Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 137 ust  7
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C., Z. O., D. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.194.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 29 września 2021 r. nr GN.II.6821.1.8.2021.Ko działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. K. miasto K., w granicach parcel katastralnych: l.kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J. C. z dnia 2 listopada 2020 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. K. , m. K., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Specjalnego Zakładu Poprawczego w W. Do postępowania przyłączyli się kolejno: Z. O. wnioskiem z dnia 2 listopada 2020 r. (data wpływu: 5 listopada 2020 r.), D. W. wnioskiem z dnia 2 listopada 2020 r. (data wpływu: 5 listopada 2020 r.), U. M. wnioskiem z dnia 9 listopada 2020 r. (data wpływu: 13 listopada 2020 r.), J. K., K. C. i Z. C. wnioskiem z dnia 9 listopada 2020 r. (data wpływu: 16 listopada 2020 r.) oraz L. C. wnioskiem z dnia 11 listopada 2020 r. (data wpływu: 27 listopada 2020 r.). W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta Krakowski ustalił, że orzeczeniem z dnia 25 marca 1967 r. Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości składających się z parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. W. objętych Iwh [...], kw nr [...], gdzie prawo własności zaintabulowane było na rzecz M. ze Ś. C.. Wywłaszczenia dokonano pod budowę Specjalnego Zakładu Poprawczego w W. zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 9 maja 1964 r. Na podstawie kompilacji aktualnej mapy ewidencyjnej z mapą katastralną b. gm. kat.. sporządzonej przez geodetę uprawnionego stwierdzono, iż wywłaszczone parcele katastralne: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. W. weszły w skład działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid.. .

W aktualnym stanie prawnym podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ww. ustawy: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140." Z kolei przepis art. 136 ust. 7 cytowanej ustawy stanowi, że "Uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. (...). ". Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., póz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej: "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej upływał co do zasady 14 maja 2020 r. Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r, o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodnie z przepisem art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw: w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Dotyczy to między innymi terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa obowiązki czy terminów przedawnienia. Przepis ten dotyczy także terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wszedł on w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, tj. 31 marca 2020 roku. Omawiany wyżej przepis art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami niewątpliwie zatem zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. bieg 12-sto miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, który brzmi: " terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. obejmował 45 dni, a zatem ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r. był 7 lipca 2020 r. Zatem ze skutecznym roszczeniem o zwrot nieruchomości można było wystąpić do dnia 7 lipca 2020 r.

Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 25 marca 1967 r. stało się ostateczne z dniem 6 kwietnia 1968 r. Natomiast wnioski: J. C., Z. O., D. W., U. M., J. K., K. C., Z. C. oraz L. C. zostały złożone: 5 listopada 2020 r., 13 listopada 2020 r., 16 listopada 2020 r. oraz 27 listopada 2020 r., a więc z niezachowaniem terminu wynikającego z ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli zostały złożone po ponad pięćdziesięciu latach od dnia, w którym ww. decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami -z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów o zawieszeniu biegów terminów tj. po dacie 7 lipca 2020 r. W tym stanie rzeczy Starosta Krakowski stwierdził, że uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości wygasło.

Od tej decyzji odwołania złożyli J. C., a także J. K., Z. M. C. i K. A. C..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.194.2021.BP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei przepis art. 136 ust. 7 zd. 1 u.g.n. stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Powyższy przepis został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie 14 maja 2019 roku. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej upływał co do zasady 14 maja 2020 r. Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych między innymi przepis art. 15zzr, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19). Dotyczy to między innymi terminów od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki czy terminów przedawnienia. Przepis ten dotyczy także terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a wszedł on w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, tj. 31 marca 2020 roku. Omawiany wyżej przepis art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, niewątpliwie zatem zawiesił z dniem 31 marca 2020 r. bieg 12-sto miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n.. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - zgodnie z jej art. 76 który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. obejmował 45 dni, a zatem ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r., był 7 lipca 2020r. Orzeczenie Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia 25 marca 1967 r. stało się ostateczne z dniem 6 kwietnia 1968 r. Natomiast wnioski zostały złożone po upływie wskazanego wcześniej terminu zawitego. Wnioski o zwrot złożone zostały bowiem po ponad pięćdziesięciu latach od dnia, w którym ww. decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, oraz po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z uwzględnieniem wyżej powołanych przepisów o zawieszeniu biegów terminów), tj. po dacie 7 lipca 2020 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. C., Z. O., D. W. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest błędna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2022 r. podniesiono, że S. C. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 18 września 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329; zwana dalej P.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organy administracji prawidłowo obliczyły termin, w którym upływało prawo skarżących do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Powyższy przepis ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160).

Bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17).

Organy rozpoznające niniejsza sprawę trafnie zwróciły uwagę na treść art. 137 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) i doszły do słusznego wniosku, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości miał upłynąć 14 maja 2020 r.- tj. po 12 miesiącach od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która weszła w życie 14 maja 2019 r.

Natomiast istota sporu sprowadza się do oceny z jaką datą nastąpiło wygaśnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie w związku z wykładnią art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Przepis ten dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) z dniem 31 marca 2020 r. Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. jest terminem zawitym, o którym mowa w pkt 5 cytowanego wyżej przepisu. Zatem niewątpliwie na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 marca 2020 r. nastąpiło zawieszenie biegu terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 7 u.g.n. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., bowiem tego dnia wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r., poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 - który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji kluczowa jest kwestia, z jaką datą nastąpiło zawieszenie wskazanego terminu. Organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu przyjęły, że nastąpiło to z dniem 31 marca 2020 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę z 2 marca 2020 r. Podkreślić należy, że stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. I OSK 1223/21: "skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Istotnie, na co właściwie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zasada niedziałania prawa wstecz (lex reto non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz.

Podsumowując, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy.

Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu art. 15zzr prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do stanu zagrożenia epidemicznego, jak i stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ustawy charakteru retroaktywnego (tak wyr. WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20). Na uwadze należy mieć fakt, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, Lex/El).

Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi zatem na stanowisku, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej". Analogiczny pogląd w kwestii daty, od której nastąpiło zawieszenie biegu terminów w związku z epidemią prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć pogląd przeciwny (taki jak w zaskarżonej decyzji) również jest prezentowany przez niektóre składy NSA. Jak wynika z powyższego organy obu instancji dokonały błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, natomiast w niniejszej sprawie błąd ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż faktem jest, że skarżący złożyli swoje wnioski o zwrot po upływie terminu.

Należy bowiem przyjąć, że bieg terminu do złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego bieg rozpoczął się 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 2 sierpnia 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Tymczasem wnioski inicjujące przedmiotowe postępowanie administracyjne zostały złożone kolejno w dniach 5 listopada 2020 r., 13 listopada 2020 r., 16 listopada 2020 r. oraz 27 listopada 2020 r., a więc z niezachowaniem terminu, co doprowadziło do prawidłowego wniosku, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło.

Na marginesie odnosząc się do treści pisma procesowego z dnia 16 grudnia 2022 r. stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych nie zalega żaden wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z dnia 18 września 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.