Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1009/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1009/16

UZASADNIENIE

Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2016r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę P. S.A., E. i R. L., T. i M. C., K. i J. S. oraz H. G. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2015r. w której, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, stwierdzono nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowIanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, a polegających na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] obręb G., położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G.-utrzymał w mocy swoją decyzję.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż Miejski Konserwator Zabytków w G., decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., H. G., M. i T. C., J. i K. S. oraz R. i E. L., zezwolił na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków polegających na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] obręb G., położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G.

Następnie, Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa w związku z wnioskiem spółki P. S.A., Pani H. G., Państwa M. i T. C., Państwa J. i K. S. oraz Państwa R. i E. L. , wyjaśnił wątpliwości, co do treści wymienionej decyzji wskazując, iż:

załącznik do w/wym. decyzji (w postaci dokumentacji projektowej) przedstawia w swojej istocie zakres i sposób prowadzenia robót, na które pozwolenie zostało udzielone;

pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych nie wskazało w sposób odrębny terminu ważności decyzji, ale należy przyjąć, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego jest tożsamy z terminami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanym dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane.

W dniu [...] lipca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r., a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż materialną podstawę prawną decyzji wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. stanowił m. in. przepis § 21 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987 ze zm.), które wymaga, by pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku zawierało termin ważności pozwolenia. Jest to wymóg osobny od pouczenia o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę i nie można go utożsamiać z tym pouczeniem. Organ wydający pozwolenie może termin jego ważności powiązać z terminem ważności pozwolenia na budowę, lecz musi to uczynić w sposób wyraźny w rozstrzygnięciu swojej decyzji. W w/w pozwoleniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. brak jest jakiejkolwiek informacji o terminie jego ważności.

Nadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż zgodnie z przepisem § 21 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, pozwolenie musi określać zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Określenie to powinno zostać zawarte w rozstrzygnięciu pozwolenia, gdyż to rozstrzygnięcie jest tym elementem decyzji, który kształtuje prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego.

Sposób prowadzenia robót może zostać określony przez odesłanie do dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do pozwolenia, jednakże w rozstrzygnięciu decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r., brak jest takiego odesłania.

Z powołanych powyżej przyczyn Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...].10.2014 r., znak: [...].

Z zachowaniem 14 dniowego terminu, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyli: spółka P. S.A., E. i R. L., T. i M. C., K. i J. S. Pani H. G.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, iż szczegółowe zasady udzielania pozwoleń konserwatorskich określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987 ze zm.). Powołane rozporządzenie, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, wskazywało niezbędne elementy pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, którymi, zgodnie z § 21 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011r. są: imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; wskazanie miejsca planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku; zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku; informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; wskazanie terminu ważności pozwolenia.

Organ wskazał , iż rozstrzygnięcie organu ochrony konserwatorskiej wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, winno spełniać wymogi procesowe, określone w art. 107 § 1 kpa, ale także zawierać elementy wskazane w § 21 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011 r. Pozwolenie konserwatorskie winno zatem określać zakres planowanych prac, jak i wskazywać termin ważności. Podnieść należy, iż określenie terminu ważności wyznacza zakres obowiązywania danej decyzji, albowiem z upływem określonego w niej terminu decyzja taka usuwana jest z obrotu prawnego. Nie chodzi zatem o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami winna także określać zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku, albowiem, jej celem nie jest wydawanie opinii o możliwości realizacji danej inwestycji, ale rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczalności, z punktu widzenia przedmiotu ochrony konserwatorskiej, określonych przez inwestora prac budowlanych.

Brak terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego przesądza zatem o wydaniu pozwolenia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak określenia okresu ważności pozwolenia konserwatorskiego ma ten skutek, iż pomimo zamiaru ustawodawcy o nadaniu mu czasowego charakteru, staje się ono pozwoleniem bezterminowym.

Także brak określenia w kwestionowanej decyzji zakresu i sposób prowadzenia robót budowlanych, zgodnie z § 21 pkt 1 ppkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011 r. stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem z treści decyzji nie wynika jakiego rodzaju prace budowlane i w jakim zakresie będą realizowane w otoczeniu zabytku. Przyjęcie, iż dopuszczalne jest określenie zakresu robót budowlanych w formie załącznika do decyzji zawierającego wniosek inwestora wraz z załącznikami oznacza, iż pozwolenie konserwatorskie stanowi opinię o dopuszczalności realizacji inwestycji jako ogólnego zamierzenia budowlanego, nie poszczególnych prac budowlanych.

Organ wskazał, że w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2014 r., udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, rozpoznawanej łącznie z postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] nie został określony termin ważności, jak również zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku, co było obligatoryjnym elementem decyzji, zgodnie z § 21 pkt 1 ppkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 27 lipca 2011 r.

Jak wyjaśnił organ przywołane powyżej postanowienie zostało wydane na postawie art. 113 § 2 kpa zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji, nie może ono jednak ingerować w merytoryczna treść rozstrzygnięcia.

Tym samym, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie został wskazany termin ważności pozwolenia, jak również zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku, to określenie tych elementów w postanowieniu wydanym na podstawie art. 113 § 2 kpa jest działaniem nieuprawnionym. Postanowienie to, winno służyć wyjaśnieniu niejasności i zawiłości decyzji, nie zaś konwalidowaniu wad istniejącego w obrocie rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. G. domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie:

przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 77 § 1, w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez nienależytą i niezgodną z prawem ocenę stanu faktycznego, w tym brak ustosunkowania się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

art. 107 § 3, w związku z art. 9 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie w następstwie ww. naruszeń,

art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i niezastosowanie (pkt 2), co spowodowało utrwalenie aktu niezgodnego z prawem, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego nadużycie, co spowodowało naruszenie art. 16 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, iż odwołanie się do załącznika określającego zakres i sposób powadzenia robót w treści rozstrzygnięcia decyzji pozwolenia konserwatorskiego wypełnia dyspozycję § 20 ust. 1 pkt 3 stosownego rozporządzenia, a wskazanie tego załącznika w pouczeniu tej decyzji już tej dyspozycji nie wypełnia. Mimo wskazania Organowi (we wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy), że przecież ust. 1 wymienionego paragrafu nie mówi, w którym to miejscu decyzji będącej pozwoleniem konserwatorskim ma być zamieszczony rzeczony zakres i sposób, mówi tylko, że pozwolenie to zawiera w sobie ten zakres i ten sposób.

Zdaniem skarżącej , błędny jest pogląd organu, iż oznaczony przez Konserwatora załącznik, określony jako integralna część wydanej przez niego decyzji, nie jest integralną częścią tej decyzji, tylko dlatego, że informacja o tym znalazła się w jej pouczeniu, a nie w jej rozstrzygnięciu.

Skarżąca wskazuje nadto, iż termin ważności pozwolenia konserwatorskiego stanowi zaledwie klauzulę , która jest dodatkowym składnikiem decyzji, a nie rozstrzygnięciem, czy też jego elementem, a jej brak nie może stanowić o nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2016r., znak [...], utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015r., stwierdzającą nieważność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, a polegających na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych na dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] obręb G., położonych przy ul. P. oraz przy ul. P. w G.

Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego dokonał prawidłowej oceny decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nadzorczym decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], stanowił art. 36 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

Na podstawie delegacji zawartej w art. 37ust 1 ustawy o ochronie zabytków, Minister Kultury wydał rozporządzenie z dnia 27 lipca 2011r r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987). Zgodnie ze swym § 1 ust. 1 wspomniane rozporządzenie określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót miedzy innymi w otoczeniu zabytków.

Zgodnie z § 21 ust. 1 przywołanego rozporządzenia: pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku zawiera:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;

2) wskazanie miejsca planowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

4) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5) wskazanie terminu ważności pozwolenia.

Odnosząc się do twierdzeń organu co do wadliwości kontrolowanego pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podziela stanowisko, iż decyzja z dnia [...] października 2014 r. zapadła z naruszeniem § 21 ust 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, bowiem w treści samego rozstrzygnięcia brak wskazania zakresu i sposobu prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytków, jednak wady tej nie można ocenić jako rażącej bowiem w pouczeniu zawartym w kontrolowanej decyzji organ odwołuje się do załącznika jakim jest dokumentacja projektowa, zawierająca w swej istocie zakres i sposób prowadzenia robót , których dotyczyło samo pozwolenie konserwatorskie.

Mając na uwadze treść art. 16 kpa oraz cel jakiemu służy eliminacja z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo, dostrzegając jej wadliwość, zdaniem Sadu nadinterpretacją organu jest stwierdzenie ,iż zapadła ona z rażącym naruszeniem § 21 ust 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego.

Niemożliwym natomiast do zaakceptowania z punku widzenia państwa prawa i obowiązującego porządku prawnego jest wydanie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] października 2014 r., bez określenia terminu ważności tego pozwolenia , a więc z rażącym naruszeniem § 21 ust 1 pkt 5 rozporządzenia .

W tym miejscu należy podkreślić, iż jeśli na mocy art. 107 § 2 K.p.a. w związku z przepisem materialnoprawnym, decyzja zawiera termin końcowy, to po jego upływie decyzja traci moc wiążącą (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 436). Skoro decyzja traci moc wiążącą, to uprawnienie zawarte w decyzji wygasa. Po upływie okresu ważności decyzji, nie mogą być bowiem realizowane uprawnienia wynikające z decyzji (por. Czesław Martysz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom II, LEX 2010, teza 26 do art. 107).

W kwestii terminu jako dodatkowego elementu decyzji wypowiedział się obszernie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1702/09, w którym NSA wskazał, że termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy)". NSA wskazał też, że klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku.

Nie ulega wątpliwości, iż w sprawie niniejszej przepis prawa materialnego jakim jest § 21 ust 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011r r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych oraz badań archeologicznych, nakłada na organ udzielający pozwolenia konserwatorskiego obowiązek zamieszczenia w decyzji klauzuli terminu ważności tego pozwolenia.

Brak określenia terminu ważności pozwolenia powoduje, iż uprawnienie adresata decyzji , zgodnie z wolą ustawodawcy, czasowe, staje się bezterminowe i wymyka się kontroli organów konserwatorskich co do realizacji robót budowlanych wykonywanych w otoczeniu zabytku.

Słusznie organ podniósł, iż tej ciężkiej wadliwości decyzji nie konwaliduje postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], w którym ważność pozwolenia konserwatorskiego powiązano z terminami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przywołane powyżej postanowienie zostało wydane na postawie art. 113 § 2 kpa zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji, przy czym wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może polegać na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia treści decyzji, organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełniać, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż postanowienie z dnia [...] września 2015r. stanowi niedopuszczalne w tym trybie uzupełnienie decyzji z [...] października 2014r. o jej obligatoryjny element.

Z tych względów wydane przez Miejskiego Konserwatora zabytków w G. postanowienie z [...] września 2015r. pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej przez niego w dniu [...] października 2014r. decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zgłoszony przez dopuszczonego do udziału w sprawie uczestnika postępowania [...] sp.jawna [...], poprzez niedopuszczenie bez jej winy spółki do udziału w postępowaniu nadzorczym, Sąd stwierdza, iż aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2015r. spółka nabyła udziały w nieruchomościach stanowiących działki nr ew. [...] i [...], objętych inwestycją oraz treścią decyzji Miejskiego Konserwatora zabytków w G. z [...] października 2014r., winna więc brać udział w niniejszym postępowaniu.

Jednak wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Innymi słowy podniesiony zarzut niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przysługuje skutecznie jedynie stronie skarżącej. Pozostali uczestnicy postępowania realizacji swojego uprawnienia winni upatrywać w zainicjowaniu postępowania wznowieniowego przed organami administracji.

Mając powyższe na uwadze, skargę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , należało oddalić.