Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 592/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 zd. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej sprawy ze skargi Gminy Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr [..] podał do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których jest zarządcą przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów. Jako podstawę prawną niniejszego zarządzenia przywołano w szczególności: art. 22 w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej jako "u.s.g."), art. 13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Załącznik nr 1 do powyższego zarządzenia obejmował wykaz nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy z określeniem ich lokalizacji, nr księgi wieczystej oraz części działki, jak również wskazania opisu nieruchomości (miejsca postojowe lub zatoki postojowe). Termin dzierżawy określono na czas oznaczony od 16 czerwca 2016 do 31 sierpnia 2016 roku. Określono tam również warunki dzierżawy, a w szczególności:

- zobowiązanie Dzierżawcy do umieszczenia tablicy w uzgodnieniu z Wydzierżawiającym, zawierających informacje na temat wysokości opłaty za postój w czytelny sposób w widocznym i oznakowanym miejscu, przy czym maksymalna stawka poboru za 1 godz. postoju, stosownie do oświadczenia Dzierżawcy nie miała przekraczać 3 zł,

- zobowiązanie Dzierżawcy do oznaczenia lokalizacji stanowiącej przedmiot dzierżawy jako miejsca w którym postój pojazdów jest płatny,

- zapewnienie obowiązywania przepisów o ruchu drogowych przez korzystających z parkingu na terenie będącym przedmiotem dzierżawy.

Załącznik nr 2 do przedmiotowego zarządzenia zawierał mapy wszystkich wymienionych ośmiu lokalizacji z naniesionym usytuowaniem miejsc i zatok postojowych. Załącznik nr 3 zawierał ofertę dzierżawy nieruchomości niezabudowanej stanowiącej pas drogowy dróg publicznych, a załącznik nr 4 zawierał projekt umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod płatne miejsca postojowe.

Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. Wojewoda zażądał od Prezydenta Miasta przesłania Zarządzenia nr [..], w celu dokonania oceny zgodności z prawem w ramach nadzoru sprawowanego zgodnie z przepisami o samorządzie gminnym. Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 r. zostało doręczone Wojewodzie w dniu 25 lipca 2016 r.

Zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2016 r. Wojewoda poinformował Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wzmiankowanego zarządzenia.

W dniu 10 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta wniósł o wyznaczenie terminu do złożenia wyjaśnień, natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. przedstawił Wojewodzie własne stanowisko w sprawie.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [..] w trybie art. 91 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. uznając, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie upoważnia zarządcy drogi do wydzierżawienia gruntów w celu zorganizowania płatnego postoju pojazdów. Przywołując art. 13 i art. 13b ustawy o drogach publicznych wskazał, że pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest możliwe jedynie w przypadku ustalenia przez radę gminy (radę miasta) stref płatnego parkowania. Przepisy te określają warunki oraz procedurę tworzenia tych stref jak i zasady na jakich mogą być ustalane i pobierane opłaty za postój pojazdów. Oddanie w dzierżawę nieruchomości stanowiących pasy drogowe w celu zorganizowania płatnego postoju pojazdów stanowiło zatem zdaniem Wojewody obejście tych przepisów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższy akt nadzoru wniosła Gmina Miasta, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie niżej wymienionych przepisów:

- art. 91 Ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy w odniesieniu do Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 r. wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 u.s.g. było niedopuszczalne, z uwagi na fakt, iż:

1. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 nie podlegało procedurze nadzorczej przewidzianej w art. 91 u.s.g. z uwagi na fakt, iż zarządzenie o tego rodzaju przedmiocie nie zostało wymienione w ustawie o samorządzie gminnym jako zarządzenie wójta, burmistrza lub Prezydenta miasta, które podlega kontroli nadzorczej uregulowanej w Rozdziale 10 Ustawy o samorządzie gminnym;

2. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 nie podlegało procedurze nadzorczej dokonywanej w trybie art. 91 u.s.g. z uwagi na cywilnoprawny charakter przedmiotowego zarządzenia, wydanego w ramach procesu zawierania przez Gminę w trybie cywilnoprawnym umów dzierżawy, a treść i wykonanie zarządzenia, polegająca na podaniu do publicznej wiadomości określonym w nim danych nie pozostawała w jakimkolwiek związku ze sferą dominium Gminy;

3. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 nie podlega procedurze nadzorczej dokonywanej w trybie art. 91 u.s.g. z uwagi na fakt, iż podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody był miedzy innymi art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, którego prawidłowe zastosowanie wymagało dokonania szczegółowej i wszechstronnej wykładni prawnej, zwłaszcza w relacji przywołanego przepisu do art. 1 oraz art. 13 ustawy o drogach publicznych, a nadto stanowisko orzecznictwa i doktryny w zakresie dopuszczalności wydzierżawienia miejsc postojowych w przebiegu pasa drogowego nie jest jednolite, zaś podjęte zarządzenie nie pozostawało w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa;

- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Wojewodę:

• art. 2 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Strasburg.1985.10.15) w związku z art. 85 i 87 u.s.g. poprzez naruszenie zasady ochrony samodzielności Gminy oraz przekroczenie zakresu kompetencji nadzorczych przez Wojewodę;

• art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jak wskazano w uzasadnieniu w oparciu o powyższy przepis w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie miał on zastosowania, z uwagi na czas dzierżawy nieruchomości na czas określony nieprzekraczający trzech miesięcy;

• art. 35 ust. 1 b u.s.g. poprzez jego pominięcie i nieuzasadnione uznanie za nieważne Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016 roku, w sytuacji gdy po stronie organu nie istniał obowiązek wynikający z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta, przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym, z uwagi na czas dzierżawy nieruchomości na czas określony nieprzekraczający trzech miesięcy;

- naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Gmina nie jest uprawniona do wydzierżawienia pasa drogowego w stanie faktycznym i prawnym mniejszej sprawy, w sytuacji w której wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż co do zasady dopuszczalnym jest zawarcie przez Gminę umowy dzierżawy pasa drogowego w celu utworzenia komercyjnego parkingu,

- art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. w zw. z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23 – dalej jako "k.p.a."), które miało charakter rażący, poprzez uniemożliwienie Gminie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, zaniechanie wezwania Gminy do złożenia wyjaśnień, a nadto pozostawienie bez reakcji pisma Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2016 r. w którym wniósł on o wyznaczenie przez Wojewodę terminu do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie;

- art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. w zw. z art. 107 par. 1 oraz par. 3 i 4 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej oraz faktycznej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W związku z powyższym Gmina Miasta wniosła o:

1. uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 22 sierpnia 2016 r. nr [..],

2. stwierdzenie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku,

3. zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania poprzez polecenie organowi nadzoru umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta Nr [..] z dnia 28 kwietnia 2016r.,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.), o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. zostało przekazane Wojewodzie w dniu 25 lipca 2016 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 22 sierpnia 2016 r. (art. 57 § 1 k.p.a).

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to każdego istotnego naruszenia prawa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 u.s.g.). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami aktów rangi ustawowej. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego jest zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [..] w sprawie podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta przeznaczonych do oddania w dzierżawę na czas oznaczony w trybie bezprzetargowym celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów.

Oceniając zasadność wniesionej skargi Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do podniesionego w niej zarzutu dotyczącego niedopuszczalności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądów prezentowanych w skardze, iż niedopuszczalność wydania zaskarżonego aktu wynika z faktu, że kontrolowane zarządzenie nie zostało wymienione w u.s.g. jako podlegające kontroli nadzorczej uregulowanej w Rozdziale 10 tej ustawy.

Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zawarte w cytowanym przepisie sformułowanie "nad działalnością gminną" oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością (bez wyłączeń). A zatem cała działalność gminna podlega nadzorowi, poza decyzjami indywidualnymi, o których mowa w art. 102 u.s.g. Odmienna wykładnia dopuszczałaby do sytuacji, w których zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru i sądów, co byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Z powyższego wynika, że wszystkie takie zarządzenia podlegają kontroli w trybie określonym w art. 91 u.s.g. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") stwierdził, że przepisy określające procedurę i terminy doręczania wojewodzie uchwał i zarządzeń organów gminy oraz wyznaczające 30-dniowy termin na ewentualne stwierdzenie ich nieważności, nie stanowią o zakresie nadzoru, lecz wyłącznie o trybie stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju aktów prawnych, wydawanych przez organ gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Sąd nie podziela także stanowiska strony skarżącej, że niedopuszczalność wydania zaskarżonego aktu nadzoru wynika z cywilnoprawnego charakteru kontrolowanego zarządzenia. Należy bowiem zauważyć, że w podstawie prawnej przedmiotowego zarządzenia przywołano między innymi art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu.

Sporządzenie wykazu, o którym mowa w cytowanym przepisie ma na celu zachowanie jawności dysponowania nieruchomościami przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a także umożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości umieszczonych w wykazie. Wykaz ma też na celu umożliwienie składania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych, roszczeń dotyczących nieruchomości umieszczonych w wykazie, zanim zostaną one wydzierżawione (E. Bończyk-Kuczarczyk, Komentarz do art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, system LEX). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2380/16 (dostępny w CBOSA), bez wątpienia samo zawarcie umowy dzierżawy, obywa się w formie czynności cywilnoprawnej i odnosi się do sfery jej stosunków cywilnoprawnych i dysponowania posiadanymi przez nią, jako osobę prawną, prawami majątkowymi - nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Jednakże, poprzedzające zawarcie takiej umowy, sporządzenie wymaganego prawem wykazu, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądów administracyjnych. Ustawodawca w swoisty sposób podzielił bowiem procedurę wydzierżawienia nieruchomości stanowiącej własność publiczną. W pierwszym etapie tego postępowania sporządzany jest, w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez właściwy organ wykaz, który podlega kontroli sądów administracyjnym, a dopiero w kolejnym etapie organ zawiera umowę dzierżawy, która jest czynnością cywilnoprawną. Przedmiotowe zarządzenie jako akt, który dotyczy gospodarowania przez organ wykonawczy gminy publicznym zasobem nieruchomości i odnoszący się do postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zwrócić należy bowiem uwagę na to, że nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Powyższego stanowiska nie zmienia przywołana w skardze okoliczność, iż Prezydent Miasta zgodnie z art. 35 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał obowiązku sporządzania i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z uwagi na czas dzierżawy nie przekraczający 3 miesięcy. Zauważyć bowiem należy, że określony w powyższym przepisie brak obowiązku zastosowania art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza, że tryb tam określony nie może zostać zastosowany. Wydanie takiego zarządzenia, mimo braku obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zmienia istoty i celu dla którego zostało ono wydane.

W podstawie prawnej kontrolowanego zarządzenia wskazano także art. 22 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem; zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym (ust. 1). Grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Przepisów art. 43 ust. 2 pkt 3 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) nie stosuje się (ust. 2).

Powyższy przepis statuuje uprawnienia do oddawania nieruchomości w pasie drogowym na podstawie czynności cywilnoprawnych. Powołany przepis nie zabrania oddawać tych części nieruchomości, na których zlokalizowano drogę. A zatem przedmiotem wspomnianych umów mogą być drogi, jako części składowe nieruchomości w pasie drogowym. Potwierdza to uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1874/06 (dostępny w CBOSA). Według Sądu gmina, wykonując prawo własności, może dokonywać czynności stanowiących realizację tego prawa, nie wyłączając zawierania umów dzierżawy. Inne stanowisko przeczyłoby treści prawa własności określonej w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.

Przez cel związany z potrzebą zarządzania drogą publiczną, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy rozumieć stan wyznaczony organom administracji dróg publicznych zadaniami gospodarki drogowej. Wykonywanie uprawnień z umowy cywilnoprawnej nie może służyć potrzebom stosowania przez organ władztwa administracyjnego. Dla przykładu, będzie pozostawać w związku z potrzebami wskazanymi w art. 22 ust. 2 umowa przewidująca obowiązek wykonania przez korzystającego z nieruchomości robót konserwacyjnych, porządkowych, polegających na odśnieżaniu i zwalczaniu śliskości, działania niedopuszczające do zniszczenia drogi czy obniżenia jej klasy. Natomiast określone w tym przepisie potrzeby ruchu drogowego należy kojarzyć działaniami koncentrującymi się na bezpieczeństwie użytkowników dróg (np. przez zainstalowanie urządzeń gwarantujących bezpieczeństwo osób korzystających z dróg i osób trzecich, budowę oświetlenia, przejść dla pieszych, ogrodzeń drogi). Z kolei wymienione tam działania podejmowane na rzecz potrzeb uczestników ruchu drogowego powinny polegać na tworzeniu dla podróżujących ułatwień w poruszaniu się po drodze publicznej (np. wznoszenie przystanków i pętli służących komunikacji zbiorowej, stacji obsługi technicznej pojazdów, stacji sprzedaży paliw czy punktów świadczących usługi gastronomiczne) – por. Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł (LexisNexis 2010).

Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta dotyczyło oddania w dzierżawę nieruchomości gruntowych stanowiących pasy drogowe dróg publicznych celem zorganizowania płatnego postoju pojazdów. W załączniku nr 1 do tego zarządzenia wskazano w szczególności: lokalizację dzierżawionych nieruchomości, ich powierzchnię, minimalną stawkę czynszu oraz termin zawarcia umowy dzierżawy. Natomiast w pozycji "Warunki Dzierżawy" wzmiankowanego załącznika postanowiono, że "Dzierżawca zobowiązany jest do umieszczenia tablicy w uzgodnieniu z Wydzierżawiającym z oznaczeniem wysokości poboru opłaty w czytelny sposób w widocznym i oznakowanym miejscu, przy czym maksymalna stawka poboru opłat za 1 godz. postoju pojazdów wynosi 3zł. (słownie: trzy złote 00/100). Dzierżawca oznaczy lokalizację, stanowiącą przedmiot dzierżawy jako miejsce w którym postój pojazdów jest płatny...". Z powyższego zdaniem Sądu w sposób oczywisty wynika, że celem spornego zarządzenia było zorganizowanie płatnego postoju pojazdów w określonych lokalizacjach G. Przy czym zarówno organizacja płatnych parkingów jak i pobór opłat miał być wykonywany przez dzierżawców. Natomiast Gminie Miasta należny miał być czynsz z tytułu dzierżawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Art. 13b tej ustawy stanowi natomiast, że:

1. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na postój pojazdów, w tym stanowiska przeznaczone na postój pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo.

7. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Z powyższych przepisów wynika, iż opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest daniną publiczną, której pobór należy do zadań zarządcy drogi, a dochód z niej (dochód publiczny) przypada na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Przepis ten dotyczy niezwykle ważnej kwestii. Ogranicza mianowicie swobodę organów administracji publicznej w zakresie nie tylko związanym z finansami państwa, ekonomicznymi podstawami jego działalności, ale także sfery wolności i praw człowieka i obywatela. Artykuł 217 kładzie kres możliwościom nakładania podatków i danin publicznych, ustalania stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń, jak również zwolnień od podatku w innej formie niż w drodze ustawy. Ta sfera życia poddana została wyłącznie regulacjom ustawowym, a więc znajduje się w dziedzinie właściwości organów władzy ustawodawczej (Skrzydło Wiesław, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, LEX 2013).

W świetle przywołanej wyżej normy konstytucyjnej nakładanie daniny publicznej, którą jest opłata za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych dopuszczalne jest jedynie w trybie określonym w art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy o drogach publicznych.

A zatem zarządzenie Prezydenta Miasta z 28 kwietnia 2016 r., nr [..], którego przedmiotem była organizacja płatnego postoju pojazdów w innym trybie jak określony w art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy o drogach publicznych naruszało art. 217 Konstytucji RP, a przez to w sposób istotny naruszało prawo.

Na powyższą ocenę na nie ma wpływu argument podniesiony przez stronę skarżącą , że sporne zarządzenie dotyczy pasa drogowego i wydane zostało na podstawie, o którym stanowi art. 22 ustawy o drogach publicznych, nie zaś drogi publicznej, która jest przedmiotem regulacji art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W istocie bowiem zdaniem Sądu przedmiotowe zarządzenie dotyczy parkowania na drodze publicznej zlokalizowanej w pasie drogowym. W sposób oczywisty świadczy o tym określona w załączniku nr 1 zarządzenia lokalizacja płatnego postoju pojazdów odnosząca się do nazw poszczególnych ulic G. jak i ostatnie zdanie zawartej tam pozycji "Warunki Dzierżawy", iż "W lokalizacji objętej dzierżawą obowiązywać będą przepisy prawa o ruchu drogowym". Zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych pojęcie "ulica" oznacza drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Natomiast ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm.) określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu (art. 1 ust. 1 pkt 1). Z powyższego wynika w sposób oczywisty dla Sądu, iż sporne zarządzenie nie tyle dotyczy dzierżawy gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), ile organizacji miejsc płatnego postoju pojazdów, to jest materii uregulowanej w art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z przyczyn, o których mowa powyżej organizacja miejsc płatnego parkowania poddana jest wyłącznie trybowi określonemu w art.13b ustawy o drogach publicznych.

Sąd nie podziela również podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ nadzoru przepisów prawa procesowego.

Stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Taka regulacja zakłada uwzględnienie specyfiki postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie lecz orzeczeniem o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Stosowanie odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy zatem rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Przywołane przez stronę skarżącą jako naruszone: art. 9 i art. 10 k.p.a. dotyczą praw strony postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie. Prawa takie nie przysługują w postępowaniu uregulowanym w art. 91 u.s.g., gdyż organ podległy organowi nadzoru nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest bowiem sprawa podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd nie podziela również zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 §§ 3 i 4 k.p.a. Przepis ten nie ma także w ocenie Sądu zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał w sposób zwięzły, lecz w ocenie Sądu wystarczający, zarówno stan faktyczny sprawy jak i wyjaśnił na czym polegała istotna sprzeczność z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady ochrony samodzielności Gminy oraz przekroczenia kompetencji nadzorczych przez Wojewodę.

Należy mieć bowiem na uwadze, iż zasada samodzielności jednostki samorządu terytorialnego może dotyczyć jedynie działań podejmowanych w granicach prawa. Skoro, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Gmina spornym zarządzeniem prawo to w sposób istotny naruszyła, to działania nadzorcze Wojewody nie mogły podważyć zasady ochrony jej samodzielności.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 22 sierpnia 2016 r. odpowiada prawu, a podniesione w nim argumenty należy uznać za trafne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku.