Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 232/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy Pszczółki z dnia 12 listopada 2009 r. nr XXXI/283/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego Kolnik, Gmina Pszczółki stwierdza nieważność podpunktu 5.8 w całości oraz podpunktu 6.2 w części obejmującej ciąg słów: "oraz w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków" Karty Terenu numer 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XXXI/283/09 Rady Gminy z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego K., Gmina P. Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie § 7, karta terenu nr 1, pkt 5.8. - w całości oraz § 7, karta terenu nr 1, pkt 6.2. – w części obejmującej ciąg słów "oraz w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków".

Zgodnie z zaskarżonymi postanowieniami uchwały o planie w § 7 karta terenu nr 1 pkt 5 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" ppkt 5.8., ustalono, że cenny starodrzew podlega ochronie, wszelka działalność związana z gospodarką drzewostanem podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Postanowienie § 7 planu karta terenu nr 1 pkt 6 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" ppkt 6.2. stanowi, że wszelkie działania inwestycyjne w obrębie ochrony konserwatorskiej należy realizować w nawiązaniu do historycznego układu ruralistycznego oraz w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków.

Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący jako właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości K. naruszenia interesu prawnego upatruje w ograniczeniu swoich uprawnień właścicielskich poprzez:

– nałożenie wymogu uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych, których nie zdefiniowano,

– nałożenie wymogu uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkiej działalności związanej z cennym starodrzewiem, nie definiując tego pojęcia.

W skardze skarżący wyjaśnił, że należąca do niego działka nie jest zabudowana, w części jest zadrzewiona, w tym trzy ze znajdujących się na niej drzew mają duże rozmiary. W planie miejscowym działka ta została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, teren funkcyjny oznaczony symbolem 4.MN,U. Według planu teren ten znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu ruralistycznego wsi K.

Skarżący szczegółowo opisał historię podejmowanych przez siebie inicjatyw inwestycyjnych, w sposób szczególny zwracając uwagę na tryb uzyskiwania zgód na działania inwestycyjne od Konserwatora Zabytków. Konserwator dokonywał uzgodnień zgłoszonych działań inwestycyjnych na podstawie art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Część inicjatyw budowalnych pozostało bez uzgodnień pomimo wniosków składanych przez skarżącego.

W odniesieniu do kwestii starodrzewu skarżący wskazał, że nic nie wskazuje na to, ażeby drzewostan znajdujący się na terenie wsi K. był objęty jakąkolwiek formą ochrony konserwatorskiej, o jakiej mowa w ustawie o ochronie zabytków, w związku z czym nakładanie obowiązku uzgodnień z konserwatorem jest bezpodstawne. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę na trudność w interpretowaniu postanowień planu w sytuacji braku definicji pojęć użytych w planie "starodrzewu" i "cennego starodrzewu". Poza tym wskazał, że kompleksowa ochrona zadrzewień wynika z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która nie nakłada na właściciela jakiegokolwiek obowiązku konsultowania działań pielęgnacyjnych z organem wyspecjalizowanym. Jedynie usunięcie drzewa wymaga zezwolenia. Skarżący podkreślił, że pomimo tego, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego to nie można jednak ustanawiać zasad ochrony nie wynikających z obowiązującego prawa, co oznacza, że wymóg uzgodnienia z konserwatorem zabytków jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych z konserwatorem zabytków skarżący wyjaśnił, że obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane dotyczy tylko obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, a zespół ruralistyczny wsi K. nie jest wpisany do rejestru zabytków, więc ustanawianie wymogu uzyskania uzgodnienia z konserwatorem jest niezasadne. Ingerencja konserwatorska ma już miejsce na etapie procedowania planu miejscowego, w toku którego konserwator czuwa nad obszarem, który należy objąć ochroną oraz nad konkretyzacją sposobu tej ochrony. W ten sposób wypełnia się zakres przyznanej mu kontroli nad obszarami objętymi w planie ochroną konserwatorską. Według skarżącego rada gminy uchwalając kwestionowane zapisy planu naruszyła zasady sporządzania planu określone w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wniesienie skargi skarżący poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Wójta Gminy w dniu 25 stycznia 2016 r., na które organ odpowiedział pismem z dnia 8 marca 2016 r. odmawiając uwzględniania postanowionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy reprezentujący radę tej gminy wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, bądź o oddalenie jako niezasadnej. Organ wniósł również o pozyskanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków akt postępowań dotyczących ubiegania się przez skarżącego uzgodnień dla jego inicjatyw budowlanych w celu wykazania potrzeby pozyskania takich uzgodnień.

Na wezwanie sądu skarżący w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2016 r. ustosunkował się do argumentów organu sformułowanych w odpowiedzi na skargę. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnośnie naruszenia interesu prawnego zaskarżonymi postanowieniami planu.

Na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sąd oddalił wniosek dowodowy wójta gminy o dopuszczenie dowodu z akt spraw Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o pozstępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, wobec powyższego wzorcem prawidłowych rozwiązań normatywnych w niniejszej sprawie będzie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały o planie, z dnia 12 listopada 2009 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowiła uchwała Nr XXXI/283/09 Rady Gminy z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego K., Gmina, będąca, zgodnie z przepisem art. 14 ust. 8 u.p.z.p., aktem prawa miejscowego.

Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie obejmującym § 7, karta terenu nr 1, pkt 5.8. - w całości oraz § 7, karta terenu nr 1, pkt 6.2. – w części obejmującej ciąg słów "oraz w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków".

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przywołany tym przepisem środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony ich realnego, indywidualnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą zatem naruszać rzeczywiście istniejący poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały interes prawny (uprawnienie) skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy, jak przyjmuje orzecznictwo sądowo-administracyjne, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Z dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wszystkie wskazane warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Rady Gminy zostały spełnione.

Oceniając legitymację skargową skarżącego sąd uznał, że zakwestionowane przez niego postanowienia planu naruszają jego własny konkretny i aktualny interes prawny. Zgodnie z ujawnionymi w sprawie okolicznościami skarżący jest właścicielem nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], która objęta została jednostką planistyczną kwestionowanego planu o symbolu 4.MN,U oznaczającym przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (karta terenu nr 1). W odniesieniu do wskazanej jednostki w pkt 5 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego", w ppkt 5.8. ustalono, że cenny starodrzew podlega ochronie, a wszelka działalność związana z gospodarką starodrzewem podlega uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Natomiast w pkt 6 "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" w ppkt 6.2. ustalono, że wszelkie działania inwestycyjne w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej należy realizować w nawiązaniu do historycznego układu ruralistycznego oraz w uzgodnieniu z właściwym Konserwatorem Zabytków.

Pozostaje poza sporem, że działka stanowiąca własność skarżącego nie jest zabudowana, w części jest zadrzewiona, a trzy ze znajdujących się na niej drzew są dużych rozmiarów. Zgodnie z jej przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym można na niej realizować funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Teren działki znajduje się w ustanowionej niniejszym planem strefie ochrony konserwatorskiej zespołu ruralistycznego wsi K., który to zespół nie jest wpisany do rejestru zabytków.

W ocenie sądu w świetle kwestionowanych zapisów planu nie ulega wątpliwości, że skarżącemu przysługuje interes prawny wywodzony z prawa własności działki nr [...]. Prawo to zostało naruszone poprzez ustanowienie obowiązków kształtujących sposób wykonywania przez skarżącego jego prawa podmiotowego. Plan w zaskarżonej części bowiem nałożył na skarżącego dodatkowe obowiązki uzgodnieniowe z organem właściwym z zakresu ochrony zabytków, nieprzewidziane w ustawach.

Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Obowiązujący sąd w aktualnym brzmieniu przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. określa normatywne kryteria oceny aktów planistycznych, w tym planów miejscowych, stanowiąc, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Co do zasad sporządzania aktu planistycznego interpretuje się je jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem sądu w odniesieniu do uchwały w zaskarżonej części organ uchwałodawczy gminy dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem przez organ władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez nałożenie na niego obowiązków nieprzewidzianych w ustawie.

Zgodnie art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Oznacza to, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1).

W planie miejscowym, zgodnie z brzmieniem u.p.z.p. z daty podejmowania zaskarżonej uchwały, określić należało obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) zwanej dalej u.o.z.

Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby ternu, do którego właściwy akt jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, nieocenne, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa obywateli, w tym w prawo własności. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 807/04 i z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 347/11, dostępne na stronie https:orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać nałożenie na adresatów norm planistycznych w treści planu obowiązku dokonania dodatkowych uzgodnień, uzyskania opinii czy zgód, nieprzewidzianych przez przepisy zawarte w aktach o randze ustawy, co stanowi jednocześnie naruszenie właściwości rady gminy, która nie jest do tego kompetentna.

W świetle powyższego zarówno postanowienia ppkt 5.8. planu dla jednostki planistycznej 4.MN, U nakazujące uzgadnianie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkiej działalności związanej z gospodarką starodrzewem jak i ppkt 6.2. nakazujące uzgadnianie z właściwym konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Tak sformułowane obowiązki pozbawione są podstaw prawnych, a kwestionowane przez skarżącego zapisy należy uznać za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji konserwatora zabytków, w tym wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wyjaśniając niedopuszczalność obowiązku uzgadniania wszelkich działań inwestycyjnych w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej ustalonej w planie wskazać należy, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, form współdziałania tego organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków zostały kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2016 r., poz. 290 (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39).

Zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zapisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienia w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z., obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonego planu, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagało prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Wskazane obowiązki dotyczą wyłącznie działań inwestycyjnych podejmowanych w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru bądź ich otoczenia. Natomiast z u.o.z. nie wynika, ażeby tego rodzaju procedura odnosiła się do obszarów objętych innymi formami ochrony zabytków, w tym objętych ochroną konserwatorską w planie. Sam fakt objęcia ochroną konserwatorską określonej przestrzeni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje, że nieruchomości gruntowe czy budynkowe stają się przez to zabytkiem nieruchomym. Tym samym na prowadzenie robót budowlanych w takim obszarze nie jest wymagane zezwolenie konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 u.o.z., jeżeli nie jest to jednocześnie obszar wpisany do rejestru zabytków, a tak jest w niniejszej sprawie.

Regulację szczególną w zakresie współdziałania z organami ochrony zabytków wprowadza jednak art. 39 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (ust. 4).

Oznacza to, że ustawodawca uzależnił uzyskanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, ale objętego ochroną konserwatorską w planie, od uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wprowadza więc wymóg uzgodnienia robót budowlanych wykonywanych na terenie niewpisanym do rejestru zabytków, jednak w ramach tzw. współdziałania organów administracji przy wydaniu decyzji administracyjnej. Uzgodnienia dokonuje "właściwy organ" tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę bądź rozbiórkę, w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że obowiązek uzyskania takiego uzgodnienia nie spoczywa na inwestorze. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie wymagają natomiast takiego uzgodnienia w przypadku robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia. Z tego wynika, że obowiązek uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków nie dotyczy wszelkich działań inwestycyjnych w obrębie strefy objętej ochroną konserwatorską w planie, ale odnosi się tylko do takich działań, które w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę.

W konsekwencji uznać należało, że zapis kwestionowanego ppkt 6.2 planu jest niezgodny z prawem, albowiem bez podstawy prawnej rozszerza katalog obowiązków nakładanych na inwestorów podejmujących działania inwestycyjne na terenie objętym planem, a po drugie bezprawnie rozszerza ustawowe kompetencje Konserwatora Zabytków.

Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do uregulowań ppkt 5.8, w którym nałożono obowiązek uzgadniania wszelkiej działalności związanej z gospodarką starodrzewem z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Kwestię postępowania z zadrzewieniami reguluje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220), zwanej dalej u.o.p., w rozdziale 4 określając zasady postępowania z zadrzewieniami, w tym zasady ich usuwania oraz wykonywania czynności pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 83 u.o.p., w brzemieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Natomiast w myśl art. 83 ust. 2 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków.

Z tego wynikało, że sytuacja prawna w zakresie postępowania z zadrzewieniami w dacie procedowania kwestionowanego planu przedstawiała się w ten sposób, że ingerencji władczej organów administracji publicznej wymagało usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, z tym zastrzeżeniem, że jeśli usunięcie to dotyczyło drzew lub krzewów znajdujących się na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków to wówczas zezwolenie na ich usunięcie wydawał wojewódzki konserwator zabytków. W ten sposób ustawodawca wykreował kompetencję do wydania decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie rozszerzając ich na jakiekolwiek inne działania związane z gospodarką starodrzewem.

Tym samym postanowienia ppkt 5.8. karty terenu nr 1 planu należało uznać za niezgodne z prawem, albowiem w sposób nieuprawniony wprowadzają one dodatkowe obowiązki na adresatów postanowień planistycznych, a ponadto rozszerzają kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dodatkowo wskazany zapis posługując się kategorią "cenny starodrzew" dopuścił możliwość sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, który pozbawia adresatów planu gwarantowanej konstytucyjnie pewności co do prawa, a zwłaszcza nakładanych na nich obowiązków. Jeśli bowiem nawet samo pojęcie "starodrzew", pomimo braku ustawowej jego definicji, jest pojęciem, którego rozumienie można w sposób jednolity odkodować posługując się instrumentarium właściwym dla botaniki, a ściślej dendrologii, która przez starodrzew rozumie jedną z ostatnich faz rozwoju drzewostanu obejmującą drzewa powyżej 100 lat, o średniej pierśnicy powyżej 50 cm (por. R. Andrzejewski, Mała encyklopedia leśna, Warszawa 1991), to kwantyfikacja "cenności" starodrzewu wymaga już dokonania oceny, na jaką nie ma miejsca w powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów uchwałodawczych aktach prawa miejscowego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności sąd uznał stwierdzone naruszenia zasad sporządzania planu w zaskarżonym zakresie za istotne i tym samym uzasadniające stwierdzenie ich nieważności, na podstawie art. 6 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wniosek organu o przeprowadzenie dowodu z innych akt administracyjnych sąd oddalił na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. jako zbędny i niecelowy. Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje wyłącznie zaskarżony akt prawa miejscowego, a nie działania podejmowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w indywidualnych sprawach administracyjnych.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, skargę uwzględniając w całości.