Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 950/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 , ust. 5 i ust. 6 okt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz A. sp. z o.o. w B. kwotę 12974 zł ( dwanaście tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt cztery złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca spółka w roku 2013 prowadziła Przedszkole Niepubliczne "S. " przy ul. [...] w B., które zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty, otrzymywało dotację na każdego ucznia, ujętego w informacji o faktycznej liczbie uczniów, składanej comiesięcznie do Prezydenta Miasta B.. Ponadto prowadziła Przedszkole Niepubliczne "S. nr [...]" przy ul. [...] w B., które nie było dotowane w roku 2012, ani w roku 2013.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. Prezydent Miasta B. określił stronie wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "S." w B., przypadającej do zwrotu do budżetu Miasta B. w kwocie 215.688,80 zł za 2013 rok wraz z odsetkami. Ustalono, że pobierano dotacje na dzieci, które w ogóle nie uczęszczały do tego Przedszkola albo przestały do niego uczęszczać lub też uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego "S. Nr [...]".

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p."; art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2009r., nr 56, poz. 456 ze zm.), dalej: "u.s.o."; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 68 § 1 oraz art. 64 § 1 i 2 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018r., poz. 800 ze zm.) i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu strona podniosła, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego, powielając uchyloną decyzję Kolegium. Gdyby zrealizował zalecenia w oparciu o załączone dokumenty musiałaby ustalić, że w roku 2013 dotacja nie tylko nie została pobrana w nadmiernej wysokości, ale została wypłacona w wysokości o 4.332,92 zł niższej niż należna. Zadaniem strony nie jest możliwe wydanie decyzji w przedmiocie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, skoro dotacja została pierwotnie wypłacona w wysokości zaniżonej.

Skarżąca uznała za błędną interpretację organu pierwszej instancji dotyczącą kwestionowania prawa do pobierania dotacji na uczniów wyłącznie z tego względu, że uczęszczali oni do przedszkola w innymi niż siedziba budynku, mimo, iż było to to samo przedszkole - S., mające tego samego dyrektora i tą samą kadrę, co więcej znajdowało się na terenie tej samej gminy i zostało organowi zgłoszone. W przypadku Przedszkola S. prowadzi ono zajęcia w dwóch budynkach, jednak nie można wykluczyć, że przedszkole mogłoby prowadzić zajęcia w poszczególnych salach więcej niż dwóch budynków. Dyrektor Przedszkola złożyła w dniu [...] września 2012r. wniosek, którego celem było dokonanie zmiany w zgłoszeniu do ewidencji poprzez wpisanie drugiego miejsca prowadzenia zajęć, wskazując, iż w tej placówce zajęcia rozpoczną się [...] października 2012r. Upoważnienie do dostępu do bazy danych SIO zostało wydane w dniu [...] grudnia 2012r. i [...] stycznia 2013r. dla dwóch miejsc prowadzenia zajęć dydaktycznych odrębnie. Miasto B. posiadało zatem wiedzę, że Przedszkole prowadzone jest w dwóch lokalizacjach posiadających jedną siedzibę i wypłacało na dzieci uczęszczające do Przedszkola dotację, zarówno dla lokalizacji na M. , jak i na W. .

Ponadto organ zakwestionował te dzieci, które z różnych przyczyny losowych miały czasowe nieobecności. Zdaniem strony powinnością organu było przeprowadzić dowód z przesłuchania rodziców. Organ nie przeprowadził żadnego dowodu w sposób uniemożliwiający udział strony w tych czynnościach, opierając się na zeznaniach świadków dokonanych na etapie postępowania ad rem prowadzonego przez Komendę Miejską Policji.

Strona podała ponadto, że pomiędzy Spółką a Miastem B. toczy się postępowanie cywilne przedmiotowo tożsame o zapłatę, gdzie sąd powszechny rozstrzyga również kwestię materialnoprawną, tj. wysokość należnej skarżącej dotacji w latach 2012-2016. W związku z tym zdaniem strony organ powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Określenie w postępowaniu cywilnym właściwej wysokości dotacji za 2013r. stanowi kwestię prejudycjalną.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania. Podał, że Prezydent Miasta B. ustalił, iż za 2013 rok na uczniów: [...] została pobrana przez stronę dotacja w nadmiernej wysokości.

Kolegium przedstawiło następnie stanowisko organu I instancji wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r., w którym Prezydent Miasta ustosunkował się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji SKO odniosło się do przedstawionych przez spółkę zarzutów. Odnosząc się do kwestii przedawnienia organ podał, że decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu powstaje z mocy prawa. Wobec tego, do tych należności, których kwotę określa wydana w tym przedmiocie decyzja, ma odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 O.p. stanowiący, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Ponieważ otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej w części niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy roku 2013, pięcioletni termin liczony od końca tego roku, upłynie z końcem 2018r. Oznacza to, że możliwe jest wydanie i doręczenie decyzji określającej kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta B. za 2013r.

W zakresie zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji oświadczenia A. C. z dnia [...] kwietnia 2017r. o potrąceniu wierzytelności z tytułu niedopłaty dotacji oświatowej należnej Przedszkolu Niepublicznemu "S." za lata 2012-2014 o zapłatę z wierzytelnością, jaką Gmina Miasto B. ma wobec spółki z tytułu wypłaconej dotacji na dzieci, organ wyjaśnił, że przedstawiona do potrącenia wierzytelność nie ma przymiotu bezsporności oraz nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 65 § 1 pkt 1-4 O.p., w związku z czym wierzytelność nie może zostać potrącona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości orzekania przez organ dotacyjny na podstawie dowodów z innego postępowania przygotowawczego, nadto dowodów odmiennie ocenionych przez sąd karny, Kolegium wyjaśniło, że prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe wymaga, by organy administracyjne wypełniały obowiązek wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, co w zakresie tej powinności obligowało organ pierwszej instancji do uwzględnienia ww. dowodów. Ponadto organ oparł się na materiałach włączonych formalnie do materiału sprawy. Sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej, szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu byłoby powtarzanie tych czynności (dowodów) przez organ pierwszoinstancyjny, skoro w tym samym zakresie czynności zostały przeprowadzone i zgromadzony został obszerny materiał dowodowy. Dowody te, jak każdy inny dowód, zostały przez organ orzekający poddane ocenie, zgodnie z art. 80 K.p.a.

Następnie organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o finansach publicznych, dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w tym sposobu obliczania odsetek. Dalej wskazał, że Prezydent Miasta B. wyjaśnił, iż nie prowadzono kontroli pobrania dotacji w zakresie objętym decyzją, nie powstał zatem żaden protokół z przeprowadzonej kontroli. Kluczowa okolicznością jest faktyczne powzięcie wiedzy przez obie strony tj. zarówno donatora jak i przez beneficjenta dotacji odnośnie pobrania przezeń dotacji w nadmiernej wysokości. W przedmiotowej sprawie w przypadku której organ ustalił kwotę pobraną w nadmiernej wysokości na podstawie materiałów sprawy karnej - momentem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości będzie moment, w którym decyzja wydana w sprawie stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie nie ma dokumentu, który wskazywałby, że w konkretnej dacie organ dotujący stwierdził okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, a strona o takim stwierdzeniu została powiadomiona. W związku z powyższym organ pierwszej instancji przyjął najbardziej korzystny dla strony sposób wskazania daty, od której należy liczyć odsetki od kwoty 215.688,80 zł dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Organ przywołał również mający w sprawie zastosowanie przepis § 6 ust. 4 Uchwały Nr XLVII/1014/13 Rady Miasta B. z dnia [...] października 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli [...] (Dz. Urz. Wojew. Kuj.-Pom. z 2013 r., poz. 3386, a nast. Dz. Urz. Wojew. Kuj.-Pom. z 2015 r., poz. 3497), zgodnie z którym dotacje w części lub w całości pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych, w terminach i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zawieszenia postępowania Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, gdyż do wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie jest konieczne ustalenie właściwej wysokości przysługującej dotacji. Organ pierwszej instancji rozliczył stronę na podstawie udzielonej dotacji a jej właściwa wysokość nie ma bezpośredniego związku z rozliczeniem dotacji udzielonej.

Nawiązując do pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Prezydenta Miasta zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018r. Organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił podstawy obliczenia kwot dotacji pobranych w nadmiernej wysokości, które to stanowisko Kolegium podzieliło. Ponadto wyjaśnienia organu pierwszej instancji dotyczące zasad przyznawania dotacji na konkretny podmiot znalazło poparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1182/15.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ pierwszej instancji naruszone zasady określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wyjaśnił, że kwota 215.688,80 zł wynika z sumowania poszczególny kwot ustalonych przez organ pierwszej instancji na podstawie wyliczeń dotyczących 53 przedszkolaków, wskazanych szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Natomiast odsetki zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. zostały ustalone jak od zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu do dnia zapłaty włącznie tj: od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 i ust. 3d u.s.o. W uzasadnieniu skarżąca podała, że podstawą faktyczną wydania decyzji Prezydenta Miasta były ustalenia dokonane w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Miejską Policji w B.. Strona zarzuciła, że Kolegium nie zbadało, czy dzieci uczęszczające do przedszkola i zgłaszane do dotacji, rzeczywiście do przedszkola uczęszczały, a jeśli uczęszczały, to z którym przedszkolem została zawarta umowa. Z treści zgromadzonych w aktach sprawy umów wynika, że dzieci te uczęszczały do przedszkola "S." przy ul. [...], a jedynie zajęcia odbywały się przy ul. [...]. W żaden sposób z faktu, że dzieci miały zajęcia przy ul. [...] nie można wyprowadzić faktu, że dzieci te uczęszczały do innego przedszkola. Skarżąca wskazała, że został złożony wniosek o utworzenie nowego przedszkola i przedszkole to uzyskało wpis, jednak z faktu tego nie można wyprowadzić wniosku, że dzieci zgłoszone do dotacji, a zakwestionowane decyzją były dziećmi uczęszczającymi do przedszkola "S. 2". Zarówno umowy zawierane były z przedszkolem "S. ", jak i nauczyciele zatrudnieni byli w przedszkolu "S." przy ul. [...]. Spółka zarzuciła, że organ nie dopuszcza sytuacji, w której zajęcia mogą odbywać się w innej lokalizacji, czym narusza art. 82 ust. 2 pkt 3 oraz art. 82 ust. 3a pkt 5 u.s.o.

Skarżąca za błędną uznała dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 u.s.o., dotyczącą konieczności zgłaszania do ewidencji wszystkich miejsc prowadzenia przedszkola, nie zaś tylko miejsca głównego tej działalności i wywodzenie z powyższego, że skoro dzieci mają zajęcia w innym budynku niż siedziba przedszkola, to dotacja na te dzieci nie jest należna. W przypadku przedszkola S., prowadzi ono zajęcia w dwóch budynkach, jednak nie można wykluczyć, że przedszkole mogłoby prowadzić zajęcia w poszczególnych salach więcej niż dwóch budynków.

W zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego spółka zarzuciła, że organy nie dopuściły wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym z przesłuchania świadków - stron umowy, rodziców, nauczycieli, a także wniosku o wyznaczenie rozprawy.

Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. podniosła, że Kolegium nie odniosło się do wniosków pełnomocnika zawartych w odwołaniu oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia, iż podniesione przez stronę zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie były uzasadnione i nie miały wpływu na wynik sprawy bez wskazania szerszego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. Naruszony został również przepis art. 8 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję według podanych kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia, które wskazywałoby, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę na nowo. Trafnie wskazał pełnomocnik skarżącej, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, to w szczególności utrzymanie jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., system informacji prawnej Lex). Nie mniej, w decyzjach organów obu instancji rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne muszą być obrazem ich działania, a w drugiej instancji, muszą być obrazem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Rezultatem obowiązywania zasady praworządności ( art. 6 k.p.a. ) oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. jest także wspomniana regulacja zawarta w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego.

Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zasada dwuinstancyjności znajdująca odzwierciedlenie w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oznacza, że organ odwoławczy powinien ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, przy czym, nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Brak w akcie administracyjnym uzasadnienia rozstrzygnięcia przekłada się na brak rozpoznania sprawy. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza tylko to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Nie oznacza jednak tego, że może ograniczyć uzasadnienie decyzji do powielenia konkluzji zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. Nie wystarczy odwołać się do wniosków organu pierwszej instancji i zgodzić się z nimi. Uznanie takich braków jako prawidłowych wiązałoby się z ich uzupełnieniem przez WSA i sprowadzałoby kontrolę sądowoadministracyjną do oceny decyzji organu pierwszej instancji wykraczającej poza art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było określenie wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "S." w B. przy ul. [...] za rok 2013 na uczniów: [...] w kwocie 215.688,80 zł za 2013 rok wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu do dnia zapłaty włącznie, tj. od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Organ pierwszej instancji ustalił, że w roku 2013 Przedszkole Niepubliczne "S." przy ul. [...] w B., zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia [...] września 1991 r. o systemie oświaty, otrzymywało dotację na każdego ucznia Przedszkola, ujętego w informacji o faktycznej liczbie uczniów, składanej comiesięcznie do organu. Natomiast, Przedszkole Niepubliczne "S. nr [...]" przy ul. [...] w B. nie było dotowane w roku 2012, ani w roku 2013. Ustalono również, m.in. w oparciu o analizę przesłuchań świadków sporządzonych przez Komendę Miejską Policji w B., że w miesięcznych informacjach o faktycznej liczbie uczniów składanych przez Przedszkole celem naliczenia należnej dotacji, ujmowano dzieci, które w ogóle nie uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego "S.", albo przestały do niego uczęszczać lub też uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego "S. Nr [...]".,W konsekwencji, w roku 2013 dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, w łącznej kwocie 215.688,80 zł.

W wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadniczo nie nawiązało do ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wskazanego przedmiotu sprawy. Rozważania organu przedstawione na str. 8-13 decyzji obejmowały wyłącznie kwestie przedawnienia (s.8-9), oświadczenia strony o potrąceniu wierzytelności (s.9-10), możliwości orzekania na podstawie dowodów zebranych w innym postępowaniu (s. 10), treści art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p." i poprawności wyliczenia przez organ pierwszej instancji odsetek (s.11-12) oraz zawieszenia postępowania (s.12). Uzasadnienie zawiera również ogólne stwierdzenie, że nie zostały naruszone przepisy art. 7 i 77 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Równie ogólny charakter, przeczący ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie ma stwierdzenie, iż Kolegium podziela stanowisko Prezydenta Miasta B. zawarte w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz, że wyjaśnienia organu pierwszej instancji dotyczące zasad przyznawania dotacji na konkretny podmiot znalazło poparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1182/15 ( s. 12 ).

Odwołanie się w decyzji SKO do stanowiska Prezydenta Miasta B. zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r., w załączeniu którego przesłano odwołanie Spółki oraz powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1182/15 nie jest samodzielnym rozpoznaniem sprawy na nowo, uprawniającym do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016r., II GSK 1182/15 rozstrzygano inną sprawę, a uzasadnienie prawne obejmuje kilka różnych kwestii. Zarówno pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018r. jak i orzeczenie NSA w żaden sposób nie wiążą w obecnie rozpoznawanej sprawie, a ogólne odsyłanie do jego treści oznacza brak samodzielnego rozpoznania sprawy na nowo przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a więc nie wyczerpuje wymogu ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie wykazuje, by SKO dokonało ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Przywołanie jako własnego, zajętego przez inne organy stanowiska w sprawie, w żaden sposób nie wiąże i nie zwalnia SKO z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy nie zrealizował obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazał konkretnych faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, tego jak się mają konkretne zapisy prawa, do konkretnych, wykazanych nieprawidłowości. SKO nie uzasadniło, dlaczego dotacje pobrane przez organ prowadzący Przedszkole Niepubliczne "S." za rok 2013 na wymienionych uczniów pobrano w nadmiernej wysokości, tj. dlaczego uznano, że wskazane dzieci, w ogóle nie uczęszczały do tego Przedszkola albo przestały do niego uczęszczać lub też uczęszczały do Przedszkola Niepublicznego "S. Nr [...]". Tym samym zabrakło stanowiska, które poddawałoby się kontroli sądowoadministracyjnej, co obejmuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, Sąd podziela stanowisko SKO, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, co nie było sporne.

Słusznie przyjął organ odwoławczy, że do spornych należności miał odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Stosownie natomiast do brzmienia przepisu art. 60 pkt 1 u.f.p. – środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych.

W sprawie, rozważenia wymagała kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych, w tym wypadku dotacyjnych.

Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p. W myśl tego przepisu, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku.

Natomiast, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. – dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 (...). W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. – zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Stosownie zaś do art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. – odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Odpowiednie zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi w tym wypadku do wniosku, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach, wydanie i doręczenia decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 5 września 2018r., I GSK 2583/18).

Wobec powyższego, bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. Skoro zatem sporna dotacja była przyznana i przekazana skarżącej w 2013r., to termin przedawnienia winien być liczony od końca 2013r. i upłynąć wraz z końcem 2018r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 O.p.

Prawidłowe jest również stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku obowiązku zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

W sprawie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, istotny jest fakt otrzymania pieniędzy w ogóle, a nie kwestia tego ile faktycznie beneficjent spodziewał się otrzymać. Tymczasem w ocenie skarżącej, skoro pomiędzy Spółką a Miastem B. toczy się postępowanie cywilne przedmiotowo tożsame o zapłatę, gdzie sąd powszechny rozstrzyga również kwestię materialnoprawną, tj. wysokość należnej skarżącej dotacji w latach 2012-2016, to obecnie oceniane postępowanie należało zawiesić. Jednak wskazywana okoliczność nie jest zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rację ma SKO uznając, iż organ pierwszej instancji rozliczył stronę na podstawie udzielonej dotacji, a jej właściwa wysokość nie ma bezpośredniego związku z rozliczeniem dotacji udzielonej.

Nie mniej, ze względów wcześniej omówionych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, który powinien rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, a dokonane ustalenia zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Samodzielność rozpoznania oznacza wskazanie i ocenę dowodów każdego z osobna jak i w całości. Ocena ta musi obejmować istotne z punktu widzenia zastosowanych przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne i być zgodna z doświadczeniem życiowym oraz zasadami logiki. Musi też znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tak, aby nie było wątpliwości, że dokonał jej samodzielnie organ odwoławczy. Nadto, rozważaniami należy objąć argumenty strony oraz ocenić wskazywane przez nią dowody.

Z podanych względów, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ), na które złożyły się koszty zastępstwa procesowego ( 10.800 zł ), uiszczony wpis od skargi ( 2.157 zł ) oraz opłata za pełnomocnictwo ( 17 zł ).

M. Łent J. Szulc T. Wójcik