Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 183/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zaprzestania przetwarzania odpadów 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz skarżącego A Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia 30 grudnia 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu (dalej jako: organ lub w skrócie: WIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniu 13 maja 2020 r. w firmie A Sp. z o.o., ul. [...], lok. [...] [...] (dalej jako: Spółka, skarżąca, kontrolowana), dotyczącej składowiska odpadów komunalnych w trakcie rekultywacji w miejscowości [...], dz. nr a i b, Gmina [...], udokumentowanej protokołem z kontroli nr [...] – zarządził:

1) Zaprzestać przetwarzania odpadów na terenie składowiska w [...] innych niż ujęte w decyzji [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. Starosty Powiatowego w [...] udzielającego zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. Termin realizacji: niezwłocznie.

2) Prowadzić rekultywację składowiska w [...] zgodnie z warunkami określonymi w decyzjach:

a) [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. Starosty Powiatowego w [...] udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne;

b) [...] z dnia 19 lipca 2019 r. Marszałka Województwa Opolskiego wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska. Termin realizacji: niezwłocznie.

3) Prowadzić ewidencję odpadów przetwarzanych zgodnie ze stanem rzeczywistym. Termin realizacji: niezwłocznie.

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń do dnia 29 stycznia 2021 r.

W jego uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli składowiska odpadów komunalnych w trakcie rekultywacji w miejscowości [...] , przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu w dniu 13 maja 2020 r. w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym – jak zaznaczył –"Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w punktach 1-2 ich usunięcie".

Podkreślił następnie, że wizja lokalna przeprowadzona w dniu kontroli na terenie składowiska odpadów wykazała, że:

po pierwsze – "na terenie nieeksploatowanej kwatery składowiska, stwierdzono wizualnie rozplantowane na całej powierzchni odpady, morfologicznie o charakterze pochodzących z instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiące mieszaninę nierozdrobnionych, zanieczyszczonych tworzyw sztucznych (głównie folii), tekstyliów z niewielką zawartością materiału organicznego", pkt 1 zarządzenia;

po drugie – "wizualnie stwierdzono również obecność materiałów, tj. pianka [gąbka] tapicerska, przewodów, rurek i innych elementów hydrauliki z tworzyw sztucznych oraz gumy, zgromadzonych głównie przy studniach na odcieki ze składowiska ale również w innych miejscach, wśród wcześniej zrzuconych odpadów", pkt 2 zarządzenia;

po trzecie – "na powierzchni składowiska poza odpadem określanym przez kontrolowany podmiot jako odpad o kodzie [...] – kompost nie odpowiadający wymaganiom, rozplantowane są powyższe odpady", pkt 3 zarządzenia;

po czwarte – "wg oceny wizualnej Inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska WIOŚ Opole rozplantowane na całej powierzchni odpady, z uwagi na morfologię odpadów – pochodzące z instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiące mieszaninę nierozdrobnionych, zanieczyszczonych tworzyw sztucznych (głównie folii), tekstyliów z niewielką zawartością materiału organicznego zawierają do ok. 80% takich odpadów jak: pianka [gąbka] tapicerska, przewodów, rurek i innych elementów hydrauliki z tworzyw sztucznych oraz gumy – nie mogą być kwalifikowane jako kompost nieodpowiadający wymaganiom o kodzie 19 05 03", pkt 4 zarządzenia.

Równocześnie w pkt 5 zarządzenia stwierdzono, że charakter przetwarzanych odpadów, miał cechy odpadów o kodzie: a) 19 05 01 – nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych; b) 19 12 12 – inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11.

W dalszej kolejności organ przeszedł do uzasadnienia pkt 2 zarządzenia, które opisał jako: "ustalenia dotyczące kontroli w dniu 6 i 7 maja 2020 r. bez udziału upoważnionego A Sp. z o.o.".

W tych ramach przedstawił zwięzłe, pogrupowane w 6 punktach twierdzenia. I tak, w pkt 1) wyjaśnił, że w dniu 6 maja 2020 r. około godz. 12:00 inspektorzy WIOŚ w Opolu, w związku z pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 kwietnia 2020 r., udali się na teren nieeksploatowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], gm. [...] w celu przeprowadzenia kontroli. Na miejscu, jak zaznaczył, nie zastano żadnego przedstawiciela uprawnionego do reprezentowania Spółki prowadzącej rekultywację przedmiotowego składowiska odpadów. W pkt 2 wskazano, że na terenie składowiska, przy wjeździe na nieeksploatowanej kwaterze znajdował samochód ciężarowy o nr rejestracyjnych: [...] (ciągnik) i [...] (naczepa). Stwierdzono, że pojazd został już rozładowany. Przy pojeździe znajdowała się rozładowana pryzma odpadów, o cechach odpadów pochodzących z instalacji mechanicznobiologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiące mieszaninę nierozdrobnionych, zanieczyszczonych tworzyw sztucznych (głównie folii), tekstyliów z niewielką zawartością materiału organicznego. Na miejscu, w bezpośrednim sąsiedztwie zrzuconych odpadów, pozostawała również spycharko-ładowarka z włączonym silnikiem.

Natomiast w pkt 3 stwierdzono, że w dniu kontroli na terenie składowiska odpadów nie było Kierownika składowiska. Na terenie kontrolowanego obiektu zastano natomiast operatora spycharko-ładowarki, zatrudnionego przez Spółkę, na podstawie umowy zlecenia.

Z kolei w pkt 4 wskazano, że w trakcie czynności kontrolnych na teren składowiska wjechały 2 samochody ciężarowe, o nr rej. [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) oraz [...] (ciągnik) i [...] (naczepa), które także przywiozły odpady. Pierwszy z pojazdów, jak podał organ, ominął wjazd na wagę i ustawił się do rozładunku przywiezionych odpadów. Drugi z pojazdów również nie wjechał na wagę, lecz ustawił się obok niej w kierunku wjazdu na miejsce rozładunku odpadów. Odpady znajdujące się na naczepach obu pojazdów morfologicznie miały cechy tych, które zostały przywiezione samochodem ciężarowym o nr rej. [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) i zrzucone na składowisko w [...] oraz wcześniej zeskładowanych na jego terenie.

W pkt 5 podano, że na terenie nieeksploatowanej kwatery, stwierdzono także rozplantowane na całej powierzchni odpady morfologicznie odpowiadające tym, które zostały przywiezione w dniu 6 maja 2020 r., o różnym stopniu rozdrobnienia. Wizualnie twierdzono również obecność materiałów tj.: pianka tapicerska, przewodów, rurek i innych elementów hydrauliki z tworzyw sztucznych, zgromadzonych głównie przy studniach na odcieki ze składowiska ale również w innych miejscach, wśród wcześniej zrzuconych odpadów.

W ostatnim 6 pkt zaznaczono, że w trakcie wizji w dniu 7 maja 2020 r. nie stwierdzono dowiezienia kolejnych partii odpadów. Stwierdzono natomiast, że odpady przywiezione w dniu 6 maja 2020 r. nadal pozostawały na terenie składowiska.

Kontynuując zaprezentowany powyżej sposób uzasadnienia, organ w zakresie rozstrzygnięcia określonego w pkt 3 podniósł, że kontrola wykazała nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji odpadów, która jest niezgodna ze stanem rzeczywistym. Stwierdzono, że kody lub nazwy odpadów nie odpowiadają odpadom rzeczywiście przyjętym do przetwarzania. Powyższe – jak zaznaczył – stanowi naruszenie art. 66 i 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. ustawy o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.). Wyjaśnił, że badania składu morfologicznego 4 prób odpadów pobranych w dniu 13 maja 2020 r. na terenie rekultywowanego składowiska odpadów w [...] wykazały, że odpady określane jako kompost nieodpowiadający wymaganiom [kod 19 05 03] zawierają inne substancje, co zilustrował w ujęciu tabelarycznym w pozycjach: nazwa składnika, wynik [%] i opis dodatkowy. W ten sposób przedstawił "odpady o wielkości cząstek <10 mm", "odpady spożywcze pochodzenia roślinnego", "odpady spożywcze pochodzenia zwierzęcego", "małe fragmenty kości", "odpady papieru i tektury", "kawałki kolorowego papieru", "odpady tworzyw sztucznych", "odpady materiałów tekstylnych", "odpady szkła", "odpady metali", "odpady organiczne pozostałe", "odpady mineralne pozostałe".

Podsumowując ustalenia wskazane w pkt 3 stwierdził, że nie można uznać aby materiał zwierający 89,3 % ww. odpadów był kompostem na okrywę zewnętrzną składowiska lub był przeznaczony do rekultywacji wyrobiska w kierunku rolnym lub leśnym i aby na tej okrywie sadzić roślinność niską lub wysoką.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzuciła mu:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że:

"skarżący przetwarzał odpady inne niż ujęte w decyzji Starosty Powiatowego w zezwalającej na przetwarzanie odpadów, podczas gdy skarżący przetwarzał wyłącznie odpady wskazane w w/w decyzji tj. 19 05 03 <> 17 01 07 <> oraz 19 12 09 <>",

"skarżący rozplantował po całej powierzchni składowiska odpady morfologiczne o charakterze pochodzącym z instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz materiały takie jak pianka tapicerska, przewody, guma itp. szczególnie w miejscach przy studniach na odcieki ale również w miejscach wcześniej zrzuconych odpadów, podczas gdy skarżący wielokrotnie wyjaśniał, że na składowisko nigdy nie przyjął w/w odpadów – odpady te ujawniły się z głębszych warstw zdeponowanych przez poprzedniego zarządzającego odpadów podczas budowy podjazdu dła samochodów i odspajania odpadów",

"skarżący przyjmował na składowisko w/w odpady (mieszanina nierozdrobnionych zanieczyszczonych tworzyw sztucznych, tekstyliów itp.), które nie mogą być kwalifikowane jako kompost nieodpowiadający wymaganiom o kodzie 19 05 03, podczas gdy z przedstawionych w toku postępowania wyjaśnień i dokumentów wynika, że skarżący przyjmował odpady wyłącznie o kodzie[...], [...], [...], potwierdzone kartą charakterystyki odpadu, kartą przekazania odpadów, opinią z dnia 19 lipca 2019 r.",

"skarżący przyjął na nieeksploatowaną kwaterę w/w odpady (mieszanina nierozdrobnionych zanieczyszczonych tworzyw sztucznych, tekstyliów itp.), co według organu wynika z faktu, że jeden pojazd z odpadami został rozładowany, a dwa pojazdy ustawiły się do rozładunku odpadów, podczas gdy skarżący wielokrotnie wyjaśniał i udowodnił (przekazał organowi kartę przekazania odpadów z adnotacją "odmowa przyjęcia odpadu"), że odpady rozładowane z pojazdu [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) przywiezione podczas kontroli, zostały zwrócone nadawcy, a dwa pojazdy z odpadami w ogóle nie zostały rozładowane i zawrócone do nadawcy",

"skarżący prowadzi ewidencję w sposób nieprawidłowy, bowiem kody odpadów nie odpowiadają odpadom rzeczywiście przyjętym do przetwarzania, podczas gdy, skarżący nigdy nie przyjął na składowisko innych odpadów niż wymienione w decyzji i prowadził ewidencję zgodnie z stanem rzeczywistym",

"skarżący przyjął na składowisko odpady nieodpowiadające wymaganiom kodu [...], co według Organu wynika z analizy składu morfologicznego 4 próbek odpadów, podczas gdy, w obowiązujących przepisach brak jest kryteriów, jakim odpowiadać ma odpad o kodzie [...], badanie składu morfologicznego niczego nie rozstrzyga, skoro nie ma żadnych norm określających zawartość poszczególnych frakcji w odpadzie, dwie pierwsze próbki (sprawozdanie z badań nr [...] ) pobrane zostały z miejsca wskazanego przez Organ i nie są reprezentatywne (pobrane zostały niezgodnie z obowiązująca normą), a przy pozostałych dwóch próbkach nie uwzględniono wyjaśnień skarżącego, że w próbce znajdują się odpady dowiezione na składowisko przez skarżącego, ale też wymieszane z odpadami już zdeponowanymi przed rozpoczęciem rekultywacji", a w konsekwencji tych naruszeń – jak wskazał autor skargi – także:

"naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez wydanie przez WIOŚ zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy skarżący nie dopuścił się żadnych uchybień w swojej działalności, tj. nie przetwarzał odpadów innych niż ujęte w decyzji, nie prowadził rekultywacji niezgodnie z w/w decyzjami i nie prowadził ewidencji niezgodnie ze stan rzeczywistym – zatem brak było podstaw do jego wydania".

Podnosząc te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego z 30 grudnia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi podkreślił, że zarządzenie wydano w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a sformułowania zawarte w treści sugerują naruszenie przez Spółkę szeregu obowiązujących przepisów. Podkreślił, że skarżący zaprzecza tak przetwarzaniu odpadów innych niż ustalone w decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, jak i prowadzeniu rekultywacji niezgodnie z warunkami określonymi w decyzjach, w oparciu o które funkcjonowało dotychczas składowisko w [...]. Zaznaczył także, że neguje również ustalenia organu w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia odpadów o kodzie innym niż [...] autor skargi wyjaśnił, że w dniu kontroli na składowisko odpadów miały być dostarczone trzy transporty odpadów o tym kodzie, opisał proces przyjmowania odpadów podkreślając, że przed ich przyjęciem odbierany jest od kierowców wydruk z karty przekazania odpadów, kwit wagowy oraz należy sprawdzić od kogo dostarczane są odpady i poinformować o tym kierownika składowiska.

Następnie zdaniem pełnomocnika spółki sprawdzana jest zgodność karty przekazania odpadów oraz waga odpadów, wykonane ich i przesłane do kierownika składowiska do akceptacji. Podkreślił przy tym, że przyjęcie odpadów jest możliwe dopiero po takiej akceptacji, przeważnie odbywa się to poprzez zwykłe oględziny, ale zdarza się, że konieczny jest wcześniejszy ich rozładunek. Wyjaśnił przy tym, że jeżeli odpad został rozładowany to nie jest to równoznaczne z przyjęciem odpadu na składowisko – niejednokrotnie bowiem, jak podał, konieczny jest rozładunek, aby dokładniej obejrzeć odpady i ocenić ich jakość. Jednocześnie podniósł, że w dniu 6 maja 2020 r. zezwolono na rozładunek, bowiem kierownik składowiska "uznał, że tak będzie szybciej, skoro miały przyjechać jeszcze dwa transporty, a poza tym dotychczas odpady od firmy B nie budziły wątpliwości i były przyjmowane". Zaznaczył też, że odpady dostarczone w dniu 6 maja wyraźnie różniły się do tych, które były dostarczane wcześniej – z uwagi na dużą zawartość tworzyw sztucznych. Inaczej też wyglądały wydruki kart przekazania odpadów oraz kwitów wagowych co mogło wskazywać na to, że odpad pochodzi z innej instalacji. Zdaniem pełnomocnika odpady te miały nie zostać przyjęte na składowisko w tym czasie jednak kierowca pojazdu, gdy zorientował się, że na składowisku rozpoczęła się kontrola, nie czekając na decyzję co do przyjęcia odpadów, odjechał. Natychmiast, na co zwrócił uwagę, powiadomiono o tym mailowo i telefoniczne dostawce, czyli firmę B, żądając, aby odpady zostały zabrane. Zaznaczył, że korespondencja w tym zakresie została załączona do uwag do protokołu. Argumentując podał także, że z uwagi na prowadzoną kontrolę, której poddano także dwa pozostałe pojazdy, przewoźnik prawdopodobnie nie zgodził się na powrót na teren składowiska i odpady zostały odebrane w dniu 8 maja 2020 r. innym pojazdem. Karta przekazania odpadów dotycząca tego transportu nr [...] została odrzucona, co jego zdaniem potwierdza, że odpady nie zostały przyjęte przez skarżącego. Informacja w tym zakresie została przekazana WIOŚ w dniu 13 maja 2020 r. Pozostałe transporty również zostały zwrócone.

Zdaniem autora skargi okoliczność nieprzyjęcia przez Spółkę transportów z dnia 6 maja 2020 r. nie może być podstawą do przyjęcia przez organ, że skarżący przyjmuje odpady o kodach innych niż wskazane w decyzji na ich przetwarzanie. Jednoznacznie podkreślił, że upoważniony przedstawiciel spółki nie brał udziału w kontroli, co uniemożliwiło złożenie wyjaśnień i udzielenia informacji o tym, co w tym dniu działo się na składowisku w [...] . Pełnomocnik Spółki podkreślił również, że skarżącemu nie doręczono protokołu z przeprowadzonej kontroli, zaznaczając, że dniu 19 maja 2020 r. skarżący pismem zwrócił się do WIOŚ o doręczenie tego protokołu.

Podsumowując ten wywód autor skargi ponownie zaznaczył, że poprzednie transporty odpadów od firmy B nie budziły wątpliwości, a podmiot ten posiada decyzję Starosty [...] z dnia 5 września 2016 r., nr [....] zezwalającą na gospodarowanie odpadami. Następnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że brak jest w obowiązujących przepisach kryteriów, jakim na odpowiadać odpad o kodzie [...] przeznaczony do rekultywacji składowisk odpadów. Wskazał również, że spółka [...] dostarczyła badania dla kryteriów dopuszczenia odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, które nie stanowią odpadów komunalnych, do składowania na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Podkreślił, że badania zostały wykonane w akredytowanym laboratorium C Sp. z o.o. w [...] numer akredytacji [...], a wykonano także badania dla kryteriów stawianych przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. 2017 r., poz. 2490). Zwrócił uwagę, że w opisie wyników badań podano, że odpad może być wykorzystany do procesów rekultywacji zamkniętych składowisk odpadów. Po czym przypomniał, że zgodnie z przepisami, to wytwórca odpadu określa kod wytworzonego odpadu i w tym zakresie wyżej wymieniona firma ma ważne zezwolenie na wytwarzanie odpadu o kodzie [...] , przedstawiła kartą charakterystyki odpadu oraz wyniki badań, potwierdzające, że odpad może być wykorzystany w rekultywacji składowiska odpadów. Następnie zaakcentował, że jest to kompost nieodpowiadający wymaganiom (nienadający się do wykorzystania), pochodzi z przetwarzania odpadów komunalnych, posiada on liczne wtrącenia materiałowe. Ponownie zaznaczył, że przepisy nie określają, jaki udział ewentualnych zanieczyszczeń może się znaleźć w tego rodzaju odpadach, a praktyka organów też jest różna i niejednoznaczna. Kontynnując podał, że przed rozpoczęciem przyjmowania odpadów skarżąca próbowała przeprowadzić badania odpadu celem potwierdzenia, że badany odpad przeznaczony do rekultywacji można zakwalifikować pod danym kodem. Z właściwego ośrodka uzyskała informacje, że takich badań się nie prowadzi, tzn. że nie można uzyskać tego typu potwierdzenia, że mamy do czynienia z danym kodem odpadu "ponieważ w przepisach nie ma kryteriów, jakim mają odpowiadać odpady oznaczone danym kodem". Pełnomocnik podkreślił, że można co najwyżej wykonać badania pod kątem spełnienia kryteriów dopuszczenia odpadu do składowania, a samo badanie składu morfologicznego odpadu również niczego nie rozstrzygnie, skoro nie ma norm określających zawartość poszczególnych frakcji w odpadzie. W jego ocenie potwierdza to opinia przedłożona przez spółkę, w której bardzo szczegółowo opisano jak powstają odpady o wyżej wymienionym kodzie i dlaczego tak trudno jest wyeliminować zanieszczyczenie ich innymi rodzajami odpadów.

Tym samym jego zdaniem Spółka nie miała powodów kwestionować rodzaju dostarczanych odpadów tym bardziej, że poprzednie odpady "były naprawdę dobrej jakości". Powtórzył, że ponieważ te dostarczone w dniu 6 maja 2020 r. "odbiegały jakością od tych dostarczanych dotychczas, stąd podjęto decyzję o nieprzyjmowaniu ich na składowisko i odpady zostały zwrócone do dostawcy". Pełnomocnik podkreślił również, że w uwagach do protokołu kontroli przesłał WIOŚ zdjęcia odpadów dostarczonych przed kontrolą tj. z dnia 22 kwietnia, 27 kwietnia, 4 maja i 5 maja. Dla porównania, zostały przesłane również zdjęcia odpadów z dnia kontroli. Zdaniem autora skargi różnica w jakości odpadów jest znaczna.

Zauważył następnie, że skarżąca kontrolowała odpady zarówno przez obsługę składowiska, jak i kierownika składowiska (co potwierdza wykonywanie zdjęć) i tego typu kontrolę od początku rekultywacji prowadzi. W ocenie pełnomocnika skarżącej w takim stanie faktycznym nieuzasadnione jest przyjęcie, że przyjmowała na składowisko odpadów w [...] odpady inne niż wymienione w decyzji na przetwarzanie odpadów. W tym zakresie zarządzenie pokontrolne jest "bezprzedmiotowe".

Dalej stwierdził, że w uwagach do protokołu skarżąca wyjaśniła, że po 6 maja 2020 r. wstrzymała współpracę z firmą B, co zdaniem pełnomocnika dowodzi, że spółka we własnym zakresie kontroluje odpady i stosuje "daleko idące środki zapobiegawcze – pomimo tego, że dostarczone dokumenty (karta charakterystyki odpadu, opinia itp.) nie budziły przecież żadnych wątpliwości, co do rodzaju odpadu".

Odnosząc się do zarzutu "rozplantowania i przetwarzania odpadów z elementami: pianki tapicerskiej, przewodów, rurek i innych elementów hydrauliki z tworzyw sztucznych zgromadzonych głównie przy studniach na odcieki, ale również w innych miejscach, wśród zrzuconych odpadów" pełnomocnik spółki podkreślił, że odnosiła się ona w uwagach do protokołu pokontrolnego. Okoliczność ta była wyjaśniana już na wcześniejszym etapie, a te odpady nie były przyjmowane na składowisko. Podkreślając, że widoczne na terenie kwatery pianka (gąbka) tapicerska, przewody, rurki i inne elementy hydrauliki z tworzyw sztucznych oraz gumy zgromadzone głównie przy studniach na odcieki odsłonięte zostały i przemieszczone na powierzchnię podczas budowy dojazdu na teren składowiska, budowy placu manewrowego i niwelowania terenu kwatery składowiska – były to odpady zdeponowane już na składowisku.

Nadto wskazał, że z uwagi na niewielką ilość przyjętych odpadów nie zostały one w całości przykryte i były widoczne także na powierzchni. Wyjaśnił również, że po rozładunku odpadów dostarczanych na składowisko są one przemieszczane za pomocą ładowarki, co sprawia, że wzruszane są odpady już zdeponowane na składowisku i przemieszczane na powierzchni. W ocenie autora skargi ujawnianie się w trakcie prac rekultywacyjnych tego typu odpadów już na składowisku nie jest niczym nadzwyczajnym, zwłaszcza w początkowym okresie rekultywacji, kiedy prowadzone są prace niwelacyjne, a odpady są "odspajane" i przemieszczane.

W dalszej kolejności autor skargi przypomniał, że składowisko w [...] było składowiskiem odpadów komunalnych i było eksploatowane od 2007 r. do końca 2017 r. Deponowane tam były różne rodzaje odpadów, a z rozstrzygnięć organów z lat poprzednich wynika, że organy te miały liczne zastrzeżenia co do sposobu prowadzenia składowiska przez poprzedniego zarządzającego, jak również co do rodzaju deponowanych na składowisku odpadów.

W opinii pełnomocnika zdjęcia przyjmowanych przez spółkę odpadów dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości, że w odpadach tych nie ma opisanych w protokole: pianki, przewodów, rurek i innych elementów hydrauliki z tworzyw sztucznych. Jednocześnie zgłaszano, że "w przyszłości w trakcie prac związanych z formowaniem skarp, gdy będą odspajane odpady i przemieszczane do zakładanych rzędnych (...) mogą się nadal się odsłaniać głębsze warstwy zdeponowanych odpadów i ujawniać odpady budzące wątpliwości, które nie mogą być użyte do rekultywacji".

Autor skargi podkreślił także, że żadne z wyjaśnień Spółki czy w toku kontroli, czy w uwagach do protokołu z dnia 20 maja 2020 r., czy z pisma z dnia 25 czerwca 2020 r. nie zostały przez organ uwzględnione, czy też gdziekolwiek odnotowane.

Na zakończenie tych wywodów wskazał, że zarzuty przyjmowania na składowisko odpadów niezgodnych z posiadanymi decyzjami nie znajdują żadnego potwierdzenia ani w protokole kontroli, ani w innych materiałach zgromadzonych w trakcie dwóch kontroli prowadzonych przez WIOŚ.

Odnosząc się za zarzutów organu dotyczących prowadzenia ewidencji w sposób nieprawidłowy pełnomocnik podkreślił, że jest on konsekwencją błędnych ustaleń w zakresie przetwarzania odpadów innych niż wskazane w decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. W kwestionowanym zarządzeniu WIOŚ wskazał, że pobrane próbki dowodzą, iż odpady posiadają 89,3% odpadów innych niż kompost i nie nadają się "na okrywę zewnętrzną składowiska lub był przeznaczony do rekultywacji wyrobiska w kierunku rolnym lub leśnym". W ocenie pełnomocnika organ pominął istotne wyjaśnienia kierownika składowiska, który wskazywał, że "do badań pobrano faktycznie mieszaninę odpadów przyjętych przez Spółkę w ramach rekultywacji oraz odpadów zdeponowanych na składowisku przez poprzedniego zarządzającego przed rozpoczęciem rekultywacji". Zaznaczył, że na dzień pobrania próbek przyjęto zaledwie około 1000 Mg odpadów do rekultywacji, którym pokryto zaledwie niewielką część rekultywowanego składowiska. Jednocześnie wskazał, że pierwsze dwie próbki "jak czytamy w sprawozdaniu z badań nr [...], załączonym do zarządzeń pokontrolnych, pobrane zostały na życzenie Klienta i nie są one reprezentatywne. Pobrane one zostały tuż przy studni na odcieki, gdzie kilka dni wcześniej prowadzone były prace związane z budową placu manewrowego i makroniwelacją terenu kwatery, które spowodowały odsłonięcie głębiej zdeponowanych na składowisku odpadów – opisywanych w zarządzeniach pokontrolnych jako <>".

Natomiast, na co także zwrócił uwagę, pozostałe dwie "pobrane zostały zgodnie z normą [...], ale i w tym przypadku nie uwzględniono wyjaśnień Spółki co do powodów, dla których w odpadach znajdowały się wyżej wymienione elementy, które miały wpływ na tak duży udział procentowy odpadów z tworzyw sztucznych, odpadów materiałów tekstylnych i innych".

W ocenie autora skargi opieranie na wyżej wymienionych wynikach badań zarzutów przyjmowania odpadów innych, aniżeli te wymienione w decyzji na przetwarzanie odpadów, jest nieuprawnione, a podany wynik dotyczy próbki niereprezentatywnej, pobranej niezgodnie z obowiązującą normą i powinien zostać odrzucony.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie powtarzając motywy zawarte w objętym nią zarządzeniu. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podjął polemikę z zarzutami skargi oraz argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do opinii przedłożonej do skargi WIOŚ zauważył, że wskazuje jedynie na istnienie określonego stanu prawnego, w tym zasad klasyfikacji odpadów oraz opisuje proces powstawania takiego odpadu. W ocenie organu ma ona charakter ogólny i nie dotyczy odpadów, których zrzut stwierdzono w trakcie kontroli WIOŚ na składowisku w[...] . Nie zgodził się przy tym z treścią opinii w zakresie "iż odpady o których w niej mowa, pozostają w obiegu zamkniętym, gdyż nie zostały one zagospodarowane lub unieszkodliwione przez podmiot który je wytworzył". Organ zauważył, że odpady te zostały transportowane kilkaset kilometrów.

Odnosząc się do kwestii procedury przyjęcia odpadów organ wskazał, że gdyby tak było w rzeczywistości to pojazd o nr rejestr. [...] (ciągnik) i [...] (naczepa) nie zostałby nie tylko rozładowany z odpadów, ale nie zostałby wpuszczony na teren miejsca rozładunku. Podobnie jak pozostałe dwa. W ocenie WIOŚ "przypadek gdy takie działania podjął samowolnie pracownik (...) świadczy o braku właściwego nadzoru ze strony Zarządu tej Spółki. Argument, że konieczny był rozładunek odpadów w celu oceny ich rodzaju jest bezpodstawny, gdyż po wejściu na naczepę doskonale widać, jakie odpady znajduję się na pojeździe, co dokumentują załączone zdjęcia". Zdaniem organu innym rozwiązaniem mogło być otwarcie lub uchylenie tylnej klapy naczepy. Na zakończenie zwrócił uwagę na niespójności w korespondencji elektronicznej załączonej do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który nie miał zastosowania. W procesie rozpoznawania sprawy administracyjnej Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania (działania) przez organ.

Podstawę materialną rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy stanowi, jak wskazano także na wstępie, art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tego przepisu wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne może być wydane w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, w trakcie przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Wydawanemu przez inspektora ochrony środowiska zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy).

Zarządzenie pokontrolne to inny niż decyzja i postanowienie akt dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do tego rodzaju "niedecyzyjnych" aktów organów administracji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów K.p.a. określa art. 1 i 2 tej ustawy. Stosownie do tej regulacji, Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej; 7) postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej prawnej formy działania organu administracji publicznej Sąd zwraca uwagę, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 207/18, przytoczony w wyroku tut. Sądu z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 41/21, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane na: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA).

W przytoczonych powyżej wyrokach, z którymi utożsamia się skład orzekający w sprawie, podnosi się, że istotą kontroli jest po pierwsze – badanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Realizacja ostatniej z wymienionych kompetencji organu inspekcji ochrony środowiska przejawia się w wydaniu zarządzenia pokontrolnego, które ma charakter władczy. Wydanie zarządzeń pokontrolnych leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska (sformułowanie: może wydać), a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli. Kontrola może także zakończyć się np. decyzją administracyjną wydaną na podstawie odrębnych przepisów (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy). W zarządzeniu pokontrolnym organ Inspekcji Ochrony Środowiska wyznacza termin na przekazanie mu informacji określonych w art. 12 ust. 2 ustawy, ustalając jego długość w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jeżeli nie podjęto żadnych działań w wyznaczonym terminie, adresat zarządzenia także powinien o tym powiadomić właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

Dokonując oceny kontrolowanego zarządzenia należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego aktu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę nałożonych na nią obowiązków bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdego aktu jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18, "należy mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Inaczej mówiąc, mimo że do tego postępowania nie stosuje się wprost kodeksu postępowania administracyjnego, to obowiązek prawidłowego rozpoznania, a następnie rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie ochrony środowiska".

W konsekwencji należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego zachowania się podmiotu zobowiązanego. Treść uzasadnienia winna umożliwić adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania i przenosząc je na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszym rzędzie trzeba powiedzieć, że wobec niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu prowadzonym przez organ ochrony środowiska na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, cały szeroki zakres skargi, zmierzający do wykazania naruszenia przez organ przepisów postępowania, co miało mieć wpływ na jego wynik, należy uznać za chybiony. Nie powoduje to jednak (o czym była mowa wcześniej), że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku i odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. Taki obowiązek organu wynika wprost z zasady sformułowanej w art. 18 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Przepisy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji znajdują zastosowanie w Polsce w sferze regulowanej prawem wewnętrznym tam, gdzie mamy do czynienia z tzw. postępowaniem administracyjnym sensu largo, czyli postępowaniem przed organem administracji publicznej, w ramach którego nie dochodzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej, ale podejmowane są prawne formy działania, do których nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a. (co do możliwości zastosowania Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji zob.: J. Świątkiewicz, Znaczenie Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w warunkach polskich, Warszawa 2002, s. 7-10; wyrok WSA w Opolu z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 174/20). Jedną z takich właśnie prawnych form działania administracji jest, poddane kontroli Sądu, zarządzenie pokontrolne jako "niedecyzyjny" akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Dokonując oceny uzasadnienia zakwestionowanego aktu pod kątem wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego konkretnego przypadku trzeba powiedzieć, że nie zawiera ono poddającego się weryfikacji uzasadnienia, które odpowiadałoby rygorom art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organ w uzasadnieniu zarządzenia, będącego władczym objawem woli organu, nie zawarł normatywnych elementów.

Jest to o tyle istotne, że upoważniony przedstawiciel Spółki nie brał w niej udziału, zatem też, na co zasadnie zwraca uwagę strona skarżąca, Spółka nie miała możliwości złożenia wyjaśnień i udzielenia informacji. Nie doręczono także kontrolowanej protokołu z przeprowadzonej kontroli, uczyniono to dopiero na jej wniosek z dnia 19 maja 2020 r. o jego doręczenie. Ponadto organ po wniesionych przez Spółkę pismem z dnia 20 maja 2020 r. uwagach do protokołu kontroli nie odniósł się do całości zarzutów i argumentacji przedstawionej przez skarżąca. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że organ pełniejszą i merytoryczną argumentację przyjętego stanowiska przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Sprawia to jednak, że zaskarżony akt nie może ostać się w obrocie prawnym. Brak ustaleń faktycznych i uzasadnienia stanowiska organu w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym uniemożliwia Sądowi jego kontrolę według reguł określonych w przepisach P.p.s.a. oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, a w świetle zarzutów postawionych w skardze oraz sformułowanych w niej wniosków oraz dołączonych opinii i ekspertyz, sprawozdania z badań, sprawa wymaga pełnego merytorycznego rozpatrzenia, co pozostaje poza właściwością Sądu. Podstawa faktyczna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczana jest sposobem sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sąd administracyjny. W istocie chodzi tu o kontrolę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego działania lub zaniechania (bezczynności, przewlekłości) organu wykonującego administrację publiczną. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej determinuje sposób i zakres dokonywania ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy i zasadniczo różni go od sposobu dokonywania ustaleń faktycznych w procesie cywilnym i karnym oraz w postępowaniu administracyjnym. W procesie sądowoadministracyjnym specyficznie rozumiana i stosowana jest zatem zasada prawdy obiektywnej. Sąd administracyjny dokonuje ustaleń faktycznych na podstawie akt sprawy, chyba że organ administracji nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jedynie w wyjątkowych przypadkach sąd może dopuścić dowód uzupełniający z dokumentu, co zresztą tylko potwierdza regułę ogólną, bowiem sąd dopuszcza taki dokument, który jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a więc powinien (lub mógł) być częścią akt sprawy już w postępowaniu przed organem administracji. Przy czym te istotne wątpliwości odnoszą się przede wszystkim do oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną, a tylko wyjątkowo mogą dotyczyć innych okoliczności związanych ze sprawą. Nie chodzi tu o wyjaśnianie wątpliwości co do stanu faktycznego (czy wręcz ustalenie stanu faktycznego) miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej aktem zaskarżonym do sądu. Sąd administracyjny nie może bowiem zastąpić organu administracji w ustaleniach faktycznych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stwierdzone w toku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej braki, błędy czy wady w działaniu organu administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego i szerzej postępowania rozpoznawczego nie mogą być sanowane (usuwane) przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego przezeń postępowania rozpoznawczego. Ustalenie tego rodzaju wady skutkuje zastosowaniem przez sąd środków przewidzianych w przepisach P.p.s.a. (tzn. konkretnego rodzaju sankcji) względem zaskarżonych przejawów działania lub zaniechania organu wykonującego administrację publiczną. Mimo tych różnic ustalenie stanu faktycznego przez sąd administracyjny w toku rozpoznania sprawy stanowi niewątpliwie proces poznawczy, który jednak sprowadza się generalnie do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej. Dokonywanie przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w celu umożliwienia temu sądowi dokonania ustaleń, które stanowić mają podstawę oceny zgodności z prawem działania lub zaniechania organu administracji. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem mimo niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły analizy konkretnych zachowań, które winny skutkować zastosowaniem wobec strony władczej ingerencji w jej prawo własności. Stan akt sprawy administracyjnej oraz brak uzasadnienia faktycznego w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym przemawia za koniecznością jego uchylenia, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, stanowiącą wysokość wpisu sądowego od skargi.