Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 24/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Z., J. Z. i P. Z. na uchwałę Rada W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Bródno- część I 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 17, § 3 ust. 1 lit f, § 9 ust. 1 pkt 5 i § 20 pkt 7 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie, w zakresie dotyczącym nieprzekraczalnej linii zabudowy; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;


UZASADNIENIE

Rada W. w dniu [...]podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B. - część [...], która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia [...]., Nr [...], poz. [...].

Pismem z dnia [...]. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. Z., J. Z. i P. Z. reprezentowani przez adwokata P. B.. Zaskarżyli wymienioną uchwałę w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...], stanowiącej ich własność, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy dla W.. Wskazali, że przedmiotowa działka usytuowana została w planie w jednostce terenowej [...].

Pełnomocnik skarżących wskazanej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 32 w zw. z art 64 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na tym, że organ wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na nieruchomości skarżących dokonał tego w sposób o wiele mniej korzystny, aniżeli ma to miejsce na pozostałych działkach usytuowanych również w jednostce terenowej [...], czym naruszył zasadę równości obywateli wobec prawa, jak również zasadę gwarantującą każdemu równą ochronę prawa własności;

2. art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7) i art. 6 u.p.z.p., poprzez naruszenie prawa własności skarżących w zakresie jakim swobodnie powinni oni dysponować swoją nieruchomością, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego przyznanego organowi na podstawie aktów prawnych;

3. art. 15 ust. 2 pkt 6), art. 15 ust. 2 pkt 2) u.p.z.p. w zw. z art. 6 i art. 1 ust 2 pkt 1) u.p.z.p. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnych granic zabudowy na nieruchomości skarżących w sposób sprzeczny z zasadą ładu przestrzennego, jak również polegające na przekroczeniu "władztwa planistycznego";

4. art. 15 ust. 2 pkt 6) i art. 25 u.p.z.p. poprzez uchwalenie przez organ sprzecznych ze sobą zapisów Uchwały, czyli § 2.1 pkt 17) Uchwały z § 9.1 pkt 5) i § 20 pkt 7) Uchwały oraz jej załącznikiem graficznym dotyczącym nieruchomości skarżących usytuowanej w jednostce terenowej 6.10 MW/MN.

Wskazując na powyższe naruszenia, pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności części uchwały, w tym jej części graficznej:

1. dotyczącej nieruchomości skarżących, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], usytuowanej w jednostce terenowej 6.10 MW/MN

albo

2. obejmującej całą jednostkę terenową 6.10 MW/MN

W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są właścicielami wymienionej nieruchomości. Skarżący dnia [...]złożyli do Rady W.wniosek o usunięcie naruszeń prawa, wzywając organ do zmiany nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych na przedmiotowej nieruchomości, albo o uchylenie uchwały w części graficznej dotyczącej jednostki terenowej [...] w zakresie wyznaczonych na planie nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Podniesiono, że prawa skarżących zostały w rażący sposób naruszone poprzez sposób w jaki dla ich nieruchomości zostały ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy. Zgodnie z proponowanym przez organ rozwiązaniem, obecnie skarżący mogą zabudowywać nieruchomość tylko i wyłącznie w kierunku wschodnim i zachodnim, bez możliwości zabudowy jej od strony wewnętrznej (od strony ogrodu). Tym samym, skarżącym została pozostawiona możliwość rozbudowy znajdującej się na niej nieruchomości w bardzo ograniczonym zakresie, co stoi w sprzeczności z przysługującym im prawem własności.

Zdaniem pełnomocnika sam sposób, w jaki uchwała wyznaczyła nieprzekraczalne linie zabudowy dla nieruchomości skarżących, ograniczył ich prawo do zabudowy działki w znacznej części. Zaznaczył, że najbardziej oczywiste naruszenie przez organ norm powszechnie obowiązujących charakteryzuje się tym, że w jednostce terenowej [...], w porównaniu do pozostałych znajdujących się na jej obszarze działek, zostały zaproponowane o wiele bardziej korzystne ukształtowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, aniżeli ma to miejsce w stosunku do nieruchomości skarżących.

Strona skarżąca podniosła, że dla wszystkich pozostałych działek znajdujących się w tej jednostce szerokość nieprzekraczalnych linii zabudowy została wyznaczona na około 18 m, podczas gdy w stosunku do nieruchomości skarżących szerokość wynosi około 9 m. Dodatkowo takie ukształtowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy jest niezrozumiałe, gdyż rzeczona nieruchomość w porównaniu do pozostałych działek znajdujących się w jednostce terenowej [...] jest największa pod względem powierzchni. Jednocześnie organ uchwalając taki, a nie inny przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy w stosunku do nieruchomości skarżących nie umotywował tego, tym samym nie wskazał na żadne szczególne przesłanki, które uzasadniałyby potraktowanie w tak nierówny i niesprawiedliwy sposób skarżących. Wyznaczając w taki sposób nieprzekraczalne linie zabudowy organ dopuścił się naruszenia art 64 ust. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów uzasadniających odmienne potraktowanie ich od właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich, a tym samym już sam fakt naruszenia zasady równości, uzasadniania uznanie uchwały za nieważną w części dotyczącej nieruchomości skarżących. Skarżący powinni posiadać przynajmniej porównywalne prawo do zabudowy swojej nieruchomości co pozostali właściciele działek znajdujących się w jednostce terenowej [...]. Organ poprzez naruszenie zasady równości dokonał obrazy innych przepisów, takich jak art. 21 ust. 1 , art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4, art. 6 u.p.z.p.

W skardze podniesiono, że organ ustanawiając nieprzekraczalne linie zabudowy w ogóle nie kierował się indywidualnym interesem skarżących, poprzez który należy rozumieć przysługujące im prawo własności. Zwrócono uwagę, że nieruchomość ma łączną powierzchnię [...], z kolei zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy może ona zostać zabudowana niespełna w % części. Takie poprowadzenie nieprzekraczalnych linii zabudowy tym bardziej jest niewytłumaczalne zważywszy na maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, który został wyznaczony dla przedmiotowej działki i wynosi 2, co oznacza, że powierzchnia zabudowy dla niniejszej nieruchomości może wynosić 518,5m2.

Ponadto w skardze zwrócono uwagę, że interpretacja celowa sformułowania linii zabudowy świadczy o tym, że powinny one być ustanawiane wzdłuż dróg publicznych. Zgodnie bowiem z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy wyznaczaniu linii zabudowy w pierwszej kolejności należy kierować się zasadą przedłużenia istniejących linii zabudowy. Wymóg ten ma sprostać zasadzie zachowania ładu przestrzennego, która jest określona w art. 15 ust. 2 pkt 2 i art 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób inny aniżeli od drogi publicznej stanowi - według skarżących - naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organ wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy na działce skarżących określił dokładnie obszar, na którym mogą być stawiane obiekty budowlane. Tymczasem w tym celu organ powinien posługiwać się tylko i wyłącznie parametrami intensywności zabudowy. W odniesieniu do nieruchomości skarżących wyznaczył taki wskaźnik.

Ponadto skarżący podnieśli, że zarówno § 9.1.pkt 5, jak również § 20 pkt 7 uchwały oraz część graficzna uchwały pozostają w ewidentnej sprzeczności z definicją nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych w § 2.1 pkt 17 uchwały, zgodnie z którą należy przez nie rozumieć "wyznaczone na rysunku linie określające najmniejszą dopuszczalną odległość ściany budynku od linii rozgraniczającej teren (..)". Tym samym z definicji tej wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy powinny być wyznaczane tylko i wyłącznie od linii rozgraniczających teren. Z kolei poprzez linie rozgraniczające teren należy poczytywać te, które zostały jako takie oznaczone w tabeli wyjaśniającej oznaczenia graficzne. Zgodnie z definicją zawartą w § 2. 1 pkt 17 uchwały nieprzekraczalne linie zabudowy powinny być poprowadzone tylko i wyłącznie od granicy jednostki terenowej [...].

W odpowiedzi na skargę Rada. W. wniosła o jej oddalenie. Podała, że w dniu [...]wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem organu skarżący nie wykazali bezpośredniego związku pomiędzy ich indywidualną sytuacją prawną, a zaskarżoną uchwałą, a tym samym nie wykazali w jaki sposób doszło do naruszenia ich interesu prawnego. Ustosunkowując się do zarzutów skarżących naruszenia przez organ prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], objętej ustaleniami kwestionowanego planu, organ wskazał, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Organ stwierdził, że zgodnie z zapisami mpzp obszaru B., działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...]. znajduje się na terenie inwestycyjnym oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu podstawowym pod tereny zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Dodatkowo, na w/w terenie plan dopuszcza zabudowę usługową.

Wskazał, że dla terenu tego ustalono m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Zgodnie z rysunkiem planu, teren [...] został oznaczony jako teren inwestycyjny, przez co należy rozumieć tereny oznaczone specjalnym symbolem graficznym na rysunku planu, które z zasady przeznaczone są do innego niż obecnie zagospodarowania, do wprowadzenia zabudowy uzupełniającej, przekształceń istniejącej zabudowy i przeprowadzania podobnych działań zgodnie z ustaleniami zawartymi w przepisach szczegółowych zaskarżonej uchwały. Zaznaczył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W- przyjętym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...]r. z późn. zm.

działka ew. nr [...]znajduje się w strefie miejskiej, w granicach terenu oznaczonego symbolem [...], dla którego Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Dopuszczalne jest lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.

Organ podniósł, że z uwagi na powyższe zapisy Studium, teren o którym mowa w skardze został przeznaczony w mpzp pod funkcję [...], a linie zabudowy zostały wyrysowane w sposób zapewniający w przyszłości powstanie na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wzorowanej na układzie przestrzennym z lat 60-tych (na terenach oznaczonych symbolem [...], plan miejscowy nie ustala wzajemnych proporcji procentowego udziału w zabudowie terenu). Jednocześnie organ wyjaśnił, że zwężenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na działce ew. nr [...] miało na celu zapewnienie "terenów rekreacyjnych dla mieszkańców oraz terenów zabaw dla dzieci" (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 uchwały). W związku z powyższym organ zarzuty dotyczące sposobu ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, uznał za niezasadne. Za niezasadne organ uznał również zarzuty dotyczące braku spójności części graficznej uchwały z rysunkiem uchwały, z uwagi na fakt, że część graficzna uchwały jest tożsama z rysunkiem uchwały.

Nadto organ zaznaczył, że na etapie zgłaszania uwag do projektu planu, jak też na wcześniejszych etapach sporządzania projektu planu (tj. w trakcie zbierania wniosków), od skarżących nie wpłynęła żadna uwaga ani żaden wniosek.

W związku ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik skarżących pismem procesowym z dnia [...]. podtrzymał w całości dotychczasowe wnioski oraz twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Kontrola Sądu ogranicza się zatem do zbadania, czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego.

Jednakże przed przystąpieniem do oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd bada warunki formalne skargi, która wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej ustawy). Natomiast w myśl z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył zatem, czy skarga wniesiona została przez skarżących w ustawowym terminie. Jak wynika z analizy przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie akt, skarżący A. Z., J. Z. i P. Z. reprezentowani przez adwokata P. B. zwrócili się do Rady W. z opartym na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...]r. i nie uzyskawszy stanowiska organu, w dniu [...] wnieśli skargę do tut. Sądu za pośrednictwem organu. Skoro w niniejszej sprawie R. W. w ogóle nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]i przekazała skargę do Sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podzieliła zarzutów skarżącego, to należało uznać, że został spełniony wymóg bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym wskazać należy, że czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Sz 177/10, LEX nr 668979).

W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze skarżący zakwestionowali sposób wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...], stanowiącej przedmiot ich współwłasności, wskazując przy tym na naruszenie tych samych przepisów prawa. A zatem stwierdzić należy, że zarzuty, zawarte w skardze zostały uprzednio zawarte w treści pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych uwag przyjąć należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady. W. w dniu [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B., w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...], stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących.

Bezsporne jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie art. 101 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (por. Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2011, s. 197). Każda regulacja zawarta w pianie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 Kodeksu cywilnego. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności". Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (vide: wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK17/18, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, według którego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Zauważenia jednak wymaga, że przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199. j.t.), zwaną u.p.z.p. należy uwzględnić prawo własności. Jest to jedna z zasad, obowiązująca organ w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, służąca ochronie prawa własności. Wymienione w powołanym przepisie wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę, i wyznaczać aksjologiczne granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Wartości te mają wpływ na określenie celu przeznaczenia i sposobu korzystania z obszarów objętych czynnościami planistycznymi (por. Tomasz Bąkowski, komentarz do art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004).

Oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z niego, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podobne ograniczenie wynika z przepisu art. 64 ust. 3 konstytucji, w myśl którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z powołanym przepisem powiązany jest przepis statuujący zasadę równości w prawie i wobec prawa. Zasada proporcjonalności ma wiele aspektów, w ujęciu Trybunału Konstytucyjnego należy rozważać, czy: 1/ wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana; 3/ efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Oceniając niezbędność wprowadzanych ograniczeń należy brać pod rozwagę 4 wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, należy mieć także na względzie wspomnianą wyżej zasadę równości.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Rada W. zaskarżoną uchwałą dopuścił się naruszenia powołanych zasad, przyjmując ustalenia dotyczące działki skarżących. Jak już zostało wskazane, w sprawie niniejszej skarżący kwestionują sposób, w jaki została wyznacza nieprzekraczalna linia zabudowy na ich nieruchomości objętej przedmiotowym planem.

Przeprowadzona analiza części graficznej przedmiotowego planu, w powiązaniu z odpowiednimi zapisami zawartymi w części tekstowej planu, prowadzi do wniosku, że zarzuty podniesione w skardze, a wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszeń, są uprawnione. Jak wynika z oglądu rysunku planu działka skarżących znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] graniczy z jednostkową terenową [...] oraz [...]. Według ustaleń § 4 uchwały dla obszarów oznaczonych symbolem literowym [..] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ustala się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jako przeznaczenie podstawowe oraz dopuszcza się lokalizowanie zabudowy usługowej z ograniczeniem udziału tej zabudowy do 40% powierzchni całkowitej zabudowy terenu. Analogiczne ustalenia przyjęto dla obszarów oznaczonych symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których ustala się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako przeznaczenie podstawowe. Jednocześnie dla jednostki terenowej obejmującej działkę skarżących określono wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, który wynosi 2. Zauważyć należy, że trafnie podniesiono w skardze, iż sposób w jaki wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy na działce nr [...], uniemożliwi skarżącym zabudowę przedmiotowej działki w granicach przyjętego uchwałą wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, ponieważ ograniczył ich prawo do zabudowy działki w znacznej części. Słusznie również wskazano w skardze, że ukształtowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy jest niezrozumiałe i organ wyznaczając nieprzekraczalne linie zabudowy na działce skarżących określił dokładnie obszar, na którym mogą być stawiane obiekty budowlane. Jak wynika bowiem z rysunku planu organ posługując się nieprzekraczalną linią zabudowy wrysował na działce skarżących prostokąt o wymiarach 9 mm na 26 mm, co przy uwzględnieniu skali w jakiej sporządzony został rysunek planu, oznacza, że organ dokonał konkretnego określenia powierzchni zabudowy działki nr [...], która wynosi [...]m2, gdy tymczasem powierzchnia przedmiotowej działki wynosi [...]m2. W tym miejscu podkreślić należy, że gramatyczna i celowościowa wykładnia art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazuje, iż obszar objęty opracowaniem planistycznym może zawierać tylko jedną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zaznaczyć przy tym należy, że w art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy nie zawarto przesłanek wskazujących, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Jak trafnie wskazano w skardze, dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych, ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wskazać należy, że wymagania zawarte w tym przepisie w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Wobec powyższego wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod jakąkolwiek zabudowę, ponieważ koniecznym jest ukształtowanie przyszłej zabudowy, aby ta spełniała wymaganie określone w ustawie o drogach publicznych.

Ponadto w ocenie Sądu wymóg wyznaczenia linii zabudowy w wyżej określonym zakresie wynika również z samych funkcji omawianego parametru. W związku z tym zasadne jest stwierdzenie, że linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że linia ta rozgranicza teren zabudowy, który organ wydający decyzję musi mieć na uwadze przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Jasne ustalenie linii zabudowy w zakresie przewidywanej powierzchni pozwala bowiem na usytuowanie budynków w ramach tych linii przy zachowaniu wymogów, w tym odległościowych przewidzianych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Sąd podzielił również stanowisko skarżących, że w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów uzasadniających odmienne potraktowanie ich od właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich, a tym samym już sam fakt naruszenia zasady równości, uzasadniania uznanie uchwały za nieważną w części dotyczącej nieruchomości skarżących. Skarżący powinni posiadać przynajmniej porównywalne prawo do zabudowy swojej nieruchomości co pozostali właściciele działek znajdujących się w jednostce terenowej [...]. Organ poprzez naruszenie zasady równości dokonał obrazy innych przepisów, takich jak art. 21 ust. 1 , art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4, art. 6 u.p.z.p.

W toku postępowania organ wskazał, iż uzasadnieniem dla wyznaczenia kwestionowanej przez stronę linii zabudowy w omówiony powyżej sposób organ wyjaśnił, było zapewnienie "terenów rekreacyjnych dla mieszkańców oraz terenów zabaw dla dzieci" (zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 uchwały). W ocenie Sądu ta argumentacja nie stanowi uzasadnionej podstawy do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących, wprowadzonych w wyniku uchwalenia planu miejscowego.

Omówione przekroczenie władztwa pianistycznego gminy, naruszające - sprzecznie z prawem - uprawnienia właścicielskie skarżących poprzez wadliwe ustalenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr ew. [...], dawały - w ocenie Sądu - podstawę do stwierdzenia nieważności jego części graficznej tj. rysunku planu w odniesieniu do działki skarżących w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, jak również odpowiednich zapisów części tekstowej planu, w tym też zakresie.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części objętej pkt I sentencji, orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.