Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46c ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wr 15/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/21, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej: skarżącą, Spółka) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z dnia 21 stycznia 2021 r. o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.), a także innych aktów planistycznych, wnioskując o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o wydanie przez Sąd orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej na odstąpienie od stosowania przepisów ww. ustaw, o zobowiązanie organu do pisemnego potwierdzenia powyższego nabycia prawa w terminie 3 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia w sprawie, o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł w przypadku stwierdzenia bezczynności, o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i o zasądzenie kosztów postępowania.

Podstawą wystąpienia do Wojewody Dolnośląskiego był art. 46 c ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U z 2020 r. poz. 1845). Skarżąca działając jako podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2020 r. poz. 295) m.in. na podstawie umowy nr [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej tj. świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej zawartej dnia [...] stycznia 2020 r. z NFZ [...], wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowanie przepisów ww. ustawy.

W swoim wniosku wskazała, że spełnia wszystkie kryteria ustawowe do uzyskania wnioskowanej zgody, gdyż jest podmiotem wykonującym działalność leczniczą w okresie stanu epidemii, a przedmiotem wystąpienia są roboty budowlane wykonywane w związku z przeciwdziałaniem epidemii. W celu prawidłowego prowadzenia działalności pielęgniarskiej niezbędne jest codzienne dokonywanie dezynfekcji aut służbowych jak i odzieży oraz toreb pielęgniarskich, szczególnie po kontakcie z chorymi na Covid 19. Dla bezpiecznego wykonania tych czynności konieczne jest wybudowanie wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego o pow. 36 m2 oraz utwardzenie dojazdu na działce nr [...],[...], w [...] przy u. [...]. Skarżąca wskazała także, że po uzyskaniu przedmiotowej zgody zamierza zawiadomić właściwy organ administracji architektoniczno-budowlany o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem epidemii, oraz zapewnić objęcie kierownictwa nadzoru nad tymi robotami przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach.

W ocenie skarżącej Wojewoda pismem z dnia 27 stycznia 2021 r., bez wskazania podstawy prawnej, wezwał ją do uzupełnienia w terminie do dnia 24 lutego 2021 r. wniosku o dodatkowe informacje, których nie wymaga żaden przepis prawa, pod rygorem odmówienia zgody na odstąpienie od stosowania ww. przepisów. Zdaniem skarżącej działania Wojewody stanowią nadużycie prawa, gdyż spełnia ona ustawowe przesłanki do uzyskania wnioskowanej zgody. Z tego też względu wniosła najpierw ponaglenie do Ministra Infrastruktury, a następnie skargę na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nowelizacja art. 46 c ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dokonana przepisami ustawy z 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID 19, rozszerzyła brzmienie ww. przepisu, przez dodanie regulacji dopuszczającej, wskazanym w niej podmiotom, możliwość odstąpienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii od stosowania niektórych wymienionych w niej ustaw. Uregulowanie to weszło w życie z dniem 29 listopada 2020 r. dając możliwość skorzystania z uproszczonego trybu przez określone podmioty.

W ocenie organu, wprowadzenie tego uregulowania miało na celu wstępną weryfikację zasadności i prawidłowości działań podejmowanych przez uprawnione podmioty w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Dlatego też uznał, że wydanie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów prawa materialnego, bez posiadania nawet podstawowej wiedzy, stanowi nadinterpretację tych norm prawnych. Organ wyjaśnił, że nie mógł wydać wnioskowanej zgody na odstąpienie od stosowania określonych przepisów przy realizacji inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego oraz utwardzenia podjazdu, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego np. w zakresie posiadania prawa do dysponowania działką dla celów zabudowy - zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomość ta była przedmiotem najmu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na wstępie wskazał, że nie można uznać, że organ na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, pomimo, iż sprawa nie została załatwiona poprzez wyrażenie przez Wojewodę zgody na odstąpienie od stosowania ww. wymienionych ustaw lub też odmowę wyrażenia tej zgody. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, z którego wynika, że przy rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku organ właściwy do wyrażenia zgody nie miał żadnego uprawnienia do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Nie budziło wątpliwości Sądu, że art. 46 c ust. 3 powołanej ustawy ma charakter regulacji szczególnej, przyznającej inwestorowi daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, którzy zobowiązani są zastosować się do wszystkich wymagań i ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie Prawo budowane, ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast nie można pomijać, że uprawnienie przyznane tym przepisem oddziałuje także na prawa osób trzecich chronionych regulacjami wskazanych ustaw, które po zwolnieniu z obowiązku stosowania przepisów wskazanych ustaw, zostaną pozbawione tej ochrony. W tej sytuacji, organ ustawowo upoważniony do udzielenia zgody na odstąpienie w procesie inwestycyjnym od stosowania ww. wymienionych ustaw nie może być pozbawiony możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem zbadania charakteru inwestycji i oceny jej w kontekście przesłanek wynikających ze szczególnej regulacji zawartej w art. 46c ust. 3. Zdaniem Sądu I instancji, aby wojewoda mógł zająć stanowisko w przedmiocie wyrażenia zgody, bądź jej odmowy musi mieć możliwość dokonania oceny, czy ubiegający się o nią podmiot spełnia przesłanki określone w tym przepisie uprawniające do nie stosowania określonych przepisów prawa materialnego.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że sprawa należała do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że poza odpisem mapy z wrysowanym projektem garażu i utwardzenia oraz odpisem umowy z NFZ, nie załączono żadnych innych dokumentów dotyczących planowanej inwestycji. Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., przy uwzględnieniu, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. nie wlicza się, między innymi, okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Sąd przyjął, że czas oczekiwania na udzielenie przez stronę informacji w ramach postępowania wyjaśniającego należy do takich przyczyn.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że miesięczny termin do załatwienia wniosku skarżącej rozpoczął swój bieg w dniu 23 stycznia 2020 r. Do biegu tego terminu nie wlicza się jednak okresu w którym Wojewoda obowiązany był oczekiwać na przedstawienie przez skarżącą informacji i dokumentów, który upływał w dniu 24 lutego 2020 r. Skoro organ wykazał się aktywnością dokonując wstępnej weryfikacji wniosku strony i bez zbędnej zwłoki podjął czynności zmierzające do należytego ustalenia stanu faktycznego (wezwanie do strony wystosowane zostało 5 dni po wpłynięciu wniosku) to zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. tego rodzaju okresy opóźnień w załatwieniu sprawy nie podlegają doliczeniu do ustawowych terminów jej załatwiania. Bierna postawa strony skarżącej oraz fakt zainicjowania postępowania skargowego wskazuje także, zdaniem Sądu, że strona nie zamierzała zastosować się do tego wezwania. Okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku sprawnego i terminowego działania, jednakże nie można postawić organowi zarzutu bezczynności, jeżeli uchybienie terminu załatwienia sprawy następuje na skutek postawy strony, która domaga się rozpatrzenia jej wniosku w terminie 3 dni bez praktycznie żadnych czynności wyjaśniających organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Jednocześnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie pod względem zgodności z prawem, tj. zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zakresie wadliwej wykładni treści art. 46c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845), a w konsekwencji powyższego podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o argumentację nieznajdującą uzasadnienia w treści przepisów prawa obowiązującego na dzień orzekania, oraz z pominięciem utrwalonych - w orzecznictwie sądowym oraz trybunalskim - naczelnych zasad prawa, stanowiących fundament demokratycznego państwa prawnego, a to:

1. wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania przez organy administracji publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że wojewoda jest właściwy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny słuszności prowadzenia inwestycji realizowanej w trybie art. 46c ust. 3 i 4 ustawy pomimo faktu, iż ustawodawca wyłączył taką możliwość wprost, w sposób oczywisty, jednoznaczny i bezwarunkowy;

2. wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez Wojewodę Dolnośląskiego własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji w trybie art. 46c ust. 3 i 4 ustawy;

3. wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności gospodarczej, która wprowadza zakaz ograniczania wolności gospodarczej inaczej niż w drodze ustawy oraz z innych powodów niż ważny interes publiczny, poprzez swoiste przywłaszczenie przez Wojewodę Dolnośląskiego kompetencji do wezwania skarżącej do złożenia dokumentów wbrew treści art. 46c ust. 3 i 4 ustawy, a także w sposób rażący godząc w obowiązek wynikający z art. 220 § 2 k.p.a. z którego wynika wprost, iż organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów łub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia;

4. wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, z których wynika wymóg określoności regulacji prawnej, poprzez pominięcie zakazu dokonywania wykładni celowościowej w przypadku, gdy wykładnia językowa pozwala przyjąć niebudzącą wątpliwości, spójną z zasadami systemu oraz oczywistą treść normy prawnej, kształtującą sytuację prawną adresata,

5. niezależnie od powyższego skarżonemu wyrokowi zarzucił błędną ocenę w zakresie naruszenia przez organy obu instancji przepisów ogólnych prawa administracyjnego., stanowiących podstawowe zasady orzekania w sprawach administracyjnych, poprzez:

- naruszenie wynikającego z art. 7a § 1 k.p.a. zakazu in dubio pro liberatate, czyli zakazu dokonywania wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa na niekorzyść strony bez uzasadnionej przyczyny, podczas gdy obowiązkiem organu jest ograniczanie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów,

- naruszenie wynikającego z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku wyważania interesów oraz zakazu dokonywania nieproporcjonalnej i nieadekwatnej ingerencji w prawa i wolności wnioskodawcy bez wyraźnej podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez, wydanie przez sąd orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej na odstąpienie od stosowania przepisów: ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych o których mowa w tej ustawie, a także ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z uwagi spełnienie wszystkich kryteriów ustawowych, co oznacza, że pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, zobowiązanie organu do pisemnego potwierdzenia powyższego nabycia prawa w terminie 3 dni od dnia doręczenia mu orzeczenia w sprawie, alternatywnie - gdyby Sąd uznał to za niezbędne - o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy bez rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Zgodnie z art. 46c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922 i 1873) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 i 954), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody (ust.3). Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem epidemii wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 4).

Wymienione w powołanym powyżej przepisie podmioty mogą być zwolnione ze stosowania niektórych ustaw tylko jeśli planowana przez nie inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Pojęcie epidemii jest zdefiniowane w art. 2 pkt 9 jako wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących. Aby podmioty te mogły skorzystać ze zwolnienia z przepisów wymienionych ustaw konieczne jest uzyskanie zgody wojewody. Ustawodawca przy tym nie wskazał jednak trybu w jakim taka zgoda ma zostać udzielona. Nie ulega wątpliwości, że aby wojewoda mógł podjąć decyzję musi ocenić czy podmiot ubiegający się o zgodę mieści się w katalogu wymienionym w art. 46c ust. 3 u.z.z.z. oraz czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii. Zatem jako dopuszczalne i znajdujące uzasadnienie w treści powołanego przepisu, należy uznać przeprowadzenie przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego. Wydana przez Wojewodę zgoda, bądź jej odmowa będzie rozstrzygnięciem dla konkretnego podmiotu dotyczące konkretnej inwestycji. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Mając na uwadze, że sama ustawa nie wskazuje formy rozstrzygnięcia, zasadnym wydaje się przyjęcie, że właśnie decyzja administracyjna będzie właściwą formą do wyrażenia stanowiska w sprawie zgody na zwolnienie ze stosowania przepisów na podstawie art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wszelkie pojawiające się wątpliwości, np. to czy inwestycja jest związana z przeciwdziałaniem epidemii, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, organ może wyjaśnić w toku postępowania na podstawie art. 50 k.p.a. W toku postępowania organ powinien wyjaśnić miedzy innymi kwestie związane z ustaleniem stron postępowania, bowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze, że decyzja ma dotyczyć realizacji inwestycji bez uwzględniania przepisów budowlanych, to w postępowaniu powinny brać udział ustalone strony postępowania. Nadto organ powinien również sprawdzić czy w sposób właściwy został określony rodzaj inwestycji i zakres planowanych robót. Należy przy tym pamiętać, że organy administracji publicznej są związane wnioskami stron i nie mogą samodzielnie ich rozszerzać. Zatem w postępowaniu wszczętym na wniosek, w którym wymienione zostały np. tylko roboty budowlane ale nie skonkretyzowano, czy dotyczą one budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, wojewoda nie będzie miał podstaw do udzielenia zgody na odstąpienie od stosowania od innych ustaw wymienionych w art. 46c ust. 3 powołanej ustawy, dlatego w takiej sytuacji odwołując się do art. 46c ust. 3 powinien wezwać do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Skoro ustawa nie wprowadziła żadnych wymogów odnośnie wniosku o wydanie zgody przez Wojewodę, to podanie powinno spełniać przynajmniej minimalne wymagania z art. 63 k.p.a. Organy administracji publicznej działają w granicach prawa co oznacza, że podejmowane rozstrzygnięcia nie mogą być oparte na przesłankach niewskazanych w przepisach. Z art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że konieczne są 3 przesłanki: inwestycja musi polegać na robotach wymienionych w tym przepisie, inwestorem musi być jeden z podmiotów w nim wyliczonych oraz roboty mają służyć przeciwdziałaniu epidemii. Jeśli te warunki zostaną spełnione wojewoda w praktyce nie będzie mógł wydać decyzji odmownej. Ewentualna ingerencja w inwestycję będzie mogła nastąpić dopiero na podstawie art. 46c ust. 6 ustawy (por. Komentarz praktyczny Martyna Sługocka Budowa pod szyldem epidemii - kto i co będzie mógł wybudować po nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Opublikowano: LEX/el. 2020).

Powołany przepis art. 46c ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przewidujący niezwykle daleko idące uprawnienia (przywileje) w porównaniu do inwestorów działających w "zwykłych rygorach", należy traktować jako "wyjątek", który wymaga rygorystycznej i ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Mając na względzie cel tego przepisu w powiązaniu z pozostałymi normatywami zawartymi w ustawie, należy przyjąć, że zrealizowanie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych w trybie art. 46c ust. 3, dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których planowane jest wykonanie robót budowlanych niewątpliwe i realnie realizowanych w związku z przeciwdziałaniem epidemii, czyli przeciwdziałaniem występującym na danym obszarze zakażeniom lub zachorowaniom na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo występującym zakażeniom lub chorobom zakaźnym dotychczas niewystępującym. Tak bowiem należy rozumieć "przeciwdziałanie", o którym mowa w tym przepisie. Chodzi zatem o obiekty, których budowa faktycznie mogłaby przyczynić się do przeciwdziałania epidemii i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się epidemii, a nie tylko pozornie mieć związek ze zwalczaniem epidemii.

Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezczynność zachodzi wówczas gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Zatem w ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawem terminie. Wskazać w tym miejscu należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości wezwania inwestora do uzupełnienia podania złożonego w trybie art. 46c ust. 3 przez organ nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji, czy też treści innych czynności podejmowanych przez organ, ani analizować czy skierowane do inwestora wezwanie spełnia wymogi ustawowe. Skoro w niniejszej sprawie organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, to nawet przyjmując, że błędnie wskazał zakres jego uzupełnienia, to nie można uznać, że podejmując takie działania organ nie uwolnił się od zarzutu bezczynności. Z punku widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji, jak również aktywności zmierzającej do jej wydania, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości, czy to wydanej decyzji, czy też podjętych czynności. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że wobec faktu, iż na dzień orzekania nie upłynął jeszcze termin do uzupełnienia przez inwestora wniosku zgodnie z wezwaniem Wojewody, brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu.

Uwzględniając powyższe jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 46c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, oraz art. 2, art. 7, art. 22, art.31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również art. 7a § 1, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. Z kolei dokonana przez Sąd I instancji kontrola w zakresie podnoszonej przez skarżącą bezczynności Wojewody, nie świadczy o naruszeniu powołanych w zarzutach norm konstytucyjnych, nie narusza również wskazanych przepisów k.p.a., które nie znajdują zastosowania w postępowaniu sądowym, a tym samym nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.