Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 983/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmawiającą B. i M. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym w bryle budynku, przyłączami, placykiem na pojemniki na śmieci i ogrodzeniem działki oraz zjazdem z drogi powiatowej, o której lokalizację wnioskowano na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy K. w S.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego:

B. i M. małżonkowie M. zwrócili się z wnioskiem do Prezydenta miasta S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce

o numerze [...] dla budynku mieszkalnego wraz z przyłączami i garażem.

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] czerwca 2011r. odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, uznając że lokalizacja budynku na działce nr [...] nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i nie służy utrzymaniu ładu przestrzennego. Organ stwierdził, że w stosunku do planowanej inwestycji nie istnieje działka sąsiednia, która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej co działka wnioskodawców o numerze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] utrzymało tą decyzję w mocy.

Po rozpatrzeniu skargi na decyzję SKO w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 17 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Bk 764/11 uchylił tą decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzje te że zostały wydane z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ponieważ obszar poddany analizie nie został wyznaczony w odległości równej przynajmniej 3 – krotnej szerokości frontu działki z każdej strony jej terenu (tj. w każdym kierunku).

Sąd poddał też analizie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej nie może podlegać tak sztywnym regułom, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 "teren ma dostęp do drogi publicznej").

W przypadku terenu inwestycji niewątpliwym jest, że inwestor musi legitymować się faktycznym i prawnym dostępem do drogi publicznej. Jeżeli dostęp ten jest pośredni poprzez działkę innej osoby, to inwestor winien okazać akt prawny np. umowę

o ustanowieniu służebności drogowej przez działkę sąsiedzką (art. 2 pkt 14 ustawy). Natomiast spełnienie warunku porównawczego z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje, zdaniem Sądu, wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej poprzez teren innej działki, której właściciel wyraził pisemną zgodę na korzystanie z przejazdu i przechodu. Sąd zauważył, że w stanie faktycznym sprawy niniejszej, działka sąsiednia o numerze [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym posiada od zachodu bezpośredni dostęp do drogi publicznej numer [...], zaś od południa dostęp do drogi numer [...] w sposób pośredni, poprzez niezabudowaną działkę o numerze [...]. Na mapie został uwidoczniony zjazd z drogi publicznej nr [...] do działki numer [...], na której przed laty znajdowała się zlewnia mleka. Faktycznie zjazd ten od 30 lat jest wyasfaltowany i użytkowany przez właścicieli działki numer [...] za zgodą właściciela działki nr [...] J. N. J. N. użyczył korzystania z przejazdu do działki numer [...] przez obecnych jej właścicieli A. i J. M. i na tę okoliczność sporządził oświadczenie z dnia [...] września 2009 roku. Oświadczenie zostało złożone na rozprawie sądowej w dniu [...] stycznia 2012 roku. Z akt administracyjnych nie wynika zaś, by to oświadczenie J. N. było przedstawione jako dowód w sprawie i ocenione przez organ decyzyjny.

W związku z powyższym WSA zalecił organom, aby ponownie rozpoznając sprawę zleciły sporządzenie analizy terenu zgodnie z § 3 rozporządzenia

oraz dokonały analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa" w świetle art. 61 ust. 1 ustawy,

a zwłaszcza niezawężonej interpretacji "co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" przy czym, zdaniem Sądu należałoby uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie (o ile zajdzie taka konieczność po przedstawieniu nowej analizy graficznej terenu) poprzez: zażądanie od Skarżących oświadczenia J. N. z dnia [...] września 2009 roku, ewentualnie przesłuchanie p. M. na okoliczność umowy łączącej ich z J. N. i korzystania z przejazdu przez działkę numer [...] do drogi publicznej o numerze [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z [...] sierpnia 2012r. odmówił B. i M. M. wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało tą decyzję w mocy. Wyznaczając obszar analizowany przyjęto trzykrotność szerokości frontu działki. Organy uznały jednak, że zlokalizowanie budynku mieszkalnego na działce inwestora nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z dokonanych analiz wynika, że teren objęty wnioskiem inwestora przylega bezpośrednio do drogi powiatowej o kategorii drogi zbiorczej – działki nr [...]. Wzdłuż tej drogi brak jest zabudowy, która byłaby dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. Na działce sąsiadującej występuje budynek o funkcji mieszkalnej, jednak jest on dostępny z innej drogi publicznej, tj. powiatowej, stanowiącej wyjazd z S. do P.

Organy zauważyły, że co prawda w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie zabudowane budynkami mieszkalnymi, jednak są one dostępne z innych dróg publicznych. Zdaniem organu, sformułowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczące drogi publicznej powinno być odczytywane zgodnie z ich znaczeniem ustalonym w samej ustawie, tj. w art. 2 pkt 14 tej ustawy. Organ przyjął, że celem wykazania spełnienia warunku dostępności z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej, osoba korzystająca z przejazdu, przechodu przez daną działkę, winna posiadać również zgodę właściciela tej działki na korzystanie z niej we wskazany sposób. Tymczasem, działkę nr [...] dzieli od drogi publicznej S. – B. W. działka [...]. Działki te mają innych właścicieli i są od siebie niezależne. Właściciele działki nr [...] nie przewidują przejazdu na swoją nieruchomość od strony drogi [...], przez działkę [...]. Właściciele działki [...] nie wyrażają więc woli korzystania z działki [...], a właściciel działki [...] nie wyraża zgody na wykorzystywanie przez nich tej działki.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem B. i M. M. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 roku.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ I instancji nie zastosował się do przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. i nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Obszar został zakreślony w formie prostokąta i zwymiarowany 255 m., natomiast w narożnikach obszar ten jest zdecydowanie większy. Brak uzasadnienia dla tak przyjętego obszaru czyni decyzję nieważną. Ponadto organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom prawnym. Podniesiono, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w sąsiedztwie, o ile sąsiedztwo to tworzy urbanistyczną całość. Nie może ono być sprowadzone do sąsiedztwa bezpośredniego. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołali liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Ol 869/09, II OSK 582/08, II OSK 1440/05). Wskazano, że organy błędnie zastosowały znaczenie wąskie pojęcia działki sąsiedniej i odniosły analizę tylko do jednej działki.

Skarżący wskazali, że organy nie zauważyły, że droga powiatowa położona na działce [...], do której przylega działka objęta wnioskiem ma kontynuację w kierunku do miasta. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem, że droga rozpoczyna się na granicy działki [...] i [...] i że nie ma żadnej działki zabudowanej. Kreska między tymi działkami świadczy jedynie o nazwie drogi. Obie drogi mają zaś tą samą kategorię drogi publicznej powiatowej. Przy drodze – ulicy K., istnieje ciąg zabudowy m.in. nieruchomości oznaczone nr [...], która pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Zdaniem Skarżących, organy nie zastosowały wskazań Sądu z wyroku z 17 stycznia 2012r., gdzie Sąd stwierdził, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej nie może podlegać sztywnym regułom. Skarżący podnieśli również, że dla terenów po drugiej stronie drogi jest sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem Skarżących organ blokuje wydanie warunków zabudowy w sytuacji, że ład przestrzenny nie jest zagrożony przedmiotową inwestycją, gdyż w okolicy takie domy już stoją.

Odnośnie sąsiedniej działki [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny i jej dostępu do tej samej drogi publicznej, Skarżący podnieśli, że sam fakt cofnięcia zgody na korzystanie ze zjazdu na działce [...] nie spowodował, że zjazd ten został zlikwidowany, ponieważ w stanie faktycznym i prawnym nadal istnieje. Postawienie szlabanu nie przesądza o jego likwidacji.

Skarżący podnieśli również, że skład orzekający SKO w S. wydający decyzje w tej sprawie z [...] sierpnia 2011r. i decyzję zaskarżoną z [...] października 2012r. był taki sam tj. za każdym razem uczestniczyli w nim: J. P. – P., U. G. i B. G. Ponadto odmowne decyzje wydane innym wnioskodawcom odnośnie tej samej działki były wydawane pod przewodnictwem J. P. – P., co wskazuje na stronniczość tej komisji.

Skarżący zwrócili też uwagę na niespójność decyzji i załącznika graficznego nr 1 w zakresie zasięgu terenu na załączniku, z którego wynika, że przedmiotem inwestycji jest część działki nr [...], a z decyzji wynika, że decyzja dotyczy całej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Organ za bezzasadne uznał twierdzenie Skarżących, że organy nieprawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego. Organ nie uznał też za prawidłowe twierdzenia, że droga do B. W. "ma kontynuację w kierunku do miasta", a co za tym idzie stanowi jeden ciąg drogowy z drogą do P. Organ wyraził też stanowisko, że po stronie żadnego z członków biorących udział w decyzji nie zachodziły i nie zachodzą przesłanki dające podstawę do wyłączenia od udziału w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie jest zasadny zarzut dotyczący tożsamego składu orzekającego SKO uczestniczącego w wydaniu decyzji w niniejszej sprawie z [...] sierpnia 2011r., a następnie decyzji zaskarżonej, tj. z [...] października 2012r. Z treści skargi wynika wątpliwość Skarżących co do bezstronniczości osób biorących udział w wydawaniu decyzji. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z przepisu tego wynika m.in., że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez to kolegium, nie może uczestniczyć w rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2003 r., I SA/Łd 77/02, niepubl.). Branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 130 § 1 pkt 6 o.p. (brzmiącego tak jak przepis art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.) odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji podatkowej. Oznacza to, że np. ten sam skład członków samorządowego kolegium odwoławczego, który wydał decyzję ostateczną nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji – ostatecznej (vide: P. Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 – Ordynacji podatkowej o takiej samej treści, jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, publ. Lex 2011). Jednak pracownik organu podatkowego prowadzący ponowne postępowanie podatkowe, po uchyleniu uprzednio wydanej przez ten organ decyzji, nie jest pracownikiem, który "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", i nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., I SA/Lu 367/99, LEX nr 44390).

Ratio legis tego przepisu jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach danego postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (vide: W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydanych w nim decyzji. Interpretacja celowościowa tej regulacji prezentowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w których przyjmuje się, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych (vide: wyrok WSA z 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 15/07, Lex nr 362515, wyrok WSA w Białymstoku z 30 czerwca 2011r., II SA/Bk 228/11).

W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia z sytuacją, w której Sąd uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji, w tym Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji a następnie sprawa była rozpoznawana ponownie przez organy obu instancji, przy czym SKO orzekało w składzie identycznym, jak poprzednio. SKO orzekając w sprawie po raz drugi kontroluje inną decyzję niż wówczas, gdy orzekał po raz pierwszy. Chociaż istnieje tu tożsamość przedmiotu sprawy oraz stron postępowania, to w przedstawionej sytuacji nie można przyjąć, że pracownik SKO brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. W każdym z postępowań istniały inne zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta S.

Za niezasadny należało również uznać zarzut Skarżących naruszenia przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organ I instancji wyznaczając obszar analizowany zastosował się bowiem do treści przepisu §3 ust. 2 tego rozporządzenia a także do wykładni tego przepisu dokonanej przez WSA w Białymstoku orzekającego w sprawie II SA/Bk 764/11. Organ wyznaczył obszar analizy w odległości przekraczającej trzykrotność frontu działki budowlanej w każdą ze stron działki. Rację ma organ, że nie stanowi błędu wyznaczenie takiego obszaru w formie prostokąta, a nie koła. Tym bardziej, że taki sposób wyznaczenia obszaru nie ogranicza w żaden sposób powierzchni poddanej analizie, a przeciwnie, jest korzystny dla inwestora.

Przyczyną uchylenia decyzji organów obu instancji jest nieprawidłowa wykładnia i zastosowanie w sprawie przepisu art. 61 §1 pkt 1 u.p.z.p. Powołany przepis wymienia jeden z koniecznych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Taką wykładnię tego przepisu prezentują nie tylko organy orzekające w niniejszej sprawie, ale można ją spotkać również w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06. Obecnie w orzecznictwie dominuje jednak taka wykładnia przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., która kładzie nacisk na umożliwienie realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które jest immanentnie związane z własnością nieruchomości. W myśl tejże wykładni interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Kładzie się przy tym nacisk na zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu nie tyle do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, ale do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 (opubl. w LEX nr 320109) wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza to jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 (opubl. w LEX nr 322329), analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej wyjaśnił, iż ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 (opubl. w LEX nr 465665) stwierdził, że przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust 1 wyraźnie odszedł też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 (opubl. w LEX nr 562841) wskazując , że choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej. Również WSA w Białymstoku orzekając w sprawie niniejszej (sygn. akt II SA/Bk 764/11) i uchylając decyzje organów obu instancji w wytycznych wskazał, aby organy dokonały analizy tzw. "dobrego sąsiedztwa" w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, a zwłaszcza niezawężonej interpretacji "co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej".

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy. Zdaniem Sądu, należy się zgodzić z takim rozumieniem analizowanej regulacji, w myśl którego pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania (tak również WSA w Krakowie w wyroku z 20 kwietnia 2012r., II SA/Kr 240/12).

Organy obu instancji bazując na ściśle literalnym rozumieniu przepisu art. 61 §1 pkt 1 u.p.z.p. skoncentrowały się na analizie sytuacji, czy sąsiadująca z przedmiotową działką, działka nr [...] jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Ustalenie, że tak nie jest, skutkowało odmową Skarżącym ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem, jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej przedmiotowej inwestycji, w obszarze analizowanym, poza działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym nr [...], jest wiele działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Należy zatem stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego – art. 61 us.t 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji doszło też do naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., bowiem organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] sierpnia 2012r.. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Orzekając ponownie organy uwzględnią stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu tego wyroku.