Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 178/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 32b, art. 34b
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Asesor WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dziecka w żłobku miejskim 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Gminy Miasta B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 178/08

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej w związku z ustawą z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, Rada Miejska w B. ustaliła miesięczną opłatę za pobyt dziecka w Żłobku Miejskim "A." w B., składającą się z dwóch części:

1) miesięcznej części stałej, ustalanej procentowo od dochodu na osobę w rodzinie (przy zachowaniu założenia – czym wyższy dochód tym wyższa opłata)

2) części należnej za dzienne wyżywienie odpowiadającej 0,4% minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 roku o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Zawiadomieniem z dnia 26 lutego 2008 roku Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poinformował Radę Miejską w B. o wszczęciu w dniu 6 lutego 2008 roku postępowania w celu kontroli legalności uchwały z dnia [...].

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, w piśmie z dnia 6 marca 2008 roku Rada Miejska w B. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 14 marca 2008 roku Wojewoda [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...], zarzucając jej istotne naruszenie prawa polegające na obrazie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że jego zdaniem, § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały (dotyczący uzależnienia części opłaty stałej od wysokości dochodu rodzica) w sposób istotny narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Zdaniem organu, przepis art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie daje Radzie Miejskiej uprawnień do różnicowania wysokości przewidzianej tam opłaty. Natomiast gmina ma prawo, możliwość, a nawet obowiązek wsparcia osób o niskich dochodach stosując inne formy pomocy, zwłaszcza te, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, § 6 zaskarżonej uchwały narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Stanowienie prawa miejscowego wymaga upoważnienia ustawowego. Według art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, opłaty za pobyt dziecka w żłobku ustalane są przez podmiot, który utworzył żłobek. Zdaniem Wojewody [...], uchwała wydana w trybie tego przepisu jest aktem prawa miejscowego, bowiem akt taki zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, w zakresie zróżnicowania opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku kierował się potrzebą racjonalnej gospodarki środkami publicznymi. Organ wskazał, że koszt utrzymania jednego dziecka w żłobku w roku 2007 wyniósł 12.169,46 złotych, przy odpłatności rodziców kształtującej się na poziomie 1.642,00 złotych. Odnosząc się do zastrzeżeń organu nadzoru odnośnie wejścia w życie uchwały, organ wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii spraw określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis ustawy uprawnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ponadto Rada Miejska w B. odwołała się do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach, uznając, że opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu mają charakter zapłaty za usługę jaką jest pobyt dziecka w żłobku i opiekę jaką ono w czasie trwania tego pobytu otrzymuje.

W ocenie Rady Miejskiej w B. za niezasadnością zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości przemawia fakt, że sam ustawodawca przewidział w art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ustalanie odpłatności na podstawie cen umownych, a zatem bez zobowiązywania organu uprawnionego do ustalania jednej, sztywnej opłaty dla wszystkich korzystających ze żłobka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej przez Wojewodę [...] uchwały stanowił przepis art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o zakładach opieki zdrowotnej), stosownie do którego opłaty za pobyt dziecka w żłobku są ustalane według cen umownych (art. 34b ust. 1). Opłaty te nie obejmują świadczeń zdrowotnych. Wysokość opłaty określonej w ust. 1 ustala podmiot, który utworzył żłobek (art. 34b ust. 2).

Wątpliwości, które powziął organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego sprowadzają się w istocie do dwóch kwestii. Po pierwsze Wojewoda [...] zarzucił organowi wprowadzenie do uchwały niekonstytucyjnych zapisów różnicujących wysokość odpłatności za żłobek w zależności od dochodów rodziny. Po drugie zaś organ nadzoru uznając, że zaskarżony akt mieści się w kategorii uchwał prawa miejscowego stanowionego przez gminę, stwierdził, że w konsekwencji doszło do naruszenia trybu urzędowej publikacji i momentu wejścia w życie przewidzianego dla tego typu uchwał.

Stosownie do treści art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, opłaty za pobyt dziecka w żłobku są ustalane według cen umownych, przy czym opłaty te nie obejmują świadczeń zdrowotnych. Świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu ustawy są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, w szczególności związane między innymi z opieką nad zdrowym dzieckiem (art. 3 pkt 6 ustawy). Powyższa regulacja w odniesieniu do żłobków została uszczegółowiona w treści art. 32b gdzie wskazano, że żłobek udziela świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do 3 lat. Nie ulega zatem wątpliwości, że opłaty wskazane w art. 34b ustawy muszą odnosić się wyłącznie do świadczonych przez żłobek usług wykraczających swoim charakterem poza definicję świadczeń zdrowotnych. Definicja żłobka zawarta w omawianej normie nie ma charakteru wyczerpującego, odnosi się bowiem jedynie do sfery świadczeń zdrowotnych. Żłobek natomiast może realizować także inne usługi niż zdrowotne (na co pośrednio wskazuje art. 34b ustawy), a więc np. wyżywienie. Nie ulega zatem wątpliwości, że w zakresie uprawnień organu gminy pozostawało określenie stawek związanych z pobytem dziecka. Sporna pozostaje natomiast kwestia metody tego ustalenia. Jak już wyżej wskazano, organ nadzoru kwestionuje § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, który jego zdaniem w sposób istotny narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Zdaniem organu, przepis art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie daje Radzie Miejskiej uprawnień do różnicowania wysokości przewidzianej tam opłaty w zależności od dochodów rodziny. Natomiast gmina ma prawo, możliwość, a nawet obowiązek wsparcia osób o niskich dochodach stosując inne formy pomocy, zwłaszcza te, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2).

Ustęp 1 cytowanego przepisu formułuje w sposób ogólny zasadę równości jako normę konstytucyjną adresowaną do wszelkich organów władzy publicznej – zarówno do organów stanowiących prawo jak i organów stosujących prawo. Jak słusznie wskazał organ nadzoru z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wojewoda [...] nie rozwinął jednak tej tezy w odniesieniu do kwestionowanej uchwały. Tymczasem zasada równości nie oznacza jednak, że wszyscy mają jednakowe prawa i obowiązki. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, że tylko podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli w przyznaniu praw występują nieusprawiedliwione różnice, wówczas mamy do czynienia z sytuacją nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości daje się zatem wyrazić w formule, w myśl której nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Tak rozumiana równość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym, że różne traktowanie powinno być uzasadnione (por. wyrok TK K17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, K.7/98, OTK ZU Nr 6/1998 s. 505). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że naruszenie zasady równości ma miejsce tylko wtedy, gdy zróżnicowanie sytuacji prawnej dotyczy podobnych podmiotów i ma charakter dyskryminacyjny. Ocena regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości wymaga więc ustalenia wspólnej cechy istotnej uzasadniającej równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Opłaty za pobyt dziecka w żłobku są ustalane według cen umownych (art. 34b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Opłaty te nie obejmują świadczeń zdrowotnych. Wysokość opłaty określonej w ust. 1 ustala podmiot, który utworzył żłobek (art. 34b ust. 2).

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewiduje więc partycypację osób, których dzieci korzystają ze żłobków w kosztach ich utrzymania. Do tego w istocie się sprowadza z jednej strony wyłączenie spod odpłatności świadczeń zdrowotnych świadczonych przez żłobek, a z drugiej umożliwienie organowi ustanawiającemu żłobek ustalenia według cen umownych opłat za korzystanie z tejże placówki. Celem i treścią zaskarżonej uchwały jest więc niewątpliwie określenie sposobu i trybu tej partycypacji. Jednocześnie zgodnie z zasadą równości kwestia ta powinna zostać uregulowana w sposób jednakowy dla wszystkich podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cecha istotną (relewantną). Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów. Przyjmując więc zasadę wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny, w świetle której nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama, uwzględniając to, że elementem sytuacji faktycznej podmiotów zaskarżonej uchwały jest ich dochód, należy dojść do wniosku, że w obrębie (kategorii) wszystkich rodziców osiągających dochody w przedziale wskazanym w uchwale, odpłatność za żłobek została ustalona według jednakowej miary na wskazanym w uchwale poziomie (np. wszyscy rodzice osiągający dochód brutto na osobę w rodzinie na poziomie do 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę - uiszczają część stałą odpłatności za żłobek w wysokości 10% minimalnego wynagrodzenia).

Zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy ochrony zdrowia ( do których należy zaliczyć prowadzenie i utrzymywanie żłobków) oraz pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Realizację tych zadań umożliwić ma racjonalna gospodarka finansowa. Podkreślić nadto należy, że uzależnienie stopnia partycypacji w utrzymaniu wspólnego dobra od wysokości dochodów jest jedną z zasad polityki fiskalnej państwa, które również uzależnia wysokość podatków odprowadzanych do budżetu od dochodów zobowiązanego. Ma to zapewnić sprawiedliwy udział obywateli w utrzymaniu dobra wspólnego jakim jest państwo. Rozwiązanie zaproponowane w zaskarżonym akcie wydaje się rozwiązaniem analogicznym. Sąd nie neguje faktu, że zróżnicowanie takie może być kontrowersyjne, jednak w ocenie Sądu nie jest sprzeczne z prawem. Tym bardziej, że ewentualne ustalenie jednej, odpowiednio wysokiej stawki opłaty, z możliwością zwolnienia jej czy obniżenia wobec osób otrzymujących najniższe dochody w istocie prowadziłoby do osiągnięcia takiego samego celu – uprzywilejowania rodzin biedniejszych. W tym modelu kontrowersje mogłyby budzić kryteria obniżenia czy zwolnienia z opłat.

Podsumowując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że zróżnicowanie stawek odpłatności za żłobek w zależności od dochodów rodziny, nie stanowiło naruszenia zasady równości, a zatem nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Wobec powyższego skarga w tym zakresie podlega oddaleniu.

Przechodząc do rozważań w zakresie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały poprzedzić je należy kilkoma uwagami natury ogólnej. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm). Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy (...) ochrony zdrowia. Użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie jest nieco mylące, gdyż przez pojęcie "ochrona zdrowia" najczęściej są rozumiane liczne działania zmierzające ogólnie do zapewnienia właściwych warunków zdrowotnych, ale nieobejmujące samych usług medycznych. Świadczenie tych usług (czyli medycyna lecznicza) jest zaliczane do tzw. opieki zdrowotnej. Gminy maja obowiązek podjęcia działań zarówno z zakresu ochrony zdrowia, jak i zapewnienia dostępu do usług medycznych. Na gminach spoczywa obowiązek organizacji świadczenia usług medycznych w zakresie podstawowym, realizowanym w postaci tzw. placówek lecznictwa ambulatoryjnego (rodzaj zakładów opieki zdrowotnej). Gmina świadczy także usługi w zakresie opieki nad dziećmi zdrowymi. Są to świadczenia zdrowotne, które obejmują swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do 3 lat – wykonywane w żłobkach. Kompetencje organów gminy opierają się przede wszystkim na regulacjach ustawy z 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy żłobek jest zakładem opieki zdrowotnej. Żłobek udziela świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem działania profilaktyczne i opiekę nad dzieckiem w wieku do 3 lat. Ogólnie rzecz ujmując, zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Żłobek jest takim właśnie zespołem powstającym z inicjatywy organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym miejscu godzi się również podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) - zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy.

Jak wynika z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu "A." w B., żłobek ten jest jednostką budżetową, której organem założycielskim jest Gmina Miasto B. Termin ten jest wprawdzie terminem prawa finansowego i odnosi się głównie do sposobu finansowanie jednostki, pozostaje to jednak bez wpływu na fakt, że żłobek jest gminną jednostką organizacyjną– prowadzoną w formie jednostki budżetowej - a więc taką jednostką organizacyjną, która została powołana do prowadzenia działalności niegospodarczej na rzecz osób będących jej użytkownikami.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt tejże ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że kategoria aktów prawa miejscowego powinna być podejmowana przez gminę jedynie na podstawie upoważnień określonych w materialnych przepisach ustaw szczególnych. Upoważnienie szczegółowe określa organy właściwe do wydania aktu normatywnego i materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze terenowego aktu normatywnego, oraz reguluje niekiedy również kwestie związane z uchwaleniem i wejściem w życie tego aktu. W przepisach prawa brak jest legalnej definicji pojęcia prawo miejscowe. Każdorazowo by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne jak i formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady Miejskiej w B. przedstawionym na rozprawie, przedmiotowa uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie wiąże tylko określone podmioty struktury organizacyjnej gminy. Przedmiotem uchwały jest określenie opłaty za świadczenia żłobka publicznego i adresatami zawartych w niej norm będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do żłobka.

Takie ukształtowanie sytuacji prawnej adresatów także w ocenie Sądu, przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów, co najmniej grupowo o ile wyodrębnienie dokonywane jest w oparciu o określone kryterium.

Nie może być zatem wątpliwości, że w tej kategorii mieści się podjęta przez Radę Miejską w B. uchwała z dnia [...]. Po pierwsze bowiem została ona wydana z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który z jednej strony szczegółowo wskazał organ właściwy do określenia wysokości stawek, a z drugiej materię objętą taką regulacją. Jednocześnie zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem bliżej nieokreśloną grupę rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do żłobka.

Nie bez znaczenia dla takiego stanowisko jest również fakt, że żłobek "A." jest jedyną tego typu placówką na terenie Miasta B.. Jak bowiem wynika z § 3 ust. 3 Statutu obszarem działania żłobka jest teren Miasta B.. Zgodnie zaś z postanowieniami § 3 ust. 4 żłobek może tworzyć filie w zależności od potrzeb społecznych. Oznacza to w istocie, że przedmiotowa uchwała dotyczy wszystkich tego typu placówek na terenie miasta i wszystkich podmiotów korzystających z ich usług.

Z powyższych względów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenie opłaty za świadczenia prowadzonego przez gminę żłobka jest więc ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym.

W tym miejscu godzi się zacytować tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005r. w sprawie sygn. akt I OSK 971/04 (System Informacji Prawnej LEX nr 196727), stwierdzającą, że "Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, do którego zastosowanie ma art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606).

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd przedstawił również stanowisko w zakresie przeprowadzonej przez SN w wyroku z dnia 18 grudnia 1992r. sygn. akt III AZP 30/92 wykładni co do charakteru prawnego uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli. Właśnie na ten wyrok powoływał się pełnomocnik Rady Miejskiej w B. na rozprawie w dniu [...] uzasadniając oddalenie zarzutu Wojewody [...] w przedmiocie charakteru prawnego podjętej uchwały. Należy więc podnieść, że NSA we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, że "W oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty, rada gminy jest właściwa do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ta regulacja prawna wyłącza możliwość przyjęcia stanowiska Sądu Najwyższego w uchwale z 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92. Przeprowadzona przez Sąd Najwyższy wykładnia co do charakteru prawnego uchwały rady gminy ustalającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli, została oparta o rozwiązania prawne przyjęte w art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) oraz art. 6 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425), w której to ustawie nie było w art. 14 upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Z tego względu nie można odnieść tego stanowiska Sądu Najwyższego do zmienionego stanu prawnego, w tym zwłaszcza art. 14 ust. 5 powołanej ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały".

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że upoważnienie wynikające z art. 34b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest tego rodzaju upoważnieniem o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a podjęta w omawianym trybie zaskarżona uchwała spełnia przesłanki aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego.

Konsekwencją wyżej przedstawionego ujęcia charakteru zaskarżonej uchwały jest konieczność stwierdzenia, że doszło do zarzucanego przez organ nadzoru naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449). Przepisy powyższe odnoszą się bowiem do sposobów publikacji aktów prawa miejscowego, którym jak już wskazano, jest uchwała z dnia [...]. Skoro przedmiotowa uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, to organ zobowiązany był do jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym z zachowaniem stosownego vacatio legis. W związku z wydaniem uchwały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w sentencji wyroku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 151 ustawy Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie. Stosownie do treści art. 152 ustawy Sąd orzekł, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

TG