Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1713/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6,7,77,107,8,138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej: "Spółka") od decyzji Nr [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...], wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), nakazującej Spółce wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] (teren kolejowy zamknięty), zamontowanego na dwóch słupach stalowych połączonych konstrukcją wsporczą montowaną na płycie parkingowej (posiadającego przyłącze energetyczne), zlokalizowanego w sąsiedztwie wejścia na dworzec [...] u skrzyżowania Al. [...] i Al. [...], na parkingu, który usytuowany jest na stropie tunelu średnicowego - utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję [...]WINB.

Uzasadniając orzeczenie, organ odwoławczy wyjaśnił, że od ww. decyzji [...]WINB odwołanie złożyła Spółka, reprezentowana przez r. pr. [...]. Wyjaśnił także, że przedmiotem postępowania jest rozbiórka wolnostojącego nośnika reklamowego (ekran LED) wraz z towarzyszącą mu instalacją elektryczną i telekomunikacyjną, zlokalizowanego w [...] u skrzyżowania Al. [...] i Al. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], na obszarze kolejowym.

GINB podkreślił, że w przepisach ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") jest mowa o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych: wolno stojących trwale związanych z gruntem i urządzeniach reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Pierwsze z nich, tj. urządzenia reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) wymagają pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do urządzeń wolno stojących, niezwiązanych trwale z gruntem.

Inwestor wniósł podaniem z 27 listopada 2015 r. zgłoszenie "instalacji informatora handlowego na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] zlokalizowanej przy Al. [...], od strony Al. [...]". Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016r., znak: [...], wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zasadnie wszczęto procedurę wynikającą z art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3a Pr. bud., organem I instancji właściwym w sprawie obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz.1727 ze zm.) obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar (a więc geodezyjnie wymierny i dający się określić), na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Nieco inaczej rzecz ujmując, jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 powołanej ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru kolejowego, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego.

Ustawa o transporcie kolejowym w art. 53 ust. 1 stanowi, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Natomiast art. 53 ust. 2 stanowi, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Wykładnia art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, że każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru.

Jak wynika ze zdjęć usytuowania nośnika reklamowego oraz ustaleń dokonanych przez [...]WINB, ekran LED jest zamocowany na dwóch słupach stalowych posadowionym na ruszcie stalowym zakotwionym śrubami do płyty żelbetowej stanowiącej zadaszenie tunelu [...] Linii Kolejowej w [...] oraz w części [...].

Linia kolejowa [...] nie jest zadaszona w całości, a nośnik reklamowy jest posadowiony koło odkrytej trakcji energetycznej tej kolei. Rozdział 9 ustawy o transporcie kolejowym dotyczący usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych pozwala na sytuowanie budowli niezwiązanych z ruchem kolejowym w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Posadowienie nośnika reklamowego przy linii trakcyjnej może powodować zagrożenia dla ruchu kolejowego, przykładowo wykonywanie robót konserwacyjnych tablicy reklamowej.

GINB wyjaśnił tez, że zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c."), w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu stanowi konkretne, uzasadnione potrzeby właściciela, które z kolei zależą zawsze od charakteru i przeznaczenia nieruchomości. W konsekwencji należy respektować unormowania prawne regulujące sposób zagospodarowania nieruchomości - obszaru kolejowego nad jego powierzchnią (art. 53 ustawy o transporcie kolejowym).

Konsekwencją powyższych ustaleń był w ocenie organu brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy nośnika reklamowego, tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu nadzoru budowlanego było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki nośnika reklamowego (por. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 994/12).

Odnosząc się do stanowiska Spółki GINB podkreślił, że ustanowienie, w trybie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz.1629 ze zm.), działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] jako terenu zamkniętego (art. 2 pkt 9 tej ustawy) nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania takiej nieruchomości. Wyjaśnił, że brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy nośnika reklamowego wynika z faktu, że nieruchomość jest obszarem kolejowym, a nie z uwagi na ustanowienie terenu zamkniętego na tej nieruchomości.

Z ta decyzją nie zgodziła się Spółka, która pismem swej pełnomocnik r. pr. [...], datowanym na 22 czerwca 2018 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Decyzji zarzuciła:

"1. Naruszenie przepisu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ I i II instancji i przyjęciu, że cześć działki, na której zrealizowano inwestycję stanowi obszar kolejowy w rozumieniu tej ustawy, w sytuacji, w której stanowi ona obszar (parking) nad stropem linii kolejowej,

2. Naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego polegającą na niezastosowaniu przepisów przewidujących możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji stanowiącej w ocenie organu I i II instancji samowolę,

3. Naruszenie przepisów art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej,

4. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji,

5. Naruszenie przepisu art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ II instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić".

Pełnomocnik spółki wniosła o "wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości", uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", jak również o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że organ błędnie posiłkuje się pojęciem własności określonym w przepisie art. 143 k.c. do interpretacji obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, obszarem kolejowym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Z powyższego wprost wynika, że polski ustawodawca przy definiowaniu pojęcia obszaru kolejowego odniósł się do powierzchni gruntu, na którym są zlokalizowane dane urządzenia, a nie do kwestii własności gruntu.

W konsekwencji powyższego, należy poddać w wątpliwość kwalifikację gruntu, na którym zrealizowano inwestycję, jako obszar kolejowy. Ponadto organ błędnie przyjmuje, iż posadowienie nośnika reklamowego przy linii trakcyjnej może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego, i z tej przyczyny nie jest możliwym legalizacja inwestycji. Organ nie uzasadnia swojego stanowiska, a jedynie zdawkowo wskazuje na to, że położenie nad linią kolejową może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego. Organ wskazuje, że brak możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji wynika z faktu, że nieruchomość jest obszarem kolejowym.

Zdaniem skarżącej, z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową, pomimo że zasadą określoną w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Powołany wyżej przepis jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego a art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ustala warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych wskazując, że może mieć to miejsce w odległości, niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Pełnomocnik Spółki wskazała też, że art. 48 Pr. bud. przewiduje w szczególnych przypadkach procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych wskazując w ust. 3 pkt 2 na obowiązek przedłożenie przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Pr. bud., tj. postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego projektowanych rozwiązań. Do takiego uzgodnienia nawiązuje również ustawa o transporcie kolejowym w art. 57 stanowiąc, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. W tych właśnie szczególnie uzasadnionych przypadkach, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, udziela bądź: odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego.

W konsekwencji powyższego, w ocenie pełnomocnik skarżącej, w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem art. 57 ustawy o transporcie kolejowym.

Działanie organu w niniejszej sprawie wskazuje ponadto na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Art. 7 k.p.a., statuujący zasadę prawy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta ma znaczący wpływ na ukształtowanie się całego postępowania. Z zasady tej wywodzi się bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w celu zastosowania przepisu prawa - czego organ w przedmiotowej sprawie nie dopełnił. Pomimo twierdzenia o rzekomym zagrożeniu dla ruchu kolejowego przez zrealizowaną inwestycję, w żaden sposób organ nie uzasadnia oraz nie udowadnia wystąpienia takowego zagrożenia.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła też, że "kolejną istotną z punktu widzenia postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, stanowiąca, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego", ale nie wskazała, na czym – jej zdaniem – polega naruszenie przez organ tej zasady. Podobnie, wskazując, że na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) pełnomocnik nie wyjaśniła, czym organ zasadę tą naruszył. Nie wyjaśniła też, pomimo powołania się na art. 8 (bez wskazania jednostki redakcyjnej), na czym miałoby polegać naruszenie przez organ zaufania obywateli do organów.

W ocenie pełnomocnik, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych z przepisu art. 107 k.p.a. "poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej". W tym zakresie pełnomocnik Spółki zacytowała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 9 października 2018 r., wydanym w sprawie niniejszej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., w sprawie sygn. akt II OZ 1312/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie pełnomocnik Spółki na ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie ani narusza prawa materialnego, ani procesowego. Nie sposób też uznać, że dotknięta jest nieważnością, którą Sąd zawsze bierze z urzędu pod rozwagę. Skarga była niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r., orzekając w analogicznej pod względem stanu faktycznego i prawnego (w tym przy tożsamości stron) sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1712/18 oddalił skargę Spółki. Wobec tego, że stan obu spraw jest podobny, z natury rzeczy uzasadnienie niniejszego wyroku jest zbliżone do uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1712/18.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżąca wybudowała przedmiotowy nośnik reklamowy samowolnie. Nie wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast w stosunku do zgłoszenia Spółki zamiaru wykonania robót budowlanych Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] skutecznie prawnie zgłosił sprzeciw. Powyższe oznacza, że skarżąca - budując przedmiotowy nośnik wraz z tablicą reklamową - działała z naruszeniem prawa i wiedziała o tym (znając treść ww. sprzeciwu).

Bezspornym prawnie w sprawie jest fakt, że na wybudowanie nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej i posiadającego przyłącze energetyczne Spółka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Prawidłowo więc organ I instancji zinterpretował art. 48 ust. 2 Pr. bud., rozważając możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem orzeczenia o nakazaniu jego rozbiórki. W zakresie zaś ustalenia, czy w tym konkretnym wypadku legalizacja jest dopuszczalna prawnie, zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo ustalił negatywne przesłanki legalizacyjne.

Zgodnie z art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2117), obszarem kolejowy jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Ustawodawca, w art. 53 ust. 2 i 4 cyt. ustawy wyraźnie przewidział, że jakiekolwiek budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m – z wyjątkiem budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy.

W art. 57 ust. 1 ww. ustawy przewidziane został wyjątek od zasady, wyrażonej w art. 53, polegający na tym, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, ale takie, które po pierwsze nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie zakłóca działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu, a po drugie wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, udzielonej po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 ust. 2 ustawy).

Dyspozycja ww. artykułu 53 i 57 cyt. ustawy jest jasna i precyzyjna, odczytywana zaś w powiązaniu z hipotezą art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 powołanej ustawy może prowadzić jedynie do usytuowania takich obiektów w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio przy granicy z takim obszarem. Odstępstwo takie nie może jednak prowadzić do usytuowania budowli wewnątrz obszaru kolejowego. Odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli - jako wyjątki od ustanowionych reguł - nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco.

Stanowisko takie ma stanowcze potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1691/11 (CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził ponadto, że "w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 powołanej ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie niniejszej, podziela ponadto słuszny pogląd NSA, wyrażony w ww. wyroku, że "prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym. Taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazywanych przepisów ale również z wykładni celowościowej. Uwzględnić bowiem należy cel ustanawiania obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa".

Stanowisko pełnomocnik Spółki, kwestionujące prawidłowość uznania przez organa, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na terenie kolejowym jest nie tylko niezasadne, ale i nieuzasadnione. Wbrew bowiem użytemu w zarzucie stwierdzeniu, że organ błędnie uznał, że "pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie", a ponadto, że urządzenia reklamowego nie posadowiono na obszarze kolejowym, ale na parkingu na stropie tunelu średnicowego, organ prawidłowo przywołał w tym zakresie art. 143 k.c.

Hipoteza tego przepisu – co umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej – nie dotyczy wyłącznie tego, jak dalece ponad grunt lub pod jego powierzchnię rozciąga się prawo własności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje na to, że ustalając prawo do gruntu należy brać pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego gruntu, jako zakreślające granice praw z gruntem związanych.

Jeżeli więc droga kolejowa, jako składnik obszaru kolejowego (a więc tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym – art. 4 pkt. 1a tej ustawy), przebiega w tunelu – czego nie kwestionuje skarżąca – to bez żadnej wątpliwości obszar kolejowy rozciąga się przynajmniej ponad zwieńczenie tego elementu infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt. 1 ustawy), jakim jest strop. To, co w rzeczywistości na owym stropie zostało wcześniej utworzone (np. parking) nie ma w sprawie znaczenia, gdyż przedmiotem postępowania organów nie była kwestia dopuszczalności utworzenia parkingu na stropie tunelu kolejowego, ale wybudowania nośnika reklamowego. Rozumowanie przeciwne nakazywałoby przyjęcie niedopuszczalnej tezy, że np. dach budynku wybudowanego na obszarze kolejowym już taki obszarem nie jest.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowy nośnik reklamowy wraz z tablicą wybudowany został więc na obszarze kolejowym, niezgodnie z zakazem prawnym, wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w takim wypadku nie ma w ogóle zastosowania art. 57 tej ustawy, dotyczący z natury rzeczy odstępstw odległościowych, ale poza obszarem kolejowym, zaś jakkolwiek legalizacja w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalna, gdyż byłaby z prawem sprzeczna.

Dlatego też niezasadny był zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 oraz przepisu art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Odnosząc się do zarzutu, zawartego w uzasadnieniu skargi, podkreślić należy, co następuje. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Jednakże, organ zwraca się o taką opinię do zarządcy wyłącznie w sytuacji odstępstwa odległościowego inwestycji budowlanej od granic obszaru kolejowego, a nie wewnątrz tego obszaru. Art. 57 ust. 2 cyt. ustawy nie zobowiązuje organu do występowania o opinię zarządcy w wypadku budowy w obszarze kolejowym. Stąd też zarzut ten był niezasadny.

Niezasadnym był też zarzut pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a. "poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej". Po pierwsze, żaden ze wskazanych przepisów nie dotyczy "kultury prawnej". Jest to pojęcie pozaprawne (potoczne), dotyczące elegancji procesowej, nieweryfikowalnej w formie stanowczego orzekania. Jest to element ogólnie pojmowanej kultury, ale dotyczący raczej stosunku obywatela lub podmiotu wobec prawa. Po drugie, organa obu instancji działały na podstawie prawa, przywołanego w wydanych decyzjach. Działanie zaś zgodne z prawem i wynikające z hipotez lub dyspozycji wymienionych przez organa przepisów nie narusza w żadnej mierze zaufania obywateli do władzy publicznej.

W niniejszej sprawie nie został też naruszony przez organa obu instancji art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., w szczególności "poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji". Otóż organ I instancji poprawnie i dokładnie przeprowadził postępowanie, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Dokonał oględzin nieruchomości, na której wybudowany został nośnik reklamowy, dokonał ustaleń w zakresie legalności tego nośnika i charakteru obszaru, na którym został wybudowany. Te ustalenia faktyczne pozwoliły organowi na prawidłowe ustalenie tego, czy w sprawie można przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, jaki jest charakter samowoli budowlanej, a w związku z tym, jakie ewentualne konsekwencje prawne należy brać pod uwagę. Zasadnie ustalając, że wobec ustawowego zakazu wznoszenia tego typu obiektów na obszarze kolejowym legalizacja nie jest prawnie dopuszczalna, organ I instancji zastosował się więc do stanowczej dyspozycji z art. 48 ust. 1 Pr. bud., gdyż był do tego prawnie zobligowany.

Z tych też przyczyn niezasadny okazał się zarzut pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Uzasadnienie decyzji pierwszo- i drugoinstancyjnej odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. zarówno co do uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organa obu instancji wyczerpująco stan faktyczny opisały, zgodnie z dowodami zebranymi w sprawie. Uzasadnienie prawne zawiera zarówno prawidłowe wskazanie podstawy prawnej, jak i jej poprawne wyjaśnienie.

GINB nie naruszył art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skoro bowiem decyzja organu I instancji była prawidłowa, to organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej (i potrzeby) uchylania poprawnej decyzji. W taki wypadku zobowiązany był natomiast prawidłową decyzję utrzymać w mocy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.