Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2763/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 9,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1798/17 w sprawie ze skargi K.L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. IV SA/Wa 1798/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi K.L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznika nr 2) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , Gmina K. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

K.L. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla trenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...],[...],[...], gmina K. w zakresie dotyczącym nieruchomości będącej własnością skarżącego – stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie miejscowości [...] , gm. K..

Skarżący zażądał stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości [...] , zaś w uzasadnieniu wskazał, że działka ta jest jego własnością i pozostaje objęta miejscowym planem. Postanowieniami zawartym w § 4 pkt 1 i 7 została przeznaczona wyłącznie na cele rolnicze, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy. Według skarżącego plan ewidentnie narusza jego interes prawny. Od 2013 r. stara się o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków obiektów inwentarskich - chlewni w systemie chowu rusztowego, o obsadzie 960 szt. tuczników każdy (268,8 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi i zjazdem na drogę gminną na ww. działce nr [...]. O powyższym świadczy decyzja ustalająca warunki zabudowy, której stwierdzono wygaśnięcie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. na skutek uchwalenia planu i sprzeczności jej ustaleń z warunkami zabudowy działki nr [...].

Zdaniem skarżącego Rada Gminy dopuściła się także naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w studium brak jest wskazań co do zakazów zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele rolne budynkami inwentarskimi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie nie mógł być brany pod uwagę jedynie interes indywidualny skarżącego, ale również zasady współżycia społecznego i zbiorowy interes wspólnoty lokalnej. Mieszkańcy Gminy już w chwili obecnej narażeni są, przy istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej, na znoszenie uciążliwych emisji substancji złowonnych, a co za tym idzie obniżający się komfort ich życia, duże zagrożenie epidemiologiczne i dużą emisję amoniaku oraz niewyobrażalny wzrost tych zagrożeń w przypadku powstania kolejnych ferm hodowlanych.

Wprowadzone w planie zapisy mają na celu utrzymanie ładu przestrzennego, ochronę zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości życia oraz ochrony środowiska. Obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwentarza do chowu i hodowli zwierząt (w szczególności drobiu oraz trzody chlewnej). Konsekwencją tak dużej ilości ferm nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Fetor jest wyjątkowo uciążliwy z powodu dużej ilości ferm hodowlanych.

Gmina K. i powiat Z. należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych. Powyższe wskaźniki dowodzą zaburzenia proporcji dużych ferm hodowlanych w stosunku do gospodarstw rodzinnych. W ocenie Rady Gminy wprowadzone w kwestionowanej przez skarżącego uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę, wynikającą m.in. ze Studium. Dano prymat małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej, do czego Gmina jest w pełni uprawniona.

Wskazano także, że Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 grudnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej w tym rozstrzygnięciu.

W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), zwanej dalej "p.p.s.a.", stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działki nr [...], w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący posiada interes w zaskarżeniu uchwały. Interes ten został przedmiotową uchwałą naruszony, gdyż wyłączyła ona jakąkolwiek zabudowę na działce skarżącego.

Dalej Sąd podał, że działce nr [...] (własność skarżącego) nadano przeznaczenie o symbolu 3R objętym postanowieniami § 4 pkt 1 – pkt 13 planu. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu tym symbolem ustalono – zgodnie z § 4 pkt 1 przeznaczenie: tereny rolnicze i – stosownie do § 4 pkt 7 – wyłącznie użytkowanie rolnicze; nie przewidziano lokalizacji zabudowy. W istocie teren działki oznaczony w planie symbolem 3R wyłączono spod zabudowy, czemu sprzeciwia się skarżący.

Zdaniem Sądu ograniczenie prawa własności względem działki skarżącego nr [...] w części przeznaczonej pod tereny rolnicze zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. I to, po pierwsze: przez ustalenie na działce nr [...], czyli części terenu oznaczonego w planie symbolem 3R, zakazu zabudowy zagrodowej i po drugie: przez wyłączenie wyżej określonego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju (§ 4 pkt 7 planu), co wyklucza na tym gruncie nawet sytuowanie obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.). Wszystko to nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane.

Dalej Sąd wyjaśnił, że działka skarżącego nr [...] (PsV i Ps III) łącznie z działkami o nr od [...] do [...], położona jest w południowej części gminy K. w rejonie miejscowości [...] ; w przeważającej większości w przestrzeni wolnej od zabudowy i w przeważającej większości wśród gruntów rolnych – użytków rolnych. Ten obszar planu jest niezabudowany i użytkowany rolniczo. Od strony północno-zachodniej teren planu graniczy z terenem zabudowy zagrodowej, a od strony południowo-zachodniej z drogą. Przedmiotowa część planu rejonu [...] od strony północno-zachodniej graniczy z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 2016 r., zaś z pozostałych stron z obszarem gruntów rolnych nieobjętym planem.

Zdaniem Sądu Rada nie przedstawiła w sposób przejrzysty, jednoznaczny usytuowania względem zaskarżonej części planu, w szczególności działki skarżącego nr [...], budynków inwentarskich w postaci kurników czy chlewni powyżej 210 DPJ (odległości) i wielkości hodowlano-produkcyjnej w nich prowadzonej. Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy obowiązkiem Rady było wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem w rejonie [...] sporną działkę i taki wycinek terenu - o łącznej powierzchni ok. 11,5 ha, a nie na przykład teren wokół sąsiadujący (poza terenem północno-wschodnim) i według rysunku planu także niezagospodarowany.

Końcowo Sąd wskazał także, że Studium nie przewiduje wprost kwestionowanego rozwiązania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenia na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez zmianę tego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie Gmina wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1/ art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy K .nadużyła w sposób nieuprawniony władztwa planistycznego poprzez ustalenie dla działki nr [...], czyli części terenu oznaczonego w planie symbolem 3R, zakazu zabudowy zagrodowej oraz wyłączenie tego terenu spod zabudowy wszelkiego rodzaju (§ 4 pkt 7 planu), podczas gdy Rada Gminy K. posiadała umocowanie prawne do wprowadzenia zakazu zabudowy; plan miejscowy z wprowadzonym zakazem zabudowy jest zgodny z obowiązującym Studium, a przede wszystkim Rada Gminy w sposób wyczerpujący wyważyła interes indywidualny z interesem społecznym,

2/ art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż racje indywidualne skarżącego w pierwszej instancji nie zostały należycie wyważone z interesem społecznym wynikającym z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia, podczas gdy Rada Gminy K. w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyczyny przyznania prymatu interesu społecznego oraz możliwość zabudowy przez K.L. na innych terenach;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że Rada Gminy nie uzasadniła w sposób wyczerpujący, że realizacja polityki przestrzennej gminy, w tym jej założeń co do ograniczenia ferm drobiu czy trzody chlewnej na terenie Gminy K. wymaga ograniczenia prawa własności K.L., podczas gdy Rada Gminy w uzasadnieniu do uchwały stanowiącej odpowiedź na skargę zawarła kompleksową argumentację przemawiającą za przyjętym rozwiązaniem, a ponadto pełnomocnik Gminy dokładnie wyjaśnił możliwość realizacji działalności o charakterze i wielkości wnioskowanej dla działki nr [...] na innych nieruchomościach stanowiących własność K.L.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Tak zaś rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł o stwierdzeniu nieważności w części tekstowej i graficznej uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...],[...],[...], gmina K. w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego.

W realiach rozpoznawanej sprawy sporne stały się ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zawarte w § 4 pkt 1 i 7 powołanej wyżej uchwały, zgodnie z którymi nieruchomość skarżącego o przeznaczeniu rolnym (tereny rolnicze) wyłączona została spod zabudowy w sytuacji, gdy skarżący jeszcze przed uchwaleniem planu podjął czynności w celu realizacji na tym gruncie dwóch budynków obiektów inwentarskich – chlewni w systemie rusztowym o obsadzie 960 sztuk tuczników każdy (268,8 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi i zjazdem z drogi gminnej. Przede wszystkim przed uchwaleniem spornego planu skarżący uzyskał decyzję w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji (decyzja z dnia [...] października 2016 r. wydana dla J.L. przeniesiona została na skarżącego decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2017 r.), jak i wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji (decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2016r.), ale w konsekwencji ostatnia z tych decyzji została wygaszona (decyzją z dnia [...] marca 2017 r.) z powodu wejścia w życie planu i jej sprzeczności z ustaleniami tego prawa miejscowego.

Nie jest sporne, iż według stanowiska Rady Gminy K. za podjęciem zaskarżonej uchwały przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania dużej ilości ferm drobiu i trzody chlewnej na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę zaznaczono, że planowana przez skarżącego inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazując przesłanki podjętej uchwały wyjaśniono, że już obecnie mieszkańcy gminy narażeni są – przy istniejących wielkościach hodowli drobiu i trzody chlewnej – na znoszenie uciążliwych emisji substancji wonnych, a co za tym idzie obniżający się komfort ich życia, duże zagrożenie epidemiologiczne i dużą emisję amoniaku oraz niewyobrażalny wzrost tych zagrożeń. Podniesiono, że obecnie w gminie dominujące zagospodarowanie i użytkowanie stanowią wielkopowierzchniowe budynki inwestorskie do chowu i hodowli zwierząt (w szczególności drobiu oraz trzody chlewnej). Wpływają skargi od mieszkańców na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Również zaznaczono, iż gmina K. jak i powiat Z. należą do rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych. Konsekwencją tak dużej ilości ferm nie jest tylko naruszenie harmonii architektonicznej i walorów estetycznych krajobrazu ale najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z wielkopowierzchniowych budynków inwentarskich oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z ferm. Fetor staje się coraz bardziej uciążliwy dla mieszkańców gminy. Do Wójta Gminy wpływają skargi na pogorszenie jakości życia i uciążliwości. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Zaznaczono, iż Gmina K. liczy 4980 mieszkańców, zaś z informacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w Z. na dzień 1 kwietnia 2017 r. na terenie Gminy było 5724 szt. bydła i 184 166 szt. trzody chlewnej. Natomiast według informacji mailowej otrzymanej od Powiatowego Inspektora Weterynarii w Z. na dzień 31 grudnia 2016 r. obsada drobiu w Gminie wynosiła 3 050 866 szt. Przeliczając liczebność kur, tucznika oraz bydła na mieszkańca Gminy, to na jednego mieszkańca przypada 612 szt. kur, 37 szt. tucznika oraz 1,15 szt. bydła. Dodano, że gmina obejmuje tereny wartościowe przyrodniczo, mogące zaspokajać potrzeby związane z turystyką i wypoczynkiem lub pełniące funkcję korytarzy ekologicznych. Budowa dużych ferm może doprowadzić do zniszczenia tych cennych przyrodniczo obszarów. Wielkopowierzchniowe budynki ferm nie harmonizują też z otoczeniem i krajobrazem. Podkreślono, iż priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Zatem wyrazem prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa jest danie prymatu małym gospodarstwom rolnym oraz produkcji roślinnej. W związku z powyższym jedynym narzędziem zapewniającym utrzymanie standardu jakości życia i zapobiegającym jego pogorszeniu są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ostatecznie Rada Gminy stanęła na stanowisku, że intensywna zabudowa w postaci ferm przemysłowych i wydobywający się z nich fetor narusza interes publiczny mieszkańców Gminy, albowiem wiąże się z pogorszeniem jakości standardu życia i zdrowia. Dobro ogółu mieszkańców gminy, czyli interesu publicznego powinno przeważać nad dobrem jednostki, czyli pojedynczego podmiotu.

Przedstawiona argumentacja Rady Gminy niewątpliwie w sposób jednoznaczny wykazała motywy dla obranego kierunku zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru gminy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, patrz strona 19, wskazuje wprost, iż Sąd pierwszej instancji zaprezentowanego stanowiska Rady co do potrzeby wprowadzenia zmian w planowaniu przestrzennym w celu poprawienia jakości standardu życia i zdrowia ogółu mieszkańców gminy nie zanegował. Słusznie podkreślił w zaskarżonym wyroku, że "do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Gmina powinna utrzymywać jakość życia mieszkańców i sukcesywnie ten standard podnosić. Interes publiczny i ład przestrzenny to oczywiście priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, zapewnienie ochrony zdrowia mieszkańców, utrzymanie standardów jakości ich życia oraz ochronę środowiska, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nadto przepisami szczególnymi, są bez wątpienia wskazane i uprawnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 6 września 2017 r. (II OSK 1156/17), "ta okoliczność uzasadnia wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te, są bowiem konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska". Niemniej musi zostać wyjaśnione dlaczego właśnie takim ograniczeniem objęto daną nieruchomość.

Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy wynikające z zebranej dokumentacji oraz pism obu stron i materiału dopuszczonego przed Sądem pierwszej instancji należało zgodzić się z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, co do tego, że Rada Gminy nie przedstawiła w sposób przekonujący zindywidualizowanych przesłanek wprowadzonego zakazu zabudowy na nieruchomości skarżącego. Trafnie podniesiono, że z przedstawionych przez Radę Gminy K. okoliczności nie wynikało, dlaczego ustanowione w planie ograniczenia zastosowano wobec nieruchomości skarżącego nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 3M. O ile bowiem okoliczności wymienione w odpowiedzi na skargę uzasadniały ukierunkowanie polityki przestrzennej w gminie na ograniczenie wielkopowierzchniowych ferm hodowlanych, to zabrakło analizy danych warunkujących wprowadzenie spornych ograniczeń na wybranych gruntach, zwłaszcza na działce skarżącego. W rezultacie trudno było z ustaleń tekstowych i graficznych planu wyprowadzić spójną i klarowną koncepcję w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia i zagospodarowania poszczególnych jednostek planistycznych. Jeżeli w planie przyjęto założenia co do preferowania na obszarze gminy produkcji roślinnej oraz małych gospodarstw rolnych, to organ powinien rozważyć zastosowanie na określonych terenach adekwatnych form ich zagospodarowania i zabudowy, z uwzględnieniem również innych chronionych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym kontekście słusznie Sąd Wojewódzki zakwestionował ustalenia planu prowadzące do wyłączenia działki skarżącego spod zabudowy wszelkiego rodzaju, a więc wykluczenia nawet obiektów pomocniczych związanych z produkcją rolniczą, np. silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy itp. Prawidłowo wykazano w motywach zaskarżonego wyroku, że wszystko to nastąpiło bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności), co przecież jest bezwzględnie wymagane. Trafnie też powołano się na orzecznictwo NSA – patrz: wyrok z 21 czerwca 2016 r. II OSK 2593/14, gdzie podkreślono, że ograniczenie prawa własności [...] wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki. Nie może na przykład poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy.

Właściwie na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji uzasadnił powyższe stanowisko wskazując, że z rysunku planu i Prognozy oddziaływania na środowisko (obszar opracowania planu B zajmujący powierzchnię ok. 11,5 ha) wynika, iż działka skarżącego nr [...] (PsV i Ps III) łącznie z działkami o nr od [...] do [...] (oznaczona symbolem 3R), położona jest w południowej części gminy K. w rejonie miejscowości [...]; w przeważającej większości w przestrzeni wolnej od zabudowy i w przeważającej większości wśród gruntów rolnych – użytków rolnych (grunty orne R, pastwiska trwałe Ps, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych Lzr-Ps, łąki trwałe Ł). Ten obszar planu jest niezabudowany i użytkowany rolniczo. Od strony północno-zachodniej teren planu graniczy z terenem zabudowy zagrodowej, a od strony południowo-zachodniej z drogą. Z "Zestawienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i projektów miejscowych planów oraz zestawienia budynków inwentarskich (kurniki, chlewnie) powyżej 210 DPJ na terenie K." (przedstawionego na mapie w skali 1:20 000) wynika, że przedmiotowa część planu rejonu [...] od strony północno-zachodniej graniczy z obszarem objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 2016 r., zaś z pozostałych stron z obszarem gruntów rolnych nieobjętym planem. W zestawieniu tym, ani w piśmie przewodnim z 13 lutego 2018 r. (wraz z którym nadesłano ww. zestawienie), Rada nie przedstawiła w sposób przejrzysty, jednoznaczny, usytuowania względem zaskarżonej części planu, w szczególności działki skarżącego nr [...] – budynków inwentarskich w postaci kurników czy chlewni powyżej 210 DPJ (odległości) i wielkości hodowlano-produkcyjnej w nich prowadzonej. Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy obowiązkiem Rady było wykazanie przyczyn, z powodu których objęło planem w rejonie [...] sporną działkę i taki wycinek terenu – o łącznej powierzchni ok. 11,5 ha, a nie na przykład teren wokół sąsiadujący (poza terenem północno-wschodnim) i według rysunku planu także niezagospodarowany. Innymi słowy Rada winna uzasadnić takie rozwiązanie planistyczne przez wykazanie dlaczego spośród działek o takim samym charakterze, czyli rolnym, objęto procedurą planistyczną przedmiotowy obszar i działkę skarżącego. Czym kierowano się, że na danych terenach rolniczych dopuszczono zabudowę (5RM, 7RM), a na innych nie (1R, 3R, 6R). Jeżeli na danych terenach rolnych dopuszcza się możliwość zabudowy zagrodowej, budowy obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym urządzeń produkcyjno-usługowych, to zakaz ich lokowania na innych terenach podobnych, bez racjonalnego uzasadnienia stanowi nieuprawnione przekroczenie władztwa planistycznego przez Gminę. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicza wadliwość zaskarżonej części planu sprowadzała się właśnie do tego, że Rada Gminy nie wykazała rzeczowo i przekonująco przesłanek do wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na działce skarżącego, przy jednoczesnym pozostawieniu poza regulacją uchwały gruntów sąsiednich o podobnym charakterze. To w konsekwencji doprowadziło do wykazania w motywach kwestionowanego wyroku, iż Gmina w realiach tej sprawy wobec działki nr [...] nadużyła władztwa planistycznego. Nie jest sporne, że racje ogółu mieszkańców muszą być wyważone tak, aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało przedłożyć nad interes skarżącego, motywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży obowiązek poszukiwania rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Jak słusznie dostrzegł Sąd Wojewódzki, w obowiązującym porządku prawnym nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym. Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08; z 6 listopada 2019 r. II OSK 74/18, z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18).

Wskazując na kryteria legalności stosowane przy kontroli uchwały w przedmiocie planu miejscowego zaakcentować należy, że stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oprócz prawa własności i potrzeb interesu publicznego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości w tym przepisie wymienione. Rzeczą więc organu jest rzetelne wykazanie w postępowaniu sądowym, że rozwiązania przyjęte w zaskarżanym planie miejscowym podjęte zostały z właściwym uwzględnieniem wszystkich wartości chronionych prawem (wyrok NSA z 28 października 2020 r. II OSK 2502/18).

Nadto zaznaczyć należy, iż poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać również normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę praworządności, proporcjonalności czy równości (art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji RP). Gmina kształtując samodzielnie przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu musi zadbać o to, aby ingerencja w sferę praw właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do realizowanych celów. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą respektować wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 październik 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom) – por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r. II OSK 2608/18.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż wartości wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia dla takiej oceny ma również twierdzenie skargi kasacyjnej, iż skarżący jest właścicielem (posiadaczem) innych działek, na których dopuszczalna jest zabudowa. Zaznaczyć trzeba, że dla wyniku kontroli sądowej podstawowe znaczenie miało to, że organ nie przedstawił w sposób rzetelny i wiarygodny analizy urbanistycznej uzasadniającej zakwestionowane rozwiązania planistyczne. W szczególności nie przedstawiono w sposób wyczerpujący argumentacji co do przyczyn objęcia planem wybranych terenów, w tym nieruchomości skarżącego oraz nie wykazano, że wprowadzone ograniczenia prawa własności przysługującemu skarżącemu nie są nadmierne ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Odmienne stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie stanowi w istocie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i generalnie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługiwało na aprobatę stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania dotyczące nieruchomości skarżącego są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwała z [...] marca 2015 r.). Przede wszystkim należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki oceniając rozwiązania ww. Studium wskazał na stronie 22 wyroku, iż kwestionowanego rozwiązania (całkowitego zakazu zabudowy) Studium wprost nie przewiduje, co oznacza, że Gmina uchwalając Studium nie widziała konieczności przyjęcia takiego rozwiązania. Studium dla terenów rolniczych przewiduje przede wszystkim uprawy rolnicze, łąki, pastwiska, siedliska rolnicze, rowy i drogi dojazdowe do pól. Zwrócić należy także uwagę, że w odniesieniu do kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej Studium stanowi, że "realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi: 200 m przy wielkości obsady 61-100 DPJ, 300 m przy wielkości obsady 101-150 DPJ, 700 m przy wielkości obsady 151-210 DPJ, 1200 m przy wielkości obsady 211- 270 DPJ i 2000 m przy wielkości obsady powyżej 270 DPJ" – podobnie w wyroku NSA z dnia 26 listopada 2020 r. II OSK 2608/18.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całokształt okoliczności sprawy dawał podstawę do stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie działki nr [...] dokonane zostały z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, co w konsekwencji warunkowało zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 147 § 1 p.p.s.a. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej skargi. Natomiast wobec ujawnionych naruszeń prawa jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem w realiach tej sprawy było zastosowanie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] . Zarzut naruszenia ww. normy prawa procesowego nie zasługuje więc na uwzględnienie. Podobnie nieusprawiedliwione są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 czy art. 133 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z utrwalonych podglądów w orzecznictwie NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – patrz: wyrok NSA z 6 października 2017 r. II GSK 36/16. Gdy tymczasem jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienie stanowisko Sądu zostało wyrażone w sposób na tyle zrozumiały, że pozwoliło skarżącej kasacyjnie Gminie na polemikę i negowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji. Zaskarżony wyrok poddaje się więc kontroli instancyjnej, a przede wszystkim nie zawiera braków w wywodzie prawnym oraz przedstawia stan faktyczny uwzględniony w sprawie. W pełni także odpowiada wymogom dyspozycji ww. przepisu zawierając wszystkie niezbędne jego elementy. Przedstawiony w skardze kasacyjnej odmienny od wyrażonego przez sąd pogląd prawny nie może usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1, jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. Norma art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy – wyrok NSA z 1 września 2017 r. I GSK 644/17. Jednak takiej okoliczności skarżąca kasacyjnie Gmina nie wykazała. Z kolei o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w kontrolowanym postępowaniu popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić, jednakże z takim okolicznościami nie mamy do czynienia w tej sprawie, zaś skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie wymaganych rozważań.

Dotychczasowe rozważania pozwalają przyjąć, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jawią się jako nieusprawiedliwione, stąd też należało tak wniesioną skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.