Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2230/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 154 § 1, 6, 7,  art. 188, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1738/16 w sprawie ze skargi K. W. i T. F. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. I SAB/Wa 145/14 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz K. W. i T. F. sumę pieniężną w wysokości po 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta W. solidarnie na rzecz K. W. i T. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1738/16 sprawy ze skargi K. W. i T. F. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., I SAB/Wa 145/14: 1. wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prezydenta W. na rzecz K. W. i T. F. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z 22 maja 2012 r. II OSK 578/12). Dokonując oceny okoliczności niniejszej Sąd stwierdził, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia Prezydent W. nie rozstrzygnął wniosku o przyznanie odszkodowania. Oznacza to, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r. organ pozostawał w bezczynności. Wniosek o wymierzenie grzywny organowi Sąd uznał za uzasadniony, co skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 3000 zł. Wymierzając grzywnę w takiej kwocie Sąd wziął pod uwagę ponad dwuletni okres niewykonania przez organ prawomocnego wyroku. Jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślił, że niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności (art. 7 kpa) oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Wymierzenie grzywny organowi ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący sankcję za ignorowanie orzeczeń sądowych.

Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z 25 czerwca 2014 r., I SAB/Wa 145/14, ma już charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem z materiału dokumentacyjnego wynika, że organ zaprzestał procedowania w sprawie.

Sąd nie stwierdził obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Ten dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie jeszcze nie zachodzi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli K. W. i T. F., zaskarżając go co do pkt 1. oraz pkt 3. i wnieśli o jego zmianę odpowiednio: co do pkt 1. wyroku przez wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 38 990,00 zł, oraz co do pkt 3. wyroku przez zasądzenie od organu na rzecz skarżących kwoty w wysokości 19 495,00 zł ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, tj.:

1) art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci wymierzenia Prezydentowi W. grzywny w wysokości 3000,00 i uznaniu, że wymierzona grzywna we wzmiankowanej wysokości nie tylko skłoni organ do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale zawiera również element represyjny stanowiący sankcję za ignorowanie przez organ orzeczeń sądowych,

2) 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Prezydenta W. na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 i uznaniu, że w niniejszej sprawie nie nastąpił szczególnie drastyczny przypadek zwłoki organu i istnieją obiektywnie weryfikowalne okoliczności, które tłumaczą przedmiotową zwłokę i nie istnieje uzasadniona obawa, że organ bez nałożenia tej sankcji sprawy nie załatwi, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie prowadzone jest przez organ od 30 października 2006 r. i trwa ponad 10 lat. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że organ nie załatwi sprawy za życia skarżących, którzy są w podeszłym wieku oraz, że organ pozostaje w bezczynności w tej sprawie co najmniej od 11 grudnia 2013 r. tj. jeszcze przed doręczeniem mu w dniu 5 listopada 2014 r. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy nie wykonał żadnej czynności w sprawie poza wysyłaniem pism kierowanych do Sądu oraz do skarżących informujących ostatnich o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego, którego do dnia złożenia skargi z 14 lipca 2014 r. jeszcze nie zlecono.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w związku z brakiem jakiejkolwiek aktywności organu w sprawie po wydaniu wyroku z 25 czerwca 2014 r. wielokrotnie wzywali organ do załatwienia sprawy przez wydanie stosownego rozstrzygnięcia (pismo z 14 stycznia 2016 r., doręczone 15 stycznia 2016 r.; pismo z 19 kwietnia 2016 r. doręczone 20 kwietnia 2016 r.; pismo z 20 lutego 2016 r. doręczone 29 lutego 2016 r.). Z tych samych względów pełnomocnik skarżących wezwała organ do załatwienia sprawy poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia (pismo z 1 czerwca 2016 r., doręczone 17 czerwca 2016 r.). Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną oraz nie dokonał żadnej czynności merytorycznej. Organ pozostaje w bezczynności co najmniej od 11 grudnia 2013 r. tj. jeszcze przed doręczeniem mu w dniu 5 listopada 2014 r. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy nie wykonał żadnej czynności w sprawie poza wysyłaniem pism kierowanych do Sądu oraz do skarżących informujących ostatnich o konieczności sporządzenia operatu szacunkowego (pismo z 11 grudnia 2014 r.), którego do dnia złożenia skargi z 14 lipca 2014 r. jeszcze nie zlecono i nie wykonano. Skoro skarżący wystąpili 30 października 2006 r. o zwrócenie im własności nieruchomości przy ul. K. w W. postępowanie administracyjne trwa już ponad 10 lat, a organ od wydania przedmiotowego wyroku nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W wyroku z 23 stycznia 2017 r. w pkt 1 wyroku wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3.000,00 zł uznając, że wymierzona ta grzywna nie tylko skłoni organ do wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku, ale jest również wystarczającą represją za ignorowanie przez organ orzeczeń sądowych. Celem regulacji zawartej w art. 154 p.p.s.a. jest doprowadzenie do wykonania orzeczenia sądu przez organ (zob. post. NSA z 28. listopada 2000 r., IV SA 2001/98). Jednocześnie określona w nim grzywna stanowi karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych (por. wyr. NSA z 22 maja 2012 r., II OSK 578/12). Grzywna w kwocie 3.000,00 zł z racji jej wysokości będącej w znacznej dysproporcji do budżetu W. nie spełnia tej funkcji.

Przy ustalaniu wysokości grzywny nakładanej na organ należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy związane z niewykonaniem wyroku sądu administracyjnego, którego skutkiem jest wniesienie skargi na podstawie art. 154 p.p.s.a. Sąd powinien więc uwzględniać takie przesłanki, jak okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku, ewentualne trudności z wykonaniem wyroku i wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności, do czego zobowiązany był organ, bezczynność organu w innych postępowaniach, która została stwierdzona wyrokiem sądowym poprzednio. Do tych przesłanek należy zaliczyć m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., okres, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. post. NSA z 20 czerwca 2008 r., I OZ 449/08; podobnie post. NSA z 18 maja 2011 r., I OZ 348/11). Z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika, którymi przesłankami kierował się Sąd przy ustalaniu wysokości grzywny. Odnosząc się do dokumentów sprawy wskazano, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że organ prowadząc postępowanie przez ponad 10 lat od dnia wniesienia skargi z 14 lipca 2016 r. nie zlecił wykonania operatu szacunkowego, którego wykonanie uznał za konieczne – pismo z 14 marca 2014 r. Jednak od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 25 czerwca 2014 r. I SAB/Wa 145/14 organ nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.

Artykuł 154 § 7 p.p.s.a. przewiduje kolejne uprawnienie o charakterze prewencyjno-represyjnym, mające na celu zagwarantowanie wykonania wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Co prawda przepis mówi o uprawnieniu, a nie obowiązku Sądu przyznania oznaczonej sumy pieniężnej, jednak uznaniowość ta jest określona zakresem jej funkcji, tj. sankcja ma charakter prewencyjno-represyjny. Sąd, uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, powinien więc rozważyć, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy (a zwłaszcza okres niewykonywania przez organ wyroku), zasadność takiego działania. Mając na uwadze treść art. 154 § 3 p.p.s.a. wymierzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego powinno odbywać się niezależnie od wysokości wymierzonej grzywny. Zatem, Sąd wymierzając organowi tylko grzywnę w wysokości 3000 zł, tj. w kwocie nieadekwatnej do uzyskiwanego przez organ dochodu nie zastosował właściwie przywołanych przepisów. Wymierzenie w takiej sytuacji niewielkiej grzywny nie spełnia prewencyjnego celu naruszonej przez Sąd normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Wykonanie wyroków sądu administracyjnego, uwzględniających skargę polega na zastosowaniu się przez organ administracyjny w ponownym postępowaniu do oceny prawnej, wyrażonej w tym wyroku. Wynika to wprost z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Zaś związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu tego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega więc na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Jak się wydaje, za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące:

1) Wymierzyć temu organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

2) Orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego;

3) Przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto

4) Sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś

5) Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Środek dyscyplinujący wymieniony w punkcie 3) został w prowadzony na mocy ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Ma on szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim – funkcję kompensacyjną. Podkreślić należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ.

Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna).

Mając to na względzie, przyjąć należy, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od wymierzenia grzywny i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka dyscyplinującego. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji tego nie uczynił, ograniczając się do stwierdzenia, że nie widzi "obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji", bo ta powinna być stosowana "w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu". Tak więc Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 154 § 7 p.p.s.a., powodując, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu ma usprawiedliwione podstawy.

W kwestii wyboru właściwego środka dyscyplinującego sąd administracyjny powinien również pamiętać o zasadniczej różnicy, jaka występuje pomiędzy grzywną a sumą pieniężną. Wymierzenie grzywny organowi administracji, będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. W budżetach tych jednostek paragraf "kary" nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty, organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze "zwrócić" budżetowi Państwa. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm, w określonych przypadkach istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Tymczasem przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej. Ponadto, w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć świadomość, czego aż nadto dowodzi niniejsza sprawa, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznają usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Zresztą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że istnieje wiele spraw, w których wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są wykonywane, mimo wymierzania organom grzywien. Tak więc z punktu widzenia skarżącego wielokrotnie wymierzenie grzywny jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym dodać należy, że zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?".

Dlatego też, zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przyznanie K. W. i T. F. sumy pieniężnej w wysokości po 10 000 zł od Prezydenta W. jest jak najbardziej zasadne, ponieważ bezczynność organu nie tylko miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale wręcz przyjęła postać kompletnego lekceważenia stron.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Prezydentowi W. została wymierzona grzywna z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., ponieważ jest ona zbyt niska, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r., I SAB/Wa 145/14. Najlepszym tego dowodem jest fakt, że od daty wydania zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 23 stycznia 2017 r., I SA/Wa 1738/16 upłynęło już ponad 15 miesięcy, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2014 r. jest w dalszym ciągu niewykonany.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1 i 3 oraz wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości 10 000 zł oraz przyznanie od Prezydenta W. sumy pieniężnej w wysokości po 10 000 zł K. W. i T. F.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.