Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 805/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. W P działający przez pełnomocnika, wystąpił do Prezydenta W o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianą do realizacji we W przy ul. L, na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] , obręb K.

Po uzupełnieniu ww. wniosku Prezydent W decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu jej niezgodności z wynikami analizy. Zdaniem organu analiza urbanistyczna przeprowadzona w obszarze analizowanym wykazała brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z wymogami § 4 rozporządzania z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym brak jest istniejących budynków wyznaczonych w drugiej linii zabudowy a teren inwestycji jedynie wąskim fragmentem przylega do drogi – działki nr [...], przy której (na działce [...]) zlokalizowany został budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. Front tego budynku usytułowany został w kierunku ul. L i zdaniem organu wyznaczenie na tej podstawie linii zabudowy byłoby sprzeczne z rozporządzeniem.

Od powyższej decyzji odwołał się W P wnosząc o jej uchylenie ze względu na wadliwą ocenę materiału dowodowego w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, co stanowiło jedyną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Strona powołała się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2008 r. dotyczącą wcześniejszego postępowania lokalizacyjnego na tym terenie inwestycji polegającej na budowie budynków w zabudowie szeregowej. Stwierdziła, że w aktualnym wniosku zaproponowała przebieg linii zabudowy przy uwzględnieniu stanowiska Kolegium zawartego w ww. decyzji. Proponowana przez niego linia zabudowy jest równoległa do ul. L i przebiega w odległości 20 m od planowanej drogi osiedlowej. Linia zabudowy ustalona w taki sposób, zgodna jest z § 4 ust. 3 rozporządzania i nie narusza ładu przestrzennego ul. L.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy ustaliło na rzecz W P warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W osnowie decyzji zawarto ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; warunków i wymogów kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury; wymogi związane z obsługą komunikacyjną i infrastruktury technicznej; wymagania dotyczące ochrony osób trzecich – w tym warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby; ustalenia dotyczące granic i sposobu zagospodarowania terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi (przytoczono w tym względzie dwie opinie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z których wynika, że działki objęte inwestycją nie znajdują się w zasięgu zalewu wód powodziowych o prawdopodobieństwa przewyższenia 1%, jednak mogą być zalane w przypadku awarii istniejących obwałowań oraz, że działki te nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeczki Odry i Widawy w rozumieniu art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz o zmianie innych ustaw; przytoczono również przepisy ustawy – Prawo wodne dotyczące inwestowania bezpośrednio przy wale przeciwpowodziowym). W sentencji decyzji przywołano nadto uzyskane uzgodnienia i wynikające z nich uwarunkowania realizacji inwestycji – w szczególności postanowienie Marszałka Województwa co do melioracji wodnych; wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określone zostały na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 1A i B do decyzji a wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określono w części tekstowej stanowiącej załącznik nr [...] i w części graficznej, przedstawionej na kopii mapy 1:1000 stanowiącej załącznik nr 3A i 3B. Natomiast projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę członków Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów pod nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że nie zgodziło się z oceną organu pierwszej instancji co do braku możliwości ustalenia linii zabudowy, co spowodowało konieczność rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

W tym względzie organ uznał, że teren na którym zaplanowano inwestycję nie jest obecnie objęty ustaleniami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, więc według art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaistniały podstawy dla ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium wniosek inwestora po uzupełnieniach i modyfikacjach spełnia wymogi formalnoprawne.

Organ drugiej instancji wskazał dalej, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu możliwie jest po spełnieniu łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla zbadania warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy konieczne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na podstawie § 3 ust. 1 i 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia planistycznego. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie obszar analizowany ustalony został przez organ pierwszej instancji w sposób zgodny z wymogami przywołanego rozporządzenia i może stanowić podstawę dla przeprowadzania analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazanej wcześniej ustawy. Mając na uwadze wielkość terenu przeznczonego pod inwestycję oraz wielkość planowanej powierzchni zabudowy, uzasadnione było w niniejszej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż granice minimalne wynikające z rozporządzenia. Przy uwzględnieniu wjazdu na działkę - szerokość frontu działki wynosiłaby 6 m - więc ze względu na charakter inwestycji trudno byłoby uznać tę szerokość za punkt wyjścia do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Dlatego zasadnym było przyjęcie przez organ pierwszej instancji za podstawę dla wytyczenia obszaru analizowanego południowo - zachodniej granicy planowanego zwartego terenu inwestycji kubaturowej, usytuowanego równoległe do ul. L. To pozwoliło wyznaczyć granice obszaru analizowanego, jako trzykrotną szerokość tak ustalonego odcinka 130 m – pomimo, że nie przylega on bezpośrednio do drogi.

W dalszych wywodach Kolegium wykazało, że na tak wyznaczonym obszarze funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa z przewagą zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, chociaż występuje też zabudowa bliźniacza. Nowo projektowana zabudowa zapewnia więc kontynowanie funkcji. Analiza urbanistyczna wykazała również zgodność planowanej inwestycji pod względem występującego w obszarze analizowanym średniego wskaźnika nowej zabudowy, średniego wskaźnika elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, co poparto szczegółowymi wywodami opartymi na brzmieniu przepisów rozporządzenia planistycznego odniesionymi do konkretnych danych wynikających z analizy. Co do możliwości wyznaczenia linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że w związku ze znacznym oddaleniem inwestycji od drogi (ul. L) oddzielonej dodatkowo już istniejącą zabudową która będzie przysłaniać układ planowanej zabudowy, konieczne jest wskazanie innego odniesienia dla ustalenia linii zabudowy niż ulica L i jej pas drogowy. Zdaniem organu analiza wykazuje, że takim odniesieniem może być jezdnia ziemna – działka nr [...]. Tym samym zlokalizowana przy tej nieruchomości działka [...] wraz ze znajdującą się na niej częścią bliźniaka, stanowić może podstawę dla wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 przywołanego już rozporządzania. Jej przebieg zobrazowano na załączniku graficznym.

Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren planowanej inwestycji kubaturowej posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, co potwierdzają pisma poszczególnych dysponentów mediów; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne; istnieje zgodność z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzaniu przez Kolegium uzgodnień wymaganych przepisami art. 53 ust. 4, co wyartykułowano w pkt 9 osnowy decyzji.

W toku postępowania prowadzonego z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego pozostałe strony postępowania zakwestionowały lokalizację inwestycji na cieku wodnym wskazując, że ich grunty połączone są z rowem melioracyjnym siecią drenażową. Ich zdaniem zabudowa terenu spowoduje spiętrzenie wody i zalanie gruntów sąsiednich. Wskazano, że teren ten był zalany w 1997 r. i cały czas jest podtapiany. Grunty na działce nr [...] składają się głównie z gleby o charakterze torfowym który wyklucza realizację inwestycji.

Odnosząc się do tych argumentów Kolegium stwierdziło, że nie mogą one skutkować odmową ustalania warunków zabudowy, gdyż według art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy ma bowiem charakter związany. Organ zaznaczył, że szczegółowo zweryfikował uwarunkowania prawne i faktyczne w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. Według opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej teren ten nie znajduje się na obszarze zagrożenia powodzią, z tego względu projekt decyzji, w stanie prawnym do dnia 18 marca 2011 r., nie podlegał uzgodnieniu z tym organem. W sprawie nie mają też zastosowania zmiany wprowadzone ustawą z dnia 5 stycznia 2011 o zmianie ustawy Prawo wodne i niektórych innych ustaw, ze względu na art. 20 tej ustawy. Co do uwarunkowań związanych z melioracją terenu, organ wskazał na pozytywne uzgodnienie w tym względzie projektu decyzji przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Uzgodnienie to jako ostateczne i niekwestionowane przez strony postępowania jest dla organu wiążące. Jego zdaniem istnienie sieci drenarskiej nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji, a argumenty stron powinny być podnoszone na etapie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W pkt 7.5 decyzji w zapisach dotyczących ochrony osób trzecich, zawarto również stosowne zapisy przypominające inwestorowi o obowiązkach związanych uwarunkowaniami melioracyjnymi i powodziowymi.

Kolegium nie dopatrzyło się kolizji planowanej inwestycji z sygnalizowanym przez Biuro Rozwoju Miasta i przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego przebiegiem Trasy Swojczyckiej. Analizując Studium oraz projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że teren inwestycji nie jest położony na planowanym przebiegu Trasy Swojczyckiej a według koncepcji ułożenia budynków, zabudowa kubaturowa będzie zlokalizowana około 50 m od planowanej jezdni. Kolegium podkreśliło, że Trasa Swojczycka nie była przewidziana w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. a ustalenia studium nie są dla organu lokalizacyjnego wiążące.

Nie godząc się z przedstawionym rozstrzygnięciem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K S, M S, M M i K M. Postanowieniami z dnia 19 grudnia 2011 r (sygn.akt II SA/Wr 803/11, 804/11, 806/11) Sąd odrzucił skargi M S, M M i K M ze względów formalnych.

Kwestionując decyzję Kolegium K S wskazała natomiast, że naruszona ona zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W, gdyż część planowanej inwestycji leży na działce nr [...] która stanowi rezerwę terenową drogi o znaczeniu ponadlokalnym.

W pozostałej części skarżąca wskazywała na kwestie związane z naruszeniem stosunków wodnych. Podnosiła, że grunty jej działki jak też sąsiednich stanowią tereny o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych. Występuje tu kurzawka oraz iły pęczniejące. Przełożenie odcinka rowu melioracyjnego oraz przełożenie zasuwy i klapy zwrotnej w korpus wału, pozbawi ją naturalnego odprowadzania nadmiaru wód gruntowych i opadowych, spowoduje zmiany poziomu wód gruntowych, kierunku spływu wód, nadmierne uwilgocenie gleby. Zdaniem strony planowania średnica nowego odcinka rowu melioracyjnego nie będzie w stanie pomieścić ilości gromadzącej się wody. Zarzuciła również, że w związku z podnoszonymi w tym względzie zarzutami, właściwy organ nie przeprowadził pomiarów ani wizji. Nie sprawdził też informacji, że przedmiotowy ciek, aż do rzeki Widawy jest częścią naturalnego cieku wodnego, który w latach 70 ubiegłego wieku uwzględniany był na mapach jako rzeka Kowalka. Tym samym zagrożone zostało bezpieczeństwo powodziowe jej gospodarstwa. W ocenie skarżącej planowana inwestycja narusza art. 85 ust.1 ustawy - Prawo wodne, gdyż ma być zrealizowana w odległości mniejszej niż 50 m od wału przeciwpowodziowego. Zwolnienie przez Marszałka z zakazu zabudowy tego terenu, który był zalany w 1997 r. a ubiegłym roku narażony na zalanie, naruszałoby jej uprawnienia jako właściciela. Reasumując skarżąca stwierdziła, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy rodzi zagrożenie powodziowe dla sąsiadujących nieruchomości. Natomiast w uzupełnieniu skargi podniosła, że w postępowaniu przed Kolegium pominięto udział faktycznych właścicieli działek nr [...][...] i [...], co narusza art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. uczestnik postępowania M S poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr [...]70 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przy zastosowaniu kryterium legalności – niezależnie od zarzutów skargi - doprowadziła do jej uwzględniania ze względu na okoliczności które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W uchyliło decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i orzekając co do istoty sprawy ustaliło warunki zabudowy. Materialnoprawną podstawę orzekania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p. ) w szczególności przepisy art. 59 ust. 1, art. 54 w związku z art. 61 ust. 1. W ujęciu procesowym, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium działało na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia, wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Jak wynika z akt sprawy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, podczas którego uzyskało uzgodnienia wymagane art. 60 ust. 1 i art. 53 ust 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy skład orzekający Kolegium doszedł bowiem do przekonania, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności, że na podstawie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tego względu uznając, że wszystkie inne warunku uprawniające do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostały spełnione, Kolegium podjęło orzeczenie reformacyjne.

Oceniając legalność wydanej przez organ odwoławczy decyzji reformacyjnej Sąd miał przede wszystkim na względzie, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego wymienionych w art. 138 k.p.a. w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. wynika natomiast z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności ustawionej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się, że treścią wskazanego postanowienia jest ustanowienie prawa wszystkich stron, każdego postępowania, do uruchomiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008/10/178). Norma zawarta w art. 78 Konstytucji odczytywana jest też jako ważna gwarancja oraz środek ochrony prawa stron do zaskarżenia wszystkich orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002) pełniąca szczególną rolę nie tylko przy tworzeniu ale również stosowaniu prawa.

Przywołana wyżej konstytucyjna zasada dwuinstancyjności realizowana jest na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 15 wprowadzającym w tym względzie ogólną zasadę postępowania. Wynika z niej, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, po raz drugi przed organem odwoławczym. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego – konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji a ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozpatrzenia spraw, później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji (tak B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" CH.Beck, Warszawa 2006). Jednakże, jeżeli organ odwoławczy stwierdzi, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części lub też w całości nie może samodzielnie takiego postępowania przeprowadzić lecz zobowiązany jest wówczas przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W przeciwnym wypadku pozbawiłby on strony postępowania prawa do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach. W tym kontekście, w bezpośrednim związku z zasadą dwuinstancyjności pozostaje regulacja art. 136 k.p.a. która zezwala organowi odwoławczemu przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem istota "wyjaśniającego" postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ drugiej instancji takich ewentualnych wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie dojdzie do naruszenia omawianej zasady, jeżeli organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Nie można wówczas przyjąć aby dana sprawa administracyjna była co do istoty rozpoznana przez dwa różne organy administracji różnych stopni.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem omówionej wyżej zasady dwuinstancyjności.

Wyjaśniając powyższe stanowisko należy zwrócić uwagę na specyfikę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak też decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wprowadza wiele uregulowań o charakterze procesowym, mających szczególnych charakter do norm k.p.a (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, CH. Beck Warszawa 2008r .).

Decyzja o warunkach zabudowy przesądzając o zgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze (ustawami szczególnymi oraz innymi przepisami u.p.z.p.) musi bezwzględnie spełniać określone ustawą wymogi formalnoprawne jej podjęcia (por art. 51 ust.3, art. 52, art. 53 ust.3 -5a, art. 54, w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 u.p.z.p) oraz wymogi materialnoprawne zawarte w art. 61 ww. ustawy jak też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przywołanych wyżej regulacji wynika, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzania uzgodnień w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), projekt takiej decyzji musi być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust.4 ww. ustawy) a ustalenie wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust.1-5, przeprowadzonej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (art. 61 ust. 6 u.p.z.p i ww. rozporządzenie z dnia 26 marca 2003 r.).

W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Przed wydaniem tej decyzji, organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych czynności uzgodnieniowych o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się bowiem, że nie zachodzi potrzeba uzgodnienia z właściwymi organami treści projektu decyzji negatywnej (por. wyrok z dnia 10 września 2010 r. IV SA/Wa 1515/09, CBOSA nsa.gov.pl). Skoro nie było takiej potrzeby, organ gminy przed podjęciem decyzji odmownej, nie przeprowadził też postępowania wyjaśniającego pod kątem uzyskania stanowiska organów uzgadniających. W takiej sytuacji Kolegium dokonując odmiennej oceny przedstawionego mu materiału dowodowego - w szczególności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w obszarze analizowanym – i uznając, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie dysponowało wszystkimi materiałami dowodowymi koniecznymi dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Mowa w szczególności o uzgodnieniach oraz o projekcie decyzji pozytywnej przygotowanej przez odpowiednią osobę.

Rozważania wymagało więc, czy w świetle przedstawionych wyżej regulacji, organ odwoławczy, uznając, że organ pierwszej instancji oparł negatywne rozstrzygnięcie na wadliwiej ocenie materiału dowodowego i niewłaściwej interpretacji przepisów, może bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie uzyskania uzgodnień o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz ww. projektu decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym względzie stanowisko prezentowane w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn.akt II SA/Wr 726/10 (znanym również organowi administracji) w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 3-5a i art. 54 u.p.z.p, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może w uwzględnieniu tego odwołania wydać decyzji reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ustalić warunków zabudowy dla tejże inwestycji. W takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy brakującego postępowania uzgodnieniowego przekracza bowiem możliwości uzupełnienia postępowania przewidziane w art. 136 k.p.a. i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Przeciwko możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej w zakresie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy organ pierwszej instancji wcześniej odmówił ustalenia tych warunków, wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, (CBOSA nsa.gov.pl). W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia Sąd wskazał, że "wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm [tj. art. 60 ust.1 i ust.4 oraz art. 61 ust.1 u.p.z.p.] dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji." Zdaniem NSA zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego o którym mowa w art. 136 k.p.a. i działanie takie w oczywisty sposób naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż od ewentualnej decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, nie służyłoby już odwołanie w toku instancji.

Przedstawione wyżej poglądy pomimo, że wyrażone na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących przed jego nowelizacją dokonaną w dniu 11 kwietnia 2011 r., zachowują nadal aktualność. Pomimo bowiem, że obecnie wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to regulacji tej nie można interpretować w oderwaniu od zasad ogólnych postępowania administracyjnego – w szczególności zasady dwuinstancyjności postępowania. Decyzja kasacyjna będzie zatem uzasadniona w każdym przypadku, jeżeli merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszałoby przywołaną wyżej zasadę (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ZNSA 4/2011, s.19). Tym samym, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa procesowego lecz niewłaściwą interpretacją przepisów prawa materialnego i w związku z tym błędną ocenę materiału dowodowego, nie może - ze względu na zasadę dwuinstancyjności - rozpoznać sprawy merytorycznie. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwa wykładnia prawa materialnego uprawnia bowiem do wniosku, że sprawę musi rozpoznać organ pierwszej instancji, gdyż jego prawidłowe zastosowanie pozwoliłby na ustalenie warunków zabudowy (por. też wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r. II SA/Kr 1661/11 CBOSA, nsa. gov. Pl. oraz komentarz do art. 138 k.p.a. A. Plucińskiej – Filipowicz, LEX).

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, pozbawiając strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium powinno podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tej sytuacji skład orzekający uznał, że na obecnym etapie postępowania – wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa procesowego – przedwczesne byłoby odnoszenie się argumentów skargi o charakterze merytorycznym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku uwzględnienia w przypadku uwzględnienia skargi przepisu art. 152 ww. ustawy.