Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 421/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 3, art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 8-10
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania D. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z [...] r., w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r. organ I instancji nakazał właścicielce działek nr [...] położonych w miejscowości P., gmina C. usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodach: - 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że wykonanie decyzji powinno nastąpić przez przetransportowanie odpadów do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenia właściwego organu zgodnie z ustawą o odpadach, z którym to podmiotem strona zawrze stosowną umowę. Ponadto organ wskazał, że nakazane czynności strona powinna zakończyć w terminie 6 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie wszczęto na wniosek R. M.. W wyniku oględzin (przeprowadzonych 12 grudnia 2019 r.) stwierdzono na spornych działkach obecność wskazanych wyżej odpadów. Podczas oględzin K. A. (ojciec właścicielki) stwierdził, że ziemia pozyskana została z wykopu stawu na działkach [...] Jednocześnie oświadczył, że posiada zezwolenia na transport odpadów, recykling, przetwarzanie i rekultywację gruntów. W toku postępowania ustalono, że nie wydano żadnego pozwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na ww. działkach, potwierdzono dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego dotyczącego budowy stawu o pow. 500 m2. Opierając się na oświadczeniu uprawnionego geodety co do ilości odpadów zgromadzonych na działkach organ stwierdził, że ilość nawiezionej gleby przekroczyła dopuszczalne limity. W tej sytuacji organ wydał nakaz usunięcia odpadów.

Od powyższej decyzji odwołała się D. A., zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez przyjęcie, że ziemia pochodząca z terenu wydobycia w związku z budową stawu stanowi odpady podlegające obowiązkowi usunięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie wyjaśnił, czy materiał znajdujący się na działce nie jest glebą pochodzącą z wydobycia w trakcie robót budowlanych i wykorzystaną na cel budowlany. Taka gleba nie jest odpadem, w świetle art. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797, ze zm.; dalej jako: u.o.). Organ I instancji niejako automatycznie przyjął, że każdy odpad o kodzie 17 05 04, bez względu na źródło pochodzenia i jego przeznaczenie jest odpadem. Z akt sprawy wynika, że strona zwracała uwagę organowi w toku postępowania i w samym odwołaniu na chęć przeznaczenia odpadów do wyrównania terenu. W tego rodzaju sprawach istotne jest wyjaśnienie, w sposób niebudzący wątpliwości, że rzeczywiście po stronie posiadacza substancji zgromadzonych na danej nieruchomości istniał lub aktualnie istnieje zamiar wyzbycia się ich jako odpadu lub też wykazanie, że okoliczności sprawy pozwalały organowi na przyjęcie, iż taka kwalifikacja jest zasadna. W ocenie Kolegium w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnień strony przedmiotowym substancjom nie można było automatycznie, w całości przyznać cech odpadów.

Ponadto Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie nie może być w ogóle wszczęte na wniosek. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przeprowadził postępowanie na wniosek R. M. nie zaś z urzędu, co nie było dopuszczalne. Kolegium podniosło również, że treść wniosku wskazuje, iż postępowanie w sprawie miało dotyczyć zmiany stanu wody i dodatkowo usunięcia odpadów. Tymczasem organ skupił się na drugiej części wniosku, pomijając treść żądania wszczęcia postępowania, które w świetle art. 234 ustawy Prawo wodne mogło być wszczęte na wniosek podmiotu, na którego nieruchomość następuje szkodliwe oddziaływanie. Doszło do niewłaściwego zdefiniowania przedmiotu postępowania. Obowiązkiem organu było przede wszystkim wyjaśnienie czy doszło do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta uzasadnia nałożenie na właściciela działek o nr [...] obowiązku restytucyjnego lub polegającego na wykonaniu urządzeń zapobiegającym szkodom.

W konkluzjach Kolegium stwierdziło, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, który powinien przede wszystkim rozstrzygnąć kwestię zmiany stanu wody na gruncie, która została przez organ pominięta. Dalej organ powinien ustalić czy w sprawie zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Ponadto organ powinien prawidłowo ustalić strony postępowania, mając na uwadze art. 28 k.p.a.

Od decyzji Kolegium sprzeciw do sądu administracyjnego wniósł R. M. (dalej jako: skarżący), właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...]. W sprzeciwie skarżący zarzucił naruszenie: (1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niepełnym i wybiórczym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, oraz pominięciu kluczowych dowodów a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; (2) art. 8 § 2

i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego ten sam stan faktyczny

i prawny powoduje wydanie różnych orzeczeń przez organy administracji w analogicznych sytuacjach; (3) art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez kwestionowanie rozstrzygnięć organu I instancji w zakresie rozdziału prowadzonych postępowań; (4) art. 2 pkt 3 u.o., poprzez błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że odpady zgromadzone na działkach nr [...] nie są odpadami w świetle ustawy, a także na przyjęciu, że odpady, które zostały zgromadzone na tych działkach będą wykorzystane w toku prac budowlanych przez ich posiadacza; (5) art. 28 k.p.a., poprzez odmówienie przyznania przymiotu strony skarżącemu w sytuacji gdy z treści art. 28 k.p.a. wynika, że nie tylko interes prawny ale również i obowiązek społeczny mogą determinować pewne działania strony aby przeciwdziałać niekorzystnym oddziaływaniom na środowisko, a działania podjęte przez organ administracyjny I instancji z urzędu zakończone wydaniem decyzji jest postępowaniem dopuszczalnym i zgodnym z przepisami prawa,

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Po wydaniu wyroku (26 sierpnia 2020 r.), w dniu 28 sierpnia 2020 r. do sądu wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, zatytułowane jako "Uzupełnienie sprzeciwu". Pełnomocnik podtrzymał zarzuty podniesione w sprzeciwie, uzupełniając ich uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji nawiązuje do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. przykładowo wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15).

W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Nie wszystkie argumenty Kolegium są trafne, są też pewne inne kwestie, na które powinien zwrócić uwagę organ I instancji, ale dla orzeczenia sądu kluczowe jest stwierdzenie, że Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., nie można zarzucić niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, choć w pewnych elementach trzeba nieco skorygować argumentację Kolegium.

Dla porządku należy na wstępie przywołać przepisy określające podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 u.o., posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Istotne w sprawie są również inne regulacje ustawy o odpadach. W świetle art. 2 pkt 3 u.o., przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Ponadto generalną zasadą jest obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 1 u.o.). Z obowiązku uzyskania zezwolenia ustawodawca zwolnił m.in. osoby fizyczne i jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 (art. 45 ust. 1 u.o.). Wykorzystanie na potrzeby własne musi jednak spełniać określone warunki, określone w przepisach wykonawczych (art. 27 ust. 8 u.o.: osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne). W wydanym na podstawie tego upoważnienia rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r., poz. 93), w załączniku, pod poz. 40 dla kodu odpadu 17 05 04 (rodzaj: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) jako proces odzysku wskazano kod R5 (w świetle załącznika nr 1 do ustawy o odpadach: Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), jako dopuszczalne metody odzysku: do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W przesłankach precyzujących warunki odzysku na potrzeby własne wskazano jeszcze na konieczność magazynowania w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko oraz, co istotne dla rozpoznawanej sprawy, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni.

W świetle powyższych regulacji prawnych decyzja organu I instancji była wadliwa z kilku przyczyn, uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez Kolegium.

Po pierwsze, organ I instancji w istocie nie poczynił wiarygodnych ustaleń w kwestii ilości i rodzaju zgromadzonego na spornych działkach materiału. W uzasadnieniu wskazano na oświadczenie geodety. W aktach sprawy znajduje się taki dokument – z 3 marca 2020 r., w którym geodeta oświadcza, że "w wyniku pomiarów na działkach nr [...] [...] stwierdzono, że objętość nawiezionej ziemi wynosi 1740 m3, zaś powierzchnia stawu wynosi 0,09 ha". Z akt administracyjnych niestety nie wynika, w jakim trybie złożono to oświadczenie, nic nie wskazuje na to, aby geodeta był powołany jako biegły. Nie ma również żadnego uzasadnienia, danych, metod obliczeń, które doprowadziły do takich ustaleń. Nie sposób w tej sytuacji uznać tego "oświadczenia" za dowód służący ustaleniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście w sprawach dotyczących nakazu usunięcia odpadów na podstawie art. 26 u.o. nie zawsze konieczne jest korzystanie z opinii biegłego, bo nie zawsze do poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia konieczne są wiadomości specjalne (por. art. 84 k.p.a.), niekiedy może wystarczyć ta wiedza, którą dysponują pracownicy organu wydającego decyzję. Tym niemniej jednak z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów, nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie konieczne jest poczynienie bardziej precyzyjnych ustaleń co do ilości, składu materiału zgromadzonego na spornych działkach (wyłącznie ziemia, czy również gruz i odpady budowlane), jak również źródeł jego pochodzenia. Obowiązków tych nie dopełnił organ I instancji.

Po drugie, właśnie w kontekście źródeł pochodzenia materiału zgromadzonego na działkach, organ I instancji w swoich rozważaniach pominął całkowicie kwestię wykopania stawu na działkach, choć dokumenty otrzymane z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie potwierdzają, że takie prace miały miejsce. W szczególności w dokumentach tych znajduje się postanowienie organu z 6 maja 2019 r. o braku sprzeciwu wobec zgłoszenia wodnoprawnego na budowę stawu o pow. 500 m2 na ww. działkach (k. 71). Trzeba też przypomnieć, że ojciec właścicielki (zarządzający nieruchomością) już w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 12 grudnia 2019 r. stanowczo twierdził, że poziom działki podniesiono ziemią pochodzącą z wykopania stawu. Twierdzenia te właścicielka działek podtrzymywała w toku całego postępowania administracyjnego. Organ I instancji zaniedbał weryfikacji tych twierdzeń, pomimo tego, że dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli twierdzenia te w jakiejś mierze zostałyby potwierdzone, to ta część ziemi zgromadzonej na działkach, która pochodziła z budowy stawu mogłaby być objęta wyłączeniem z art. 2 pkt 3 u.o., oczywiście przy zachowaniu wskazanej w tym przepisie dodatkowej przesłanki (materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty).

Co więcej, istotne jest również ustalenie składu materiałów zgromadzonych na spornych działkach. Skarżący, podczas oględzin w grudniu 2019 r., a także później, w toku postępowania, konsekwentnie twierdził, że na działkach zgromadzona jest nie tylko ziemia, ale również gruz i podobne odpady budowlane. Jeżeli te argumenty zostałyby potwierdzone analizą składu materiałów zgromadzonych na działce, mogłoby to podważać twierdzenia właścicielki, że jest to ziemia pochodząca z wykopu stawu.

Po trzecie, jeżeli ilość składowanego materiału lub jego skład (gruz, odpady budowlane) wyklucza, aby całość pochodziła z wykopania stawu, wówczas trzeba jeszcze rozważyć przyjęcie ziemi na potrzeby własne, w granicach określonych przez art. 27 ust. 8-10 u.o. oraz przepisy wykonawcze. Istotne w tym zakresie są dwie kwestie. Przede wszystkim kluczowe jest ustalenie, czy ilość zgromadzonego materiału mieści się w granicach limitu określonego w rozporządzeniu z 2015 r. Są to jednak ustalenia powiązane z tymi, które dotyczą źródła pochodzenia materiału. Nie można wykluczyć, że część ziemi pochodziła z wykopu stawu, a pozostała część została nawieziona z zewnątrz i stanowi odpad, którego dopuszczalność przyjęcia jest uwarunkowana przesłankami określonymi w rozporządzeniu. Ponadto, jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest obwarowane przesłankami nie tylko "ilościowymi", ale i "jakościowymi". Ściślej rzecz biorąc – osoba fizyczna może przyjąć odpady na warunkach zgodnych z przepisami Prawa wodnego i prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie jest to o tyle istotne, że równolegle do sprawy dotyczącej nakazu usunięcia odpadów toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych (art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; Dz. U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.; dalej jako: P.w.). W razie potwierdzenia, że doszło do naruszenia stosunków wodnych nie można uznać, że są spełnione warunki z art. 27 ust. 8-10 u.o. Przede wszystkim istniałaby logiczna sprzeczność między nakazem usunięcia ziemi, wynikającym z zastosowania przepisów prawa wodnego (art. 234 P.w.), a z drugiej strony uznaniem, że przyjęcie ziemi i gruzu odbyło się zgodnie z prawem. Po drugie, treść przepisów rozporządzenia wykonawczego wyraźnie wskazuje, że dopuszczalna metoda odzysku w ramach korzystania na potrzeby własne musi być realizowana z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W tej perspektywie konieczne może być również zbadanie, czy w grę nie wchodzą również wymogi wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.).

W kontekście wyłączenia spod stosowania ustawy (art. 2 pkt 3 u.o.) oraz zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia w ramach wykorzystania na potrzeby własne (art. 27 ust. 8-10 u.o.), konieczne są również ustalenia co do kwalifikacji czynności podjętych na spornych działkach, w szczególności czy można uznać je za utwardzenie terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z

9 października 2019 r. (II OSK 2373/18), "nawiezienie gruzu w celu osuszenia

i podniesienia terenu nie stanowi jego utwardzenia. Podobnie jak fakt wysypania i nawet ewentualnego ubicia gruzu, celem polepszenia warunków korzystania z działki, nie stanowi jeszcze utwardzenia gruntu. Nie stanowi utwardzenia gruntu również wysypanie tłucznia, bowiem za takie można uznać połączenie z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. [...]urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym w stosunku do którego pełni funkcję służebną. Tego rodzaju roboty, które wykonano na nieruchomości skarżących nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni gruntu, to nie przejawiają technicznego charakteru i w konsekwencji nie stanowią jego utwardzenia, co wyklucza zastosowanie regulacji wymienionej w art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. Zwrócić należy również uwagę, że z oświadczeń skarżących składach w toku postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że celem nawiezienia ujawnionych odpadów była niwelacja terenu, który jest podmokły, co zgodnie z powyższymi wywodami wyklucza zakwalifikowanie ich jako utwardzenie gruntu".

Powyższe rozważania potwierdzają konieczność precyzyjnego ustalenia ilości, składu i źródeł pochodzenia materiału zgromadzonego na spornych działkach. Może być niezbędne w tym celu przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ nakładający obowiązek usunięcia odpadów nie może orzekać w oparciu o wyliczenia "na oko", bez wyjaśnienia źródeł ustaleń stanowiących bazę takich wyliczeń. Jest to tym bardziej istotne, że właściwym rozstrzygnięciem sprawy może się okazać nałożenie nakazu usunięcia nie całego materiału, lecz tylko takiej jego części, który stanowi odpady, wykraczające poza to, co można było zgodnie z prawem zgromadzić na działkach w ramach wyłączenia ustawowego z art. 2 pkt 3 u.o. oraz wykorzystania odpadów na potrzeby własne (art. 27 ust. 8 u.o.). Nie można wydać nakazu usunięcia wszystkich odpadów, jeśli część z nich została zgromadzona w ramach korzystania na potrzeby własne. Ta część odpadów mogła być legalnie poddana procesom odzysku na spornych działkach, bez konieczności uzyskania zezwolenia (por. podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 309/19).

Już powyższe uchybienia organu I instancji dawały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Ilość niewyjaśnionych okoliczności istotnych dla sprawy jest tak duża, naruszenie zasady prawdy materialnej jest tak oczywiste, że nie ma w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, iż decyzja organu

I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

O konieczności uchylenia decyzji organu I instancji przesądzały także inne okoliczności.

Kolegium trafnie zwróciło uwagę na wadliwy tryb wszczęcia postępowania. Brzmienie art. 26 ust. 2 u.o. nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w tym trybie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wadliwie wszczął postępowanie na wniosek sąsiada.

Organ I instancji musi również prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W braku szczególnych regulacji trzeba w tym względzie stosować art. 28 k.p.a. Wynika z tego, że właściciel sąsiadującej działki może być uznany za stronę tylko wówczas, gdy sprawa usunięcia odpadów dotyczy jego interesu prawnego. Organ I instancji w sposób niejako automatyczny uznał za strony postępowania również właścicieli działek sąsiadujących (w tym skarżącego), tymczasem nie jest to kwestia oczywista i wymaga bardziej wnikliwego rozważenia. Interes prawny skarżącego można próbować wywodzić z kwestii naruszenia stosunków wodnych poprzez nawiezienie ziemi i innych materiałów na sporne działki. Kwestie te są jednak przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie przepisów Prawa wodnej. Nie można w ten sposób uzasadniać interesu prawnego sąsiada w sprawie z zakresu ustawy o odpadach. Ochronie interesu prawnego sąsiada służą w tym aspekcie przepisy Prawa wodnego. Ponadto, nic nie wskazuje na to, że zgromadzony materiał stanowią odpady niebezpieczne. Składowanie odpadów nie będących odpadami niebezpiecznymi zasadniczo wyklucza oddziaływanie na sferę interesów prawnych właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie można jednak wykluczyć a priori możliwości innego oddziaływania na własność sąsiada – jeśli takie oddziaływanie da się dostrzec, będzie to uzasadniało interes prawny sąsiada.

W ocenie Sądu zbędne są rozważania Kolegium dotyczące konieczności prowadzenia postepowania w trybie przepisów Prawa wodnego. Jest to przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej, choć powiązanej od strony faktycznej. Pomimo tożsamości stanu faktycznego, w sposób oczywisty w obydwu sprawach mamy do czynienia z zupełnie innymi podstawami prawnymi, stąd konieczność prowadzenia odrębnych postępowań. Innymi słowy: czym innym jest ocena ustalonego stanu faktycznego z perspektywy przepisów ustawy o odpadach, a czym innym z perspektywy przepisów Prawa wodnego. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że pomiędzy tymi sprawami istnieją pewne związki – jak wskazano wyżej – ustalenia poczynione w sprawie "wodnej" mogą mieć znaczenie dla oceny sprawy w pespektywie przepisów ustawy o odpadach.

Tylko w tym aspekcie zasadne są argumenty podniesione w sprzeciwie. Ten niewielki błąd w argumentacji Kolegium nie miał jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może skutkować uwzględnieniem sprzeciwu przez Sąd.

Pozostałe zarzuty podniesione w sprzeciwie są niezasadne. Kolegium nie naruszyło zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż to uchybienia organu I instancji spowodowały pozostawienie niewyjaśnionymi szeregu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy. Skala tych błędów sprawiła, że ich naprawienie nie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego, co skutkowało koniecznością zastosowania formuły decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Wbrew zarzutom skarżącego uzasadnienie decyzji Kolegium jest prawidłowe. Argumenty podane w uzasadnieniu są zrozumiałe, tworzą logiczny ciąg, na podstawie którego bez trudu można odtworzyć tok argumentacji, która doprowadziło do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) tylko z tego powodu, że Kolegium oceniło sprawę zupełnie inaczej niż organ I instancji. Odmienna ocena Kolegium była w pełni uzasadniona. Kolegium nie naruszyło art. 2 pkt 3 u.o., gdyż nie przesądziło, że materiały zgromadzone na spornych działkach nie stanowią odpadów w rozumieniu ustawy. Kolegium trafnie wskazało na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności pominiętych przez organ I instancji. Dopiero dodatkowe ustalenia faktyczne (oprócz wskazanych przez Kolegium również podane wyżej przez Sąd) pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 2 pkt 3 u.o. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., gdyż Kolegium nie wykluczyło uznania skarżącego za stronę postępowania. Z przedstawionych wyżej wywodów Sądu wynika, że kwestia statusu stron postępowania wymaga bardziej wnikliwego rozważenia, wadliwe jest działanie organu I instancji, który uznał za strony wszystkich właścicieli sąsiadujących działek, bez rozważenia wpływu sprawy usunięcia odpadów na interes prawny właścicieli.

Sąd nie mógł uwzględnić, ani odnieść się w uzasadnieniu do argumentów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r. ("Uzupełnienie sprzeciwu"). Pismo to wpłynęło do sądu w dniu 28 sierpnia 2020 r., a zatem dwa dni po wydaniu wyroku (26 sierpnia 2020 r.), na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Na marginesie jedynie można zauważyć, że argumenty pełnomocnika są w istocie tożsame z argumentacji skarżącego.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium należy uznać za zasadne i nie naruszające art. 138 § 2 k.p.a., ani zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z powyższych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.