Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 231/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 184 ppsa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Joanna Runge - Lissowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/06 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1500/06, uwzględniając skargę M. M. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z [...] r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części określonej w § 2 ust. 3, § 3 ust. 1 pkt 2 i § 5 ust. 2.

Powyższa uchwała regulowała zasady ustalania wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste, w trybie i na zasadach określonych w art. 214 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W § 2 ust. 1 ustalono, że za grunt oddawany w użytkowanie wieczyste pobiera się roczny czynsz symboliczny lub opłaty roczne, o których mowa odpowiednio w dekrecie i w ustawie, zaś w ust. 3 stwierdzono, iż czynsz ten ustala się według stawki procentowej od ceny gruntu; określając stawki procentowe w § 3 zróżnicowano je na 0,1% ceny gruntu oddawanego na działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatowo-wychowawczą, naukową lub badawczo-rozwojową, 0,3% - za grunty oddawane pod budownictwo mieszkaniowe lub zabudowane domami mieszkalnymi, 1% ceny gruntu za pozostałe, w 5 ust. 2 postanowiono o aktualizacji wysokości czynszu symbolicznego lub opłat rocznych na zasadach i w trybie określonym ustawą.

W dniu 27 października 2004 r. M. M. , powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady m.st. Warszawy, po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa, a w szczególności art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona uchwała przyczyniła się do pogorszenia sytuacji jako współwłaściciela prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. [...]. Wskazał, że uchwała ta narusza jego interes prawny przez to, że czynsz wnoszony przez niego z tytułu posiadania powyższego prawa, naliczony mu zgodnie z przepisami zaskarżonej uchwały jest symboliczny tylko z nazwy, gdyż jego symboliczność budzi poważne wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę, Rada m.st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnosząc, że nie zachodzę przesłanki skutecznego zaskarżenia uchwały określone w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z powodu braku interesu prawnego M. M. do wniesienia skargi oraz z powodu niezachowania przez niego terminu do wniesienia skargi, i ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność jej zarzutów.

Skargę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2012/04, uznając, że mimo ustalenia poprzednio czynszu w stałej wysokości, zmiana metody wyliczenia nie pozbawia go przymiotu symboliczności, gdyż przy stawce procentowej 0,3% ceny gruntu za grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub zabudowane domami mieszkalnymi w porównaniu z czynszami wolnorynkowymi ma on charakter symboliczny. Na skutek skargi kasacyjnej M. M. , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. I OSK 622/06 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Odnosząc się do czynszu symbolicznego NSA stwierdził, że czynsz dekretowy wyraża zależny charakter uzyskanego przez byłych właścicieli prawa do ich dotychczasowego gruntu i w tym znaczeniu jest symboliczny, gdyż nie służy realizacji celu ekonomicznego. Tak rozumiany czynsz symboliczny jest równy dla wszystkich i stały, ponieważ w dekrecie nie ma podstawy do różnicowania sytuacji byłych właścicieli w tym do uzależnienia wysokości czynszu od wartości gruntu oraz aktualizowania tej wartości.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej Sąd uznał za chybione.

Rozpoznając ponownie skargę strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił nakaz wynikający z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.

W myśl tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w ar. 3 § 2 pkt 5 i 6 – czyli akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, wyłączającym możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), znajdujący się w rozdziale 10 – "Nadzór nad działalnością gminną", zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust.1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przepis ten oznacza, że nie można stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wyjątkowo, można stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku – jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy; od uchwały lub zarządzenia, będącymi aktem prawa miejscowego – ustawodawca wyjątków nie przewidział. A zatem, skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, należało przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – zdaniem WSA – należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do zaskarżonych skargą przepisów, Przepisem, który został naruszony przez § 2 ust. 3, § 3 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w części odnoszącej się do ustalenia czynszu symbolicznego za grunt nieruchomości warszawskiej, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Sąd zalecił aby ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej miał na uwadze wykładnię prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i zawartą w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 622/06, stosownie do art. 153 ustawy Ppsa i orzekł na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło naruszenie:

1) prawa materialnego

- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez błędną jego wykładnię,

- art. 77-78 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.),

- art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie zasady ochrony własności,

- art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez zmniejszenie dochodów Miasta st. Warszawy w sposób sprzeczny z tym przepisem,

2) przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy art. 151 ustawy Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiając dokonane zmiany w funkcjonowaniu samorządu stwierdzono, że obowiązująca ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyznała samorządom prawo posiadania mienia komunalnego, a na osoby zarządzające tym mieniem – obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu i ochrony mienia. Kolejne zmiany przepisów doprowadziły do ustalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami, która reguluje m.in. zasady gospodarowania mieniem jednostek samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji interpretacja przepisów dekretu z 26 października 1945 r. powinna odbywać się z uwzględnieniem zmian i w kontekście obowiązujących przepisów prawnych. WSA nie wziął jednak tego pod uwagę, a rozpoznał sprawę ograniczając się do brzmienia art. 7 dekretu.

Przepisy dekretu nie zawierają definicji legalnej pojęcia "czynsz symboliczny", nie określają także zasad ustalania takiego czynszu. Przepis art. 7 powinien być więc traktowany jako ogólna norma kształtująca uprawnienia do pobierania czynszu symbolicznego. Określenie "symboliczny" zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego oznacza "mający niewielką wartość materialną lub niewielkie znaczenie" i w taki sposób należy je interpretować w kontekście art. 7 ust. 1 dekretu. Brak jest podstawy prawnej do przyjęcia stanowiska, że czynsz symboliczny powinien mieść wysokość stałą, niezależną od wartości prawa. Skoro pojęcie "czynsz symboliczny" ma charakter relatywny, jak najbardziej uzasadnione było wprowadzenie zaskarżoną uchwałą stawek procentowych do obliczania wysokości czynszu od wartości nieruchomości. Oczywiste jest bowiem, że w zależności od wartości nieruchomości kształtuje się znaczenie "symboliczności". "Czynsz symboliczny" w wysokości stałej i równej dla wszystkich, niezależnie od wielkości czy wartości nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) nie będzie miał waloru symboliczności zarówno dla użytkowników wieczystych nieruchomości o niewielkiej powierzchni i wartości, położonych na obrzeżach Warszawy (wg granic w dacie obowiązywania dekretu) jak i dla użytkowników nieruchomości o dużej powierzchni i co za tym idzie o dużej wartości położonych w centrum Miasta. Dla tych drugich, niewątpliwie czynsz symboliczny w wysokości stałej będzie korzystniejszy niż dla użytkowników wieczystych niewielkich działek położonych poza centrum. Z powyższego wynika więc, że w przypadku ustalenia stałej kwoty czynszu symbolicznego dla wszystkich użytkowników wieczystych, więcej zyskują ci, którzy mają prawo do gruntu o większej wartości. Takie rozwiązanie może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uprzywilejowanie jednej grupy użytkowników wieczystych w stosunku do innej. Najwłaściwszym rozwiązaniem, gwarantującym użytkownikom wieczystym równość wobec prawa, a jednocześnie spełniającym warunek "symboliczności czynszu" wydaje się więc rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta st. Warszawy w zaskarżonej uchwale, tj. ustalenie "czynszu symbolicznego" w wysokości uzależnionej od wartości gruntu.

Przepisy art. 77-80 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zw. danej UGN) przewidują prawo dokonywania aktualizacji opłaty rocznej w przypadku zmiany wartości nieruchomości, nie częściej niż raz do roku. W przypadku uznania, że "czynsz symboliczny" nie podlega takiej aktualizacji, użytkownik wieczysty będzie uiszczał taką opłatę niezależnie od wzrostu wartości nieruchomości przez cały okres trwania tego prawa. Przepisy UGN dotyczące aktualizacji opłaty rocznej nie wyłączają tej możliwości w przypadku opłaty ustalonej na podstawie dekretu. Powyższe oznacza więc de facto możliwość dokonywania aktualizacji opłat rocznych, tj. "czynszu symbolicznego". Z uwagi jednak na treść art. 12 UGN i art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, aktualizacje opłat rocznych należałoby uznać za obowiązek szczególnej staranności i dbania o mienie komunalne.

Gmina powołuje się nadto na art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym ogół praw majątkowych przysługujących gminie stanowi mienie komunalne. Mienie to ma charakter dualistyczny. Część praw majątkowych służy bowiem funkcjonowaniu organów administracji lub zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych, część natomiast stanowi majątek służący celom gospodarczym. W przypadku pierwszego rodzaju mienia, gmina poddana jest szczególnym ograniczeniom publicznoprawnym, zaś gospodarka pozostałymi składnikami mienia podlega ogólnym regułom prawa cywilnego. W tym zakresie gmina powinna być traktowana w zasadzie tak jak inne podmioty prywatne. Dochody czerpane przez gminy z mienia komunalnego powinny służyć i służą finansowaniu ich zadań. Do takich dochodów niewątpliwie należy zaliczyć opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżący podkreśla, że ustawodawca nałożył na organy gminy obowiązek zachowania szczególnej staranności przy gospodarowaniu mieniem komunalnym, czego wyrazem jest art. 12 UGN, zobowiązujący organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Z kolei art. 50 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nakłada na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym, obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem. Z powyższego wynika więc, że gmina (jej organy) jest zobowiązana do gospodarowania nieruchomościami w sposób szczególnie staranny, zgodny z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem w taki sposób, aby przynosiły one pożytki przekraczające koszty, a więc były gospodarczo efektywne. Powyższe obowiązki dotyczą także Rady m.st. Warszawy, która zaskarżoną uchwałę podjęła w ramach wykonywania ustawowych obowiązków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym z zastosowaniem reguł szczególnej staranności i dbania o mienie komunalne, określonych przez powołane wyżej przepisy. Brak zaś szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym powoduje odpowiedzialność prawną z tego tytułu. Z kolei przepis art. 7 dekretu nakłada na Miasto st. Warszawa obowiązek (przy spełnieniu określonych przesłanek) zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste za "czynszem symbolicznym". Ustalenie opłaty rocznej w postaci "czynszu symbolicznego", w świetle przepisów UGN określających m.in. wysokość opłat rocznych budzi wątpliwości do należytej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym. Przepis art. 7 dekretu w interpretacji dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie praktycznie uniemożliwia Miastu st. Warszawa prawidłowe, zgodne z zasadami prawidłowej gospodarki i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, gospodarowanie mieniem Miasta st. Warszawy.

Z tego też względu wątpliwości budzi z godność przepisu art. 7 dekretu z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nie może być bowiem traktowany samoistnie w oderwaniu od innych obowiązujących przepisów, lecz powinien być interpretowany i wykonywany łącznie z innymi obowiązującymi przepisami prawa.

Nadto skarga kasacyjna powołuje się na art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo otrzymywania dochodów. Na dochody te,, oprócz dochodów własnych składają się subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Na dochody własne z kolei składają się m.in. opłaty z tytułu użytkowaniu wieczystego, stanowiące dochody z majątku gmin. Przepis art. 167 Konstytucji stanowi gwarancje finansowe dla jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja zadań samorządu terytorialnego jest możliwa jedynie przy zapewnieniu odpowiednich środków finansowych. Niewątpliwie art. 7 dekretu, wprowadzający obowiązek ustalenia "czynszu symbolicznego" z tytułu korzystania z gruntu stanowiącego własność Miasta st. Warszawy, znacznie ogranicza możliwość uzyskiwania przez Miasto dochodów z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W szczególności znacznie uszczupla taką możliwość "czynsz symboliczny" według interpretacji dokonanej przez NSA i WSA w Warszawie, tj. w stałej dla wszystkich wysokości. Niewątpliwie różnica pomiędzy wysokością "czynszu symbolicznego" określoną w uchwale Rady m.st. Warszawy, a "czynszem symbolicznym" w stałej wysokości, który – zdaniem sądów orzekających – powinien być pobierany przez Miasto st. Warszawę, można uznać za uszczerbek majątkowy. "Czynsz symboliczny" w stałej wysokości niewątpliwie znacznie ograniczy dochody Miasta st. Warszawy, a co za tym idzie możliwość realizacji zadań ustawowych jednostki samorządu terytorialnego własnych, co niewątpliwie ma wymiar społeczny. Wątpliwości budzi więc zgodność art. 7 dekretu z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skarżąca przyznaje, że ustawodawca nakładając na Gminę Warszawa (Miasta st. Warszawa) obowiązek oddawania gruntu w wieczystą dzierżawę (użytkowanie wieczyste) za "czynszem symbolicznym" chciał w ten sposób zrekompensować odjęcie prawa własności dokonane na mocy dekretu (właścicielom lub ich następcom prawnym). Należy wskazać, że charakter rekompensaty ma także uregulowanie zawarte w art. 5 pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), którego wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz użytkowników wieczystych, którzy uzyskali to prawo na mocy dekretu, następuje nieodpłatnie (w przeciwieństwie do innych użytkowników wieczystych, którzy co do zasady są zobowiązani do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia). Ponadto zauważa, że obecnie często spotykaną praktyką jest obrót roszczeniami dekretowymi. Nabywca roszczeń wprawdzie jest następcą prawnym dawnych właścicieli w rozumieniu art. 7 dekretu, wątpliwe natomiast jest, czy jako osoba trzecia powinien uiszczać także "czynsz symboliczny", który ma charakter rekompensacyjny. Wątpliwe jest, aby taka była intencja ówczesnego ustawodawcy.

Z uwagi na powyższe wątpliwości Miasto wniosło o rozważenie przez Sąd możliwości ustalenia zgodności art. 7 dekretu z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 165 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 powołując się na orzeczenia NSA, w których prezentuje się stanowisko, z którego wynika, iż Sąd ten jest uprawniony do orzekania o zgodności ustaw z Konstytucją (wyrok SA z 9.10.1998 r. II SA 1246/98, wyrok z 14.02.2002 r. I SA/Po 461/2001 oraz uchwałą 7 sędziów z 12.06.2000 r. OPS 6/2000). W przypadku zaś niepodzielenia stanowiska w powołanych orzeczeniach, skarga kasacyjna wnosi o rozważenie zasadności skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2007 r. pełnomocnik zawarł obszerne wywody uzupełniające argumentację skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjna – zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Ppsa – w granicach nią zakreślonych, Sąd odwoławczy nie podzielił zarzutów naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, co do którego ustawodawca w art. 175 § 1 ustawy Ppsa przewidział przymus adwokacko-radcowski, winna – przy zarzucie prawa materialnego – wskazywać konkretny przepis, który – zdaniem skarżącego – został naruszony. W przypadku, gdy przepis składa się z kilku paragrafów lub ustępów – wskazywać ten konkretny, który został naruszony przez Sąd I instancji. Art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. składa się z pięciu ustępów, w których zostały uregulowane różne kwestie. Wadliwym było więc powołanie całego art. 7 dekretu. Podobne zastrzeżenia należy odnieść do zarzutu naruszenia przepisów art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które regulują sprawy aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym właściwość organów, tryb postępowania i środki odwoławcze.

O niezasadności skargi kasacyjnej decyduje nie tylko wadliwa konstrukcja zarzutów.

Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, iż zaskarżony wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po uchyleniu poprzednio wydanego orzeczenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 622/06.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, w całości przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 190 ustawy Ppsa, stanowiący, że Sąd, któremu sprawę przekazano jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji, przyjmując naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale Rady Miasta st. Warszawy, Sąd ten postąpił zgodnie z nakazem zawartym w art. 190 ustawy.

W przepisie tym ustawodawca przesądził jednocześnie o niemożności oparcia skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do podważenia wykładni dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 622/06.

Powyższe przemawia za oddaleniem skargi kasacyjnej, bez konieczności odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów art. 165 ust. 1, art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Dodać nadto należy, iż okoliczności podniesione w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2007 r. nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż nie jest rzeczą sądu administracyjnego określenie prawidłowej wysokości czynszu symbolicznego i zawarcie odpowiednich wskazań w tym przedmiocie organom samorządowym.

Sądy administracyjne w myśl art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy Ppsa sprawują kontrolę legalności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki przewidziane w ustawie, gdy stwierdzą naruszenie prawa. Nie mogą natomiast zastępować organów samorządu udzielając im wytycznych co do treści aktów prawnych wydawanych przez nie. Tym samym zarzut skierowany do WSA niewyjaśnienia sprawy i niedokonania samodzielnej oceny pojęcia czynu symbolicznego nie mógł być przedmiotem rozpoznania, przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż podniesienie tego zarzutu poza skargą kasacyjną w terminie późniejszym niż określony w art. 175 § 1 ustawy Ppsa jest prawnie nieskuteczne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.