Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1662/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 23a ust. 6 i art. 9 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkiem rodzinnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Przedmiotem skargi AP jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], [...], wydaną w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 6 ust., art. 9 ust. 1 i 3, art. 12a ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), przyznał AP zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na pięcioro jego dzieci: [...]. Zasiłek przyznano na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.

Pismem z dnia 29 października 2007 r. nr [...] Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że AP otrzymał w Wielkiej Brytanii świadczenia na rodzinne na rzecz dzieci [...] w okresie od 5 marca do 8 kwietnia 2007 r., od 9 kwietnia do 15 kwietnia 2007 r. i od 16 kwietnia 2007 r.

Pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. nr [...] Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], że AP pracował na terenie Wielkiej Brytanii od dnia 21 grudnia 2005 r. oraz od dnia 12 maja 2006 r., a następnie od 21 marca 2007 r. do lipca 2009 r., a zatem wobec rodziny skarżącego w okresie od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2007 r. miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w krajach Wspólnoty. We wskazanym wyżej czasie AP podlegał zatem w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawstwu brytyjskiemu. W związku z powyższym zastosowanie znajduje art. 10a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w celu eliminacji równoczesnego stosowania dwóch systemów prawnych.

W związku z otrzymaną informacją, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 23a ust.5 i art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylił w części od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. nr [...], przyznającą AP prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, a następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. przekazał Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w [...] akta sprawy dotyczące świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku) przysługujących skarżącemu w okresie zasiłkowym w okresach zasiłkowych 2005/2006 i 2006/2007.

W dniu 11 lutego 2015 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez AP za okres od 1 grudnia 2005 r., do 31 sierpnia 2006 r. tj. zasiłek rodzinny na dzieci: [...] oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: [...] w łącznej kwocie 3 789,00 zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi i jednocześnie zobowiązał skarżącego do zwrotu ww. kwoty, wraz z ustawowymi odsetkami.

Decyzja ta, w wyniku uwzględnienia wniesionego przez skarżącego odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Marszałek nieprawidłowo orzekł jedną decyzją o nienależności świadczenia oraz o obowiązku jego zwrotu. W świetle art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nakazanie zwrotu określonych świadczeń rodzinnych jest uwarunkowane uprzednim ostatecznym przesądzeniem, że zostały one pobrane jako świadczenia nienależne, co wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych i mających inny zakres, lecz wzajemnie od siebie zależnych postępowań. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, możliwe jest orzekanie w przedmiocie zwrotu świadczenia przez osobę, która je pobrała.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], działając na podstawie art. 21, art. 23a ust. 9, art. 24a ust. 2, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6-8, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 73 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Decyzji Nr 207 Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych, ustalił, że świadczenia rodzinne pobrane przez AP za okres od 1 grudnia 2005 r., do 31 sierpnia 2006 r. tj. zasiłek rodzinny na dzieci: [...] oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci: [...], w łącznej kwocie 3 789,00 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W toku postępowania ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżącemu wypłacano przyznane świadczenia rodzinne w okresie od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Ustalono również, że skarżący od 21 grudnia 2005 r. świadczył pracę na terenie Wielkiej Brytanii. Organ wskazał, że zarówno we wniosku z dnia 30 września 2005 r., jak i decyzji ustalającej prawo do świadczeń skarżący został pouczony, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. m.in. w przypadku uzyskania dochodu jest on zobowiązany do niezwłocznego powiadomienia o tym fakcie organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Zdaniem organu skarżący nie wywiązał się z tego obowiązku, "co mogło mieć znaczący wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2005/2006". Zdaniem organu wyjazd za granicę, podjęcie pracy są okolicznościami stanowiącymi przesłankę m.in. do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych do czasu uzyskania wyjaśnienia przez stronę (art. 28 ust. 1 i 2 u.ś.r.).

Organ wskazał również, że przed wydaniem decyzji, w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w dniu 30 grudnia 2014 r. wezwano skarżącego do przedstawienia dochodów uzyskanych w Wielkiej Brytanii w styczniu i czerwcu 2006 r. W odpowiedzi na wezwanie AP oświadczył, że nie jest w stanie podać ile wówczas zarobił, wobec czego jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania na podstawie art. 24a ust. 2 u.ś.r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowolnych i nieudowodnionych ustaleniach "w zakresie braku podstaw prawnych i faktycznych do prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci" za okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dzieci w rodzinie wielodzietnej za okres od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.;

2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez: brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego; brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co "stanowiło oczywiste naruszenie zasady oficjalności postępowania administracyjnego i pierwszeństwa słusznego interesu strony".

Zdaniem skarżącego organ oparł swoją decyzję na dokumentach z akt sprawy (nie wskazując o jakie dokumenty chodzi) oraz przy braku informacji na temat dochodów uzyskanych przez skarżącego za miesiąc styczeń i czerwiec 2006 r. Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że świadczenia rodzinne zostały pobrane nienależnie, pomimo iż skarżący nie miał możliwości wykazania dochodu za powyższy okres ze względu na to, że dokumenty dotyczące tego dochodu nie zostały mu wydane. Organ nie ustalił również z urzędu powyższych okoliczności. Nie ustalono również, czy skarżący świadomie wprowadził w błąd organy pomocy społecznej co do przesłanek przyznania mu zasiłku rodzinnego, jak również nie uprawdopodobniono, że sporne świadczenie było pobrane nienależnie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., podzielając w całości ustalenia faktyczne i stanowisko organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, aby można było uznać, że strona pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, należy w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że wiedziała ona o braku podstaw do jego pobierania, pobierając je działała niezgodnie z prawem. Podstawowym wyznacznikiem takiej wiedzy jest wykazanie, że podmiot pobierający świadczenie został o tym fakcie pouczony. Na podstawie akt sprawy stwierdzono, że składając wniosek AP został pouczony o przesłankach przyznania prawa do zasiłku rodzinnego, co potwierdził własnoręcznym podpisem. We wniosku nałożono na niego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu o uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Pouczenie o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu w przypadku m.in. uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo od świadczeń rodzinnych zawarto również w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2005 r. W świetle powyższego organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżący został skutecznie pouczony o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, a w konsekwencji uznał pobrane świadczenia za nienależnie pobrane. Tym bardziej, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku ustalenia, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia. Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi stawiane przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), a w szczególności zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie AP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 32 ust. 2 u.ś.r. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego, co "stanowiło oczywiste naruszenie zasady oficjalności postępowania administracyjnego i pierwszeństwa słusznego interesu strony".

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący wskazał, że w jego ocenie dotychczas wydane decyzje zostały oparte wyłącznie na fakcie nieprzedstawienia przez skarżącego dokumentów o osiągniętych dochodach w styczniu i czerwcu 2006 r. W tym kontekście zarzucono skarżącemu świadome wprowadzanie organu w błąd co do spełnienia przesłanek do nabycia świadczenia rodzinnego, niemniej zgromadzony materiał dowodowy nie uprawdopodobnia, aby działał on w tym zakresie celowo. Tym bardziej, że skarżący w toku postępowania zarówno osobiście, jak i przez pełnomocnika, czynnie brał udział w postępowaniu i składał stosowne wyjaśnienia. Skarżący nie był w stanie uczynić zadość żądaniom organu i przedłożyć dokumentów na okoliczność osiągniętego dochodu lub złożyć oświadczenia o osiągniętym wówczas dochodzie, gdyż nigdy nie otrzymał takich dokumentów, a z uwagi na upływ czasu nie był w stanie przypomnieć sobie, ile wówczas zarobił. Niemniej nie powinno to stanowić okoliczności przesądzającej o świadomym i celowym pobieraniu przez skarżącego nienależnego świadczenia rodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd dokonując z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a (w granicach sprawy, której dotyczy skarga, oraz nie będąc związany granicami skargi) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że podlegające weryfikacji decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, którego rodzaj oraz stopień uzasadniają ingerencję judykacyjną w moc obowiązującą powyższych decyzji. W sprawie stwierdzono zarówno naruszenia prawa materialnego, które miały bezpośredni wpływ na treść kontrolowanych rozstrzygnięć, jak również naruszenia prawa procesowego, które co najmniej mogły mieć istotny na wynik sprawy.

Po pierwsze, organ drugiej instancji wydał decyzję rozstrzygającą ponownie sprawę co do istoty w sposób tożsamy z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), pomijając wejście w życie zmian normatywnych, które zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa powinny były zostać uwzględnione przez organ odwoławczy w momencie wydawania decyzji. Błąd organu drugiej instancji wiąże się z niedostrzeżeniem, że stanowiący bezpośrednią podstawę orzekania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przepis art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych otrzymał na podstawie art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z dnia 3 września 2015 r.) nowe brzmienie. Zgodnie z nową treścią powyższego przepisu organy orzekające w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych zostały zobowiązane do połączenia w jednej decyzji orzeczenia o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz o zwrocie tych świadczeń (art. 30 ust. 5 u.ś.r. w nowym brzmieniu: "Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych..."). Przepis nowelizujący wszedł w życie 18 września 2015 roku, natomiast organ odwoławczy wydał decyzję 24 września 2015 r., naruszając obowiązek zastosowania aktualnej regulacji, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji było oczywiście wadliwe, gdyż organ powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec na nowo co do istoty sprawy według nowego stanu prawnego, chyba że zostałyby stwierdzone podstawy do wydania decyzji o charakterze niemerytorycznym.

Po drugie, stwierdzono niewłaściwą kolejność wyboru oraz badania realizacji przesłanek ustawowych będących podstawą ustalenia nienależnego pobrania świadczeń rodzinnych przez skarżącego jako podmiotu podlegającego przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Organy orzekające w sprawie powinny mieć na względzie, że właściwość marszałka województwa w sprawach ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ma charakter szczególny, stanowiąc wyjątek od zasady właściwości organu wykonawczego gminy (zob. art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 3 pkt 11, art. 23a ust. 1 i 4, art. 23a ust. 2, 5 i 6, art. 23a ust. 9 u.ś.r.). Oznacza to, że marszałek jest właściwy do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 23a ust. 6 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.), oraz do orzekania w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 9 u.ś.r.).

Zgodnie bowiem z art. 23a ust. 9 u.ś.r. marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, i w takiej sytuacji przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. Organ orzekający w tych sprawach jest zobowiązany z urzędu rozważyć, czy i w jakim okresie zostały zrealizowane podstawy ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przez dany podmiot za cały okres podlegania przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że marszałek województwa jest zobowiązany dokonać analizy ustalonego prawidłowo stanu faktycznego w świetle wszystkich podstaw z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 23a ust. 9 u.ś.r.

W pierwszej kolejności organ powinien był ustalić, czy w sprawie nie zachodzi podstawa z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., która zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 23a ust. 9 zd. 2 musi zostać rozważona.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 9 u.ś.r. nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi są te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 powyższej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Ponieważ w sprawie, której dotyczy skarga, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 23a ust.5 i art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylił w części od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. własną decyzję z dnia [...] października 2005 r. przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, dlatego marszałek województwa powinien był w pierwszej kolejności ustalić dzień, od którego skarżący stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w okresie od dnia 1 grudnia 2005 r. do dnia 30 stycznia 2012 r.

Dopiero w dalszej kolejności marszałek województwa powinien był ustalić realizację pozostałych przesłanek ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z art. 30 ust. 2 u.ś.r. za okres, w którym skarżący podlegał ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy unijne o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (w niniejszej sprawie chodzi o przepisy prawa brytyjskiego).

Marszałek jako podstawę ustalenia obowiązku zwrotu świadczeń rozważył jedynie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., argumentując że skarżącemu wypłacono świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodującej wstrzymanie wypłaty świadczeń, a polegającej na podjęciu pracy za granicą i uzyskiwaniu z tego tytułu dochodu. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w jego ocenie już sam wyjazd za granicę i podjęcie pracy zagranicznej stanowi zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.ś.r. podstawę wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych, a zatem skoro świadczenia zostały wypłacone w okresie pobytu i pracy skarżącego za granicą i skarżący był pouczony o obowiązku informowania organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (art. 25 ust. 1 u.ś.r.), to w świetle art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.ś.r. są one świadczeniami nienależnie pobranymi.

Wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.ś.r. – w świetle rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji – jest oczywiście błędna.

Przede wszystkim z art. 28 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawą wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych jest odmowa udzielenia lub nieudzielenie, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Skarżący w okresie, którego dotyczy ustalenie nienależnie pobranego świadczenia (1 grudnia 2005 r. - 31 sierpnia 2006 r.), nie odmówił organowi wypłacającemu świadczenie udzielenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń ani nie zaniechał udzielenia wyjaśnień co do tego rodzaju okoliczności, gdyż nie został przez organ wezwany do ich udzielenia w wyznaczonym terminie. Skoro przepis art. 28 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że podstawą wstrzymania wypłaty świadczeń jest nieudzielenie "w wyznaczonym terminie" wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, to należy przyjąć, że warunkiem wstrzymania wypłaty jest uprzednie wezwanie przez organ danej osoby do udzielenia wyjaśnień w określonym terminie. Ponieważ organ nie wykazał realizacji przesłanek z art. 28 ust. 1 i 2 u.ś.r., dlatego przeprowadzony proces wykładni i stosowania tego przepisu w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 23a ust. 9 u.ś.r. należy uznać za wadliwy.

Po trzecie, Sąd stwierdził naruszenie przepisów procesowych w zakresie ustalania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego i pełnego gromadzenia i rozważania całego materiału dowodowego oraz sporządzania zupełnego i przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego kontrolowanych decyzji. Tym samym w sprawie organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Braki w zakresie materiału procesowego, ustaleń oraz rozważań prawnych dotyczą istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które przesądzają o właściwości marszałka województwa do orzekania w sprawie, której dotyczy skarga.

Biorąc pod uwagę fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte przez organ pierwszej instancji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych dotyczy okresu od 1 grudnia 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., konieczne jest precyzyjne ustalenie, w jakim dniu skarżący nabył – w imieniu uprawnionych członków rodziny – prawo do świadczeń rodzinnych w Wielkiej Brytanii oraz, czy i w jakim okresie pobierał brytyjskie świadczenia rodzinne. W aktach sprawy znajdują się jedynie dokumenty, z których wynika, że skarżący pobrał w Wielkiej Brytanii świadczenia rodzinne w 2007 roku. Brak natomiast ustaleń w tym zakresie co do lat 2005 i 2006. Uzupełnieniu powinny podlegać także ustalenia w zakresie okresów pobytu i pracy skarżącego w Wielkiej Brytanii, gdyż dane zgromadzone w aktach są niepełne (przykładowo określono jedynie daty początkowe pracy, np. 21 grudnia 2005 r., 12 maja 2006 r.).

Powyższe ustalenia faktyczne są bardzo istotne, albowiem przesądzają one w istocie o właściwości marszałka województwa do orzekania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że sam fakt przebywania czy podjęcia zatrudnienia członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie wpływa na właściwość organu w sprawach świadczeń rodzinnych. Organem tym jest bowiem co do zasady organ wykonawczy gminy. Wyjątkowa właściwość marszałka województwa jest uzależniona od ustalenia czy w przekazanej mu sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z równoległym nabyciem uprawnień w innym państwie członkowskim UE lub państwie EOG przez członka rodziny osoby uprawnionej w Polsce. W sytuacji, gdy przepisy te nie znajdują zastosowania (mimo, że członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) marszałek województwa zobowiązany jest do przekazania sprawy organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a jeśli sprawa znajdowała się na etapie po wydaniu decyzji - informuje organ właściwy o braku zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy te mają bowiem na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw. Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń rodzinnych w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Obowiązek ustalenia czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający marszałka województwa z mocy art. 23a ust. 1 i 2 u.ś.r. obejmuje zatem sprawdzenie czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia, jakie mają one charakter (w kontrolowanej sprawie konieczne byłoby sprawdzenie czy są odpowiednikiem świadczeń rodzinnych przyznawanych w Polsce) i w jakiej wysokości. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego Państwa Członkowskiego zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2016 r., IV SA/Gl 767/15). Marszałek województwa jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych na podstawie art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącznie wtedy, gdy członek rodziny podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustalenie, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 23 ust. 5 ustawy oznacza natomiast wymóg: a) wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 556/10). Jeśli bowiem nie zachodzi kumulacja świadczeń rodzinnych, brak jest możliwości zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Regulacje w nich zawarte zapobiegają wypłacie w tym samym czasie i na tego samego członka rodziny świadczeń z zabezpieczenia społecznego w różnych państwach UE lub EOG. Zawierają one normy szczególne stosowane w celu określenia ustawodawstwa właściwego wyłącznie w przypadku zbiegu świadczeń.

Niezależnie od powyższych uchybień organy orzekające w sprawie poczyniły powierzchowne i niekompletne rozważania w zakresie stanu prawnego sprawy, co wobec podlegających zastosowaniu regulacji prawa unijnego jest szczególnie istotne. Rozważania prawne w uzasadnieniach ograniczają się w znacznej mierze do powtórzenia wybranych regulacji z ustawy o świadczeniach rodzinnych bez koniecznego i wnikliwego zestawienia z regulacjami wynikającymi z podlegających zastosowaniu i już uchylonych przepisów rozporządzenia Rady (EWG) NR 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (w tym art. 73) oraz rozporządzenia Rady (EWG) NR 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (w tym art. 10). Tak sporządzone uzasadnienia nie mogą, co oczywiste, spełnić swojej funkcji perswazyjnej, która wynika bezpośrednio z zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Po czwarte, Sąd z urzędu zauważa, że organy orzekające ponownie powinny rozważyć, czy i w jakim zakresie – w związku z przewlekłością prowadzenia postępowania prze organ pierwszej instancji – w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka orzekania za okres 1 grudnia 2005 r. - 31 sierpnia 2006 r. wobec przedawnienia prawa do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (zob. art. 30 ust. 5 w zw. z art. 23a ust. 9 u.ś.r.).

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.