Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 308/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1,  art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L.I. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie A. A. K. i ulicy B.we W. I. odrzuca skargę w zakresie zaskarżenia § 23 ust. 2 pkt 1 uchwały, tj. w zakresie w jakim na terenie oznaczonym symbolem 5 MW-U handel detaliczny małopowierzchniowy B dopuszcza wyłącznie o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1000m²; II. dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie A. A. K. i ulicy B. we W., podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie A. A.K. i ulicy B.we W.

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia powyższą uchwałą naruszenia prawa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła L. I. sp. z o.o. Skarżąca spółka zaskarżyła niniejszą uchwałę w części dotyczącej:

- utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego oznaczonej symbolem "B" w granicach terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5MW-U (w szczególności § 23 ust. 2 pkt. 2 uchwały oraz Rysunek Planu);

- ustalenia przeznaczenia i ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego na Rysunku Planu symbolem 5WM-U poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m2 (§ 23 ust. 1 pkt. 3 oraz § 23 ust. 2 pkt. 1 uchwały);

- określenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w wysokości 30% (§ 18 pkt 1 uchwały).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie, że jest niezgodna z prawem, a nadto stwierdzenie, że nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej zwaną: "Konstytucją") w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 - dalej zwanej: "u.p.z.p."), poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego nie na podstawie źródeł prawa, a bliżej nieokreślonych "zasad sztuki urbanistycznej" oraz "wizji projektowej", przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego jak i prawnego;

- art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17-20 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., nr [...] oraz uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., nr[...]);

- art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ustalenie bez podstawy prawnej stawki procentowej na podstawie której ustala się opłatę "planistyczną" dla terenów oznaczonych symbolem 5MW-U w wydzieleniu wewnętrznym "B" w maksymalnym wymiarze 30%, chociaż dla terenów tych w zakresie poza wydzieleniem wewnętrznym "B" określono wysokość tejże stawki na 3%.

W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że posiada interes prawny do zaskarżenia niniejszej uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr[...] , a jednocześnie właścicielem budynków tam posadowionych, stanowiących odrębną własność. Ponadto, jest także współwłaścicielem w 51445/118580 części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i[...]

, a nadto komplementariuszem spółki L. l. Sp. z o.o. D. Spółka Komandytowo-Akcyjna, będącej stroną umowy "K. Ż.", zawiązanego w związku z zainteresowaniem jego członków budową budynków mieszkaniowych wielorodzinnych oraz usługowych na "Terenie Inwestycji". Oznaczona w miejscowym planie strefa 5MW-U pokrywa się z przyjętym w powyższej umowie konsorcjalnej "Terenem Inwestycji", a usankcjonowane w jej obrębie wydzielenie wewnętrzne "B" położone jest na nieruchomości oznaczonej jako działka[...]. Interes prawny skarżącej wynika więc bezpośrednio z faktu bycia użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka [...] jak i z uwagi na posiadany status komplementariusza członka "K. Ż.".

Rozwijając w dalszej części zarzuty skargi spółka w pierwszej kolejności wskazała, że w zaskarżonym planie, w granicach terenów oznaczonych symbolem 5MW-U – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 23 ust. 1 pkt 1) ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w której nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt. 2 Planu). W treści planu brak jest jednak zapisu określającego samodzielnie utworzenie wydzielenia wewnętrznego "B" i jego umiejscowienie. Uregulowanie to znajduje się bezpośrednio na rysunku planu, stanowiącym załącznik do uchwały. Stąd też nie było możliwym, aby w zakresie częściowego jedynie zaskarżenia uchwały wskazać poszczególne jej jednostki redakcyjne jako podlegające zaskarżeniu.

Dalej skarżąca podkreśliła, że w toku procedury planistycznej osobiście, jak również w ramach funkcjonowania K. Ż., wielokrotnie zgłaszała uwagi do projektów planu, w tym podnosiła okoliczności dotyczące zasadności i konieczności umiejscowienia wydzielenia wewnętrznego "B". W odpowiedzi przedstawiciele Rady Miejskiej wskazywali, że "strefa ochronna" zostaje wprowadzona w niezmienialnej szerokości z uwagi na "zasady sztuki urbanistycznej" oraz obowiązujące przepisy środowiskowe dotyczące ochrony akustycznej, jak również brak pewności w jakim kierunku rozwinie się funkcja Straży Pożarnej. Ostatecznie w toku publicznej dyskusji przedstawiciel organu, na pytanie czy szerokość buforu (strefy ochronnej) wynika z przepisów prawa, odpowiedział, że nie wynika. Skarżąca nadmieniła przy tym, że zgłaszany przez projektantów planu problem ochrony akustycznej nie został uwzględniony w prognozie oddziaływania na środowisko, co – w jej ocenie - stanowi jawną sprzeczność między zgłaszanymi ustnie argumentami przemawiającymi za buforem, a dokumentami prawnymi, którymi posługiwano się w procedurze planistycznej. Gdyby bowiem faktycznie występowały lub były planowane jakiekolwiek uciążliwości akustyczne wymagające specjalnych środków ochrony, wówczas niewątpliwie znalazłyby swoje odniesienie w prognozie oddziaływania na środowisko.

Dalej skarżąca nadmieniła, że z twierdzeń autorów wynika, że utworzenie obszaru wydzielenia wewnętrznego "B" ma być uzasadnione wyłącznie bliżej nieokreślonymi "zasadami sztuki urbanistycznej", dowolnie przyjętą i niczym nieuzasadnioną wizją projektantów i planistów oraz planami rozwojowymi Straży Pożarnej. Odnosząc się do ostatniego argumentu spółka wyjaśniła, że z projektu budowlanego inwestycji prowadzonej na potrzeby Centrum Zarządzania Bezpieczeństwem Województwa D. we W. przy ul. B.[...] –[...] (AM-[...], działka numer[...], obręb: G.), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r., którą jednocześnie udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych D. Komendantowi Wojewódzkiemu Państwowej Straży Pożarnej we W., wynika, że "budynek nie będzie źródłem emisji szkodliwych hałasów, gdyż wszelkie działalności będą odbywały się wewnątrz budynku, a rozprzestrzenianie się hałasu będzie uniemożliwione ścianami zewnętrznymi. Nie występują źródła wibracji (...)". Ponadto zgodnie z punktem 2.9. projektu budowa ma nie wywoływać żadnego wpływu na istniejący drzewostan oraz powierzchnię zieleni. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, a w szczególności z koncepcji przebudowy z rozbudową budynku magazynowo-warsztatowego wynika, że realizowany obiekt będzie miał "dominującą funkcję usług biurowych" i ma być "nieuciążliwy" dla otaczającego sąsiedztwa. W pasie terenu o szerokości 10 -14 m pomiędzy przebudowywanym budynkiem a terenem oznaczonym w Planie Miejscowym jako 5MW-U zaprojektowano zagospodarowanie terenu zielenią urządzoną z miejscami postojowymi. Zgodnie z powyższą koncepcją pas zagospodarowany zielenią i budynkiem biurowym niestwarzającym uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej wynosi łącznie ok. 23 m. Ponadto, z pisma z dnia 18 lutego 2013 r. skierowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. do L. l. Sp. z o.o. D.Spółka Komandytowo-Akcyjna w W.wynika, że planowana przez Straż Pożarną inwestycja nie wpłynie na zmianę zadań i funkcji przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego niezrozumiałym dla skarżącego jest to w jakim celu wokół nieruchomości Straży Pożarnej wyznaczono bufor ochronny przed hałasem, skoro jednocześnie sama Straż Pożarna nie przewiduje emisji jakiegokolwiek szkodliwego hałasu. Zdaniem spółki trudno zrozumieć próbę uzasadnienia wydzielenia wewnętrznego "B" warunkami ochrony akustycznej i przepisami środowiskowymi z tym związanymi. Ponadto zauważyła, że zgodnie z art. 136 oraz art. 324-327 Prawa ochrony środowiska podmiot, którego działalność doprowadziła do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania lub zastosowania odpowiednich zabezpieczeń poprzez zamontowanie instalacji i urządzeń zabezpieczających. Oznacza to, że stosowanie odpowiednich zabezpieczeń powinno mieć zatem miejsce w pierwszej kolejności na nieruchomości podmiotu oddziaływującego negatywnie na nieruchomości sąsiednie. To zatem na terenie Straży Pożarnej powinny zostać przeprowadzone wszelkie działania mające na celu ograniczenie lub wyeliminowanie szkodliwych oddziaływań i emisji na nieruchomości sąsiednie (o ile do takich oddziaływań i emisji miałoby dojść). Niedopuszczalnym jest więc działanie Rady Miejskiej polegające na tym, aby jedynie hipotetycznie przewidując możliwość wystąpienia bliżej nieokreślonych hałasów na terenie Straży Pożarnej (bez zasięgania w tym przedmiocie opinii samego zainteresowanego podmiotu), bez żadnego uzasadnienia prawnego wprowadzać ograniczenia korzystania z nieruchomości sąsiednich. Powyższe stanowisko uzasadnione jest treścią art. 144 k.c., zgodnie z którym to właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W niniejszym przypadku "miara" społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych jest oczywista, gdyż przeznaczeniem nieruchomości znajdujących się w strefie 5MW-U jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (z usługami). Dla oceny dopuszczalności immisji mających swoje źródło w terenie Straży Pożarnej dominujące znaczenie powinno mieć zatem to, aby ograniczyć ich wpływ na strefę 5MW-U. Ograniczenie to nie może mieć miejsca poprzez ograniczenie korzystania z nieruchomości, na które immisje potencjalnie miałyby być kierowane. Takie działanie prowadzi do całkowitego odwrócenia relacji właściciela w stosunku do podmiotu naruszającego prawo własności i nie znajduje oparcia w regulujących to prawo normach konstytucyjnych oraz ustawowych.

Zdaniem skarżącej wprowadzenie do miejscowego planu niczym nieuzasadnionego wydzielenia wewnętrznego "B" znacząco ogranicza jej prawo własności i jest niezgodne z art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c. Wskazała przy tym, że chociaż władztwo planistyczne gminy oparte jest na ustawowym umocowaniu do wprowadzenia ograniczeń w prawach konstytucyjnie chronionych (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak prawo własności może być ograniczone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza jego istoty i z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ustalenie zatem strefy wydzielenia wewnętrznego ograniczającego możliwość korzystania z nieruchomości wymagało uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Niewystarczające są tu takie argumenty jak: zasady "sztuki urbanistycznej", brak pewności co do kierunków rozwoju funkcji Straży Pożarnej oraz potencjalne uciążliwości "podczas powodzi we W., która może wystąpić raz na 100 lat". Pojęcia te mają charakter całkowicie abstrakcyjny i dowolny, a zatem nie mogą być podstawą ograniczenia praw konstytucyjnie chronionych w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, na brak jakiegokolwiek faktycznego, prawnego jak i logicznego uzasadnienia wprowadzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" wskazuje analiza lokalizacji wybranych Komend Wojewódzkich Państwowych Straży Pożarnych i Jednostek Ratowniczo- Gaśniczych, z której wynika, że przywoływane przez autorów planu "zasady sztuki urbanistycznej" nie znajdują odzwierciedlenia w powszechnie stosowanej praktyce lokalizowania zabudowy w sąsiedztwie jednostek Straży Pożarnej. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w bezpośrednim sąsiedztwie terenów Straży Pożarnej jest powszechnie spotykana, a jej dopuszczalność nie budzi żadnych wątpliwości.

Dalej skarżąca podkreślała, że teren oznaczony symbolem 5 MW-U nadaje się wyłącznie pod inwestycję o charakterze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i żadna inna zabudowa nie ma i nie będzie miała ekonomicznego sensu. Bez jej przeprowadzenia nieruchomości oznaczone jako 5MW-U stają się praktycznie bezwartościowe i pozostaną na nich obecne ruiny byłych hal produkcyjnych, co stanowić będzie oczywiste marnotrawstwo terenu i jest niepożądane ze względów bezpieczeństwa i estetyki. Utworzenie natomiast wydzielenia wewnętrznego "B" skutkuje tym, że większość działki [...] oraz działek [...] i[...], należących do innych członków K. Ż. nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym o sensownych parametrach, tj. takich, które mogłyby uzasadnić ekonomicznie jego budowę. Doprowadzi to do spadku wartości i atrakcyjności tychże działek, jak również wywoła konflikt w K. Ż. Kwestionowane postanowienia planu, prowadzą nadto do odmiennego traktowania zrzeszonych w K. właścicieli działek zlokalizowanych w obrębie terenu 5 MW-U.

Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała też, że ustalenie w miejscowym planie wydzielenia wewnętrznego "B" pozostaje w sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którego treści nie przewidziano jakichkolwiek "stref ochronnych" i innych "buforów" (wydzieleń wewnętrznych). Ponadto w trakcie prac nad studium Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej nie wskazywał, aby tereny Straży Pożarnej miały ograniczać sposób zagospodarowania (zabudowy) terenów 5MW-U. Treść studium potwierdza, że nie ma żadnej potrzeby wprowadzania ograniczeń z korzystania nieruchomości sąsiednich dla nieruchomości Straży Pożarnej.

Strona skarżąca zarzuciła też, że w § 23 niniejszego planu w sposób niczym nieuzasadniony wprowadzono dla terenu oznaczonego symbolem 5MW-U, ograniczenia w ukształtowaniu zabudowy i zagospodarowania tego terenu w zakresie handlu detalicznego małopowierzchniowego B, dopuszczając handel detaliczny wyłącznie o powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m2, chociaż zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 5 przez handel detaliczny małopowierzchniowy B należy rozumieć: "obiekty [...] o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 ale nie większej niż 2000 m2". Ponadto, na żadnym z terenów, poza oznaczonym jako 5MW- U, nie znajduje się zapis ograniczający powierzchnię sprzedaży w handlu detalicznym małopowierzchniowym B do 1.000 m2, a sam handel detaliczny małopowierzchniowy B jako niezależna kategoria został dopuszczony wyłącznie na terenie 5MW-U. Stąd skarżąca wskazała, że wszelkie argumenty przytoczone powyżej w zakresie niczym nieuzasadnionego wprowadzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B" (i związanych z nim ograniczeń) dla terenów 5 MW-U znajdują zastosowanie również względem § 23 ust. 2 pkt. 1 oraz § 23 ust.2 pkt. 1 planu.

Dla strony skarżącej zupełnie niezrozumiałym jest także określenie stawki procentowej renty planistycznej dla strefy wydzielenia wewnętrznego "B" w wysokości aż 30%, chociaż dla terenów 5MW-U poza wydzieleniem wewnętrznym "B" wysokość tejże stawki wynosi 3%. W rezultacie Rada Miejska W. z jednej strony uniemożliwia inwestorowi zabudowę działki zgodnie z jej przeznaczeniem, a jednocześnie wiedząc o "nieprzydatności" tejże nieruchomości pod planowane cele ustala najwyższą możliwą stawkę opłaty planistycznej licząc zapewne na to, że w efekcie ustaleń planu nastąpi jej zbycie. Zdaniem skarżącej także w tej kwestii nie zachowano standardów konstytucyjnych dotyczących ograniczenia własności i dopuszczono się oczywistego naruszenia prawa.

Wreszcie wskazano, że na większość z przywołanych powyżej argumentów skarżący jak i członkowie K. Ż. wskazywali we wnoszonych do projektu planu uwagach. Ponadto, K.w toku procedury planistycznej przedłożyło sporządzoną na własny koszt opinię prawną dotyczącą niezgodności wprowadzenia wydzielenia wewnętrznego "B" z obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przyjętego stanowiska wskazała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w oparciu o przepisy prawa, oraz ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. W jego treści teren planu oznaczony został jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny G., na którym dopuszcza się wiele klas przeznaczenia terenu, m.in.: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, kulturę, biura, usługi drobne itp. Zdaniem organu podniesiony w skardze zarzut sprzeczności planu ze Studium polegający na braku w tym ostatnim dokumencie wzmianki co do wydzielenia wewnętrznego B jest bezpodstawny, gdyż Studium jako dokument nie będący aktem prawa miejscowego jest wyłącznie kierunkiem działań przestrzennych Gminy i nie precyzuje jednoznacznie, jakie kategorie przeznaczenia terenu obowiązują na poszczególnych działkach geodezyjnych. Ponadto, organ wskazał, że klasy przeznaczenia terenu zostały określone w miejscowym planie w oparciu o Studium i miały na celu podkreślenie ważnej dla miasta przestrzeni znajdującej się przy głównych arteriach - Śródmiejskiej Obwodnicy W. oraz trasie wylotowej do autostrady[...] –oraz podniesienie jakości zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami Studium w obszarze planu dopuszczono realizację różnorodnych funkcji, przede wszystkim funkcji mieszkaniowo-usługowej. W projekcie planu, ze względu na położenie w jego obszarze Jednostki Ratowniczo- Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. oraz Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej we W. jak z też z uwagi na pozyskane przez Biuro Rozwoju W. informacje o rozwoju jednostki i perspektywie poszerzenia zakresu szkolenia pracowników, przyjęto zasadę konieczności ograniczenia funkcji mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną.

Dalej organ wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej, na podstawie złożonych przez L. I. sp. z o.o. uwag wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale wyłącznie na części działki, której dotyczyła uwaga. Zgodnie bowiem z przyjętą przez Prezydenta W. na początku prac projektowych zasadą, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszczono wyłącznie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną, przeciwko czemu protestowali też właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze obowiązującego planu w terenie 3MW-U, po północnej stronie Straży Pożarnej. Organ nadmienił przy tym, że inne podmioty graniczące z działką nr[...], AM-[...], obręb G., stanowiące składową obszaru oznaczonego w obowiązującym planie symbolem 5MW-U nie brały udziału w pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Zatem Prezydent W. nie mógł posiadać wiedzy na temat zamierzeń inwestycyjnych pozostałych podmiotów, posiadających nieruchomości na terenie oznaczonym w obowiązującym planie symbolem 5MW-U. Nie mógł przewidzieć, że podmioty te zawiążą w przyszłości K.Ż., skupiające wszystkie nieruchomości w ww. terenie i będą wnioskowały, aby traktować go całościowo.

W drugim wyłożeniu do publicznego wglądu udział brała zarówno spółka L. I. Sp. z o.o., jak i inni właściciele gruntów objętych terenem 5MW-U, którzy wspólnie zawiązali K. Ż. W złożonej do projektu planu uwadze wnioskowali, aby niniejszy obszar, który nazwali "Terenem Inwestycji" traktować całościowo. Uwagi te zostały częściowo uwzględnione. Wprowadzono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ograniczając ją jednak konsekwentnie w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną. Zgodnie z intencją skarżącego, jak i pozostałych członków K., obszar- zwany przez nich "Terenem Inwestycji" - został potraktowany całościowo i oznaczony symbolem 5MW-U. Przyjęto ponadto zapisy, które umożliwią konieczną rewitalizację przemysłowo - magazynowego obszaru, wielokrotnie podkreślaną przez Inwestora. Tzw. "Teren Inwestycji" obejmuje nieruchomości, których parametry w większości przypadków uniemożliwiają samodzielne zrealizowanie na nich budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Są to działki o powierzchni, np. 424 m², 469 m², 564 m², 615 m², o szerokościach frontów, np. 19 m, czy 22 m.

Złożone przez skarżącego i K., na skutek trzeciego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, uwagi nie zostały uwzględnione w całości. Konsekwentnie utrzymano strefę zakazu sytuowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem Straży Pożarnej, na terenach 3MW-U, 4MW-U i terenie 5MW-U.

Dalej organ wskazał, że analizując powierzchnie poszczególnych działek znajdujących się wewnątrz wydzielenia wewnętrznego (B) na terenie 5MW-U uzyskuje się korzystne dla inwestora wartości. Zaledwie bowiem 36% powierzchni działki nr[...], AM-[...], obręb G. znajduje się w wydzieleniu wewnętrznym (B). Różnorodność funkcji dopuszczonych w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U stwarza możliwość zrealizowania alternatywnych, komercyjnych przeznaczeń terenu, takich jak: handel detaliczny małopowierzchniowy A, handel detaliczny małopowierzchniowy B z ograniczeniem powierzchni sprzedaży do 1000 m2, gastronomia, obiekty upowszechniania kultury, pracownie artystyczne, biura, obiekty hotelowe, usługi drobne, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty opieki nad dzieckiem, edukacja, produkcja drobna, kryte urządzenia sportowe. Skarżący wszystkie te funkcje może zrealizować w wydzieleniu wewnętrznym (B) na terenie 5MW-U. Wychodząc naprzeciw potrzebom potencjalnych mieszkańców nowopowstających osiedli, stworzyć może wielofunkcyjną przestrzeń, której istnienie jest bezwzględnie konieczne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że plan nie rozstrzyga jakie przeznaczenia są dominującymi, a które uzupełniającymi. Ponadto, ustosunkowując się do twierdzeń spółki, iż nie mogła ona zakwestionować jedynie fragmentu treści uchwały dotyczącego ograniczenia lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących, ponieważ strefa ograniczenia tejże funkcji określona została na załączniku graficznym do uchwały w sprawie uchwalenia planu, wyjaśnił, że tekst uchwały wraz z rysunkiem i załącznikami stanowią nierozerwalną całość aktu prawa miejscowego.

Ustosunkowując się z kolei do argumentu ograniczenia powierzchni sprzedaży handlu detalicznego małopowierzchniowego B do 1000 m2, organ wskazał, że obszar przedmiotowego planu określony jest w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., jako zespół urbanistyczny mieszkaniowy wielorodzinny G. Dopuszcza się w nim szeroki pakiet kategorii przeznaczenia terenu, w tym handel detaliczny. Zaleca się go sytuować przy głównych ciągach pieszych, w miejscach zapewniających dobrą dostępność z układu komunikacyjnego, w ośrodkach usługowych. Dzielnicowy ośrodek usługowy zaplanowano w Studium w rejonie skrzyżowania A. A. K. i ulicy B. Należy w nim dążyć do dużej różnorodności usług. Obszar skrzyżowania ulicy B. i A. A.K. oraz teren znajdujący się wzdłuż niej posiadają prawidłową obsługę komunikacyjną, ponadto usytuowany jest wzdłuż ciągów komunikacyjnych, a nie wewnątrz kwartałów urbanistycznych. W związku z tym na terenach 1U, 3MW-U, 4MW-U, 7MW-U dopuszczono grupę przeznaczenia terenu obiekty handlowe, którymi w myśl uchwały są: handel detaliczny wielkopowierzchniowy, handel detaliczny małopowierzchniowy A, handel detaliczny małopowierzchniowy B. Ich sytuowanie nie jest sprzeczne z zapisami Studium. Handel detaliczny wielkopowierzchniowy w takiej lokalizacji nie będzie powodował uciążliwości i nie będzie zakłócał prawidłowego funkcjonowania mieszkańców planowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcje usługowe, które mogłyby stanowić mniejsze uciążliwości dla mieszkańców, związane z zaopatrzeniem obiektów handlowych, zostały natomiast dopuszczone na terenach stanowiących wnętrze obszaru planu, do których dostęp komunikacyjny jest mniej komfortowy. Zatem handel detaliczny małopowierzchniowy B, z ograniczeniem go do 1000 m2 powierzchni sprzedaży, dopuszczono na terenie 5MW-U. Natomiast na działce stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo terenu 5MW-U, na terenie 6MW-U oraz na działce gminnej - na terenie 8MW, dopuszczono jedynie handel detaliczny małopowierzchniowy A (czyli do 400 m2 powierzchni sprzedaży). Podmiot skarżący podczas procedury planistycznej składał do projektu planu miejscowego uwagi dotyczące dopuszczenia funkcji handlu wielkopowierzchniowego. Uwag tych nie uwzględniono, ale na ich skutek wprowadzono handel detaliczny małopowierzchniowy B, z ograniczeniem go do 1000 m2 powierzchni sprzedaży.

Organ wyjaśnił też, że wprowadzanie ograniczeń rodzajów przeznaczenia terenu jest naturalną praktyką w procesie tworzenia ustaleń planu miejscowego. W skarżonej uchwale ograniczona została powierzchnia handlu detalicznego małopowierzchniowego B, w innych uchwałach planów miejscowych ogranicza się inne funkcje, i tak np. ramach kategorii przeznaczenia terenu usługi drobne nie dopuszcza się rodzaju usługi pogrzebowe, czy ślusarskie. Zaakcentował przy tym, że proces tworzenia planu miejscowego jest skomplikowany i podczas jego sporządzania ujawniają się często sprzeczne ze sobą interesy osób. Taka sytuacja wystąpiła również podczas sporządzania niniejszego projektu planu miejscowego. Głos w dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w planie zabrali mieszkańcy osiedla, którzy poprzez złożoną do projektu planu uwagę, kategorycznie sprzeciwili się wprowadzeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i handlu detalicznego wielkopowierzchniowego na terenie całego planu.

Wreszcie organ podkreślił, że wprowadzenie ograniczeń w obszarze 5MW-U, jak też 3MW-U i 4MW-U wyniakało z potrzeby zadbania o interesy potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych, a zatem osób trzecich, co jest zgodne z dyspozycją art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Prezentowane natomiast przez skarżącą stanowisko dowodzi, że pragnie ona wyznaczenia na swoim gruncie funkcji mieszkaniowej, która zwróci koszty poniesione na zakup nieruchomości, nie bacząc na interesy późniejszych mieszkańców lokali znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną. Organ zaakcentował w tym miejscu, że ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną było przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej. Pomimo jednak wiedzy na ten temat, skarżąca nabyła w 2013 r. nieruchomość nr [...] wskazując w skardze, iż cena zakupu zakładała możliwość zrealizowania na całej działce inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków wielorodzinnych. Skarżąca kupiła zatem nieruchomość, która jakkolwiek nie miała uregulowanej sytuacji prawnej w kwestii zagospodarowania przestrzennego, to jednak sporządzony był już wówczas projekt planu, który spółka dobrze znała i z którego postanowieniami się nie zgadzała.

Odnosząc się z kolei do załączonej w trakcie procedury planistycznej, opinii prawnej, organ zwrócił uwagę, że jej analiza pozwala na konstatację, iż niniejszy plan nie narusza istoty prawa własności.

Na koniec, ustosunkowując się do zarzutu określenia stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 30 %, Rada Miejska W. wskazała, że stawka ta, przyjęta dla wydzielenia wewnętrznego (B) na terenie 5MW-U, została ustalona na podstawie przyjętej przez Radę Miejską W. polityki w tym zakresie. Stanowiskiem nr [...]z dnia [...]roku w sprawie wysokości opłaty planistycznej we W. uznała za konieczne w nowo przygotowywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dla terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe jedno- i wielorodzinne, ustalenie opłaty planistycznej w najniższej prawem i interesem miasta dopuszczonej wysokości. Dla terenów mieszkaniowo-usługowych, na których ograniczona jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej (taki przypadek występuje w niniejszym planie), przyjmuje się stawkę 3% dla terenu, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa, natomiast 30% dla terenu, na którym występują usługi, różnego typu.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał prezentowane w skardze stanowisko wywodząc, że przedstawione w odpowiedzi na skargę twierdzenia potwierdzają pogląd skarżącego, iż ustalenia zaskarżonego planu zostały przyjęte w sposób dowolny, bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. Dodał przy tym, że Rada Miejska w sposób wybiórczy i dowolny podchodzi do zarzutów skargi, nie odnosząc się do najistotniejszych kwestii mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 listopada 2014 r. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W.z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie A.A. K. i ulicy B.we W. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale tylko częściowo. Skarżący wezwał bowiem Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa jednakże tylko poprzez usunięcie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie A.A. K. i ulicy B. we W. wydzielenia wewnętrznego "B" w zakresie w jakim dotyczy ono terenów oznaczonych symbolem 5 MW-U oraz w zakresie zmiany wysokości stawki procentowej dla terenów w wydzieleniu wewnętrznym "B". W wezwaniu tym skarżący nie podnosił już jednak okoliczności wprowadzenia ograniczenia w zakresie handlu małopowierzchniowego B wyłącznie do powierzchni sprzedaży nie większej niż 1.000 m². Zarzut w tym przedmiocie sformułował dopiero w skardze do tut. Sądu, co też uzasadnia odrzucenie skargi w tej części. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. wniesienie skargi na uchwałę poprzedzać powinno wezwanie przez skarżącego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa a zakres przedmiotowy wniesionej skargi powinien pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie powyższego przepisu winien być związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Spełnienie tego wymogu jest przesłanką zaskarżania uchwały do sądu administracyjnego. Brak takiego wezwania uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

W zakresie w jakim zarzuty skargi pokrywają się z uprzednim wezwaniem, Sąd zobowiązany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, która wywodzi go z faktu przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr[...], która objęta została planem, oraz bycia komplementariuszem członka "K. Ż." zawiązanego w dniu 16 kwietnia 2013 r. w związku z zainteresowaniem jego członków budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz usługowych w zakresie objętej ustaleniami planu strefy 5 MW-U. Ponadto, jest on współwłaścicielem w 51445/118580 części w nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach [...] i[...] . Powyższe nieruchomości w zaskarżonej uchwale oznaczone zostały symbolem 5MW–U i przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie w zakresie tego obszaru ustalono strefę wydzielenia wewnętrznego "B", w granicach którego nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkań towarzyszących (§ 23 ust. 2 pkt 2 planu). W konsekwencji 36% powierzchni działki nr[...] , do której skarżącemu przysługuje prawo użytkowania wieczystego znalazło się w wydzieleniu wewnętrznym B. Przedmiotowe wydzielenie – zdaniem skarżącej spółki – uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości indywidualnie jak i terenu objętego umową konsorcjalną zgodnie z przyjętym przeznaczeniem, tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, gdyż jakakolwiek inwestycja staje się nieopłacalna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego. W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej spółki zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r.,Nr 10). W niniejszej sprawie, strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżąca wykazała, że kwestionowana uchwała narusza jej prawem chroniony interes. Już bowiem w momencie podjęcia negatywnie wpłynęła na sytuację prawną spółki wprowadzając zakaz wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego zgodnie z planowanym przez nią przeznaczeniem, do czego to skarżąca, wbrew własnej woli, musiała się podporządkować. Niniejsza uchwała ograniczyła zatem możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości indywidualnie, jak i wykorzystania jej na cel zgodnie z przeznaczeniem, dla którego zawiązana została umowa konsorcjalna, której stroną jest spółka, której komplementariuszem pozostaje skarżący.

Pozytywne ustalenie powyższej kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącej, a zatem oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Obowiązek uwzględniania skargi powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując w zakresie interesu prawnego skarżącej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że podjętym przez Radę Miejską W. czynnościom nie można zarzucić wadliwości przesądzającej o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak jest podstaw do podzielenia zarzutu strony skarżącej w kwestii nieuprawnionego ograniczenia prawa własności w zakresie dotyczącym utworzenia strefy wydzielenia wewnętrznego "B". Wskazać bowiem należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy u.p.z.p. umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć przy tym na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy, a taką niewątpliwie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznacza ona granice władania rzeczą przez właściciela (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 378/13). Ponadto, należy zaważyć, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać takie elementy jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Stąd oczywistym jest, że w toku procedury planistycznej ujawniają się często sprzeczne ze sobą interesy osób. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu dopuszczenie w obszarze 5 MW-U zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wyłączenie poza obszarem bezpośredniego sąsiedztwa ze Strażą Pożarną nie stanowi regulacji, która godzi w interesy prawne wyłącznie właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym terenie. Zabudowę tą ograniczono konsekwentnie również na terenach 3MW-U i 4 MW-U, które sąsiadują ze Strażą Pożarną. Tym samym nie sposób przyjąć, że organ stanowiący dokonał nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej władających nieruchomościami graniczącymi z terenem Straży Pożarnej, co też wyklucza naruszenie wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Przyjęta przez organ reguła ograniczania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie ze Strażą Pożarną wynika nie tylko z planów rozbudowy tejże jednostki, o których wspomina tak skarżący jak i organ, ale również z potrzeby ochrony interesów prawnych osób trzecich, w tym potencjalnych nabywców lokali mieszkalnych. Co jednak istotne - wprowadzenie niniejszego wydzielenia nie uniemożliwia realizacji na pozostałym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zaakcentować przy tym należy, że realizując zadanie własne gminy, jakim jest kształtowanie zabudowy, mające na celu zapewnienie tak ważnych aspektów życia społecznego jak m.in.: ład przestrzenny, interes publiczny, bezpieczeństwo ludzi i mienia, rozwój infrastruktury, ochronę środowiska i dziedzictwa kulturowego, organ nie może kierować się wyłącznie tym, aby planowana przez władającego nieruchomością inwestycja przyniosła mu wymierne i oczekiwane przez niego korzyści. Prawo własności owszem podlega uwzględnieniu w toku procedury planistycznej, ale wiąże się to z jednoczesnym obowiązkiem uwzględnienia również wskazanych wyżej kwestii. Naruszenie postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela, lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy, taka sytuacja nie zachodzi. Podjęte bowiem przez Radę Miejską W. działania choć naruszają w sposób bezpośredni interes prawny skarżącego to jednak mieszczą się w granicach zakreślonych przysługującym gminie władztwem planistycznym. Nie stanowią bowiem nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też nie można uznać, że naruszają przysługujące skarżącemu uprawnienia ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wypada przy tym podkreślić, że – jak zauważyła Rada Miejska W. - ograniczenia funkcji mieszkaniowej w najbliższym sąsiedztwie ze Strażą Pożarną były przedmiotem ustaleń projektu planu na każdym etapie procedury planistycznej, pomimo jednak tego, skarżąca zdecydowała się – jak sama przyznała w skardze - nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] w 2013 r., a zatem w trakcie trwania procedury planistycznej.

Sąd uznał, że przyjęte względem terenu 5 MW-U postanowienia nie naruszają także ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. W Studium przedmiotowy teren został bowiem przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak również usługową, co odpowiada przeznaczeniu przyjętemu w planie. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż z ustaleń studium nie wynika, aby na przedmiotowym terenie przewidziano wydzielenie wewnętrzne, wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium winno być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12, Lex nr 1216778). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy.

Z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Studium pełni funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w Studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. Stąd przyjęcie w niniejszym planie wydzieleń wewnętrznych nie stanowi naruszenia zasady zgodności planu ze studium, a realizację określonego w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymogu precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów.

W kwestii zaskarżonej stawki procentowej renty planistycznej należy zauważyć, że jakkolwiek określona ona została w maksymalnej, to jednak prawem przewidzianej wysokości. Jest ona bowiem zgodna z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wynika także, z przyjętej przez organ polityki w tym zakresie.

Reasumując, skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały w zakresie interesu prawnego skarżącej spółki wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, jak i istotnego naruszenia trybu, stanowiących podstawę wyeliminowania niniejszej uchwały z obrotu prawnego, zasadnym było oddalenie złożonej skargi.

Mając zatem na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę w zakresie w jakim skarżący zaniechał wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a w dalszej części niniejszą skargę jako bezzasadną, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. oddalił.