Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2524/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 233
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 935/19 w sprawie ze skarg G. D., E. D., A. D., M. K., R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz M. K. i R. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych i na rzecz G. D. i E. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi G. D., E. D., A. D., M. K., R. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta B., po rozpoznaniu wniosku M. K. i R. D., uzupełnionego wnioskami A. D., B. D., S. P. i A. D., odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], wywłaszczoną na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (PWRN) [...] z dnia [...] września 1950 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył stan faktyczny obrazujący proces przekształcenia własnościowego spornej nieruchomości w drodze wywłaszczenia z niej R. D. – poprzednika prawnego skarżących, dokonanego na podstawie ww. orzeczenia PWRN, wydanego w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 r.-1945 r. (Dz. U. R. P. nr 20, poz. 138 – dalej "dekret z 1948 r."). Powołując art. 4 i art. 4 pkt 6 tego dekretu oraz intertemporalny przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70 – dalej "ustawa wywłaszczeniowa"), tj. aktu zastępującego dotychczas obowiązujący dekret, organ stwierdził, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów dekretu uzależnione było od woli właściciela, który winien był wystąpić ze stosownym wnioskiem. Organ I instancji wywiódł, że w obliczu niezłożenia przez właściciela wniosku o ustalenie odszkodowania jego roszczenie uległo przedawnieniu z dniem 1 października 1960 r. (10 lat od daty przerwania biegu przedawnienia w związku z art. XIX pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego). Odnosząc się do ewentualnego zarzutu dotyczącego nieświadomości wywłaszczonego właściciela w związku z długotrwałym nieujawnianiem prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej, organ wskazał, że wniosek o wpis własności złożony został dopiero 11 czerwca 1957 r., a wpisu dokonano 21 listopada 1958 r. Wyjaśnił, że wpisanie w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bezwzględnie musiało zrodzić u osób uprawnionych świadomość poniesienia szkody, a tym samym zapoczątkować bieg terminu przedawnienia, który – przy ocenie sprawy z tej perspektywy – uległ przedawnieniu najpóźniej z dniem 21 listopada 1968 r.

Po rozpoznaniu odwołań B. D., A. D., M. K. i R. D. od powyższej decyzji, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odnotował, że w miejsce zmarłego [...] lutego 2019 r. B. D. wstąpiła jego żona G. D. oraz córka E. D.. Przywołał treść art. 1 ust. 1, 2, 4 dekretu z 1948 r., art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952, nr 4 poz. 31 – dalej " u.n.p.g."), art. 53 ust. 1 i 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej "u.g.n."). Cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydawane na podstawie dekretu z 1948 r. nie musiało być poprzedzone wypłaceniem odszkodowania, zaś przeniesienie prawa własności w oparciu o dekret z 1949 r. następowało z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Wskazał, że dekret z 1949 r. wprowadzał instytucję przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, w związku z czym nie może być ono obecnie dochodzone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość decyzji I instancji, wskazał jednak, że odmienne powinny być podstawy tego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że akta sprawy potwierdzają, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z obowiązującym art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r. – w dniu 1 marca 1945 r., a więc w okresie przed 9 maja 1945 r., nieruchomość była zajęta na cel użyteczności publicznej oraz w dniu wejścia w życie dekretu znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa. Stwierdził, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie dekretu z 1948 r. dokonywane było na wniosek właściciela, natomiast w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie złożył powyższego wniosku, ustalenie takiego odszkodowania nie następowało i zgodnie z art. 39 dekretu z 1949 r. roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Organ wskazał, że o ile brak jest w aktach sprawy dowodu potwierdzającego powiadomienie poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców o wywłaszczeniu, to w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienie i doręczenie do rąk zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu miejskiego lub gminnego. Stwierdził, że orzeczenie PWRN uprawomocniło się 29 grudnia 1958 r., zaś zamieszczona na nim klauzula prawomocności, w obliczu braku dowodów na wywieszenie ogłoszenia o wywłaszczeniu, potwierdza jego uprzednie prawidłowe ogłoszenie. W ocenie organu, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno było zostać ustalone według zasad przewidzianych w dekrecie z 1949 r., wobec czego roszczenie uległo przedawnieniu z mocy art. 39 ust. 1 tego dekretu. Przywołał art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 1949 r. (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 25 – dalej "ustawa zmieniająca") wskazując, że roszczenie odszkodowawcze przedawniło się z dniem 30 grudnia 1961 r. , gdyż orzeczenie o wywłaszczeniu uprawomocniło się w dniu 29 grudnia 1958 r., wniosek złożony został zaś dopiero w 2017 r.

Powyższą decyzję zaskarżyli A. D., M. K. i R. D. oraz G. D. i E. D.. Skarżący w uzasadnieniach swych skarg stwierdzili, że decyzja Wojewody jest w ich ocenie, krzywdząca i niesprawiedliwa, organ nie wziął pod uwagę specyfiki okresu, w jakim dokonywało się wywłaszczenie oraz represji ze strony aparatu państwowego wobec obywateli w tamtym okresie. Podniesiono, że w momencie przejęcia nie był to szpital, ale kamienica mieszkalna, a nadto bezpodstawnie organ przyjął, że nieruchomość zajęta została 1 marca 1945 r. Wskazano też, że zastrzeżenia budzi stwierdzenie, jakoby nieruchomość została przejęta na "cel użyteczności publicznej", skoro służyła organom komunistycznych władz polskich.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "P.p.s.a."). Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy traci na znaczeniu problem, czy wywłaszczenia dokonano w istocie na cel określony w art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 1948 r., jak również to, kiedy nastąpiło przejęcie nieruchomości. Kwestie te odnoszą się bowiem do ewentualnej prawidłowości samego orzeczenia PWRN z dnia 1 września 1950 r. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak zgodności z prawem aktu stwierdzającego przejście własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ale decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za to przejęcie, kwestionowanej przez skarżących, która jest konsekwencją funkcjonowania w obrocie prawnym tego orzeczenia.

WSA podzielił i przyjął za swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odnosi się ono do okoliczności przedawnienia zgłoszonego przez skarżących roszczenia. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 dekretu z 1948 r. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną na podstawie przepisów dekretu z 1948 r. nieruchomość dokonuje się na podstawie wniosku właściciela. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem do spraw prowadzonych na podstawie przepisów dekretu z 1948 r., w których nie zapadły ostateczne rozstrzygnięcia co do odszkodowania za przejętą nieruchomość, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej dekret z 1949 r., zastosowanie miał właśnie dekret z 1949 r.

Sąd I instancji stwierdził, że termin trzech lat na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane na mocy orzeczenia PWRN z dnia [...] września 1950 r., uprawomocnionego w dniu 29 grudnia 1958 r., upływał w dniu 30 grudnia 1961 r. W sprawie bezsporne jest, że właściciel nieruchomości ani jego spadkobiercy nie zwrócili się z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość w okresie do 30 grudnia 1961 r. WSA zauważył, że o ile postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone w grudniu 1958 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która uchylała dekrety z 1948 i 1949 r. (art. 56 ust. 1 tej ustawy), to jednak zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych po wyzwoleniu i niezakończonych w dniu wejścia jej w życie, zastosowanie miały przepisy dotychczasowe (a więc również zasadniczy w niniejszej sprawie art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.).

Organy obu instancji stwierdziły, że nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, potwierdzające czy to wypłacenie tego odszkodowania, czy też brak jego wypłaty. Okoliczność braku wszczęcia postępowania odszkodowawczego potwierdzają oświadczenia skarżących składane w toku postępowania. Wniosek w tym zakresie został złożony dopiero w 2017 r., z oczywistym przekroczeniem ww. terminu przedawnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro tryb orzekania w przedmiocie odszkodowania, w tym również termin przedawnienia ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę, określały powszechnie obowiązujące wówczas przepisy prawa, w sytuacji ustalenia na podstawie zgromadzonych w postępowaniu dowodów pośrednich, że nie zgłoszono w przepisanym terminie wniosku o ustalenie odszkodowania i postępowanie takie nie toczyło się, brak jest podstaw do rozstrzygania niniejszej sprawy w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Przepis ten pozwala na wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, nie dotyczy to jednak sytuacji, w których roszczenie odszkodowawcze na skutek przedawnienia, nie może być skutecznie egzekwowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. K. oraz R. D. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 26 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 9 ust. 1,2,3 w zw. z art. 10 w zw. z art. 73 w zw. z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z. 1928 r. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. nr 34, poz. 311), poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1950 r. stało się decyzją ostateczną, podczas gdy orzeczenie to nie zostało skierowane do strony tego postępowania, tj. J. D. oraz M. D. będących w owym okresie właścicielami nieruchomości, lecz do nieżyjącego już w chwili wydania tego orzeczenia R. D., co wyklucza uznanie takiego doręczenia za skuteczne, a tym samym pozbawia rzeczową decyzję przymiotu ostateczności.

II. naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tj.;

1) art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 276 Kodeksu zobowiązań z dnia 27 października 1933 roku (Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r.) w zw. z art. 108 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego, poprzez błędne uznanie, że termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego za wywłaszczoną nieruchomość rozpoczął swój bieg z dniem 30 grudnia 1958 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że roszczenie to uległo przedawnieniu po trzech latach od przedmiotowej daty, tj. 30 grudnia 1961 r., wobec niewystąpienia przez ówczesnego właściciela przed upływem tego terminu z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, podczas gdy zgodnie z art. 276 kodeksu zobowiązań "bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym wierzytelność stała się wymagalna, a w przypadku gdy wierzytelność zależy od woli wierzyciela, od dnia, w którym wierzyciel mógł tę wolę wyrazić", a zatem w sytuacji, gdy J. D. oraz M. D. nie doręczono orzeczenia o wywłaszczeniu, a ponadto spadkobiercy R. D. byli w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wrogiem ówczesnego systemu i w związku z tym nie mogli podjąć na terenie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej żadnych skutecznie prawnych działań mających na celu uzyskanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w tym w szczególności złożyć odpowiedniego wniosku, roszczenie o odszkodowanie nie stało się wymagalne, a tym samym nie mógł rozpocząć swojego biegu także termin przedawnienia tego roszczenia;

2) art. 277 pkt 4 Kodeksu zobowiązań w zw. z art. 109 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. z dnia 22 sierpnia 1950 r. Nr 34, poz. 311) w zw. z art. 121 pkt 4 Kodeksu cywilnego oraz preambuły Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie tego, że bieg przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu względem wszelkich roszczeń (wierzytelności), gdy z powodu (...) siły wyższej nie można ich dochodzić przed sądami polskimi, podczas gdy J. D. oraz M. D. jako jedyni ustawowi spadkobiercy R. D. uznawani byli w okresie wydania decyzji wywłaszczeniowej za wrogów ówczesnego systemu i w związku z tym nie mogli podjąć na terenie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej żadnych skutecznie prawnych działań mających na celu uzyskanie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a w szczególności co najmniej do 1 września 1980 r. (a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) nie mogli z uwagi na nieistnienie w owym czasie sądownictwa administracyjnego zaskarżać do sądu decyzji administracyjnych w tym przedmiocie, a zatem co najmniej do tej daty roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości nie mogło się przedawnić;

3) art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu tego, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 3 ust. 2 począwszy od jego wejścia w życie, tj. od 28 listopada 1973 r. wszystkie sprawy wywłaszczeniowe wszczęte przed tym dniem lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału, a w konsekwencji, że od tej chwili w niezakończonych ostateczną decyzją sprawach obowiązek orzeczenia o odszkodowaniu obciąża z urzędu organ orzekający o wywłaszczeniu bez potrzeby składania jakichkolwiek wniosków stron, a roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie podlega już przedawnieniu, w konsekwencji zatem orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. nie uzyskało przymiotu ostateczności przed 28 listopada 1973 r. - roszczenie to w żaden sposób nie mogło się przedawnić, a zatem na organie z urzędu ciążył obowiązek przyznania odszkodowania na rzecz uprawnionych,

4) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że przepis ten nakazuje uregulowanie roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do wywłaszczenia nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, o ile obowiązujące przepisy przewidują w tożsamych przypadkach obowiązek ustalenia odszkodowania, co skutkowało odmową ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1950 r. z uwagi na przedawnienie, podczas gdy sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, zaś w niniejszej sprawie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe nigdy nie zostało zakończone ostateczną decyzją o ustaleniu należnego właścicielom odszkodowania, a co za tym idzie roszczenie odszkodowawcze nie uległo przedawnieniu tym samym niniejsza ustawa winna mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 14 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę kasacyjną R. D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

W badanej sprawie podstawą odmowy przyznania odszkodowania było zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko o przedawnieniu roszczenia odszkodowawczego. Sąd powołał się przy tym na treść art. 39 ust. 1 u.n.p.g., zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

W świetle powyższego unormowania ustalenie daty z jaką decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ma znaczenie istotne, skoro wyznacza początek biegu przedawnienia.

Kontrolowany Sąd zaakceptował ustalenia organów, iż orzeczenie z dnia [...] września 1950 r. uprawomocniło się 29 grudnia 1958 r., co wynikało z naniesionej na orzeczenie klauzuli wykonalności (por. k. 24 akt [...]), która potwierdzała jednocześnie prawidłowość doręczenia i prawomocnego zakończenia postępowania, data ta stanowiła początek biegu przedawnienia, o którym mowa w art. 39 ust.1 u.n.p.g.

Zdaniem Sądu I instancji, w takim przypadku trzyletni termin na złożenie wniosku o odszkodowanie minął 30 grudnia 1961 r. Wniosek następców R. D. wpłynął kilkadziesiąt lat po upływie trzyletniego terminu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że obowiązujący w dacie wniesienia tego żądania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania również za nieruchomości wywłaszczone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak aby możliwe było przyznanie odszkodowania na jej podstawie roszczenie o odszkodowanie nie może być przedawnione (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1572/10, wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 660/13, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2813/12, wyrok NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 3062/14, wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt. I OSK 2620/15, wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt I OSK 465/19, wyrok NSA z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1139/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie w tym stanie sprawy, że zaistniały przesłanki do odmowy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z powodu przedawnienia roszczenia, jawi się co najmniej jako przedwczesne.

Kontrolowany Sąd pominął, że z dokumentu znajdującego się na stronie 53 akt administracyjnych [...], zaopatrzonego również w klauzulę prawomocności wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało przymiot prawomocności już w dacie wcześniejszej, to jest 27 stycznia 1954 r. Rozbieżności wynikającej z obu dokumentów co do daty określającej prawomocność orzeczenia wywłaszczeniowego nie można było pominąć. Klauzula prawomocności z 1954 r. nie pozwalała bowiem na stwierdzenie, że orzeczenie uprawomocniło się w okresie późniejszym, to jest po 27 stycznia 1954 r. Podważyło to ocenę kontrolowanego Sądu, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się jeszcze po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nie sposób więc w aktualnym stanie sprawy przyjąć, że wskazana przez Sąd I instancji data prawomocności stanowić może początkową granicę biegu przedawnienia. Z tego względu, mając nadto na względzie fakt, że w przesłanych aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów obrazujących sposób i datę doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu z 1950 r., zgodzić należało się z autorem kasacji, że w sprawie nie wykazano istotnej dla wyniku sprawy daty, o której mowa w art. 73 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji dopuszczalności przyjęcia przedawnienia opartego na przepisie art. 39 u.n.p.g. W ponownie prowadzonym postępowaniu poczynić należy zatem uzupełniające rozważania odnośnie prawidłowości dokonania doręczenia orzeczenia z 1950r. . W tym celu nieodzowne okazać się może zbadanie archiwalnych wojewódzkich dzienników urzędowych pod kątem ustalenia, czy doszło w nich do ogłoszeń zastępujących doręczenie do rąk.

W postępowaniu toczącym się na podstawie dekretu z 1948 r. zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela i posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego, jak i samego wywłaszczenia, zastępowało ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym przez wywieszenie odpisu tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego (art. 4 pkt 4 dekretu z 1948 r.). Wskazane przepisy miały charakter lex specialis względem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym, w tym przepisu art. 80 stanowiącego o obowiązku dokonywania doręczeń na piśmie. Inne niż w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym zasady doręczania wynikały także z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. u.n.p.g.

Kontrolowany Sąd, tak jak i organ, wobec oparcia się wyłącznie na zapisach klauzuli o prawomocności z 1958 r. nie podjął rozważań co do trybu w jakim nastapiło doręczenie orzeczenia z 1950r., także w zakresie prawidłowości jego dokonania.

Oceny będzie wymagało również, jakie znaczenie nadać treściom wynikającym z obu klauzul prawomocności - czy zapisy zawarte w klauzulach oznaczają dzień z jakim orzeczenie stało się prawomocne, czy jedynie datę, w której prawomocność została stwierdzona, bez potwierdzenia kiedy ona nastąpiła. Analiza w tym zakresie musi zostać przeprowadzona w całokształcie okoliczności ustalonych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena dopuszczalności zastosowania w sprawie przepisu 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy u.n.p.g. w zakresie terminów przedawnienia roszczeń odszkodowawczych należy traktować jako lex specialis wobec ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego. Wprowadzały one bowiem krótszy termin przedawnienia w stosunku do terminu podstawowego wynikającego z ogólnych przepisów cywilnych. Szczególną uwagę zwraca w dekrecie wskazanie innej daty jako początku biegu terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, tj. uzyskania przymiotu ostateczności orzeczenia o wywłaszczeniu (art. 39 ust. 1). Z kolei, zgodnie z zasadą zawartą w art. 108 przepisów ogólnych prawa cywilnego, bieg przedawnienia rozpoczynał się od dnia, w którym uprawniony mógł żądać zaspokojenia roszczenia. Przedawnienie to było więc uwarunkowane istnieniem roszczenia, a zatem i zobowiązania, z którego ono wynikało, oraz możliwością żądania jego zaspokojenia. Odnosząc powyższe do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia przeprowadzonego na podstawie u.n.p.g., stwierdzić należało, że połączono w art. 39 ust. 1 tego dekretu wymagalność roszczenia odszkodowawczego z momentem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu, a więc z momentem będącym przyczyną zmian podmiotowych w zakresie prawa własności. Nie jest zatem możliwe, by regulację z art. 39 ust. 1 u.n.p.g. uzupełniać przepisem art. 111 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego.

Wskazywanie więc na naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. Przepisy ogólne prawa cywilnego, nie mogło skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

Odnosząc się do trzeciego z zarzutów, wskazać należało, że oceniając, czy wystąpienie siły wyższej uniemożliwiło dochodzenie roszczeń odszkodowawczych J. D. i M. D. uwzględnić trzeba, że pojęcie to oznacza obiektywny, niezależny od właściciela nieruchomości, uwarunkowany przyczynami politycznymi stan o powszechnym zasięgu oddziaływania, uniemożliwiający skuteczne dochodzenie przed sądem zwrotu nieruchomości. Jest to stan wywołany okolicznościami ustrojowo-politycznymi, który oddziałuje zarówno na sferę motywacyjną właściciela nieruchomości, skłaniając go do zaniechania dochodzenia swoich praw, jako działania nieefektywnego i niebezpiecznego, jak również powoduje obiektywną nieskuteczność dochodzenia określonych roszczeń przez określone osoby. Ustalenie, że osoba uprawniona do skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie nieruchomości rzeczywiście była tej możliwości pozbawiona, nie może być dokonane wyłącznie na podstawie twierdzeń osoby uprawnionej. Konieczne jest wykazanie przez nią, że w ówczesnych warunkach ustrojowych i w stanie prawnym wówczas obowiązującym, skuteczne dochodzenie roszczenia nie było możliwe bądź ze względu na niedostępność środków prawnych, które pozwoliłyby podważyć wadliwe akty władzy publicznej, bądź ze względu na to, że powszechna praktyka stosowania obowiązujących wówczas przepisów - obiektywnie biorąc - nie stwarzała realnych szans uzyskania korzystnego dla uprawnionego rozstrzygnięcia. Nie można przy tym ograniczać się do stwierdzenia, że w okresie władzy komunistycznej nastąpiło zawieszenie wymiaru sprawiedliwości, odpowiadające pojęciu działania siły wyższej. Aby ocenić, czy miał miejsce stan, w którym nie można było oczekiwać uzyskania skutecznej ochrony praw przed sądami, konieczna jest ocena indywidualna i odniesienie się do sytuacji konkretnego podmiotu, który wówczas miałby wystąpić na drogę sądową.

Za taki stan nie może być uznane wydanie jednostkowej decyzji administracyjnej, nie doręczonej stronom, która w związku z tym nie wywołuje żadnych skutków prawnych i może być wzruszona czy unieważniona, a jako nieznana stronom nie może mieć wpływu na motywację właściciela nieruchomości prowadzącą do zaniechania dochodzenia roszczeń właścicielskich. W takiej sytuacji, niepodejmowanie przez właściciela działań zmierzających do odzyskania nieruchomości nie jest w jakikolwiek sposób powiązane z istnieniem decyzji administracyjnej, a tym samym z istnieniem "siły wyższej". (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2012 , sygn. akt I CSK 11/12 , postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt III CSK 26/11).

Skoro zatem autor kasacji kwestionuje fakt doręczenia jego poprzednikom prawnym decyzji wywłaszczeniowej nie można zaaprobować twierdzenia o wystąpieniu siły wyższej, mającej wpływ na przerwanie biegu przedawnienia.

Zarzut naruszenia art. 277 pkt 4 Kodeksu zobowiązań w zw. z art. 109 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r.- Przepisy ogólne prawa cywilnego w zw. z art. 121 pkt 4 Kodeksu cywilnego oraz preambuły Konstytucji RP, jest niezasadny także z tej przyczyny, że wskazane w nim przepisy nie odnoszą się do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu przeprowadzonego wywłaszczenia.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Żaden z przepisów obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zastosowania przepisu art. 3 ust. 2 tej ustawy zmieniającej. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 233 u.g.n., który wyraża podstawową regułę postępowania administracyjnego, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów, czyli w tym wypadku art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., pod warunkiem jednak, że nie doszło do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego , co w niniejszej sprawie wymaga jeszcze uzupełniającego zbadania, w tym co do ostateczności orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. o wywłaszczeniu, o czym wywiedziono powyżej

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny z opisanych powyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił również zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., a o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.