Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 556/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 85, art. 91 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie dobrowolnego udziału ludności w kosztach zmian w planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., wydanym na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późniejszymi zmianami) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie dobrowolnego udziału ludności w kosztach zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, iż uregulowania uchwały zawarte w jej § 1 i 2 podjęte zostały bez podstawy prawnej. Organ nadzorczy podniósł, iż nie może ich uzasadniać przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustanawia on bowiem ogólną normę kompetencyjną, zgodnie z którą do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy prawa nie przyznają zaś radzie gminy żadnych uprawnień w zakresie unormowanym jej uchwałą Nr [...]. Przepis art. 18 ust. 5 ustawy stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wskazał również, iż przepis art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa udział poszczególnych podmiotów w kosztach sporządzania planu miejscowego wprowadzając generalna zasadę, zgodnie z którą koszty te obciążają budżet gminy. Rada gminy nie jest więc uprawniona do regulowania tego rodzaju materii uchwałą wydaną jedynie na podstawie ogólnego kompetencyjnego przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym dotyczące opłat związanych ze zmianą wartości nieruchomości w związku w uchwaleniem planu miejscowego (art. 36 ustawy) również nie przewidują kompetencji rady do zaliczania na poczet tych opłat jakichkolwiek wpłat.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ nadzorczy podniósł również, iż kwestionowana uchwała nosi cechy aktu normatywnego, albowiem zawiera postanowienia o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza wydawanie aktu normatywnego na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego.

Odnosząc się do wyjaśnień Wójta Gminy z dnia 8 maja 2006 r., z których wynika, iż uchwała ustala jedynie zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w przedsięwzięciu planistycznym, jak również, że nie określa ona wysokości wpłat, Wojewoda podniósł, iż o dobrowolności wpłat nie może przesądzać nazwa. Jak wskazano z faktu, iż w przedmiotowej uchwale posłużono się takim sformułowaniem nie można wywodzić o braku przymusu. Wynika on bowiem z konstrukcji uregulowań uchwały. Osoba zainteresowana zmianą planu zagospodarowania przestrzennego uiszczająca opłatę ma bowiem większe szanse na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie niż osoba, która wystąpi o zmianę i nie zawrze z wójtem stosownej umowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano również, iż przedmiotowa uchwała reguluje materie zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele uczestniczą w kosztach budowy infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Tylko więc w takim zakresie rada gminy ma uprawnienie do wydawania aktu normatywnego i nie może w żaden inny sposób wkraczać w materię tychże opłat. Podkreślono również, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w wyjaśnieniach z faktu, że przepisy ustaw nie wprowadzają dodatkowych możliwości partycypowania mieszkańców w kosztach zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie można wyprowadzać wniosku o uprawnieniach gminy do normowanie tej materii przepisami wydawanymi na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej wywodzonej z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazany został, jako wyłączna podstawa kwestionowanej uchwały.

Wojewoda podkreślił, iż ustawa o planowaniu przestrzennym w sposób precyzyjny określa podmioty zobowiązane do pokrywania kosztów sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje stanowisko, odwołał się w tym zakresie do przepisu art. 13 ustawy, jak również do przepisu art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w wyjaśnieniach organ nadzorczy podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to, iż podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej lub w przepisie art. 40 ust. 2 albo 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym względzie wskazano, iż mimo braku upoważnienia ustawowego do wydania aktu, kwestionowana uchwała zawiera typowe cechy aktu prawa miejscowego. Ma ona charakter generalny i abstrakcyjny. Skierowana jest bowiem do bliżej nieokreślonego adresata (mieszkańców gminy zainteresowanych zmianą planu), a ponadto określa sposób postępowania w pewnych, z reguły, powtarzalnych sytuacjach, nie zaś w konkretnym jednostkowym stanie faktycznym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Gminy .

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego strona skarżąca zarzucała mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzasadnione zastosowanie go w sprawie oraz przepisu art. 40 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Uzasadniając swoje stanowisko, w zakresie odnoszącym się do zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego o naruszeniu przedmiotową uchwałą przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca podnosiła, iż rada gminy może ustalać zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań własnych gminy. W tym względzie wskazano, iż regulacje uchwały nie wprowadzają żadnego przymusu we wnoszeniu wpłat, że uchwała nie określa ich wysokości, jak również, że wnioski osób zainteresowanych zmianą planu podlegają rozpatrzeniu na podstawie odrębnych przepisów, niezależnie od tego czy wpłata została dokonana, czy też nie. Odnośnie zarzutu naruszenia kwestionowaną uchwała przepisu art. 21 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w uzasadnieniu skargi podnoszono, iż organ nadzorczy przyjął błędną interpretację tego przepisu. Jak wskazano, z jego treści wynika, iż reguluje on wyłącznie problematykę pokrywania przez gminę kosztów sporządzenia planu miejscowego, nie zaś jego zmiany. Ponadto wskazano, iż także z wykładni systemowej i historycznej wynika, iż brak jest ścisłego zakazu, aby o kosztach zmian w planie miejscowym nie mogły uczestniczyć inne podmioty. W uzasadnieniu skargi kwestionowano również zarzut, iż przedmiotowa uchwała z uwagi na jej regulację i charakter posiada cechy aktu prawa miejscowego. Jak podniesiono, odnosi się ona tylko do zasad dobrowolnego udziału mieszkańców w kosztach zmian w planie miejscowym i nie dotyczy w żadnym razie zasad, czy też sposobu gospodarowania mieniem, czy też innych materii wskazanych przepisem art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca podnosiła, iż uchwała nie ma charakteru generalnego, albowiem adresowana jest tylko do tych mieszkańców, którzy mają wolę wspomóc gminę finansowo. W uzasadnieniu skargi, wskazano również, iż zdaniem skarżącej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalają na zaliczenie poniesionych wpłat na poczet opłat adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda kwestionując zasadność zarzutów formułowanych w skardze, wnosił o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody , przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż nie narusza ono przepisów obowiązującego prawa.

Podkreślić należy, iż w sprawach z zakresu kontroli legalności aktów nadzoru obowiązkiem Sądu jest zbadanie w pierwszej kolejności zgodności z prawem samej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w następnej dopiero badanie legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.215). Jest to uzasadnione istotą instytucji nadzoru, jak również kryterium, na podstawie którego jest on realizowany wobec samorządu terytorialnego.

W tym względzie, za punkt wyjścia uznać należy przepisy Rozdziału 10 - "Nadzór nad działalnością gminną" - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wynika z nich, iż nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy). Jest to jedyne kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, wykluczające możliwość podjęcia ingerencji nadzorczej uzasadnionej negatywną oceną celowości, gospodarności, czy też rzetelności. Pojęcie "kryterium legalności" (zgodności z prawem) w szerszym jego znaczeniu obejmuje swoim zakresem także akt stosowania środka nadzoru, w sensie w którym oznacza: zobowiązanie do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem; oznaczenie środka nadzoru oraz organu kompetentnego do jego zastosowania, a także sytuacje, w których może być on zastosowany (art. 91 ust. 3 i 5 ustawy). W przekonaniu Sądu, gdy zważyć na zakres znaczeniowy pojęcia "kryterium legalności", zwłaszcza zaś na szersze jego znaczenie, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż jak wyżej wskazano, ocena zasadności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze musi być dokonywana również przez pryzmat uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i jej oceny z punktu widzenia zgodności z prawem.

Skoro w sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie dobrowolnego udziału ludności w kosztach zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy to akt nadzoru, w kontekście oceny jego zgodności z prawem, skonfrontować należy z uchwałą kwestionowaną tymże aktem.

Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż poza stanowiącymi kompetencjami rady gminy znajdują się sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, aby stanowiące kompetencje rady gminy miały nieograniczony charakter. Może ona bowiem czynić z nich użytek, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej.

W tym względzie, za trafne uznać należy stanowisko organu nadzorczego, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, iż powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają radzie gminy żadnych uprawnień w zakresie unormowanym kwestionowaną uchwałą. W sferze odnoszącej się do realizacji władztwa planistycznego rada gminy uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy). Zasady i tryb jego realizacji poddane są regulacji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencje z zakresu władztwa planistycznego rada gminy może realizować tylko i wyłącznie w granicach określonych tymi przepisami. Odnosząc je do sprawy będącej przedmiotem orzekania Sądu za podstawowy uznać należy przepis art. 27. Stanowi on, iż "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane." Skoro tak, to w zakresie odnoszącym się do kosztów zmiany planu miejscowego ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustanawia on zasadę, zgodnie z którą koszty sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obciążają budżet gminy, chyba że, jak wynika z ust. 2 art. 21 ustawy koszty jego sporządzenia ponoszą inne podmioty, jeżeli sporządzenie planu miejscowego jest w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, powiatowym lub realizowaną przez innego inwestora. Koszty te, obciążają odpowiednio budżety państwa, województwa, powiatu albo inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. Podkreślić przy tym należy, iż podczas gdy przywołany przepis odnosi się wyłącznie do kosztów sporządzenia (zmiany) planu miejscowego regulując również sytuacje, kiedy koszty te obciążają inne podmioty odpowiedzialne za inne niż gminne inwestycje celu publicznego, to kwestia związana z kosztami ekonomicznymi uchwalenia i wprowadzenia planu regulowana jest odrębnie przepisami art. 36-37 i art. 44 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle przywołanych przepisów, w zakresie w jakim regulują one koszty sporządzenia (zmiany) planu miejscowego, uznać należy, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy podjęta została z naruszeniem prawa. Przepis art. 27 w związku z art. 21 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza bowiem kompetencję rady gminy do stanowienia w sprawie (materii) udziału ludności w kosztach zmian w planie zagospodarowania przestrzennego.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych, które mogłyby legitymować kompetencję rady gminy do ustalenia, że "Wpłaty, o jakich mowa w § 1 pkt 2 niniejszej uchwały, zaliczone będą na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej od wzrostu nieruchomości po podziale lub renty planistycznej." W przekonaniu Sądu, Wojewoda trafnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniósł, iż tylko i wyłącznie w zakresie wynikającym z przepisu art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rada gminy korzystać może ze swoich kompetencji stanowiących w materii odnoszącej się do opłat adiacenckich. Niezależnie od tego, podkreślić należy, iż jak wynika z przepisu art. 148 ust. 4 tej ustawy "Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej." Również i w tym zakresie stwierdzić należy, że kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia bowiem kompetencji rady gminy do regulowania materii określonej § 2 kwestionowanej uchwały.

Uchwała Rady Gminy z dnia [...] r. słusznie więc została zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Podkreślić przy tym należy, iż jakkolwiek przepis art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia zasadę samodzielności dochodowej gmin, to jednak, samodzielność ta nie wyraża się w uprawnieniu do dowolnego wprowadzania źródeł pozyskiwania środków pieniężnych, a więc tak jak w sprawie niniejszej. Katalog tych źródeł ma charakter zamknięty, a próby wprowadzania dodatkowych tytułów pozyskiwania środków finansowych niemających uzasadnienia w stosownych przepisach uznać należy za niezgodne z prawem.

W świetle wyżej formułowanych ocen i wniosków skargę uznać więc należało za niezasadną.

Niezależnie od powyższego, argumentację organu nadzorczego uznać należy za trafną również w zakresie, w którym wskazuje ona na normatywny charakter kwestionowanej uchwały. W przekonaniu Sądu, poza sporem jest, iż zawarta w niej regulacja charakteryzuje się cechami generalności i abstrakcyjności, co prowadzi do wniosku, iż podjęta ona została również z naruszeniem przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Akty prawa miejscowego stanowione mogą być bowiem tylko na podstawie ustaw i w ich granicach. W tym względzie nie ma żadnego znaczenia to, iż jak podnosi strona skarżąca, uchwała rady gminy podjęta w sprawie dobrowolnego udziału ludności w kosztach zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy stanowi o dobrowolnych wpłatach gotówkowych i nie określa ich wysokości. Akcentowany w uzasadnieniu skargi "dobrowolny" ich charakter nie pozbawia bowiem przedmiotowej uchwały cech aktu generalnego i abstrakcyjnego.

W związku z powyższym należy uznać, iż wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało w granicach determinowanych przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym – tj. z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem - konkretnie wskazując przepisy naruszone uchwałą rady gminy.

W tym stanie rzeczy, Sąd doszedł do przekonania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, które nakazywałyby wyeliminowanie zaskarżonego aktu nadzoru z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.