Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2609/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 363/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Kr 363/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2012 r., nr [...] , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, którą na wniosek M. K. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa myjni bezdotykowej 2 - stanowiskowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...]obręb [...] P. przy ul. S. w K.". Organ wskazał, że pierwotny wniosek z [...] lutego 2012 r. został zmieniony [...] lipca 2012 r. poprzez ograniczenie liczby stanowisk myjni do dwóch oraz wprowadzenie modyfikacji co do pierwotnie planowanej inwestycji. W sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji poparł stosowną argumentacją. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej załączniki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonych odwołaniem postanowień ZIKiT w Krakowie, tj.: nr [...] z [...] marca 2012 r. pozytywnie opiniujących przedmiotową inwestycję pomimo okoliczności wskazujących, iż jej obsługa komunikacyjna planowana jest przez istniejący zjazd, który nie spełnia przepisów dotyczących warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze; z [...] czerwca 2012 r. Nadto zarzucił naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez ustalenie maksymalnej powierzchni dachu inwestycji na poziomie 80 m2 pomimo tego, że przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia w sposób wyraźny formułują sposób ustalenia powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej pomimo tego, że planowana inwestycja dotyczy budowy obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem, a jego specyfika powoduje, że nie posiada on elewacji frontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, że akta sprawy zawierają analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy (opracowaną przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów). Odnosząc się do ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy dla planowanej budowy myjni bezdotykowej dwustanowiskowej, Kolegium wskazało, że parametr wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w wyniku planowanej inwestycji nie ulegnie zmianie. Jednocześnie w szerokim uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż zadaszenie nad stanowiskami myjni bezdotykowej (wsparte na słupkach stalowych ew. ze ściankami z pleksiglasu) jest obiektem budowlanym, zaliczonym zgodnie z ustawą - Prawo budowlane do budowli, a nie do budynków. Zgodnie z Polska Normą PN-ISO 9836, wskazującą sposób wyliczenia powierzchni zabudowy, powierzchnia zabudowy stanowi pole wyznaczone przez rzut pionowy skrajnego obrysu zewnętrznego budynku w stanie wykończonym na płaszczyźnie poziomej, a za podstawę przyjmuje się obrys parteru. W przypadku myjni nie mówimy o budynku, a zatem nie mają zastosowania przepisy pozwalające na wyliczenie tej powierzchni. Planowana budowa zadaszenia nad stanowiskami myjni bezdotykowej (wsparte na słupkach stalowych) nie jest budynkiem, a co za tym idzie nie zmieni wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek objętych wnioskiem. Stwierdzono, iż należy ustalić powierzchnię zajmowaną przez dach planowanej myjni jako 80 m2. W świetle postępowania dowodowego, stanowiska uprawnionego urbanisty oraz unormowań Polskich Norm Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, uznając za prawidłowo określony wskaźnik powierzchni zabudowy. Kolegium nie zakwestionowało wyznaczenia linii zabudowy w odległości 25m od krawędzi jezdni ul. S. i 11, 5 m od krawędzi jezdni ul. Z.. Wyjaśniło, że zadaszenie nad stanowiskami myjni bezdotykowej nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa, niemniej obiekt poprzez fakt posiadania attyki dachu ma wpływ na kształtowanie przestrzeni, a zatem wskazane jest wyznaczenie linii zabudowy. Przy ustalaniu linii zabudowy uwzględniono położenie terenu inwestycji wraz z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym w rejonie skrzyżowania ulic i głębokie lokalizacje najbliższych budynków nr [...] i [...] oraz budynku położonego przy zachodniej granicy dz. nr [...] i [...]. Uwzględnić należy również występowanie we frontowej części terenu urządzeń związanych ze stacją LPG. Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji określono poprzez maksymalną szerokość dachu myjni bezdotykowej (11 m), z kolei wysokość budynku myjni ustalono na 4,5 m przy dachu płaskim. Kolegium stwierdziło, że projektowany obiekt nie zakłóci istniejącego charakteru zabudowy oraz ładu przestrzennego w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana zabudowa wpisuje się wysokością i charakterem zabudowy pomiędzy nowe obiekty powstające, a także te istniejące w obszarze analizowanym. W odniesieniu do zarzutu wadliwości ustalania parametrów zabudowy dla myjni bezdotykowej, a tym samym naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wyjaśniło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Z urzędu wskazało jednocześnie, że na działkach sąsiednich w stosunku do działki zainwestowanej, przy ul. S. [...] w K., będących własnością skarżącego, ustalono warunki zabudowy dla budowy wiaty między istniejącymi budynkami, a w toku postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy wykazywano, zasadność ustalenia warunków zabudowy dla wiaty, mimo że nie jest budynkiem. W odniesieniu do zarzutu w przedmiocie naruszenia przepisów prawa w postanowieniach wydanych przez ZIKiT organ odwoławczy wskazał, że w sprawie Zarząd Infrastruktury Komunikacyjnej i Transportu nie wydawał żadnego postanowienia, a jedynie wypowiedział się w formie opinii. W aktach sprawy znajduje się opinia ZIKiT w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., pozytywnie opiniująca zamierzenie inwestycyjne, która w ocenie SKO jest wiążąca.

Zaskarżając powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie parametru maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji na poziomie 80 m2, pomimo tego, że przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia nie przewidują ustalenia takiego parametru planowanej zabudowy;

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 oraz § 7 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; pomimo tego, że planowana inwestycja dotyczy budowy obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem, a jego specyfika powoduje, iż nie posiada elewacji frontowej;

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowiła podstawę dla ustalenia maksymalnej dopuszczalnej powierzchni dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powierzchnia ta została przez organ pierwszej instancji wskazana w miejscu dotyczącym ustalenia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, niejako w zastępstwie tego wskaźnika zabudowy. Tymczasem Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie posiada kompetencji do wydania opinii, która wskazywałaby na maksymalną dopuszczalną wielkość planowanej inwestycji, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może dokonać uzgodnienia jedynie w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wskazany przepis nie formułuje zatem kompetencji do określenia przez zarządcę drogi maksymalnych parametrów planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ustawy te parametry (w tym parametry maksymalne) ustalane są na podstawie wykonanej na potrzeby postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wymóg określenia parametrów przyszłej zabudowy wyłącznie na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika z obowiązku zachowania zasady ładu przestrzennego. W ocenie strony skarżącej opinia ZIKiT w Krakowie z [...] czerwca 2012r., na którą powołuje się organ pierwszej instancji, została wydana bez podstawy prawnej, a więc również z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy. Wskazana opinia stanowiła podstawę do określenia jednego z parametrów planowanej zabudowy, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z drugiej opinii z [...] lipca 2012r. wynika, że przedmiotowa inwestycja ma mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd z ul. S., jednak realizacja kolejnych obiektów, do których dojazd będzie odbywał się poprzez istniejący zjazd z ul. S. spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Istniejący zjazd z ul. S. znajduje się bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie ze skrzyżowaniem ul. S. z ul. Z.. Dodatkowe obciążenie istniejącego zjazdu, którego usytuowanie jest niezgodne z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, spowoduje realne zagrożenie dla ruchu drogowego. Wobec powyższego, w świetle powołanego rozporządzenia, zarządca drogi powinien wydać negatywną opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowego postępowania. Skarżący podkreślił także, iż opinia wydana przez jednostkę organizacyjną organu prowadzącego postępowanie nie wyłącza obowiązku tegoż organu wynikającego z zasady ogólnej wyrażonej w treści art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Ponadto skarżący podniósł, że zostały naruszone przepisy dotyczące ustalenia poszczególnych parametrów planowanej zabudowy. Skoro uznano, iż przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem, wobec czego nie można ustalić parametru określającego powierzchnię zabudowy, to również w zakresie kolejnych parametrów powinno zaniechać wyznaczania ich wartości. Obiekt budowlany, który jest wiatą, nie posiada elewacji frontowej (przedmiotowy obiekt budowlany, ze względu na swoją charakterystykę, od frontu nie może być zabudowany), zatem organ ustalając warunki zabudowy nie może wyznaczyć parametru szerokości elewacji frontowej. Podobna sytuacji ma miejsce w przypadku określenia wysokości elewacji frontowej. W sytuacji zatem, gdy organ pierwszej instancji zaniechał ustalania powierzchni zabudowy powinien również zaniechać ustalania parametrów dotyczących szerokości oraz wysokości elewacji frontowej. W punkcie dotyczącym ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej organ pierwszej instancji posłużył się tymczasem stwierdzeniem: "budynek myjni" wprost przecząc przyjętym złożeniom w części dotyczącej parametru powierzchni zabudowy. Nadto w części warunków zabudowy dotyczącej powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji ustalił maksymalną powierzchnię dachu, podczas gdy rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje, w przypadku braku możliwości ustalenia powierzchni zabudowy, możliwości ustaleni powierzchni dachu planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. K.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także iż zamierzenie objęte wnioskiem nie jest kwalifikowane jako spełniające przesłanki ustawowe dla jego uznania inwestycję celu publicznego. Sąd wskazał istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Sąd podkreślił, że w świetle wskazanych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej trafnie uznały, że zamierzenie objęte wnioskiem inwestora polegające na budowie myjni bezdotykowej 2 – stanowiskowej, opisane bliżej we wniosku po jego modyfikacji, pomijając infrastrukturę techniczną, nie należy do inwestycji wymienionych w art. 61 ust. 2 -3, a zatem winno ono spełniać wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5. W tym zakresie dokonały one stosownych ustaleń, zaś obie wydane w toku instancji decyzje odpowiadają prawu. W ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ustalenie parametru maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji na poziomie 80 m2, jak również art. 61 u.p.z.p. w związku z § 6 oraz § 7 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi bowiem do wniosku, że w sprawie organy obu instancji dokonały trafnej interpretacji przepisów, zaś wydane decyzję nie naruszają prawa. Sąd ponadto wskazał, że w przepisach analizowanej ustawy nie zdefiniowano pojęcia "wiaty", natomiast zgodnie z językiem potocznym "wiata" - to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, która w prawie budowlanym uznawana jest za budowlę, o czym świadczy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie należało także uwzględnić definicje legalne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Z § 3 tego aktu wynika, że pojęcie "zabudowa" odnosi się do budynków. Nie mniej jednak w myśl § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się nie tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, ale również budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do takich budowli można zaś zaliczyć wiatę myjni bezdotykowej 2 – stanowiskowej. Zestawienie przepisów prawa budowlanego z uprzednio analizowanymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że także budowli, jaką stanowi wiata myjni bezdotykowej 2 – stanowiskowej, dotyczą zarówno wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z budową wiaty, jako elementu zagospodarowania terenu, mogą się wiązać inne elementy, uznawane w prawie budowlanym za urządzenia budowlane, czyli urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak stwierdził Sąd I instancji, wiata jest obiektem budowlanym (budowlą), o określonej konstrukcji, determinowanej przez planowaną funkcję i w konkretnym przypadku może posiadać różne elementy uznawane za istotne przy zagospodarowaniu terenu z uwagi na elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spełniając funkcje użytkowe budynku wiata niejednokrotnie posiada analogiczne elementy decydujące o zachowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Pod kątem zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że w treści tej regulacji ustawodawca posłużył się pojęciami "gabarytu" oraz "intensywności wykorzystania terenu". Ponadto w ocenie Sądu należało uznać za spełnione przesłanki do stosowania dalszych regulacji rozporządzenia również do budowli, nawet jeżeli w poszczególnych przepisach jest mowa o budynku. Przyjęcie węższej interpretacji stoi w opozycji do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6-7 u.p.z.p., jak i § 1 rozporządzenia. Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można nie dostrzegać, że wiata będąca budowlą, pełni funkcje użytkowe budynku oraz posiada szereg jago cech, stąd uzasadnionym jest stosowanie do niej wszelkich regulacji rozporządzenia przewidzianych wprost dla budynków, o ile jest to możliwe. W ocenie Sądu, zarówno opis inwestycji podanych we wniosku, jak i jej przedstawienie graficznie pozwalają na stwierdzenie, że inwestor planuje budowę dachu płaskiego z attyką, albowiem ponad dachem przewidział ściankę wieńczącą z dekoracją. Attyka jako element wystroju powiązany z elewacją i dachem sama jest ścianką związaną z elewacją, która podobnie jak w przypadku budynków - posiada od frontu parametr w postaci określonej szerokości, która – analogicznie jak w przypadku budynku - decyduje o gabarytach mającego powstać obiektu budowlanego. W sprawie zachodziły zatem podstawy do ustalenia wysokości górnej krawędzi attyki oraz szerokości attyki, jako ścianki elewacyjnej frontowej, na zasadach określonych w § 6-7 rozporządzenia. Uwzględniając powyższe oraz niekwestionowane przez skarżącego wyniki analizy przeprowadzonej w obszarze analizowanym, Sąd I instancji stwierdził brak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 - 7 rozporządzenia, jak również art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 rozporządzenia określenie wskaźników intensywności wykorzystania terenu dla przedmiotowej inwestycji poprzez ustalenie powierzchni dachu wiaty myjni bezdotykowej 2 - stanowiskowej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego wnioskiem. Sąd zwrócił szczególną uwagę, na znaczenie i konieczność ustalenia intensywności wykorzystania terenu pod względem ustalenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, jak również powierzchni zabudowy. Wobec niezdefiniowania przez prawodawcę pojęcia "powierzchni zabudowy" Sąd zaakceptował jako dopuszczalne wykorzystanie w ramach wykładni tego pojęcia określonego w Polskiej Normie PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. przy czym stwierdził jednocześnie, że nie można uznać, że dla budowli nie da się przyjąć adekwatnego do ich charakteru pojęcia "powierzchni zabudowy". Za taką powierzchnię w sprawie niniejszej organy obu instancji uznały trafnie powierzchnię dachu wiaty, wyznaczając ten wskaźnik na 80m2. Powierzchnia dachu płaskiego jest bowiem tym elementem, który architektoniczne zbliża wiatę do budynku, zaś właśnie powierzchnia dachu, jako element stały - co do którego ustalono jego geometrię i wysokość attyki - jest tym czynnikiem, który w płaszczyźnie poziomej określa teren, na którym będą się mieścić się budowle, czy urządzenia techniczne związane z samą myjnią. Odnosząc się do zarzutów prawidłowości dokonanych uzgodnień, Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, natomiast w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi kontrowersji, że takie uzgodnienie dokonane w granicach kompetencji organu uzgadniającego, jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Powołane przepisy wyrażają pewną zasadę, od której wyjątek stanowi sytuacja, gdy zarządcą drogi jest równocześnie organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W takim przypadku zarządca drogi wyraża swoje stanowisko wprost w projekcie decyzji, a potem w decyzji. Nie jest jednak wykluczone, by podejmując określone rozstrzygnięcie kierował się danymi przedstawionymi mu przez własną jednostkę organizacyjną. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w ramach analizy Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie o uzgodnienie, lecz o opinię dla przedmiotowej inwestycji w pierwotnym kształcie, która miała objąć przesłanki z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 54 ppkt 2 c w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak również z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Taka niewiążąca negatywna opinia została wyrażona w piśmie ZIKiT z dnia [...] marca 2012 r. Wskazano w niej w szczególności, że istniejący zjazd z ul. S. znajduje się w obrębie skrzyżowania ulic S. – Z., a zatem nie spełnia on przepisów dotyczących bezpieczeństwa ruchu na drodze z § 77 i 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podano również, że każda zmiana zagospodarowania terenu może pociągać za sobą konieczność przebudowania lub rozbudowy istniejącego układu drogowego w zakresie niezbędnym dla zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej i bezpieczeństwa pojazdów. Biorąc powyższe pod uwagę istniejący zjazd na teren inwestycji należy przebudować, tj. wyposażyć w wyspę kanalizującą tak, aby był on zjazdem jedynie na relacje prawoskrętne, bądź uzyskać zgodę na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji po terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] P.. Powyższe negatywne uzgodnienie spowodowało interwencję inwestorki bezpośrednio w ZIKiT, czego dowodzi pismo z [...] maja 2012 r. w którym wyraziła gotowość ograniczenia skali planowanego przedsięwzięcia w celu dopuszczenia możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji na bezie dotychczasowego zjazdu (wjazdu) na działki [...], [...] i [...]obr. [...] P.. Pismem z [...] czerwca 2012r., dotyczącym przedmiotowej sprawy, ZIKiT poinformował, że po zapoznaniu się w wyjaśnieniami zawartymi w piśmie inwestora z [...] maja 2012 r. oraz wyrażoną w nim chęcią ograniczenia skali przedsięwzięcia, przychyla się do prośby o dopuszczenie obsługi komunikacyjnej planowanej myjni samochodowej na dotychczasowych zasadach, z zastrzeżeniem ograniczenia liczby stanowisk myjni z czterech do dwóch. Pismem z dnia [...] lipca 2012r. inwestorka dokonała zmiany żądania wniosku w ten sposób, że jako planowane przedsięwzięcie wskazała "Budowę myjni bezdotykowej 2 - stanowiskowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...]obręb [...] P. przy ul. S. w K.", określając zmiany w zakresie charakterystycznych jego parametrów inwestycji (powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, powierzchnia zabudowy, kubatura), które uległy zmniejszeniu. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił o powyższym ZIKiT w Krakowie, który pismem z [...] lipca 2012r. zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję, podając w czterech punktach uwagi, które należy uwzględnić przy wydaniu decyzji. Uwagi te – wbrew wskazaniom skarżącego - nie dotyczą powierzchni dachu myjni. W tym stanie sprawy sporządzono w dniu [...] sierpnia 2012 r. dokument nazwany analizą urbanistyczno - architektoniczną i projekt decyzji, a następnie - po myśli art. art. 10 § 1 k.p.a.- zawiadomiono strony o zgromadzeniu kompletnego materiału, możliwości zapoznania się z nim, jak również wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero w odwołaniu skarżący zakwestionował zasadność stanowiska wyrażonego przez ZIKiT pismem z [...] czerwca 2012r. oraz pozytywnej opinii wyrażonej w piśmie z [...] lipca 2012r., a tym samym rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, określając je jako postanowienia. Zarzuty te okazały się niezasadne. Sąd uznał, że nie mają w sprawie zastosowania przepisy § 77 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie albowiem planowana inwestycja nie dotyczy lokalizacji zjazdu (wjazdu), który już istnieje. Ocena organu, że ruch generowany przedmiotową inwestycją po modyfikacji wniosku nie wpłynie negatywnie na kwestie bezpieczeństwa, zawierająca element uznania, nie może zostać skutecznie podważona z uwagi na nieznaczny ruch pojazdów, który będzie związany z budową myjni dwustanowiskowej dla pojazdów osobowych, przy zapewnieniu nadto na terenie inwestycji miejsc parkingowych.

Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa została wydania z naruszeniem art. 7, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd uznał za błędne uznał wskazanie organu, że opinia ZIKiT w Krakowie z [...] lipca 2012r., znak [...], pozytywnie opiniująca zamierzenie inwestycyjne jest wiążąca, co jednakże nie stanowiło dostatecznej podstawy do uchylenia skarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie wykładni, iż ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej parametru zabudowy niewymienionego w powyższym przepisie, w postaci maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji, jest zgodnie z prawem

- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie, iż inwestycja objęta wnioskiem posiada elewację frontową oraz attykę

to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie orzeczenia na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylającego zaskarżony wyrok i orzekającego o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] stycznia 2013r. oraz decyzji organu pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błąd polegający na przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że opinia z dnia [...] lipca 2012 r. wydana przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest wiążąca dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie, stanowił naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. i dowodzi, że organy administracyjne, których decyzje były objęte skargą zostały wydane bez uprzedniego zebrania i wnikliwej analizy wszelkich dostępnych dowodów. Opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2012r., stanowiła podstawę dla ustalenia jednego z parametrów nowej zabudowy - maksymalnej dopuszczalnej powierzchni dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powierzchnia ta została przez organ I instancji wskazana w miejscu dotyczącym ustalenia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, niejako w zastępstwie tego wskaźnika zabudowy. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej wydające decyzję o warunkach zabudowy winny samodzielnie, w oparciu o wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej i normy prawa powszechnie obowiązującego wyznaczyć parametry nowej zabudowy. Niedopuszczalne jest, aby jednostka organizacyjna Gminy powiązana funkcjonalnie z organem orzekającym w sprawie określała w jego zastępstwie warunki nowej zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Infrastruktury Komunalnej Transportu w K., może dokonać uzgodnienia jedynie w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wskazany przepis nie formułuje kompetencji do określenia przez zarządcę drogi maksymalnych parametrów planowanej inwestycji. Ponadto organy administracji publicznej w obowiązującym stanie prawnym nie mają możliwości ustalenia parametru warunków zabudowy w postaci maksymalnej powierzchni dachu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie wskazuje, możliwości alternatywnego ustalenia albo powierzchni zabudowy, albo powierzchni dachu ale w ogóle nie zna parametru zabudowy jaką jest maksymalna powierzchnia dachu. Odstępując od określenia powierzchni zabudowy, a wyznaczając niejako w zastępstwie tego parametru maksymalną powierzchnię dachu dopuszcza się w zasadzie dowolną powierzchnię zabudowy, pod warunkiem, że dach nad tym terenem będzie miał określoną powierzchnię. Skarżący stoi na stanowisku, iż interpretacja wykładni norm prawnych przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji jest niemożliwa do zaakceptowania, ponieważ prowadzi do dowolności w zakresie powierzchni zabudowy jako niezbędnego parametru, jaki winien zostać ustalony decyzją o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Według art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna M. K. nie zawiera właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa nie wskazał dostatecznie precyzyjnie, które z nich dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały podzielone na zarzuty o charakterze materialnym i procesowym. Autor w ogóle nie wymienił przepisów P.p.s.a. jakich naruszenia dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wydając zaskarżony wyrok, poprzestając jedynie na polemice z zaaprobowanymi przez Sąd I instancji jako zgodne z prawem kwestionowanymi uprzednio w skardze ustaleniami organów w zakresie poszczególnych warunków zabudowy.

Zauważyć też należy, że prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może samodzielnie uściślać bądź konkretyzować zarzutów, ani tym bardziej domyślać się postaci naruszenia prawa materialnego w sytuacji kiedy skarżący jej nie przytacza poprzez wyraźne wskazanie, że chodzi o błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, LEX nr 1447212).

Tak jak wskazano wyżej, skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika M. K. takich wymogów nie spełnia. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu analizy zarzutów skargi kasacyjnej i ich lakonicznego uzasadnienia (str. 8 i 9 skargi kasacyjnej) stwierdza, że wszystkie zarzuty w istocie zmierzają do podważenia możliwości i prawidłowości ustalenia przez organ parametrów zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie myjni bezdotykowej dwustanowiskowej – niebędącej budynkiem wraz z infrastrukturą techniczną na wskazanych działkach ewidencyjnych w K.

Jak już stwierdzono wyżej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji nie można zarzucić naruszenia zasad postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy P.p.s.a., a nie przepisy K.p.a. Podtrzymując stanowisko, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, ze taki sposób prezentacji zarzutów kasacyjnych ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd I instancji. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej była zatem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie naruszyło ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i brak stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut w ten sposób, że stwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błąd polegający na przyjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że opinia z dnia [...] lipca 2012 r. wydana przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest wiążąca dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie, stanowił naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. i dowodzi, że organy administracyjne, których decyzje były objęte skargą zostały wydane bez uprzedniego zebrania i wnikliwej analizy wszelkich dostępnych dowodów. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] czerwca 2012r., stanowiła podstawę dla ustalenia jednego z parametrów nowej zabudowy - maksymalnej dopuszczalnej powierzchni dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Powierzchnia ta została przez organ I instancji wskazana w miejscu dotyczącym ustalenia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, niejako w zastępstwie tego wskaźnika zabudowy. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej wydające decyzję o warunkach zabudowy winny samodzielnie, w oparciu o wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej i normy prawa powszechnie obowiązującego wyznaczyć parametry nowej zabudowy. Niedopuszczalne jest, aby jednostka organizacyjna powiązana funkcjonalnie z organem orzekającym w sprawie określała w jego zastępstwie warunki nowej zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarządca drogi mógł dokonać uzgodnienia jedynie w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, a nie określać maksymalne parametry planowanej inwestycji.

Powyższy zarzut jest niezasadny. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, iż to właściwy organ administracji publicznej, z zachowaniem procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz doprecyzowanej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 154, poz. 1588), prowadził postępowanie, gromadził materiał dowodowy, w tym wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokonał jego oceny, ustalając na tej podstawie warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu spornej inwestycji.

Zarówno w analizie architektoniczno-urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2012r., jak również w treści tejże decyzji organ mógł odwołać się do dokumentów, które powstały w toku postępowania, w tym dotyczących opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z [...] czerwca 2012r. i [...] lipca 2012r. w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych w zakresie planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Z analizy treści całej korespondencji pomiędzy powyższą jednostką organizacyjną, a organem i inwestorem wynika jednoznacznie, iż właśnie pierwotna negatywna opinia zarządcy drogi skłoniła inwestora do znacznego ograniczenia parametrów planowanej pierwotnie inwestycji polegającej na budowie myjni bezdotykowej 4-stanowiskowej (o maksymalnej pow. zabudowy 166,6 m2, i szerokości elewacji frontowej 17,5 m – wniosek z [...].02.2012r.) wraz z planowanymi w związku z tym zjazdami do ograniczenia liczby stanowisk myjni z czterech do dwóch, a w konsekwencji ograniczenia powierzchni zabudowy do 80 m2, maksymalnej szerokości elewacji frontowej do 11,5 m (pismo inwestora z [...].07.2012r.). W przywołanym w skardze kasacyjnej piśmie z [...] czerwca 2012r. zarządca drogi wyłącznie wstępnie przychylił się do przedstawionej prośby o dopuszczenie obsługi komunikacyjnej planowanej myjni samochodowej na dotychczasowych zasadach, z zastrzeżeniem ograniczenia liczby stanowisk myjni z czterech do dwóch. Pismo to co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie określa żadnych parametrów w tym wielkości planowanej inwestycji. Także treść opinii z [...] lipca 2012r., nie wykracza poza opinię związaną z warunkami obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Nie znajdują także usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 i § 7 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie, iż inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada elewację frontowa oraz attykę oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie wykładni, iż ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej parametru zabudowy niewymienionego w powyższym przepisie, w postaci maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji, jest zgodne z prawem. Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że ww. rozporządzenie nie tylko nie wskazuje, możliwości alternatywnego ustalenia albo powierzchni zabudowy, albo powierzchni dachu ale w ogóle nie zna parametru zabudowy jaką jest maksymalna powierzchnia dachu. Odstępując od określenia powierzchni zabudowy, a wyznaczając niejako w zastępstwie tego parametru maksymalną powierzchnię dachu dopuszcza się w zasadzie dowolną powierzchnię zabudowy, pod warunkiem, że dach nad tym terenem będzie miał określoną powierzchnię.

Ponownie podkreślić należy wadliwość konstrukcyjną powyższych zarzutów, które winny być nakierowane na naruszenia konkretnych norm prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, wraz z jednoznacznym określeniem czy naruszenie to ma postać błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania i na czym dokładnie to polegało, tj. jaka powinna być prawidłowa wykładnia kwestionowanego przepisu lub jego zastosowanie w okolicznościach danej sprawy, od czego uchylił się autor skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że w ramach związania granicami skargi kasacyjnej, przy jednoczesnym ustawowym wymogu sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (co powinno gwarantować właściwy i wymagany poziom tego pisma procesowego), Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać, czy też doprecyzowywać przepisów, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera szereg norm prawnych usystematyzowanych przez ustawodawcę w ustępach 1-7, z których nadto ust. 1 i ust. 7 składają się z 5 punktów każdy. Brak doprecyzowania zarówno w zarzucie, jak i uzasadnianiu skargi kasacyjnej konkretnej jednostki redakcyjnej, uniemożliwia zatem ocenę zasadności tak sformułowanego zarzutu.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w przyjęciu wykładni, iż ustalenie przez organ parametru zabudowy niewymienionego w powyższym przepisie, w postaci maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji, jest zgodne z prawem. Skarżący stoi na stanowisku, iż interpretacja wykładni norm prawnych przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji jest niemożliwa do zaakceptowania, ponieważ prowadzi do dowolności w zakresie powierzchni zabudowy jako niezbędnego parametru, jaki winien zostać ustalony decyzją o warunkach zabudowy. Powyższy zarzut nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku dokonał prawidłowej oceny zastosowanych przez organ administracji przepisów prawa, ich wykładni oraz podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa ona między innymi zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z ustawową definicją (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) "ład przestrzenny" oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...), wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wśród tych warunków, w punkcie 1 ustawodawca określił tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Przy czym podkreślenia wymaga, czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca kasacyjnie, a co prawidłowo wyeksponował Sąd pierwszej instancji, powyższe regulacji mają zastosowanie nie tylko dla zabudowy terenu poprzez wznoszenie budynków, ale również do zabudowy innymi obiektami budowlanymi i towarzyszącymi im urządzeniami budowlanymi. Oczywistym jest, że wykładnia celowościowa i systemowa norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych winna zmierzać do oceny możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższych zasad, w stopniu koniecznym do zachowania ustawowych reguł stosowanych odpowiednio do specyfiki i różnic np. konstrukcyjnych pomiędzy budynkiem, a innego rodzaju obiektem budowlanym, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy - budowlą (wiata myjni samochodowej).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa między innymi: rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W celu ustalenia powyższych warunków, w niniejszej sprawie, co pozostawało bezsporne, organ ustalił wymagany przepisami rozporządzenia obszar analizowany i przeprowadzi na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym pod pojęciem "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 5 ust 1 rozporządzenia poprzez ustalenie parametru maksymalnej powierzchni dachu planowanej inwestycji na poziomie 80m2, jak również art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 6 i § 7 rozporządzenia, poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, stwierdzając, że wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dokonały trafnej ich interpretacji, zaś wydane decyzje nie naruszają prawa. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przedstawiał szczegółową wykładnię przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z przepisami Prawa budowlanego, z uwagi na okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi tu pierwszy etap postępowania inwestycyjnego, służącego możliwości dalszej realizacji uprawnień do zabudowy. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest prawidłowa i nie została skutecznie podważona przez autora skargi kasacyjnej, poza ogólnikowym powtórzeniem zarzutu skargi. Nie zachodzi zatem potrzeba ponawiania jej. W okolicznościach niniejszej sprawy, która dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie obiektu budowlanego budowli o konstrukcji wskazanej przez organy – niebędącego budynkiem wraz z infrastrukturą, zasadnym było poszukiwanie przez organy takiej możliwości ustalenia i oceny gabarytów i parametrów tego obiektu budowlanego, która dałaby podstawy do właściwej oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji zważył, że wiata jest obiektem budowlanym (budowlą), o określonej konstrukcji, determinowanej przez planowaną funkcję i w konkretnym przypadku może posiadać różne elementy uznawane za istotne przy zagospodarowaniu terenu z uwagi na elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spełniając funkcje użytkowe budynku wiata niejednokrotnie posiada analogiczne elementy decydujące o zachowaniu zasady "dobrego sąsiedztwa".

Sporny obiekt budowlany z uwagi na swoją konstrukcję przestrzenną i gabaryty umożliwia i uzasadnia określenie powierzchni na danym terenie, którą będzie zajmował ("zabudowywał"). Nie sposób w szczególności zarzucić naruszenia prawa wobec określenia przez organy, dla zachowania wynikającej z warunków w obszarze analizowanym wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – określenia wielkości powierzchni dachu tego obiektu budowlanego, która wyznacza możliwy do określenia parametr stanowiący o wielkości powierzchni zabudowy terenu tym właśnie obiektem budowlanym. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również uzasadnionych podstaw mogących zakwestionować zgodność z obowiązującym prawem określenia dla spornego obiektu budowlanego warunków zabudowy poprzez odpowiednie odniesienie do szerokość elewacji frontowej (znajdującej się od frontu działki), czy też wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, skoro obiekt ten czyli wiata jako element konstrukcyjny posiadała będzie dach zwieńczony attyką. Niezrozumiałe jest zatem kwestionowanie możliwości określenia jako parametru służącemu dostosowaniu wysokości spornego obiektu budowlanego do zabudowy w obszarze analizowanym - przyjmowanej oczywiście w sposób odpowiedni wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (górnej krawędzi attyki).

W świetle zasad ładu przestrzennego, dobrego sąsiedztwa oraz wolności zabudowy i zagospodarowania terenu zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nietrafne.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.