Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 178/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15  ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: art. 7, art. 107 par. 3, art. 126, art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w K. postanowieniem z dnia [.....] 2014 r. nr [....], po rozpatrzeniu wniosku mł. asp. w stanie spoczynku G. W. - zwolnionego ze służby w Policji z dniem [....] 2013 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w okresie od dnia 30 września 1992 r. do dnia 1 października 2010 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie trybu postępowania".

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w dniu 3 lipca 2014 r. G. W. zwrócił się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez niego obowiązków służbowych, w okresie od 30 września 1992 r. do 1 października 2010 r., uprawniającego do podwyższenia emerytury policyjnej w wymiarze określonym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.) - dalej "rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków". W uzasadnieniu wniosku, powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, z którego wynika, że obowiązek ustalenia okresów, za które podmiot nabył prawo do podwyższenia emerytury policyjnej bądź braku takiego uprawnienia ciąży na właściwym organie ds. osobowych.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII K.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie do treści art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów.

Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 § 2 K.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Rozpatrzenie wniosku wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia czy w stosunku do G. W. zaistniały okoliczności, o których mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków. Wdrożenie wskazanej procedury wynikało z konieczności przeprowadzenia analizy akt osobowych zainteresowanego, a także dokonania szeregu sprawdzeń dokumentacji zgromadzonej w zasobach archiwalnych innych komórek organizacyjnych KMP w K., Komisariatu Policji [....] w K. oraz Wydziału Prewencji KWP w K., mogącej mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ zauważył, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. U 12/13 § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w zakresie jakim stanowi o "bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia" został uznany za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z art. 15 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Interpretacje prawne w powyższej kwestii wskazują, że przez szczególne warunki zagrożenia życia lub zdrowia należy rozumieć zagrożenie o charakterze wyjątkowym w stosunku do tego jakie normalnie wynika z faktu, że ktoś pełni służbę w Policji. Jednocześnie już z samego faktu podjęcia służby w Policji osoba godzi się na zagrożenia jakie wynikają z charakteru tej służby.

Na podstawie akt osobowych strony ustalono przebieg służby we wnioskowanym okresie:

- 30.09.1992 - przyjęty do służby w Policji na stanowisko aplikanta Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania W. Prewencji KWP K.;

- 1.04.1993 - policjant Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania W. Prewencji KWP K.;

- 2.09.1996 - policjant Kompanii Patrolowo - Interwencyjnej Wydziału Prewencji KWP K.;

- 1.04.1999 - policjant Kompanii Patrolowo Interwencyjnej MSZP KMP K.;

- 1.07.2000 - referent Ogniwa II Referatu Patrolowo Interwencyjnego I Sztabu Policji KMP K.;

- 1.02.2003 - referent OPIII Sekcji Prewencji KP III w K. KMP K.;

- 1.10.2010- zastępca dyżurnego Zespołu Dyżurnych KP III w K. KMP K.

W wyniku przeprowadzonego sprawdzenia ww. akt osobowych nie ujawniono żadnych zapisów świadczących o służbie pełnionej w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu policjanta.

W trakcie postępowania wyjaśniającego uzyskano pisemne odpowiedzi z jednostek i komórek organizacyjnych, w których G. W. pełnił służbę, w zakresie dotyczącym podejmowania czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby.

Z udzielonej przez Wydział Prewencji KWP w K. odpowiedzi (pisma z dnia [.....] 2014 r. oraz [....] 2014 r.) wynika, że komórka ta nie dysponuje dokumentacją dotyczącą podejmowania przez G. W. czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Z Wydziału Sztab Policji KMP w K. uzyskano pisemną informację (pismo z dnia [....] 2014 r.), z której wynika, że po przeglądnięciu Książek Wydarzeń za okres od 1.04.1999 roku do 31.01.2003 r. nie odnaleziono żadnych informacji dotyczących zdarzeń z udziałem wymienionego, natomiast dokumentacja służbowa w postaci notatników służbowych, notatek urzędowych i Książek Interwencji została już wybrakowana.

Sprawdzeń dokonano również w Komisariacie Policji [....] w K. W udzielonej odpowiedzi (pismo z dnia [....] 2014 roku) stwierdzono, iż po sprawdzeniu zasobów archiwalnych oraz w elektronicznym spisie spraw nie odnaleziono zdarzenia, w którym istniało zagrożenie życia lub zdrowia dla G. W. jako funkcjonariusza w służbie.

Z policyjnych systemów informatycznych wygenerowano dane, dotyczące zdarzeń z udziałem policjantów, mogących kwalifikować je jako zagrażające ich zdrowiu bądź życiu. W wyniku gruntownej analizy przedmiotowego wykazu z uwzględnieniem następujących kryteriów: postępowania przygotowawcze prowadzone przez KMP w K. oraz jednostki podległe, kwalifikacja prawna czynu - art. 222 § K.k., art. 223 § 1 K.k., art. 223 § 2 K.k. oraz 224 § 1 i 2 K.k., art. 224 §3 K.k., art. 233 d.k.k. i art. 235 d.k.k. oraz danych policjanta, nie stwierdzono przypadków, w których występuje osoba zainteresowanego.

Konkludując organ stwierdził, że w trakcie postępowania wyjaśniającego, dokonano stosownie do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania , analizy akt osobowych zainteresowanego, baz danych informatycznych, a także zasobów archiwalnych.

Ponadto zwrócono się do wszystkich podmiotów, mogących posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Przeprowadzone z należytą starannością ustalenia nie potwierdziły, aby G. W. w którymkolwiek roku swojej służby podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Przy czym dążono do ustalenia wszelkich zdarzeń z zachowaniem kryterium ustawowego, a więc w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" z pominięciem kryterium "bezpośredniości" określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdyż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował ten przepis tylko w tym zakresie.

G. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Podniósł, że organ powołał się na elementy jakie TK zakwestionował. W sposób sprzeczny z zapisami wyroku TK zawęził bezpodstawnie treść § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków. W podobny sposób - niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku TK odnosząc się w sposób zawężający treść ustawy - posłużył się normą prawną zawartą w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania. Dotyczy to m.in. kwestionowania tych zdarzeń o jakich TK wypowiedział się w wyroku z maja 2014 r. (wywód czwarty).

Tym samym postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia posiada błędy będące co najmniej w opozycji do wyroku TK. Nie zawiera m.in. tych zdarzeń co do których mogły mieć miejsce one w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Skarżący zwrócił też uwagę na nieuzasadnione i zakwestionowane przez TK podejście uzależniające dane zdarzenie od skutku czy następstwa zdrowotnego, konkretnych przepisów karnych (np. nie wiadomo z jakich powodów i w oparciu o jakie zapisy prawne przyjęto kategorie dotyczące art. 222 K.k., czy 223 K.k., pomijając inne) oraz przyjęcia za odmowę wydania zaświadczenia faktu podjęcia służby w Policji co jest wg organu wydającego postanowienie równoznaczne z godzeniem się na zagrożenia jakie wynikają z charakteru służby.

Wyrok wskazuje, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia obowiązek ustalenia okresów, za które podmiot nabył prawa do podwyższenia emerytury policyjnej ciąży na właściwym organie ds. osobowych, jak również, że to na tym samym organie również ciąży obowiązek udowodnienia braku nabycia prawa do podwyższenia emerytury policyjnej, gdzie co do zasady brak dokumentacji dowodowej w aktach, rejestrach, czy ewidencjach, lub innych danych prowadzonych przez organ nie może stanowić odmowy wydania zaświadczenia, bowiem stanowiło by to pozbawienie prawa nabytego z winy organu, który nie prowadził właściwej dokumentacji służbowej.

Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r. nr [.....], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy - na podstawie art. 144, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że G. W. służbę w Policji pełnił w okresie od dnia 30 września 1992 r. do dnia 27 lutego 2013 r., ostatnio na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Komisariatu Policji [.....] w K. Komendy Miejskiej Policji w K. Pełnił służbę między innymi w Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Wydziału Prewencji KWP w K., Kompanii Patrolowe - Interwencyjnej Miejskiego Sztabu Policji KMP w K., Referacie Patrolowo - Interwencyjnym Sztabu Policji KMP w K., Ogniwie Patrolowo - Interwencyjnym Sekcji Prewencji KP [....] w K. KMP w K., a od dnia 1 października 2010 r. w Zespole Dyżurnych KP H! w K. KMP w K.

Wnioskiem z dnia 3 lipca 2014 r. zwrócił się z prośbą o wydanie zaświadczenia o okresach jego służby w Policji, za które - zgodnie z at. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji - przysługuje prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w wymienionych przepisach.

W związku z powyższym, pismem z dnia 10 lipca 2014 r. Komendant Miejski Policji w K. poinformował byłego policjanta o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie, zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a.

Pismami z dnia 5 sierpnia 2014 r. oraz pismem z dnia 9 września 2014 r. Komendant Miejski Policji w K. zwrócił się do Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w K., Komendanta Komisariatu Policji [....] w K. KMP w K. oraz Naczelnika Wydziału Prewencji- KWP w K. o wskazanie czy G. W. w okresie od dnia 30 września 1992 r. do dnia 1 października 2010 r. wykonywał czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok pełnienia służby, zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków. W odpowiedzi na te pisma poinformowano, iż nie znaleziono dokumentów potwierdzających taki fakt.

Organ I instancji poddał również analizie dane z policyjnych systemów informatycznych dot. ewentualnych zdarzeń z udziałem wymienionego, który miałby występować w roli pokrzywdzonego w wyniku przestępstw określonych w art. 222, art. 223 oraz art. 224 K.k. a także art 233 d.k.k. i art. 235 d.k.k. (ustawy z dnia 19.04.1969 r. Kodeks karny - dot. okresu przed 1.09.1998 r.), która nie potwierdziła jednak takiego faktu.

Organ przywołał treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, § 14 ust. 1 pkt 3, ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., a także art. 217 § 2, art. 218 § 2 K.p.a.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 w sprawie trybu postępowania. Zaświadczenie to winno być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy, w tym przypadku Policji. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2, wydaje się na żądanie funkcjonariusza.

Podkreślił, że postępowanie takie ma charakter uproszczony, ponieważ musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Jednak w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich sprawdzenie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 K.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zagrożenie życia lub zdrowia musi być realne, rzeczywiste, nie dające się przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o takie sytuacje, z określeniem daty, miejsca i przebiegu zdarzenia, podczas których określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Przyjmuje się, że niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może tu chodzić o niebezpieczeństwo potencjalne wynikające z samego faktu, że policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Należy bowiem uwzględnić fakt, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji.

Organ wskazał, że Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przewidziana jest aby strzec bezpieczeństwa państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia. Jednak tylko szczególne sytuacje w których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia w określonych prawem przepisach uzasadniają podwyższenie emerytury o 0,5% za każdy rok jej pełnienia. Zatem potencjalnie na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy funkcjonariusz w trakcie swojej służby w Policji. Dlatego też nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze) można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", które uzasadniałyby podwyższenie emerytury.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż na organie ciąży obowiązek udowodnienia braku nabycia prawa do podwyższenia emerytury, policyjnej organ odwoławczy stwierdził, że dokonana przez organ I instancji kwerenda posiadanej, dokumentacji dot. pełnienia służby przez wymienionego wyraźnie dowodzi, że postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone rzetelnie, a zebrane informacje nie potwierdziły żeby uczestniczył w zdarzeniach, w których istniało konkretne, a nie tylko potencjalne, zagrożenie jego zdrowia i życia.

Trybunał Konstytucyjny, w sentencji wyroku (sygn. akt U 12/13) z dnia 27 maja 2014 r., nie odnosił się do zgodności z Konstytucją RP art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W oparciu o ten przepis emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Dlatego też nie można przyjąć, że pełnienie codzienne służby przez policjanta jest równoznaczne z ciągłym istnieniem zagrożenia. Jak stwierdził TK w uzasadnieniu wyroku, zwrot: szczególnie zagrażający życiu lub zdrowiu - "odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy".

Organ podkreślił, że nie można było spełnić żądania skarżącego, ponieważ nie ma dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie przez byłego funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach szczególnych, co wiązało się z koniecznością odmowy wydania zaświadczenia żądanej przez niego treści.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy dołożono wszelkiej staranności, a postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z ustaleniami faktycznymi i obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

G. W. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów dotyczących § 4 pkt 1 rozporządzenia i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wniosków na jakie wskazał skarżący wynikających z wyroku TK w sprawie U 12/13.

W obszernym uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację z odwołania.

Podniósł również, że zaskarżone postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie i uznanie albowiem zostało przeprowadzone powierzchownie bez odniesienia się do konkretnych rodzajów interwencji i czynności służbowych skarżącego.

Ponadto powiela wadliwe argumenty i ich interpretację - podobnie jak czynił to organ I instancji i które wskazał skarżący w odwołaniu od postanowienia, a także: nie uwzględnia treści wyroku TK w sprawie U 12/13, nie uwzględnia aktualnego stanu prawnego wynikającego z tego właśnie wyroku, na dzień wydania postanowienia, posługuje się ogólnikami w rodzaju "utrwalone orzecznictwo", nie dokonuje subsumpcji faktów pod stosowną normę prawną, przez niewłaściwe interpretowanie przepisów narusza słuszny interes obywatela.

Skarżący wskazał, że wykładnia TK w sprawie U 12/13, a odnosząca się bezpośrednio do treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, wskazuje faktycznie na to, iż uprawnienia do podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu o 0,5% za każdy rok pełnienia służby wynikają z następujących przesłanek

1) Funkcjonariusz podejmował jedną z trzech typów czynności lub interwencji:

1.1 operacyjno-rozpoznawcze

1.2 dochodzeniowo-śledcze

1.3 interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego

2) Funkcjonariusz podejmował je w ramach wykonywanych obowiązków służbowych

3) Funkcjonariusz podejmował je co najmniej 6 razy w ciągu roku

4) Czynności lub interwencje podejmowane były w sytuacjach, w których istniało potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia.

Jedynym elementem stanowiącym trudność interpretacyjną jest punkt 4. Zatem czy zagrożenie życia lub zdrowia należy rozpatrywać w odniesieniu do funkcjonariusza, czy też do osób trzecich, a nadto - co najistotniejsze - co należy rozumieć przez pojęcie sytuacji, w których istniało potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia. Mianowicie, czy chodzi tu o każdą taką sytuację, skoro po wyroku TK nie rozpatruje się już zwrotu "bezpośrednio", czy może i tak w odniesieniu do tych sytuacji należy stosować pewną gradację.

Dokonując wykładni celowościowej pojęcia "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia" - ustawodawcy przyświecało to, aby podwyższyć podstawę emerytury tych funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Ponadto wydaje się, że nie można dokonywać wykładni rozszerzającej § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, na podstawie których wydano to rozporządzenie, mają w istocie charakter wyjątkowy w stosunku do powszechnie obowiązujących wszystkich obywateli RP przepisów dotyczących nabywania świadczeń emerytalnych. Zatem jako wyjątek nie podlega on wykładni rozszerzającej. Z tego wynika z kolei, że rozumienie tego zapisu rozporządzenia odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy policji, a nie osób trzecich (choć ustawodawca objął tą norma bliżej nieokreślony krąg osób).

Najistotniejsze rozważania skargi dotyczą zagadnienia "zagrożenia życia lub zdrowia", a ściślej "szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia", gdyż dokonując właściwej wykładni tego pojęcia, stosownie do uwag Trybunału Konstytucyjnego należy brać pod uwagę treść art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W doktrynie prawnej pojęcie "niebezpieczeństwa" określa się często jako stan rzeczy lub też sytuację charakteryzującą się dużym prawdopodobieństwem zaistnienia ujemnego skutku - czasami dodając, że chodzi też o takie prawdopodobieństwo które występuje obiektywnie.

Z wyroku TK wynika, że racjonalny ustawodawca nie ustanawiał by przepisu obejmującego swoim zakresem niebezpieczeństwo zarówno o charakterze konkretnym, jak i potencjalnym, aby następnie w drodze rozporządzenia zawęzić jego rozumienie do niebezpieczeństwa o charakterze konkretnym (innymi słowy bezpośrednim). Zatem ustalenie czy dana czynność/interwencja wykonywana była w zakresie potencjalnego zagrożenia zdrowia lub życia jest możliwe dopiero po ustaleniu okoliczności danej sprawy, zaś czynności tej nie dokonuje organ rentowy. Tym nie mniej z treści partykuły "szczególnie" wynika, że do grupy czynności/interwencji które zagrażają życiu lub zdrowiu nie zostaną zaliczone wszystkie takie zachowania, a wyłącznie te mające charakter w pewien sposób wyjątkowy nawet w odniesieniu do "zwykłych czynności" funkcjonariusza policji - i to one stanowią podstawę do wydania stosownego zaświadczenia.

Skarżący podkreślił elementy jako te, które nie zostały zbadane przez organ I i II instancji, albo też badane zostały w sposób nierzetelny. Skarżący wielokrotnie brał udział w zabezpieczeniach meczów, konwojach kibiców, konwojach przestępców, przeszukaniach osób, mieszkań, zabezpieczeniach wizyt, pościgach, i innych - gdzie ryzyko, a co za tym idzie prawdopodobieństwo narażenia na utratę zdrowia lub życia było niewspółmiernie większe, niż przy zwykłych czynnościach wynikających z zakresu obowiązków. Interwencje i czynności te wykonywane były z dużo większą częstotliwością niż 6 razy w roku. Odrębną kwestią jest to czy czynności te zostały w dokumentach jednostek odnotowane i przechowane np. w notatnikach służbowych lub innych - zbiorczych wykonywanych przez właściwych dowódców jednostek (np. naczelnika prewencji danej jednostki, kierowników referatów dzielnicowych itp.).

Skarżący ze względu na obowiązujące zarówno w przeszłości jak i obecnie przepisy, nie miał i nadal nie ma prawa kopiować takich materiałów, przechowywać czy sporządzać we własnym imieniu takowe - gdyż stanowiło by to naruszenie przepisów prawa chociażby z uwagi na klauzulę tajności tych dokumentów. Ponadto skarżący nie ma wpływu na czas przechowywania, a następnie niszczenia tych dokumentów z których wynikać mogą dla niego stosowne uprawnienia.

Treść art. 218 § 2 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnoszącego się również do kwestii wydania stosownego zaświadczenia dla organu emerytalno-rentowego. Sprowadza się ono w zasadzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych (w tym również oświadczeń policjantów). Jednak nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym prawnych, odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. W wyroku NSA z dnia 21.07.2005 r. OSK 1777/04 zauważa, iż na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności o charakterze materialno-technicznym.

W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Z tego wynika, że organ wydający zaświadczenie nie ma prawa dokonywać oceny podawanych przez skarżącego przykładów interwencji pod kątem spełnienia nieostrej przesłanki "szczególnego zagrożenia". Organ ten winien jedynie ustalić, czy dana czynność lub/i interwencja była podejmowana w sytuacji istnienia potencjalnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Istotnym elementem skargi jest odniesienie się przez skarżącego do podania przykładów służby i podejmowanej w jej ramach czynności "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". Do takich sytuacji zaliczyć z cała pewnością można i należy wykonywane przez niego interwencje m.in.;

1. Interwencja funkcjonariusza Policji, który podejmuje czynności w przypadku bójki z użyciem niebezpiecznych przedmiotów pomiędzy dwoma grupami, np. pseudokibiców, w celu przywrócenia zbiorowo zakłóconego porządku publicznego;

2. Interwencja funkcjonariusza Policji, który z polecenia przełożonego w trybie "alarmowym" jako pojazd uprzywilejowany podejmuje interwencję (pomimo tego że sytuacja ta mieści się w ramach obowiązków służbowych funkcjonariuszy pionu prewencji wynikających z § 35 pkt 1 zarządzenia KGP nr 1041. stan niebezpieczeństwa w opisanej sytuacji wynika z poruszania się pojazdem bez stosowania się do przepisów o ruchu drogowym. Jest to środek, dzięki któremu funkcjonariusz może szybciej dotrzeć do miejsca zdarzenia, w którym jest ów docelowy stan niebezpieczeństwa;

3. Interwencja funkcjonariusza Policji w celu odparcia czynnej napaści, naruszenia jego nietykalności cielesnej Opisana sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 7) zarządzenia nr 1041 w zw. z § 3 pkt 2) oraz § 17 pkt 3) zarządzenia nr 768. Stan niebezpieczeństwa wynika z zaatakowania funkcjonariusza. Istnieje tutaj w takim razie co najmniej potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia;

4. Interwencja funkcjonariusza Policji, polegająca na podjęciu działań pościgowych przez policjanta zmierzających do zatrzymania sprawcy przestępstwa przeciwko życiu lub zdrowiu z użyciem niebezpiecznego narzędzia lub przedmiotu przypominającego broń palną. Pomimo tego, że sytuacja taka opisana jest w § 35 pkt 7) zarządzenia nr 1041 w zw. z § 3 pkt 2) oraz § 17 pkt 2) zarządzenia nr 768. KGP, to stan niebezpieczeństwa stwarza tutaj uciekający sprawca, który posiadając niebezpieczne narzędzie lub przedmiot przypominający broń palną stanowi zagrożenie dla całego otoczenia, w tym także dla funkcjonariuszy. Z pewnością przystępując do takiej interwencji istnieje co najmniej potencjalne niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza;

5. Interwencja funkcjonariusza Policji, polegająca na podjęciu pościgu przy wykorzystaniu pojazdu służbowego za innym poruszającym się pojazdem uczestnikiem ruchu drogowego, który swoim czynem w sposób rażący narusza przepisy ruchu drogowego i nie reagując na polecenia funkcjonariusza stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy, a także innych uczestników ruchu drogowego;

6. Interwencja funkcjonariusza Policji polegająca na pościgu, zatrzymaniu, dokonaniu przeszukania terenu celem zatrzymania osoby w przypadku uzyskania wcześniejszej informacji, iż może ona posiadać broń palną, niebezpieczne narzędzia lub przedmiot przypominający broń palną, np. za sprawcami napadów. Opisana sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 7) zarządzenia nr 1041 w zw. z § 3 pkt 2) oraz § 17 pkt 2) zarządzenia nr 768. Stan niebezpieczeństwa stwarza tutaj uciekający sprawca, który posiadając niebezpieczne narzędzie lub przedmiot przypominający broń palną stanowi zagrożenie dla całego otoczenia, w tym także dla funkcjonariuszy;

7. Interwencja funkcjonariusza Policji polegająca na zabezpieczeniu miejsca ujawnienia niewypałów, niewybuchów, ogniska ptasiej grypy lub skażenia mną substancją, której oddziaływanie na organizm człowieka jest szkodliwe. Opisana sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 1) zarządzenia nr 1041. Stan niebezpieczeństwa stwarzają tutaj niewypały lub niewybuchy, ognisko ptasiej grypy lub inna substancja, której oddziaływanie na organizm człowieka jest szkodliwe;

8. Interwencja funkcjonariusza Policji wobec osób, które posiadają niebezpieczne przedmioty i grożą ich użyciem w przypadku podjęcia czynności przez policjanta, sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 7) zarządzenia nr 1041 w zw. z § 3 pkt 2) oraz § 17 pkt 3) zarządzenia nr 768. Stan niebezpieczeństwa wynika z samego zachowania sprawcy;

9. Interwencja funkcjonariusza Policji, mająca na celu przeszukanie miejsca, np. katastrofy budowlanej (zawalenie się hali [....] w K.), klęski żywiołowej (powódź z 1997 r. - ewakuacja osób na terenach zalanych, przejście nawałnic z deszczem, gradem, wystąpienie trąby powietrznej w woj. [....] w 2005 i 2008 r.), miejsca pożaru lub silnego zadymienia lokalu mieszkalnego, wybuchu instalacji gazowej, a następnie zabezpieczenia miejsca prowadzonych działań mających na celu ratowanie życia i zdrowia ludzkiego. Opisana sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 3) zarządzenia nr 1041. Podejmując taką interwencję funkcjonariusz niewątpliwie jest w sytuacji szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia;

10. Interwencja funkcjonariusza Policji polegająca na ewakuacji osób, a następnie przeszukanie budynku w związku z informacją o podłożeniu materiału wybuchowego w sytuacji, gdy po wykonanych czynnościach nie stwierdzono materiału wybuchowego. Sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 1) zarządzenia nr 1041. Stan niebezpieczeństwa powoduje materiał wybuchowy. Przykład ten dobrze ilustruje zmianę w rozumieniu tego przepisu po wyroku Trybunału - otóż nieistotne jest czy informacja o podłożeniu materiału wybuchowego okazała się prawdziwa, co warunkowałoby ziszczenie się warunku konkretności i rzeczywistości zagrożenia dla życia lub zdrowia. Istotne jest, że w momencie przystąpienia do przeszukania budynku istnieje potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy;

11. Interwencja funkcjonariusza Policji polegająca na przeszukaniu określonego terenu (przy jednoczesnym zaangażowaniu znacznych sił policyjnych) za osobą, której zaginięcie zostało zgłoszone funkcjonariuszom i podjęto decyzję o akcji poszukiwawczej;

12. Podjęcie interwencji wobec osób z zaburzeniami psychicznymi, agresywnymi, będącymi pod wpływem alkoholu lub środków odurzających, które swoim zachowaniem zmuszają funkcjonariusza Policji do użycia środków przymusu bezpośredniego zgodnie z przepisami prawa;

13. Zabezpieczenie akcji i operacji policyjnych, np. pielgrzymki Papieża, zjazdy Prezydentów, przedstawicieli NATO - zgromadzenia i uroczystości publiczne wysokiego ryzyka, w szczególności z udziałem osób podlegających ochronie w rozumieniu ustawy o BOR;

14. Podjęcie interwencji polegającej na udziale policjanta w odblokowaniu obiektów, dróg, węzłów kolejowych, zabezpieczeniu manifestacji i zgromadzeń, gdzie mają miejsce zakłócenia ładu i porządku, Opisana sytuacja mieści się w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy prewencji, w § 35 pkt 7) zarządzenia nr 1041 w zw. z § 3 pkt 2) oraz § 17 pkt 3) zarządzenia nr 768. Wątpliwości nie może budzić istnienie stanu niebezpieczeństwa oraz potencjalnego zagrożenia dla życia lub zdrowia funkcjonariuszy, którzy podejmują takie interwencje. Co ważne przy tym, ponownie nie chodzi tu o samo zabezpieczenie, ale o interwencje podejmowane w trakcie zabezpieczania takich manifestacji czy zgromadzeń.

Z treści postanowień Komendanta Miejskiego Policji w K. oraz Komendanta Wojewódzkiego w K. nie wynika by dokonali oni rzetelnego sprawdzenia dokumentacji pod kątem np. tych wskazanych przez skarżącego punktów.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż na podstawie obowiązujących obecnie przepisów oraz wyroku TK w sprawie U 12/13 można przyjąć, iż treść § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, oraz art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – wskazuje się na konieczność istnienia łącznie czterech przesłanek pozwalających na otrzymanie zaświadczenia.

Z wyroku WSA z dnia 16.04.2010 r II SA/Kr 541/09 wynika, że organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu drugiej instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej.

Z kolei inny wyrok WSA z dnia 25.03.2010 r II SA/Op 145/10 wyraźnie wskazuje na to, iż organ wydający postanowienie/decyzję winien dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Obowiązek ten związane jest również z taką sytuacją, w której przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania, a jej rozpoznaniem. W takim stanie rzeczy organy wydające decyzję/postanowienie, winny przy orzekaniu uwzględniać nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, że ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeżeli zebrany materiał dowodowy, jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 4 czerwca 2009 r w sprawie IV SA/Wa 517/09 mówi, iż jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te jakie obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie).

Zatem organ który wydaje zaświadczenie, nie może i nie ma prawa dokonywać oceny podanych przez funkcjonariusza przykładów interwencji pod kątem spełnienia nieostrej przesłanki "szczególnego" zagrożenia. Organ ten winien jest jedynie ustalić, czy dana czynność lub interwencja była podejmowana, albo mogła być podejmowana w sytuacji, w której istniało potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem większość podawanych przez skarżącego przykładów interwencji można uznać za przykłady interwencji podejmowanej w warunkach "szczególnego zagrożenia dla życia lub zdrowia". Jednak z treści postanowienia nie wynika by czynności takie w odniesieniu do konkretnych przykładów były w ogóle przeprowadzone.

Zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania, jeśli organ podejmuje niekorzystną dla strony decyzje uznaniową, wówczas ma - wynikający z art. 7 K.p.a. - szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela.

Jednak treść postanowienia KWP w K. tego w jasny i precyzyjny sposób nie kształtuje. W żaden sposób nie odnosi się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, nie wskazuje powodów ani winnych braku dokumentacji, gdyż taka w ogóle nie była prowadzona - skupiając się na elementach zupełnie nieistotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub je omijając, a w szczególnych momentach interpretując je w sposób niewłaściwy i niezgodny z obecnym stanem prawnym. Skarżący podkreślił, że indywidualna dla każdego policjanta dokumentacja w jednostkach Policji prowadzona jest od ok. 2 lat co sugeruje, że decyzja taka została podjęta w wyniku coraz częstszych spraw sądowych o wydanie przedmiotowego zaświadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do skargi Komendant stwierdził, że przez szczególne zagrażające życiu lub zdrowiu należy rozumieć zagrożenie o charakterze wyjątkowym w stosunku do normalnego zagrożenia wynikającego z samego faktu pełnienia służby w Policji, gdzie z założenia służy się społeczeństwu nawet z narażeniem zdrowia i życia.

Wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ l instancji wnikliwie, z należytą starannością, zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku. Między innymi przeanalizowano akta osobowe wnioskodawcy, bazy danych informatycznych oraz zasoby archiwalne. Zwrócono się również do jednostek i komórek organizacyjnych Policji, w których pełnił służbę wnioskodawca o zweryfikowanie posiadanej dokumentacji, w celu ustalenia czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania o żądanej przez wnioskodawcę treści. W powyższych dokumentach nie było jednak takich informacji. Tym samym nie było możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, a organ mógł jedynie wydać postanowienie o odmowie jego wydania.

Obiektywnie należy stwierdzić, że część dokumentów dot. przebiegu służby wnioskodawcy z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy uległa już wybrakowaniu, a trudno obecnie domniemywać, czy były w nich zawarte informacje istotne dla wniosku wymienionego.

Ponadto podanie przez skarżącego kilkunastu przypadków hipotetycznych sytuacji, w których policjant podejmuje czynności szczególnie zagrażające jego życiu lub zdrowiu nie ma żadnego przełożenia na jego przebieg służby w Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zastosowanie powyższego kryterium legalności do sprawy wskazuje, że skarga nie jest uzasadniona.

Poddane kontroli Sądu na skutek wniesionej skargi postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów działu VII K.p.a., regulujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, co również odnotowały organy administracji, że postępowanie to jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych (ewentualnie ich dysponenta) i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Prawidłowo też organy orzekające w tej sprawie odnotowały, że zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SKW, SWW, CBA, SG, BOR, PSP i SW oraz ich rodzin, zwanej dalej ustawą, prawodawca określił, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie w myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Stosownie do ostatnio przywołanego przepisu zaświadczenie, o jakim w nim mowa, sporządzane jest więc w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach, a tym samym wyłączony został szerszy zakres postępowania wyjaśniającego.

W świetle poczynionych uwag o charakterze ogólnym odnotować przyjdzie, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dokonując analizy zapisów akt osobowych, baz danych informatycznych, a także zasobów archiwalnych.

Ponadto zwrócono się do wszystkich podmiotów, mogących posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem. Przeprowadzone z należytą starannością ustalenia nie potwierdziły, aby G. W. w którymkolwiek roku swojej służby podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13. Przy czym dążono do ustalenia wszelkich zdarzeń z zachowaniem kryterium ustawowego, a więc w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" z pominięciem kryterium "bezpośredniości" określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, gdyż Trybunał Konstytucyjny zakwestionował ten przepis tylko w tym zakresie.

Organy orzekające zgodnie podają w uzasadnieniu swoich postanowień w sposób szczegółowy, że analiza materiału dowodowego nie wykazała pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Dostrzec też trzeba, że w tej sprawie prawidłowo organy interpretowały regulację § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych.

Niewątpliwie w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania zaświadczenia, właściwy organ Policji winien zbadać całość stosownej dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza. Organy winny wskazać - dla ustalenia pełnienia służby w warunkach szczególnie niebezpiecznych dla życia i zdrowia - oprócz akt osobowych funkcjonariusza te z dokumentów, w których odnotowywane są okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające przesłankę z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W tej kwestii nawiązać można także do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., (sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011), iż "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 k.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu".

Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwolą organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 K.p.a. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, zatem jest pochodną ich istnienia. Dlatego w przypadku odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia organ Policji winien w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zawierają stosowne zapisy świadczące o pełnieniu przez funkcjonariusza służby w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, czy zostały one zbadane, a następnie jakie są wyniki takiego postępowania wyjaśniającego. Organ winien również odnieść się do zindywidulizowanego oświadczenia funkcjonariusza złożonego w organie w tej materii, w kontekście posiadanych dokumentów. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów.

W sprawie zachowano wymogi art. 7 K.p.a. w związku z art. 218 § 2 K.p.a., nakazujących organom Policji podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - przez wydanie zaświadczenia - a także art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., określających wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Ponadto, jest możliwe dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu, ponieważ są znane przesłanki, w tym dokumenty zwierające zapisy w przedmiocie szczególnych warunków, stanowiące podstawę podjęcia postanowienia o odmowie wydania funkcjonariuszowi zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Z uwagi na podniesione zarzuty w skardze należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu. Jednakże brak takich dokumentów chociażby z uwagi na to, że zostały one z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy uległa już wybrakowaniu nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w nich zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Przypomnieć ponownie należy, że tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwolą organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

Wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organ l instancji wnikliwie, z należytą starannością, zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku. Między innymi przeanalizowano akta osobowe wnioskodawcy, bazy danych informatycznych oraz zasoby archiwalne. Zwrócono się również do jednostek i komórek organizacyjnych Policji, w których pełnił służbę wnioskodawca o zweryfikowanie posiadanej dokumentacji, w celu ustalenia czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania o żądanej przez wnioskodawcę treści. W powyższych dokumentach nie było jednak takich informacji. Tym samym nie było możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, a organ mógł jedynie wydać postanowienie o odmowie jego wydania.

Prawidłowo zatem zdaniem Sądu organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podzielając argumentację w nim zawartą i ponownie analizując sprawę.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a.– tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 P.p.s.a.