Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 50/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 32 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz. 27
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych
Teza: Regulamin gier jako dokument stanowiący integralną część każdego zezwolenia jest zatwierdzany w odrębnym trybie przez Ministra Finansów. Dokument ten winien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki. W przypadku zaś podpisywania regulaminu z upoważnienia Zarządu Spółki do oferty złożonej w zalakowanej kopercie powinno być dołączone upoważnienie.

Regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego /tryb składania i rozpatrywania reklamacji/, wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Z tego też powodu dokument musi być podpisany zgodnie z zasadą reprezentacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie.

TEZY

Regulamin gier jako dokument stanowiący integralną część każdego zezwolenia jest zatwierdzany w odrębnym trybie przez Ministra Finansów. Dokument ten winien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki. W przypadku zaś podpisywania regulaminu z upoważnienia Zarządu Spółki do oferty złożonej w zalakowanej kopercie powinno być dołączone upoważnienie.

Regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego /tryb składania i rozpatrywania reklamacji/, wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Z tego też powodu dokument musi być podpisany zgodnie z zasadą reprezentacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Asesor WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 r.. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P. oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § l pkt l, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2003r. nr [...], odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P.: Z. S.A., z siedzibą w W., F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., J. Sp z o.o. z siedzibą w R., B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. , P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. i G. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz udzielającą przedmiotowego zezwolenia O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 35 ust.1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998r. Nr 102, poz. 650 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – P. Sp. z o.o. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Minister Finansów ustalił, że w dniu [...] września 2003r. na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, ogłoszone zostało zawiadomienie o przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w P. nr [...]. Ogłoszenie ustaliło w szczególności wymaganą treść ofert oraz kryteria oceny ofert zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 z późn. zm).

Minister Finansów wskazał, że przed upływem terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o przetargu (tj. do dnia 12 września 2003r.) w Ministerstwie Finansów zostało złożonych osiem ofert:

1. Z. S.A. z siedzibą w W.,

2. F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.,

3. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.,

4. J. Sp. z o.o. z siedzibą w R.,

5. B. Sp. z o.o. z siedzibą w K.,

6. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.,

7. G. Sp. z o.o. z siedzibą w P.,

8. O. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ wskazał, że komisja przetargowa powołana przez Ministra Finansów, przeprowadziła przetarg na posiedzeniu w dniu [...] września 2003r. i po dokonaniu analizy złożonych ofert i stwierdziła, że:

1) Oferta J. Sp. z o.o. złożona została w niezalakowanej kopercie, w związku z czym nie była rozpatrywana jako nie odpowiadająca wymogom określonym § 21 w/w rozporządzenia Ministra Finansów i w pkt 3 i 6 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] września 2003r.

2) Oferta P. Sp. z o.o. nie spełnia wymagań, co do treści ofert określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. Zgodnie z pkt 2 ppkt l zawiadomienia o przetargu, oferta winna zawierać dokumenty określone w art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W złożonej ofercie, Spółka przedstawiła projekt regulaminu gry na automatach, wymagany zgodnie z przepisami art. 32 ust. l pkt 11 w/w ustawy, podpisany z upoważnienia Zarządu Spółki przez radcę prawnego panią H. B. Zgodnie z aktualnym odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego, P. Sp. z o.o., organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu, jest dwóch członków Zarządu działających łącznie. Do oferty nie dołączono pełnomocnictwa Zarządu Spółki upoważniającego radcę prawnego panią H. B. do podpisywania projektów regulaminów gier.

3) Oferta G. Sp. z o.o. nie spełnia wymagań, co do treści ofert, określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu. Zgodnie z art. 32 ust. l pkt l wyżej powołanej ustawy, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, winien zawierać odpis aktu notarialnego umowy Spółki. Do oferty dołączony został tekst ujednolicony umowy Spółki, sporządzony przez Zarząd Spółki, nie mający formy aktu notarialnego. Ponadto, załączony do oferty list intencyjny z dnia [...] lipca 2003r., zawarty pomiędzy B. S.A. a G. Sp. z o.o., nie spełnia warunku dokumentu wskazującego na prawo do władania lokalem przeznaczonym na salon gier. Jednocześnie zgodnie z pkt 2 ppkt 2 zawiadomienia o przetargu, oferta winna zawierać oświadczenia dotyczące zadeklarowania uzyskania określonego przychodu z gier oraz podstawy opodatkowania podatkiem od gier. Zarząd Spółki dołączył do ofert jedynie oświadczenie dotyczące uzyskania przychodu będącego podstawą opodatkowania podatkiem od gier.

Organ wskazał, że po analizie ofert komisja przetargowa działając, zgodnie z § 26 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz pkt 10 zawiadomienia o przetargu, komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła oferty P. Sp. z o.o. i G. Sp. z o.o., jako nie spełniające wymagań, co do treści ofert określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu.

Komisja przetargowa stwierdziła również, że oferta C. Sp. z o.o. nie spełnia wymogów określonych w art. 27a ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych stanowiących, że o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, mogą ubiegać się Spółki, które udokumentują terminowe wywiązywanie się z obowiązków podatkowych wobec budżetu państwa. Zgodnie z informacją uzyskaną z Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2003r. sygn. [...], wg stanu na dzień [...] czerwca 2003r., Spółka posiada zaległości z tytułu podatku od gier. W związku z powyższym, zgodnie z § 26 pkt l lit. a przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów oraz pkt 10 zawiadomienia o przetargu, komisja przetargowa jednogłośnie odrzuciła ofertę C. Sp. z o.o. jako nie spełniającą wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych.

Komisja przetargowa uznała, że oferty: Z. S.A., F. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o. oraz O. Sp. z o.o. były kompletne i zawierały wszystkie dokumenty wymagane przepisami w/w ustawy, określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu nr [...] z dnia [...] września 2003r. Komisja dokonała oceny tych ofert zgodnie z pkt 9 przedmiotowego zawiadomienia analizując: 1) spełnienie warunków określonych w ustawie z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych,

2) ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności (o ile podmiot ją prowadzi) na podstawie udzielonego zezwolenia w zakresie gier na automatach,

3) przewidywana wielkość przychodów z gier i podstawy opodatkowania, z uwzględnieniem liczby automatów, liczby zatrudnionych, terminu rozpoczęcia działalności, lokalizacji salonu gier,

4) treść opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach,

5) program (przedsięwzięcia organizacyjne i procedury) zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Zgodnie z pkt 8 regulaminu pracy komisji przetargowej, po rozpatrzeniu wszystkich ofert, komisja wybiera najkorzystniejsza ofertę bądź ustala, iż żadna z ofert nie zostaje przyjęta. Komisja przetargowa na podstawie § 26 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wybrała jednogłośnie jako najkorzystniejszą ofertę O. Sp. z o.o.

W ocenie komisji przetargowej, O. Sp. z o.o. przedstawiła najkorzystniejszą ofertę. Zadeklarowała najwyższe przychody z gier oraz podstawę opodatkowania podatkiem od gier, możliwe do zrealizowania w świetle analiz wykonywanych przez Departament Gier Losowych i Zakładów Wzajemnych, przy maksymalnej liczbie eksploatowanych automatów w ilości 70 sztuk oraz szacunkowej, dużej liczbie zatrudnionych osób. Zaproponowała korzystną lokalizację - interesującą koncepcję stworzenia kompleksu rozrywkowego, w którego skład wchodzi kasyno gry i salon gier na automatach, dającego atrakcyjną ofertę gier dla klientów oraz pozwalającego zakładać w związku z tym znacznie wyższe przychody. Przedstawiła także najlepszy - spośród zaproponowanych - program zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Minister Finansów wskazał, że biorąc pod uwagę stanowisko komisji przetargowej, decyzją z dnia [...] października 2003r. udzielił O. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., odmawiając jednocześnie udzielenia przedmiotowego zezwolenia pozostałym Spółkom uczestniczącym w przetargu, w tym P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z.

Minister Finansów ustalił, że wniosek, o ponowne rozpatrzenie powyższej sprawy złożyły trzy podmioty.

Ostatecznie zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2003r. udzielającą przedmiotowego zezwolenia O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P. innym podmiotom.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. Sp. z o.o.

Skarżąca zarzuca decyzji Ministra Finansów rażące naruszenie przepisów prawa a w szczególności:

• art. 2, 7, 20 i 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

• art. 3, 24 ust. l i 3 pkt 2, 3 i 5 oraz 32 ust. l ustawy o grach i zakładach wzajemnych,

• § 20, 21 i 26 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych,

• oraz art. 8 i 9 Kpa i wnosiła o:

uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2003r. a w efekcie także z dnia [...] października 2003r., bowiem decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zasądzenie od Ministra Finansów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, wstrzymanie wykonalności decyzji.

Skarżąca podnosi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. (art. 2 i 7 Konstytucji). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje (art.8) organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, a także (art.9) do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony nic poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarżący podnosi, że Konstytucja gwarantuje wolność działalności gospodarczej jako podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastrzeżenie jej ograniczenia tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, (art. 20 i 22). Jednym z takich wyjątkowych przepisów szczególnych ograniczających działalność gospodarczą ze względu na ważny interes publiczny jest ustawa o grach i zakładach wzajemnych, która w swym art. 3. dozwala urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Skarżący wskazuje, że przepis art. 24 tej ustawy uzależnia urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach od zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych natomiast przepis art. 29 ust. 2. ustawy stanowi, iż salony gier na automatach mogą być lokalizowane miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców - jeden salon, a na każde kolejne rozpoczęte 100 tys. mieszkańców liczba dozwolonych salonów gier zwiększa się o 1. Oznacza to zdaniem skarżącej brak dowolności w lokalizowaniu i ilości takich salonów, czyli unikalność zezwolenia, zwłaszcza, iż zgodnie z art. 36 ust.1 i 3 zezwolenia na prowadzenie działalności w salonie gier na automatach udziela się na okres 6 lat, a podmiot, któremu wygasa takie zezwolenie może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Taka trwałość zezwolenia w połączeniu z bardzo wysoką cezurą ilości mieszkańców powodują wiec, iż raz udzielone zezwolenie skutkuje trwałym rozdzieleniem tego sektora działalności gospodarczej pomiędzy imiennie określone podmioty - trwale wyłączając w tym sektorze wolność działalności gospodarczej. Takie drastyczne ustawowe ograniczenie konstytucyjnej wolności działalności polecające na następującym po udzieleniu zezwolenia - praktycznie trwałym - braku możliwości otwierania dalszych salonów, spowodowało konieczność wprowadzenia szczególnego rodzaju postępowania administracyjnego przed ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (art.24.2) przewidzianego dla – de facto typowej - sytuacji, w której o takie unikalne zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki. Zdaniem skarżącej w takim przypadku, w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zezwoleniu, ustawa nakazuje ogłoszenie i przeprowadzenie przetargu - który ze swej oczywistej zasady służyć ma stworzeniu obiektywnych przesłanek dla wyboru beneficjanta takiego unikalnego, a wysoce intratnego zezwolenia.

W ocenie skarżącej zasada każdego przetargu służy wyłonieniu najlepszej oferty, a nie szukaniu pretekstów eliminacji maksymalnej liczby uczestników w ten sposób, by w efekcie nadmiernie uprościć wybór. Wywodząc powyższe skarżący uznaje, że ustawa - stanowiąca w swej zasadzie lex specialis derogując dogmat art. 22 Konstytucji - kładzie szczególny nacisk na obiektywne i niedyskryminujące przesłanki tak, aby podmiot spełniający warunki nie został wyeliminowany. Obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące przesłanki wyłączają podejrzenie stosowania - zakazanego surowo przy obiektywnych ocenach - wnioskowania redukcyjnego, które polega na przyjęciu z góry założenia osiągnięcia określonego wyniku, a następnie dobierania jednych przesłanek i odrzucania innych w sposób instrumentalny - tak, aby ten z góry założony wynik móc osiągnąć i uzasadnić. Zdaniem skarżącej zachowanie obiektywnych kryteriów wyłaniania beneficjanta zezwolenia obwarowane jest ustawową sankcją w art. 24 ust. 5 bezwzględnie nakazującą Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych unieważnić przetarg, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa. Przy tym wyjątku od zasady wolności działalności - gospodarczej wszelkie ograniczenia udziału w przetargu mogą wynikać tylko z ustawy, a przesłanki nie mogą być interpretowane w sposób ograniczający tą wolność w stopniu większym, niż przewidziany ustawą.

Zdaniem skarżącej rozporządzenie w sprawie tych warunków (§20) realizując ustawowe uprawnienie do ograniczania swobody działalności gospodarczej regulować mogło kwestie tylko w taki sposób, aby podstawą udzielenia zezwolenia przez Ministra były przesłanki obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące żadnego uczestnika, a w szczególności, aby ten nie eliminowały podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia i w ten sposób należy zdaniem skarżącego dokonywać wykładni rozporządzenia - zachowując zasadę zakazu rozszerzającej wykładni przepisów wyjątkowych.

Zdaniem skarżącej zawiadomienie stawiające ofertom dalej idące wymogi formalne nie ma oparcia w przepisach, ponadto i tak nieprawidłowości formalne nie należą do kryteriów oceny ofert, bo te oceniane mają być wg. treści. Skarżąca wywiodła tę tezę w oparciu o § 26 rozporządzenia, zgodnie z którym odrzuceniu podlegać mogą tylko oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach o grach i zakładach wzajemnych (czyli ustawie) i wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Pozostałe oferty podlegają ocenie i to w sposób obiektywny, przejrzysty i niedyskrymmujący.

W tej sytuacji warunek złożenia jako elementów wniosku - dokumentów w oryginale nie może być zdaniem skarżącej przesłanką dopuszczenia oferty. W przedmiotowym postępowaniu oferta skarżącej spółki została odrzucona i nie została dopuszczona do przetargu wyłącznie z tego powodu, iż pod treścią projektu regulaminu gry znajdował się, napis - z upoważnienia zarządu oraz podpis radcy prawnego mgr H. B. wraz z odciskiem jej imiennej pieczątki - a do oferty nie dołączono - wymaganego zdaniem Komisji - pełnomocnictwa dla niej, z którego to upoważnienie wynikać by miało.

Zdaniem skarżącej, Komisja odrzucając ofertę z uwagi na braki formalne dopuściła się rażącego naruszenia prawa eliminując z udziału w przetargu podmiot spełniający wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia, a następnie dokonując wyboru w oparciu o nieprzejrzyste i nieobiektywne kryteria.

Zdaniem skarżącej, pomimo dokonania wyboru w oparciu o nieprzejrzyste i nieobiektywne kryteria, Minister nic podporządkował się bezwzględnemu ustawowemu nakazowi art. 24 ust. 5 i nie unieważnił przetargu, a przeciwnie - dwukrotnie wydał decyzję opartą o te same wadliwe przesłanki i procedurę, co wynik przetargu. Zdaniem skarżącej art. 32 ustawy wskazuje wyraźnie, iż dokumentem, jakiego dotyczy jest wniosek i wymienia liczne dokumenty, jakie stanowią jego elementy - w nim zawarte. Nie znajduje się sformułowanie znane z innych aktów prawnych - ...do wniosku należy dolączyć... lub porównywalnych. W ocenie skarżącej wniosek jest jeden i jako taki zawiera jeden podpis w takiej formie jak w bezzasadnie odrzuconej ofercie/wniosku skarżącej. Wskazuje, że jeśli wiec Minister udzieli zezwolenia zatwierdzając jednocześnie regulamin jako integralną jego cześć - regulamin zobowiązuje podmiot otrzymujący zezwolenie do jego stosowania. Jeśli Minister nie udzieli zezwolenia - nie zatwierdzi regulaminu - bo ustawa nie przewiduje zatwierdzania regulaminu w oderwaniu od zezwolenia -projekt regulaminu pozostanie projektem - tworem autorskim do wykorzystania być może w związku z innym postępowaniem o wydanie zezwolenia. Brak podpisu na projekcie mógłby być może pozwolić komu innemu na skorzystanie z jego konstrukcji - ale nie odbiera mu cech projektu, a tylko takie cechy wymagane są przez ustawę. Jasne jest wiec, iż elementem wniosku/oferty skarżącej był oryginał projektu - bo właśnie lak wyglądu. Komisja nie miała żadnych podstaw do definiowania oryginału projektu w jakikolwiek inny sposób. Projekt został sporządzony (a nie podpisany) z upoważnienia zarządu - ta kwestia praw autorskich pozostaje poza nurtem wywodu skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko. Minister Finansów wskazał, że zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art.

2, 7, 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych.

Minister Finansów wskazał, że decyzje zostały wydane z zachowaniem generalnych zasad procedury administracyjnej tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli oraz zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania. W ocenie Ministra w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego podjęte zostały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Minister Finansów wskazał, że działając na podstawie przepisów prawa, ogłosił zawiadomienie o przetargu, w celu zwiększenia bezstronności i przejrzystości tego postępowania, powołał komisję przetargową złożoną z pięciu osób wyznaczonych spośród pracowników czterech Departamentów Ministerstwa Finansów. Komisja przetargowa działała zgodnie z uchwalonym regulaminem swojej pracy a dokonując analizy i oceny ofert, kierowała się kryteriami określonymi w zawiadomieniu o przetargu.

Działalność gospodarcza w zakresie gier na automatach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest objęta przepisami szczególnymi. Regulowana jest przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach oraz przepisami wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 3 cytowanej ustawy, urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w cytowanej wyżej ustawie. Na jej prowadzenie wymagane jest uzyskanie zezwolenia Ministra Finansów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 w/w ustawy w przypadku, gdy o jedno zezwolenie na prowadzenie ośrodka gier ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg. Warunki, jakie musi spełniać podmiot ubiegający się o zezwolenie, określone są przepisami ustawy.

Zgodnie z art. 24 ust. l zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych.

Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 3 w/w ustawy, minister właściwy do spraw finansów publicznych, ustala szczegółowe warunki przeprowadzenia przetargu, w przypadku gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki.

Warunki przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier, ustalone zostały w rozdziale 5 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z przepisami, to organ wydający zezwolenie na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie, ogłasza i przeprowadza przetarg ustalając m.in. kryteria i sposób oceny ofert, określające warunki uznania oferty za najkorzystniejszą.

Minister Finansów wskazał, że przy wyborze najkorzystniejszej oferty, komisja przetargowa kieruje się wypełnieniem przez podmioty biorące udział w przetargu wszystkich pięciu kryteriów określonych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu a 'mianowicie: 1) spełnieniem warunków określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, 2) oceny zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności w zakresie gier, potwierdzającą wiarygodność wnioskodawcy, 3) przewidywaną wielkością przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier, co wiąże się z zapewnieniem wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku od gier, 4) treścią opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach, 5) przedstawionym programem zabezpieczającym salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

Minister Finansów wskazał, że w protokole z posiedzenia komisji przetargowej powołanej dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., ocenione są szczegółowo oferty Spółek według powyższych kryteriów.

W ocenie Ministra Finansów niezrozumiały jest zarzut strony naruszenia § 21 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z jego zapisem, uczestnicy postępowania przetargowego składają w Ministerstwie ofertę w formie pisemnej, w zalakowanych kopertach. Zdaniem Ministra, takie oferty zostały złożone i takie oferty podlegały analizie stosownie do pkt 3 zawiadomienia o przetargu i ocenie, zgodnie z pkt 9 tego zawiadomienia.

W ocenie Ministra Finansów, nie można podzielić argumentów strony dotyczących naruszenia przepisów art. art. 32 ust. l ustawy.

Ministra Finansów wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. l pkt 11 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, winien zawierać projekt regulaminu gier. W ocenie strony skarżącej, jest to dokument stanowiący integralną część oferty przetargowej, twór autorski sporządzony z upoważnienia Zarządu Spółki przez radcę prawnego. Zdaniem Ministra Finansów jest to dokument szczególny - odrębny. Zgodnie z art. 13 cyt. ustawy, podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, przedstawia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, do zatwierdzenia, projekt regulaminu takiej gry. Regulamin określający szczegółowe zasady i warunki prowadzenia gry, stanowi integralną część zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 4 w/w ustawy, do zezwoleń na prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, dołącza się zatwierdzone regulaminy tych gier.

Minister wskazał, że na podstawie zatwierdzonego regulaminu, podmiot prowadzi działalność w salonie gier (art. 9 ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 52 ust. l pkt 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że podmiot, któremu udzielono zezwolenia uchybia przepisom regulaminów, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje w formie decyzji polecenie usunięcia nieprawidłowości a w przypadku niezastosowania się podmiotu do wydanego polecenia lub powtórnego wystąpienia okoliczności określonych w ust. 1 stosownie do art. 52 ust. 2 pkt l ustawy, cofa zezwolenie. Zatem w ocenie Ministra Finansów, regulamin niniejszy, jako dokument stanowiący integralną część każdego zezwolenia a zatwierdzany w odrębnym trybie przez Ministra Finansów, winien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki. W przypadku zaś podpisywania regulaminu z upoważnienia Zarządu Spółki, do oferty złożonej w zalakowanej kopercie, powinno być dołączone upoważnienie. W ocenie Ministra Finansów jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierający m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego (tryb składania i rozpatrywania reklamacji), wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Mając na względzie ochronę interesów uczestników gry, stanowisko Ministra Finansów jest w pełni uzasadnione.

Projekt regulaminu przedstawiony przez P. Sp. z o.o., jest podpisany z upoważnienia Zarządu Spółki więc zdaniem Ministra Finansów upoważnienie do jego podpisania dla radcy prawnego, winno być dołączone do oferty przetargowej.

Odnosząc się do poruszonej w skardze na powyższe decyzje Ministra Finansów kwestii prowadzenia na rynku gier i zakładów wzajemnych z naruszeniem ustawodawstwa antymonopolowego organ powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że do koncesjonowanej działalności nie mają zastosowania przepisy ustawodawstwa antymonopolowego. Ponadto organ podniósł, że udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry nie podlega zgłoszeniu Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Takiemu zgłoszeniu może w ocenie organu, podlegać zamiar łączenia firm prowadzących wspomnianą działalność w ramach koncentracji gospodarczej.

Minister Finansów wskazał, iż między skarżącą Spółką a innymi podmiotami działającymi na rynku gier i zakładów, również występują powiązania kapitałowe i osobowe. P. Sp. z o.o. jest udziałowcem E. Sp. z o.o., która posiada 18 zezwoleń na prowadzenie salonów gier na automatach a udziałowiec skarżącej T. Sp. z o.o., otrzymała zgodę Ministra Finansów na objęcie udziałów w Spółce C., prowadzącej działalność w zakresie kasyn gry. Poza tym, wiceprezes Zarządu skarżącej jest jednocześnie członkiem Rady Nadzorczej E. Sp. z o.o. Ponadto Minister wskazał, że istotne jest, iż na reglamentowanym rynku salonów gier na automatach w P., P. Sp. z o.o. prowadzi trzy salony gier na automatach, na sześć możliwych. Zwycięzca przedmiotowego przetargu, nie prowadził natomiast działalności w zakresie salonów gier na automatach w P. Z powyższego wynika, iż skarżąca, posiada obecnie 50% udziałów w rynku lokalnym.

Wywodząc powyższe Minister wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny sprawy jest ustalony i niekwestionowany przez strony.

Zgodnie z art. 24 ust. l ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998r. Nr 102, poz. 650 z późn. zm.) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych.

Przepis art. 24 ust. 3 w/w ustawy, zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ustalenia szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu, w przypadku gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki.

Warunki przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier, ustalone zostały w rozdziale 5 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z przepisami, to organ wydający zezwolenie na prowadzenie działalności w przedmiotowym zakresie, ogłasza i przeprowadza przetarg ustalając m.in. kryteria i sposób oceny ofert, określające warunki uznania oferty za najkorzystniejszą.

W zawiadomieniu o przetargu z dnia [...] września 2003r. zostały ustalone kryteria oceny ofert jak też sposób wyboru najkorzystniejszej oferty.

W ocenie Sądu oprócz wymagań formalnych pozostałe dwa kryteria są kryteriami obiektywnymi i nie dyskryminującymi żadnego uczestnika przetargu.

Jak ustalono przy wyborze najkorzystniejszej oferty, komisja przetargowa kieruje się wypełnieniem przez podmioty biorące udział w przetargu wszystkich pięciu kryteriów określonych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu a mianowicie: 1) spełnieniem warunków określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, 2) oceny zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności w zakresie gier, potwierdzającą wiarygodność wnioskodawcy, 3) przewidywaną wielkością przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier, co wiąże się z zapewnieniem wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku od gier, 4) treścią opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach, 5) przedstawionym programem zabezpieczającym salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

W ocenie Sądu w protokole z posiedzenia komisji przetargowej powołanej przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w P., oferty Spółek ocenione są według powyższych kryteriów.

W ramach wymagań formalnych wszystkie podmioty składające oferty muszą spełnić jednakowe warunki określone przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, aktów wykonawczych do tej ustawy oraz innych aktów prawnych, do przestrzegania których są zobowiązane podmioty prowadzące przedmiotową działalność, w tym i ustawy z dnia 16 listopada 2000r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu (Dz. U. Nr 116, póz. 1216 z póź. zm.).

Pozostałe dwa kryteria - przewidywana wielkością przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier oraz program zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł są kryteriami ocennymi, z tym, że oczywistym jest, że program zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł musi uwzględniać wymagania ustawowe.

Program zabezpieczający salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł został oceniony prawidłowo i z tego powodu, że wypełnia przesłanki ustawowe, nie można w ocenie Sądu czynić zarzutów.

Kryterium - przewidywana wielkością przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier nie jest w tym wypadku, w ocenie Sądu, kryterium dowolnym, aczkolwiek ocenianym w ramach swobodnego uznania.

Kontrolując zaskarżoną decyzję należy podkreślić, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III SA

5203'98; LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97; LKX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo- wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór jednej oferty w oparciu o ustalone założenia przetargowe.

Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności.

Kryteria oceny zostały przez organ określone w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Uzależnienie wielkości przychodów z gier i podstawy opodatkowania podatkiem od gier od ilości użytych w salonie automatów stanowi wystarczające kryterium by z dużą dozą prawdopodobieństwa ocenić czy przedstawiona wielkość przychodów z gier jest realna do osiągnięcia.

Z tych powodów zarzuty skarżącej, dotyczący naruszenia art. 2, 7, 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajdują w ocenie Sądu uzasadnienia w okolicznościach faktycznych.

Z powodów podanych wyżej Sąd nie może podzielić argumentów strony skarżącej, dotyczących naruszenia art. 24 ust. l i 3 pkt 2, 3 i 5 cytowanej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Sprawą wymagającą oceny jest kwestia czy Komisja przetargowa działając, zgodnie z § 26 pkt l rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz pkt 10 zawiadomienia o przetargu, prawidłowo odrzuciła ofertę P. Sp. z o.o., jako nie spełniającą wymagań, co do treści ofert określonej w pkt 2 zawiadomienia o przetargu.

Zgodnie z art. 32 ust. l pkt 11 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998r. Nr 102, poz. 650 z późn. zm.), wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, winien zawierać projekt regulaminu gier.

Zdaniem Sądu projekt regulaminu gier jest dokumentem odrębnym od pozostałych dokumentów składanych w przetargu. Dokument ten może jeszcze w postępowaniu podlegać modyfikacjom i poprawkom w przeciwieństwie do pozostałych dokumentów złożonych we wniosku . Zgodnie z art. 13 cyt. ustawy, podmiot ubiegający się o zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, przedstawia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, do zatwierdzenia, projekt regulaminu takiej gry. Regulamin określający szczegółowe zasady i warunki prowadzenia gry, stanowi integralną część zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 4 w/w ustawy, do zezwoleń na prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach, dołącza się zatwierdzone regulaminy tych gier.

W ocenie Sądu, regulamin, jako dokument stanowiący integralną część każdego zezwolenia zatwierdzany jest w odrębnym trybie przez Ministra Finansów. Dokument ten winien być podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki. W przypadku zaś podpisywania regulaminu z upoważnienia Zarządu Spółki, do oferty złożonej w zalakowanej kopercie, powinno być dołączone upoważnienie. W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo zwrócił uwagę, że regulamin gry jest de facio zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego (tryb składania i rozpatrywania reklamacji), wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych. Z tego też powodu dokument musi być podpisany zgodnie z zasadą reprezentacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie.

Projekt regulaminu przedstawiony przez P. Sp. z o.o., jest podpisany z upoważnienia Zarządu Spółki więc upoważnienie do jego podpisania dla radcy prawnego, winno być dołączone do oferty prze targowej.

Biorąc pod uwagę powyższe należy zauważyć, że komisja działając na podstawie § 26 pkt.1 lit.b rozporządzenia prawidłowo odrzuciła ofertę niespełniającą wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.