Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 373/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. G. i M. G., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego H. S. powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. w P. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L.

W petitum skargi pełnomocnik J. G. i M. G. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) przepisu art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym poprzez niezaskarżenie uchwały do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

2) przepisu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie obowiązku podejmowania uchwał w sprawie aktualności studium planów miejscowych;

3) przepisu art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie obowiązku przeprowadzenia procedury planistycznej;

4) przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa przez organy władzy publicznej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały planistycznej w części obejmującej działkę oznaczoną ewidencyjnym [...], obręb L., gmina P. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zawarty w skardze wniosek kasacyjny pełnomocnik skarżących, podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony zaskarżoną uchwałą przewiduje dla działki o numerze ewidencyjnym[...], obręb L., gmina P. przeznaczenie rolnicze, natomiast uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. podjętą w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. Rada Miejska Miasta i Gminy P. przyjęła dla tej działki jako przeznaczenie główne – przemysł wydobywczy, oznaczone symbolem PG oraz jako przeznaczenie poboczne – sieci, obiekty infrastruktury, drogi, oznaczone symbolami US, WS, ZL.

Następnie pełnomocnik J. G. i M. G. wskazał, że skarżąca wielokrotnie zwracała się do Rady Miasta i Gminy P. z wnioskiem o ,,zaktualizowanie" postanowień planu miejscowego i doprowadzenie do ich zgodności z postanowieniami zmienionego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wobec ich bezskuteczności w dniu 4 marca 2013 r. wezwano Radę Miejską Miasta i Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez przeprowadzenie procedury planistycznej zmierzającej do zmiany zapisów w planie miejscowym w sposób odpowiadający zapisom studium. Jednocześnie pełnomocnik skarżących podał, że w piśmie z dnia 20 marca 2013 r. Gmina potwierdziła, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale wskazała również, że nie zamierza podejmować żadnych działał dla doprowadzenia do zgodności postanowień planu i studium.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że uchwala lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że gmina, działając niezgodnie z prawem podlega sankcji o charakterze korekcyjnym. Dolegliwość ta polega na eliminacji z obrotu prawnego aktu przyjętego przez organ gminy, co w konsekwencji powoduje jego nieskuteczność [K. Jaroszyński [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2001, s. 750). Działania gminy sprzeczne z prawem (przeciwko prawu materialnemu) bądź też przeprowadzone w sposób sprzeczny z prawem (przeciwko przepisom proceduralnym) nie powinny wywoływać skutków. Nieważność powstaje z mocy prawa i stanowi następstwo sprzeczności uchwały lub zarządzenia z prawem. Sprzeczność zgodnie ze słownikiem języka polskiego oznacza wzajemne wykluczanie się, przeciwstawność, niezgodność, odmienność (M. Szymczak, Słownik języka polskiego PWN, t. III, Warszawa, s. 308).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 28 wskazuje podstawy nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, tj.: naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. Wyżej wskazane podstawy nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego stanowią lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 377/08). Wtórną niezgodność planu miejscowego ze studium, powstała w wyniku późniejszej zmiany studium, powinna więc zostać wyeliminowana w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodne z art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27, czyli rozpoczyna procedurę planistyczną. Uchwała w sprawie nieaktualności planu (lub studium) staje się więc wyrazem konieczności zmiany polityki przestrzennej w związku z zaistniałymi zmianami w zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie zmiana studium, odzwierciedlającego politykę przestrzenną gminy, powoduje oczywistą "nieaktualność planu miejscowego" i w konsekwencji konieczność rozpoczęcia procedury planistycznej.

Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego jest obowiązkowe w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nieaktualności studium w całości lub części na podstawie art. 32 ust. 2 cyt. ustawy. Rada Miejska Miasta i Gminy P. w 2007 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium. Od tego czasu istnieje zatem niezgodność planu miejscowego ze studium i dotychczas nie podjęto żadnych działań w celu usunięcia sprzeczności z prawem.

Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Działania wyrastające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. W zakresie kompetencji oraz obowiązków nie ma więc pola dla decyzji samowolnych ani też nadmiernego marginesu swobody w działalności organu władzy publicznej.

Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał w uzasadnieniu, że skarżący są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L., Gmina P.. Dla przedmiotowego gruntu plan miejscowy z 1996 r. przewiduje przeznaczenie rolne, natomiast studium z 2007 r. - przemysł wydobywczy. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie interes prawny skarżących jest bezpośredni i realny, bowiem wywołuje dla nich negatywne konsekwencje w postaci uniemożliwienia przeznaczenia gruntu zgodnie ze sposobem wskazanym w studium. Obecny stan rzeczy narusza nie tylko przepis statuujący obowiązek "aktualizacji" planu miejscowego, lecz także przepisy wymagające zachowanie zgodności pomiędzy postanowieniami planu a studium, tj. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis nakazujący przeprowadzenie procedury planistycznej, tj. art. 7 cyt. ustawy. W ocenie pełnomocnika po stronie skarżących leży interes prawny by doprowadzić do stwierdzenia nieważności części planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb L.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 24 maja 2013 r. Rada Miejska w P., reprezentowana przez Przewodniczącą wniosła o oddalenie skargi i odniosła się do jej poszczególnych zarzutów. Uznając zarzut zawarty w pkt pierwszym skargi za niezasadny Rada Miejska wskazała, że organem nadzorczym, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej, uprawnionym do zaskarżenia uchwały jest Wojewoda a nie Rada Miejska w P.

Zdaniem Rady Miejskiej niezasadne są również zarzuty opisane w pkt drugim i trzecim skargi, ponieważ powoływane przepisy nie mają zastosowania do przedmiotu skargi. Rada wskazała, że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i przepisy tej ustawy mają do niej zastosowanie. Powoływana przez skarżących ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaczęła obowiązywać ponad sześć lat po podjęciu zaskarżonej uchwały, a jedynym przepisem tej ustawy, odnoszącym się do przedmiotu skargi jest art. 87 ust. 1 stanowiący, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

Następnie Rada Miasta i Gminy P. wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] r. nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...] leży w granicach terenów oznaczonych symbolem L 44 ZD – ogrody działkowa, sady, intensywne uprawy, dla których ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego brzmią następująco: "istniejące ogrody do trwałej adaptacji. W sąsiedztwie na terenach niezainwestowanych projektowane sady, intensywne uprawy ogrodnicze lub ogrody działkowe. Istniejąca zabudowa - do zachowania. Wciosowa dolinka potoku do zalesienia. Istniejące kąpielisko miejskie - do trwałej adaptacji". Obowiązujące wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. uchwalone było uchwałą Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. W toku procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu L. podlegała badaniu spójność tego planu z obowiązującym studium. Biorąc pod uwagę zgodne z prawem działania legislacyjne Rady Miasta i Gminy P. uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa J.nr [...] z dnia [...] r. Po 11 latach obowiązywania Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. z 1995 r. oraz - biorąc pod uwagę, iż projekty planów miejscowych muszą być sporządzone zgodnie z ustaleniami studium - Rada Miejska w P. zdecydowała o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. w całości, podejmując w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. Na podjętą decyzję zmierzającą do zmiany tego dokumentu planistycznego miały wpływ również inne okoliczności, jak np. pojawiające się nowe możliwości rozwoju miasta i gminy oraz inne potrzeby mieszkańców. Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została uchwalona w dniu [...]r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt czwartym skargi Rada Miejska w P. – uznając go za chybiony – wskazała, że zapisy uchwały Rady Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. dla terenu działki nr [...] są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. Działka nr [...] w L. cały czas jest i była użytkowana jako teren rolniczy. Taka funkcja jest zapisana w obowiązującym planie i taka funkcja była zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. W 2007 r. weszła w życie zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., uchwalona uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r. Zapisy zmiany Studium na terenie działki nr [...] w L. wprowadzają funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych - jako główną. Dopuszczają również funkcje usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych oraz lasów. Jednak zapisy zmiany Studium zastrzegają, że "na terenach nie zainwestowanych, a wskazanych w niniejszym studium do zainwestowania dopuszcza się ograniczenie na etapie m.p.z.p. zasięgu terenowego nowych funkcji w oparciu o rozpoznane szczegółowo uwarunkowania" (roz.III-2, ust. 1, pkt 1.1, ppkt 1), lit. b). Innymi słowy, zapisy studium dopuszczają ograniczenie nowej funkcji i zachowanie funkcji dotychczasowej, w tym wypadku - rolniczej.

W odpowiedzi na skargę Rada wyjaśniła również, że w dniu 16 lipca 2012 r. wpłynął wniosek J. G. w sprawie dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu L. dla działki nr[...], położonej w L. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy P. przedstawił Radzie Miejskiej projekt uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr[...], położonej w obrębie L. gmina P. Na sesji, która odbyła się w dniu [...] r. Rada Miejska w P. rozpatrzyła projekt uchwały i odrzuciła go ze względu na to, że lokalizacja kopalni w tym miejscu nie leży w interesie mieszkańców miasta i gminy P. Lokalizacja ta wprowadza wiele uciążliwości, do których należą przede wszystkim:

- brak możliwości wywozu urobku (wywóz kruszywa następowałby gęsto zabudowanymi ulicami miasta),

- bezpośrednie sąsiedztwo z największym i najczęściej odwiedzanym terenem rekreacji i wypoczynku mieszkańców P., z Pracowniczymi Ogrodami Działkowymi "G." w P.

Rada Miejska w P. rozważyła wszystkie istotne dla tej sprawy argumenty (bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, prawa innych osób) dla znalezienia optymalnego kompromisu pomiędzy potrzebami publicznymi z jednej strony, a interesem skarżących.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte uzupełniając jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. w P. dnia [...] r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym[...], obręb L., gmina P.

Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z art. 2 ust. 1, art. 12 ust.1 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) jak i z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego.

W niniejszej sprawie powyżej wskazane wymagania formalne zostały spełnione. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (wezwanie z dnia 4 marca 2013 r.).

Następnie – zachowując ustawowo określony termin liczony od dnia wezwania Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa – skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L., domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu planistycznego w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym[...], obręb L., gmina P.

W istniejących w sprawie warunkach faktycznych i prawnych kolejną powinnością Sądu było zbadanie legitymacji J. G. i M. G. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części objętej wnioskiem kasacyjnym.

Należy zatem wyjaśnić, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, publ. LEX nr 171196). Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie np. w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2), Sąd przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, w którym Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w części kwestionowanej w przedstawiony wyżej sposób.

Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.

Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69).

Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz - "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, którzy są właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym przez nich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sprawie dotyczącej tego planu mają interes prawny. Jednakże, jak to już wyżej Sąd zauważył, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - skarżący winni wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz także jednoczesnym naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Istotnym jest zatem ustalenie, czy skarżący wnosząc skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Miasta i Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu L. w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym[...], obręb L., gmina P., wykazali, że plan ten narusza ich interes prawny albo uprawnienia, w sposób polegający na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili argumentów (okoliczności), które mogłyby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi w trybie omawianego art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena taka mogła by być zatem dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju, skarga mogła, ale nie musiała być uwzględniona. Uwzględnienie bowiem skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności (współwłasności) nieruchomości, nie może być wystarczający do przyjęcia, że przewidziane kwestionowaną uchwałą rozwiązanie narusza interes prawny danego podmiotu. Musi on przedstawiając swoje zarzuty kierowane przeciwko uchwale wykazać, iż ma ona bezpośredni i to niekorzystny wpływ na jego interes prawny (narusza interes prawny), aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi w zakresie zarzutów w kwestii nieprawidłowości jej podjęcia (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 937/09).

Skarżący są współwłaścicielami wskazanej w skardze działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb L., jednakże zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, nie narusza jego istoty, ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności.

W kwestionowanym skargą akcie planistycznym opisana powyżej działka przeznaczona jest na cele rolnicze. W czasie opracowywania projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dacie podejmowania uchwały zatwierdzającej projekt tego planu miejscowego działka oznaczona była numerem ewidencyjnym[...]. Znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem L44ZD – ogrody działkowe, sady, intensywne uprawy, dla którego w planie przyjęto następujące przeznaczenie: ,,istniejące ogrody do trwałej adaptacji. W sąsiedztwie na terenach niezainwestowanych projektowane sady, intensywne uprawy ogrodnicze lub ogrody działkowe. Istniejąca zabudowa do zachowania. Wciosowa dolinka potoku do naniesienia. Istniejące kąpielisko miejskie – do trwałej adaptacji".

Przyjęta w planie funkcja była zgodna z zapisami obowiązującego wówczas Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P. uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy P. Nr [...] z dnia [...]r.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja wyprowadzona z treści Studium zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] r. Nr[...], która dla działki nr [...], obręb L. wprowadziła funkcję przemysłu wydobywczego i usług z nim związanych jako główną oraz funkcję usług sportu, rekreacji i turystyki, wód powierzchniowych oraz lasów jako poboczną, wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie potencjalnego naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 251/09).

Zaskarżona uchwała w części, do której kierowane jest żądanie stwierdzenia jej nieważności tj. w części obejmującej działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], obręb L., gmina P. nie ingeruje w taki sposób, jaki wskazywany jest w doktrynie i judykaturze w kontekście przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej formułowanej, w zakres uprawnień właścicielskich ani sposób realizowania prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że kwestionowanymi postanowieniami planu nie ograniczono uprawnień skarżących do korzystania z należącej do nich nieruchomości.

Brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia skargi na opisywaną wcześniej uchwałę planistyczną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Powołać się również należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który np. w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 618/11) przyjął, że ,,...dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnych instrumentów prawnych przy wykorzystaniu których możliwe byłoby skuteczne przeciwdziałanie powstrzymywaniu się organu wykonawczego czy stanowiącego gminy od podejmowania czynności należących do sfery planowania i zagospodarowania przestrzennego, a wskazanych w przepisach prawa materialnego.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

PM 09.09.2013 r.