Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1145/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 28 UST. 1, ART 4 UST. 1, ART 6 UST. 1, ART 20 UST. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], [...] - etap [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]), zwana dalej "Planem", w części dotyczącej zmiany przeznaczenia terenu, obejmującego obszar urbanistyczny oznaczony 2 MN/U, z terenów zabudowy przemysłowo - usługowych na obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w obiekty mieszkalne.

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), uzupełnionej pismem (k. 82-89), Skarżący – właściciel działki ew. nr [...], położonej na obszarze urbanistycznym oznaczony 2 MN/U – zażądały stwierdzenia nieważności Planu w zaskarżonej części.

Zarzucono naruszenie, przy sporządzaniu Planu, art. 9 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), dalej zwanej "K.c.",, oraz art. 32 i 64 Konstytucji R.P.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- na skutek uchwalenia Planu zmieniono przeznaczenia terenu z zabudowy przemysłowo - usługowej na obszar pod funkcję mieszkaniową - jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w obiekty mieszkalne; tym samym istotnie ograniczono - a wręcz uniemożliwiono - użytkowanie działki przez Skarżącego w dotychczasowy sposób; tym, samym narażono go na szkodę,

- Skarżący od kilkunastu lat na działce ew. nr [...], prowadzi działalność gospodarczą; w 1999 roku został wybudowany budynek, jako hala magazynowa, służąca do m.in. przechowywania owoców i warzyw; dla przechowalni (hurtowni) konieczne było utrzymanie obniżonej temperatury na terenie hali; w związku z tym zostały zainstalowane wentylatory na zewnątrz hali; budynek został wybudowany na podstawie warunków zabudowy, opartych o - obowiązujący w dacie ich wydania - plan zagospodarowania przestrzennego, pochodzący z 1985 roku; przewidywał on dla danego terenu m.in. sposób zagospodarowania: rzemiosło uciążliwe; w planie tym ustalono, że dany teren mieści się w ramach przeznaczenia A.2.23 MR/UR oraz A.24 KS/UR - przeznaczony jest m.in. pod lokalizację rzemiosła uciążliwego; w 1998 roku zmieniono ten plan; tym niemniej teren, gdzie usytuowana jest działka ew. nr [...] nadal znajdował się w obszarze urbanistycznym (symbol C4, U,MW.MN), przeznaczonym m.in. pod zabudowę przemysłowo – usługową; również Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. (ostatnio aktualizowane uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P.), zwane dalej "Studium", przewidywało obszar ten, jako tereny przemysłowo – usługowe,

- Plan narusza postanowienia Studium w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, obejmującego również działkę Skarżącego; na mapie i w części opisowej Planu znalazł się on w obszarze urbanistycznym 2 MN/U; podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowo - jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe, jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w obiekty mieszkalne; tymczasem w Studium obszar ten był oznaczony PU - jako przemysłowy i usługowy,

- zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium; na podstawie art. 9 ust. 4 wskazanej ustawy plan winien być zgodny z ustaleniami studium; oznacza to, że uchwalając plan rada gminy jest ściśle związana ustaleniami studium; takie związanie polega na kształtowaniu postanowień planu, które wynika z wcześniejszych ustaleń Studium; treść planu jest zatem konsekwencją zapisów studium (tak: wyroki NSA o sygn. akt 2010 II OSK 359/07, 904/10 oraz 1904/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- wobec tego organ gminy, chcąc zmienić przeznaczenie obszaru z terenów przemysłowo - usługowych na mieszkaniowo - usługowe winien wcześniej przeprowadzić stosowne zmiany w studium; w przeciwnym wypadku istotnie naruszył podstawowe zasady uchwalania planu miejscowego; warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania, określonymi w studium, tworzy ustawową zasadę sporządzania planu; jej naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność planu miejscowego w całości lub w części,

- ponadto uchwalenie Planu nastąpiło z naruszeniem zasad i trybu sporządzenia takich dokumentów; nie podjęto bowiem odrębnej uchwały o zgodności ustaleń Planu ze Studium; stwierdzenie jedynie w samej treści uchwały, że Plan jest zgodny z obowiązującym Studium, nie spełnia wymogu ustawowego - stanowi istotne naruszenie, objęte art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- zmieniając ustalenia, przez przyjęcie Planu, Rada Gminy, zwana dalej "Radą", przekroczyła swoje uprawnienia w decydowaniu o przeznaczeniu terenu; dała prymat interesowi jednostki nad interesem przedsiębiorców, wykonujących na danym terenie usługi przemysłowe, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem terenu; dany teren nigdy nie był wykorzystywany jako mieszkalny; od początku istnienia zabudowy na terenie działki Skarżącego teren ma charakter wyłącznie usługowy; przy tym działalność gospodarcza, prowadzona przez Skarżącego na przedmiotowym terenie, nigdy nie uległa zmianie (hurtownia owoców i warzyw, z instalacjami chłodniczymi dla podtrzymywania wewnątrz odpowiedniej temperatury); łączy się to z pewnymi sporadycznymi uciążliwościami, wynikającymi z pracy instalacji schładzającej; tym samym - po zmianie przeznaczenia terenu w Planie na tereny mieszkaniowe – nie będzie możliwe prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej w dotychczasowym zakresie; co istotne, również cały teren przyległy był faktycznie wykorzystywany wyłącznie jako przemysłowo – usługowy; tym samym zmiana przeznaczenia tego terenu na obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa - jednorodzinną i usługi nieuciążliwe jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w obiekty mieszkalne jest całkowicie niezrozumiała, nieracjonalna oraz naruszająca zasadę równości i własności; cały bowiem teren ma charakter usług uciążliwych (m.in. naprzeciwko usytuowana jest stacja benzynowa i inne obiekty usługowe); tym samym wprowadzone ograniczenia jedynie na części terenu, różnicują sytuacje poszczególnych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- Plan został sporządzony zgodnie z art. 17 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; prace nad jego sporządzaniem podjęto po dokonaniu wymaganych analiz, wynikających z art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy i podjęciu przez Radę Miejską w P. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w procedurze planistycznej uzyskano do projektu Planu opinie i uzgodnienia,

- zgodnie z wymogami ustawowymi, w procedurze sporządzania Planu zapewniono udział społeczeństwa; stosownie do art. 17 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ogłoszono w prasie lokalnej, poprzez obwieszczenia oraz na stronie internetowej Miasta i Gminy P., o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu i możliwościach składania wniosków do procedowanego dokumentu,

- stosownie do art. 17 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 39 ust. 1, w zw. z art. 46 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ogłoszono w prasie lokalnej, poprzez obwieszczenia oraz na stronie internetowej Miasta i Gminy P. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu,

- w terminach wskazanych w obwieszczeniach i ogłoszeniach w postępowaniu zbierania wniosków i uwag Skarżący nie ich złożył,

- niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do sprzeczności rysunku oraz tekstu Planu z ustaleniami Studium; w Studium, obowiązującym w czasie zatwierdzania Planu działki skarżącego znajdowały się w strefie A-2 intensywnego rozwoju funkcji gospodarczych - usługowo produkcyjnych i usług komercyjnych o znaczeniu ponadlokalnym, w terenach dominacji funkcji usługowo-produkcyjnej (PU); dla terenów o dominacji funkcji usługowo-produkcyjnej w strefie A-2, jako funkcję usługową przyjmuje się usługi komercyjne o znaczeniu ponadlokalnym, dopuszcza się - jako towarzyszącą - funkcję mieszkaniową, adaptuje się istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej,

- niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia, co do formy dokonania tej czynności; Wojewoda [...], nie zgłaszając zastrzeżeń w trybie postępowania nadzorczego, uznał przyjęty tryb rozstrzygnięcia za właściwy,

- przeznaczenie terenów w planie miejscowym wynika z dotychczasowego jego zagospodarowania, analizy złożonych wniosków do przygotowywanego projektu, stanu ładu przestrzennego, oraz obowiązujących przepisów; przeznaczenie terenów w zaskarżonym Planie jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy P. i intencją Rady,

- Rada, przyjmując Plan, miała podstawę ustawową dla umieszczenie ustaleń w nim zawartych; zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planów miejscowych kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości; ustalenia Planu nie wykroczyły poza granice, przysługującego gminie, władztwa planistycznego.

W piśmie Skarżącego (k. k. 82-89), w przedmiocie podjęcia zawieszonego na jego wniosek postępowania, wniesiono o dopuszczenie dowodów – opracowań, obrazujących sposób zagospodarowania terenów przyległych do działki Skarżącego (obszar urbanistyczny 2 MN/U). Dodatkowo podniesiono:

- obszar objęty Planem przewiduje w Studium - dla terenu, na którym usytuowana jest działka ew. nr [...] - w ramach strefy A obszar o dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej (PU), oznaczony jako strefa A 2; to strefa - zgodnie z zapisami Studium - intensywnego rozwoju funkcji gospodarczych: usługowo-produkcyjnych i usług komercyjnych o znaczeniu ponadlokalnym, ograniczona ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; teren usługowo - produkcyjny (PU) przypisany został w strefie A-2 do północnej części miasta, w pasie między ulicą [...] i torami bocznicy kolejowej do [...] oraz w części północnej od torów bocznicy kolejowej; w tym obszarze jest położona nieruchomość Skarżącego a także cały obszar objęty Planem,

- intensywny rozwój funkcji usługowo - produkcyjnej na tym obszarze znajduje odzwierciedlenie w faktycznym sposobie zagospodarowania nieruchomości; wzdłuż linii zabudowy działki ew. nr [...] występują m.in: usługi gastronomiczne, produkcja kartonów, poligrafia, stacje obsługi samochodów, warsztaty samochodowe, szkółka roślin, magazyny, produkcja toreb, folii, elektronika samochodowa itp., a - w drugiej linii zabudowy, bliżej bocznicy kolejowej do [...] - m.in. usługi transportowe, serwisy samochodowe itp.,

- działka ew. nr [...], oraz pozostałe nieruchomości w pasie ul. [...], sąsiadują (poprzez tę ulicę) z terenem, na którym znajdują się: stacje paliw [...] i [...], market "[...]", komis samochodowy, sprzedaż pieców grzewczych [...], mieszalnia farb i lakierów, kolejne warsztaty samochodowe, stacje obsługi samochodów, "[...]", sprzedaż glazur i terakot itp. (teren pomiędzy ul. [...] a [...]),

- nadto przez teren objęty Planem biegnie linia gazu wysokiego ciśnienia (zarówno po północnej jak i południowej stronie ulicy [...]) z 3 metrowym pasem ochronnym; na terenach wzdłuż ul. [...] znajduje się rozdzielnia gazu, cmentarz, warsztaty samochodowe oraz zaplanowana jest realizacja budowy "[...]",

- zgodnie z zapisami Studium dla terenów o dominacji funkcji usługowo-produkcyjnej, zarówno wzdłuż ul. [...] oraz po zachodniej i wschodniej stronie [...] jak też wzdłuż torów kolejowych, adaptuje się istniejące tereny zabudów, mieszkaniowej jedno-wielorodzinnej; ustalenia te wskazują, że dla terenu objętego Planem w Studium nie zakładano zmiany istniejącego kierunku rozwoju i zmiany funkcji dominującej, jako produkcyjno-usługowej (przemysłowej), a funkcje mieszkaniowe na tym terenie brane były pod uwagę tylko jako adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej w tym terenie (zatem bez założenia ich rozwoju); funkcje mieszkaniowe nie należały zatem do funkcji dominujących, a jedynie towarzyszących,

- tymczasem Planem, na obszarze urbanistycznym gdzie znajduje się nieruchomość Skarżącego, jako funkcje podstawowe ustalono m.in. mieszkaniowe (tj. MN/U); przy tym jednocześnie usługi ograniczono do nieuciążliwych; oznacza to brak zgodności pomiędzy Studium a Planem,

- wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru, podlegającego jej władztwu planistycznemu; warunkiem jest jednak działanie w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywanie władztwa – miało to miejsce w tej sprawie; w tym przypadku zmiana funkcji dominującej (podstawowej) dla działki Skarżącego pociąga daleko idące negatywne konsekwencje gospodarcze dla prowadzonej przez niego od kilkunastu lat (od 1999 roku) działalności gospodarczej; od początku prowadzi on działalność polegająca na hurtowej sprzedaży owoców i warzyw wraz z transportem (dostawą); zamierzał też rozwinąć dotychczasową działalność i wprowadzić dodatkowo produkcję w zakresie przetwórstwa owoców i warzyw oraz produkcję kartonów (jest do tego uprawiony, w ramach zakresu zarejestrowanej działalności gospodarczej); kierunek rozwoju obszaru, na którym znajduje się przedsiębiorstwo Skarżącego, dawał dotychczas taką możliwość - Studium zakładało rozwój dominującej funkcji usługowo-produkcyjnej; po wprowadzeniu zmian, wobec uchwalenia Planu, Skarżący tracił definitywnie możliwość rozwoju swojej działalności (brak możliwości powadzenia produkcji); dodatkowo został ograniczony bieżący charakter prowadzonej działalności; Skarżącego zmuszono do instalowania urządzeń, ograniczających hałas emitowany przez urządzenia (istniejące od początku działalności), schładzające pomieszczenia do przechowywania owoców i warzyw; norm hałasu nie ustalało się natomiast na obszarze przemysłowym (produkcyjnym),

- usytuowany na działce skarżącego budynek został wybudowany w 1999 roku, jako hala magazynowa, służąca do m.in. do przechowywania owoców i warzyw; budowa była prowadzona na podstawie warunków zabudowy opartych o obowiązujący w dacie wydania warunków planie miejscowym; natomiast w Planie działka ew. nr [...] w znalazła się z kolei w obszarze urbanistycznym 2 MN/U, w którym podstawowym przeznaczeniem terenu, poza zabudową mieszkaniową - jednorodzinną są usługi nieuciążliwe, jako obiekty wolnostojące lub wbudowane w obiekty mieszkalne; zmiana jest niezrozumiała; cały teren bowiem ma charakter usług uciążliwych (m.in. stacje benzynowe i inne obiekty usługowe); Rada jest zobowiązana do zachowania w planowaniu przestrzennym zasady proporcjonalności; oznacza to zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki; tymczasem kolejne zmiany - w tym w szczególności Plan z 2015 roku – pogarsza, bez racjonalnego uzasadnienia, sytuację Skarżącego, nie uwzględniając faktycznego sposobu zagospodarowania terenu; ogranicza - wbrew kierunkowi rozwoju ustalonemu w Studium - możliwość rozwoju tej działalności; pomimo postanowień Studium, dla obszaru pomiędzy torami bocznicy kolejowej do [...] a ulicą [...] z niezrozumiałych powodów i nie uwzględniając faktycznego sposobu zagospodarowania, w Planie, z zakresu funkcji podstawowych, usunięto produkcję oraz ograniczono zakres usług jedynie do nieuciążliwych; tymczasem teren w pierwszej linii zabudowy, wzdłuż ulicy [...] (od strony północnej) winien być zakwalifikowany, jako obszar o dominującej (podstawowej, przeważającej) funkcji produkcyjno - usługowej (PU); właśnie bowiem na tym obszarze około 90 % nieruchomości jest wykorzystywana wyłącznie na cele produkcyjno-usługowe; dokładnie w identyczny sposób jak teren na południe od ulicy [...], gdzie - jako funkcje podstawowe - określano właśnie PU.

W trakcie rozprawy Pełnomocnik oświadczył, że Skarżący musiał ponieść znaczne koszty, aby dostosować swoją działalność do wymagań Planu (wyciszenie). Postępowanie sądowe było zawieszone, gdyż było prowadzone postępowanie celem polubownego załatwienia sprawy - wypłata odszkodowania od Gminy. Ponieważ Gmina odmówiła wypłaty odszkodowania, postępowanie sądowe zostało podjęte. Wywodził także, że - w myśl pkt 4 lit i, w części IV.1.2.6 t. II. zmian w Studium - funkcja mieszkaniowa może być realizowana wyłącznie przez realizację mieszkań funkcyjnych, niestanowiących wyodrębnionego zespołu mieszkaniowego.

Pełnomocnik Rady zwracał uwagę, że na północ od terenów, gdzie wskazano na prowadzenie działalności, istnieje nadal zabudowa mieszkaniowa oraz występowała ona na etapie sporządzania Studium.

Sąd dopuścił dowody z dokumentów, obrazujących faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości sąsiednich, do działki skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że ustalenia Planu naruszają interes prawny Skarżącego. Jako właściciel nieruchomości, położonej na objętym nim terenie, wobec ustanowienia Planem ograniczeń, co do rodzaju prowadzonej działalności, ma on prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie.

Sąd podziela w całości stanowisko Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę, oraz sformułowane na rozprawie. W związku z uprzednim przytoczeniem, jego powtarzanie byłoby niezasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy dodatkowo wskazać, że poza sporem jest kwestia, jakie faktycznie postanowienia Planu dotyczą działki Skarżącego. Zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Upatrywano je w sprzeczności postanowień Planu ze Studium oraz w tzw. "nadużyciu władztwa planistycznego". Odnosząc się kolejno do tych zarzutów należy stwierdzić, co następuje.

Postanowienia Planu nie są sprzeczne z zapisami Studium. Generalnie przewidziano w tym ostatnim przeznaczenie danego kompleksu terenu na usługi produkcji (oznaczenie PU). Jednocześnie jednak przewidziano zachowanie funkcji mieszkaniowej (pkt 4 lit f zd. 1 i 3, w części IV.1.2.6 t. II. - zmian w Studium). Jak można wnosić pozostawało to w związku z istnieniem na wskazanym terenie określonych enklaw, gdzie istniała już zabudowa mieszkaniowa.

Skoro wolą Rady było pozostawienie na niektórych obszarach funkcji mieszkaniowej nie można uznać, aby sprzeciwiało się postanowieniom Studium określenie w Planie konkretnego obszaru urbanistycznego, jako przeznaczonego właśnie na realizację tego rodzaju zabudowy oraz dostosowanie funkcji pozostałej zabudowy w tym obszarze do bezkolizyjnego funkcjonowania, łącznie z funkcją mieszkaniową. Celem sporządzenia planu miejscowego jest bowiem zapewnienie racjonalnego gospodarowanie przestrzenią tak, aby zabudowa o kolidujących funkcjach nie występowała obok siebie. Ma to miejsce, gdy - bezpośrednio, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej - są lokalizowane usługi uciążliwe bądź produkcja. Skoro w Studium wyrażono wolę Rady adaptacji zabudowy mieszkaniowej, oznacza to dopuszczenie – gdy jest to możliwe - przyjmowania takich rozwiązań planistycznych, aby pozostawione w pewnych obszarach funkcje mieszkaniowe mogły być realizowana bez zakłóceń. Służy temu przykładowo dopuszczenie, jako współistniejących w jednostce planistycznej, wyłącznie usług nieuciążliwych.

Chybione jest stanowisko, wyrażone w toku rozprawy, jakoby z zapisów pkt 4 lit i, w części IV.1.2.6 t. II. - zmian w Studium wynikało, że pozostawienie funkcji mieszkaniowej ma się ograniczać do lokalizacji niezbędnych mieszkań funkcyjnych, niestanowiących wyodrębnionego zespołu. Postanowienia Studium, gdy chodzi o relację zapisów jego lit. i oraz f zd. 1 i 3, w pkt 4, nie są wprawdzie sformułowane prosto i komunikatywnie. Możliwe jest jednak jednoznaczne odczytanie woli Rady w danym zakresie. Nie sposób uznać, aby lit. i stanowiła doprecyzowanie zapisów lit. f. Przemawia przeciw temu systematyka zapisów - przedzielenie ich dwoma jednostkami redakcyjnymi, dotyczącymi innych kwestii. Gdyby wolą Rady było ograniczenie funkcji mieszkaniowych do wskazanych w lit. i, bezzasadny byłoby także generalnie zamieszczenie zapisu lit. f. W końcu - w realiach rozpoznawanej sprawy, gdzie na danym terenie (co bezsprzeczne) istniała także zabudowa mieszkaniowa inna niż wskazana w lit. i (w części północnej) - uzasadnione jest założenie, że wolą Rady było pozostawienie - adaptację tej zabudowy (lit. f zd. 3), gdy jest to możliwe, wedle reguł racjonalnego gospodarowania przestrzenią.

W tym świetle nie sposób uznać, aby zapisy Planu pozostawały w sprzeczności ze Studium.

Zarzucono także nadużycia władztwa planistycznego poprzez;

- niczym nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję w prawo właściciela, prowadzącego od wielu lat, na określonej nieruchomości, działalność gospodarczą, a także

- naruszenie zasady równości wobec prawa; w sąsiednich obszarach urbanistycznych - wobec analogicznych, zdaniem Skarżącego uwarunkowań faktycznych - nie ustalono bowiem, tak daleko idących, ograniczeń.

Zarzuty skargi są chybione, wobec poniższych uwarunkowań prawnych i faktycznych sprawy.

Uchwalając plan miejscowy, rada gminy dysponuje władztwem planistycznym, wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie to oznacza oczywiście dowolności w kreowaniu reguł, przesądzających o zakresie korzystania z prawa własności (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W rozpoznawanej sprawie nie było przepisu szczególnego, z którego wynikałby dla Rady obowiązek ustalenia określonego przeznaczenia terenu czy konkretnych zasad realizacji na nim przedsięwzięć. Nie sposób też uznać, aby o powinności uwzględniania w każdym przypadku potrzeb właściciela każdej nieruchomości przesądzał np. art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr (patrz tak samo wyroki NSA o sygn. akt II OSK 145/09, II OSK 1275/09, II OSK 834/10, II OSK 706/12, II OSK 307/12, II OSK 750/12 - dostępne w CBOSA), w tym potrzeby uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako m.in. kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne czy środowiskowe (art. 1 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1). Właśnie zachowanie owej proporcjonalności będzie mieć kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia.

Uzasadniona jest więc konkluzja, że w istocie - gdy chodzi o przesądzenie przeznaczenia terenu i reguł realizacji przedsięwzięć - radzie gminy przysługuje pewna uznaniowość, co jednak – jak już wskazano - nie może być utożsamiane z dowolnością. Gdy określone ograniczenia nie wynikają z konkretnych regulacji normatywnych (zakazów, nakazów), przyjmowane ustalenia muszą być racjonalnie uzasadnione regułami gospodarowania przestrzenią, z uwzględnieniem warunków lokalnych.

W danej sprawie zaistniały obiektywne, racjonalne przesłanki, przemawiające za ograniczeniem praw właściciela, gdy chodzi o swobodne korzystanie z jego nieruchomości - wykluczenie możliwości prowadzenia usług uciążliwych czy produkcji.

Jego nieruchomość jest bowiem położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenów, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa (od strony północnej). Nie może mieć przesądzającego znaczenia, że w wielu obiektach (w szczególności w kompleksie północnym, danego obszaru urbanistycznego) jest faktycznie prowadzona także działalność gospodarcza (co odzwierciedlono na przedłożonych przez Skarżącego dokumentach). Jak wskazano wcześniej, względy racjonalnego gospodarowania przestrzenią uzasadniają przyjęcie takich rozwiązań, które eliminują potencjalne kolizje funkcji zabudowy. Jednym z nich jest dostosowanie funkcji sąsiadujących tak, aby zminimalizować potencjalne negatywne interakcje. Zrealizowano je w zaskarżonym Planie. Bez znaczenia jest tu przebieg rurociągu gazowego – stosowny teren wyłączono bowiem z zabudowy.

Nie budzą wątpliwości wywody skargi, gdzie wskazano, że przyjęte rozwiązania nie są korzystne z perspektywy działalności, prowadzonej przez Skarżącego od wielu lat. Podnosił on konieczność poniesienia kosztów, związanych z dostosowaniem prowadzonej działalności do norm akustycznych dla terenów zabudowy mieszkaniowej (nie dotyczą one w ogóle terenów przemysłowych czy usługowych) oraz ograniczenia możliwości rozwoju jego przedsiębiorstwa (np. wprowadzenia produkcji opakowań). Sytuacja tego rodzaju nie ma jednak charakteru nadzwyczajnego. Przewidywana jest wręcz przez pracodawcę, który wskazuje wprost procedury dochodzenia roszczeń w tego rodzaju w przypadkach (szerzej o tym w dalszej części uzasadnienia). Rada, przyjmując określone rozwiązania, ważyć musi interesy właścicieli poszczególnych nieruchomości. W danym przypadku prymat przyznano właścicielom korzystającym bądź zamierzającym wykorzystać swoje nieruchomości na cele mieszkaniowe. Przyjecie takiego rozwiązania było dopuszczalne - nie stanowi więc nadużycia władztwa planistycznego.

Nie uchybiono też zasadzie równości. Samo zakreślenie w Planie innych zasad zagospodarowania na terenach przyległych, nie stanowi naruszenie zasad równości, gdy istnieją (jak w danym przypadku) obiektywne przesłanki, uzasadniające konkretne rozstrzygnięcie obejmujące nieruchomość skarżącego (względy ochrony terenów mieszkaniowych po stronie północnej).

Powyższej oceny nie zmienia to, że Skarżący jest faktycznie zainteresowany dalszym korzystaniem z nieruchomości z innymi przeznaczeniem niż zakładane w Planie (nieograniczona działalność usługowa i produkcyjna). O ile bowiem istnieją obiektywne przesłanki, uzasadniające wykorzystanie terenu w innych celach niż dotychczas, nie można uznać, jakoby nadużyciem władztwa planistycznego było przeznaczenie go na inny cel niż preferowany przez jego właściciela. Generalnie zmiana sposobu zagospodarowania terenu, także wbrew woli jego właściciela, musi być uważana za dopuszczalną gdy przemawia za tym interes publiczny, rozumiany także jako racjonalne gospodarowanie przestrzenią – np. ograniczanie negatywnych interakcji pomiędzy terenami o różnych funkcjach.

Postanowienia Planu nie wykluczają przy tym dalszego wykorzystania nieruchomości Skarżącego, lecz - co trafnie podnosi - nie będzie to mogło mieć miejsca zgodnie z jego zamierzeniami oraz może się wiązać z dodatkowymi kosztami. Sytuacja taka nie może być oceniana, jako tzw. wywłaszczenie planistyczne, co byłoby zostać uznane za niedopuszczalne. Nieruchomość będzie mogła być nadal wykorzystywane, lecz nie w takim zakresie, w jakim życzyłby sobie tego aktualny właściciel - obiektywnie nie utraciła użyteczności w szczególności, w zakresie możliwości wykonywania praw własności (prowadzenie usług nieuciążliwych bądź wykorzystanie w całkiem innym celu – pod zabudowę mieszkaniową).

Zasługuje na uwagę, że Skarżący, w trakcie procedury planistycznej, nie wnosił uwag, dotyczących przeznaczenia przedmiotowej działki. Zwolnił tym samym organ od potrzeby szczegółowego odnoszenia się do przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie uchwalenia Planu (np. w uzasadnieniu do uchwały o Planie, zestawieniu nieuwzględnionych uwag bądź - choćby - w takcie protokołowanych obrad sesji, gdy przyjmowano Plan). Trzeba mieć na uwadze, że – jak już wskazywano - proces planowania przestrzennego wymaga uwzględnienia (w tym godzenia) szeregu, nierzadko sprzecznych, interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości oraz potrzeb danej zbiorowości (interes publiczny). Wobec tego nie może być uznane za bezzasadną ingerencję w sferę chronionych praw właściciela przyjęcie ustaleń, które prowadzą wprawdzie do ograniczania możliwości wykorzystywania danej nieruchomości, są jednak jedną z możliwych opcji - nie są oczywiście nieracjonalne, a na etapie procedury planistycznej właściciel działki nie zgłaszał uwag do projektu planu miejscowego. Niepodobna wszak wypracować takich rozwiązań, które realizowałyby wszelkie (także sprzeczne) oczekiwania właścicieli, w tym nawet te niezwerbalizowane na etapie procedury planistycznej. W dotychczasowym, jak i aktualnym, orzecznictwie podkreślane jest znaczenie zgłaszania, w toku procedury planistycznej, uwag przez właścicieli poszczególnych działek, gdy chodzi o zakres realnej ochrony prawnej ich interesów. Jest to istotne w kontekście późniejszej oceny przez sąd administracyjny, czy ingerencja w ich prawa (przez określenie ram korzystania z rzeczy) była uprawniona - zachowano zasadę proporcjonalności (patrz tak np. wyrok o sygn. akt II OSK 2310/13 - dostępny w CBOSA). Wniesienie bowiem uwag, o ile nie miałyby one zostać uwzględnione, nakłada na radę gminy obowiązek szerszej analizy danego przypadku, w kontekście ważenia interesów oraz analizy rozwiązań alternatywnych (proponowanych przez samych zainteresowanych). Wyrazem tych rozważań jest zajęcie stanowiska w uzasadnieniu uchwały, co wynika z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przypadku z kolei niewniesienia uwag, wykazanie nadużycia władztwa planistycznego, gdy przyjęte rozwiązania nie wynikają z regulacji szczegółowych, często nie będzie możliwe (tak samo, powołany już wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2310/13). Trudno zakładać a priori, aby każde przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości – gdy odbiega od faktycznego sposobu wykorzystywania - było z góry niepożądane przez jej właściciela. Stąd, w szeregu przypadków, to właśnie od aktywności zainteresowanego będzie zależeć realny zakres ochrona jego interesu faktycznego.

Reasumując, zamkniecie możliwości wykorzystania nieruchomości w celu zakładany przez właściciela, nawet zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, nie może być rozumiane automatycznie, jako nadużycie władztwa planistycznego. Prawodawca przewidział bowiem wprost możliwość skompensowania ewentualnych szkód stąd wynikających (tak art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei, gdy dana nieruchomość utraciła swoją przydatność dla właściciela z uwagi na docelowe przeznaczenie Planem, może on ją zbyć (także, w myśl zasad szczególnych, zakreślonych w art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy), zakupując inne grunty, które spełnia jego oczekiwania, gdy chodzi o możliwość wykorzystania do zakładanych celów. Roszczenia właściciela mogą być także zaspokojone przez gminę, w myśl art. 36 ust. 2 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zaoferowanie nieruchomości zamiennej).

Sytuacje tego rodzaju nie stanowią o naruszeniu konstytucyjnych zasad ochrony własności ani też prawa właściciela, zakreślonego przepisami K.c.

Jak wynika z przekazanej przez Skarżącego informacji stosowne negocjacje z Gminą, w kwestii zadośćuczynienia, wobec ograniczenia Planem swobody prowadzenia działalności (np. koszty dostosowania do wymagań aktustycznych) były prowadzone - co zresztą był przyczyną wnioskowania o zawieszenie postępowania - lecz nie zakończyły się stosownym porozumieniem. Sytuacja tego rodzaju nie może mieć znaczenia dla oceny, czy przyjęte w Planie rozwiązania są legalne. Spory, co do zadośćuczynienia za wprowadzenie ograniczeń, w stosunku do dotychczasowych możliwości wykorzystywania nieruchomości, są rozstrzygane przed sądem powszechnym (art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pozostaje to bez związku z oceną legalności zapisów planu miejscowego.

Odnosząc się do argumentów Skarżącego należy podnieść, że powoływane w skardze regulacje normatywne, dotyczące zakresu ochrony prawa własności (K.c., ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), także rangi konstytucyjnej, nie nadają prawu własności charakteru bezwzględnego. Przepisy ustawowe mogą kształtować ramy wykonywania tego prawa. Taki charakter mają regulacje samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie przyznano organom gminy prawo kształtowania reguł gospodarowania nieruchomościami, wobec potrzeby ochrony ładu przestrzennego. Zakres prawa korzystania z nieruchomości przez właściciela może być więc limitowany postanowieniami planów miejscowych a stosowne ograniczania są dopuszczalne o ile wynikają z regulacji szczególnych bądź, gdy są uzasadnione racjonalnymi względami - nie naruszają zasady proporcjonalności ingerencji w prawa własności. W danym przypadku, jak wskazano, naruszenie tego rodzaju nie miało miejsca.

Chybiony jest także zarzut skargi naruszenie procedury planistycznej wobec niepodjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie zgodności postanowień Planu ze Studium. Jak przyjmuje się w judykaturze, możliwe jest podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności w ramach uchwały o przyjęciu samego Planu.

Nie zachodzą wobec tego przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowień Planu, w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w następstwie naruszenia zasad jego sporządzenia na skutek nadużycia władztwa planistycznego, jego niezgodności ze Studium bądź czy naruszenia procedury.

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, gdy chodzi o tryb uchwalania Planu bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.