Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3046/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1 i 2, 141 par 4, 134 par 1, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 3/15 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T[...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T[...] w W. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...], uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2014 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu ścian budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Stołeczny Konserwator Zabytków wydał postanowienie na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a o uzgodnienie zamierzenia inwestycyjnego zwrócił się organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Z przedstawionego "Projektu budowlanego remontu elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z dociepleniem, ul. [...]", wynika, że planowane prace miałyby polegać na: bezspoinowym ociepleniu ścian zewnętrznych (styropianem grubości 14 cm) oraz stropu na poddaszu niemieszkalnym, wymianie drewnianej stolarki okiennej w piwnicy oraz okien w oknach na poddaszu na okna z PCV, wymianie obróbek blacharskich, wykonaniu napraw kominów i wykonaniu zadaszeń nad wejściem do klatek schodowych.

Organ II instancji nie podzielił w całości argumentów organu I instancji, jednak także stanął na stanowisku, iż pomimo pozornego braku ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakteru tego budynku. Istotną bowiem kwestią jest konieczność zachowania wartości autentyczności budynków współtworzących zabytkowy zespół budowlany, tj. ich oryginalnej formy architektonicznej, opartej na proporcjach bryły,

a także materiałów budowlanych, z jakich obiekty te zostały pierwotnie wykonane. Elementy te są nośnikiem zabytkowych walorów posiadanych przez dany obiekt,

a tym samym historycznych i architektonicznych wartości, istotnych dla całego [...].

Odnosząc się do argumentu Wspólnoty, wskazującego na fakt wykonywania

w taki sam sposób ocieplenia sąsiednich budynków organ odwoławczy wskazał, że zmiana stanowiska organu konserwatorskiego wynika z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu docieplenia zewnętrznego na walory zabytkowego zespołu zabudowy, a nie różnego traktowania inwestorów. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, że częściowe przekształcenia zabytkowego obszaru, poprzez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, nie uzasadniają zezwolenia na dokonywanie dalszych zniekształceń. Strona postępowania nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji,

w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje – pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji – że w danej kategorii spraw zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Wspólnota [...], wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na jego treść, a to: art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 kpa

w związku z art. 39 ust.3 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 ustawy

o ochronie zabytków.

Skarżąca podkreśliła, że projekt budowlany zakłada odtworzenie istniejących tynków i gzymsów, a żaden z organów nie przeanalizował dokładnie projektu skoro stwierdził, że zastosowanie ocieplenia zewnętrznego spowoduje zniekształcenie charakterystycznych gzymsów, czy głębokości glifów okiennych.

Organ odwoławczy powołując się na pozorny brak ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, który zmienia jego wyraz i charakter nie wyjaśnił, z jakich przyczyn wnioskowane zamierzenie "nie spełnia warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu" i nie wskazał konkretnych podstaw prawnych, które regulowałyby te kwestie. Ponadto organy obu instancji nie uwzględniły słusznego interesu obywateli - mieszkańców budynku przy ulicy [...], a miały na względzie jedynie interes społeczny.

W ocenie skarżącej nie można przyjąć, że na przestrzeni 2013 i 2014 r. organ "raptem" nabył nowe doświadczenie i dla jednych nieruchomości wydaje postanowienia pozytywne, a dla drugich już nie.

Wspólnota wskazała także, że poniesione zostały już koszty na termomodernizację budynku i uruchomiono w tym celu kredyt, bowiem skarżąca, opierając się na zasadzie zaufania obywateli do władzy publicznej, była przekonana, że skoro sąsiednie budynki ocieplały się w ostatnim czasie, to w stosunku do jej budynku także nie będzie żadnych przeszkód.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że budynek mieszkalny wielorodzinny położony przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego W. założonej i prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zarządzenia Prezydenta m.st. W. z dnia 24 lipca 2012 r., nr [...]. Tym samym do budynku ma zastosowanie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W ocenie Sądu, uzasadnienie "zaskarżonej decyzji" nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa i świadczy o tym, że postępowanie wyjaśniające jak

i analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie zostały przeprowadzone

w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie.

Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób bardzo lakoniczny, bez odniesienia się do rozwiązań projektowych i zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu, uzasadnił swoją "decyzję". W zażaleniu skarżąca Wspólnota podnosiła, że projekt zakłada odtworzenie istniejących gzymsów oraz glifów na elewacji budynku. Planowane prace nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytkowych budynku, nie zostanie zachwiana proporcja budynku, a zaproponowana kolorystyka jest dostosowana do istniejącej kolorystyki sąsiednich budynków. Wszystkie elementy dekoracji architektonicznej zostaną zachowane lub odtworzone. Skarżąca wskazywała, że planowane prace mające na celu polepszenie warunków mieszkaniowych zostaną przeprowadzone bez ingerencji w zabytkową strukturę budynku.

Do tych zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn planowane ocieplenie "nie spełnia w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój omawianego obiektu". Powołując się na pozorny brak ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku organ nie wyjaśnił, w jaki sposób nałożenie warstwy styropianu spowoduje zmianę wyrazu i charakteru budynku.

Zdaniem Sądu, uwzględnienia wymaga także fakt, iż budynek mieszkalny objęty projektowanym ociepleniem nie jest zabytkiem lecz jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Ocieplenie zewnętrzne budynków sąsiednich wykonane w taki sam sposób jak zaproponowany przez skarżącą powoduje to, że nietrafny jest argument Stołecznego Konserwatora Zabytków, iż budynek stanowi element zwartej zabudowy utrzymanej w jednorodnej stylistyce, a proponowane ocieplenie spowodowałoby wysunięcie elewacji względem linii zabudowy pozostałych budynków.

W złożonej skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie w całości wyroku z 6 października 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że w sprawie nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, przy czym to stwierdzenie Sądu wynika z dokonania wadliwej analizy elementów stanu sprawy, w uzasadnieniu wyroku tj.:

- wskazania na elementy niesporne sprawy, jako argumenty wskazujące na brak wyczerpującego jej rozpoznania,

- pominięcia, że stwierdzenie braku zachowania przez projekt skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego wymogu jak najmniejszej ingerencji

w zabytek, związane jest z wyborem najbardziej ingerującego w wygląd tego zabytku sposobu ocieplenia,

- braku uwzględnienia niewątpliwej okoliczności, iż pokrycie budynku grubą warstwą styropianu wpłynie na jego wygląd,

- błędnej oceny wpływu dwóch przypadków odstępstwa od charakteru zabudowy na wartości zabytkowe budynku, będącego przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej; przy czym ze względu na brak uwzględnienia podstawowych powodów wydania przez organ postanowienia o tej treści, oraz ich różnej merytorycznej wagi, sądowa kontrola legalności działania organu administracji publicznej w sprawie, ani też jej wynik w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie mogą zostać uznane za prawidłowe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez bezzasadne stwierdzenie, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie została przeprowadzona w sposób wyczerpujący, przy czym tę ocenę Sąd oparł o stwierdzenie konieczności przedstawienia dalszej argumentacji w zakresie, jaki nie mógł wpłynąć na wynik sprawy, zaś organ prawidłowo uzasadnił, dlaczego stwierdził brak spełnienia warunku jak najmniejszej ingerencji w wygląd zabytku;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego,

w postaci:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 1 oraz art. 19 ust. 1 pkt 2 w zw.

z art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że budynek nie wpisany do rejestru zabytków, ale wpisany do gminnej ewidencji zabytków - nie jest zabytkiem w rozumieniu tej ustawy, przy czym skutkiem tego naruszenia było także naruszenie przepisów art. 4 pkt 1-6 oraz art. 5 pkt 2-4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez nieprawidłową ocenę ich zastosowania przez organ, ze względu na pominięcie przez Sąd znaczenia wynikającej z tych przepisów normy nakazującej dokonywanie wszelkich prac przy zabytku jedynie z zachowaniem zasady możliwie najmniejszej ingerencji w wygląd i substancję danego obiektu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawowego powodu wydania postanowienia i oparcie wyroku na elementach stanu faktycznego, spośród których niektóre elementy miały mniejsze,

a pozostałe wręcz znikomy wpływ na wynik sprawy, potwierdza naruszenie wskazanych przepisów procedury sądowo-administracyjnej.

Minister wskazał, że zamieszczenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zarzucie naruszenia prawa procesowego wynika z tego, że Sąd nie uwzględnił najistotniejszej części stanowiska organu, co wskazuje jednoznacznie na to, że norma ta została naruszona. Sąd pominął ustalenie organu, że zastosowane rozwiązanie ocieplenia budynku może przyczynić się do naruszenia jego substancji ze względu na zawilgocenie. Ponadto ocieplenie warstwą styropianu o grubości aż 14 centymetrów stanowi metodę ocieplenia, która w największym stopniu ingeruje

w wygląd, parametry i charakterystyczne cechy budynku. Organ wskazał zatem, że istnieje możliwość wykonania ocieplenia zewnętrznego lub pokrycia budynku tynkiem ocieplającym. Nie jest możliwe przeprowadzenie docieplenia, w szczególności wykonanego możliwie najmniej zaawansowaną metodą styropianową, w taki sposób, aby nie zmienić wyglądu elewacji, czego zupełnie nie bierze pod uwagę Sąd. Niewątpliwa jest też zmiana gabarytów budynku. Organ zakwestionował również możliwość odtworzenia detali architektonicznych w taki sposób, żeby po wykonaniu prac zachowane zostały wszelkie proporcje zabudowy. Odtworzenie części elementów elewacji nie zmieni faktu, że dojdzie do zmiany pozostałych proporcji - choćby wizualnego "schowania" (cofnięcia) drzwi i okien. Tak więc przedstawiony projekt może gwarantować jedynie odtworzenie pierwotnej kolorystyki. Zastosowanie innej metody ocieplenia, na co wprost wskazał organ, choć także będzie związane

z pewną ingerencją w wygląd obiektu, pozwoliłoby na uwzględnienie w możliwym

i zasadnym społecznie stopniu wszelkich sprzecznych wartości.

Sąd bezpodstawnie uznał za nietrafny argument odwołujący się do wartości pozostałej zabudowy w okolicy budynku, gdyż budynek będący przedmiotem postępowania został wpisany do gminnej ewidencji, jednak nie tylko jako element zespołu budowlanego "Osiedle [...]". Ma więc samodzielną wartość zabytkową. Ponadto, odnosząc się do charakterystyki zabudowy osiedla organ uwzględniał natomiast nie tylko dwa budynki w sąsiedztwie, ale znacznie szerszą perspektywę całego osiedla.

Chociaż można zgodzić się z tym, że projekt nie został poddany szczegółowej analizie w samej treści uzasadnienia, skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ dokonał ustalenia o tym, że proporcje budynku niewątpliwie ulegną zmianie.

Dalsza analiza projektu nie doprowadzi organu do zmiany ustaleń faktycznych. Działający w ramach uznania organ stwierdził, że powodem wydania postanowienia jest przede wszystkim wybór niekorzystnej metody wykonana docieplenia oraz wskazał na wartości zabytkowe, które w jego ocenie zostaną ograniczone, w przypadku wykonania prac. Szczegółowe opisywanie, w jakim zakresie odtworzenie części detalu architektonicznego zmieni proporcje budynku byłoby w tej perspektywie bezcelowe.

Uzasadniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego Minister podkreślił, że przepisy art. 4 pkt 1-6 oraz art. 5 pkt 2-4 ustawy o ochronie zabytków wyraźnie wskazują, że celem działania organów oraz obowiązków nałożonych przez ustawę na właściciela zabytku, jest możliwe trwałe i nienaruszone zachowanie zabytku. Ta norma została przez Sąd w zasadzie pominięta przy analizie stanu prawnego sprawy, co w ocenie skarżącego organu doprowadziło do wydania orzeczenia, którego skutkiem może być podważenie tej reguły w przyszłości. Podniósł, że gminna ewidencja zabytków ma kluczowe znaczenie dla działań organów konserwatorskich w ramach formy ochrony przewidzianej w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, z uwagi na zapis zawarty w art. 19 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota [...] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są one zasadne.

W szczególności, nie można zgodzić się z argumentacją autora skargi kasacyjnej, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały

z uchybieniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wad nie zawiera. Pozwala ono na poznanie motywów rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przedstawił w sposób logiczny

i przekonujący powody, dla których uznał, że uzasadnienie objętego skargą postanowienia organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107

§ 3 kpa, co daje podstawy do przyjęcia, że naruszone zostały także art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2014 r. nie odnosi się bowiem w żaden sposób do zawartych w projekcie rozwiązań projektowych i zgłoszonych w tym zakresie zarzutów zażalenia. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierzająca do wykazania, że Sąd pominął takie istotne motywy podjętego postanowienia, jak:

- podnoszona przez organ możliwość zawilgocenia budynku wskutek wybranej przez stronę metody docieplenia,

- istniejąca opcja wykonania ocieplenia wewnętrznego lub pokrycia budynku tynkiem ocieplającym oraz

- brak możliwości "odtworzenia detali architektonicznych w taki sposób, żeby po wykonaniu prac zachowane zostały wszelkie proporcje zabudowy",

jest nie do obrony, jako że nie dotyczy rozstrzygnięcia objętego skargą

i w konsekwencji uchylonego zaskarżonym wyrokiem, lecz uzasadnienia postanowienia organu I instancji.

Mimo, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2014r. nie zawiera opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii, skarżący organ powołuje je jako elementy własnego rozstrzygnięcia, nie zauważając, że właśnie lakoniczność wypowiedzi organu II instancji i brak odniesienia się do zarzutów zażalenia była powodem uwzględnienia skargi i stwierdzenia przez Sąd I instancji, że uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa. Stanowisko Sądu należy uznać za trafne, jeżeli zważy się fakt, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 kpa polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej, a obowiązek organu II instancji w zakresie szczegółowego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu (w tym przypadku w zażaleniu) stanowi realizację zasady przekonywania ustanowionej w art. 11 kpa. Zgodnie z nią, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dlatego niezwykle ważne jest, aby strona miała pełny pogląd na to, z jakich powodów wyrażone przez nią stanowisko nie zostało przez organ uwzględnione, zwłaszcza jeżeli w środku odwoławczym powoduje się na nową argumentację zwalczającą zasadność motywów przedstawionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył najistotniejszy motyw rozstrzygnięcia organu II instancji, jakim było stanowisko, że "pomimo pozornego braku ingerencji w dotychczasowy wygląd budynku, działania polegające na nałożeniu warstwy styropianu spowodują zmianę wyrazu i charakteru tego budynku". Innych elementów, o których mowa

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a które sam jej autor określa jako "istotne", nie ma jednak w motywach postanowienia organu odwoławczego; w szczególności brak jest w nim odniesienia się do zarzutu zażalenia, że odmawiając uzgodnienia planowanej inwestycji nie uwzględniono rozwiązań projektowych przewidujących odtworzenie gzymsów i glifów na elewacji budynku. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi w istocie rozwinięcie lakonicznego stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jakie legło u podstaw zaskarżonego postanowienia oraz odnosi się do argumentacji Wspólnoty przedstawionej w zażaleniu, a więc zawiera elementy, których zabrakło

w rozstrzygnięciu objętym skargą. Fakt ten nie może jednak w żaden sposób sanować dostrzeżonej i wykazanej przez Sąd I instancji wadliwości postanowienia organu odwoławczego polegającej na naruszeniu art. 107 § 3 kpa.

Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a (nie mającym zastosowania w stanie sprawy). Sąd

I instancji orzekał bowiem w granicach poddanej mu pod osąd sprawy

i odniósł się do kwestii istotnych z punktu widzenia przeprowadzonej kontroli legalności postanowienia z [...] listopada 2014 r. Wskazał naruszenia prawa procesowego, których dopuścił się organ odwoławczy i prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skonstruowany w oparciu o ten przepis zarzut skargi kasacyjnej mógłby odnieść zamierzony skutek jedynie wówczas, gdyby Sąd nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź zastosował środek nieznany ustawie, co w sprawie nie miało miejsca.

Jeśli zaś chodzi o sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, to sprowadzają się one w istocie do podważenia tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że "budynek mieszkalny objęty projektowanym ociepleniem nie jest zabytkiem lecz jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków", co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – wiąże się z brakiem uwzględnienia w przeprowadzonej kontroli legalności orzeczenia wartości i celów ustawy wśród przesłanek, na które powołał się organ, wyrażonych w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), zwanej dalej ustawą

o ochronie zabytków.

Odnosząc się do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wprawdzie wadliwie Sąd I instancji przyjął, że budynek przy ul. [...] nie jest zabytkiem, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Istotnie, przepis art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków definiuje zabytek w oderwaniu od przewidzianych w art. 7 tej ustawy form ochrony zabytków. Przez zabytek należy bowiem w świetle pierwszego z przywołanych przepisów uznać każdą nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro budynek objęty przedmiotem postępowania ujęty został – jak ustalają organy – w gminnej ewidencji zabytków, o jakiej mowa w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, to okoliczność, że nie został wpisany do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 8 ust. 1 ustawy), nie daje podstaw do przyjęcia, że - co do samej zasady - nie jest on zabytkiem w znaczeniu, w jakim pojęcie to definiuje ustawa o ochronie zabytków. Odmienna ocena tej okoliczności przyjęta przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyrażająca się w stwierdzeniu, że objęty wnioskiem budynek nie jest zabytkiem, nie przekłada się jednak w żaden sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia w nim zawartego, gdyż podstawą uchylenia postanowienia organu II instancji było naruszenie przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 107 § 3 kpa. Innymi słowy rzecz ujmując, w zakresie zastosowania prawa materialnego, a konkretnie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o ochronie zabytków, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wypowiadał się w niniejszej sprawie, nie dokonywał też jakiejkolwiek ich wykładni. Powołując się na fakt, że budynek przy ul. [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, nie będąc jednocześnie ujawnionym w rejestrze zabytków objętym podwyższoną ochroną konserwatorską, Sąd odniósł się jedynie do jednego z argumentów Stołecznego Konserwatora Zabytków, który legł u podstaw odmowy uzgodnienia projektowanej inwestycji. Powody uchylenia postanowienia objętego skargą były jednak inne i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby pozostawały w związku z zakwestionowanym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, zacytowanym wyżej.

Z tych względów, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 2 wyroku oparte zostało

o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 461

z późn. zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800

z późn. zm.).