Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 717/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] Wójt Gminy Z., po rozpatrzeniu wniosku A. P., orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, której przedmiotem jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa dwóch budynków gospodarczych oraz zmiana sposobu użytkowania jednego z nich na budynek mieszkalny. Inwestycja została przewidziana do realizacji na działce nr [...] we wsi D., gm. Z., zaś obszar jej oddziaływania, jak wskazał organ, obejmował będzie części sąsiednich działek nr [...]

W kolejnych punktach decyzji organ pierwszej instancji ustalił:

I. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

1. dotyczące zagospodarowania terenu: od strony drogi gminnej w linii wykształconej przez istniejący budynek mieszkalny oraz w odległości 12 m od linii rozgraniczającej drogi wojewódzkiej; rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku gospodarczego w istniejącym usytuowaniu po granicy z działką sąsiednią nr [...]; rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku gospodarczego oraz zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny w istniejącym usytuowaniu po granicy z działką sąsiednią nr [...]; nie mniej niż 30% powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji; powierzchnia zabudowy terenu - do 40 %;

- parametry budynku gospodarczego po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie zmienionego na budynek mieszkalny: powierzchnia zabudowy - w granicach 70 m2 +/- 20%, w tym części rozbudowanej 35 m2 +/- 20%; szerokość elewacji frontowej budynku - w granicach14 m +/- 20%; wysokość budynku - jedna kondygnacja nadziemna plus dopuszczalne poddasze użytkowe, o wysokości do 10 m od poziomu terenu do kalenicy dachu; dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych -

w granicach 15° - 40°;

- parametry budynku gospodarczego po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie: powierzchnia zabudowy - w granicach 200 m2 +/- 20%, w tym części rozbudowanej 90 m2 +/- 20%; szerokość elewacji frontowej budynku - w granicach 23 m +/- 20%; wysokość budynku - jedna kondygnacja nadziemna do 10 m od poziomu terenu do kalenicy dachu; dach jednospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych - w granicach 15° - 40°;

- zastosowanie tradycyjnych materiałów budowlanych charakterystycznych dla architektury regionu;

2. dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – nie określono z uwagi na brak prawnych form ochrony;

3. dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi – wskazano, że teren objęty jest prawną formą ochrony na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody, w związku z położeniem w Obszarze Chronionego Krajobrazu R. W związku z tym ustalono: zagospodarowanie terenu z uwzględnieniem zasad określonych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Równiny Kurpiowskiej i Doliny Dolnej Narwi (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 54 poz. 724), w tym z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; zaprojektowanie i realizowanie inwestycji w sposób niekolidujący ze środowiskiem przyrodniczym, zapewniając ochronę krajobrazu przyrodniczo - kulturowego poprzez kształtowanie zabudowy w dostosowaniu do tradycyjnego budownictwa regionalnego w zakresie skali i bryły oraz stosowanego materiału budowlanego,

4. dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji: zaopatrzenie w wodę - z wodociągu gminnego poprzez istniejące przyłącze; odprowadzenie ścieków - do istniejącego zbiornika na ścieki bytowe; odprowadzenie wód opadowych - powierzchniowo na nieutwardzony teren działki; zaopatrzenie w energię elektryczną - z istniejących sieci i urządzeń elektroenergetycznych poprzez istniejące przyłącze; zaopatrzenie w ciepło - z własnego źródła; nakazano odpady stałe gromadzić w pojemnikach zlokalizowanych na własnym terenie, przystosowanych do wywozu na wysypisko; dostępność do drogi publicznej – z drogi gminnej poprzez istniejący zjazd;

5. dotyczące ochrony interesów osób trzecich: planowane zamierzenie inwestycyjne nakazano projektować i budować w sposób określony w przepisach prawa oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając ochronę interesów osób trzecich;

6. nie określono wymagań ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

7. wymagania w zakresie innych warunków wynikających z przepisów odrębnych określono jako: obowiązek projektowania i realizowania inwestycji zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa, w tym: rozporządzeniem Ministra Rolnictwa

i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U.

z 2014 r. poz. 81); rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. Nr 75, poz. 1422); odprowadzenie wód opadowych

i zagospodarowanie terenu wykonać w sposób niewpływający na stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 Ustawy Prawo wodne); zachować normy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Polskie Normy oraz uwzględnić opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami szczegółowymi.

II. granice terenu inwestycji oznaczono linią przerywaną w kolorze czarnym oraz literami A, B, C, D na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji;

III. granice obszaru odziaływania inwestycji oznaczono linią przerywaną z kropką

w kolorze czarnym na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że:

- dokonano analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz dotyczącej spełnienia warunków określonych w art. 61 tej ustawy, z której to analizy wynika że: teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami planu miejscowego, zaś w planie poprzednio obowiązującym nie był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym; teren jest objęty prawną formą ochrony przyrody (jak wskazano szczegółowo w rozstrzygnięciu decyzji); teren posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;

- inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,2119 ha, zaś powierzchnia ta jest mniejsza niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie;

- warunki zabudowy określono na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- projekt decyzji uzgodniono (ze Starostą Ł. jako organem właściwym

w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B., P. Zarządem Dróg Wojewódzkich w B.);

- spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p..

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. K., który sformułował zastrzeżenia odnośnie użytkowania przez inwestora trzech budynków na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz na sąsiednich działkach nr [...]. Odwołujący się wskazał, że inwestor około 20 lat temu wybudował stary dom, a dobudowując piętro wybił otwory okienne w odległości 1,80 m od jego granicy. Nadzór budowlany przez trzy lata prowadził w tej sprawie postępowanie. W efekcie w październiku 2016 r. wydano decyzję nakazująca inwestorowi zamurowanie okien szklanymi żaroodpornymi płytami. Odwołujący się podkreślił, że jest człowiekiem starym, schorowanym, samotnym, bez żadnej rodziny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Przede wszystkim Kolegium wyjaśniło zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, podkreślając konieczność spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (jak wskazało, zwolnienie z zachowania tej zasady w przedmiotowej sprawie nie występuje z uwagi na wielkość gospodarstwa rolnego inwestora, mniejszą niż średnia powierzchnia gospodarstw rolnych na obszarze gminy). Następnie Kolegium wyjaśniło, że inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., w tym ma dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej poprzez istniejący zjazd; istniejące

i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia; teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, inwestycja zabudowy zagrodowej związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego o pow. 4,2119 ha, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało na uzyskanie stosownych uzgodnień z właściwymi organami w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony środowiska (RDOŚ) oraz zarządem dróg w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wskazało też, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa planistyczna i rozporządzenie dotyczące warunków nowej zabudowy w zasadzie nie przewidują, aby

w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce, natomiast wymagane jest ustalenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Ustalenia te znalazły się w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Odnośnie zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że skoro zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy budowy nowych budynków, ale ich rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, to musi bazować na obecnym ich usytuowaniu. Odwołujący się jest właścicielem jedynie działki nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność K. P. Przepisy prawa nie wprowadzają zakazu usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak powinno to być uzasadnione szczególnymi przyczynami. Takie usytuowanie nie wymaga zgody sąsiada. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wskazał, dlaczego zezwolił inwestorowi na lokalizację inwestycji i modernizację budynków gospodarczych przy granicy działki nr [...] (wynika to z zabudowy na obszarze analizowanym, na którym budynki mieszkalne

i gospodarcze usytuowane są w zbliżeniu do granicy lub po granicy z działką sąsiednią). Dopuszczalna i zasadna jest zatem rozbudowa, nadbudowa

i przebudowa wnioskowanych budynków w istniejącym usytuowaniu po granicy

z działkami sąsiednimi nr [...]

Skargę na decyzję odwoławczą z dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył K. K., który zarzucił obrazę przepisów prawa, w szczególności art. 6, 7 w związku

z art. 75, 76, 77, a także art. 7, 8, 9, 10, 80 oraz art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, jak również art. 107 k.p.a., art. 53 w zw. z art. 60, 64 u.p.z.p.,

a także art. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że:

- w decyzji nie ustalono ilości miejsc parkingowych mających służyć rozbudowanej części, gdy tymczasem zintensyfikowanie użytkowania działki pogorszy warunki życia; nie określono sposobu usytuowania rozbudowy i nadbudowy budynku

w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich - z zachowaniem proporcjonalności skutków zabudowy (projektowane usytuowanie pogorszy parametry użytkowe nieruchomości sąsiednich, wpłynie na ograniczenie ich zabudowy, ograniczy nasłonecznienie, możliwość prawidłowego użytkowania); nie wskazano źródła zaopatrzenia w ogrzewanie;

- zabudowa, której warunki ustalono, w ocenie skarżącego, nie jest kontynuacją istniejącej zabudowy (np. pierzejowej), a nieruchomość objęta wnioskiem posiada parametry umożliwiające jej zabudowę w sposób zgodny z przepisami odrębnymi (rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych);

- nieruchomość objęta rozstrzygnięciem znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu R., gdy tymczasem RDOŚ, zdaniem skarżącego, wadliwie uzgodnił warunki inwestycji (organ występujący o uzgodnienie wadliwe wskazał termin uzgodnienia, tj. sprzecznie z art. 53 ust. 5c - do którego odwołuje się art. 60 ust. 1a u.p.z.p.); zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do tego naruszenia, naruszając tym samym art. 6 oraz art. 107 K.p.a.;

- w decyzjach obydwu instancji nie określono precyzyjnie linii zabudowy, mimo że obowiązek w tym zakresie wynika z art. 61 ust. 7 pkt. 1 u.p.z.p., zaś wskazana przez organ "możliwość" określonej linii zabudowy nie stanowi wiążącego ustalenia;

- nie wyjaśniono w pełni jakiego rodzaju nową zabudowę planuje inwestor

(nie określono w szczególności ilości zaplanowanych w nowej części lokali mieszkalnych, rodzaju planowanego zamierzenia budowlanego (budowa domu jednorodzinnego bądź innego budynku mieszkalnego); zdaniem skarżącego, zabudowa gospodarcza z budynkiem mieszkalnym nie wyczerpuje definicji rodzaju planowanej zabudowy mieszkalnej;

- niedokładnie ustalono stan faktyczny i prawny nieruchomości, w stosunku do której wydano skarżone orzeczenie (nie wskazano na jakiej podstawie organy nadzoru budowlanego w innym postępowaniu wydały w stosunku do inwestora nakaz wykonania niezbędnych robót, tj. czy na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.; zdaniem skarżącego, istnieje zależność pomiędzy ustaleniem warunków zabudowy a skutkami decyzji organu nadzoru budowlanego, którym mógł być nawet nakaz rozbiórki); w tym zakresie oględziny mogłyby się przyczynić do ustalenia czy zabudowa nieruchomości inwestycyjnej jest legalna;

- nie umożliwiono zapoznania się z wynikami analizy wraz z załącznikiem graficznym oraz obszaru terenu prowadzonej analizy (skarżący wskazał, że nie otrzymał wraz

z decyzją pierwszoinstancyjną załącznika graficznego oraz wyników analizy i funkcji oraz cech zabudowy, jak też naruszono obowiązek informowania stron o ich prawach i obowiązkach);

- w trakcie postępowania nie załączano do korespondencji szczegółowych wyliczeń

i informacji; nie zapewniono możliwości okazania lub udostępniania kopii wniosku, nie wykonano obowiązków informacyjnych z art. 10 § 1 k.p.a.;

- nie wskazano, który z obiektów inwestora podlega rozbudowie bądź zmianie funkcji na mieszkalną;

- istniejąca zabudowa (przy granicy z posesjami sąsiednimi) powstawała w innych

i odległych czasach, wybudowana została w oparciu o inne przepisy prawa i dlatego wówczas była legalna, ale obecnie obowiązują inne przepisy, wprowadzające warunki, których zamierzona inwestycja nie spełnia; w tym także zakresie uchybiono regulacji art. 7 K.p.a. przedkładając interes inwestora nad innymi interesami;

- przywołano w sposób bezprzedmiotowy sprawę dotyczącą likwidacji okien

w budynku mieszkalnym na działce nr [...], wykonanych niezgodnie z przepisami przez inwestora. Jak wskazał skarżący, tamto postępowanie zakończyło się decyzją z października 2016 r., nakazującą zamurowanie otworów okiennych szklanymi żaroodpornymi płytami, jednakże decyzja ta nie ma nic wspólnego z zaskarżoną decyzją. Ta ostatnia dotyczy bowiem dwóch budynków gospodarczych a nie budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, organowi zapewne chodziło o zwrócenie uwagi na aspekt społeczny sprawy, bowiem podkreślił wiek i stan zdrowia inwestora. W tym zakresie skarżący wskazał, że właściciel sąsiedniej działki nr [...] jest również człowiekiem starym, schorowanym i samotnym. Budzi także jego zdziwienie zamiar rozbudowy i przekształcenia budynków przez sąsiada. Wskazał, że uwagi SKO dotyczące np. wieku inwestora podważają bezstronność organu.

Skarżący również wskazał, że na stronie 3 zaskarżonej decyzji zawarto błędną informację, że działka nr [...] stanowi własność K. P. Rzeczywistym właścicielem tej działki jest K. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami

i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej powoływana jako: "p.p.s.a.").

Na wstępie wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej powoływana jako "u.p.z.p."), zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów,

a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, że wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka, na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Od powyższej zasady kontynuacji funkcji i powielenia cech dotychczasowej zabudowy, ustawodawca przewidział kilka wyjątków. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje bowiem zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).

Nadto podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale

i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Omawiane rozstrzygnięcie nie zależy zatem od woli organów czy też zgody stron postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przyjęcie przez organy obu instancji, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa nie budzi wątpliwości. Podjęte decyzje oparte są bowiem na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Przedstawiona zaś w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym.

Przede wszystkim trafnie organy oceniły, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż jak wynika z akt sprawy inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,2119 ha, która to wielkość nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego określonego

w gminie Z. na 14,2 ha. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zwalniający organ z obowiązku wyznaczania granic obszaru analizowanego na kopii mapy i dokonania na wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech znajdującej się zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U.

z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wyżej. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie dwóch budynków gospodarczych oraz zmianie sposobu użytkowania jednego z nich na budynek mieszkalny jest kontynuacją istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego oraz przyległego terenu. Zainwestowanie analizowanego obszaru stanowi bowiem zagrodowa i pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W zabudowie występują budynki mieszkaniowe, garażowe, gospodarcze i inwentarskie. Budynki mieszkalne i garażowe usytuowane są w zbliżeniu do granicy lub po granicy z sąsiednią działką, co w analizowanym obszarze stanowi normę. W szczególności na działkach sąsiednich nr [...] usytuowane są budynki w zbliżeniu i do granicy z wnioskowaną działką nr [...] oraz do granic działek sąsiednich (k. 16 - 17 akt administracyjnych organu I instancji). Powyższe potwierdza, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej i występującej w analizowanym obszarze zabudowy zagrodowej. Także część graficzna wyników dokonanej analizy potwierdza występowanie na badanym obszarze zabudowy, o której mowa wyżej. Nadto teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – drogi gminnej przez istniejący zjazd, istniejące zaś uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Organ dokonał również stosownie do treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień z właściwymi organami, tj.: ze Starostą Ł. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (milcząca zgoda), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do terenu położonego w Obszarze Chronionego Krajobrazu R. (milcząca zgoda) oraz P. Zarządem Dróg Wojewódzkich w B. - Postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

Skoro zatem ustalono, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., a mianowicie: posiada sąsiedztwo, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, a także istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej infrastruktury technicznej a ponadto, jak ustaliły organy, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne oraz nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi, to uznać należy, iż organy obu instancji nie miały podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji.

Odnosząc się do natomiast do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, że pozostają one całkowicie niezasadne.

Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie zastrzeżenia skarżącego, że planowana inwestycja naruszy jego interes, jako właściciela działki nr [...]. W tym miejscu przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem określającym sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy między innymi temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalna na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować (tak: wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2010 r., II SA/Kr 408/10). Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą zatem porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego. Stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (w:) OTK-A 2007/11/160).

W kontekście powyższego na uwagę zasługuje teza zawarta w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2011 II SA/Go 501/11, w którym Sąd ten stwierdził, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza bowiem o realizacji inwestycji, a tym bardziej szczegółów lokalizacji obiektów czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podobnie kwestia ewentualnego oddziaływania mającej powstać inwestycji jest szczegółowo analizowana na etapie odrębnego postępowania. Ewentualna realizacja inwestycji musi zatem następować zgodnie z obowiązującym prawem, w tym z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r., poz. 1332). Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając między innymi poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym stanie rzeczy podnoszone zarzuty dotyczące pogorszenia parametrów użytkowych nieruchomości skarżącego, ograniczenia możliwości jej zabudowy oraz prawidłowego jej użytkowania, a także ograniczenia nasłonecznienia mogą być podnoszone na dalszym etapie procesu inwestorskiego, tj. przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organy administracji architektoniczno – budowlanej dokonają oceny legalności konkretnych rozwiązań projektowych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Następnie wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących budynków gospodarczych oraz zmiany sposobu użytkowania jednego z nich na budynek mieszkalny w istniejącym usytuowaniu po granicy z działką [...]. Skoro obecne zamierzenie nie dotyczy budowy nowych budynków, to nie budzi wątpliwości Sądu, że musi ono bazować na obecnym ich usytuowaniu. Chodzi przecież o zmianę sposobu użytkowania w obecnym usytuowaniu po granicy z działkami sąsiednimi.

W aktualnym stanie prawnym nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, choć podkreśla się, że budowa w takiej sytuacji dopuszczalna jest wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku nie wymaga natomiast zgody sąsiada. Powyższe nie oznacza jednak, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej rozstrzygają omawiane kwestie w sposób dowolny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, organy nie naruszyły tej zasady, a przeciwnie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego zezwoliły inwestorowi na modernizację budynków gospodarczych przy granicy działki nr [...]. Przede wszystkim takie rozwiązanie wynikało z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy, o której mowa wyżej. Jej treść jednoznacznie wskazuje, że w analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne oraz gospodarcze w zbliżeniu do granicy oraz po granicy z działką sąsiednią. Dotyczy to także działki nr [...], które pozostają w zbliżeniu zarówno do granic z planowaną inwestycją jak i do granic działek sąsiednich. Autor analizy wyprowadza nawet tezę, że takie usytuowanie budynków stanowi normą na badanym obszarze. W tym stanie rzeczy uznać należy za trafne stanowisko organów obu instancji, że dopuszczenie planowanej inwestycja w istniejącym usytuowaniu, tj. po granicy z działkami sąsiednimi nr [...] nie narusza prawa.

W kwestii zaś nie doręczenia załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazać należy, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz

z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że nie doręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, reguła ta

w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego

w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Powyższe stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA

w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 104/09 i zaaprobowane

w wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09). Skarżący nie wykazał natomiast w żaden sposób, że został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień, a tym samym, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Podobnie jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., to wskazać należy, że w myśl ugruntowanej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarzut ten może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Tymczasem skarżący ani w postępowaniu administracyjnym ani przed sądem nie wykazał w żaden sposób, że wspomniane wyżej uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także związku przyczynowego między tym naruszeniem a wynikiem sprawy. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżący był informowany o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ

w sprawie i miał możliwość zajęcia stanowiska w tym względzie, co też uczynił

w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skierowanym do organu I instancji, zatytułowanym "Zastrzeżenie".

Pozostałe zaś zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonych skutków prawnych, albowiem nie dotyczyły one bezpośrednio przedmiotu sprawy.

W konkretnym przypadku nie zostały również naruszone pozostałe przepisy prawa procesowego wskazywane w skardze. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego

w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału

i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a.

w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie

art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.