Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1387/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 64/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenie sankcji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 9 maja 2012r. sygn. akt: III SA/Wr 64/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] stycznia 2010r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów na 2006r.

1.2.Sąd I instancji podał, że dnia 8 maja 2006r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Zadeklarowała-w sekcji VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) -30 działek ewidencyjnych, a w sekcji VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) -29 działek rolnych, o łącznej powierzchni 235,90 ha. Przedmiotowe grunty zostały zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Do wniosku dołączono załączniki graficzne. W dniu 21 sierpnia 2006r. strona wniosła o wycofanie z dopłat części gruntów, zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych, zapisanych w księdze wieczystej Nr 33407. Kontrola administracyjna wniosku obszarowego, przeprowadzona w dniu 23 stycznia 2007r. wykazała nieprawidłowości, polegające m.in. na zadeklarowaniu do płatności tych samych działek ewidencyjnych przez dwóch producentów rolnych. Na działkę Nr 134/8, położoną w obrębie ewidencyjnym R., wniosek złożyła także Z. O., natomiast na działki o numerach: 41/2, 31, 22/1, 48/1, 134/4, 51/1, 1/1, 29/1, 15/3, 141, położone w obrębie R., oraz działki o numerach: 221, 268/1, 218/3, położone w obrębie [...], wniosek złożył również E. F. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, do wszystkich wymienionych producentów rolnych wysłano stosowne wezwania. Z. O. złożyła "korektę wniosku", w którym zmniejszyła powierzchnię działki ewidencyjnej Nr 134/8 z 10,25 ha do 6,63 ha.

Pełnomocnik skarżącego przedłożył organowi I instancji następujące dokumenty:

-korektę wniosku, w której zmniejszono powierzchnie działki ewidencyjnej Nr 134/5 (działka rolna G) z 13,59 ha do 9,97 ha;

-oświadczenie, z którego wynika, że w 2006r. skarżący był użytkownikiem działek o numerach: 1/1, 15/3, 22/1, 29/1, 31, 41/2, 48/1, 51/1, 134/4, 141, 221, 218/3, 268/1, położonych w obrębie ewidencyjnym R. i Ł., na których znajdowały się uprawy zadeklarowane zgodnie z wnioskiem ONW, złożonym w dniu 8 maja 2006r.; z oświadczenia wynikało też, że zboże zostało zasiane przez skarżącego, a następnie zniszczone na zlecenie E. F. przez jego pracowników;

-wykaz właścicieli i władających działkami objętymi wnioskiem skarżącego;

-zaświadczenie z Urzędu Gminy w R. z [...] listopada 2006r., z którego wynika, że na dzień 13 listopada 2006r. grunty objęte KW Nr 33408 o pow. 29,92 ha (działki ewidencyjne Nr: 218/3, 221, 268/1 oraz 273, położone w obrębie Ł., figurują w ewidencji podatkowej Urzędu Gminy na nazwisko skarżącego;

-dwa oświadczenia świadków (w sumie dziesięciu osób), potwierdzające fakt użytkowania spornych gruntów w latach 2004-2006, bądź tyczące użytkowania w 2006r. gruntów rolnych przez państwa M.

E. F., odpowiadając na wezwanie dostarczył następujące dokumenty:

-oświadczenie z 9 lutego 2007r., z którego wynika, iż od 2004r. uprawia on sporne działki i jest ich właścicielem oraz, że w 2006r. założył na nich długoletnią plantację porzeczki (z certyfikatem ekologicznym);

-zaświadczenie z jednostki certyfikującej COBICO z 7 czerwca 2007r.;

-protokół Nr 860/06 z kontroli gospodarstwa (bez strony 6) z 13 czerwca 2006r.;

-decyzję Urzędu Gminy w R. (Nr Fn. III 3113/68/04) z15 listopada 2004r.;

-postanowienie Wójta Gminy R.e (Nr Fn. III-3251/28/4/2006) z 17 lipca 2006r.

-drugą stronę załącznika Nr P-16/2B.

Obie strony konfliktu podtrzymały deklaracje złożone we wnioskach obszarowych wobec czego Kierownik BP ARiMR, pismem z 23 lutego 2007r. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. o zlecenie przeprowadzenia inspekcji terenowej w gospodarstwie rolnym skarżącego. W dniu 11 kwietnia 2007r. upoważniony kontroler udał się do miejscowości R., lecz skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w swym gospodarstwie.

Organ I instancji wystąpił do organu wyższego stopnia o zlecenie przeprowadzenia ponownej inspekcji terenowej w gospodarstwie rolnym strony skarżącej. W odpowiedzi z 10 maja 2007r. wskazano na brak podstaw do uznania poprzedniej kontroli za nieskuteczną, uznając przeprowadzenie ponownej kontroli za nieuzasadnione.

Organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2007r. decyzję nr [...], w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Jako przyczynę odmowy udzielenia wsparcia wskazano uniemożliwienie przeprowadzenia przez wnioskodawcę kontroli w jego gospodarstwie rolnym, co jest sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wspólnotowego, a w szczególności z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.4.2004 ze zm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy, decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z [...] sierpnia 2007r. Orzeczenia wydane przez organy administracji rolnej obu instancji zostały uchylone prawomocnym już wyrokiem WSA we W. z 16 stycznia 2009r. sygn. akt: III SA/Wr 85/08.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kierownik BP ARiMR w P. wezwał skarżącego do wyjaśnienia treści pisma z 20 sierpnia 2006r. bowiem skarżący nie sprecyzował w nim, które działki rolne oraz ewidencyjne zamierza wycofać z wniosku obszarowego. Skarżący oświadczył, iż nie wycofa z dopłat żadnych działek, wiedząc, że żadna z zadeklarowanych działek rolnych, wymienionych w KW Nr 33407 nie jest ani łąką ani pastwiskiem. Oświadczył, że na jego polecenie działki rolne zadeklarowane jako ugory zostały jesienią 2005r. zaorane przez jego ojca. Do pisma dołączył dokumenty i pisma urzędowe na okoliczność użytkowania przez niego spornych gruntów. Złożył również wyrok Sądu Rejonowego w G. z 15 maja 2007r., uniewinniający E. F. od popełnienia zarzucanego mu czynu zniszczenie upraw na szkodę skarżącego.

Organ I instancji wydał [...] września 2009r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na rok 2006. Organ uznał, że skarżący nie był w roku gospodarczym 2006 faktycznym użytkownikiem spornych działek oraz nie miał swobody podejmowania decyzji o tym, co i kiedy uprawiać na danej działce. Organ podniósł, że wnioskodawca posiadał pełną wiedzę w zakresie zlicytowania przez komornika (we wrześniu 2003r.) gruntów na rzecz E. F. i ustanowienia go zarządcą nabytej nieruchomości, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z [...] czerwca 2004r. Skarżący nie pogodził się z utratą tych gruntów i dokonał ponownie zasiewów bez wiedzy i woli ich właściciela (E. F.) oraz zwrócił się o przyznanie dopłat do gruntów na rok 2006. O dopłaty te wystąpił w 2006r. E. F., który na spornych gruntach założył plantację porzeczki. Zasiewy dokonane przez skarżącego zostały zniszczone przez pracowników E. F. Sąd Rejonowy w G. wyrokiem z 15 maja 2007r. sygn. akt: II K 575/06, uniewinnił tego ostatniego od zarzutu zniszczenia upraw na szkodę skarżącego.

Organ wskazał, że skarżący wnosił o przyznanie dopłat do gruntów o łącznej powierzchni 235,90 ha, natomiast powierzchnia, co do której został rozpatrzony wniosek dla JPO wynosiła tylko 118,92 ha, po wykluczeniu z płatności spornych działek. W wyniku kontroli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną wyniosła 98,37%. Natomiast dla UPO wniosek skarżącego odnosił się do areału 186,08 ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona wynosiła 116,03 ha. Różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 60,36%. Konsekwencją prze-deklarowania zgłoszonych do płatności działek i wystąpienia dużej różnicy było zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973 z 29 października 2004r. o całkowitej odmowie przyznania płatności i nałożeniu na producenta rolnego sankcji finansowych.

Na skutek rozpoznania odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wskazał, że warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 regulowała ustawa z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004r., Nr 6, poz. 40 ze zm.) i podkreślił, że zainteresowany wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych do łącznego obszaru 235,90 ha. Po wykluczeniu natomiast powierzchni działek ewidencyjnych o numerach: część działki 134/8 (działka rolna G), 134/4 (działka rolna A), 141 (działka rolna B), 51/1 (działka rolna C), 15/3 (działka rolna D), 1/1 (działka rolna H), 22/1 (działka rolna I), 29/1 (działka rolna J), 31 (działka rolna K), 41/2 (działka rolna L), 48/1 (działka rolna Ł), 218/3 (działka rolna M), 268/1 (działka rolna N), 221 (działka rolna AD), powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony dla płatności bezpośrednich, wynosiła tylko 118.92 ha. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wyliczenie procentowego zawyżenia powierzchni zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej:

Organ II instancji zwrócił uwagę na istniejący od 2004r. konflikt pomiędzy skarżącym, a E. F. Od pierwszego roku przyznawania rolnikom dopłat z tytułu użytkowania gruntów rolnych składali oni wnioski na te same działki. Co więcej, podobnie jak w roku 2006, również w roku 2005 skarżący obsiewał pole, a E. F. uprawy te niszczył i sam dokonywał zasiewów. W tle tego konfliktu toczyło się postępowanie o uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości opisanej w księdze wieczystej Nr KW 33407 oraz nieruchomości o pow. 29,92 ha, położonej w [...], opisanej w księdze wieczystej Nr KW 33408. Organ ustalił, że E. F. sporne grunty nabył w wyniku wygranej w dniu 5 września 2003r. licytacji komorniczej z nieruchomości będącej uprzednio własnością braci M. Ponadto, E. F. został (postanowieniem z 14 czerwca 2004r. ustanowiony zarządcą nabytej nieruchomości). Następnie w dniu 27 maja 2005r. zapadło postanowienie o przysądzeniu własności spornych gruntów na rzecz E. F. (uprawomocniło się w dniu 31 maja 2005r.). W dniu 18 października 2005r. ten ostatni został wpisany do księgi wieczystej, jako właściciel działek o numerach: 1/1, 15/3, 22/1, 29/1, 48/1, 51/1, 134/1, 141, 31, 41/2. Zdaniem organu, skarżący nie pogodził się z utratą tych gruntów i po raz kolejny dokonał na nich zasiewu upraw bez wiedzy i woli ich aktualnego właściciela. Doskonale zdawał sobie przy tym sprawę z tego, że jego władztwo nad gruntami jest w znacznej części ograniczone, gdyż druga strona nie tylko legitymowała się tytułem prawnym do spornych działek, ale już w latach poprzednich podejmowała działania w celu przejęcia i użytkowania gruntów. Podobnie postąpił również w 2006r. Gdy E. F. zorientował się, że na jego gruntach znajduje się obca uprawa rolna, zlecił swoim pracownikom jej stalerzowanie, co w konsekwencji spowodowało faktyczne pozbawienie strony odwołującej się władztwa nad tymi gruntami. Kwestia, czy pozbawienie tego władztwa było skuteczne na gruncie prawa cywilnego i czy wiązało się to z naruszeniem przepisów prawa cywilnego i karnego, była obojętna dla oceny zaistnienia w tej sprawie przesłanek do otrzymania przez skarżącego, jako producenta rolnego, płatności do gruntów rolnych.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższą decyzję złożył A. M. wnosząc o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów administracji rolnej obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego-poprzez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, polegającą na uznaniu, że płatność obszarowa przysługuje jedynie temu posiadaczowi gruntów, który "zebrał z nich plony", podczas gdy przepis ten w ogóle do takiego kryterium się nie odnosi, a wymaga jedynie, aby "grunty utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej"; poza tym dla udzielenia przedmiotowych płatności istotny jest wyłącznie stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłaty (grunty muszą być w dacie złożenia wniosku utrzymywane w dobrej kulturze rolnej); istotne jest zatem to, kto w tym dniu był faktycznym posiadaczem gruntów i je wtedy użytkował, późniejsze zaś zdarzenia, polegające na samowolnym zniszczeniu upraw przez osobę trzecią (nawet jeśli jest nim właściciel spornych gruntów), nie mają żadnego znaczenia dla przyznania tej płatności osobie, która wcześniej dokonała na tych gruntach zasiewów, w celu zebrania z nich plonów (co właśnie świadczyło o utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej), i bezspornie w dniu składania wniosku o dopłaty była użytkownikiem tych gruntów;

2. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

-art. 7 i art. 77§1 k.p.a.- poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego;

-art. 8 k.p.a.-poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

-art. 11 k.p.a.-poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu, m.in.:

-artykułów prasowych w Tygodniku Głogowskim z 2006r. i 1 września 2006r., w których zostały zamieszczone aktualne zdjęcia państwa M. na spornych działkach obsianych przez nich zbożem, z których to zdjęć wyraźnie wynika, że sporne działki były uprawiane przez wnioskującego, jest na nich zasiane zboże (nota bene nadające się do koszenia) i nie ma na nich żadnych rzekomych upraw porzeczki przez E. F.;

-innych zdjęć złożonych przez wnioskującego do akt sprawy na dowód stalerzowania jego upraw przez E. F. i braku wśród talerzowanego zboża jakiejkolwiek "plantacji porzeczek";

-notatki służbowej z 1 sierpnia 2006r. sporządzonej przez urzędników Gminy R. w czasie wizji lokalnej na spornych działkach, w której stwierdza się, że "na działkach jesienią 2005r. zasiano żyto i widać nasadzenia porzeczki; żyto jest wyrośnięte, częściowo uszkodzone przez suszę, ale nadaje się do skoszenia. Ustalono podczas rozmowy, aby poczynić starania w celu nakłonienia F. E. o umożliwienie Panu M. A. zebranie (skoszenie kombajnem) żyta z powierzchni ok. 39 ha (dz. nr 134/4 i 141). Ponadto stwierdzono, że sadzonki porzeczki w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych (susza) uległy wysuszeniu, a część żyta zostało wygniecione";

-art. 12§1, art. 35 k.p.a.- poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie;

-art. 80, art. 107§3 k.p.a.-przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ ustalił, że to E. F., a nie wnioskodawca, był w dacie składania wniosków w 2006 r. faktycznym użytkownikiem (posiadaczem) spornych gruntów; fakt bowiem późniejszego stalerzowania spornych działek, jak równie zasadzenia porzeczek (które nie były uprawiane w dobrej kulturze rolnej i w 100% się nie przyjęły!!!) nie oznacza, że E. F. użytkował te działki przez cały rok, tym bardziej, że w późniejszym okresie żadnych zabiegów agrotechnicznych on już nie wykonywał, o czym świadczy chociażby wysuszenie całej jego uprawy porzeczek;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu E. F. (a nie strony skarżącej) za faktycznego użytkownika (posiadacza) spornych gruntów w 2006.

2.2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

2.3.Wyrokiem z 21 lipca 2010r. sygn. akt: III SA/Wr 94/10 WSA we W. oddalił skargę A. M.. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, NSA wyrokiem z 15 grudnia 2011r. sygn. akt: II GSK 1286/10 uchylił powyższy wyrok.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. ponownie rozpoznając sprawę, uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji podał, że podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051). Ustawa dotyczy płatności określonych w przepisach art.143b i 143c rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. U. WE Nr L 270 z 21 października 2003r., s. 1, ze zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, beneficjentem płatności jest: 1) posiadacz gospodarstwa rolnego (osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), w ramach którego posiada grunty rolne; 2) grunty te utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, oraz 3) łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha. Aby ubiegać się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych wszystkie wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie. Stosownie do ust. 3 w art. 2 przytaczanej ustawy, płatności obejmują jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw.

Kwestią budzącą wątpliwości w sprawie było to, czy skarżący był posiadaczem wszystkich działek wskazanych we wniosku z 8 maja 2006r. o przyznanie płatności bezpośrednich, w szczególności tych spornych działek, które zostały objęte również wnioskiem złożonym przez innego producenta rolnego (E. F.), a więc działek położonych w obrębie R. i Ł., zapisanych w Księgach Wieczystych Nr 33407 i Nr 33408.

Zdaniem skarżącego, na dzień złożenia wniosku użytkował on przedmiotowe działki. Był więc ich posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Istotne w sprawie było rozumienia staniu posiadania gruntów, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, i ustalenie czasu istnienia stanu posiadania tych gruntów. Pojęcie posiadania, jako warunek przyznania płatności bezpośrednich w odniesieniu do przedmiotowych gruntów, nie jest regulowane przepisami ustawy. Użyte pojecie posiadania należy więc interpretować zgodnie przepisami kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Sąd I instancji podzielił pogląd, że posiadanie gruntów w ujęciu cywilistycznym jest niewystarczające i nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe, a zwrot ten należy interpretować-na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich-w drodze celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych.

Pojęcie "posiadania gruntów rolnych", w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem niewątpliwie przemawia fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Aby zatem zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność, i czy utrzymuje on wszystkie grunty zgodnie z normami, użytkując je rolniczo.

Przy takim ujęciu użytkowania, jako przesłanki posiadania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że skarżący-w odniesieniu do spornych działek-faktycznie nie użytkował ich w powyższym znaczeniu. Skarżący nie kwestionował ustaleń w tym zakresie, jedynie podnosił, że w dniu składania wniosku o dopłaty użytkował je i utrzymywał w określonym stanie, w dobrej kulturze rolnej. Natomiast późniejsze zdarzenia (zaistniałe po złożeniu wniosku) a uniemożliwiające między innymi zebranie plonów, nie mają, zdaniem autora skargi, znaczenia dla przyznania zainteresowanemu płatności, jako osobie, która wcześniej dokonała na nich zasiewu, w celu zebrania plonów.

Jak wynikało z akt sprawy, konflikt pomiędzy skarżącym a E. F. trwa od 2004r. i dotyczył tytułu prawnego także do gruntów rolnych, zgłoszonych we wniosku z 8 maja 2006r. o dopłaty bezpośrednie, w tym spornych działek. Przedmiotowe grunty nabył E. F. i został ustanowiony zarządcą nabytej nieruchomości. W dniu 18 października 2005r. E. F. został wpisany do księgi wieczystej, jako właściciel spornych działek.

Z niekwestionowanych (w tym zakresie) ustaleń organów Agencji wynika, że jak w poprzednich latach, tak i w roku 2006 skarżący dokonał zasiewu na spornych gruntach i wystąpił wnioskiem o przyznanie mu dopłat. Zorientowawszy się, że na tych gruntach znajduje się obca uprawa rolna, E. F., jako nowy właściciel spornych gruntów, dokonał talerzowania tych upraw, a następnie – własnych nasadzeń, i wystąpił o przyznanie dopłat unijnych do gruntów rolnych obejmujących także te sporne działki. Po zniszczeniu upraw skarżącego na spornych działkach, co miało miejsce przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawie, nastąpiło ich fizyczne przejęcie przez właściciela. Tym samym skarżący przestał być ich użytkownikiem, w znaczeniu decydowania o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, w zakresie zbierania plonów oraz utrzymywania gruntów zgodnie z normami. Słusznie więc organ odwoławczy wskazał, że w sprawie w sytuacji, gdy właściciel ponownie talerzował 9 maja 2006r. dokonane przez skarżącego uprawy, skarżący utracił posiadanie zadeklarowanych gruntów w okresie od daty złożenia wniosku (8 maja 2006r.) do momentu wydania decyzji w sprawie (pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w dniu [...] czerwca 2007r., a decyzja organu drugiej instancji podlegająca kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wydana została w dniu [...] stycznia 2010r.). Warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich jest posiadanie gruntów w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Istotny jest zatem nie tylko, jak chce skarżący, stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłatę bezpośrednią, ale także stan późniejszy w zakresie rolniczego użytkowania gruntów.

Istotny był stan faktyczny z czasu składnia wniosku o dopłatę. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylającej poprzednio obowiązującą ustawę, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli spełnia określone warunki. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje-inaczej jak w przypadku derogowanego, wcześniej obowiązującego aktu -że istotny jest stan posiadania na określony dzień.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, wedle którego skarżący w dniu wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dopłat za rok 2006r. nie spełniał warunku posiadania spornych gruntów, w rozumieniu art. 2 ust.1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ustalony stan faktyczny na dzień składania wniosku, ale i na dzień wydania rozstrzygnięć w sprawie, w zakresie użytkowania (posiadania) spornych działek rolnych, pozwalał ocenić faktyczne ich użytkowanie.

Na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania dopłat za rok 2006r. skarżący nie był uprawniony do ich otrzymania, w części odnoszącej się do gruntów położonych w granicach następujących działek ewidencyjnych: część działki 134/8 (działka rolna G), 134/4 (działka rolna A), 141 (działka rolna B), 51/1 (działka rolna C), 15/3 (działka rolna D), 1/1 (działka rolna H), 22/1 (działka rolna I), 29/1 (działka rolna J), 31 (działka rolna K), 41/2 (działka rolna L), 48/1 (działka rolna Ł), 218/3 (działka rolna M), 268/1 (działka rolna N), 221 (działka rolna AD).

Skarżący wystąpił o przyznanie dopłat do łącznego obszaru 235,90 ha. Po wykluczeniu powierzchni działek spornych, powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony dla płatności JPO, wynosiła 118,02 ha, a procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną-98,37%. Natomiast powierzchnia, co do której był rozpatrywany wniosek do UPO, wynosiła 186,08 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona wynosiła tylko116,03 ha, co daje różnicę rzędu 60,37%. W takiej sytuacji na producenta nałożona została sankcja, w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku. dokonania ustalenia.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżący A.M. działając przez pełnomocnika adwokata, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

-art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w zw z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2008r. Nr 170 poz. 1051)-poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że płatność obszarowa przysługuje jedynie temu posiadaczowi gruntów, który ,,zebrał z nich plony" podczas gdy w/w przepis w ogóle do takiego kryterium się nie odnosi a wymaga jedynie aby ,,grunty utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej" poza tym dla udzielenia przedmiotowych płatności istotny jest wyłącznie stan istniejący na dzień składania wniosku o dopłaty (grunty muszą być w dacie złożenia wniosku utrzymywane w dobrej kulturze rolnej)-istotne jest zatem to, kto w tym dniu był faktycznym posiadaczem gruntu i je wtedy użytkował, ponosząc koszty zasiewów i zabiegów agrotechnicznych; późniejsze zaś zdarzenia, polegające na samowolnym zniszczeniu upraw przez osobę trzecią (nawet jeśli jest nim właściciel spornych gruntów), nie mają żadnego znaczenia dla przyznania tej płatności osobie, która wcześniej dokonała na tych gruntach zasiewów w celu zebrania z nich plonów (co właśnie świadczyło o utrzymywaniu tych gruntów w dobrej kulturze rolnej) i bezspornie w dniu składania wniosku o dopłaty była użytkownikiem tych gruntów;

-art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U.UE L z 30 kwietnia 2004r.)-poprzez jego niezastosowanie i nie rozważenie kwestii czy na gruncie przedmiotowej sprawy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia na skarżącego sankcji w zw z przedeklarowaniem powierzchni biorąc pod uwagę okoliczności jakie przewiduje wskazany przepis, albowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obniżki i wyłączenia wynikające z deklaracji gruntów, do których producentom rolnym nie przysługują płatności nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy można wskazać, że nie jest winny nieprawidłowości-a co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie i stąd skarżący powinien uzyskać przynajmniej częściową płatność,

II. na przesłance wynikającej z art.174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

-art. 141§4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego,

-art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:

-art. 7 i art. 77§1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,

-art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

-art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu, m.in.:

-artykułów prasowych w Tygodniku Głogowskim z sierpnia 2006r. i 1 września 2006r. w których zostały zamieszczone aktualne zdjęcia Państwa M. na spornych działkach obsianych przez nich zbożem- z których to zdjęć wyraźnie wynika, że sporne działki były uprawiane przez wnioskującego, jest na nich zasiane zboże (nota bene nadające się do koszenia) i nie ma na nich żadnych rzekomych upraw porzeczki przez E. F.,

-innych zdjęć złożonych przez wnioskującego do akt sprawy-na dowód stalerzowania jego upraw przez E.F. i braku wśród talerzowania zboża jakiejkolwiek ,,plantacji porzeczek",

-notatki służbowej z 1 sierpnia 2006r. sporządzonej przez urzędników Gminy R. w czasie wizji lokalnej na spornych działkach w której stwierdza się, że ,,na działkach jesienią 2005r. zasiano żyto i widać nasadzenia porzeczki. Żyto jest wyrośnięte, częściowo uszkodzone przez suszę, ale nadaje się do skoszenia. Ustalono podczas rozmowy, aby poczynić starania w celu nakłonienia Pana F. E. o umożliwienie Panu M. A. zebranie (skoszenie kombajnem) żyta z powierzchni ok.39 ha (dz. Nr 134/4 i 141). Ponadto stwierdzono, że sadzonki porzeczki w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych (susza) uległy wysuszeniu a część żyta zostało wygniecione.",

-art. 12§1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,

-art. 80, art. 107§3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ ustalił, że to E. F. a nie wnioskodawca A. M. był w dacie składnia wniosków za 2006r. faktycznym użytkownikiem (posiadaczem) spornych gruntów-fakt bowiem późniejszego stalerzowania spornych działek jak również zasadzenia porzeczek (które nie były uprawiane w dobrej kulturze rolnej i w 100% się nie przyjęły) nie oznacza, iż E. F. użytkował te działki przez cały rok tym bardziej, że późniejszym okresie żadnych zabiegów agrotechnicznych on już nie wykonywał o czym świadczy chociażby wysuszenie całej jego ,,uprawy porzeczek",

-oraz dokonaniu przez organ błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na uznaniu E. F. (a nie A. M.) za faktycznego użytkownika (posiadacza) spornych gruntów w 2006r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie przekazanie sprawy WSA we W. do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przypisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

5.4.Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy na wstępie, że z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania może być więc dokonywana przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a., które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141§4 p.p.s.a. oraz art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 12§1, art. 35, art. 80, art. 107§3 k.p.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z 12 października 2010r. sygn. akt: II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141§4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (wyrok NSA z 27 października 2010r., sygn. akt: I GSK 1172/09). Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego podważać można poprzez zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 16 listopada 2010r. sygn. akt: I GSK 249/09).

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141§4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem, wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Relacjonując przebieg postępowania w sprawie przed organami administracji, przedstawił istotne okoliczności stanu sprawy przyjęte następnie za podstawę wyrokowania. W tej mierze Sąd uwzględnił zwłaszcza: 1) zadeklarowanie przez skarżącego gruntów rolnych na rok 2006, 2) istnienie sporu prawnego między skarżącym, a E. F. odnośnie wskazanych działek rolnych, który rozstrzygnięty został w postępowaniu sądowym na rzecz E. F. 3) posiadanie spornych działek rolnych przez skarżącego w dacie występowania z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2005; 4) objęcie spornych działek rolnych w posiadanie przez E. F., jako ich właściciela, co faktycznie nastąpiło w maju 2006r. -"talerzowanie" upraw dokonanych przez skarżącego - a więc przed datą wydania decyzji płatnościowej. Sąd I instancji zajął również wyraźne stanowisko odnośnie oceny prawnej ustalonych faktów, co nastąpiło z uwzględnieniem przepisu art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności cukrowej, na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "posiadania gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej", jako warunku przyznania płatności. Zagadnienie posiadania przez skarżącego wskazanych (spornych) działek rolnych miało bowiem podstawowe znaczenie w sprawie.

Argumenty strony skarżącej, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich spośród formułowanych zarzutów, nie może uzasadniać więc stanowiska o naruszeniu art. 141§4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (wyrok NSA z 17 lutego 2011r., sygn. akt: I OSK 1824/10; wyrok NSA z 9 grudnia 2010r., sygn. akt: II OSK 1766/10).

Nie jest również zasadny, formułowany wobec faktycznych podstaw wydanego rozstrzygnięcia, zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stawiany w powiązaniu z przywołanymi wyżej przepisami k.p.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, WSA we W. przeprowadził tę kontrolę z pominięciem przywołanych przepisów k.p.a. regulujących zasady przeprowadzania przez organy administracji publicznej ustaleń stanu faktycznego, przeprowadzania stanowiących ich podstawę dowodów oraz oceny tychże dowodów.

Orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach (art. 133§1 w zw z art. 134§1 p.p.s.a.), Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej. Przywołane wyżej, istotne w sprawie fakty, znajdujące swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, nie została poprzedzona kontrolą realizacji i przestrzegania przez organ administracji, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych, czy też, że nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy.

Ponadto, sposób skonstruowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak również ich uzasadnienie świadczą o tym, że strona skarżąca nie tyle podważa faktyczne podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co ich ocenę prawną przeprowadzoną przez organ administracji i zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Akcentując bowiem w swojej argumentacji (niesporny) fakt posiadania i uprawiania w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 spornych działek rolnych, jak również nie podważając faktu istnienia sporu prawnego odnośnie tychże działek z E. F., ani też faktu fizycznego przejęcia ich przez właściciela w maju 2006r., co nastąpiło w związku z "talerzowaniem" upraw i poprzedzało wydanie decyzji płatnościowej skarżący zakwestionował, ocenę prawną, iż to jemu, jako uprawnionemu, powinny zostać przyznane płatności do tychże działek wywodzi z okoliczności posiadania ich w dniu, w którym zadeklarowane zostały do płatności.

5.5.Skarżący nie kwestionuje więc ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz prawną ich ocenę, której przeciwstawia ocenę własną, prezentując w tej mierze odmienną wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię uznać należy jednak za niezasadny.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany (wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt: II OSK 1554/09).

W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, a cena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (wyrok NSA z 22 października 2004r., sygn. akt: FSK 192/04) podkreślić należy również, że w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia przepisów postępowania formułowany wobec faktycznych podstaw rozstrzygnięcia przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, nie odniósł skutku pożądanego przez stronę skarżącą.

Z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru wynika, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (zgodnie z 3 art. 2 przywołanej ustawy, płatności obejmują jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą do powierzchni upraw).

Warunkiem skutecznego ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych jest łączne spełnienie wskazanych przesłanek, tj. posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o określonej powierzchni, kwalifikujących się do objęcia płatnościami, przy zachowaniu wymogów środowiska.

Dokonując wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, Sąd I instancji trafnie argumentował, że pojęcie "posiadania" gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych.

Pojęcie "posiadania", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanej ustawy ma bowiem charakter autonomiczny.

W związku z tym, że ustawowa przesłanka posiadania gospodarstwa nie jest powiązana z tytułem prawnym wnioskodawcy do nieruchomości, ale ma związek z faktycznym władztwem nad gruntem rolnym, co polega na jego rolniczym użytkowaniu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, jak również, że w procesie wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie ma zastosowania kodeksowa fikcja prawna, dotycząca ciągłości posiadania, przy ocenie stanu posiadania gruntów rolnych w chwili składania wniosku, gdzie poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku (wyrok NSA z 14 czerwca 2007r., sygn. akt: II GSK 53/07; wyrok NSA z 15 marca 2007r. sygn. akt: II GSK 342/06; wyrok NSA z 17 stycznia 2008r., sygn. akt: II GSK 227/07; wyrok NSA z 6 marca 2008r., sygn. akt: II GSK 406/07; wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2009r., sygn. akt: V SA/Wa 1562/08; wyrok NSA z 16 września 2010r., sygn. akt: II GSK 770/09).

W konsekwencji powyższego, nie może być więc uznany za posiadacza gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, ten kto utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym i związek z jego rolniczym użytkowaniem - chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze (wyrok NSA z 4 czerwca 2009r., sygn. akt: II GSK 1012/08).

Ze wskazanego punktu widzenia za pozbawioną znaczenia uznać należy argumentację skarżącego odnosząca się do kwestii: naruszenia stanu jego posiadania spornych działek rolnych przez E. F.; wprowadzenia właściciela w posiadanie spornych działek w trybie powództwa eksmisyjnego; "talerzowania" upraw i nie zebrania plonów przez właściciela tychże działek; wyroku Sądu Rejonowego w G. sprawie sygn. akt II K 576/06, decyzji Wójta Gminy R. wydawanych w przedmiocie podatku rolnego; postanowień Sądu Rejonowego w L. dotyczących przybicia oraz ustanowienia zarządcy nabytej nieruchomości.

W analizowanym zakresie bowiem, jak wyżej już wskazano, istota rzeczy dotyczy faktu - nie podważanego w skardze kasacyjnej - utraty przez skarżącego wymienionych wyżej działek rolnych przed datą wydania decyzji płatnościowej.

Zważywszy bowiem na to, że uzyskanie płatności następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej adresowanej do konkretnego producenta rolnego, brak jest podstaw aby uznać, że w podejmowanym rozstrzygnięciu organ administracji publicznej mógłby pomijać, istotny z punkt widzenia wymogów ubiegania się płatności, fakt utraty posiadania gruntów rolnych deklarowanych przez wnioskodawcę do płatności (wyrok NSA z 23 kwietnia 2009r., sygn. akt: II GSK 882/08).

Także zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. jest chybiony. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie tegoż przepisu przez Sąd I instancji w tym, że nie został on zastosowany i nie rozważono możliwości odstąpienia od nałożenia na skarżącego sankcji w zw z przedeklarowaniem powierzchni.

Stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Przepis ten daje zatem organowi możliwość niezastosowania obniżek i wyłączeń przy przyznawaniu płatności do gruntów rolnych tylko w stosunku do rolnika, który złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Wymienione przesłanki w przypadku wniosku A. M. niewątpliwie nie zostały spełnione, przede wszystkim dlatego, że zgłosił on do płatności w roku 2006 działki o powierzchni większej niż uprawnione (stwierdzone różnice wynosiły: 98,37% dla JPO i 60,37% dla UPO) jak również Skarżący w dniu składania wniosku pomocowego (8 maja 2006r.) nie tylko nie był właścicielem gruntu ale także utracił jego posiadanie, bowiem w dniu 9 maja 2006r. właściciel gruntu-E. Fi. dokonał talerzowania znajdujących się na jego gruntach, upraw Skarżącego. Sąd I instancji prawidłowo też wskazał w pisemnych motywach wyroku, że E. F. już w 2005r. dokonywał zasiewów na spornych gruntach bowiem konflikt ze Skarżącym sięga 2004r.

Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż w identycznym stanie faktycznym dotyczącym roku 2005r., organy przyznały jednak dopłaty, stosując art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, co WSA we W. uznał za działanie prawidłowe organów (wyrok sygn. akt: III SA/Wr 115/10 z 21 lipca 2010r.), to należy zauważyć, że okoliczności faktyczne tamtej sprawy były odmienne ponieważ organ w rozstrzygnięciu przyjął, że ustalona różnica pomiędzy zadeklarowanym obszarem a wyznaczonym dla płatności przekraczała 3%, lecz nie więcej niż 30%. Wobec wykazania takiej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu, organ zastosował art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004r.), oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. s.18 ze zm.).

Biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie, różnice w zadeklarowanej i stwierdzonej przez Agencję, powierzchni działek, przekraczały wielkości o którym mowa w art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004r. (30%) organ nie mógł przyznać płatności częściowej Skarżącemu.

5.6.Rozpatrując wniosek pomocowy organ administracji jest więc zobowiązany do ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z regulacji unijnych i krajowych istota płatności obszarowych wyraża się w udzielaniu pomocy tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. W związku z tym zaś również, że w ustawie o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie został określony czas posiadania i użytkowania gruntów rolnych, niezbędny dla uzyskania płatności, a płatności są przyznawane w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacane w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku (art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a więc "z dołu", przyjąć należy, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności (wyrok NSA z 10 lutego 2011r., sygn. akt: II GSK 210/10).

5.7.W związku z powyższym, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, uznać należało za nieusprawiedliwiony.

5.8.Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.