Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 557/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 10,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 145  par. 1  pkt 4,  art. 146  par. 1,  art. 107  par. 1 i 3,  art. 156  par. 1  pkt 4 i  par. 2,  art. 161  par. 1 i  art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153,  art. 170,  art. 145  par. 1  pkt 1,2  lit. b i c,  art. 152  pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] , po rozpoznaniu wniosku A. H. i W. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchylającą ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], w części wpisującej do rejestru zabytków działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], położoną w P. przy ul.[...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 161 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisującą do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół architektoniczno-produkcyjny [...] w P. , w części wpisującej do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. i W. H.

Po jego rozpatrzeniu organ naczelny stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska Minister wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organizacji społecznych, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków części działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem ), że po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. dopuścił tę Fundację do udziału w niniejszej sprawie. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. dopuścił do udziału w niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] . Ponadto Minister podkreślił, że wnioski tych organizacji społecznych wpłynęły już po wydaniu decyzji w I instancji, stąd ich dopuszczenie nastąpiło na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu wniosku dotyczącego zasadności zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 161 § 1 kpa, Minister wskazał, że wyeliminowanie decyzji ostatecznej w tym trybie jest możliwe, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Jednocześnie organ podniósł, że przeprowadził postępowanie z urzędu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części, obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], zespołu architektoniczno-produkcyjnego [...] w P. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. Powyższe postępowanie zakończone zostało decyzją Ministra z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków części działki oznaczonej nr [...]. Organ wskazał przy tym, że nie wystąpił co prawda do A. i . W. H., tj. osób będących stronami decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. o wyrażenie zgody na zmianę tej decyzji trybie art. 155 kpa, w części dotyczącej przedmiotowej działki, jednakże liczne wystąpienia tych osób wskazują, że wniosek taki nie zyskałby ich akceptacji. W tej sytuacji zdaniem Ministra konieczne stało się zastosowanie trybu przewidzianego w art. 161 § 1 kpa, ponieważ w opinii organu w niniejszej sprawie nie ma innej możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisującej do rejestru zabytków zespół architektoniczno-produkcyjny [...] w P. Minister podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż teren, przez który projektowany jest przebieg autostrady [...], obejmuje teren obecnej działki [...] poza zabytkowym murem, oznaczonym nr [...] na załączniku graficznym przedmiotowej decyzji z 1992 r. W ocenie organu orzekającego zmiana przebiegu autostrady na wskazanym odcinku naraziłaby gospodarkę narodową na znaczne szkody, wynikające z konieczności zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] dla odcinka [...] - utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dodatkowo Minister poniósł, że w aktach sprawy znajduje się "Harmonogram opóźnień, jakie mogłyby wystąpić w przypadku budowy autostrady [...] w innym niż dotychczas ustalonym przebiegu na odcinku węzeł [...]". Dokument ten wskazuje, że zmiana planowanego przebiegu autostrady spowodowałaby poważne szkody dla gospodarki narodowej. Organ wskazał uwarunkowania, z których wypływa taki wniosek, tj. stan przygotowania realizacji inwestycji i utrudnienia w alternatywnych wariantach przebiegu autostrady. W ocenie Ministra wymienione uwarunkowania wskazują, że zmiana przebiegu autostrady [...] pociągnęłaby za sobą poważne szkody dla gospodarki narodowej oraz spowodowałby znaczne opóźnienie budowy. Dlatego zdaniem organu niemożliwe jest także wyeliminowanie stanu zagrożenia dla gospodarki narodowej poprzez inne działania.

W tej sytuacji Minister wskazał, że zachodzą przesłanki określone w art. 161 § 1 kpa, warunkujące konieczność uchylenia decyzji z [...] stycznia 1992 r. w niezbędnym zakresie, ze względu na realizację autostrady [...]. Jednocześnie Minister podkreślił, że nadal pozostaje objęta ochroną konserwatorską część omawianego zespołu architektoniczno-produkcyjnego [...] , w granicach działki nr [...] wraz z zabytkowym murem.

Mając powyższe na uwadze, Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie [...], uczestnik postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołując sie do uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji Ministra jako naruszających prawo. Zarzuciła zaskarżonej decyzji, m. in. naruszenie art. 6 (poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia), art. 7 (na skutek powielania wieloletnich błędów różnych postępowań administracyjnych toczących się w związku z budową autostrady [...]), art. 28 (na skutek niepowiadomienia dotychczasowych stron postępowania o wszczęciu nowego postępowania administracyjnego w sprawie), art. 75 i 76 (na skutek nieuwzględnienia opinii [...] z dnia [...] lipca 2008 r.) i art. 161 § 1 kpa oraz art. 5 Konstytucji RP. Skarga została następnie uzupełniona pismem procesowym z dnia 29 listopada 2009 r. zawierającym obszerne stanowisko skarżącego w przedmiocie wadliwości zaskarżonej decyzji i podkreślające dużą wartość zabytkową zespołu architektoniczno-produkcyjnego [...] w P. oraz zagrożenia dla niego wynikające z aktualnej lokalizacji autostrady [...].

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 14 lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zgłosił swój udział w sprawie jako współwłaściciel przedmiotowej działki nr [...] (k-29). Do wniosku załączono m.in. potwierdzoną za zgodność kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2008 r. rep A nr [...] zawierającego umowę sprzedaży, na mocy której S. H. należący do niego udział wynoszący ½ niezabudowanej działki gruntu nr [...] położonej w P. przy ul. [...] sprzedaje Skarbowi Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Równocześnie w piśmie tym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez Sąd o oddalenie skargi. Swoje stanowisko Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzupełnił następnie pismem z dnia 13 stycznia 2010 (k-131) zatytułowanym "Odpowiedź uczestnika postępowania na pismo procesowe z dnia 29 listopada 2009 r.", w którym podtrzymał jedynie wniosek o oddalenie skargi, popierając go szeroką argumentacją. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 r. pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymała wniosek o oddalenie skargi. Dnia 25 sierpnia 2009 r. Sąd udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad informacji, że w przedmiotowej sprawie występuje jako uczestnik na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 161 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa.

Przede wszystkim jednak wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów publicznych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2543/98, niepubl.). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana.

W niniejszej sprawie oznacza to, że przy jej rozpatrywaniu Minister wydając decyzję miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/05, którym Sąd uchylił po rozpatrzeniu skargi A. H. i W. H. decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r. oraz wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. dotyczące uchylenia, w trybie art. art. 161 § 1 kpa, ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół architektoniczno-produkcyjny [...] w [...] , w części wpisującej do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] (w zaskarżonych decyzjach błędnie wówczas oznaczonej jako działka ewidencyjna [...]). Jak wynika z akt sprawy, po wydaniu tego wyroku, powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Minister decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części zespołu architektoniczno-produkcyjny [...] w P. uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek nieuprawnionego wówczas podmiotu. Jednakże, jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2008 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu [...] października 2008 r. tym razem z urzędu ponownie wszczął na podstawie art. 161 § 1 kpa postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół architektoniczno-produkcyjny H. w P. , w części wpisującej do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...] (tym razem numer działki został podany prawidłowo). Oznacza to, że organ w oparciu o tę sama podstawę prawną (art. 161 § 1 kpa) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, którego przedmiotem była ta sama co poprzednio ostateczna decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] (poprzednio błędnie określanej nr[...]), o którym zawiadomił te same strony postępowania co przy decyzjach uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/05. W ocenie Sądu podstawa prawna i zakres przedmiotowy postępowania, w którym zapadł przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest zatem tożsamy z zakresem niniejszej sprawy. Również całkowicie tożsame są argumenty organu orzekającego, a także zarzuty podnoszone przez skarżących w trakcie przedmiotowego postępowania. Różnica, jaka wystąpiła w obu postępowaniach administracyjnych, dotyczy jedynie strony podmiotowej. Jak bowiem wynika z akt sprawy, po wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa nabył na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2008 r. rep [...] zawartej ze S. H. (współwłaścicielem działki [...]) udział w prawie własności przedmiotowej działki w wysokości ½ części. W ten sposób jako współwłaściciel działki nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa uzyskał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że drugi ze współwłaścicieli A. H. w dniu [...] marca 2009 r. zawarł z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad "Porozumienie", w którym zobowiązał się - ujmując rzecz ogólnie - do nieinicjowania działań (postępowań) uniemożliwiających lub wpływających na budowę i eksploatację autostrady [...], a dotyczących przedmiotowej działki nr [...] oraz że sprzeda GDDKiA swój udział w przedmiotowej działce na warunkach określonych w ofercie złożonej w dniu [...] grudnia 2008 r. (§ 11 i 12 porozumienia). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Sąd orzekający uznał, że podstawa prawna i zakres przedmiotowy kontrolowanego obecnie przez Sąd postępowania jest tożsamy z postępowaniem, w którym zapadł przywołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedstawione powyżej zmiany w zakresie podmiotowym nie mają natomiast żadnego wpływu na aktualność oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu sądu z dnia 17 stycznia 2007 r. Oznacza to w niniejszej sprawie, że przy jej ponownym rozpatrywaniu Minister wydając decyzję miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/05. Temu zaś obowiązkowi organ ponownie prowadząc postępowanie administracyjne nie sprostał, przez co naruszył przepisy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), które to naruszenie miało wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji przypomnieć należy, że uchylając poprzednie decyzje Ministra Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że "zawartość akt postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie wskazuje na szereg uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w sprawie nie został zgromadzony materiał dokumentacyjny niezbędny do jej rozpatrzenia." Ponadto "nie została m.in. wyjaśniona podstawowa dla postępowania kwestia dotycząca stron tego postępowania. W dacie wpisu zespołu do rejestru zabytków ([...] stycznia 1992 r.) jako strony w sprawie występowali S. H. oraz I. H. Nie ustalono kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości, jak wynika ze skargi A. H. jest jedynie jej współwłaścicielem, zaś W. H. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Zostali więc pominięci w postępowaniu pozostali współwłaściciele, chociaż udział w postępowaniu właściciela obiektu wpisanego do rejestru zabytków jest niezbędny w świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Zauważyć należy, że W. H. występował w charakterze strony postępowania pomimo, że nie zostało wykazane, że przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa." Zarzuty te pozostają nadal aktualne. W aktach sprawy brak jest takich podstawowych dla jej rozstrzygnięcia dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości jak: aktualne wypisy z ewidencji gruntów, odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości (działki [...] i [...]) , które pozwoliłyby na ustalenie byłych i obecnych właścicieli przedmiotowej działki, ewentualnie jeśli okazałoby się to niezbędne, stwierdzeń nabycia spadków po przedwojennym właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto brak jest w aktach sprawy wspomnianego powyżej aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2008 r. rep [...], o którym była mowa powyżej, z którego to GDDKiA wywodzi swoją legitymację do udziału w niniejszym postępowaniu (dokument ten został sądowi przedstawiony przez uczestnika postępowania dopiero w trakcie trwania postępowania sądowego). Nadal nie została wyjaśniona sytuacja prawna W. H., który m.in. był stroną przedmiotowego postępowania i wnioskodawcą ponownego rozpatrzenia sprawy przez Ministra. Nadal zatem nie wiadomo, na jakiej podstawie Minister ustalił krąg stron niniejszego postępowania. Nie wiadomo, kto i na jakiej podstawie prawnej był i jest obecnie właścicielem przedmiotowej działki. Sąd nie ma zatem żadnych możliwości skontrolowania prawidłowości postępowania Ministra w tym zakresie. W tej sytuacji przypomnieć jedynie należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Naruszenie tej zasady i np. skierowanie wydanego przez organ rozstrzygnięcia do osoby niebędącej stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sytuacja taka może mieć miejsce w rozpatrywanej sprawie, ze względu na brak ustalenia przez Ministra przymiotu strony W. H. Ponadto jeśli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to jest to przesłanką umożliwiającą stronie wznowienie wadliwie prowadzonego postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wobec braku możliwości ustalenia, czy organ właściwie określił strony niniejszego postępowania, Sąd nie może wykluczyć możliwości istnienia takiej wady kontrolowanego postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takie wady postępowania sąd ma obowiązek zbadać z urzędu.

Ponadto w omawianym wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. Sąd szczegółowo wyjaśnił zarówno charakter prawny art. 161 kpa, jak i przesłanki jakie muszą zostać w sprawie spełnione, by organ mógł wydać w trybie opisanym w tym przepisie prawidłową decyzję administracyjną. Równocześnie Sąd stanął na stanowisku, że "wyjątkowy charakter tego trybu uchylenia decyzji ostatecznej ograniczony został do sytuacji szczególnych, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Oznacza to, że w razie zaistnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wskazanych w tym przepisie należy podjąć w pierwszej kolejności działania zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, 155, 163 kpa, stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa). Naczelny organ administracji stosując przepis art. 161 § 1 kpa ma obowiązek bezspornego wykazania, że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i że stanu tego nie można usunąć w inny sposób (por. stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96, OSNP 1997/18/331). W sprawie niniejszej wskazane wyżej czynności nie zostały przeprowadzone. Niezależnie od tego zauważyć należy, że konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. w przyjętym przez organ zakresie dla ważnych interesów Państwa nie została dostatecznie umotywowana. Stwierdzenie, że wymaga tego realizacja Programu Budowy Autostrad w Polsce, stanowiącego ważny interes państwa jest niewystarczające, organ nie odniósł się w tej mierze do argumentacji skarżących." Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ponownie rozpatrując sprawę organ i w tym zakresie nie dołożył należytych starań by wydać poprawną decyzję administracyjną. Dlatego ponownie wyjaśnić wypada, co niejednokrotnie wyjaśniane było w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a najpełniej zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 889/05, niepubl., które to stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela że "zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa (...) artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi odstępstwo od podstawowej zasady stabilności decyzji ostatecznych. Wyjątkowy charakter nadzwyczajnego środka prawnego, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości tak w judykaturze jak i w doktrynie. Dla zastosowania tego środka nadzwyczajnego muszą być spełnione łącznie dwa warunki:

- pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa,

- nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom.

Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 maja 1984 roku, II SA 1989/83, ONSA 1984/1/45, z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, ONSA 1983/1/22 - glosa J. P. Tarno oraz glosa M. Kuleszy, OSPiKA 1984/1984/9/180, z dnia 26 marca 1987 roku, II SA 1553/86, OSP 1988/9/199 - z glosą B. Wierzbowskiego, uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 roku, III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. zostały zatem dopuszczone tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które bezpośrednio zagrażają m.in. poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa i to pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. W orzecznictwie podkreślano także, iż pojęcie "poważne szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 roku, II SA 1553/86, OSP 1988/9/199). Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a. winno dotyczyć podstawowego dobra i to o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji (por. J. P. Tarno, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, OSPiKA 1984/9/180). Z uwagi na sformułowanie zawarte w art. 161 § 1 k.p.a. (niemożność usunięcia stanu zagrożenia w inny sposób) tryb ten w doktrynie określany jest mianem subsydiarnego, albowiem zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę dopiero po wyeliminowaniu innych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 745). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 1997 roku, III RN 52/96, przepis art. 161 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów Kodeksu przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, art. 155 i art. 163), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1). Jeżeli zatem istnieją określone w tych przepisach przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej, a równocześnie nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., wówczas naczelny organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zastosowania przepisu art. 161 § 1 k.p.a., lecz powinien wykorzystać, stosownie do okoliczności sprawy, jeden ze wskazanych wyżej nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 roku, III RN 52/96, OSNP 1997/18/331)."

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający uznał, że Minister całkowicie bezzasadnie uznał, że nie istnieją inne możliwości prawne, poza trybem określonym w art. 161 kpa, zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół architektoniczno-produkcyjny H. w P., w części wpisującej do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]. W szczególności, jak wynika z aktu notarialnego umowy sprzedaży oraz porozumienia zawartego przez A. H., Skarb Państwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obecnie współwłaścicielem spornej działki nr [...], zaś A. H. zobowiązał się do nieinicjowania działań (postępowań) uniemożliwiających lub wpływających na budowę i eksploatację autostrady [...] a dotyczących przedmiotowej działki nr [...] oraz do sprzedaży GDDKiA swego udziału w przedmiotowej działce na warunkach określonych w ofercie złożonej w dniu [...] grudnia 2008 r. (§ 11 i 12 porozumienia). W tej sytuacji Sąd orzekający podtrzymuje ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r., że Minister stosując przepis art. 161 § 1 kpa nie spełnił obowiązku bezspornego wykazania, że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i że stanu tego nie można usunąć w inny sposób, czyli w innym trybie uchylenia ostatecznej lub zmiany decyzji administracyjnej (art. 154, 155, 163, 156 § 1 lub 145 § 1 kpa).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający stwierdził, że argumenty podnoszone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji w stanie tzw. nagłej konieczności administracyjnej, gdyż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r. wpisująca do rejestru zabytków pod numerem [...] zespół architektoniczno-produkcyjny [...] w P. , w części wpisującej do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], nie stwarza realnego zagrożenia dla chronionych dóbr o których mowa w art. 161 § 1 kpa. Zagrożenie takie nie wynika ani z treści tej decyzji, ani z jej wykonania. Tym samym Minister nie wykazał, aby zachodziły warunki określone w art. 161 § 1 kpa. Zdaniem Sądu Minister prowadząc kontrolowane postępowanie nie wyjaśnił powstałych w jego trakcie wątpliwości, nie poczynił prawidłowych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 161 § 1 kpa, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały również z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 i 161 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie ocenę prawną zawartą zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2328/05, jak i w niniejszym orzeczeniu, przede wszystkim winien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, które pozwolą prawidłowo ustalić krąg stron postępowania oraz wyjaśnić kwestię legitymacji prawnej W. H. Następnie Minister winien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody oraz postępowania administracyjne umożliwiające wzruszenie decyzji ostatecznej. Dopiero w przypadku nieskuteczności innych trybów postępowania administracyjnego o których mowa organ dokona analizy, która pozwoli na właściwą ocenę zasadności zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej określonego art. 161 § 1 kpa.

Orzekając organ będzie miał również na względzie, że nadzwyczajny charakter przepisu art. 161 kpa wymaga niezwykle starannego i rzetelnego zastosowania normy art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Z powołanych przepisów wynika bowiem obowiązek organu polegający na wyczerpującej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonana przez organ ocena winna znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Podkreślić należy, że zadaniem uzasadnienia jest wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Wymóg ten zdaniem Sądu nabiera szczególnego znaczenia przy stosowaniu przepisów, które zawierają przesłanki ocenne i wymagające szczególnego wyjaśnienia, jak w niniejszej sprawie "zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa." Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem z jednej strony istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję, a także, co w rozpoznawanej sprawie wymaga podkreślenia, ich treść pozwala Sądowi na dokonanie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego skutku w postaci decyzji. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 kpa stanowi jej integralną część. Kontroli Sądu podlega zaś decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.