Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1758/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 45/20 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od K. P. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 sierpnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 45/20 po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej: strona, skarżący) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z [...] lipca 2016 r., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: organ, Minister) z [...] listopada 2019 r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARiMR z [...] kwietnia 2019 r., a także orzekł o kosztach postępowania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Dyrektor OT ARR przyznał stronie wsparcie w wysokości 37 517,17 EUR, tj. 166 433,67 zł za operację wycofania z rynku jabłek. Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. Następnie organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (Dow Ill)" wskazując, że strona składając do Dyrektora OT ARR 2 listopada 2015 r. "Powiadomienie dotyczące (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III" zaznaczyła, że jest producentem owoców i warzyw niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw oraz oświadczyła, że zna warunki uczestnictwa i zobowiązuje się do ich przestrzegania. Następnie, składając "Wniosek o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III", podtrzymała deklarację, że jest producentem owoców i warzyw niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw i zaznaczyła to pole na formularzu wniosku.

W wyniku przeprowadzenia ponownej kontroli administracyjnej ustalono, że od 6 listopada 2015 r. strona jest członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw Spółki A, która w latach 2015–2017 realizowała program operacyjny.

Następnie 11 maja 2017 r. do Prezesa ARR wpłynęło pismo producenta informujące, że konstytutywny wpis do KRS dokonujący połączenia Spółki A ze spółką B miał miejsce 17 grudnia 2015 r. i od tego dnia strona jest udziałowcem Spółki A. W ocenie strony powiadomienie, które złożyła 2 listopada 2015 r., było złożone zgodnie z warunkami uczestnictwa w mechanizmie wsparcia, ponieważ nie była ona wówczas członkiem uprawnionej organizacji producentów.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wskazał, że status strony zmienił się w trakcie mechanizmu, przed wycofaniem produktów z rynku na taki, który w świetle obowiązujących przepisów prawa nie uprawniał jej do uczestnictwa w mechanizmie wycofania owoców z rynku oraz przyznania wsparcia.

Rozpoznając odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezes ARiMR.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja z [...] lipca 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.Urz. UE L 284 z 30.09.2014, str. 22 ze zm.), ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do przepisów § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1468 ze zm.; dalej: rozporządzenie) wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz.Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2015 r. poz. 807 i 1419), który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na której prowadzi daną uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Jak wywiódł organ odwoławczy tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny.

W przypadku producenta indywidualnego wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. Spełniający ten warunek producent indywidualny, który zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji, powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia.

Organ odwoławczy podniósł, że strona 2 listopada 2015 r. skierowała do Dyrektora OT ARR powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach tego mechanizmu jako producent owoców i warzyw niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dacie składania powiadomienia strona była członkiem organizacji producentów Spółki B, która nie spełniała wymogów § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bowiem nie realizowała programu operacyjnego.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie, XIV Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z 17 grudnia 2015 r. nastąpiło połączenie Spółki B ze Spółką A realizującej program operacyjny.

Według Ministra w kolejnym etapie, w okresie od 17 listopada 2015 r. do 21 stycznia 2016 r., strona, będąc już członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny, sześciokrotnie dokonała operacji wycofania z rynku jabłek na podstawie złożonego powiadomienia dokonanego jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów. Ostatnim etapem realizacji mechanizmu było złożenie kompletnego wniosku o przyznanie wsparcia, który strona złożyła w dniu 5 lutego 2016 r., deklarując, że jest on wnoszony przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.

Jak stwierdził Minister, strona, będąc w dacie operacji wycofania z rynku produktów oraz złożenia wniosku o wsparcie członkiem uznanej organizacji producentów Spółki A, która realizowała program operacyjny i brała udział w mechanizmie wycofania, nie mogła być jednocześnie w tym samym czasie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów. Zatem jak wywiódł organ odwoławczy nie ulega wątpliwości, że producent stając się członkiem organizacji Spółki A przestał spełniać warunki do udziału i uzyskania wsparcia w wymienionym mechanizmie.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor OT ARR powinien dokonać sprawdzenia i weryfikacji uprawnień Strony do uzyskania wsparcia, czego jednak nie uczynił. Organ ten posiadał z urzędu wiedzę, że strona jest członkiem Spółki A. W konsekwencji braku prawidłowych ustaleń przez ww. organ, przyjęty do realizacji w dniu 5 lutego 2016 r. wniosek strony o udzielenie wsparcia, poprzedzony wycofaniem jabłek z rynku, został złożony przez podmiot nieuprawniony. Wypłata środków finansowych w ilości 38 870 kg jabłek w kwocie 17 048,38 EUR (tj. 75 630,04 PLN) nosi znamiona podwójnego finansowania, co jako nieuprawnione działanie wskazują wprost przepisy prawodawstwa unijnego, tj. art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z poglądem judykatury, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Ministra, w realiach niniejszej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 w sposób rażący.

W ocenie Ministra, rozpoznający wniosek strony Dyrektor OT ARR nie zweryfikował materiału dowodowego i nie sprawdził czy producent spełniał warunki uczestnictwa w mechanizmie wycofania z rynku owoców i warzyw na każdym jego etapie, pomimo że był z urzędu w posiadaniu stosownych informacji. Dyrektor OT ARR pozytywnie rozpatrzył wniosek. Przyznanie wsparcia finansowego za operację wycofania z rynku jabłek, pozostaje w sprzeczności z treścią przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, skutki, jakie wywołuje decyzja Dyrektora OT ARR, tj. wypłata wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skargę na powyższą złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji.

Uwzględniając wnioski zawarte w skardze WSA w Warszawie w motywach wyroku wskazał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Dyrektora OT ARR, decyzji z [...] lipca 2016 r., poprzez nie zweryfikowanie materiału dowodowego i niesprawdzenie czy skarżący spełniał warunki uczestnictwa w mechanizmie wycofania z rynku owoców i warzyw na każdym jego etapie, pomimo że Dyrektor OT ARR był z urzędu w posiadaniu stosownych informacji. Jak wskazał organ odwoławczy - w realiach niniejszej sprawy - istnieją podstawy do stwierdzenia naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 w sposób rażący.

Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa katalog podmiotów uprawnionych do udziału w mechanizmie wycofania z rynku, do którego należą wyłącznie: organizacje producentów owoców i warzyw wdrażające programy operacyjne oraz producenci indywidualni nienależący do organizacji producentów owoców i warzyw wdrażających programy operacyjne. Zdaniem organów skarżący w dacie wycofywania produktów z rynku i składania wniosku o wsparcie nie był producentem indywidualnym nienależącym do organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, jak deklarował, ponieważ od 17 grudnia 2015 r. należał do organizacji Spółki A. Wobec powyższego przyznanie temu producentowi wsparcia finansowego przez Dyrektora OT ARR, mając na uwadze jego członkostwo w Spółce A, która również otrzymała pomoc za udział w tym samym mechanizmie, stanowi rażące naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżący 2 listopada 2015 r. złożył powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek, następnie w dniu 5 lutego 2016 r. do organu wpłynął jego wniosek z zaznaczeniem, że jest on składany przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, przy czym, co było niesporne w dniu 12 maja 2017 r. do Prezesa ARR wpłynęło pismo strony o połączeniu Spółki A ze Spółką B., stwierdzające fakt połączenia z dniem 17 grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, będąc w dacie operacji wycofania z rynku produktów oraz złożenia wniosku o wsparcie członkiem uznanej organizacji producentów Spółki A, który realizował program operacyjny i brał udział w mechanizmie wycofania, nie mógł być jednocześnie w tym samym czasie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów. Według organu nie ulega wątpliwości, że i skarżący stając się członkiem organizacji Spółki A przestał spełniać warunki do udziału i uzyskania wsparcia w wymienionym mechanizmie.

Organy doszły do wniosku, że po połączeniu się Spółki B z organizacją Spółki A, która realizowała ten program operacyjny, skarżący otrzymał wsparcie zarówno jako indywidualny producent na skutek naruszenia przepisów postępowania przez Dyrektora OT ARR jak i wsparcia, które otrzymał jako członek organizacji producentów Spółki A.

W ocenie Sądu I instancji niewątpliwie analizując mające zastosowanie w sprawie o przyznanie wsparcia przepisy, podzielić należy stanowisko organów, że doszło do naruszenia prawa, bowiem przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów Spółki A w dacie wydania decyzji, tj. w dniu [...] lipca 2016 r. Ocenić należało zatem czy doszło do rażącego naruszenia prawa i czy ww. decyzja o przyznaniu wsparcia jest obarczona rażącym naruszeniem prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy – zdaniem Prezesa ARiMR doszło do przyznania wparcia zarówno dla skarżącego (decyzją z [...] lipca 2016 r.) oraz dla Spółki A. (decyzjami z [...] września 2016 r. i [...] września 2016 r.) i wypłata środków finansowych nosi znamiona podwójnego finansowania (przepisy krajowe wykluczają podwójne finansowanie). Stwierdził zatem, że Dyrektor OT ARR na dzień wydawania i decyzji stronie miał nadzór nad organizacjami producentów owoców i warzyw, i w związku z tym miał wiedzę, że skarżący jest członkiem Spółki A.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że z zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania. W zaskarżonych decyzjach organy nie wykazały powyższego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń, faktów i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego. Nie można w takiej sytuacji uznać, że skutki społeczno-gospodarcze są tego rodzaju, że decyzję z [...] lipca 2016 r. o przyznaniu wsparcia należy wyeliminować z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest sytuacja, w której ewentualne błędy organów mogą być korygowane w drodze nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych.

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony i pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Organy powinny zatem ocenić uwzględniając wskazane wyżej okoliczności sprawy, w których doszło do wydania, weryfikowanej w trybie nadzoru, decyzji mając na uwadze, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym, które pozwalałoby organowi na eliminację z obrotu prawnego, wprawdzie korzystnej dla adresata, lecz de facto naruszającej prawo decyzji administracyjnej. Organy mają ocenić się czy w stanie faktycznym sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania i czy to naruszenie przepisów postępowania miało charakter rażący, czy też w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie może umknąć ocenie organów analiza skutków społeczno-gospodarczych na co niewątpliwie będzie miał wpływ fakt dokonania wypłaty podwójnego finansowania (raz na podstawie decyzji z [...] lipca 2016 r., a drugi raz dla organizacji Spółki A).

Analizując powyższe skutki społeczno-gospodarcze organy winny odnieść się czy należy dać prymat ogólnej zasadzie stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. nad zastosowaniem trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, uregulowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że "rażące naruszenie prawa, zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Organ nie przekonał Sądu, że doszło do podwójnego finansowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie uwagi Sądu, a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, że nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.

Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za .sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wywiódł pełnomocnik Ministra, który zarzucił orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie odniesienie się przez Sąd do przepisu stanowiącego zasadniczą podstawę rozstrzygnięcia nadzorowanej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z [...] lipca 2016 r., tj. przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia normującego podmiotowe kryterium wypłaty pomocy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, jak również wskazuje niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy powinna ona zostać oddalona, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż doszło do rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia polegającego na przyznaniu wsparcia podmiotowi nieuprawnionemu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosownie do brzmienia art. 185 § 1 p.p.s.a.;

2) zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności, a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Bezsprzecznie na akceptację zasługuje zarzut z punktu 1 skargi kasacyjnej, gdyż zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji konstatacje są wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony Sąd "podziela stanowisko organów, że doszło do naruszenia prawa gdyż przyznano wsparcie osobie będącej członkiem organizacji producentów Spółki A w dacie wydania decyzji, tj. [...] lipca 2016 r." i pozostaje ocenić, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a z drugiej Sąd "stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie wynika z sposób jednoznaczny, że w niniejszej sprawie faktycznie doszło do podwójnego finansowania (...). Organy nie wykazały powyższego faktu, nie przedstawiono żadnych wyliczeń, faktów i argumentów potwierdzających powyższe, zaś w takiej sytuacji nie można uznać, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego" (vide str. 11–12 uzasadnienia Sądu I instancji).

Trafnie zatem organ dostrzega, że taka sytuacja nie pozwala na poddanie wyroku kontroli instancyjnej i uniemożliwia merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, jak również wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Tak więc – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy zająć jednoznaczne stanowisko w powyższym zakresie, zwłaszcza realizacji przesłanek skodyfikowanych w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia normującego podmiotowe kryterium wypłaty pomocy, co – rzecz jasna – w przypadku konieczności sporządzenia uzasadnienia winno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych motywach orzeczenia.

W sytuacji, kiedy brak jest elementarnych, a zarazem prawidłowych ustaleń w kwestii naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rozważania odnośnie tego, czy uczyniono to w sposób rażący (vide pkt 2 skargi kasacyjnej) są przedwczesne.

Reasumując, przedstawione okoliczności sprawiają, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się zasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd ten związany będzie wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).