Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 361/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 64 § 2, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 3, art. 14 ust. 5-7, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 kwietnia 2018 r., nr 56/P/2018 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji i po wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2512/16, Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu 11 kwietnia 2018 r. zaskarżoną decyzję nr 56/P/2018, którą utrzymał w mocy decyzję Starosty Płockiego z dnia 16 stycznia 2018 r., nr 45/2018, o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę dla zamierzenia obejmującego Farmę Wiatrową [...] – etap IIC w zakresie budowy 6 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym placów serwisowych oraz zjazdów) i linii kablowych 30 kV ze światłowodem na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie Kobylniki; nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...], gmina W.; nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w obrębie [...], gm. M.; nr ew. [...] położonej w obrębie [...] gm. N..

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Farmy Wiatrowej "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy i Miasta W. z 22 grudnia 2011 r. nr 80/X/2011 stanowiły podstawę rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Jednak przed wydaniem przez Starostę decyzji wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. planu miejscowego i wyrok ten stał się prawomocny. A zatem przepisy ww. planu miejscowego nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 16 stycznia 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji zaskarżona decyzja organu I instancji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji powinna zostać utrzymana w mocy, choć z innych względów niż to wskazał organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego niewyłączenia się Starosty Płockiego od załatwienia sprawy, pomimo wątpliwości inwestora co do bezstronności organu, Wojewoda Mazowiecki uznał go za nieuzasadniony. Organ wskazał, że przesłanki wyłączenia organu określa art. 25 K.p.a. Następstwem ich wystąpienia jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji, tj. przeniesienie jednostkowej właściwości w sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 K.p.a. W kontrolowanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, inwestor zażądał bowiem wyłączenia Starosty Płockiego ze względu na "brak jego bezstronności" oraz negatywne nastawienie do inwestycji w sytuacji, gdy tak formułowane zarzuty nie mieszczą się w dyspozycji art. 25 § 1 K.p.a. Wymienione w art. 25 K.p.a. przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, ze podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3 K.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ustosunkował się do pozostałych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego w zakresie doprowadzenia projektu budowalnego do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, ponieważ pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 K.p.a.; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1396/18, oddalając skargę, wskazał, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do stwierdzenia warunków, od których zaistnienia uzależnione było w sprawie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Brak przedstawienia w procedurze o pozwolenie na budowę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego) stanowi brak formalny wniosku, który podlega uzupełnieniu podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Taka zaś koincydencja nie zachodzi w przypadku uchwalenia planu miejscowego, ponieważ to ewentualna niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym w takim przypadku może stanowić podstawę wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie nie mogło zaś dojść do naruszenia ww. przepisów prawa, ponieważ doszło do stwierdzenia nieważności ze skutkiem ex tunc planu miejscowego (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2016 r., IV SA/Wa 1880/14 i wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 213/17). Tego rodzaju okoliczność nie skutkowała nałożeniem na Wojewodę Mazowieckiego obowiązku procesowego polegającego na wezwaniu skarżącej Spółki do uzupełnienia braku formalnego złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu, niemożność poddania zamierzenia budowlanego badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przez pryzmat ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskutek stwierdzenia jego nieważności nie prowadziła bowiem do przyznania skarżącej spółce prawa do wykazania, że planowane przez nią zamierzenie nie narusza ładu przestrzennego poprzez posłużenie się tym instrumentem planowania przestrzennego jakim jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. W tym zakresie znaczenie ma treść art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 16 lipca 2016 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, niemniej z przepisu tego nie da się wywieść normy umożliwiającej inwestorowi po wejściu w życie nowej regulacji ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby niezakończonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd przyznał rację organowi w zakresie, w jakim tenże wskazał, że wadliwość, jaka obarczała wniosek skarżącej Spółki wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego planu miejscowego, miała charakter nieusuwalny, toteż jej stwierdzenie w toku rozpatrywania odwołania od decyzji Starosty Płockiego z 16 stycznia 2018 r. nie mogło prowadzić do wydania decyzji innej aniżeli rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Następnie Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że organ administracyjny powinien w decyzji, stosownie do zasad wynikających z art. 107 § 3 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 K.p.a., odnieść się do wszystkich sformułowanych przez stronę postępowania zarzutów. W kontrolowanym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki niewątpliwie nie wypowiedział się merytorycznie co do wszystkich kwestii problemowych, jakie zostały objęte zarzutami odwołania. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie przesądzające o wyniku sprawy jest to, że uprawomocnił się wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego. Powoduje to, że w nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów odwołania nie da się dostrzec kwalifikowanego uchybienia zasadom ogólnym postępowania, w szczególności zasadzie przekonywania. Prawny nakaz lokalizacji elektrowni wiatrowej wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji wyeliminowania ze skutkiem ex tunc planu miejscowego, uniemożliwiał uwzględnienie wniosku inwestora. Stąd kontrola instancyjna decyzji Starosty Płockiego mogła ograniczyć się wyłącznie do zareagowania w formie przypisanej prawem procesowym na stwierdzoną wadliwość wniosku, która, co istotne, nie mogła podlegać materialnemu uzupełnieniu przez inwestora.

Sąd, wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi, przyjął, że nie ma podstaw do jej podważenia z uwagi na posiadanie przez nią istotnych wad prawnych. W ocenie Sądu, trafnie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przyczyny wyłączenia, do których nawiązuje art. 24 § 3 K.p.a. nie mogły mieć zastosowania do piastuna pełniącego funkcję organu I instancji (Starosty Płockiego). Wydanie przez niego decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na budowę nie uchybiało przepisom prawa. Zarzut bezstronności organu nie stanowi podstawy do wyłączenia organu (por. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09; wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK-A 2011/10/113; oraz wyroki NSA: z 22 stycznia 2019 r., II OSK 443/17; z 17 listopada 2017 r., I OSK 1077/17; z 14 lutego 2017 r. II OSK 2885/15; z 8 grudnia 2016 r., II OSK 663/15; z 2 grudnia 2016 r., II OSK 562/15; z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2035/14).

W ocenie Sądu, twierdzenie, że inwestor nie powinien ponosić negatywnych skutków zmian okoliczności prawnych jest o tyle nietrafne, że opiera się na przyjmowanym konkludentnie przez inwestora założeniu, iż gdyby nie doszło do nieprawidłowego zawieszenia postępowania w sprawie, możliwe było wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej spółki w czasie, gdy plan miejscowy nadal obowiązywał. Odnosząc się do wskazanego zagadnienia, Sąd pozostawił na boku kwestię zasadności formułowania oczekiwań dotyczących możliwości zrealizowania inwestycji budowlanej, jeżeli ich podstawą prawną miałby się stać akt prawa miejscowego, co do którego Spółka posiadała wiedzę o obciążających go istotnych wadach powodujących jego nieważność. Sąd zwrócił uwagę na brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę badana jest m.in. zgodność z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie inwestor był adresatem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 18 września 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrowej "[...]" składającej się z 13 elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda, o maksymalnej całkowitej wysokości do 150 m n.p.t. wraz z przyłączem kablowym oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/14, uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z 18 września 2014 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta W. z 23 kwietnia 2014 r. Sąd zauważył, że w myśl art. 152 § 1 p.p.s.a., stosowanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W przywołanym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2433/14 Sąd nie zawarł odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stąd mając na uwadze treść powołanego przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, że w okresie pomiędzy datą wydania ww. orzeczenia przez Sąd I instancji, a wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1473/17, uchylającego tenże wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazana decyzja z 18 września 2014 r. nie wywoływała właściwych sobie skutków prawnych. Jeżeli tenże wniosek odnieść zaś do kontrolowanego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, to niespornym pozostaje, że w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (16 czerwca 2016 r.) inwestor dysponował decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Niemniej właściwość tę utracił przed wydaniem przez Starostę Płockiego decyzji z 16 stycznia 2018 r., wobec czego nietrafne pozostaje formułowane w rozpoznawanej skardze twierdzenie, iż organ odmawiając wydania pozwolenia na budowę naruszył prawo, albowiem inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem warunki do wydania pozwolenia, o które bezskutecznie się ubiegał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosków grup posłów na Sejm VIII kadencji o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w połączonych sprawach o sygn. K 51/16 oraz K 54/16, a także do czasu wydania orzeczenia prejudycjalnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – na wniosek złożony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Polska) w dniu 29 grudnia 2017 r. w sprawie E. S. A. z siedzibą w W. przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 337/17) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Sprawa C-727/17),(2018/C 134/19) – uzasadnienie niniejszego wniosku poniżej uzasadnienia skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 K.p.a. i przyjęcie braku normy umożliwiającej inwestorowi po wejściu w życie nowej regulacji ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby niezakończonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy organy administracji nie wezwały skarżącej do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty (o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę) wydaną bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z zaniechaniem ustalenia zgodności lub sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Sąd, a wcześniej przez Wojewodę, w zakresie niezbędnym do stwierdzenia warunków, od których zaistnienia uzależnione było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. przez brak wezwania Inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy w obrocie istnieje decyzja o warunkach zabudowy lub może być ona uzyskana przez skarżącą;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej oraz prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 12 K.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 K.p.a. przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu, w sytuacji gdy organy administracji powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

W związku z zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej treść art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i z art. 64 § 2 K.p.a. nie uprawnia do twierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor będzie uprawniony do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a tym samym aby aktualnie istniała potrzeba wzywania, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też – art. 64 § 2 K.p.a., inwestora do złożenia ważnej decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności na przeciwny wniosek nie pozwala treść wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z art. 13 ust. 3 tej ustawy wynika, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten nie odnosi się zakresowo do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Problematyki tej nie wyjaśnia też treść wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy, który rozstrzyga o kwestiach właściwości organów, a nie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na uwagę zasługuje, że skarga kasacyjna, formułując wszystkie jej zarzuty, pomija treść art. 14 ust. 5-7 ww. ustawy, która wprost dotyczy postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i która zasadniczo potwierdza stanowisko Sądu I instancji co do sformułowanego w ww. ustawie zakazu lokalizowania elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto ze wskazanych powyżej przepisów nie wynika aby dopuszczalne było ubieganie się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy w trakcie trwającego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę doszło do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Co więcej, zgodnie z art. 14 ust. 5 ww. ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Oznacza to, że zgodnie z nowym porządkiem prawnym nawet w sytuacji wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy niemożliwym jest uzyskanie takiej decyzji, ponieważ tego rodzaju postępowanie powinno zostać umorzone.

Okoliczności niniejszej sprawy nie dotyczą także hipotezy z art. 14 ust. 6 ww. ustawy, ponieważ inwestor przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniała zatem okoliczność faktyczna, która w związku z art. 14 ust. 6 ww. ustawy pozwalałaby na zachowanie mocy obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy.

Przy uwzględnieniu zatem treści ww. norm intertemporalnych w sprawie trafnie akcentowano, że w związku ze stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w odniesieniu do tego aktu zaistniał skutek ex tunc. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania, istnienie kwalifikowanej wady prawnej, która prowadzi do stwierdzenia nieważności oznacza, że dany akt niejako od samego początku był nieobowiązujący. W tych warunkach inwestor nie mógł skutecznie domagać się wydania przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę, czy też domagać się zawieszenia postępowania do czasu przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze, w niniejszej sprawie inwestorowi nie przysługuje uprawnienie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, o czym wyżej była mowa, co ma znaczenie także w przypadku gdy weźmie się pod uwagę okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie, tj. stwierdzenie nieważności planu miejscowego w trakcie trwającej procedury o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym m.in. stwierdzoną wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2512/16). Po drugie, w ogólności brak uzyskania przez inwestora przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli taka okoliczność jest znana organowi, nie stanowi już braku formalnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz stanowi przesłankę materialną uprawniającą organ architektoniczno-budowlany do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na brak możliwości spełnienia pozytywnej przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności inwestycji z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, oraz brak możliwości sprostania wymogowi z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego polegającego na dołączeniu do wniosku decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, skarżąca Spółka pomimo swoich twierdzeń nie wykazała aby w niniejszej sprawie wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i aby dysponowała decyzją o warunkach zabudowy mimo tego, że w dniu 17 lutego 2016 r. Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego (wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1880/14), a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę, bowiem w dniu 16 czerwca 2016 r. skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. A zatem z uwagi na treści art. 152 § 1 p.p.s.a. i wyrok o sygn. akt IV SA/Wa 1880/14 o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego inwestor nie mógł w dacie składania wniosku o pozwolenie skutecznie powoływać się na plan miejscowy i powinien przedstawić wraz z wnioskiem decyzję o warunkach zabudowy i zgodną z tą decyzją całą dokumentację projektową. Poza tym z uwagi na wejście w życie z dniu 16 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych inwestor miał prawną możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co umożliwiłoby mu końcowo skorzystanie z uprawnienia jakie przewiduje art. 14 ust. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

W tych warunkach skarżąca Spółka nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że organy nie wezwały jej do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ aktualnie nie ma takiego uprawnienia w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji z uwagi na obowiązujący stan prawny. Ponadto w kontekście art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego lub art. 64 § 2 K.p.a., czym innym jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też brak jej wydania (brak w obrocie prawnym), od rzeczywistej możliwości przedstawienia organowi takiej decyzji, o ile właśnie została takowa udzielona na potrzeby danej inwestycji. Dlatego zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne i prawne, nie pozwalały na uznanie, że brak tego rodzaju wniosku stanowił brak formalny, który mógłby być konwalidowany, skoro de facto inwestor takiej decyzji nie uzyskał, a projekt budowlany był oparty na planie miejscowym, który następczo utracił moc wiążącą na skutek stwierdzenia jego nieważności. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest też przekonująca, ponieważ jednocześnie skarżąca Spółka "w braku decyzji o warunkach zabudowy" upatruje także instytucję "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewątpliwie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy ściśle wiąże się z możliwością uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak brak uzyskania takiej decyzji przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest więc tak, że wydanie decyzji w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest od wyczekiwania na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym uprawnia do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy jednocześnie brak jest obowiązującego planu miejscowego, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 13 ust. 3 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 12 K.p.a. w związku z art. 35 § 1 i 2 i art. 36 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji kluczową okolicznością dla wyniku niniejszej sprawy było wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc planu miejscowego oraz w związku z wejściem w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych brak możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Co do zaś wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 3 czerwca 2020 r., sygn. akt K 51/16, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) umorzył postępowanie w sprawie połączonych wniosków K 51/16 i K 54/16. Natomiast Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał w dniu 28 maja 2020 r. wyrok w sprawie o sygnaturze C-727/17, jednak wyrok ten nie dotyczył problematyki prawnej, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, tj. skutków stwierdzenia nieważności planu miejscowego i braku możliwości ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, lecz – kwalifikacji przepisu ustawy jako przepisu technicznego, a dotyczącego wymogu zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych. W związku z ww. TSUE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 337/17 wydał wyrok, w którym uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. wyroku Sądu Unijnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z ww. rozstrzygnięciami (zapadłymi w sprawach wskazanych we wniosku) nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dlatego przedmiotowy wniosek nie podlegał uwzględnieniu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.