Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3676/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. W. wnioskiem z [...] listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca szczegółowo opisał przebieg swojej służby, podczas której otrzymywał awanse oraz wielokrotnie był wyróżniany, m.in. nagrodami pieniężnymi. Podkreślił, że podczas służby, zarówno w strukturach Milicji Obywatelskiej, jak i Policji rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki. Służbę pełnił głównie w pionie [...] w charakterze pracownika [...], gdzie realizacja zadań była związana z nienormowanym czasem służby i pełną dyspozycyjnością. Podniósł również fakt konieczności utrzymywania pełnej koncentracji psychicznej niezbędnej do prawidłowej realizacji zadań służbowych, co spowodowało u niego stany napięcia nerwowego oraz stres. Zaznaczył, że praca na zajmowanych przez niego stanowiskach zawsze wiązała się z narażaniem życia i zdrowia, w tym zdrowia psychicznego, co w efekcie doprowadziło do stwierdzenia u niego, przez komisję lekarską, przewlekłej nerwicy neurastenicznej. Swoją decyzję o zatrudnieniu w Służbie Bezpieczeństwa nazwał zmanipulowaniem go przez ww. organ, nadmieniając przy tym, że ewentualny sprzeciw wobec swojego przełożonego byłby niemożliwy ze względu na początkującą karierę, strach oraz obawy o konflikt z przełożonym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 640/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2018 r.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 16 stycznia 2020 r. wpłynął do organu [...] lutego 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Od powyższego rozstrzygnięcia M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych.

Przedmiotowy wyrok wraz z aktami sprawy oraz uzasadnieniem i stwierdzeniem jego prawomocności z dniem 20 maja 2021 r. wpłynął do organu [...] lipca 2021 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] [...] listopada 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że M. W. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] lutego 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. 1 rok, 11 miesięcy i 16 dni, a całkowity okres służby wynosi 21 lat, 10 miesięcy i 22 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 14 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych, przekazanych pismem z [...] marca 2020 r. przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z [...] marca 2018 r. przekazano informację, że były funkcjonariusz po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych oraz brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogłyby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, że wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając na uwadze powyższy wyrok Minister stwierdził, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zaznaczenia wymaga, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem ustalenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że "krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego" i "rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia" nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zdaniem organu unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa z tego względu zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawa.

Minister wskazał, że w świetle wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 640/19 i 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20 zbytecznym było podejmowanie powtórnej analizy w obszarze przesłanki zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie konstatacji sprzecznej z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ przyjąwszy spełnienie przez M. W. tej przesłanki, w szczególności podejmował analizę co do spełnienia drugiej przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a także rozpatrzył pozostałe aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec wnioskodawcy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu abstrahując od podejmowania oceny samego spełnienia (czy też braku spełnienia) przez stronę przesłanki dotyczącej krótkotrwałości pełnienia służby przed 31 lipca 1990 r. nie można było, w kontekście analizy sprawy co do wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", pominąć faktu, że skoro wnioskodawca pełnił przez okres 1 roku, 11 miesięcy i 16 dni służbę na rzecz totalitarnego państwa, to z całą pewnością pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Wnioskodawca nie podejmował żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu reorganizacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce (zob. raport z [...] listopada 1989 r.). Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji i czerpał określone, wymierne korzyści. Ponadto jak wynika z opinii służbowej z [...] stycznia 1988 r. wnioskodawca miał "postawę ideową i społeczno-polityczną bez zastrzeżeń".

W opinii Komendanta Głównego Policji były funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, powołując się na informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Minister zaznaczył, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez wskazanie dodatkowego czynnika "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", podnoszącego wartość rzetelności tej służby, gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

Wyjaśnił, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611).

Nawiązując zatem do podniesionych przez M. W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentów dotyczących narażania życia i zdrowia w trakcie realizowania obowiązków służbowych należy wskazać, że orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające go do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, nie jest tożsame z poświadczeniem, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia" musi odnosić się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby. Jakkolwiek podano w otrzymanej dokumentacji, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jak już zostało wskazane powyżej, zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Odnosząc się z kolei do podniesionych przez wnioskodawcę, we wniosku z [...] listopada 2017 r., okoliczności mogących wskazywać, że nie był on przeciętnym funkcjonariuszem po 12 września 1989 r., organ podał, że odnotowane przez niego, awanse w stopniu służbowym czy też otrzymane przez niego nagrody pieniężne niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednak nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd też nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadek, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Co więcej, z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika również, że wnioskodawcy w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. W przekazanej zaś przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ocenie rzetelności służby z [...] stycznia 2018 r. poinformowano, że w raporcie z [...] lipca 2003 r., zawierającym prośbę o mianowanie M. W. na stanowisko w Referacie [...] Sekcji dw. z [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], naczelnik wskazanej sekcji podkreślił, że: "(...) wymieniony był funkcjonariuszem mało zaangażowanym w służbie, osiągającym przeciętne wyniki. Wymagał stałego i systematycznego nadzoru oraz dyscyplinowania. W opinii naczelnika nie posiadał predyspozycji do służby na stanowisku funkcjonariusza operacyjnego (...)".

Minister uznał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż całokształt służby, w szczególności jego postawa przed 31 lipca 1990 r., a także brak wybitnych osiągnięć w służbie po 12 września 1989 r. nie kwalifikuje sprawy M. W. jako "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2021 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c tej ustawy, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez dokonanie błędnej wykładni w świetle wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 640/19 i 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20,

2. przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu wnikliwego postępowania i błędnym uzasadnieniu decyzji, przez co przekroczono granice uznania administracyjnego oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., poprzez niewykonanie orzeczeń sądów administracyjnych.

Skarżący wskazał, że "narażenie zdrowia i życia" nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. W jego przypadku doszło do narażenia zdrowia podczas wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r, co wynika z orzeczenia komisji lekarskiej MSWiA, stwierdzającego przewlekłą nerwicę neurasteniczną i uznanie, że inwalidztwo to pozostaje w związku ze służbą w Policji, co jest okolicznością przemawiającą za rzetelnością jego służby, a co zostało ponownie zlekceważone przez organ, który twierdzi, że nie jest to żaden dowód na "narażenie zdrowia i życia", nie podając przy tym co nim by było zgodnie z obowiązującymi przepisami w MSWiA. W jego ocenie orzeczenie komisji lekarskiej jest jednym z najbardziej wiarygodnych dowodów poświadczających uszczerbek na zdrowiu funkcjonariusza w związku ze służbą, co wynika z art. 19 pkt 1, art. 20 ust.3 pkt 4, art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 21 ust. 1a ustawy zaopatrzeniowej. W związku z tym w przeciwieństwie do organu uważa, że jego inwalidztwo nie jest normalnym następstwem służby, gdyż nie wszyscy funkcjonariusze zapadają na choroby zawodowe w tym choroby psychiczne. Nie jest to też inwalidztwo hipotetyczne, ale rzeczywiste i dowiedzione przez instytucję do tego powołaną, tj. komisję lekarską MSWiA. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zdaniem skarżącego trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko (tak jak ja), epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego o "szczególnie uzasadnionym przypadku" mogą świadczyć pewne wyjątkowe okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., np. krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Nie znajduje uzasadnionych podstaw stanowisko organu, zgodnie z którym przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, co miałoby oznaczać, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Zdaniem skarżącego spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19).

Minister nie wskazał jednak w decyzji ani tego, jakie osiągnięcia w służbie uznaje za "wybitne" ani również tego "na tle" których funkcjonariuszy miałby się "wyróżniać", gdy wskazuje na "pozostałych" funkcjonariuszy.

Zaznaczył, że w zaskarżonej decyzji organ ponownie użył tych samych argumentów, których prawidłowość zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 640/19 i ponownie nie dokonał prawidłowej oceny przypadku, a zwłaszcza interpretacji przesłanki występującej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej (rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), odmawiając zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ administracji, którego decyzję Sąd uchylił, rozpoznając ponownie sprawę, jest związany wykładnią przepisów materialnoprawnych przedstawionych przez Sąd na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a.

Podkreślił, że informacja z IPN jest dokumentem, który Minister powinien zbadać jak każdy inny dowód, zwłaszcza, jeśli strona kwestionuje jego treść, czego nie dokonano. Interpretacja zawartości teczki osobowej funkcjonariusza przez IPN, może być oczywiście błędna. Tak jest właśnie w jego przypadku, gdzie po zwolnieniu ze Służby Bezpieczeństwa [...] listopada 1989 r., czas pracy w okresie od [...] listopada 1989 r. do [...] stycznia 1990 r, kiedy to pozostawał w dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] (odpowiednik dzisiejszego Komendanta Wojewódzkiego Policji) bez żadnych podstaw prawnych, został mu zaliczony do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W dniu [...] kwietnia 2020 r. wraz z ponagleniem w sprawie przesłał do Ministra kopię uzyskaną z IPN Delegatura w [...], rozkazu personalnego Szefa WUSW w [...] z [...] listopada 1989 r. nr [...] (w części jego dotyczącej), z którego wynika, że z [...] listopada 1989 r. został odwołany z zajmowanego stanowiska w pionie SB i przeniesiony do dyspozycji Szefa WUSW w [...], a zatem służba w SB zakończyła się [...] października 1989 r., na co Minister w ogóle nie zwraca uwagi, twierdząc, że w niniejszej sprawie jest związany treścią informacji z IPN i nie ma podstaw do jej badania. Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że pełnienie służby, to wykonywanie czynności przypisanych do stanowiska służbowego. Tymczasem on od [...] listopada 1989 r., zadań przynależnych Służbie Bezpieczeństwa już nie wykonywał, a tym samym nie pełnił już służby w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wskazał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, już od 12 września 1989 r., okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, nie jest traktowany jako służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa i to do tej daty powinien być liczony okres zatrudnienia, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, tak więc okres jego służby na rzecz totalitarnego państwa byłby jeszcze krótszy.

Odnośnie zawartego w opinii służbowej Kierownika Sekcji [...] w [...] z [...] stycznia 1988 r. sformułowania iż "postawa ideowa i społeczno-polityczna nie budzi zastrzeżeń" wyjaśnił, że w czasie PRL, było to standardem, które musiało się znaleźć w pozytywnej opinii i także w opiniach u wszystkich ocenianych funkcjonariuszy MO. Poza tym co mógł wiedzieć o mnie przełożony, który nadzorował go wówczas tylko przez dwa miesiące, gdyż jak wynika z tej opinii, przed ukończeniem WSO w [...] w [...] (MO) w [...] w ogóle nie pracował. WSO w [...] ukończył [...] lipca 1987 r., po czym w lipcu i sierpniu 1987 r, przebywał na zaległym urlopie. Faktyczną pracę w Sekcji [...] w [...] rozpoczął [...] września 1987 r. Następnie od [...] listopada 1987 r. do [...] grudnia 1987 r. był oddelegowany do służby w Dzielnicowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...], a opinia została sporządzona [...] stycznia 1988 r. Poza tym jest to opinia za czas służby w Milicji za okres pracy od [...] lipca 1987 r. do [...] stycznia 1988 r., a nie za okres pracy w SB.

Co zaś do raportu z [...] lipca 2003 r. wskazał, że był skonfliktowany z naczelnikiem, bowiem w okresie poprzedzającym jego sporządzenie często chorował na bóle kręgosłupa i rwę kulszową w związku z czym przebywał na kilku zwolnieniach lekarskich. Naczelnik nie był z tego zadowolony, gdyż nie miał pełnej obsady etatowej (7 osób na 8 etatów [...]), ponadto był to okres urlopowy, a pracy dochodzeniowej było dużo. Podkreślił, że naczelnik powinien wszcząć wobec niego postępowanie dyscyplinarne lub wydać negatywną opinię służbową, czego nie uczynił. Poza tym, że była to nieprawdziwa opinia świadczy uzasadnienie wniosku personalnego tego samego Naczelnika z [...] czerwca 2003 r. (tj. około miesiąca wcześniej), w związku z mianowaniem go na stanowisko [...] Zespołu [...] kierowanej przez Niego Sekcji dw. z [...] KMP w [...], w którym stwierdził iż "jest funkcjonariuszem rzetelnym i zdyscyplinowanym. W trakcie realizacji zadań służbowych wykazuje dużo inwencji własnej i zaangażowania, powierzone zadania realizuje sprawnie i samodzielnie, osiągając dobre wyniki".

W związku z powyższym skarżący uznał, że organ powinien jeszcze raz ustalić okoliczności dotyczące kryterium rzetelności jego służby i uwzględnić całość jako "szczególnie uzasadniony przypadek", czego ponownie nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. W. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 640/19, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, a następnie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20, który uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 640/19 i z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W wyroku z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1345/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Sąd w orzeczeniu z [...] listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 640/19 przesądził, iż organ w decyzji z [...] lutego 2019 r. nie dokonał prawidłowej oceny zaistnienia przesłanki "krótkotrwałości służby". Minister błędnie przyjął, że niespełna 2 letnia realizacja obowiązków służbowych nie miała charakteru tymczasowego, doraźnego czy, epizodycznego. Rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie organ całkowicie zignorował. Ponadto Sąd w wyroku wskazał na konieczność zbadania i wyjaśnienia kwestii związanej z inwalidztwem skarżącego, czego Minister nie uczynił.

Dokonując kontroli wykonania przez organ zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniach wyroków o sygn. akt II SA/Wa 640/19 o II SA/Wa 1345/20 stwierdzić należy, że organ ich w pełni nie zrealizował.

W zaskarżonej decyzji z [...] września 2021 r. Minister uwzględnił wskazania Sądu co do konieczności uznania, że M. W. spełnił przesłankę krótkotrwałości określoną w art. 8a ust. 1 ustawy, jednak stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, a ponadto nie zachodzi "szczególny uzasadniony przypadek", dlatego też należało odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Podkreśla się przy tym, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjmuje się, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest realizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, w odróżnieniu od zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Wykładnią istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach" (...) ze względu na:

krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 199o r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Zwrot ten ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie podnosi się zatem, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez ustawodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a pomocniczą rolę w jego ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregokolwiek ze wskazanych pomocniczych kryteriów nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby mimo, że nie była krótkotrwałą, bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, a była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej.

W niniejszej sprawie organ wskazał, że nie można pominąć faktu, iż skoro skarżący pełnił przez okres 1 roku, 11 miesięcy i 16 dni służbę na rzecz totalitarnego państwa, to pozwoliło mu to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Zaznaczył, że M. W. nie podejmował żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza, aż do momentu reorganizacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią ww. formacji i czerpał określone, wymierne korzyści. Ponadto jak wynika z opinii służbowej z [...] stycznia 1988 r. miał "postawę ideową i społeczno-polityczną bez zastrzeżeń". Podał, że w opinii Komendanta Głównego Policji były funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, powołując się na informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, iż służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez wskazanie dodatkowego czynnika "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", podnoszącego wartość rzetelności tej służby, gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg. Wyjaśnił, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1611).

Minister wskazał, że orzeczenie komisji lekarskiej zaliczające skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą, nie jest tożsame z poświadczeniem, iż służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. "Narażenie zdrowia i życia" musi odnosić się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby. Jakkolwiek podano w otrzymanej dokumentacji, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem jak już zostało wskazane powyżej, zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Zdaniem organu całokształt służby skarżącego, w szczególności jego postawa przed 31 lipca 1990 r., a także brak wybitnych osiągnięć w służbie po 12 września 1989 r. nie kwalifikuje jego sprawy jako "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie był on przeciętnym funkcjonariuszem po 12 września 1989 r., odnotowane przez niego, awanse w stopniu służbowym, czy też otrzymane nagrody pieniężne niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednak nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendę Główną Policji wynika również, że wnioskodawcy w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. W przekazanej zaś przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] ocenie rzetelności służby z [...] stycznia 2018 r. poinformowano, że w raporcie z [...] lipca 2003 r., zawierającym prośbę o mianowanie M. W. na stanowisko w [...] Sekcji dw. z [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], naczelnik wskazanej sekcji podkreślił, że: "(...) wymieniony był funkcjonariuszem mało zaangażowanym w służbie, osiągającym przeciętne wyniki. Wymagał stałego i systematycznego nadzoru oraz dyscyplinowania. W opinii naczelnika nie posiadał predyspozycji do służby na stanowisku funkcjonariusza operacyjnego (...)".

W ocenie Sądu organ nie dokonał prawidłowych rozważań w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Przyjął bowiem, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych musi wyróżniać funkcjonariusza na tle innych funkcjonariuszy, poprzez pełnienie jej w narażeniu życia lub zdrowia lub/i w sposób wzorowy, wyróżniający, na najwyższym poziomie. Preferowane przez organ przymioty w istocie nie odnoszą się do pojęcia rzetelności (jako sumienności, dokładności) lecz definiują postawę funkcjonariusza wyróżniającego się, wręcz eksperta w swojej dziedzinie, którego stawia się za przykład. Nie taka w ocenie Sądu była intencja ustawodawcy. Nie chodzi bowiem w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie o swoistego rodzaju uhonorowanie godnych, wybitnych, zasłużonych funkcjonariuszy, którzy nieznaczną część służby pełnili w resorcie spraw wewnętrznych PRL, lecz niepozbawianie części świadczeń emerytalno-rentowych tych funkcjonariuszy, który należycie wykonywali swoje obowiązki służbowe i "wypracowali" prawo do świadczenia z zaopatrzenia emerytalno-rentowego.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do wniosku, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W tym kontekście nie jest zasadne twierdzenie organu, iż inwalidztwo skarżącego pozostające w związku ze służbą nie ma znaczenia dla oceny kryterium "rzetelności pełnionej służby", gdyż nie wskazuje na jej wykonywanie w narażeniu życia i zdrowia. Oczywiście pomiędzy inwalidztwem powstałym na skutek warunków pełnia służby, a narażeniem zdrowia i życie w służbie nie można stawiać znaku równości. Nie oznacza to jednak, iż należy ten aspekt sprawy pominąć przy kwalifikowaniu służby funkcjonariusza jako rzetelniej, bądź nie. Często warunki środowiska pracy policjantów (stres, kontakt z przestępcami, groźby z ich strony, praca ponadnormatywna, itp.) mają wpływ na ich zdrowie, choćby nie było ono bezpośrednio zagrożone i wywołują dalsze skutki np. w postaci inwalidztwa. Skoro zatem funkcjonariusz pełnił służbę należycie, w środowisku pracy, które w dalszej perspektywie pogorszyło jego stan zdrowia, to jest to okoliczność niewątpliwie przemawiającą na korzyść funkcjonariusza.

W ocenie składu orzekającego, organ wybiórczo ocenił przebieg służby skarżącego skupiając się w szczególności na raporcie z [...] lipca 2003 r. sporządzonym, jak podaje skarżący po okresie korzystania ze zwolnień lekarskich. Nie jest to zatem informacja diametralnie zmieniająca obraz całego przebiegu służby tym bardziej, że jak podaje skarżący, w podaniu awansowym sporządzonym miesiąc wcześniej wskazywano na zdyscyplinowanie i rzetelność skarżącego.

Organ nie podał także przekonywującej argumentacji niespełnienia przez skarżącego przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Uzasadnienie w tym względzie cechuje się ogólnością, ponadto jest szczątkowe. Organ nie wskazał jakie konkretne działania podejmował skarżący, które mogłyby świadczyć, iż wykonywał on czynności ukierunkowane na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. W istocie nie ocenił charakteru służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. Tym samym nie wziął pod uwagę, iż skarżący krótko od [...] lutego 1988 r. do [...] października 1988 r. zajmował stanowisko [...] Wydziału [...] SB, który zajmował się ochroną gospodarki rolnej i sektorów pochodnych, a następnie został przeniesiony do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Samo zaś powoływanie się na fragmenty ankiet personalnych i opinii służbowych, z których wynikało samodzielne zgłoszenie się do służby, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych, uzyskania awansu zawodowego nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe w strukturach resortu MSW angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczą jedynie o posiadaniu cech charakteryzujących osoby aktywne społecznie i zawodowo oraz dążenia do realizacji zadań z wymaganą w służbie starannością.

Takie podejście nie może uzyskać akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw

i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.

Także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19 – publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował pogląd, iż wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (za W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie wskazuje się, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243)". (...) Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego".

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte (patrz Jakimowicz Wojciech, O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku, publik. PPP 2020/7-8/47-67 oraz LEX).

W powołanym powyżej opracowaniu trafnie też wskazano, iż: " ... jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne, a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając stanowisko w tym zakresie, powinien wnikliwie ocenić materiał aktowy sprawy pod kątem spełnienia ustawowego kryterium "rzetelnego pełnienia służby" po transformacji ustrojowej Państwa. Uwzględni przy tym ocenę prawną Sądu definiującą to pojęcie. Ponadto Minister powinien przywołać fakty dotyczące charakteru czynności wykonywanych przez M. W. w trakcie służby pełnionej w poszczególnych jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w szczególności w Wydziale [...] Służby Bezpieczeństwa. Dopiero wnikliwa ocena wszystkich ww. elementów powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Doniosłe znaczenie w tej mierze będzie miała ocena, czy skarżący wykonując zadania służbowe w strukturach resortowych PRL angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, zwłaszcza jeśli się uwzględni, iż służbę w SB skarżący pełnił stosunkowo krótko w okresie bezpośrednio poprzedzającym przemiany ustrojowe. Organ nie może poprzestać na wnioskowaniu abstrahującym od dogłębnej analizy sytuacji skarżącego, bowiem takie działanie nie może doprowadzić do podjęcia decyzji, która nie będzie obarczona zarzutem dowolności. Weźmie też pod uwagę, iż przy spełnieniu warunków z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej to na organie spoczywa obowiązek wykazania zaangażowania strony w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Jeżeli analiza materiału aktowego, ewentualnie uzupełniona o dodatkowy materiał dowodowy, nie wykaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że skarżący był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, nie będzie przeszkód aby załatwić sprawę w sposób zgodny z wnioskiem strony.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie przepisów procesowych mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Z tych też względów organ nieprawidłowo zastosował art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przyjmując, że ustalony w prawie stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu prawa materialnego. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.