Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1305/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia B. R. (dalej skarżąca) na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], sygn. [...], odmawiającego uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę stropu, ścianek kolankowych, więźby dachowej i schodów drewnianych, rozbudowę o część frontową budynku i garaż dwustanowiskowy oraz nadbudowę polegającą na podwyższeniu parteru, budowie stropu, schodów żelbetowych i nowej więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że sprawa pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem postępowania przed Ministrem. Wskazał, że [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę stropu, ścianek kolankowych, więźby dachowej i schodów drewnianych, rozbudowę o część frontową budynku i garaż dwustanowiskowy oraz nadbudowę polegającą na podwyższeniu parteru, budowie stropu, schodów żelbetowych i nowej więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., uchylił wówczas to postanowienie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że [...] Konserwator Zabytków w wydanym orzeczeniu nie ustosunkował się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (przyjętego Uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]), który obowiązuje na terenie planowanej inwestycji, po uwzględnieniu uwag osób fizycznych i prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Wskazano również brak merytorycznego odniesienia się organu I instancji do opinii z dnia 20 kwietnia 2007 r., wydanej na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. dopuszczającej pod względem konserwatorskim inwestycję polegającą na rozbudowie ww. budynku mieszkalnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia ww. sprawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], sygn. [...],[...] Konserwator Zabytków ponownie nie uzgodnił pozwolenia na rozbiórkę stropu, ścianek kolankowych, więźby dachowej i schodów drewnianych, rozbudowę o część frontową budynku i garaż dwustanowiskowy oraz nadbudowę polegającą na podwyższeniu parteru, budowie stropu, schodów żelbetowych i nowej więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...], ujętym w gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...].

W uzasadnieniu wskazał, że obiekt przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...], natomiast organ stosownie do treści przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz porozumienia, jest uprawniony do uzgodnienia pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów ujętych w ww. ewidencji. Ponadto w odniesieniu do zaleceń organu odwoławczego, stwierdził, że po wprowadzeniu zmian będących wynikiem składanych uwag, ww. plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie był uzgadniany przez organ ochrony konserwatorskiej, gdyż projekt taki nie został przesłany do biura [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem ostateczna wersja planu nigdy nie otrzymała stosownego uzgodnienia organu ochrony konserwatorskiej.

Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, że ww. plan zagospodarowania przestrzennego w fazie projektu trafił do uzgodnienia z organem ochrony konserwatorskiej zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z art. 17 pkt lit. b i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten został uzgodniony w zakresie ochrony zabytków postanowieniem Nr [...] przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2008 r. W projekcie rysunku planu budynek przy ul. [...] jest oznaczony – jako obiekt zabytkowy chroniony ustaleniami planu. Podobnie § 8 pkt 4 w części tekstowej ww. projektu planu budynek przy ul. [...] objęty jest ochroną i ustala się dla niego ochronę taką samą, jak dla budynków osiedla [...] obejmujących domy jednorodzinne przy ul. [...], przy [...],[...] oraz kamienicę przy [...]. Dla budynków tych według planu obowiązywał zakaz zmiany zasad kształtowania historycznej kompozycji elewacji i bryły zabudowy zabytkowej w tym wielkości otworów okiennych, wielkości i podziału stolarki okiennej i wystawowej, formy dachu, zachowanych pierwotnych rozwiązań materiałowych.

Natomiast w uchwalonej wersji planu, treść projektowanego zapisu § 8 pkt 4, została zmodyfikowana i zapisana jako § 8 ust. 1 pkt 2, przy czym z zapisu usunięto budynek przy ul. [...], pozostawiając inne obiekty. Zmieniono też zapis § 16 planu, dopuszczając budowę garażu przy ul. [...] w ostrej granicy działki.

Przedstawiając walory historyczne budynku przy ul. [...] w [...] organ I instancji podkreślił również, iż dla obiektu tego została wykonana biała karta zabytku. Odniósł się także do opinii [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz do argumentów skarżącej zgłaszanych w trakcie postępowania przed organem.

Zaskarżając powyższe postanowienie B. R. domagała się jego uchylenia i orzeczenia o uzgodnieniu inwestycji lub jego uchylenia i umorzenia postepowania, względnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi pierwszej instancji:

- naruszenie art. 7, art.8 i art. 9 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia inwestycji w sytuacji, w której ten sam organ akceptował rozwiązania projektowe w sposób przedstawiony przez Wydział Architektury i Budownictwa dla [...];

- brak uwzględnienia faktu, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje na ochronę przedmiotowego budynku, przy czym bez znaczenia dla sprawy są okoliczności, które wystąpiły w toku procedury planistycznej;

- brak uwzględnienia potrzeb faktycznych rodziny i zapewnienia jej godziwych warunków do życia poprzez zakaz podejmowania działań mających na celu rozbudowę obiektu;

- brak uwzględnienia okoliczności związanych z dopuszczeniem do rozbudowy i przebudowy budynków sąsiednich w takim samym stanie prawnym;

- naruszenie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez podejmowanie działań przez [...] ([...] Konserwatora Zabytków) wobec obiektu, który nie jest objęty prawną formą ochrony;

- brak podstaw prawnych do podejmowania działań ograniczających podejmowanie działań inwestycyjnych, w sytuacji w której ww. ustawa nie wskazuje na uprawnienie do tego typu działań, przy uwzględnieniu kompetencji wynikających z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

W szczególności skarżąca podkreśliła zaangażowanie [...]KZ jej budynkiem, w sytuacji gdy całe osiedle zatraciło swój charakter i pozostał jedynie jej budynek. Stwierdziła także, że biała karta budynku została wykonana za jej zgodą. Uznała brak równego traktowania budynków pod względem ochrony konserwatorskiej i w tym zakresie powołała się na brak inicjatywy [...]KZ przy zburzeniu budynku przy ul. [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie), uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, na podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynikającą z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że Zarządzeniem Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]w sprawie założenia ewidencji zabytków [...], utworzono gminną zabytków [...]. W załączniku do przedmiotowego zarządzenia wymieniono kartę adresową domu położonego przy ul. [...] w [...]. Obiekt ten został ujęty w ww. ewidencji.

Wskazał, iż w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru bądź obiektu.

Organ drugiej instancji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie jest przekonany o konieczności zachowania oryginalnej bryły i zewnętrznej formy architektonicznej budynku przy ul. [...], jako cennego dokumentu zorganizowanej w 1935 r. Wystawy Mieszkaniowej [...] oraz powstałego przy okazji ww. wystawy Osiedla [...]. Wywiódł, iż przedsięwzięcie to, wyznaczające racjonalny wzór dzielnicy mieszkaniowej w oparciu o ideę miasta-ogrodu, stanowiło bardzo istotny etap rozwoju urbanistyki w [...].

Oznacza to między innymi, że przedmiotowy obiekt stanowi jeden z bardzo nielicznych przykładów tworzącej ww. osiedle zabudowy zlokalizowanej pomiędzy ulicami: [...], który zachował pierwotne cechy architektoniczne zabytkowego założenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że planowana inwestycja oznaczać będzie drastyczne przekształcenie bryły i proporcji przedmiotowego budynku, a tym samym zatarcie wyróżników oryginalnej architektury, będącej nośnikiem wartości zabytkowych tego obiektu.

W wyniku ponownego przeanalizowania materiału dowodowego, Minister doszedł do wniosku, że fakt bardzo znaczącego przekształcenia zabudowy ww. osiedla nie może stanowić argumentu za dopuszczeniem wnioskowanych robót budowlanych. Zwrócił uwagę na fakt ujęcia budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków [...] indywidualnie, nie zaś jako część układu urbanistycznego, bądź zespołu budowlanego. Podkreślił przy tym, iż organ konserwatorski analizuje w tym przypadku wpływ projektowanych prac na cechy zabytkowe ww. domu mieszkalnego, nie zaś na całokształt wartości historycznych, artystycznych i naukowych omawianego terenu.

Wyjaśnił, iż spośród budynków wskazanych przez skarżącą, tylko obiekty przy ul. [...] oraz przy [...] zostały ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczył także, że w przypadku przekształcenia zabytkowego budynku, które doprowadziło do nieodwracalnej utraty jego wartości, należałoby obiekt taki wyłączyć z tejże ewidencji.

Powtórzył za [...]KZ, iż rozbudowa zabytkowych obiektów Osiedla Koło

zlokalizowanych przy ul. [...], prowadząca często do unifikacji architektury przedwojennej ze współcześnie powstającą zabudową, nie była uzgadniana z organem konserwatorskim w trybie art. 106 k.p.a. Zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że w aktach sprawy wykazano, iż wyłączenie budynku przy ul. [...] z listy obiektów chronionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Lasku na Kole przyjętego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], a co za tym idzie zniesienie zakazu przekształcenia jego bryły i elewacji, nie było uzgadniane z organem konserwatorskim. W konsekwencji niezgodność rozstrzygnięcia [...]KZ z ww. aktem prawa miejscowego nie może stanowić przesłanki do uchylenia zażalonego postanowienia.

Uznał także, iż organ pierwszej instancji odniósł się merytorycznie do kwestii swojej pozytywnej opinii dla rozbudowy omawianego budynku, wyrażonej w piśmie z dnia 20 kwietnia 2007 r., zaś jego argumentacja odnośnie do zmiany stanowiska w powyższym zakresie nie budzi zastrzeżeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. :

1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz na dowolnej a nie swobodnej ocenie tego materiału, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w [...] jest objęty ochroną konserwatorską, podczas gdy ochrona taka nie została uwzględniona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co mogło mieć wpływ na naruszenie art. 4 i art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

2. art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z pominięciem aktu powszechnie obowiązującego prawa jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co mogło skutkować przeprowadzeniem oceny dopuszczalności pod względem konserwatorskim inwestycji dotyczącej obiektu, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest zabytkiem objętym ochroną konserwatorską, a zatem ocenie dopuszczalności pod względem konserwatorskim nie podlega;

3. art. 8 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady zaufania i przeniesienie na skarżącą negatywnych skutków dotychczasowych działań organów administracji, co mogło skutkować utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z powołaniem się na uchybienia procedury uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dotychczasowe niewystarczające rozpoznanie historyczne terenu Osiedla [...];

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej I instancji, pomimo iż z uwagi na ww. naruszenia organ winien był uchylić ww. postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia [...]KZ.

Rozwijając ww. zarzuty skarżąca podniosła, iż w sprawie nie ustalono i nie wyjaśniono, czy budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w [...], ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...], jest objęty ochroną konserwatorską. Tymczasem nakaz ustalenia ww. okoliczności wynikał z pierwszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. Ustalenia te nie zostały jednak poczynione, a [...]KZ ograniczył się jedynie do ustalenia czy ostateczna wersja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą NR [...] Rady [...] z dnia [...] października 2010 r., po wprowadzeniu zmian będących wynikiem składanych uwag do tego planu, była przesłana do organu ochrony konserwatorskiej, celem ponownego uzgodnienia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Powyższe ustalenia i wyjaśnienia organ odwoławczy uznał za wystarczające uznając, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] nie był uzgodniony z organem konserwatorskim po wprowadzeniu do niego uwag zgłaszanych w trakcie uzgodnień, to taki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia [...]KZ.

Skarżąca wywiodła, że w myśl art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Nie ulega wątpliwości, że budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...]w [...] jest zabytkiem nieruchomym oraz że został wpisany do gminnej ewidencji zabytków utworzonej na mocy zarządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Dla budynku tego jednakże nie przywidziano ochrony konserwatorskiej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę [...] z dnia [...] października 2010 r. nr[...]. Tym samym więc dla budynku tego nie obowiązuje obecnie zakaz przekształcania bryły i elewacji oraz nie ma w stosunku do niego zastosowania art. 4 ustawy o ochronie zabytków, który umożliwia organom ochrony konserwatorskiej podejmowanie działań ograniczających działania inwestycyjne.

Podniosła, iż Minister dopuścił się naruszenia wynikającej z art. 6 k.p.a, a znajdującej swe źródło w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, uznał bowiem, iż niezgodność rozstrzygnięcia [...]KZ z ustaleniami ww. planu miejscowego, nie może stanowić przesłanki przemawiającej za koniecznością uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 5 grudnia 2013 r. uczestnik postępowania A. J. wniosła o oddalenie skargi. Przede wszystkim, uznała, iż orzekające w sprawie organy prawidłowo zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy sprawy, co z skutkowało wydaniem prawidłowych rozstrzygnięć. Uczestniczka postępowania nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżącej, że organy administracji nie dokonały ustaleń, czy budynek przy ul. [...]w [...] jest objęty ochroną konserwatorską. Status posiadany przez przedmiotowy budynek, ściśle związany jest z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła przy tym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] przyjęty uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2010 r. w swej ostatecznej wersji nie był uzgadniany z organem konserwatorskim, gdyż jego projekt nigdy nie wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]. Jednakże postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] organ konserwatorski uzgodnił wersję przedmiotowej uchwały zakładającą ochronę budynku przy ul. [...], a tym samym ustanowił zakaz zmiany zasad kształtowania historycznej kompozycji elewacji i bryły, w tym wielkości otworów okiennych, wielkości i podziału stolarki okiennej, formy dachu, zachowanych pierwotnych rozwiązań materiałowych budynku przy ul. [...].

Wskazała, iż gminna ewidencja zabytków stanowi jedną z równorzędnych podstaw do objęcia zamieszczonego w niej obiektu ochroną konserwatorską. Ponadto, zgodnie z treścią art. 39 ust 3 Prawa budowlanego wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków możliwe jest po uprzednim uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Gminna ewidencja zabytków ma samym status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 u.z.o.z.) prawnej formy ochrony zabytków (Cherka M. (red.), Antoniak P., Elżanowski F.M., Wąsowski K.A. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. LEX, 2010).

Uznała, iż w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Błędna procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] poprzez brak dokonania uzgodnień ostatecznej wersji planu z organem konserwatorskim, podczas gdy w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] organ ten ustanowił zakaz zmiany zasad kształtowania historycznej kompozycji elewacji i bryły, w tym wielkości otworów okiennych, wielkości i podziału stolarki okiennej, formy dachu, zachowanych pierwotnych rozwiązań materiałowych budynku przy ul. [...] skutkuje bowiem pominięciem takiego aktu lub jego wadliwego postanowienia przy orzekaniu albo uchyleniu go przez sąd (L. Garlicki Polskie prawo konstytucyjne Warszawa 2003).

Uczestniczka również nie zgodziła ze stanowiskiem skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia także art. 8 k.p.a., statuującym zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej. Wskazała w tym zakresie, iż skarżąca zapewne zna rys historyczny przedmiotowego budynku i okolicznej zabudowy, a jako osoba zainteresowana rozbudową i częściową rozbiórką przedmiotowego budynku zapewne znała treść postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (w którym ustanowiono zakaz zmiany zasad kształtowania historycznej kompozycji elewacji i bryły, w tym wielkości otworów okiennych, wielkości i podziału stolarki okiennej, formy dachu, zachowanych pierwotnych rozwiązań materiałowych przedmiotowego budynku). Rozstrzygnięcia organów administracji nie powinny zatem budzić jej zdziwienia oraz stawiania organom zarzutu naruszania zasady zaufania do władzy publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowane orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zapadły w warunkach uznania administracyjnego. Orzeczenia, wydane w tym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo orzekł na podstawie wskazanej przez siebie podstawy prawnej. Kontrolowane postanowienie odpowiada powyższym założeniom, a organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zakres kompetencji organu konserwatorskiego jest wyznaczony przez przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi bowiem ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej (zob. fragment preambuły Konstytucji RP: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku" w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji). Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym.

Także prawo Unii Europejskiej zawiera regulacje mające na celu ochronę dziedzictwa kulturalnego narodów państw członkowskich. Szczególnymi źródłami prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego są m.in.: zalecenie Komisji [...] z [...] grudnia 1974 r. dotyczące ochrony dziedzictwa architektonicznego i naturalnego (Dz. Urz. UE 1975, L 21) oraz rezolucja Rady z 13 listopada 1986 r. o ochronie europejskiego dziedzictwa architektonicznego (Dz. Urz. UE 1986 C 320).

Jak wynika z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3).

W świetle tego przepisu uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków wymagane jest w stosunku do obiektów wpisanych do rejestru zabytków lub obiektów niewpisanych do takiego rejestru, ale ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W ewidencji tej powinny być natomiast ujęte – zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003r., Nr 162, poz. 1568) - 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Gminną ewidencję zabytków prowadzi wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4).

Z powołanego przepisu wynika zatem, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków polega na utworzeniu karty adresowej tego zabytku, które dokonywane jest w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2001r., Nr 113, poz. 661). Przepis § 17 tego rozporządzenia określa szczegółowo, co powinna zawierać karta adresowa zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru (m.in. przewidzianą formę ochrony), zaś § 18 stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza sporządzoną kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu czy dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym.

W świetle powołanych przepisów "ujęcie innych zabytków nieruchomych w gminnej ewidencji zabytków" nie następuje z chwilą ich wyznaczenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, o którym mowa w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (...), lecz dopiero z chwilą utworzenia kart adresowych w sposób określony w powołanym rozporządzeniu (por. także wyrok WSA z dnia 6 października 2011r., II SA/Kr 991/11). W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, iż przedmiotowy budynek posiada białą kartę zabytku (karta adresowa załączona do akt administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe przepisy i wyczerpujące, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu odwoławczego Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie znajduje także pełne uzasadnienie w świetle prawidłowo zinterpretowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Również sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, iż planowana inwestycja oznaczać będzie znaczne przekształcenie bryły i proporcji spornego budynku, zatem jak zauważył organ odwoławczy spowoduje zatarcie wyróżników oryginalnej architektury.

Zdaniem Sądu fakt znaczącego przekształcenia odbudowy osiedla – innych budynków nie może przemawiać za argumentem dopuszczenia wnioskowanych robót budowlanych. W tym zakresie bowiem organy wyjaśniły okoliczności rozbiórki budynku przy ul. [...] stwierdzając, że opinia [...]KZ w tym zakresie była negatywna, zaś organ prowadzący postępowanie główne stanowiska tego nie uwzględnił. Ponadto sytuacja ta miała miejsce w innym stanie prawnym.

Za istotny Sąd uznał także fakt, iż budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków indywidualnie, nie zaś jako część układu urbanistycznego.

Wydane w sprawie postanowienie – nie uzgadniające pozwolenia na rozbiórkę stropu, ścianek kolankowych, więźby dachowej i schodów drewnianych, rozbudowę o część frontową budynku i garaż dwustanowiskowy oraz nadbudowę polegającą na podwyższeniu parteru, budowie stropu, schodów żelbetowych i nowej więźby dachowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] nie oznacza, że organy w żadnym wypadku nie wyrażą zgody na roboty związane z podwyższeniem standardu budynku. Stanowisko organów dotyczyło konkretnej zmiany - daleko idącej, gdzie jak wynika z materiału dowodowego sprawy skarżąca zamierzała w znacznym stopniu zmienić wygląd – bryłę budynku, w szczególności co do budowy garażu dwustanowiskowego.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one chybione. Organy konserwatorskie nigdy nie zrezygnowały z obiektu przy ul [...], jako budynku przedstawiającego walory zabytkowe. Minister w decyzji podkreślił, iż już na etapie uchwalania planu miejscowego, oznaczył obiekt jako zabytkowy. Fakt pominięcia budynku oraz budowy garażu w granicy, w ostatecznej wersji planu miejscowego, nie skutkuje w żadnym razie rezygnacją organów z wartości zabytkowych budynku skarżącej.

Sąd podziela stanowisko organów, iż przykłady rozbudowy, czy nadbudowy budynków przy ul. [...] podnoszone przez skarżącą nie mogą stać się precedensem do dalszego przekształcania osiedla. Wyjasniona została również kwestia rozbiórki budynku przy ul. [...].

Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki ustalenia faktyczne organów obu instancji spełniają także wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz nie podważają zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. W szczególności orzekające w sprawie organy administracji publicznej podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu w sposób wyczerpujący organy te także zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz wydały rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu tego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Na zmianę takiej oceny nie mogły wpłynąć argumenty strony skarżącej dotyczące braku ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu Lasku na Kole. Należy podkreślić, że przepis art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.