Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1364/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust 1, art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2009/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. (określanej dalej jako skarżąca, spółka) na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - części północno-zachodniej wsi T. oraz działek nr [...] w obrębie wsi R. (określanego dalej jako dalej plan miejscowy) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 6 ust. 2 pkt 10 lit. e), f), g), h), o), p), q), r), s); - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c), d); - § 17 oraz załącznika graficznego w zakresie w jakim dotyczą ustaleń dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z [...] lipca 2014 r. skarżąca spółka wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa jakie nastąpiło poprzez uchwalenie ww. planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], gdyż zdaniem skarżącej spółki ustalenia planu w sposób nadmierny ingerują w jej prawo własności nieruchomości.

Z uwagi na bezskuteczność powyższego wezwania, skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., określanej dalej jako u.p.z.p.) poprzez nierozpoznanie przez Radę Gminy [...], w procedurze uchwalania planu uwag, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy, stanowiące istotne naruszenie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności tego aktu;

2. art. 63 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 140 Kc poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy nakładaniu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez jej właściciela;

3. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skarżącej spółki, polegającą na nieuzasadnionym i nie odpowiadającym stanowi faktycznemu narzuceniu przebiegu dróg wewnętrznych do obsługi komunikacyjnej;

4. art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze. zm.) w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej u.g.n.), poprzez zaplanowanie dostępu komunikacyjnego siecią dróg wewnętrznych, zamiast siecią dróg publicznych, czego skutkiem jest przerzucenie na właścicieli nieruchomości, obowiązków związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i realizacją celów publicznych, ciążących na gminie;

5. art. 6 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. w wyniku niewyznaczenia granic obszarów podlegających scaleniu i podziałowi nieruchomości, pomimo istnienia okoliczności faktycznych obejmujących kształt nieruchomości, ich znaczne rozdrobnienie i stosunki właścicielskie, przemawiających za wyznaczeniem tego obszaru;

6. art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierną oraz nieuprawnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej spółki, polegającą na zakwalifikowaniu części działek jako tereny zieleni urządzonej (ZP).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę częściową uwzględnił i stwierdził nieważność planu miejscowego w części: - § 6 ust. 2 pkt 10 lit. e), f), g), h), o), p), q), r), s); - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c), d); - § 17 oraz załącznika graficznego w zakresie w jakim dotyczą ustaleń dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW.

Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że gmina przeznaczając tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg.

Z załącznika graficznego do przedmiotowego planu wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową będzie odbywać się układem dróg wewnętrznych do głównej okalające całe założenie mieszkaniowe drogi lokalnej publicznej o symbolu 3 KDL. Jakkolwiek zatem gmina decydując o zaprojektowaniu obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową układem dróg wewnętrznych dochodzących do głównej drogi lokalnej o symbolu 3 KDL działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW w całości przez działkę skarżącej oznaczonej nr [...] i drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 81 KDW w całości przez część działki skarżącej oznaczonej symbolem [...].

Natomiast w pozostałym zakresie zarzuty spółki zostały uznane za niezasadne. Zdaniem Sądu I instancji fragment drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW, w części w jakiej zlokalizowana jest na działce skarżącej nr [...] odpowiada regułom proporcjonalnego obciążenia właścicieli sąsiednich gruntów.

WSA w Warszawie wskazał, że również brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zakwalifikowania części działek skarżącej oznaczonych numerami [...] jako tereny zieleni urządzonej (52 ZP i 53 ZP). Tereny zielone znajdują się w zagłębieniu wzdłuż dolinek smużnych i z uwagi na występującą w nich strukturę gleby nie jest zalecana ich zabudowa. Ponadto jak wynika z zapisów § 11 uchwały m.in. tereny 52 ZP i 53 ZP tereny te znajdują się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że kwestia określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości była w toku procedury planistycznej przedmiotem rozmów na spotkaniach z właścicielami nieruchomości. W wyniku tych rozmów ustalono, że właściciel podejmą wspólnie inicjatywę i przystąpią na wniosek do połączenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji kwestionowanie tego stanowiska przez skarżącą jest nieuzasadnione.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał, również zarzut dotyczący nierozpoznania uwag skarżącej spółki, wskazując m.in. na załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 50 Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2012 r. oraz załącznik nr 2 do uchwały z [...] marca 2014 r.

Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów :

1) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; określanej dalej jako dalej P.p.s.a.) i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części, nie powoduje dezintegracji postanowień całego planu;

b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenia, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy jedynie nieruchomości skarżącego;

c) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie spowoduje naruszenia zasad "ładu przestrzennego" na terenie objętym zaskarżoną uchwałą;

d) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że Rada Gminy [...] rozpoznała w procedurze uchwalenia planu uwagi, które nie zostały uwzględnione przez Wójta Gminy, w sytuacji kiedy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynikają wprost wnioski przeciwne;

e) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 17 u.p.z.p. oraz § 10, 12 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagane zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) i w konsekwencji przyjęcie, że przeznaczenie części działek skarżącej jako zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP było uzasadnione i nastąpiło na podstawie aktualnych materiałów planistycznych;

f) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenia położenia terenów oznaczonych jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi wbrew treści ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r.;

g) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Radę Gminy [...] art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. i w konsekwencji przyjęcie, że przeznaczenie części działek jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP nastąpiło bez przekroczenia granic władztwa planistycznego i nie stanowiło nadmiernej i nieuprawnionej ingerencji w prawo własności skarżącego;

h) art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Radę Gminy art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. i w konsekwencji przyjęcie, że w granicach terenu objętego planem nie występują obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów;

i) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części i nie rozstrzygnięcie co do pozostałej części skargi, a tym samym uniemożliwienie skarżącej spółce prawidłowego oznaczenia zakresu zaskarżenia oraz żądania skargi kasacyjnej;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż możliwość złożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku o ich połączenie i ponowny podział wyłącza konieczność wyznaczenia w planie granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne było zlokalizowanie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW na gruntach skarżącej, bez zgody właściciela nieruchomości, a także uznanie za dopuszczalne przyjęcie w planie miejscowym rozwiązań komunikacyjnych opartych na drogach wewnętrznych zlokalizowanych na gruntach osób prywatnych;

c) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż rozstrzygnięcie przez Radę Gminy uwag w sposób niegwarantujący ich należytego rozpoznania nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego;

d) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie wystąpiły naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego kwalifikujące do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości;

e) art. 88k pkt 1 i art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tereny oznaczone symbolami 52 ZP i 53 ZP znajdują się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, co uzasadnia ich zakwalifikowanie jako tereny zieleni urządzonej, podczas gdy zaskarżony plan nie przewiduje takich terenów.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2009/14 wskazując, że skarga zawiera częściowo uzasadnione podstawy.

Odnośnie do zarzutów prawa materialnego NSA w całości podzielił argumentację Sądu I instancji co do tego, że brak wyznaczenia granic obszarów wymagających scalenia i podziału nie może stanowić podstawy unieważnienia powołanego planu miejscowego, bowiem ten element planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny (zarzut oznaczony jako 2a).

W ocenie NSA również zarzut 2b dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z art. 6 pkt 1 u.g.n. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych poprzez drogi publiczne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. W ocenie NSA fragment drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW, w części w jakiej zlokalizowana jest na działce skarżącej nr [...] odpowiada regułom proporcjonalnego obciążenia właścicieli sąsiednich gruntów.

Ponadto NSA wskazał, że zarzut 2c, dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest także nieuzasadniony. Załącznik nr 2 do planu miejscowego zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego. Pod pozycją 10 nieuwzględnionych uwag wniesionych do pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu oraz pod pozycją 25 nieuwzględnionych uwag wniesionych do drugiego wyłożenia Rada Gminy rozstrzygnęła uwagi zgłoszone przez skarżącą. Niezadowolenie z formy rozpatrzenia uwag nie ma żadnego wpływu na legalność planu miejscowego. Nie można bowiem uznać aby doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Następnie NSA przesądził, że zarzuty 2d i 2e nie mogą być rozpoznane na tym etapie z uwagi na naruszenia prawa procesowego jakich dopuścił się Sąd I instancji i niewyjaśnienie kwestii oceny czy stwierdzenie nieważności części ustaleń planu miejscowego nie prowadzi do dezintegracji planu jako całości oraz oceny zasadności zakwalifikowania części nieruchomości skarżących jako zieleni urządzonej.

NSA uznał, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty nr 1a, 1c oraz 1f, tj. naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie powoduje dezintegracji postanowień całego planu, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie spowoduje naruszenia zasad "ładu przestrzennego" na terenie objętym zaskarżoną uchwałą oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenia położenia terenów oznaczonych jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi wbrew treści ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r.

NSA przypomniał, że stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. - uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać przytoczenie zarzutów sformułowanych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd II instancji podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy unieważnienie planu w części dotyczącej wskazanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW nie powoduje dezintegracji całego planu. Tymczasem wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych po pierwsze będzie miało ogromny wpływ na możliwość dokonania scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ skoro niektóre z działek względnie części działek nie będą objęte planem miejscowym, to niedopuszczalne byłoby stosowanie do nich instytucji scalenia i podziału, zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.g.n.

Z uwagi na specyficzne ukształtowanie geodezyjne wąskich i długich działek objętych planem - zasady scalenia i podziału określone w § 5 ust. 3 planu miejscowego mają podstawowe znaczenie dla jego wykonania i zapewnienia ładu przestrzennego, tym samym konieczne było rozważenie, czy możliwe będzie w ogóle dokonanie scalenia i podziału w sytuacji kiedy działka nr [...] i część działku nr [...] 1 nie będą objęte planem miejscowym. Również odwoływanie się przez Sąd I instancji do możliwości zastosowania instytucji połączenia działek i ich ponownego podziału uregulowanego w art. 98b u.g.n. powinno było zostać – zdaniem NSA - ocenione przez Sąd I instancji poprzez powyższy pryzmat.

NSA wskazał, że wprawdzie wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, jednak zawsze konieczne jest rozważenie czy stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu i czy konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości.

Dodatkowo NSA wskazał, że Sąd I instancji, oceniając zastosowanie władztwa planistycznego w odniesieniu do terenów oznaczonych jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP nie uwzględnił treści ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. i błędnie uznał, że jest to obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Prawidłowa ocena zarzutów skargi w tym zakresie, powinna odnosić się do okoliczności czy samo ukształtowanie ww. terenu uzasadnia wyłącznie zabudowy i mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto zarzut nr 1i, dotyczący naruszenia art. 147 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części i nie rozstrzygnięcie co do pozostałej części skargi. Sąd I instancji uznając część zarzutów za nieuzasadnione, powinien w tym zakresie skargę oddalić.

Natomiast zarzuty prawa procesowego nr 1b, 1d, 1f, 1g, 1h NSA ocenił jako błędnie sformułowane, argumentując, iż w istocie zarzucają dokonanie błędnej oceny prawa materialnego, a nie procesowego i z tego powodu wymykają się kontroli instancyjnej.

NSA zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego w zakresie wymagany przepisami P.p.s.a. i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającemu wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności poprzez ocenę czy plan w wersji częściowo unieważnionej będzie mógł funkcjonować oraz zasadności przeznaczenia działek skarżącej spółki jako terenów zieleni urządzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd po zapoznaniu się z dokumentacją planistyczną stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na to, że w rozpatrywanej sprawie zapadł wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15 uchylający wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2009/14, przesądzające dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r.

II. Wykładni i przesłanek stosowania relewantnych w sprawie przepisów należy bowiem dokonać przy uwzględnieniu art. 190 P.p.s.a. stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślono w orzecznictwie, wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji.

W orzecznictwie podkreśla się (por. np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3333/15, CBOSA), w kontekście odnoszącym się do istoty oraz waloru oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97 i uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99). W sytuacji więc, gdy ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego - jeżeli powoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98), a także wówczas, gdy ustanie mocy wiążącej tej oceny prawnej wiązać należy z zaistniałą - po wydaniu orzeczenia sądowego - zmianą istotnych okoliczności faktycznych oraz ze wzruszeniem samego orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.

Takie okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały.

Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 P.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 2244/16, dostępny na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Jeżeli Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14, CBOSA).

W związku z powyższym wiąże w sprawie ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15.

III. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest w związku z tym, że Sąd II instancji podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy unieważnienie planu w części dotyczącej wskazanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW nie powoduje dezintegracji całego planu. Tymczasem wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych będzie miało ogromny wpływ na możliwość dokonania scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ skoro niektóre z działek względnie części działek nie będą objęte planem miejscowym, to niedopuszczalne byłoby stosowanie do nich instytucji scalenia i podziału, zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.g.n.

Wzgląd na brak możliwości scalenia i podziału nieruchomości przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w jego całokształcie.

Należy bowiem zauważyć, że zawartość planu miejscowego precyzują art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Sąd jest związany wykładnią NSA dotyczącą braku stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd wskazuje, iż jest on zasadny.

Naruszenie warunków materialnych sporządzania planu (zasad sporządzania planu), jak i naruszenie warunków proceduralnych wydania aktu planistycznego (procedury planistycznej) muszą mieć w obecnym stanie prawnym charakter istotny. Oznacza to, że muszą to być takie naruszenia przepisów stanowiących bezpośrednią lub pośrednią podstawę miejscowego planu, które mają bezpośredni i realny wpływ na jego konstytutywną treść normatywną.

IV. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie muszą być ustalone między innymi zasady podziału nieruchomości. Obowiązkowy charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych na podstawie art. 102 ust. 2 podziału i scalenia tylko wówczas, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalenia i podziału, a także granice obszarów wymagających scaleń i podziałów. Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału, o czym przesądza m.in. art. 102 ust. 3 tego aktu. Działania te mogą być również dokonywane na wniosek lecz również wyłącznie wówczas, gdy w planie określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzania.

Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10, CBOSA). Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX). Istotne jest przy tym, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy z powodu naruszenia prawa w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie są właścicielami, może naruszać uzasadnione interesy innych osób, właśnie właścicieli tych nieruchomości, oceniających przyjęte w planie miejscowym ustalenia jako korzystne dla ich interesów.

Uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem oraz jego przeznaczenie. Uchwały wszczynające postępowania scaleniowo-podziałowe muszą znajdować oparcie w treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie ich podejmowania (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 34/07, Lex nr 338279).

Podkreślić trzeba, że procedura scaleniowa pełni rolę instrumentu prawnego, za pomocą którego gmina dostosowuje strukturę przestrzenno-powierzchniową nieruchomości do przyjętych w planie miejscowym założeń inwestycyjnego zagospodarowania obszarów (vide Z. Niewiadomski "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 588).

W związku z powyższym, z uwagi na uwarunkowania faktyczne sprawy, zasadne jest twierdzenie, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu. Działki skarżącej położone są w większym kompleksie, obejmującym kilkadziesiąt nieruchomości. Wszystkie działki, znajdujące się w tym obszarze zarówno należące do skarżącej, jak i do innych podmiotów mają podobny kształt, tj. są to wąskie, bardzo długie pasy ziemi, ciągnące się przez kilkaset metrów każda, na co skarżąca zwracała uwagę w skardze (str. 8). Z tego uzasadnione jest twierdzeniem że wyłączenie z możliwości scalenia działek skarżącej spowoduje nieracjonalność scalenia i podziału pozostałej części działek, czyniąc go nieefektywnym, poprzez ograniczenie puli działek podlegających scaleniu oraz w wyniku pozostawienia nieruchomości w kształcie wąskich pasków na obszarze potencjalnie podlegającym scaleniu.

Ponadto skarżąca wywodziła, że "znaczna liczna właścicieli przedmiotowych nieruchomości oraz potencjalna liczba działek budowalnych mogących powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, nakazuje stwierdzić, iż umowny podział i łączenie nieruchomości jest wysoce mało prawdopodobny, zaś ustalenia planu bez scalenia i podziału nieruchomości pozbawione będąc jakiegokolwiek sensu". Kwestie te skarżąca prezentowała również podczas rozprawy dnia [...] lutego 2015 r. (karty 95 i 96 akt sądowych sprawy). Stanowi to wsparcie dla przedstawionej wyżej tezy.

V. O braku możliwości stwierdzenia nieważności planu w części z punktu widzenia racjonalności obowiązywania pozostałej części planu świadczy również kwestionowany przez skarżącą przebieg dróg. Otóż działki skarżącej np. [...] – w części, zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne - 75.KDW, 81.KDW (Zał. graficzny Nr 1 do miejscowego planu). Stwierdzenie nieważności planu w części, tj. w odniesieniu do dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW (na co zwrócił uwagę NSA) spowoduje dezintegrację całego planu. Wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych spowoduje zatem brak funkcjonalności obszarów o przeznaczeniu mieszkaniowym (tj. 23.MN i 25 MN), bowiem drogi te, ze względu na istniejący podział na wąskie działki, obsługiwałyby dużą liczbę nieruchomości (skarżący wskazują nawet na 100 działek – str. 9 skargi).

W takiej sytuacji trudno obronić tezę o wykonalności przepisów skarżonego planu, co skłania do stwierdzenia nieważności planu w całości.

VI. Wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15, CBOSA dotyczące zasadności przeznaczenia działek skarżącej spółki jako terenów zieleni urządzonej, Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło wystarczającego uzasadnienia dla takiego rozwiązania, co w związku z art. 140 K.c. stanowi naruszenie zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

VII. Powyższe względy przemówiły za orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności panu z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wpisu, wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.