Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 156/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Zamojska – Jaszczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym dnia 9 lutego 2009 r. skarżący R. G. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za miesiące od sierpnia do grudnia 1999 r. w kwocie 975,33 zł oraz za luty 2000 r. w kwocie 88,60 zł wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu tego wniosku powołał się na zły stan zdrowia uniemożliwiający mu w 1999 r. bardziej efektywne prowadzenie tej działalności i osiąganie z niej większych dochodów pozwalających na inwestycje jak również na bieżące regulowanie płatności wobec ZUS. Dlatego w dniu 4 lutego 2000 r. zaprzestał prowadzenia działalności, którą ostatecznie przy braku majątku wykreślono z rejestru w grudniu 2008 r.

Wyjaśnił, że nie jest w stanie płacić zadłużenia, gdyż po przebytym zawale serca i wszczepieniu stenta jest niezdolny do pracy, nie ma stałych dochodów, oszczędności, nie prowadzi działalności gospodarczej i pozostaje na utrzymaniu rodziny.

Do wniosku dołączył dokumenty potwierdzające jego rejestrację jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku i dokumentację lekarską o stanie zdrowia, zaświadczenie z urzędu skarbowego.

Zakład w ramach podjętych z urzędu czynności wyjaśniających ustalił na podstawie informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Opolu, iż płatnik uzyskiwał przychody opodatkowane zryczałtowanym podatkiem dochodowym od przychodów ewidencjonowanych w latach 1999-2000, przez co nie jest możliwe określenie wysokości dochodu, natomiast od 1999 do 2007 r. – osiągał także dochody ze stosunku pracy i zlecenia. Z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w Opolu wynikało, że z uwagi na nieobecność wnioskodawcy nie poczyniono żadnych ustaleń w miejscu zamieszkania, natomiast on sam ani jego rodzina nie korzystali z żadnych form pomocy tego Ośrodka.

Na żądanie Zakładu skarżący przedłożył roczne zeznania podatkowe za lata 2000-2007, decyzję Powiatowego Biura Pracy z dnia 17 lutego 2009 r. o uznaniu go za osobę bezrobotną z odmową prawa do zasiłku od dnia 27 stycznia 2009 r., gdyż rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z jego winy bez wypowiedzenia, wobec czego prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu po upływie 180 dni od zarejestrowania.

Bazując na tych dowodach Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 30 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.) – dalej jako: [u.s.u.s.] odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 2.956,90 zł za okres od sierpnia do grudnia 1999 r., wyszczególniając, że odmowa dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za ten okres wraz z odsetkami na dzień 9 lutego 2009 r. w łącznej kwocie 1.672,65 zł (składki-569,65 zł i odsetki – 1.103 zł), na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami w łącznej kwocie 953,60 zł (składki 325,60 zł i odsetki 628,00 zł) i na Fundusz Pracy wraz z odsetkami w łącznej kwocie 330,65 zł (składki 112,65 zł i odsetki 218,00 zł). Dodatkowo wzięto pod uwagę informację MOPS w Opolu o niemożności skontaktowania się z wnioskodawcą dla ustalenia jego sytuacji bytowej oraz stanu majątkowego i rodzinnego, wyjaśnienia strony o braku jakichkolwiek środków trwałych, oszczędności, wartościowych przedmiotów, pozostawaniu na utrzymaniu rodziny, z którą nie prowadzi gospodarstwa domowego. Biorąc pod uwagę te dane uznał, że nie została spełniona żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności wymieniona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., tym bardziej, że według ustaleń Zakładu zobowiązany figuruje w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS jako pracownik podlegający ubezpieczeniu, jednakże na dzień orzekania nie można ustalić jego dochodu. Ponadto organ argumentował, że w 2001 r. prowadzono przeciw zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne, które częściowo okazało się skuteczne (zajęcie rachunku bankowego), co zdaniem Zakładu powoduje, że "na tym etapie sprawy nie można stwierdzić przesłanki całkowitej nieściągalności".

Wskazano ponadto, że nie zostały również spełnione przesłanki określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) – dalej jako: [rozporządzenie], a zatem okoliczności mogące być podstawą umorzenia mimo braku całkowitej nieściągalności, co sprowadzone jest do sytuacji wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

W tym zakresie stwierdzono, że z powodu nieprzedłożenia rachunków Zakład nie mógł ustalić wysokości miesięcznych wydatków ponoszonych przez zobowiązanego, natomiast według ustaleń Zakładu podjął wnioskodawca z dniem 1 lipca 2009 r. pracę zarobkową w Miejskim Ośrodku Sportu i Rekreacji w Opolu, co niewątpliwie pozwoli na stopniową spłatę zadłużenia.

Konkludując organ stwierdził, że przyczynami odmowy umorzenia są: brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności, zebrany materiał dowodowy nie potwierdził, aby opłacenie składek pozbawiło zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, umorzenie składek miałoby wpływ na wysokość jego przyszłych świadczeń, naruszając słuszny interes obywatela.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, iż w decyzji nie odniesiono się do jego pisma z dnia 3 lipca 2009 r. w którym wskazywał, iż należności są przedawnione. Podkreślił, iż przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie mają w jego przypadku zastosowania, gdyż wcześniej roszczenie uległo przedawnieniu z mocy prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powtórzył opisany w niej przebieg postępowania, wskazał też dodatkowo na oświadczenie z dnia 14.09.2009 r. złożone przez zobowiązanego wobec pracownika MOPS w Opolu – już po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – o niewyrażeniu zgody na udostępnienie danych dotyczących sytuacji socjalno-bytowej jego rodziny, na informację Naczelnika Urzędu Skarbowego w Opolu o złożeniu przez wnioskodawcę za 2008 r. zeznania podatkowego z wykazanym za ten rok dochodem z wynagrodzenia ze stosunku pracy w wysokości 25.997,66 zł, na ustalenie - na podstawie danych w systemie informatycznym ZUS – faktu uzyskania przez zobowiązanego za listopad 2009 r. wynagrodzenia ze stosunku pracy w wysokości 2.187,28 zł brutto.

Bazując na opisanym materiale dowodowym Prezes powtórzył argument z zaskarżonej decyzji, iż z uwagi na częściowo skuteczną egzekucję należności prowadzoną wobec zobowiązanego w 2001 r., "na tym etapie sprawy nie można stwierdzić przesłanki całkowitej nieściągalności", opisanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie stwierdził także podstaw do umorzenia wynikających z art. 28 ust. 3a tej ustawy, zezwalającego na umorzenie składek mimo braku całkowitej nieściągalności, a opisanych szczegółowo w § 3 rozporządzenia. Stwierdzono, że mimo obciążającego wnioskodawcę ciężaru udowodnienia tych okoliczności, w toku prowadzonego postępowania jakichkolwiek dowodów w tym zakresie zobowiązany nie przedłożył, przez co Prezes nie mógł ocenić faktu ich wystąpienia. Dla wsparcia swego stanowiska organ przywołał wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wa 683/08 oraz bliżej niekreślony wyrok sądu apelacyjnego wskazujący, że umorzenie zastrzeżone jest dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, wiek, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec ZUS. Ponadto umorzenie zastrzeżone jest do przypadków spowodowanych działaniem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie miał wpływu, a zatem okoliczności prowadzące do umorzenia muszą mieć charakter wyjątkowy. Rodzina zobowiązanego z pomocy MOPS w Opolu nie korzysta, sam wnioskodawca nie udowodnił, że jest dotknięty chorobą uniemożliwiającą uzyskanie dochodów, skoro zarobkuje od 1.08.2009 r. Natomiast w zakresie zarzutu przedawnienia składek Prezes uznał go za uzasadniony odnośnie składki na FUS za sierpień 1999 r., jednak bez szczegółowej argumentacji w tym zakresie. Do kwestii przedawnienia składek za pozostałe okresy nie odniósł się w ogóle.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną skarżący zarzucił, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia 14 sierpnia 2009 r.) wystąpił o umorzenie należności ze względu na przedawnienie, co w skarżonej decyzji nie zostało ani uwzględnione, ani rozpatrzone. Wskazał, że zobowiązania dotyczą okresów uwzględnionych w decyzji 080/2009 z dnia 30 lipca 2009 r. (omyłkowo podał miesiące od sierpnia do grudnia 2009 r., zamiast będących przedmiotem postępowania tych samych miesięcy, lecz za rok 1999 r., co zostało sprostowane w jego piśmie złożonym w Sądzie dnia 26.04.2010 r.), co do których należności z tytułu składek uległy przedawnieniu z dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie art. 70 Ordynacji podatkowej. Upomnienia wzywające do zapłaty tych należności otrzymał 14.12.2008 r., a zatem 35 miesięcy po upływie okresu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację z zaskarżonej decyzji. Z jednej strony potwierdził, że uległa przedawnieniu składka należna za sierpień 1999 r., z drugiej w końcowych wywodach nie zgodził się z podnoszonym w skardze zarzutem przedawnienia zaznaczając, że we wniosku o umorzenie skarżący wyraźnie wskazał na art. 28 u.su.s. jako podstawę umorzenia. W jego ocenie skarżący myli i zamiennie stosuje pojęcie umorzenia należności z tytułu składek z ich przedawnieniem, które jest instytucją odrębną od umorzenia, przy czym art. 70 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do przedawnienia składek zgodnie z art. 31 u.s.u.s.

W tym zakresie stwierdzono, że należności objęte wnioskiem powstały przed 1 stycznia 2003 r., kiedy nastąpiła zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. polegająca na wprowadzeniu 10-letniego terminu przedawnienia zamiast dotychczasowego 5-letniego, przy czym ten nowy 10-letni termin przedawnienia ma zastosowanie do tych składek, które na podstawie przepisów dotychczasowych nie uległy przedawnieniu do dnia 31.12.2002 r. Zatem do należności składkowych, które były wymagalne 1 stycznia 2003 r., stosuje się 10-letni termin przedawnienia licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne (według znowelizowanego brzmienia art. 24 ust. 4 u.s.u.s.). Na potwierdzenie takiego stanowiska odnośnie przedawnienia powołano wyrok WSA w Warszawie z dnia 13.06.2007 r. VIII SA/Wa 190/07, wyrok SN z dnia 12.07.2007 r. 1 UK 37/07 OSNP 2008/17-18/266).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt poddany tej sądowej kontroli (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub też okoliczności dających podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej – [p.p.s.a.]. Nadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych powołanymi wyżej przepisami w ocenie Sądu należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem stan faktyczny nie został w niej wyjaśniony w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom nakreślonym w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób zrekonstruować stan faktyczny będący podstawą do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i w sposób wyczerpujacy rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W myśl art. 107 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Stosownie do § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno być przy tym spójne z treścią rozstrzygnięcia.

Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Takim elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia a zarazem przedstawiającym tok rozumowania organu jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej integralny element. Zasada przekonywania nie zostanie natomiast zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15.12.1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Poza tym uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, jakimi przesłankami kierował się organ, a zwłaszcza czy nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w uzasadnieniu decyzji organy w ogóle nie odniosły się w do podnoszonego przez stronę zarzutu przedawnienia należności. Nie wiadomo zatem, czy zarzut ów uznały za bezzasadny, a jeśli tak to z jakich przyczyn. Niemożność odtworzenia toku rozumowania organu w tym zakresie uniemożliwia jakąkolwiek sądową kontrolę w tym zakresie.

Niesporne jest, że przedmiotowa sprawa została wszczęta wskutek wniosku strony z dnia 2 lutego 2009 r. i dotyczyła umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne należnych za miesiące od sierpnia 1999 r. do grudnia 1999 r. oraz lutego 2000 r. Skarżący określił, że domaga się umorzenia zaległości za okres od sierpnia do grudnia 1999 r. w wysokości 975,33 zł oraz za luty 2000 r. w wysokości 88,60 zł wraz z odsetkami od tych kwot.

Ramy takiego postępowania wszczętego wnioskiem strony zostały zatem wyznaczone treścią tego wniosku i w tym zakresie organy były obowiązane podjąć rozstrzygnięcie załatwiające sprawę administracyjną, zgodnie z art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej). Tymczasem organy odmówiły umorzenia w łącznej kwocie 1007,90 zł (należności główne), a więc w kwocie wyższej od żądanej, również nie uzasadniając takiego działania.

Dla prowadzenia postępowania takiego jak przedmiotowe oraz wydania decyzji niezbędne było, w pierwszej kolejności, ustalenie przez organy, czy istnieje przedmiot postępowania. Konieczność takiego ustalenia pojawiła się również w związku z podniesionym – jeszcze przed wydaniem decyzji przez Zakład – zarzutem zobowiązanego o przedawnieniu należności. W myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przedmiotem tego postępowania jest umorzenie należności z tytułu składek. Jak stanowi ten przepis, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy, należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Skoro zgodnie z tym przepisem przedmiotem umorzenia mogą być należności z tytułu składek, to pierwszoplanową kwestią jest ustalenie, czy są to należności rzeczywiście istniejące, gdyż tylko takie należności mogą być umarzane. Jedynie wobec należności faktycznie istniejących można wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do istoty a zatem poprzez umorzenie należności lub odmowę ich umorzenia. Oznacza to, że obowiązkiem organu było ustalenie – w ramach żądania zgłoszonego przez stronę, jeśli postępowanie prowadzone jest na jej wniosek - rzeczywiście istniejącego zadłużenia, w czym mieszczą się również kwestie dotyczące przedawnienia należności, ewentualnie jej zapłaty. Zgodnie bowiem z art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 i 1 Ordynacji podatkowej, zarówno przedawnienie jak i zapłata powodują wygaśnięcie należności. To, że strona podaje we wniosku wysokość składek, których umorzenia się domaga, jak też okres, za jaki one są należne, oznacza, że obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę jest ustalenie, czy takie należności rzeczywiście istnieją, i jaka jest ich wysokość. Od tych ustaleń uzależniona jest późniejsza treść rozstrzygnięcia, albowiem oczywistym jest, że, po pierwsze, przesłanki warunkujące ewentualne umorzenie, zwłaszcza określone w art. 23 ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia, w tym sytuacja materialna i stan dochodów zobowiązanego muszą być przyrównane do konkretnej wysokości zadłużenia, a nie oceniane in abstracto, a po drugie, postępowanie dotyczące umorzenia należności nieistniejących (bo np. przedawnionych) musiałoby być umorzone jako bezprzedmiotowe. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do niedającej się zaakceptować sytuacji, w której organ orzekałby np. o należnościach w ogóle nie istniejących. Wskazane ustalenia są konieczne niezależnie od tego, czy strona powołuje się na przedawnienie, i organ powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, jaka jest wysokość i rodzaj składek obciążających wnioskodawcę. Zatem, zdaniem Sądu, przystępując do rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie należności organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy są one wymagalne i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zdaje się także prezentować organ odwoławczy, skoro w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy stwierdził przedawnienie należności za sierpień 1999 r., co jednak nie znalazło procesowego odzwierciedlenia w przyjętej formule rozstrzygnięcia.

W kontrolowanej sprawie takich szczegółowych ustaleń zabrakło i to mimo wyraźnego zarzutu strony w tej kwestii podniesionego w piśmie z dnia 3 lipca 2009 r. jak również następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji Prezesa ZUS z dnia 11 stycznia 2010 r. wskazano jedynie, że przedawnieniu uległy składki za sierpień 1999 r., bez opisania motywów takiego stanowiska.

Nie odniesiono się natomiast do tej kwestii co do należności za miesiące od września do grudnia 1999 r. i lutego 2000 r., gdyż ani decyzja Zakładu, ani też decyzja Prezesa ZUS nie zawierają żadnego uzasadnienia dotyczącego przedawnienia należności z tytułu składek za pozostałe, objęte wnioskiem strony okresy, pomimo że w dacie orzekania przez Prezesa ZUS upłynął już dziesięcioletni termin przedawnienia składek za wrzesień-grudzień 1999 r. Ogólnikowe, bo nie nawiązujące do realiów rozpatrywanej sprawy (choćby do zagadnień odnoszących się do ewentualnej przerwy lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia), odniesienie się do kwestii przedawnienia znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże takie działanie nie może sanować oczywistych braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jedynie osnowa decyzji i będące jej integralną częścią uzasadnienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony i funkcjonuje w obrocie prawnym w kształcie zredagowanym przez organ; takiego waloru nie ma odpowiedź na skargę, wobec czego nie może ona ani określać obowiązków strony, ani kształtować jej uprawnień. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd tu orzekający w pełni je podziela. Braków w uzasadnieniu decyzji nie mogą też zastąpić czynności i ustalenia podejmowane w toku postępowania, jeśli nie zostały one następnie włączone w treść uzasadnienia, które stanowi przecież wyraz ostatecznego stanowiska organu co do spornych kwestii. Jeśli zatem w toku postępowania organ podejmował czynności wyjaśniające, czego przejawem była notatka służbowa z dnia 15.09.2009 r. sporządzona przez pracownika organu stwierdzająca, że doszło w sprawie do zawieszenia biegu przedawnienia ze względu na podjęte w 2001 r. czynności egzekucyjne, to jest to tylko stanowisko pracownika gromadzącego materiał dowodowy, które nie może być utożsamiane ze stanowiskiem organu zajętym w decyzji skierowanej na zewnątrz organu, mającej ściśle oznaczonego adresata. Ani strona, ani także Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie nie mogą dociekać tego stanowiska z materiału znajdującego się w aktach sprawy, jeśli organ nie dał temu wyrazu w treści uzasadnienia. Decyzji nie można konstruować w ten sposób, aby jej istotne elementy miały być poszukiwane w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, gdyż strona ma prawo do tego, aby wyłącznie w oparciu o skierowaną do niej decyzję móc sprawdzić i ewentualnie zakwestionować tok rozumowania organu. Stwierdzić zatem należy, że skoro istotne dla sprawy okoliczności związane z przedawnieniem (co dotyczy pominiętej przez organy kwestii przedawnienia należności za miesiące od września do grudnia 1999 r.) nie były przedmiotem ustaleń i oceny organów, to tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na podstawie którego stan faktyczny nie mógł być prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że nie można ocenić, czy przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane. Nadto ten materiał dowodowy, który w sprawie był zgromadzony (wydruki kont i zaległości, notatka służbowa) nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia, z uwzględnieniem zagadnień intertemporalnych i zdarzeń powodujących przerwę lub zawieszenie biegu przedawnienia. Doszło w ten sposób do oczywistego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z powołaniem przepisów prawa.

Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wprawdzie (lecz jedynie na kanwie rozważań o przesłankach całkowitej nieściągalności – art. 28 ust. 3 u.s.u.s.), że wobec skarżącego było prowadzone w 2001 r. postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie rachunku bankowego (tytuły egzekucyjne skierowano w dniu 30.01.2001 r.), a egzekucja była częściowo skuteczna, gdyż odpowiednie wpłaty przekazano na tytuł o numerze Rb -264/2001 (organ nie podał jednak, ani nie wynika to z akt sprawy, jakich należności ów tytuł dotyczył). Z powyższego wynika, że zdarzenie skutkujące ewentualną przerwą (a nie zawieszeniem, jak ujęto w notatce służbowej z dnia 15.09.2009 r.) biegu przedawnienia miało miejsce pod rządami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w jej brzmieniu przed nowelizacją dokonaną z dniem 1 stycznia 2003 r. Z tego powodu przesłanki i skutki prawne tego zdarzenia muszą być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w dacie tego zdarzenia. O ile zgodzić się należy – i w tym zakresie bezzasadne są twierdzenia skarżącego o zastosowaniu art. 70 Ordynacji podatkowej - z wyrażonym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Prezesa co do zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2003 r., a więc statuującym dziesięcioletni okres przedawnienia, o tyle dla oceny materialnoprawnych skutków zdarzeń rzutujących na bieg terminu przedawnienia, jakie miały miejsce pod rządami poprzednich regulacji prawnych, należy stosować przepisy obowiązujące w dacie tych zdarzeń (tutaj: zajęcie rachunku bankowego), przy braku przeciwnej woli ustawodawcy. Z tego powodu przyjąć należy, że jeśli czynność zmierzająca do ściągnięcia należności została dokonana przed dniem 1 stycznia 2003 r., jej skutki powinny być oceniane według zasad określonych w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w jego brzmieniu obowiązującym w 2001 r. Takie zapatrywanie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne (por. wyrok WSA z dnia 21.10.2008 r. I SA/Rz 564/08, LEX nr 498179). W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że jeśli podjęcie czynności zmierzających do ściągnięcia należności miało istotnie miejsce w 2001 r., to należało zastosować art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w 2001 r., zgodnie z którym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, o której został zawiadomiony dłużnik (podkreślenie Sądu). Zatem w przypadku czynności egzekucyjnych dokonanych przed 1.01.2003 r. niezbędnym warunkiem dla powstania skutku w postaci przerwy biegu przedawnienia było, oprócz czynności zmierzającej do ściągnięcia tych należności, zawiadomienie o niej dłużnika. Dopiero łączne spełnienie tych warunków sprawiało, że bieg terminu przedawnienia ulegał przerwaniu (por. wyrok WSA z dnia 28.09.2007 r. III SA/Wa 658/07). Zatem zajęcie rachunku bankowego może być uznane za czynność przerywającą bieg terminu przedawnienia dopiero z chwilą, kiedy dłużnik został o niej powiadomiony. W przeciwnym razie skutek w postaci przerwy biegu tego terminu nie wystąpił.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, iż żadnych ustaleń co do tego w sprawie nie poczyniono, zatem kwestia ewentualnej przerwy biegu przedawnienia nie została przez organ w jakikolwiek sposób wyjaśniona. Pominięcie tego zagadnienia stanowi o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż została ona oparta na niepełnym materiale dowodowym, niepozwalającym na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem należności za miesiące wrzesień-grudzień 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji pominięto również wyłaniające się z akt sprawy zagadnienie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w 2001 r. w odniesieniu do należności za październik i listopad 1999 r. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem decyzja Zakładu nr 1/2009 r. z dnia 20 marca 2009 r., a zatem wydana już po złożeniu wniosku o umorzenie należności, ustalająca zobowiązanemu wymiar składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy za miesiące: kwiecień, maj, sierpień, październik i listopad 1999 r., wydana m.in. na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.u.s., z treści której wynika, że za wskazane okresy zobowiązany nie złożył deklaracji rozliczeniowych. Jeśli zatem organ nie dysponował deklaracjami za październik i listopad 1999 r. złożonymi przez zobowiązanego ani także – co oczywiste – decyzją ustalającą wysokość tych składek (tę wydano dnia 20.03.2009 r.)- to oczywiste staje się pytanie, na jakiej podstawie została wszczęta egzekucja administracyjna co do składek za październik i listopad 1999 r. (skoro nie było ani decyzji, ani deklaracji). Gdyby brak było ku temu podstaw, organ obowiązany był rozważyć, czy bezpodstawnie wszczęta egzekucja i podjęte w jej ramach czynności egzekucyjne mogły wywołać skutek w postaci przerwy biegu przedawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest bowiem pogląd, że skutek przerwania biegu przedawnienia może zostać podważony, gdyby egzekucja okazała się niedopuszczalna (por. wyrok WSA z dnia 17.06.2008 r. I SA/Kr 121/08, wyrok NSA z dnia 26.04.2002 r. I SA/Lu 685/00, Lex nr 76007).

Mając na uwadze wyraźne i jednoznacznie sformułowane zarzuty strony co do przedawnienia należności z tytułu składek Prezes ZUS, orzekając w dniu 11 stycznia 2010 r. jako organ ponownie rozpatrujący sprawę merytorycznie, winien był ocenić jednoznacznie, czy w dacie wydawania przez niego decyzji również pozostałe (poza należnościami za sierpień 1999 r.) objęte wnioskiem należności nie uległy przedawnieniu i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Dopiero stwierdzenie wymagalności składek (a więc negatywna ocena zarzutu przedawnienia) dawała organom podstawę do merytorycznej oceny wniosku skarżącego o umorzenie należności.

Jak już wyżej wskazano, Zakład odmawiając umorzenia należności z tytułu składek za miesiące od września do grudnia 1999 r. w łącznej kwocie 1.107,90 zł (plus odsetki) wyszedł poza granice żądania strony określone we wniosku. Skarżący domagał się bowiem umorzenia należności za sierpień-grudzień 1999 r. w kwocie 975,33 zł – wraz z odsetkami (oraz dodatkowo za luty 2000 r. w kwocie 88,60 zł wraz z odsetkami). Przedmiotowe postępowanie, co bezsporne, było prowadzone wskutek wniosku strony, nie zaś jako wszczęte z urzędu. Nie może też ujść uwadze, że z decyzji Zakładu z dnia 30.07.2009 r. wynika, iż odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 569,65 zł i odsetek w wysokości 1.103,00 zł. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed Prezesem ZUS wskazuje, że należne z tego tytułu składki wynosiły kwotę 286,10 zł oraz odsetki kwotę 552,00 (k. 93 akt administracyjnych). Były to zatem należności (z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) prawie dwukrotnie niższe niż przyjął to Zakład, a pomimo tego Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Tym samym orzekał merytorycznie (odmownie) o należnościach, które nie istniały. Zatem treść rozstrzygnięcia Prezesa ZUS pozostaje w oczywistej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, do której to kwestii w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie odniesiono.

Dodatkowo wskazać należy, że organy w ogóle nie orzekły o żądaniu dotyczącym lutego 2000 r., choć wydane przez nie decyzje nie były decyzjami częściowymi. Wprawdzie w aktach znajduje się informacja, iż należność za ten miesiąc nie występuje (składki zapłacono), jednak nie znalazło to jakiegokolwiek odzwierciedlenia w przyjętej formule rozstrzygnięcia, jak też nie wyjaśniono tego w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł tej wady w decyzji Zakładu z dnia 30 lipca 2009 r. i utrzymał ją w mocy.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej kolejności organy obowiązane będą dokładnie przeanalizować kwestię przedawnienia należnych składek z uwzględnieniem wskazanej przez Sąd oceny prawnej, po uprzednim zgromadzeniu i włączeniu do akt sprawy wszystkich dowodów, jakie mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia, a przede wszystkim rzutujących na ustalenie, czy doszło do skutecznej przerwy biegu terminu przedawnienia, co dotyczy należności za miesiące od września do grudnia 1999 r. Należy zatem ustalić, które należności były skierowane do egzekucji i czy o czynnościach egzekucyjnych dłużnik został powiadomiony, jeśli zdarzenia te nastąpiły przed 1 stycznia 2003 r. Nadto należy wyjaśnić, na jakiej podstawie wystawiono tytuły wykonawcze co do należności za październik i listopad 1999 r., a przy braku ku temu podstaw, czy egzekucja była dopuszczalna i czy ewentualnie prowadzi to do unicestwienia materialnoprawnych skutków przerwy biegu przedawnienia. Dopiero po wyczerpującym wyjaśnieniu tych kwestii, o ile organ uzna należności za nieprzedawnione, zajdą podstawy do rozważenia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. i ewentualnie § 3 rozporządzenia. W pierwszym jednak rzędzie organ obowiązany jest jednoznacznie wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie składki, w jakiej wysokości i za jakie okresy są przedmiotem postępowania, gdyż pozwoli to na zastosowanie właściwych reżimów prawnych normujących umorzenie odnoszących się do poszczególnych kategorii tych składek. Jednakże Sąd zwraca uwagę, iż niedopuszczalnym jest rozstrzyganie w oparciu o materiał dowodowy, który znany jest wyłącznie organowi, a który nie został włączony do akt sprawy i nie został zakomunikowany stronie zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. Dotyczy to opisanej w uzasadnieniu decyzji kwestii podjęcia zatrudnienia przez zobowiązanego ze wskazaniem na osiągane przez niego wynagrodzenie, co miało być ustalone na podstawie komputerowej bazy danych ZUS. Nie włączono jednak do akt żadnego wydruku ani jakiegokolwiek materialnego dowodu potwierdzającego takie ustalenia, wobec czego Sąd, ani także strona nie mogą skontrolować wiarygodności przyjętych w tym zakresie ustaleń.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Sąd skargę uwzględnił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a o jej niewykonywaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.