Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1529/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 § 3 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 479/07 w sprawie ze skargi T. Z. na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie orzeczenia Sądu w sprawie II SA/Lu 934/06 dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz T. Z. kwotę 68 (sześćdziesiąt osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r., II SA/Lu 479/07 wymierzył Wojewodzie L. grzywnę w kwocie 5000 zł. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. uchylił decyzję Wojewody L. z [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w L. przy ul. [...]. W dniu 16 maja 2007 r. T. Z. wezwał Wojewodę L. do wykonania tego wyroku, a w dniu 18 maja 2007 r. (data wpływu) wniósł skargę o wymierzenie Wojewodzie L. grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku uczyniło skargę dopuszczalną i podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu.

Stosownie do art. 154 § 1 strona może żądać wymierzenia grzywny właściwemu organowi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Rozstrzygając sprawę należało zatem rozważyć, czy Wojewoda L. dopuścił się bezczynności po wydaniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 7 lutego 2007 r. Jakkolwiek T. Z. w skardze sformułował żądanie dotyczące wymierzenia grzywny z powodu niewykonania wyroku z dnia 7 lutego 2007 r., to w jej uzasadnieniu wykazał, że po wydaniu tego wyroku Wojewoda L. nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, co oznacza, w ocenie skarżącego, bezczynność organu i czyni zasadnym żądanie wymierzenia grzywny z tego tytułu. Również w piśmie z dnia 19 czerwca 2007 r. (k. 11) jednoznacznie wskazał, że Wojewoda L. po wydaniu wyroku z dnia 7 lutego 2007 r. pozostaje w bezczynności. Sąd uznał zatem, że żądanie wymierzenia Wojewodzie L. grzywny związane jest z bezczynnością tego organu po wyroku z dnia 7 lutego 2007 r. uchylającym w części zaskarżoną decyzję z dnia [...].

Z art. 35 § 3 kpa wynika, że w postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co do zasady przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało przekazane w trybie art. 133 kpa. Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 kpa) ma również zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd Administracyjny z tym, że termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie wyrok z dnia 7 lutego 2007 r. z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi został doręczony Wojewodzie L. 13 kwietnia 2007 r. Od tego dnia rozpoczął bieg miesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 286 § 2 kpa). Koniec tego terminu przypadł w dniu 14 maja 2007 r. (art. 57 § 3 i 4 kpa). Z akt sprawy wynika, że w powyższym terminie sprawa nie została załatwiona w sposób określony w art. 104 kpa.

Zgodnie z art. 36 kpa organ administracji zobowiązany jest zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy i to nawet w przypadku przyczyn niezależnych od organu. Wojewoda L. nie uczynił zadość tym wymogom. Powyższe uwagi uprawniają do stwierdzenia, że organ odwoławczy po wyroku uchylającym zaskarżoną decyzją zobowiązany jest załatwić sprawę w sposób określony w art. 104 kpa w terminie wynikającym z art. 35 § 3 kpa z tym, że termin ten należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w tym terminie i niepodjęcia czynności, o którym mowa w art. 36 kpa organ administracji pozostaje w bezczynności. Czyni to zasadnym żądanie wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a..

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda L. nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Niewątpliwe więc jest, że dopuścił się bezczynności. Dlatego też zawarte w skardze żądania wymierzenia grzywny należało uwzględnić. Oceny powyższej nie zmienia fakt, że przed upływem terminu do załatwienia sprawy Wojewoda L. podjął czynności polegające na przeprowadzeniu dowodu z oględzin oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jakkolwiek zawiadomienie (data sporządzenia pisma) o przeprowadzeniu tych czynności nastąpiło przed upływem terminu do załatwienia sprawy (11 maja 2007 r.), to czynności zostały dokonane już po upływie tego terminu (24 maja 2007 r.). Nadto przeprowadzenie tych czynności, nawet jeśli w ocenie organu były one niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowi wszak jej załatwienia w rozumieniu art. 104 kpa. Tym samym nie wyłącza bezczynności organu.

W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W 2006 r. wynagrodzenie to wynosiło 2477,23 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej - M. P. Nr 12, poz. 125). Wymierzając grzywnę w kwocie 5000 zł Sąd wziął pod uwagę z jednej strony jej dyscyplinująco-represyjny charakter, zaś z drugiej fakt podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej z 24 sierpnia 2007 r. Wojewoda L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 154 § l p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący T. Z. spełnił przesłanki niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy - skutecznie wezwał Wojewodę L. do załatwienia sprawy pismem z dnia 16 maja 2007r., w sytuacji, gdy skargę na bezczynność organu złożył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie w dniu 17 maja 2007 r., a organ powiadomił strony o konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wyznaczył terminy na wykonanie czynności procesowych - oględzin, rozprawy i przesłuchania świadków i w związku z tym zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § l pkt. 6 p.p.s.a.

2) prawa materialnego - błędną wykładnię art. 154 § l p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 kpa, polegającą na przyjęciu, że pomimo podjęcia przez organ czynności procesowych, o których były powiadomione strony, przy jednoczesnym niewykonaniu obowiązku określonego w art. 36 kpa, organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § l p.p.s.a., w sytuacji, gdy w świetle art.35 § 5 kpa, do biegu terminu, o którym mowa w art.35 § 3 kpa, nie powinien być wliczony okres jaki upłynął od podjęcia czynności procesowych wyznaczających termin oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej (pismo z dnia 11 maja 2007r.) do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin i rozprawy administracyjnej (24 maja 2007r.) i w związku z tym nie upłynął termin do rozpoznania sprawy i brak było podstaw do zastosowania art. 36 kpa,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi w sytuacji, gdy skarżący nie wezwał skutecznie organu do załatwienia sprawy (zarzut z pkt. l skargi kasacyjnej) i skarga powinna być odrzucona,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § l i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ jest w bezczynności w związku z nie wliczeniem okresu od dnia podjęcia czynności procesowych wyznaczających termin oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej (pismo z dnia 11 maja 2007r.) do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin i rozprawy administracyjnej ( 24 maja 2007r.), do biegu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, nierozważenie i niewypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do wliczania do biegu terminu rozpoznania sprawy terminów doręczenia pism procesowych wyznaczających oględziny nieruchomości i rozprawę administracyjną w sytuacji, gdy Wojewoda L. podnosił zarzut, iż nie jest w bezczynności.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz 3) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, że wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt-II SA/Lu 479/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wymierzył Wojewodzie L. grzywnę wysokości: 5000,00 zł. (pięć tysięcy złotych) oraz zasądził od Wojewody na rzecz T. Z. - 200,00 zł kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "Przesłanką dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. jest uprzednie wezwanie organu przez stronę do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. T. Z., uczynił zadość temu wymogowi, kierując do Wojewody L. stosowne wezwanie (pismo z dnia 16 maja 2007 r.). Spełnienie przez skarżącego powyższego warunku czyni skargę dopuszczalną i podlegającą terytorycznemu rozpoznaniu ".

Zdaniem Wojewody L., T. Z. nie wypełnił tej przesłanki, a mianowicie nie wezwał skutecznie Wojewody L. do załatwienia sprawy i .związku z tym skarga w sprawie wymierzenia grzywny powinna być na podstawie art. 58 § l pkt. 6 odrzucona. Należy podkreślić, że wprawdzie przepis art. 154 § l p.p.s.a. nie wskazuje terminu w jakim powinna być złożona skarga o wymierzenie grzywny, to biorąc pod uwagę, że warunkiem jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, termin ten, licząc od daty doręczenia wezwania organowi, winien uwzględniać czas niezbędny (realny) do wykonania przez organ wezwania strony. W niniejszej sprawie nie można mówić o skutecznym wezwaniu organu do załatwienia sprawy. Skarżący wezwał Wojewodę L. do załatwienia sprawy w dniu 16 maja 2007 r. (data wpływu), a skargę na podstawie art. 154 § l p.p.s.a., złożył w dniu 17 maja 2007 r. (data wpływu ), mając jednocześnie wiedzę co do tego, iż organ wyznaczył czynności procesowe - oględziny, rozprawę i przesłuchanie świadków. W tak krótkim terminie, biorąc pod uwagę z jednej strony czas pomiędzy wezwaniem organu do załatwienia prawy (16.05.2007r.), a datą złożenia skargi do WSA w Lublinie (17.05.2007r.), zaś z drugiej strony - prowadzenie przez organ czynności procesowych, o których uwiadomione zostały strony oraz świadkowie, a które w ocenie organu i w wykonaniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2007r., były niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie było możliwe wydanie decyzji przed wniesieniem skargi. W ocenie organu nie można mówić, iż Skarżący skutecznie wezwał organ do załatwienia prawy i w związku z tym istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi. Warunek uprzedniego wezwania organu do załatwienia sprawy byłby spełniony przez skarżącego, gdyby pomiędzy doręczeniem organowi wezwania do załatwienia sprawy, a złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, upłynął termin pozwalający organowi na wykonanie wezwania strony (załatwienie sprawy). Wezwanie organu do załatwienia sprawy w dniu 16.05.2007r., po czym - złożenie w następnym dniu skargi o wymierzenie grzywny, czyni nierealnym wykonanie wezwania przed dniem złożenia skargi, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wyznaczył oraz powiadomił strony i świadków o terminach czynności procesowych. Zatem brak jest podstaw do uznania spełnienia przez Skarżącego warunku uprzedniego wezwania organu do załatwienia sprawy. W świetle powyższego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jest zasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że Wojewoda L. pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § l p.p.s.a.

Poglądu tego nie podziela Wojewoda L.. Organ odwoławczy nie pozostaje w bezczynności. Przeprowadzenie postępowania dowodowego było niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i stanowiło realizację zaleceń zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 7 lutego 2007r. Wojewoda L. zawiadomił strony o przeprowadzeniu czynności procesowych pismem z dnia 11 maja 2007r., a więc przed upływem terminu do załatwienia sprawy. Czynności te zostały przeprowadzone 24 maja 2007r., co w ocenie Sądu nastąpiło po upływie terminu do załatwienia sprawy. Sąd w swoich rozważaniach nie odniósł się do terminów niezbędnych dla doręczenia stronom zawiadomień o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości i wyznaczonej rozprawie administracyjnej, przy czym należy zaznaczyć, że czynności te w celu jak najszybszego załatwienia sprawy, zostały wyznaczone na ten sam dzień - 24 maja 2007r. Wyznaczając termin przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej, na której miał być przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków, organ stosując normy prawne dotyczące doręczenia pism procesowych, zobowiązany był ustalić termin tak, aby przed rozpoczęciem czynności procesowych, mieć pewność, iż pisma wyznaczające termin oględzin i rozprawy administracyjnej zostały skutecznie doręczone stronom oraz wezwanym na rozprawę świadkom. Okres jaki upłynął od podjęcia czynności procesowych wyznaczających termin oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej (pismo z 11 maja 2007r.) do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin i rozprawy administracyjnej (24 maja 2007r.), w świetle art.35 § 5 kpa nie powinien być wliczany do terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie z art.35 § 5 kpa do terminu, o którym mowa m. in. w art. 35 § 3 kpa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. W ocenie organu takimi terminami są między innymi określone w przepisach rozdziału 8 kpa terminy doręczeń pism procesowych. Skarżący wezwał Wojewodę L. do załatwienia sprawy i złożył skargę w czasie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wliczając do terminu załatwienia sprawy czasu niezbędnego dla doręczenia pism procesowych i przeprowadzenia dowodu z oględzin i przesłuchania świadków (rozprawy administracyjnej), błędnie ustalił, że organ znajduje się w bezczynności, naruszając tym samym przepisy art. 134 § l i art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się, co do wliczania do terminu załatwienia sprawy czasu niezbędnego dla doręczenia pism wyznaczających czynności procesowe uznając, że czynności te zostały wykonane po upływie terminu do załatwienia sprawy mimo, iż podnoszony był zarzut, że organ nie pozostaje w bezczynności. Sąd pierwszej instancji nie odliczając od terminu załatwienia sprawy czasu niezbędnego dla doręczenia stronom i świadkom pisma wyznaczającego terminy oględzin i rozprawy administracyjnej błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie i w związku z tym zobowiązany był do zastosowania art. 36 kpa. Zdaniem Wojewody L. brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 36 kpa, ponieważ – jak to zostało wyżej podniesione – nie doszło do upływu terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 5.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako całkowicie pozbawionej podstaw. Podkreślono w niej, co następuje:

1. Wojewoda do dnia dzisiejszego nie wydał decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, po wyroku Sądu z dnia 07 lutego 2007 r. uchylającym wcześniejszą decyzję Wojewody.

2. W ustawowym terminie z art. 35 § 3 kpa, tj. do dnia 14 maja 2007 r., Wojewoda L. nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pismo wyznaczające termin rozprawy administracyjnej, które to ma wykazać działanie organu, datowane jest, co prawda na 11 maja 2007 r., to jednak nadane zostało w Urzędzie Poczty Polskiej w dniu 15 maja 2007 r., a więc po terminie.

3. Organ ma obowiązek podjąć postępowanie, po uchyleniu przez Sąd wcześniejszej decyzji, bez wezwania. Zarzut więc, że Wojewoda nie miał czasu na ustosunkowanie się do wezwania strony z dnia 16 maja 2007 r. jest absurdalny.

4. Nie było też przeszkód do wydania decyzji po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny. Wszak skarga wniesiona została w dniu 17 maja 2007 r., organ przeprowadził rozprawę w dniu 24 maja 2007 r., a akta do sądu przekazał w dniu 06 czerwca 2007 r. (data stempla pocztowego). Od dnia rozprawy administracyjnej przed organem do dnia przekazania odpowiedzi na skargę i akt sprawy do sądu Wojewoda L. miał teoretycznie 20 dni -maksymalny czas na przekazanie akt do sądu to 30 dni. Wojewoda jednak nie skorzystał z tej możliwości, i mimo przeprowadzenia, jego zdaniem, niezbędnej czynności (kolejne oględziny i kolejna rozprawa administracyjna), decyzji nie wydał i nie wskazał jakie przeszkody uniemożliwiają załatwienie sprawy, w jakim terminie zostaną usunięte i kiedy decyzja zostanie wydana (Art. 36 kpa).

Aktualnie prowadzone postępowanie sądowe w sprawie wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego nie dotyczy zgodności z prawem decyzji lub czynności organu w sprawie zwrotu nieruchomości, lecz jest postępowaniem odrębnym dyscyplinującym organ i wymuszającym na organie respektowanie wyroków sądu. Sprawa ze skargi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. nie stanowi więc podstawy do zawieszenia postępowania merytorycznego w sprawie, i nie zwalnia organu od wydania decyzji do czasu rozstrzygnięcia zasadności skargi. Wręcz przeciwnie, jedyną okolicznością, która uwolni organ od zarzutu bezczynności jest właśnie wydanie decyzji kończącej postępowanie. Jednoznacznie wskazuje na to brzmienie art. 54 § 3 i art. 154 § 3 p.p.s.a.

Brak jest przepisu prawa, który ograniczałby możliwość wielokrotnego składania skarg do sądu i wielokrotnego wymierzania przez sąd organowi grzywny w sytuacji, gdy raz wymierzona grzywna nie przyniosła oczekiwanego rezultatu i organ nie zakończy postępowania wydaniem decyzji. Uprawnione do złożenia skargi są wszystkie strony postępowania, które na decyzję Wojewody oczekują i każda z tych osób doznaje szkody z powodu bezczynności :organu. Byłoby całkowitym wypaczeniem sensu przepisu art. 154 § l p.p.s.a. gdyby postępowanie sądowe w tej sprawie powodowało dalsze niedziałanie organu, a odpowiedzialność za brak decyzji obciążałaby składającego skargę o wymierzenie grzywny i skarga zamiast zakończenie sprawy przybliżyć tylko postępowanie przedłuży. Wykonywanie prawa nie może prowadzić do paradoksu !!!

Nie jest również przeszkodą, niezależną od organu, przekazanie akt sprawy do sądu administracyjnego, ponieważ, pomijając już celowość przekazania tych akt bez załatwienia sprawy decyzją, to zawsze organ może zwrócić się do sądu o wypożyczenie akt do czasu rozpoczęcia rozprawy przed sądem. Obowiązkiem organu jest dążyć z urzędu do usunięcia wszelkich przeszkód do wydania decyzji i jeśli organ nie wykaże, że takie próby podejmował to brak będzie podstaw do usprawiedliwienia trwającej bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu niedopuszczalności skargi, jak i jej bezzasadności, w pierwszej kolejności w pierwszej kolejności należało rozpoznać ten pierwszy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że skarga jest dopuszczalna można przejść do skontrolowania, czy Sąd I instancji prawidłowo wymierzył grzywnę organowi administracji.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi w sytuacji, podczas gdy skarżący nie wezwał skutecznie organu do załatwienia sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Przepis ten nie określa terminu, w jakim należy wnieść to wezwanie. Należy zatem uznać, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wezwanie organu nastąpiło po doręczeniu organowi administracyjnemu odpisu orzeczenia sądowego wraz ze stwierdzeniem prawomocności (art. 286). Nie ma przy tym znaczenia, czy wezwanie zostało doręczone organowi przed upływem terminu, jaki ma on na załatwienie sprawy, czy też dopiero po upływie tego terminu. Zatem skarżący dopełnił tego warunku wzywając Wojewodę L. do wykonania wyroku sądu administracyjnego 16 maja 2007 r. Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że termin ten, licząc od daty doręczenia wezwania organowi, powinien uwzględniać czas niezbędny (realny) do wykonania przez organ wezwania strony nie znajduje uzasadnienia w przepisach p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Także zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 154 § l p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 kpa, polegającą na przyjęciu, że pomimo podjęcia przez organ czynności procesowych, o których były powiadomione strony, przy jednoczesnym niewykonaniu obowiązku określonego w art. 36 kpa, organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § l p.p.s.a., w sytuacji, gdy w świetle art. 35 § 5 kpa, do biegu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa, nie powinien być wliczony okres jaki upłynął od podjęcia czynności procesowych wyznaczających termin oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej (pismo z 11 maja 2007 r.) do dnia przeprowadzenia dowodu z oględzin i rozprawy administracyjnej (24 maja 2007 r.) i w związku z tym nie upłynął termin do rozpoznania sprawy i brak było podstaw do zastosowania art. 36 kpa, nie ma uzasadnionych podstaw w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że do terminów (wyznaczonych przez sąd lub wynikających z ustawy, np. z art. 35 k.p.a.), jakie ma organ na załatwienie sprawy, nie należy wliczać terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów opóźnień, spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.) – por. np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 388; B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 350. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji, w której miałby zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a. Co prawda, pismo Wojewody L. informujące o miejscu i terminie oględzin nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej nosi datę 11 maja 2007 r., ale zostało nadane do strony dopiero w dniu 15 maja 2007 r., a więc po upływie terminu, jaki miał organ na załatwienie sprawy. Nie mogło więc ono wywołać skutku wskazanego w art. 35 § 5 k.p.a., albowiem przedłużenie terminu załatwienia sprawy o okresy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, wywołują jedynie te czynności organu, które zostały podjęte przez organ względem strony, (a więc takie, o których strona została powiadomiona), a jednocześnie muszą to być czynności dokonane w terminie, jaki organ ma na załatwienie sprawy. Żadna z czynności Wojewody L. nie spełnia obu tych warunków łącznie. Sporządzenie pisma o przeprowadzeniu dowodu z oględzin i rozprawy administracyjnej nie jest bowiem czynnością dokonaną względem strony, zaś nadanie tego pisma w urzędzie pocztowym nastąpiło już po upływie terminu, jaki miał organ na załatwienie sprawy. Trafnie więc Sąd I instancji przyjął, że Wojewoda L. pozostaje w bezczynności.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie i niewypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do wliczania do biegu terminu rozpoznania sprawy terminów doręczenia pism procesowych wyznaczających oględziny nieruchomości i rozprawę administracyjną w sytuacji, gdy Wojewoda L. podnosił zarzut, iż nie jest w bezczynności też nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w istniejącym stanie faktycznym nie ma ono wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.