Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1685/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 par. 4, art. 28, art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska - Szary del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 7/11 w sprawie ze skargi G. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowy ogrodzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SAB/Bk 7/11 oddalił skargę G. M. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowy ogrodzenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 19 sierpnia 2010 r. G. M. skierowała do Starosty S. wniosek o wydanie na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. uwierzytelnionych odpisów dokumentów związanych z dokonanym zgłoszeniem wykonania ogrodzenia na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu podała, że żądane dokumenty są potrzebne do wykorzystania w toczącym się postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie budowy ogrodzenia oraz w ewentualnie innych postępowaniach.

Starosta S. pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. poinformował wnioskodawczynię, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest czynnością materialno–techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy k.p.a. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły prawne określone w Prawie budowlanym. Do zgłoszeń nie ma zastosowania art. 73 k.p.a., co oznacza, że wniosek jest bezzasadny. Brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku.

G. M. w dniu 30 sierpnia 2010 r. wniosła skargę do Wojewody Podlaskiego. Organ ten pismem z dnia 15 października 2010 r. uznał skargę za niezasadną i poinformował, że wnioskodawczyni może żądać wglądu do akt sprawy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie w dniu 29 października 2010 r. G. M. złożyła do Wojewody Podlaskiego zażalenie na bezczynność Starosty S. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Podlaski stwierdził brak podstaw do uznania zażalenia za uzasadnione. W uzasadnieniu stwierdził, że z treści art. 73 k.p.a. wynika, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ obowiązków określonych w tym przepisie przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie toczy się żadne postępowanie dotyczące zgłoszenia. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego nie jest klasycznym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 k.p.a. Zgłoszenie nie rodzi obowiązku ustalenia kręgu stron, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ma obowiązku zawiadamiania osób trzecich o przyszłej budowie. W sprawach dotyczących zgłoszeń stroną jest wyłącznie inwestor. Wnioskodawczyni nie jest inwestorką, dlatego też nie jest stroną postępowania zgłoszeniowego. Na skutek dokonania zgłoszenia przez inną osobę nie doszło również do wszczęcia postępowania, gdyż zgłoszenie zamiaru wstawienia bramy wjazdowej zostało skutecznie przyjęte przez Starostę S. "milczącą zgodą".

W skardze do Sądu G. M. zarzuciła naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że podstawową kwestią podlegającą rozważeniu przez Sąd, w sprawie niniejszej, było ustalenie charakteru prawnego instytucji zgłoszenia uregulowanej w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Pomiędzy stronami powstał bowiem spór dotyczący tego czy przedłożenie właściwemu organowi zgłoszenia uruchamia postępowanie administracyjne, o jakim mowa w k.p.a. i czy też ten akt prawny ma zastosowania do instytucji zgłoszenia budowy. Jak stwierdził Sąd, w judykaturze brak jest jednolitego stanowiska w tym przedmiocie. Można wskazać zarówno orzeczenia, które przyjmują, że zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego odpowiednio, bo z uwzględnieniem specyfiki tej instytucji, zastosowanie mają przepisy k.p.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 maja 2009 r., II SA/Wr 109/09, Lex nr 569130, wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2008 r., II SA/Łd 982/07, Lex nr 510929, wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2007 r., II SA/Kr 868/05, Lex nr 507219), jak i orzeczenia w których przyjmuje się, że zgłoszenie budowlane nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z czym do instytucji tej nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, Lex nr 530044, wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2009 r., II SA/Po964/08, Lex nr 569288, wyrok WSA w Warszawie z 28 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 894/08, Lex nr 526548, wyrok WSA w Warszawie 25 maja 2006 r., VII SA/Wa 162/06, Lex nr 282997).

Sąd podzielił stanowisko zgodnie, z którym zgłoszenie budowlane nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. W art. 4 Prawa budowlanego ustawodawca wprowadził zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta gwarantuje podmiotowi uprawnionemu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane możliwość podjęcia budowy, jeżeli zachowa stosowne przepisy, do których należy m.in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu. Inwestor, który zastosował się do ustawowego wymogu i dokonał zgłoszenia budowy, ma prawo oczekiwać, iż będzie mógł zrealizować swoje zamierzenie korzystając z zasady wolności budowlanej, możliwie szybko, jeżeli tylko organ administracji architektoniczno - budowlanej, któremu zgłasza się budowę, tego prawa mu nie ograniczy poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie. Wprowadzona do Prawa budowlanego instytucja zgłoszenia budowy, jest zdecydowanie prostszą od pozwolenia na budowę, formą dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy w tym przypadku było doprowadzenie do uproszczenia a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Wyrazem tego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Zgłoszenie budowy jest w istocie oświadczeniem woli składanym przez inwestora, sformalizowanym ze względu na wymogi w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do niego dołączona, wymaganym przez ustawę w określonych wypadkach przed rozpoczęciem budowy. Zasadniczo skutkiem tego oświadczenia jest milcząca akceptacja organu, gdy nie wyda on - w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia, kompetencji - decyzji o sprzeciwie. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie (wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08, Lex nr 530044).

Jeżeli więc do instytucji zgłoszenia budowy nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to tym samym także nie może być stosowany jego art. 73 § 2, umożliwiający stronie żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Nie znajduje również zastosowania art. 74 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Tak więc Starosta S. nie był zobowiązany do wydania wnioskodawczyni uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy dotyczącej zgłoszenia budowlanego w trybie art. 73 § 2 k.p.a., albowiem zgłoszenie nie wszczyna postępowania administracyjnego do którego mają zastawnie przepisy k.p.a.. Prawidłowo również Starosta S. , z uwagi na brak zastosowania w postępowaniu zgłoszeniowym art. 74 § 2 k.p.a., ograniczył się jedynie do pisemnej formy odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nawet, gdyby przyjąć, że zgłoszenie budowlane jest szczególną formą wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., to tak i tak wnioskodawczyni nie przysługiwałyby uprawnienia o których mowa w art. 73 § 2 k.p.a.. Uprawnienia te bowiem przysługują stronie postępowania. W postępowaniu zgłoszeniowym, z uwagi na uproszczenie tego postępowania i charakter inwestycji, stroną jest inwestor, chyba że organ wniesienie w sprawie skuteczny sprzeciw, na przykład z uwagi na okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jak już wskazano, w przedmiotowym postępowaniu zgłoszeniowym skarżąca nie jest inwestorem a organ nie wniósł sprzeciwu, co świadczy o tym, że w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie było zgodne z prawem, a zatem również nie spowodowało naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę.

Od powyższego wyroku G. M. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na naruszeniu art. 141 § 4, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 74 § 2 k.p.a. polegającego na przyjęciu i przedstawieniu przez Sąd błędnej oceny związanej z uchyleniem się organu od załatwienia sprawy, a ponadto polegającej na przyjęciu, że dokonanie zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji rodzi obowiązek stosowania w sprawie wydania uwierzytelnionych kserokopii dokumentów z akt sprawy, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji stwierdził, że w judykaturze brak jest wypracowanego jednolitego stanowiska dotyczącego charakteru prawnego instytucji zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Sąd zasadnie zauważył, że orzecznictwo w sprawie jest niejednolite. Zatem uzasadniając swoje stanowisko winien był dokonać interpretacji prawa.

Zgłoszenia są niejako uproszczoną formą pozwoleń na budowę. Zarówno na podstawie pozwoleń na budowę, jak i dokonanych zgłoszeń, inwestor nabywa prawo do legalnej budowy. Tak też traktuje to utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Skoro sprawy zgłoszenia budów są wyjątkiem od reguły, to mogą być odmiennie załatwiane jedynie w takim zakresie, jaki to wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Żaden przepis prawa nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym samym nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. do art. 30, jako przepisu lex specialis do reguły lex generalis wyrażonej w art. 28 ust. 1. Zatem przepisy postępowania administracyjnego mają zastosowanie w sprawach dokonywanych zgłoszeń budów. Skoro tak, to sprawy zgłoszeń budów załatwiane są w formie postępowania administracyjnego. Błędne i nieuprawnione jest stanowisko Sądu, że zgłoszenie nie jest wnioskiem strony a jedynie "zgłoszeniem". Każde żądanie podjęcia jakiejkolwiek czynności przez organ jest wnioskiem strony. Nawet wówczas, gdy strona żąda dokonania czynności materialne-technicznej. Bez wniosku strony organ nie mógłby dokonywać żadnych czynności prawnych. Wszak wszystkie czynności prawne dokonywane są na wniosek strony lub z urzędu.

Sąd I instancji błędnie uznał, że postępowanie administracyjne związane z dokonaniem zgłoszenia jest wszczynane z urzędu i to tylko wtedy, gdy organ dojdzie do przekonania, że zaistnieją przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie. Zatem do czasu, aż organ nie dojdzie do przekonania, że zaistnieją przesłanki do wniesienia sprzeciwu, w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a sprawa jest załatwiana poza postępowaniem administracyjnym. Tym samym do czasu aż organ nie zadecyduje, że będzie w sprawie wnosił sprzeciw złożone zgłoszenie jest jedynie zgłoszeniem a dopiero, gdy dojdzie do wniosku, iż niezbędne jest wniesienie sprzeciwu, dokonane zgłoszenie staje się formalnym wnioskiem strony inicjującym postępowanie administracyjne. Sąd nie konkretyzuje, jaki konkretnie moment, po wniesieniu sprzeciwu, decyduje o tym, że sprawa przestaje być czynnością techniczno-prawną a staje się postępowaniem administracyjnym. Czy jest to moment bezpośrednio po wniesieniu zgłoszenia, czy następuje on w dacie wydania sprzeciwu, czy też w jakimś innym terminie. Z tego można wywodzić, że Sąd daje organom zbyt wielką dowolność w stosowaniu prawa. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że dokonanie zgłoszenia przez stronę, a więc złożenie wniosku inicjującego postępowanie, następuje z mocy prawa. (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 77). Nie można mieć wątpliwości, że zgłoszenie budowy jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie milczenia organu lub w formie wniesienia sprzeciwu. Zatem postępowanie w sprawie dokonania zgłoszenia budowy jest typowym postępowaniem administracyjnym, w stosunku, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a..

Niezasadne jest stanowisko Sądu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a. a jedynie przepisy prawa materialnego - Prawa budowlanego, również z innej przyczyny. Skoro w sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to nie można mówić o stronie postępowania uprawnionej do dokonania zgłoszenia budowy. Skoro nie ma strony postępowania, to nie następuje nawiązanie żadnego stosunku prawnego pomiędzy dokonującym zgłoszenie a organem. A skoro nie został nawiązany stosunek prawny, to dokonana czynność techniczno - prawna jest nieważna z mocy prawa. Dokonanie zgłoszenia, wniesione przez osobę nie będąca stroną, nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ.

Stanowisko Sądu, że w sprawach zgłoszeń nie mają zastosowania przepisy k.p.a. powoduje, że w sprawie nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym samym organ nie ma legitymacji do oceny i zbadania złożonego zgłoszenia pod względem jego zgodności z prawem, gdyż organ nie jest uprawniony do dokonywania jakiejkolwiek czynności poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym. W takiej sytuacji, podejmowanie przez organ jakichkolwiek czynności prawnych, jest ich podejmowaniem w postępowaniu nieistniejącym.

Zatem, wbrew stanowisku Sądu zgłoszenie postępowania wszczyna postępowanie administracyjne a w sprawie mają zastosowanie przepisy zarówno art. 73 § 2 k.p.a. jak i przepis art. 74 § 4 k.p.a. dotyczący wydania postanowienia, w przypadku odmowy wydania uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy. Odstąpienie organu do załatwienia sprawy w trybie nakazanym prawem, a więc w formie postanowienia o odmowie wydania dokumentów, jest bezczynnością organu. Przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek i odpisów, jak i żądanie wydania uwierzytelnionych kserokopii może być załatwione jedynie albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępniane akt, umożliwienie wykonania notatek i odpisów oraz wydania kserokopii z akt albo poprzez wydanie postanowienia odmownego w trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Odmowa wydania odpisów nie może zatem być załatwiona w trybie zwykłego pisma. Pismo to nie było postanowieniem odmownym wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.. Pismo to jedynie było informacją, że w sprawach zgłoszeń nie prowadzi się postępowań administracyjnych, co jest równoznaczne z brakiem podstawy do wydania odpisów z dokumentów i z związku z tym wniosek jest bezzasadny. Skoro pismo nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., to wówczas brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia jest nacechowany bezczynnością organu (postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1676/10).

Sąd stwierdził też, że nawet zakładając, iż do zgłoszenia mają zastosowanie przepisy k.p.a., to i tak w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a., gdyż skarżąca nie posiada uprawnień strony. Sąd nie wyjaśnia na podstawie których przepisów opiera swoje przekonanie. Sąd stwierdza, że w postępowaniu stroną jest jedynie inwestor, chyba że organ wniesie skuteczny sprzeciwu, na przykład z uwagi na okoliczność, że planowane zamierzenie inwestycyjne może naruszać interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z tego wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne może naruszać interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, jedynie wówczas, gdy zostanie wniesiony sprzeciw. Przeczy to zasadzie logicznego rozumowania. Dokonane zgłoszenie obejmuje wykonanie części ogrodzenia na działce skarżącej. W wyniku dokonanego zgłoszenia W. P. wykonała cześć ogrodzenia na tej działce. Brak uwierzytelnionych odpisów dokumentów uniemożliwił skarżącej skuteczną obronę swoich interesów w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowaniu. Organ ten odmówił przeprowadzenia dowodu z akt zgłoszenia budowy znajdujących się w Starostwie Powiatowym w S. Tym właśnie należy tłumaczyć determinację skarżącej w sprawie pozyskania odpisów z akt sprawy. Skarżącej niezbędne były dokumenty w celu obrony jej interesów. Bezczynność organu skutecznie taką obronę uniemożliwiła. Zatem skarżąca miała interes prawny w pozyskaniu uwierzytelnionych kserokopii dokumentów. Stosownie do art. 28 stroną postępowania jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

Generalną zasadą prowadzonych postępowań administracyjnych, niezależnie od tego, czy kończą się one wydaniem decyzji, czy też są czynnościami technicznymi, jest jawność postępowania. Znaczy to, że osoby mające w sprawie interes prawny muszą mieć zapewniony dostęp do akt sprawy, zapewnioną możliwość robienia z nich notatek i odpisów, a w razie posiadania ważnego interesu żądania uwierzytelnionych kserokopii. Prawo te nie może być ograniczane jedynie stwierdzenia, że G. M. nie jest stroną postępowania bądź poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w sytuacji gdy wnioskodawca posiada w sprawie interes prawny uzasadniający wgląd w akta sprawy. Sąd nie wyważył, czy ważniejsze jest prawo skarżącej do pozyskania żądanych dokumentów, czy też ważniejsza jest rygorystyczna ocena przepisów, która uniemożliwiła obronę interesów skarżącej.

Pismem procesowym z dnia 25 października 2011 r. składająca skargę kasacyjną uzupełniła uzasadnienie tej skargi argumentując, iż w sprawie zgłoszenia stosuje się przepisy k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W literaturze poświęconej instytucji zgłoszenia w Prawie budowlanym wskazano, iż zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenia ma możliwość oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa (Prawo budowlane, Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 366). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie – nie złożył sprzeciwu - oznacza to, iż roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte. Oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji, a nie pozwolenia na budowę.

W sprawie zgłoszenia zamierzenia budowlanego nie toczy się postępowanie administracyjne regulowane przepisami k.p.a. Badanie tego zgłoszenia odbywa się w oparciu o nieuregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego wewnątrz administracyjne procedury. Jeżeli jednak organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623) zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a.

Przepisy k.p.a. nie określają jednoznacznie zdarzenia, z którym należałoby wiązać datę wszczęcia postępowania z urzędu. W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że ustalając datę wszczęcia postępowania, należy wziąć pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony. Innymi słowy, za taką datę należy uznać dzień dokonania przez właściwy organ pierwszej czynności urzędowej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (np. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15; postanowienie z 22 kwietnia 1981 r., SA 1089/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 34). Można się zastanawiać też, czy art. 61 § 4 k.p.a., stanowiący, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w danej sprawie, nie daje podstaw do przyjęcia, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest data zawiadomienia strony o owym wszczęciu postępowania. W odniesieniu do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zamierzenia budowlanego, co do którego wcześniej nastąpiło zgłoszenie, datą wszczęcia postępowania najczęściej będzie sama data doręczenia decyzji zwierającej ów sprzeciw. Należy odnotować, iż w decyzji formułującej ten sprzeciw może być nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu budowlanego lub prowadzenia robót budowlanych. Dopiero więc w tym momencie następuje formalne wszczęcie postępowania administracyjnego, którego strony stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. mogą korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 i 74 k.p.a.

Skoro więc w przedmiocie zgłoszenia budowy ogrodzenia na działce nr [...] w S. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne uregulowane przepisami k.p.a., to składająca skargę kasacyjną nie mogła być stroną tego nieistniejącego postępowania. Przepisy zaś art. 73 i 74 k.p.a. mają zastosowanie w odniesieniu do stron postępowania. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 141 § 4 oraz art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 74 § 2 k.p.a. jest chybiony.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art.. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.