Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 312/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. A. i D. A. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", oraz art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c, art. 11e, art. 11f ust. 1 i art. 11i ust. 1 i 2 , art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) czerwca 2013 r. Zarządu Dróg Miejskich, zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz zarządcy drogi – Prezydenta Miasta P., działającego poprzez Zarząd Dróg Miejskich, dla inwestycji polegającej na budowie dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "Tereny przyautostradowe" jako 4KD-L i 8 KD-D oraz części ul. (...) w P.). W decyzji powyższej, poza określeniem wymogów dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określeniem linii rozgraniczających oraz określeniem warunków ochrony środowiska, zabytków i dóbr kultury oraz osób trzecich, zatwierdzono również podział nieruchomości, zgodny z przedstawionym projektem podziału oraz zatwierdzono projekt budowlany przedmiotowej inwestycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że dniu (...) czerwca 2013 r. Zarząd Dróg Miejskich złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tereny przyautostradowe " jako 4KD-L i 8 KD-D) oraz części ul. (...) w P. W dniu (...) lipca 2013 r. Prezydent Miasta wydał obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obwieszczenie ogłoszono na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta w okresie od dnia (...) lipca 2013 r. do dnia (...) lipca 2013 r., umieszczono na stronach internetowych Urzędu Miasta oraz opublikowano na łamach prasy lokalnej. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia (...) lipca 2013 r. wysłano wnioskodawcy, właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Strony postępowanie nie wniosły jednak żadnych zastrzeżeń ani uwag.

Następnie wskazano, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej załączył wymagane prawem dokumenty tj: mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami i opiniami wynikającymi z przepisów szczególnych, wykonany przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane; decyzję Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z dnia (...) listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) kwietnia 2012 r. nie wnoszące uwag ze stanowiska konserwatorskiego wobec przedmiotowej inwestycji; opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia (...) maja 2012 r.; postanowienie Zarządu Województwa z dnia (...) czerwca 2012 r. opiniujące pozytywnie przedmiotową inwestycję; pozytywną opinię Urzędu Miasta z dnia (...) kwietna 2012 r.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że przedłożony projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Do wniosku zostały załączone oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W tych okolicznościach faktycznych organ uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, przy czym nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione interesem społecznym i gospodarczym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. A. i D. A. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 K.p.a., jak również naruszenie art. 16 § 1 K.p.a., naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., naruszenie art. 108 K.p.a., naruszenie art. 110 K.p.a. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958) oraz naruszenia art. 5 ust. l pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnili, że prowadzą gospodarstwo sadownicze (obejmujące m.in. teren działek (...), (...), (...), (...) i (...) ark. (...), obręb J., których właścicielami są A. i D. A. oraz działkę nr (...) ark. (...), obr. J., której właścicielem jest D. A.) zlokalizowane bezpośrednio przy inwestycji drogowej objętej zaskarżoną decyzją. Część inwestycji zlokalizowana jest na działkach, które zostały od skarżących przejęte z mocy prawa w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta w dniu (...) kwietnia 2009 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nr (...). W ocenie skarżących wydając przedmiotową decyzję Prezydent całkowicie zignorował fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy (...) w P. obejmującej odcinek od ul. (...) do ul. (...). Zdaniem odwołujących organ administracji winien uwzględnić z urzędu okoliczność istnienia innej ostatecznej decyzji administracyjnej dla inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto założenia techniczne ul. (...) w rejonie nieruchomości stanowiących własność skarżących ustalone w decyzji nr (...) zdecydowanie różnią się od rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji.

Zwrócono uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie zagwarantowano wszystkim nieruchomościom dostępu do drogi publicznej oraz zakwestionowano fakt uznania planowanej inwestycji za inwestycję w zakresie drogi publicznej. Za niedopuszczalne uznano również odwołanie się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie stanowi aktu prawa miejscowego. Skarżący zakwestionowali wreszcie nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Złożonym w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia (...) października 2013 r. pełnomocnik zarządcy drogi, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., art. 110 K.p.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wydana została na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego, który przewidywał, że realizacja inwestycji drogowej odbywała się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej oraz wydanego na tej podstawie pozwolenia na budowę. Ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zmieniono przepisy specustawy drogowej w ten sposób, że realizacja inwestycji polegająca na budowie drogi publicznej wymaga odtąd wyłącznie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych. Równocześnie, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., a decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej została wydana w dniu (...) kwietnia 2009 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Ponadto inwestycja drogowa objęta zaskarżoną decyzją ma inny zakres i tylko częściowo pokrywa się z inwestycją, dla której została wydana decyzja z kwietnia 2009 r. Zwrócono też uwagę, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie odnosi się w żaden sposób do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – to wnioskodawca nazwał projektowaną przez siebie inwestycję posługując się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu (...) i (...) w P., przy czym był on do tego uprawniony. Podniesiono również, że w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż projektowana inwestycja drogowa stanowi publiczną drogę gminną, bowiem przepisy ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przez które (zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) rozumie się drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nic/lokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Kolejnym pismem z dnia (...) listopada 2013 r. pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, że w chwili obecnej obsługa komunikacyjna działki nr (...) ark. (...) obr. (...) jest zapewniona przez dojazd wewnętrzną drogą gruntową biegnącą od ulicy (...). Obsługa komunikacyjna powyższego terenu nie ulegnie zmianie. Dla działek nr (...) oraz (...) ark. (...) obr. J. doprojektowano zjazd na działkę nr (...) w km 0+094 ul. (...) oraz doprojektowano zjazdy tymczasowe na działki nr (...) i (...) w km (odpowiednio 0+050 oraz km 0+060). Zjazdy zostaną zlikwidowane podczas budowy drugiej jezdni ul. (...) a dojazd do tych działek zostanie zapewniony wówczas z działki (...) oraz (...) ark. (...) obr. J. Pełnomocnik przekazał również kopię planu sytuacyjnego z przedstawieniem powyższych rozwiązań oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) listopada 2013 r., akceptującego zaproponowane rozwiązanie.

Prezydent Miasta P., pismem z dnia (...) listopada 2013 r. wyjaśnił, że drogi objęte decyzją stanowią połączenie pomiędzy ulicami (...) (drogą publiczną gminną) i ul. (...) (drogą publiczną krajową). Projektowane drogi stanowić będą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W ocenie organu I instancji droga objęta decyzją spełnia przesłankę art. 1 ustawy o drogach publicznych, natomiast określenie jej kategorii nastąpi stosowną uchwałą Rady Miasta wydaną już po jej wybudowaniu.

Skarżący w piśmie z dnia (...) grudnia 2013 r. podtrzymali swoje stanowisko podnosząc dodatkowo, że obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawa o drogach publicznych, nie przewidują budowy "zjazdów tymczasowych". Na przekazanej pismem z dnia (...) listopada 2013 r. propozycji rozwiązań, na dorysowanych elementach mających stanowić dojazd do poszczególnych części nieruchomości stanowiącej własność skarzacych, znajduje się określenie "zjazd tymczasowy". W ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 4 znajduje się pojęcie "zjazdu na czas określony", które to pojęcie powinno być stosowane w dokumentacji projektowej. Przekazane plany sytuacyjne nie zawierają żadnych szczegółowych informacji na temat proponowanych zjazdów, takich jak przekrój, parametry techniczne, ewentualny kąt nachylenia w stosunku do terenu. Nie jest więc możliwa ocena proponowanych rozwiązań z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniego dojazdu do sadu skarżących.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r., nr (...), Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśniono, że w piśmie z dnia (...) października 2013 r. skarżący wskazali, że nie są aktualnie właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętych decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr (...) o zezwoleniu na inwestycję drogową. Część działek objętych tą decyzją tj. działki nr (...), (...) oraz (...)zostały od nich przejęte z mocy prawa decyzją Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, która przewidywała odmienny od ustalonego zaskarżoną decyzją układ komunikacyjny, w tym m.in. drogi zbiorcze dla potrzeb komunikacji rozdzielonych w wyniku lokalizacji drogi części gospodarstwa skarżących. W przedmiotowej sprawie ich interes prawny wynika więc z konieczności zapewnienia im dostępu do drogi publicznej. Mając na względzie powyższe wyjaśnienia Wojewoda uznał, że skarżący legitymują się interesem prawnym do bycia stroną postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w złożonym w dniu (...) czerwca 2013 r. wniosku nie sprecyzowano jakiej kategorii drogi dotyczy wniosek. Zawarte we wniosku określenie "inwestycja drogowa polegająca na budowle dróg dojazdowych" nie pozwala na ustalenie – w świetle art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – czy wniosek został złożony przez właściwego zarządcę drogi oraz czy został skierowany do właściwego organu. Przyjęcie stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia z dnia (...) listopada 2013 r., iż kategorię drogi może ustalić Rada Miasta dopiero po jej wybudowaniu, nie może stanowić podstawy do procedowania wniosku nie zawierającego określenia kategorii projektowanej drogi. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy, wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może być złożony jedynie przez właściwego zarządcę drogi, a właściwość organu wydającego decyzję ustala się na podstawie jej kategorii – tak więc oczywistym jest, że kategoria drogi musi być określona we wniosku. Brak określenia kategorii projektowanej drogi uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości przyjętych w projekcie parametrów technicznych, co z kolei uniemożliwia podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ.

Zdaniem Wojewody na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie spoczywał również obowiązek ustalenia, czy droga objęta zaskarżoną decyzją nie była drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych lub drogą osiedlową (wydzielonym odcinkiem drogi należącej do wspólnoty mieszkaniowej czy grupy właścicieli nieruchomości ją otaczających) oraz czy służyć ma publicznej obsłudze komunikacyjnej wielu odrębnych nieruchomości, a więc ustalenia, czy inwestycja drogowa objęta wnioskiem stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, inwestycję "w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Zwrócono uwagę, że w analizie powiązań drogi z innymi drogami publicznymi zawarto następujący zapis: "projektowany układ drogowy będzie stanowił kolejny łącznik pomiędzy równoległymi ulicami (...) i ul. (...). (...) Na przedmiotowym odcinku droga będzie obsługiwać teren przyległy (nieograniczony dostęp)", natomiast nie stwierdzono jednoznacznie, że projektowana droga ma być drogą publiczną. Również w załączonych do wniosku opiniach mowa jest o "budowie dróg dojazdowych". Także projekt budowlany zatytułowany jest "Budowa dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie MPZP "Tereny przyautostradowe" jako 4KD-L i 8KD-D) oraz części ul. (...) w P." i wskazuje jako inwestora "A" Sp. z o.o., co może wskazywać na budowę drogi dojazdowej dla konkretnego podmiotu gospodarczego. Podkreślono, że Prezydent Miasta dopiero w toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji (pismo z dnia (...) listopada 2013 r.) stwierdził, że projektowane drogi stanowić będą uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, a wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie zawiera żadnych informacji o ograniczeniach i wyjątkach korzystania z drogi. Zwrócono również uwagę, że złożony wniosek nie zawierał dokumentów określonych w art. 11d ust. 1 pkt 6, 7 i 7a, pkt 8 lit. a, b, c, e, g oraz art. 11 d ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaniechano również prawidłowego ustalenia stron postępowania pomijając w jego trakcie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych. Podniesiono, że określenie linii rozgraniczających teren jako przedstawionych na załączniku nr 1 jest nieprecyzyjne oraz że sama decyzja nie uwzględnienie potrzeb obronności państwa, wskazanych w opinii Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia (...) maja 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzji nie ustala wymogów dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji jest pozbawienie nieruchomości sąsiadujących z inwestycją dostępu do drogi publicznej, przy czym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć prawną, a nie faktyczną jedynie możliwość dostępu do niej. Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany powinien być tak projektowany, aby zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji nie zbadał, czy wnioskowana decyzja nie pozbawia osób trzecich dostępu do drogi publicznej. Wskazano również, że w treści zaskarżonej decyzji określono w sposób nieprawidłowy termin wydania nieruchomości oraz wadliwie zredagowano zastrzeżenie dotyczące wypowiedzenia umów dzierżawy, najmu lub użyczenia.

Mając na względzie powyższe nieprawidłowości organ odwoławczy uznał, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do kwestii funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy (...) obejmującej odcinek od ul. (...) do ul. (...) organ II instancji zgodził się z argumentacją zawartą w piśmie z dnia (...) października 2013 r. Jak podniesiono, dokonując oceny zaistnienia tożsamości bądź braku tożsamości przedmiotu decyzji należy wziąć pod uwagę całokształt konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Sam wykaz nieruchomości objętych inwestycją wskazuje, że zaskarżona decyzja nie jest tożsama z przywołaną przez skarżących decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną), a jej zakres terenowy jedynie częściowo pokrywa się z zakresem tej decyzji. Z tego względu nie zachodzi również tożsamość podmiotowa pomiędzy wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami, bowiem krąg podmiotów objętych decyzją lokalizacyjną nie pokrywa się całkowicie z podmiotami objętymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Również przesłanki przedmiotowe nie są tożsame w obu wskazanych wyżej rozstrzygnięciach. Jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia.2009 r. dotyczyła ustalenia lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy (...) w obejmującej odcinek od ul. (...) do ul. (...), projektowanej jako droga gminna na odcinku od ul. (...) do rowu (...) i droga powiatowa na odcinku od południowej granicy rowu (...) do ul. (...) oraz rozbudowę ul. (...) - drogi gminnej na odcinku od ul. (...) do rowu (...). Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg dojazdowych oraz części ul. (...). Przedmiotem analizowanych decyzji są więc inne inwestycje, których zakres terenowy pokrywa się jedynie częściowo, a więc zakres przedmiotowy tych decyzji jest różny. Nie ma w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tożsamości tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Konsekwencje wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania (a więc zatwierdzenie podziału oraz przejście z mocy prawa własności nieruchomości w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji na rzecz Miasta) były odmienne od konsekwencji wydania decyzji w oparciu o stan obecny (gdzie pojawiły się elementy dodatkowe, tj. m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego oraz uprawnienie wnioskodawcy do rozpoczęcia prac budowlanych). Już ten element różnicujący powyższe decyzje stanowi wystarczającą przesłankę uznania, że brak jest również tożsamości rozwiązań prawnych co do wskazywanych wyżej rozstrzygnięć.

Za trafny uznano natomiast zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie właścicielom działek położonych przy drodze dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji przeoczył fakt, iż skarżący zostali takiego dostępu pozbawieni. Obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o realizacji inwestycji drogowej jest sprawdzenie, czy w wyniku podziału znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi część nieruchomości będzie miała dostęp do drogi publicznej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. A. i D. A. zarzucając jej naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżących Wojewoda, dochodząc do wniosku, że brak jest podstaw do zakwalifikowania inwestycji jako inwestycji podlegającej reżimowi ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powinien był wydać decyzję merytoryczną, w której odmówiłby zgody na realizację przedsięwzięcia. Podtrzymano również zarzuty naruszenia art. 6 ust 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw podnosząc, że wydanie decyzji o realizacji inwestycji było niedopuszczalne z uwagi na fakt występowania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi, zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organem, który wydawał decyzję I instancji był Prezydenta Miasta P., działający jako Starosta. Równocześnie wnioskodawcą, a więc podmiotem, na rzecz którego decyzja powyższa została wydana był zarządca drogi – Prezydent Miasta P., działający poprzez Zarząd Dróg Miejskich. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej – ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 595 ze zm.). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach rozważenia wymagało, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu.

Skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 299/11, Baza NSA, że prezydent miasta na prawach powiatu nie powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest to, że obowiązek wyłączenia nie wynika z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych. Organ administracji rozstrzygający sprawę z zakresu administracji publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa, a to wyłącza podstawę do kierowania się własnym interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, którego jest reprezentantem. Przy tym działanie takie podlega kontroli. Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach. Ponadto skoro specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi, to należy uznać, że prezydent jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej, czy powiatowej na obszarze swojego działania. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, Baza NSA, zauważono, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. Należy podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora – zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. Stąd jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należy zastosować, przy tym nie jako wniosku o wszczęcie postępowania, a wniosku materialnoprawnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyżej wskazany pogląd prawny i przyjmuje go, jako własny.

Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi, jakim jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., wskazać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść należy obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 K.p.a. formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy, a więc gdy merytoryczna ocena sprawy przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. W powyższym świetle rolą Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę było ustalenie, czy stwierdzone przez Wojewodę naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Jak wskazuje analiza decyzji Wojewody, w toku postępowania odwoławczego ustalono, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) sierpnia 2013 r. była obarczona szeregiem wad, uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, do najdalej idących wad, jakimi miała być obarczona powołana powyżej decyzja organu I instancji, zaliczono brak wyjaśnienia, czy złożony w kwietniu 2013 r. wniosek dotyczył budowy drogi publicznej oraz brak określenia kategorii drogi, która miała zostać zrealizowana w oparciu o powyższy wniosek. Nie ulega przy tym wątpliwości Sądu, że powyższe uchybienia nie mogły same w sobie uzasadniać uczynieniu zadość wnioskowi skarżących i uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) sierpnia 2013 r. oraz odmowie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stwierdzone braki stanowiły bowiem braki, które mogły zostać uzupełnione w toku prowadzonego postępowania. Otwartą kwestią pozostawał natomiast etap, w jakim materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony i oceniony, a więc, czy miał to być etap postępowania odwoławczego, w ramach procedury opisanej w art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 1 K.p.a. czy też etap postępowania przed organem I instancji, po wydaniu decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg publicznych nie może być jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 02 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 171/09, Baza NSA). Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zauważyć bowiem należy, że regulację dotyczącą kwestii kwalifikacji dróg tworzy ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. I tak, "drogą" w rozumieniu powyższej ustawy jest "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga staje się "drogą publiczną" poprzez zaliczenie do określonej kategorii przez właściwy organ – co powoduje objęcie jej regulacją ustawy o drogach publicznych ze wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Nadanie drodze określonej kategorii jest aktem następującym po jej wybudowaniu (art. 4 pkt 2 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych), poprzez który organ uznaje ją jako element połączeń drogowych i sieci dróg. Co znamienne, droga podlegająca zaliczeniu do określonej kategorii musi stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) - stąd już w toku przygotowywania i lokalizacji inwestycji drogowej przewiduje się nabycie bądź wywłaszczenie działek wydzielonych pod drogi publiczne. W powyższym świetle zaliczenie drogi do określonej kategorii stanowi niejako "zwieńczenie" zrealizowanej już (faktycznie) inwestycji drogowej. Nie może być zatem jednocześnie warunkiem stosowania ustawy, która reguluje właśnie tryb przeprowadzania m.in. nowych inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji z uwagi na wadliwości przedłożonego wniosku w postaci braku określenia, czy planowana inwestycja stanowiła realizację drogi publicznej oraz określenia jej kategorii, jest samo w sobie zbyt daleko idące. W ocenie Sądu analiza uzupełnionego, w toku postępowania odwoławczego, wniosku, pozwalała na określenie powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi (co stanowi obligatoryjny element wniosku, w oparciu o przepis art. 11d ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Co więcej, w świetle przywołanej już treści art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda był uprawniony do dokonania powyższej oceny samodzielnie, a więc bez konieczności przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jednakże w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jej merytoryczna ocena jedynie przed organem odwoławczym stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący nie byli od samego początku stroną postępowania administracyjnego – decyzja organu I instancji nie była do nich skierowana. Ujawnili się oni dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Niewątpliwie skarżący, będący właścicielami nieruchomości przylegających do terenu planowanej inwestycji są, jak prawidłowo uznał Wojewoda, stroną postępowania. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2763/12, Baza NSA, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Stąd należy przyjąć, że jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. Jednym z przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działkami, na których ma być zrealizowana inwestycja drogowa, jest przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Rolą organu administracji jest bowiem ustalenie, czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 04 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 535/13, Baza NSA).

Analiza akt sprawy wskazuje w sposób jednoznaczny, że skarżącym, jako właściciele nieruchomości sąsiadującej przysługuje roszczenie związane z koniecznością zapewnienia im dostępu z ich nieruchomości do drogi publicznej. Co charakterystyczne, na etapie postępowania odwoławczego inwestor przedstawił nowe rozwiązania projektowe, związane z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, na co niewątpliwie wpływ miał sprzeciw skarżących. W piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. pełnomocnik zarządcy drogi przedstawił bowiem zasady obecnej obsługi komunikacyjnej, wyjaśniając równocześnie, że dla działek nr (...) oraz (...) ark. (...) obr. J. doprojektowano zjazd na działkę nr (...) w km 0+094 ul. (...) oraz doprojektowano zjazdy tymczasowe na działki nr (...) i (...) w km (odpowiednio) 0+050 oraz km 0+060. Zjazdy zostaną zlikwidowane podczas budowy drugiej jezdni ul. (...) a dojazd do tych działek zostanie zapewniony wówczas z działki (...) oraz (...) ark. (...) obr. (...). Pełnomocnik przekazał również kopię planu sytuacyjnego z przedstawieniem powyższych rozwiązań oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia (...) listopada 2013 r., akceptującego zaproponowane rozwiązanie.

Sąd podkreśla, że realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w każdym przypadku sprawa administracyjna, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Podstawowym wymogiem zasady dwuinstancyjności jest bowiem konieczność dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 58 – 59). Stąd też, w ocenie Sądu, z uwagi na dokonaną na etapie postępowania odwoławczego zmianę projektowanej inwestycji, w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów przyległych, konieczne stało się zapewnienie stronom postępowania, w tym również skarżącym, możliwości dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w celu pełnego zagwarantowania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie pogorszą ich sytuacji prawnej, w szczególności poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podnieść należy, że Wojewoda w sposób prawidłowy określił, iż fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...) o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy (...) obejmującej odcinek od ul. (...) do ul. (...) nie stanowił przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie budowy dróg dojazdowych (oznaczonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako "Tereny przyautostradowe" jako 4KD-L i 8 KD-D oraz części ul. (...)). Decyzja z dnia (...) kwietnia 2009 r. nie pokrywa się bowiem z decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r. Sąd podkreśla, że już sam wykaz nieruchomości objętych inwestycją wskazuje, że zaskarżona decyzja nie jest tożsama z przywołaną przez skarżących decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (zwanej dalej decyzją lokalizacyjną), a jej zakres terenowy jedynie częściowo pokrywa się z zakresem tej decyzji. Z tego względu nie zachodzi również tożsamość podmiotowa pomiędzy wskazanymi wyżej rozstrzygnięciami, bowiem krąg podmiotów objętych decyzją lokalizacyjną nie pokrywa się całkowicie z podmiotami objętymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej, również przesłanki przedmiotowe nie są tożsame w obu wskazanych wyżej rozstrzygnięciach. Jak wynika z analizy akt sprawy, decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. dotyczyła ustalenia lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie ulicy (...)obejmującej odcinek od ul. (...) do ul. (...), projektowanej jako droga gminna na odcinku od ul. (...) do rowu (...) i droga powiatowa na odcinku od południowej granicy rowu (...) do ul. (...) oraz rozbudowę ul. (...) - drogi gminnej na odcinku od ul. (...) do rowu (...). Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg dojazdowych oraz części ul. (...). Przedmiotem analizowanych decyzji są więc inne inwestycje, których zakres terenowy pokrywa się jedynie częściowo, a więc zakres przedmiotowy tych decyzji jest różny. Należy wreszcie zauważyć, że konsekwencje wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania (a więc zatwierdzenie podziału oraz przejście z mocy prawa własności nieruchomości w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji na rzecz Miasta) były odmienne od konsekwencji wydania decyzji w oparciu o stan obecny (gdzie pojawiły się elementy dodatkowe, tj. m.in. zatwierdzenie projektu budowlanego oraz uprawnienie wnioskodawcy do rozpoczęcia prac budowlanych). Już ten element różnicujący powyższe decyzje stanowi wystarczającą przesłankę uznania, że brak jest również tożsamości rozwiązań prawnych, co do wskazywanych wyżej rozstrzygnięć.

Podobnie nie znajduje uzasadnienia argumentacja dotycząca konieczności zastosowania w sprawie art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Należy bowiem zauważyć, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej wydana została na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego, który przewidywał, że realizacja inwestycji drogowej odbywała się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej oraz wydanego na tej podstawie pozwolenia na budowę. Ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zmieniono przepisy specustawy drogowej w ten sposób, że realizacja inwestycji polegająca na budowie drogi publicznej wymaga odtąd wyłącznie uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych. Równocześnie, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., a decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej została wydana w dniu (...) kwietnia 2009 r., a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Dodatkowo, zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z czerwca 2013 r., a więc wnioskiem złożonym już po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania, wymagała uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta z (...) sierpnia 2013 r. Stąd też, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a wniesioną skargę należało, w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić.