Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2054/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139 , art 145par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.56 ust. 9, art 46 ust.4-4a
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P. C. 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2054/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]..04.2015 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) - po rozpatrzeniu odwołania P. C. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].08.2013 r., nr [...], stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G. " została wydana z naruszeniem prawa i nie uchylającej tej decyzji ze względu na upływ 5 lat od jej doręczenia

1) uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...].08.2013 r., [...], w całości,

2) odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r., nr [...].

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Pismem z [...] listopada 2010 r. P. C wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując na wystąpienie przesłanek wznowieniowych wymienionych w:

1) art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję;

3) art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 126 K.p.a., tj. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

RDOŚ w P., postanowieniem z dnia [...].12.2010 r., wznowił to postępowanie, a następnie, przywołaną w sentencji decyzją, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz z uwagi na upływ czasu nie uchylił jej.

Odwołanie wniósł Skarżący, podnosząc, iż nie zgadza się z punktem II decyzji RDOŚ. Dodatkowo podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1523/08 uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2007 r., z powodu niezapewnienia odpowiedniego zabezpieczenia przed oddziaływaniem akustycznym drogi. Wadliwe zapisy postanowienia Ministra Środowiska, dotyczące ochrony przed hałasem zdaniem Skarżącego, zostały przeniesione do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1502/10, wydanym na skutek skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na jej oddalenie, uprawomocnił się wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2008 r., ze skargi: P. C. M. P., G. W., K. W. i J. K.. Prawomocny wyrok WSA z dnia 8 grudnia 2008 r., uchylił w części postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...].04.2007 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, tj. w zakresie, w jakim to postępowanie dotyczy zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako [...] do miejsca oznaczonego jako 11-ty kilometr planowanej drogi, na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 5, 8 k.p.a. wystąpił do RDOŚ z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Organ I. instancji w postanowieniu z dnia [...].12.2010 r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W postanowieniu z dnia [...].03.2013 r. GDOŚ umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...].10.2006 r., nr [...], uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] węzeł "G.", w zakresie, w jakim dotyczy ono zgody na realizację przedsięwzięcia na odcinku od wiaduktu oznaczonego jako [...] do miejsca oznaczonego, jako 11 kilometr planowanej drogi, na mapach załączonych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lutego 2006 r.

W decyzji z dnia [...].08.2013 r., wydanej na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., RDOŚ 1. stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [...] na odcinku [...] węzeł "G." została wydana z naruszeniem prawa; 2. nie uchylił decyzji o której mowa w pkt. 1, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Organ I. instancji w uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., natomiast zaistniała podstawa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Uznając jednak wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 K.p.a., wprowadzającej czasowe ograniczenie co do możliwości uchylenia decyzji, organ zdecydował odmówić uchylenia tej decyzji środowiskowej.

Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie (po uchyleniu uprzednio przez WSA decyzji treściowo tożsamej) organ II. instancji uznał, że ustalenia RDOŚ co do braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. są prawidłowe.

Potwierdził bowiem, że w omawianej sprawie brak jest dowodów, w oparciu o które wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., a wobec których sąd lub inny organ orzekł o ich sfałszowaniu, w szczególności dowodów takich nie wskazał P.C.. Przywoływane przez niego w pismach wyroki, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1502/10, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1523/08, nie stwierdzają sfałszowania jakichkolwiek dowodów, które przeprowadzono w postępowaniu zakończonym wydaniem powyższej decyzji.

Przedłożone natomiast w dniu [...] czerwca 2013 r. w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P., przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz w dniu [...] listopada 2014 r. w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dokumenty:

• opinia A. G. z [...] czerwca 2013 r. wskazująca na wariant V jako najlepszy do realizacji oraz, będące podstawą tej opinii, wyniki badań z 2009 r.;

• opinia dr. B. G. z [...] czerwca 2013 r. kwestionująca zasadność realizacji wariantu wskazanego przez GDDKiA, oraz, będące podstawą tej opinii, badania z [...] października 2011 r.;

• kopie fragmentów "Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego dla zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła [...] w km 7+740,00 do węzła [...] w km 13+068 długości ok. 5,3 km. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Tom VI" opracowanego w maju 2010 r.;

• opracowanie "Poprawność przebiegu Zachodniej Obwodnicy P. w ciągu drogi krajowej nr [...](odcinek węzeł [...]) i [...] (odcinek [...]) w świetle otoczenia przyrodniczego z uwzględnieniem aspektów społecznych" z lipca 2008 r., autorstwa A. W. oraz J. K.;

• opracowanie "Inwentaryzacja przyrodnicza doliny S. na odcinku [...] z oceną wariantów przebiegu obwodnicy P." z 2009 r., autorstwa Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody [...];

• kopie fragmentów "Studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego dla zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku od węzła [...] w km 7+740,00 do węzła [...] w km 13+068 długości ok. 5,3 km. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, Tom VI" opracowanego we wrześniu i październiku 2009 r. (kopia raportu również w formie elektronicznej),

- zostały opracowane po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r.

Stwierdził, że opinie i ekspertyzy sporządzone po wydaniu decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym, nie mogą być uznane za nowy dowód, stanowiący podstawę do wznowienia postępowania, gdyż nie istniały one w dniu wydania decyzji. Podstawą taką mogą być co najwyżej nowe okoliczności faktyczne z tych opinii lub ekspertyz wynikające (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 405/08). P. C. przedkładając te opinie i ekspertyzy nie wskazał na zaistnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych z nich wynikających, istniejących w dniu wydania powyższej decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższe dokumenty takich okoliczności nie ujawniają. Jak wspomniano wyżej, sprowadzają się one do zakwestionowania wariantu przedsięwzięcia wybranego do realizacji, jako wariantu najlepszego dla środowiska, który został wskazany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będącym podstawą do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 06.2007 r. Ocena wariantów przedsięwzięcia przez strony postępowania jest oceną subiektywną, o czym chociażby świadczy stanowisko innych stron postępowania — pismo H. S. i M. S. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz pismo S. W. i S. W. z dnia [...] stycznia 2011 r., którzy za najkorzystniejszy wskazują wariant wybrany przez inwestora. Odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania.

Odnosząc się do kryterium wynikającego z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Organ odwoławczy ponownie nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, że w omawianej sprawie wystąpiła przesłanka określona w pkt. 8 powyższego przepisu.

Wskazał, że analizując przesłanki wznowienia, nie można stosować wykładni rozszerzającej, a należy je interpretować w sposób zawężający. Wznowienie postępowania stanowi zdaniem organu, wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. i z tego względu przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania należy, w ocenie Organu, traktować wprost. Zgodnie z tym przepisem o podstawie do wznowienia postępowania możemy mówić wówczas, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis powyższy, w ocenie GDOŚ, ograniczą tę przesłankę wznowienia postępowania wyłącznie do wydania decyzji w oparciu o inną decyzję, orzeczenie sądu. Nie stanowi podstany do wznowienia postępowania uchylenie (zmiana) postanowienia, które wchodziło w zakres ustaleń stanu faktycznego sprany (np. postanowień wydawanych w trybie współdziałania przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy - B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 591). Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych. W przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r. podano, że art. 145 § 1 pkt 8 stanowi expressis verbis o wydaniu decyzji na podstawie decyzji, nie wprowadzając jako podstany wznowienia postępowania — postanowienia. (...) Pomimo wielokrotnego nowelizowania K.p.a., zwłaszcza po wprowadzeniu do Kodeksu art. 106 nie zmieniono konstrukcji przesłanki wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 8 przez rozszerzenie na postanowienia, w tym postanowienia wydane w wyniku nakazanej procedury współdziałania organów administracji publicznej. Do rozszerzenia tej przesłanki o postanowienia nie uprawnia również, przywołany przez P. C., art. 126 Kpa, bowiem: Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznaczą dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, stan prawny 01.02.2015).

Z tego względu, w ocenie II. instancji, decyzja z dnia [...].08.2013 r. RDOŚ w P., stwierdzająca, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, należało uznać ją za nieprawidłową, zapadłą z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2007 r. (i do zastosowania art. 151 § 2 K.p.a.) w analizowanej sprawie nie wystąpiły.

Przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., nie uprawnia, w ocenie GDOŚ, do wzruszenia decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana w oparciu o postanowienie, które następnie zostało uchylone. Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o wadliwość niewyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a., jak i rozszerzająca wykładnia podstaw wyliczonych w powyższych artykułach.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego przeprowadzenia przez RDOS w P. postępowania wznowieniowego, z uwagi na niepoddanie wariantowaniu całej trasy przebiegu drogi oraz dopuszczenie jako wariantu alternatywnego jedynie wariantu przedstawionego w trakcie rozprawy w WSA. w Warszawie, zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. wznowieniu postępowania. Celem takiego postępowania jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 K.p.a. Następnie, w przypadku stwierdzenia wystąpienia takich wad, ustalenie, czy w sprawie wystąpiła któraś z przesłanek negatywnych, ograniczających dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, o których mowa w art. 146 K.p.a., tj. ograniczenie dopuszczalności uchylenia decyzji upływem ustawowego terminu (§1) lub treść rozstrzygnięcia sprawy (§ 2), przy czym, gdy w sprawie upłynął termin, w którym możliwe było uchylenie decyzji, organ obowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art 151 § 2 K.p.a., bez ponownego rozpoznania sprawy w zakresie, w jakim miało to miejsce w postępowaniu zwykłym. Do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym organ może przystąpić po stwierdzeniu braku przesłanki negatywnej wskazanej w art. 146 § 1 Kpa. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. stanowi negatywną przesłanką do uchylenia w trybie wznowienionym decyzji i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Upłynięcie terminu pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. (...) Upływ 5-letniego terminu przedawnienia Z art. 146 § 1 K.p.a. wyłącza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy co do istoty w razie stwierdzenia przez organ wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt: VIII SA/Wa452/13). Zatem RDOŚ w P. nie miał podstaw do oceny wariantów realizacji przedsięwzięcia, w tym wariantu wskazywanego przez skarżącego, pod względem ich wpływu na środowisko oraz wskazania wariantu najlepszego do realizacji. Dopiero w sytuacji, w której wystąpiłaby jedna z przesłanek wznowieniowych wskazanych we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r., przy braku upływu terminu ustanowionego przepisem art. 146 § 1 K.p.a., organ mógłby przejść do oceny merytorycznej, w tym do oceny wariantów realizacji przedsięwzięcia. W postępowaniu odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że nie wystąpiła żadna z podniesionych przez skarżącego przesłanek wznowieniowych, zatem ocena taka w omawianej sprawie nie jest uprawniona, co jednoznacznie wynika z treści art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ odwoławczy nadmienił także, iż podczas składania wyjaśnień w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w dniu [...] listopada 2014 r. P. C. wniósł o rozpatrzenie sprany w oparciu o prawidłowy przepis prawa Z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., a w sytuacji, jakby to nie był przepis prawidłowy, o informację w tym zakresie, z możliwością wskazania przepisu właściwego.

Odnosząc się do tego wniosku Skarżącego GDOŚ stwierdził, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie odwoławczym, będącym ponownym rozpatrzeniem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadzą są do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprany administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznaczą zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 89). Zakres postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek wyznacza jego treść. W omawianej sprawie, we wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. P. C. wskazał na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 1, 5 i 8 K.p.a. Istotne jest zatem zbadanie, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji ocenił zasadność wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek, tym samym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może wyjść poza tak wyznaczone granice sprawy. Rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym przesłanki, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

We wniesionej skardze P. C. zarzucił naruszenie: art. 139 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 5, 7 K.p.a., art 147 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Zarzucił, że GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ, (ponownie po wyroku uchylającym WSA), pogarszając jego sytuację prawną. Jednocześnie niemal przepisał argumentację z poprzedniej, uchylonej przez WSA swojej decyzji. Zdaniem Skarżącego, pod względem merytorycznym, oba uzasadnienia są praktycznie takie same i podobne zawierają rozstrzygnięcia. Podniósł, że w trakcie ponownego postępowania przed GDOŚ zwracał uwagę na to, że omyłkowo we wniosku jak i rozstrzygnięciu wskazywany został art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. i chce, by rozstrzygnięto ją w trybie art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. W efekcie wezwałem GDOŚ do analizowania sprawy także pod tym kątem.

Wyjaśnił, że wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. posłużył się pismem Wojewody [...] (organu ówcześnie prowadzącego sprawę) z dnia [...] maja 2008 r., w którym poinformował on Rzecznika Praw Obywatelskich o tej podstawie. Składając wniosek o wznowienie postępowania nie był bowiem pewny jaki przepis prawa powinien zostać zastosowany. Okoliczność ta prowadziła do naruszenia art. 9 K.p.a.

Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (II OSK 1502/10), który na końcu uzasadnienia zawierał informację dla organu prowadzącego postępowanie "Uchylony fragment postanowienia winien być rozpoznany na nowo, zgodnie z uwagami Sądu pierwszej instancji, by dopełnić wymogom przy staraniach o decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej obwodnicy". W ocenie Skarżącego, zapis ten wyraźnie wskazuje na konieczność wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji organ z urzędu powinien wznowić postępowanie w prawidłowym trybie, skoro postępowanie z jego wniosku prowadzono w błędnym trybie, a liczba stron przekracza 20 (art. 62 K.p.a.). W tym upatrywał naruszenia art. 147 K.p.a.

Stwierdził, że organ wydając decyzję powinien analizować najlepszy wariant dla środowiska z uwzględnieniem nowych okoliczności polegających na stwierdzeniu występowania zagrożonego wymarciem ślimaka poczwarówki jajowatej. Stanowisko tego ślimaka zostało określone jako jedno z najcenniejszych w Polsce. W trakcie spotkania w siedzibie RDOŚ w dniu [...].06.2013 r. podnoszona była kwestia występowania poczwarówki jajowatej. Co prawda w jednym zdaniu, ale potwierdzone został fakt, że tak duża populacja poczwarówki jajowatej musiała istnieć na długo przed wydaniem decyzji (występowanie poczwarówki w tym rejonie potwierdzono w 2008 r.). Choć kwestia ta nie znalazła się w protokole, tym niemniej została utrwalona na nagraniu z tego spotkania (sporządzone przez RDOŚ) Stwierdzenie jego obecności związane było ukierunkowaną metodą waloryzacji (Raport do decyzji środowiskowej wykonano jesienią, co wykluczyło możliwość stwierdzenia jego występowania) "Zastosowanie nowej metody badania, umożliwiającej ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było wcale ustalić, lub które ustalono w przybliżeni , może prowadzić do wykrycia nowego dowodu w rozumieniu art. 127 § 1 pkt 5 (obecnie art. 145 § 1 pkt 5). Jego wykrycie za pomocą nowej metody po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną stanowi podstawę wznowienia postępowania" (Iserzon, Komentarz, s. 250 Adamiak Borkowski komentarz do K.p.a. 2011r.). Ponieważ występowanie tego gatunku stwierdzono w 2008 r., czyli po uzyskaniu atrybutu ostateczności przez decyzję środowiskową, sytuacja jest analogiczna do przytoczonej w komentarzu. Obecnie realizowany wariant nie tylko ma negatywny wpływ na całe siedlisko (zasolenie, wahania poziomu wody), ale wręcz zniszczył część siedliska. Skarżący podał, że we wniosku o wznowienie postępowania przytoczył art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i poparł swe twierdzenie dostarczeniem dowodów w postaci opracowania A.G. (2009 r.) które zostało uzupełnione raportem B. G. (2013 r.).

Skarżący podkreślił, że już wcześniej pisał o konflikcie inwestycji z poczwarówką jajowatą w innym kontekście. Po wpłynięciu raportu, organ powinien rozpatrzyć nowe okoliczności sprawy, skoro postępowanie było już wszczęte z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tym bardziej , że o nowej przesłance wznowieniowej Skarżący dowiedział się właśnie z urzędu, który prowadził postępowanie wznowieniowe.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga oparta została na uzasadnionych podstawach. Organ odwoławczy nie w pełni zastosował się do wiążących wskazań wynikających z prawomocnego wyroku WSA, wydanego w tej sprawie z dnia 27.05.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/14, w którym Sąd wskazał na konieczność szczególnego umotywowania wydania przez Organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Naruszony został zatem ponownie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 K.p.a. polega na tym, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten normuje zasadę, gwarantującą stronie swobodę w realizowaniu przyznanego jej prawa do odwołania się od decyzji organu I. instancji, w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności.

Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I. instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy musi jednak wykazać istnienie jednej z tych okoliczności. Do tego GDOŚ został zobligowany w poprzednim prawomocnym wyroku WSA.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Sytuacja taka ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 771/96, Lex Nr 45182 oraz wyroki WSA w Warszawie: z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1149/04, Lex nr 165003 i z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt SA/Wa 367/04, Lex nr 169384 oraz powołane tam orzecznictwo).

W ten sposób można bowiem oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Należy również podnieść, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej , obowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/07, Lex nr 392687 oraz wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1500/85, nie publ.).

Na wstępie należy odnotować, że poprzednia decyzja GDOŚ, uchylona wyrokiem WSA z dnia 27.05.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/14, wiążącym Organ oraz Sąd w niniejszym postępowaniu, została skonstruowana w zasadzie identycznie do obecnie zaskarżonej, choć różni się redakcja jej sentencji.

WSA we wskazanym prawomocnym wyroku przesądził, że kwestionowana decyzja GDOŚ z dnia [...].11.2013 r. naruszała art. 139 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Z zestawienia treści decyzji RDOŚ z dnia [...].08.2013 r. i rozstrzygnięcia GDOŚ z dnia [...].11.2013 r. niezbicie wynikało bowiem - w ocenie tego Sądu - że decyzja GDOŚ doprowadziła do pogorszenia sytuacji strony, gdyż organ uchylił zaskarżoną decyzję, która stwarzała Skarżącemu możliwość dochodzenia wynagrodzenia szkody, o ile zostałaby mu wyrządzona przez niezgodne z prawem władcze działanie organu administracji. W ocenie uprzednio orzekającego Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można podzielić stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu ówczesnej odpowiedzi na skargę, że decyzja RDOŚ w P. nie stanowiła o uchyleniu decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, o co wnioskował pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Skarżący, a tylko wtedy - zdaniem organu II. instancji - można by, w świetle odmowy uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, mówić o pogorszeniu sytuacji Skarżącego w rozumieniu art. 139 K.p.a.

Zdaniem Sądu wówczas rozpatrującego tę sprawę, w wyniku wydania decyzji GDOŚ z dnia [...].11.2013 r., nastąpiła zmiana decyzji organu I. instancji na niekorzyść Skarżącego. Pogorszyła się materialnoprawna sytuacja Skarżącego. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że znaczenie słowa "niekorzyść" w świetle art. 139 K.p.a. oznacza niekorzystną nową sytuację, w której znalazł się odwołujący na skutek wydania rozstrzygnięcia przez organ II. instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja organu II. instancji ukształtowała sytuację prawną Skarżącego w sposób mniej korzystny, niż wynikało to z decyzji RDOŚ z dnia [...].08.2013 r. Zakwestionowana przez organ II. instancji - treść decyzji RDOŚ - była dla Skarżącego korzystniejsza od treści decyzji organu odwoławczego. Sąd ten podał, że w judykaturze oraz w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, iż działaniem na niekorzyść odwołującej się strony jest umniejszenie zakresu uprawnień przyznanego w decyzji pierwszej instancji. Niekorzystna będzie więc taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska wyrażonego przez stronę w odwołaniu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, kontrolując powtórną decyzję organu odwoławczego, doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie GDOŚ ponownie wydał decyzję na niekorzyść strony. Co do treści rozstrzygnięcia nie różni się ona od uprzednio uchylonej przez WSA. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając to rozstrzygnięcie, ponownie nie wykazał wystąpienia przesłanek wyłączających stosowanie zakazu wynikającego z treści art. 139 K.p.a.

Po raz kolejny, upatrywał rażącego naruszenia prawa w błędnym – w jego ocenie - stanowisku I. instancji, z którego wynikało, że zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. GDOŚ powołał się w tym celu na stanowisko doktryny oraz na niektóre orzeczenia Sądów Administracyjnych. Należy mieć jednak na uwadze, że oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy więc oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. m. in. wyrok NSA z 2.02.2006r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694; wyrok WSA z 4.04.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, publ. LEX nr 205032; wyrok WSA z 30.01 .2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, publ. Lex 206497).

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu obecnie rozstrzygającego w sprawie, nie zachodzi owa oczywistość niewłaściwej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. przez organ I. instancji. Należy bowiem odnotować, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych kwestia braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. co do postanowień, od których przysługuje zażalenie - nie jest jednolicie przyjmowana. Dla przykładu należy odnotować, że stanowisko przeciwne do wyrażonego przez GDOŚ w niniejszej sprawie, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w wyroku z 16.09.2008 r., sygn. akt II OSK 821/08 (http// cbois.nsa.gov.pl), wydanym w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że "(...) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 56 ust. 9 ustawy prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska i zgłoszenie, o którym mowa w art. 46 ust. 4a ww. ustawy. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach.

Mając powyższe na uwadze, zasadnie rozstrzygnął WSA w Warszawie, że w związku z uchyleniem przez sąd administracyjny w dniu 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/ Wa 2319/06) postanowienia w przedmiocie uzgodnienia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, należy uznać decyzję Ministra Środowiska, jak i decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jako wydane w warunkach spełniających przesłanki prowadzące do wznowienia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 kpa a nie wskazana przez WSA przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 (wydanie decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu). Uchybienie to nie ma jednak znaczenia co do prawidłowości wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanych decyzji. W związku z powyższym oraz w odpowiedzi na zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa należy wskazać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawą do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa musi być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi. Zależność podstawy wznowienia postępowania administracyjnego od tego, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne wynika przede wszystkim z tego, że wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 919/05, publ. ONSAiWSA 2007 Nr 1 poz. 7). WSA w Warszawie dokonał w tym zakresie zasadnej oceny i nieprawidłowe są wskazania zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące wątpliwości w zakresie podstawy do wznowienia postępowania. Wskazać należy, że ten kierunek orzecznictwa od dawna ukształtował się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 1995 r., sygn. akt 696/94 z glosą R. Sawuły, PS 1997 nr 3, s. 136)". W tym stanie rzeczy, w ocenie składu obecnie orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko GDOŚ wykluczające możliwość wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., należało uznać za nieuprawnione. Nie było trafne, w ocenie Sądu, ustalenie GDOŚ, że przepis ten w żadnym razie nie mógł stanowić podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie można było wobec tego, w stanowisku I. instancji, przeciwnym do wyrażonego przez organ odwoławczy, co do istnienia podstawy wznowieniowej, upatrywać rażącego naruszenia prawa. Wobec tego, GDOŚ ponownie nie wykazał, aby jego rozstrzygnięcie w sposób uprawniony naruszyło art. 139 K.p.a. Skoro zatem zachodziła wskazana podstawa wznowieniowa, obowiązkiem organu odwoławczego było przystąpienie do ponownej oceny prawidłowości decyzji środowiskowej w myśl art. 15 K.p.a. i zweryfikowanie trafności rozstrzygnięcia RDOŚ w P. z [...].08.2013 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchyleniu zaskarżonej decyzji - w pkt. 1 sentencji - orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a.

O kosztach postępowania – w pkt 2 sentencji - orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.