Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 616/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1 , art. 80, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184, art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 450/16 w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 18750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 450/16 oddalił skargę A (dalej: spółka, beneficjent, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 7 września 2015 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) określiła Spółce zobowiązanie do zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie, w wysokości 7 007 396,17 zł wraz z odsetkami, wskazując, iż na podstawie § 9 umowy o dofinansowanie, Regionalna Instytucja Finansująca (dalej "RIF") przeprowadziła 5 listopada 2014 r. kontrolę na miejscu realizacji projektu, której wyniki zostały uwzględnione w Informacji pokontrolnej, w której stwierdzono naruszenie:

- § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu poprzez jego niezrealizowanie w pełnym zakresie, z należytą starannością, zgodnie z umową, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami;

- § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu poprzez przekazanie niekompletnych sprawozdań z postępu rzeczowo-finansowego realizacji projektu;

- § 9 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu poprzez niewykonanie zaleceń pokontrolnych w terminie wskazanym w informacji pokontrolnej;

- § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu poprzez poniesienie wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości oraz niedołożenie wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji podmiotu objętego umową o dofinansowanie w związku z jej realizacją.

PARP stwierdziła, że Spółka realizowała projekt niezgodnie z umową o dofinansowanie oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym, co spowodowało niezakończenie II etapu realizacji projektu w terminie określonym w umowie o dofinansowanie projektu, brak realizacji wskaźników projektu oraz brak rozliczenia dofinansowania otrzymanego w formie zaliczki wypłaconej na podstawie wniosku o płatność.

Dodatkowo organ I instancji wskazał, że doszło do naruszenia art. 6c ust. 2 pkt 4 ustawy z 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz.U.2014.1804; dalej: ustawa o utworzeniu PARP) poprzez powiązania osobowe lub kapitałowe istniejące pomiędzy Spółką a wykonawcą – B, wyłonionym w wyniku przeprowadzonych przez Beneficjenta, w ramach realizacji umowy o dofinansowanie, postępowań ofertowych związanych z realizacją zamówień publicznych obejmujących budowę, dostawę i montaż linii technologicznej recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych oraz budowę, dostawę i uruchomienie części elementów linii technologicznej do recyklingu odpadów z tworzyw sztucznych.

W następstwie złożonego odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2015 r., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji PARP z [...] września 2015 r., dotyczącej określenia do zwrotu kwot otrzymanych środków.

Organ odwoławczy wskazał, że celem projektu było opracowanie i wdrożenie innowacyjnej technologii umożliwiającej produkcję regranulatu o znacznie wyższych walorach jakościowych na bazie odpadów foliowych oraz energii elektrycznej. Projekt miał być realizowany w dwóch etapach: zakończenie I etapu projektu zaplanowano na 31 grudnia 2010 r., natomiast zakończenie II etapu projektu zaplanowano na 30 czerwca 2012 r. W załączniku do umowy zostały przewidziane wszystkie wydatki związane z realizowanym projektem oraz termin, w którym zaplanowano ich poniesienie.

Minister Rozwoju podał, że przedstawione przez Spółkę sprawozdanie potwierdzające zakończenie I etapu projektu, tzn. badań przemysłowych i prac rozwojowych objętych dofinansowaniem oraz analiza ekonomiczna wraz z badaniami rynkowymi zostały przekazane do weryfikacji niezależnemu ekspertowi zewnętrznemu, który potwierdził celowość wdrożenia wyników prac B+R. W związku z powyższym, Spółka rozpoczęła realizację II etapu projektu, tzn. wdrożenie wyników badań przeprowadzonych w ramach I etapu. Zgodnie z aneksami zawartymi do umowy zakończenie realizacji II etapu zaplanowano ostatecznie na 30 września 2014 r.

W wyniku przeprowadzonej kontroli realizacji projektu oraz zrealizowanych działań pokontrolnych Minister Rozwoju uznał, że Beneficjent nie wykonał pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, nie udokumentował wykonania dostaw i usług zgodnie z umową, odpowiednimi protokołami odbioru lub innymi dokumentami potwierdzającymi zgodność realizacji projektu z warunkami umowy oraz nie zrealizował pełnego zakresu finansowego projektu poprzez zrealizowanie wszystkich płatności w ramach projektu, tj. nie poniósł wydatków i nie pozyskał dokumentów stanowiących podstawę uznania wydatków za kwalifikujące się do objęcia wsparciem w ramach projektu w sposób prawidłowy i w terminie określonym w umowie.

W dalszej części uzasadnienia Minister Rozwoju wskazał, że termin określny w zapytaniu ofertowym, jak również informacja o tym, że zamawiający jest zainteresowany jak najszybszym terminem realizacji zamówienia, mogły wpłynąć na fakt, iż w odpowiedzi na wysłane zapytania ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta (od B), bowiem potencjalny wykonawca miał, zgodnie z zapytaniem ofertowym, na realizację przedmiotowej umowy jedynie 51 dni, co w świetle wielkości/zakresu zamówienia było terminem bardzo krótkim zwłaszcza dla potencjalnych wykonawców, którzy mogliby być zainteresowani ubieganiem się o udzielenie przedmiotowego zamówienia; termin ten mógł stanowić przyczynę, dla której zrezygnowali ze złożenia swojej oferty. Ponadto, jak podał organ II instancji współwłaścicielem spółki z 80% udziałów był J. S., który jednocześnie był jej założycielem. Umowa o dofinansowanie projektu została podpisana 25 października 2010 r., natomiast wypisu J. S. jako współwłaściciela spółki z KRS dokonano 24 listopada 2010 r., tj. w okresie realizacji przedmiotowego projektu. Jako współwłaściciel z 80% udziałów został wpisany D. K. Następnie, we wrześniu 2013 r. A. S. (syn J. S.) nabył spółkę B, a jej prezesem został J. S. Zatem J. S. był wspólnikiem spółki w momencie podpisania umowy o dofinansowanie projektu, jak również w początkowym okresie jego realizacji, co postawiło go - w ocenie Ministra Rozwoju - w sytuacji uprzywilejowanej w stosunku do innych potencjalnych wykonawców, bowiem posiadał on wiedzę na temat założeń projektu, zarówno pod względem rzeczowym, jak i finansowym. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Łodzi z 14 listopada 2014 r. (sygn. akt: XVIII K 107/14) uznano Z. S., ojca J. S., za winnego działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej poprzez przedstawienie do rozliczenia nieprawdziwych faktur VAT.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy, istniejące powiązania pomiędzy spółką a B wypełniają przesłankę pozostawania w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności w wyborze wykonawcy. Choć fakt, iż podpisanie umowy z wykonawcą nastąpiło w dniu kiedy J. S. nie był już wspólnikiem w spółce i nie doszło do udzielenia zamówienia podmiotowi powiązanemu osobowo z beneficjentem, to jednak postępowanie o udzielenie zamówienia zostało przeprowadzone w sposób nie zapewniający zachowania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co stanowi naruszenie § 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu.

W ocenie Ministra Rozwoju spółka nie spełniła obowiązku dotyczącego zachowania zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawcy, bowiem nie tylko zaniechała sprawdzenia, czy istnieje ewentualny konflikt interesów (rozumiany zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją), ale także zaniechała podjęcia odpowiednich działań celem zapobieżenia takiemu konfliktowi.

Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ wyjaśnił, że zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowania, jako IW dwukrotnie wzywał spółkę do przedstawienia szczegółowego sprawozdania z postępu rzeczowo-finansowego w projekcie, niezbędnego do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie okresu realizacji projektu o kolejne 6 miesięcy, a mimo to strona nie przekazała kompletnych dokumentów. Odnośnie dowodu z opinii biegłego oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. P., organ odwoławczy uznał, iż Z. P. na podstawie upoważnienia z 4 listopada 2014 r. został wyznaczony do reprezentowania spółki w czasie przeprowadzania kontroli na miejscu realizacji projektu w dniu 5 listopada 2014 r. i jest jej pracownikiem, co mogłoby powodować brak obiektywizmu w składanych przez niego wyjaśnieniach.

Nie zgadzając się z powyższymi rozstrzygnięciami spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego i materialnego, a także postulowała przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (5 faktur VAT) na okoliczność ich okazywania organowi, stanowiących podstawę rozliczenia projektu. W efekcie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia", a także wydania orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę spółki Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Rozwoju i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji; zresztą częściowo nie jest on między stronami sporny, chociaż strona skarżąca w inny sposób interpretuje bezsporne zaistniałe okoliczności.

Taką podstawową okolicznością jest ta, że niewątpliwie projekt, do którego zrealizowania Spółka się zobowiązała umową o dofinansowanie z 25 października 2010 r. nie został przez nią zrealizowany. Sąd wyjaśnił, iż umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania. Nadto dodał, że organ słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na pogląd wyrażony w wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 882/13, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym sprawę całkowicie podzielił. Pogląd ten znalazł także akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 20 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1821/13 oddalił skargę kasacyjną. W ocenie Sądu ten fakt ma decydujące znaczenie dla zaistnienia okoliczności uzasadniających orzeczenie o zwrocie dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885, dalej: u.f.p.).

Zdaniem Sądu organ prawidłowo przeanalizował działania Spółki i wskazał na liczne nierzetelności przy realizacji projektu. Ta zaś nie widzi podstaw do zwrotu dofinansowania wskazując, iż do niezrealizowania projektu doszło z powodu niedotrzymania umowy przez kontrahenta, który miał zapewnić pokrycie wkładu własnego. Sąd wskazał, niezależnie od oceny wiarygodności przedstawionego tłumaczenia, że skarżąca jest podmiotem gospodarczym, profesjonalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego. Nie może przerzucać ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na inne podmioty i np. oczekiwać na zwolnienie od zobowiązań publicznofinansowych. To na niej spoczywało ryzyko rozpoczęcia przedsięwzięcia, na sfinansowanie którego nie miała de facto żadnych środków własnych. Z umowy o dofinansowanie wynika, iż całkowity koszt realizacji projektu miał wynieść ponad 42 mln złotych, z czego przyznana kwota dofinansowania wynosiła ponad 20 mln złotych. Przedsięwzięcie było więc planowane na dużą skalę .

Analizując dokumenty złożone przez Spółkę na etapie postępowania odwoławczego Sąd zauważył, że umowy dot. finansowania zostały zawarte między skarżącą a prywatnym funduszem inwestycyjnym Q. w kwietniu 2014 r. – po poszukiwaniach finansowania u kilku innych podmiotów. Przedstawiona korespondencja na okoliczność niewywiązywania się inwestora z umowy dotyczy roku 2015. Według pierwotnej umowy projekt miał być zrealizowany: w I etapie do 30 czerwca 2011 r., a w II etapie do 31 grudnia 2012 r. Ostatecznie wniosek o płatność końcową wraz ze sprawozdaniem z realizacji prac badawczych został złożony 31 grudnia 2012 r. Wobec tego, że ekspert zewnętrzny potwierdził celowość wdrożenia prac B+R w czerwcu 2013 r. Spółka otrzymała w dwóch częściach płatność zaliczkową w kwocie 6 810 000,00 zł. Etap wdrożeniowy miał się zakończyć zgodnie z aneksami do umowy do 30 września 2014 r.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że Spółka nie dochowała rzetelności w toku realizowania projektu. I tak na przykład Spółka powołuje się na winę kontrahenta w niezapewnieniu finansowania, podczas gdy bez zapewnienia finansowania w sierpniu 2013 r. Spółka wysłała zapytanie ofertowe, a w dniu 12 września 2013 r. zawarła z B umowę na wykonanie dostawy, budowy i montaż linii technologicznej do recyklingu odpadów tworzyw sztucznych, której łączny koszt brutto określono na 20 577 90,00 zł. Umowa miała być zrealizowana do końca lutego 2014 r., a nie została zrealizowana do końca okresu kwalifikowalności wydatków. Natomiast umowa przewidywała płatności zaliczkowe do końca roku 2013, a wysokość tych płatności odpowiadała wysokości pobranych zaliczek z PARP.

Biorąc pod uwagę powiązania osobowe pomiędzy skarżącą a B, o których szeroko piszą organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji, a nadto niepoważnie krótki okres na składanie ofert określony w zapytaniach ofertowych (zupełnie nieprzystający do rozległości, wartości i stopnia skomplikowania zamówienia) Sąd stwierdził, że zawinione niewywiązanie się skarżącej Spółki z zobowiązań zawartych w umowie o dofinansowanie nie budzi żadnych wątpliwości.

W ocenie Sądu, podstawą do orzeczenia o zwrocie dofinansowania był przede wszystkim fakt, iż umowa nie została przez Spółkę zrealizowana w określonym w umowie terminie, a PARP miał wszelkie podstawy do uznania, że umowa zrealizowana nie będzie. Sąd zauważył, że Spółka zabiegając o przedłużenie okresu realizacji projektu nie wspominała o braku finansowania wkładu własnego. Wręcz przeciwnie – zapewniała, że nie widzi zagrożeń w realizacji projektu, a opóźnienia wynikają z warunków rynku chińskiego, opóźnień w transporcie i podobnych, niezależnych od B i skarżącej okoliczności. Okoliczności (bardzo szeroko opisywane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), związane z niezachowaniem zasady konkurencyjności, nieudostępnieniem wszystkich dokumentów do kontroli, aczkolwiek Sąd uznał za udowodnione, mają znaczenie drugorzędne i dla Sądu stanowią przede wszystkim dodatkowy argument wskazujący na brak woli realizacji umowy przez stronę skarżącą; wszystkie te okoliczności stanowią naruszenie umowy o dofinansowanie, a także naruszenie art. 6c ustawy o utworzeniu PARP, a w związku z tym podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 184 u.f.p.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności w sposób oczywisty wskazują, że zaszły podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.. Zdaniem Sądu okoliczności te są tak ewidentne, że odmowa przeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadka Z. P. nie może być uznana za naruszenie art. 75 § 1 i 80 k.p.a., chociaż stwierdzanie braku obiektywizmu świadka przed jego przesłuchaniem nie zasługuje na aprobatę.

Również zawarty w odwołaniu wniosek dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w celu wyceny prac wykonanych przez skarżącą Sąd uznał za niespełniający warunków określonych w art. 75 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż podstawą do żądania zwrotu środków jest bezsporny fakt, iż projekt nie został zakończony w terminie do 30 września 2014 r.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 174, art. 175 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł pełnomocnik Spółki, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

A. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przez organy przepisów tego postępowania, a tym samym poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie wadliwej kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, przejawiającej się w uznaniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy podatkowe następujących przepisów k.p.a., a to:

1. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 3 k.p.a. w sytuacji, gdy:

a) organ uniemożliwił stronie skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków, co przejawia się w odmowie przeprowadzenia czynności z przesłuchania Z. P., osoby zajmującej się projektem i uznanie przez organ, a w ślad za nim przez WSA w Warszawie, braku konieczności przeprowadzenia tego dowodu, co uniemożliwiło stronie obronę swoich praw i wykazanie, że wszelkie oceny dokonane przez organy, a zaakceptowane w całości przez WSA w Warszawie, zwłaszcza w zakresie niezachowania przez stronę zasad konkurencyjności, braku winy w niewykonaniu projektu w terminie, braku powiązań pomiędzy skarżącą a jej kontrahentami, nie są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, a zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wprost zdeprecjonował wartość dowodową tego dowodu, zarzucając świadkowi, przed jego przesłuchaniem, brak obiektywizmu;

b) organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zaniechał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie podejmując, żadnej inicjatywy dowodowej w celu ustalenia rzeczywistych powodów, dla których skarżąca nie była w stanie zrealizować całości czynności objętych harmonogramem, w sytuacji, gdy skarżąca od samego początku wykazywała, że do niewykonania umowy doszło z przyczyn przez nią niezawinionych, co uzasadniało wydłużenie okresu realizacji projektu, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wniosków strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

2. art 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to do:

a) kwestii naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca zarzucała brak wyczerpującego i kompletnego zgromadzenia materiału dowodowego i jego dowolną ocenę oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do stanowiska i wszystkich argumentów skarżącej zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności nieodniesienie się do zarzutu, iż organ – PARP w toku realizacji projektu nie uwzględnił możliwości wydłużenia okresu jego realizacji, w sytuacji gdy stan zaawansowania projektu był bardzo wysoki, okoliczności braku możliwości jego wykonania w terminie były niezależne od skarżącej, a nadto byłoby to zgodne z celem zawarcia umowy, jakim jest opracowanie i wdrożenie innowacyjnej technologii objętej projektem, związanych z recyclingiem tworzyw sztucznych w sytuacji, zwłaszcza przy uwzględnieniu, że na potrzeby projektu skarżąca przeznaczyła już 8 mln zł, a także gdy przez cały czas trwania projektu zachowywała się transparentnie wobec PARP, informując o wszystkich problemach, wywołanych działaniami nierzetelnego kontrahenta;

b) zarzutu skargi, zgodnie z którym nie jest prawdą, że skarżąca w trakcie przeprowadzonej kontroli nie okazała oryginałów faktur stanowiących podstawę do rozliczenia projektu, w sytuacji, w której faktury te zostały okazane 19 grudnia 2014 r. i 24 marca 2015 r., na którą to okoliczność skarżąca uzyskała potwierdzenie L, w postaci przystawionej na dokumencie pieczęci z podpisem upoważnionego pracownika;

c) zarzutu skargi dotyczącego wykorzystania przez skarżącą środków europejskich z naruszeniem procedur opisanych w art. 184 u.f.p. poprzez naruszenie § 9 ust. 10 umowy o dofinansowanie, z uwagi na niewykonanie przez skarżącą zaleceń pokontrolnych, w sytuacji, gdy skarżąca wykonała wszystkie zalecenie pokontrolne z kontroli przeprowadzonej 5 listopada 2014 r. wielokrotnie udzielając odpowiedzi na pytania PARP i przesyłając uzupełnienia do kolejnych zastrzeżeń instytucji,

3. art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie w jakim skarżąca zarzucała naruszenie art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, tj. w zakresie zarzutu, iż organ wydał ostateczną decyzję w oparciu o ustalenia poczynione w sposób dowolny, a nie swobodny, co skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych stanowiącymi podstawę wydania skarżonych decyzji i rzutowało na dokonaną przez organy, a w konsekwencji także przez WSA w Warszawie ocenę, zgodnie z którą skarżąca dopuściła się szeregu naruszeń umowy o dofinansowanie, art 6c ustawy o utworzeniu PARP i art. 184 u.f.p. poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny Ministra Rozwoju przedstawionej w wydanej przez Ministra decyzji w zakresie faktu, iż skarżąca naruszyła art. 11 ust. 2 umowy o dofinansowanie z uwagi na naruszenie art. 6c ustawy o utworzeniu PARP z uwagi na to, że istniejące powiązania między skarżącą a B wypełniają przesłankę pozostawania w takim stosunku prawnym lub faktycznym, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności w wyborze wykonawcy, w sytuacji, w której takie ustalenie organu, a także akceptujący to ustalenie WSA w Warszawie opiera na:

- błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie istnienia powiązań podmiotowych, w sytuacji, gdy pomiędzy skarżącą a B w okresie realizacji projektu brak jest jakichkolwiek powiązań;

- błędnym założeniu, że skarżąca nie dopełniła wszelkich wymogów wskazanych w umowie o dofinansowanie, które to ustalenie jest sprzeczne z faktem, iż skarżąca, zgodnie z procedurą, wysłała zapytanie ofertowe do pięciu potencjalnych oferentów, umieściła zapytanie ofertowe w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej, zaś w ramach drugiego postępowania skarżąca wysłała zapytanie ofertowe do ośmiu potencjalnych oferentów, umieściła zapytanie ofertowe w swojej siedzibie oraz na swojej stronie internetowej;

- nieznajdującym oparcia w zasadach prawidłowego rozumowania założeniu, zgodnie z którym brak bezstronności w wyborze wykonawcy wynikać może z samej okoliczności znajomości i podejmowania wspólnych działań J. S. i D. K. reprezentującego skarżącą, w sytuacji, w której relacje takie nie mogą w sposób wystarczający stanowić o tym, że istnieje pomiędzy nimi taki stosunek prawny lub faktyczny, który może budzić wątpliwości co do bezstronności, a nadto, relacje te nie są relacjami między skarżącą a wykonawcą, tj. B.

B. naruszenie, prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje nie tylko w sytuacji, w której beneficjent wykorzystuje przekazane na jego rzecz środki na zadania inne niż te, na które środki zostały przyznane, ale także w sytuacji braku zrealizowania innych obowiązków przez beneficjenta.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej wskazał, iż powyższe uchybienia, zwłaszcza procesowe skutkują błędem w ustaleniach faktycznych, będącym powieleniem błędu organu podatkowego II instancji, którego ustalenia Sąd w pełni zaakceptował w uznaniu, że skarżąca środki uzyskane z dofinansowania z udziałem środków europejskich wykorzystała niezgodnie z przeznaczeniem.

Mając powyższe na względzie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez orzeczenie, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2015 r. oraz utrzymaną w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie z [...] września 2015 r. w przedmiocie zobowiązania Spółki do zwrotu środków uzyskanych na skutek umowy o dofinansowanie z 25 października 2010 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od spółki zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w sprawie nie wystąpiła.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu, zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).

W rozpoznawanej skardze sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Uwzględniając powyższe – przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, mających charakter procesowy – zauważyć należy, że wskazana w pkt A.2 i A.3 petitum skargi kasacyjnej podstawa prawna tylko częściowo jest prawidłowa; wskazany art. 134 § 1 p.p.s.a. stwarza podstawę do tego, że Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04 LexPolonica 2126303). Co do zasady przepis ten także obliguje do ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze, a także wymaga skoncentrowania się na kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, co stwarza możliwość pominięcia tych wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują; nie stanowi zatem uchybienia pominięcie zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04, cyt. za J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 347, teza 3, w której autor wyraża dalej idący pogląd – w ślad za treścią uzasadnienia wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04, LexPolonica 401547 – wskazał, że Sąd ma obowiązek, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., badania tych zarzutów i wniosków, które mają znaczenie dla oceny zaskarżonego aktu).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten ostatni pogląd i wskazuje, że niezależnie od wagi i zasadności podnoszonych zarzutów procesowych należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie ustaliły ponad wszelką wątpliwość istnienie dwóch okoliczności, tj. niezrealizowanie celu projektu w terminie, wynikającym z zawartej umowy i brak środków własnych na realizację projektu. Istnienia tych okoliczności nie kwestionuje zresztą sam skarżący. Mają one natomiast zasadniczą wagę dla oceny sposobu postępowania Spółki oraz wynikających z tego postępowania konsekwencji. Stanowią bowiem wystarczającą podstawę do uznania, że wypełnione zostały przesłanki określone w hipotezie art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Jest rzeczą oczywistą – w świetle tych konstatacji – że Sąd I instancji mógł jedynie oddalić skargę, co Sąd II instancji w pełni aprobuje.

Bez znaczenia dla oceny tego rozstrzygnięcia jest fakt podnoszony w zarzucie A.2.a skargi kasacyjnej, że Spółka "przez cały czas trwania projektu zachowywała się transparentnie wobec PARP, informując o wszystkich problemach wywołanych działaniami nierzetelnego kontrahenta", wobec czego, pomimo takiego zachowania, słusznie i trafnie – zdaniem NSA – PARP nie uwzględnił żądania wydłużenia okresu realizacji projektu. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w zarzucie – o czym świadczy wskazana kwota 8 000 000 zł gdy ją się zestawi z wartością całego projektu – stan zaawansowania projektu był w fazie początkowej i nie był on "bardzo wysoki".

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia była czynność okazania faktur w dniach 19 grudnia 2014 r. i 24 marca 2015 r. (zarzut A.2.b), bowiem nie miała ona jakiegokolwiek wpływu na treść wydanego w sprawie wyroku; także skarżący kasacyjnie nie wskazuje – w tym zakresie – żadnego związku, który mógłby stanowić podstawę do zanegowania w tym obszarze wydanego przez Sąd I instancji wyroku.

Identycznie należy odnieść się do zarzutu A.2.c petitum skargi kasacyjnej, gdyż "wykonanie zaleceń pokontrolnych" jest kwestią trzeciorzędną, podobnie jak udzielanie odpowiedzi na pytanie PARP, a także wyjaśnianie zastrzeżeń formułowanych przez tę instytucję.

Reasumując, zasadniczym powodem rozwiązania umowy było niezrealizowanie celu projektu w terminie wyznaczonym umową i brak środków na realizację projektu, co Sąd prawidłowo wykazał w motywach wyroku, a zatem nie doszło do obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż powyższe okoliczności zostały w motywach wyroku wskazane, a pozostałe, o których mowa w zarzutach A.2.a, A.2.b i A.2.c skargi kasacyjnej są kwestiami trzeciorzędnymi, które w uzasadnieniu WSA można było pominąć.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut A.3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem o ile powołanie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości w kontekście naruszenia art. 75 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., to całkowicie uniemożliwia merytoryczną ocenę tego zarzutu ogólnikowe powołanie art. 184 u.f.p. i art. 6c ustawy o utworzeniu PARP. Te ostatnie przepisy mają szereg jednostek redakcyjnych i precyzyjne ich wskazanie i przyporządkowanie jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem nie jest władny – w tym zakresie – zastępować autora skargi kasacyjnej i przyporządkowywać domniemane szczegółowe jednostki redakcyjne art. 184 u.f.p. i art. 6c ustawy o utworzeniu PARP poszczególnym zarzutom A.3. petitum skargi kasacyjnej.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut A.1 petitum skargi kasacyjnej w obszarze niedostatecznej kontroli Sądu nad stosowaniem wskazanych przepisów k.p.a. Także zdaniem Sądu II instancji – w świetle wyżej poczynionych uwag, a także zebranego w sprawie materiału dowodowego – przyjąć trzeba, że nie doszło do uchybień w zakresie stosowania norm prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższej oceny sprawy nie zmieniłyby zeznania Z. P. Winę za nieosiągnięcie celu projektu oraz nieuzyskanie środków finansowych na udział własny ponosi wyłącznie skarżąca i nie jest możliwe, aby wymieniony środek dowodowy doprowadził do zmiany tej oceny. To przecież na skarżącej Spółce ciążył obowiązek uzyskania środków niezbędnych do sfinansowania zamierzenia. Powinna ona zatem z odpowiednim stopniem przezorności układać swoje stosunki gospodarcze, a działania podmiotów trzecich, które rzekomo nie wywiązały się ze swoich zobowiązań, nie mogą być uznane za okoliczności ekskulpujące. Można domniemywać, że wniosek o przeprowadzenie tego dowodu nastawiony był wyłącznie na przedłużenie postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny nie zyskał on akceptacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wszechstronnie odniósł się do wszystkich argumentów przedstawianych przez Spółkę.

W kwestii zaś inicjatywy dowodowej (zarzut A.1.b skargi kasacyjnej) wskazać trzeba, iż trafnie Sąd I instancji wskazał, iż umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania i nie można przerzucać ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na inne podmioty i z tego tytułu oczekiwać zwolnienia od zobowiązań publiczno-finansowych np. z uwagi na winę kontrahenta w niezapewnieniu finansowania. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego – o czym mowa w zarzucie – było zbyteczne, bowiem, jak trafnie to dostrzegł Sąd I instancji, podstawą do żądania zwrotu środków jest bezsporny fakt, iż projekt nie został zakończony do 30 września 2014 r., przy czym główną przyczynę stanowił brak środków finansowych – o czym wyżej była mowa.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut B petitum skargi kasacyjnej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie treści art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydatkowanie środków bez osiągniecia celu, na który zostały przeznaczone, wypełnia dyspozycję tej regulacji.

Uwzględniając powyższe należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 9) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265).