Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 26 marca 2013 r. nr XXIV/247/13 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenie wysokości stawki za parkowanie pojazdów oraz ustalenie sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 14.00"


UZASADNIENIE

Pismem z 04 sierpnia 2016 r., sygn. PO V Pa 191.2016, Prokurator Okręgowy w Poznaniu (dalej jako: "Skarżący" lub "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXIV/247/13 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 26 marca (omyłkowo datowanej w skardze Prokuratora na: "23 marca") 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na obszarze Gminy Miasto Złotów, ustalenia wysokości stawki opłaty za parkowanie pojazdów oraz ustalenia sposobu jej pobierania (zwaną dalej "Uchwałą") – w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 14:00" zawarte w § 2 Uchwały. Powyższej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; w skrócie: "u.d.p.") poprzez ustanowienie w § 2 Uchwały pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 9:00 do 14:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych, nie jest dniem roboczym. Z powołaniem się na ten zarzut Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została opublikowana w dniu 22 kwietnia 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod pozycją 3096. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XVII/116/2016 z dnia 21 marca 2016 r. obowiązująca na terenie Gminy Miasto Złotów od 14 kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do skutków wynikających z faktu uchylenia zaskarżonego przepisu uchwały nr XXIV/247/13 na podstawie uchwały nr XVII/116/2016 Skarżący podkreślił, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych przepisów według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Z powołaniem się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/44), wskazał, że nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku.

Dalej Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w § 2 wskazała, iż pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach 9.00 do 14.00. Zgodnie z art. 13b ust 1 u.d.p. opłaty za postój w strefach płatnego parkowania pobiera się w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Zarówno na gruncie prawa administracyjnego, jak i cywilnego, kontrowersje w orzecznictwie wywoływało ustalenie, czy sobota należy do dni roboczych, czy do dni ustawowo wolnych od pracy. Obecnie na gruncie prawa administracyjnego kluczowy jest jednak pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r. (I OPS 1/11), a także w wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3507/15). Podzielając argumentację zawartą w ww. uchwale NSA, Skarżący wskazał, że przyjęto w niej wprost, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3507/15) uznał za nieważne te postanowienia zaskarżonej uchwały rady miejskiej w przedmiocie ustanowienia płatnej strefy parkowania, które nakładały obowiązek ponoszenia opłat w soboty, albowiem na gruncie ustawy o drogach publicznych sobota nie jest dniem roboczym.

W ocenie Skarżącego, mając na uwadze zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, należy sobotę traktować z sposób jednolity zarówno na gruncie procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, w tym ustawy o drogach publicznych. Sobota zatem nie jest dniem roboczym i w konsekwencji w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze stref płatnego parkowania. W tym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Złotowa przekracza delegację ustawową, a zatem narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Złotowa (dalej też jako "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności w kwestii, czy sobota jest dniem roboczym na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył, iż w świetle ustalonego orzecznictwa z zakresu prawa cywilnego oraz prawa pracy sobota nie jest dniem uznanym ustawowo za wolny od pracy w rozumieniu art. 115 k.c. w zw. z art. 165 § 1 k.p.c. Na tym tle stwierdził, iż – w jego ocenie – podzielić należy w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Białymstoku z 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 397/15, zgodnie z którym wobec braku definicji legalnej dni roboczych, pojęcie to należy wykładać w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. WSA w przywołanym wyroku wskazał, że o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne od pracy przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności i nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, albowiem jakkolwiek są dniami wolnymi, to jednak nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy.

Burmistrz zaznaczył, że znany jest jemu fakt uchylenia ww. wyroku WSA w Białymstoku wyrokiem NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15, opartym na stwierdzeniu, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. W ocenie Organu definiowanie dnia roboczego przy wykładni przepisów o drogach publicznych regulujących instytucję strefy płatnego parkowania w oparciu o treść i wykładnię przepisów prawa administracyjnego proceduralnego – jak to uczynił NSA – nie uwzględnia specyfiki i celu obu tych regulacji. Strefa płatnego parkowania ma służyć zwiększeniu rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Okolicznością powszechnie znaną jest fakt nasilenia natężenia ruchu pojazdów w soboty w okresie porannym i okołopołudniowym, kiedy to otwarte są niemal wszystkie sklepy i ośrodki usługowe, dla pracowników których to obiektów soboty są zwykłymi dniami roboczymi.

W konkluzji Burmistrz stwierdził, że biorąc pod uwagę cel regulacji ustawy o drogach publicznych i instytucji strefy płatnego parkowania zasadne jest stwierdzenie, że sobota jest dniem roboczym w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 1 pkt u.d.p..

Na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. Prokurator podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XXIV/247/13 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na obszarze Gminy Miasto Złotów, ustalenia wysokości stawki opłaty za parkowanie pojazdów oraz ustalenia sposobu jej pobierania. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 kwietnia 2013 r. (poz. 3096) i zgodnie z jej § 15 weszła w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin14 dni od jej ogłoszenia w ww. dzienniku urzędowym, tj. dnia 01 czerwca 2013 r. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XVII.116.2016 Rady Miejskiej w Złotowie z dnia 21 marca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 2411; dalej jako: "Uchwała Zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 14 kwietnia 2016 r. Zmiana polegała na nadaniu nowego brzmienia przepisowi § 2 Uchwały poprzez usunięcie z niego wyrażenia "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 14.00".

Z uwagi na zaskarżenie przez Prokuratora przepisu Uchwały, które następnie w dacie wyrokowania obowiązywał w zmienionym już brzmieniu, należy wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który został przywołany także w skardze – a który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zmiana lub uchylenie (w całości albo w określonej części) uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała (odpowiednio: jej zmienione lub uchylone postanowienia) może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że przepis § 2 zaskarżonej Uchwały, następnie zmieniony Uchwałą Zmieniającą, były stosowany w pierwotnym brzmieniu od wejścia w życie Uchwały do momentu wejścia w życie modyfikującej go Uchwały Zmieniającej, stanowiąc w tym okresie podstawę do wyznaczania i egzekwowania obowiązków i zakazów w nim określonych, w tym zwłaszcza do pobierania opłat za parkowanie także w soboty.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), a także art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.").

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.p. [te i dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych przywoływane w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały, tj. 26.03.2013 r.] korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Z kolei art. 13b u.d.p. stanowi, że:

"1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi."

Natomiast zgodnie z art. 13f u.d.p.:

"1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

3. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi."

W ustawie o drogach publicznych nie zostało wyraźnie przesądzone, czy uchwała w sprawie strefy płatnego parkowania (dalej w skrócie: "SPP"), podejmowana przez radę gminy na podstawie upoważnienia z art. 13b ust. 3–5 u.d.p., jest aktem prawa miejscowego, jednak taki jej status słusznie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 26.04.2016 r., I OSK 3507/15, CBOSA).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takie uchwały należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do uchwał w sprawie SPP takie upoważnienie wynika wprost z art. 13b i art. 13f u.d.p.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zaskarżony przepis § 2 Uchwały – w jego pierwotnym brzmieniu – stanowił, że: "Za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonej strefie płatnego parkowania pobiera się opłaty. Opłaty pobiera się za parkowanie w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 17.00 oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 14.00".

W świetle wcześniejszych uwag należy podzielić zarzut skargi, iż zaskarżony przepis Uchwały, w jego pierwotnym brzmieniu, wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 13b ust. 3 i 4 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., w części, w jakiej przewidywał pobieranie opłat za parkowanie w soboty.

Bez wątpienia istota sporu w rozpoznawanej sprawie zawiera się w pytaniu, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania "w określone dni robocze" (zob. art. 13b ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 u.d.p.), stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty.

Kwestia ta niewątpliwie budzi istotne wątpliwości i – jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę – w dotychczasowym orzecznictwie sądowym nie była rozstrzygana jednolicie. Jednakże Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 (CBOSA), zgodnie z którym należy wykluczyć możliwość oparcia twierdzącej odpowiedzi na postawione wyżej pytanie wyłącznie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być bowiem wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie "z przeciwieństwa" (argumentum a contrario) jest zasadniczo dopuszczalne tylko w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, iż dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać określony skutek prawny (zob. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2006, s. 217). Przywołana ustawa zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby przy tym do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II Kodeksu pracy.

Należy zwrócić uwagę, że w uchwale z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11 (ONSAiWSA 2011 r. nr 5, poz. 95) – w której wyrażony został pogląd prawny, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. – Naczelny Sąd Administracyjny przywołał wcześniejszą uchwałę NSA: z 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (ONSA 2001, nr 4, poz. 149), w której przyjęto, że "obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Należy podkreślić, że pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota". Od daty podjęcia ww. uchwały z 25 czerwca 2001 r. w przepisach obowiązującego prawa nie nastąpiły takie zmiany, które mogłyby zdezawuować stanowisko przyjęte w tej uchwale. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego".

W związku z tym należy podzielić stanowisko, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z ww. uchwałą 7 sędziów NSA z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, to zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. – wobec braku legalnej definicji "dni roboczych" – powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć.

Przedstawiony wyżej sposób interpretacji pojęcia "dni roboczych", prowadzący do wykluczenia z jego zakresu sobót, zyskał już akceptację w orzecznictwie, tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 26.04.2016 r., I OSK 3507/15; z 04.11.2016 r., I OSK 1270/16 – CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd jako zasadny uznał zarzut dotyczący wadliwego określenia w § 2 Uchwały, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych pobiera się także w soboty w godzinach od 9.00 do 14.00. W tym zakresie Uchwała została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego, stanowiącego jej podstawę, i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miejska nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie samochodów w strefie płatnego parkowania na drogach publicznych w soboty, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – nie była prawidłowa.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność § 2 Uchwały w zaskarżonej części.

Wypada zaznaczyć, że zgodnie z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g. przeszkody do wydania takiego rozstrzygnięcia nie stanowił fakt upływu ponad jednego roku od dnia podjęcia Uchwały.

MZ