Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i  art. 6,  art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

R. S. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. zwrócił si na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") do Burmistrza Dzielnicy [...] (dalej także jako: "Burmistrz"; "Organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie potwierdzenia oraz przedstawienia dowodów na istnienie okoliczności, iż Urząd Dzielnicy [...] reprezentowany przez [...] Burmistrza Dzielnicy – K. K. posiadał środki na wykonanie zamówienia publicznego: "[...]- Podłączenie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...] do miejskiej sieci cieplnej - budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o.", przedstawienia dowodów na fakt, iż środki przez cały czas realizacji umowy były zabezpieczone na kontach Urzędu Dzielnicy, podania informacji oraz przedstawienia dowodów na fakt, iż Urząd posiada zabezpieczone w/w środki przeznaczone na rozliczenie zakresu umowy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Burmistrz udzielił Stronie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2021 r., wskazując, że:

1. środki finansowe na wykonanie zadania pn.: "Podłączenie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...] do miejskiej sieci cieplnej - budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o." zostały zapewnione na podstawie Uchwały nr XXIV/683/2029 Rady m.st. Warszawa w sprawie budżetu miasta stołecznego Warszawy na 2020 r.,

2. treść Uchwały nr XXIV/683/2029 Rady m.st. Warszawa w sprawie budżetu miasta stołecznego Warszawy na 2020 r. z opisem załącznika została umieszczona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej m.st. Warszawy,

3. środki finansowe w wysokości 515.493,00 zł zostały złożone do depozytu sądowego, z uwagi na brak możliwości wypłaty wynagrodzenia wykonawcy (tj. braku protokołu odbioru końcowego robót bez wad), zgodnie z par. 10 ust. 3 umowy nr [...] z dnia [...] maja 2020 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał dwa adresy elektroniczny: [...] i korespondencyjny: [...] ul. [...].

Skarżący wskazał, że w dniu [...].01.2021 r. została mu udostępniona informacja publiczna w postaci elektronicznej, jednakże nie była to informacja będąca przedmiotem złożonego przez niego wniosku. Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej innej, niż objętej zakresem wniosku. Skarżący podkreślił przy tym, że zwrócił się o udostępnienie faktów wraz z dowodami. Stwierdził, że pomimo upływu terminu na udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwrócił, bowiem została udostępniona informacja inna. W związku z powyższym Skarżący stwierdził, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie w całości skargi. W przypadku zaś uznania skargi jako zasadnej wniósł o uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, lecz bez rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r., jednakże w wyniku niezawinionego działania jego pracownika, odpowiedź ta została przesłana do Skarżącego w dniu [...] stycznia 2021 r., co oznacza, że odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona po 16 dniach (zamiast w terminie 14 dni).

Powyższe, zdaniem organu oznacza, że bezczynność w działaniu organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także uzasadnia umorzenie postępowania.

Jednocześnie Organ podniósł, że w przypadku nieumorzenia postępowania skarga powinna zostać oddalona.

Organ podał, że pismem z dnia [...].01.2021 r. (wysłanym pocztą w dniu [...].01.2021 r.) ponownie udzielił pisemnej odpowiedzi skarżącemu wskazując, że dostęp do dokumentu, z którego wynika, że środki na zawartą umowę nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. były zabezpieczone na podstawie Uchwały nr XXIV/683/2029 Rady m. st. Warszawa w sprawie budżetu miasta stołecznego Warszawy na 2020 r. i w bardziej czytelny sposób wskazał Skarżącemu, że środki w wysokości 515.493,00 zł (przeznaczone na realizację w/wym. umowy) zostały złożone w dniu [...].12.2020 r. do depozytu sądowego i znajdują się na koncie sądu - nie organu.

Zdaniem organu, żądanie Skarżącego złożenia "jakiegoś innego" oświadczenia woli przez organ, nie jest informacją publiczną. Nie jest zatem zobowiązany wskazać miejsce, w którym znajduje się dokument potwierdzający określony fakt, a nie przesyłać go w formie skanu, chyba że nie jest on ogólnie dostępny (np. podpisana umowa) - w takim wypadku organ ma obowiązek przesłać jego skan na żądanie wnioskodawcy. Ponadto organ nie ma obowiązku przesyłać dokumentu księgowego potwierdzającego, że na koncie [...] znajdują się środki finansowe.

Jednocześnie Organ, wskazując na "genezę problemów i konfliktów" między Organem a Skarżącym podkreślił, że Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej T. s.c. przystąpił do przetargu nieograniczonego ogłoszonego przez [...] w dniu [...] maja 2020r. na wykonanie robót budowlanych pn. "Podłączenie Szkoły Podstawowej w [...] do miejskiej sieci – budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o." – z terminem realizacji do dnia [...].08.2020r. Przetarg ten s.c. T. wygrała i zawarto z nią umowę nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. na wykonanie powyższych prac, z terminem realizacji do dnia [...].08.202r., który to termin nie został jednak przez Wykonawcę dotrzymany.

Zamawiający (Organ) odebrał roboty z wadami nieistotnymi dopiero w dniu [...] grudnia 2020r., przy czym do sporządzonego i podpisanego przez przedstawicieli stron protokołu odbioru końcowego, załączono listę wad nieistotnych oraz wskazano termin ich usunięcia do dnia [...].12.2020 r., które nie zostały usunięte do dnia złożenia odpowiedzi na skargę.

Dalej Organ wyjaśnił, że pomimo nieposiadania przez Wykonawcę protokołu odbioru robót bez wad oraz dokumentu potwierdzającego usuniecie wad - podpisanego przez Zamawiającego, Wykonawca wystawił i złożył fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. na łączną kwotę 515.493,00 zł.

Dlatego też pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Zamawiający zwrócił przedmiotową fakturę VAT, z uwagi na brak możliwości zapłaty wynagrodzenia Wykonawcy z powodu nieusunięcia stwierdzonych wad (zgodnie z par. 10 ust. 3 Umowy).

Z uwagi jednak na konieczność zwrócenia środków przez Zamawiającego do ogólnego budżetu [...] do [...].12.2020r., Strony ustaliły chęć zawarcia porozumienia, celem wypłaty części środków. Pomimo propozycji zawarcia porozumienia, Wykonawca odmówił jego zawarcia i dlatego Zamawiający był zmuszony złożyć do depozytu sądowego całą kwotę, albowiem na dzień [...].12.2020 r. Zamawiający nie miał podstawy faktycznej i prawnej do zapłaty wynagrodzenia Wykonawcy.

Wskazane okoliczności uzasadniając więc aby żądania Skarżącego uznać jako nie stanowiące informacji publicznej, co winno skutkować oddaleniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.

Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37).

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Ponieważ sformułowania te są nieostre przyjmuje się, że należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy wnioskowane pismem z dnia 4 stycznia 2021r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przy tak zakreślonej istocie sprawy, Sąd w punkcie wyjścia rozważań zauważa, że skierowane do Organu pytania oraz żądane informacje dotyczą określonych zagadnień wynikających z zawartej między stronami (tj. Organem jako Zamawiającym a Skarżącym, będącym wspólnikiem s. c. T.. - jako Wykonawcą) umowy z dnia [...] maja 2020r. na wykonanie robót budowlanych pn. "Podłączenie Szkoły Podstawowej w [...] do miejskiej sieci – budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o."

Skarżący, na tle powyższej umowy, wystąpił mianowicie do Organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie potwierdzenia oraz przedstawienia dowodów na istnienie okoliczności, iż Urząd Dzielnicy [...] reprezentowany przez [...] Burmistrza Dzielnicy – K. K. posiadał środki na wykonanie zamówienia publicznego: "[...] - Podłączenie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...] do miejskiej sieci cieplnej - budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o.", przedstawienia dowodów na fakt, iż środki przez cały czas realizacji umowy były zabezpieczone na kontach Urzędu Dzielnicy oraz podania informacji i przedstawienia dowodów na fakt, iż Urząd posiada zabezpieczone w/w środki przeznaczone na rozliczenie zakresu umowy.

Niesporną pomiędzy stronami okolicznością jest, iż Organ w dniu [...] stycznia 2021r. przesłał zainteresowanemu wnioskowane informacje, uzupełnione następnie pismem z dnia [...] stycznia 2021r. w którym, w szczególności, wskazano Skarżącemu, że środki na realizację umowy na wykonanie zamówienia publicznego "[...] - Podłączenie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...] do miejskiej sieci cieplnej - budowa węzła cieplnego wraz z modernizacją instalacji wewnętrznej c.o.", zostały złożone w dniu [...].12.2020r. do depozytu sądowego i znajdują się na koncie Sądu, a nie Organu.

Udzielenie powyższej odpowiedzi, a w szczególności przyznany przez Organ fakt, że doszło do uchybienia terminowi 14 dni w przekazaniu wnioskodawcy żądanych informacji, rozumieniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w ocenie Sądu, nie przesądza jednak o zasadności skargi.

Jak słusznie bowiem "zreflektował się" w odpowiedzi na skargę Organ, żądane informacje odnoszą się do udzielonego zamówienia publicznego, którego stroną jest Skarżący jako wspólnik spółki cywilnej T. s.c.

Inaczej mówiąc, wnioskowane informacje wiążą się z zakończonym postępowaniem dotyczącym wskazanego wyżej zamówienia publicznego, zaś Skarżący jest stroną zawartej umowy.

Wnioskowana informacja nie jest więc informacją publiczną, skoro dotyczy już zakończonego postępowania przetargowego, w którym Skarżącemu, jako uczestnikowi tego postępowania w trybie zamówienia publicznego, służyły przewidziane w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1986 z późn. zm. – dalej także zwanej jako "PZP") instrumenty prawne ochrony jego interesów, a na etapie późniejszym – tj. realizacji zawartego kontraktu, przysługują mu również określone środki prawne według zasad wykonywania umów w prawie cywilnym, na drodze stosownych procedur.

W tym miejscu Sąd zauważa, że ustawa o dostępie do informacji publicznych nie jest środkiem do gromadzenia informacji, czy dowodów, we własnej sprawie, na wypadek aktualnych lub przyszłych sporów. Żądanie strony Skarżącej w kontekście wnioskowanych informacji jest więc sprzeczne z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjętymi w niej rozwiązaniami prawnymi mającymi zapobiec nadużywaniu prawa do informacji publicznej.

W realiach sprawy, tryb udzielania informacji publicznej nie może służyć pozyskiwaniu informacji w przedmiocie ustalania przez stronę umowy zawartej w wyniku procedur zamówień publicznych, tj. czy doszło do należytego wykonania zobowiązań przez strony konkretnej umowy o realizację zamówienia publicznego, czy też właściwego zabezpieczenia od strony finansowej kontraktu.

Podkreślenia wymaga przy tym, że Skarżący, jako wspólnik spółki cywilnej wybranej w postępowaniu przetargowym jako wykonawca opisanego wcześniej zadania inwestycyjnego na rzecz zamawiającego Organu, miał i ma dostęp do wszystkich dokumentów przetargowych oraz postanowień umownych, w tym w zakresie wnioskowanych informacji, co wynika wprost z ustawy – PZP.

W ramach powyższej ustawy Skarżący miał więc obowiązek szczegółowo zapoznać się z treścią umowy, w tym właściwego zabezpieczenia środków finansowych na realizację wskazanej inwestycji oraz zasad rozliczenia poszczególnych etapów inwestycji oraz zakończenia robót.

Jeżeli na tym tle powstałby spór lub wątpliwości, to zainteresowanej stronie umowy przysługują określone środki prawne, wynikające wprost z ustawy - PZP i to zarówno na etapie postępowania przetargowego, jak i w związku z nienależytym wykonaniem warunków umowy czy też jej zabezpieczeniem.

Dlatego też, w ocenie Sądu, w przypadkach, gdy zidentyfikowany jest – jak w niniejszej sprawie – indywidualny interes prawny strony na tle wykonywanej umowy zawartej w wyniku postępowania o zamówienie publiczne, a pytania Skarżącego skierowane do Organu we wniosku z dnia [...] stycznia 2021r. jednoznacznie to wskazują, to odpowiednie zastosowanie w zakresie ochrony prawnej, w tym żądania określonych wyjaśnień i informacji od zamawiającego, ma ustawa – PZP, która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że Skarżący wnioskując o żądane informacje nie wykazał szczególnego interesu publicznego, co ewentualnie mogłoby stanowić podstawę do takich informacji w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Jak bowiem wskazano wcześniej, kwestie sporne lub wątpliwe na tle przedmiotowej umowy pomiędzy Organem a Skarżącym jako wspólnikiem spółki cywilnej – w kontekście treści wniosku - dotyczą wyłącznie obu stron tego kontraktu, a Skarżący ma na celu wyjaśnienie zagadnień nie o charakterze powszechnym, lecz związanych z własną, indywidualną sprawą.

Tymczasem z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej niewątpliwie wynika prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym. Jeśli zaś żądanie udostępnienia informacji publicznej związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w na swój "własny użytek", zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, Lex nr 1083943).

Reasumując dotychczasowe rozważania, ponieważ zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.