Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 512/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. B. z dnia 15 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. B. w dniu 15 stycznia 2015 r. skierował do Sądu Najwyższego wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii (skanów) umów zawartych z podmiotami zewnętrznymi w związku z postępowaniem w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt K 58/13, w szczególności, ale nie wyłącznie przygotowującymi pisma procesowe oraz kopii (skanów) faktur zawartych z powyższymi podmiotami za okres od 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi.

Dyrektor Biura [...] Sądu Najwyższego w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że Skarb Państwa - Sąd Najwyższy zawarł tylko jedną umowę cywilną i jest nią umowa z Kancelarią prowadzoną przez. [...] M. C.

Sąd Najwyższy prezentuje stanowisko, że umowa cywilna, której stroną jest Skarb Państwa - Sąd Najwyższy (Pierwszy Prezes SN) oraz faktury z nią związane:

1. nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego, Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, o którym jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

2. nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP,

3. nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, o którym jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p.

4. nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Umowa z Kancelarią prowadzoną przez [...] M. C. nie była zawierana z uwzględnieniem uregulowań o zamówieniach publicznych, co w konsekwencji powoduje, że nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Wnioskowana umowa oraz faktura z nią związana zawierają dane mające walor tajemnicy pracowniczej, a zarazem takiej, do której dostęp jest limitowany ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330 z poźn. zm.). Ewentualne udostępnienie tych dokumentów byłoby możliwe jedynie w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku dopuszczonego treścią art. 75 powołanej powyżej ustawy. W ocenie organu wniosek z dnia 15 stycznia 2015 r. takim wnioskiem nie jest i z tej przyczyny nie może spotkać się z merytoryczną odpowiedzią. W przypadku jego modyfikacji poprzez żądanie obejmujące jedynie przedmiot i wartość przedmiotowej umowy stosowne dane mogą zostać udostępnione.

K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanej we w wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. informacji publicznej, zarzucając, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Pierwszego Prezesa SN do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Pierwszy Prezes SN, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę m.in. wniósł o:

1. odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - p.p.s.a. stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 21 u.d.i.p.,

2. przed rozpoznaniem wniosku z pkt 1 zobowiązanie skarżącego do odniesienia się do wniosku z pkt 1,

3. rozpoznanie wniosku o odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym,

4. wyjaśnienie, czy udostępnienie danych określonych w przedmiotowym wniosku może być uznane za akt lub czynność tego rodzaju, jak określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a jeżeli tak to dlaczego,

5. oddalenie w całości skargi, a wypadku ewentualnego jej uwzględnienia z powołaniem się na art. 149 § 1 ustawy - p.p.s.a., o precyzyjne określenie, jakie konkretne czynności lub akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 4 powołanej ustawy obowiązany był podjąć Pierwszy Prezes SN.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2015 r. odniósł się do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę i przedstawił argumenty, które, w jego ocenie, czynią argumentację przedstawioną, w tym piśmie procesowym nietrafną.

W tym miejscu podać należy, że Sąd na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. dopuścił do udziału sprawie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...] zgodnie z jego wnioskiem z dnia 3 czerwca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu władzy publicznej w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno– technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 u.d.i.p. - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno –technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).

Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 61 Konstytucji RP. Prawo to, stosownie do ust. 2 powołanego artykułu obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, przy czym przepisy Konstytucji RP nie zawężają tego pojęcia do dokumentów urzędowych.

Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Wskazać należy nadto, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny.

Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Złożony wniosek rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia, wtedy gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obrocie, a więc wnioskodawca nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o jej udostępnienie.

Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie jeżeli, w ocenie podmiotu obowiązanego nie zezwalają na to przepisy prawa, ale odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Niewydanie decyzji w takiej sprawie należy kwalifikować jako bezczynność.

W ocenie Sądu skarżący zasadnie zatem skarżący twierdzi, że informacje, o które wystąpił, mieszczą się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym, w szczególności majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. związanych z wydatkowaniem środków publicznych.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie ugruntowany został pogląd, że umowy cywilno-prawne, w których jedną stroną jest Skarb Państwa, a drugą osoba fizyczna stanowią informacje publiczną. Osoba fizyczna zawierająca taką umowę musi liczyć się z tym, że treść zawartej umowy może budzić zainteresowanie opinii publicznej. Informacją publiczną jest również faktura odnosząca się do takiej umowy, gdyż dokumentuje ona sposób wydatkowania środków publicznych.

Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika Pierwszego Prezesa SN przedstawionego w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że jego wniosek w zakresie odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy z oczywistych względów nie mógł zostać uwzględniony.

Podkreślić należy, że zakres żądania i formę udostępnienia informacji publicznej określa wnioskodawca. Nie jest rolą podmiotu obowiązanego wskazywanie wnioskodawcy kiedy i w jakim zakresie informacja publiczna zostanie udostępniona. Podmiot ten nie może również wskazywać w jakim zakresie wnioskodawca ma "zmodyfikować" żądanie. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Pierwszego Prezesa SN z jednej strony twierdzi, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a z drugiej wskazuje na inny tryb dostępu, tj. poprzez przepisy ustawy o rachunkowości. Stanowiska takiego nie można zaakceptować, gdyż jest wewnętrznie ze sobą sprzeczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi zatem o bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Pierwszego Prezesa SN do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 stycznia 2015 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie, w ocenie Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzieleniem żądanych informacji. Błędna ocena tych okoliczności nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.