Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 248/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej użytkowania terenu niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. zobowiązuje Wójta Gminy O. do załatwienia wniosku J. H. z dnia [...] maja 2013 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałej części skargę oddala, 4. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz J. H. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy O. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia akt organowi i do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, a ponadto o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa).

W uzasadnieniu skargi J. H. wskazał, że pismem z dnia [...] poinformował Wójta Gminy O.o prowadzeniu przez firmę P. działalności gospodarczej polegającej na hurtowej sprzedaży kamieni oraz urządzeniu składowiska na terenie dzierżawionej działki nr [...] w M., [...], w sposób naruszający art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapisy planu miejscowego obowiązującego na tym terenie oraz kodeksu cywilnego. Wniósł też żądanie spowodowania zaprzestania naruszeń obowiązującego prawa. Pomimo złożenie powyższego pisma oraz kolejnych pism w sprawie - w dniach [...] organ nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, co uzasadniał tym, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw prawnych do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności niezgodnej z przepisami planu miejscowego i nakazującej przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W związku z tym, w dniu [...] złożył on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w B. zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy O. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wójtowi Gminy O. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], wskazując przy tym, iż art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zastosować także w sytuacji, gdy teren nielegalnej inwestycji znajduje się na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pomimo powyższego Wójt Gminy O. nie wydał stosownej decyzji w sprawie, co oznacza, że złożony w sprawie wniosek do chwili obecnej nie został rozpoznany. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 35 § 3 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 kpa. Skarżący podkreślił, że choć Wójt Gminy O. pismem z dnia [...] poinformował go, iż zamierza uwzględnić wskazania zawarte w orzeczeniu SKO, to jednak nadal pozostawał w bezczynności, gdyż dopiero pismem z dnia 30 lipca 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, nie podejmując jednak żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy zorganizowanie składowiska na działce inwestora jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego Wójt posiada wyłączne kompetencje. Zdaniem skarżącego, w sprawie w szczególności powinny być przeprowadzone oględziny przedmiotowej działki oraz wykonana dokumentacja fotograficzna, w celu zgromadzenia materiału dowodowego sprawy. Skarżący zaznaczył, że w czasie, w którym oczekiwał stosownych działań organu, na przedmiotowej działce inwestor podejmował inne nielegalne działania, m.in. posadowiona zastała wiata, która została następnie rozebrana przed kontrolą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w B., co jak podkreślił, potwierdza dokumentacja fotograficzna.

W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że dopiero na skutek złożenia kolejnego pisma w sprawie, co miało miejsce w dniu [...], oraz w związku z interwencją telefoniczną w tym samym dniu, Wójt Gminy O. pismem z dnia [...], poinformował go, stosownie do treści art. 36 kpa, o braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na fakt, że właściciele działki objętej nielegalną inwestycją nie żyją, wskazując przy tym nowy termin załatwienia sprawy do dnia [....]. W ocenie skarżącego, także wskazany termin zostanie w sprawie przekroczony. Podkreślając, że ustalenie i zawiadomienie stron postępowania winno być pierwszą czynnością podejmowaną w toku postępowania, skarżący stwierdził, że niepodjęcie koniecznych działań po złożeniu przedmiotowego wniosku, a także bezpośrednio po otrzymaniu postanowienia SKO, świadczy o celowej obstrukcji w prowadzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy skarga w jego ocenie jest uzasadniona. Skarżący powołał się także na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których dokonana została wykładnia pojęcia bezczynności organu administracji publicznej i przewlekłości postępowania administracyjnego, oraz analiza wpływu tych instytucji na tok postępowania przed sądem administracyjnym w sytuacji wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ po wniesieniu skargi, tj. na wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012, o sygn. akt II OSK 321/12, uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., o sygn. akt I OPS 6/08 i wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012, o sygn. akt II OSK 1031/12.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na jej bezzasadność.

Organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] wraz z jego uzupełnieniem w dniu [...], oraz pism strony z dnia [...], podjął działania w celu wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji tych działań ustalił, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru gminy O. wzdłuż drogi B.– G., obejmującym grunty wsi: O., Ż. i N., a przyjętym uchwałą Nr IV/57/97 Rady Gminy w O. z dnia 18 września 1997 r. (Dz.Urz. Województwa Bydgoskiego z 1997 r. Nr 37, poz. 198). Według zapisów tego planu, teren przedmiotowej działki znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem B1U/M - tereny usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa. Z treści planu wynika, że na terenie działki możliwa jest realizacja zabudowy nowej, wymiana, rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącej zabudowy oraz że możliwy jest sposób zagospodarowania terenu na warunkach określonych w § 6 i § 9 uchwały, z zastrzeżeniem, że mieszkalnictwo dopuszcza się wyłącznie na obszarze określonym na rysunku planu odpowiednimi liniami zabudowy. Analizując ten ostatni aspekt organ wskazał, że na działce nr [...] nie jest możliwa nowa zabudowa mieszkalna i że zakaz ten nie dotyczy zabudowy zrealizowanej przed wejściem w życie obecnego planu. Wyjaśnił, że istotne znaczenie dla sprawy ma § 6 pkt 3 planu, który ustanawia zakaz wprowadzania funkcji sprzecznych z przeznaczeniem terenu oraz § 9 planu, który określa, iż "teren przeznacza się na lokalizację budynków usługowych, magazynowych i produkcyjnych do 2 kondygnacji o wysokości do 9 metrów, w których uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki i nie może być uciążliwa dla ewentualnie zlokalizowanego na działce mieszkania". W kontekście wskazanych wymogów planu organ stwierdził, że nie ma w nim zapisów, które by zabraniały użytkowania przedmiotowego terenu zgodnie z jego usługowym przeznaczeniem bez realizacji budynków. Zaznaczył, że w sprawie spełnione zostały także warunki planu dotyczące powierzchni terenu biologicznie czynnego (minimum 30 %), gdyż tylko część działki wykorzystana jest na cele działalności gospodarczej, a pozostała jej część zajęta jest pod istniejący budynek mieszkalnym i ogród. Jedynym zatem aspektem, jak stwierdził, który może wykluczać bądź ograniczać obecnie prowadzoną działalność gospodarczą na spornej działce jest ewentualny fakt jej uciążliwości wykraczającej poza granice działki. Organ wyjaśnił, iż w związku z tym, że nie ma on możliwości obiektywnego zbadania poziomu uciążliwości hałasu czy emisji zanieczyszczeń powietrza, pismem z dnia [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (WIOŚ) w B. o przeprowadzenie kontroli w zakresie uciążliwości środowiskowych wskazanych w pismach skarżącego. O czynnościach tych, jak zaznaczył organ, skarżący został poinformowany, otrzymując pismo kierowane do WIOŚ do wiadomości. Skarżący jednak w kolejnych pismach z dnia [...] zarzucił organowi bezczynność w załatwianiu jego sprawy oraz wyraził opinię o bezcelowości angażowania w sprawie WIOŚ, wnosząc przy tym o przeprowadzenie kontroli sposobu zagospodarowania spornej działki pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem, a w szczególności z planem miejscowym, z którego zdaniem skarżącego wynika, że na terenie działek znajdujących się w obszarze oznaczonym symbolem B1U/M (tereny przeznaczone na cele usług z dopuszczeniem mieszkalnictwa), możliwa jest działalność usługowa realizowana wyłącznie w budynkach. Powołują się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 25 sierpnia 1994 r.), na podstawie której został opracowany w 1997 r. obowiązujący na tym terenie plan miejscowy organ stwierdził, iż nie można zgodzić się ze wskazanym stanowiskiem skarżącego. Zaznaczył jednak, że zapis planu mówiący o uciążliwości prowadzonej działalności w budynkach, należy rozszerzyć też i o zagospodarowanie terenu i jego użytkowanie - poza budynkami, ponieważ istotą tego zapisu jest ochrona właścicieli działek sąsiednich i mieszkańców działki, na której ta działalność jest prowadzona.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że w odpowiedzi na skierowany do WIOŚ, pismem z dnia [...] wniosek o przeprowadzenie kontroli na spornej działce w zakresie uciążliwości środowiskowych, WIOŚ przeprowadził w dniach: [...] stosowne kontrole, przekazując następnie sporządzoną opinię organowi w dniu [...]. Wskazał ponadto, że pomimo złożenia do niego przez skarżącego w dniach [...] pism procesowych, na które w dniu [...] otrzymał odpowiedź, skarżący w dniu [...] złożył do SKO zażalenie na bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu postępowania, w efekcie czego SKO w dnia [...] wydało postanowienie, w którym orzekło o uznaniu wniesionego zażalenia za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy O. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], stwierdzając, że stanowisko Wójta Gminy dotyczące braku podstaw do wydania decyzji zakazującej prowadzenia działalności gospodarczej na terenie działki nr [...] w przypadku naruszenia przepisów planu jest błędne, gdyż przepis art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o którym mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. SKO wskazało także, jak podkreślił organ, że nie badało merytorycznie zasadności żądania skarżącego, a jedynie, czy organ nie załatwił sprawy w terminie, a także, że w kontrolowanym przypadku nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Organ wskazał, że wykonując zatem zalecenia SKO przystąpił do realizacji czynności przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W trakcie jednak ustalania stron postępowania okazało się, że właściciele spornej działki nie żyją, oraz że zmiany dotyczące własności działki nie zostały ujawnione w rejestrze gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w B. oraz w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w B. W celu ustalenia więc obecnych właścicieli działki nr [...], organ zwrócił się do osoby zamieszkałej na terenie przedmiotowej działki o wskazanie spadkobierców i ich adresy, nie uzyskując jednak odpowiedzi. Niezależnie od tego ustalił, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. o nabyciu spadku, że spadkobiercami działki nr [...] jest sześć osób. Na podstawie informacji z Urzędu Stanu Cywilnego w O. i B. ustalono adresy nowych właścicieli działki nr [...], co umożliwiło zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skuteczne doręczenie zawiadomienia za zwrotnym potwierdzeniem odbioru nastąpiło, jak wyjaśnił organ, w dniach od [....]. Organ wskazał również, że pismem z dnia [....] zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli spornej działki, w związku z powziętą informacją potwierdzoną przez przedstawiciela Urzędu Gminy O. o zrealizowaniu na jej terenie obiektów prawdopodobnie bez odpowiedniego zezwolenia lub zgłoszenia.

Następnie organ wyjaśnił, że w związku z upływającym terminem załatwienia sprawy, w dniu [...] zawiadomił strony o przedłużeniu terminu jej rozpatrzenia do dnia [...]. Tego samego też dnia do organu wpłynęły wyniki badań przeprowadzonych przez WIOŚ, w których wskazane zostało, że poziom hałasu powstający podczas pracy instalacji do konfekcjonowania kruszywa, która składa się z kosza zasypowego, transportera i kosza zsypowego, jak również podczas zrzucania kamienia przywożonego samochodem typu TIR na teren utwardzony, zlokalizowany przy tej instalacji jest nierozróżnialny z tła akustycznego, na które wpływa hałas komunikacyjny od drogi krajowej nr [...], i że w związku z tym nie jest możliwe obliczenie równoważnego poziomu dźwięku wynikającego z pracy źródeł hałasu firmy P. Zdaniem organu, ww. opinia dotycząca działalności firmy K. na terenie działki nr [...] mogłaby być podstawą do wydania odpowiedniej decyzji, jednak Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził także, że w czasie kontroli ustalono, iż wiata, w której prowadzony jest proces paczkowania kamienia, jest zamknięta. Stwierdzenie to oraz informacja PINB, że wiata, w której paczkowany jest kamień z podajnika została wybudowana bez żadnych dokumentów formalno-prawnych i po przeprowadzeniu kontroli przez WIOŚ została częściowo zdemontowana spowodowały, jak podkreślił organ, że wydanie rozstrzygnięcia nie było jeszcze możliwe. W konsekwencji [...] organ zwrócił się do WIOŚ o stwierdzenie, czy zmiana dokonana przez użytkownika terenu polegająca na obudowaniu miejsca konfekcjonowania kamienia ma wpływ na wyniki badań i z prośbą o ewentualne ich powtórzenie w niezbędnym zakresie.

W dniu [...] została wysłana, jak wyjaśnił organ, odpowiedź na pytania skarżącego dotyczące czynności podjętych przez organ oraz kryteriów ustalania stron postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a następnie w oczekiwaniu na zajęcie stanowiska przez WIOŚ zawiadomiono strony o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [....].

Wobec natomiast kolejnych informacji o ponownym zamontowaniu ścian wiaty przed spodziewaną kontrolą WIOŚ organ dnia [...] zwrócił się do PINB o podjęcie działań w celu zapobieżenia bezprawnych działań firmy K. na terenie spornej działki oraz skoordynowanie działań kontrolnych z WIOŚ przy udziale przedstawiciela organu. Organ wskazał, iż do chwili obecnej nie uzyskał on od instytucji kontrolnych ostatecznych informacji, które umożliwią zakończenie przedmiotowej sprawy.

W ocenie organu w świetle wskazanych okoliczności dotyczących podejmowanych przez organ czynności, wniesiona w sprawie skarga na bezczynność Wójta Gminy O. nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy O. w sprawie, którą zainicjowało skierowane do organu pismo skarżącego z dnia [...] dotyczące weryfikacji przez organ prowadzonej przez firmę P. na działce nr [...] działalności gospodarczej z punktu wiedzenia jej zgodności z prawem, a w szczególności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, orzekanie w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a zatem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy na mocy powyższych przepisów przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego dokonał.

Wyjaśnić należy, iż instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzona została w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Tym samym więc wraz w wejściem w życie ustawy zmieniającej nastąpiło rozgraniczenie instytucji bezczynności i przewlekłości postępowania. Spowodowało to z jednej strony rozszerzenie podstaw do interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki. Z drugiej zaś doprowadziło w doktrynie i orzecznictwie sądowym (z uwagi na brak ustawowych definicji) do reinterpretacji pojęcia bezczynności poprzez ograniczenie go do sytuacji niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 kpa, czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będące konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony, a także do zdefiniowania pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego, które w konsekwencji rozróżnienia obu omawianych instytucji, traktowane jest jako inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie o którym mowa w art. 35 i art. 36 kpa, czy też w przepisów szczególnych i które w efekcie odnosi się do sytuacji zbyt długiego prowadzenia postępowania przy jednoczesnym braku bezczynności, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zatem rozumie się przez nie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co uzasadnia zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie pomimo formalnego niepozostawania organu w bezczynności

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zarówno instytucja bezczynności, jako i przewlekłości postępowania wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 kpa. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W tym miejscu podkreślić należy, że ocena w konkretnej sprawie postępowania organu w ramach wskazanego obowiązku musi być dokonana zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Wielokrotne bowiem informowanie strony przez organ, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym nie może stać się regułą, ponieważ organ w ten sposób narusza wyrażoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania, i tym samym jego postępowanie może być kwalifikowane co najmniej jako przewlekłe prowadzenie postępowania.

Istotne znaczenie, z punktu widzenia biegu ww. terminów załatwienia sprawy administracyjnej, i w konsekwencji zaistnienia ewentualnych przesłanek bezczynności lub przewlekłości postępowania ma moment wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tą bowiem datę rozpoczynają bieg terminy załatwienie sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 kpa), oraz przypadków postępowań nadzwyczajnych (art. 149 § 1, art. 157 § 2 kpa), nie określa wyraźnie formy wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 61 kpa normujący kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi bowiem jedynie, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (§1), że organ może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony (§2), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu (§3) i że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§4). Z przytoczonych regulacji wynika, że kodeks nie wymienia osobnego aktu wszczęcia postępowania administracyjnego. Niemniej jednak utrwaliło się, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z mocy prawa, z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). W przypadku zaś postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu, za datę jego wszczęcia przyjmuje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, jeżeli o tej czynności powiadomiono stronę (patrz Rober Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, str. 173-174; Andrzej Wróbel Komentarz Lex do art. 61 i 61a kpa). W tych też momentach rozpoczynają bieg ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej. To natomiast ma determinujące znaczenie dla weryfikacji przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania.

Jak wskazano wyżej, wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zaistnienie jednak takiej sytuacji ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie wszczęcia postępowania podstawowych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, a dotyczących np. osoby wnoszącej żądanie, sprawy będącej przedmiotem żądania, pisma zawierającego żądanie i organu, do którego pismo zostało wniesione. Przepis art. 61a kpa stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§1), na któresłuży zażalenie (§2). Przytoczony przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, której to formy jak wykazano wcześniej ustawodawca wyraźnie nie sprecyzował dla insynuacji wszczęcia postępowania, lecz także określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi. I tak przepis ten wyznacza dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynie takie żądanie. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania. Druga z przesłanek natomiast dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej – ma charakter cywilnoprawny, jak też gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym tj. do wydania decyzji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1161/12, pub. lex nr 1307335; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, pub. lex nr 1094438; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 487/12, pub. lex nr 1305801). Niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego ze względu na wskazane oczywiste przeszkody o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym powoduje, że organ powinien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia.

Uwzględniając poczynione powyżej uwagi stwierdzić należy, że w sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 kpa) i z tym też dniem otwiera się bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przewidzianej prawem formie tj. w drodze decyzji, albo też w przypadku stwierdzenie ww. oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania wydać postawnie o jego odmowie. W związku z tym, iż żądanie strony wszczęcia postępowania stanowi zdarzenie powodujące jego wszczęcie z dniem doręczenie żądania organowi oraz, że skutek taki powstaje wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez organ istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania, bez znaczenia dla daty wszycia postępowania na wniosek strony i tym samym dla rozpoczęcia biegu ustawowych terminów załatwienia sprawy jest okoliczność, że organ podjął po dacie doręczenia żądania organowi czynności procesowe mające na celu zweryfikowanie przesłanek koniecznych wszczęcia postępowania. Skutek bowiem w postaci wszczęcia postępowania na żądanie strony następuje z datą doręczenia żądania organowi, niemniej jednak tylko w sytuacji braku przeszkód do jego wszczęcia, niezależnie od momentu ustalenia tego przez organ. W sytuacji zaś stwierdzenia istnienia przeszkód, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, organ zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia.

Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, że Wójt Gminy O., pomimo złożenia do niego już w dniu [...] pisma skarżącego z dnia [...] dotyczącego weryfikacji przez organ prowadzonej przez firmę P. na działce nr [...] działalności gospodarczej z punktu wiedzenia jej zgodności z prawem, uznając, że w świetle art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma instrumentów prawnych do sprawdzenia zgodności zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki z ustaleniami planu miejscowego, ani nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie czy to z urzędu czy na żądanie skarżącego, ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia, a jedynie pismem z dnia [...] wystąpił do WIOŚ o przeprowadzenia kontroli spornej działki pod względem uciążliwości środowiskowych. Dopiero natomiast po uwzględnieniu przez SKO postanowieniem z dnia [...] zażalenia skarżącego na bezczynność Wójta Gminy O. i wyznaczeniu przez SKO dodatkowego terminu załatwienia sprawy - do dnia [....], organ zawiadomił skarżącego pismem z dnia [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornej działki. Niewątpliwie zatem do momentu zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie, działanie organu należy kwalifikować jako bezczynności. Organ bowiem w tym czasie uchybił terminom załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 i 36 kpa, gdyż nie podjął nakazanych przez kodeks postępowania administracyjnego czynności we właściwej dla nich formie, tj. ani nie zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu i następnie nie rozpatrzył sprawy w formie decyzji, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a kpa. Natomiast po zawiadomieniu skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie działania organu należy, zdaniem Sądu, kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w tym czasie organ zwrócił się pismem z dnia [....] do PINB o przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości pod względem zrealizowania na niej bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia obiektów budowlanych, że w dniu [....] wpłynęła do organu odpowiedź WIOŚ na wniosek organu z dnia [...] o przeprowadzeniu kontroli działki wraz z protokołem i sprawozdaniem z pomiaru hałasu oraz opracowaniem wyników pomiaru hałasu, a także, że w związku ze stwierdzeniem, iż właściciele przedmiotowej działki nie żyją i że konieczne jest w związku z tym ustalenia obecnych jej właścicieli, organ pismem z dnia [...] zawiadomił skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez SKO oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]. Z akt sprawy wynika również, że organ pismem z dnia [...] zwrócił się do WIOŚ o uściślenie wyników przeprowadzonych badań z uwagi na powziętą od PINB informację (pismo PINB z dnia [...], stanowiące odpowiedź na wniosek organu z dnia [...] o przeprowadzenie kontroli działki) o częściowym zdemontowaniu po kontroli WIOŚ, wybudowanej bez pozwolenia wiaty, w której prowadzony jest proces paczkowania kamienia, a która w czasie kontroli WIOŚ była zamknięta. W związku z koniecznością uzupełnienia przez WIOŚ wyników przeprowadzonej kontroli, jako okoliczności niezbędnej do określenia stopnia uciążliwości działalności firmy i w efekcie do ustalenia ewentualnego naruszenia zapisów planu miejscowego, pismem z dnia [...] organ zawiadomił skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie do dnia [....] oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...]. Również tego ostatniego terminu organ nie dochował, zawiadamiając skarżącego, już po wniesieniu do Sądu przedmiotowej skargi, pismem z dnia [...] o niemożności załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] oraz wyznaczeniu nowego termin jej załatwienia do dnia [....], wskazując przy tym na brak uzyskania od instytucji kontrolnych ostatecznych informacji, które umożliwią zakończenie przedmiotowej sprawy, oraz na konieczność skoordynowania przez PINB działań kontrolnych z WIOŚ, w związku z ponownym powzięciem informacji o kolejnym zamontowaniu na spornej działce ścian wiaty przed spodziewaną kontrolą WIOŚ. W ocenie Sądu wymienione czynności organu podejmowane w okresie od dnia zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie do dnia zawiadomienia z dnia [...] wskazują na brak dostatecznie opracowanej koncepcji postępowania, w tym określenia zakresu koniecznego do rozstrzygnięcia spawy - materiału dowodowego. Znajdowało to odzwierciedlenie w nieprawnym i nieskutecznym podejmowaniu przez organ czynności wyjaśniających w sprawie, czego efektem było kilkukrotne zwracanie się przez organ do WIOŚ i PINB o dokonanie koniecznych ustaleń w sprawie i w konsekwencji konieczności trzykrotnego zawiadamiania strony o braku możliwości załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. W szczególności nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ, po stwierdzeniu prze organ wyższego stopnia jego bezczynności już w dniu [....] i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...], dopiero w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, zawiadamia skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie do dnia [....] w związku ze stwierdzeniem, że właściciele przedmiotowej działki nie żyją, w sytuacji gdy zgon J. J. D. nastąpił w dniu [...], a M. D. w dniu [...], zaś ustalenie stron postępowania powinno być co do zasady jedną z pierwszych czynności podejmowanych w sprawie. Niejasnym jest zatem, dlaczego organ dopiero w tak późnym okresie procesowania ustalił, że właściciele nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie żyją. Taki sposób prowadzenia postępowania wyczerpuje znamiona przewlekłości. Zdaniem Sądu, w sytuacji stwierdzenia przez organ wyższego stopnia bezczynności Wójta Gminy O., a zatem niezgodności z prawem sposobu jego procedowania, obowiązkiem organu było przede wszystkim takie prowadzenie postępowania, aby nie dopuścić do sytuacji ponownego naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Tymczasem w sprawie organ po stwierdzeniu jego bezczynności, trzykrotnie zawiadamiał skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie, mnożąc czynności dowodowe bez wyraźnej koncepcji prowadzenia postępowania. Jak zaznaczono wyżej, obowiązek organu zawiadamiania strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie nie oznacza, że regułą jest, iż organ ma prawo do wielokrotnego informowanie strony, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym. Zasadą jest bowiem załatwianie przez organ sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 kpa, zaś wielokrotne odstępstwo od tej zasady, w sytuacji wypełnienia obowiązku z art. 36 kpa, koliduje z wyrażoną w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania i jako takie może być stosowane z dużą ostrożnością i tylko w uzasadnionych przypadkach. W przeciwnym wypadku działanie organu należy kwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, z sytuacją wyczerpującą znamiona przewlekłości postępowania mamy do czynienia właśnie w przedmiotowej sprawie, jako że organ po stwierdzeniu jego bezczynności trzykrotnie zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, a okoliczności sprawy uzasadniały przypuszczenie, że gdyby organ miał wyraźną koncepcję postępowania i efektywnie w możliwie jak najkrótszym czasie podejmował niezbędne czynności w sprawie, w tym możliwie wcześnie ustalił strony postępowania, sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a przynajmniej nie byłoby potrzeby przedłużania terminu zastawienia sprawy w każdym przypadku, w którym uczynił to organ. W tym stanie rzeczy należało z uwagi na nieudolne i opieszałe prowadzenie sprawy przez organ, wyczerpujące znamiona przewlekłości, zobowiązać organ na postawie art. 149 § 1 ppsa do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku skarżącego z dnia [....] i następnych jego pism w sprawie, lecz po ich wniesieniu podejmował określone czynności: zawiadomił WIOŚ i PINB. Prowadzone przez organ postępowanie nie cechowało się pozornością podejmowanych działań, lecz wynikało z niewiedzy, braku określonej koncepcji załatwienia sprawy oraz konieczności ustalenia następców prawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, których prawa do niej nie zostały ujawnione w księgach wieczystych. Taka ocena zaniechań organu wyklucza stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

W kwestii zaś żądania skargi wymierzenia organowi grzywny wskazać należy, że zgodnie art. 149 § 2 ppsa sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z przytoczonej regulacji wynika, że przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie i to w razie stwierdzenia, że zaniechanie organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymaga dyscyplinowania organu poprzez wymierzanie grzywny.

W ocenie Sądu, również żądania skargi dotyczące zobowiązania wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie nie mogło być uwzględnione. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających w przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przytoczonej regulacji, określając zakres uprawnień orzeczniczych Sądu w razie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, brak jest podstawy prawnej do orzekania przez sąd w zakresie wnioskowanym przez skarżącego co do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. O wskazanym żądaniu skargi oraz wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 w zw. art.206 ppsa.