Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 450/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 196 ust 1, art. 193 ust 1,2,4,5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145§ 1 pkt 1 lit. c, art 114 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 114 § 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 438/13 w sprawie ze skargi N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz S., zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., powiadomił N. S. o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie podziału działki nr [...] a następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału, jako zgodny z ustaleniami obowiązującej "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. we wsi S.", przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Nr LIV/374/02 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 73, poz. 994) i to zarówno pod względem przeznaczenia, jak i możliwości zagospodarowania wydzielanych działek.

W wyniku wniesionego przez N. S. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało mocy w/w postanowienie Burmistrza. Z kolei, w dniu [...] maja 2012 r., miało miejsce okazanie i przyjęcie granic nieruchomości na gruncie i uprawniony geodeta sporządził projekt podziału działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 96 ust.1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.g.n." oraz § 2 ust. 1, § 5, § 9 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), Burmistrz S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej we wsi S., będącej własnością N. S., a stanowiącą działkę nr [...] z mapy [...] obręb S., wpisanej w jednostce rejestrowej [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na dwie działki, to jest: działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - przeznaczonej pod poszerzenie gminnej drogi publicznej i nr [...] o powierzchni [...] ha - przeznaczonej pod projektowaną zabudowę mieszkaniową z usługami. Graficzny sposób podziału oraz sposób przebiegu granic określony został w geodezyjnym projekcie podziału nieruchomości, stanowiącym załącznik do w/w decyzji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie, Burmistrz S. wyjaśnił, że grunt, obejmujący wydzielaną działkę nr [...], był zabudowany odcinkiem pasa drogowego urządzonej ulicy W. w S. Działka ta położona była na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi dojazdowej o minimalnej szerokości jezdni [...] m. Ponadto, w/w działka graniczyła z działkami o numerach geodezyjnych: [...], które stanowiły własność Gminy S. a zatem – tym samym - posiadała bezpośrednie połączenie z terenem publicznym, obejmującym urządzony i ogólnodostępny pas drogowy.

Odnosząc się zaś do działki nr [...], organ wskazał, że obejmowała ona niezabudowany użytek rolny i była położona na terenie oznaczonym w planie symbolami: MU (teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej z usługami), L (teren projektowanej drogi lokalnej o minimalnej szerokości jezdni 6m) oraz D (teren projektowanej drogi dojazdowej o minimalnej szerokości jezdni 5 m). W związku powyższym, jej wydzielenie powodowało utrudnień w korzystaniu z niej w sposób dotychczasowy. Działka ta miała również zapewniony dostęp do podstawowych urządzeń sieci infrastruktury technicznej zlokalizowanych w pasie drogowym ul. K., gdyż graniczyła bezpośrednio z działką nr [...].

Nawiązując do stanowiska zajmowanego przez właściciela nieruchomości, Burmistrz wyjaśnił także, iż zmniejszenie powierzchni wydzielanej działki nr [...] do [...] ha, byłoby niezgodne z obowiązującym planem, który jednoznacznie ustalał przebieg linii rozgraniczających teren o charakterze funkcji publicznej, w tym granice działki nr [...]. Powierzchnia gruntu przeznaczonego w obowiązującym planie pod poszerzenie drogi publicznej wynosiła [...] ha, co potwierdzały prawidłowo wykonane roboty geodezyjne, a przebieg granicy działki był taki sam, jak wykazano to we wstępnym projekcie podziału (vide: załącznik do postanowienia z dnia [...] września 2009 r.). Organ podkreślił w tym miejscu, że różnica między powierzchnią określoną w decyzji podziałowej a wskazaną w postanowieniu opiniującym, wynikała z zastosowanej pierwotnie metody obliczeń i opracowania wstępnego projektu podziału działki na kopii mapy zasadniczej, która nie była mapą zaktualizowaną. Z tego powodu powierzchnia, podana we wstępnym projekcie podziału została określona jedynie w przybliżeniu. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości przystąpiono do sporządzenia mapy z projektem podziału, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8 u.g.n. a następnie, na podstawie danych pomiarowych uzyskanych na gruncie w trakcie czynności technicznych, uprawniony geodeta dokonał obliczenia właściwej powierzchni wydzielanych działek.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, Kolegium, przywołało regulacje zawarte w art. 93 ust. 1 – 5 oraz art. 94 ust. 1 u.g.n. i stwierdziło, że przy opiniowaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Kolegium wskazało również na regulacje z art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 u.g n. a także z § 9, § 10 i § 14 cytowanego wyżej rozporządzenia i akcentując dwuetapowość postępowania podziałowego, stwierdziło, że przedmiotowy podział nastąpił w celu wydzielenia gruntu przeznaczonego pod poszerzenie istniejącej gminnej drogi publicznej. Projektowane do wydzielenia działki objęte były wyrysem z planu miejscowego świadczącym o tym, że działka nr [...] wchodziła w skład obszaru o symbolu D, a działka nr [...] leżała na obszarze o symbolach D, L i MU, które oznaczały odpowiednio: tereny dróg dojazdowych o minimalnej szerokości jezdni 5 m (§ 17 pkt 1 lit. c uchwały), tereny dróg lokalnych o dwóch pasach ruchu o minimalnej szerokości jezdni 6 m (§ 17 pkt 1 lit. b uchwały) i tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami, o przeznaczeniu podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz funkcje usługowe komercyjne (§ 6 ust. 1 pkt 1 uchwały). Jednocześnie Kolegium zaakcentowało, że w § 6 ust. 3 planu określono zasady podziału na działki budowlane dla terenów oznaczonych symbolem MU, stanowiąc m.in., iż dla obiektów wolnostojących - minimalna szerokość frontu działki wynosi 20 m, zaś powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 1.200 m², a w przypadku wtórnych podziałów - 1.000 m². W świetle więc wskazanych postanowień planu, zdaniem Kolegium, zatwierdzony podział nieruchomości N. S. był zgodny z zasadą dokonywania podziałów, określoną w art. 93 ust. 1 u.g.n. gdyż uwzględniał, wynikające z planu, przeznaczenie terenu i był niezbędny do realizacji celu publicznego, a wymiary działki nr [...] mieściły się w ramach, wyznaczonych treścią § 6 ust. 3 planu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że postanowienie, wydawane w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n., wiąże organ przy zatwierdzaniu podziału, jednakże nie przesądza definitywnie o wielkości powierzchni wydzielanych działek. Celem bowiem pierwszego etapu postępowania podziałowego jest ocena zgodności proponowanego podziału z planem i tylko w tym zakresie organ opiniujący wyraża swoje stanowisko. Wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości wyraźnie zaś wskazywał wielkości przybliżone. Jednocześnie, granice działek, wytyczone na mapie z projektem podziału, stanowiącym załącznik do kwestionowanej decyzji, były jednak identyczne z granicami zawartymi we wstępnym projekcie podziału. Na skutek weryfikacji pomiarów, dokonanej przez biegłego geodetę, zmieniły się więc jedynie dane dotyczące powierzchni działek.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [..]. czerwca 2013 r. N. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucił organowi naruszenie:

- art. 93 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w zaskarżonej decyzji powierzchni projektowanej do wyodrębnienia działki nr [...] w rozmiarze [...] ha, w sytuacji, gdy w załączniku do postanowienia opiniującego przyjmowano inną powierzchnię tej działki, tj. w rozmiarze [...] ha;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 i art. 7 k..p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza S.w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło z przekroczeniem zasady zaufania obywatela do organu władzy publicznej i praworządności;

- naruszenie interesu prawnego skarżącego, przez przygotowanie do przyszłego wywłaszczenia go w celu poszerzenia drogi publicznej części nieruchomości o powierzchni większej niż mógł się on tego spodziewać w świetle postanowienia z dnia [...] września 2009 r.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, a - wydając rozstrzygniecie na podstawie tych ustaleń - organy nie naruszyły przepisów prawa.

Sąd przytoczył treść art. 93 ust. 1, 4, i 5 art. 96 ust. 1, art. 97 ust.1 i 3 pkt 1 oraz art. 6 pkt 1 u.g.n. i stwierdził, że skoro w obowiązującym planie miejscowym, wskutek jego zmiany, uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2002 r., działka skarżącego, oznaczona nr [...], została przeznaczona w części pod budowę drogi publicznej, to zaistniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Sąd podzielił bowiem w tym miejscu pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń, co do przebiegu drogi publicznej (sygn. akt I OSK 410/07, publ. LEX nr 453975).

Sąd wyjaśnił przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.". Określa on m. in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Rozgraniczenie zatem nie może naruszać przeznaczenia działek, które zostało ustalone w prawie miejscowym, a podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, dopuszczalny jest tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu, powstałe w jego wyniku, będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie miejscowym.

Sąd zwrócił też uwagę na regulację zawartą w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w której ustawodawca przewidział rozwiązania dla kolizji interesów stanowiąc, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, a postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym (art. 93 ust. 1 i ust. 4 u.g.n.). W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest więc częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi tylko etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią, wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a., lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział.

Organ, zatwierdzając podział nieruchomości, jak argumentował Sąd, związany jest zatem opinią, ale tylko co do zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym (art. 93 ust. 2 u.g.n.). Organ opiniujący nie wypowiada się bowiem w sposób wiążący (ostateczny i definitywny) w innych kwestiach merytorycznych.

W związku z powyższym, Sąd przyjął, iż pozytywna opinia wstępnego projektu podziału stanowi dopiero podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości a zatem nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że wskazane przez organ w postanowieniu opiniującym, czy też w załączonym do niego wstępnym projekcie podziału, przybliżone wielkości działek mających powstać w wyniku podziału były wielkościami, które musiały być przyjęte w decyzji zatwierdzającej podział. W tym bowiem zakresie nie można było uznać, że przy wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, wstępny projekt podziału nieruchomości, w oparciu o który dokonywana była ocena - na podstawie art. 93 ust. 2 u.g.n. - był wiążący dla organu. Dopiero bowiem po pozytywnym zaopiniowaniu zgodności podziału z planem miejscowym – jak wywodził Sąd - organ zleca uprawnionemu geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zwrócił też uwagę, że z treści § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynikało, że przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje dopiero przy opracowaniu mapy z projektem podziału. Materiał dowodowy zgromadzony zaś w niniejszej sprawie wskazywał, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, w dniu [...] maja 2012 r., dokonano przyjęcia granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, z której to czynności sporządzono protokół. W protokole tym określono zaś, że przyjęcie granic nastąpiło według stanu uwidocznionego w katastrze nieruchomości, co odpowiadało przepisowi § 6 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia (o terminie przyjęcia granic poinformowano pełnomocników skarżącego).

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nie naruszało przepisów prawa, a organy uzasadniły w sposób przekonujący zasadność podziału, przytaczając ustalenia planu co do przeznaczenia terenu i pod tym kątem dokonały oceny projektowanego podziału nieruchomości. Ponadto wykazały, że dokonany podział był dopuszczalny również w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. Nie można było więc postawić zarzutu, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, czy to proceduralnego, czy też materialnego. W szczególności, jak podkreślił Sąd, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n., gdyż - wydając zaskarżoną decyzję - organy nie stosowały tych regulacji. Stanowiły bowiem one podstawę prawną do wydania postanowienia opiniującego, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, N. S. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to: art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz.U.2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.) - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż powierzchnie, projektowanych do wydzielenia wyniku podziału, działek gruntowych, określone we wstępnym projekcie podziału, stanowiącym załącznik do tzw. postanowienia opiniującego są wielkościami przybliżonymi i nie są w żaden sposób wiążące dla organu przy wydaniu decyzji zatwierdzającej podział;

2. przepisów postępowania, a to:

-) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w następstwie niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Opolu popełnionych przez organ naruszeń przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 8 i 7 k.p.a., polegających na utrzymaniu w mocy poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr ...], w sytuacji gdy jej wydanie nastąpiło z przekroczeniem zasad: pogłębiania zaufania obywatela do organu władzy publicznej i praworządności, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego,co mogło istotny wpływ na wynik sprawy

-) art. 114 § 4 p.p.s.a. - przez pominięcie w istocie rzeczy przez WSA w Opolu w procesie rozpoznania sprawy, zgłoszonych również w skardze zarzutów naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 7 i 8 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano zwłaszcza uwagę na fakt, że - w świetle zasad praworządności i zaufania obywateli (art. 7 i 8 k.p.a.) - za niedopuszczalną należało uznać taką wykładnię przepisów art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., jaką przyjął w zaskarżonym wyroku WSA w Opolu, gdyż skoro postanowienie opiniujące stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. Powyższe – zdaniem skarżącego - oznaczało, że treść tego postanowienia przesądzała o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości i związanie to winno rozciągać się również na dokumentację, stanowiącą załączniki do przedmiotowego postanowienia, w tym wstępny projekt podziału nieruchomości i przyjęte w nim wartości powierzchni planowanych do wydzielenia działek. Wskazywano w tym miejscu na treść § 3 ust. 1, 2 pkt 3 i 5 (cyt.): "rozporządzenia Ministra", zgodnie z którymi, wstępny projekt podziału powinien zawierać między innymi: powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi i przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu. W ocenie skarżącego zatem, już na etapie składania wniosku o podział nieruchomości, do którego załącznik stanowi przecież wstępny projekt podziału możliwe jest ustalenie z dużą dokładnością tak granic, jak i powierzchni przewidywanych do wydzielenia w wyniku podziału działek gruntowych. Będzie to zaś możliwe tym bardziej w sytuacji, gdy podział jest dokonywany z urzędu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały zarówno zarzuty obrazy prawa materialnego (art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz.U.2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) jak i zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 114 § 4 p.p.s.a. i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 8 i 7 k.p.a.

W związku z powyższym, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, stwierdzić trzeba, że nie były one zasadne. Przede wszystkim wskazać trzeba, że nie istnieje w ogóle przepis "art. 114 § 4 p.p.s.a." Artykuł 114 p.p.s.a. ma bowiem tylko jedną jednostkę redakcyjną, która brzmi: "Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą odwołać się do czasu zamknięcia rozprawy, do sądu orzekającego".

Nieuzasadniony był także zarzut oparcia zaskarżonego wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. zamiast – postulowanego przez stronę - orzeczenia mającego podstawę w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję administracyjną, uchyla ją, jeżeli stwierdzi, iż decyzja ta narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W analizowanym zaś stanie faktycznym taka sytuacja nie zachodziła, co wynika już jednak z oceny materialnoprawnej, o czym niżej.

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz S., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. - wydaną na podstawie art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 96 ust.1, art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. - zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi S., będącej własnością N. S. a stanowiącą działkę nr [...] na dwie działki, to jest: działkę nr [...] o powierzchni [...] ha - jako przeznaczoną pod poszerzenie gminnej drogi publicznej i działkę nr [...] o powierzchni [...] ha – jako przeznaczoną pod projektowaną zabudowę mieszkaniową z usługami. Jak wynika przy tym z ustaleń, dokonanych przez organy i zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, podlegająca podziałowi działka znajdowała się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który - po jego zmianie uchwałą Rady Miejskiej w S.z dnia ]///\ kwietnia 2002 r. nr LIV/374/02 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 73, poz. 994) - przewidywał, iż działka ta, w części została przeznaczona pod budowę drogi publicznej (część oznaczona jako dz. [...]) a w części - pod zabudowę i usługi (część oznaczona jako dz. [...]). W sprawie istotne było również to, iż powierzchnia gruntu, przeznaczonego w obowiązującym planie pod poszerzenie drogi publicznej, wynosiła [...] ha i z tego powodu decyzja Burmistrza, zatwierdzająca przedmiotowy podział, tę wielkość przyjmowała. Skarżący zaś choć nie kwestionował samego podziału – co do zasady – to jednak stał na stanowisku, że decyzja zatwierdzająca podział winna zawierać takie same parametry, jakie zostały przyjęte w postanowieniu opiniującym podział, co w tym przypadku - dla działki nr [...] - oznaczało powierzchnię mniejszą, bo wynoszącą [...] ha.

Z tym poglądem nie zgadzały się organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki, przyjmując, że organ, zatwierdzając podział nieruchomości, jest wprawdzie związany treścią postanowienia opiniującego, ale tylko co do zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Sąd akcentował bowiem, że – stosownie do art. 93 ust. 1, 4 i 5 u.g.n. – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniują: wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydając w tym zakresie postanowienie, zaskarżalne zażaleniem. Po myśli zaś art. 93 ust. 2 u.g.n., zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zatem – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – organy prawidłowo twierdziły, że opinia co do wstępnego projektu podziału stanowi dopiero podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości. Dopiero bowiem po pozytywnym zaopiniowaniu zgodności podziału z planem miejscowym uprawniony geodeta wykonuje mapę z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów. Z tego powodu w postanowieniu opiniującym podział mogą występować wielkości jedynie przybliżone.

To stanowisko - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest oczywiście – co do zasady – prawidłowe, gdyż – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. (sygn. akt I OPK 1/99) - postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., nie musi spełniać warunków wymaganych dla dokumentów geodezyjnych. Dopiero, gdy istnieje zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych. W analizowanej sprawie jednak nie ten pogląd miał charakter rozstrzygający. Istotną w tym przypadku okolicznością był bowiem fakt, że postępowanie podziałowe, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g. Przepis ten stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zbędne było w ogóle wydawanie postanowienia opiniującego podział. Nie ma bowiem potrzeby by ten sam, który zatwierdza podział nieruchomości odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wystarczy ocena organu, że wymagana zgodność występuje po czym organ zleca geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663), powinien zostać zatwierdzony (vide np: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 403, LEX nr 453979 i Marian Wolanin - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że chociaż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] września 2009 r. opiniujące projekt podziału nieruchomości, pozostają w obrocie prawnym bo skarżący cofnął skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r., co skutkowało umorzeniem postępowania przez Sąd Wojewódzki (postanowienie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 431/10), to jednak - w realiach tej sprawy postanowienia te – jako zbędnie wydane - nie mogły wpływać w jakimkolwiek stopniu na treść zaskarżonej decyzji podziałowej. Z tej przyczyny skarżący nie mógł więc skutecznie twierdzić, że przyjęte w tych postanowieniach wartości mogły mieć jakiekolwiek znaczenie dla decyzji zatwierdzającej podział, a decyzja ta – jak wyżej to wyjaśniono - była zgodna zarówno z obowiązującym prawem miejscowym jak i powszechnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, gdyż chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie było prawidłowe, to jednak wyrok ten odpowiadał prawu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.