Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1712/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 11/19 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 11/11 (dalej wyrok z 7 marca 2019 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania M.T. (dalej skarżący) od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Prezydent) z [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.) w sprawie zmiany decyzji z [...] lutego 2015 r. nr [...] i decyzji ją zmieniającej z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w sprawie ustalenia odpłatności M.T. za pobyt ojca - B.T. (dalej ojciec) w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] (dalej DPS), w ten sposób, że ustalono miesięczną opłatę M.T., w wysokości 971,02 zł - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa), utrzymało w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2012 r. nr [...] skierowano B.T. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. Prezydent kolejnymi decyzjami ustalił odpłatność dla B.T. za pobyt w ww. Domu Pomocy Społecznej w wysokości 70% dochodu. Na mocy kolejnej decyzji zmieniającej - z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ojciec wnosił miesięczną opłatę za swój pobyt w DPS w wysokości 1.763,24 zł. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] opłatę B.T. ustalono w wysokości 1.826,33 zł.

B.T. ma pięcioro zstępnych, jednym z nich jest M.T., którego obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS został określony przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] w wysokości 756,58 zł. Decyzję tę zmieniono decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w ten sposób, że ustalono opłatę w kwocie 788,21 zł począwszy od uprawomocnienia się tej decyzji. W postępowaniu odwoławczym utrzymano w mocy decyzje I instancji zmieniające opłatę M.T. za pobyt ojca w DPS, tj.: decyzję z: [...] października 2015 r. nr [...] ustalającą opłatę w kwocie 1.202,14 zł (decyzja Kolegium z [...] grudnia 2015 r. nr [...]);[...] marca 2016 r. nr [...] ustalającą opłatę w kwocie 1.334,83 zł (decyzja Kolegium z [...] maja 2016 r. nr [...]), które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odpowiednio prawomocnymi wyrokami z: 26 września 2016 r. IV SA/Wr 105/16; 16 grudnia 2016 r. IV SA/Wr 317/16.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił, że orzekające w tych sprawach organy nie przeprowadziły należycie postępowania odnośnie wyjaśnienia sytuacji dochodowej (finansowej) i możliwości płatniczych A.T. i J.T. (dwojga rodzeństwa skarżącego), a którzy mogliby potencjalnie partycypować w kosztach utrzymania B.T. (ojca skarżącego) w DPS.

W przedmiocie zmiany decyzji ustalającej M.T. opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] Prezydent wydawał decyzje (z dnia: [...] maja 2016 r., [...] sierpnia 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] czerwca 2017 r. i [...] grudnia 2017 r.), uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 kpa).

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 107 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej ups), orzekł w sprawie zmiany własnej decyzji nr [...] z [...] lutego 2015 r. i decyzji ją zmieniającej nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia odpłatności M.T. za pobyt ojca - B.T. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...], w ten sposób, że ustalono miesięczną opłatę M.T. w wysokości 971,02 zł.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent przytoczył treść art. 106 ust. 5 ups stanowiący podstawę do zmiany bądź uchylenia decyzji administracyjnej; stwierdził, że zmianie uległa sytuacja życiowa i dochodowa stron tego postępowania i średni miesięczny koszt utrzymania w DPS. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ups pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] określono zarządzeniem Nr [...] Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej na terenie powiatu [...] w 2018 r. na kwotę 3.650,00 zł (Dz. Urz. Woj. [...], dalej zarządzenie Nr [...]). Zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] B.T. wnosi miesięczną opłatę za swój pobyt w DPS w wysokości "1.862,33" [winno być "1763,24"; w wyciągu z akt B.T.] zł. Miesięczna opłata za pobyt B.T. wnoszona przez Gminę [...] wynosi 1.823,68 zł. Okoliczność ta spowodowała konieczność dalszej partycypacji w kosztach pobytu strony w placówce innych obowiązanych podmiotów, ustalonych na podstawie art. 61 ust. 1 ups. M.T. zgodnie z decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ojca B.T. w DPS, winien wnosić miesięczną opłatę w kwocie 756,58 zł. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. ustalono miesięczną opłatę w kwocie 788,21 zł.

Dnia 30 kwietnia 2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z M.T. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną J.P. i córką Z. Dochód rodziny w miesiącu marcu br. stanowiło wynagrodzenie za pracę skarżącego - 7.095,60 zł (zaświadczenie pracodawcy z 12 kwietnia 2018 r.) i za umowę zlecenie 210,50 zł (zaświadczenie [...] Kancelaria radców prawnych z 27 kwietnia 2018 r.). Żona skarżącego w 2017 r. prowadziła i nadal prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z pismem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego [...], dochód miesięczny wynosi 6.225,22 zł (dochód z tej działalności wyniósł 100.939,34 zł, pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne 9.390,99 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne 3.064,71 zł i należny podatek 13.781,00 zł). Łączny dochód rodziny wyniósł 13.531,32 zł, a dochód na osobę w rodzinie to 4.510,44 zł (13.531,32 zł : 3 osoby). 300% kryterium dochodowego dla osoby wspólnie gospodarującej wynosi 1.542,00 zł. Dochód wykraczający poza kryterium to kwota 2.968,44 zł (4.510,44 zł -1.542,00 zł). Spełniona jest przesłanka dochodowa dająca podstawę do ustalenia skarżącemu odpłatność za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Kwoty odpłatności ustalonych dla obowiązanych zstępnych wzajemnie na siebie oddziałują, co oznacza, że wysokość odpłatności ustalonej dla M.T., wpływa na wysokość odpłatności pozostałych obowiązanych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że krąg zstępnych obowiązanych do partycypowania w kosztach utrzymania B.T. w domu pomocy społecznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ups stanowi skarżący i czworo jego rodzeństwa. W toku postępowania administracyjnego organ podjął próbę ustalenia rzeczywistego stanu majątkowego i dochodowego osób obowiązanych. Rozeznanie rzeczywistej sytuacji rodzinnej i dochodowej uniemożliwił organowi A.T., z którym wywiadu nie przeprowadzono, mimo wizyt pracowników socjalnych w środowisku. W oparciu o powyższe organ podjął działania z urzędu w celu ustalenia sytuacji dochodowej A.T. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono sytuację dochodową A.T. - 2.634,36 zł. Dochód ten przewyższa odpowiednie kryterium dochodowe zobowiązujące do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej o kwotę 732,36 zł. Wywiadami środowiskowymi rozeznano sytuację pozostałego rodzeństwa, obowiązanego do wnoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Dochód na osobę w rodzinie H.S. (wywiad z 13 kwietnia 2018 r.) wynosi 1.578,84 zł i przewyższa odpowiednie kryterium dochodowe zobowiązujące do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej o 36,84 zł. H.S. dobrowolnie dopłaca do pobytu ojca w domu pomocy społecznej kwotę 100,00 zł miesięcznie na mocy umowy nr [...] z [...] lutego 2013 r. Dochód na osobę w rodzinie S.R. (wywiad z 30 marca 2018 r.) wynosi 2.319,54 zł, a J.T. (wywiad z 23 marca 2018 r.) wynosi 2.332,96 zł na osobę.

Organ stwierdził, że po pomniejszeniu dochodów osób obowiązanych o wysokość 300% odpowiadającego im kryterium dochodowego, łączny dochód osób obowiązanych wyniósł 5.306,14 zł (100%), a następnie przedstawił dla poszczególnych zstępnych wyliczenie nadwyżki dochodu na osobę ponad kwotę odpowiedniego kryterium dochodowego. Zgodnie z tym wyliczeniem wskazana nadwyżka wynosi dla: M.T. - 2.968,44 zł (55.94% łącznego dochodu osób obowiązanych), H.S. - 36,84 zł (0,70% łącznego dochodu osób obowiązanych), S.R. - 777,54 zł (14,65% łącznego dochodu osób obowiązanych), A.T. - 732,36 zł (13,80% łącznego dochodu osób obowiązanych), J.T. - 790,96 zł (14,91% łącznego dochodu osób obowiązanych).

Odpłatność na podstawie umowy H.S. zmniejsza proporcjonalnie kwotę odpłatności pozostałych obowiązanych o łączną kwotę 87,23 zł (100 zł - 12,77 zł). Biorąc pod uwagę powyższe, ustalono następującą wysokość opłat od miesiąca wydania decyzji, dla: M.T. w kwocie 971,02 zł (1.823,67 zł x 55,94% - 49,14 zł); H.S. w kwocie 100,00 zł (zgodnie z umową nr [...] z [...] lutego 2013 r.); S.R. w kwocie 254,30 zł (1823,67 zł x 14,65% - 12,87 zł); A.T. w kwocie 239,55 zł (1823,67 zł x 13,80% - 12,12 zł); J.T. w kwocie 258,80 zł (1823,67 zł x 14,91% - 13,10 zł).

Opłaty osób obowiązanych (dobrowolne i ustalone decyzjami) i mieszkańca DPS pokrywają miesięczny koszt pobytu w placówce. Przy prowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie organ skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Udostępniono mu dokumenty potwierdzające dochody stron, a także oświadczenia stron w tym zakresie. Pismem z 11 czerwca 2018 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami zgromadzonymi w sprawie. Pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy dnia 5 lipca 2018 r. Stwierdził, że orzekając w sprawie o ustalenie odpłatności M.T. za pobyt ojca w DPS wziął pod uwagę sytuację finansową strony, odpłatność ojca, rodzeństwa i wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w [...].

W odwołaniu M.T. zarzucił, że Prezydent ponownie nie dochował należytej staranności w doborze i ocenie materiału dowodowego, na podstawie którego procedował. Stwierdził, że ma również wątpliwości co do właściwej interpretacji i zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Skarżący zapytał: 1. czy z jego ojcem, przeprowadzono wywiad środowiskowy, czy były takie wywiady przeprowadzane wcześniej, jak często przeprowadzane są wywiady z mieszkańcami DPS? 2. jeżeli takie wywiady środowiskowe są przeprowadzane to gdzie można się zapoznać z dokumentacją (kwestionariuszami) - teczka osobowa B.T. udostępniona dnia 5 lipca 2018 r. adw. M.K. (pełnomocnikowi strony) nie zawierała kwestionariuszy wywiadów środowiskowych? 3. w jaki sposób zweryfikowano dochód ojca i czy zakres badania był wystarczający zważywszy, że ojciec m.in. jest właścicielem mieszkania własnościowego, z którego może czerpać dochód w postaci wynajmu? 4. biorąc pod uwagę fakt, że ojciec jest osobą, z którą od kilku lat jest ograniczony kontakt werbalny (z powodu m.in. demencji), to w jaki sposób uzyskiwane są informacje i odbierane stosowne oświadczenia. Kto przeprowadza taki wywiad, z kim i w czyjej obecności? 5. dlaczego, w związku ze zgonem W.S. (dotychczas była ujmowana jako zstępna), w jej miejsce nie wstąpiły pełnoletnie dzieci? 6. czy dla S.R., H.S. i J.T. MOPS nie powinien wystąpić o informację do właściwego urzędu skarbowego celem powzięcia wiedzy o dodatkowych dochodach, tak jak to uczynił w przypadku A.T., skarżącego i jego żony? 7. podczas wywiadu środowiskowego dnia 23 marca 2018 r. J.T. wskazał 4 osoby, które tworzą wspólne gospodarstwo domowe, a w skarżonej decyzji MOPS przyjął 3 osoby jako podstawę wyliczeń. W związku z powyższym jaka jest rzeczywista liczba członków gospodarstwa domowego J.T., kto wchodzi w skład tego gospodarstwa i jaki jest ich rzeczywisty łączny dochód? Co skłoniło Dyrektora MOPS do uszczuplenia liczby członków i czy na tę okoliczność jest stosowny dokument (nowy kwestionariusz, oświadczenie J.T. itp.)? 8. na jakiej podstawie ustalono, że A.T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe biorąc pod uwagę fakt, że kilkukrotnie nie przeprowadzono z A.T. wywiadu środowiskowego? 9. dlaczego MOPS w sposób proporcjonalny w odniesieniu do średniego dochodu w gospodarstwie domowym ustala odpłatność, jeżeli w ustawie o pomocy społecznej mowa tylko o kryterium dochodowym czyli o tym czy dany obowiązany ma zostać uwzględniony w odpłatności czy nie, a nie o sposobie podziału odpłatności? 10. czy biorąc powyższe pod uwagę oraz okoliczność, że skarżona decyzja jest 8 z kolei, gdzie w przypadku uprzednich Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylał w całości i kierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie należałoby zawiesić wykonanie decyzji z [...] lutego 2015 r. i z [...] kwietnia 2015 r. do czasu, aż organ I instancji prawidłowo i rzetelnie przeprowadzi czynności związane z ustaleniem sytuacji materialnej osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności za ojca? 11. czy Kolegium dysponuje, prócz uchyleniem decyzji, innymi środkami prawnymi, które wreszcie zdyscyplinują organ I instancji do wydania poprawnej a nie wadliwej decyzji?

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie akt i wniesionego odwołania stwierdziło, że podstawą do orzekania w przedmiocie zmiany decyzji wydanej w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.).

W powołanym przepisie określono dwie grupy przesłanek, których wystąpienie powoduje obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do pierwszej grupy ustawodawca zaliczył: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku wystąpienia tych obligatoryjnych przesłanek organ obowiązany jest do uruchomienia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

W zaskarżonej decyzji Prezydent wskazał, że wystąpiły przesłanki zmiany decyzji określającej odpłatność M.T. za pobyt ojca w DPS polegające na zmianie sytuacji życiowej i dochodowej stron tego postępowania jak i zmianie przepisów prawa w związku z wejściem w życie zarządzenia Nr [...] w kwocie 3.650 zł. Koszt ten zwiększył się w porównaniu do obowiązującego w roku 2017, wynoszącego 3.500 zł ustalonego przez Starostę [...] zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej na terenie powiatu [...] w 2017 r. (Dz. Urz. Woj. [...]).

Zmiana średniego miesięczne kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...] ma wpływ na wysokość opłaty za pobyt w tym Domu, bowiem w myśl art. 60 ust. 1 ups pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3.

Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (art. 61 ust. 1 ups).

Ów przepis ustanawia kolejność ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Jeżeli pensjonariusz (lub jego przedstawiciel ustawowy) nie jest w stanie uiścić opłat, to obciążają one kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Opłat nie dzieli się po równo na wszystkich obowiązanych, ale obciąża się ich w kolejności: małżonek, zstępni, wstępni, właściwa gmina.

Wyjaśniając w tym miejscu wątpliwości strony zawarte w pkt 5 odwołania, dotyczące nieobciążenia obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt B.T. w DPS pełnoletnich dzieci W.S., w związku z jej zgonem [w 2017 r.] organ powołał się na stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z 20.5.2015 r. I OSK 3029/13, Lex 1984458, które skład orzekający Kolegium podziela. Sąd wskazał, że kolejność ponoszenia określonych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups jest wynikiem obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z tym obowiązkiem należy interpretować ów przepis. W pierwszej kolejności obowiązanym do ponoszenia opłat są zstępni w tym samym, najbliższym stopniu, przed zstępnymi w dalszym stopniu. Oznacza to, że w pierwszej kolejności do ponoszenia opłat za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej obowiązane są jego dzieci. Dopiero gdy obowiązani w bliższej kolejności nie są w stanie ponieść, uwzględniając stosowne uregulowania w tym zakresie, pełnej wysokości opłat, można dochodzić w pozostałym zakresie opłat od obowiązanych w dalszym stopniu, tj. wnuków. Nie ma podstaw do obciążania obowiązkiem ponoszenia opłaty za pobyt B.T. w DPS jego wnuków, skoro jego dzieci są w stanie ponieść całość opłat.

Podstawą do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i do określenia formy w jakiej następuje skonkretyzowanie i zindywidualizowanie obowiązku ponoszenia tej opłat stanowią przepisy ustawy.

Organ powołał art. 61 ust. 2 ups i stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, że na wysokość opłaty ma wpływ wysokość dochodu członków rodziny, bądź osoby samotnie gospodarującej. Wskazał treść art. 8 ust. 3, 4, 5 pkt 1 ups zawierające definicję dochodu i sposób jego obliczania na potrzeby ustalenia odpłatności osób obowiązanych do ich ponoszenia za pobyt w domu opieki społecznej osób bliskich.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 11.6.2018 r. I OPS 7/17 wskazał, że skonkretyzowanie i zindywidualizowanie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób następuje w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2, w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Wyjaśnił, że gdy do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest obowiązana więcej niż jedna osoba, w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób obowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje współuczestnictwa materialnego (np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z: 24.6.2016 r. IV SA/Gl 937/15; 30.1.2018 r. IV SA/Gl 671/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.9. 2017 r. I SA/Wa 704/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30.5.2017 r. II SA/Bk 259/17). Z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: IV SA/Wr 105/16 i IV SA/Wr 317/16, które zapadły w sprawach dotyczących zmiany decyzji ustalającej dla M.T. opłatę za pobyt ojca w DPS wynika, że Sąd również zajął stanowisko, że dla każdego ze zstępnych winna zostać wydana odrębna decyzja dotycząca ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS, a niewydanie tych decyzji było przyczyną uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę są związane tym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Kolegium uznało, że prawidłowo Prezydent wydał decyzje administracyjne, którymi rozstrzygnął o obowiązku ponoszenia opłat przez B.T. i poszczególnych zstępnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 16.2.2017 r. IV SA/Po 963/16 zaprezentował stanowisko, które podziela skład orzekający Kolegium, że zstępny nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty dla rodzica umieszczonego w domu pomocy społecznej. Sąd wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Rozważając kwestię interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 ups i wskazał, że przepis ten zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Z przepisu tego wynika kolejność, w jakiej wymienione w nim podmioty ponoszą odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd wskazując na fakt, że decyzja ustalająca opłatę została skierowana wyłącznie do mieszkańca domu pomocy społecznej i orzekała o jego obowiązku wniesienia opłaty, stwierdził, że zstępny nie legitymował się interesem prawnym do wniesienia odwołania od tej decyzji. Nie był on ani adresatem decyzji organu I instancji, ani w żaden sposób nie wykazał by decyzja ta dotyczyła jego prawem chronionego interesu. Podzielając to stanowisko, Kolegium stwierdziło, że M.T., nie będąc stroną postępowania w sprawie opłaty ojca za pobyt w DPS nie jest uprawniony do wglądu do akt tej sprawy, a wobec tego sformułowany w odwołaniu zarzut nieudostępnienia wywiadów środowiskowych poprzedzających wydanie decyzji w sprawie opłaty dla B.T. nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie może wykraczać poza sprawę, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczącą ustalenia wysokości opłaty dla M.T. Odnośnie ustalenia opłaty za pobyt B.T. w DPS zarówno dla B.T., jak i dla pozostałych zstępnych, kontrola decyzji i postępowań prowadzonych wobec tych osób jest ograniczona do ustalenia, że wobec wszystkich tych osób i członków ich rodzin organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie ich sytuacji rodzinnej i dochodowej, które mają wpływ na powstanie obowiązku zapłaty tej opłaty.

Podstawą do stwierdzenia na gruncie pomocy społecznej, czy osoba obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest osobą w rodzinie, czy też jest osobą samotnie gospodarującą stanowią przepisy ustawy. Według art. 6 pkt 14 ups rodzinę stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustawa posługuje się pojęciem "osoby samotnie gospodarującej", którą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10). Analiza definicji pojęcia rodziny prowadzi do wniosku, że na gruncie pomocy społecznej relacje formalne między osobami nie odgrywają żadnej roli, natomiast kluczowe znaczenie posiadają takie elementy jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, które są wyznacznikiem pozostawania w faktycznym związku. Kolegium wskazało orzecznictwo sądowoadministracyjne definiujące pojęcie rodziny i osoby samotnie gospodarującej.

Kolegium szczegółowo odniosło się do poszczególnych zarzutów odwołania.

W świetle powołanych poglądów sądów administracyjnych, nie budzi wątpliwości, że dokonanie ustaleń odnośnie sytuacji rodzinnej możliwe jest w przypadku udzielenia wyjaśnień przez osobę obowiązaną do ponoszenia opłaty odnośnie okoliczności dotyczących prowadzenia gospodarstwa domowego, bowiem dotyczy codziennego współdziałania między tą osobą a osobami, z którymi zamieszkuje. Wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez A.T. organ nie miał możliwości uzyskania od tego obowiązanego informacji dotyczących składu jego rodziny, jak też dokonania niezbędnych ustaleń w miejscu zamieszkania w tym zakresie. Skoro A.T. uniemożliwił dokonanie tej czynności, to organ musiał ograniczyć się do samodzielnego ustalenia sytuacji dochodowej i na tej podstawie ustalił temu zobowiązanemu decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] opłatę w wysokości 239,55 zł (pkt 8 zarzutów).

Odnośnie pozostałych osób, obowiązanych zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups do ponoszenia opłaty, organ odwoławczy stwierdził, że dla każdej z tych osób wydano decyzje administracyjne ustalające wysokość opłat, poprzedzone dokonaniem ustaleń w zakresie sytuacji, rodzinnej i dochodowej podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez pracownika socjalnego.

S.R., H.S. i J.T. złożyli wyjaśnienia w zakresie swej sytuacji dochodowej pod odpowiedzialnością karną i brak jest przepisu prawa, który zobowiązywałby organ pomocy społecznej do zwrócenia się z takim wnioskiem do organów skarbowych. Wystąpienie z wnioskami o udostępnienie danych dotyczących dochodów było uzasadnione w odniesieniu do A.T. - zstępnego, który nie podał w ogóle wysokości uzyskiwanych dochodów i M.T., który podał jedynie przybliżoną wysokość dochodów (pkt 6 zarzutów).

Podczas wywiadu środowiskowego dnia 30 marca 2018 r. S.R. oświadczyła, że dochodem jej dwuosobowej rodziny jest jej emerytura z ZUS i wynagrodzenie męża, i podała wysokość dochodów, a nadto przedłożyła decyzję ZUS i zaświadczenie pracodawcy. W konsekwencji dla tej zstępnej organ ustalił opłatę w wysokości 254,30 zł decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...]. Odnośnie J.T. podczas wywiadu przeprowadzonego dnia 23 marca 2018 r. oświadczył on, że rodzina jest czteroosobowa, jednakże Prezydent odmiennie ocenił sytuację rodzinną i przyjął, że jedna z córek, która wspólnie nie zamieszkuje, nie tworzy rodziny z rodzicami, co wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji. W niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do kwestionowania tych ustaleń organu pomocy społecznej. Odnośnie trzech członków rodziny J.T. organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie ich sytuacji dochodowej odbierając stosowne oświadczenia od J.T. i jego córki M.T., które poparto stosownymi dokumentami pozwalającymi na ustalenie wysokości dochodów, w postaci zaświadczeń pracodawców J.T. i jego żony A.T.. W konsekwencji dla J.T. decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalono opłatę w wysokości 258,80 zł.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności H.S. za pobyt ojca B.T. w DPS. Jako przyczynę umorzenia postępowania wskazano uzyskiwanie dochodu nie kwalifikującego do ponoszenia opłaty. Podczas wywiadu środowiskowego dnia 13 kwietnia 2018 r. H.S. oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, a jej dochód stanowi jej emerytura z ZUS i emerytura męża z ZUS z dodatkiem pielęgnacyjnym. Przedłożyła stosowne decyzje ZUS określające wysokość emerytury jej i męża. Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie H.S. wynosi 1.578,84 zł i przewyższa odpowiednie kryterium dochodowe zobowiązujące do ponoszenia odpłatności za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej o 36,84 zł. H.S. na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2013 r., zawartej z Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zobowiązała się do wnoszenia opłaty za pobyt swojego ojca w DPS w kwocie 100 zł.

W ocenie organu zaistniały przesłanki do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 106 ust. 5 ups w związku ze zmianą przepisów prawa dotyczących umorzenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej, zmieniła się również sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącego.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] kwietnia 2015 r. organ pomocy społecznej ustalił, że M.T. jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód w kwocie 4.877,58 zł.

Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dnia 30 kwietnia 2018 r. przeprowadzono z M.T. wywiad środowiskowy, podczas którego podał, że tworzy rodzinę wraz z żoną J.P. i córką Z.T. Zatem nastąpiła zmiana sytuacji osobistej skarżacego. Zmieniła się też sytuacja dochodowa, bowiem jak podał M.T. miesięczny dochód w rodzinie (zgodnie z art. 8 ups) wynosi ok. 12.000 zł, dochód na osobę to ok. 4.000 zł. Prezydent przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji dochodowej członków rodziny, w wyniku którego ustalił, że dochód rodziny w marcu 2018 r. stanowiło wynagrodzenie za pracę M.T. w wysokości 7.095,60 zł (zaświadczenie Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] z 12 kwietnia 2018 r.) i za umowę zlecenie 210,50 zł (zaświadczenie [...] Kancelaria radców prawnych z 27 kwietnia 2018 r.). Żona skarżącego od 1 lutego 2011 r. prowadziła i nadal prowadzi działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych. Zgodnie z danymi zawartymi w zeznaniu podatkowym PIT-36 za rok 2017, przekazanym organowi I instancji za pismem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...], dochód z tej działalności wynosi 100.939,34 zł, a po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 9.390,99 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 3.064,71 zł i należny podatek w wysokości 13.781,00 zł dochód wynosi 74.702,64 zł. a dochód miesięczny jest równy 6.225,22 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł 13.531,32 zł, a dochód na osobę w rodzinie to 4.510,44 zł (13.531,32 zł : 3 osoby). Nastąpiło obniżenie dochodu na osobę o kwotę 367,14 zł (4.877,58 zł - 4.510,44 zł), która to kwota przekracza 10% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 106 ust. 3b ups).

Zmiana sytuacji osobistej i dochodowej M.T. stanowi kolejne przesłanki (poza zmianą przepisów prawa), określone w art. 106 ust. 5 ups do zmiany decyzji ustalającej M.T. wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS.

W celu ustalenia zmienionej wysokości przedmiotowej opłaty dla strony należy ustalić kwotę różnicy między wysokością dochodu na osobę w rodzinie a kwotą odpowiadającą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups). Różnica ta stanowi maksymalną wysokość opłaty, jaka może być ustalona dla strony. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie w kwocie 514 zł, określonej w § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), który to akt prawny utracił moc. Od 1 października 2018 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1358, dalej rozporządzenie z 2018 r.).

Organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić wskazaną zmianę przepisów prawa, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2018 r. kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 528 zł. Zatem 300% tego kryterium jest równe 1.584,00 zł. Dochód na osobę w rodzinie M.T. przewyższający 300% kryterium dochodowego osoby w rodzinie stanowi kwotę 2.926,44 zł (4.510,44 zł - 1.584,00 zł). Od 1 października 2018 r., na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups, opłata M.T. za pobyt ojca w DPS może zostać ustalona w maksymalnej kwocie 2.926,44 zł, bowiem zgodnie z tym unormowaniem kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Prezydent ustalając wysokość przedmiotowej opłaty dla skarżącego wziął pod uwagę opłaty ustalone dla pozostałych zstępnych B.T. w drodze decyzji lub zgodnie z umową. Suma opłat ustalonych dla wszystkich zstępnych wynosi 1.823,67 zł, a po dodaniu opłaty ustalonej dla mieszkańca DPS B.T. w wysokości 1.826,33 zł, suma ustalonych opłat wynosi 3.650 zł, a zatem jest równa średniemu miesięcznemu kosztowi utrzymania w tym Domu.

Zmiana wysokości kryterium dochodowego, która nastąpiła od 1 października 2018 r., tj. po wydaniu zaskarżonej decyzji, miała wpływ na zmniejszenie o 42,00 zł maksymalnej wysokość opłaty, jaką może wnosić M.T. za pobyt swego ojca w DPS (z ustalonej przez organ I instancji kwoty 2.968,44 zł na kwotę 2.926,44 zł), jednakże nie skutkuje zmianą przedmiotowej odpłatności M.T. Na wysokość ustalonej stronie opłaty ma wpływ cała kwota opłaty pozostająca do uregulowania dla wszystkich zstępnych (1.823,67 zł) i wysokość opłat ustalonych dla poszczególnych zstępnych. Opłata ustalona przez organ I instancji dla strony w wysokości 971,02 zł nie przekracza ustalonej od 1 października 2018 r. maksymalnej opłaty 2.926,44 zł, a wysokość opłaty jest zgodna z dyspozycją art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ups.

W sytuacji, gdy ustawodawca nie uregulował sposobu ustalenia opłaty dla poszczególnych zstępnych, a przy tym zobowiązał organ do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie, to organ ma obowiązek samodzielnie ustalić sposób ustalenia opłat kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jedną z tych zasad, określoną w 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada ta pozostaje w związku z zawartym w art. 7 kpa nakazem załatwiania spraw przez organ administracji z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W ocenie organu odwoławczego zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób proporcjonalnego ustalenia opłaty dla zstępnych przez organ I instancji najlepiej służy realizacji przywołanych zasad postępowania administracyjnego, bowiem organ uwzględniając różnice w sytuacji dochodowej zstępnych nie pominął słusznego interesu żadnego z nich (pkt 9 zarzutów).

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie określił daty, od której obowiązuje dla strony nowa kwota opłaty, co skutkuje tym, że opłata jest ustalona od dnia wydania w tej sprawie decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były niejednolite poglądy odnośnie charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 106 ust. 5 ups, jednakże w ostatnim czasie dominuje stanowisko, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z 2.3.2016 r. I OSK 221/16; 5.7.2016 r. I OSK 922/16; 12.10.2016 r. I OSK 855/16; 13.10.2016 r. I OSK 2170/16; 9.1.2018 r. I OSK 1639/17). Organ I instancji był uprawniony do określenia daty, od której następuje zmiana decyzji ustalającej opłatę począwszy od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej, jednakże tego nie uczynił. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (art. 139 kpa). W ocenie składu orzekającego Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa i interesu społecznego, zważywszy na występujące różnice w interpretacji art. 106 ust. 5 ups, które powodują, że nie można stwierdzić, by naruszenie prawa przez organ I instancji było oczywiste.

Skargę złożył M.T., zarzucając decyzji z [...] października 2018 r. nr [...] naruszenie:

1. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy - art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak podjęcia szczegółowych ustaleń przez organy obu instancji w zakresie wysokości dochodu uzyskiwanego przez obowiązanych do odpłatności i ustalenia rzeczywistego kręgu osób obowiązanych do uiszczania odpłatności za pobyt B.T. w DPS,

2. prawa materialnego:

a. art. 61 ust. 1 ups polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny, z uwagi na to, że decyzja ustalająca opłatę została skierowana wyłącznie do mieszkańca domu pomocy społecznej i odnosi się do jego obowiązku wniesienia opłaty;

b. art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym obliczeniu wysokości opłaty za pobyt B.T. w DPS, którą winien ponosić skarżący, przez brak uwzględnienia w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty wszystkich obowiązanych.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przywołał wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał art. 59, 60, 61 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Ostatni z wymienionych przepisów był podstawą do zainicjowania postępowania zmieniającego opłatę wnoszoną przez skarżącego za pobyt ojca w domu opieki społecznej.

Sąd I instancji zgodził się z organami, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 106 ust. 5 ups i dokonanie zmiany odpłatności. Dnia [...] stycznia 2018 r. weszło w życie zarządzenie Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych "[...]" w [...] w roku 2018 (Dz. Urz. Województwa [...]). Koszt ten zwiększył się z kwoty 3500 zł obowiązującej w 2017 r. do kwoty 3650 zł. W związku z powyższym decyzją z [...] kwietnia 2018 r. opłatę B.T. ustalono w wysokości 1.826,33 zł (w miejsce dotychczasowej 1763,24 zł). Zmieniła się sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącego. Skarżący założył rodzinę; on i jego żona pracują, mają na utrzymaniu nieletnią córkę.

Skarżący nie kwestionował ustaleń organu co do jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Nie kwestionował ustaleń co do wysokości ustalonego dochodu jego rodziny. Dane te wynikają z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym dnia 30 kwietnia 2018 r., zaświadczeń złożonych przez skarżącego i zebranych przez Prezydenta dokumentów. Łączny dochód rodzinny skarżącego wynosi 13.531,32 zł; dochód na osobę w rodzinie 4.510,44 zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 1.542 zł. Tym samym dochód przekraczający kryterium to kwota 2.968,44 zł. W związku z powyższym należało uznać, że zostały spełnione kryteria określone w art. 61 ust. 2 pkt 2a usp uzasadniające wnoszenie opłaty za pobyt ojca w domu opieki społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej, poza określeniem w art. 61 kwoty od przekroczenia której wnoszona jest opłata, nie zawiera żadnych regulacji dotyczących zasad obciążeń osób obowiązanych do opłat za pobyt osoby bliskiej w domu opieki społecznej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący ma czworo rodzeństwa, które jest obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Zobowiązania te skonkretyzowano i zindywidualizowano decyzjami, w jednym przypadku umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 1 ups. Dla każdej z tych osób, kwota przekraczająca kryterium dochodowe jest inna.

W ocenie Sądu przyjęty przez organ sposób podziału kwoty pozostającej do zapłaty, po wniesieniu opłaty przez ojca obowiązanych, jest sprawiedliwy i odpowiada zasadom współżycia społecznego.

Sąd zgodził się z organami, że [ustalona opłata] odpowiada zasadom określonym w art. 7 i 8 kpa. Art. 8 [§ 1] kpa stanowi, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada proporcjonalności została zastosowana przez organy ustalające wysokość opłaty wnoszonej przez skarżącego i jego rodzeństwo. Niewątpliwie takie działanie odpowiada zasadzie określonej w art. 7 kpa - zobowiązującej do uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Organy zsumowały dochód wszystkich zobowiązanych (dochód ponad 300% kryterium dochodowego) i określiły go na 100%, a następnie przedstawiły dla poszczególnych zstępnych wyliczenie nadwyżki dochodu na osobę ponad kwotę odpowiedniego kryterium dochodowego. Nadwyżka każdego obowiązanego w stosunku do łącznego dochodu została obliczona w procentach i stanowiły one podstawę do obliczenia odpłatności każdej obowiązanej osoby mając na uwadze, że brakująca kwota do zapłaty wynosi 1.823,67 zł.

Wyliczenia i opłaty dotyczące skarżącego przedstawiają się następująco: Łączny dochód zobowiązanych (ponad kryterium dochodowe) wynosił 5.306,14 zł (100%). Wskazana nadwyżka (2.968,44 zł) dla skarżącego wynosi 55,94 % łącznego dochodu. Brakująca opłata za pobyt ojca stron w DPS wynosi 1.823,67 zł miesięcznie x 55,94% - 49,14 zł (z tytułu odpłatności H.S. obowiązanej na podstawie, umowy w kwocie 100 zł), co daje odpłatność skarżącego w kwocie 971,02 zł.

Zarzuty skargi w ocenie Sądu są nieuzasadnione. W zasadzie odnoszą się one do obliczenia przez organ dochodu rodzeństwa - osób współzobowiązanych z odwołującym się do zapłaty. W stosunku do tych osób - S.R., A.T. i J.T. zapadły odrębne decyzje z [...] lipca 2018 r., określające wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS. Ustalały odpłatność za DPS kolejno w kwotach: 254,30 zł, 239,55 zł, 258,80 zł. H.S. - siostra skarżącego, umową z 8 lutego 2013 r. zadeklarowała wpłatę w kwocie 100 zł. Decyzje te są ostateczne i wiążą strony i Sąd.

Sąd nie ma podstaw, nawet przy hipotetycznym założeniu, że są one wadliwe, do ich uchylenia. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Interwencja" Sądu w te decyzje przekraczałaby granice tej sprawy. Dotyczą one bowiem innych osób, skarżący nie brał w nich udziału.

Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne i nie mogące wpływać na rozstrzygnięcie zawarte w decyzjach.

Skarżący nie twierdzi, że dochód rodzeństwa nie został prawidłowo obliczony; zarzuca, że taka sytuacja może mieć miejsce z uwagi na to, że nie przeprowadzono tak szczegółowego badania sytuacji majątkowej rodzeństwa jak w jego przypadku. Dochód skarżącego ustalono w oparciu o wywiad środowiskowy, zaświadczenia pracodawcy i pismo Urzędu Skarbowego w [...]. Sąd nie znajduje przepisu zobowiązującego organ do uzyskania informacji z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodu wskazanych osób, organ ma natomiast możliwość przesłuchania - przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod odpowiedzialnością karną i pod takim zastrzeżeniem przesłuchał H.S., S.R. i J.T.. Zwracał się z urzędu do Urzędu Skarbowego pytając o dochody skarżącego i A.T., gdyż od tych osób nie uzyskał takiego oświadczenia. Organy nie mają uprawnień do stosowania środków przymusu wobec osób, które nie zgłaszają się na wezwania urzędu w celu udzielenia informacji lub przeprowadzenia wywiadu. W takich sytuacjach organ przeprowadza dowody z urzędu.

Takie postępowanie miało miejsce w stosunku do A.T. W związku z tym, że obowiązany ten uchylił się od złożenia wywiadu przyjęto, nie mając w tym zakresie wiedzy, że prowadzi gospodarstwo domowe jednoosobowe, a uzyskiwany dochód obejmuje kwotę wskazaną przez Urząd Skarbowy. Zainteresowany nie zakwestionował ustaleń decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS ani ustaleń dotyczących jego sytuacji rodzinnej. Skarżący, który z całą pewnością ma wiedzę w tym zakresie nie wskazał w skardze, że stan rodzinny brata jest inny niż przyjął organ.

J.T. nie kwestionował rozliczenia przyjętego w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., dotyczącego opłat za pobyt ojca w DPS. Organ wyjaśnił w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę z jakich powodów przyjął, że domownikiem jest tylko jedna z córek. Gdyby zaakceptować w tym względzie uwagi skarżącego, to dochód brata J. na osobę w rodzinie - po odliczeniu kryterium dochodowego określonego w art. 61 ups, uległby zmniejszeniu lub w ogóle by nie powstał - a co zatem idzie wzrosły by opłaty pozostałych obowiązanych do opłat osób.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że gdy do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej jest zobowiązana więcej niż jedna osoba, ustawa nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji" (wyrok: WSA w Białymstoku z 30.5.2017 r. [II] SA/Bk 259/17; WSA w Warszawie z 21.9.2017 r. I SA/Wa 704/17).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez nieuwzględnienie wśród osób obowiązanych do ponoszenia opłaty dzieci zmarłej [w 2017 r.] siostry skarżącego W.S..

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.5.2015 r. I OSK 3029/13 stwierdził, że w pierwszej kolejności obowiązanymi (poza małżonką) do ponoszenia opłat są zstępni w tym samym najbliższym stopniu przed zstępnymi, w dalszym stopniu. Dopiero w sytuacji gdy obowiązani w bliższej kolejności nie są w stanie ponieść pełnej wysokości opłat, można dochodzić w pozostałym zakresie opłat od obowiązanych w dalszym stopniu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niezasadny jest zarzut, że nie udostępniono skarżącemu do wglądu akt administracyjnych dotyczących obliczenia opłaty ponoszonej przez ojca. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ udostępnił pełnomocnikowi skarżącego akta dnia 5 lipca 2018 r., co skarżący potwierdza w odwołaniu.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnieść się do prawidłowości postępowań zakończonych decyzjami o obowiązku wnoszenia opłat przez rodzeństwo skarżącego za pobyt ojca w DPS. Powyższe rozważania nie dają podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i 80 kpa. Organy zebrały istotny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy i właściwie go oceniły. Nie został naruszony art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, a krąg osób zobowiązanych został prawidłowo określony.

Skargę kasacyjną wywiódł M.T., reprezentowany przez adw. M.K., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 11/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy obu instancji w postępowaniu, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ppsa w zw. z:

1. art. 7, 75 § 1, art 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w szczególności sposobu ustalenia dochodu rodzeństwa skarżącego;

2. art. 77 § 1 kpa przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności zaniechaniu przeprowadzenia dowodów pozwalających jednoznacznie ocenić wysokość wynagrodzenia za pracę uzyskiwanego przez obowiązanych;

3. art. 8 kpa przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i tym samym naruszenia zaufania do organów administracji publicznej;

II. prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 ups polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny, z uwagi na to, że decyzja ustalająca opłatę została skierowana wyłącznie do mieszkańca domu pomocy społecznej i odnosi się do jego obowiązku wniesienia opłaty;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 ups przez błędne zastosowanie, polegające na niewłaściwym obliczeniu wysokości opłaty za pobyt B.T. w DPS, którą winien ponosić skarżący, przez brak uwzględnienia w kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłaty wszystkich obowiązanych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu we wskazanym zakresie; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i poniesionych przez skarżącego w postępowaniu kasacyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, i nie mogą pozostawać ze sobą w związku.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z: art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa; art. 77 § 1 kpa (wskazanego jako samoistny wzorzec kontroli w ramach norm dopełnienia); art. 8 kpa, podniesione w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter i konstrukcję (pkt I. 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej), wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty te okazały się niezasadne. Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych norm dopełnienia. W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), art. 75 § 1 kpa, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), ustalenia istotnych okoliczności sprawy (art. 78 § 1 kpa), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organ nie miał obowiązku zbierania z urzędu dalszych dowodów, skoro zebrany w sprawie materiał okazał się dostateczny do jej rozstrzygnięcia (odpowiednio - wyrok SN z 8.7.1980 r. I CR 75/80, OSNC 1981/2-3/36, akceptowany przez K. Piaseckiego w: red. J. Jodłowski, K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989, t. 2, s. 411, uw. 1; wyrok NSA z 8.5.2019 r. I OSK 1839/17, cbosa).

Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd Kolegium, że w kontrolowanej sprawie organy administracji publicznej nie miały obowiązku prowadzenia dalszych dowodów dla ustalenia rzeczywistych dochodów H.S., S.R. i J.T. i członków ich rodzin, skoro każde z tych trojga rodzeństwa zostało przesłuchanych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej w toku wywiadów środowiskowych, a nadto H.S. drobiazgowo przedstawiła obciążenie finansowe rodziny, przedłożyła decyzje ZUS określające wysokość emerytury jej i męża; S.R. drobiazgowo przedstawiła obciążenie finansowe rodziny, przedłożyła swoją decyzję ZUS i zaświadczenie pracodawcy o wynagrodzeniu męża; J.T. przedłożył zaświadczenia - swego pracodawcy i pracodawcy żony A., on j jego córka M.T. złożyli stosowne oświadczenia, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] udzielił informacji o zeznaniu podatkowym A.T. za 2017 r., a dowody te nie nasuwały wątpliwości co ich wiarygodności. W stosunku do tych osób i ich rodzin nie powstały jakiekolwiek usprawiedliwione wątpliwości co do dochodów, które byłyby istotne z punktu widzenia norm materialnoprawnych (art. 78 § 1 kpa; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 501-502, nb 2).

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem... (art. 75 § 1 kpa). Sytuacja dowodowa skarżącego była zasadniczo inna od sytuacji dowodowej H.S., S.R. i J.T.. Nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania skarżącego i pozostałych obowiązanych, skoro dowody z zeznań tychże trojga rodzeństwa i decyzje ZUS H.S. i jej męża, i powołane zaświadczenia dotyczące członków ich rodzin w pełni pozwoliły na ustalenie ich dochodu, a ustalenie dochodu skarżącego (który podał jedynie przybliżoną wysokość dochodów) i A.T. (który całkowicie odmówił zeznań w drodze wywiadu środowiskowego) wymagało dodatkowo informacji urzędów skarbowych (art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa).

Dochód skarżącego ustalono prawidłowo w oparciu o wywiad środowiskowy, zaświadczeń dwu pracodawców skarżącego i informację Urzędu Skarbowego w [...], bowiem skarżący podał jedynie przybliżoną wysokość dochodów. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących dochodów było uzasadnione w odniesieniu do A.T. - zstępnego, który nie podał w ogóle wysokości uzyskiwanych dochodów. Zagadnienie, czy A.T. uzyskuje dochody z wynajmu mieszkania ojca i czy je prawidłowo wykazuje w postępowaniu podatkowym dotyczącym A.T. bądź B.T., wobec informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] za 2017 r., uwzględniające zeznanie PIT-37 i PIT-28 (art. 76 § 1 kpa), nie należy do kognicji organu pomocy społecznej. Pozwalało to Sądowi I instancji na uznanie, że wszechstronna ocena całokształtu prawidłowo zebranych dowodów i rozumowanie, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, było zgodne z prawidłami logiki, spełniały wymogi zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit. s. 509-510, nb 1-3), a tak ustalony stan faktyczny jest prawidłowy. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie zachodziła zatem potrzeba sięgania do środków dowodowych na podstawie przepisów wskazanych w uzasadnieniu (s. 6-7) skargi kasacyjnej wobec H.S., S.R. i J.T..

Nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 § 1 kpa) w żadnym aspekcie, wskazanym w uzasadnieniu (s. 9-10) skargi kasacyjnej.

Zagadnienia różnicy wieku między skarżącym a pozostałym rodzeństwem; majątku rodzeństwa; tego, kto jest najbogatszym z rodzeństwa; znacznego kredytu obciążającego skarżącego (s. 8 skargi kasacyjnej), nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca jednoznacznie uzależnia wysokość opłaty od dochodu poszczególnych obowiązanych (verba legis - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2; ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a i b ups), liczby osób w rodzinie (dochód na osobę w rodzinie) i kryterium dochodowego, nie zaś ich majątku. Wiedział o tym skarżący, skoro w wywiadzie środowiskowym z 30 kwietnia 2018 r., w rubryce 9 Obciążenia finansowe rodziny, znajduje się zapis: "nie podaje - gdyż nie ma wpływu na ustalenie wysokości odpłatności". Zasady współżycia społecznego nie znajdują zastosowania w sprawach administracyjnych, chyba że ustawodawca wyraźną normą nakazuje je uwzględnić (co w niniejszej sprawie nie ma miejsca).

Rozważania dotyczące trybów nadzwyczajnych (s. 7 akapit 1 skargi kasacyjnej), nie są w kontrolowanej sprawie relewantne.

Stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, nie został skutecznie podważony.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ups nie zasługiwał na uznanie. Zarzut II.1 petitum skargi kasacyjnej odwołuje się do decyzji skierowanej wyłącznie do ojca - mieszkańca domu pomocy społecznej. Tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z [...] października 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2018 r. nr [...], zmieniającą uprzednią decyzję z [...] lutego 2015 r. i zmieniającą ją decyzję z [...] kwietnia 2015 r., ustalającą opłatę M.T. za pobyt ojca - B.T. w DPS, której adresatem jest skarżący.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ups. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły wysokość opłaty za pobyt B.T. w DPS. W sprawie prawidłowo ustalono krąg osób obowiązanych do ponoszenia opłat - są to żyjący zstępni pierwszego stopnia (dzieci B.T.). Wnuki B.T., będące zstępnymi W.S., zmarłej w 2017 r., są zstępnymi drugiego stopnia. Wnuki wejdą do kręgu obowiązanych dopiero wówczas, gdy opłaty ustalone mieszkańcowi domu i żyjącym zstępnym pierwszego stopnia, nie pokryją w całości opłaty za pobyt dziadka w DPS.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017 - dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 43 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 1998 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17).

Prawidłowo organy obu instancji, dekodowały normę prawną z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b ups i art. 7 i 8 kpa (zawierających zasady ogólne postępowania administracyjnego; s. 15-16 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 11/19). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rezultat wykładni tak dekodowanej normy prawnej. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni wskazanych jako wzorce kontroli norm prawa materialnego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.