Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 76/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. spraw ze skarg A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 12 pkt 9 lit. a oraz § 8 ust. 2 i ust. 3 we fragmencie "oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego"; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1201 złotych (słownie: jeden tysiąc dwieście jeden złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie [...] Gmina W.. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła A. Sp. z o.o. czyniąc względem oprotestowanej uchwały zarzut naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej - ustawy o wspieraniu) poprzez ich niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym § 5 ust. 1 pkt 6 lit. a), § 5 ust. 2 pkt 7, § 5 ust. 3 pkt 5 lit. a), § 5 ust. 6 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 7 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 11 pkt 5 lit. a), § 8 pkt 2 i 3, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. n), § 9 ust. 2 pkt 2 lit. v) mpzp, które wprowadzając bezwzględne ograniczenia wysokości zabudowy na niemalże całym obszarze mpzp oraz zakaz lokalizowania inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nawet gdyby takie inwestycje mogły być lokalizowane na podstawie odrębnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, co oznacza w praktyce uniemożliwienie lokalizowania niezbędnych urządzeń telekomunikacyjnych, w sposób rażący naruszają wyżej wskazane przepisy ustawy o wspieraniu,

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej - ustawa o pizp) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 ustawy o pizp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie skarżonych postanowień mpzp, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych,

- art. 15 ust. 2 pkt. 3 ustawy o pizp w związku z art. 71 - 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawy o udostępnianiu), art. 72 ust. 1 pkt 6, 75-76, 122a, 152, 330, 338a, 342 oraz 365 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie oraz utrzymywanie w mocy skarżonych postanowień § 8 pkt 2 i 3 mpzp, wprowadzających zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym mpzp "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" o uciążliwości przekraczającej granice własności działki, na której przedsięwzięcie jest realizowane, które nie są konieczne dla zapewnienia ochrony środowiska, zbędne w świetle kompetencji posiadanych przez organy ochrony środowiska, ograniczają kompetencje tychże organów wynikające z ustawy o udostępnianiu oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, a nadto są sprzeczne z ww. przepisami ustawy o wspieraniu,

- art. 15 ust. 2 pkt. 4 ustawy o pizp w związku art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie oraz utrzymywanie w mocy skarżonych postanowień § 9 ust. 1 pkt 2 lit. n) oraz § 9 ust. 2 pkt 2 lit. v) mpzp, wprowadzających ograniczenia i zakazy mające na celu ochronę znajdujących się na obszarze mpzp zabytków, które są niezgodne z ww. przepisem ustawy o wspieraniu, nie są konieczne dla zapewnienia ochrony zabytków, a nadto zbędne w świetle kompetencji posiadanych przez organy ochrony konserwatorskiej oraz ograniczające kompetencje tychże organów wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wobec postawionych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 6 lit. a), § 5 ust. 2 pkt 7, § 5 ust. 3 pkt 5 lit. a), § 5 ust. 6 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 7 pkt 3 lit. a), § 5 ust. 11 pkt 5 lit. a), § 8»pkt 2 i 3, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. n), § 9 ust. 2 pkt 2 lit. v) przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W treści skargi wskazano na wyczerpanie trybu wniesienia skargi odwołując się do kierowanego do Rady Gminy pisma z dnia 4 listopada 2015 r. będącego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do którego Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] o odmowie uwzględnienia wezwania. Szczegółowe uzasadnienie skargi przeprowadzono wskazując podane na wstępie przepisy, by poprzez odwołanie się do zasad konstytucyjnych, poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych uznać, iż skarżone postanowienia mpzp, w praktyce uniemożliwiają skarżącej realizację na obszarze objętym planem dostatecznej, zapewniającej pokrycie infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej, a postanowienia mpzp nie spełniają zdaniem spółki wymogu zgodności z przepisami rangi konstytucyjnej i ustawowej. Przywołując orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące niedopuszczalności ograniczania planami zagospodarowania przestrzennego swobody działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych jako uzasadnione uznano stwierdzenie, iż skarżone postanowienia mpzp stanowią w obecnym stanie prawnym przykład regulacji wykraczającej poza upoważnienie konstytucyjne i ustawowe rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Dowodem powołanym przez skarżącą na naruszenie kwestionowanymi zapisami uchwały władztwa planistycznego gminy podano zapisy zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Dodatkowo względem przywołanego w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy nr [...] orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podano, iż wyrok ten nie jest prawomocny i wskazano na odmienne poglądy prezentowane przez inne sądy.

Następnie skarżąca wskazała, że w razie przyjęcia, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności planu miejscowego z powodu naruszenia przepisu ustawy, która nie obowiązywała w dacie uchwalenia planu, w zasadzie nie istniałaby prawna możliwość usunięcia postanowień aktów prawa miejscowego, które w trakcie obowiązywania planu stają się niezgodne z przepisami wyższego rzędu. Stanowisko takie jest błędne i narusza pewność obrotu prawnego, dopuszczając do pozostawania w nim aktów prawa miejscowego sprzecznych z przepisami ustawy. Co więcej, skarżąca lub inne podmioty, których interes prawny jest naruszony w takiej sytuacji, byliby zdani na wyłączną wolę organu uchwałodawczego gminy, którego nie można skutecznie przymusić do dokonania stosownej zmiany planu miejscowego. Stanowisko takie jest też w sposób oczywisty niezgodne z literalną treścią przepisu art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu, który pomimo uchylenia pozostałych ustępów tegoż, został przez ustawodawcę pozostawiony w obrocie prawnym, a więc nie winno budzić wątpliwości, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy ma zastosowanie do mpzp i stanowi postawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu z nim niezgodnych.

Skarżąca nie zgodziła się z tezą, jakoby brak wskazania expressis verbis w ww. przepisie sankcji nieważności postanowień planu miejscowego sprzecznego z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu stał na przeszkodzie stwierdzeniu jego nieważności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co uzasadniła tym, że nie jest tak, iż przesłanką konieczną do powyższego jest wyraźne stwierdzenie w przepisie prawa, z którym porównujemy postanowienia planu miejscowego, takiej właśnie sankcji. W doktrynie wskazuje się, iż "Doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje w poszczególnych ustawach samorządowych, czyli ustawach o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa. Ostateczny charakter wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej podjętej na skutek złożenia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 lub pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kształtują ogólne regulacje ustaw samorządowych.

W ocenie spółki konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Analizując w treści skargi zagadnienie istotnego naruszenia prawa skarżąca szeroko odwołała się do poglądów doktryny. Na tle przywołanych komentarzy wskazano w szczególności, że na poziomie prawnym można wyróżnić przynajmniej dwa rodzaje niezgodności z normą. Można mówić o sprzeczności, jako niemożności pogodzenia z nią określonej sytuacji (czynności, zachowania, normy niższego rzędu), czyli jest to wykluczanie się normy prawnej i tej sytuacji. Można również rozpatrywać stopień zgodności określonej sytuacji (czynności, zachowania, normy niższego rzędu) z normą prawną sformułowaną ogólnie (zasadą prawną, która może być realizowana w mniejszym lub większym stopniu). W rozumieniu komentowanych przepisów chodzi, zgodnie z ich brzmieniem, o sprzeczność, czyli wykluczanie się. (...) Należy przy tym zaznaczyć, że może ono objąć także normy ogólne, poprzez osiągnięcie takiego stopnia niedopasowania, że nie sposób twierdzić, że zostały one dochowane. Sprzeczność z prawem może zatem obejmować naruszenie normatywnie wskazanych zasad czy wartości (...) Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. W szczególności, potencjalnie istotne są naruszenia godzące w prawa lub obowiązki podmiotów trzecich. Na tle wskazanego stanowiska wywiedziono, że podnoszone są zarzuty istotnego naruszenia prawa o poważnym ciężarze gatunkowym.

Skarżąca wskazała, że zmuszona była zaskarżyć postanowienia mpzp sprowadzające generalne maksymalne wysokości zabudowy, jako że stacje bazowe telefonii komórkowej mogą być z natury swojej, ze względu na konieczność ochrony ludności przed ponadnormatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych lokalizowane niemalże wyłącznie powyżej obszaru zabudowy tj. na stawianych w tym celu na gruncie wieżach telekomunikacyjnych o wysokości od 25 do 80 metrów albo na masztach posadowionych na dachach istniejących budynków lub bezpośrednio na obiektach typu kominy czy wieże kościołów. W takim stanie rzeczy, wprowadzenie limitów zabudowy nie wyłączające z nich urządzeń telekomunikacyjnych powoduje w zasadzie niemożność lokalizowania takiej infrastruktury, jako że jej zlokalizowanie na wysokości zabudowy spowodowałoby niedopuszczalną emisję pól elektromagnetycznych na terenach, na których przebywają ludzie. Zgodnie ze wskazaniami orzecznictwa, przez "miejsca dostępne dla ludności' w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w których niedopuszczalne jest przekroczenie bezpiecznych norm oddziaływania stacji bazowej na środowisko, "należy rozumieć tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale także miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy plan miejscowy nie może wprowadzać limitów zabudowy obejmujących również stacje bazowe telefonii komórkowej, jako że w takim wypadku stacja mogłaby być posadowiona wyłącznie na wysokości dopuszczalnej zabudowy, co oznaczałoby, że w miejscach dostępnych dla ludności występowałaby ponadnormatywna emisja pól elektromagnetycznych - a więc niemożliwe byłoby zlokalizowanie w ogóle stacji bazowych. Plany miejscowe muszą dopuszczać lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej powyżej dopuszczalnej zabudowy. Mpzp mógłby więc wprowadzać skarżone limity zabudowy, pod warunkiem jednak wyłączenia z nich urządzeń telekomunikacyjnych.

Konieczność "wyniesienia" tych urządzeń wynika również z tego, że stanowią one element sieci telekomunikacyjnej i w części obejmującej anteny radioliniowe konieczne jest, aby dana stacja bezpośrednio komunikowała się z innymi. Zlokalizowanie stacji na wysokości istniejącej lub potencjalnie mogącej powstać zabudowy powoduje jej nieprzydatność w sieci telekomunikacyjnej.

Odnosząc się do zakazów wynikających z postanowień mpzp wskazanych w pkt. 3 skargi wprowadzających zakazy lokalizowania "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" o uciążliwości przekraczającej granice własności działki skarżąca przyznała, że stosownie do postanowień art. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o pizp w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ uchwalający plan miejscowy ma obowiązek uwzględniania w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, w tym m.in. innych potrzeb w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Nie mogą być to jednak ograniczenia i zakazy dowolne, co wykazano na tle wyroku NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 131/08.

Rozważając postanowienia mpzp wskazane w pkt. 3 skargi dotyczące zakazu lokalizowania jakiejkolwiek infrastruktury, o której mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu w kontekście ich zgodności z przepisami prawa skarżąca podniosła, że w celu ochrony środowiska przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem stacji bazowej na środowisko, w tym mieszkańców terenów objętych mpzp wystarczające i bardzo daleko idące narzędzia prawne posiadają organy ochrony środowiska najpierw na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a następnie na etapie bezpośrednio poprzedzającym uruchomienie stacji bazowej poprzez możliwość zgłoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko zgodnie z art. 152 ust. 4a ustawy Prawo ochrony środowiska jak również zapewnienie udziału organu ochrony środowiska w kontroli poprzedzającej oddanie instalacji do użytkowania i wreszcie na etapie eksploatacji stacji bazowej poprzez możliwość bieżącej weryfikacji pomiarów pól elektromagnetycznych przekazywanych do właściwych organów przez prowadzącego instalację zgodnie z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska, a w razie niewywiązywania się z tego obowiązku skorzystania przez organ z sankcji karnych przewidzianych art. 338a ustawy oraz możliwości skorzystania z sankcji administracyjnych w postaci wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania inwestycji zgodnie z art. 365 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie skarżącej spółki nie ma więc ryzyka, że jakiekolwiek roboty budowlane będą wykonane bez uwzględnienia konieczności ochrony środowiska przed prawnie niedopuszczalną emisją pól elektromagnetycznych, jak również że ewentualne naruszenie wymogów ochrony środowiska na etapie użytkowania stacji bazowej pozostałoby bez skutecznej reakcji organów ochrony środowiska. Organy ochrony środowiska mają wystarczające kompetencje, aby gwarantować warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludności oraz ochronę środowiska pozwalając jednocześnie na zapewnienie dostatecznego poziomu nowoczesnych usług telekomunikacyjnych użytkownikom na obszarze mpzp. Mechanizm taki jest elastyczny pozwala na pogodzenie dwóch równorzędnych celów planowania i zagospodarowania przestrzennego, jakimi są zarówno "wymagania ochrony środowiska jak i "potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych". Skarżone postanowienia mpzp wskazane w pkt. 3 petitum skargi stanowią przykłady regulacji, w których cel wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 10 pizp został całkowicie zlekceważony. W rezultacie organy ochrony środowiska zostały pozbawione możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz realizowania pozostałych przysługujących im kompetencji w przypadku, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny zapewnia wykonanie i eksploatację stacji bazowej w sposób zapewniający dotrzymywanie wszystkich wymogów z zakresu ochrony środowiska, w tym w szczególności w zakresie ochrony ludność przed ponadnormatywną emisją pól elektromagnetycznych.

Przechodząc do postanowień mpzp wskazanych w pkt. 4 skargi, skarżąca przyznała, że stosownie do postanowień art. 1 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ uchwalający plan miejscowy ma prawo do wprowadzania zarówno stref ochrony konserwatorskiej, jak ograniczeń, zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jej zdaniem nie mogą być to jednak ograniczenia i zakazy dowolne, co wywiedziono w oparciu na wskazane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Rada Gminy uchwalając mpzp winna więc rozważyć, czy wprowadzone w skarżonych postanowieniach mpzp zakazy oraz ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury technicznej są zgodne z przepisami prawa, a nadto czy są w ogóle konieczne. Skarżąca podniosła nadto, że w celu ochrony "historycznego układu urbanistycznego", jak również poszczególnych zabytków na terenie objętym mpzp wystarczające i bardzo daleko idące narzędzia prawne posiadają organy ochrony zabytków, na etapie wydawania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie przy zabytku, a nawet w jego otoczeniu jakichkolwiek prac. Dodatkowym zabezpieczeniem w tym zakresie są przepisy ustawy Prawo budowlane, jako że stosownie do przepisów art. 29 ust. 4 wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych przy obiekcie lub obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga odpowiednio pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia a wnioskodawca musi uzyskać wcześniej pozwolenie konserwatora zabytków wydane na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma więc jakiegokolwiek ryzyka, że wykonane roboty budowlane będą wykonane bez uwzględnienia konieczności ochrony konserwatorskiej. Praktyka wskazuje, iż możliwa jest budowa stacji bazowych telefonii komórkowych lub montaż pojedynczych anten, które po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, nie ingerują w historyczną, estetyczną bądź architektoniczną wartość obiektu lub obszaru objętego ochroną konserwatorską. Organ ochrony konserwatorskiej ma bowiem prawo narzucenia szczegółowych warunków wykonania inwestycji, przy czym możliwe jest maskowanie anten, wykonanie ich w technologii podtynkowej oraz w kolorystyce zbieżnej z otoczeniem, w taki sposób, aby pomimo ich zamontowania, nie zaburzały one ładu architektonicznego, wykorzystania istniejących już dominant jako nośników anten, pozwalając jednocześnie na zapewnienie usług telekomunikacyjnych mieszkańcom i turystom na obszarze mpzp. Mechanizm taki jest elastyczny, pozwala na pogodzenie dwóch równorzędnych celów planowania i zagospodarowania przestrzennego, jakimi są zarówno wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz kultury współczesnej jak i potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej w szczególności sieci szerokopasmowych.

Według skarżącej spółki skarżone postanowienia planu stanowią przykład regulacji, w których cel wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 10 pizp został całkowicie zlekceważony, poprzez wprowadzenie całkowitych zakazów, a w części nadmiernych i zbędnych ograniczeń. W rezultacie organ ochrony konserwatorskiej został pozbawiony możliwości udzielenia pozwolenia na realizację niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej nawet w przypadku, gdyby przedsiębiorca telekomunikacyjny zapewnił wykonanie jej w sposób zapewniający integralność zabytku oraz chronionego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie uznając ją za bezzasadną.

Kolejną skargą wywiedzioną przez A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie [...], Gmina W. wskazując na identyczne zarzuty jak miało to miejsce w skardze już opisanej i wniesiono o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 12 pkt 6 oraz § 7 ust. 6 pkt 6 lit. b) przedmiotowej uchwały. We wnioskach skargi wniesiono nadto o rozpoznanie skargi na rozprawie, połączenie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 76/16, a także o zasądzenie od Rady Gminy W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Poza tożsamością samej oprotestowanej skargą uchwały dostrzegalna jest zbieżność w samych zarzutach i twierdzeniach skargi. Skarżąca spółka w sposób identyczny przedstawiła swoje żądania czyniąc identyczne wywody skargi. Argumentacja skargi sprowadza się w istocie do powtórzenia treści poprzedniej skargi. Zaznaczyć jednak należy, że skarżąca odniosła się do dodatkowo zaskarżonych zapisów uchwały. Wskazano w szczególności, że za niedopuszczalne uznać należy ograniczenie możliwości lokalizowania stacji bazowych wprowadzone skarżonymi postanowieniami mpzp. Wybór dokonany przez Radę Gminy ma charakter arbitralny i w żaden prawnie dopuszczalny sposób nie jest uzasadniony. Brakuje wyjaśnienia, w czym lokalizowanie stacji na terenach innych niż wskazane w mpzp miałoby naruszać jakikolwiek interes publiczny, jak również według jakich prawnie dopuszczonych kryteriów ustalono minimalną odległość stacji od obszaru kolejowego. Wskazanie takich całkowicie lekceważy w końcu wskazanie ustawodawcy wypływające z przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że ograniczenie możliwości lokalizowania wieżowych stacji bazowych telefonii komórkowej de facto do obszarów kolejowych na terenie objętym mpzp w żaden sposób nie odpowiada potrzebom wynikającym z rozwijających się usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie dostępu do internetu szerokopasmowego. Obszar, na którym dopuszczono budowę stacji bazowych, nie został wyznaczony w oparciu o jakiekolwiek analizy techniczne i radiowe, a w rezultacie nie pozwala na objęcie dostatecznym zasięgiem telekomunikacyjnym terenu, dla którego obowiązuje mpzp. Nawet uznając prawo gminy do wyznaczenia w mpzp obszarów, na których lokalizować można stacje bazowe telefonii komórkowej trudno przyjąć, że gminny uchwałodawca ma prawo wyznaczyć je arbitralnie, bez współpracy z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i analiz pokrycia radiowego terenu. Ponadto takie wyznaczenie obszarów w mpzp jest o tyle ułomne, że dynamiczny rozwój technologii telekomunikacyjnych i wzrost parametrów jakościowych świadczonych usług wymaga stałego dogęszczania sieci, co często sprawia, że przyjęte w mpzp ograniczenia stają się niedopuszczalne w świetle art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu. W orzecznictwie wskazuje się, iż dysponowanie przez gminę uprawnieniami określanymi jako władztwo planistyczne nie oznaczą, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zdaniem spółki arbitralne ograniczenie możliwości lokalizowania nowej infrastruktury telekomunikacyjnej do wyłącznie jednego terenu na całym obszarze objętym mpzp z pewnością stanowi przykład rażącego nadużycia przysługujących gminie uprawnień w ramach władztwa planistycznego.

Odnosząc się do skarżonych postanowień mpzp ujętych w pkt 3 skargi skarżąca wskazała, iż wprowadzone ograniczenia w zakresie ochrony terenów komunikacji kolejowej są niezgodne z wynikającymi ograniczeniami wprowadzonymi przepisami art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, a w granicach władztwa planistycznego gminy organ uchwałodawczy nie ma prawa modyfikowania w tym zakresie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, podobnie jak w przypadku wcześniejszej skargi dotyczącej tej samej uchwały, uznając ją za bezzasadną.

Na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowił połączyć obie skargi A. Sp. z o.o. do łącznego prowadzenia i rozstrzygnięcia. Również na rozprawie pełnomocnik skarżącej spółki złożył pismo procesowe i oświadczył do protokołu, że ogranicza skargi do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 2 oraz ust. 3 w części obejmującej słowa ,,oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego", a także § 6 ust. 12 pkt 9 lit.a zaś w pozostałym zakresie skargi cofa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: u.s.g.). Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały.

Zauważyć dalej trzeba, że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały dotyczy kwestii telekomunikacji.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do cofnięcia skarg w dość szerokim zakresie w stosunku do wniosków skarg. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie oraz w oświadczeniu pełnomocnika skarżącej spółki cofnięto skargi w stosunku do większości oprotestowanych fragmentów uchwały. Czynność procesowa strony skarżącej nie budzi żadnych wątpliwości w świetle materiału sprawy. W związku z tym należało uznać, że cofnięcie skarg jest dopuszczalne w myśl art. 60 P.p.s.a.. Stąd w stosunku do fragmentów uchwały objętych skargami, co do których skargi cofnięto orzeczono jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.

Przechodząc do fragmentów uchwały, w stosunku do których orzeczono w punkcie I sentencji wyroku stwierdzając ich nieważność zauważyć należy, że podniesione zarzuty skarg okazały się trafne. Zapisami § 6 ust. 12 pkt 9 lit.a gminny prawodawca dopuścił lokalizację urządzeń przekaźnikowych telekomunikacji, w tym konstrukcji wieżowych pod warunkiem lokalizacji masztu w odległości większej od obszaru kolejowego, niż wynosi planowana wysokość obiektu budowlanego celem uniknięcia w razie awaryjnego upadku konstrukcji, zatarasowania torów oraz przeniesienia potencjału 3 kV sieci trakcyjnej i 20 kV nietrakcyjnej z linii kolejowej na tereny nie należące do kolei. Jakkolwiek z zapisu kwestionowanego fragmentu uchwały niewątpliwie wynika dopuszczenie lokalizacji wskazanych urządzeń na danym terenie zamieszczone warunki wskazują m.in. na konieczność zachowania odpowiedniej odległości warunkowanej wysokością urządzenia. Słusznie skarżąca spółka odwołała się w treści skargi do uregulowania przedmiotowej kwestii ustawą o transporcie kolejowym, gdzie w rozdziale dotyczącym usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych w art. 53 ust. 1 podano, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z kolei ust. 2 wskazanego normatywu wskazuje, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Niewątpliwie zatem mamy do czynienia z uregulowaniem zagadnienia odległości budynków czy budowli od obszaru kolejowego. W takiej sytuacji kwestionowanym zapisem uchwały doszło do zmodyfikowania jego treścią regulacji rangi ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się jednorodne stanowisko o zakazie modyfikacji norm ustawowych. W art. 2 Konstytucji RP została wpisana jedna z katalogu zasada ustroju politycznego Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasada demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie bowiem z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta wytycza "kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady. Została w niej wyrażona wola, aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. Z zasady tej wynika najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa i rola ustawy uchwalanej przez parlament, jej priorytet w tworzeniu porządku prawnego w państwie." (W. Skrzydło, Komentarz do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, publ. Lex). Najwyższą rangę Konstytucji oraz wyraźną hierarchię aktów prawnych uwypuklono w art. 87 Konstytucji. Zgodnie z ust. 1 tego artkułu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). W świetle tych przepisów ustawa czy rozporządzenie jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawa miejscowego stanowionego przez organy samorządu terytorialnego. Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Zapisem zawartym w § 8 ust. 2 przedmiotowej uchwały zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w ust. 2 przyjęto, że uciążliwość prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, substancji złowonnych oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego, nie może powodować przekroczenia granic własności terenu, na jakim jest lokalizowana. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym twierdzenia skargi związane ze wskazanymi zapisami uchwały zasługują na akceptację. Uzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia kwestionowanymi zapisami przepisów ustawowych, a to art. 15 ust. 1 upzp i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 880). Zgodnie z tymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 upzp). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.). Wobec tego wprowadzony w spornej uchwale w § 8 ust. 3 zapis, zgodnie z którym niejonizujące promieniowanie elektromagnetyczne nie może przekraczać granic własności terenu, na którym lokalizowana jest działalność należy uznać za sprzeczny z przyjętym przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zakazem ograniczania przez lokalnych prawodawców możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Także zapisy § 8 ust. 3 przedmiotowej uchwały, w ocenie Sądu są niezgodne z treścią art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wynika z nich bowiem zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższe regulacje spornej uchwały ograniczają możliwość lokalizacji np. instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do w/w przedsięwzięć. Powyższa niezgodność z przytoczonymi przepisami ustawowymi stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów strony skarżącej odnoszących się do kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały, należało stwierdzić nieważność wskazanych w sentencji wyroku przepisów tej uchwały. Podstawę dla orzeczenia o kosztach stanowił przepis art. 200 i art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a. Po myśli ostatniego z przywołanych przepisów, do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty sądowe obejmujące opłatę sądową, na którą składa się wpis (por. art. 211 i 212 § 1 p.p.s.a.) oraz koszty przejazdu do sądu pełnomocnika skarżącej ustalone zgodnie z przedstawionym na rozprawie spisem kosztów