Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2099/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25A, 28 UST 1, 91 UST 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 91/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 91/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Rejonowego [...] w [...] (dalej określanego jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. poz. [...].

Pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. skarżący zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały podnosząc zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; zwaną dalej: u.s.g.) poprzez udział radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że A. B., będąca radną Rady Gminy [...], wzięła udział w głosowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały, podczas gdy pozostaje w związku małżeńskim i we wspólności ustawowej majątkowej z H. B., będącym właścicielem nieruchomości gruntowej o powierzchni 1,3733 ha, stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...], gmina [...], której część (ok. 180 m²) na dzień głosowania pozostawała w dzierżawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako Spółka). Z tytułu umowy dzierżawy mąż radnej otrzymywać ma określony czynsz dzierżawny. Skarżący wskazał, że pod pojęciem interesu prawnego rozumieć należy osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Powołując się na treść art. 25a u.s.g. wskazał, że jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których mandat radnego może być wykorzystywany przez niego do celów prywatnych, niezależnie od tego, czy wynikiem będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju. W ocenie skarżącego bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy w sprawie interes radnego pozostawał zbieżny lub też nie z interesem gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne. W uzasadnieniu przedstawiono stanowisko, że radna nie podlegała wyłączeniu od udziału w głosowaniu na podstawie art. 25a u.s.g., bowiem uchwała nie dotyczyła jej interesu prawnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego kreują wizję sposobu zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy i nie rodzą konkretnych roszczeń, ani nakazów przeznaczenia terenu zgodnie z planem. Jednocześnie podniósł, że plany miejscowe dotyczą wszystkich terenów gminy, w tym także nieruchomości należących do radnych. Interes prawny radnej nie jest aktualny, może wystąpić w przyszłości, przy zaistnieniu szeregu prawem określonych zdarzeń i sytuacji. Wójt podkreślił, że sytuacja prawna przedmiotowej działki, a tym samym męża radnej jako jej właściciela, nie uległa zmianie, bowiem stanowi powtórzenie i doprecyzowanie postanowień uchwały Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2003 r.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że w chwili głosowania nad przyjęciem zaskarżonej uchwały radna była wraz z mężem współwłaścicielem innej niezabudowanej nieruchomości położonej w [...], gmina [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni 3,3210 ha. Część tej nieruchomości (o powierzchni nieprzekraczającej 4.500 m²) na mocy umowy dzierżawy z dnia 11 lutego 2011 r. została przez nich wydzierżawiona Spółce. Z tytułu dzierżawy do czasu oddania zespołu elektrowni wiatrowych do eksploatacji wydzierżawiający otrzymywać ma określony czynsz dzierżawny w postaci rocznej opłaty rezerwacyjnej, a następnie - po tej dacie - czynsz dzierżawny roczny. Dzierżawca ma zaś w zamian m.in. korzystać z przedmiotu dzierżawy w ten sposób, że śmigło elektrowni wiatrowej wybudowanej na sąsiedniej działce nr [...] będzie wkraczać w przestrzeń powietrzną działki nr [...], stanowiącej przedmiot dzierżawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2016 r., którym oddalił skargę, na wstępie wskazał, że skutek w postaci nieważności uchwały nie wynika ani z art. 25a u.s.g., ani też z innych przepisów tej ustawy oraz innych ustaw. Potencjalna wada proceduralna uchwały podejmowanej przez radę gminy może stanowić przesłankę nieważności w przypadkach określonych w art. 91 u.s.g., ze względu na sprzeczność z prawem bądź w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Ze względu na przedmiot zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu podstaw nieważności należy poszukiwać w przesłankach określonych w art. 28 ust. 1 ustawy, traktowanych jako lex specialis względem art. 91 u.s.g. Analiza art. 28 ust. 1 ustawy w związku z art. 25a u.s.g. prowadzi do wniosku, że brak wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu nad uchwałą planistyczną podejmowaną przez radę gminy powoduje nieważność tego aktu, jeśli stanowi to istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Sąd wskazał, że jeśli hipoteza wynikająca z treści art. 25a u.s.g. zostanie spełniona radny podlega bezwzględnemu wyłączeniu od udziału w głosowaniu, natomiast kluczowym elementem hipotezy jest interes prawny radnego, a dokładniej przypadek polegający na tym, że uchwała dotyczy jego interesu prawnego. Po dokonaniu analizy treści art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) wywiódł, że zważywszy na podobny charakter kryterium wyznaczającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym i kryterium decydującym o wyłączeniu radnego na podstawie art. 25a u.s.g., można pewne ustalenia doktryny i orzecznictwa poczynione w stosunku do art. 28 k.p.a. wykorzystać przy analizie wskazanego przepisu ustawy samorządowej. Uchwała rady gminy będzie dotyczyła interesu prawnego radnego, jeśli bezpośrednio rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach bądź też pośrednio, nie rozstrzygając o jego interesie prawnym wprost, lecz jedynie oddziałując na ten interes wskutek powiązania sytuacji prawnej innego podmiotu z sytuacją radnego.

Zdaniem Sądu I instancji podjęta uchwała nie miała wpływu na interes prawny radnej, dlatego też nie ma podstaw do uznania, że radna podlegała wyłączeniu na podstawie art. 25a u.s.g. Jednocześnie wskazał, iż umowa dzierżawy z dnia 11 lutego 2011 r. zawarta między Spółką a mężem radnej, ukształtowała jej sytuację prawną, która w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały nie uległa zmianie. Skutkiem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej przedmiotową uchwałą nie jest również możliwe pobieranie czynszu dzierżawnego przez męża radnej, z czym ewentualnie można byłoby wiązać jej interes prawny wynikający z uprawnienia współmałżonka do dochodów płynących z czynszu dzierżawnego, bowiem z § 3 ust. 1 umowy dzierżawy wynika, że czynsz będzie pobierany dopiero od momentu rozpoczęcia prac budowlano-montażowych związanych z budową drogi dojazdowej do projektowanej inwestycji, która ma przebiegać przez działkę nr [...]. W odniesieniu do objęcia przedmiotową uchwałą działki nr [...], stanowiącej przedmiot współwłasności radnej oraz jej małżonka wskazał, że i w tym przypadku sytuacja prawna radnej została ukształtowana umową zawartą w tej samej dacie ze Spółką, zaś przedmiotem umowy było wydzierżawienie części działki nr [...] za opłatę rezerwacyjną do czasu oddania do eksploatacji elektrowni wiatrowej projektowanej na sąsiedniej działce oraz określoną kwotę czynszu dzierżawnego, który będzie pobierany po oddaniu elektrowni do eksploatacji. W ocenie Sądu również ta sytuacja nie uległa zmianie po przyjęciu uchwały, w szczególności nie miała ona wpływu na wysokość opłaty rezerwacyjnej oraz na zasady dotyczące pobierania czynszu dzierżawnego.

Sąd I instancji podkreślił, że w konsekwencji zmian dokonanych uchwałą sytuacja prawna radnej uległa zmianie, w szczególności ze względu na otwarcie możliwości lokalizowania na sąsiednich działkach elektrowni wiatrowych. Natomiast nie można przyjąć, w świetle ustaleń odnoszących się do przesłanki wyłączenia radnego określonej w art. 25a u.s.g., że zmiany te dotyczyły interesu prawnego radnej, a w szczególności jej aktualnego interesu prawnego, bowiem może ona odnieść korzyść bezpośrednio (w przypadku działki nr [...]) bądź pośrednio (w odniesieniu do działki nr [...]) dopiero po rozpoczęciu inwestycji w postaci drogi dojazdowej albo oddaniu elektrowni wiatrowej do eksploatacji. Jest to korzyść hipotetyczna i potencjalna, a nie aktualna i realna.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Od wyroku z dnia 16 maja 2016 r. skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zostały przytoczone w pierwszej kolejności oraz zarzut naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut procesowy odniesiony został do art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uzasadniony tym, że Sąd oddalił skargę błędnie przyjmując, że zaskarżona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie dotyczyła interesu prawnego radnej A. B. i tym samym, że radna ta nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 25a u.s.g. od udziału w głosowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego prawidłowa ocena legalności podjętej uchwały wskazuje, że została wydana z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 ustawy w związku z art. 25a u.s.g., gdyż radna podlegała wyłączeniu z uwagi na głosowanie we własnej sprawie i uchwała dotyczyła jej interesu prawnego, a tryb podjęcia uchwały został w istotny sposób naruszony, co powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, przy czym obraza ta mogła mieć i miała istotny wpływ na treść orzeczenia.

Drugi zarzut procesowy dotyczył art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w końcowej części uzasadnienia wyroku arbitralnego i lakonicznego stwierdzenia Sądu, że w wyniku zmian w obowiązującym od 2003 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonanych zaskarżoną uchwałą sytuacja prawna radnej uległa zmianie. Skarżący zauważył sprzeczność tego stwierdzenia z przyjętym wcześniej ustaleniem Sądu, że sytuacja prawna radnej bezpośrednio ani pośrednio nie zmieniła się w wyniku podjęcia uchwały, a z drugiej strony, że zmiany te nie dotyczyły aktualnego interesu prawnego radnej, gdyż w wyniku przyjęcia uchwały uzyskała ona korzyść jedynie hipotetyczną i potencjalną, a nie aktualną i realną. Skarżący wskazał na zaniechanie wyjaśnienia wpływu zmiany możliwości zagospodarowania terenu w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale na sytuację prawną radnej, przy czym w jego ocenie obraza ta mogła mieć i miała istotny wpływ na treść orzeczenia.

Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 25a u.s.g. w wyniku braku subsumpcji tej normy prawa i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie zaistniała przesłanka wyłączająca radną od udziału w głosowaniu z uwagi na brak aktualnego interesu prawnego radnej, podczas gdy w chwili głosowania i przyjęcia zaskarżonej uchwały nabyła prawo do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przyjętą uchwałą i tym samym doszło do zaktualizowania się interesu prawnego radnej.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do każdego z trzech zarzutów podniesionych przez skarżącego wskazując w odniesieniu do pierwszego, że zarzut ten został skonstruowany bardzo ogólnikowo i nie odnosi się do żadnych innych przepisów proceduralnych, jak również nie wykazuje wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. Jednocześnie zwrócił uwagę na niezasadność drugiego zarzutu, który zawiera jedynie stwierdzenie, że końcowa część uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest lakoniczna i arbitralna oraz że Sąd zaniechał wyjaśnienia zawartych tam twierdzeń. Zdaniem Wójta podobnie, jak w przypadku zarzutu pierwszego, skarżący Prokurator nie wykazał w jaki sposób to zarzucone naruszenie wymienionych przepisów miało istotny wpływ na wydany wyrok oraz dlaczego wyrok mógłby być inny, gdyby do zarzuconych naruszeń nie doszło. Nie uzasadnił, dlaczego następstwa zarzuconych uchybień art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. są tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał, że Sąd dokonał także skrupulatnej analizy stanu prawnego, dokładnie wyjaśniając przepisy prawne stanowiące podstawę wydania rozstrzygnięcia, w tym szczególnie wnikliwie przeanalizował pojęcie interesu prawnego, biorąc pod uwagę zarówno poglądy wyrażane w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Skoro uchwała dotycząca zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, kreuje dopiero wizję sposobu zagospodaro-wania terenów położonych na obszarze zmiany planu i nie rodzi konkretnych roszczeń, ani nakazów przeznaczenia terenu zgodnie z planem, nie może dotyczyć aktualnie chronionego, realnego interesu radnych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Gminy, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się uzasadnione.

Istota zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do właściwego rozumienia użytego w art. 25a u.s.g. pojęcia "interes prawny". Według treści tego przepisu, wprowadzonego do ustawy o samorządzie gminnym z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie i komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, interes ten może wynikać również z przepisów prawa procesowego oraz przepisów ustrojowych, w tym przepisów regulujących ustrój samorządu terytorialnego. Jak często podkreśla się interes prawny musi być osobisty, konkretny i realny w sensie obiektywnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 461/06, LEX nr 339469). Bez względu na to, czy interes prawny wypływa z przepisów materialnoprawnych, proceduralnych czy ustrojowych, każdy z nich w sposób samodzielny kształtuje uprawnienia i obowiązki adresata normy prawnej.

Przepis art. 25a u.s.g., ustanawiający zakaz głosowania przez radnego, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 24 ust. 1 u.s.g., w myśl którego radny jest obowiązany brać udział w pracach rady i komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany. Z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Niewątpliwie więc zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego winien dotyczyć takich sytuacji, gdy radny mając na uwadze przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały, wobec osobistego zainteresowania, nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. Należy przyjąć, że przepis ten wprowadzony został po to, aby zapobiec powstaniu konfliktu interesów: publicznego (wspólnoty samorządowej) i prywatnego (radnego). Ustalając treść i normatywne znaczenie analizowanego przepisu art. 25a u.s.g. nie można również pominąć celu wprowadzenia tej regulacji do ustawy dotyczącej ustroju samorządu terytorialnego, mianowicie zapobieganie działaniom korupcyjnym, unikanie podejmowania niedopuszczalnych działań lobbingowych. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że gdy zaistnieje obiektywnie uzasadniona wątpliwość, czy radny będzie podejmował decyzje wyłącznie w interesie publicznym podlega wyłączeniu od udziału w głosowaniu, ponieważ tam, gdzie mógłby się kierować swoim własnym interesem, nie powinien wpływać na treść rozstrzygnięcia (por. A. Rzetecka - Gil, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu, PPP 2009 r. nr 1, s. 74 i nast.). W takich sytuacjach nie można mieć pewności, że radny zachowałby pełen obiektywizm i skoncentrował się na trosce o interes gminy (por. A. Wilczyńska, Interes prawny radnego w rozumieniu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym (Samorząd Terytorialny 2013 r. nr 4, s. 44). W orzecznictwie wskazuje się nawet, że sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania normy zawartej w art. 25a u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13, LEX nr 1336306). Z poglądami tymi należy się zgodzić, z zastrzeżeniem jednak, że ocena istnienia interesu prawnego winna być dokonana indywidualnie, okoliczności konkretnej sprawy mogą mieć bowiem decydujące znaczenie dla uznania, czy głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego.

Interesu prawnego, o jakim mowa w art. 25a u.s.g., nie można utożsamiać wyłącznie z interesem majątkowym, gdyż nie są to pojęcia tożsame, aczkolwiek niejednokrotnie przez pojawiający się element majątkowy powiązane ze sobą. Poszukiwanie istnienia własnego interesu prawnego radnego w konkretnej sprawie wymaga przeprowadzenia w sposób dogłębny analizy sytuacji, w jakiej się znalazł radny we wszystkich aspektach, nie wyłączając majątkowego, co dopiero umożliwia wyprowadzenie wniosku, czy radny głosował w sprawie dotyczącej go osobiście, jego interesów, w tym majątkowych, zatem czy rozstrzygnięcie i przede wszystkim skutki uchwały odnoszą się do sfery stosunków prawnych radnego.

Sąd I instancji w zasadniczej części rozważań przyjął, że zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej radnej, stąd głosowanie w sprawie zmiany planu miejscowego nie dotyczyło jej interesu prawnego. W ocenie Sądu sytuacja prawna radnej ukształtowana została umowami dzierżawy zawartymi na kilka miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a późniejsza uchwała nie miała wpływu na istotne postanowienia tych umów (zasady pobierania i wysokość czynszu). Ewentualna "korzyść", którą mogłaby radna odnieść po rozpoczęciu inwestycji w bliżej nieokreślonej przyszłości jest korzyścią hipotetyczną, potencjalną, nie kreującą zatem jej "aktualnego" interesu prawnego. Sąd I instancji istnienie interesu prawnego ograniczył więc do kwestii interesu majątkowego radnej, nie zwracając dostatecznej uwagi na treść zaskarżonej uchwały zmieniającej plan miejscowy, co trafnie dostrzegł skarżący i wyartykułował w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie były tylko "tereny elektrowni wiatrowych", oznaczone na rysunku planu, ale również inne tereny, na których doszło do zmiany przeznaczenia i sposobu zagospodarowania. Wynika to z treści § 2 i § 11 uchwały, w tym ostatnim przypadku w odniesieniu do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej. Co więcej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...], a zatem terenu w obrębie [...], na którym położona jest działka nr [...], stanowiąca przedmiot współwłasności radnej i jej męża, ustalenia planu przewidują co prawda jako podstawowe przeznaczenie "tereny rolnicze" obejmujące grunty orne, łąki i pastwiska, zadrzewienie śródpolne, jednakże z dopuszczeniem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w § 11 2,3,5,7 i 8, a nadto podziemne sieci elektroenergetyczne oraz telekomunikacyjne dla potrzeb elektrowni wiatrowych. Nie jest zaś kwestionowane, że teren rolniczy na którym położona jest ta działka graniczy z terenem elektrowni wiatrowych. Z powyższego wynika, że częściowa zmiana planistycznego przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...], umożliwia także realizację ściśle określonego w planie zadania inwestycyjnego na sąsiednim terenie. Jest zaś okolicznością niewymagającą dowodzenia, że przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej obejmuje budowę nie tylko turbiny napędzanej energią wiatru, ale także całego systemu infrastruktury technicznej, w tym dróg dojazdowych, sieci elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych. Wskazuje na to znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja związana z projektowana budową na terenie Gminy zespołu elektrowni wiatrowych. Nie jest to więc zmiana przeznaczenia tego terenu ograniczająca się do budowy np. sieci dróg do obsługi komunikacyjnej działek, czy też innych urządzeń infrastruktury technicznej, służących ogółowi mieszkańców gminy.

Trafnie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. tych okoliczności nie wziął pod uwagę w trakcie orzekania, tym bardziej, że orzekając w granicach tej sprawy dysponował w omawianym zakresie materiałem dowodowym po jego uzupełnieniu w postępowaniu sądowym.

Dopiero po dokładnym ustaleniu treści uchwały zmieniającej plan miejscowy należało poddać analizie sytuację prawną, w jakiej znalazła się radna. Przede wszystkim jaki wpływ na ocenę jej zainteresowania uchwaleniem zmiany planu miejscowego miało zawarcie przed podjęciem zaskarżonej uchwały umowy dzierżawy ze Spółką planującą budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy, w tym na sąsiedniej działce nr [...]. Nie chodziło przy tym o przeprowadzenie rozważań pod kątem ustalenia spodziewanych korzyści po rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy elektrowni wiatrowej wraz z siecią infrastruktury technicznej (to wynika z treści umowy dzierżawy), lecz - co jest istotne - o dokonanie analizy, jaki skutek na sferę prawną radnej uwzględniając fakt zawarcia tej umowy wywarła zaskarżona uchwała, którą dokonano zmiany przeznaczenia terenu, do którego radna ma tytuł prawny. Nie sposób było pozostawić na uboczu rozważań również i tę kwestię, czy w wyniku zmiany planu miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Jak już zauważono na wstępie, w procesie ustalania interesu prawnego radnego pojawiający się na gruncie konkretnej sprawy element majątkowy nie jest rozstrzygający, lecz należy go uwzględnić w trakcie przeprowadzania rozważań.

W kontekście ostatnio poczynionego spostrzeżenia należy stwierdzić, że rozważania winny były także dotyczyć terenu położonego w [...], na którym usytuowana jest działka nr [...], aczkolwiek nie z punktu widzenia tytułu prawnego radnej do gruntu. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika bowiem, że działka ta stanowi majątek osobisty męża radnej. Dalsze ustalenia wskazują na to, że teren na którym jest położona ta działka graniczy z "terenem elektrowni wiatrowych", a treść zmienionego planu miejscowego w odniesieniu do obu jednostek urbanistycznych jest taka sama jak w przypadku terenów położonych w [...] (w aktach sprawy brak jest podobnej dokumentacji jak w przypadku działki nr [...]). Jednakże mając na względzie, że do majątku wspólnego należą również dochody z majątku osobistego każdego z małżonków (art. 31 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny, Dz. U. z 2017 r. poz. 682) zagadnienie stworzenia możliwości jej wykorzystania w sposób określony w umowie dzierżawy, możliwego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego winny zostać uwzględnione w trakcie rozważań badając kwestę zainteresowania radnej do zmiany planu miejscowego o treści jak w zaskarżonej uchwale.

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że wskutek naruszeń wskazanych przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na finalny wynik sprawy, także usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy w związku z art. 25a u.s.g., jako że na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, bez dogłębnej analizy sytuacji w jakiej znalazła się radna wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego we wszystkich aspektach, stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia zakazu głosowania określonego w ostatnio powołanym przepisie, było przedwczesne. Oddalenie skargi w tej sytuacji narusza art. 151 P.p.s.a.

Podzielić jednak należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z czym ostatecznie zgodził się skarżący, że naruszenie wynikającego z art. 25a u.s.g. zakazu głosowania przez radnego w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być oceniane z punktu widzenia naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Ustawa w art. 28 ust. 1 stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (także studium), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a nadto naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Powyższe unormowanie w sprawie dotyczącej planu miejscowego stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie więc, że radny brał udział w głosowaniu w takiej sprawie pomimo tego, że jego wynik dotyczył jego interesu prawnego, a zatem z naruszeniem zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g., stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany. W takiej sytuacji dla ważności uchwały rozstrzygające znaczenie ma kwestia, czy głosowanie przez radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym (kwalifikowanym) naruszeniem trybu sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy skutkującym nieważność uchwały w całości. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że takie naruszenie nie może być traktowane jako nieistotne (por. np wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 341/05, LEX nr 190951, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 229/16, LEX nr 2116728).

Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Po przedstawieniu stanu sprawy, wskazaniu stanowisk stron, w tym zarzutów skarżącego i twierdzeń organu, Sąd przytoczył podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, stąd uzasadnienie wyroku nie stwarza trudności interpretacyjnych. Aczkolwiek w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że ma świadomość, iż w wyniku zmiany planu miejscowego "zwłaszcza ze względu na otwarcie możliwości lokalizowania na sąsiednich działkach elektrowni wiatrowych sytuacja prawna radnej uległa zmianie", to jednakże na tej podstawie wywiódł, że nie stanowi to naruszenia zakazu głosowania przez radną, gdyż spodziewana (hipotetyczna, potencjalna) korzyść nie kreuje interesu prawnego. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, że skarżący nie zgadza się z tymi stwierdzeniami. Podważenie poglądu i stanowiska Sądu I instancji w omawianej materii mogło nastąpić za pomocą innych zarzutów procesowych, z czego skarżący skorzystał. Całkowicie niezasadne jest postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji jednocześnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. Wymienione przepisy są przepisami tzw. wynikowymi, a przy tym wzajemnie się wykluczającymi i nie mogą stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1466/17, LEX nr 2452810). Postawienie zarzutu naruszenia jednego z nich winno być powiązane z przepisami regulującymi proces dochodzenia do wydania przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, gdyż skarżący nie zgłosił takiego wniosku.