Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 183/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia 23 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął sprzeciw A., na decyzję Wojewody z 23 stycznia 2020 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Starosty z 13 lipca 2018 r., nr [..] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r., nr [..], zezwolono Zakładowi Energetycznemu na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV. Zgodnie z wykazem własności użytkowników gruntów, nad którymi przebiega niniejsza linia energetyczna, obejmuje ona m. in. działkę nr [..], położoną w obrębie K., będącą własnością A. M.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego, z 15 listopada 2016 r., sygn. akt. [..], spadek po zmarłym 6 lipca 1992 r. A. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M.M. w 1/4 części oraz zstępni P. M., J. M., B. W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części. Zaś spadek po zmarłej 9 marca 2011 r. M. M. na podstawie ustawy nabyli zstępni: P. M., J. M., B. W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części.

Na wniosek S. M., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął 4 grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [..], położonej w obrębie K., gmina P. Następnie pełnomocnik wnioskodawcy rozszerzył wniosek o przyznanie odszkodowania w imieniu B. W., A. B., J. M. i P. M. również na ich rzecz.

W toku prowadzonego postępowania Starosta powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. W., która sporządziła "Operat szacunkowy nr [..]" z 19 lipca 2017 r., w którym określiła zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę 30.827 zł. Po zapoznaniu się stron z treścią operatu szacunkowego pełnomocnik wnioskodawców zakwestionował szerokość pasa technologicznego. Po przeanalizowaniu przedstawionej argumentacji Starosta pismem z 29 stycznia 2018 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o skorygowanie operatu szacunkowego w zakresie wielkości strefy o ograniczonym wykorzystaniu w obrębie obiektu wyceny.

Decyzją z 13 lipca 2018 r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.), Starosta ustalił na rzecz S. M., P. M., J.M., B. W. oraz A. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 39.127,00 zł, podzielone stosownie do wielkości udziału każdego wnioskodawcy (każdemu w wysokości 1/5 łącznej kwoty odszkodowania) z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. Decyzją z 23 stycznia 2020 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie bezsporne jest to, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia energetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, a w tym czy roszczenie nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku przedawnienia. Po analizie stanu prawnego, w ocenie Wojewody, brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przy czym okoliczność, iż o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości nie wystąpiono bezpośrednio po wybudowaniu linii a dopiero po wielu latach nie ma znaczenia prawnego. Dla niniejszej sprawy istotne jest bowiem ustalenie, że istniejąca linia energetyczna powstała na nieruchomości w związku z uprzednio wydaną decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, a także fakt, iż obecne przepisy przewidują ustalenie odszkodowania z tego tytułu - przy jednoczesnym stwierdzeniu, że takie odszkodowanie nie zostało już w przeszłości ustalone.

Organ odwoławczy zauważył, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, znaczenie ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już wypłacone w przeszłości. Dlatego oceniając postępowania organu I instancji w tym zakresie Wojewoda stwierdził, że starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, aby móc ocenić czy takie odszkodowanie zostało w przeszłości wypłacone. Dokumentami, jakimi dysponował starosta było pismo Burmistrza Gminy o braku w archiwum Urzędu Gminy decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w sprawie, natomiast w materiale dowodowym brak jest niezbędnych oświadczeń wnioskodawców, świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu ich spadkodawcom w przeszłości takiego odszkodowania. Samo oświadczenie Urzędu Gminy o braku dokumentów związanych z przedmiotową decyzją i wypłatą odszkodowań nie przesądza o tym, że odszkodowanie w przeszłości nie zostało wypłacone. Ponadto organ przypomniał, że ewentualna kwota odszkodowania mogła być złożona do depozytu sądowego.

Drugi zarzut Wojewody co do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji dotyczył sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego łącznie trzech operatów szacunkowych. W pierwszym z 19 lipca 2017 r. "Operat Szacunkowy nr [..] r." przyjęto datę określenia wartości nieruchomości na dzień 19 lipca 2017 r. W drugiej wycenie "Operat Szacunkowy nr [..] skorygowany" z 8 lutego 2018 r. biegła również określiła wartość nieruchomości na dzień 19 lipca 2017 r. W trzecim operacie, sporządzonym już w toku postępowania przed Wojewodą, tj. z 1 lutego 2019 r. "Operat Szacunkowy nr [..] skorygowany II", wskazano, że korekta nastąpiła na skutek pisma Wojewody, w którym organ wskazał szerokość stref, jaką należy przyjąć w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r. Pozostałe uwarunkowania pozostały bez zmian w stosunku do operatu szacunkowego nr [..] z 19 lipca 2017 roku.

Organ odwoławczy zauważył, że operat z 1 lutego 2019 r. określa wartość nieruchomości na dzień 19 lipca 2017 r., a zatem biegła przyjęła ceny i uwarunkowania prawne obowiązujące przy sporządzaniu pierwszego operatu w sprawie. Organ przypomniał, że w części "Analiza i charakterystyka rynku" biegła badała okres od sierpnia 2015 roku do 19 lipca 2017 r. Powołując się na Notę Interpretacyjną NI 1 włączoną do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), która stanowi, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, organ uznał, że przyjęcie przez biegłą daty określenia wartości nieruchomości na dzień 19 lipca 2017 r., bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym operacie stanowi istotny błąd. Dodatkowo organ przypomniał art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którymi operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Reasumując ten wątek organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na upływ ponad dwóch lat od dnia określenia wartości nieruchomości należy uznać, że operat szacunkowy utracił aktualność i w związku z tym, nie może stanowić podstawy do ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że to organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, ponieważ – jak wynika z orzecznictwa - niedopuszczalnym byłoby jego wykonanie na etapie postępowania odwoławczego.

Ponadto Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r., natomiast brak jest oryginału lub uwierzytelnionej kopii. Zatem wobec faktu, że kopie dokumentów uznawane są za dowód tylko wtedy, gdy są uwierzytelnione, organ I instancji winien uzyskać oryginał lub uwierzytelnioną kopię decyzji do akt.

W ocenie Wojewody, Starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego ustalić, czy odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [...] obręb K. gmina P. zostało wcześniej ustalone bądź wypłacone. Dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody A. (powoływana dalej jako Spółka) złożyła sprzeciw, w którym domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty przez skorzystanie z art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy organy administracji publicznej winny działać wnikliwie i szybko, a organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia, przy czym - w ocenie Spółki wnoszącej sprzeciw - żadna z tych okoliczności nie występuje na gruncie niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu wnosząca sprzeciw zauważyła, że Wojewoda oparł swoją decyzję kasacyjną jedynie na fakcie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie utracił aktualność. Ponadto organ wskazał też na potrzebę uzyskania oryginału lub uwierzytelnionej kopii decyzji Naczelnika Gminy z 4 grudnia 1974 r. Wnosząca sprzeciw zauważyła, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, potrzeba przeprowadzenia określonego dowodu i uzupełnienia w niewielkim obszarze postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wnosząca sprzeciw stwierdziła, że decyzja Wojewody w głównej mierze odnosi się do oceny prawnej dokonanej przez Starostę. Organ II instancji w swojej decyzji skupił się w zasadzie jedynie na interpretacji zastosowanych przepisów a obszerna argumentacja co do natury prawnej zawiera rozstrzygnięcie merytoryczne, co wskazuje na fakt, iż organ II instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego niniejszej sprawy a to – w ocenie wnoszącej sprzeciw - automatycznie przesądza o braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zauważono także, że wspomniana obszerna argumentacja organu odwoławczego co do właściwej, zdaniem tego organu, interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie jest de facto ukrytym rozstrzygnięciem merytorycznym i próbą narzucenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej: k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, CBOSA).

W celu dokonania kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. sąd ocenia najpierw rozstrzygnięcie kasatoryjne pod kątem wywiązania się przez organ odwoławczy z powinności wynikających z art. 138 § 2a k.p.a., ponieważ poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. (zob. m.in. wyroki z 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, CBOSA).

Jak wynika z orzecznictwa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela nieruchomości o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek decyzji zezwalającej Zakładowi Energetycznemu na budowę i linii energetycznej napowietrznej 400 kV, która przebiega przez tę nieruchomość.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego przez Wojewodę było uznanie, że Starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że nie dające pewności ustalenie, czy w przeszłości ustalono bądź wypłacono odszkodowanie w przedmiotowej sprawie stanowi istotną przesłankę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Podobnie jak to, że operat, na podstawie którego powinno nastąpić ustalenie ewentualnego odszkodowania jest nieaktualny. Dodatkowo organ odwoławczy dostrzegł także brak w aktach sprawy oryginału decyzji, na podstawie której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości w przedmiotowej sprawie.

Podstawą prawną udzielonego w roku 1974 r. zezwolenia był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1961, nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej: u.z.t.w.n., który w dacie wydania decyzji stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (ust. 3). Natomiast zgłoszony wniosek o ustalenie odszkodowania został oparty na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) zwanej dalej: u.g.n.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego też nie budzi wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony lub też za inne przypadki ograniczenia prawa własności do tego gruntu w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd uznał, że prawidłowa jest ocena Wojewody, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż w odniesieniu do analizowanej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Należy jednocześnie podkreślić, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla jej rozstrzygnięcia. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku stron. Jak wynika tymczasem z akt administracyjnych, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na jednym dowodzie, tj. piśmie Burmistrza Gminy o braku w archiwum Urzędu Gminy decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem sądu, biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, a jego ustalenie w tym zakresie nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 7, 77 1 i 80 k.p.a. W tym też zakresie sąd dostrzega istotne naruszenie powołanych przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ I instancji. Z judykatury wynika (por. wyroku NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 2164/18, CBOSA), że przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie, organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów. Jednym z możliwych dowodów znanych w orzecznictwie oraz zaproponowanych przez Wojewodę Staroście w niniejszej sprawie są oświadczenia wnioskodawców, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o nieprzyznaniu ich spadkodawcom oraz im samym takiego odszkodowania. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że od decyzji Naczelnika Gminy z 1974 r. przysługiwało odwołanie do Urzędu Powiatowego i należałoby wystąpić również z zapytaniem do tego organu. Podobnie, sąd podziela stanowisko Wojewody, że ewentualna kwota odszkodowania mogła zostać złożona do depozytu sądowego w przypadku odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, a wiec zasadnym byłoby wystąpienie z zapytaniem w tej sprawie do Sądu Rejonowego. Sąd stoi na stanowisku, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie, nie uprawnia organu I instancji do wyciągnięcia wniosku, że odszkodowania nie ustalono i nie wypłacono uprawnionej osobie. Organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w zakresie opisanym powyżej, poprzestając na ustaleniu, które nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy. Tym samym, pozostałe czynności procesowe podjęte w sprawie pozostają nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne.

Pozostaje zatem do rozważenia, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do rozstrzygnięcia powyższej kwestii w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie mógł, w ramach zakreślonych treścią art. 136 k.p.a., przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, bowiem jego aktywność w tym zakresie wymagała inicjatywy odwołującego, popartej zgodą pozostałych stron postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, organ I instancji, wydając decyzję z pominięciem ustalenia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie, niewątpliwie wydał decyzję obarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem sądu nadto, jak również to wyjaśniono powyżej, kwestia ustalenia powyższej okoliczności jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie z urzędu, na co jednoznacznie wskazuje art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Już sama powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji, opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od tego, sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii nieaktualności operatu szacunkowego. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10 (CBOSA) podkreślił znaczenie prawidłowego stadium dowodowego, stwierdzając, że organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Postępowanie dowodowe jest szczególnie istotną częścią postępowania przed organem I instancji, bowiem to na tym organie spoczywa odpowiedzialność za pełne zgromadzenie materiału dowodowego. Organ odwoławczy przeprowadza po raz drugi postępowanie w tej samej sprawie, jednakże ocenia stan przygotowania materiałów zgromadzonych przez organ I instancji do rozstrzygnięcia danej sprawy. Organ odwoławczy będzie przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie w ramach zakreślonych cytowanym wyżej art. 136 k.p.a. Co do zasady nie może ono dotyczyć okoliczności, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe i nie pozostawiające wątpliwości przeprowadzenie postępowania dowodowego w I instancji. W tym celu organ nie może orzekać na podstawie nieuwierzytelnionej kopii decyzji, która stanowi podstawę do ewentualnego orzeczenia odszkodowania w sprawie.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a. sąd stwierdza, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa, a do tego sprowadzałoby się w istocie zaakceptowanie argumentów zawartych w sprzeciwie.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.