Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 494/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie w uproszczonym sprawy ze skargi A. G. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia przedłożenia dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 26 lutego 2021 r., znak: [...] uchylające w całości postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z 21 marca 2017 r., znak: [...]

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem nr [...] z 21 marca 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał A. G. i R. G. – inwestorom zrealizowanej inwestycji: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach ew. nr [...] i [...] położonych w B. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1), przedłożyć w terminie do dnia 29 września 2017 r.: zaświadczenie Wójta Gminy B. – S. o zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenie o prawie do dysponowani nieruchomością na cele budowalne.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej 17 grudnia 2015 r. ustalono, że na ww. działkach znajduje się budynek mieszkalny stanowiący własność ww. inwestorów. Ustalono, że budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy B. S. o pozwoleniu na budowę z 4 lutego 1994 r., nr [...] Nadto inwestor okazał również zaświadczenie Wójta Gminy B.-S. z 17 lipca 2002 r., nr [...] stwierdzające, że budynek nadaje się do użytkowania.

Wskazano również, że w trakcie kontroli ustalono, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono, że zgodnie z projektem budynek powinien być zlokalizowany w obrębie działki ew. nr [...], natomiast w rzeczywistości budynek zlokalizowany jest częściowo w obrębie działki ew. nr [...] będącej we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Ponadto stwierdzono, że sam budynek został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym, ponieważ została zwiększona jego szerokość o 0,5 m, zmieniono częściowo kształt dachu oraz zostały do budynku dobudowane schody zewnętrzne wraz z murem oporowym od strony południowej o wymiarach 1,35 m x 5,20 m. Stwierdzono ponadto, że rysunki elewacji budynku nie pokrywają się z kierunkami stron świata - budynek został obrócony o 180 stopni, dodatkowo wymiary budynku w projekcie nie pokrywają się z planem zagospodarowania działki. Ustalono również, że budynek został przesunięty w całości o około 7 m w kierunku południowym działki nr ew. [...], tj. w kierunku działki nr ew. [...]. Ponadto w trakcie kontroli okazano mapę z pomiaru powykonawczego budynku sporządzoną przez inż. J. J. z 27 maja 2002 r., z klauzulą Starosty [...] z 28 maja 2002 r., zarejestrowaną pod numerem [...]

W uzasadnieniu wskazano również, że na podstawie pism Wójta Gminy B.-S. z 10 sierpnia 2016 r. organ ustalił, że działka ew. nr [...] znajduje się w jednostce strukturalnej 45 MN, Ur - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej i rzemiosła, natomiast działka nr ew. [...] znajduje się w jednostkach strukturalnych: 43 Z - teren zieleni, 23 oraz WS - teren wód powierzchniowych śródlądowych.

Zdaniem organu I instancji, za uznaniem spornych robót, w ramach budowy budynku mieszkalnego za samowolę budowlaną obwarowanych sankcjami, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane przemawiają okoliczności faktyczne sprawy oraz ustalenia organu, znajdujące oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nadmienił, że dokonane wpisy z przebiegu realizacji budowy oraz analiza pisma inwestorów z 24 października 2016 r. (vide: k. 23 akt) wyklucza zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów intertemporalnych, uregulowanych w art. 103 ustawy Prawo budowlane.

W odniesieniu do trybu postępowania, organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia za uznaniem, że dokonane przez inwestora zmiany nie mieszczą się w kategorii zarówno nieistotnych jak i istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wypełniających hipotezę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i podlegających legalizacji w tym trybie. Zdaniem organu bezspornie zrealizowana inwestycja wykracza poza zakres objęty projektem zagospodarowania działki. Wskazano również, że zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 4 lutego 1994 r., całość zamierzenia budowlanego obejmowała działkę nr ew. [...] położoną w B., tymczasem budowa zrealizowana został również na działce nr ew. [...] – budynek przesunięto o około 7 metrów w kierunku działki nr [...], będącej we władaniu Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., która nie była objęta udzielonym pozwoleniem na budowę.

Inspektor Powiatowy uznał w związku z powyższym, że inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę obejmujące dodatkowo fragment działki, na której zlokalizowany został budynek mieszkalny – czego nie uczynili. Za zasadne wdrożenie procedury legalizacyjnej, określonej art. 48 Prawa budowlanego i w tym celu nakazał inwestorom przedłożenie dokumentów, od których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji.

Pismem z 24 marca 2017 r. R. G. i A. G. wnieśli zażalenie na postanowienie organu I instancji. Z kolei pismem z 3 sierpnia 2017 r. R. G. i A. G. wnieśli o zawieszenie postępowania zażaleniowego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie terenu, na którym posadowione są budynki gospodarcze skarżącego, a które jest obecnie zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie wyznaczenia linii brzegu.

Postanowieniem nr [...] z 26 lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego.

Postanowieniem nr [...] z 26 lutego 2021 r. Inspektor Wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie organu instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w rozpoznawanie sprawie – wszczętej w dniu 17 grudnia 2015 r. i niezakończonej decyzją ostateczną, zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące przed nowelizacją dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 r. poz. 471).

Inspektor Wojewódzki przedstawił podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, tj. art. 48 Prawa budowlanego, który znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia.

Organ odwoławczy, mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, stwierdził, że inwestorzy naruszyli warunki określone w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 14 lutego 1994 r. i wykonali obiekt budowalny z odstępstwem od zatwierdzonego planu zagospodarowania. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ przywołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11, zgodnie z którym: "Przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, ale o zróżnicowanym charakterze. Przyjmuje się bowiem, że w przypadku art. 48 i 49b ww. ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi jedynie o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania takich czynności, aby doprowadzić dany obiekt do stanu zgodnego z prawem (w sytuacji gdy jest to możliwe z technicznego i prawnego punktu widzenia), a dopiero wówczas, gdy inwestor zaniecha wykonania nałożonego na niego obowiązku można orzec nakaz rozbiórki".

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym za przesłanką do zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowalne należy uznać okoliczność, że skarżący nie dysponują pozwoleniem na budowę obejmującym części działki, na której zlokalizowany został budynek mieszkalny. Zdaniem organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że inwestorzy naruszyli warunki określone w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej 4 lutego 1994 r., wydanej przez Wójta Gminy B. – S. i wykonali obiekt budowlany z odstępstwem od zatwierdzonego planu zagospodarowania, a w związku z tym PINB niezasadnie prowadził postępowanie w trybie art. 48. Inspektor Wojewódzki zaakcentował, z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 155/11, że przesłanką zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w rozpatrywanej sprawie – w ocenie organu odwoławczego, doszło do samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem zastosowanie w sprawie znajdzie tryb określony w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że stanowiska organu nie zmienia fakt, że inwestor legitymuje się zaświadczeniem Wójta Gminy B. – S. z dnia 17 lipca 2002 r., znak [...] stwierdzającym, że budynek mieszkalny wybudowany na podstawie decyzji nr [...] jest zakończony i nadaje się do użytkowania. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu użytkowanie nie była wydana, a zaświadczenie stwierdzające, że budynek nadaje się do użytkowania nie jest równoważne z decyzją. Dopiero ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tworzy domniemanie, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019r., sygn. akt II SA/Łd 460/19) oraz, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego jak i wznowieniowego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018r., LEX nr 24446397). Nie ma zatem wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny wzniesionego obiektu, potwierdzającego zgodność tego obiektu z przepisami, nie ma więc przeszkody do wszczęcia postępowania naprawczego.

Inspektor Wojewódzki wyjaśnił również, że w dacie udzielenia pozwolenia oraz prowadzenia robót budowlanych brak było legalnej definicji istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 i 5 upb). Konsekwencje materialno- i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia - skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 upb oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 upb).

Wskazano przy tym, że z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 471), który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 17 grudnia 2015 r., a niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą co do zasady przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed obowiązującą od dnia 19 września 2020r. nowelizacją. Jednakże, zgodnie z art. 28 ustawy zmieniającej do spraw, o których mowa w art. 25-27: 1) stosuje się: a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1; 2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

Wszystko powyższe oznacza, w ocenie organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, jednak przesłanki kwalifikacji dokonania istotnych odstępstw, należy badać w oparciu o odpowiednie przepisy w brzmieniu obecnie obowiązującym - tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Inspektor Wojewódzki wskazał, że organ I instancji ponownie prowadząc sprawę powinien wziąć pod rozwagę, czy doszło do zmiany w zakresie zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 4 lutego 1994 r., znak: [...] wydanej przez Wójta Gminy B.-S. planu zagospodarowania co może być kwalifikowane jest w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 upb jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno- budowlanego.

Wskazał ponadto, że w opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 k.p.a., które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast art. 7 kpa mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Finalnie Inspektor Wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy PINB winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zbadać aktualność dotychczasowych ustaleń dotyczących kręgu stron niniejszego postępowania, a także ustalonego stanu faktycznego sprawy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że organ odwoławczy - związany w orzekaniu zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia - nie był władny do orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o inną przesłankę materialnoprawną. Organ ten stwierdził bowiem, że ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do wydania skarżonego postanowienia, wobec czego zobligowany był uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez MWINB prowadziłaby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do złożenia odwołania tj. prowadziłaby do naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. oraz pozbawiałaby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też uchybienia w opisanym zakresie rzutują na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB i powodują konieczność jego uchylenia zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a.

A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a równocześnie zakwestionował też postanowienie tegoż organu nr [...] r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Postanowieniom tym zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), przez odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia toczącej się przed Sądem Rejonowym w S. B. sprawy sygn. akt [...] o stwierdzenie zasiedzenia przez skarżącego części nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w B. P. , pomimo, że postępowanie przed sądem powszechnym stanowi w tym zakresie zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK1493/20, opubl. LEX nr 3088278); 2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. oraz 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. - przez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu sprawy oraz potrzebnych ku temu dowodów, lekceważąc tym zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez brak zadośćuczynienia obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności przez brak zgromadzenie materiału dotyczącego toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. B. postępowania sygn. akt I [...] w zakresie odpowiadającym stopniowi jego zaawansowania, czego następstwem był brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy i przedwczesne wydanie postanowienia. Organ nie przeprowadził nadto dowodu zawnioskowanego przez stronę w piśmie z 12 kwietnia 2018 r. w postaci przesłuchania świadka - K. R., 4) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także w sposób sprzeczny z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności z uwagi na brak uchylenia przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia oraz brak umorzenia postępowania administracyjnego (a w przypadku ustalenia, iż powyższe rodzaje rozstrzygnięcia byłyby przedwczesne - braku zawieszenia przedmiotowego postępowania), wobec oczywistego naruszenia ochrony przysługującej prawom słusznie nabytym przez skarżącego, które wysokie prawdopodobieństwo nastąpiłoby wskutek dalszego toczenia się postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji; 5) art. 155 k.p.a. przez brak uchylenia przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia oraz brak umorzenia postępowania administracyjnego (a w przypadku ustalenia, iż powyższe rodzaje rozstrzygnięcia byłyby przedwczesne przedmiotowego postępowania), co wobec dalszego toczenia się postępowania administracyjnego prowadziłoby do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nabył prawo przy jednoczesnym braku zgody skarżącego i przemawiającego za tym interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę należało uznać za bezzasadną, bowiem zaskarżone postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odpowiada prawu.

Opisanym na wstępie postanowieniem [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., którym zobowiązano A. G. i R. G. do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz zobowiązano do przedłożenia dokumentów umożliwiających przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. Postanowienie wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333, dalej: p.b.), w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471): "

Zdaniem Sądu organ drugiej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, prawidłowo ustalił stan faktyczny i dokonał jego właściwej oceny, skutkiem czego uchylił postanowienie Inspektora Powiatowego, uznając, że w przedmiotowym przypadku niewłaściwy jest tryb określony w art. 48 p.b., dotyczący obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego inwestorzy dopuścili się w przedmiotowej sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, uregulowanego w art. 50 i 51 p.b. Orzekający w sprawie Sąd ten pogląd podziela.

W sprawie bezsporne jest, że R. G. i A. G. wybudowali budynek jednorodzinny na działkach nr [...] i [...] w B. P. . Bezsporne jest również to, że na rzecz inwestorów wydana była przez Wójta Gminy B. – S. decyzja o pozwoleniu na budowę z 4 lutego 1994 r., znak [...], budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B. P. , a zaświadczeniem z 27 lipca 2002 r. organ ten stwierdził, że budynek mieszkalny wybudowany na podstawie ww. decyzji położony w B. nadaje się do użytkowania. Nie ulega również wątpliwości, że inwestorzy wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny niezgodnie z pozwoleniem, w tym częściowo na działce nie objętej pozwoleniem na budowę, tj. na działce nr [...] (obecnie [...]).

Stosownie do art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przepisy art. 48 i 49b oraz 50 i 51 p.b. dotyczą samowoli budowlanej o zróżnicowanym charakterze: w art. 48 i 49b p.b. chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych kompetencji organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a w przepisach art. 50 i 51 ustawy chodzi o samowolne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. Przy czym przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. obejmuje sytuacje, w których doszło do odejścia, naruszenia regulacji określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, ale w taki sposób, że zachowana jest tożsamość pomiędzy przedmiotem pozwolenia na budowę a zrealizowanym obiektem. A contrario, brak tożsamości między obiektem projektowanym i zrealizowanym oznacza konieczność potraktowania wybudowanego obiektu jako "absolutnej" samowoli budowlanej, tj. uregulowanej w art. 48 p.b. (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., VII SA/Wa 2286/18, Lex nr 3044180, wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy taka tożsamość występuje, musi nastąpić w świetle całokształtu okoliczności konkretnej sprawy.

W przedmiotowej sprawie, ustalone przez organy nadzoru budowlanego okoliczności przemawiają za uznaniem, że zamierzenie określone w pozwoleniu na budowę wydanym na rzecz inwestorów i zamierzenie zrealizowane jest tym samym zamierzeniem. Innymi słowy, inwestorzy zrealizowali obiekt budowlany określony w pozwoleniu, lecz niezgodnie z nim. Nie przekreśla tej oceny, zdaniem Sądu, zrealizowanie obiektu częściowo na działce nie objętej pozwoleniem na budowę. W okolicznościach sprawy należało mieć w szczególności na względzie, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, a po zrealizowaniu obiektu uzyskali urzędowe potwierdzenie, w postaci zaświadczenia, że obiekt wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nadaje się do użytkowania. Należało mieć również na względzie podnoszoną przez skarżącego kwestię zasiedzenia działki, której nie obejmowało udzielone inwestorom pozwolenie na budowę. Zastrzec należy przy tym, że powyższej wypowiedzi Sądu nie należy traktować ani jako aprobaty dla zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia (o czym dalej), ani też jako sugestii co do rozstrzygnięcia kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te pozostają na tym etapie postępowania otwarte.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wskazuje, że ocenił je jako nietrafne, ewentualnie przedwczesne na tym etapie postępowania.

Jeśli chodzi o kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym w S. B. postępowanie w sprawie do sygn. akt I [...] o stwierdzenie zasiedzenia przez skarżącego części nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] w B. P. , Sąd stwierdza, że nie podlegała ona ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie.

Zwrócić należy uwagę, że postanowieniem nr [...] z dnia 26 lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zawieszenia postępowania zażaleniowego z powyższej przyczyny. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Stosownie do art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z tego względu kwestia zawieszenia postępowania nie podlegała ocenie Sądu kontrolującego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b.

Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., 7a § 1 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a., w szczególności nie dopatrzył się w działaniach organu odwoławczego lekceważenia zasady prawdy obiektywnej oraz zasady budzenia zaufania do władzy publicznej. Zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, że po pierwsze, dopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, pomimo wydanego zaświadczenia stwierdzającego, że budynek wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 4 lutego 1994 r. nadaje się do użytkowania, a po drugie, że postępowanie to dotyczyło samowoli budowlanej polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu, nie zaś samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę.

Jako nietrafiony należy również ocenić zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. przez brak uchylenia przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia oraz brak umorzenia postępowania administracyjnego. Przywołany przepis dotyczy nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Postępowanie, którego dotyczy skarga, prowadzone jest w trybie zwykłym i nie dotyczy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, lecz skutków popełnionej samowoli budowlanej. Norma wynikająca z tego przepisu nie była i nie mogła być zastosowana ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ drugiej instancji, którego kompetencje orzecznicze wyznaczał art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a.

Wobec przedstawionych okoliczności sprawy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.