Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 258/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 217/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia G. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienia

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia G. w G., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 29 września 2014 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Rady Miejskiej w G. z wnioskiem o wyrażenie, w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. Z. We wniosku wskazano, że w 2009 r. Stowarzyszenie przystąpiło do realizacji Programu O. i w tym celu zatrudniło dodatkowo sześć osób do obsługi beneficjentów. Program ten zakończony został z dniem 31 grudnia 2014 r., co wiąże się z koniecznością redukcji zatrudnienia w biurze o sześć etatów. Do zwolnienia wytypowano osoby zatrudnione do obsługi Funduszu Małych Projektów w ramach Programu O. i posiadające najkrótszy staż pracy, w tym K. Z. Zapewniono, że przyczyną podjęcia decyzji o rozwiązaniu umowy o pracę z radnym są wyłącznie okoliczności leżące po stronie pracodawcy, nie mające żadnego związku z funkcją radnego.

Uchwałą z dnia 19 grudnia 2014 r. Rada Miejska w G. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym umowy o pracę. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że rada gminy jest co do zasady uprawniona do weryfikacji rozstrzygnięć pracodawcy nie tylko pod kątem związku pomiędzy przyczyną rozwiązania stosunku pracy i wykonywaniem mandatu radnego, ale również w zakresie poszanowania kryteriów i standardów obowiązujących w prawie pracy. Odnosząc się do przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radnym, Rada Miejska w G. stwierdziła, że rozwiązanie umowy o pracę z radnym w okolicznościach opisanych we wniosku, tj. z zastosowaniem - jako kryterium -stażu pracy, narusza podstawowe zasady prawa pracy.

Stowarzyszenie w skardze zarzuciło naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia zgody na wypowiedzenie radnemu umowy o pracę, w sytuacji, gdy podstawą wypowiedzenia nie były zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ocena, czy w konkretnym przypadku istnieją podstawy do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem będącym radnym, powinna należeć do właściwego sądu powszechnego - sądu pracy. Rada Miejska w G. nie odniosła się praktycznie do przytoczonych we wniosku skarżącego okoliczności faktycznych, uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę, a w szczególności do kwestii konieczności redukcji zatrudnienia z uwagi na zakończenie realizacji projektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Celem tego przepisu jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy. Zatem rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego, mieć oparcie w stanie faktycznym i być podporządkowane ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny demokratycznego państwa prawnego. Uchwała o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W tej sprawie, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. Z., Rada poprzestała na zacytowaniu wniosku pracodawcy oraz omówieniu znaczenia przepisu art. 25 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym i odwołania się do zasad obowiązujących przy zwalnianiu pracowników. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Rada Gminy nie wyjaśniła przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pracodawca podał jako jedyną przyczynę zamiaru rozwiązania umowy o pracę - staż pracy. Rada nie odniosła się do wszystkich przyczyn wskazanych przez pracodawcę we wniosku z dnia 29 września 2014 r., w szczególności do braku środków finansowych na kontynuację działalności w dotychczasowym rozmiarze. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpi z 6 osobami, a o wyborze zadecydował czas zatrudnienia. Z zestawienia wynika, że dwie osoby mają dłuższy staż pracy, inna osoba taki sam staż jak radny. Do tych wszystkich wskazań zawartych we wniosku Rada się nie odniosła. Organ uznał, że sam fakt redukcji zatrudnienia nie może stać się przyczyną zwolnienia, lecz zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności przesądzających o takim rozwiązaniu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Wnosząca skargę kasacyjną Rada zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonej uchwale nie wyjaśniono przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały Rada z jednej strony powołała stanowisko judykatury, które jednoznacznie odrzuca wyłączność kryterium stażu pracy jako podstawy rozwiązania stosunku pracy, a z drugiej strony odniosła się do uzasadnienia żądania skarżącego powołującego staż pracy jako wyłączną przyczynę rozstrzygajacą o kwalifikacji radnego do zwolnienia. Z uwagi na tę okoliczność Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Powołanie przez skarżące Stowarzyszenie kryterium stażu pracy, które determinowało kwalifikację radnego do zwolnienia mogło stanowić samoistną podstawę do oceny zgodności z prawem zamierzonego wypowiedzenia. Rada Gminy nie kwestionowała podłoża finansowego jako przyczyny reorganizacji struktury personalnej pracodawcy, lecz jedynie wyłączność przyjętego kryterium stażu pracy jako przesłanki rozwiązania stosunku pracy.

Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu, ponieważ przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa nie dają wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie zostały przedstawione w jej uzasadnieniu powody, które mogły być podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym K. Z..

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, z tego powodu, że jedyną przesłanką rozwiązania stosunku pracy z radnym było kryterium stażu pracy. Podczas gdy z akt sprawy, w szczególności z wniosku skarżącego Stowarzyszenia, a także z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zasadnicza przyczyna rozwiązania stosunku pracy z radnym K. Z., leżała po stronie pracodawcy i była to sytuacja finansowa Stowarzyszenia. We wniosku o zgodę na rozwiązanie stosunku pracy Stowarzyszenie wskazało, że w 2009 r. przystąpiło do realizacji Programu O., na co uzyskało środki finansowe i w tym celu zatrudniło dodatkowo sześć osób do obsługi programu. Program ten zakończony został z dniem 31 grudnia 2014 r., co wiąże się z koniecznością redukcji zatrudnienia w biurze o sześć etatów. Do zwolnienia wytypowano osoby zatrudnione do obsługi Funduszu Małych Projektów w ramach Programu O. i posiadające najkrótszy staż pracy, w tym K. Z. Rada Gminy w ogóle nie odniosła się w uzasadnieniu uchwały do wszystkich przyczyn zwolnienie, a w szczególności do tego, że środki finansowe Stowarzyszenia nie pozwalają na dalsze zatrudnianie osób zatrudnionych do obsługi programu. Tym samym nie można podzielić stanowiska Rady, że pracodawca we wniosku podał jako jedyną przyczynę rozwiązania stosunku pracy staż pracy radnego. Staż pracy stanowił jedno z kryteriów typowania pracownika do rozwiązania z nim stosunku pracy. Rada Gminy, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w tej sprawie wkracza w istocie w kwestie, które nie powinny podlegać jej ocenie. Weryfikacja i ocena zasadności wypowiedzenia umowy o pracę, co do zasady, nie należy do rady gminy, ale do właściwego sądu pracy, jeżeli powstaje spór dotyczący zasadności wypowiedzenia umowy o pracę. Uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy i pozwala na rozwiązanie stosunku pracy z radnym przez pracodawcę, do którego należy ocena przyczyn wypowiedzenia, a w razie rozwiązania stosunku pracy rozstrzyganie sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.

Z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym można wyprowadzić normę, że rada gminy może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, także wówczas gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są inne zdarzenia, które nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, jednakże podstawę odmowy wyrażenia zgody mogą stanowić przyczyny, które usprawiedliwiają sprzeciw rady wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym z uwagi na jego status. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma bowiem charakteru bezwzględnego. Oznacza to, że jeżeli podstawą odmowy nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające odmowę wyrażenia zgody z uwagi na status radnego i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Z tych względów nie jest trafny zarzut, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.