Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 2, art. 1a pkt 12, art. 26 § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 24 ust. 4 i ust. 5b
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Andrzej Niezgoda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym - uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Z. U. S. jako wierzyciel, po rozpoznaniu zażalenia A. L., oddalił zarzut w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...]

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Dyrektor ZUS jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] z dnia [...] września 2021r i w tej samej dacie zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego na poczet należności pieniężnej, o której mowa w art. 62B ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - prawo bankowe, lub innych wierzytelności pieniężnych. Zajęcia zostały doręczone A. B. S.A. w dniu [...] września 2021r.

Skarżąca w zgłoszonym zarzucie zakwestionowała w całości wymagalność należności pieniężnej, z uwagi na jej przedawnienie.

W tym względzie organ wskazał, że Z. U. S. decyzją z [...] maja 2018 r. określił podstawy wymiaru składek za okres od [...] do [...]. Skarżąca od decyzji złożyła odwołanie, które Sąd Okręgowy w Z. w dniu [...] kwietnia 2019 r. oddalił. Następnie, [...] stycznia 2021 r. Sąd Apelacyjny w L. oddalił apelację skarżącej od wskazanego wyroku. Decyzja stała się z tą datą prawomocna. W dniu [...] lutego 2021r (doręczone płatniczce [...] marca 2021r.) zostało wszczęte postępowanie w zakresie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W związku z tym, że część należności uległa przedawnieniu, postępowanie to dotyczyło tylko należności nieprzedawnionych za okres [...] do [...]. W dniu [...] kwietnia 2021r. została wydana decyzja stwierdzająca zadłużenie za powyższy okres w kwotach: składki FUS - [...] zł; odsetki za zwłokę naliczone na dzień wydania decyzji [...] zł.

Od decyzji określającej zadłużenie skarżąca złożyła odwołanie uzasadniając, że należności uległy przedawnieniu. Sąd Okręgowy w Z. w dniu [...] sierpnia 2021 r. wydał zarządzenie o zwrocie odwołania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Zarządzenie uprawomocniło się [...] września 2021 r., a tym samym decyzja określająca zadłużenie stała się prawomocna.

Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423; dalej: u.s.u.s.), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia ich wymagalności z uwzględnieniem okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu m.in. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej na podstawie art. 24 ust.5f u.s.u.s. 1) obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, 2) podstawę wymiaru składek, 3) obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia - od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Bieg terminu przedawnienia należności ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania, jeżeli postępowanie zostało wszczęte z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania. Bieg terminu przedawnienia ulega też zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której został powiadomiony dłużnik, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 24 ust.5b u.s.u.s. Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się przy tym takie czynności, z których wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności.

W niniejszej sprawie Zakład w dniu [...] marca 2018 r. doręczył stronie postanowienie o wszczęciu postępowania w zakresie ustalenia podstawy wymiaru składek. W dniu [...] maja 2018 r. wydana została decyzja, która stała się prawomocna z dniem [...] stycznia 2021r. Następnie [...] marca 2021 r. Zakład doręczył skarżącej zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek.

Na dzień wszczęcia postępowania w zakresie wydania decyzji o zadłużeniu, uwzględniając okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia od [...] marca 2018 r. do [...] stycznia 2021 r., należności za okres 4 - [...] były wymagalne. Dlatego też [...] kwietnia 2021 r. Zakład wydał decyzję określającą zadłużenie, która została doręczona stronie [...] kwietnia 2021 r. i uprawomocniła się [...] września 2021 r.

W ocenie organu, decyzja określająca stan zadłużenia płatnika należy do kategorii czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Jest to czynność, z której wynika bezpośrednio, że zmierza ona do ściągnięcia należności, zawiera bowiem pouczenie, że jeżeli określone w decyzji zobowiązanie nie zostanie uregulowane wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w terminie miesiąca od doręczenia decyzji, Zakład zobowiązany będzie do przymusowego ściągnięcia należności.

Skarżąca nie uregulowała należności, w związku z tym w dniu [...] września 2021 r. tytuły wykonawcze zostały skierowane do przymusowego dochodzenia. Zostały one doręczone zobowiązanej w dniu [...] października 2021r.

W tych okolicznościach organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przed terminem przedawnienia, zaś zarzut zgłoszony na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr[...], [...] jest niezasadny.

A. L. wniosła skargę na powyższe postanowienie. Zaskarżyła je w całości, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że składki na ubezpieczenie społeczne przedawniają się po upływie 5 lat. O ile organ administracji zasadnie uznał, iż wydanie decyzji określającej podstawę wymiaru składek skutkuje zawieszeniem biegu przedawnienia, to powinien uznać, że od dnia jej uprawomocnienia się (tj. [...] stycznia 2021 r.) przedawnienie biegło dalej.

W ocenie skarżącej, nie skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia ani wszczęcie postępowania ([...] marca 2021 r.), ani wydanie w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzji określającej zadłużenie z tytułu składek, ani też jej uprawomocnienie się. Organ administracji błędnie założył, że wydanie decyzji ustalającej zadłużenie z tytułu składek stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności tj. czynność, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. sygn. akt [...]). We wskazanym wyroku Sąd Apelacyjny w [...] wyjaśnił, iż wydanie decyzji określającej wymiar zadłużenia nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Zdaniem tego Sądu, w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. chodzi jedynie o czynności podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, na co wskazuje zamieszczony w tym przepisie zwrot, że zawieszenie biegu przedawnienia trwa aż do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Rozstrzygnięcie organu całkowicie pomija ten pogląd.

Zdaniem skarżącej, wbrew poglądowi organu, nie wystarczy zamieszczenie w decyzji ustalającej wysokość zadłużenia wezwania do zapłaty objętych nią składek, czy zagrożenia egzekucją, aby uznać taką decyzję za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania składek. Oceny takiej bowiem należy dokonać z uwzględnieniem całości regulacji dotyczącej przedawnienia składek. Podkreślić należy zwłaszcza, że gdyby decyzja ustalająca wymiar zadłużenia miała przerywać bieg przedawnienia, a przerwa miałaby trwać do zakończenia postępowania egzekucyjnego, to wówczas wierzyciel mógłby dowolnie wydłużać okres zawieszenia biegu przedawnienia, zwlekając ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. O ile natomiast przyjmie się, że bieg przedawnienia przerywa pierwsza czynność w ramach postępowania egzekucyjnego, to nie zachodzi ryzyko nadmiernego wydłużenia okresu zawieszenia, gdyż po wszczęciu egzekucji jej biegiem rządzą stosowne przepisy, a czas jej trwania zależy od zaistniałych okoliczności i podjętych czynności, a nie od woli wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę organ nie zajął wprost stanowiska w sprawie (brak wniosku o oddalenie lub odrzucenie skargi). W uzasadnieniu wskazano zaś, że terminy składek za okres od kwietnia do września 2013 r. upływały kolejno w dniach [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2013 r., [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. Pięcioletni termin przedawnienia został zawieszony z dniem [...] marca 2018 r. (data doręczenia decyzji określającej podstawy wymiaru składek) na okres [...] dni odnośnie należności za kwiecień 2013r., [...] dni odnośnie należności za maj 2013 r., [...] dni odnośnie należności za czerwiec 2013 r., [...] dni odnośnie należności za lipiec 2013 r., [...] dni odnośnie należności za sierpień 2013 r., i [...] dni odnośnie należności za wrzesień 2013 r. Z dniem ogłoszenia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...] ([...] stycznia 2021r.), rozpoznającego apelację skarżącej, decyzja z [...] maja 2018 r. stała się prawomocna. Okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwał zdaniem organu od dnia [...] marca 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. Uległ ponownemu zawieszeniu z dniem [...] marca 2021 r., kiedy doręczono skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., określającą zadłużenie. Okres zawieszenia trwał więc [...] dni, a należności nie uległy przedawnieniu (do przedawnienia najstarszej z nich pozostał 1 dzień).

Zdaniem organu, doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją określającą zadłużenie było podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony, bowiem decyzja z [...] kwietnia 2021 r. stanowiła podstawę wszczęcia egzekucji. Postępowanie egzekucyjne trwa nadal, bieg terminu przedawnienia jest zatem zawieszony.

Z ostrożności organ wskazał, że gdyby nawet uznać zasadność stanowiska skarżącej, to jej skarga byłaby i tak uzasadniona tylko częściowo. Należałoby wówczas przyjąć, że w okresie od [...] września 2021 r. do [...] października 2021 r. termin przedawnienia biegł przez [...] dni, a zatem przedawnieniu uległyby wyłącznie należności za kwiecień i maj 2013 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, bowiem kontrolowane postanowienie narusza wskazany w skardze przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Przedmiotem sporu w sprawie jest stanowisko organu w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącą zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, który stwierdził, że po niespornym okresie zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (FUS) w okresie od [...] marca 2018 r. (zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia podstawy wymiaru składek) do dnia [...] stycznia 2021 r. (uprawomocnienie się decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia podstawy wymiaru składek), zaistniała w dniu [...] marca 2021 r. kolejna podstawa zawieszenia tego biegu, z uwagi na fakt zawiadomienia w tym dniu skarżącej o wszczęciu wobec niej postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu składek (zaległości składkowej). Zdaniem organu, jest to czynność zdefiniowana w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. jako pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony.

Zdaniem skarżącej natomiast, składki objęte sporem są przedawnione, bowiem organ wadliwie zastosował przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i bezzasadnie uznał, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia doprowadziła czynność podjęta poza postępowaniem egzekucyjnym.

W ocenie Sądu, rację we wskazanym sporze przyznać należy skarżącej. Opisane wyżej zdarzenie, tj. zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zaległych składek (ale też doręczenie zapadłej w tym postępowaniu decyzji, czy też jej uprawomocnienie się) w żadnym razie nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, nawet jeśli w decyzji zawarto pouczenie o obowiązku i terminie zapłaty oraz zagrożeniu wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Zdarzenie to bez wątpliwości nie może być zatem uznane za zawieszające bieg terminu przedawnienia składek na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6 (zastrzeżenie nie mające znaczenia w sprawie). Na bieg terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności, szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej takie zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia, wskazanej w danym przepisie. Do wygaśnięcia należności dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego bieg (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt III FSK 3443/21).

Według przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania, wydanie i doręczenie decyzji nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności jest niewątpliwie pojęciem szerszym niż zastosowanie środka egzekucyjnego albo czynność egzekucyjna. Według art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym, to (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych) rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie nastąpi z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s., trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis ten nie daje w swojej warstwie językowej wystarczających wskazówek do stwierdzenia, kiedy najwcześniej może dojść do podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, ani czyja to może być czynność. Według wymienionego przepisu, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu można wnosić, że czynność ta nie musi być czynnością organu egzekucyjnego, egzekutora lub poborcy skarbowego, a nawet nie musi być to czynność dokonana po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Mogłaby to więc być czynność wierzyciela dokonana nawet przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przy takim założeniu na gruncie prostej wykładni językowej i potocznego rozumienia pojęcia "podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania" rzeczywiście można argumentować, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości należnych składek, wydanie decyzji czy nawet jej uprawomocnienie się jest czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności, bo ją po prostu wskazuje. Jednak takie rozumienie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. nie jest, zdaniem Sądu, prawidłowe.

Należy zauważyć, że przepis posługuje się pojęciem "wyegzekwowania", a nie "ściągnięcia" należności, czy wykonania obowiązku. Wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego, gdy samo ściągnięcie może polegać na szeroko rozumianym doprowadzeniu do zapłaty należności przez dłużnika. W ocenie NSA (vide: wyrok z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21), podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podkreślenia wymaga też i to, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku (tak jak np. w kontekście upomnienia, które nie stanowi działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne).

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. [...], Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Wypada zatem przywołać treść art. 1 pkt 1 u.p.e.a., z którego to wynika, że ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jednoznacznie zatem ustawodawca wskazał już w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela, zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania, od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem, zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków.

W związku z tym wydanie decyzji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie (określającej wysokość zaległych składek), nie może być w realiach faktycznych i prawnych sprawy uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Celem wydania takiej decyzji jest z jednej strony wskazanie na wysokość zadłużenia (zaległe składki i odsetki), z drugiej zaś (podobnie jak w upomnieniu, z wystawienia którego organ w niniejszej sprawie jest zwolniony zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia – Dz.U. z 2017 r., poz. 131) skłonienie do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo zagrożenie egzekucją (co wynika z treści pouczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji) ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku, ale nie do jego egzekucji. Przypomina o obowiązku zapłaty zaległych składek i o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest dopiero w przyszłości realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (postępowanie egzekucyjne może, ale nie musi być zatem wszczęte).

Należy nadto zauważyć, że skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek jest zawieszenie postępowania, które to zawieszenie ma, według dalszej treści przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zakończyć się (co jest kluczowe dla skutków omawianej instytucji) dopiero z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ta okoliczność – jak słusznie zauważyła skarżąca - jest bardzo istotna dla wykładni pojęcia "pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności", tym bardziej, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują innego momentu zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Powyższe oznacza, że zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego, albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej niż na skutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania, wydanie ani doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu albo wydania/doręczenia/uprawomocnienia się decyzji. Nie ulega natomiast wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjnych, podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyroki: WSA w Lublinie z 19 września 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 396/18; WSA w Gdańsku z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 737/17; WSA w Lublinie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 676/19). Może być bowiem tak, że mimo wydania decyzji i niezapłacenia należności, wierzyciel nie zdecyduje się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to jest nie przedstawi organowi egzekucyjnemu tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. Z punktu widzenia przepisów postępowania egzekucyjnego złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji jest prawem wierzyciela, a nie jego obowiązkiem. Nie ma tutaj znaczenia, że Z. U. S. gospodarując środkami publicznymi ma obowiązek doprowadzić do ściągnięcia należności. Ściągnięcie to może bowiem nastąpić z wykorzystaniem środków pozaegzekucyjnych (np. przez stosowanie tzw. układów ratalnych czy odroczeń). Celowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego zależy od oceny wierzyciela.

W takiej sytuacji zawiadomienia o wszczęciu czy wydanie i doręczenie decyzji nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, ponieważ gdyby tak było, a wierzyciel nie zdecydowałby się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to okazałoby się, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby zakończyć się. Jak bowiem wcześniej wspomniano, zawieszenie biegu terminu przedawnienia kończy się z dniem zakończenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli takie postępowanie nie byłoby wszczęte, to oczywiste jest, że nie może zakończyć się i w rezultacie nie mogłoby zakończyć się zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Nie sposób przyjąć, aby ustawodawca dopuszczał sytuację niekończącego się zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, więc w rezultacie brak przedawnienia należności w stosunku do niektórych dłużników. Skoro instytucja przedawnienia została dla takich należności przewidziana, to prawo nie może dopuszczać do sytuacji, że w stosunku do dłużników, w stosunku do których wydano decyzje, ale przeciwko nim nie wszczęto postępowania egzekucyjnego, należności z tytułu składek nigdy nie przedawniałyby się (tak np. wyroki NSA: z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 546/21; z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 288/21). Godzi to w oczywisty sposób w podstawowe prawa płatników i bezpieczeństwo obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie pierwszą ujawnioną przez organ czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużniczka została zawiadomiona, było wystawienie tytułów wykonawczych i zastosowanie środka egzekucyjnego. Doszło to tego w dniu [...] września 2021 r., a skarżąca otrzymała zawiadomienie wraz z odpisem tytułów wykonawczych w dniu [...] października 2021 r. (a zatem w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r., tj. dnia następnego po okresie niespornego zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z postępowaniem w przedmiocie określenia podstawy wymiaru składek do [...] października 2021 r., tj. doręczenia zobowiązanej tytułów wykonawczych upłynęło [...] dni). Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że termin przedawnienia po okresie zawieszenia biegł jedynie w okresie od [...] września 2021 r. (czyli zapewne od dnia następnego po uprawomocnieniu się decyzji określającej zadłużenie) do dnia [...] października 2021 r., tj. do dnia doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych ([...] dni), ale stanowiska tego w żaden sposób nie uargumentował. W szczególności nie wskazał podstawy zawieszenia biegu terminu przedawnienia w okresie od [...] stycznia 2021 r. (po uprawomocnieniu się decyzji w przedmiocie określenia podstawy wymiaru składek) do [...] września 2021 r. (daty uprawomocnienia się decyzji określającej zadłużenie), a tak należałoby odczytywać wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd organu.

Powyższe wskazuje na zasadność zarzutu skarżącej, zaś ocenę organu co do wygaśnięcia zobowiązania z tytułu składek wskutek przedawnienia czyni wadliwą.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą wykładnię przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., stosownie do niej przeanalizuje bieg terminu przedawnienia każdej z należności, przy uznaniu za zasadne twierdzenia, że bieg ten został zawieszony zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. Ustali, czy w okresie do dnia doręczenia skarżącej tytułów wykonawczych zaistniały jakiekolwiek inne niż wskazane dotychczas zdarzenia opisane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s., które mogły mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia. Jeśli nie, dokona oceny czy przy uwzględnieniu przyczyny tamującej z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. i zawieszeniu biegu terminu przedawnienia w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. (co pozostaje poza sporem i nie budzi wątpliwości Sądu), pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podjęta została w okresie, w którym termin przedawnienia w istocie jeszcze nie upłynął, a zatem można jeszcze mówić o zawieszeniu jego biegu.

Mając zatem powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Skarżąca nie poniosła w sprawie żadnych kosztów postępowania, które winny zostać nałożone na organ.