Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 62/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...] ustalił na rzecz A. B. i G. B. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji we W., przy ul. T. [...] na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-19, obręb [...], polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej (po wyburzeniu istniejącego budynku).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A. P. i J. P. zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 12 czerwca 2013r. ([...]), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie Kolegium stało się ostateczne.

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2014 r. i z dnia 15 września 2014 r. A. P. i J. P. wystąpiły o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Prezydenta W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 czerwca 2013 r. Wnioskodawczynie zarzuciły, że decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, gdyż uniemożliwiono im branie czynnego udziału w postępowaniu przed organem współdziałającym, tj. D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej zwanym DWKZ). Organ ten najpierw wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy – postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Ministra Kultury – po czym, milcząco uzgodnił projekt decyzji lokalizacyjnej. Wskazane postanowienia i pisma nie zostały jednak doręczone wnioskodawczyniom, co pozbawiło je możliwości udziału w tym etapie postępowania i powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa.

W uzupełnieniu wniosku, strony wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy ze względu na jej niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego w 2006 r. Wbrew bowiem nakazom Studium, inwestycja nie będzie łączyła się z istniejącą zabudową w harmonijną całość. Przy zastosowaniu dopuszczonego decyzją wskaźnika maksymalnej wysokości budynku (do 12 m) oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy (0,31), powstanie obiekt który skalą i gabarytem przekroczy zabudowę terenów sąsiednich. Wnioskodawczynie zakwestionowały także stwierdzoną kontynuację funkcji i cech zabudowy. Według analizy, średnia wysokość kalenicy wynosi 10,17 m a w decyzji wysokość kalenicy ustalono na 12 m. Taki wskaźnik został wyznaczony w oderwaniu od istniejącego stanu. Również wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczony został w opozycji do zasad kształtowania obiektów kubaturowych osiedla. Autorki wniosku podały, że działka nr 33 należy do większych na tym terenie – jej powierzchnia przekracza 1000 m2 - co powoduje, że zabudowanie jej w ponad 30% (tj. 300 m2) będzie stanowiło element obcy i nie zapewni ochrony walorów osiedla. Zdaniem stron, dopuszczenie do wybudowania parkingu podziemnego stanowi jednoznaczne i realne zagrożenie dla istniejącej przedwojennej sieci drenarskiej i może prowadzić do jej częściowej likwidacji. Taka sytuacja rodzi zagrożenie dla należącego do nich budynku - może prowadzić do jego zawalenia – a nadto spowoduje całkowitą zmianę stosunków wodnych przy. ul. T..

W kolejnym piśmie procesowym, wnioskodawczynie wskazały na brak kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż piętnastomieszkaniowa kamienica zostanie wtłoczona w środek osiedla domków jednorodzinnych. Podniosły także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło bez wymaganego prawem uzgodnienia z DWKZ, gdyż po wydaniu przez Ministra Kultury postanowienia kasacyjnego, organ ten nie był uprawniony do milczącego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej na zasadach określonych w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz powinien wydać postanowienie na podstawie art. 106 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 14 kwietnia 2014r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia 12 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu wskazana, że zarzuty wniosku zamierzają do wykazania, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił jak orzecznictwo i doktryna interpretuje pojęcie rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że rozumienie tego pojęcia nie jest zawężone tylko do naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może jednak stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy wskazane naruszenie nie może być kwalifikowane jako podstawa do wznowienia postępowania. Pomiędzy nadzwyczajnymi trybami wzruszania decyzji administracyjnej (stwierdzeniem nieważności i wznowieniem postępowania), nie ma bowiem konkurencyjności. Stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wymaga natomiast wykazania, że decyzja nie tylko narusza prawo ale, że naruszenie to ma charakter rażący.

Mając na uwadze przedstawione wcześniej uwagi o charakterze ogólnym Kolegium nie dopatrzyło się w rozpatrywanej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa. Wyniki przeprowadzonej w toku postępowania analizy wykazują bowiem, że nie da się wykazać sprzeczności pomiędzy planowanym zamierzeniem inwestycyjnym a dotychczasowym zagospodarowaniem sąsiedztwa. Obszar analizowany charakteryzuje się dużym zurbanizowaniem, w którym dominuje funkcja mieszkaniowa. Przy takim stanie sprawy, budynek mieszkaniowy wielorodzinny nie stanowi zaprzeczenia dotychczasowego sąsiedztwa. Kolegium zauważyło, że teren inwestycji bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi. Wskazane okoliczności potwierdzają zatem, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na przedstawiane w orzecznictwie istotne problemy w wykładni i stosowaniu tego przepisu, organ zauważył, że skoro wymaga on wykładni, to już choćby z tego względu należy odrzucić tezę o rażącym naruszeniu prawa. Jeżeli bowiem interpretacja określonego przepisu wywołuje wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym jego naruszeniu. W przypadków decyzji o ustaleniu warunków zabudowy o oczywistym naruszeniu prawa można byłoby mówić, gdyby warunki te ustalono np. dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona.

Analizując zarzuty przedstawione przez wnioskodawczynie, Kolegium uznało, że jeżeli nie dało się stwierdzić rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można także mówić rażącym naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zdaniem organu, nie można w sposób rażący naruszyć przepisów ww. rozporządzania planistycznego, przy jednoczesnym stwierdzeniu kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem wadliwego wyznaczenia wskaźnika zabudowy oraz wysokości budynku uznając, że parametry te znajdują umocowanie w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia planistycznego. Z § 5 tego rozporządzenia wynika bowiem, że wskaźnik powierzchni zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepis dopuszcza także wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Średni poziom współczynnika zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,2 przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,1 do 0,50. W decyzji wyznaczono wskaźnik zabudowy na poziomie 0,31 a więc nieco odbiegający od średniego – przekracza on średni tylko o 0,1 i już samo to, wyklucza rażące naruszenie prawa. Dodatkowo w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zbliżonym wskaźniku zabudowy – 0,26 i więcej. Podobnie Kolegium oceniło kwestę wyznaczenia wysokości kalenicy planowanego budynku, wskazując, że w obszarze analizowanym średnia wysokość kalenicy wynosi około 10 m. Występują jednak budynki o wysokości 12 m, co daje podstawę do wyznaczenia takiego parametru. Organ nadzoru, nie dopatrzył się także naruszenia prawa przy wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniom wniosku - nie może być też mowy o naruszeniu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zawarty w nim wymóg zgodności ze studium dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje on zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem organu, nie da się także wywieść, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast uwagi wnioskodawczyń, dotyczące zagrożenia osunięcia się budynków sąsiednich oraz przerwania sieci drenarskiej należą do etapu wykonywania robót budowlanych i nie mogą być badane na etapie ustalania warunków zabudowy. Organ wyjaśnił także, że wskazywane przez wnioskodawczynie wady związane z pozbawieniem ich czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, jak też z brakiem uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z konserwatorem zabytków, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Wady procesowe polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu oraz braku uzgodnienia projektu decyzji należą bowiem do wad stanowiących podstawę dla wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.).

W konkluzji wywodów podano, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium – po przeprowadzaniu analizy – nie dopatrzyło się także podstaw unieważnienia decyzji z innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawczynie wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc analogiczne zarzuty do tych, które sformułowane zostały we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z dnia 30 września 2015 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W rozbudowanym uzasadnieniu, Kolegium przeprowadziło obszerną ocenę kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji, badając zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa oraz innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocena ta doprowadziła skład orzekający Kolegium do analogicznych wniosków jak w zaskarżonej decyzji. W efekcie organ stwierdził, że nie znajduje żadnych podstaw do uwzględniania zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję A. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 11 kwietnia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wcześniej inwestycji utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W..

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie uwzględnia faktu, że warunki zabudowy wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa które skutkować winno stwierdzeniem nieważności albo też wznowieniem postępowania ze względu na: 1/ zawinione przez organ I instancji pozbawianie jej możliwości czynnego udziału w istotnej części postepowania, a to w postępowaniu uzgodnieniowym, w ramach którego Wojewódzki Konserwator Zabytków pierwotnie odmówił uzgodnienia ww. warunków zabudowy; 2/ wydanie zaskarżonych warunków zabudowy bez wymaganego prawem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; 3/ niezgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.; 4/ brak kontynuacji funkcji i cech zabudowy, ponieważ zaskarżone warunki zabudowy dopuszczają wtłoczenie piętnastomieszkaniowej kamienicy w sam środek osiedla domków jednorodzinnych; 5/ stworzenie poważnego zagrożenia, że budowa dopuszczonej kamienicy, a w szczególności parkingu podziemnego, spowoduje zawalenie budynku przy ul. T. [...]; 7/ wyrażenie zgody na zniszczenie przez planowaną inwestycję istniejącej sieci drenarskiej, znaczne pogorszenie stosunków wodnych. Nadto wskazano, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do zdecydowanego sprzeciwu społecznego (protest wszystkich mieszkańców ul. T. oraz negatywne stanowisko Rady Osiedla) wobec dopuszczenia zaskarżonymi warunkami zabudowy do wybudowania ogromnej kamienicy w samym środku osiedla domków jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: u.p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić również należy, że żądanie skargi może być uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a). W niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie wystąpiły, dlatego też skarga nie mogła być uwzględniona.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a stosujący go organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. tylko i wyłącznie rozstrzyga w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Rzeczą organu w poddanym obecnie kontroli Sądu postępowaniu nieważnościowym, nie było zatem rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Organ miał jedynie ustalić, czy kontrolowana decyzja Prezydenta W. z dnia 11 kwietnia 2013r. określająca warunki zabudowy dla inwestycji planowanej we W. przy ul. T. [...] (na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...]), polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, utrzymana następnie w mocy decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2013 r., obarczona była którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. znajduje się rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych, w szczególności przepisów materialnego ale także prawa procesowego i ustrojowego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95).

Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. Tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu, czy rodzi spory w piśmiennictwie (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, publikowany : Prokuratura i Prawo z 1995 r. nr 7-8, s.70 oraz z dnia 18 czerwca 1997r., sygn. akt III SA 422/96, publikowany: Glosa z 1998 r. nr 10, s. 29 oraz Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbowskiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, Warszawa 2013 r., s. 942).

Oczywistym zatem jest, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. prawidłowo wykazało, że poddana kontroli decyzja Prezydenta W. o ustaleniu warunków zabudowy nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też innymi wadami wymienionym w tym przepisie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (wyrok NSA z 30 marca 2010 r. II OSK 600/09 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić wówczas, gdy wynik - nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłby w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi w decyzji, wręcz nie dawałby się z nimi pogodzić (wyrok WSA w Poznaniu z 18 grudnia 2013 r. II SA/Po 532/13, wyrok WSA w Olsztynie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Ol 916/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (wyrok NSA z 16 marca 2012 r. II OSK 2559/10, lex nr 1145616).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ gminy nie dopuścił się w tak rażący sposób naruszenia wymagań normatywnych dla ustalenia warunków zabudowy. Organ zbadał bowiem i wypowiedział się na temat spełnienia przez inwestycję określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, że inwestycja spełnia wymaganie tzw. dobrego sąsiedztwa. Tego wymagania nie można bowiem rozumieć w sposób który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Skarżąca nie wykazała, że projektowana inwestycja rażąco odbiega od sąsiedniej zabudowy pod względem cech wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Można dodać, że zarzuty skargi dotyczące niezachowania ładu przestrzennego oparte są również na niewłaściwym przyjęciu, że działki "sąsiednie" ograniczone są tylko do działek przy ul. T. i wykluczeniu z analizy działek nr [...]-[...] z zabudową wielomieszkaniową, która sąsiaduje zarówno z działką inwestycji jak i z działką skarżących. Strona nie uwzględniła, że w obszarze analizowanym znajdują się również nieruchomości zabudowane, o parametrach zbliżonych (co do wysokości budynku, czy współczynnika zabudowy) do planowanej zabudowy. Aby zatem kryterium sąsiedztwa było spełnione, wystarczy, by w obszarze analizowanym występowały inne budynki mieszkalne wielorodzinne o podobnych parametrach jak obiekt planowany. Na marginesie zaznaczyć trzeba, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącą, że brak kontynuacji funkcji i cech zabudowy – rozumiany w sposób przedstawiony w skardze – stanowi rażące naruszenia prawa. Sąd raz jeszcze podkreśla, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Musi ono wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Natomiast tam, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Stwierdzenie, że planowana inwestycja nie będzie stanowiła kontynuacji zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, wymaga skontrolowania przez organ obszaru analizowanego i zabudowy występującej na działkach tym obszarem objętych. Kwestia powyższa nie może być zatem weryfikowana w trybie postępowania nieważnościowego. W postępowaniu tym organ nie może bowiem dokonać merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Co do zasady, dokonuje natomiast ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Czyni to - co należy podkreślić - w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie gromadzi zatem odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji (por. wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1880/06, lex nr 301837). Oparcie sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od oceny jej stanu faktycznego przez organy administracji, bądź też w sprawie mamy do czynienia z różną wykładnią przepisów prawa, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1038/12).

Przypisanie decyzji wady nieważności ze względu na naruszenie przepisów postępowania, dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. O rażącym naruszeniu prawa procesowego można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano go w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. Za rażące naruszenie przepisów postępowania (w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe) uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy lub wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów w danej sprawie obligatoryjnych (por. B. Adamiak, "Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego", PiP z 2012 r., z. 3, s. 51-53). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, za tego rodzaju naruszenie można byłoby traktować sytuację w której w ogóle nie sporządzono by analizy. Natomiast jeżeli analiza została sporządzona ale byłaby dotknięta błędami – nawet ocenianymi jako naruszenie prawa – to nie można takiej sytuacji kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie znajduje wsparcie w szerokim orzecznictwie (por. NSA w wyroku z dnia 7 października 2008 r. II OSK 1130/07; z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1720/09, z dnia 17 stycznia 2014 r. II OSK 1944/12, z dnia 5 lutego 2015 r. II OSK 1867/12, z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1936/13, z dnia 19 marca 2015 r. II OSK 1987/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 458/08, WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. II SA/Kr 1306/11, WSA w Poznaniu z 4 września 2014 r. II SA/po 255/14 – dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl).

Sąd nie podziela również zarzutu, że podstawą unieważniania warunków zabudowy jest brak udziału skarżącej w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez organy nadzoru konserwatorskiego. Trafnie Kolegium wywiodło, że jest to przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 z 1 pkt 4 k.p.a.) i ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznej, nie stanowi podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji. Z podobnych względów nie jest w ogóle uzasadnione rozważanie jako podstawy unieważnienia decyzji, ewentualny brak uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej z organem współdziałającym ( art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Nie jest uzasadniony zarzut traktujący jako rażące naruszenie prawa, naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ze względu na "sprzeczność" decyzji o warunkach zabudowy ze Studium. Jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – nie mógł być zatem naruszony i to jeszcze w sposób rażący. Pogląd zawarty w przywołanym w skardze wyroku NSA z 2009 r. nie został w późniejszym orzecznictwie podtrzymany. Wręcz przeciwnie, obecnie judykatura jednolicie przyjmuje, że studium nie wiąże organu lokalizacyjnego. Prawidłowo Kolegium również wskazało, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się kwestii technicznych związanych ze zniszczeniem drenażu ani też zmiany stosunków wodnych. Skoro tak, to brak było także podstaw do przeprowadzenia w tym zakresie "badań".

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnoprawne, wskazujące na rażące naruszenie prawa w decyzji lokalizacyjnej, nie są uzasadnione. Z tych też względów skargę na zasadzie art. 151 u.p.p.s.a oddalił.