Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2914/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2914/15

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...]", z siedzibą w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: wartownię, drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, sieci zewnętrzne wewnątrzzakładowe, zbiornik retencyjny, dwa zbiorniki gazu LPG, pompownię i zbiornik p.poż. oraz wewnętrzną instalację gazu w budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową na działkach o nr ew. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...]- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] października 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...]sp. z o.o., z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą: wartownię, drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, sieci zewnętrzne wewnątrzzakładowe, zbiornik retencyjny, dwa zbiorniki gazu LPG, pompownię i zbiornik p.poż. oraz wewnętrzną instalację gazu w budynku hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową na działkach o nr ew. [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami Starosty [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r., oraz nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r.

Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r., uzupełnionym 5 i 14 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie [...]", z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie), wniosło o stwierdzenia nieważności m.in. decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...]października 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] sp. z o.o., pozwolenia na budowę hali usługowo-magazynowej z częścią socjalno-biurową wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Wojewoda [...] pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. wezwał Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku poprzez określenie czy stanowi ono wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez stronę postępowania, przez podmiot na prawach strony (zgodnie z art. 31 k.p.a.) czy też o podjęcie czynności z urzędu.

W odpowiedzi Stowarzyszenie wskazało, że złożone podanie należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony przez podmiot na prawach strony, stosownie do art. 31 k.p.a.

Po analizie akt, Wojewoda wskazał, iż Stowarzyszenie [...]", z siedzibą w [...], nie brało udziału jako strona czy jako podmiot na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...]z dnia [...] października 2013 r.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują trzy zasadnicze tryby wszczynania postępowań administracyjnych. Postępowanie administracyjne może być bowiem wszczęte:

1) z urzędu,

2) na wniosek strony,

3) z urzędu na żądanie podmiotu na prawach strony (np. na wniosek organizacji społecznej). Każdy z tych trybów uruchamiania postępowania administracyjnego poddany jest odrębnej regulacji. Dotyczy to zarówno przesłanek warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania, jak również formy jego wszczęcia i formy odmowy wszczęcia postępowania.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona przez art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle art. 28 ust. 2 Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Natomiast w myśl art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.) - dalej ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Katalog spraw, w których udział społeczeństwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego - wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012r., sygn. akt: II OSK 2580/11, LEX 1138184.

Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz 90 ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie: w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność takiej oceny (dokonywanej w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę) została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach: na wniosek podmiotu planującego podęcie realizacji przedsięwzięcia (musi być złożony na etapie postępowania o pozwolenie na budowę) oraz gdy organ właściwy do wydania decyzji pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 72 ust, 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania powyższych przepisów, bowiem Starosta [...] na etapie postępowania o pozwolenia na budowę nie prowadził czynności wymagających w myśl ww. ustawy udziału społeczeństwa.

W art. 61 ust. 1 ustawy o dostępie informacji o środowisku określono, w ramach jakich postępowań administracyjnych jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. W przeciwieństwie do wcześniejszych postanowień art. 46 ust. 3 prawa ochrony środowiska przewidującego, że dla tego samego przedsięwzięcia postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko raz, w obecnej chwili postępowanie to może być przeprowadzone więcej niż raz. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, regułą jest przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jednak w myśl pkt. 2 tego przepisu w przypadku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych wydawanych na podstawie prawa budowlanego oraz decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie, jeżeli taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub gdy podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem, po drugie, jeżeli organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po trzecie, w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy, jeżeli konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy - art. 88 ustawy o dostępie informacji o środowisku.

W badanym przypadku Inwestor nie przedstawił do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (bowiem ta nie była w tym przypadku wymagana), która ewentualnie nakazałoby ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie było także możliwe dokonanie zmian w przedsięwzięciu w stosunku do warunków przedstawionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie takiego postępowania w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przedsięwzięcie nie dotyczy instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Hala zatwierdzona ww. decyzją posiadała powierzchnię zabudowy nie przekraczającą 2300m, a dopiero decyzje zmieniające podstawową decyzję o pozwoleniu na budowę, dokonały zwiększenia powierzchni zabudowy hali.

Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu jeżeli organ uzna, że ww. przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000 wydaje postanowienie i nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska odpowiednich dokumentów. W niniejszej sprawie nie wydano także w oparciu art. 97 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, postanowienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że niniejsze postępowanie nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

W sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i przede wszystkim udziału społeczeństwa. W konsekwencji nie miał zastosowania przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który umożliwiłby uznanie Stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę.

W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stosownie do art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie było możliwe wszczęcie z urzędu na wniosek Stowarzyszenia, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r., oraz udział w nim Stowarzyszenia.

Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia tj. m.in. wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia. Jak wyżej wykazano postępowanie dotyczące wydania ww. decyzja Starosty [...] nie wymagało postępowania, w którym dokonywana byłaby ocena oddziaływania na środowisko.

Nadto zdaniem organu stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...], nie powoduje automatycznie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] października 2013 r. Zwłaszcza, że Rada Gminy [...]uchwałą nr [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. ustaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...] i [...]po południowej stronie drogi krajowej nr [...] (Dz. U. Woj. [...]), który na danym terenie zakłada identyczne zasady urbanistyczne jak poprzedni plan miejscowy.

Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...] wniosło zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] października 2013r.- domagając się uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu wskazano, że organ zbagatelizował fakt stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] marca 2000 roku, nr [...], wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 roku, sygn. akt: IIOSK 1737/14. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego decyzja została wydana, został wyeliminowany z obiegu prawnego z mocą wsteczną.

Przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2012 r., sygn. akt: II OSK 400/11, gdzie Sąd wskazał: "Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA jako wydanej bez podstawy prawnej".

Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego.

Chociaż art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyklucza organizacje społeczne z udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę , to ust. 4 art. 28 wyłącza to ograniczenie dla postępowań w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określa, które organizacje ekologiczne mają prawo zgłosić chęć uczestniczenia na prawach strony w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i wymogi te spełnia Stowarzyszenie [...]".

Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2013r. nie dysponował decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co nie oznacza, iż taka decyzja nie powinna zostać wydana.

Skarżący nie miał możliwości brać udziału w postępowaniu, skoro organ odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013r., co spowodowało naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu i jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...]", na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r., odmawiające wszczęcia z urzędu, na wniosek Stowarzyszenia [...]", postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewody [...] o wszczęcie z urzędu, w trybie art. 31 k.p.a., postępowania w sprawie w stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...].

Stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei w myśl unormowania art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Stosownie do treści unormowania art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie i środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Podsumowując taki stan prawny organ stwierdził, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem wszczęcia w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 przedmiotowej ustawy przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Jak wynika z informacji z Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego, celem działania Stowarzyszenia [...]", wpisanego pod numerem KRS [...], jest m. in. ochrona środowiska, wspieranie rozwoju krajobrazu naturalnego, wspieranie zalesiania i ochrona drzewostanu, ochrona ginących gatunków roślin i zwierząt.

W związku z powyższym Stowarzyszenie [...]" jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Niemniej jednak w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11). Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. W myśl przywołanego unormowania regionalny dyrektor ochrony środowiska winien zwrócić się - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, lecz przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - do organu właściwego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę o zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot.

Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku); na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku); w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny organ stwierdził, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

W przedmiotowej sprawie, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny, ani nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Biorąc pod uwagę, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazano (wyr. WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11), że skoro w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie był wymagany udział społeczeństwa, to tym bardziej udział ten nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, wyraził pogląd że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa - ogranicza się ono wyłącznie do zbadania istnienia wad materialno-prawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę (także WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1722/09).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, dlatego art. 31 § 1 k.p.a. nie znajdował zastosowania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania.

Fakt, iż dane zamierzenie może zaliczać się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (może wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie przesądza jeszcze o tym, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę takiego zamierzenia wymaga udziału społeczeństwa. Tym niemniej, mając na uwadze zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), organ wyjaśnił, że sporna inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 397 ze zm.) wskazuje rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przypadki w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane, jako powyższe przedsięwzięcia.

Sporne przedsięwzięcie nie jest żadnym z przedsięwzięć wskazanych w powyższym rozporządzeniu, w szczególności nie jest przedsięwzięciem wskazanym w § 3 pkt 52 tegoż rozporządzenia, który odnosi się do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą. Zgodnie ze wskazanym przepisem tego rodzaju przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy powierzchnię zabudowy (przez którą rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) jest nie mniejsza niż 1 ha, a na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa wart. 6 ust 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - tej ustawy - 0,5 ha. W niniejszej sprawie powierzchnia projektowanej zabudowy wynosiła 3256 m2.

Objęcie obszaru inwestycyjnego tj. działek nr [...] obręb [...], gmina [...] decyzją Wójta Gminy [...]o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2013 r., nie przesądza, iż była ona wymagana również na etapie wydawania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r., Nr [...].

Powyższa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została bowiem wydana nie w związku z ww. pozwoleniem na budowę, lecz w związku z jego zmianą obejmującą m. in. planowane przez Inwestora zwiększenie o kilkadziesiąt razy pierwotnej powierzchni zabudowy hali usługowo-magazynowej z budynkiem socjalno - biurowym. W związku z tym przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, co wiązało się z obowiązkiem przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stowarzyszenie [...]" wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. Domagało się jego uchylenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, że zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wymagało przeprowadzenia wstępnego postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, niż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (w tym analizy przepisów wyłączających stosowanie art. 31 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z powyższą regulacją organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, po drugie gdy przemawia za tym interes społeczny.

Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie. Podkreślić należy, że organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

Obowiązek ten powstaje jednak w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego.

Brak jest wyraźnego przepisu, który wskazywałby, że jeżeli przed wydaniem pozwolenia na budowę wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Przyjęcie, iż w określonej sprawie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wymaga wskazania przepisu ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub przepisu innej ustawy, który wymaga w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę udziału społeczeństwa.

Zgodzić się należało z organami nadzoru, że postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a to powoduje, że art. 31 § 1 k.p.a. w tej sprawie nie znajdował zastosowania.

Przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera regulację, wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, art. 31 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku udział organizacji społecznych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r.

Zatem udział organizacji społecznej w postępowaniu wiąże się z ustaleniem, że dane postępowanie wymagało udziału społeczeństwa. W tym celu konieczne było odwołanie się do konkretnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235)

W myśl tej ustawy możliwość udziału organizacji społecznej zagwarantowana jest przez art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w przypadkach wymienionych w art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 i art. 90 w zw. z art. 72 ustawy z 3 października 2008 r.

Wprawdzie we wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 1 mowa o decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w ramach którego mógłby mieć zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca naruszenie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ani art. 31 § 1 kpa.

Wobec szczegółowej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, którą Sąd w całości podzielił, skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).