Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1271/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...]13 w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2012 r., znak: [...] zakazał Firmie A Sp. z o.o. z siedzibą w K wprowadzania do obrotu handlowego i nakazał zniszczenie środków spożywczych pod nazwą: a) mieszanka na [...] 100%, nr partii: [...], b) mieszanka na ciasto [...] 100%, nr partii: [...], c) polepszacz do pieczywa S, nr partii: [...] – z uwagi na stwierdzoną w tych produktach obecność pleśni. Jednocześnie nakazano przedłożenie Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu dokumentacji potwierdzającej spełnienie tego obowiązku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z przeprowadzonymi badaniami produktów: Mieszanka na pieczywo [...], Krem [...], Mieszanka na [...] 15%, Mieszanka na [...] 100% oraz Polepszacz do pieczywa S, których wynik nie budzi zastrzeżeń - nie widzi przeciwwskazań do wprowadzenia wyżej wymienionych środków spożywczych do obrotu handlowego. W odniesieniu natomiast do produktów: Mieszanka na [...] 100%, Mieszanka na ciasto [...] 100%, Polepszacz do pieczywa S, z uwagi na to, iż stwierdzono w nich obecność pleśni - uznał za je za nieprzydatne do spożycia jako szkodliwe dla zdrowia i zepsute.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła A sp. z o.o. w K wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w odniesieniu do środków spożywczych zakwestionowanych wskazał, że na podstawie zbadanej i zakwestionowanej próbki została oceniona cała partia towaru, pomimo wyraźnego wskazania, że wynik dotyczy wyłącznie tej próbki i nie może być podstawą do oceny partii. Próbki na zawartość ochratoksyny A nie zostały pobrane zgodnie ze wskazanym w piśmie Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 sierpnia 2012 roku rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 401/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. ustanawiającym metody pobierania próbek i analizy do celów urzędowej kontroli poziomów mikotoksyn w środkach spożywczych. Ponadto w piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 roku organ pierwszej instancji wskazał, że pobór prób towaru żywnościowego do badań powinien być dokonany przez próbkobiorcę posiadającego stosowne uprawnienia do poboru prób laboratoryjnych zgodnie z regulacjami normatywnymi dla poboru prób w określonych kierunkach badań. Ten warunek nie został spełniony. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie został naruszony art. 7 i 77 k.p.a. z uwagi na to, że nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy potrzebny do jej rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] 2012 roku na podstawie wyników badań nie stanowiących o całości partii. Wyniki badań pobranych próbek były niewiarygodne, gdyż nie zostały pobrane w ilości zgodnej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W dniu 20 i 22 marca 2013 roku do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wpłynęły pisma pełnomocnika A Sp. z o.o. z dnia 18 i 21 marca 2013 roku w sprawie przekazania całego zgromadzonego w magazynie przy ulicy D w K towaru, tj. komponentów piekarniczych i sosów, do Zakładu Gospodarki Odpadami "A" M. G., w celu dokonania utylizacji. Z załączonej do pisma specyfikacji wynikało, że procesowi utylizacji zostanie poddany cały towar zgromadzony w magazynie firmy A Sp. z o.o., ul. D, K tj. komponenty piekarnicze i sosy, które w trakcie prowadzonych w dniu [...] 2012 roku czynności kontrolnych posiadały aktualny termin przydatności do spożycia, komponenty piekarnicze i sosy wycofane z obrotu zgodnie z decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 roku, znak: [...] oraz komponenty piekarnicze stanowiące przedmiot decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 roku znak: [...]. W dniu 10 kwietnia 2013 roku w obecności przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego środki spożywcze w ilości 107126 kg zostały odebrane przez Zakład Gospodarki Odpadami "A" M. G., co potwierdza karta przekazania odpadu z dnia 10 kwietnia 2013 roku.

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie wszczęte w dniu 21 listopada 2012 r. w sprawie nieprawidłowej jakości środków spożywczych (komponentów piekarniczych) z uwagi na utylizację środków objętych decyzją z dnia [...] 2012 r.

W dniu 17 maja 2013 roku A Sp. z o.o. z siedzibą w K odwołała się od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Strona odwołująca się zaskarżyła w całości decyzję organu pierwszej instancji wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu do ponownego rozpoznania. Zarzucono decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w zakresie nieprawidłowej jakości środków spożywczych stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym powinno podlegać umorzeniu oraz art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 17 lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r. znak: [...] umarzającą postępowanie wszczęte dnia 21 listopada 2012 roku w sprawie nieprawidłowej jakości środków spożywczych (komponentów piekarniczych).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że we wcześniejszej jego decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2013 r. znak: [...] stwierdzono naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez czego nie można sprawy rozstrzygnąć. Wskazał wówczas, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, próbki przedmiotowych produktów powinny zostać pobrane w prawidłowy sposób w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa i na tej podstawie organ pierwszej instancji powinien podjąć decyzję o ewentualnym zakazie wprowadzania do obrotu handlowego i nakazie zniszczenia środków spożywczych, których wyniki badań będą kwestionowane.

Podkreślono, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2012 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdził, że rozstrzygnięciem przedmiotu sprawy będzie weryfikacja jakości zdrowotnej środków spożywczych poprzez uzyskane wyniki badań prawidłowo pobranych próbek.

Wskazano, że celem postępowania administracyjnego było ustalenie, czy środki spożywcze znajdujące się w magazynie A Sp. z o.o. przy ulicy D w K mogą zostać wprowadzone do obrotu, czy powinny zostać zniszczone, zatem brak tych środków spożywczych z uwagi na ich utylizację, stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i konieczności umorzenia postępowania. Powyższą opinię potwierdza wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r., II GSK 1520/10: "Jeżeli celem postępowania było ustalenie, czy skarżąca spełniała przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach programu, to brak środków finansowych stanowi o braku przedmiotu postępowania, co powoduje skutek w postaci jego bezprzedmiotowości i konieczności umorzenia".

W nawiązaniu do powyższego, zdaniem organu drugiej instancji, decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawy mogłaby zostać wydana w przypadku uzyskania wyników badań prawidłowo pobranych próbek środków spożywczych, wtedy można by jednoznacznie stwierdzić, które produkty mogą zostać wprowadzone do obrotu, a które ewentualnie muszą zostać zniszczone. W momencie, gdy całość towaru została zutylizowana, brak jest możliwości zakończenia postępowania decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawy. Dodano, że o utylizacji będących przedmiotem postępowania środków spożywczych zadecydowała strona, co wynika z jej pism z dnia 18 i 21 marca 2013 r. skierowanych do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej.

W odniesieniu do zarzutów spółki podniesionych w odwołaniu podano, że część środków spożywczych, "których wynik nie budził zastrzeżeń" - mogła zostać wprowadzona do obrotu w terminie ich przydatności do spożycia, co wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012 roku, znak: [...].

Podsumowując stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty może nastąpić tylko i wyłącznie na podstawie wyników badań. Brak przedmiotu sprawy, a więc nieodwracalny brak możliwości przeprowadzenia badań z powodu braku środków spożywczych ze względu na ich utylizację, uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia zgodnie z wnioskiem strony, nie dałoby oczekiwanego przez spółkę efektu z powodu nieodwracalnego braku przedmiotu sprawy.

Wskazano, że zgodnie z tezą wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., II SA/OL 254/11: "Co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, tj. ustala sytuację prawną strony, czyli decyduje o przyznaniu stronie praw lub nałożeniu na nią obowiązków, określonych w przepisach prawa materialnego, w ustalonym stanie faktycznym. Brak m.in. okoliczności faktycznej, stanowiącej zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego podstawę do orzeczenia co do istoty, uniemożliwia wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W takiej sytuacji organ administracji ma obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dalsze jego prowadzenie byłoby bowiem bezcelowe a ewentualne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty – wadliwe".

Organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia, działając w trybie art. 10 § 1 k.p.a., pismem z dnia 14 czerwca 2013 roku zawiadomił spółkę A sp. z o.o. z siedzibą w K o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Strona nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania strony. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest merytorycznie i prawnie uzasadniona w ocenie organu odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 lipca 2013 r., znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie A sp. z o.o. z siedzibą w K.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w zakresie nieprawidłowej jakości środków spożywczych stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym powinno podlegać umorzeniu pomimo wykazania przez stronę w odwołaniu, że dalej posiada ona interes prawny w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia;

- art. 6, 7, 8 oraz 15 k.p.a. poprzez naruszenie przepisów prawa przy rozpoznaniu sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracyjnych oraz brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania przez organ wyższego stopnia, co znalazło odzwierciedlenie w utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W oparciu o powyższe skarżąca spółka w związku z podniesionymi wobec decyzji zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak podkreślił sam organ przedmiotem postępowania było ustalenie, czy środki spożywcze objęte decyzją nadawały się do ich wprowadzenia do obrotu. W tym celu PIS nie wykonał żadnych badań zakwestionowanych środków spożywczych, a ciężar ich przeprowadzenia przeniósł na stronę. Strona wykonała zlecone przez PIS badania i poniosła z tego tytułu znaczne koszty.

Wskazano, że od dnia wydania decyzji WIS, uchylającej pierwszą decyzję PPIS, do dnia przekazania środków spożywczych jako odpadu upłynął ponad miesiąc. W tym czasie PIS nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przeprowadził dodatkowych badań, a nawet nie wskazał konieczności ich przeprowadzenia stronie postępowania. Ponadto PIS zawiadomiony o zamiarze przekazania środków spożywczych jako odpadu nie podjął decyzji w tym zakresie przez 14 dni, tyle bowiem upłynęło czasu od dnia zawiadomienia organu o zamiarze przekazania do faktycznego dokonania tej czynności. Podniesiono, że postępowanie PIS i tak doprowadziłoby do sytuacji, w której postępowanie stałoby się w mniemaniu organu bezprzedmiotowe. Bezcelowym jest bowiem przeprowadzanie badań jakościowych towaru, któremu upłynął termin przydatności do spożycia a na pewno bezcelowym jest wydawanie po tym czasie decyzji w przedmiocie dopuszczenia bądź niedopuszczenia środków spożywczych do wprowadzenia na rynek.

Jednakże kodeks postępowania administracyjnego gwarantuje stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawo do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. W związku z tym art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten może być stosowany tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego zachodzi brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy i tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne (wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10, LEX 94506). W niniejszym postępowaniu strona ma zatem prawo dążenia do ustalenia, czy zakaz wprowadzania środków spożywczych do obrotu był uzasadniony w świetle okoliczności sprawy, a także czy organy administracji w sposób rzetelny prowadziły postępowanie administracyjne.

Podniesiono zatem, że przedmiotem postępowania było ustalenie, czy magazynowane w hurtowni środki spożywcze nadawały się do ich wprowadzenia do obrotu. Fakt, że na dzień dzisiejszy takie wprowadzenie do obrotu jest niemożliwe nie powoduje, że strona utraciła prawo do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Idąc bowiem tokiem tego rozumowania i tak należałoby orzec o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, w której kolejna decyzja byłaby wydana już po upływie terminu przydatności środków spożywczych do spożycia. Natomiast nie ulega wątpliwości, że strona powinna otrzymać rozstrzygnięcie, które ustaliłoby zasadność działań organów administracji w postępowaniu a ponadto ukształtowało ewentualne prawo strony do dochodzenia swoich roszczeń w dalszym toku postępowania (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2003 r., II SA/Kr 2361/02).

W ocenie strony skarżącej przytoczone powyżej orzecznictwo przesądza, że aby można było mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego konieczne jest wykazanie, że przestała istnieć sprawa administracyjna, która ma być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. O takiej sytuacji można natomiast mówić jedynie, gdy strona nie posiada już interesu prawnego w domaganiu się załatwienia sprawy decyzją administracyjną. W przedstawionym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała jednak miejsca - strona wciąż posiada interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia organu administracji - strona poniosła znaczne koszty badań, których celem było wykazanie dobrej jakości środków spożywczych, a ponadto przez ponad 8 miesięcy ponosiła koszty najmu dodatkowego magazynu, w którym składowane były zakwestionowane przez środki spożywcze.

W ocenie skarżącej spółki nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazała także, że działanie zarówno organu niższego stopnia jak i WIS naruszało zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 7, 8 oraz 15 K.p.a. W szczególności zarówno PIS jak i WIS nie zastosował wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności poprzez działanie zgodnie z przepisami prawa. Naruszona została też zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli. W niniejszym postępowaniu działania organu podejmowane były w oderwaniu od słusznego interesu strony. Organ, wielokrotnie informowany o kosztach, jakie ponosi strona oraz będąc świadomym, że strona nie może samodzielnie wykonać badań w sposób wskazany przez PIS, nie podjął żadnych działań usprawnienia prowadzenia postępowania i wyjaśnienia sprawy zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem.

W końcu WIS naruszył także zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji PIS.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że sąd nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ administracji, że postępowanie w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu handlowego i nakazania zniszczenia środków spożywczych pod nazwą: a) mieszanka na [...] 100%, nr partii: [...], b) mieszanka na ciasto [...] 100%, nr partii: [...], c) polepszacz do pieczywa S, nr partii: [...] stało się bezprzedmiotowe wobec utylizacji wyżej wskazanych środków spożywczych.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą materialnoprawną sprawy, w której wydana została zaskarżona decyzja był art. 54 ust. 1 i 2 lit. a i b Rozporządzenia (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1). Zgodnie z tą regulacją "w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt". W sprawach tych wydawane są decyzje administracyjne (art. 54 ust. 3 lit. a cyt. rozporządzenia; art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, jako konsekwencja bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania, może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tego postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu.

Sprawa administracyjna jest kategorią wyznaczoną normą administracyjnego prawa materialnego w jej powiązaniu z określonym stanem faktycznym, do którego norma ta ma zastosowanie, tj. w związku z którym może nastąpić jej indywidualizacja i konkretyzacja w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Brak któregoś z elementów tworzących wcześniej sprawę administracyjną powoduje, że sprawa ta przestaje istnieć. W konsekwencji przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, które w takim stanie rzeczy staje się zatem bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Jeżeli zatem dochodzi do takiej zmiany stanu faktycznego, że nie jest możliwe zastosowanie normy prawa materialnego, wszczęte w sprawie postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Skoro przedmiotem postępowania była sprawa zakazu wprowadzania do obrotu handlowego i nakazania zniszczenia środków spożywczych, które przed wydaniem w sprawie merytorycznej decyzji uległy utylizacji (a okoliczność utylizacji tych środków jest w sprawie bezsporna), to niedopuszczalne było w stosunku do tych środków (mieszanki na pizzę 100%, nr partii: [...]; mieszanki na ciasto jogurtowe 100%, nr partii: [...]; polepszacza do pieczywa S, nr partii: [...]) wydawanie merytorycznej decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy nie istnieje stan faktyczny podlegający normie prawa materialnego wyznaczającej granice konkretnej sprawy administracyjnej, wydanie decyzji merytorycznej, do której zaliczyć należy również decyzję o treści negatywnej (tj. w tym przypadku o odmowie zakazu) nastąpiłoby z rażącym naruszeniem prawa.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest okolicznością obiektywną. Fakt, że postępowanie w sprawie dotyczyło interesu prawnego strony skarżącej nie może wykluczać wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z przyczyn wyżej wskazanych. Brak przesłanek podmiotowych umorzenia postępowania nie wyklucza wydania decyzji w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdy w występują przesłanki przedmiotowe umorzenia.

W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej podniesionych w skardze do sądu administracyjnego należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie miało charakteru wyłącznie kontrolnego. Jego istotą było ustalenie, czy istnieją podstawy do orzeczenia zakazu wprowadzania do obrotu handlowego i nakazu zniszczenia określonych środków spożywczych, a w konsekwencji tych ustaleń wydanie decyzji w tym przedmiocie wobec ustalonego stanu faktycznego. Istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji przyjętych wyżej założeń jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie wiążący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Oznacza to, że zasadnie organy obydwu instancji wzięły pod uwagę zmianę w toku postępowania stanu faktycznego w niniejszej sprawie i stwierdzając, że nie istnieje już sprawa nałożenia na Firmę A Sp. z o.o. z siedzibą w K zakazu wprowadzania do obrotu handlowego i nakazania zniszczenia środków spożywczych pod nazwą: a) mieszanka na [...] 100%, nr partii: [...], b) mieszanka na ciasto [...] 100%, nr partii: [...], c) polepszacz do pieczywa S, nr partii: [...] - z uwagi na stwierdzoną w tych produktach obecność pleśni, gdyż te środki spożywcze uległy utylizacji – umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie mogło dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdy w obydwu instancjach stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania w związku z utylizacją środków spożywczych w kwietniu 2013 r., tj. przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania.

Wskazywane w skardze okoliczności, która strona skarżąca ocenia jako uchybienia organów obydwu instancji, takie jak przerzucenie przez organy ciężaru ustalania istotnych w sprawie kwestii na stronę skarżącą, a w konsekwencji poniesienie przez nią w sposób nieuzasadniony kosztów postępowania, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nie mogą być rozpatrywane w sprawie ze skargi na decyzję o charakterze procesowym i nie mają w związku z tym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Szybkość i efektywność postępowania organu administracji publicznej w kontekście stopnia naruszenia (lub nie) w ten sposób przez organy prawa może być przedmiotem kontroli w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze i podzielając stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, należało uznać skargę za nieuzasadnioną. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 lipca 2013 r., znak: [...] należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.