Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 722/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił – we wznowionym postępowaniu prowadzonym na wniosek T. M. – uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., która wydana została z naruszeniem prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., w toku którego pismem z dnia 20 października 2011 r. poinformował T. M. – właściciela samodzielnego lokalu mieszkalnego położonego w budynku objętym czynnościami postępowania, że nie posiada on – w ocenie organu – interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, a o podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie zostanie zawiadomiony odrębnym pismem. Po zakończeniu postępowania w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania, przy czym o podjętym rozstrzygnięciu poinformowano T. M. pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., doręczonym adresatowi w dniu 13 stycznia 2012 r. T. M. pismem z dnia 6 lutego 2012 r. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) umarzającej postępowanie.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający podał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że w postępowaniu, które w tej sprawie prowadził organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przy zastosowaniu przepisów art. 61-66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) T. M. nie ma interesu prawnego. Wskazana powyżej decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem (prawomocnym) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 357/12) wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez T. M..

Kontynuując czynności procesowe i stosując się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku, powyżej opisanego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonał ponownej analizy akt sprawy, po której postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone przez T. M. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który uchylił je wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 111/13.

Uzasadniając wyrok Sąd wskazał m.in., że podanie T. M. z dnia 6 lutego 2012 r. oznaczone jako odwołanie zawiera w swojej treści sformułowanie: "odwołuję się od decyzji PINB dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. ..." i jest skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale bezkrytyczne przyjęcie, że faktycznie jest ono odwołaniem bez rozważenia i wyjaśnienia, czy – wbrew swej nazwie – nie jest innym pismem procesowym, a w szczególności wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest uchybieniem organu odwoławczego.

Uwzględniając ocenę Sądu przyjętą przy orzekaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się pismem z dnia 11 lipca 2013 r. do T. M. o sprecyzowanie charakteru procesowego pisma z dnia 6 lutego 2012 r. poprzez wskazanie, czy pismo należy kwalifikować jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., czy należy je traktować jako złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. T. M. wyjaśnił, że podanie z dnia 6 lutego 2012 r. należy uznać za wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...].

W tych okolicznościach D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 12 sierpnia 2013 r. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. – jako organowi właściwemu wniosek T. M. z dnia 6 lutego 2012 r., sprecyzowany oświadczeniem z dnia 31 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r. Nr [...].

Powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wznowił postępowanie zakończone wskazaną powyżej decyzją umarzającą postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., a następnie wezwał T. M., który nie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym w opisanej powyżej sprawie do oświadczenia się, czy żąda powtórzenia lub przeprowadzenia czynności dowodowej dotyczącej urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W..

Odpowiadając na wezwanie organu T. M. w piśmie doręczonym organowi w dniu 20 stycznia 2014 r. wniósł o przeprowadzenie pomiaru hałasu w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. K. we W., przede wszystkim przy ścianie za którą znajdują się wentylatory oraz dokonanie pomiaru drgań w tym mieszkaniu. Wniosek nie został uwzględniony, o czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. orzekł w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...], szczegółowo uzasadniając przyjęte w tym zakresie stanowisko.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie wyjaśnił istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, a następnie zwrócił uwagę, że w prowadzonym postępowaniu podstawą do wznowienia była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli brak uczestnictwa strony postępowania bez jej winy. T. M. nie żądał ponownego przeprowadzenia dowodów, które miały miejsce w postępowaniu zwyczajnym i wniósł o przeprowadzenie pomiaru hałasu w mieszkaniu nr [...] przy ul. K. we W., w szczególności przy ścianie za którą znajdują się wentylatory oraz pomiaru drgań w tym mieszkaniu.

W ocenie organu orzekającego brak jest podstaw do weryfikacji decyzji z dnia [...] r. nr [...] r. umarzającej postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W., a uczestnictwo T. M. jako strony nie wniosło do sprawy nowych okoliczności, bądź dowodów, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że jeżeli obiekt budowlany:

1. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także został oddany do użytkowania w sposób przewidziany przez ustawę - Prawo budowlane,

2. jest użytkowany w sposób zgodny z przeznaczeniem oraz przewidziany w Rozdziale 6 tej ustawy pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych",

organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do podejmowania działań związanych z uciążliwościami spowodowanymi przez zbyt głośne użytkowanie obiektu, może tylko w ramach przyznanych mu kompetencji sprawdzić, czy obiekt budowlany spełnia wymienione powyżej warunki.

Wskazał ponadto, że prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń wentylacyjnych w opisywanym budynku mógł sprawdzić legalność ich zamontowania oraz ich stan techniczny. Zwrócił przy tym uwagę, iż ochrona przed hałasem i drganiami została wskazana w ustawie Prawo Budowlane jako podstawowa zasada projektowania i budowania obiektów budowlanych w art. 5 ust. 1 lit.e. Zgodnie z tym przepisem "obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę przed hałasem i drganiami. Osobą odpowiedzialną za właściwe zaprojektowanie budynku (lub jego przebudowy), jest zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane, projektant. Powinien on przewidzieć takie rozwiązania, które pozwolą na zaprojektowanie budynku zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Po dopuszczeniu zaś budynku do użytkowania należy obiekt użytkować i utrzymywać" w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7".

Zdaniem organu orzekającego podkreślenia wymaga, iż przedmiotowe urządzenia wentylacyjne zostały wykonane w ramach inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. [...] we W., która została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] z dnia [...] r., (zmieniona decyzją Nr [...]z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...]), oraz dopuszczona do użytkowania decyzją właściwego organu nr [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wyjaśnił również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego orzekającego przedstawiciele zarządcy przedmiotowego budynku przedłożyli dokumentację powykonawczą instalacji wentylacji mechanicznej i oddymiania garażu zawierającą m.in. oświadczenie wykonawcy, deklarację zgodności, protokół z pomiarów skuteczności działania instalacji wentylacji mechanicznej, protokół z pomiarów dźwięku oraz protokół z przeglądu instalacji wentylacji mechanicznej.

Ponadto z przedłożonego protokołu przeglądu instalacji wentylacji mechanicznej przeprowadzonego w dniu 26 sierpnia 2011 r. przez inż. K. R. (Zakład [...]) - wynika, iż stan techniczny wentylatorów i pasków napędowych jest dobry, automatyka sterująca pracą wentylatorów jest sprawna, atest pracy instalacji (sprawność działania poszczególnych urządzeń) zakończył się wynikiem pozytywnym. Ponadto w trakcie powyższego przeglądu stwierdzono, że przyczyną ciągłej pracy wentylacji jest uszkodzony mikroprocesorowy detektor tlenku węgla WG 22.EN (CO) przeznaczony do ciągłej kontroli obecności tlenku węgla (kontrola nadmiaru spalin samochodowych) - przedmiotowy detektor został naprawiony w trakcie przeglądu, co potwierdza dokument przesłany przez zarządcę powyższego obiektu budowlanego.

Natomiast z oświadczenia wykonawcy robót inż. S. K. posiadającego uprawnienia do kierowania, nadzorowania, projektowania instalacji sanitarnych, gazowych i wentylacyjnych - wynika, że instalacja wentylacji mechanicznej i oddymiania garażu oraz instalacje sterowania automatyką wentylacji i oddymiania na obiekcie budynku mieszkalnego z garażami we W. przy ulicy K. i ulicy S. zostały wykonane zgodnie z dokumentacją oraz obowiązującymi przepisami. Użyte materiały posiadają świadectwa, atesty lub certyfikaty wymagane polskim prawem - instalacja nadaje się do eksploatacji.

Organ orzekający wskazał również, iż z protokołu z pomiarów skuteczności działania instalacji wentylacji mechanicznej w budynku przy ulicy K. we W. wynika, iż po przeprowadzeniu pomiarów i regulacji instalacji mechanicznej, działa ona poprawnie i jest skuteczna, zapewniając odpowiednie ilości wymian powietrza w pomieszczeniu.

Wyjaśnił też, że w ramach prowadzonego postępowania dokonał analizy protokołów pomiarów poziomu dźwięku od instalacji wentylacji mechanicznej sporządzony przez wykonawcę robót wentylacyjnych. Z dokumentacji wynika, iż poziom hałasu od wentylacji garażu w mieszkaniach budynku mieszkalnego oraz otoczeniu szachtu na zewnątrz budynku, gdzie zlokalizowane są wentylatory wywiewne nie przekracza wartości podanej w Polskiej Normie w dniu przeprowadzenia pomiarów. Na podstawie przedstawionych wyników pomiarów dźwięku stwierdzono, iż obiekt może być dopuszczony do ciągłej eksploatacji. Ponadto wskazał, iż zgodnie z założeniami projektu wykonawczego instalacji wentylacji mechanicznej wentylatory zlokalizowane w szachcie nad garażami, mogą być włączane w godzinach szczytu porannego oraz popołudniowego za pomocą zegara czasowego wmontowanego w szafie sterowniczej obok wentylatorów. Terminy uruchomienia wentylatorów mogą być zmienione lub całkowicie wyłączone w uzgodnieniu z użytkownikiem obiektu. Zwrócił również uwagę, że sprawozdanie z dnia 7 kwietnia 2010 r. z badań hałasu przeprowadzonych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną we W. w mieszkaniu nr [...] zlokalizowanym przy ul. K. we W. oraz protokół z pomiarów poziomu dźwięku a od instalacji wentylacji mechanicznej w tym obiekcie sporządzony przez "[...]" są zbieżne. Natomiast konkluzje są przeciwstawne z uwagi na przyrównanie różnych wartości normatywnych, w pierwszym opracowaniu - obowiązujących w porze nocnej, a w drugim – w porze dziennej. Z tych względów organ wyjaśnił, iż przedmiotowe wentylatory mogą być uruchamiane jedynie w porze dziennej - jest to wewnętrzna sprawa Wspólnoty Mieszkaniowej, a ewentualne spory na tym tle, należą do właściwości sądów cywilnych.

Opisana powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. została w toku instancyjnym zaskarżona przez T. M., który w odwołaniu zarzucił, że urządzenia wentylacyjne umieszczone za ścianą mieszkania nr [...] w budynku przy ul. K. "nie spełniają wymogów Prawa budowlanego, a także wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r." Podał również w odwołaniu, że praca wentylatorów ze względu na powodowany poziom hałasu i jego charakter (nieprzyjemny szum) jest bardzo uciążliwa dla osób przebywających w mieszkaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy opisał czynności procesowe podjęte dotychczas w sprawie. Ponadto stwierdził – powołując się na wnikliwą analizę materiału dowodowego, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja zasługuje na akceptację.

Organ wyjaśnił również, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, zakończonego decyzją ostateczną, przy czym po przeprowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania odmawia uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 kpa) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa).

W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – podzielając stanowisko organu pierwszej instancji przyjęte w sprawie – przedstawił argumentację zbieżną z argumentacją powołaną w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej odwołaniem.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 kpa - przez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych skarżącego a także zaniechanie przeprowadzenie czynności z urzędu a co za tym idzie niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem decyzji niekorzystnej dla skarżącego;

- przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., przez niezastosowanie się organu do wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w postępowaniu w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 357/12 wobec decyzji dotychczasowej PINB z dnia [...]r. nr [...];

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, § 323 ust. 2 pkt 2, § 326 ust. 1, § 327 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiona została szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w petitum skargi.

Pełnomocnik T. M. zarzuciła w nim m.in., że organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję bezkrytycznie wykorzystał zebraną w pierwotnym postępowaniu w 2010 i 2011 roku dokumentację, oświadczenia wykonawcy, i protokoły lub wyniki czynności przeprowadzonych na jego zlecenie przez inne podmioty, w sytuacji gdy wykonawca w oczywisty sposób zainteresowany był uzyskaniem dobrych wyników pomiarów i kontroli stanu technicznego urządzeń wentylacyjnych. Ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ani D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadzili ani nie zlecili niezależnemu podmiotowi przeprowadzenia żadnych pomiarów i badań. Wskazane przez organ okoliczności, że za prawidłowy projekt budynku odpowiada projektant, a za jego wykonanie zgodnie z zasadami prawa budowlanego odpowiada wykonawca nie zwalniają organu z obowiązku zbadania i oceny stanu technicznego budynku w sposób obiektywny i rzetelny a nie wyłącznie w oparciu o oświadczenia wykonawcy i dokumentację, bez zweryfikowania ze stanem rzeczywistym.

Zdaniem pełnomocnika DWINB nie zwrócił także uwagi na to, że przedmiotowy budynek uzyskał w dniu [...]r. jedynie czasowe pozwolenie na użytkowanie a PINB nie ustalił z jakiego powodu decyzja takiej treści została wydana. Organy obu instancji nie wyjaśniły także czy budynek ten aktualnie posiada pozwolenie na użytkowanie, co wymagało wyjaśnienia w kontekście ustalenia rodzaju postępowania i jego stron. Ponadto w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ powinien był przecież badać zgodność obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym oraz wymaganiami szczegółowo określonymi w art. 59a Prawa budowlanego. Jest to tym bardziej istotne, że pomiary dokonane na zlecenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. wskazały przekroczenie dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku "A" na skutek, czego organ ten przekazał sprawę do rozpatrzenia PINB.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zwróciła uwagę na przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku (...) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten, w kontekście problemu hałasu i drgań, należy interpretować w powiązaniu z przepisami działu IX rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 323 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia pomieszczenia w budynkach mieszkalnych (...) należy chronić przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku. Stosownie do § 326 ust. 1 tego rozporządzenia. Poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych (...) nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. Przepisy § 327 ust. 1-3 zabraniają sytuowania przy pomieszczeniach mieszkalnych urządzeń o szczególnej uciążliwości, takich jak szyby wentylacyjne. Instalacje i urządzenia tego rodzaju nie mogą powodować powstawania nadmiernych hałasów i drgań utrudniających eksploatację pomieszczeń łub uniemożliwiających ochronę użytkowników przed ich oddziaływaniem. Sposób posadowienia takich urządzeń, powinien zapobiegać powstawaniu i rozchodzeniu się hałasów i drgań do pomieszczeń podlegających ochronie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśniła też, że instalacja pracuje w różnych trybach i od tego zależny jest poziom hałasu. Skarżący wnioskował o pomiar hałasu w mieszkaniu podczas pracy wentylatorów w trybie przeciwpożarowym, które załączają się "przypadkowo" jak podaje zarządca na zgłoszenia skarżącego. Nie przeprowadzono pomiaru hałasu dla urządzenia pracującego w tym trybie.

W ocenie skarżącego przekroczenia norm hałasu i drgań mają charakter dynamiczny i są przejawem złego stanu technicznego budynku.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 21 października 2014 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że zarzuty zawarte w skardze zostały już wyjaśnione w decyzji odwoławczej i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę oraz argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ - jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej - przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych - oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno- i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

Takie elementy postępowania wznowieniowego mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a., niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania.

Z materiału sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika w sposób jednoznaczny, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W. zostało wznowione na wniosek T. M., przy czym ocena organu właściwego, co do statusu procesowego wnioskodawcy i charakteru formalnoprawnego jego podania z dnia 6 lutego 2012 r. została przyjęta przy uwzględnieniu stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedstawionego w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 357/12) i z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 111/13), poprzednio opisywanych. Wnioskodawca swoje żądanie co do nadzwyczajnej weryfikacji wskazanej wcześniej decyzji wyprowadził z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącym, że: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Organy właściwe instancyjnie uznały ten zarzut za uzasadniony, przyjmując – przy uwzględnieniu wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 9 sierpnia 2002 r. – że T. M. spełnia kryteria decydujące o uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K. we W..

Postępowanie nadzwyczajne wnioskowane przez T. M. zostało wszczęte postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], przy czym należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Ustawodawca wymaga zatem, aby równolegle z postępowaniem co do przyczyn wznowienia przeprowadzone zostało postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zdaniem Sądu organy orzekające w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym podporządkowały się temu wymogowi i prawidłowo przeprowadziły czynności procesowe w obu zakresach wskazanych w przywołanym powyżej przepisie kodeksowym.

Istotne też jest, że prowadzenie w ramach wznowionego postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest - na co wskazuje jednoznacznie treść powoływanego poprzednio przepisu art. 149 § 2 k.p.a. - obowiązkowym etapem tej nadzwyczajnej procedury weryfikacyjnej, a jego pominięcie w przypadku uprzedniego stwierdzenia przesłanki wznowienia kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Istotne też jest, że organ wznowieniowy prowadząc postępowanie wyjaśniające w omawianym zakresie musi zachować tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją, poddaną w tym trybie weryfikacji nadzwyczajnej w zakresie podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjęto, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy rozumień wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem dyspozycja ta obejmuje również rozstrzygnięcie niemerytoryczne, jeżeli taki sposób załatwienia sprawy wynika z istniejących w niej okoliczności faktycznych i prawnych (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyroki NSA: z dnia 6 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 95/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 25; z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Gd 806/93, nie publ.).

Zważyć też należy, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym zaistnienia okoliczności wymienionej w przepisie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b kpa. obliguje właściwy organ do dokonania oceny, co do zasadności uchylenia decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym z racji istnienia przesłanek negatywnych, określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 146 kpa.

Nie można bowiem zbagatelizować zasady trwałości decyzji ostatecznych i gwarancji, jakie stwarza ona dla podmiotów, będących adresatami indywidualnych aktów administracyjnych kształtujących ich sytuacją prawną. Nadzwyczajne tryby weryfikacyjne stanowią - z założenia - odstępstwo od tej zasady i wymagają starannego wyważenia potrzeb obrotu prawnego wynikających z zasady stabilności orzeczeń administracyjnych i zasady praworządności. Formułując przesłanki negatywne ustawodawca przyzwolił na sanowanie - w określonych przypadkach - kwalifikowanej wadliwości procesowej orzeczenia administracyjnego. Przyznaje jednak prymat zasadzie trwałości decyzji administracyjnych tylko w określonych kodeksowo sytuacjach. Ustalenie i zastosowanie w procedurze wznowieniowej negatywnej przesłanki terminowej wskazanej w art. 146 § 1 kpa - wobec jej konkretności - powinno być oczywiste. Dotyczy to także przypadku wykluczenia możliwości jej zastosowania przy orzekaniu.

Natomiast prawidłowa ocena przesłanki negatywnej uwzględnionej w przepisie art. 146 § 2 kpa może być dokonana wyłącznie po zbadaniu istoty sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 kpa, jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, której dotyczy wniosek wznowieniowy i stosując właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego podjąłby rozstrzygnięcie w całości takie, jakie zawierało się w kwestionowanej decyzji ostatecznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie podkreślono, że w toku czynności podejmowanych w warunkach art. 146 § 2 kpa nie można zignorować wad materialnych, a określenia "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej interpretować niezgodnie z zasadą legalności, ograniczając się do zasadniczego sensu decyzji (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92 nie publ.). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lipca 1994 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 kpa jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (sygn. akt III ARN 26/94, OSN 1995, Nr 11, poz. 127). Takie samo stanowisko zajmują w tej kwestii przedstawiciele nauki (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne).

W tych warunkach należy uznać, że dla prawidłowego rozważenia sytuacji opisanej w art. 146 § 2 kpa organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, aby ocenić, czy w okolicznościach istniejących w danej sprawie możliwe jest podjęcie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej musi przeanalizować starannie postępowanie poprzedzające jej wydanie i zbadać prawidłowość dokonywanych w jego toku czynności procesowych.

Zdaniem Sądu organy właściwe instancyjnie orzekające w rozpoznawanej sprawie zadośćuczyniły wskazanym powyżej wymogom, a w uzasadnieniu podjętych decyzji w sposób wyczerpujący wykazały zasadność przesłanek, które uwzględniły przy orzekaniu.

Z akt sprawy wynika, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 111/13), uchylającym postanowienie tego organu z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. K., wezwał w dniu 11 lipca 2012 r. T. M. do sprecyzowania treści żądania zawartego w piśmie z dnia 6 lutego 2012 r. poprzez wskazanie, czy jest ono odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]) w przedmiocie powyżej opisanym, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa zakończonego tą decyzją. W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu T. M. oświadczył, że należy je traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją. Postępowanie to dotyczyło – jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w postanowieniu z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 66 § 1 kpa – prawidłowości funkcjonowania urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. K. we W. w zakresie kompetencji i zadań powiatowego organu nadzoru budowlanego wyznaczonych treścią art. 83 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. W postanowieniu organ zamieścił także informację, że kwestia drgań spowodowanych głośną pracą przedmiotowych urządzeń wentylacyjnych należy do zakresu kompetencji państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W tym miejscu należy też zwrócić uwagę, że wobec nieskorzystania przez T. M. z uprawnienia do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od opisywanej wcześniej decyzji oraz treści oświadczenia skierowanego do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 31 lipca 2013 r. niemożliwe było zrealizowanie przez właściwy organ wskazań Sądu zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 327/12) dotyczących m.in. sprecyzowania przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego. Konsekwencją procesową tego był – wobec obowiązku zachowania w postępowaniu wznowieniowym tożsamości sprawy – brak możliwości korygowania przedmiotu sprawy w zainicjowanym postępowaniu weryfikacyjnym.

Istotne też jest, że w oświadczeniu z dnia 16 stycznia 2014 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 4 listopada 2013 r. do określenia zakresu żądanych czynności dowodowych, T. M. wniósł o przeprowadzenie pomiarów hałasu konkretyzując miejsca i sytuacje w jakich te pomiary powinny być dokonywane.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji nie uwzględniając wniosku dowodowego T. M. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] nie naruszył prawa, a argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu tego postanowienia zasługuje na aprobatę. Zważyć przede wszystkim należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma technicznych możliwości dokonania pomiarów hałasu i drgań, ani instrumentów prawnych przy wykorzystaniu których mógłby wyeliminować uciążliwości powodowane hałasem czy drganiami przekraczającymi wartości dopuszczalne określone przez Polskie Normy. Fakt zamieszczenia przez prawodawcę w przepisach techniczno-budowlanych, wskazanych w uzasadnieniu skargi, postanowień i zaleceń mających zapewnić użytkownikom pomieszczeń mieszkalnych ochronę przed nadmiernym hałasem czy drganiami nie oznacza, że organem uprawnionym do interwencji w przypadku nieprawidłowości w tym zakresie będzie w każdym przypadku organ nadzoru budowlanego. Przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidują w wielu sytuacjach uczestnictwo, także w formie władczej organów innych niż organy administracji architektoniczno-budowlanej, czy nadzoru budowlanego w tym m.in. organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcji Sanitarnej czy Państwowej Straży Pożarnej.

W uznaniu Sądu organem właściwym do podjęcia skutecznych działań mogących wyeliminować uciążliwości w postaci nadmiernego hałasu i drgań wywoływanych pracą urządzeń wentylacyjnych jest państwowy inspektor sanitarny, uprawniony do nakazania w drodze decyzji usunięcia (w ustalonym terminie) uchybień polegających na naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie można rozważać dokonanie kontroli przez właściwy organ ochrony środowiska poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez przedmiotowe urządzenia wentylacyjne, której ewentualną konsekwencją mogą być zalecenia pokontrolne obligujące do obniżenia poziomu tej emisji i decyzja właściwego organu ustalająca dopuszczalny poziom hałasu.

Ponadto należy też wyjaśnić – odnosząc się do zarzutów skargi – że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie przy zastosowaniu przepisów dotyczących utrzymania obiektów budowlanych nie jest uprawniony do kwestionowania rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, uwzględnionym przy udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie którego zrealizowano inwestycję.

W ocenie Sądu uciążliwość użytkowania lokalu mieszkalnego powodowana nadmiernym hałasem i drganiami nie jest – jak twierdzi skarżący – przejawem złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, bowiem stan techniczny i związane z nim kryteria jakościowe zależy zdaniem Sądu – odnosić do substancji materialnej obiektu budowlanego i standardów przyjętych dla poszczególnych jej elementów.

Czynności wyjaśniające podjęte w postępowaniu orzekającym przez organ nadzoru budowlanego w zakresie posiadanych uprawnień pozwoliły stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy budynek został zrealizowany i jest użytkowany w sposób legalny, przedmiotowa wentylacja została wykonana zgodnie z projektem i obowiązującymi przepisami, a materiały użyte przez inwestora posiadają atesty i certyfikaty wymagane przepisami prawa. Instalacja działa poprawnie i jest skuteczna.

W takich okolicznościach organ nadzoru budowlanego podporządkowany zasadzie praworządności nie miał legalnej możliwości podjęcia merytorycznego orzeczenia w sprawie poprzez kierowanie odpowiednich nakazów do określonego ustawowo podmiotu w celu wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu materiał zebrany w sprawie upoważnił właściwy organ nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania, a ponowna jego analiza przeprowadzona w toku postępowania wznowieniowego wykazała, że w wyniku przeprowadzenia postępowania w tym trybie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie naruszyły prawa i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.