Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1959/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 25 pkt 1 i art. 26 ust.1 pkt.15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.)art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 596) oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) Zarząd Województwa [...] utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] nakazującą Beneficjentowi Miastu K. zwrot części dofinansowania przyznanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami (aneks nr [...] z dnia [...] r., aneks nr [...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie Projektu pn. "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [... ] na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.4. Promocja Turystyki, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od 28 grudnia 2009 r. do dnia zapłaty.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] r. wraz z późniejszymi aneksami (aneks nr 1 [...] z dnia [...] r., aneks nr 2 – [...] z dnia [...] r.) o dofinansowanie projektu "Przeprowadzenie kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. " w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [... ] na lata 2007-2013, Priorytet III Turystyka, Działanie 3.4 Promocja turystyki, Beneficjent Miasto K. otrzymał dotychczas środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie: [...] zł. za które m. in opracowano i wyprodukowano multimedialną prezentację promocyjną miasta K. na płycie CD.

W dniu [...] r. na stronie internetowej Gazety [...] ukazał się artykułu pt. "P.U. przepowiada: Wygram w pierwszej turze", w którym zawarto informację o wykorzystaniu filmu podczas kampanii wyborczej. Dlatego Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [... ] (dalej określana skrótem IZ) zwrócił się do Beneficjenta o wyjaśnienie tej kwestii. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Informacji i Promocji Urzędu Miasta K. poinformował, iż prezentacja filmu nastąpiła podczas spotkania Prezydenta Miasta K. z kandydatami na radnych Rady Miasta K. z "Forum Samorządowego i P.U." oraz innymi uczestnikami spotkania.

Podkreślono w tym miejscu, że już w piśmie z dnia [...] r. przesłanym do wszystkich Beneficjentów (pismo zostało również umieszczone na stronie [...] ), IZ zwróciła szczególną uwagę beneficjentom na niedopuszczalność łączenia działań promocyjnych i informacyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej z działaniami prowadzonymi w ramach kampanii wyborczej poszczególnych kandydatów. Zatem po otrzymaniu powyższej informacji Prezydent K. powinien był, zwłaszcza, że prowadząc kampanię wyborczą Prezydent K. był jednocześnie reprezentantem Beneficjenta w/w projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [... ] na lata 2007 - 2013., uniemożliwić wykorzystanie filmu przez Komitet Wyborczy "Forum Samorządowe i P. U. ", czego nie uczynił. Chociaż zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190) wydatki komitetów wyborczych ponoszone w związku z wyborami są pokrywane z ich źródeł własnych, zaś komitetom wyborczym nie wolno przyjmować wartości pieniężnych, z wyjątkiem nieodpłatnych usług polegających na rozpowszechnianiu plakatów i ulotek wyborczych przez osoby fizyczne- art. 83c ust. 5 tej ustawy.

Wobec tego IZ uznała, że doszło w opisanym wyżej stanie faktycznym do naruszenia art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w kontekście § 4 pkt. 2 i § 10 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] r. zmienionej aneksami nr 1 – [...] z dnia 23 kwietnia 2009 r. i nr 2 – [...] z dnia [...] r. Jej Integralną częścią jest m.in. wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, co zgodnie z § 2 ust. 8 umowy zobowiązuje beneficjenta do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym załącznik nr 3 do umowy. We wniosku aplikacyjnym w części C.9.2 "Opis przedmiotu projektu i uzasadnienie przyjętego rozwiązania technicznego" Beneficjent zobowiązał się do przeprowadzenia kampanii promocyjnej produktu turystyki biznesowej, mającej na celu wykreowanie wizerunku K. i woj. [... ] jako znanego, liczącego się na mapie Polski i Europy ośrodka turystyki biznesowej poprzez m.in.: "opracowanie i produkcję multimedialnej prezentacji promocyjnej oferty MICE K. na płycie CD" oraz konferencje promujące produkt markowy K. MICE (PAP - Warszawa, BTF - Polska, K. , wybrane największe targi turystyczne w Polsce), a także udział w targach typu BTF zagranicą (prezentacja oferty MICE K. na stoisku narodowym, wykup standu). Natomiast w części C.9.3 wniosku stwierdzono, że "Projekt przewiduje kompleksową kampanię promocyjną, obejmującą opracowanie i wydruk materiałów promocyjnych - broszura MICE w K., aglomeracji oraz na [...] oraz opracowanie prezentacji i produkcję filmu promocyjnego, które stanowić będą istotne narzędzia kreacji wizerunku K. i Woj. [... ] jako ośrodka turystyki biznesowej (...) Profesjonalnie przygotowane materiały promocyjne, posłużą do dalszej realizacji projektu. Zostaną zaprezentowane i wykorzystane podczas branżowych konferencji krajowych i zagranicznych w kampanii prasowej (polskiej i międzynarodowej), a także przekazane uczestnikom wyjazdów studyjnych".

We wniosku o płatność nr [...] (data wypłaty środków: [...] r.) przedstawiono do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za opracowanie i produkcję multimedialnej prezentacji promocyjnej na płycie CD. Zgodnie z protokołem odbioru dostarczono 7000 sztuk wspomnianej prezentacji. Po przeprowadzeniu rozeznania cenowego na rynku, IZ przyjęła, iż cena 1 sztuki płyty CD wynosi [...] zł. Jako wydatek kwalifikowany uznano koszt produkcji płyt CD w kwocie [...] zł. W związku z powyższym kwota do zwrotu została ustalona w następujący sposób:

[...] zł – [...] zł (tj. 7000 szt. x [...] zł) = [...] zł x 67% = [...] zł

Od kwoty [... ] zł został odjęty koszt produkcji 7000 szt. płyt CD. Łączna kwota do zwrotu środków z dotacji rozwojowej wyniosła tym samym [...] zł.

Pismem z dnia [...] r. IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu środków. Termin na dokonanie zwrotu upłynął dnia [...] r.

W dniu [...] r. pełnomocnik Beneficjenta ustanowiony w dniu [...] r. zapoznał się z zebranym przez IZ materiałem dowodowym. Po czym w piśmie z dnia [...] r. wniósł o uwzględnienie faktu, iż Beneficjent wydatkował dotację celową na cel przewidziany w umowie, tj. opracowanie i produkcję materiału multimedialnego, zatem nie może zatem być mowy o wykorzystaniu środków w całości lub w części niezgodnie z przeznaczeniem lub bez zachowania obowiązujących procedur. Nadto film był prezentowany podczas targów krajowych i międzynarodowych, na warsztatach promocyjno-integracyjnych dla branży MICE z K. oraz na Konferencji promującej produkt markowy K. MICE, a także na Europejskim Kongresie Gospodarczym. Płyta zawierająca film dystrybuowana była we wszystkich działaniach promocyjnych, włącznie z dystrybucją dla zainteresowanych w Centrum Informacji Turystycznej. W piśmie wskazano również, iż wyemitowany na Konwencji Wyborczej film nigdy nie był opatrzony oznaczeniem konkretnego komitetu wyborczego, a tym samym nie mógł być uznany za materiał wyborczy w rozumieniu art. 70 ustawy Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Decyzją z dnia [...] r,. nr [...] Zarząd Województwa zobowiązał beneficjenta Miasto K. do zwrotu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. od [...] r. do dnia zapłaty.

W dniu [...] r. Beneficjent złożył do IZ RPO WSL wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym to wniosku wniósł o uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że decyzja wydana została w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, polegające na bezpodstawnym założeniu, że otrzymana przez Miasto K. dotacja wydatkowana została przez Beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym, że błędnie zastosowano art. 211 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Na poparcie swojego stanowiska Beneficjent podkreślił, że IZ zaakceptowała w całości przedstawioną do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za wyprodukowanie prezentacji multimedialnej, a cała kwota została przeznaczona na cel określony w umowie. Nadto sporny film był wielokrotnie prezentowany podczas targów, konferencji i innych wydarzeń, gdzie służył szeroko rozumianej promocji miasta, zatem nie można uznać, że wydatki na jego produkcję zostały poniesione niegodnie z przeznaczeniem. Natomiast jednorazowe wykorzystanie płyty przy okazji konwencji ugrupowania wyborczego nie może być podstawą do stwierdzenia, że dotacja wydatkowana została niezgodnie z przeznaczeniem, zwłaszcza, że materiał ten zgodnie z art. 70 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa nie może być uznany za materiał wyborczy.

Wreszcie wyliczenie kwoty do zwrotu było ogólnikowe, oderwane od realiów i nieuzasadnione.

Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszonych przez Beneficjenta zarzutów IZ nie znalazła podstaw do zmiany swojego stanowiska. Zaś odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stwierdziła, że przyjęcie jedynie literalnej wykładni przepisu nie wyczerpuje intencji ustawodawcy, który celowo nie zawęził przedmiotowego przepisu do katalogu konkretnych uchybień wymienionych nawet przykładowo. Dlatego IZ uznała, kierując się wykładnią celowościową, że doszło do nieprawidłowości polegającej na umożliwieniu przez Beneficjenta wykorzystania materiału sfinansowanego ze środków unijnych przez Komitet Wyborczy "Forum Samorządowe i P. U. " do kampanii wyborczej, a zatem emisja filmu nie była zgodna z celem projektu wynikającym z wniosku aplikacyjnego i umowy. Beneficjent zgodnie z § 2 ust. 8 i 9 umowy o dofinansowanie z dnia 7 stycznia 2009 r. zmienianej aneksami zobowiązany był do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie oraz harmonogramem rzeczowo- finansowym, który stanowi załącznik do umowy. We wniosku o dofinansowanie w części C.9.2. Opis przedmiotu projektu i uzasadnienie przyjętego rozwiązania technicznego Beneficjent wymienił działania, które zobowiązał się podjąć w celu realizacji projektu, a mianowicie:

1) Opracowanie spójnej koncepcji graficznej i werbalnej elementów promocji tzw. systemu identyfikacji wizualnej i werbalnej,

2) Opracowanie i wydanie katalogu oferty MICE K. ,

3) Opracowanie i produkcja multimedialnej prezentacji promocyjnej ofert MICE K. na płycie CD,

4) Opracowanie strony promocyjnej produktu turystyki biznesowej K. , w tym oferty MICE,

5) Warsztaty promocyjno-integracyjne dla branży MICE z K. , aglomeracji oraz [...] ,

6) Konferencje promujące produkt markowy K. MICE (PAP - Warszawa, BTF - Polska, K. , wybrane największe targi turystyczne w Polsce),

7) Udział w targach typu BTF zagranicą (prezentacja oferty MICE K. na stoisku narodowym, wykup standu),

8) Wizyty studyjne dziennikarzy krajowych i zagranicznych,

9) Kampania w mediach krajowych i międzynarodowych (prasa oraz media cyfrowe).

Działania niezgodne z przyjętym przez IZ trybem, wykraczające poza wskazany we wniosku zakres, stanowią zatem naruszenie umowy. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do "stosowania się do obowiązujących wzorów dokumentów oraz informacji zamieszczonych w szczególności na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej RPO WSL." Jedna z takich informacji dotyczyła m. in. zakazu łączenia działań promocyjnych i informacyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej z działaniami prowadzonymi w zakresie kampanii wyborczej poszczególnych kandydatów. Informacja ta została umieszczona na stronie [...] , a także wysłana do Beneficjenta pismem z dnia [...] r. Z uwagi na to, że prowadzący kampanię wyborczą Prezydent K. był jednocześnie reprezentantem Beneficjenta miał on pełną świadomość, że emisja filmu stanowiącego element projektu unijnego podczas spotkania wyborczego nie służy realizacji umowy, tj promocji turystyki biznesowej. W związku z tym nawet jednorazowe wykorzystanie go do celów innych jak np. podczas konwencji ugrupowania wyborczego, daje podstawę do stwierdzenia, że dotacja wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jak i postanowień umowy. Racjonalny ustawodawca skonstruował przepis w postaci takiego właśnie zapisu, co oznacza, że uchybienie ma miejsce nawet przy jednorazowym wykorzystaniu środków niezgodnie z przeznaczeniem. Nadto, z uwagi na podwójną rolę, którą w tej sprawie pełnił Prezydent Miasta K. , spoczywała na nim szczególna odpowiedzialność za właściwe, nie budzące wątpliwości, także w sferze etycznej, działania podczas kampanii wyborczej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości Beneficjent mógł wystąpić do IZ z zapytaniem, czy może przekazać przedmiotowy film Komitetowi Wyborczemu, który taką prośbę do Beneficjenta skierował. W przypadku, gdyby przedstawiciel Beneficjenta - Prezydent Miasta K. , uczestniczył w spotkaniu, na którym doszłoby do emisji filmu nawet bez jego wiedzy, powinien on przedsięwziąć środki do zaprzestania takiej emisji. Brak reakcji władz miasta w tym zakresie świadczy, w ocenie IZ, o milczącej zgodzie na wykorzystanie materiału filmowego w oderwaniu od celów projektu.

Z kolei rozważając zarzut, że zaakceptowała w całości przedstawioną do refundacji fakturę na kwotę [...] zł za wyprodukowanie prezentacji multimedialnej IZ stwierdziła, że na etapie weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę do uznania poniesionych kosztów za kwalifikowane, nie stwierdzono naruszeń. Dopiero publikacja zamieszczona w Gazecie [...] j ujawniła nieprawidłowości w realizacji projektu. Nadto Beneficjent na spotkaniu w dniu [...] r. w siedzibie Instytucji Zarządzającej przyznał, że doszło do emisji filmu i zobowiązał się do przygotowania dokumentacji w celu potwierdzenia wartości zrealizowanych zadań w tym kosztów podlegających zwrotowi, czego ostatecznie, pomimo wydłużenia na jego wniosek terminu, nie zrobił. Dlatego IZ dokonała wyliczenia kwoty do zwrotu na podstawie przedstawionej do refundacji faktury nr [...] na kwotę [...] zł oraz protokołu odbioru 7000 sztuk płyt. Ze względu na brak możliwości oszacowania nieprawidłowości, wartość korekty została ustalona w oparciu o przeprowadzone rozeznanie cenowe w zakresie kosztu zakupu płyt CD i uznania wydatku w ramach zakupu płyt jako kwalifikowany. Rozeznanie cenowe pozwoliło na przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą do szacunku ceny jednej płyty CD w wysokości [...] zł. Ustalono w ten sposób wydatek kwalifikowany w ramach faktury nr [...] w kwocie: 7000 szt. x [...] zł = [...] zł.

Instytucja Zarządzająca uznała ten wydatek za kwalifikowany w części dotyczącej produkcji płyt, ze względu na fakt potwierdzenia wykonania zadania w tym zakresie - protokół odbioru z dnia [...] r., a także potwierdzenie, iż przygotowane płyty zostały rozdane podczas wydarzeń, które Beneficjent wymienia w piśmie z dnia [...] r., a także fakt, iż przedstawiona forma promocji została zawarta we wniosku aplikacyjnym, będącym załącznikiem do umowy nr [...] z dnia 7 stycznia 2009r. wraz z aneksami. W związku z tym wartość nieprawidłowości ustalono w następujący sposób: [...] zł (faktura nr [...] ) – [...] zł = [...] zł, a po zastosowaniu procentu dofinansowania w wysokości 67% (wynikającego z § 2 ust. 4 pkt. 1 umowy o dofinansowanie nr [...] ) kwota do zwrotu wyniosła [...] zł.

IZ nie zgodziła się z zarzutem, że wyliczenie kwoty do zwrotu było ogólnikowe, oderwane od realiów i nieuzasadnione. Zwłaszcza, że Beneficjent sam zrezygnował z możliwości udziału w jej wyliczeniu i nie podjął współpracy służącej uzyskaniu porozumienia w tej kwestii.

Na koniec IZ stwierdziła, że wykładania literalna przepisu art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych zakłada jedynie obowiązek wykorzystania konkretnych środków finansowych na działania określone we wniosku o dofinansowanie. Takie założenie nie pozwalałoby na kontrolę wykorzystania produktów tego działania, a nawet mogłoby doprowadzić do przekroczenia zakresu rzeczowego projektu. Wykładnia celowościowa pozwala natomiast zidentyfikować cele i funkcje, jakim ma służyć wydatkowanie środków. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego sprawy uznała, ze Beneficjent wyprodukował określoną ilość płyt z prezentacją, której przeznaczenie i funkcje zostały ściśle określone normami umowy oraz wniosku o dofinansowanie. Funkcja ta opiera się na założeniu wypromowania produktu turystyki biznesowej na terenie miasta K. . Wnioskodawca wskazał w studium wykonalności grupy docelowe, a więc odbiorców wybranego przez siebie narzędzia promocyjnego (m.in. przedsiębiorców, planistów konferencji, dziennikarzy turystycznych itd.) Wykorzystanie prezentacji na spotkaniu wyborczym ma zupełnie inny charakter oraz grupę docelową i stanowi niewątpliwie wykorzystanie niezgodne z przeznaczeniem.

Abstrahując od wykładni celowościowej i dając pierwszeństwo wykładni literalnej, IZ dodatkowo wyjaśniła, że zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" rozumieć należy jako "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". Natomiast "przeznaczeniem" jest praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, red. M.Szymczak, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). Tym samym o środkach wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem można mówić w razie zrealizowania innych celów - emisja filmu na konwencji wyborczej, niż te, na które były przyznane -promocja produktu turystyki biznesowej. (L.Lipiec - Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2008).

W konsekwencji w dniu [...] r. Zarząd Województwa [... ], po rozpatrzeniu wniosku Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał decyzję nr [...] , w której utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. zobowiązująca Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] zł.

Rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [... ] zostało zaskarżone w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn.. akt III SA/Gl 366/12 uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa [... ] z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r., nr [... ].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, bowiem Instytucja Zarządzająca wszechstronnie nie wyjaśniła w zaskarżonej decyzji wszystkich aspektów prawnych związanych z kwestią zwracania przyznanych dotacji z środków unijnych.

WSA w szczególności wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Instytucja Zarządzająca po zapoznaniu się z publikacją zamieszczoną w Gazecie [...] , z której wynikało, że na spotkaniu Komitetu Wyborczego "Forum Samorządowe i P. U. " wyemitowano sporny film, ostatecznie uznała, że w ten sposób niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystano środki unijne.

Jednak w ocenie Sądu taki wniosek na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego był przedwczesny, gdyż sprawy wszechstronnie nie wyjaśniono. W szczególności nie wyjaśniono wszystkich okoliczności związanych z emisją spornego filmu. Do akt nie dołączono ani artykułu prasowego, który ostatecznie spowodował wszczęcie postępowania. Nie ustalono jednoznacznie, czy egzemplarz nośnika w postaci płyty CD na spotkanie wyborcze dostarczyło skarżące Miasto, także za pośrednictwem jego organu, czyli Prezydenta Miasta, czy podległego mu Urzędu Miasta, czy też film pochodził już z innego źródła, wtórnego do skarżącego. Pisma pochodzące od Naczelnika Wydziału Informacji i Promocji z dnia 15 listopada i 10 grudnia 2010 r. raz mówią o udostępnieniu filmu, a raz o braku wiedzy na temat źródła pochodzenia egzemplarza wykorzystanego w trakcie spotkania wyborczego.

W tej sytuacji nieuprawniony jest pogląd, że władze miasta w milczący sposób wyraziły zgodę na emisję filmu, skoro nie wiadomo, czy do emisji doszło w obecności Prezydenta Miasta, będącego jednocześnie kandydatem w wyborach samorządowych, czy też nie, a w konsekwencji, czy miał realną możliwość złożenia protestu na ręce Komitetu Wyborczego. Nie ustalono przy tym, czy sam dostarczył film.

Instytucja Zarządzająca nie rozważyła stwierdzonego uchybienia w kontekście art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wskazał, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinasowania w wyniku nałożenia korekty - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi - wykonanie przezeń kontroli (por. wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., C-367/95, w sprawie Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, pkt 63; wyrok z dnia 21 marca 2001 r., T-206/99, w sprawie Metropole television przeciwko Komisji, pkt 44; wyrok z dnia 22 czerwca 2005 r., T-102/03, w sprawie CIS przeciwko Komisji, pkt 46 i 47).

W ocenie WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełniało, bowiem brak w nim powołania dowodów, na podstawie których Instytucja Zarządzająca poczyniła ustalenia faktyczne, brak nawet dokładnych ustaleń faktycznych. Odnosi się to także do ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. O ile przyjęta metoda szacowania wartości 7000 płyt co do zasady, przy braku współdziałania ze strony skarżącego przy określaniu tej wartości, to już przyjęta wartość [...] . z niczego nie wynika, nie wiadomo jaką metodę szacowania przyjęto, czy jest to średnia arytmetyczna, czy średnia ze skrajnych wartości i jakie wartości przyjęto do obliczenia, na jakiej podstawie te wartości ustalono. Wreszcie, czy do produkcji filmu użyto płyt CD, jak przyjęto w decyzji, czy też płyt DVD, które zazwyczaj są nośnikami filmów, a których ceny różnią się od cen płyt CD. Nie wyjaśniono też, dlaczego ten wydatek uznano za kwalifikowany.

Naruszenie zatem przepisów procesowych, tj. art.7, art. 77, art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy i niepełną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji przedwczesne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwrot przyznanych środków, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

WSA wskazał IZ, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniła ocenę dokonaną przez Sąd, a w szczególności uzupełniła postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym powyżej przez Sąd, a jeśli, w następstwie poczynionych na nowo ustaleń uzna, że doszło do naruszenia, rozważyła je także w kontekście art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr [...] . Ponadto, aby jednoznacznie rozstrzygnęła, czy emisja filmu spowodowała naruszenie zdefiniowanych wyżej procedur, czy też oznaczała wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem, pamiętając, że do samej produkcji filmu nie zgłoszono zastrzeżeń.

W konsekwencji uchylenia przez WSA w Gliwicach decyzji pierwszej i drugiej instancji, IŻ przystąpiła do ponownego rozpatrzenia sprawy.

W szczególności pismami z [...] r. wezwała Gazetę [...] ([...]) oraz "A" Sp. z o.o. do złożenia pisemnych wyjaśnień i dostarczenia dokumentów.

Stwierdziła, że pismo z dnia [...] r. redaktora naczelnego K. strony Gazety [...] D. K. oraz odpowiedź pełnomocnika Zarządu Dyrektora "A" Sp. z o.o. M. P. nie wniosły nic nowego do sprawy.

Ponadto pismem z dnia [...] r. wezwała M. B. Asystenta Prezydenta Miasta K. do złożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów w sprawie. W odpowiedzi, M. B. wyjaśnił, że nie posiada wiedzy, aby przedstawiciel sztabu wyborczego KWW zwrócił się do Wydziału Informacji i Promocji Urzędu Miasta K. z zapytaniem o możliwość wykorzystania filmu promocyjnego podczas spotkania wyborczego.

Równocześnie pismem z dnia [...] r. IZ wezwała W. B. Naczelnika Wydziału Promocji Urzędu Miasta K. do złożenia pisemnych wyjaśnień. W odpowiedzi, W. B. wyjaśnił, że M. B. nie zwracał się do Wydziału Informacji i Promocji Urzędu Miasta K. o udostępnienie jakichkolwiek materiałów.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] , w której zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części środków w kwocie [...] zł.

Beneficjent złożył w dniu [...] r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że:

1.Decyzja została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

2. przy wydaniu decyzji błędnie przyjęto, że kwota [...] zł otrzymana przez Miasto K. z RPO WSL na lata 2007-2013 w sposób zawiniony wydatkowana została przez Beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto w uzasadnieniu wniosku Beneficjent zarzucił, że IZ RPO WSL nie zastosowała się do wytycznych zawartych w wyroku WSA z 4 września 2012 r.

IZ RPO WSL, działając jako organ drugiej instancji dokonując dogłębnej analizy całego stanu faktycznego oraz prawnego uznała, że z posiadanej dokumentacji wynika, że:

1. Na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 7 stycznia 2009 r. wraz z późniejszymi aneksami, Beneficjent RPO WSL, których część przeznaczył na realizację filmu promującego produkt turystyki biznesowej Miasta K. ,

2. IZ RPO WSL pismem z dnia [...] r. poinformowała Beneficjentów RPO WSL w tym Miasto K. , o niedopuszczalności łączenia działań promocyjnych i informacyjnych w ramach projektów współfinansowanych z RPO WSL z działaniami prowadzonymi w zakresie kampanii wyborczej,

3. Film promujący Miasto K. sporządzony z dotacji wyemitowany w ramach spotkania wyborczego (konwencji) Komitetu Wyborczego Wyborców " Forum Samorządowe i P. U. " został uzyskany z Urzędu Miasta K. .

Odnosząc się do zarzutów Beneficjenta stwierdziła, że dokonała oceny całokształtu materiału dowodowego w oparciu o przepisy prawa materialnego. Podjęła czynności w celu pełnego i wszechstronnego wyjaśnienia tego, czy Beneficjent wykorzystał środki zgodnie z zachowaniem obowiązujących procedur. Przeprowadziła postępowanie dowodowe, które jest wystarczające do wydania decyzji merytorycznej o zwrocie środków. Za niecelowe uznała prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Stwierdziła, że stan faktyczny został dogłębnie przeanalizowany i szczegółowo wyjaśniony. Podkreśliła, że dla stwierdzenia nieprawidłowości nie ma znaczenia czy Beneficjent w sposób wyraźny czy dorozumiany wyraził zgodę na emisję filmu, okoliczności uzyskania zgody oraz czy było to działanie zawinione. Sam fakt emisji filmu na konwencji wyborczej jest bezsporny, a dla naruszenia procedury nie ma żadnego znaczenia kwestia oficjalnego otwarcia konwencji wyborczej, czy dokładny moment emisji filmu. Nie ma również znaczenia czy Prezydent Miasta K. P. U. był obecny podczas emisji filmu.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, że kwota [...] zł wydatkowana została niezgodnie z przeznaczeniem wskazała na treść art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym środki wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków na rachunek. Podkreśliła, że przepis art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady ( WE) nr 1083/2006 nie przewiduje kwalifikacji działania Beneficjenta w kategorii działania zawinionego lub niezawinionego, gdyż sam fakt nieprawidłowości pociąga za sobą zobowiązanie do zwrotu części bądź całości dofinansowania. W stanie faktycznym zaistniała podstawa pozwalająca przyjąć, że działania Beneficjenta spowodowały szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionych wydatków z budżetu ogólnego Unii.

W konsekwencji Zarząd Województwa [... ] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji zobowiązującą do zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] zł.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Miasto K. zarzucając naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań dotyczących kierunków postępowania w niniejszej sprawie zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2012 r., sygn. III SA/Gl 366/12;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy i w jakich okolicznościach doszło do emisji multimedialnej prezentacji Miasta K. w toku zebrania wyborczego "Forum Samorządowe" oraz czy i w jakich okolicznościach Miasto K. udostępniło ten materiał filmowy komitetowi wyborczemu;

3. art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału i w konsekwencji przyjęcie, że wydatki poniesione przez skarżącego na "opracowanie i produkcję multimedialną prezentacji promocyjnej oferty K. " realizowane w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "Przeprowadzenie kampanii produkcyjnej produktu turystyki biznesowej K. " - są wydatkami niekwalifikowanymi i jako takie podlegają zwrotowi,

4. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego poprzez przyjęcie, że wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków pomocowych wynikającej z działania lub zaniechania organów miasta K. ;

5. art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art.113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1241 z późn. zm.) - poprzez błędne jego zastosowanie;

domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Zarządu Województwa [... ] z dnia [...] i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym - kosztów zastępstwa procesowego wg obowiązujących norm.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [... ] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Przede wszystkim należy w niniejszej sprawie zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie wiążąca jest zatem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2012 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 366/12.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości stan prawny sprawy, który przedstawiono obszernie w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 września 2012 r.

A zatem przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. Nr 210, poz. 25 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Powołane rozporządzenie reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym korekty finansowe do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Zgodnie z art. 2 pkt 3 i 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla jego celów terminowi "operacja" nadano następujące znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.

Z kolei, definicja legalna "nieprawidłowości" została zawarta w art. 2 pkt 7 ostatnio powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym za nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, dawniej ETS) prezentują wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, iż do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Prowadzi to do wniosku, że wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98).

W doktrynie podkreśla się, że w przepisach sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 uwzględniono wyłącznie przepisy ustalające definicje nieprawidłowości i podmiotu gospodarczego jako jego sprawcy oraz przepisy odnoszące się do niektórych obowiązków państw członkowskich związanych z wykrywaniem nieprawidłowości. W rezultacie, część obowiązków związanych z nieprawidłowościami określają przepisy sektorowe (np. obowiązek nakładania korekt finansowych ustalony w art. 99 rozporządzenia 1083/06), inne obowiązki ustanawiają przepisy horyzontalne (np. obowiązek nakładania kar administracyjnych, o którym mowa w art. 5 rozporządzenia 2988/95), jeszcze inne obowiązki określają jednocześnie przepisy sektorowe i przepisy horyzontalne (np. obowiązek odzyskiwania kwot wydatkowanych nieprawidłowo określony w art. 4 rozporządzenia 2988/95 i art. 70 rozporządzenia 1083/06). Próba ujednolicenia unijnych ram prawnych regulujących obowiązki państw członkowskich odnoszące się do nieprawidłowości nie została przeprowadzona w sposób optymalny, a uwzględnienie części obowiązków ustalonych w horyzontalnym rozporządzeniu 2988/95 do sektorowych rozporządzeń 1083/06 i 1828/06 właściwie dodatkowo komplikuje konstrukcję normatywną. (por. Justyna Łacny: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 4).

Ponadto przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły kwestię określenia podmiotu oraz trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz do orzeczenia o skutkach tych nieprawidłowości.

Na gruncie polskiego prawa krajowego podstawowym aktem, który reguluje zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm. dalej określanej skrótem z.p.p.r.). Zgodnie z art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (art. 26 ust. 1):

- zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2;

- określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego;

- określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem;

- określenie systemu realizacji programu operacyjnego;

- zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych;

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów;

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

- ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Ustawa o z.p.p.r. nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m. in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Te normy prawne korespondują z mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie na podstawie przepisu przejściowego art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.) bowiem umowę zawarto 7 stycznia 2009 r. i środki wypłacono jeszcze przed wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika zatem, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 powołanej ustawy. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Wobec tego "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Zaznaczyć przy tym należy, że w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o z.p.p.r., a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma zatem możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Nadanie temu pojęciu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby wyłączone.

Należy stwierdzić, że powyższe normy prawne są w niniejszej sprawie wiążące.

Ponadto należy mieć na uwadze w rozpatrywanej sprawie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oprócz oceny prawnej wiążące są wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, w tym przypadku w wyroku WSA z 4 września 2012 r.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Należy podkreślić, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego przedmiotem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in.: art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu.

Obecnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja IZ o zwrocie części dofinansowania środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [... ] na lata 2007-2013 kontrolowana pod kątem wypełnienia dyspozycji art. 153 p.p.s.a. nie może się ostać bowiem organ ponownie rozpatrując sprawę nie wypełnił wskazań Sądu. W szczególności zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie czynią zadość wyraźnym i jednoznacznym wskazaniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z 4 września 2012 r.

Organ wprawdzie wystosował korespondencję do czterech adresatów, ale jak sam przyznał udzielone odpowiedzi nie wniosły do sprawy nic nowego. A zatem mimo wyraźnych wskazań Sądu co do konieczności wyjaśnienia stanu faktycznego i uzupełnienia materiału dowodowego, organ ograniczył się do wysłania korespondencji i poprzestał na odpowiedziach nie zawierających żadnych konkretnych informacji. Akta sprawy nie zostały uzupełnione o brakujący materiał dowodowy. Nadal zatem sprawy wszechstronnie nie wyjaśniono. W aktach brakuje nadal artykułu prasowego, który ostatecznie spowodował wszczęcie postępowania, z akt sprawy nie wynika jednoznacznie kto dostarczył materiał filmowy na spotkanie wyborcze, nie wyjaśniono sprzecznych informacji na ten temat udzielonych przez Naczelnika Wydziału Informacji i Promocji, nie wiadomo kiedy i w czyjej obecności udostępniono film.

Taki sposób działania organu narusza art. 153 p.p.s.a., bowiem jednoznaczne i wyraźne wskazania Sądu w tej sprawie faktycznie nie zostały przez organ wykonane. Podjęcie próby wyjaśnienia sprawy w granicach określonych wyrokiem Sądu w sprawie sygn. III SA/Gl 366/12 nie stanowi wyjaśnienia sprawy i nie wypełnia wskazań Sądu.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze okazały się uzasadnione.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy IZ uwzględni nie tylko ocenę prawną, ale również wskazania Sądu co do uzupełnienia postępowania dowodowego w brakującym zakresie. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W miejsce pisemnej korespondencji, organ dokona przesłuchania w charakterze świadków (po pouczeniu o odpowiedzialności za fałszywe zeznania) jej adresatów czy też innych osób mających wiedzę w tej sprawie, wyjaśni w razie rozbieżności zeznań z wcześniejszymi wypowiedziami z czego wynika, dokona konfrontacji świadków o ile zajdzie taka potrzeba.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do art. 152 p.p.s.a. Natomiast zasądzając koszty postępowania w kwocie 457 zł działał na mocy art. 200 i art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.