Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1432/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1207/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając orzeczenie w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 w zw. z art. 6 ust. 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" (Dz.U. R.P. Nr 97 poz. 568; dalej jako rozporządzenie [...]), poprzez przyjęcie, iż przesłanką przejścia tytułu prawnego do linii kolejowych w postaci zarządu na [...] nie był wyłącznie fakt jego uprzedniego "zarządzania przez Ministerstwo Komunikacji";

2. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. poz. 191, ze zm.; dalej jako ustawa komunalizacyjna)

- w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. poz. 74, ze zm.; dalej jako u.g.g.w.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

- polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

- polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

3. błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na jego niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

4. błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" [...] przedsiębiorstwa państwowego;

5. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160, ze zm.; dalej jako ustawa o komercjalizacji [...]). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

6. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym [...] (Dz.U. z 1989 r. poz. 138, ze zm.; dalej jako ustawa [...]), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie [...], podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów [...], bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie [...] stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.).

Ponadto sądowi I instancji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) polegające na zaaprobowaniu przez sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi ‘względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego’;

3. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) poprzez brak zapewnienia Wojewodzie [...] reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, w szczególności podkreślając, że sąd I instancji w ninijeszej sprawie nie zastosował wykładni systemowej powołanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej pełnomocnik nie powołał podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Mając na uwadze sposób sformułowania przez pełnomocnika zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić także należy, że aby poprawnie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego również nie został powiązany z przepisami p.p.s.a. Co istotne, Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego.

Jednakże takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej w tak określonych granicach stwierdzić należy, że nie jest zasadna.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez sąd I instancji stan faktyczny sprawy został bowiem oparty o zebrany w sprawie materiał dowodowy, który w żaden sposób nie został podważony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 7 k.p.a. stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej w sprawie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. Tym samym uznać należy, że sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania działań organów obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć, mając na względzie art. 107 § 3 k.p.a. Co istotne, spółka w żaden sposób nie podważyła skutecznie tych ustaleń, bowiem nie wykazała, aby sygnalizowane przez nią uchybienia w ogóle miały miejsce, a zwłaszcza by w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto, w nawiązaniu do wstępnych uwag zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia przez sąd przepisów procesowych, w rzeczywistości starała się dowieść, że organy, a następnie sąd nie tyle wadliwie przeprowadziły postępowanie, co dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego pomijając, że dla prawidłowej oceny tytułu prawnego spółki do spornej nieruchomości nie było w ogóle konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym. Kwestie te zaś nie powinny być podnoszone w ramach zarzutów procesowych, ponieważ są to zagadnienia materialne które mogą być analizowane jedynie przy ocenie zarzutów formułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Również kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie, określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, której przedmiotem była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości, tym samym nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd I instancji (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12).

Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim bowiem stan faktyczny sprawy wraz z odniesieniem do niego, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną jej oddalenia. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast okoliczność, że stanowisko sądu jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu nie może sprowadzać się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Także nie jest zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., bowiem przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten, będący przepisem wynikowym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skoro sąd I instancji nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi, czego w skardze kasacyjnej nie podważono, to oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a. Ostatni zarzut naruszenia prawa procesowego odnosi się do naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem I instancji. Przypomnieć należy, że Wojewoda Małopolski orzekał w przedmiotowej sprawie jako organ I instancji wydając decyzję z dnia 9 grudnia 2015 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. Tym samym dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji lub uznanie go za uczestnika postępowania doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi mógłby sprowadzać się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r. III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986, z.2, poz. 26). Podkreślić należy, iż postępowanie przed sądem administracyjnym ukształtowane jest jako spór dwóch podmiotów, a mianowicie skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stanowiło podstawę wniesienia skargi, co determinuje krąg pomiotów uprawnionych do wniesienia czy popierania skargi. Nie może nim być organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie w I instancji, gdyż to nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygania sprawy i uprawnienia strony (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OZ 500/12).

Przechodząc zatem do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w pierwszej kolejności, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6 u.g.g.w.n. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była, w sposób prawem przewidzianym, oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, za kluczowy w rozpoznawanej sprawie należy uznać fakt, że skarżąca kasacyjnie spółka nie przedstawiła decyzji, ani też umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Co istotne, o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n.). Stanowisko takie zostało przyjęte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16, a potwierdzone w kolejnej uchwale z 6 lutego 2018 r., I OPS 5/17, w których przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, maja charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Mogły jedynie stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd I instancji art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 rozporządzenia [...] oraz art. 16 ust. 2 ustawy [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia [...], w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo "[...] " uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy. Następnie zarząd powierniczy - wskutek skreślenia użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy" - uległ przekształceniu w zarząd. Rozporządzenie [...] z dniem 8 grudnia 1960 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311). Ustawa ta nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez [...], a w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Oznacza to, że wolą ustawodawcy nie było utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości posiadanych przez spółkę. Z dniem uchylenia rozporządzenia [...] przez ustawę z 1960 r. uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez spółkę. Tym samym [...] z dniem 8 grudnia 1960 r. utraciły zarząd nieruchomościami przyznany cytowanym rozporządzeniem [...]. Zarząd powstały ex lege nie może bowiem istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej. Ustawa o kolejach przyznała jedynie [...] uprawnienie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Nie potwierdziła natomiast przysługiwania zarządu, o którym stanowiło uchylone rozporządzenie [...] po zmianach. Także uchwalona 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania spółce zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy [...] z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji [...] w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie [...] jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...] " (Dz.U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo [...] do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. W konsekwencji powołane przepisy nie mogły stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władały [...], jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. (w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie posiadały indywidualnego tytułu do konkretnej nieruchomości, czyli jeżeli nieruchomość ta w prawem przewidziany sposób nie została [...] oddana w zarząd lub nie ustanowiono na niej na rzecz [...] innego prawa rzeczowego.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji [...], bowiem przepisy te nie wykluczały komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez [...] użytkowania wieczystego na podstawie ustawy o komercjalizacji [...] nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dniu 27 maja 1990 r., a więc ponad 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie [...] gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK–A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). [...] bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie, dlatego również temu zarzutowi należy odmówić trafności.

Ostatni z podniesionych zarzutów dotyczy naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jednakże, wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej, przepisy te nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Ustawa komunalizacyjna przewiduje bowiem dwa sposoby nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), po pierwsze z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), po drugie, na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzekł jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Przy czym, na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku ograniczył wyłącznie do oceny jej zarzutów w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu sądu I instancji.