Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 937/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 2 lit. d i art. 56
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 3 i art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi W. O. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W. O. i T. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 13 marca 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku M. F. z dnia 3 stycznia 2014 r. - ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ulic J., S. w K.".

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na definicję pojęcia "inwestycji celu publicznego" zawarte art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Prezydenta przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym), zaś teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił, że w toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto uzyskano opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM z dnia 4 lutego 2014 r., zaś projekt decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. W. W. wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli T. S. oraz W. O.. W ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja była wadliwa i naruszała prawo, ponieważ na działce nr [...] obr. [...] prowadzona jest inwestycja zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. Podkreślili, że budowa ta została zawieszona ze względu na prowadzoną procedurę zmiany warunków zabudowy, która toczy się Wydziale Architektury i Urbanistyki UM pod sygnaturą [...]. Odwołujący się zarzucili, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po uzyskaniu prawomocności, w istotny sposób uniemożliwiłaby dalsze prowadzenie tej inwestycji, pociągnęłaby za sobą niewymierne straty, gdyż w tym przypadku trzeba byłoby zmieniać i przeprojektowywać całą dotychczas, uzgodnioną już dokumentację projektową. Odwołujący się wskazali, że w załączniku do zaskarżonej decyzji sieć kanalizacji sanitarnej i sieć wodociągowa przebiegają przez środek działki, uniemożliwiając dalsze prowadzenie realizowanego już projektu.

Ponadto odwołujący się zarzucili, że zaskarżona decyzja służy tylko i wyłącznie wnioskodawcy, który jest właścicielem jedynej z wymienionych w decyzji siedmiu działek, a mianowicie działki o numerze [...]. Pozostałe zaś działki to droga o numerze [...] oraz skrawki gruntu, które wycięto z sąsiadujących z drogą działek pod jej budowę (działki o numerach; [...], [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni nieprzekraczającej jednego ara). Odwołujący się podnieśli, że wymienione tu działki nie potrzebują ani obsługi poprzez sieć wodną, a tym bardziej przez kanalizację sanitarną. Wskazali, że działka nr [...] uzbrojona jest w studnię głębinową z pozwoleniem wodnoprawnym wydanym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2006 r., zatem korzystanie z sieci wodociągowej mogłoby być dla odwołujących jedynie dodatkową alternatywą. Zdaniem odwołujących się przedmiotowa inwestycja to w istocie przyłącze kanalizacji sanitarnej i wodociągowej do prywatnej działki oznaczonej nr [...]. Odwołujący się zwrócili również uwagę, że 20 maja 2013 r. ustanowiona została służebność gruntowa pasem o szerokości 3 m. Z kolei planowany w zaskarżonej decyzji przebieg mediów naruszał, w ocenie odwołujących się, zasady służebności opisanej w akcie notarialnym rep. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie Kolegium przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zakwalifikowane być powinno z przedmiotowego punktu widzenia do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej), zwłaszcza że przedmiotowe zamierzenie po jego wybudowaniu przechodzi na własność odpowiedniej jednostki organizacyjnej i służyć będą społeczności lokalnej. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że budowa sieci wodociągowej stanowi działanie o znaczeniu lokalnym. Kolegium przywołało pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 i stwierdziło, że budowa wodociągu miejskiego w określonym rejonie ma znaczenie dla tego rejonu, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości - służąc tym samym nie tylko interesom grupowym. Ponadto wskazano, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/12 orzeczono, że budowa odcinka sieci wodociągowej ma znaczenie lokalne bądź ponadlokalne, bowiem inwestycja ta mieści się zarówno w katalogu celów publicznych wymienionych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i w katalogu zadań własnych gminy. Kolegium podkreśliło, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a więc decyzja nie naruszała art. 1, art. 6 pkt 2 oraz art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że to jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji, a organy administracji publicznej są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji, zaś decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości i nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Dlatego to dopiero organ administracji architektoniczno - budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu budowlanego, mając na uwadze właściwe w zakresie Prawa budowlanego przepisy materialnoprawne oraz kwestię ewentualnej zgody odwołujących się na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu należącego do tych osób. Na potwierdzenie Kolegium powołało wyrok WSA w Krakowie z 1.02.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/12.

Skargę na decyzję SKO w [...] wnieśli W. O. i T. S., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 5, art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 140 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, albowiem nie ma ona znaczenia ani gminnego ani powiatowego ani tym bardziej wojewódzkiego czy krajowego. Skarżący podkreślili, że inwestycja ta nie ma służyć obsłudze większej ilości obiektów, lecz ma znaczenie tylko i wyłącznie dla działki wnioskodawcy oznaczonej numerem [...] i tylko jego interesom ma służyć. Skarżący przywołali treść pisma PWiK z dnia 21 listopada 2013 r., gdzie PWiK kwalifikuje przedmiotowe zamierzenie jako przyłączenie do sieci wodnej i kanalizacyjnej projektowanej inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżących, organy nie dokonały analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zaplanowano przedmiotową inwestycję, przez co naruszono art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili też, że w żadnym stopniu nie odniesiono się do tego, że działka nr [...], po której ma przebiegać planowana inwestycja, stanowi własność skarżących, którzy w odniesieniu do tej działki posiadają prawomocne pozwolenie na budowę i realizacja inwestycji wynikającej z zaskarżonej decyzji pozostawałaby w całkowitej sprzeczności z realizacją inwestycji wynikającej z tego pozwolenia na budowę, uniemożliwiając wręcz jej realizację i zmuszając skarżących do przeprojektowania całej uzgodnionej już dokumentacji. Zdaniem skarżących taka sytuacja stanowiłaby jawną i bezprawną ingerencję w prawo własności skarżących oraz naruszało równowagę pomiędzy interesem publicznym i interesem jednostki. Wskazano również, że zaprojektowana lokalizacja inwestycji pozostaje także w kolizji ze służebnością gruntową ustanowioną aktem notarialnym z [...] maja 2013 r. obejmującą linie przesyłowe biegnące po działce nr [...] pasem szerokości 3 m. wzdłuż granicy z działką nr [...]. Skarżący zarzucili, że nie dokonano uzgodnienia zaskarżonej decyzji z zarządcą drogi w zakresie, w jakim planowana inwestycja ma przebiegać po działkach przyległych do pasa drogowego i w samym pasie drogowym ulicy S. Skarżący wskazali, że art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może prowadzić do naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względów przedstawionych poniżej.

Art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W kontrolowanym postępowaniu nie ulegało wątpliwości, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc konieczne było rozstrzygnięcie kwestii lokalizacji przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wyjaśnić trzeba też, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co wynika z treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ winien wydać w sprawie decyzję pozytywną.

Zwrócić też należy uwagę, że art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego jako "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Ta definicja inwestycji celu publicznego wskazuje na dwie cechy tego pojęcia, a mianowicie jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, oraz cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie może być uznane za inwestycję celu publicznego i w konsekwencji mają do niego zastosowanie przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na udowodnione, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego lub zbiorowego. (tak: Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r.).

Zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Dlatego zdaniem Sądu, zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, mogło być zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego ze względu na cel tego zamierzenia. Przedmiotem sporu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym oraz jednym z zarzutów skargi było to, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne powinno zostać uznane za inwestycję celu publicznego ze względu na jego zasięg, albowiem skarżący konsekwentnie podnosili, że inwestycja ta nie będzie służyć obsłudze większej ilości obiektów, lecz ma znaczenie tylko i wyłącznie dla działki wnioskodawcy oznaczonej numerem [...]. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ten zarzut nie jest zasadny, a przedmiotowa inwestycja zasadnie została uznana przez organy administracji za inwestycję celu publicznego. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1280/13, że rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej w określonym regionie, dla pojedynczych nieruchomości nie ma znaczenia wyłącznie dla tego regionu i tych nieruchomości, lecz pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11, wskazując, że "Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu. Rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej i miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej w określonym rejonie ma znaczenie dla tego rejonu, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości – służąc tym samym nie tylko interesom grupowym". Ponadto podkreślono, że "Okoliczność, że rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowi inwestycję towarzyszącą większej inwestycji, mającej charakter przedsięwzięcia prywatnego, nie oznacza, że ta inwestycja towarzysząca nie może mieć – z uwagi na swój charakter i zasięg - cech inwestycji celu publicznego".

Niezasadnie podniesiono w skardze, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w istocie stanowi wykonanie przyłącza wodociągowego. Z treści art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm.) wynika bowiem, że przyłącze wodociągowe jest to odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. Nie ulega zatem wątpliwości, że zamierzenie inwestycyjne objęte zaskarżona decyzją nie może być zakwalifikowane jako przyłącze wodociągowe, gdyż zakres planowanych prac w ramach tego zamierzenia jest znacznie szerszy niż wskazuje na to przytoczona wyżej definicja pojęcia przyłącza wodociągowego.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadnie potraktowano przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jako inwestycję celu publicznego.

Jednakże zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, a także związany charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zwalnia organów prowadzących tego rodzaju postępowanie do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przewidzianym przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres takiego postępowania wynika m.in. z treści art. 54 tej ustawy. Dla oceny kontrolowanego postępowania szczególne znaczenie ma ust. 2 lit. "d" tego przepisu, który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W toku postępowania administracyjnego podniesiona została kwestia prowadzenia przez skarżących na działce nr [...] inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 6 stycznia 2006 r. Już w odwołaniu podniesiono, że realizacja inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest nie do pogodzenia realizacją inwestycji wynikającej z uzyskanego przez skarżących pozwolenia na budowę, gdyż uniemożliwi skarżącym realizację ich inwestycji lub też zmusi ich do przeprojektowania całej uzgodnionej już dokumentacji. W ocenie Sądu organ odwoławczy zobowiązany był do dokładnego zbadania tej kwestii, czego nie uczynił, naruszając art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 54 ust. 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego rodzaju działanie było w istocie nierozpoznaniem wniesionego odwołania. Bezpodstawnie Kolegium, jedynie marginalnie, odniosło się do tej kwestii, twierdząc, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to kwestia badana dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku bowiem przedsięwzięć uznawanych za inwestycję celu publicznego nie można zapomnieć o treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody". Zwrócić należy uwagę, że tego rodzaju ograniczenie może nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też podnoszony przez skarżących zarzut kolizji inwestycji celu publicznego objętej zaskarżoną decyzją z ich inwestycją prowadzoną na podstawie stosownego pozwolenia na budowę powinien być zbadany i organ odwoławczy powinien ocenić, czy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie doprowadzi do naruszenia interesu skarżących. Brak rozważenia tej kwestii w postępowaniu odwoławczym stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 54 ust. 2 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba też, że ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (tak Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. I OSK 2587/12 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zarzutu skargi wskazującego na brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji z zarządcą drogi w zakresie, w jakim planowana inwestycja ma przebiegać po działkach przyległych do pasa drogowego, należy wyjaśnić, że uzgodnienie takie (w rozumieniu art. 106 kpa) nie było w kontrolowanym postępowaniu wymagane. Wynika to z tego, że organem orzekającym w I instancji był Prezydent Miasta, zaś zarządcą drogi jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., czyli jednostka organizacyjna podległa Prezydentowi Miasta. Zatem do wydania decyzji w I instancji oraz ewentualnego uzgodnienia tej decyzji właściwy jest ten sam organ, co czyni takie uzgodnienie zbędnym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę 757 zł, na którą złożyły się kwota uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne SWSA Jacka Bursy do wyroku z dnia 14.10.2014r.

Nie zgadzam się z poglądem, aby przedmiotowa inwestycja pn.: "Budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w rejonie ulic J., S. w K.", mogła zostać uznana za inwestycję celu publicznego.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, kto będzie beneficjentem w/w zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia.

Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że o ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, może stanowić realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o tyle nie można uznać, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności.

Podkreślić bowiem należy, że sieć wodociągowa i kanalizacji sanitarnej znajduje się w drodze, tj ulicy S., na którą składają się m.in. działki wymienione w decyzji, o numerach: [...], [...], [...]. Do sieci tej ma zostać dołączona wyłącznie działka inwestora o nr [...], poprzez działkę skarżących o nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, a konkretnie map do celów projektowych, wszystkie inne działki w rejonie inwestycji, przylegają bezpośrednio do tej ulicy (niektóre ponadto do ulicy J.). Skoro zatem uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i kanalizacji sanitarnej znajduje się w ulicy S., do której poza działką inwestora przylegają wszystkie inne działki, to nie można uznać, aby przedmiotowa sieć, choćby hipotetycznie i w przyszłości mogła służyć komuś innemu niż inwestor. Każdy inny potencjalny inwestor przyłączy się do sieci istniejącej w drodze, do której bezpośrednio przylega jego działka. Tak więc przedmiotowa inwestycja służy wyłącznie uzbrojeniu w sieć wodociągową i kanalizacji sanitarnej działki inwestora o nr [...] a w takiej sytuacji zastosowanie winny znaleźć przepisy kodeksu cywilnego o służebnościach, a właściwym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Dlatego uważam, że z uwagi na brak podstaw do wydania w niniejszym wypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylona powinna zostać zarówno decyzja organu II, jak i I instancji.