Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 27/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 i 2, art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi C. i L. K. - Gospodarstwo Rolne na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 17 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków chlewni, budynku socjalnego, szamba oraz zbiornika na gnojowicę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od samorządowego kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...]– wydaną po uprzednim czterokrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy negatywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – Wójt Gminy P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił Gospodarstwu Rolnemu L. i Cz. K. ustalenia warunków zabudowy dla terenu położonego we wsi P. w gminie P. /na działkach nr [...] i[...], obręb P./ dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków chlewni, budynku socjalnego – w miejsce rozebranego budynku gospodarczego, szamba oraz zbiornika na gnojowicę we wsi P. /na działkach nr [...]i [...]/, obręb P. z uwagi na niespełnienie warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczegółowym uzasadnieniu organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy, w tym wszystkie dotychczas podjęte w niej przez organy właściwe instancyjnie czynności orzecznicze. Wyjaśnił przy tym, że Gospodarstwo Rolne L. i Cz. K. wystąpiło w dniu [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej w osnowie decyzji oraz, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy nie został nałożony obowiązek sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, co zobowiązywałoby Gminę do zawieszenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Organ podał również, że w dniu [...] Rada Gminy P. podjęta uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu P. w gminie P.

Z uzasadnienia wynika również, że w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie zlecono wykonanie analizy urbanistycznej, która była korygowana i uzupełniana stosownie do wskazań i zaleceń organu odwoławczego, zamieszczonych w uzasadnieniu kasacyjnych orzeczeń z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy P. przedstawił również w uzasadnieniu wnioski z dokonanej w sprawie analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa", a w jego zakończeniu wskazał, że w dniu [....] Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr [...] o zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P.

Jednocześnie wyjaśnił, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego nie kształtuje wprost wykonywania prawa ale pośrednio wpływa na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez obowiązek wykonywania planu miejscowego w zgodnie z ustaleniami studium. W zmianie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P." z dnia [...] dla terenu będącego przedmiotem niniejszej decyzji nie ustalono obowiązku sporządzenia planu dla tego terenu jednakże zmiana studium obejmuje zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej i wyznacza teren pod wybudowanymi 12 chlewniami jak teren obsługi w gospodarstwach rolnych tym samym sankcjonuje wybudowane już chlewnie.

W studium nie wyznacza się jednak nowych terenów pod rozwój hodowli trzody chlewnej aby ograniczyć zagrożenia i uciążliwości negatywnie oddziaływujące na środowisko i zdrowie ludzi, stąd nieuwzględnienie uwag złożonych do projektu zmiany studium. A co za tym idzie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całego obrębu geodezyjnego P. z podziałem na tereny otwarte i tereny zabudowane zakazuje budowy nowych chlewni na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna została zakończona. Plan zostanie przedłożony Radzie Gminy P. w najbliższym czasie do uchwalenia. Wydane decyzje sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu są z mocy ustawy uchylane i eliminowane z obiegu prawnego. Wykonane do projektu planu dokumentacje analizujące stan środowiska przyrodniczego ewidentnie wykazały negatywny wpływ niekontrolowanej rozbudowy obiektów chlewni na stan wód powierzchniowych, obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obszarów chronionego krajobrazu.

Wszelkie konsekwentne działania samorządu gminy zmierzają do poprawy stanu sanitarnego oraz do poprawy stanu środowiska przyrodniczego. Należy wspomnieć, że poprzez cząstkowe (etapowe inwestowanie) Gospodarstwo Rolne L. i Cz. K. w żadnym raporcie oddziaływania na środowisko nie przedstawiło w sposób kompleksowy wpływu jaki wywołują wszystkie istniejące obiekty chlewni na stan wód , gleby, powietrza atmosferycznego itp.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji złożyli L. i Cz. K. – właściciele gospodarstwa rolnego we wsi P., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem albo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo, organ pierwszej instancji nie stosuje się do zaleceń organu odwoławczego, a przedstawione w uzasadnieniu argumenty są oparte na fałszywych podstawach.

Konkretyzując swoje zarzuty L. i Cz. K. podali, że:

po pierwsze - organ administracji publicznej w swoim działaniu kieruje się obowiązującymi przepisami prawa, a nie projektami tych przepisów;

po drugie - z długości prowadzonego postępowania wynika, że organ I instancji w sposób uporczywy i z naruszeniem podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego narusza prawa odwołujących się;

po trzecie - to na organie I instancji ciążą obowiązki wynikające ze stanu sanitarnego gminy. Jeżeli jakiś obowiązek wynika z określonego zachowania strony, to organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wezwać stronę do jego uzupełnienia. W przewlekłym postępowaniu administracyjnym Wójt Gminy w P. nie żądał aby strona przedstawiła określone dokumenty;

po czwarte - analiza urbanistyczna będąca załącznikiem do zaskarżonej decyzji przygotowywana od samego początku przez tę samą osobę nie uwzględnia zarzutów organu drugiej instancji w zakresie analizy tzw. " dobrego sąsiedztwa".

Reasumując, decyzja Wójta Gminy P. winna być uchylona, a "przewodniczący SKO w L. winien skorzystać ze swoich uprawnień wnioskowanych przez stronę już w ostatnim odwołaniu wobec organu I instancji z uwagi na rażące i uporczywe łamanie prawa (przewlekłość postępowania, nie respektowanie zaleceń organu drugiej instancji) wobec odwołujących się.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy przedstawił motywy swojej poprzedniej decyzji oraz decyzji zaskarżonej, ponadto wskazał, że na długotrwałość postępowania w przedmiotowej sprawie bez wątpienia wpływ miał złożony charakter okoliczności faktycznych wynikający z braku dla terenu przyszłego zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków, zabudowy ustawodawca uzależnił od łącznego spełnienia wymogów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium istotny jest wymóg określony w pkt 1 stanowiący o kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Treść tego punktu kreuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantując dostosowanie nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej, jej cech i parametrów o charakterze architektonicznym. Sposób realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W rozpatrywanym przypadku zamierzenie polega na realizacji gospodarstwa hodowlanego wielkoprzemysłowego o specjalności hodowla trzody chlewnej. Decyzja o warunkach zabudowy pozwala na wprowadzenie nowej zabudowy, co do zasady, tylko tam, gdzie będzie ona stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy, kontynuując jej funkcje, parametry, cechy, wskaźniki. Zatem decyzja ta ma jedynie wskazywać sposób uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych.

Stosownie zatem do treści § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w ramach przeprowadzanej analizy urbanistycznej, wokół działki przeznaczonej do zagospodarowania, należy wyznaczyć obszar analizowany.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, iż organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie układu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi istniejącymi w sąsiedztwie. (vide: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt. II. OSK 1533/07 - niepublikowany).

Jak wykazują akta sprawy, wyznaczony przez urbanistę obszar analizowany stanowi okrąg o promieniu 250 m, który obejmuje w całości teren przedstawiony na mapie, (załącznik do wniosku), jak i działki sąsiednie. W bezpośrednim sąsiedztwie przyszłego terenu zainwestowania, na działce wnioskodawcy, znajdują się już istniejące budynki chlewni, w liczbie 12 sztuk. Natomiast po przeciwnej stronie, lecz jeszcze w obszarze analizowanym, na działkach sąsiednich o nr ewid. [...] i [...] oraz [...], [...], [...] i [...]- są posadowione dwupiętrowe budynki mieszkalne wolno stojące z dachami stromymi dwuspadowymi, przykrytymi dachówką ceramiczną oraz obiekty gospodarcze.

Biorąc zatem pod uwagę bardzo bliskie sąsiedztwo przeznaczonej pod zabudowę działki i obiektów istniejących chlewni, można by uznać, iż zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy poprzez obiekty o podobnym przeznaczeniu (obiekty chlewni). Jednak zdaniem organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność istnienia w bliskości zabudowy mieszkaniowej (budynki dwupiętrowe wolno stojące). Jeżeli wziąć pod uwagę tzw. spójność urbanistyczną rozumianą szeroko, nie sposób pominąć przy ustalaniu warunków zabudowy w oparciu o przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie "dobrego sąsiedztwa", także i tej okoliczności.

Właściwie zatem, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji, uzasadniając przyjęte stanowisko odniósł się do postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru wsi P." z dnia [...] - w którym nie ustalono obowiązku sporządzenia planu dla terenu objętego wnioskiem L. i Cz. K. Natomiast zmiana do studium obejmuje zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej i wyznacza teren pod wybudowanymi 12 chlewniami jako teren obsługi w gospodarstwach rolnych i tym samym sankcjonuje wybudowane już chlewnie.

W studium nie wyznacza się jednak nowych terenów pod rozwój hodowli trzody chlewnej aby ograniczyć zagrożenia i uciążliwości negatywnie oddziaływujące na środowisko i zdrowie ludzi. A co za tym idzie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całego obrębu geodezyjnego Proboszczów z podziałem na tereny otwarte i tereny zabudowane zakazuje budowy nowych chlewni na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Niewątpliwie Studium nie jest aktem prawa miejscowego, mogącym stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, która nie przewiduje, jak to wyżej podniesiono, nowych terenów pod rozwój hodowli trzody chlewnej. Sankcjonuje natomiast istnienie już wybudowanych na działkach wnioskodawców 12 chlewni. Tym samym błędem byłoby pomijanie przy rozpatrywaniu sprawy ustaleń Studium. Wskazać w tym miejscu należy, iż przy ustalaniu warunków zabudowy, pojęcie oddziaływania nowo projektowanej inwestycji musi być rozumiane szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie, przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające m. in. na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006r. sygn. akt. IV SA/Wa 183/05 - publik. LEX nr 256733).

Powyższą tezę w badanym przypadku potwierdzają ustalenia Studium, w którym sankcjonuje się istnienie 12 chlewni wybudowanych na działkach wnioskodawców, lecz z uwagi na negatywny wpływ niekontrolowanej rozbudowy obiektów chlewni na stan wód powierzchniowych, obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, obszarów chronionego krajobrazu - gmina nie przewiduje nowych terenów pod rozwój hodowli trzody chlewnej.

Zdaniem Kolegium tej okoliczności nie można pominąć oceniając planowane zamierzenie w odniesieniu do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie bowiem warunków zabudowy dla kolejnych sześciu chlewni (obok istniejących dwunastu) wpłynie negatywnie zarówno na środowisko przyrodnicze, jak i nieruchomości sąsiednie, którymi są również budynki mieszkalne. W ocenie organu odwoławczego w istniejącym w sprawie stanie faktycznym nie można uwzględniać wyłącznie interesu prawnego wnioskodawców, jako właścicieli nieruchomości przeznaczonej do zagospodarowania, ale należy również wziąć pod uwagę szeroko pojęty interes społeczny.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów ustawowych, określonych w powołanym powyżej przepisie, zatem decyzja odmowna jest uzasadniona, a argumenty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez Cz. i L. K., prowadzących Gospodarstwo Rolne w P.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Cz. i L. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zakwestionowali ocenę dokonaną w sprawie przez organy orzekające w postępowaniu instancyjnym.

Zarzucili m.in., że nieprawdziwa jest teza, iż inwestycji tego typu jak wnioskowana nie przewiduje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy P. dla obszaru wsi P., a ponadto – co przyznaje organ odwoławczy – ani Studium ani obowiązujący projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, którego przepisy mogą być podstawą odmownej decyzji. Wskazali również, że argument o stworzeniu przez zamierzoną inwestycję zagrożenia dla wód powierzchniowych lub obszaru chronionego nie został poparty żadnymi dowodami, a gospodarstwo rolne – wielkopowierzchniowe - prowadzone jest przez nich zgodnie z normami obowiązującymi w zakresie ochrony środowiska.

Odnosząc się do sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej skarżący wyjaśnili, że nieprawdziwe jest twierdzenie organów, iż zamierzona inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zagrodowej, tym bardziej, że organ odwoławczy podaje, że w bezpośrednim sąsiedztwie przyszłego terenu zainwestowania znajdują się juz istniejące budynki chlewni. Ponadto zwrócili uwagę na to, że już poprzednio w odwołaniach wnosili "o powołanie innego autora sporządzającego analizę urbanistyczną dla potrzeb organów orzekających".

W zakończeniu uzasadnienia skargi Cz. i L. K. zarzucili organom orzekającym naruszenie w toku postępowania prowadzonego w tej sprawie zasady praworządności, zasady szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a dodatkowo organowi odwoławczemu niewykorzystania prerogatyw wynikających z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i przedstawiło wyczerpującą kontrargumentację, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i oświadczył, że pod koniec [...] roku podjęta została uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą opublikowano, natomiast skarżący wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Ponadto skarżący oświadczył, że wnioskowane sześć budynków chlewni mają być zrealizowane w miejsce istniejących budynków, przeznaczonych do rozbiórki. Dodatkowo wyjaśnił, że ze względu na stan techniczny budynków organ nadzoru budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Ponadto złożył do akt dokumentację fotograficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należą one do sfery prawa administracyjnego, co podporządkowuje postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

W procedurze administracyjnej do przepisów postępowania o uniwersalnym charakterze należą zasady ogólne sformułowane m.in. w art. 6 i art. 7 kpa i będące normami komplementarnymi oraz przepisy zawarte w art. 77 § 1 – 81 kpa, ustalające niektóre reguły postępowania wyjaśniającego.

Wskazany powyżej przepis art. 6 zawiera w swojej treści zasadę praworządności, mającą również walor zasady ustrojowej z racji art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, w którym uznano ją za jedną z zasad podstawowych. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. Natomiast przepis art. 7 kpa statuuje zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie. Obowiązkowi temu podporządkowany jest każdy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej i dysponujący kompetencją decyzyjną, a zadośćuczynienie mu następuje poprzez ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie zgodnego z prawem orzeczenia, którym organ załatwia sprawę w rozumieniu przepisu art. 104 kpa. Realizując ten obowiązek właściwy w sprawie organ powinien przestrzegać reguł przyjętych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80, gwarantujących prawidłowość czynności dowodowych.

W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie naruszyły prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybiły ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenia wadliwością wymagającą ich uchylenia.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek L. i Cz. K. właścicieli firmy Gospodarstwo Rolne w P., który w dniu [...] zwrócili się do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków chlewni, budynku socjalnego, szamba i zbiornika na gnojowicę na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...] i [...].

Charakteryzując inwestycję wnioskodawcy w opisie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu /pkt b wniosku/ podali, że "w miejscu rozbieranych obiektów budowlanych planuje postawienie się nowych".

Istotne również, że dla terenu przyszłego zainwestowania, wskazanego przez wnioskodawców, brak było w dacie wszczęcia postępowania i ostatecznego orzekania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Materialnoprawną podstawę decyzji podejmowanych w toku instancyjnym stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tego aktu wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Jednocześnie ustawodawca ustanowił obowiązek odpowiedniego stosowania w sytuacjach opisanych w tym przepisie, dotyczących inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego, przepisu art. 50 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z jego treścią: "Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w wypadku jego braku – nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę."

Odnosząc tę regulację do opisanego we wniosku L. i Cz. K. z dnia [...] zamierzenia inwestycyjnego należy uznać, że zasadnie organy orzekające w sprawie przyjęły, iż wnioskowanych robót nie można zaliczyć do zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Rozstrzygnięcie sprawy i ocena zasadności wniosku wymagały zatem odwołania się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 3 ust. 1 tego aktu wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Natomiast z przepisu § 3 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustawodawca pozostawił wprawdzie organom administracji publicznej swobodę w wyznaczaniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki /minimalna odległość to 50 metrów przyjęta dla działek, których trzykrotna szerokość frontu stanowiłyby mniej niż 50 metrów/.

Oznacza to, że w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki mierzonej od dowolnego punktu znajdującego się w linii stanowiącej granicę działki /vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 585/08/ Lex nr 486229; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Go 792/07, Lex nr 451248).

Należy przy tym uwzględnić to, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy, wyznaczając te granice /por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1872/06, Lex nr 467129/.

Zważyć zatem należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku L. i Cz. K. o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] wynika, iż dotyczył on dwóch działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie o numerach ewidencyjnych [...] i [...].

Bezspornie więc granice obszaru analizowanego winny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek wskazanych we wniosku /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537/.

Z załączonych do decyzji organu pierwszej instancji wyników sporządzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej, zawierających część tekstową i graficzną nie wynika, aby wymogi określone w powoływanych powyżej przepisach zostały zachowane. Istotny przede wszystkim jest brak jakichkolwiek danych o szerokości frontu działek i wynikająca z tego niemożność ocenienia, czy dla wyznaczenia obszaru analizowanego przyjęto choćby minimalne odległości. Błędne też – zdaniem Sądu – wobec dyspozycji przepisu § 3 ust. 1 powoływanego aktu wykonawczego, zgodnie z którym obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej – jest ustalenie granic tego obszaru w taki sposób, że nie obejmuje on całości działki nr[...], a zatem nie wykracza poza jej granice. Działki nr [...]i nr [...] powinny znajdować się w całości w centrum wokół którego powinien być wyznaczony obszar analizowany. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie.

W judykaturze zaakceptowany został pogląd, w myśl którego, jeżeli teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji /por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537, z dnia 6 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/2006, Lex nr 302539, z dnia 8 września 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 183/2005, Lex nr 256733/. Wadliwe określenie granic obszaru analizowanego powoduje, że niemożliwe jest również prawidłowe ustalenie zasobu działek sąsiednich, stanowiących wzorzec dla określenia parametrów nowej zabudowy. Zważyć bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 powoływanego rozporządzenia /np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451/.

Rozważając tę kwestię Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że wątpliwości, co do prawidłowości wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinny być usuwane w trybie przepisu art. 64 § 2 kpa. Jeżeli zatem wnioskodawcy na kopii mapy zasadniczej nie określili granic terenu objętego wnioskiem, to należało ten brak usunąć, korzystając z możliwości opisanej w powołanym przepisie.

Zdaniem Sądu ustalenia przyjęte na podstawie błędnie sporządzonej analizy urbanistycznej uchybiają przepisom art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie można bowiem uznać, że czynność dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego odpowiada zasadom, odnoszącym się do czynności dowodowych, a akceptacja jej przez właściwe w sprawie organy nie stanowi przekroczenia granic swobodnej oceny.

Niezależnie od powyższego należy też zauważyć, że organy orzekające nieprawidłowo – zdaniem Sądu – określają przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako budowę "kolejnych" sześciu chlewni – wg określenia organu odwoławczego, budynku socjalnego – w miejsce rozebranego budynku gospodarczego, szamba oraz zbiornika na gnojowicę. Wskazuje na to również osnowa decyzji podjętych w sprawie, z której treści wnosić można, że tylko budynek socjalny ma powstać w miejsce rozebranego budynku gospodarczego. Tymczasem z treści wniosku i wnoszonych poprzednio odwołań wynika, że wnioskowane budynki chlewni /sześć sztuk/ będą zrealizowane w miejsce budynków rozebranych.

Nie można zatem do tej części zamierzenia inwestycyjnego, jaką jest ich budowa używać określenia "kolejne", wskazującego jednoznacznie, że chodzi o zwiększenie liczby istniejących już na tym terenie chlewni, ani tak go traktować.

Ponadto – pomijając niemożność legalnego posługiwania się w sprawie zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak słusznie zarzucają skarżący – wątpliwości budzi zasadność wykorzystanego przez organ odwoławczy argumentu dotyczącego istniejącej "w bliskości" zabudowy mieszkaniowej i uciążliwości /negatywnego wpływu/, jakie stanowiłaby dla niej wnioskowana inwestycja w razie jej zrealizowania.

Zważyć bowiem należy, że chlewnie już na tym terenie istnieją i są użytkowane, a wnioskowane mają tylko je zastąpić. Takie same wątpliwości wywołuje opinia organu odwoławczego o nieprzewidywaniu w Studium nowych terenów pod rozwój hodowli trzody chlewnej przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Studium sankcjonuje istnienie już wybudowanych na działkach wnioskodawców 12 chlewni. Należy ponownie podkreślić, że budynki chlewni mają być realizowane w miejsce istniejących /po dokonaniu rozbiórki/ i nie zwiększą ich dotychczasowej liczby. Kwestia ta pozostała poza granicami oceny dokonywanej w sprawie przez organy obu instancji, a uchybienia w tym zakresie nie można uznać za nieistotne.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt 2 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględniania skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz taryfowo określone koszty zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwe organy powinny uwzględnić aktualny na dzień orzekania stan prawny, a w przypadku zasadności merytorycznego orzekania w sprawie zastosować się do uwag Sądu zawartych w uzasadnieniu, a szczególnie tych, które odnoszą się do analizy urbanistycznej.

H.B. 18.06.2009r.