Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2138/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak del WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 16/14 w sprawie ze skargi B.F. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XLVI/61/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 16/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.F. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XLVI/61/2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

W wyroku przedstawiono następujący sprawy.

W dniu 29 sierpnia 2013 r. Rada Gminy Kosakowo podjęła uchwałę nr XLVI/61/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Pogórze gmina Kosakowo, w rejonie ulic: Majakowskiego, Broniewskiego, Henryka Sienkiewicza, Marii Konopnickiej, Juliana Tuwima, Słowackiego. W uchwale m.in. przeznaczono tereny oznaczone symbolem 14.KDD (ul. [...]) i 15.KDD (ul. [...]) pod drogi publiczne klasy dojazdowej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano m.in., że obszar opracowania obejmuje teren o powierzchni 11.09 ha, położony na styku z [...]. Jest terenem w większości zainwestowanym, lecz jeszcze z dużymi rezerwami terenowymi, możliwymi do wykorzystania na cele budowlane.

W skardze na powyższą uchwałę B.F., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako u.s.g., art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), określanej dalej jako u.p.z.p., powołując się również na niezastosowanie w sprawie art. 86, w zw. z art. 59 i art. 50 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 31 pkt 1 u.p.z.p., wniósł o unieważnienie zaskarżonej uchwały.

Skarżący wskazał, że prawo własności ograniczona może być tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza jego istoty, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Stwierdził, że domaga się zmiany granic obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyłączenie, będących własnością skarżącego, działek nr [...], które mają status dróg wewnętrznych. Zdaniem skarżącego, z rażącym naruszeniem prawa gmina zmieniła status działek na drogi publiczne, chociaż właściciel nie składał wniosku o sporządzenie miejscowego planu. Podniósł, że nie wyraża zgody na likwidację dróg wewnętrznych, gdyż nie wchodzą one w zakres zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. art. 18 ust. 2 pkt 9 oraz art. 30 ust. 2 u.s.g.i nie stanowią własności gminy.

Skarżący wywodził, że Rada Gminy rażąco naruszyła art. 2a, art. 7 ust. 1 i 2 i art. 8 ustawy o drogach publicznych oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Wskazał, że status ww. działek jako dróg wewnętrznych stwierdzają wymienione w skardze decyzje administracyjne oraz uchwała Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ww. mają status dróg wewnętrznych.

W ocenie skarżącego, rażąco naruszone zostały art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w następującym zakresie: działka nr [...] – zmiana przeznaczenia z drogi wewnętrznej na publiczną, działka nr [...] – zmiana statusu z drogi wewnętrznej na publiczną, działka nr [...] – stanowi ona drogę wewnętrzną, a w planie nie jej jako drogi o tym charakterze, działka nr [...] - zmiana częściowa statusu z drogi wewnętrznej na publiczną i drogę wewnętrzną.

Skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności zapisu karty terenu 10.UP, kwalifikując jako rażące naruszenie prawa poszerzanie o działkę nr [...] nowo projektowanej drogi na wnioski osób trzecich w celu uatrakcyjnienia, wzbogacenia ich terenów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie.

Rada podała, że w Studium brak jest zapisów, że działki skarżącego są drogami wewnętrznymi. Wyjaśniła, że działka nr [...], pełniąca funkcję przejścia pieszego włączona została w planie do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i może być wykorzystana zgodnie z tym przeznaczeniem. Szerokość projektowanej drogi wewnętrznej 19.KDW umożliwia racjonalną w połączeniu z ul. [...] obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Nieustalenie wskaźników i parametrów zabudowy wiązać się może z negatywnym wpływem na ład przestrzenny, jak również naruszać prawo własności nieruchomości sąsiednich, gdyż to plan powinien regulować dopuszczalny sposób zainwestowania ich sąsiedztwa, a nie sam inwestor.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. skarżący wskazał, że Rada Gminy nie wydała odrębnej uchwały w sprawie zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium. Brak możliwości powoływania się na zapis w Studium, że ul. [...] i [...] wymienione zostały jako drogi należące do kategorii dróg gminnych wynika z treści wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 638/13. Dodał, że ul. [...] działka nr [...] nie łączy się z działką nr [...]. Ul. [...] służy do obsługi zabudowy jednorodzinnej i nie może być przeznaczona do obsługi zabudowy usługowo-magazynowej i usługi handlu, gdyż zniweczy to charakter małego osiedla domów jednorodzinnych.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, że chciałby, aby status dróg wewnętrznych pozostał niezmieniony oraz aby na planie ujawniono, że na działce nr [...] również znajduje się droga wewnętrzna.

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 16/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego, a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień z powodu niezgodności ustaleń planu z ich żądaniami.

W ocenie Sądu I instancji, przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Sąd zauważył, że zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do tego, że na skutek podjęcia ustaleń planu miejscowego przeznaczono działki skarżącego na potrzeby dróg publicznych klasy dojazdowej (tereny 14.KDD i 15.KDD), na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na potrzeby drogi publicznej klasy dojazdowej oraz drogi wewnętrznej, na które to ustalenia skarżący nie wyrażał zgody i ocenił jako naruszenie prawa własności.

Zdaniem Sądu I instancji, zarzuty te nie są trafne. Jak wynika z twierdzeń Rady Gminy, jak również z załącznika graficznego do planu, drogi oznaczone w planie symbolami 14.KDD, 15.KDD, jak również 18.KDD oraz 19.KDW stanowią część układu urbanistycznego dróg w tym terenie. W obecnym stanie faktycznym stanowią one dojazd do szeregu działek o zabudowie mieszkaniowej (tereny oznaczone jako 14.KDD, 15.KDD oraz 19.KDW), jak również terenu zabudowy usługowo-magazynowej (teren oznaczony jako 19.KDW). W ocenie Sądu I instancji drogi te są i będą w przyszłości niezbędne dla ustanowienia do powyższych terenów dostępu do drogi publicznej, a dostęp terenów objętych przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługowo-magazynowe stanowi istotną potrzebę społeczną, która wypełnia cechy interesu publicznego, przed którym ustąpić musi interes prawny indywidualny związany z prawem własności służącym do nieruchomości, do których dostęp taki ma być zapewniony.

Sąd I instancji podkreślił, że działki, do których skarżący posiada tytuł prawny, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie tracą charakteru dróg wewnętrznych. Plan nie wprowadza, jak to ujmuje skarżący w skardze, likwidacji dróg wewnętrznych. Działki te nie stają się drogami publicznymi na skutek uchwalenia planu miejscowego, lecz na skutek uchwały właściwej rady gminy o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. Aby zaliczyć drogi do kategorii dróg gminnych, gmina musi ponadto legitymować się odpowiednim tytułem prawnym do takiej nieruchomości, którego uzyskanie następuje w drodze wywłaszczenia.

W ocenie Sądu I instancji intencja skarżącego, aby nieruchomości pozostały nieruchomościami prywatnymi, nie daje się pogodzić ze słusznym oczekiwaniem, aby nieruchomości te, jako drogi publiczne zostały objęte wyspecjalizowanym zarządem publicznym ze strony Gminy. Uzasadnione jest to znaczną ilością nieruchomości mieszkaniowych oraz usługowo-magazynowych, które są obecnie obsługiwane poprzez omawiane nieruchomości. W odniesieniu do działki nr [...], zdaniem Sądu, słusznym i racjonalnym się wydaje rozwiązanie, aby wykorzystać tę działkę w celu poszerzenia drogi (symbol 19.KDW), tak aby zapewnić prawidłowy i bezpieczny dojazd do terenów mieszkaniowych (07.MN, 08.MN, 09.MN), jak i usługowo-magazynowych (10.UP). Sąd uznał koncepcję planu w zakresie przebiegu dróg za przekonującą argumentując, że tworzy system dróg łączących ul. [...], [...] i [...] z istniejącymi drogami publicznymi, tj. ul. [...],[...] i [...] i gwarantuje dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę zarówno mieszkaniową, jak i usługowo-magazynową.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że podnoszona przez skarżącego okoliczność stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 31 marca 2005 r. w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w części dotyczącej drogi – ul. [...] oraz drogi – ul. [...] (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 638/13), nie stoi w sprzeczności z treścią zaskarżonej uchwały o planie miejscowym. W tym wyroku Sąd stwierdził, że drogi gminne mogą być ustanowione wyłącznie na nieruchomościach stanowiących własność gminy. Uchwała planistyczna o przeznaczeniu określonych nieruchomości pod drogi dojazdowe nie stanowi o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych. W ramach władztwa planistycznego, wbrew twierdzeniom skarżącego, rada gminy jest uprawniona do określenia przeznaczenia nieruchomości, w tym nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, czy też nieruchomości, na których ustanowione są służebności. Ewentualne zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych będzie wymagało uzyskania przez gminę prawa własności takich nieruchomości. Stosunki własnościowe nie mają znaczenia dla przyjętego w planie przeznaczenia nieruchomości, o ile następuje to w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Dalej Sąd I instancji wywodził, że z uwagi na skutki zaskarżonej uchwały, które nie są tożsame z zaliczeniem omawianych nieruchomości do kategorii dróg gminnych, a tym bardziej z wywłaszczeniem tych nieruchomości, nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy wskazywane w skardze dowody w postaci decyzji administracyjnych oraz uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 lutego 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

W odniesieniu do działki nr [...], w ocenie Sądu I instancji przyjąć należy, że wykorzystywana była ona jako przejście piesze, a zaliczenie jest do terenu zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza w żaden sposób jej dotychczasowego przeznaczenia. Ostateczną decyzję co do sposobu jej zagospodarowania podejmą jej współwłaściciele. Jej obecny charakter wskazuje jednak, że nie ma możliwości urządzenia w sposób racjonalny w tym miejscu drogi (działka o szerokości 3 m). Ponadto zdaniem Sądu, niezrozumiały jest zarzut skarżącego, że omawiane nieruchomości posiadają status dróg wewnętrznych na mocy istniejącego planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Plan ogólny uchwalony uchwałą z dnia 25 marca 1994 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. w związku z treścią art. 87 ust. 3 u.p.z.p. W dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego nie obowiązywał żaden akt planistyczny dla terenu objętego tym planem. Sąd dodał również, że wskazywane przez skarżącego Studium (uchwała z dnia 29 maja 2008 r.) zalicza ul. [...], [...] i [...] do kategorii dróg gminnych. W tym zakresie Studium nie posiada charakteru normatywnego, lecz jest wynikiem przyjętej koncepcji układu drogowego, a rozwiązania przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym stanowią podstawę do jej realizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.F., zaskarżając wyrok w całości. Opierając się na wskazanych poniżej podstawach kasacyjnych, zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucił:

1. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu przez Sąd oceny zasadności zarzutów i nierozpoznaniu skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kosakowo w części dotyczącej przepisów szczegółowych dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10), ustanawiających warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowlanych - minimalną wielkość działki: dla nowo wydzielanych działek- 1.500 m2, z dopuszczeniem możliwości łączenia działek i wydzielenia dróg wewnętrznych oraz ustanawiających zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW - co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

2. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., w pow. z art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że nie miały znaczenia dowody z dokumentów powołanych w skardze i załączonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz braku przeprowadzenia przez Sąd dowodów z dokumentów wymienionych w skardze i piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r., mimo złożonych wniosków dowodowych, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania - co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

3. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie - w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kosakowo nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a przedmiotowa uchwała została dokonana z zachowaniem odpowiednich proporcji, wyważeniem interesu publicznego i prywatnego oraz wadliwym stwierdzeniu przez Sąd, że organ planistyczny nie naruszył w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) prawa własności skarżącego i uwzględnił interesy społeczne, publiczne, wymagania ładu przestrzennego w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że przedmiotowa uchwała w zakresie przewidującym przeznaczenie dla działek skarżącego pod drogi publiczne i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną narusza, ogranicza w sposób istotny i nieproporcjonalny prawo własności B.F. oraz stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy - co wyczerpuje podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a. - w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy uchwała narusza prawo w części przewidującej przeznaczenie nieruchomości stanowiących działki oznaczone numerami: [...],[...], [...] na drogi publiczne i nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także w zakresie ustanawiającym dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10) warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowlanych - minimalną wielkość działki: dla nowo wydzielanych działek - 1.500 m2, z dopuszczeniem możliwości łączenia działek i wydzielenia dróg wewnętrznych oraz zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW - co stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2. zasądzenie od Rady Gminy Kosakowo na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w skardze na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 sierpnia 2013 r. B.F. domagał się jej unieważnienia m.in. w zakresie "zapisu do Karty Terenu 10.UP stanowiącego, iż można wydzielać nowe działki o pow. 1500 m2 wraz z drogami wewnętrznymi i dostępnością drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW". Skarżący wskazał, że w § 14 zawarto przepisy szczegółowe dla terenów objętych planem miejscowym. W pkt 8, dotyczącym Karty Terenu nr 10, ustanowiono m.in. warunki podziału nieruchomości i parametry działek budowlanych (ppkt 5.8 lit. a), a także określono zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (ppkt 12.1).

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, można stwierdzić, że WSA w Gdańsku nie dokonał w opisanej części oceny żądania skargi ani zasadności jej zarzutów. Sąd ograniczył się do rozpoznania zarzutów skarżącego, dotyczących przeznaczenia w uchwale określonych działek na potrzeby dróg publicznych i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd nie odniósł się do zagadnienia, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Kosakowo w części dotyczącej przepisów szczegółowych dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10), ustanawiających warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowlanych - minimalną wielkość działki: dla nowo wydzielanych działek - 1.500 m2, z dopuszczeniem możliwości łączenia działek i wydzielenia dróg wewnętrznych oraz ustanawiających zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW. Spowodowało to bezzasadne - a co najmniej przedwczesne - oddalenie skargi w całości, bowiem we wskazanym zakresie postanowienia planu miejscowego naruszają w sposób istotny prawo własności skarżącego oraz przysługującą służebność gruntową ustanowioną na nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] (przebiegającą w linii prostej przez całą długość działki, w pasie o szerokości 4 m), a nadto bez zgody właściciela ustanawiają dostępność drogową przez działkę skarżącego o nr [...] (19.KDW).

Dalej skarżący kasacyjnie wywodził, należało wyjaśnić wątpliwości, dotyczące celu podjęcia przez Radę Gminy Kosakowo uchwały przeznaczającej działki skarżącego na potrzeby dróg publicznych i zabudowy mieszkaniowej. Sądy powszechne stwierdziły w stosunku do Gminy określone roszczenia, dotyczące świadczeń pieniężnych z tytułu korzystania przez Gminę z nieruchomości stanowiących własność skarżącego. W jego ocenie, nie można wykluczyć, że chęć uniknięcia w przyszłości tego typu roszczeń mogła stanowić dodatkowy powód ustalenia w planie miejscowym określonego przeznaczenia działek skarżącego.

Wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że przepisy prawa administracyjnego nie powinny być wykorzystywane dla celów uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na których znajdują się istniejące drogi. Stosunki między właścicielami takich nieruchomości a podmiotem korzystającym czy władającym kształtują się według przepisów prawa cywilnego. Za błędne skarżący kasacyjnie uznał twierdzenie Sądu, że dla rozpoznania sprawy nie miały znaczenia dowody z dokumentów, bowiem gdyby Sąd je przeprowadził, doszłoby do określenia rzeczywistego celu przeznaczenia. Polega on na przejęciu dróg jako publicznych, co wynika z protokołu z przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2013 r. dyskusji publicznej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, celem przeznaczenia działek pod drogi publiczne jest spowodowanie powstania sytuacji prawnej umożliwiającej nabycie ich własności przez gminę, niezależnie od zgody właścicieli. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w kwartale północnym (gdzie zlokalizowane są działki nr [...] i [...]) praktycznie wyczerpane zostały możliwości inwestycyjne. Przez kilkadziesiąt lat wspomniane nieruchomości stanowiły drogi wewnętrzne i spełniały swoją rolę. Z uzasadnienia uchwały wynika, że zachowane zostanie dotychczasowe użytkowanie ul. [...] (czyli działka nr [...]) oraz ul. [...] (tj. działka nr [...]). W związku z tym, nie jest niezbędne ani konieczne ustanowienie dla tych nieruchomości przeznaczenia pod drogi publiczne.

Odnośnie do przeznaczenia działki nr [...], skarżący kasacyjnie wskazał, że postępowanie organu planistycznego jest niekonsekwentne. Część tej działki została przeznaczona pod drogę publiczną (18.KDD), a dla pozostałej części ustalono przeznaczenie drogi wewnętrznej (19.KDW). Treść postanowień szczegółowych planu wskazuje, że obie części mają podobne parametry. Tym samym, nie istnieje potrzeba ustanawiania dla działki nr [...] przeznaczenia pod drogę publiczną. Zaliczenie działki nr [...] do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (4.MN) nie jest zaś uzasadnione interesem społecznym. Przedmiotowa nieruchomość ma 3 m szerokości, zatem nie jest możliwe zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił, że gmina mogłaby dojść do porozumienia z właścicielami nieruchomości na drodze cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

I. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie jest usprawiedliwiony.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie ogniskują się wokół kwestionowania przeznaczenia nieruchomości stanowiących działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] na drogi publiczne i nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także dotyczą ustanowienia dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10) warunków podziału nieruchomości, parametrów działek budowlanych (w postaci ustalenia minimalnej wielkości działki dla nowo wydzielanych działek na 1.500 m2), z dopuszczeniem możliwości łączenia działek i wydzielenia dróg wewnętrznych oraz zasad obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW.

I.A. Odnosząc się do tego zagadnienia po pierwsze stwierdzić należy, że istotne jest, iż przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej NSA powinien mieć na względzie zakres działania Sądu I instancji. Jest on zdeterminowany przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynikają przesłanki nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Należą do nich: naruszenie zasad sporządzenia planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny Sądu I instancji dotyczącej zachowania trybu uchwalenia planu i właściwości organów, lecz odniesiono się do treści planu.

W odniesieniu do tak określonych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej (tak NSA w wyrokach z dnia: 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13 oraz 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1295/14, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i in.).

I.B. Po drugie podkreślenia wymaga, że z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. W myśl art. 7 ust.1 pkt 2 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Niezasadnie skarga kasacyjna koncentruje się na własnym interesie skarżącego jako właściciela nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie równie ważne jest ukształtowanie przez Gminę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego przebiegu dróg gminnych i zjazdów z nich, aby skarżący przestrzegając ustaleń planu mógł korzystać z takiego dostępu (por. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/09, 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13, CBOSA).

I.C. Po trzecie, zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędnym kryterium, do którego Sąd I instancji musiał się odwołać, oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem istotny wpływ na wynik sprawy podniesionych w skardze i dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Przełożenie tego rodzaju naruszeń na wynik sprawy oznacza, że gdyby do nich nie doszło, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Dopiero takie naruszenie przepisów uzasadniałoby zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Również skuteczne wniesienie zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 440/04, CBOSA, 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis, por. również B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Najogólniej rzecz ujmując, władztwo planistyczne oznacza uprawnienie gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, przy czym nie jest to uprawnienie absolutne: gmina musi działać w granicach prawa, kierując się z jednej strony interesem publicznym, a z drugiej – interesem prywatnym, przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego wykazanie istotnego wpływu na wynik sprawy wymaga ustalenia, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. Podkreślić też należy, że pogorszenie to musi wyrażać nieuzasadniony prymat interesu publicznego nad interesem jednostki, z naruszeniem zasady proporcjonalności.

II. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7, pkt 9 i pkt 10, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, w powiązaniu z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., polegającego na niezasadnym – zdaniem skarżącego kasacyjnie - przyjęciu przez Sąd, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a przedmiotowa uchwała została uchwalona z zachowaniem odpowiednich proporcji interesu publicznego i prywatnego i naruszenia w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) prawa własności skarżącego w sytuacji. Sąd I instancji prawidłowo bowiem wskazał, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Argumentując w tym zakresie – zgodnie z wymogami powołanymi w pkt I.B. i I.C. niniejszego uzasadnienia - analizował zarówno dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości (w tym na drogi wewnętrzne), potrzeby komunikacyjne, wskazując na istniejącą i planowaną zabudowę stwarzającą konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej, jak i zadania własne gminy w tym zakresie obligujące gminę do zapewnienia takiej obsługi. Na aprobatę zasługują twierdzenia Sądu I w tym zakresie, że intencja skarżącego, aby nieruchomości pozostały nieruchomościami prywatnymi, nie daje się pogodzić ze słusznym oczekiwaniem, aby nieruchomości te, jako drogi publiczne zostały objęte wyspecjalizowanym zarządem publicznym ze strony Gminy. Uzasadnione jest to znaczną ilością nieruchomości mieszkaniowych oraz usługowo-magazynowych, które są obecnie obsługiwane poprzez omawiane nieruchomości.

Ponadto Sąd I instancji rozważał również skutki takiego przeznaczenia danego terenu dla skarżącego, akcentując konieczność dokonania dalszych czynności, tj. podjęcia uchwały w sprawie przeznaczenia terenów na drogi publiczne oraz wykupu gruntów. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby argumentacja Sądu I instancji nie odpowiadała prawu oraz by takie przeznaczenie gruntów naruszało czy ograniczało prawo własności w nieproporcjonalny sposób.

III. Z tożsamych powodów nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w pow. z art. 151 i art. 147 § 1 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, że dla rozpoznania sprawy nie miały znaczenia dowody z dokumentów powołanych w skardze i załączonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut ten wywiedziony został w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący, wykazując istotny wpływ na wynik sprawy stwierdził, że gdyby Sąd przeprowadził w sprawie dowody z dokumentów, to doszłoby do określenia okoliczności wskazujących na rzeczywisty cel w ustanowieniu przeznaczenia działek skarżącego pod drogi publiczne i zabudowę mieszkaniową. Biorąc jednak pod uwagę, że Sąd I instancji nie kontroluje celu działania gminy, zgodnie ze stwierdzeniami z pkt I.A. niniejszego uzasadnienia, niezasadna jest argumentacja, iż naruszeniem prawa było niewyjaśnienie wątpliwości, dotyczących celu podjęcia przez Radę Gminy Kosakowo uchwały przeznaczającej działki skarżącego na potrzeby drób publicznych i zabudowy mieszkaniowej. Również argumentacja opierająca się na odwołaniu się do istnienia skierowanych do Gminy roszczeń pieniężnych z tytułu korzystania z nieruchomości stanowiących własność skarżącego (działek o numerach [...],[...], [...]) i sugestia, iż chęć uniknięcia tego typu roszczeń mogła stanowić dodatkowy powód ustalenia przeznaczenia działek skarżącego, nie podlega kontroli Sądu.

IV. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., w pow. z art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a., polegający na niedokonaniu przez Sąd oceny zasadności zarzutów i nierozpoznaniu skargi w części dotyczącej przepisów szczegółowych dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10), ustanawiających warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowlanych - minimalną wielkość działki (dla nowo wydzielanych działek - 1.500 m2), z dopuszczeniem możliwości łączenia działek i wydzielenia dróg wewnętrznych oraz ustanawiających zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - dostępność drogową od dróg wewnętrznych, w tym 19.KDW.

W Karcie Terenu 10.UP (str. 13 części tekstowej m.p.z.p.), zawarto przepisy szczegółowe dla terenów objętych planem miejscowym. W pkt 8, dotyczącym Karty Terenu nr 10, ustanowiono m.in. warunki podziału nieruchomości i parametry działek budowlanych (ppkt 5.8 lit. a), a także określono zasady obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (ppkt 12.1).

Sąd I instancji odniósł się do zapisów dotyczących obsługi komunikacyjnej w odniesieniu do terenu 19.KDW. Ponadto wskazał w stosunku do działki o nr ew. [...] leżącej na tym terenie, co następuje: "Co do działki nr [...] słusznym i racjonalnym się wydaje rozwiązanie, aby wykorzystać tę działkę w celu poszerzenia drogi (symbol 19.KDW), tak aby zapewnić prawidłowy i bezpieczny dojazd do terenów mieszkaniowych (07.MN, 08.MN, 09.MN), jak i usługowo-magazynowych (10.UP), str. 9 uzasadnienia). Całościowo również Sąd I instancji odniósł się do przebiegu dróg, stwierdzając, że: "Koncepcja planu w zakresie przebiegu dróg jest w ocenie sądu przekonująca, ponieważ tworzy system dróg łączących ulice [...], [...] i [...] z istniejącymi drogami publicznymi, tj. ulicami [...],[...] i [...] i gwarantuje dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę zarówno mieszkaniową, jak i usługowo-magazynową." Zarzuty skargi dotyczące Karty Terenu 10.UP zostały w skardze wniesione na "okoliczność służebności gruntowej drogi na dz. [...] (...), która przebiegać będzie w linii prostej przez całą długość dz. [...], w pasie szerokości 4 metrów (...) Przewężenie działki [...] o szerokości 5 metrów, która łączy się z działką [...]. W/w działki są drogami wewnętrznymi (...), w związku z czym wnoszę o nienaruszanie statusu w/w dróg jako dróg wewnętrznych (...)." W skardze skierowanej do Sądu I instancji brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do wydzielania nowych działek o pow. 1500 m2, a w skardze kasacyjnej również nie wywiedziono jaki wpływ na wynik sprawy miałby podział działek, a zatem nie wykazano istotnego wpływu przywołanych naruszeń na wynik spawy, jako koniecznego warunku skuteczności zarzutu wywiedzionego w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

V. W konsekwencji nieuznania wskazanych zarzutów za usprawiedliwione nie mógł odnieść zamierzonego skutku uzasadniony tożsamą argumentacją zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 147 § 1 P.p.s.a., w pow. z wymienionymi w pkt II uzasadnienia przepisami u.p.z.p., w związku z art. 140 ustawy Kodeks cywilny oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, które miałoby polegać na bezzasadnym oddaleniu skargi, w części przewidującej przeznaczenie nieruchomości oznaczone numerami: [...],[...], [...] na drogi publiczne i nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a także w zakresie ustanawiającym dla terenów nr 10 (Karta Terenu nr 10) warunki podziału nieruchomości, parametry działek budowlanych - minimalną wielkość działki: dla nowo wydzielanych działek - 1.500 m2.

VI. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.