Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1632/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] lutego 2021 r. rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydany w przedmiocie zwolnienia L. P. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozkazu personalnego organ nadmienił, iż Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wystąpił o zwolnienie L. P. – wówczas policjanta Ogniwa Policji [...] Sekcji w [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ze względu na ważny interes służby. We wniosku m.in. wskazał, iż służbę strony cechuje bardzo duża absencja chorobowa: w 2016 r. – 65 dni (w tym opieka na dziecko 38 dni), w 2017 r. – 93 dni (w tym opieka na dziecko 16 dni), w 2018 r. – 87 dni (w tym opieka na dziecko 5 dni), w 2019 r. – 106 dni (w tym opieka na dziecko 2 dni), w 2020 r. – 239 dni, łącznie 590 dni (w tym opieka na dziecko 61 dni). Nieobecności policjanta mają bezpośrednie przełożenie na służbę i rzutują ujemnie na jej ważny interes. Zupełny brak dyspozycyjności policjanta powoduje, że nie realizuje on zadań, co jest niezgodne z interesem służby oraz wpływa negatywnie na organizację służby w całej komórce i dodatkowo obciąża pracą tych, którzy służbę podejmują. Nagłe nieobecności policjanta, np. w sytuacji wyznaczenia go do służby w soboty, niedziele lub święta, albo cyklicznie występujące każdego roku w okresie wakacyjnym, bezsprzecznie dezorganizują pracę Wydziału.

W ocenie Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] postawa strony oraz zupełny brak dyspozycyjności wywołany jego stanem zdrowia kolidują z interesem służby, dezorganizują pracę Wydziału, rodzą problemy z zachowaniem ciągłości służby, a także negatywnie wpływają na współpracowników policjanta poprzez obciążanie ich zadaniami, które powinien realizować L. P.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], pismem z dnia [...] października 2020 r. (doręczonym w dniu [...] października 2020 r.) poinformował L. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art.41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz pouczył o uprawnieniach strony związanych z postępowaniem. Organ wezwał też stronę do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] listopada 2020 r. wydał rozkaz personalny nr [...] o zwolnieniu L. P. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji – z dniem 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji KWP zaznaczył, że służba strony w Ogniwie Policji [...] w [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] charakteryzuje się słabą dyspozycyjnością i licznymi absencjami chorobowymi, tj. w 2011 r. (od dnia 1 maja) – 40 dni, w 2012 r. – 172 dni, w 2013 r. – 62 dni, w 2014 r. – 73 dni, w 2016 r. – 65 dni, w 2017 r. – 93 dni, w 2018 r. – 87 dni, w 2019 r. – 106 dni, w 2020 r. do dnia 22 listopada (daty ostatniego zwolnienia lekarskiego) — 290 dni. Policjant przez ostatnie dwa lata służby – od października 2018 r. do dnia wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji – pełnił służbę przez 201 dni, natomiast jego absencja z powodu choroby lub sprawowania opieki nad chorym dzieckiem wynosiła 396 dni. Powyższa bardzo duża absencja w służbie, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w oczywisty sposób dezorganizowała pracę. Ww. decyzji zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

L. P. z zachowaniem ustawowego terminu, złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu odwołania opisał swoją sytuację zdrowotną, wskazał na chorobę syna, a także wyjaśnił, że jego długotrwała nieobecność w służbie spowodowana była czynnikami zdrowotnymi, niezależnymi od niego, a nie niechęcią do dalszej służby w Policji. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Do odwołania dołączone zostało orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2019 r. oraz potwierdzenie leczenia dziecka w poradni onkologicznej.

Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] stwierdził, że podstawę materialnoprawną zwolnienia L. P. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. Zdaniem organu w praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji. Ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę.

Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.

Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest więc wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawanie L. P. w służbie narusza jej ważny interes. Okoliczności faktyczne muszą natomiast odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że L. P. w ciągu ostatnich pięciu lat poprzedzających zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, był nieobecny w służbie w związku z chorobą lub z tytułu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem przez 649 dni. Policjant nie pełnił obowiązków służbowych przez ponad dwadzieścia jeden miesięcy. Długotrwała absencja policjanta w służbie kształtowała się następująco: w 2016 r. – 65 dni, w 2017 r. – 93 dni, w 2018 r. – 87 dni, w 2019 r. – 106 dni, w 2020 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji – 298 dni. W omawianym okresie policjant przedkładał zwolnienia lekarskie wystawiane przez lekarzy pediatrów, specjalistę chorób wewnętrznych, specjalistę psychiatrę neurologa i specjalistę psychiatrę. Okres absencji chorobowej w 2020 r. znacznie przewyższał okres pełnienia służby, bowiem do dnia wydania rozkazu personalnego funkcjonariusz był w służbie tylko przez 37 dni.

KGP wskazał, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, organ administracji bada m.in. wpływ absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie organu II instancji niezaprzeczalnym pozostaje, że absencja L. P. wpływała negatywnie na organizację służby w komórkach i jednostkach organizacyjnych Policji, w których skarżący winien pełnić służbę. Funkcjonariusz obowiązany był realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem absencja policjanta, w związku z chorobą lub z tytułu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, w ciągu ostatnich pięciu lat wyniosła 649 dni.

Powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Długotrwała, a w ostatnim czasie, niemal ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności, jakości i terminowości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu Policji i godzi w ważny interes służby. Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w jednostce.

Z punktu widzenia interesu służby, patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, istotne jest, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Natomiast stan, w którym policjant nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych ze względu na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi obecnościami, nawet pomimo stwierdzonej jego zdolności do pełnienia służby, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18). Za sprzeczne z interesem służby KGP uznał, iż L. P. w okresie pięciu lat przez 649 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich.

Długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania macierzystej jednostki Policji. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (np. wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służbę w ponadnormatywnym wymiarze), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Utrzymywanie takiej sytuacji, zwłaszcza przez dłuższy okres i w okolicznościach występujących w niniejszej sprawie, koliduje niewątpliwie z dobrem służby i w konsekwencji uprawnia organy do podjęcia radykalnych rozwiązań, łącznie ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby z uwagi na ważny interes służby. W takiej sytuacji zachodziła potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem KGP w podanych okolicznościach sprawy nie ma potrzeby, aby organ szczegółowo wykazał skutki absencji strony, gdyż większość z przytoczonych okoliczności jest znana bądź z urzędu (trudna sytuacja kadrowa Policji), bądź z doświadczenia życiowego czy zawodowego (konieczność zastępstw). Nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała absencja policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania istotnych zadań, jakie zostały przypisane Policji.

Zwolnieniu policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie stoi na przeszkodzie fakt, że przebywał on na zwolnieniach lekarskich w związku z wypadkiem w służbie, chorobą zawodową czy też z tytułu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Podstawę zwolnienia mogą stanowić także zdarzenia niezawinione przez policjanta, niezwiązane z jego nagannym zachowaniem lub powstałe wskutek niefortunnego zbiegu zdarzeń, prowadzące do konieczności usunięcia go ze służby.

Przytoczone argumenty, zdaniem KGP, wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale szerzej – ważnego interesu społecznego.

Właściwy przełożony jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na stanowisku zajmowanym przez stronę pełnił policjant posiadający pełną zdolność do podjęcia czynności służbowych, realizując tym samym ustawowe zadania Policji na rzecz społeczeństwa.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Pojęcie "służby" wiąże się nierozerwalnie z pojęciem "poświęcenia". Służba w formacji uzbrojonej nie jest bowiem zwykłą pracą. Policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Sytuacja taka wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji.

Organ podkreślił jednocześnie, iż stosunek służbowy charakteryzuje się specyficznymi elementami, których brak w konstrukcjach cywilnoprawnych. Jednym z nich jest dyspozycyjność funkcjonariusza w służbie, która najpełniej oddaje przyjętą nazwę dla tego rodzaju więzi prawnej, tj. "stosunku służbowego". Ma on wyłącznie w sposób najbardziej pełny i najbardziej efektywny umożliwić realizację ustawowych zadań tej formacji. Nieprzypadkowo ustawodawca potraktował tę konstrukcję w sposób odrębny (nadając poszczególnym pojęciom odrębne znaczenie). Służba nie jest zwykłą pracą najemną, a policjant nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Nie otrzymuje on również wynagrodzenia, a uposażenie. Ma ono stanowić ekwiwalent za czas poświęcony służbie oraz rekompensować permanentną dyspozycyjność i gotowość do podjęcia działań nawet z narażeniem własnego życia czy zdrowia. Służba nie miała nigdy i nie ma wyłącznie waloru socjalnego. Stanowisko przeciwne sprowadzałoby tę formację do organizacji, która została utworzona dla policjantów w celu ich zatrudnienia. W rzeczywistości jest na odwrót. To zatrudnienie policjantów ma umożliwić realizację zadań Policji przez jednostki tworzące jej szeregi.

Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż status osób pozostających w stosunku pracy. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może być zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie. Dlatego należy podzielić pogląd, zgodnie z którym nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby.

Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, iż przedmiotową sprawę rozstrzygnięto, mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Nie budzi wątpliwości, że w zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Zdaniem organu tych kryteriów L. P. obecnie nie wypełnia.

KGP podkreślił, że funkcjonariusz nie skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na mocy art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, tj. możliwości wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy, o czym został pouczony w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Zgodnie z art. 43 ust. 6 ustawy o Policji, w przypadku gdy policjant w terminie, o którym mowa w ust. 4, nie wskazał zakładowej organizacji związkowej albo zakładowa organizacja związkowa w terminie, o którym mowa w ust. 5, nie przekazała opinii, zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić bez zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związkowej.

KGP podkreślił, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia, organ podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a.

KGP podniósł, iż decyzja KWP w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Komendant Wojewódzki Policji w [...] mógł i powinien był użyć wszelkich przewidzianych prawem środków, aby jak najszybciej rozwiązać stosunek służbowy z osobą, której pozostawanie w służbie jest sprzeczne z ważnym interesem tejże służby. Podkreślić przy tym należy, iż w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Jednocześnie brak było podstaw do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru. Skutki prawne, jakie wywołało wykonanie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, mogą zostać odwrócone poprzez przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności tejże decyzji z powodu jej wadliwości. Powyższe wynika z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji.

L. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Skarżący podkreślił, iż przepis będący podstawą zwolnienia nie nakazuje obligatoryjnego zwolnienia ze służby. Stwierdził, że poza zwolnieniami lekarskimi brak było podstaw do zwolnienia go ze służby. Odniósł się też do swojej absencji w służbie w latach od 2011 r. do 2019 r. Nadmienił, iż służbę w [...] KWP [...] rozpoczął z dniem [...] maja 2011 r. jako funkcjonariusz ogniwa Policji [...]. W tym samym roku jego syn K. P. rozpoczął leczenie na oddziale Onkologii w [...]. Terapia onkologiczna wiązała się z cotygodniowymi wyjazdami do [...] i powodowała absencję w służbie. Syn od 5 roku życia posiada orzeczenie o niepełnosprawności i do dnia dzisiejszego jest pod opieką zarówno poradni onkologicznej, jak i neurologicznej.

Skarżący nadmienił również, iż w roku 2012 doznał wypadku, w wyniku którego doszło do złamania kręgosłupa na odcinku TH 12, co skutkowało długotrwałym leczeniem i rehabilitacją. Od tamtej pory leczy się w poradni ortopedycznej. Podkreślił, że od roku 2015 w związku z pogarszającym się stanem zdrowia po wypadku był zwolniony z zajęć WF i testów sprawnościowych zgodnie ze wskazaniem lekarza ortopedy. W latach 2013-2019 skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich spowodowanych ww. wydarzeniami oraz na leczeniu w szpitalach MSWiA na Oddziałach Leczenia Nerwic w związku ze służbą. W szpitalu tym przebywał w okresach wakacyjnych z uwagi na fakt, iż w tym czasie było mniej pracy w Wydziale [...]. Naprzemiennie z żoną korzystał również ze zwolnień lekarskich w związku z chorobami małoletnich dzieci. Od dnia [...] lutego 2020 r. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę w związku ze służbą. Bezpośredni przełożony nie wystąpił z wnioskiem o skierowanie go na komisję lekarską, zatem złożył on raport do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o takie skierowanie. W tym okresie przebywał w szpitalu na Oddziale Leczenia Nerwic. Od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. przebywam na Dziennym Oddziale Leczenia Nerwic w szpitalu MSWiA w [...].

Nadmienił jednocześnie, iż ponosił konsekwencje swojej absencji bowiem nie otrzymywał nagród czy awansu, nie podniesiono mu dodatku służbowego. Stwierdził, również, że na stan jego zdrowia psychicznego miało wpływ postępowanie dyscyplinarne, które zakończyło się jego uniewinnieniem. Podniósł też, iż był często wyznaczany do służby w dni w świąteczne. Miał najwięcej służby podczas szczytu klimatycznego [...] w [...]. Podkreślił, że jego opinie służbowe zawsze były pozytywne.

Nadmienił, że wskazane w zaskarżonej decyzji przyczyny zwolnienia nie są zgodne z prawdą. Zwolnienie ze służby ze względu na chorobę skarżącego i jego syna jest przejawem dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z póżn. zm.). W orzecznictwie zauważa się, że z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą być objęte hipotezą art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, użycie przez ustawodawcę nieostrego zwrotu w postaci "ważnego interesu służby" jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji to właśnie one mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Przesłanka "ważnego interesu służby" jest zatem rodzajem klauzuli generalnej, której sens, znaczenie i sposób zastosowania należy do organu stosującego ten przepis w kontekście danej sprawy. Odwołanie się w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji do ważnego interesu służby oznacza w istocie, że organ Policji musi dokonać analizy stanu faktycznego, który legł u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie i ocenić czy zdarzenia związane ze służbą danego policjanta, kwalifikowane ujemnie w świetle przepisów prawa, a także zasad deontologii zawodu policjanta i etosu służby w Policji, nie zawsze zawinione przez policjanta, uzasadniają rozwiązanie stosunku służbowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 40/18, CBOSA).

Dokonując zatem oceny sytuacji funkcjonariusza Policji w zestawieniu z interesem publicznym, jakim jest służba w tej formacji, trzeba mieć na uwadze jego szczególny status prawny wynikający z ustawy o Policji. Składają się nań pewne przywileje, ale również zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej.

Przypomnieć tu można stanowisko Trybunału Konstytucyjnego kontrolującego zgodność z Konstytucją RP regulacji odnoszących się do służb mundurowych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter ich funkcjonariuszy umożliwiający odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji, ukształtowanie statusu służbowego, a w tym zakresie jego utraty.

W wyroku z 31 marca 1998 r. (sygn. K. 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność ze strony osób pełniących służbę publiczną, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną, służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Trybunał podkreślił podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli, zaznaczając, że publiczny wymiar Policji w istotnym stopniu kształtuje autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (wyrok TK sygn. akt sygn. SK 14/98, publ. OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Troska o dobro służby publicznej, usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeżeli cechować je będzie duży stopień represyjności (wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. K 1/04). Podobnie określono też sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 29/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 10, czy z 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155.

W świetle przedstawionej argumentacji nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że funkcjonariusz Policji obowiązany jest pełnić służbę w taki sposób, by czynić zadość wszystkim postawionym przed nią wymaganiom. Jeśli nie byłoby to w pełni możliwe, zachodzi konieczność wyważenia dobra służby, jako interesu publicznego i interesu indywidualnego funkcjonariusza, z czym każdy pełniący służbę mundurową musi się godzić w chwili jej podejmowania.

Tak też w orzecznictwie sądów administracyjnych rozumiane jest pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji. Uznaje się bowiem, że przez ważny interes służby należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji nawet, gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 710/17, CBOSA).

Istotne jest nadto, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi być wynikiem jego zawinionego czy niezgodnego z prawem działania. Nieprzydatnym dla służby staje się na przykład funkcjonariusz, którego stan zdrowia uniemożliwia pełne wykorzystanie dla ważnych interesów służby (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 426/99, CBOSA). Nie fakt jego choroby, lecz wywoływane takim stanem rzeczy negatywne skutki stale powtarzających się absencji chorobowych i nieobecności, mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji. (por. wyrok z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 921/16). W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność dobrze pełnionej służby, czy otrzymanych wyróżnień, itp. Długotrwała absencja spowodowana korzystaniem ze zwolnień lekarskich wymaga podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp.), może zatem dezorganizować pracę jednostki i uniemożliwiać wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, co nie jest do pogodzenia z dobrem formacji (por. wyrok z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2286/19).

Decyzja podejmowana w tym przedmiocie spełniać musi wszystkie wymagania, o jakich mowa w art. 7 k.p.a. i poddana jest sądowej kontroli. Kontrola ta zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Natomiast sądowa kontrola decyzji wydawanych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie obejmuje tej części rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, uznać należało, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszcza zwolnienie funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie.

Zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w [...] pisemnych motywach swoich rozstrzygnięć wyszczególnili powody, dla których uznali, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Trafnie w szczególności zwrócono uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego może oczekiwać skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.

Dlatego należy podzielić stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z miarodajnych w sprawie (niezakwestionowanych w skardze) ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że absencja chorobowa skarżącego w latach 2016-2020 wynosiła łącznie 590 dni, w tym na opiekę nad dzieckiem 61 dni. Organy Policji, zobowiązane do realizacji zadań tej formacji, szczegółowo wyjaśniły w kwestionowanych rozkazach personalnych to, dlaczego nie mogły już dłużej tolerować zaistniałej sytuacji. Liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe strony w sposób oczywisty dezorganizowały bowiem pracę macierzystej jednostki. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy przełożony policjanta nie ma pewności, czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Należy mieć również na uwadze, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być na bieżąco realizowane. Oczywistym i nie wymagającym zatem dowodzenia jest, że zadania związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowości ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów zajmowany jest przez funkcjonariusza, który od tak długiego okresu czasu, nie pełni faktycznie służby.

Z powyższych względów, mimo zrozumienia dla sytuacji skarżącego spowodowanej jego długotrwałą chorobą oraz chorobą syna, w aktualnym stanie sprawy nie można przyjąć, by jego interes faktyczny był ważniejszy od dobra formacji, której jest funkcjonariuszem. W tym stanie sprawy, organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W świetle powyższego, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze, jawiły się zatem również jako bezzasadne. Jeszcze raz podkreślić należy, iż podstawą zwolnienia funkcjonariusza w trybie art. 41 art. 2 pkt 5 ustawy o Policji mogą stanowić także zdarzenia niezawinione przez policjanta, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jeżeli te zdarzenia mają wpływ na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i przekładają się na ważny interes służby.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).