Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1313/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Kółka Rolniczego [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie utwardzenia terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1313/13

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Kółka Rolniczego [...] jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie utwardzenia terenu.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

W dniu 15 maja 2012 r., w trakcie czynności kontrolnych związanych z wykonaniem zjazdów z ul. D., zlokalizowanych na działkach nr 4882/1, 4882/2 i 4882/3 w R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w odległości ok. 1,50m od strony południowo-zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr 4882/3, na działce nr 4882/2 wykonane zostało utwardzenie terenu z asfaltu o szerokości ok. 3,53m i długości ok. 7,60m. W odległości ok. 10,38m od w/w utwardzenia, na działce nr 4882/1 wykonane zostało utwardzenie z asfaltu o szerokości ok. 3,0m i długości ok. 6,50m. Utwardzenia powyższe stanowią kontynuację utwardzonych zjazdów z ul. D., posiadają nachylenie i spadek w kierunku południowo – wschodnim. Ustalono, że zjazdy w pasie drogowym ul. D. zostały wykonane w ramach przebudowy powyższej ulicy, na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. Po wykonaniu w/w zjazdów, inwestor – Miejski Zarząd Dróg [...] (dalej: "MZD") wykonał dowiązanie wysokościowe ze żwiru i asfaltu do istniejącego terenu działek nr 4882/1, 4882/2 i 4882/3 oraz opisane utwardzenia asfaltem.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB zobowiązał MZD do sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działek nr 4882/1 i 4882/2. Organ wskazał, że na realizację opisanych powyżej asfaltowych utwardzeń inwestor nie posiada stosownego zgłoszenia, zatem wobec powyższego zakres w/w robót budowlanych wyznacza zakres prowadzonego postępowania naprawczego. Robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane nie są natomiast prace związane z wysypaniem żwiru i tłucznia. Na ich wykonanie nie jest bowiem wymagane dokonanie zgłoszenia lub uzyskanie pozwolenia na budowę, zatem nie zostały one objęte postępowaniem. Wobec faktu, iż objęte postępowaniem roboty budowlane wykonano w warunkach samowoli budowlanej, co rodziło uzasadnione wątpliwości w zakresie spełnienia wymagań określonych art. 5 ust. 1 powyższej ustawy, zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy określonej postanowieniem. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Po przedłożeniu ekspertyzy samowolnie wykonanych robót budowlanych i jej analizie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zrealizowanych utwardzeń terenu na działkach nr 4882/1 i 4882/2 w R.

W uzasadnieniu wskazał, że przedłożona ekspertyza została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności drogowej i wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Wynika z niej, że zrealizowane utwardzenie zostało wykonane prawidłowo pod względem przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych, wykonawstwa oraz zastosowanych materiałów budowlanych. Nie pogorszyło warunków wodnych bowiem odprowadzanie wód opadowych jest zgodne z naturalnym spadkiem terenu, ani też nie zwiększyło oddziaływania na budynki sąsiednie.

Wobec powyższego uznano, że brak jest podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Nakaz zaniechania wydaje się bowiem wyłącznie w przypadku, gdy roboty budowlane nie są zakończone. Nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego, wydaje się jeżeli zostanie ustalone, że roboty zostały wykonane niezgodnie z przepisami i nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Nakaz wykonania określonych czynności lub robót budowlanych wydaje się zaś wobec stwierdzenia, że roboty wykonano w sposób niezgodny z przepisami lecz istnieje możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Takie przypadki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie, zatem brak jest podstaw do dalszego władczego działania organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania.

Organ podał, że zarzuty naruszenia prawa własności związane z wykonaniem robót budowlanych pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem orzekanie w ich zakresie wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego. Stanowią ewentualne roszczenia cywilne wywodzące się z prawa własności i nie mogą być rozstrzygane decyzją administracyjną. Winny być zatem dochodzone na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym.

Po rozpatrzeniu odwołania Kółka Rolniczego [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że kwalifikacja rozpatrywanych robót budowlanych jako utwardzenie terenu działki budowlanej oraz przyjęta do rozpatrzenia sprawy podstawa prawna, dokonana przez organ I instancji, jest prawidłowa. Wykonane roboty nie stanowią realizacji zjazdów, bowiem pojęcie "zjazdu" zdefiniowane w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), odnosi się wyłącznie do robót budowlanych wykonanych w granicach pasa drogowego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wnika zaś, że zjazdy te zostały wykonane w sposób legalny, w ramach przebudowy ul. D. Za zasadne uznano również podjęte rozstrzygnięcie, bowiem stwierdzony stan faktyczny nie wymaga zastosowania nałożenia obowiązku lub wydania nakazu w myśl przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, co słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji. Brak przesłanek do zastosowania sankcji przewidzianych powyższą regulacją przesądza o braku stosunku materialno-prawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, w związku z czym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia prawa własności, organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko zaprezentowane w decyzji organu I instancji. Rozpatrując sprawę w trybie naprawczym określonym art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane organ nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy od kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzję tę zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Kółko Rolnicze [...], wnosząc o jej uchylenie oraz "ustalenie", że wykonane roboty budowlane "zrealizowane zostały jako samowola budowlana i z tego tytułu podlegają rozbiórce".

W skardze zakwestionowano kwalifikację robót budowlanych, dokonaną przez organy nadzoru budowlanego wskazując, że roboty te stanowiły wydłużenie istniejących zjazdów. Tym samym wykonane utwardzenia stanowią w istocie budowle trwale związane z gruntem, na których realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podniesiono, że na skutek wykonanych robót budowlanych zmianie uległo ukształtowanie terenu, co spowodowało uformowanie się nisz uniemożliwiających naturalny spływ wód opadowych i wpływających niekorzystnie na stan nieruchomości. Wskazano, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane na działkach Kółka Rolniczego [...] bez zgody właściciela nieruchomości. Okoliczność ta zdaniem skarżącego została zupełnie pominięta przy rozstrzyganiu sprawy, a bezczynność organu nadzoru w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisów proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych dotyczących utwardzenia terenu na działkach nr ewid. 4882/1 i 4882/2 obr. 222 przy ul. D. w R. i umorzył je jako bezprzedmiotowe, uznając, iż brak jest podstaw do wydania decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu taka konkluzja jest przedwczesna.

Organy wskazały, że wykonane na ww. działkach roboty budowlane są kontynuacją wykonanych w ramach przebudowy drogi zjazdów z ul. D., objętych pozwoleniem na budowę i stanowią "dowiązanie wysokościowe" tych działek do istniejącego terenu. Roboty te zostały wykonane przez Miejski Zarząd Dróg [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13.01.2013 r., II SA/Rz 939/10, LEX Nr 754717, wyrok NSA z dnia 20.11.2012 r., II OSK 1283/11, LEX Nr 1291890).

W przedmiotowej sprawie takiego zgłoszenia nie dokonano, a przy uwzględnieniu faktu, iż samowola budowlana dotyczyła robót budowlanych - konieczne było zastosowanie trybu legalizacji przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych wymagających głoszenia właściwy organ wydaje jeden z dwóch rodzajów decyzji (art. 51 ust. 1):

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Wątpliwości Sądu budzą po pierwsze ustalenia faktyczne skutkujące wyłączeniem działki nr 4882/3 obr. [...] z prowadzonego postępowania. Organy przyjęły, że na działce tej wysypano jedynie żwir i tłuczeń, co nie stanowi robót budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zakres i charakter robót wykonanych na działce nr 4882/3 budzi wątpliwości w świetle znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego Zarządu Dróg [...] do Biura Gospodarki Mieniem [...], w którym stwierdzono, że "wykonane zostały utwardzone dowiązania wysokościowe zjazdów ze żwiru i masy mineralno bitumicznej do istniejącego terenu – do działek nr 4882/1, 4882/2 i 4822/3 obr. 222 w R. należących do Kółka Rolniczego". Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, także w zakresie czy w ww. piśmie omyłkowo zamiast działki 4882/3 wymieniono nr 4822/3, czy też rzeczywiście chodzi o inną działkę Kółka Rolniczego.

Sąd uznaje również za nieprawidłowe ograniczenie się organu wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Zgodnie z w/w przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.) .

Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b P.b., natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m. in. wyrok NSA z 1.02.2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może także nakazywać rozbiórkę obiektu. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.

W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

"Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Rz 1366/13, pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b.i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy tak jak w niniejszej sprawie na podstawie na podstawie zgłoszenia, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Uznając zatem, że organy obu instancji odstępując od badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane dopuściły się naruszenia prawa materialnego - art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy. Także nie wyjaśniły w pełni zasadniczej w niniejszej sprawie kwestii zakresu robót budowlanych, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa procesowego dotyczących wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Te uchybienia skutkowały uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzję i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie nie może być ona wykonana (art. 152 P.p.s.a.).

Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a., wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.