać, czy mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, czy tez nie. Nie ma to jednak wpływu na zachodzącą w sprawie konieczność ustalenia, czy na działkach o nr [...] i [...] została urządzona droga wewnętrzna. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na sprawdzenie, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

W sytuacji więc, kiedy zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie (co do dostępności nieruchomości, na której planowana jest inwestycja) przedwczesna jest ocena naruszeń prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na zastosowanie odpowiedniej normy prawnej. W takiej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 jako przedwczesny nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że wykładnia tego przepisu, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz

intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotne jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r. II OSK 1720/09, LEX nr 746752). Nie może być jednak tak, jak w rozpoznawanej sprawie, iż do analizy przyjęto jedynie niektóre działki. Z analizy zaś nie wynika dlaczego do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przyjęto właśnie te działki, a z jakich przyczyn pozostałe zostały pominięte.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie oznacza takiego rozumienia przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia, jak przedstawił autor skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak ustaleń analizy w tej części, a nie wiązał tego z interpretacją tego przepisu.

W związku z powyższym zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

W kontekście powyższych rozważań pozbawiony uzasadnionych podstaw jest ostatni z zarzutów zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, a stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze było uprawnione do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem w sprawie zachodzi konieczność ustalenia stanu faktycznego, w tym między innymi co do dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Argumentacja zawarta w wyroku dokonuje pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i pozwala na poznanie motywów jakimi kierował się Sąd I instancji wydając wyrok.

Wobec powyższego art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705).

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.