Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 504/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3 i 4, art. 157, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 4, par. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 353 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Anna Sidorowska - Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "organ II instancji" lub "Minister") z [...] grudnia 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...][...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek [...]: od km 16+400 do km 33+300 oraz w wysokości [...] zł na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewody.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...][...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...] odcinek [...]: od km 16+400 do km 33+300". Ww. decyzja stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2014 r. i z tym dniem z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], w której w części uchylił ww. ostateczną decyzję, uchylenie to nie dotyczy przedmiotowej nieruchomości..

II.2. Decyzją z [...] maja 2016 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Spółki za prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...][...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] odcinek [...]: od km 16+400 do km 33+300 oraz w wysokości [...] zł na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności gruntowej ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości. Podstawą ustalenia przedmiotowego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. F.

II.3. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Wojewody wniosła Spółka. W odwołaniu zarzucono w szczególności, iż stanowiący dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. autorstwa A. F. został sporządzony wadliwie. Ponadto odwołująca się zarzuciła brak powołania podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie przesłuchania w charakterze świadka rzeczoznawcy majątkowego R. N. autora operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r., określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także brak powiększenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na wydanie nieruchomości we właściwym terminie.

II.4. Minister wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. W uzasadnieniu tej decyzji Minister przytoczył m. in. art. 12 ust. 4 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 2015, poz. 1211 z póżn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową") oraz stwierdził, że Badając stan prawny nieruchomości na podstawie księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych ustalono, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem, kiedy ww. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i przeszła na własność Skarbu Państwa, stanowiła własność [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Jak wynika z działu III księgi wieczystej nr [...] na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe — nieodpłatna służebność polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez przedmiotową nieruchomość na rzecz każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego działki nr [...]. W sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. [...] ha stanowi operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. (nr uprawnień [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Przedmiotowa działka położona jest przy zjeździe z drogi [...] na [...] i stanowi fragment urządzonej stację paliw płynnych w sąsiedztwie terenów zielonych. W dalszym otoczeniu na północ znajdują się zabudowania kopalni miedzi [...]. Rzeczoznawca ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła grunt z urządzonym trawnikiem oraz drzewem sosny o średnicy 22 cm i wysokości 9 m. Na terenie działki znajdował się pylon reklamowy o konstrukcji stalowej obudowanej blachą malowaną i poliwęglanem z pięcioma wyświetlaczami dwustronnymi. Pylon ustawiony na stopie żelbetowej o wymiarach 3,50 x 0,80 x 2,0. Przedmiotowa nieruchomość ma regularny kształt i płaską powierzchnię. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy podała, iż przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 1999 r. Zgodnie z ww. planem, przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze o przeznaczeniu "tereny obsługi komunikacji samochodowej". Mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych i treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej również: "Rozporządzenie w sprawie wyceny") rzeczoznawca uznała, że przeglądowi należy poddać transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i transakcje "inwestycyjne". Ponieważ na rynku lokalnym, rozumianym jako obszar powiatu [...], rzeczoznawca nie odnotowała transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, biegła rozszerzyła analizowany rynek na regionalny, rozumiany jako obszar powiatu [...] i [...]. Z uwagi na odnotowanie niewielkiej ilości transakcji, w oparciu o które brak było możliwości przeprowadzenia miarodajnej analizy tego rodzaju rynku, okres badania rynku rozszerzono od stycznia 2012 r. Po odrzuceniu z grupy transakcji nieruchomości, które nie spełniły cech podobieństwa oraz po standaryzacji statystycznej próbki do dalszej analizy przyjęto grupę 9 transakcji. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że w badanym okresie czasu ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi utrzymywały się na stabilnym poziomie, wobec czego ceny nie zostały zaktualizowane na dzień wyceny. Zasadnicze parametry próbki transakcji nieruchomości podobnych, przyjętych do szacowania, wyniosły: średnia cena jednostkowa transakcyjna - 32,59 zł/m², minimalna cena jednostkowa transakcyjna - 18,69 zł/m², maksymalna cena jednostkowa transakcyjna - 40,00 zł/m². Natomiast badając rynek nieruchomości inwestycyjnych (pod usługi, aktywizację gospodarczą, tereny obsługi komunikacji samochodowej) na obszarze rynku rozumianego jako obszar powiatu [...] i [...], biegła odnotowała kilkanaście transakcji. Ostatecznie do szczegółowej analizy przyjęła grupę 13 transakcji najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Zasadnicze parametry próbki transakcji nieruchomości podobnych, przyjętych do szacowania wyniosły: średnia cena jednostkowa transakcyjna - 30,97 zł/m², minimalna cena jednostkowa transakcyjna - 17,17 zł/m², maksymalna cena jednostkowa transakcyjna - 44,00 zł/m². Biorąc pod uwagę wyniki analizy i porównania rynku "drogowego" oraz "usługowego, aktywizacji gospodarczej i obsługi komunikacji samochodowej", a także zapisy art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca uznała, że należy przedmiotową nieruchomość, oszacować w całości wg rynku "drogowego". W wyniku analizy rynku ustalono cechy i ich wagi mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Do ww. cech zaliczono: lokalizacja (waga 60%) oraz sąsiedztwo i otoczenie (waga 40%). Pozwoliło to na oszacowanie wartości 1 m² gruntu na kwotę [...] zł, która następnie posłużyła do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m² (w zaokrągleniu) na kwotę [...] zł. Biegła wyjaśniła, że szacowane części składowe nieruchomości nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, zatem ma tutaj zastosowanie art. 150 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z powyższym biegła określiła wartość odtworzeniową nieruchomości, w podejściu kosztowym. Wartość budowli została określona metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, zgodnie z katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów - "[...]". Wartość roślin ozdobnych określono w podejściu kosztowym, zgodnie z tablicami wartości zawartymi w publikacji K. Z. - "[...]". Wartość części składowych - nasadzeń, drzewa i budowli na ww. działce biegła oszacowała na kwotę [...] zł. Łącznie wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Biegła oszacowała także wartość ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości na kwotę. [...] zł. Minister przypomniał, że zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia w sprawie wyceny, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2015 r., należy wskazać, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegła w związku ze stwierdzeniem, iż cel publiczny, na który została przejęta nieruchomość zwiększa jej wartość, prawidłowo zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Wskazać również należy, że w aktach sprawy znajduje się kopia operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie firmy [...] spółka z o.o. przez rzeczoznawcę majątkowego R. N. (uprawnienia nr [...]) w dniu [...] stycznia 2015 r., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł. Z treści tego opracowania wynika, iż opis stanu wycenianej nieruchomości oraz jej przeznaczenie planistyczne zostało określone w sposób tożsamy jak w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji. Biegły R. N. podobnie jak A. F. określił wartość odtworzeniową przedmiotowej działki. Przy wycenie wartości rynkowej gruntu w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jednakże do oszacowania przyjęto rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługowo-przemysłową. Biegły w ogóle nie zbadał rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, czyli zgodnych z celem wywłaszczenia w celu zbadania czy w tym przypadku nie ma zastosowania tzw. zasada korzyści wyrażona w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc pod uwagę zasadę korzyści, konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Poza tym rzeczoznawca majątkowy R. N. w poszukiwaniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę usługowo-przemysłową rozszerzył badany rynek na obszar województwa [...], [...], [...] i [...]. Obecne brzmienie § 36 ust. 2 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie wypowiadało się, iż przez rynek lokalny należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, a przez rynek regionalny obszar województwa. Nie oznacza to jednak, że biegły nie może jako rynku regionalnego przyjąć obszaru mniejszego niż całe województwo, bądź też wyjść poza jego granice. Niemniej jednak kwestia wyboru rynku lokalnego oraz regionalnego zawsze powinna być poparta szczegółową analizą przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy pamiętać, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien każdorazowo zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwe zdefiniowanie rynku. W [...] operacie z dnia [...] stycznia 2015 r. takich wyjaśnień zabrakło. Niemniej jednak należy stwierdzić, że w przypadku wycenianej nieruchomości poszukiwanie za wszelką cenę nieruchomości usługowo-przemysłowych na tak zróżnicowanym rynku, obejmującym różne województwa i w związku z tym takie rozumienie rynku regionalnego wydaje się być zbyt daleko idące. A już na pewno w przypadku, gdy biegły nie zbadał, czy być może nie należałoby przyjąć do porównań transakcji nieruchomościami drogowymi. Dodatkowo w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony brak jest określenia wartości ograniczonego prawa rzeczowego. Wojewoda [...] z uwagi na brak jednoznacznego rozstrzygnięcia w kwestii wyceny pylonu reklamowego, przeprowadził rozprawę administracyjną której celem było dokładne zbadanie, przy udziale strony - [...] Spółka z o.o., sprawy wyceny pylonu reklamowego. Na rozprawie nie stawił się żaden przedstawiciel ww. strony. Jednocześnie należy wskazać, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony utracił swoją aktualność i był już nieaktualny w dniu wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. W związku z tym należy stwierdzić, że operat sporządzony na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego R. N. nie może stanowić miarodajnego dowodu o wartości przejętej nieruchomości. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazać należy, iż nie zasługują one na uznanie. Po pierwsze organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję wskazał podstawę prawną, a po drugie z uwagi na błędy popełnione w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie strony przesłuchanie jako świadka autora operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nie było niczym uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu nie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na brak w aktach potwierdzenia wydania nieruchomości wyjaśnić należy, że pojęcie "wydania nieruchomości" jest zwrotem niedookreślonym, dlatego też należy je opatrzyć słowem komentarza. Zgodnie z art. 348 k.c. równoznaczne z wydaniem samej rzeczy jest przeniesienie posiadania. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą jest też jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle bowiem stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeśli zatem dotychczasowy właściciel zgłasza chęć wydania nieruchomości inwestor winien ją przejąć. Przy czym przepisy specustawy nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, iż nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Wtedy bez znaczenia pozostaje fakt, iż inwestor nie wyrażał chęci do wcześniejszego objęcia nieruchomości. Omawiany przepis bowiem uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie. W niniejszym przypadku brak jest jakiegokolwiek potwierdzenia woli wydania nieruchomości przez poprzedniego jej właściciela.

III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodziła się Spółka, która w skardze do WSA w Warszawie sporządzonej przez adwokata zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(a) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przesłuchania w charakterze świadka rzeczoznawcy majątkowego R. N. - pomimo faktu, iż: (i) przeprowadzenie tego dowodu było wnioskowane przez Spółkę i przedmiotem tego dowodu były okoliczności mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy, (ii) przeprowadzenie tego dowodu mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia sprawy poprzez wskazanie i omówienie, przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę z zakresu wyceny nieruchomości, błędów popełnionych w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. F., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego;

b) art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 i 3 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o wewnętrznie sprzeczny operat szacunkowy wykonany przez biegłego rzeczoznawcę A. F., w tym dokonanie jego analizy polegającej na powtórzeniu treści operatu i uznaniu za zgodny z przepisami prawa, bez weryfikacji przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę; należy podkreślić, że Minister takiej wiedzy specjalistycznej nie posiada, w związku z tym w przypadku zgłoszenia uzasadnionych zarzutów do operatu powinien był zlecić weryfikację operatu przez osoby uprawnione, posiadające wiedze specjalistyczną z zakresu wyceny nieruchomości; w szczególności Minister był zobowiązany do zlecenia dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami; należy podkreślić, że zarzuty do operatu są istotne i dotyczą jego części materialnej; poza tym, pomimo, że decyzja Ministra została wydana [...] grudnia 2016 r., a operat został sporządzony [...] grudnia 2015 r., w niniejszej sprawie już na etapie jej rozstrzygania przez Ministra zachodziła konieczność aktualizacji wyceny nieruchomości, należy bowiem podkreślić, że jak wynika z operatu, wartość nieruchomości została określona na dzień [...] listopada 2016 r., a ponadto już tylko pobieżna analiza obydwu operatów sporządzonych przez biegłego rzeczoznawcę A. F., tj. operatu z [...] grudnia 2014 r. oraz operatu z [...] grudnia 2015 r., wskazuje na ich rażącą wewnętrzną sprzeczność; przy takich rozbieżnościach konieczna była weryfikacja wyceny sporządzonej przez A. F. przez osobę trzecią. Natomiast organy procedujące w niniejszej sprawie weryfikowały operat sporządzony przez A. F. w oparciu o dodatkowe opracowania A. F., czyli A. F. sama weryfikowała sporządzony przez siebie operat;

3) 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w zw. z art. 18 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.) poprzez błędne uznanie, iż wartość rynkowa nieruchomości została właściwie ustalona przez Wojewodę [...];

4) art. 18 ust. 1e specustawy w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.. poprzez błędne uznanie, że:

(i) kwestia udowodnienia terminu wydania nieruchomości spoczywa na właścicielu nieruchomości, oraz

(ii) potwierdzeniem wydania nieruchomości w terminie 30 dni może być protokół zdawczo - odbiorczy bądź jednostronne oświadczenie właściciela nieruchomości przekazane inwestorowi - a brak tych dokumentów stanowi podstawę do stwierdzenia, że nie ma podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

III.2. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Podczas rozprawy w dniu [...] czerwca 2017 r. adwokat reprezentujący Spółkę wyjaśnił, że wywłaszczona działka została już wykorzystana pod drogę [...], zaś stacja paliwowa klienta funkcjonuj w dalszym ciągu.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dwóch zagadnień. Po pierwsze, oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. F. z [...] grudnia 2015 r. Po drugie, ewentualnego prawa Spółki do zwiększania odszkodowania o 5 % na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy.

IV.3.1. Przechodząc do kwestii prawidłowości oceny operatu szacunkowego dokonanej przez Wojewodę i Ministra należy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny tylko pod kątem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Jeżeli zaś chodzi o zasady oceny operatu szacunkowego, to Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Trafne stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, natomiast musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że dopuszczenie możliwości wkroczenia przez organ w sferę wymagająca wiadomości specjalnych musiałoby doprowadzić do wniosku, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1391/12, CBOSA).

IV.3.2. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy zasadnie przyjęły, że operat biegłej A. F. nie jest obarczony wadami formalnymi. W szczególności operat ten zawiera wszystkie wymagane przez u.g.n. oraz Rozporządzeniu w sprawie wyceny elementy konstrukcyjne. Ponadto, operat ten został sporządzony w sposób czytelny, pozwalający poznać sposób rozumowania i założenia poczynione przez biegłą. Biegła wyceniając nieruchomość zastosowała przewidziane m. in. w art. 152 ust. 2 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. podeście porównawcze oraz uregulowaną m. in. w § 4 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny metodę porównywania parami. Należy podkreślić, że w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Prawidłowo biegła zbadała również, czy w sprawie nie powinna znaleźć zastosowania tzw. zasada korzyści. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Ustalenia poczynione przez biegłą (tj. na relewantnym rynku średnie ceny nieruchomości drogowych były wyższe niż średnie ceny nieruchomości inwestycyjnych) uprawniały ją do dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Spółka nie podważyła skutecznie prawidłowości ustaleń biegłej w tej kwestii. Należy podkreślić, że organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, mogą wyjątkowo dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości ale tylko wówczas, gdy dobór tych parametrów w sposób oczywisty wzbudza wątpliwości z punktu widzenia racjonalnego rozumowania albo nie został w sposób właściwy uzasadniony w treści sporządzonego operatu (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., I OSK 920/15, CBOSA). W ocenie Sądu, przedmiotowy operat szacunkowy autorstwa A. F. takich kwalifikowanych wad nie zawiera.

IV.3.3. Bezzasadny jest formułowany w skardze zarzut, że operat szacunkowy A. F. "na datę wydania decyzji był w zasadzie nieaktualny". Operat, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, nosi datę [...] grudnia 2015 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] maja 2016 r., zaś decyzja Ministra w dniu [...] grudnia 2016 r. Zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.. Skarżący nie wykazał, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji zaszły wskazane wyżej okoliczności podważające aktualność przedmiotowego operatu szacunkowego.

IV.3.4. Bezzasadny jest zarzut nieprzesłuchania w charakterze świadka rzeczoznawcy majątkowego R. N. Rację ma skarżący, że Minister nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy jednak zauważyć, że Wojewoda ustosunkował się obszernie do tego wniosku dowodowego Spółki w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r., a zatem Minister utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zaakceptował argumentację Wojewody w tej kwestii. Brak rozważań na temat tego dowodu nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji również z tego powodu, że uchybienia proceduralne mogą stanowić skuteczny zarzut skargi tylko w razie wykazania, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Chodzi tu o przypadek, w którym można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że gdyby nie zarzucane uchybienie proceduralne, to zapadłaby decyzja o innej treści. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego i podlega szczególnym zasadom oceny (art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a.). W szczególności dowodu tego nie można zastępować zeznaniami świadków. Informacje przekazane przez świadka nie mogą być bowiem traktowane jako wiadomości specjalne. Warto dodać, że przepisy przewidują sformalizowany tryb kontroli poprawności operatu szacunkowego przez podmiot zewnętrzny. Chodzi tu o ocenę dokonywaną przez organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości, a organy nie miały obowiązku zwracać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w sytuacji, gdy w ich ocenie operat sporządzony przez A. F. był prawidłowy. Warto podkreślić, że Wojewoda przekazał biegłej zastrzeżenia zgłaszane przez Spółkę do operatu, a biegła odniosła się w sposób rzeczowy do tych uwag.

IV.3.5. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że operat sporządzony na zlecenie Spółki przez rzeczoznawcę majątkowego R. N. nie mógł podważyć prawidłowości wyceny dokonanej przez A. F. Po pierwsze, przedłożenie tzw. kontroperatu wskazującego na inną wartość nieruchomości nie stanowi jeszcze per se dowodu podważającego wiarygodność opinii biegłego sporządzonej na zlecenie organu. Teza ta ma nie tylko operacie w ogólnych zasadach postępowania dowodowego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 84 k.p.a.), ale również w art. 157 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Po drugie, operat R. N. został sporządzony "dla celów informacyjnych" (s. 3, tom 4/4 akt administracyjnych), a nie dla ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jest to okoliczność istotna, albowiem przepisy u.g.n. przewidują szczególne zasady wyceny dla tego celu (zob. np. art. 134 ust. 3 i 4), podobnie jak przepisy Rozporządzenia w sprawie wyceny (zob. np. § 36). Ta wada operatu R. N. miała swoje dalsze konsekwencje, m. in. w niezbadaniu tzw. zasady korzyści, jak również w dowolnym rozszerzeniu badanego rynku do kilku województw, w tym województwa [...]. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że dla celów ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rynek lokalny i regionalny (§ 36 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny) zasadniczo obejmuje odpowiednio teren powiatu oraz województwa (zob. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., I OSK 1460/12, CBOSA). Po trzecie, operat R. N. nosi datę [...] stycznia 2015 r., a zatem był on już nieaktualny w chwili orzekania przez organy.

IV.3.6. W ocenie Sądu, biegła A. F. dokonała również prawidłowej wyceny pylonu reklamowego. Po pierwsze, biegła wskazała w szczególności, że wartość ta została określona metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, zgodnie z katalogiem cen jednostkowych robót i obiektów - "[...]". Takie podejście biegłej nie może być ocenione jako dowolne. W każdym razie jest ono bardziej przekonujące niż oparcie się na bliżej nieokreślonych ofertach zebranych przez rzeczoznawcę powołanego przez Spółkę. Po drugie, w świetle § 21 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny, biegła była zobowiązana do uwzględnienia stopnia zużycia tej części składowej. Po trzecie, jak wyjaśniła biegła, ustaleń, co wymiarów pylonu dokonała w oparciu o protokół oględzin podpisany również przez przedstawiciela Spółki. Po czwarte, Spółka zarzuca zaniżenie wyceny odtworzenia przedmiotowego pylonu, jednak nie przedłożyła do akt faktury lub rachunków związany z wybudowaniem tego pylonu.

IV.4. W ocenie Sądu, bezzasadne są również zarzuty Spółki dotyczące niepodwyższenia ustalonego odszkodowania o 5%. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nie został podpisany protokół zdawczo-odbiorczy, Spółka nie podejmowała również innych działań zmierzających do przekazania inwestorowi wywłaszczonej nieruchomości. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, zwiększenie odszkodowania o 5% następuje wówczas, gdy właściciel wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Również wykładnia językowa zadaje się przemawiać na rzecz tezy, że wydanie winno obejmować pewną aktywność po stronie "wydającego" (w języku polskim "wydać" oznacza tyle co "dać, przydzielić, wydzielić coś komuś, zaopatrzyć w coś, oddać, zwrócić" – zob. Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 2002, tom III). W przeciwnym razie zupełnemu zatarciu uległaby różnica między wydaniem a znoszeniem (nieprzeszkadzaniem). Pomocne może tu być odwołanie się do art. 353 § 2 k.c. (zgodnie z tym przepisem świadczenie może polegać na działaniu albo na zaniechaniu) oraz mającego korzenie w prawie rzymskim podziału świadczeń na dare, facere, non facere i pati (por. np. Agnieszka Rzetecka-Gil, Komentarz do art.353 Kodeksu cywilnego, LEX 2011, teza 21). Reasumując, zdaniem Sądu za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2013 r., I SA/Wa 1372/13). Równocześnie, w ocenie Sądu sam akt wydania nie musi mieć szczególnej formy, np. w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego lub nawet pisemnej deklaracji właściciela. Deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Może to być w szczególności deklaracja w formie ustnej (odrębną sprawą jest oczywiście udowodnienie tej formy oświadczenia woli) lub mailowej. W realiach konkretnej sprawy Spółka nie zaoferowała nie tylko dowodów, ale nawet twierdzeń, że wspominana wyżej aktywność Spółki zmierzająca do wydania wywłaszczonej nieruchomości miała miejsce.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.