Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1568/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1, art. 80, 84 par. 1, art. 106 par. 3 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,157 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2065/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2065/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW [...], położonej na terenie wsi [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] jako działki o nr Ew. [...] i [...] . W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod projektowane drogi gminne; działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod poszerzenie przyległej drogi gminnej tworząc łącznie z nią ciąg pieszo jezdny, związany z wypoczynkiem świątecznym; działka nr [...] o pow. [...] m2, przeznaczona pod drogę obsługującą nowopowstałe działki i plac zieleni urządzonej. Podział dokonany został na wniosek właściciela nieruchomości A. S.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości i oznaczone w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni 3771 m2, położone w obrębie [...], gmina [...], opisane obecnie w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzję odszkodowawczą oparto na podstawie operatu szacunkowego, który w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), a także zgodnie z art. 134 ust. 2, art. 154 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak jest podstaw do jego zakwestionowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzając, że operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2011 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oddalając skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Kwestią sporną jest natomiast kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. W uzasadnieniu przyjętej metody wyceny rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na terenie rynku lokalnego obejmującego Powiat [...] brak jest transakcji na nieruchomości "drogowe" przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny odpowiada zatem sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Autorka operatu do wyceny wybrała próbkę 13 transakcji reprezentatywnych o cenach jednostkowych od 59,97 zł/ m2 do 191,77 zł/ m2 sprzedaży nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności. Operat szacunkowy ustala wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie jest uprawniony, aby oceniać legalność podziału wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. Operat szacunkowy z dnia 14 grudnia 2011 r. dotyczył działek nr [...]. Również decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania właśnie za te działki. Zapis dotyczący omyłkowego powołania działki nr [...] w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nie mógł zatem stanowić skutecznej podstawy skargi, stanowił bowiem oczywistą omyłkę pisarską. W operacie rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Analizując rynek lokalny rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na dzień sporządzania operatu nie odnotowano transakcji dotyczących nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi, wobec czego wartość nieruchomości określił, jako iloczyn wartości 1 m2, gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchnię. Rzeczoznawca przyjął ceny gruntu, jakie miały miejsce na terenie rynku lokalnego w okresie ostatnich dwóch lat. Dokonał wyboru 13 transakcji z miejscowości T., S., S., W., K., J. i K.

Za polemikę z ustaleniami biegłego Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące przyjęcia do porównań nieruchomości z innych gmin, niż Gmina [...], gdzie położona jest nieruchomość wyceniana. Określenie wartości nieruchomości poprzedzone jest analizą rynku nieruchomości, przy czym w przypadku stosowania metody korygowania ceny średniej musi być to rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ten zakres obowiązków należy do biegłego i to biegły decyduje, jaki rynek jest w jego ocenie miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje jedynie biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności skoro wszystkie 13 transakcji wybranych przez rzeczoznawcę dotyczyły nieruchomości położonych na terenie Powiatu [...], a powołane wyżej przepisy regulujące kwestię sporządzania operatów szacunkowych nie zawierają wymogu, aby wybrane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w tej samej miejscowości, czy gminie. Ponadto, przy stosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej cechy mające wpływ na wartość nieruchomości położonych na właściwym rynku lokalnym określa biegły kierując się wiedzą specjalną (art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Cechy te stanowiły podstawę wyboru nieruchomości podobnych. Uwzględnienie w wycenie istniejących różnic cech nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej dokonywane jest za pomocą współczynników korygujących, które w analizowanym operacie zostały zastosowane.

Nie znajduje żadnego uzasadniania zarzut skarżącego dotyczący obowiązku biegłego poddania analizie, czy na terenie rynku lokalnego nie miały miejsca transakcje dotyczące nieruchomości budowlanych z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. O tym, czy droga wewnętrzna powstanie, czy nie, mogą zadecydować właściciele nieruchomości przy spełnieniu przesłanek do utworzenia takiej drogi. Ponadto, droga wewnętrzna nie musi być dostępna dla ogółu użytkowników dróg (np. może być dostępna tylko dla właścicieli nieruchomości). Nie ma przy tym żadnych podstaw aby ustalać, czy nieruchomość została przeznaczona pod drogi wewnętrzne, na potrzeby sporządzania zestawienia nieruchomości do porównania w operacie szacunkowym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogę publiczną. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został zatem sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu. Natomiast zarzuty dotyczące wiadomości specjalistycznych organ odwoławczy mógł realizować w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę merytoryczną złożonego operatu szacunkowego. Przepis powyższy, wskazując w swej treści organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych jako podmiot uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu, nie wyłącza jednocześnie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta nie może jednak dotyczyć wiadomości specjalistycznych, zawartych w operacie, który sporządzony jest w sposób logiczny, prawidłowy od strony formalnej i zgodny z obowiązującymi przepisami.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Gmina [...] zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 r. został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównał przynajmniej kilkunastu podobnych działek i posłużył się dla celów porównawczych w większości transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach,

- § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że operat szacunkowy został prawidłowo uzasadniony, mimo, że w istotnym zakresie ograniczał się tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, niepopartych uzasadnieniem wyjaśniającym m.in.: dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badana, według jakich kryteriów wybrał sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości, według jakiej metody selekcji wybrał spośród nich takie cechy, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen, proces myślowy (wnioskowanie) prowadzące do określenia wartości nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na oddaleniu skargi, gdy organy obu instancji stwierdziły, że skarżąca powinna złożyć dowód przeciwny operatowi szacunkowemu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jako jedyny sposób podważenia stwierdzeń w nim zawartych, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w ww. operacie,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że organy administracji prawidłowo uznały, iż operat szacunkowy wykonany został zgodnie wymogami zawartymi w powyższym przepisie, co w konsekwencji doprowadziło do bezkrytycznego i bezpodstawnego oparcia zaskarżonego wyroku na wycenie zawartej w w/w operacie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 151 ppsa, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest prawidłowa pomimo jej oparcia na ustaleniach biegłego zawartych w operacie szacunkowym, przy zaniechaniu własnych ustaleń faktycznych przez organ wydający decyzję, mimo, iż biegły niewłaściwie wychwycił istotne cechy nieruchomości porównywanych (ich wielkość) z nieruchomością wycenianą,

- art. 106 § 4 ppsa poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Sąd faktów powszechnie znanych, tj. zjawiska wzrostu wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyniku jej podziału i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2011 r.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a sąd ma obowiązek jego badania wyłącznie pod względem formalnym i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 14 grudnia 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że cechą wpływającą na wartość nieruchomości jest jej powierzchnia. Sąd wprawdzie zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co uzasadnia zarzut błędnej wykładni, przy zakreśleniu kompetencji biegłego w zakresie doboru nieruchomości podobnych. Sąd przyznał jednak w tym zakresie zbyt daleko idącą samodzielność biegłemu, równą dowolności, na skutek niezastosowania art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie obszar obu nieruchomości z obrębu [...] gmina [...] (działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2), objętych podziałem, miał łączną powierzchnię 15.605m2. Tymczasem w operacie szacunkowym, będącym kluczowym dowodem w niniejszym postępowaniu administracyjnym, brak jest wśród transakcji przywołanych w tabeli 1 na stronie 12 wystarczającej liczby transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem kluczowej - w przypadku tej wyceny - cechy jaką jest "powierzchnia" nieruchomości. Za transakcje dotyczące nieruchomości podobnych można uznać co najwyżej cztery transakcje oznaczone w powyższej tabeli liczbami porządkowymi 4 (21.033 m2), 6 (16.700 m2), 8 (12.277 m2) oraz 9 (12.130 m2). Wielkość pozostałych nieruchomości porównywanych przez autorkę operatu waha się od 2.000 m2 do 4.300 m2, a zatem są to nieruchomości wielokrotnie mniejsze, niż nieruchomość wyceniana. W świetle orzecznictwa NSA, rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Zatem rzeczoznawca majątkowy sporządzająca operat nie mogła w zasadzie uznać za nieruchomości podobne takich, które istotnie różnią się wielkością od nieruchomości wycenianej, chyba że wnikliwie uzasadniłaby w operacie odmienne stanowisko. Tymczasem w operacie szacunkowym brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia doboru nieruchomości o nieadekwatnych (niepodobnych) wielkościach do wycenianej.

Operat szacunkowy nie może sprowadzać się w istotnym zakresie, tak jak ma to miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy, tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego. Przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym elementy, o których mowa § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 powołanego rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek zamieścić uzasadnienie wyjaśniające m.in. dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie mniejsze niż powierzchnia badanej, sposób ustalenia cech nieruchomości wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości oraz metodę selekcji spośród nich takich cech, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen i wreszcie przebieg wnioskowania, który doprowadził do sformułowania operatu. Tych istotnych elementów brakuje w treści operatu szacunkowego. Konieczność sporządzenia szczegółowego uzasadnienia dotyczącego doboru nieruchomości podobnych wynika z dysproporcji pomiędzy nieruchomością badaną, a nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne. Przedmiotowy operat jawi się, jako niezwykle powierzchowny i nielogiczny. W operacie szacunkowym opisane zostały wprawdzie gminy, na terenie których położone są nieruchomości porównywane przez autorkę operatu. Jest to jednak zbiór faktów i twierdzeń biegłego, które nie zostały odniesione do konkretnych, analizowanych nieruchomości.

Operat szacunkowy nie przedstawia ponadto sposobu ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen na analizowanym rynku nieruchomości oraz brak w nim jest przedstawienia metody selekcji spośród ustalonych cech rynkowych tylko tych, które wpływają na zróżnicowanie cen w sposób istotny. Brak rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego między innymi sposób ustalenia i działania współczynników korygujących, narusza § 56 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia. Autorka operatu szacunkowego arbitralnie przyjęła, że w okolicznościach analizowanej sprawy, taka cecha nieruchomości przyjętych do porównań, jak ich "powierzchnia" wpływa zaledwie w 10% na zróżnicowanie cen tych nieruchomości. Podążając tym tokiem myślenia należałoby przyjąć, że wartość jednostkowa (w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni) nieruchomości ponad 1,5 hektarowej różnić się może co najwyżej o kilka złotych za m2 od wartości jednostkowej typowych, dla przyjętego na potrzeby wyceny rynku, działek budowlanych. Takie dowolne, bez szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia, de facto gołosłowne przyjęcie zbioru cech rynkowych oraz wpływu tych cech na wartość nieruchomości (w tym w szczególności cechy zdefiniowanej jako "powierzchnia" nieruchomości) budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej wyceny i dochowania szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy nie zawiera żadnego wyjaśnienia, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej oraz z którego wynikałoby, czym kierowała się rzeczoznawca majątkowa wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystała.

Nie można podzielić zapatrywania organów obydwu instancji, jakoby skarżąca, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dowolne uzasadnienie operatu szacunkowego, pozostające w sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi rażące naruszenie standardów obowiązujących rzeczoznawców majątkowych. Konsekwencją stwierdzenia niezgodności operatu szacunkowego z przepisami powołanej ustawy i rozporządzenia jest wniosek, że autorka tego operatu naruszyła przepisy prawa w rozumieniu art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Całkowicie chybione jest zatem stwierdzenie organu odwoławczego jakoby "operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 powołanej ustawy. Naruszenie to usankcjonował Sąd stwierdzając lapidarnie i w istocie błędnie, że jest on "prawidłowy od strony formalnej i zgodny z obowiązującymi przepisami", choć przy wnikliwej analizie okoliczności sprawy, taka ocena była nieuprawniona.

Przepis art. 7 kpa nakazywał Staroście [...] ustalenie stanu faktycznego nieruchomości będącej przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a zatem historycznego stanu faktycznego nieruchomości - bo dotyczącego w tym wypadku stanu sprzed kilkunastu lat. Rzeczoznawca majątkowy występujący w roli biegłego, zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami miał jedynie obowiązek uwzględnić stan nieruchomości w oparciu o ustalenia i informacje uzyskane od organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Kryterium stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji odnosi się do jej stanu faktycznego, a nie prawnego. Tymczasem podstawą do ustalenia historycznego stanu nieruchomości były informacje zawarte w operacie szacunkowym. Zaniechanie dokonania własnych ustaleń faktycznych przez organ wydający decyzję pozostaje w sprzeczności z wynikającym z art. 7 kpa obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Opinia biegłego nie może sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny biegłych. Operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego, określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu, tj. ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom.

Sąd nie zastosował się do art. 106 § 4 ppsa i w konsekwencji uznał operat szacunkowy za formalnie poprawny. Tym samym Sąd przedwcześnie zamknął sobie drogę do zbadania tego operatu stwierdzając, że ocena jego mocy dowodowej (w całości) uzależniona jest od wiedzy specjalistycznej, którą musi posiadać rzeczoznawca, nie zaś sąd, czy organ wydający decyzję. Takie uogólnienie jest nietrafne na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż wyklucza ono z zakresu kognicji sądu wiedzę powszechnie dostępną, która na dodatek tłumaczy cel istnienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących nakładania na właścicieli wydzielonych nieruchomości opłat adiacenckich. Faktem ogólnie znanym - nie wymagającym posiadania wiedzy specjalistycznej - jest występująca na rynkach niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną prawidłowość, z której wynika, że wśród podobnych działek budowlanych ich wartości jednostkowe (w odniesieniu do 1 m2 powierzchni) są tym większe, im mniejsze są to działki. Szczególnie silnie uwidacznia się ta różnica przy porównywaniu docelowych działek budowlanych z dużymi obszarowo nieruchomościami, z których działki takie mają dopiero powstać w wyniku podziału. Dlatego między innymi powszechne i racjonalne jest wśród właścicieli takich nieruchomości postępowanie mające na celu dzielenie nieruchomości na docelowe działki budowlane, przez co znacząco zwiększa się ich wartość rynkowa.

Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego. Zaniechanie przez Sąd właściwej oceny operatu szacunkowego i bezpodstawne poprzestanie na rzekomej jego formalnej prawidłowości pozostaje w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, gdyż unikanie przez Sąd wnikliwego zbadania przedmiotowego operatu nosi cechy dowolności. Sąd nie może bez weryfikacji traktować, jako pewnik, twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego, zasłaniając się brakiem wiedzy specjalistycznej. Sąd w niedopuszczalny sposób pomylił kwestię oceny dowodów z kwestią określenia zakresu materii (początkowo) niedostępnej dla Sądu, tj. zakresu objętego wiedzą specjalistyczną. Jeżeli Sąd czegoś nie rozumie w zakresie wiadomości specjalnych pozaprawnych, to ma obowiązek posłużyć się biegłym w taki sposób, aby ten wyjaśnił mu w sposób przystępny dla osoby z wykształceniem ogólnym, zjawiska mające istotne znaczenie dla wydawanego wyroku. Właściwie sporządzone uzasadnienie operatu szacunkowego jest łącznikiem, niezbędnym do prawidłowej, pod względem prawnym, oceny stanu faktycznego, między znającym i stosującym prawo Sądem, a rzeczoznawcą dysponującym wiedzą specjalną. Na gruncie niniejszej sprawy tenże łącznik nie powstał, gdyż operat szacunkowy nie odpowiadał przepisom ustaw oraz nie zawierał logicznego i wnikliwego uzasadnienia. Sąd nie mógł zatem prawidłowo ocenić okoliczności mających podstawowe znaczenie na gruncie niniejszej sprawy, gdyż na skutek braku prawidłowego uzasadnienia w ogóle ich nie przeanalizował i w konsekwencji wydał błędny wyrok bezrefleksyjnie zakładając, że treść operatu szacunkowego jest dla niego z góry niedostępna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zadaniem Sądu pierwszej instancji było więc dokonanie oceny zaskarżonej decyzji zarówno przez pryzmat zachowania przez organ administracji wszystkich wymogów proceduralnych, jak i prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. W szczególności, Sąd zobowiązany był do oceny, czy organy administracji - stosownie do art. 7 kpa - wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, czy wyjaśnienia te – zgodnie z art. 77 § 1 kpa – zostały udokumentowane oraz, czy zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organy administracji ustosunkowały się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie wypełnił wymogów wynikających z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem wyjaśnione w zaskarżonym wyroku, czy organy administracji odniosły się – w sposób wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa - do wszystkich zarzutów Gminy [...] kwestionujących operat szacunkowy, będący kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, dlatego zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jej sporządzenie – w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 kpa. Jeżeli więc strona postępowania odszkodowawczego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 kpa, a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie odszkodowawcze wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 kpa, to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 kpa.

O ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych także organ orzekający, jeżeli poweźmie wątpliwości, których nie zdoła wyjaśnić we własnym zakresie nawet z udziałem autora operatu szacunkowego. Jeżeli natomiast strona zgłasza wniosek do organu o takie wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – to organ może odmówić takiego wystąpienia, jeżeli wykaże – w myśl art. 7 kpa – że wyjaśnienie zgłoszonych zarzutów nie wymaga takiego wystąpienia.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił i nie ocenił, czy organy administracji w wystarczającym zakresie zastosowały art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w sposób wyżej przedstawiony. W uzasadnieniu wyroku Sąd we własnym zakresie podjął natomiast próbę oceny operatu szacunkowego, jednak charakter i szczegółowość zarzutów Gminy [...] zgłoszonych wobec operatu szacunkowego, uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny operatu szacunkowego z udziałem jego autora, ze względu na ograniczenia dowodowe wynikające z art. 106 § 3 ppsa. Sąd poprzestał zatem na przytoczeniu zasadniczych ustaleń zawartych w operacie szacunkowym i w odniesieniu do zarzutów dotyczących tych ustaleń stwierdził, że ustalenia te mają charakter wiedzy specjalistycznej, dlatego nie mogą być kwestionowane przez organy administracji i sąd administracyjny, uznając w konsekwencji, że przyjęty za podstawę do ustalenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający prawu.

Rozważań Sądu we wskazanym zakresie nie można uznać za ocenę operatu szacunkowego mogącą zastąpić dokonanie takiej oceny przez organy administracji, dlatego naruszenie przez Sąd art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa należało uznać za mogące mieć istotny wpływ na wynik, sprawy.

Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie, jako przedwczesne, skoro w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był dokonać w zaskarżonym wyroku oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organy administracji postępowania wyjaśniającego w kontekście zarzutów zgłoszonych przez Gminę [...] wobec operatu szacunkowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.