Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1246/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... maja 2019 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji

w całości i przyznaniu pomocy w całości.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

J. L. (zwana dalej skarżącą) złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r.

Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. przyznał wnioskowaną pomoc w wysokości 545,94 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w wyniku rozpoznania

odwołania decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił

zaskarżoną decyzję i przyznał pomoc w całości w wysokości 579,64 zł.

W dalszej kolejności skarżąca złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r.,

sygn. II SA/Bd 223/16, ze względu na uchybienie terminu do jej złożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2018 r., I GZ

25/18 oddalił zażalenie skarżącej na ww. postanowienie.

Następnie skarżąca zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w

[...] o przywrócenie terminu oraz wskazała powody, dla których uchybiła

terminowi na wniesienie skargi.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...] Dyrektor Oddziału

Regionalnego ARiMR w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie

wniosku o przywrócenie terminu.

Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Prezes ARiMR

postanowieniem nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku

legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącej

wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18 uchylił przedmiotowe

postanowienie.

Sąd stwierdził, że organ w sprawie winien wydać jeden z aktów określonych w art.

138 § 1 kpa, tj. utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, w wypadku

uznania niezasadności zażalenia, albo też uchylić ten akt i wskazać na konieczność

wszczęcia i prowadzenia postępowania. W żadnym wypadku nie mógł natomiast

stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. W ocenie sądu zasadnie strona zarzuciła

Prezesowi ARiMR naruszenie art. 134 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego

przepisu, co miało wpływ na wynik sprawy. Nieuzasadnione negowanie możliwości

złożenia zażalenia prowadzi ewidentnie do naruszenia art. 134 kpa.

Zdaniem Sądu organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien

przystąpić do merytorycznego rozpoznania zażalenia.

W wyniku ponownego rozpoznania Prezesa Agencji Restrukturyzacji i

Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymał w

mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr

[...] z dnia [...] maja 2018 r.

W zaskarżonym postanowieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 61 a § 1 kpa,

gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą

stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte,

organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia

postępowania. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć żądanie

wszczęcia postępowania, które dotyczy załatwienia sprawy będącej przedmiotem

toczącego się postępowania albo już wcześniej rozstrzygniętej decyzją

administracyjną (WSA w Krakowie z 21.03.2012 r., II SA/Kr 1814/11). Zdaniem

organu odwoławczego w związku z wyczerpania przez skarżącą drogi

administracyjnej i sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej

instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe kolejne wszczęcie postępowania w tej

samej sprawie. Wskazał, że organ I instancji działając zgodnie z prawem, po

dokonaniu analizy akt sprawy prawidłowo stwierdził, że wobec tożsamości stosunku

administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną poprzez

wydanie ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania,

organ musi odmówić jego wszczęcia, z uwagi na zasadę trwałości decyzji wyrażoną

w art. 16 § 1 i 3 kpa, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w

administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są

ostateczne. Wyjaśnił, iż decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu,

są prawomocne.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienie z taką

tożsamością ponieważ sprawa zakończyła się ostatecznym orzeczeniem sądowym,

oddalającym skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]

Nr [...].

Wyjaśnił również, że organ nie mógł dokonać oceny okoliczności niedotrzymania

terminu na złożenie skargi do sądu administracyjnego, gdyż tylko ten sąd jest jedynie

właściwym do rozstrzygnięcia terminowości takiej skargi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o

uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2019 r.

Zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez odmówienie wszczęcia

postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą określoną w

art. 16 § 1 i 3 kpa. Stwierdziła, że organ błędnie przyjął, że w sprawie ma

zastosowanie art. 61a § 1 kpa co skutkuje tym, że nie jest możliwe ponowne

rozpatrzenie sprawy, gdyż wydana decyzja jest ostateczna.

W odpowiedzi na skarg organ podtrzyma stanowisko zawarte w zaskarżonym

postawieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy

administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie

stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ

administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia

bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy,

bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także,

gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art.145 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi, tj. Dz. U. z 2019 r. poz.2355 ze zm., dalej: ppsa).

Na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z

zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowane nią postanowienie nie

narusza prawa.

W pierwszej kolejności zauważyć, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja

2019 zostało wydane w konsekwencji uchylenia przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie postanowienia Prezesa ARiMR nr [...] w którym o

organ stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodu braku legitymacji skargowej

podmiotu wnoszącego zażalenie (wyrok z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa

1619/18). W tym miejscu należy wskazać, że skarżąca, ani organ nie wnieśli od

powyższego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem zarówno organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy w administracyjnym

toku instancji, jak i skład Sądu obecnie orzekający, są związani oceną prawną i

wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym

prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne

wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy

państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zaś

według art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego

postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ,

którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W kwestii zakresu

związania oceną prawną trzeba zaakcentować, że ocena taka to "sąd o prawnej

wartości sprawy". Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni

przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z

dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK

2183/13). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd

sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć

oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może

dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została

sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy

ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem

kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06).

W niniejszej sprawie ocena zaskarżonego postanowienia opiera się m. in.

właśnie na stwierdzeniu czy organ ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do

wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1619/18.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że organ zastosował się do

powyższego wyroku wydając zaskarżone postanowienie o utrzymaniu w mocy

postanowienia z [...] maja 2018 r.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania:

1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną,

2) jeżeli z "jakichkolwiek innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może

być wszczęte". Treść art. 61a § 1 k.p.a. co do drugiej przesłanki uzasadniającej

odmowę wszczęcia postępowania wskazuje, że jest ona nieprecyzyjna i bardzo

ogólna. Jednak chodzi tu o przyczyny przedmiotowe, które uniemożliwiają

załatwienie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego

jest tożsamo uregulowana, jak instytucja odmowy wszczęcia postępowania

podatkowego w art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej. Na gruncie obu uregulowań

prawnych prezentowane są poglądy, że inne przyczyny, z powodu których

postępowanie nie może być wszczęte, mogą dotyczyć:

1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści

żądania w trybie postępowania administracyjnego;

2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie;

3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja;

4) dotyczy żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji

(postanowienia) a wymaga innej formy działania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R.

Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2011, s. 740-743; B.

Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.

12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 297-298; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie

przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 2011, nr 4, s. 14-15, por.

też wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK

735/12 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił ponadto, że użycie przez

ustawodawcę sformułowania: "nie może być wszczęte", wskazuje, że przyczyna

przedmiotowa musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w

istocie wynikać z treści wniosku lub też jest znana organowi z urzędu. Odmowa

wszczęcia postępowania w momencie złożenia wniosku w rozumieniu art. 61a § 1

k.p.a. musi być więc oczywista, aby można było wydać postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania w danej sprawie. Przez to postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania stanowi jedynie formalne rozstrzygnięcie stwierdzające

zaistnienie trwałej przeszkody do procedowania.

Należy zauważyć, że skarżąca swój wniosek złożyła już po zakończeniu sprawy

decyzją ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.,

która do rozstrzygnęła kwestię

przyznania pomocy.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

jednakże skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 30 marca 2016 r. z uwagi

na uchybienie terminu. Następnie na mocy postanowienia Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2018 r zostało oddalone zażalenie skarżącej na

ww. postanowienie WSA. Z tego względu należy stwierdzić, że decyzja ta jest

prawomocna i nie ma więc możliwości zaskarżenia jej do sądu.

Należy stwierdzić, że wniosek skarżącej z [...].04.2018 r. dotyczył w istocie

sprawy przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych w których w

gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę w 2015 r., która

została zakończona ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.

Zauważyć należy, że w tym wniosku skarżąca zwróciła się o przywrócenie

terminu w sprawie "pomocy finansowej dla producentów rolnych" doszukując się przy

tym możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Należy zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie została wyczerpana

zarówna droga administracyjna jak i sądowa, a okolicznością stanowiącą przeszkodę

do wszczęcia postępowania jest sytuacja, w której w tej samej sprawie zapadło już

rozstrzygnięcie.

Sąd wyjaśnia, że wszczęcie postępowania przez organ administracji

publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną,

narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu

prawnego. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1

k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego

występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz

powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta

będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy

ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w

niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W niniejszej sprawie, jak wskazano

powyżej doszło właśnie do takiej sytuacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 a §1 kpa poprzez odmówienie

wszczęcia postępowania z uwagi na to, że w sprawie należy kierować się zasadą

określoną w art. 16 § 1 i 3 kpa należy stwierdzić, że jest ona nie zasadny.

Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w

administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są

ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz

wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w

kodeksie lub ustawach szczególnych. Natomiast § 3 tego przepisu wskazuje, że:

decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.

Wyjaśniania wymaga, że w stosunku do decyzji ostatecznej służy tzw.

domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być

wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie

stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego

trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14.04.2017 r., I OSK 1545/15. LEX nr

2289679). Ponadto decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych,

mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie

(art. 16 § 1 zd. 2). Kodeks jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji

ostatecznych (rozdział 12 i 13 działu II). Natomiast dopuszczalność uchylenia lub

zmiany decyzji ostatecznych może mieć miejsce tylko w przypadkach przewidzianych

w Kodeksie co zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania

pewności obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie należy wyjaśnić, że wniosek skarżącej o

wszczęcie postępowania i prośba o przywrócenie terminu był bezzasadny, gdyż

dotyczył sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wniosek ten nie zwierał również

żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany

decyzji ostatecznej, a zatem organ nie miał również podstaw do zastosowania

innego trybu postępowania.

Należy zauważyć, że z wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r., wynikało, że

domaga się ona przywrócenia terminu na wniesienie skargi do WSA.

Z tego względu organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania

ponieważ, jak słuszne zauważył organ kodeks postępowania administracyjnego nie

przewiduje możliwości, aby organ decydował o przywróceniu terminu na wniesienie

skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.