Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1336/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi Nauczycielskiego K. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. o ustalenie lokalizacji celu publicznego z dnia [...] marca 2005 r.; 2. orzeka, że powołane wyżej decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Nauczycielskiego K. w S. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 7 października 2004 r. Nauczycielskie K. w S. (jednostka budżetowa samorządu województwa [...]) złożyła do Prezydenta Miasta S. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynków o funkcji dydaktycznej z zapleczem. Do wniosku dołączono załącznik graficzny – "Koncepcję zagospodarowania działki [...]" – opracowaną na kopii mapy zasadniczej, na której przedstawiono, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), granice terenu objętego wnioskiem oraz określono planowany sposób zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt c). W szczególności przedstawiono projektowaną linię zabudowy od strony ulicy [...], wyznaczoną jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uskokiem stworzonym przez budynek na rogu ulic [...] i [...]. Do wniosku inwestor załączył wymagane przez ustawę informacje o zapewnieniu potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego (zabudowa usługowa - rozbudowa i przebudowa budynku dydaktycznego z zapleczem) inwestorowi – Nauczycielskiemu K. na działce o nr geod. [...], obręb [...], przy ul. [...] róg [...] w S.

W uzasadnieniu przypomniano, że Nauczycielskie K. w S. wystąpiło o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla rozbudowy i przebudowy budynku dydaktycznego wraz z zapleczem na działce o nr geod. [...], obręb [...], przy ul. [...] w S. Działka ta w ewidencji gruntów ma adres ul. [...]. Wniosek zawierał informacje o planowanym przedsięwzięciu, a mianowicie określał rodzaj i skalę inwestycji oraz usytuowanie obiektu na działce. Organ pierwszej instancji działając w oparciu o przepisy powołanej ustawy wszczął postępowanie, a w szczególności zawiadomił strony postępowania oraz zawiadomił zainteresowanych w drodze obwieszczenia i poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta o złożeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W pierwszym etapie postępowania administracyjnego w wyznaczonym terminie nie wpłynęły żadne uwagi i wnioski od zainteresowanych stron. Organ pierwszej instancji po zapoznaniu się ze złożonym w sprawie materiałem oraz w oparciu o analizę istniejącej funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także mając na uwadze miejsce inwestycji w historycznym założeniu urbanistycznym przeprowadził postępowanie z udziałem służb konserwatorskich w celu uzgodnienia wspólnego stanowiska dotyczącego terenu zakładanej inwestycji. Ustalono wymagania dotyczące planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zachowano istniejącą funkcję zabudowy, a podstawowe parametry budynku określono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Linię zabudowy wyznaczono w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich. Wprowadzono obowiązek zachowania części działki jako powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, na etapie zapoznawania stron z projektem decyzji, wpłynęło pism od inwestora, w którym wniesiono uwagi i zastrzeżenia do projektu. Organ pierwszej instancji przychylił się częściowo do uwag inwestora i zmniejszył ilość miejsc postojowych przypadających na każde [...] m2 powierzchni użytkowej budynków. Projekt decyzji został uzgodniony przez zarządcę drogi – postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...], oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]. W konkluzji uznano, że realizacja zakładanej inwestycji na wskazanym terenie, przy zachowaniu warunków wynikających z decyzji i przepisów szczególnych, jest zasadna.

W analizie, stanowiącej załącznik do decyzji, ustalono m.in. w odniesieniu do linii zabudowy od strony ulicy [...], iż przebiegać będzie ona z uskokiem: w części południowej działki linia ta została wyznaczona przez budynek Liceum im. [...], w odległości 22,5 m od krawędzi jezdni ul. [...]; w części północnej linia zabudowy została wyznaczona przez budynek gimnazjum nr [...], w odległości 4,0 m. od krawędzi jezdni ulicy [...]. Obszar analizy zakreślono w taki sposób, iż obejmuje on również zabytkowy zespół pałacowo-parkowy (Pałac O.), położony po przeciwnej (wschodniej) stronie ulicy [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie inwestor zarzucając jej niezgodność z przyjętymi przez niego założeniami, a w szczególności:

- nie uwzględnienie przy wyznaczaniu uskokowej linii zabudowy historycznego narożnego budynku u zbiegu ulic [...] i [...] oraz pierzejowego charakteru zabudowy ulicy [...],

- ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie szkoły,

- nie uwzględnienie rekreacyjnych potrzeb szkoły, wyrażające się przede wszystkim w przeznaczeniu zbyt małej części terenu objętego wnioskiem pod tereny zielone i rekreacyjne.

W uzasadnieniu inwestor, powołując się na wcześniej wydane rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące zabytkowego budynku położonego na rogu ulic [...] i [...] (potwierdzenie jego zabytkowego charakteru, zgoda na zmianę sposobu użytkowania oraz uzgodnienie istniejącego wokół niego układu komunikacyjnego) stwierdził, że ze względu na możliwość otrzymania większych środków na zamierzoną inwestycję zdecydował się nie tylko na zmianę sposobu użytkowania zabytkowego budynku narożnego, lecz również na rozbudowę i przebudowę mającą połączyć istniejące na działce budynki Kolegium w jedną całość, zakładającą lokalizację rozbudowy wzdłuż ulicy [...], począwszy od budynku narożnego (u zbiegu ulic [...] i [...]) do granicy z działką Gimnazjum nr [...] oraz wzdłuż granicy z sąsiadującą szkołą. Projektowana w ten sposób linia zabudowy od ulicy [...] byłaby kontynuacją linii zabudowy istniejącego Gimnazjum nr [...]. Zdaniem inwestora przyjęta w decyzji Prezydenta Miasta S. uskokowa linia zabudowy jest nieuzasadniona, gdyż nie uwzględnia historycznego usytuowania przestrzennego narożnego budynku z pięknym detalem architektonicznym u zbiegu ulic [...] i [...], położonego na działce inwestora, stanowiącego element krystalizujący przestrzeń miejską w tym terenie. Ponadto budynki położone przy ulicy [...] budynki Liceum Ogólnokształcącego im. [...], budynek Urzędu Stanu Cywilnego, zespół budynków starego Archiwum, tworzą klimat niepowtarzalny w innym mieście. Skala obiektów jest mała, często z wąskimi uliczkami (ul. [...]), i powinna być kontynuowana w dalszym planowaniu przestrzennym miasta. Kameralna skala, małe przestrzenie, to atuty wszystkich starych miast. Jednocześnie inwestor poinformował, że z przedstawionych powodów wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisanie narożnego budynku na rogu ulic [...] i [...] do rejestru zabytków. Ponadto inwestor wskazał, kwestionując ustalony w decyzji wskaźnik miejsc parkingowych, że projektowana rozbudowa zespołu obiektów dydaktycznych na jego terenie obejmuje powierzchnię użytkową na poziomie ok. [...] m2, co przy narzuconym wskaźniku miejsc parkingowych wymusiłoby powstanie co najmniej 40 miejsc postojowych, co razem z dojazdami i chodnikami zajęłoby ok. 30% działki, a powierzchni zabudowy – ok. 50%. W konsekwencji spowodowałoby to "zabetonowanie" dużej części działki kosztem terenów zieleni i rekreacyjnych.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania inwestora - Nauczycielskiego K. w S., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S.

W uzasadnieniu stwierdzono najpierw, że do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przyjęto obszar analizy zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Obszar ten uwzględnia zabudowę: zabytkowego budynku Liceum Ogólnokształcącego im. [...], Pałacu O. wraz z przestrzenią wspólną między frontami tych budynków oraz ulicami [...] i [...]. Zawężenie terenu oddziaływania inwestycji do pierzei ulic sąsiadujących z działką inwestora (zawężenie obszaru analizy do ulicy [...]) nie oddawałoby rzeczywistego wpływu budynków na przestrzeń historyczną pomiędzy budynkami; nie byłoby również zgodne z powołanym rozporządzeniem. Rozporządzenie to określa również sposób wyznaczania linii zabudowy. W ulicy [...], zdaniem SKO w S., wyróżniają się dwie linie zabudowy. Pierwsza z nich, wyznaczona przez zabytkowy budynek Liceum Ogólnokształcącego im. [...], w odległości 22,5 m od krawędzi jezdni, druga zaś, wyznaczona przez budynek bezpośrednio sąsiadujący z działką inwestora – Gimnazjum nr [...], w odległości 3,6 – 4,0 m od krawędzi jezdni. Jak wskazuje autor analizy, druga z wymienionych linii zabudowy jest niezgodna z obowiązującą ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), według której odległość budynku od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej powinna wynosić 6 m. W myśl § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy z przepisami odrębnym, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Organ I instancji opierając się na analizie postanowił uznać ten przypadek za szczególny i na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych utrzymać pierzejową linię zabudowy na części działki (postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...]). Przy wyznaczaniu linii zabudowy na dalszej części frontu działki inwestora wzięto pod uwagę § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuacje zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W przypadku projektowanej inwestycji wyznaczono linię zabudowy tworząc uskok o określonych parametrach. Jak argumentuje organ I instancji, przy ustalaniu linii zabudowy nie można brać pod uwagę budynku znajdującego się w narożniku działki (u zbiegu ulic [...] i [...]) Usytuowanie tego budynku powoduje bowiem zawężenie jezdni z 6,7 do 6,0 m oraz chodnika z 3,6 do 1,2 m. Biorąc pod uwagę nagromadzenie w tym rejonie budynków oświatowych taka szerokość ciągu pieszego byłaby niedostateczna dla zachowania bezpieczeństwa użytkowników. Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury wyklucza uwzględnienie tego budynku do ustalenia linii zabudowy dla nowej inwestycji. Ponadto, odnosząc się do zarzutu ustalenia zbyt wysokiego wskaźnika miejsc parkingowych SKO w S. stwierdziło, że wskaźnik ten zmniejszono na wniosek inwestora z 30 na 20 miejsc postojowych przypadających na każde [...] m2 powierzchni użytkowej obiektów na własnej działce, przy czym ustalony wskaźnik został przyjęty dla wszystkich nowych obiektów usługowych na tym terenie. W odniesieniu do zarzutu pozostawienia zbyt małych terenów zieleni i rekreacji na terenie inwestycji stwierdzono, że powierzchnia zamierzonej inwestycji, wskaźniki zawarte w decyzji oraz usytuowanie działki inwestora w sąsiedztwie parku, umożliwiają spełnienie warunków zawartych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor żądając jej uchylenia w całości.

W uzasadnieniu skargi inwestor podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie odniosło się merytorycznie do argumentów strony dotyczących linii zabudowy, wskazanych w odwołaniu, naruszając tym samym art. 7 K.p.a., a także nie wzięło pod uwagę możliwości, jakie stwarza § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, z treści wcześniej wydanych aktów indywidualnych dotyczących zabytkowego budynku położonego na działce skarżącego u zbiegu ulic [...] i [...] (decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tego obiektu oraz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2004 r. akceptujące istniejący układ drogowy wokół tego budynku) wprost wynika, że możliwe jest funkcjonowanie obiektu oświatowego przy ulicy [...] w odległości innej niż wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym skarżący zarzucił, iż przy wydawaniu decyzji i rozpatrywaniu odwołania nie w pełni skorzystano z możliwości usytuowania budynku w odległości wynikającej z ust. 2 tego przepisu, a także nie poinformowano strony o możliwości ubiegania się o takie odstępstwo, co według skarżącego jest naruszeniem art. 9 K.p.a. Natomiast bezkrytyczne uznanie, że dla ustalenia linii zabudowy dla nowego obiektu nie można brać pod uwagę budynku istniejącego na rogu ulic [...] i [...] i ustalenie linii zabudowy dla obiektów stanowiących jego rozbudowę i przebudowę w odległości od 22,5 do 4,0 m od krawędzi jezdni ulicy [...], stanowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Stwierdzono również, że zaskarżona decyzja SKO w S. narusza art. 107 § 3 K.p.a., gdyż w uzasadnieniu przytacza tylko elementy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez przedstawienia własnego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej powtarzając w całości argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji, a w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę dla organu I instancji do wydania decyzji, która z braku podstaw do jej uchylenia została w administracyjnym toku instancji utrzymana w mocy – wobec podzielenia zawartej w niej argumentacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2005 r. skarżący - Nauczycielskie K. w S. wniósł o dopuszczenie nowych dowodów w sprawie, a mianowicie: 1) informacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż na podstawie decyzji tegoż organu z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków kamienica położona przy ul [...] narożnik ul. [...] w S. została wpisana do księgi rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...], oraz [...]) opinii [...] Biura planowania Przestrzennego i Rozwoju Regionalnego w sprawie ustalenia lokalizacji spornego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga inwestora - Nauczycielskiego K. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku dydaktycznego wraz z zapleczem na działce o nr geod. [...], obręb [...], przy ul. [...] róg [...] w S. Inwestor nie skarżył zatem odmowy wydania decyzji, bo decyzja taka została wydana, ale ustalone w niej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone przez organ I instancji parametry zamierzonej inwestycji.

Z zebranych w sprawie materiałów jednoznacznie wynika, że inwestor oraz organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mają zasadniczo odmienną koncepcję zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji. Inwestor zmierza do integralnego i kompleksowego zagospodarowania całego terenu zamierzonej inwestycji, mającego mieć charakter przestrzeni zamkniętej, z połączeniem wszystkich obiektów Kolegium i zachowaniem własnych terenów zieleni (rekreacyjnych) oraz ograniczonym do własnych potrzeb parkingiem. Rozbudowa ma nastąpić wzdłuż pierzei ulicy [...], wypełniając obecną lukę w pierzei tej ulicy, z uskokiem przy zabytkowej kamienicy narożnej, na rogu ulic [...] i [...]. W tej koncepcji zasadnicze znaczenie ma kontynuacja zabytkowego układu urbanistycznego starego miasta, z zachowaniem wąskich i kameralnych ulic, mająca pierwszeństwo przed wymogami komunikacji i zachowująca odległość projektowanej zabudowy od krawędzi ulicy [...] nie większą niż 4 m (pierwsza linia zabudowy). Z kolei dla organu wydającego decyzję podstawowe znaczenie ma druga linia zabudowy ulicy [...], znajdująca się w odległości 22,5 m od krawędzi tej ulicy, wyznaczona w części południowej działki przez zabytkowy budynek Liceum Ogólnokształcącego im. [...], z dopuszczeniem uskoku w części północnej działki, wyznaczonego przez budynek gimnazjum nr [...], w odległości 4,0 m. od krawędzi jezdni ulicy [...] (uskokowa linia zabudowy). Ta koncepcja zagospodarowania terenu uwzględnia szerszy obszar, obejmując również zabytkowy zespół pałacowo - parkowy (Pałac O.), położony po przeciwnej (wschodniej) stronie ulicy [...]. Na zwolnionym w ten sposób terenie wzdłuż ulicy [...], między budynkiem gimnazjum nr [...] a zabytkowym budynkiem narożnym, miałby powstać ogólnodostępny parking, zaspokajający potrzeby nie tylko samego inwestora, lecz również służący obsłudze wskazanego wyżej szerszego obszaru, z wyłączeniem wewnętrznej zieleni na działce inwestora, w istocie zbędnej – zdaniem organu - wobec bliskości parku otaczającego Pałac O. Koncepcję te uzasadnia konieczność zachowania odpowiedniej, co najmniej normatywnej odległości projektowanej zabudowy od krawędzi ulicy [...] oraz wynikająca wyłącznie z przeprowadzonej analizy potrzeba rozwiązania problemów (w tym głównie parkingowych) zespołu pałacowo-parkowego wraz z najbliższym otoczeniem, w skład którego wchodzi również teren zamierzonej inwestycji. Jest to więc, jak wynika pośrednio z przedstawionych materiałów, koncepcja zagospodarowania terenu, w której względom szerszym, związanym z zagospodarowaniem zespołu pałacowo-parkowego wraz z otoczeniem, daje się pierwszeństwo przed koncepcją autonomicznego zagospodarowania terenu pozostającego we władaniu inwestora. W tej sytuacji podstawowa kwestia prawna związana z rozpatrywaną sprawą sprowadza się do pytania o granice dopuszczalnej ingerencji organu ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego we wniosek (projektowane zamierzenie) inwestora.

Na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. W Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2004, str.403) stwierdza się, że organ administracji publicznej jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, ale mając na uwadze ustalenia wynikające z przepisów szczególnych oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich. Taki też pogląd był reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2372/00, MoP 2002 r., Nr 22, str. 1011). Podejście takie jest również uzasadnione inną normą ogólną o charakterze zasady prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, deklarowaną przez art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Uznając, iż ochrona interesów osób trzecich ma miejsce przede wszystkim w płaszczyźnie prawa budowlanego, trzeba stwierdzić, że dopuszczalne granice ingerencji organu wydającego decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego wyznaczają przede wszystkim ustalenia wynikające z przepisów szczególnych. Granice ingerencji prawnej dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w warunkach braku planu miejscowego określają m.in. art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 oraz art. 56 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl pierwszego z powołanych przepisów właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy m.in. warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna określać również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Jeżeli zaś zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy). W powołanym wyżej "Komentarzu..." (str. 452-453) odnosząc się do tej kwestii niejako od drugiej strony, tzn. od strony charakteru wydawanych na podstawie powołanych przepisów decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdzono, że "...Rolą omawianych decyzji jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. (...) Organ nie może więc zmieniać roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy czy zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechne obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Komentowane decyzje mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne), ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalania warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzje odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy."

W rozpatrywanej sprawie, obok powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), za podstawowe przepisy odrębne mające znaczenie w sprawie uznano przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz przepisy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Wszystkie te przepisy zostały poddane jednostronnej interpretacji, wyraźnie niekorzystnej dla inwestora i obracającej wniwecz jego zamierzenie inwestycyjne. I tak, szerokie zakreślenie granic obszaru analizowanego, zgodne z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., wykraczające poza pierzeje ulic sąsiadujących z działką inwestora i objęcie analizą obszaru uwzględniającego zabudowę: zabytkowego budynku Liceum Ogólnokształcącego im. [...], Pałacu O. wraz z przestrzenią wspólną między frontami tych budynków oraz ulicami [...] i [...], dopuszczalne w świetle powołanego przepisu i być może usprawiedliwione z punktu widzenia interesów miasta S., doprowadziło w istocie do określenia skali i proporcji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego w sposób niezgodny z zamiarami inwestora. Inwestor złożył wniosek o ustalenie lokalizacji dla rozbudowy i przebudowy mającej połączyć istniejące na działce budynki Kolegium w jedną całość, zakładającą lokalizację rozbudowy wzdłuż ulicy [...]. Inwestor potrafił uzasadnić swój wniosek, wskazując również na zgodność zamierzonej inwestycji z układem i charakterem części zabytkowego centrum miasta S. Zamiast tego organ wydający zaskarżoną decyzję zaproponował swoją, całkowicie odmienną koncepcję zagospodarowania i zabudowy terenu zamierzonej inwestycji, podporządkowaną wizji zagospodarowania znacznego obszaru historycznego centrum miasta, nie mającej oparcia w żadnych dokumentach o charakterze prawnym. Przy takich założeniach analizy praktycznie wykluczono skorzystanie z możliwości wynikających z § 4 pkt 4 powołanego rozporządzenia, a dotyczących dopuszczenia innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. W konsekwencji przy wyznaczaniu proponowanej dla zamierzonej inwestycji linii zabudowy skorzystano z zapisu § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w myśl którego w przypadku niezgodności linii zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgonie z tymi przepisami. Doprowadziło to do przyjęcia linii zabudowy – jako podstawowej dla zamierzonej inwestycji – drugiej linii zabudowy ulicy [...], odległej o 22,5 m od krawędzi jezdni tej ulicy. Tymczasem zgodnie z przepisem odrębnym, którym w rozpatrywanej sytuacji była wspomniana ustawa o drogach publicznych, zabudowa przy ulicy [...], mającej charakter drogi gminnej, powinna być usytuowana w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Jednakże ust. 2 powołanego art. 43 ustawy o drogach publicznych akurat w odniesieniu do dróg o tej kategorii (funkcji) przewidywał możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej – w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Lokalizacja projektowanego budynku Kolegium w obszarze zabytkowej części centrum miasta, na przedłużeniu podobnie wyznaczonej linii zabudowy sąsiednich budynków o charakterze zabytkowym (gdyż istniejąca zabudowa ulicy[...] ma charakter pierzejowy), mieści się niewątpliwie w kręgu takich uzasadnionych przypadków.

Podobnie rzecz się ma z ochroną zabytków. Organ wydający zaskarżoną decyzję powołuje się w tym zakresie na uzgodnienie jej projektu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r., Nr [...]. Nie wziął jednak pod uwagę, że inwestor w uzasadnieniu odwołania, powołując się na wcześniej wydane rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące zabytkowego budynku położonego na rogu ulic [...] i [...] (potwierdzenie jego zabytkowego charakteru, zgoda na zmianę sposobu użytkowania oraz uzgodnienie istniejącego wokół niego układu komunikacyjnego) stwierdził, że zdecydował się nie tylko na zmianę sposobu użytkowania zabytkowego budynku narożnego, lecz również na rozbudowę i przebudowę mającą połączyć istniejące na działce budynki Kolegium w jedną całość, zakładającą lokalizację rozbudowy wzdłuż ulicy [...], począwszy od budynku narożnego (u zbiegu ulic [...] i [...]) do granicy z działką Gimnazjum nr [...] oraz wzdłuż granicy z sąsiadującą szkołą. W koncepcji tej narożny budynek, wpisany co prawda do rejestru zabytków dopiero na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2005 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, odgrywał węzłową rolę, co organ orzekający w sprawie w całości pominął.

Zasadne są również zarzuty inwestora dotyczące ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie szkoły oraz

nie uwzględnienia rekreacyjnych potrzeb szkoły, wyrażające się w przeznaczeniu zbyt małej części terenu objętego wnioskiem pod tereny zielone i rekreacyjne. Przyjęte w zaskarżonej decyzji wskaźniki i ustalenia w tym zakresie są nie tylko nieuzasadnione, co wyraźnie wynika z odwołania inwestora, lecz nie mają również, wobec braku planu miejscowego, właściwych podstaw prawnych.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku dydaktycznego wraz z zapleczem na działce o nr geod. [...], obręb [...], przy ul. [...] róg [...] w S., aprobowała w istocie decyzję organu I instancji ingerującą zbyt głęboko, z naruszeniem przepisów odrębnych, we wniosek (zamierzenie) inwestora o ustalenie lokalizacji określonej wyżej inwestycji celu publicznego.

Wobec forsowania przez organy obu instancji całkowicie odmiennej od zamierzeń inwestora koncepcji zagospodarowania przedmiotowego terenu, powiązanym z brakiem informowania inwestora o możliwych innych rozwiązaniach prawnych przewidzianych w przepisach odrębnych, jednostronnej ocenie materiału dowodowego oraz pominięciu szeregu aspektów prawnych i faktycznych sprawy w uzasadnieniu decyzji, za zasadny należy również uznać podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.