Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 942/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 zd. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 , art. 210 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie B., jednostka E.

W dniu 1 sierpnia 2006 r. małżonkowie K. i J. W. darowali na rzecz syna Ł. W. nieruchomość stanowiącą działki gruntu nr "[...]" o powierzchni 1673 m2, obręb B.i nr "[...]" o powierzchni 1672 m 2, obręb B. Na okoliczność powyższego sporządzono akt notarialny Repertorium A Nr "[...]".

Z odpisu skróconego aktu zgonu wynika, iż w dniu "[...]" J.W. zmarł.

Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Wójt Gminy, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 19 wskazanej powyżej uchwały, w wyniku wszczętego z urzędu postępowania, ustalił na rzecz gminy od Państwa J. i K. W. jednorazową opłatę z tytułu zbycia przedmiotowych działek w wysokości 7.682 zł z tytułu zbycia działki nr "[...]" obręb B. i w wysokości 7.678 zł z tytułu zbycia działki nr "[...]" obręb B., co łącznie stanowi 15.360 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie B. - jednostka "E" zatwierdzony uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" spowodował zmianę przeznaczenia działek nr "[...]" i "[...]", obręb B. z nieruchomości o przeznaczeniu rolnym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną objętą w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami "MN-1", "KK". Wyjaśniono, iż przy określaniu wartości nieruchomości (działek nr "[...]";"[...]") po uchwaleniu planu miejscowego uwzględniono zarówno ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jak również poszerzenie istniejących dróg. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 1 sierpnia 2006 r. Państwo K. i J. W. zbyli powyższe działki na rzecz osoby fizycznej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 30 sierpnia 2006 r. określił wartość działki nr "[...]" przed zmianą przeznaczenia na kwotę 10.790 zł, po zmianie przeznaczenia na 49.200 zł., zaś działki nr "[...]" przed zmianą na kwotę 10.780 zł, po zmianie na kwotę 49.170 zł. Różnica w związku ze wzrostem zrost wartości nieruchomości wynosi zatem 38.410 zł (działka nr "[...]") i 38.390 zł (działka nr "[...]") zł, a ustalona wysokość opłaty jednorazowej to 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji K.W. złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. Z uzasadnienia odwołania wynika, iż w przekonaniu odwołującej się decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepisy nie znajdujące w rozpatrywanym stanie faktycznym zastosowania, gdyż w dniu 13 września 2002 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Odwołująca się podniosła także, iż niezależnie od aktu prawnego, na mocy którego zaskarżona decyzja powinna być wydana, ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma zastosowania w jej sprawie. Z dniem 22 września 2004 r. ustawodawca dokonał zmiany treści art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastępując słowo "sprzedaje" słowem "zbywa". Analogicznej zmiany nie dokonano jednak w art. 37 ust. 1. Dalej K.W. wywodziła, iż pojęcie "zbycie" nieruchomości nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego dokonując wykładni językowej uzasadnione jest wykorzystywanie znaczenia tego pojęcia w języku potocznym, w którym "zbycie" oznacza odstąpienie rzeczy za pieniądze, sprzedaż. Zdaniem strony za takim rozumieniem przemawia także wykładnia celowościowa. Ustawodawca wiąże bowiem obowiązek poniesienia opłaty planistycznej ze wzrostem wartości nieruchomości. Odwołująca się wywodzi, iż tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje uzyskanie przez podmiot dodatkowych korzyści, a contrario - właściciel lub wieczysty użytkownik nie odnosi dodatkowych korzyści, jeśli własność bądź prawo użytkowania wieczystego przenosi w drodze darowizny, czyli umowy nieodpłatnej. Utożsamienie zbycia jako czynności przenoszącej własność w drodze sprzedaży znajduje zdaniem strony oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/2000, ONSA 2/2001 poz. 64), w której Sąd uznał, iż "jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny udziału we współwłasności nieruchomości na rzecz osób bliskich".

Na potwierdzenie słuszności swego stanowiska K.W. przywołała poglądy zaprezentowane w literaturze przedmiotu przez E. Janeczko w opracowaniu "Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", Rejent - Miesięcznik Notariatu Polskiego Nr 1 (117) 2001), oraz A. Karolaka w opracowaniu "Renta planistyczna - obciążenie właścicieli nieruchomości", Prawo przedsiębiorcy 12/2005 (str. 7), w którym autor stwierdza: "ustawodawca wyszedł z założenia, że skoro zbywca takiej nieruchomości zyskuje i powinien podzielić się owym zyskiem z gminą, która wskutek zmiany lub uchwalenia planu doprowadziła do takiego wzrostu jej wartości". Odwołująca się wskazała, że przekazując nieruchomość synowi w formie darowizny rodzice nie otrzymali z małżonkiem z tego tytułu żadnego zysku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz wskutek innych okoliczności niż w nim podniesione.

Kolegium uznało, że wykonany w sprawie przez rzeczoznawcę operat szacunkowy odzwierciedla wzrost wartości szacowanej nieruchomości. Zastrzeżenia organu II instancji dotyczyły pola powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań o przeznaczeniu rolnym, tj. obiekt porównawczy nr 1 o powierzchni 1,1998 ha i nr 2 o powierzchni 0,5524 ha, które trudno byłoby uznać za nieruchomości podobne z uwagi na powyższe kryterium, czemu rzeczoznawca majątkowy pośrednio dał wyraz przyjmując, iż pole powierzchni działki w 40% wpływa na wartość działek o przeznaczeniu rolnym.

Kolegium podało jako drugi zasadniczy powód kasatoryjnego rozstrzygnięcia okoliczność, iż tylko część działek nr "[...]" i "[...]" o łącznej powierzchni 3345 m2 przeznaczona jest w przywołanym powyżej planie miejscowym na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN-1), a pozostała część przeznaczona jest na poszerzenie istniejących dróg (KK), co ma stanowić ograniczenie w wykorzystywaniu ich na funkcję dominującą. Jednakże okoliczność ta nie znalazła odzwierciedlenia w procesie jej szacowania, gdyż ustalona wartość 1 m2 przedmiotowych działek zarówno przed zmianą przeznaczenia, jak i po tej zmianie odnosi się do całej powierzchni obu działek, a nie tylko do tych części o funkcji mieszkaniowej przy jednoczesnym braku potwierdzenia w operacie szacunkowym, aby wartość rynkowa obu funkcji, tj. zarówno mieszkaniowej jak i pod pas drogowy, kształtowała się na zbliżonym poziomie.

Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołującej się odnośnie braku podstaw do ustalenia jednorazowej opłaty w sytuacji zbycia nieruchomości gruntowej poprzez dokonanie jej darowizny. Za kluczowe uznało ustalenie, czy umowa darowizny mieści się w granicach pojęcia zbycia użytego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wiąże się w wyjaśnieniem, czy zbycie oznacza jedynie odpłatne przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego, czy też obejmuje również przeniesienie własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości dokonane pod tytułem darmym (darowizna). Kolegium uznało, iż wobec tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji zbycia, jak również żaden inny przepis prawa nie definiuje tego pojęcia należy odwołać się do wykładni systemowej, historycznej i celowościowej. Stosując wykładnię systemową organ odwoławczy doszedł do przekonania, że każde wyzbycie się własności nieruchomości, zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany bądź uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do naliczenia jednorazowej opłaty. Pojęcie zbycie w innych ustawach interpretowane jest bowiem jako każde przeniesienie własności rzeczy na nabywcę, a nie jedynie odpłatne.

Natomiast powołując się na wykładnię historyczną, jak i celowościową organ wskazał na zmianę zwrotu "sprzedaż" na "zbycie", dokonaną przez art. 10 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r., co zdaniem Kolegium, należy interpretować jako zamierzone działanie świadomego ustawodawcy ukierunkowane niewątpliwie na poszerzenie katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją przedmiotowego przepisu. Powyższy pogląd potwierdzać mają także poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu, wedle których "na gruncie postanowień art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma żadnych wyraźnych powodów, aby zawężać pojęcie "zbycie" nieruchomości. Jako zbycie należy traktować każde przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy czynność została dokonana odpłatnie, czy pod tytułem darmym, albo czy świadczenia stron są ekwiwalentne. (...)" K. Świderski artykuł P ST 2006/9/23 - t. 5. Odpowiedzialność gminy z tytułu szkód spowodowanych kształtowaniem ładu przestrzennego.

Ponadto organ II instancji wywodził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż "opłata obciążająca właściciela [art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym] nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) ze sprzedaży. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej - umowy nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego" Cisek A., Kremis J. glosa P OSP 2001/10/152-t.6 Glosa uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00.

Organ odwoławczy wskazał, iż oceniana decyzja posiada jeszcze jedną wadę - została skierowana do J.W., który – jak wynika z kserokopii odpisu skróconego aktu zgonu - zmarł w dniu 5 sierpnia 2006 r. Zatem rozstrzygając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. (LEX nr 196677) w myśl którego, "jeżeli w sprawie ustalenia opłaty planistycznej występuje dwóch współwłaścicieli nieruchomości, to organ wymierzając jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich".

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi K.W. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy postępowanie w pierwszej instancji winno zostać umorzone z uwagi na brak przesłanek do ustalenia na rzecz gminy jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż przeniesienie własności nieruchomości zostało dokonane na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, w związku z którym nie otrzymała żadnego ekwiwalentu ani w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego ani w chwili dokonania czynności prawnej, czy też w przyszłości. Powołała się na art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Zdaniem skarżącej skoro w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzedażą nieruchomości, ani przez darczyńcę ani przez obdarowanego, to nie ma też podstaw do obliczenia opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, uchybiają prawu.

Okoliczności faktyczne nie były w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu. K. i J. W. darowali swojemu synowi Ł.W. dwie działki (nr "[...]" i "[...]"), przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy terenów zabudowy mieszkaniowej obrębie B., jednostka E, stał się obowiązujący.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego miało miejsce w dniu 6 września 2006 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 71 ze zm.). Zatem prawidłowo organy oceniły, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do orzekania na podstawie przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w tej sprawie sprowadzały się w istocie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzasadnione jest ustalanie opłaty z tytułu wzrostu wartości działki, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji zbycia umową darowizny nieruchomości na rzecz osoby bliskiej.

Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłankami ustalenia opłaty według tych przepisów jest wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zasadnie co do samej zasady ustalania opłaty planistycznej organ odwoławczy wskazał, że spełnienie obu tych przesłanek łącznie daje podstawę do pobrania przez organ jednorazowej opłaty, która to opłata jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego obie przesłanki spełnione zostały w przedmiotowej sprawie.

Zarówno w chwili zawierania umowy darowizny, jak i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepis stanowiący o obowiązku pobrania przez organ jednorazowej opłaty posługiwał się niezdefiniowanym w powyższej ustawie terminem "zbycia".

W języku potocznym pojęcie "zbycie" rozumiane jest jako "sprzedaż, odstąpienie czegoś za pieniądze, pozbycie się czegoś przez sprzedaż" [S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2003 r., tom 5, str. 615].

Analizując pojęcie "zbycia", skład orzekający w rozpatrywanej sprawie, podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uchwale składu Pięciu Sędziów z dnia z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/2000, ONSA 2001, nr 2 poz. 64), zgodnie z którym omawiany zwrot w języku potocznym w zakresie jego rozumienia zbliżony jest do czynności prawnej w postaci sprzedaży, a więc umowy wzajemnej i odpłatnej, która stwarza zobowiązanie do przeniesienia na nabywcę własności rzeczy lub innego prawa (w tym użytkowania wieczystego gruntu) bądź własność tę lub prawa przenosi. Dodać należy, iż wprawdzie przywołana uchwała podjęta została na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak poglądy w niej wyrażone nie tracą na aktualności choćby z tego względu, że konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obowiązującej obecnie ustawie opiera się niemalże na identycznych przesłankach.

Przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje instytucję prawną tzw. renty planistycznej, która związana jest bądź z obniżeniem (ust. 3), bądź ze wzrostem (ust. 4) wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaistnienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy obu instancji oceniały w oparciu o operat szacunkowy opracowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Należy stwierdzić jednakże, opierając się dalej na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w cytowanej powyżej uchwale, iż ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianych przepisach, albo z poniesieniem przez właściciela (użytkownika wieczystego) szkody, a więc straty materialnej i doznania uszczerbku majątkowego na skutek obniżenia się wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, albo z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, należy mieć na uwadze, że jeżeli w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Do skutku takiego nie dochodzi natomiast w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty dokonują przeniesienia własności nieruchomości objętej planem na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym. Nie ulega wątpliwości, iż również w takim przypadku wyzbywają się oni swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Osoby takie nie uzyskując jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego nie zyskują też w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. W razie, gdy wyzbyciu się prawa własności w formie darowizny nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątkowe, nieprzekonujące staje się twierdzenie, iż w intencji racjonalnego ustawodawcy leżało obciążanie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. W świetle tej argumentacji istotnym jest także wynikające z art. 36 ust. 4 założenie, iż o pobraniu opłaty planistycznej nie decyduje sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, lecz zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w przywołanym przepisie termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze także, że już wcześniej w literaturze przedmiotu wyrażany był pogląd, że mechanizm ustalenia tzw. renty planistycznej jest wyłączony w sytuacji przeniesienia własności na podstawie umowy darowizny (Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem pod redakcją R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 89). Również w obecnym stanie prawnym pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (vide wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/GL 376/06 i z dnia 1 lutego 2007 r. (nie publ.) oraz wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 186/07 (nie publ.). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 955/05 nadmienił, iż "aczkolwiek orzecznictwo NSA także przez zbycie nie kwalifikuje darowizny, to jednak stanowisko to jest krytykowane w piśmiennictwie".

Reasumując, jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy i uzyskanie dodatkowych korzyści, konsekwencją czego mogłoby być ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W związku z tym, iż umowa darowizny ma charakter nieodpłatny, skutek w postaci powiększenia majątku zbywcy nie zachodzi.

Powyższe stanowisko znajduje swoje oparcie także w brzmieniu art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przepisie tym ustawodawca nie dokonał zmiany podobnej do uczynionej art. 36, którą omówiono powyżej. Skoro tak, to należy interpretować powyższe unormowanie na korzyść strony, która dokonała czynności przeniesienia własności nieruchomości pod tytułem darmym. Wobec tego, iż w przypadku darowizny nie dochodzi do sprzedaży niemożliwe jest ustalanie dnia, na który powinna być ustalona wysokość opłaty, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej w tym zakresie.

Należy także zwrócić organom orzekającym uwagę, iż w razie objęcia przypadkiem zbycia nieruchomości również umowy darowizny, w sytuacji odwrotnej, jaką jest obniżenie wartości nieruchomości w związku uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, właściciel lub użytkownik wieczysty, w wyniku dokonania darowizny nieruchomości o obniżonej wartości, miałby prawo domagać się od gminy odszkodowania równego wartości obniżeniu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 powołanej ustawy). W obydwu tych przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zbywa nieruchomość", przy czym zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, zarówno wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Także w obydwu przypadkach ustawodawca dokonał identycznych zabiegów nowelizacyjnych zastępując pierwotne określenie "sprzedaje" pojęciem "zbywa". Za pozbawione racji należałoby uznać także stanowisko prezentujące tezę, iż zbycie nieruchomości o niższej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego spowodowało w przypadku zawarcia umowy darowizny szkodę w majątku zbywcy (właściciela lub użytkownika wieczystego).

W tym stanie rzeczy rozważania organu odwoławczego co do niewłaściwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy.

Omówione powyżej naruszenia prawa materialnego stały się podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd odstąpił od orzeczenia o zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej wobec braku wniosku w tym zakresie na podstawie art. 210 § 1 powyższej ustawy.

Stosownie do art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji wyroku), przy czym powyższe rozstrzygnięcie obowiązuje jedynie do czasu uprawomocnienia się wyroku.