Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi V. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2017r. V. W.- W., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Urzędu Miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] obręb [...] przy ul. D. w B. (niedaleko al. J. P.) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w związku z odmową przez organ wydania zaświadczenia w zakresie użytkowania przedmiotowego budynku w celu świadczenia usług opieki nad osobami starszymi (postanowienie z [...].05.2017r. [...]) – wnioskodawczyni rozważa świadczyć w budynku jedną z następujących kategorii usług: a) usługi architektoniczne, b) usługi rzeczoznawcy majątkowego, c) usługi związane z zakwaterowaniem i gastronomią, d) usługi związane z edukacją, e) usługi związane z ochroną zdrowia i opieką społeczną, f) usługi socjalne i indywidualne. Przedmiotowe usługi mają charakter osobowy i intelektualny, oparte są na bezpośrednim kontakcie z klientem, co będzie się wiązało z licznymi przyjazdami klientów oraz ich przebywaniu w budynku.

W piśmie uzupełniającym z [...] maja 2017r. wskazano, że budynek nie jest obecnie użytkowany. Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. ([...]) organ zezwolił na użytkowanie ww. budynku w celu świadczenia usług prawniczych i pokrewnych, co wpisuje się w funkcję usługową.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. znak [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 124 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku w zakresie świadczenia w budynku na działce nr [...] obręb [...] usług związanych z edukacją z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odmówił wydania zaświadczenia o zgodności ww. zamierzonej zmiany sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w B. zatw. uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r., budynek usytuowany na działce nr [...] obręb [...] przy ul. D. w B. znajduje się w granicach ustalenia C7-UT – teren usług technicznych i rzemiosła. Obowiązuje zakaz realizowania zabudowy mieszkaniowej.

Organ stwierdził, że w planie, obok funkcji podstawowej wiodącej – usług technicznych i rzemiosła, nie wykluczono możliwości wprowadzenia funkcji towarzyszącej tj. obiektów tudzież pomieszczeń pomocniczych jak np. magazyny, budynki gospodarczo-garażowe, pomieszczenia socjalne, administracyjne jak biuro czy kancelaria prawna. Porównywalnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 3 pkt 2 w definicji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej zawarto poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym także budynki garażowe i gospodarcze. Możliwość świadczenia istniejących w budynku przy ul. D. w B. usług prawniczych i pokrewnych wynika z decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2007r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Organ wywiódł, że powyższa decyzja pozwala na lokalizowanie w budynku usług z zakresu obsługi biurowej, notarialnej, prawnej, jako funkcji towarzyszącej usługom technicznym i rzemiosła, co jest zgodne z założeniami ww. planu.

W ustaleniach tego planu odnoszących się do terenu C7-UT nie przewiduje się możliwości wprowadzenia usług z zakresu szkolnictwa, nauki, wychowania. Tego rodzaju usług nie można uznać za towarzyszące usługom technicznym i rzemiosła. Dlatego też przekształcenie budynku usługowego (usługi prawnicze) przy ul. D. w B. (dz. [...] obręb [...]), na budynek, w którym świadczone będą usługi związane z edukacją na terenie C7-UT narusza ustalenia ww. planu miejscowego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła:

- nieprawidłowe ustalenia, jakoby zgodnie z planem na terenie, na którym posadowiony jest budynek przewidziano wykonywanie funkcji pomocniczych/ towarzyszących. Z pozwolenia na budowę wynika, że podstawową i jedyną funkcją budynku jest świadczenie usług in generali. Natomiast z treści projektu budowlanego wynika, że budynek będzie służył konkretnie świadczeniu usług prawniczych i pokrewnych. Zdaniem strony organ w sposób bezpodstawny przyjął koncepcję funkcji towarzyszącej co stoi wprost w sprzeczności z treścią pozwolenia na budowę, a także nie wynika z MPZP.

- bezpodstawne przyjęcie, iż kancelaria prawna może być elementem, który składa się na wykonywanie usług technicznych i rzemiosła, jako funkcje towarzyszące. Kancelaria prawa jako miejsce świadczenia usług prawnych stanowi samodzielną funkcję budynku i nie może być rozumiana jako część składowa, czy tez funkcja towarzysząca. Wynika to z faktu, że na funkcję budynku jako kancelarii prawnej powinny się składać pomieszczenia socjalne (np. kuchnia dla pracowników), sanitarne (toalety dla pracowników i klientów), magazyn do przetrzymywania akt.

- bezzasadną i niekonsekwentną wykładnię, iż nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku, z tego powodu, że w MPZP nie przewidziano usług edukacyjnych,

- brak podstaw do zastosowania rozporządzenia RM z dnia 4 września 2015r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (opracowanego na potrzeby statystyki) przy interpretacji pojęć użytych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - wskazany z ostrożności proceduralnej z uwagi na zastosowanie tego aktu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z [...] maja 2017r.

Zdaniem strony organ w sposób dowolny i arbitralny, nie kierując się jednoznacznymi i transparentnymi kryteriami, ogranicza konstytucyjne prawo własności, decydując jaka działalność może być prowadzona w budynku. Organ powinien ocenić na płaszczyźnie rodzajowej danego sposobu użytkowania budynku, który sprowadza się w niniejszym stanie faktycznym do funkcji usługowej. Organ nie ma kompetencji i właściwości do oceniania każdej czynności składającej się na dany sposób użytkowania budynku. W skarżonym postanowieniu bez uzasadnionych podstaw prawnych oraz wnioskowań logicznych narzuca skarżącej jakie pomieszczenia mogą znajdować się w budynku oraz jakie czynności w ramach danej działalności skarżąca może dokonywać w budynku.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że wszelkie zarzuty zażalenia dotyczące ustaleń i niejasności treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu oraz wskazał tryb wnioskowania o stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Przedmiotem niniejszego postępowania nie może być również decyzja Prezydenta Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę istniejącego budynku.

Odnosząc się do kwestii skarżonego postanowienia Prezydenta Miasta o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego (usługi prawnicze) przy ul. D. w B. na budynek, w którym świadczone będą usługi związane z edukacją z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium wskazało na wnioskowy charakter postępowania. Uprawniony organ administracji jest zobowiązany do wydania zaświadczenia w sytuacjach określonych w art. 217 § 2 K.p.a. tj. gdy przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie żądanie wydania zaświadczenia oparto na art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania. Do zgłoszenia należy dołączyć w szczególności zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie taki może się zakończyć bądź poprzez wydanie zaświadczenia, bądź poprzez postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu administracji, nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W sprawie wydania zaświadczenia postępowanie wyjaśniające prowadzi się tylko w koniecznym zakresie, nie kompletuje się materiału dowodowego, mającego służyć wydania zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych.

Kolegium wyjaśniło, że co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Budynek przy ul. D. w B. znajduje się na działce nr [...] obręb [...] i położony jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru G. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. w granicach ustalenia C7-UT – teren usług technicznych i rzemiosła, gdzie obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Organ podkreślił, że obowiązujący plan w enumeratywny sposób określa przeznaczenie terenu jako teren usług technicznych i rzemiosła i nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej. Prawodawca nie użył w ustaleniach planu zwrotów typu w szczególności, czy między innymi, które pozowałyby na uznanie, że katalog dopuszczalnego przeznaczenia terenu jest katalogiem otwartym. Postanowienia planu miejscowego powinny być zatem interpretowane w sposób ścisły. Zdaniem organu w tych okolicznościach bez znaczenia dla możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia jest kwestia zgodności aktualnego sposobu użytkowania budynku z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Planowana inwestycja nie stanowi zabudowy mieszkaniowej, zatem nie została wprost zakazana na przedmiotowym terenie. Na skutek planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego (usługi prawnicze) powstałby budynek pełniący funkcję usług związanych z edukacją, które nie mogą być zaliczone ani do usług technicznych, ani do rzemiosła. Przez rzemiosło należy bowiem rozumieć drobną wytwórczość obejmującą wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowanych ręcznie lub prostymi narzędziami. Ponadto w ocenie Kolegium wykładnia językowa pojęcia usługi techniczne prowadzi do wniosku, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie mieści się w pojęciu usługi techniczne. Zgodnie z definicją słownikową przymiotnik techniczny oznacza odnoszący się do techniki jako dziedziny wiedzy. Z kolei technika to sztuka, rzemiosło, kunszt, umiejętność – dziedzina działalności, polegająca na wytwarzaniu zjawisk i przedmiotów niewystępujących naturalnie w przyrodzie.

Organ podkreślił, że usługi techniczne zostały zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 września 2015r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU). W sekcji M tej klasyfikacji wymieniono usługi profesjonalne, naukowe i techniczne, do których zaliczono: wskazane usługi ( w tym prawne). Także zgodnie z ta definicją planowana zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, w którym następuje ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Moc wiążąca aktów prawa miejscowego wynika z art. 87 Konstytucji RP, plan ten wiąże nie tylko gminę ale także właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w obszarze jego obowiązywania. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta w odpowiedzi na konkretny wniosek mógł jedynie wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 K.p.a.).

V. W.-W., zaskarżyła powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie:

1) norm wynikających z aktu prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. (dalej jako MPZP) poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że w ramach pojęcia usług technicznych – określonych w rozdziale II ("Przepisy szczegółowe") § 4 pkt 7 MPZP jako sposób użytkowania nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem C7-UT – nie mieszczą się usługi związane z edukacją,

2) prawa materialnego w zakresie nieprawidłowego zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz.U. 2015r. poz. 1676) w zakresie określenia pojęć zawartych w MPZP in concreto pojęcia "usług technicznych",

3) błędną wykładnię norm wynikających z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego poprzez bezpodstawne przyjęcie zawężającej interpretacji pojęcia usług technicznych skutkującą istotnym ograniczeniem prawa własności,

4) prawa materialnego w zakresie nieprawidłowego niezastosowania art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa własności na terenie oznaczonym symbolem C7-UT sprowadzające się do zawężenia sposobu użytkowania nieruchomości wykluczającego możliwość świadczenia usług związanych z edukacją,

5) uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. poprzez przyjęcie interpretacji MPZP, która ogranicza sposób użytkowania nieruchomości znajdujących się na terenie oznaczonym C7-UT, mimo, tego że z wyżej wskazanego studium wynika, że na przedmiotowym obszarze powinna istnieć koncentracja usług in generali, a celem studium jest dbałość o konkurencyjność miasta w regionie poprzez stworzenie warunków dla dostępności usług in generali, czemu przeczy postanowienie SKO wykluczające możliwość świadczenia usług związanych z edukacją.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrolowane postanowienia zostały wydane na skutek wniosku V. W.-W. (skarżącej) z dnia [...] maja 2017r. o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...] przy ul. D. w B., poprzez przeznaczenie go m.in. do świadczenia usług związanych z edukacją. Według skarżącej budynek na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007r. był przeznaczony do świadczenia usług określonych wyłącznie w projekcie budowlanym jako usługi prawnicze i pokrewne, obecnie nieużytkowany.

Jako podstawę uzyskania tego zaświadczenia skarżąca wskazała art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) – dalej jako "ustawa Prawo budowlane", zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wynika zaś, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ - zgodnie z art. 15 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm. – w skrócie "u.p.z.p."), sporządza projekt tego planu, przedkładając go do uchwalenia radzie gminy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy.

Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1277/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędny jest więc pogląd, że wystarczy w zaświadczeniu przytoczyć zapisy planu. Gdyby ustawodawcy w tym przypadku chodziło tylko o przedstawienie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane miałby inne brzmienie. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że zamierzona przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...], obręb geodezyjny [...] przy ul. D. w B. (budynek usług prawniczych i pokrewnych), w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.b., poprzez przeznaczenie go do użytkowania na świadczenie odmiennych rodzajowo, użytkowo usług - związanych z edukacją, jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, zawiera postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Postanowienia planu miejscowego, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze, mogąc ograniczać gwarantowane przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego uprawnienia właścicieli nieruchomości nim objętych. Analogiczne regulacje obowiązywały w dacie uchwalenia obowiązującego dla przedmiotowego planu miejscowego (art. 1, 2 , 4, art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Objęty wnioskiem skarżącej obiekt budowlany znajduje się niespornie na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w B. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 23 lutego 2000 r. (Dz.Urz.Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2000r.; w skrócie jako "plan miejscowy"). Zgodnie z tym planem, działka nr [...] obręb [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem C7-UT. Stosownie do przepisu § 4 pkt 7 uchwały, teren objęty tym symbolem został przeznaczony pod usługi techniczne i rzemiosło, obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej a nadto: a) obowiązuje zakaz realizacji dużych zabudowań - jednolita powierzchnia boczna elewacji nie może przekraczać 200m2, b) wysokość zabudowy nie może przekraczać 76 m n.p.m., c) dopuszcza się podział terenu na działki inwestycyjne o powierzchni nie mniejszej niż 1500m2, d) obowiązuje zakaz stosowania metalowych ogrodzeń i krycia dachów blachą, e) obowiązuje rezerwa terenu pod stację transformatorową, f) obowiązuje zakaz lokalizowania wolno stojących obiektów gospodarczych i garaży, g) obowiązuje nakaz stosowania zewnętrznych przegród budowlanych o podwyższonej izolacyjności akustycznej, h) promieniowanie fal elektromagnetycznych nie może przekraczać 1100 W, i) wszelkie prace ziemne wymagają uzgodnień z Dowództwem Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej.

Zwrócić należy także uwagę, iż w § 1 powyższego planu miejscowego Rada Miasta określiła, że celem regulacji zawartych w jego ustaleniach jest:

1) określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego terenów w warunkach oddziaływania sąsiednio położonego lotniska,

2) ochrona lokalnych i ogólnomiejskich interesów publicznych w zakresie komunikacji drogowej i zbiorczej, zieleni urządzonej oraz sieciowego uzbrojenia terenu,

3) umożliwienie działalności różnych podmiotów mających na celu rozpoczęcie lub dalszą kontynuację działalności, przy jednoczesnej minimalizacji wzajemnych konfliktów.

Na rysunku planu jako obowiązujące ustalenia planu określono między innymi granice stref hałasu lotniczego, strefy nieprzekraczalnej wysokości zabudowy (§ 2 pkt 3 i 4). W § 3 pkt 4 uchwały zdefiniowano, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o:

a) zakazie lokalizowania dużych zabudowań (o jednolitej powierzchni bocznej elewacji przekraczającej 200 m2) - rozumie się przez to zakaz realizacji tych obiektów bez zgody Dowództwa Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej w Warszawie,

b) usługach nieuciążliwych - rozumie się przez to działalność zapewniającą ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

c) nakazie stosowania zewnętrznych przegród budowlanych o podwyższonej izolacyjności akustycznej - rozumie się przez to stosowanie takich rozwiązań technicznych przegród budowlanych (dachów, ścian, okien i drzwi budynków), które zagwarantują ograniczenie hałasu w pomieszczeniach do poziomu określonego normami.

d) zakazie stosowania metalowych ogrodzeń i krycia dachów blachą - rozumie się przez to zakaz stosowania metalowych konstrukcji i płaszczyzn mogących powodować zakłócenia w radiokomunikacji lotniczej i nawigacji.

Powyższe regulacje wskazują, że uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasto uwzględniło, zarówno spójność z obowiązującym w tym czasie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i specyfikę położenia terenu objętego tym planem wynikającą z sąsiedztwa z terenem lotniska, związanymi z tym uciążliwościami oraz ograniczeniami.

Nie budzi przy tym wątpliwości, iż zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania nie tylko obiektu lotniska, lecz również związanej z tym infrastruktury, a w szczególności zapewnienia właściwej kontroli ruchu lotniczego, bezpieczeństwa stref i korytarzy powietrznych stanowiło i stanowi cel publiczny, w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Obowiązkiem gminy i jej organów, zarówno przy uchwalaniu planu miejscowego, jak również przy interpretacji jego zapisów było zatem i jest świadome i zrównoważone rozwiązywanie oczywistych w tej sytuacji konfliktów interesu właścicieli nieruchomości położnych w pobliżu, z wymaganiami ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zatem uznały w tej sprawie, że ustalenia planu miejscowego wykluczają możliwość uznania za zgodną z nimi zmianę sposobu użytkowania budynku (zaliczonego do kategorii usługowych XVII) poprzez użytkowanie go dla prowadzenia usług związanych z edukacją. Należy podkreślić bowiem, że z zacytowanych powyżej ustaleń planu wynika, że plan miejscowy nie dopuszcza na terenie działki skarżącego możliwości dowolnego przeznaczenia obiektów budowlanych, lecz teren może być wykorzystywany do usług technicznych oraz rzemiosła, z jednoczesnym zakazem lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Nadto z zapisów planu wynikają dalsze obowiązki i ograniczenia związane z bliskim sąsiedztwem tego terenu lotniska i związanych z tym oddziaływań.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, iż cytowane ustalenia planu miejscowego można interpretować jako dopuszczalność przeznaczenia terenu i posadowionego na jej działce budynku usługowego - do jakichkolwiek usług (jak wskazuje skarżąca in generali). Mimo zatem braku definicji pojęcia "usług technicznych" oraz "rzemiosła" w przedmiotowym planie miejscowym, jest możliwa wykładnia zapisów planu i nie budzi wątpliwości, zamiar prawodawcy lokalnego wyłączenia z dopuszczalnego przeznaczenia terenu innego rodzaju usług, niż dające się określić jako "usługi techniczne". To pojecie bowiem z pewnością zawiera się w szerokim zbiorze desygnatów składających się na pojęcie usług.

Pomimo oczywistych niedoskonałości argumentacji uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, który zupełnie zbędnie w niniejszej sprawie skoncentrował się na próbie wykazywania prawidłowości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2007r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Jak zasadnie podniosło Kolegium nie jest przedmiotem postępowania ocena treści decyzji o pozwoleniu na budowę i jej zgodności z ustaleniami planu, lecz wyłącznie ocena czy objęta wnioskiem zmiana ustalonego tą decyzją sposobu użytkowania budynku jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.

Sąd podziela uargumentowane w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, który podobnie jak organ pierwszej instancji stwierdził, że usługi związane z edukacją, nie mieszczą się w kategorii usług technicznych, ani rzemiosła. Nie można ich również uznać za funkcję uzupełniającą, która miałaby pozostawać zgodna z planem miejscowym.

Stanowisku temu nie przeczy ani treść przywoływanych w skardze przepisów, ani jej argumentacja. Skarżąca nie podaje wszakże żadnych argumentów mogących kwestionować stanowisko, iż wskazana jako zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku, który co wynika z akt sprawy toczącej się przed tutejszym sądem II SA/Bd 794/17 zgodnie z opisem technicznym jest budynkiem z kategorii budynków usługowych, przeznaczanym do ściśle określonych w projekcie budowlanym i decyzji rodzaju usług - usługi prawnicze i pokrewne, nie mieści się w pojęciu usług technicznych. Według planu zagospodarowania projektowanego budynku obejmuje on wyłącznie cztery gabinety i jeden pokój biurowy ze wspólną poczekalnią dla interesantów oraz dwa pomieszczenia WC. Łączną ilość jednocześnie pracujących osób określono na 4-5 osób, w tym 1 pracownik gospodarczy, w rozbiciu rodzajowym radcy prawni (2), pracownicy biura rachunkowego (2), notariusz (1).

Skarżąca (radca prawny nr uprawnień [...]), reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez radcę prawnego, nie podjęła w toku postępowania jakiejkolwiek próby wykazania, iż konkretnie objęta skarżonym postanowieniem zmiana sposobu użytkowania budynku, celem świadczenia w nim jedynie ogólnikowo określonych "usług związanych z edukacją", będzie zgodna z ustaleniami planu co do sposobu zagospodarowania tego terenu, czyli stanowić będzie nadal usługi, które można zaliczyć do kategorii usług technicznych lub rzemiosła. Przy czym podkreślenia wymaga, iż udzielenie skarżącej w 2007r. pozwolenia na budowę budynku dla świadczenia w nim usług prawniczych i pokrewnych, wskazuje, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej Miasta (organ wykonawczy gminy) nie dokonały zawężającej wykładni ustaleń § 4 pkt 7 planu miejscowego, w szczególności pojęcia "usług technicznych".

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przedstawione przez nią przykłady dokonywanej przez organy Miasta oceny zgodności planowanego sposobu przeznaczenia nieruchomości (użytkowania obiektu budowlanego) z treścią planu nie wskazują na dowolność, ani nadużywanie prawa. Nie budzi wątpliwości, iż w dacie orzekania przez organy stanie prawnym kwestię świadczenia usług regulują między innymi przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 4 marca 2010r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016r. poz. 893 ze zm.) i wielu innych. Lecz ich przepisy tylko pomocniczo dają możliwość kwalifikacji danego rodzaju działalności jako usługowej, a następnie dalszego uściślenia rodzaju usług.

Przepisy nie są jednak pomocne dla oceny tego czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Nie budzi jednak wątpliwości, iż organ administracji stosujący prawo ma możliwość dokonania wykładni kwestionowanego pojęcia użytego w prawie miejscowym zgodnie z zasadami wykładni prawa, w sposób właściwy dla celu tego przepisu i z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności. Obejmuje to z pewnością możliwość rozróżnienia usług o charakterze technicznym, czyli związanych z techniką w znaczeniu dziedziny wiedzy, od usług społecznych związanych z działalnością społecznie użyteczną nakierowaną wprost na człowieka, zarówno jego potrzeby materialne jak i niematerialne jak przykładowo: szpitale, opieka zdrowotna, edukacja, oświata, opieka społeczna i socjalna.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej zwrócić należy uwagę, iż charakter zabudowy i funkcja obiektu budowlanego nie zależy wyłącznie od nazwy, która zostanie mu nadana np. funkcja usługowa, bowiem prawo zabudowy konkretnych terenów wraz z przepisami o planowaniu przestrzennym współkształtują przepisy prawa budowlanego. Błędnie skarżąca utożsamia wskazaną w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jedynie jako kategorie obiektu określona w załączniku do ustawy Prawo budowlane (kategoria XVII) – obiekt usługowy, jako wyznaczającą taki ogólny (in generali) sposób użytkowania tego budynku. Zasadnicze elementy kształtujące treść udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę konkretnego obiektu budowlanego przeznaczonego do użytkowania w określony w nim sposób, w zgodzie z właściwymi dla tego typu obiektu przepisami technicznymi, określono w zatwierdzonym ta decyzją projekcie budowlanym. W kategorii XVII mieszczą się bowiem tak różnorodne obiekty jak budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Zważyć należy, iż w artykule 71 ust. 1 pkt 2 P.b. ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, na co wyraźnie wskazuje użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. Co za tym idzie mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w rozumieniu art. 71 P.b. sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie i zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego sposobu użytkowania. Będą to więc wszelkie działania, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, a jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia pod kątem dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie podlega to jednak ocenie w postępowaniu w sprawie wydania wyłącznie zaświadczenia o zgodności objętej wnioskiem zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym.

Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), wśród ogólnej kategorii budynków użyteczności publicznej, prawodawca ujął budynki przeznaczone na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny(art. 3 pkt 6). Podkreślenia wymaga, że przeznaczenie obiektu budowlanego rozumieć należy jako spełnienie wymagań użytkowych, charakterystycznych dla danej kategorii, funkcji obiektów, określonych w przepisach szczególnych.

Przywołane pomocniczo przez organ odwoławczy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) (Dz.U. 2015r. poz. 1676), wzmacnia jedynie argumentację przekonującej, w ocenie Sądu o braku podstaw do stwierdzenia, iż zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] – celem użytkowania go nie dla usług prawniczych i pokrewnych, lecz usług związanych z edukacją - nie jest zgodna z ustaleniami cytowanego planu miejscowego. Klasyfikacja statystyczna, nie stanowi w tej sprawie podstawy prawnej ustalenia organu, lecz zwraca uwagę na różnorodność sposobów, form, przedmiotów, charakteru klasyfikacji różnorodnej działalności usługowej, wśród której można wyodrębnić kategorię usług określanych jako techniczne.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów obowiązującego obecnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – niebędącego aktem prawa miejscowego (uchwała Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. nr [...]), przede wszystkim z tego powodu, że nie mogło ono w jakikolwiek sposób wiązać Rady Miasta przy uchwalaniu planu miejscowego przyjętego uchwałą z 2000r. Nadto ten argument pozostaje bez wpływu dla wydania zaświadczenia w przedmiocie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnie zatem organy obu instancji – na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 ust. 7 planu miejscowego, odmówiły wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

Niezależnie od powyższego należy nadmienić, iż w analogicznym trybie Prezydent Miasta odmówił wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami planu miejscowego, na świadczenie usług: z zakresu opieki dla osób starszych, polegające na organizowaniu czasu wolnego osobom starszym, użytkowany w modelu hotelowym, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związanych z ochroną zdrowia i opieką społeczną, związanych z zakwaterowaniem i gastronomią, usług socjalnych i indywidualnych. Skargi na ostateczne postanowienia SKO utrzymujące w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zostały oddalone wyrokami tutejszego Sądu (z 13 grudnia 2017r. sygn. II SA/Bd 806/17, z 13 marca 2018r. sygn. II SA/Bd 1197/17, II SA/Bd 1199/17 i II SA/Bd 1200/17 - nieprawomocne). Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. sygn. II SA/Bd 794/17 Sąd oddalił skargę V. W.-W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2000r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części obejmującej § 4 pkt 7.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zostały wydane z takim naruszeniem prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.