Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 861/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 roku sprawy ze skargi H. K.- Ł. i B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. K.-Ł. i B. Ł., utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny kruszywa naturalnego (piasku) A, udokumentowanego w obrębie dwóch pól obejmujących działki nr ewid. 279/3, 280/2, 281/2, 282/2 (pole A) i 285, 11, 287, 288, 289 (pole B) w miejscowości D., gm. S.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...], znak: [...], na wniosek M. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kopaliny kruszywa naturalnego (piasku) A, udokumentowanego w obrębie dwóch pól obejmujących działki nr ewid. 279/3, 280/2, 281/2, 282/2 (pole A) i 285, 11, 287, 288, 289 (pole B) w miejscowości D., gm. S.

W dniu 11 maja 2017 roku H. K.-Ł. i B. Ł. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, która w ich ocenie narusza prawo i interes strony w sposób rażący. Zdaniem wnioskodawców, ww. decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto jest niewykonalna dla części działki nr ewid. 280/2, jej wykonanie stanowiło powód do czynu zagrożonego karą, jak również dotknięta jest wadą nieważności określoną przez przepisy szczególne (ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym), która polega na sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego dotyczącymi możliwości wykorzystania działki nr ewid. 280/2. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że M. C. nie legitymował się statusem strony oraz nie nabył prawa użytkowania górniczego bądź przyrzeczenia uzyskania takiego prawa dla działki nr ewid. 280/2 (280/4 i 280/3 po zmianach ewidencyjnych) położonej na złożu A. M. C. nie mógł złożyć wniosku z dnia 23 stycznia 2012 roku, a także uzyskać koncesji bez potwierdzenia dopuszczalności wykorzystania gruntu na cele górnicze w planie zagospodarowania przestrzennego bądź studium uwarunkowań.

W toku postępowania wnioskodawcy wskazywali ponadto, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej winien być art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") (pismo z dnia 31 maja 2017 roku), a akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji są niekompletne i nie zawierają m.in. wniosku M. C. z dnia 10 stycznia 2012 roku oraz jego korekty, jak również dokumentów obejmujących okres od dnia 25 stycznia 2012 roku do dnia 25 stycznia 2013 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Kolegium nie podzieliło zarzutów podniesionych przez wnioskodawców stwierdzając, że decyzja organu gminy nie jest dotknięta wadami nieważności wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

H. K.-Ł. i B. Ł. zwrócili się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że Kolegium nie dokonało wnikliwej analizy akt sprawy i całkowicie zignorowało decyzję Ministra Środowiska oraz rozstrzygnięcie Prokuratury Regionalnej w Ł. w zakresie działki nr ewid. 280/2. Zignorowano dowody dotyczące prawa do informacji geologicznej i użytkowania górniczego bądź przyrzeczenia ich uzyskania w części działki nr ewid. 280/2, gdyż M. C. w okresie od 2012 roku do 23 maja 2013 roku dopiero starał się o zakup tej działki. Mimo zakwalifikowania działki nr ewid. 280/2 w planie miejscowym pod eksploatację powierzchniową nie zostało zmienione jej przeznaczenie i nadal pozostawała ona infrastrukturą techniczną. Ponadto, wnioskodawcy podkreślili, że nie można było wydać decyzji środowiskowej, gdyż M. C. nie dysponował tytułem prawnym do działki nr ewid. 280/2 stanowiącej własności Gminy i Miasta S. Decyzja ta była niewykonalna w części obszaru działki, jej wykonanie stanowiło powód do czynu zagrożonego karą, jak również była od początku obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie jest dotknięta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. wad nieważności.

Jak podkreśliło Kolegium, materialną podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 roku Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako: "ustawa"). Z przepisów ustawy nie wynika, aby osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musiała legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości wskazanej jako miejsce realizacji przedsięwzięcia. W przypadku działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny tytuł prawny do nieruchomości jest wymagany na etapie udzielania koncesji na eksploatację kopaliny (art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1131 ze zm.) i na etapie zatwierdzania projektu budowlanego (art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332). Decyzja środowiskowa, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy, jest zaliczana do fazy projektowania przedsięwzięcia. Decyzja ta nie daje prawa do jego realizacji, lecz określa warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, które podmiot planujący realizację przedsięwzięcia musi spełnić. Wobec tego fakt, że na dzień wydania decyzji M. C. nie był właścicielem działki nr ewid. 280/2, nie ma znaczenia dla oceny jej merytorycznej poprawności i wykonalności.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. nieważna jest decyzja, która była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Kolegium nie dostrzegło przyczyn, dla których należałoby uznać, że decyzja była trwale niewykonalna w dniu jej wydania. Za taką przyczynę w szczególności nie można uznać braku tytułu prawnego do działki nr ewid. 280/2 po stronie osoby ubiegającej się o wydanie decyzji, jak również innego faktycznego wykorzystywania tej działki, niż określają to przepisy planu miejscowego. Jak wynika z art. 80 ust. 2 ustawy, jeśli dla określonego terenu obowiązuje plan miejscowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana dopiero po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Jak wynika z zapisów planu miejscowego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] (uchwalonego uchwałą Nr XXV/179/2012 Rady Gminy i Miasta B. z dnia 28 listopada 2012 roku, Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 roku, poz. 4692) działka nr ewid. 280/2 jest położona na obszarze oznaczonym symbolem PE, co oznacza tereny eksploatacji powierzchniowej. Wobec tego – zdaniem Kolegium – nie zachodziła niezgodność pomiędzy wskazanym we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej planowanym zagospodarowaniem terenu a przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym. Ze stanowiska prezentowanego przez wnioskodawców w toku postępowania można wywnioskować, że kwestionują oni dopuszczalność ustalenia przeznaczenia działki nr ewid. 280/2 jako terenów eksploatacji powierzchniowej, jednakże plan ten w chwili podejmowania decyzji środowiskowej (a także obecnie) stanowił prawo obowiązujące na terenie gminy S. Wobec tego organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie mógł pominąć postanowień planu i kierować się faktycznym wykorzystaniem działki. Organy administracji orzekające na podstawie przepisów ustawy nie są upoważnione do kwestionowania zapisów obowiązującego planu miejscowego.

Kolegium nie dostrzegło ponadto, dlaczego wykonanie decyzji miałoby wywołać czyn karalny. Wnioskodawcy zresztą nie sprecyzowali o jaki czyn karalny chodzi, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że "wykonanie stanowiło powód do czynu zagrożonego karą".

Ponadto Kolegium nie zgodziło się z zarzutem nieważności decyzji z mocy prawa. Klauzula nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. musi wynikać wprost z odrębnego przepisu prawa. Wada nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.) to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej, skutek wystąpienia określonej wady decyzji administracji w postaci jej nieważności winien być wyraźnie określony w konkretnym przepisie prawa. Przepisy ustawy takiej klauzuli nie zawierają, co oznacza, że nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na jej "nieważność z mocy prawa". Także inne przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073), nie zawierają klauzuli nieważności, którą dałoby się odnieść do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie Kolegium zwróciło uwagę, iż wnioskodawcy wiążą "ważność" decyzji środowiskowej z losami decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie udzielenia M. C. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża A w części dotyczącej działki nr ewid. 280/4 (część działki nr ewid. 280/2 przed zmianami ewidencyjnymi). W ocenie Kolegium pogląd ten jednak nie jest trafny, bowiem opiera się na błędnym założeniu, że skoro wadliwa (w części) była decyzja koncesyjna, to tym samym wadliwa jest decyzja środowiskowa, która wiąże organ koncesyjny. Istotnie, z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji oraz podziemne składowanie odpadów – wydawanej na podstawie Prawa geologicznego i górniczego, jednakże nie oznacza to, że ewentualne wady decyzji koncesyjnej muszą zawsze mieć swoje źródło w decyzji środowiskowej. Inaczej mówiąc, stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej nie oznacza automatycznie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inne są bowiem materialne przesłanki wydania i inny jest przedmiotowy zakres tych decyzji nawet jeżeli dotyczą tej samej inwestycji. Kwestia tytułu prawnego do nieruchomości pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji środowiskowej, a zatem nie ma żadnego znaczenia, że organ nadzoru stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...], w części odnoszącej się do działki nr ewid. 280/4, została wydana z naruszeniem prawa (nie stwierdzono nieważności decyzji ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych), gdyż przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie koncesji nie wykazał tytułu prawnego do działki nr ewid. 280/2 stanowiącej wówczas własność Gminy i Miasta S.

Podobnie – zdaniem Kolegium – bez wpływu na postępowanie pozostaje "rozstrzygnięcie" Prokuratury Regionalnej w Ł. z dnia [...], znak: [...], które dotyczy ww. decyzji Ministra Środowiska, oceny zgodności z prawem planu miejscowego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...], jak również zgłoszonej przez wnioskodawców kradzieży kruszywa.

Przy czym Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a postanowieniem Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w którym zaopiniowano pozytywnie wniosek M. C. o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego A w części dotyczącej działek nr ewid. 279/3, 281/2, 282/2 (pole A) i 285, 11, 287, 288, 289 (pole B) oraz odmawiającego zaopiniowania wniosku w części dotyczącej działki nr ewid. 280/2. Przesłanki ustalenia uwarunkowań środowiskowych są inne niż przesłanki udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa i nie obejmują one konieczności dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Z tego względu Kolegium nie dostrzegło sprzeczności pomiędzy jednoczesnym wydaniem decyzji środowiskowej obejmującej m.in. działkę nr ewid. 280/2 i odmową zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji dla obszaru górniczego obejmującego tą działkę.

Kolegium nie stwierdziło, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja została wydana przez organ właściwy po przeprowadzeniu postępowania wymaganego przepisami ustawy. Sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa, dokonano wymaganego prawem uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. Lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Decyzja zawiera elementy wymagane w art. 82 i art. 85 ustawy, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a także nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Reasumując, Kolegium podtrzymało stanowisko, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...].

W skardze na powyższą decyzję H. K.-Ł. i B. Ł. wskazali na błędną interpretację przepisów prawa obowiązujących w przypadku przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego A z obszaru pola A w zakresie dotyczącym nieruchomości nr ewid. 280/2. Nieruchomość ta w całym okresie postępowania środowiskowego od dnia 11 stycznia 2012 roku do dnia 26 kwietnia 2013 roku pozostawała wyłącznie infrastrukturą techniczną Urzędu Gminy i Miasta S., do której inwestor nie nabył żadnego prawa w celu rozpoczęcia przedsięwzięcia.

W motywach skargi jej autorzy podnieśli zarzuty związane z udzieleniem koncesji na wydobywanie kruszywa wskazując, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 77 § 1 i § 2 K.p.a. oraz zasady ogólne, czyli art. 6, art. 7, art. 11 i art. 12 K.p.a. Za błąd w rozpoznaniu i naruszenie art. 77 K.p.a. skarżący uznali pogląd Kolegium, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznanie złóż kopalin. Organy w toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zbagatelizowały fakt, że złoże na działce nr ewid. 280/2 nie zostało udokumentowane i nie sporządzono dla tego terenu dokumentacji geologicznej.

W konkluzji skargi jej autorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i podjęcie właściwych kroków prawnych w celu stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z przyczyn wskazanych w skardze oraz z powodu naruszenia zasad postępowania administracyjnego z art. 156, art. 145, art. 77 § 1 i § 2 K.p.a. oraz zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu, tj. art 6, art. 7, art. 11 i art. 12 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2018 roku skarżąca podniosła dodatkowy zarzut, że w decyzji środowiskowej wadliwie wskazano działkę nr 280/2, podczas gdy w marcu 20-13 roku doszło do jej podziału na działki 280/3 i 280/4

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na eksploatacji kopaliny kruszywa naturalnego (piasku).

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA: z dnia 27 października 1995 roku, sygn. III SA 829/95; wyrok WSA w Warszawie z dnia kwietnia 2018 roku, sygn. I SA/Wa 1244/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Przesłanki nieważności decyzji określa art. 156 § 1 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazywał, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa..

Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 roku, sygn. IV SA 1290/96; z dnia 8 czerwca 1998 roku, sygn. IV SA 1490/96; z dnia 30 grudnia 1998 roku, sygn. IV SA 2319/96 i inne). Odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000 roku, sygn. III RN 62/00, OSNAPiUS 2001/4/100).

W sprawie przypomnieć należy, iż skarżący – H. K. – Ł. i B. Ł. w motywach wniosku wskazali, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest obciążona wadą polegającą na sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi, a jednocześnie zachodzą okoliczności faktyczne, które uniemożliwiały wykonanie decyzji dla części nieruchomości nr ewid. 280/2, jej niewykonalności prawnej i faktycznej. Sprzeczności tej upatrują w wydaniu jej na rzecz podmiotu, który nie był właścicielem całego terenu, określeniu środowiskowych uwarunkowań przed uzyskaniem koncesji na wydobycie kopalin oraz na ujęciu w decyzji działki, która przed jej wydaniem została podzielona. Skarżący kwestionują też działania M. C., w szczególności bezprawne ich zdaniem wyeksploatowanie złoża na jednej z działek.

Na wstępie zauważyć trzeba, ze skarżący byli uczestnikami postępowania w sprawie określenia uwarunkowań środowiskowych dla spornego przedsięwzięcia i nie składali wówczas odwołania.

Zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Sąd, po analizie zarówno treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i dokumentów załączonych do akt administracyjnych, podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowany w kwestionowanej decyzji w zakresie stwierdzenia, że przywołana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowania zasadnie oceniło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 K.p.a. Następnie organ dał wyraz swoim rozważeniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu, odnoszącym się do wszystkich zarzutów skarżących oraz kwestii istotnych w aspekcie przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.

Przede wszystkim bez znaczenia dla oceny legalności decyzji środowiskowej, a również i zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji SKO pozostają zarzuty związane z działaniami, prowadzonymi Przez M. C. na nieruchomości objętej decyzją środowiskową. Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia nie uprawnia bowiem do rozpoczęcia jakichkolwiek działań w zakresie realizacji inwestycji. Określa ona jedynie ramowe warunki, jakie przedsięwzięcie musi spełniać i jakie muszą uwzględniać organy na kolejnych etapach procesu poprzedzającego realizację inwestycji.

Analizując poszczególne przesłanki nieważności stwierdzić trzeba, że z pewnością nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bowiem organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta w odniesieniu do pozostałych (niż zastrzeżone do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, starosty bądź dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) przedsięwzięć (art. 75 ust. 1 ustawy). A ponieważ w sprawie nie mamy do czynienia z żadną z inwestycji wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy, to właściwym organem do wydania decyzji jest burmistrz właściwy miejscowo dla nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czyli Burmistrz Gminy i Miasta S.

Kolejną z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest fakt wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie podnosili zarzutów, które można byłoby odnieść do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej Przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Z całą pewnością z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Wbrew zarzutom skargi, nie narusza prawa wydanie decyzji środowiskowej na rzecz osoby, która nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja, ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji jest wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, nie rodzi praw do nieruchomości, nie uprawnia też do realizacji inwestycji. Żaden z przepisów u.i.ś. nie nakłada na wnioskodawcę udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia. Stąd zarzut, że inwestor nie był właścicielem działki , objętej spornym rozstrzygnięciem nie ma w sprawie znaczenia. W tym kontekście również nie doszło do wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy skierowano decyzję do osoby niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej przez organ jako strona. Ta kwalifikowana wada prawna decyzji zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. II GSK 400/06). Wobec faktu, że jak wywiedziono wcześniej, M. C. miał prawo wystąpić o ustalenie uwarunkowań środowiskowych, nie doszło do wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Równie niezasadny jest zarzut, że rażącym naruszeniem prawa jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań przed uzyskaniem koncesji na wydobycie kopalin. Jak wynika bowiem wprost z art. 72 ust.1 pkt 4 ustawy o informacji o środowisku (...), decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia poprzedza uzyskanie koncesji. Raz jeszcze przyjdzie podkreślić, że jest to jedna z decyzji, wydawanych na wstępnym, projektowym etapie realizacji przedsięwzięcia.

Kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności wynika z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i odnosi się do sytuacji kiedy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wykładnia tak sformułowanej przesłanki nie nasuwa różnorakich dywagacji interpretacyjnych.

Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ujawnia faktu, żeby organ wydał więcej niż jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, stąd w sprawie nie można uznać, by decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotknięta była wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sięgając do treści art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. należy dostrzec, że wadą nieważności dotknięta jest decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17 i z dnia 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17 i inne).

Sąd po analizie przedmiotowej sprawy podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w sprawie nie można mówić o trwałej niewykonalności decyzji. Okolicznością, która mogłaby stanowić podstawę do rozważenia tej przesłanki jest zarzut ujęcia w decyzji działki nr 280/2, która już na tym etapie uległa podziałowi na dwie działki ewidencyjne. Jednakże zarzut ten nie został poddany ocenie organu, bowiem podniesiono go dopiero na etapie postępowania sądowego. nie było przeszkód, aby strona skarżąca zarzut ten zgłosiła w odwołaniu. Nie można przy tym skutecznie bronić się słabą znajomością języka polskiego (czym skarżąca argumentowała nieodwołanie się od decyzji Burmistrza), bowiem odczytanie numerów działek nie nastręcza trudności niezależnie od języka, jakim strony się posługują. Niewątpliwie błąd w numeracji działek jest błędem istotnym. należy jednak wziąć pod uwagę, że wadliwe powołanie jednej z działek objętych wnioskiem, nie będącej działką graniczną dla inwestycji, w istocie nie miało znaczenia dla określenia obszaru działania inwestora. Błąd ten został ponadto dostrzeżony prze organ orzekający – Burmistrz tego samego dnia wydał postanowienie znak [...] opiniujące pozytywnie wniosek M. C. o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża (...) obejmującego działki o numerach ewidency6jnych 285, 11, 287, 288 i 289 oraz odmówił zaopiniowania wniosku w części dotyczącej udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny w części dotyczącej działki nr 280/2.. Jak wynika z uzasadnienia tegoż postanowienia, przesłanką odmowy pozytywnego zaopiniowania był fakt, iż działka ta stanowi własność Gminy oraz nastąpił jej podział na działki oznaczone nr 280/3 i 280/4. Tak więc organ we własnym zakresie, w toku dalszego postępowania poprzedzającego realizację przedsięwzięcia podjął próbę wyeliminowania powyższego błędu. Prowadzi to do wniosku, że błąd decyzji nie musiał rodzić nieodwracalnych skutków ekonomicznych. Tym bardziej, ze decyzja środowiskowa nie uprawniała jej adresata (M. C.) do prowadzenia jakiejkolwiek działalności.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące wadliwego określenia w decyzji przeznaczenia działki 280/2. Skarżący bowiem odwołują się do faktycznego ich zdaniem przeznaczenia działki, jako drogi wewnętrznej, ignorując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXV/1/179/2012 Rady Gminy i Miasta S. z dnia 28 listopada 2012 roku – Dz.Urz. Woj. [...] z 27 grudnia 2012r. poz.4692). W innym postępowaniu, co sądowi wiadomo z urzędu, skarżący próbują podważyć zapisy planu zagospodarowania w tym właśnie zakresie.

Kolejną podstawą uznania, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności jest określona w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. okoliczność, że w razie wykonania decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą.

W ocenie Sądu, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Przede wszystkim decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia nie ma waloru wykonalności, nie podlega egzekucji, nie rodzi żadnych praw ani obowiązków po stronie czy to podmiotu, do którego jest skierowana, czy po stronie organu. Sama w sobie nie może zatem stać się przesłanką czynu zabronionego. Przez czyn zagrożony karą rozumie się czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbowym, kodeksie wykroczeń i w innych przepisach pozakodeksowych, czyny zagrożone jedynie karami dyscyplinarnymi oraz delikty dyscyplinarne. Skarżący zarzutu tego nie umotywowali, z treści wniosku, odwołania i skargi nie wynika, w czym skarżący upatrują czynu zagrożonego karą. Przy czym należy dokonać rozróżnienia dwóch sytuacji, czyli – pop pierwsze – sytuacji kiedy wykonanie decyzji wywołałby czyn zagrożony karą, a – po drugie – sytuacji, w której organ przy wydaniu decyzji dopuścił się czynu niedozwolonego. W tym drugim przypadku okoliczność takowa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie – po potwierdzeniu faktu popełnienia czynu zabronionego podczas wydawania decyzji – ewentualnie mogłyby być podstawą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. Twierdzenia o czynach niedozwolonych sprowadzające się w istocie do zarzutu nieprawidłowego zastosowania przepisów czy błędnych ustaleń faktycznych, które stanowią podstawę zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie zarzutu z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zatem uznało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełniała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Ostatnia przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. stanowi, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności z tego powodu, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zacytowany przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017 roku, sygn. II OSK 1294/16; z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 402/15 i inne).

Zdaniem składu orzekającego, analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie wskazuje, że w tym czasie, żaden z przepisów, dotyczących szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, nie dawał takiej możliwości. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela zdanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie nie występowały okoliczności, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w kontestowanych decyzjach, iż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

M.K.