Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1115/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 i  art. 34  par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak (spr.), Sędziowie WSA Bożena Suleja, Krzysztof Winiarski, Protokolant Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy R., utrzymał w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm., powoływanej dalej jako k.p.a./ oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z 2005 r. z późn. zm., powoływanej dalej jak u.p.e.a./ - postanowienie Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] Nr [...] o uznaniu zarzutów wniesionych przez A S.A. z siedzibą w K. za zasadnie i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] od Nr [...] do Nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ nadzoru przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w tym zakresie, że w dniu [...] Burmistrz R., wystawił przeciwko A S.A. z/s w K. przy ul. [...], tytuły wykonawcze o numerach:

1. [...] – obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do kwietnia 2004 r.,

2. [...] – obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od maja do sierpnia 2004 r.,

3. [...] – obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od września do grudnia 2004 r..

Jako podstawę prawną wystawienia w/w tytułów wykonawczych wskazano decyzję z dnia [...],[...].

Wierzyciel przesłał w/w tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. celem realizacji, który w dniu [...] nadał tym dokumentom klauzule o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Zawiadomieniem z dnia 21.09.2009 r. Nr PSUS/EA-P/721-01/571/09/MB organ egzekucyjny zajął wierzytelności A S.A. w K. m.in. na podstawie w/w tytułów wykonawczych w B w Z. S.A. Powyższe zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych A otrzymała w dniu 22.09.2009 r., a dłużnik zajętej wierzytelności w dniu 24.09.2009 r.

Pismem z dnia 28.09.2009 r. Nr FRP.JG/27045/09, A S.A. – w dalszej części uzasadnienia określana zamiennie A lub A – złożyła zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych. Pismem z dnia 30.09.2009 r. nr PSUS/EA-P/721-02/438/2009/AB Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S., zwrócił się do Burmistrza R. o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuły wykonawcze: Nr [...] oraz [...]. Pismo to wierzyciel otrzymał w dniu 5.10.2009 r.

Pismem z dnia 30.09.2009 r. nr FNII-3119-2/00014/2009, Urząd Miasta R. zwrócił się do Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. o wycofanie tytułów wykonawczych o Nr [...],[...] i [...], z uwagi na uchylenie przez SKO w K. decyzji Burmistrza R., będącej podstawą ich wystawienia, o czym orzeczono w decyzji z dnia [...] Nr [...].

Pismem z dnia 15.10.2009 r. Nr FNII-3119-2/0003/09 Urząd Miasta R. udzielił odpowiedzi na zarzuty A lecz dotyczących tylko tytułów wykonawczych z dnia [...] Nr [...], zaś w końcowej części wskazał, iż tytuły wykonawcze o Nr [...] zostały wycofane w dniu 30.09.2009 r., nie odnosząc się do nich merytorycznie.

Jak podniósł organ egzekucyjny, zgodnie z art. 34 ustawy egzekucyjnej stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów winno mieć formę postanowienia, na które służy zażalenie, w związku z tym, organ egzekucyjny pismem z dnia 22.10.2009 r. Nr PSUS/EA-P/721-02/473/2009/AB zwrócił się do Burmistrza R. o wydanie stosownego postanowienia.

W dniu 02.11.2009 r. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. wpłynęło postanowienie/stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego z dnia [...] Nr [...], w którym wierzyciel odniósł się tylko do zarzutów z dnia 25.09.2009 r. dotyczących tytułów wykonawczych o Nr [...], obejmujących zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2003 r., pomijając odniesienie się do zarzutów z 28.09.2009 r., złożonych do tytułów wykonawczych dotyczących 2004 r. Z akt wynika również, że pismem z dnia 14.12.2009 r. A S.A. złożyła do SKO w K. zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa na niewydanie przez Burmistrza Miasta R. postanowienia w sprawie zarzutów złożonych pismem z dnia 28.09.2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku A na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] o Nr [...],[...],[...] wystawionych przez Burmistrza R., wskazując za podstawę prawną art. 59 § 1 pkt 9 tj. żądanie wierzyciela.

Pismem z dnia 21.01.2010 r. Nr FRP.JM/2649/10, A złożyła zażalenie na w/w postanowienie organu egzekucyjnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Dyrektor Izby Skarbowej w K., po rozpatrzeniu zażalenia A postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku A na podstawie tytułów wykonawczych o Nr od [...] do [...] wystawionych przez Burmistrza R. Na to rozstrzygnięcia A wniosła skargę do WSA, która jeszcze nie została rozpatrzona.

W dniu [...] Burmistrz R., wystawił przeciwko A, tytuły wykonawcze o numerach:

1. [...]– obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do kwietnia 2004 r.,

2. [...]– obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od maja do sierpnia 2004 r.,

3. [...]– obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od września do grudnia 2004 r..

Jako podstawę prawną wystawienia w/w tytułów wykonawczych wskazano decyzję z dnia [...][...].

Wierzyciel przesłał w/w tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego tj. Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. celem realizacji, który w dniu 3.12.2009 r. nadał tym dokumentom klauzule o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

Pismem z dnia 11.12.2009 r. Nr FRP.JG/35316/09 (wpływ do Urzędu w dniu 15.12.2009 r.) A , złożyła zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych, wskazując na podstawę prawną tych zarzutów art. 33 pkt 1 tj. nieistnienie w części obowiązku oraz art. 33 pkt 6 tj. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej.

Pismem z dnia 17.12.2009 r. Nr PSUS/EA-P/721-02/580/2009/BI organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela tj. Burmistrza R. o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o Nr [...],[...] oraz [...].

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], Burmistrz R. uznał zarzut zobowiązanego dotyczący nieprawidłowego naliczenia odsetek i objęcie egzekucją po części nieistniejącego obowiązku jako uzasadniony, natomiast zarzut wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do wcześniej wszczętego i pozostającego w toku postępowania dotyczącego tego samego obowiązku jako nieuzasadniony.

W dniu 06.01.2010 r. do Pierwszego Urzędu Skarbowego w S. wpłynęło zażalenie A, skierowane do SKO w K. na w/w postanowienie Burmistrza R. z dnia [...] Nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu [...] postanowienie Nr [...], mocą którego uchylono postanowienie organu I instancji i uznano zarzuty za uzasadnione. W dniu 26.05.2010 r. organ egzekucyjny otrzymał od A S.A. w K. w/w postanowienie SKO w K.

Mając na uwadze powyższe Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. wydał w dniu [...] postanowienie, mocą którego uznał złożone zarzuty za zasadne i umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych o Nr [...],[...] i [...]. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi A S.A. w K. w dniu 01.07.2010 r. i Burmistrzowi R. w dniu 01.07.2010 r. (potwierdzenia odbioru w aktach sprawy).

Burmistrz R., złożył zażalenie na w/w postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wierzyciel nie podniósł żadnych zarzutów przeciwko skarżonemu postanowieniu, zauważył natomiast, że organ egzekucyjny nie powinien tego postępowania egzekucyjnego wszcząć ani prowadzić. Burmistrz stwierdził, iż organ egzekucyjny pomimo złożenia pisma przez wierzyciela w dniu 30.09.2009 r. o wycofanie tytułów wykonawczych nie umorzył wcześniej postępowania egzekucyjnego dotyczącego tej samej należności. Dalej podniósł, iż organ egzekucyjny nie tylko postępowania nie umorzył, ale wszczął egzekucję na podstawie złożonych w dniu 30.11.2009 r. tytułów wykonawczych. W ocenie wierzyciela, organ egzekucyjny swoim postępowaniem naruszył nie tylko brzmienie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale również przepisy Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8 i 9 Kpa. Następnie przywołał treść art. 29 u.p.e.a. konkludując, że skoro egzekucja była niedopuszczalna, to tytuły wykonawcze powinny być zwrócone bez doręczenia ich zobowiązanemu.

Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) ), podstawą zarzutu w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym może być:

1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku,

2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej,

3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4,

4. błąd co do osoby zobowiązanego,

5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym,

6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego,

7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1,

8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny,

10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

Z kolei art. 34 § 1 cyt. ustawy stanowi, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7,9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze nie pieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie złożonych zarzutów, Z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5. wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Z kolei na podstawie art. 34 ust. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela lub postanowienia o dopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Jak zaakcentował organ, z w/w przepisu wynika jednoznacznie, że uznanie choćby jednego z zarzutów zasadnym powoduje konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły wykonawcze, których prawidłowość została zakwestionowana w zgłoszonych zarzutach.

Organ zauważył, że w rozstrzyganej sprawie, podnoszony przez zobowiązaną Spółkę zarzut nieistnienia obowiązku w części dotyczącej odsetek za zwłokę został uznany przez wierzyciela za zasadny, natomiast w kwestii zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej wierzyciel uznał zarzut za niezasadny, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia [...] nr [...]. Jednak SKO po rozpatrzeniu zażalenia A postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchyliło postanowienie organu I instancji i uznało zarzuty za uzasadnione. Tym samym wniesione przez A zarzuty uznane zostały za uzasadnione w całości.

Konkludując, Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że organ egzekucyjny, mając na uwadze treść art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązany był wydać rozstrzygnięcie zgodne ze stanowiskiem wierzyciela, bowiem w myśl art. 34 § 1 ustawy w sytuacji, gdy strona podnosi zarzuty w oparciu o pkt 1—5 art. 33 ustawy, wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Zatem organ obowiązany był uznać zarzut za zasadny i umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wprawdzie w zakresie zarzutu dotyczącego niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zawartego w art. 33 pkt 6 u.p.e.a., wypowiedź wierzyciela nie jest dla organ egzekucyjnego wiążąca, niemniej jednak uznanie choćby jednego zarzutu i tak powoduje konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny był więc związany stanowiskiem wierzyciela (stanowiskiem organu odwoławczego tj. SKO) ) o uznaniu zarzutu za zasadny, a w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o Nr [...],[...],[...].

Nie podzielając stanowiska wierzyciela zawartego w zażaleniu, a dotyczącego przypisania winy organowi egzekucyjnemu, iż ten nie powinien był wszczynać i prowadzić postępowania egzekucyjnego na podstawie w/w tytułów, gdyż organ ten powinien był stwierdzić, iż egzekucja jest niedopuszczalna i zwrócić wierzycielowi przedmiotowe tytuły wykonawcze, Dyrektor Izby Skarbowej, podniósł, że jedną z przesłanek wniesienia zarzutu w myśl art. 33 ustawy egzekucyjnej jest niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 6 u.p.e.a). W artykule tym, chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych tj. czy względem osoby zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym może być prowadzona egzekucja administracyjna (niedopuszczalność podmiotowa) oraz czy dochodzona należność podlega egzekucji administracyjnej (niedopuszczalność przedmiotowa). Kwestia dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest przedmiotem badania przez organ egzekucyjny w fazie przystąpienia do egzekucji. Art. 29 § 1 u.p.e.a. stanowi, iż "organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej ...". Organ egzekucyjny dokonał analizy w/w dokumentów i stwierdził, że spełniają one wszystkie elementy wynikające z art. 27 u.p.e.a. i przystąpił do egzekucji. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał ponadto, że art. 14 u.p.e.a. reguluje sferę podmiotową dopuszczalności egzekucji administracyjnej tzn. zawiera katalog wyłączeń podmiotowych tj. wskazuje osoby, przeciwko którym egzekucja administracyjna nie może być prowadzona. Natomiast zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej wyznacza art. 2 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a. Art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 ustawy, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów.

Organ nadzoru stwierdził, że Spółka wskazana w tytułach wykonawczych nie podlega wyłączeniu podmiotowemu tzn. nie wyczerpuje przesłanek wynikających z art. 14 ustawy egzekucyjnej, należności wskazane w tytułach zostały określone decyzją zatem wyczerpują przesłanki wynikające z art. 2 § 1 u.p.e.a. w związku z treścią art. 3 § 1 u.p.e.a. W ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne było wystawienie przez wierzyciela tytułów wykonawczych na należność, która była objęta innymi tytułami wykonawczymi. Wierzyciel obowiązany był czekać do formalnego zakończenia postępowania egzekucyjnego, a dopiero potem wystawić nowe tytuły wykonawcze. To wierzyciel odpowiada za to jak wystawił tytuły wykonawcze i jakie należności w nich wskazał.

Końcowo, organ nadzoru wskazał, że nie dopatrzył się również naruszenia przez organ egzekucyjny Konstytucji RP oraz art. 6, 7,8 i 9 Kpa, tym bardziej, że Strona nie wskazała, na czym naruszenie to miało polegać.

Odnosząc się natomiast do wskazanych przez wierzyciela w zażaleniu wyroków, organ nadzoru podkreślił, że w pełni podziela poglądy w nich wyrażone, nie mniej jednak stany faktyczne przywołane w uzasadnieniach tych wyroków są zupełnie inne, zatem organ nadzoru nie dopatrzył się analogii w rozpoznawanej sprawie i w sprawach w nich rozstrzygniętych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wierzyciel – Burmistrz Miasta i Gminy R. zarzucił Dyrektorowi Izby Skarbowej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 17 § 1, art. 29 § 1 i art. 34 § 4 oraz art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 8 i 9 Kpa oraz art. 7 Konstytucji.

Uzasadniając skargę, wierzyciel przedstawił przebieg postępowania oraz omówił rozstrzygnięcia organów a ponadto podniósł, że zdaniem organu drugiej instancji postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo umorzone, to znaczy w trybie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, że skoro zarzuty zostały uznane za zasadne to wszczęcie egzekucji nastąpiło z winy wierzyciela. Organ pominął przy tym fakt, że zarzutem była właśnie niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, co zostało potwierdzone w postanowieniu SKO w K. Nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło: "Kolegium zauważa, że w chwili wszczęcia przez Naczelnika Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...],[...],[...], wystawionych przez Burmistrza R., przed tym samym organem toczyło się już postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie tej samej należności. Taki stan rzeczy przesądza o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej prowadzonej przez organ egzekucyjny na podstawie tytułów wykonawczych Nr [...],[...],[...]". Organ egzekucyjny drugiej instancji stwierdził, że jest związany stanowiskiem wierzyciela (SKO) o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, a jednocześnie organ wyjaśnił, że organ egzekucyjny pierwszej instancji zbadał w momencie wszczynania egzekucji dopuszczalność egzekucji i egzekucja ta była dopuszczalna. Zdaniem skarżącego takie twierdzenia zawierają sprzeczność, skoro prowadzenie egzekucji było dopuszczalne, a umorzono je właśnie z tytułu niedopuszczalności egzekucji. Zdaniem strony skarżącej, wbrew twierdzeniu organu egzekucyjnego art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie nakłada na organ egzekucyjny badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej tylko pod względem formalnym, co skarżący starał się wykazać przywołanymi orzeczeniami.

Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły w prowadzonym postępowaniu zasady ogólne postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 6, 7, 8 i 9 Kpa. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tymczasem w swoich orzeczeniach organy orzekły niezgodnie z literalnym brzmieniem art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji W związku z czym naruszone zostały także przepisy art.34 § 4 i art.59 § 1 pkt 7 tej ustawy. Stosownie do brzmienia art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił jak Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego w S. mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne, równocześnie prowadząc w tej samej sprawie egzekucję. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego pomimo powzięcia przez organ I instancji informacji o tym, że decyzja będąca podstawą prowadzenia egzekucji została uchylona, nie umorzył prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Sytuacja, w której doszło do ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego została zawiniona przez organ egzekucyjny, z tego też powodu, nie może obciążać wierzyciela.

Art. 8 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Skoro egzekucja nie mogła być wszczęta równolegle do prowadzonej egzekucji tej samej należności, to co organ winien umorzyć postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z § 3 art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. W badanej sytuacji w ogóle organ nie powinien wszczynać postępowania egzekucyjnego, gdyż egzekucja była niedopuszczalna, a to z kolei obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ pierwszej instancji uznając, że egzekucja była niedopuszczalna i to ze względu na to, że była prowadzona równolegle do prowadzonej przez siebie egzekucji administracyjnej nie poinformował stron, dlaczego nie umorzył postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] a ponadto nie poinformował wierzyciela o tym, że tytułów wykonawczych nie można było wycofać wobec doręczenia ich zobowiązanemu.

Końcowo, Burmistrz Miasta i Gminy R. podniósł, że organ drugiej instancji naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ wydając przedmiotowe postanowienie naruszył przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Strona skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

2. zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu objętym skargą postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasadna nie jest, albowiem wbrew twierdzeniom w niej zawartym zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie zasadnym jest wskazanie, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do wniosku, że żadna z wyżej wymienionych sytuacji nie miała miejsca w badanej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia jest bezsporny, a wynika z niego, że skarżący Burmistrz Miasta R. wystawił w dniu [...] tytuły wykonawcze [...]–[...]. Tytuły te zostały wydane w oparciu o tytuł egzekucyjny tj. decyzję tego samego organu z dnia [...] Nr [...]określającą wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za kolejne miesiące 2004 r. A S.A. Organ egzekucyjny – Naczelnik Pierwszego [...] Urzędu Skarbowego – po nadaniu w/w tytułom klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej dokonał wszczęcia egzekucji. A wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne zarzucając organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 33 pkt 1 i 6 u.p.e.a. tj. nieistnienie w części obowiązku objętego tytułem oraz niedopuszczalność egzekucji, przy czym wierzyciel uznał za zasadny tylko pierwszy zarzut. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – rozpoznając zażalenie zobowiązanej na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela uznało zasadność zarzutów w całym zakresie, uchylając w/w postanowienie.

W ocenie strony skarżącej stwierdzenie zasadności obydwu zarzutów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze de facto przesądzało o tym, że organ egzekucyjny zobowiązany był do zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi, gdyż egzekucja była niedopuszczalna, a to z kolei przesądzało o tym, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane zostało z naruszeniem prawa.

Tak zarysowany spór wymaga odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji wszczęcia egzekucji – a więc w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie ( po doręczeniu odpisów tytułów wykonawczych zobowiązanej A ) – gdy jedną z przesłanek uwzględnienia zarzutów była przesłanka niedopuszczalności egzekucji należało wydać postanowienie w trybie art. 29 § 2 u.p.e.a., czy też postanowienie w trybie art. 59 § 1 pkt 7 tej ustawy ( niezależnie od tego, że istniała także podstawa umorzenia określona w art. 34 § 4 u.p.e.a. ).

Zdaniem Sądu, art. 29 § 2 u.p.e.a. ma zastosowanie tylko w fazie wstępnego formalnego badania tytułów wykonawczych. Badanie to, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obejmuje uprawnienia organu egzekucyjnego do badania wszelkich nieprawidłowości związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego. Ze specyfiki postępowania egzekucyjnego wynika ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego przy badaniu jej dopuszczalności, nie jest on bowiem uprawniony z mocy w/w przepisu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Mało tego, w tytule wykonawczym wierzyciel wskazuje podstawę wystawienia tytułu wykonawczego – z uwagi jednak na w/w ograniczenie – nawet jej nie załącza do tytułu. Za podstawy wystawienia tytułu wykonawczego odpowiedzialność ponosi więc tylko i wyłącznie wierzyciel. Jak zaakcentował NSA w wyroku z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1529/96, jeśli wierzyciel w swej wypowiedzi co do zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, przedstawi twierdzenia czyniące zarzuty bezzasadnymi, wypowiedź wierzyciela wiąże organ egzekucyjny. Z kolei, uznanie przez wierzyciela zarzutu czy zarzutów w sprawach wymienionych w art. 33 pkt 1 – 5 u.p.e.a., wiąże organ egzekucyjny, co wynika wprost z art. 34 § 1 tej ustawy.

W zaistniałym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że wystąpiły dwie przesłanki umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a jak zasadnie podniósł organ wystąpienie tylko jednej z nich obliguje organ do wydania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek wierzyciela.

Oczywistym też jest, że gdyby organ – przed wszczęciem egzekucji ( a nie postępowania egzekucyjnego ) zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze nie doszłoby do tego wszczęcia. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy wystawienie przez wierzyciela tytułów wykonawczych w odniesieniu do należności (podatku od nieruchomości za 2004 r. ), które były przedmiotem prowadzonej egzekucji na podstawie innych tytułów wykonawczych, wystawionych z kolei na podstawie innej decyzji i nie zakończonej formalnie do dnia złożenia nowych tytułów wykonawczych wchodzi w zakres formalnego badania tych tytułów, czy też stanowi ich merytoryczną ocenę tj. badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Należy przy tym podkreślić, że art. 29 i art. 33 pkt 6 u.p.e.a. posługują się odpowiednio terminem "dopuszczalność egzekucji" i "niedopuszczalność egzekucji". Konsekwencje jednak zastosowania jednego z trybów są zasadniczo różne, gdyż w pierwszym przypadku, stwierdzenie z urzędu niedopuszczalności egzekucji obliguje organ do zwrotu tytułów wykonawczych wierzycielowi, a więc mimo wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie dochodzi do wszczęcia egzekucji – art. 29 § 2 u.p.e.a. Inna natomiast procesowo jest sytuacja, gdy dochodzi zarówno do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i egzekucji, a "niedopuszczalność egzekucji" stanowi przedmiot zarzutu zobowiązanego.

Już samo usytuowanie w/w przepisów wskazuje na to, że "niedopuszczalność egzekucji" nie wiąże się tylko z przesłankami wymienionymi w art. 29 u.p.e.a., a więc prawidłowością wystawienia tytułu wykonawczego oraz podmiotowym i przedmiotowym zakresem prowadzenia egzekucji ( art. 29 § 2 u.p.e.a. ). Taka konstatacja jest tym bardziej uzasadniona, że wymóg badania "dopuszczalności egzekucji" nie obejmuje zasadności i wymagalności obowiązku. Oznacza to, że te przesłanki mogą być badane po wszczęciu egzekucji, skoro mogą stanowić przedmiot zarzutu – art. 33 pkt 6 u.p.e.a. Ujmując rzecz inaczej, nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że niedopuszczalność egzekucji określona w art. 33 pkt 6 u.p.e.a. jest równoznacznym z pojęciem dopuszczalności egzekucji wymienionej w art. 29 § 1 u.p.e.a. Dopuszczalność egzekucji określona w art. 29 § 1 u.p.e.a. obejmuje bowiem tylko i wyłącznie formalne przesłanki tj. prawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego oraz podmiot i przedmiot egzekwowanego obowiązku, nie obejmuje natomiast innych przypadków niedopuszczalności, w tym zasadności i wymagalności obowiązku. Z tego też tytułu za słuszne uznał Sąd stanowisko organu, iż organ egzekucyjny w ramach wstępnej kontroli zobowiązany był do dokonania analizy przedłożonych tytułów wykonawczych co do tego, czy spełniają one wszystkie elementy wynikające z art. 27 u.p.e.a. oraz czy egzekwowana należność podlega ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także czy do podmiotu czyli zobowiązanego mają te przepisy zastosowanie. Stwierdzenie, że nie występuje żadna z w/w przeszkód obligowało organ do przystąpienia do egzekucji. Ujmując rzecz inaczej, inne okoliczności wpływające na niedopuszczalność egzekucji, w tym także brak formalnego zakończenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do tych samych należności, ale wynikających z innego tytułu wykonawczego wystawionego w oparciu o inny tytuł egzekucyjny (inną decyzję administracyjną ) wchodzi w zakres badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a do tego badania nie jest upoważniony organ na etapie wstępnej formalnej oceny tytułu wykonawczego. Przepis bowiem art. 29 § 1 u.p.e.a. wprost stanowi, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem, gdyż byłaby to ocena merytoryczna a nie ocena formalna przedłożonych tytułów wykonawczych.

Reasumując tę część rozważań zasadnym jest podniesienie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II FSK 689/08 zawarł pogląd, zgodnie z którym " (...) Badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wyd. Unimex 2005, s. 295). Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym" (druga część art. 29 § 1, po średniku). To wyraźne wyłączenie dopuszczalnego zakresu badania tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny na etapie jego skierowania przez wierzyciela w sposób jednoznaczny potwierdza, iż badanie to ma charakter formalny. (...) Organ egzekucyjny nie może uwzględnić z urzędu tego rodzaju okoliczności uzasadniających umorzenie egzekucji, które mogą być zgłoszone jedynie w zarzutach zobowiązanego (...)".

Na marginesie należałoby podnieść, że wierzyciel winien dochować minimum staranności w wystawianiu tytułów wykonawczych – zwłaszcza w sytuacji – gdy domaga się – jak miało to miejsce w badanej sprawie – egzekwowania w drodze przymusu administracyjnego należności publicznoprawnej. W badanej sprawie, wierzyciel wystawił natomiast w dniu [...] tytuły wykonawcze o Nr [...] na podstawie tytułu egzekucyjnego tj. decyzji z dnia [...], określającej A S.A. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2004, po czym po uchyleniu przez organ odwoławczy w/w decyzji, wydał nową decyzję dotyczą zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2004 r. w dniu [...] i wystawił w dniu [...] nowe tytuły wykonawcze – pomimo, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie złożonych zarzutów na tytuły wykonawcze z dnia [...].

Powyższe rozważania przesądzają o tym, że także pozostały zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Słusznie bowiem Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że treść art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesądza o tym, że organ egzekucyjny obowiązany był wydać rozstrzygnięcie zgodne ze stanowiskiem wierzyciela, bowiem w myśl art. 34 § 1 ustawy w sytuacji, gdy strona podnosi zarzuty w oparciu o pkt 1—5 art. 33, wypowiedź wierzyciela jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie, że ostateczne stanowisko wierzyciela uznawało zasadność zgłoszonych przez A S.A. zarzutów, w tym nieistnienia części obowiązków objętych spornymi tytułami wykonawczymi, a skoro tak – to umorzenie prowadzonego na ich podstawie postępowania egzekucyjnego nie naruszało prawa a czyniło zadość art. 34 § 1 u.p.e.a., gdyż organ egzekucyjny zobowiązany był uznać zarzuty za zasadne i umorzyć postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie w/w tytułów wykonawczych.

W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż to nie stanowisko wierzyciela w sprawie niedopuszczalności egzekucji, ale w sprawie nieistnienia części egzekwowanego obowiązku wiązało organ egzekucyjny. Co prawda stwierdzenie niedopuszczalności egzekucji – w związku ze zgłoszonym zarzutem zobowiązanego – a więc po wszczęciu egzekucji obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednakże – zdaniem Sądu – związanie wynikające z art. 34 § 4 u.p.e.a., co do umorzenia postępowania w przypadku nieistnienia obowiązku ma pierwszeństwo, przed przepisem art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Takie stanowisko uzasadnia chociażby wykładnia systemowa wewnętrzna, a także treść art. 33 § 1 ustawy, który w pkt 1 – 5 określa merytoryczne podstawy niemożności prowadzenia egzekucji w drodze określenia podstawy zarzutów, natomiast w pkt 6 uzupełnienie niemożności prowadzenia tej egzekucji, z przyczyn innych niż wymienionych w pkt 1 – 5.

W świetle przedstawionych uwag nie można też skutecznie przypisać organom egzekucyjnym naruszenie zasad postępowania ogólnego, zawartych w art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, organy administracji publicznej mają tak prowadzić postępowanie aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W badanej sprawie, wierzycielem był podmiot publiczny – organ podatkowy, któremu z racji wykonywanych zadań winien być znany porządek prawny obowiązujący w zakresie egzekwowania decyzji administracyjnych w drodze przymusu administracyjnego, a to chociażby z tej przyczyny, że w zakresie egzekwowania niektórych obowiązków przysługuje mu także przymiot organu egzekucyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady legalizmu, gdyż organy działały w oparciu i na podstawie przepisów, wydając rozstrzygnięcia, do których kompetencje zostały im przyznane na mocy przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.