Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1212/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1, ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Krystyna Anna Stec Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2334/11 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2334/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi G. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] czerwca 2011 r.; zasądził od organu na rzecz G. B. 457 zł tytułem kosztów postępowania sądowego; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

G. B. w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach 262, 263, 264,311,319,348,357 znajdujące się w obrębie ewidencyjnym G. K. oraz działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach 11,20,22,23,32,72,81,82,83 znajdujące się w obrębie ewidencyjnym Świętosławice.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 r. w wysokości 19105,60 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową o powierzchni 21,45 ha, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (17,45 ha), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (4 ha). Organ przyznał skarżącemu również płatność cukrową na 2009 r. w kwocie 3493,73 zł.

Następnie Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej: Dyrektor Oddziału) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji przyznającej płatności za 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Kierownik Biura w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w przypadku działki ewidencyjnej nr 357 nie uwzględniał powierzchni ewidencyjno–gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik – PEG i przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. s. 18 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004). Organ uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach). Naruszenie prawa jest na tyle istotne, że należy je traktować jako rażące. Zatem decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: dalej: k.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania G. B., Prezes ARiMR wydał w dniu [...] września 2011 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja przyznająca płatności dotknięta była wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni 3,10 ha na działce ewidencyjnej o nr 357, na której znajdowały się działki rolne oznaczone literami J, J1 Kierownik BP ARiMR we W. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na ww. działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Sąd uwzględniając skargę G. B. wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd podkreślił, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwionej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno–gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do przepisów wskazanych w uzasadnieniu organu I instancji, których rażące naruszenie miało w ocenie tego organu stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich za 2009 r., Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu. Z tego przepisu nie wynika, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Z kolei przepis art. 12 ust.4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odnosi się do działań rolnika i działania organu orzekającego nie mogą stanowić naruszenia tego przepisu. Art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych nie stanowi naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że zasada, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika z przepisu art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, który to przepis został wprowadzony do ustawy, ustawą z 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197) i obowiązuje od 15 marca 2010 r. Wprowadzenie dopiero 15 marca 2010 r. wyżej wskazanej zmiany do ustawy o płatnościach nie oznacza, że przed tą datą organy orzekające w sprawie przyznania płatności nie powinny były sprawdzać czy zadeklarowana powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią uprawnioną do płatności określoną w systemie identyfikacji działek rolnych utworzonym na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady 73/2009 i poprzednio rozporządzenia Rady 1782/2003, o ile rejestry takie już istniały. Obowiązek taki można wyprowadzić z przywołanego przez organ orzekający przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, zobowiązującego organ orzekający do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych nie stanowi jednak naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując Sąd I instancji wywiódł, iż decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. została wydana w oparciu o właściwą – mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego również w ocenie Sądu nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik BP ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi G. B., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana,

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i stwierdzenie, że do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, niewystarczające jest przeprowadzenie kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, iż przy ustalaniu prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa. W tej sytuacji przy ustalaniu ww. prawa kluczowe znaczenie ma wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Jedynie dane wektorowe granic działki ewidencyjnej zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności. Organ wskazał, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy. Przyznanie więc płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. W konsekwencji nieustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (PEG) jest rażącym naruszeniem prawa. Powyższe dowodzi, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] września 2009 r. rażąco narusza art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ ten nie ustalił dla działki ewidencyjnej nr 357 powierzchni kwalifikowanej do płatności stosowanie do art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do braku zastosowania w sprawie kontroli na miejscu przewidzianej w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalić: czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.

Chybiony jest zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia prawa". Zatem spór dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Otóż, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Przede wszystkim zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Z kolei z treści powołanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.

Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).

Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.

Dodać należy, że z uzasadnienia decyzji – nieważność której stwierdzono – wynika, że organ przyznając płatność wziął pod uwagę nie tylko wielkość działek zadeklarowanych, ale i określił powierzchnię działek kwalifikowanych do płatności. Zatem ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.

W tej sytuacji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w postępowaniu zwykłym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – do tego zmierzały wywody organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie jest też trafny zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w tym zarzucie, Sąd I instancji nie wyraził jednoznacznego stanowiska, iż do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność – w przypadku wystąpienia wątpliwości – należy przeprowadzić kontrolę na miejscu.

Powołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu, miało jedynie na celu wskazanie ewentualnego zakresu postępowania dowodowego, ale w sprawie o przyznanie płatności. Zauważyć należy, że Sąd I instancji przywołał treść tej normy prawnej, analizując przepis art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i trafnie zauważając, że określa on cel kontroli oraz wskazuje czego kontrole dotyczą. Kwestia ta o tyle jest bez znaczenia, że jak już wyżej wskazano, uchybieniom procesowym w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.

Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.