Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2064/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P.o od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1932/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. nr SKO.OŚ/4170/102/2011 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. nr SKO.OŚ/4170/102/2011, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M.P. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. P., zw. dalej skarżącym na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r., nr SKO OŚ/4170/102/2011, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddalił skargę na decyzję Wójta Gminy Tokarnia z dnia 3 grudnia 2010 r. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa warsztatu usług stolarskich wraz z częścią biurowo-handlową, magazynową, socjalną oraz kotłownią, suszarnią drewna i silosem trocin, a także infrastrukturą techniczną na działkach położonych w miejscowości Krzczonów w Gminie Tokarnia". W motywach wyroku powołano się na następujący stan sprawy.

Organ I instancji przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, wskazał na uzyskane w toku postępowania uzgodnienia i uwzględnienie warunków z nich wynikających, w wydanej decyzji określając rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podkreślono też zgodność przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego.

Na decyzję tę odwołanie złożyli M. P. oraz L. S. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia, zarzucając decyzji naruszenia prawa materialnego i procesowego. M. P. zarzucił niezasadne nieuznanie go za stronę, w sytuacji, gdy planowana inwestycja narusza jego interes prawny. Podniesiono, że nieruchomość odwołującego się oddzielona jest od terenu inwestycji szerokością chodnika, która wynosi 1,5 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze argumentując, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że odwołujący się są stronami w toczącym się postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego.

W sporządzonym raporcie oddziaływania na przedsięwzięcie wykazano, iż przedsięwzięcie jako całość nie będzie oddziaływać w sposób ponadnormatywny na środowisko, ani ludzi, a ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie zamykać będzie się w granicach terenu, do którego prawo posiada inwestor. Podkreślono, że decyzja środowiskowa jest pierwszym etapem przygotowania inwestycji i rozstrzyga jedynie o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie należy spełnić i uwzględnić w decyzji o pozwoleniu na budowę, który jest drugim etapem. Trzeci etap postępowania to pozwolenie na użytkowanie, które wydaje Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i bada wtedy, czy spełnione zostały wyliczenia i założenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jeżeli nie - inwestor będzie zobowiązany do dokonania stosownych poprawek. Kolegium wskazało, że jak wynika z powyższych ustaleń ewentualna uciążliwość planowanej inwestycji będzie zamykała się w granicach działek Inwestora.

Przeprowadzona analiza lokalizacji działek odwołujących się wskazuje na znaczne ich oddalenie od granic planowanej inwestycji, wobec czego Kolegium doszło do wniosku, że zgłoszone zastrzeżenia wynikają z interesu faktycznego, co nie uzasadnia wystąpienia indywidualnego, konkretnego, aktualnego i obiektywnego interesu prawnego, który wynikałby z normy prawnej.

Kolegium wskazało na możliwość ochrony interesów faktycznych odwołujących się na gruncie prawa cywilnego, poprzez przyjęcie możliwości powstania tzw. immisji na grunty sąsiednie, czyli stanów, które wpływałyby na ograniczenie lub utrudnienie wykonywania prawa własności (czy posiadania) w ramach norm z zakresu prawa rzeczowego. Natomiast na gruncie prawa administracyjnego posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w potencjalnym zasięgu oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na wskazaną nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności. Natomiast w świetle poprzednio przeprowadzonych wywodów w oparciu o sporządzony raport takie oddziaływanie nie występuje w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył M.P. argumentując jak we wcześniejszych pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę dochodząc do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie zakwestionowało legitymację procesową obojga odwołujących się, a także podzielając ustalenia faktyczne oraz oceny prawne poczynione przez Kolegium.

Sąd Wojewódzki wskazał, że krąg stron postępowania w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a. Dalej oceniono, że źródłem interesu prawnego odwołujących się są normy prawa cywilnego dotyczące własności nieruchomości i niewątpliwie okoliczność, że odwołujący są właścicielami i współwłaścicielami działek położonych w sąsiedztwie przedsięwzięcia pozwala im wywodzić z tego tytułu interes prawny. Sam interes prawny nie uzasadnia jednak jeszcze statusu strony konkretnego postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Dla ustalenia tego związku konieczna jest zatem również analiza przedmiotu postępowania administracyjnego, co oznacza, że oceny spełniania przesłanek uznania za strony postępowania trzeba dokonywać z punktu widzenia specyfiki postępowania w tego rodzaju sprawach.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza zaś prawa własności, nie daje też inwestorowi żadnych praw do terenu potencjalnego zainwestowania, określa natomiast jedynie wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych. W orzecznictwie zasadnie zauważono, że w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, LEX nr 486235) zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa.

W kontrolowanym postępowaniu Kolegium, dokonując oceny raportu oddziaływania na środowisko i przedstawiając motywy swojej oceny zasadnie przyjęło, że postępowanie to nie dotyczyło interesów prawnych osób mających tytuł prawny do sąsiadujących działek. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika – wbrew twierdzeniom skarżącego – że jego działki nie graniczą z terenem inwestycji. Okoliczność ta była brana przez organ pod uwagę, ale nie miała jedynego i rozstrzygającego znaczenia dla oceny legitymacji procesowej. Kolegium dokonało trafnej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie w oparciu o raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w lutym 2008 r., z którego wynika, że oddziaływanie zrealizowanej inwestycji pozostaje w granicach określonych prawem, tj. nie wpływa w sposób ponadnormatywny na ludzi i środowisko. Ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie zamykać będzie się w granicach terenu działki stanowiącej własność przedsiębiorcy.

Sąd Wojewódzki ocenił, że kontrolowane postępowanie nie mogłoby dotyczyć interesu prawnego odwołujących się w jego rozumieniu przyjętym wyżej i zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stanowiącym odzwierciedlenie ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Związek postępowania z interesem prawnym musiałby być związkiem realnym i bezpośrednim, aby odwołujący się mogli być traktowani jako strony postępowania. Tymczasem związek pomiędzy interesem prawnym opartym na prawie własności działek, a postępowaniem w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jest co najwyżej pośredni na uwadze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są legitymowani do udziału w postępowaniu prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego, co nie dawało podstaw organowi odwoławczemu do merytorycznego badania sprawy administracyjnej. Z tego względu zarzuty skargi wykraczające poza przedmiot badania, jakiego dotyczyła procesowa decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie mogły wywołać skutku w postępowaniu ze skargi na tę decyzję.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M. P. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia stosownych kosztów.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowego wobec ich niewłaściwego zastosowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zw. dalej p.p.s.a., i w zw. z 28 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo oparcia jej na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jedna z działek skarżącego graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora składającą się z wielu działek ewidencyjnych, a więc o braku bezpośredniego sąsiedztwa można mówić tylko w odniesieniu do niektórych działek, a nie całej nieruchomości inwestora. Podniesiono też, że jednym z przedmiotów ochrony środowiska jest stan akustyczny, warsztat stolarski zakłóca zaś ten stan poprzez mechaniczną obróbkę drewna skrawaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Mylne jest przekonanie Sądu Wojewódzkiego, podzielającego oceny organów administracji, że wykazanie się legitymacją procesową przez podmiot aspirujący do uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym polegać ma na wskazaniu przez ten podmiot konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego ten interes wywodzi, ponieważ takie żądanie organu administracji nie ma żadnej podstawy prawnej. Przeciwnie to na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania oceny okoliczności podawanej przez ten podmiot jako uzasadniającej jego interes prawny, nie ma też podstaw, aby organ ograniczał tę analizę tylko do podawanych okoliczności (art. 7 i 9 k.p.a.). Czym innym jest zatem wskazanie normy prawnej, z której wywodzić można interes prawny strony, a czym innym ustalenie, o którą normę chodzi.

Nie można podzielić też przekonania Kolegium, że wskazany lub też ustalony przez organ przepis mieścić się musi w katalogu norm prawa administracyjnego. Jeśli bowiem ustawodawca, przez zaliczenie do jednej z gałęzi prawa administracyjnego procesów inwestycyjnych realizowanych na nieruchomościach stanowiących przedmiot prawa własności, konstruuje normy administracyjne wkraczające w to prawo, to nie ma też podstaw aby pomijać w postępowaniu skutki ingerencji przez administrację w prawo własności. Nie można zatem wykluczyć w takim postępowaniu, że wydana w jego efekcie decyzja może naruszać inne uprawnienia, niż te które wywieść można wyłącznie z normy prawa administracyjnego. Wyjaśnienie statusu danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, czy ma w nim przymiot strony, jeżeli wywodzi swój interes prawny z art. 140 k.c. w zasadzie nie może odbywać się poza tym postępowaniem. Wprawdzie Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że źródłem interesu prawnego odwołujących się są normy prawa cywilnego dotyczące własności nieruchomości co pozwala im wywodzić z tego tytułu interes prawny, to jednak zaakceptował twierdzenie, że nie jest to wystarczające do uznania skarżącego za stronę postępowania, ze względu na brak związku tego interesu z przedmiotem i specyfiką postępowania w sprawie ustalenia warunków ochrony środowiska.

Dodać też trzeba, jak podkreśla to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, Nr 3, poz. 26, w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Akceptacja powyższego poglądu Trybunału, prowadzi do przyjęcia, że nie można a priori wykluczać powoływania się przez skarżącego na ochronę prawa własności w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest realizacja szeroko pojętego prawa zabudowy nieruchomości. Tym samym należy przyjąć, że w postępowaniu ustalającym uwarunkowania środowiskowe mogą istnieć podstawy do wywodzenia interesu prawnego z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Sąd Wojewódzki prawidłowo zatem ocenił, że skarżący może wywodzić interes prawny do udziału w sprawie z prawa własności działek sąsiadujących, niezasadnie jednak przyjął, że interes ten nie stwarza dla niego legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu mającym za przedmiot ochronę środowiska, ze względu na specyfikę tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, stwierdzenie istnienia interesu prawnego do udziału w sprawie stwarza legitymację procesową pozwalającą zainteresowanemu na obronę tego interesu w toku postępowania administracyjnego. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż specyfika postępowania stanowi przeszkodę do ochrony interesu wywodzonego z prawa własności na tym etapie postępowania inwestycyjnego.

Nie można bowiem podzielić poglądów Kolegium i akceptującego te poglądy Sądu Wojewódzkiego, że decyzja środowiskowa jest tylko takim etapem przygotowania inwestycji, w którym rozstrzyga się jedynie o środowiskowych uwarunkowaniach, jakie należy spełnić i uwzględnić w decyzji o pozwoleniu na budowę, nie naruszając przy tym prawa własności, a dopiero na późniejszych etapach postępowania inwestycyjnego następować będzie konkretyzacja zamierzenia i co za tym idzie ocena uciążliwości.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki i Kolegium podkreślały materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie, umknęło jednak uwadze Sądu Wojewódzkiego to, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, nie pozostają zatem bez wpływu na interesy prawne stron, które mogą być naruszone przez zanegowanie ich legitymacji procesowej we wcześniejszych fazach tego procesu.

Ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą bowiem ściśle organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 86 tej ustawy wprost stanowi o związaniu organów budowlanych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Związanie to zaś oznacza, że to w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w późniejszych fazach postępowania inwestycyjnego, następuje przesądzenie zasadniczych warunków realizacji przedsięwzięcia.

Nie wskazano też podstaw twierdzenia, że ostatecznie, w czasie postępowania o pozwolenie na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego badać będzie, czy spełnione zostały wyliczenia i założenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Obowiązkową kontrolę budowy przeprowadza się, zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obejmuje ona zatem, w omawianym zakresie, tylko sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektem architektoniczno-budowlanym, nie zaś z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto wymagania określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinny być na tyle precyzyjne, żeby ich realizacja mogła być zweryfikowana przez organ wydający dalsze orzeczenie, czyli właśnie pozwolenie na budowę. Oznacza to, że w żadnym przypadku organ architektoniczno-budowlany, a tym bardziej organ nadzoru budowlanego nie mogą nałożyć obowiązku m.in. analizy porealizacyjnej już w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, w świetle art. 82 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Zauważyć też trzeba wykazanie tak rozumianego interesu nie musi polegać na naruszeniu przepisu. Czym innym jest bowiem wskazanie okoliczności uzasadniających ochronę interesu prawnego, dających się zakwalifikować pod określoną normę prawa materialnego, a czym innym naruszenie tego przepisu.

Podzielić w związku z tym trzeba argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, LEX nr 1248472, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes. Z wyraźnego przepisu prawa może wprawdzie wynikać, że legitymację procesową będą miały tylko te podmioty, których interes prawny został naruszony (np. jak to wynika z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), czy też jak to wynikało z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zgodnie z którym przymiot strony miał każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone.

Jak wynika z powyższych przykładów ustawodawca w niektórych szczególnych przypadkach (zaskarżanie aktów generalnych) ogranicza legitymację procesową podmiotów, do tych, które potrafią wykazać, że nie tylko posiadają interes prawny, ale i że interes ten został naruszony. Nie ma jednak podstaw, aby stosować takie kwalifikowane ograniczenia w przypadku inicjowania postępowania o charakterze indywidualnym. Z tych względów podzielić należy pogląd zawarty w przywołanym wyżej wyroku, że już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się też, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z prawa refleksowego, należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09, LEX nr 597001 oraz podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12, LEX nr 1334134).

Dla ustalenia, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, bowiem ograniczenia wynikające z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasięg tego oddziaływania ustalany jest zasadniczo w oparciu o dane wynikające z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powoływanie się przez Kolegium, a następnie przez Sąd Wojewódzki na okoliczność, iż z raportu oddziaływania na środowisko wynika, iż interes prawny skarżącego nie jest naruszony, nie jest dostatecznym argumentem, ponieważ tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym z udziałem zainteresowanej strony można ustalić czy tak jest w istocie.

Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Raport ten jest jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, ale z procesowego punktu widzenia jest jedynie dowodem z dokumentu prywatnego, nie korzysta zatem z domniemania wyrażonego w art. 76 § 1 k.p.a. tym bardziej że jest to dokument sporządzony na zalecenie inwestora i może być podważany w trybie art. 75 k.p.a. przez inne podmioty mające w tym interes prawny. Można to jednak uczynić mając przymiot strony w danym postępowaniu, i będąc dopuszczonym przez organ do postępowania w charakterze strony. Zważyć bowiem trzeba, że na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji jest jeszcze nieznany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie można więc przed dopuszczeniem podmiotów wskazujących na okoliczności, ich zdaniem mające znaczenie dla oceny wpływu na ich nieruchomość, nawet po wstępnej weryfikacji dowodu jakim jest raport, stanowczo wypowiedzieć się, że dane w nim zawarte przesądzają o tym jaki ma być obszar oddziaływania przedsięwzięcia.

To, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu ani wyłącznie z ustaleń wynikających z raportu oddziaływania na środowisko, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, przeprowadzonym zgodnie z wszystkimi zasadami k.p.a. i z udziałem stron. Zestawienie działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, stanowiące załącznik do raportu, powinno podlegać ocenie organu i nie może być przedstawiane jako dowód niepodważalny w sprawie, skoro nie pozwolono w drodze środków dowodowych na weryfikację tych ustaleń przez podmiot mogący mieć interes prawny w sprawie. Dlatego też już samo stwierdzenie, iż ewentualne ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji zamykać będzie się w granicach terenu działki stanowiącej własność przedsiębiorcy powodować powinno dopuszczalność oceny tego faktu przez podmiot twierdzący, że oddziaływanie to ma zasięg większy, wpływający na sposób korzystania z jego własności.

Powołując się na argumentację zawartą w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, dodać można, że pozostają aktualne zawarte w niej twierdzenia, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. sygn. III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku (nie wyłączając postępowania odwoławczego) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym (E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a. Komentarz, Warszawa 1970, s. 88).

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w sprawie nie zbadano należycie statusu skarżącego, jako strony postępowania w aspekcie naruszenia prawa własności i to, że pozbawienie skarżącego przymiotu strony nie pozwoliło na przedstawienie wniosków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby wykazać większe oddziaływanie inwestycji na środowisko, niż to wynika z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.

Dochodzenie do prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, nie może odbywać się w drodze eliminowania z postępowania podmiotów, które nie podzielają poglądów inwestora i autora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod pretekstem braku interesu prawnego, którego w rzeczywistości się nie zbadało. Istnienie interesu prawnego bądź jego brak po stronie konkretnego podmiotu w tak skomplikowanych sprawach, powinno dobywać się w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego z wykorzystaniem wszelkich możliwych środków dowodowych, a nie poza toczącym się postępowaniem w drodze wymiany pism. Względy natury ekonomicznej czy organizacyjnej (duża ilość stron postępowania), nie mogą decydować o tym czy dany podmiot powinien mieć przymiot strony w postępowaniu, jeżeli istnieje duże prawdopodobieństwo, że interes prawny może wynikać z art. 140 k.c.

Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Stan faktyczny niniejszej sprawy przyjęty w zaskarżonym wyroku nie budzi wątpliwości, naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie można zakwalifikować jako naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zestawienie tych przepisów w zarzucie skargi kasacyjnej potraktowano jako zanegowanie podstaw wydanego wyroku, który zdaniem skarżącego powinien być odmienny wobec naruszenia przepisu prawa, z którego wywiedziono podstawy odmowy uchylenia decyzji, tj. art. 28 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która z przytoczonych wyżej względów podlegała uwzględnieniu i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. nr SKO OŚ/4170/102/2011. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a.