Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 414/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2014 r. Rada Gminy Rozogi podjęła uchwałę Nr IV/24/15 w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w 2016 roku. W § 1 tej uchwały postanowiono, że wyraża się zgodę na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy na 2016 rok.

Uchwałą Nr 0102-165/15 z dnia 6 maja 2015 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako: "RIO"), działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), stwierdziło nieważność wymienionej wyżej uchwały Rady Gminy.

W uzasadnieniu organ nadzoru odwołał się do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 211utego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301) stanowiącego, iż rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Wskazał też na ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym, uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta.

W ocenie Kolegium RIO, Rada Gminy podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków funduszu sołeckiego, nie mogła ograniczyć tego wyodrębnienia wyłącznie do 2016 r.. Zgodnie bowiem z ustawą o funduszu sołeckim uchwała taka ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta, czyli roku 2016 i kolejnych lat. Wskazanie w § 1 badanej uchwały, że wyraża się zgodę na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy na 2016 r. naruszyło zatem przepis art. 2 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim. Tym samym organ nadzoru nie uwzględnił przedstawionego na posiedzeniu w dniu 6 maja 2015 r. stanowiska reprezentanta Gminy, w świetle którego intencją Gminy nie było ograniczanie funkcjonowania funduszu sołeckiego wyłącznie do 2016 r. i jego wniosku o ewentualne orzeczenie, że badana uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Rozogi, wnosząc o jego uchylenie w całości, zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego, tj.: art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym,

Zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ustawy o funduszu sołeckim poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie w tytule badanej uchwały "w roku 2016" oraz w treści § 1 tejże uchwały zwrotu "na 2016 r." jest wadą istotną oraz

2) art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o funduszu sołeckim poprzez błędną wykładnię, że jeśli rada gminy wskazała w uchwale o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego konkretny rok budżetowy, to uchwała ma zastosowanie tylko i wyłącznie w danym roku budżetowym.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady uwzględnienia interesu społecznego, skarżąca Gmina odwołała się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepis ten w odniesieniu do decyzji uznaniowych stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną. Wynika zaś z niego, że organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96). Wskazując na powyższe, Gmina stwierdziła, że w procesie oceny i zastosowania kryterium legalności w postępowaniu nadzorczym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma uwzględnienie słusznego interesu społecznego. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Kolegium nie wzięło pod uwagę, iż badana uchwała miała służyć poprawie warunków życia mieszkańców sołectw i jest formą realizacji zasady partycypacji społecznej w procesie zarządzania społecznościami lokalnymi. Ewentualny zakres naruszenia prawa poprzez odwołanie się do roku jest zatem nieadekwatny w stosunku do ogólnej zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a..

Podnosząc zaś zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., skarżąca zwróciła uwagę na różną linię orzeczniczą regionalnych izb obrachunkowych w przedmiocie uchwał w zakresie wyodrębnienia funduszu sołeckiego. Wskazując na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", Nr "[...]", podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały ograniczano wyłącznie do części dotyczącej określenia roku. W ocenie strony, stanowisko takie uwzględnia nie tylko wykładnię literalną przepisów ustawy o funduszu sołeckim, ale także interes społeczny oraz wolę i intencję społeczności lokalnej w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, strona podniosła, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, a więc naruszenie mogące mieć wpływ na jego treść, przy czym w nauce podkreśla się, że sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Natomiast za nieistotne naruszenie prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami w wadliwości, jak nieścisłość prawa czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego aktu organu gminy (P.Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006). Zdaniem skarżącej, organ nadzoru błędnie uznał, że wskazanie roku w tytule uchwały oraz w jej § 1 jest istotnym naruszeniem prawa. Określenie roku nie miało znaczenia w sytuacji, gdy w drodze wykładni językowej należy stwierdzić, że uchwała ma zastosowanie w kolejnych latach kalendarzowych. Strona podkreśliła również, że nawet w przypadku ustalenia, że jest to wada istotna, organ nadzoru mógł ograniczyć się do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy tylko w części.

Powołując przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, skarżąca stwierdziła, że jedynie uchwała odmawiająca wyodrębnienia funduszu sołeckiego będzie stosowana tylko do jednego roku budżetowego. W przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego należy go natomiast wykonywać w sposób ciągły. Zdaniem strony, wykładnię taką stosuje się w przypadku uchwał rad gmin w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. Istniejąca w tym zakresie praktyka prawna dopuszcza stosowanie w tytule takiej uchwały sformułowania np.: "stawek podatku od nieruchomości obowiązujących w 2014 r.". Takiego określenia nie kwalifikuje się jednak jako ograniczenia w stosowaniu przepisów do danego roku podatkowego wskazanego w tytule uchwały, a orzecznictwo RIO i sądów administracyjnych oraz doktryna przyjmują, że dopóki rada gminy nie podejmie uchwały o określeniu nowych stawek podatku od nieruchomości, to stosuje się określone w uchwale stawki podatku w kolejnych latach podatkowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że podstawowym kryterium oceny uchwały w postępowaniu nadzorczym jest legalność, co wynika z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Podtrzymało stanowisko, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta, a zatem bez ograniczenia czasowego. Określenie w uchwale konkretnego roku, do którego odnosi się wyodrębnienie funduszu sołeckiego, jest zatem niezgodne z art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem badania zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Artykuł 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.,"), stanowi, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się uchwały organu gminy, podejmowane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W świetle powyższych kryteriów oceny rozstrzygnięcie nadzorcze może być uznane za zgodne z prawem, jeżeli nie koliduje z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani z przepisami innej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin "sprzeczne z prawem" jest pojęciem nieostrym. Dokonując wykładni tego pojęcia użytego w art. 90 ust. 1 u.s.g. jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że nie każda sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem są podstawą do stwierdzenia nieważności aktu prawnego przez organ nadzoru. Do wydania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego wymagane jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie). Nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę, mieści się w granicach swobodnego uznania (p. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 sierpnia 2014r, o sygn.II SA/Go 532/14, publ. LEX nr 151991).

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn, akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2).

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim, Rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Zgodnie zaś z treścią ust. 3 tego artykułu, uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że w świetle normatywnej treści cytowanych uregulowań powyższej ustawy, podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie środków funduszu sołeckiego, gmina nie mogła ograniczyć tego wyodrębnienia wyłącznie do 2016 r., skoro musi mieć ono zastosowanie do kolejnych lat następujących po roku, w którym uchwała została podjęta. Wskazanie w § 1 badanej uchwały, że wyraża się zgodę na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy jedynie w 2016 r., bez odniesienia do kolejnych lat budżetowych, słusznie zostało ocenione przez organ za naruszenie powołanego art. 2 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim i bez znaczenia pozostaje w tym przypadku argumentacja Rady Gminy, że intencją takiego zapisu nie było ograniczenie funkcjonowania funduszu sołeckiego wyłącznie do 2016 r., czy odwoływanie się do słusznego interesu społecznego, jako ważnego kryterium, które organ nadzorczy powinien mieć na uwadze w procesie oceny legalności uchwały.

Wyrażając zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy jedynie w roku 2016, Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje wynikające z treści cyt. wyżej art. 2 ust. 3 ustawy. W świetle powołanych wyżej uregulowań ustawy o funduszu sołeckim, ograniczenie zastosowania tej uchwały jedynie do roku budżetowego 2016r., było nieuzasadnione. W treści uchwały podjętej na podstawie wymienionego przepisu jej zastosowanie w związku z wyodrębnieniem funduszu, do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta, nie może budzić wątpliwości. Dlatego też, jeżeli intencją takiego zapisu rzeczywiście nie było ograniczanie funkcjonowania funduszu sołeckiego wyłącznie do 2016 r., to wskazywanie tego roku w podjętej w 2015r. uchwale o wyodrębnieniu funduszu było zbędne.

Z tych przyczyn sąd uznał, iż zarzuty skargi, w tym argumentacja co do zasadności stwierdzenia przez RIO nieważności opisanej wyżej uchwały jedynie w części, nie zasługują na uwzględnienie. Wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze RIO, stwierdzające nieważność w całości uchwały podjętej w oparciu o art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim, było zasadne i wbrew stanowisku strony skarżącej, nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a..