Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 420/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.1, art. 61 ust.8
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 85/21 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w Łodzi na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu - oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 12 marca 2021 r. III SA/Łd 85/21, w wyniku rozpoznania skargi S. sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżąca lub spółka) na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi (dalej: COP) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, stwierdził że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez COP.

Przedstawiając stan sprawy WSA wskazał, że spółka złożyła wniosek o dofinansowaniu projektu pn. "Zwiększenie atrakcyjności przedsiębiorstwa poprzez poszerzenie zakresu oferty sprzedażowej produktów z wykorzystaniem nowoczesnych technologii transportowej i nawigacyjnej" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP Poddziałania 11.3.1: Innowacje w MŚP, Konkurs nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. COP poinformował spółkę, na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny merytorycznej ww. projektu z [...] listopada 2020 r.

COP wskazało, że projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej. Ocena merytoryczna składa się z następujących kryteriów dostępu:

nr 1: Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu;

nr 2: Projekt nie dotyczy działalności i sektorów wyłączonych ze wsparcia;

nr 3: Wykonalność finansowa projektu;

nr 4: Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność;

nr 5: Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu;

nr 6: Realność wskaźników;

nr 7: Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu.

COP wyjaśniło, że w ramach kryteriów merytorycznych nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie. Przy czym wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu. Zgodnie z § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu, powoduje, że projekt uzyskuje ocenę negatywną. Projekt spółki został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami nr: 1, 3, 4, 5, 6 i 7.

COP wskazało, że spółka działa na łódzkim rynku od [...] września 2017 r. W prowadzonej restauracji sushi oprócz dań kuchni japońskiej można spróbować wybranych azjatyckich herbat, napojów orzeźwiających czy japońskich alkoholi. Projekt spółki dotyczy poszerzenia zakresu sprzedaży oferowanych produktów.

Dokonując weryfikacji poprawności oceny kryterium nr 1, COP wyjaśniło, że Regulamin konkursu przyjmuje dwa rodzaje potencjalnych beneficjentów: kierowany jest głównie do podmiotów zainteresowanych wprowadzeniem do swojej oferty nowych produktów lub usług (przebranżowienie) lub do podmiotów zmuszonych przez skutki pandemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności. Zaplanowane w projekcie zmiany nie dotyczą rozwiązań określonych w Regulaminie konkursu, lecz rozszerzonego sposobu świadczenia usług gastronomicznych. W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z wnioskodawcą, który odczuł negatywne skutki COVID-19 poprzez wzrost zapasów (warunek przedmiotowy spełniony), jednak nie zalicza się do żadnej z wymienionych wyżej kategorii potencjalnych beneficjentów (warunek podmiotowy). Oceniający uznali kryterium za niespełnione z uwagi na już prowadzoną przez spółkę działalność gastronomiczną. Projekt polegający w głównej mierze na działaniach inwestycyjnych (remont lokalu, zakupy: wyposażenia kuchennego, samochodów elektrycznych, aplikacji do obsługi klientów, sprzętu gastronomicznego umożliwiającego organizację imprez okolicznościowych na zewnątrz) będzie stanowił zwiększenie stanu środków trwałych przedsiębiorstwa, a tego typu zmiana nie jest wymuszona epidemią, a jedynie planami ekspansji przedsiębiorstwa w ramach dotychczasowego zakresu działalności gastronomicznej, co sama spółka wskazuje w sekcji E.1 wniosku: "Produkt sushi jest produktem drogim. Zarówno dania kuchni włoskiej jak i amerykańskiej docierają ze względu na swoją cenę do większej ilości osób. Stąd też taki kierunek rozwoju". Ponadto wskazano na niespójność założeń samego przedsięwzięcia – z jednej strony spółka planuje poszerzenie zakresu działania w ramach gastronomii o wprowadzenie do sprzedaży cateringu dietetycznego ze względu na ograniczenia w działalności stacjonarnych lokali restauracyjnych, z drugiej zaś w ramach projektu planuje uruchomienie nowego stacjonarnego punktu restauracyjnego (sekcja B.1 oraz C.3).

Odnosząc się do pojęcia "przebranżowienie" COP stwierdziło, że definicja "branży" nie jest nigdzie określona. Podejmowane są próby opracowania takiej definicji jednak żadna z nich nie ogranicza się do zamykania pojęcia "branża" w zakresie przyjętym przez klasyfikację działalności gospodarczej (PKD). Nie jest więc trafny argument spółki, że zmiana kodu PKD jest dowodem przebranżowienia. Zasadnicze znaczenie ma fakt, że przedmiot działalności spółki nie ulegnie zmianie, tj. w dalszym ciągu będzie to gastronomia, a planowana zmiana dotyczy jedynie sposobu świadczenia oferowanych usług gastronomicznych oraz menu. Oznacza to, że tak ujęty przedmiot projektu wykracza poza ramy dopuszczone Regulaminem konkursu. COP podkreśliło, że konkurs skierowany był głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają.

Negatywna ocena kryterium nr 1 miała przełożenie na ocenę kryteriów nr 3 i 7, gdyż w świetle negatywnej oceny kryterium nr 1 ewentualne uzupełnienia wniosku przez spółkę nie miałoby wpływu na ostateczną ocenę wniosku o dofinansowanie. COP wskazało także, że w proteście zakwestionowano jedynie wynik oceny w ramach kryteriów nr 1, 3 i 7, nie odnosząc w żaden sposób do pozostałych kryteriów, uznanych za niespełnione, tj. 4, 5 i 6.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę spółki na informację COP.

W motywach wyroku WSA wskazał, że w sprawie kwestią sporna jest przede wszystkim prawidłowość oceny kryterium merytorycznego nr 1. Pozostałe kryteria uznane zostały za niespełnione jedynie wobec niespełnienia kryterium nr 1. Zgodnie z opisem kryterium nr 1, w jego ramach ocenie podlega to, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19.

WSA stwierdził, że sformułowane wobec projektu zarzuty, wskazujące na niespełnienie kryterium nr 1 nie wynikają w sposób jednoznaczny i precyzyjny z dokumentów konkursowych. Konfrontując ocenę COP z treścią dokumentacji aplikacyjnej oraz postanowieniami Regulaminu konkursu i Instrukcji wypełnienia wniosku, WSA uznał, że przeprowadzona ocena wniosku w tym zakresie została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. COP powinno swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno oraz precyzyjne określić w dokumentacji konkursowej, a nie dopiero na etapie oceny kryterium.

Zdaniem WSA, w opisie kryterium nr 1 oraz w Instrukcji wypełnienia wniosku, nie znalazły się zapisy określające, że obowiązkiem wnioskodawcy jest znalezienie rozwiązań trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii COVID-19. W opisie kryterium nr 1 wskazano tylko, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii. Nadto z przywoływanego przez COP wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że jest on kierowany nie tylko do przedsiębiorców zmuszonych przez skutki epidemii do wprowadzenia zmian w swojej działalności, ale głównie do przedsiębiorców zainteresowanych zmianą profilu lub branży prowadzonej działalności. Nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została także zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", zatem pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, a zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu, czyli zmianie dotychczasowej branży.

WSA wskazał, że celem spółki było m.in. uzupełnienie prowadzonej działalności poprzez dodanie całkowicie nowych usług w postaci: dostaw produktu za pośrednictwem własnej floty pojazdów bezpośrednio do odbiorcy końcowego oraz wynajem urządzeń do obsługi imprez okolicznościowych. Poza tym prowadzona już działalność gastronomiczna w wyspecjalizowanym zakresie (kuchnia japońska) miała zostać poszerzona o sprzedaż na wynos pizzy, po zakupieniu pieca do jej wytwarzania, a także dań kuchni amerykańskiej i włoskiej. Taka dywersyfikacja źródeł dochodów miała w przyszłości chronić przed negatywnymi skutkami pandemii.

WSA podkreślił, że ocena projektu winna być oceną swobodną, ale nie dowolną, a zatem winna obejmować całościowo przedstawiony projekt, a nie odnosić się wyrywkowo do jego poszczególnych elementów. Dokonując oceny projektu eksperci, a za nimi COP skoncentrowali się wyłącznie na zakupie środków trwałych w sposób nieuprawniony przyjmując, że posłużą one wyłącznie do rozwinięcia dotychczasowej działalności spółki i całkowicie pomijając zaprezentowany we wniosku sposób kompleksowego wykorzystania środków trwałych.

Ponadto w Instrukcji wypełnienia wniosku w sekcji E1. Cel i uzasadnienie projektu wskazano, że należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych. Opis spółki wskazuje w jaki sposób zamierza ona utrzymać się na rynku i rozwinąć działalność poszerzając ją o nowe usługi, a tym samym zmniejszyć negatywne skutki pandemii. WSA uznał, że przedstawione przez spółkę propozycje poszerzenia dotychczasowej działalności, umożliwiały pozyskanie nowych klientów, a jednocześnie pozwalały na prawidłowe wykorzystanie już posiadanych środków trwałych i zdobytego doświadczenia w branży gastronomicznej.

WSA wskazał, że zgodnie z postanowieniami § 15 Regulaminu konkursu w ramach kryteriów nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istniała możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie i uzupełnienia dokumentacji, po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Jednakże COP, po dokonaniu krytycznej analizy kryterium nr 1, przyjął że niewpisywanie się spółki w zakres podmiotowy konkursu powoduje bezcelowość uzupełniania wniosku w zakresie pozostałych kryteriów. WSA uznał, że odstąpienie od wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, w przypadku stwierdzenia uchybień dotyczących pozostałych kryteriów, było nieuzasadnione.

W efekcie, WSA stwierdził, że ocena wniosku w zakresie kryterium nr 1 dokonana została z naruszeniem kryteriów regulaminowych. COP posłużyło się arbitralnymi kryteriami, które nie zostały precyzyjnie określone w Regulaminie konkursu, a zatem nie były dostępne dla ogółu wnioskodawców w postaci: "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności" oraz celu projektu, który nie został określony w Regulaminie, a dodatkowo w sposób nieuprawiony zaniechała wezwania spółki do poprawy wniosku w odniesieniu do kryteriów 3, 4, 5, 6 i 7. Doszło więc do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a więc zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria. Naruszenia te miały wpływ na wynik oceny, gdyż pozostałe kryteria uznane zostały za niespełnione wobec niespełnienia kryterium nr 1.

WSA wskazał, aby COP, przy ponownej ocenie projektu, umożliwiło spółce poprawę kryteriów nr 3, 4, 5, 6 i 7, zaś przy ocenie kryterium nr 1 uwzględniło całościowo informacje zawarte w dokumentacji konkursowej i dokonało przejrzystej oceny jej wniosku z odwołaniem się do jego konkretnych zapisów w kontekście regulaminowych zasad oceny tego kryterium.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył COP, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów, a nadto z naruszeniem zasad: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny, poprzez nieprecyzyjne sformułowanie dokumentów konkursowych, które spowodowało, że ocena projektu została dokonana w oparciu o subiektywne przesłanki i kryteria – podczas gdy:

- organ dokonał prawidłowej oceny, że projekt nie spełnia kryterium nr 1, które zostało szczegółowo opisane w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu albowiem nie wpisuje się w typ projektu podlegającego dofinansowaniu;

- swoje preferencje i wymagania konkursowe jasno i precyzyjnie określił w dokumentacji konkursowej, w szczególności w zakresie kwestiowanego przez sąd opisu kryterium nr 1;

- ocena projektu została dokonana w sposób rzetelny i przejrzysty, albowiem uzasadnieniem negatywnej oceny spełnienia kryterium nr 1 było niespełnienie ww. wymogów wynikających wprost z opisu kryterium, wedle którego projekt winien przedstawiać "uzasadnienie spadku obrotów i innych negatywnych zdarzeń dla przedsiębiorcy wyłącznie skutkami epidemii COVID-19 oraz wpływu planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków epidemii", których to elementów wniosek skarżącej nie zawierał;

- organ oceniający projekt, uzasadniając niespełnienie przez projekt kryterium nr 1 wskazuje wprost, jest to kontynuacja dotychczasowej działalności poprzez świadome jej rozwinięcie bez uwzględnienia ryzyka wywołanego skutkami epidemii COVID-19. Kolejne inwestycje w sprzęt będą stanowić dla wnioskodawcy przewagę konkurencyjną, planowana inwestycja bez wątpienia podniesienie wartość firmy, ale nie zabezpieczy jej na sytuacje kryzysowe związane z epidemią;

b) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie zawarte w sekcji E.1 Instrukcja wypełniania wniosku w brzmieniu "należy opisać w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych" jest opisem kryterium nr 1, w sytuacji gdy sformułowanie to nie ma takiego charakteru, a właściwy opis kryterium nr 1 zamieszczony został w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu i to właśnie ten dokument stanowi wzorzec kontroli wniosku, nie zaś sama Instrukcja wypełniania wniosku, która ma charakter jedynie pomocy technicznej dla wnioskodawcy;

c) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i dokonanie weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy sąd nie jest do tego uprawniony;

d) art. 48 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach organ wadliwie ocenił projekt w zakresie kryterium nr 1 mimo że odmienna ocena oznaczałaby wybór do dofinasowania projektu, który nie spełnia kryteriów wyboru projektu wiążących zarówno organ jak i wnioskodawców, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący;

e) art. 61 ust. 8 lit. a) ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w rozważanych okolicznościach organ wadliwie ocenił projekt, mimo że do przeciwnych wniosków prowadzi materiał dowodowy sprawy;

f) § 15 ust. 4 i ust. 15 Regulaminu konkursu, poprzez ich błędną wykładnię, tj. nieprawidłową rekonstrukcję wynikającej z niej normy prawnej – polegającą na przyjęciu, że jeżeli skarżący we wniosku nie przedstawił wystarczającej argumentacji, czy nie dokonał prawidłowej analizy wpływu planowanej inwestycji na poprawę jego sytuacji na rynku w związku z trwającym stanem epidemii, to obowiązkiem instytucji było wezwanie skarżącego do uzupełnienia omawianego kryterium, w sytuacji gdy literalne brzmienie § 15 ust. 4 wskazuje na to, że instytucja możliwości poprawienia wniosku o dofinansowanie dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu na 2-7 i ma jedynie charakter uprawnienia ekspertów, które może być wykorzystane, aby umożliwić rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości co do treści wniosku, zrozumienia intencji wnioskodawcy, nie zaś korygowania jasnych i zrozumiałych treści wniosku czy też usuwania braków wniosku, które potwierdzały jednoznacznie, że projekt nie wpisuje się we właściwy typ projektu (kryterium nr 1), a nadto stosowanie do § 15 ust. 15, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu na 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

g) § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że skarżąca winna zostać wezwana do poprawy wniosku w ramach kryterium nr 3-7 wobec niespełnienia kryterium nr 1 w sytuacji, gdy niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu 1-7 powoduje, że projekt i tak nie mógłby podlegać ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i tym samym uzyskuje ocenę negatywną;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 oraz art. 3 § 1 i 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i de facto podważenie merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów w sytuacji, gdy sąd nie jest do tego uprawniony, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

b) art. 1 oraz art. 3 § 1 i 3 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na wewnętrznej niespójności tejże kontroli wyrażające się w stwierdzeniu, że "w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii" przy jednoczesnym przyjęciu, iż "W opisie kryterium nr 1 wskazano jedynie, że ocenie podlegać będzie wpływ planowanej inwestycji na zmniejszenie negatywnych skutków pandemii", co doprowadziło sąd do sprzecznego z rzeczywistością przyjęcia, że ocena projektu skarżącej dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wkraczają w autonomię organu co do oceny projektu, albowiem decydują o zobowiązaniu organu do wezwania skarżącej do poprawy kryteriów 3-7, co wobec treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu ma ten wpływ na wynik sprawy, że jest równoznaczne z nakazaniem przez sąd pozytywnej oceny kryterium nr 1;

d) art. 1 oraz art. 3 § 1 i 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej informacji i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w sytuacji gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o precyzyjnie sformułowane dokumenty konkursowe, a nadto zgodnie z zasadami równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości kryteriów stosowanych przy ocenie projektów, jak również rzetelności i bezstronności ich oceny.

Mając na uwadze powyższe, COP wniosło o: uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy spór w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy projekt skarżącej o dofinansowanie "Zwiększenie atrakcyjności przedsiębiorstwa poprzez poszerzenie zakresu oferty sprzedażowej produktów z wykorzystaniem nowoczesnych technologii transportowej i nawigacyjnej" złożony w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, spełnił kryterium merytoryczne dostępu nr 1 (Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu). Organ ocenił to kryterium negatywnie, co spowodowało automatycznie negatywną ocenę projektu pod względem zgodności z kryteriami nr: 3, 4, 5, 6 i 7. WSA z taką oceną się nie zgodził, uznając że projekt spółki spełnia kryterium nr 1, wobec czego stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez COP. Przy czym zalecił, aby w sytuacji spełniania przez projekt kryterium nr 1, organ umożliwił spółce poprawę kryteriów nr 3, 4, 5, 6 i 7.

Mając na uwadze zarysowany spór, zasadnym jest odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, w kolejności ich sformułowania.

W punkcie 1 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem regulaminowych kryteriów i zasad. COP wskazuje także, że – wbrew ocenie WSA – to nie sformułowania zawarte w Instrukcji wypełniania wniosku, ale w Regulaminie konkursu są opisem kryterium nr 1 i to one stanowią wzorzec kontroli wniosku. COP zarzuca także, że WSA nie był uprawniony do dokonanej oceny ekspertów w zakresie założeń spornego projektu.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut, że WSA nie był uprawniony do zakwestionowania merytorycznej oceny dokonanej przez ekspertów.

Wskazać należy, że zgodnie z zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Z kolei WSA – z mocy art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej – rozpoznaje skargę na negatywną oceny projektu, i w tym zakresie m.in. może uwzględnić skargę, stwierdzając, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt 1a).

Przede wszystkim podkreślić należy, że przeprowadzając kontrolę legalności aktów dotyczących dofinansowania współfinansowanych środkami unijnymi, sądy administracyjne nie dokonują merytorycznej oceny projektu. Ich zadaniem jest kontrola prawidłowości wykładni przepisów prawa przez organy (np. w zakresie treści kryteriów – por. wydane na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyroki NSA: z 23 marca 2010 r. II GSK 205/10 oraz z 21 czerwca 2011 r. II GSK 1114/11;), kompletności rozstrzygnięcia w kontekście rozpatrzenia podniesionych w proteście zarzutów, spójności oceny i rozstrzygnięcia protestu w aspekcie zachowania logiki pomiędzy punktacją projektu a przedstawionym w uzasadnieniu stanem faktycznym oraz na prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego i procesowego. Oczywiście, w zakresie kontroli stosowania prawa materialnego granica pomiędzy uprawnioną sądową kontrolą legalności a wkroczeniem przez sąd w sferę ocen i uznania administracyjnego jest bardzo płynna. Niewątpliwie jednak sądy są uprawnione i zobowiązane do wykładni norm prawa materialnego i kontroli, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym, zostały one w sposób prawidłowy (logiczny) zastosowane. Jednocześnie poza kognicją sądu w omawianych sprawach pozostaje ścisła kontrola prawidłowości ustalenia przez organ określonej liczby punktów w ramach kryteriów wielopunktowych, których spełnienie ma charakter stopniowalny. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. (por. Poździk Rafał (red.), Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020; Lex).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznanej sprawie – wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie – sąd pierwszej instancji nie stał się biegłym, lecz dokonał wykładni norm prawa materialnego w postaci regulacji dotyczących opisu spełniania kryterium nr 1, a następnie kontroli, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym, zostały one w sposób prawidłowy zastosowane, do czego miał prawo i obowiązek. Na marginesie dodać należy, że sposób widzenia przez skarżącego kasacyjnie roli sądu administracyjnego w kontroli zaskarżonych aktów, wydawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej, czyniłby taką oceną iluzoryczną, a więc bezskuteczną. Podkreślić należy, że ocena kryterium nr 1 nie była oceną wielopunktową, lecz była oceną zerojedynkową dotyczącą zbadania, czy złożony projekt wpisuje się we właściwy typ.

Przechodząc do samej oceny merytorycznej kryterium nr 1 (Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu), podkreślić należy, że w opisie sposobu oceny tego kryterium jedynie ogólnie wskazano, że ocenie podlegać będzie to, czy projekt dotyczy wsparcia inwestycji w MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. W związku z tym uzasadnione było odwołanie się do wszystkich dokumentów programowych na podstawie których beneficjent składał wniosek o dofinansowanie projektu. I tak z wprowadzenia do Regulaminu konkursu wynika, że konkurs kierowany jest do mikro, małych i średnich przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. Konkurs kierowany jest głównie do przedsiębiorców zainteresowanych szeroko rozumianym przeprofilowaniem prowadzonej działalności lub zupełną zmianą branży, w której działają. Konkurs jest również kierowany, do przedsiębiorców, którzy muszą wprowadzić zamiany w prowadzonej działalności wymuszone wystąpieniem epidemii COVID-19. Ponadto w Instrukcji wypełniania wniosku (część E1 – cel i uzasadnienia projektu) wskazano, że należy opisać, w jaki sposób projekt wpłynie na utrzymanie się przedsiębiorstwa na rynku lub jego rozwój, zmianę procesu produkcyjnego, zmianę sposobu świadczenia usług lub w jaki sposób przyczyni się do zmian organizacyjnych.

Na tych prawnych podstawach WSA trafnie uznał, że negatywna ocena COP spełnienie kryterium nr 1 nie wynika w sposób jednoznaczny z dokumentów konkursowych. Następnie WSA trafnie zakwestionował ocenę COP i jej argumentację, że zaplanowane przez spółkę inwestycje nie zmniejszą negatywnych skutków epidemii COVID-19, zwiększenie środków trwałych nie spowoduje łagodzenia skutków wystąpienia pandemii, a przedmiot działalności spółki nie ulegnie zmianie, gdyż uzupełnienie dotychczasowej działalności nie jest tożsame z poszerzeniem zakresu świadczonych usług.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2021 r. I GSK 366/21 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże), trafnie wskazał, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że w przypadku braku definicji na gruncie danej dziedziny prawa obowiązuje reguła wynikająca z orzecznictwa, iż w takim przypadku użyte pojęcia należy tłumaczyć zgodnie z ich słownikowym rozumieniem. Sąd Najwyższy w jednej ze swych uchwał zauważa, że jeżeli wolą ustawodawcy jest konkretne rozumienie jakiegoś pojęcia, to definiuje je w sposób wyraźny, tworząc tzw. słownik ustawowy i wyłączając tym samym posługiwanie się przy jego określeniu definicjami zawartymi w przepisach ogólnych, albo znaczeniem przyjętym w potocznym rozumieniu (por. uchwała SN z 14 kwietnia 1994r., III CZP 46/94; OSNC 1994/10/191). Natomiast NSA w uchwale z 29 listopada 1999 r., FPK 4/99 (p. Pr. Gosp. 2000/2/27) stwierdza, że gdy dany termin nie został zdefiniowany w tekście prawnym należy odwołać się do jego znaczenia potocznego. W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że co do zasady interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia (por. wyroki NSA z 6 września 2017r., I GSK 1009/15 oraz I GSK 1160/15).

Tak więc w zaskarżonym wyroku WSA prawidłowo wywiódł, że skoro nigdzie w dokumentacji konkursowej nie została zawarta definicja "szeroko rozumianego przeprofilowania działalności", dlatego pojęcie to należy rozumieć w znaczeniu potocznym. Przeprofilować to tyle co zmienić profil prowadzonej działalności, zaś profilem działalności zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego jest rodzaj lub zakres tej działalności. Zatem przeprofilowanie to zmiana rodzaju lub zakresu działalności wnioskodawcy, przy czym zmiana ta nie musi polegać na całkowitym przebranżowieniu, czyli zmianie branży w której działa wnioskodawca.

Mając na uwadze powyższe, WSA prawidłowo wskazał, powołując się na konkretne zapisy wniosku i argumentację spółki, że projekt skarżącej spełnia kryterium nr 1. Wynika to z zaplanowanych przez spółkę działań, tj. uzupełnienia prowadzonej działalności poprzez dodanie całkowicie nowych usług w postaci: dostaw produktu za pośrednictwem własnej floty pojazdów bezpośrednio do odbiorcy końcowego, wynajem urządzeń do obsługi imprez okolicznościowych, poszerzenie dotychczas prowadzonej działalności gastronomicznej (kuchnia japońska) o sprzedaż na wynos pizzy, po zakupieniu pieca do jej wytwarzania. Ponadto taka dywersyfikacja źródeł dochodów, wbrew ocenie COP, stanowi zabezpieczenie na przyszłość w ochronie przed negatywnymi skutkami pandemii.

Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jest mu notoryjnie wiadomym, co potwierdza argumentacja spółki zawarta w środkach odwoławczych, że z nazw wnioskodawców i tytułów innych projektów składanych w ramach tego samego konkursu wynika, że pozytywnie były ocenione niektóre wnioski, które nie dotyczyły zmiany branży (p. protest z [...] listopada 2020 r., Lista projektów wybranych do dofinansowania w konkursie nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20). Świadczy to dodatkowo o tym, że ocena niniejszego projektu nie została dokonana z zachowaniem zasad o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim z zasadą równości.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Powyższe przekłada się bezpośrednio na bezpodstawność pozostałych zarzutów materialnych skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 48 ust. 5 i art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz § 15 ust. 4 i ust. 15 Regulaminu konkursu.

Zgodnie z art. § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu – w ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku, IP informuje Wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

W myśl § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu – niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1-7 powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną.

Mając na uwadze powyższe regulacje, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skoro ocena kryterium nr 1 została przez COP dokonana nieprawidłowo, to w sprawie nie miał zastosowania – na obecnym etapie oceny – § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu.

Jeżeli zaś chodzi o § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu, to należy go oceniać w kontekście całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jak zauważono na wstępie motywów – kluczowym dla oceny zasadności skargi kasacyjnej było to, czy WSA prawidłowo zakwestionował oceną organu kryterium nr 1. Była to okoliczność najważniejsza, przesądzająca o trafności rozstrzygnięcia WSA, a jednocześnie powodująca konieczność dokonania ponownej oceny pozostałych kryteriów dostępu. Wynika to przede wszystkim z tego, że ich dotychczasowa zła ocena była spowodowana negatywną oceną kryterium nr 1, na co samo wskazało COP, w informacji o rozpoznaniu protestu z [...] stycznia 2021 r., stwierdzając – "w świetle negatywnej oceny kryterium nr 1 potencjalne uzupełnienie dostarczone przez wnioskodawcę nie miałoby wpływu na ostateczną ocenę wniosku o dofinansowanie".

Co prawda, skarżący kasacyjnie COP trafnie podnosi, że jest to jedynie możliwość poprawienia wniosku, wynikająca z rekomendacji oceniających, lecz w sytuacji błędnej oceny kryterium nr 1, która była zasadniczą przyczyną negatywnej oceny organy, brak jest okoliczności, które miałby pozbawić wnioskodawcę uprawnienia do złożenia uzupełnienia wniosku. W takiej sytuacji, WSA trafnie doszedł do wniosku aby organ, dokonując ponownej oceny pozostałych kryteriów, umożliwił wnioskodawcy dokonanie poprawy wniosku w ramach kryteriów dostępu nr 3, 4, 5, 6 i 7. Tym samym nie znajduje usprawiedliwienia stanowisko COP, w zakresie naruszenia § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu.

W ramach zarzutów procesowych COP podniósł naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 1, art. 3 § 1 i 3 ppsa w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 ppsa określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. W tym kontekście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., II GSK 2966/17). Zarzut uchybienia wymogom z art. 141 § 4 ppsa jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona.

Odnosząc powyższe do kwestionowanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w sprawie przyjęty przez WSA, jak również zawarte są w nim rozważania dotyczące zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. WSA wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga spółki zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie to umożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. WSA przedstawił też wskazania, co do dalszego postępowania. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska WSA czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wobec powyższego omawiany zarzut okazał się chybiony.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów art. 1 i art. 3 § 1 i 3 ppsa również nie są zasadne.

Przepisy art. 1 i art. 3 § 1 i 2 ppsa zawierają normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. W tym kontekście trzeba zauważyć, że art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, zawiera ogólną normę, stanowiącą podstawę do uwzględnienia skargi przez sąd. Przepis ten ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie, jako podstawa rozstrzygnięcia, jeśli sąd stwierdził że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie zostały prawidłowo stwierdzone przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2b (petitum skargi kasacyjnej), że pierwszego z przytoczonych w nim cytatów "w dokumentacji konkursowej nigdzie w sposób precyzyjny i jednoznaczny nie zostało wskazane, że celem projektu ma być znalezienie rozwiązań na trudności, których wnioskodawca doświadczył w pandemii" nie ma w treści motywów zaskarżonego wyroku, a więc nie można zarzucać, że drugi z przytoczonych cytatów stanowi o wewnętrznej niespójności argumentacji WSA.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że całość zarzutów skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiona i – na podstawie art. 184 ppsa – orzekł o jej oddaleniu.