Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 294/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję A. R. R. S.A. w K. z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję A. R. R. S.A. w K. z [...] stycznia 2021r. Nr [...], 2. zasądza od A. R. R. S.A. w K. na rzecz skarżącego K. P. kwotę [...]zł. (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Zarząd Agencji Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2021r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] co do jej rozstrzygnięcia zawartego w jej punkcie 1 oraz w punkcie 2.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskodawca - K. P. S. .pl - pismem z dnia [...] stycznia 2021r. za pomocą zwykłej poczty elektronicznej złożył do Agencji Rozwoju wniosek, powołując się na art. 61 Konstytucji RP o przekazanie informacji:

1. wysokości nagród i premii dla członków zarządu spółki w 2020r.,

2. przedstawienie danych z punktu pierwszego wniosku w formie tabeli w kolejności: imię i nazwisko członka zarządu, łączna suma nagród i premii za 2020r. dla każdego z nich, powód ich przyznania dla każdego z członków zarządu.

3. imion i nazwisk pracowników spółki, którzy otrzymali nagrody i premie za 2020 roku wraz z przedstawieniem w formie tabeli opisanej w punkcie 2 wniosku; jeżeli nie przyznano w 2020r. żadnych premii lub nagród pracownikom spółki, to podanie przyczyn ich nieprzyznania.

Wnioskodawca wniósł o przesłanie odpowiedzi na adres e-mail.

Zarząd Agencji Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2021r. na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) orzekł, że

Ad. 1 Zarząd Agencji Rozwoju za rok 2020 nie otrzymał nagród oraz premii.

Ad. 2 Odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Agencji wskazał, że co do punktu 1 decyzji Zarząd Spółki nie otrzymał w 2020r. nagród i premii. Wynika to z zasad wynagradzania członków Zarządu Spółki, stosownie do regulacji ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1907) oraz uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy A. R. R. S.A w K. oraz zawartych Umów o świadczenie usług zarządzania.

Natomiast co do punktu 2 decyzji organ argumentował, że pracownicy Spółki nie pełnią funkcji publicznych, nie biorą udziału w wykonywaniu władztwa publicznego i nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną, a ich prywatność podlega ochronie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem żaden z pracowników nie wyraził zgody na udzielenie informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia ani żadnego ze składników wynagrodzeń, w tym nagród i premii.

Wnioskodawca nie zgodził się z przywołaną wyżej decyzją w całości i [...] stycznia 2021r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz udostępnienie informacji publicznej zgodnie z treścią złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu Spółki dotyczącego odmowy udzielenia informacji publicznej co do przyznanych premii i nagród pozostałym pracownikom Agencji argumentując, że niemożliwym jest, aby żaden z pracowników Agencji Rozwoju nie pełnił funkcji publicznej, co zdaniem Zarządu Spółki oznacza, że Zarząd Spółki udzielił nieprawidłowej informacji, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, na którą Zarząd Spółki powołuje się w decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 w/w ustawy).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Agencji Rozwoju decyzją z [...] lutego 2021r. na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) utrzymał w mocy decyzję Zarządu Agencji Rozwoju z [...] stycznia 2021r.

W motywach rozstrzygnięcia Agencja wskazała, że kluczową kwestią jest zdefiniowanie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Zdaniem Zarządu Spółki, o statusie osoby pełniącej funkcje publiczne decyduje przede wszystkim zatrudnienie w określonej jednostce organizacyjnej, której funkcje społeczne można przyrównać do funkcji organów administracji rządowej, organu państwowego lub samorządowego bez względu na to, jaki zakres obowiązków dana osoba realizuje. "Publiczność funkcji" wiąże się z dysponowaniem przed dana osobę uprawnieniami o charakterze władczym, zbliżonymi co do zakresu i charakteru kompetencji do tych, w jakie wyposażone są osoby reprezentujące organy administracji rządowej i samorządowej, co nie ma miejsca w Agencji Rozwoju. Pracownicy Spółki, wykonują co prawda określone czynności w Spółce, w której 100% kapitału akcyjnego należy do jednostek samorządu terytorialnego, lecz osoby te gospodarując lub zarządzając majątkiem, który w sensie ekonomicznym stanowi własność jednostek samorządu terytorialnego wykonują zadania związane z uczestnictwem Spółki w obrocie gospodarczym na zasadzie wolności gospodarczej oraz w oparciu o przepisy zaliczane do sfery prawa prywatnego. Uprawnienia i obowiązki pracowników Agencji Rozwoju nie mają charakteru władczego, tj. nie wiążą się ze sferą imperium. Skoro zatem uprawnienia i obowiązki pracowników A. R. R. S.A. pozbawione są elementów władczych, brak jest podstaw do kwalifikowania pełnionych przez pracowników funkcji do kategorii funkcji publicznych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył K. P. zaskarżając powyższą decyzję w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a w razie uznania, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez ARR oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "KPA") w związku z art. 16 i art. 17 UDIP, poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej na podstawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który nie był podpisany, a tym samym nie spełniał wymogów formalnych podania;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja"), poprzez ograniczenie prawa do informacji, pomimo że w sprawie nie zachodzi potrzeba ochrony żadnej z wartości wskazanych w ww. przepisach, a więc dokonanie ograniczenia niespełniającego konstytucyjnych warunków, w szczególności warunku proporcjonalności;

3) naruszenie art. 5 ust. 2 UDIP poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, a w konsekwencji dokonanie ograniczenia prawa do informacji mimo, że w istocie brak było ku temu podstaw.

Skarżący argumentował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. Nie został on podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jak również podpisany egzemplarz nie był doręczony do ARR w innej formie. ARR wydała zatem decyzję administracyjną w oparciu o dokument, który nie spełniał wymogów formalnych przewidzianych w art. 63 KPA, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa w postaci art. 63-64 KPA, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji.

Następnie odnosząc się do argumentacji Agencji, że żaden z pracowników, którzy otrzymali nagrody i premie w 2020 roku nie pełni funkcji publicznych skarżący wskazał, że powyższe założenie jest błędne i zbyt drastycznie zawęża kategorię osób pełniących funkcje publiczne. Przywołując stanowisko orzecznictwa sądowego skarżący podkreślał, że "za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też, w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną". ARR przyznało, że pracownicy ARR gospodarują i zarządzają majątkiem, który w sensie ekonomicznym stanowi własność jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym stanowi majątek publiczny. Tym samym osoby dokonujące takich czynności powinny zostać zakwalifikowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem skarżącego, każdy pracownik ARR, który dysponuje majątkiem publicznym, w tym majątkiem pochodzącym od jednostek samorządu terytorialnego, nawet jeżeli nie dysponuje kompetencjami władczymi polegającymi na "możliwości "narzucenia" swojej woli innym", jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Tym samym informacja na temat nagród i premii wypłaconych takim osobom stanowi informację publiczną, a osoby takie nie korzystają z ochrony wyrażonej w art. 5 ust. 2 UDIP.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej oddalenie w całości podkreślając, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może zostać złożony ustnie, pisemnie – przyjmując formę listowną, za pomocą poczty elektronicznej lub elektronicznego formularza, może przybrać każda formę o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje natomiast w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej "u.d.i.p.") w związku z naruszeniem przepisów postępowania art. 63 § 1 K.p.a. i art. 64 § 2 K.p.a., ale nie w sposób rażący o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uzasadniającym stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji.

W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy podmiot do którego wnioskodawca wystąpił o udzielenie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Tylko bowiem przy pozytywnej odpowiedzi na obie powyższe kwestie możliwe jest wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej i wynikające z tego dalsze konsekwencje (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. uznać należy Agencję Rozwoju, co z resztą nie było przedmiotem sporu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, że skoro celem Agencji jest działanie na rzecz rozwoju regionalnego wyspecjalizowanej w realizacji rządowych i międzynarodowych programów polityki regionalnej dla samorządów, w szczególności realizacja projektów związanych z rozwojem regionalnym, rozwojem przedsiębiorczości i innowacyjności w Wielkopolsce, wspieranie małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) poprzez realizację usług informacyjnych, doradczych i szkoleniowych w tym dotacji unijnych, współpraca z samorządami w zakresie wdrażania projektów rozwoju regionalnego i współpraca z instytucjami i organizacjami związanymi z rozwojem regionalnym i rozwojem przedsiębiorczości oraz promowanie współpracy regionów, instytucji i przedsiębiorstw z zagranicą, co także wynika z przedmiotu działalności spółki (k. 29v akt sąd.), oraz gospodaruje i zarządza majątkiem stanowiącym własność jednostek samorządu terytorialnego, będącym majątkiem publicznym, to nie budzi wątpliwości, że Agencja jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Nadto skoro powyższy przepis nie wymaga równoczesnego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, już spełnienie tej jednej lub niektórych z nich kwalifikuje Agencje, jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacją o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną. Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p., które stanowią, że informacją publiczną jest informacja o majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1018/11, LEX nr 1068358 i z 13 stycznia 2012 r., I OSK 154/11, LEX nr 1107462; postanowienie NSA z 4 października 2011 r., I OSK 153/11, LEX nr 1069591; wyroki: z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1076/11, LEX nr 1068367; z 11 sierpnia 2011 r., I OSK 956/11, LEX nr 1068555; z 2 czerwca 2011 r., I OSK 317/11, LEX nr 1082724).

Wobec powyższego przyjąć należy, że co do zasady informacja o wysokości premii i nagród członków Zarządu Agencji oraz pracowników Agencji jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., o czym jeszcze poniżej.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku. W treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mowa jest o sytuacji, w której jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, zatem jeżeli podmiot zobowiązany nie może udzielić informacji z uwagi na okoliczność, że taką informacją nie dysponuje to obowiązany jest do powiadomienia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem.

Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. ma natomiast zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacja publicznej). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (komentarz do art. 16, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, e-LEX, WK 2016).

Wobec powyższego Agencja uznając, że nie może udzielić informacji publicznej zgodnie z punktem 1 wniosku, z uwagi na okoliczność, że Zarząd za 2020r. nie otrzymał nagród i premii, winna była powiadomić wnioskodawcę zwykłym pismem o niemożności udzielenia w tym zakresie informacji, a nie czynić to w punkcie 1 decyzji. Załatwienie żądania wskazanego w punkcie 1 wniosku nie kwalifikuje się bowiem do rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę co do punktu 1 wniosku Agencja powiadomi wnioskodawcę pisemnie o niemożności udzielania informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku, zawierając stosowne uzasadnienie takiego powiadomienia.

Co do zasadniczego powodu uchylenia zaskarżonych decyzji wskazać należy, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co jak wskazano powyższej, przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, z uwagi na treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p, z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. (wyr. NSA z 22 czerwca 2018r., sygn. akt I OSK 2957/17, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Przy czym, mając na uwadze charakter podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 17 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Słusznie podnosi Agencja, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego), co wynika z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13, dostępne CBOSA).

Niemniej jednak wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi K.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Zatem, gdy choćby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, dostępny CBOSA).

Zatem wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 15 stycznia 2021r. w niniejszej sprawie było obarczone błędem podmiotu, który mógł wydać decyzję odmowną jedynie w wyniku uznania, że informacja dotyczy sfery publicznej, podlegającej udostępnieniu, ale zachodzą przyczyny do wyłączenia dostępności informacji, po wezwaniu do podpisania wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie ze przepisami K.p.a.

W związku z powyższym w ocenie Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] stycznia 2021r., pomimo braku własnoręcznego podpisu lub podpisu elektronicznego pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej oraz wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło naruszenie przepisów art. 64 K.p.a. w zw. z art. 16 i art. 17 u.d.i.p. Zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy musi spełniać wymogi określone w K.p.a., w tym m.in. wymogi formalne (art. 63 K.p.a.). Z akt sprawy wynika natomiast, że zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zostały wniesione za pomocą poczty elektronicznej, na adres e-mail, bez wymaganego kwalifikowanego podpisu elektronicznego, czy podpisu zaufanego, a wnioskodawca nie został wezwany do usunięcia tego braku formalnego wniosku.

W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (§ 3a). Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej co do punktu 3 oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać merytorycznie sprawę w tym zakresie.

Sąd uznał za zasadne odnieść się częściowo do zarzutu 3 skargi, co Agencja uwzględni i rozważy po usunięciu dostrzeżonego braku formalnego wniosku w zakresie jego punktu 3, przy merytorycznym rozpatrzeniu tego punktu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nie jest sporne pomiędzy Agencją i skarżącym, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej i konsekwentnie osób zatrudnionych w podmiotach publicznych zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępne CBOSA).

W niniejszej sprawie Agencja odmówiła udzielania informacji publicznej powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Agencji, którzy nie pełnią funkcji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając bowiem konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć bowiem wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jak stwierdził Trybunał, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Warto zauważyć jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stoi ponadto na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak, zdaniem Trybunału, dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30).

Warto zauważyć, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy - ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Uwzględniając powyższe uwagi, należy zatem wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest różna.

Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy podmiotu publicznego, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Wobec tej grupy, rozważając możliwość udostępnienia informacji o nagrodach otrzymanych przez konkretnych pracowników, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (wyr. NSA z 08 lipca 2015r., sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny CBOSA). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też osobą mającą związek z pełnieniem takiej funkcji (art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p.) będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14, czy też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne CBOSA).

Mając na względzie powyższe, Agencja powinna dokonać oceny swoich pracowników w zakresie czy pełnią lub mają związek z pełnieniem funkcji publicznych, czy też nie, w rozumieniu tego pojęcia w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie można bowiem wykluczyć, że funkcję tą pełnią nie tylko kierownicy komórek organizacyjnych w strukturze Agencji, czy też pracownicy, wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Agencji, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu podmiotu wykonującego zadana publiczne lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników Agencji nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego, itp.).

Ustalenia i wnioski Agencji w powyższym zakresie winny być szeroko i wnikliwie umotywowane, aby możliwa była ich merytoryczna weryfikacja. W ocenie Sądu podmiot publiczny nie może bowiem ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że pozostali pracownicy nie pełnią funkcji publicznej bez konkretnej argumentacji przemawiającej za takim twierdzeniem.

W ocenie Sądu, w przypadku osoby niepełniącej funkcji publicznej, zatrudnionej w Agencji, przesłanka prywatności ogranicza prawo strony skarżącej do informacji publicznej, stanowiąc tym samym zasadną podstawę do wydania obu spornych decyzji odmownych. Informacja o wysokości nagród, analogicznie do wypłaconych wynagrodzeń, dotyczy prywatności (sfery prywatnej) pracownika, co znajduje swoje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem mogą być m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3185/14, a także z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, czy też z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/15, dostępne CBOSA.

Natomiast, w ocenie Sądu, ingerencja w prywatność osoby, polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego, czy też nagrody wypłaconej osobie pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

W tym stanie rzeczy. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2021r., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 18 marca 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Strony zostały powiadomione o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i umożliwiono im złożenie na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.