Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 563/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par 2 , art 198
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 1025 par. 2, art 1027
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r. nr KOC/3485/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 lutego 2022 r. nr KOC/3485/GO/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpoznaniu wniosku M. G. i T. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sygn. KOC/1710/Go/21 z dnia 27 maja 2021 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia 5 maja 1956 r. o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. "Kolonia [...]", w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy m.st. Warszawy,

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], nr hip. "Kolonia [...]" została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - zwanego dalej dekretem. Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 18 listopada 1948 r. nr [...], tytuł własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwał T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J.

W dniu 29 marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii przekazał wg właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek M. G. i T. B. z dnia 22 sierpnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia 5 maja 1956 r. znak: [...] o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. Kolonia [...]", w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy m.st. Warszawy. Do pisma dołączono kopię decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 marca 2021 r. znak D03.7611.12.2020.OC o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia 5 maja 1956 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy nie wykazali następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości, a co za tym idzie, nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu.

SKO wskazało, że pismem z dnia 5 maja 2021 r. wezwało wnioskodawców do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości, w szczególności po T. B., zmarłym w dniu [...] maja 1946 r. oraz Z. B., zmarłym [...] maja 1942 r. W odpowiedzi wnioskodawcy wskazali na konieczność obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań przed sądem powszechnym, trwających od 2019 r.

Decyzją sygn. KOC/1710/Go/21 z dnia 27 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia 5 maja 1956 r.

Z tą decyzja nie zgodzili się skarżący wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazując, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Przeszkoda, która uniemożliwia podjęcie decyzji merytorycznej powinna mleć charakter trwały. Jednocześnie organy mogą umorzyć postępowanie, jeśli występująca w sprawie przeszkoda jest nieusuwalna (trwała). Nieusuwalnego charakteru nie ma z pewnością w niniejszej sprawie brak dokumentu potwierdzającego następstwo prawne, skoro jak informowano organ, postępowania spadkowe w tym przedmiocie toczą się, zaś pokrewieństwo w linii prostej świadczące o dziedziczeniu ustawowym wynika z przesłanych organowi akt stanu cywilnego.

Rozpatrując niniejszą sprawę SKO wskazało, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej (lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania) mogą być rożne. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, tj. takie, gdy strona postępowania z jakiegoś względu utraciła ten przymiot (przyczyna podmiotowa) lub też gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ podał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II GSK 467/11, LEX nr 1219036) sąd stwierdził, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że podziela stanowisko, zgodnie z którym w niniejszym postępowaniu zachodzi podstawa do jego umorzenia. Niewątpliwie niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie w której nie ma dokumentu stwierdzającego nabycie spadku tj. prawomocnego postanowienia sądu powszechnego ewentualnie aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego bądź aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza stanowi podstawę dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Sam fakt dysponowania przez stronę dokumentami poświadczającymi pokrewieństwo w linii prostej nie świadczy o tym, kto de facto nabył prawa spadkowe po dawnych właścicielach ww. nieruchomości. Zdaniem SKO, w braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legitymację wnioskodawców do żądania wszczęcia postępowania, a tym samym brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z przyczyn podmiotowych stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Równocześnie SKO stwierdziło, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie znak: [...] o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. "Kolonia [...]", w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy m.st. Warszawy L, zapadło dnia 5 maja 1956 r. Jak wynika z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, jeden egzemplarz decyzji został wysłany do W. J. na adres wskazany w podaniu o przyznanie prawa własności czasowej, tj. ul. [...], Warszawa. W aktach znajduje się koperta z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z kolei w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 12 maja 1956 r. informujące o wydaniu orzeczenia znak [...] z dnia 5 maja 1956 r. o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. "Kolonia [...]. Na zaświadczeniu znajduje się adnotacja "odwołania od orzeczenia nie będę składać 14/5/56 r. K.". Powyższe oznacza, że w dniu 14 maja 1956 r. treść ww. orzeczenia była już znana jednej z właścicielek przedmiotowego gruntu, S. K. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie [...] został złożony dnia 22 sierpnia 2018 r. (wpływ do Wojewody Mazowieckiego), a tym samym po upływie 62 lat od doręczenia orzeczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. G. i T. B. (skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 28 k.p.a - poprzez uznanie, że M. G. i T. B. nie mają interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności Orzeczenia Prezydium, podczas gdy ich interes prawny wynika z następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości;

2. art. 2 Konstytucji RP, tj. wynikającej z tego przepisu zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony interesów w toku oraz zasady zakazu retroakcji poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawienie skarżących w sposób nagły, niemożliwy do przewidzenia i zapobieżenia ochrony prawa majątkowego (roszczenia odszkodowawczego za wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa),

3. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a., działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego zamknięcie skarżącym drogi sądowej do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, tj. odebranie skarżącym prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym (czyli dostępności sądowej), jak i materialnym (czyli możliwości skutecznej ochrony praw na drodze sądowej),

4. art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., działającego z mocą wsteczną, w odniesieniu do trwającego już postępowania administracyjnego, skutkiem czego pozbawia skarżących prawnej ochrony prawa majątkowego do wynagrodzenia szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną za naruszeniem prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy podlegało ono zawieszeniu na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a.,

2. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie, podczas gdy w sprawie istniały dwa zagadnienia wstępne, od których zależało rozstrzygnięcie w sprawie,

3. art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że zawieszenia postępowania może żądać tylko strona, na której żądanie może zostać wszczęte postępowanie, a skarżący tego przymiotu nie mieli, podczas gdy skarżący byli w pełni uprawnieni do żądania wszczęcia postępowania oraz jego zawieszenia.

4) art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odmowy zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a.;

5. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji SKO

z dnia 27 maja 2021 r., podczas gdy decyzja ta podlegała uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art 138 § 2 k.p.a.,

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z 27 maja 2021 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a także o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. K 2/22 o stwierdzenie że przepis art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP; jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP; jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisu art. 2 ust 2 Ustawy Nowelizującej k.p.a. z art. 2, art. 45 ust. 1, art 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Przy piśmie z 18 listopada 2022 r. (data prezentaty) skarżący złożyli dokumenty potwierdzające ich następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości, w tym postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy –[...] z 30 lipca 2022 r. sygn. [...] o twierdzeniu nabycia spadku po M. B., T. B., A. B., Z. B. oraz S. B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 3 lutego 2022 r., którą utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 27 maja 2021 r., umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z dnia 5 maja 1956 r. o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. "Kolonia [...]", w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy m.st. Warszawy. Organ w niniejszej sprawie wskazał jako podstawy umorzenia postępowania fakt, że skarżący nie mają przymiotu strony ponieważ nie wykazali następstwa prawnego po poprzednikach prawnych oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r..

Odnosząc się do pierwszej z podstaw umorzenia postępowania Sąd podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym zawarte w art. 28 kpa pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Nie jest zatem możliwe, by organ samodzielnie ustalał spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców (wynikających z pokrewieństwa na podstawie aktów stanu cywilnego), ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być wyłącznie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia (a nie ta, która wykazała istnienie pokrewieństwa), jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Tym samym mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest, wbrew stanowisku skarżących, przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że organ w dacie zaskarżonej decyzji nie dysponował dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych po M. B., T. B., A. B., Z. B. oraz S. B. lecz postępowanie w tym zakresie było w toku przed sądem powszechnym pod sygn. [...]. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy – [...] [...] Wydziału Cywilnego z 30 lipca 2022 r., które zostało złożone do akt niniejszego postępowania 18 listopada 2022 r. (data prezentaty).

Niezależnie od powyższego i odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 2 ust 2 powołanej wyżej ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która w art. 1 zmieniła treść art. 156 § 2 k.p.a. Sąd w obecnym składzie podtrzymuje wyrażone w orzecznictwie tutejszego Sądu stanowisko dotyczące jej stosowania. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych, a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła, że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie, także w innych sprawach tego samego rodzaju, przedkładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia -art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej zmiany, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie znak: [...] o odmowie przyznania T. B., I. B., Z. B., S. B., S. K. i W. J. prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. "Kolonia [...]", w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy m.st. Warszawy L, zostało wydane 5 maja 1956 r. Jak wynika z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, jeden egzemplarz decyzji został wysłany do W. J. na adres wskazany w podaniu o przyznanie prawa własności czasowej, tj. ul. [...], Warszawa. W aktach znajduje się koperta z adnotacją "nie podjęto w terminie". Z kolei w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 12 maja 1956 r. informujące o wydaniu przedmiotowego orzeczenia. Na zaświadczeniu znajduje się natomiast adnotacja "odwołania od orzeczenia nie będę składać 14/5/56 r. K.". Powyższe oznacza, że w dniu 14 maja 1956 r. treść ww. orzeczenia była już znana jednej z właścicielek przedmiotowego gruntu, S. K. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie [...] został złożony dnia 22 sierpnia 2018 r. (wpływ do Wojewody Mazowieckiego), a tym samym po upływie 62 lat od doręczenia orzeczenia.

Zdaniem Sądu co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Twierdzenie obecnie, że skarżący nie mieli prawa przypuszczać że w trakcie postępowania nastąpi zmiana przepisów prawa nie da się w takiej sytuacji obronić.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów dla których właściciele (lub ich następcy prawni), którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć przedmiotowe orzeczenie zwłaszcza w sytuacji gdy nie dysponowali także dokumentami wykazującym istnienie po ich stronie interesu prawnego wobec braku dokumentów potwierdzających nabycie spadku po byłych właścicielach nieruchomości. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania i podziela wyrażone przez inne składy stanowisko, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji (por. m.in. wyrok w sprawie I SA/Wa 555/22, I SA/Wa 687/22, I SA/Wa 808/22). Z tych przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania ani skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił