Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 944/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 34, 58 i 83
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 29/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję [...] Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Rz 29/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta Rzeszowa, decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], działając w oparciu o art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), określanej dalej jako u.s.o. wykreślił z dniem [...] października 2007 r. z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, wpisaną w dniu [...] maja 2006 r. pod nr: [...][...] - Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Rzeszowie. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie zapadło na wniosek Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie w związku z przeprowadzonymi w trybie nadzoru pedagogicznego kontrolami, które wykazały szereg nieprawidłowości, w szczególności liczne naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, względnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 6 k.p.a., art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie ogólnych zasad praworządności oraz związania administracji prawem,

2. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wykreśleniu na wniosek organu administracji publicznej, który uczestnicząc w rozpatrzeniu danej sprawy nie jest i nie może być stroną w tym postępowaniu,

3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez wydanie decyzji o wykreśleniu [...] - Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Rzeszowie, mimo że brak było do tego podstawy w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej organu sprawującego nadzór pedagogiczny a nakazującej usunięcie naruszeń ustawy bądź statutu w wyznaczonym terminie, której by osoba prowadząca lub szkoła nie wykonała, wobec czego postępowanie wymagało umorzenia,

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, niedokonanie ustaleń faktycznych, oceny materiału dowodowego,

5. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

6. art. 16 § 1, art. 130 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2 u.s.o. poprzez określenie w osnowie decyzji dnia 18 października 2007 r., jako daty wykreślenia szkoły z ewidencji, mimo ze przepis prawa materialnego stanowiący podstawę orzekania nie upoważnia do określenia daty, z którą wykreślenie następuje, zaś decyzja jest nieostateczna i nie podlega wykonaniu przed rozpatrzeniem odwołania od niej lub też przed upływem terminu do jej zaskarżenia,

7. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wydanie aktu, który swoją formą i treścią rażąco narusza wymagania ustawy procesowej, bowiem nie określa kto jest stroną postępowania administracyjnego, nie wskazuje precyzyjnie podstawy rozstrzygnięcia, nie zawiera uzasadnienia faktycznego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], Podkarpacki Kurator Oświaty - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 u.s.o. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wyniki przeprowadzonej przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w dniu [...] września 2007r. kontroli przestrzegania przepisów ustawy o systemie oświaty oraz realizacji zaleceń wydanych dyrektorowi szkoły i osobie prowadzącej dnia [...] września 2006 r. i [...] maja 2007 r. wykazały, iż w działalności Liceum Ogólnokształcącego Uzupełniającego dla Dorosłych w Rzeszowie nie są przestrzegane następujące przepisy u.s.o.:

- art. 7 ust. 3 pkt 1 z uwagi na brak wymaganej bazy dydaktycznej (pracowni wyposażonych w pomoce i środki dydaktyczne umożliwiające realizację programów nauczania uwzględniających podstawy programowe),

- art. 7 ust. 3 pkt 3 ze względu na nieprzestrzeganie zasad klasyfikowania i promowania słuchaczy, w tym osób nieuczęszczających na zajęcia,

- art. 7 ust. 3 pkt 4 z uwagi na liczne nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji przebiegu nauczania ustalonej dla szkół publicznych,

- art. 63, bowiem dnia [...] września 2006 r. i dnia [...] września 2007 r. nie określono organizacji pracy szkoły, nie zatrudniono nauczycieli, nie określono liczby słuchaczy, liczby oddziałów i zawodów, w których kształci szkoła,

- art. 82 ust. 5 ze względu na fakt, iż szkoła nie informuje na bieżąco organu prowadzącego ewidencję o zmianach w zakresie kształcenia, w tym dotyczących liczby słuchaczy, na których pobiera dotacje, nie skreślając ich z listy, pomimo iż nie uczęszczają na zajęcia.

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, Podkarpacki Kurator Oświaty wydał 4 zalecenia do osoby prowadzącej szkołę, a wizytator Kuratorium Oświaty wydał 4 zalecenia do dyrektora szkoły, z czego szkoła nie wykonała następujących zaleceń:

- dostosowania organizacji kształcenia do wymogów określonych w realizowanych programach nauczania i podstawach programowych w szczególności wymaganych pracowni, ich wyposażenia w pomoce i środki dydaktyczne, zapewniających realizację programów nauczania, o których mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 u.s.o.,

- zapewnienia realizacji wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 u.s.o, w tym praktycznej nauki zawodu,

- dokumentowania działań związanych z prowadzeniem kształcenia w sposób potwierdzający ich realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami i statutem,

- stosowania zasad klasyfikowania i promowania oraz przeprowadzania egzaminów,

- zatrudniania nauczycieli, w tym dyrektora szkoły.

W związku z informacją Podkarpackiego Kuratora Oświaty, przekazaną pismem z dnia [...] września 2007r., dotyczącą stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły jest sprzeczna z ustawą o systemie oświaty, w dniu [...] października 2007 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Rzeszowie. W ocenie organu odwoławczego, wskazanie w zaskarżonej decyzji jako daty wykreślenia przedmiotowej szkoły dnia [...] października 2007 r. stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem powoduje wykreślenie szkoły przed datą uprawomocnienia się tej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, kwestionowana decyzja nie zawiera również uzasadnienia faktycznego oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia właściwą kontrolę jej prawidłowości. Podniesiono ponadto, iż pouczenie w decyzji I instancji wskazuje niewłaściwy organ odwoławczy tj. Wojewodę Podkarpackiego zamiast Podkarpackiego Kuratora Oświaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie spółka [...] zarzuciła rażące naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowane art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 34 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. Zdaniem skarżącej Spółki, organ II instancji powinien był uchylić decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, wobec faktu, że uprzednio nie stwierdzono w przepisanej do tego formie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., naruszenia przepisów ustawy i nie wyznaczono stronie terminu do usunięcia uchybień, skutkiem czego nie można przyjąć, aby powstał stan faktyczny, z którym norma prawa materialnego (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o.) wiąże możliwość wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanej tak w I, jak i w II instancji, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności.

Jak wskazała skarżąca Spółka, bliskość hipotez norm wynikających z art. 34 ust. 1 i art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty przemawia za tym, iż sformułowanie: "stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego" - stanowiące przesłankę wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji na podstawie art. 83 ust. 2 w zw. z art. ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty - nie może oznaczać tylko czynności materialno-technicznej, lecz wydanie aktu administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 1 ww. ustawy, którego brak uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji.

Odpowiadając na skargę, Podkarpacki Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie wszystkie przepisy ustawy o systemie oświaty odnoszące się do szkół publicznych mają także zastosowanie do szkół niepublicznych, na dowód czego powołał art. 89 ustawy o systemie oświaty, który odsyła w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego nad szkołami niepublicznymi do art. 33, brak zaś w tym przepisie odwołania do art. 34 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że skarżąca Spółka [...] jest podmiotem działającym na podstawie umowy rep. A nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Przedmiotem działalności spółki jest m.in. szkolnictwo na poziomie wyższym niż podstawowe i wyższym niż średnie. W dniu [...] maja 2006 r., w prowadzonej przez Miasto Rzeszów ewidencji szkół i placówek niepublicznych przedmiotowa szkoła została wpisana pod nr [...], a dołączoną do skargi decyzją [...] z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta Rzeszowa nadał jej uprawnienia szkoły publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że szkoła spełnia warunki określone w art. 7 ust.3 ustawy o systemie oświaty. W pouczeniu wskazano uprawnienia uzyskane przez szkołę i stwierdzono, że uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie ustalone, iż nie spełnia ona warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] października 2007 r. wykreślił przedmiotową szkołę z ewidencji szkół i placówek niepublicznych ograniczając się do stwierdzenia, że przeprowadzone kontrole w trybie nadzoru pedagogicznego wykryły szereg nieprawidłowości, a w szczególności liczne naruszenia przepisów o systemie oświaty, stanowiące podstawę do wykreślenia szkoły zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Stosownie zaś do art. 83 ust. 2, wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacją szkoły lub placówki. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 3 k.p.a. Jak zauważono, akta sprawy zawierają kopie dokumentów zgromadzonych podczas kontroli w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych, jednak organ nie wskazał, które z nich świadczą o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu szkoły i naruszeniach przepisów ustawy o systemie oświaty. Skoro przeprowadzona w dniu [...] września 2008 r. kontrola pedagogiczna wykazała nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, organ I instancji winien dokonać oceny materiału dowodowego, a w uzasadnieniu decyzji wskazać na fakty, które uznał za udowodnione i przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Istota decyzji wydanej na podstawie tych przepisów polega na tym, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Piśmiennictwo i orzecznictwo przyjmuje, że organ odwoławczy wydaje taką decyzję wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ I instancji. Umarzając postępowanie I instancji organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. W przedmiotowej sprawie, wobec braku prawidłowego uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie miał podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Co prawda - jak zauważył Sąd - uzasadnienie decyzji organu II instancji budzi zastrzeżenia, bowiem nie wskazuje szczegółowo czynności jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować, a wskazówki dla organu I instancji co do dalszego postępowania są zbyt ogólne, niemniej jednak to naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogło stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. w Ł. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu prawa materialnego, tj:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez błędną, w zw. z art. 45 ust. 1, art. 175 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wykładnię pojęcia "kontroli działalności administracji publicznej" i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku swojej kompetencji do wykroczenia poza kontrolę treści zaskarżonej decyzji, co pośrednio prowadzi do pozbawienia skarżącej prawa do sądu;

b) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej:

"u.s.o.") i w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że ten przepis nie czyni koniecznym wyznaczenia w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o., osobie prowadzącej szkołę (placówkę) niepubliczną, która zdaniem organu sprawującego nadzór pedagogiczny prowadzi działalność z naruszeniem prawa, terminu do usunięcia stwierdzonych uchybień - jakkolwiek wydanie tej decyzji byłoby konieczne wobec każdej szkoły lub placówki innej niż szkoła (placówka) niepubliczna - w szczególności zaś przed postawieniem w stan przymusowej likwidacji szkoły (placówki) publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, właściwego ministra, a także przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego, która legitymuje się zezwoleniem wydanym na podstawie art. 58 ust. 3 i 4 u.s.o.;

c) art. 34 ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i odmowę zastosowania w sprawie, na skutek przyjęcia, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie jest zobligowany - w oparciu o art. 34 ust. 1 u.s,o. - do wydania, przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły (placówki) niepublicznej z ewidencji, decyzji administracyjnej o prowadzeniu działalności sprzecznie z prawem wraz z wyznaczeniem tej szkole (placówce) terminu na usunięcie dostrzeżonych uchybień, choć takie wymaganie ciążyłoby na nim w przypadku, gdyby zmierzał do odebrania zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej osobie fizycznej lub osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 3 u.s.o.), ze skutkiem w postaci przymusowej likwidacji takiej szkoły - tym samym, zdaniem skarżącej, uzasadniony jest zarzut, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prawa materialnego godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz równej dla wszystkich ochrony własności, praw majątkowych i prawa dziedziczenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP);

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 p.p.s.a., poprzez faktyczne pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważenia istoty zarzutów skargi, co mimo braku związania nimi Sądu pierwszej instancji oznacza swoistą "nielojalność procesową" wobec skarżącej i nierozpoznanie sprawy w jej granicach;

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 232 zd. drugie k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedopuszczenie z urzędu dowodów na okoliczność, że skarżony organ administracji nie wydał decyzji stwierdzającej prowadzenie działalności oświatowej z naruszeniem prawa oraz wyznaczającej termin do usunięcia tego uchybienia, jakkolwiek z uwagi na doniosłość powyższego zagadnienia, którego wyjaśnienie było niezbędne dla należytego wypełnienia przez sąd administracyjny jego funkcji orzeczniczej, za dopuszczeniem i przeprowadzeniem takiego dowodu z urzędu przemawiały nadrzędne racje interesu publicznego;

c) art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez mylną wykładnię pojęcia "bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego" i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skutkiem czego pozostaje w obrocie prawnym decyzja administracyjna dotknięta istotną wadą prawną, albowiem wszczęcie i prowadzenie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Rzeszów, wobec bezprzedmiotowości ab initio tego postępowania, było i jest niedopuszczalne;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rażąco wadliwie sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie zawiera dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie tłumaczy bowiem, jak Sąd pierwszej instancji wyłożył istotne przepisy prawa, jak dokonał subsumcji i w jaki sposób doszedł do rezultatu uwidocznionego w sentencji skarżonego orzeczenia, skutkiem czego orzeczenie Jako całość nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

e) art. 193 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nierozważenie z urzędu zgodności: 1) art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.s.o. z art. 2, i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.s.o. z art. art. 2, art. 7, art. 20 i art. 70 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; 3) art. 89 u.s.o. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, oraz istnienia podstaw do wystąpienia w tym zakresie z pytaniem prawnym do TK.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, skarżąca wniosła o uchylenie w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz o przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od skarżonego organu kosztów za instancję kasacyjną według norm przepisanych, w tym kosztów uiszczonego wpisu oraz zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za pierwszą instancję i za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że, wyrok, który sprowadza się do stwierdzenia, iż nie jest rolą sądu administracyjnego badanie ewentualnej bezprzedmiotowości procesu administracyjnego, gdy nie ma jeszcze decyzji właściwego organu mającej pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, oznacza faktyczne uchylenie się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i godzi w istotę prawa do sądu w sprawach administracyjnych, co jest sprzeczne z art. 45 ust. 1, 177 i 184 Konstytucji RP, a zatem wykładnia art. 1 p.u.s.a. dokonana przez Sąd jest oczywiście błędna. Zdaniem skarżącej wymaga podkreślenia argument, iż skoro systematyka ustawy nie stała na przeszkodzie temu, aby w orzecznictwie sądowym wyłożyć przepis art. 84 ust. 2 pkt 5 u.s.o. - w zakresie, w jakim przewiduje on potrzebę uregulowania w statucie szkoły niepublicznej przypadków, w których uczeń może być skreślony z listy uczniów - jako odesłanie do art. 39 ust, 2 u.s.o., gdzie mowa jest o decyzyjnej formie tego skreślenia, to nie ma racjonalnego powodu, aby w podobny sposób nie wykładać art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o., tym bardziej, że w tym przepisie wyraźnie mowa jest o uprzednio "wyznaczonym terminie" do zastosowania się przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę niepubliczną do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Skoro więc w interesie pewności prawa i ochrony jednostki przed samowolą władzy publicznej, w wypadku szkół niepublicznych zastrzeżono określoną formę działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny, to w ocenie skarżącej, w odniesieniu do szkół publicznych powinna znaleźć zastosowanie ta sama zasada, bowiem mając na uwadze zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ustawodawca nie mógł uzależnić przymusowej likwidacji szkoły niepublicznej od przesłanek łagodniejszych od tych, które wyraźnie zastrzegł w przypadku szkół publicznych prowadzonych na podstawie zezwolenia udzielonego przez organ j.s.t. (art. 58 ust. 3 u.s.o.). Zdaniem skarżącej, niniejszy wyrok nie czyni zadość wymaganiu rozpatrzenia zarzutu skargi, ponieważ Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "nie podziela zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego", a motywy zostały podane w sposób tak lakoniczny i wieloznaczny, że nie sposób ustalić, dlaczego tak się stało. Ponadto wskazano, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, na skutek zarzutu skarżącej, powinien był zbadać, czy w sprawie była wydana decyzja administracyjna Podkarpackiego Kuratora Oświaty na podstawie art. 34 ust. 1 u.s.o. i w tym celu mógł, a nawet był obowiązany, przeprowadzić dowody z dokumentów znajdujących się w załączonych aktach postępowania, co z pewnością nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej chybione jest zapatrywanie, jakoby organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości w braku prawidłowego uzasadnienia organu pierwszej instancji, ponieważ takiego warunku nie stawia art. 138 k.p.a., a ponadto, odwołanie w postępowaniu administracyjnym jest środkiem zaskarżenia o charakterze renowacyjnym, co oznacza, że organ II instancji na nowo rozpatruje całą sprawę w takich samych granicach, w jakich czyni to organ rzeczowo właściwy. Nie musi on uchylać decyzji i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli bez względu na uchybienia w zakresie ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej jest oczywiste, że postępowanie nie mogło w ogóle być wszczęte z uwagi na brak przedmiotu lub podmiotu jurysdykcji administracyjnej. Co więcej, w takiej sytuacji jest to niedopuszczalne, gdyż ustalenie bezprzedmiotowości postępowania nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części. Strona skarżąca uznała, że w niniejszej sprawie zachodzi kwalifikowany brak uzasadnienia i tylko w jego końcowej części Sąd zawarł jakiekolwiek wyjaśnienie stanowiska co do prawa, przy czym uczynił to w sposób tak lakoniczny i wewnętrznie niespójny, że nie sposób dociec, czy oddalił skargę dlatego, że strona skarżąca w ogóle nie miała racji (a więc dlatego, że postępowanie organów administracji w całości było zdaniem Sądu prawidłowe), czy też dlatego, że strona miała rację, ale na tym etapie postępowania nie można tego jeszcze zbadać. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że były podstawy do rozważenia zgodności przepisów ustawy o systemie oświaty z Konstytucją i do ewentualnego wystąpienia z pytaniem prawnym w sprawie, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny je pominął, jakkolwiek pełnomocnik skarżącej wskazywał m.in. na nierówność traktowania szkół niepublicznych w toku swojego wystąpienia na rozprawie.

Skarżąca spółka podniosła również, że do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej może się przyczynić do udzielenie odpowiedzi na następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:

1) czy brak związania wojewódzkiego sądu administracyjnego podstawami skargi (art. 134 p.p.s.a.) oznacza, że ten sąd nie ma obowiązku ustosunkowania się do zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego?

2) czy zastrzeżenie w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.o. - jako jednej z przesłanek wykreślenia wpisu z ewidencji szkół i placówek niepublicznych - wydania osobie prowadzącej szkolę lub placówkę przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny polecenia usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, należy rozumieć jako odesłanie do stosowania art. 34 ust. 1 tej ustawy? Zdaniem skarżącej, doniosłość powyższych zagadnień mogłaby nawet uzasadnić postawienie pytań prawnych poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawie art. 187 p.p.s.a.

Skarżąca wskazała także, że w sprawie występuje problem konstytucyjności regulacji prawnej i wniosła, aby Naczelny Sąd Administracyjny - jeżeli uzna, że nie jest celowe lub możliwe udzielenie wykładni w drodze uchwały poszerzonego składu NSA - odroczył rozpoznanie skargi i na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.; dalej: "u.TK") w związku z art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skierował do TK pytanie prawne następującej treści:

1) Czy art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256 ze zm.), w zakresie, w jakim przewiduje, że kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkól i placówek niepublicznych, w stosunku do których ten sam kurator sformułował uprzednio wniosek o wykreślenie ich z ewidencji szkół i placówek niepublicznych przez organ ewidencyjny, o którym mowa w art. 82 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, jest zgodny z art. 2, i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

2) Czy art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 83 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim przewiduje wykreślenie szkoły (placówki) niepublicznej bez uprzedniego wydania wobec osoby prowadzącej wykreślaną z ewidencji szkolę (placówkę) niepubliczną decyzji administracyjnej na podstawie art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 70 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

3) Czy art. 89 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim pomija odesłanie do odpowiedniego stosowania do szkól (placówek) niepublicznych przepisu art. 34 ust. 1 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Kurator Oświaty w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz pozwanego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd administracyjny rozpoznając sprawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej obowiązany jest do oceny zgodności jej z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, a kryteria jej prowadzenia przez uregulowanie stosowanych środków wyznacza art. 145 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli Sąd związany jest granicami rozpoznania sprawy administracyjnej. Według art. 134 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Związanie granicami danej sprawy oznacza, że Sąd kontroluje wyłącznie w granicach rozpoznania sprawy na drodze administracyjnej. Podstawy tej nie wyznacza przepis prawa materialnego, a rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W razie, gdy decyzja administracyjna nie rozstrzyga całości sprawy, w zakresie w jakim nie rozstrzygnięto sprawy, stronie służy środek, na podstawie art. 111 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego: żądanie uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. W zakresie tym Sąd nie ma kompetencji do kontroli ze względu na brak przedmiotu kontroli. Zarzut naruszenia art. 134 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest usprawiedliwiony.

Zaskarżona do Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, które może być tożsame z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego) lub rozstrzygające sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie od organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej typowej, stanowiąc "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (...) uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji (...)". Wydanie decyzji kasacyjnej typowej ma podstawy w ustaleniu wydania decyzji bez podstawy prawnej, stwierdzeniu naruszenia właściwości organu prowadzącego postępowanie w pierwszej instancji, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. W razie rażącego naruszenia prawa organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. W razie jednak gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną: uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sąd administracyjny kontrolując decyzję administracyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązany jest do oceny zgodności z prawem decyzji. Zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje zgodność nie tylko z przepisami prawa procesowego ale też zgodność z przepisami prawa materialnego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego ma podstawę w przepisach prawa materialnego, które stanowią o rozstrzygnięciu spraw danego rodzaju w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. Brak podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego, jak i wprowadzenie w przepisach prawa materialnego innego trybu rozstrzygania danego rodzaju spraw wyłącza dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd administracyjny kontrolując decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, kontroluje podstawę materialnoprawną jej wydania. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wypowiedział się co do podstaw materialnoprawnych przez przeprowadzenie wykładni art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), wywodząc o braku ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie stanowi to jednak o wadliwości wyroku, który odpowiada prawu. Taka wadliwość wystąpi gdy zasadności wyroku nie można wyprowadzić z obowiązujących przepisów prawa, a taka wadliwość nie dotyczy rozstrzygnięcia sprawy zaskarżonym wyrokiem. Według art. 83 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o systemie oświaty: "Wpis do ewidencji podlega wykreśleniu w przypadkach: stwierdzenia, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami ustawy lub statutem, a w szkole podstawowej lub gimnazjum są także niewypełniane zobowiązania, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 6 - jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Wystąpienie tej podstawy wykreślenia wpisu do ewidencji wymaga rozważenia właściwej podstawy materialnoprawnej stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły jest sprzeczna z przepisami ustawy, a w następstwie osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny.

Nie są uzasadnione także pozostałe podstawy skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii wynikających z powołanej ustawy o systemie oświaty. Z przytoczonej wyżej treści przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, zamieszczonego w rozdziale 8 odnoszącym się do szkół i placówek niepublicznych, wynika że podstawę wykreślenia wpisu do ewidencji stanowi stwierdzenie, w trybie nadzoru pedagogicznego, że działalność szkoły lub placówki jest sprzeczna z przepisami prawa. Nie ma tu mowy o potrzebie wydawania decyzji stwierdzającej te naruszenia. W przypadku szkoły niepublicznej prowadzonej przez osoby prawne lub fizyczne wystarczy samo stwierdzenie - w trybie nadzoru pedagogicznego - że działalność szkoły jest sprzeczna z przepisami lub statutem - jeżeli osoba prowadząca szkołę lub placówkę w wyznaczonym terminie nie zastosowała się do poleceń organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji, w terminie określonym w decyzji i jest równoznaczne z likwidacja szkoły.

Tryb nadzoru pedagogicznego uregulowany jest w art. 33 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z ust. 4,5,6,7 i 8 nauczyciele wykonujący czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego mogą wydawać nauczycielom doraźne zalecenia, zgłaszać uwagi i wnioski. Dyrektor szkoły w ciągu 7 dni od otrzymania takich zaleceń i uwag, może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W razie ich nieuwzględnienia przez organ nadzoru, dyrektor szkoły jest obowiązany poinformować ten organ o realizacji zaleceń, uwag i wniosków w terminie 30 dni. W razie stwierdzenia istotnych uchybień w działalności szkoły lub placówki, organ sprawujący nadzór niezależnie od środków wyżej wskazanych, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ prowadzący szkołę lub placówkę. Ponadto w myśl ust. 8 powołanego artykułu organ sprawujący nadzór może wydawać organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę zalecenia wynikające z czynności nadzoru.

Z treści przepisu art. 34 powołanej ustawy o systemie oświaty (ust. 1 stanowi, że "jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie...") na który powołuje się skarżąca Spółka wynika, że ma on zastosowanie tylko do szkół publicznych, prowadzonych m.in. przez jednostki samorządu terytorialnego, dla których jest to zadanie własne obowiązkowe. Tylko bowiem do szkół publicznych odnosi się pojęcie organu prowadzącego szkołę, potwierdza to także ust. 3. Zgodnie z nim - w przypadku szkoły prowadzonej przez osobę prawną lub fizyczną, z wyjątkiem szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 1 lub 2, może stanowić podstawę cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na założenie tej szkoły. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły jest równoznaczne z postawieniem jej w stan likwidacji. Zezwolenie o którym mowa to zezwolenie uprawniające osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobą fizyczną do prowadzenia szkoły publicznej. Jest to zatem sytuacja odmienna od sytuacji gdy szkołę niepubliczną z uprawnieniami szkół publicznych prowadzi - w oparciu jedynie o wpis do ewidencji - osoba prawna lub fizyczna. Likwidacja szkół publicznych prowadzonych przez podmioty publiczne nie następuje w trybie decyzji wydawanych przez organ nadzoru pedagogicznego, ale aktów organów prowadzących szkoły podejmowanych w szczególnym trybie. W przypadku szkół niepublicznych prowadzonych w oparciu o wpis do ewidencji likwidacja może, w określonych w art. 83 ustawy o systemie oświaty przypadkach, nastąpić w drodze decyzji organu prowadzącego ewidencję o wykreśleniu wpisu albo, w przypadku szkoły publicznej prowadzonej przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną, likwidacja może nastąpić poprzez cofnięcie udzielonego wcześniej zezwolenia w drodze decyzji przez właściwy organ samorządu terytorialnego lub ministra w przypadkach szczegółowo określonych w rozporządzeniu o którym mowa w art. 58 ust. 5 i w art. 34 ust.3 powołanej ustawy o systemie oświaty.

Tylko taka wykładnia, jaką przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie nie prowadzi do sprzeczności pomiędzy przepisem art. 83 ust. 1 pkt 3 a przepisem art. 34 ustawy o systemie oświaty. Dodatkowo należy wskazać, że ustawa o systemie oświaty wyraźnie w wielu przepisach stanowi o stosowaniu określonych przepisów także do szkół niepublicznych, nie zawiera jednak postanowienia mówiącego o stosowaniu przepisu art. 34 w stosunku do szkół niepublicznych. Taka wykładnia nie narusza przy tym ani zasady równości ani innych przepisów Konstytucji wskazanych w skardze kasacyjnej. Prawo - w imię równości - powinno indywidualizować sytuację różnych podmiotów ze względu na pewne cechy istotne, to jest relewantne. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii podkreślając, że tylko podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo. Sytuacja podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne (nawet z uprawnieniami szkół publicznych) i podmiotów prowadzących szkoły publiczne nie jest jednakowa i nie wymaga stosowania w stosunku do nich jednakowych rozwiązań prawnych. Podmioty prowadzące szkoły niepubliczne nie są przy tym pozbawione ochrony sądowej, decyzje o wykreśleniu wpisu z ewidencji, podlegają kontroli sądowej.

Stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego, że niepubliczna szkoła prowadzi działalność sprzeczną z prawem lub statutem nie wymaga zatem wydania decyzji, decyzję wydaje się dopiero w razie wykreślania odpowiedniego wpisu z ewidencji.

Odnosząc się do wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, w zakresie, w jakim przewiduje, że kurator oświaty wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkół i placówek niepublicznych, w stosunku do których ten sam kurator sformułował uprzednio wniosek o wykreślenie ich z ewidencji szkół i placówek niepublicznych przez organ ewidencyjny, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - z art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności wymienionych przepisów z Konstytucją uznając tym samym wniosek za niezasadny.

Zgodnie bowiem z art. 31 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty kurator sprawuje w szczególności nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz realizuje politykę oświatową państwa oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Ustawa precyzuje też pojęcie nadzoru pedagogicznego stanowiąc, że polega ono m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/06, LEX nr 320841).

Kompetencja kuratora oświaty do inicjowania postępowania w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołami, w tym także niepublicznymi, wynika z faktu, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty musi być brana pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Suma tych zadań i kompetencji rozpisana została na działania wielu podmiotów, z których każdy ma zadania i kompetencje określone i przypisane mu przez przepisy prawa. Oczywistym jest, że zasada państwa prawa wyklucza możliwość dublowania kompetencji przez ten sam organ i z tej perspektywy należy spojrzeć na problem kompetencji kuratora jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach wykreślenia z ewidencji szkól i placówek niepublicznych - sprawowanie bowiem nadzoru pedagogicznego jest podstawowym - choć nie jedynym - zadaniem kuratora oświaty.

Zgodnie zaś z art. 89 ustawy o systemie oświaty nadzór pedagogiczny nad szkołami i placówkami niepublicznymi sprawują właściwi kuratorzy oświaty (...). Przepisy art. 33 stosuje się odpowiednio. Przepis ten normuje m.in. uprawnienie organów nadzoru pedagogicznego do wydawania tzw. doraźnych zaleceń, a także zgłaszania dyrektorowi szkoły uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4). Ponadto organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wydawać organowi prowadzącemu zalecenia, o których mowa w art. 33 ust. 8. Od obu rodzajów zaleceń dyrektor szkoły bądź osoba prowadząca mogą wnieść do organu sprawującego nadzór pedagogiczny zastrzeżenia (art. 33 ust. 5 - 6). Jednocześnie stwierdzić z całą pewnością wypada, że nie ma żadnych podstaw prawnych do stosowania trybu przewidzianego w art. 34 ustawy o systemie oświaty w zakresie sprawowania nadzoru pedagogicznego, ponieważ z mocy cyt. wyżej art. 89, dotyczy on jedynie postępowania wobec szkół publicznych. Regulacja ta jest wystarczająco precyzyjna i trudno znaleźć uzasadnienie dla różnych prób jej pominięcia i zastąpienia inną, tj. przewidzianą art. 34 ustawy o systemie oświaty. Ten zabieg ustawodawcy ma swoje racjonalne uzasadnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające to, w którym dochodzi do ewentualnego wydania decyzji o wykreśleniu szkoły z ewidencji, jak już wyżej wskazano, jest w przypadku szkół niepublicznych w sposób odrębny i pełny uregulowane. Wszczęcie zaś, na skutek informacji organów nadzoru pedagogicznego, postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły z ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy do organów prowadzących ewidencję (jednostek samorządu terytorialnego), które w pierwszej instancji rozstrzygają sprawę. Odwołanie od tej decyzji przysługuje do właściwego miejscowo kuratora oświaty, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o systemie oświaty, stanowiąc odstępstwo od wyrażonej w art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasady, że organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis ten w pkt 3 wyznacza pośród spraw rozstrzyganych w drugiej instancji przez kuratora oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego: wykreślenie szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji (art. 83 ust. 2). Oczywiście ostateczne rozstrzygnięcie organów administracji wydane w tym trybie podlega kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. Należy zatem przyjąć, że w sprawach wykreślenia wpisu do ewidencji istnieje możliwość dwuinstancyjnego orzekania w postępowaniu administracyjnym jak i sądowa kontrola tych decyzji na drodze dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, co odpowiada w pełni wymogom konstytucyjnym, określonym art. 2 i art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Podobnie również odnieść należy się do kolejnych wniosków o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, tym razem co do zgodności art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w zakresie, w jakim przewiduje wykreślenie szkoły (placówki) niepublicznej bez uprzedniego wydania wobec osoby prowadzącej wykreślaną z ewidencji szkołę (placówkę) niepubliczną decyzji administracyjnej na podstawie art. 34 ust. 1 tej ustawy, z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 70 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także co do zgodności art. 89 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim pomija odesłanie do odpowiedniego stosowania do szkół (placówek) niepublicznych przepisu art. 34 ust. 1 tej ustawy, z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wyjaśniano zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W wielokrotnie powoływanym orzeczeniu z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1) wskazano, że zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinni być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących."

Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 "punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji... Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości".

Jak podniesiono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2001 r. (sygn. K 12/01) tam, gdzie to jest możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń.

Wskazano, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą:

- mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony.

- mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,

- pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r. cz. II s. 93).

W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu, brak jest podstaw do uznania, że wyszczególnione przez autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy o systemie oświaty naruszają zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, bowiem cechą relewantną, różnicującą sytuację prawną szkół publicznych i niepublicznych jest szereg określonych w ustawie rozwiązań ustawowych, odmiennie regulujących powstawanie, funkcjonowanie, finansowanie czy tez likwidację tych szkół. Oba te rodzaje szkół różni też zakres nałożonych ustawowo obowiązków, czy też relatywnie większa autonomia szkół niepublicznych w stosunku do szkół publicznych, wynikająca chociażby z unormowania zawartego w art. 7 ustawy o systemie oświaty. Omawiane podmioty należą zatem do różnych kategorii, dlatego też nie sposób mówić w tym przypadku o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec odrębnej regulacji zasad ich funkcjonowania. Ponadto zwrócić należy uwagę, że stosownie do unormowania zawartego w art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego również powodu trudno znaleźć uzasadnienie dla zarzutu niekonstytucyjności art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art 83 ust. 2 ustawy o systemie oświaty jako naruszającego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Stosownie zaś do art. 187 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny może przekazać do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Jednak zastosowanie tej instytucji jest uzasadnione wówczas, gdy charakter występujących w sprawie wątpliwości prawnych oraz ich ścisły związek z okolicznościami sprawy będzie wymagał ich rozważenia na tle wymienionych okoliczności. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedstawiony powyżej wywód dotyczący braku zasadności wniosków dotyczących stwierdzenia konstytucyjności wyszczególnionych przepisów ustawy oświatowej, dostatecznie wyjaśnia, iż w zakresie wykładni przepisów art. 33 i 34 ustawy o systemie oświaty, nie dochodzi zarówno do znacznych trudności wynikających z ewentualnej możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych jak również trudno dopatrzeć się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.