Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 706/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2005/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]w zakresie części tekstowej oraz graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW i 1U uzasadniając, że przy sporządzaniu ww. planu miejscowego doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda [...] stwierdził, że podejmując uchwałę Rada Miasta [...] naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) oraz § 7 pkt 7 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Ustalenia § 10 uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które według Wojewody [...] określają różne wskaźniki maksymalnej zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźniki intensywności zabudowy w odniesieniu do różnych typów zabudowy występujących na danym terenie, powinny być wydzielone liniami rozgraniczającymi i odrębnymi symbolami terenów o odmiennych wskaźnikach zagospodarowania (tereny oznaczone symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW, 1U). Przeznaczenie ww. terenów zostało określone w planie w sposób niejednoznaczny, alternatywny oraz wzajemnie się wykluczający.

W ocenie organu nadzoru również ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 4MW pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie określonego przeznaczenia terenu.

Miasto [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie w całości w oparciu o zarzut naruszenia:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego określone przepisami przedmiotowej ustawy, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności w części;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że niewydzielenie na rysunku planu, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MW, 4MW i 1U, terenów o odmiennych zasadach zagospodarowania liniami rozgraniczającymi oraz odrębnymi symbolami spowodowało niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, podczas gdy przyjęte w planie przeznaczenie terenu jest jednoznaczne i wraz z liniami rozgraniczającymi umożliwia realizację zadań o różnych niewykluczających się funkcjach;

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w części ustaleń odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 4MW, pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miejskiej [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]2007 r. nr [...].

W ocenie strony skarżącej stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca podniosła, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to, między innymi, wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego. Organy gminy kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przepisy powyższej ustawy, jak również art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym przesądzają o wyłącznej kompetencji organów gminy w zakresie ustalania i przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów, na obszarze działania tych organów.

Strona skarżąca podała, że mając na uwadze zachowanie ww. celów planowania przestrzennego, specyfikę obszaru objętego planem miejscowym, tzn. tereny osiedla [...] (tereny w pełni zabudowanego i w całości ukształtowanego z występującą punktowo istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną (z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem 4MW, który jest niezabudowany), przyjęto w uchwale Rady Miasta [...] za podstawę ustawowe cele planowania przestrzennego biorąc pod uwagę inwentaryzację terenu oraz analizę własności nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego dla poszczególnych terenów sporządzono rozróżniając odmienne parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na pojedynczych działkach w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami 2MW, 3MW i 1U. Określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak: maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna wyrażone w stosunku do działki budowlanej, są jednymi z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie.

Na terenach oznaczonych symbolami 1MW, 2MW, 3MW, 4MW ustalono przeznaczenie dopuszczalne: usługi nieuciążliwe wolnostojące lub w parterach budynków, o parametrach mniejszych niż zabudowa o przeznaczeniu podstawowym (§ 10 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały), które mają stanowić niewykluczające się, oczywiste i pożądane uzupełnienie każdego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa (§ 10 ust. 3 pkt 2 i 3 uchwały) uwzględniona została na tych terenach wyłącznie w zakresie istniejącym. Na terenie oznaczonym symbolem 4MW (niezabudowanym) nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa, w związku z tym to ustalenie tego terenu nie dotyczy. Dla jednoznaczności przyjętych zapisów w § 4 ust. 1 uchwały sformułowane zostały definicje pojęć używanych w tekście uchwały w tym m.in. przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego.

Strona skarżąca podkreśliła, że obszar objęty planem miejscowym tworzy spójną strukturę funkcjonalno-przestrzenną opartą na wspólnym układzie komunikacyjnym i infrastrukturze technicznej. Stąd postulowane przez Wojewodę wydzielenie liniami rozgraniczającymi i odrębnymi symbolami z zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nieruchomości zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, mogłoby spowodować roszczenia właścicieli związane z koniecznością wydzielenia dróg publicznych bezpośrednio przylegających do tych nieruchomości - obecnie dostęp do dróg publicznych odbywa się drogami osiedlowymi należącymi do Spółdzielni Mieszkaniowej.

Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa nie są sprzecznymi ze sobą przeznaczeniami, dlatego też mogą być połączone w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podał, że uprawnienia planistyczne gmin w zakresie określonym art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczają objęcie terenu liniami rozgraniczającymi na którym występują różne przeznaczenia. W § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały określono definicję linii rozgraniczających i wyznaczono je na rysunku planu.

Zdaniem strony skarżącej, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo przepisów rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizacje na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach pod warunkiem, że nie będą się wzajemnie wykluczały. Jednostki terenowe oznaczone w planie miejscowym symbolami 2MW, 3MW w przeważającym procencie zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną Spółdzielni Mieszkaniowej [...], uzupełnione są pojedynczymi istniejącymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz usługowymi. Taki rodzaj zagospodarowania współistnieje ze sobą od kilkudziesięciu lat i wzajemnie się nie wyklucza, wręcz odwrotnie wzajemnie uzupełnia, tworząc przestrzeń przyjazną mieszkańcom i użytkownikom. Aby utrzymać istniejącą równowagę przestrzenną, wprowadzone zostały do planu ustalenia jednoznacznie określające zakres możliwości inwestycyjnych dla poszczególnych typów zabudowy.

Brak ustaleń w tym zakresie mógłby spowodować brak możliwości zapewnienia ładu przestrzennego na terenie objętym planem, a ponadto mógłby stworzyć szerokie możliwości interpretacyjne, niezgodne z polityką przestrzenną gminy. Ustalenie parametrów w tych jednostkach terenowych wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (przeznaczenie podstawowe), bez uwzględnienia budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub usługowych (przeznaczenie dopuszczalne), mogłoby w skrajnym wypadku umożliwić nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do 5 kondygnacji nadziemnych. Właściciele nieruchomości położonych na przedmiotowym terenie mogliby występować z roszczeniami z tytułu naruszenia ich interesu prawnego w myśl art. 140 K.c.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z ustaleniami planu odnoszącymi się do terenu oznaczonego symbolem 4MW, które w ocenie organu nadzoru pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie określonego przeznaczenia terenu, strona skarżąca nie podzieliła stanowiska Wojewody [...] zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru dokonał bardzo wąskiej analizy studium i planu miejscowego w zakresie ich ustaleń i charakteru, nie opisał i nie udokumentował sposobu, w którym zostały one wykonane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca podniosła, że związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza że związanie to może być słabsze lub silniejsze. Punktem wyjścia do dokonania analizy zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium niezaprzeczalnie jest część tekstowa i część graficzna studium oraz część tekstowa i część graficzna planu miejscowego, przy czym przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Ustalone przeznaczenie terenów w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akty te wywołują zupełnie inne skutki.

Strona skarżąca podkreśliła, że przyjęte uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zawiera wytyczne do planów miejscowych (część tekstowa - dział XII. 1. Ustalenia i wytyczne do planów miejscowych - załącznik nr 6 do uchwały, cześć graficzna - załącznik nr 7 do uchwały). Zgodnie z zapisem zawartym w ww. części tekstowej studium (załącznik nr 6 do uchwały), w Studium ustala się, że opisane w rozdziale V i VI kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta [...] oraz zasady zagospodarowania poszczególnych obszarów stanowią wytyczną do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się korektę przebiegu linii wyznaczających dominację poszczególnych 11 rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów oznaczoną na rysunku studium.

Organ nadzoru powołał się w swoim rozstrzygnięciu na ww. zapisy części tekstowej, jednak skonfrontował je z bardzo wąskim fragmentem części graficznej studium, zamykając się w granicach jednej działki ewidencyjnej (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 4MW) i dokonał w ocenie skarżącej błędnej interpretacji ustaleń w zakresie zgodności przeznaczenia terenu w planie z ustaleniami studium.

W ocenie strony skarżącej w celu analizy zapisu studium dopuszczającego korektę przebiegu linii wyznaczających dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów oznaczoną na rysunku studium, obszar analizowany winien mieć takie granice, w ramach których występują przynajmniej dwie różniące się funkcje lub tereny. Mając na względzie zrównoważony rozwój i ład przestrzenny, racjonalne zagospodarowanie obszaru, charakter obu dokumentów (studium i planu miejscowego) dla oceny należy przyjąć obszar poniżej układu komunikacyjnego oznaczonego na rysunku studium symbolem KD-L. W obszarze tym występują tereny o następujących dominujących rodzajach funkcji: MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, obszar w kolorze brązowym; K - tereny infrastruktury technicznej kanalizacja - planowany zbiornik retencyjny, obszar zaznaczony szrafem w kolorze niebieskim; KG (Mnr) - tereny zespołu garaży, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, obszar w kolorze jasno-szarym, układy komunikacyjne obszary w kolorze białym). Ponadto, w rozpatrywanej sprawie nie doszło i nie chodziło o zmianę przeznaczenia całego obszaru przeznaczonego zgodnie z rysunkiem studium pod urządzenia infrastruktury technicznej kanalizacja - planowany zbiornik retencyjny, a jedynie o część obszaru.

Strona skarżąca stwierdziła, że linie wyznaczające dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów, o których mowa w studium nie są liniami rozgraniczającymi w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utożsamienie granicy obszarów infrastruktury technicznej - kanalizacja (planowany zbiornik retencyjny) z granicą pomiędzy terenami MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i K (infrastruktura kanalizacyjna) ustalonymi w planie może prowadzić do niezgodnego z prawem utożsamienia tych dwóch różnych dokumentów. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokumenty te posiadają dwie różne regulacje prawne dotyczące skali i zakresu opracowania.

Ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie wyznaczające dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów, o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miejskiej [...] mają charakter orientacyjny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona skarżąca stwierdziła, że jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonywania w planie zagospodarowania przestrzennego korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu powodującej niezgodność ze studium. Postanowienia tekstu studium wskazują, że Rada Miasta [...] uchwalając ten akt dopuściła możliwość korekty granic linii wyznaczających dominację poszczególnych rodzajów funkcji lub poszczególnych terenów.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przeszedł całą procedurę planistyczną określoną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: w ustawowym terminie do dnia 16 października 2014 r. zebrane zostały wnioski do planu; w celu zachowania jawności procedur planistycznych wszyscy zainteresowani mieli prawo wglądu do sporządzanego projektu planu oraz otrzymania informacji w wersji papierowej lub elektronicznej; projekt planu uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia; wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 4 listopada 2015 r. do 24 listopada 2015 r., dyskusja publiczna nad przyjętymi w nim rozwiązaniami odbyła się w dniu 18 listopada 2015 r., w ustawowym terminie, tj.: do dnia 8 grudnia 2015 r. nie wpłynęła żadna uwaga.

Brak uwag złożonych do projektu planu, a także uzyskane pozytywne uzgodnienia, dowodzą akceptacji dla przyjętych założeń ze strony jednostek uzgadniających, jak i ze strony właścicieli oraz użytkowników obszaru objętego planem. We wskazanej części uchwała w prawidłowy sposób odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w studium, dla terenu oznaczonego w planie symbolem 4MW, przez co spełnia warunek nie naruszenia ustaleń studium. Wojewoda [...] błędnie przyjął, że uchwała Rady Miasta [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w sposób istotny naruszyła zasady sporządzenia planu określone w przepisach ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi oraz uznanie, że Wojewoda [...] działał w granicach i w zakresie określonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz w oparciu o przepisy u.p.z.p., w szczególności w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z:

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587);

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W związku ze złożoną skargą organ nadzoru dokonał powtórnej analizy ustaleń uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, jak też analizy zarzutów przedstawionych w skardze.

Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał podstawę prawną, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy prawa materialnego. Wykazał na czym polegało naruszenie: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., a także § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w kontekście dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru wskazał, że:

- zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

- zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, powinny być określone na rysunku planu;

- zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "Na obszarze objętym planem ustala się: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"; w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu "1. Następujące oznaczenia graficzne, przedstawione na rysunku planu są ustaleniami obowiązującymi: (...) 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"; w § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o: (...) 6) liniach rozgraniczających – należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie określające granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania"; w § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały Rady Miasta[...] sformułowano ustalenia w brzmieniu: "1. Ilekroć w dalszych przepisach uchwały mowa jest o: (...) 14) terenie – należy przez to rozumieć fragment obszaru objętego planem o określonym przeznaczeniu lub określonych zasadach zagospodarowania, wydzielony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony odpowiednim numerem i symbolem literowym".

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. odmienne przeznaczenia, a także odmienne sposoby zagospodarowania winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Brak realizacji tego obowiązku skutkuje brakiem możliwości zastosowania przedmiotowego planu w praktyce, bowiem w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 2MW, 3MW, 4MW i 1U obowiązują jednocześnie różne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Wielkość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy, a w przypadku terenów 1MN i 2MN także maksymalnej intensywności zabudowy, uzależnione zostały od wyboru przez inwestora, lokalizacji zabudowy, dopuszczonej planem, w ramach ww. jednostek. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano na powyższe różnice:

- dla terenu oznaczonego symbolem 1 MN w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; w § 10 ust. 1 pkt 9 uchwały określono różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 2MN w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 1 pkt 4 uchwały, określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25%oraz bliźniaczej 30%; w § 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 12 lit. a uchwały określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% i jednocześnie 10% dla potrzeb zachowania istniejącego zespołu garażowego; w § 10 ust. 1 pkt 9 uchwały określono różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 2MW, 3MW i 4MW, w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, b i c uchwały określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy: wielorodzinnej 30%, usługowej 10%, jednorodzinnej wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. d uchwały określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący: 25% dla zabudowy wielorodzinnej, 40% dla usługowej oraz mieszkaniowej jednorodzinnej;

- dla terenu oznaczonego symbolem 1U, w ramach ustaleń zawartych w § 10 ust. 4 pkt 4 uchwały określono różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30%; w § 10 ust. 4 pkt 5 uchwały określono różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 15% dla zabudowy usługowej.

Organ nadzoru wskazał, że wszystkie wymienione powyżej tereny objęte zostały rozstrzygnięciem nadzorczym, zaś Miasto [...] zaskarżyło przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, przy czym z samej treści uzasadnienia skargi nie wynika jakikolwiek zarzut względem terenów oznaczonych symbolami 1MN i 2MN, objętych nieważnością, poza ogólnym stwierdzeniem zawartym na str. 7 skargi, że przyjęte przez gminę rozwiązania pozwalają właścicielom działek, na których zlokalizowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w obszarze jednostek terenowych oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 2MW, 3MW i 1U, na zagospodarowanie działek według faktycznych potrzeb.

Strona skarżąca wskazała dwie podstawowe przesłanki uzasadniające określenie różnych wskaźników zagospodarowania terenu w ramach tych samych jednostek. Pierwszą z nich jest specyfika obszaru objętego planem miejscowym stanowiącego teren osiedla [...], który stanowi tereny w pełni zabudowanego i w całości ukształtowanego z występującą punktowo istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną (z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem 4MW, który jest niezabudowany). Biorąc powyższe pod uwagę dla terenów 2MW, 3 MW i 1U rozróżniono odmienne parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej na pojedynczych działkach; dla terenów 1MW, 2MW, 3MW i 4MW zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa (§10 ust. 3 pkt 2 i 3) uwzględniona została na tych terenach wyłącznie w zakresie istniejącym. Na terenie oznaczonym symbolem 4MW - niezabudowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i towarzysząca jej zabudowa garażowa, w związku z tym to ustalenie tego terenu nie dotyczy.

Wojewoda wskazał, że z ustaleń planu miejscowego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie wynika możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie oznaczonym symbolem 1 MW, który w ogóle nie był przedmiotem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nie kwestionował istniejących budynków mieszkaniowych w zabudowie jednorodzinnej, lecz wskazywał, że z ustaleń planu miejscowego wynika możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenów oznaczonych symbolami:

- 2MW, 3MW i 4MW, w związku z ustaleniami § 10 ust. 3 w ramach pkt 3 lit. c, pkt 4 lit. c oraz pkt 4 lit. d tiret trzecie uchwały;

- 1U, w związku z ustaleniami § 10 ust. 4 w ramach pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b oraz pkt 5 lit. b uchwały.

Z przytoczonych powyżej jednostek redakcyjnych uchwały nie wynika jedynie adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale możliwość powstania nowych obiektów o takiej funkcji, dla których ponadto ustalono odmienne parametry zagospodarowania. Skoro plan ustala lokalizację istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako wolnostojących lub bliźniaczych, z uwzględnieniem określonej na rysunku planu miejscowego linii zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 i § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały, a także przy uwzględnieniu wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy oraz wysokości budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to oznacza, że określa sposób sytuowania a także parametry zabudowy, która ma dopiero powstać w oparciu o ustalenia przedmiotowego planu miejscowego.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym obligatoryjny minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, a także gabaryty obiektów budowlanych odnoszą się do nowych inwestycji, a więc inwestycji realizowanych dopiero w oparciu o ustalenia tego planu. Bez znaczenia jest zatem istniejący stan zagospodarowania poszczególnych jednostek terenowych, które pozostaną w dotychczasowym użytkowaniu na podstawie dyspozycji art. 35 u.p.z.p. Wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ustala się nie dla istniejącego, lecz projektowanego zainwestowania, a więc ustalenia planu dotyczą działań na przyszłość, a w takiej sytuacji niezbędne jest określenie w ramach jednego terenu funkcji, które się wzajemnie nie wykluczają, a także określenie jednolitych wskaźników zagospodarowania, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono.

Nieuprawnione są stwierdzenia strony skarżącej, że ustalenia § 10 ust. 3: pkt 3 lit. c uchwały, pkt 4 lit. c uchwały, pkt 4 lit. d tiret trzecie uchwały, pkt 5 lit. c uchwały, nie dotyczą terenu oznaczonego symbolem 4MW. W ramach ustaleń § 10 ust. 3 uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek wyłączeń ze stosowania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a odnoszących się do terenu 4MW. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ jednoznacznie wskazał, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Ponadto przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana bowiem jedynie w drodze zmiany planu miejscowego, bądź sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano się przy tym na art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

Wojewoda stwierdził, że z ustaleń planistycznych wynika, że w ramach terenów oznaczonych symbolami: 2 MW i 3 MW plan dopuszcza jednoczesną realizację zabudowy wielorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz "istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", przy czym dla tej ostatniej przewiduje także odrębne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co de facto oznacza możliwość powstania nowych budynków jednorodzinnych na terenach, co do zasady, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną (§ 10 ust. 3 pkt 1 - 6 uchwały); natomiast w ramach terenu oznaczonego symbolem 4 MW plan dopuszcza jednoczesną realizację zabudowy wielorodzinnej, usług nieuciążliwych oraz istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym dla tej ostatniej przewiduje także odrębne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co de facto oznacza możliwość powstania nowych budynków jednorodzinnych na terenach, co do zasady, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną; ponadto plan ustala na tymże terenie lokalizację zbiorników retencyjnych (§ 10 ust. 3 pktpkt 1 — 6 i 12 uchwały). Organ wskazała, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż nie można w ramach jednego terenu łączyć ze sobą funkcji, które się wzajemnie wykluczają.

Wojewoda podał, że drugą z przesłanek uzasadniających przyjęte rozwiązania przestrzenne są ewentualne roszczenia właścicieli. Stwierdził, że ewentualne roszczenia odszkodowawcze nie mogą wpłynąć na uznanie naruszenia przepisów za nieistotne. Organ nadzoru wskazał, iż jedynym kryterium, branym pod uwagę przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, jest kryterium zgodności z prawem.

W zakresie dotyczącym naruszeń ustaleń studium, w związku z określonym przeznaczeniem terenu oznaczonego w planie symbolem 1 MW, organ nadzoru wskazał, iż kwestia ta została szczegółowo omówiona na str. 6-8 uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wraz z przytoczeniem szczegółowych ustaleń studium, podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz stanowisk judykatury w zakresie możliwości dokonywania korekty obszarów wyznaczonych w studium.

W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej, że istniejący system kanalizacji deszczowej sprawdził się i wystarczająco zabezpiecza potrzeby gminy, Wojewoda zauważył, że stosownie do ustaleń § 10 ust. 3 pkt 12 uchwały plan miejscowy w ramach terenu oznaczonego symbolem 4 MW, podobnie jak ustalenia § 10 ust. 6 pkt 5 uchwały dla terenu 2K, dopuszcza lokalizację zbiorników retencyjnych. Powyższe oznacza, że z jednej strony skarżący zapewnia, iż brak jest jakichkolwiek potrzeb ze strony Miasta [...] do realizacji zbiorników retencyjnych i blokowania prywatnym właścicielom ich nieruchomości, z drugiej zaś strony dopuszcza ich lokalizację w ramach ww. terenu oznaczonego symbolem 4 MW. Ponadto, w ustaleniach § 13 pkt 8 lit. b uchwały plan dopuszcza dalszą realizację kanalizacji deszczowej.

Judykatura jednoznacznie wskazuje, że przesunięcia poszczególnych terenów wyznaczonych w studium, o których mowa w skardze, winny wynikać wprost z tego studium i wskazywać warunki takiego dopuszczenia. Tymczasem lokalizacja planowanego zbiornika retencyjnego została wprost określona w części graficznej, a także w części tekstowej studium w ramach zapisów zawartych w Rozdziale X.3. pn. "Odprowadzenie i oczyszczanie wód deszczowych studium" przewiduje następujące rozwiązania przestrzenne (str. 42, 43 i 44). Na powyższe zapisy studium organ nadzoru powoływał się w rozstrzygnięciu nadzorczym. W rozstrzygnięciu tym przywołano również stanowisko judykatury, dotyczące możliwości przesuwania linii naniesionych na rysunku studium.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy w tym przypadku kwalifikować jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji konkretnych norm wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony akt w zakresie w jakim stwierdza nieważność terenów oznaczonych symbolami 1 MN i 2 MN, a w pozostałej części oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna, tj. w zakresie w jakim organ nadzoru stwierdził nieważności postanowień planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN i 2 MN. W ocenie Sądu postanowienia planu w odniesieniu do tych jednostek terenowych nie naruszają w sposób rażący przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc brak było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności. Sąd dokonał oceny w odniesieniu do poszczególnych zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego i poszczególnych jednostek terenowych.

Zdaniem organu nadzoru w ramach jednostek terenowych 1 MN i 2 MN obowiązują różne parametry i wskaźniki zagospodarowania przestrzennego. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy oraz jej intensywności uzależnione zostały od wyboru inwestora, lokalizacji zabudowy dopuszczonej planem. Rada gminy powinna ustalić linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu na rysunku planu – zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp i § 4 pkt 1 i 7 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak tych linii uniemożliwia bowiem faktyczną zabudowę.

Oceniając wskazane wyżej zarzuty Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ramach jednostek terenowych 1 MN i 2 MN ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały) i lokalizacja w ramach tej zabudowy budynków w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej (§ 10 ust. 1 pkt 3 uchwały). Wbrew wywodom organu rozróżnienie to nie prowadzi do ustalenia terenów o różnym przeznaczeniu gdyż przeznaczenie terenu zostało określone jednorodnie jako teren pod zabudowę jednorodzinną. W ramach tak określonego przeznaczenia terenu dopuszcza się natomiast 2 formy zabudowy – wolnostojącą lub bliźniaczą. Każda z nich, z natury rzeczy, musi kształtować się odmiennie w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy.

Ustalenia te są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazującego, że tereny MN to tereny pod zabudowę jednorodzinną w ramach której dopuszcza się zabudowę szeregową, bliźniaczą i wolnostojącą (pkt VI.1.1 tiret czwarte Studium.). Organ planistyczny w ramach zabudowy jednorodzinnej zezwolił inwestorowi na wybór jednej z form tej zabudowy (budynki wolnostojące jednorodzinne lub budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej). Tylko od tego jaką formę zabudowy inwestor będzie chciał zrealizować na danej działce będą zależały parametry tej zabudowy.

W konsekwencji nie było podstaw do wytyczania na mapie linii rozgraniczających tereny o przeznaczeniu pod zabudowę wolnostojącą lub bliźniaczą. Wbrew wywodom organu nadzoru w ramach tych obu jednostek terenowych parametry inwestycji nie zostały uzależnione od wyboru inwestora, gdyż parametry te zostały ustalone postanowieniami planu. Inwestor ma jedynie wybór jakiego rodzaju budynek - wolnostojący czy bliźniaczy - pobuduje na swej działce. Lokowanie na danym terenie budynków wyłącznie wolnostojących lub wyłącznie bliźniaczych nie stanowi naruszenia zasad ładu przestrzennego, gdyż i jedne i drugie pozostają budynkami jednorodzinnym. Zasady planowania przestrzennego i będące wynikiem realizacji tych zasad postanowienia planów miejscowych nie mogą w sposób nadmierny, restrykcyjny i nie znajdujący uzasadnienia prawnego ograniczać sposobu zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne gminy polegające na prawie kształtowania polityki przestrzennej na jej terenie musi uwzględniać potrzeby społeczności lokalnej w zakresie zaspokajania np. ich potrzeb mieszkaniowych. Gmina [...] w ramach przysługujących jej kompetencji planistycznych i w zgodzie z postanowieniami studium zezwoliła na realizacją w ramach zabudowy jednorodzinnej dwie formy zabudowy. Takimi zapisami planu nie przekroczono zasad sporządzania planu i brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ustaleń planu w zakresie jednostek terenowych 1 MN i 2 MN.

Czyni to niezasadnymi zarzuty organu w odniesieniu do § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 pkt 14 uchwały dotyczących ustalenia różnego przeznaczenia terenu i konieczności zamieszczenia na mapie granic tych terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie, w którym organ nadzoru unieważnił ustalenia planistyczne dla obszarów 2 MW, 3 MW, 4 MW i U uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a w tym zakresie samo rozstrzygnięcie nadzorcze jest trafne.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z twierdzeniem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje politykę przestrzenną gminy na przyszłość, a nie dokonuje ustaleń w zakresie istniejącego porządku przestrzennego na danym terenie. Wejście w życie postanowień planu nie eliminuje istniejącej zabudowy. W przypadku jej rozebrania pojawia się konieczność dostosowania nowej zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odmienny sposób zagospodarowania przestrzennego terenu w ramach oddzielnych jednostek terenowych powinien być wydzielony liniami rozgraniczającymi. W niniejszym planie w odniesieniu do takich samych jednostek terenowych (2 MW i 3 MW i 4 MW) wskazano różny sposób zagospodarowania terenu tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które to funkcje wzajemnie się wykluczają. Postanowienia planu są zatem wewnętrznie sprzeczne i niejednoznaczne. Plan w tym zakresie nie jest możliwy do realizacji gdyż dopuszcza realizację co najmniej dwu różnych form inwestycji (jednorodzinna i wielorodzinna).

Sąd pierwszej instancji uznał za trafne stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym ustalenia planistyczne dla terenu 4 MW są sprzeczne z ustaleniami studium, zgodnie z którym teren ten został określony jako teren infrastruktury technicznej – kanalizacja – planowany zbiornik retencyjny (symbol K oraz szraf w kolorze niebieskim). W § 10 ust. 1 uchwały teren ten został określony natomiast jako teren pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną, usługową z możliwością realizacji zbiornika retencyjnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił wywody skargi o konieczności szczegółowego rozważenia interesów poszczególnych grup społecznych, uwzględnienia zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego jako głównych celów planowania przestrzennego w gminie (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.)

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2005/16, wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając powyższy wyrok w części l orzeczenia tj. uchylenia zaskarżonego aktu w zakresie w jakim stwierdza on nieważność terenów oznaczonych symbolami 1MN i 2 MN. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN i 2 MN, nie naruszają w sposób rażący przepisów u.p.z.p., podczas gdy podjęta uchwała w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do pominięcia zastosowania w sprawie ww. przepisów.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej pkt l wyroku, tj. w części w której Sąd I instancji uchylił zaskarżony akt w zakresie w jakim stwierdzono nieważność terenów oznaczonych symbolami 1MN i 2MN oraz o oddalenie skargi w tym zakresie alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że w ramach jednostek terenowych 1 MN i 2 MN ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały) i lokalizacja w ramach tej zabudowy budynków w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej (§10 ust. 1 pkt 3 uchwały). To rozróżnienie to nie prowadzi do ustalenia terenów o różnym przeznaczeniu gdyż przeznaczenie terenu zostało określone jednorodnie jako teren pod zabudowy jednorodzinną. W ramach tak określonego przeznaczenia terenu dopuszcza się dwie formy zabudowy - wolnostojącą lub bliźniaczą. Każda z nich, z natury rzeczy, musi kształtować się odmiennie w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy.

Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że podstawą do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN i 2 MN, było określenie różnego przeznaczenia, podczas gdy zdaniem Sądu przeznaczenie to jest jednorodne, różne są jedynie formy zabudowy (zabudowa wolnostojąca i bliźniacza). Tymczasem organ nadzoru zarówno w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, udzielając odpowiedzi na skargę zwykłą, podczas rozprawy w dniu 13 września 2016 r., jak również na etapie postępowania kasacyjnego nie twierdził, że powodem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania wywołującego sankcje, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., było różne przeznaczenie terenu, lecz odmienne zasady zagospodarowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Konkretyzację przedmiotowego przepisu zawarto w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów oraz w § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia z którego wynika, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, powinny być określone na rysunku planu.

Z cytowanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że w ramach jednej jednostki terenowej, określonej za pomocą linii rozgraniczającej, określa się taki teren który jest jednorodny nie tylko pod względem przeznaczenia, ale również zasad zagospodarowania. Oznacza to, że nawet sąsiadujące ze sobą tereny o takim samym przeznaczeniu, np. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których przyjęto różne zasady zagospodarowania, na mocy przywołanych przepisów, musza być wydzielone względem siebie za pomocą linii rozgraniczających, ponadto zaś terenom tym należy przypisać oddzielny symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rozróżnienia takiego należy tym samym dokonać nie tylko w części tekstowej, ale również w części graficznej uchwały.

Na gruncie u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasady zagospodarowania poszczególnych terenów odnosząc je zarówno do wskaźników zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jak i do granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Odmienne zasady zagospodarowania, na gruncie przedmiotowej sprawy, należy zatem rozumieć jako zasady określone przez ustawodawcę na podstawie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z którego wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Konkretyzację tego przepisu odnaleźć również możemy na gruncie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasada zagospodarowania dotyczy wskaźników ustalonych w planie miejscowym, które odnoszą się do powierzchni działki, terenu, bądź powierzchni działki budowlanej, bo to one wpływają na kształt zagospodarowania danej jednostki terenowej, która co istotne ma być pod tym względem (tj. pod względem ustalonych wskaźników) jednorodna.

Biorąc pod uwagę łącznie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia, wskaźnikami zagospodarowania terenu będą: a) powierzchnia biologicznie czynna; b) maksymalna i minimalna intensywność zabudowy; c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Dopuszczalne jest z punktu widzenia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia określanie wskaźników zagospodarowania terenu w ramach jednej jednostki terenowej pod warunkiem, że wskaźniki te będą jednorodne, dla wszystkich możliwych zamierzeń inwestycyjnych, co oznacza wprost ustalenie jednolitego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jednolitego wskaźnika maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy oraz określenia jednolitej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu.

Zróżnicowane wskaźników zagospodarowania terenu w granicach jednej jednostki terenowej prowadzi wprost do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania.

Sąd I instancji uchylając w części akt nadzoru odniósł się jedynie do przeznaczenia terenu, które nie jest i nie było przedmiotem sporu, stanowi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomijając w praktyce druga część dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które odnosi się do jednolitych zasad zagospodarowania. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji zastosował błędną wykładnię ww. przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego do niej, a w konsekwencji w sposób niewłaściwy zastosował te przepisy, zawężając je jedynie do kwestii przeznaczenia terenu oraz zasad zabudowy (nie zaś zasad zagospodarowania), których również nie kwestionował organ nadzoru.

W ocenie Wojewody z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę ustalonych w planie różnych zasad zagospodarowania, które całkowicie uniemożliwiają zastosowanie tej części planu w praktyce, na co wskazywano w uchylonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Konsekwencją wydanego wyroku jest obowiązywanie dwóch różnych wskaźników "powierzchni trawnika" w ramach jednej działki budowlanej, wynoszącej w ramach terenu 2 MN w zależności od bliżej nie określonych zdolności interpersonalnych organu wydającego pozwolenie na budowę (opcjonalnie zgłoszenia) bądź 40%, bądź to 10%, przy czym chodzi dokładnie o tę samą powierzchnię. W tożsamy sposób należy traktować pozostałe wskaźniki odnoszące się do powierzchni działki budowlanej tj. maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz powierzchnię zabudowy, które to wskaźniki określono na różnym poziomie, a ich stosowanie uzależniono od formy zabudowy, tj. inne dla zabudowy wolnostojącej, inne zaś dla bliźniaczej.

Gdyby intencją Miasta [...] było dopuszczenie na terenach 1 i 2 MN wyłącznie zabudowy wolnostojącej, bądź wyłącznie bliźniacza to zapis taki zostałby umieszczony w § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały poprzez użycie zwrotu wyłącznie, jak chce i widzi to Sąd, bądź za pomocą koniunkcji "albo". Tymczasem lokalny prawodawca świadomie używa koniunkcji "lub", która oznacza wszystkie warianty zabudowy.

Rada Miasta [...] korzystając z przysługujących jej kompetencji stanowiących, jest zobowiązana do posługiwania się wyłącznie językiem polskim, co wynika wprost z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r., Nr 43, póz. 224 z późn. zm.).

Dokonując wykładni znaczenia ustaleń § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały wskazano, że pomocna jest tu wykładnia językowa lub językowo - logiczna, która w swej istocie polega na ustalaniu znaczenia i zakresu wyrażeń zawartych w tekście prawnym biorąc pod uwagę język, w którym zostały one sformułowane, reguły znaczeniowe i konstrukcyjne języka prawnego i naturalnego (polskiego), a także stosując się do reguł logicznego myślenia oraz specyficznych reguł logiki prawniczej. Ponieważ wykładnia ta opiera się na analizie bezpośrednio słów i zdań zawartych w konkretnym przepisie prawnym jest ona zawsze dokonywana jako pierwsza przed np. wykładnią systemową i funkcjonalną, przy których bierze się pod uwagę cel przepisu, a także np. jego umiejscowienie w akcie prawnym.

Dokonując wykładni językowej należy stosować się do konkretnych zapisów, interpretując przepis jako całość, bowiem każdy z użytych spójników nadaje przepisom inne znaczenie. Czym innym jest zatem użycie koniunkcji "i", "lub", bądź "albo". Tymczasem Sąd I instancji, dokonuje bezpodstawnej interpretacji ustaleń § 10 ust. 1 pkt 3 uchwały poprzez stwierdzenie, że ustalenia te odnoszą się do budynków wyłącznie wolnostojących lub wyłącznie bliźniaczych, a zatem dokonuje bezpodstawnej zamiany koniunkcji z "lub" na "albo". Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie tylko zostało zaprezentowane w inkryminowanym wyroku, ale również ogłoszone podczas ustnego uzasadnienia wyroku, w którym wielokrotnie powoływano się, że możliwa jest realizacja albo jednej albo drugiej formy zabudowy. W planie miejscowym nie wprowadzono żadnych ograniczeń co do liczby budynków, na działce budowlanej co tym bardziej czyni wywodu Sądu, jako nie mającego oparcia w uchwale. Tymczasem dopuszczając dla terenu 1MN różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30% (§ 10 ust. 1 pkt 4 uchwały); różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej (§ 10 ust. 1 pkt 9 uchwały). Dla terenu 2MN różny wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, wynoszący dla zabudowy wolnostojącej 25% oraz bliźniaczej 30% (§ 10 ust. 1 pkt 4 uchwały); różny wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wynoszący 40% i jednocześnie 10% dla potrzeb zachowania istniejącego zespołu garażowego (§ 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 12 lit. a uchwały) oraz różny maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 1,0 w przypadku realizacji zabudowy wolnostojącej oraz 1,2 dla zabudowy bliźniaczej (§ 10 ust. 1 pkt 9 uchwały) - nie tylko w sposób istotny doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wywołującego sankcje, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w oparciu o naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale doszło również do powstania wewnętrznej sprzeczności pomiędzy ustaleniami planu miejscowego, o których mowa w: § 2 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 2 oraz w § 4 ust. 1 pkt 6 i 14 uchwały.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał w sposób jednoznaczny, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co potwierdza § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, powinny być określone na rysunku planu oraz § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowiący, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p., odmienne przeznaczenia a także odmienne sposoby zagospodarowania, a także odmienne przeznacza i odmienne zasady zagospodarowania, winny być ujmowane w ramach oddzielnych jednostek terenowych wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Brak realizacji tego obowiązku skutkuje brakiem możliwości zastosowania przedmiotowego planu w praktyce, bowiem m.in. w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1 MN i 2 MN obowiązują jednocześnie różne parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu. Wielkość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, a także maksymalnej intensywności zabudowy, uzależnione zostały od wyboru przez inwestora, lokalizacji zabudowy, dopuszczonej planem, w ramach ww. jednostek.

Skarżący kasacyjnie przywołał na poparcie swoich twierdzeń wyroki sądów administracyjnych np.: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 483/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1098/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3051/14).

Zdaniem Wojewody z przytoczonych powyżej stanowisk judykatury wynika wyraźnie niedopuszczalność objęcia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a także konieczność określenia zasad zagospodarowania poprzez jednoznaczne określenie jej wskaźników.

Tym samym Sąd I instancji błędnie przyjął, że w ramach jednej jednostki terenowej konieczne jest jedynie określenie przeznaczenia, które się nie wyklucza (w rozumieniu: nie pozostaje ze sobą w kolizji), nie zważając, że w ramach jednego terenu nie można określać rożnych zasad zagospodarowania, co wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Różne zasady zagospodarowania muszą być tym samym ujęte w oddzielne jednostki terenowe, zaś braki w tym zakresie skutkują niemożnością zastosowania przedmiotowego planu miejscowego w praktyce, a to przesądza o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, wywołującego sankcje o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o czym szerzej we wstępnej części niniejszego uzasadnienia.

Uchylając częściowo zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd I instancji doprowadził w konsekwencji do sytuacji wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwych ustaleń planistycznych, nie odnosząc się przy tym do żadnych argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została zasadniczo na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ale jak wynika z końcowego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzucono Sądowi pierwszej instancji także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 144 § 4 P.p.s.a.

Istota zarzutów strony skarżącej kasacyjnie dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i koncentruje się na braku dostrzeżenia przez Sąd naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wśród tych zasad, jak wskazuje na to strona skarżąca kasacyjnie, znajduje się nakaz zamieszczenia w planie miejscowym jednolitych parametrów zagospodarowania terenu w obrębie tych samych jednostek planistycznych. Jak szczegółowo wywodzi w skardze kasacyjnej strona skarżąca, skoro w obszarach jednostek planistycznych 1 MN i 2 MN jako przeznaczenie planistyczne wskazano na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, to należało wprowadzić jednolite parametry takie jak wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym skoro w obszarach jednostek 1 MN i 2 MN ww. wskaźniki ustalono odmiennie dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, to jest to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wynikającej wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia. Jak danej wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, skoro w obszarach 1 MN i 2 MN uregulowano odmiennie parametry zagospodarowania dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, to należało ten teren oddzielić liniami rozgraniczającymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej i brak tego oddzielenia narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia.

Sąd w niniejszej sprawie nie podziela tak rygorystycznego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Wprawdzie powołane przepisy pozwalają na odkodowanie normy prawa materialnego zgodnie z którą w obszarze planistycznym powinny być wyznaczone wskaźniki zagospodarowania terenu (a w razie potrzeby także zabudowy) w sposób jednolity dla danego obszaru, ale nie wynika z nich, że w obrębie każdej jednostki planistycznej te wskaźniki muszą być jednolite. Art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz nakazuje zamieszczenie w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Tereny o różnym przeznaczeniu powinny być wydzielone liniami rozgraniczającymi i objęte różnie oznaczonymi jednostkami planistycznymi. Wprawdzie wprost ani u.p.z.p. ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) nie definiuje pojęcia przeznaczenia terenu, ale wyraźną wskazówkę do odczytania, co oznacza przeznaczenie terenu w procesie planowania przestrzennego, zawiera załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem, wyszczególniono następujące przeznaczenia terenów: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej; terenu zabudowy usługowej, tereny sportu i rekreacji, tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2; tereny użytkowania rolniczego, tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, tereny zieleni i wód, tereny komunikacji, tereny infrastruktury technicznej. To są przeznaczenia terenów, którym - co oczywiste - mają odpowiadać różnorodne kolorowe oznaczenia na rysunku planu miejscowego. Tym samym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej to teren jednorodzajowego przeznaczenia. Nie oznacza to, że na takim terenie nie jest dopuszczalna inna zabudowa, np. towarzysząca lub uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych dopuszczenie do sytuowania na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełniającej zabudowy garażowej lub dodatkowej zabudowy usługowej niekolidującej z podstawowym przeznaczeniem.

To zaś skutkuje koniecznością zawarcia w planie miejscowym nieraz różnorodnych parametrów zabudowy dla np. domu mieszkalnego jednorodzinnego i garażu lub zabudowy usługowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13 wyraźnie stwierdził, że przepisy u.p.z.p. nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Tym bardziej, że § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu) pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Wykładnia przepisów u.p.z.p. odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy (tak też NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2551/11).

Tym samym skoro dopuszczalne jest w jednej jednostce planistycznej określenie różnorodnych parametrów zagospodarowania i zabudowy, pod warunkiem, że nie są one sprzeczne i wzajemnie się nie wykluczają, to nie powinno budzić wątpliwości, że można również uregulować w planie miejscowym odmienne wskaźniki zabudowy dla przeznaczenia podstawowego. Skoro w obszarze 1 MN i 2 MN dopuszczalne jest lokalizowanie domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej i zabudowie bliźniaczej, to samo zróżnicowanie (i to tylko niektórych) parametrów dla zabudowy wolnostojącej i zabudowy bliźniaczej nie stanowiło w tej sprawie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Ustawowy nakaz określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania należy rozumieć w ten sposób, że plan miejscowy ma wyodrębniać tereny o różnych i niedających się z sobą pogodzić zasadach zagospodarowania. Tam natomiast, gdzie te zasady nie wykluczają się wzajemnie i służą zachowaniu lub kształtowaniu ładu przestrzennego, nie ma przeszkód przed objęciem jedną jednostką planistyczną terenu o zróżnicowanych zasadach zagospodarowania.

Odnosząc to do tej sprawy należy stwierdzić, że wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd nie dostrzega, aby zawarte w § 10 planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]2016 r. nr [...]różne wskaźniki maksymalnej powierzchni zabudowy dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej czy też różne wskaźniki intensywności zabudowy stanowiły tak wadliwe ustalenie treści planistycznej, że w tym zakresie nie można byłoby np. wydawać pozwoleń na budowę. Plan miejscowy nie tylko kształtuje ład przestrzenny, a także reguluje sposób wykonywania prawa własności. To, że sam inwestor będzie mógł wybrać, czy na działce do której ma tytuł prawny, zamierza wybudować dom jednorodzinny wolnostojący czy też dom w zabudowie bliźniaczej, nie może być traktowane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu w przypadku, gdy inwestor sporządzi projekt budowlany obejmujący budowę domu jednorodzinnego, to wówczas treść planu miejscowego wyraźnie określa parametry takiej budowy. Analogicznie w przypadku, gdy inwestor wybierze budowę domu w zabudowie bliźniaczej, to treść planu miejscowego także pozwoli na określenie parametrów dla takiej inwestycji. Nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że inwestor zamierza wybudować i dom w zabudowie bliźniaczej i dom wolnostojący, to i tak treść planu pozwoli na określenie parametrów dla takich inwestycji, aczkolwiek może się wówczas okazać, że o ile np. inwestor będzie mógł spełnić warunki dla zabudowy wolnostojącej to już dla zabudowy bliźniaczej nie.

Argumentacja strony skarżącej tylko wtedy byłaby trafna, gdyby zarzucono ustalenie w jednej jednostce planistycznej, np. 1 MN lub 2 MN różnorodnych zasad zagospodarowania (parametrów zabudowy) dla tego samego rodzaju zabudowy. Przykładowo, w jednostce 1 MN Rada Miasta [...] ustaliłaby dwa odrębne wskaźniki powierzchni zabudowy dla budynków (zabudowy wolnostojącej). Wówczas taki zapis byłby niedopuszczalny, ale w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby taki zapis był zawarty w planie miejscowym i Naczelny Sąd Administracyjny także nie stwierdza, aby takie różnorodne zasady zagospodarowania dotyczyły takiej samej zabudowy w tej samej jednostce planistycznej.

Ponadto, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, sama istniejąca zabudowa obszarów 1 MN i 2 MN, która składa się i z zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej, stanowiła także podstawę do dopuszczenia właśnie jednego i drugiego typu zabudowy na obszarze 1 MN i 2 MN. Wprawdzie plan miejscowy określa przyszłe ukierunkowanie planistyczne, ale nie może abstrahować od istniejącego zagospodarowania terenu i żeby nadać projektowanej zabudowie ład przestrzenny, należy uwzględnić aktualny stan zagospodarowania i zabudowy.

Sąd nie podziela obaw strony skarżącej, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyrku Sądu pierwszej instancji do prowadzi do pełnej swobody w kształtowaniu treści planów miejscowych przez organy samorządu gminnego. Nadal samorząd terytorialny funkcjonuje w ramach konstytucyjnej zasady decentralizacji i praworządności i każde zadanie publiczne przekazywane samorządowi do wykonywania musi być wykonywane na podstawie przepisów prawa i granicach prawa.

Sąd nie podziela argumentu skargi kasacyjnej, jakoby organ nadzoru nad samorządem nadzorował uchwały rad gmin mając także na uwadze ochronę interesów właścicieli nieruchomości, ponieważ jedynym kryterium nadzoru nad samorządem jest kryterium legalności. Każdy właściciel nieruchomości, który uważa, że ustalenia planu miejscowego naruszają przysługujące mu prawo własności, może sam zaskarżyć uchwalę zawierającą plan miejscowy.

Także zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i dotyczące nieprawidłowego posłużenia się w uchwale spójnikiem "lub" zamiast "albo" w zakresie dopuszczalności zabudowy w obszarach 1 MN i 2 MN - nie mogą spowodować unieważnienia planu. Rzeczywiście spójnik "albo" oznaczałby, że na danym obszarze mogłaby być realizowana zabudowa wolnostojąca bądź bliźniacza. Posłużenie się spójnikiem "lub" pozwala na realizowanie i zabudowy bliźniaczej i wolnostojącej w obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki wybór należy do zakresu władztwa planistycznego gminy. Tym samym trafnie wskazał na to Sąd pierwszej instancji, że na obszarze 1 MN i 2 MN możliwa jest i zabudowa wolnostojąca i bliźniacza. Nawet to, ze w planie miejscowym nie wprowadzono liczby budynków na działce nie oznacza, że będzie można w sposób całkowicie dowolny lub niekontrolowany zabudowywać obszary 1 MN i 2 MN. Zakres zabudowy będą wyznaczały jej parametry, np. wskaźnik powierzchni zabudowy, itd. Analogicznie różne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej na obszarach 1 MN i 2 MN nie stanowią naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia podnoszonych w tym zakresie zarzutów należy stwierdzić, że w postępowaniu przed Sądem I instancji także nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w tej sprawie przekroczenie granic sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie zaś z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu wyroku w tej sprawie dysponował dokumentacją planistyczną oraz tekstem zaskarżonej uchwały, jak również załącznikiem graficznym. Ustalony na tej podstawie stan faktyczny został następnie przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, odpowiadając w tym zakresie treści cytowanego wyżej art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku w świetle art. 141 § 4 P.p.s.a., który pozwala na dokonanie oceny formalnej wyroku, a nie merytorycznej.

Tym samym także odmienne od pożądanych przez stronę skarżącą kasacyjnie wnioski wywiedzione przez Sąd pierwszej instancji poprzedzone analizą przedstawionych dokumentów, nie mogą świadczyć o naruszeniu przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przyjęta przez Radę Miasta [...] treść obejmująca tereny 1 MN i 2 MN planu miejscowego nie narusza zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i zarzuty w niej zawarte nie zasługiwały na uwzględnienie, a w związku z tym zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.