Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1131/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody K. - P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewoda [...] - P. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 z późn. zm.) - poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. w części dotyczącej rezerwatów przyrody "K. B." oraz "rzeka D.", w części dotyczącej "Obszaru Chronionego Krajobrazu Strefy Krawędziowej K. T.", "Obszaru Chronionego Krajobrazu R. D.", "Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] na południe od T.", a także w części dotyczącej Obszarów Natura 2000 o nazwach "Dolina Dolnej W.", "Forty w T.", Dolina D. " oraz "L. w B.",

2) art. 9 ust. 1 i 3 a oraz art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) - poprzez naruszenie przez organ procedury uchwalania zmiany Studium oraz poprzez wyeliminowanie zaskarżoną uchwałą, uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., stanowiącej podstawę zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., w całości.

W toku przeprowadzonej oceny, organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza wskazane powyżej przepisy w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ad 1).

Oceniając przedmiotową uchwałę, Wojewoda stwierdził, że uchwałodawca związany był przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. T. została podjęta przez Radę Miasta w dniu [...] października 2009 r. Uchwała ta dotyczy zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. T., o czym stanowi § 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta. Legalność podjęcia zaskarżonej uchwały oceniać należy zatem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały intencyjnej.

W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przepisami u.p.z.p., obowiązującymi w dniu podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. T., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, zobowiązany był do uzgodnienia projektu studium z organami wymienionymi w art. 11 pkt 6 i 7 u.p.z.p., a także do zasięgnięcia opinii organów wyszczególnionych w przepisie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. Przepisami szczególnymi w stosunku do powołanych wyżej przepisów art. 11 u.p.z.p. są przepisy art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 13 ust. 3a cyt. ustawy o ochronie przyrody, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody. Z kolei, stosownie do art. 23 ust. 5 ww. ustawy o ochronie przyrody, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Ponadto, projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 30 ust. 3 cyt. ustawy o ochronie przyrody).

Teren objęty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. położony jest w całości lub w części w granicach rezerwatu przyrody "K. B.", rezerwatu przyrody "R. D.", Obszaru Chronionego Krajobrazu Strefy Krawędziowej K. T., Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...], Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] na południe od T., obszaru Natura 2000 "Dolina Dolnej W.", obszaru Natura 2000 "Forty w T.", obszaru Natura 2000 "Dolina [...]" oraz obszaru Natura 2000 "L. w B.".

W dokumentacji prac planistycznych przedmiotowej uchwały brak jest jednak wystąpienia P. T. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o uzgodnienie projektu przedmiotowego studium, zgodnie z dyspozycjami wskazanych wyżej przepisów. Powyższe potwierdza pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...].

P. T., pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wystąpił jedynie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. o zaopiniowanie projektu zmiany studium na podstawie art. 11 pkt 6 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w odpowiedzi (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]), zaopiniował negatywnie ww. projekt zmiany studium. W następstwie ponownego wystąpienia P. T., (pismo z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. 2016.KB) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. zaopiniował pozytywnie projekt zmiany studium w oparciu o przywołane wyżej przepisy prawa.

Zaskarżona uchwała podjęta została przy braku uzgodnienia jej projektu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska czym zdaniem organu nadzoru, Rada Miasta naruszyła przepisy art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 oraz art. 30 ust. 3 ww. ustawy o ochronie przyrody poprzez zaniechanie uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w części dotyczącej rezerwatu przyrody, obszaru chronionego krajobrazu oraz obszaru Natura 2000. Powyższe stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 812/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 482/11).

Zdaniem organu nadzoru, powyższe uchybienie przywołanym przepisom ustawy o ochronie przyrody stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Ad. 2).

W uzasadnieniu zarzutów opisanych w pkt 2) skargi wskazano na różnice pomiędzy zmianą studium, a uchwaleniem nowego studium. Skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Tak więc, jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu, dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego - nie mamy do czynienia ze "zmianą studium".

W przedmiotowym sprawie, sposób procedowania nad zaskarżoną uchwałą mógł w ocenie organu nadzoru wprowadzić zainteresowaną osobę w błąd. Zarówno uchwała wszczynająca procedurę, tj. uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., jak też publikowane przez P. T. w Biuletynie Informacji Publicznej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T., na tablicach i w prasie miejscowej ogłoszenie wprost wskazywały, że przygotowywanym do uchwalenia aktem jest "zmiana studium", a nie nowe "studium", tj. nowy całościowy akt określający politykę przestrzenną miasta T.. Podobne zastrzeżenia organu nadzoru budzą pisma P. T. do organów uzgadniających i opiniujących oraz ogłoszenia /obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu aktu planistycznego/, w których organ gminy posługuje się zwrotem "zmiany studium". Dodatkowo należy wskazać, że po analizie projektu zmiany studium przekazanego do opinii i uzgodnień oraz wyłożonego do publicznego wglądu wynika, że zamiarem organu uchwałodawczego gminy było uchwalenie jedynie "zmiany studium". Organ podkreślił, że projekt zmiany studium wyłożony do publicznego wglądu został sporządzony z uwzględnieniem § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowi, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany.

Powyższe zostało potwierdzone przez sam organ gminy - przedmiotowa uchwała jest "zmianą" dotychczasowego studium, na co wskazuje expressis verbis treść § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały (pismo P. T. z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...]). Nie stanowi więc aktu, który całkowicie zastępuje dotychczasowe studium. Dodać należy, że w § 2 przedmiotowej uchwały zapisano "Traci moc uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T.".

Żaden przepis prawa nie daje radzie gminy uprawnień do tego, by w ramach uchwalania zmiany studium jednocześnie wygasić obowiązujące w gminie studium. Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1216/14 i Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011 r. s. 253).

Zgodnie z treścią art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zmiany te mogą przybierać różny charakter i nie muszą oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, ponadto mogą dotyczyć również obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy.

Chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże mając na względzie bezpośrednie oddziaływanie studium na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz okoliczność, że - jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych - w studium mogą znaleźć się przepisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli - istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, tj. albo procedury uchwalania nowego studium, co wymaga wyłożenia "projektu studium" (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.), albo procedury uchwalania zmiany studium, co wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w związku z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Brak zachowania odpowiedniej procedury, ze względu na istotę procedowanego aktu, jest zatem istotnym naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu tj. art. 11 pkt 10 u.p.z.p.

Podejmując zatem w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., stanowiącą faktycznie zmianę studium i eliminując z obrotu prawnego uchwałę stanowiącą podstawę do dokonania zmiany studium (§ 2 zaskarżonej uchwały), Rada Miasta istotnie naruszyła zasady oraz tryb sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie studium w całości lub części.

Organ nadzoru mając na względzie wskazane w niniejszej skardze uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż uchybienia te są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. w całości.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent T. wskazał, że uchwalenie Studium poprzedzone zostało przeprowadzeniem wymaganej przepisami prawa procedury rozpoczynającej się podjęciem przez Radę Miasta w dniu [...] października 2009 r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. a zakończone zostało uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T..

Odpowiadający na skargę podzielił stanowisko skarżącego, że legalność podjęcia zaskarżonej uchwały oceniać należy zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. (co wynika z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

W brzmieniu obowiązującym na datę wskazaną wyżej, zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 11 stanowiły, w odniesieniu do uzgodnień studium (..) obowiązek uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu gospodarowania przestrzennego województwa (pkt. 6) oraz uzgodnienia projektu studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (pkt. 7).

Jednocześnie, w omawianym przepisie tj. art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w pkt. 8j, ustawodawca zobligował wójta, burmistrza, prezydenta do wystąpienia o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Odmiennie zaś, obowiązujące w tej samej dacie zapisy art. 17 ww. ustawy, odnoszące się do procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiły odpowiednio, w pkt. 6 c, o obowiązku uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz zobowiązaniu do uzgodnienia (na podstawie art. 17 pkt. 7 c) z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych.

Z porównania wskazanych wyżej przepisów prawa, dotyczących trybu sporządzania studium i planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że zapis odnoszący się do trybu sporządzania studium (..) w zakresie jego uzgodnień zawiera katalog zamknięty i odnosi się wyłącznie do uzgodnień z organami o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 czyli do uzgodnienia z zarządem województwa oraz wojewodą (w zakresie zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od zapisów wskazanych w art. 17 pkt. 7 c.

Ustawodawca, w tym samym akcie prawnym w odniesieniu do aktów planistycznych zawarł więc odmienne uregulowania.

Działając w granicach przysługującego prawa, na podstawie art. 11 pkt. 8 j, organ sporządzający Studium (..) wystąpił w dniu [...] sierpnia 2016 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prośbą o zaopiniowanie projektu zmiany studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska (pismo P. T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. - załącznik nr [...] do odpowiedzi na skargę).

Z treści prognozy oddziaływania na środowisko wynikało, iż brak jest znaczących oddziaływań na środowisko obszarów rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu oraz obszarów Natura 2000, położonych na terenie T., o których mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował negatywnie projekt zmiany Studium (..). Uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczyły wybranych obszarów chronionych na terenie miasta T., o których mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Organ opiniujący poinformował jednocześnie, iż pozytywna ocena przedmiotowego projektu zmiany Studium będzie możliwa "po uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym piśmie" (pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. - załącznik nr [...] do odpowiedzi na skargę).

W dniu [...] września 2016 r. organ sporządzający projekt Studium (..) wystąpił o ponowne zaopiniowanie projektu, wskazując szczegółowo na dokonane zmiany i sporządzenie przedmiotowego aktu planistycznego z uwzględnieniem aktualnych uwarunkowań formalno-prawnych, w tym dotyczących ochrony przyrody. Jednocześnie w treści pisma wskazał, że uwzględnione zostały uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poprzez dokonanie korekty zapisów w projekcie oraz załącznikach graficznych, przedstawiając enumeratywnie, na czym one polegają.

W dniu [...] września 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował pozytywnie projekt Studium.

W dniu [...] marca 2017 r. organ sporządzający projekt Studium (..) wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o zaopiniowanie projektu Studium w związku ze zmianami wprowadzonymi do dokumentu w wyniku uwzględnienia przez P. T. uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska także pozytywnie zaopiniował przedłożony w dniu [...] kwietnia 2017 r. projekt zwracając uwagę, że w granicach Gminy znajdują się tereny chronione w myśl ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody:

Wystąpienia organu sporządzającego projekt Studium (..) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, o których mowa wyżej, każdorazowo, zgodnie z treścią art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiązało się z przedstawieniem "Prognozy oddziaływania na środowisko", która stanowiła załącznik do wniosku o opinię ( załącznik nr [...], nr 7 i nr [...] do odpowiedzi na skargę).

Z treści przedkładanego Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska projektu Studium wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko wynikało, że rozwiązania przyjęte w ww. dokumencie, w części dotyczącej rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu, oraz obszarów Natura 2000 nie zawierają ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na obszary chronione, wymienione w art. 13 ust. 3a, 23 ust. 5 i 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Prognoza podkreśla, że Studium nie przewiduje inwestycji mogących znacząco oddziaływać na rezerwaty, obszary chronione oraz obszary Natura 2000.

Dowodem na powyższe są zapisy znajdujące się w Prognozie oddziaływania na środowisko (m in. na stronach 113-116 ), która stanowi załącznik nr [...] do odpowiedzi na skargę.

Posiadając tę wiedzę, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował pozytywnie projekt, co wynika z treści opinii, w której wskazany organ stwierdza zgodność przyjętych rozwiązań z przepisami ustawy o ochronie przyrody (vide załącznik nr 8 i nr [...] do odpowiedzi na skargę).

Tym samym, zdaniem organu odpowiadającego na skargę, nie jest akceptowalny zarzut czyniony przez skarżącego, a dotyczący istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, który uzasadniałby wniosek podmiotu nadzorującego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Organ udzielający odpowiedzi na skargę uznał, że brak było podstaw do wystąpienia w trybie art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o dokonanie uzgodnień. Jak wskazał wcześniej organ, projekt Studium (..) nie zawierał ustaleń mogących znacząco oddziaływać na ww. obszary.

Uwzględniając wskazaną wcześniej treść zarówno opinii pozytywnych, odwołujących się do ustawy o ochronie przyrody i wskazujących enumeratywnie elementy objęte dyspozycją art. 13 ust. 3 a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy, znajdujące się na terenie gminy i objęte zakresem opracowania Studium (..), jak również wskazując na zapisy znajdujące się w prognozie oddziaływania na środowisko uznać należy, iż fakt nie wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie w trybie ustawy o ochronie przyrody, nie może rodzić skutku, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W żadnej z przesłanych organowi opinii, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie potwierdził również, że projekt Studium wraz z Prognozą zawiera ustalenia mogące mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatów przyrody, obszaru Chronionego Krajobrazu a także Obszarów Natura 2000.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów - naruszenia art. 9 ust. 1 i 3 a oraz art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez:

-naruszenie przez organ procedury uchwalania zmiany Studium oraz

-wyeliminowanie zaskarżoną uchwałą, uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., stanowiącej podstawę zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą uznano, iż również nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzucono, że pomiędzy treścią zarzutów formułowanych przez skarżącego w punkcie 2 skargi a treścią zawartą w uzasadnieniu skargi, istnieją znaczące rozbieżności. Wskazują one na brak konsekwencji skarżącego w zakresie oceny stanu formalno-prawnego i stanowią dowód na stosowanie swoistego dualizmu, a tym samym istniejących rozbieżności w ocenie dokonywanej przez składającego skargę.

Z jednej strony, skarżący zarzuca naruszenie procedury uchwalania zmiany Studium oraz wyeliminowania zaskarżoną uchwałą, uchwały wcześniejszej. Tymczasem w treści uzasadnienia skarżący dokonuje oceny, posługując się pojęciem "istotnego naruszenia zasad oraz trybu sporządzania studium "w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Zarzut naruszenia procedury nie może być korelowany z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wskazany artykuł stanowi o sankcjach wiążących się wyłącznie z istotnym naruszeniem trybu oraz istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktów planistycznych (studium) a także naruszeniem właściwości organów.

Skarżący wskazał jako podstawę prawną żądania, stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie Studium (..), art. 9 ust. 1 oraz ust. 3a. ustawy.

Według skarżącego, poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały Nr [...] z dnia 25.01. 2018 r. doszło również do naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż "zmiana studium lub planu następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane. "

Skarżący powiązał wskazane wyżej, naruszone (w ocenie skarżącego) przepisy z treścią § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zdaniem skarżącego, o czym pisze w uzasadnieniu, Rada Miasta podejmując w dniu [...] stycznia 2018 r. uchwałę nr [...] w sprawie Studium, stanowiącą faktycznie zmianę studium, wprowadzając zapis o utracie mocy uchwały stanowiącej podstawę do dokonania zmiany studium, istotnie naruszyła zasady oraz tryb sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla odpowiadającego na skargę nie jest zrozumiała treść odnosząca się do zarzutu "naruszenia przez organ procedury uchwalania zmiany studium".

Skarżący nie wykazał w jaki sposób zawarte w treści § 2 ustalenia stanowią istotne naruszenie procedury uchwalenia Studium (..).

Brak jest przełożenia twierdzeń skarżącego na zapisy ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym cytowany art. 9 ust. 1 oraz ust. 3a.

Ostatni ze wskazanych przepisów odnosi się wyłącznie do procedur wiążących się ze zmianą Studium dla części obszaru gminy.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie, zawisłej przed Sądem, mamy do czynienia z sytuacją, w której uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. dotyczyła całego obszaru gminy w jej granicach administracyjnych.

Powyższe wynika i potwierdza w sposób jednoznaczny dokumentacja zgromadzona w trakcie procedury sporządzania projektu studium, w tym załączniki graficzne do przedmiotowej uchwały.

Organ sporządzający Studium (..) pomimo, że zmiana Studium obejmowała cały obszar miasta, w celu ułatwienia organom opiniującym, uzgadniającym oraz mieszkańcom, zapoznania się z zakresem i ilością dokonywanych zmian, sporządził projekt Studium (..) wyróżniając w części tekstowej i graficznej zmiany odnoszące się do wszystkich treści, które w wyniku zmian przestają być aktualne.

Przytoczona przez skarżącego argumentacja, dotycząca zarzutu zawartego w punkcie 2 skargi, oraz powołanie się w tym względzie, jako na podstawę swoich twierdzeń, na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 2727/12) nie posiada bezpośredniego przełożenia na treść uchwały Nr [...] podjętej w dniu [...] stycznia 2018 r. przez Radę Miasta.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, iż stan faktyczny opisany w przywołanym wyroku, jest całkowicie odmienny od stanu faktycznego związanego z procedurą przygotowania zmiany studium przez organ sporządzający studium i jego uchwaleniem przez Radę Miasta.

Dokonując szczegółowej analizy prac planistycznych nie sposób uznać (przeciwnie do rozpatrywanej w orzeczeniu sprawy), że przy podejmowaniu uchwały Nr [...] przez Radę Miasta zostały istotnie naruszone zasady sporządzania studium oraz, że doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Formę w jakiej nastąpiło przekazanie projektu do niezbędnych opinii i uzgodnień, jak również wyłożenie projektu zmiany studium należy uznać za wystarczającą, a w szczególności za zgodną z wymogiem wskazanym przez skarżącego, a wynikającym z § 8 ust. 2 i ust. 3 przywołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Miała ona na celu ułatwienie uczestnikom procedury planistycznej ustalenia, jakie zmiany zostają wprowadzone w studium.

Sporządzony został taki projekt studium, w którym pozostawiono dotychczasowe ustalenia (pierwotne); przekreślono ustalenia nieaktualne oraz dopisano i wyróżniono nowe ustalenia.

Powyższe przesądzało, iż żaden z podmiotów będących uczestnikiem procesu planistycznego, organy uzgadniające oraz opiniujące projekt Studium (..), a także mieszkańcy, nie miał wątpliwości co do treści projektu studium, który zostanie przyjęty przez Radę Gminy.

W mającej miejsce procedurze nie zmuszono jej uczestników do ustalania we własnym zakresie, w jakim stopniu projektowana zmiana ingeruje w dotychczasowe rozwiązania (co jest zaprzeczeniem stanu faktycznego wynikającego z orzeczenia NSA o sygn. akt. II OSK 2727/12 z dnia 14 marca 2013 r.)

Fakt spełnienia wszystkich przewidzianych przepisami prawa wymogów, odnoszących się zarówno do zakresu jak i trybu sporządzenia studium w zderzeniu z faktem zapisu § 2 uchwały w sprawie studium nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia jego nieważności.

Zdaniem organu odpowiadającego na skargę, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doszło do naruszenia przez organ procedury uchwalenia zmiany Studium (..).

Brak jest wątpliwości, że o "procedurze, w zakresie sporządzania Studium stanowi art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem skarżący nie wykazał, które z wymienionych enumeratywnie w art. 11 ustawy czynności zostały naruszone i co więcej, w związku z powyższym, narusza w sposób istotny tryb sporządzania studium.

Rolą Sądu, jak również odpowiadającego na skargę, nie jest dokonywanie wyboru i ocena, który z przepisów artykułu 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został naruszony. W tej kwestii aktualne pozostają twierdzenia Sądów Administracyjnych odnoszące się do obowiązku sprecyzowania przez skarżącego i wskazania konkretnego przepisu, a nie oczekiwania na dokonanie powyższych czynności przez Sąd czy też stronę odpowiadającą na skargę.

Na marginesie sporządzający studium pozwala sobie zwrócić uwagę, iż organ nadzoru w ramach posiadanych przez siebie kompetencji dotyczących sprawdzania zgodności z prawem procedur planistycznych, stosuje dużą swobodę interpretacji.

W obrocie prawnym funkcjonują uchwały przyjmowane przez rady gmin o tożsamych w treści zapisach, których treść kwestionuje skarżący jedynie w stosunku do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. (dot. uchwały Rady M. B. z 2009 r. oraz uchwały Rady Gminy Z. W. z 2011 r. - załącznik nr 11 i nr [...] do niniejszej odpowiedzi na skargę).

Tożsamej treści uchwała (Nr [...]), podjęta przez Radę Miasta w dniu [...] maja 2006 r. w sprawie uchwalenia Studium, obowiązywała do momentu podjęcia zaskarżanej uchwały Nr [...].

W udzielanej odpowiedzi na skargę wypada również zwrócić uwagę na fakt, iż zawiadomienie skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w celu kontroli legalności uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zostało wydane z datą [...] lutego 2018 r.

Organ skarżący nie tylko w zakreślonym ustawą samorządową terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, lecz dopiero po upływie 7 miesięcy wniósł za pośrednictwem organu uchwałodawczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Powyższe działania przełożyły się w sposób bezpośredni na czynności poodejmowane przez odpowiadającego na skargę, w tym w zakresie prowadzonej przez Gminę M. T. polityki przestrzennej.

Od dnia bowiem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. T. (co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2018 r.), uchwalone zostały rzez Radę Miasta miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, dla których ustalenia Studium są wiążące, a ponadto podjęto szereg uchwał o przystąpieniu do sporządzenia nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, do których w konsekwencji, zastosowanie mieć również będzie zasada wyrażona w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle argumentów przedstawionych w treści odpowiedzi na skargę, wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest przepis art. 91ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 stanowiący, iż nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie jest istotne.

Zawarty w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., określając kryteria istotnego naruszenia prawa. Przepis ten odnoszący się do studium lub planu miejscowego został zmieniony ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz.1777).

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do aktów uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA (dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność z prawem aktów wg prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 u.p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę, łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed [...] listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które - jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Tym bardziej nie może budzić wątpliwości stosowanie nowego brzmienia cytowanego przepisu do aktu podjętego po uchwaleniu zmiany tego przepisu ale częściowo procedowanego według starych norm gdy wzorzec normatywny kontroli aktu był inny.

Przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p jest istotne naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu a także naruszenie właściwości organów. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do danego aktu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Nie każde naruszenie trybu lub zasad powoduje nieważność studium lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść aktu. Przez istotne naruszenie trybu czy zasad należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu lub zasad. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku.

Przedmiotem oceny Sądu jest Studium jako akt sporządzany obligatoryjnie, zawierający istotne dla danego terenu diagnozy i określający perspektywiczną politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Oceniany akt dotyczy ustalenia lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy.

Dla oceny tego aktu nie bez znaczenia jest fakt, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. To w znaczącej mierze rzutuje na ocenę charakteru naruszenia prawa z punktu widzenia jego kwalifikowanej formy.

Pomimo szczególnego charakteru tego aktu, uchwalenie studium wymaga przeprowadzenia ujednoliconej procedury, określonej w art. 11 oraz art. 12 ustawy, przewidującej określony ciąg czynności poszczególnych organów, uzgodnień i opinii oraz rozpatrywania wniosków i uwag do projektu studium. Czynności te należy rozpatrywać w kontekście intencji prawodawcy uczynienia z tego etapu planowania, aktu przygotowawczego do przyjęcia planu miejscowego. Nie może zatem pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą prawną. Nie zmienia to jednak charakteru studium jako aktu wewnętrznie obowiązującego, nie będącego aktem prawa miejscowego, wiążącego formalnie jedynie organ opracowujący projekt planu.

Z drugiej strony, będąc aktem prawa wewnętrznego, może jednak pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych, wiążąc bezpośrednio swoimi ustaleniami organy przy uchwalaniu planów miejscowych.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że uchwałodawca związany był przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), który stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. T. została podjęta przez Radę Miasta w dniu [...] października 2009 r.

Powyższe oznacza, że organ stanowiący, a także Sąd, zobligowane są do oceny materialno - formalnej aktu według przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej, zaś stopień i zakres naruszeń ocenić na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p, w odniesieniu do kategorii istotności naruszenia zasad i trybu sporządzenia studium.

Zawartość studium (część tekstową i graficzną) określa przepis art. 9 ust. 2 u.p.z.p, jego przedmiot (wynikające z niego ustalenia) przepis art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

W celu doprowadzenia do uchwalenia studium, ustawodawca przewidział etapy i wymagania formalne, które określone zostały w art. 9 ust. 1, art. 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. załącznikami do uchwały o uchwaleniu studium są tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Z kolei według § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt studium powinien zawierać:

1/ część określającą uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy przedstawioną w formie tekstowej i graficznej,

2/ część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2,

3/ rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2,

4/ uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Organ nadzoru nie kwestionował spełnienia warunków opisanych powyżej.

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalane są na podstawie art. 12 ustawy a podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia studium (jego zmiany) powinno być poprzedzone postępowaniem określonym w art. 11 ustawy, który przewiduje, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, wójt, burmistrz, prezydent (...) zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownego postępowania obejmującego m.in. uzgodnienia przedstawionego projektu z innymi organami administracji wymienionymi w tym przepisie. Wprawdzie nie został wśród nich wymieniony RDOŚ, nie mniej obowiązek taki będzie wynikał ze szczególnego przepisu prawa, jakim jest w rozpatrywanej sprawie art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142 z późn. zm.). Określono w nim, że zakresem uzgodnienia jest objęta ta część studium, która odnosi się do rezerwatu przyrody i jego otuliny, ochrony krajobrazu czy obszaru Natura 2000.

Jeżeli chodzi o charakter uzgodnienia, to już z posłużenia się w tym przepisie pojęciem uzgodnienia wynika, że stanowisko RDOŚ będzie miało charakter wiążący. Uzgodnienie jest bowiem formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. W przypadku braku zgody organu ochrony przyrody, nie będzie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści (v. wyrażone w tym duchu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lutego 2007r. II OSK 1677/06 Lex nr 334315). Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie, zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Należy jednak zauważyć, że uchwalenie studium jest etapem procedury planistycznej, prowadzącym do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, plan będzie podlegał tożsamym uzgodnieniom, zatem potencjalne naruszenie w postaci braku uzgodnienia studium w odniesieniu do uchwalenia aktu godzącego w ochronę wartości zapisanych w ustawie o ochronie przyrody, zostanie skutecznie wyeliminowane.

Obowiązkiem uzgodnienia objęte są jednak zarówno miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jak i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

Rolą organów uzgadniających jest dokonanie oceny zamierzenia planistycznego z przepisami regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nałożył obowiązek dokonania uzgodnienia. Do właściwości takiego organu należy zatem wyłącznie dokonanie kontroli planowanego rozwiązania planistycznego z daną regulacją prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy RDOŚ był organem uprawnionym z mocy art. 13 ust. 3a, art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody do dokonania uzgodnienia projektu studium w części dotyczącej rezerwatu i jego otuliny, chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000 w zakresie ustaleń studium, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody rezerwatu, chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000 a także był organem opiniującym na podstawie art. 11. RDOŚ winien wyrazić zarówno opinię, która nie ma charakteru wiążącego dla organu uchwałodawczego, jak również jest uprawniony do wyrażenia uzgodnienia, które jest kwalifikowaną formą współdziałania organu w sprawie przygotowania projektu aktu planistycznego i którego zgłoszone uwagi mają charakter wiążący dla organu przygotowującego projekt studium. Tryb uzgodnienia jest wyrazem współdziałania organów i służy polubownemu usunięciu rozbieżności stanowisk odnośnie do projektu studium lub planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie, nie było formalnego wystąpienia Prezydenta o uzgodnienie. Organ wystąpił o opinię. W odpowiedzi uzyskał opinię negatywną lecz następnie, po uwzględnieniu zastrzeżeń i warunków organu uzgadniającego, została wydana opinia pozytywna. To pozwoliło na usunięcie rozbieżności stanowisk odnośnie do projektu studium. Organ zachował się więc tak, jak organ związany ustaleniami uzgodnienia. Należy też podkreślić, że w wydanych opiniach, RDOŚ nawiązywał do ustawy o ochronie przyrody, odnośnie form ochrony przyrody. Nie było też obaw, że zmiana studium może mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody rezerwatu, chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000. Z każdorazowo dołączanej treści prognozy oddziaływania na środowisko wynikało, iż brak jest znaczących oddziaływań na środowisko, obszarów rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu oraz obszarów Natura 2000 a organ środowiskowy tego nie kwestionował. Skarżący również nie twierdzi, że ustalenia studium odnosiły się do zapisów, które mogły być kwalifikowane jako negatywnie wpływające na wartości objęte ochroną - mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody rezerwatu, chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000. Rozwiązania przyjęte w studium, w części dotyczącej rezerwatów przyrody, obszarów chronionego krajobrazu, oraz obszarów Natura 2000 nie zawierają ustaleń mogących mieć negatywny wpływ na obszary chronione, wymienione w art. 13 ust. 3a, 23 ust. 5 i 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Biorąc pod uwagę, że RDOŚ powoływał się na ustawę o ochronie przyrody w zakresie właściwym do uzgodnienia a organ występujący uwzględnił wszelkie uwagi, zastrzeżenia i sugestie RDOŚ a także mając na względzie tożsamość podmiotu opiniującego i uzgadniającego oraz istniejące okoliczności faktyczne, Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącego, że uchybienie trybu procedury planistycznej miało charakter istotnego naruszenia prawa.

Należy natomiast podzielić stanowisko Prezydenta Miasta, że zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 11 mogły budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten stanowił, w odniesieniu do uzgodnień studium (..) obowiązek uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu gospodarowania przestrzennego województwa (pkt. 6) oraz uzgodnienia projektu studium z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (pkt. 7).

Jednocześnie, w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w pkt. 8 j, ustawodawca zobligował wójta, burmistrza, prezydenta do wystąpienia o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Odmienne zaś były zapisy art. 17 ustawy, odnoszące się do procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdyż stanowiły odpowiednio, w pkt. 6 c, o obowiązku uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz zobowiązaniu do uzgodnienia (na podstawie art. 17 pkt. 7 c) z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. W regulacji dotyczącej uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 24 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 ustawy) ustawodawca zatem wprost odesłał do uzgodnień dokonywanych na podstawie przepisów odrębnych, a takiego odesłania nie ma w art. 11 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje jedynie obowiązek uzgodnienia z zarządem województwa i z wojewodą.

Zestawienie obu przepisów, dotyczących trybu sporządzania studium i planu zagospodarowania przestrzennego mogło budzić wątpliwości, że zapis odnoszący się do trybu sporządzania studium (..) w zakresie jego uzgodnień zawiera katalog zamknięty i odnosi się wyłącznie do uzgodnień z organami o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 czyli do uzgodnienia z zarządem województwa oraz wojewodą (w zakresie zgodności projektu studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od zapisów wskazanych w art. 17 pkt. 7 c.

W wyraźny sposób ustawodawca, w tym samym akcie prawnym w odniesieniu do obu aktów planistycznych zawarł więc odmienne uregulowania. Można więc było doszukiwać się źródła takiej dystynkcji w różnym charakterze i różnej randze obu aktów.

Przyjąć jednak należy, iż jeżeli obowiązek uzgodnienia projektu studium wynika z przepisu szczególnego (np. art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienie takie następuje również w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym ostatnim przepisie jest mowa o "organach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6", a nie o "opiniach i uzgodnieniach, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6". Jeżeli zatem organ wymieniony w art. 11 ust. 6 lit. j ustawy, tj. regionalny dyrektor ochrony środowiska ma obowiązek dokonania uzgodnienia wynikający z przepisu szczególnego (art. 16 ust. 7, art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), to uzgodnienia takiego dokonuje w trybie art. 106 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r. II OSK 705/16 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia. nsa.gov.pl).

W takich jednak okolicznościach, w ocenie Sądu będzie to rzutowało na skalę naruszenia, stosownie do rodzaju aktu.

Należy w tym miejscu również podkreślić, że wątpliwości interpretacyjne i różna wykładnia przepisów prawa nie mogą być uznane za kwalifikowaną wadę sankcjonowaną skutkiem w postaci nieważności. Ta reguła wprawdzie nie ma wprost zastosowania przy ocenie aktów stanowionych przez organy samorządowe, tym niemniej mając na uwadze, że wszelkie uwagi i zastrzeżenia opiniującego uwzględniono, uzyskując efekt uzgodnienia, nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska organu nadzoru o szczególnej randze naruszenia prawa jako jego kwalifikowanej postaci.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwiera legalnej definicji pojęcia trybu postępowania, ani też zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się, jak wskazano wcześniej, do sekwencji czynności, podejmowanych w toku procedury (odnośnie do uchwalenia studium zawarty jest on w art. 11 -12 u.p.z.p.), zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organy uwzględniane w działalności planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1318/11, dostępny CBOSA). Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia aktów planistycznych (Z. Niewiadomski (red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2011, s. 264-26).

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium następuje w takim trybie w jakim jest ono uchwalane, co oznacza konieczność stosowania regulacji art. 9-13 ustawy.

Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego aktu również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Według ust. 2 tego paragrafu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium). Zmiana studium winna zatem obejmować obligatoryjnie załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium, ujednoliconą formę tekstu studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Celem tej procedury jest czytelne zobrazowanie zakresu zmian, by nie było wątpliwości w jakiej części zmodyfikowano treść istniejącego aktu. To jest więc priorytet opisanej regulacji. Jeśli nie będzie wątpliwości co do zakresu zmiany, nie można uznać, że wskutek nawet niewielkich uchybień przeprowadzonej procedury, dochodzi do istotnego naruszenia prawa. Każdy przypadek należy oceniać indywidualnie.

Zmiana studium nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych zapisów oznaczonych w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy. Zmiana może dotyczyć części zapisów a także odnosić się do różnego zakresu terytorialnego objętego nową regulacją. Nie musi więc dotyczyć całego obszaru gminy lecz może obejmować obszar mniejszy od granic administracyjnych gminy. Na tak określonym obszarze, rada może także zmienić wszystkie uwarunkowania i ustalenia studium lub też pojedyncze ustalenia lub uwarunkowania o których mowa w art. 10 ust. 2. u.p.z.p. Należy przy tym podkreślić, że nie ma przepisu, który ograniczałby "reformatoryjny" zakres zmiany studium. Oznacza to, że w ramach zmiany może w zasadzie dojść do modyfikacji całego aktu. Istotne jednak jest, by tę zmianę można było bez trudu odczytać.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w trakcie procedowania, wymagane czynności były podejmowane właściwie i warunki formalne zostały spełnione. Zmiany w trakcie procedury planistycznej zakresu merytorycznego studium były czytelne i oczywiste. Obejmowały one przy tym cały obszar miasta. Uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. w sposób niebudzący wątpliwości dotyczyła całego obszaru gminy w jej granicach administracyjnych.

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 oraz ust. 3a. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do procedury zmiany Studium dla części obszaru gminy.

W celu ułatwienia zapoznania się z zakresem i ilością dokonywanych zmian, sporządzono projekt Studium, wyróżniając w części tekstowej i graficznej zmiany odnoszące się do wszystkich treści, które w wyniku zmian przestają być aktualne. Pozwoliło to organom opiniującym, uzgadniającym oraz mieszkańcom na zapoznanie się z zakresem i ilością dokonywanych modyfikacji i zmian. Skarżący nie kwestionował, by w tym zakresie doszło do naruszeń. Spełnienie więc wszystkich przewidzianych przepisami prawa wymogów, odnoszących się zarówno do zakresu jak i trybu sporządzenia studium, nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia jego nieważności.

Zwieńczeniem procedury uchwalania studium jest podjęcie uchwały. To właśnie jej treść stanowi przedmiot zarzutu.

Niewątpliwie skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania niepodlegającej zmianie. Wobec tego, jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu, dotychczasowy akt, którym przyjęto pierwotne studium, zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego, to nie mamy do czynienia ze "zmianą" studium, lecz z uchwaleniem nowego.

Należy jednak każdy przypadek ocenić indywidualnie. Podstawą do stwierdzenia nieważności aktu jest istotne naruszenie trybu jego sporządzania. Przez istotne naruszenie trybu sporządzania należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego. W rozpoznawanej sprawie takiego zagrożenia nie było. Po pierwsze podkreślić należy, że procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust.1 u.p.z.p.) miejscowego lub planu (art.14 ust.1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Po drugie taki uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art.27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa. Musi zatem być rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany.

Organy procedowały zgodnie z obowiązującymi regułami dla zmiany. Tego skarżący nie kwestionuje. Wyłącznie niejako sporządzenie jednolitego tekstu studium, zawierające w swej treści zmiany i w niewielkim zakresie pozostawienie poprzednich zapisów, budzi zastrzeżenia. Skarżący nie wykazał jednak, by zniweczono cel procedowania zmiany, którym jest czytelne zobrazowanie zakresu zmian, by nie było wątpliwości w jakiej części zmodyfikowano treść istniejącego aktu. Z punktu widzenia braku negatywnych skutków merytorycznych wydanego aktu, czytelnego zakresu zmian dla jego adresatów i mając na względzie aksjologię stanowiącą fundament stanowienia prawa i wymiaru sprawiedliwości, Sąd nie widzi więc podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, przy oczywistym braku przełożenia na walory i znaczenie podjętego aktu. Organ nadzoru stawiając zarzut naruszenia art. 27 ustawy i § 8 przywołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wskazując na art. 9 ust. 1 i 3 u.p.z.p. (całkowicie nieuzasadniony z uwagi na zakres zmian) w istocie nie dokonał analizy treści zaskarżonej uchwały w kontekście całości unormowań studium i nie wskazał, które konkretnie zapisy czy treści graficzne zawarte w studium na skutek wprowadzonej zmiany są niespójne, nieaktualne czy nieczytelne w ostatecznej formule zapisu uchwały. Podkreślić przy tym należy, że taką formułę zapisów uchwały o uchyleniu poprzedniego aktu, organ nadzoru wielokrotnie akceptował w przypadku procedowania zmiany studium czy planu, co zostało wskazane przez odpowiadającego na skargę.

Oceniając wagę uchwalonego aktu i jego charakter jako aktu zaliczanego do tzw. aktów prawnych wewnętrznie obowiązujących, przy braku przełożenia na negatywne skutki w odniesieniu do treści, czytelności i jasności zapisów uchwały Sąd uznał, że nie istnieją przesłanki stwierdzenia jego nieważności. Naruszenie trybu sporządzania Studium powoduje nieważność uchwały rady gminy tylko w sytuacji, gdy ma charakter istotny, a tym samym nie każde naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością uchwały w sprawie Studium. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na akceptację stanowiska organu nadzoru.

Na marginesie można też zaznaczyć, że stosownie do art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie występuje. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] r. a zatem w momencie orzekania nie jest też możliwe ewentualne stwierdzenie jej nieważności. Wyjątki dotyczą tylko aktów prawa miejscowego i sytuacji uchybienia terminu przedłożenia uchwały Wojewodzie.

Mając na względzie treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części a tej wagi naruszeń prawa Sąd nie stwierdził, należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.