Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1368/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 138, 145 par. 1 pkt 4, 155, art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1232/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1232/12 oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], znak [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania A.W. reprezentowanej przez radcę prawnego M. K. oraz T. Z. reprezentowanego przez radcę prawnego H. I., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], znak: [...], uchylającą w trybie art. 155 k.p.a. własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak: [...] i udzielającą [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w dniu 28 grudnia 2007 r. E. D., działając w imieniu Przedsiębiorstwa [...], określonego jako właściciel obiektu, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie budynku garażowo-magazynowego. Do wniosku załączono inwentaryzacją powykonawczą wraz z protokołem odbioru instalacji elektrycznej, sporządzonymi przez E. D. W treści wniosku wskazano, iż budowa obiektu została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 marca 2008 r. przez pracowników PINB ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek magazynowo - garażowy o konstrukcji murowanej, dach konstrukcji stalowej, kryty blachą trapezową jednospadowy, który zrealizowano w latach 1995-1997. Budynek o wymiarach 30,40 x 16,5 x 11m wyposażony jest w instalację elektryczną, stan techniczny dobry, użytkowany. Opracowana inwentaryzacja zgodna ze stanem faktycznym. Obiekt nadaje się do użytkowania.

W świetle poczynionych ustaleń decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665) udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K.

W dniu 14 listopada 2008 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A. W., w którym wskazała ona, że współwłaścicielami nieruchomości objętej decyzją PINB z dnia [...] marca 2008 r. są T. Z., A. W. oraz D. W., natomiast właścicielem budynków jest T. Z. Do pisma dołączono wypisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości w miejscowości K., z których wynika, że nieruchomość stanowi pięć odrębnych działek geodezyjnych, przy czym działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A.W. i D. W.

Rzeczone pismo w dniu 1 grudnia 2008 r. zostało następnie sprecyzowane przez A. W. jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni oświadczyła, że D. W. podał nieprawdziwe dane co do czasu budowy legalizowanych budynków, a więc co do właściciela, który je budował. Wskazała także, że mapka, na której były wyrysowane budynki do legalizacji, ma inne numery działek i inne podziały niż mapka sporządzona przez tę samą firmę geodezyjną, znajdująca się w Gminie R. Natomiast mapa w Urzędzie Gminy w R. zawiera takie same podziały i numery ewidencyjne działek, jak mapa otrzymana ze Starostwa Powiatowego z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak: [...] i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, odnosząc się do daty budowy obiektów, stwierdził, że zeznania świadków w tej kwestii nie są jednoznaczne, przy czym nie wskazał na czym ta niejednoznaczność polega w sytuacji, kiedy zeznania wszystkich świadków są zgodne.

Od tej decyzji odwołali się T. Z. oraz A. W.

T. Z., reprezentowany przez radcę prawnego H. I., zarzucił organowi I instancji sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia sprawy.

A. W., reprezentowana przez radcę prawnego M. K., podniosła zarzut błędnego ustalenia osoby inwestora, jak również daty budowy obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, wskazując, że PINB orzekł w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wywodząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana wyłącznie wnioskodawcy, podczas gdy przepisy art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. wprost określają, iż adresatem rozstrzygnięcia jest właściciel obiektu budowlanego.

Odwołująca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ocenę dowodów według dowolnych kryteriów oraz brak uzasadnienia faktycznego, pozwalającego ustalić fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także nieodniesienie się do dowodu z przesłuchania stron postępowania oraz świadków.

W toku postępowania odwoławczego PINB decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność własnej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] lutego 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ szczebla centralnego wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja GINB z dnia [...] maja 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...] odmówił uchylenia decyzji, w przedmiocie której toczyło się postępowanie w trybie wznowienia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. i orzekł o wydaniu decyzji GINB z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją [...] października 2012 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ, przywołując brzmienie art. 153 p.p.s.a., wskazał, iż wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12 dotyczył postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r., a następnie, po jego ostatecznym zakończeniu decyzją organu GINB z dnia [...] maja 2011 r., prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Powyższe orzeczenie wiąże zatem organ odwoławczy w zakresie wad kwalifikowanych, określonych przepisami art. 156 k.p.a. w stosunku do pierwotnie toczącego się przed organem I instancji postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Następnie organ II instancji wskazał, że decyzja PINB została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w wyniku postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2008 r. nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa przepis art. 151 k.p.a. System nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidziany przepisami k.p.a., a służący weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie.

Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania weryfikowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Jednakże w analizowanej sprawie nie jest to jedyna wadliwość prowadzonego postępowania, jak też zapadłego w jego wyniku rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją PINB uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak: [...] i udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w m. K., w trybie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 106, poz. 1126). Regulacja ta ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach.

Dla zastosowania omawianego trybu, wprowadzonego ustawą z dnia 10 maja 2007 r., muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące warunki: obiekt lub jego część musi zostać wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej; budowa obiektu musi zostać zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego; właściciel obiektu do dnia 1 stycznia 2008 r. złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączając dokumenty określone w art. 3 ust. 3 ustawy.

Jedynie ustalenie spełniania wszystkich powyżej określonych przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie. Uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu.

W analizowanym postępowaniu ustalono, iż działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność A. W. i D. W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez pełnomocnika [...] nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie.

Dodatkowo w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji w trybie wznowienia ustalono, iż dokonywano odpisów amortyzacyjnych od środków trwałych między innymi budynku garażowo-magazynowego od dnia 1 stycznia 1992 r. Wszyscy świadkowie, od których odebrano zeznania, wskazywali, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wybudowany w latach 1979-1981. Okoliczności te nie były kontestowane przez żadną ze stron. Tymczasem tryb określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed dniem 11 lipca 1998 r. Zdaniem WINB, organ I instancji nie podjął natomiast żadnych czynności dowodowych, umożliwiających zweryfikowanie tej kwestii. W szczególności celowym było zwrócenie się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z prośbą o informację, czy na terenie, którego dotyczy postępowanie, były wykonywane prace geodezyjne, w szczególności zdjęcia lotnicze, dokumentacja geodezyjna, szkice inwentaryzacji, ortofotomapy, materiały fotogrametryczne lub też, czy zgłaszano wykonywanie mapy sytuacyjno-wysokościowej. W tych okolicznościach PINB naruszył art. 7 k.p.a. i ciążący na nim obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Dodatkowo organ II instancji zauważył, że "[...]''' jest odrębnym podmiotem prawa od D. W. - osoby fizycznej, natomiast nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu [...].

WINB stwierdził nadto, że z uwagi na fakt, iż postępowanie należy przeprowadzić w innym trybie, określonym odrębnymi przepisami, nie miał możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną art. 15 k.p.a.

W tej sytuacji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że ustalenia co do osoby inwestora nie mają znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 r., ponieważ adresatem trybu określonego art. 3 tej ustawy, jest właściciel obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. W. reprezentowany przez adwokata A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, że decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

• art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji, kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Stało się ono bowiem w całości bezprzedmiotowe, co jest wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy wskutek ostatecznej oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez PINB w Bełchatowie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, jak i samej decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach innego postępowania nadzwyczajnego, która to ocena przesądziła o tym, iż brak jest podstaw do wydawania w sprawie decyzji w trybie art. 151 k.p.a., gdyż mogłoby to prowadzić do tego, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje, tj. wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydana po wznowieniu postępowania. Umorzenie postępowania powinno nastąpić także w sytuacji, kiedy strona wnioskująca zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu prowadzonym na skutek wznowienia podnosiła dokładnie te same okoliczności, świadczące rzekomo o wydaniu decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. z naruszeniem prawa i mające uzasadniać uchylenie tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, a organ taki, jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się, że takie okoliczności nie zachodzą i w/w decyzja nie zapadła z naruszeniem prawa, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak jest zatem podstaw, aby kontynuować postępowanie wznowieniowe, skoro WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12 (str. 13, 14, 15 wyroku) wypowiedział się co do zarzutów strony A. W. i T. Z., które podnosi ona w niniejszym postępowaniu, a które miałyby uzasadnić kontynuowanie postępowania wznowieniowego i wydanie w jego wyniku rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. uznając je za bezzasadne i ostatecznie przesądzając o kwestii prawidłowości w/w decyzji PINB w Bełchatowie oraz postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji. Brak jest także podstaw, aby kontynuować postępowanie wznowieniowe w sytuacji, kiedy strona wnioskująca nie powoływała się we wniosku o wznowienie na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8, a także art. 145a k.p.a., jak i nie wskazała jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem przesłanek, które ewentualnie mogłyby rodzić konieczność kontynuowania tego postępowania ze względu na to, że nie były one poddawane ocenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r.;

• naruszenie art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., co przejawiło się m.in. w:

- pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12 oddalającego skargę, w którym Sąd wskazał, iż GINB przeanalizował również decyzję PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałyby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej, z uwagi na prowadzone postępowania i zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie zasługiwały na uwzględnienie;

- pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym w/w stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia WSA z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12, które to pominięcie skutkowało przesądzeniem przez ŁWINB o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem orzeczenia w związku z postępowaniem wznowieniowym, czy decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. powinna pozostać w obrocie prawnym, co otworzyło możliwość do powstania takiej sytuacji, w której - w oparciu o te same fakty i okoliczności, na jakie wskazuje strona – A. W. i T. Z., w obrocie prawnym mogłyby funkcjonować dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, tj. wydane w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wydane w wyniku wznowienia postępowania;

- pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez GINB, jak i WSA, na dodatek brak jest takich podstaw, kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd I instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Sąd I instancji podkreślił, iż - co do zasady - w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na podstawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną.

W ocenie Sądu I instancji stanowisko wywiedzione przez organ II instancji w zaskarżonym akcie zasługuje w pełni na akceptację. Przede wszystkim nie sposób bowiem, zdaniem Sądu I instancji nie dostrzec sprzeczności powstałej w ramach postępowania przed organem I instancji. Sąd I instancji przypomniał, iż decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wydał na skutek wznowienia - na wniosek A. W. - postępowania w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] marca 2008 r. udzielającej [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - garażowego.

Wobec ustalenia przez organ I instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony i został złożony z zachowaniem odpowiednich terminów, organ postanowił o wznowieniu postępowania. W następstwie wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. przy czym jako podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał chociażby na przepis art. 151 k.p.a., który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania. Wskazał bowiem na przepis art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji nie jest to podstawa wydania aktu po wznowieniu postępowania. Trzeba pamiętać, że wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną, mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Wznowienie postępowania polega zatem na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania na przyszłość.

Zestawiając uregulowanie powyższych trybów nie budzi, w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, iż inne przesłanki warunkują skuteczność ich wszczęcia, a co za tym idzie ustawodawca wskazał na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ uprawniony jest wydać po wszczęciu tych postępowań. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma prawnych możliwości zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania.

W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, iż tego rodzaju wadliwość decyzji organu I instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania, którego nie ustrzegł się organ I instancji, nie budzi, w ocenie Sądu I instancji wątpliwości w świetle wcześniejszych rozważań, a utrzymanie w mocy takiego wadliwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i tak musiałoby skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sytuacji przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowił jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Organ I instancji obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności uwzględnić w swych rozważaniach tryb, w jakim prowadzi postępowanie, by następnie - wypełniwszy wskazania organu odwoławczego - wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zaznaczył, że tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji ostatecznej, a mianowicie tryby wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami umożliwiającymi ich skuteczne wykorzystanie. Ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają pomiędzy trybami, stąd niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia, ani wydanie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. po wznowieniu postępowania, który to tryb w przepisie art. 151 k.p.a. przewiduje własne, określonego rodzaju rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

• naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w Bełchatowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe;

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania.;

• naruszenie art. 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w :

- pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 96/12; - pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. nr [...] (którą PINB w Bełchatowie uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 96/12;

- pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji; które to naruszenia niewątpliwie uzasadniały wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzeczenia zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA pominął kwestię związaną ogólnie z zasadnością toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (na to zaś przede wszystkim strona skarżąca zwracała uwagę w skardze) oraz nie rozpatrzył skargi w kontekście przesłanek związanych z umorzeniem postępowania w przedmiocie wznowienia, tym samym sankcjonując rozstrzygnięcie ŁWINB, którym zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na prawomocną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, w tym przesądzenie, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie doszło do naruszenia przepisów) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, iż strona skarżąca jakkolwiek dostrzega okoliczność związaną z tym, iż organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie w jego wyniku wydał decyzję w innym trybie, aniżeli przewidzianym przez przepisy postępowania dla zakończenia postępowania po jego wznowieniu, to jednakże - z uwagi na całkowitą bezprzedmiotowość postępowania i bezzasadność jego kontynuowania, skarżący stoi na stanowisku, iż postępowanie powinno zostać umorzone. Na powyższe strona skarżąca zwracała uwagę w skardze do WSA w Łodzi. Sąd jednakże do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze w ogóle się nie odniósł. Wskazano, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - badając zaskarżoną decyzję PINB w Bełchatowie - powinien również ocenić czy są podstawy, aby kontynuować postępowanie (w tym przede wszystkim kierować sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) w sytuacji kiedy sprawa została oceniona już w innym - bardziej doniosłym - postępowaniu.

Biorąc pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania, która organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, stwierdzono, iż koniecznym jest, aby każdorazowo badając określoną sprawę organy te miały na uwadze cel konkretnego postępowania. W przedmiotowej sprawie celem postępowania w przedmiocie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronie, która bez własnej winy nie brała takiego udziału w postępowaniu, po to, aby umożliwić jej wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na uwagę jednakże zasługuje, iż cel ten został spełniony w ramach innego postępowania - a mianowicie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest postępowaniem, które rodzi dalej idące skutki aniżeli postępowanie prowadzone w ramach trybu wznowienia postępowania. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane są bowiem nie tylko ewentualne wady decyzji w przedmiocie, której toczy się takie postępowanie, lecz także ewentualne wady samego postępowania, które poprzedziło wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach wznowienie postępowania nie powinno nastąpić, a jeśli już nastąpiło (tj. wydano postanowienie o wznowieniu postępowania) powinno zostać umorzone, w szczególności jeśli w międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Na powyższą kwestię skarżący zwracał uwagę WSA w Łodzi, wskazując, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa.

Wskazano, iż rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a następnie nie powinno zostać usankcjonowane przez WSA w Łodzi), gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. nr [...] odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. W uzasadnieniu podzielono stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego w niniejszej sprawie, że "szczególne tryby nie przenikają się i nie jest możliwym stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia, ani zmiana decyzji po wznowieniu postępowania z uwagi na słuszny interes stron zgodnie z art. 155 kpa w postępowaniu przed organem I instancji". Wskazano, że przy wydawaniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i niektórych innych ustaw, zgodnie z którym dla przyznania pozwolenia na użytkowanie w trybie, określonym w tym przepisie muszą zostać spełnione kumulatywnie cztery przesłanki, w tym jedną z nich jest złożenie przez właściciela obiektu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Z uwagi na fakt, że działki objęte wnioskiem D. W. są przedmiotem współwłasności z innymi osobami, które nie przyłączyły się do jego wniosku, nie zaistniała ww. przesłanka dopuszczalności wydania pozwolenia na użytkowanie. Ze względu na ww. naruszenia uznano, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Podnoszone przez Skarżącego twierdzenie o bezzasadności postępowania toczącego się w przedmiocie wznowienia postępowania i potrzebie jego umorzenia nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie przede wszystkim ocenić należało, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 kpa, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że organ I instancji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie, zakończył je wydając decyzję na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia wydawanego w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, a mianowicie w trybie postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.

Tymczasem postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 149§2 kpa kończyć winno rozstrzygnięcie właściwego organu, wydawane na podstawie art. 151 kpa.

Przepisy art. 151 §1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa regulują w sposób wyczerpujący rodzaje rozstrzygnięć możliwych w sprawie wznowienia postępowania.

Zdecydowanie podkreślić należało, że wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, zobowiązywało organ odwoławczy do działań w trybie art. 138§2 kpa.. W myśl tej normy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami, ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają wzajemnie, co oznacza konieczność ich badania w zakresie wskazanym przepisami odnoszącymi się do każdego z trybów. I tak wskazać w tym miejscu należy na art. 149§2 kpa, w myśl którego postępowanie wznowieniowe prowadzi się co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z kolei zaś zgodnie z art. 155 kpa uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja, wydana w oparciu o art. 155 kpa nie odniosła się w żadnym razie do przesłanek stanowiących o zastosowaniu tej normy. Z kolei zaś konieczność zakończenia postępowania wznowieniowego rodziła po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie dotyczyło to przesłanek legalizacyjnych z art. 3 pkt.4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw( Dz.U. Nr 99, poz. 665) Przyczym ocena dowodów, istotnych z punktu widzenia tych przesłanek winna być dokonana w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób odpowiadający normom z art. 7, 77§1 kpa.

Odmawiając dowodom wiarygodności należało wyczerpująco wyjaśnić przyczyny takiej oceny, powodów dla których innym dowodom dano wiarę. W niniejszej sprawie za istotne do ustalenia uznać należało okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej, datą wzniesienia obiektu, danych co do oznaczenia i właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie odzwierciedlenia tak przeprowadzonego postępowania brak zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa jak i w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych. Stąd słusznie przyjęto zaistnienie warunków do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 §2 kpa. Konieczność prowadzenia postępowania w innym trybie uniemożliwiło organowi odwoławczemu skorzystanie z kompetencji kasacyjno reformatoryjnych z art. 138 §1 pkt.2 kpa, godziłoby to bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa.

Za błędne uznać należało także założenie skarżącego kasacyjnie, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania o stwierdzenie nieważności. Obydwa tryby nie są względem siebie postępowaniami konkurencyjnymi, czy wzajemnie wykluczającymi się. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania. Nie można wykluczyć również odwrotnej sytuacji, przyczym zawieszeniu podlega wówczas postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne w postaci eliminacji z obrotu ze skutkiem ex tunc. Utrwalone od lat orzecznictwo stanęło na stanowisku, że okoliczności uzasadniające podstawę wznowienia nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności..

Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego miałaby miejsce gdyby wcześniej została stwierdzona nieważność decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Skoro sytuacja taka nie zaistniała nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r. W wyniku jego wznowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].05.2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, albowiem w wyniku wznowienia zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo stwierdzonej wadliwości w zakresie objętym dyspozycją art. 145§1pkt.4 kpa.

Za wadliwy uznać należało również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 77 kpa, który skierowany mógł być jedynie w stosunku do organu nadzoru, a nie jak uczynił to skarżący kasacyjnie do sądu. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie( wyroki NSA z 26 stycznia 2012r. II OSK 2130/10, z dnia 3 kwietnia 2012r. II OSK 85/12 z dnia 1 marca II OSK 2105/11).

Wobec nienaruszenia żadnej ze wskazanych norm za nie znajdujący podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.