Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 509/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1,  art. 149 par. 2,  art. 151 par. 1 i  par. 2,  art. 146
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania wznowionego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.M. na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania wznowionego w sprawie ustalenia na rzecz K. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 800 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy zbiegu ul. B. i ul. K. we W., na działkach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 343, nr 342, część działki nr 337, AM-29, obręb S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 6 października 2009 r. K. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane z siedzibą w N.S. wniosło o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. Nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. (uzupełnionym w dniu 20 maja 2011 r.) A.M. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją, wskazując jako przesłanki wznowienia niezawiniony brak jego udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska rady osiedla. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. Nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie w powyższej sprawie.

Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. A.M. wniósł o zawieszenie wznowionego postępowania, powołując się na uchwałę Rady Miejskiej W. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...] organ I instancji odmówił zawieszenia wznowionego postępowania oraz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 10 czerwca 2010 r., wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A.M., zarzucając pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu bezpodstawną odmowę zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy dla terenu objętego wnioskiem inwestora istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazało zaś, że rozstrzygnięcie co do zawieszenia bądź odmowy zawieszenia postępowania powinno zapaść w odrębnej formie postanowienia. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na wadliwość w ustaleniu stron postępowania wznowieniowego.

W rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówił zawieszenia wznowionego postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki ani obligatoryjnego ani fakultatywnego zawieszenia postępowania.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł A.M., podnosząc w nim, że z art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", wynika obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że żalący się opiera swoje zarzuty dotyczące postanowienia organu I instancji na wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., wedle której dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 wymagane jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium – przy istnieniu rozlicznych wątpliwości co do wykładni w/w przepisu – stwierdziło, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (K. 46/07) stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zawierającej w art. 12 przepis zmieniający art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., powoduje, że powołany art. 10 ust. 2 pkt 8 nie jest możliwy do zastosowania. Przepis ten nie zawiera bowiem w obecnym stanie prawnym określenia powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, których obszary rozmieszczenia powinny zostać określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Kolegium podkreśliło także, że analizowany art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. został zredagowany z oczywistym naruszeniem zasad techniki prawodawczej, co w rezultacie skutkuje daleko idącymi wątpliwościami interpretacyjnymi. Wbrew wyraźnym zaleceniom, sformułowanym w § 7 przywoływanego powyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej jako ZTP), nakazującym przy redagowaniu zdań w ustawie unikać zdań wielokrotnie złożonych, przepis ten został sformułowany właśnie jako zdanie wielokrotnie złożone. Powołana dyrektywa legislacyjna uzasadniona jest zarówno wzglądem na zdolności percepcyjne przeciętnego użytkownika języka, jak i zwiększonym ryzykiem wieloznaczności składniowej, jakie wiąże się z używaniem tego typu zdań. W rozważanym przypadku użycie zdania wielokrotnie złożonego doprowadziło właśnie do trudnej do rozstrzygnięcia wieloznaczności. Ponieważ zaś prawodawca w żaden sposób nie zasygnalizował, który z licznie użytych w tym zdaniu spójników jest spójnikiem głównym, brak jest tym samym – zdaniem Kolegium - wskazówek pozwalających na ustalenie relacji pomiędzy poszczególnymi zdaniami składowymi. Zawarte w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zdanie wielokrotnie złożone jest więc typowym przypadkiem wieloznaczności składniowej (amfiboiogii). O błędach takich stwierdza się w literaturze, że "nie podlegają wyjaśnieniu w trakcie wykładni logiczno-językowej, gdyż z tego punktu widzenia każdy wariant rozumienia tekstu obciążonego błędem składniowym jest w takim samym stopniu uprawniony, przyjęcie jednego z tych wariantów jako właściwego wymaga odwołania do niejęzykowych metod wykładni" (A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 136).

Powyższe uwagi wykazujące wadliwość językowej redakcji analizowanego przepisu rodzą – zdaniem Kolegium - wątpliwość co do jego konstytucyjności, jednak ponieważ Kolegium nie ma kompetencji do kwestionowania konstytucyjności przepisów ustawowych, podjął się ustalenia sensu tego przepisu w oparciu o dostępne narzędzia interpretacyjne, rozpoczynając ten zabieg od zastosowania dyrektyw wykładni systemowej. Zakłada ona, że w procesie ustalania znaczenia przepisu prawnego istotną rolę odgrywa również tzw. kontekst systemowy, tworzony przez pozostałe normy systemu prawnego - zawarte zarówno w tym samym akcie prawnym, jak i w innych aktach zaliczanych do danej gałęzi prawa.

Podstawowa wątpliwość związana z rozstrzygnięciem, czy dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zostaje co najmniej osłabiona umieszczeniem tego fragmentu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. obok fragmentu dotyczącego obszarów przestrzeni publicznej. Oba te fragmenty mają w kontekście całego zdania złożonego, które współtworzą, taki sam status. W konsekwencji, jeśli zamiarem prawodawcy było objęcie obowiązkiem sporządzania planu miejscowego obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to taki sam obowiązek powinien dotyczyć obszarów przestrzeni publicznej. Tymczasem uwzględnienie kontekstu pozostałych przepisów ustawy stoi z taką konstatacją w jaskrawej sprzeczności. Wynika to z faktu, że termin "obszar przestrzeni publicznej" został przez prawodawcę zdefiniowany w art. 2 pkt 6 ustawy jako "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Sformułowanie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do zamiaru prawodawcy objęcia obszarów przestrzeni publicznej jedynie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie planu miejscowego.

Zbliżoną argumentację można przeprowadzić – jak wskazało Kolegium - w stosunku do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 na tle nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kolegium zdaje sobie sprawę, że tego typu argumentacja, którą można kwalifikować jako element wykładni historycznej, nie może mieć rozstrzygającego charakteru, to jednak w świetle założenia racjonalności prawodawcy, który tworząc kolejne akty prawne nie wprowadza rozwiązań niespójnych, rzuca ona światło na intencje ustawodawcy konstruującego wzajemnie powiązane instytucje prawne. Otóż art. 3 ust. 3 przywołanej ustawy przewidywał, że zezwolenie na utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego organ zezwalający wydaje w przypadku zgodności lokalizacji tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po uzyskaniu pozytywnej opinii wyrażonej przez właściwą radę gminy. Jak widać, w przepisie tym ustawodawca jako kryteria oceny zgodności lokalizacji takiego obiektu alternatywnie wskazał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewidentnie świadczy to przekonaniu samego prawodawcy, że lokalizacja taka nie zawsze musiałaby wynikać z planu miejscowego, bowiem w przypadku jego braku warunkiem wystarczającym i zarazem koniecznym dla wydania odpowiedniego zezwolenia byłaby decyzja o warunkach zabudowy.

Przywołane argumenty nie są jedynymi przemawiający przeciwko obowiązkowi sporządzania planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Do takiego samego wniosku prowadzi

szeroko stosowana w praktyce dyrektywa wykładni systemowej - argumentum a rubrica. Nakazuje ona w procesie wykładni przepisu prawnego uwzględniać jego miejsce w systematyce ustawy, a więc dokonany przez prawodawcę, z założenia nieprzypadkowy, podział treści aktu prawnego. Kolegium w tym miejscu zauważyło, że w rozdziale drugim ustawy, w którym umieszczony został będący przedmiotem wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8, ustawodawca dokonuje jednoznacznego podziału materii na przepisy regulujące zawartość i tryb sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9-13) oraz przepisy regulujące treść i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 - 22). Art. 10 ust. 2 pkt 8 ponad wszelką wątpliwość został umieszczony pośród przepisów określających jedynie zawartość studium i zakładając racjonalność prawodawcy miejsce to należy

uznać za nieprzypadkowe. Z kolei pośród przepisów regulujących składniki treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest przepisu, który mógłby stanowić podstawę dla wywiedzenia z niego obowiązku sporządzenia takiego planu dla obszarów rozmieszczenia sklepów wielkopowierzchniowych.

Kolegium zwróciło też uwagę na fakt, że w interpretowanym przepisie ustawodawca, ustalając obszary, które winny być ujęte w studium, wyraźnie odsyła do "przepisów odrębnych", na podstawie których obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Przepisy takie zawarte są zarówno w tej samej ustawie (art. 15), jak i innych aktach prawnych (w ustawie o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady, ustawie o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, ustawie - Prawo geologiczne i górnicze). Tworzące najbliższy kontekst systemowy, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy. Przepis ten stanowi: "3. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: (...) 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8;".

W przepisie tym, poza bezpośrednim odesłaniem do interpretowanego art. 10 ust. 2 pkt 8, na szczególną uwagę zasługuje forma wysłowienia zawartego w nim obowiązku. Otóż w przeciwieństwie do ust. 2 tego samego artykułu, którego wprowadzenie do wyliczenia brzmi "W pianie miejscowym określa się obowiązkowo:", ust. 3 zawiera jedynie obowiązek warunkowy, wyrażony za pomocą zwrotu "w zależności od potrzeb". Nieodłącznie towarzyszące wykładni przepisów prawnych założenie o językowej konsekwencji prawodawcy każe więc przyjąć, że określenie terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 nie jest bezwzględnie koniecznym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei co do przepisów innych ustaw, które mogłyby stanowić podstawę obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, to analiza obowiązującego prawa prowadzi do wniosku, że aktualnie brak jest takich przepisów.

Podsumowując rezultaty wykładni systemowej, organ stwierdził, że zarówno umieszczenie art. 10 ust. 2 pkt 8 wśród przepisów dotyczących zakresu przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i zestawienie go z treścią art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., nie tylko nie dostarcza argumentów na rzecz twierdzenia, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, lecz dowodzi raczej interpretacji przeciwnej.

Kompletność wykładni art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wymaga odwołania się również do dyrektyw wykładni funkcjonalnej. Dyrektywy te m.in. nakazują uwzględnić w procesie ustalania znaczenia przepisu prawnego konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich będzie prowadzić określona interpretacja i wybrać taką, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 222). Choć wyznaczenie konsekwencji różnych dopuszczalnych interpretacji przepisu nie zawsze jest możliwe do jednoznacznego ustalenia, to - zdaniem Kolegium - w rozpatrywanym przypadku skutki społeczno-ekonomiczne przedstawionych na wcześniej, krańcowo odmiennych interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., są dość oczywiste. Wykładnia zakładająca, że przepis ten wyraża obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w sposób nie budzący wątpliwości prowadzi zarówno do obciążenia gmin kosztami sporządzenia planów miejscowych dla tych obszarów, jak i do ograniczenia swobody podejmowania działalności gospodarczej, wymagającej budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kolegium przywołało w tym miejscu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (K. 46/2007), stwierdzającym niekonstytucyjność ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Powołując się na swe wcześniejsze orzecznictwo Trybunał stanowczo stwierdził, że jakkolwiek zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, to jednak i jej ograniczenia nie mogą być przez ustawodawcę nakładane w sposób dowolny. Podstawowe w tej mierze wytyczne, zawarte w art. 22 Konstytucji, stawiają w płaszczyźnie formalnej wymóg, by ograniczenia te były wprowadzane w drodze ustawy, zaś w płaszczyźnie materialnej, by uzasadnione były "ważnym interesem publicznym". Co do klauzuli "ważnego interesu publicznego" Trybunał wyjaśnił, że "choć jest kategorią ocenną nie może być interpretowany rozszerzające ani prowadzić do ograniczenia innego odrębnego prawa, a konstytucyjnie dopuszczalne ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważył na jego korzyść". Dla doprecyzowania znaczenia tej klauzuli Trybunał przywołał m.in. wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc zapewnienie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. W świetle Konstytucji nie każdy rodzaj interesu publicznego stanowić ma dostateczną przesłankę legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a tylko jego kwalifikowana odmiana w postaci "ważnego interesu". Poza tym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest, zdaniem Trybunału, dodatkowo limitowane przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co oznacza konieczność każdorazowego wykazania przez ustawodawcę, że zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, a nie tylko ułatwiają jego osiągnięcie, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, a skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela.

W ocenie Kolegium przyjęcie stanowiska, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wyraża obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, stanowiąc istotne ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, nie znajduje dostatecznego oparcia w ważnym interesie publicznym. Przede wszystkim wątpliwości budzi określenie wartości, której ochrona uzasadniałaby takie ograniczenie. Z pewnością nie jest to żadna z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprawdzie potencjalne takie uzasadnienie mogłoby stanowić zawarte w tym przepisie odwołanie do wolności i praw innych osób, ale przypomnieć należy, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponieważ jednak nie sposób uznać, że wymienione w art. 31 ust. 3 wartości wyczerpują treść klauzuli ważnego interesu społecznego, uzasadnienia dla ewentualnego ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej należy poszukiwać w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako akcie prawnym, z którego takie ograniczenie ewentualnie miałoby być wyprowadzone.

W przekonaniu Kolegium wartości takie zostały przez ustawodawcę wprost zadeklarowane w art. 1 u.p.z.p. i stanowią ratio legis dla szeregu przyjętych w tym akcie prawnym rozwiązań legislacyjnych.

Kończąc uwagi poświęcone skutkom społeczno-ekonomicznym różnych interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., Kolegium zwróciło uwagę na trudne do zaakceptowania następstwa wyprowadzania z tego przepisu obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, związane z czasem trwania postępowania planistycznego. Art. 58 i 62 u.p.z.p. ustanawiają instytucję zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy w sytuacji, gdy ma zostać wszczęte postępowanie planistyczne lub postępowanie takie jest już w toku. Podkreśla się przy tym, że jest to wyjątkowy, na tle procedury administracyjnej, przypadek zawieszenia postępowania w interesie publicznym. Jednak w powołanych przepisach ustawodawca zagwarantował ochronę interesu prywatnego poprzez zakreślenie maksymalnego 9-miesięcznego okresu zawieszenia postępowania. Przyjęcie, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rodzi obowiązek sporządzenia planu miejscowego oznacza, że okres, w którym plan taki powinien zostać sporządzony, nie jest niczym ograniczony. W praktyce może to prowadzić do sytuacji, że w pewnych przypadkach miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 nie powstaną w ogóle, co nie będzie rodziło po stronie gmin zaniedbujących taki obowiązek, żadnych konsekwencji prawnych.

Przedstawione powyżej, oparte na uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (K. 46/07) oraz wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. argumenty jednoznacznie, zdaniem Kolegium, przemawiają za odrzuceniem stanowiska upatrującego w tym przepisie podstawy obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kolegium podzieliło natomiast argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, w myśl której obecnie obowiązujące przepisy zarówno k.p.a., jak i u.p.z.p. nie nakładają w rozpatrywanej sprawie na organ lokalizacyjny obowiązku zawieszenia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów k.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z u.p.z.p..

Analizując dalej zaskarżone postanowienie Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 124 § 2 k.p.a.. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższe postanowienie A.M. zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnie przepisu art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. prawa materialnego poprzez błędne ustalenie normy wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez uznanie, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (sygn. K 46/07) przepis ten nie jest możliwy do zastosowania.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzających je postanowień organu I instancji, tj. postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] oraz decyzji o warunkach zabudowy z dnia 10 czerwca 2010 r. Nr [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła ponadto, że pierwszy zarzut podniesiony w niniejszej skardze dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. jako podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków budowy do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Jest to zarazem przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, nie podlega tym samym tzw. "uznaniu administracyjnemu" ani nie wymaga złożenia przez stronę stosownego wniosku. Obowiązek ten wprowadza natomiast przepis art. 10 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku o którym mowa art. 10 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy, powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Natomiast dyspozycja powołanego przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 określa, że obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej.

Skarżący zgodził przy tym z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że przepis art. 10 ust. 2 pkt. 8 u.p.z.p. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (K 46/07) jest przedmiotem rozlicznych wątpliwości zarówno na gruncie doktryny jak i orzecznictwa. Nie sposób jednak zgodzić się już – zdaniem skarżącego - z twierdzeniem, że w związku z powołanym wyrokiem TK stwierdzającym niezgodność z Konstytucją RP ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie jest możliwy do zastosowania (s. 3 uzasadnienia), co stanowi skądinąd drugi zarzut podniesiony w niniejszej skardze. Jak zauważył bowiem skarżący, w związku z orzeczeniem TK w interpretowanym przepisie za niezgodny z Konstytucją RP uznać należy jedynie fragment "powyżej 400 m2", pozostała zaś część przepisu w pełni obowiązuje. Tym samym prawidłowo zdekodowana norma prawna wynikająca z art. 10 ust. 2 pkt. 8 brzmi: "obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczania obiektów handlowych oraz obszary przestrzeni publicznej".

Powyższe wyniki wykładni językowej wzmacnia wykładnia systemowa. Uznać bowiem należy – w ocenie skarżącego - że skoro ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się m.in. granice terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a w art. 10 ust. 2 pkt. 8 tej ustawy zobowiązuje do określenia takich obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy. Wychodząc z powyższego, a także mając na względzie znaczenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych dla ukształtowania przestrzeni oraz ekonomiczno-społeczne skutki ich lokalizacji na określonym obszarze, uznać należy, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ustala zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie wymaga sporządzenia dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takiego obiektu nie może być wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta) decyzja o warunkach zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozstrzygnięcie jednoosobowego organu administracji publicznej, pełniącego w gminie funkcję organu wykonawczego, w takim przedmiocie nie może być wystarczające. Powyższa argumentacja uzasadnia zatem wniosek o uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale także postanowienia organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oraz decyzji organu I instancji w przedmiocie wydania warunków zabudowy.

Stosownie zatem do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów. Pogląd taki prezentowany jest w literaturze przedmiotu (Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. VI Warszawa 2011). Powyższe stanowisko w niemal analogicznym stanie faktycznym zaprezentował już po wejściu w życie przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 522/11). W przywołanym orzeczeniu stwierdzono, że "przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustala zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie wymaga sporządzenia dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia takiego planu.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wskazało, że powołany w skardze wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 522/11) nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Co prawda, wyrok ten zapadł już w stanie prawnym po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (K 42/05), jednakże formułowane przez Sąd wnioski pomijają zupełnie ten aspekt sprawy. W rzeczywistości, po wyroku TK brak jest normatywnego ustalenia powierzchni sklepu wielkopowierzchniowego. To powoduje, jak wskazywało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, brak możliwości stosowania art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p..

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego dotyczy zwykłego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym. Bezspornie, wznowienie postępowania administracyjnego zmierza do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, jednakże nie można tu stosować instytucji obligatoryjnego zawieszania, a to z tego powodu, że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną i decyzja ta jest wykonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie postanowienia przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do jego uchylenia. Skarżone postanowienia są w zakresie ich rozstrzygnięcia zasadne, ale z powodów, o których mowa niżej.

Należy tutaj wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało pojęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. we wznowionym postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. 10 czerwca 2010 r. Nr [...], którą ustalono na rzecz K. Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Budowlane z siedzibą w N.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie marketu spożywczego o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 800 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji przy zbiegu ul. B. i ul. K. we W., na działkach oznaczonych geodezyjnie jako działki nr 343, nr 342, część działki nr 337, AM-29, obręb S..

Wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie wniósł A.M. pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. (uzupełnionym w dniu 20 maja 2011 r.), wskazując jako przesłanki wznowienia postępowania niezawiniony brak jego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska rady osiedla (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. Nr [...] Prezydent W. wznowił postępowanie w powyższej sprawie.

Następnie pismem z dnia 27 lipca 2011 r. A.M. wniósł o "zawieszenie niniejszego postępowania, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy" dla spornej inwestycji na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że w dniu 16 czerwca 2011 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: K., J. i S. we W. obejmującego obszar działki, w odniesieniu do których wnioskodawca domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną (podkreślenie Sądu) ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a.. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a lub art. 145b nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść takie rozstrzygnięcia administracyjne, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a.. A mianowicie, organ wydaje decyzję, w której:

– po pierwsze, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.),

– po drugie, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.),

– po trzecie, ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (art. 151 § 2 k.p.a.).

Art. 146 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

W instytucji wznowienia postępowania występuje wprawdzie aspekt materialnoprawny, bowiem organ wznowieniowy ma prawo - po stwierdzeniu wpływu chociażby jednej z wymienionych przesłanek na treść rozstrzygnięcia - do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jednakże w postępowaniu wznowieniowym nie znajdzie – w ocenie Sądu - zastosowania przepis art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczący zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Za powyższym stwierdzeniem przemawiają sformułowania zawarte w art. 62 u.p.z.p.. Ustęp 1 stanowi bowiem, że "postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić". Również w ust. 2 jest mowa o zawieszeniu do czasu uchwalenia planu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie ma w nich natomiast mowy o postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którego przedmiotem jest jedynie zbadanie wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dającej podstawę do wznowienia postępowania w w/w sprawie. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało już ostatecznie zakończone.

"Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. (...) Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt bowiem tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji uchyla, zmienia, stwierdza nieważność decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym." (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 627).

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W związku z tym, że w art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest mowa o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zatem dotyczy tylko zwykłego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, to niedopuszczalne jest zawieszenie na tej podstawie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w sposób określony w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 w/w ustawy.

k.g.