Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5445/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 735/20 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 735/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "Prezes NIK") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Prezesa NIK do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); zasądził od Prezesa NIK na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący pismem z dnia [...] września 2020 r. wystąpił do Prezesa NIK o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ekspertyz: dr M.S. pt. [...], dr hab. A.N. pt. [...] - wykorzystanych w informacji o wynikach kontroli pn.: [...].

W dniu [...] września 2020 r. Prezes NIK poinformował skarżącego, że wniosek zostanie rozpoznany do dnia [...] października 2020 r. z uwagi na potrzebę przeprowadzenia analiz prawnych, dotyczących możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji.

W dniu [...] października 2020 r. Prezes NIK poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja nie jest publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."). Ekspertyzy miały mieć jedynie charakter pomocniczy, stanowić niewiążący element w procesie przyjmowania określonych ustaleń i ocen - w ramach kontroli [...].

W skardze do WSA na bezczynność Prezesa NIK skarżący podniósł, że ekspertyzy powstały w związku z realizacją konstytucyjnych i ustawowych zadań Najwyższej Izby Kontroli, zostały sfinansowane ze środków publicznych i wykorzystane w celu realizacji zadań własnych, przez powołanie się na nie w informacji o wynikach kontroli, ponadto sam organ ujawnił ich powstanie. Powyższe świadczy o tym, że ekspertyzy nie były jedynie dokumentami wewnętrznymi.

W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu potwierdził, że ekspertyzy powstały w związku z realizacją ustawowych zadań NIK i sfinansowano je ze środków publicznych. Ekspertyzy zawierają opinie, oceny na temat rozwiązań przyjętych w kontekście utworzenia [...], odwołuje się do nich zarówno wystąpienie pokontrolne z kontroli [...] przeprowadzonej w Ministerstwie Finansów, jak i informacja o wynikach kontroli. Prezes NIK stwierdził, że dokumenty, o udostępnienie których wniósł skarżący, nie mają waloru informacji publicznej, pełnią bowiem jedynie charakter pomocniczy, przy ustaleniach kontrolnych NIK. Wprawdzie NIK wykorzystała w informacji o wynikach kontroli wybrane zagadnienia i opinie autorów ekspertyz, to ich fragmenty zostały powołane jednak w sporządzonej informacji jako te, które korespondują z ustaleniami dokonanymi w toku przedmiotowej kontroli. Informacja o wynikach kontroli jest kompilacją zawartych ustaleń w wystąpieniach pokontrolnych i zawiera takie opinie, które są wyrazem oceny kontrolowanej przez NIK działalności.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Prezesa NIK do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Prezesa NIK na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku spór sprowadza się do tego, czy ekspertyzy sporządzone na zlecenie NIK, w związku z realizacją przez ten organ ustawowych zadań - stanowią informację publiczną.

WSA uznał, że pozyskane w formie opinii ekspertyzy, sfinansowane ze środków publicznych, stanowią fragment wiedzy, jaką dysponuje wykonujący funkcję organu piastun bądź osoby, którym przypisano samodzielne kompetencje w zakresie zadań publicznych, wykonywanych przez dany organ. Wprawdzie - dla potrzeb opracowania określonego dokumentu (informacji o wynikach kontroli) - wykorzystano jedynie stosowne fragmenty ekspertyz (okoliczność niesporna), nie sposób jednak stąd wnosić, aby organowi nieznana była cała ich treść (co nie jest zresztą kwestionowane). Bez znaczenia jest przy tym, czy zawarte w ekspertyzach poglądy i oceny organ podziela. Jest z kolei odrębną kwestią, czy każda z posiadanych w zasobach organu informacja (której nośnikiem jest ekspertyza) może być w całości udostępniona ze względu na ochronę różnorakich dóbr - praw autorskich, prawo do prywatności, szczególnych interesów państwa poprzez opatrzenie dokumentów określonymi klauzulami, jako niejawnych itd. Rozważanie tych kwestii może nastąpić wyłącznie w ramach stosownego postępowania, gdzie negatywne stanowisko organu, co do możliwości udostępnienia informacji, musi mieć formę decyzji, którą - w stosownym trybie - można zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Prezes NIK żądanych informacji, stanowiących informację publiczną, nie udostępnił, ani też nie wydał decyzji odmownej w danym przedmiocie. Zasadne było więc zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w stosownej formie, w zakreślonym ustawą terminie.

WSA wyjaśnił, że za trafne uznaje te poglądy, gdzie wskazano, że - o ile określone opracowania służą realizacji ustawowo przypisanych organowi zadań (trudno zaś zakładać by zlecane opinie nie dotyczyły prawem przypisanych zadań organów) - stanowią one informację publiczną - przy uwzględnieniu oczywiście ograniczeń w jej udostępnianiu, wynikających z regulacji szczególnych.

WSA nie podzielił stanowiska Prezesa NIK, jakoby sam dostęp obywateli do treści dokumentów, które stanowią podstawę formułowania przez instytucje publiczne określonych wniosków, podważał w ogóle potrzebę ich istnienia - np. co do wyspecjalizowanej jednostki kontrolnej. Sam bowiem dostęp do materiałów źródłowych pozwala wprawdzie na sformułowanie - wedle subiektywnych przekonań i poziomu umiejętności analitycznych - pewnych wniosków, są one jednak dowolne i nawet ich szerokie rozpropagowanie nie ma następstw w świetle reguł prawa publicznego. Inne zaś skutki ma stosowna analiza materiału, dokonana przez wyspecjalizowany organ wyposażony w konkretne kompetencje, która jest zmaterializowana w formie przewidzianego ustawą dokumentu. Sam więc szeroki dostęp do danych źródłowych nie niweczy potrzeby powołania i funkcjonowania wyspecjalizowanego organu. Uprawnienie w danym zakresie jest zaś przydatne dla zapewnienia społecznej kontroli - weryfikacji działania instytucji publicznych. Taki cel ma właśnie realizacja prawa do powszechnego dostępu do informacji publicznej.

WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Prezes NIK mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie była publiczną, wobec czego nie udostępnił jej bądź nie rozpatrzył wniosku w wymaganej formie. Zaniechanie to - będące zastępstwem błędnej oceny - nie może być jednak kwalifikowane, jako mające cechy rażącego naruszenia prawa.

Prezes NIK wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżącego odnosił się do udostępnienia informacji publicznej. Prezes NIK wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku, wniósł o rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NIK zwrócił uwagę na stanowisko WSA, że istotne jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe ekspertyzy należy traktować jako dokumenty wewnętrzne. Od dokumentów stanowiących informację publiczną należy bowiem odróżnić takie, które nie przesądzają o kierunkach działania organu. Prezes NIK wyjaśnił, że wykorzystał z przedmiotowych ekspertyz tylko część istotnych zdaniem organu fragmentów, które odnoszą się do problematyki przedmiotowej kontroli i są ważkie z punktu widzenia jego ustaleń. Ekspertyzy w całości nie przesądzają natomiast o kierunku działania organu. Gdyby przyjąć, że samo posiadanie dokumentu zawierającego opinię obliguje organ do jej udostępnienia, to upadłaby teza o dokumentach wewnętrznych w ogóle. Nie ma bowiem powodu, żeby nadawać przymiot dokumentów wewnętrznych opiniom prawnym pracowników organu, a odmawiać ich ekspertyzom zewnętrznym. Zarówno bowiem sporządzenie pierwszych, jak i tych ostatnich, wymaga nakładów finansowych pochodzących ze środków publicznych.

Prezes NIK nie zgodził się także z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, gdzie wskazano, że wszelkie dokumenty służące realizacji ustawowo przypisanych organowi zadań stanowią informację publiczną. Gdyby uznać ten argument za trafny, każdy dokument wewnętrzny nieprzesądzający o działaniach organu byłby uznany za informację publiczną a tak przecież nie jest. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że dokumenty takie wyłączone są z definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zamówione ekspertyzy wspomagały tylko proces kontroli NIK, a nie przesądzały o wynikach całej kontroli, gdyż ta skupiona była wokół ustaleń poczynionych przez pracowników zatrudnionych na stanowiskach kontrolerskich. Te argumenty, które znajdują odzwierciedlenie w ustaleniach kontroli mogą zostać ujawnione opinii publicznej i traktować należy jako informacje publiczną. Za pozostałe organ nie ponosi odpowiedzialności, gdyż mogą one nie znajdować poparcia w ustaleniach kontroli.

Reasumując Prezes NIK stwierdził, że dokumenty, o udostępnienie których wnosi skarżący, należy uznać za nieposiadające waloru informacji publicznej. Pełnią one jedynie charakter pomocniczy przy ustaleniach kontrolnych NIK. Wprawdzie NIK wykorzystał w informacji o wynikach kontroli wybrane zagadnienia i opinie autorów ww. ekspertyz, to jednak ich fragmenty zostały powołane w sporządzonej informacji o wynikach kontroli jako takie, które korespondują z ustaleniami dokonanymi w toku przedmiotowej kontroli. Informacja o wynikach kontroli jest kompilacją zawartych ustaleń w wystąpieniach pokontrolnych i zawiera stwierdzenia, które są wyrazem oceny kontrolowanej działalności dokonanej przez NIK.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzucaną formą naruszenia powołanego przepisu jest jego błędna wykładnia, "polegająca na przyjęciu, że w niniejszej sprawie wniosek złożony przez stronę przeciwną odnosił się do udostępnienia informacji publicznej."

Dla porządku należy podać, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych – wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21.

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji w istocie nie sprowadza się do zakwestionowania treści przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia normy zrekonstruowanej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz do podważenia oceny, że norma ta miała zastosowanie wobec skarżącego w okolicznościach faktycznych, które go dotyczą. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że w ujęciu generalno-abstrakcyjnym, w jakim należy rozważać prawidłowość wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu podlega każda informacja o działalności organów władzy publicznej, do których niewątpliwe należy zaliczyć NIK. Podważa natomiast prawidłowość przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że konkretne dokumenty żądane wnioskiem dostępowym z [...] września 2020 r. stanowią taką informację, a zatem podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Biorąc pod uwagę wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej intencje jej autora oraz systematykę zarzutów kasacyjnych kształtowaną treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., należy przyjąć, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana. W istocie bowiem, zarzutem bazowym skarżący kasacyjnie powinien uczynić zarzut naruszenia przepisów postępowania regulujących tryb i zakres gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w oparciu o które poczyniono istotne ustalenia w sprawie - w ramach tego zarzutu należało zakwestionować ustalenie, że żądane wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną. Zarzutem pochodnym należało natomiast uczynić zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w zakres jego stosowania, wchodzi konkretny układ faktyczny, wyznaczony treścią wniosku dostępowego z [...] września 2020 r. Ponieważ skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie mogła odnieść oczekiwanego skutku procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że właściwe odkodowanie zakresu pojęcia "informacja o sprawach publicznych", definiującego informację publiczną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wymaga sięgnięcia do art. 61 Konstytucji RP, którego treść kształtuje konstytucyjny wzorzec normatywny obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2). Obywatel, a tym samym opinia publiczna ma zatem, zagwarantowane konstytucyjnie, prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z norm konstytucyjnych wprost wynika, jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz jakie podmioty są zobligowane do podjęcia działań w celu zrealizowania prawa do informacji (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, OTK Z. U. 2002 r., nr 5A, poz. 59).

Konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Źródłem informacji może być zatem wszelka sfera działalności publicznej osób sprawujących funkcje publiczne. W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań organów państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości, co do udostępnienia informacji, powinny działać na korzyść dostępu.

Ramy prawa dostępu do informacji publicznej stanowią pochodną zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), zobowiązania władz publicznych do zagwarantowania realizacji prawa i wolności człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji RP), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasady przedstawicielstwa (art. 4 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP).

Stosownie do art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Powołana zasada systemowa ma zasadnicze znaczenie dla całego porządku ustrojowego Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wyznacza jej podstawowe i nienaruszalne wzorce aksjologiczne, przez pryzmat których należy rekonstruować cały porządek prawny. Z zasady dobra wspólnego wynika, że Państwo – Rzeczypospolita Polska – po pierwsze, stanowi "dobro", a więc pewną najwyższą wartość, i po drugie, jest dobrem wszystkich obywateli. Konstytucja nie pozwala na czynienie jakichkolwiek dystynkcji w dostępie do dobra, jakim jest Państwo. Co więcej, w optyce dobra wspólnego Państwo ma wobec obywateli rolę służebną, ma tworzyć takie warunki życia społecznego, dzięki którym jednostki, rodziny i zrzeszenia będą mogły pełniej i łatwiej osiągnąć swoją doskonałość - szerzej na ten temat zob. M. Piechowiak, Dobro wspólne, jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 214 – 223.

Proklamowana w art. 1 Konstytucji RP istota Państwa wyznacza jego jedyny, wyjściowy cel, jakim jest służyć społeczeństwu. Uszczegóławiając jego treść Konstytucja wskazuje między innymi na zobowiązanie władzy publicznej do zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela – art. 5 Konstytucji. Każde działanie władzy publicznej musi więc w założeniu służyć społeczeństwu, musi realizować ideę dobra wspólnego, musi urzeczywistniać prawa i wolności człowieka i obywatela. Innych działań, poza tak wyznaczonym paradygmatem, władzy publicznej podejmować nie wolno. W tym też sensie każdy organ władzy publicznej, niezależnie od tego, w jakim ustrojowym segmencie tej władzy się znajduje, jest przedstawicielem Narodu, który sprawuje władzę zwierzchnią – art. 4 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Jeżeli zatem ustrojodawca zastrzega, że organy władzy publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa – art. 7 Konstytucji RP, to oznacza to, iż samo prawo - swą treścią - może ustanawiać wyłącznie takie dyrektywy, które będą wyrażały zasadę dobra wspólnego w wyżej podanym rozumieniu. Organy władzy publicznej, niezależnie od tego, czy ustrojowo nadano im funkcję prawotwórczą, wykonawczą, czy sądowniczą, realizują swoje kompetencje w reżimie służebnym wobec obywateli, w reżimie który wymaga od nich poszanowania praw i wolności człowieka i obywatela – art. 30 Konstytucji.

W takim skadrowaniu uwarunkowań ustrojowych, ustanowione w at. 61 Konstytucji prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne należy zawsze postrzegać jako prawo zwierzchnika (obywatela) do informacji o aktywności przedstawiciela (władzy publicznej).

Najwyższa Izba Kontroli (dalej NIK) jest naczelnym organem kontroli państwowej – art. 202 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie więc z perspektywy gwarancji zachowania praw i wolności obywatelskich ma charakter istotny. Zgodnie z art. 204 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP formą realizowania powierzonej NIK funkcji są przedkładane sejmowi informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2022 r., poz. 623; dalej w skrócie: "ustawa o NIK").

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o NIK Najwyższa Izba Kontroli opracowuje informacje o wynikach kontroli w celu przedłożenia ich Sejmowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesowi Rady Ministrów. Podstawę do opracowania informacji o wynikach kontroli stanowią w szczególności wystąpienia pokontrolne i materiały dowodowe zgromadzone w aktach kontroli.

W świetle powołanych uregulowań konstytucyjnych oraz ustawowych prawem dostępu do informacji publicznej niewątpliwie objęta jest każda informacja o wynikach kontroli przeprowadzonej przez NIK. Informacja taka jest formą realizacji kontrolnych funkcji NIK i wyraża ocenę działalności organów władzy państwowej, które istotowo powołane są do działania na rzecz obywateli. W sprawie jest bezsporne, że informacja o wynikach kontroli stanu organizacji [...] ([...], Nr ewid. [...]) została opublikowana na stronie podmiotowej NIK w dniu [...] czerwca 2020 roku. Bezsporne jest również, że w przedmiotowej informacji powołano się na ekspertyzy dra M.S. pt. [...], oraz dra hab. A.N. pt. [...] - wykorzystanych w informacji o wynikach kontroli pn.: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z ww. informacją o wynikach kontroli. Wynika z niej, że ww. ekspertyzy zostały powołane, jako podstawy ocen formułowanych w ramach weryfikacji stanu organizacji [...]. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane ekspertyzy są informacją publiczną. Wzmiankowane ekspertyzy stanowiły bowiem podstawę ukształtowania merytorycznego stanowiska NIK wyrażonego w informacji o wynikach kontroli stanu organizacji [...]. Wychodząc z założenia, że informacją publiczną jest informacja o wynikach kontroli, albowiem stanowi ona prawnie narzuconą formę działania NIK, jako informację publiczną należy również potraktować ekspertyzę, która została w tej informacji powołana w ramach prezentacji merytorycznych argumentów przyjętych przez NIK konkluzji. Wykorzystanie przez NIK ekspertyz dra M.S. oraz dra hab. A.N. polegało na przyjęciu prezentowanych w nich ocen jako własnych i sformułowanie na ich podstawie wniosków będących efektem przeprowadzonej kontroli. W takim skonfigurowaniu rzeczone ekspertyzy de facto współkonstytuowały działanie NIK, a jeżeli tak, to stanowią informację o jej działalności w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia zakresu wykorzystania żądanych wnioskiem ekspertyz pozostaje bez znaczenia z perspektywy przypisywanego im charakteru. Niewątpliwie NIK podjęła działanie w ramach przypisanych jej kompetencji ustrojowych i działanie to przybrało jedną z form dopuszczonych przepisami prawa. Prowadzona przez NIK działalność kontrolna w założeniu ma polegać na czynieniu ustaleń faktycznych będących przedmiotem kontroli, porównaniu tego stanu faktycznego z przyjętym wzorcem odniesienia oraz sformułowaniu konkluzji co do zgodności obu tych podstaw wnioskowania. Jeżeli w tym procesie NIK dokonuje swego rodzaju "podstawienia" i do sporządzenia informacji o wynikach kontroli wykorzystuje ekspertyzy podmiotów trzecich, które powołuje przy formułowaniu własnych konkluzji kontrolnych, to tym samym ekspertyzy te stanowią informację publiczną, albowiem stanowią komponent jej merytorycznego działania.

Należy odnotować, że powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz NSA nie znajdują w skardze adekwatnego odniesienia. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że w wyroku z 13 listopada 2013 roku, sygn. P 25/15 Trybunał Konstytucyjny podał, iż wyłączone z definicyjnego zakresu pojęcia informacji publicznej dokumenty wewnętrzne stanowią "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej." Ekspertyzy wykorzystane w informacji o wynikach kontroli stanu organizacji [...] nie miały charakteru roboczego, gdyż zostały wprost wykorzystane/powołane przez NIK w ostatecznej i oficjalnej wersji tej informacji. Nie stanowiły więc informacji niewiążącej, wstępnej, wykorzystywanej do kształtowania przyszłego działania NIK. Nie stanowiły merytorycznego komponentu wspomagającego proces kształtowania ostatecznego stanowiska przez NIK, tylko stanowiły merytoryczny element tego stanowiska. W nomenklaturze trybunalskiej użytej w powołanym wyroku, przedmiotowe ekspertyzy nie zostały wykorzystane "w stadium na drodze tworzenia informacji publicznej", lecz są elementem tworzącym tę informację, gdyż są wyrazem merytorycznego stanowiska NIK.

Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze kasacyjnym wyroku z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1681/14. NSA przyjął, że nie stanowią informacji publicznej tylko te dokumenty, które nie są wyrazem stanowiska organu i nie przesądzają o kierunku jego działania w konkretnej sprawie. Jako dokumentów o takim charakterze nie można traktować ekspertyz, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z [...] września 2020 roku. Stanowiły one wyraz stanowiska NIK i w adekwatnym zakresie, determinowały kierunek wyrażonych w informacji konkluzji.

Uwzględniając całość powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.