Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 411/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 art. 77 art. 80 art. 263 par. 2, art. 34 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi A.T. na akt Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Pismem z dnia [...] r. A.T. (dalej także: strona skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na odmowę przyznania jej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M.B., w sprawie o wymeldowanie go z pobytu stałego przy ulicy [...] w J., wyrażoną aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa). Jednocześnie wskazując, że skarżonemu aktowi zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1476 ze zm., dalej: rozporządzenie MS) w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniejąca luka prawna w postaci braku aktu prawnego określającego wysokość wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie administracyjnej powinna zostać przez organ wypełniona poprzez odpowiednie zastosowanie wspomnianego rozporządzenia, co znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, i wyraża konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) urzeczywistniającą zasadę sprawiedliwości społecznej;

2) art. 263 § 2 w zw. z art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu M.B. w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego przy ulicy [...] w J., podczas gdy skarżąca została ustanowiona kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu M.B. postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z [...] r. (sygn. [...]) i za wykonane w toku postępowania w przedmiotowej sprawie czynności przysługuje jej wynagrodzenie, które stanowi koszt postępowania bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy, a jego nieprzyznanie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa poprzez uznanie, że czynności kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. powinno pełnić się w ramach bezinteresownej działalności społecznej;

3) art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 Kpa poprzez wydanie skarżonego aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa bez uzasadnienia stanowiska organu, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, a także uniemożliwia stronie postępowania zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu przedmiotowej sprawy.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa wydanego przez Prezydenta Miasta J. [...] r. nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu zakwestionowała w całości zasadność zaskarżonego aktu przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi. Argumentując przybliżyła dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach zaprezentowała ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, że postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z [...]r. (sygn. akt [...]) została ustanowiona kuratorem dla nieobecnego M.B. w toku postępowania administracyjnego o jego wymeldowanie z pobytu stałego przy ulicy [...] w J.. W toku postępowania o wymeldowanie podjęła szereg czynności zmierzających do ustalenia miejsca pobytu M.B.. m.in. zwracała się w tej sprawie do organów takich jak: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Powiatowy Urząd Pracy w J., Narodowy Fundusz Zdrowia, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. czy Urząd Skarbowy w J.. Poszukiwania kontynuowała również za pomocą sieci Internet, a także w portalach społecznościowych, jak Facebook czy Nasza Klasa. Skarżąca jako kurator brała udział w oględzinach budynku w J. przy ulicy [...]([...]r.), jak i osobiście ustalała okoliczności dotyczące pobytu M.B. tamże, dokonując wywiadu środowiskowego w okolicy. W dniu [...] r. skarżącej doręczono decyzję o wymeldowaniu M.B. z pobytu stałego przy ul. [...] w J.. Po analizie akt postępowania i decyzji skarżąca nie wnosiła od decyzji odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Sąd Rejonowy w J. uchylił ustanowioną kuratelę, co podtrzymał Sąd Okręgowy w K. w wyroku z [...] r. o sygn[...]. Następnie, pismem z [...]r., złożyła wniosek do Prezydenta Miasta J. o zasądzenie na jej rzecz wynagrodzenia w kwocie [...]zł. z tytułu ustanowienia jej kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu i realizacji czynności kuratora. Pismem z [...]r. nr [...], doręczonym jej [...]r., Prezydent Miasta J. odmówił przyznania jej wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Zaznaczyła, że pismo nie zawierało uzasadnienia faktycznego ani prawnego, brak było również podania podstawy prawnej wydania tegoż aktu z zakresu administracji publicznej.

W jej ocenie wydany akt Prezydenta Miasta J. z zakresu administracji publicznej jest sprzeczny z obowiązującym prawem i jako taki nie może się ostać. Podkreśliła, że jako przedstawiciel osoby nieobecnej ustanowiony w trybie art. 34 § 1 Kpa podejmowała czynności wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, to przyznanie i ustalenie wysokości wynagrodzenia należy do organu administracyjnego, przed którym występował kurator (por. NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Równocześnie zauważyła, że wprawdzie przepisy Kpa nie stanowią wprost o tym, że przedstawicielowi (kuratorowi) ustanowionemu w trybie art. 34 Kpa przysługuje wynagrodzenie za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje, nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - za WSA w Poznaniu - stwierdziła, że nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16). Wskazała dalej, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Bez wątpienia w przepisach Kpa występuje luka prawna, która powinna zostać wypełniona.

W dalszej kolejności zacytowała wyrok NSA z 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, w którym stwierdzono, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 Kpa w drodze analogii (...). Po czym wywiodła, że w celu wypełnienia luki prawnej, o której mowa w powyższym wyroku, organ powinien zastosować, w drodze analogii, rozporządzenie MS uwzględniając przy tym rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości oraz nakład pracy kuratora, a więc wszystkie te okoliczności, które mają wpływ na wysokość wynagrodzenia. Podkreślić przy tym należy, że wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Okoliczność, że kurator jest adwokatem, nie może wykluczać możliwości przyznania mu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora. Podkreśliła ponownie, że w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP stoi stanowisko, zgodnie z którym wypełnianie przez skarżącą funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością. Następnie wskazała, że zgodnie z art. 263 § 2 Kpa organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Bezspornie, jej zdaniem, wynagrodzenie kuratora dla osoby nieobecnej ustanowionego w postępowaniu administracyjnym stanowi inny koszt postępowania bezpośrednio związany z rozstrzygnięciem sprawy.

Ponadto zdaniem strony skarżącej organ, wydając zaskarżony akt z zakresu administracji publicznej, naruszył także zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał bowiem podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, nadto nie zawarł w nim uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Tym samym - jak zauważyła - polemika ze skarżonym aktem jest dla strony postępowania utrudniona, bowiem nie wie ona, co stoi za rozstrzygnięciem organu - względy prawne (formalne), czy też względy natury faktycznej. Formułując to naruszenie wyjaśniła, że zgodnie z art. 8 § 1 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei zgodnie z 9 Kpa są one obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W jej opinii organ nie zastosował się do żadnej z powyższych zasad stanowiących podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego. Oprócz braku wyjaśnienia stronie skarżącej przesłanek odmowy przyznania jej wynagrodzenia, nie została ona również pouczona o przysługujących jej prawach, w tym o prawie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca, domagając się przyznania jej wynagrodzenia za wykonywanie funkcji kuratora, nie występowała jako adwokat działający w ramach kancelarii adwokackiej, od którego można oczekiwać wiedzy na temat przysługujących mu uprawnień w postępowaniu administracyjnym, lecz jako osoba fizyczna. Organ nie może samowolnie, wbrew przepisom, dokonywać rozróżnienia na strony postępowania, którym przysługuje prawo do uzyskania informacji na temat treści uprawnień z Kpa, a którym pouczenie w tym zakresie nie jest wymagane.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. W motywach uwypuklił, że skarżąca w sprawie występowała nie jako pełnomocnik ustanowiony przez stronę, ale jako kurator procesowy ustanowiony przez Sąd Rejonowy w konkretnej sprawie. Wyjaśnił także, że w przypadku kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 Kpa funkcja i czynności dla których został ustanowiony wykonywane są przez niego przed organem administracji (nie zaś przed organem wymiaru sprawiedliwości), są więc całkowicie oderwane od ewentualnie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Stąd ustalenie wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej - względnie na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r, w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych w sprawie cywilnej Dz.U. z 2018 r. poz. 536 - na które powołuje się Skarżąca) - nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zaznaczył, że zastosowanie określonych przepisów w drodze analogii uzasadnione musi być podobieństwem konkretnych instytucji, przy czym uwzględnione muszą być występujące pomiędzy nimi odmienności. W jego ocenie na uwagę zasługuje także to, że wniosek o wypłatę wynagrodzenia złożyła adwokat A.T. prowadząca Kancelarię Adwokacką w J. - natomiast w skardze pełnomocnik skarżącej zwraca uwagę, że skarżąca domagając się przyznania wynagrodzenia za wykonywanie funkcji kuratora nie występowała jako adwokat działający w ramach kancelarii adwokackiej (...) lecz jako osoba fizyczna.

Równocześnie podniósł, iż pełnienie funkcji kuratora nie jest uzależnione od faktu prowadzenia działalności określonego rodzaju czy też posiadania konkretnych uprawnień (kuratorem może być także osoba fizyczna, nie będąca adwokatem) -stąd automatycznie nie ma podstaw do przyjęcia, iż czynności kuratora pozostają w związku z prowadzoną przez niego osobiście działalnością gospodarczą.

Powyższe, co wyeksponował, wyklucza więc możliwość przyznania wynagrodzenia w oparciu o powołane przez Skarżącą przepisy - w szczególności wyklucza powiększenie ewentualnego wynagrodzenia o podatek VAT.

Odnosząc się do naruszeń prawa procesowego podkreślił, że organy administracji, ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kpa zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 184/14).

Przypomniał, że odmówił przyznania wynagrodzenia jako, że wystąpił brak podstaw do jego przyznania na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (tj. przepisów wówczas obowiązujących) – jako, że brak jest podstaw prawnych ich zastosowania.

Nadto wyjaśnił, że skarżąca podaje, iż wykonała szereg czynności za które należy jej się wynagrodzenie - winna więc powołane okoliczności udowodnić. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub na stronie w zależności od tego, który z nich wywodzi z danego faktu skutki prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. akt I SA/Po 788/00). W jego ocenie skarżąca nie poparła tych twierdzeń żadnymi dowodami, nie dołączyła żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie jakichkolwiek wydatków związanych z poszukiwaniem M.B.. Stwierdził przy tym, że "rzekome czynności podjęte przez kuratora jako nieudowodnione - nie mogą zostać uznane za bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy".

W jego opinii w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów szczególnych regulujących wysokość wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym. Zatem wysokość wynagrodzenia kuratora, ustanowionego dla strony w danej sprawie zależy w każdym przypadku od rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora. W niniejszej sprawie kurator nie poniosła żadnych wydatków związanych z poszukiwaniem M.B., a stopień zawiłości sprawy był znikomy. Uwzględniając powyższe oraz fakt, że kurator posiada wykształcenie prawnicze ułatwiające analizę stanu sprawy, jego zdaniem uzasadnia brak podstaw do uznania za koszty postępowania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora. Za WSA w Białymstoku podał, że "sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 KPA - zasady budzenia zaufania obywateli do państwa" - zob. wyrok tego Sądu z 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 754/14.

Na zakończenie zauważył, że wynagrodzenie kuratora wyznaczonego w trybie art. 34 § 1 Kpa - ustalane jest przez organ administracji w ramach uznania administracyjnego, stanowiącego czynność materialno-techniczną. Wedle dotychczasowego dorobku orzecznictwa i doktryny - Sąd w przypadku decyzji uznaniowej bada jedynie dochowanie reguł przy jej wydawaniu, oceniając zgodność z prawem, a nie słuszność samego rozstrzygnięcia. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 380/08.

Na marginesie zaznaczył także, że nie ma podstaw do przyznania kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu stronie skarżącej - bowiem jest ona adwokatem - a zatem podmiotem profesjonalnym, a jako taki może samodzielnie występować w niniejszym postępowaniu bez potrzeby ustanawiania kolejnego profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie, i nie tylko wskazane w niej, zarzuty okazały się trafne.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ppsa.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy organ właściwie zrealizował rachunek strony skarżącej z dnia [...] r. wystawiony Prezydentowi Miasta B., za pełnienie obowiązków kuratora, w którym domagała się zapłaty wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora W.K. w kwocie 500 (pięćset) złotych netto oraz zwrotu wydatków związanych z pełnieniem obowiązków kuratora W.K. w kwocie 51,06 (pięćdziesiąt jeden 06/100) złotych.

Poza sporem jest zatem zasadność i prawo do wypłaty wynagrodzenia, ale sporna jest już jego wysokość. Toteż kluczowym zagadnieniem jest, nie forma prawna realizacji prawa strony skarżącej do wypłaty wynagrodzenia, tylko jego wysokość. Na marginesie Sąd wskazuje także, że skoro organ jest zobligowany do załatwienia żądania zapłaty wynagrodzenia za czynności kuratora a tym samym działania w prawnej formie - czyli wydania w tym zakresie aktu z zakresu administracji publicznej - to jego ewentualne wadliwe określenie nie może zmienić oceny, że jest to akt z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu adminsiatrcyjnego. W przedmiotowej sprawie akt formalnie oraz merytorycznie zawierał wszystkie wymogi pozwalające na uznanie go za taki akt i nie zmienia tej oceny określenie go jako "postanowienie". Tym samym Sąd uznał, że strona zasadnie poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanym wydanym aktu, poprzedzającym jej wniesienie na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 52 § 3 Ppsa.

Przystępując tym samym do merytorycznego rozpoznania sprawy – prima vista – należy wyjaśnić, że w zakresie sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu, a także w wyrokach WSA w Warszawie z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/15, WSA w Gliwicach z 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 577/16 i tam cytowane, uznając, że w tej kwestii stanowisko Sądów administracyjnych jest konsekwentne.

Zatem podkreślenia wymaga, że NSA w wyroku z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12 uznał, iż wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 Kpa należy do kosztów postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że stanowisko to koreluje z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88, (publ. OSNC 1990/1/11). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego. Słusznie więc organ wskazał, że ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych. Podkreślić jednak należy, że wprawdzie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako Państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 Kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.

Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Toteż skład orzekający uznaje, jak orzekł także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 06 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 200/12, że "wysokość tego wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki". W przedmiotowej sprawie strona skarżąca do rachunku z dnia [...]r. dołączyła sprawozdanie z tej samej daty wskazując podejmowane czynności, szczegółowo je przy tym uzasadniając. Tymczasem organ przemilczał te okoliczności, w ogóle nie ustosunkowując się do nakładu pracy i podejmowanych przez stronę czynności w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu strony postępowania administracyjnego, nie wskazując sposobu dowodzenia stwierdził, że - zdaje się - tych nakładów nie było. Żądanie strony i argumenty na jego poparcie organ sprowadził do wręcz lakonicznej oceny, że wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowione dla strony w danej sprawie zależy w każdym przypadku od rodzaju sprawy, stopnia zawiłości i nakładu pracy kuratora i ustalana jest przez organ administracyjny. Pomimo przy tym takiego sformułowania nie wskazał w jaki sposób ustalił, że nakładu pracy, nie było. Jest przy tym niekonsekwentny uznając raz brak podstaw do wynagrodzenia, a raz, że nakładów nie było. Przy czym rację ma, że wniosek o wypłatę wynagrodzenia złożyła adwokat A.T. prowadząca Kancelarię Adwokacką w J. - natomiast domagając się przyznania wynagrodzenia za wykonywanie funkcji kuratora nie występowała jako adwokat, stąd nieuzasadnione jest roszczenie o zapłatę wynagrodzenia z VAT.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż jakkolwiek bez wątpienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego występuje w tym zakresie luka prawna, to jednakże jest ona możliwa do wypełnienia i winna zostać właśnie wypełniona na zasadach per analogiam. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 Kpa w drodze analogii.

Takimi przepisami, na co zwrócił uwagę w cytowanym powyżej wyroku NSA, mogły być stosowane, jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten, jak podał NSA, jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to zostało uchylone a od 9 grudnia 2013 r. w jego miejsce weszło obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz.1476), to ono winno być przez organ zastosowane na drodze analogii w celu wypełnienia luki prawnej przez organ z uwzględnieniem rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości oraz nakładu pracy kuratora mających wpływ na wysokość wynagrodzenia. Wynagrodzenie za pełnienie funkcji kuratora nie jest jedynie ekwiwalentem za poniesione wydatki. Jak już bowiem wspomniano nie można uznać, że wypełnianie funkcji kuratora jest dobrowolną działalnością społeczną, czy też obowiązkiem wpisanym w zakres obowiązków adwokata, pełnionym bez wynagrodzenia. Stanowisko zbieżne z prezentowanym - poza cytowanymi powyżej Sądami - wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 930/14, z dnia 08 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16 czy także WSA w Krakowie w wyroku z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 972/18

Tym samym ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone powyżej odnośnie konieczności wydania w takiej sprawie aktu z zakresu administracji publicznej, prawidłowego pouczenia i kwestii wysokości wynagrodzenia, do której per analogiam należy stosować wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, z uwzględnieniem zawiłości danej sprawy i nakładów pracy kuratora. Ze względu zatem na naruszenie art. 6, 7, 8 § 2, 77 Kpa w związku z § 1 ust. 1 - 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i n. ppsa w pkt II sentencji.