Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2068/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2
journal: Dz.U. 1957 nr 39 poz 174
law: Ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 941/18 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 941/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z [...] września 1957 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. przejęło na własność Państwa opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni 8,00 ha, położone we wsi B., powiat S., stanowiące własność W. S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił K. S. - spadkobierca W. S.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z [...] sierpnia 2015 r,. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] września 1957 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S.. Podniósł, że orzeczenie z [...] września 1957r. nie zostało nigdy doręczone ojcu, nie zawierało uzasadnienia, pouczenia, czytelnego podpisu i zostało wydane na podstawie nieistniejących w chwili jego wydania przepisów, było antydatowane (znak [...] świadczy o tym, że zostało wydane w 1958 r.), nie mogło zostać wydane w niedzielę. Nieprawdziwe jest zawarte w orzeczeniu sformułowanie, że gospodarstwo zostało opuszczone przed dniem 26 lipca 1957 r., gdyż Urząd Gminy w S. zaświadczeniem z 8 września 1999 r. poświadczył istnienie gospodarstwa o powierzchni 7,70 ha, prowadzonego od 15.10.1949 do 30.06.1958 przez W. S. Gospodarstwo nie było opuszczone, gdyż ojciec był zameldowany w miejscowości B. od 1950 r. do 1962 r., co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy S. z dnia 23 sierpnia 2012 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że gospodarstwo W. S. zostało przejęte na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu gospodarstwa rolne określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 26 lipca 1957 r.), mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że aby można było przejąć gospodarstwo musiało ono być nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie i zostać opuszczone w okresie od 29 kwietnia 1955r. do 26 lipca 1957 r.

Z akt sprawy wynika, że przejęte gospodarstwo rolne zostało nadane W. S. aktem nadania nr [...] z [...] października 1949 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. RP Nr 49, poz. 279). Spełniona była zatem przesłanka nabycia gospodarstwa, na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nadto Minister podał, że art. 2 omawianej ustawy pozwalał na przejęcie opuszczonego gospodarstwa, niezależnie od okoliczności i motywów zachowania właścicieli. Jednocześnie organ administracji orzekający o przejęciu nie miał uprawnień do badania i oceny tych przyczyn, a ze zgromadzonych dowodów wynika, że W. S. opuścił gospodarstwo przed 26 lipca 1957 r. Okoliczność tę potwierdzają:

- pismo W. S. z 8 lipca 1958 r. do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, w którym poinformował, że gospodarstwo w B. posiadał i gospodarzył na nim do 1956 r., a następnie go opuścił i udał się do szwagra;

- pismo W. S. z 31 stycznia 1957r. do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B., którym zrzekł się gospodarstwa o powierzchni 7,70 ha, położonego w B.. Na odwrocie tego pisma adnotacja PGRN w B. z dnia 1 lutego 1957r., że podanie W. S. o przyznanie innego gospodarstwa załatwiło przychylnie;

- pismo S. S. z 31 stycznia 1957r. do PGRN w B. o przyznanie gospodarstwa w B., którego zrzekł się W. S.;

- pismo S. S. z 22 kwietnia 1958 r. do Powiatowego Zarządu Rolnictwa w S. o przyznanie gospodarstwa w B. po W.ie S., do którego wprowadził się w 1957r., a nie posiadał żadnych dokumentów na gospodarstwo;

- pismo S. S. z 27 lutego 1960 r. do PPRN w S. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w styczniu 1957r. osiedlił się na gospodarstwie rolnym we wsi B.;

- zaświadczenie PPRN w S. z 27 lutego 1960 r. informujące, że S. S. został osiedlony na gospodarstwie PFZ w styczniu 1957r.;

- wyciąg uchwały nr [...] PGRN w B. z posiedzenia z 17 marca 1958 r., z której wynika, że Prezydium podjęło uchwałę w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Powiatowego Zarządu Rolnictwa w S. o przydzielenie S. S. gospodarstwa rolnego po W. S.;

- pismo S. S. z 1 lutego 1968 r. do PPRN w S. o wydanie aktu własności ziemi, w którym poinformował, że zamieszkiwał na gospodarstwie rolnym od 1957 r. po W. S.

Z ww. dokumentów bezsprzecznie wynika, że W. S. opuścił gospodarstwo przed dniem 26 lipca 1957 r. Natomiast skarżący pomimo twierdzeń, że gospodarstwo nie było opuszczone, nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na uznanie, że w dacie wydawania orzeczenia przez PPRN w S. gospodarstwo nie było opuszczone. Przesłanka nr 2 również została więc spełniona.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, który twierdzi, że decyzja orzekająca o przejęciu gospodarstwa została wydana na podstawie dokumentów mało wiarygodnych (ponieważ znajdująca się w aktach notatka służbowa z dnia 26 lutego 1968 r. jako użytkownika gospodarstwa wskazywała N., a nie S. S.), Minister wskazał, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane na podstawie notatki służbowej z 26 lutego 1968 r., w której wpisano jako użytkownika gospodarstwa N.. Stanowi ona tylko dowód pośredni w sprawie, z którego wynika, że S. S. ubiegał się o nadanie mu gospodarstwa rolnego, które wcześniej stanowiło własność W. S. i zostało przejęte na własność Państwa orzeczeniem z 1957 r.

Zdaniem organu nie ma znaczenia powoływanie się przez skarżącego na zaświadczenie Urzędu Gminy S. z 23 sierpnia 2012 r., z którego wynika, że W. S. był zameldowany w miejscowości B. od 1950 r. do 1962 r., gdyż kwestia zameldowania nie miała znaczenia dla badania okoliczności opuszczenia gospodarstwa na gruncie art. 2 ustawy z 1957 r. Także przedłożona przez skarżącego kopia zaświadczenia Urzędu Gminy S. z [...] września 1999 r., którym poświadczono istnienie gospodarstwa prowadzonego w latach 15.10.1949 - 30.06.1958 przez W. S., wskazuje w ocenie organu jedynie na istnienie w ewidencji gospodarstwa W. S., a nie oznacza faktu gospodarowania gruntu.

Odnosząc się do zarzutu, że orzeczenie PPRN w S. zostało antydatowane i opiera się fałszywych dowodach, Minister zauważył, że brak jest dowodów na poparcie tych twierdzeń. Wprawdzie z posiadanego egzemplarza tego dokumentu rzeczywiście wynika, że data była poprawiana, jednak Urząd Gminy S. w piśmie z 18 czerwca 2012 r. poinformował, że teczka gospodarstwa W. S. była wielokrotnie udostępniana osobom zainteresowanym i nie jest wiadome w jakim momencie i przez kogo zostały dokonane poprawki i skreślenia na dokumentach. Natomiast zdaniem organu o antydatowaniu orzeczenia nie może świadczyć sygnatura tego orzeczenia. Minister zauważył, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty archiwalne, które wyraźnie wskazują, że orzeczenie to zostało wydane [...] września 1957 r. Natomiast zarzut skarżącego, że orzeczenie nie mogło zostać wydane [...] września 1957 r., gdyż była to niedziela, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem mogło to być spowodowane omyłką. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że gdyby orzeczenie PPRN w S. zostało wydane w 1958 r., to brak byłoby już wówczas podstawy prawnej do jego wydania. Minister podkreślił, że brzmienie art. 2 ustawy z 1957 r. obowiązywało do 20 lipca 1961 r. Z kolei zarzuty dotyczące fałszowania dokumentów oraz niedoręczenia orzeczenia odnoszą się do kwestii wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności.

Minister, przywołując art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), wskazał, że wprawdzie przedmiotowe orzeczenie jest lakoniczne, na posiadanym egzemplarzu brak jest też pouczenia, jednak wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo wówczas, gdy uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, jak również, gdy nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Tymczasem z uzasadnienia badanego orzeczenia bezsprzecznie wynika, że Prezydium znana była okoliczność opuszczenia przez W. S. posiadanego gospodarstwa przed 26 lipca 1957 r. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia dawał więc możliwość zastosowania art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. Zgromadzony obecnie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość ustaleń przyjętych przez Prezydium.

Również to, że uzasadnienie rozstrzygnięcia PPRN w S. nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, mogłoby być ewentualnie oceniane w kategorii naruszenia art. 75 § 2 rozporządzenia z 1928 r. Przepis ten nie wskazuje jednak w sposób szczegółowy, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. Z kolei brak pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu może być potraktowany jako naruszenie, jednak nie ma ono charakteru rażącego. Obowiązujące bowiem wówczas przepisy przewidywały uzupełnienie decyzji w tym zakresie (art. 77 § 2 rozporządzenia z 1928 r.). Minister zauważył również, że orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. i brak jest dowodów wskazujących, że orzeczenie nie zostało podpisane przez osobę działającą z upoważnienia Prezydium. Obowiązujący wówczas art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. nie nakładał obowiązku podpisania decyzji czytelnym podpisem.

Skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. W uzasadnieniu podniósł, że kwestionowane orzeczenie zostało antydatowane i z uwagi na błędy nigdy nie stało się prawomocne, nie zostało też doręczone ojcu skarżącego. Zdaniem skarżącego brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego samowolne opuszczenie przez jego ojca gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi, złożonej na rozprawie 23 listopada 2018 r., pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu wskazał, że przedmiotowe gospodarstwo nie było gospodarstwem opuszczonym w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Nadto organ nie wskazał w tymże orzeczeniu przyczyn przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Zdaniem skarżącego minister pominął także dowody potwierdzające, że nieruchomość objęta postępowaniem nie była opuszczona przez W. S., bowiem zgodnie z zaświadczeniem uzyskanym z Urzędu Gminy gospodarstwo rolne o pow. 7,70 ha było prowadzone przez W. S. od [...] października 1949 r. do 30 czerwca 1958 r. Pominął też zaświadczenie potwierdzające fakt zameldowania W. S. w miejscowości B. w okresie od 1950 r. do 1962 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] września 1957 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174). Treść powoływanego przepisu wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957r., które zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie. Przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nadane W. S. aktem nadania z [...] października 1949 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Zdaniem tego Sądu dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena czy została spełniona druga wskazana wyżej przesłanka ustawowa, a więc opuszczenie gospodarstwa od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd zaznaczył, że dokumentacja sprawy zakończonej orzeczeniem z [...] września 1957r., a zatem sprzed ponad 60 laty, którą udało się zgromadzić organom w toku postępowania nadzwyczajnego nie jest kompletna. Z treści orzeczenia z [...] września 1957 r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne opuszczone było przez W. S. po 29 kwietnia 1955 r. Powyższe potwierdza przede wszystkim pismo właściciela z 31 stycznia 1957 r., w którym zrzekł się gospodarstwa z powodu trudnych warunków wykonywania planowych dostaw wobec Państwa i nieprzystępnych warunków dla dzieci z uwagi na dużą odległość do szkoły. Jednocześnie W. S. oświadczył, że znalazł sobie inne gospodarstwo, które spełnia jego oczekiwania. Na odwrocie pisma widnieje adnotacja z 1 lutego 1957 r., że Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B. wyraża poparcie dla tego podania. Tego samego dnia Prezydium pozytywnie zaopiniowało podanie S. S. o przyznanie mu innego gospodarstwa. Powyższe potwierdza również pismo W. S. z 8 lipca 1958 r., w którym wskazuje on miejsce zamieszkania w C., a nie w B.. W. S. powołuje się w nim na zmiany w stosunkach własnościowych po przełomie październikowym. Wbrew zarzutom skargi, organ nie był zobligowany do przeprowadzania szczegółowego postępowania w zakresie ustalenia, o jaki przełom chodzi.

Faktu opuszczenia gospodarstwa przez W. S. nie kwestionuje zresztą sam skarżący, który na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie podnosił, że ojciec nie opuścił przedmiotowego gospodarstwa, a jedynie wskazywał na uchybienia proceduralne przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia zaistniała przesłanka pozwalająca uznać gospodarstwo przedmiotowe za opuszczone przez jego właściciela.

Nietrafne są zarzuty skarżącego o braku możliwości stosowania przepisów tej ustawy z powodu braku rozporządzenia wykonawczego do niej. W ustawie tej w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nie było delegacji do wydania rozporządzenia, co oznacza, że orzekając na podstawie jej przepisów organy administracyjne zobowiązane były do stosowania przepisów ustawy wprost. Dopiero w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161) do art. 2 dodano ust. 2 i ust. 3 i w tym ostatnim zawarto delegację do wydania rozporządzenia ustalającego warunki, w jakich gospodarstwo rolne uważa się za opuszczone. Żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza, by gospodarstwo rolne w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia było uprawiane przez W. S., który nawet w nim nie mieszkał, co potwierdza z kolei zarówno on sam w korespondencji kierowanej do różnych organów, jak i pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych (korespondencja kierowana była do W. S. na adres C., a kierowana na adres w B. wracała z adnotacją, że adresat wyprowadził się (np. jak na karcie 30-31 akt administracyjnych).

Zdaniem tego Sądu przy przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, iż odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia jest prawidłowa.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący niedoręczenia badanej decyzji W. S.. Brak doręczenia decyzji jej adresatowi należałoby rozważać w kontekście pominięcia strony w postępowaniu, a skoro tak, to okoliczność ta może mieć znaczenie prawne jedynie w postępowaniu wznowieniowym, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym pismem z 23 lipca 1958 r. skierowanym na adres w C. W. S. poinformowany został o wydaniu orzeczenia z [...] września 1957 r. (k. 35 akt administracyjnych).

Rażącego naruszenia prawa Sąd ten nie dopatrzył się również w wadliwym i lakonicznym uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. Oceniane orzeczenie miało charakter uznaniowy, tzn. od organu zależało czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeby realizacji pewnych potrzeb państwowych. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, że skorzystał z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Trudno uznać, że naruszenie prawa w tym przypadku mogłoby mieć charakter rażący.

Za chybione Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty, że organ nie uwzględnił faktu zameldowania W. S. w miejscowości B. w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia. Samego faktu zameldowania nie można utożsamiać z zamieszkaniem i dlatego zameldowanie pod konkretnym adresem nie musi być tożsame z faktycznym miejscem zamieszkania określonej osoby. Analiza całości akt sprawy nie potwierdza w sposób jednoznaczny aby ojciec skarżącego rzeczywiście w gospodarstwie w B. zamieszkiwał. Również zaświadczenie o prowadzeniu przez W. S. gospodarstwa w okresie od [...] października 1949 r. do 30 czerwca 1958 r. wydane przez Urząd Gminy nie może podważyć ustaleń organu w zakresie opuszczenia gospodarstwa przez W. S. w okresie po 29 kwietnia 1955 r., ponieważ - jak zasadnie wskazuje organ - urząd zapewne opierał się na danych ewidencyjnych, a przedstawione wcześniej dowody przeczą treści zaświadczenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie zawierają wiele poprawek, nieścisłości, jednak powyższe wady są wadami o charakterze formalnym, niestanowiącym o rażącym naruszeniu prawa, które musi być oczywiste, niebudzące wątpliwości. Sąd ten doszedł jednak do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko uzasadnił. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający orzeczenie z [...] września 1957 r., dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tego orzeczenia.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik ustanowiony w ramach pomocy prawnej wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, oświadczając, że koszty pomocy prawnej nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. wskutek oddalenia skargi, mimo że rozstrzygnięcie administracyjne narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przez ocenę, że gospodarstwo rolne W. S. położone we wsi B. było gospodarstwem opuszczonym w myśl powołanych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, iż kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe i nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że niedokonanie przez organy administracji publicznej oceny zebranego materiału dowodowego, a do tego brak merytorycznego uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie stanowiło rażącego naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 641 ze zm.).

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo dokonanej przez ten organ błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie również błędnego ustalenia, że przedmiotowe gospodarstwo rolne w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym było opuszczone przez W. S., co stanowiło podstawę jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., pomimo że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia "[...] września 1956 r." została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujących w tamtym czasie przepisów, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, wskutek której nastąpiło przejęcie przez Państwo nieruchomości będącej nadal w posiadaniu W. S..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ w sprawie pominął dość istotne dowody, potwierdzające fakt, że gospodarstwo rolne było prowadzone przez W. S. po 26 lipca 1957 r., a WSA podzielił to stanowisko. Skarżący powołał się na zaświadczenie uzyskane z Urzędu Gminy, zgodnie z którym gospodarstwo o powierzchni 7,70 ha było prowadzone przez W. S. od [...] października 1949 r. do 30 czerwca 1958 r., co potwierdzają również inne dokumenty zgromadzone w sprawie: akt nadania ziemi z 6 marca 1949 r., pismo Prezydium z 30 czerwca 1958 r. skierowane do S. S., pismo Prezydium skierowane do W. S. na adres do B. o sygnaturze [...]. Z pism tych wynika, że orzeczenie zostało wydane 30 czerwca 1958 r. Z powyższym koresponduje również zaświadczenie z Urzędu Gminy w S. potwierdzające zameldowanie W. S. w B. od 1950 r. do 1962 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r., sygn. akt I OSK 2073/11, LEX nr 1336365).

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. W sytuacji jednak, gdy skuteczność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wskazać należy, że będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru w niniejszej sprawie orzeczenie z [...] września 1957 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. przejęło na własność Państwa opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni 8,00 ha, położone we wsi B., powiat S., stanowiące własność W. S.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił K. S. - spadkobierca W. S., podnosząc, że ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa albowiem nie zostało opuszczone przez W. S., a ponadto dotknięte jest szeregiem wad procesowych.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174), dalej także: "ustawa zmieniająca", przez ocenę, że gospodarstwo rolne W. S. położone we wsi B. było gospodarstwem opuszczonym w myśl powołanych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie, że kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe i nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337).

Wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] września 1957 r., została wydana na podstawie art. 2 ww. ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Przepis ten w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia miał następujące brzmienie: "Gospodarstwa rolne określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że ratio legis ww. przepisu prawa, dotyczącego wywłaszczenia gospodarstw rolnych w trybie tego przepisu było uznanie konieczności przejęcia przez Państwo gruntów, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, tj. gospodarstw rolnych (działek pracowniczych, rzemieślniczych itp.) nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lub gospodarstw (działek), które przeszły na własność Państwa, nadanych na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej, niewykorzystywanych rolniczo i opuszczonych. Było więc podyktowane racjonalizacją procesu zagospodarowania gruntów oddanych rolnikom w ramach przeprowadzonej reformy rolnej. W tym właśnie kontekście należy dokonać wykładni powołanej normy.

Treść art. 2 ustawy zmieniającej wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957 r., gospodartstwa, które zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nadane W. S. aktem nadania z dnia [...] października 1949 r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena czy została spełniona druga wskazana wyżej przesłanka ustawowa, a więc opuszczenie gospodarstwa od 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 26 lipca 1957 r. uprawniająca Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w szczególności zasadność podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu (np. ponad 60 lat temu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), według dziś obowiązujących kryteriów legalności działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, w których obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów została ugruntowana w orzecznictwie sądowym dopiero po kilkudziesięciu latach.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy mieć na względzie, że dokumentacja sprawy zakończonej orzeczeniem z [...] września 1957 r., a zatem sprzed ponad 60 laty, którą udało się zgromadzić organom w toku postępowania nadzwyczajnego, nie jest kompletna. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, było kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z 1957 r., pismo W. S. z 8 lipca 1958 r. skierowane do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, pismo W. S. z 31 stycznia 1957 r., pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 lipca 1958 r. skierowane do W. S. informujące go o wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] września 1957 r. oraz korespondencja prowadzona przez Prezydium ze S. S., który otrzymał przedmiotowe gospodarstwo aktem nadania z [...] sierpnia 1968 r.

Dodać należy, że problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego w postępowaniu nadzorczym była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. Trafnie w tej mierze Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. I OSK 470/08 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi.

Mając na względzie treść sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz ich uzasadnienie należy uznać, że w istocie zarzuty te sprowadzają się do polemiki autora skargi kasacyjnej z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w oparciu o który ustalono, że W. S. opuścił przedmiotowe gospodarstwo rolne położone we wsi B., powiat S. w okresie, o którym mowa w art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 13 lipca 1957 r., to jest w okresie od 29 kwietnia 1955 r. do 26 lipca 1957 r. Zarzut ten nie jest wystarczający dla oceny jego skuteczności. Skuteczność tego zarzutu wymagała bowiem wykazania, że orzeczenie z [...] września 1957 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru, zostało podjęte z rażącym naruszeniem przepisu prawa materialnego, bądź z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które należy w skardze kasacyjnej wskazać.

Dodać przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ, badając czy w sprawie zachodziły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, tylko to ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu zwyczajnym, determinują ocenę zastosowania przesłanek norm prawa materialnego. W postępowaniu nadzorczym inny jest więc zakres postępowania dowodowego w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego, mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdyby w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, jak wyżej wspomniano, w postępowaniu nieważnościowym nie można prowadzić postępowania dowodowego w takim zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu co do istoty sprawy, a ocena legalności decyzji ostatecznej powinna być dokonywana w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że z treści orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne opuszczone było przez W. S. po 29 kwietnia 1955 r. Powyższą okoliczność potwierdza przede wszystkim pismo właściciela z dnia 31 stycznia 1957 r., którym zrzekł się on gospodarstwa z powodu trudnych warunków wykonywania planowych dostaw wobec Państwa i nieprzystępnych warunków dla dzieci z uwagi na dużą odległość do szkoły. Jednocześnie W. S. oświadczył, że znalazł sobie inne gospodarstwo, które spełnia jego oczekiwania. Na odwrocie pisma widnieje adnotacja z dnia 1 lutego 1957r., że Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w B. wyraża poparcie dla tego podania. Tego samego dnia Prezydium pozytywnie zaopiniowało podanie S. S. o przyznanie mu przedmiotowego gospodarstwa. Powyższe potwierdza również pismo W. S. z 8 lipca 1958 r., w którym wskazuje on miejsce zamieszkania w C., a nie w B., gdzie położone jest gospodarstwo rolne, którego postępowanie dotyczy.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że faktu opuszczenia gospodarstwa przez W. S. nie kwestionuje też sam skarżący kasacyjnie, który na żadnym etapie postępowania nie podnosił, że ojciec nie opuścił przedmiotowego gospodarstwa, a jedynie wskazywał na uchybienia popełnione przy podejmowaniu orzeczenia z [...] września 1957 r.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało zarzut skarżącego kasacyjnie, że orzeczenie z [...] września 1957 r. zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.

Za prawidłowe w tej sytuacji uznać należało stanowisko Sądu pierwszej, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1957 r. zaistniała przesłanka pozwalająca uznać przedmiotowe gospodarstwo rolne za opuszczone przez jego właściciela, tj. przesłanka określona w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.

Za niezrozumiały uznać należało podniesiony w pkt I lit. b) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że "niedokonanie przez organy administracji publicznej oceny zebranego materiału dowodowego, a do tego brak merytorycznego uzasadnienia decyzji organów obu instancji, nie stanowiło rażącego naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 641 ze zm.)." Z tak sformułowanego zarzutu nie wynika, które organy administracji - organy prowadzące postępowanie w trybie nadzoru, czy organ wydający decyzję z [...] września 1957 r. - nie zawarły merytorycznego uzasadnienia decyzji. Zgodnie ze wskazanym w ramach tego zarzutu art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. (ust. 1). Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. (ust. 2). Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu. (ust.3). Przepis ten obowiązywał w dacie wydania orzeczenia z [...] września 1957 r. Wskazać należy, że decyzja wydawana w przedmiocie przejęcia na własność opuszczonego gospodarstwa rolnego miała charakter uznaniowy. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, będące przedmiotem kontroli orzeczenie z [...] września 1957 r. zawiera uzasadnienie i choć uzasadnienie to jest lakoniczne, to wynika z niego z jakich przyczyn organ ten uznał, że wystąpiła w rozpoznawanej przez niego sprawie podstawa z art. 2 ustawy zmieniającej do przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. S. bez odszkodowania. Zauważyć należy, że w dacie podejmowania ww. orzeczenia nie było kontroli sądowej rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. To dopiero w okresie sądowej kontroli aktów podejmowanych przez organy administracji orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, zgodnie z którym decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego powinny być starannie uzasadniane. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić, że decyzja z [...] września 1957 r. nie zawierała precyzyjnego uzasadnienia, co miałoby uzasadniać zarzut rażącego naruszenia przez nią obowiązującego w dacie jej podjęcia art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za nietrafny również uznać należało zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo dokonanej przez ten organ błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i w rezultacie również błędnego ustalenia, że przedmiotowe gospodarstwo rolne w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym było opuszczone przez W. S., co stanowiło podstawę jego przejęcia na rzecz Państwa. Jak to już wyżej wykazano, w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podjął polemikę z dokonaną przez organy i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłową, oceną materiału dowodowego zebranego w toku postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z [...] września 1957 r. Tymczasem dla skuteczności ww. zarzutu konieczne było wykazanie, że ocena materiału dowodowego zebranego w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w trybie nadzoru została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie podjęcia kontrolowanego orzeczenia. Skoro bowiem w postępowaniu nadzorczym konieczne jest wykazanie, że decyzja (orzeczenie) będąca przedmiotem kontroli w trybie nadzoru dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., to nie wystarczy zarzucanie organom nadzoru, że dokonały (ewentualnie) błędnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na marginesie już tylko należy wskazać, że trafnie Sąd pierwszej uznał za organem nadzoru, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w ramach postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia z [...] września 1957 r. dawało w pełni podstawę do wydania orzeczenia o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa rolnego, na podstawie art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, na rzecz Państwa bez odszkodowania jako opuszczonego przez W. S. w okresie, o którym mowa w ww. przepisie prawa.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, co dało podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisu prawa, do którego miałby się odnosić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga powiązania go nie tylko z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ale także z przepisem prawa materialnego lub postępowania, do którego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. się odnosi, czego w niniejszym zarzucie zabrakło. Wskazać należy, że rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania jej zarzutów.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległą oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.