Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1827/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu odwołania O. S.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] znak [...], odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hotelu wraz z budową części biurowej, konferencyjnej, budową garażu podziemnego, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] i ul. Ż. w W.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w pkt 1 określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 przepis ten stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji i nie mniejszej niż 50 m (szerokość frontu 96 m; obszar min. 290 m od granic terenu inwestycji), poszerzając go miejscami ze względu na konieczność objęcia analizą całych zespołów zabudowy, kwartałów zabudowy, działek zabudowy oraz urbanistycznego rejonu (w przypadku kiedy granica kwartału przecina działkę podano współczynnik zabudowy dla całej działki).

W ocenie Kolegium wyznaczenie obszaru analizowanego zostało dokonane prawidłowo. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość. Jeśli natomiast w ramach minimalnie wyznaczonego obszaru analizowanego mieści się kwartał zabudowy pozwalający na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy, zbliżony funkcjonalnie do zabudowy proponowanej przez inwestora, w miarę jednolity przestrzennie i charakteryzujący się określonymi cechami pozwalającymi na jego zwarty opis, brak jest podstaw do rozciągania obszaru analizowanego w poszukiwaniu takich cech zabudowy, które w większym stopniu, niż na analizowanym obszarze minimalnym, pozwoliłyby na uwzględnienie wniosku inwestora (wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1544/17). Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 478/19). Poszerzanie obszaru analizowanego tylko w celu znalezienia zabudowy, do której planowana inwestycja będzie mogła nawiązywać, jest nieuprawnionym działaniem. Poszerzenie obszaru ma realizować nadrzędną wartość, jaką jest kształtowanie zabudowy w sposób zharmonizowany. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uprawnione było dokonanie takiego poszerzenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, aby objąć całości działek czy też układów urbanistycznych.

Organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, biurowa, zabudowa z zakresu usług komunikacji, usług oświaty z przyległym terenem sportowym, zabudowa zagrodowa oraz pozostałości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część obszaru stanowi teren jednostki wojskowej, tereny niezabudowane, w tym obszar kolejowej linii P., rezerwa terenu pod budowę trasy N-S, układ komunikacyjny (m.in. pas drogi ul. Ż.), tereny, na które wydane zostały pozwolenia na budowę dla zabudowy w zakresie usług administracji, mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami turystyki. W obszarze analizowanym dominuje funkcja usługowa i mieszkaniowa. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zabudowa zagrodowa o funkcji usługowej, zabudowa z zakresu usług komunikacji oraz kompleksy zabudowy biurowej.

Organ II instancji wskazał, że w analizie stwierdzono, iż inwestycja polegająca na rozbudowie hotelu, w tym prowadzenie funkcji biurowej, mogłaby stanowić kontynuację występującej w obszarze tożsamej funkcji biurowej i hotelowej (także w trakcie budowy). Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia organu I instancji w zakresie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji są prawidłowe, jako oparte o istniejące w obszarze analizowanym funkcje zabudowy.

Następnie organ odwoławczy zauważył, iż stosownie do § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Organ podniósł, że jak wynika z analizy, linie zabudowy wykształcone są na niewielkich odcinkach ulic, m.in. na fragmentach ul. [...] i ul. Ż. Przeważają obiekty wolnostojące, punktowce, budynki w zabudowie grzebieniowej, zagrodowej, znacznie oddalone od granicy pasa drogowego, jak i pojedyncze budynki położone w liniach rozgraniczających ulic. Wzdłuż ul. Ż. w najbliższym sąsiedztwie inwestycji po tej samej stronie ulicy od północy jest budynek usługowy, usytuowany nieco skośnie względem ulicy, w odległości od ok. 49 do 55 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (min. ok. 68 m od krawędzi jezdni). Od południowej strony sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, położona równolegle do ulicy, w odległości ok. 30 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (ok. 60m od krawędzi jezdni). Po wschodniej stronie ulicy, od południa, sąsiedztwo stanowi zabudowa biurowa, usytuowana równolegle do ulicy, w odległości od ok. 10,5 m do 13 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (ok. 27, 30, 32,5 m od krawędzi jezdni). Dalej również zabudowa biurowa usytuowana pod kątem względem ulicy, w odległościach od ok. 7 do 19m od granicy działki (od ok. 23 do 40 m od krawędzi jezdni). Wzdłuż ul. [...], po jej południowej stronie, znajduje się kompleks biurowy (od ok. 16 do 17,5 m od linii rozgraniczających ulicy), położony po wschodniej stronie ul. Ż. Dalej po tej samej stronie ulicy znajduje się budynek wolnostojący biurowy (V kond.), usytuowany w znacznej odległości od ulicy, w głębi kwartału. Wzdłuż ul. [...], po jej południowej stronie, na zachód od terenu inwestycji, znajduje się zabudowa o charakterze zagrodowym, gdzie najbliżej położoną zabudową w stosunku do pasa drogi jest budynek mieszkalny jednorodzinny, w odległości 3,2 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (ok. 5 m od krawędzi jezdni), dalej wzdłuż tej samej ulicy znajduje się budynek w odległości min. ok. 11,4 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (min. ok. 12,6 m od krawędzi jezdni). Dalej kolejna zabudowa biurowa położona jest w odległości min. ok. 16 m (dla części budynku w I linii zabudowy) i 28 m (dla części budynku w II linii zabudowy) od linii rozgraniczającej pasa drogowego. Wzdłuż ul. [...], po jej północnej stronie, znajduje się kompleks biurowy "[...]" (11,5 m od linii rozgraniczających ulicy), położony po wschodniej stronie ul. Ż., gdzie ulica odgina się w kierunku południowym. Ponieważ oś jezdni ul. [...] jest również przesunięta na południe, nie jest celowe przedłużanie linii zabudowy [...]. Dalej wzdłuż ul. [...], po północnej stronie terenu inwestycji znajduje się zabudowa usługowa (kwartał nr 10) w odległości od ok. 11,7 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (min. ok. 27 od krawędzi jezdni) i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna usytuowana równolegle względem ulicy w odległości 11,5 m od linii rozgraniczającej pasa drogowego (min. ok. 24 m od krawędzi jezdni).

W analizie wskazano, że wnioskodawca (w korekcie z 29 maja 2020 r.) zaproponował zabudowę w następujących odległościach: część główna bez zmiany linii zabudowy przeznaczona do zachowania, położona przy ul. Ż. (parter usługowy i VIII kond. część hotelowa); dwa projektowane skrzydła: w tym skrzydło centralne wzdłuż ul. [...] w odległości ok. 24 m od granicy działki (ok. 36m od krawędzi jezdni), skrzydło wzdłuż zachodniej granicy działki w odległości ok. 18 m od granicy działki (ok. 30 m od krawędzi jezdni); połączone łącznikiem wycofanym względem granicy działki na odległość ok. 27 m (ok. 39 m od krawędzi jezdni).

We wnioskach analizy wskazano, że linie zabudowy na działkach znajdujących się przy ul. [...], po jej północnej i południowej stronie, mieszczące się w obszarze analizy, wyznaczone są przez budynki o różnych gabarytach i funkcjach. Z uwagi na fakt, że od strony zachodniej linie zabudowy wyznacza budynek mieszkalny jednorodzinny o niewielkich gabarytach, w kompleksie zabudowy zagrodowej, nie jest zasadne nawiązanie do wyznaczonej przez ten budynek linii zabudowy. W związku z powyższym dla wnioskowanej inwestycji, od strony ul. [...], uzasadnione jest przyjęcie linii zabudowy na zasadach kontynuacji linii zabudowy kompleksu biurowego zlokalizowanego po przeciwnej stronie ul. Ż. (w kwartale nr 15), tj. w odległości min. 20 m od granicy działki (min. 32 m od krawędzi jezdni). Od strony ul. Ż. linia zabudowy pozostaje bez zmian. Organ I instancji uznał za możliwe wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy jednoczesnym braku przesłanek urbanistycznych dla zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia i wyznaczenia innych linii zabudowy niż wynikające z analizy.

Zdaniem Kolegium wskazane ustalenie jest prawidłowe. Układ budynków wzdłuż ul. [...] i ul. Ż. oraz narożne położenie terenu inwestycji na skrzyżowaniu tych ulic pozwala przyjąć, że najlepszym sposobem wyznaczenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej w kształcie nawiązującym do istniejących budynków w ramach skrzyżowania.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ I instancji wskazał, że obszar analizowany podzielono na mniejsze tereny, dla których wyliczono średnie wskaźniki powierzchni zabudowy, z wyłączeniem dróg publicznych. Analizie poddano poszczególne kwartały (od 1 do 16). Średni wskaźnik wszystkich funkcji to 0,23; średni wskaźnik dla funkcji usługowej 0,26; średni wskaźnik dla funkcji tożsamych z planowaną inwestycją UT i UA - 0,29. Wskaźniki w obszarze kształtują się od 0,04 do 0,45.

Organ I instancji wskazał, że wnioskowany wskaźnik (według korekty z dnia 9 października 2020 r.) wynosi 0,45. Wskazano również, że w przypadku niejednorodnego obszaru o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a także terenów częściowo zabudowanych, średni wskaźnik powierzchni zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania dla potrzeb poprawnego kształtowania nowej zabudowy w obszarze analizowanym. Przedmiotowa inwestycja powinna nawiązywać parametrami do zastanego w obszarze analizy zagospodarowania terenu. Teren inwestycji graniczy bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną zagrodową oraz zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Po przeciwnej stronie ul. Ż. zlokalizowane są kompleksy biurowe.

Zdaniem organu I instancji z uwagi na obecne zagospodarowanie terenu inwestycji (wskaźnik 0,39) oraz istniejące w obszarze współczynniki znacznie wyższe od średniego i średniego dla funkcji usługowych, możliwe jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy wyższego niż średni w obszarze, utrzymanego na poziomie nieznacznie wyższym od obecnego, tj. 0,40. Przy takim wskaźniku zabudowy realizacja przedmiotowej inwestycji nie będzie odbiegać od wartości wskaźników powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, przemawia za tym również położenie terenu inwestycji przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta.

W tym zakresie Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl ust. 2 cyt. § 5 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru.

Kolegium zgodziło się z przyjętym przez organ I instancji założeniem, że nie zawsze wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie średnim spowoduje najlepsze ukształtowanie zabudowy. Teren inwestycji położony jest na skrzyżowaniu ulic Ż. oraz [...]. Wzdłuż ul. Ż. po jej zachodniej stronie, a więc tej samej co teren inwestycji, zabudowa na południe od terenu inwestycji ma wskaźniki zabudowy 0,21 (teren nr 1) i 0,25 (teren nr 2), po przeciwnej stronie - 0,31 (teren nr 15). Zabudowa leżąca po północnej stronie ul. [...] ma wskaźnik 0,33 (teren nr 8) i 0,3 (teren nr 13). Są to więc tereny o wskaźniku wyższym niż średnia w obszarze analizowanym, jednakże tereny te są położone wzdłuż ulic, tworząc wokół skrzyżowania ul. [...] i ul. Ż. pewien wspólny układ urbanistyczny (poprzez ich wyeksponowanie wzdłuż ulic), który powinien być jak najbardziej zachowany. Z tego względu dla terenu inwestycji należy dążyć do zachowania wskaźników.

Zdaniem Kolegium skoro na terenie inwestycji istnieją już obiekty, których wskaźnik zabudowy przekracza średnią, to nowa zabudowa nie powinna jeszcze bardziej go przekraczać. Z tego względu, z uwagi na konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego, teren inwestycji nie może być zabudowany w wielkości wnioskowanej. Organ zauważył przy tym, że tereny o wskaźniku zbliżonym do wnioskowanego położone są w oddaleniu od terenu inwestycji (teren nr 5, 11) i nie można uznać, że nawiązanie do tych terenów miałoby korzystnie wpłynąć na zachowanie czy też kształtowanie ładu przestrzennego, ustalenia organu I instancji należy zatem uznać za prawidłowe.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Organ pierwszej instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowych jest zróżnicowana i wynosi od 5; 6,3 do 15,5; 16,3; 17 m (budynki jednorodzinne, gospodarcze, zabudowa zagrodowa), od 14, 16, 17 do 71, 76, 80, 85 m (zabudowa usługowa - biura); od 11; 11,5; 12; 27; 38 do 67,7; 89 m (zabudowa z zakresu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami). Średnia szerokość elewacji z obszaru to ok. 36 m, jednak jest to niemiarodajna wartość matematyczna, niemogąca stanowić podstawy do wyznaczania szerokości elewacji.

Wnioskodawca w korekcie wniosku z 29 czerwca 2020 r. planuje rozbudowę hotelu z zachowaniem części głównej, polegającej na budowie dwóch skrzydeł na funkcję hotelowo-biurową, o elewacjach o szerokości:

- od strony ul. [...] - skrzydło centralne wzdłuż ul. [...] o szerokości 55 m; skrzydło wzdłuż zachodniej granicy działki o szerokości od strony ulicy ok. 18 m, skrzydła połączone łącznikiem, wycofanym względem nich, o szerokości ok. 90 m; szerokość nowoprojektowanej zabudowy w całości wynosi ok. 83 m; szerokość nowoprojektowanej zabudowy oraz istniejącej na terenie inwestycji w całości wynosi ok. 96 m;

- od strony ul. Ż. szerokość nowoprojektowanej zabudowy w całości wynosi ok. 8 m; szerokość zabudowy nowoprojektowanej oraz istniejącej na terenie inwestycji w całości wynosi ok. 90m.

Organ I instancji wskazał, że z uwagi na położenie terenu inwestycji przy skrzyżowaniu ul. Ż. i ul. [...] oraz wzdłuż tych ulic należałoby wyznaczyć szerokość elewacji dla wnioskowanej zabudowy z obu stron, podkreślając kierunki ulic. Nowa zabudowa powinna harmonicznie wpisywać się w zastały układ urbanistyczny, utrzymując charakter i skalę zabudowy ul. [...] i ul. Ż., uwzględniając rangę przestrzeni w mieście i eksponowane położenie przy trasie z lotniska w kierunku centrum. Podkreślono, że szerokość planowanej zabudowy w połączeniu z wysokością i funkcją planowanego założenia nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącej zabudowie zlokalizowanej w obszarze analizy, zwłaszcza w najbliższym sąsiedztwie. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji od zachodu zlokalizowana jest zabytkowa zabudowa obecnie użytkowana jako centrum ogrodnicze, na którym wśród zieleni zlokalizowane są liczne, niskie i niewielkie budynki o wysokości maks. I-II kondygnacji. Od wschodu w najbliższym sąsiedztwie do wnioskowanego terenu, po przeciwnej stronie ul. Ż., znajduje się kompleks budynków biurowych o wysokościach VI-VIII i o szerokości od 17 do 85 m, jednakże są to budynki położone w innym kontekście przestrzennym, których gabaryty znajdują uzasadnienie w tej lokalizacji. Nie może on stanowić jedynego odniesienia kształtującego przestrzeń w tym rejonie, gdyż planowaną zabudowę należy kształtować także w oparciu o bliskie sąsiedztwo niskiego założenia zabytkowego położonego przy ul. [...], którego teren wraz z większością zabudowy wpisany jest do rejestru zabytków. Planowana inwestycja przekracza parametrami gabaryty zabudowy w obszarze poddanym analizie oraz nie nawiązuje do gabarytów w najbliższym sąsiedztwie. Na przedmiotowym terenie dopuszczalne byłyby obiekty o gabarytach stanowiących "formę przejściową" pomiędzy istniejącą zabudową hotelu, a niską zabytkową zabudową centrum ogrodniczego.

Oceniając ustalenia organu I instancji Kolegium uznało je za prawidłowe. Wskazało, że położenie terenu inwestycji na skrzyżowaniu ulic pozwala przyjmować, że kształtowanie zabudowy w tym miejscu nie musi odbywać się na podstawie parametrów średnich, jakie występują na obszarze analizowanym, gdyż te są niższe niż wnioskowane. Szerokości planowane znacząco przekraczają wartość średnią, tak więc tylko ustalenie, że wartości te nawiązywać będą do wartości w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, pozwalałoby uznać, że inwestycja będzie zachowywała ład przestrzenny. Kolegium wskazało, że jak wynika z tabeli z szerokościami elewacji szerokości terenów wskazanych już przy ocenie wskaźnika powierzchni zabudowy wynoszą odpowiednio maks. do 89, 15, 86,5 i 19, tak więc wartości w granicach nawet 89 m mogłyby zostać uznane za uprawnione wzdłuż ulicy Ż., stosownie do obiektów po tej samej stronie, co teren inwestycji (na południe od tego terenu). Szerokość wzdłuż ul. [...] musi jednak uwzględniać fakt, że teren inwestycji sąsiaduje w kierunku zachodnim po tej samej stronie ulicy z zabudową o szerokościach elewacji 17 m. Wprawdzie po przeciwnej stronie tej ulicy szerokość elewacji jest większa, bo 72 m, jednak nadal planowana inwestycja przekracza tę wartość. Nie pozwala więc to uznać, że inwestycja zachowywałaby ład przestrzenny, skoro spowoduje zwiększenie istniejącej szerokości elewacji.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W sporządzonej analizie wskazano, że wysokości są zróżnicowane w zależności od funkcji - od 3 do 34 m. Naprzeciwko terenu inwestycji, przy ul. Ż. i wzdłuż ul. [...] znajduje się zabudowa o wysokości VI-VII kondygnacji i punktowy budynek o wysokości ok. 26 m. W północno-wschodniej części obszaru, przy ul. Ż., znajdują się budynki o wysokości IV kondygnacji (15 m wysokości elewacji i 19 m w kalenicy). Lokalne zwyżki zabudowy (VII kondygnacji - 26 m i IX kondygnacji - 28,1 m) położonej są w centralnej i południowej części obszaru analizowanego, usytuowane równolegle do ul. Ż. Na północ od terenu inwestycji znajduje się niski budynek o wysokości II kondygnacji - ok. 6 m. Dalej znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w zabudowie grzebieniowej o wysokości XI kondygnacji - 34 m. W północno-wschodniej części obszaru analizowanego (teren częściowo poza obszarem analizowanym), projektowany jest zespół budynków o wysokości do IX kondygnacji - 33 m (wydane pozwolenie na budowę). Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji od zachodu stanowi niska zabudowa centrum ogrodniczego (l-II kondygnacje), zaś od południa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości III kondygnacji.

W korekcie wniosku (z 9 października 2020 r.) zaproponowano dla skrzydła centralnego wysokość 26 m (VI/VII kondygnacji) i dla skrzydła zachodniego - 26 m (VI/VII kondygnacji). Jednocześnie wnioskodawca planuje zachowanie istniejącej części głównej we wschodniej części terenu inwestycji o wysokości maks. IX kondygnacji (28,1 m).

W analizie wskazano, że w obszarze występuje co prawda zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 34 m oraz zabudowa usługowo-biurowa o wysokości od IV do VII kondygnacji, jednak są to budynki położone w innym kontekście przestrzennym, funkcjonujące w innym układzie urbanistycznym, które nie mogą stanowić jedynego odniesienia kształtującego przestrzeń w tym rejonie. W kształtowaniu wysokości planowanej zabudowy należy szczególnie wziąć pod uwagę bliskie sąsiedztwo chronione wpisem do rejestru zabytków. W związku z powyższym dla nowej zabudowy skrzydła centralnego wzdłuż ul. [...] wskazana byłaby kontynuacja przyjętych zasad kształtowania zabudowy dla tego rejonu, widocznych w istniejących zespołach zabudowy i nawiązujących do nich, w których podstawową wysokością jest IV, VI-VII kondygnacji wzdłuż ul. [...] i przyjęcie wysokości maks. 21 m (VI kondygnacji), jednak nie można pominąć niskiej zabudowy zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie oraz nieco wyższej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na przedmiotowym terenie dopuszczalne byłyby obiekty o wysokościach stanowiących formę przejściową pomiędzy niską zabudową zabytkowego założenia, a projektowanym skrzydłem centralnym i istniejącą zabudową hotelu przeznaczoną do zachowania i przyjęcia dla niego wysokości maksymalnej 14-14,5m, tj. IV kondygnacje. Ustalenie to koresponduje z zastrzeżeniem [...] Konserwatora Zabytków zawartym w opinii z 21 maja 2020 r., gdzie wskazano, że teren wpisany do rejestru zabytków graniczy od zachodu z wysokim blokiem, natomiast pozostałe tereny nie są zabudowane lub znajdują się na nich niewysokie budynki, między innymi niski budynek przynależny do hotelu. Dzięki temu brak wysokiej zabudowy dookoła nie ogranicza perspektywy i pozwala na utrzymanie pozorów łączności z nieistniejącym już dawnym krajobrazem kulturowym. Również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii z 21 lipca 2020 r. wskazał, że istotne jest, aby nowa zabudowa nie wpływała negatywnie na zabytkowe obiekty. Zachowanie niezmienionego otoczenia zabytku jest istotne ze względu na wartości widokowe obiektu oraz jego ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Zabytek w swoim otoczeniu nie może być zasłonięty, zakryty innymi budynkami czy budowlami. Zalecane jest więc obniżenie nowej zabudowy od strony zachodniej, gdyż swoimi gabarytami nowa zabudowa hotelu mogłaby przytłoczyć zabytkowe obiekty i wpływać negatywnie na ich odbiór. W analizie podkreślono, że ww. opinie wydano w stosunku do wniosku sprzed korekty (21 i 24 m). Po korekcie zakłada się budowę m.in. skrzydeł z łącznikiem o wysokości podstawowej VI kondygnacji (21 m) i obniżenie skrzydła zachodniego do V i III kondygnacji w południowej jego części, na odcinku o długości łącznie ok. 8 m. Jednak tak nieznaczne obniżenie wysokości nie mogło zmniejszyć w sposób znaczący negatywnego oddziaływania na sąsiednią zabudowę. Po korekcie wniosku z 9 października 2020 r. inwestor planuje rozbudowę skrzydła o wysokości 26 m. Organ I instancji stwierdził więc, że planowana inwestycja o maks. 26 m oraz 21 i 24 m, przekracza wysokości zabudowy w najbliższym sąsiedztwie i nie spełnia wymogów § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wnioskowana inwestycja nie jest również zgodna z wynikami przeprowadzonej analizy - § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Specyficzne położenie terenu inwestycji w sąsiedztwie zabytkowego obiektu z jego otoczeniem powoduje, że zachowanie ładu przestrzennego oznacza w tej sytuacji dbałość, aby nowa zabudowa nie zaburzyła istniejącego ładu, a więc i istniejącego sposobu odbioru terenu zabytkowego. Z tego puntu widzenia posadowienie na terenie inwestycji budynków o planowanej wysokości spowoduje przytłoczenie i zaburzenie odbioru sąsiedniego terenu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych, od niskiej zabudowy zespołu dawnego folwarku, po zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i rozbudowane obiekty usługowe o zróżnicowanej wysokości. Planowana inwestycja powinna równoważyć relacje przestrzenne w ramach zabytkowej zabudowy folwarku, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, istniejącej zabudowy hotelu w bezpośrednim sąsiedztwie i zabudowy biurowej po przeciwnej stronie ulicy, harmonijnie wpisywać się w otoczenie, tworząc nową jakość przestrzeni publicznej, uwzględniając kontekst przestrzenny i funkcjonalny. Na podstawie przeprowadzonej analizy i dołączonej do wniosku koncepcji architektonicznej organ I instancji stwierdził, że forma przestrzenna o zaproponowanych gabarytach nie uwzględnia zastanego, najbliższego kontekstu przestrzennego i jej realizacja wprowadziłaby trwały dysonans przestrzenny, w szczególności w stosunku do istniejącej niskiej, zabytkowej zabudowy folwarku.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście wyników analizy, Kolegium stwierdziło, że decyzja ta prawidłowo odmawia ustalenia warunków zabudowy. Wskazało, że art. 61 ust. 1 ustawy zawiera przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy, a niespełnienie choćby jednej z nich powoduje konieczność wydania decyzji odmownej. Art. 61 ust. 1 pkt 1 wyznacza warunek, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy uznał, że parametry inwestycji nie pozwalają traktować ich jako wpisujące się w zastany ład przestrzenny. Powstanie inwestycji w planowanym przez inwestora kształcie spowoduje powstanie obiektu, który swoimi parametrami nie będzie "pasował" do otoczenia.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla sąsiedniej nieruchomości, o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,45, organ wskazał, że warunki zabudowy wydawane są w konkretnych okolicznościach sprawy wyznaczonych przez obszar analizowany. W ocenie organu odwoławczego fakt wydania wskazanej w odwołaniu decyzji z [...] października 2010 r. nie może zmienić dokonanej oceny, jaki wskaźnik zabudowy byłby dopuszczalny dla terenu inwestycji. Uwzględnienie przedmiotowego obiektu nie zmieniłoby oceny dokonanej również przez organ I instancji, że najważniejsze jest umiejscowienie terenu inwestycji i jego najbliższe sąsiedztwo. To właśnie to wpływało na ocenę maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika, a nie kwestie, że w obszarze analizowanym występują tereny ze wskaźnikiem odpowiadającym wnioskowanemu.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że teren zabytkowej zabudowy powinien być chroniony również poprzez odpowiednie kształtowanie zabudowy wokół niego. Posadowienie zaś budynków w planowanej wielkości i wysokości będzie negatywnie oddziaływało na odbiór zabytku, który ma stanowić przykład zabudowań folwarcznych, a więc jego odbiór przestrzenny powinien uwzględniać konieczność zapewnienia mu odpowiedniego tła w postaci jak najmniej zaburzonej widoczną nadmiernie zabudową przestrzeni wokół.

O. S.A. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez:

1) błędną wykładnię i uznanie, że władztwo planistyczne może cechować się dowolnością oraz prowadzić do nadużycia władztwa, a organ nie musi respektować reguł składających się na istotę zasady proporcjonalności;

2) niewłaściwe zastosowanie, bowiem kierowano się automatyzmem w zakresie uznania polityki przestrzennej ponad prawem własności w sytuacji, gdy uwzględnienie żądania inwestora nie stałoby w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia do działki, na której ma znajdować się planowana inwestycja, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w sposób analogiczny do wnioskowanego;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz w związku z § 3 ust. 1, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez:

1) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, powinna zostać dokonana z uwzględnieniem całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym niskiej zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy:

A. analiza ta powinna odnosić się przede wszystkim do sąsiadującego obiektu istniejącego oraz zaplanowanego o zbliżonych parametrach i funkcjach,

B. nawet jeden obiekt istniejący lub planowany o parametrach i funkcji zbliżonych do planowanej inwestycji może być wyznacznikiem dla poszczególnych parametrów planowanej zabudowy,

2) niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dają podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku,

II. naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem decyzja została wydana z pominięciem faktu wydania i treści decyzji, jakie dla działek sąsiednich uzyskała Spółka H. Spółka z o.o.,

2. art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy,

III. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mianowicie:

1. ustalenie, że fakt istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu sąsiadującego z terenem wnioskowanej inwestycji, a zatem zgoda na powstanie inwestycji o określonych parametrach, nie kształtuje aktualnie ładu przestrzennego,

2. uznanie za nieistotne przy badaniu warunków dobrego sąsiedztwa nieruchomości inwestycyjnej, że istnieją warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości sąsiedniej o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości, nawiązująca swoim przeznaczeniem i walorami architektonicznymi do obiektu już istniejącego oraz do zamierzenia, o którego realizację wnosi inwestor w niniejszej sprawie,

3. przyjęcie, że właściwym wskaźnikiem zabudowy dla inwestycji planowanej w sprawie jest 0,4, a nie 0,45.

4. przyjęcie, że za ustaleniem wskaźnika zabudowy niższego niż wnioskowany przemawia położenie planowanej inwestycji przy jednej z głównych arterii komunikacyjnych miasta, z sąsiedztwem kolei naziemnej wraz z przystankiem,

5. przyjęcie, że niska zabudowa zagrodowa w sąsiedztwie determinuje w całości paramenty planowanej zabudowy.

Spółka wskazała, że przy wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Podniosła też, że pojęcia "działki sąsiedniej", o której mowa w tym przepisie, nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, lecz odnosić je należy do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Spółka oceniła jako pozbawione podstaw twierdzenia Kolegium, że tereny o wskaźniku zbliżonym do wnioskowanego położone są w oddaleniu od terenu inwestycji, co powoduje że nawiązanie do nich nie wpłynie korzystnie na zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego. Zdaniem strony brak również podstaw, by zgodzić się z twierdzeniem, że forma przestrzenna o zaproponowanych gabarytach nie uwzględnia zastanego, najbliższego kontekstu przestrzennego i jej realizacja wprowadziłaby trwały dysonans przestrzenny, w szczególności w stosunku do istniejącej niskiej zabytkowej zabudowy działki nr 66, której założenie architektoniczne obejmuje obszar dawnego gumna wiejskiego (budynek dworu wraz zabudowaniami gospodarczymi oraz przyległym terenem parku, sadu i warzywnika, objętego ochroną konserwatorską i wpisanego do rejestru zabytków). Wniosek ten kłóci się z faktem, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji oprócz folwarku znajduje się kompleks budynków biurowych o wysokości VI-VIII kondygnacji i elewacji od około 17 do 85 m (po przeciwnej stronie ul. Ż.).

Skarżąca podkreśliła ponadto, że dla H. Spółka z o.o. zostały wydane przez Prezydenta Miasta [...] decyzje: o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2010 r. i udzielająca pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2014 r., na podstawie których dopuszczalny wskaźnik zabudowy na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją wynosi 0,45. Decyzje wydane dla działek ewidencyjnych nr [...] oraz na część działek nr [...] oraz [...] wskazują, że na terenie sąsiadującym do terenu zamierzonej realizacji inwestycji w przedmiotowej sprawie zarówno wskaźnik zabudowy, jak i wysokość zabudowy, mogą być osiągnięte w wymiarze wyższym niż wskazywane przez organ jako maksymalne.

Zdaniem Spółki możliwe jest dokonanie odstępstw od średnich wskaźników zabudowy na podstawie nawet jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy, obiektu. Wskazała, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy o wartości 0,45 oraz 0,43, ponadto zabudowa dopuszczona dla H. Sp. z o.o. również obejmuje wskaźnik 0,45.

Skarżąca wskazała ponadto, że H. Spółka z o.o. uzyskała warunki zabudowy na nieruchomości sąsiedniej, które uwzględniają możliwość zabudowy nawet do 32m, co oznacza, że parametry wskazane we wniosku skarżącej nie przekraczają wysokości zabudowy, jaka jest dopuszczalna w najbliższym sąsiedztwie. Niezależnie od tego w obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 34m (XI kondygnacji) oraz zabudowa usługowo biurowa o wysokości od IV do VII kondygnacji.

W skardze wskazano również, że teren dawnego dworu wpisany do rejestru zabytków leży w obszarze dawno już zurbanizowanej tkanki miejskiej, w otoczeniu zabudowy kilku i kilkunastokondygnacyjnej. Ponadto [...] Konserwator Zabytków ostatecznie nie zakwestionował możliwości realizacji wnioskowanej zabudowy, a jedynie wskazał, że niższa wysokość zabudowy będzie wpływała z korzyścią na bezpośrednie otoczenie inwestycji, w tym obszar objęty ochroną konserwatorską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2021 r., którą odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hotelu wraz z budową części biurowej, konferencyjnej, budową garażu podziemnego, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, planowanej do realizacji na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] i ul. Ż. w W.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana taka decyzja, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p., oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie choćby jednego z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy prowadzi do wydania decyzji odmownej. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wydania decyzji odmownej było niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przesłanka ta określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wyrażającą się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Dostosowanie to przejawia się przede wszystkim w takim ukształtowaniu charakterystycznych cech zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, kształt dachu, czy intensywność zabudowy, aby stanowiły one nawiązanie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Podobnie rzecz się ma w przypadku funkcji nowej zabudowy, która powinna stanowić bądź kontynuację funkcji już na danym obszarze istniejącej, bądź takie jej uzupełnienie, które nie będzie kolidowało z zastanym w sąsiedztwie stanem rzeczy. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób wyznaczania parametrów nowej zabudowy regulują przepisy wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wykonanie takiej analizy, potocznie nazywanej analizą architektoniczno-urbanistyczną, czy urbanistyczną, ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Wyniki analizy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji ze względu na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uznając, że planowany przez inwestora obiekt swoimi parametrami nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Sąd podziela stanowisko organów, że planowana nowa zabudowa nie kontynuuje parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co uniemożliwiło ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony.

Przechodząc do oceny poszczególnych parametrów planowanej zabudowy wskazać trzeba, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie zauważenia wymaga, że ustawodawca wprawdzie dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Jak wynika z analizy sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy w obszarze analizowanym wyodrębniono 16 kwartałów, dla których wyliczono średnie wskaźniki powierzchni zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich funkcji wynosi 0,23; średni wskaźnik dla funkcji usługowej 0,26; średni wskaźnik dla funkcji usługowej z zakresu usług administracji i usług turystyki - 0,29. Wskaźniki w obszarze analizowanym kształtują się od 0,04 do 0,45.

Strona skarżąca w korekcie wniosku (z dnia 9 października 2020 r.) jako wskaźnik zabudowy wskazała 0,45. Teren inwestycji położony jest na skrzyżowaniu ulicy Ż. oraz ulicy [...], graniczy bezpośrednio z zabudową mieszkaniową jednorodzinną zagrodową oraz zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Po przeciwnej stronie ul. Ż. zlokalizowane są kompleksy biurowe. Na południe od terenu inwestycji, wzdłuż ul. Ż. po jej zachodniej stronie, a więc po tej samej co teren inwestycji, zabudowa ma wskaźniki zabudowy 0,21 (teren nr 1) i 0,25 (teren nr 2), po przeciwnej stronie ul. Ż. - 0,31 (teren nr 15). Zabudowa leżąca po północnej stronie ul. [...] ma wskaźnik 0,33 (teren nr 8) i 0,3 (teren nr 13), a zabudowa po południowej stronie ul. [...], sąsiadująca bezpośrednio z planowaną inwestycją ma wskaźnik 0,04 (teren nr 9).

Zauważyć trzeba, że na terenie inwestycji istnieją już obiekty, których wskaźnik zabudowy wynosi obecnie 0,39, a więc już znacznie przekracza zarówno średni wskaźnik zabudowy dla całego obszaru analizowanego, jak i średnie wskaźniki zabudowy terenów położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zdaniem organów orzekających w sprawie, z uwagi na konieczność zachowania istniejącego ładu przestrzennego teren inwestycji nie może być zabudowany w wielkości wnioskowanej, tj. 0,45, możliwe jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,40. Sąd podziela stanowisko organów w tym zakresie. Nie było uzasadnione ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie oczekiwanym przez skarżącą, w nawiązaniu do wskaźnika zabudowy terenów położonych w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji (warto przy tym zauważyć, że jedynie w dwóch kwartałach spośród szesnastu wskaźniki zabudowy przekraczają 0,4 i wynoszą 0,43 i 0,45).

W zakresie kolejnego parametru zabudowy wskazać trzeba, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

Jak wynika ze sporządzonej analizy, szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i wynosi od 5; 6,3 do 15,5; 16,3; 17 m (budynki jednorodzinne, gospodarcze, zabudowa zagrodowa), od 14, 16, 17 do 71, 76, 80, 85 m (zabudowa usługowa - biura); od 11; 11,5; 12; 27; 38 do 67,7; 89 m (zabudowa z zakresu usług turystyki i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami). Średnia szerokość elewacji z obszaru to ok. 36 m.

Wnioskodawca w korekcie wniosku z 29 czerwca 2020 r. planuje rozbudowę hotelu z zachowaniem części głównej, polegającą na budowie dwóch skrzydeł na funkcję hotelowo-biurową, o elewacjach o szerokościach:

- od strony ul. [...] - skrzydło centralne wzdłuż ul. [...] o szerokości 55 m; skrzydło wzdłuż zachodniej granicy działki o szerokości od strony ulicy ok. 18 m, skrzydła połączone łącznikiem, wycofanym względem nich, o szerokości ok. 90 m; szerokość nowoprojektowanej zabudowy w całości wynosi ok. 83 m; szerokość nowoprojektowanej zabudowy oraz istniejącej na terenie inwestycji w całości wynosi ok. 96 m;

- od strony ul. Ż. szerokość nowoprojektowanej zabudowy w całości wynosi ok. 8 m; szerokość zabudowy nowoprojektowanej oraz istniejącej na terenie inwestycji w całości wynosi ok. 90m.

W tym zakresie w zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie wskazało, że planowane szerokości elewacji frontowych znacząco przekraczają wartość średnią, tak więc tylko ustalenie, że wartości te nawiązywać będą do wartości w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, pozwalałoby uznać, że inwestycja będzie zachowywała ład przestrzenny. Na południe od terenu inwestycji wzdłuż ulicy Ż. szerokość obiektów po tej samej stronie ulicy wynosi do 89 m, po przeciwnej stronie ul. Ż. znajduje się kompleks budynków biurowych o szerokości elewacji od 17 do 85 m. Wzdłuż ul. [...] teren inwestycji sąsiaduje w kierunku zachodnim po tej samej stronie ulicy z zabudową o szerokościach elewacji 17 m, po przeciwnej stronie tej ulicy szerokość elewacji wynosi 72 m. Wnioskowana szerokość odbiega od szerokości elewacji zabudowy w najbliższym sąsiedztwie, nie nawiązuje do tej zabudowy, co nie pozwala uznać, że inwestycja zachowywałaby ład przestrzenny.

Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). W myśl § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizowanym obszarze wysokości są zróżnicowane i wynoszą od 3 do 34 m. Naprzeciwko terenu inwestycji, przy ul. Ż. i wzdłuż ul. [...] znajduje się zabudowa o wysokości VI-VII kondygnacji i punktowy budynek o wysokości ok. 26 m. W północno-wschodniej części obszaru, przy ul. Ż., znajdują się budynki o wysokości IV kondygnacji (15 m wysokości elewacji i 19 m w kalenicy). Lokalne zwyżki zabudowy (VII kondygnacji - 26 m i IX kondygnacji - 28,1 m) położone są w centralnej i południowej części obszaru analizowanego, usytuowane równolegle do ul. Ż. Na północ od terenu inwestycji znajduje się niski budynek o wysokości II kondygnacji - ok. 6 m. Dalej znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w zabudowie grzebieniowej o wysokości XI kondygnacji - 34 m. W północno-wschodniej części obszaru analizowanego (teren częściowo poza obszarem analizowanym) projektowany jest zespół budynków o wysokości do IX kondygnacji - 33 m. Od zachodu najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi niska zabudowa centrum ogrodniczego (l-II kondygnacje), zaś od południa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości III kondygnacji.

W korekcie wniosku (z 9 października 2020 r.) inwestor wskazał dla skrzydła centralnego i dla skrzydła zachodniego wysokość 26 m (VI/VII kondygnacji), jednocześnie planuje zachowanie istniejącej części głównej hotelu we wschodniej części terenu inwestycji o wysokości maks. IX kondygnacji (28,1 m).

W analizie wskazano, że w obszarze występuje co prawda zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wysokości do 34 m oraz zabudowa usługowo-biurowa o wysokości od IV do VII kondygnacji, jednak w kształtowaniu wysokości planowanej zabudowy należy szczególnie wziąć pod uwagę bliskie sąsiedztwo (od zachodniej strony) niskiej zabudowy chronionej wpisem do rejestru zabytków (zespołu dawnego gumna i dworu położonego przy ul. 1 Sierpnia 11) oraz uwzględnić nieco wyższą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (III kondygnacje) od strony południowej.

We wnioskach analizy wskazano, że na przedmiotowym terenie dopuszczalne byłyby obiekty o wysokościach stanowiących formę przejściową pomiędzy niską zabudową zabytkowego założenia, a istniejącą zabudową hotelu przeznaczoną do zachowania i przyjęcie dla niego wysokości maksymalnej 14-14,5m, tj. IV kondygnacje.

W oparciu o sporządzoną analizę organy zasadnie stwierdziły, że szerokość planowanej zabudowy w połączeniu z jej wysokością i funkcją nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącej zabudowie zlokalizowanej w obszarze analizy, zwłaszcza w najbliższym sąsiedztwie. Inwestycja o zamierzonych gabarytach nie wpisuje się harmonijnie w otoczenie, przytłoczyłaby zabytkową niską zabudowę w sąsiedztwie i zaburzyłaby ład przestrzenny. Nie było dopuszczalne, jak tego oczekuje skarżąca, ustalenie warunków nowej zabudowy z pominięciem sąsiedniej niskiej zabudowy, zwłaszcza, że jest ona chroniona wpisem do rejestru zabytków. Przy ustalaniu warunków nowej zabudowy należy dążyć do harmonijnego wkomponowania nowej zabudowy w otoczenie inwestycji i kształtować ją z uwzględnieniem najbliższego sąsiedztwa. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, którego to naruszenia skarżąca upatruje w uwzględnianiu całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w tym niskiej zabudowy zagrodowej.

Podkreślenia wymaga, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). W orzecznictwie wskazuje się, że taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18, z 30 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1515/17).

Skarżąca oczekiwała natomiast ustalenia wszystkich omówionych wyżej parametrów zabudowy jako odstępstw od zasady ich wyznaczania w oparciu o średnie wartości, poprzez nawiązanie do wartości najwyższych występujących w obszarze analizowanym, a nawet przekraczających wartości maksymalne występujące w tym obszarze.

W przypadku każdego ze wskaźników zabudowy odstępstwa od średnich wartości, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Konieczne jest merytoryczne powiązanie ustalonego wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniałyby odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie funkcji lub wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością danego wskaźnika. Zastosowane odstępstwa muszą być zgodne z wymogami ładu przestrzennego występującego na danym obszarze.

W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji we wnioskowanych gabarytach, odbiegających znacznie od wartości średnich występujących na obszarze analizowanym i w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, nie przemawiały za tym żadne okoliczności odnoszące się do zachowania ładu przestrzennego.

Wobec faktu, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, że zasadnie wydano decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.