Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2264/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 6 art 7 ust 1 art 7 ust 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art 50 ust 1 art 61 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 44/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w L. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 44/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej "[...] S.A.") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "Kolegium") z dnia [...] listopada 2013 r., [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej "Zarząd Dzielnicy") z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] ([...]) o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinków linii kablowych SN 15 kV i złącza kablowego SN 15kV na działce nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obr. [...] oraz nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. Z., na terenie Dzielnicy [...] w W.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2013 r. [...] S.A. wystąpiła do Zarządu Dzielnicy o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę odcinków kablowych SN 15 kV i złącza kablowego SN 15 kV na opisanych wyżej działkach (k. 22 akt administracyjnych).

Już w trakcie postępowania Zarząd Dzielnicy zwrócił uwagę, że inwestycja przebiega przez działki leśne i wezwał inwestora o wyłączenie tych działek z terenu inwestycji (k. 25 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. pełnomocnik [...] S.A. wyjaśnił, że nie jest możliwe wyłączenie z terenu inwestycji działek leśnych. Wskazał, że dla całego przebiegu planowanej inwestycji nie ma obowiązujących planów miejscowych, co skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja liniowa nie może być zrealizowana jedynie w części, gdyż przerwanie linii kablowej w połowie jej trasy pozbawia sensu realizację całego przedsięwzięcia. Trasa projektowanej linii przebiega w pasie istniejącej drogi leśnej oraz w pasie istniejącej przecinki przeciwpożarowej. Trasa ta została uzgodniona z Nadleśnictwem C. (przeprowadzono wizję lokalną w terenie) i realizacja inwestycji nie będzie się wiązała z koniecznością wycinania drzew. Inwestor wskazał też, że zaproponowana trasa linii SN jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym zrealizowanie całej inwestycji celu publicznego (przedsięwzięcie polega na budowie magistralnej linii elektroenergetycznej przebiegającej przez tereny leżące na obszarze Dzielnicy [...] oraz na terenie gminy W., gdzie wydane zostały już niezbędne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - również na terenach leśnych). [...] S.A. wyjaśniła, że nie ma realnych możliwości opracowania innego przebiegu linii SN łączącej oba odcinki projektowanej magistrali elektroenergetycznej, gdyż na tym obszarze większość gruntów znajduje się w rękach prywatnych właścicieli, od których nie udało się uzyskać zgody na budowę linii.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] Zarząd Dzielnicy – działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., uw. NSA; dalej "u.p.z.p.") – odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla inwestycji wnioskowanej przez [...] S.A.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje do inwestycji celu publicznego stosować odpowiednio art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzja może zostać wydana, gdy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Zarząd Dzielnicy wyjaśnił dalej, że część zamierzonej inwestycji ma być zlokalizowana na gruncie leśnym objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm. – uw. NSA; dalej "u.o.g.r.l."). Dla tego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, a działka nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele budowlane.

Odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy wniosła [...] S.A. domagając się jej uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka zaznaczyła, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o warunku: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne". Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. organem właściwym w sprawach gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych – dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. [...] S.A. zaznaczyła też, że kwestie dotyczące wyłączenia gruntów leśnych z produkcji przy realizacji podziemnych inwestycji liniowych (w tym kablowych linii elektroenergetycznych) reguluje Zarządzenie nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. w sprawie podziemnych inwestycji liniowych realizowanych na gruntach leśnych (ZZ-210/58/2011). Projektowana linia kablowa spełnia warunki określone w § 1 powyższego Zarządzenia odnośnie braku konieczności wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, gdyż trasa linii przebiega w drodze leśnej oraz przy ścianie drzewostanu w niezalesionym pasie do 2 m. Inwestycja nie narusza też żadnego z warunków wymienionych w § 3 Zarządzenia, które określają przypadki, gdy konieczne jest trwałe wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

W odwołaniu podkreślono nadto, że opracowana trasa projektowanej linii SN 15 kV jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym zrealizowanie całej inwestycji celu publicznego (przedsięwzięcie polega na budowie magistralnej linii elektroenergetycznej przebiegającej przez tereny leżące na obszarze Dzielnicy [...] oraz na terenie gminy W., gdzie wydane zostały już decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego). [...] S.A. zaznaczyła, że trasa linii została wytyczona po przeanalizowaniu wielu możliwości lokalizacyjnych. Nie ma realnych możliwości opracowania innego przebiegu linii średniego napięcia łączącej oba odcinki projektowanej magistrali elektroenergetycznej, gdyż na okolicznym obszarze większość gruntów znajduje się w rękach prywatnych właścicieli.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") – utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony. Inwestycja ma bowiem przebiegać częściowo przez teren stanowiący użytek leśny wymagający zgody na zmianę przeznaczenia i takiej zgody nie posiadający. Kolegium podało, że skoro art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to należy go bezwzględnie stosować. Zarządzenie, na które powołuje się skarżąca, nie wpływa natomiast na obowiązek zastosowania tego przepisu. Nie jest ono bowiem aktem prawa wiążącym organ właściwy do wydawania decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem, na podstawie przepisu art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Kolegium zaznaczyło, że w sprawie nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na nieleśny. Na poparcie swoich racji Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, w uzasadnieniu której wskazano w szczególności, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium, skoro w stosunku do objętej wnioskiem działki nie było w poprzednio obowiązującym planie miejscowym zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, to warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie został spełniony.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła [...] S.A. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 4 pkt 6 i 11 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., a także art. 56 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że spełnienie warunków dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zostało potwierdzone przez organ właściwy w sprawach gruntów leśnych, to jest Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. W ocenie skarżącej Kolegium błędnie zaakceptowało decyzję organu pierwszej instancji ze wskazaniem na art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia przy tym na jakiej podstawie Kolegium stosuje tą regulację odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakłada tylko odpowiednie stosowanie przepisów o decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego do decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem [...] S.A. uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znaczącej części stanowi cytat z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym dotyczy ono decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest dla skarżącej zrozumiałe, dlaczego organ odwoławczy pomija treść Zarządzenia nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. oraz uznaje za prawidłowe stanowisko Zarządu Dzielnicy, jakoby projektowana inwestycja wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Pogląd o konieczności uzyskania takiej zgody pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 pkt 6 i 11 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.

Projektowana inwestycja obejmuje obiekt podziemny usytuowany w pasie drogi i pasie przeciwpożarowym - terenie, który nie jest zadrzewiony i nie wpływa na funkcje tego terenu. Zdaniem skarżącego, nie zachodzi też wyłączenie gruntów z produkcji, przez które rozumie się – zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. – rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

W ocenie skarżącego inwestycja nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, a więc nie jest konieczne uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele budowlane.

[...] S.A. ponownie podkreśliła, że opracowana trasa projektowanej linii SN 15 kV jest jedynym rozwiązaniem umożliwiającym zrealizowanie całej inwestycji celu publicznego. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stoi, w ocenie skarżącej, w sprzeczności z art. 7 K.p.a., nakładającym na organy administracji publicznej obowiązek "załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Zaskarżona decyzja oznacza w praktyce zablokowanie całej inwestycji (brak jest realnych możliwości uzyskania zgód na przeprowadzenie linii SN inną trasą), co uniemożliwi przeprowadzenie przedsięwzięcia o znaczeniu ponadlokalnym, mającego podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego mieszkańców gminy W. oraz dzielnicy [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., IV SA/Wa 44/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Motywując wyrok Sąd wskazał, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego proponowanej przez [...] S.A. polegającej na budowie odcinków linii kablowych SN 15 kV i złącza kablowego SN 15 kV było uznanie przez organy, że inwestycja ta będzie przebiegała przez użytek leśny (usytuowany na działce [...]). Niesporne jest, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

Sąd wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stosuje się do niej odpowiednio. Zdaniem Sądu oznacza to, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe jedynie wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Powoływany przepis skorelowany jest z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Należy zatem mieć na uwadze, że w myśl ustawy o lasach drogi leśne i przeciwpożarowe również są traktowane jako teren leśny.

Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie w myśl art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l., ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Artykuł 7 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, iż jedna z nieruchomości, na której zlokalizowana ma zostać planowana inwestycja (działka [...]) oznaczona jest w rejestrze gruntów symbolem LsV (las) i pozostaje we władaniu Nadleśnictwa C. W ocenie Sądu, zlokalizowanie infrastruktury podziemnej na terenie dotychczas leśnym może spowodować inny niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w razie realizacji planowanej inwestycji – już na etapie budowy – konieczne będzie zapewnienie dojazdu ewentualnym ekipom budowlanym i sprzętowi, utworzenie zaplecza serwisowego. Nadto, jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - w lasach zabrania się między innymi rozkopywania gruntu. Z doświadczenia życiowego wynika również, iż w razie ułożenia w ziemi kabla tego rodzaju ograniczona zostaje możliwość ewentualnego zalesienia terenu, na którym kabel został położony, ze względu na ryzyko uszkodzenia go przez korzenie drzew, czy na skutek ewentualnego pożaru. Zapewniona musi być także drożność dojazdu do planowanej inwestycji w celu usunięcia ewentualnej awarii. W praktyce, mając na uwadze wskazane współzależności, dostępny będzie musiał pozostać niezalesiony obszar o szerokości większej niż 2 metry wynikające z powołanego Zarządzenia nr 29. Wobec tego – w ocenie Sądu – zamierzona inwestycja wymagała zgody na zmianę przeznaczenia tego terenu leśnego na cele nieleśne stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. Dla terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia. Sąd dodał, że ustawodawca nie wyłączył inwestycji realizowanych pod ziemią, przebiegających przez tereny leśne, od obowiązku uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił nadto, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga przede wszystkim ustalenia znaczenia pojęcia "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Znamienne jest, że kolejne nowelizacje ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ograniczyły ochrony gruntów leśnych. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to jest od dnia 25 marca 1995 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne niezmiennie wymaga uzyskania zgody właściwych organów. W uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeśli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zostaną zamieszczone postanowienia o przeznaczeniu określonego terenu leśnego na cele nieleśne, to nie jest dopuszczalne wykorzystanie takich terenów – to jest terenów, dla których uzyskano jedynie zgodę, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. – na cele nieleśne. Jeżeli natomiast w planie przeznaczona zostanie na cele nieleśne jedynie część gruntów leśnych objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., to wówczas możliwość wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśne istnieje tylko i wyłącznie w zakresie tej części gruntów leśnych, które zmieniły przeznaczenie w planie miejscowym. O tym więc, czy i jaką część gruntów leśnych, objętych zgodą udzieloną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., można wykorzystać na cele nieleśne decyduje nie powierzchnia gruntów leśnych, co do której właściwy organ wyraził zgodę, lecz powierzchnia gruntów leśnych, która uzyskała zmianę przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów [...] S.A. odnośnie Zarządzenia nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Sąd wskazał, że nie jest ono aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogło w sposób odmienny od ustawy regulować wskazanych kwestii. Wobec tego organy orzekające w sprawie, a tym bardziej Sąd nie były obowiązane do jego stosowania. Sposób postępowania w przypadku realizacji inwestycji na gruntach leśnych i powstałe w związku z tym obowiązki reguluje akt rangi ustawowej – ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd wreszcie zaznaczył, że także inne powoływane przez skarżącego okoliczności nie wpływają na wynik sprawy, w szczególności nie było trafne powołanie się na wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., II OSK 1432/09, jako że zapadł on w innym stanie faktycznym (dla terenu inwestycji obowiązywał bowiem plan miejscowy).

Końcowo Sąd dodał, że kontrolując legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 7 K.p.a. i słusznego interesu społecznego dostrzec trzeba, iż choć inwestycja ta ma służyć mieszkańcom gminy W. i dzielnicy W., to organy orzekające w sprawie muszą przestrzegać obowiązujących przepisów. W szczególności powinny uwzględniać regulacje u.o.g.r.l., a więc wyrażoną w niej wolę ustawodawcy, który ważąc chronione wartości dał prymat ochronie środowiska dla potomnych przed realizacją celów doraźnych, które mogą zostać spełnione w inny sposób (przez częściowy przebieg trasy zamierzonej inwestycji przez tereny zabudowane).

Skargę kasacyjną od wyroku wniosła [...] S.A. Zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

– art. 61 ust. i pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy przepis ten reguluje wyłącznie kwestie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i jego stosowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalne;

– art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie podziemnej sieci elektroenergetycznej na gruntach klasyfikowanych jako leśne, w pasie drogi leśnej oraz przecinki przeciwpożarowej stanowi zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, podczas gdy taką zmianę powoduje wyłącznie inwestycja tego rodzaju, iż jej skutkiem jest ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych, co nie ma miejsca w przypadku, gdy możliwe jest równoległe wykorzystanie gruntów na cele leśne (droga leśna, przecinka przeciwpożarowa) oraz ułożenie podziemnej sieci elektroenergetycznej.

Skarżąca przedstawiła też zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

– art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., której tekst jedn. obecnie opublikowano w Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm. – uw NSA; dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (polegające na bezzasadny zastosowaniu tej regulacji w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego);

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu obciążające ją naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego;

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd stwierdza, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy przy równoczesnym zaniechaniu określenia na czym polegało stwierdzone przez Sąd naruszenie tego przepisu.

Wskazując na powyższe [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła przebieg postępowania uwypuklając, że w już w toku postępowania administracyjnego wyjaśniała z jakich powodów wybrano zaproponowany przebieg linii elektroenergetycznej oraz że uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione przez organy właściwe do spraw ochrony gruntów leśnych.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów [...] S.A. zwróciła uwagę, że art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został niewłaściwie zastosowany. Jej zdaniem przepis ten reguluje wyłącznie kwestie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i jego stosowanie w sprawie wydania lub odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalne. Skarżąca wyjaśniła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących lokalizacji celu publicznego do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie odwrotnie. Nie znalazła ona przepisu, który pozwalałby na stosowanie, choćby odpowiednie, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odrębnie [...] S.A. podniosła też zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczenie podziemnej sieci elektroenergetycznej na gruntach klasyfikowanych jako leśne, w pasie drogi leśnej oraz przecinki przeciwpożarowej stanowi zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że taką zmianę powoduje wyłącznie inwestycja tego rodzaju, iż jej skutkiem jest ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie takie wiązać należy zarazem z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej, czyli rozpoczęciem innego niż leśne użytkowanie gruntów. Sytuacja taka nie ma miejsca w przypadku, gdy możliwe jest równoległe wykorzystanie gruntów na cele leśne (droga leśna, przecinka przeciwpożarowa) oraz ułożenie podziemnej sieci elektroenergetycznej, a inwestycja nie ogranicza wykorzystania gruntów na cele leśne.

Z powyższym zarzutem [...] S.A. powiązała zarzut proceduralny naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazała, że z decyzji administracyjnych nie wynika, czy i w jakim stopniu analizowane było usytuowanie projektowanej sieci, jak też czy poddano analizie uzgodnienie z Nadleśnictwem C. oraz treść Zarządzenia nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 6 września 2011 r.

Wreszcie skarżąca kasacyjnie podniosła, że powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie [...] S.A. zaskarżonemu wyrokowi można zarzucić także naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Zwróciła uwagę, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł uchybienie art. 107 § 3 K.p.a., jednakże nie wyjaśnił na czym ono polegało, ani z jakich przyczyn zostało uznane za nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne w pierwszej kolejności zająć stanowisko w odniesieniu do zarzutów dotyczących stosowania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a co za tym idzie – stosowania do lokalizowanej inwestycji wymogów określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

[...] S.A. wywodzi w skardze kasacyjnej, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto regulacji pozwalających na stosowanie do postępowania dotyczącego lokalizacji celu publicznego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skarżąca motywuje swoje stanowisko tym, że owy przepis zawiera się w grupie regulacji dotyczących ustalania warunków zabudowy. Co więcej, [...] S.A. uznała, że skoro organy zastosowały do lokalizacji celu publicznego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., to tym samym rażąco naruszyły prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a to obligowało Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Przytoczone stanowisko [...] S.A. jest oczywiście bezzasadne. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. "Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio". W świetle tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, że do lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio.

Sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie (co do zasady) do lokalizacji celu publicznego oraz powiązane z tym zarzuty procesowe naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. są więc zupełnie bezpodstawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię.

Skarżąca [...] S.A. stoi na stanowisku, że umieszczenie podziemnej sieci elektroenergetycznej na gruntach klasyfikowanych jako leśne, w pasie drogi leśnej oraz przecinki przeciwpożarowej nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Spółka zakłada bowiem, że inwestycja nie przeszkodzi w dalszym wykorzystaniu na cele leśne gruntów, przez które będzie przebiegać (droga leśna, przecinka przeciwpożarowa)

Dokonując oceny zasadności powyższego stanowiska konieczne jest poczynienie pewnych uwag wstępnych.

Po pierwsze wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębnie i nieco inaczej reguluje istotę instytucji lokalizacji celu publicznego oraz istotę ustalenia warunków zabudowy. Obie te instytucje prawne służą "określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu" (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) z zastrzeżeniem jednak, że celem tej pierwszej jest przede wszystkim "lokalizacja" inwestycji celu publicznego (czyli określenie jej położenia – zob. art. 50 ust. 1, art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), natomiast w przypadku warunków zabudowy chodzi o dopuszczenie "zmiany zagospodarowania terenu" polegającej na realizacji innych inwestycji budowlanych albo zaprowadzeniu trwałego nowego sposobu zagospodarowania terenu (zob. art. 59 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p.).

Z zestawienia wymienionych przepisów wyprowadzić można wniosek, że jakkolwiek lokalizacja inwestycji celu publicznego jest procesem określania dla danego terenu sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy, to jednak nie jest jeszcze przesądzone, że w konkretnym przypadku na skutek lokalizacji inwestycji dojdzie do "zmiany przeznaczenia" danego terenu.

Przechodząc do zasadniczego zagadnienia prawnego jakie jest przedmiotem niniejszej sprawy wskazać należy, że w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca wskazał, iż do lokalizacji inwestycji celu publicznego warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stosować należy odpowiednio. Oznacza to, że przed wydaniem każdej decyzji o lokalizacji celu publicznego należy zastanowić się, czy w konsekwencji realizacji danej inwestycji dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wydanie pozytywnej decyzji lokalizacyjnej jest bowiem możliwe wyłącznie, gdy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" (cyt. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Istotą sporu pomiędzy organami a [...] S.A. w tej sprawie jest to, czy projektowana przez skarżącą podziemna linia kablowa jest inwestycją powodującą zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, gdyż linia przebiegać ma przez działkę [...] zakwalifikowaną w ewidencji gruntów jako las (LsV). Przyjęcie więc, że inwestycja zmienia przeznaczenie tej działki na cele nieleśne wykluczałoby możliwość wydania decyzji lokalizacyjnej, a oznaczałoby konieczność uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska wyrażoną w procedurze planistycznej (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.).

Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. przez "przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" należy rozumieć "ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Posłużenie się tą ogólną definicją na potrzeby niniejszej sprawy wymaga jej wykładni. Należy zastanowić się przede wszystkim, co oznacza ustalenie "innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych".

Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. "gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych". Z kolei "lasem" w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowany został w Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.; dalej "u.l.") jest grunt "o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków" oraz grunt "związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne". Trzeba też zaznaczyć, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 u.l. przez gospodarkę leśną należy rozumieć "działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu". Samym podjęciem "użytkowania" lasu ustawodawca posługuje się rzadziej i raczej na potrzeby poszczególnych regulacji – na przykład na właścicieli lasów nakłada się obowiązek "trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania" utożsamiając użytkowanie lasów z eksploatacją ich zasobów (art. 13 ust. 1 pkt 5 u.l.).

Mając na uwadze wskazane regulacje przyjąć należy, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, to takie przeznaczenie, które wyklucza "leśny sposób użytkowania" tych gruntów. Wykluczenie takie nastąpi, gdy na określonym terenie wyłączona albo chociażby ograniczona zostanie możliwość utrzymywania na nim roślinności leśnej, względnie – w przypadku gruntów związanych z gospodarką leśną – gdy dany teren nie będzie mógł być wykorzystywany na potrzeby tej gospodarki albo możliwość takiego wykorzystania będzie ograniczona.

Inwestycja celu publicznego, której dotyczy niniejsza sprawa obejmuje realizację podziemnej linii kablowej przez grunt oznaczony w ewidencji jako las (LsV), z tym że linia ta przebiegać ma wyłącznie w granicach obszaru wyznaczonego jako droga leśna i linii podziału przestrzennego lasu - pasa przeciwpożarowego. Przebieg linii został precyzyjnie wyrysowany na mapach załączonych do wniosku i znajduje się w granicach konturu "j.z." (jezdnia ziemna) oraz wytyczonego pasa oznaczonego jako "przecinka".

Posługując się doświadczeniem życiowym nasuwa się wniosek, że linia podziemna nie podważy funkcji drogi leśnej ani pasa przeciwpożarowego, jeżeli zostanie zlokalizowana w ich graniach. Zasadne jest więc postawienie pytania, czy już sam fakt przeprowadzenia (realizacji) takiej linii należy uznawać za działanie prowadzące do zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących planów miejscowych, w których przewidziano możliwość przeprowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez tereny oznaczone jako lasy, ale ich uchwalania nie poprzedzono uzyskaniem zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l. (zgoda ministra właściwego do spraw środowiska na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne).

Jednoznaczne stanowisko w powyższym kontekście zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK 2597/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym wyroku Sąd drugiej instancji zaaprobował stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego i przyjął, że "ustalenie planu co do realizacji linii energetycznej na gruntach rolnych i leśnych nie zmienia przeznaczenia tych gruntów". Stwierdził też, że "nie jest trafny zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż uchwała narusza przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w dokumentacji planistycznej nie ma zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Skoro realizacja linii energetycznej na gruncie leśnym nie powoduje, że grunt leśny traci taki charakter, to zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w planie miejscowym nie była wymagana".

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym wyroku z dnia 22 października 2008 r., II OSK 567/08 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego uzasadnieniu stwierdzono, że "ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO [w przywołanej sprawie były to tereny rolne – uw. NSA] urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi. W zaskarżonej uchwale zawarto bowiem szereg [...] norm dotyczących sposobu realizacji tej infrastruktury, które skutecznie chronią te tereny przed zainwestowaniem. Powyższe uwagi odnieść należy też do terenów leśnych oznaczonych w planie symbolem ZL, na których również dopuszczono możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym (§ 16 ust. 4 pkt 2 uchwały). W przypadku tych terenów istotne jest także wprowadzenie w § 10 pkt 6 uchwały zakazu likwidacji i naruszania istniejącego drzewostanu z wyjątkiem wycinania pojedynczych drzew przy uwzględnieniu przepisów odrębnych".

Aprobując co do zasady stanowisko zawarte w wyrokach II OSK 2597/13 oraz II OSK 567/08 Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że w przypadku niektórych inwestycji obejmujących infrastrukturę techniczną, które mają nieingerencyjny charakter, zwłaszcza linii energetycznych czy telekomunikacyjnych, dopuszczalne jest przyjęcie, iż ich realizacja nie prowadzi do zmiany przeznaczenia terenu, na którym zostaną zlokalizowane. Stwierdzenie musi być poprzedzone ustaleniem, czy teren przez który infrastruktura będzie przebiegać będzie mógł być – ze względu na warunki realizacji i eksploatacji tej infrastruktury – użytkowany bez przeszkód w dotychczasowy sposób.

Jak już wskazano, projektowana przez [...] S.A. linia kablowa stanowić ma linię podziemną umieszczoną w drodze leśnej oraz w pasie przeciwpożarowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji leśne użytkowanie gruntu nie zostanie zakłócone. Droga leśna oraz pas przeciwpożarowy (linia podziału przestrzennego lasu) ze względu na umieszczenie w nich linii kablowej nie przestaną być wykorzystywane na cele gospodarki leśnej. A skoro tak, to grunty te nadal pozostaną "lasem" w rozumieniu ustawowym.

Uzupełniając powyższy wywód warto zwrócić uwagę, że "las" zgodnie z art. 3 pkt 2 u.l. to również grunty stanowiące "tereny pod liniami energetycznymi". Skoro zatem nawet napowietrzne linie energetyczne nie stanowią przeszkody dla realizacji w ich pasie gospodarki leśnej, to tym bardziej można uznać, że linie podziemne w drogach leśnych i pasach przeciwpożarowych (a więc gruntach z zasady niepokrytych roślinnością leśną) także takiej gospodarki nie wykluczają.

Również wykładnia systemowa przemawia za uznaniem, iż w pewnych przypadkach wytyczenie infrastruktury takiej jak sieci energetyczne podziemne nie doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Zwraca uwagę regulacja zawarta w art. 39a ust. 1 u.l., w myśl którego "nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej". Z kolei w myśl art. 39a ust. 3 u.l. "przedsiębiorca, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu, jest obowiązany do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego". Z przepisów tych wynika, że istnienie sieci przesyłowych w lasach jest rozwiązaniem dopuszczanym prawnie, nie stoi w całkowitej sprzeczności z realizacją zasad gospodarki leśnej, a w każdym razie nie powoduje, że teren przez który wytyczona zostaje infrastruktura zawsze automatycznie traci status lasu (jako gruntu "związanego z gospodarką leśną") i staje się gruntem przeznaczonym na cele "nieleśne".

Odnosząc się do okoliczności wydania zaskarżonych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione przez [...] S.A. Zarządzenie nr 29 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. w sprawie podziemnych inwestycji liniowych realizowanych na gruntach leśnych (ZZ-210-58/2011) nie jest całkowicie bez znaczenia dla sprawy. Zarządzenie to nie ma – co oczywiste – statusu aktu prawnego, niemniej jednak jest to stanowisko organu specjalnego, w którego gestii pozostają zadania i kompetencje dotyczące gospodarki leśnej, w tym także dotyczące gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.). W § 1 Zarządzenia wskazano, że realizacja podziemnych inwestycji liniowych w zakresie kablowych linii elektroenergetycznych i przyłączy nie powoduje wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, jeżeli linie te zlokalizowane zostaną w drodze leśnej, w linii podziału powierzchniowego lasu lub przy ścianie drzewostanu w niezalesionym pasie do 2 m i nie jest planowane jest odnowienie/zalesienie, a grunt po zakończeniu realizacji inwestycji przywrócony zostanie do stanu poprzedniego. Z kolei z § 3 Zarządzenia (tiret trzecie) wynika, że do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego w rozumieniu art. 7 u.o.g.r.l. dojdzie między innymi w sytuacji, gdy inwestycja wiązać się będzie z wycinką drzewostanu, uniemożliwi wegetację roślin albo spowoduje utrudnienia w prowadzeniu gospodarki leśnej lub brak możliwości jej prowadzenia.

Zarządzenie nr 29 (zwłaszcza § 3 interpretowany a contrario) potwierdza zatem słuszność tezy, że podziemne inwestycje liniowe w lasach, pod warunkiem spełnienia przez nie określonych warunków, mogą być uznane za przedsięwzięcia, które nie utrudniają prowadzenia gospodarki leśnej na terenach leśnych, a ich powstanie wcale nie musi automatycznie oznaczać, że grunt przez który przebiegają, utraci status gruntu leśnego.

Odnosząc się do argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.l. w lasach zabrania się "rozkopywania gruntu", wyjaśnić należy, iż przepis ten zawiera normę ogólną, skierowaną do ogółu użytkowników lasu i niekoniecznie nawet związaną ze sferą inwestycyjną. Uzyskanie odpowiednich decyzji zezwalających na przeprowadzenie określonych robót budowlanych normę tę wyłącza.

Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że linia kablowa projektowana przez [...] S.A. może zostać na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowana w drodze leśnej i pasie przeciwpożarowym przebiegającym przez działkę [...], jednakże pod warunkiem, że w postępowaniu administracyjnym zostanie zweryfikowane oraz potwierdzone, iż parametry tej inwestycji nie spowodują naruszenia pierwotnego użytkowania drogi leśnej i pasa przeciwpożarowego oraz nie utrudnią prowadzenia na nich dotychczasowych zadań gospodarki leśnej. W razie wydania pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego warunki te powinny być także zamieszczone w samej decyzji (art. 54 ust. 2 u.p.z.p.).

Przyjęte wyżej ustalenia pozwalają uznać za zasadny kolejny przedstawiony przez [...] S.A. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że prawidłowa ocena projektowanej przez nią inwestycji wymaga przeprowadzenia przez organy wnikliwszych ustaleń (w zakresie przedstawionym powyżej).

Marginalne znaczenie ma ostatni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego Sąd stwierdziwszy naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie uznał, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Można zgodzić się z [...] S.A., że Sąd pierwszej instancji stwierdzając uchybienie przez organ przepisowi art. 107 § 3 K.p.a. powinien wyjaśnić szerzej swoje stanowisko. Z dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku można jednak wywnioskować, że przyjęcie przez Sąd, iż wskazane uchybienie organu "nie miało wpływu na wynik sprawy" wiązało się z zaakceptowaniem przez Skład orzekający poglądu co do braku możliwości wydania w sprawie pozytywnej decyzji o lokalizacji celu publicznego.

Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 188 P.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. co do postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 200 P.p.s.a., co do postępowania wywołanego skargą.