Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2527/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32, 145, 146, 151 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skarg J. D., K. W. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżących K.W. i R. W. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...], Wojewoda [...], zwany dalej także "Wojewodą", po rozpatrzeniu odwołania J.D., zwanego dalej także "skarżącym", uchylił decyzję Prezydenta [...], zwanego dalej także "Prezydentem [...]", nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uchylona decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdzała wydanie wcześniejszej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], z naruszeniem prawa oraz odmawiała uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z kolei wymieniona decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzała projekt budowlany i udzielała K. i R. W. ("inwestorom") pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku Hotelu "[...] " na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] przy al. [...] w [...], Dzielnica [...], zwanego dalej także "Budynkiem".

Jako główną podstawę prawną wydania decyzji Wojewody zaskarżonej do niniejszego Sądu wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", a także art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "pr.bud.".

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzja Prezydenta [...], nr [...], z dnia [...] czerwca 2014 r. nie była pierwszą decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną na rzecz K. i R. W.. Rok wcześniej, a ściśle: w dniu [...] lipca 2013 r., inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku hotelu "[...] " przy Al. [...] w [...] wraz z wymaganą dokumentacją projektową (w tym geotechniczną) oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wydaną z up. Prezydenta [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Od tej decyzji odwołanie złożył Pan J. D. – strona postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...], decyzją Nr [...], z dnia [...] listopada 2013 r., uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku czynności organu oraz działań inwestora doprowadzono do wydania wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.

Powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. wzbudziła ponowne zastrzeżenia skarżącego, który jest właścicielem działek sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną (działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy [...]). Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wystąpił w dniu [...] grudnia 2014 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołał się na fakt, iż będąc właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji, na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego został uznany przez organ prowadzący postępowanie za stronę tego postępowania i otrzymywał całą korespondencję procesową, a w toku postępowania, po zmianie (modyfikacji) projektu budowlanego, Prezydent [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r., a więc dwa tygodnie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłączył go z prowadzonego postępowania. Od tego momentu skarżącemu nie doręczono już żadnej korespondencji, ani też wydanej przez organ w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o wznowienia postępowania, Prezydent [...] stwierdził, że wniosek spełnia wymogi formalne i wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę, a następnie wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w związku z art. 146 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 28, 33 ust. 2, art. 34 ust. 4, i art. 82 ust. 2 pr.bud., a także art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595), w związku z art 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).

W decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] działając jako organ pierwszej instancji stwierdził, że wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Budynku zostało dokonane z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji. Prezydent [...] uzasadnił swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2015 r. przekonaniem, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W szczególności, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent [...] wskazał, że sformułowane przez skarżącego argumenty i zarzuty oraz żądanie uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej, odmownej decyzji, są nieuzasadnione i nie mogą być podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, skarżący nie udowodnił, że jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a wskazane przez niego przepisy prawa budowlanego nie uzależniają wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od zgody na inwestycję skarżącego jako strony postępowania administracyjnego i nie dają organowi możliwości odmowy wydania pozwolenia, w przypadku sprzeciwu wobec inwestycji, złożonego przez stronę postępowania, która nie posiada tytułu prawnego do terenu inwestycji.

Organ zaznaczył też, że skarżący, wezwany w toku postępowania do określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu ze swojej nieruchomości, spowodowanych realizacją inwestycji, a wynikających z obowiązujących, konkretnych przepisów odrębnych prawa materialnego, w odpowiedzi na wezwanie nie wskazał konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości i w korzystaniu z niej, których przyczyną byłaby realizacja przedmiotowej inwestycji. Skarżący nie wykonał więc obowiązku nałożonego nań poprzez wezwanie organu. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący powoływał się bowiem generalnie na art. 144 kodeksu cywilnego. Tymczasem w powołanym art. 3 pkt 20 pr.bud. chodzi o oddziaływanie projektowanego obiektu (sic!), a nie nieruchomości sąsiedniej, ani prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości sąsiedniej. Podobnie, z uwagi na okoliczności faktyczne, nie jest przekonujący argument z ryzyka podtapiania nieruchomości sąsiada przez wody opadowe i ścieki płynące z działki inwestora.

W ocenie Prezydenta [...], skarżący zamiast odpowiedzieć na wezwanie organu, przystąpił do oceny projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy te zostały zresztą błędnie zinterpretowane przez skarżącego. Zdaniem organu pierwszej instancji strona postępowania nie jest bowiem uprawniona do oceny projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami, której dokonanie wymaga dogłębnej wiedzy zawodowej, doświadczenia i uprawnień. A zatem zarzuty skarżącego, że Prezydent [...] zatwierdził projekt wadliwy, i na tej podstawie udzielił pozwolenia na budowę, są również nieuprawnione i świadczą o niezrozumieniu art. 35 ust.1 pr.bud., który określa, co organ powinien sprawdzić przed wydaniem pozwolenia na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie sprawdza prawidłowości konkretnych rozwiązań projektowych oraz zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a jedynie dokonuje weryfikacji projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.). Za zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej odpowiada wyłącznie uprawniony oraz należący do izby samorządu zawodowego projektant, który na podstawie art. 20 ust. 4 pr.bud. jest obowiązany dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o takiej zgodności.

Reasumując, zdaniem organu skarżący nie udowodnił, że przedmiotowa inwestycja będzie ograniczać w jakikolwiek sposób obecne i przyszłe zagospodarowanie jego nieruchomości i korzystanie z niej, a więc nie udowodnił, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie zmienionego (zmodyfikowanego) projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji przysługuje mu przymiot strony.

Organ pierwszej instancji potwierdził jednak, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę doszło do niedopuszczalnego pozbawienia podmiotu przymiotu strony. Uniemożliwiło to skarżącemu ewentualne odwołanie się od tej decyzji do organu wyższego stopnia. Dlatego też wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. Jednocześnie, z zebranego materiału wynika, że nawet udział skarżącego w prowadzonym postępowaniu nie miałby wpływu na treść decyzji. W związku z tym organ zastosował art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył skarżący w dniu [...] lipca 2015 r., zaskarżając w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Odwołanie skarżącego nie zawierało uzasadnienia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., wskazując jako podstawę swojej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Według organu drugiej instancji, kluczowy argument wskazany w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. jest dwojaki: z jednej strony skarżący nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a z drugiej strony organ twierdzi, iż decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa. Prezydent [...] powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2011 roku (sygn. akt II SA/Sz 746/11), który stanowi, iż w toku postępowania mimo zmiany okoliczności faktycznych i prawnych nie można pozbawić uczestnika postępowania przymiotu strony.

Zdaniem Wojewody, decyzja Prezydenta [...] stanowiła jednak naruszenie przepisów o prowadzeniu wznowionego postępowania. Wojewoda podkreślił, że artykuł 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W świetle tego przepisu interpretowanego w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w przypadku uznania, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy okoliczności wskazują na stan przeciwny – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Inaczej mówiąc, decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej jest wydawana wówczas, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w okolicznościach będących przyczyną wznowienia, lecz czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09).

Zdaniem Wojewody [...], odmawiając skarżącemu statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego Budynku Prezydent [...] naruszył przepisy prawa materialnego. Rozpatrując zatem przedstawiony problem we wznowionym postępowaniu Prezydent [...] powinien był wydać decyzję tylko o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., a nie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie wskazać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa.

W ocenie Wojewody, decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa może być wydana jedynie wtedy, gdy zaszły przesłanki wznowienia i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. Taka decyzja winna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę, a organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 166/14).

Reasumując, zdaniem Wojewody, decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Wojewoda wydał przy tym decyzję kasatoryjną opartą na art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Wojewody, przeprowadzenie postępowania we wskazanym wyżej zakresie, łącznie przez organ drugiej instancji, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Zdaniem Wojewody [...], przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent [...] powinien przeprowadzić analizę akt sprawy i na jej podstawie jednoznacznie ocenić, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Budynku. Po dokonaniu oceny posiadania przez skarżącego przymiotu strony, organ pierwszej instancji powinien wydać rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń, przewidziane w zamkniętym katalogu zawartym w art. 151 k.p.a.

Od decyzji organu drugiej instancji skargę do WSA w dniu w dniu [...] listopada 2015 r. złożył skarżący. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do niepełnego przytoczenia przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy;

2) naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

3) naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Wojewoda na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę i orzec o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Budynku.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 roku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że w przypadku przedmiotowej inwestycji zachodzi możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie Budynku na działki sąsiednie, a w szczególności w zakresie odprowadzenie wód powierzchniowych i spowodowania tym uciążliwości. Dla potwierdzenia powyższego podniesiono fakt, iż zasada zbierania ścieków deszczowych w zbiorniku retencyjnym jest niezgodna z zaleceniami Biura Ochrony Środowiska [...]. Zbieranie ścieków opadowych i roztopowych w podziemnym zbiorniku bezodpływowym musi być zabezpieczone przed dopływem o natężeniu większym niż jego przepustowość nominalna, co nie zostało potwierdzone obliczeniami i opisem technicznym. Zdaniem skarżącego brak jest wyjaśnienia projektowego na okoliczność wystąpienia większego natężenia dopływu niż pojemność zbiornika, co rodzi podejrzenie ewentualnego podtapiania okolicznych działek.

Projektowi budowlanemu do przedmiotowej inwestycji zarzucono również brak formalny tj. nie przedłożono pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do [...] wód opadowych, a zastosowane rozwiązanie gromadzenie wód w zbiorniku retencyjnym jest jedynie uchyleniem się od uzyskania tegoż pozwolenia.

Skarżący wskazał również, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby Wojewoda podjął wszelkie niezbędne kroki pozwalające na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego powołując się przy tym na zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organy administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę J. D. skierowaną do Sądu w dniu [...] listopada 2015 r. organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 2 września 2015 r. oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawiono w jego uzasadnieniu, tym samym podniesione zarzuty nie podważają oceny prawnej stanu faktycznego dokonanej przez organ drugiej instancji. W ocenie Wojewody nie podniesiono żadnych argumentów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. Sąd postanowił:

1. na postawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), zarządzić połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2527/15 i sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2528/15 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygn. akt VII SA/Wa 2527/15;

2. zakreślić w repertorium sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2528/15.

Sąd wskazuje zatem, że w dniu [...] września 2015 r. do Sądu wpłynęła skarga K. i R. W., zwanych dalej "skarżącymi inwestorami", na wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Skarżący inwestorzy zarzucili ww. decyzji naruszenie przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 40 §2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika inwestorów w postępowania zakończonym zaskarżoną decyzją, oraz

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo braku przesłanek w nim określonych.

Podnosząc wskazane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. skarżący inwestorzy wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; oraz o (2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących inwestorów kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi wskazano złożone do akt sprawy pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2012 r. skarżących inwestorów udzielone adw. A. S., który uczestniczył w postępowaniu administracyjnym zwykłym. Uchybienie takie skutkuje istotną wadliwością postępowania określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt II SA/Wr 875/86. Zdaniem skarżących inwestorów obliguje to Sąd w rozpoznający niniejszą sprawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. b p.p.s.a.

Natomiast odnośnie drugiego punktu skargi, skarżący inwestorzy uznali za niezrozumiały zarzut organu drugiej instancji w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji o braku jednoznacznego ustalenia, czy wnioskodawcy wznowienia (skarżącemu J. D.) przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbudowę Budynku. W decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. jednoznacznie stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa "poprzez wyłączenie wnioskodawcy z kręgu stron postępowania administracyjnego w trakcie jego trwania i niedoręczenie wnioskodawcy decyzji o pozwolenia na budowę, co uniemożliwiło mu ewentualne odwołanie się od tej decyzji do organu wyższego stopnia". Uznanie takich działań organu za naruszenie prawa jednoznacznie wskazuje, że według Prezydenta [...] wypowiadającego się w 2015 r. skarżącemu J. D. przysługiwał przymiot strony.

W konsekwencji zdaniem skarżących inwestorów decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. była merytorycznie prawidłowa, zaś jej uchylenie przez Wojewodę [...] w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia, wobec braku przesłanek określonych w tym przepisie.

Dodatkowe argumenty skarżących inwestorów zostały także zawarte w piśmie procesowym uczestnika postępowania (inwestorów) złożonym do Sądu w dniu [...] października 2016 r. Inwestorzy wnieśli o oddalenie [t.j. nieuwzględnianie] skargi J. D., ale przede wszystkim o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] września 2015 r. z przyczyn wyszczególnionych w skardze inwestorów.

W szczególności w ww. piśmie inwestorzy wskazali na nietrafność twierdzeń skarżącego J. D. dotyczących: (a) możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżącego w zakresie odprowadzenia wód powierzchniowych; (b) braku rzędnej wysokościowej wpustu wody deszczowej; (c) braku zaznaczenia studzienki umożliwiającej odprowadzenie ścieków deszczowych ze zbiornika retencyjnego; (d) braku zaznaczenia procentowego spadku terenu od granie sąsiednich działek; (e) braku pełnego zwymiarowania projektu zagospodarowania terenu, a przez to niezachowaniu odpowiednich odległości od granie sąsiednich działek, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 powoływanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie ta ostatnia zasada odgrywa szczególnie istotną rolę.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że w obu skargach wniesionych do Sądu i mających za przedmiot decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., sformułowane są zarzuty które zasługują na uwzględnienie, jakkolwiek inne zarzuty skargi są niezasadne. Kierując się argumentacją w części przedstawioną przez skarżących inwestorów p. W., a w pewnym zakresie przez skarżącego J. D., Sąd uznaje zaskarżoną decyzja za niezgodną z prawem i przez to podlegającą wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zarzut taki zawarty jest w obu skargach. Skarżący J. D. wskazał, że naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegało na uchyleniu decyzji Prezydenta [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Wojewoda na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę i orzec o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta [...] z dnia[...] czerwca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Budynku. Natomiast skarżący inwestorzy uważali zastosowanie wskazanego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia za nieprawidłowe ze względu na brak przesłanek w nim określonych. Zdaniem skarżących inwestorów uchylenie w całości decyzji Wojewody powinno prowadzić do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Zdaniem Sądu Wojewoda byłby upoważniony do oparcia swojej decyzji na art. 138 § 2 k.p.a., gdyby wykazał, że: (1) decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także, iż (2) istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i ma on ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W opinii Sądu organ drugiej instancji nie wykazał spełnienia ani jednej ani drugiej przesłanki.

Wojewoda zarzucił decyzji organu pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 151 § 1 k.p.a. poprzez sformułowanie decyzji nie przewidzianej w powołanym przepisie. Według Wojewody, Prezydent mógł jedynie, w zależności od okoliczności odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (tu: decyzji z [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na budowę), albo uchylić tę decyzję. Tymczasem Prezydent [...] w badanej przez Wojewodę decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia.

Przedstawiona interpretacja art. 151 § 1 k.p.a. jest zdaniem Sądu całkowicie chybiona. Nawet jeśli przyjąć, że art. 151 § 1 k.p.a. dopuszcza tylko dwie możliwości rozstrzygnięcia bez żadnych modyfikacji ("albo-albo"), to nie powinno się nie dostrzegać faktu, że ustawa zawiera jeszcze art. 151 § 2. Jedna z podstawowych dyrektyw wykładni prawa, nazywana "zakazem wykładni per non est" wyraźnie wskazuje, że nie wolno interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty, czy zwłaszcza wybrane przepisy okazały się zbędne (vide: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 122).

Skoro zatem organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na art. 151 § 2 k.p.a., to nie można czynić mu zarzutu, że błędnie zastosował art. 151 § 1 k.p.a.

Oczywiście relacja między obydwoma przepisami może być wyjaśniana na wiele sposobów. Można np. twierdzić, że cały art. 151 k.p.a. przewiduje trzy rodzaje decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania: dwa w art. 151 § 1 k.p.a. oraz trzeci w art. 151 § 2 k.p.a. (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 151 Nb 2-3, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 618-619). W tym trzecim przypadku decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest wydawana przez organ gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i następnie rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tak też postąpił Prezydent [...] w rozpatrywanej sprawie: stwierdził, że przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. doszło do tego, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", co stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednocześnie analiza materiału dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy co do meritum prowadziło do wniosku, że "w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" (art. 146 § 2 k.p.a.). Należało zatem wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 k.p.a.

Analogiczny rezultat osiągniemy zbliżając się nieco do interpretacji przyjętej przez Wojewodę o fundamentalnym charakterze art. 151 § 1 k.p.a. i alternatywności dwóch postaci decyzji kończących wznowione postępowanie. Konieczne jest jednak uznanie, czego niestety organ drugiej instancji nie uczynił, że art. 151 § 2 k.p.a. zawiera wyjątek (lex specialis) w stosunku do art. 151 § 1 k.p.a. W związku z tym w przypadku wystąpienia okoliczności (spełnienia się przesłanek) wskazanych w hipotezie normy prawnej wyrażonej wprost w art. 151 § 2 k.p.a., należy zastosować dyspozycję tej normy, a nie dyspozycję którejkolwiek z norm wynikających z art. 151 § 1 k.p.a. Oczywiście zastosowanie wspomnianej reguły kolizyjnej (norma szczególna uchyla normę ogólną) nie stoi na przeszkodzie dalszemu zastosowaniu art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Można było art. 151 § 2 k.p.a. potraktować jako przepis formułujący piąty (!) możliwy rodzaj decyzji dopuszczalny w przypadku zakończenia wznowionego postępowania (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 151, pkt 8, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 921). Jednak również i w tym przypadku stanowisko przyjęte przez organ drugiej instancji jest oczywiście błędne.

Podsumowując ten wątek i inspirujące go zarzuty zawarte w obu skargach, dotyczące naruszenia przez organ drugiej instancji normy (reguły) wyrażonej w art. 138 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. została wydana zgodnie z prawem, a nie z naruszeniem przepisów postępowania. W związku z tym Wojewoda nie miał podstawy do wydania swojej decyzji opierając ją na art. 138 § 2 k.p.a. Obie przesłanki wydania decyzji w trybie tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Skoro zaś pierwsza nie wystąpiła, to jasnym jest wadliwość interpretacyjna i aplikacyjna zaskarżonej decyzji Wojewody.

Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2015 r. polegała również na tym, że nie wykazał on istnienia drugiej przesłanki warunkującej rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji nie wykazał mianowicie, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i ma on istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazywał, że w decyzji organu pierwszej instancji kryje się niespójność, może nawet sprzeczność: z jednej strony Prezydent [...] twierdzi, że skarżący nie wykazał okoliczności uzasadniających, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a z drugiej strony organ pierwszej instancji stwierdza naruszenie prawa polegające na braku udziału strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Przedstawione stanowisko organu drugiej instancji stanowi rezultat dwojakiego błędu co do faktów i częściowo co do prawa. Analiza zgromadzonych dowodów i treści decyzji wydanych w tej sprawie wyraźnie wskazuje co następuje: niewątpliwe jest wykluczenie skarżącego J. D. z postępowania przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. (decyzji o pozwoleniu na budowę), a równocześnie poza sporem pozostaje fakt, że ten sam organ prowadząc wznowione postępowanie uznawał skarżącego za stronę i dopiero po zbadaniu okoliczności kwestionowanych we wniosku o wznowienie wydał decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. (pierwsza instancja). Nie ma w tym żadnej sprzeczności, ani naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji i tym samym odrzuca stanowisko wyrażone zarówno w decyzji Wojewody, jak i w skardze J. D. (w zakresie naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do kwestii podmiotowej).

Zdanie Sądu powyższe fakty są wyjaśnione i nie ma potrzeby badać ich ponownie. Z tego względu chybiona jest wskazówka organu drugiej instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezydent [...] powinien przeprowadzić analizę akt sprawy i na jej podstawie jednoznacznie ocenić, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę Budynku.

W świetle przedstawionego stanu rzeczy zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy i uzasadnienia dla uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. stanowi naruszenie prawa. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżących inwestorów, nie ma przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia. Na potwierdzenie też zasługuje zasada przytoczona przez skarżącego D., choć błędnie stosowana do faktów niniejszej sprawy, że w istniejącym stanie rzeczy organ drugiej instancji sam powinien zbadać i ocenić pominięte okoliczności faktyczne (jeśli takie w ogóle występują), a nie przedłużać postępowania w sprawie poprzez przekazanie do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Sąd nie znalazł również powodów, aby podzielić opinię skarżącego J. D. o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do niepełnego przytoczenia przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy. Podobnie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Zdaniem Sądu, zarówno ustalenia organu pierwszej instancji, skonfrontowane z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, a wreszcie okoliczności wskazane w piśmie inwestorów z dnia [...] października 2016 r., nie pozostawiają wątpliwości, że zarzuty skarżącego D. w zakresie strony dowodowej rozstrzygnięcia są całkowicie bezpodstawne.

Z drugiej strony Sąd nie podzielił jednego z dwóch zarzutów zawartych w skardze złożonej przez inwestorów. Twierdzili oni, że w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji miało miejsce naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika inwestorów w postępowania zakończonym zaskarżoną decyzją. Stanowiło to – zdaniem skarżących inwestorów – naruszenie przepisów prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie kwestionuje ani treści powołanego przepisu o zasadach doręczania korespondencji, ani też roli pełnomocnika dla ochrony praw strony postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na wykładnię systemową art. 145 § 1 k.p.a. (nadzwyczajny, a więc wyjątkowy charakter postępowania wznowieniowego), a jednocześnie zakaz rozszerzającej wykładni przepisów stanowiących wyjątki od norm ogólnych (exceptiones non sunt extendendae), teza o zrównania faktu wykluczenia pełnomocnika z wykluczeniem strony może budzić wątpliwości. Również twierdzenie skarżących inwestorów, że raz udzielone pełnomocnictwo złożone do akt sprawy powinno być bezwzględnie respektowane w kolejnych fazach postępowania nie może być bezwarunkowo uznana i nie powinna stanowić koronnego argumentu na rzecz uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w nauce prawa znajdujemy bardziej wyważone stanowiska. Z jednej strony przyjmuje się, że artykuł 32 k.p.a. nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjmować należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Komentatorzy dodają: pełnomocnictwo powinno być nie tylko uznawane za skuteczne, ale również niedoręczenie korespondencji pełnomocnikowi, który złożył do akt pełnomocnictwo, stanowi poważne naruszenie prawa (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 73/13 wraz z glosą aprobującą: Lewandowski T. Glosa do postanowienia WSA z dnia 11 lipca 2013 r., II SA/Op 73/13, LEX nr 1377055, w tym cytowana tam literatura).

Z drugiej strony, w innych orzeczeniach znajdujemy wszakże ograniczenie ww. zasady. Twierdzi się np., że udzielenie pełnomocnictwa poza procesem ma charakter materialnoprawny i potwierdzenie tego pełnomocnictwa w procesie jest obowiązkiem strony. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia. Zatem per analogiam: jeśli pełnomocnik strony ustanowiony w postępowaniu zwykłym chce zapewnić doręczanie mu korespondencji w postępowaniu nadzwyczajnym, lub odwoławczym, powinien w każdym takim postępowaniu składać pełnomocnictwa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 450/10). Bardzo podobne wnioski wysnuwa się w przypadku postępowania egzekucyjnego oraz postępowań mogących toczyć się przed organem podatkowym (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1601/11; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 181/14).

W świetle przywołanych orzeczeń, przedstawiony przez skarżących inwestorów zarzut pominięcia pełnomocnika jako adresata korespondencji związanej ze sprawą wznowionego postępowania o pozwolenie na budowę Sąd traktuje jako subsydiarny, a nie pierwszorzędny i jako wspierający żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie samodzielnie przesądzający o takim rozstrzygnięciu.

Mając na uwadze powyższe wnioski z analizy przepisów mających zastosowanie do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności:

1) poprawność zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. przez organ pierwszej instancji oraz

2) błędną interpretację i błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. oraz lit. c. p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II sentencji wyroku.