Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1274/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 75 par. 1, 77 par. 1 , 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1076/15 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. J. (dalej również "skarżąca") na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również WWINB) z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. Burmistrz Miasta Czarnkowa zatwierdził projekt budowlany i wydał J. R. pozwolenie na budowę obejmujące modernizację i rozbudowę domu jednorodzinnego w C. przy ul. W.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie (dalej również PINB) wstrzymał J. R. prowadzenie robót budowlanych przy modernizacji i rozbudowie ww. budynku.

Postanowieniem z [...] stycznia 2002 r. WWINB utrzymał postanowienie to w mocy.

Wyrokiem z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Po 207/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. R. na ww. postanowienie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. PINB nakazał J. R. doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na budowę.

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. WWINB utrzymał w mocy tę decyzję w części wydanego nakazu zlikwidowania nadwieszonego okapu nad sąsiednią nieruchomością, zlikwidowania otworu okiennego w granicznej ścianie szczytowej, uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części wydanego nakazu dostarczenia decyzji o warunkach nadbudowy, dowodu własności działki lub prawa dysponowania nieruchomością, dokumentacji technicznej i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 916/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję WWINB w części utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2002 r. Sąd wskazał na rozbieżności w dokumentacji i stwierdził, że dopóki nie zostanie jednoznacznie wyjaśnione, co zawierał w zakresie spornych rozwiązań budowlanych projekt budowlany zatwierdzony w pozwoleniu na budowę, nie będzie można postawić skutecznie skarżącej zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1569/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

W dniu [...] października 2005 r. PINB przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalił, że inwestor realizował budowę na podstawie rysunków oznaczonych jako "wariant B" - architektura. Konstrukcja realizowana była zgodnie z rysunkami konstrukcyjnymi, wchodzącymi w skład zatwierdzonej dokumentacji, jednak ze zmianami, gdyż wykonano przewieszenie tylko na dachu od ul. W., a nie jak przewidywała dokumentacja konstrukcyjna na całości ściany szczytowej. Stwierdzono także, że inwestor podczas robót budowlanych rozebrał ścianę w granicy, a następnie odtwarzając te ścianę wykonał trzy otwory okienne, które zgodnie z dokumentacją techniczną należało zamurować.

W związku z nieścisłościami w projekcie budowlanych PINB wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o weryfikację pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Czarnkowa z dnia [...] marca 2001 r. w całości.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. R. na tę decyzję.

W dniu [...] października 2007 r. J. R. sprzedała B. J. zabudowaną nieruchomość położoną w C. przy ul. W.

W wyniku kontroli z dnia [...] lutego 2010 r. PINB stwierdził, iż od strony posesji nr [...] przy ul. W. w ścianie szczytowej znajdują się 3 otwory okienne. Na ścianie szczytowej od strony ul. W. istnieje nadwieszony okap o ok. 60 cm wysunięty na działkę sąsiednią. Do zakończenia robót budowlanych pozostały roboty budowlane polegające na montażu barier schodowych przy zejściu do piwnicy, uzupełnienie okładziny ścian z ich wykończeniem i malowaniem, montaż parapetów wewnętrznych i zewnętrznych, montaż oświetlenia. Według oświadczenia J. R. z dnia [...] marca 2011 r. okna w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku istniały od roku 1910. Są one na obu ścianach szczytowych rozmieszczone symetrycznie. Będąc właścicielką budynku zobowiązała się pisemnie, że w sytuacji, w której sąsiedni dom miałby być nadbudowany, rozbierze okap. W dniu [...] czerwca 2011 r. Zastępca Burmistrza G. K. oświadczył, że w przypadku rozbudowy, przebudowy lub budowy nowego obiektu na działce sąsiedniej, tj. W., właściciel posesji przy ul. W. powinien być zobowiązany do skrócenia przewieszenia dachu na działkę sąsiednią oraz likwidacji okna szczytowego, po zgłoszeniu przez inwestora przystąpienia do budowy.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy modernizacji i rozbudowie przedmiotowego budynku.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Czarnkowa.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. WWINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "p.b.") nakazał B. J.: 1) dokonanie rozbiórki nadwieszonej połaci dachowej (okapu) o 60 cm nad działkę przy ul. W. oraz 2) zamurowanie okien (3 szt.) w ścianie szczytowej, znajdujących się w granicy z działką przy ul. W., w zmodernizowanym i rozbudowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym w C. przy ul. W., na dz. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. WWINB, po rozpoznaniu odwołania B. J. od powyższej decyzji, utrzymał tę decyzję w mocy.

Organ odwoławczy ocenił, że PINB trafnie w tej sprawie prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 p.b. Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.), przy czym jeżeli nie uda się tego dokonać, czy to dlatego, że nie jest to w ogóle możliwe albo dlatego, że inwestor nic wykonał koniecznych do tego czynności, może się ono zakończyć nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). W sytuacji, gdy Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Czarnkowa z [...] marca 2001 r. nie ma dla sprawy znaczenia, który z projektów został zatwierdzony wyeliminowaną z obrotu decyzją. PINB prowadząc postępowanie naprawcze ocenia, które z elementów zrealizowanego obiektu są zgodne z przepisami, a które nie. W przypadku niezgodności z przepisami decyduje, czy zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 p.b.

WWINB podkreślił, że określając stan zgodności z prawem trzeba mieć na uwadze przede wszystkim zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dlatego nie zgodził się z twierdzeniem, iż budynek mieszkalny na działce przy ul. W. był budynkiem wolnostojącym i posiadał dach przewieszony. O lokalizacji budynku przy granicy z działką sąsiednią świadczy lokalizacja tego obiektu na mapach z 1999 r., a oświadczenie J. R., że uzyskała zgodę na wykonanie przewieszenia dachu świadczy, iż budynek takiego przewieszenia nie posiadał. W opinii organu, inwestor nie posiadała prawa do dysponowania działką przy ul. W. i prawa takiego nie uzyskała obecna właścicielka nieruchomości. Zgodę na dysponowanie tą nieruchomością mógł wydać jedynie Burmistrz Czarnkowa i jak wynika z dokumentacji, takiej zgody nie wydał. Oświadczenie Zastępcy Burmistrza nie jest zgodą, a jedynie stwierdzeniem, że nadwieszenie musi zostać zlikwidowane przynajmniej w czasie rozbudowy budynku na działce przy ul. W. W odwołaniu Burmistrz podkreślił, iż prezes T. sp. z o.o. nie był upoważniony do potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością dla inwestorki czy wydania zgody na wykonanie nadwieszenia.

Organ II instancji, powołując się na § 12 ust. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej: w.t.), wywiódł, iż przedmiotowy okap nie mógł być wykonany nad działką sąsiednią. Nadwieszenia tego nie można więc doprowadzić do stanu zgodności z przepisami, co oznacza, iż zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

W sprawie okien w ścianie szczytowej zlokalizowanej przy granicy z działką sąsiednią (stanowiącej ścianę oddzielenia pożarowego) podkreślono, iż jak wynika z zapisów z dziennika budowy z dnia [...] i [...] maja 2001 r. "uzgodniono z projektantem następującą kolejność dalszych robót: rozbiórkę ściany szczytowej przylegającej do nieruchomości sąsiedniej tj. W." oraz "wykonuje się rozbiórkę ściany szczytowej". Dlatego nie można mówić, że okna w ścianie szczytowej istniały od początku istnienia obiektu, gdyż ściana szczytowa została rozebrana, a następnie odbudowana. Robót tych nie można określić jako remont tej części obiektu. Zatem mamy do czynienia z odbudową i realizacją nowych otworów okiennych. WWINB stwierdził, iż przedmiotowe okna są niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 w.t. i muszą zostać zlikwidowane, gdyż nie można ich doprowadzić do stanu zgodności z prawem.

Reasumując WWINB ocenił, że organ powiatowy prawidłowo uznał, iż robót budowlanych polegających na wykonaniu 3 okien w ścianie szczytowej znajdującej się w granicy z działką przy ul. W. oraz nadwieszonej połaci dachowej (okapu) o 60 cm nad działkę przy ul. W. (wykonanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wyeliminowanej z obrotu prawnego), nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zatem zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła B. J. Zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nadwieszenie połaci dachowej oraz zamurowanie 3 okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku narusza przepisy obowiązującego prawa; naruszenie przepisów postępowania przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że tryb określony w przepisach art. 50 i art. 51 p.b. był właściwym do załatwienia niniejszej sprawy, która polegała na ocenie robót budowlanych wykonanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji zaznaczył, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013, II OSK 1877/11,). W opinii Sądu, stan ten zachodzi w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, nie ma racji pełnomocnik skarżącej twierdząc, że organy nadzoru budowlanego naruszyły w sposób rażący przepis art. 51 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych elementów ww. budynku po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, bowiem w dniu [...] stycznia 2002 r., a więc przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia z [...] listopada 2001 r., PINB wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzję, którą nakazał J. R. doprowadzić prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Oceny tej nie zmienia fakt, że powyższa decyzja została następnie uchylona przez WWINB. Istotnym bowiem jest, że z zachowaniem terminu 2-miesięcznego od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.

W opinii Sądu, organy prawidłowo ustaliły, że poprzednia właścicielka dokonała rozbiórki ściany budynku w granicy i jej odbudowy, a w ramach odtworzenia wykonała 3 otwory okienne, które zgodnie z dokumentacją techniczną należało zamurować. W ramach tych robót wykonano również na dachu od strony ul. W. przewieszenie okapu nad sąsiednią posesję na długość ok. 60 cm.

W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie uznały, że nie ma innej możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem, jak tylko przez nakazanie rozbiórki nadwieszonej połaci dachowej budynku skarżącej nad działkę przy ul. W. oraz zamurowanie 3 okien w ścianie szczytowej tego budynku, znajdujących się w granicy z działką sąsiednią, bowiem ani poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości, ani aktualna nie posiadały i nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości sąsiedniej. Nieruchomość ta stanowi własność Miasta i Gminy Czarnków. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), tylko Burmistrz Czarnkowa lub osoba przez niego upoważniona uprawniony był do złożenia takiego oświadczenia. Tymczasem akta sprawy nie zawierają takiego oświadczenia. Skarżąca powołała się na oświadczenie Prezesa T. sp. z o.o. w C. z dnia [...] sierpnia 2000 r. oraz oświadczenie Zastępcy Burmistrza Czarnkowa datowane przez PINB na dzień [...] czerwca 2011 r. Choć w oświadczeniu z [...] sierpnia 2000 r. Prezes T. wyraził zgodę na pozostawienie przedmiotowych okien szczytowych i nadwieszenia dachu na działkę sąsiednią, pod warunkiem, że w przypadku rozbudowy lub nadbudowy budynku przy ul. W. nastąpi zamurowanie tychże okien i zmiana kształtu dachu przy ul. W. w sposób nieutrudniający tych robót, to oświadczenie to zostało wydane przez osobę nieuprawnioną. Skoro bowiem właścicielem nieruchomości była i jest Miasto i Gmina Czarnków, koniecznym było upoważnienie do wydania oświadczenia tej treści uzyskane od Burmistrza Czarnkowa. Takiego zaś w aktach sprawy brak. Wspomniane oświadczenie Zastępcy Burmistrza jest jedynie wniesieniem uwag do rozbudowy, przebudowy lub budowy nowego obiektu na działce sąsiedniej tj. ul. W., w którym wskazano, że właściciel posesji położonej przy ul. W. powinien być zobowiązany do skrócenia przewieszenia dachu na działkę sąsiednią oraz likwidacji okna szczytowego na własny koszt natychmiast po zgłoszeniu przez inwestora przystąpienia do budowy.

Zdaniem Sądu I instancji – uznawszy, że inwestor nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością przy ul. W. na cele budowlane i takiego prawa nie uzyskała również aktualna właścicielka nieruchomości przy ul. W., nie można było w świetle art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. uznać, że dopuszczalna jest sanacja rozbudowy budynku o fragment dachu przechodzący na działkę sąsiednią. Ponadto rozbudowa budynku w tym zakresie stoi w sprzeczności z § 12 w.t.

Ustosunkowując się do kwestii umieszczenia trzech okien w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku, Sąd I instancji stwierdził, że z zapisów dziennika budowy z [...] i [...] maja 2001 r. wynika, iż ściana ta została rozebrana, a następnie odbudowana. W świetle art. 3 pkt 6 p.b. odbudowa jest uznawana za budowę. Takich robót budowlanych nie można zaliczyć do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Zastosowanie zatem do odbudowy trzech okien w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej w granicy działki sąsiedniej znalazły normy określone w § 12 w.t.

W ocenie Sądu, organy nie naruszyły też przepisów postępowania (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., przez nietrafne przyjęcie, że decyzja dokonania rozbiórki nadwieszonej połaci dachowej oraz zamurowania trzech okien w ścianie szczytowej budynku mogła być wydana przez organ nadzoru budowlanego później niż [...] lipca 2004 r., gdy postanowienie o wstrzymaniu robót modernizacyjnych i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego stało się ostateczne dnia [...] maja 2004 r. (tj. po upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1);

II. przepisów postępowania poprzez naruszenie:

a) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami – jednakże kasacyjnymi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie J. R. – pierwszej inwestorki przebudowy budynku na okoliczności: terminu wykonania przebudowy, zgody właściciela sąsiedniego budynku na wykonanie nadwieszonej połaci dachowej nad działką przy ul. W. oraz wyjaśnienia kiedy faktycznie zamurowane zostały trzy okna dachowe w ścianie szczytowej. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania osób: która w imieniu Burmistrza Miasta Czarnkowa wydawała zgodę na wykonanie nadwieszonej połaci dachowej oraz która przygotowywała projekt decyzji z [...] marca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na modernizację i rozbudowę domu;

c) art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował fakt, iż organ administracji był obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2004 r., II SA/Po 916/02, co do stanu faktycznego w zakresie "co zawierał w zakresie spornych rozwiązań projekt budowlany arch. P. B. zatwierdzony w pozwoleniu na budowę".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nie jest trafny, bowiem nie uwzględnia faktu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie wstrzymał J. R. prowadzenie robót budowlanych przy modernizacji i rozbudowie przedmiotowego budynku postanowieniem z [...] listopada 2001 r., a decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazał inwestorce doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została zatem podjęta z zachowaniem terminu 2-miesięcznego od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, nie ma wpływu na tę ocenę fakt, że decyzja z [...] stycznia 2002 r. została następnie uchylona przez organ odwoławczy. Istotnym bowiem jest, że z zachowaniem terminu 2-miesięcznego od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.

Podkreślić wypada, że powyższa problematyka była w przeszłości rozważana zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w piśmiennictwie, gdzie trafnie wskazywano, że z punktu widzenia dochowania terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1, istotne jest wydanie decyzji przez organ I instancji w ciągu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Dla ważności postanowienia o wstrzymaniu robót nie są istotne kolejne etapy procedury administracyjnej i np. uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06, LEX nr 425365; A. Plucińska-Fillipowicz, M. Wincenciak, Komentarz aktualizowany do art. 51 Prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., "wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami – jednakże kasacyjnymi", stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie istotne jest ostatnie rozstrzygnięcie, a nie wcześniejsze. Ważne, że ostatnie z nich jest prawidłowe. Zauważyć wypada, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby fakt, że uprzednio zapadały decyzje kasacyjne, miał negatywny wpływ na prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Zarzut ten nie mógł więc zostać uwzględniony.

Co do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., stwierdzić należy, że okoliczności dotyczące terminu wykonania przebudowy, zgody właściciela sąsiedniego budynku na wykonanie nadwieszonej połaci dachowej nad działką przy ul. W. oraz tego, kiedy zamurowane zostały trzy okna dachowe w ścianie szczytowej, były przedmiotem ustaleń poczynionych przez organ administracyjny i zostały w sposób właściwy poddane ocenie przez Sąd I instancji. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że Prezes T. nie miał upoważnienia od Burmistrza na wyrażenie stosownej zgody, a oświadczenie Zastępcy Burmistrza było tylko wniesieniem uwag do rozbudowy, przebudowy lub budowy nowego obiektu na działce przy ul. W., w którym wskazano, że właściciel posesji położonej przy ul. W. powinien być zobowiązany do skrócenia przewieszenia dachu na działkę sąsiednią oraz likwidacji okna szczytowego na własny koszt natychmiast po zgłoszeniu przez inwestora przystąpienia do budowy. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji, gdy decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Czarnkowa. Świadczy to jednoznacznie o braku zgody Burmistrza, który odwołując się od decyzji umarzającej postępowanie wyraźnie przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii. Powyższe okoliczności zostały zatem wystarczająco wyjaśnione i nie zachodziła konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Omawiany zarzut nie mógł w tej sytuacji być uwzględniony.

Zaznaczyć jedynie wypada, że jeżeli nastąpiły nowe okoliczności, to ewentualnie mogą one być podstawą do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, np. o wznowienia postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednak być rozważane w niniejszym postępowaniu.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a., mający polegać na nieuwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2004 r., II SA/Po 916/02, co do stanu faktycznego w zakresie "co zawierał w zakresie spornych rozwiązań projekt budowlany arch. P. B. zatwierdzony w pozwoleniu na budowę". Zauważyć bowiem trzeba, że stan prawny i faktyczny w rozpatrywanej sprawie obecnie jest inny od istniejącego w czasie zapadania wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Po 916/02 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1569/04. Wówczas bowiem w obrocie prawnym istniała decyzja Burmistrza Miasta Czarnkowa z dnia [...] marca 2001 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującego modernizację i rozbudowę przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził jednak jej nieważność w całości, a zatem została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji zbędne jest ustalanie, "co zawierał w zakresie spornych rozwiązań projekt budowlany arch. P. B. zatwierdzony w pozwoleniu na budowę", skoro pozwolenie to już nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.