Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 893/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 roku sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego S. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego S. A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 14 sierpnia 2014 roku pod pozycją [...]. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu wniosku S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...].

Z załączonych do sprawy akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy A., po rozpatrzeniu wniosku S. A. oraz J. i J. małżonków W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach o nr ewid. 398/2, 407/2 i 408/1-2 w obrębie [...] w A. przy ul. A.

W dniu 25 lipca 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęło pismo P. W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. A. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy bądź umorzenie postępowania, zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy;

2. art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez organ zakresu swobodnej oceny dowodów i dowolne uznanie, że P. W. jest właścicielem działki nr ewid. 400 bezpośrednio graniczącej z terenem należącym do S. A., a tym samym uznanie, że jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].

3. art. 156 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014r. w sprawie II SA/Łd 69/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę S. A. i usunął z obrotu prawnego decyzję Kolegium z dnia [...], argumentując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinien był zostać poddany kontroli międzyinstancyjnej, ponieważ został on sporządzony i podpisany przez profesjonalnego pełnomocnika, który nie złożył dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania S. A. w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...].

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a., oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie "rozporządzenie", art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) dalej w skrócie "u.p.z.p.", utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. W jej uzasadnieniu Kolegium podzieliło pogląd wyrażony we własnej decyzji z dnia [...], zgodnie z którym ostateczna decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie sprawy z wniosku P. W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wymagało ustalenia czy wnioskodawcy przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy na działkach nr ewid. 398/2, 407/2 i 408/1-2. Organ przywołując następnie brzmienie art. 28 K.p.a. i wypracowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że decyzja o warunkach zabudowy określa w sposób wiążący m.in. dopuszczalny rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska, wkracza ona zatem w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości. Rzutuje to na ocenę sytuacji procesowej właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jeżeli bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją administracyjną, wydaną po przeprowadzeniu postępowania podlegającego regułom K.p.a., w którym to postępowaniu uczestniczy na prawach strony właściciel nieruchomości, to nie można wykluczyć udziału w tym postępowaniu właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Kolegium na podstawie analizy akt sprawy stwierdziło następnie, że P. W. jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 400, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Fakt ten potwierdza, załączony do akt sprawy wypis z rejestru gruntów. Wynikające z treści tego wypisu oraz z mapy ewidencyjnej bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji przesądziło o przysługującym P. W. przymiocie strony w tym postępowaniu.

Organ wskazał następnie, że przedmiotem inwestycji jest budowa i rozbudowa zakładu dziewiarskiego na terenie trzech działek ewidencyjnych, których łączny obszar przekracza powierzchnię każdej z zainwestowanych działek zlokalizowanych w sąsiedztwie zakładu. Zakład obejmuje dwa budynki dziewiarni i halę magazynową, zlokalizowane na znacznej części terenu inwestycji (określony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji wynosi 0,7). W tej sytuacji, zakres i skala tego przedsięwzięcia powoduje, że teren działki nr 400 znajduje się w zasięgu jej oddziaływania. Wobec powyższego bezspornie w tej sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek P. W..

Kolegium odnosząc się natomiast do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. wskazało, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Kolegium fakt, że przedmiotem decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] była rozbudowa już istniejącego zakładu dziewiarskiego (która obejmowała nie tylko rozbudowę już istniejących obiektów ale także budowę nowej hali magazynowej) nie wykluczał obowiązku dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wymóg ten nie znajduje zastosowania jedynie w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. Rozbudowa mieści się bowiem w pojęciu nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p, a tym samym dotyczy jej zasada dobrego sąsiedztwa, która wymaga aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ stwierdził, że z normy zawartej w § 2 pkt 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, na której planowana jest inwestycja, a zatem analiza nie może obejmować terenu planowanej inwestycji, ale teren poza nią. Tym samym ocena zabudowy istniejącej na terenie planowanej inwestycji jest zbędna, nie może bowiem być wyznacznikiem dla przyszłej zabudowy. Jeśli przedmiotem decyzji jest rozbudowa już istniejących obiektów, to jej dopuszczalność musi wynikać z analizy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a nie wyłącznie z faktu, że zabudowa taka już została zrealizowana na terenie opisanym we wniosku inwestora. Rozbudowa wiąże się bowiem ze zmianą parametrów inwestycji, a zatem musi uwzględniać parametry i cechy zabudowy sąsiedniej i stanowić jej kontynuację, a nie wyłącznie kontynuację zabudowy oraz zagospodarowania terenu już istniejącego na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W przekonaniu Kolegium taka sytuacja miała natomiast miejsce w rozpatrywanej sprawie gdyż decyzja z dnia [...] wydana została bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej. Uwzględnia ona jedynie fakt istnienia już na wskazanym terenie zakładu dziewiarskiego i wywodzi z niego możliwość dalszej rozbudowy tego zakładu, zgodnie z wnioskiem inwestora. Decyzja ta więc nie tylko utrwala, ale także rozszerza zakres i sposób zabudowy i zagospodarowania działek o nr ewid. 398/2, 407/2 i 408/1-2, odbiegając tym samym od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Kolegium podkreśliło, iż w kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy A. brak jest jakiejkolwiek analizy zawierającej opis użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, mimo obowiązku określonego w § 2 pkt 2 rozporządzenia. To, że na terenie opisanym we wniosku inwestora znajduje się obiekt o funkcji produkcyjno-magazynowej nie może przesądzać o tym, że dopuszczalna jest jego rozbudowa z pominięciem analizy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Takie zaś twierdzenie jednoznacznie wynika z uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Kolegium takie działanie rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. A. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] względnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...], podczas gdy decyzja ta nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania, wobec czego nigdy nie weszła ona skutecznie do obrotu prawnego. Z tego względu wydanie zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalne i decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 7 K.p.a.;

2. art. 7 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuwzględnienie w ramach zebranego materiału dowodowego decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oraz dowolne uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] nr [...], podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka o nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji;

3. art. 8 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji nieuwzględnienie w ramach zebranego materiału dowodowego decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] i dowolne uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy; podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji;

4. art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...], a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji;

5. art. 80 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie przez organ zakresu swobodnej oceny dowodów i dowolne uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...], podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji;

6. art. 77 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuwzględnienie w ramach zebranego materiału dowodowego decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] i dowolne uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji;

7. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

8. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że nie istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy, podczas gdy w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonej inwestycji istniała działka o nr 397/2, która spełnia powyższe wymogi i nie była zlokalizowana na terenie inwestycji.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, przebudowie linii 15 kV oraz budowie stacji transformatorowej na działkach nr ewid. 398/2,407/2 i 408/1-2 w obrębie [...] w A. przy ul. A twierdząc, że została ona wydana bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej, co świadczy o rażącym naruszeniu § 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odpowiadając na powyższe pytanie należy na wstępie wskazać, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest obok instytucji wznowienia postępowania jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak wynika z dyspozycji art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do stwierdzenia nieważności właściwy jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 K.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności określone zostały w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § i § 2 K.p.a.).

Jak zostało to już wcześniej podniesione postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, w ramach którego obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach zakreślonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. To z kolei oznacza, że w ramach rzeczonego postępowania organ nie może rozpatrywać sprawy merytorycznie, co do jej istoty, nie gromadzi również dowodów, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Jego zadaniem jest natomiast wyłącznie ocena, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia rzeczonego postępowania, a nadto, czy w rozpoznawanej sprawie oprócz tej przesłanki, miały miejsce inne naruszenia prawa, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 28 maja 1985r. w sprawie I SA 89/85 (ONSA 1985/1/30); wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. II OSK 390/07 (Lex nr 468719); wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie I SA/Wa 209/08 (Lex nr 489235).

W rozpoznawanej sprawie Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wywiodło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przepisach K.p.a. brak jest legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, niemniej jednak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z "rażącym naruszeniem prawa" mamy do czynienia gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, a więc "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena dostrzeżonego naruszenia prawa w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że ustawowe przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 w pkt 1 – 5 u.p.z.p. Zasadniczym warunkiem podjęcia decyzji w tym przedmiocie jest spełnienie zasady określanej mianem "dobrego sąsiedztwa", co ma miejsce wówczas gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ocena, czy w realiach konkretnej sprawy owa zasada została spełniona, a co za tym idzie, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależniona została przez ustawodawcę od przeprowadzenia przez właściwy organ analizy urbanistycznej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ta jest niewątpliwie środkiem dowodowym służącym ustaleniu, czy w granicach terenu wyznaczonego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia znajduje się zabudowa, której funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mogą stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Na jej podstawie organ zgodnie z wymogami rozporządzenia powinien ustalić obowiązującą linię nowej zabudowy (§ 4), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), geometrię dachu (§ 8). Wyniki rozważanej analizy zgodnie § 9 rozporządzenia powinny składać się z dwóch kompatybilnych ze sobą części: tekstowej oraz graficznej i stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Skoro z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która – o czym była mowa wyżej – jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić wady rażące (kwalifikowane) decyzji, których nie można zaakceptować z punktu widzenia kryterium praworządności od wad, które takiego charakteru nie mają, choć mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić dopiero wtedy, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia: 30 marca 2010r., w sprawie II OSK 600/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011r., w sprawie II OSK 1637/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013r., w sprawie II SA/Po 532/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013r., w sprawie II SA/Po 43/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając pod tym kątem treść zaskarżonej decyzji nie sposób zgodzić się z konkluzją o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Kolegium oparło swoje stanowisko w tej kwestii wyłącznie na ustaleniu, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] została podjęta bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy urbanistycznej zawierającej opis użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, a uwzględniała jedynie fakt istnienia na terenie inwestycji zakładu dziewiarskiego i wywodziła z tego możliwość dalszej rozbudowy tego zakładu. Z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności, jako wyniku rażącego naruszenia prawa powyższa konkluzja wydaje się być przedwczesna. Uwadze organu orzekającego w tej sprawie umknął bowiem fakt, że postępowanie nieważnościowe powinno zmierzać do udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można uznać, że w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy organ skoncentrował się na tym, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dokonało się z naruszeniem przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego, który był podstawą wydania tejże decyzji. Konkluzja organu wyprowadzona w tym zakresie jest prawidłowa, jednak powyższe ustalenie uznać wypada za niewystarczające do przyjęcia, że nastąpiło wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania tylko wówczas stanowi o rażącym naruszeniu prawa gdy owe przepisy postępowania stanowią gwarancje prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje zatem w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji ocena czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014r., w sprawie II GSK 828/13; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014r., w sprawie II GSK 798/13 https://orzeczenia.nsa.gov.pl )

W zaskarżonej decyzji próżno poszukiwać jakichkolwiek rozważań w kwestii wpływu dostrzeżonych naruszeń przepisów postępowania na prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności organ uchylił się od odpowiedzi na pytanie czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym załączone do akt sprawy mapy, można stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, stanowiąca ustawową przesłankę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wobec braku rozważań w powyższym zakresie niepodobna w motywach zaskarżonej decyzji doszukać się także jakichkolwiek wywodów na temat tego, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i rozbudowie zakładu dziewiarskiego, a więc inwestycja mająca charakter produkcyjny (przemysłowy), jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia kryteriów definiujących demokratyczne państwo prawa.

Uwadze organu umknął ponadto fakt, że załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest mapa w skali 1:500, przyjęta do zasobu geodezyjnego, na której naniesiono granice terenu inwestycji i wyznaczono na działkach nr ewid. 407/2 i 408/1 obowiązującą linię zabudowy. Szczegółowa ocena załącznika graficznego decyzji, w zestawieniu z mapą załączoną przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy prowadzi do konkluzji, że na nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (na działce nr ewid. 397/2) istniał w czasie ustalania warunków zabudowy przynajmniej jeden obiekt, który mógłby stanowić punkt odniesienia dla rozważań w zakresie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Brak odniesienia się do tej kwestii – co zasadnie zarzuca strona skarżąca – sprawia, że zaskarżoną decyzję uznać wypada za wydaną przedwcześnie, bez wnikliwej oceny okoliczności sprawy.

Podsumowując, uchylenie się przez Kolegium od zbadania, czy na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia analizy okoliczności sprawy w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne, choć zgodzić się trzeba z organem orzekającym, że stwierdzone uchybienia uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy w trybie zwykłym.

Niezasadny jest jednak zarzut skargi o naruszeniu art. 28 K.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji organ logicznie i rzeczowo wyjaśnił powody przyznania P. W. przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, trafnie argumentując, że jest on współwłaścicielem działki nr ewid. 400, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i będącej w zasięgu jej oddziaływania.

Kontynuując postępowanie nieważnościowe Kolegium zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej rozważania i w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenić, czy przedmiotowa inwestycja odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zależności od poczynionych w tym zakresie rozważań organ winien rozstrzygnąć, czy zachodzi oczywista i jaskrawa sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z treścią wspomnianego przepisu, która jest niemożliwa do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 3 października 2013r.

Kierując się brzmieniem art. 152 P.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zaś o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi orzeczono w trybie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

a.tp.