Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1127/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 ust. 1 pkt 3, par. 30 ust. 1, par. 32 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 34 poz 200
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 2 ust. 1 pkt 2, par. 4 pkt 1, par. 5 ust. 2, par. 5 ust. 3, par. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 243 poz 6 art. 11, art. 11 pkt a, art. 11 pkt b
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 93
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 115/10 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r.

Relacjonując stan faktyczny Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca złożyła [...] maja 2008 r. wniosek o przyznanie płatności za działalność w ramach dwóch pakietów: 2.2 rolnictwo ekologiczne oraz 6.1 produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych na określonych dla tych wszystkich działań obszarach.

Organ stwierdził, że podstawą odmowy płatności jest niespełnienie wymogów z § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 34 poz. 200; dalej rozporządzenie z 2008 r. ). R. M. rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004 – 2006 od dnia [...] marca 2005 r. Po dodaniu nowych działek rolnych w 2007 r. tj. w 3 roku realizacji programu, skarżąca złożyła oświadczenie, że została poinformowana o wydłużeniu jej zobowiązania na dalsze 5 lat i że zobowiązuje się do jego realizacji w części dotyczącej zwiększenia oraz oświadczenie stanowiące zgodę na przedłużenie zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca lutego 2012 r. Zdaniem organu z końcem lutego 2007 r., w związku z dodaniem nowych działek, skarżąca zakończyła realizację programu rolnośrodowiskowego rozpoczętego [...] marca 2005 r.

Nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżąca powinna była podjąć [...] marca 2007 r., a zakończyć w lutym 2012 r. Tym samym organ uznał, iż niespełniony został warunek z § 30 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi realizowania zobowiązania przez minimum 3 lata. Skarżąca mogłaby więc przekształcić swoje zobowiązanie [...] marca 2010 r., tj. w momencie zakończenia realizacji programu 2004-2006.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie § 30 rozporządzenia z 2008 r. poprzez jego błędną interpretację. Twierdziła, że od [...] marca 2005 r. do [...] lutego 2007 r. realizowała program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174 poz. 1809 ze zm.; dalej rozporządzenie Rady Ministrów). Jej zobowiązanie było realizowane przez 3 lata, a ewentualne wydłużenie okresu jego trwania nie zawiera daty początkowej jego biegu, lecz tylko datę zakończenia zobowiązania.

Dyrektor M. Oddziału ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że skarżąca w 2007 r. zwiększyła powierzchnię realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w określonych wariantach programowych pakietów o [...] ha ( półnaturalne łąki dwukośne) i [...] ha ( trwałe użytki zielone), rozpoczynając tym samym nowy okres realizacji zobowiązania. Jak wyjaśnił organ, ustawodawca dopuścił możliwość kontynuowania dotychczasowego programu tylko wtedy, gdy zwiększenie powierzchni działek rolnych nastąpiło w pierwszych dwóch latach realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zwiększenie powierzchni działek w roku trzecim stanowi o całkowitym przekształceniu programu i wiąże się ze zobowiązaniem producenta do opracowania nowego planu realizacji na dalsze pięć lat, czego skarżąca nie uczyniła, przedstawiając jedynie zmianę planu pierwotnego z [...] czerwca 2005 r. Następnie organ wskazał na art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L z 6 września 2006; dalej rozporządzenie Komisji 1320/2006), który dozwala na przekształcenie dotychczasowego zobowiązania na nowe, jeśli przekształcenie to związane jest z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska naturalnego oraz gdy istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione. Organ stwierdził, że warunki te nie zostały dochowane, bowiem część działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha skarżąca przekazała na mocy porozumień innym podmiotom i w 2008 r. nie uczestniczyły one w jej zobowiązaniu. Niezachowanie powierzchni zobowiązania realizowanego w 2007 r. nie może świadczyć o wzmożeniu zobowiązania

Na powyższą decyzję skargę złożyła R. M., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i zarzucając naruszenie § 30 rozporządzenia z 2008 r. Argumentowała, że w niniejszej sprawie podstawą materialną przyznania wnioskodawcy płatności jest § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wykonuje przepis art. 11 rozporządzenia Komisji (WE) 1320/2006 i precyzyjnie określa jakie warunki należy spełnić żeby przyznana mu była płatność w ramach PROW 2007 – 2013, a skarżąca warunki te spełniła. W ocenie skarżącej, bez znaczenia dla istoty sprawy jest przekazanie części gospodarstwa innym podmiotom, gdyż podmioty te zobowiązały się do kontynuacji i kontynuują poprzednie zobowiązanie w ramach PROW 2007-2013 w odpowiedniej części. Bez znaczenia jest także zwiększenie w 2007 r. powierzchni, na której był realizowany program rolnośrodowiskowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę uznał, że organy prawidłowo odmówiły płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Powołując się na przepis art. 3 i 11 rozporządzenia Komisji nr 1320/2006 oraz na § 30 rozporządzenia z 2008 r. Sąd wskazał przede wszystkim, że w obowiązujących przepisach nie ma zezwolenia na łączenie na poziomie gospodarstwa dwóch zobowiązań rolnośrodowiskowych z różnych okresów programowania. Skarżąca, zwiększając powierzchnię działek objętych programem rolnośrodowiskowym, zobowiązała się do realizacji zobowiązania wydłużonego do lutego 2012 r. i dlatego powinna była sporządzić nowy plan rolnośrodowiskowy. Nadto, ze względu na to, iż rok 2008 jest drugim rokiem realizacji nowego programu rolnośrodowiskowego, skarżąca w 2008 r. nie mogła skorzystać z możliwości przejścia z PROW 2004-2007 na PROW 2007-2013; ewentualne przejście nastąpi w 2010 r. po 3 latach realizacji programu rolnośrodowiskowego. Powołując się na przepis art. 11 rozporządzenia Komisji 1320/2006, Sąd uznał wreszcie, że nie można mówić o znaczącym wzmocnieniu zobowiązania rolnośrodowiskowego, skoro powierzchnia gospodarstwa w roku, w którym skarżąca chciała dokonać przejścia z jednego programu została zmniejszona.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku lub jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 rozporządzenia Komisji nr 1320/2006 poprzez jego bezpośrednie zastosowanie oraz § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez błędną wykładnię oraz

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), którego konsekwencją jest błędne ustalenie przez WSA stanu faktycznego sprawy, w zakresie dotyczącym okresu zwiększenia przez stronę powierzchni, na której realizowany był program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. i oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia [...] października 2008 r.

Uzasadniając skargę kasacyjną kasator wskazał, że treść § 30 rozporządzenia z 2008 r. każe wnosić, iż dla spełnienia określonych nim przesłanek ważny był okres uczestnictwa w programie w poprzednim okresie programowania, a nie okres od ewentualnej modyfikacji zaciągniętych zobowiązań. Wymogi przewidziane przez wskazany przepis zostały wypełnione przez stronę, ponieważ ponad trzy lata realizowała program rolnośrodowiskowy według zasad rozporządzenia Rady Ministrów, spełniała wymogi do przyznania płatności rolnośrodowiskowej i realizowała co najmniej taką samą liczbę pakietów. W ocenie kasatora bez znaczenia było, kiedy miała miejsce ostatnia modyfikacja zaciągniętych zobowiązań.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że Sąd I instancji naruszył prawo procesowe, gdyż nie orzekł na podstawie pełnego materiału dowodowego, ponieważ nadesłane akta nie były kompletne. Nie zawierały one bowiem decyzji za poprzednie lata realizacji programu, z których wynika, że skarżąca zwiększyła powierzchnię gospodarstwa w 2006 r., a nie jak przyjął Sąd za organem, w 2007 r.

Uzasadnienie zgłoszonych zarzutów zostało dodatkowo rozbudowane w złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obu wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach, a jej autor kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, który ocenił jako zgodną z prawem odmowę przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 rok w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) 2007 - 2013 z uwagi na niespełnienie przez skarżącą warunków przejścia z programu rolnośrodowiskowego jaki dotychczas realizowała w ramach PROW 2004 – 2006 na nowe zobowiązanie. Zdaniem kasatora skarżąca spełnia wszystkie wymogi, zaś Sąd I instancji nie dostrzegając różnicy pomiędzy "realizowaniem programu rolnośrodowiskowego", o czym mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., a "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym" oraz uznając, że w sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie art. 11 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006, doszedł do błędnych wniosków co do niespełnienia przez skarżącą warunków dla wnioskowanej płatności. Sąd przeszedł też do porządku nad wadliwym ustaleniem przez organy administracji stanu faktycznego w odniesieniu do tego, kiedy nastąpiło zwiększenie przez skarżącą powierzchni uprawowej.

Sformułowane w ramach naruszenia prawa materialnego i procesowego zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia.

Należy stwierdzić, iż zasadnicze i decydujące znaczenie dla wyniku sprawy kasacyjnej, w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności za 2008 r., ma stan faktyczny dotyczący roku, w którym nastąpiło zwiększenie powierzchni realizowania programu rolnośrodowiskowego. Ustalenie, iż zwiększenie posiadanego pod program rolnośrodowiskowy areału nastąpiło w trzecim lub dalszych latach realizacji programu, rzutuje bowiem na zakres i treść warunków jakim musi sprostać wnioskodawca, chcąc uzyskać płatność rolnośrodowiskową. Powyższe stwierdzenie znajduje swoje oparcie z przepisach § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r. w związku z § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. i § 2 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia z 2008 r.

W sprawie nie jest sporne, iż skarżąca dnia [...] marca 2005 r. rozpoczęła w ramach PROW 2004 - 2006 realizację programu rolnośrodowiskowego w zgłoszonych pakietach. Wspólnotowym aktem prawnym regulującym wówczas zasady pomocy finansowej dla obszarów wiejskich było rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), uchylone z dniem 1 stycznia 2007r. (art. 93 rozporządzenia nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich -EFFROW), jednakże obowiązujące w odniesieniu do działań zatwierdzonych przez Komisję do dnia 1 stycznia 2007 r. Z kolei zasady przejścia z dotychczasowego systemu do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w ostatnim cyt. rozporządzeniu uregulowało rozporządzenie Komisji (WE) nr 1320/2006. Jak przewidziano w preambule tego aktu prawnego, konieczność zapewnienia lepszego wdrażania środków rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w nowym okresie programowania legła u podstaw dopuszczenia przekształcania przez państwa członkowskie zobowiązań podjętych na podstawie rozporządzenia nr 1257/1999 na nowe zobowiązanie podjęte na mocy rozporządzenia nr 1698/2005 z zastrzeżeniem wszakże warunku korzystnego wpływu tego przekształcenia na środowisko. Ten sformułowany w pkt 7 preambuły postulat znalazł swój normatywny wyraz w art. 11 rozporządzenia Komisji nr 1320/2006, zgodnie z którym przed zakończeniem okresu wykonywania zobowiązania podjętego na mocy rozdziału VI rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 państwa członkowskie mogą zezwolić na przekształcenie tego zobowiązania na nowe zobowiązanie podejmowane zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia 1698/2005 pod warunkiem, że przekształcenie jest związane z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska naturalnego lub dla dobrostanu zwierząt oraz że istniejące zobowiązanie jest znacząco wzmocnione.

W krajowym porządku prawnym przewidziana cyt. przepisem możliwość przekształcenia zobowiązania znalazła swoje miejsce w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 lutego 2008 r. Otóż przepis § 30 ust. 1 dopuścił przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w nowym systemie, jeżeli spełnione zostaną trzy przesłanki: rolnik musi co najmniej 3 lata realizować na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. program rolnośrodowiskowy w określonych przepisem pakietach, musi spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowych, a w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowana będzie co najmniej taka sama liczba pakietów. Należy jednakże podkreślić, że spełnienie wymogów prawa krajowego nie oznacza, jak tego oczekuje kasator, że właściwy organ administracyjny nie musi badać, czy w określonym przypadku płatności w nowym systemie zostały spełnione warunki z art. 11 rozporządzenia Komisji 1320/2006. Zdaniem kasatora przepis rozporządzenia wspólnotowego adresowany jest wyłącznie do państwa członkowskiego i nie może być stosowany w indywidualnej sprawie administracyjnej. Powyższy pogląd jest sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym, na który składa się poza prawem krajowym również prawo wspólnotowe obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej od dnia akcesji tj. od 1 maja 2004 r. Zgodnie z przepisem art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r.) rozporządzenie stanowi ogólny akt prawny organów Wspólnoty obowiązujący bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie adresowane jest zarówno do organów państwa członkowskiego jak i obywateli, a jego stosowanie, w przypadku braku zastrzeżeń co do prawidłowej publikacji, nie może być kwestionowane. Z tego względu określone art. 11 pkt a) i b) rozporządzenia Komisji1320/2006 warunki, aby przekształcenie zobowiązania wiązało się z niekwestionowaną korzyścią dla środowiska lub dobrostanu zwierząt oraz aby dotychczasowe zobowiązanie było znacząco wzmocnione winny być respektowane przez rolników wnioskujących o przeniesienie płatności na nowy system oraz przez przyznające pomoc finansową organy administracji. Brak przeniesienia do regulacji krajowych przepisów ustanowionych rozporządzeniem właściwego organu Wspólnoty nie oznacza, jak wywodzi kasator, że przepisy te nie obowiązują.

Powracając do nakreślonych prawem krajowym warunków przeniesienia zobowiązania oraz do zaskarżonego wyroku, którym zaaprobowano odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej z racji niespełnienia tych warunków przez skarżącą, należy stwierdzić, że odmienne twierdzenia skargi kasacyjnej w tej kwestii, nie znajdują oparcia ani w obowiązującym stanie prawnym, ani w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym skonfrontowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny z aktami administracyjnymi sprawy. Skarżąca zobowiązana była, zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r., realizować na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy, spełniać warunki przyznania płatności i realizować co najmniej taką samą liczbę pakietów. Spośród wymienionych wymogów niekwestionowane jest spełnianie przez skarżącą warunku realizowania co najmniej takiej samej liczby pakietów, jednakże pozostałych warunków nie można uznać za zachowane i takie wynikające z zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Przede wszystkim należy zgodzić się z Sądem I instancji, że skarżąca nie realizowała programu rolnośrodowiskowego przez minimum 3 lata. Na taką ocenę wpłynął niepodważany w postępowaniu administracyjnym oraz w skardze do sądu administracyjnego fakt zwiększenia przez skarżącą stanu posiadania użytków rolnych w 2007 roku. Jak już była o tym mowa, § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r. nakłada na wnioskującego o płatność rolnika wymóg realizowania programu rolnośrodowiskowego, w ramach zobowiązania podjętego w 2005 roku, na zasadach określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 2004 r. Oznacza to, obowiązek realizacji wybranych w ramach programu pakietów zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. (takiej samej treści wymóg w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia 2008 r.), tzn. wyłącznie w oparciu o plan działalności rolnośrodowiskowej, przy czym plan ten musi spełniać warunek opracowania go przy udziale wskazanego w § 4 pkt 1 rozporządzenia podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej dla uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Co istotne, wskazane rozporządzenie Rady Ministrów dopuściło w § 5 ust. 2 – 4 możliwość zmiany powierzchni użytków rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy z tym zastrzeżeniem, że zmiana polegająca na zwiększeniu powierzchni ponad dopuszczalny i określony w ust. 2 próg, powodowała konieczność przedstawienia zmiany planu rolnośrodowiskowego, zaś zmiana polegająca na zwiększeniu powierzchni w trzecim lub dalszych latach realizacji programu skutkowała obowiązkiem opracowania nowego planu.

Sąd I instancji za niesporne uznał, że zwiększenie przez skarżącą areału, na którym prowadzony był program rolnośrodowiskowy nastąpiło w 2007 r. tj. w trzecim roku prowadzenia działalności. Lektura akt sprawy, w tym akt administracyjnych pokazuje, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca nie podważała tej zasadniczej dla sprawy okoliczności. Również w skardze do sądu administracyjnego zabrakło zarzutu błędnego ustalenia tego istotnego elementu stanu faktycznego, a skarżąca, domagając się uchylenia decyzji, wręcz podkreślała, fakt zwiększenia w 2007 roku powierzchni rolnej, argumentując, iż nie ma on znaczenia dla istoty sprawy, co można było jedynie rozumieć jako przyznanie, że określony decyzją pierwotną ( str. 5,10, 11 i 12 ) oraz decyzją zaskarżoną ( str. 5 ) fakt miał miejsce w czasie tam wskazanym. Podjęta w postępowaniu kasacyjnym próba podważenia ustalenia roku zwiększenia stanu posiadania użytków rolnych w oparciu o decyzję wydaną w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2007 r. skazana jest w tym stanie rzeczy na niepowodzenie już chociażby z tej racji, że jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, tym bardziej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ma jedynie charakter uzupełniający i nie może prowadzić do samodzielnych i całkiem odmiennych od dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń. Ponadto, dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu administracyjnego, który korzysta ze swego uprawnienia w razie powzięcia istotnej wątpliwości co do określonego i istotnego dla wyniku sprawy faktu (podobnie: wyrok NSA z dnia z 9 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1524/08, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt 1770/06 ). Przedstawiony wyżej stan rzeczy nie uzasadniał powzięcia przez Sąd I instancji istotnych wątpliwości co do roku, w którym nastąpiło zwiększenie powierzchni użytków rolnych. Nie można też nie zauważyć, iż po pierwsze, przedstawiony przez skarżącą dowód na okoliczność powiększenia powierzchni użytków rolnych w 2006 roku w postaci decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za 2006 r. wydany został przede wszystkim w innej sprawie administracyjnej, której okoliczności faktyczne nie były badane przez Sąd I instancji. Po wtóre zaś, treść uzasadnienia decyzji z 2007 r. wcale nie wyklucza prawidłowości zaaprobowanych przez WSA ustaleń w decyzjach zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odwołania się do ustaleń z decyzji podjętych wobec skarżącej w innej sprawie.

Powracając do warunków płatności rolnośrodowiskowej, przypomnieć należy, iż powiększenie powierzchni użytków rolnych w trzecim roku prowadzenia programu rolnośrodowiskowego skutkuje, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., koniecznością przedstawienia nowego planu tej działalności, a nie ulega żadnych wątpliwości, że takiego nowego planu skarżąca nie sporządziła. Tym samym, prowadząc działalność rolnośrodowiskową na innym, niż początkowo obszarze – obszarze, którego nie uwzględniał pierwotnie opracowany plan działalności, strona naruszyła warunek prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, czego wymaga § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., a także obowiązujący w dacie złożenia wniosku § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. Ponownie należy podkreślić, że rolnik, chcąc otrzymać płatność rolnośrodowiskową w systemie przekształconym, musi wykazać, że realizował program rolnośrodowiskowy według zasad rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. oraz że realizował ten program przez minimum 3 lata. Zwiększenie posiadanych użytków rolnych w trzecim roku realizacji nie dozwala, zgodnie z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, na dalsze realizowanie podjętego programu według dotychczasowego planu działalności rolnośrodowiskowej i oznacza zmianę zobowiązania i rozpoczęcie realizacji wymagającego nowego planu działalności, programu rolnośrodowiskowego. Podsumowując, żeby uzyskać płatność według nowego systemu finansowania pomocy rolnośrodowiskowej należy wykazać, jak tego wymaga § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008r., minimum trzyletnie realizowanie programu rolnośrodowiskowego określonego przez stanowiący podstawę tego rodzaju działalności plan rolnośrodowiskowy. W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie dochowała tego warunku. Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarżąca w wyniku zwiększenia obszaru gospodarstwa w 2007 roku podjęła niejako na nowo zobowiązanie realizowania programu rolnośrodowiskowego według zasad PROW 2004 – 2006, a rok 2008 w którym zgłosiła wniosek o płatność był drugim rokiem realizacji programu po zwiększeniu stanu posiadania.

Autor skargi kasacyjnej akcentuje wagę uczestnictwa skarżącej w programie rolnośrodowiskowym w poprzednim okresie programowania i zwraca uwagę na różnicę pomiędzy pojęciem "program rolnośrodowiskowy", a pojęciem "realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego". Zauważyć należy, iż rozróżnienie tych pojęć poza tym, że nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, jest niecelowe bowiem pojęcia te są ze sobą ściśle powiązane. Zarówno z rozporządzenia z 2004 r., jak też rozporządzenia z 2008 r. wynika, że jak to określa pierwsze z nich - zobowiązanie się do realizacji określonych pakietów, co odpowiada podjęciu zobowiązania rolnośrodowiskowego według terminologii nowego rozporządzenia, polega na podjęciu realizacji programu rolnośrodowiskowego w oparciu o plan działalności rolnośrodowiskowej. Naruszenie warunków prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej stanowi naruszenie podjętego zobowiązania. Jak już była o tym mowa skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004 – 2006 od dnia [...] marca 2005 w oparciu o przyjęty plan działalności, jednakże wymagany przepisem § 30 ust.1 rozporządzenia z 2008 r. trzyletni okres został przerwany wskutek zwiększenia stanu posiadania użytków rolnych w trzecim roku działalności, co wymagało nowego planu, o czym była już wyżej mowa. Tym samym dotychczas podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe uległo zasadniczej modyfikacji, a jak wynika z § 32 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2008 r. ponieważ pięcioletnie zobowiązanie musi być realizowane zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, zaistnienie w toku realizacji działalności rolnośrodowiskowej okoliczności skutkujących obowiązkiem sporządzenia nowego planu, prowadzi do uruchomienia ponownie liczonego pięcioletniego zobowiązania.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 rozporządzenia Komisji, zarzut uznać należy za chybiony. Jak to jak wyżej wyjaśniono, przepis tego rozporządzenia obowiązuje bezpośrednio i nie wymaga implementacji do przepisów prawa krajowego. Mimo, że redakcja wskazanej normy może prima facie sugerować adresowanie jej do państwa członkowskiego, to jednak nie ulega wątpliwości, że warunki nią określone dotyczą podmiotów wykonujących zobowiązanie rolnośrodowiskowe przewidziane rozporządzeniem (WE) nr 1257/199 i wnioskujących o jego przekształcenie na nowe zobowiązanie podejmowane na mocy rozporządzenia nr 1698/2005. Te określone przepisem wspólnotowym warunki zachowania niekwestionowanej korzyści dla środowiska naturalnego oraz znaczącego wzmocnienia zobowiązania należy uznać za podstawowe i strategiczne dla możliwości każdego przekształcenia zobowiązania rolnośrodowiskowego z systemu PROW 2004 – 2006 na PROW 2007 – 2013. Z tego względu skarżąca, wnioskując o płatność w nowym systemie, winna dochować rygorów określonych również wskazanym przepisem, a jak wyczerpująco wyjaśnił Sąd I instancji i czego nie ma potrzeby powtarzać, warunek wzmocnienia zobowiązania na dzień złożenia wniosku, nie został zrealizowany przez skarżącą z uwagi na uszczuplenie posiadanych użytków rolnych w 2008 roku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.