Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 561/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi A.R. , J.T. i P.K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [....] - w zakresie stwierdzenia nieważności § .... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] skargę oddala.


UZASADNIENIE

A.R. , J.T. i P.K. (zwani dalej skarżącymi) działający przez pełnomocnika adw. R.P pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. złożyli (data wpływu do Urzędu Miasta K. -[...] kwietnia 2007r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "S. " w K. , w części odnoszącej się do działek nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Skarżący podali w uzasadnieniu skargi, że w dniu [...] października 2006r. zwrócili się do Wojewody o wniesienie skargi na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2006r. poinformował strony , iż zgodnie z art. 101 Ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskuteczny wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do Sądu Administracyjnego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie znalazł podstaw prawnych do dalszej ingerencji nadzorczej w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

- art. 27 ust. 1, art. 6 ust.4 pkt 1, art. 2 ust. 2, art. 3 pkt 1, art. 33, art. 35 ust.1 i 3, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7.7.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

- ewentualnie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyby Sąd doszedł do wniosku, że w trakcie procedury planistycznej to ta ustawa powinna znaleźć zastosowanie.

Skarżący argumentowali swoje stanowisko m.in. tym, że jednym z uwarunkowań będących podstawą opracowania studium jest dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu zgodnie z art.6 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie uzp) i art. 10 pkt. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w sygn. akt: II SA/Kr 561/07 skrócie upzp).

Zdaniem skarżących ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę określa przeznaczenie terenu i rozstrzyga o jego sposobie zagospodarowania. Zatem wszystkie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przed datą uchwalenia studium stanowią podstawowy warunek do uwzględnienia w studium. W studium (przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...]) wyraźnie wskazano (str. [...] studium - część opisowa), iż przez powierzchnię wykorzystaną i zabudowaną rozumieć należy powierzchnię zainwestowaną z uwzględnieniem pozwoleń na budowę wydanych do końca 2002r.

W ocenie skarżących popełniono uchybienie naruszające wskazane przepisy, polegające na błędnym określeniu daty granicznej wskazanych pozwoleń (koniec 2002r.) rozbieżnej z datą uchwalenia studium, t.j. [...]2003, co znaczyłoby iż nie uwzględniono w studium ewentualnych zmian stanu prawnego terenów pomiędzy końcem [...]2002. a [...]2003. Według strony uchybienie to nie ma żadnego wpływu na faktyczny stan prawny wynikający z faktu uchwalenia studium, ponieważ ustawa z dnia 27 marca 2003 roku rozstrzyga jednoznacznie o tym, iż wszystkie ostateczne pozwolenia na budowę wydane do dnia uchwalenia studium muszą być w nim uwzględnione. Skarżący stoją na stanowisku, iż wszystkie te akty powinny stanowić podstawę do opracowania planów miejscowych, będących zgodnie z przedmiotową ustawą dokumentami planistycznymi o dużym stopniu dokładności, i które muszą być zgodne ze studium.

Następnie wskazano w skardze, iż według zaskarżonego planu na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] można wznieść jedynie budynek jednorodzinny wolnostojący, tymczasem na dzień podjęcia uchwały o zatwierdzeniu planu obowiązywała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę -pierwszy etap budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wielostanowiskowym. Inwestycja ta zgodnie z ustaleniami obowiązującego poprzednio planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. położona była w obszarze pozwalającym na zabudowę wielomieszkaniową.

Skarżący wskazali na niezgodność występującą między studium a zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polegającą na nieuwzględnieniu w nim przeznaczenia terenu oraz sposobu jego zagospodarowania wynikającego z ostatecznego pozwolenia na budowę w związku z brzmieniem art. 20 pkt 1 upzp, co stanowi jednocześnie naruszenie art. 28 pkt 1 upzp.

Dodatkowo skarżący argumentowali swoje racje tym, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a na podstawie owej decyzji wydawane było pozwolenie na budowę. Zdaniem stron ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i nie mogą abstrahować od istniejącego sposobu zainwestowania powierzchni. Przyjęty wcześniej sposób zainwestowania powierzchni pomimo uchwalenia planu w ocenie skarżących pozostaje w mocy i winien znaleźć odzwierciedlenie w zapisach planu. Zasada ochrony praw nabytych w zakresie sposobu wykorzystania i zabudowy powierzchni znalazła wyraz w opisowej części planu, w której wskazano, iż zmiany zagospodarowania nie mogą naruszać praw właścicieli, użytkowników i administratorów terenów sąsiadujących, ograniczeń w dysponowaniu terenem, wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych.

Podsumowując wskazano, iż rozstrzygnięć ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie uwzględniono przy uchwalaniu planu, mimo iż wynikało to ze studium w związku z datą jego uchwalenia po dacie uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze podniesiono, iż z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. wynika, iż od daty obowiązywania planu możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę na budynek jednorodzinny wolnostojący, nie jest możliwe natomiast uzyskanie pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego o gabarytach identycznych jak gabaryty zatwierdzonego wcześniej pozwoleniem na budowę projektu (budynek wielorodzinny).

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 101 w/w ustawy z dnia 08.03.1990r. wezwanie Rady K. do niezwłocznego usunięcia powyżej wskazanych naruszeń było zasadne, albowiem Rada Miasta K. uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "S." w K. bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z będącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę naruszyła interes prawny skarżących będących inwestorami przedmiotowej inwestycji, albowiem na podstawie aktualnego planu nie można wybudować budynku o parametrach wynikających ze wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2008r. skarżący sprecyzowali zarzuty skargi, zaskarżając w/w uchwałę zakresie § [...] ust. [...] odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

W ocenie skarżących uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. , winna wprowadzać w § [...] ust. [...] wyjątek dla działek skarżących zgodnie z warunkami udzielonego im pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia [...] maja 2007r. udzielono odpowiedzi na skargę i wniesiono o jej oddalenie, bowiem zarzuty skarżących należało uznać za bezzasadne. Strona skarżąca nie wskazała swojego interesu prawnego, nie wynika on również z treści skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż procedura planistyczna była dwukrotnie weryfikowana pod względem prawidłowości jej przebiegu przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie dopatrzył się uchybień w przedmiocie postępowania planistycznego.

Podano, że m.pz.p został sporządzony i uchwalony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm), co wynika z brzemienia art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z p.zm.).

Strona przeciwna do skarżącej wskazała, iż przedstawione w skardze zarzuty odnoszą się do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. przyjętego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] zaś żądanie skargi dotyczy stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. Zatem dywagacje strony skarżącej odnośnie naruszenia przez Radę Miasta art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która na dodatek nie stanowiła podstaw do sporządzania studium i formułowanie zarzutów pod adresem studium uwarunkowań są w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.

Uznano za błędny pogląd skarżących, zgodnie z którym decyzje o pozwoleniu na budowę stanowią podstawę do opracowania planów miejscowych i że nie mogą pozostawać ze sobą w sprzeczności. Taką sytuację wyraźnie przewidział ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp (art. 35 uzp). Zgodnie z normą tego artykułu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Organ nie stwierdza wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż plan miejscowy zgodny ze studium, w którym uwzględnia się uwarunkowania wynikające między innymi z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu może pozostawać w sprzeczności z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Nie przychylono się do stanowiska strony skarżącej, iż "przyjęty wcześniej sposób zainwestowania powierzchni winien znaleźć odzwierciedlenie w zapisach planu". Podzielono natomiast twierdzenia skarżących, iż wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania pozostaje w mocy, mimo uchwalenia planu, który inaczej rozstrzyga sposoby zagospodarowania danego terenu.

Organ podał, że twierdzenie skarżących, iż na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia budowę dla zamierzenia inwestycyjnego o gabarytach identycznych jak gabaryty zatwierdzonego wcześniej pozwoleniem na budowę projektu, należy uznać za opis aktualnego stanu faktycznego i trudno czynić z tego powodu zarzut wobec ustaleń planu, który jest spójny ze studium oraz czyni zadość wszelkim niezbędnym uwarunkowaniom. Strony powołują się na uzyskaną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Dlatego też niemożliwość uzyskania nowego pozwolenia na budowę, tożsamego w swej treści z decyzją uzyskaną już przez strony, nie może stanowić skutecznego zarzutu wobec ustaleń planu miejscowego, ponadto w kontekście ich twierdzeń, trudno wskazać interes stron, który miałby zostać ustaleniami planu naruszony.

Wskazano, że argumentacja skarżących o nieuwzględnieniu w zapisach planu miejscowego, wielokrotnie powoływanej w toku skargi, wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest całkowicie bezprzedmiotowa w kontekście, pomijanego milczeniem przez skarżących faktu stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu dla skarżących pozwolenia na budowę znak: [...] - [...] etap budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) nastąpiło w drodze ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] (znak: [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] ust. [...] uchwały odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] ust. [...] odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, nr 80, poz. 717). W celu wyjaśnienia wątpliwości strony skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika będącego profesjonalistą, należy wskazać iż stan prawny niniejszej sprawy oscyluje wokół przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i w oparciu o te przepisy Sąd dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu.

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Oznacza to, że organ planistyczny związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach zapadłych po rozpoznaniu uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu są nie tylko motywy, dla których rada gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutów, z punktu widzenia ich umocowania w obowiązującym systemie prawa, ale również zachowanie warunków formalnych podjęcia uchwały (zob.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 132).

W uzasadnieniu wyroków z dnia 24 lutego 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 3159/02 i z dnia 7 kwietnia 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 3198/02 zapadłych w sprawie ze skarg na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]., Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odniósł się do przeprowadzonej do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały procedury planistycznej i stwierdził, że poszczególne etapy procedury planistycznej zostały zrealizowane prawidłowo (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia projektu, zaproszenie do składania wniosków, uzgodnienia i opinie, zawiadomienia o wyłożeniu, przyjmowanie i rozpatrzenie zarzutów i protestów przez Zarząd Miasta K. , a wreszcie rozpatrzenie zarzutów przez Radę Miasta K. ) i z tego m.in. powodu oddalił skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]., Nr [...].

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...] ust. [...] odnośnie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Głównym zarzutem podniesionym przez skarżących jest nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p.) rozstrzygnięć ostatecznej decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. Znamiennym jest, iż decyzja ta została unieważniona decyzją Wojewody z dnia [...] (znak: [...]), co skutkowało usunięciem jej z obrotu prawnego od daty jej wydania. Zatem zarzuty skargi w tym zakresie należałoby uznać za bezprzedmiotowe, bowiem opierają się one na nieistniejącym akcie prawnym.

Sąd uznał za zasadne ustosunkować się do zarzutów strony skarżącej w celu wyjaśnienia pojawiających się w sprawie zagadnień prawnych.

Po pierwsze należy wskazać, iż skarżący zanegowali procedurę uchwalania studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (przyjętego uchwałą z dnia [...] .), w którym nie uwzględniono ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] będącej aktem prawnym rozstrzygającym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania. Na kanwie tego zarzutu powstało pytanie czy jest i ewentualnie z czego wynika obowiązek uwzględniania w dacie uchwalenia studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkich ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed tą datą. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, brak jest bowiem regulacji prawnej nakazującej uwzględnianie w studium czy w m.p.z.p. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.). Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw w zakresie sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej.

Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w obrocie prawnym akty te funkcjonują one niezależnie względem siebie.

Dodać należy, iż przyjęcie przez organ planistyczny określonej cezury czasowej, do której uwzględnia się sposoby zagospodarowania terenu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi naruszenia prawa i wynika konieczności zachowania procedury związanej z uchwalaniem studium. Bez takiej cezury czasowej i przy założeniu, iż należy uwzględniać wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane do momentu uchwalenia studium, uchwalenie studium de facto byłoby niemożliwe, gdyż procedura uchwalania studium nigdy nie mogłaby się zakończyć a jej poszczególne etapy stale wymagałaby powtarzania. Jeżeli już zdecydowano się w studium uwzględniać sposoby zagospodarowania terenu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnie przyjęto graniczną datę wydania tych decyzji, ponieważ umożliwia to przeprowadzenie i dokończenie procedury związanej z uchwaleniem studium.

Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do tego, iż nie zapewniono w ustaleniach § [...] ust.[...] zaskarżonego planu miejscowego spójności rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Przy czym owa niespójność nie wynika z prostego zestawienia zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, lecz z faktu nieuwzględnienia w proiekcie planu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].. znak [...] o pozwoleniu na budowę dla A.R. , J.T. i P K. .

Ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie określa przeznaczenia ani zagospodarowania terenu w myśl w/w przepisu, a wyznacza jedynie potencjalny sposób zagospodarowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja w.z. i z.t. wygasa z dniem wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami planu.

Dlatego argumenty wyrażone w skardze, iż decyzje te są aktami określającymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu należy uznać za błędne. Ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (a także obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano wyżej uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są chronione prawem i niezależnie od ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Tym samym bezpodstawny jest zarzut skargi, iż brak spójności pomiędzy studium a planem polega "na nieuwzględnieniu w studium i w konsekwencji także w projekcie planu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organy administracyjne na żadnym etapie procesu planistycznego nie były zobowiązane ustawowo do uwzględnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (jej postanowień) w treści studium i w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści studium (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...]) przez powierzchnię wykorzystaną i zabudowaną rozumie się powierzchnie zainwestowana z uwzględnieniem pozwoleń na budowę wydanych do końca 2002r. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej zapis ten odnosi się wyłącznie do studium, które winno było uwzględniać wszystkie funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę w treści swoich postanowień. Cytowany wyżej nakaz odnosi się wyłącznie do studium, ma wyłącznie charakter wewnętrzny, nie wynika z regulacji rangi ustawowej i co najwyżej wiąże organy planistyczne w zakresie opracowywanego przez nie studium. Natomiast brak jakichkolwiek podstaw to twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna była być uwzględniona w studium, a przez to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a brak ten stanowi o rzekomej niezgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] 2003 r. w określonym kształcie i treści obowiązuje i obowiązywało w memencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W tym kontekście całkowicie nietrafny jest zarzut strony skarżącej jakoby zachodziła sprzeczność między ustaleniami m.p.z.p. a uchwalonym studium. Rada Gminy prawidłowo zbadała i stwierdziła spójność przyjętych rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium w brzmieniu wówczas obowiązującym (a więc nie uwzględniającym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]). Studium jest aktem normatywnym (wiążącym wprawdzie tylko wewnętrznie) i jako taki pozostaje w obrocie prawnym, dopóki nie zostanie zmieniony, uchylony lub stwierdzona jego nieważność. Przysługuje mu bowiem domniemanie prawidłowości uchwalenia oraz zgodności z prawem do momentu, gdy skutecznie domniemania te nie zostaną zakwestionowane. W przedmiotowym postępowaniu sąd bada prawidłowość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem zarzuty skargi cfe facto widzą nieprawidłowość rozstrzygnięć planu zagospodarowania przestrzennego nie w nim samym, lecz w rzekomo wadliwej treści wcześniej uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem studium nie jest przedmiotem zaskarżenia i badania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia przez radę gminy art.18ust.2 pkt 2a i art.27 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy też wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.). Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ l instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Natomiast taka ochrona nie przysługuje podmiotom, którzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzja taka nie pozostaje w obrocie prawnym (np. decyzja wygasła).

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w regulacji § [...] ust.[...] uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. , które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.