Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1391/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 532/06 w sprawie ze skargi Rady Gminy w Jeziorach Wielkich na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 marca 2006 r. nr WOriN.IV.0911-13/06, nr 13/2006 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy w Jeziorach Wielkich kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., II SA/Bd 532/06 uchylił zaskarżone przez Radę Gminy w Jeziorach Wielkich rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 marca 2006 r. nr WOriN.IV.0911-13/06, Nr 13/2006 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Gminy w Jeziorach Wielkich podjęła w dniu 20 lutego 2006 r. uchwałę w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Siedlimowie. W toku wszczętego przez Wojewodę postępowania ustalono, iż na polecenie Wójta Gminy w Jeziorach-Wielkich dyrektor szkoły zorganizował w dniu 22 listopada 2005 r. spotkanie z rodzicami, na którym Wójt poinformował ich o zamiarze likwidacji szkoły, ale w aktach sprawy brak jest dowodów na rzecz zawiadomienia rodziców o spotkaniu z Wójtem, a z protokołu z tego spotkania wynika, że uczestniczący w spotkaniu rodzice odmówili podpisania listy obecności. W dniu 24 listopada 2005 r. rodzice uczniów skierowali do Rady Gminy pismo sprzeciwiające się likwidacji szkoły. W dniu 29 listopada 2005 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Siedlimowie, którą to uchwałę przesłano przewodniczącej Rady Rodziców tej Szkoły. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie Oświaty wynika, że organ prowadzący szkołę jest obowiązany, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić o zamiarze jej likwidacji m.in. rodziców uczniów. Powinna być to informacja wyraźnie adresowana do nich. Dyspozycji z tego przepisu nie wypełnia sama możliwość zapoznania się z tą informacją na podstawie prowadzonej debaty publicznej. Wojewoda powołał się na wyroki NSA z 18 kwietnia 2001 r., SA/Sz 149/01 oraz z 24 października 2002 r., I SA 1381/02. Z zebranej dokumentacji nie wynika, że zawiadomienia takie zostały skutecznie skierowane do wszystkich rodziców uczniów uczęszczających do Szkoły. Na podstawie znajdującego się w aktach protokółu z zebrania rodziców nie można ustalić, które i ile osób brało w nim udział. Z pisma rodziców z dnia 24 listopada 2005 r. stanowiącego protest przeciwko likwidacji szkoły nie wynika, w jaki sposób dowiedzieli się oni o zamierzonej likwidacji oraz, że dotyczy ono likwidacji planowanej na 31 sierpnia 2006 r. Decyzję o zamiarze likwidacji Szkoły Rada Gminy podjęła uchwałą z dnia 29 listopada 2005 r., a przed ta datą sprawa likwidacji Szkoły była tylko częścią określonego programu realizowanego przez gminę. Dlatego, gdyby nawet przyjąć, że w zebraniu w dniu 22 listopada 2005 r. wszyscy rodzice uczniów zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły, to jako przedwczesne zawiadomienie to było bezskuteczne w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Rada Gminy w swojej skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 2, 7 i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy oraz naruszenie art. 59 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że nie została zachowana procedura zawiadamiania rodziców, którzy powinni zostać zawiadomieni o likwidacji szkoły dopiero po podjęciu uchwały o zamiarze jej likwidacji. Zdaniem skarżącej u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego legły aspekty poza prawne – społeczne, polityczne i ekonomiczne. Skoro rodzice obecni na zebraniu w dniu 22 listopada 2005 r. odmówili podpisania listy obecności to nie można stawiać zarzutu o braku dowodu poinformowania wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Podniesiono też, że art. 59 ustawy nie wskazuje, w jaki sposób zamiar likwidacji szkoły winien być uzewnętrzniony, a w szczególności nie wymaga on podjęcia uchwały rady gminy. W piśmie uzupełniającym skargę powołując się na orzecznictwo NSA wyrażono pogląd, iż art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wymaga pisemnego poinformowania każdego z rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Wyjaśniono ponadto, że decyzję o zamiarze likwidacji szkoły podjęto już uchwałą z 25 lutego 2005 r. nr XXVII/136/2005 zmienioną uchwałą z 6 października 2005 r. nr XXXIII/155/2005, którą został przyjęty program naprawy finansów Gminy Jeziora Wielkie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że ustalenie Wojewody dotyczące niedopełnienia zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły zostało podjęte w oparciu o wadliwe przesłanki z punktu widzenia interpretacji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru uznał bowiem, że nie sposób ustalić czy wszyscy rodzice uczniów Szkoły byli powiadomieni o zamiarze jej likwidacji, ale nawet, gdyby przyjąć, że powiadomieni byli, to i tak nie byłoby przesłanek do uznania, że nastąpiło zawiadomienie rodziców w rozumieniu art. 59 ustawy, bowiem ujawniony na zebraniu rodziców zamiar likwidacji szkoły nastąpił przed faktycznym jego powzięciem przez Radę Gminy. Zdaniem Sądu stanowisko organu nadzoru zawiera wewnętrzną sprzeczność i jest niezasadne. Organ nadzoru niewyjaśnił bowiem z jakich powodów uznał, że przed datą 29 listopada 2005 r. likwidacja szkoły była tylko częścią programu realizowanego przez gminę, a nie faktycznym powzięciem przed nią takiego zamiaru.

Sygn. akt I OSK 1391/06

Nie wyjaśnił też rozróżnienia i przeciwstawienia sobie pojęć "program gminny" i "faktyczny zamiar gminy". Można, zdaniem Sądu, wysnuć wniosek, iż organ utożsamiał pojęcie "zamiaru likwidacji szkoły" z faktem podjęcia uchwały z 29 listopada 2005 r. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (w wyroku błędnie określa się go jako art. 59 § 1) nie wymaga jednak podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji, a w konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prowadzący szkołę mógł wyrazić ten zamiar w okresie przed podjęciem uchwały, w każdej zrozumiałej dla rodziców formie. Dlatego istotą rozstrzygnięcia nadzorczego winny być ustalenia w zakresie podjętych działań w zakresie powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Wbrew stanowisku organu nie można zakwestionować formy, jaką przyjął Dyrektor Szkoły przy zwołaniu z polecenia Wójta zebrania rodziców na dzień 22 listopada 2005 r. Skoro odmówili oni podpisania listy obecności to należało ustalić, w jaki sposób zostali oni o tym zebraniu powiadomieni. Organ nadzoru nie uczynił tego, mimo podejmowanych prób w tym zakresie. Z twierdzeń skarżącej oraz dowodu przeprowadzonego przez Sąd wynika, że nastąpiło to przez stosowny wpis do dzienniczków uczniowskich poczyniony przez dyrektora szkoły. Sąd uznał, iż ratio legis powiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest to, aby mogli się oni zapoznać z takim zamiarem i podjąć kroki w celu znalezienia dla dzieci odpowiedniej szkoły bądź kroki w celu wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego. Prowadzi to do wniosku, że brak zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców uczniów nie w każdych warunkach winien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały o likwidacji szkoły. Dotyczy to sytuacji, w których takie pominięcie jest obojętne z punktu widzenia kontynuacji przez niego nauki na poziomie realizowanym przez szkołę. Dlatego też istniała potrzeba korzystania przez organ nadzoru z informacji Wójta i Dyrektora Szkoły co do powiadamiania rodziców. Z tych względów Sąd uznał, że organ nadzoru nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia, czy została spełniona przesłanka z art. 59 ust. 1 ustawy w zakresie zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Naruszone zostały więc przepisy k.p.a. dotyczące postępowania wyjaśniającego, które z mocy art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym winny być stosowane odpowiednio przez organ nadzoru. Sąd uznał jednocześnie niezasadność zarzutu, iż organ nadzoru wziął pod uwagę aspekty społeczne, polityczne i ekonomiczne, gdyż organ nadzoru nie powołał się na nie w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy przez oddalenie skargi Rady Gminy Jeziora Wielkie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 225, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nadzoru nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wystarczający całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego dołożył on należytej staranności i dogłębnie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Jego zadaniem w tak poważnym przypadku nie wystarczy powiadomić rodziców poprzez dokonanie wpisu w dzienniczkach uczniów, gdyż brak jest pewności czy przekażą oni ważną wiadomość swym rodzicom, a dzieci do lat 13 nie posiadają zdolności do czynności prawnych. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska Sądu, iż organ prowadzący szkołę mógł w sposób skuteczny wyrazić zamiar likwidacji szkoły w dowolnej zrozumiałej dla rodziców formie. Podniesiono, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż porównanie listy rodziców dzieci z podpisami pod protestem wskazuje, że brak było powiadomienia, co najmniej 12 rodzin. Dlatego spełniona została przesłanka z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co skutkowało koniecznością wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Gminy Jeziora Wielkie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o odrzucenie względnie oddalenie tej skargi i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia podstaw kasacyjnych, przez co nie spełnia ona warunków formalnych i podlega odrzuceniu. Zauważono też, że skarga kasacyjna jest merytorycznie bezzasadna. Podstawowym jej zarzutem jest to, że informacje o zebraniu rodziców przekazały im małoletnie dzieci, które nie miały zdolności do czynności prawnych. Jednak dzieci nie przekazywały żadnych informacji, a jedynie przyniosły dzienniczki, do czego nie potrzeba nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnej. Przeniesienie dzienniczka nie jest bowiem czynnością prawną. Gdyby przyjąć tok rozumowania organu, to należałoby zakwestionować wszelkie oceny wpisywane przez nauczycieli do dzienniczków, które w domu rodzice podpisują potwierdzając, iż przyjęli je do wiadomości. Zauważono także, że w doktrynie prawa cywilnego odróżnia się od siebie pełnomocnika i posłańca. Do czynności posłańca nie jest potrzebne posiadanie nawet ograniczonej zdolności do czynności prawnych. Nietrafne jest zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko, że Sąd niesłusznie zarzuca organowi nadzoru niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Podniesiono też, że Wojewoda przerzuca na sąd administracyjny obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, który to obowiązek spoczywa na organie nadzoru, który winien stosować w tym zakresie przepisy k.p.a.

Wnioskiem z 19 października 2006 r. Wolny Związek Zawodowy "Solidarność –Oświata z siedzibą w Bydgoszczy wniósł o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Związek wystąpił do Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 15 lutego 2006 r. pozytywnie opiniującego zamiar likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Siedlimowie. W uzasadnieniu podniesiono, że uchylenie lub zmiana tego postanowienia może spowodować bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zgłoszonego przez Wolny Związek Zawodowy "Solidarność – Oświata" w Bydgoszczy wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Istotą sądowej kontroli administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest kontrola legalności zaskarżonych do Sądu aktów i czynności, organów administracji publicznej, względnie bezczynności w podjęciu tych aktów, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia zaskarżonych do Sądu aktów lub czynności. W tej sytuacji, nawet w przypadku, w którym postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w wyniku wznowienia postępowania zostało by uchylone, to i tak skoro obowiązywało ono w dacie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Pomorsko-Kujawskiego nie mogłoby to mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Przystępując do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów trzeba w pierwszej kolejności stwierdzić, że w myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Trafnie bowiem w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię nie został w należyty sposób uzasadniony. Nie wskazano precyzyjnie w skardze kasacyjnej na czym owa błędna wykładnia miała polegać. Ponadto nawet nie wspomniano w jaki sposób naruszony miał zostać art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej nie ma na ten temat nawet jednego zdania. Jednak tego rodzaju uchybienie nie może skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest chybiony. Przepis ten wymaga, aby co najmniej na 6 miesięcy przed zamierzonym terminem likwidacji szkoły zawiadomiono o tym rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Wojewoda dopatruje się tego naruszenia przez przyjęcie przez Sąd, iż zawiadomienie rodziców o zebraniu w Szkole poświęconym zamiarowi likwidacji szkoły przy pomocy informacji wpisanych do dzienniczków uczniowskich spełniało wymogi określone w tym przepisie, podczas, gdy zdaniem Wojewody, ta forma zawiadomienia tych wymogów nie spełniała. Organ nadzoru nie wskazał przy tym, jaka byłaby jego zdaniem prawidłowa forma owego zawiadomienia. Trafnie jednak w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważono, iż kwestionowanie takiego sposobu kontaktów szkoły z rodzicami uczniów, prowadziłoby do kwestionowania zwyczajowo przyjętej formy kontaktowania się szkoły z rodzicami. Odnotować przy tym trzeba, że chociaż sami rodzice przyczynili się do powstania pewnego zamieszania w kwestii swojej wiedzy o zamiarze likwidacji szkoły odmawiając podpisania listy obecności na zebraniu w dniu 22 listopada 2005 r., to kwestia ta nie posiadała w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Jest rzeczą oczywistą, że rodzice uczniów o zamiarze likwidacji szkoły powinni być zawiadomieni, czego wymaga art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty. W rozpoznawanej sprawie jednak, skoro sprawa likwidacji szkoły była znana mieszkańcom Gminy od lutego 2005 r., w dniu 22 listopada 2005 r. odbyło się zebranie rodziców uczniów, 24 listopada 2005 r. rodzice uczniów skierowali do Rady Gminy pismo sprzeciwiające się likwidacji szkoły, to w kontekście niepodważalnego wpisu do dzienniczków uczniów informacji o zebraniu rodziców poświęconym likwidacji szkoły, trudno uznać, że organ prowadzący szkołę nie zawiadomił rodziców o zamiarze likwidacji szkoły.

Do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię trudno się ustosunkować, skoro w skardze kasacyjnej nic na ten temat nie napisano. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, iż Sąd I instancji wyprowadził z tego przepisu wniosek o konieczności stosowania przez organ nadzoru w prowadzonym przez niego postępowaniu przepisów k.p.a. dotyczących postępowania wyjaśniającego - art. 7, 77 § 1 i 107 § k.p.a. Jednak z przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym taki obowiązek nie wynika. Stanowi on bowiem jedynie, że do postępowania w sprawach określonych w ust. 1 i 2 (rozstrzygnięcia nadzorcze oraz akt współdziałania, o których stanowi art. 89 ustawy) stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych, a więc od 2004 r. przepisy p.p.s.a. Odpowiedniego stosowania do

postępowania nadzorczego przepisów k.p.a. dotyczy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Na marginesie można zauważyć, że istotą sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych, dokonywanej przez sąd administracyjny niezwiązany przecież granicami skargi winno być zbadanie czy wojewoda w określonym stanie prawnym i faktycznym, w którym podjęto uchwalę organu jednostki samorządu terytorialnego mógł stwierdzić jej nieważność, a nie koncentrowanie się na tym czy uchwała ta zwierała czy też nie, określone wady zwłaszcza w zakresie procedury jej podejmowania. Trzeba mieć przecież na uwadze okoliczność, że w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, odmiennie niż w odniesieniu do uchylenia zaskarżonej decyzji, sprawa nie wraca do ponownego rozpoznania przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może on bowiem orzekać o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wyłącznie w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia.

Podkreślić trzeba również, że sądowa kontrola administracji sprawowana przez sądy administracyjne jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądów aktów, czynności lub bezczynności organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności czy celowości działań organów administracji publicznej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, w tym i okoliczność, że w zakresie zastosowania art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej samej ustawy.