Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1  pkt 3,  art. 18  ust. 1,  art. 40  ust. 2  pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie zasad naliczania ilości wprowadzanych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych i warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2000 r. Rada Gminy Bądkowo, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI-117/2000 w sprawie zasad naliczania ilości wprowadzanych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych i warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim pismem z dnia 19 września 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się stwierdzenia nieważności § 2 zaskarżonej uchwały, Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 827), poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy ustawy stanowią podstawę do nałożenia określonego w § 2 zaskarżonej uchwały obowiązku uiszczenia opłaty przy przyłączaniu nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż zaskarżona uchwała, z uwagi na swoje cechy, m.in. generalno-abstrakcyjny charakter przepisów, jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na przepisy art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej powoływanej jako "Konstytucja RP") oraz art. 40 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym podkreślił, iż gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Podniósł też, że stosownie do art. 84 Konstytucji RP wszelkie ciężary i świadczenia publiczne mogą być nakładane na obywateli jedynie w drodze ustawy. W świetle powyższego stwierdził, że nakładanie na obywateli jakichkolwiek obciążeń publicznych wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego, a takie upoważnienie w odniesieniu do odpłatnego przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie wynika z żadnego przepisu ustawy.

W tym kontekście Prokurator stwierdził, że przepisy art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy o samorządzie gminnym zawierają jedynie ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co nie obejmuje opłat za korzystanie z tych obiektów i urządzeń. Natomiast przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy określa katalog spraw, które należą do zadań własnych gminy i w związku z tym nie może on stanowić podstawy do nakładania na obywateli jakichkolwiek opłat. Ma on charakter ustrojowy, a nie materialnoprawny - rodzący uprawnienia lub obowiązki po stronie mieszkańców gminy. Zdaniem Prokuratora podstawy do nałożenia opłaty wskazanej w zaskarżonej uchwale nie może stanowić także przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż dotyczy on wyłącznie cen i opłat mających charakter dobrowolny, dotyczących usług świadczonych przez gminę nie obarczonych jakimkolwiek przymusem. Dla nałożenia kwestionowanej opłaty, w ocenie Prokuratora, podstawy nie mogą stanowić również przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, albowiem z przepisów tej ustawy wynika jedynie kompetencja rady gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określającego warunki przyłączenia do sieci. Co prawda ustawa ta przewiduje realizację budowy przyłączy do sieci na koszt własny osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci – to jednak czym innym jest "realizacja budowy" przyłączy ze środków określonej osoby, a czym innym opłata w zamian za przyłączenie do sieci, która jest opłatą dodatkową narzuconą odgórnie i przymusową.

Jednocześnie Prokurator wskazał, iż w myśl art. 94 ust 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym spełnione zostały formalne warunki skutecznego zaskarżenia uchwały, gdyż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Podkreślił także, iż okoliczności uchylenia § 2 zaskarżonej uchwały, uchwałą nr XXI/123/2017 z dnia 14 czerwca 2017 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności ww. zapisu uchwały, gdyż stwierdzenie nieważności niesie za sobą dalej idące skutki, w postaci zakwestionowania przepisu już od dnia jego obowiązywania, podczas gdy uchylenie dotyczy jedynie stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie aktu uchylającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że wykonanie przyłącza do posesji w celu korzystania z urządzeń doprowadzających wodę i ścieki uznał za usługę odpłatną, zaliczoną w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej do usług użyteczności publicznej, co dawało mu podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jednak z uwagi na wykształcenie się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odmiennych poglądów w odniesieniu do tej kwestii, organ podjął decyzję o uchyleniu zaskarżonej uchwały. Wobec tego, iż uchwałą z 2017 r. przedmiotowa uchwała została skuteczne uchylona i nie wywołuje już jakichkolwiek skutków prawnych, postępowanie w sprawie, zdaniem organu, jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zgodnie, z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały lub jej części jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Kontroli sądowej tutejszego Sądu poddana została uchwała nr XXI-117/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r. Rady Gminy Bądkowo w sprawie zasad naliczania ilości wprowadzanych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych i warunków podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm., dalej zwanej "usg") oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej zwanej "ugk"). W § 2 tej uchwały określono, że osoby zainteresowane wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego, a nie biorące udziału w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej, mogą o ile istnieje możliwość techniczna uzyskać zgodę na podłączenie i korzystanie z kanalizacji, po wniesieniu opłaty w wysokości 1500 zł powiększonej o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług określony przez Prezesa GUS począwszy od 1 stycznia 2002 r. (....).

Istota sprawy dotyczy kwestii czy zgodnie z prawem na podstawie § 2 zaskarżonej uchwały uzależniono możliwość uzyskania zgody na podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od obowiązku wniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do tej sieci.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały należy podzielić stanowisko Prokuratora, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to jest akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który go ustanowił. Nie ulega wątpliwości, że adresat uchwały został określony w niej w sposób generalny, tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny poprzez wymienienie go "z imienia", jako że jest nim każda osoba zainteresowana wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego, a nie biorąca udziału w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Nałożony uchwałą obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty miał aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze zaskarżonej normy, jako dotyczącej sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym więc, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co przesądza że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że stanowisko, iż uchwała rady gminy nakładająca obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2330/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 439/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 586/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 687/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej powoływanej jako CBOSA).

Przesądzenie, że zaskarżoną uchwałę należy traktować jako akt prawa miejscowego, oznacza w świetle wskazanych wyżej cech aktu prawa miejscowego, że zakwestionowana przez Prokuratora regulacja uchwały dotycząca obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powinna znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do jej ustanowienia. Zgodnie bowiem z ww. art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w regulacji art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej uchwały ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, z konsekwencjami - w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych - określonymi w przepisach obowiązujących w dacie orzekania (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1336/05 – dostępny na stronie CBOSA). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w wersji która w art. 40 ust. 1 posługiwała się pojęciem "przepisów gminnych", a nie pojęciem "aktów prawa miejscowego", znanym aktualnie obowiązującej ustawie o samorządzie gminnym (a wprowadzonym wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz.U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718, tj. z dniem 1 stycznia 2001 r., która to ustawa w art. 32 zastąpiła pojęcie przepisów gminnych pojęciem aktów prawa miejscowego). Treść obu regulacji jest jednak identyczna, z tą jedyną różnicą dotyczącą terminologii (użytego pojęcia przepisów gminnych lub aktów prawa miejscowego). Zarówno na gruncie aktualnie obowiązującego brzemienia przepisu art. 40 ust. 1, jaki i treści tego przepisu w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego/przepisów gminnych, stanowi upoważnienie zawarte w akcie rangi ustawowej, o czym świadczy użyty w obu wersjach tego przepisu zwrot "na podstawie upoważnień ustawowych" gminie przysługuje prawo stanowienia - aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy/przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. Zmiana zatem dotyczyła wyłączenie zastąpienia jednego pojęcia (przepisów gminnych) drugim (aktami prawa miejscowego). Istotnym jest też, że na mocy art. 241 ust. 7 Konstytucji RP obowiązujące w dniu wejścia w życie Konstytucji przepisy gminne stały się aktami prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji. Z powyższego wynika, że legitymacja samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego (przepisów gminnych) istnieje tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Reguła ta dotyczy także sytuacji nakładania na obywatela obowiązków. W tym zakresie w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 4 października 2017, sygn. akt II OSK 2330/16 – dostępne na stronie CBOSA). Koresponduje z tym poglądem przepis art. 84 Konstytucji RP, z którego wprost wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych włącznie ustawą.

Skoro więc organy gminy ustanawiają akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, to to tym samym materia objęta aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

W tym kontekście koniecznym zatem jest zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania zaskarżonej uchwały, ewentualnie inne regulacje ustawowe, formułują wyraźne upoważnienie do uregulowania przez organ gminy materii unormowanej w zaskarżonym przepisie uchwały z dnia 28 grudnia 2000 r.

Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała w zakresie w jakim nadkłada obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego. Żaden bowiem z powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów nie uprawniał organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego (przepisów gminnych) kwestii opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nie ma także żadnych innych przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę gminy do wprowadzenia takich opłat w drodze powszechnie obowiązujących przepisów prawa o zasięgu lokalnym.

Przed przystąpieniem do analizy poszczególnych przepisów, koniecznym jest wskazanie na charakter prawny opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 (dostępny na stronie CBOSA), iż opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, która została wprowadzona zaskarżoną uchwałą, pomimo że nie jest w sensie prawnym opłatą przymusową, to jednak oczywistym jest, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową. NSA zwrócił uwagę, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622 ze zm., dalej "uciąg"), obowiązującej od 1 stycznia 1997 r., podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny (art. 10 ust. 2 tej ustawy). W tych okolicznościach, zdaniem NSA, omawiana opłata ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (patrz też wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 – Lex nr 149541; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok NSA - OZ w Lublinie z dnia 12 września 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 286/02, niepubl. - dostępne na stronie CBOSA).

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że przepisem upoważniającym do nałożenia w drodze aktu prawa miejscowego opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest, powołany w podstawie prawnej uchwały, przepis art. 18 ust. 1 usg. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. To tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Żadna ustawa, żaden przepis nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych, a taki charakter ma analizowana opłata. Gdyby za taką podstawę ustawową potraktować art. 18 ust. 1 usg, zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 – dostępny na stronie CBOSA). Wskazać należy wyraźnie, że przepis art. 18 ust. 1 usg nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 usg, nie można wywodzić samoistnego uprawnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Zatem regulacja art. 18 może jedynie uzupełniać upoważnienie, które musi wynikać z materialnego przepisu rangi ustawowej. Na marginesie należy dodać, że przepisem upoważniającym gminę do nałożenia obowiązku uiszczenia opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie mógł być też art. 18 ust. 2 pkt 8 usg, stanowiący, że rada gminy ma wyłączną właściwość do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach", gdyż rada podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa i nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, jako że nie dysponuje pozaustawowym "władztwem podatkowym".

Powyższe uwagi odnoszą się także do art. 7 ust. 1 pkt 3 usg, który to jedynie ogólnie określa, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, i że jednym z tych zadań są m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków. Tym samym nie może on stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały rady gminy z uwagi na to, że w przepisie tym wyłącznie wymienione zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, a przepis ten nie zawiera delegacji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Okoliczność, że sprawy kanalizacji należą do zadań własnych gminy nie powoduje, że do kompetencji organu stanowiącego gminy należy wprowadzanie opłat za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. W tym zakresie brak jest bowiem wyraźnego upoważnienia dla organu gminy.

Podstawy prawnej dla wprowadzenia przez Radę Gminy Bądkowo w treści zaskarżonej uchwały opłaty za przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie mogły stanowić również przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 usg, określające że na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego (przepisy gminne) w zakresie "zasad zarządu mieniem gminnym" oraz "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zaskarżona uchwała nie należy bowiem do kategorii aktów prawnych określających wskazane zasady, a w szczególności dotyczące korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyrok NSA - OZ w Łodzi z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; wyrok NSA – OZ w Krakowie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępny na stronie CBOSA).

Również art. 4 nie ugk mógł stanowić właściwej podstawy do ustanowienia przez Radę Gminy Bądkowo opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co dotyczy zwłaszcza przepisu określonego w ust. 1 pkt 2 tego artykułu. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie zawiera generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Pomimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Taki zaś charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą (wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00 - dostępny na stronie CBOSA). Ponadto przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie może stanowić podstawy nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do urządzeń kanalizacyjnych czy wodociągowych lub opłaty za możliwość korzystania z tych urządzeń także z tej przyczyny, że podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/10 - dostępny na stronie CBOSA).

Zdaniem Sądu również żadna inna ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej. W szczególności podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły stanowić przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 ze zm.), w ramach których to ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przewodów lub urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy te stanowią prawną możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jedynie w sytuacji, gdy wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Przedmiotowa uchwała nie reguluje takiej sytuacji. Ponadto z przepisu art. 145 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, wynika że to nie rada gminy w drodze uchwały, lecz zarząd gminy mógł w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępny na stronie CBOSA). Upoważnienia do ustanowienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie mogła stanowić także powołana przez Prokuratora ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747), gdyż w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawa ta jeszcze nie obowiązywała, jako że weszła ona w życie 14 stycznia 2002 r. Kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierała, w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 230 ze zm.). Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych upoważniających radę gminy do zawarcia w akcie prawa miejscowego (przepisach gminnych) przepisów określających odpłatności za przyłączenie do kanalizacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1073/12 - dostępne na stronie CBOSA). Wymaga podkreślenia, że również obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ucipg stanowił jedynie o obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia ich do istniejącej kanalizacji sanitarnej, natomiast nie normował kwestii odpłatności za przyłączenie do kanalizacji.

Jak podkreślono to wyżej nie jest dopuszczalne jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, obciążania ich ciężarami i świadczeniami publicznymi nie przewidzianymi ustawą. Skoro więc ustalona w § 2 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, nałożonej bez wymaganego upoważnienia ustawowego, to wobec tego uznać należy przepis § 2 zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo, co tym samym uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Dodatkowo podkreślić należy, odnosząc się do argumentów odpowiedzi na skargę, że nie ma znaczenia w sprawie, że zaskarżony przepis uchwały już nie obowiązuje. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją bowiem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, które od samego początku ich uchwalenia nie były zdolne do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnego przepisu uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 ppsa) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały, jako przepisu wydanego bez upoważnienia ustawowego.