Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 284/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 3, art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Kr 284/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski, Sędziowie WSA Halina Jakubiec, SO del. Janusz Bociąga (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r., sprawy ze skargi R. D., na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 23 stycznia 2012r. nr [...], w przedmiocie przyznania płatności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Skarga R. D. dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który po rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2011 r., w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r., dla producenta rolnego, decyzją z dnia 23 stycznia 2012r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Utrzymana decyzja organu I instancji dotyczyła, - co jest przedmiotem sprawy, - odmowy przyznania R. D. jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości 1954, 07 zł., odmowy uzupełniającej płatności do powierzchni grup upraw podstawowych i nałożenia sankcji w wysokości 490,87 zł oraz odmowy uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Organ ustalił następujący stan faktyczny: W dniu 13 maja 2011r. R. D. złożył wniosek o przyznanie na 2011 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin (UPO), uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatności zwierzęcej - PZ) i płatności do samic z gatunku bydło domowe (PK). Wniosek dotyczył obszaru kilkudziesięciu działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych znajdujących się w gminie R i B. R. D. łącznie zadeklarował 6,93 ha do płatności JPO; a 3,44 ha do płatności UPO; oraz 3,25 ha do płatności PZ i 4 sztuki bydła do płatności PK.

W wyniku czynności kontrolnych organ stwierdził, że ujęta we wniosku R. D. działka ewidencyjna nr [...] w B została prawidłowo zadeklarowana do płatności przez innego rolnika, E. M. Stwierdzono zatem, że powierzchnia uprawniona z wniosku R. D. do płatności faktycznie użytkowana rolniczo i uprawniona do płatności JPO wyniosła 4, 18 ha, ,a do płatności UPO 1, 65 ha.

Pierwotnie skarżący zadeklarował do tych dopłat 6, 93 ha. to łączne zawyżenie powierzchni zadeklarowanej wyniosło w stosunku do powierzchni faktycznie uprawnionej do w/w płatności 65,78%. Zawyżenie przekroczyło 50%, a więc zgodnie z zapisem art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, konsekwencją była odmowa płatności JPO za rok, na który wnioskowano o wsparcie tego rodzaju. Nałożona została także kara finansowa w wysokości 1954,07 zł (wielkość zawyżenia w ha x stawka JPO za 1 ha), potrącana z płatności, jakie ewentualnie zostaną rolnikowi przyznane w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. R. D. złożył oświadczenie, z którego wynikało, że sporne grunty użytkowała od ok. 14 lat na podstawie umowy ustnej zawartej z A. M. (siostrą żony). W 2010 r. na działce rolnej O/O1 zasiał mieszankę, na działce P - pszenicę, a na działkach R, S/S1 i N -trawę.. Oświadczył, że działki N, R oraz S zostały wykoszone przez A. M., a zasiewy na działce O1 zostały przez nią zniszczone w maju, czerwcu 2011r. Przyznał, że za 2011 r. dokumenty dot. wysokości podatku za sporne grunty przejęła A. M. właścicielka gruntu oraz, że jesienią 2010r. został poinformowany przez nią o konieczności zaprzestania uprawy użytkowanych gruntów. Z kolei A. M. stwierdziła, że jesienią 2010 r. wypowiedziała R. D. umowę użytkowania gruntów oraz, że z tego powodu skarżący odmówił opłacenia podatku rolnego za 2010 r. Ona zapłaciła podatek rolny za ostatni kwartał 2010r.

Organ I instancji decyzją nie dał wiary wyjaśnieniom R. D. i odmówił przyznania płatności JPO i UPO oraz PZ za 2011 r.. Odnośnie do płatności JPO i UPO na R. D. nałożono ponadto dodatkowe sankcje finansowe skutkujące w latach 2012, 2013 i 2014. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było ustalenie, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo przez niego była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do płatności JPO, UPO i PZ. Zawyżenie przekroczyło 50% obszaru uprawnionego do dopłat.

R. D. wniósł odwołanie od tej decyzji. Podniósł., że w/w decyzja jest krzywdząca i nie uwzględnia okoliczności związanych z użytkowaniem spornych gruntów.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja, od której wniesiono odwołanie, jest prawidłowa. Uznał, że najważniejsze dla sprawy okoliczności faktyczne ustalono w wyniku kontroli administracyjnej wniosku R. D. W sprawie za rozstrzygającą uznano reakcję stron na wystosowane do nich na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a. wezwania do złożenia wyjaśnień. Zdaniem organu skarżący nie wykazał faktycznego użytkowania spornych gruntów w terminach związanych z płatnościami, o jakie się starał. Nie przedstawił na to żadnych świadków ani innych jednoznacznych dowodów. Ustalono, że R. D. nie użytkował spornych gruntów przez cały 2011r. Przygotował je do użytkowania w 2010 r. (wysiewając trawę, zboża i wykonując inne związane z planowanymi uprawami zabiegi agrotechnicznymi), ale w ocenie organu II instancji późną wiosną 2011 r. (przed końcem maja 2011 r.) utracił on kontrolą nad spornymi gruntami. Dowodem na tą okoliczność były wyjaśnienia E. M. i A. M. Zdaniem organu R. D. sam przyznał, że ostatnie zabiegi agrotechniczne wykonał odnośnie w/w gruntów mniej więcej w marcu 2011 r. oraz, że wykaszanie większości tych gruntów przeprowadził już E. M. lub jego żona – A. M. W związku z czym okoliczności sprawy ewidentnie wskazują, że skarżący na pewno nie zajmował się utrzymaniem spornych działek rolnych zgodnie z normami i wymogami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a w/w ustawy). Podstawowe znaczenie ma tu posiadanie gruntów zadeklarowanych do płatności i to w terminach związanych z tymi płatnościami. Ustalenia dokonane przez organ l instancji odnośnie płatności JPO i UPO oraz PZ za 2011 r. zdaniem organu odwoławczego były prawidłowe, a wynika to z wyjaśnień złożonych przez stronę i świadków słuchanych w tej sprawie. Natomiast konsekwencje stwierdzonego w niniejszej sprawie zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności reguluje art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. WE L 316 z 2.12.2009, str. 65 z późn. zm.). Odnośnie kwestii prawnej posiadania gruntu organ odwoławczy podniósł, że posiadanie wskazane w przepisach dot. płatności, o jakie ubiegano się w niniejszej sprawie zdefiniowano przede wszystkim w art. 336kc. Z treści w/w przepisu posiadanie oznacza rzeczywiste władztwo nad rzeczą o charakterze materialnym, mogącą być przedmiotem obrotu gospodarczego i niewyłączoną z tego obrotu (np. działka ewidencyjna). W przypadku płatności, o które starała się strona, wymóg posiadania musi być odczytywany również w kontekście przepisów i celów dotyczących tego rodzaju wsparcia. Celem regulacji dotyczących tych płatności jest finansowe wspieranie osób faktycznie uprawiających grunty rolne, a więc samodzielnie decydujących o tym, jakie rośliny uprawiać, jakie zabiegi agrotechniczne w związku z tym wykonywać, zbierających plony i utrzymujących uprawiane grunty w dobrej kulturze rolnej. Z punktu widzenia tych przepisów i w związku ze specyfiką działalności rolniczej istotnym dla ARiMR jest jedynie, kto faktycznie użytkuje rolniczo daną działkę, prowadząc (zgodnie z normami) związane z tym prace w okresie, odnośnie, którego wnioskuje się do tego obszaru o wsparcie.

Do w/w płatności może, więc być uprawniony albo właściciel gospodarujący na posiadanych przez siebie gruntach (posiadacz samoistny), albo osoba, która użytkuje rolniczo grunty oddane jej np. w dzierżawę (posiadacz zależny). Możliwą jest także sytuacja, kiedy faktycznie użytkujący (posiadający) działki rolne nie jest ich właścicielem (np. dokonał ich bezprawnego zaboru, czy też użytkuje je bezumownie lub w wyniku umowy budzącej wątpliwości bądź niezakończonego lub jeszcze nierozpoczętego postępowania spadkowego), bądź też jest tylko współwłaścicielem. Jeżeli w/w osoby są zarejestrowanymi producentami rolnymi, złożą odpowiednie wnioski i będą faktycznie użytkować rolniczo zadeklarowane działki w odpowiednich terminach, zachowując przy tym wymogi związane ze wsparciem, o jakie się starają - płatności będą im do zadeklarowanych działek przyznane. Tylko one będą też odpowiadać w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieprawidłowości np. odnośnie stanu terenów wskazanych przez nich do płatności. W/w kategorie osób mogą wynająć osoby trzecie do wykonania prac polowych i w takiej sytuacji to zlecający takie prace, a nie je wykonujący, będą uprawnieni do uzyskania płatności.

W skardze na decyzję organu II instancji R. D. podniósł, zarzut, że wypowiedzenia dzierżawy nie traktował dosłownie, bowiem nastąpiło w połowie listopada 2010 r. po wykonanym zasiewie pszenicy. Stwierdził, że zgodnie z Kodeksem Cywilnym obowiązują terminy wypowiedzenia umowy dzierżawy (także i ustnej) określone okresem gospodarczym. Zarzucił błędne ustalenia faktyczne odnośnie do użytkowania spornej działki przez A. M., On działki użytkował dlatego wykonywał nawożenie działek nawozami azotowymi i wykonał opryski. W związku z czym użytkowanie gruntów upoważniało go do złożenia wniosku o płatności bezpośrednie. W czerwcu i lipcu dokonał także zbioru siana z części spornej działki. Przyznał, że pozostałą część działki ( od drogi publicznej) skosił wynajęty przez A. M. rolnik, ale siano nie zostało przez nią zebrane. Odnośnie pszenicy, stwierdził, że skosił ją w okresie żniw.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma uzasadnione podstawy i spowodowała uchylenie decyzji organów obu instancji.

Podstawę przyznawania płatności obszarowych (jednolitej i uzupełniającej) do gruntów rolnych stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwana dalej Ustawą. W myśl art. 7 ust. 1 i 2 Ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością. Ponadto w myśl art. 7 ust. 6 Ustawy w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

Z powyższych regulacji prawnych wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek podmiotu będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego i do gruntów znajdujących się w jego posiadaniu. Celem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest, wspieranie działalności rolniczej posiadaczy gospodarstw rolnych, którzy utrzymują grunty w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony, to takie wsparcie powinno odnosić się do osób faktycznie użytkujących grunty na działalność rolniczą. Sam tytuł prawny do gruntu nie został przewidziany, jako przesłanka konieczna do ubiegania się o wspomniane świadczenia, albowiem do realizacji działalności rolniczej wystarczające jest posiadanie. Wnioskowana pomoc finansowa w formie płatności bezpośrednich udzielona może być tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych tzn. producentom rolnym, którzy rolniczo użytkują posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy) a nadto utrzymują je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W świetle tych przepisów stanowisko prawne organu odwoławczego jest zasadne. Uprawnienie do dopłat przysługuje temu kto faktycznie posiada działkę rolną w dacie 31 maja. Nie mają znaczenia prawnego dla tej instytucji okresy wypowiedzenia dzierżawy. Natomiast weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji Sąd zauważa, że zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest w istocie to, który z rolników deklarujący ten sam obszar do płatności, w tym samym okresie czasu posiadał grunt w dniu 31 maja 2011r. W związku, z czym kontrola Sądu dotyczy prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie w sprawach przyznania jednolitych płatności obszarowych bądź uzupełniających płatności obszarowych toczy się zasadniczo w oparciu o przepisy k.p.a., co wynika z art. 3 ust. 1 Ustawy. Jednocześnie art. 3 ust. 2 i ust. 3 Ustawy wprowadzają szereg modyfikacji w zasadach postępowania, wynikających z k.p.a. Stosownie do art. 3 ust. 2, w postępowaniu organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 3). Oznacza to znaczne ograniczenie przewidzianych w k.p.a. zasad prawdy materialnej oraz czynnego udziału strony w postępowaniu. Nadto art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów administracji publicznej nie są rzetelne, oraz w części nie znajdują też należytego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy potraktowały odrębności procesowe przyznawania dopłat rolniczych, jako okoliczność zwalniającą ich od prawidłowej oceny dowodowej, zwłaszcza stosowania zasady logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Wbrew twierdzeniu organu wypowiedzenie dzierżawy skarżącemu przez A. M. nie spowodowało zmiany posiadania całej działki nr [...] w dacie 31 maja 2011r. Przede wszystkim wniosek o dopłatę wynikającą z posiadania działki nr [...] E. M. złożył dopiero w dniu 20 lipca 2011r. Zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 Ustawy wniosek o przyznanie płatności obszarowych można złożyć w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu). Z dołączonego do wniosku wspólnego oświadczenia wnioskodawcy i A. M. wynika, jedynie, że wszystkie łąki w 2011r. były koszone przez E. M., natomiast odnośnie uprawy pszenicy (P1) i mieszanki (O1) nie wypowiedzieli się w żadnym stopniu, okoliczność tą przemilczeli. R. D. w pisemnym oświadczeniu z dnia 19 lipca 2011r. przyznał, że działki z trawą zostały skoszona przez A. M., ale nie podał daty skoszenia, stwierdził, że pszenice zebrał w okresie żniw, a więc w lecie. Natomiast jego uprawę mieszanki (O1) zniszczyła A. M. w okresie maj czerwiec.

Organ mając tak niepełny, ogólnikowy i sprzeczny materiał dowodowy ustalił stan posiadania obu rolników, nie uzasadniając, dlaczego uznał, że działki (P1 i O1) obsiane pszenicą i mieszanką w dacie 31 maja 2011r posiadał E. M., który tego wcale nie twierdził.

Zdaniem Sądu, organ nie ustalił stanu faktycznego posiadania działki w dacie 31 maja 2011r.w sposób prawidłowy, w sensie zgodnym z procedurą prawną, a więc, w sposób poddający się kontroli w zakresie uzasadnionych argumentów przemawiających za uznaniem wiarygodności którejś z wersji przedstawionych przez obu rolników pozostających w sporze. Zgromadzone w sprawie oświadczenia dowodowe ze względu na swoją ogólnikowość nie stanowią wystarczającego dowodu do przyznania, któremuś z nich w sensie prawnym posiadania całej działki ewidencyjnej [...] w dacie 31 maja 2011r.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 Ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie w/w płatności są obowiązane samodzielnie przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności tej sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Fakt, że małżonkowie M. nie wypowiedzieli się na temat posiadania niektórych działek nie może niekorzystnie obciążać skarżącego. Ciężar udowodnienia określonego faktu danej sprawy spoczywa przede wszystkim na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a pisemne oświadczenie R. D. wskazuje, że do czasu żniw posiadał działkę obsianą pszenicą. Istotna w sprawie okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, również, kiedy strona nie wypowiedziała się, co do przeprowadzonych dowodów, bądź w ogóle nie przedstawiła organowi swojego stanowiska odnośnie tej okoliczności przed rozstrzygnięciem jej sprawy, ale nie może to dotyczyć okoliczności, która jest kwestionowana innymi dowodami.

Należy podnieść, że art. 3 ust. 2 pkt 1 Ustawy stanowi, że organy w ramach tej procedury stoją na straży praworządności, co jest wyznacznikiem do stosowania określonych standardów prawnych, także w zakresie uproszczonej procedury. Z kolei pkt 2 tego przepisu wskazuje, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe uregulowania oznaczają, że organy muszą mieć przekonanie, że opierają się na dowodach, a nie na swoich wyobrażeniach o dowodach.

Ponownie rozpoznając sprawę organ wezwie strony sporu o przedstawienie stanu posiadania poszczególnych działek w dacie 31 maja 2011r. oraz rozważy dowody dotychczas zebrane. Natomiast w zakresie oświadczeń, w których zainteresowane strony pomijają kwestie dla nich niekorzystne, wezwie do uzupełnienia dowodów w tej części. Tak uzupełniony materiał dowodowy wnikliwie rozważy i ponownie rozstrzygnie sprawę, przy tym mając na uwadze przedstawione stanowisko Sądu.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji. Podstawą prawną orzeczenia jest art. 145 §1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a.