Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 27/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1, art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 11 pkt 4, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi W. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r. nr LI/389/14 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżącej W. N. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 15 lutego 2016 r. W. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 30 października 2014 r. nr LI/389/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Konstantynowa Łódzkiego, zwanego dalej: "Studium", żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały albo stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w związku z:

1. błędnym przyjęciem, że uchwała jest wyłącznie zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonanej uchwałą nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r., która to dotyczyła jedynie niewielkiej części terenu Konstantynowa Łódzkiego, a obecnie dotyczy całego obszaru Konstantynowa Łódzkiego;

2. wyznaczeniem w Studium jedynie orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik retencyjny, w tym na nieruchomości skarżącej, oraz brak podstaw do lokalizacji planowanego zbiornika na tym terenie i

3. niespójności pomiędzy częścią graficzną a tekstową zmiany Studium, jak i niespójności w samym tekście, m.in. w kwestii dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości składającej się z dwóch działek (nr ewid. 16/1 i 16/2, obręb [...]) położonych w Konstantynowie Łódzkim przy ulicy A., dla której założona jest księga wieczysta Nr [...]. W dniu 21 grudnia 2015 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej jako: "u.s.g.", złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które jednak Rada Miejska nie odpowiedziała.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego Miasta Konstantynowa Łódzkiego przyjętego uchwałą nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r. Istotnym naruszeniem jest to, że Rada Miejska dokonała zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego miasta Konstantynowa Łódzkiego w przypadku, gdy podstawą zmiany była uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r., która nie dotyczyła obszaru całego miasta, a jedynie niewielkiego obszaru położonego w Konstantynowie Łódzkim pomiędzy ulicami: od strony wschodniej Zgierską, od strony północnej Niesięcin, od strony zachodniej Klonową, Letniskową, Rszewską, od strony południowej Lutomierską i Jana Pawła II.

Zdaniem skarżącej, potwierdzeniem zasadności tej skargi jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 230/12, wydany na skutek skargi P. N. na uchwałę nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r. Z wyroku tego wynika, że właściciele nieruchomości położonych w innych częściach miasta niż wymienione w ww. uchwale, w tym również działek skarżącej, nie posiadali interesu prawnego, gdyż obszar objęty zmianą studium podjęty uchwałą z dnia 25 lutego 2010 r. nie dotyczył terenu ich nieruchomości. Skoro uchwała z dnia 25 lutego 2010 r. dotyczyła tylko niewielkiej części miasta w obszarze wyznaczonych ulic, to nie można było na jej podstawie dokonać zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego kontestowaną uchwałą dla całego obszaru miasta, a należało sporządzić od podstaw nowe studium zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie strony, w sprawie wystąpiły nieprawidłowości przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu nastąpiło w terminie od dnia 19 marca do dnia 9 kwietnia 2013 r. zgodnie z obwieszczeniem opublikowanym w dniu 11 marca 2013 r. na podstawie uchwały Nr III/9/10 z dnia 23 grudnia 2010 r. i każdy zainteresowany z obszaru całego miasta miał prawo składania uwag w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. P. N., współwłaściciel nieruchomości, złożył uwagę do treści projektu studium odnośnie zmiany przeznaczenia jego nieruchomości, która nie została przez organ uwzględniona.

W studium wyznaczono Obszar Chronionego Krajobrazu, który swym zasięgiem obejmuje teren nieruchomości należący do skarżącej. W treści studium pkt III.1. wskazano "Obszary i obiekty objęte ochroną" (str. 127) – Obszar Chronionego Krajobrazu "Górnego Neru" – wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki Ner, który swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta – dolinę rzeki Ner. Granice proponowanych obszarów chronionego krajobrazu przedstawione na załącznikach graficznych, są orientacyjnie, a ich uszczegółowienie nastąpi na etapie przygotowywania uchwały sejmiku województwa w sprawie ich wyznaczenia. Wynika z powyższego, iż uchwałodawca określił przeznaczenie terenów (obszarów) w studium bez wskazania ich dokładnych granic, a jedynie posłużył się określeniem granic orientacyjnych, co – w ocenie skarżącej – niewątpliwie spowoduje w późniejszym czasie przy opracowywaniu miejscowego planu niezgodność ze studium poprzez dowolność wyznaczania granicy określonego terenu. W obecnym stanie prawnym wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględniania zapisów studium w ustaleniach planów miejscowych.

Dodatkowo w sprawie – zdaniem skarżącej – należy przypomnieć, że zbiornik retencyjny (jedna z nazw: Konstantynów – Bechcice) na tym terenie, jak również na nieruchomości skarżącej, był już przewidziany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą nr XVIII/117/92 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 28 lutego 1992 r. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. oraz w kolejno zmienianych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jak i w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zbiornika tego przez wiele lat, do dnia dzisiejszego nie zrealizowano, a nadal rezerwuje się teren ograniczając inwestowanie nieruchomości.

Skarżąca wskazała, że w kwestionowanej uchwale zmiany studium znajdują się sprzeczności do terenów zagrożonych powodzią, czyli terenów zalewowych. Otóż na str. 128 w pkt.III.2. określono strefy ograniczenia lub zakazu zainwestowania związane z możliwością wystąpienia naturalnych katastrof. Do terenów tych zaliczono tereny zagrożone powodzią obejmujące tereny zalewowe dolin rzek Neru, Łódki i Jasieńca oraz cieku wodnego Lubczyna, oznaczone na rysunku studium jako tereny zalewowe. Tereny zalewowe w studium generalnie wyklucza się z możliwości realizacji nowych inwestycji kubaturowych za wyjątkiem adaptacji terenów zainwestowanych, wydanych decyzji administracyjnych i innych określonych w studium. Na tych terenach możliwa jest realizacja obiektów przeznaczonych dla celów rekreacyjnych, budowy urządzeń wodnych związanych z prowadzeniem prawidłowej gospodarki wodnej oraz liniowych urządzeń celu publicznego. Wyjątkowym terenem są tereny zalewowe w "Józefowie", gdzie wykonanie wału przeciwpowodziowego pozwala na zabudowę. Tereny zalewowe wyznaczone w studium nie są "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią" wyznaczonymi zgodnie z przepisami Prawa wodnego, a jedynie terenami, które wytypowano na podstawie materiałów gminy. Z zapisu w tekście studium w pkt XI. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszaru osuwania się mas ziemnych (str. 152) wynika, że na terenie miasta nie ma udokumentowanych obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych, a z drugiej strony wymienia się strefy ograniczenia lub zakazu zainwestowania związane z możliwością wystąpienia naturalnych katastrof i do terenów tych zaliczono tereny zagrożone powodzią obejmujące tarasy zalewowe, m.in. dolin rzek Neru.

Jak wskazała skarżąca, z powyższego wynika brak konsekwencji organu i niespójność w zapisie Studium. Nieuzasadnione jest również wprowadzanie ograniczeń związanych z zakazem inwestowania z powodu wystąpienia naturalnych katastrof. Obecnie obowiązują przepisy prawa dotyczące określenia terenów zalewowych (zagrożonych powodzią) i gmina nie może ustalać samodzielnie tych terenów na podstawie bliżej nieokreślonych materiałów, ograniczając tym samym prawo własności w zakresie inwestowania nieruchomości w studium, które musi być zgodne z późniejszym planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, iż w dniu 21 grudnia 2015 r. W. N. skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w dniu 15 lutym 2016 r. złożyła skargę.

Jak zapewnił organ, całe postępowanie prawno – administracyjne związane z opracowaniem dokumentu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zostało przeprowadzone w oparciu o obowiązujące przepisy, z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur. Organ wyjaśnił przy tym, że skarżąca jest współwłaścicielką działek nr ewid. 16/1 i 16/2, w obrębie [...], zlokalizowanych w Studium na terenie oznaczonym symbolem Rz – tereny trwałych użytków zielonych oraz częściowo na terenie Ws – tereny zbiorników wodnych.

Zdaniem skarżącej, organ nie mógł dokonać zmiany Studium dla całego miasta, gdyż podstawą zmiany była uchwała nr XLIX/512/10 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 lutego 2010 r., która nie dotyczyła obszaru całego miasta, a jedynie jego części w ściśle określonym terenie. Odnosząc się do tej kwestii organ powołał treść art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), dalej jako: "rozporządzenie", który stanowi, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, również radzie miejskiej do uchwalenia przedkłada się ujednolicony projekt uchwały.

Zatwierdzony uchwałą nr XLIX/512/10 z dnia 25 lutego 2010 r. dokument w sprawie Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta został opracowany w oparciu o obowiązujące przepisy prawa z zachowaniem wszelkich niezbędnych procedur i był dokumentem obowiązującym dla całego miasta, na podstawie którego dokonano zmiany uchwałą nr LI/389/2014 z dnia 30 października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Obowiązujący dokument zmiany studium również został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zachowaniem niezbędnych procedur.

Organ wskazał także, iż skarżąca podniosła kwestię wyznaczenia w studium obszarów chronionego krajobrazu, z których jeden obejmuje swym zasięgiem teren jej nieruchomości. W studium, na str. 127, zamieszczono zapis, iż zgodnie z aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego województwa, w ramach tworzenia spójnego systemu obszarów chronionych, studium wskazuje na obszarze miasta tereny proponowane do objęcia ochroną prawną ze względu na cenne walory krajobrazowe. W ramach systemu obszarów chronionych, studium wyznaczyło na terenie miasta dwa obszary chronionego krajobrazu, czyli "Puczniewsko – Grotnicki" Obszar Chronionego Krajobrazu (który swoim zasięgiem będzie obejmował tereny w północno – zachodniej części miasta, w tym kompleks leśny "Żabiczki") oraz Obszar Chronionego Krajobrazu "Górnego Neru" (wyznaczony w celu ochrony doliny rzeki Ner, swoim zasięgiem obejmuje tereny w południowej części miasta – dolinę rzeki Ner). Granice proponowanych obszarów przedstawione na załącznikach graficznych są orientacyjne, a ich uszczegółowienie nastąpi na etapie przygotowywania uchwały sejmiku województwa w sprawie ich wyznaczenia. Taki zapis – zdaniem organu – jest zgodny z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), który wskazuje, że ustalenie ostatecznych granic przebiegu obszaru chronionego krajobrazu leży w kompetencji sejmiku samorządowego, a nie Rady Miejskiej, która w tej procedurze jest jedynie organem opiniującym. W planach miejscowych opracowywanych na podstawie uchwalonego studium nie można ujawniać granic obszarów chronionego krajobrazu, które nie zostały ustanowione uchwałą sejmików samorządowych i dla których nie określono zakazów w zakresie gospodarowania terenem.

Projektowana budowa zbiornika wodnego Konstantynów – Bechcice, oznaczonego w Studium symbolem Ws wynika z zapisów aneksu Wojewódzkiego Programu Małej Retencji dla województwa łódzkiego sporządzonego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Planu zagospodarowania przestrzennego województwa łódzkiego wykonanego w 2002 r. zaktualizowanego we wrześniu 2010 r. (uchwała nr LX/1648/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 21 września 2010 r. opracowanego przez Biuro Planowania Przestrzennego Województwa Łódzkiego).

Zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustaleń strategii rozwoju i planu zagospodarowania województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Wobec tego, brak naniesienia lokalizacji projektowanego zbiornika, wyznaczonego w planie zagospodarowania województwa, byłoby rażącym naruszeniem podstawowych przepisów ustawy regulującej zasady opracowania dokumentu studium oraz podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 30 października 2014 r.

Wyznaczenie w studium orientacyjnych granic terenu przeznaczonego pod zbiornik wynika z faktu przeniesienia zasięgu jego występowania z planu województwa – opublikowanego w skali 1:200.000 oraz na podstawie materiałów uzyskanych z urzędu marszałkowskiego w skali 1:50.000. Studium opracowywane jest na mapach w skali 1:10.000. Dla projektowanego zbiornika brak jest jakichkolwiek projektów budowlanych. Ewentualna realizacja zbiornika wodnego wynika zatem z dokumentu wyższego rzędu i z tego względu został on wniesiony do studium.

Władze gminy na podstawie przygotowanych w trakcie opracowania projektu studium, uwarunkowań rozwoju miasta, w tym informacji o możliwości ustanowienia na ich terenie obszarów chronionych, mają prawo wziąć pod uwagę te informacje przy ustaleniu polityki przestrzennej miasta oraz przy ustaleniu przeznaczenia poszczególnych terenów.

Organ podkreślił przy tym, że opracowanie studium składa się z dwóch części: uwarunkowań rozwoju i kierunków rozwoju (opracowanych na podstawie tych uwarunkowań). Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Uwzględniając te wymogi w opracowanych na potrzeby studium uwarunkowaniach rozwoju zostały wskazane tereny zalewowe rzek: Ner, Łódki, Jasieńca oraz Lubczyny. Zostały one wyznaczone na podstawie analiz i materiałów będących w posiadaniu gminy (m.in. przekazów ustnych oraz opracowań z tej dziedziny wykonach na zlecenie urzędu gminy). Informacje te wraz z innymi uwarunkowaniami, m.in. warunkami gruntowo – wodnymi, rzutowały na sposób przeznaczenia terenów pod rozwój zabudowy. Logicznym się wydaje, że urbanizacja nowych terenów na obszarze miasta powinna rozwijać się przede wszystkim na terenach, pod każdym względem dla tej funkcji najbardziej korzystnych. O takich terenach mówi punkt III.2 na stronie 128 kwestionowanej uchwały.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwanie się mas ziemnych, co oznacza, że w studium należy wskazać tzw. tereny szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczone na podstawie opracowań wykonanych przez Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej (RZGW), zgodnie z ustawą z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Są to tereny, na których zagospodarowanie terenu może się odbywać zgodnie z przepisami tej ustawy. Wskazane w studium tereny zalewowe nie dotyczą jakiegokolwiek z obszarów, o których mowa w art. 4a pkt 2 Prawa wodnego. Prawdziwe jest również zawarte w tekście studium na stronie 152 w pkt XI stwierdzenie, że na terenie miasta nie wyznacza się terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, gdyż dla płynących przez teren miasta rzek RZGW nie opracował materiałów, na podstawie których można, zgodnie z Prawem wodnym, takie tereny wyznaczyć.

Reasumując organ stwierdził, że uchwała nr XLIX/512/10 z dnia 25 lutego 2010 r., która nie dotyczyła obszaru całego miasta, oraz uchwała nr LI/389/2014 z dnia 30 października 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych – zgodnie z art. 12 ust. 2 u.p.z.p. –zostały przedstawione Wojewodzie w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa i otrzymały pozytywną ocenę. Skarżąca nie wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 179/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa i zasądził od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżącej W. N. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego z dnia 10 października 2014 r. stwierdzającym nieważność uchwały nr XLVIII/368/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim w sprawie uchwalenia zmiany Studium, poprzedzającej ww. zaskarżoną uchwałę o zmianie Studium, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie dokonano powtórzenia procedury planistycznej, co powoduje, iż doszło do istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Konstantynów Łódzki, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 "u.p.z.p"., a nadto zarzuciła naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 134 w związku z art. 101 u.s.g. poprzez przyjęcie, że skarżąca miała interes prawny w skarżeniu ww. uchwały oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 94 ust. 2 u.s.g. (sprzeczność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. N. pismem z dnia 15 listopada 2016 r. wniosła o jej oddalenie i zwrot kosztów za udział w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2733/16, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podniósł, że WSA w Łodzi, rozpoznając sprawę, nie wyjaśnił kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej, w sytuacji gdy stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszenie tego interesu jest warunkiem dopuszczalności skargi. NSA podzielił też zarzut skargi, że w zaskarżonym wyroku mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem, że doszło do istotnego naruszenia prawa, tymczasem treść rozstrzygnięcia wskazuje, iż było ono nieistotne. Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w sentencji: "stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa", nie ma potrzeby, a nawet możliwości, powtórzenia procedury planistycznej. Tego rodzaju orzeczenie nie eliminuje bowiem uchwały z obrotu prawnego. Jest ono stosowane w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa. W konsekwencji NSA przyjął, że WSA w Łodzi, ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązany będzie ją rozpoznać w całokształcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2733/16, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 179/16. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z jego treścią sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Jednakże wyjątek ten nie dotyczy niniejszej sprawy.

Stosownie zatem do wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., II OSK 2733, WSA w Łodzi ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczął od oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej, bowiem w świetle wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto legitymuje się interesem prawnym w sprawie i jednocześnie wykaże, że jego interes prawny został naruszony tą uchwałą.

Skargę w trybie powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wnieść nie ten, kto wykaże naruszenie interesu subiektywnie pojmowanego (interesu faktycznego), ale ten, kto wykaże naruszenie interesu prawem chronionego. W przypadku uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego z reguły dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami aktu planistycznego, o ile następuje ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, przy czym nie można wykluczyć owej ingerencji nawet w przypadku ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do obszaru objetego ustaleniami aktu planistycznego. Interes prawny w procesie planowania przestrzennego znajduje swe źródło w przepisach kodeksu cywilnego, chroniących własność, a jednocześnie w przepisach art. 64 Konstytucji RP.

Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżąca ma działki położone w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą (zmianą studium), bądź przynajmniej w sąsiedztwie tego obszaru, a dokonana zmiana Studium ingeruje w sferę jej praw właścicielskich, to niewątpliwie można zasadnie twierdzić, że ma w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony. Należało zatem uznać, że skarga spełnia wymóg przewidziany w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., co przy spełnieniu pozostałych wymogów natury formalnej czyni ją dopuszczalną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie niniejszym przystąpił do oceny, czy owo naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. W tym względzie Sąd, niezwiązany granicami skargi, wyszedł poza zarzuty skargi i w pierwszym rzędzie kontroli poddał procedurę planistyczną, podzielając w tej mierze stanowisko składu orzekającego w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 179/16, w kwestii naruszenia przez organ tej procedury.

W szczególności w tym względzie Sąd dostrzegł, że Wojewoda Łódzki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 października 2014 r. stwierdził nieważność uchwały nr XLVIII/368/14 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 4 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynów Łódzki z powodów merytorycznych. Wojewoda w motywach przywołanego rozstrzygnięcia nadzorczego zwrócił uwagę na brak zaplanowania stref ochronnych wokół turbin wiatrowych, brak wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania oznaczonych konkretnymi symbolami terenów, sprzeczność między zapisami tekstowymi, a rysunkami oraz negatywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Rozstrzygnięcie nadzorcze nie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatem uzyskało przymiot prawomocności.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, z akt administracyjnych nie wynika, by organ w niezbędnym zakresie ponowił procedurę planistyczną. Tymczasem uwzględniając rodzaj uchybień rozważyć należało powtórzenie procedury już od sporządzenia studium, czyli od czynności wymienionych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Organ tych czynności nie podjął, co oprócz dokumentów załączonych do akt administracyjnych potwierdza także zestawienie czasowe między wydaniem przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego, a podjęciem kwestionowanej w skardze uchwały. Zauważyć w tym względzie bowiem należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 10 października 2014 r., a studium uwarunkowań organ uchwalił w dniu 30 października 2014 r. Niewątpliwie upływ jedynie 20 dni kalendarzowych nie pozwolił na ponowienie w procedurze uchwalania studium uwarunkowań, określonych czynności. Jedyne co w tym okresie poczynił organ, jak wskazuje analiza akt sprawy, to wystąpił ponownie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie, który ponownie (pismo z dnia 24 października 2014 r.) zajął negatywne stanowisko. Mimo to organ podjął kwestionowaną w skardze uchwałę.

W rozważanym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 in fine u.p.z.p., w przypadku gdy rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, zobowiązuje to uchwałodawcę do ponowienia w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawa i podjęcia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Wszakże powołany przepis posługuje się zwrotem "procedurę ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi".

Sąd podziela przy tym w pełni pogląd, że skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby, przy powtórnym wyłożeniu projektu uchwały, zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu nie będzie niezbędne (por. np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2517/12).

Innymi słowy, to charakter i rozmiar dokonanych zmian będzie decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Tym samym, za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uznaje się brak ponownego wyłożenia projektu uchwały do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów, zmieniono parametry zabudowy dozwolonej na tym terenie (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 505/13, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11; z dnia 23 września 2011 r., II OSK 1281/11).

W konkluzji, podsumowując powyższe i sięgając do treści prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego, należało stwierdzić, że na skutek jego wydania niezbędne było dokonanie zmian w zapisach Studium (na przykład w zakresie stref ochronnych wokół turbin i wskaźników zabudowy), co łączy się z koniecznością dokonania ponownych obwieszczeń i powtórzenia procedury, począwszy od czynności przewidzianych w art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, iż ustalenia studium określają przyszły sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zmiana przeznaczenia terenu, będąca wynikiem uwzględnienia prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego, winna być podana do publicznej wiadomości mieszkańcom poprzez ponowienie wyłożenia projektu studium. Jak wskazano wyżej, organ nie podjął tych czynności, co przemawia za stwierdzeniem wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa, wobec treści art. 28 ust. 2 in fine u.p.z.p.

W tym stanie sprawy Sąd był zobowiązany wyeliminować zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej Konstantynowa Łódzkiego z obrotu prawnego w myśl regulacji art.147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Nie mogąc stwierdzić nieważności zakawestionowanej uchwały, ze względu na wyłączenie przez przywołaną wyżej normę art. 94 ust. 2 u.s.g. możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Studium, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku stwierdził jej niezgodność z prawem, tak jak wymagają tego przywołane przepisy oraz stosownie do wykładni NSA zawartej w wyroku z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2733/16.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. - pkt 2 sentencji wyroku.

RP