Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2034/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 325/05 w sprawie ze skargi T. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia 1. postanawia sprostować w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 325/05 oczywistą omyłkę w dacie zaskarżonej decyzji wpisując w miejsce roku "[...]" prawidłowy rok "[...]", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 325/05, oddalił skargę T. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta J., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1, ust 3 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 88 ) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew ( Dz. U. Nr 228, poz. 2306) oraz w zw. z § 1 pkt 2 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), wymierzył W. i T. M. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia 2 drzew iglastych: daglezji i świerku pospolitego, rosnących na nieruchomości przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb nr [...]-Gospodarstwo w J., stanowiącej własność ww. oraz ustalił karę z tego tytułu w łącznej wysokości 18 952, 17 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie oględzin przez Komisję ds. drzew w dniu [...] posesji przy ul. [...] stwierdzono samowolne usunięcie drzew iglastych, po których w tyle ogrodu leżały gałęzie i część klocków z pociętych pni. Organ podniósł, iż obecny podczas oględzin W. M. jako powód wycięcia drzew podał konieczność postawienia większego kiosku spożywczego w miejsce istniejącego, który prowadzi jego żona i nie wspomniała wówczas o jakiejkolwiek kolizji usuwanych drzew z linią energetyczną. Organ pierwszej instancji podał, iż z wyjaśnień uzyskanych od [...] SA wynikało, iż służby energetyczne [...] dokonały odpowiednich cięć koron drzew rosnących na posesji małżonków M. niedaleko linii niskiego napięcia. Burmistrz Miasta J. zaznaczył, iż z informacji przekazanych mu przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w J. wynika, że od dnia [...] na wniosek T. i W. M. prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę pod nazwą: "[...]" w J., ul. [...], dz. nr ew. [...] obr. [...], a z akt sprawy wynika, że lokalizacja kiosku typu [...] o wym. 6,0x4,0 m obejmowała teren starego małego kiosku spożywczego o wym. 4,10x2,20 m wraz z terenem ogródka, na którym rosły usunięte drzewa wzdłuż ogrodzenia przy chodniku ul. [...] z wejściem dla klientów do kiosku z chodnika, zasilanie kiosku w energię elektryczną takie, jak w istniejącym kiosku, będzie prowadzone ze słupa elektrycznego stojącego tuż przy ścianie szczytowej projektowanego kiosku.

Organ wyjaśnił, iż z braku całych kłód samowolnie wyciętych drzew, do obliczenia wysokość kary zastosowano artykuł art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując najmniejsze obwody pozostawionych pni: daglezja-72 cm, świerk: 45 cm, które pomniejszono o 10 % .

Po rozpatrzeniu odwołania W. M. od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podkreślając, iż W. M. potwierdził fakt dokonania przez siebie wcięcia bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew z terenu posesji stanowiącej jego własność i zarzucił jedynie organowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę jego argumentów, iż przedmiotowe drzewa stanowiły realne zagrożenie dla zdrowia życia ludzi i z tego powodu zostały usunięte. Kolegium wyjaśniło, iż z dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż: wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wymierza karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew - zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy - może wystąpić wyłącznie posiadacz (właściciel) nieruchomości, a jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Organ odwoławczy zaznaczył, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości- T. i W. M. nie wystąpili ze stosownym wnioskiem do właściwego organu (Burmistrza Miasta J.), co oznacza, że wycięcie dwóch drzew, nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Kolegium wyjaśniło, iż kwestia podnoszona przez skarżącego, a dotycząca zagrożenia wynikającego z faktu przechodzenia napowietrznej linii energetycznej nad miejscem, gdzie rosły przedmiotowe drzewa - jakkolwiek istotna - miałaby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby strona wystąpiła o wydanie zezwolenia i organ rozważałby możliwość naliczenia bądź odstąpienia od naliczenia opłaty za usunięcie drzew (art. 84 ust. 1 lub art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy), jednak w zaistniałym stanie prawnym okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem strona nie dopełniła podstawowego warunku, który uwolniłby ją od naliczenia kary, tj. nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew i z tych samych powodów, bez znaczenia dla sprawy pozostaje także treść pisma [...] SA z dnia [...] i okoliczność związana z budową kiosku handlowego w pobliżu wyciętych drzew oraz fakt nasadzenia w [...] r. ośmiu szlachetnych krzewów. Kolegium zauważyło, iż skarżący podczas przeprowadzanych oględzin na terenie swojej posesji nie kwestionował również sposobu przeprowadzania pomiarów wyciętych drzew.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. i T. M. wnieśli o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego postępowania przez organ pierwszej instancji, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania . Skarżący w szczególności przyznali, iż "bez uzyskania decyzji" dokonali wycięcia daglezji i świerka zwykłego podkreślając jednak, iż przez szereg lat dokonywali ich stałego pomniejszania z uwagi, iż zagrażały one bezpieczeństwu ich rodziny i uczestników ruchu poruszających się w pobliżu ich posesji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium ponadto dodało, iż w omawianej sprawie nie ma również zastosowania przepis art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, na który powołuje się strona skarżąca, wnosząc o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, bowiem przepis powyższy stanowi, iż: "Karę nałożoną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni" i zdaniem Kolegium, cytowany przepis nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z oczekiwaniami strony skarżącej, bowiem odnosi się do pojęcia "tereny zieleni" sformułowanego w przepisie art. 5 pkt 21 ustawy. Organ drugiej instancji wyjaśnił, iż definicja ustawowa zawarta w tym przepisie oznacza - "tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkom fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym".

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2006 r. złożonym na rozprawie skarżący powtórzyli, iż wycięcie drzew dokonano w związku z istniejących zagrożeniem ze strony tych drzew dla zdrowia i życia, co - zdaniem skarżących- potwierdził również Zakład Energetyczny, a mimo to organy orzekające w sprawie nie rozważyły nawet możliwości przewidzianej przez art. 86 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Dodali, iż treść uzasadnienia decyzji Kolegium jest nielogiczna, bowiem wyrażenie "tereny zielone" użyte m.in. w art. 88 ust. 6 zgodnie z brzmieniem art. 5 ww. ustawy obejmuje swoim zakresem także " tereny zieleni towarzyszące budynkom", a zatem skoro skarżący na swoje działce nasadzili ok. 50 sztuk drzew ozdobnych, to - w ocenie skarżących- spełnili kryterium określone w art. 88 ust. 6 ww. ustawy, tym bardziej, iż według ich twierdzeń w trakcie rozmowy skarżącej z zastępcą Burmistrza Miasta J. wyraził on zgodę na umorzenie kary w związku z deklaracją skarżących, iż dokonają nasadzeń na terenie miasta od 100 do 200 sztuk drzew. Skarżący podnieśli również, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego w kwestionowanej decyzji określił wysokość kary w wysokości innej niż w poprzedniej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi T. i W. M. uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 88) zgodnie z którymi wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a jej wysokość ustala w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy, przy czym jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %.

Zawsze wtedy, kiedy zezwolenie było wymagane (czyli z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody), a nie uzyskano go, usunięcie drzewa lub krzewu jest deliktem administracyjnym z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody.

Jak zaznaczono właściwy organ ma bowiem obowiązek wymierzyć karę przewidziana w art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie tylko w przypadku nieuzasadnionego usunięcia drzewu lub krzewu ale w każdym przypadku stwierdzenia samowolnego (bez zezwolenia) wycięcia drzewa lub krzewu wymienionego w rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wyjaśnił , iż okolicznością nie kwestionowaną przez skarżących - o zasadniczym w sprawie znaczeniu - jest fakt wycięcia przez skarżącego bez zezwolenia 2 drzew iglastych: daglezji i świerku pospolitego, rosnących na nieruchomości przy ul. [...] w J., stanowiącej własność skarżących. Z treści przywołanych przepisów wynika, iż samo ustalenie powyższej okoliczności, potwierdzone oględzinami miejsca dokonania wycięcia drzew, uprawniało (i obligowało) Burmistrz Miasta J. do wymierzenia skarżącym kary przewidzianej w art. 88 ustawy o ochronie przyrody. Słusznie zatem w uzasadnieniu swoich decyzji organy obu instancji podkreślały, iż podnoszone przez skarżących argumenty ( sugerujące istnienie zagrożenia ze strony przedmiotowych drzew dla zdrowia i życia ludzi, okoliczność związana z rozbudową kiosku handlowego czy fakt nasadzenia 50 nowych drzew i krzewów na terenie nieruchomości, w świetle powyższych przepisów pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Tego rodzaju okoliczności mogły być ewentualnie zasadne np. w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew (organ rozważałby wówczas możliwość naliczenia bądź odstąpienia od naliczenia opłaty za usunięcie drzew (art. 84 ust. 1 lub art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody)), bądź w ramach postępowania o umorzenie lub rozłożenie nałożonej kary na raty (art. 88 ust. 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody). Na marginesie zaznaczono, iż postępowanie o umorzenia kary uregulowane w art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody jest postępowanie odrębnym (następczym) w stosunku do postępowania, w którym organ wymierza karę, a jego zainicjowanie wymaga wniosku strony.

Z tych względów jak konkludowano organy orzekające w sprawie nie miały obowiązku z urzędu badać czy zachodzą przesłanki przewidziane w art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody i nie musiały po wymierzeniu kary od razu ją umorzyć, jak sugerują to skarżący. Tym bardziej, iż w ocenie Sądu, skarżący nie zrealizowali dyspozycji tego przepisu, gdyż z definicji ustawowej "terenów zielonych" (art. 5 pkt 21 ww. ustawy) wynika, iż zakresem swoim wyrażenie to obejmuje większe kompleksy przyrodnicze (a nie dwa drzewa), a nadto o odtworzeniu terenów zieleni można mówić wówczas, gdy w następnym okresie wegetacyjnym na terenie, na którym doszło do zniszczenia zieleni, ponownie będzie znajdowała się zieleń na tym samym obszarze (z oświadczeń skarżących wynika, iż nasadzenie drzew dokonali na swojej nieruchomości ale nie w tym samym miejscu gdzie rosły wycięte drzewa).

Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżących, iż przy ustaleniu wymiaru kary przyjęto nie rzeczywiste wymiary pni wyciętych drzew, bowiem bezspornym jest, iż skarżący był obecny przy przeprowadzanych przez organ w dniu [...] oględzinach nieruchomości przy ul. [...] w J., a z protokołu sporządzonego z tej czynności wynika, że nie kwestionował on wówczas sposobu przeprowadzania pomiarów wyciętych drzew i ustalonej szerokości pni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli T. i W. M. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili:

1)naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r. z uwagi w to, że w wyniku wydania zaskarżanego wyroku nie urzeczywistniono zasady sprawiedliwości społecznej poprzez uznanie, że nałożona decyzjami organów administracji kara pieniężna w kwocie 18.952,17 zł jest w zaistniałych okolicznościach sprawy w pełni adekwatna

2)naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), oraz art. 7 i 87 Konstytucji RP z 1997 r., a wynikające z niewłaściwego ustalenia stanu postulowanego i dokonywaniu kontroli działalności organów administracyjnych zamiast na podstawie obowiązującego prawa - na podstawie niczym nieuzasadnionych poglądów, w szczególności służących jako argumentacja w zakresie określenia rzekomej nieprzynależności wyciętych drzew do ustawowej definicji "terenów zielonych", zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w kontekście przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w postaci nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy art. 7 k.p.a. w zakresie dokładnego określenia miejsca, w którym rosły wycięte drzewa, konsekwencją czego było przyjęcie niezweryfikowanego, bezpodstawnego stanowiska organów administracji, w kwestii określenia nowo zasadzonych drzew jako niepołożonych w tym samym miejscu gdzie rosły wycięte drzewa.

4. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w postaci nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 89 ust 3 ustawy o ochronie przyrody w zakresie pominięcia faktu, że było i jest możliwe ustalenie obwodu usuniętego bez zezwolenia drzewa z powodu zabezpieczenia przez skarżącego kłód tych drzew.

5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w kontekście przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w postaci nieskontrolowania działalności organów administracji publicznej z perspektywy art. 7 k.p.a. oraz art. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., konsekwencją czego jest pominięcie w procesie podejmowania zaskarżanych decyzji jak również wyroku okoliczności co najmniej łagodniejszej odpowiedzialności osoby usuwającej drzewa w myśl art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, a tym samym pominięcie faktu, że w zaistniałej sytuacji usunięcie drzew nie podlegałoby opłacie.

6. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione rozstrzyganie w danej sprawie w zasadzie tylko w obrębie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej nie rozpoznając całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia,

Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano , iż zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r., albowiem nie ma nic wspólnego z zasadami sprawiedliwości społecznej, gdyż wymierzona skarżącym kara administracyjna w tak znacznej wysokości, nieuwzględniająca ani sytuacji finansowej skarżących ani w zasadzie spowodowania przez nich żadnej szkody, gdyż wycięte przez nich drzewa w wyniku wieloletnich cięć z powodu kolidowania z linią napowietrzną niskiego napięcia i uniemożliwiania poprawnego prowadzenia jej eksploatacji, dawno już utraciły swoje znaczenie przyrodnicze i estetyczne. Powyższy fakt znajduje oczywiste potwierdzenie w piśmie [...] S.A. Oddział w L. z dnia [...].

Za zupełnie chybione uznano także stanowisko Sądu pierwszej instancji, przyjęte z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście przepisów art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 i 87 Konstytucji RP z 1997 r. wynikające z niewłaściwego ustalenia stanu postulowanego i dokonywaniu kontroli działalności organów administracyjnych zamiast na podstawie obowiązującego prawa - na podstawie niczym nieuzasadnionych poglądów, w szczególności służących jako argumentacja w zakresie określenia rzekomej nieprzynależności wyciętych drzew do ustawowej definicji "terenów zielonych", zawartej w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przyjętą zresztą zgodnie z definicją "terenów zielonych" za organem drugiej instancji, mających obejmować większe kompleksy przyrodnicze (a nie dwa drzewa). Jest to definicja zupełnie dowolna, w ocenie skarżących nie znajdująca potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawnych, a ponadto dodatkowo zinterpretowana przez Sąd pierwszej instancji na potrzeby uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Sądu o odtworzeniu terenów zieleni można mówić wówczas, gdy w następnym okresie wegetacyjnym na terenie, na którym doszło do zniszczenia zieleni, ponownie będzie znajdowała się zieleń na tym samym obszarze, natomiast z oświadczeń skarżących wynika, iż nasadzenia drzew dokonali na swojej nieruchomości, ale nie w tym samym miejscu, gdzie rosły wycięte drzewa. Jednak Sąd pierwszej instancji przyjął zupełnie bezkrytycznie ustalenia organów administracji w tym zakresie, w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów czy też innych dowodów potwierdzających to stanowisko, tym bardziej, że organy administracji nie poczyniły żadnych ustaleń, aby stwierdzić, w których to konkretnie miejscach rosły wycięte drzewa. W tym stanie rzeczy zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skarżący dokonali nasadzenia nowych drzew w innym miejscu niż w miejscach, gdzie rosły wycięte drzewa. Skarżący już w swoim uzupełnieniu odwołania do SKO w L. z dnia [...] podali, że dowody rzeczowe w postaci ściętych pni drzew znajdują się na tyłach ich ogrodu i są do odtworzenia, podając przy tym średnice obwodu daglezji i świerka. Pomimo tego organ administracji wymierzył skarżącym pieniężną karę w oparciu o przepis art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co jest oczywiście bezzasadne i miało wpływ na wymierzenie skarżącym tak znacznej kary pieniężnej.

W sprawie zdaniem skarżących jest oczywiste, co wynika min. z przytoczonego powyżej pisma [...], że ścięte przez skarżących drzewa zagrażały niebezpieczeństwu ludzi lub mienia, co zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zwalnia osobę dokonującą wycięcia takich drzew z opłaty, czego konsekwencją jest brak podstaw do naliczenia kary pieniężnej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 6 tejże ustawy.

Powyżej przytoczone okoliczności świadczą o tym, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał niniejszą sprawę w zasadzie tylko w obrębie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej nie rozpoznając całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co uzasadnia w całości niniejszą skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń stąd też ograniczono rozpoznanie sprawy do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej .

Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały one na uwzględnienie .

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipa 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Zgodnie z § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności. A zatem kontrola działalności administracji publicznej o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) sprawowana przez sądy administracyjne oparta jest na kryterium zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Oparcie jej na innych kryteriach, np. celowości, słuszności jest niedopuszczalne, jeżeli ustawa expressis verbis nie stanowi inaczej.

Brak jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jakichkolwiek podstaw do zastosowania innych kryteriów kontroli działalności administracji publicznej niż kryterium legalności . Tym samym prawidłowo w zaskarżonym wyroku wskazano , że przedmiotowa kontrola musi zostać dokonana pod względem zgodności z prawem , badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i procesowego .

Badanie legalności zaskarżonych decyzji nastąpiło zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącym , iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważyć należy , iż nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych . Określony natomiast w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze , że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Niewątpliwie Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Ponadto przepis art. 134 § 1 ustawy procesowej obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze. Jednakże brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazana wyżej norma prawa procesowego , nie została w rozpoznawanej sprawie naruszona , albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo w granicach sprawy określonej w skardze rozstrzygnął oceniając legalność decyzji nakładającej karę pieniężną na skarżących , którzy dokonali bez wymaganego zezwolenia wycięcia dwóch drzew a rozstrzygając tę sprawę Sąd prawidłowo odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących zamieszczając je w uzasadnieniu , które odpowiada art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Niesporne w niniejszej sprawie pozostaje to , że w dniu 24 września 2004 r. Komisja do spraw drzew na terenie nieruchomości skarżących stwierdziła samowolne usunięcie dwóch drzew iglastych : daglezji i świerku pospolitego , po których w tyle ogrodu leżały gałęzie i części klocków . Nadto w trakcie oględzin stwierdzono brak całych kłód wyciętych drzew , przyjmując do wyliczenia kary najmniejsze obwody pozostawionych pni. Fakt nie posiadania na wycięcie tych drzew wymaganego zezwolenia nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany w tej sprawie . Natomiast z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92 , poz. 880 ze zm. ) wprost wynika , że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta , burmistrza lub prezydenta na wniosek posiadacza nieruchomości .Tym samym na skarżących jako właścicielach nieruchomości ,na której rosły przedmiotowe drzewa przed ich wycięciem ciążył obowiązek uzyskania właściwego zezwolenia .

Brak takiego zezwolenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jak prawidłowo wskazano to w zaskarżonym wyroku obligowało Burmistrza Miasta J. do wymierzenia skarżącym kary przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody .

Przede wszystkim okoliczności podnoszone przez skarżących w toku postępowanie o wymierzenie kary , zasadnie nie mogły doprowadzić do eliminacji przez Sąd pierwszej instancji z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji .

Nie można wbrew wywodom skargi przyjąć , że w sprawie zastosowanie mogła by mieć łagodniejsza odpowiedzialność osoby usuwającej drzewa w myśl art. 86 ust. 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody . Przede wszystkim z tej normy prawa wynika , że nie pobiera się opłaty za usunięcie drzew , które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych . Przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie w postępowaniu o zezwolenia na wycięcie drzew , kiedy wydając taką decyzję ze wskazanej przyczyny organ może odstąpić od pobrania stosownej opłaty. Natomiast przepis ten nie stanowi przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji dokonania samowolnej wycinki drzew. Dodatkowo zauważyć należy , iż powoływane w motywach skargi kasacyjnej pismo [...] SA Oddział w L z dnia [...], wskazuje , że zgłaszane były przez W. M. w/w Spółce uwagi co do zagrożenia spornych drzew dla linii energetycznej i , że na skutek tego zgłoszenia Spółka po uzyskaniu zgody Burmistrza Miasta J. - dokonała cięć technicznych koron tych drzew . Jednakże sama ewentualna okoliczność ,że drzewo zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mieniu nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na jego wycięcia podobnie jak i nawet drzewa , które obumarło ( art. 86 ust. 1 pkt. 9 ustawy ochronie przyrody. ). Zatem nakaz zaniechania poboru stosownej opłaty mógłby ewentualnie dotyczyć wyłącznie drzew usuniętych za zezwoleniem .

Również trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w okolicznościach tej sprawy , że dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia nie było potrzeby czynienia ustaleń co do kwestii ewentualnych nasadzeń około 50 drzew i krzewów na terenie nieruchomości skarżących ,ich położenia jak i kwestii przynależności wyciętych drzew do terenów zielonych co w ocenie skarżącego wiąże się z niewłaściwą interpretacją art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie brak było podstaw do podejmowania w niniejszym postępowaniu ustaleń w trybie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody , odnoszącego się do ewentualnego umorzenia nałożonej kary w całości jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren ( co wiązałoby się z wymierzeniem kary w trybie art. 88 ust. 1 pkt. 1 ustawy- przypomnienie Sądu ) . Niezależnie od tego, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał , że postępowanie w tym trybie jest postępowaniem odrębnym ( następczym ) w stosunku do tego o wymierzenie kary za naruszenie wymagań ustawy o ochronie przyrody to przede wszystkim przedmiotowe postępowanie dotyczyło nie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie terenów zieleni o jakich mowa w art. 88 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody , lecz było postępowaniem w trybie art. 88 ust. 1 pkt. 2 cytowanej ustawy tj. dotyczącym wymierzenia kary za usunięcie drzew . Stąd też zbyteczne było czynienie ustaleń w opisanym wyżej zakresie a przedstawienie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji wyłącznie na marginesie czynionych rozważań o nie spełnieniu przez skarżących wymagań z art. 88 ust. 6 ustawy i odniesienie się w tym zakresie do definicji "terenów zielonych " nie może wobec powyższego stanowiska skutecznie być podważane w drodze skargi kasacyjnej . Zarzuty w tym zakresie są nieusprawiedliwione .

Nie może być uznany za usprawiedliwiony również zarzut nieprawidłowego ustalenia obwodu pni drzew usuniętych bez zezwolenia. W trakcie czynności oględzin dokonanych dnia [...] a przeprowadzonych przy udziale W. M. nie ujawniono całych kłód wyciętych drzew .

W przepisie art. 89 ustawy o ochronie przyrody zostały zawarte wskazania co do podstaw ustalenia wysokości kar pieniężnych . Regułą jest przyjmowanie za podstawę wielkości ( obwód ) pnia usuniętego drzewa . Ponadto kolejną podstawą ustalenia tej wysokości będą informacje zebrane w toku postępowania w przypadku wykarczowania pnia lub kłody , które powiększa się o 50 % - ( ust. 2). W przypadku braku możliwości ustalenia wielkości usuniętego drzewa z powodu braku kłody przyjmuje się najmniejszy promień pnia , pomniejszając wyliczony obwód o 10% -( ust. 3) . Również podstawą ustalenia są informacje zebrane w toku postępowania administracyjnego ( ust. 4) .

Powyższe rozwiązania mają ułatwić organom administracji dokonanie ustaleń wielkości drzew , które zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia oraz ograniczyć starania podmiotów usuwających bez zezwolenia drzewa uniemożliwiające dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie . Organ administracji nie ma swobody w wyborze metody lecz w rozpoznawanej sprawie ustalono ,że na terenie działki usunięto już kłody , zatem należało w okolicznościach tej sprawy ustalić wielkość drzewa na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody . Metoda ta znajduje zastosowanie wówczas gdy nie ma kłody drzewa ( tj. drzewo zostało ścięte poniżej 130 cm.) ale pozostał pieniek wówczas ustalenie wielkości drzewa dokonuje się przez pomiar najmniejszego promienia pnia drzewa pomniejszonego o 10% co powinno odpowiadać obwodowi pnia drzewa na wysokości 130 cm.

Zastosowanie tej metody uzależnione zostało właśnie od tego , że w trakcie czynności oględzin nie udostępnił całych kłód wyciętych dwóch drzew . Wprawdzie strona w odwołaniu wskazywała na znajdujące ich działce pnie po wyciętych drzewach określając ich odmienną grubość , lecz nie jest to równoznaczne z zakwestionowaniem metody dokonanych pomiarów skoro nie wskazano , że strona dysponuje kłodami drzew do dokonania pomiarów . W trakcie zaś czynności pomiaru strona nie zakwestionowała , jej prawidłowości , dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są usprawiedliwione .

To zaś nakazuje uznać , iż przepisy art. 2 w związku z art. 37 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zostały naruszone . Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym , urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej ( art. 2) . Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności praw zapewnionych w Konstytucji ( art. 37 ust. 1) . Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio , chyba , że konstytucja stanowi inaczej .

Zasadą ustroju Rzeczypospolitej Polskiej jest bezpośrednie stosowanie Konstytucji . Oznacza to , że każdy organ władzy publicznej ma obowiązek uwzględniać w podejmowaniu decyzji treść postanowień konstytucji Art. 8 Konstytucji upoważnia do zastosowania ustawy zasadniczej bezpośrednio tylko wtedy, gdy nie istnieje przepis ustawy regulujący materię objętą orzekaniem, czyli luka w prawie. Norma ta gwarantuje wówczas zupełność systemu prawnego i osadzenie orzeczenia na mocnych konstytucyjnych podstawach.

W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekły na podstawie ustawy o ochronie przyrody i aktów wykonawczych do tej ustawy . Nie przestrzeganie przez skarżących postanowień tego aktu i dopuszczenie się samowolnego wycięcia drzew doprowadziło do wymierzenia stosownej kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia . Zwolnienie kogokolwiek z przestrzegania postanowień tej ustawy tj. powszechnie obowiązującego porządku prawnego w sytuacji gdy brak jest ku temu szczególnych uregulowań godziłoby w podstawy systemu Rzeczypospolitej Polskiej . Stąd też nie można uznać , że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w/w norm ustawy zasadniczej wskazanych w skardze kasacyjnej .

Konkludując uznać należy , iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw .

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 156 § 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .