Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1081/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Spółki z o.o. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 978/04 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. z/s w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 978/04, oddalił skargę "N." sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

"N." Sp. z o. o. wystąpiła w dniu 20 stycznia 2003 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji Wojewody [...] z dnia 1 października 1991 r. znak G. 11-5/8224/950/91, w której stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] w gminie [...], stanowiącego działki o numerach: 467/20, 469/22, 466/24, 395/31, 396/31, 401/35, 399/35, 398/35, 397/35, 400/35, 404/36, 410/44, 408/44, 394/31, 405/36, 1229/21, 1231/22, 409/44, 392/23,462/24, 463/24, 1111/24, 465/24, 471/36, 1228/36, 665/44 o łącznej powierzchni 130738 ha, wykazanego w księdze wieczystej nr Kw 48474 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na opisanym gruncie, a wymienionych w tabeli nr 1, stanowiącej załącznik do decyzji uwłaszczeniowej, opisanego na wstępie gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na nim, a wymienionych w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do ww. decyzji. Zmiana ta miała polegać na stwierdzeniu, że budynek opisany w pkt 1 ppkt 15 w tabeli nr 1, stanowiącej załącznik do ww. decyzji, posiada powierzchnię użytkową 663,6 m2 i oznaczeniu go jako "budynek biurowy", w miejsce dotychczasowego oznaczenia "warsztat szkolny" mający powierzchnię użytkową 253,4 m2.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zmiany decyzji uwłaszczeniowej wskazując, że wnioskodawca nie udokumentował, iż nabyty przez niego budynek biurowy o powierzchni użytkowej 663,3 m2, posadowiony na działce nr 1620/36 jest tożsamy z budynkiem warsztatu szkolnego o powierzchni użytkowej 253,4 m2, ujętym w decyzji uwłaszczeniowej.

"N." Sp. z o.o. wniosła do Ministra Infrastruktury odwołanie od tej decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Ministra stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest Dyrektor Delegatury Ministra Skarbu Państwa w [...] bowiem reprezentuje on Ministra Skarbu Państwa, działającego w imieniu zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] Zakłady [...] w [...]. Przy czym, jak podkreślił organ odwoławczy, Minister ten nie wyraził zgody na zmianę decyzji uwłaszczeniowej z dnia 1 października 1991 r. Skoro zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka do zastosowania art. 155 kpa nie można, zdaniem Ministra Infrastruktury, zmienić ww. decyzji w tym trybie.

Minister podzielił również stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca nie udokumentował, że nabyty przez niego budynek biurowy o powierzchni użytkowej 663,3 m2 posadowiony na działce nr 1620/36 jest tożsamy z budynkiem warsztatu szkolnego o powierzchni użytkowej 253,4 m2, ujętym w decyzji uwłaszczeniowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki "N." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca zarzucając Ministrowi Infrastruktury naruszenie przepisów art. 7, 12, 75, 77, 80, 107 i 155 k.p.a. oraz art. 20 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze w szczególności poddano w wątpliwość traktowanie Skarbu Państwa jako strony, która jest uprawniona do wyrażenia zgody na zmianę decyzji uwłaszczeniowej. Podniesiono, iż uwłaszczone przedsiębiorstwo państwowe, jakim były [...] Zakłady [...] uległo likwidacji i zostało wykreślone z rejestru. Natomiast umową z dnia 11 listopada 2000 r. zawartą pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrektora Delegatury Ministerstwa Skarbu Państwa w [...], a [...] Zakładami [...] "N." Spółka z o.o. w [...] przeniesiono na tę ostatnią mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego. Podmiotowi temu natomiast organy odmówiły prawa udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, choć - zdaniem skarżącej Spółki - to właśnie ten podmiot był wyłącznie uprawniony do wyrażenia zgody, o której mowa w przepisie art. 155 k.p.a. Ponadto w skardze zakwestionowano fakt, aby przedmiotowy budynek nie był tożsamym z obiektem określonym w decyzji uwłaszczeniowej jako warsztat szkolny.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, nie stwierdził, aby organy podejmujące w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dopuściły się naruszenia przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest prawidłowe określenie podmiotu, który był uprawniony do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji, na podstawie której obecnie nieistniejące już przedsiębiorstwo państwowe jakim były [...] Zakłady [...] w Wyrach nabyły prawo wieczystego użytkowania gruntu z prawem własności zabudowań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji podmiotem takim nie mogła być "N." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], bowiem nie była ona ani adresatem decyzji uwłaszczeniowej i nie nabyła na jej podstawie żadnego prawa, ani też nie mogła być traktowana jako następca prawny zlikwidowanych Zakładów.

Sąd podkreślił, że po likwidacji przedsiębiorstwa, jego majątek wszedł w zasób majątku Skarbu Państwa, który następnie - jako jego wyłączny właściciel - kolejnymi umowami notarialnymi dokonał rozporządzenia nim, w tym ostatecznie umową z dnia 11 października 2000 r. przeniósł własność ww. zlikwidowanych zakładów państwowych na rzecz [...] Zakładów [...] "N." Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W tej sytuacji słusznie - zdaniem Sądu pierwszej instancji - Minister Infrastruktury skierował zapytanie o akceptację zmiany decyzji uwłaszczeniowej do organu założycielskiego zlikwidowanego przedsiębiorstwa. Ponieważ organ ten nie wyraził zgody na zmianę decyzji uwłaszczeniowej, bez znaczenia w przedmiotowej sprawie była okoliczność, czy budynek określany obecnie jako budynek biurowy jest tożsamy z budynkiem ujętym w decyzji uwłaszczeniowej jako warsztat szkolny. Sąd stwierdził bowiem, że zgoda strony, która nabyła prawo na podstawie decyzji mającej ulec zmianie jest przesłanką, która obok innych przesłanek - wymienionych w przepisie art. 155 k.p.a. - musi zostać spełniona, aby zmiana decyzji była możliwa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "J." Sp. z o.o. z siedzibą w [...], uprzednio "N." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

- naruszenie art. 145 § 1 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania trybu wzruszania decyzji przez Ministra Infrastruktury, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie całego materiału procesowego oraz wszystkich okoliczności sprawy,

naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów oraz pominięcie wyjaśnienia powyższego w uzasadnieniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 12, 75, 77, 80, 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania powyższych przepisów przez Ministra Infrastruktury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentacją, iż podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji, na podstawie której nieistniejące już przedsiębiorstwo państwowe nabyło prawo wieczystego użytkowania gruntu z prawem własności zabudowań jest organ założycielski - Minister Skarbu Państwa. W ocenie Spółki stroną legitymowaną do wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej jest jedynie ta, której sfera prawna zostanie naruszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Inne strony postępowania, tj. Skarb Państwa nie potrzebują zgody takiej wyrażać, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostanie bez wpływu na sytuację prawną zlikwidowanego przedsiębiorstwa.

Spółka podniosła, że jedynym nadal istniejącym sukcesorem generalnym praw i obowiązków zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego, jest "N." sp. z o.o. w [...], której Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że obok wymogów formalnych (stwierdzenie nabycia prawa, zgoda strony, brak przepisów szczególnych) art. 155 k.p.a. wprowadza materialną przesłankę uchylenia lub zmiany decyzji, a mianowicie "interes społeczny lub słuszny interes strony", który przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej. Każda z tych przesłanek może samodzielnie uzasadniać wzruszenie decyzji, bądź też mogą one łącznie stanowić podstawę działania organu administracji, czego Sąd nie brał pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, pomimo, że skarżąca wyraźnie wskazała, iż wnosi o zmianę decyzji jedynie w oparciu o niezgodność stanu ujawnionego w decyzji uwłaszczeniowej z rzeczywistym stanem prawnym oraz faktycznym istniejącym w dniu 5 grudnia 1990 r.

Strona skarżąca dodała również, że zmiana decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 155 k.p.a. jest obecnie jedyną możliwą drogą prawną dla doprowadzenia do uzgodnienia stanu prawnego z rzeczywistym, co nie zagraża zarówno interesom Skarbu Państwa jak i uczestników postępowania. Jest to także jedyna droga prawna, aby ujawnić przedmiotową nieruchomość w Księgach Wieczystych.

W ocenie Spółki, z przedstawionych przez nią dowodów, tj. dokumentów archiwalnych, oględzin elementów konstrukcyjnych budynku i ekspertyzy budowlanej niezbicie wynika, że budynek biurowy oznaczony na działce nr 1620/36 nie uległ rozbudowie od dnia 1 października 1991 roku, tj. wydania przez Wojewodę [...] spornej decyzji ostatecznej Nr [...] oraz, że nie zmieniła się ilość i wysokość kondygnacji oraz powierzchnia zabudowy budynku, która wynosi 663,6 m2.

W konsekwencji, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 802/04, publ. ONSAiWSA 2005/3/53, strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie błędnie przyjęto, że brak było zgody "uprawnionego" na zmianę decyzji uwłaszczeniowej.

Jednocześnie Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, a ponadto stwierdzając, że decyzja Ministra Infrastruktury nie naruszyła przepisów art. 7, 12, 75, 77, 80, 107 Kodeks postępowania administracyjnego, w żaden sposób nie wyjaśnił tego w uzasadnieniu wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż nie odpowiada ona w pełni wymogom określonym w art. 176 Ppsa w związku z art. 174 Ppsa, lecz stwierdzone uchybienia nie mogą skutkować jej odrzuceniem. Wprawdzie skarżący nie powołał art. 174 pkt 2 Ppsa lecz wywiódł podstawę kasacyjną określoną w tym przepisie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, został skonstruowany wadliwie. Podstawa skargi kasacyjnej określona w art. 174 pkt 2 Ppsa odnosi się do naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawa przyjęto, że podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać przepisy procedury sądowej (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04, opubl. ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt FSK 2139/04, opubl. Lex nr 173185; B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r., sygn. OSK 81/04, opubl.OSP 2004/11/135; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, str. 456; H. Knysiak-Molczyk [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 546; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 247).

Z tych względów zarzut kasacyjny naruszenia prawa wywodzony z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być w tej sprawie uwzględniony.

Jako nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 Ppsa. Przepis ten stanowi, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest zobowiązany wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, naruszenie tego przepisu polegało na nieprawidłowej ocenie materiału procesowego i okoliczności sprawy. Podważając stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzające, iż Minister Infrastruktury prawidłowo zapytanie o akceptację zmiany decyzji uwłaszczeniowej skierował do organu założycielskiego wskazała, że skoro zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostaje bez wpływu na sytuację prawną zlikwidowanego przedsiębiorstwa, to Skarb Państwa nie miał potrzeby takiej zgody wyrażać. Natomiast w świetle umowy z dnia 11 października 2000 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Dyrektora Delegatury Ministerstwa Skarbu Państwa w [...], a [...] Zakładami [...] "N." Sp. z o.o. w [...], przeniesienie na rzecz tej Spółki mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa państwowego o nazwie [...] Zakłady [...] w [...], w tym użytkowanie wieczyste gruntu wraz z własnością budynków stanowiących odrębną nieruchomość uwłaszczonego decyzją Wojewody [...] z dnia 1 października 1991 r. spowodowało, że sukcesorem generalnym praw i obowiązków zlikwidowanego przedsiębiorstwa jest "N." Sp. z o.o. w [...], której Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przymiotu strony w tym postępowaniu. Wbrew zarzutom skarżącej Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu stwierdzające, że wyżej powołana Spółka nie była adresatem decyzji uwłaszczeniowej i na jej podstawie nie nabyła żadnego prawa. Po likwidacji przedsiębiorstwa, jego majątek wszedł w zasób Skarbu Państwa, który stał się jego właścicielem. Umowami notarialnymi dokonał on rozporządzenia nim, a umową z dnia 11 października 2000 r. przeniósł mienie zlikwidowanego przedsiębiorstwa na rzecz "N." Spółki z o.o. w [...].

Z tych względów uznanie, że Spółka ta nie była następcą prawnym zlikwidowanego przedsiębiorstwa było prawidłowe.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa. Norma ta nakazuje Sądowi umieścić określone elementy w uzasadnieniu.

Z art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną jeżeli są spełnione łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, za uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących dokonanie weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. gdyż Minister nie wyraził zgody, to odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, które nie mają wpływu na wynik sprawy nie było zasadne.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1c Ppsa w związku z art. 7, 12, 75, 77, 80 i 107 k.p.a. nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny zbadany, gdyż stwierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż nastąpiło ono wskutek niewłaściwego zastosowania polegającego na nieprawidłowej ocenie ich zastosowania, nie odpowiada wymogom art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Ponadto zarzut ten nie został uzasadniony przez wykazanie, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej należy do istotnych elementów tego środka odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.