Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 814/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej S.P. kwotę 800 zł ( słownie: osiemset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. znak [....] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - S.P. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 10 grudnia 2015 r. nr [....] - orzekającej o odmowie wydania nakazu przywrócenia stanu wody na gruncie na działce nr ewid. [....] stanowiącej własność Gminy S. , położonej w S. , gmina S. ; na zasadzie

- art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne (Dz. U. 2015.469);

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23);

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną powyżej decyzją Wójt Gminy S. orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu wskazano, że stan wody na działce nr [....] nie został zmieniony. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż kierunek spływu wód także nie został zmieniony i nie występuje także druga przesłanka w postaci szkody.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S.P.

W odwołaniu przedstawiono następujące zarzuty:

* naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Ustawy Prawo wodne, poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie wpływu utwardzenia powierzchni działki drogowej i podniesienia jej wysokości w stosunku do jej stanu pierwotnego - na powstawanie zgłaszanych przez skarżącą zagrożenia oraz rzeczywistych szkód na jej posesji wskutek większych opadów atmosferycznych czy też roztopów, co miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które wobec braku opisanych powyżej ustaleń uznać należy za niekompletne i niewystarczające;

* naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak ustalenia pierwotnej wysokości działki drogowej w stosunku do sąsiadujących z nią nieruchomości, w szczególności poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym przedmiocie choćby poprzez zbadanie wysokości zastosowanego na działce drogowej kruszywa mineralnego oraz asfaltobetonu, ewentualnie ustalenia ilości nawiezionego na działkę drogową materiału utwardzającego pomimo, że konieczność rozważenia tej okoliczności była podnoszona przez skarżącą i wynikała z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim z oświadczenia samej skarżącej, która w toku postępowania wskazywała, że w przeszłości działka drogowa stanowiła wąwóz i była położona znacznie niżej od działki o nr ewid. [....] ;

- naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ do biegłego odpowiedniej specjalności o wydanie opinii w zakresie istnienia i zakresu ewentualnego wpływu utwardzenia powierzchni działki drogowej i podniesienia jej wysokości w stosunku do jej stanu pierwotnego na sposób spływu wód opadowych oraz pochodzących z roztopów na nieruchomości sąsiadujące z działką drogową, w tym na nieruchomość skarżącej, a to w celu zgodnego z normami rządzącymi niniejszym postępowaniem ustalenia, czy utwardzenie drogi oraz nachylenie jej powierzchni w stronę działki o nr ewid. [....] spowodowało zmianę odpływu wody opadowej z terenów sąsiednich, w szczególności czy doszło do zmiany naturalnego kierunku odpływu wody - w sytuacji, gdy za potrzebą zasięgnięcia tego rodzaju opinii przemawiała konieczność poczynienia obiektywnych i kompleksowych ustaleń faktycznych w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, tym bardziej, że aktualny stan ukształtowania terenu należało odnieść do stanu sprzed utwardzenia i podniesienia poziomu działki drogowej, przy jednoczesnym odwołaniu się do kwestii związanych z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi;

* naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez zestawienie sprzecznych ze sobą informacji w uzasadnieniu decyzji, odnoszących się do błędnego określenia kierunku spływu wód powierzchniowych - poprzez wskazanie, że woda płynie od strony południowo - wschodniej w kierunku północno zachodnim zgodnie z ukształtowaniem terenu, a w dalszej części uzasadnienia wskazanie, że woda spływa od strony północno - wschodniej w kierunku południowo - zachodnim zgodnie z ukształtowaniem terenu, podczas gdy faktycznie woda spływa od strony południowej w kierunku północno - wschodnim, a działka o nr ewid. [....] znajduje się po północnej stronie drogi (a nie, jak wskazuje organ, po stronie zachodniej), zaś organ nieprawidłowo ustalił w trakcie wizji w terenie kierunki świata, co doprowadziło do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji sprzecznych informacji, wpływających na treść wydanego rozstrzygnięcia;

* naruszenie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wójta Gminy S. z dnia 10 grudnia 2015 roku i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na zasadzie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, iż z akt sprawy wynika, iż w dniu 29 września 2015 r. do Urzędu Gminy S. wpłynął wniosek skarżącej, o podjęcie odpowiednich czynności w celu ustalenia zmiany stanu wód na gruncie. We wniosku wskazano, iż na działce nr [....] położonej w [....] Zarząd Dróg Powiatu K. dokonał utwardzenia drogi powiatowej nr KI 154 bez wybudowania odpowiednich urządzeń pozwalających na odprowadzenie wody deszczowej z drogi. Dalej zwrócono uwagę, iż nieruchomość skarżącej (dz. nr [....] ) stanowi działkę rolną o powierzchni około 5ha i uprawiane są na niej głównie zboża i ziemniaki, a w przypadku dużych opadów spływ wody deszczowej na nieruchomość wnioskodawczyni będzie wywoływać realne zagrożenie powstania szkody.

Podczas oględzin dokonano następujących ustaleń. Działka nr [....] (własność skarżącej) sąsiaduje z działką nr [....] od zachodu, która w odległości ok. 1 km (licząc od domu z numerem porządkowym [....] ) położona jest znacznie niżej. Następnie w kierunku południowym to położenie ulega zmianie tzn. w niektórych miejscach działki zrównują się, a w niektórych działka nr ewid. [....] położona jest nieznacznie poniżej działki nr ewid. [....] . Od strony wschodniej tereny przyległe do działki drogowej nr [....] położone są powyżej. Następnie ustalono, że działka nr [....] od strony zachodniej nie posiada urządzeń odwadniających, natomiast od strony wschodniej posiada niewielkie rynienki - korytka ściekowe włączone do kanalizacji deszczowej. Kierunek spływu wód wygląda w ten sposób, że woda płynie od strony południowo - wschodniej w kierunku północno - zachodnim zgodnie z ukształtowaniem terenu. Jak wynika z protokołu na wysokości ok. 1 km od wylotu drogi w wyniku prac drogowych po zachodniej stronie działki nr [....] zostało wyłożone niewielkie wzniesienie z asfaltu, które może w niewielkim zakresie blokować spływ wody w stronę zachodnią. Odległość 1 km została jednak zweryfikowana (za pomocą geoportalu) i wzniesienie leży w odległości 260 mb od wylotu drogi powiatowej. Skarżąca wniosła do protokołu, iż droga przechylona jest w stronę działki nr [....] oraz że na skutek prac drogowych działka drogowa została podniesiona i położenie asfaltu uniemożliwia swobodne wsiąkanie wody w działkę drogową. Podczas oględzin nie stwierdzono szkód na dz. nr [....] , a oględziny odbyły się podczas opadów.

Zdaniem Kolegium niniejsze postępowanie - a w szczególności przeprowadzone oględziny - wykazało, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie wpływające negatywnie na grunty sąsiednie, zatem zasadna jest odmowa nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie na działce nr ewid. [....] stanowiącej własność Gminy S., położonej w [....] , gmina S.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wskazało, iż zbadało prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustaliło, iż organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodny z rzeczywistością. Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podniosło, że organ I instancji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające, poprawnie ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził - w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy - że nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływającej na sąsiednie grunty.

Organ odwoławczy wskazał, iż organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Gdy się natomiast stan faktyczny da ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby takiego dowodu analizowana musi być w oparciu o to, że na gruncie omawianego przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej osoby spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo- skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca S.P.

Podnosząc następujące zarzuty:

I. Zarzut naruszenia prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.) w postaci przepisu art. 29 ust. 2 i 3 Ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie, że podniesienie terenu działki drogowej nr [....] nie spowodowało szkód na gruncie sąsiednim stanowiącym nieruchomość skarżącej, wobec czego nie zachodzi przesłanka nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - pomimo, że organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie wpływu utwardzenia powierzchni działki drogowej i podniesienia jej wysokości w stosunku do jej stanu pierwotnego na powstawanie zgłaszanych przez skarżącą szkód na jej posesji wskutek większych opadów atmosferycznych czy też roztopów, co miało wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

II. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.), tj.: zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych zmierzających do ustalenia pierwotnej wysokości działki drogowej w stosunku do sąsiadujących z nią nieruchomości, w tym choćby poprzez zbadanie wysokości zastosowanego na działce drogowej kruszywa mineralnego oraz asfaltobetonu, bądź ustalenia ilości nawiezionego na działkę drogową materiału utwardzającego - pomimo że konieczność rozważenia tej okoliczności była podnoszona przez skarżącą i wynikała z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przede wszystkim z oświadczenia samej skarżącej, która w toku postępowania wskazywała, że w przeszłości działka drogowa stanowiła wąwóz i była położona znacznie niżej od działki o nr ewid. [....] , zatem jej podniesienie w sposób oczywisty wpływa na zmianę stosunków wodnych na gruncie;

zarzut naruszenia przepisów art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zwrócenia się przez organ do biegłego odpowiedniej specjalności o wydanie opinii w zakresie wpływu utwardzenia powierzchni działki drogowej i podniesienia jej wysokości w stosunku do jej stanu pierwotnego na sposób spływu wód opadowych oraz pochodzących z roztopów na nieruchomości sąsiadujące z działką drogową, w tym na nieruchomość skarżącej, w celu ustalenia, czy utwardzenie drogi oraz nachylenie jej powierzchni w stronę działki o nr ewid. [....] spowodowało zmianę odpływu wody opadowej z terenów sąsiednich czy doszło do zmiany naturalnego kierunku odpływu wody - podczas gdy za potrzebą zasięgnięcia tego rodzaju opinii przemawiała konieczność poczynienia obiektywnych i kompleksowych ustaleń faktycznych w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, tym bardziej, że aktualny stan ukształtowania terenu należało odnieść do stanu sprzed utwardzenia i podniesienia działki drogowej przy jednoczesnym odwołaniu się do kwestii związanych z ukształtowaniem terenu, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi;

zarzut naruszenia przepisów art. 78 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wniosku dowodowego strony postępowania o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej pomimo, że organy administracyjne nie posiadały wiadomości specjalnych z tej dziedziny i oparły wydane rozstrzygnięcie na podstawie okoliczności faktycznych ustalonych jedynie w trakcie oględzin nieruchomości;

- zarzut naruszenia przepisów art. 7, art 11, art 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w zaniechaniu rozpoznania istotnych zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w szczególności całkowite pominięcie okoliczności powołanych przez sam organ I instancji w protokole oględzin oraz uzasadnieniu decyzji wskazujących, że "w wyniku prac drogowych po zachodniej stronie działki zostało wyłożone niewielkie wzniesienie z asfaltu, które może w niewielkim zakresie blokować spływ wody w stronę zachodnią" - co świadczy o tym, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów i twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2016 roku, znak: [....] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia 10 grudnia 2015 roku, znak: [....] .

W ocenie skarżącej powyższe rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe, bowiem utwardzenie działki drogowej bez budowy jakichkolwiek urządzeń odwadniających i odprowadzających wodę doprowadziło do znaczącej zmiany stosunków wodnych na gruncie, wywołując szkody na nieruchomości skarżącej.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., jako organ II instancji, jedynie wybiórczo odniosło się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy S., w tym przede wszystkim zaniechano odniesienia się do nieprawidłowości i błędów logicznych decyzji oraz błędów w rozumowaniu organu pierwszej instancji wynikających z uzasadnienia decyzji. W toku całego postępowania przed organami administracyjnymi skarżąca niejednokrotnie podkreślała, że w przeszłości droga powiatowa nr K 1154 relacji Przeginia - Sułoszowa - Trzyciąż, będąca działką drogową nr [....] i stanowiąca własność Gminy S., pełniła funkcję szlaku turystycznego i była drogą ziemną, nieutwardzoną, na niektórych odcinkach kamienistą. Droga ta na odcinku położonym wzdłuż nieruchomości stanowiącej własność skarżącej od zawsze położona była w wąwozie, wskutek czego stanowiła naturalne zlewisko wód opadowych z otaczających ją nieruchomości. Do czasu rozpoczęcia prac drogowych jeszcze w roku 2011 na całym swym odcinku droga ta znajdowała się poniżej nieruchomości sąsiednich położonych zarówno po jej stronie południowej, jak i północnej, a z uwagi na jej naturalny i nieutwardzony charakter wody opadowe w sposób naturalny wsiąkały w jej podłoże. Z czasem wskutek prowadzonych prac związanych z budową pierwszego odcinka drogi powiatowej nr K1154 od strony miejscowości S. , jak również wskutek innych prac budowlanych prowadzonych w okolicach, rozpoczęto samowolne utwardzanie drogi poprzez wysypywanie na niej różnego rodzaju kamienia, gruzu oraz innych kruszyw, przez co w sposób znaczący podniósł się jej poziom w stosunku do nieruchomości skarżącej. Na przełomie września i października 2015 roku doszło do podwyższenia i utwardzenia dalszego odcinka drogi powiatowej w kierunku P. , poprzez wykonanie podbudowy drogi z kruszywa mineralnego oraz pokryciu jej powierzchni warstwą z asfaltobetonu. Jednocześnie nie zostały wybudowane żadne urządzenia pozwalające na odprowadzanie wody deszczowej z drogi w postaci rowów czy też innych odpowiednich urządzeń odwadniających, jak również nie pozostawiono odpowiedniego pobocza, które przejmowałoby chociaż część wody spływającej z nieruchomości położonych po południowej stronie działki drogowej. Dodatkowo, w pewnej odległości od strony wlotu drogi powiatowej wybudowano niewielkie wzniesienie z asfaltu blokujące spływ wody z działki drogowej do ziemnego rowu (usytuowanego prostopadle do działki drogowej), który powinien odprowadzać wody opadowe w kierunku północnym.

Skarżąca podniosła, iż w przypadku intensywnych, utrzymujących się przez kilka - kilkanaście dni opadów atmosferycznych, szkoda w majątku skarżącej jest realna i polega na zalewaniu jej nieruchomości oraz powstawaniu zastoisk wodnych, które utrzymują się przez pewien czas na gruntach Skarżącej. Dodatkowo woda spływająca z utwardzonej asfaltobetonem drogi, zawiera tzw. ścieki deszczowe (zanieczyszczenia spływające z drogi asfaltowej), które zanieczyszczają działki rolne skarżącej, powodując przenikanie do płodów rolnych różnych niebezpiecznych dla zdrowia substancji ropopochodnych oraz metali ciężkich.

Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny nieruchomości, jak zostało wskazane w protokole oględzin, odbyły się podczas opadów atmosferycznych. Skarżąca podniosła, że nie był to duży jednorazowy opad - jaki jest charakterystyczny na przykład dla okresu letniego, gdy podczas burz na 1 m2 powierzchni ziemi potrafi spaść nawet kilkadziesiąt litrów wody, lecz jesienny siąpiący deszcz, którego częstotliwość oraz występowanie przez jeden dzień nie mogło wywołać większych szkód (opad taki wsiąka swobodnie w glebę, tym bardziej jeśli trwa tylko do kilku dni). Podkreśliła, że nagłe opady atmosferyczne, ulewne burze lub utrzymujące się przez kilka do kilkunastu dni obfite opady atmosferyczne nie wywołują jedynie ryzyka wystąpienia potencjalnej szkody, ale skutkują rzeczywistą szkodą w majątku skarżącej, tym bardziej że skarżąca na swoich działkach rolnych uprawia zboże i ziemniaki. Brak stwierdzenia szkody w momencie przeprowadzania przez organ czynności nie oznacza, że ta szkoda w majątku skarżącej nie wystąpiła, tym bardziej że okoliczności faktyczne – sposób utwardzenia drogi, jej wysokość i nachylenie w stosunku do nieruchomości skarżącej - świadczą o tym, że zagrożenie wystąpieniem szkody jest realne i cały czas występuje, a w przypadku większych jednorazowych opadów atmosferycznych bądź ciągłych kilkudniowych opadów - dewastacja gruntu w związku ze zmianą stanu wody na gruncie jest tylko i wyłącznie kwestią czasu.

Podkreśliła nadto, że wbrew temu, co wynika z protokołu oględzin, działka drogowa od strony północnej (czyli od strony położenia nieruchomości skarżącej) nie posiada jakichkolwiek urządzeń odwadniających, natomiast od strony południowej posiada korytka ściekowe (niewielkie rynienki), jednakże na długości zaledwie około kilkudziesięciu metrów, co bardziej przypomina dekorację niż urządzenie mające spełniać funkcję odwodnienia. Pozostała cześć drogi nie posiada żadnych urządzeń odwadniających.

Podniosła, że organ nie zbadał w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, skoro - po pierwsze - w uzasadnieniu decyzji błędnie określił zarówno stronę świata, względem której usytuowana jest nieruchomość skarżącej (nie jest to strona zachodnia, ale północna), a także błędnie określił kierunek spływu wód opadowych - raz wskazując, że następuje to od strony południowo - wschodniej w kierunku północno -zachodnim zgodnie z ukształtowaniem terenu, a następnie w dalszej części uzasadnienia wskazując, że woda spływa od strony północno - wschodniej w kierunku południowo -zachodnim zgodnie z ukształtowaniem terenu. Natomiast w rzeczywistości woda spływa od strony południowej w kierunku północno - wschodnim, a działka o nr ewid. [....] znajduje się po północnej stronie drogi (a nie, jak wskazuje organ, po stronie zachodniej).

W ocenie skarżącej na konieczność powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne wskazywały również powołane nieścisłości w rozumowaniu organu I instancji. Biegły ustaliłby po pierwsze, w jakim zakresie doszło do podwyższenia działki drogowej w stosunku do jej pierwotnego położenia, a po drugie czy doszło w efekcie tych zmian terenowych do zmiany spływu wód powierzchniowych i opadowych, mającego wpływ na występowanie w majątku skarżącej szkód w związku z zalewaniem jej nieruchomości. W konsekwencji, organ nie wyjaśnił w sposób kompleksowy stanu faktycznego niniejszej sprawy, przede wszystkim poprzez ustalenie, czy oraz w jakim zakresie na przestrzeni lat doszło do podniesienia poziomu działki drogowej w stosunku do nieruchomości sąsiadujących z nią od strony północnej oraz nie wyjaśnił, czy budowa drogi poprzez wykonanie podbudowy z kruszywa mineralnego oraz wyłożenie nawierzchni warstwą z asfaltobetonu, przy jednoczesnym zablokowaniu rowu odprowadzającego wody opadowe, wpływa na stan wód na nieruchomości sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego w dacie wydania decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ppsa).

Z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika z kolei, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jako uzasadniona musiała odnieść zamierzony skutek prawny albowiem podniesione w niej zarzuty należało ocenić jako w pełni uzasadnione.

W niniejszej sprawie kontroli pod względem legalności podlegała decyzja organu odwoławczego, w której uznał on, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do nakazania Gminie S. – właścicielowi działki nr [....] , stanowiącej drogę, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Organ odwoławczy podzielił tym samym ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), a w szczególności art. 29 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, iż właściciel gruntów, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jak stanowi zaś ust. 3 art. 29 ustawy, w przypadku gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Podkreślenia więc wymaga, że przepisy powyższe statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08). Przy tym zwrócić należy uwagę, że na gruncie omawianego przepisu organy nie są zobligowane do ustalenia i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo – skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicielowi wykonanie określonych prac (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1034/11).

Stosownie do przytoczonych przepisów Prawa wodnego pierwszym celem postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie, czy na danym gruncie doszło do zmiany stanu wód i na czym ta zmiana polega. Zbadanie, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych wymaga tego, by organy przyjęły pewien stan stosunków wodnych na danym gruncie za pierwotny. Podkreślić trzeba też, że w ramach konkretnego postępowania nie bada się wszelkich zmian, jakie na przestrzeni nawet wielu lat zachodziły na badanym terenie, a ponadto postępowanie prowadzone na podstawie art. 29 Prawa wodnego nie służy do kompleksowego regulowania stosunków wodnych całej miejscowości lub jej części, lecz ma na celu ocenę danego wycinka terenu. W tego rodzaju postępowaniu organy są zobligowane do zbadania, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo - skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Zmiana stanu wody na gruncie jest dopuszczalna, gdy wprowadzona zmiana nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że działka drogowa o nr [....] stanowi własność Gminy S. , oraz że działka skarżącej o nr [....] , stanowiąca własność skarżącej, jest usytuowana wzdłuż tej drogi i użytkowana jest rolniczo. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organy administracyjne wynika, że działka drogowa nr [....] , od strony zachodniej nie posiada urządzeń odwadniających, natomiast od strony wschodniej posiada niewielkie rynienki - korytka ściekowe włączone do kanalizacji deszczowej oraz kierunek spływu wód nie uległ zmianie i nie powoduje szkód w nieruchomości skarżącej. Z twierdzeń natomiast skarżącej, konsekwentnie podnoszonych w toku postępowania administracyjnego oraz powtórzonych w skardze, bo w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organów w tym przedmiecie, że przedmiotowa droga wcześniej była nieutwardzona, więc wody opadowe naturalnie wsiąkały w grunt, zaś podjęte na przestrzeni lat czynności związane z modernizacją tej drogi, poprzez jej utwardzenie a potem pokrycie asfaltem, doprowadziły do podniesienia dotychczasowego poziomu drogi w stosunku do nieruchomości skarżącej skutkiem czego jej nieruchomość jest narażona na zalewania.

W ocenie Sądu w materiale dowodowym sprawy brak jest wystarczających dowodów, na podstawie których organy administracyjne doszły do wniosku, iż wyżej opisane działania na nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. nie wpłynęły na zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, a zwłaszcza że wykonanie utwardzenia na działce nr [....] , a następnie nawierzchni asfaltowej na rozpatrywanym odcinku drogi gminnej nie zmieniło kierunku spływu wód.

Z pewnością nie można uznać za taki dowód oględzin przedmiotu postępowania (a na taki jedynie organy się powołują) albowiem szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin, nawet gdy są przeprowadzane w czasie deszczowej aury. Mało tego wymaga to dla poczynienia stosownych ustaleń wiadomości specjalnych albowiem konieczne i niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych dla ustalenia, że brak jest zmiany stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich i jakichkolwiek szkód po stronie skarżącej, a spowodowanych przez wody spływające z przebudowanej drogi.

Powyższe w ocenie Sądu uzasadnia stwierdzenie, iż organy administracyjne nie rozpoznały istoty sprawy, co skutkować musiało eliminacją z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Tymczasem w postępowaniu administracyjnym to na organach spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Stosownie do art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organy administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z dana sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż dowód z opinii biegłego nie był potrzebny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wręcz przeciwnie w ocenie Sądu bez ekspertyzy biegłego i szczegółowej analizy spływu wód powierzchniowych prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy na gruncie przepisu art. 29 prawa wodnego nie jest możliwe.

W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez Sąd, a następnie rozważą wszechstronnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i ustalą czy i w jakim zakresie zachodzą przesłanki do zastosowania regulacji wynikającej z przepisu art. 29 prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 c., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a