Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1524/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 145 , art. 153, art. 190, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna NSA Krystyna Kutzner Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wybudowania zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 1157 (tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 marca 2010 r. skarżąca A. S. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L - na działkę ewidencyjną nr [...], a to na zasadzie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Wnioskodawczyni wskazała, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], a ta z kolei z podziału działki nr [...], która posiadała naturalny dostęp do drogi publicznej, lecz utraciła go na skutek przebudowy drogi, przy czym jej część została zajęta na poszerzenie pasa drogowego ul. L. Ówczesny inwestor drogi – Miejski Zarząd Dróg i Mostów – zobowiązał się do realizacji zjazdu, co też uczynił w 1994 roku, jednakże w wykonaniu decyzji organu nadzoru budowlanego zjazd ten rozebrał. Obecnie nie ma środków na wybudowanie zjazdu.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg poinformował skarżącą, że "nie ma prawnych możliwości wykonania zjazdu w sytuacji, gdy jego budowa lub przebudowa nie jest ściśle związana z budową lub przebudową drogi publicznej". W piśmie tym zaznaczono, że w czasie przebudowy ul. L miała status jedynie drogi wewnętrznej, a kategorię drogi publicznej uzyskała dopiero rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. nr 12, poz. 54). Nadto dodano, że skoro działka nr [...] powstała w wyniku podziału dokonanego na wniosek współwłaścicieli i dlatego nie ma dostępu do drogi publicznej, to organ nie ma obowiązku budowy zjazdu. Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. skarżąca podtrzymała swój wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z [...] 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 22 czerwca 2010 r., na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."). W jej uzasadnieniu stwierdził, że skoro przebudowa ul. L miała miejsce przed uzyskaniem przez nią statusu drogi publicznej, to w związku z treścią przepisów, które w tym czasie obowiązywały, nie spowodowało to powstania po stronie zarządcy obowiązku budowy zjazdu na działkę nr [...]. Co więcej, organ ten uznał, że żądanie strony nie mogło być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". Tymczasem przedmiotem podania strony nie było wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, lecz żądanie budowy zjazdu ze środków własnych zarządcy drogi, stąd wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w tej sprawie nie miałoby podstawy prawnej, zatem postępowanie okazało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję, nie uwzględniając odwołania strony, a podzielając pogląd, że w sprawie wystąpiła uprzednia (pierwotna) bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że wszczęto je w sprawie, która nie jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotem żądania strony było wydanie decyzji o wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej, czyli materia nieobjęta normą prawną obligującą organ do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, decyzje organów obu instancji uchylił, gdyż nie podzielił ich argumentacji odnoszącej się do istnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, uznając iż sprawa wykonania zjazdu z drogi publicznej jest sprawą administracyjną.

Nadto Sąd wskazał, iż art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych reguluje obowiązek wykonania zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi, który stanowi czynność materialno-techniczną, natomiast odmowa wykonania zjazdu winna być załatwiona poprzez wydanie decyzji, gdyż forma ta wynika z konstrukcji całego przepisu art. 29 tej ustawy. Ponadto Sąd stwierdził, że orzekające organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza kwestii podziału działki nr [...], rzekomego wykonania trzech zjazdów, a zatem przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obowiązek będący przedmiotem sporu istnieje wszak tylko wówczas, gdy jest związany z budową czy przebudową drogi. Zatem późniejszy podział przedmiotowej działki, na wniosek współwłaścicieli, wyłączałby ten obowiązek.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg odmówił wybudowania zjazdu z ul. L w N do działki ewidencyjnej nr [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi KW nr [...], stanowiącej własność skarżącej. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek wybudowania zjazdu istniałby w sytuacji, w której strona utraciła istniejący zjazd w następstwie przebudowy ul. L. Wówczas bowiem zarząd drogi winien dokonać jego odtworzenia lub wykonać inny zjazd na drogę publiczną. W niniejszej sprawie zarządca drogi w związku z przebudową ulicy L wykonał do niej łącznie trzy zjazdy z działki nr [...], z tym że jeden z nich objęty był nakazem rozbiórki, a następnie został faktycznie rozebrany. Do działki nr [...] zapewniony był kolejny zjazd, wykonany z ul. N, ale z uwagi na to, że obie te ulice wzajemnie się przecinają, uznać należy, iż również ten zjazd zapewniał stronie dostęp do ul. L. Zjazd ten wykorzystywany był w celu dojazdu do działki nr [...] przez jej użytkowników. Organ I instancji podniósł także, że działka nr [...] ulegała dalszym podziałom na działki nr [...], [...] i [...], a to w związku z postępowaniem spadkowym, w którym dokonano dalszego podziału działki nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym stanie faktycznym organ uznał, że działka nr [...], na której strona domaga się ustanowienia zjazdu z ul. L, nie powstała w związku z przebudową tej ulicy, lecz w związku z postępowaniem spadkowym wszczętym przez stronę. Powstała ona w wyniku podziału nieruchomości, tj. działki nr [...], która miała już zapewniony dostęp do drogi publicznej, albowiem w chwili podziału do tej działki były wybudowane zjazdy zarówno od strony ul. L, jak i ul. N. W ocenie organu, strona nie może domagać się odtworzenia zjazdu, który został rozebrany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 r., albowiem obowiązujący przepis art. 29 ust. 2 ustawy nie daje jej takiego uprawnienia.

Zaskarżoną w obecnej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, nie podzielając zarzutów odwołania skarżącej, w którym eksponowała ona dotychczasowe argumenty, zwłaszcza wykonanie zjazdu z jej działki - następnie rozebranego - już po jej podziale, co powinno skutkować jego odtworzeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy za słuszną uznał argumentację organu I instancji. Podkreślił, iż działka ewidencyjna nr [...] nie powstała w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej, bo przed przebudową drogi nie było żadnego zjazdu. Działka nr [...] miała dostęp do drogi brodem. Działka ta powstała po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości dostępu do drogi przez wykonanie zjazdu - w wyniku późniejszego podziału, i to na skutek postępowania spadkowego, a to powoduje - zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 340/11, brak powstania obowiązku zarządcy uregulowanego w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniu organów, dalszy podział nieruchomości, wobec której istnieje obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu, oparty na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być podstawą do wygaśnięcia tego zobowiązania. Nie mają znaczenia dalsze losy jej nieruchomości, skoro chodzi jedynie o odtworzenie istniejącego wcześniej zjazdu. Ponadto nieprawdziwe są twierdzenia organów, jakoby w 1996 r. zarządca drogi wykonał trzy zjazdy do działki nr [...], zaś organy nie dysponują żadną dokumentacją potwierdzającą ten fakt. Poczynione w tym zakresie ustalenia organów są dowolne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi obrazę przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1204/13, po rozpoznaniu skargi A. S. na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdził jej nieważność oraz stwierdził nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stwierdził bowiem z urzędu, że w kontrolowanych decyzjach tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności. Przede wszystkim wyraził pogląd, jakoby wykładnia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych prowadziła do konkluzji, iż jedynie wyrażenie zgody (bądź jej odmowa) na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela tylko nieruchomości przyległej do drogi publicznej jest zagadnieniem publicznoprawnym. Ponadto w ocenie Sądu art. 29 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie normę kompetencyjną i nie określa formy działania organu, nie stanowi normy postępowania o charakterze materialnoprawnym. Zatem wydanie aktu administracyjnego kształtującego prawa i obowiązki skarżącej, jako właścicielki działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nadto zdaniem Sądu skarżąca domaga się odtworzenia istniejącego uprzednio zjazdu, które to żądanie nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego. Żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu, skoro jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, "jest niewątpliwym, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno – techniczną organu zarządcy drogi". Niemniej jednak Sąd uznał spełnienie wskazań sformułowanych w tym wyroku, gdyż z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że działka ewidencyjna nr [...] nie powstała w wyniku podziału działki mającej odstęp do drogi publicznej w celu wskazanym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Natomiast powstała na skutek podziału dla potrzeb spraw spadkowych i po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości, wówczas istniejącej działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], dostępu do drogi przez wykonanie zjazdów z ul. L i ul. N. Przeto zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wskazanego już wyroku nie powstał obowiązek zarządcy z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Działka nr [...] miała dostęp do drogi przez trzy zjazdy, przy czym dostępem tym dla działki nr [...] nie mógł być dostęp "w bród".

Sąd wskazał, iż jego zdaniem motywy przywołanego wyroku uchylającego rozstrzygnięcia organów administracji nie przekonują do poglądu, aby obowiązkiem organów było wydanie decyzji odmownej, bo forma rozstrzygnięcia była uzależniona od ustaleń faktycznych. Zdaniem Sądu brak spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uzasadniał umorzenie postępowania. Wreszcie Sąd zważył, iż z materiału spawy wynika, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, bo od drogi dzieli ją działka nr [...] własności Skarbu Państwa, zajęta trwale przez wody potoku J, wobec czego zaskarżoną decyzję skierowano do podmiotu nieposiadającego interesu prawnego w sprawie, co stanowi kwalifikowaną wadę z art. 156 § 2 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca – A. S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędny jest pogląd, że jedynie sprawa wyrażenia zgody bądź jej odmowa na budowę czy przebudowę zjazdu przez właściciela tylko nieruchomości przyległej do drogi publicznej stanowi zagadnienie publicznoprawne. Stanowisko to jest nieprawidłowe po pierwsze dlatego, że wówczas winno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, po wtóre dlatego, że sprawa niniejsza jest oczywiście sprawą administracyjną, poddaną kognicji organu administracyjnego, który załatwia ją w drodze właściwego aktu indywidualnego. Zarówno w sytuacji objętej regulacją ust. 1, jak i ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych konieczne jest działanie uprawnionego organu administracyjnego, a sprawy tego rodzaju, z uwagi na materię, zasięg oddziaływania i właściwość organów, mają charakter publicznoprawny. Nie ma uzasadnienia prawnego rozdzielenie spraw rozstrzyganych w oparciu o wspomniane przepisy na sprawę administracyjną i cywilną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest również pogląd, wedle którego w sprawach objętych regulacją art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie wydaje się decyzji administracyjnych, pomijając jego irrelewantność dla sprawy przy przyjęciu wersji, iż nie ma ona publicznoprawnego (administracyjnego) charakteru. Skarżąca nie domaga się wydania decyzji, lecz "odtworzenia" istniejącego zjazdu, pod którym to sformułowaniem rozumie odbudowę zjazdu poprzednio wzniesionego. Nawet gdyby chodziło o budowę nowego, czy też przebudowę poprzedniego zjazdu, to istotą żądania jest zapewnienie jej działce dostępu do drogi publicznej, którego – wedle jej twierdzenia – została pozbawiona w wyniku działań organu. Jej zamiarem jest odzyskanie poprzednio istniejącego zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez odpowiednie działania zarządcy drogi. W jej intencji "odtworzenie" oznacza prawidłową realizację przez zarządcę stwierdzonego już przezeń obowiązku, który został wadliwie wykonany, co skutkowało nakazem rozbiórki. Jak słusznie stwierdził poprzednio orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na tej podstawie prawnej zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności, bądź odmówić budowy lub przebudowy – w formie decyzji. Tak należy wyłożyć, skądinąd jasny wywód, zawarty w motywach wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., w którym na str. 8 wyraźnie wskazano, iż "odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niezrozumiałe jest inne jego odczytanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Inna interpretacja tego wskazania jest oczywiście nieuprawniona. Tym bardziej, gdy jej konsekwencją jest wniosek o konieczności umorzenia postępowania w razie niespełnienia przesłanek tego przepisu, bo wówczas również następuje to w formie decyzji administracyjnej, przy czym właściwość sądu powszechnego uzasadniałaby zwrot podania. Wszak wyraźnie tam wskazano, iż odmowa następuje w drodze decyzji, a pogląd ten szeroko i przekonująco oraz zrozumiale uzasadniono. Oznacza to opowiedzenie się za publicznoprawnym charakterem sprawy, bo decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej. Co więcej, Sąd wówczas orzekający expressis verbis wyjaśnił, iż nie podziela przeciwnego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/08. Tym bardziej, że Sąd Rejonowy odrzucił pozew skarżącej w tym przedmiocie z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (postanowienie to zostało uchylone przez Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt [...], z powodu skierowania pozwu przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, a ostatecznie postępowanie umorzono z powodu cofnięcia pozwu). Zatem konstruowanie przez Sąd konkluzji o braku cech publicznoprawnych sprawy opartej o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i sprowadzającej tę regulację do normy kompetencyjnej, niedającej podstawy do precyzowania formy rozstrzygnięcia, a ostatecznie o braku podstaw do wydania decyzji, jest nie tylko nieporozumieniem, ale także rażącym naruszeniem wiążących wytycznych zawartych w wyroku uchylającym poprzednio wydane decyzje, a więc rażącym naruszeniem przepisu art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż odmowa uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460), następuje w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej. Jest to uzasadnione również konstrukcją całego przepisu oraz koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nierealizacją. Co prawda wywód ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. zakończono konkluzją o interesie prawnym w żądaniu budowy zjazdu służącym tylko właścicielom nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, lecz nie zmienia to jego istoty. Zatem zasadnie doszło w sprawie do wydania decyzji administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż działka nr [...] oddzielona jest od drogi publicznej – ul. L - działką nr [...], zajętą przez potok stanowiący własność Skarbu Państwa. W tej materii zważyć trzeba, że jakkolwiek wody nie są elementem drogi publicznej, to jednak może nim być rów odwadniający jako urządzenie, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy, a zwłaszcza gdy jest tam urządzony przepust (art. 4 pkt 15 tej ustawy), który może być drogowym obiektem inżynierskim (art. 4 pkt 12 tej ustawy). Istotne znaczenie ma tu ocena jego charakteru, a pomocny może być sposób wykorzystania działki, wymagający zbadania konfiguracji terenu, jego przeznaczenia i urządzenia. Tym bardziej, że w sprawie nie wyjaśniono charakteru tej działki, która wedle nieodpartego twierdzenia podniesionego w skardze kasacyjnej jest częścią pasa drogowego.

Niepodobna przy tym pominąć braku jakichkolwiek ustaleń w kwestii porozumienia z 1992 r. - jego treści i skuteczności. Podobnie w przedmiocie zmian własnościowych, z których wedle skarżącej miało wynikać po pierwsze, że działka [...] poprzednio stanowiła jej własność darowaną pod budowę ulicy pod warunkiem wykonania zjazdów i wybudowania rowu. Po wtóre, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi nie istniał tenże rów, zatem działka nr [...] przylegała do drogi. Jeżeli wiec oddała ona działkę, która teraz oddziela ją od drogi i ma to być powód dla odmowy jej prawa żądania zjazdu, to jest to powód nieznajdujący aprobaty. Należy mieć tu też na uwadze fakt, że skarżąca nie może sama żądać dostępu do drogi przez tę działkę, nie może domagać się tego dostępu także Skarb Państwa, bo rów (potok) nie wymaga tego. Jednakowoż nie stoi nic na przeszkodzie prowadzeniu niniejszego postępowania z udziałem odpowiedniego reprezentanta Skarbu Państwa i urządzenie zjazdu przez obie nieruchomości. Inaczej działka skarżącej pozbawiona byłaby zjazdu, co w okolicznościach sprawy, zwłaszcza w świetle poprzednich czynności prawnych organu w tym obrębie, nasuwa zastrzeżenia co do respektowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów.

Tym bardziej, gdy zważyć na konsekwentnie podnoszone przez stronę zobowiązanie się organu do budowy zjazdu, jego zrealizowania, następnie rozebrania w wyniku niewłaściwego działania, a dalej odmowy z powodu braku środków, wreszcie z powodu rzekomego braku podstaw faktycznych i prawnych. Zatem żądanie odtworzenia zjazdu już wybudowanego po tych zmianach wymusza potrzebę zbadania możliwości technicznych w tym miejscu, albo ustalenia innej lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż rozważenia wymaga, czy istotnie, jak dowodzi się w skardze kasacyjnej, podział spadkowy nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, skoro już przedtem działka nr [...] pozbawiona byłaby zjazdu z powodu rozebrania dotychczasowego. Jeśli jeszcze przed podziałem działki istniał obowiązek wykonania zjazdu na sporną działkę, to podział nie ma znaczenia, a ustalenia wymaga tylko na jakiej działce ma być on wzniesiony.

Tych zaszłości i okoliczności nie uwzględnia przyjęta przez organy i Sąd I instancji konkluzja, że podział działki nr [...] został dokonany bez związku z budową drogi i po wykonaniu obowiązku zarządcy oraz zapewnieniu dojazdu do drogi działce nr [...], niezależnie od wątpliwości co do jej waloru wyrażonego mimo przyjęcia nieważności zapadłych decyzji. Wykonanie zjazdu następnie rozebranego z powodu wadliwości wywołanych działaniem organu nie wypełnia wszak zobowiązania nałożonego przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Poza tym gołosłowne są ustalenia, jakoby istniały trzy zjazdy, bo nie wynikają one z akt sprawy, nadto nie wiadomo, jakich działek dotyczą, a więc czy stanowiły zjazd ze spornej działki i kiedy powstały i w wykonaniu jakiego obowiązku. Jeżeli jednak by tak było, to należało zbadać ich usytuowanie i związek z nowopowstałymi działkami. Przede wszystkim jednak konieczne jest wyjaśnienie, jaki był dostęp do drogi działki przed podziałem w dacie budowy ul. L, jaki zjazd funkcjonował poprzednio i potem, a więc jaki działki nr [...] i [...] miały dostęp do drogi, wreszcie jakie były uzgodnienia między organem i stroną co do przebiegu drogi i dostępu do niej oraz zjazdów w okresie poprzedzającym prace związane z tą ulicą. Samo tylko ustalenie, że działki nowe powstały dla potrzeb działu spadku są dla rozstrzygnięcia sprawy niewystarczające, zwłaszcza że skarżąca kasacyjnie podnosi inne okoliczności w tej materii mogące mieć dla sprawy znaczenie, w szczególności co do dostępu od ul. N, czy poprzez bród. Tym bardziej, że w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. wyraźnie wskazano na konieczność ustalenia powodów podziału, w wyniku którego powstała działka nr [...], ale także czy utraciła ona dostęp do drogi publicznej na skutek budowy czy przebudowy drogi, bo wówczas powstałby obowiązek zarządcy zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp. Wyraźnie powiada Sąd ten o części dawnej działki (str. 10 uzasadnienia tego wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu zajętym w zaskarżonym wyroku organy nie dokonały pełnego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, co więcej podawane przez nich ustalenia faktyczne są częściowo wzajemnie sprzeczne. Przy czym dostęp do drogi przez tzw. bród wydaje się być dostępem do drogi możliwym do zaakceptowania na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zapadłych decyzji, dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Sprawa wymaga wnikliwego zbadania i rozważenia, od czego Sąd I instancji się uchylił, bo dokonana przezeń ocena legalności zapadłych decyzji nie objęła – i nie mogła z uwagi na wynik sprawy – objąć całokształtu materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przede wszystkim należy podnieść, że niniejsza sprawa była już przedmiotem orzekania w tutejszym Sądzie. Wyrokiem z dnia 10.01.2012 r. sygn. akt III SA/Kr 340/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie Gliwicach stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 29.11. 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku A. S. w sprawie wybudowania zjazdu z drogi publicznej ul. L w N na działkę ewidencyjną nr [...], jak również decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe.

Stosownie zaś do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji, pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11.04.2013r., sygn. akt I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6.02.2013r., sygn. akt II GSK 2101/11). W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga fakt, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1.09. 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta go wiąże. Więcej, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a., por. wyrok NSA z dnia 14.03.2013r., sygn. akt I GSK 1591/11, LEX nr 1339558). Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r. Wyrok ten nie był przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej przez którąkolwiek ze stron postępowania sądowego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem jest prawomocny.

Również organy administracji były zobowiązane uwzględnić go przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zauważyć bowiem należy, iż żadna z przesłanek uzasadniających niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wynikającej z w/w wyroku w sprawie nie zaistniała. Nie nastąpiła bowiem zmiana stanu faktycznego ani prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd.

Nadto zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, po uchyleniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzekając w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie związany jest zatem wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2334/14.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania określające sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, gdyż wobec braku prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie można przyjąć, iż przepis ten został właściwie zastosowany.

Przede wszystkim należy wskazać, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym orzekającym w sprawie III SA/Kr 340/11, że sprawa niniejsza ma charakter administracyjny, a właściwą formą jej załatwienia jest decyzja administracyjna. W oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi – w przypadku budowy lub przebudowy drogi – może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące – w formie czynności, bądź odmówić ich budowy lub przebudowy – w formie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11 wskazano, iż "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne ustalą stan faktyczny sprawy, a w szczególności ustalą jak oznaczona działka utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy czy przebudowy drogi w 1985 roku i czy tej części nieruchomości zapewniono niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej. Następnie organy wyjaśnią, w jaki sposób powstała działka nr [...], do której wybudowania zjazdu domaga się strona skarżąca, tj. czy powstała w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi dokonanego w celu poszerzenia czy innej przebudowy drogi, co wskazywałoby na powstanie obowiązku zarządcy drogi wykonania niewadliwego i zgodnego z prawem zjazdu do drogi, czy też po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu pozostałej nieruchomości dostępu do drogi przez wykonanie zjazdu - działka ta powstała w wyniku późniejszego podziału, co powodowałoby brak powstania obowiązku zarządcy z art. 29 ust. 2 omawianej ustawy".

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak jakichkolwiek ustaleń w kwestii porozumienia z 1992 r. - jego treści i skuteczności. Podobnie w przedmiocie zmian własnościowych, z których wedle skarżącej miało wynikać po pierwsze, że działka [...] poprzednio stanowiła jej własność darowaną pod budowę ulicy pod warunkiem wykonania zjazdów i wybudowania rowu. Po wtóre, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi nie istniał tenże rów, zatem działka nr [...] przylegała do drogi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeśli skarżąca oddała działkę, która teraz oddziela ją od drogi i ma to być powód dla odmowy jej prawa żądania zjazdu, to jest to powód nieznajdujący aprobaty. Należy mieć też na uwadze fakt, że skarżąca nie może sama żądać dostępu do drogi przez tę działkę, nie może domagać się tego dostępu także Skarb Państwa, bo rów (potok) nie wymaga tego. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu niniejszego postępowania z udziałem odpowiedniego reprezentanta Skarbu Państwa i urządzenie zjazdu przez obie nieruchomości. Inaczej działka skarżącej pozbawiona byłaby zjazdu, co w okolicznościach sprawy, zwłaszcza w świetle poprzednich czynności prawnych organu w tym obrębie, nasuwa zastrzeżenia co do respektowania wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów.

Zważywszy na konsekwentnie podnoszone przez stronę zobowiązanie się organu do budowy zjazdu, jego zrealizowania, następnie rozebrania w wyniku niewłaściwego działania, a dalej odmowy z powodu braku środków, wreszcie z powodu rzekomego braku podstaw faktycznych i prawnych, żądanie odtworzenia zjazdu już wybudowanego po tych zmianach wymusza potrzebę zbadania możliwości technicznych w tym miejscu, albo ustalenia innej lokalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż rozważenia wymaga, czy istotnie, jak dowodzi się w skardze kasacyjnej, podział spadkowy nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy, skoro już przedtem działka nr [...] pozbawiona byłaby zjazdu z powodu rozebrania dotychczasowego. Jeśli jeszcze przed podziałem działki istniał obowiązek wykonania zjazdu na sporną działkę, to podział nie ma znaczenia, a ustalenia wymaga tylko na jakiej działce ma być on wzniesiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że tych zaszłości i okoliczności nie uwzględnia przyjęta przez organy konkluzja, że podział działki nr [...] został dokonany bez związku z budową drogi i po wykonaniu obowiązku zarządcy oraz zapewnieniu dojazdu do drogi działce nr [...]. Wykonanie zjazdu następnie rozebranego z powodu wadliwości wywołanych działaniem organu nie wypełnia zobowiązania nałożonego przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Poza tym gołosłowne są ustalenia, jakoby istniały trzy zjazdy, bo nie wynikają one z akt sprawy, nadto nie wiadomo, jakich działek dotyczą, a więc czy stanowiły zjazd ze spornej działki i kiedy powstały i w wykonaniu jakiego obowiązku. Jeżeli jednak by tak było, to należało zbadać ich usytuowanie i związek z nowopowstałymi działkami. Przede wszystkim jednak konieczne jest wyjaśnienie, jaki był dostęp do drogi działki przed podziałem w dacie budowy ul. L, jaki zjazd funkcjonował poprzednio i potem, a więc jaki działki nr [...] i [...] miały dostęp do drogi, wreszcie jakie były uzgodnienia między organem i stroną co do przebiegu drogi i dostępu do niej oraz zjazdów w okresie poprzedzającym prace związane z tą ulicą. Samo tylko ustalenie, że działki nowe powstały dla potrzeb działu spadku są dla rozstrzygnięcia sprawy niewystarczające, zwłaszcza że skarżąca podnosi inne okoliczności w tej materii mogące mieć dla sprawy znaczenie, w szczególności co do dostępu od ul. Norwida, czy poprzez bród. Tym bardziej, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2012 r. wyraźnie wskazano na konieczność ustalenia powodów podziału, w wyniku którego powstała działka nr [...], ale także czy utraciła ona dostęp do drogi publicznej na skutek budowy czy przebudowy drogi, bo wówczas powstałby obowiązek zarządcy zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp. Wyraźnie powiada Sąd ten o części dawnej działki (str. 10 uzasadnienia tego wyroku).

Powyższe wskazuje, iż organy nie dokonały pełnego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, co więcej podawane przez nich ustalenia faktyczne są częściowo wzajemnie sprzeczne. Przy czym dostęp do drogi przez tzw. bród wydaje się być dostępem do drogi możliwym do zaakceptowania na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone prawidłowo i wymaga uzupełnienia w zakresie wyżej wskazanym.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o wskazane wyżej przepisy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.