Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 228/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 25 ust. 1 , § 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 259
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów  papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem  członkowskim.
article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant stażysta Agnieszka Kunkel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR") z dnia "[...]", którą ustalono S.Z. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S.Z. rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego od dnia 1 marca 2007 r., na podstawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2007 r. w ramach PROW 2004-2006. W złożonym w dniu 31 sierpnia 2006 r. wniosku zadeklarował w ramach pakietu S02 rolnictwo ekologiczne realizację wariantów:

- S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 87,67 ha,

- S02b01 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 9,70 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2007 w wysokości 75.379,92 zł, po czym decyzją z "[...]", wydaną po wznowieniu postępowania, uchylił tę decyzję i przyznał płatność za ten sam rok w wysokości 62.469,80 zł, w tym do wariantu S02a01 kwotę 59.268,80 zł do powierzchni 87,16 ha oraz do wariantu S02b01 kwotę 3.201 zł do powierzchni 9,70 ha. Płatność została zrealizowana w dniu 28 lutego 2008 r. na rachunek bankowy producenta.

Następnie decyzją z dnia "[...]" Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2008 w wysokości 74.191,32 zł, w tym z tytułu realizacji wariantu S02a01 do powierzchni 86,16 ha oraz wariantu S02b01, do powierzchni 9,81 ha. Na wniosek strony organ zwiększył tę płatność o 20 % z tytułu zbilansowania produkcji roślinnej i zwierzęcej. Środki pieniężne zostały wypłacone beneficjentowi w dniu 14 stycznia 2009 roku.

Z kolei decyzją z dnia "[...]" przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 53.954 zł, w tym do wariantu S02a02 kwotę 51.432 zł, do powierzchni 85,72 ha oraz do wariantu S02b02 - 2.522 zł do powierzchni 9,70 ha. Płatność została wypłacona w dniu 4 sierpnia 2010 r. na rachunek bankowy producenta rolnego.

Ustalając decyzją z "[...]" kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2007-2009 w łącznej wysokości 190.615,12 zł, organ I instancji wskazał, że rolnik realizował program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004-2006, a następnie przeszedł na realizację tego programu w ramach PROW 2007-2013. Podstawę przejścia na PROW 2007-2013 stanowiło spełnienie warunków określonych w § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 33 poz. 262 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.". Strona nie spełniła jednak warunku utrzymania powierzchni gruntów rolnych z PROW 2004-2006. Dlatego też, decyzją z dnia "[...]" odmówiono jej płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. i w konsekwencji, wymienioną na wstępie decyzją organu I instancji ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2007-2009.

Utrzymując ją w mocy, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odwołał się do § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.. Przepis ten stanowi, że w roku 2009, na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2004 r.", w zakresie wymienionych pakietów (m.in. rolnictwo ekologiczne) jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których jest mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7.

Z powyższego unormowania wynika, że w sytuacji złożenia wniosku na 2010 r. przez rolnika, który realizuje program rolnośrodowiskowy przez co najmniej 3 lata w ramach PROW 2004-2006, przyznanie płatności jest uwarunkowane realizacją takiej samej liczby pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w niniejszej sprawie część gruntów rolnych objętych pakietem S02 w latach 2007 – 2009 była przedmiotem dzierżawy i została zwrócona w użytkowanie R.P. na mocy umowy z dnia 26 kwietnia 2010 r., przekazującej działki rolne o powierzchni 40,6816 ha. Według dołączonego do tej umowy oświadczenia, R.P. zobowiązał się do kontynuacji jedynie zobowiązania ONW do powierzchni gruntów 38,23 ha, do dnia 21 lutego 2010 r.. Nie złożył On jednak wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Podjęte przez stronę zobowiązanie rolnośrodowiskowe w części dotyczącej gruntów przekazanych z dniem 26 kwietnia 2010 r. nie było tym samym kontynuowane. Uwzględniając to organ wskazał, że rolnik nie przekazując zobowiązań rolnośrodowiskowych nie spełnił warunków określonych w § 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. zadeklarował grunty o powierzchni 58,74 ha, pomimo że realizował pakiet S02 rolnictwo ekologiczne: w roku 2007 na powierzchni 96,86 ha, w roku 2008 na powierzchni 95,97 ha oraz w roku 2009 na 95,42 ha. Tym samym nie dotrzymał zobowiązania odnośnie utrzymania tej samej powierzchni gruntów rolnych, od czego uzależnione było kontynuowanie programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia "[...]" o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]". Postanowieniem z 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Ol 6/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę strony na powyższą decyzję. Ponadto decyzją z dnia "[...]" Prezes ARiMR w Warszawie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", a w związku ze złożonym przez stronę odwołaniem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z "[...]" utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia "[...]".

Wskazując w dalszej kolejności na treść art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173) oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), organ podniósł, że sprawa płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. stanowiła przedmiot odrębnego postępowania i z tego względu zarzuty strony dotyczące wydanej w tym postępowaniu decyzji nie dotyczą aktualnie toczącego się postępowania, a organ jest związany ustaleniami dokonanymi w tej decyzji.

W odniesieniu do wniosku strony o zawieszenie postępowania do dnia zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, organ odwoławczy podniósł, że podejmowane przez stronę próby podważenia w trybie nadzwyczajnym prawomocnej decyzji rozstrzygającej kwestię przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego nie uzasadniają zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Nie zasługuje też na uwzględnienie argumentacja, że należało zbadać istnienie przesłanki "dobrej wiary", skoro strona nie mogła przypuszczać, iż osoba przejmująca zobowiązanie nie wywiąże się z niego. Organ ponownie wskazał, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie zostało przekazane, a osoba, której przekazano działki rolne, nie złożyła wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Kontynuacja zobowiązania rolnośrodowiskowego w oparciu o przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. była prawem rolnika. Nie było zaś przeszkód, by zobowiązanie to było dalej realizowane na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r.. Przy czym rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 roku kreuje nieco odmienne wymogi oraz przewiduje wyższe stawki płatności w porównaniu z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2004 r.. Kontynuowanie zobowiązania w oparciu o przepisy tego rozporządzenia wymaga jednak spełnienia wymienionych wyżej wymogów.

Organ II instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, tj. w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11 sierpnia 2005 r., str. 1 ze zm.) i art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23 czerwca 2006 r., str. 90 ze zm.), obejmującym sytuacje, w których kwota podlegająca zwrotowi nie przekracza sumy 100 EUR. Wskazał też, że zwrot płatności uznanej za nienależną nie uległ przedawnieniu, gdyż okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nie był dłuższy niż dziesięć lat. Podniósł, że datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności był w niniejszej sprawie dzień 11 września 2014 r., tj. odbioru decyzji z dnia "[...]" o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Okres przedawnienia ogranicza się wprawdzie do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.), niemniej jednak w niniejszej sprawie warunek ten nie zaistniał, skoro składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożył on podpis pod oświadczeniem o znajomości zasad i trybu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz pod zobowiązaniem do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Ponadto już w 2009 r. wystąpił konflikt kontroli krzyżowej i strona miała wiedzę chociażby po rozprawie administracyjnej, iż płatność jest nienależna. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały też przesłanki z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki władzy oraz w sytuacji, w której błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 23 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999r. ze zm.), poprzez błędne ustalenie i stwierdzenie nienależnie pobranych płatności, w sytuacji gdy nie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, gdyż zobowiązanie to zostało przejęte i realizowane przez R.P., a następnie jego syna P.,

2) art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w związku z art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego zbadania sprawy i tego, czy zaistniała przesłanka "dobrej wiary" wyłączająca odpowiedzialność po upływie czterech lat, jak również pomyłka organu odnośnie udzielonych skarżącemu informacji; skarżący nie mógł zaś przypuszczać, iż osoba przejmująca nie wywiąże się ze zobowiązania, skoro oświadczenia składała w obecności Kierownika ARiMR;

3) błędne ustalenie, że skarżący prowadząc jednoosobowe gospodarstwo rolne ma obowiązek dochować wyższej staranności niż osoby prowadzące profesjonalną działalność gospodarczą.

4) art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady zaufania do władzy publicznej oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków i czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w sytuacji gdy oświadczenia dotyczące przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego wraz z wykazem działek o łącznej powierzchni 40,6816 ha, były składane przed organem I instancji i poinformowano wnioskodawcę, iż oświadczenie to jest wystarczające;

5) błąd w ustaleniu faktycznych, poprzez nieuzasadnione uznanie, iż zobowiązania rolnośrodowiskowe nie zostały skutecznie przejęte, pomimo, że dokonano tego pisemną umową;

6) wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasad postępowania, gdyż organ dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej nienależne świadczenie miał prawo stwierdzić nienależne świadczenie, a nie jak to uczynił w jednej decyzji,

7) rażące naruszenie art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

8) rażące naruszenie 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "przeniesienie posiadania" gospodarstwa rolnego lub jego części "w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy" nie dotyczy sytuacji, w której w wyniku wygaśnięcia umowy dzierżawy posiadanie powraca od dzierżawcy do właściciela gruntów;

9) niezastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przewidującego ograniczenie zwrotu do tej części płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Strona wniosła o dołączenie do akt i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o nr "[...]" dotyczącej przyznania P.P. płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., na okoliczność, że zostały spełnione wszystkie wymogi, w szczególności, że Wymieniony oświadczeniem z dnia 26 czerwca 2010 r. skutecznie przejął zobowiązania, a następnie przekazał je synowi P., przy udziale i w obecności Kierownika ARiMR, działającego poprzez W.L. oraz ojca strony I.Z.

Ponadto strona wniosła o zawieszenie postępowania do dnia zakończenia postępowania toczącego się przed WSA w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok.

Odwołując się do treści art. 6 i art. 7 K.p.a., skarżący podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się do powielenia wcześniejszego poglądu, choć powinien był zweryfikować stanowisko, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu. Stanowiło to o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Organ nie odniósł się też do zobowiązań ONW i oświadczeń R.P. dotyczących kontynuowania zobowiązań rolnośrodowiskowych na przejętych w dniu 26 kwietnia 2010 r. działkach rolnych wraz z wykazem tychże działek, co nastąpiło w obecności prawnika organu W.L., który informował o prawidłowym złożeniu oświadczeń. Organ nie dokonał również weryfikacji zarzutu naruszenia przepisu § 25 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, dokonał on skutecznego przeniesienia zobowiązań ONW i rolnośrodowiskowych po uprzedniej konsultacji z ARIMR, w porozumieniu i za zgodą Agencji. Dlatego nie powinien ponosić konsekwencji mylnego pouczenia, a organ powinien był ocenić sprawę przez pryzmat art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Strona zarzuciła, że przed uprawomocnieniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]", organ nie miał prawa wzywać do zapłaty nienależnych świadczeń. Podniosła także, że nie miała żadnego wpływu na działania R.P., w tym na kwestię przyjęcia przez niego zobowiązań. Działała w dobrej wierze i nie mogła przewidzieć, iż zobowiązania nie będą realizowane przez przejmującego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 365/12).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 14.03.2012r., poz. 270 ze zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Tylko prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne dają podstawę do prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zauważenia wymaga przy tym, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego. Jego rolą jest bowiem kontrola prawidłowości działania organu administracji, który wydał zaskarżoną decyzję .

Mając powyższe na względzie, w pierwszej kolejności oceny wymaga kwestia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, który to zarzut sformułowano w punktach 4, 5, 6 i 7 skargi, wskazując m.in. na nieuwzględnienie zasady zaufania do organów, obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, błąd w ustaleniach faktycznych, czy dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

Odnosząc się do tych zarzutów, zauważenia wymaga, że ich treść i uzasadnienie wskazują w istocie na nieodróżnianie przez stronę skarżącą decyzji wydawanych w przedmiocie przyznania rolnikowi płatności od decyzji określającej kwoty pomocy nienależnie pobranych i podlegających zwrotowi. To rozróżnienie ma zaś zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zakresu postępowania dowodowego i charakteru ustaleń faktycznych czynionych w postępowaniu dotyczącym określenia kwot nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 28 cyt. ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Celem tego postępowania jest bowiem ustalenie, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia, że pomoc została pobrana nienależnie oraz czy i w jakiej wysokości podlega zwrotowi.

Podkreślić należy, że w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie, że rolnik - już po przyznaniu mu pomocy na taki program - nie wykonywał "operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem" (art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich) i to, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające żądanie zwrotu pomocy (art. 28 ust. 4 tej ustawy). Trafnie więc organ odwoławczy zauważył w decyzji, że znaczna część zarzutów strony nie dotyczy obecnego postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej za lata 2007 – 2009 stanowiła przedmiot odrębnych postępowań, zakończonych ostatecznymi decyzjami. W niniejszym postępowaniu nie mogą więc być badane przez Sąd zarzuty odnoszące się do tych decyzji i przyjętych w nich ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych przyznania płatności. Dotyczy to m.in. powoływanego obecnie przez stronę zarzutu naruszenia art. 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez przyjęcie, że "przeniesienie posiadania" gospodarstwa rolnego lub jego części "w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy" nie dotyczy sytuacji, w której w wyniku wygaśnięcia umowy dzierżawy posiadanie powraca od dzierżawcy do właściciela gruntów. W postępowaniu dotyczącym określenia nienależnie pobranej pomocy i kwoty do zwrotu, organy zasadnie odwołały się do decyzji ostatecznych w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za lata 2007 – 2009, przyjmując ich ustalenia jako element stanu faktycznego. Z zawartych w aktach, ostatecznych decyzji wydanych w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, uwzględnionych przez organy w aspekcie podstaw określenia pomocy nienależnie pobranej, wynika, że poczynione w tym względzie ustalenia są prawidłowe.

W świetle tych akt, skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego od dnia 1 marca 2007 r., na podstawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego na 2007 r. w ramach PROW 2004-2006. We wniosku tym zadeklarował w ramach pakietu S02 rolnictwo ekologiczne realizację wariantów:

- S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 87,67 ha,

- S02b01 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 9,70 ha.

Jak ustaliły organy, część gruntów rolnych objętych pakietem S02, w latach 2007 – 2009 była przedmiotem dzierżawy (o pow. 40,6816 ha) i została zwrócona w użytkowanie R.P. na mocy umowy z dnia 26 kwietnia 2010 r.. Według dołączonego do tej umowy oświadczenia, R.P. zobowiązał się do kontynuacji jedynie zobowiązania ONW do powierzchni gruntów 38,23 ha do dnia 21 lutego 2010 r.. Nie złożył jednak wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Podjęte przez stronę zobowiązanie rolnośrodowiskowe w części dotyczącej gruntów przekazanych z dniem 26 kwietnia 2010 r. nie było tym samym kontynuowane. Nie przekazując zobowiązań rolnośrodowiskowych beneficjent nie spełnił warunków określonych w § 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. zadeklarował grunty o powierzchni 58,74 ha, pomimo że realizował pakiet S02 rolnictwo ekologiczne: w roku 2007 na powierzchni 96,86 ha, w roku 2008 na powierzchni 95,97 ha oraz w roku 2009 na powierzchni 95,42 ha. Nie dotrzymał tym samym zobowiązania odnośnie utrzymania tej samej powierzchni gruntów rolnych, od czego uzależnione było kontynuowanie programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013.

Ustalenia te stanowiły podstawę ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia "[...]" utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Z akt wynika również, że w związku ze złożonym przez stronę odwołaniem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z dnia "[...]" odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia "[...]". Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016r. oddalono zaś skargę kasacyjną S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1884/14 w sprawie ze skargi na wymienioną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wymieniona wyżej decyzja dotycząca odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. i opisane w niej ustalenia faktyczne w zakresie naruszenia przez producenta warunków realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz powołane podstawy prawne, w pełni uzasadniały przyjęcie przez organy, że zachodzą przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podlegających zwrotowi.

Prawidłowo Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. powołując się na treść § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zwrócił uwagę, że w sytuacji złożenia wniosku na 2010 r. przez rolnika, który realizuje program rolnośrodowiskowy przez co najmniej 3 lata w ramach PROW 2004-2006, przyznanie płatności jest uwarunkowane realizacją takiej samej liczby pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Tymczasem w świetle ostatecznej decyzji tego organu z dnia "[...]", nie budzi wątpliwości, że w związku z umową z 26 kwietnia 2010 r., doszło do przekazania przez beneficjenta objętych pakietem S02 w latach 2007 – 2009, części gruntów rolnych (o pow. 40,6816 ha) w użytkowanie innej osobie, która zobowiązała się do kontynuacji jedynie zobowiązania ONW do części tych gruntów (38,23 h), do 21 lutego 2010 r.. W toku postępowania, strona mając możliwość czynnego w nim udziału nie uwiarygodniła zaś twierdzeń, że zobowiązanie to zostało przejęte i realizowane przez R.P., a następnie jego syna.

Podkreślenia ponownie w tym miejscu wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania powadzonego w trybie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.) było zbadanie przez organ, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej.

Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (np. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołanej poniżej).

Zasada, zgodnie z którą, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Natomiast w myśl art. 18 ust. 1, zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego ocenie podlega zatem cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez beneficjenta.

W niniejszej sprawie organy w oparciu o prawomocne decyzje prawidłowo przyjęły, że w roku 2010 skarżący nie realizował przyjętego wcześniej zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zaniedbania oraz odstępstwa były istotne. Nie można przy tym zasadnie twierdzić, że ustalone uchybienia były nieświadome i niezawinione. Rodzaj stwierdzonej nieprawidłowości wyklucza też możliwość przyjęcia, że doszło do drobnych nieprawidłowości.

Pozbawiony racji jest zarzut niedokładnego zbadania sprawy i tego, że wbrew stanowisku organu zaistniała przesłanka "dobrej wiary" wyłączająca odpowiedzialność po upływie czterech lat, jak również, że doszło do pomyłki organu odnośnie udzielonych skarżącemu informacji. Obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną nie przedawnił się w sytuacji, gdy pierwsze powiadomienie rolnika o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło 11 września 2014 r., wraz z doręczeniem decyzji z "[...]" o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Okres pomiędzy datą pierwszej płatności pomocy (28 lutego 2008 r.) a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwy organ o nieuzasadnionym charakterze płatności nie był więc dłuższy niż dziesięć lat. Brak przy tym podstaw do ograniczenia tego okresu do czterech lat, skoro nie zaistniał w sprawie warunek dobrej wiary beneficjenta (art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.), który oświadczył we wniosku o przyznanie płatności, że zna zasady i tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. Nie zaistniały też przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki władzy oraz w sytuacji, w której błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

W związku z zarzutami skargi strona nie sprecyzowała, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy mogła mieć argumentacja organu, iż prowadząc jednoosobowe gospodarstwo rolne beneficjent pomocy ma obowiązek dochować wyższej staranności niż osoby prowadzące profesjonalną działalnością gospodarczą. Nie wyjaśniła również, jakie istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, miało złożone "w obecności prawnika organu W.L." i uznane przez organ za wystarczające (co spowodować miało błędne przekonanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy), oświadczenie o przekazaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego wraz z wykazem działek o łącznej powierzchni 40,6816 ha. Jak wyżej wskazano, w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy, organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Dlatego podnoszony w powyższym zakresie zarzut naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., nie może podlegać dalszej weryfikacji.

Wbrew zarzutom skargi, decyzja zawiera należyte, obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, odnosząc się do wszystkich faktów, które uznano za udowodnione oraz wyjaśniając zastosowane w związku z ustalonymi nieprawidłowościami, przepisy prawne. Nie doszło więc do naruszenia przez organy przepisu art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Sąd nie stwierdził tym samym, aby wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Strona nie wskazała natomiast, w związku z zarzutem skargi odnośnie naruszenia zasad postępowania, przepisów stanowiących o obowiązku stwierdzenia przez organ nienależnego świadczenia "dopiero po uprawomocnieniu się decyzji ustalającej nienależne świadczenie a nie jak to uczynił w jednej decyzji".

Z przyczyn wyżej podanych, poza granice rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wykracza zarzut rażącego naruszenia 25 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż "przeniesienie posiadania" gospodarstwa rolnego lub jego części "w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy" nie dotyczy sytuacji, w której w wyniku wygaśnięcia umowy dzierżawy posiadanie powraca od dzierżawcy do właściciela gruntów. Kwestia ta odnosi się bowiem do ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r., którego wydanie poprzedziło zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niezastosowania przez organy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, do którego szersze odniesienie nie jest możliwe, z uwagi na brak uzasadnienia i wskazania argumentów na poparcie stanowiska strony skarżącej.

Wobec tego, że orzekając w niniejszej sprawie nie było kompetencją Sądu ponowne rozstrzyganie w sprawie odmowy przyznania płatności za 2010r., (zakończonej ostatecznym postanowieniem WSA w Olsztynie z dnia 1 lutego 2012 r. o sygn. akt I SA/Ol 6/12), bezzasadny okazał się wniosek skarżącego o dołączenie do akt i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy dotyczącej przyznania P.P. płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., na okoliczność skutecznego przejęcia przez Wymienionego, oświadczeniem z dnia 26 czerwca 2010 r. zobowiązań, a następnie przekazania ich synowi P. Mając na uwadze, że w istocie wniosek ten dotyczy ponownej analizy okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie odmowy przyznania płatności, co wykracza poza granice niniejszego postępowania i nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości, Sąd oddalił ten wniosek na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a..

W świetle powyższych rozważań ocenić należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane zgodnie z prawem. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.