Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1012/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung (spr.) Danuta Kania Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w O. w dniu [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) mianował C. W. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W odwołaniu C. W. domagając się uchylenia decyzji w całości i mianowania go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bądź uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucił naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej jako podstawy decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o pisemne polecenia Szefa Służby Celnej oraz opracowane przez niego kryteria punktowe.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej kierownicy urzędów zostali zobowiązani do nadania funkcjonariuszom aktualnych stopni służbowych. Mechanizm przypisywania celnikom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. C. W. domagał się mianowania go na stopień należący do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie tej C. W. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany stopień służbowy [...], nie upoważniał funkcjonariusza do określenia mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w O. było mianowanie go na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W ocenie Szefa Służby Celnej art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. odnosi się do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy i nie ma jakichkolwiek podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu. Gdyby ustawodawca zamierzał rozszerzyć krąg osób, które powinny być w tym trybie mianowane, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem. Trudno zgodzić się z argumentacją, że użyty w art. 223 ust. 3 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", "pełnił", "zajmował" powinien być rozumiany, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Omawiany przepis został umiejscowiony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Oznacza to, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Nie chodzi w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności lecz w istocie awansowanie funkcjonariuszy. Tymczasem regulacja zawarta w art. 223 generalnie miała na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 ustawy, zapewnić miała możliwość awansu celników. Na zmianę zaskarżonej decyzji nie może mieć wpływu przestawiony przez funkcjonariusza przebieg służby, doświadczenie zawodowe, wykształcenie, ani też okoliczność, że z dniem [...] stycznia 2010 r. został awansowany na stopień służbowy [...]. W procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ustawodawca nie pozostawił organowi tzw. luzu decyzyjnego, wskazując w ust. 2-6 art. 223 ustawy mechanizm mianowania do konkretnego korpusu. Przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 180/10).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. W., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniósł, że zaproponowany mu stopień [...] nie uwzględnia zajmowanego przez niego stanowiska kierowniczego, związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników w okresie od [...] grudnia 1999 r. do [...] listopada 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1437/11 oddalił skargę C. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Spór pomiędzy organem a stroną dotyczył rozumienia użytego w wymienionym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przy dokonywaniu wykładni systemowej istotne znaczenie ma to, gdzie ustawodawca umiejscowił przedmiotową normę prawną. Art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Celnej został zawarty w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te z natury zaś swojej odnoszą się do unormowań na styku dwóch norm prawnych - dotychczasowej i nowej regulacji. Mają bowiem zapewnić możliwość jasnego i czytelnego przejścia od starych przepisów do nowych. Tym samym cel ustawodawcy, wprowadzającego przepisy przejściowe, ograniczony jest do transparentnego powiązania tych dwóch regulacji prawnych. Dla osiągnięcia tego celu zbędnym jest zaś odnoszenie się do stanu prawnego czy faktycznego, istniejącego w okresie wcześniejszym. Ta materia nie podlega bowiem regulacji w ramach przepisów przejściowych. Skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową pragmatyką służbową, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego sformułowania, sprowadzająca się do twierdzenia, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Skoro skarżący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], to w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej.

W skardze kasacyjnej C. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" odnosi się jedynie do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy

poprzez:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach nr [...], nr [...] oraz nr [...];

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie przez nie uchylenie decyzji, pomimo że organ wydał decyzję nieprzewidzianą w art. 138 § 1 k.p.a. i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie orzekając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2386/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy od razu determinuje przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga zatem jedynie o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. A zatem mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedynie sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia. Natomiast szef Służby Celnej orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej jedynie w zakresie korpusu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2386/11).

Oceniana w świetle powyższych kryteriów skarga na decyzję szefa Służby Celnej zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w art. 223 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym podstawę materialną decyzji w przedmiocie nadania skarżącemu aktualnego stopnia służbowego.

Rozumienie omawianego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu ustalenia jego treści, niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Dlatego przyjmuje się niekiedy, że dokonanie wykładni nie jest zbędne nawet wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), gdyż samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit, str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244). Znaczenie przepisu, jak zauważył L. Morawski (Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002. s. 77), zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników językowych, takich jak między innymi cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny).

Wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w niniejszej sprawie, prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób nie budzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik nie kolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej rożne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że

sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa niewątpliwie nie jest wystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia.

W tej sytuacji proces interpretacji trzeba przede wszystkim rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Artykuł 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego przez stronę skarżącą znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tych funkcjonariuszy, o których mowa w ust. 1. Te ostatnie zagadnienia, podobnie jak nadanie nowego stopnia przypisanego do określonego korpusu, stanowią istotny element procesu kształtowania nowej sytuacji prawnej funkcjonariuszy, jednakże kwestie ustalenia miejsca i warunków pełnienia służby nie są tożsame z przemianowaniem na określone stopnie. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Kształtując treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów służby związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji. Punktem odniesienia musi być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Wskazać natomiast należy, co podniósł Naczelny sąd Administracyjny, iż zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dotychczasowi funkcjonariusze celni stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej pragmatyki służbowej i na zasadach ustanowionych tą ustawą. Służba przez wszystkich funkcjonariuszy miała być kontynuowana na nowych warunkach, a zatem niezbędne było podjęcie stosownych działań, zmierzających do zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą. Taka transformacja miała być z woli ustawodawcy dokonana w trybie szczególnym, przewidzianym w przepisach przejściowych nowej ustawy. Ustawodawca zdecydował przy tym, że chociaż działania w tym zakresie mają być prowadzone w kilku etapach, to w całości zmierzać one będą do ustalenia od nowa wszystkich istotnych elementów nowo wykreowanych stosunków służbowych. Oprócz ustalenia nowego miejsca pełnienia służby, stanowiska czy uposażenia, kierownik urzędu został zobowiązany także do mianowania funkcjonariuszy na aktualnie obowiązujące stopnie służbowe (art. 223 ust.1 ustawy). Przemianowanie takie było niezbędne, gdyż nowa ustawa pragmatyczna wprowadziła nowy katalog stopni służbowych, zmieniając nomenklaturę niektórych z tych stopni. Wprowadziła też nieznane wcześniej korpusy osobowe, a ponadto pogrupowała wszystkie stopnie służbowe do poszczególnych korpusów. Mając na uwadze treść art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, miejsce usytuowania tej normy w przepisach przejściowych oraz cel regulacji zawartych w tych przepisach przejściowych, należy przyjąć, że przedmiotowego aktu mianowania na stopień służbowy w korpusie nie można utożsamiać z aktami mianowania, o jakich mowa w przepisach ogólnych ustawy. Mianowanie przewidziane w art. 223 ust. 1 ustawy nie łączy się jedynie ze sferą dyspozycyjności i podległości służbowej funkcjonariusza. Jest to instytucja szczególna, która ma zastosowanie tylko w celu dokonania transformacji funkcjonariuszy pod rygory zmienionej pragmatyki służbowej. Funkcja przedmiotowego aktu mianowania jest podobna do innych działań organów celnych określających aktualne warunki służby. Wszystkie takie przedsięwzięcia łącznie realizują ustawowy obowiązek ustalenia przez organy celne istotnych elementów nowo kreowanych stosunków służbowych. Taki akt mianowania stanowi jednostronne rozstrzygniecie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej.

Z uwagi na charakter sprawy (zmiana w treści stosunku służbowego) oraz kategoryczne brzmienie art. 223 w zw. z art. 222 ust. 1 ustawy, który zobowiązuje organ celny do podjęcia określonych działań dostosowawczych, uznać należy, że sprawa mianowania funkcjonariusza w omawianym trybie na aktualny stopień służbowy w określonym korpusie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Należy ją przy tym zakwalifikować do kategorii spraw wymienionych w art. 188 ustawy. Z treści tego ostatniego przepisu i art. 189 ustawy wynika bowiem, że spory dotyczące istnienia stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów mają charakter administracyjny i droga sądowa przed sądem powszechnym jest w nich wyłączona. Oznacza to, że mianowania na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlegają w pełnym zakresie kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zauważyć ponadto należy, że art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej stanowi, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie tej ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Z kolejnych ustępów powołanego artykułu wynika, że organ określa "stopień w korpusie". Z kolei art. 115 ustawy wymienia korpusy obowiązujące w formacji, a w ramach poszczególnych korpusów określone stopnie służbowe. Dany stopień służbowy przyporządkowany jest tylko do jednego, konkretnego korpusu. Mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy od razu determinuje przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Organ rozstrzyga zatem jedynie o mianowaniu funkcjonariusza na aktualny stopień służbowy. Takie zaś mianowanie automatycznie skutkuje przynależnością celnika do ściśle wyznaczonego przez ustawodawcę korpusu osobowego. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie. Przedmiotowy akt mianowania zarówno w znaczeniu procesowym jak i materialnym stanowi jedną niepodzielną decyzję administracyjną. Żaden z elementów takiego rozstrzygnięcia nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nadając aktualny stopień służbowy, jednocześnie określa się przypisany do niego przez ustawodawcę korpus.

Natomiast samo określenie korpusu osobowego bez mianowania funkcjonariusza na aktualny w nowej hierarchii służbowej stopień służbowy jest niedopuszczalne.

W rozpoznawanej sprawie Dyrektor Izby Celnej w O. aktem z dnia [...] listopada 2009 r. mianował C. W. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu funkcjonariusz nie zgłaszał w ogóle zastrzeżeń, iż stopień [...] został przyporządkowany przez ustawodawcę do korpusu aspirantów. Kwestionował natomiast rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, wskazując, że bezzasadnie został mianowany na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów zamiast na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Mimo takiego odwołania oraz treści zaskarżonej nim decyzji Dyrektora Izby Celnej Szef Służby Celnej orzekł o utrzymaniu tej decyzji w mocy jedynie w zakresie określenia korpusu.

Organ błędnie przy tym przyjął, że sprawy mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie podlegają żadnej kontroli. Jego zdaniem taki pogląd ma wynikać z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r. (sygn. akt II PZP 5/10). Powołując się na tę uchwałę, Szef Służby Celnej nie zwrócił jednak uwagi na to, że uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T., czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała przesądza zatem wyłącznie o braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej, nie zaś o wykluczeniu takich spraw z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.

Umknęło ponadto uwadze organu, że istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, która została rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien zakończyć prowadzone postępowanie, rozstrzygając o sprawie tożsamej ze sprawą, która była przedmiotem orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Przepisy art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierają wyczerpujący katalog decyzji, jakie mogą być wydane po zakończeniu postępowania odwoławczego. Enumeratywnie określona ilość i rodzaj decyzji mogących zapaść w postępowaniu odwoławczym nie daje jakichkolwiek podstaw do wniosku, że przewidziane w powołanych przepisach typy decyzji mogą podlegać regułom wykładni rozszerzającej.

Z powyższych względów należy przyjąć, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, została wydania z oczywistym naruszeniem art. 138 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Szef Służby Celnej nie tylko wydał bowiem decyzję nie mieszczącą się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ale w ogóle nie rozpoznał całości sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Potwierdza to nie tylko sentencja zaskarżonej decyzji, ale także i jej uzasadnienie, w którym brak jakiegokolwiek odniesienia do zasadniczych zarzutów odwołującego się dotyczących mianowania go na stopień służbowy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.