Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1794/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6 zd. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 863/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 863/07, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...], w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] nakładające na Prezydenta Miasta Krakowa karę pieniężną w wysokości 13.500 zł. za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. J. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż organ pierwszej instancji zastosował prawidłowo przepis art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym po nowelizacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93 poz. 888).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji zasadnie określił początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 23 lipca 2003 r. oraz odliczył od czasu trwania postępowania - 112 dni tj. 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na załatwienie sprawy oraz 27 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a.

W ocenie organu doszło do 27 dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust 6, przy czym każdy dzień zwłoki jest równy karze pieniężnej w wysokości 500 zł.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, iż nie zasługują one na uwzględnienie albowiem początek terminu 65 dniowego na załatwienie sprawy nie biegnie od daty złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalny wniosku, jak twierdzi Prezydent Miasta Krakowa, lecz od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto, okresy czasu dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okresy związane z oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwolenie na budowę.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając mu naruszenie art. 35 ust 6-8 Prawa budowlanego, wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podniósł, iż wbrew ustaleniom organów obu instancji data złożenia kompletnego pod względem formalny wniosku stanowi początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego takie stanowisko reprezentował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w poprzednio prowadzonych postępowaniach oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 7 marca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2410/06, 5 lutego 2007 r. , sygn. VII SA/Wa 2193/06. Z tych względów, w ocenie skarżącego należy przyjąć, że w sprawie niniejszej 65-dniowy termin został przekroczony o 7 dni, a nie o 27 dni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie a oddalając ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odniósł się do wskazanych w skardze orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślając , iż pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2410/06 i VII SA/ Wa 2193/06, na który powołuje się skarżący, jest odosobniony na tle obszernego orzecznictwa tegoż Sądu i skład orzekający w tej sprawie nie podzielił go.

Podkreślono , że zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie 31 maja 2004 r. nadano nowe brzmienie ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Dotychczasowy termin 2 miesięczny, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni.

Jak wynika z akt sprawy, niniejsze postępowanie administracyjne w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 7 września 2007 r. (data pierwszej czynności - pismo skierowane do Prezydenta Miasta Krakowa), a więc w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

Oceniając w tym kontekście kwestię realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu wskazano, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.

Tym samym jak wskazano prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji.

W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jak zaznaczył Sąd jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku.

Sąd uznał , że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Wskazano , że wstępna analiza sprawy przed Prezydentem Miasta Krakowa nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 23 lipca 2003 r. W dniu 13 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa wezwał do usunięcia braków poprzez złożenie 1 egz. projektu budowlanego instalacji gazowej. Powyższy obowiązek został wykonany 1 września 2003 r. Dopiero w dniu 10 października 2003 r., Prezydent Miasta Krakowa wysłał stronom postępowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, zaś w dniu [...] listopada 2003 r. Przez ten okres Prezydent Miasta Krakowa nie podejmował czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie niniejszej sprawy.

Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia.

Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał , iż zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stan na dzień wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Tym samym zauważono, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną.

Stąd też przyjęto, iż termin 65 - dniowy biegnie od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a nie od dnia złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku.

Na marginesie jedynie Sąd zauważył, że organ odwoławczy błędnie podał w zaskarżonej decyzji, iż od terminu załatwienia sprawy odliczył 27 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ ten okres wynosił 20 dni, natomiast ten błąd nie miał wpływu na prawidłowe obliczenie zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po odliczeniu od czasu trwania postępowania tj. 112 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz czasu związanego z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ dopuścił się 27 dni opóźnienia w wydaniu decyzji. W związku z ustaloną ustawowo stawką 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w przedmiotowej sprawie wynosi 13.500 zł.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 zdanie 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż zwrot "złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę" obejmuje każdy wniosek, w tym także wniosek niekompletny.

Wskazując na powyższy zarzut skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 6 zd. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Zdaniem skarżącego kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania w/w przepisu ma właściwe określenie początku biegu 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Skarżący nie zgodził się z tezą Sądu wyrażoną na 5 stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą "termin 65 - dniowy biegnie od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a nie od dnia złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku".

Zauważono, iż już w treści w/w uzasadnienia wyroku znajdują się sformułowania wzajemnie się wykluczające. Sąd pierwszej instancji stwierdza bowiem na stronie 4 uzasadnienia wyroku, iż "[...] prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami (...), co trudno pogodzić z cytowanym wcześniej radykalnym stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o każdorazowym wszczęciu postępowania zawsze w chwili złożenia wniosku nawet niekompletnego.

Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 6 zd. 1 ustawy Prawo budowlane polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej.

W ocenie skarżącego nie może ulegać wątpliwości, iż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę mieści się w kategorii ogólnego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, do którego znajdą zastosowanie przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wykładni art. 35 ust. 6 zd. 1 ustawy Prawo budowlane należy dokonywać przez pryzmat przepisów: art. 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 kpa.

W ocenie skarżącego istotą wadliwości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji jest nieuwzględnienie konsekwencji wynikających z zastosowania art. 64 § 2 kpa dla skutecznego wszczęcia każdego postępowania administracyjnego, w tym także postępowania, którego ocena stanowiła przedmiot rozpoznania przez organ nadzoru, a później przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Wyjaśniono , że jak przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego nie każde podanie automatycznie wszczyna postępowanie administracyjne. Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienie procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nieodpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Żądanie z brakami, tj. nie spełniające wymogów ustawowych, albo spowoduje skutki określone przez przepisy szczegółowe, albo przy braku szczegółowej regulacji, należy uznać, że nie spowodowało ono wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. W szczególności czynności stosowane na podstawie art. 64 § 2 kpa nie należą jeszcze do postępowania "w sprawie" a zatem nie mogą być wliczane do okresu trwania postępowania administracyjnego.

W konsekwencji więc zdaniem skarżącego należy przyjąć, iż jeżeli organ wezwie stronę do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia.

W związku z powyższym w ścisłym związku pozostaje jak zaznaczono zagadnienie określenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Data wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na żądanie strony powinna zostać określona zgodnie z art. 61 § 3 kpa. W myśl tego przepisu datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże nie ulega wątpliwości, że wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy mieści się w ramach ogólnego postępowania administracyjnego wyznaczonych: art. 1 pkt 1 kpa - tj. gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa - tj. gdy wniosek został złożony przez osobę będącą stroną - inwestorem, art. 20 kpa w związku z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - tj. gdy organ, do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie oraz art. 63 § 2 kpa w związku z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - tj. gdy wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie na etapie fazy wstępnej. Kwestię tę jak zauważono dostrzegł Sąd pierwszej instancji, stwierdzając w ostatnim akapicie 4 strony uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, iż wstępna analiza sprawy przez Prezydenta nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 23 lipca 2003 r. Natomiast owa wstępna analiza sprawy mieściła się w zakresie fazy wstępnej postępowania zmierzającej do ustalenia możliwości rozpoznania przez organ administracji publicznej żądania wniosku, w tym obejmowała badanie wymogów formalnych podania, to także i w tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaniem skarżącego wykazał się kolejną niekonsekwencją swego wywodu. Skoro Sąd ten stwierdza, iż niekompletny wniosek miał charakter pierwotny, to w następstwie tego należy przyjąć, iż uzupełnione podanie miało charakter wtórny, ale także stanowiło wniosek, w szczególności wniosek nowy.

Wskazano więc, iż żądanie strony może być rozpatrywane, jeśli podanie (wniosek) czyni zadość innym wymaganiom ustalonym przepisom prawa i w tylko takim przypadku postępowanie się toczy od dnia doręczenia organowi żądania. A jeśli wniosek taki nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa to właściwe postępowanie administracyjne (faza rozpoznania wniosku) się nie toczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. – zwanej dalszej części tego uzasadnienie ustawą procesową ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy procesowej tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie , albowiem zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego(tj. Dz. U. Nr . 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) polegającą na przyjęciu , że zwrot "złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę" obejmuje każdy wniosek w tym także niekompletny .

Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji , organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia , na które przysługuje zażalenie karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast z ust. 8 tej normy wynika , że do terminów o których mowa w ustępie 6 , nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności , okresów zawieszenia oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony , albo z przyczyn niezależnych od organu.

Podzielając argumentację zawartą w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie można zgodzić się z tokiem rozumowania i wnioskami końcowymi przyjętymi przez Sąd w zaskarżonym wyroku co do określenia początku biegu terminu o jakim mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w sytuacji złożenia niekompletnego wniosku w sprawie pozwolenia na budowę , bowiem nie uwzględnia on postanowień ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego .

Termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań ww. termin należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 366–367; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 498; E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, OSP 1997, Nr 7–8, poz. 136).

Okres jaki upłynął w rozpoznawanej sprawie od daty złożenia wniosku w dniu 23 lipca 2003 r. do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę w dniu 1 września 2003 r., należy zakwalifikować do "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego ( porównaj wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07 niepublikowany) .

Niewątpliwie prawdą jest, jak przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednak przepisu tego nie można rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet jeśli posiada ewidentne braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a.).

Należy więc przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony ma miejsce zgodnie z zasadą określoną w art. 61 § 3 k.p.a. jednak pod warunkiem, że podanie, żądanie, wniosek spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a., co w tym przypadku oznacza również, że musi "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". W rozpoznawanej sprawie takimi przepisami szczególnymi są przepisy Prawa budowlanego.

Za takim rozumieniem art. 61 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., przemawia również i to, że z chwilą wszczęcia postępowania ciążą na organie określone obowiązki, wynikające np. z art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 20, art. 21, art. 65 i art. 66 kpa, a trudno oczekiwać, aby organ mógł je realizować, skoro wniesione podanie (żądanie) nie spełnia wymogów formalnych określonych w przepisach. W takiej sytuacji, okres oczekiwania na uzupełnienie przez stronę braków formalnych podania (wniosku), wynika bez wątpienia z przyczyn niezależnych od organu a opóźnienie z tym związane w załatwianiu sprawy powstało z winy strony.

Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , skoro zarzut skargi kasacyjnej jak i wnioski w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz art. 203 pkt 1 ustawy procesowej orzekł, jak w sentencji.