Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 885/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53, art. 55, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2018 poz. 913, poz. 1000, poz. 1432), art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 58 ust. 1, pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 1431,1544) nie uwzględniono protestu złożonego przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej" o nr [...] złożonego w Konkursie Zamkniętym dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

W uzasadnieniu podjętej uchwały w pierwszej kolejności wskazano na art 125 ust. 1, ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013 Nr 347, str. 320; Dz. Urz. UE L2015 Nr 270, poz.1), art. 9 ust.1 pkt 2 oraz ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 1431,1544), art. 37 ust. 2, art. 41 ust 1 ustawy wdrożeniowej, a także w § 6 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17.

Podniesiono, iż w dniu 21 grudnia 2017 roku został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (to jest przez Zarząd Województwa [...]) Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 26 stycznia 2018 r. do dnia 16 lutego 2018 r.

Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17 został przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Nr 1749/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. i określał on zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej.

W ramach przedmiotowego konkursu A. Sp. z o.o. w dniu

[...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nr [...] pod nazwą "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej". Wniosek został poddany ocenie formalnej.

Pismem z 28 maja 2018 r. roku o sygn. [...] wnioskodawca został wezwany do korekty błędów formalnych wniosku o dofinansowanie. W dniu 11 czerwca 2018 r. do IZ RPO WŁ wnioskodawca złożył skorygowany wniosek o dofinansowanie.

W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej skorygowanego wniosku o dofinansowanie, Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że nie spełnia on kryterium formalnego: "zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "kwalifikowalność wydatków", "prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu", "poprawność określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania".

Pismem z [...] o sygn. [...] wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku. Przedmiotowe pismo doręczono spółce A. 23 lipca 2018 roku. W dniu 7 sierpnia 2018 r. do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 wpłynął pisemny protest złożony przez spółkę w związku z negatywną oceną formalną projektu nr [...] pn. "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotne". Wnioskodawca w proteście nie zgodził się z negatywną oceną jego wniosku w zakresie kryterium:

- "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", wskazując, iż w piśmie przewodnim załączonym do skorygowanego wniosku, wyraźnie zostało zadeklarowane, jaka jest prawidłowa wartość łącznej i kwalifikowalnej powierzchni objętej remontem. Ponadto informacje te zostały również uwzględnione w Studium Wykonalności oraz wynikały z załączonego planu. Zdaniem wnioskodawcy, informacje zostały również poprawione w punktach wskazanych przez KOP, jednakże na skutek błędu zapisu pliku nie zostały zachowane. Protestujący podkreślił, iż z pisma przewodniego i pozostałych dokonanych uzupełnieniach jednoznacznie wynika jaka powinna być prawidłowa wartość powierzchni. Dodatkowo wnioskodawca powołał się na zapis Regulaminu Konkursu (§ 6 ust 7 lit. c), który stanowi, iż w razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku, która uniemożliwia ocenę projektu, IZ RPO WŁ, zgodnie z art. 43 ust 2 ustawy wdrożeniowej poprawia ją z urzędu, informując o tym Wnioskodawcę (...). W ocenie wnioskodawcy, w omawianym przypadku nie doszło do błędu rachunkowego, a powstał błąd logiczny (tj. nieuwzględnienie zadeklarowanej w piśmie przewodnim wartości we wszystkich częściach dokumentacji aplikacyjnej). Wnioskodawca w proteście stwierdził, iż IZ RPO WŁ powinna zatem z urzędu poprawić przedmiotową omyłkę;

- "Kwalifikowalność wydatków" - wnioskodawca wskazał, iż KOP w wezwaniu do uzupełnienia wniosku nie sprecyzowała swoich oczekiwań odnośnie przedstawienia metodologii wyliczeń kosztów związanych z termomodernizacją obiektu. Zdaniem spółki, dopiero w piśmie negatywnym zdefiniowano powierzchnie zewnętrzne jako termomodernizację. Wnioskodawca podniósł, że w ramach uzupełnień przedstawił plan sytuacyjny obiektu, z uwzględnieniem części zewnętrznej, np. zbiornika na azot znajdującego się poza budynkiem. W opinii wnioskodawcy, z wezwania do uzupełnień nie wynikała konieczność przedstawienia wyliczeń powierzchni ścian zewnętrznych poddawanych termomodernizacji i nie jest dla spółki oczywiste, że kryło się to pod pojęciem "powierzchni zewnętrznych". W piśmie negatywnym KOP wskazała, iż z zapisów projektu budowlanego termomodernizacji budynku wynika, że zakres opracowania obejmuje zamierzenie inwestycyjne polegające na ociepleniu całego obiektu tj. budynku dwukondygnacyjnego. Wnioskodawca ponownie zarzucił KOP, że powyższa informacja nie została wskazana w wezwaniu do uzupełnień i nie została uznana za niespójność. KOP nie wezwała spółki do wyjaśnienia konkretnie tej kwestii. Wnioskodawca w proteście wskazał, że termomodernizacją nie może obejmować swoim zakresem fasad budynku jedynie do wysokości parteru, jeżeli ma być przeprowadzona w sposób efektywny. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż KOP stwierdziła, iż wartość netto kosztu "nabycia robót i materiałów budowlanych w celu termomodernizacji budynku" wskazanego w formularzu wniosku o dofinansowanie dotyczy wg wnioskodawcy powierzchni 231,38 m2, czyli powierzchni ponad 5-krotnie mniejszej niż powierzchnia całkowita wszystkich kondygnacji obiektu. Wnioskodawca nie zgodził się z tym twierdzeniem, tłumacząc iż nie dokonał wprost takiego przyporządkowania, a ponadto nie uznał omawianego wydatku (327 672,52 zł) w całości za kwalifikowalny. Protestujący wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami do korekty wniosku wskazano, że kwota kwalifikowalna prac budowlanych została policzona jako proporcja powierzchni wykorzystywanej na potrzeby niniejszego projektu do całkowitej przebudowywanej powierzchni. Zdaniem wnioskodawcy wezwanie do uzupełnień nie odnosiło się bezpośrednio do omawianych tu kwestii termomodernizacji, a wnioskodawca nie mógł wiedzieć, jakich wyjaśnień oczekuje KOP. Tym samym nieprecyzyjne określenie okoliczności (zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie IIISA/Kr 1198/12), które ma wyjaśnić wnioskodawca stanowi podstawę do uznania, że wezwanie do uzupełnień przesłane przez KOP sporządzone zostało w sposób naruszający prawo;

- "Prawidłowość obliczenia dofinansowania" - wnioskodawca w proteście wskazał, iż zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie w odniesieniu do załącznika nr 3, przedstawienie kosztorysu robót budowalnych nie jest wymagane. Został on załączony przez spółkę celem szczegółowego przedstawienia zakresu prowadzonych w ramach danego wydatku prac. Zdaniem wnioskodawcy, skoro nie jest to załącznik obligatoryjny do wniosku, należy uznać że kwota w nim podana nie stanowi informacji niezbędnej do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji. Zdaniem protestującego, wiążące dla wnioskodawcy i IZ RPO WŁ są kwoty podane w formularzu wniosku i obliczona na ich podstawie kwota dofinansowania. Natomiast dane zawarte w kosztorysie, jako elemencie, który nie stanowi obligatoryjnego elementu wniosku, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jakichkolwiek niespójności występujących w obrębie złożonego wniosku, skoro nie są one niezbędne do dokonania oceny projektu;

- "Poprawność określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania" - wnioskodawca w proteście stwierdził, iż uznanie że usługi medyczne z zakresu rehabilitacji świadczone są w ramach Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej (AOS) jest błędne. KOP nie przedstawiło podstaw prawnych, które by to potwierdzały. Zdaniem spółki, rehabilitacja lecznicza nie podlega AOS, a tym samym nie można mówić o podziale dwóch projektów [...] i [...], poprzez wydzielenie usług rehabilitacji leczniczej z jednego z nich do drugiego. Protestujący podkreślił, że rehabilitacja lecznicza w systemie finansowania świadczeń opieki zdrowotnej przez NFZ stanowi osobny zakres świadczeń gwarantowanych, odrębnych od Podstawowej Opieki Zdrowotnej (POZ) i AOS i w żadnej mierze nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że realizacja opieki rehabilitacyjnej w ramach POZ stanowi zwiększanie dostępności i jakości usług z obszaru AOS. Opieka AOS w opinii wnioskodawcy obejmuje wyłącznie porady lekarzy specjalistów o specjalności innej niż rehabilitacja lecznicza, a nadto realizację badań diagnostycznych. Wnioskodawca wskazał, że zakres świadczeń gwarantowanych wskazany zostały w treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Protestujący nie zgodził się również z oceną KOP wskazującą na to, że usługi rehabilitacji nie dotyczą usług świadczonych w ramach podstawowej opieki zdrowotnej. Spółka zaznaczyła, że zespół POZ planuje i realizuje świadczenia rehabilitacyjne, a nie jedynie kieruje pacjenta do innych podmiotów celem spełnienia świadczenia. Istotą nowego, zmodyfikowanego modelu opieki POZ została wyrażona w treści art. 16 ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej, zgodnie z którym, współpraca w ramach podstawowej opieki zdrowotnej polega na stałej wymianie informacji o świadczeniobiorcy oraz podejmowaniu wspólnych działań przez członków zespołu POZ, w zakresie niezbędnym do zachowania zdrowia, profilaktyki, rozpoznawania i leczenia chorób, pielęgnowania oraz rehabilitacji świadczeniobiorcy. Zdaniem protestującego, KOP błędnie nie odniosła się do w/w zapisu, a skupiła jedynie na zarządzeniu Prezesa NFZ nr 23/2018/DAiS z dnia 16 marca 2018 r. oraz Programie Pilotażowym POZ Plus. W ocenie wnioskodawcy KOP zignorowała fakt, iż spółka w pierwszej kolejności powołała się na ustawę o podstawowej opiece zdrowotnej, która sankcjonuje przynależność rehabilitacji do POZ i datowana jest sprzed dnia ogłoszenia Konkursu dla przedmiotowego Poddziałania. Protestujący wskazał, iż powołanie się na zarządzenie Prezesa NFZ i uczestnictwo w Programie POZ Plus miało na celu wykazanie, że zapisy ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej są realizowane i wdrażane poprzez podejmowanie konkretnych działań. Tym samym, to nie program POZ Plus czy zarządzenie Prezesa NFZ świadczy o podstawach prawnych, zgodnie z którymi rehabilitacja podlega pod POZ, ale ustawa. Wnioskodawca podkreślił, iż zakończenie programu pilotażowego w 2019 r. nie spowoduje zatem wygaśnięcia przepisów ustawy. Wskazał również to, że zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku w przypadku podmiotów, które planują poszerzyć prowadzona działalność, należy przedłożyć oświadczenie, zawierające zobowiązanie do posiadania ww. kontraktu z NFZ na udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w adekwatnym dla projektu zakresie, najpóźniej w kolejnym okresie kontraktowania świadczeń po zakończeniu realizacji projektu. Zdaniem wnioskodawcy w/w zapis wskazuje, że jest on zobowiązany zapewnić zgodność udzielanych świadczeń z obowiązującymi przepisami nie tyle na dzień ogłoszenia o konkursie, co na moment zakończenia realizacji projektu. Tym samym w opinii wnioskodawcy należy uznać, iż zakres usług medycznych przedstawionych we wniosku podlega POZ.

Po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej i zapoznaniu się z zarzutami zawartymi w proteście w odniesieniu do zarzutu w zakresie niespełnienia kryterium formalnego "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" IZ RPO WŁ stwierdziła, że z załączonego do wniosku o dofinansowanie planu oraz wyjaśnień wnioskodawcy wynika, iż łączna powierzchnia objęta pracami budowlanymi wynosi 614,09 m2, a powierzchnia wykorzystana na potrzeby niniejszego projektu wynosi 263,99 m2. Jednakże wnioskodawca nie uwzględnił w/w zapisów w opisie pozycji 33 w punkcie X oraz w załączniku nr 3, gdzie wskazano, że adaptacją objęte zostaną 486,20 m2, przy czym na potrzeby niniejszego projektu wykorzystane będzie 47% tej powierzchni, czyli 228,51 m2. Organ, powołując treść wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1454/15, podniósł, że nie może zgodzić się z argumentacją przedstawioną w proteście i uznać rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej dotyczącej oznaczenia powierzchni na której ma być realizowany projekt za oczywistą omyłkę pisarską. Zdaniem IZ RPO WŁ, prawidłowe oznaczenie wartości powierzchni, na jakiej ma być realizowana inwestycja jest kwestią istotną i ważną z punktu realizacji projektu, a także oceny kwalifikowalności kosztów przedstawionych w projekcie. Ponadto wnioskodawca w proteście podniósł, że dokonał zmian we wniosku o dofinansowanie wskazanych przez KOP, jednakże na skutek błędu zapisu pliku nie zostały one zachowane. Odnosząc się do powyższej kwestii IZ RPO WŁ wskazała, iż wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie oraz później ewentualną jego korektę powinien dochować należytej staranności i sprawdzić czy wszystkie błędy zostały należycie poprawione oraz czy pliki zawierające istotne informacje dla przedmiotowego wniosku o dofinansowanie zostały prawidłowo zapisane. W związku z powyższym organ nie uznał przedmiotowego argumentu, a co za tym idzie w zakresie niniejszego kryterium nie uznał protestu i podtrzymał stanowisko KOP wyrażone w piśmie negatywnym z dnia [...].

W zakresie kryterium "Kwalifikowalność wydatków" IZ RPO WŁ stwierdziła, iż ze względu na szeroki zakres projektu, KOP zwróciła się do wnioskodawcy, aby przedstawił szczegółową specyfikację wszystkich pomieszczeń, powierzchni zewnętrznych, jak i wewnętrznych budynku. Specyfikacja ta miała uwzględniać szczegółową metodologię wyliczeń powierzchni i elementów realizowanych w ramach przedmiotowego projektu. Zarzut protestującego w zakresie tego, iż wezwanie sformułowane przez KOP jest niezrozumiałe, IZ RPO WŁ uznała za niezasadny, wskazując, że wnioskodawca przedłożył prawidłową i szczegółową specyfikację powierzchni wewnętrznych budynku, pomijając powierzchnie zewnętrzną. IZ RPO WŁ zwróciła przy tym uwagę, że w budynku znajdują się również pomieszczenia biurowe, w których świadczone są usługi komercyjne (na pierwszym piętrze). Wobec powyższego, w ocenie IZ RPO WŁ, KOP prawidłowo zwróciła się do wnioskodawcy, aby przedstawił on szczegółową specyfikację pomieszczeń. IZ RPO WŁ zgodziła się przy tym ze stwierdzeniem wnioskodawcy, który podkreślał, że termomodernizacją budynku tylko w części byłaby nieefektywna, jednakże w ocenie organu spółka powinna przedstawić specyfikację powierzchni zewnętrznej dla całości termomodernizowanego budynku z jednoczesnym wydzieleniem do kosztów niekwalifikowalnych część budynku, gdzie świadczone są usługi komercyjne. Prawidłowe określenie specyfikacji powierzchni budynku i wskazanie, jaka część budynku w zakresie termomodernizacji jest kwalifikowalna, a jaka nie jest kwalifikowalna, była podstawą do spełnienia kryterium formalnego "kwalifikowalność wydatków" w powyższym zakresie. W związku z błędnym wskazaniem szczegółowej specyfikacji powierzchni zewnętrznych budynku, a tym samym nieprawidłowym określeniem kosztów kwalifikowalnych i kosztów niekwalifikowalnych związanych z termomodernizacją budynku, IZ RPO WŁ nie przychyliła się do stanowiska protestującego w niniejszym zakresie i tym samym nie uznała argumentacji przedstawionej w proteście.

W zakresie kryterium "Prawidłowość obliczenia dofinansowania" IZ RPO WŁ w pierwszej kolejności stwierdziła, że zgodnie z opisem kryterium "zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie": w ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne. Nie ma tu zatem rozdzielenia na koszty kwalifikowalne i koszty niekwalifikowalne. Po drugie IZ RPO WŁ wskazała, iż KOP dokonuje oceny na podstawie całej dokumentacji aplikacyjnej przedłożonej przez Wnioskodawcę, która traktowana jest jako nierozłączna całość. Podkreśliła, że nie ma zróżnicowania "wagi" przy ocenie informacji znajdujących się w złącznikach obligatoryjnych

i nieobligatoryjnych. Nie można zatem stwierdzić, że tylko informacje z załącznika obligatoryjnego podlegają ocenie i są wiążące dla KOP, a dane z załącznika nieobligatoryjnego już tej ocenie nie podlegają i nie stanowią podstawy do prawidłowego dokonania oceny projektu. IŻ RPO WŁ stwierdziła, że nawet w przypadku, gdy wnioskodawca dołącza do wniosku o dofinansowanie załącznik nieobligatoryjny, to musi on zawierać informacje spójne z resztą dokumentacji aplikacyjnej. Tym samym na wnioskodawcy leży obowiązek zagwarantowania spójności informacji pomiędzy dokumentami załączanymi przez niego do wniosku o dofinansowanie. W przypadku gdyby tak nie było, wnioskodawcy mogliby dołączać załączniki niespójne z resztą dokumentacji aplikacyjnej, co skutkowałoby pojawianiem się poważnych rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej. Tym samym w ocenie IŻ RPO WŁ błędne jest twierdzenie wnioskodawcy wskazujące, że dla KOP podczas oceny mają znaczenie tylko informacje znajdujące się w załącznikach obligatoryjnych, albo że KOP wybiera informacje, które według oceniających są potrzebne do oceny projektu. Tym samym IZ RPO WŁ nie uznała protestu wnioskodawcy w niniejszym zakresie, zaznaczając jednocześnie, iż wykazana niespójność która została zakwestionowana przez protestującego, była podstawą niespełnienia kryterium "zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie" w zakresie prawidłowego określenia kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych, co w konsekwencji spowodowało również niespełnienie kryterium w zakresie prawidłowości obliczenia dofinansowania.

W zakresie kryterium "Poprawność określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania" w pierwszej kolejności IZ RPO WŁ stwierdziła, iż wnioskodawca błędnie zastosował się do uwagi KOP, która wskazała na wydzielenie świadczeń zdrowotnych z zakresu rehabilitacji do kosztów niekwalifikowalnych w ramach AOS projektu [...], a nie jak twierdzi Wnioskodawca - na przeniesie ich do drugiego projektu [...]. Zaznaczyła, że zgodnie z zapisami konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17, w jego zakresie realizowane mogły być wyłącznie usługi medyczne realizowane w ramach świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej lub ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, a nie jak twierdzi protestujący, również z zakresu rehabilitacji leczniczej. Rehabilitacja lecznicza, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 15 ust. 2) jest oddzielnym zakresem świadczeń opieki zdrowotnej, a Konkurs nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17, nie obejmował swoimi zapisami tej materii. Błędnym jest więc w ocenie IZ RPO WŁ twierdzenie wnioskodawcy, iż rehabilitacja lecznicza wpisuje się w zakres świadczenia podstawowej opieki zdrowotnej. IZ RPO WŁ stwierdziła również, że KOP powinna wskazać na przeniesienie do kosztów niekwalifikowalnych część projektu dotyczącą rehabilitacji leczniczej, a nie do części dotyczącej AOS. W ocenie IZ RPO WŁ, rehabilitacja lecznicza jest odrębnym rodzajem świadczenia opieki zdrowotnej, gdyż w innym przypadku ustawodawca nie wskazałby w art. 15 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, 18 zakresów usług medycznych realizowanych w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. IZ RPO WŁ wskazała także, że w świetle w/w ustawy, zgodnie z art. 2, podstawowa opieka zdrowotna stanowi miejsce pierwszego kontaktu świadczeniobiorcy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1938 i 2110), zwanego dalej "świadczeniobiorcą", z systemem ochrony zdrowia (...), z wyłączeniem sytuacji, w których świadczeniobiorcą znajduje s/e w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2195), lub udzielane są mu świadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w ramach którego jest zapewniony dostęp do profilaktycznych, diagnostycznych, leczniczych, pielęgnacyjnych oraz rehabilitacyjnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawodawca wskazując więc wprost na wyłączenie rehabilitacji z zakresu świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej, podał jakie świadczenia z zakresu ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych mieszczą się w zakresie świadczeń POZ (tj. takich które nie wymagają skierowania lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (pierwszego kontaktu). Ponadto z w/w ustawy wynika również, iż ambulatoryjne świadczenia specjalistyczne finansowane ze środków publicznych są udzielane na podstawie skierowania lekarza pierwszego kontaktu, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 25 stycznia 2016 r. (Dz.U. 2016 poz. 357) w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej § 3.1. Świadczenia gwarantowane obejmują: 1) porady specjalistyczne 2) badania diagnostyczne; 3) procedury zabiegowe ambulatoryjnej) świadczenia w chemioterapii; 5) inne świadczenia ambulatoryjne; 6) świadczenia wykonywane w celu realizacji programów lekowych przysługujących świadczeniobiorcy. Rozporządzenie w zakresie porad specjalistycznych w ramach AOS również nie wskazuje na świadczenia z zakresu rehabilitacji. Powyższe, zdaniem IZ RPO WŁ oznacza, że ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz podstawowa opieka zdrowotna są oddzielnym "koszykiem świadczeń" w którym nie mieści się zakres świadczeń udzielanych w ramach rehabilitacji leczniczej, o której stanowi ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym, świadczeniobiorca może uzyskać pomoc w tej dziedzinie pośrednio, gdzie uzyskuje pomoc od lekarza podstawowej opieki specjalistycznej (zgodnie z art. 6 ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej Lekarz POZ to lekarz, który: 1) posiada tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny rodzinnej albo 2) odbywa szkolenie specjalizacyjne w dziedzinie medycyny rodzinnej, albo 3) posiada specjalizację II stopnia w dziedzinie medycyny ogólnej, albo 4) posiada specjalizację I lub II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie pediatrii, pod warunkiem ukończenia kursu w dziedzinie medycyny rodzinnej), który dalej decyduje o leczeniu i realizuje opiekę lekarską nad świadczeniobiorcą kierując go do lekarza specjalisty. Tym samym IZ RPO WŁ uznała twierdzenie wnioskodawcy, iż rehabilitacja lecznicza wpisuje się w zakres świadczenia POZ za błędne.

IZ RPO WŁ podtrzymała zatem stanowisko KOP w zakresie oceny kryterium poprawności określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania. Podkreśliła, iż zakup sprzętu rehabilitacyjnego i świadczeń związanych z rehabilitacją leczniczą nie wpisuje się w zakres usług świadczonych w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, a koszty związane z zakupem sprzętu rehabilitacyjnego służącego do wykonywania zabiegów rehabilitacyjnych powinny zostać przeniesione do kosztów niekwalifikowanych projektu, co pozwoliłoby na prawidłowe określenie wartości dofinansowania.

Skargę na powyższą uchwałę Zarządu Województwa [...] wniosła A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego wadliwe zastosowanie i dokonanie nieprawidłowej oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącą spółkę, w kontekście spełnienia kryteriów formalnych "zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku", " kwalifikowalność wydatków", prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu", " poprawność określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania", w sytuacji gdy kryteria te zostały spełnione;

2. art. 57 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz z par. 6 ust. 7 lit. c Regulaminu Konkursu w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia okoliczności, że organ powinien dokonać sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej (prawidłowa wartość łącznej i kwalifikowanej powierzchni objętej remontem), bądź wezwać skarżącą do poprawienia we wniosku ww. oczywistej omyłki, w sytuacji istnienia przesłanek do zastosowania ww. procedury;

3. art. 2 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz.U. 2017 r., poz. 2217, z późn.zm.) poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem uwzględnienia faktu, że zgodnie z treścią ww. ustawy w ramach świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej świadczeniobiorca ma mieć zapewniony między innymi dostęp do świadczeń rehabilitacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia protestu złożonego przez A. Sp. z o.o.

W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a tym samym stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej Spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i miało to istotny wpływ na wynik oceny formalnej projektu. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 - dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku

o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy

o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu

w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej) oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust 2 pkt 7a).

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony.

Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).

W tym miejscu należy również wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinansowania).

W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16).

Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy przemawia za wnioskiem, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny.

Wskazać w tym miejscu również należy, że organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a w konsekwencji również i Sąd I instancji, rozpoznający skargę, na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w przypadku rozpoznawania protestu doznają pewnych ograniczeń (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 roku, II GSK 3669/17, Lex numer 2442924).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym skarżąca A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr RPLD.07.02.00-IŻ.00-10-002/17, określającym przede wszystkim warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, co oznacza, że była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w ramach przedmiotowego konkursu strona skarżąca złożyła [...] wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej". Niekwestionowane jest również, że wnioskodawca został wezwany do korekty błędów formalnych złożonego przez niego wniosku o dofinansowanie, którą przedłożył 11 czerwca 2018 roku

i w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej skorygowanego wniosku

o dofinansowanie stwierdzono, że nie spełnia on kryterium formalnego tj.: "zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "kwalifikowalność wydatków", "prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu", "poprawność określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania". Strona skarżąca nie zgadzając się z negatywną ocena formalną wniosku wniosła protest, który - w ocenie Sądu - zasadnie przez Zarząd Województwa [...] nie został uwzględniony.

W pierwszej kolejności, jako nieuzasadniony należało przyjąć zarzut strony zmierzający do wykazania nieprawidłowej oceny formalnej projektu w zakresie "kryterium zachowania spójności informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie". IZ RPO WŁ konfrontując treść dokumentacji aplikacyjnej z treścią zarzutów zawartych w proteście prawidłowo uznała, że z załączonego do wniosku o dofinansowanie planu oraz wyjaśnień wnioskodawcy wynika, że łączna powierzchnia objęta pracami budowlanymi wynosi 614,09 m2, a powierzchnia wykorzystana na potrzeby zgłoszonego projektu wynosi 263,99 m2. Jednakże wnioskodawca nie uwzględnił w/w zapisów w opisie pozycji 33 w punkcie X oraz w załączniku nr 3, gdzie wskazał, że adaptacją objęte zostaną 486,20 m2, przy czym na potrzeby projektu miło być wykorzystane 47% tej powierzchni, czyli 228,51 m2. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ prawidłowo wskazał, że rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej dotyczące oznaczenia powierzchni, na której ma być realizowany projekt, nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko organu w zakresie, w jakim wskazał, że prawidłowe oznaczenie wartości powierzchni, na jakiej ma być realizowana inwestycja jest kwestią istotną i ważną z punktu realizacji projektu, a także oceny kwalifikowalności kosztów przedstawionych w projekcie i pomimo przeciwnych sugestii strony skarżącej, nie podlega ona sprostowaniu przez organ z urzędu w trybie art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Jak wynika z § 6 pkt 7c Regulaminu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w razie stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie, która uniemożliwia ocenę projektu, IZ RPO WŁ, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprawia ją z urzędu, informując o tym Wnioskodawcę. Za oczywiste omyłki w rozumieniu art. 43 ustawy wdrożeniowej IZ RPO WŁ uznaje wyłącznie oczywiste omyłki pisarskie i w tym trybie nie poprawia innego typu omyłek, np. omyłek/błędów rachunkowych (błąd w wykonaniu działania matematycznego). Przykładem oczywistych omyłek pisarskich są: literówki, przekręcenie, opuszczenie wyrazu, błąd logiczny, pisarski, niewłaściwe użycie wyrazu, błędnie umieszczony przecinek w cyfrze i omyłkowe przestawienie kolejności cyfr (gdy ich korekta nie wpływa na inne obliczenia). Pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi (tak w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 roku, I GSK 2013/18, Lex numer 2499611 oraz wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2018 roku, III SA/Łd 1163/17, Lex numer 2457428). Nie można zatem przyjąć, że rozbieżności zawarte w dokumentacji aplikacyjnej, dotyczące łącznej wartości powierzchni objętej remontem stanowi brak formalny wniosku, czy też jest oczywistą omyłką, w tym wynikającą z błędu logicznego. Przedmiotowa nieprawidłowość nie mieści się ani w katalogu oczywistej omyłki, ani też w katalogu braku formalnego, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Omyłka bowiem taka musi wynikać z błędnej operacji rachunkowej na liczbach. Stwierdzenie omyłki może mieć miejsce w sytuacji, w której przebieg działania matematycznego może być prześledzony i na podstawie reguł rządzących tym działaniem możliwe jest stwierdzenie błędu w jego wykonaniu. Musi być też widoczna na pierwszy rzut oka. Tak jak już zauważono wyżej, co nie jest również kwestionowane przez stronę skarżącą, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z błędem rachunkowym. Podnoszona zaś przez stronę skarżącą argumentacja, iż dokonała zmian we wniosku o dofinansowanie wskazanych przez KOP, jednakże na skutek błędu zapisu pliku nie zostały one zachowane, niemniej jednak wynikały one z pisma przewodniego i pozostałych dokonanych przez stronę uzupełnień, nie mogła zostać uwzględniona. Rzeczą organu nie jest bowiem "domyślanie się", o co właściwie wnioskodawcy chodziło i dochodzenie na podstawie korespondencji prowadzonej ze stroną do konkluzji sprzecznych z literalnym brzmieniem wniosku. Jak słusznie wskazała IZ RPO WŁ, wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie oraz później ewentualną jego korektę powinien dochować należytej staranności i sprawdzić, czy wszystkie błędy zostały należycie poprawione oraz czy pliki zawierające istotne informacje dla przedmiotowego wniosku o dofinansowanie zostały prawidłowo zapisane. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 roku, II GSK 60/17, Lex numer 2232354). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 roku, IV SA/Gl 235/18, Lex numer 2506362). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających - wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, IZ RPO WŁ prawidłowo nie uznała argumentacji strony w zakresie omawianego kryterium, a co za tym idzie prawidłowo w tej części nie uznała protestu i podtrzymała stanowisko Komisji Oceny Projektów (KOP) wyrażone w piśmie negatywnym z dnia [...].

Nieuzasadnione są także zarzuty strony w zakresie oceny spełnienia przez stronę kryterium "kwalifikowalności wydatków". Jak wynika z akt sprawy, IZ RPO WŁ

z uwagi na szeroki zakres projektu KOP zwróciła się do wnioskodawcy

o przedstawienie szczegółowej specyfikacji wszystkich pomieszczeń, powierzchni zewnętrznych i wewnętrznych budynku, która miała uwzględniać szczegółową metodologię wyliczeń powierzchni i elementów realizowanych w ramach przedmiotowego projektu. Nie ulega również wątpliwości, że strona skarżąca na etapie korygowania wniosku o dofinansowanie przedłożyła prawidłową i szczegółową specyfikację powierzchni wewnętrznych budynku, pomijając jednak powierzchnie zewnętrzną. Zamierzonego skutku nie mogła odnieść podnoszona zarówno na etapie procedury odwoławczej, a także w skardze argumentacja, że w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku organ nie sprecyzował oczekiwań odnośnie przedstawienia metodologii wyliczeń kosztów związanych z termomodernizacją obiektu i dopiero w informacji o negatywnej ocenie formalnej zdefiniowano powierzchnie zewnętrzne jako termomodernizację, zaś z wezwania do uzupełnienia braków nie wynikała konieczność przedstawienia wyliczeń powierzchni ścian zewnętrznych poddawanych termomodernizacji i nie jest w żaden sposób oczywiste, że kryło się to pod pojęciem "powierzchni zewnętrznych". W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, treść wezwania była jasna i nie budziła żadnych wątpliwości interpretacyjnych w szczególności w zakresie wynikającej z niej konieczności przedstawienia specyfikacji powierzchni zewnętrznej dla całości termomodernizowanego budynku z jednoczesnym wydzieleniem do kosztów niekwalifikowalnych części budynku, gdzie świadczone są usługi komercyjne. Znamienny przy tym jest fakt, że strona w oparciu o kwestionowane przez nią wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na etapie korygowania wniosku przedstawiła prawidłową i szczegółową specyfikację powierzchni wewnętrznych budynku, pomijając przy tym jednak powierzchnię zewnętrzną. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że prawidłowe określenie specyfikacji powierzchni budynku i wskazanie, jaka część budynku w zakresie termomodernizacji jest kwalifikowalna, a jaka nie jest kwalifikowalna była podstawą do spełnienia kryterium formalnego "kwalifikowalność wydatków". Wskazać w tym miejscu należy, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, istniała możliwość zwrócenia się do instytucji organizującej konkurs o ich wyjaśnienie. Tymczasem z okoliczności sprawy nie wynika, by strona skarżąca zwracała się do IZ o wyjaśnienie treści wezwania. Przedłożenie wniosku obarczonego błędami, wynikało z braku należytej staranności w jego przygotowaniu, nie zaś z braku przejrzystości obowiązujących dla tego konkursu reguł. W ocenie Sądu, zarówno zapisy regulaminu, jak i treść wezwania IZ do skorygowania wniosku nie budzą żadnych wątpliwości. Zatem wobec nieprawidłowego określenia przez stronę kosztów kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych związanych z termomodernizacją budynku IZ RPO WŁ prawidłowo nie przychyliła się w tym zakresie do stanowiska zaprezentowanego w proteście.

Za bezzasadny należy także uznać kolejny zarzut skargi dotyczący negatywnej oceny formalnej wniosku w zakresie spełnienia kryterium "prawidłowości obliczenia dofinansowania". Kwestionując prawidłowość dokonanej w tym zakresie oceny A. Sp. z o.o. podniosła, że zgodnie z definicją przedmiotowego kryterium wskazaną w treści załącznika nr IV do Regulaminu Konkursu, w ramach kryterium ocenie podlegać będzie, czy informacje niezbędne do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji zawarte we wniosku o dofinansowanie są jednoznaczne i spójne. Skarżąca podniosła przy tym, że zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie w odniesieniu do załącznika numer 3 przedstawienie kosztorysu robót budowlanych nie jest wymagane i został on załączony przez A. jedynie celem szczegółowego przedstawienia zakresu prowadzonych w ramach danego wydatku prac. W ocenie skarżącego, skoro nie jest to załącznik obligatoryjny do wniosku, to kwota w nim podana nie stanowi informacji niezbędnej do dokonania oceny projektu i sposobu jego realizacji, a wiążące dla wnioskodawcy i KOP są kwoty podane w formularzu wniosku oraz obliczona na ich podstawie kwota dofinansowania. Skarżąca wskazała także, że kosztorys prezentuje jedynie i uszczegóławia zakres prac, a kwoty w nim podane powinny być traktowane jako orientacyjne, pozwalające ocenić, czy dany koszt nie został znacząco zawyżony, ani zaniżony. Tym samym w ocenie strony skarżącej, dane zawarte w kosztorysie, jako elemencie który nie stanowi obligatoryjnego elementu wniosku, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jakichkolwiek niespójności występujących w obrębie złożonego wniosku.

Z powyższym stanowiskiem spółki A. nie można się zgodzić. Sąd w całości podziela argumentację organu, zgodnie z którą KOP dokonuje oceny na podstawie całej dokumentacji aplikacyjnej przedłożonej przez wnioskodawcę, która traktowana jest jako nierozłączna całość i brak jest podstaw do zróżnicowania "wagi" przy ocenie informacji znajdujących się w złącznikach obligatoryjnych

i nieobligatoryjnych. Nie można zatem przyjmować, że tylko informacje z załącznika obligatoryjnego podlegają ocenie i są wiążące dla KOP, a dane z załącznika nieobligatoryjnego już tej ocenie nie podlegają i nie stanowią podstawy do prawidłowego dokonania oceny projektu. IZ RPO WŁ zasadnie stwierdziła, że nawet w przypadku, gdy wnioskodawca dołącza do wniosku o dofinansowanie załącznik nieobligatoryjny, to musi on zawierać informacje spójne z resztą dokumentacji aplikacyjnej. Na wnioskodawcy leży obowiązek zagwarantowania spójności informacji pomiędzy dokumentami załączanymi przez niego do wniosku o dofinansowanie.

W przypadku gdyby tak nie było, wnioskodawcy mogliby dołączać załączniki niespójne z resztą dokumentacji aplikacyjnej, co skutkowałoby pojawianiem się poważnych rozbieżności w dokumentacji aplikacyjnej. Dodać także należy, że również zasada rzetelności nakłada na właściwe instytucje obowiązek oceny projektów, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Tym samym twierdzenie wnioskodawcy wskazujące, że dla KOP podczas oceny mają znaczenie tylko informacje znajdujące się w załącznikach obligatoryjnych IZ RPO WŁ słusznie uznała za nieuzasadnione.

Odnosząc się do negatywnej oceny w zakresie kryterium "poprawności określenia minimalnej/maksymalnej wartości dofinansowania" przede wszystkim wskazać należy, że spór między stronami dotyczy tego, czy usługi medyczne z zakresu rehabilitacji mogą zostać zaliczone do podstawowej opieki zdrowotnej i co się z tym wiąże, czy przewidziany przez skarżącą w projekcie "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej" zakup wyposażenia medycznego na potrzeby rehabilitacji pacjentów dotyczy usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej i może zostać zaliczony do kosztów kwalifikowalnych tego projektu. Zarówno organ, jak i skarżąca w swojej argumentacji odwołują się do art. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o podstawowej opiece zdrowotnej (Dz. U. 2017 r., poz. 2217 ze zm.), w myśl którego: Podstawowa opieka zdrowotna stanowi miejsce pierwszego kontaktu świadczeniobiorcy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 i 2110), zwanego dalej "świadczeniobiorcą", z systemem ochrony zdrowia, z wyłączeniem sytuacji, w których świadczeniobiorca znajduje się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195), lub udzielane są mu świadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w ramach którego jest zapewniony dostęp do profilaktycznych, diagnostycznych, leczniczych, pielęgnacyjnych oraz rehabilitacyjnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zaznaczyć trzeba, iż Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem IZ RPO WŁ, że w cytowanym przepisie ustawodawca wskazał wprost na wyłączenie rehabilitacji z zakresu świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu, wyłączenie, o którym mowa w art. 2 ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej dotyczy tylko "sytuacji, w których świadczeniobiorca znajduje się w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195), lub udzielane są mu świadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", a nie "rehabilitacyjnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych". Tym niemniej, jeżeli chodzi o świadczenia rehabilitacyjne, to w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, która co do zasady stanowi miejsce pierwszego kontaktu świadczeniobiorcy z systemem ochrony zdrowia, ma zostać jedynie zapewniony dostęp do rehabilitacyjnych świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, zapewnienie przez zespół POZ dostępu do świadczeń rehabilitacyjnych, nie jest tożsame z realizacją tych świadczeń. Analiza zapisów ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej (np.: art. 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 12, art. 13 i art. 14) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 września 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 86 ze zm.) jednoznacznie wskazuje, iż świadczenia rehabilitacyjne nie wchodzą w skład gwarantowanych świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej, a zespół POZ (lekarz POZ, pielęgniarka POZ i położna POZ), który zgodnie z art. 11 ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej realizuje zadania z zakresu POZ, nie posiada uprawnień do świadczenia usług rehabilitacyjnych. Do zadań lekarza POZ należy koordynacja opieki zdrowotnej nad świadczeniobiorcą w systemie ochrony zdrowia, która polega na zintegrowaniu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujących wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji, z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych, środków komunikacji elektronicznej lub publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem jakości i efektywności udzielanych świadczeń. W ramach tej koordynacji lekarz POZ inicjuje lub kontynuuje postępowanie diagnostyczno-lecznicze podejmowane w odniesieniu do świadczeniobiorcy przez innego świadczeniodawcę, w rozumieniu ustawy o świadczeniach, zwanego dalej "świadczeniodawcą", w ramach swoich kompetencji zawodowych, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną (art. 4 i 5 ustawy o poz). W ocenie Sądu powyższe oznacza, że do kompetencji lekarza POZ należy inicjowanie i dalsze monitorowanie udzielanych świadczeniobiorcy ze środków publicznych rehabilitacyjnych świadczeń opieki zdrowotnej, a nie ich realizacja. Potwierdzeniem powyższego jest (powoływany przez organ) art. 15 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510), w którym przysługujące świadczeniodawcy gwarantowane świadczenia z zakresu rehabilitacji leczniczej są wymienione w pozycji odrębnej od świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej. Rehabilitacja lecznicza nie wpisuje się zatem w zakres podstawowej opieki zdrowotnej, gdyż jest odrębnym rodzajem świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie natomiast z zapisami Regulaminu konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17, w ramach tego konkursu realizowane mogły być wyłącznie usługi medyczne dotyczące świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (POZ) lub ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (AOS), a nie z zakresu rehabilitacji leczniczej. Zgodzić się zatem należy z IZ RPO WŁ, iż zakup sprzętu rehabilitacyjnego i świadczeń związanych z rehabilitacją leczniczą nie wpisuje się w zakres usług świadczonych w ramach POZ, a zatem koszty związane z zakupem sprzętu rehabilitacyjnego służącego do wykonywania zabiegów rehabilitacyjnych powinny zostać przeniesione przez wnioskodawcę do kosztów niekwalifikowalnych projektu "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej".

Błędna interpretacja art. 2 ustawy o podstawowej opiece zdrowotnej dokonana przez organ, nie miała zatem wpływu na trafność wydanej uchwały nr [...]. Wskazać ponadto należy, że jedynie w przypadku spełnienia wszystkich kryteriów formalnych wniosek uzyskuje pozytywny wynik z oceny formalnej i zostaje zakwalifikowany do etapu oceny merytorycznej. Zgodnie bowiem z § 6 pkt 7a Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17, wymogiem pozytywnej weryfikacji warunków formalnych jest spełnienie przez projekt wszystkich warunków formalnych. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów formalnych, skutkuje zatem przyznaniem negatywnej oceny formalnej. W rozpoznawanej sprawie wniosek o dofinansowanie złożony przez spółkę A. pn. "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej" nie spełnia natomiast 4 kryteriów formalnych.

Zaznaczyć również warto, że spółka A. w ramach konkursu dla naboru nr RPLD.07.02.00-IZ.00-10-002/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi priorytetowej VII Infrastruktura dla usług społecznych, Działania VII.2 Infrastruktura ochrony zdrowia (dla projektów dotyczących podstawowej opieki zdrowotnej i ambulatoryjnej opieki specjalistycznej) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, złożyła dwa projekty. Oprócz przedmiotowego projektu o nr [...] pn. "Utworzenie [...] i zwiększenie dostępności i jakości usług medycznych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej", skarżąca złożyła również projekt o nr [...] w zakresie Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej. Oba projekty dotyczą zwiększenia dostępności i jakości usług medycznych świadczonych przez A. Spółka z o.o. w przychodni mieszczącej się w [...], przy ul. [...] i oba obejmują swoim zakresem remont pomieszczeń tej przychodni. W przypadku projektu nr [...] Komisja Oceny Projektów także uznała, iż wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie spełnia kryteriów formalnych: "Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie", "Kwalifikowalność wydatków" i "Prawidłowość obliczenia dofinansowania projektu". Ocena ta została podtrzymana przez IZ RPO WŁ, a na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. w spr. sygn. III SA/Łd 884/18 oddalił skargę A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu.

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że skarżąca nie spełniła wymagań konkursowych w zakresie czterech kryteriów formalnych, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W opisanych warunkach, skarga jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła zostać uwzględniona, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, obowiązany był ją oddalić.

R.T.