Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 796/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], znak [...] wydanej w przedmiocie ustalenia, na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą we W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie położonym w O. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. Nr 150, 151 i 142.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2021 r. A.W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] Wskazując na interes prawny w zgłoszonym żądaniu strona podniosła, iż jest właścicielem działki oznaczonej nr 141 sąsiadującej bezpośrednio z objętą terenem inwestycji działką nr 142. Strona wyjaśniła, że aktualnie użytkuje swoją działkę rolniczo, jednakże wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków dla zabudowy zagrodowej. Strona wskazała, że po zapoznaniu się z treścią decyzji z [...], która nie została jej doręczona na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stwierdziła, że stanowiący jej integralną cześć załącznik graficzny wskazujący obszar planowanej inwestycji, obejmuje między innymi część stanowiącej własność gminy działki nr 149, która stanowi drogę dojazdową do jej nieruchomości. Działka ta została pierwotnie zagrodzona przez osobę reprezentująca spółkę A, a obecnie po jej interwencjach droga została udrożniona, jednakże sposób zagrodzenia działek należących do spółki uniemożliwia wnioskodawczyni wjazd na jej działkę maszynami rolniczymi, a co za tym idzie jej użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto strona wskazała, na sprzeczne z prawem niewyznaczenie nieprzekraczającej linii zabudowy na działkach spółki, jak również na poczynione przez spółkę inwestycje, bez zachowania przewidzianych prawem odległości od granicy z drogą publiczną (działką nr 149).

Zawiadomieniem z dnia 6 maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...]

Następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 157 §1, art. 158 § 1 i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie obowiązujących w dacie jej wydania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647)- dalej: u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266)- dalej: ustawa o ochronie gruntów; oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 k.p.a. poprzez brak weryfikacji interesu prawnego A.W. do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a co za tym idzie przysługującego jej przymiotu strony postępowania;

- art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z aktualnie obowiązującym art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wykluczających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na uzyskanie przez spółkę, w dniu 7 stycznia 2013 r., decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

- art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie, iż w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się ustaleń faktycznych, tymczasem w sprawie dla ewentualnego stwierdzenia nieważności niezbędnym jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie stron postępowania oraz, co do możliwości uznania działki strony skarżącej za las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].

W uzasadnieniu Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazało na podstawy prawne oraz charakter rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii przysługującego A.W. interesu prawnego, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym Kolegium podkreśliło, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają unormowań odnoszących się do stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym kwestia ta jest oceniania na podstawie art. 28 k.p.a., który stanowi, iż przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istnienie interesu prawnego, sprowadza się w zasadzie do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, co prowadzi do uznania, iż przymiot strony w tym postępowaniu, a co za tym idzie w postępowaniu nieważnościowym, przysługuje podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również do nieruchomości, na które rozciąga się każde oddziaływanie inwestycji. Wobec powyższego A.W. jako właścicielce nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji niewątpliwie przysługuje status strony postępowania.

Dalej wskazując na przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] organ stwierdził, iż została ona podjęta pomimo niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., z którego wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium wskazało, iż ze znajdującego się w aktach sprawy złącznika graficznego do decyzji z dnia [...] oraz danych z rejestru gruntów z dnia 30 kwietnia 2021 r. wynika, ze na objętej inwestycją działce o nr 142 występowały, jak i występują grunty leśne LsVI o pow. 0,2696 ha, które nie były objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który miałby utracić moc w dniu 31 grudnia 2003 r., a co za tym idzie stosownie do unormowań ustawy o ochronie gruntów wymagają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, iż podjęcie decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganego prawem zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, stanowiło rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów. Ponadto w ocenie organu w sprawie doszło do naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie przekraczającym wniosek inwestora, gdyż ustalone warunki poza wnioskowanymi działkami 150, 151 i 142, objęły także działkę 149.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. organ wskazał, iż wymieniona w tym przepisie przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów i jest rozumiana jako sytuacja, w której stan prawny ustalony ostateczną decyzją administracyjną, nie może być zweryfikowany, to jest uchylony lub zmieniony, przy pomocy środków dostępnych na gruncie przepisów k.p.a. Uzyskanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy dalszych decyzji i wybudowanie obiektu budowlanego nie stanowi nieodwracalnego skutku, gdyż wykonanie obiektu wywołuje jedynie skutki materialne, a więc faktyczne. Natomiast powołany przez stronę przepis art. 37b Prawa budowlanego wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 5 lat od jej doręczenia, z jednej strony wzmacnia zasadę trwałości decyzji administracyjnych, z drugiej zaś przyznaje uprawnionym podmiotom możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na zasadach ogólnych. Niemnie jednak treść powyższego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] spowodowała nieodwracalne skutki.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, ponowiła zarzuty, co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 k.p.a. poprzez brak weryfikacji interesu prawnego A.W. do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a co za tym idzie przysługującego jej przymiotu strony postępowania; jak również, co do naruszenia art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie, iż w postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się ustaleń faktycznych, gdy tymczasem w sprawie dla ewentualnego stwierdzenia nieważności niezbędnym jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie stron postępowania oraz, co do możliwości uznania działki strony skarżącej za las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

W uzasadnieniu skargi strona wskazywała, iż sam fakt przysługującego A.W. prawa własności do nieruchomości sąsiedniej z terenem planowanej inwestycji nie przesądza automatycznie, o możliwości uznania jej za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Realizowana przez spółkę inwestycja w żaden sposób nie wpływa na sferę praw i obowiązków wyżej wymienionej, oddziaływania inwestycji nie wykraczają poza występujące na terenie immisje zwyczajowe, a ewentualne uciążliwości odczuwane przez A.W. uzasadniają co najwyżej istnienie po jej stronie interesu faktycznego lub działania na gruncie prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga A Sp. z o.o. z siedzibą we W. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 25 listopada 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż nie wszystkie strony postępowania posiadały możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 14 grudnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 25 listopada 2021 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi A Sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], znak [...] wydanej w sprawie ustalenia, na wniosek skarżącej spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie położonym w O. oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr 150, 151 i 142.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu treść zarzutów skargi, jak i ich uzasadnienie pozwala na stwierdzenie, że zasadniczą kwestią sporną pozostaje w istocie kwestia zasadności wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego na wniosek A.W. (uczestniczki postępowania), która w ocenie skarżącej spółki nie posiada, przymiotu strony postępowania, z uwagi na brak wykazania interesu prawnego w zgłoszonymi żądaniu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie skarżąca spółka nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji, co do wystąpienia oraz zasadności wskazanych przez organ przesłanek, stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

Wskazać na wstępie należy, że uregulowane w art. 156 i następne k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Postępowanie to nie stanowi typowego postępowania jurysdykcyjnego zmierzającego do powtórnego rozstrzygnięcia decyzją sprawy administracyjnej, lecz jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościom jest zatem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu nieważnościowym, rolą sądu jest dokonanie kontroli zgodności z prawem dokonanej przez organ oceny co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się (art. 158 § 1 k.p.a.).

Dalej odnosząc się do kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazać należy, iż stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Co do zasady punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Tym samym organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie, co już wcześniej wskazano decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] wydana została na podstawie przepisów u.p.z.p., które nie zawierają uregulowań odnoszących się do pojęcia strony postępowania. Wobec powyższego kwestia posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu winna być oceniana na zasadach ogólnych, w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie tyle rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz już potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r. II OSK 2621/16; wyroki WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1199/14; z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 555/16 ; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. (wyroki WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1223/17, z 27 stycznia 2022 r., II SA/Po 758/21; wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 825/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, ze A.W. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr 141, graniczącej bezpośrednio z należącą do skarżącej spółki nieruchomością nr 142, objętą terenem inwestycji, dla której decyzją Wójta Gminy G. z [...] ustalono warunki zabudowy. Tym samym skoro w postępowaniu zwykłym prowadzonym w sprawie ustalenia warunków zabudowy A.W. mógłby przysługiwać przymiot strony postępowania, z uwagi na potencjalną możliwość odziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, to zasadnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., iż przymiot ten przysługuje jej także w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Co więcej, jak wynika z wniosku strony z dnia 6 kwietnia 2021 r., realizacja przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją z [...], ingeruje w przysługujące stronie prawo własności do nieruchomości poprzez uniemożliwienie jej wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. To w ocenie Sądu skutkuje stwierdzeniem, iż A.W. wykazała interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...], wynikający z art. 140 k.c.

Z uwagi na powyższe zarzut skargi, co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 155 i art. 28 k.p.a. uznać należało za nieuzasadniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 156 k.p.a., którego to naruszenia strona upatruje w konieczności przeprowadzenia ustaleń faktycznych odnośnie kręgu stron postępowania oraz odnośne możliwości uznania działki strony skarżącej za las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jak już bowiem wskazano wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga uprzedniego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, zarówno o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Owa faza wstępna postępowania nieważnościowego obejmuje między innymi ustalenie stron tego postępowania, w tym także kwestię posiadania przymiotu strony przez podmiot żądający wszczęcia tego postępowania. Natomiast, co do podnoszonej przez stronę konieczności przeprowadzenia ustaleń faktycznych odnośnie możliwości uznania nieruchomości skarżącej spółki za las wskazać ponownie należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a jedynie ocenę wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym w toku postępowania nieważnościowego nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych, a organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej, nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd dokonał oceny kwestionowanej decyzji, pod kątem wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wcześniej wskazano przyczynę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji stanowiły dokonane przez organ nadzoru ustalenia, co do rażącego naruszenia obowiązujących w dacie jej wydania art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647)- dalej: u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266)- dalej: ustawa o ochronie gruntów; oraz art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki NSA z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20; z 25 stycznia 2021 r., I OSK 1893/20; z 11 lutego 2021 r., III OSK 3362/21; z 18 maja 2021 r., III OSK 423/21; z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5. Jednym z warunków, o którym mowa w pkt 4 analizowanego przepisu jest przesłanka braku konieczności uzyskania dla terenu planowanej inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcia tego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, to jest poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. powiązać należy z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl ust. 2 pkt 1-2 i pkt 5 przywołanego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej 12; gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 13 lub upoważnionej przez niego osoby; pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. Nr 12 poz. 59), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji z dnia [...], jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków.

Z załączonych do akt sprawy dokumentów, w tym załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], jak również z wypisu z rejestru gruntów z dnia 30 kwietnia 2021 r. bezspornie wynika, iż w dacie podejmowania powyższej decyzji na objętej terenem planowanej inwestycji działce nr 142 występowały (i występują nadal) grunty leśne, oznaczone klasoużytkiem LsVI o powierzchni 0,2696 ha. Ponadto, co pomiędzy stronami pozostaje bezsporne teren inwestycji nie był objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie stwierdziło, iż ustalenie na wniosek skarżącej spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na terenie obejmującym między innymi działkę o nr 142, bez uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne stanowiło rażące naruszenie prawa, to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów. Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko Kolegium, co do wydania decyzji z dnia [...] z naruszeniem art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegającym na ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie przekraczającym wniosek inwestora. Z załączonej do akt sprawy części graficznej wyżej wymienionej decyzji wynika bezspornie, że ustalone dla skarżącej warunki zabudowy, poza wnioskowanymi działkami 150, 151 i 142, objęły także, stanowiącą własność Gminy G. działkę 149, oznaczoną w ewidencji gruntów klasoużytkiem dr (drogi). Powyższe doprowadziło także do sprzeczności pomiędzy częścią tekstową decyzji, a stanowiącym jej integralną cześć załącznikiem graficznym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż drogi publiczne, w tym drogi gminne, są wykluczone z obrotu prawnego (res extra commercium), gdyż zgodnie z założeniem ustawodawcy, możliwość korzystania z dróg publicznych winna mieć każda jednostka. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 30 kwietnia 2021 r. dotyczącego działki nr 149 wynika, iż stanowi ona własność Skarbu Państwa, pozostającą we władaniu Starosty Powiatowego wykonującego zadania z zakresu administracji państwowej i jest użytkowana przez Gminę G. jako droga gminna. Wobec powyższego objęcie części działki nr 149 ustalonymi decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] na rzecz skarżącej spółki warunkami zabudowy, było niedopuszczalne.

Powyżej stwierdzone naruszenia uzasadniały w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie jak wynika z treści art. 156 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie była uwarunkowana od upływu określonego w tym przepisie 10 letniego okresu od daty ogłoszenia lub doręczenia decyzji, jak również wywołania decyzją nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

k.ż.