Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1419/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 138 §1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi J. B. i A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności zawiadomienia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania A. D. oraz J. B. (dalej "Skarżących") od części decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...], utrzymał decyzję Wojewody w mocy w części umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2018 r., przedstawia się następująco:

1. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r. (dalej "zarządzeniem Naczelnika") w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w [...] przy. ul. [...] oraz ich podziału na działki budowlane Naczelnik Miasta i Gminy w [...] (dalej "Naczelnik") przejął między innymi nieruchomości położone w [...] przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]), nr [...] o pow. 496 m2 (KW nr [...]) i nr [...] o pow. 606 m2 (KW nr [...]), dalej "przejęte/przedmiotowe działki", stanowiące własność B. B. ("(była) właścicielka"). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] grudnia 1980 r. nr [...].

2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1984 r. znak [...] (dalej "decyzją odszkodowawczą") Naczelnik orzekł o przyznaniu na rzecz byłej właścicielki odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia przedmiotowych działek.

3. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżący wnieśli do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, wskazując na naruszenia ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), dalej "ustawy z 1972 r.". Ponadto wnioskodawcy zażądali stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z dnia [...] lutego 1981 r., informującego o publikacji zarządzenia Naczelnika w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

4. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, stwierdzając iż wobec niemożliwości zgromadzenia akt archiwalnych, stało się ono bezprzedmiotowe.

5. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania Skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił tę decyzję i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność pozyskania dokumentów archiwalnych sprawy oraz oceny przedmiotowości prowadzonego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika Miasta z dnia [...] lutego 1981 r.

6. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda: 1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, 2) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika.

7. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody w zakresie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Minister rozpatrzył odwołanie Skarżących, kwestionujące jedynie część decyzji Wojewody, utrzymując zaskarżoną część decyzji w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Żądanie odwołujących się ogranicza zakres kognicji organu II instancji do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji Wojewody jedynie w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika z dnia [...] lutego 1981 r.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lutego 1981 r., które, jak wynika ze złożonego wniosku nieważnościowego, wnioskodawcy zinterpretowali jako akt administracyjny, na mocy którego przejęto przedmiotową nieruchomość - Urząd Miasta i Gminy w [...] poinformował właścicielkę przejętych nieruchomości o jej ustawowych prawach i obowiązkach w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym zarządzenia Naczelnika w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] oraz ich podziału na działki budowlane, na mocy którego, zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., przedmiotowa nieruchomość miała zostać przejęta na rzecz Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ww. zarządzenia.

Prawidłowo przyjął Wojewoda, iż nie ma możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez Skarżących zawiadomienia Naczelnika, albowiem akt ten nie posiada cech decyzji administracyjnej - nie jest jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania nadzorczego. Przedmiotowe zawiadomienie można uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21.10.1983 r. sygn. akt I SA 794/83, publ. ONSA 1983, nr 2, poz. 92; podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.01.2006 r" sygn. akt VII SA/Wa 1166/05, publ. Lex nr 196308).

Skoro zatem organ wojewódzki błędnie wszczął postępowanie nadzorcze również w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w zawiadomienia to z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie prawidłowo je umorzył stosując przepis art. 105 § 1 k.p.a.

IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2018 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zawiadomienia Naczelnika wobec faktu, iż nie jest to akt administracyjny, przy czym zawiadomienie to w istocie stanowi jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji, które może stanowić przedmiot postępowania nadzorczego, a wobec szeregu uchybień poczynionych podczas jego wydawania, szeroko uargumentowanych i uzasadnionych w toku postępowania administracyjnego, należało stwierdzić nieważność tegoż aktu;

2) naruszenia art.105 ust.1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zawiadomienie Naczelnika nie stanowi władczego aktu administracyjnego, i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie, przy czym zawiadomienie powyższe posiada cechy decyli administracyjnej, a zatem postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a organ administracji winien wydać decyzję merytoryczną, nie zaś umarzającą postępowanie;

3) naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki oraz warunki przewidziane ustawą z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości należącej do poprzedniczki prawnej Skarżących oraz czy wywłaszczenie zostało poprzedzone procedurą odpowiadającą przepisom ww. ustawy.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

Nieruchomości należące do poprzedniczki prawnej Skarżącej zostały wywłaszczone w drodze aktu administracyjnego, któremu wyłącznie w sensie czysto formalnym nadano postać zawiadomienia.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdza się m.in., iż: "Urząd Miasta i Gminy w [...] poinformował B. B. o jej ustawowych prawach i obowiązkach w związku z ogłoszeniem w dzienniku urzędowym zarządzenia nr [...] z dnia [...].07.1980 r. wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w sprawie ustalenia terenów budownictwa jednorodzinnego (...)". Poprzedniczka Skarżących nie miała wiedzy o istnieniu takiego zarządzenia, podobnie jak i o Dzienniku Urzędowym WRN z dnia [...].12.1980 r. nr [...], rzekomo zawierającym to zarządzenie pomimo tego, iż istniał ustawowy obowiązek bezpośredniego powiadomienia strony na etapie publikacji, o czym stanowił wprost art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Organ nie powołał żadnego dokumentu na ww. okoliczność, co wynika zapewne z faktu, iż do jego doręczenia naszej prawnej poprzedniczce nigdy nie doszło. Należy podkreślić, iż tenże obligatoryjny wymóg ustawowy niejako otwierał właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości drogę do korzystania z uprawnień wynikających z art. 4 ust. 3 i 4 ww. rzeczonej ustawy, w tym zwłaszcza prawa do składania wniosków i środków zaskarżenia. Zatem wobec zaniedbań organów orzekających w sprawie zawiadomienie datowane na dzień [...] lutego 1981 r. było pierwszym a zarazem jedynym dokumentem, z którego wynikało wywłaszczenie nieruchomości stanowiących jej własność. Co więcej, wywłaszczenia nieruchomości dokonane zostało w oparciu o zawiadomienie, bez możliwości wywiedzenia skutecznego odwołania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, iż wywłaszczane nieruchomości przeszły na własność Państwa z dniem [...] lutego 1981 r. (tj. po upływie 2 miesięcy od publikacji zarządzenia nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r.). Zważywszy na datę samego zawiadomienia ([...] luty 1981 r.) oraz datę skuteczności wywłaszczenia ([...] luty 1981 r.), jakiekolwiek próby odwołania stały się całkowitą fikcją. Przy absurdalnym założeniu, że dzień datowania zawiadomienia jest dniem jego doręczenia stronie, na ewentualne odwołanie zostałoby raptem 5 dni (w tym 2 dni świąteczne, bo 7 i 8 luty to sobota i niedziela). Idąc dalej, wskazać trzeba, Iż przy wywłaszczaniu nieruchomości powoływano się na ustawę z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawa ta jednak nie mogła mieć zastosowania w odniesieniu do nieruchomości należących do naszej prawnej poprzedniczki, gdyż podział tychże nieruchomości został już wcześniej przeprowadzony, oraz uwzględniony w "Szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego", zatwierdzonym uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].05.1968 r. Działki te były zatem geodezyjnie wydzielone, miały założone odrębne księgi wieczyste, a ich jedynym prawowitym właścicielem była poprzedniczka Skarżących. Dodać należy również, iż działki zostały wywłaszczone w geodezyjnych parametrach, identycznych jak we wspomnianym "Szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Przedmiotowe zawiadomienie stanowi w istocie jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji, które może stanowić przedmiot postępowania nadzorczego, a wobec szeregu uchybień poczynionych podczas jego wydawania należało stwierdzić nieważność tegoż aktu.

Zawiadomienie posiada cechy decyzji administracyjnej, a zatem postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a organ administracji winien wydać decyzję merytoryczną, nie zaś umarzającą postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się również naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki oraz warunki przewidziane ustawą z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości należących do naszej poprzedniczki prawnej oraz czy wywłaszczenie zostało poprzedzone procedurą odpowiadającą przepisom ww. ustawy. Obowiązek informacyjny nie mógł być spełniony poprzez ograniczenie się do ogłoszenia zarządzenia w dzienniku urzędowym, lecz konieczne było odrębne zawiadomienie strony, które umożliwiało jej drogę do podjęcia jakichkolwiek działań prawnych.

V. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniem Skarżących wniesionym od części decyzji nadzorczej organu I instancji, było rozstrzygnięcie, czy dopuszczalnym jest prowadzenie postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a. w stosunku do zawiadomienia Naczelnika z dnia [...] lutego 1981 r., informującego poprzedniczkę prawną Skarżących o publikacji w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (na podstawie art.5 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach) zarządzenia Naczelnika o ustaleniu w trybie wskazanym w art.2 ust.1 tej ustawy terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane.

Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały, iż prowadzenie we w/w przedmiocie postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne a to z uwagi na nieposiadanie przez kwestionowany przez Skarżących dokument cech decyzji administracyjnej, tj. aktu władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach określonych podmiotów prawa.

Ocenę tę Sąd w całej rozciągłości popiera, uznając umorzenie postępowania nadzorczego w zakresie w/w żądania Skarżących za w pełni uzasadnione. Zarzutów wniesionej skargi nie można było uwzględnić. W szczególności stwierdzić należy brak konsekwencji zarzutów skargi (w stosunku do wyraźnie wskazanego w odwołaniu od decyzji nadzorczej Wojewody zakresu zaskarżenia tej decyzji na etapie odwoławczym), wykraczających poza w/w kwestię oceny istnienia przesłanek do przypisywania zawiadomieniu Naczelnika charakteru władczego. W skardze Skarżący zażądali bowiem, jednoznacznie wykraczając poza oznaczony wcześniej przez siebie zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, dokonania przez Sąd oceny czy organ odwoławczy dopełnił obowiązku dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń, czy "spełnione zostały przesłanki oraz warunki przewidziane ustawą z dnia 6 lipca 1972 roku o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, które uzasadniały wywłaszczenie nieruchomości należących do naszej poprzedniczki prawnej oraz czy wywłaszczenie zostało poprzedzone procedurą odpowiadającą przepisom ww. ustawy". Kwestie te wykraczają poza przedmiot rozpatrywanej sprawy.

2. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zwane także postępowaniem nadzorczym), uregulowane w art.156 i nast. k.p.a., stanowi nadzwyczajny tryb administracyjny, służący eliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie przedmiotu kontroli w postępowaniu nadzorczym, tj. ustalenie, jakiego rodzaju akty organów administracji mogą być kontrolowane na zasadach określonych w art.156 i nast. k.p.a. Jak wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym (por. Małgorzata Jaśkowska w "Komentarzu aktualizowanym do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego" Stan prawny 2016.12.05, publ. LEX): "Zakresem omawianego postępowania objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 - postanowienia, na które służy zażalenie, oraz postanowienia określone w art. 134, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., II OSK 1196/13, LEX nr 1643766, w którym podkreślono, że z mocy art. 126 do oznaczonej grupy postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 156. Do tej grupy postanowień należą postanowienia organu odwoławczego wydawane na podstawie art. 134, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi wniesienia odwołania i postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Te postanowienia są ostateczne.".

3. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 633/16, publ. LEX), że jeżeli określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Szczególny akcent należy położyć na wynikającą z wyżej powiedzianego konieczność istnienia przepisu prawa, który legitymuje organ administracyjny do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w formie aktu administracyjnego. Jednocześnie jednak, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 254). Bezsprzecznie - to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.

Z kolei w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14, publ. LEX, NSA wskazał, co następuje: "1. Wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. 2. Jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, ponieważ organ zdaje sobie sprawę z tego, że nie zachodzi podstawa do jego działania w formie procesowej i o tym tę osobę informuje, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. tylko dlatego, że adresat pisma z powyższą informacją się nie zgadza. 3. W sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, udzielenie podmiotowi żądającemu rozstrzygnięcia o jego sytuacji prawnej wyłącznie samego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisu faktów, należy rozumieć jako uchylenie się od wydania decyzji administracyjnej.

4. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż kwestionowane przez Skarżących zawiadomienie z dnia [...] lutego 1981 r., skierowane przez Naczelnika do poprzedniczki prawnej Skarżących, ma charakter pisma o charakterze czysto informacyjnym, nie zaś władczo rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Stosownie do powyższego:

4.1. Tryb przejmowania na własność Państwa nieruchomości na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przedstawiał się następująco:

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 1972 r. upoważniał prezydia powiatowych rad narodowych do ustalania w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) (ust. 2).

Odnotować w tym miejscu należy, że z dniem [...] czerwca 1975 r., na mocy ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91), zniesione zostały powiaty, a zadania i uprawnienia oraz sprawy indywidualne z zakresu administracji państwowej, należące w myśl dotychczasowych przepisów do powiatowych rad narodowych i powiatowych organów administracji państwowej, przejęły z zastrzeżeniem ust. 4 i 5 odpowiednie organy stopnia podstawowego (art. 37 ust. 1). Z kolei przepis art.94 ust.1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz.U. z 1973 r. nr 47, poz.277) stanowił, iż kompetencje działających do dnia 9 grudnia 1973 r. prezydiów wojewódzkich, powiatowych, miejskich, dzielnicowych rad narodowych, ich przewodniczących oraz organów prezydiów rad narodowych przechodzą na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej. W świetle art.49 ust.1 pkt 6 oraz w/w ustawy terenowym organem administracji państwowej w gminie był naczelnik gminy. Z art.49 ust.2 w/w wynikało, iż naczelnik gminy jest terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego. W świetle powyższego kompetencja, o której mowa w art.2 ust.1 ustawy z 1972 r., realizowana do tej pory w formie uchwały prezydium powiatowej rady narodowej, zaczęła być realizowana – na obszarze gminy – w drodze zarządzenia naczelnika gminy (zawarte w tekście ustawy odwołania do uchwały prezydium należy zatem odnosić także do zarządzenia naczelnika gminy).

W kolejnych przepisach ustawa normowała procedurę poprzedzającą podjęcie uchwały. I tak, przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowił, że projekt uchwały o ustaleniu terenu budowlanego jego podziale na działki podlega wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 6 tygodni równocześnie w siedzibie prezydium właściwej powiatowej rady narodowej i w siedzibie prezydium właściwej rady narodowej miasta, osiedla lub gromady. Zawiadomienie o wyłożeniu projektu podaje się do powszechnej wiadomości na tablicy ogłoszeń tych prezydiów rad narodowych, a także w prasie lub w inny przyjęty sposób. W okresie wyłożenia zainteresowani mogą zgłaszać do projektu uchwały uwagi, wnioski i odwołania, które podlegają rozpatrzeniu przez właściwy do spraw gospodarki terenowej i ochrony środowiska organ prezydium powiatowej rady narodowej (ust. 3). Uwagi i wnioski nie uwzględnione przez organ wymieniony w ust. 3 i nie wycofane przez osoby zainteresowane oraz odwołania tych osób podlegają rozpatrzeniu przez prezydium powiatowej rady narodowej przy podejmowaniu uchwały o ustaleniu terenu budowlanego. Jeżeli prezydium powiatowej rady narodowej nie uwzględni uwag i wniosków oraz odwołań, doręcza zainteresowanym szczegółowe uzasadnienie swego stanowiska (ust. 4).

Wydane na podstawie art.2 ust.1 uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 1 ustawy).

Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (art. 5 ust. 2).

Art.8 ust.1 ustawy stanowił, iż dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowuje własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosi w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Ust.2 w/w artykułu stanowił, iż przepis ust. 1 stosuje się również do dotychczasowego właściciela nieruchomości, który prowadzi gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze i zgłosi wniosek o zachowanie własności jednej działki pod budownictwo zagrodowe.

Termin z art. 8 ust. 1 ustawy z 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jest terminem prawa materialnego, po którym roszczenie o zachowanie prawa własności wybranej jednej działki wygasa (wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1915/14, publ. LEX).

W myśl art.9 ust.1 ustawy jeżeli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstaną dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadaje się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom.

Za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości (art.10 ust.1).

4.2. Przedmiotem pisma z dnia [...] lutego 1981 r., skierowanego przez Naczelnika do poprzedniczki Skarżącej były następujące kwestie:

(-) poinformowanie adresatki pisma o publikacji dziennika urzędowego wojewódzkiej rady narodowej, w którym ogłoszono zarządzenie Naczelnika, wydane na podstawie art.2 ust.1 ustawy, a obejmujące m.in. nieruchomość należącą do poprzedniczki Skarżącej,

(-) poinformowanie adresatki o skutku wywłaszczeniowym, wiążącym się z objęciem przedmiotowej nieruchomości w/w zarządzeniem, a przewidzianym w art.5 ust.2 ustawy oraz o uprawnieniach właściciela nieruchomości, wynikających z art.8 i 9 ustawy,

(-) wezwanie adresatki do złożenia wniosku w przedmiocie skorzystania z uprawnień, o których mowa w art.8 i 9 ustawy (z zakreśleniem stosownego terminu).

Należy w związku z powyższym stwierdzić, co następuje:

- przepisy art.8 ust.1 i 2 i 9 ust.1 ustawy uzależniały możliwość skorzystania przez właściciela nieruchomości objętej uchwałą, o której mowa w art.5 ust.2 ustawy, z przewidzianych w tych przepisach uprawnień, od zachowania przez zainteresowanych dwumiesięcznego terminu na złożenie stosownego wniosku, liczonego od dnia ogłoszenia w/w uchwały,

- ustawa stała w tym zakresie na gruncie fikcji powszechnej znajomości prawa, albowiem nie nakładała ona na organ wywłaszczeniowy obowiązku odrębnego poinformowania zainteresowanych właścicieli nieruchomości o fakcie ogłoszenia uchwały oraz otworzeniu się ustawy terminu do wnioskowania o skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art.8 i 9 ustawy (a zatem inaczej niż zdają się sugerować Skarżący, utożsamiając obowiązki informacyjne organu, związane wyłącznie z etapem poprzedzającym wydanie uchwały (art.4 ustawy), z obowiązkiem odrębnego poinformowania o samej uchwale),

- przepisy ustawy nie przewidywały zatem, aby w/w termin otwierał się dopiero z dniem skutecznego doręczenia zainteresowanemu przez organ wywłaszczeniowy informacji o ogłoszeniu uchwały oraz wezwania do skorzystania z uprawnień, zakładając w to miejsce, iż z dniem ogłoszenia uchwały we właściwym publikatorze właściciel automatycznie uzyskuje wiedzę o otwarciu się nieprzekraczalnego terminu na skorzystanie z uprawnień,

- jakkolwiek bezspornie pożądanym w świetle ogólnych zasad rządzących działaniami organów administracji było dodatkowe (tj. następujące w formie odrębnej korespondencji) poinformowanie właściciela nieruchomości o skutkach wynikających z art.5 ust.2, 8 i 9 ustawy (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), niemniej korespondencja tego rodzaju miała charakter wyłącznie informacyjny, tj. jedynie uświadamiający zainteresowanemu skutki wynikające z dotyczących go, kompletnych regulacji prawa powszechnie obowiązującego (tj. z regulacji zawartych w ustawie), nie zaś charakter władczy, tj. ustalający kształt jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków właściciela nieruchomości (ustawa nie upoważniała bowiem organu wywłaszczeniowego do konkretyzowania w/w uprawnień lub obowiązków w sposób dalej idący aniżeli wynikało to z samych przepisów tej ustawy).

Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy, iż kwestionowane przez Skarżących zawiadomienie nie posiada cech decyzji administracyjnej - nie jest bowiem jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania nadzorczego. Przedmiotowe zawiadomienie należy zatem uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a.

Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01).

Z powyższych względów umorzenie postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej przez Skarżących czynności procesowej, objętej pismem Naczelnika z dnia [...] lutego 1981 r. było w pełni uzasadnione.

Skarga nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.