Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4, art. 4, 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 11, 77 § 1, art. 10, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, 133 § 1, 134 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi T.W., M.S. i R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania T.W., R.W. oraz M.S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], którą organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J.S., obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne w celu uzyskania dwóch lokali mieszkalnych, na działce nr [...] przy [...].

1.1. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji uznając, że J.S. wywiązała się z obowiązku inwestora przedstawiając wszystkie niezbędne dokumenty, a zamierzenie budowlane zgodne jest z wydaną w dniu [...] lipca 2017 r. przez Prezydenta Miasta decyzją nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Uczestnicy postępowania T.W., R.W. oraz M.S. zaskarżyli tę decyzję podnosząc, że projekt schodów zewnętrznych prowadzących na trzecią kondygnację budynku na działce nr [...] nie został wnikliwie przeanalizowany przez organ I instancji, a prace budowlane prowadzone przy realizacji tej inwestycji będą powodowały niedogodności. Podkreślili, że mimo interwencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postawione wcześniej w warunkach samowoli budowlanej schody do budynku nadal istnieją i pełnią swoją funkcję.

1.2. Zdaniem Wojewody analiza stanu prawnego w kontekście stanu faktycznego utrwalonego w aktach sprawy prowadzi do wniosku, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja odpowiada prawu. Wskazał, że J.S. w dniu 8 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne w celu uzyskania dwóch lokali mieszkalnych w budynku położonym na terenie działki nr [...] przy [...]. Po analizie wniosku Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu, odniesienie się do zapisu w ust. 2 pkt 2c decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o warunkach zabudowy oraz uzupełnienie braków w projekcie budowlanym. Organ I instancji stwierdzając, że J.S. wywiązała się ze wszystkich obowiązków nałożonych tym postanowieniem wydał decyzję o pozwoleniu na budowę.

1.3. Stanowisko to zdaniem Wojewody należało podzielić. Przytaczając treść art. 35 prawa budowalnego i oceniając warunki przewidziane jego poszczególnymi ustępami Wojewoda stwierdził, że zostały one spełnione. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, a także decyzję Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy, pełnomocnictwo oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Projekt ten został sporządzony przez projektantów posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe, którzy ponoszą pełną odpowiedzialność zawodową i cywilną za ewentualne skutki wynikające z wykonanego opracowania i przyjętych rozwiązań technicznych. Projektanci oświadczyli, że projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi normami, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

1.4. Wojewoda podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej sprawdzają jedynie czy projekt budowlany sporządzony i sprawdzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz czy złożyły one stosowne oświadczenie opatrzone własnoręcznym podpisem. Ocena przyjętych rozwiązań w projekcie budowlanym i możliwość ich kwestionowania została organom nadana jedynie w zakresie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami. Tym samym za przyjęte założenia projektowe odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań, jeżeli projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami prawa.

1.5. Zdaniem organu nie zachodziło również w sprawie naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli w stosunku do terenu, którego dotyczy wniosek orzeczono nakaz rozbiórki. Opierając się na wydanej w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji umarzającej w całości jako bezprzedmiotowej postępowanie w sprawie budowy bez wymaganego pozwolenia budowy schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego przy [...], na działce o numerze [...], stwierdzono, że w stosunku do działki objętej inwestycją nie wydana została żadna decyzja nakazującą rozbiórkę lub stwierdzająca zrealizowanie robót budowlanych bez uzyskania koniecznego do ich wykonania pozwolenia.

1.6. Odnosząc się do kwestii wpływu inwestycji na tereny sąsiednie Wojewoda wyjaśnił, że przepis § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) nakłada na autora projektu budowlanego obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw by stwierdzić, że został on wyznaczony nieprawidłowo, a inwestycja nie wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i nie powoduje innych uciążliwości. Analiza materiału dowodowego prowadziła Wojewodę do wniosku, że wybudowanie przedmiotowych schodów nie wprowadzi dodatkowych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w tym nie pozbawi ich właścicieli prawa do ich zabudowy. Budynek na działce [...] (współwłasność J.S.) oraz budynek na działce [...] (współwłasność T.W.) są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Charakteru zabudowy nie zmieni ani budowa spornych schodów, ani wydzielenie drugiego lokalu mieszkalnego ani też prowadzenie działalności gospodarczej na powierzchni nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

1.7. Organ podkreślił, że jego kontroli podlega wpływ inwestycji na tereny sąsiednie w kontekście możliwości sposobu użytkowania nieruchomości sąsiednich oraz planowanych robót budowlanych (ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich), a nie skutków społeczno-gospodarczych. Zatem okoliczność, że inwestor będzie prowadził działalność gospodarczą nie daje podstaw do przyjęcia, że budowa schodów zewnętrznych będzie naruszała uzasadnione interesy osób trzecich. Nie jest również rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej ograniczanie w prowadzeniu działalności gospodarczej poprzez odmowę udzielania pozwoleń na budowę. Rolą organu nie jest również ocena niedogodności wynikających z prowadzenia robót budowlanych. Ocenie podlega bowiem wpływ zrealizowanej inwestycji na tereny sąsiednie. Zatem ewentualny hałas, wzmożony ruch osób i pojazdów w związku z prowadzeniem takich robót nie podlegają uwzględnieniu przy ocenie oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie. W tych okolicznościach zarzut dotyczący uciążliwości wynikających z faktu prowadzenia robót budowlanych nie zasługuje na uwzględnienie.

1.8. W końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa.

2. Wspólną skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. wnieśli T.W., R.W. oraz M.S. zarzucjąc tej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta liczne uchybienia. Podnieśli, że decyzja Wojewody "jest wadliwa z uwagi na liczne nieprawidłowości i została wydana bez starannej analizy dokumentacji, jak też analizy stanu faktycznego" oraz "błędna z uwagi na fakt nie przedstawienia przez inwestorów do końca i prawdziwie sprecyzowanych celów inwestycji". Wskazali, że powstanie inwestycji uniemożliwi skarżącym odtworzenie stanu posiadania sprzed nieprawnego usunięcia rury i uszkodzenia rynny (stwierdzonego prawomocnym wyrokiem Sądu).

2.1. Dalej podnieśli, że wydana decyzja narusza ustawę Prawo budowlane (art. 3 pkt 2a), gdyż "dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Wskazali, że w budynku jest już prowadzona działalność gospodarcza i jest on podany jako główne miejsce wykonywania działalności: "E J.S.", co zdaniem skarżących powoduje, że "nie można z pierwotnie jednego lokalu mieszkalnego wydzielić lokalu użytkowego i dwóch lokali mieszkalnych na co zezwala zaskarżona decyzja". Podkreślili (pkt 12 skargi), że decyzja został wydana z naruszeniem prawa, ponieważ wydzielenie lokalu i prowadzenie działalności obecnie ma miejsce od 09.2017 r., bez uzyskania legalizacji dla już wybudowanych schodów.

2.2. Wskazali, że decyzja nie uwzględnia "kontaktów przyjacielskich pana Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] który działał i działa z pominięciem równości wobec prawa". Na podjęcie błędnej decyzji miały wpływ również w ocenie skarżących "przekłamania dotyczące sporządzanej dokumentacji przez PINB m. [...]" oraz udzielania przez ten organ informacji nierzetelnych i nieprawdziwych.

2.3. Dalej zarzucili, że dostarczali "na bieżąco do Urzędu Miasta dokumentację i mat. dowodowe w powyższej sprawie", jednak ich argumenty zostały pominięte. Podnieśli, że "część budynku która ma być wydzielona dzięki schodom jest już obecnie użytkowana od dnia [...].09.2017 kiedy to wybudowano schody (bez zezwolenia i zawiadomienia. W tej części jest prowadzona działalność gospodarcza (usługi hotelowe), a schody ustawione od [...].06.2018 do strony ogrodu nie przeszkadzają w kontynuacji tej działalności". Wskazali, że część budynku objęta inwestycją "jest od [...].09.2017 wynajmowana co całkowicie wymaga zmiany i dostosowania projektu do użytkowania tych 110m2 powierzchni przez większą ilość osób".

2.4. Dalej podnieśli, że w decyzji "nie uwzględniono możliwości parkowania zwiększonej ilości samochodów na wąskiej ulicy osiedlowej z jednym chodnikiem. Nie uwzględniono, że po przeciwnej stronie ulicy bez chodnika jest plac zabaw dla dzieci. Zarzucili również, że w trakcie postępowania zostali pozbawieni dostępu do oryginałów akt, gdyż "Urząd Wojewódzki nie odesłał ich do Urzędu Miasta".

2.5. W końcowej części skargi wskazali, że powstanie inwestycji ograniczy im dostęp do własnej nieruchomości w zakresie bieżących napraw i remontów a uzyskanie dostępu do tarasu najwyższej kondygnacji przy użyciu planowanych schodów powoduje, że z łatwością można dostać się na tarasy całego ciągu budynków w zabudowie szeregowej (wysokość ogniomurków jest nieznaczna łatwo można je przeskakiwać) i co stanowi ogromne zwiększenie ryzyka włamaniowego dla wszystkich mieszkających w naszym ciągu, a co zostało pominięte przy wydawaniu decyzji mimo poinformowania z naszej strony. Zdaniem skarżących inwestorzy podczas dotychczasowego wykonywania inwestycji powodowali wiele celowych szkód i zniszczeń. Na końcu skargi podnieśli, że decyzja została podjęta niestarannie, gdyż "w oficjalnym piśmie widnieje data [...].02.2018 -zamiast [...].02.2019".

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji.

4. 2.8. W piśmie procesowym stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę z dnia [...] maja 2018 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko (k. 71-72 akt sądowych).

Obecni na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. T.W. i R.W. podtrzymali skargę precyzując, że wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w danym stanie faktycznym stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury, służącej przede wszystkim ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

6. Wskazać należy, co w odniesieniu do większości zarzutów podnoszonych przez skarżących wymaga rozwinięcia, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa administracyjna, której granice zakreśla materialnoprawna podstawa toczącej się sprawy, przyjęta następnie jako podstawa prawna wydanej decyzji. Zawarta w tym przepisie zasada niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołanymi w skardze podstawami prawnymi) dotyczyć może tylko i wyłącznie granic sprawy, którą zakreślił wniosek inwestora oraz toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę określonego jako "rozbudowa budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne w celu uzyskania dwóch lokali mieszkalnych, na działce nr [...] przy [...].

Tylko w granicach takiej sprawy postępowania, którego przedmiotem było udzielenia pozwolenia na budowę, o którym mowa w zaskarżonej decyzji prowadzona była kontrola sądowa. Wyjście poza te granice nie było dopuszczalne, o oznacza, że przedmiotem oceny sądu nie były kwestie i spory rozstrzygane czy to przez sąd powszechny (jak załączonym do skargi wyroku), czy też inne sprawy szeroko opisywane w pismach skarżących, w szczególności takie jak faktyczne użytkowanie nieruchomości przez inwestora, prowadzenie przez J.S. działalności gospodarczej z wykorzystaniem lokalu położonego na nieruchomości objętej wnioskiem, czy uciążliwości związane z parkowaniem na ulicy stron, a także kwestie sporów o posiadanie dotyczące rynny.

7. Dalej wskazać należy, że dla oceny prawnej kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej istotne znaczenie mają funkcjonujące w obrocie inne decyzje ostateczne związane z przedmiotem niniejszej sprawy. Pierwszą z nich jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, która jest przedmiotem niniejszego postępowania czyli rozbudowy budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne w celu uzyskania dwóch lokali mieszkalnych, na działce nr [...] (na marginesie zauważyć należy, że skarżący upatrują wady postępowania w tym, że do projektu budowlanego została załączona niekompletna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r., w aktach administracyjnych znajduje się jednak odrębny i kompletny egzemplarz tej decyzji.

Jak wyżej wskazano, co stwierdza SKO (por. k. 115 akt sądowych), decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest ostateczna. Rodzi to określone konsekwencje dla niniejszego postępowania. W braku planu miejscowego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja. Decyzja ta rozstrzyga o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa w zakresie oceny dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu, który jest przygotowywany pod konkretne zamierzenie inwestycyjne. Skutki takie wywołuje decyzja ostateczna – decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalająca warunki zabudowy, która daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę (z wielu orzeczeń por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 775/17, dostępny w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która umożliwia ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy dokonuje się ocena, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, która przesądza o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 846/16, CBOSA).

Wskazać należy, że decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2017 r. była drugą wydaną w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji i zawiera szczegółowe odniesienie się do wielu kwestii podnoszonych przez skarżących, którzy byli uczestnikami tego postępowania, jak również postępowania sądowego dotyczącego pierwszej decyzji SKO w sprawie warunków zabudowy (por. sprawa II SA/Go 271/17).

8. Odrębną kwestią jest podnoszona przez skarżących sprawa dotycząca samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu, bez wymaganego pozwolenia, schodów zewnętrznych do przedmiotowego budynku mieszkalnego. Jak wynika z decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych to postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że samowola została usunięta przez inwestora.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących utrzymujących, że samowola ma dalej miejsce należy wskazać, że podobnie, jak przy decyzji o warunkach zabudowy, tak i decyzja umarzająca postępowanie, w której stwierdzono usunięcie samowoli jest ostateczna (por. k. 114 akt sądowych). Zgodnie z wyrażoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) zasadą trwałości decyzji administracyjnej taka decyzja ma powagę rzeczy osądzonej w stosunku do tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia między stronami. Jak wynika z omawianej decyzji stronami postępowania legalizacyjnego byli skarżący zatem w zakresie faktycznym i prawnym, którego dotyczyła ta decyzja zarówno organy, jak i sąd są nią związane. Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. kontrola decyzji następuje na podstawie akt sprawy w odniesieniu do stanu w dacie wydawania decyzji. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie faktów, tym bardziej jeśli dotyczą one okresu po wydaniu kontrolowanej decyzji.

9. Jeśli chodzi o przedmiot sprawy przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawach wskazanych w poszczególnych przepisach art. 145 § 1 p.p.s.a., zatem skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 ww. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z jego treścią pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w świetle art. 32 ust. 4 może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Te warunki zostały spełnione.

10. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane natomiast, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza między innymi:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Z akt administracyjnych, w szczególności dokumentacji projektowej wynika, że i te wymogi zostały spełnione. Jak uznały trafnie organy projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających odpowiednie przygotowanie zawodowe, co zostało wykazane. Dokumentacja projektowa jest kompletna. Projektanci oświadczyli, że projekt budowlany sporządzony został zgodnie z obowiązującymi normami, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie zostało ocenione prawidłowo, gdyż nie pozbawia a nawet nie ogranicza właścicieli sąsiednich nieruchomości prawa do ich zabudowy. Charakteru zabudowy szeregowej oraz jej funkcjonowania nie zmieni ani budowa spornych schodów, ani wydzielenie drugiego lokalu mieszkalnego (wskazać należy, że pozwolenie zostało udzielone w odniesieniu do lokalu mieszkalnego.

Dodać należy, że w istocie przedmiotem inwestycji są wyłącznie schody zewnętrzne usytuowane na nieruchomości inwestora, które umożliwiają bezpośredni dostęp do ostatniej kondygnacji. Zmiana ta nie jest istotna bowiem nie ma wpływu na kubaturę budynku ani nie powiększają jego powierzchni zabudowy. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., II OSK 2945/17; 7 grudnia 2016 r.,II OSK 623/15; 24 listopada 2016 r., II OSK 397/15; CBOSA). W takim przypadku i odziaływanie inwestycji nie jest znaczące.

11. W projekcie budowlanym (opis techniczny) stwierdza się, że zagospodarowanie terenu ulegnie tylko niewielkiej zmianie, a wody opadowe będą odprowadzane na tych samych zasadach jak dotychczas - na teren inwestora. Na sąsiednie nieruchomości nie ma żadnego wpływu. Zachowane są wymagane odległości. Stwierdzono też i nie zostało to podważone brak wpływu na dopływ światła i spełnienie wymogów technicznych oraz przeciwpożarowych.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Podkreśla się jednocześnie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane na sąsiedniej nieruchomości przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które może dotyczyć naruszeń interesów prawnych, w szczególności w zakresie zabudowy nieruchomości. Dodać też należy, że interes osób trzecich chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego nie może naruszać prawa inwestora wynikającego z art. 4 tej ustawy. Każdy ma bowiem prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyroki NSA z dnia 24 września 2015 r., II OSK 182/14 oraz 11 marca 2011 r., II OSK 451/10;CBOSA).

12. Taka zgodność w niniejszej sprawie została wykazana. To natomiast jak generalnie jest użytkowana nieruchomość, czy zgodnie z jej funkcją i przeznaczeniem nie jest przedmiotem pozwolenia na budowę, które jasno wskazuje mieszkaniowy cel inwestycji. Sprawy i ewentualne spory dotyczące użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, czy to mające charakter administracyjny czy też cywilnoprawny nie są objęte zakresem niniejszego postępowania. Hipotetyczna kwestia "łatwiejszego" dostępu do nieruchomości sąsiednich (przez tzw. "ogniomurki") nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie jest to wymóg wynikający z przepisów prawa (zauważyć należy, że dostęp taki nie uległ zmianie, gdyż dotyczy on poziomu tarasu ostatniej kondygnacji, dostępnej z wnętrza budynku. Schody w całości zlokalizowane są na działce inwestora stąd nie zmieniają one "zasady" dostępności).

Odnosząc się do tej grupy zarzutów stwierdzić należy, co omówiono już w wyżej, że zakres i granice kontrolowanego postępowania dotyczyły wyłącznie pozwolenia na budowę dlatego dowody (dokumenty) załączone do skargi, pisma procesowego skarżących z dnia [...] maja 2019 r. oraz składane na rozprawie nie maiły żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyły one innych postępowań (rozstrzygniętych decyzjami ostatecznymi) lub stanu faktycznego nie dotyczącego przedmiotowej inwestycji (użytkowanie budynku inwestora zgodnie z przeznaczeniem, sprawa dotycząca naruszenia posiadania w zakresie odprowadzania wody deszczowej przez rynnę prowadzona przed sądem powszechnym, zarzucane szkody, uciążliwości związane z parkowaniem pojazdów na ulicy lub wykorzystywaniem budynku inwestora do jego działalności gospodarczej itd.).

13. Podsumowując stwierdzić należy, że inwestor spełnił wszelkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego. Należy też zwrócić uwagę na treść ust. 4 art. 35, stanowiącego, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest uszczegółowieniem wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Organy nie naruszyły również przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustalając prawidłowo stan faktyczny w zakresie adekwatnym do przedmiotu sprawy. Zostały również spełnione wymogi określone w art. 10 i 11 k.p.a. Jak wynika z akt wszelkie prawa stron zostały w niniejszym postępowaniu zagwarantowane. Skarżący zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania, aktywnie w nim uczestniczyli (między innymi wnosząc o przedłużenie terminu do zapoznania się z dokumentami sprawy; od daty otrzymania przez skarżących ostatniego zawiadomienia organu I instancji w kwestii zapoznania się z materiałem dowodowym do daty wydania decyzji przez ten organ minęło ponad dwa tygodnie). Również organ drugiej instancji odniósł się do zarzutów odwołania.

Trafnie wskazana w skardze omyłka w dacie decyzji Wojewody (powinien być rok 2019 zamiast 2018) nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.