Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2013/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 278/17 w sprawie ze skargi T. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 278/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi T. [...] S.A. z siedzibą w W.: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 6 czerwca 2016 r. T. [...] S.A. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] ze zgłoszeniem zamiaru instalacji konstrukcji wsporczych oraz urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej transmisji danych nr [...], [...] przy ul. P. [...] w K., dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że zgodnie z dołączonym opracowaniem sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 119,8 m emitowany przez anteny zgłaszanej instalacji, tj. nad działkami sąsiednimi co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, generując wpływ na te nieruchomości. Stwierdził, że tylko czysto hipotetyczne jest założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia występujące na terenach działek sąsiednich będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. W przypadku braku planu miejscowego kwestia sposobu zagospodarowania terenu nie jest przesądzona i miejsca takie nie mogą zostać określone.

Odwołanie od tej decyzji złożyła T. [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając, że decyzja jest wadliwa jako obarczona uchybieniami proceduralnymi oraz oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym w zakresie przyjęcia, że planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołanej podstawy prawnej (art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) i w tym zakresie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane orzekł o sprzeciwie wobec ww. robót i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wykonanie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ stopnia podstawowego błędnie przywołał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako podstawę prawną decyzji, gdyż przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie tej należało wnieść sprzeciw oraz nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót, ale na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Organ II instancji podkreślił, że o ile inwestor przedłożył do zgłoszenia kwalifikację zgłaszanego przedsięwzięcia, z której wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to ta kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu. Na rysunkach znajdujących się w tym opracowaniu, pokazano przekrój pionowy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów i przy maksymalnym ich pochyleniu. Jak wynika z tych rysunków środek elektryczny anteny i oś główna wiązki promieniowania znajduje się na wysokości 30,5 m dla azymutów 87°, 250° oraz 339°, a wysokość osi głównej nad dachami budynków bądź poziomem terenu, przy maksymalnym pochyleniu, w zależności od azymutu, wynosi 2,8 m nad dachami budynków- dla azymutu 87° i tilcie 4°, 8,4 m nad dachami budynków - dla azymutu 250° i tilcie 5° oraz 9,9 m dla azymutu 339° i tilcie 4°. W opracowaniu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), wskazano wyniki obliczeń odległości pomiędzy osią główną promieniowania poszczególnych anten sektorowych (gdzie gęstość mocy przekracza wartość dopuszczalną czyli 0,1 W/m2) a miejscami dostępnymi dla ludności. Zgodnie z tym opracowaniem projektowane anteny emitują pole elektromagnetyczne o gęstości przekraczającej dopuszczalny poziom na obszarze do 200 m, czyli na obszarze większym niż ten, co do którego inwestor wykazał prawo do dysponowania terenem. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcia miejsca dostępnego dla ludności nie można ograniczać do gabarytów znajdującego się na nieruchomości budynku. Miejscem dostępnym dla ludności w przypadku zabudowy mieszkaniowej jest nie tylko teren budynku mieszkalnego, lecz również dostępna dla ludzi przestrzeń otaczająca ten budynek.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sąsiednie nieruchomości objęte (w opracowaniu przedłożonym przez wnioskodawcę) oddziaływaniem pola elektromagnetycznego (nie tylko przekraczającego dopuszczalne normy) winny być uznane za obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy tych nieruchomości winni wiedzieć, że pionowy zasięg ich własności gruntowej zostanie ograniczony. W postępowaniu w sprawie zgłoszenia poza inwestorem nie uczestniczą inne strony postępowania. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zgłoszeniowym przez inne strony postępowania stanowi ograniczenie uprawnień osób trzecich co do obrony swoich interesów związanych z realizacją zamierzenia inwestora. Inwestor poprzez realizację zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu, bez ich wiedzy. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa. Zatem, w ocenie organu działki sąsiednie (które zgodnie z opracowaniem objęte są oddziaływaniem pola elektromagnetycznego) winny być objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a to wymaga przeprowadzenia procedury pozwolenia na budowę. Nie chodzi tylko o negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, naruszającego granice cudzych nieruchomości, lecz również o to oddziaływanie które norm nie przekracza. Bowiem obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

Organ II instancji podniósł, że w opracowaniu pokazano pole elektromagnetyczne o wartości wyższej aniżeli dopuszczalna, które jest emitowane, tylko przez zgłaszane anteny. Jak natomiast wynika ze strony internetowej BTSearch-Baza danych, na budynku przy ul. P. [...] znajduje się antena [...], a na budynku przy ul. N. [...] [...], [...]. Opracowanie gdzie pokazano rozkład pól o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 nie uwzględnia oddziaływania tych anten. W ocenie organu odwoławczego, pola pochodzące od tych anten mogą się sumować. Może bowiem wystąpić sytuacja, iż w wyniku kumulacji pól elektromagnetycznych o wartościach nawet niższych aniżeli 0,1 W/m2, powstanie pole o wartości przekraczającej tą wartość. W tej sytuacji może się okazać, że sumaryczne pole pochodzące ze zgłaszanej anteny będzie mieć zasięg pionowy i poziomy inny, aniżeli pokazany w opracowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła T. [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając m.in.:

a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, to jest poprzez dowolne ustalenie, że:

- miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz z uwagi na dowolne ustalenie przez organ odwoławczy, iż realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej może spowodować ograniczenia na nieruchomościach położonych w otoczeniu nieruchomości, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane,

- oddziaływanie zgłaszanej inwestycji może przekraczać standardy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów,

b) wadliwe zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że realizacja inwestycji może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

c) błędną wykładnię art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji gdy takie pojęcie (obszar oddziaływania) w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia,

d) błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma miejsca ustalanie obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby określenia kręgu stron postępowania, gdyż stroną tego postępowania jest jedynie inwestor,

e) błędną wykładnię art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię zwrotu "miejsca dostępne dla ludności",

f) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), poprzez przyjęcie, że zgodnie z opracowaniem "Analiza środowiskowa - Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej" sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 119,8 m emitowany przez anteny zgłaszanej instalacji, tj. nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena, czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia, czy też koniecznym jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Sąd wyraził pogląd, że w przypadku takiej inwestycji zawsze konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko przesądza o bezzasadności zarzutów skargi, jak i samej skargi. Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji wynika natomiast z faktu, że organ II instancji bezpodstawnie uznał, że przedmiotowa inwestycja może być realizowana w oparciu o zgłoszenie. Podkreślił przy tym, że wniesienie sprzeciwu i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, może dotyczyć tylko takich budów lub robót budowlanych, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa, co wynika z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie można nałożyć takiego obowiązku, jeżeli z mocy prawa budowa lub wykonanie określonych robót budowlanych wymagają pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestor miał zamiar realizować określone roboty budowlane na podstawie dokonanego zgłoszenia, a wymagały one pozwolenia na budowę, to organ powinien wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji wskazał, że ze zgłoszenia i dołączonej dokumentacji projektowej wynika, że zgłoszenie dotyczy budowy na istniejącym budynku nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W skład projektowanej stacji bazowej wchodzą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych oraz 6 anten sektorowych i 1 antena radioliniowa. Tak opisane roboty budowlane należy zakwalifikować jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Dlatego w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, tak określonego przedsięwzięcia nie można uznać za podlegającego obowiązkowi zgłoszenia w związku z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał przy tym, że zgodnie z tezą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14: 1) Już sam fakt, iż przedsięwzięcie inwestora przede wszystkim polega na zamontowaniu na stałe trzech masztów i zainstalowaniu na tych masztach anten jako urządzeń telekomunikacyjnych oraz zamontowaniu pozostałego sprzętu pozwalającego na sprawne i właściwe korzystanie z tak wykonanej stacji telefonii komórkowej, wystarczyć może do uznania, że na tak opisane zamierzenie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. 2) W sytuacji, gdy w sprawie nie ma wątpliwości, iż na budowę sieci telekomunikacyjnej inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to na rozbudowę takiej sieci, która polega właśnie na budowaniu stacji bazowych i dzięki temu poszerzaniu obszaru działalności takiej sieci - budowa kolejnej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej sieci i jako taka również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki podkreślił, że planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja nie może być uznana za urządzenie zainstalowane na budynku. Wyjaśnił, że urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Dodał, że instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne służy prowadzeniu działalności przez tą jednostkę. To samo dotyczy anten do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych, czy internetu drogą radiową. W takiej sytuacji mamy do czynienia z urządzeniem w rozumieniu prawa budowlanego, a nie z nowym i odrębnym od budynku obiektem. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane nie służy natomiast realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, która poprzez budowę nowego i odrębnego obiektu, stanowi rozbudowę sieci telekomunikacyjnej.

Sąd I instancji zauważył, że nowelizacja przepisów Prawa budowlanego przez ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez zmianę przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, doprecyzowała jedynie rodzaj urządzeń, jakie można zainstalować na budynku bez pozwolenia na budowę, nie został natomiast zmieniony zakres pojęcia "urządzenia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się także na poglądy prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 371/13.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w zakresie punktu 1.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku w zakresie planowanego kwalifikacji przedsięwzięcia,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że w sprawie organ powinien zastosować art. 30 ust. 6 pkt 1, ponieważ w przypadku inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę,

- art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie kwalifikuje się jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że pojęcie "urządzenie" wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane jest pojęciem szerszym, aniżeli pojęcie "urządzenie budowlane" określone w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Z tego względu nieuzasadnione jest zrównywanie tych pojęć lub ich stosowanie zamiennie. Pojęcie "urządzenie" obejmuje również antenowe konstrukcje wsporcze (maszty antenowe), instalowane na budynkach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II OSK 548/08). Logicznym jest, że gdyby ustawodawca utożsamiał oba wskazane pojęcia, to konsekwentnie dokonałby zmiany treści art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, rozszerzając tą regulację o antenowe konstrukcje wsporcze, umieszczone na budynkach. Gdyby zaś te pojęcia były tożsame, to wprowadzone zmiany w treści art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, bez zmiany definicji "urządzenia budowlanego" w art. 3 pkt 9 byłoby niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej.

Spółka podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 548/08, stwierdził, że "nie należy utożsamiać pojęcia urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) z pojęciem urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15". Taką interpretację potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 17 lipca 2010 r. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/GL 809/07 uznał, że: "Anteny, maszty antenowe wraz z ich konstrukcja wsporczą oraz posadowiona na stalowym ruszcie szafa składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipoteza art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego stanowisko, że instalacja na dachu budynku masztów antenowych stanowi budowę obiektu wskazanego w art. 3 pkt 3 tej ustawy". Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. II SA/OP 394/07, stwierdził, że "Inwestycja, polegająca na zainstalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, mieści się w zakresie art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane (...), ponieważ z treści tego przepisu (...) wynika jednoznacznie, iż instalacja urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt. 15 od sposobu ich montażu".

Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dniem 17 lipca 2010 r., kiedy to uzyskał nowe brzmienie: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Powyższy przepis usuwa wcześniej pojawiające się wątpliwości, albowiem wprost wyłącza z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalacji konstrukcji wsporcze na obiektach budowlanych będących podstawą (nośnikiem) anten jak i urządzeń i instalacji radiokomunikacyjnych (czyli anten za pomocą których nadawany jest sygnał), które to elementy razem stanowią całość w postaci stacji. W ocenie strony, intencją ustawodawcy dokonującego nowelizacji tego przepisu nie było rozszerzenie pojęcia urządzeń w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz doprecyzowanie obowiązującego przepisu tak, aby bez konieczności sięgania po metodę wykładni innej niż wykładnia literalna można było uznać, że wykonanie robót budowlanych polegających na wzniesieniu na budynku antenowych konstrukcji wsporczych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego należy uznać, że zgodnie z celami nowelizacji ustawy Prawo budowlane nie rozszerzono zwolnienia z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz jedynie usunięto dotychczas pojawiające się wątpliwości, iż pod pojęciem "urządzeń" należy rozumieć również antenowe konstrukcje wsporcze. W świetle uzasadnienia oraz treści omawianej nowelizacji Prawa budowlanego oczywiste jest, że nie chodzi w tym przepisie o urządzenia budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane a więc urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem, lecz o wszelkie urządzenia.

Spółka stwierdziła, że sposób montażu (umieszczenia, przymocowania) antenowych konstrukcji wsporczych na budynkach pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy urządzenie to jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz objęte trybem zgłoszenia robót. "Instalowanie", które jest "montowaniem urządzenia technicznego" (por: Słownik języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza tom 1, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 1221) może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość użytkową umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność techniczna realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, iż wymóg uzyskania pozwolenia na budowę ma wynikać ze sposobu montażu masztu antenowego opartego na konstrukcji wsporczej, anten i montażu innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, jak też przepisy art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane takiego kryterium nie ustanawiają. Nie ma więc racjonalnego uzasadnienia, ażeby ze względu na wielkość takiego urządzenia, czy jego konstrukcję wyłączać je, co do zasady z trybu zgłoszeniowego. Urządzenie techniczne stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie, innymi słowy jest to zespół elementów służących jednemu celowi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt: II SA/Op 394/07).

W ocenie Spółki fakt, że budowa stacji obejmuje instalację konstrukcji wsporczej oraz masztu nie ma żadnego wpływu na możliwość zakwalifikowania ich jako objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym, a zatem stanowiącym instalację urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Elementy te są bowiem ze sobą sprzęgnięte, nie mają samodzielnego znaczenia i powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Wszystkie elementy instalacji objętej zgłoszeniem są ściśle powiązane z antenami emitującymi pola elektromagnetyczne, zaś urządzenie emitujące takie pole nie może funkcjonować samodzielnie bez odpowiedniej konstrukcji. Natomiast jedyne znane obecnie rozwiązanie techniczne wymaga ich zainstalowania.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane stanowi wyraźnie o instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych. Nie można instalować antenowych konstrukcji wsporczych do innej konstrukcji, która już istnieje, bowiem to już sama antenowa konstrukcja wsporcza jest nośnikiem dla anten. Ustawodawca wyraźnie (natomiast po 17 lipca 2010 r. już jednoznacznie precyzyjnie) wyłączył instalowanie tego rodzaju konstrukcji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem autorzy nie tylko nie dostrzegają treści powołanego przepisu jak również definicji określonych w rozporządzeniu wykonawczym, ale również popełniają błąd logiczny. Nie można bowiem mówić o instalowaniu anten do "istniejących już nośników" (wież, masztów) skoro przepis stanowi właśnie o masztach i wieżach jako "antenowych konstrukcjach wsporczych", obejmując je zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku w zakresie planowanego kwalifikacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak również art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym wskazanym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast, zgodnie z drugim, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w jego więc zastosowaniu strona powinna upatrywać naruszenia prawa, oczywiście w powiązaniu z określonym przepisem postępowania lub prawa materialnego.

W myśl przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08). Nadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, które doprowadziły do uchylenia decyzji organu administracji publicznej, zresztą słusznego rozstrzygnięcia, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną poza ogólnikowym stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, nie wyjaśniła w czym upatruje niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku w zakresie planowanego kwalifikacji przedsięwzięcia.

Wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego, a do tego zdaje się zmierzać podniesiony zarzut.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska odnośnie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym stanowiska o zasadności wniesienia sprzeciwu.

Przedmiotem zgłoszenia Spółka uczyniła budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, na dachu budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] [...] w K., w skład której wchodzi m.in.: maszt rurowy wysokości 7,5 m, 6 anten sektorowych, 1 antena linii radiowej, szafa telekomunikacyjna, szafa zasilająca, drogi kablowe.

Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 ustawy Prawo budowlane). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, że analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Planowana przez skarżącą inwestycja nie może być uznana jednak za urządzenie zainstalowane na budynku. Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku.

Dlatego też jej realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę.

Powyższy pogląd ma swoje oparcie, w przywołanym przez Sąd wojewódzki, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14, jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12.

Ponadto, zauważyć należy, że użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych. Owe instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych. Zaś montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części. Wynika z tego, że montaż może polegać też na instalowaniu. Przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana będzie na dachu budynku mieszkalnego. Zakres robót budowlanych, jaki wynika z załączonych opracowań graficznych "projekt budowlany", świadczy nie tylko o instalowaniu urządzenia, co wykonaniu robót budowlanych bezpośrednio i znacząco ingerujących w konstrukcję budynku. Roboty budowlane nie polegają na montowaniu na dachu urządzenia. Wymagają także innych robót budowlanych i to stricte związanych z ingerencją w istniejący budynek (m.in. wykonaniu dwóch słupków żelbetonowych "F-1").

Sposób więc wykonania przedmiotowych robót dodatkowo przemawia za obowiązkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1148/15 oraz powołane tamże orzecznictwo).

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.