Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałej części skargę oddalono

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 roku na rozprawie sprawy ze skargi G. O. i J. R. na Uchwałę NR XXV/347/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczycącej działki nr [...] obręb Z. oraz działki nr [...] obręb Z., w zakresie w jakim działka ta objęta jest obszarem nieprzekraczalnej linii zabudowy ustanowionym w związku z terenem o przeznaczeniu "13KDX"; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczycącej działek nr [...] i nr [...] obręb Z., w zakresie w jakim działki te objęte są terenem o przeznaczeniu "13KDX" oraz obszarem nieprzekraczalnej linii zabudowy ustanowionym w związku z terenem o przeznaczeniem "13KDX"; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących: G. O. i J. R.-K. kwoty po 797 zł. (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

G. O. i J. R. - K., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XXV347/2021 Rady Gminy Tarnów z dnia 19 sierpnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Zgłobice, zarzucając organowi naruszenie:

a. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione i bezzasadne ograniczenie prawa własności skarżących do ich nieruchomości na skutek uchwalenia zaskarżonej Uchwały, w której teren należących do nich nieruchomości znajduje się na obszarze oznaczonym 13 KDX ciąg pieszo- jezdny, przez co skarżący zostali pozbawieni możliwości dotychczasowego sposobu wykorzystania swych działek, częściowo zabudowanych trwałymi ogrodzeniami oraz przeznaczonymi dla celów mieszkaniowych, zaś projektowany ciąg pieszo - jezdny (13 KDX), stanowiący połączenie ulicy [...] stanowi niekonieczne z punktu widzenia interesu społecznego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez właścicieli, co skutkowało w konsekwencji naruszeniem zasady proporcjonalności przy planowaniu przestrzennym;

b. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej jako u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1- 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na pominięciu stanu prawnego i faktycznego nieruchomości skarżących objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania, stanowiące naruszenie sfery wykonywania prawa własności z całkowitym pominięciem interesu indywidualnego właścicieli, skutkujące oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego,

c. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego wyrażające się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego dowolnym ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez właścicieli działki znajdujących się w obrębie planowanego ciągu pieszo - jezdnego oraz działek położonych w obrębie ulic [...], nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie i interesie ekonomicznym, co stanowi również naruszenie art. 4 ust. 1 u.p.z.p.;

d. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedostateczne wykonanie przez Radę Gminy Tarnów ustawowego obowiązku w zakresie rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu, pozbawiające skarżących i inne podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny, co skutkuje wadliwością zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia odnoszą się do nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz pozostałych właścicieli działek położonych w obrębie planowanego ciągu pieszo -jezdnego 13 KDX oraz ulic [...]

e. art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez naruszenie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego uwzględnienia i zachowania zasad przejrzystości poprzez dopuszczenie do udziału w procedurze planistycznej działającego z upoważnienia Wójta Gminy Tarnów Kierownika Referatu Zagospodarowania Przestrzennego w Urzędzie Gminy Tarnów W. K. - K., będącej w toku procedury planistycznej równocześnie podmiotem posiadającym interes prawny w osiągnięciu konkretnego rozstrzygnięcia jako właściciel nieruchomości objętej zapisami kwestionowanej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o: stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ewentualnie stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustalenia terenu oznaczonego symbolem 13 KDX w odniesieniu do działek skarżących oraz w odniesieniu do pozostałych działek leżących w obrębie terenu oznaczonego symbolem 13 KDX i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu podkreślono, iż skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych zapisami przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, czego nie sposób stwierdzić w odniesieniu do przewidzianego w zaskarżonej Uchwale terenu ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 8 m oznaczonego symbolem 13 KDX łączącego ulicę [...] z ulicą [...] Aktualny pas drogowy w ramach którego przebiega ulica [...] liczy mniej niż 8 metrów, a istniejące zabudowania wzdłuż drogi, w tym także trwałe ogrodzenia poszczególnych posesji, wykluczają możliwość jego poszerzenia bez konieczności usunięcia części składowych nieruchomości. Przyjęty ciąg pieszo-jezdny (13 KDX) biegnie w całości po nieruchomościach o statusie prywatnym - w tym nieruchomościach skarżących - których właściciele własnym staraniem zorganizowali dojazd. Aktualne parametry istniejącej drogi dostosowane są do istniejących uwarunkowań topograficznych, które nie pozwalają na jej poszerzenie, droga przebiega skrajem skarpy. Okoliczność topografii terenu oraz uwarunkowań wynikających ze skrajnie nachylonego terenu, po którym ciąg pieszo-jezdny jako połączenie ulic [...] miałby przebiegać, stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu i jest rozwiązaniem ekonomicznie nieuzasadnionym. Skarżącym trudno wyobrazić sobie, aby w okresie szczególnie zimowym, kiedy nagminne jest zjawisko śliskości, móc bezpiecznie przejechać przewidywanym ciągiem czy się na niej zatrzymać. Zagrożenia wynikające z przyjętego rozwiązania komunikacyjnego dotkną, w szczególności skarżących oraz pozostałych właścicieli nieruchomości, po których i wzdłuż których projektowany ciąg ma przebiegać. Sytuację zagrożenia wzmaga okoliczność, że projektowane połączenie ulic [...] w sposób oczywisty będzie implikować znaczny wzrost natężenia ruchu, co wiąże się również z nieproporcjonalnym do interesu społecznego pogorszeniem nie tylko bezpieczeństwa, ale również jakości życia. Powyższe zostało zignorowane w toku procedury planistycznej poprzez zaniechanie uczynienia badań i uzgodnień w tym zakresie. Komisja Budownictwa Gminy Tarnów, która przeprowadziła inspekcję w terenie w grudniu 2018r. potwierdziła brak możliwości budowy drogi, co udokumentowała Protokołem Komisji Budownictwa Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony Środowiska, z dnia 13 grudnia 2018r., gdzie w pkt. 3 stwierdzono "Po wspólnej dyskusji z obecnymi mieszkańcami Członkowie Komisji Budownictwa Gospodarki Komunalnej, Wodnej i Ochrony Środowiska, zdecydowali o wyłączeniu odcinka drogi od posesji nr [...] przy końcu ul. [...] w Z. do działki [...] [...] i [...] oraz zachowaniu istniejących dróg gminnych w kategorii 3KDX." Wniosek został przyjęty 8 głosami "za" przy 3 "wstrzymujących się". Spowodowało to w kolejnym planie pozostawienie ulic [...] i [...] drogami "ślepymi". Pomimo, że sytuacja w terenie nie ulegała zmianie, bez dostatecznego uzasadnienia przyjęto ostatecznie projektowane rozwiązanie komunikacyjne oznaczone symbolem 13 KDX. Nadto założenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów Nr XIX/161/2008 z dnia 30 stycznia 2008 roku, przewidują konieczność respektowania ochrony własności i przestrzegania praw wszystkich stron procesu inwestycyjnego i dostosowania kierunku rozwoju systemu dróg do istniejących podziałów własnościowych, czego zaskarżona uchwała nie realizuje. Aktualna szerokość drogi dojazdowej jest stanem ustabilizowanym od kilkudziesięciu lat i aprobowanym przez wszystkich mieszkańców ulicy, czego wyrazem były zgłaszane w toku procedury planistycznej uwagi do wyłożonych projektów. Co ważne, aktualna szerokość pasa drogowego obu ulic nie stanowi przeszkody ani też istotnego utrudnienia dla realizacji zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie drogi, w tym ewentualnych nowych zamierzeń inwestycyjnych. Jak chodzi o działki należące do skarżących, to chociażby działka nr [...] obciążona jest służebnością dojazdu do kilku kolejnych nieruchomości, położonych po stronie zachodniej. Działki nr [...] i [...] oraz dalsze w kierunku zachodnim posiadają z kolei dojazd od strony ulicy [...]. Również działki [...], [...], [...] i [...] stanowiące w terenie drogę dojazdową należą do właścicieli nieruchomości do nich przylegających i są obciążone stosownymi służebnościami dojazdu. Tymczasem, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 roku o sygn. akt: II OSK 618/12, ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia, czego nie zachowano. Teren w obrębie kwestionowanego ciągu pieszo-jezdnego 13 KDX jest ograniczony i wyklucza on możliwość realizacji znacznej ilości nowych inwestycji budowlanych. Realnym jest wybudowanie co najwyżej kilku domów, co w dalszej perspektywie jedynie w niewielkim zakresie zwiększy liczbę osób użytkujących ulicę [...]. Z kolei działki przylegające do ulicy [...] mają zagwarantowaną sprawną i bezpieczną komunikację w ramach tejże ulicy. Jak wskazywano również w dotychczasowych uwagach do projektu, planowany układ komunikacyjny nie tworzy perspektywy na ustanowienie dojazdów, a także poprowadzenie ewentualnej infrastruktury technicznej do przewidywanych pod budownictwo nowych gruntów, graniczących z miejscowością B.. Żadna z działek nie uzyskuje bowiem bezpośredniego sąsiedztwa z drogą gminną. Jak podnoszono nadto w zastrzeżeniach do wyłożonych projektów, ewentualną alternatywą byłoby odbudowanie fragmentu drogi prowadzącej wzdłuż rzeki Dunajec do B., gdzie przez wiele lat funkcjonowała droga publiczna, częściowo uszkodzona w wyniku powodzi, która miała miejsce przed kilkoma laty, czego jednak w wystarczającym stopniu nie zbadano w toku procedury planistycznej. Razi również niekonsekwencja organu podczas procedury planistycznej. W zakresie wyznaczenia połączenia ul. [...] z ul. [...] po wyłożeniu projektu planu do wglądu oraz po wysłuchaniu stanowiska mieszkańców, organ postanowił zlikwidować fragment drogi łączącej obie ulice. Z powyższego rozwiązania ostatecznie zrezygnował - z niejasnych i nieczytelnych kryteriów-przyjmując ostatecznie w terenie ciąg pieszo-jezdny oznaczany symbolem 13 KDX. Dokonując analizy materiału pianistycznego dotyczącego przedmiotowej sprawy, w załączniku Nr 2 do zaskarżonej Uchwały zawarto tabelę obejmującą listę uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z informacją graficzną w formie ,. x’' o sposobie rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag przez Wójta Gminy Tarnów oraz Radę Gminy Tarnów oraz jedną kolumnę zatytułowaną " Uwagi". Z treści tego załącznika nie wynika jednak dostatecznie, jakie jest stanowisko Rady Gminy T. odnośnie przedstawionej listy nieuwzględnionych uwag. Większość z nich sprowadza się do lakonicznych i powtarzalnych sformułowań. Brak jest jednak dostatecznych danych, dotyczących tego, czy nad konkretnymi uwagami toczyła się dyskusja oraz jaki był jej wynik. Analiza komentowanego Załącznika Nr 2 pozwala jedynie stwierdzić, że Rada Gminy Tarnów głosowała nad uchwałą, która składała się z części tekstowej i graficznej planu oraz nad powyższym załącznikiem, który nie zawierał pełnego i wyczerpującego stanowiska Rady Gminy Tarnów co do zgłoszonych uwag, lecz był jedynie pewną informacją o sposobie rozpatrzenia uwag przez Wójta i Radę. Oznacza to, iż brak jest podstaw aby twierdzić, iż Rada rozstrzygnęła w zakresie swoich kompetencji o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie należy ocenić w kategorii naruszenia art. 20 ust. 1 p.z.p. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu /organ wykonawczy gminy/ a następnie, w zakresie uwag nieuwzględnionych, przez organ stanowiący gminy. Kładzie się silny nacisk na konieczność indywidualnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na potrzebę zapewnienia w procesie planistycznym wyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2010 r. II OSK 467/10). W toku prac planistycznych i czynności wykonywanych przez pracowników Gminy Tarnów w ramach opracowania projektu planu zagospodarowania doszło do bezpośredniego zaangażowania w postępowanie osoby stronniczej, mającej osobisty interes w uchwaleniu planu określonej treści i przyjęcia przez radnych Gminy Tarnów planu uwzględniającego połączenie ulicy [...] i ulicy [...]. Występują uzasadnione wątpliwości co do działań pracownika Urzędu Gminy - W. K. - K., która pełni funkcję kierownika Referatu [...] w Urzędzie Gminy Tarnów i była odpowiedzialna za prace nad projektem planu zagospodarowania. To w komórce kierowanej przez w/w osobę tworzone były koncepcje dotyczące planu zagospodarowania, a następnie dokumenty projektowe. Jednocześnie W. K. - K. jest osobą, która posiada interes prawny w osiągnięciu konkretnego rozstrzygnięcia, albowiem dotyczą jej zapisy planu. Pracownica Urzędu Gminy Tarnów mieszka w [...] [...] należąca do niej nieruchomość jest położona bezpośrednio przy ulicy [...] i jest również objęta zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. W. K. - K. w toku procedury planistycznej podejmowała działania sprzeczne z zasadą przejrzystości procedur, czynnie występując w postępowaniu także jako osoba posiadająca interes prawny w konkretnym jego rozstrzygnięciu. Wymieniona jest autorką pisma przedłożonego do radnych Gminy Tarnów, podpisanego przez siebie oraz innych mieszkańców, zatytułowanego jako "protest" (kopia pisma w załączeniu). W. K. - K., która w swoim interesie dążyła do wprowadzenia do planu połączenia ulicy [...] z ulicą [...], osobiście przekonywała mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. [...] do podpisania protestu, a następnie prezentowała go przed radnymi Gminy Tarnów, rekomendując uwzględnienie przedstawionej tam argumentacji. Działania urzędniczki doprowadziły do wprowadzenia mieszkańców w błąd odnośnie rzekomego odciążenia ruchu samochodowego na ul. [...] i nakłonienia ich do podpisania protestu. W rzeczywistości wprowadzenie rozwiązania narzuconego w uchwalonym planie, polegającego na poszerzeniu ul. [...] oraz jej połączeniu z ul. [...] doprowadzi do znacznego zwiększenia ruchu, jednak W. K. - K. nie wytłumaczyła tego mieszkańcom. Co istotne, osoby które podpisały się pod rzeczonym pismem po wysłuchaniu argumentacji skarżących poparły także ich protesty twierdząc, iż W. K. - K. wprowadziła ich w błąd. Zatem w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad obowiązujących w procesie planistycznym, art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Organy gminy przy podejmowaniu czynności w ramach procedury planistycznej powinny działać w sposób obiektywny. W niniejszej sprawie urzędniczka była zobowiązana wyłączyć się od udziału w postępowaniu, biorąc pod uwagę, iż postępowanie to dotyczyło jej własnego interesu, w dodatku sprzecznego z interesem pozostałych mieszkańców, co było już sygnalizowane na etapie procedury planistycznej. Bezpośrednie i osobiste zaangażowanie pracownicy Urzędu Gminy w procedurę planistyczną po obu stronach - a to w charakterze osoby posiadającej interes prawny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia, jak też w charakterze kierownika Referatu [...] odpowiadającego za prace planistyczne - stanowi naruszenie wyżej powołanego przepisu, co należy również kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżony organ w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiono przebieg procedury planistycznej, a następnie wskazano, że procedura uchwalania planu obejmowała opracowanie i przygotowanie 5 wersji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z., które podlegały wyłożeniu i poddaniu publicznej dyskusji, jak również składano co do nich uwagi, które podlegały rozpatrzeniu. Świadczy to o tym, że przed podjęciem uchwały zapewniano zainteresowanym mieszkańcom możliwość czynnego udziału w przygotowaniu projektu planu, a także uwzględniano zgłaszane uwagi. W efekcie czego ostatnia wersja projektu planu jest swoistym kompromisem, uwzględniającym także ochronę praw wszystkich właścicieli nieruchomości na tym obszarze. Nie można bowiem zapominać, że często interesy tych właścicieli były i są rozbieżne, chociażby bowiem wyznaczanie ciągów komunikacyjnych ogranicza prawa jednych właścicieli ale jednocześnie umożliwia poszerzenie praw innych właścicieli pozbawionych dostępności komunikacyjnej. Skarżący również mieli możliwość czynnego uczestniczenia w procedurze związanej z uchwaleniem planu, tj.: 1) uczestniczyli w dyskusji publicznej w dniu 30.09.2020 r. nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami; 2) złożyli uwagi do projektu planu wyłożonego od 17.09.2020 r do 16.10.2020 r.; 3) uczestniczyli (co dotyczy także jednego ze Skarżących) w sesji Rady Gminy Tarnów w dniu 19.08.2021 r. (co dotyczy pkt 10), zabierając głos w dyskusji, która zdominowana była kwestią związaną z ciągiem komunikacyjnym łączącym ulicę [...] z ulicę [...]. Poza tym kwestie związane z ciągiem komunikacyjnym łączącym ulicę [...] z ulicą [...], były na przestrzeni ostatnich lat przedmiotem wielu posiedzeń komisji stałych Rady Gminy Tarnów, wskutek wystąpień zainteresowanych mieszkańców. Co do kwestii związanej z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz pominięciem interesu właścicieli nieruchomości, to zdaniem organu przytoczona przez Skarżących argumentacja nie tylko nie wskazuje naruszenia interesu prywatnego oraz przekroczenia tzw. władztwa planistycznego, ale wręcz potwierdza prawidłowość wyznaczenia łączącego ulicę [...] z ulicą [...] ciągu pieszo - jezdnego oznaczonego symbolem 13KDX, wyznaczonego m.in. po nieruchomości Skarżących. Jak wskazują sami Skarżący, nieruchomości stanowiące ich własność, to chociażby działka ewidencyjna nr [...], która już jest obciążona służebnością dojazdu do kilku kolejnych nieruchomości, położonych po stronie zachodniej. Również nieruchomość obejmująca działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące w terenie drogę dojazdową, należą do właścicieli nieruchomości do nich przylegających i są obciążone stosownymi służebnościami dojazdu. Oznacza to, że prawna forma przejazdu już istnieje, a przedstawiona poniżej i w załączniku analiza stanu faktycznego wskazuje, że również w istniejącym stanie faktycznym funkcjonował do zakończenia procedury sporządzania planu, w sposób niezakłócony ciąg komunikacyjny łączący ul. [...] z ul. [...], a plan wyłącznie porządkował ten stan i dokonywał regulacji w zakresie jego szerokości.

Działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz [...] stanowią pas drogowy ulicy [...], która w planie zostaje przedłużona jako ciąg pieszo-jezdny o symbolu 13 KDX, a więc najniższy w hierarchii komunikacyjnej ciąg, który przede wszystkim ma na celu obsługę ruchu do nieruchomości zlokalizowanych w jego najbliższym sąsiedztwie oraz zapewnić możliwość poruszania się po nim pojazdów uprzywilejowanych jak straż pożarna, policja czy pogotowie ratunkowe. Przedłużenie to dokonuje się po działkach na których "de facto" ruch o tym natężeniu już się odbywa, gdyż działki te stanowią dojazd do nieruchomości zlokalizowanych bezpośrednio przy nich. Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], które stanowią dojazd do budynków o numerach adresowych ulica [...], ulica [...], ulica [...], ulica [...] oraz istniejącego budynku bez nadanego numeru zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...], a to po nich został wyznaczony kwestionowany w skardze ciąg pieszo-jezdny o symbolu 13 KDX. Kierując się dalej w kierunku zachodnim ciąg pieszo - jezdny prowadzony jest po działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] oraz [...](obecnie [...]). W ramach działki ewidencyjnej nr [...] na fragmencie istnieje droga gruntowa, po której następuje dojazd do istniejących na tej działce budynków oraz na działce nr [...] stanowiącej jedną nieruchomość z działką nr [...] znajduje się droga gruntowa. Podobnie jest na działce ewidencyjnej nr [...] od ulicy [...] gdzie również na fragmencie występuje droga gruntowa stanowiąca dojazd do nieruchomości. Skarżący wskazują, że regulacja planu ma zapewnić dojazd i możliwość podziału nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]. Jest to niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż działka ewidencyjna nr [...] posiada dojazd od strony ulicy [...]. Szerokość w liniach rozgraniczających ciągu 13 KDX wchodzi na działkę ewidencyjną nr [...] ( obecnie [...] ), jednakże nie oznacza to, że wyznaczenie ciągu miało zagwarantować na całym jego przebiegu bezpośredni dostęp do drogi dla tej działki i umożliwić jej zabudowę, gdyż nieruchomość dostęp ten posiada. Dlatego Rada Gmina Tarnów ustaliła przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z przedmiotowym ciągiem pieszo jednorodzinnej, dokładnie tak jak istniejąca w stanie faktycznym zabudowa. Na każdym etapie prac, szczególnie podczas wyłożeń do publicznego wglądu podkreślano, że celem wyznaczenia ciągu nie jest intensyfikacja zabudowy, ale przede wszystkim stworzenie ram prawnych umożliwiających właściwe pod względem technicznym urządzenie ciągu pieszo-jezdnego. W przeciwnym bowiem razie proponowałaby inne rozwiązania komunikacyjne, tj. drogi o większych parametrach. Tym samym odnosząc powyższe wyjaśnienia do podniesionego w skardze naruszenia prawa własności oraz nieproporcjonalności wprowadzonych ograniczeń, podkreślono, że ograniczenie prawa własności na nieruchomościach Skarżących już się dokonało, poprzez ustanowienie służebności przejazdu oraz urządzenie drogi dojazdowej do własnej nieruchomości oraz kolejnych zlokalizowanych w kierunku zachodnim od strony ulicy [...]. Rada Gminy Tarnów ustaleniami planu ten stan tylko powieliła, a tym samym trudno zarzucić w tym miejscu przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Ingerencja wykraczająca poza stan istniejący lub prawny w zakresie wyznaczonego ciągu pieszo-jezdnego 13KDX ma charakter minimalny i ograniczony, gdyż dotyczy działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] ( obecnie [...] ). W stosunku do tych działek, ale również pozostałych przy wyznaczaniu przebiegu ciągu pieszo-jezdnego zwrócono szczególną uwagę na istniejące już zagospodarowanie w terenie tj. istniejące ogrodzenie działki nr [...] oraz działki nr [...] oraz urządzony pas jezdni jak również z uwagi na różnice w poziomie terenu działek jw., a działką [...] (obecnie [...]) zabezpieczono pas o szer. ok.5 m po stronie działki [...] (obecnie [...]), który w przyszłości umożliwi wykonanie zabezpieczeń na fragmencie drogi o największej różnicy w poziomie terenu. Działanie to jak wskazują Skarżący zostało wielokrotnie dyskutowane i rozważane podczas kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu, kolejnych wersji planu. Rozważano wówczas szereg rozwiązań komunikacyjnych, ostatecznie Rada Gminy Tarnów ważąc interes publiczny (bezpieczne pod względem technicznym i ruchowym połączenie ulicy [...] i ulicy [...] zapewniające ponadto dostęp służb uprzywilejowanych) i interesy prywatne ( wydzielone działki, na których ustanowione zostały służebności dojazdu lub istnieje droga gruntowa), w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag (kilkukrotne wyłożenie każdego z rozważanych wariantów układu drogowego do publicznego wglądu), zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu ( istniejąca zabudowa mieszkaniowa posiadająca dostęp na służebnościach oraz droga gruntowa), jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania (przeznaczenie w studium obszaru dla zabudowy mieszkaniowej) - podjęła decyzję polegającą na tym, że w minimalnym stopniu poprzez usankcjonowanie stanu istniejącego wyznaczy ciąg pieszo-jezdny, dający możliwość ograniczenia ruchu wyłącznie do obsługującego najbliższe nieruchomości oraz prowadzonego w pasie o szerokości zapewniającym wyłącznie podstawowe elementy techniczne.

W zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planach są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, przyjętego Uchwałą Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30.01.2008 r. ze zm.. W myśl przepisu art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter postanowień studium znajduje potwierdzenie w kolejnych przepisach ustawy tj. przepis art. 15 ust. 1 (projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie ze studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 (plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego braku naruszeń studium). W zakresie tym ustalenia planu są zgodne z ustaleniami studium.

Przyjmując rozwiązania kwestionowane przez Skarżących Rada Gminy Tarnów wzięła w szczególności jak wskazano wyżej istniejący stan faktyczny, jak również walory ekonomiczne przestrzeni, ale również i prawo własności, ingerując w nie nieznacznie. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ochrona własności bowiem nie ma charakteru władztwa absolutnego, doznając ograniczeń, o czym wprost stanowi przepis art. 140 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyżej wskazanych reguł, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w części wskazanej w wyroku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.

Z uwagi na to, w kontrolowanej sprawie skarga może być skuteczna tylko w zakresie w jakim zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, gdyż jak wyżej wskazano skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.sg. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad, bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości.

W niniejszej sprawie interes prawny skarżących został naruszony, gdyż samo przeznaczenie części ich nieruchomości pod ciąg pieszo-jezdny, w sposób oczywisty wpływa na zagospodarowanie ich nieruchomości, w tym poprzez ograniczenie zabudowy. Skarżący wykazali przy tym, że wskazane w skardze działki stanowią ich własność, bądź współwłasność, o czym świadczą wpisy w przedłożonych przez nich odpisach z ksiąg wieczystych.

Jak jednak wyżej wskazano, badaniu podlega skarga tylko w granicach interesu prawnego skarżących, który został naruszony, a zatem tylko w zakresie w jakim zaplanowanie przez organ planistyczny ciągu pieszo-jezdnego wraz z nieprzekraczalną linia zabudowy, nastąpiło na ich działkach. Co do działek sąsiadujących z działkami skarżących, to fakt, iż również na tych działkach zaplanowano ciąg pieszo-jezdny, nie daje podstaw do przyjęcia, że takie przeznaczenie sąsiednich działek, narusza interes prawny skarżących. Istnienie na tych działkach ciągu pieszo-jezdnego, wiąże się z ewentualnym ruchem pojazdów, czy osób na tym terenie, jednakże uciążliwości związane z ruchem komunikacyjnym należy kwalifikować jako interes faktyczny, a nie prawny. Brak również podstaw aby wniesioną skargę formalnie uznać za skargę wniesioną imieniem grupy mieszkańców gminy. Poparcie części mieszkańców, będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, złożone już w toku procesu, nie może być na płaszczyźnie formalnej traktowane jako równoznaczne z uprzednim wniesieniem skargi w ich imieniu. Dlatego brak było podstaw, aby zaskarżoną uchwałę unieważnić w całości lub zakresie całego ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem: "13KDX". Takie oczekiwanie byłoby zbyt daleko idące i mogłoby naruszyć chroniony interes prawny innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Dlatego w pozostałym zakresie skarga została oddalona, o czym orzeczono w punkcie III wyroku. W tej części rozważań dodać też należy, że Sąd stwierdził nieważność odnośnie nieruchomości skarżących wyłącznie w zakresie w jakim objęte zostały przeznaczeniem o symbolu "13KDX" wraz z ustanowioną nieprzekraczalną linią zabudowy. Pozostała część ich nieruchomości jest bowiem objęta terenem o przeznaczeniu "MN", a przeznaczenie takie jest zgodne z prawem. Sami skarżący nie podnosili zresztą odnośnie takiego przeznaczenia żadnych zarzutów.

Przechodząc do motywów, które spowodowały częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zacząć należy od tego, że w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które znajduje zastosowanie w sprawie, określono m.in. wymogi dotyczące oznaczeń i nazewnictwa jakie powinny być stosowane w planach miejscowych. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Załącznik ten w punkcie 6 przewiduje jakie oznaczenia graficzne i literowe należy stosować dla terenów komunikacji. Jeśli chodzi o tereny komunikacji lądowej są to wyłącznie: tereny dróg publicznych z symbolem KD oraz tereny dróg wewnętrznych z symbolem KDW. Co do zasady, dla planowanych terenów komunikacji organ planistyczny powinien zatem stosować powyżej wskazane oznaczenia. Zaznaczyć jednak należy, że § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia wskazuje, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Z powyższej regulacji wynika, ż organ planistyczny może przewidywać jako tereny komunikacji także takie tereny jak ciągi pieszo-jezdne oznaczając je symbolem KDX, przy czym musi to wynikać ze specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów, czyli być uzasadnione konkretnymi przesłankami, które dają podstawę do zastosowania innych oznaczeń graficznych i literowych, niż przewidziano w w/w rozporządzeniu. W przedmiotowym wypadku takiego uzasadnienia nie ma. Podkreślenia natomiast wymaga, że tzw. ciąg pieszo-jezdny nie jest w przepisach zdefiniowany. Termin taki występuje w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w dziale dotyczącym zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, w rozdziale regulującym zasady zorganizowania dojścia i dojazdu do działki budowlanej. Zawarta tam norma prawna skierowana jest przede wszystkim nie do lokalnego ustawodawcy, a do inwestorów, którzy mają zapewnić działkom budowlanym oraz budynkom i urządzeniom z nimi związanych dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Jest to więc obowiązek inwestorów (tak: teza 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Tymczasem z analizy części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że układ komunikacyjny w miejscowości Z., organ planistyczny zaplanował w istotnie przeważającym zakresie, poprzez zaplanowanie szeregu ciągów pieszo-jezdnych, w tym ciągu, który kwestionują skarżący. Takie postępowanie organu nie jest prawidłowe. Czym innym jest bowiem skomunikowanie działki, czy działek z drogą publiczną, a czym innym planowanie układu komunikacyjnego dla obszaru gminy, czy miejscowości. Układ taki winien być przewidziany poprzez zaplanowanie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Zorganizowanie go w postaci ciągów pieszo-jezdnych w taki sposób jak w zaskarżonej uchwale, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie, oceniane w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących, uznać należy za istotne.

Podkreślenia bowiem wymaga, że zaplanowany ciąg pieszo-jezdny ma parametry większe niż minimalne jakie określa § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zbliżone do parametrów jakie są przewidziane dla gminnej drogi publicznej. Wzdłuż ciągu wyznaczono ponadto znacznej szerokości obszar nieprzekraczalnej linii zabudowy, mimo że żaden przepis prawa nie obliguje do wyznaczania takiej linii wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego. Pas terenu przewidziany pod ciąg i wyłączony z zabudowy ma szerokość kilkunastu metrów i przebiega m.in. przez nieruchomości skarżących, w znacznym stopniu ograniczając im zabudowę i zagospodarowanie własnych działek. W przypadku skarżącego, jedna jego działka w całości została przeznaczona pod ciąg pieszo-jezdny, a nieprzekraczalna linia zabudowy na drugiej działce, niemal styka się z jego budynkiem mieszkalnym. Takie ograniczenia są niewspółmierne do celu jaki zamierzał osiągnąć organ planistyczny, w zakresie stworzenia w tym terenie ciągu komunikacyjnego i należy je zakwalifikować jako nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Plan miejscowy może stanowić źródło ingerencji w prawo własności, jednak organ gminy nie może czynić tego w sposób dowolny. W znaczeniu konstytucyjnego systemu ochrony własności mamy bowiem do czynienia z wyjątkami od zasady ochrony prawa własności. Zastosowanie w tym zakresie wyjątku powinno znajdować swoje uzasadnienie (tak: teza 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1494/17). Podkreślenia też wymaga, że ciąg pieszo-jezdny nie jest terenem, który gmina może wywłaszczyć pod budowę drogi w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest też drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Co za tym idzie realizacja takiego ciągu nie może być przeprowadzona w trybie związanym z realizacją celu publicznego. Dlatego w zasadzie należałoby uznać, że organ planistyczny chcąc przeznaczyć określony teren pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, powinien mieć zgodę właścicieli gruntów, na takie przeznaczenie ich nieruchomości. W innym wypadku dochodzi bowiem do sytuacji, że gmina nawet jeśliby chciała, to nie może dokonać wywłaszczenia pod budowę ciągu pieszo-jezdnego, natomiast właściciele terenów przeznaczonych pod taki ciąg, muszą znosić ograniczenia związane z jego zaplanowaniem, a ponadto należności publiczno-prawne związane z własnością takiego terenu. Taki sposób zaplanowania i utworzenia układu komunikacyjnego jak w przedmiotowym wypadku, jest zatem w praktyce przeniesieniem kosztów jego utworzenia z gminy na część jej mieszkańców, w tym skarżących. Taką natomiast sytuację w demokratycznym państwie prawa, uznać należy za niedopuszczalną.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne jest też, że takie zaplanowanie układu komunikacyjnego i takie wyznaczenie w ostatecznym przebiegu ciągu pieszo-jezdnego "13KDX" jak w zaskarżonej uchwale, nastąpiło bez należytego rozważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, co trafnie wskazują skarżący w skardze. Za w pełni uzasadnione należy też uznać ich argumenty, że akt prawa miejscowego jest aktem normatywnym tworzonym przez przedstawicieli mieszkańców gminy dla mieszkańców gminy. Powinien zatem uwzględniać ich wolę i tworzyć takie rozwiązania, które przy uwzględnieniu konieczności realizacji określonych celów publicznych, biorą też pod uwagę interes poszczególnych osób prywatnych. Tego przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały zabrakło, a poza wskazanymi powyżej argumentami, świadczy o tym stanowisko wielu innych mieszkańców gminy, którzy w toku niniejszego postępowania wystąpili z poparciem dla wniesionej przez skarżących skargi.

Kończąc należy też wskazać, że fakt ustanowienia po niektórych działkach służebności przejazdu i przechodu, nie może być argumentem przemawiającym za stworzeniem po tych fragmentach działek, publicznie dostępnego ciągu pieszo-jezdnego. Służebność gruntowa ustanowiona jest bowiem dla ściśle określonego kręgu podmiotów (właścicieli nieruchomości władającej) i co do zasady za wynagrodzeniem. Zaplanowany natomiast ciąg pieszo-jezdny przeznaczony jest dla nieokreślonego kręgu podmiotów, bez żadnego wynagrodzenia dla właścicieli nieruchomości po których przebiega i wiąże się dla nich ponadto z ograniczeniami wynikającymi z planu.

Konkludując należy zatem wyrazić pogląd, że w przedmiotowym wypadku organ planistyczny, nadużył władztwa planistycznego, tworząc część układu komunikacyjnego gminy po nieruchomościach skarżących, w sposób istotnie naruszający zasady sporządzania planu miejscowego. Powyższe, w związku z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w wyroku.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (odrębnie odnośnie nieruchomości każdego ze skarżących). W pozostałym zakresie skargę oddalając w oparciu o art. 151 p.p.s.a, w pkt III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz każdego ze skarżących koszty wpisu po 300 zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictw po 17 zł oraz koszt zastępstwa radcowskiego w stawce podstawowej po 480 zł.