Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 119/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stycznia 2013 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., na podstawie art. 81 c, ust. 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 243, z 2010, poz.1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w pomieszczeniu gospodarczym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - nałożył na S. L. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z zamurowaniem otworu wrót garażowych i wykonaniem okien w pomieszczeniu gospodarczym ww. budynku - w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

S. L. w dniu 1 lutego 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2013r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...]z dnia [...].01.2013r. nakładające obowiązek przedłożenia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

S. L. w dniu 12 marca 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpoznaniu jego zażalenia, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Domagał się zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, ze w dniu 30 stycznia 2013r. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w budynku na działce nr [...]z obrębu [...]położonej przy ul. [...] w [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Wywodził, że 6 marca 2013r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania i niezałatwieniu sprawy w terminie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ wyższej instancji pozostawił zażalenie bez odpowiedzi.

Konieczne stało się zatem zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

Nadto w skardze podniesiono, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 (sygn. akt II OSK 321/12) stwierdzono: "O bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności."

Natomiast w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 (sygn. akt II OSK 1031/12) stwierdzono: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 p.p.s.a.).

Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ".

Odpowiadając na wniesioną przez S. L. w dniu 12 marca 2013 r. skargę na bezczynność, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu [...] marca 2013 r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 29/13 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Sławomira Lewczuka na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu doprowadzenie do wydania aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów ustawy. Orzekając zaś, Sąd bierze pod uwagę stan rzeczy istniejący w chwili wydania orzeczenia. Wobec tego, że organ rozpatrzył zażalenie skarżącego i wydał postanowienie w dniu [...] marca 2013 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 marca 2013 r. Sąd uznał, że skarga była na dzień jej wniesienia uzasadniona, natomiast na dzień orzekania stała się bezprzedmiotowa.

Powyższe w ocenie Sądu, skutkowało umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu Wojewódzkiego wniósł S. L., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. i wskazując, że Sąd umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w związku z faktem wydania przez organ decyzji w sprawie bez zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz bez wymierzenia organowi grzywny, przez co Sąd nie orzekł w pełni co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2118/13, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 29/13 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do rozpoznania zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe wynika również z art. 134 § 1 p.p.s.a. w świetle którego sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawa prawną. Trudno jest zatem przyjąć, że oparcie skargi na bezczynności albo przewlekłości ogranicza kontrolę sądową do wskazanej przesłanki.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo rozpoznając skargę Sławomira Lewczuka Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na bezczynność, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Sądu I instancji wyrokiem Sądu II instancji oznacza, iż Sąd ten zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, w szczególności ma obowiązek uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze, ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2118/13, skargę należało uwzględnić w części.

Na wstępie podnieść należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też nie.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (art. 12 § 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia) - art. 35 § 3 k.p.a.

Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że niewątpliwie wystąpiły w niej przesłanki, uzasadniające twierdzenie o bezczynności organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył zażalenie skarżącego z dnia 1 lutego 2013r. dopiero w dniu [...] marca

2013 r., wydając postanowienie, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 marca 2013 r.

Jednak Sąd rozpoznający tę skargę nie może już zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym mowa w zdaniu pierwszym przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Należy jednocześnie wskazać, że w tym postępowaniu Sąd nie miał uprawnień do oceny prawidłowości podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

Niewątpliwie jednak do chwili złożenia skargi, to jest do 8 marca 2013r. organ pozostawał bezczynny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przekroczeniu terminu jednego miesiąca, do tego czasu nie wydał rozstrzygnięcia, ani nie wyznaczył dodatkowego terminu na rozpatrzenie zażalenia. Nie budzi wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego II instancji naruszył tym samym przepisy procedury administracyjnej w zakresie terminów przewidzianych na załatwienie sprawy.

Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 września 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2118/13, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych też względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało w niniejszej sprawie umorzyć postępowanie sądowe jedynie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, albowiem wobec jego wydania, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Natomiast, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Chociaż doszło do naruszenia prawa, to jest przepisu postępowania - art. 35 § 3 k.p.a., to nie miało ono znaczącego charakteru i nie było rażącym przekroczeniem terminu załatwienia przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Dlatego skarga została częściowo uwzględniono. Dodatkowo wskazać należy, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do nakazywania organom dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. W przedmiocie zobowiązania organu do wydania orzeczenia, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt III sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.