Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2037/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i 2c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 roku numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta"), na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi karę pieniężną w wysokości 6 000 zł (słownie: sześć tysięcy złotych) za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia na działkach nr [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, z późn. zm.) – utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z [...] grudnia 2012 r. (dalej także "decyzją lokalizacyjną") Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w [...] (dalej "inwestora"), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu niskiego ciśnienia na działkach nr [...], [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].

2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda nałożył na Wójta karę pieniężną w wysokości 6 000 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także "ustawy planistycznej" albo "ustawy").

3. Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. Wójt wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2015 r., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając orzeczeniu Wójta naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy planistycznej poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organów,

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

3.1. Uzasadniając zarzuty zażalenia, Wójt wskazał w szczególności, co następuje:

Przy wymierzeniu przedmiotowej kary pieniężnej Wojewoda dokonał jedynie matematycznego wyliczenia, polegającego na odliczeniu od okresu trwania całego postępowania w sprawie, tj. od 91 dni (błędnie wskazanego przez skarżącego jako "98 dni"), ustawowych 65 dni oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, co poskutkowało przyjęciem przez organ I instancji 12 dni zwłoki w wydaniu decyzji. Tymczasem, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Od okresu trwania całego postępowania w sprawie, tj. 91 dni, organ I instancji winien w pierwszej kolejności odliczyć terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, jak również okresy opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega, wyznaczony obwieszczeniem z dnia 3 października 2014 r., 14-dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji oraz 7-dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 Kpa.

W ocenie skarżącego brak uwzględnienia przez organ I instancji powyższych okoliczności świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa oraz art. 51 ust. 2c ustawy.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister rozpatrzył zażalenie Wójta na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając zaskarżone orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej "Prawem budowlanym", co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która wart. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w Prawie budowlanym, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

2. Zgodnie z art.51 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy planistycznej do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

3. Podzielić należy ustalenia faktyczne Wojewody, poczynione w niniejszej sprawie. Stosownie do powyższego: (-) postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 91 dni - rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...], tj. w dniu 20 września 2012 r., a zakończyło w dniu, w którym została wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r., (-) od czasu trwania postępowania Wojewoda odliczył 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji, jak również 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (-) decyzja lokalizacyjna została wydana 12 dni po upływnie ustawowego terminu.

4. Zwrócić uwagę należy na następujące fakty procesowe, mające miejsce w prowadzonym przez Wójta postępowaniu lokalizacyjnym:

4.1. Pismem z dnia 27 listopada 2012 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił do: 1) Zarządu Dróg Powiatowych w [...], 2) Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz 3) Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy.

4.2. Jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r., znak: [...], i dokumentu załączonego do tego pisma, powyższe pismo z dnia 27 listopada 2012 r. zostało doręczone adresatom osobiście przez pracownika Urzędu Gminy [...] w dniu 4 grudnia 2012 r. Wskazaną datę doręczenia pism potwierdzają także zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach postępowania lokalizacyjnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż dwutygodniowy termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeznaczony na zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie przez organy uzgadniające, upływał w dniu 18 grudnia 2012 r.

4.3. W dniu 10 grudnia 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [...], uzgadniające projekt omawianej decyzji lokalizacyjnej.

4.4. Projekt przedmiotowej decyzji został także uzgodniony przez Zarząd Powiatu w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. Ww. postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 17 grudnia 2012 r. Powyższych uzgodnień dokonano zatem w 2-tygodniowym terminie, określonym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

4.5. W ustawowym terminie stanowiska nie zajął natomiast Starosta Powiatu [...], a zatem przyjąć należało, iż projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu ustawowego 2-tygodniowego terminu, tj. w dniu 18 grudnia 2012 r. W myśl bowiem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Godzi się zauważyć, że powyższy przepis, w przeciwieństwie do np. art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje organowi, który wystąpił o uzgodnienie żadnego "luzu decyzyjnego", ponieważ jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu uzgodnienie uważa się za dokonane.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt !V SA/Wa 888/12, z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 136/08), odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie "milczącej zgody". Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego (lub do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody").

Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie pismo zawierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji zostało doręczone organom uzgadniającym osobiście przez pracownika Urzędu Gminy [...], wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 5 grudnia 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 27 listopada 2012 r., do dnia 18 grudnia 2012 r., tj. do dnia w którym projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony przez Starostę Powiatu [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".

5. W toku prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania lokalizacyjnego nie zaistniały inne zdarzenia ani okoliczności, których okresy trwania mogłyby zostać odliczone od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 91 dni, ustawowych 65 dni oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która - jak prawidłowo ustalił Wojewoda [...] - wynosi 12 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 6 000 zł.

6. Zarzuty zażalenia Wójta na postanowienie Wojewody [...] nie zasługują na uwzględnienie.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji) oraz 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji, zaznaczyć należy, iż do czynności o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2016, sygn. akt II OSK 2004/14, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2041/14).

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12: ,,Nie można zgodzić się (...), iż czas postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeznaczony zawiadomienia strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie oraz zawiadomienia na piśmie inwestora i właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli na dopełnienie czynności, o których stanowi art. 53 ust. 1 u.p.z.p, nie powinien być wliczany do biegu 65-dniowego terminu. Ustawodawca wyraźnie bowiem w art 51 ust. 2c u.p.z.p. wyliczył przypadki terminów (okresów), których nie wlicza się do 65-dniowego terminu. (...) Nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu dowodu łącznie z udziałem w jego przeprowadzeniu, czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym na takie zapoznanie (art. 10 § 1 k.p.a.). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p.".

Z kolei w wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "zdarzeniem powodującym wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest okres wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie. Czynność ta stosownie do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. (...) Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej".

Ponadto, jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06, nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym.

Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu związanego z zawiadomieniem stron na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie opowiedział się także w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu. W wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt Il OSK S86/14, Sąd stwierdził, że ustawodawca, regulując przeprowadzenie czynności procesowych w trybie art.10 § 1 k.p.a. nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Zdaniem Sądu nie można więc przyjąć, że zawiadomienie stron na podstawie art.10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu warto dodać, iż powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził także w wyrokach z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, zapadłych na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych. We wskazanych wyrokach z dnia 19 maja 2016 r. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż na uwzględnienie nie zasługują argumenty Wójta Gminy [...] w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu siedmiodniowego okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art.10 k.p.a., na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Reasumując, stwierdzić należy, iż w przedmiotowym stanie faktycznym czynności skarżącego polegające na zawiadomieniu stron postępowania obwieszczeniem z dnia 3 października 2012 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia uwag i wniosków do planowanej inwestycji, a także pismem z dnia 10 grudnia 2012 r., znak: [...], o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe powoduje, że czynności tych nie można uznać za czynności przerywających bieg ustawowego terminu. Warto również dodać, że z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu inwestorowi lub właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości obejmujących teren inwestycji ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (lub innych pism w sprawie), takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 592/14).

IV. Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. Wójt wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] czerwca 2016 r. (za pośrednictwem tego organu), podnosząc przeciwko temu orzeczeniu zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy planistycznej poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65 - dniowego terminu, przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie podlegały wyłączeniu w niniejszej sprawie terminy, które w toku prowadzonego postępowania zostały wyznaczone jego stronom w związku z realizacją przez organ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, tj.:

1) czternastodniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 3 października 2012 r.,

2) siemiodniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony stronom w zawiadomieniu z dnia 10 grudnia 2012 r.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, że przepis art. 51 ust. 2c ustawy planistycznej nakazuje odliczanie od terminu załatwienia sprawy w pierwszej kolejności terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie określając przy tym szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Uznać w tej sytuacji należy, że dyspozycją powyższego przepisu objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym także terminy, których obowiązek wyznaczenia przez organ wynika wprost z tych przepisów, tj. z art.10 k.p.a. (14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 3 października 2012 r., jak również 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 10 grudnia 2012 r.).

Zgodnie z powołanym art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacja obowiązków organu w tym zakresie jest nieodzownie związana z wyznaczeniem w toku prowadzonej procedury określonych terminów, w których strony mogą realizować swoje uprawnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Wyznaczone w oparciu o ww. przepis terminy gwarantują dochowanie praw stron do aktywnego udziału w postępowaniu, umożliwiając składanie uwag, wniosków czy wyjaśnień, a zatem dokonanie przez strony określonych czynności. Uwzględniając dodatkowo fakt, iż źródłem powinności organu w tym zakresie jest konkretny przepis prawa, wyznaczone przez organ terminy winny być uznane za terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. Wymaga podkreślenia również, że przepis art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie różnicuje rodzaju terminów podlegających odliczeniu, jak również nie dokonuje ich podziału na terminy mające charakter nadzwyczajny oraz terminy innego rodzaju, związane ze zwykłymi działaniami organu, a jednocześnie nie zastrzega odliczenia od czasu trwania postępowania wyłącznie dla tych pierwszych. Wynikające z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązki organu przekładają się natomiast w sposób istotny na czas trwania prowadzonej procedury. Wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o powołany wyżej przepis, obliguje organ do oczekiwania na ich bezskuteczny upływ, aby podjęcie dalszych czynności w postępowaniu, tj. przygotowanie projektu decyzji do uzgodnień, czy wydanie samej decyzji, nastąpiło z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Konieczność formalnego rozpoznawania wniosków składanych przez strony przed wydaniem decyzji jest obowiązkiem organu administracji publicznej, którego niewykonanie ma wpływ na wynik spraw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., Sygn. akt. II SA/Kr 884/15, LEX nr 1939346). Wobec powyższego, a także z uwagi wagę tej regulacji procesowej dla prawidłowości czynności podejmowanych przez organ, okres oczekiwania na stanowisko stron nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 4 sierpnia 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy). W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, tj. Wojewody [...], że Wójt Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 12 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 6.000 zł. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Niespornymi w rozpatrywanej sprawie są następujące okoliczności faktyczne, ustalone przez organy: (-) postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 91 dni pomiędzy dniem następnym po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Gminy [...], tj. dniem 20 września 2012 r., a dniem wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. dniem [...] grudnia 2012 r., (-) od czasu trwania postępowania (91 dni) należy odliczyć, poza 65-dniowym terminem, wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy, również 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji. Dla porządku zauważyć należy, że na potrzeby ustaleń, czy Wójt wywiązał się z terminu, o którym mowa w art.51 ust.2 ustawy, organ przyjął wskazaną wyżej metodologię obliczeń, tj. od łącznej liczby dni trwania postępowania lokalizacyjnego odjął liczbę dni wskazanego wyżej terminu, a następnie odjął liczbę dni, spełniających kryteria o których mowa w art.51 ust.2c (przyjąć należy, że o wywiązaniu się przez organ z terminu, o którym mowa w art.51 ust.2 ustawy można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby wynik wskazanego wyżej działania matematycznego wyniósł 0, do czego w sprawie nie doszło, albowiem organ ustalił przedmiotowy wynik na 12).

3. Nietrafnie zarzuca skarga, że Minister naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niepotraktowanie jako okresów usprawiedliwionego powstrzymania się przez Wójta od dokonywania czynności procesowych - terminów, które w toku prowadzonego postępowania zostały wyznaczone jego stronom w związku z realizacją przez organ obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, tj.: czternastodniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i wniosków, wyznaczonego w obwieszczeniu z dnia 3 października 2012 r. oraz siedmiodniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczonego stronom w zawiadomieniu z dnia 10 grudnia 2012 r. Sąd podziela w tym zakresie w całości stanowisko Ministra wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Słusznie przyjął organ, iż należy w tym kontekście odwołać się do utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowego, że przywołany przepis nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to stanowią zwykłe, standardowe dla danego postępowania administracyjnego działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. W maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności takie jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/15, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14).

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na postawie art.151 p.p.s.a.