Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 132/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 63 ust. 1, art. 95 pkt 9, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., L. P.-K. i B. S. na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 2 stycznia 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej zwaną k.p.a., uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r., i umorzono w całości postępowanie tego organu w sprawie udzielenia A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działki nr: [..]-[..] w G. przy ul. Ś. Sprawa ze skargi tego podmiotu została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 133/18.

Skargę na powyższą decyzję wniósł także L. P.-K., która została zarejestrowania pod sygnaturą II SA/Gd 132/18 oraz B. S. – jego skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 184/18.

Postanowieniem z 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 133/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwaną p.p.s.a., połączył niniejszą sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygnaturą II SA/Gd 132/18 ze skargi A. na decyzję Wojewody z 2 stycznia 2018 r., nr [..] oraz nakazał prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 132/18. Następnie na rozprawie w dniu 11 września 2018 r., na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a., sąd zarządził również połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt II SA/Gd 184/18 - ze skargi B. S. do sprawy o sygn. akt II SA/Gd 132/18 i prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Gd 132/18.

Z akt postępowania wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją 12 marca 2014 r. Prezydent Miasta orzekł o udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym działki nr: [..]-[..] w G. przy ul. Ś.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. S., L. P.-K. oraz Stowarzyszenie.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [..], Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesionych odwołań, stwierdzając brak interesu prawnego po stronie osób wnoszących środki zaskarżenia decyzji.

Na skutek rozpoznania skarg B. S. i L. P.-K. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 401/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie w odniesieniu do odwołań wniesionych przez tych skarżących, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2889/15.

Przystępując następnie do rozpatrzenia odwołań wniesionych przez B. S. i L. P.-K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r. Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, a decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2016 r., z dnia 21 lipca 2016 r. i z dnia 12 sierpnia 2016 r.

uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem organu inwestycja ta została wykonana w trakcie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której na dzień dzisiejszy nie ma w obiegu prawnym na skutek prawomocnego uchylenia postanowienia Wojewody z dnia 23 kwietnia 2014 r.

Mając to na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zaszła przesłanka umorzenia postępowania zarówno przed organem drugiej jak i pierwszej instancji, określona w art. 105 § 1 k.p.a., tj. realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczyło postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenie na budowę. Jak wskazał organ, z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych mamy do czynienia nie tylko w przypadku robót budowlanych rozpoczętych w warunkach samowoli (bez uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę), która to kwestia została uregulowana wprost w art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), lecz także w przypadku, gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w warunkach samowoli budowlanej. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem brzmienie art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że organ udzielający pozwolenia na budowę ma określić w decyzji szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić.

W konsekwencji więc, gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji została zakończona, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do stanu sprawy i wydanych w niej orzeczeń sądowych organ stwierdził także, że zaistniała w sprawie okoliczność stanowi taką zmianę okoliczności sprawy, która uzasadnia odstąpienie przez organ od respektowania obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 8 w związku z art. 9 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ uwzględnił odwołanie i uznał za konieczne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W treści uzasadnienia skarżonej decyzji organ skoncentrował się bowiem jedynie na uzasadnieniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zdaniem skarżącej motywy rozstrzygnięcia zostały sformułowane w sposób generalny i abstrakcyjny, bez odniesienia analizy prawne do sytuacji faktycznej przedmiotowej inwestycji. W żadnym miejscu nie wskazano zarzutów, jakie legły u podstaw odwołań, sposobu ich oceny oraz rozumowania, które doprowadziło do przekonania o ich słuszności.

Skarżący L. P.-K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu pierwszej instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania decyzji według kompetencji, zarzucił, że nie doręczono mu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r., jak również nie miał dostępu do akt organów pierwszej i drugiej instancji. W odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji zarzucił, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie uwzględnił konieczności zachowania warunków techniczno-budowlanych dla wjazdu i wyjazdu/drogi komunikacyjnej, dostępu do drogi publicznej/do sąsiednich nieruchomości, położonych na terenie oznaczonym według planu symbolem 03U/MW. Stan ten, zdaniem strony, narusza art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, zaś użytkowanie budynku odbywa się z zagrożeniem życia lub zdrowia lubi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, co potwierdzają załączone do skargi okresowe przeglądy kontrolne stanu technicznego i użytkowanego obiektu.

Z kolei B. S. w złożonej skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania odwołania przez organ pierwszej instancji, ewentualnie – przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych niezgodnie z prawem do stanu ich zgodności z przepisami. Skarżący domagał się również zapewnienia wszystkim stronom postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę ich praw, w tym w szczególności – doręczenia im wydanej w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania przez Wojewodę w zaistniałych okolicznościach faktycznych, bez odniesienia się do zarzutów stron, wyrażonych w odwołaniach, narusza ich interes oraz zagraża bezpieczeństwu sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Spółki A. wyjaśnił, że do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta nie przyczyniły się odwołania uczestników, lecz tylko i wyłącznie fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Wskazał także, że okoliczność ta zwalnia organ administracji architektoniczno-budowlanej z dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, natomiast organ nadzoru budowlanego zyskuje kompetencje do badania legalności zrealizowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wszystkie skargi okazały się uzasadnione w zakresie, w jakim kwestionowały zasadność rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej Prawo budowlane) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ustawy. Zmiana ustawy – Prawo budowlane, dokonana ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) spowodowała wyeliminowanie z treści powołanego przepisu określenia "ostatecznej", co w realiach niniejszej sprawy jest bez znaczenia, gdyż bezsporne jest, że inwestor rozpoczął realizację inwestycji, dysponując ostatecznym pozwoleniem na budowę, udzielonym w decyzji Prezydenta Miasta z 12 marca 2014 r. Zgodnie zaś z art. 6 powołanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Warunki wydania pozwolenia na budowę określa art. 32 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei, zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie cytowanej nowelizacji, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 ustawy albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy.

W związku z podniesionymi w skardze zarzutami sąd w ślad za bezspornymi ustaleniami Wojewody przyjął, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 12 marca 2014 r. została zrealizowana a inwestor posiada ostateczne pozwolenia na jej użytkowanie. Chronologia wydarzeń przedstawia się następująco. Postanowieniem z 23 kwietnia 2014 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołań skarżących B. S. oraz L. P.-K., kwestionując ich status jako stron niniejszego postępowania. Wydanie powyższego postanowienia, w braku wniesienia odwołań przez inne strony postępowania spowodowało, że pozwolenie na budowę z dnia 12 marca 2014 r. stało się ostateczne. Jednakże, na skutek skarg wniesionych wymienionych odwołujących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. uchylił postanowienie Wojewody z 23 kwietnia 2014 r., odmiennie oceniając status skarżących i przesądzając, że są oni stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Prawidłowość takiego stanowiska została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2017 r., mocą którego skarga kasacyjna inwestora A. została oddalona.

Przywołanymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2016 r., z dnia 21 lipca 2016 r. oraz z dnia 12 sierpnia 2016 r.,

A. uzyskała pozwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego.

W konsekwencji wymienionych wyżej wyroków sądowych, zaktualizowała się konieczność rozpatrzenia przez Wojewodę odwołań wniesionych przez B. S. i L. P. – K., czego skutkiem zapadła zaskarżona obecnie decyzja uchylająca wydane pozwolenie na budowę i umarzająca postępowanie w tym zakresie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji fakt zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że utraciło ono następnie walor ostateczności, sprawia że dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, która skutkuje koniecznością jego umorzenia.

Powyższa analiza wskazuje jednoznacznie, że realizacja inwestycji, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę z 12 marca 2014 r. nastąpiła w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ostateczność tego rozstrzygnięcia została wyeliminowana dopiero w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 18 lipca 2017 r., oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., mocą którego uchylono postanowienie Wojewody z 23 kwietnia 2014 r. o niedopuszczalności odwołań dwóch obecnych skarżących.

Kluczowy problem w analizowanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie przymiot ten utraciła, wobec czego aktualizuje się konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy wskutek wniesionych odwołań od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany - organ odwoławczy mógł wydać decyzję utrzymującą w mocy pozwolenie na budowę czy powinien je uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zagadnienie to nie jest jednoznacznie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd orzekający w niniejszym składzie dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe z tego względu, że pozwolenie to - w świetle treści art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - jest decyzją administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto, niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji, to jej późniejsze wydanie jest zbyteczne. Przyjmowano również, że w takiej sytuacji po umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje albo tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo tak zwany tryb naprawczy określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym wskazywano, że właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego usuwającego nieprawidłowości, które skutkowały wyeliminowaniem pozwolenia na budowę.

Powyższego stanowiska sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie kwestionuje i uznaje je za słuszne co do zasady. Okoliczności rozpoznawanej sprawy są jednak odmienne i ta odmienność uzasadnia odmienne stanowisko niż to, które przyjął Wojewoda w skarżonej decyzji.

W niniejszych okolicznościach faktycznych decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana nie tyle w toku realizacji inwestycji, ale jednoznacznie po jej zakończeniu, a co istotne - dodatkowo także po wydaniu pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest natomiast przeszkodą dla uruchomienia trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jego wdrożenie jest możliwie dopiero po uprzednim wzruszeniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie wymagana z mocy art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ostateczność decyzji nie została zniesiona na skutek wadliwości projektu, jego błędów, czy niezgodności z planem miejscowym i przepisami techniczno- budowlanymi, lecz na skutek bezpodstawnego nieuznania odwołujących za strony postępowania. Sformułowane przez nich zarzuty w odniesieniu do projektu budowlanego i samego pozwolenia na budowę nie były przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego.

Słusznie w tym kontekście argumentuje Wojewoda w zaskarżonej decyzji, że w realiach niniejszej sprawy uchylenie przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę na skutek wyroku NSA z dnia 18 lipca 2017 r. stanowi nową okoliczność w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., normującego kwestię oddziaływania wyroku sądu administracyjnego na ponowne postępowanie administracyjne w danej sprawie. Nie jest to jednak okoliczność, która skutkuje dezaktualizacją tego pozwolenia i w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego jest chybione. Zgodnie z treścią art. 153 pp.s.a ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc, gdy przepisy prawne uległy zmianie. Podobnie, ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Mamy zatem do czynienia w okolicznościach analizowanej sprawy, na skutek powołanego wyżej wyroku NSA, z zaistnieniem "nowej", istotnej okoliczności w postaci upadku przymiotu ostateczności pozwolenia na budowę. Jednak, na gruncie art. 153 p.p.s.a., nie każda zmiana istotnych okoliczności sprawy uzasadnia odstąpienie od wiążącego charakteru oceny prawnej, zawartej w wyroku sądu administracyjnego. Dotyczy to tylko takich istotnych okoliczności, które dezaktualizują tą ocenę w okolicznościach danej sprawy. Utrata przymiotu ostateczności, jako istotna "nowa" okoliczność, ma niewątpliwie przesądzający charakter dla oceny prawnej zgłoszonych skarg, ale też nie jest to okoliczność, która dezaktualizuje ocenę prawną zawartą w wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. i dalej wyroku NSA z dnia 18 lipca 2017 r. z przyczyn wyjaśnionych poniżej. Związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną oznacza, jak przekonuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W takich okolicznościach, zdaniem sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania, pomimo że inwestycja została wykonana, a więc ujmując to inaczej "skonsumowana" poprzez zrealizowanie inwestycji przez inwestora. Umorzenie postępowania byłoby możliwe gdyby przyjąć, że wydane pozwolenie na użytkowanie zastępuje na dalszym etapie inwestycji, tj. na etapie użytkowania inwestycji pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego, czyniąc je całkowicie zbytecznym. Tak jednak nie jest. Funkcją decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest nie tylko udzielenie pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale również zatwierdzenie projektu budowlanego – dokumentu stanowiącego część dokumentacji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, a którą inwestor obowiązany jest przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu po zakończeniu procesu budowlanego. Obowiązkiem właściciela lub zarządcy, zagrożonym zresztą karą grzywny, jest bowiem przechowywanie dokumentacji przez okres istnienia obiektu (por. art. 63 ust. 1 i art. 95 pkt 9 Prawa budowlanego). Zauważyć też należy, że po zakończeniu procesu budowlanego i po przekazaniu obiektu do użytkowania inwestor kończy swoją rolę. Wszelkie obowiązki związane z jego utrzymaniem przejmuje właściciel lub zarządca. Wszystko to sprawia, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zrealizowania obiektu i oddania go do użytkowania, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. To prawda, że w postępowaniu naprawczym, które w warunkach sprawy zasadniczo powinno się toczyć dopiero po wzruszeniu pozwolenia na użytkowanie, zatwierdzeniu podlegałby też projekt budowlany zamienny, jednak należy mieć na względzie, że projekt ten nie musiałby odpowiadać projektowi, na podstawie którego obiekt został legalnie wzniesiony. Projekt budowlany zamienny powinien bowiem uwzględniać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w momencie jego opracowania.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem sądu, uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor zrealizował inwestycją nią objętą i uzyskał pozwolenie na użytkowanie nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W każdym przypadku zależy to bowiem od okoliczności konkretnej sprawy, a zwłaszcza przyczyny uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia wpływającego na byt prawny tego pozwolenia – w tym przypadku zaś – jego cechę ostateczności, a także etapu postępowania, na jakim to nastąpiło. Nie ma powodu, aby w sytuacji odmowy przyznania statusu strony odwołującym się, kwestionującym prawidłowość rozwiązań projektowych, odmawiać im prawa do merytorycznego rozpoznania tego odwołania. Podobnie, w takich okolicznościach, niezawinionych przez inwestora, brak jest podstaw by inwestor ten, bądź właściciel czy zarządca obiektu budowlanego, ponosili koszty opracowania nowej dokumentacji (projektu zamiennego lub inwentaryzacji wykonanych robót i ocen technicznych). Wydaje się, że powyższe okoliczności miał na względzie również ustawodawca, wprowadzając od dnia 28 czerwca 2015 r. zmiany w ustawie Prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Przepis art. 28 ust. 1 w aktualnym brzmieniu, a zwłaszcza treść przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że tylko rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 stanowi obecnie przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę. Nie można pomijać również zmiany art. 37 Prawa budowlanego, który w ust. 2 pkt 2 wyraźnie dopuszcza możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po jej uprzednim wyeliminowaniu przez sąd dla kontynuowania robót budowlanych. Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść cytowanego już wcześniej art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej zastosowanie znajdowały przepisy w dotychczasowym brzmieniu, to jednak z uwagi na porządkujący charakter wprowadzonych zmian nie mogły one nie mieć wpływu na wykładnię norm w ich dotychczasowym brzmieniu. Stanowisko powyższe jest obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanych na kanwie okoliczności, takich jak w niniejszym stanie faktycznym, tzn. w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które ten walor utraciło na skutek orzeczenia sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1680/08). Za taką wykładnią przemawia również art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Brak jest bowiem uzasadnienia, by inwestor działający legalnie nie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (wydanej już przez organ architektoniczno-budowlany) w sytuacji, gdy wskutek działań od niego niezależnych doszło do uchylenia waloru ostateczności tej wydanej w pierwszej instancji decyzji. Brak jest też podstaw, by odmawiać stronom postępowania odwołującym się od takiej decyzji prawa do merytorycznego rozpoznania ich zarzutów. Nie ma bowiem wątpliwości, że umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest orzeczeniem formalnym, zamykającym drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz na tle wszystkich formułowanych przez strony tego postępowania zarzutów.

W świetle powyższego zarzuty wszystkich skarg, odnoszące się do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania w sprawie i będących konsekwencją tego wadliwego stanowisko organu odwoławczego – naruszeń przepisów postępowania, okazały się uzasadnione. Zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 37 Prawa budowlanego, których błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dostrzeżone uchybienia z kolei obligują sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Natomiast zarzuty skarg B. S. i L. P.-K. odnoszące się czy to do wybudowania przedmiotowego obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy to do konieczności prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 60 i nast. Prawa budowlanego, w kontrolowanym postępowaniu nie mogą być uwzględnione, gdyż pozostają poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

W następstwie powyższego wyroku, aktualizuje się konieczność rozpoznania przez Wojewodę odwołań wniesionych przez B. S. i L. P.-K. i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ wyższego stopnia w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, z uwzględnieniem rozpatrzenia zgłoszonych przez odwołujących zarzutów do zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczących w szczególności drogi dojazdowej od stanowiącej ich własność nieruchomości do drogi publicznej, oraz odprowadzania wód opadowych do kanalizacji deszczowej.

Sąd orzekł o kosztach (w pkt. 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., na wniosek złożony przez skarżącą spółkę. Na zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącej A. koszty składają się: równowartości uiszczonego wpisu sądowego – 500 zł, koszty zastępstwa procesowego skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego – 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).