Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2625/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1-5, art. 57 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 277 poz 1634
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 1992 nr 67 poz 336
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 5, art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: par. 1 ust. 2, par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 246 poz 1475
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia  3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie  niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania  o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.
Teza: Od uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o jej uchylenie na podstawie art. 12 ust. 5 u.z.l.d. Z takim wnioskiem lekarz może wystąpić tylko w stosunku do uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych.

TEZY

Od uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o jej uchylenie na podstawie art. 12 ust. 5 u.z.l.d. Z takim wnioskiem lekarz może wystąpić tylko w stosunku do uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych.


SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/14 w sprawie ze skargi J. P. na uchwałę Naczelnej Rada Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/14 oddalił skargę J. P. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Okręgowa Rada Lekarska w [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 – zwanej dalej: "u.z.l.d."), zawiesiła J. P. w prawie wykonywania zawodu lekarza do czasu zakończenia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] powołano Komisję do oceny stanu zdolności lekarza do wykonywania zawodu. Komisja dwukrotnie wyznaczała terminy posiedzeń na dzień [...] kwietnia i [...] maja 2012 r., na które J. P. nie stawił się. Mimo prawidłowego powiadomienia, nie usprawiedliwił też swojej nieobecności. Powyższe okoliczności skutkowały podjęciem uchwały w przedmiocie zawieszenia.

Następnie Komisja na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2013 r., po przeprowadzeniu badania J. P. orzekła, że do wydania merytorycznej decyzji w sprawie konieczne jest uprzednie skierowanie lekarza na obserwację do szpitala psychiatrycznego celem przeprowadzenia szczegółowych badań. J. P. został skutecznie wezwany do stawiennictwa na dwutygodniową obserwację, która miała rozpocząć się w dniu [...] lub [...] lipca 2013 r. w Klinice [...] w [...]. Lekarz nie stawił się na obserwację w wyznaczonym terminie.

Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. pełnomocnik J. P. wniósł o uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. zawieszającej J. P. w prawie wykonywania zawodu lekarza. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z uwagi na stawiennictwo lek. J. P. przed komisją w dniu [...] kwietnia 2013 r. odpadła przyczyna zawieszenia lekarza w prawie wykonywania zawodu.

Okręgowa Rada Lekarska w [...] uchwałą z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 5 u.z.l.d. oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej: "k.p.a."), art. 5 pkt 6 w związku z art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1708 – zwanej dalej: "u.i.l."), odmówiła uchylenia własnej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie zawieszenia lekarza J. P. w prawie wykonywania zawodu lekarza. Zdaniem organu I instancji brzmienie art. 12 ust. 4 u.z.l.d. nie pozostawiało wątpliwości, że zawieszenie w prawie wykonywania zawodu lekarza ma miejsce do czasu zakończenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P. od powyższej uchwały, Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich oraz uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej, utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu Prezydium wskazało, że nieobecność lek. J. P. na posiedzeniach komisji, które odbyły się w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2012 r., wypełniła przesłanki z art. 12 ust. 4 u.z.l.d., a tym samym skutkowała podjęciem uchwały nr [...] w sprawie zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza do czasu zakończenia postępowania. Co prawda J. P. stawił się na posiedzenie komisji w dniu [...] kwietnia 2013 r. po podjęciu uchwały w sprawie zawieszenia prawa wykonywania zawodu, jednakże komisja w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdziła u badanego osobowość paranoiczną. Ze względu na prawdopodobieństwo okresowych dekompensacji psychotycznych zawnioskowano o przeprowadzenie obserwacji badanego w warunkach szpitala psychiatrycznego w oparciu o § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych. Z tych względów organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skierował J. P. na dwutygodniową obserwację, która miała rozpocząć się w dniu [...] lub 23 [...] 2013 r. w Klinice [...] w [...]. Mimo wezwania lekarz nie stawił się na obserwację w wyznaczonym terminie. Biorąc zatem pod uwagę, że postępowanie w sprawie orzeczenia o zdolności bądź niezdolności do wykonywania zawodu nie zostało zakończone, a więc nadal istnieją przyczyny do zawieszenia w prawie wykonywania zawodu, organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do uwzględniania odwołania strony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P. wniósł o uchylenie powyższej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej [...] stycznia 2014 r. oraz uchwały ją poprzedzającej. Zaskarżonym uchwałom zarzucił naruszenie:

1) art. 12 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4 u.z.l.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że niezakończenie postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu uniemożliwia wydanie uchwały w przedmiocie uchylenia uchwały zawieszającej lekarza w prawie wykonywania zawodu z powodu niestawienia się przed komisją,

2) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w związku z art. 32 ust. 1 u.z.l.d. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez żądanie poddania się przez stronę obserwacji psychiatrycznej w oparciu o akt prawny o randze rozporządzenia,

3) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w związku z art. 32 ust. 1 u.z.l.d., art. 41, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez naruszenie prawa strony do decydowania o swoim życiu osobistym i prawa do wolności, bezpieczeństwa osobistego, ochrony życia i dobrego imienia, w oparciu o akt prawny o randze rozporządzenia,

4) art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. art. 57 ust. 2 u.z.l.d. poprzez twierdzenie, że strona uniemożliwia zakończenie postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że pomimo stawienia się skarżącego na badanie w dniu [...] kwietnia 2013 r., przyczyny zawieszenia nie ustały, bowiem nie zostało zakończone postępowanie w sprawie orzeczenia o zdolności bądź niezdolności skarżącego do wykonywania zawodu lekarza, a do tego właśnie okresu zostało zawieszone postępowanie. Fakt niestawienia się na obserwację w wyznaczonym terminie powoduje, że skarżący swoim działaniem uniemożliwia zakończenie postępowania w sprawie orzeczenia o zdolności bądź niezdolności do wykonywania zawodu lekarza. Stwarza nadal taki stan, który podlega dyspozycji art. 12 ust. 4 u.z.l.d. (odmawia poddania się badaniu). Tym samym nie ma podstaw do uchylenia uchwały w trybie art. 12 ust. 5 u.z.l.d.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że stosownie do art. 12 ust. 2 u.z.l.d. lekarz ma obowiązek stawienia się przed komisją, o której mowa w art. 12 ust. 1, i poddania się niezbędnym badaniom. Z kolei tryb działania komisji uregulowany jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. Nr 246, poz. 1475), które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia komisja w celu wydania orzeczenia przeprowadza badanie lekarskie, a także może skierować lekarza na niezbędne badania lub obserwację w podmiocie leczniczym lub wystąpić o wydanie dodatkowej opinii lekarza specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny. Powołany przepis rozporządzenia nie został wyeliminowany z obrotu prawnego orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym Komisja władna była skierować skarżącego na obserwację w podmiocie leczniczym. Bez znaczenia pozostaje, w ocenie Sądu, okoliczność, iż z projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie składu komisji, trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej oraz szczegółowego sposobu i trybu postępowania w sprawach zawieszania prawa wykonywania zawodu albo ograniczenia wykonywania określonych czynności zawodowych, wyeliminowano możliwość kierowania przez komisję strony na obserwację i w obecnie obowiązującym brzmieniu nie jest to już możliwe. Powyższe nie przedkłada się bowiem na postępowanie prowadzone w sprawie oceny zdolności lekarza do wykonywania zawodu.

Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez twierdzenie, że strona uniemożliwia zakończenie postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy jasno wynika, że skarżący unika poddania się obserwacji, a podnoszone zarzuty zmierzają do kwestionowania możliwości kierowania lekarza na obserwację w podmiocie leczniczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. P., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 12 ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4 u.z.l.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez organ, że niezakończenie postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu uniemożliwia wydanie uchwały w przedmiocie uchylenia uchwały zawieszającej lekarza w prawie wykonywania zawodu z powodu niestawienia się przed komisją,

b) art. 12 ust. 4 u.z.l.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odmowa lekarza poddania się badaniu w podmiocie trzecim niezwiązanym z komisją, po uprzednim poddaniu się badaniu przez komisję (i wyrażeniu zgody na wszelkie dalsze czynności diagnostyczne oraz obserwację psychiatryczną w wymiarze mniejszym niż żądany przez organ), jest tożsama z odmową poddania się badaniu przez komisję w rozumieniu art. 12 ust. 4 u.z.l.d., podczas gdy takie działanie strony może stanowić jedynie przesłankę do zawieszenia prawa wykonywania zawodu w oparciu o przesłankę zagrożenia niebezpieczeństwem dla osób leczonych przez lekarza, o której mowa w art. 12 ust. 4 u.z.l.d. in medio, nie zaś w oparciu o przesłankę odmowy poddania się badaniu przez komisję, o której mowa w art. 12 ust. 4 in principio;

c) § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (zwanego dalej: "rozporządzenie z dnia 3 listopada 2011 r.") w zw. z art. 32 ust. 1 u.z.l.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest skierowanie lekarza na obserwację psychiatryczną w oparciu o akt prawny o randze rozporządzenia bez wyrażenia przez niego zgody na tę obserwację, wbrew dyspozycji art. 32 ust. 1 u.z.l.d., który dopuszcza wyjątki w tym przedmiocie jedynie na poziomie ustawy, podczas gdy wyjątek został przewidziany na poziomie rozporządzenia,

d) § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. w zw. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 6 u.z.l.d. poprzez jego zastosowanie, mimo iż wskazany przepis narusza delegację ustawową, zgodnie z którą rozporządzenie z dnia 3 listopada 2011 r. winno jedynie określać tryb powoływania i sposób działania komisji oraz tryb orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo o ograniczeniu w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, podczas gdy w oparciu o art. 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. przyznano komisji prawo do kierowania strony na obserwację psychiatryczną bez wskazywania powodów ku temu oraz bez możliwości zaskarżenia decyzji komisji, co narusza art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284),

e) art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na zastosowaniu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. mimo jego sprzeczności z umową międzynarodową ratyfikowaną za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie,

f) § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest skierowanie strony na obserwację psychiatryczną bez wskazania na przesłanki ku temu, uzasadniające dopuszczalność naruszenia praw i wolności strony postępowania wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 1 § 1 oraz art. 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszeń przepisów postępowania dokonanych przez organy administracji publicznej, polegających w szczególności na naruszeniu art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 u.z.l.d. poprzez:

- twierdzenie, że strona uniemożliwia zakończenie postępowania w przedmiocie oceny niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, pomimo iż strona wyrażała zgodę na podjęcie wszelkich czynności diagnostycznych oraz poddanie się obserwacji w terminie krótszym niż żądany przez organ,

- niewskazanie w protokole z posiedzenia Komisji przesłanek uzasadniających skierowanie strony na obserwację psychiatryczną,

b) naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w taki sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, nie odniósł się w ogóle do niektórych zarzutów skarżącego, co nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej i nie stanowi przedstawienia stanu rzeczywistego ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności w zakresie:

- nierozpatrzenia, czy podjęcie uchwały o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu "do czasu zakończeniu postępowania", w oparciu o przesłankę niepoddania się badaniu przez komisję wskazaną w art. 12 ust 4 u.z.l.d., uniemożliwia podjęcie uchwały uchylającej ww. uchwałę, w oparciu o art. 12 ust. 5 u.z.l.d., w przypadku poddania się badaniu przez komisję,

- nierozpatrzenia, czy komisja może bez wskazywania na jakiekolwiek przeskmki zdecydować o skierowaniu strony na obserwację psychiatryczną,

- nierozpatrzeniu, czy można mówić o uniemożliwianiu przez stronę poddania się badaniu w sytuacji, w której strona kwestionuje zasadność decyzji komisji o skierowaniu strony na obserwację psychiatryczną, przy równoczesnym wyrażeniu zgody na dalsze badania przez komisję oraz na wszelkie badania diagnostyczne, a także na obserwację psychiatryczną w okresie krótszym niż wskazany przez komisję.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Skarżący wniósł nadto o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym:

“Czy § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. jest zgodny z:

- art. 12 ust. 6 u.z.l.d. w zakresie w jakim pozwala komisji skierować stronę na obserwację psychiatryczną lub na badanie przez podmiot trzeci, bez możliwości zaskarżenia decyzji komisji oraz bez obowiązku komisji wskazania na przesłanki uzasadniające takie działanie, podczas gdy zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 12 ust. 6 u.z.l.d. rozporządzenie winno jedynie określać tryb powoływania i sposób działania komisji oraz tryb orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo o ograniczeniu w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych,

- art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 4 u.z.l.d. przez to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. pozwala na wykonywanie badań i obserwacji przez podmioty inne niż komisja składająca się z lekarzy specjalistów, podczas gdy z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 4 u.z.l.d. wynika, że badanie przeprowadza komisja,

- art. 32 ust. 1 u.z.l.d. przez to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. pozwala na kierowanie strony na badanie lub obserwację bez jej zgody, mimo iż wszelkie badania wymagają zgody wyrażonej przez pacjenta, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, podczas gdy wyjątek został przewidziany na poziomie rozporządzenia,

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. w istotny sposób na poziomie rozporządzenia, bez delegacji ustawowej lub z jej przekroczeniem pozwala na ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw strony postępowania,

- art. 47 Konstytucji RP przez to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. w istotny sposób na poziomie rozporządzenia, bez delegacji ustawowej lub z jej przekroczeniem pozwala na ograniczenie prawa do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o życiu osobistym strony postępowania,

- art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 listopada 2011 r. w istotny sposób na poziomie rozporządzenia, bez delegacji ustawowej lub z jej przekroczeniem pozwala na naruszenie prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego oraz prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego strony".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji oceniał legalność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 277, poz. 1634 – zwanej dalej: "u.z.l.d."), odmawiającej uchylenia uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r., w sprawie zawieszenia w prawie wykonywania zawodu lekarza J. P..

Zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustalenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu", w rozumieniu art. 184 in fine P.p.s.a., odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego treść oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu. Nie występuje wówczas "błąd uzasadnienia", lecz błąd oceny prawnej, która legła u podstaw zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przepis art. 12 ust. 1 u.z.l.d., zamieszczony w rozdziale 2: "Prawo wykonywania zawodu lekarza", stanowi, że: "Jeżeli okręgowa rada lekarska stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych ze względu na stan zdrowia uniemożliwiający wykonywanie zawodu lekarza, powołuje komisję złożoną z lekarzy specjalistów z odpowiednich dziedzin medycyny. Komisja ta wydaje orzeczenie w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych.". Do powołania komisji wystarczy zatem uzasadnione podejrzenie zaistnienia okoliczności zdrowotnych świadczących, że lekarz jest niezdolny do wykonywania zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych. Zaznaczyć należy, że w razie zaistnienia uzasadnionego podejrzenia okręgowa rada ma obowiązek powołania komisji, która oceni zdolność lekarza do wykonywania zawodu. W skład komisji powinni wchodzić lekarze specjaliści z odpowiednich dziedzin medycyny.

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r. w sprawie trybu powoływania i sposobu działania komisji orzekającej w przedmiocie niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych oraz trybu orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo ograniczenia w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych (Dz. U. Nr 246, poz. 1475 – zwanego dalej "rozporządzenie"), jako uzasadnioną przyczynę niezdolności lekarza wymienia w szczególności: niepełnosprawność, chorobę, w tym psychiczną, uzależnienie od substancji psychoaktywnych, w tym alkoholu, leków lub środków odurzających (§ 1 ust. 2 rozporządzenia).

Ustawa określa obowiązki i prawa lekarza, wobec którego istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności do wykonywania zawodu oraz przewiduje konsekwencje prawne w przypadku uchylania się lekarza od ustawowych obowiązków w trakcie procedury oceny tej zdolności. Przede wszystkim lekarz ma obowiązek stawienia się przed komisją oraz poddania się badaniom (art. 12 ust. 2 u.z.l.d.).

Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.z.l.d. okręgowa rada lekarska, na podstawie orzeczenia komisji, może podjąć uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu na okres trwania niezdolności albo o ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych na okres trwania niezdolności Analiza normatywna tej regulacji prowadzi do wniosku, że rada, orzekając o niezdolności lekarza do wykonywania zawodu albo wykonywania określonych czynności medycznych, może podjąć uchwałę wskazując przyczyny i okres trwania niezdolności. Zauważyć też należy, że decyzja rady ma charakter fakultatywny, w tym sensie, że nawet, jeśli przeprowadzone przez komisję postępowanie potwierdzi podejrzenie co do niezdolności lekarza do wykonywania zawodu, to okręgowa rada nie musi podjąć uchwały o zawieszeniu.

Lekarz, w stosunku do którego podjęto uchwałę o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych, może wystąpić do okręgowej rady lekarskiej o jej uchylenie, jeżeli ustaną przyczyny zawieszenia lub ograniczenia, jednak nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały okręgowej rady lekarskiej (art. 12 ust. 5 u.z.l.d.). Norma wyrażona w art. 12 ust. 5 u.z.l.d. daje prawo do wystąpienia z wnioskiem o uchylenie uchwały lekarzowi, w stosunku do którego ją podjęto, jednak złożenie takiego wniosku jest z mocy prawa ograniczone względami przedmiotowo-temporalnymi. Muszą bowiem ustać powody zawieszenia prawa wykonywania zawodu lub ograniczenia wykonywania określonych czynności medycznych, a nadto nie można takiego wniosku złożyć wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały okręgowej rady lekarskiej. Podkreślić przy tym trzeba, że chodzi tu o materialne powody zawieszenia stricte związane ze stanem zdrowia lekarza (kondycją psychofizyczną), a nie o kwestie związane z procedurą orzekania w przedmiocie zdolności do wykonywania zawodu.

Ustawa gwarantuje zainteresowanemu lekarzowi prawo do uczestnictwa w posiedzeniu okręgowej rady lekarskiej w czasie rozpatrywania jego sprawy.

Ustawodawca określił też skutki prawne związane z odmową poddania się lekarza procedurze badania przez komisję. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.z.l.d. jeśli lekarz odmawia poddania się badaniu przez komisję lub gdy na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego okręgowa rada lekarska uzna, że dalsze wykonywanie zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych przez lekarza grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych, okręgowa rada lekarska podejmuje uchwałę o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych do czasu zakończenia postępowania. Możliwe jest zatem zawieszenie lekarza w prawie wykonywania zawodu, ale tylko na czas trwania postępowania. Zaznaczyć należy, że w przeciwieństwie do uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu, uchwała o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu ma charakter obligatoryjny. Ex lege stanowi ona doraźny (tymczasowy) środek procesowy zabezpieczający przed obstrukcją ze strony badanego lekarza, jak również prewencyjnie chroniący życie i zdrowie osób leczonych przez lekarza. Tym samym ustawodawca ustanowił adekwatne rozwiązania normatywne do celu, jakim jest zarówno zapewnienie należytego toku postępowania w przedmiocie orzekania o zdolności lekarza do wykonywania zawodu, jak i ochrona bezpieczeństwa zdrowotnego jego pacjentów.

Nie może budzić wątpliwości - jeżeli mieć na uwadze to, że regulacja art. 12 u.z.l.d. tworzy racjonalną całość - iż przepisy jego ustępu 3, 4 i 5 dotyczą jednoznacznie ustanowionych instytucji prawnych. Pozwala to na przyjęcie tezy, że od uchwały o zawieszeniu lekarza w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o jej uchylenie na podstawie art. 12 ust. 5 u.z.l.d. Z takim wnioskiem lekarz może wystąpić tylko w stosunku do uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych. W świetle reguły stanowiącej, że jeżeli ustawa nie zawiera rozróżnienia, to nie jest zasadne czynienie tego przez interpretatora (lege non distinguente nec nostrum est distinguere), należy instytucję wniosku o uchylenie uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu interpretować, jako instytucję funkcjonalnie związaną wyłącznie z orzeczeniem o niezdolności lekarza do wykonywania zawodu lub określonych czynności medycznych orzeczonej przez okręgową radę lekarską.

Wnioski wypływające z wykładni systemowej i funkcjonalnej norm art. 12 ust. 3, 4 i 5 u.z.l.d. prowadzą do konstatacji, że w istocie uchwały o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu i o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu wywołują odmienne skutki prawne w zakresie możliwości wykonywania zawodu lekarza. Uchwała o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu lub ograniczeniu wykonywania określonych czynności medycznych zawiesza możliwość wykonywana zawodu lekarza na okres trwania niezdolności np. z powodu choroby, czy niepełnosprawności, jednak poprzez instytucję wniosku o uchylenie ustawodawca gwarantuje lekarzowi prawo do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli ustaną przyczyny, dla których została podjęta. Natomiast uchwała o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu albo o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych jest aktem tymczasowym (prewencyjnym), podejmowanym w trakcie postępowania do czasu jego zakończenia i to tylko w przypadku odmowy przez lekarza poddania się badaniom lub gdy rada uzna, na podstawie wyników postępowania, że wykonywanie przez niego zawodu lub ściśle określonych czynności medycznych grozi niebezpieczeństwem dla osób przez niego leczonych.

Zauważyć należy, że u.z.l.d. przewiduje instytucję odwołania od uchwał o zawieszeniu prawa wykonywania zawodu i o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu lekarza. Zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy od uchwał w przedmiocie zawieszenia i ograniczenia prawa wykonywania zawodu na okres niezdolności przysługuje zainteresowanemu odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. W przepisie tym wymienia się art. 12 ust. 1 oraz 3-5 ustawy, co oznacza, że odwołanie przysługuje lekarzowi nie tylko od uchwały o zawieszeniu lekarzowi prawa wykonywania zawodu z powodu niezdolności lub o ograniczeniu w wykonywaniu określonych czynności medycznych (ust. 3), ale również od uchwały powołującej komisję w tej sprawie (ust. 1) i od uchwały rady o zawieszeniu lub ograniczeniu w sytuacji, gdy lekarz odmawia poddania się badaniu przez komisję lub gdy w ocenie rady dalsze wykonywanie zawodu przez danego lekarza stanowi zagrożenie dla pacjentów (ust. 4), a także od uchwały odmawiającej uchylenia zawieszenia lub ograniczenia z powodu braku uznania, że ustały przyczyny niezdolności (ust. 5). Do tych uchwał stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych (art. 57 ust. 2 u.z.l.d.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro wobec skarżącego podjęto uchwałę o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu to od tej uchwały nie przysługiwał wniosek o jej uchylenie. Skarżący miał jedynie prawo złożyć, w przewidzianym terminie, odwołanie do Naczelnej Rady Lekarskiej. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaskarżonej uchwały, ale nie miało to wpływu na treść zaskarżonego wyroku. Prawidłowo bowiem stwierdził, że fakt nie stawienia się na obserwację w wyznaczonym terminie powoduje, że skarżący swoim działaniem uniemożliwia zakończenie postępowania w sprawie orzeczenia o zdolności do wykonywania zawodu lekarza. W dacie podjęcia uchwały istniał zatem taki stan, który podlega dyspozycji art. 12 ust. 4 u.z.l.d. stąd zasadne było podjęcie uchwały o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu lekarza. Tym samym całkowicie błędne i niemające oparcia w prawie jest stanowisko skarżącego, że skoro odpadła przesłanka zawieszenia istniejąca w toku postępowania i strona poddała się badaniu przez komisję, to organ zobligowany jest uchylić uchwałę zawieszającą skarżącego w prawie do wykonywania zawodu. Poddanie się lekarza badaniu przez komisję w późniejszym terminie nie ma wpływu na skuteczność i obowiązywanie uchwały o zawieszeniu w prawie wykonywania zawodu, ponieważ ten doraźny (prewencyjny) akt obowiązuje i wywołuje skutki prawne do czasu zakończenia postępowania w sprawie zdolności lekarza do wykonywania zawodu ze względu na stan zdrowia.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty i argumenty skargi naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ust. 6 u.z.l.d. poprzez jego zastosowanie, mimo że wskazany przepis narusza delegację ustawową, zgodnie z którą rozporządzenie winno jedynie określać tryb powoływania i sposób działania komisji oraz tryb orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo o ograniczeniu w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, podczas gdy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia przyznano komisji prawo do kierowania strony na obserwację psychiatryczną bez wskazywania powodów ku temu oraz bez możliwości zaskarżenia decyzji komisji, co narusza art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).

Podkreślić należy, że sąd administracyjny może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie NSA znajduje w przepisach Konstytucji: w art. 184, który stanowi, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa; w art. 178 ust. 1, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom; w art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. U 2/97 (OTK 1998 nr 1 poz. 4), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany.

To uprawnienie sądów w żadnym stopniu nie koliduje z funkcją Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega jedynie na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc ega omnes, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Mając na względzie powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nie jest sprzeczny z ustawową normą kompetencji prawodawczej wyrażoną w art. 12 ust. 6 u.z.l.d. i został prawidłowo zastosowany w przedmiotowej sprawie. Prawodawca biorąc pod uwagę zakres spraw przekazanych do uregulowania w formie rozporządzenia, tj.: "tryb powoływania i sposób działania komisji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb orzekania o niezdolności do wykonywania zawodu lekarza albo o ograniczeniu w wykonywaniu ściśle określonych czynności medycznych, jak również wytyczne co do treści rozporządzenia tj.: "konieczność prawidłowego wykonywania zawodu przez lekarza", wypełnił prawidłowo upoważnienie ustawowe ustanawiając normy niesprzeczne z Konstytucją i ustawą.

W § 4 ust. 1 rozporządzenia postanowiono, że w celu wydania orzeczenia, komisja przeprowadza badanie lekarskie, a także może skierować lekarza na niezbędne badania lub obserwację w podmiocie leczniczym lub wystąpić o wydanie dodatkowej opinii lekarza specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny. Przewodniczący komisji uzgadnia termin niezbędnych badań lub obserwacji w podmiocie leczniczym oraz powiadamia lekarza o terminie i miejscu ich wykonania (ust. 2). Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w § 4 ust. 1 rozporządzenia przyznano komisji prawo do kierowania strony na obserwację psychiatryczną bez wskazywania powodów ku temu oraz bez możliwości zaskarżenia decyzji komisji, co narusza art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 5 i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. Skarżący zwraca uwagę, że ustawodawca w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.) restrykcyjnie uregulował kwestię dobrowolnego przyjęcia do szpitala psychiatrycznego osoby z zaburzeniami psychicznymi. Tymczasem kompetencja komisji wskazana w rozporządzeniu nie musi dotyczyć osoby z zaburzeniami psychicznymi, jak również nie podlega bezpośredniej weryfikacji w toku instancji, oraz nie wiąże się z koniecznością spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek. Stanowisko skarżącego nie bierze pod uwagę, że u.z.l.d. nakazuje lekarzowi stawienie się przed komisją oraz poddanie się niezbędnym badaniom (art. 12 ust. 2 u.z.l.d.). Do tych badań należy też zaliczyć badania lub obserwację w podmiocie leczniczym, czyli również w szpitalu psychiatrycznym, jeżeli są one niezbędne do wydania orzeczenia w przedmiocie zdolności lekarza do wykonywania zawodu. Nie ma tu sprzeczności z ustawą o ochronie zdrowia psychicznego, ponieważ przepis art. 22 tej ustawy mówi o przesłankach jakie musi spełnić osoba z zdiagnozowanymi już "zaburzeniami psychicznymi", aby mogła zostać przyjęta do szpitala psychiatrycznego tymczasem postanowienia art. 12 ust. 2 u.z.l.d. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia regulują procedurę badania stanu zdrowia lekarza, wobec którego istnieje uzasadnione podejrzenie niezdolności do wykonywania zawodu. Przepisy te w istocie zawierają gwarancje materialne i proceduralne, że orzeczenie w sprawie zdolności lekarza do wykonywania zawodu będzie oparte na podstawie obiektywnie i rzetelnie przeprowadzonych badań, tym samym uwzględniają nadrzędny cel regulacji jakim jest prawidłowość wykonywania zawodu zaufania publicznego oraz konieczność ochrony życia i zdrowia pacjentów. Należy mieć na uwadze, że ustawa daje lekarzowi prawo złożenia odwołania od uchwał rady, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 3-5 u.z.l.d. Rozporządzenie zapewnia też lekarzowi, którego dotyczy postępowanie, możliwość wskazania lekarza niebędącego członkiem komisji, jako swojego męża zaufania (§ 3 ust. 1 rozporządzenia), co niewątpliwie wpływa na transparentność postępowania i gwarantuje uwzględnienie słusznego interesu strony.

Przepisy rozporządzenia nie ingerują w prawo do prywatności wyrażone w art. 47 ust. 1 Konstytucji i art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Konstytucja i Konwencja przyznają każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym, ale przyjmują też możliwość ograniczenia tego prawa, stanowiąc, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 8 ust. 2 Konwencji). Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie tego wyważania. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przewidziany w rozporządzeniu, zgodny z upoważnieniem ustawy, tryb orzekania o niezdolności lekarza do wykonywania zawodu nie narusza standardów ochrony wynikających z art. 47 Konstytucji i art. 8 Konwencji. Regulacje ustawy i rozporządzenia czynią zadość zasadzie proporcjonalności realizując zarówno cel publiczny, jakim jest ochrona zdrowia i życia pacjentów oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu lekarza, jak również zawierają konieczne gwarancje materialne i proceduralne ochrony czci i dobrego imienia badanego lekarza. Nie ustanawiają zatem środków zbyt restrykcyjnych do założonego celu.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd zauważył, że rozpatrując przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności, ponieważ przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona wyłącznie uznaniu sądu. Trzeba przy tym podkreślić, że chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie wątpliwości skarżącego. Skarżący nie ma bowiem uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli, ograniczenie się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji, nie odniesienie do niektórych zarzutów skarżącego. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. należy do przepisów o charakterze ustrojowym, a nie proceduralnym. Określa on właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez badanie legalności działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zaznaczyć należy, że przepis ten mógłyby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 P.p.s.a. Sąd może w związku z tym naruszyć przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy norm prawa materialnego.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 2 u.z.l.d. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i trafnie oceniły materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i wyprowadzono z niego logiczne i uprawnione wnioski, z których wynika, że skarżący unikał poddania się obserwacji, a podnoszone zarzuty zmierzają w istocie do kwestionowania możliwości kierowania lekarza na obserwację w podmiocie leczniczym.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji.