Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1646/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 15 , art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego K. G., Kancelaria Radców Prawnych "[...]" s.c., ul. [...] w K kwotę 360,00 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1143/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach: Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art, 39 i 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) przyznał J. J. (dalej: skarżącemu) zasiłek celowy w wysokości 200,00 zł na: pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia - w wysokości 100,00 zł oraz zakup żywności - w wysokości 100,00 zł. W uzasadnieniu tejże decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że 26 marca 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu świadczenia na wskazane cele. Organ ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, posiada bardzo trudną sytuację materialną i nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie żywności i leków. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżący utrzymuje się z zasiłku stałego, a jego łączny dochód, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wynosi 444 zł i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, określonego w tym przepisie. J. J. spełnia więc też kryterium, o którym mowa w art. 7 pkt 1 ustawy (ubóstwo). W związku z powyższym, w ocenie organu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej w kwocie 200 zł na zakup żywności i leków.

Odwołanie od tej decyzji złożył J. J., a w jego treści wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego mu zasiłku. Zaznaczył, że zarówno kwota 100 zł na zakup żywności, jak i kwota 100 zł na zakup leków są nieadekwatne do wydatków, jakie ponosi na te potrzeby i dlatego też wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości wyżej opisaną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu powyższej decyzji wskazało, że J. J. jest osobą niepełnosprawną i ze względu na swoją niepełnosprawność otrzymuje zasiłek stały w wysokości 444 zł, który stanowi jedyny jego dochód. Orzeczenie o niepełnosprawności straciło jednakże ważność z dniem 31 marca 2010 r. Organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł z przeznaczeniem go na zakup żywności w wysokości 100 zł i zakup leków w wysokości 100 zł, nie wskazał istotnych okoliczności faktycznych – a mianowicie, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, nie ustalił stopnia tej niepełnosprawności, jak i na jaki okres niepełnosprawność ta została orzeczona. Uniemożliwia to, zdaniem organu odwoławczego, ocenę tego stanu rzeczy, zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego. Zdaniem Kolegium organy pomocy społecznej w uzasadnieniach decyzji tego rodzaju winny konkretnie podawać wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju potrzeby, jaka kwota już została rozdysponowana i na co oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętnie zasiłki celowe. Nie wskazanie tego "(...) można uznać za działanie organu nadmiernie dowolne, a więc przekraczające granice uznania administracyjnego". Organ powinien zatem ustalić rzeczywistą wysokość potrzeb skarżącego i wykazać, dlaczego uznał przyznaną mu pomoc za wystarczającą na ich zaspokojenie, z uwzględnieniem oczywiście realnych możliwości finansowych gminy. Kolegium podniosło też, że jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie, które powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych jak i prawnych, jakimi organ kierował się przy orzekaniu. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji rodzi wątpliwości strony co do słuszności dokonanego decyzją rozstrzygnięcia i niejednokrotnie jest powodem zaskarżenia takiej decyzji, czego wyrazem jest wniesione odwołanie. Zważywszy zatem na fakt, że J. J. utrzymywał się wyłącznie z zasiłku stałego, który prawdopodobnie już utracił z upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności, a zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia przyznania mu zasiłku celowego w dość niskiej kwocie, bo 200 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. J. W jej treści stwierdził, że instytucje powołane do pomocy społecznej działają nieudolnie. W przedmiotowym postępowaniu Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie znajduje podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji własnej, w myśl art. 133 k.p.a. i przekazuje odwołanie organowi odwoławczemu, który decyzję organu I instancji uchyla i sprawę przekazuje organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Takie działanie organów w niezawiłej sprawie stawia osobę w skrajnie trudnej życiowo sytuacji, gdyż zostaje ona wskutek tego pozbawiona środków do życia, a także uniemożliwia odwołanie się i dochodzenie swoim praw. Zakwestionował również stanowisko organu pierwszej instancji zadając pytanie, w oparciu o jakie kryteria organ ten twierdzi, że kwota 100 zł na miesięczne utrzymanie jest kwotą wystarczającą i z jakich powodów punktem odniesienia nie jest w tym zakresie minimalna płaca. Wskazał również, że Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwraca pełnej kwoty 194,63 zł wydatkowanej na zakup leków.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zwrot przez organ pierwszej instancji pozostałej części kwoty – 94,63 zł - wydatkowanej na leki oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i rozpatrzenie jego skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że przyznanie zasiłku celowego nie wiąże się z miesięcznym okresem rozliczeniowym, a co do kwoty tego zasiłku odpowiadającej wysokości minimalnej płacy wskazało, że tego rodzaju oczekiwanie jest niewspółmiernie wygórowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 773/10, oddalił powyższą skargę. Sąd wskazał w szczególności, że SKO w sposób wystarczający uzasadniło potrzebę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, w głównej mierze ze względu na sytuację życiową skarżącego i brak w motywach wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji wskazania, czym się on kierował orzekając o przyznaniu skarżącemu niskiej kwoty zasiłku. Sąd stwierdził, że wskazany w tej decyzji kierunek przyszłych działań organu pierwszej instancji jest korzystny dla skarżącego, a organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. J., wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 2357/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, ocena zaskarżonej decyzji dokonana została przez Sąd Wojewódzki bez należytego rozważenia treści art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie NSA w stanie faktycznym sprawy trudno uznać za przekonującą argumentację Kolegium, a następnie Sądu, co do istnienia potrzeby przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Ponadto NSA zauważył, że Kolegium nie ustrzegło się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia jego decyzji nie wynika bowiem, dlaczego wobec dostrzeżonych braków w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Argumentacja przytoczona przez Kolegium wskazuje, że organ ten swoje działanie ograniczył w istocie do funkcji kontrolnej, podczas gdy powinien sprawę rozpoznać merytorycznie w jej całokształcie.

Jako nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej NSA uznał naruszenie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Sąd wypowiadając się co do kryteriów, jakie muszą być brane pod uwagę przy określaniu wysokości przyznawanego świadczenia, poczynił uwagę, że znaczenie ma także ilość posiadanych na cele pomocy społecznej przez organ środków finansowych, wielkość kwot rozdysponowanych, czy też ilość beneficjentów. W ramach wytycznych do dalszego orzekania, NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki oceniając ponownie legalność zaskarżonej decyzji uwzględni po pierwsze - nie tylko ogólne wymogi procesowe, ale też reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej, po drugie - cele pomocy społecznej, a zwłaszcza charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. NSA zauważył również, że z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej jest kasacyjna decyzja organu odwoławczego, to Sąd musi uwzględnić okoliczność, że w dalszym toku sprawy wydane zostało kolejne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego będzie rozważenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz ewentualne skorzystanie z uprawnienia orzeczniczego przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

W wyroku zapadłym po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego od tego przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, która pozwala na odstąpienie od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez ten Sąd (art. 190 p.p.s.a.). Po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji z dnia [...] 2010 r. została bowiem w dniu [...] 2010 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, wydana decyzja przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Wójta, przyznająca skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 200 zł, na pokrycie części kosztów leków i leczenia - 100 zł oraz na zakup żywności - 100 zł. Decyzja ta nie została przez J. J. zaskarżona i jest ostateczna, co ustalił Sąd na podstawie pisma Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 13 listopada 2012 r.

Sąd, rozważając możliwość zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a., doszedł do wniosku, że brak było podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r., gdyż decyzja ta w ocenie Sądu jest zgodna z prawem i nie narusza przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ I instancji w sposób prawidłowy wyważył pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc, a interesem społecznym, w którym wyraża się interes pozostałych obywateli, w tym także tych, którzy podobnie jak skarżący, także oczekują ze względu na swoją sytuację życiową pomocy od Państwa. Skarżący, objęty stałą pomocą ze strony Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie może jednakże domagać się przyznawania mu każdorazowo pomocy we wnioskowanej przez siebie wysokości z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponuje GOPS.

Mając powyższe na uwadze, skoro stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie od stanu faktycznego przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca niniejszą sprawę, z którą to decyzją skarżący pogodził się, nie składając od niej odwołania, na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów normujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 190 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 1143/12 wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r. wskutek błędnego przyjęcia, że stan faktyczny uległ w tej sprawie zmianie i w związku z tym błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej u.o.p.s.) w zw. z art. 3 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny legalności i zaskarżonej decyzji uwzględnić cele pomocy społecznej;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 zd. 1 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r, nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić szczególne reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej;

- art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.o.p.s. poprzez niezastosowanie wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012

r. nakazującej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w trakcie ponownej oceny

legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1143/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia sąd odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stanu faktycznego, który pozwalałaby sądowi pierwszej instancji na odstąpienie od wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2010 r., na którą powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, została wydana jeszcze przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nawet jeszcze przed pierwszym rozpoznaniem sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Wymieniona decyzja znajduje się w aktach administracyjnych. Wiedzą dotyczącą podjęcia tej decyzji dysponował Naczelny Sąd Administracyjny przy wydawaniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r, ponieważ w jego uzasadnieniu wskazał wyraźnie, że Sąd pierwszej instancji musi uwzględnić okoliczność, że w dalszym toku sprawy wydane zostało kolejne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza zatem, że stan faktyczny sprawy niniejszej w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego w powołanym wyżej zakresie był przez cały ten czas taki sam. Tym samym za uzasadniony należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej złożonej przez skarżącego zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2357/11.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby przy ponownej ocenie legalności zaskarżonej decyzji uwzględnić reguły obowiązujące w postępowaniu prowadzonym przez organy pomocy społecznej oraz cele pomocy społecznej, a zwłaszcza charakter świadczenia, o które ubiega się skarżący. W istocie bowiem Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, nie dokonał w ogóle oceny - będącej przedmiotem skargi - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010 r. do czego był zobowiązany. Zamiast tego Sąd I instancji, rozważając możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a., skupił swoją uwagę jedynie na ocenie zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2010 r. Tymczasem ocena legalności wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] 2010 r. powinna była zostać poprzedzona oceną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tego zaś w sprawie niniejszej zabrakło, co uzasadnia również stwierdzenie, że Sąd I instancji w gruncie rzeczy nie rozpoznał skargi złożonej przez J. J. Powyższe uchybienia proceduralne, w tym naruszenie przepisu art. 190 p.p.s.a., uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd uznał za zasadne podnoszone w skardze zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ odwoławczy w zaskarżoną decyzją zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. Wyżej wymieniona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została skonstruowana w art. 15 k.p.a. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej; por. decyzję SKO we Wrocławiu z 29 września 2003 r., SKO 4142/23/03, OwSS 2004, nr 1, poz. 7, w której stwierdzono, że "istota dwuinstancyjności polega nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji (o ile strona wniesie odwołanie), ale też – a może przede wszystkim – na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział" oraz wyroki WSA w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972 i z 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761 i wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547. A. Wiktorowska (Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Samorząd Terytorialny 1995, nr 6, s. 84, trafnie podkreśla, że "charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki – dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Organ drugiej instancji bada prawidłowość orzekania przez organ pierwszej instancji oraz prawidłowość samej decyzji". W wyroku z 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Poznaniu trafnie dostrzegł, iż "dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony"; por. też wyroki NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626, z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834, z 21 kwietnia 2011 r., II FSK 1852/09, LEX nr 1081276. Z zasady dwuinstancyjności wynika również obowiązek orzekania merytorycznego (co do istoty sprawy), przez organ odwoławczy, z wyjątkami, które statuuje art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązek powyższy, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 maja 2012 r. wydanym w niniejszej sprawie, "nabiera szczególnego znaczenia właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jest to bowiem taka kategoria postępowań, w których priorytetowe znaczenie ma dobro osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 u.o.p.s.), a organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewidziana w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i ograniczonego formalizmu została niewątpliwie wzmocniona na gruncie ustawy o pomocy społecznej, co należy mieć na względzie przy kontroli legalności decyzji wydanych przez organy właściwe w tych sprawach". Zgodnie z wyżej przedstawioną zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. W ocenie Sądu brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Nie stanowi podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwości uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, na które organ odwoławczy powoływał się wydając w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a jedynie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, co jest niezgodne z art. 15 k.p.a. i wynikającą z niego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej decyzją merytoryczną w postępowaniu odwoławczym, za niezgodne z zasadą dwuinstancyjności należy uznać wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2; por. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2011 r., II SA/Kr 1391/11, LEX nr 1152811.

Stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ pierwszej instancji, a wyniki postępowania wyjaśniającego zostały utrwalone w aktach sprawy. Błąd organu pierwszej instancji polegający na nie dość starannym i wnikliwym uzasadnieniu decyzji nie może stanowić jedynej i samoistnej podstawy wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części). Zdaniem Sądu organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również możliwością uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych względów zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i jako taka musiała zostać uchylona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma jednak również fakt, że w dniu [...] 2010 r. została wydana przez Wójta Gminy – po ponownym przeanalizowaniu sprawy z wniosku J. J. z dnia 26 marca 2010 r. – decyzja o udzieleniu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości łącznie 200 zł, na pokrycie części kosztów leków i leczenia (w wysokości 100 zł) i zakup żywności (w wysokości 100 zł). Powyższa decyzja stała się ostateczna, wobec tego, iż J. J. nie wniósł od niej odwołania. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Taka konieczność zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż wydanie przez organ decyzji w dniu [...] 2010 r., która to decyzja stała się ostateczna, determinuje dalszy sposób postępowania w sprawie niniejszej. Nie mogą bowiem w obrocie prawnym pozostać dwie decyzje rozstrzygające tą samą sprawę administracyjną co do istoty. Należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu pierwszej instancji wydaną w dniu [...] 2010 r.

Powyższą okoliczność – istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z [...] 2010 r. - muszą przede wszystkim wziąć pod uwagę organy administracji przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy i wydać rozstrzygnięcie z uwzględnieniem faktu, iż sprawa niniejsza została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, która nie została wzruszona w żadnym z dopuszczalnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 250 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, ustanowionego w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy, obejmuje wynagrodzenie za zastępstwo procesowe w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (240 zł) oraz wynagrodzenie za sporządzenie skargi kasacyjnej (120 zł), gdyż pełnomocnik skarżącego nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wysokość wynagrodzenia została ustalona w oparciu o przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit c i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.