Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1683/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 6, art. 53 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 791/17 w sprawie ze skargi M.N. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 791/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie konkursu na dyrektora Szkoły Podstawowej imieni[a] [...] w [...] I. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M.N. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] maja 2017 r. ) Wójt Gminy [...] (dalej Wójt), na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm., dalej rozporządzenie z 2010 r.) w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej usg) - zatwierdził konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] ogłoszony dnia [...] marca 2017 r. zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i przeprowadzony przez Komisję Konkursową powołaną zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., zmienionym następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.N. (dalej skarżący), dotychczasowy dyrektor szkoły i kandydat na to stanowisko w spornym konkursie, domagał się stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] maja 2017 r. , zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r.

Skarżący podniósł, że zatwierdzenie konkursu było wadliwe, gdyż głosowanie odbyło się z udziałem członków Rady Rodziców, wybranych dowolnie, bez odpowiedniej uchwały i bez regulaminu ich wyboru. Nie można uznać, że skład Komisji Konkursowej (dalej Komisja) był należycie obsadzony, gdyż nie zweryfikowano, czy osoby wchodzące w skład Komisji z ramienia Rady Rodziców miały legitymację tego organu do oddania głosów w jego imieniu. Stanowi to naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. Nie dokonano weryfikacji innych osób zasiadających w komisji konkursowej. Wójt naruszył § 8 ust. 2 pkt 4 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r., gdyż w protokole z posiedzenia Komisji Konkursowej nie zawarto szczegółowych treści rozmów z kandydatami na stanowisko dyrektora szkoły, w tym ze skarżącym, obejmujących udzielone przez nich odpowiedzi i wyjaśnienia. Skarżący podniósł, że udzielił Komisji wielu istotnych wyjaśnień dotyczących prognozowanej działalności szkoły w trakcie jego kolejnej kadencji jako dyrektora, które nie zostały odnotowane w protokole. Brak należytego utrwalenia przebiegu prac Komisji uniemożliwia weryfikację prawidłowości i słuszności podjętej przez Komisję decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że postępowanie konkursowe wszczęto w związku ze zbliżającym się upływem kadencji dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], którą od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. pełnił skarżący.

Konkurs ogłoszono na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej uso) i przeprowadzony w oparciu o rozporządzenie w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek [Dz. U. nr 184, poz. 1436].

Dnia 12 maja 2017 r. wyłoniona Komisja przeprowadziła konkurs, do którego przystąpiły trzy osoby, z czego jedna osoba nie została dopuszczona do konkursu z powodów formalnych. Do dalszego postępowania zakwalifikowano skarżącego i D.A., którą następnie w głosowaniu tajnym wyłoniono jako kandydatkę na stanowisko dyrektora, a zaskarżonym zarządzeniem z [...] maja 2017 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził konkurs.

M.N. zaskarżył to rozstrzygnięcie do Wojewody [...], który nie uwzględnił zarzutów stwierdzając brak podstaw prawnych do podjęcia działań nadzorczych w tej sprawie. W związku z tym skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt wyjaśnił, że zgodnie z procedurą konkursową wystąpił do Przewodniczącego Rady Rodziców z prośbą o wytypowanie dwu przedstawicieli Rady do pracy w komisji konkursowej. W wykonaniu wezwania, Rada Rodziców 12 kwietnia 2017 r. wskazała dwu przedstawicieli, którzy powołani zostali do Komisji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wójt wyjaśnił, że rada rodziców jest społecznym, kolegialnym organem szkoły, reprezentującym ogół rodziców uczniów. Nie funkcjonuje ona jako oddzielna, odrębna od szkoły jednostka organizacyjna, ale winna być organem autonomicznym, całkowicie niezależnym od dyrektora i nauczycieli. Wskazał, że z posiadanej wiedzy wynika, że za poprzednich dyrektorów szkoły istniał regulamin wyboru członków rady, dlatego "dziwnym wydaje się fakt, że nagle "zniknął", co może budzić podejrzenie, że stało się to [na] potrzeby podważenia prawidłowości przeprowadzenia konkursu". Dokumentacja Rady Rodziców przechowywana jest w sekretariacie szkoły i mają do niej dostęp dyrektor i sekretarka. Istnieje uchwała o powołaniu [przedstawicieli] Rady Rodziców do prac Komisji konkursowej tj. uchwała nr [...], którą organ powołał w piśmie z 12 kwietnia 2017 r. Skarżący bezzasadnie zarzucił wadliwość protokołu Komisji. W protokole jest zapis przy każdym kandydacie że "przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata". Nie było konieczności przytaczania szczegółowych treści odpowiedzi. Po sporządzeniu protokołu i odczytaniu go, Przewodniczący Komisji pytał, czy kandydaci zgłaszają uwagi do protokołu, mimo to nikt uwag nie zgłosił.

Wójt wyjaśnił, że organ powołując komisję konkursową występuje do rady rodziców o wskazanie przedstawicieli, bowiem nie ma samodzielnych kompetencji czy interesu, by kontrolować działalność rady. Pisma rady są zatwierdzane przez jej przewodniczącego bądź osobę upoważnioną, a zatem zarzut braku podstawy wyłonienia przedstawicieli nie ma wpływu na przeprowadzenie konkursu. Ewentualne błędy procedury przy wyborze przedstawicieli rady, nie mogą stanowić podstawy unieważnienia konkursu. Podstawę taką mogą stanowić tylko nieprawidłowości jakich dopuściła się komisja konkursowa, zaś ustalenie składu komisji konkursowej nie mieści się w pojęciu postępowania konkursowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. w zw. art. 147 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia; o kosztach orzekł na podstawie art. 200 ppsa.

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej ppsa) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z "2013 r., poz. 594" [winno być "2016 r., poz. 446"] ze zm.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Przepis ten nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001/1-2/101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z: 11.2.1998 r. II SA/Kr 1459/97, Lex 33805; 8.2.1996 r. SA/Gd 327/95, Lex 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Sąd I instancji uznał zarzuty skargi w niniejszej sprawie za zasadne.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zatwierdzające konkurs na dyrektora Szkoły Podstawowej, które jest "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, podlegającym zaskarżeniu w trybie art. 101 usg.

Zarządzenie z [...] maja 2017 r. zostało wydane po przeprowadzeniu w trybie obowiązującego jeszcze wówczas art. 36a uso - przepis ten z dniem 1 września 2017 r. został uchylony na podstawie art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm., dalej pwpo).

Rację ma skarżący, że zarządzenie to podjęto z istotnym naruszeniem zasad postępowania konkursowego, a jak stwierdził NSA w wyroku z 4.1.2017 r. I OSK 2568/16 - w razie stwierdzenia określonych nieprawidłowości, organ prowadzący nie tylko może odmówić powierzenia wyłonionemu kandydatowi stanowiska dyrektora szkoły, ale ma obowiązek unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia.

Nieprawidłowości w niniejszej sprawie dotyczą wyboru składu Komisji konkursowej i uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia.

Wbrew wyrażonemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Wójta, "postępowanie konkursowe to zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs, jak i postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Unieważnienie konkursu możliwe jest także - co do zasady - z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej" (wyrok NSA z 17.6.2011 r. I OSK 559/11).

Wyłanianie komisji polega w szczególności na należytym, zgodnym z prawem wyborze jej składu. Zgodnie z art. 36a [ust. 6] uso "W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rady rodziców, po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych...". W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że prace komisji konkursowej w postępowaniu konkursowym należą do najistotniejszych w całym takim postępowaniu, dlatego niezbędne jest prawidłowe dokonanie wyboru jej składu.

W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował ten skład w zakresie dotyczącym prawidłowości wyboru do komisji przedstawicieli Rady Rodziców. Wątpliwości skarżącego w świetle akt sprawy są uzasadnione.

Bezspornie konkursy na stanowisko dyrektora szkoły publicznej wzbudzają duże zainteresowanie społeczeństwa, w szczególności rodziców dzieci, dlatego szczególnie istotna jest prawidłowa reprezentacja interesów rodziców, do których uprawniona jest rada rodziców zgodnie z art. 53 ust. 1 uso. Przepis ten stanowi, że w szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. Z ust. 4 tego przepisu wynika, że rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: 1) wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady; 2) szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki.

Z przytoczonego przepisu wynika, że przedstawicielstwo rady rodziców nie służy realizacji indywidualnych interesów poszczególnych rodziców, lecz realizuje prawa zbiorowe, a członkowie rady występują jako wyraziciele interesu ogółu, a nie własnego, zatem istotnego znaczenia nabiera regulamin rady i zasady jej funkcjonowania, a przede wszystkim określony w nim szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad.

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 10.9.2015 r. I OSK 659/15, "Niezgodna z prawem czynność wyboru przedstawiciela rady rodziców do składu komisji konkursowej nie może być legalizowana przez sam fakt podjęcia prac przez komisję i prowadzić do zgodnego z prawem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły. Uznanie, że przedstawiciel rady rodziców został nieprawidłowo wybrany do składu komisji daje podstawę do unieważnienia konkursu z powodu nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu" .

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wybór przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej był prawidłowy. W aktach nie ma uchwały Rady Rodziców o wyborze jej przedstawicieli do komisji konkursowej. Z pisma Rady z 12 kwietnia 2017 r. wynika wprawdzie, że została podjęta w tej sprawie uchwała nr [...], ale uchwały tej nie ma w aktach. W aktach nie ma regulaminu, o którym mowa w art. 53 [ust. 4] uso.

Wójt przed zatwierdzeniem konkursu zaskarżonym zarządzeniem nie zbadał w ogóle tej kwestii. Dopiero odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że faktycznie regulaminu nie ma, choć wcześniej w szkole taki regulamin istniał. Wobec zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości w tym zakresie Wójt winien na podstawie wszelkich możliwych środków dowodowych (oświadczeń na piśmie, przesłuchań) wyjaśnić, jakie były zasady wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej i czy wybór ten został dokonany zgodnie z tymi zasadami. Wobec braku takich jednoznacznych ustaleń, nie można przyjąć, że w skład Komisji Konkursowej weszli zgodnie z prawem wybrani przedstawicieli Rady Rodziców. Zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne.

Rację ma skarżący, że organ naruszył § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r.

Przepis § 7 ust. 1 stanowi, że z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu jej członkowie. Protokół zawiera w szczególności (...) informację o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informację o udzielonych odpowiedziach (ust. 2 pkt 4). W aktach sprawy nie ma takiego protokołu, a z wyjaśnień skarżącego wynika, że protokół sporządzony przez Komisję konkursową nie zawiera owych informacji. Organ nie kwestionuje tego, podnosząc, że "w protokole jest zapis przy każdym kandydacie, iż "przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata".

Zawarcie w protokole Komisji Konkursowej tylko takich ogólnych informacji nie jest wystarczające i nie czyni zadość wymogom wynikającym z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Brak informacji szczegółowych obejmujących treść udzielonych odpowiedzi kandydatów na zadawane pytania stanowi istotną wadę postępowania konkursowego, gdyż uniemożliwia dokonanie należytego porównania kandydatów biorących udział w postępowaniu i nie daje następnie podstaw do oceny, czy wybór jednego z nich był uzasadniony, czy dowolny.

Zaskarżone zarządzenie Wójta zostało podjęte z istotnymi nieprawidłowościami, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, a zatem podlega ono wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. w zw. art. 147 ppsa. Nieprawidłowości te obejmują wybór przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji konkursowej, a także brak szczegółowych informacji w protokole Komisji dotyczących stanowisk obu kandydatów.

Zaskarżone zarządzenie w ogóle nie zawiera uzasadnienia, co również stanowi istotną nieprawidłowość postępowania konkursowego (jego ostatniego etapu). W orzecznictwie podkreśla się, że "zarządzenie unieważniające konkurs musi być należycie uzasadnione. Mimo, że żaden przepis ustawy z 7 września 1991 r. uso takiego obowiązku wprost nie przewiduje, to obowiązek taki należy dekodować z art. 36a ust. 6 uso i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Tylko bowiem szczegółowe i adekwatne uzasadnienie może pozwolić organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę spełnić wymóg działania wzbudzającego zaufanie do organu i ustrzec się zarzutu arbitralności działania organu (wyrok SN z 19.2.1997 r. III RN 3/97, OSP 1998/3/51; wyrok NSA z 12.8.2010 r. I OSK 817/10, Lex 737512)". Wskazania te należy odnosić również do zarządzenia organu gminy zatwierdzającego konkurs. "Wychodząc bowiem z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę gminy, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały" (wyrok NSA z 14.2.2013 r. II OSK 2522/12).

Wobec stwierdzonych wyżej braków w protokole Komisji Konkursowej i brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, w ogóle nie wiadomo, na jakiej podstawie Komisji Konkursowa wybrała kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły, ani dlaczego następnie Wójt zatwierdził konkurs. Organ nie wskazał żadnych kryteriów, którymi kierował się zatwierdzając wynik konkursu. Z akt sprawy nie wynika, jakie okoliczności brał pod uwagę. Niekwestionowane braki protokołu Komisji Konkursowej i brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia prowadzą do wniosku, że wybór kandydata na stanowisko Dyrektora był dowolny. Powyższe nieprawidłowości mogły mieć niewątpliwie wpływ na wynik konkursu (k. 47, 52-60 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy [...], reprezentowany przez r. pr. P.M., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi II SA/Lu 791/17 naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 § 1 ppsa przez pominięcie wnioskowania przez Sąd z wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w szczególności przez pominięcie:

- listy obecności zebrania Rady Rodziców z 31.3.2017 r.;

- Protokołu Komisji Skrutacyjnej Rady Rodziców z przeprowadzonych wyborów członków Komisji Konkursowej na dyrektora Szkoły z 31.3.2017 r.;

2. art. 106 § 5 ppsa przez wadliwe wnioskowanie spowodowane naruszeniem przez Sąd granic swobodnej oceny dowodów:

- wyciągnięcie błędnych wniosków, że doszło do niezgodnego z prawem wyboru przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej w okolicznościach, gdzie dokonano prawidłowego wyboru czego dowodem są dokumenty Rady Rodziców, pracowników Urzędu Gminy [...];

- naruszenie zasad logicznego rozumowania i pominięcie okoliczności, że wszyscy członkowie Rady Rodziców dokonali wyboru swych przedstawicieli w głosowaniu zgodnym z zasadami, co stanowi o zgodnym z prawem dokonanym wyborze;

- naruszenie zasady wnioskowania z wszystkich dowodów w sprawie i pominięcie wagi oświadczenia przewodniczącego Rady Rodziców o zapadłej uchwale o wyborze przedstawicieli Rady Rodziców do komisji;

- nieuwzględnienie treści oświadczenia z 12.4.2017 r. przewodniczącego Rady Rodziców o podjętej uchwale Rady Rodziców nr [...] i pominięcie tego oświadczenia przez wyciągnięcie sprzecznego z treścią tego oświadczenia wniosku o nie dokonaniu prawidłowego wyboru przedstawicieli Rady Rodziców i udziale w pracach Komisji przedstawicieli Rady Rodziców wybranych w dowolny sposób;

- pominięcie wnioskowania z całokształtu materiału dowodowego na podstawie wzajemnej korelacji dowodów: oświadczenia przewodniczącego Rady Rodziców z protokołem komisji skrutacyjnej i listą obecności - które wzajemnie się uzupełniają prowadząc do wniosku, że podjęta została uchwała Rady Rodziców o wyborze kandydatów do komisji elekcyjnej wbrew wadliwym ustaleniom Sądu;

II. prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r., polegające na uznaniu, że doszło do istotnego naruszenia prawa prowadzącego do nieważności zaskarżonego zarządzenia przez zawarcie w protokole, przy nazwisku każdego z kandydatów, zapisu o treści, że kandydat przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata, jako informacji nie wystarczających i nie czyniących zadość wymogom jako stanowiące istotną wadę postępowania mimo, że z analizy treści zapisów protokołu z posiedzenia Komisji Konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły z [...] maja 2017 r. wynika, że pod względem formalnoprawnym protokół jest zgodny z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, które to rozporządzenie przewiduje jedynie udzielenie informacji o odpowiedzi na pytanie; nie może to stanowić istotnego naruszenia prawa;

2. § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do "innych nieprawidłowości", które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, prowadząc ostatecznie do nieważności zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, że zarzucane uchybienia odnośnie treści protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej mogą zostać przez Sąd zakwalifikowane jako inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu; nie może to stanowić istotnego naruszenia prawa;

3. art. 36a ust. 6 uso w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. przez uznanie za dekodowany obligatoryjnie obowiązek prawny uzasadniania zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora, podczas gdy nie ma podstaw prawnych do uznania uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia jako obligatoryjnej jego części; nie może to stanowić istotnego naruszenia prawa;

4. art. 53 ust. 1 i 4 uso przez uznanie, że przepis ten zawiera obowiązek prawny przeprowadzenia wyborów kandydatów rady rodziców do komisji konkursowej w oparciu o regulamin rady rodziców, podczas gdy przepis ten nie zawiera obowiązku zawarcia w treści regulaminu szczegółowego trybu przeprowadzania wyborów przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, a jego treść winna zaś odnosić się do: 1) wewnętrznej struktury i trybu pracy rady; 2) szczegółowego trybu przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki, a także regulamin nie stanowi prawa miejscowego - co prowadzi do wniosku, że dokonanie wyborów przedstawicieli rady rodziców do komisji konkursowej, o ile zostanie dokonane przejrzyście w oparciu o zasady wyborów demokratycznych i jawnych, o tyle nie stanowi oczywistego i bezpośredniego naruszenia art. 53 ust. 1 i 4 uso i nie może być to przyjęte jako istotne naruszenie prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego fachowego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przez Sądem I instancji (k. 75-96, 99-158 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 170-171, 172-175 akt sądowych).

Postanowieniem z wydanym na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. I OSK 1683/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z odpisu pisma z 25 lipca 2018 r. złożonego na rozprawie (k. 194 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa.

Stosownie do art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy na dzień wyrokowania przez Sąd I instancji (19 grudnia 2017 r.) brak było wskazanych w zarzucie dowodów, tj. listy obecności zebrania Rady Rodziców z 31 marca 2017 r. i Protokołu Komisji Skrutacyjnej Rady Rodziców z przeprowadzonych wyborów członków Komisji Konkursowej na dyrektora Szkoły z 31 marca 2017 r. (k. 1-46 akt sądowych, brak osobnych akt administracyjnych). Sąd I instancji nie mógł zatem wziąć ich pod uwagę, skoro ww. dokumenty nie są powszechnie znane ani nie były znane Sądowi z urzędu.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że skarżący kasacyjnie dołączył przedmiotową listę obecności i Protokół jako załącznik do skargi kasacyjnej (s. 22 skargi kasacyjnej, odpowiednio k. 101-102 akt sądowych). Zostały one uwierzytelnione za zgodność z oryginałem dnia 1 marca 2018 r., zatem po dniu 19 grudnia 2017 r., gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał wyrok II SA/Lu 791/17 (k. 47 akt sądowych).

Zarzut naruszenia art. 106 § 5 ppsa nie mógł przynieść spodziewanego rezultatu.

Niesatysfakcjonująca dla strony ocena materiału dowodowego nie może być obalona zarzutem naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa. Skutecznym zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 i 5 ppsa można byłoby zakwestionować nieprzeprowadzenie przez WSA dowodów, mimo zajścia określonych w tych przepisach przesłanek a nie dokonanie nawet wadliwej - zdaniem strony - oceny dowodów (wyrok NSA z 10.10.2019 r. II GSK 2872/17, Lex 2757267).

Skarżący kasacyjnie postawił w zarzucie ujętym w pkt I.2 tiret 1 ("wyciągnięcie błędnych wniosków", 2 ("naruszenie zasad logicznego rozumowania i pominięcie okoliczności"), 3 ("naruszenie zasady wnioskowania z wszystkich dowodów w sprawie"), 5 ("pominięcie wnioskowania") petitum skargi kasacyjnej zarzuty związane z oceną materiału dowodowego a nie ich przeprowadzeniem w myśl art. 106 § 3 i 5 ppsa.

Wskazane w tiret: 3 (oświadczenie przewodniczącego rady rodziców o uchwale o wyborze przedstawicieli rady rodziców do komisji), 4 (oświadczenie z 12 kwietnia 2017 r. przewodniczącego Rady Rodziców o uchwale Rady Rodziców nr 2/2017), 5 (oświadczenie przewodniczącego Rady Rodziców, protokół komisji skrutacyjnej i lista obecności), nie znajdowały się w aktach sprawy w dacie orzekania przez Sąd I instancji (art. 133 § 1 ppsa). Żadna strona nie wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego w ww. zakresie (k. 45, 46 akt sądowych).

Rozpatrywany zarzut został postawiony niestarannie. Art. 106 § 5 ppsa jest przepisem umożliwiającym sądowi administracyjnemu przeprowadzenie postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 ppsa przez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył art. 106 § 3 ppsa ani nie wskazał żadnego przepisu kpc, którego naruszenia się dopatruje. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 i 4 uso.

W art. 36a ust. 6 uso ustawodawca określił skład komisji konkursowej, której jednym z członków musi być przedstawiciel rady rodziców (pkt 3 lit. b). Wprawdzie komisję powołuje organ prowadzący, lecz wyboru swojego przedstawiciela dokonuje rada rodziców (wyrok NSA z 10.10.2015 r. I OSK 659/15, Lex 1918550).

Rada rodziców jest ciałem działającym na podstawie ustawy, co wyraźnie przesądza art. 53 ust. 1 uso (w sprawie nie znajduje zastosowania art. 53 ust. 6 uso) i ma obowiązek uchwalić "regulamin swojej działalności" (art. 53 ust. 4 uso). Prawodawca pozostawił radzie rodziców dużą swobodę w uregulowaniu swojej działalności. Wymogiem ustawowym jest jednak określenie "w szczególności" spraw ujętych w pkt 1 (wewnętrzna struktura i tryb pracy) i pkt 2 (tryb przeprowadzania wyborów do rad oraz przedstawicieli rad oddziałowych) art. 53 ust. 4 uso. Regulamin winien określić tryb wyboru przedstawiciela rady do komisji konkursowej na stanowisko dyrektora, skoro udział takiego przedstawiciela w komisji konkursowej przewiduje ustawa. Rada nie może działać w sposób dowolny, z pominięciem regulaminu. Jego postanowienia, jakkolwiek nie są prawem powszechnie obowiązującym, pozostają wiążące dla rady jako akt prawa wewnętrznego na mocy art. 53 ust. 4 uso. Rada pozostaje związana swoim regulaminem, zaś organ prowadzący powołując komisję konkursową jest obowiązany zweryfikować, czy przedstawiciel rady został wyłoniony zgodnie z prawem, in casu regulaminem. Organ prowadzący ponosi bowiem "ustawową odpowiedzialność za skład komisji i przeprowadzenie postępowania konkursowego zgodnie z prawem" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 673).

Niezgodne z regulaminem wyłonienie przez radę jej przedstawiciela, który został następnie powołany do komisji konkursowej, przesądza o wadliwości działania całej komisji jako ciała kolegialnego. Naruszenie to przekłada się z kolei na nieprawidłowość postępowania konkursowego i winno skutkować jego ponownym przeprowadzeniem. Wójt nie może tym samym zatwierdzić tak przeprowadzonego konkursu.

Członkami Komisji Konkursowej mogli być wyłącznie prawidłowo (zgodnie z regulaminem Rady Rodziców obowiązującym w dacie dokonania wyboru) wybrani przedstawiciele Rady Rodziców. Tymczasem Wójt zwrócił się do Przewodniczącego Rady Rodziców "o wytypowanie do Komisji Konkursowej dwóch przedstawicieli Rady Rodziców" (pismem z 17 marca 2017 r.; k. 24 akt sądowych), a Przewodnicząca Rady Rodziców poinformowała Wójta, że "Rada Rodziców... uchwałą nr [...] wytypowała do Komisji Konkursowej następujących przedstawicieli..." (pismem z 31 marca 2017 r.; k. 25 akt sądowych), a pismem z 12 kwietnia 2017 r. że "Rada Rodziców... uchwałą nr [...] wytypowała do Komisji Konkursowej następujących przedstawicieli..." (k. 26 akt sądowych). Tymczasem w ogólnym języku polskim "wytypować" oznacza: "wyznaczyć do czegoś, wysunąć na jakieś stanowisko; zgłosić czyjąś kandydaturę, przeznaczyć do czego" (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1968, t. X, s. 309); "wybrać z pewnej grupy przedmioty odpowiednie do czegoś; przeznaczyć do czegoś, wysunąć na jakieś stanowisko, zgłosić czyjąś kandydaturę, wyznaczyć do czegoś" (red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, PWN 1978, t. III, s. 862).

Pełnomocnik wraz ze skargą kasacyjną nadesłał Regulamin Rady Rodziców Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (rok szkolny 2017/2018). Wynika z niego wprost, że "Rada Rodziców ma prawo wybierać przedstawicieli do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora" (art. 19). Tryb podejmowania uchwał został określony w art. 30-33 Regulaminu (k. 135-147 akt sądowych). Wprawdzie przedmiotowy Regulamin nie obowiązywał w trakcie przeprowadzania postępowania konkursowego (został zatwierdzony uchwałą z [...] października 2017 r. i od tego dnia przyjęty do stosowania), to świadczy o tym, że zagadnienie wyboru przedstawiciela rady jest materią regulaminową i rada obowiązana jest się do przyjętych przez siebie przepisów stosować.

Sąd I instancji uwzględnił skargę w omawianym zakresie ze względu na brak podstaw do przyjęcia, że wybór przedstawicieli Rady Rodziców do Komisji konkursowej był prawidłowy. Sąd I instancji nie dysponował materiałem dowodowym, który mógłby potwierdzić lub sfalsyfikować prawidłowość wyboru przedstawiciela Rady (s. 6/7 wyroku II SA/Lu 791/17). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu również nie zostały przedstawione wszystkie dokumenty, zwłaszcza regulamin obowiązujący w dniu wyboru przedstawiciela przez Radę oraz wydania zaskarżonego zarządzenia. Okoliczności te nie mają zasadniczego wpływu na ustosunkowanie się do zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 174 pkt 1 ppsa (zarzut naruszenia prawa materialnego; z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny ocenić ustaleń faktycznych Sądu I instancji w świetle dokumentów nadesłanych dopiero przy skardze kasacyjnej). Winny jednak zobrazować stronom postępowania, a zwłaszcza organowi, konieczność przedłożenia Sądowi wszystkich dokumentów i dowodów istotnych w sprawie. Obowiązek ten nałożył na organ ustawodawca w art. 54 § 2 ppsa - organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wymogom art. 54 § 2 ppsa Wójt nie sprostał (k. 8-26 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z odpisu pisma z 25 lipca 2018 r. A.C., kierowanego do Wójta, które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] dnia 25 lipca 2018 r. Obowiązkiem organu było ów dokument przesłać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu niezwłocznie po wpłynięciu do organu, nie zaś przedkładać ów odpis dopiero na rozprawie 24 stycznia 2020 r. (k. 191-193 akt sądowych). Strona nie może zaskakiwać uczestnika ani Sądu kasacyjnego dowodem, którym dysponuje od ponad 18 miesięcy, niczym nie usprawiedliwiając zwłoki w przedłożeniu tego dowodu. W niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia dowodu z odpisu tego dokumentu, bowiem nie było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych watpliwości (art. 106 § 3 i 5 ppsa).

Nietrafny był zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r.

Stosownie do przytoczonego przepisu, protokół z posiedzenia komisji zawiera informację o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informację o udzielonych odpowiedziach.

Sąd I instancji wskazał, że "W aktach sprawy nie ma [takiego protokołu], a z wyjaśnień skarżącego wynika, że protokół sporządzony przez komisję konkursową nie zawiera owych informacji. Organ nie kwestionuje tego, podnosząc, że "w protokole jest zapis przy każdym kandydacie, iż "przedstawił koncepcję funkcjonowania szkoły oraz na zadawane pytania udzielił odpowiedzi, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata" (s. 7 wyroku II SA/Lu 791/17).

Niewątpliwie zawarcie w protokole jedynie stwierdzenia, wskazującego na przeprowadzenie wymaganych prawem czynności Komisji (przedstawienie przez kandydatów koncepcji funkcjonowania szkoły, udzielenie odpowiedzi na pytania, które pozwoliły poznać predyspozycje i umiejętności kandydata) jest niewystarczające. W protokole odnotowuje się treść zadawanych pytań, dlatego pod pojęciem "informacji o udzielonych odpowiedziach" należy rozumieć odnotowanie informacji o treści udzielonych odpowiedzi (tak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 8.12.2015 r. III SA/Kr 1299/15, Lex 1953805; wyrok NSA z 1.9.2016 r. I OSK 697/16, Lex 2115176). Nie wystarczy ogólnikowa wzmianka, w dodatku tej samej treści, przy nazwisku każdego z kandydatów (tak uczyniła Komisja konkursowa, co wynika z protokołu z 12 maja 2017 r., dołączonego przy skardze kasacyjnej, k. 122-125, zwłaszcza k. 124 akt sądowych). Taka ocena kandydata pozostaje nieweryfikowalna i nosi znamiona arbitralności. Dlatego wąska wykładnia § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r., przedstawiona w skardze kasacyjnej, jest nieprawidłowa.

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. (pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej).

Brak należytego sporządzenia protokołu wyłącza możliwość weryfikacji prawidłowości przebiegu postępowania konkursowego. Stanowi również uchybienie § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2010 r. Nieprawidłowość ta może mieć wpływ na wynik konkursu, gdyż komisja dokonuje merytorycznej oceny kandydatów. W szczególności ocenie podlega przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju... publicznej szkoły... (§ 5 rozporządzenia z 2010 r.). Protokół ma odzwierciedlać przebieg czynności konkursowych komisji. Jego wadliwość świadczy o wadliwości postępowania w zakresie oceny kandydatów. Ocena dokonana przez komisję jest zaś kluczowa dla wyniku konkursu.

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 uso w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do art. 36a ust. 6 uso we wcześniejszych rozważaniach. Rozpatrując jednak niniejszy zarzut, sprowadzający się - w świetle pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia - do zakwestionowania obowiązku uzasadnienia zarządzenia zatwierdzającego konkurs, wystarczające byłoby powołanie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.

Zasadnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przepisy (uso i rozporządzenia z 2010 r.) nie nakładają wprost obowiązku uzasadnienia zarządzenia zatwierdzającego konkurs. Dekodowanie normy prawnej jest jednak procesem zasadniczo różnym od samego odczytywania treści samych przepisów. Należy zauważyć, że prawidłowość zarządzenia uzależniona jest nie tylko od poprawności oceny stanu faktycznego i samego rozstrzygnięcia, lecz również od innych - relewantnych z punktu widzenia prawnego - kryteriów. Do jednych z nich należy należyte uzasadnienie zarządzenia zatwierdzającego konkurs, które umożliwi jego weryfikację (zarówno przez strony, jak i w konsekwencji przez sąd).

Dla oceny uzasadnienia zarządzenia użyteczny jest dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle uzasadnienia wyroku i decyzji administracyjnych. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że uzasadnienie nie może być ogólnikowe (wyrok SN z 5.2.1987 r. III ARN 33/86, Lex 685810). Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on obowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość, prostota ujęcia i kompletność motywów. Z przepisów kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne winno "w szczególności" zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Uzasadnienie prawne decyzji to wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem winno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN 1989, s. 55, 1.4 lit. g; wyrok NSA z 18.7.2017 r. II OSK 2900/15, Lex 2406694).

Art. 11 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, zwykle ujmowany jest w praktyce jako zasada przekonywania. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Opolu z 17. 11.2011 r. II SA/Op 403/11, Lex 1087290; wyrok WSA w Warszawie z 16.4.2014 r. VIII SA/Wa 839/13, Lex 1468443).

Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publicznej w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77) 31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim jako standard rzetelnej procedury.

W literaturze procesu administracyjnego ujawnianie motywów decyzji administracyjnej staje się jednym z głównych i podstawowych elementów jawności w postępowaniu administracyjnym, a kwestie kiedy i komu ujawniać te motywy traktowane łącznie dają łącznie problem zakresu uzasadniania decyzji administracyjnej (J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, W. Pr. 1981, s. 97, Rozdział IV.1). Podejmowanie decyzji posiada także, obok oczywistych aspektów proceduralnego i materialnego, aspekt intelektualny. Jest to przecież proces myślowy, który winien być logiczny i spójny, i który winien zmierzać do uświadomionej konkluzji, opartej o uświadomione motywy działania. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/s. 512-513; wyrok NSA z 25.10.2016 r. II OSK 110/15, Lex 2258826).

Przedstawione powyżej stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa odnosi się nie tylko do decyzji administracyjnych (art. 107 kpa), lecz również odpowiednio do innych aktów z zakresu administracji publicznej, w tym do zaskarżonego zarządzenia (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa; wyrok NSA z:15.6.2016 r. I OSK 278/16, cbosa; 3.7.2019 r. I OSK 673/19, Lex 2737051). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym w pełni stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Dlatego zarządzenie wydane na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. musi zawierać uzasadnienie.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.