Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1777/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 621
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.F.P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1670/14 w sprawie ze skargi H.F.P.C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H.F.C.P. na rzecz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę H. F. P. C. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej zwaną: "k.p.a."., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., którą odmówił H. F. P. C., zwanej dalej: "skarżącą", udostępnienia informacji publicznej, Jako podstawę materialnoprawną organ wskazał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.), zwaną dalej: "u.d.i.p." oraz art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621 z późn. zm.).

W motywach uzasadnienia organ podał, że skarżąca wnioskiem z dnia 9 czerwca 2014 r. zwróciła się do Centralnego Biura Antykorupcyjnego o udzielenie informacji w zakresie, czy Centralne Biuro Antykorupcyjne posługuje się oprogramowaniem komputerowym ("[...] ") o nazwie " [...] ". Organ wskazał, że żądane informacje stanowią informację niejawną w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 4, art. 5 ust. 3 pkt 4 i art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), zwaną dalej u.o.i.n. Wyjaśnił, że ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, w tym wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż organ powinien wskazać "jakiego rodzaju informacją niejawną - o jakiej klauzuli tajności - są przedmiotowe dane", podkreślił, że dla ochrony przewidzianej w przepisach u.o.i.n., istotne jest to, że istnieje już sama możliwość zagrożenia dóbr, czy też powstania określonej szkody (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.), co dotyczy również czynności operacyjno-rozpoznawczych, które mogą być prowadzone w przyszłości.

Stwierdził również, że informacja jest informacją niejawną nie w następstwie jej klasyfikacji, a z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania. Chroniona jest zatem jak informacja niejawna bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą.

Wyjaśnił, że informacja o technicznych możliwościach monitorowania komputerów i telefonów, pozyskiwania danych przechowywanych na tych urządzeniach oraz śledzenie korespondencji w sieci Internet, kopiowania plików dysku twardego komputera, nagrywania rozmów prowadzonych przez komunikator Skype, przechwytywania haseł wprowadzanych do wyszukiwarki, włączania kamer internetowych lub mikrofonu komputera, jest szczegółową informacją mieszczącą się w zakresie organizacji, form i metod pracy operacyjnej CBA, a zatem podlega ona zasadom ochrony informacji niejawnych zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. – u.o.i.n.

Wskazał, że w świetle orzecznictwa "inne tajemnice ustawowo chronione", o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., to tajemnice zawarte w ustawach, które ze względu na wagę przedmiotu mają unormowania ograniczające dostęp do informacji i niewątpliwie taką ustawą jest ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.

W konkluzji organ stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje dotyczą działań operacyjno-rozpoznawczych służb specjalnych, które chronione są przez art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jako ustawowe tajemnice.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca zarzuciła naruszenie: prawa materialnego, tj:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. art. 5 ust. 1 u.o.i.n., poprzez niezastosowanie i odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji - mającej charakter informacji publicznej - w sytuacji, gdy: 1/ informacja ta nie kwalifikuje się do udzielenia jej ochrony w świetle u.o.i.n.; 2/ organ nie wskazał jaką dokładnie informacją niejawną, w świetle poszczególnych ustępów art. 5 u.o.i.n., jest wnioskowana informacja i nie podał uzasadnienia dla ewentualnego nadania tej informacji konkretnej klauzuli tajności;

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawa o CBA.", poprzez ich zastosowanie i wskazanie, że informacje stanowią "inną tajemnicę prawnie chronioną" przy jednoczesnym braku wskazania jej konkretnej formy. Zarzuciła tez naruszenie przepisów postępowania, tj:

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak poczynienia szeregu ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewytłumaczenie skarżącej w sposób wystarczający przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu, z uwagi na oczywistą obrazę prawa materialnego.

W motywach uzasadnienia skarżąca wskazała, że z informacji zamieszczonych na stronach internetowych wynika, że program " [...] " jest sprzedawany przez firmę z siedzibą w M. poszczególnym rządom państw. Wśród nabywców tego systemu wymieniana się 21 państw w tym także Polskę. Wskazał, że przedmiotowy system umożliwia monitorowanie komputerów i telefonów, pozyskiwanie danych przechowywanych na tych urządzeniach, nawet w sytuacji, gdy użytkownik nie jest podłączony do Internetu oraz śledzenie korespondencji w Internecie. System ten pozwala także kopiować pliki z dysku twardego komputera, nagrywać rozmowy Skype, przechwytywać hasła wprowadzone do wyszukiwarki, włączyć kamerę internetową lub mikrofon komputera.

Podniosła, że uznanie informacji za niejawną może nastąpić po spełnieniu dwóch przesłanek. Po pierwsze, przesłanki materialnej - istnienia konieczności ochrony określonych dóbr prawnych, których zagrożenie lub naruszenie nastąpi w sytuacji ich upublicznienia (art. 1 u.o.i.n.). Po drugie, zgodnie z brzmieniem art. 5 ustawy u.o.i.n. informacjom niejawnym nadaje się klauzulę na różnym poziomie tajności, tj. "ściśle tajne", "tajne", "poufne", "zastrzeżone" w zależności od stopnia szkody, jaką ich upublicznienie może wyrządzić.

Zarzuciła, że organ nie wskazał, jakiego dokładnie rodzaju informacje niejawne stanowią żądane – objęte wnioskiem dane. Zdaniem strony skarżącej, organ jedynie w sposób ogólny powołał się na art. 5 ust. 2 pkt 4, art. 5 ust. 3 pkt 4 oraz art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n., stwierdzając, że ochronie podlegają wszystkie informacje, których ujawnienie utrudni wykonywanie służbom ich zadań, a zatem nie wskazał dokładnej podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji, uchybiając treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podniosła też, że przepis art. 24 ust. 1 i art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA., nie konstytuuje, nie stanowi "innej tajemnicy ustawowo chronionej", o której mowa w art. 5 u.d.i.p. Nie są to przepisy materialnoprawne ale kompetencyjne - tym samym na ich podstawie nie może dojść do wyłączenia przepisów u.i.d.p. (art. 5 ust. 1 u.i.d.p.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że informacje o posiadanych przez służbę specjalną technicznych możliwościach wskazuje na metody pracy operacyjnej służb. Ujawnienie tych informacji utrudniałoby organowi wykonywanie zadań ustawowych, a więc godziłoby w interes państwa, ich obywateli - prawo do życia bezpiecznym kraju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że Istota sprawy sprowadzała się do wyważenia wartości wynikających z osobistych uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a ochroną informacji niejawnych, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić organom państwa polskiego. Sąd I instancji wskazał, że norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszcza ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa bądź dla porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób.

Korzystając z powyższego umocowania, racjonalny ustawodawca w art. 5 u.o.i.n., wyszczególnił rodzaje informacji chronionej. Czyniąc przedmiotową klasyfikację, odnosił się do skutków, jakie dla państwa polskiego może wywołać ujawnienie informacji niejawnej. Wskazał m. in., że informacją niejawną będzie taka wiadomość, której ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych, prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez instytucje lub służby do tego uprawnione, lub też spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, czy też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

W ocenie tego Sądu, organ w sposób prawidłowy zakwalifikował żądane we wniosku dane, jako podlegające ochronie w myśl przepisów u.o.i.n., albowiem informacja o posiadanych przez organ technicznych możliwościach działania, wskazuje, w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej. Sąd argumentował też, że dla osób, które potencjalnie zainteresowane są działalnością przestępczą (cyber przestępcy) w zakresie objętym działaniem organu, sama informacja o posiadanych przez organ możliwościach technicznych ma już niebagatelne znaczenie. Osoby takie, mając wiedzę w tym zakresie, muszą się bowiem liczyć z ryzykiem tego, że organy ścigania skorzystają z posiadanych środków, a więc w efekcie mogą próbować zabezpieczyć się przed oddziaływaniem takich środków posiadanych przez organy państwa. To zaś w konsekwencji może utrudnić organowi wykonywanie jego ustawowych działań, a więc może narazić państwo polskie na uszczerbek.

Sąd I instancji wskazał, że niewiedza po stronie osób łamiących prawo, co do informacji objętej niniejszym wnioskiem, ma charakter prewencyjny, zapobiegający, bowiem utrudnia ewentualne działania przestępcze.

Co się tyczy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skarżonej decyzji, odnośnie art. 24 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA, Sąd ten stwierdził, że przepisy te należy traktować, jako wyznaczające pewien kierunek i jako mające na celu uwypuklenie konieczności ochrony środków, form i metod realizacji zadań przez organ. W ich świetle tym więc bardziej zasadnie jawi się konieczność odniesienia do szczególnej regulacji u.o.i.n..

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, jakoby możliwość odmowy udostępnienia żądanej informacji z powołaniem się na u.o.i., było możliwe tylko w sytuacji nadania danej informacji konkretnej klauzuli - tajności czy poufności i w tym podzielił, uznając za własną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1393/12, w myśl której: "informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji".

W ocenie tutejszego tego Sądu, organ nie naruszył też normy art. 138 § 1 k.p.a. W skarżonej decyzji znalazły się bowiem odniesienia do argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tożsamość argumentacji w obydwu decyzjach winna zaś być traktowana, jako wyraz konsekwentnego stanowiska organu.

Sąd I instancji, stwierdzając, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwaną: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nie zastosowanie, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja miała charakter publiczny, a jednocześnie w toku postępowania: 1) nie zostało wykazane w sposób wszechstronny, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną; 2) nie zostało ustalone w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tejże informacji;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n., w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i: 1) dokonaniu wykładni pojęcia "informacja niejawna" jedynie w oparciu o art. 1 ust. 1 u.o.i.n. bez odwołania się do konkretnych jednostek redakcyjnych art. 5 u.o.i.n. zawierających definicje poszczególnych informacji niejawnych; 2) przyjęciu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalać tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., co skutkowało brakiem wyczerpującego ustalenia jakiego typu informacją niejawną jest ta, której dotyczy niniejsze postępowanie i przyjęciu, że organ w ogóle nie musiał ani nakładać odpowiedniej klauzuli tajności, jak i nawet odpowiednio klasyfikować tejże informacji; 3) braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych, zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanej informacji, co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej, że informacja miała charakter niejawny i tylko z tego powodu nie podlegała udostępnieniu;

3) art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te niewątpliwie nie wprowadzają odrębnej "innej tajemnicy prawnie chronionej", jak i nie mają charakteru materialnego, lecz kompetencyjny oraz bez jednoczesnego powiązania tych przepisów z konkretnymi regulacjami u.o.i.n. definiującymi poszczególne rodzaje informacji niejawnych odpowiednio: "tajne" (art. 5 ust. 2 u.o.i.n.), a także "poufne" (art. 5 ust. 3 u.o.i.n.).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe zbadanie przez Sąd I instancji zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, do czego tenże był zobowiązany w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z powołaniem się przez organ na ochronę informacji niejawnych;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania: 1) nie został wykazany fakt, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności wnioskowanej informacji, 2) nie został jednoznacznie określony charakter wnioskowanej informacji jako niejawnej, 3) nie rozstrzygnięto, czy informacja ma charakter "tajny", czy też "poufny";

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie brak sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność skargi i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wskazano, że relacja art. 61 ust. 1 do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. zakłada, iż prawo do informacji jest zasadą, wszelkie zaś wyjątki od tej zasady w postaci ograniczeń prawa do informacji, interpretować należy wąsko. Zwrócono uwagę na okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do mechanizmu proporcjonalności, który wyraża art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przewidując, że ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych muszą spełniać wymogi: 1) celowości, 2) konieczności oraz 3) proporcjonalności sensu stricte.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że każdorazowo konieczne jest odnoszenie danej informacji, do przepisów art. 5 u.o.i.n., albowiem element materialny informacji niejawnej tkwi właśnie w art. 5 u.o.i.n. Co więcej, o nakładaniu klauzuli nie powinna decydować dowolność, albowiem w przypadku każdej z informacji niejawnych (odpowiednio: "ściśle tajnych", "tajnych", "poufnych", "zastrzeżonych") ustawodawca w art. 5 u.oi.n. posłużył się tu wskazaniem "nadaje się klauzulę", co wskazuje na brak fakultatywności w tym zakresie. Gdyby przyjąć, że jest inaczej, to należałoby powziąć wątpliwość, co do celowości wprowadzenia przez ustawodawcę definicji poszczególnych klauzul tajności.

Ponadto zwrócić uwagę należy na pewną niekonsekwencję Sądu I instancji. Art. 24 ust. 1 ustawy o CBA stanowi jedynie, że w związku z wykonywaniem swoich zadań CBA zapewnia ochronę środków, form i *.:.":.: ria.irąęji zadań, zgromadzonych informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikującychfunkjonariuszy CBA. Jako drugi przepis uzasadniający odmowę udostępnienia informacji wskazano w niniejszym postępowaniu art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA. Jak już wielokrotnie wskazano w niniejszym postępowaniu, powołanie tych przepisów jako podstawy odmowy udostępnienia informacji, również należy uznać za bezzasadne . Przytoczone przepisy niewątpliwie nie mają charakteru materialnego, nie statuują jakichkolwiek przesłanek uzasadniających ochronę informacji gromadzonych przez CBA. Nie spełniają zatem wymogów wyłączenia przepisów u.d.i.p. wskazanego w art. 5 ust. 1 tejże regulacji. W związku z tym Sąd I instancji, stworzył jakąś pośrednią kategorię przepisów dotyczących ograniczeń w udostępnianiu informacji publicznej - "wyznaczających kierunek" w zakresie podejścia do ochrony poszczególnych informacji. Zignorował przy kompetencyjny charakter tych przepisów, przyznając im wprost materialny charakter. Niekonsekwencja ta polega na tym, iż z jednej strony Sąd I instancji wyinterpretował z nich konieczność odniesienia do przepisów u.o.i.n. Z drugiej zaś, już nie odniósł ich do konkretnych definicji klauzul zawartych w art. 5 u.o.i.n.

Argumentowano, że nie można zgodzić się z powołaniem w niniejszej sprawie wyroku NSA z 21 września 2012 r., albowiem w sprawie tamtej, organ (Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) powoływał się, że wnioskowane dane (chodziło o statystyki stosowania kontroli operacyjnej przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego) są klauzulowane w Agencji, jednakże organ nie przedstawił dowodu nadania klauzuli tajności. Jak wywodzono, powołanie się zatem na to rozstrzygnięcie przez organ w niniejszej sprawie i Sąd I instancji - w realiach nie przystających, do tych w jakich pogląd NSA został wywiedziony -uznać należy za co najmniej nietrafione.

W nawiązaniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wywodzono, że, sąd administracyjny zawsze, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w powołaniem się na ochronę informacji niejawnych, ma w pierwszej kolejności obowiązek ustalić czy została / nie została nałożona klauzula tajności.

Zarrzucano, że nie został wykazany fakt objęcia, jak i nie objęcia wnioskowanych informacji ochroną przepisów u.o.i.n. poprzez nałożenie na te informacje klauzuli tajności. W sprawie nie zostało bowiem wykazane, aby informacja, o udostępnienie której wnioskowała skarżąca charakteryzowały się jakąkolwiek cechą pozbawiającą je przymiotu informacji publicznej, zdatnej do udostępnienia.

Wytknięto też, że brak sprecyzowania, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, domagając się zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Istota sprawy sprowadzała się do wyważenia wartości wynikających z uprawnień obywatelskich w postaci prawa dostępu do informacji publicznej, a potrzebą ochrony żądanej, posiadanej przez organ informacji, którą uznaje on za informację niejawną.

Możliwość poddania przez Naczelny Sąd Administracyjny analizie zagadnienia podstawowego dla przedmiotowej sprawy, tj. rozstrzygnięcia, czy żądana we wniosku informacja ma charakter chronionej informacji niejawnej, wymagała wysunięcia w skardze kasacyjnej zarzutów, wskazujących na wadliwą wykładnię przepisu art. 1 ust. 1 u.o.i.n., polegającą na niezasadnym uznaniu przez organ, a za nim Sąd I instancji, że dane, co do posiadania i posługiwania się przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oprogramowaniem komputerowym ("[...]") o nazwie "[...]", nie stanowią informacji niejawnych w rozumieniu ww. przepisu. Innymi słowy, podważenie zakwalifikowania żądanej informacji do katalogu chronionych informacji niejawnych, wymagało postawienia zarzutów wadliwej wykładni ww. przepisu i zakwestionowania zajętego przez organ i Sąd I instancji stanowiska, że wnioskowana informacja wskazuje, w sposób pośredni, na metody pracy operacyjnej stosowane przez funkcjonariuszy CBA, a także na kierunki tej działalności operacyjnej i dlatego jej ujawnienie utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, jak też utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

Tymczasem konstruując zarzuty kasacyjne, nie zakwestionowano wykładni przepisu art. 1 ust 1 u.o.i.n., w powyższym zakresie, ani też nie podjęto polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie założeń aksjologicznych powyższej regulacji prawnej, lecz utożsamiono zarzucany błąd w zakwalifikowaniu żądanej informacji do katalogu informacji niejawnych z brakiem powiązania zastosowanego w sprawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., z odpowiednim przepisem art. 5 tej ustawy i nieopatrzeniem przez organ omawianej informacji, żadną z klauzul tajności, uregulowanej w tym artykule.

Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci zakwestionowania stanowiska, że żądana informacja publiczna, nie mieści się w zbiorze informacji niejawnych, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Do uznania bowiem, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. Pogląd taki został już przyjęty w orzecznictwie Naczalnego Sądu Administracyjnego.

Dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej, wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą to stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednia klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji. Dlatego osoba, która zaniecha klasyfikacji lub dokona jej nieprawidłowo poniesie z tego tytułu odpowiedzialność (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12; T. Szewc, "Ochrona informacji niejawnych. Komentarz", Warszawa 2007 r., s.115-117).

Dlatego też nie mógł zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 5 u.o.i.n., w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W nawiązaniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, należy dodać, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnych można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 u.o.i.n., bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, albowiem poszczególne przepisy tego artykułu, nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 u.o.i.n., tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tychże informacji , a nie samej potrzeby ich ochrony.

W świetle powyższego, za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie powyższych przepisów nie zachodzi, skoro odmowa udzielenia informacji publicznej wynikała z regulacji ustawowej, której przesłankami było przeciwdziałanie spowodowaniu szkody Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia jej interesów (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie odnosi się w istocie do wskazanych wyżej norm konstytucyjnych, lecz nawiązuje do naruszenia przepisów postępowania. Tak bowiem należy zakwalifikować zarzut niewykazania w sposób wszechstronny, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną oraz brak ustalenia, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tejże informacji. Zarzuty te stanowią jednak powielenie wytyku naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm p.p.s.a., które zostaną poddane ocenie w dalszej części uzasadnienia.

Nie można było uznać też, ze doszło do naruszenia przepisów art. 24 ust. 1, art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o CBA., poprzez ich zastosowanie, jako przepisów, które nie wprowadzają odrębnej "innej tajemnicy prawnie chronionej". Należy bowiem zauważyć, że odmowa udzielenia żądanej przez skarżącą informacji została oparta przede wszystkim na regulacji u.o.i.n. (art. 1 ust. 1 oraz 5 u.o.i.n.). Jakkolwiek podstawą prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły też ww. przepisy ustawy o CBA, ale nie oznacza to, że ich wspomagające zastosowanie stanowiło naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej też, że ich treść nie stała w sprzeczności z zaskarżonym orzeczeniem.

Nie były również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Chybiony był zarzut naruszenie przepisów art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., Przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu, stosując przepisy u.o.i.n., ustawy o CBA, oraz p.p.s.a. Wbrew więc podniesionym zarzutom skargi, Sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co w sposób wyraźny wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wysunięty w ramach powyższej podstawy kasacyjnej wytyk wadliwej oceny zasadności utajnienia wnioskowanych informacji, nawiązuje do naruszenia prawa materialnego w zakresie omówionych już wyżej zagadnień.

Nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że materiał dowodowy nie jest zupełny poprzez zaniechanie ustaleń, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności wnioskowanej informacji, a jeżeli tak, to jakiej. Jak już wskazano, przy omówieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, powyższe ustalenia były zbędne. Ponadto, w ramach powołanych wyżej zarzutów nie można skutecznie podnosić naruszenia powyższych przepisów. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Sformułowany w tej normie prawnej obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach, jak i nieuwzględnienia go. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., może więc stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ewentualnie wykazałby zdarzenia uwzględnione przez sąd, a niewynikające z tych akt, oraz ich wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza również dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono.

W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji nie uchybił powyższym przepisom, jak również przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., co zarzuca skarga kasacyjna. Nie można bowiem zgodzić się z zawartym w niej twierdzeniem, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, w tym nie sprecyzowano na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji. Wbrew przytoczonemu stanowisku, Sąd I instancji sprostał wymogom powyższych przepisów. Zajęte przez ten Sądu stanowisko było prawidłowe, a ponadto należycie uzasadnione, co znalazło wyraz we właściwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku, które zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepis art. 145 p.p.s.a., podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). W rozpoznawanej sprawie Autor skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. z innymi przepisami.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.