Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1003/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.:  1, 8, 11, 35, 36, 43, 53, 60
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 1, 4, 12, 40, 42, 44, 79, 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 147 par 1, art .152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, 4, 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego A Oddział Terenowy w P., Zakładowej Organizacji Związkowej B przy ZOZ w P., Ogólnopolskiego Związku Zawodowego C przy ZOZ P.– Zakładowa Organizacja Związkowa w P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała w całości nie może być wykonana; 3) zasądza od Powiatu [...] na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego A kwotę [...], - ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...] w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. , na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 36, art. 43 ust. 1, 2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.).

Zgodnie z zapisem § 1 przedmiotowej uchwały, Rada Powiatu postanowiła, że dokonuje przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. poprzez likwidację wymienionych w tym paragrafie komórek organizacyjnych. Przepis § 2 ust. 1 uchwały wskazuje, że świadczenia likwidowanych komórek zapewni niepubliczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez Spółkę z o.o. "A" z siedzibą w S. przy ulicy [...]. Miejscem udzielania świadczeń będzie dotychczasowa siedziba Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. Dodatkowo Rada Powiatu przekazuje wskazanej Spółce w dzierżawę i w najem lub sprzedaje składniki mienia niezbędne do dalszej realizacji zadań likwidowanych komórek organizacyjnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub uchwałach własnych (§ 3 omawianej uchwały). Oznaczony został również dzień zakończenia działalności na pierwszy dzień następujący bezpośrednio po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały, nie wcześniej niż na dzień [...]r. (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu P. (§ 5 i 6).

Rada Społeczna ZOZ w P., Rada Miejska w P., Sejmik Województwa [...], Urząd Marszałkowski, jak i Wojewoda [...] oraz ościenne jednostki samorządu terytorialnego (36 gmin i 7 powiatów) oraz 6 związków zawodowych pozytywnie zaopiniowało projekt powyższej uchwały.

Zbiorczym pismem z dnia [...]r. reprezentacje między innymi trzech skarżących związków zawodowych wyraziły protest przeciwko przedmiotowej uchwale i żądały jej uchylenia. Zarzuciły nie uwzględnienie złożonych do jej projektu protestów i negatywnego wyniku referendum przeprowadzonego wśród pracowników i pacjentów oraz sondażu mieszkańców, jak i negatywnej opinii Komitetu na rzecz ratowania statusu Szpitala Powiatowego w P. (debata z dnia [...]r.), a także wniosków radnej B. B. z dnia [...]r. o włączenie do umowy dzierżawnej gwarancji przejęcia pracowników likwidowanego szpitala oraz zapewnienia im przez dzierżawcę bezpieczeństwa pracy zgodnie z art. 23¹ Kodeksu pracy, jak również gwarantowania własności sprzętu i kontynuacji wykonywania usług.

W odpowiedzi na złożony protest Wicestarosta P. w piśmie z dnia [...]r. wyjaśnił, iż z powodu braku możliwości wyboru alternatywnego rozwiązania, celem zapewnienia dalszego funkcjonowania i rozwoju szpitala oraz zatrudniania jego pracowników, był zmuszony przekazać go dzierżawcy.

Odnosząc się do złożonego wniosku Przewodniczący Rady Powiatu P. poinformował, że w wyniku głosowania Rada Powiatu większością głosów nie uwzględniła żądania uchylenia przedmiotowej uchwały i na ostatnim w kadencji posiedzeniu w dniu [...]r. negatywnie przegłosowała wniosek związków zawodowych o uchylenie przedmiotowej uchwały (przy obecności 21 radnych oddano 3 głosy za uchyleniem, 15 przeciw i 1 głos wstrzymujący), co wynika z wyciągu protokołu nr [...].

W rozpoznawanej sprawie jednym pismem procesowym wniesiono skargę, w której skarżący domagali się uchylenia przedmiotowej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 8 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W jej uzasadnieniu wyrazili pogląd, że podjęta uchwała w sposób zasadniczy ogranicza obowiązek jednostki samorządowej do prowadzenia zakładu opieki zdrowotnej w formie przewidzianej w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej. Wydzierżawienie jedynego szpitala publicznego na terenie powiatu spowoduje, zdaniem skarżących, utratę kontroli nad realizacją zadań w zakresie opieki zdrowotnej, do czego obliguje sama ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1623/08 skarżący uznali, że: "Zadania publicznego zakładu należą do powiatu, zatem powiat zapewnia ich realizację, stąd przekazanie ich niepublicznemu zakładowi pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli powiatu i brak jest "zapewnienia", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy." (cytat). Akcentowali, że w dniu [...]r. Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych wystąpił z żądaniem uwzględnienia w umowie z dzierżawcą Pakietu Gwarancji Pracowniczych (utrzymania dotychczasowych warunków pracy i stanu zatrudnienia oraz poziomu wynagrodzeń), ale wniosek ten nie został uwzględniony przez Radę Powiatu. Zarówno Starosta, jak i Zarząd Rady Powiatu nie zadeklarowali gotowości współpracy i konsultacji ze związkami zawodowymi w zakresie szczegółów umowy dzierżawy w powyższym zakresie, jak i nie zapoznano związków zawodowych z socjalnymi skutkami podjętych decyzji dla pracowników oraz zamierzonych działaniach dotyczących warunków zatrudnienia pracowników, w szczególności warunków pracy, płacy i przekwalifikowania, co gwarantuje art. 26 i art. 26¹ ustawy o związkach zawodowych.

Dodatkowo, pomimo zwrócenia się w dniu [...]r. do Starosty i Rady Powiatu P. o podanie szczegółów umowy dzierżawy w zakresie warunków dalszego zatrudnienia pracowników przez dzierżawcę nie została udzielona żadna informacja ani radnym, ani Komisji Zdrowia Rady Powiatu. Składane przez powołane wcześniej organy deklaracje, co do współpracy ze związkami zawodowymi zawarte w pismach Starosty z dnia [...]r. i Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...]r. nie zostały również wykonane. Podsumowując skarżący wyrazili przekonanie, że tylko forma publicznego zakładu opieki zdrowotnej zapewni ustawową ochronę zdrowia mieszkańcom powiatu. Jako załączniki do skargi przesłano wnioski radnej B. B. z dnia [...]r., pismo z dnia [...]r. złożone przez Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych przy Zakładzie Opieki Zdrowotnej w P. w sprawie żądania uwzględnienia w umowie z dzierżawcą Pakietu Gwarancji Pracowniczych, ustalającego utrzymanie dotychczasowych warunków pracy i stanu zatrudnienia, poziomu wynagrodzeń oraz zasad funkcjonowania zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wraz z propozycją przedstawienia wstępnego projektu tych Gwarancji.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. nie podzieliła stanowiska przedstawionego przez skarżących i wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skarżący nie wskazali normy prawnej, z której wyprowadziliby swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podkreślono, że organ nadzoru nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podjęciu zaskarżonej uchwały, a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w celu wykonania swoich zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne oraz zawierać umowy z innymi podmiotami i tak stało się w celu realizacji zadań z zakresu służby zdrowia (umowa dzierżawy). Powiat nadal jest właścicielem niezbędnych składników majątku i decyduje o sposobie ich wykorzystania. Zakład Opieki Zdrowotnej w P. nadal będzie funkcjonował i w razie potrzeby może rozszerzyć zakres wykonywanych świadczeń. Inne przepisy prawa, np. ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 6 dopuszcza możliwość przekazania podmiotom zewnętrznym do prowadzenia zadania z zakresu ochrony i promocji zdrowia. Sama podjęta uchwała nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących przejęcia zakładu pracy przez nowego pracodawcę (art. 26 i art. 26¹ Kodeksu pracy), a Zakład Opieki Zdrowotnej jako dotychczasowy pracodawca oraz dzierżawca (nowy pracodawca) w ustawowym terminie (30 dni przed przejęciem pracowników) podejmie wymagane prawem czynności, celem przekształcenia ZOZ-u na dzień 28 lutego 2011 r.

W toku postępowania sądowadministracyjnego, prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 7 lutego 2011 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1003/10, została odrzucona skarga "B" w P., "C" K. z siedzibą w "D" w P. i Związku Zawodowego Pracowników Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. z powodu nie spełnienia wymaganych przepisami prawa warunków formalnych złożenia skargi i nieuzupełnienia stwierdzonych braków w wyznaczonym terminie (k- 160 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w P. przedłożył pismo procesowe z dnia [...]r., stanowiące uzupełnienie złożonej skargi oraz wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i uznania, że jako akt prawa miejscowego uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Zdaniem pełnomocnika, niedopuszczalne jest dokonanie likwidacji komórek organizacyjnych publicznego zakładu opieki zdrowotnej oraz przeniesienie jego ustawowo i statutowo określonych zadań na prywatnego przedsiębiorcę, co wynika z treści art. 36, art. 43 ust. 1,2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zaznaczył również, że uchwała narusza prawa pracownicze przez zaniechanie ich regulacji, jak również prawa pacjentów, gwarantowane treścią art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz ogranicza dostęp do korzystania przez mieszkańców powiatu z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych zlikwidowanych komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., czym narusza gwarantowany przepisem art. 68 ust. 2 Konstytucji RP równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zawarty w uchwale nieprecyzyjny sposób i tryb zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi likwidowanych komórek organizacyjnych nie spełnia natomiast wymagań określonych w art. 60 ust. 4b pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1623/08 i z dnia 24 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1453/10). Pełnomocnik skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w P., na poparcie zajętego w sprawie stanowiska, wskazał również cytaty z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Op 77/08.

Pełnomocnik Rady Powiatu P. na rozprawie złożył pismo z dnia [...]r., w którym podniósł brak po stronie skarżących związków zawodowych interesu prawnego do zaskarżenia uchwały i formalnego związku ze sprawą zgłaszanych przez związki roszczeń pracowniczych, o czym rozstrzygał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 38/10. Nadto, akcentował prawidłowość podjętych działań przekształcających, dotyczących sprawy jednostkowej z zakresu organizacji zadań powiatu, koniecznych z uwagi na posiadane przez powiat ograniczone środki własne na ten cel.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje,

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy), a jej zakres obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i na inne akty jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.

Brak legalności wspomnianych aktów może doprowadzić do stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola Sądu ogranicza się jednak do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt lub uchwałę działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Z istoty wspomnianej kontroli wynika, iż zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przede wszystkim przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podejmowania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonego aktu sprawowana jest w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.).

Do kryterium legalności, przewidzianego w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nawiązał niewątpliwie ustawodawca także w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), przewidując tam, że: "Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, czy też naruszenia procedury jej uchwalania. W razie nieuwzględnienia skargi sąd ma natomiast obowiązek jej oddalenia w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Została ona wniesiona w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i była poprzedzona przewidzianym w tym przepisie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak również zachowany został termin do jej wniesienia. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu skargę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone.

Nie ulega wątpliwości, że uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, dotyczą zakresu objętego zadaniami publicznymi powiatu, określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Co więcej, likwidacja lub przekształcenie publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie ogranicza się jedynie do wewnętrznych, technicznych lub organizacyjnych aspektów funkcjonowania tego zakładu, lecz może pociągać za sobą skutki w postaci dostępności świadczeń zdrowotnych dla obywateli. Stąd też w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż uchwały podejmowane w tym przedmiocie odnoszą się do administracji publicznej, a zatem są objęte normą art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Materialną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły wskazane w niej przepisy art. 12 pkt 11 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 36, art. 43 ust. 1, 2 i 4, art. 53 ust. 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4b ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Z uwagi na przedmiot regulacji, dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 2, pkt 4 i 5 w związku z art. 12 pkt 8 lit. i pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym.

W celu zaś dalszych rozważań zasygnalizować należy, że samorząd terytorialny - w niniejszej sprawie chodzi o powiat - usytuowany jest w strukturze władzy publicznej. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji RP ochronie sądowej. Jednakże działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach upoważnień w nich zawartych (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały.

Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W myśl art. 38 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Wreszcie, unormowanie art. 43 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, że przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Każde zatem działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej wymaga, w przypadku utworzenia go przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3), uchwały właściwego organu takiej jednostki, co w odniesieniu do powiatu oznacza stosowną uchwałę jej rady z zachowaniem warunków i trybu określonego w art. 43 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, bowiem zmiany w strukturze zakładu opieki zdrowotnej odpowiadają "przekształceniu" według art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu orzekającego, normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny oraz dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych skierowanych do wszystkich obywateli, jak też innych adresatów - organów, organizacji publicznych i prywatnych. W praktyce są to osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub też przebywające na określonym terytorium, a ich wyodrębnienie jest dokonywane w oparciu o określone kryterium udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który mówi, iż: "Na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.". Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Cechą przepisów aktu prawa miejscowego jest to, że są to przepisy prawa regulujące generalnie uprawnienia lub obowiązki jednostek, bez cechy podwójnej konkretności, a zatem mające zastosowanie do każdego, kto znajduje się w sytuacji objętej przedmiotową regulacją.

Nie może budzić wątpliwości, że w tej kategorii mieści się zaskarżona uchwała. Po pierwsze została ona wydana z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego omówionymi powyżej przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zarówno, co do organu właściwego, jak i materii objętej regulacją. Jednocześnie obejmuje swoim zakresem bliżej nieokreśloną liczbę osób. Uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały stwierdzić wypadnie, że zawiera ona wszystkie cechy i elementy prawa miejscowego, z tego powodu nie stanowi aktu czysto wewnętrznego, czy też jedynie organizacyjnego. Charakter normy generalnej i abstrakcyjnej ma § 1 zaskarżonej uchwały, kierowany do wszystkich potencjalnych pacjentów przekształcanego poprzez likwidację, wymienionych w tym paragrafie, poszczególnych rodzajów działalności publicznego zakładu opieki zakładu zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń zdrowotnych (por. § 1 wymieniający komórki organizacyjne Zespołu Opieki Zdrowotnej w P.). Zatem zarówno uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jak i o jego przekształceniu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, ze względu na charakter norm określonych w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, powinna być podejmowana w drodze aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak też podlegać zasadom oraz trybowi ogłaszania takich aktów, określonym w art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym, niezbędnym do wejścia w życie uchwały, a tym samym dla jej ważności.

Przedstawione stanowisko, co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 2 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1894/07; z dnia 27 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1060/10; z dnia 12 grudnia 2001 r. o sygn. akt II OSK 1532/07; z dnia 10 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1623/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r. o sygn. akt II SA/Wr 3095/01; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Op 77/08; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Kr 159/09).

Pogląd o normatywnym charakterze uchwał o tworzeniu i likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej został nawet wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10, dotyczącej zasadniczo likwidacji szkół, ale formułującej też szereg uwag natury ogólnej, przydatnych również w niniejszej sprawie, jak chociażby odnośnie pozycji i uprawnień związków zawodowych.

Kwalifikacja prawna zaskarżonej uchwały, uznająca ją za akt normatywny mający charakter prawa miejscowego, powoduje wynikającą z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) konsekwencję, polegającą na tym, że taka uchwała musi podlegać dla swojej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Powiatu P. w dniu [...]r. i zgodnie z zapisem jej § 6 weszła w życie z dniem podjęcia, zatem nie skierowano jej do ogłoszenia w dzienniku urzędowym.

Niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1), w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) i w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 44) narusza przywołane regulacje, co stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd dopatrzył się także innych naruszeń. W przypadku aktów prawa miejscowego (por. art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), wymagane jest wyłącznie działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Dlatego też, uchwała stanowiąca przepisy prawa miejscowego musi być niesprzeczna z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której została ona wydana, a także z Konstytucją RP. W związku z powyższym, rada powiatu powinna treść regulacji zawartych w zakwestionowanej uchwale dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i kompetencji, a w razie wątpliwości, co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r. o sygn. akt SA/Wr 310/92 - dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Uwzględniając powyższe unormowania oraz stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała stanowi wyrażenie przez Radę Powiatu w P. woli faktycznej likwidacji komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. prowadzonego przez powiat i deklaruje zapewnienie świadczonych przez te komórki świadczeń przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który w przyszłości będzie utworzony przez Spółkę z o. o. "A" z siedzibą w S. w zakresie ograniczonym do liczby łóżek wskazanej w § 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1-11 zaskarżonej uchwały.

Źródło umocowania zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji nie znajduje podstawy prawnej przepisach ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a w szczególności w jej art. 36 i art. 43. Z tych ostatnich przepisów wynika, że w uchwale likwidacyjnej bądź przekształcającej istnieje obowiązek wskazania konkretnego podmiotu (imiennie określonego zakładu opieki zdrowotnej), który ma zapewnić w sposób wskazany w tym przepisie (art. 43) dalszą realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego bądź przekształcanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Korzystanie z określonych rodzajowo świadczeń zakładu może zapewnić zakład udzielający świadczeń, tj. zakład utworzony, działający w oparciu o wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej oraz jego statut, który określa m.in. rodzaj i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych.

Zdaniem Sądu, przekazanie przez powiat, publicznych zadań do jeszcze nieistniejącego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, który ma być utworzony przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, doznaje ograniczenia z uwagi na brak regulacji ustawowej w tej materii, a szukanie w drodze interpretacji rozszerzającej podstaw do takiego działania i to w formie aktu prawa miejscowego, stanowi obejście obowiązujących przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zapis taki w istocie odnosi się do stanu przyszłego, bowiem zapewnia o udzielaniu oznaczonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu przez niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, który dopiero powstanie i będzie utworzony przez spółkę z o.o.. Oznacza to natomiast, że na dzień podjęcia uchwały nie można stwierdzić, jaki rodzaj i zakres świadczeń medycznych zakład ten, po jego utworzeniu będzie oferować, tym samym, czy w rzeczywistości przejmie wszystkie oznaczone rodzajowo świadczenia zdrowotne (por. § 2 zaskarżonej uchwały).

Wadliwość interpretacji zastosowanych w zaskarżonej uchwale przepisów wynika z pozbawienia się przez powiat uprawnień wynikających z ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powiat jako jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co wynika z treści art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku art. 33 ust. 1, art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i to w formie przewidzianej w art. 35 c tej samej ustawy. Przy czym zarówno powiaty, jak i sam publiczny zakład opieki zdrowotnej mogą udzielać zamówień na świadczenia zdrowotne podmiotom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i w trybie wynikającym z treści art. 35 a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Wprawdzie przepisy zezwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek kapitałowych, to jednak ta okoliczność nie świadczy o możliwości wyzbycia się i przekazania realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia, gdyż w celu realizacji tych zadań przez powiat, ustawodawca określił prawną formę działania, w postaci publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 8 ust. 1 pkt 3). Przepis art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi o likwidacji publicznego zakładu z zachowaniem określonego w tym przepisie trybu i warunków, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, że można zlikwidować jedyny publiczny szpital w powiecie, wyzbywając się zadań publicznych a tym samym pozostawiając te zadania bez zapewnienia świadczeń zdrowotnych, nawet jeśli zadania te ma przejąć w przyszłości utworzony przez spółkę z o.o. niepubliczny zakład opieki zdrowotnej.

Zadania publicznego zakładu należą do powiatu, zatem powiat zapewnia ich realizację, stąd przekazanie ich jeszcze nieutworzonemu niepublicznemu zakładowi pozbawia ich charakteru publicznego, a wówczas ich realizacja wymyka się spod kontroli powiatu i brak jest "zapewnienia", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy.

Z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić wniosku, że powiat może poprzez likwidację bądź przekształcenie jedynego publicznego zakładu, dla którego jest organem założycielskim, wyzbyć się realizacji zadania własnego powiatu. Można dodać, że nieprecyzyjność upoważnienia musi być interpretowana jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji uchwałodawczej.

Nie można pominąć dokonanej oceny prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, w zakresie istoty i znaczenia określenia "publiczny" zakład opieki zdrowotnej. Sąd bowiem nawiązując do konstytucyjnego prawa do świadczeń zdrowotnych wynikającego z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, wskazał, że to właśnie na władze publiczne został nałożony obowiązek zapewnienia obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jak również upoważnił ustawodawcę do określenia warunków i zakresu udzielania świadczeń. Z przepisu art. 8 ust. 2 tej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jednoznacznie wynika, jaki organ może utworzyć publiczny zakład (art. 8 ust. 1 pkt 1-3b). O tym jakie instytucje i osoby mogą utworzyć niepubliczny zakład stanowi art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy. Rozróżnienie zakładów opieki zdrowotnej na publiczne i niepubliczne - ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, bowiem te publiczne zakłady ustawodawca podporządkował rządowym lub samorządowym organom państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił tę okoliczność wskazując na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., K 20/99 (OTK 2000, nr 5, poz. 140) stwierdził, że "Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono (...). W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji". O "zapewnieniu" powyższego zabezpieczenia stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, do którego stosowania odsyła przepis art. 36 tej ustawy.

Uwzględniając wskazane okoliczności, Sąd nie podzielił argumentacji odpowiedzi na skargę zmierzającej do wykazania wyłącznie wewnątrz organizacyjnego charakteru zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała dokonuje likwidacji większości komórek organizacyjnych Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. , jedynego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Powiecie P. Mamy tu do czynienia nie z przekształceniem, ale z faktyczną likwidacją poszczególnych rodzajów działalności publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że "E" w P. działa tylko w formie dwóch komórek organizacyjnych, tj. Poradni Chorób Płuc i Gruźlicy oraz Medycyny Szkolnej, zwanej też Higieną Szkolną (co wynika z pismach Starosty P. - z dnia [...]., z dnia [...]r. i z dnia [...]r. oraz złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika organu). Tym samym jakiekolwiek deklaracje, że Zespół Opieki Zdrowotnej w P. nadal będzie funkcjonował są gołosłowne z uwagi na zakres świadczonych przez niego świadczeń. Przeciwko tej argumentacji przemawia również fakt wąskiego zakresu świadczeń pozostawionych do udzielania przez Poradnię Chorób Płuc i Gruźlicy czy Medycynę Szkolną.

Dodatkowo Rada przekazuje wskazanej Spółce w dzierżawę i w najem lub sprzedaje składniki mienia niezbędne do dalszej realizacji zadań likwidowanych komórek organizacyjnych na zasadach określonych w odrębnych przepisach lub uchwałach własnych (§ 3 uchwały). Oznaczony został również dzień zakończenia działalności na pierwszy dzień następujący bezpośrednio po upływie 3 miesięcy od dnia podjęcia uchwały, nie wcześniej niż na dzień [...]r.

W przywołanych zapisach zaskarżonej uchwały brak jest określeń i precyzyjnych sformułowań, również nie ma żadnych kryteriów, np. co do wartości składników mienia oraz obwarowań w zakresie zadysponowania tymi składnikami. Ogólne, przywołane w uchwale stwierdzenie w przedmiocie określenia sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi nie jest wypełnieniem zapisu art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nadto, zastosowanie art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej może mieć miejsce tylko w przypadku ujemnego wyniku finansowego i całkowitej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co w żaden sposób nie zostało wykazane przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Zatem, samo wskazanie przywołanego przepisu w jej podstawie prawnej w związku z zawartą w niej treścią jest wadliwe i nie zasługuje na aprobatę.

Zdaniem Sądu, również z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, bowiem narusza prawo i ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym. Skoro ustawodawca zawarł obwarowania do publicznych zakładów, które powinny być spełnione przy podejmowaniu aktów w sprawie ich likwidacji bądź przekształcenia, to brak realizacji ustawowych wymogów należy poczytać za sprzeczne z prawem.

Należy również wskazać na poglądy doktryny (wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I SA/Wr 94/07), a więc na pogląd wyrażony przez M. Dercza i T. Reka w Komentarzu do (art. 8) ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, 2007 r. s. 58), że: "Obecnie ZOZ nie może być utożsamiany ze spółką z o.o. czy fundacją jako jego założycielem, stanowi bowiem odrębną jednostkę organizacyjną od podmiotu, który go utworzył.".

Nie ulega wątpliwości, co już przywołano, że przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych powołanych do obrony praw oraz interesów zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych pracowników, bowiem wywołuje skutki zewnętrzne przez zawarte w niej rozwiązanie organizacyjne dotyczące przekształcenia poprzez likwidację większości komórek organizacyjnych publicznego zakładu opieki zdrowotnej (§ 1 uchwały). Niewątpliwie likwidacja większości komórek organizacyjnych powoduje konieczność zmian w strukturze zatrudnienia, tym samym wkracza w sferę praw pracowniczych, a więc tej sfery, która leży w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych ustawowo reprezentujących wszystkich pracowników, nawet niezrzeszonych w związkach. Tak rozumianą konsekwencją podjęcia zaskarżonej uchwały miały być również przekształcenia w zakresie stosunków pracowniczych, co wynika z treści odpowiedzi na skargę.

Analizując kwestię interesu prawnego skarżących należy podnieść, że związki zawodowe stanowią szczególny rodzaj organizacji społecznej.

Szeroki przedmiot i charakter zadań związków zawodowych sprecyzowany został w art. 1 ust. 1, jak i art. 2, art. 6, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o związkach zawodowych. Pozwala to na sformułowanie wniosku, że chodzi o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy (art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o związkach zawodowych), obronę ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4), jak też współuczestniczenie w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku nie tylko pracowników, emerytów, rencistów, ale i bezrobotnych oraz ich rodzin (art. 6 w związku z art. 2). Zatem szeroko pojętych praw i interesów zbiorowych nie tylko pracowników. Rozwinięcie takiej roli związków zawodowych znajduje się w postanowieniach statutowych poszczególnych związków zawodowych (w przypadku: Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy - Rozdział II § 5 i § 6 pkt 1- 2 statutu; Zakładowej Organizacji Związkowej Krajowego Związku Zawodowego Pracowników Medycznych Laboratoriów Diagnostycznych - Rozdział II § 2 oraz Rozdział III § 1 pkt 2 , 4, 7 i 11 statutu; Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych - Rozdział I § 1 pkt 5 oraz Rozdział II § 6 pkt 1 li. a-d statutu - wszystkie są dostępne w internecie).

Na tle przytoczonych powyżej unormowań ustawy o związkach zawodowych i zapisów statutów przyjdzie stwierdzić, że ochrona praw i interesów wchodząca w zakres działalności związkowej musi być rozumiana szeroko, także jako reprezentacja ogółu zbiorowości, a wobec tego, uprawnienia związków dotyczą sfery reprezentowania i obrony nie tylko indywidualnych interesów ludzi pracy (a więc nie tylko samych związkowców)), lecz i zbiorowych, przy czym przedmiotowy krąg tych interesów obejmuje sprawy zatrudnienia, czyli np. zachowania dotychczasowych miejsc pracy w likwidowanym zakładzie pracy, co wpływa w oczywisty sposób na warunki chociażby materialne osób wymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych, jak również podmiotowy krąg tych interesów dotyczy dbania o właściwy poziom usług medycznych świadczonych dla ogółu obywateli, w tym mieszkańców powiatu.

Sfera ustawowych zadań i obowiązków skarżących związków zawodowych potwierdzona jest konstytucyjną zasadą zapewnienia wolności zrzeszania się w związkach zawodowych, wyrażoną w art. 59 Konstytucji RP, jak również umowami międzynarodowymi (por. art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm. - sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2). Treść ostatniego przepisu potwierdza prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się, włącznie z prawem tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla ochrony swoich interesów, które nie może podlegać innym ograniczeniom niż te, które określa ustawa i które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym z uwagi na interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Już z tych przywołanych norm wynika doniosła rola związków zawodowych, powołanych do reprezentowania interesów bytowych i socjalnych nie tylko samych pracowników, ale także interesów obywatelskich. Skoro bowiem z konstytucyjnie i ustawowo ukształtowanej pozycji i statusu związków zawodowych, wynika prawo reprezentowania grupowych interesów, to w przypadku uchwały samorządu powiatowego podjętej w przedmiocie objętym działalnością tych związków, w celu zaskarżenia uchwały nie muszą one uzyskiwać zgody, o jakiej mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dysponują własnym interesem prawnym, opartym właśnie na ustrojowej roli związków zawodowych, polegającej na wyrażaniu i obronie praw oraz interesów pracowników, jak też innych osób. W rezultacie naruszenie uchwałą tego rodzaju praw i interesów godzi jednocześnie w interes prawny samych związków zawodowych, co daje im legitymację skargową w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Można ją wywieść również z tej okoliczności, że projekt uchwały o likwidacji bądź przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej podlega opiniowaniu przez związki zawodowe, w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, co jest w orzecznictwie jednolicie przyjmowane (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2005 r. o sygn. akt OSK 1827/04, dostępny w internetowej Bazie Orzeczeń NSA). Tym samym, w świetle ustępu 1 tego samego artykułu, chodzi o zakres objęty zadaniami związków zawodowych, a więc taką sprawę, w której mają one swój interes prawny.

W przywołanej wcześniej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. wyrażony został również pogląd, że zaopiniowanie projektu uchwały w trybie art. 19 ustawy o związkach zawodowych nie pozbawia tych związków prawa do ewentualnego kwestionowania samej uchwały. Skoro zatem związki zawodowe w rozpoznawanej sprawie miały prawo opiniowania projektu uchwały, to mają również wywodzące się z przywołanych przepisów ustawy o związkach zawodowych uprawnienie do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, co wywiedziono powyżej. Wydaje się to oczywiste i przyjęte w co najmniej przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym legitymacja skargowa związków zawodowych w analogicznych sprawach nie była kwestionowana (por. np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt III SA/Łd 103/10, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 119/10; z dnia 8 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 889/10; z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 1453/10; z dnia 17 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2393/10; z dnia 30 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 2597/10 - wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń NSA).

Konkludując, zaskarżona uchwała zawiera powszechnie obowiązujące przepisy gminne i ma charakter normatywny, a wykazane wcześniej istotne wady skutkują stwierdzeniem jej nieważności oraz niewątpliwie dotykają sfery objętej zakresem działania skarżących związków zawodowych, stanowiąc zarazem bezpośrednie naruszenie interesu prawnego zarówno pracowników zakładu opieki zdrowotnej, mieszkańców powiatu jako pacjentów, jak i samych związków zawodowych wyrażających zbiorczo te indywidualne interesy. Nieważność zaskarżonej uchwały powoduje m.in. możliwość podważenia wszystkich dalszych czynności prawnych, które zostały podjęte na jej podstawie, zarówno w dziedzinie podstawowej działalności przedmiotowego zakładu opieki zdrowotnej, jak i w sprawach pracowniczych.

Odnosząc się jeszcze do stanowiska organu trzeba wyjaśnić, że powołany przez pełnomocnika organu w piśmie z dnia [...]r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lipca 2010 r. oddalający skargę nie zawiera uzasadnienia, zatem trudno odnieść się do jego motywów.

Sąd uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, to jednak w przypadku prawa miejscowego nie obowiązuje ograniczenie wynikające z treści art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym, stanie rzeczy, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 i 3 wydano na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a., a na koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy Oddział Terenowy w P. w kwocie 240,-zł., opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,- zł. oraz zwrot wpisu w kwocie 300,-zł.