Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 42/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 57
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w S. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...], pn. "[...]" I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

|

Zaskarżonym rozstrzygnięciem, działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 55 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217), zwanej dalej w skrócie ustawą, po analizie protestu wnioskodawcy – [...] Sp. z o. o. (zwanej dalej także stroną skarżącą) - od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu nr [...] pn. "[...]", Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] na lata 2014-2020 nie uwzględnił protestu.

W uzasadnieniu Instytucja Zarządzająca (IZ) RPO WD podała, że wymieniony wyżej projekt strony skarżącej został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów. Projekt uzyskał 24 pkt., z tego w ramach kryteriów merytorycznych 13 pkt (wymagane minimum 3 pkt) oraz w ramach kryteriów specyficznych 11 pkt, jednak nie spełnił następującego kryterium obligatoryjnego – "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska."

Rozpatrując wniesiony protest IZ przytoczyła, że zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 powołanej wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. oraz na podstawie zapisów Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (zwanego dalej: SZOOP RPO W[...]) stanowiącego załącznik do uchwały nr [...]/[...]/16 Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., czyli wersji obowiązującej w ramach ogłoszonego naboru wniosków o dofinansowanie projektów nr [...] opracowanego przez Instytucję Organizującą Konkurs (DIP), ogłaszającą nabór wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Osi priorytetowej 3 "Gospodarka niskoemisyjna", Działania 3.1 "Produkcja i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych - konkurs horyzontalny", Schematu 3.1.A "Przedsięwzięcia, mające na celu produkcję energii elektrycznej i/lub cieplnej (wraz z podłączeniem tych źródeł do sieci dystrybucyjnej/ przesyłowej), polegające na budowie oraz modernizacji (w tym zakup niezbędnych urządzeń) infrastruktury służącej wytwarzaniu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (w tym mikroinstalacji)" - protest może dotyczyć aspektu formalnego (proceduralnego) i/lub merytorycznego negatywnej oceny projektu.

W proteście wnioskodawca nie podniósł aspektu proceduralnego, dotyczącego zgodności dokonanej oceny projektu z obowiązującą procedurą. W związku z tym, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa [...] 2014-2020, będąc związana treścią i zakresem protestu, analizuje wyłącznie kwestie podniesione przez wnioskodawcę w proteście, w niniejszym rozstrzygnięciu nie odniesiono się do aspektu proceduralnego przeprowadzonej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Natomiast w aspekcie merytorycznym ustalono, że projekt został negatywnie oceniony, ponieważ nie spełnił obligatoryjnego kryterium oceny merytorycznej, tj. kryterium nr 7 - "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" - Czy projekt jest zgodny z przepisami krajowymi i wspólnotowymi dot. ochrony środowiska, w tym: procedurą oceny oddziaływania na środowisko (dyrektywy: środowiskowa 2011/92/UE, siedliskowa 92/43/EWG, ptasia 2009/147/WE, wodna 2000/60/WE, ściekowa 91/271/EWG, odpadowa 2008/98/WE, powodziowa 2007/60/WE), prawem ochrony środowiska, prawem wodnym, ustawą o odpadach, ustawą o ochronie przyrody i innych, przystosowaniem projektu do zmiany klimatu i łagodzeniem zmiany klimatu, a także odpornością na klęski żywiołowe, z wynikami konsultacji z NGO i RDOŚ.

W dalszej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca przytoczyła oceny:

I Oceniający: Projekt, którego dotyczy wniosek nie może zostać uznany za zgodny z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Przedsiębiorca wraz z wnioskiem dostarczył posiadaną dokumentację w zakresie oddziaływania na środowisko w tym postanowienie Wójta Gminy [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] maja 2016 r. Podstawą umorzenia postępowania jest fakt, iż podjęto ją na podstawie informacji, że powierzchnia zabudowy (panele, droga wewnętrzna ze zjazdem, budynki) wyniesie jedynie ok. [...] m2. Natomiast zgodnie z treścią wniosku powierzchnia działki przeznaczonej pod inwestycję wynosi [...] m2, powierzchnia projektowanej zabudowy [...] m2 (w tym m. in. powierzchnia paneli fotowoltaicznych [...] m2, powierzchnia stacji transformatorowej [...] m2, powierzchnia kontenerów [...] m2)". Z mapy do celów projektowych, która została przedłożona do wniosku wynika, że powierzchnia obszaru farmy to [...] m2, powierzchnia zabudowy [...] m2 , powierzchnia paneli fotowoltaicznych [...] m2. Już z samej mapy wynika, że obszar inwestycji-ogrodzenie terenu-granica oddziaływania to nie powierzchnia samych paneli, ale znacznie większy obszar. Stosownie do rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powierzchnia zabudowy dla paneli fotowoltaicznych to powierzchnia zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji projektu. Teren oznaczony przez wnioskodawcę jako czynny biologicznie to powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji projektu i powinna zostać wliczona do całkowitej powierzchni zabudowy. Ponadto projektując farmę fotowoltaiczną uwzględnia się ogrodzenie, bramę wjazdową na teren inwestycji, odległości od sąsiednich działek. Teren objęty przedsięwzięciem zmieni swoją dotychczasową funkcje i ulegnie przekształceniu. Będzie więc to nie tylko obszar między panelami, ale niekiedy obszar całej działki (jednostki urbanistycznej), której powierzchnia będzie służyć do produkcji i sprzedaży energii (drogi, chodniki, parkingi, itp.).

II Oceniający: Projekt nie jest zgodny z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Zgodnie z dostarczonym przez wnioskodawcę postanowieniem Wójta Gminy [...] odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest informacja, że całkowita powierzchnia zabudowy wyniesie [...] m2. Zgodnie z opisem projektu we wniosku o dofinansowanie powierzchnia działki przeznaczonej pod realizację inwestycji wynosi [...]m2, powierzchnia zabudowy wynosi [...]m2. Z kolei z dołączonej do wniosku o dofinansowanie mapy do celów projektowych wynika, że powierzchnia działki wynosi [...] m2, a powierzchnia zabudowy [...]m2 . Z mapy wynika, że obszar inwestycji stanowi większy obszar niż wskazany we wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uwzględnił w planowanej powierzchni zabudowy całej powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji projektu. Kryterium należy uznać za niespełnione.

Odnosząc się do zarzutów protestu, że ocena projektu w tej części została przeprowadzona w sposób niezgodny z prawem, bowiem Komisja Oceny Projektów wykroczyła poza swoje kompetencje kwestionując prawidłowość postanowienia Wójta Gminy [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - IZ RPO W[...] wyjaśniła, że zgodnie z rozporządzeniem RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a

- przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

IZ RPO W[...] wyjaśniała dalej, że nie może zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, iż to sama powierzchnia projektowanej zabudowy instalacji fotowoltaicznej, a więc w tym przypadku paneli, stacji transformatorowej oraz kontenerów ma być podstawą obmiaru powierzchni w kontekście wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie projektu wskazał inną powierzchnię działki przeznaczonej pod realizację inwestycji i powierzchnię zabudowy niż wynika to z mapy do celów projektowych. Z mapy wynika, że obszar inwestycji jest większy niż wskazany we wniosku o dofinansowanie.

IZ RPO W[...] wskazała na orzecznictwo sądowe w zakresie określenia powierzchni zabudowy. Zgodnie z orzecznictwem, w przypadku budowy elektrowni fotowoltaicznych w końcowym efekcie dochodzi do zmiany przeznaczenia całej jednostki urbanistycznej. Sądy zauważają, że sama powierzchnia paneli nie jest całością powierzchni terenu jaką zajmować będzie cała instalacja, a dotychczasowy sposób wykorzystania terenu utraci także wolny fragment, który znajduje się choćby pomiędzy każdym z rzędów paneli.

IZ RPO W[...] zauważyła, że postanowienie Wójta Gminy [...] zostało wydane na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, wskazujących na całkowitą, planowaną powierzchnię zabudowy (panele, droga wewnętrzna ze zjazdem, budynki), która wynosi [...] m2. Postanowienie to uwzględnia niepełne (zaniżone) dane powierzchni inwestycji, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i błędnie nie wykazuje konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W postanowieniu błędnie wskazano, że powierzchnia działki ogółem wynosi [...] m2, a całkowita planowana powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. IZ RPO W[...] podkreśliła zatem, że w przypadku budowy elektrowni fotowoltaicznych za całkowitą powierzchnię zabudowy należy traktować poza elementami ściśle związanymi z funkcjonowaniem instalacji także teren, który wskutek realizacji inwestycji zmieni swoje przeznaczenie.

Podsumowując, IZ RPO W[...] stwierdziła, że ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie dokonana w ramach kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 7 - "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" została przeprowadzona prawidłowo.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez stwierdzenie, że negatywna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, zarzucając naruszenie:

- art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w związku z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP przez wadliwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ rozpatrując protest analizuje wyłącznie kwestie podniesione przez wnioskodawcę w proteście, gdy tymczasem organ rozstrzygający protest nie jest związany z jego granicami,

- art. 57 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowane w ramach projektu przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem powierzchnia zabudowy na obszarze innym niż określony w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia przekracza powierzchnię 1 hektara,

- art. 57 w związku z art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji przez zupełne pominięcie faktu, że oceniający projekt nie wezwali wnioskodawcy do poprawienia we wniosku o dofinansowanie oczywistej omyłki związanej z określeniem powierzchni działki przeznaczonej pod realizację inwestycji, gdy tymczasem obowiązek ten istotnie występował,

- art. 57 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o realizacji w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne rozstrzygnięcie, że osoby dokonujące oceny merytorycznej mogą podważać akty administracyjne wydane przez ustawowo kompetentne do tego organy administracji publicznej, gdy tymczasem żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o zasadach realizacji nie przyznaje tego rodzaju uprawnień oceniających projekty,

- art. 57 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji w związku z pkt 7 Regulaminu konkursu przez zupełne pominięcie faktu, że w toku oceny merytorycznej oceniający nie wystąpili do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień, gdy tymczasem z punktu widzenia wymogu rzetelnego przeprowadzenia oceny było to konieczne, gdzie złożenie przez wnioskodawcę odpowiednich wyjaśnień mogło uchronić projekt przed jego negatywną oceną merytoryczną,

- art. 57 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji w związku z pkt 8 Regulaminu konkursu w związku z pkt 6.2 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie przez zupełne pominięcie faktu, co godzi w rzetelność i przejrzystość przeprowadzonej oceny, iż w toku oceny merytorycznej projekt został bezpodstawnie oceniony negatywnie, bowiem do wniosku o dofinansowanie nie załączono decyzji środowiskowej, gdy tymczasem w pkt 6.2 Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie mowa jest, że brak m. in. decyzji środowiskowej nie stanowi o dyskwalifikacji wnioskodawcy, z zastrzeżeniem, że w przypadku zatwierdzenia projektu do dofinansowania wymagane dokumenty muszą zostać dostarczone do IP przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217; zwanej dalej - "ustawa" bądź "u.p.s.f."), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności nawiązał ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, w związku z czym zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Kwestią sporną jest prawidłowość oceny niespełnienia obligatoryjnego kryterium merytorycznego przez stronę skarżącą, w zgłoszonym do dofinansowania projekcie, a mianowicie kryterium nr 7 "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" - Czy projekt jest zgodny z przepisami krajowymi i wspólnotowymi dot. ochrony środowiska, w tym: procedurą oceny oddziaływania na środowisko (dyrektywy: środowiskowa 2011/92/UE, siedliskowa 92/43/EWG, ptasia 2009/147/WE, wodna 2000/60/WE, ściekowa 91/271/EWG, odpadowa 2008/98/WE, powodziowa 2007/60/WE), prawem ochrony środowiska, prawem wodnym, ustawą o odpadach, ustawą o ochronie przyrody i innych, przystosowaniem projektu do zmiany klimatu i łagodzeniem zmiany klimatu, a także odpornością na klęski żywiołowe, z wynikami konsultacji z NGO i RDOŚ.

Przechodząc do rozważenia tej spornej problematyki trzeba w pierwszym rzędzie wskazać, że po myśli art. 71 ust. 2 pkt 2) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej także jako: "u.o.o.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydane na mocy art. 60 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze, to jest Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 71; zwane dalej rozporządzeniem wykonawczym) określiło między innymi w § 3 pkt 52 lit. b), że do tego rodzaju przedsięwzięć zalicza się także zabudowę przemysłowa, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a) - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Projekt strony skarżącej został oceniony negatywnie, albowiem uznano, że planowane do dofinansowania przedsięwzięcie pod nazwą "[...]" powinno zostać zakwalifikowane jako mogące potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko według zacytowanego przepisu § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia wykonawczego, a tym samym strona skarżąca powinna była przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Z ocen ekspertów oraz wypowiedzi Instytucji Zarządzającej RPO W[...] wynika, że przedłożone przez stronę skarżącą postanowienie Wójta Gminy o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oparte na ustaleniu, że powierzchnia zabudowy farmy jest mniejsza niż 1 ha - obarczone jest błędem, pomija bowiem definicję "powierzchni zabudowy", o jakiej mowa w końcowym fragmencie treści cytowanego przepisu rozporządzenia. Według ustaleń osób oceniających w ramach Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej - powierzchnia ta, prawidłowo określona, uwzględniająca cały teren zabudowy, który wskutek realizacji inwestycji zmieni swoje przeznaczenie, w tym także wolny fragment gruntu, który znajduje się choćby pomiędzy każdym z rzędów paneli - przekracza 1 ha, a zatem mieści się w zakresie przedmiotowym § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia.

Na tle brzmienia § 3 pkt 52 lit. b) in fine, trzeba stwierdzić, że pojęcie "powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia" jako element składowy definicji powierzchni zabudowy (poza powierzchnią terenu zajętą przez obiekty budowlane) oznacza powierzchnię, której faktyczny sposób zagospodarowania ulegnie przeistoczeniu – zmieni się wskutek realizacji przedsięwzięcia, w stosunku do dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Należy wszakże zauważyć, że określenie powierzchni zabudowy, w rozumieniu § 3 pkt 52 rozporządzenia wykonawczego jest zagadnieniem będącym przedmiotem ustaleń stanu faktycznego sprawy dotyczącej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pkt 1), decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 3). Ostateczna decyzja zapadła w takim postępowaniu jest wiążąca także dla innych organów (vide art. 86 u.o.o.ś.) i przypisuje się jej prejudycjalny charakter.

Z lektury akt sprawy wynika, że strona skarżąca zainicjowała odrębne postępowanie administracyjne w sprawie – w zakresie środowiskowych uwarunkowań i właściwy rzeczowo oraz miejscowo organ, tzn. wójt gminy, na terenie której realizowane jest projektowane przedsięwzięcie, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Strona skarżąca uzyskała również decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], Gmina [...]. Po myśli 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (jeżeli jest wymagana). Do wniosku o pozwolenie na budowę należy także dołączyć decyzję środowiskową (jeżeli była wymagana). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ani oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2016 r.

Tak więc oba powyższe akty administracyjne zostały wprowadzone do obrotu prawnego.

Należy zauważyć, że nie można na podstawie informacji i dokumentów, którymi dysponowali oceniający oraz Instytucja Zarządzająca, przesądzać a priori o wadliwości postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - bez dostępu do akt administracyjnych tej sprawy, skoro wątpliwość oceniających dotyczy sfery ustaleń faktycznych. W świetle art. 74 ust. 1 pkt 2 i 3a u.o.o.ś. do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz mapę w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wraz z zapisem mapy w formie elektronicznej, która pozwala, co oczywiste, na dokładniejszy ogląd powierzchni niż mapa załączona do wniosku o dofinansowanie.

Trzeba z całą mocą zaznaczyć, że ocena projektów na podstawie unormowań ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie może być dokonywana wbrew obowiązującym zasadom prawnym i formułować ocen sprzecznych z funkcjonującymi w porządku prawnym aktami indywidualnymi, w tym z ostatecznymi decyzjami i postanowieniami administracyjnymi, kształtującymi sytuację prawną wnioskodawców na gruncie danych gałęzi prawa administracyjnego publicznego. Skutki prawne tych aktów administracyjnych nie mogą być pomijane, czy podważane, poza formalnym trybem prawnym (stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania). Przeciwne stanowisko nie znajduje umocowania w prawie.

Każda decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), korzysta z domniemania prawidłowości, dopóki nie zostanie wyeliminowana z porządku prawnego inną decyzją ostateczną, wydaną w trybie nadzwyczajnym, lub wyrokiem sądu. Nie ma przy tym znaczenia prawnego, czy dana decyzja obarczona jest wadą, czy też nie, gdyż ostateczność i wykonalność decyzji stanowią wartości uznawane przez ustawodawcę za podlegające ochronie, co znajduje wyraz w ograniczonej możliwości wzruszania takich decyzji, zarezerwowanej wyłącznie dla sytuacji wyjątkowych, uzasadniających wszczęcie postępowań nadzwyczajnych. Uwagi te odnieść należy również do ostatecznych postanowień, kończących postępowanie w danej sprawie. Postanowienie, jako akt administracyjny władczo i jednostronnie ingerujący w sferę prawną strony postępowania lub innej osoby na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (k.p.a. lub przepisów prawa materialnego), musi cechować się trwałością, od której wyjątki wynikają z przepisów k.p.a. (co do niektórych postanowień procesowych ze względów na potrzebę respektowania zasady ogólnej prawdy obiektywnej). Wzruszenie postanowienia może nastąpić na skutek wniesienia od niego zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego. Wzruszenie postanowień zaskarżalnych zażaleniem może również nastąpić ze względu na wady proceduralne w trybie wznowienia postępowania oraz w przypadku wad materialnych samego postanowienia – w trybie stwierdzenia nieważności.

W powyższym świetle, ostateczne postanowienie wydane przez właściwy organ administracji publicznej odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w uzasadnieniu którego właściwy organ administracji publicznej uznał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia parametrów podanych w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, wiązały także w procedurze wyboru projektów. Następstwem prawnym stąd wynikającym jest przyjęcie przy ocenie spornego projektu, że wydanie decyzji merytorycznej o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane na tle rozwiązań prawnych zawartych w u.o.o.ś. oraz uregulowania § 3 pkt 52 lit. b) rozporządzenia wykonawczego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 30/17.

W takim stanie rzeczy, konsekwentnie, spełnienie kryterium 7: "Zgodność projektu z polityką ochrony środowiska" nie mogło być kwestionowane. Instytucja Zarządzająca ani uprzednio Komisja Oceny Projektów nie miały kompetencji do podważania ustaleń organu właściwego w zakresie środowiskowych uwarunkowań dotyczących realizacji przedsięwzięcia i wyprowadzania wniosków odmiennych od tych, które zaprezentował organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Tym samym ocena projektu, dokonana z uchybieniem powyższych reguł, stanowi istotne naruszenie norm art. 37 ust. 1 u.p.s.f., gdyż nie może być uznana za rzetelną i zgodną z prawem.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd nie mógł wziąć pod uwagę przedłożonego przez stronę skarżącą postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], które wydane zostało już po zakończeniu postępowania konkursowego i nie podlegało w jego ramach ocenie.

Natomiast nieuzasadniony jest zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 57 u.p.s.f. w związku z art. 2 i art. 78 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, że organ analizuje wyłącznie kwestie podniesione przez wnioskodawcę w proteście. Stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 u.p.s.f. protest winien zawierać wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem oraz wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce wraz z uzasadnieniem. Natomiast właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 (art. 57 u.p.s.f.). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie wskazała także w skardze, jakie jej zdaniem uchybienia popełnione przez oceniających zostały pominięte przy rozpatrywaniu protestu.

Z powyższych powodów Sąd, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Instytucja Zarządzająca uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną.