Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1771/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: w szczególności art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 , 77 par 1 , 107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa-Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. L. kwotę 292,80 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy)-w tym podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] września 2009 r., Nr [...] , na podstawie art. 4 ust. 2, pkt 1 i art. 59 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz W.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie :

- pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

- budowie przyłączy : energetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego,

- budowie zbiorników na nieczystości ciekłe,

- budowie dojazdu do przedmiotowych budynków szerokości min 4,5m

na działkach nr 1 i nr 2 , położonych w miejscowości P.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor w dniu 12 czerwca 2009 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Dla wskazanego we wniosku obszaru Gmina P. nie posiada obowiązującego planu miejscowego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w rozporządzeniu do ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy, niniejsza decyzja została opracowana przez osobę będącą członkiem [...] Okręgowej Izby Architektów.

W dalszych wywodach Burmistrz Miasta i Gminy P. w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podał okoliczności wskazujące na spełnienie w sprawie niniejszej przesłanek określonych w tym przepisie .

Wyjaśnił dalej, że decyzja o warunkach zabudowy terenu poprzedza postępowanie o pozwolenie na budowę, które to dopiero w zasadniczy sposób rozstrzyga o zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami budowlano –technicznymi w zakresie rozwiązań architektonicznych projektowanej inwestycji oraz sposobu zagospodarowania działki. Na etapie ustalenia warunków zabudowy terenu nie określa się szczegółów technicznych projektowanego obiektu, ani też nie rozstrzyga o sposobie zagospodarowania działki. Planowane obiekty winny być tak zaprojektowane i usytuowane na terenie objętym inwestycją by zapewniały ochronę interesów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tym terenem.

Poinformował nadto o treści art. 63 ust. 2, ust. 1 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Załącznik do decyzji organu pierwszej stanowiły wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu , obejmujące część tekstową oraz graficzną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie M.K. , która podnosiła, że w dniu 21 września 2009 r. Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w P. wydał jej bardzo niekorzystną opinię - znak [...] , by nadal celowo zatajać prawdę co do jej należności obciążających własność nieruchomości 3 morgów pana W. W. Dlatego zwróciła się z prośbą do Burmistrza Miasta i Gminy o sprawdzenie zasadności zamachu na jej prywatną obywatelską własność. Wyrażała przekonanie, że właściciele nieruchomości w P. są traktowani jednakowo bez względu na zasobności ich portfeli.

M.K. zarzucała , że oświadczenie o możliwości przyłączu do dróg lądowych z dnia 31 sierpnia 2009 r. znak [...] jest dla niej wielce niekorzystne i krzywdzące, jako współwłaścicielki działki nr 3 , którą niejawną decyzją administracyjną odebrano skarżącej w 2002 r. w wyniku manipulacji urzędniczej. Wskazywała, że działka nr 3 jest uzbrojona i posiada wszelkie media łącznie z dostępem do drogi publicznej, tzn. ul. [...] .

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...] , na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z poen zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po streszczeniu w uzasadnieniu decyzji dotychczasowego przebiegu postępowania wskazało, że w świetle ogólnej zasady jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Wolność ta realizowana jest jednak w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Niezależnie bowiem od owej wolności, planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów - o czym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Celem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest - zgodnie z 3 ust. 1 rozporządzenia - ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, w załączniku graficznym zaskarżonej decyzji nie wyznaczył w ogóle granic obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem.

Nadto, postępowanie dowodowe zawiera istotne uchybienia, w szczególności nie sporządzono w nim analizy architektoniczno – urbanistycznej i już tylko tego rodzaju uchybienie prowadzić powinno do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Naruszony bowiem został podstawowy wymóg ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, a sporządzony projekt decyzji nie znajduje jakiegokolwiek umocowania w świetle materiału dowodowego. Jest bowiem oczywistym, że analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym. Analiza stanowi kluczowy element postępowania dowodowego pozwalający ustalić, czy spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Znamiennym jest, że przepis ten wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Działka sąsiednia, to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy). Skoro nie sporządzono analizy przedkładanie jakiegokolwiek projektu decyzji było nieuprawnione.

Ponadto, zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji wbrew dyspozycji przepisów ustawy i rozporządzenia nie wyznacza parametrów linii nowej zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Co więcej, zastosowano bezzasadnie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ w żaden sposób wyznaczenie innej obowiązującej linii nowej zabudowy nie jest uzasadnione wynikami dołączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, czy też geometrii dachu, organ pierwszej instancji nie ustalił wartości tych parametrów dla konkretnych działek znajdujących się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. To czyni niemożliwym określenie powyższych parametrów w nawiązaniu do istniejącej już zabudowy, a wiec nie można ustalić warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zgodzie z przepisami ustawy i rozporządzenia.

W aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby, że działka objęta wnioskiem jest uzbrojona, w szczególności, brak jest odpowiednich warunków technicznych wydanych przez właściwą jednostkę organizacyjną. Wobec powyższego nie można uznać na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie ma ona spełniać. Przyjmuje się ponadto, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza, że inwestycja taka powstanie. Dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany ( projekt architektoniczno - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyjaśniło także, że niezależnie od braku zasadności podniesionych zarzutów uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości , zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2009 r., znak [...] , M.K. podnosiła , że w dniu 1 grudnia 1977 r. kupiła działkę budowlana przy ul. [...] i na podstawie aktu własności ziemi oraz prawomocnego postanowienia Sądu z roku 1950. Urząd Miasta i Gminy ani współwłaściciel J.D. nie chcieli skorzystać z prawa pierwokupu za taką sumę. W dniu 11 kwietnia 2001 r. ujawniła zmianę nazwiska właścicielki. Złożyła dokumenty by dokonać zmiany nazwiska dla banku lub klienta. Dokument w sekretariacie Sądu Rejonowego [...] odebrała własnoręcznie H.S. zatrudniona w [...]. .

W dniu 20 kwietnia 2001 r. skarżąca odebrała dokumenty z Wydziału Zamiejscowego Sądu Rejonowego [...] i zaniosła do Gminnego Ośrodka Dokumentacji Medycznej w P. Od dnia złożenia dokumentów w gminnym a potem Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej ma problemy z otrzymaniem rzetelnych informacji na temat swojej działki, a pracujący w Urzędzie Miasta i Gminy brat współwłaściciela skutecznie pozbawił ją z możliwości korzystania z prawa własności.

Skarżąca wskazywała dalej, że bardzo szybko zrobiono z niej osobę niepełnosprawną na podstawie insynuacji i nieprawdy. Jako matka mająca na utrzymaniu po śmierci męża dwoje nieletnich dzieci - w tym jedno chore na mukowiscydozę, utrzymująca się jedynie z głodowej emerytury i renty na dzieci była uzależniona od lekarza rodzinnego, który właśnie dobijał targu z Burmistrzem co do kupna przychodni należącej do Urzędu Miasta i Gminy. Jako osoba uboga, zastraszona przez lekarza rodzinnego i spółkę, skarżąca zmuszona byłam robić to, co jej kazano, obawiając się szybkiego pogorszenia stanu zdrowia chorej córki. Opieka Społeczna w P. na niej oszczędzała i w niczym nie pomogła.

Zarzucała , że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej w P. dyskryminuje skarżącą, pozbawiając prawa własności jednej części działki budowlanej , którą sobie kupiła Obecnie spadkobierca zmarłej J.D. utrudnia zabudowę nawet jednym budynkiem pozostałej części działki. Ośrodek dokumentacji geodezyjnej dyskryminuje skarżącą i zwodzi.

Na rozprawie dnia 12 kwietnia 2010 skarżąca wyjaśniała, że wnosi skargę w niniejszej sprawie ponieważ od lat jest ignorowana przez gminę. Różnym osobom pozwala się na budowę domów i sprzedaż działek, natomiast paraliżowane są wszystkie działania i zamiary skarżącej.

Powyższe stanowisko podtrzymał pełnomocnik ustanowiony z urzędu dla M.K. , który wyjaśniał, że zgonie z wolą mocodawczyni nie precyzuje zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ani wniosków co do żądanego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącej wnosił o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Kontrola w niniejszej sprawie dotyczy zatem legalności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie albowiem nie dotyczą niniejszego postępowania i wydanych w nim decyzji. Jako przekraczające granice sprawy pozostają też poza rozpoznaniem.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana dalej jako u.p.z.p. ), przy czym bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są regulacje art. 60 – 64u.p.z.p. , a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p., które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie w sprawie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588- zwane dalej w skrócie rozporządzeniem) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wytknęło słusznie uchybienia popełnione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji , których wystąpienie uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej .

Zasadnie przyjęło bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , a także art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. oraz przepisów wykonawczych. Stwierdzone przez organ drugiej instancji wady były zaś tego rodzaju, że ich eliminacja wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. W szczególności , materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dowodzi, że będąca terenem inwestycji działka nr 1 ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oraz że respektowano w sprawie zasadę dobrego sąsiedztwa .

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej pełnej swobody.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji wskazuje na niezgodne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego, zaś został on nadto sporządzony na nieaktualnej i niewłaściwej mapie. W toku postępowania nie sporządzono jako odrębnego dokumentu pisemnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, jak również nie zebrano materiałów świadczących o jej przeprowadzeniu. Także uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, czy też jej załącznik tekstowy nie zawierają koniecznych danych, jakie należało uwzględnić w wynikach analizy, co czyni wydane rozstrzygnięcie dowolnym.

Na powyższe wady zwraca trafnie uwagę zaskarżona decyzja, aczkolwiek w toku sądowej kontroli dostrzeżono również inne uchybienia, które pomija Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Postępowanie o wydanie warunków zabudowy wymaga wniosku inwestora ( art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), który winien spełniać wymogi z art. 63 k.p.a., jak również przewidziane w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do tego ostatniego przepisu wniosek winien zawierać :1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Mapa , której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1) musi być aktualna.

Wniosek złożony w niniejszej sprawie nie zawiera wymaganej mapy, charakterystyki inwestycji, jak również określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Wiadomo z niego tylko tyle, że planowana inwestycja obejmuje budowę 5 budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną na działce nr 1.

Nadto, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji - pomimo braku stosownego wniosku - dotyczy także ustalenia warunków zabudowy dla budowy przyłączy : energetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego, budowie zbiorników na nieczystości ciekłe, budowie dojazdu do budynków szerokości min 4,5m oraz obejmuje dodatkowo - również bez wniosku - działkę nr 2 .

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono jak w pkt. II. sentencji wyroku, zgodnie z art.250 p.p.s.a. oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).