Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2205/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 69
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. C., C. K., A. S., H. D., J. J., E. J., I. G., M. M., A. M., T. S., P. S., C. S., J. S., A. M., A. J., J. S., Z. S., A. S. oraz H. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 966/10 w sprawie ze skargi J. S., A. S., A. J., A. M., C. K., E. J., H. D., I. G., J. C., J. J., M. M., A. M., T. S., P. S., A. S., C. S., J. S. oraz Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Gd 966/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S., A. S., A. J., A. M., C. K., E. J., H. D., I. G., J. C., J. J., M. M., A. M., T. S., P. S., A. S., C. S., J. S. oraz Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. J. C., C. K., A. S., H. D., J. J., E. J., I. G., M. M., A. M., T. S., P. S., C. S., J. S., A. M., A. J., J. S., Z. S., A. S. i R. M. zwrócili się do Prezydenta Miasta G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie nabycia przez Skarb Państwa jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. oraz o wyłączenie Prezydenta Miasta G. od rozpoznawania sprawy. W uzasadnieniu podali, że nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie willowej ([...]). Po zakończeniu II wojny światowej rozpoczęto w niej działalność hotelarsko-gastronomiczną ([...] zwana była [...], jak również [...]). Obecnie nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta G. i jest przedmiotem umowy dzierżawy z H. S.A. z siedzibą w G., która na terenie sąsiedniej nieruchomości oraz częściowo na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku wybudowała nowy hotel, natomiast dawna [...] jest zaniedbana i niewykorzystywana w jakikolwiek racjonalny sposób. W ocenie wnioskodawców przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] grudnia 1965 r. w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.).

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wyłączył Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia przedmiotowego wniosku o zwrot wymienionej nieruchomości i wyznaczył do prowadzenia sprawy Prezydenta Miasta S.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obszaru odpowiednio [...] m² i [...] m², wpisanej do księgi wieczystej Sądu Rejonowego w G. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że nieruchomość położona w G. przy ul. [...], tj. działka nr [...] obszaru [...] m² oraz działka nr [...] obszaru [...] m², objęta w dacie wywłaszczenia księgą wieczystą "[...]", obecnie [...] Sądu Rejonowego w G., stanowiąca własność S. W., w dniu [...] grudnia 1965 r. została wywłaszczona na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na mocy umowy sprzedaży – akt notarialny [...]. W § 2 tej umowy cel wywłaszczenia został określony następująco: "teren ten zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r. oraz w oparciu o opinię Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium M.R.N. w G. z [...] lutego 1965r. nr [...] przeznaczony jest w planie ogólnym pod użyteczność publiczną, a plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego śródmieścia postuluje zorganizowanie na tym terenie hotelu turystycznego z motelem". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone na kwotę [...] zł i nie obejmowało prowizorycznego budynku podlegającego rozbiórce. Koszty związane z rozbiórką rozliczone miały zostać z wartością pozostałego po rozbiórce uzysku materiałów zgodnie z kosztorysem robót rozbiórkowych. Rozliczenie oraz wyrównanie ewentualnej różnicy stąd powstałej nastąpić miało w ciągu sześciu miesięcy po dokonaniu rozbiórki.

Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili wszyscy spadkobiercy właścicieli. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojącym, [...] o charakterze stałym, o kubaturze [...] m³ i powierzchni użytkowej [...] m² oraz budynkiem gospodarczym, na który został wydany prawomocny nakaz rozbiórki w dniu [...] lipca 1965 r. Na rozprawie w dniu [...] maja 2009 r. Gmina Miasta G. przedłożyła dokumentację mającą świadczyć o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Prezydent Miasta S. wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W świetle ust. 3 art. 136 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/06 wskazał, że oba wymienione w tym przepisie kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy też ze względu na ustanie podstawy prawnej rozpoczęcia realizacji inwestycji. Jednocześnie wystarczy, żeby jedna z przesłanek została spełniona, by uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku organ jest zobowiązany do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy zachodzi wówczas, gdy nieruchomość pozostaje w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przy czym za rozpoczęcie prac w tym znaczeniu uznaje się rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji.

W świetle przedstawionego przez Gminę Miasta G. materiału dowodowego, Prezydent Miasta S. uznał, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem nie zaszły przesłanki określone w art. 137 ust. 1 cyt. ustawy. Ustalił, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, tj. zlokalizowaniem na przedmiotowej nieruchomości hotelu turystycznego z motelem, nastąpiły przed grudniem 1972 r. Świadczy o tym dokumentacja przedłożona przez Gminę Miasta G. w dniu [...] maja 2009 r. W latach 1971 – 1974 przeprowadzono kapitalny remont budynku wraz z jego modernizacją. Dokonano m.in. dobudowy tarasu kawiarnianego, rozbiórki dotychczasowego ogrodzenia i montażu nowego, a także przeprowadzono roboty ziemne polegające na wyprofilowaniu skarpy. Realizację celu wywłaszczenia potwierdziły również dwie wizje lokalne, z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r., w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest również obecnie zgodnie z celem wywłaszczenia (jest w niej prowadzona działalność hotelowo-motelowa). Ponadto z dokumentacji geodezyjnej wynika, że na wywłaszczonej działce nr [...] jest usytuowana nowa część Hotelu [...], a także łącznik, w którym znajdują się sale fitness, łączący jednocześnie nową część hotelową z [...]. Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęły się w terminie 7 lat od zawarcia umowy sprzedaży i zostały zakończone w dniu [...] maja 1974 r., zgodnie z protokołem odbioru kompleksowego obiektu Hotelu [...] w G. przy ul. [...]. Nie doszło więc do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, zadanie to zostało zrealizowane. Potwierdza to również obecne wykorzystanie nieruchomości. Hotel został rozbudowany o nową część oraz rozszerzono zakres świadczonych w nim usług.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości zgodnie z wnioskiem.

Uczestnik postępowania H. S.A. z siedzibą w G. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Stwierdził, że w jego ocenie cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż działalność hotelowa była prowadzona przez Skarb Państwa za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ([...]) do czasu objęcia nieruchomości przez Gminę Miasta G., a następnie przez Spółkę H. na podstawie umowy dzierżawy z 1991 r. i 2001 r. Cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości nie wskazywał na konieczność budowy nowego obiektu hotelowego, lecz na zlokalizowanie na tym terenie hotelu z motelem. Oznaczało to zagospodarowanie obiektu jako hotelu, a nie jego budowę od podstaw. Ustalił, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż działalność hotelowa w willi była prowadzona co najmniej od sierpnia 1970 r. Potwierdzeniem tego faktu jest pismo z dnia [...] sierpnia 1970 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego [...] w sprawie naprawy ogrodzenia posesji Hotelu [...] w G. przy ul. [...], które w sposób jednoznaczny wskazuje na istnienie hotelu w tej dacie i prowadzenie w budynku działalności hotelowej w 1970 r. - czyli 5 lat po wywłaszczeniu. Na fakt prowadzenia takiej działalności wskazuje również pismo Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. kierowane do [...], dotyczące stanu technicznego budynku Hotelu [...], uzgodnień dotyczących rozbiórki tarasu oraz zamierzonego przeprowadzenia remontu kapitalnego, w którym stwierdzono, iż wówczas funkcjonujący taras zagrażał bezpieczeństwu gości hotelowych. W ocenie organu odwoławczego te dokumenty jednoznacznie świadczą o prowadzeniu od 1970 r. działalności hotelowej i potwierdzają, że już wówczas cel wywłaszczenia był realizowany. Cel ten był również realizowany w następnych latach. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] przewidywała modernizację Hotelu [...] w G. z częścią mieszkalną i dobudową na miejscu zniszczonego tarasu – kawiarni. Definicja modernizacji stanowi, że jest to remont uzupełniony wprowadzeniem nowych, lepszych, sprawniejszych lub nawet dodatkowych elementów wyposażenia podnoszących standard użytkowy budynku. Zdaniem Wojewody [...], działania podejmowane w latach 1971 – 1974, dotyczące m.in. dobudowy tarasu kawiarnianego, rozbiórki dotychczasowego ogrodzenia i montaż nowego, a także przeprowadzenie robót ziemnych polegających na wyprofilowaniu skarpy zmierzały do poprawy funkcjonalności działającego już hotelu oraz podniesienia standardu świadczonych w nim usług i były kolejnym etapem realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast wizje lokalne, w trakcie których stwierdzono, że na nieruchomości prowadzona jest działalność hotelowo-motelowa, potwierdziły jedynie kontynuację celu wywłaszczenia. Na ciągłość realizacji celu wywłaszczenia wskazuje także dokumentacja geodezyjna, z której wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości posadowiona jest nowa część Hotelu [...], jak też łącznik, w którym znajdują się sale fitness, łączący jednocześnie nową część hotelową z [...] oraz wydana przez [...] Urząd Wojewódzki decyzja z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] o zaszeregowaniu Hotelu [...] do kategorii hoteli [...].

Odnosząc się do zarzutu ,że na nieruchomości nie jest realizowany cel publiczny (prowadzenie działalności hotelowej nie stanowi bowiem celu publicznego), organ odwoławczy wskazał, że jego zadaniem nie jest badanie zasadności wywłaszczenia pod kątem jego zgodności z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży. Celem wywłaszczenia był cel użyteczności publicznej, które jest pojęciem szerszym niż cel publiczny. Cel publiczny przejawia się bowiem w tym, że z obiektu użyteczności publicznej każdy może korzystać, zależy to tylko od jego woli.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, że w jego ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w terminach zakreślonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia został zrealizowany i przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, była i jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. C., C. K., A. S., H. D., J. J., E. J., I. G., M. M., A. M., T. S., P. S., C. S., J. S., A. M., A. J., J. S., Z. S., A. S. i R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez błędne ustalenia faktyczne, które doprowadziły do odmowy zwrotu nieruchomości, polegające na przyjęciu, że wywłaszczona nieruchomość w dniu przejęcia ([...] grudnia 1965 r.) była zabudowana budynkiem o przeznaczeniu mieszkalnym oraz pominięciu faktu, iż działalność hotelarska była prowadzona na nieruchomości już w chwili jej przejęcia, jak i wiele lat przed tym zdarzeniem;

2) naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nadal jest realizowany (przez podmiot prywatny).

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że wywłaszczona nieruchomość została zabudowana w okresie 20-lecia międzywojennego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny. W okresie powojennym nieruchomość była użytkowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej w G. (Hotele Miejskie). Na mocy umowy dzierżawy była w niej prowadzona działalność hotelarsko – gastronomiczna. [...] zwana wówczas [...], była wykorzystywana jako dom wypoczynkowy. Przez cały ten okres nieruchomość stanowiła własność [...] A. S. (w udziale wynoszącym 1/2) i spadkobierców S. W., którzy otrzymywali z tego tytułu czynsz dzierżawny. W ocenie skarżących, dowody złożone do akt sprawy w sposób jednoznaczny wskazują, że działalność hotelowa była prowadzona już przed wywłaszczeniem, tj. przed 1965 r., a tym samym przed tą datą cel publiczny był realizowany. Pozostawanie nieruchomości w dyspozycji Hoteli Miejskich przed wywłaszczeniem na podstawie umowy dzierżawy wyczerpuje przesłankę niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, skoro przesłanką zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rozpoczęcie lub zakończenie prac związanych z celem wywłaszczenia w określonym terminie, to tym bardziej zwrot winien nastąpić w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia był realizowany jeszcze przed wywłaszczeniem. W takim przypadku, nie może być bowiem mowy o żadnym rozpoczęciu czy zakończeniu prac związanych z realizacją tego celu. Dokonując powyższej wykładni uznać należy, iż zbędność dotyczy również sytuacji, w której cel wywłaszczenia był realizowany przed przejęciem nieruchomości przez Skarb Państwa. Odmienna wykładnia prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia prawa własności, które w świetle przepisów Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto skarżący zarzucili, że Wojewoda [...] na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonał ustaleń całkowicie z nim sprzecznych w zakresie charakteru prac na nieruchomości po jej wywłaszczeniu oraz terminu ich rozpoczęcia i zakończenia. Prace budowlane związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały bowiem rozpoczęte przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia oraz nie zakończono ich w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia. Przez rozpoczęcie prac należy bowiem rozumieć faktyczne przystąpienie przez inwestora do ich realizacji. Nie jest zatem wystarczające posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też dokumentacji projektowej, gdyż wskazują one jedynie na możliwość przystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia, a nie na jego faktyczną realizację. W tej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w dniu [...] stycznia 1973 r. w celu realizacji kompleksowego remontu wraz z modernizacją, a pozwolenie na budowę wydano w dniu [...] stycznia 1973 r. Dokumenty te wskazują bezpośrednio na datę po której rozpoczęto prace związane z celem wywłaszczenia (7 lat po wywłaszczeniu). Skarżący wskazali również, iż w sprawie nie została także spełniona druga z przesłanek z art. 137 omawianej ustawy, gdyż z protokołu odbioru z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że nie został on dokonany w tym dniu, a kolejny termin wyznaczono na dzień [...] czerwca 1974 r. Termin odbioru rzeczywistego nie został ustalony, jednak nie nastąpiło to przed dniem [...] czerwca 1974 r., zaś organ – posiadając obszerny materiał dowodowy – nie ustalił daty zakończenia robót i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń.

Zdaniem skarżących nie można utożsamiać prac związanych z zabezpieczeniem obiektu i utrzymywaniem go w miarę w należytym stanie, tak by nie stanowił zagrożenia dla osób trzecich, z realizacją celu wywłaszczenia. Obiekt znajdował się złym stanie technicznym, zatem konieczne było wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających i naprawczych. W ich ocenie organ odwoławczy błędnie uznał, że prace prowadzone w latach 1971 – 1974 były kolejnym etapem realizacji celu wywłaszczenia. Nieprzekraczalną datą, do której prace związane z celem wywłaszczenia powinny zostać faktycznie rozpoczęte był dzień [...] grudnia 1972 r., zaś z zebranego materiału dowodowego wynika, że prace budowlane (niezależnie od ich remontowego charakteru) w rzeczywistości rozpoczęto nie wcześniej niż [...] stycznia 1973 r. (z uwzględnieniem terminu na odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dna [...] stycznia 1973r.). Natomiast nie ustalono, aby prace prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę zostały zakończone. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, w dniu [...] maja 1974 r. nie doszło do odbioru prac. Gmina G. nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających dokonanie odbioru i jego termin, nie została również przedłożona, wymagana prawem budowlanym i konieczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący podali również, iż z pisma Państwowego Inspektora Sanitarnego w G. skierowanego do Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. wynika, że powołuje się on na swoje zastrzeżenia zgłoszone w protokole z dnia [...] maja 1974 r. i wskazuje, że bez ich usunięcia obiekt nie zostanie oddany do użytku. W konsekwencji oznacza to, że miały miejsce co najmniej dwa odbiory prac budowlanych z dnia [...] maja 1974 r. i [...] maja 1974 r. w trakcie których zgłoszono szereg zastrzeżeń. Zdaniem skarżących błędne jest także stwierdzenie organu odwoławczego, że aktualne wykorzystanie nieruchomości przez podmiot prywatny, tj. H. S.A. z siedzibą w G., jest kontynuacją celu wywłaszczenia. Nowa część [...] powstała na przełomie 2001 r. (po upływie 35 lat od wywłaszczenia), zaś cel wywłaszczenia może być realizowany tylko przez podmiot wykonujący cel publiczny, a nie przedsiębiorcę realizującego własne cele gospodarcze.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Gmina Miasta G. wniosła o oddalenie skargi

Uczestnik postępowania H. S.A. z siedzibą w G. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko w sprawie.

Skarżący w pismach z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2011 r. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie i złożyli dodatkowe dowody potwierdzające funkcjonowanie hotelu przy ul. [...] ([...]) o charakterze ogólnodostępnym prowadzonym przez [...]. Powołali się także na fakt skierowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie dotyczącej zastosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji realizacji innego celu niż przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu (po zrealizowaniu celu wywłaszczenia), i wnieśli o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia ww. pytania prawnego w sytuacji, gdyby Sąd powziął wątpliwości co do tego, czy nieruchomość w G. przy ul. [...] należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, gdy od wielu lat jest ona wykorzystywana przez Spółkę H. S.A. z siedzibą w G. na cele czysto komercyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SS/Gd 966/10 odrzucił skargę w stosunku do R. M. W odniesieniu do pozostałych skarżących uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1965r. nabył od spadkobierców zmarłej w dniu [...] stycznia 1963 r. S. W. i jej męża A. S. nieruchomość "[...]", położoną w G. przy ul. [...], stanowiącą działkę zabudowaną oznaczoną na karcie mapy [...] numerem [...] i [...] o powierzchni [...] m². Według oświadczenia stron umowy, działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym wolnostojącym trzykondygnacyjnym o kubaturze [...] m² oraz budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki. Podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowił art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974r., poz. 64 i z 1982r., poz. 79). Stosownie do oświadczenia złożonego przez pełnomocnika Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., wymieniona nieruchomość, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1962 r. oraz w oparciu o opinię Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. zostały przeznaczone na użyteczność publiczną (w planie ogólnym) oraz na teren hotelu turystycznego z motelem w planie szczegółowym zagospodarowania śródmieścia.

W świetle aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisy jej rozdziału III, dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej, jak i decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, gdy według przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, względnie w umowie, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna bądź umowa została wykonana upłynęło 7 lat i nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo upłynęło 10 lat i cel ten nie został zrealizowany.

Podstawową przesłanką podlegającą badaniu przez organ administracji rozpatrujący wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy jest zbędność nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej lub – jak w przypadku nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – w umowie sprzedaży. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zadaniem organów jest ustalenie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oraz ustalenie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przedmiotem ustaleń i oceny jest więc istnienie lub brak przesłanek uzasadniających zwrot, według generalnych zasad uregulowanych w art. 136 – 142 cyt. ustawy. Przedmiotem takiego postępowania nie jest natomiast ocena prawidłowości decyzji o wywłaszczeniu, czy nabycia w przypadkach określonych w art. 216 ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie cel przejęcia nieruchomości został określony w umowie sprzedaży – akcie notarialnym, była nim lokalizacja na terenie przedmiotowej nieruchomości hotelu turystycznego z motelem. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo do wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, że budynek położony na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot jest budynkiem mieszkalnym, bez odniesienia się do zarzutów skarżących, którzy podnosili, że nie był on takim budynkiem, jeszcze przed dniem [...] grudnia 1965 r. pełnił on bowiem funkcję obiektu wypoczynkowego i hotelu. Skarżący zarówno w pismach procesowych wnoszonych do organu pierwszej instancji, jak i w odwołaniu wskazywali, iż błędne jest stanowisko, że sposób użytkowania obiektu uległ zmianie dopiero po wywłaszczeniu, a twierdzenia, że zlokalizowanie hotelu zgodnie z umową sprzedaży oznaczało zmianę przeznaczenia obiektu i zagospodarowanie go jako hotelu jest sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy. Przy piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. przedłożyli szereg dokumentów potwierdzających ich stanowisko i wskazujących na prowadzenie w budynku [...] działalności hotelarskiej jeszcze przed zawarciem umowy z dnia [...] grudnia 1965 r. W dokumentacji tej budynek [...] określany jest jako Hotel [...].

Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w dniu jej przejęcia tj. w dniu [...] grudnia 1965 r., była zabudowana budynkiem o przeznaczeniu mieszkalnym i pominięcie faktu, że działalność hotelarska mogła być prowadzona przed wywłaszczeniem, zasługują na uwzględnienie.

Ponadto podał, że warunkiem stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości jest stwierdzenie, że miało miejsce wywłaszczenie, tj. władcze odjęcie prawa własności. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie na mocy powołanej umowy sprzedaży, gdyż w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nastąpiło odjęcie prawa własności opisanej w niej nieruchomości, która została przeznaczona na cel użyteczności publicznej, tj. zlokalizowanie hotelu z motelem. Konsekwencją powyższego zgodnie z przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, a więc przepisów art. 136 i 137. W ocenie skarżących wywłaszczenie było zbędne, gdyż zarówno przed zawarciem umowy w dniu [...] grudnia 1965 r., jak i po tej dacie, na nieruchomości była realizowana działalność hotelarska ogólnodostępna. Cel publiczny (użyteczności publicznej) był zatem realizowany przed jak i po wywłaszczeniu i w związku z tym bez znaczenia jest kwestia terminu rozpoczęcia czy też zakończenia prac związanych z realizacją tego celu. Fakt ten został jednak przez organy rozpoznające sprawę pominięty.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pojęcie użyteczności publicznej łączy się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Nabycie przedmiotowej nieruchomości na mocy umowy z dnia [...] grudnia 1965 r. w celu zlokalizowania na niej hotelu turystycznego wraz z motelem, niezależnie od charakteru budynku, czy też rodzaju działalności prowadzonej w nim przed wywłaszczeniem cel użyteczności publicznej realizowało. Zlokalizowanie hotelu, po wywłaszczeniu ww. nieruchomości, oznaczało zagospodarowanie obiektu jako hotelu turystycznego będącego obiektem użyteczności publicznej, a więc ogólnodostępnego, z którego każdy może korzystać. Taką działalność i ogólnodostępne korzystanie z [...] gwarantowało jej wywłaszczenie.

Wykonanie celu wywłaszczenia określonego w umowie nie oznaczało konieczności zrealizowania inwestycji polegającej na wybudowaniu hotelu wraz z motelem. A zatem na to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany winna wskazywać realizacja tego celu, tj. prowadzenie ogólnodostępnej działalności hotelowej. W tej sprawie ta przesłanka nie została jednak przez organy prowadzące postępowanie w sposób dostateczny wyjaśniona. Jedynym dowodem, który pośrednio wskazuje na prowadzenie takiej działalności, jest pismo Przedsiębiorstwa Państwowego [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. skierowane do Prezydium MRN w G. dotyczące stanu technicznego budynku Hotelu [...], uzgodnień dotyczących rozbiórki tarasu oraz zamierzonego przeprowadzenia remontu kapitalnego, w którym wskazano, że stan istniejącego tarasu zagraża bezpieczeństwu gości hotelowych. Z kolei Państwowy Miejski Inspektor Sanitarny w G. w piśmie dnia [...] czerwca 1974 r. skierowanym do Przedsiębiorstwa Państwowego [...] powołuje się na swoje zastrzeżenia zgłoszone w protokole z dnia [...] maja 1974 r. i wskazuje , że bez ich usunięcia obiekt nie zostanie oddany do użytku. W związku z tym ustalenie organów, że działalność hotelarska była prowadzona bezpośrednio po zawarciu umowy jest dowolne, nie wskazano bowiem w jakim okresie czasu po zawarciu umowy taka działalność była prowadzona. Ustalenie to ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku stwierdzenia, że w Hotelu ([...]) była prowadzona działalność hotelarska i rozpoczęto ją przed upływem 10 lat od wywłaszczenia, skutkowało to uznaniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutów skargi, że nieruchomość winna być zwrócona na tej podstawie, że nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W tej mierze w pełni zaaprobował ustalenia organu odwoławczego. Stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nie skutkowało koniecznością podjęcia prac polegających na budowie hotelu wraz z motelem. Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że wobec istnienia budynku przeznaczonego na ogólnodostępny hotel, niezbędne było wykonywanie szeregu prac polegających na jego zagospodarowaniu. Do wykonania takich prac przystąpiono niezwłocznie. W pierwszej kolejności wykonano te prace, które miały spowodować usunięcie zagrożeń dla osób korzystających z hotelu lub też pracowników (wykonanie ogrodzenia, zabezpieczenie osuwającej się skarpy, wykonanie nowego tarasu hotelowego). W związku z tym uznał, że udzielenie pozwolenia na budowę w dniu [...] stycznia 1973 r., a więc po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia, nie może być uznane za spełnienie przesłanki zwrotu z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowić o przekroczeniu terminu z art. 137 ust.1pkt1 tej ustawy, tj. terminu 7-letniego na rozpoczęcie robót. Natomiast wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało jednoznacznie ustalone, w jakiej dacie prace te zostały zakończone. Stanowisko organów, że nastąpiło to w dniu [...] maja 1974 r. zostało przez skarżących skutecznie zakwestionowane – treść powołanego wyżej pisma z dnia [...] czerwca 1974 r. o braku zgody na dopuszczenie do użytkowania hotelu wobec stwierdzonych nieprawidłowości oraz wobec braku innych dowodów potwierdzających, że w terminie 10 lat cel został zrealizowany. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podał, że co do zasady niespełnienie wymogów przepisów prawa budowlanego, np. brak pozwolenia na budowę czy brak dowodu potwierdzającego dopuszczenie obiektu do użytkowania, nie powoduje ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel publiczny winien być faktycznie osiągnięty, a więc nawet w przypadku braku spełnienia wymienionych wymogów, ostatecznie decydujące znaczenie ma realizacja faktyczna celu, czyli w rozpoznawanej sprawie funkcjonowanie hotelu na ww. nieruchomości.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym zarzutu, że cel wywłaszczenia powinien być utrzymany przez cały czas po przejęciu nieruchomości, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustawodawca nie uzależnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od tego, czy w dacie rozstrzygania sprawy przez organ na nieruchomości realizowany jest cel wywłaszczenia określony w umowie. W orzecznictwie przyjmuje się, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już po zrealizowaniu celu publicznego, zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi przesłanki zwrotu nieruchomości. Podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 562/10 wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie konstytucyjności przepisu art. 137 ust. 1 cyt. ustawy. W pytaniu tym zakwestionowana została konstytucyjność tego przepisu w sytuacji, gdy na nieruchomości rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia ostateczności decyzji o wywłaszczeniu i zakończono ją w ciągu 10 lat od tej daty, a następnie przeznaczono ją na inny cel publiczny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na ww. pytanie prawne. Byłoby ono bowiem uzasadnione w przypadku, gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a po jego realizacji organ zmienił przeznaczenie nieruchomości i wykorzystuje ją na inny cel. W niniejszej sprawie nie dokonano ustaleń opartych na pełnym materiale dowodowym co do zrealizowania celu wywłaszczenia, ani co do wykorzystywania nieruchomości na inny cel, niż określony w umowie cel wywłaszczenia.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że organ administracji rozpoznając sprawę ponownie winien mieć na uwadze poczynione wyżej ustalenia, uzupełnić postępowanie dowodowe w części dotyczącej ustalenia sposobu wykorzystania nieruchomości przed dniem wywłaszczenia oraz po wywłaszczeniu w zakresie dotyczącym prowadzenia na nieruchomości hotelu. Należy zatem ustalić od kiedy na nieruchomości faktycznie była prowadzona działalność hotelarska w sytuacji, gdy budynek podlegał bieżącym remontom oraz remontowi kompleksowemu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1973 r. Powyższych ustaleń należy dokonać w świetle celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 1965 r. i poddać ocenie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w umowie, według kryteriów określonych w art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania o odrzucenie skargi. Podał, że wprawdzie zgodnie z art. 136 ust. 3 cyt. ustawy, wniosek z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości muszą złożyć wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy i taki wniosek w rozpoznawanej sprawie został wniesiony, to jednak powyższa zasada nie dotyczy już wniesienia odwołania do organu drugiej instancji, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. C., C. K., A. S., H. D., J. J., E. J., I. G., M. M., A. M., T. S., P. S., C. S., J. S., A. M., A. J., J. S., Z. S. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucili:

1. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, iż:

- dla ustalenia, czy został zrealizowany cel publiczny wywłaszczenia nie ma znaczenia zachowanie przez podmiot, mający ten cel zrealizować, przepisów prawa w zakresie warunkującym w ogóle rozpoczęcie i zakończenie inwestycji (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie), a o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany decyduje jedynie faktyczne zrealizowanie inwestycji w ramach celu wywłaszczenia i w konsekwencji na uznaniu, iż w przypadku, gdyby inwestycja w ramach celu wywłaszczenia została zrealizowana bez wymaganych prawem pozwoleń, orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest dopuszczalne tylko wtedy, o ile zostanie wydany przez właściwy organ nakaz rozbiórki danego obiektu;

- dla ustalenia, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia nie ma znaczenia zachowanie przez podmiot, mający zrealizować cel publiczny wywłaszczenia, przepisów prawa w zakresie warunkującym w ogóle wywłaszczenie (brak decyzji lokalizacyjnej);

- dla rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości nie ma znaczenia fakt, iż cel wywłaszczenia był realizowany już przed wywłaszczeniem (na podstawie umowy między późniejszym beneficjentem wywłaszczenia a późniejszym wywłaszczonym).

2. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, polegającą na

przyjęciu, że dla uznania, iż nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia wystarczające jest podjęcie bieżących prac zabezpieczających i konserwacyjno-remontowych przez beneficjenta wywłaszczenia i to bez konieczności uzyskiwania właściwego pozwolenia na budowę, jak i innych zgód organów administracji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że nie zgadzają się z częścią zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej, dotyczącej wskazanych przepisów prawa materialnego.

Skarżący uzasadniając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej podnieśli, iż Sąd pierwszej instancji pominął w swej interpretacji, iż dla celów oceny zwrotu nieruchomości na skutek wcześniejszego wywłaszczenia czym innym – rodzajowo i pojęciowo – jest realizacja samej inwestycji w ramach celu publicznego, a czym innym w ogóle realizacja celu publicznego w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Nie można bowiem przyjąć możliwości nielegalności realizacji celu publicznego, jako pojęcia odmiennego od nielegalności realizacji samej inwestycji, a nadto pojęcia o fundamentalnym ustrojowo znaczeniu (jeżeli chodzi o wyjątkowość instytucji wywłaszczenia na gruncie której to jest rozpatrywany). Powołane przepisy posługują się pojęciem realizacji celu publicznego, a nie realizacji samej tylko inwestycji (prace inwestycyjne to tylko cześć realizacji celu publicznego, które to pojęcie ma wymiar szerszy). To zaś – w ocenie skarżących – świadczy o tym, iż należy wykluczyć sytuację, w której cel publiczny może być np. poprzez inwestycję budowlaną realizowany nielegalnie, zwłaszcza jeśli zważy się na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa.

W rozpoznawanej sprawie o zwrot nieruchomości obowiązkiem organu administracji było rozstrzygnięcie, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie, ale również ustalenie, czy cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany legalnie. Zdaniem skarżących w pojęcie realizacji celu publicznego immanentnie wpisana jest jej legalność, inaczej państwo prawa (a więc takie które posiada i stosuje system prawny, niezależnie od ustroju w jakim się to odbywa) traci swój sens. Demokratyczne zaś państwo prawa, odbierając własność swemu obywatelowi i mając obowiązek ją zwrócić, gdy beneficjent wywłaszczenia nie realizuje celu publicznego, nie może godzić się z sytuacją, że beneficjent wywłaszczenia działa nielegalnie. W innym przypadku, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości de facto dochodzi do swego rodzaju pozaustawowej legalizacji samowolnych inwestycji, zwłaszcza gdy cel wywłaszczenia nie jest już faktycznie realizowany na nieruchomości. Nie można w szczególności zgodzić się z argumentem Sądu pierwszej instancji, iż samowole budowlane mogły i mogą być legalizowane, tym samym kwestia legalności realizacji inwestycji i ewentualny brak tej legalności jest bez znaczenia dla uznania, czy cel publiczny został zrealizowany. W praktyce argument ten nie może mieć znaczenia, gdy beneficjent wywłaszczenia na przestrzeni dziesiątek lat nigdy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do legalizacji inwestycji i nie czyni tego również obecnie. W istocie przemawia on przeciw stanowisku Sądu, gdyż skoro przepisy prawa przewidywały bądź przewidują legalizację, zaś beneficjent wywłaszczenia jej nie dokonał, to fakt, iż istniała taka możliwość, nie może być przyczyną dla akceptacji samowoli i akceptacji dla realizowania celu wywłaszczenia nielegalnie. Legalność realizacji celu wywłaszczenia ma z kolei podstawowe znaczenie dla ustalenia dat, w których nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ich zakończenie (art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy) i dlatego też legalność realizacji inwestycji wywłaszczeniowej nie może pozostać poza zainteresowaniem organów administracji orzekających o zwrocie. Data rozpoczęcia inwestycji na podstawie pozwolenia właściwego organu będzie wskazywała kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczeniowego, a data uzyskania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu będzie miarodajna dla ustalenia daty zakończenia tych prac. Daty te tworzą obiektywne i sprawdzalne kryteria oceny przesłanek zwrotu wskazanych w art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, w przeciwieństwie do okoliczności faktycznych, którymi proponuje kierować się Sąd pierwszej instancji, a które w procesie ich ustalania łatwo mogą być modyfikowane i jako niejednoznaczne mogą ulegać nieuprawnionym interpretacjom i subiektywnym ocenom, zwłaszcza, iż ustawodawca dla rozpoczęcia prac przewidział okres aż 7 lat, a dla ich zakończenia aż lat 10, tym samym ewentualne obawy związane z przedłużającymi się procedurami administracyjnymi i ich wpływem na rozpoczęcie i zakończenie inwestycji są całkowicie nieuprawnione.

Ponadto skarżący podali, że z pojęciem legalizacji celu publicznego wiąże się prawna dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości w tej sprawie. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. elementem wywłaszczenia, jak i wniosku o wywłaszczenie nieruchomości była ostateczna decyzja lokalizacyjna, której brak jest w tej sprawie. Zdaniem skarżących, skoro w takim przypadku wywłaszczenie było niedopuszczalne, to nie można mówić, iż jakikolwiek cel użyteczności publicznej mógł być i został na tym terenie zrealizowany, gdyż w przypadku, gdyby był on zrealizowany nielegalnie, to nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Skarżący uzasadniając drugi z zarzutów podali, iż nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że w przypadku, gdyby cel wywłaszczenia był już realizowany na nieruchomości wcześniej, tj. przed jej wywłaszczeniem, to i tak brak jest podstaw do uznania nieruchomości za zbędną i do jej zwrotu. Przyjęcie takiego stanowiska za prawidłowe będzie prowadziło bowiem do pogorszenia sytuacji prawnej osób, które wywłaszczono w oparciu o zawartą umowę sprzedaży w stosunku do osób, które zostały wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż te ostatnie będą mogły żądać, poza zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, także stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia został już wcześniej osiągnięty (przed wywłaszczeniem) i tym samym nie było przesłanek do wywłaszczenia. Natomiast osoba która została pozbawiona własności na podstawie umowy sprzedaży będzie mogła korzystać wyłącznie z roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez prawa domagania się stwierdzenia nieważności tego aktu (tak SN w wyroku z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt. II CSK 391/07). Pozostawanie nieruchomości w posiadaniu zależnym beneficjenta wywłaszczenia (MPGK w G., a następnie [...]) jeszcze przed wywłaszczeniem i tym samym wykorzystywanie nieruchomości na cel wywłaszczenia już w dacie jej przejęcia przez beneficjenta, w świetle przesłanek z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, ma fundamentalne znaczenie przy badaniu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem pozostawanie nieruchomości w dyspozycji beneficjenta przed wywłaszczeniem na podstawie umowy dzierżawy wyczerpuje pojęcie zbędności nieruchomości w kontekście ww. przepisu w związku z art. 21 ust.2 Konstytucji RP i tym samym przesłankę niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, nie może być realizowanym prawnie dopiero w przyszłości coś, co już jest prawnie i faktycznie realizowane w teraźniejszości, a tym samym nie mogło dojść do prawnego wyczerpania pojęcia "wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia" w przyszłości, tj. w sytuacji gdy faktycznie i prawnie do takiego wykorzystania już doszło. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje wyraźnie na rozpoczęcie i zakończenie realizacji celu (prac), tym samym jednoznacznie zakłada, że nie może być on realizowany przed wywłaszczeniem.

Skarżący, uzasadniając ostatni z zarzutów wskazali, że ich zdaniem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma miejsce dopiero po uzyskaniu przez wnioskodawcę wywłaszczenia (inwestora) pozwolenia na budowę. Nie można zatem jak uczyniono w tej sprawie utożsamiać z nimi drobnych prac o charakterze konserwacyjno-zabezpieczającym, związanych z bieżącym utrzymaniem, a także prac planistycznych i projektowych. Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia. Rozpoczęcie ich nastąpiło nie wcześniej niż [...] stycznia 1973 r. (ewentualnie [...] lutego 1973r.), a więc po upływie wskazanego okresu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł również uczestnik postępowania H. S.A. z siedzibą w G., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a., polegające na naruszeniu prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, iż nieruchomość położona w G. przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2, stała się zbędna na cel określony w umowie z dnia [...] grudnia 1965 r., czyli na lokalizację hotelu wraz z motelem;

2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a., polegające na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez błędną interpretację art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., skutkującą błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie, iż na nieruchomości w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy zakończono prace związane z celem wywłaszczenia, a ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 151 P.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi w całości podczas, gdy jedna ze stron nie posiadała zdolności sądowej i nie działał za nią przedstawiciel ustawowy;

- art. 141 § 4 w związku z art.153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia błędnej oceny prawnej, mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie uznania, iż doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego, o oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, czy w tym wypadku umowie sprzedaży nieruchomości. W tej sprawie cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w umowie sprzedaży z dnia [...] grudnia 1965 r. – "zlokalizowanie hotelu turystycznego wraz z motelem na ww. nieruchomości". Tymczasem Sąd pierwszej instancji potraktował ten cel w sposób rozszerzający, a minori ad maius traktując go jako "prowadzenie działalności hotelowej". Wskazał, że cel wywłaszczenia musi być jednak ujmowany konkretnie, ściśle i nie może być interpretowany rozszerzająco.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, które miały istotny wpływ na określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Podał, że ustawą z dnia 17 lutego 1960 r. o organizacji spraw kultury fizycznej i turystyki (Dz. U. Nr 10, poz. 65), stworzono ramy prawne dla rozwoju gospodarki turystycznej w Polsce. W 1960 r. wytyczono cele rozwoju turystyki oraz związanej z tym działalności finansowej jednostek uspołecznionych. Uchwałą Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1963 r. nr 61 w sprawie koordynacji działalności w zakresie zagospodarowania turystycznego kraju opracowano zakres usług hotelowych w oparciu wieloletnie plany inwestycyjne i zagospodarowanie terenów w powiatach, wymienionych w tej ustawie pod budownictwo hotelowe, w tym w powiecie [...]: m. G. , co wykonać miały prezydia rad narodowych. Ponadto zarządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 16 kwietnia 1966 r. w sprawie określenia rodzajów oraz kategorii hoteli i innych zakładów noclegowych (M. P. z dnia 9 maja 1966 r.) określono rodzaje i kategorie hoteli oraz innych zakładów noclegowych mających charakter ogólnodostępny, charakter użyteczności publicznej, a także wymagania, jakim powinny one odpowiadać. Z kolei zgodnie z przepisem § 2 ust 2 zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 30 grudnia 1969 r. w sprawie ustalenia wytycznych wyposażenia pomieszczeń zakładów noclegowych (M.P. z dnia 24 stycznia 1970 r.), do uspołecznionych zakładów noclegowych, które były ogólnie dostępne zaliczono hotele, motele, domy wycieczkowe, schroniska, pensjonaty oraz pokoje gościnne, odpowiadające warunkom określonym w zarządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej i Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 16 kwietnia 1966 r. w sprawie określenia rodzajów oraz kategorii hoteli i innych zakładów noclegowych (Monitor Polski Nr 20, poz. 110).

W ocenie uczestnika postępowania mając na uwadze powyższe oraz ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji, iż tylko odjęcie prawa własności dawało możliwość urzeczywistnienia celu użyteczności publicznej, tj. lokalizacji hotelu turystycznego, należy dojść do wniosku, iż w tej sytuacji zbędnym jest ustalanie przez organy administracji faktu, w jaki sposób był wykorzystywany budynek [...] przed wywłaszczeniem w 1965 r. Skoro bowiem Sąd nie zakwestionował, że nieruchomość była niezbędna na cel użyteczności publicznej jakim była lokalizacja hotelu turystycznego, a realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła niezwłocznie, a więc przesłanka z art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zachodzi, niecelowe jest zatem prowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie.

Ponadto wskazał, że nieruchomość podlega zwrotowi tylko wtedy, jeżeli zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137cyt. ustawy, gdyż ustawodawca w art. 136 ust. 3 tej ustawy wyraźnie określił, kiedy taki zwrot jest dopuszczalny. Zdefiniował zatem przesłanki zbędności jedynie w powołanym art. 137 ustawy, co a contrario oznacza, że w każdej innej sytuacji nieokreślonej w tym przepisie uznał on nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. Sporną nieruchomość doprowadzono do stanu używalności i zorganizowano dla potrzeb przyjmowania gości hotelowych. W świetle treści art. 137 ust. 1 cyt. ustawy, przyjąć należy, iż jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2139/99).

Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. podał, iż J. C. zmarła w dniu [...] grudnia 2009 r. i jako jej spadkobierców wskazano: J. C., I. C., M. P. i J. C. Ponadto stwierdził, że R. M. (którego skarga została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SS/Gd 966/10) został uznany za zmarłego, a jako jego spadkobierców wskazano: E. M., E. M. oraz A. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pierwszej ze skarg kasacyjnych wniesionych w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Jako nietrafny uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W świetle powołanych wyżej przepisów u.g.n., dla oceny zbędności nieruchomości, rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące ewentualnego zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę nie mają znaczenia. W art. 137 ust. 1 u.g.n. odwołano się bowiem do zaistnienia okoliczności faktycznych polegających na nierozpoczęciu w określonym terminie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, jak również niezrealizowaniu tego celu w określonym przez ustawodawcę terminie. Z przepisu nie wynika zatem, aby okoliczność niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu nabycia nieruchomości podważała jego zrealizowanie, jako spełnienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel nabycia. Pozostaje ona zatem bez wpływu na skuteczność żądania zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w przypadku ustalenia, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia, określony w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia z [...] grudnia 1965 r. – przed złożeniem wniosku o jej zwrot i jednocześnie przed dniem 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego. Wprawdzie w art. 137 ust. 1 u.g.n. zdefiniowano przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (wskazując, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany), to w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania.

Wskazać należy, iż do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ówcześnie obowiązującej ustawie nie określono jednak szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano natomiast art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (por. art. 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustawy – Dz.U. Nr 141, poz. 1492, ze zm. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 marca 2004 r., sygn. akt K 37/03 - M.P. Nr 15, poz. 247).

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1981/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym przypadku, nie można zatem ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu, stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Przed wejściem ich w życie, terminy te nie były bowiem normatywnie określone, wskutek czego, rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było – dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem określonym w sposób wynikający z aktualnej treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Nie obowiązywały również żadne przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia lub zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia. Nie można zatem oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie, bądź odpowiednio przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, tj. przed dniem 22 września 2004 r. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. doprowadziło do ostatecznego ukształtowania stosunku prawnego wynikającego z wywłaszczenia, polegającego na przysługiwaniu prawa własności ówczesnemu podmiotowi publicznoprawnemu, który nie był już zobowiązany do zwrotu nieruchomości nabytej dla realizacji tego celu. Zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. wykluczało bowiem skuteczność ubiegania się o zwrot nieruchomości nawet wtedy, gdy następnie zmieniono sposób jej zagospodarowania, odstępując od dalszego wykorzystywania jej na cel wywłaszczenia. Pogląd ten był jednolicie przyjmowany w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 661/99 oraz z 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1725/07) i Sądu Najwyższego (uchwała składu siedmiu sędziów z 13 czerwca 1995 r. sygn. akt III AZP 3/95). Podzielił go również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11.

Przyjęcie poglądu o retroaktywnym działaniu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. wobec stanów faktycznych ukształtowanych przed wejściem w życie tego przepisu lub jego noweli z 2004 r. skutkowałoby koniecznością zwrotu nieruchomości, a więc zmianie dotychczasowego stanu własnościowego nieruchomości wszędzie tam, gdzie cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., ale po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia, mimo, iż realizacja tego celu nastąpiła w zaufaniu do prawa obowiązującego w chwili tej realizacji, które nie wyznaczało terminu zrealizowania tego celu.

Terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdują zatem zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. W chwili bowiem realizacji celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. nie istniała normatywna przesłanka wyznaczająca termin, którego upływ skutkował koniecznością zwrotu nieruchomości, traktowanej jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera bowiem normy materialnoprawne, dlatego znajduje on zastosowanie dopiero od chwili jego wejścia w życie w taki sposób, że określone w nim przesłanki należy oceniać od dnia jego wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., natomiast przesłankę określoną w art. 137 ust. 1 pkt 2 o aktualnej treści, należy oceniać od dnia wejścia w życie noweli tego przepisu dokonanej w 2004 r., tj. od dnia 22 września 2004 r. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zatem zastosowanie wtedy, gdy w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W takim przypadku upływ terminu 10 lat od dnia wywłaszczenia oznacza uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Jeżeli natomiast w dniu 22 września 2004 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany, to okoliczność, iż nastąpiło to po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nie ma już znaczenia prawnego.

Dodatkowo zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej uzasadniając omówiony powyżej zarzut zakwestionował także ustalenie stanu faktycznego sprawy – brak ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Wskazać należy, iż ustalenia stanu faktycznego nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Jest on bowiem wynikiem stosowania przepisów postępowania.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również kolejny zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie rozważano bowiem podstawową przesłankę zwrotu nieruchomości, którą jest jej zbędność na cel określony w tym przypadku w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, a nie kwestię oceny prawidłowości nabycia nieruchomości.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny przy omawianiu pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie podważa prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który stwierdził, iż w tej sprawie niezbędne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i czy jego realizacja nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje również skarga kasacyjna wniesiona przez uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. jej autor cofnął zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w niej zarzuty są nietrafne. Powołane wyżej stanowisko dotyczące wykładni i zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n i stwierdzenie konieczności precyzyjnego wyjaśnienia faktu zrealizowania celu wywłaszczenia zachowują aktualność i w tym przypadku ich powtarzanie jest niecelowe.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna uczestnika postępowania podlega oddaleniu.