Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 390/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" grudnia 2019 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)"z dnia "(...)" sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"na rzecz skarżącej "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] sierpnia 2019 r., którą wymierzono C. C. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Skarżąca, Spółka) karę pieniężną w kwocie 1540 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi (drogi powiatowej) ul. M. w rej. nr [...] w dniach 13-30 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Herbapol", w dniu 7 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Czy wiesz.." o pow. 2,80 m2, natomiast w dniach od 31 lipca do 6 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,18 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły na mocy art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz 2096 j.t.) – dalej jako "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 j.t.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) – dalej "u.d.p."; na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.);

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] lipca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. M. w rej. Nr [...], podczas której stwierdzono wymiary reklamy ze stałą treścią reklamową: 2,00 m x 1,40 m tj. 2,80 m2, rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,13 m tj. 0,18 m2. Powyższe zostało stwierdzone w protokole kontroli nr [...]. Dodatkowo sporządzona została dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 18, 24 i 30 lipca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "Herbapol", natomiast w trakcie kolejnej kontroli w dniu 7 sierpnia 2019 r. stwierdzono nielegalne funkcjonowanie reklamy o treści "Czy wiesz że.. .", co zostało potwierdzone w karcie kontroli i na dokumentacji fotograficznej.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...], o czym organ zawiadomił stronę pismem z dnia 19 lipca 2019 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wymierzył C. C. P. sp. z o.o. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rej. nr [...] w dniach 13—30 lipca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Herbapol", w dniu 7 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Czy wiesz.." o pow. 2,80 m2, natomiast w dniach od 31 lipca do 6 sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,18 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1540 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej "u.d.p.") oraz uchwała Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy znajdował się w granicy pasa drogowego;

art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 23

Załącznika nr 3 do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. W sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w całym okresie za który wymierzono karę, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych czynnościach kontrolnych,

art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. M. nie znajdował się w granicach pasa drogowego

art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z par. 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, iż elektroniczny nośnik stanowi obiekt budowlany, co doprowadziło do uznania, że do nośnika tego znajdzie zastosowanie kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust.12 u.d.p.

art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględniona powinna być wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o mapę zasadniczą, opinie biegłego geodety i książkę drogi. Wniósł również o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO wskazało na przepisy ustawy o drogach publicznych, które normują pojęcie pasa drogowego oraz czym jest jego zajęcie bez pasa drogowego. Argumentując wskazał na stanowisko reprezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych. Organ doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy.

Oznacza to, że znajdował się on w pasie drogowym i Skarżąca powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamy W pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ ustalił, ze Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. M. w rej. Nr [...] w dniach począwszy od dnia 13 lipca 2019 r. do dnia 7 sierpnia 2019 r.

SKO wskazało na obiektywny charakter odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i jej niezależność od winy sprawcy lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Odnosząc się do powierzchni reklamy i nośnika reklamowego, organ powołał się na pomiary przeprowadzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM w trakcie kontroli w dniu 13 lipca 2019 r. oraz na karty kontroli z dnia 18 lipca 2019 r., z dnia 24 lipca 2019 r., z dnia 30 lipca 2019 r. i 7 sierpnia 2019 r. a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie reklamy świetlnej na nośniku reklamowym. Podczas w. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę dokonano podczas oględzin w dn. 13 lipca 2019 r. poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 2,00m x 1,40 m tj. 2,80 m2, oraz rzut poziomy nośnika: 1,40 m x 0,13 m tj. 0,18 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazał, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 13 lipca 2019 r. do dnia 7 sierpnia 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Kolegium, odnosząc zasady wyliczenia kary pieniężnej oceniłoo, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że udokumentowano umieszczenie reklamy "Herbapol..." na nośniku w dniu 13 lipca 2019 r. oraz w dniach 18, 24 i 30 lipca 2019 r., to za te dni organ prawidłowo przyjął ciągłość zajęcia pasa drogowego przez wskazaną reklamę i prawidłowo naliczyć karę zgodnie 2 poz. 20a w. załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. Wobec tego, że podczas kontroli w dniu 7 sierpnia 2019 r. stwierdzono funkcjonowanie innej reklamy, organ I instancji zasadnie za ten dzień wymierzył karę zgodnie 2 poz. 20a w. załącznika nr 3, zaś za okres pomiędzy kontrolą z dnia 30 lipca 2019 r. a datą ostatniej kontroli tj. w okresie 31 lipca 2019 r. — 6 sierpnia 2019 r. z uwagi brak wiedzy co do tego, czy na nośniku zainstalowana była reklama, przyjął funkcjonowanie w pasie drogowym nośnika. Organ odwoławczy uznał również za prawidłowe wyliczenia organu I instancji w zakresie sposobu wyliczenia i stawki przyjętej za zajętą powierzchnię przez niedozwoloną reklamę.

Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne stanowisko Skarżącej, w ocenie której każdy dzień, za który nałożono karę za funkcjonowanie reklamy powinien zostać udokumentowany. W ocenie SKO, czas faktycznego zajmowania pasa drogowego został przez organ I instancji wystarczająco udokumentowany. Organ przypomniał, że ustalenia zajęcia pasa drogowego zostały poczynione w oparciu pięć kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym ul. M. Ustalono, że za każdym razem sporny nośnik znajdował się w tym samym miejscu, co potwierdzają sporządzane protokoły kontroli jak również dokumentacja fotograficzna.

Odnosząc się do zarzutu strony o niemożności stosowania uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w okolicznościach niniejszej sprawy, to organ nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu. Wskazał, iż sytuacja zajęcia pasa drogowego przez konstrukcję nośnika reklamowego została przez organ I instancji zakwalifikowana jako zajęcie pasa drogowego przez inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1—18 (tj. poz. 19 załącznika do wskazane uchwały). Z treści tego sformułowania wynika, iż w poz. 19 zostały przewidziane wszelkie inne obiekty nie wyspecyfikowane pod innymi pozycjami. Katalog tych obiektów ma charakter otwarty. Wskazał, iż obiektem budowlanym jest nie tylko budynek, lecz również obiekt małej architektury, którego pojęcie nie zostało w sposób zamknięty zdefiniowane ustawowo. Stąd argumentacja Skarżącej zmierzająca do wykazania, że konstrukcja nośnika znajdująca się w granicach pasa drogowego miałaby nie podlegać rygorom u.d.p. oraz wskazanej powyżej uchwały jest zdaniem organu odwoławczego całkowicie chybiona.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z argumentacja Skarżącej, w ocenie której ramka nośnika na którym wyświetlana była reklama nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu powierzchni reklamy. Organ wskazał, że ramka nośnika stanowi jednolitą całość z tym nośnikiem i brak jest podstaw do odliczania jej od powierzchni reklamy.

Organ odnosząc się do możliwości odstąpienia od nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, wskazał, iż z urzędu posiada wiedzę, że wobec strony toczyło się kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego w różnych miejscach zlokalizowanych na terenie [...]. Pomimo posiadania przez stronę świadomości bezprawności podejmowanych działań, nadal zajmuje ona pas drogowy na analogicznych zasadach w różnych lokalizacjach na terenie [...]. W konsekwencji biorąc pod uwagę zachowanie Skarżącej, dokonywanie licznych zajęć pasa drogowego pomimo świadomości jego nielegalności, art. 189f § 1 k.p.a. nie znajdzie w sprawie zastosowania.

Wobec powyższego organ II instancji uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w całokształcie zgromadzony i rozpatrzony, a zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. odpowiada prawu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić:

dokumenty zawartego w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 14 do 17 lipca, od 19 do 23 lipca, od 25 do 29 lipca oraz od 31 lipca do 6 sierpnia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola Organu miała miejsce w dniu 13 lipca 2019 r., a kolejne w dniach 18, 24 i 30 lipca, a także 7 sierpnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresie pomiędzy kontrolami;

art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności! udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącej służącego mu prawa odwołania;

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. M. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z 5 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Cityllght, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od 31 lipca do 6 sierpnia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a 5 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości, ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w przypadku uchylenia decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. na okoliczność dokumentów i czynności dowodowych jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego oraz pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z dnia 27 września 2019 r. (znak [...]), na okoliczność, że działania organu mogą nosić znamiona nieuczciwej konkurencji poprzez utrudnianie dostępu do rynku.

Zdaniem Skarżącej, organ zaniechał przeprowadzenia dowodów w zakresie niebudzącego wątpliwości i definitywnego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w obrębie pasa drogowego. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych. Brak mapy prawnej, na której uprawniony geodeta umieści zarówno przebieg pasa drogowego, jak i obiekt/nośnik reklamowy – i zakres naruszenia przestrzeni tego pasa, czyli granice zajęcia umożliwiające obliczenie powierzchni zajęcia powoduje, że wydana decyzja nie poddaje się kontroli sadowoadministracyjnej.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Sąd na rozprawie 5 sierpnia oddalił wnioski dowodowe skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie na płycie CD oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że te dokumenty nie mogą stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Ponadto nośnik nie utrudnia w żaden sposób korzystania z ciągów komunikacyjnych, zarówno pieszych, jak jezdnych, zlokalizowanych w pasie drogowym.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul M. nr [...] w W. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, umieszczonej na płycie CD wynika, że sporny nośnik jest przytwierdzony do ściany budynku. Biorąc zatem pod uwagę miejsce posadowienia spornej reklamy nie ma pewności czy reklama ta istotnie znajduje się w pasie drogowym bowiem w aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałby przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących na płycie CD (w aktach sprawy) wynika, że linia budynku (fasada) nie jest prosta na całej długości. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Co więcej, z fotografii znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności z przeglądanej przez skład orzekający załączonej płyty CD wynika, że linia budynków w tej lokalizacji jest zróżnicowana, wręcz "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Powoduje to, że sporna reklama schowana jest w obrysie zewnętrznym tego budynku, a rzut poziomy elewacji zewnętrznej zawiera w sobie rzut poziomy reklamy.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na wydruku z mapy zasadniczej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19 poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec Skarżącej prowadzonych było kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących wymierzenia kary pieniężnej związanej z zajęciem pasa drogowego i dlatego też art. 189f § 1 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Dlatego też w ocenie Sądu, w tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był przez organ zastosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. Zarządca drogi jest bowiem zobowiązany rozważyć każdorazowo zasadność zastosowania tej norm, ale według ustawowych wymogów w niej przewidzianych. Nie ma wśród przesłanek prowadzenie wobec Skarżącej wielu postępowań związanych z zajęciem pasa drogowego. Już tylko z powodu tego mankamentu zaskarżona decyzja byłaby uchylona do ponownego rozpatrzenia.

W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

W tym stanie rzeczy wypowiadanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne, skoro sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 1017 złotych, na które składa się wpis w wysokości 100 zł, 900 zł zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).