Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 898/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29,  art. 30,  art. 31,  art. 41
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skarg: B. Z., M. M., M. K., K. K. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz B. Z., M. M. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz K. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (zwana dalej "Komisją") decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliła własną decyzję z [...] grudnia 2017 r. nr [...] i orzekła o częściowym uchyleniu decyzji [...] z [...] stycznia 2006 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] i wydaniu tej decyzji w części z naruszeniem prawa, a także o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i nałożeniu na wskazane osoby obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia oraz stwierdzeniu, że oznaczone w decyzji osoby wyrządziły szkodę Miastu [...] poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej.

Decyzja Komisji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w [...] przy ul. [...], zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym nr hip. [...] o pow. [...] m2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret" lub" "dekret warszawski" i w dacie jego wejścia w życie stanowiła własność: T. B., H.B. i I. A. Posadowiony na niej budynek mieszkalny wskutek działań wojennych został w znacznej mierze zniszczony (wedle stanu z 1951 r. w [...]%.).

[...] maja 1948 r. T. B., H. B. oraz adw. J. W.(kurator nieobecnego I.A.) powierzyli A. K. odbudowę tego budynku. Zawartą w tym względzie umowę rozwiązano [...] marca 1949 r. W tym samym dniu właściciele zawarli umowę z Izbą Przemysłowo-Handlową w [...], która zobowiązała się odbudować własnym kosztem budynek w zamian za jego bezczynszowe użytkowanie przez co najmniej 30 lat.

Na mocy ustawy z 7 marca 1950 r. o Centralnym Urzędzie Drobnej Wytwórczości (Dz. U. z 1950 r. Nr 10, poz. 104) zniesiono izby przemysłowo-handlowe, a ich majątek przeszedł na Skarb Państwa. Prawa i obowiązki wynikające z umowy z dnia [...] marca 1949 r. przekazano Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] listopada 1948 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Wniosek o przyznanie własności czasowej do nieruchomości złożyli [...] grudnia 1948 r. T. B., H. B. oraz I. B. (żona nieżyjącego już wówczas I.A., którego zgon z dniem [...] maja 1945 r. stwierdzono postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1949 r.)

Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło T.B., H. B. i I. A. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2001 r. nr [...] stwierdzono nieważność ww. orzeczenia.

Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna obejmuje: zabudowaną budynkiem działkę nr [...] (pow. [...]m2), działki nr [...] (pow. [...] m2), [...] (pow. [...] m2) i cześć zajętej pod drogę działki nr [...] – wszystkie w obrębie [....]. Grunt tych nieruchomości stanowi własność komunalną, stwierdzoną decyzjami Wojewody [...] wydanymi w 1992 i 1998 r. Przy czym decyzja orzekająca o komunalizacji nieruchomości zabudowanej (z [...] kwietnia 1992 r) została wyeliminowana z obrotu prawnego w części dotyczącej budynku ze skutkiem ex tunc, decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2006 r. nr [...].

W posadowionym na gruncie budynku przed 1990 r. zbyto 11 lokali mieszkalnych wraz z przynależnym do nich udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszącym łącznie dla wszystkich lokali 0,4550 części.

Spadek po byłych współwłaścicielach, zgodnie z orzeczeniami sądu, nabyli: J. B. – w udziale [...], I.Z. – w udziale [...], B. M. – w udziale [...], M.S. – w udziale [...], Z. D. – w udziale [...] oraz M. K. – w udziale [...]. Przy czym po I. A. postępowanie spadkowe przeprowadzono w 2000 r. W jego efekcie postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2000 r., [...] stwierdzono, ze spadek po nim nabyły dzieci: J.B., I. Z. i B. M., a żonie zmarłego (I. B.) przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania ¼ części spadku.

Spadkobiercy ci w lutym 2001 r. upoważnili M. M. do reprezentowania ich w sprawach dotyczących tej nieruchomości. Natomiast umową z [...] czerwca 2003 r. (rep. A Nr [...]) Z. D., M. K. i M. S. sprzedali wyżej wymienionemu po 1/5 z przysługujących im udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości za ceny po 500 zł, każdy. Kolejną umową z [...] wrześnie 2004 r. I.Z., B. M. i J. B. zbyli na rzecz M. M. roszczenia o odszkodowanie za sprzedane lokale.

Decyzją Prezydenta [....] z [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 7 dekretu, orzeczono: o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,5450 części zabudowanego gruntu, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] , na rzecz: M. S. - w udziale 0,0727 części, M. K.- w udziale 0,0908 części, Z. D. - w udziale 0,0908 części, J. B. - w udziale 0,0757 części, I. Z. - w udziale 0,0757 części, B. M. - w udziale 0,0757 części oraz M. M.- w udziale 0,0636 części (punkt I). W punktach II i III decyzji orzeczono o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], na rzecz ww. osób w stosownych udziałach, w tym na rzecz M. M.w udziale po [...] części. W punkcie IV odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego: do udziału wynoszącego 0,4550 ułamkowej części gruntu działki nr [...] - oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...]; a także do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] (droga). W punktach V od XVI zawarto dodatkowe postanowienia związane z przyznanym prawem i wykonaniem decyzji.

W wykonaniu tej decyzji [...] września 2006 r. zawarto umowę notarialną rep A nr [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Umowami z [...] listopada 2006 r. (odp.: rep. [...], rep. [...] i rep. [...]) spadkobiercy dawnych właścicieli zbyli na rzecz M. M. całość przynależnych im udziałów w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku za łączną kwotę 1.150.000,00 złotych.

M. M. w latach 2007-2008 wyodrębniał i sprzedał 5 lokali mieszkalnych wraz z przynależnym do nich prawem użytkowania wieczystego (jeden z lokali objęty był transakcją zamiany). Umową z [...] marca 2009 r. rep A (nr [...]) darował natomiast pozostałe przy nim udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku na rzecz swojej matki B. Z.. Ta z kolei w latach 2009-2010 r. wyodrębniła i zbyła kolejne 4 lokale (2 mieszkalne i 2 niemieszkalne). Jeden z nich - oznaczony nr [...] (pow. [...] m2) wraz z przynależnym do niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego w wymiarze [...] części - zbyła [...] lutego 2010 r. na rzecz H.M. za cenę 10.000 zł. Powyższy lokal 24 marca 2010 r. H. M. sprzedał swoim rodzicom (K. i T. małżonkom M.) za 12.000,00 zł, a ci zbyli go 10 sierpnia 2012 r. z tę samą kwotę K. K. W efekcie tych transakcji przy B. Z. pozostał udział w prawie użytkowaniu wieczystego gruntu działki nr [...] wynoszący [...] części wraz z odpowiednim udziałem w prawie własności budynku, a także prawo użytkowania wieczystego działek nr [...].

B. Z. i M. M. swoim działaniami podejmowanymi od 2007 r. mieli doprowadzić do opuszczenia lokali zajmowanych przez ich najemców, a ostatnią z lokatorek, która walczyła o pozostanie w dotychczas zajmowanym mieszkaniu – J. B., znaleziono w 2011 r. martwą ([...]) w [...]. Okoliczności jej śmierci do chwili obecnej nie zostały wyjaśnione.

Decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2006 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r.", przez Komisję, która decyzją z [...] marca 2018 r. uzupełnioną postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., uchyliła własną decyzję [...] grudnia 2017 r. i orzekła o:

-uchyleniu decyzji Prezydenta [...] w zakresie jej punktu I w części obejmującej aktualny na dzień [...] grudnia 2017 r. udział B.Z. wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] oraz aktualny na ww. datę udział K. K. ([...] części) w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu, wraz z należącym do niego prawem własności lokalu użytkowego nr [...] (pkt 2 tiret pierwsze decyzji w brzmieniu uwzględniającym uzupełnienie);

-uchyleniu jej w całości w zakresie punktów II do XVI i odmówieniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w uchylonym zakresie (punkt 2 tiret drugie, trzecie i czwarte).

W pozostałym zaś zakresie - obejmującym udział [...] części w prawie użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu działki nr [...] - stwierdziła wydanie decyzji z naruszeniem prawa (punkt 3 decyzji). Jednocześnie w punkcie 4 nałożyła na M.M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 2.943.000 zł na rzecz [...]. Odstąpiła natomiast od nałożenia analogicznego obowiązku na M. M., M. K., J. B., B.M. i E. Z. (punkt 5).

W punkcie 6 natomiast stwierdziła, że wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę [...] w wysokości 3.063.945,18 zł poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej przez M. K., G.J. oraz K. K.

Uchylenie uprzednio wydanej własnej decyzji Komisji, motywowane było pominięciem w postępowaniu jednej ze stron, tj. E. Z.- współspadkobiercy zmarłej [...] sierpnia 2015 r. I.Z.

Uchylając decyzją Prezydenta [...], w zakresie wskazanym w tenorze decyzji, Komisja powoływał się na przesłanki wskazane w art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.s.d.r.

Jeśli chodzi o przesłanki opisane w punkcie 4 art. 30 ust. 1 powołanej ustawy (wydania decyzji reprywatyzacyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), Komisja upatrywała je w rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, co przejawiało się w braku ustalenia prawidłowo kręgu stron postępowania. Powyższe wynikać zaś miało z niezakwestionowania umowy przenoszącej na M. M. roszczenia do nieruchomości przy ul. [...], podczas gdy kwestia ta budzić winna istotne wątpliwości organu co do zgodności jej z zasadami współżycia społecznego z uwagi na to, że nastąpiło to w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Gdyby więc organ prawidłowo uznał ją za nieważną z uwagi na rażącą niewspółmierność świadczeń, to M. M., a ostatecznie również B. Z., nigdy nie staliby się beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej. Zarzucała nadto Prezydentowi [...] bezkrytyczne oparcie się przy ustalaniu stron postępowania na postanowieniu Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2000 r., dotyczącym dziedziczenia po I. A.. Podczas gdy istniało prawdopodobieństwo, że zastosowanie do dziedziczenia po nim powinny znaleźć przepisy art. 811-814 Kodeksu Napoleona, a przez to także istniała możliwość nabycia spadku (jako wakującego) przez Skarb Państwa. Te okoliczności winny być zaś wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej, czego zaniechano. Komisja podnosiła nadto argument, że Prezydent nie zbadał, czy jedna z osób podpisanych pod wnioskiem dekretowym (I.B.) w ogóle była spadkobiercą na gruncie przepisów obowiązujących w dacie składania wniosku.

Niezależnie od powyższego do rażącego naruszenia przepisów miało dojść, w efekcie niezbadania przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego w chwili złożenia wniosku, co z kolei potwierdzić miał przesłuchany na rozprawie 31 października 2017 r. M. K.. Wywodząc zasadność badania tej przesłanki Komisja odwoływała się m.in. do wykładni art. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. w sprawie Kp 3/15.

W związku zaś z argumentem podnoszonym na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez M.K., że posiadanie nieruchomości przez składających wniosek wynika z dokumentów znajdujących się w aktach, przez co nie można organowi zarzucić naruszenia prawa, Komisja oceniła, że sformułowany w tym aspekcie zarzut opiera się na błędzie logicznym. Polegać on miał mianowicie na nieuprawnionym założeniu, że skoro Prezydent [...] dysponował dokumentami wskazującymi na posiadanie nieruchomości, to na pewno tę okoliczność zbadał. Taki wniosek jest natomiast zbyt daleko idący i sprzeczny chociażby z treścią decyzji reprywatyzacyjnej, w której uzasadnieniu nie znalazło się ani jedno zdanie poświęcone kwestii posiadania.

Przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. (obejmujących, m.in. sytuację, gdy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]), Komisja upatrywała z kolei w przeniesieniu roszczeń do nieruchomości przy ul. [...] w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości tej nieruchomości. To zaś wobec faktu nabycia przez M.M. roszczeń, skutkiem których uzyskał udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i współwłasności budynku za łączną kwotę 1500 złotych, podczas gdy ich łączna wartość na datę zawarcia umowy – ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym – wynosiła łącznie 87000 zł.

Wynikających z decyzji skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal (do których odwołuje się z kolei art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r.), Komisja upatrywała w radykalnym pogorszeniu się w wielu aspektach faktycznych i prawnych sytuacji lokatorów zamieszkujących kamienicę przy [...] po reprywatyzacji. W tym kontekście wskazywała na wielokrotne podwyższanie należności czynszowych z tytułu zajmowania przez nich lokali mieszkalnych, co doprowadziło w krótkim czasie do narastania zaległości finansowych, a to z kolei skutkowało wszczynanymi przez M. M., a następnie B. Z., postępowaniami o zapłatę wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z lokalu lub z tytułu umowy najmu. Postępowaniom tym towarzyszyły także wytaczane powództwa o eksmisję. Wobec lokatorów stosować miano nadto różne formy przemocy i nacisku, polegające na utrudnianiu korzystania z lokali (np. poprzez zaprzestanie wywożenia śmieci, demontaż chodnika czy żądanie opłat za przejście chodnikiem do drzwi budynku), jak również części wspólnych nieruchomości (piwnica, pralnia), czy usiłowanie wtargnięcia przez M. M. [...] stycznia 2007 r do mieszkania państwa B. poprzez rozcięcie sztab antywłamaniowych szlifierką kątową. Zwracała przy tym uwagę, że działania te finalnie doprowadziły do opuszczenia kamienicy przez niemal wszystkich dawnych najemców. Pozostała w niej jedynie J. B., której [...] znaleziono w [...] [...] marca 2011 r. Podnosiła, że dawni lokatorzy zostali pozbawieni uprawnień i szczególnej ochrony przysługującej im z tytułu statusu lokatorów komunalnych - w zakresie stawek czynszu, możliwości obniżki czynszu z uwagi na trudną sytuację materialną, możliwości korzystania z prawa pierwszeństwa nabycia lokalu, a także bonifikat w związku ze skorzystaniem z prawa pierwszeństwa. Wskutek zaległości finansowych M. M. pogorszyła się również sytuacja właścicieli wyodrębnionych lokali oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...].

Skutki rażąco sprzeczne z interesem społecznym dotknęły także [...], którego mienie uległo uszczupleniu, oraz Skarb Państwa. Na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2011 r., [...] wydanym z powództwa M. M., Skarb Państwa wypłacił bowiem M. M. odszkodowanie za sprzedane lokale mieszkalne w wysokości 1.939.587,61 zł. Decyzja reprywatyzacyjna umożliwiła mu tym samym osiągnięcie milionowych zysków przy minimalnym nakładzie środków własnych i niejako usankcjonowała jego poczynania, które były sprzeczne z ratio legis przepisów stanowiących podstawę dochodzenia roszczeń dekretowych oraz związanych z nimi roszczeń odszkodowawczych.

Te wszystkie okoliczności uzasadniały zatem uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej. Jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne, związane ze zbyciem po cenach rynkowych na rzecz osób trzecich w latach 2007-2015 ośmiu lokali wraz z przynależnymi do nich udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr 45, nie mogła tego uczynić w odniesieniu do całej decyzji. Stąd w części dotyczącej wspomnianych udziałów (w łącznym wymiarze [...] części) ograniczyła swoje rozstrzygniecie, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r., do stwierdzenia, że w tym zakresie decyzja Prezydenta [...] wydana została z naruszeniem prawa. Odwoływała się przy tym do definicji nieodwracalnych skutków prawnych sformułowanej w art. 2 pkt 4 tej ustawy. Nie kwalifikowała natomiast, jako nieodwracalne, skutków prawnych związanych z wyodrębnieniem i zbyciem lokalu użytkowego nr [...] i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego, którego ostatecznym nabywcą stał się K.K.. Nabył on bowiem ów lokal za niewspółmierną do jego wartości rynkowej cenę, a poza tym nabywając go nie zbadał szczegółowo stanu prawnego nieruchomości. Jest on zaś osobą działającą w branży nieruchomości. Podobnie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku przez B. Z., gdyż nastąpiło to nieodpłatnie.

Rozpoznając ponownie wniosek dekretowy, w zakresie w jakim uchylono decyzję z 2006 r., Komisja odwołała się do treści art. 214 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", na mocy którego rozszerzono w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu, przyczyny z powodu, których można odmówić uwzględnienia wniosku dekretowego, m.in. ze względu na przeznaczenie gruntu na cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Takim zaś mogła być opieka nad zabytkami. Budynek przy [...] jest natomiast ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...] pod numerem [...]. Ponadto, zdaniem Komisji, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na całej nieruchomości, tj. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

Na podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.s.d.r. nałożyła natomiast na M. M. obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego, którego wymiar (2.943.000,00 zł) odpowiadał kwotom uzyskanym za zbyte przez niego i B. Z.lokale. Jednocześnie, uznała za sprzeczne z interesem społecznym nałożenie analogicznego obowiązku na pozostałych beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, gdyż ci byli prawowitymi spadkobiercami dawnych właścicieli, nie władali nieruchomością i nie czerpali z niej korzyści. Poza tym zbyli swoje prawa na rzecz M. M. po zaniżonej cenie.

Komisja uznała nadto, że w konsekwencji wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa wyrządzona została [...] szkoda w wysokości odpowiadającej wartości udziału w prawie użytkowania wieczystego zabudowanej działki nr [...] i prawie własności budynku, co do którego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wartość tego udziału ([...] części) ustalona przez biegłego wynosi zaś 3.063.945,18 złotych. O taką wartość uszczuplono mienie komunalne, co było skutkiem licznych działań lub zaniechań urzędników [...] przy wykonywaniu przez nich władzy publicznej - z naruszeniem prawa. Takich niezgodnych z prawem działań lub zaniechań dopuścili się zaś w jej ocenie: M. K., któremu w latach 2005-2006 powierzono obowiązki sekretarza [...], M. K.- ówczesny dyrektor Biura [...] Urzędu Miasta [...] oraz G. J.- w analizowanym okresie naczelnik Wydziału [...]. Stąd na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy orzekła jak w punkcie 6 decyzji.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto [...] (w części dotyczącej uzasadnienia), K. K. (w zakresie punktu 2), B. Z. i M. M. (w zakresie punktów 1 do 4) oraz M. K. (w zakresie punktu 3 i 6).

Miasto [...] zarzuciło decyzji naruszenie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 20 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 5 u.s.d.r. poprzez nieuprawnione stwierdzenia w tytule pkt 6 uzasadnienia oraz na str. 33, 34 i 35 uzasadnienia (przytoczonych in extenso w treści zarzutu), gdzie zarzucano Prezydentowi rażące naruszenie prawa poprzez brak podjęcia działań w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postepowania, nie rozważenie możliwości nabycia spadku po I. A. przez Skarb Państwa, pominięcie kwestii ewentualnej nieważności umowy przenoszącej część udziałów w prawach i roszczeniach z [...] czerwca 2003 r, podczas gdy materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej został zebrany zgodnie z przepisami kodeksu postepowania administracyjnego, a ze zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych w postaci zaświadczeń hipotecznych, odpisów orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy aktów notarialnych, którym zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., służy domniemanie prawdziwości (autentyczności) i zgodności z prawdą, wynikało, że beneficjenci decyzji są następcami prawnymi przeddekretowych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotem administracyjnego postępowania dekretowego było rozpoznanie wniosku dekretowego z [...] grudnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości złożonego przez współwłaścicieli, a nie ustalanie praw do spadku po jednym ze współwłaścicieli, z powołaniem się na instytucję spadków wakujących unormowaną w Kodeksie Napoleona. Ponadto na dzień wydawania decyzji reprywatyzacyjnej nie zostały ujawnione żadne uzasadnione wątpliwości podważające prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, czy uzasadniające wystąpienie z wnioskiem o jego zmianę przez Prezydenta [...], który nie został wezwany przez sąd spadku do udziału w sprawie;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez nieuprawnione stwierdzenia w tytule punkt 7 uzasadnienia "rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez Prezydenta [...] oraz ujętych na stronach 35-37 nieuprawnionych stwierdzeń (przytoczonych in extenso) odnoszących się do kwestii niezbadania przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdującą także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych przez nich składanych), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu. W konsekwencji czego Prezydent [...] nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się żadnych nieprawidłowości;

3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-2, art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. poprzez zawarcie niejednoznacznych, nieprecyzyjnych i wprowadzających w błąd stwierdzeń w tytule pkt 8 "Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym"; oraz: w pkt 8.2. "Komisja podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., iż na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w [...] znacząco pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych."- podczas gdy Komisja ocenia skutki decyzji reprywatyzacyjnej post factum, a Prezydent [...] w chwili wydawania decyzji, na podstawie przepisów prawa wówczas obowiązujących, nie miał możliwości uwzględnienia interesu społecznego w rozumieniu przedstawionym przez Komisję, bowiem okoliczność ta nie stanowiła przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a Prezydentowi [...] nie można obecnie przypisywać rażącego naruszenia prawa i obarczać go odpowiedzialnością za działania, które były podejmowane już po wydaniu decyzji przez osoby trzecie w stosunku do lokatorów nieruchomości, właścicieli wyodrębnionych lokali, Wspólnoty Mieszkaniowej, czy samego [...]. W szczególności mając na względzie, że to nie wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, ale stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] spowodowało, że nieruchomość budynkowa wróciła do następców prawnych dawnych właścicieli (decyzja Prezydenta [...] przyznawała jedynie prawa do gruntu, a nie do budynków);

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. poprzez nieuprawnione stwierdzenie w pkt 8.2. na str. 38 (zacytowane w zarzucie) kwestionujące stanowisko Prezydenta o braku pozbawienia lokatorów pierwszeństwa nabycia lokalu komunalnego, bowiem prawo pierwszeństwa najemców lokali ustępuje prawu pierwszeństwa osób, którym służą roszczenia o nabycie nieruchomości oraz tym, które są poprzednimi właścicielami zbywanej nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych .

M. M. i B. Z.oraz K. K. zarzucili decyzji rażące naruszenie norm ustrojowych i postępowania, tj:

- art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2, oraz art. 9 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej, jako demokratycznym państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ustaw i norm prawa międzynarodowego, a mianowicie poprzez wydanie jej bez zagwarantowania stronie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego, oraz oparcie rozstrzygnięcia na przepisach ustawy z 9 marca 2017 r., tj. art. 29 ust. 1 pkt. 2 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4,5 i 6 w zw. z art. 2 pkt. 4 w zw. z art. 31 ust. 1, 2 i 4 w zw. z art. 41 ust. 1 tej ustawy - stojących w sprzeczności z normą art. 2, art. 8, art. 7, art. 9, oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim naruszają one obowiązujące ww. normy konstytucyjne, tj. zasadę trójpodziału władzy oraz zasadę demokratycznego państwa prawa, i wynikającej z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności;

- art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1 ze zm.) w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych;

- art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zakresie w jakim z treści ujawnionych w toku rozprawy odbytej 31 października 2017 r. dowodów, w tym wiadomości sms E.J.do Przewodniczącego Komisji, ujawniono okoliczność świadczącą o dyskryminacji skarżącego M. M. w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości, także w zakresie odnoszącym się do prawowitych spadkobierców dawnej nieruchomości [...];

- art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] w oparciu o kryteria prawne nieznane obowiązującemu przodkowi prawemu, a mianowicie w oparciu o normy prawne, określone w ustawie z 9 marca 2017 r., obligujące organ do uchylenia decyzji Prezydenta [...] bez względu na podstawy prawne jej wydania, obowiązujące w dacie wydania tej decyzji;

- art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązującej zasady dążenia do prawdy obiektywnej, arbitralnego doboru świadków w celu udowodnienia z góry założonej tezy, oraz ukształtowania postępowania dowodowego w sposób, w który w całości odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczącego podstaw prawnych wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...];

- art. 7a § 1 kpa i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w odniesieniu do skarżących tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych, w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Prezydenta [...];

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach naruszających zasady wynikające z ww. normy postępowania poprzez naruszanie zasady zaufania do władzy

publicznej, naruszanie zasady proporcjonalności a także bezstronności i równego traktowania, poprzez przyjęcie, jako jedynego kryterium oceny, ochronę praw lokatorów i dążenie do przywrócenia ich praw, na warunkach sprzed daty wydania decyzji Prezydenta [...];

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka E. J. co do okoliczności i przebiegu rozmów z byłym Prezydentem [...], w obecności świadka oraz R. D. i M. B., a także uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się z całym materiałem dowodnym, będącym podstawą ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności treścią wiadomości sms E. J. do Przewodniczącego Komisji, przytoczonej na rozprawie odbytej 31 stycznia 2017 r., stanowiącej podstawę ustaleń faktycznych Komisji co do legalności wydania decyzji z [...] stycznia 2006 r. oraz procedur związanych z jej wydaniem, z którym to dowodem skarżący nie mieli możliwości się zapoznać, także co do zasadniczej okoliczności, tj. istnienia tego dowodu oraz okoliczności faktycznych z niego wynikających, a mających wpływ na treść ustaleń kwestionujących podstawy prawne i legalność wydania decyzji Prezydenta [...], pomimo wniosku pełnomocnika strony z 8 grudnia 2017 r. i z 26 stycznia 2018 r. o umożliwienie zapoznania się z tym dowodem;

- art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie wyegzekwowania od osoby wezwanej E. J. zarządzenia Przewodniczącego Komisji z [...] listopada 2017 r. co do wezwania ww. osoby do złożenia, jako dowodu w sprawie oświadczenia co do treści przebiegu rozmowy, jaka była przeprowadzona z Prezydentem [...] L. K. w obecności E. J., R. D. i M. B., co do okoliczność mających, w ocenie organu, zasadniczy wpływ na legalność postępowania w przedmiocie wydania decyzji z [...] stycznia 2006 r., a także co do okoliczności, jak należy traktować M. M. w tym postępowaniu,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w z art. 38 u.s.d.r., poprzez nieuwzględnienie przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w warunkach uzyskania wiedzy w toku postępowania, że Prezydent [...] wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem z 8 grudnia 2000 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym I. B., w celu nabycia praw do spadku po ww. osobie przez Skarb Państwa;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżanej decyzji w warunkach, w których od daty wydania decyzji Prezydenta [...] minęło dziesięć lat, a także w warunkach, w których decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na rozporządzeniu przez skarżących lokalami wchodzącymi w skład nieruchomości, będącej przedmiotem zwrotu, a także udziałami w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu,

Ponadto zarzucili decyzji naruszenie:

- art. 7 ust. 1 i 5 dekretu w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 oraz art. 81 k.p.a., poprzez wprowadzenie kryterium oceny legalności decyzji z [...] stycznia 2006 r., opartej na zarzucie zaniechania zbadania przez Prezydenta [...] przesłanki posiadania przez prawowitych spadkobierców nieruchomości, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że spadkobiercy wykazali przesłankę posiadania, a także prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, co wynikało w szczególności z zawartej przez byłych właścicieli z Izbą Przemysłowo Handlową w [...] umowy z [...] marca 1949 r., co potwierdzało nie tylko fakt posiadania przedmiotowej nieruchomości, ale także wykonywanie przez nich wszelkich czynności faktycznych związanych z zarządzaniem ta nieruchomością i jej odbudową z własnych środków, na warunkach określonych w umowie z Izbą Przemysłowo Handlową w [...], a także co do której to przesłanki organ zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, w szczególności bez przesłuchania na tą okoliczność spadkobierców przedwojennych właścicieli w osobach: M. S., M. K., J. B. i B. M.,

- art. 214a pkt 1 i 4 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do zwrotu nieruchomości i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedników prawnych skarżących i skarżącego M. M., nieruchomości przy ul. [...], z uwagi na cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 5 ww. ustawy, jakim była opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. wpisanie nieruchomości budynkowej do gminnego rejestru zabytków, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła przesłanki zwrotu nieruchomości i odmowy oddania gruntu w wieczyste użytkowanie prawowitym właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...], z uwagi na fakt wykazania przez spadkobierców nieruchomości [...] i ich następców prawnych w tym skarżącego posiadania tej nieruchomości przez byłych właścicieli, co wynikało z faktu zlecenia ze środków byłych właścicieli jej odbudowy, na podstawie umowy z Izbą Przemysłową Handlową [...], co potwierdzało nie tylko posiadanie tej nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących, ale także wykonywanie, jako właścicieli wszelkich czynności faktycznych związanych z zarządzaniem tą nieruchomością i jej odbudową, co spełniało warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu, a także co wyłączało przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z mocy art. 214a pkt 4 u.g.n. z uwagi na zaangażowanie w odbudowę nieruchomości środków prywatnych jej właścicieli, a nie środków publicznych, o których mowa w ww. przepisie. Jak również z uwagi na fakt, że oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie nie naruszało celów, o których mowa w art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - a także poprzez całkowite zaniechanie przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie urzeczywistniającego zasady wynikające z art. art.: 6, 7 , 77 § 1, 75 § 1, 80 i 81 k.p.a.;

- art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 3531 k.c. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i 5 Protokołu nr 1, poprzez nieuprawnione i pozbawione podstaw, także ustrojowych, wejście w uprawnienia do orzekania przez Komisję, jako organu sądowego w przedmiocie oceny stosunków umownych skarżących z ich kontrahentami (at. 10 ust. 2 Konstytucji RP), bez wniosku stron czynności prawnej, tj. w przedmiocie oceny woli stron czynności prawnych związanych z nabyciem przez skarżącego M.M. od prawowitych spadkobierców nieruchomości przy ul. [...] w [...] praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomość na podstawie umowy z [...] czerwca 2003 r. oraz umów z listopada 2006 r . i w konsekwencji orzeczenie, jako organ (Komisja) do tego niepowołany, w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączaniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii jakiegokolwiek postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron czynności prawnej, podlegającej badaniu, w sposób urzeczywistniający zasady wynikające z art. art. 6, 7, 77 § 1, 75 § 1, 80 i 81 k.p.a.,

- art. 118 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 58 § 2 k.c. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez orzeczenie przez organ w zakresie oceny stosunków umownych, w warunkach, w których nastąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia takich umów także z mocy art. 58 § 2 k.c. z powodu upływu okresu przedawnienia możliwości dokonania oceny takich umów oraz roszczeń z tym związanych,

- art. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach [...] (Dz.U z 2018 r. poz. 431), poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem przepisów znowelizowanej ustawy, podczas gdy te w myśl art. 8 ww. ustawy weszły w życie dopiero w dniu 14 marca 2018 r.;

- art. 2 pkt. 4 u.s.d.r., poprzez zastosowane przyjętych w nim kryteriów do oceny zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, w sposób naruszający zgormadzony materiał dowodowy, przeczący istnieniu po stronie skarżących złej wiary, a także zagospodarowania nieruchomości [...] na cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Poza ww. zarzutami, wspólnymi dla skarg M. M., B. Z. oraz K. K., ten ostatni zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 111 § 1a k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu decyzji z przekroczeniem terminu 14 dni, liczonego od dnia jej ogłoszenia, które zgodnie z art. 49b § 2 k.p.a. w zw. art. 16 ust. 3 i 4 u.s.d.r. nastąpiło w Biuletynie Informacji Publicznej 14 marca 2018 r.;

- art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 111 § 1 k,p.a. poprzez rażącą obrazę tych norm wydania postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie uzupełnienie decyzji w formie postanowienia, a nie decyzji;

-art. 7 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezprawne zarzucenie mu działania w warunkach złej wiary, podczas gdy brak było podstaw do przyjęcia, że nabycie przezeń lokalu i udziały w gruncie nastąpiło w warunkach złej wiary, gdyż nie był stroną decyzji reprywatyzacyjnej, ani nie miał wpływu na przebieg postępowania w przedmiocie jej wydania. Zaś prawa do lokalu i udziału w gruncie z nim związanym nabył w warunkach swobody umów, zgodnie z wolą stron transakcji ocenianej po myśli art. 65 § 1 i 2 k.c.

Z kolei M.M. i B. Z. podnieśli dodatkowy zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 u.s.d.r., poprzez nałożenie na tej podstawie na M. M. obowiązku zwrotu świadczenia nienależnego, podczas gdy z przepisu tego wynika, że można nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę "działającą w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w imieniu lub na rzecz osoby, o której mowa w pkt 1, jeśli przeniesiono na nią prawo wynikające z tej decyzji lub faktycznie władała nieruchomością, której dotyczyła decyzja", tj. gdy następuje przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji (przed oddaniem gruntów w użytkowanie wieczyste). W odniesieniu do wyżej wymienionego przeniesienie praw nastąpiło natomiast już po ustanowieniu na rzecz spadkobierców nieruchomości [...] prawa użytkowania wieczystego, które to prawo zostało nabyte w zamian za świadczenie adekwatne i zgodne z wolą stron.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

M. K., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakwestionowanym zakresie, zarzucił jej naruszenie:

1. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, której sentencja pozostaje w rażącej sprzeczności z uzasadnieniem, to jest poprzez stwierdzenie w punkcie 4.4. uzasadnienia, że decyzja ta zawiera odnośnie niego odmienne rozstrzygnięcie niż decyzja Komisji z [...] grudnia 2017 r. i że w związku z tym nie odnosi się już do żadnego jego interesu prawnego, pomimo że rozstrzygnięcia zawarte w punktach 3 i 6 sentencji decyzji z [...] marca 2018 r. mają brzmienie identyczne odpowiednio z punktami 2 i 5 decyzji z [...] grudnia 2017 r., zaś ani sentencja, ani uzasadnienie decyzji Komisji z [...] marca 2018 r. nie zawierają żadnych uzupełniających elementów, które mogłyby świadczyć o tym, że rozstrzygnięcia zawarte w jej punktach 3 i 6 nie odnoszą się do jego interesu prawnego;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r. poprzez:

a) przyjęcie, że nie był stroną postępowania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Komisji z [...] grudnia 2017 r., pomimo ustalenia przez Komisję, że posiadał interes prawny odnoszący się do punktu 5 tej decyzji,

b) uznanie, że osoba, której odpowiedzialność zostaje stwierdzona w decyzji Komisji, nie musi być stroną postępowania przed Komisją ;

3. art. art.: 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie ustosunkowania się do okoliczności wskazanych w złożonym przezeń wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przywołanych w treści zarzutu;

4. art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 i ust. 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia prawdy obiektywnej, a mianowicie zaniechanie ustalenia, jaki stan faktyczny powinien Prezydent [...] przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia i w konsekwencji, jak powinna brzmieć odpowiadająca prawu decyzja reprywatyzacyjna, wobec stwierdzenia Komisji, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 361 § 1 k.c., poprzez wadliwe ustalenia przez Komisję, że na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej [...] poniosło szkodę;

5. art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta [...] był brak wzmianki w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej o tym, iż przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent [...] zbadał następujące okoliczności:

a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości przez jej byłych właścicieli w dniu złożenia wniosku dekretowego - w sytuacji, gdy ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że przesłanka posiadania została spełniona;

b) krąg osób uprawnionych do dziedziczenia po I.A. – w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdował się odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] grudnia 2000 r., [...], a pozostałe zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdzały dokonanie przez jego spadkobierców ustawowych czynności wykluczających uznanie spadku za wakujący albo bezdziedziczny w rozumieniu Kodeksu Napoleona;

c) skutek reprezentowania zmarłego I. A. przez kuratora przy czynnościach prawnych dokonanych w dniu [...] marca 1949 r. - w sytuacji, gdy fakt ten nie miał żadnego wpływu na roszczenia jego następców prawnych o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu;

6. art. 30 ust. 1 u.s.d.r. oraz art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że priorytety i intencje, jakie kierowały urzędnikami miejskimi (osobami funkcyjnymi) przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej mogą stanowić przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję albo stwierdzenia przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa;

7. art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent [...], wydając w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję reprywatyzacyjną, powinien zbadać, czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...], to jest zbadać czy wystąpiła przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wprowadzona do porządku prawnego w dniu 5 maja 2017 r. w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r.;

8. art. art.: 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że uznanie za nieważną zawartej w dniu [...] czerwca 2003 r. umowy sprzedaży na rzecz M. M. [...] udziałów w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...] w [...] mogło mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zakończonego decyzją reprywatyzacyjną, podczas gdy Prezydent [...] nie mógł ustosunkować się do kwestii ważności tej umowy przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, co oznacza, że niezależnie od treści rozstrzygnięcia wynikającego z ustaleń Prezydenta [...] w tym zakresie adresatami tej decyzji musieliby być zarówno zbywcy, jak i nabywca roszczeń.

Wskazywał przy tym, że Komisja nie jest uprawniona do orzekania, że wskutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej wyrządzono szkodę gminie lub Skarbowi Państwa przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej przez oznaczonego funkcjonariusza publicznego.

Na rozprawie, w uzupełnieniu skarg, pełnomocnik K. K. oraz M.M. i B. Z.podniósł zarzut wydania kwestionowanej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.d.r. , którego to naruszenia upatrywał w wadliwe obsadzonym składzie Komisji. Jego zdaniem bowiem zarówno przewodniczący Komisji – P. J., jak i jej członkowie: J. M. oraz P. R. nie spełniali wymogów ustawowych przewidzianych dla osób wchodzących w skład Komisji, dotyczących wykształcenia prawniczego lub niezbędnej wiedzy z zakresu gospodarowania nieruchomościami oraz wykorzystywania zasobów majątku państwowego. Ponadto przewodniczący Komisji, jako osoba ukarana przez Komisję Etyki Poselskiej uchwałą nr 14/VIII z 15 listopada 2016 r., nie spełniał także wymogu "nieposzlakowanej opinii". To zaś powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 u.s.d.r.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła: o odrzucenie skargi Miasta [...] z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie, a także zaskarżenie korzystnego dla Miasta rozstrzygnięcia (choć formalnie kwestionowało tylko uzasadnienie), względnie jej oddalenie; o odrzucenie skargi K. K. w zakresie, w jakim decyzja nie dotyka jego sfery praw i obowiązków i oddalenie w pozostałym zakresie; o oddalenie, jako niezasadnej skargi M. M. i B.Z..

O oddalenie skarg wnioskowały również, dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania Stowarzyszenie [...] oraz [...], podzielając ocenę Komisji co do przyczyn uzasadniających uchylenie decyzji Prezydenta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

wszystkie skargi są dopuszczalne. Wniesione zostały w ustawowym terminie, przez podmioty, których uprawnień lub obowiązków dotyczy zakwestionowana decyzja, a tym samym mające w sprawie przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podnoszony zaś w odpowiedzi na skargę Miasta [...] argument o braku legitymacji skargowej Miasta, z uwagi na korzystne dlań rozstrzygnięcie (przy zaskarżeniu wyłącznie uzasadnienia decyzji), jest o tyle nietrafny, że dla dopuszczalności skargi okoliczność ta nie ma znaczenia relewantnego. Procedura sądowoadministracyjna nie zna bowiem instytucji gravamen (do której nawiązuje Komisja), czyli pokrzywdzenia strony orzeczeniem, zatem nie uzależnia dopuszczalności środka zaskarżenia od jego istnienia (por. postanowienie NSA z 19.07.2019 r. I OSK 1/18, Lex nr 2697832; wyrok NSA z 8.02.2018 r. I OSK 938/17, Lex nr 2480792). Wbrew też temu co twierdzi w odpowiedzi na skargę Komisja, Miasto [...] ma interes prawny w kwestionowaniu wydawanych na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2017 r. decyzji. Jego źródłem są natomiast normy prawne wprost w tej ustawie zawarte. Z przyjętych w niej rozwiązań wynika bowiem, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 u.s.d.r. rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...], jak choćby przewidziany w art. 31 tej ustawy zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący mu w oparciu o art. 32 oraz określać wysokości szkody (o czym skądinąd orzeczono w zaskarżonej decyzji), będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1,2 i 4 u.s.d.r. Warto przy tym zauważyć, że prezentowane obecnie zapatrywanie Komisji na zagadnienie interesu prawnego w sprawie Miasta [...], pozostają w jaskrawej sprzeczności z jej poglądem prawnym wyrażanym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (vide pkt 4.2., str. 29 uzasadnienia).

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie (choć nie wszystkie zarzuty w nich formułowane okazały się trafne), gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa zarówno materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ww. decyzja uzupełniona została wydanym z urzędu, na podstawie art. 111 § 1a k.p.a., postanowieniem Komisji z [...] kwietnia 2018 r. rozszerzającym zakres rozstrzygnięcia sprawy, w stosunku do tego, jaki wynikał z pierwotnego brzmienia punktu 2 decyzji, gdzie orzeczono o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2006 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] - w części obejmującej aktualne na dzień [...] grudnia 2017 r. udziały B. Z. oraz K. K. w prawie użytkowania wieczystego tego gruntu (wynoszące odpowiednio [....] oraz [...] części). Uzupełnienie to polegało zaś na dodaniu do tego punktu po przecinku zapisu "wraz należącym do K. K. prawem własności lokalu użytkowego nr [...], opisanego w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] nr [...]". Prawną konsekwencją wydania powyższego postanowienia jest uzyskanie przez decyzję i pierwotnie zawarte w niej rozstrzygnięcie, kształtu nadanego postanowieniem. Oznacza to, że rozstrzyga ona nie tylko o uchyleniu decyzji Prezydenta [...] w części określonego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, ale również o uchyleniu przynależnego jednostce prawa do lokalu użytkowego. Powyższe ma zaś fundamentalne znaczenie dla oceny jej legalności.

Godzi się bowiem zauważyć, że ustawodawca tworząc Komisję i wyposażając ją w instrumenty służące znoszeniu skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (przez które rozumieć należy decyzje w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu takiej nieruchomości, a także decyzje stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu), uczynił to w ściśle reglamentowanym zakresie. Ten zaś obejmuje, m.in. uchylanie tego rodzaju decyzji z przyczyn wskazanych w art. 30 u.s.d.r. w całości albo w części i w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy, albo uchylanie jej w całości i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.d.r.). "Uchylenie decyzji" oznacza natomiast jej eliminację z obrotu prawnego w całości lub części, a przez to zniesienie ukształtowanego nią określonego stosunku administracyjnoprawnego (w całości lub oznaczonym fragmencie). Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie organ nie może zatem wyjść poza przedmiot, o którym w zakwestionowanej przez niego decyzji orzekano.

Poza sporem jest natomiast, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2006 r. rozstrzygano wyłącznie o prawie do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Nie można zatem było jej uchylić w części odnoszącej się do własności lokalu wyodrębnionego w budynku na tym gruncie posadowionym. Tej sfery praw decyzja Prezydenta nie obejmowała. Bez znaczenia przy tym dla powyższej konstatacji pozostaje to, że z odrębną własnością lokalu związane jest prawo do gruntu, a sam obrót cywilnoprawny prawem do lokalu (a co za tym idzie także akcesoryjnym względem niego udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu), mający miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, kwalifikowany jest przez Komisję, jako zdarzenie niewywołujące skutków o charakterze nieodwracalnym, w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Czym innym bowiem jest ocena przez organ orzekający mających miejsce po wydaniu decyzji zdarzeń prawnych przez pryzmat potencjalnej przeszkody uchylenia decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nią wywołanych, a czym innym możliwość orzeczenie o uchyleniu samego skutku prawnego spowodowanego takim zdarzeniem. Kompetencji do władczego wypowiadania się w tym przedmiocie nie można także upatrywać w akcentowanych w uzasadnieniu postanowienia skutkach cywilnoprawnych, jakie w art. 40 ust. 1 u.s.d.r. ustawodawca przypisał decyzjom Komisji w postępowaniu wieczystoksięgowym.

Skoro zatem Komisja nie była uprawniona do orzekania o własności lokalu w budynku posadowionym na gruncie dekretowym - gdyż w przedmiocie owego budynku i znajdujących się w nim lokali Prezydent nie orzekał - w sposób oczywisty nie zachodziła również podstawa do uzupełniania wydanej przez nią decyzji o rozstrzygnięcie odnoszące się do własności tego lokalu. Uzupełnienie decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia ze swej istoty dotyczy bowiem sytuacji, gdy wydając ją organ nie ujął w nim tych elementów, o których winien orzec, co w tym wypadku nie miało miejsca. Wydając zatem postanowienie o uzupełnieniu decyzji w ww. zakresie Komisja naruszyła w sposób istotny art. 111 § 1 a k.p.a. Konsekwencją owego naruszenia było bowiem ukształtowanie rozstrzygnięcia ujętego w punkcie 2 tej decyzji w sposób nie znajdujący oparcia w treści normatywnej przepisu art. 29 ust. 1 u.s.d.r. Już tylko te okoliczności powodują, że w zakresie objętym ww. punktem decyzja Komisji jest wadliwa i podlegać musi uchyleniu.

Przystępując natomiast do oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie materialnoprawnych podstawy jej wydania oraz przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji Prezydenta [...], przypomnieć wypada kontekst historyczno-prawny, w jakim wprowadzany był dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] oraz konsekwencje, jakie w sferze stosunków własnościowych na obszarze jego działania akt ten wywołał. Okoliczności te rzutują bowiem na wykładnię przepisów w nim zawartych, które - co nie jest bez znaczenie także dla praktyki ich stosowania - mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat obowiązują w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Na powyższe dodatkowo nakładają się konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Przyjęcie dekretu miało miejsce w warunkach niemal całkowitego zniszczenia [...], gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76 % wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84 %, a także masowej migracji ludności, która próbowała się w tej powojennej sytuacji odnaleźć. Powodowało to, że przeddekretowi właściciele nie zawsze mogli mieszkać w swoich zrujnowanych lub uszkodzonych budynkach i zmuszeni byli do przebywania pod innymi adresami. Regułą zaś było, że władze miejskie komunikowały się z mieszkańcami za pomocą publicznych obwieszczeń. Zgodnie z deklarowanym w jego art. 1 celem, miał on umożliwić racjonalne przeprowadzenia odbudowy i dalszej odbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (21 listopada 1945 r.) własnością gminy [...] (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy [...] (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność [...] (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu określonego w art. 7 ust. 1 terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny -Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Dekret nie zakładał także fizycznego rugowania właścicieli z należącej do nich nieruchomości. Obejmowanie jej w posiadania przez gminę [...] miało zaś wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli natomiast, w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu". W art. 7 ust. 2 dekretu określono natomiast materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne – ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Przy wykładni przepisów dekretu nie sposób bowiem pominąć wprowadzonych wraz z nim unormowań dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny, z którymi dekret warszawski pozostawał w korelacji, jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie, czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Różnicując przy tym w sposób wyraźny pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie budynków). Nie sposób także abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne, które ówczesny prawodawca, dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego, musiał respektować. Uwzględniać musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji na jego podstawie gruntów), prawni następcy byłych właścicieli gruntów [...] będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli się legitymować jeśli mieli mieć status strony tak w postępowania prowadzonym na gruncie przepisów dekretu [...], jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie ww. dekretów na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych istniejącego w dacie przyjmowania dekretu [...], a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący je uczyni stroną postępowania wyłącznie te, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Podobnie rzecz się miała w przypadku prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku. Musieli bowiem oni wykazać, że nabyli te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku zawarte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Stąd łączyć je należy wyłącznie z następcami dotychczasowego właściciela, a nie tym ostatnim i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) owego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem.

Przy czym warunek ów – jak wyjaśnił to tut. Sąd w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. w sprawie I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela – z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz.U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym -Dz.U. Nr 63, poz. 346). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz.U. Nr 57, poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe –Dz. U. Nr 57, poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów warszawskich ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 Uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem przyjdzie ze skarżącymi, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta [...] (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu), upatrywanego - w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego - co z klei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmioty legitymowane do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności.

Niezależnie od powyższego nawet, gdyby czysto hipotetycznie przyjęć wykładnię ww. przepisu prezentowaną przez Komisję za prawidłową, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy posiadania nieruchomości przy Nabielaka 9 w dacie składania wniosku dekretowego przez byłych właścicieli nie sposób było zakwestionować. Po pierwsze: nieruchomość ta - co jest okolicznością niesporną – w dacie wejścia w życie dekretu była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Tytuł prawnorzeczowy do niego pozostał zatem, w świetle przyjętych w dekrecie rozwiązań, przy dotychczasowych właścicielach. Z treścią prawa własności zaś, już od czasów rzymskich związana jest triada uprawnień właściciela w postaci: posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Z tych zresztą właściciele korzystali, powierzając [...] maja 1948 r. odbudowę budynku A. K., a następnie zawierając [...] marca 1949 umowę z Izbą Przemysłowo Handlową w [...] (k. 27 akt własnościowych), na mocy której zobowiązała się ona własnym kosztem odbudować budynek w zamian za jego bezczynszowe użytkowanie przez co najmniej 30 lat. Po wtóre: faktyczne sprawowanie przez nich władztwa potwierdza znajdujące się w aktach własnościowych zaświadczenie Wydziału Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego w [...] z [...] maja 1948 r., nr [...] (k. 4), będące załącznikiem do wniosku dekretowego, w którym wprost wykluczono możliwość uznania przedmiotowej nieruchomości za mienie opuszczone, w rozumieniu dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 3, poz. 87), gdyż jak w nim stwierdzono: "wylegitymowani przez W.A.N. wpółwł. T. B., H. B. oraz I. B. żona współwł. I. weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski". Dokumenty te znane były Prezydentowi [...] rozpoznającemu wniosek dekretowy, a ich wiarygodność (tak materialna jak i formalna) nie została w toku postępowania rozpoznawczego przez Komisję podważona. Zestawiając zatem te wszystkie dowody i dokonując na ich podstawie ustaleń stanu faktycznego mającego znaczenie w sprawie, nawet przy założeniu obligatoryjności wykazania posiadania nieruchomości przez byłych współwłaścicieli na datę składnia wniosku dekretowego (z czym Sąd się nie zgadza), organ go rozpatrujący nie mógł owego posiadania skutecznie podważyć. Co znamienne w sprawie, posiadania nieruchomości na ww. datę nie kwestionuje co do zasady także Komisja, o czym świadczy choćby fakt, że rozpoznając negatywnie wniosek dekretowy odnosi się ona do przeszkody ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazanej w art. 214 a u.g.n., a nie samej skuteczności złożenia wniosku. Naruszenia zaś prawa (i to w sposób rażący) upatruje li tylko w braku zajęcia w tym zakresie stanowiska przez Prezydenta [...] w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej. Tymczasem tego rodzaju uchybienia formalne nie mogą być uznawane za wystarczającą przyczynę uzasadniającą przełamanie wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma swoje umocowanie w konstytucyjnej zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU1998/3/29) i z zasady państwa prawnego ujętej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19.02.2003 r., P 11/02 OTK ZU 2003/2A/12, z 17.05.2004 r., SK 32/03, OTK ZU 2004/5A/44).

Nie można także zgodzić się z Komisją, że przy podejmowaniu decyzji reprywatyzacyjnej naruszono przepisy postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, z uwagi – jak wyraziła to Komisja na str. 34 uzasadnienia decyzji – oparcia się przez organ "bezkrytycznie na postanowieniu Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek o I. A. nabyły po [...] części jego dzieci J. B., I. Z. i B. M. (...)". W jej ocenie istniało prawdopodobieństwo, że zastosowanie powinny znaleźć w tym przypadku przepisy art. 811-814 Kodeksu Napoleona, odnoszące się do spadków wakujących. Uszło jednak uwadze Komisji, że w obowiązującym tak w 2006 r. jak i obecnie stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 k.c., spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia. Zgodnie zaś z art. 1025 § 2 k.c. "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd jak przyjmuje się w orzecznictwie dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.11.2016 r. II OSK 458/15, Lex nr 2248346; z 22.06.2017 r. I OSK 2933/16, Lex nr 2347664). Skoro zaś takie dokumenty w toku postępowania dekretowego zostały przedłożone, to respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z nich domniemania prawnego nie może być kwalifikowane, jako naruszenie prawa. Trudno zresztą wywnioskować ze stanowiska Komisji w czym sugerowane przez nią "krytyczne" podejście do prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku miałoby się przejawiać i jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego do tych działań miałby organ administracji publicznej upoważniać, a jednocześnie umożliwiać mu zignorowanie wynikającej z art. 365 § 1 k.p.c. mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu.

Dla oceny poprawności ustalenia stron postępowania dekretowego, a także samej skuteczności złożenia wniosku dekretowego, kwestia podpisania tego wniosku obok dotychczasowych współwłaścicieli przez małżonkę I. A. (przy braku wniosku jego spadkobierców) na co również zwracała uwagę Komisja - nie ma istotnego znaczenia. Złożenie wniosku dekretowego przez część współwłaścicieli było czynnością zdziałaną w celu zachowania wspólnego prawa do czego każdy z nich, po myśli art. 89 dekretu Prawo rzeczowe, był uprawniony. Była więc to czynność prawnie skuteczne względem spadkobierców I. A., którzy w samym postępowaniu dekretowym ustaleni zostali prawidłowo, w oparciu o przywoływane wyżej postanowienie sądu spadku.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko Komisji o wadliwości ustalenia przez Prezydenta [...] stron postępowania z powodu niepodważenia legalności umowy notarialnej zawartej [...] czerwca 2003 r. przez M. M. z częścią spadkobierców dawnych właścicieli, mocą której nabył on po [...] z przynależnych im udziałów w prawie własności budynku przy ul. [...] oraz roszczeń wynikających z dekretu, z uwagi na "rażącą niewspółmierność świadczeń" objętych umową. W konsekwencji czego, zdaniem Komisji, stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydent [...] uczynił osobę, która nie była uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu – co uzasadniałoby uchylenie tej decyzji z powodu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 in principio u.s.d.r. Zwrócić należy uwagę Komisji, że podważenie aktu notarialnego nie może nastąpić na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r. II OSK 1432/17, Lex nr 2654197). Jest to dokument urzędowy, co wynika z art. 2 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.). Korzysta zatem z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, to nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa, a nie – jak wywodzi Komisja - jego akceptacja. Wzruszenie zaś aktu notarialnego może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa zawarta w tej formie nie zostanie podważona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty powinna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13.06.2019 r. I OSK 2139/17, Lex nr 2699589). Dzieje się tak nawet wówczas, gdy analiza jej treści mogłaby wywoływać u organu wątpliwości, co do adekwatności ceny za jaką objęte umową prawa nabywa jednostka, która przystąpiła do aktu. Kwestia ważności czynności prawnej i badania jej w aspekcie zgodności z zasadami współżycia społecznego, jak też wynikłe na tym tle spory maja charakter typowo cywilnoprawny i do ich rozstrzygania, zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro zaś umowa w ten sposób nie została podważona, organ w postępowaniu administracyjnym musiał respektować konsekwencje wynikające z pozostawania jej w obrocie prawnym. Stanowisko Komisji co do kwestii ważności umowy z 2003 r. nie jest zresztą do końca jasne. Wskazuje wprawdzie na "obarczenie jej wadą prawną w postaci nieważności" (str. 45 uzasadnienia), ale kategorycznego stanowiska co do jej nieważności, czy bezskuteczności, nie formułuje. Gdyby jednak przyjąć, że stanowisko Komisji sprowadza się istotnie do uznania umowy za nieważną, wówczas zgodzić się należy z M. M., B. Z. i K. K., że dokonując oceny stosunków umownych i to bez wniosku którejkolwiek z umawiających się stron, w sposób nieznajdujący uzasadnienia w obowiązującym porządku prawnym wkroczyła ona w obszar kognicji zastrzeżony do kompetencji sądów, a nie organów administracji publicznej, a przez to naruszyła art. 65 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 3531 k.c. w zw. z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i 5 Protokołu nr 1.

Z zagadnieniem tym związana jest kolejna wskazywana przez Komisję przyczyna uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, opisana w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., tj. sytuacja gdy "przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej". Ze względu na istotę wadliwości aktu przenoszącego roszczenia wskazywaną w ww. przepisie, operującym klauzulami generalnymi, nawiązującymi do przesłanki bezwzględnej nieważności czynności prawnej, o której mowa w art. 58 § 2 k.c. (sprzeczności czynności z zasadami współżycia społecznego), aby można się było w postępowaniu prowadzonym przed Komisją na nią powołać musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organ administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej ku temu uprawnień ani przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnień tych nie sposób doszukiwać się ani w literalnej treści omawianego przepisu, ani także w ustalonej przez ustawodawcę w art. 27 u.s.d.r. regule ustalenia wartości nieruchomości w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją. Zwłaszcza, że gdyby chcieć ją zastosować w sposób tym przepisem określony, należałoby przyjąć absurdalne wręcz założenie, że ustaloną w umowie cenę roszczenia winno się zestawić z wartością nieruchomości z daty zawierania umowy, ale ustalaną już z uwzględnieniem stanu tejże nieruchomości istniejącego kilka lat później.

Nie zachodzi zatem przypadek, o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c., a więc sytuacja, gdzie określona kategoria spraw o charakterze cywilnym, przekazana zostaje do właściwości innych organów.

W procedurze administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozwiązania częściowo recypowane zostały do ustawy z dnia 9 marca 2017 r. sytuacja, gdy możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej uwarunkowana jest uzyskaniem prejudykatu innego organu lub sądu stwierdzającego wiążąco zaistnienie określonego zdarzenia, z którego wadliwość decyzji ma wynikać, nie jest niczym szczególnym i nie budzi większych kontrowersji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, bądź decyzja wydana został w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.d.r.). Wyjątki zaś od reguły, wedle której konieczne jest uzyskanie w takim przypadku prejudykatu, zostały przez ustawodawcę wprost wymienione (na gruncie k.p.a. - w art. 145 § 2 i 3, a w ustawie z 9 marca 2017 r. - w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ). Tego w przypadku rażącej sprzeczności z interesem społecznym umowy przenoszącej roszczenia do nieruchomości [...] ustawodawca nie przewidział. Warto przy tym zauważyć, że uzyskanie takiego prejudykatu w odniesieniu do umowy przenoszącej roszczenia, ma w tym w przypadku także ten walor, że pozwala uniknąć sytuacji, w której Komisja, traktując normę zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r., jako wzorzec kontroli decyzji reprywatyzacyjnej, nieprowadzący jednak do nieważności samej umowy, uchylać będzie decyzję reprywatyzacyjną ze względu na rażącą jej sprzeczność z interesem społecznym i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ właściwy. Ten zaś, rozpoznając ponownie wniosek, nie będąc jednocześnie adresatem norm zawartych w ustawie z 9 marca 2017 r. (tym pozostaje Komisja), nadal wynikające z tej umowy konsekwencje prawne będzie musiał respektować. Zgodnie z zasada legalizmu może on działać bowiem wyłącznie w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.). Kierować się więc będzie musiał przy rozpoznawaniu wniosku, jeśli chodzi o przepisy prawa materialnego treścią art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 214a u.g.n. W przepisach tych brak jest natomiast normy prawnej uzależniającej rozstrzygnięcie co do istoty sprawy od zgodności umowy przenoszącej roszczenia dekretowe z zasadami współżycia społecznego. Jak się wydaje dostrzegając ów problem ustawodawca, nowelizując ww. ustawę wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 u.s.d.r, w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.). Kodeks ów w art. 7 zdanie pierwsze przewiduje natomiast możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

W rozpoznawanej sprawie prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń z interesem społecznym Komisja nie dysponowała. Zauważyć natomiast wypada, że umowa zawarta przez M. M. w roku 2003 o przeniesieniu części przynależnych spadkobiercom roszczeń dekretowych wraz z udziałem w prawie własności budynku, jak też umowy z [...] i [...] września 2004 r. (którymi z kolei spadkobiercy dawnych właścicieli przenieśli na ww. roszczenia odszkodowawcze za sprzedane lokale w budynku przy [...]), poddane były ocenie sądu powszechnego, który nie stwierdził by były one obarczone wadami z art. 58 k.c. Miało to miejsce przy rozpoznawaniu przez Sąd Okręgowy w [...] sprawy odszkodowawczej, zakończonej wyrokiem z [...] listopada 2011 r. [...]. Ocena ta została jednak przez Komisję zignorowana, co oznacza, że nie dopełniła ono ciążącego na niej z mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, w aspekcie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w sposób bezstronny zgodnie z regułami ustalonymi w art. 80 k.p.a. W przywołanym natomiast wyroku dokonując oceny ww. umów Sąd dostrzegał wprawdzie, że porównując zapłaconą przez M.M. cenę za roszczenia można uznać ją za symboliczną. Niemniej podkreślał, że przed stwierdzeniem, że umowy są nieważne w związku z brakiem adekwatności świadczeń należy się odwołać do sytuacji w jakiej znajdowały się strony w dacie zawierania kwestionowanych umów. W tym zaś kontekście zwracał uwagę na stan niepewności co do wyników prowadzonych jeszcze wówczas postępowań administracyjnych, jak też na zapewnioną spadkobiercom byłych właścicieli dzięki tym umowom obsługę w postępowaniu administracyjnych, w toku których nie musieli się martwić o koszty z tymi postępowaniami związane, za cenę bliżej nieokreślonych zarówno co do możliwości dochodzenia jak i wartości roszczeń.

Taka sytuacja wykluczała zatem możliwość uchylenia przez Komisję decyzji reprywatyzacyjnej z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 u.s.d.r. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję naruszyła ona ów przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał.

Ostatnią podstawą prawną uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, wskazywaną przez Komisję, był art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. stanowiący, że Komisja wydaje decyzję o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 (m.in. uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty; stwierdzającą wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa) "jeżeli wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości [...] groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal". W ocenie Sądu, treść ww. przepisu jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdyby zaistniał związek przyczynowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznymi, których przykłady wymieniono poprzedzając je zwrotem "w szczególności". Wskazuje na to użyte w jego redakcji kategoryczne sformułowanie "wydanie decyzji (...) doprowadziło do". Przy czym chodzi w tym przypadku o tzw. adekwatny związek przyczynowy, tj. związek przyczynowy posiadający doniosłość prawną wyrażającą się w ewentualnej odpowiedzialności sprawcy danego działania lub zaniechania za normalne następstwa tego działania, z którego wynikła szkoda. Jedynie takie znaczenie mógł bowiem założyć racjonalny ustawodawca wprowadzając omawiany przepis do obrotu prawnego. Doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem, jeżeli jest zwykłym, typowym czy też naturalnym następstwem danego działania bądź zaniechania (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2003 r., III CKN 473/01, Mon. Prawn. 2006, nr 17, s. 947; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., I ACa 483/15, nie publ.). Uwzględniając powyższe, ale przede wszystkim wiążące Prezydenta [...] przepisy dekretu - nie sposób przyjąć, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, poprzez uszczuplenie majątku miasta (którego to uszczuplenia jak się wydaje Komisja upatruje w samym ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego) - gdyż stanowiło to wyraz woli ustawodawcy, który nie wyeliminował z obrotu prawnego obligujących do tego organ (przy spełnieniu ustalonych przesłanek) przepisów dekretu, ani też nie dostosował ich do realiów XXI wieku. Podobnie nie sposób powoływać się na naruszenie interesu Skarbu Państwa wynikające z obowiązku wypłaty M. M. zasądzonego niemal dwumilionowego odszkodowania za sprzedane lokale w budynku przy [...], skoro możliwości dochodzenia odszkodowania za nieruchomości utracone na skutek działania dekretu, przez osoby które roszczenia dekretowe uzyskały w drodze umowy cywilnoprawnej, prawodawca dopuścił. Nie można wszak a priori zakładać, iż realizacja przez organy państwa i sądy przepisów przez państwo to ustanowionych – narusza interes społeczny, a tym bardziej, że narusza go w stopniu rażącym.

Zwykłym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie są także, w ocenie Sądu opisane przez Komisję działania skarżącego M. M. i B. Z.podejmowane względem lokatorów, w tym rodziny państwa B.(tak legalne, jak i te noszące znamiona działań bezprawnych), czy wobec Wspólnoty Mieszkaniowej.

Po pierwsze bowiem decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła wyłącznie ustalenia prawa do gruntu (użytkowania wieczystego). Budynek zaś na gruncie tym posadowionym, wobec przewidzianej w art. 5 dekretu konstrukcji prawnej zakładającej zerwanie z zasadą superficies solo cedit (o czym mowa była na wstępie), a także konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydanego w 1967 r. negatywnego orzeczenia dekretowego, pozostawał nieprzerwanie współwłasnością przeddekretowych właścicieli, następnie ich spadkobierców, a w dalszej kolejności także M. M. (w udziale wynikającym z umowy z [...] czerwca 2003 r.), przy uwzględnieniu oczywiście udziałów w częściach wspólnych budynku przynależnych właścicielom sprzedanych w latach 1974 – 1990 lokali. Po wtóre: ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie skutkowało automatycznie wygaśnięciem umów najmu, w budynku na tym gruncie posadowionym, ani nie uniemożliwiało wykonywanie przez najemcę jego uprawnień. Po trzecie wreszcie: nie sposób nie dostrzec, że wszystkie działania kwalifikowane przez Komisję, jako utrudniające lokatorom korzystanie z mieszkań, w tym dotykające ich podwyżki czynszów, zastraszanie, czy wręcz fizyczna agresja (jak próba siłowego wejścia do lokalu zajmowanego przez J. B.), miały miejsce po uzyskaniu przez M. M. pełni praw do budynku od spadkobierców dawnych właścicieli wraz z przynależnym im do gruntu prawami, co z kolei nastąpiło już po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej i zawarciu w jej wykonaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W takiej koincydencji czasowej zdarzeń, budzące oburzenie społeczne dziania przypisywane M. M. lub osobom z nim związanych prowadzone w stosunku do lokatorów, jak też tragiczna i dotychczas niewyjaśniona śmierć J. B., nie postawały w związku przyczynowo-skutkowym z decyzją reprywatyzacyjną. Nie mogły zatem stanowić punktu odniesienia dla oceny jej legalności, jak przyjęła Komisja.

Decyzja reprywatyzacyjna była bowiem w tym wypadku wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję nieakceptowalne społecznie zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że także zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 u.s.d.r. nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne. Natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności sprawcy ww. działań, pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej czy sądu administracyjnego. Może być ona poddana prawnej ocenie jedynie we właściwej ku temu procedurze karnej lub cywilnej przed uprawnionymi do tego organami ścigania i sądami powszechnymi.

Powiązanie wydania decyzji reprywatyzacyjnej z sytuacją lokatorów mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby np. decyzja reprywatyzacyjna dotyczyła nie tylko ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, ale również sprzedaży budynku beneficjentom takiej decyzji, co ma miejsce wówczas, gdy budynek nie stanowi własności przeddekretowych właścicieli w rozumieniu art. 5 dekretu, a został wzniesiony po 1945 r. ze środków publicznych (por. wyroki tut. Sądu: z 2.04.2019 r. I SA/Wa 1990/18, Lex 2655705, z 6.08.2019 r. I SA/Wa 1712/18, Lex nr 2727957). Taka zaś sytuacja w tym wypadku nie zaistniała.

Skoro zatem żadna ze wskazanych przez Komisję przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 4 do 6 u.s.d.r. w stanie faktycznym ustalonym w sprawie i mającym oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym się nie potwierdziła, to podjęcie w tych uwarunkowaniach przez Komisję decyzji determinowanej treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy było nieuprawnione. Brak możliwości uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej (stwierdzenia, że wydana została ona z naruszeniem prawa), powoduje z kolei, że zbędne jest obecnie rozważanie kwestii obowiązku zwrotu przez jednego z beneficjentów tej decyzji świadczenia nienależnie pobranego (w tym poprawności ustalenia jego wymiaru), jak też zagadnienia szkody wyrządzonej decyzją reprywatyzacyjną gminie lub Skarbowi Państwa i jej wymiaru. Te aktualizują się bowiem dopiero w sytuacji zaistnienia podstaw do wzruszenia ww. decyzji, przy jednoczesnym zaistnieniu przeszkody, jej uchylenia w postaci nieodwracalnych skutków nią wywołanych, co wnika wprost z art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.d.r. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do zagadnienia ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego i odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 214a pkt 1 u.g.n (punkt 2 tiret drugie, trzecie i czwarte decyzji Komisji). W konsekwencji bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się do formułowanych na tym tle zarzutów skarg.

Mając jedynie na względzie, że sprawa będzie stanowić przedmiot ponownego procedowania przed Komisją, Sąd podzielając zarzut M. K., zwraca uwagę, że unormowanie zawarte w art. 41 u.s.d.r., nie upoważniało Komisji do imiennego wykazywania osób, które miałyby być odpowiedzialne za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Przepis ten upoważnia wyłącznie do stwierdzenia faktu wyrządzenia szkody, a także jej wymiaru, która po myśli ust. 4 art. 41 stanowi górny próg odpowiedzialności osoby, za tę szkodę odpowiadającej. Zindywidualizowanie zaś odpowiedzialności, w tym konkretyzacja osoby odpowiedzialnej za szkodę, będzie bowiem dopiero stanowiło przedmiot postępowania prowadzonego przez prokuratora w trybie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1169). Imiennego wskazania osoby odpowiedzialnej za szkodę, nie sposób wyprowadzić z treści ust. 3 art. 41 u.s.d.r., stanowiącego o tym, że decyzja Komisji zastępuje wniosek, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. Przepisy tej ustawy nie wymagają bowiem by osoba składająca wniosek, wskazywała w nim sprawcę. Nowelizacja art. 41 u.s.d.r, także w tym aspekcie nic nie zmieniła.

Nie mogły natomiast okazać się skuteczne zarzuty K. K. oraz M. M. i B.Z. dotyczące obarczenia decyzji Komisji wadą rażącego naruszenia prawa, upatrywaną w obsadzeniu składu organu orzekającego osobami niespełniającymi kryteriów kompetencyjnych określonych w art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.d.r. Wskazać bowiem wypada, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję organu kolegialnego (a takim jest Komisja) nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznego przygotowania osób wchodzących w skład tego organu. Może jedynie ocenić, czy konkretna osoba uczestnicząca w składzie podejmującym decyzję jest tą, która istotnie przez właściwy ku temu podmiot do sprawowaniu funkcji została powołana. Jeśli więc została ona powołana przez podmiot uprawniony (Sejm – w przypadku członków Komisji, Prezesa Rady Ministrów - w przypadku przewodniczącego Komisji) i we właściwej procedurze – co w sprawie nie jest kwestionowane – zarzutu wydania decyzji przez organ wadliwie obsadzony, skutecznie postawić nie sposób. Całkowicie chybiony pozostaje także podnoszony przez wyżej wymienionych zarzut zastosowania przez Komisję znowelizowanych przepisów ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...), nieobowiązujących w dacie wydawania przez nią decyzji, co ewentualnie miałoby prowadzić do jej nieważności z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja bowiem nie tylko nie odwołuje się w swoich rozważaniach do unormowań przyjętych w efekcie nowelizacji ustawy (obowiązujących do 14 września 2018 r.), ale wyjaśniając prawne motywy rozstrzygnięcia wprost przytacza pierwotne brzmienie stosowanych przepisów (vide str. 40 i 41 uzasadnienia).

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w sentencji. Uchylenie wraz zaskarżoną decyzją, także decyzji Komisji z [...] grudnia 2017 r. nastąpiło na podstawie art. 135 powołanej ustawy, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwiania sprawy. W aktualnym stanie prawnym, Komisja nie ma bowiem kompetencji do ponownego rozpatrywania spraw rozstrzygniętych własną decyzją. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych: M. M. i B. Z.(pkt 2) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.); K. K. (pkt 4) - na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.); a M. K. (pkt 3) oraz Miastu [...] (pkt 5) - na podstawie art. 200 w z. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 u.s.d.r. w jego aktualnym brzmieniu, pod kątem możliwości uzyskania prejudykatu w przedmiocie umowy przenoszącej roszczenia z [...] czerwca 2003 r. Wystąpi nadto do Prokuratury Regionalnej w [...] o doprecyzowanie informacji przekazanej w piśmie z [...] października 2019 r., dotyczącej przedmiotu prowadzonego postępowania w sprawie [...], celem ewentualnego rozważenia zaistnienia przyczyn opisanych w art. 30 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.s.d.r. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.