Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1816/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 244/16 w sprawie ze skargi P.Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 244/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P.Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] P.Z., kandydata z listy nr [...] - [...], w okręgu wyborczym nr [...], w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że P.Z. uzyskał mandat radnego Rady Gminy [...] w latach 2014-2018. Wykonywanie mandatu rozpoczął w dniu 1 grudnia 2014 r. Jak ustalono ww. prowadził działalność gospodarczą w N. wykorzystując mienie będące własnością gminy [...], co stanowi naruszenie zakazu wynikającego z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. P.Z. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej był stroną umowy dzierżawy nieruchomości oznaczonych nr [...] o pow. 1600 m² oraz nr [...] o pow. 350 m² oraz, że od dnia 17 czerwca 2011 r. wymienione nieruchomości wykorzystywane są bezumownie przez ww. spółkę cywilną, w której P.Z. jest jednym ze wspólników i którą reprezentuje na zewnątrz. Jest także stroną umowy [...] zawartej w dniu 27 lutego 2015 r. pomiędzy nim jako wspólnikiem spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą w formie [...], a gminą [...] której przedmiotem jest użyczenie boiska sztucznego, boiska naturalnego oraz hali sportowej.

W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, analiza treści zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała, że P.Z. prowadząc działalność gospodarczą wykorzystuje mienie gminy [...], czym w konsekwencji narusza zakaz wynikający z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe było przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W ocenie Wojewody zarówno wykorzystanie przez radnego wskazanych wyżej obiektów sportowych stanowiących mienie gminy [...] oraz wykorzystywanie nieruchomości będących własnością gminy w postaci działek nr [...] i [...] stanowi naruszenie zakazu skutkującego wygaśnięciem mandatu. Dalej organ wskazał, że od dnia 15 grudnia 2014 r. użytkownikiem działki nr [...] jest A.Z. Pismo z dnia 14 września 2015 r., informujące gminę [...] o przekazaniu ww. gruntów do użytkowania innemu podmiotowi gospodarczemu złożone zostało w urzędzie gminy [...] dopiero w dniu 31 sierpnia 2015 r. Nadto ustalono, że A.Z. jako samodzielny podatnik nie zgłosił żadnych nieruchomości do opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ponadto Wójt wskazał, że na dzień 21 września 2015 r. [...], ma nadpłatę w podatku od nieruchomości za 2015 r. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, potwierdzają fakt, że nie doszło do prawnie skutecznego dysponowania nieruchomościami (działkami nr [...] i nr [...]) przez A.Z.

Nadto, zdaniem Wojewody, istotne jest również, że od dnia wygaśnięcia umowy dzierżawy ww. działek wspólnicy spółki cywilnej [...] dysponują ww. nieruchomościami bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze, że zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P.Z. oraz iż wbrew obowiązkowi Rada Gminy [...] w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, a następnie mimo wezwania w tym zakresie, nie podjęła stosownej uchwały, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, koniecznym było wydanie w przedmiotowej sprawie zarządzenia zastępczego, w oparciu o art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na powyższe zarządzenie zastępcze P.Z. złożył skargę. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepisy art. 98 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie wyjaśnił, iż ta ostatnia norma wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ratio legis zakazu wynikającego z tego przepisu opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogliby uzyskać inni nieposiadający statusu radnego.

Następnie Sąd podniósł, że rację ma skarżący, iż fakt zawarcia umowy pomiędzy gminą [...] i [...] reprezentowanym przez P.Z., nie stanowił podstawy do uznania, że radny prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której został wybrany radnym.

Wskazał także, że jak wynika z ustaleń [...] należący do spółki cywilnej Z.Z., J.Z., P.Z., B.Z., Z.A., J.Z. prowadzi działalność gospodarczą na nieruchomościach będących własnością wyżej wymienionych osób oraz na nieruchomościach będących własnością gminy [...] – działki nr [...] i nr [...] w N. Działki te położone są w obrębie ogrodzonego terenu [...], a nadto jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 22 września 2015 r. na części działki nr [...] zlokalizowane jest boisko do siatkówki, koszykówki i piłki nożnej (mini), zaś na części działki nr [...] plac zabaw. Powyższe wynika z pisma z dnia 22 września 2015 r. Wójta Gminy [...] do którego kompetencji należy gospodarowanie mieniem komunalnym, a także strony internetowej [...] oraz mapy terenu [...].

Powyższe, w ocenie Sądu, pozwala na podzielenie stanowiska, że P.Z. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której sprawuje mandat radnego.

Odnosząc się zaś do kwestii przeniesienia posiadania działek nr [...] i [...] na A.Z. będącego również wspólnikiem spółki cywilnej prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu [...] oraz prowadzającym na terenie [...][...], z dniem 15 grudnia 2014 r., dotychczas bezumownie użytkowanych przez [...], do czasowego użytkowania (do dnia 15 grudnia 2018r.) z przeznaczeniem na teren zieleni, Sąd wskazał, że samo sporządzenie porozumienia nie mogło być uznane za przeniesienie posiadania z dniem jego podpisania. Nie można powiedzieć, że nastąpiło wydanie rzeczy, gdyż działki nadal znajdują się na terenie [...] i charakter ich wykorzystania nie uległ zmianie. Sąd podniósł także, że wraz z przekazaniem porozumienia Wójtowi skarżący zawnioskował o umożliwienie ich kupna, gdyż działki te są zagospodarowane na potrzeby [...].

Zdaniem Sądu bez znaczenia jest także fakt, że Rada Gminy w [...] podejmuje uchwały w sprawie ustalenia minimalnych stawek czynszu za dzierżawę (uchwała nr [...] z dnia [...] października 2013 r., uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.). Uchwały te ustanawiają jedynie stawki minimalne, które z pewnością w zależności od atrakcyjności położenia, czy sposobu wykorzystania mogą być przez wydzierżawiającego – gminę [...] – stosownie podwyższane.

Nadto, w ocenie Sądu, stwierdzone w sprawie bezumowne korzystanie przez skarżącego z gruntu stanowiącego mienie gminy [...] po upływie trzech miesięcy od złożenia ślubowania przez radnego, naruszyło zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji przewidzianej w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Zaś w związku z tym, że Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego, to zostały spełnione przesłanki do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł P.Z. kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący w czasie sprawowania mandatu radnego nie prowadził działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, tj. nie był w posiadaniu ani nie nabył od gminy jakiegokolwiek tytułu prawnego do wykorzystania części nieruchomości gminnych nr [...] i [...] w N.;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe przyjęcie podstawy faktycznej, polegające na błędnym przyjęciu, że w dniu 15 grudnia 2014 r. nie doszło do przeniesienia na rzecz A.Z. części nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz nr [...] w N.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zarządzenia zastępczego w całości, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziony środek odwoławczy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w związku z tym w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bo tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwa jest ocena co do prawidłowości zastosowanego przez Sąd przepisu prawa materialnego.

Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarga kasacyjna podjęła próbę podważenia stanu faktycznego sprawy, podnosząc iż Sąd nieprawidłowo przyjął, że w dniu 15 grudnia 2014 r. nie doszło do przeniesienia na rzecz A.Z. części nieruchomości gminnych nr [...] i [...] w N. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie został naruszony w sposób o którym mowa w tym zarzucie, a to z tego względu, iż zasadniczo przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (porównaj: uchwała NSA z 15.02.2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). W niniejszej sprawie powołany przez skarżącego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej, a to z tego względu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób zawierający wszystkie konieczne elementy wymagane tym przepisem. W szczególności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego uznał, że do przeniesienia posiadania spornych nieruchomości w okolicznościach tej sprawy nie doszło, oceniając tę kwestię w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego (patrz: uzasadnienie zaskarżonego wyroku s. 12-13). A skoro Sąd wypowiedział się w kwestii przyjętego stanu faktycznego sprawy, a więc formalnie wywiązał się z obowiązku nałożonego przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., to postawienie tylko zarzutu naruszenia tej normy nie jest wystarczające do podważenia stanowiska Sądu w tym zakresie. A zatem wobec braku usprawiedliwionej podstawy naruszenia przepisów postępowania, przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia stan faktyczny sprawy jest wiążący i miarodajny przy dokonywaniu oceny zasadności powołania podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodważone ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy pozwalają na zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż mimo zakazu wypływającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, co skutkowało zgodnym z prawem stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu skarżącego jako radnego Rady Gminy [...].

Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego przez radnego chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Celem tego zakazu jest ochrona z jednej strony mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawują mandat, a które mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z niego. Ograniczenia wynikające z tego przepisu, a dotyczące tylko zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w którym uzyskali mandat, Trybunał Konstytucyjny określił jako niebędące "ograniczeniem nadmiernym", bowiem radni mogą korzystać ze swobody działalności gospodarczej, a "chodzi tylko o niedopuszczenie do wykorzystania mienia publicznego w ich własnym interesie" (patrz: wyrok TK z 13.07.2004 r. K 30/03). Zwrócić także należy uwagę na stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 czerwca 1993 r. W 17/92 (OTK 1993, część II, poz. 44), aktualne także i pod rządami obowiązującej Konstytucji, iż w demokracji przedstawicielskiej zaufanie jest założeniem i warunkiem sine qua non ustroju społeczeństwa. Radny jest osobą zaufania publicznego. Może z tego względu sprawować swój mandat prawidłowo tylko wtedy, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych, czy innych korzyści osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż jeśli chodzi o radnych gmin, to nie każde korzystanie z mienia komunalnego będzie wyczerpywało zakaz o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, iż korzystanie przez radnego z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych lub w warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, podważa osiągnięcie celu jakiemu służy omawiany zakaz (zobacz: wyrok NSA z 9.11.2012 r. II OSK 1213/11). Inaczej natomiast należy oceniać korzystanie z nieruchomości gminnych zarówno na podstawie umów jak i w sposób bezumowny, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący uzyskał mandat radnego Rady Gminy [...] w kadencji 2014-2018. W dniu 1 grudnia 2014 r. złożył ślubowanie, a zatem w tym dniu rozpoczął wykonywanie mandatu. Poza sporem pozostaje także, że skarżący prowadził i nadal prowadzi wespół z innymi osobami w formie spółki cywilnej działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu [...] w N. Jak wynika z akt sprawy w dniu 1 lipca 2005 r. gmina [...] zawarła z J. i Z.Z., J. i A.Z. oraz B. i P.Z. umowę dzierżawy części działki nr [...] o pow. 1600 m² oraz działki nr [...] o pow. 350 m² do dnia 1 lipca 2008 r. Następnie umowa ta została przedłużona do dnia 16 czerwca 2011 r. Od momentu zakończenia umowy dzierżawy działki te nadal pozostały we władaniu ww. osób, tyle tylko że bezumownie. Przy czym zwrócić należy uwagę, że – jak ustalono – działki te położone są w obrębie ogrodzonego terenu [...]. Na działce nr [...] zlokalizowany jest plac zabaw, a na działce nr [...] zlokalizowane jest boisko do siatkówki, koszykówki i piłki nożnej (mini). A zatem skarżący jako wspólnik spółki cywilnej prowadzący działalność gospodarczą w formie [...] wykorzystuje mienie gminy [...] w postaci ww. działek. Stwierdzeniu temu nie stoi na przeszkodzie akcentowany przez skarżącego fakt, iż na mocy "porozumienia" datowanego na dzień 15 grudnia 2014 r. zawartego pomiędzy [...], a "[...] (...) reprezentowaną przez A.Z." posiadanie przedmiotowych działek będących własnością gminy [...] zostało przeniesione na czas oznaczony, tj. od dnia 15 grudnia 2014 r. do dnia 15 grudnia 2018 r. na A.Z., a to z tego względu, że – jak ustalono – działki te nadal wchodzą w skład nieruchomości na której skarżący prowadzi działalność gospodarczą związaną z [...] i brak jest jakichkolwiek podstaw by twierdzić, że działki te faktycznie nadal nie są wykorzystywane do prowadzenia działalności, i nie ma tutaj znaczenia, że – jak wskazuje skarga kasacyjna – są to tereny zielone, które nie służą bezpośrednio do prowadzenia działalności gospodarczej; zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie, których skarżący nie podważał, na działkach gminnych usytuowany jest plac zabaw oraz boiska, a obiekty te są wymienione jako atrakcje [...] na jego stronie internetowej. Nadal też znajdują się w jego obrębie. A zatem przyjmując za Sądem pierwszej instancji, co przecież nie zostało skutecznie zakwestionowane, iż sporne nieruchomości nadal wykorzystywane są przez skarżącego, mimo zakazu wypływającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wespół z innymi osobami, do prowadzenia działalności gospodarczej w formie [...], stwierdzić trzeba, że w konsekwencji skarżący nie wykonał ciążącego na nim obowiązku i nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Okoliczności te stały się przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Podsumowując podnieść należy, że w świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy, iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.