Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 19, art. 2 pkt 13 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi O. W. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania O. W. i M. W. (dalej także jako: inwestorzy, skarżący) na decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rolniczej instalacji do beztlenowego przetwarzania biomasy o mocy do 0,5 MW z obiektami towarzyszącymi na działkach nr ewid. gr. [...] [...] w obrębie ewidencyjnym S. w gminie S., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta C. (dalej także jako Starosta, organ I instancji) wyjaśnił, że odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na to, że planowana inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dotyczącego jednostki strukturalnej "A" (Dz. U. Woj. L. z 2005 r., nr 194, poz. 3268).

Starosta C. oparł swój wywód na stanowisku zaprezentowanym przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2020 r., zgodnie z którym produkcja biogazu w biogazowni rolniczej może zostać uznana za przetwórstwo rolno-spożywcze, natomiast produkcja energii elektrycznej z biogazu stanowi działalność produkcyjną w zakresie wytwarzania energii elektrycznej (w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne) i nie może być realizowana na terenie o funkcji rolniczej, oznaczonym w planie miejscowym gminy S. symbolem RP.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda (dalej także jako: Wojewoda, organ II instancji) wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zaprojektowano instalację rolniczą przetwarzającą substraty stałe (obornik drobiowy i bydlęcy) i płynne (wywar gorzelniczy) na biogaz, który po odwodnieniu i odsiarczeniu kierowany będzie do separacji membranowej o mocy do 0,5 MW, wytwarzającej biometan, który po przejściu przez zbiornik buforowy V=50 m3 zostanie poddany sprężaniu do 250 ÷ 300 bar i załadunkowi w butle 0,25 m3, ustawione w specjalnym kontenerze i następnie jako CNG wywożony do odbiorców.

W karcie informacyjnej przedsięwzięcia załączonej do projektu budowlanego wskazano, iż powstały biogaz zostanie wykorzystany do wytwarzania energii elektrycznej i ciepła w układzie kogeneracji o zainstalowanej mocy elektrycznej do 0,5 MW oraz mocy cieplnej do ok. 0,526 MW. Wytworzona energia elektryczna zostanie częściowo zagospodarowana na własne potrzeby funkcjonowania biogazowni (do 4% produkcji), pozostała część wytworzonej energii zostanie wprowadzona do sieci elektroenergetycznej SN 15kV. Ciepło zostanie zagospodarowane przez zakład produkcyjny. Cykl produkcji odbywał się będzie w sposób ciągły, w obiegu zamkniętym. Szacowana roczna produkcja biogazu wyniesie 1 967 794 m3. Powstały biogaz będzie wykorzystany do produkcji ok. 4 380 MWh energii elektrycznej oraz ok. 4 611 MWh ciepła. W wyniku rozkładu beztlenowego generowane będzie rocznie ok. 17 994 t pofermentu, który zostanie poddany separacji na frakcję stałą i płynną. Obie frakcje mogą być wykorzystywane do nawożenia pól uprawnych.

Organ II instancji wskazał, że zagadnieniem spornym w sprawie jest dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w świetle przywołanych przez Starostę C. przepisów miejscowego planu zagospodarowania gminy S..

Wojewoda uznał, że działalność polegająca na wytwarzaniu oraz sprzedaży energii elektrycznej lub biogazu rolniczego z instalacji innej niż mikroinstalacja, nie można zaliczyć do działalności wytwórczej w rolnictwie.

Wskazał także, że inwestorzy planują pozyskiwać biogaz rolniczy w ilości znacznie przekraczającej 200 tys. m3 rocznie, a więc pozyskiwać biogaz z instalacji, która nie została zakwalifikowana jako mikroinstalacja w rozumieniu art. 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródła energii (Dz. U. 2021 r., poz. 610, dalej u.o.ź.e.) Wywiódł w związku z tym, że nie można zaliczyć inwestycji do działalności wytwórczej w rolnictwie i jest to działalność pozarolnicza. Określenie rodzaju działalności (rolniczej lub pozarolniczej), prowadzonej przy wykorzystaniu biogazowni rolniczej ma również decydujący wpływ na stosowanie przepisów odnoszących się do budowli rolniczych oraz regulujących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W odniesieniu do uznawania biogazowni rolniczych za budowle rolnicze należy zauważyć, że art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021 r., poz. 1326, dalej: u.o.g.r.l.) określa, co należy rozumieć pod pojęciem budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych).

Kolejno powołując się na Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie organ wskazał, że instalacja do wytwarzania biogazu rolniczego nie może być uznana za budowlę rolniczą jako całość, a jedynie w zakresie tych jej elementów, które spełniają definicję budowli, zawartą w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: p.b.), warunki, o których mowa w § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Wojewoda powołał się na art. 7 u.o.g.r.l.; wskazał, że z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy wynika, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3).

Organ II instancji podał także, że przez gospodarstwo rolne w świetle z art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny rozumie się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Zdaniem Wojewody jeżeli sporna inwestycja będzie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności rolniczej, inwestor – rolnik (osoba fizyczna, która nie jest przedsiębiorcą) prowadzący działalność rolniczą w tym gospodarstwie powinien być zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji starosty zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej na obszarach wiejskich oraz z obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych z tytułu ich wyłączenia. W sytuacji, gdy wytwarzanie energii w biogazowni rolniczej będzie związane z prowadzeniem przez inwestora (w tym również rolnika) pozarolniczej działalności gospodarczej, wówczas realizacja takiej inwestycji wiąże się z koniecznością wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. W konkluzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wyłączenia nieruchomości objętych inwestycją z produkcji rolniczej.

Zgodnie z projektem budowlanym planowana przez inwestorów inwestycja w postaci budowy biogazowni służy produkcji biogazu – paliwa odnawialnego – który wykorzystywany jest do produkcji energii elektrycznej i cieplnej, przeznaczonej na potrzeby inwestorów, jak i na sprzedaż do sieci (zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia załączoną do projektu budowlanego). Jednocześnie nie ma znaczenia w jakiej proporcji odbywa się zużycie energii na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego i sprzedaż ww. produktu oraz wielkość produkcji biogazu rolniczego i produkowanej z niego energii elektrycznej. Podstawowym celem działalności biogazowni jest działalność przemysłowa w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2021 r., poz. 716, dalej: p.e.). Z powyższej regulacji zostały wyłączone jedynie mikroinstalacje zgodnie z brzmieniem art. 19 u.o.ź.e. Z treści art. 3 pkt 12 p.e. wynika natomiast, że przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. W związku z powyższym Wojewoda doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy zamierzają wytwarzać, przetwarzać, magazynować, zużywać na własne potrzeby, ale też sprzedawać biogaz rolniczy, będący paliwem gazowym w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.e. Mając na uwadze powyższe zgodził się z poglądem, że nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy takie kwestie jak: rolniczy status inwestorów oraz to, że biogaz jest produkowany i przechowywany w budowlach rolniczych zgodnie z przepisami o warunkach technicznych dla budowli rolniczych. To nie rolniczy charakter budowli ma znaczenie, lecz to czy działalność prowadzona przez inwestorów w zakresie produkcji biogazu i wytwarzania energii elektrycznej z tego paliwa jest działalnością rolniczą, (wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. II FSK 2476/14).

Organ II instancji powołał się również na stanowisko Wójta Gminy S., wyrażone po zasięgnięciu opinii członka Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w pismach z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] Wójt wyjaśnił w piśmie, że produktem przetwórstwa rolno-spożywczego może być biogaz rolniczy, natomiast już produkcja energii elektrycznej z biogazu nie stanowi działalności rolniczej, a co za tym idzie biogazownia nie jest inwestycją w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego. W związku z powyższym stwierdzono, że biogazownia nie może zostać uznana za zabudowę rolniczą, która mogłaby być realizowana na terenach o funkcji rolniczej, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania gminy S. symbolem RP. Wojewoda dostrzegł nieścisłość w tym stanowisku, gdyż nie jest ono zasadne w przypadku sytuacji, o której stanowi art. 19 p.e.

Wojewoda nie zgodził się z poglądem, że biogazownię można traktować jako infrastrukturę techniczną.

W wyroku NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10 jako poprawne przyjęto odwołanie się do słownikowej definicji infrastruktury technicznej, z uzupełniającym odniesieniem się do wykładni systemowej, opartej na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w prawie energetycznym. Przywołał treść art. 3 pkt 9 i 10 p.e. Zgodnie z tymi przepisami urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ponadto pojęcie urządzenia lub instalacji nie odnosi się do obiektów kubaturowych takich jak budynki, czy też budowle, które mogłyby stanowić część składową urządzenia infrastruktury technicznej.

Definicja infrastruktury technicznej sformułowana w encyklopedii powszechnej wskazuje, że są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. (Popularna Encyklopedia Powszechna tom. VII, s. 238, Kraków 1995 r.). Infrastruktura pełni więc funkcje usługowe w stosunku do np. działalności produkcyjnej. Czym innym jest usługa polegająca na dostarczaniu energii elektrycznej i związane z tym procesem urządzenia przesyłowe, a czym innym produkcja tej energii. Planowana inwestycja ma natomiast służyć produkcji energii elektrycznej i ciepła, z uprzednio wytworzonego biogazu rolniczego - co jednoznacznie wynika z projektu budowlanego. Wynika z tego także, że na planowaną instalację składać się będą budynki i budowle o określonych funkcjach i zadaniach w procesie wytwórczym. Obiekty te są funkcjonalnie ze sobą powiązane i każdy z nich ma swoje przeznaczenie w cyklu produkcyjnym. Zestawiając wymienione definicje z treścią art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2021, poz. 1899, dalej: u.g.n.) zgodnie z którym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, należy przyjąć, że również ta regulacja nie obejmuje swym zakresem planowanej inwestycji jako całości.

Końcowo organ wskazał, że przedstawiona przez skarżących lista biogazowni nie ma determinującego znaczenia dla sprawy, gdyż wskazane inwestycje zostały wybudowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a nie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Nawet fakt istnienia biogazowni rolniczych na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania terenu pod tereny upraw rolniczych nie może być jednoznaczne z tym, że taka inwestycja może zostać bezwzględnie realizowana na wszystkich terenach rolnych. Zapisy ogólne oraz zapisy szczegółowe planów miejscowych definiują bowiem jakiego rodzaju inwestycje mogą być realizowane na danym terenie i mogą one różnić się między sobą w zależności od przyjętego przez daną gminę kierunku rozwoju dla terenów danym przeznaczeniu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli O. W. i M. W., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

Naruszenie przepisów prawa materialnego oraz mające istotny wpływ na wynika sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 u.o.ź.e. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten definiuje jedyny przypadek, gdy wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego może zostać uznane za działalność wytwórczą w rolnictwie, kiedy w rzeczywistości przepis ten ustanawia wyłącznie zasadę, zgodnie z którą produkcja wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego w ramach mikroinstalacji zawsze uznawane jest za działalność wy twórczą w rolnictwie, a jednocześnie przepis ten nie ustanawia żadnej normy prawnej w odniesieniu do instalacji wytwarzających biogaz rolniczy innych niż mikroinstalacje;

2. naruszenie przepisu art. 23 u.o.ź.e. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę do uznania, iż wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego w ramach instalacji rolniczy innych niż mikroinstalacje nie stanowi działalności wytwórczej w rolnictwie, kiedy w rzeczywistości przepis ten ustanawia jedynie zasadę zgodnie z którą działalność gospodarcza w zakresie biogazu rolniczego (w instalacjach innych niż mikroinstalacje) jest działalnością regulowaną i wymaga wpisu do "rejestru wytwórców biogazu rolniczego" prowadzonego przez KOWR;

3. naruszenie przepisu art. 4 i art. 35 ust. 4 w związku z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy wniosek skarżących spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) p.b., tj. planowana inwestycja jest zgodna ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. naruszenie przepisu art. 3 pkt 3a i pkt 12 p.e. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wytwarzanie biogazu stanowi działalność objętą regulacją przedmiotowej ustawy w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem art. 37 u.o.ź.e. w sprawach dotyczących wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego, energii elektrycznej wyłącznie z biopłynów, biogazu rolniczego, w instalacjach odnawialnego źródła energii, oraz wytwarzania biopłynów, stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021, poz. 162, dalej: p.p.);

5. naruszenie przepisu art. 3 pkt 3a i pkt 12 p.e. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegająca na uznaniu, iż przepis definiujący jedynie pojęcie przedsiębiorcy energetycznego ustanawia również zasadę, zgodnie z którą jedynym celem działalności biogazowni jest działalność przemysłowa, kiedy w rzeczywistości przepis ten nie zawiera takiej normy prawnej;

6. naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). polegające na odejściu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. uznanie, iż wytwarzanie biogazu rolniczego w rolniczej instalacji do beztlenowego przetwarzania biomasy nie stanowi działalności o charakterze rolniczym, w każdym przypadku gdy nie jest to "mikroinstalacja" w rozumieniu przepisu art. 19 u.o.ź.e., w sytuacji gdy na terenie województwa [...] zrealizowanych zostało na terenach rolnych szereg inwestycji o mocy produkcyjnej wielokrotnie przewyższającej tą, jaką posiadać ma inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem;

7. naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady legalności i praworządności obligującej organy do działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach, poprzez:

i) oparcie zaskarżonej decyzji Wojewody na przesłankach pozaustawowych, tj. uznaniu, iż wytwarzanie biogazu rolniczego w rolniczej instalacji do beztlenowego przetwarzania biomasy nie stanowi działalności o charakterze rolniczym w każdym przypadku, gdy nie jest to "mikroinstalacja" w rozumieniu przepisu art. 19 u.o.ź.e., w sytuacji gdy żaden przepis ustawy nie reguluje przedmiotowej materii,

ii) oparcie zaskarżonej decyzji Wojewody na przesłankach pozaustawowych, tj. uznaniu, iż o tym czy działalność polegająca na wytwarzania biogazu rolniczego może zostać zakwalifikowana jako działalność o charakterze rolniczym czy też innym decyduje ilość wytwarzanego biogazu rolniczego, w sytuacji gdy żaden przepis ustawy nie reguluje przedmiotowej materii;

8. naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. polegające na:

i) błędnej i niezgodnej z zasadami logiki ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie błędnym ustaleniu, iż inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy inwestycja ta stanowi funkcjonalną część gospodarstwa rolnego skarżących, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na terenie objętym wnioskiem lokalizowanie specjalistycznych gospodarstw rolnych oraz przetwórstwa rolno-spożywczego,

ii) błędnej i niezgodnej z zasadami logiki ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - projektu budowlanego wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie błędnym ustaleniu, iż inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje budowę jednostki kogeneracyjnej (wytwarzanie prądu i ciepła) w sytuacji, gdy zgodnie z wnioskiem i dokumentacją projektową projektowana inwestycja nie będzie posiadać jednostki kogeneracyjnej, a jedynym produktem będzie wytworzony biogaz rolniczy,

iii) błędnej i niezgodnej z zasadami logiki ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - pisma Wójta Gminy S. z dnia 15 lipca 2020 r., a następnie błędnym ustaleniu, że inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy z pisma tego wynika wprost że inwestycja nie obejmująca produkcji energii elektrycznej, a wytwarzająca jedynie sam biogaz rolniczy może zostać uznana za przetwórstwo rolno-spożywcze

i jako taka jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

9. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], w sytuacji, gdy decyzja ta oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych organu, iż produkcja biogazu rolniczego stanowi działalność o charakterze przemysłowym, a nie, jak prawidłowo powinien ustalić organ, o charakterze rolniczym.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty [...], a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących organy błędnie interpretują przepisy p.e. i u.o.ź.e., w następstwie czego uznały, że wytwarzanie biogazu rolniczego w rolniczej instalacji do beztlenowego przetwarzania biomasy nie stanowi działalności o charakterze rolniczym w każdym przypadku, gdy nie jest to "mikroinstalacja" w rozumieniu przepisu art. 19 u.o.ź.e. Wskazali na treść art. 3 u.o.ź.e., art. 18 u.o.ź.e., art. 19 ust. 2 u.o.ź.e., art. 37 u.o.ź.e., art. 24 ust. 1 u.o.ź.e. Zdaniem skarżących ustawa w sposób jednoznaczny wskazuje, że produkcja biogazu rolniczego stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie.

Z treści art. 3 pkt 12 p.e. nie można wyprowadzić wniosku, że każdy przedsiębiorca energetyczny prowadzi działalność o charakterze przemysłowym. Podkreślili przy tym, że przepisy jednoznacznie wskazują, że produkcji biogazu rolniczego jest bliżej do działalności rolniczej niż przemysłowej. Z samej treści art. 19 ust. 2 p.e., która odnosi się do mikroinstalacji, nie można wywodzić wniosku, że w przypadku innych instalacji, działalność ta nie może być również uznana za działalność rolniczą. Nie może budzić wątpliwości, iż podstawową działalnością Skarżący prowadzą hodowlę drobiu oraz produkcję roślinną; jest to niezmiennie ich główny i podstawowy cel działalności. Inwestycja polegająca na budowie biogazowni nie jest inwestycją oddzielną od prowadzonego gospodarstwa rolnego. Zamiarem skarżących nie jest budowa przedsiębiorstwa produkującego biogaz, lecz efektywne i ekologiczne zagospodarowanie odpadów poprodukcyjnych powstających w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Wynika to wprost ze złożonej dokumentacji projektowej.

Skarżący w dalszej części uzasadnienia powołali się na opinię urbanistyczną z dnia [...] lipca 2020 r., zgodnie z którą produkcję biogazu można uznać za przetwórstwo rolno-spożywcze. Zaznaczyli jednocześnie, że opinia zawiera błędy. Z opinii tej wywodzą, że ich inwestycja stanowi przedsiębiorczość związaną z przetwórstwem rolno-spożywczym wymienioną wprost w treści uchwały rady gminy.

Zarzucili także, że Wojewoda naruszył art. 8 ust. 2 k.p.a. odchodząc bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, na potwierdzenie czego wymienili inwestycje zrealizowane w województwie [...] jako część gospodarstw rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2018r. poz. 2081).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sporna inwestycja miała zostać zlokalizowana na terenie o funkcji rolniczej, oznaczonym w planie miejscowym gminy S. symbolem RP. W sprawie zastosowanie ma zatem § 30 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dotyczącego jednostki strukturalnej "A" (Dz. U. Woj. L. z 2005 r., nr 194, poz. 3268), zgodnie z którym dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RP ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz zalesienia; istniejąca zabudowa zagrodowa do zachowania. Dozwolona lokalizacja specjalistycznych gospodarstw i przedsiębiorczości związanej z przetwórstwem rolno-spożywczym.

Nie jest w związku z powyższym determinujące to, czy działalność polegająca na produkcji biogazu jest działalnością rolniczą, lecz czy planowana inwestycja spełnia powyżej wyszczególnione wymagania. Nie jest tak, że na przedmiotowej nieruchomości może być prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza, a jedynie taka, która spełnia warunki § 30 miejscowego planu.

Ewentualne naruszenia wskazane w punkcie pierwszym skargi tj. naruszenie art. 19 ust. 2 u.o.ź.e., w punkcie drugim skargi tj. naruszenie art. 23 u.o.ź.e., w punkcie czwartym i piątym tj. naruszenie art. 3 pkt 3a i pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. 2021 r., poz. 716, dalej: p.e.) w istocie nie wpływają merytorycznie na treść rozstrzygnięcia. Niezasadnie bowiem w sprawie uczyniono za przedmiot sporu kwestię, czy wytwarzanie biogazu stanowi działalność rolniczą.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że wytwarzanie energii nie jest elementem upraw polowych, zalesienia. Planowana inwestycja nie stanowi elementu infrastruktury technicznej. Nadto nie mieści się w zakresie specjalistycznego gospodarstwa lub przedsiębiorczości związanej z przetwórstwem rolno-spożywczym.

Jedynie ubocznie należy zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.o.ź.e. wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, ciepła lub biogazu rolniczego w mikroinstalacjach o rocznej wydajności biogazu rolniczego do 200 tys. m3 stanowi działalność wytwórczą w rolnictwie (art. 19 u.o.ź.e., art. 6 p.p.).

Działalność wytwórcza w rolnictwie w określonym zakresie nie podlega reżimowi prawa przedsiębiorców. Oczywistym jest, że p.p. nakłada ciężary na przedsiębiorców, zwiększając koszt działalności gospodarczej. W mikroinstalacjach produkowana jest energia w ilości zaspokajającej potrzeby własne gospodarstwa rolnego (a zatem obniżające koszt działalności) lub ze stosunkowo niewielką nadwyżką. Przepis art. 6 p.p. i art. 19 ust. 2 u.o.ź.e. określa jedynie jaka działalność funkcjonuje na preferencyjnych warunkach.

W zakresie spornej inwestycji szacowana roczna produkcja biogazu to 1 967 794 m3/a. Wytwarzana energia elektryczna zostanie częściowo zagospodarowana na własne potrzeby funkcjonowania biogazowni (jedynie do 4% produkcji), pozostała część wytworzonej energii zostanie wprowadzona do sieci elektroenergetycznej (k. 228 projektu budowlanego). Z ogólnego opisu inwestycji wynika, że projektowana instalacja będzie przetwarzała substraty stałe i płynne, wytwarzając biogaz, który po odpowiedniej obróbce będzie ładowany w butle 0,25 m3 – te zaś zostaną jako CNG wywiezione do odbiorców (k. 19 projektu budowlanego).

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2021 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1543/18 funkcją biogazowni rolniczej jest produkcja gazu na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego inwestora.

W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że nieuprawnione jest stwierdzenie, iż w każdym przypadku biogazownia bez względu na jej planowaną funkcję stanowi budowlę rolniczą. Konieczny jest związek biogazowni z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Samo wykorzystywanie surowców pochodzenia organicznego nie jest wystarczające do stwierdzenia związku biogazowni z gospodarstwem.

Skala produkcji nie pozostawia wątpliwości, że jedynie w niewielkim zakresie produkowana energia będzie wykorzystywana w gospodarstwie, dominująca część przeznaczana będzie na sprzedaż. Oznacza to, że – wbrew twierdzeniom skarżących – nie występuje istotny związek między biogazownią a funkcjonowaniem gospodarstwa, jak bowiem wskazano powyżej wykorzystanie surowców pochodzenia organicznego nie jest w tym zakresie wystarczające.

Nie jest możliwe uznanie, że instalacja należy do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dość jednolicie przyjmuje się, że biogazownie energetyczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. II OSK 508/14, z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 811/13). Nawet przyjmując, że za urządzenia infrastruktury technicznej można uznać także urządzenia wytwarzające energię, to skala produkcji nie pozwala na przyjęcie ścisłego związku z funkcjonowaniem gospodarstwa. Nie można przyjąć, że instalacja będzie przede wszystkim funkcjonowała w celu zaspokojenia zapotrzebowania gospodarstwa na energię.

Wielkość inwestycji wskazuje, że jej głównym celem nie jest zaspokojenie własnego zapotrzebowania gospodarstwa na energię, lecz osiąganie zysku.

Należy także zauważyć, że ustawodawca w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) wskazał, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., a zgodnie z tym przepisem (lit. b) u.o.ź.e. określenie instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Taka regulacja przesądza o tym, że prawodawca nie utożsamia urządzeń infrastruktury technicznej z instalacjami służącymi do wytwarzania biogazu rolniczego.

Wbrew zapatrywaniom skarżących powiązanie planowanej inwestycji z przetwórstwem rolno-spożywczym nie jest zasadne. Należy podkreślić, że podstawowym przeznaczeniem nieruchomości skarżących jest prowadzenie upraw polowych, zalesienia oraz realizacja urządzeń infrastruktury technicznej – zatem wszelkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle.

Możliwość zakwalifikowania inwestycji jako działalności związanej z przetwórstwem rolno-spożywczym powinna być jasna i klarowna. Nie może zaś wymagać zastosowania wieloetapowego procesu skojarzeń. Nie ulega wątpliwości, że na skutek prowadzonej działalności związanej z przetwórstwem rolno-spożywczym powstają odpady – które nie są celem prowadzenia tej działalności – wykorzystywane do produkcji biogazu rolniczego. Biogaz nie jest produktem rolno-spożywczym; działalność polegająca na jego wytwarzaniu ma zaś pośredni, wręcz marginalny, związek z samą istotą przetwórstwa rolno-spożywczego (tj. co do zasady z produkcją żywności).

Należy zauważyć, że stanowisko Wójta Gminy S. wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 21v akt organu I inst.) – przedstawione nawet po konsultacji z urbanistą – nie ma charakteru wiążącej opinii. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że nie zawiera ono adekwatnego uzasadnienia.

Końcowo należy podkreślić, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka powinna być zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3209/18). Przywołanie zaledwie katalogu analogicznych inwestycji zrealizowanych na gruncie rolnym nie świadczy o istnieniu utrwalonej praktyki, a przede wszystkim nie przesądza o tym, że wskazana praktyka jest zaakceptowana przez sądy.

Na różnice między przywołanymi przez skarżących inwestycjami a przedmiotową inwestycją trafnie zwrócił uwagę Wojewoda.

Problematyka lokalizacji biogazowni jest zagadnieniem stosunkowo nowym, nie można zatem wywodzić o jej ustandaryzowaniu, ani o wieloletniej i jednolitej praktyce. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie mógł się ostać.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).