Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1075/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody z dnia 1 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 1 lipca 2014 r., na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) po rozpatrzeniu wniosku S. B. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...]. gm. kat. B., na rzecz S. B..

W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z 9 lutego 1998 roku K. P. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B.. Do wniosku przyłączyli się następnie: S. B., J. C., Z. H., H. W., H. K., S. O., A. O., K. O., W. O., A. B., M. K., S. Z., Z. Z., Z. L., M. P., R. Z. W. Z..

Prezydent Miasta na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej ustalił, iż zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] odpowiada części działek ewidencyjnym nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Operatem podziału wykonanym w celu wydzielenia przedmiotu zwrotu, sporządzonym przez geodetę uprawnionego w dniu 5 kwietnia 2000 r. L. ks. rób. [...] i przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego działka nr [...] o pow. 0,1560 ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0676 ha, nr [...] o pow. 0,0635 ha i nr [...] o pow. 0,0249 ha, a działka nr [...] o pow. 3,0881 ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0128 ha, [...] o pow. 0,0111 ha i nr [...] o pow. 3,0642 ha. Podział ten został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 22 maja 2000 r. Nr [...]. Na podstawie porównania archiwalnej mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość odpowiada działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..

Wojewoda postanowieniem z 17 maja 2004 r. wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy zwrotu działek: nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..

Działka nr [...] objęta jest księgą wieczysta nr [...], natomiast działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...] i obie stanowią własność Gminy.

Niniejsza decyzja rozstrzyga sprawę w zakresie działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Odnośnie działki nr [...] Wojewoda decyzją z 4 kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy punkt 5 decyzji Starosty z 18 grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie zwrotu działki na rzecz S. B..

Organ podał, że jeżeli wywłaszczono nieruchomość, do której prawo własności przysługiwało kilku osobom, to samo postępowanie o zwrot może być wszczęte na wniosek jednego ze współwłaścicieli, jednak w trakcie postępowania wszyscy współwłaściciele muszą taki wniosek poprzeć dla jego skuteczności.

Jak ustalono, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 15 grudnia 1958 r. nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część parceli l. kat. [...] o pow. 1231 m b. gm. kat. B., dla realizacji narodowych planów gospodarczych w szczególności na cele budowy ujęcia wody dla [...]. Natomiast decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 14 listopada 1965 r. nr [...] została wywłaszczona część parceli l. kat. [...] o pow. 2467 m , b. gm. kat. B., z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz ulicy Z.. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.). W chwili wywłaszczenia prawo własności w stosunku do parceli l. kat. [...] b. gm. kat. B. - przysługiwało M. z P. w 1/4 cz., S. z P. w 1/4 cz., Z. z P. w 1/4 cz., J. P. zamężnej C. w 1/4 cz.

Na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku organ stwierdził, że, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu są: J. C., K. P., M. K., Z. L., M. P., R. Z., W. Z., Z. Z., W. O., A. O., K. O., A. B., S. O., Z. H., H. W. w oświadczeniach z 6 maja 2006 r. zrzekli się roszczenia o zwrot działki nr [...] o pow. 0,0676 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz S. B.. Oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia zostały własnoręcznie podpisane przez wyżej wymienionych w obecności radcy prawnego A. K..

Organ wskazał, że o ile wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczało możliwość zrzeczenia się roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to w świetle aktualnego orzecznictwa wyłączona jest możliwość takiego zrzeczenia. W tym stanie rzeczy nie można uznać za wywierające skutek względem prowadzonego postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oświadczeń o zrzeczeniu się przez poszczególnych spadkobierców roszczenia o zwrot na rzecz osób trzecich, także w przypadku wyrażenia zgody na taką czynność przez obecnego właściciela nieruchomości, tj. Gminę Miejską. Nie ma znaczenia czy zrzeczenie takie następuje na rzecz innych spadkobierców po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż spadkobiercy na rzecz których nastąpiłoby zrzeczenie nie mogliby być traktowani jako spadkobiercy poprzedniego właściciela w części, w której nabyli roszczenie o zwrot nieruchomości w drodze zrzeczenia jako czynności prawnej, lecz występowaliby jako osoby trzecie.

Przepis art. 136 ust. 3 ww. ustawy wyraźnie stwierdza, że tylko poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca jest uprawniony do występowania z wnioskiem o zwrot. W sytuacji gdy nieruchomość stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa argumentacja ulega wzmocnieniu przy porównaniu pierwotnego brzmienia art. 136 ust. 3, zmienionego ustawą z 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, póz. 70), którego treść wskazywała, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części mogą żądać poprzedni właściciel lub jego następca prawny. Za następcę prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości należało zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego uważać nie tylko osobę, która weszła w prawa i obowiązki poprzednika w drodze tzw. sukcesji uniwersalnej, czyli pod tytułem ogólnym (np. dziedziczenia), ale także osobę, która nabyła uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości w drodze umowy. Oznacza to, że na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogło być skutecznie przeniesione na rzecz osoby trzeciej, z tym że za zgodą Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko podzielił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996 r. II CZP 29/96.

Obecny stan prawny nie daje powyższej możliwości, gdyż ogranicza krąg podmiotów uprawnionych do "poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy". Zatem uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze czynności prawnej. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 lutego 2002 r. III CKN 520/00.

Jako spadkobiercę w postępowaniu o zwrot nieruchomości należy traktować tylko osobę, która weszła w prawa i obowiązki poprzednika pod tytułem ogólnym, czyli zgodnie z art. 1025 Kodeksu cywilnego uzyskała sądowe stwierdzenie nabycia spadku albo też legitymuje się notarialnym aktem poświadczenia dziedziczenia. Ponadto, zgodnie treścią przepisu art. 1051 Kodeksu cywilnego "Spadkobierca, który spadek przyjął, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego." Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, także w zakresie legitymacji do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

W związku z powyższym organ uznał oświadczenia spadkobierców o zrzeczeniu się roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości za niedopuszczalne.

Uprawnionymi do występowania z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości byli wszyscy poprzedni właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i ich spadkobiercy tj. J. C., M. P., S. O., W. O., A. O., K. O., I. K..

W pismach z 30 maja 2011 r., 14 września 2011 r. oraz 30 grudnia 2011 r. organ poinformował o powyższym wnioskodawczynię S. B. i zapytał czy wszystkie ww. uprawnione osoby popierają wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pół. w obr [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Na powyższe pisma nie uzyskano odpowiedzi.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła S. B., podnosząc, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpili wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, zaś sam fakt, że następnie w toku postępowania większość z tych osób zrzekła się przysługującego im na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz jednego spadkobiercy, nie powoduje, że brak w przedmiotowej sprawie wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych osób. W ocenie strony odwołującej się, pozostali wnioskodawcy są zatem stronami postępowania zainteresowanymi zwrotem przedmiotowej nieruchomości, którzy po złożeniu wniosku w tym zakresie jedynie wskazali osobę, na rzecz której nastąpić ma ten zwrot, co pozostaje w zgodzie z intencjami, jakimi kierował się ustawodawca konstruując przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda decyzją z 1 lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 1 lipca 2014 r. znak [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są z jednej strony poprzedni właściciel (lub jego spadkobierca), a z drugiej właściciel aktualny w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości. Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1601/12 i z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 244/13 i w literaturze (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 2007 r.) przyjmuje się, że uprawnienia strony w takim postępowaniu przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz, w związku z postanowieniami art. 138 ustawy, również zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia.

W chwili wywłaszczenia prawo własności w stosunku do parceli l. kat. [...], b. gm. kat. B., przysługiwało M. z P., S. z P. O., Z. z P. H. oraz J. P. zamężnej C..

W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia spadkowe organ I instancji ustalił, iż osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są obok J. C.: K. P., M. K., Z. L., M. P., R. Z., W. Z., Z. Z., W. O., A. O., K. O., A. B., S. O., Z. H., H. W., I. K. i S. B.. Ww. osoby wystąpiły z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a następnie oświadczeniami z 6 maja 2006 r. zrzekły się roszczenia o zwrot działki nr [...] na rzecz S. B.. Powyższe jest jednak niedopuszczalne w świetle przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz ukształtowanego na jego tle orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, iż uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być przeniesione przez spadkobiercę osoby wywłaszczonej w drodze czynności prawnej na inne osoby, w tym pomiędzy spadkobiercami osoby wywłaszczonej.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że zrzeczenie się na rzecz odwołującej przez pozostałe uprawnione osoby, przysługującego im prawa do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie oznacza samo przez się cofnięcia złożonego wcześniej przez te osoby wniosku o jej zwrot, a zatem nieprawidłowym było pominięcie pozostałych wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji zwracał się o udzielenie wyjaśnień, czy wszystkie ww. uprawnione osoby popierają wniosek o zwrot nieruchomości jedynie do S. B. zaś z akt sprawy nie wynika, aby była ona umocowana do reprezentowania pozostałych wnioskodawców, a zatem to każda z tych osób z osobna winna była zostać powiadomiona o aktualnym stanie sprawy oraz wezwana do przedstawienia swojego stanowiska w omawianym zakresie. Powyższy brak należy uznać za naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, mające istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.

Na marginesie zauważono również, iż nawet w przypadku uznania przez organ I instancji, iż oświadczeniami z 6 maja 2006 r. pozostali ww. wnioskodawcy wycofali zgłoszone wcześniej żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości (co czyni co do zasady postępowanie w tego rodzaju sprawach bezprzedmiotowym, a czego w aktualnym stanie niniejszej sprawy nie sposób jeszcze przesądzać), to winien był on wydać w stosunku do tych osób rozstrzygnięcie w prawem przewidzianej formie (decyzji). Tymczasem tak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i całości akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji podjął lub też zamierzał podjąć stosowne kroki w tym zakresie.

Zdaniem organu II instancji przedwczesnym było więc uznanie przez organ I instancji, iż ze stosownym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiły wszystkie uprawnione osoby, co oznacza, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w tym m.in. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n., którego to uchybienia nie może sanować organ II instancji ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego okazało się, że S. O. zmarł [...] marca 2012 r., a zatem nie żył w chwili orzekania przez organ I instancji decyzją z l lipca 2014 r. znak [...].

S. B. wniosła skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie działki nr [...], ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wystąpienie z wnioskiem żądania zwrotu jest uprawnieniem tych osób. Wymóg złożenia przez wszystkich spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowany nazbyt formalistycznie. Należy uznać go za spełniony jeżeli przynajmniej jeden ze

spadkobierców wystąpił z takim wnioskiem a pozostali w inny sposób wyrazili swoją akceptację dla żądania zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z 15 lutego 1996 r. - IV SA 1264/94, z 20 grudnia 1999 r. - IV S A 2282/97). Takie stanowisko wypływa z faktu, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa; przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego względu wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeśli była ona przedmiotem współwłasności, pochodzić musi od wszystkich współwłaścicieli, bądź muszą oni złożyć stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę na rzecz której ma nastąpić zwrot ( wyrok NSA z dnia 23.09.2009 r., I OSK 1357/08). Podobnie WSA w Krakowie II SA/Kr 1671/12 i oraz NS A w uzasadnieniu wyroku l OSK 1090/11. W niniejszej sprawie wszyscy spadkobiercy złożyli wnioski o zwrot, a nadto wskazali jedną osobę spośród spadkobierców na rzecz której ma nastąpić zwrot. Skarżąca zacytowała również stanowisko wyrażone w wyroku WSA z 27 lutego 2007 r., sygn. II SA/Kr 1227/07.

Wreszcie skarżąca podkreśliła, że Starosta w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie tych samych przepisów dwukrotnie orzekał o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz S. B. (decyzja z 18 grudnia 2007 r. [...] oraz decyzja z 9 listopada 2009r. [...]). W decyzjach tych nigdy nie kwestionował dokonania cesji prawa do żądania zwrotu pozostałych spadkobierców. Zmiana art. 136 ust.3 (ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r.) miała na celu tylko i wyłącznie ograniczenie obrotu roszczeniami (espektatywą) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jeszcze przed wszczęciem postępowania zwrotowego. Ze zmiany wynikał tylko obowiązek złożenia stosownego wniosku przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców. Natomiast skoro orzecznictwo dopuszcza zbycie spadku bądź udziału spadkowego żaden przepis nie stoi na przeszkodzie ,aby po złożeniu stosownego wniosku o zwrot scedować swoje uprawnienia na kogoś z kręgu uprawnionych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest decyzją kasacyjną, na mocy której Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu, obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja organu I instancji była przedwczesna. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1775 ze zm. - dalej w skrócie u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. A zatem podmiotem, któremu skutecznie przysługuje legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jest poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób lub kilku ich spadkobierców - wszyscy z nich muszą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich osób współwłaścicieli lub wszystkich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym nabyły majątek wywłaszczonego właściciela. Taka interpretacja art. 136 ust. 3 nie budziła dotychczas wątpliwości na gruncie wykładni logiczno-językowej i została zaakceptowana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08, wyroki NSA: z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08 i z 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98). Organ, w ramach obowiązków wynikających z art. 8 i 9 k.p.a., powinien o potrzebie i sposobie wykazania tej przesłanki poinformować strony. Wreszcie wskazuje się również, że wymóg złożenia przez wszystkich poprzednich właścicieli lub spadkobierców wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być interpretowany zbyt formalistycznie. Należy uznać go za spełniony, jeżeli przynajmniej jeden ze spadkobierców wystąpił z takim wnioskiem do właściwego organu, a pozostali spadkobiercy, już w toku postępowania, "przyłączyli się" do tego wniosku, "poparli go", "podtrzymali" albo w inny sposób wyrazili swoją akceptację dla żądania zwrotu nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1121/11).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła K. P.. W toku postępowania pozostali uprawnieni S. B. M. P., S. O., W. O., A. O., K. O., złożyli wnioski o popieraniu wniosku i przystąpieniu do sprawy. W pismach z 6 maja 2006 r. ww. wymienione osoby złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia na rzecz S. B.. Prawidłowo organy obydwu instancji przyjęły, że przedmiotowe oświadczenie woli może rodzić jedynie skutek obligacyjny pomiędzy samymi spadkobiercami. Nie wywołuje natomiast żadnych skutków matarialnoprawnych względem osób trzecich oraz nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygania o zwrocie nieruchomości, jak również prowadzenia postępowania, które winno toczyć się z udziałem wszystkich spadkobierców (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 445/09). Jednocześnie należy stwierdzić, że złożenie przez uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia uzasadniało wątpliwości organu I instancji co do woli stron kontynuowania postępowania z ich udziałem i popierania przez nich wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega więc wątpliwości, że organ I instancji zobowiązany był do podjęcia czynności wyjaśniających w tej sprawie. Sąd podzielił w całości ocenę Wojewody co do niewłaściwego postępowania organu I instancji w tym zakresie. Organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia słusznie wskazał, że zwrócenie się wyłącznie do S. B. z zapytaniem, czy wszystkie osoby popierają zwrot było niewystarczające, zwłaszcza w kontekście prowadzenia dotychczasowego postępowania z udziałem wszystkich uprawnionych. W tej sytuacji, nieodzowne było zwrócenie się z odpowiednim zapytaniem bezpośrednio do każdego uprawnionego. Pominięcie tej czynności obligowało organ II instancji do oparcia swojego rozstrzygnięcia na art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy brak nie mógł być uzupełniony przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a., albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Niezależenie od powyższych rozważań, zasadnicze znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. w sprawie o sygnaturze akt SK 26/14. Trybunał orzekł w nim, że: "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak wskazano w komunikacie do tego orzeczenia, dostępnym na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego (http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/8441-wywlaszczenie-zwrot-wywlaszczonej-nieruchomosci), Trybunał doszedł do wniosku, że zaskarżona regulacja stanowi nadmierne ograniczenie praw poszczególnych byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (ich spadkobierców). Nakłada bowiem na wnioskodawcę obowiązek uzyskania zgody na zwrot nieruchomości od pozostałych uprawnionych, często nieznanych mu co do tożsamości i miejsca pobytu, z którymi po wywłaszczeniu nic już go nie wiąże. Jednocześnie organy administracyjne nie są zobligowane do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu wszystkich osób zainteresowanych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, restytucja współwłasności, której pozbawiono w sposób sprzeczny z prawem powinna – co do zasady – polegać na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna umożliwiać realizację indywidualnych roszczeń poszczególnych osób uprawnionych. Tylko w ten sposób można bowiem zapewnić, że wywłaszczenie będzie odbywało się – jak wymaga tego konstytucja – jedynie w ostateczności, gdy jest to konieczne dla realizacji celu publicznego.

Brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia natomiast praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne i na których nie można także zrealizować innego celu publicznego. Kwestionowane rozwiązanie prowadzi także do niesprawiedliwego zróżnicowania praw osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Należy też w postępowaniu zwrotowym zapewnić ochronę praw także tych osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.

Ponadto Trybunał wskazał, że dotychczasowe rozwiązanie nie jest usprawiedliwione potrzebą bezpieczeństwa finansowego państwa, jak również usunięcie zaskarżonego rozwiązania z obrotu prawnego nie wpłynie negatywnie na spójność systemu prawa. W razie zwrotu części udziałów w nieruchomości powstanie współwłasność prywatno-publiczna, która na wniosek każdego ze współwłaścicieli może zostać zniesiona. Bezwzględny zaś obowiązek współdziałania wszystkich osób uprawnionych nie stanowi jedynego sposobu ochrony praw tych osób, które nie ubiegają się o zwrot należnych im udziałów w danej nieruchomości.

Przytoczona powyżej argumentacja Trybunału prowadzi do wniosku, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Skutkiem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata mocy obowiązującej art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji po dokonaniu – stosownie do wytycznych organu II instancji – jednoznacznych ustaleń dotyczących dalszego popierania przez pozostałych uprawnionych wniosku o zwrot nieruchomości, będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. w sprawie SK 26/14.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną.