Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1 w zw.  art. 145 par. 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2. art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1970
law: Ustawa z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. od decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...]stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie cofnięcia uznania na prowadzenie szkolenia kierownika prac podwodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz skarżącego, W. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy), działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2013 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1970), po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w G. (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uznania dla P. z siedzibą w G. (dalej: P.) na prowadzenie szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

Skarżący W. S. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą P.. z siedzibą w G.. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. uznał .P. jako ośrodek uprawniony do prowadzenia szkoleń w zakresie zawodów związanych z wykonywaniem prac podwodnych na dyplom kierownika prac podwodnych III klasy. Uznanie dotyczyło okresu do dnia 21 sierpnia 2020 r. W komparycji zastrzeżono konieczność przeprowadzenia pierwszego szkolenia w ośrodku pod nadzorem Komisji.

W dniu 24 września 2018 r. do Dyrektora Urzędu Morskiego w G. wpłynęło zgłoszenie P. o rozpoczęciu w dniu 8 października 2018 r. kursu na kierownika prac podwodnych III klasy. W dniu 4 października 2018 r. P. przedstawiło harmonogram szkolenia, natomiast w dniu 8 października 2018 r. poinformowało o planowanej realizacji zajęć praktycznych w okresie od 15 do 22 października 2018 r.

15 października 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. powołał Komisję do przeprowadzenia kontroli szkoleń prowadzonych przez P. w składzie: K. S. – Przewodniczący; M. O. - Członek oraz J. O. - Członek (por. upoważnienie Nr 2/2018 akta administracyjne).

[...] października 2018 r. Komisja dokonała kontroli pierwszego szkolenia, z której sporządziła sprawozdanie oraz wystawiła karty niezgodności od Nr [...] do Nr [...].

W mailach z 19 października 2018 r. P. odniosło się do wyników kontroli oraz przedstawiło dodatkowe informacje i dowody w sprawie. Jednocześnie poinformowało organ o przedłużeniu szkolenia do dnia 15 listopada 2018 r., dopisaniu do listy wyposażenia ośrodka dodatkowego sprzętu oraz o nadesłaniu w terminie późniejszym harmonogramu godzinowego z podziałem na grupy praktyczne.

W wyniku analizy przedstawionych dokumentów przewodniczący Komisji sporządził w dniu 22 października 2018 r. notatkę zawierającą uwagi do kart niezgodności oraz działań naprawczych P. i zamknął kartę niezgodności Nr [...].

W dniu [...] października 2018 r. Komisja wystąpiła do Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z wnioskiem o wycofanie uznania dla szkolenia kierownika prac podwodnych lll klasy prowadzonego przez P. D. (por. notatka służbowa z 22 października 2018 r. – akta administracyjne).

W dniu 23 października 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycofania uznania szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy dla P. D. w związku z naruszeniem przepisów § 4 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2010 r. w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania prac podwodnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 126, poz. 856 ze zm.), art. 8 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1970), a także § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 maja 2004 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac podwodnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1210).

W tym samym dniu P. D. wysłało nowy harmonogram zajęć od dnia 23 października 2018 r. do dnia 28 października 2018 r. oraz zwróciło się do organu o wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia na Przewodniczącego Komisji K. S. pomimo zgłaszanych zastrzeżeń i wniosku o jego wykluczenie. Ponadto, przy piśmie z 25 października 2018 r. (data złożenia w sekretariacie Urzędu Morskiego w G. 26 października 2018 r.) przedstawiło kolejne dowody w sprawie i wniosło o przesłuchanie w charakterze świadków osób wskazanych w treści pisma.

W dniu 29 października 2018 r. Komisja odniosła się do uwag zgłoszonych przez P. do kart niezgodności oraz działań naprawczych. W ocenie Komisji złożone wyjaśnienia nie wpływają na ocenę stanu faktycznego zastanego podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. oraz nie wnoszą nowych informacji do prowadzonego postępowania w sprawie wycofania uznania dla szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy. Tym samym Komisja podtrzymała wniosek o wycofanie uznania dla szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy prowadzonego przez P.. Z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego oraz ze względu na wyjątkowo ważny interes strony, Komisja wniosła o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z [...] października 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. cofnął uznanie dla P. na prowadzenie szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy nadane decyzją z [...] sierpnia 2018 r. W jego ocenie zebrany w toku postępowania materiał dowodowy potwierdzał, że prowadzone przez P. szkolenie nie daje gwarancji bezpieczeństwa uczestnikom szkolenia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieobiektywności Przewodniczącego Komisji organ uznał je za nieuzasadnione. Podniósł jednocześnie, że Komisja występowała w sprawie jako ciało kolektywne, trzyosobowe i nikt z członków komisji nie złożył zdania odrębnego. Odnosząc się z kolei do dowodów załączonych do pisma z 25 października 2018 r., w tym wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka skarżącego oraz jego pracowników i kursantów, organ nie przychylił się do żądań strony wskazując m.in., że złożone dwukrotnie w toku postępowania wyjaśnienia strony (w dniach 19 października 2018 r. oraz 26 października 2018 r. ) nie miały wpływu na ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. zarzuca organowi wszczęcie postępowania pomimo, że kontrola z dnia [...] października 2018 r., której wyniki i ustalenia stały się jego podstawą, została przeprowadzona z naruszeniem § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania prac podwodnych, a w konsekwencji z naruszeniem § 5 ust. 3 w zw. z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, naruszenie ww. przepisów przejawia się w sporządzonym przez Komisję sprawozdaniu z kontroli, a także Kartach niezgodności od nr 1 do 10 oraz notatce służbowej Komisji z 22 października 2018 r. stanowiącej wniosek o wycofanie uznania dla szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy prowadzonego przez P..

W ocenie skarżącego, przeprowadzona przez Komisję kontrola obarczona była błędami formalnymi, a w związku z tym jej ustalenia nie mogą wywierać dla strony negatywnych skutków prawnych, natomiast wszczęte na jej podstawie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Skarżący zarzuca ponadto, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez trzyosobową komisję kontrolującą, w której skład wchodził K. S., wobec którego skarżący ujawnił istotne okoliczności wywołujące uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, co powinno skutkować jego wyłączeniem w trybie art. 27 ust. 1 k.p.a., nie mogą zostać uznane za obiektywne i bezstronne. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się m.in. do okoliczności wskazania przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G. w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. art. 24 ust. 2 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych jako podstawy przeprowadzenia pierwszego szkolenia pod nadzorem Komisji. Odwołując się do treści art. 24 ust. 2 ww. ustawy podkreślił, że przepis ten nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia pierwszego szkolenia pod nadzorem Komisji, mówi natomiast o tym, że decyzję o uznaniu wydaje się na okres 24 miesięcy po przeprowadzeniu kontroli i oceny tych szkoleń oraz przedstawieniu certyfikatu potwierdzającego spełnienie wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ I instancji wydając certyfikat w dniu 22 sierpnia 2018 r. potwierdził możliwość prowadzenia szkoleń przez P., jednocześnie w celu spełnienia obowiązków przeprowadzenia kontroli oraz oceny tych szkoleń, co powinno być spełnione jednocześnie, zawarł w wydanej decyzji dodatkowe zobowiązanie w postaci przeprowadzenia pierwszego szkolenia pod nadzorem Komisji. Zdaniem organu odwoławczego, zastosowana przez organ I instancji praktyka nie jest niezgodna z przepisami, ponieważ organ wydający decyzje może wykonanie tej decyzji sprawdzić. Uchybieniem ze strony organu było natomiast przywołanie w sentencji decyzji art. 24 ust. 2 ustawy o wykonywaniu prac podwodnych, w sytuacji gdy taka adnotacja mogła znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, informując stronę o konieczności spełnienia określonych przesłanek stanowiących kryteria spełnienia warunków wydanej decyzji i wszczęcia ewentualnego postępowania o jej cofnięcie. Organ podkreślił, że sprawdzenie warunków szkolenia będących podstawą do wydania decyzji administracyjnych, o których mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania prac podwodnych, może zostać przeprowadzone w każdej chwili, niezależnie, czy organ powziął informację o nieprawidłowościach, czy też nie. Zaznaczył również, że przepis § 7 ww. rozporządzenia stanowi procedurę cofnięcia uznania, które może zostać dokonane po przeprowadzeniu kontroli. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie (w tym: zgłoszony w dniu 24 września 2018 r. harmonogram szkolenia, przewidujący zajęcia teoretyczne od 8 do 13 października 2018 r. i zajęcia praktyczne od 14 do 21 grudnia 2018 r.; uzupełnienie harmonogramu szkoleń, w którym dokonano drastycznego skrócenia części praktycznej szkolenia z 2 miesięcy do 8 dni; zgłoszenia zapotrzebowania na przeprowadzenie egzaminu dla 26 osób uczestniczących w kursie), biorąc pod uwagę liczbę osób uczestniczących w szkoleniu, okres w jakim szkolenie się odbyło, obszerność materiału szkoleniowego teoretycznego i umiejętności praktycznych niezbędnych do osiągnięcia przez uczestników szkolenia, sam w sobie stanowił podstawę do powołania Komisji do zweryfikowania posiadanych przez organ informacji.

Odnosząc się do uchybienia w zakresie niewyłączenia od udziału w kontroli doraźnej K. S. organ nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W ocenie organu odwoławczego, przedstawione w toku postępowania dokumenty oraz informacje o konflikcie prawnym jednego z pracowników P. z K. S. nie mogą być podstawą do jego wyłączenia. Za uchybienie ze strony organu I instancji organ odwoławczy uznał natomiast udział K. S. w postępowaniu o uchylenie uznania, które zakończone zostało decyzją z [...] października 2018 r. Jego zdaniem opiniowanie przez Przewodniczącego Zespołu kontrolnego, powołanego w oparciu o upoważnieniu z dnia 15 października 2018 r. Nr [...], na etapie postępowania o cofnięcie uznania, dokumentów zgromadzonych w toku tego postępowania nie powinno mieć miejsca. Praca Zespołu kontrolnego powinna zakończyć wraz z przekazaniem sprawozdania z kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie wyjaśniające powinno zostać przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a. i wykazywać obiektywne fakty w oparciu o ocenę dokumentacji dowodowej zebranej w sprawie. W tym zakresie zdaniem organu odwoławczego postępowanie wymaga ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia w sprawie dowodu w postaci przesłuchania świadków, organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie w sprawie art. 78 § 2 k.p.a., bowiem jak podkreślił wskazane przez skarżącego okoliczności zostały potwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. kartami niezgodności.

Nawiązując do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie prawidłowo zastosowano możliwość odstąpienia od zasady wyrażonej treścią ww. przepisu. Jego zdaniem zamieszczona w aktach sprawy notatka starszego specjalisty z 30 października 2018 r. o odstąpieniu od ww. zasady spełnia przesłanki art. 10 § 3. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego takie działanie może zostać odebrane jako naruszające art. 8 i 11 k.p.a. i powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie zastosowania takiego trybu. Reasumując organ odwoławczy uznał, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję z [...] października 2018 r. zawierało uchybienia formalne. Błędne określenie podstawy prawnej przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., wprowadziło rozbieżności co do zasadności przeprowadzenia kontroli przez Zespół kotrolujący upoważniony przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G.. Powyższe mogło powodować odczucie naruszenia przez organ art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Wrażenie to potęgowało ponadto posługiwanie się przez organ I instancji sformułowaniem kontroli w trakcie pierwszego szkolenia w ośrodku. Organ odwoławczy podkreślił, że zadaniem organu I instancji było zapewnienie, aby w postępowaniu administracyjnym wszczętym po uzyskaniu sprawozdania z kontroli doraźnej z dnia [...] października 2018 r. materiał dowodowy został zebrany w całości i zbadany w sposób wyczerpujący i nie wzbudzający wątpliwości co do stwierdzonych okoliczności. Zdaniem organu, osoby biorące udział w kontroli doraźnej, które sporządziły sprawozdanie i przekazały je organowi nie powinny uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uznania. Dowody powinny zostać zbadane niezależnie przez Dyrektora Urzędu Morskiego w G..

W dniu 6 lutego 2019 r. (data nadania) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw od decyzji Ministra Gospodarki Morskiej Żeglugi Śródlądowej z [...] stycznia 2019 r. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w G. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo niezaistnienia w realiach niniejszej sprawy i niewykazania przez organ odwoławczy, przesłanek statuowanych w tym przepisie, które muszą być spełnione kumulatywnie, aby wydać decyzję kasatoryjną, tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zwłaszcza, jeżeli zważy się, że uzasadnienie tej decyzji nie spełnia w tym zakresie wymogów wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz że organ

odwoławczy nie zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji żadnych wskazań dla organu I

instancji co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem skarżącego stwierdzone w toku kontroli instancyjnej uchybienia, które stały się podstawą wydania decyzji kasatoryjnej, jak również "wskazania" konieczne do uwzględnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie mieszczą się w ramach prawnych przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego, nie można oprzeć się wrażeniu, że rzeczywistą intencją organu było jedynie blankietowe wykorzystanie instytucji decyzji kasatoryjnej w celu "naprawienia"

niewątpliwych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego, które to uchybienia uniemożliwiały utrzymanie w mocy decyzji z [...] października 2018 r. Zdaniem skarżącego stwierdzenie tego rodzaju uchybień powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji merytorycznej. Zaskarżona decyzja - wbrew jej ratio legis - nie stanowi gwarancji dochodzenia do prawdy w zakresie stanu faktycznego, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, tylko w rzeczywistości stanowi ona gwarancję dla organu pierwszej instancji, że ma on jeszcze jedną szansę, aby wyeliminować w swoim postępowaniu i swojej nowej decyzji niewątpliwe błędy proceduralne (ale związane tylko i wyłącznie z niewłaściwym prowadzeniem postępowania przez ten organ, a nie z ustalaniem stanu faktycznego) w tym tylko celu, aby organ odwoławczy, rozpoznając ponownie ewentualne odwołanie mógł już utrzymać w mocy nową decyzję.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określa art. 64e p.p.s.a., z treści którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter wyłącznie formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 kpa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17 http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 kpa - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Sąd zaznacza, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa, gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wspomniana nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego (dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego też jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA). Nie można oprzeć się wrażeniu, że kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego, nakładając nowe obowiązki na organy drugiej instancji.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy nie wykazał konieczności zastosowania w niej art. 138 § 2 kpa. Nie wyjaśnił również powodów dla których nie skorzystał z art. 136 kpa. W ocenie Sądu zaprezentowane przez organ w stanowisko nie uwzględnia realiów niniejszej sprawy. Na stronie 5 decyzji organ jednoznacznie wskazuje, że przepis § 7 rozporządzenia w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawniania do wykonywania prac podwodnych stanowi procedurę cofnięcia uznania, które może zostać dokonane po przeprowadzeniu kontroli. Jednocześnie podkreśla, że ewentualne powzięcie informacji o nieprawidłowościach może pochodzić z różnych źródeł, nawet z przesłanych dokumentów, czy informacji od samego ośrodka szkoleniowego. Na stronie 7 zaskarżonej decyzji wyraża natomiast stanowisko, zgodnie z którym organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, bowiem w toku postępowania wyjaśniającego zwrócił się o opinię do Zespołu kontrolującego, który przeprowadził kontrolę w dniu [...] października 2018 r. i w dniu 22 października 2018 r. przekazał Dyrektorowi Urzędu Morskiego w G. sprawozdanie z tej kontroli oraz wnioskował o wycofanie uprawnia dla szkolenia kierownika prac podwodnych III klasy prowadzonego przez P.. Jego zdaniem, uczestnictwo w postępowaniu wyjaśniającym osób, które brały udział w kontroli doraźnej ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uniemożliwia jej merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie ze stanem faktycznym i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Sąd podkreśla, że organ odwoławczy nie określa przy tym podstawy prawnej wyłączenia członków Zespołu kontrolującego a zaznacza jedynie, że postępowanie wyjaśniające powinno zostać przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a. Ogólnikowe stwierdzenia organu dotyczące konieczności powołania przez organ I stopnia Komisji do zweryfikowania posiadanych przez ten organ informacji, bez wskazania podstawy prawnej każdorazowego powołania Komisji na etapie postępowania o cofnięcie uprawnienia, w sytuacji, gdy wniosek o jego cofnięcie pochodzi od Komisji powołanej w celu kontroli i oceny szkoleń organizowanych przez podmiot, którego cofnięcie uprawnienia dotyczy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania.

Nie przesądzając kwestii konieczności każdorazowego zastosowania w postępowaniu o cofnięcie uprawnienia § 7 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia, wskazać należy, że w niniejszej sprawie w decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. zastrzegł konieczność przeprowadzenia pierwszego szkolenia pod nadzorem Komisji. Organ dysponował zatem stanowiskiem Komisji, które jak podkreślił m.in. na stronie 5 decyzji, jest wymagane do przeprowadzenia procedury cofnięcia uznania. W świetle powyższego można zatem uznać, że organ dysponował materiałem dowodowym, którego ocena pozwalała mu na zajęcie stanowiska w kwestii zasadności cofnięcia uznania. Gdyby jednak organ odwoławczy uznał że materiał zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do jej merytorycznego rozpoznania mógł skorzystać z art. 136 kpa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1118/18, zgodnie z którym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza dokonania przez organ drugiej instancji analizy materiału dowodowego i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, bez wykazania podstawy prawnej ewentualnego wyłączenia członków Zespołu kontrolnego powołanego w związku z zastrzeżeniem wskazanym w decyzji z [...] sierpnia 2018 r., czy też wykazania konieczności obligatoryjnego powołania Komisji na etapie postępowania o cofnięcie uznania, na obecnym etapie postępowania nie uzasadniają zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa.

Sąd ponownie zauważa, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego, a coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. podlegała uchyleniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie sprzeciwu wraz z aktami sprawy, Sąd wskazuje, że nie uwzględnił wniosku strony, bowiem jak wynika z akt sprawy sprzeciw wpłynął do organu w dniu 11 lutego 2019 r., a w dniu 22 lutego 2019 r. organ nadał go wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na sprzeciw na adres Sądu. W świetle powyższego żądanie skarżącego uznać należało za bezzasadne.