Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2357/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11, art.76 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1041
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1186/20 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K.K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1186/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r., Starosta [...] odmówił S.F. i K.K. zwrotu nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...] (dawnej [...]) oznaczonej jako działka nr [...]-cz. (część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]), będącej własnością [...].

Pismem z dnia 15 listopada 2019 r. J. A. – działając jako pełnomocnik S. F. i K. K. - złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji. Postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r., Wojewoda Mazowiecki, odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu. Wskazał, że przedmiotowa decyzja została wysłana na nazwisko: J. A., adres: ul. [...]. Przesyłka ta nie została jednak podjęta przez adresata i wróciła do nadawcy, to jest: Starostwa [...]ego jako podwójnie awizowana.

W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że ustawowy termin do wniesienia odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania zostanie zatem zachowany, jeżeli odwołanie wpłynie w tym terminie do organu, który wydał decyzję w I instancji.

Jeżeli natomiast strona uchybi w/w terminowi, to może wystąpić o jego przywrócenie (art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a.), przy czym aby organ mógł taki wniosek uwzględnić, muszą być spełnione kumulatywnie cztery przesłanki. Należą do nich:

1 - wniesienie przez stronę prośby o przywrócenie terminu,

2 - dochowanie 7-dniowego terminu do wniesienia prośby, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu,

3 - jednoczesne dopełnienie wraz z wnioskiem restytucyjnym tej czynności, dla której przewidziany był termin podlegający prośbie o przywrócenie,

4 - uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu przez uwiarygodnienie przeszkody, która uniemożliwiła dochowanie terminie pomimo starań strony.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Wojewoda stwierdził, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazano, że pełnomocnik S. F. i K. K. dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 15 listopada 2019 r. podczas spotkania w Biurze Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] w [...] w sprawie działki sąsiedniej. Nie otrzymała bowiem zawiadomienia z urzędu pocztowego oraz jakiejkolwiek korespondencji ze Starostwa w tym zakresie. Jednocześnie podkreśliła, że po powzięciu informacji o wydaniu decyzji natychmiast podjęła działania wyjaśniające zaniedbania urzędu pocztowego w kwestii braku doręczenia jej urzędowej korespondencji.

W ocenie Wojewody, decyzja Starosty z dnia 7 czerwca 2019 r. została jednak skutecznie doręczona pełnomocnikowi stron w dniu 27 czerwca 2019 r. w tzw. trybie zastępczym, określonym w art. 44 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie właściwe - do rąk adresata) i w art. 43 (doręczenie zastępcze - do rąk osoby wymienionej w tym przepisie) operator pocztowy - w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe - przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei, po myśli art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4 art. 44 k.p.a.). Przytoczony przepis reguluje doręczenie nazywane zastępczym i powoduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia.

W ocenie organu odwoławczego, doręczenie zatem decyzji było w tym przypadku zgodne ze wskazanymi wyżej wymogami ustawowymi. Organ twierdził bowiem, że placówka pocztowa przechowywała przesyłkę przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana. Natomiast zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Wobec zaś nieodebrania jej przez adresata przesyłki w ww. terminie, została ona zwrócona do nadawcy (organu I instancji).

Wojewoda podkreślił też w tym miejscu, że domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem omawianej fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, że treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata.

W przekonaniu organu, prawidłowości oceny w zakresie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji nie mógł również podważyć, podnoszony przez pełnomocnika stron, zarzut związany z wadliwym funkcjonowaniem Urzędu Pocztowego nr [...] w [...]. Przesyłka, którą zwrócono Staroście, była bowiem oznakowana prawidłowo jako dwukrotnie awizowana z adnotacją, że adresat nie podjął przesyłki w terminie. Przesyłka ta była też skierowana na właściwy adres, ponieważ organ oznaczył prawidłowo nazwę miejscowości i ulicy oraz numer budynku - zgodnie ze wskazaniem zainteresowanego w sprawie.

W związku z powyższym, jak wywodził Wojewoda, w dniu następnym po doręczeniu rozstrzygnięcia, tj. w dniu 28 czerwca 2019 r. rozpoczął bieg czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Upłynął on zaś z końcem dnia 12 lipca 2019 r. Tymczasem odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia zostało w tym przypadku wniesione dopiero w dniu 22 listopada 2019 r. (data stempla pocztowego).

Ostatecznie organ wojewódzki więc uznał, nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony. Brak było bowiem podstaw prawnych do uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do niedoręczenia pisma zawierającego decyzję pod wskazany w aktach sprawy adres. Nie zostały także spełnione przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.

Na wyżej przedstawione postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 marca 2020 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego zmianę lub uchylenie. W uzasadnieniu skargi szczegółowo przedstawił istotny w tym przypadku przebieg wydarzeń, zwracając m. in. uwagę na fakt, że z uwagi na fakt, iż ponieważ już wcześniej wielokrotnie zdarzały się przypadki niedoręczania przesyłek pocztowych o czasie, tj. zarówno tych rejestrowanych, tzw. poleconych, jak i zwykłych listów, skarżący złożył listonoszowi zlecenie przysyłania awiz sms-em. Po uzyskaniu jednak informacji o niedoręczonej przesyłce z decyzją administracyjną, jego pełnomocnik - J. A. udała się do Urzędu Pocztowego nr [...] w [...] przy ul. [...] i tam dowiedziała się, że dyspozycja przesyłania awizo sms-em nigdy nie trafiła do Urzędu Pocztowego. Ponadto dowiedziała się również, iż listonosz, który w czerwcu obsługiwał rejon ul. [...], już w urzędzie tym nie pracował, a awizo zostało prawdopodobnie wrzucone do innej skrzynki pocztowej.

W związku zatem z zaistniałą sytuacją, J. A. złożyła w dniu 22 listopada 2019 r. skargę/reklamacje do Urzędu Pocztowego nr [...] na brak awizowania 2 przesyłek, obu w sprawie dotyczącej postępowania administracyjnego, w tym jednej z decyzją administracyjną. Na złożoną skargę została zaś udzielona odpowiedź przez Pocztę Polską. Z odpowiedzi tej wynikało, że (jak wyżej wspomniano) listonosz, który obsługiwał rejon ulicy [...] już na poczcie nie pracował a doręczanie awiz jest trudne i wydłuża doręczanie korespondencji. Awizowanie sms-em przesyłek poleconych, tzw. rejestrowanych nie jest natomiast stosowane.

Skarżących akcentował przy tym w tym miejscu, że jego pełnomocnik dysponowała odpowiednimi, zamykanymi skrzynkami pocztowymi na listy, które były czytelnie oznaczone a zatem nie było przeszkód do wrzucenia awiza do skrzynki pocztowej adresata. Z tych powodów zaskarżone – zdaniem skarżącego – zaskarżone postanowienie było dla niego krzywdzące. W sytuacji bowiem, gdy odległość, jaka istniała pomiędzy siedzibą Urzędu Starostwa a miejscem zamieszkania skarżącego i jego pełnomocnika, wynosiła ok. 100 km, był on niejako zmuszony polegać na operatorze pocztowym.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu administracyjnym (dalej: "p.p.s.a" ) – skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazywała na jej niezasadność.

Zdaniem Sądu, z treści skargi wynikało, że to z powodu złego funkcjonowania poczty pełnomocnik strony nie powzięła wiadomości o wydaniu przez organ I instancji decyzji. Powyższe nie zostało jednak poparte odpowiednimi dowodami a samo twierdzenie strony o wystąpieniu tych wadliwości nie było wystarczające dla obalenia domniemania doręczenia przesyłki, gdyż (cyt.): " Do podważenia domniemania związanego z dokumentem urzędowym koniecznym jest przeprowadzenie przeciwdowodu, o czym stanowi art. 76 § 3 kpa. Ustawodawca wymaga bowiem udowodnienia, a więc wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, iż informacje zawarte w dokumencie urzędowym są niegodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oznacza to, że nawet uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności, które zostały wskazane jako potencjalna przyczyna nieotrzymania awiz, nie mogłoby uzasadniać twierdzenia, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia w tzw. trybie zastępczym. Dodać należy, że ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym, ponieważ ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne."

Następnie Sąd Wojewódzki omówił zasady, regulujące orzekanie w przedmiocie wniosku o przywrócenie utraconego terminu sprawie, ostatecznie przyjmując, że w analizowanym przypadku strona skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób prawidłowy braku winy w uchybieniu terminu, gdyż (cyt.): "Nie negując prawdziwości powołanych przez nią twierdzeń, strona skarżąca nie wykazała, by należycie dbając o swój interes, podjęła dostateczne próby zmierzające do zabezpieczenia się przed ewentualnością powtórzenia się sygnalizowanych problemów z odbiorem przesyłek. Tymczasem powinna była to uczynić, gdyż miała świadomość tego zagrożenia, zwłaszcza wobec faktu toczącego się w sprawie o zwrot nieruchomości postępowania. Powinna zatem liczyć się z możliwością wystąpienia, szczególnie w okresie wakacyjnym, problemu z otrzymaniem korespondencji. Mimo to, z akt sprawy nie wynika, by strona skarżąca podejmowała jakiekolwiek próby zmierzające do zmiany tego stanu rzeczy lub uniknięcia wynikających z niego konsekwencji, np. by wskazała inny adres do korespondencji albo by wcześniej zgłaszała jakiekolwiek zastrzeżenia czy reklamacje co do sposobu doręczania przesyłek operatorowi pocztowemu (...). Wprawdzie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek podania adresu do doręczeń, pod którym strona skarżąca mogłaby bezpiecznie odbierać korespondencję, ale w takiej sytuacji jak występująca w niniejszej sprawie, jeśli korespondencja organu prawidłowo wysłana na podany przez pełnomocnika adres nie jest pełnomocnikowi doręczana, to właśnie staranność przy dokonywaniu czynności procesowych, o której mowa powyżej, nakazywałyby to uczynić".

Zdaniem Sądu zatem, Wojewoda dokonał w tym przypadku prawidłowych ustaleń, prowadził postępowanie w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności przytoczone przez stronę skarżącą były zaś niewystarczające, by mogły zostać uwzględnione. Strona skarżąca nie wykazała bowiem braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.p.s.a. - przez nieuznanie, że Wojewoda Mazowiecki w swoim rozstrzygnięciu naruszył zasadę postępowania administracyjnego wynikającą z normy przepisu art.7 k.p.a. i 77 k.p.a., nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając słuszny interes strony, która pozbawiona została możliwości uprawdopodobnienia braku winy w odebraniu przesyłki pocztowej z uwagi na wadliwe funkcjonowanie placówki pocztowej,

2) art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.p.s.a. - przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że skarga K. K. jako skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie z powodu nieuprawdopodobnienia braku winy w niedotrzymaniu terminu na złożenie odwołania i orzeczenie o jej oddaleniu, a przez to naruszenie przepisu art. 58 § 1 k.p.a.,

3) art. 145 §1 lit c) p.p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 44 k.p.a. - przez przyjęcie fikcji prawnej skutecznego doręczenia stronie decyzji administracyjnej, art.76 § 3 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 20212 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1041 z późn. zm.) oraz § 34 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego ( Dz.U. z 2020 r. poz. 1026 z późn. zm.) - przez uznanie, że potwierdzenie odbioru przesyłki spełnia w tej sprawie kryteria dokumentu urzędowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez jego zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2021 r. skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania i w części okazały się uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku S. F. i K. K. z dnia 15 listopada 2019 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]ego z dnia 7 czerwca 2019 r. Wniosek ten nie został uwzględniony, gdyż Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r., odmówił przywrócenia wnioskowanego terminu.

W ocenie organu, doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, dokonane w tym przypadku w trybie doręczenia zstępczego (art. 44 k.p.a.), było prawidłowe. Jak podkreślił bowiem organ, placówka pocztowa przechowywała przesyłkę przez czternaście dni i była ona dwukrotnie awizowana. Natomiast zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym i o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Wobec zaś nieodebrania przez adresata przesyłki w ww. terminie, została ona zwrócona do nadawcy (organu I instancji). W końcowej części swojego stanowiska organ stwierdził również, że nie zostały w tym przypadku spełnione także przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skarga wniesiona na w/w postanowienie, nie była zasadna. Podnoszone bowiem przez stronę okoliczności złego funkcjonowania Urzędu Pocztowego nr [...] w [...], a które w niniejszej sprawie sprowadzały się do braku rzeczywistego powiadomienia pełnomocnika skarżącego o przesłaniu na jego adres korespondencji zawierającej decyzję, zdaniem Sądu I instancji, nie zostały poparte odpowiednimi dowodami. Znajdujący się bowiem w aktach administracyjnych dokument zatytułowany "potwierdzenie odbioru" a zaadresowany do J.A. (pełnomocnika skarżącego), Sąd Wojewódzki traktował jako dowód urzędowy. Stąd twierdził, że (cyt.): " Do podważenia domniemania związanego z dokumentem urzędowym koniecznym jest przeprowadzenie przeciwdowodu, o czym stanowi art. 76 § 3 kpa. Ustawodawca wymaga bowiem udowodnienia, a więc wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, iż informacje zawarte w dokumencie urzędowym są niegodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Oznacza to, że nawet uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności, które zostały wskazane jako potencjalna przyczyna nieotrzymania awiz, nie mogłoby uzasadniać twierdzenia, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia w tzw. trybie zastępczym. Dodać należy, że ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (...)". Ponadto Sąd Wojewódzki także stwierdził, że (cyt.): "Nie negując prawdziwości powołanych przez nią (stronę) twierdzeń, strona skarżąca nie wykazała, by należycie dbając o swój interes, podjęła dostateczne próby zmierzające do zabezpieczenia się przed ewentualnością powtórzenia się sygnalizowanych problemów z odbiorem przesyłek.(...). Wprawdzie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek podania adresu do doręczeń, pod którym strona skarżąca mogłaby bezpiecznie odbierać korespondencję, ale w takiej sytuacji jak występująca w niniejszej sprawie, jeśli korespondencja organu prawidłowo wysłana na podany przez pełnomocnika adres nie jest pełnomocnikowi doręczana, to właśnie staranność przy dokonywaniu czynności procesowych, o której mowa powyżej, nakazywałyby to uczynić".

Z tym stanowiskiem nie zgadzał się skarżący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że wprawdzie zgodnie z art. 44 k.p.a., operator pocztowy, działający przez pracownika poczty z Urzędu Pocztowego nr [...] w [...], miał zostawić informację o możliwości odbioru przesyłki w terminie siedmiu dni, a następnie - o ile adresat w terminie kolejnych siedmiu dni nie odebrał przesyłki - pozostawić powtórne zawiadomienie/awizo o oczekiwanej na odbiór przesyłce w tym Urzędzie Pocztowym, ale takie fakty nie miały w tym przypadku jednak miejsca. Sąd Wojewódzki zaś bezpodstawnie uznał, że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty (dowody w tej sprawie) potwierdzające okoliczności dwukrotnego doręczenia zawiadomień/awiz dla J. A.. Tymczasem, wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego "materiały dokumentacyjne", które miały stanowić dowód "zawiadomienia o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej" - jak uregulowano to w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego - nie znajdowały się w aktach sprawy. Fakt wystawienia i pozostawienia takiej informacji wynikał tylko w tym przypadku z oświadczenia złożonego na zwracanej przesyłce. Posiadanie natomiast przez dokument "potwierdzenie doręczenia" przymiotu dokumentu urzędowego nie mogło wyłączać prawa do oceny rzetelności publicznego operatora pocztowego, który zobowiązany jest w trybie postępowania administracyjnego przedstawić dowody potwierdzające wystawienie awiza informującego o nadejściu przesyłki.

Autor skargi kasacyjnej akcentował przy tym w tym miejscu, że brak możliwości identyfikacji osoby, nanoszącej skrócony podpis lub wręcz brak takiego identyfikującego podpisu, stanowi wystarczającą przesłankę do pozbawienia strony prawa do sądu i korzystania z przysługujących w postępowaniu praw. Zwolnienie organu administracyjnego, w tym przypadku Wojewody Mazowieckiego z obowiązku uzyskania dowodu co do sposobu doręczania awiza/zawiadomienia skarżącej kasacyjnie w istocie doprowadziło do naruszenie prawa strony w postępowaniu administracyjnym przez naruszenie zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, ustaleniu prawdy obiektywnej i przedłożenie interesu publicznego nad słusznym interesem strony przez Sąd Wojewódzki (zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.).

Poza tym skarżący kasacyjnie akcentował, że dołączony do akt druk Poczty Polskiej "potwierdzenia odbioru" przesyłki nie mógł stanowić – w tym przypadku w ogóle - dokumentu urzędowego z powodu braku istnienia na nim podpisu funkcjonariusza publicznego - pracownika poczty. Z tego zatem powodu kwestionował ten dowód jako potwierdzający dwukrotne awizowanie przesyłki i przyjęcie fikcji doręczenia stronie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – jej autor - zwracał też uwagę, że w wyroku z dnia 12 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1431/10, LEX Nr 1132079), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż (cyt.)" "sam fakt występowania w art. 58 §1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem - z uwagi na słuszny interes obywateli – będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych." Skarżący akcentował zaś, że jego pełnomocnik po powzięciu wiadomości o wydaniu decyzji, podjęła wszelkie możliwe akty staranności w celu wskazania sposobu doręczania mu korespondencji. I tak: podała organowi prawidłowy adres dla doręczeń, ponadto pomimo tego, że pod tym samym adresem prowadziła firmę, dla ułatwienia zabezpieczyła również odrębną skrzynkę odbiorczą ze swoim imieniem i nazwiskiem (vide: fotografie dołączone do skargi). Skrzynki te były przy tym zlokalizowane w widocznym miejscu a w biurze pełnomocnika urzędował pracownik posiadający również stosowne pełnomocnictwa do odbioru korespondencji. W takiej zatem sytuacji – zdaniem strony skarżącej – uprawdopodobniła ona, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., brak winy w uchybieniu terminu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, błędne też było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skoro dokument dowodu doręczenia stanowi dokument urzędowy to uprawdopodobnienie braku winy musiałoby również nastąpić przez przeprowadzenie dowodu podważającego prawdziwość i rzetelność dowodu urzędowego a przez to udowodnić brak winy w niedotrzymaniu terminu do złożenia środka zaskarżenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, to właśnie dlatego, że dowód na okoliczność braku winy strony w przekroczeniu terminy na złożenie środka zaskarżenia z powodu niedoręczenia awizacji o nadejściu przesyłki często jest niemożliwy do przeprowadzenia ( dowodzenie niezaistnienia faktu) skłoniło to prawodawcę do zobowiązania strony do jedynie uprawdopodobnienia a nie udowodnienia braku winy w tym zakresie.

W związku z tym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że u podstaw oddalenia przez Sąd Wojewódzki skargi K. K. leżał pogląd, iż znajdujący się w aktach administracyjnych dokument, zatytułowany "potwierdzenie odbioru", zaadresowany do J.A. (pełnomocnika skarżącego), był dokumentem urzędowym. Zwrócić jednak należy uwagę, że stosownie do wymogów, określonych w art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe muszą być sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania. Po myśli zaś § 2 tegoż artykułu, powyższe unormowanie stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4.

Z tej przyczyny skład orzekający pragnie podkreślić, że chociaż nie kwestionuje wyrażanego niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, iż w konkretnych przypadkach pocztowy dokument: "potwierdzenie odbioru" (nazywany nieraz w orzecznictwie "zwrotnym dowodem doręczenia korespondencji") może być traktowany jako dokument urzędowy, to jednak pogląd ten nie może być niejako a priori odnoszony do każdej sytuacji. Warunkiem by taki dokument mógł być uznany za dokument urzędowy jest bowiem to by taki dokument był prawidłowo sporządzony (wypełniony) i podpisany przez osobę uprawnioną. Brak bowiem zwłaszcza podpisu osoby, która sporządziła dokument urzędowy mający formę papierową, uniemożliwia jego jakąkolwiek weryfikację.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić więc trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w ogóle na czym oparł swój pogląd, że wspomniany wyżej dokument mógł być uznany za dokument urzędowy. Podkreślić zaś w tym miejscu trzeba, że dokument pocztowy, jakim jest "potwierdzenie odbioru" stanowi w istocie druk, składający się z kilku odrębnych części, a które zawierają nieraz także poszczególne rubryki. Podlegają one odpowiedniemu wypełnieniu w zależności od sytuacji, jaka zachodzi przy doręczaniu adresatowi przesyłki.

W niniejszej sprawie istotna była część oznaczona nr 2. Przesyłka przeznaczona bowiem dla pełnomocnika skarżącego została – jak przyjął to Sąd Wojewódzki – awizowana. Tymczasem na zwrotnym dowodzie doręczenia J. A. decyzji Starosty [...] brak jest oznaczenia, gdzie umieszczono zawiadomienie o nadejściu przesyłki (awizo). Dokument ten nie zawiera również podpisu osoby, która go wystawiła.

Z tej przyczyny zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien swoje wspomniane wyżej stanowisko, w którym uznał, że w tym przypadku przesyłka zawierająca decyzję, została dwukrotnie awizowana albo dokładnie uzasadnić, albo stanowisko to zweryfikować.

W przypadku, w którym Sąd I instancji doszedłby do wniosku, że omawiany dokument nie mógł być potraktowany jako dokument urzędowy, należałoby przy tym ponadto (jeszcze przed oceną prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego pod kątem zasadności wniosku stron o przywrócenie terminu do złożenia odwołania) ustalić czy stronie skarżącej została w ogóle doręczona decyzja organu I instancji. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia może być bowiem składany – co do zasady – gdy skarżony akt został stronie prawidłowo doręczony. Innymi słowy, wniosek o przywrócenie utraconego terminu do wniesienia środka odwoławczego, może być wniesiony, gdy skarżony akt został skutecznie wprowadzony do obrotu prawnego a strona z różnych powodów nie dochowała terminu przewidzianego do wniesienia zaskarżenia. W sytuacji natomiast, gdy akt podlegający zaskarżeniu nie został prawidłowo wprowadzony do obrotu prawnego, nie jest możliwe występowanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia od niego środka zaskarżenia. W takim przypadku bowiem strona powinna wystąpić o doręczenie jej w/w samego aktu. W tym ostatnim zaś przypadku termin do ewentualnego wniesienia odwołania zacznie zaś biec od daty doręczenia stronie żądanego aktu.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, skład orzekający zauważa, że z akt administracyjnych nie wynika wprost, czy skarżącemu (po zwrocie przez urząd pocztowy Staroście [...] przesyłki zawierającej jego decyzję) doręczono tę decyzję mimo, że we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania z dnia 15 listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącego wnioskowała również o dostarczenie jej decyzji jaka zapadła w sprawie o zwrot części działki nr [...] z obr. [...]. Z tego też powodu Sąd Wojewódzki – w zależności od sytuacji – winien przed wydaniem wyroku wyjaśnić i rozważyć tę kwestię np. poprzez zobowiązanie strony i organu do zajęcia w tym przedmiocie stanowiska.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że w analizowanej sprawie nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny istotny dla jej rozstrzygnięcia a co czyniło zasadnym zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiazaniu z art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym stanie zatem sprawy pozostałe zarzuty należało ocenić jako co najmniej przedwczesne.

W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p,p,s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.