Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 643/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] (znak [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. md


UZASADNIENIE

II SA/Łd 643/20

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. (znak [...]), po rozpatrzeniu wniosku A.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A b.nr, na działce nr 152/2 oraz fragmencie działki drogowej nr 80/18, w obrębie [...].

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła A.K., w imieniu której działał pełnomocnik A.N. Odwołująca się wnosiła o zmianę wymagań dla projektowanej zabudowy w zakresie maksymalnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (z 0,05 na 0,07) oraz maksymalnej wielkości szerokości elewacji frontowej (z 12,5 m na 19 m).

Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że granice obszaru analizowanego, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami w pasie 159 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu terenu inwestycji - działki nr 152/2 (3x53 =159 m). Odwołująca się kwestionuje wielkość granic obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, wskazując, iż w toku postępowania wnosiła o jego rozszerzenie do 179 m, a którego to wniosku organ nie uwzględnił.

Zdaniem organu odwoławczego o celowości rozszerzenia obszaru analizowanego można mówić jedynie wtedy, gdy minimalny obszar analizowany nie daje klarowanego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uprawnione jest wyznaczenie większego obszaru analizowanego, tylko w sytuacji, gdy pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się na nieruchomościach położonych w okolicy terenu inwestycji tworzy pewną urbanistyczną całość. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej, co nie pozwala uznać, iż wyznaczając w przedmiotowej sprawie obszar analizowany w minimalnych granicach, organ I instancji naruszył prawo. Szczególnie, że jak wskazuje analiza, już tylko w granicach odpowiadających trzykrotności frontu terenu inwestycji, można doszukiwać się cech charakterystycznych dla omawianego terenu (funkcja mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą jej funkcją gospodarczą). Tym samym w ocenie Kolegium wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany uznać należy za wystarczający z punktu widzenia określenia możliwości zagospodarowania wnioskowanego terenu.

Nie do przyjęcia jest natomiast sytuacja, w której rozszerzenie obszaru analizowanego w miałoby w istocie służyć poszukiwaniu zabudowy o cechach pozwalających zadośćuczynić wnioskowi inwestora.

Wyrażona w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie analizą prawidłowo objęto całą zabudowę istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym. W świetle zarzutów odwołania organ nadmienił, że w analizie uwzględniono też zabudowę na działce nr 336 przy ul. M. 14A. Wyniki analizy wskazują, iż w obszarze analizy występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej o następujących cechach: wskaźnik powierzchni zabudowy od 0,01 do 0,12, średnio 0,05; szerokość elewacji frontowej od 3,5 m do 16,5 m, średnio 9,2 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2 m do 6,5 m, średnio 3,6 m; geometria dachu: dachy płaskie jedno, dwu i wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 0° do 45°, wysokości kalenicy od 2,5 m do 11 m, średnio 4,9 m prostopadłej lub równoległej do bocznych granic działek.

Cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (ujęte w tabeli zawartej w części opisowej analizy) stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji, w tym również kwestionowanych przez inwestora, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr 152/2) oraz szerokości elewacji frontowej.

Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 152/2 ustalono dla planowanej inwestycji w przedziale od 0,02 do 0,05, przy czym wartość minimalna odpowiada wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy istniejącej na nieruchomości o podobnej do objętej wnioskiem powierzchni, tj. nieruchomości przy ul. M. 14B, maksymalna natomiast średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego.

W ocenie Kolegium, wyniki przeprowadzonej analizy dają podstawy do wyznaczenia maksymalnej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr 152/2) w wielkości wskazanej w odwołaniu, tj. 0,07. Trzeba bowiem wskazać, iż na ul. A w obszarze analizy, nie ma zabudowy, która w sposób oczywisty determinowałaby cechy planowanej inwestycji. Dlatego wzorców dla niej należy poszukiwać w dalszym sąsiedztwie. W tym kontekście organ zauważył, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wielkości 0,07 lub wyższy, posiadają cztery zanalizowane nieruchomości, położone względem terenu inwestycji bliżej niż nieruchomość przy ul. M. 14B, a ich powierzchnia, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie odbiega w sposób znaczny od powierzchni działki nr 152/2 objętej wnioskiem.

W tym stanie zagospodarowania zdaniem Kolegium, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla planowanej inwestycji, w maksymalnej wielkości 0,07, nie naruszy ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Mając to na uwadze Kolegium korzystając ze swoich uprawnień merytoryczno-reformacyjnych uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy i orzekło w tym zakresie co do istoty, poprzez odmienne niż w zaskarżonej decyzji ustalenie maksymalnej wielkości tego parametru.

W ocenie Kolegium wyniki sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy nie dają natomiast podstaw do ustalenia maksymalnej wielkości parametru szerokości elewacji frontowej na poziomie postulowanym w odwołaniu, tj. 19 m.

Stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalono ten parametr w przedziale od 8,5 m do 12,5 m. Wynika to z faktu, iż wyniki analizy wskazują, iż szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi od 4 m do 16,5 m, średnio 10,4 m. Zastosowanie do średniej wartości zabudowy mieszkaniowej 20% tolerancji, o której mowa w treści § 6 ust. 1 rozporządzenia, daje wartości od 8,3 m do 12,5 m, co stanowiło podstawę ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji.

Niezależnie jednak od tego organ zauważył, iż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy szerszej niż 16,5 m. Ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości maksymalnej 19 m wykracza zatem poza wielkości wynikające z analizy i z tego powodu jest niedopuszczalne. Parametry dla nowej zabudowy muszą bowiem odpowiadać cechom budynków istniejących w obszarze analizowanym, a ich określenie musi nastąpić z prawidłowym zastosowaniem przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia, w oparciu o wnioski płynące z analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji. Organ nadmienił, że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które winno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Reasumując organ stwierdził, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna wskazuje, iż na terenie objętym wnioskiem A.K., nie jest możliwa realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane w treści zaskarżonej decyzji oraz w niniejszej decyzji organu odwoławczego.

Ustalone dla planowanego zamierzenia parametry znajdują, co już wyżej podkreślano uzasadnienie w obowiązujących przepisach oraz w sporządzonej dla potrzeb przedmiotowego postępowania analizie urbanistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wnosiła o zmianę decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla działki przy ul. A w Ł. nr [...], w punktach ustalających obszar analizy urbanistycznej i szerokość elewacji frontowej budynku. W ocenie skarżącej, w decyzji nieprawidłowo zostały zinterpretowane i zastosowane przepisy prawa.

W ocenie skarżącej do analizy zaklasyfikowana została nieruchomość, która leży poza tym ustalonym obszarem - nieruchomość przy ul. M. 14A - działka nr [...] - położona w odległości 160,06 m. Ponadto do analizy nie została zaklasyfikowana nieruchomość, która leży w tym ustalonym obszarze nieruchomość przy ul. A 43 - działka nr [...] - położona w odległości 150,20 m.

Skarżąca podnosiła, że odrzucone zostały jej wnioski dotyczące powiększenia obszaru analizy urbanistycznej.

W obszarze analizy zabudowa istnieje tylko w jednym kierunku - po przeciwnej stronie ul. A. Nie istnieje natomiast sąsiednia zabudowa po tej samej stronie ulicy A, od strony wschodniej i zachodniej strony działki, czy też od strony południowej działki.

Dalej podnosiła, że wszystkie działki przyjęte do analizy oddzielone są od działki [...] drogą publiczną, wszystkie działki przyjęte do analizy leżą za skrzyżowaniem ul. A z innymi drogami. Mamy zatem do czynienia z różnorodnością zabudowy.

Ponadto w obszarze analizy leżą zarówno domy kilkudziesięcioletnie (w większości), jak i nowsze. Znajdują się tam domy z dachem płaskim, jak i jednospadowym, dwuspadowym, wielospadowym. Domy parterowe, domy piętrowe i domy z tzw. wysoką piwnicą, z garażem w piwnicy lub z garażem poza budynkiem mieszkalnym. Budynki znajdujące się na sąsiednich działkach położone są w stosunkowo dużej odległości od siebie i od działki [...]. Średnia odległość działek w obszarze analizy od działki [...] wynosi ponad 120 m. Najbliższa działka zabudowana znajduje się w odległości ponad 70 m.

W ocenie skarżącej decyzji Kolegium zabrakło uzasadnienia dla wyznaczenia obszaru analizy w minimalnej wielkości. Na załączonym pliku graficznym obrazującym obszar wokół działki [...] można zauważyć, że sąsiednie działki zabudowane usytuowane są w dwóch grupach. Jak się wydaje, zaznaczony obszar może tworzyć poszukiwaną "urbanistyczną całość" dla wyznaczenia obszaru analizy wokół działki [...]. Dlatego też wnosiła o powiększenie obszaru analizy do tego, który został zaznaczony na rysunku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie].

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się przy tym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie będzie naruszać przyjętego ładu przestrzennego, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie ze złożonym wnioskiem. Naturalnie po uprzednim zbadaniu, że warunki wniosku o zagospodarowani terenu nie sprzeciwiają się uwarunkowaniom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i zawartych w niej parametrom.

Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje przy tym, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06).

Pamiętać także należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z przepisu tego wynika więc, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Dalej przypomnieć należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zatem mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007r. sygn. II OSK 239/06).

Powyższe założenia mają niewątpliwie wpływ na ocenę przesłanki jak i ocenę wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać przywoływaną już wcześniej zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem". Przepis ten należy jednak wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego.

Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy.

Jak przykładowo wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12 nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie istniały podstawy do powiększenia granic obszaru analizowanego, ponad wyznaczony w sprawie obszar minimalny, a oparte na wskazanych powyżej przesłankach.

Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób nieuzasadniony wyznaczyły wokół działki nr 152/2 obszar analizowany w odległości równej jedynie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczony obszar analizowany odpowiada niewątpliwie minimum określonemu przez ustawodawcę, niemniej jednak wyznaczając granice obszaru analizowanego organy pominęły niezmiernie istotne dla sprawy okoliczności.

Po pierwsze, zwrócić należy uwagę, że brak jest podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwość powstawania obiektów tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy (zob. wyroki WSA w Łodzi z 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1371/10, WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., VIII SA/Wa 634/13; WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r., II SA/Gd 247/13). W zakresie bowiem kontynuacji mieści się taka zabudowa innego rodzaju, przy założeniu, że nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07).

Dokonując wyznaczenia obszaru podlegającego analizie urbanistycznej, zdaniem Sądu, należało uwzględnić specyfikę planowanego przez inwestokę przedsięwzięcia, w aspekcie jej lokalizacji, istniejącego otoczenia oraz uwarunkowań natury społecznej. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że w najbliższej okolicy, przy tej samej ulicy, w wyznaczonym obszarze analizowanym nie istniej żaden budynek, który mógłby stanowić punkt odniesienia do analizy. Słusznie w tym względzie podnosiła skarżąca, że najbliższe budynki mieszkalne w stosunku do jej planowanej inwestycji znajdowały się w istotnej odległości od jej działki, ok. 70 m. zlokalizowane były też w innym kwartale ulic. Zwrócić ponadto należy uwagę, że poddane analizie budynki o charakterze mieszkaniowym, oprócz tego, że usytuowane były przy innej ulicy, to ponadto należało mieć też na uwadze, że – co nie może pozostać bez znaczenia – były to w większości budynki "inne strukturalnie". Są to w większości budynki budowane w innych realiach gospodarczych. W związku z czym mają zupełnie inną charakterystykę budowy – szerokość frontu, sposób zagospodarowania budynku (brak garaży, czy też sytuowanie garaży jako samodzielnych obiektów). Powyższe nie może całkowicie ograniczać obecnie inwestujących, ograniczając im prawne możliwości budowy budynków o innej specyfice. Należy w tym względzie mieć na uwadze, że obecnie budowane budynki mieszkaniowe zagospodarowywane są w zupełnie innej charakterystyce społeczno-gospodarczej. Jest to tym bardziej istotne, że - jak już to było podnoszone uprzednio - inwestycja skarżącej będzie zupełnie nową, pierwszą zabudową w tej lokalizacji. Powyższe daje większe możliwość do zaakceptowania innych warunków zabudowy w tym konkretnym miejscu, przy tej ulicy. Można bowiem przyjąć, że kolejne budynki, będą miały również taką charakterystykę, albowiem będą w całości tworzyć nową strukturę w konkretnej części miasta (kwartale ulic, czy tej konkretnej ulicy). Powyższe – w ocenie Sądu - dawało asumpt do rozważania możliwości rozszerzenia obszaru analizy, poprzez jego poszerzenie.

Wskazać wreszcie należy, iż analizowanym przypadku mamy w praktyce do czynienia z inwestycją na terenie dotychczas praktycznie niezabudowanym. Od strony wschodniej, zachodniej i południowej mamy do czynienia z terenami niezurbanizowanymi, niezabudowanymi.

Reasumując, z uwagi na podniesione okoliczności, w szczególności dotyczące sąsiedztwa wskazanej działki, gdzie mamy do czynienia z terenami niezabudowanymi, a najbliższe budynki zlokalizowane są w odległości ok. 70 m i jest ich niewielka ilość w ramach obszaru analizowanego, celowym i zasadnym byłoby powiększenie obszaru analizowanego zgodnie z postulatami skarżącej. Jeżeli takie wyznaczenie obszaru analizowanego będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, poszerzenie obszaru analizowanego umożliwi uwzględnienie przysługującego skarżącej prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę określonego rodzaju.

Poszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby w tym przypadku charakteru wymuszonego interesem inwestorki, lecz wiązałoby się z charakterem inwestycji, wielkością nieruchomości planowanej pod zabudowę i sposobem zagospodarowania sąsiednich terenów oraz brakiem podstaw do uznania, że poszerzenie obszaru analizowanego może doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego na tym obszarze.

Reasumując, sąd stwierdził, że brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wywoła ten skutek, że organ administracji nie wyjaśnił właściwie okoliczności faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia.

Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny od początku rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organy powinny ponownie określić obszar analizowany i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

dc