Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1296/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 3, art. 130 ust. 1, art. 130 ust. 4 pkt 5, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 880/13 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. R. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Gdańsk, na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku skierował M. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych - kat. B, C, BE, CE, a to wobec przekroczenia dopuszczalnych 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, tj. w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej zamiennie: ustawa. Ustalono bowiem, że na dzień drugiego szkolenia M. R. w kartotece kierowców popełniających wykroczenia drogowe posiadał 27 punktów aktywnych i 6 przyznanych tymczasowo. Stosownie zaś do § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012r. poz. 488) odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W odwołaniu od ww. decyzji M. R. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że przekroczył 24 punkty za popełnione wykroczenia w ruchu drogowym, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu odbycia szkoleń skutkujących zmniejszeniem ilości punktów. Zdaniem odwołującego się został on skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, pomimo braku spełnienia ustawowej przesłanki przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 136 ust. 1 i art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji i w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy zważył, że podstawą wydania ww. decyzji był art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy stanowiący, że kontrolnemu sprawdzaniu kwalifikacji kierowców podlega między innymi osoba skierowana decyzją starosty, wydaną na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Przepis ten obowiązuje do dnia 4 stycznia 2016 roku i ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czego potwierdzeniem jest treść przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Organ zwrócił uwagę na to, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter związany, czyli że właściwy organ nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez komendanta wojewódzkiego Policji. Ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i to on dokonuje wpisów do ewidencji (ostatecznych na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, oraz tymczasowych), które tylko w odrębnym postępowaniu mogą zostać zweryfikowane. Starosta (prezydent miasta, burmistrz) kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych. Zatem zdaniem Kolegium, wniosek znajdujący się w aktach sprawy sporządzony został w odpowiedniej formie i obligował organ do wydania stosownej decyzji administracyjnej. M. R. dwukrotnie w 2011 r. uczestniczył w szkoleniach, o których mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, przy czym w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] października 2011 r. zebrał 29 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z treści § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia wynika natomiast, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Dalej podano, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty ma bezwzględny obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Odbycie przez M. R. pierwszego szkolenia spowodowało zmniejszenie ilości punktów o 6 i ich wysokość wynosiła 4 punkty aktywne i 6 punktów tymczasowych. Natomiast w dniu odbycia drugiego szkolenia ww. miał zarejestrowane 23 punkty aktywne i 6 punktów tymczasowych - uaktywnionych po wprowadzeniu do systemu prawomocnego wyroku o sygn. akt [...]. Zatem strona w dniu odbycia drugiego ze szkoleń uzyskała na podstawie art. 130 ust 1 ustawy liczbę punktów, która przekraczała dopuszczalną liczbę 24, co zgodnie z brzmieniem ww. § 8 ust. 6 cytowanego powyżej rozporządzenia, nie mogło skutkować zmniejszeniem punktów z racji odbytego szkolenia. Tym samym decyzja organu I instancji o skierowaniu M. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pozostawała w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Dalej wyjaśniono, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy upoważnia organ orzekający jedynie do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W jego dyspozycji nie przewidziano uprawnienia do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Oznacza to, że bez wyraźnego umocowania ustawowego organ nie może decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku. Zatem zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której ustanawiała ona graniczny termin na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, tj. dzień [...] stycznia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Wskazał w niej, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jedynie jeden wyjątek, który dotyczy kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok. Zatem wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego o randze ustawowej bądź przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Natomiast norma, która wynika z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia zdecydowanie poszerza zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. Zatem przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy. Unormowanie to upoważnia jedynie do określenia w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie do określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, iż dwa odbyte przez niego szkolenia skutecznie zredukowały liczbę przyznanych mu punktów karnych. Nie został nigdy poinformowany o istnieniu jakiejkolwiek przeszkody do pomniejszenia w jego przypadku liczby punktów karnych. Nie uzyskał przy tym jakichkolwiek informacji, aby ukończone szkolenia nie mogły być honorowane. Skarżący zarzucał też wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, gdyż Kolegium nie ustosunkowało się do jego pisma z dnia [...] września 2013 r., albowiem zanim zostało ono doręczone organowi, ten wydał decyzję. Takie zaś prowadzenie postępowania dowodowego narusza przepisy postępowania i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest niezasadna. W motywach zaskarżonego wyroku stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy. Wynika to z brzmienia § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 48), cytowanego dalej jako rozporządzenie, które wbrew organowi ma w sprawie tej zastosowanie, co jednak nie ma wpływu na jej wynik, gdyż jego przepisy w tym zakresie są identyczne jak przepisy rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. o tym samym tytule. Wniosek ów sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. R. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego przez skarżącego. Wniosek ten odpowiada wymogom określonym w załączniku nr 6 rozporządzenia. Sąd meriti nie podzielił stanowiska skarżącego, że został on podpisany przez osobę niemającą do tego umocowania. W myśl art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Z pieczęci znajdującej się na wniosku wynika, że został on podpisany przez działającego z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku Zastępcę Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KWP w Gdańsku. Zdaniem Sądu skierowanie do organu ww. wniosku dawało podstawę do wydania decyzji, o której mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a organ w tym przypadku miał obowiązek, a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W odniesieniu do aspektu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia Sąd meriti zaznaczył, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też późniejsze dotyczące tej tematyki - z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów Prawa o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie tego Sądu kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przyjąć, że regulacja § 8 ust. 6 zawiera się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji. Nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy, a także zapobieganie naruszaniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych), drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Sąd I instancji wskazał przy tym, że stanowisko, wedle którego regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. w pełni służyła realizacji celu unormowań ustawowych i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jego zdaniem należy zatem przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo nie przekroczyła sumy 24. Jako że w dniu odbywania przez skarżącego drugiego szkolenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisanych było: 23 punkty ostateczne i 6 punktów wpisanych tymczasowo, jego odbycie nie mogło spowodować odjęcia 6 punktów. Na marginesie Sąd meriti wskazał, że z urzędu jest mu znany fakt, iż ww. kwestie były już przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 15/13, oddalił skargę M. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie skierowania go na badania psychologiczne. Wyrok ten jest prawomocny. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wyznaczenia terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Brzmienie przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia organ jedynie do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a więc rozstrzyga wyłącznie o obowiązku poddania się przez posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami stosownemu egzaminowi. Nie przewiduje natomiast terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Nie upoważnia zatem organu do wyznaczenia takiego terminu, a tym samym do wyznaczenia daty wykonania przedmiotowego. Dlatego w tym zakresie należało decyzję organu I instancji wyeliminować z obrotu prawnego, co też w postępowaniu odwoławczym uczyniono. W ocenie Sądu meriti organ odwoławczy nie naruszył art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tj. brak poinformowania skarżącego oraz jego pełnomocnika o terminie posiedzenia składu orzekającego Kolegium [...] września 2013 r. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie Kolegium nie prowadziło rozprawy i wydało zaskarżoną decyzję na posiedzeniu niejawnym, w którym strony postępowania i ich pełnomocnicy nie uczestniczą. Nie było tym samym obowiązku informowania ich o terminie takiego posiedzenia. Sąd I instancji nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Nie budzi wątpliwości stan faktyczny ustalony przez organy, bowiem bezspornie skarżący przekroczył limit 24 punktów uzyskanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Uzasadnienie sporządzone przez organ odwoławczy odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a organ ten, mając na uwadze charakter postępowania odwoławczego - po raz drugi rozpoznał sprawę w pełnym zakresie, nie ograniczając się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd podniósł również, że zasadnie zarzucono przedwczesne wydanie przez organ drugiej instancji decyzji - bez uprzedniego rozpoznania argumentów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z tego samego dnia, uznał jednak iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W przeważającej części pismo to było poświęcone interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, zaś w pozostałej części wskazano w nim na naruszenie prawa polegające na wskazaniu w decyzji organu pierwszej instancji terminu do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Do obu ww. kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odniosło się. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Sąd Wojewódzki orzekł, jak w sentencji powyższego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną M. R., zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez błędną jego wykładnię, polegającą na poszerzeniu katalogu obostrzeń dotyczących możliwości uczestniczenia w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, w sytuacji gdy jest to katalog zamknięty, ograniczający dostęp do szkolenia jedynie kierowcy w okresie 1 roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy;

2) § 8 pkt 6 cytowanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 20 grudnia 2002r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo iż przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy, a co za tym idzie, nie może jako akt rangi podustawowej nakładać dalej idących, niż te nakładane przez ustawę, ograniczeń.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] października 2012 r., nr [...],

ewentualnie o:

b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

c) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawidłowa jest interpretacja wskazanych przepisów przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż dopuszczalne jest ograniczenie w drodze rozporządzenia możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów, bo wynika z celu dyscyplinowania i wdrażania kierowców do przestrzegania przepisów ustawy. Skarżący kasacyjnie działał w uzasadnionym przekonaniu, że nie przekroczył ustawowego limitu punktów, dlatego wziął udział w szkoleniach z głęboką wiarą spełniania przesłanek określonych w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na tle przepisów art. 130 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy oraz § 8 ust 6 rozporządzenia z 2002 r. zapadały orzeczenia, które dokonywały różnej ich interpretacji. Orzeczenia, na które powołał się Sąd I instancji miały zastosowanie w sprawach o innym stanie faktycznym i zdaniem skarżącego kasacyjnie nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, bowiem nie oddają w pełni sytuacji M. R. Przywołał stanowisko wyrażone m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 885/09, oraz w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 475/08, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2010 r., II SA/Ol 786/10, oraz WSA w Gliwicach w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Gl 26/12. W orzeczeniach tych wskazuje się konsekwentnie, że przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym z dnia z dnia 20 czerwca 1997 r. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jedynie jeden wyjątek, który dotyczy kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok. Uznać więc należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego o randze ustawowej bądź przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma, która wynika z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust 6 rozporządzenia zdecydowanie poszerza zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej, bez upoważnienia. Wskazana norma rozporządzenia miałaby rację bytu, gdyby w ustawie Prawo o ruchu drogowym, w art. 130 ustawodawca wyraźnie wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia określi inne przypadki, kiedy odbycie szkolenia nie będzie skutkowało odjęciem punktów. Takiej delegacji w ustawie próżno szukać, dlatego zdaniem skarżącego stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku jest błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, dlatego nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie trzeba jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co m.in. oznacza, że nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, zatem rozważania w zakresie wskazanych w niej uchybień muszą być dokonane w oparciu o stan faktyczny ustalony prawomocnie przez Sąd I instancji, w tym co do dat popełnienia wykroczeń, odbytych szkoleń, oraz liczby przypisanych punktów, wcześniej zaakceptowanej przez skarżącego kasacyjnie, poprzez przyjęcie mandatów karnych. Zarzuty przedstawione na jej uzasadnienie są nietrafne. Przedmiotem sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną decyzją jest skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu zgromadzenia ponad 24 punktów karnych za wykroczenia drogowe. Prowadzenie ewidencji "punktowej" zostało powierzone organom Policji, jako że przepis art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnia je do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisy i wykreślenia dokonywane są w formie czynności materialno – technicznej, należącej do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 262/13, 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 220/13, postanowienie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, i cytowane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zatem podlegającej odrębnemu zaskarżeniu. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym stanowi o obowiązku poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, skierowanej decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 omawianej ustawy. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany, co zasadnie przyjął Sąd meriti. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. W niniejszej sprawie stan faktyczny został przesądzony, w wynika zeń, iż skarżący popełnił szereg wykroczeń i otrzymywał mandaty karne oraz punkty, których ilość przekroczyła 24. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a obecnie rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 25 kwietnia 2012 r. o takim samym tytule.

Motywem przewodnim skargi kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie jest negacja poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji i organ, wedle którego odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po uzyskaniu przez uczestniczącego w nim kierowcę 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ich ilości w omawianej ewidencji, głównie na skutek niedostrzeżenia wydania odpowiedniego przepisu rozporządzenia z przekroczeniem delegacji ustawowej, bo do tego można sprowadzić zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. Trzeba bowiem wskazać, że pogląd Sądu meriti zasadza się na prawidłowej interpretacji normy § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r., z którego brzmienia go wyprowadzono, interpretacji dokonanej w świetle zgodności z treścią delegacji ustawowej, uwzględniającej nie tylko jej literalne sformułowanie, ale i cel, a także regulację przepisu art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Jak trafnie dostrzegł, w judykaturze sądowoadministracyjnej dominuje obecnie (poprzednio pojawiały się jednostkowe odmienne stanowiska) jednolity pogląd, wedle którego wykładnia normy § 8 ust. 6 rozporządzenia w kontekście jej spójności z zakresem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 ustawy, prowadzi do konkluzji o jej legalności (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1031/12, I OSK 837/12 i I OSK 604/12, z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1808/13, oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego ten pogląd w pełni akceptuje. Dla kompletności rozważań wypada dodać, że co prawda organ II instancji orzekający w sprawie błędnie powołał się na rozporządzenie z 2012 r., zamiast na rozporządzenie z 2002 r., jednakże z powodu ich prawie identycznego w istotnym dla sprawy zakresie brzmienia oraz tożsamej delegacji ustawowej, nie miało to wpływu na wynik sprawy, co słusznie skonstatował Sąd I instancji.

Celem ustawodawcy wprowadzającego omawiane normy było i jest dyscyplinowanie kierowców oraz zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Niepodobna więc zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, które w skrajnych wypadkach mogłoby prowadzić do permanentnego odbywania szkoleń po to, aby stale zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Cytowany przepis rozporządzenia wpisuje się w ten cel, a wykładnia systemowa i celowościowa nie pozwala na literalne odczytanie normy delegacyjnej. W zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej. W tej sprawie ta metoda nie daje pożądanego rezultatu, bo istotnie przyjęcie wersji prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie niweczyłoby cel tzw. punktacji za przekroczenia prawa w ruchu drogowym, a więc zakładany w przepisach ustawy zamiar ustawodawcy. Zatem opowiedzieć się wypada za interpretacją § 8 ust. 6 rozporządzenia proustawową i prokonstytucyjną, zwłaszcza w realiach obecnego ruchu drogowego w Polsce, w których dochodzi do zbyt wielu wykroczeń drogowych, co wiadome jest z urzędu jako bez mała fakt notoryjny. Cały system norm w tej materii zmierza wszak do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego poprzez dyscyplinowanie kierowców, co niewątpliwie jest szczytnym celem, a omawiany przepis w ten cel się wpisuje. Przyszło przeto uznać go za niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej, wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej. Nie uchybiono tutaj regule zawartej w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącej iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W praktyce przyjmuje się, że upoważnienie takie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał w tym wyroku treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiany przepis te wymogi spełnia. Nie sposób zatem uznać, iż omawiany przepis został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji skonstatował, iż z uwagi na to, że w dniu odbywania przez skarżącego drugiego szkolenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego przypisano mu 23 punkty ostateczne i 6 punktów tymczasowych, odbycie tego szkolenia nie mogło spowodować odjęcia 6 punktów. Należy jeszcze tylko dodać, że punkty tymczasowe przekształcane są w ostateczne po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie, o ile taka została wszczęta, przy czym decydujące znaczenie ma data popełnienia wykroczenia, a nie wyroku, a więc działanie to ma charakter niejako wsteczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1031/12, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 148/10, publ. jw.). Nadto że stanowisko zajęte w tej sprawie w tej materii pozostaje w zgodzie z prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 15/13, wydanym w tym samym stanie faktycznym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

1