Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r. nr XXXVI/284/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 11, § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, § 7 ust. 2; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018 r., 1302 j.t. ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim nr XXXVI/284/2018 z dnia 13 września 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janowiec Wielkopolski, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r.. poz. 1454 j.t.), poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 2 ust. 11 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz co najmniej raz na kwartał dokonania ich dezynfekcji z zachowaniem przepisów ochrony środowiska,

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków;

. zapewnienia bezpiecznego dojścia do drzwi wejściowych budynku mieszkalnego, umieszczenia w widocznym miejscu ostrzeżenia o przebywaniu na terenie nieruchomości groźnego zwierzęcia,

. sprawowania stałego i skutecznego dozoru nad psami używanymi do pilnowania nieruchomości, umożliwienia zwolnienia od tego obowiązku tylko wówczas, gdy zwierzęta te są na uwięzi lub gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa,

. stworzenia im takich warunków bytowania, aby nie zagrażały one innym osobom, w szczególności dotyczy to właścicieli psów ras agresywnych i uznanych za agresywne,

. w miejscach publicznych prowadzania psa na smyczy i w kagańcu,

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 7 ust. 2 i 3 uchwały, że;

. obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w obiektach, o których mowa w ust. 1, należy do właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością,

. deratyzację na obszarach określonych w ust. 1 przeprowadza się również w miarę potrzeb, każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm.)

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 11, § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 7 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, iż przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. przepis § 2 ust. 11 regulaminu, w drodze którego rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika jedynie upoważnienie rady gminy do ustalenia warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie natomiast do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tychże pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Obowiązek w tym zakresie nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Nałożenie zatem tego samego obowiązku - powtórzenie w regulaminie - stanowi powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację.

W ocenie skarżącego przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. przepis § 5 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 regulaminu, w drodze których rada nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązki; zapewnienia bezpiecznego dojścia do drzwi wejściowych budynku mieszkalnego, umieszczenia w widocznym miejscu ostrzeżenia o przebywaniu na terenie nieruchomości groźnego zwierzęcia, sprawowania stałego i skutecznego dozoru nad psami używanymi do pilnowania nieruchomości, umożliwienia zwolnienia od tego obowiązku tylko wówczas, gdy zwierzęta te są na uwięzi lub gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa, stworzenia im takich warunków bytowania, aby nie zagrażały one innym osobom, w szczególności dotyczy to właścicieli psów ras agresywnych i uznanych za agresywne.

Ponadto skarżący wskazał, że w regulacji zobowiązującej osoby utrzymujące zwierzęta domowe do sprawowania stałego i skutecznego dozoru nad psami używanymi do pilnowania nieruchomości, uchwałodawca posłużył się niedookreślonym i budzącym wątpliwości co do zakresu zastosowania sformułowaniem "stałego i skutecznego dozoru". Nie wiadomo do stosowania jakiego zakresu czynności według uchwałodawcy obowiązany jest adresat komentowanej normy. Ponadto trudno wymagać od właściciela psa lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do stałego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem.

W przekonaniu Prokuratora istotnie narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. także regulacja sformułowana § 5 ust. 2 pkt 4 regulaminu, w ramach której lokalny prawodawca nałożył na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub mieszańce tych ras na smyczy i kagańcu. Wskazaną regulacją rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, bowiem o ile nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nieuwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Z powołanego przepisu, zdaniem Prokuratora wynika, że obowiązkiem właściciela jest takie zwalnianie psa ze smyczy, aby zachowywać nad nim kontrolę. Innymi słowy, jeżeli tylko właściciel psa potrafi sprawować nad nim kontrolę w inny sposób, niż przez trzymanie go na smyczy, np. poprzez wykorzystywanie umiejętności zwierzęcia wynikających z odpowiedniej tresury, to wymóg ustawowy jest zrealizowany. W świetle tej regulacji za niedopuszczalny uznać należy taki sposób ukształtowania regulaminu, który może (stosownie do art. 10 ust. 2a u.u.c.p.g., przewidującego odpowiedzialność karną za nieprzestrzeganie obowiązku ustanowionego w regulaminie) prowadzić do penalizowania zachowania, będącego prawidłową realizacją obowiązku ustawowego. Ponadto w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu.

Ponadto, zdaniem Prokuratora regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 3 regulaminu stanowią przekroczenie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem tego przepisu jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych.

Rada realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, w ocenie skarżącego nie mogła wskazać podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty takiego obowiązku. Wyżej wymieniona regulacja prawna zobowiązuje jedynie radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Ponadto, w sytuacji, gdy na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2018 r., poz. 151 j.t. ze zm.), właściciel nieruchomości, jej posiadacz lub zarządzający nieruchomością są zobowiązani do utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w tym w szczególności zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, to oczywistym jest, że takie działania muszą podejmować niezwłocznie po stwierdzeniu wystąpienia gryzoni. Skoro więc obowiązek każdoczesnego zwalczania gryzoni został nałożony na właściciela nieruchomości mocą cytowanej ustawy, to w tym zakresie nie mogą się już wypowiadać regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Skarżący zwrócił też uwagę, że deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, środków żywienia zwierząt, może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody, bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 7, art. 46 ust. 3 pkt 7 oraz art. 47 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018 r., poz. 1967 j.t.), dlatego te zapisy regulaminu stanowią przekroczenie przyznanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej wprowadzonej przepisem art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.

W odpowiedzi na skargę występujący w imieniu Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim – Burmistrz Janowca Wielkopolskiego oświadczył, że zarzuty podniesione w skardze z dnia 19 czerwca 2019 r. zostaną uwzględnione w nowym projekcie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwracając jednocześnie uwagę, że nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego tj. utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Ze skargi Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim nr XXXVI/284/2018 z dnia 13 września 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Janowiec Wielkopolski. Uchwała ta została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., u.c.p.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w sprawie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Następnie art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie zarówno to, że akt ten nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. (uchylony);

5. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy gminy posiada obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Należy też zauważyć treść przepisu § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze, sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia § 2 ust. 11, § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 7 ust. 2 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

W zakwestionowanym § 2 ust. 11 Regulaminu, rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz co najmniej raz na kwartał dokonanie ich dezynfekcji z zachowaniem przepisów ochrony środowiska.

W ocenie Sądu przepis ten powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Nawet gdyby w zakwestionowanym przepisie Rada Gminy chciała zrealizować delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, dotyczącą określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, to jednak nie może polegać na modyfikacji przepisu ustawowego przez jego rozszerzenie w drodze nałożenia obowiązku wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów, czy też ścisłego sprecyzowania stanu pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.

Należy uwzględnić argumentację skarżącego Prokuratora, iż z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wynikało jedynie upoważnienie Rady Gminy do ustalenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, nie natomiast do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tychże pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Obowiązek w tym zakresie nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w którym wskazuje się wprost, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Wobec powyższego, Rada Gminy przekroczyła ustawową kompetencję nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki, do nałożenia których nie była uprawniona, jednocześnie ingerując w materię uregulowaną już przez ustawodawcę we wskazanym powyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2015r. sygn. akt IV SA/Po 576/15 oraz z dnia 27 listopada 2013r. sygn. akt IV SA/Po 789/15, CBOSA).

Ponadto należało podzielić zarzut skargi, zgodnie z którym Rada nie była upoważniona do unormowania w § 5 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu - obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie: zapewnienia bezpiecznego dojścia do drzwi wejściowych budynku mieszkalnego; umieszczenia w widocznym miejscu ostrzeżenia o przebywaniu na terenie nieruchomości groźnego zwierzęcia; sprawowania stałego i skutecznego dozoru nad psami używanymi do pilnowania nieruchomości; umożliwienia zwolnienia od tego obowiązku tylko wówczas, gdy zwierzęta te są na uwięzi lub gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa; stworzenia im takich warunków bytowania, aby nie zagrażały one innym osobom, w szczególności dotyczy to właścicieli psów ras agresywnych i uznanych za agresywne.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy umożliwia określanie w regulaminie, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie "miejsc prywatnych". Ponadto, postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy o ochronie zwierząt, która w istotnym zakresie również reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob.: wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12 – CBOSA).

Kwestionowane przepisy Regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawowego określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi w istocie do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności (zawsze smycz i kaganiec w miejscach publicznych), może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia drobnego, chorego lub starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem rozpatrywany przepis Regulaminu nie różnicuje w sposób dostateczny zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem odnośnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podobnie wielokrotnie wypowiadały się również wojewódzkie sądy administracyjne m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Po 916/13 oraz z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 593/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 595/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 386/15 (CBOSA).

W kontekście zakwestionowanego przepisu Regulaminu zwrócić również należy uwagę, że ustęp 4 art. 10a ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście, natomiast treść zaskarżonego przepisu modyfikuje to unormowanie i jest bardziej rygorystyczny, niż przepisy ustawy.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu tj. nieważności § 7 ust. 2 Regulaminu to należy podzielić stanowisko skarżącego, iż Rada Gminy w sposób nieprawidłowy uregulowała kwestię dotyczącą deratyzacji. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem gminy jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Norma kompetencyjna zawarta w tym przepisie ustawowym nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez Radę Gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne obowiązku przeprowadzania, w określonej częstotliwości, deratyzacji na terenie nieruchomości, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Taką wykładnię przepisów art. 4 ust. 2 u.s.p.g. w omawianej kwestii zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3026/14 (dostępny w bazie CBOSA). NSA wskazał bowiem, że "wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie przepisu, że na terenie nieruchomości przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej." Sąd w pełni akceptując powyższe stanowisko, uwzględnił wniosek strony skarżącej.

Reasumując - z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Janowcu Wielkopolskim z dnia 13 września 2018 r. w części narusza w sposób istotny wskazywane przepisy prawa. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku – działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie, tj. § 7 ust 3, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że zapis "deratyzację przeprowadza się każdorazowo, w przypadku wystąpienia populacji gryzoni" nie narusza przepisu upoważniającego, gdyż termin można oznaczyć opisowo a wystąpienie populacji gryzoni określa zakres przestrzenny. Przepis upoważniający wskazuje na potrzebę wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W tych warunkach nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa.