Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1830/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1, art. 15 ust. 2, art. 19
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. G." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 57/11 w sprawie ze skargi "P. G." Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "P. G." Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 57/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. G. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Minister Środowiska na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. G. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającą udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża brunatnego "Z.".

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, iż w dniu [...] czerwca 2009 r. P. G. Sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla brunatnego "Z.", położonego na terenie gmin: Z., B. i O. w województwie [...]. Natomiast w dniu [...] lipca 2009 r. do Ministra z wnioskiem o udzielenie koncesji na rozpoznawanie (uzupełnionym następnie o poszukiwanie kopalin) złoża węgla brunatnego w rejonie "Z.", położonego na terenie gmin: Z., B., O. i L. w województwie [...] zwróciła się P. S.A.

Decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Środowiska udzielił koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rej. "Z." na rzecz P. S.A. i odmówił udzielenia koncesji na rzecz P. G. Sp. z o.o. W ocenie organu, w sprawie nie zachodziły okoliczności nakazujące organowi ogłoszenie przetargu. Zamierzone przez P. S.A. prace poszukiwawczo-rozpoznawcze obejmowały większy obszar badań, większą liczbę otworów wiertniczych i badań, a przedsiębiorca przewidział ich wykonanie w krótszym (3 letnim) terminie. Natomiast zakres prac przewidzianych przez P. G. Sp. z o.o. obejmował mniejszą liczbę otworów, w mniejszym obszarze i ich wykonanie w okresie 5 lat. Ponadto zakres prac P. G. Sp. z o.o. obejmował wykonanie otworów wiertniczych jedynie w granicach złoża "Z.", które zostało udokumentowane w roku 1979 r. Minister Środowiska wskazał, iż rozważając te dwa warianty wybrał zakres prac zaproponowany przez P. S.A., jako prowadzący do bardziej kompleksowego i szybszego rozpoznania obszaru zalegania złoża węgla brunatnego.

W ocenie organu złożone w toku postępowania opinie mogły być traktowane jedynie jako wyrażające stanowisko P. G. Sp. z o.o. W konsekwencji przedstawione w nich argumenty nie mogły wpłynąć na wynik postępowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła P. G. Sp. z o.o.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na wstępie stwierdził, że złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin w myśl art. 46 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) jest działalnością koncesjonowaną. Celem uzyskania koncesji zainteresowany występuje z pisemnym wnioskiem, którego treść określa art. 18 ustawy. Do wniosku należy dołączyć projekt prac geologicznych (art. 19).

Z akt sprawy WSA wywiódł, że P. S.A. do wniosku o udzielenie koncesji załączyła zaprojektowane prace geologiczne dotyczące poszukiwania i rozpoznawania złoża węgla brunatnego, jak również rozpoznania warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w jego rejonie. Prace złożowe obejmowały wiercenie otworów zarówno w granicach udokumentowanego w 1979 r. w kategorii C2 złoża, jak poza dotychczasowymi granicami udokumentowania. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), poszukiwaniem jest wykonywanie prac geologicznych w celu odkrycia i wstępnego udokumentowania zasobów kopalin, a więc prowadzenie prac na obszarze, gdzie dotychczas nie udokumentowano złoża kopaliny. W ocenie Sądu błąd w tytule projektu prac geologicznych pozostał bez wpływu na wynik postępowania, z tego względu, iż z treści projektu wynikało, że dotyczy on poszukiwania i rozpoznawania złoża kopaliny. Dokumentacja złoża węgla brunatnego "Z." została sporządzona w 1979 r. w kategorii C2 co oznaczało, że dopuszczalny błąd wynosi 40%. Taki stopień rozpoznania złoża powodował, że bez dodatkowych badań i przy niskiej znajomości budowy geologicznej złoża (m.in. warunków hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich) nie było w praktyce możliwe sporządzenie prawidłowego projektu zagospodarowania złoża, a w konsekwencji jego racjonalne wykorzystanie. WSA podzielił stanowisko Ministra Środowiska, iż zakres prac przewidzianych przez P. S.A. pozwalał na stwierdzenie, że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu znajdującego się tam złoża, co może mieć ogromne znaczenie z punktu widzenia jego przyszłego racjonalnego wykorzystania oraz ochrony środowiska.

Prace objęte koncesją wnioskowaną przez skarżącą dotyczyły natomiast rozpoznania złoża na znacznie mniejszym obszarze, w sposób mniej dokładny i w dłuższym okresie. Tym samym za nieuzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego dotyczącego problematyki zmiany dokumentacji geologicznej, a więc zagadnienia, które nie było przedmiotem postępowania.

Biorąc pod uwagę zakres prac przewidzianych do realizacji przez skarżącą w stosunku do zakresu prac przedstawionego przez P. S.A., Sąd uznał za trafne stanowisko Ministra Środowiska, iż prace przewidziane przez P. S.A. dały możliwość lepszego rozpoznania złoża węgla brunatnego, a w konsekwencji lepszego jego wykorzystania, w tym pozwalającego na racjonalną gospodarkę jego zasobami oraz spełnienie wymagań ochrony środowiska.

Dalej, z art. 11 Prawa geologicznego i górniczego Sąd I instancji wywiódł, że przepis ten pozwala na odróżnienie dwóch rodzajów przetargu - fakultatywnego lub obligatoryjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego zależy od Skarbu Państwa jako właściciela złóż kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości gruntowej, reprezentowanego przez organ koncesyjny (art. 7 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego) bądź organ określony w art. 14 ustawy. A zatem stworzenie możliwości odstąpienia od przetargu może być traktowane jako instrument polityki gospodarczej państwa w zakresie wykorzystania zasobów wnętrza skorupy ziemskiej.

Zdaniem Sądu Minister Środowiska rozpoznając wniosek o udzielenie koncesji i rozstrzygając w jego przedmiocie przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego bez uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Za trafne uznał stanowisko organu, iż przedłożone przez skarżącą opinie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem nie mogły być uznane za opinie biegłych. Opinia prof. N. odnosiła się wyłącznie do jednego z elementów wniosku koncesyjnego P. G. Sp. z o.o. i nie wynikało z niej kiedy została opracowana. Natomiast opinie prof. S. zostały złożone wyłącznie we fragmentach, a jedna z nich nie została podpisana. W konsekwencji Sąd uznał, że sprawa została rozpatrzona zgodnie również z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i dlatego orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. G. Sp. z o.o., zaskarżając to orzeczenie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 54 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 53 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, że zakres prac przewidzianych przez P. S.A. pozwala na stwierdzenie, że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu złoża węgla brunatnego "Z." i to w sytuacji, gdy uczestnik postępowania nie dołączył do wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie węgla brunatnego w rejonie "Z.", projektu prac geologiczno-poszukiwawczych, a jedynie prace w zakresie rozpoznawania złoża "Z.". WSA w W. bez zbadania meritum projektu stwierdził błędnie, że zaskarżony wniosek P. S.A. spełnia wymogi formalne określone w art. 19 Prawa geologicznego i górniczego i wobec tego uznał, że koncesja została udzielona przez organ koncesyjny bez naruszenia bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i niewyjaśnienia, czy na gruncie stanu faktycznego sprawy istniały przesłanki do odmowy udzielenia skarżącej koncesji na rozpoznanie złoża węgla brunatnego "Z.".

II. przepisów prawa materialnego poprzez:

5. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego w toku postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego, albowiem przepis ten znajduje zastosowanie dopiero po uzyskaniu przez stronę odpowiedniej koncesji, a więc przy ustanawianiu użytkowania górniczego w drodze umowy cywilnoprawnej, której zawarcie może być poprzedzone przetargiem, w którym uczestniczą osoby posiadające koncesję na dany rodzaj użytkowania górniczego;

6. błędną wykładnię art. 11 ust 1, art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 54 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 53 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego zależy od Skarbu Państwa jako właściciela złóż kopalin niestanowiących części składowych nieruchomości gruntowej, jeżeli kopalina, na której wydobycie wymagana jest koncesja, nie jest enumeratywnie wymieniona w przepisie ust. 2 art. 11 Prawa geologicznego i górniczego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów ogranicza fakultatywność wyboru przez organ koncesyjny trybu postępowania administracyjnego przepisami ustaw.

7. błędną wykładnię art. 7 Prawa geologicznego i górniczego poprzez uznanie, że złoża kopalin (w tym przypadku węgla brunatnego) stanowią własność Skarbu Państwa i Państwo może w ramach polityki gospodarczej traktować przetarg jako element tej polityki. Złoża węgla brunatnego stanowią w świetle powyższego przepisu część składową nieruchomości, zatem nie są własnością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że błędna wykładnia przepisów dokonana przez organ, której nie dostrzegł WSA sprowadza się do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przeprowadzenia przetargu fakultatywnego na udzielenie koncesji dla użytkowania górniczego, zależy jedynie od swobodnej decyzji Skarbu Państwa, jeżeli kopalina, na której wydobycie wymagana jest koncesja, nie jest enumeratywnie wymieniona w przepisie ust. 2 art. 11 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie zastosował art. 11 cyt. ustawy zamiast jej art. 15 ust. 2, albowiem art. 11 ustawy odnosi się jedynie do etapu postępowania o udzielenie użytkowania górniczego w drodze umowy za wynagrodzeniem, co wynika z wykładni gramatycznej i celowościowej art. 10 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, a nie do postępowania o udzielnie koncesji.

Z ostrożności procesowej, gdyby NSA nie podzielił ww. poglądu, Spółka zarzuciła, że organ bezprawnie pominął przy udzieleniu koncesji tryb postępowania przetargowego, co w istotny sposób wpłynęło na rozstrzygniecie. Jeżeli bowiem Minister Środowiska założył z góry, iż w wyniku postępowań wszczętych w przez skarżącego i uczestnika postępowania możliwe jest wydanie tyko jednej koncesji, to jego ustawowym obowiązkiem było zarządzenie przetargu zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Prawidłowa wykładnia art. 53 ust. 1 cyt. ustawy wskazuje bowiem, że obowiązek ogłoszenia o przetargu aktualizuje się po zgłoszeniu przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem konkretnej koncesji, a nie jak przyjął organ administracji, a czego nie zauważył WSA, gdy koncesjonariusz uzna za celowe ogłoszenie przetargu. Pominięcie trybu przetargowego w sytuacji kiedy był on obligatoryjny, naruszało zasadę z art. 8 k.p.a. i skutkowało tym, że rozstrzygnięcie organu koncesyjnego cechowało się podejściem subiektywnym.

Nadto organowi zarzucono, że nie zebrał całego materiału dowodowego (nie zobowiązał strony do uzupełnienia opinii biegłych) i zaniechał wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego, w postaci przedłożonych przez stronę, choć cząstkowych opinii biegłych.

Sądowi I instancji Spółka zarzuciła także, że przedstawił stan sprawy niezgodnie z jego stanem rzeczywistym, gdyż bez zastrzeżeń zaaprobował stanowisko wyrażone przez Ministra Środowiska, iż zakres prac przewidziany przez P. S.A., daje możliwość lepszego rozpoznania złoża węgla brunatnego, a w konsekwencji lepszego jego wykorzystania, w tym pozwalającego na racjonalną gospodarkę jego zasobami w sytuacji, kiedy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do postawienia takiej tezy.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że samo zaprojektowanie na obszarze poza złożem "Z." robót geologicznych innych niż mające na celu rozpoznanie i poszukiwanie węgla brunatnego jest niewystarczające do zakwalifikowania zaprojektowanych tam odwiertów jako poszukiwawczych, wymagających uzyskania koncesji na poszukiwanie węgla brunatnego. Zaprojektowane poza granicami złoża prace geologiczne nie dotyczyły wykonania prać poszukiwawczych za węglem brunatnym, a obejmowały jedynie odwierty mające na celu zbadanie utworów w obrębie projektowanych zboczy przyszłej kopalni, monitoringu parametrów filtracyjnych warstw wodonośnych w obrębie złoża i w jego najbliższym otoczeniu oraz zbadanie budowy geologicznej, terenu, na którym lokalizowane będzie przyszłe zwałowisko zewnętrzne zdejmowanego nadkładu ziemnego. Otwory, których celem było rzekome poszukiwanie węgla brunatnego poza granicami złoża "Z." były kilkakrotnie krótsze niż otwory rozpoznawcze w obrębie tego złoża. Tak więc z góry było wiadomo, że nie osiągną one poziomu ewentualnego pokładu węgla. Otwory te nie służyły zatem do poszukiwań węgla brunatnego, na co udzielono koncesji.

Brak projektu prac geologicznych w celu poszukiwania węgla brunatnego kasator uznał za istotny brak formalnoprawny stanowiący naruszenie Prawa geologicznego i górniczego, a nie drobną pomyłką wnioskodawcy, jak twierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powyżej wskazany brak formalny potwierdzał zatem według Spółki słuszność stawianych zarzutów, że wniosek P. S.A. nie spełniał rygorów formalnoprawnych, a w związku z tym zaskarżona koncesja nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Ponadto, w ocenie skarżącej uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawierało stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przez co naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w toku niniejszego postępowania była decyzja administracyjna na mocy której, organ koncesyjny odmówił Spółce P. G. Sp. z o.o. udzielenia koncesji a rozpoznanie złoża węgla brunatnego "Z.". Tymczasem analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie daje odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie WSA uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia skarżącej koncesji w żądanym zakresie. Powyższy zarzut jest dodatkowo uzasadniony, gdyż wydając zaskarżony wyrok Sąd kierował się błędnym przeświadczeniem, że złoża węgla brunatnego są własnością Skarbu Państwa, a więc Minister, rozstrzygając sporne wnioski, mógł odstąpić od przetargu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. wniosła o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również Minister Środowiska wnosząc o oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. P. G. Sp. z o.o. ustosunkowała się do zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A.

W piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. P. S.A. podtrzymała stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skuteczne wniesienie takich zarzutów wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca sformułowała wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, spośród których żaden nie był zasadny .

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania kasator podniósł naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a., który jest w istocie przepisem ustrojowym, stwierdzającym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej i zastosował środek określony w p.p.s.a. spełnił zatem ustawowy wymóg z art. 3 § 1 tej ustawy.

Kasator, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. podniósł, iż organ nie zebrał całego materiału dowodowego, co wynika z braku zobowiązania strony skarżącej do przedłożenia całej opinii biegłych, ponadto pominął argumenty w nich podniesione. Ustosunkowując się do tego zarzutu podkreślić należy, że przedłożone przez skarżącą opinie, jak słusznie stwierdził organ, nie posiadają atrybutu dowodu z opinii biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., albowiem taki dowód nie został przez organ przeprowadzony. Poglądy zawarte w tych opiniach słusznie zostały przyjęte przez organ jako stanowisko wyrażone przez stronę, która w swoich pismach na nie się powoływała. Organ ustosunkował się do twierdzeń strony, również tych wynikających z przedłożonych opinii, jednak ich nie podzielił. Przyjmując słusznie, że przedłożone opinie stanowią wypowiedź strony, nie miał podstaw do żądania od niej przedłożenia całych opinii, gdyż o sposobie wyrażania swoich poglądów decyduje strona a nie organ. Wzywanie przez organ strony do uzupełnienia stanowiska byłoby naruszeniem zasady szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.

Kasator pomimo postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 k.p.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzował na czym ten zarzut dokładnie polegał. Brak naruszenia przez organy regulacji z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkował oddaleniem zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd uwzględni skargę na decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszanie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie zostały przez Sąd naruszone regulacje z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut nr 3 i nr 4 dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania

Sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie spełnia ustawowe wymogi .

Wbrew twierdzeniom kasatora Sąd nie stwierdził "że zakres prac przewidzianych przez P. S.A. pozwala na przyjęcie że doprowadzą one do uzyskania bardziej dokładnego obrazu złoża węgla brunatnego", tylko przedstawił taki pogląd zaprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazana w uzasadnieniu do tego zarzutu kwestia braku spełnienia wymogów formalnych z art. 19 Prawa geologicznego i górniczego wniosku złożonego przez P. nie jest związana z naruszeniem art.141 § 4 p.p.s.a., ale mogła być jedynie podniesiona jako naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 19 Prawa geologicznego i górniczego. Takiego zarzutu kasator jednak nie postawił. Podkreślić należy, że organ jak również Sąd wyjaśnili powody dla których uznały, że złożony przez P. wniosek spełnia wymogi z art. 19 Prawa geologicznego i górniczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, dlaczego uznał za słuszne stanowisko organu rozstrzygające o udzieleniu koncesji. Ponadto sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania administracyjnego tylko kontroluje legalność jego przeprowadzenia i wydanej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że decyzja przyznająca koncesję ma charakter uznaniowy.

W przypadku decyzji w których występuje uznanie, istotnym jej elementem jest jej uzasadnienie. "W demokratycznym państwie prawa nie ma żadnej wątpliwości, że decyzje tzw. uznaniowe podlegają kontroli sądowej. Kontrola takich decyzji jest niezbędna dla eliminowania zjawisk dowolności działania lub nadużywania swobody decyzyjnej, a kontrola taka musi się opierać na uzasadnieniu. To właśnie w uzasadnieniu organ korzystający z luzu decyzyjnego ma wyjaśnić dlaczego przyjął takie a nie inne rozwiązanie (w rozpoznawanej sprawie wybór podmiotu który uzyskał koncesję). Tylko takie wytłumaczenie może przekonać sąd administracyjny pozbawiony własnego postępowania dowodowego, że granice uznania nie zostały przekroczone i że organ utrzymał się w ramach przyznanej mu dyskrecjonalności" (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5-6/2010 str. 519).

Węgiel brunatny jest elementem środowiska, a w konsekwencji koncesje regulowane prawem geologicznym i górniczym stają się decyzjami określającymi dozwolony sposób (zakres) korzystania ze środowiska. Oznacza to m in. że przy podejmowaniu decyzji koncesyjnej należy także kierować się wymaganiami stawianymi przez Prawo ochrony środowiska (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r., Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wśród nich należy wymienić zwłaszcza nakazy racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, przede wszystkim przez ich kompleksowe wykorzystanie, usuwanie skutków zanieczyszczenia środowiska (art. 125 i 126 cyt. ustawy). W kwestionowanej przez kasatora decyzji organ przedstawił argumenty, które spowodowały przyznanie P. koncesji oraz odmowę przyznania jej kastorowi. Do nich zaliczył lepsze rozpoznanie złoża węgla brunatnego a w konsekwencji lepsze jego wykorzystanie, pozwalające na racjonalną gospodarkę zasobami oraz spełnienie wymagań ochrony środowiska. Większą ilość planowanych otworów badawczych, co gwarantuje dokładniejsze rozpoznanie złoża jak również rozbudowany zakres prac dodatkowych w zakresie hydrogeologii, geologii inżynierskiej oraz badań próbek węgla. Koncesja została udzielona firmie która będzie prowadziła prace na większym obszarze w krótszym terminie. Wskazane powyżej przez organ argumenty nie zostały przez kasatora podważone, zatem wydana przez organ decyzja nie została podjęta w sposób dowolny, lecz przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego w zw. z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonując interpretacji tych przepisów należy mieć na uwadze istotną regulację zawartą w art. 51 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym, w przypadku gdy organ koncesyjny przewiduje udzielenie ograniczonej liczby koncesji, fakt ten ogłasza (...). W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał ogłoszenia, gdyż postępowanie prowadził w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o udzielenie koncesji. Regulacje z art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mają dopiero zastosowanie gdy w trybie art. 51 tej ustawy zostanie dokonane ogłoszenie, co w tej sprawie nie wystąpiło.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, jednak jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji nie miało wpływu na wynik sprawy a organ nie stosował tej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie odwołał się do instytucji użytkowania górniczego w sprawie, która dotyczyła postępowanie o udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża węgla brunatnego. Nie było ono związane z przetargiem na użytkowanie górnicze, o którym mowa w art. 11 Prawa geologicznego i górniczego. Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę słusznie podniósł iż, w stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia o koncesji, węgiel brunatny był objęty prawem własności gruntowej. W konsekwencji tego rodzaju działalność nie wymagała ustanowienia użytkowania górniczego. Błędne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na powyższą regulację nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, które było prawidłowe. Sąd ten słusznie stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający regułom postępowania administracyjnego a organ poinformował strony tego postępowania, że w wyniku złożenia konkurencyjnych ze sobą wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji. Możliwość udzielenia tylko jednej koncesji spowodowana jest specyfiką działalności regulowanej Prawem geologicznym i górniczym gdyż działalność ta musi być dokładnie zlokalizowana w przestrzeni, jest dobrem niepodzielnym, a w konsekwencji koncesja na rzecz jednego podmiotu wyklucza możliwość jednoczesnego udzielenia jej w tych granicach na rzecz innego pomiotu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zatem prawidłowo oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd I instancji, niemniej nie podziela argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu w części dotyczącej art. 11 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Wadliwość części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., opubl. ONSAiWSA 2005/5/101, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.