Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 385/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S. i B. S. solidarnie kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany (dalej WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany w decyzji Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej "A" Sp. Jawna, z/s w B., zwanej dalej "Spółką" pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy - segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu XIII na działce nr ewid. gr. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. oraz nakładającej na inwestora robót obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] znak: [...] udzielającej Spółce pozwolenia na budowę, obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy - segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu XIII na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. Z protokołu kontroli wynika, że od strony wschodniej działek nr ewid. 2969/6 i 296977 odległość ścian piwnic segmentu B od budynku mieszkalnego nr 40 przy ul. [...] została zmniejszona z 10,00 m do 9,45 m.

W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r. ustalono, że segment budynku B i C jest wykonany w całości wraz z instalacjami, teren wokół budynku uporządkowany i urządzony wraz z drogami wewnętrznymi i chodnikami, nie rozpoczęto robót budowlanych przy budowie segmentu A. Segment B został odsunięty od segmentu C o około 55 cm oraz, że wykonano schody zewnętrzne od strony wschodniej i północnej w segmencie B, dokonano zmiany lokalizacji chodników.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wstrzymał roboty budowlane obejmujące przedmiotową inwestycję, ze względu na prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę nr [...], znak: [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] nałożył na Spółkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (4 egz.), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy - segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu XIII na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K., w terminie do 30 grudnia 2012 r.

Organ I instancji, po sprawdzeniu przedłożonego i uzupełnionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił "A" Sp. Jawna w B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 segmentowy - segmenty A, B, C) z częścią usługową (w parterze segmentu C) i garażami w poziomie piwnic - kategoria obiektu XIII na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. oraz nałożył na inwestora robót obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w trakcie wykonywania przedmiotowych robót dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na przesunięciu segmentu B w kierunku wschodnim o 55 cm. Zmiana ta w kontekście przepisów art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy, traktowana jest jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego, bowiem każda zmiana mająca wpływ na zakres objęty projektem zagospodarowania działki wymaga uprzedniej akceptacji ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej w formie decyzji administracyjnej. Inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak takiej decyzji skutkuje prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie przepisu art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy.

Po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego w dwóch egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego organ stwierdził, że spełnia on wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy, a tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 4 tej ustawy i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zaznaczył, że dalsze roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, stanowiącym załącznik do wydanej decyzji. Wyjaśnił, że na podstawie wydanej decyzji inwestor będzie zobligowany do wykonania czynności określonych w projekcie budowlanym zamiennym, w celu doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosły B.S., A.S. i M.B. Odwołanie M.B. rozpoznano odrębnym rozstrzygnięciem, ponieważ zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Skarżące zarzuciły, że procedura poprzedzająca wydanie decyzji narusza art. 28 ust 2 ustawy, nie objęła wszystkich stron postępowania, to jest wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Projekt zawiera błędy formalne, gdyż podpisy projektantów i sprawdzających są z miesiąca lutego 2012 r., a obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nałożono decyzją PINB z dnia [...] października 2012 r. Projekt nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zrealizowany segment B jest obecnie obiektem o pięciu kondygnacjach nadziemnych, a plan dopuszcza cztery. Ponadto projekt narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, ponieważ nie zachowano warunku pełnego naturalnego oświetlenia pomieszczeń ich budynku oraz narusza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zarzuciły naruszenie art. 4 ustawy, ponieważ stan prawny nieruchomości, na której wznoszony jest budynek mieszkalny, to jest działek nr 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. jest nieuregulowany (sporny) - w dniu [...] października 2011 r. do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny wniesiono sprawę o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie części działek nr 2969/6 i 2969/7, która toczy się obecnie pod sygn. Akt [...]. Organ winien, stosownie do dyspozycji art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy zbadać rzeczywisty stan prawny nieruchomości, na której ma być dokonana inwestycja. Decyzja organu I instancji - przy takim stanie własnościowym działek nr 2969/6 i 2969/7 jak wynika z ustaleń Sądu - spowoduje, że budynek powstanie w odległości mniejszej niż wymagane 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej, to jest działki nr 2972, będącej ich własnością, co spowoduje naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spowoduje to również wyłączenie spornego terenu z bilansu terenu obejmującego plan zagospodarowania w zakresie powierzchni działki biologicznie czynnej.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji powołana na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że dokonane zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki i zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor wykonał obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2012r., znak: [...] przedkładając projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Po sprawdzeniu projektu budowlanego organ II instancji stwierdził:

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "[...]" ul. [...], uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2005r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr[...], poz. [...], z dnia 13 kwietnia 2005r.,

zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust 1 pkt lb, a także zaświadczeń, o których mowa w art. 12 ust.7 ,

wykonanie i sprawdzenie projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu, lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy.

Art. 51 ust. 4 ustawy stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazane wyżej procedury zostały przez organ I instancji zachowane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i wydał prawidłową decyzję kończącą postępowanie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu nie ma zastosowania art. 28 ust 2 ustawy, który dotyczy ustalenia stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Strony postępowania zostały ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto nie ma przeszkód, aby w prowadzonym postępowaniu był wykorzystany projekt budowlany zamienny, który został sporządzony w toku postępowania, w miesiącu lutym 2012 r.

W świetle § 3 pkt 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z projektu budowlanego zamiennego wynika, iż budynek posiada cztery kondygnacje nadziemne, a więc projekt ten jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 8 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Projekt budowlany zawiera opracowania - linijka słońca i schemat przysłaniania budynków, spełnia więc warunki określone w §13 powołanego wyżej rozporządzenia Działki nr 2969/6 i 2969/7 położone w K. przy ul. [...], zlokalizowane są w obrębie ewidencyjnym [...], w obszarze Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. "[...]" ul. [...], dlatego też ma zastosowanie § 13 ust 4 tego rozporządzenia.

Wskazywane w odwołaniu sprawy sporne ustalania granic i własności działek nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które uniemożliwiałoby rozstrzygnięcie powyższej sprawy w chwili obecnej. Celem i zadaniem organu nadzoru budowlanego w tym postępowaniu było sprawdzenie zgodności zrealizowanych robót z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku ze stwierdzeniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art 51 ust 3 Prawa budowlanego, w którym nie jest wymagane złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

A.S. oraz B.S. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r., nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 97 § 1 pkt 4a, 107 § 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 145 § 1 pkt 1 k.p.a.,

- art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 4, art. 32 ust 4 pkt 2, 34 ust 1, 2 i 3, art. 35 ust 1, 3 i 4, art. 37 ust 2 ustawy oraz § 3 pkt 17 i § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto wniosły o przeprowadzenie dowodu z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].02.2011 r. ([...]) wraz z uzasadnieniem na okoliczność, że [...] A.P. i B.K. spółka cywilna (poprzednik prawny Spółki) złożyła w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny fałszywe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jest działkami nr 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. oraz na okoliczność, że częścią działek o numerach 2969/6 i 2969/7 od lat 50-tych ubiegłego stulecia dysponowali jako posiadacze samoistni poprzednicy prawni skarżących, a następnie same skarżące i dysponują nim do chwili obecnej oraz na okoliczność, że termin zasiedzenia wymienionych części działek nr 2969/6 i 2969/7 upłynął nie później niż 1 stycznia 1985 r. Wniosły także o przeprowadzenie dowodu z wniosku skarżących z dnia [...] października 2011 r. do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. pasa gruntu przebiegającego przez działki 2969/6 oraz 2969/7 na dowód tego, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie wymienionych części działek o numerach 2969/6 i 2969/7, która to okoliczność uzasadniała zawieszenie postępowania administracyjnego. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego - postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania - dla wykazania rzeczywistego kręgu osób, którym winien być przyznany przymiot strony, a które bez własnej winy nie zostały dopuszczone do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 13 sierpnia pełnomocnik skarżących poparł skargę wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Oświadczył też, że M. B. nie skarżyła postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdzające wniesienia odwołania z uchybieniem terminu.

Pełnomocnik uczestnika – "A" Sp. Jawna wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania, a ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd uznaje za własne.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Cel art. 106 § 3 p.p.s.a. wyraża się w tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne tylko w sytuacji gdy wnioskowany dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, gdyż nie spełniają przesłanek warunkujących ich dopuszczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jakie przypisał im ustawodawca.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie jej legalności w ramach określonych art. 145 p.p.s.a Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej wskazanych, ale także uwzględnionych przez Sąd z urzędu, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w sprawie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę.

W aktach tych znajduje się postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdzające nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nakazujące "A" Sp. Jawna wstrzymanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową i garażami w poziomie piwnic na działce nr 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. i umarzające postępowanie pierwszej instancji w całości. Z uzasadnienia ww. postanowienia GINB wynika, że podstawą prawną postanowienie PINB dla Miasta [...] był art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymującego wykonanie robót budowlanych z powodu prowadzenia ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W aktach administracyjnych brak jest tej części materiału dowodowego, który pozwalałby na ustalenie, jakie rozstrzygnięcia zapały po ww. wyroku WSA w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], z tej przyczyny, że decyzja, podstawą której jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego została wydana po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co zostało przez WINB uznane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również z uzasadnienia tej decyzji i opisanego stanu faktycznego sprawy nie wiadomo, jakim rozstrzygnięciem zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych prowadzone po wyroku WSA w Warszawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie.

W materiale dowodowym sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydane również na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, którym wstrzymano roboty budowlane obejmujące rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową i garażami w poziomie piwnic na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K., których inwestorem jest "A" SP. Jawna w B. ze względu na prowadzenie ich w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśnienie opisanych braków w stanie faktycznym sprawy ma istotne znaczenie z tego względu, że zgodnie z powagą rzeczy osądzonej nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach, co poprzednie (wyrok WSA w Krakowie z 23.10.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 88/12, LEX nr 1234344). Materiał dowodowy niniejszej sprawy nie pozwala na przeprowadzenie oceny legalności tego zakresu postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu kwestie tą należy szczegółowo wyjaśnić, uzupełnić materiał dowodowy o wszystkie rozstrzygnięcia dotyczące wstrzymania wykonania robót budowlanych w kontrolowanym obiekcie budowlanym zapadłe po ww. wyroku WSA w Warszawie. Ocena tak zebranego materiału dowodowego pozwoli na stwierdzenie, czy istniała możliwość ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ I instancji z dnia [...] października 2012 r na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winien przeprowadzić organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. z tej przyczyny, że kontrolą w trybie o stwierdzenie nieważności było objęte postanowienie tego organu.

Kolejną okolicznością, którą Sąd uwzględnił z urzędu jest brak w aktach administracyjnych sprawy pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie dla J.D. do działania imieniem B.S. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji doręczał wszystkie pisma procesowe i rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie J.D. jako pełnomocnikowi B.S. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie dla J.D. do działania imieniem B.S. Pełnomocnictwo, aby wywarło skutki musi zostać uzewnętrznione, w tym przypadku doręczone do organu, aby ten mógł ocenić zakres udzielonego pełnomocnictwa. Brak pełnomocnictwa w aktach administracyjnych uniemożliwia weryfikację prawidłowego doręczania korespondencji przez organ I instancji J.D. Organ II instancji uzupełni ten brak i przez pryzmat udzielonego pełnomocnictwa oceni działania organów w tym zakresie.

Stwierdzone wyżej z urzędu naruszenia przepisów postępowania stanowią wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd mając jednak na względzie okres prowadzenia postępowania w sprawie objął też merytoryczną oceną zarzuty skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą "A" Sp. Jawna w B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek wielorodzinny z częścią usługową i garażami w poziomie piwnic na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 przy ul. [...] w K. oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Bezspornym jest fakt, że inwestor prowadził roboty budowlane przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie ww. obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] działając na postawie art. 36a ust. 2 ustawy uchylił swoją własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy kserokopii ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] brak jest adnotacji, czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna (karta akt admin. I inst. nr 19), co również jest brakiem prowadzonego postępowania, który winien zostać usunięty w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się protokoły kontroli: z dnia [...] maja 2012 r., z dnia [...] października 2012r. i z dnia [...] listopada 2012 r. (odpowiednio karta akt admin. I inst. nr 35, 53 i 71). Z ustaleń zawartych w protokole [...] października 2012 r. wynika, że istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę polegało na odsunięciu segmentu B o około 55 cm od segmentu C.

Roboty budowlane na prowadzenie, których konieczne jest pozwolenie na budowę powinny być prowadzone zgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu oraz zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Oznacz to, że wykonanie robót budowlanych w warunkach istotnego odstąpienia udzielonego pozwolenia na budowę bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. W sytuacji takiej samowoli budowlanej ustawodawca przewidział, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość legalizowania wykonanych odstępstw. Legalizacja następuje po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Kwestie związane z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy zostały już wyżej opisane.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie nie dokonały ustaleń faktycznych, które pozwalałyby jednoznacznie ocenić, czy zaistniały podstawy do zakończenia postępowania naprawczego poprzez zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Organy obydwu instancji stwierdziły, że inwestor wywiązał się z nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. obowiązku przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku byłej stołówki i pralni szpitalnej z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowa i garażami w poziomie piwnic na działce nr ewid. 2969/6 i 2969/7 położonych w krośnie przy ul. [...] w terminie do [...] grudnia 2012 r. W ocenie organów projekt zamienny jest zgodny z przepisami ustawy – prawo budowlane, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze stanem faktycznym na gruncie oraz z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że w toku całego postępowania skarżące konsekwentnie kwestionowały zgodność projektu zamiennego z przepisami prawa, szczegółowo opisując te naruszenia tak w odwołaniu oraz pismach wnoszonych do organu I instancji (pisma z dnia [...].04.2012 r, [...].04.2012 r., [...].05.2012 r., [...].06.2012 r., [...].01.2013 r.).

Do zarzutów przedstawionych w tych pismach (skarżące kwestionowały między innymi ilości kondygnacji nadziemnych - segment A ma ich pięć, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego winno być 4 kondygnacje nadziemne, błędne założenie posadowienia obiektu, sprawa przybliżenia inwestycji do trasy kolektora, czym naruszono strefę ochronną dla kolektora wolną od zabudowy, a wynoszącą 5 m, wielkość powierzchni biologicznie czynnej określoną w planie zagospodarowania przestrzennego) organy nie odniosły się, a jeżeli nawet, to uczyniły to w sposób bardzo ogólny, co wyklucza odparcie zarzutów zawartych w skardze.

Podobnie rzecz przedstawia się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji, który nie przeprowadził merytorycznej oceny zarzutów odwołujących i nie podał argumentów, dla których uznała je za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdzając zgodność rozwiązań projektu budowlanego zamiennego z § 8 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet nie zacytował tego przepisu. Nie zostało też wyjaśnione, dlaczego nastąpiło ograniczenie stron postępowania w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Samo stwierdzenie, że należało stosować art. 28 k.p.a. jest nieprzekonujące zwłaszcza, gdy w skardze pełnomocnik skarżących twierdzi, że nieruchomości, których właścicielom odmówiono przymiotu strony graniczą z nieruchomością, na której znajduje sie kontrolowany obiekt budowlanym.

Organy w ogóle nie odniosły się do skutków ewentualnej zmiany przebiegu granic w zakresie niezachowania odległości 4 m od granicy z działką skarżących ze względu na legalność otworów okiennych w spornym obiekcie, czy też rozważenia możliwości zawieszenia postępowania naprawczego do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Przedstawione argumenty w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że celem postępowania naprawczego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanych robót z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanych jest argumentacją niepełną i wybiórczą, gdyż ocena ta obejmuje również zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami techniczno - budowlanym, a te w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określają odległości między budynkami. Skarżące twierdzą, że w wyniku pozytywnego zakończenia postępowania o zasiedzenie odległość budynku od ich granicy działki będzie mniejsza ni 4 m. Organy winny, zatem ocenić również i tę okoliczność i wypowiedzieć się, czy ma ona wpływ na wynik sprawy, tak jak twierdzą skarżące, czy też nie. W tym kontekście zasadny jest również zarzut, że skarżący nie dysponuje całą działką na cele budowlane, a organy nie odniosły się do rozwiązań zaprezentowanych w projekcie budowlanym zamiennym wynikających z tej okoliczności.

Wymienione wyżej przykłady wskazują, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i przedstawionych zastrzeżeń do projektu budowlanego zamiennego zgłoszonych organowi I instancji. Naprawienie tej wady postępowania było możliwe na etapie postępowania instancyjnego, poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego uwzględnionego do orzekania i właściwej jego oceny przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych kryteriów.

Przechodząc do oceny kwestionowanej decyzji stwierdzić należy, że możliwość zatwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego w postępowaniu naprawczym wymaga nie tylko stwierdzenia zgodności projektu zamiennego z przepisami prawa budowlanego, przepisami techniczno – budowlanymi, ale również z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta ma wynika z porównania stanu faktycznego na gruncie, rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym i przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga fakt, że inwestor wielokrotnie był wzywany o uzupełnienie przedłożonego projektu zamiennego w różnym zakresie i z tego względu w uzasadnieniu decyzji czy to organ I instancji, czy w ramach postępowania odwoławczego organ II instancji winien był opisać dokonane uzupełnienie i ocenić je wedle wyżej opisanych kryteriów. Te okoliczności w sposób jednoznaczny winny wynikać z uzasadnienia decyzji, a tak jednak się nie stało.

Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast w zakresie naruszenia art. 11 k.p.a. Sąd podziela pogląd zgodnie, z którym strona może dokonywać nawet niewłaściwej wykładni prawa, ale podnosząc okoliczności związane z daną sprawą ma prawo oczekiwać, że to organ administracji znający prawo – wyrazi swój pogląd, co do argumentacji takiej strony. Granicą jest w tym przypadku powoływanie się przez stronę na argumentację mającą związek ze sprawą. Zasadę przekonywania narusza organ w szczególności wówczas, gdy w ogóle nie ustosunkuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może pojawić się przeświadczenie, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.06.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 524/11, LEX nr 993332).

Nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy doprowadziło do uznania, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do "automatycznego" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązujące zasady ogólne prawa administracyjnego oraz prawa budowlanego nie dają podstaw do takiego ograniczenia obowiązków organów administracji publicznej. To organ jest zobowiązany na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy ocenić i sprawdzić, nie tylko fakt fizycznego przedłożenia przez inwestora dokumentacji projektowej i jej sporządzenia przez uprawnione osoby, ale dysponując fachową wiedzą w przedmiocie winien taki dokument poddać szczegółowej analizie, co do jego prawidłowości, także merytorycznej, z uwzględnieniem zarówno zgodności z przepisami zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu, z innymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz okoliczności danej sprawy. Projekt budowlany zamienny jest jedynie dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu, gdyż dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego może stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno – budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut dotyczący możliwości wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie złożenia fałszywych oświadczeń o prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, gdyż takie oświadczenie składa się w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę dla inwestorów zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego, dlatego też nie istnieje ewentualna możliwość wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 jest przedmiotowo innym postępowaniem niż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę i prowadzonym przed innymi organami.

Prowadząc ponownie postępowanie organ II instancji uzupełni materiał dowodowy o materiały dotyczące całej problematyki sprawy o wstrzymanie wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ustawy, podejmie działania zmierzające do uzupełnienia braku formalnego dotyczącego pełnomocnictwa i włączy do akt administracyjnych pełnomocnictwo udzielone przez B.S. J.D. zam. ul. [...], [...] B.B. i oceni, czy istotnie zakres tego pełnomocnictwa dotyczył działania przed organem I instancji. Organ II instancji przeprowadzi również analizę projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy czym Sąd nie wyklucza, że wynik przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego może spowodować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające bez względu na decyzję, jaka zostanie podjęta musi odpowiadać standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., na co zwrócił uwagę Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.