Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 949/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 13, art. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 2 ust. 2, art. 4a ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit., c, art. 152 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016r. [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] 2008r. Nr [...] w pkt 2, 3 i 4, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2008r. Wójt Gminy S. na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) w zw. z art. 67 ust. 1, art. 69 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego:

1. przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługującego F. M. w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w [...] przy ul. [...], dz. nr [...] o pow. [...] ha, działka nr [...] z obrębu [...], ujawniona w księdze wieczystej [...],

2. ustalił F. M. opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej budynkiem warsztatowym, położonej w [...] przy ul. [...], dz. o nr ewid. [...], obręb [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej [...] w wysokości [...] zł,

3. na poczet ustalonej opłaty z tytułu, o którym mowa w pkt 1 zaliczył kwotę [...]zł wpłaconą przez F. M. na rachunek bankowy Gminy S. dnia [...] 2004r.,

4. orzekł, że należność w wysokości [...] zł stanowiąca różnicę pomiędzy wysokością ustalonej opłaty a kwotą wynikającą z dokonanej już wpłaty F. M. winien zapłacić na wskazany rachunek bankowy w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] 2007r. Wójt Gminy S. ustalił wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania we własność w kwocie [...]zł z zaliczeniem wpłaconej przez F. M. ( zwanego dalej Skarżącym) kwoty [...]zł. Decyzja ta po rozpoznaniu odwołania Skarżącego została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej SKO) uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia Wójtowi ze wskazaniem, że przekształcenie następuje jednocześnie z ustaleniem odpłatności za to przekształcenie albowiem przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego.

Zdaniem Wójta konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania co do orzeczenia o przekształceniu prawa (pkt 1 decyzji) i ustalenia opłaty za to przekształcenie w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy (wobec nie występowania o potwierdzenie aktualności operatu z lipca 2006r.), przy zastosowaniu odpowiednio przepisów art. 67 ust. 1, art. 68 ust.1 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, o czym w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. W tym celu zlecono rzeczoznawcy majątkowemu M. D. sporządzenie operatu szacunkowego, do którego Skarżący nie wniósł żadnych uwag.

Organ podał, że z operatu tego wynikało, że wartość prawa własności gruntu wynosi [...] zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego określona została na kwotę [...]zł. Z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005r. w zw. z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że na poczet ceny nieruchomości gruntowej zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego ustalono, iż opłata za przedmiotowe przekształcenie wynosi [...] zł, o czym organ orzekł w pkt 2 decyzji. W związku z tym, że dnia [...] 2004r. Skarżący wpłacił na rachunek bankowy Gminy S. kwotę [...]zł, kwota ta została zaliczona na poczet ustalonej opłaty i do zapłaty pozostaje wynikająca z tego tytułu różnica, jak określono w pkt 3- 4 decyzji.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł w terminie odwołanie od w/w decyzji domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy S. ewentualnie zmiany decyzji poprzez ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez [...] L. E. w 1999r.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że wnioskodawca od czasu złożenia wniosku w 1999r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wyłącznie na skutek wydawania decyzji obarczonych błędami nie otrzymał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Co więcej, z upływem kolejnych lat każdy kolejny sporządzony przez gminę operat szacunkowy jest mniej korzystny dla wnioskodawcy pomimo, że w żaden sposób nie ponowi on winy za przeciągające się postępowanie i brak rozstrzygnięcia. Skarżący podał, że po wydaniu wyroku z 7.09.2005r. (II SA/Po 2016/03 zmianie uległ stan prawny dotyczący przedmiotowej sprawy a zgodnie z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną winny być rozstrzygane pod rządami nowej ustawy. Skarżący zakwestionował sporządzenie nowego operatu. Podkreślił, że wnioskodawca wniosek złożył w 1999r. i wówczas obowiązywał operat szacunkowy L. E. będący podstawą aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co zostało dokonane w drodze ugody sądowej w sprawie przed Sądem Rejonowym w P. o sygn. [...]. a WSA w wyroku z 7.09.2005r. uznał, że operat ten powinien być podstawą wyceny nieruchomości. Zdaniem Skarżącego mimo, że doszło do zmiany stanu prawnego to jednak w obowiązującym stanie prawnym z uwagi na przewlekłość organu nie ma podstaw do sporządzania nowego operatu i przyjmowania nowej wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i domówiło przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dot. nieruchomości poł. w [...] nr dz. [...].

W uzasadnieniu SKO podało, że decyzja organu I instancji zapadła z obrazą art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która zgodnie z art. 8 stanowi podstawę prawną do orzekania w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa ma w ocenie organu charakter rażący tym samym nie został naruszony zakaz orzekania na niekorzyść strony z art. 139 kpa.

Organ podał, że z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste pod budowę warsztatową i w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005r. była zabudowana budynkiem warsztatowym to nie spełniała kryteriów dotyczących możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wynikających z art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym z dobrodziejstwa przekształcenia prawa skorzystać mogą wyłącznie te osoby fizyczne, które w dniu wejścia w życie ustawy użytkują wieczyście nieruchomości rolne oraz nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami lub przeznaczone pod tego typu zabudowę. O przeznaczeniu nieruchomości pod określoną zabudowę przesądza się w umowie o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia z dnia 6 sierpnia 2009r w sprawie IV SA/Po 310/09 uchylił zaskarżoną decyzję SKO. W uzasadnieniu WSA podał, że wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości w prawo własności F. M. złożył w dniu 23 grudnia 1999 r., podczas obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, którą stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie tej ustawy i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. Natomiast z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylająca dotychczasowa ustawę z dnia 4 września 1997 r. Nowa ustawa, zdaniem sądu, w dalszym ciągu stwarza dla osób fizycznych, będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca postanowił, że do spraw wszczętych na podstawie wcześniejszej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Ustawodawca konstruując zatem przepisy międzyczasowe posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Zdaniem WSA, od chwili wejścia w życie nowego prawa należy je zatem stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i takich, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, albo trwają w czasie dokonywania zmian prawa. Skarżący w chwili wnioskowania o przekształcenie prawa spełnił ustawowe kryteria ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności określone w jej art. 1 ust. 2 i dlatego po jego stronie powstało uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności w tym trybie. Natomiast właściwy organ zobowiązany był do wydania prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego typu sprawy. Niezałatwienie sprawy skarżącego i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spowodowało pogorszenie jego sytuacji, bowiem od daty złożenia wniosku w dniu 23 grudnia 1999 r. znacznie wzrosła wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o której mowa w art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich pomniejszych ustaw. Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności i to z uwagi na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem WSA, można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z art. 8 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne uprawnione są do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Jeżeli nie budzi wątpliwości brak zgodności wymienionych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.

Odnośnie ustalenia opłaty za użytkowanie sąd wskazał, że natomiast "ustalając wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ winien się zastosować do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2005 r. sygn. II SA/Po 2016/03"

Wyrokiem z dnia 13 marca 2012r. w sprawie I OSK 2378/11 skarga kasacyjna SKO od tego wyroku została oddalona. Jak podał NSA w w/w wyroku w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przez F. M. ustawowych warunków do uzyskania prawa własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lica 2005r., co oznacza powstanie po jego stronie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uzyskania prawa własności przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r.

Ponownie rozpoznając odwołanie F. M. od decyzji organu I instancji z [...] 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że jest związany uwagami Sądu zawartymi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r., który po oddaleniu skargi kasacyjnej stał się prawomocny 13 marca 2013r. Organ stwierdził, że pogląd sądu należy traktować jako wykładnię art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. w kontekście konstytucyjnych reguł stosowania dotychczasowego prawa do spraw o maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie w czasie obowiązywania tego prawa, gdy nowe prawo odbiera uprawnienie uprzednio maksymalnie ukształtowane, co potwierdzone zostało równie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z 8 grudnia 2011r., P 31/10).

SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przez Skarżącego ustawowych warunków do uzyskania prawa własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r., co oznacza powstanie po jego stronie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uzyskania prawa własności niezależnie od podniesionej okoliczności zamiaru uzyskania tego prawa na preferencyjnych zasadach odpłatności.

SKO stwierdziło, że nie ulega więc wątpliwości, że według aktualnego stanu prawnego odwołującemu przysługuje prawo przekształcenia użytkowania wieczystego istniejącego na jego nieruchomości w prawo własności. Okoliczność ta powoduje konieczność rozpatrzenia ponownie sprawy zgodnie z wnioskiem strony. Kolegium podało, że z uwagi na fakt, że jako organ odwoławczy nie jest uprawnione do przeprowadzenia ponownie postępowania w całości od początku, zmuszone jest uchylić wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. . Z uwagi na znaczny upływ czasu jaki upłynął od ostatniej decyzji, w niniejszym przypadku rzeczą organu będzie ponowne sporządzenie wyceny nieruchomości i ustalenie opłaty z tytułu przekształcenia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które w niniejszej sprawie miały miejsce i które zostały podniesione w prawomocnym orzeczeniu Sądu.

We wniesionej w terminie skardze Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz określenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6.08.2009r., sygn. IV SA/Po 310/09 i w konsekwencji nieuprawnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania celem ponownego sporządzenia wyceny nieruchomości i ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia " z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które w niniejszej sprawie miały miejsce i które zostały podniesione w prawomocnym orzeczeniu Sądu", podczas, gdy z wyroku WSA w Poznaniu z 6.09.2009r. wynika wprost, że ustalając wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ winien zastosować się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7.09.2005r. w sprawie o sygn. II SA/PO 2016/03 wskazującego na to, że podstawą wyceny nieruchomości powinien być operat szacunkowy z 1999r., zatem sprawa powinna być załatwiona przez organ II instancji, bowiem nie było żadnego uzasadnienia dla przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania,

2. art. 12 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 2 kpa i art. 138 § 2 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i zaniechanie sprawnego działania w niniejszej sprawie, która powinna zostać załatwiona niezwłocznie w oparciu o dowody znane organowi, tj. operat szacunkowy z 1999r., który według wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7.09.2005r., sygn. II SA/Po 2016/03, winien być podstawą wyceny nieruchomości Skarżącego w sytuacji, gdy kolejne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest bezcelowe i uchybia zasadzie ekonomiki procesowej, zwłaszcza, że postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone przez prawie 17 lat, a SKO rozpoznało niniejszą sprawę (i to w sposób wadliwy) dopiero po upływie ponad 4 lat od uprawomocnienia się wyroku WSA w Poznaniu, i to na skutek wezwania przez Skarżącego do usunięcia naruszenia prawa,

3. art. 8 kpa i art.6 kpa poprzez prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, wydanie kolejnej już w niniejszym postępowaniu decyzji niezgodnej z prawem, która prowadzi wprost do przewlekłości postępowania, co skutkuje naruszeniem zaufania obywateli do organów władzy publicznej i rzetelnego rozpoznania ich sprawy,

4. art. 7 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i ponowne przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji w sytuacji, gdy z wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynikało, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności miała być dokonana na podstawie dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, tj operatu szacunkowego z 1999r.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął jej zarzuty wskazując, że sprawa toczy się od złożenia wniosku tj 23 grudnia 1999r. przez prawie 17 lat i dwukrotnie poddawana była kontroli sądowej ( II SA/Po 2016/03 i IV SA/Po 310/09), których SKO nie respektowało w całości. Organ prawidłowo przyjął, że Skarżącemu przysługuje prawo przekształcenia użytkowania wieczystego istniejącego na jego nieruchomości w prawo własności ale błędnie i w sposób nieuprawniony przyjął, że z uwagi na znaczny upływ czasu jaki upłynął od ostatniej decyzji konieczne jest sporządzenie ponownej wyceny nieruchomości do ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa. Z wyroków sądów wynika, że podstawa wyceny nieruchomości powinien być operat z 1999r. znajdujący się w aktach postępowania, czego nie respektował organ. Skarżący wskazał na 4 – o letni okres bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania, co osobno zaskarżył do sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że będąc związany wyrokami sądu nie mógł odmówić Skarżącemu prawa do dokonania przekształcenia własnościowego. To spowodowało konieczność rozpatrzenia ponownie sprawy zgodnie z wnioskiem strony do czego organ odwoławczy uprawniony nie był. Z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne było sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego a zarzut skargi, że Kolegium winno rozpatrując sprawę oprzeć się na wcześniejszym operacie szacunkowym dot. określenia wartości nieruchomości z 1999r. nie są uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Kontrola dokonywana jest przy tym pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Na podstawie dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 się 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718- dalej "p.p.s.a"), rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po 2016/03 w wyroku z dnia 7 września 2005r. i o sygn. akt IV SA/Po 310/09 w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r. a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2012r. w sprawie I OSK 2378/11.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 ), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 310/09 z dnia 6 sierpnia 2009r. poprzednio wydanego w tej sprawie. W przywołanym wyroku sąd uchylając decyzję organu zakwestionował brak dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co zostało potwierdzone w wyroku NSA z 13 marca 2012r. ( I OSK 2378/11). Nie budziło wątpliwości sądów, co uwzględnił organ II instancji, że Skarżący spełnił ustawowe warunki do uzyskania prawa własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz.U. 2001.120.1299, powoływanej dalej jako ustawa z 4 września 1997r.) przed wejściem w życie obowiązującej nadal ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. 2012.83, powoływanej dalej jako ustawa z 29 lipca 2005r.). Uzasadnienie podstaw prawnych takiego przyjęcia zawarte zostało w w/w wyrokach, opisane w części wstępnej niniejszych rozważań i nie wymagają ponownego przytaczania. Skarżący wniosku o przekształcenie prawa złożonego w dniu 23 grudnia 1999r. nie wycofał. Warte podkreślenia jest uznanie, że dla zapewnienia realizacji ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, nabytej na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. nie ma zastosowania art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w jego literalnym brzmieniu. Przepis art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r., zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 ( w tym ustawy z 4 września 1997r.) i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy, nie został uznany za niekonstytucyjny w całości a jedynie w zakresie w jakim odbierał osobom w sytuacji takiej jak Skarżący maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa przekształcenia własnościowego. Ustawa z 4.09.1997r. nie dokonywała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ex lege, czyli z mocy samego prawa, lecz na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych na wniosek osób zainteresowanych, które odpowiadały przewidzianym przez ustawę kryteriom. Wydawane w tych sprawach decyzje miały zdecydowanie charakter prawotwórczy a opatrzone wzmianką o ich ostatecznym charakterze stanowiły podstawę wpisu do księgi wieczystej ( art.2 ust.2 ustawy). Osobom, które złożyły wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego i spełniały wszelkie kryteria ustawy przysługiwała natomiast ekspektatywa nabycia prawa majątkowego, czyli potencjalne uprawnienie do nabycia własności wynikające ze złożenia wniosku w terminie określonym przez ustawę i spełniania wymogów ustawy. Bez wątpienia więc uznać należy, że prawo to Skarżący uzyskał, co skutkować winno wydaniem w tym zakresie pozytywnej decyzji przez organy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]09.2016r. organ uchylił decyzję o przekształceniu wydaną przez Wójta Gminy S. [...]2008r. Organ II instancji nie kwestionował prawa przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, co było prawidłowe. Zakwestionował ustalenie opłaty za przekształcenie na podstawie wg niego nieaktualnych operatów, zalecając przeprowadzenie nowego, aktualnego operatu szacunkowego. Tego stanowiska Sąd nie podziela. Było ono nieprawidłowe zarówno w decyzji organu I jak i II instancji. Nie uwzględniało bowiem stanowiska wyrażonego przez Sąd w cytowanym wyroku z 6.08.2009r. Organy naruszyły tym samym treść art. 153 p.p.s.a, co uzasadniało uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. Decyzja kasatoryjna organu II instancji, w której organ wydaje błędne i sprzeczne z art. 153 p.p.s.a zalecenia co do dalszego rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, co również jest podstawą uchylenia takiej decyzji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a).

Przechodząc do kwestii ustalenia opłaty za przekształcenie prawa należy wskazać, że w wyroku z 6.08.2009r. Sąd na zakończenie uzasadnienia podał "natomiast ustalając wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ winien się zastosować do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2005 r. sygn. II SA/Po 2016/03"

W wyroku z 7.09.2005r. ( II SA/Po 2016/03 ) WSA podał, że "skoro we wrześniu 1999r. została dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie na podstawie wniosku Skarżącego z 23 grudnia 1999r. może być wartość nieruchomości określonej dla celów tej aktualizacji na podstawie art. 4 a ust. 2 ustawy z 4 września 1997r." Sąd podał, że podstawą wyliczenia opłaty rocznej była sporządzona w toku procesu opinia biegłego sądowego z dziedziny szacowania nieruchomości [...] L. E. z sierpnia 1999r a aktualizacja mogła być dokonana w drodze ugody zawartej między stronami, co miało miejsce i nastąpiło ustalenie opłaty w dniu [...] 1999r. Wniosek o przekształcenie został złożony 23 grudnia 1999r.

Sąd w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008r. odsyłając w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie do wytycznych zawartych w wyroku z 7 września 2005r. miał świadomość, że swoje ustalenia Sąd ten oparł na przepisach ustawy z 4 września 1997r., które nie obowiązywały w dacie orzekania przez sąd w wyroku z 6.08.2009r. Nie odsyłał więc do przepisów ustawy z 4 września 1997r. a do wytycznych zawartych w wyroku.

W dacie orzekania przez WSA w sprawie IV SA/Po 310/09 nie obowiązywał już art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. w brzmieniu "jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji". Przepis ten w ocenie Sądu w sprawie II SA/Po 2016/03 stanowił podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie z uwaględnieniem opinii L. E. z sierpnia 1999r. Nie może nie zostać zauważone, że w dacie orzekania przez sąd w sprawie IV SA/Po 310/09 obowiązywał art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. w brzmieniu identycznym z brzmieniem art. 4 a ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. "jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji" . To pozwala uznać, że z uwagi na identyczne brzmienie tych przepisów wytyczne sądu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie wyrażone w wyroku z 7 września 2005r. mimo uchylenia ustawy 4 września 1997r. nadal obowiązują. Nie zmieniła się data złożenia wniosku o przekształcenie, nie zmieniły się kwestie związane z dokonaniem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej nie wcześniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku, nie zmieniła się okoliczność związana z tym, że podstawą ustalenia ówczesnej aktualizacji była opinia L. E. ., nie zmieniła się możliwość uznania, że aktualizacja opłaty rocznej mogła być dokonana w drodze ugody sądowej. Nie ma więc podstaw, by nie ustalać wysokości opłaty za przekształcenie na podstawie opinii L. E. z 1999r., zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. Opinia ta znajduje się w aktach organu I instancji (k. 53-57). Wobec identycznego brzmienia art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. co art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. nadal aktualne pozostają wytyczne WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 7 września 2005r., zgodnie z którymi "skoro we wrześniu 1999r. została dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie na podstawie wniosku Skarżącego z dnia 23 grudnia 1999r. może być wartość nieruchomości określonej dla celów tej aktualizacji". Wprawdzie ustawodawca nie przewidział, że postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność może trwać 17 lat , okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości zastosowania art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r.

Racje ma więc Skarżący, że do ustalenia opłaty winno być przyjęta wartość nieruchomości przyjęta dla celów aktualizacji opłaty rocznej dokonana nie później niż 2 lata przed złożeniem wniosku

Długotrwałość prowadzonego postępowania nie może skutkować uznaniem, że wysokość opłaty może być ustalana jedynie w oparciu o aktualnie dokonaną nową wycenę nieruchomości. Nie ma również podstaw do stosowania jedynie art. 4 ust. 2 ustawy z 2005r, co uczynił organ I instancji i czego nie kwestionował organ II instancji zalecając przeprowadzanie kolejnego, nowego operatu. W dacie wydawania decyzji obowiązywał art. 4 pkt 13 wprowadzony zmianą ustawy od 1 stycznia 2008r. Odwołując się do celu, jaki ustawodawca chciał osiągnąć wprowadzając to unormowanie do sytemu prawnego, wskazać należy, iż przepis ten dodany został do ustawy przekształceniowej w następstwie jej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 września 2007 r. - o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U nr 191, poz. 1371, obowiązuje od 1 stycznia 2008r.). Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że regulacja ta miała służyć obniżeniu kosztów przekształcenia, w konsekwencji czego prawodawca uznawał za zbędne sporządzanie nowego operatu szacunkowego dla potrzeb samego przekształcenia w sytuacji, gdy wartość nieruchomości została ustalona w okresie bezpośrednio poprzedzającym przekształcenie (vide cz. II pkt 7 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, druk nr 2095, dostępny na stronach sejmu: http://www.sejm.gov.pl, w zakładce prace sejmu V kadencji), przyjmując jednocześnie, że ta bezpośredniość obejmuje okres 2 lat. W przedmiotowej sprawie bezpośredniość odnoszona do daty złożenia wniosku nie przekracza dwóch lat. I jak już wyżej wskazano nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania tego przepisu z uwagi na bardzo długi okres rozpoznawania wniosku Skarżącego. Przepis art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. winien być interpretowany jako nakaz odwołania się przy określaniu podstawy opłaty za przekształcenie do wartości nieruchomości w oparciu, o którą w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie ustalono nową kwotę opłaty rocznej. Organy nie miały podstaw do powoływania nowego biegłego w celu sporządzenia operatu szacunkowego dla wyceny tej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wykorzystanie jej w procesie ustalania należnej za przekształcenia prawa opłaty. Organy naruszyły art. 4 pkt 13 ustawy z 29 lipca 2005r. a naruszenie to było o tyle istotne, że przełożyło się bezpośrednio na wysokość ostatecznie ustalonej za przekształcenie opłaty.

Sprawa niniejsza mimo upływu lat nadal jest sprawą z wniosku z 23 grudnia 1999r. nie zakończoną. Sprawa rozstrzygnięta decyzją, która została uchylona mocą wyroku sądowego przestaje bowiem być sprawą zakończoną ostateczną decyzją (postanowieniem WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 1999r. II S.A./Wr 686/08). Zgodnie z art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. do takich spraw stosuje się przepisy ustawy z 29 lipca 2005r., a więc obowiązujący art. 4 pkt 13 ustawy.

Jak już wyżej wskazano, co wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku tut sądu w sprawie IV SA/PO 310/09 przepis art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. nie został uznany za niezgodny z Konstytucją w całości a co do kwestii nabycia prawa. Nadal obowiązuje w zakresie ustalenia opłaty za przekształcenie, odsyłając w tym zakresie, w niniejszej sprawie do treści art. 4 pkt 13 ustawy, którą organy mają obowiązek zastosować.

Z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji nie była prawidłowa w części dotyczącej opłaty za przekształcenie prawa, tj w pkt 2 – 4 decyzji Sąd uznał za celowe na mocy art. 135 p.p.s.a uchylenie również tej decyzji w w/w pkt 2, 3 i 4. Biorąc pod uwagę opisane wyżej rozważania w zakresie powstania po stronie Skarżącego maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy uzyskania prawa własności na podstawie ustawy z 1997r. przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. Sąd uznał za celowe nie uchylanie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 1. Skoro Skarżący nabył ekspektatywę własności nieruchomości w sposób godziwy i zgodny z wartościami konstytucyjnymi a prawidłowość przyjętej wykładni art. 8 ustawy z 2005r. w wyroku z 6.08.2009r. została przyjęta przez NSA w wyroku z 13.03.2013r. zasadnym jest pozostawienia prawidłowego rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wykładnia art. 8 ustawy z 29 lipca 2005r. zachowująca nabyte prawa jako ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej winna obejmować zarówno prawo jak i możliwość wydania decyzji w tym zakresie tak jak to było pod rządami ustawy z 4 września 1997r. bez niepodzielności z ustaleniem opłaty.

To, że pod rządami obecnej ustawy z 29 lipca 2005r. ( art. 4 ust. 2) przekształcenie prawa jest związane z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie, którą należy ustalić w decyzji o przekształceniu prawa (art. 4 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005r.) i nie można tego zrobić odrębnie w drodze decyzji uzupełniającej, nie oznacza, że w realiach niniejszej sprawy ma to również zastosowanie. Zdaniem Sądu skoro osoby, które jak Skarżący nabyły ekspektatywę własności nieruchomości w sposób godziwy i zgodny z wartościami konstytucyjnymi na podstawie poprzedniej ustawy z 4 września 1997r. a ona nie wymagała jednoczesnego przekształcenia prawa własności z ustaleniem opłaty ( w jednej decyzji) to konsekwentnie uznać należy, że ustalenie prawa przekształcenia nie wymaga jednoczesnego ustalenia opłaty w tej samej decyzji. Nadto, co również nie pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie toczącej się od 17 lat wydana została decyzja Wójta Gminy S. z [...] 2003r. o przekształceniu prawa pod rządami ustawy z 4 września 1997r. i decyzja ta stanowiła zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z 4 września 1997r. podstawę wpisu do księgi wieczystej ( co wynika z jej odpisu, znajdującego się w aktach administracyjnych k. 206-207) Decyzja ta wprawdzie w całości została uchylona przez sąd w wyroku z 7.09.2005r., mimo braku kwestionowania prawa do przekształcenia, ale wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci zbycia nieruchomości przez Skarżącego na rzecz osoby trzeciej ( akt notarialny z [...] 2006r. sporządzony przed notariuszem W. S. w Kancelaria Notarialna w [...], rep A [...]) .

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800)

Zawarty w skardze wniosek o określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w świetle aktualnej treści art. 152 § 1 p.p.s.a nie był zasadny. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.