Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 174/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1b
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 85 ust. 2 pkt 1, art. 153 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 2, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 12 § 1, art. 25 § 1, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3, art. 142
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. O. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia "[...]"., po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. O. z dnia 27 września 2005r., po raz kolejny odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej w miejscowości S.. Organ I instancji, argumentując swoje stanowisko, powołał się na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) z dnia "[...]". odmawiające uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na jego negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem Burmistrza odmowa uzgodnienia przez RDOŚ daje podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Po rozpatrzeniu odwołania T. O. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]". utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego brak uzgodnienia chociażby z jednym z wymaganych organów wywołuje ten skutek, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może wydać decyzji pozytywnej.

Wymieniona decyzja organu II instancji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/Ol 435/10 uwzględniającym skargę T. O.

Sąd ten stwierdził, że w dacie orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji obowiązywała ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), lecz na mocy art. 153 tejże ustawy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), regulującej między innymi procedurę dotyczącą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 2 tej ustawy przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem uzgadniającym (w niniejszej sprawie z RDOŚ). Sąd zarzucił, że organ odwoławczy nie sprawdził zgodności z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. niezasadnie uznając, iż skoro postanowienie to jest niezaskarżalne, to nie może być przez organ odwoławczy oceniane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że zgodnie z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Strona skarżąca skorzystała z tego uprawnienia, lecz organ II instancji do zarzutów odwołania się nie odniósł. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy

w ramach rozpoznania odwołania, bada sprawę na nowo, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji oraz odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, dotyczących postanowienia z dnia "[...]" Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sąd zwrócił także uwagę, że organ II instancji nie dostrzegł braku w aktach administracyjnych sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga także brak w aktach administracyjnych, mogących być istotnymi dla sprawy, dokumentów wskazanych przez skarżącego takich jak: raport o oddziaływaniu na ptaki występujące na Obszarze Specjalnej Ochrony "Lasy Iławskie", inwentaryzacja szczegółowa zieleni i projekt gospodarki istniejącą szatą roślinną, uzupełnienie raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko a także protokołu z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r. Ponadto Sąd wskazał, że Kolegium musi wyjaśnić zarzuty strony skarżącej, dotyczące nie przeprowadzenia badania ruchu jednostek pływających. Sąd wskazał, że w toku ponownego postępowania organ II instancji zobowiązany jest wyjaśnić kwestie kompletności materiału dowodowego i dokonać samodzielnej jego oceny odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Sąd wskazał także na potrzebę ustosunkowania się do zarzutu T. O. o braku bezstronności organu I instancji i podległych mu pracowników od prowadzenia sprawy, z uwagi na okoliczność, iż gmina realizuje konkurencyjny wobec przedsięwzięcia skarżącego, projekt inwestycyjny. Ponadto wyjaśnienia wymagał, w ocenie Sądu, podniesiony przez skarżącego zarzut pominięcia pełnomocnika w części postępowania administracyjnego.

Na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania T. O. od decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji będzie oddziaływać w różnym stopniu na poszczególne elementy środowiska. Dokonywać się to będzie w szczególności poprzez zmianę istniejącej linii brzegowej związanej z koniecznością budowy wewnętrznego basenu jachtowego oraz budowę pomostu technicznego. W związku z pracami ziemnymi przy budowie basenu zmienione zostanie ukształtowanie terenu. Wykorzystywane dotąd rolniczo tereny (bądź też ugorowane) zmienią sposób zagospodarowania, co może powodować utratę siedlisk dla gatunków zwierząt związanych z terenami otwartymi. Planowane usunięcie 67 spośród 130 drzew na terenie działki inwestora w sposób znaczący zmieni warunki siedliskowe. Usunięcie fragmentu zarośli szuwarowych, stanowiących dogodne siedliska lęgowe dla wielu gatunków ptaków, oddziaływać będzie na środowisko przyrodnicze. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja może oddziaływać w znacznym stopniu na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt dla ochrony których wyznaczono obszary "Natura 2000". Oddziaływanie to w szczególności może objąć zniszczenie siedliska 91EO - łęgi topolowe i wierzbowe. Istnieje również możliwość zniszczenia siedliska 3150 - starorzecza i naturalnych zbiorników wodnych ze zbiorowiskami Nymphejon, Potamion. W strefie litoralowej w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia stwierdzono występowanie łąk podwodnych. Organ wskazał, iż Raport stwierdza, że z uwagi na brak izolacji od powierzchni terenu wysoki poziom występowania wody gruntowej oraz bezpośredni kontakt z wodami jeziora, obecność na tym terenie każdego źródła zanieczyszczenia powierzchniowego stanowi bezpośrednie zagrożenie dla wód gruntowych a pośrednio także dla wód i jezior.

Projektowane przedsięwzięcie powodować może również negatywne oddziaływanie na gatunki ptaków wymienionych w załączniku l Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 roku w sprawie ochrony dzikiego ptactwa czyli tzw. dyrektywy ptasiej. Dotyczy to w szczególności bąka i żurawia, gniazdujących wzdłuż Zatoki Rudnia oraz kani rudej, gniazdującej w kompleksie leśnym położonym na wschód od przedmiotowej działki. Ponadto Zatoka Rudnia jest miejscem regularnego żerowania bielika - gatunku ujętego w załączniku l dyrektywy ptasiej. Gatunek ten jest gatunkiem kwalifikującym dla OSSO "Lasy Iławskie".

Organ odwoławczy – z powołaniem się na opinię Kierownika Zespołu Wykonawców Planu Obszaru Natura 2000 - stwierdził, iż realizacja przedsięwzięcia spowoduje wzrost ruchu jednostek pływających w tej części Jezioraka oraz presji turystycznej tego jeziora a tym samym spowoduje spadek atrakcyjności tego miejsca jako łowiska dla bielika poprzez zwiększenie intensywności płoszenia, co w efekcie zakłóci integralność obszaru Natura 2000. Organ wskazał, iż dokumentacja została uzupełniona przez inwestora o Inwentaryzację Szczegółową Zieleni z określeniem siedliska przyrodniczego działki 142/7, autorstwa mg inż. W. P. oraz aneks do raportu oddziaływania na środowisko. Inwestor przedłożył też uzupełnienie raportu w zakresie oceny wpływu na siedliska i gatunki z dyrektywy 92/43/EWG na żerowiska ptaków szponiastych oraz zaproponowanie wariantów alternatywnych inwestycji i działań łagodzących i minimalizujących potencjalny wpływ inwestycji na gatunki zwierząt i roślin. Zdaniem organu odwoławczego analiza dokumentacji wskazała na możliwość wykluczenia występowania siedliska 91EO Łęg olszowo-jesionowy jak też innych siedlisk i gatunków podlegających ochronie podlegających wyznaczenia obszarów Natura 2000. Jednak zamierzona inwestycja może wywrzeć istotne znaczące oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków "Lasy Iławskie" oraz może niekorzystnie oddziaływać na integralność obszaru. Organ powołał się na liczebność populacji bielika na terenie OSSO (w latach 2007-2008 wynosiła od 9 do 13 par przy jednoczesnym - najwyższym w Polsce - zagęszczeniu 3,6 - 5,6 / 100 km (5,9 - 9,2 par/lOO km2 powierzchni leśnej), co stanowi blisko 2% populacji krajowej oraz 10% populacji regionalnej. Na podstawie wyników inwentaryzacji na potrzeby planu ochrony sporządzonej w oparciu o wyniki dziewięciu całodniowych kontroli co stanowi 116 godz. obserwacji wynika, że Zatoka Rudnia z Wyspą Czaplak stanowi rejon regularnego występowania bielika - 26 obserwacji, ptaki te zaobserwowano w trakcie 8-9 kontroli. Zwiększenie ruchu jednostek pływających oraz presja turystyczna tej części jeziora spowoduje zwiększenie natężenia płoszenia i niepokojenia polujących ptaków drapieżnych korzystających z terenów żerowiskowych.

W czasie badań prowadzonych przez zespół prowadzący inwentaryzację ptaków do planu ochrony OSSO w okresie czerwiec - lipiec 2007 r. w rejonie Półwyspu Czapla i Zatoki Rudnia regularnie przebywało 6 - 13 w tym 4 pływających jachtów, podczas gdy w miejscach gdzie zlokalizowane są przystanie tj. w rejonie Matyt ok. 60 jednostek w tym 15 pływających jachtów a na odcinku od Cieśniny przy Jeziorze Płaskim do końca wsi S. ok. 200 jachtów w tym 31 jednostek pływających.

W pierwszym z wymienionych miejsc bieliki obserwowane były regularnie, jednocześnie nawet do kilku ptaków podczas gdy w rejonie Matyt nieregularnie i nielicznie a w rejonie S. bieliki pojawiały się sporadycznie. Wynika z tego, że na występowanie tego gatunku wpływ ma nasilenie ruchu jednostek pływających.

Według zespołu autorów zarządzania OSSO ochrona brzegu jeziora przed zabudową i przekształcaniem (usuwanie drzew) ma kluczowe znaczenie dla zachowania akwenu jeziora jako łowiska dla bielika.

Przeprowadzona inwentaryzacja wykazała również obecność w Zatoce Rudnia dwóch terytorialnych samców bąka oraz trzech stanowisk żurawia.

W świetle sporządzonej inwentaryzacji i dokonanych obserwacji można było zatem ustalić, że również w odniesieniu do tych gatunków wzmożenie ruchu turystycznego może mieć negatywny wpływ np. poprzez niszczenie szuwarów jak też płoszenie i niepokojenie ptaków. W świetle tych dowodów należy podzielić stanowiska zajęte przez RDOŚ, iż powstanie przystani żeglarskiej na 60 jachtów w północnej części Zatoki Rudnia wpłynie na zmianę sposobu wykorzystania przestrzeni przez występujące tam gatunki a podlegające ochronie. Nie można przewidzieć, że zmiana przemieszczenia i zmiana tras i siedlisk w tym żerowisk nie powodując śmiertelności gatunków ptaków jest nie znacząca.

Przymusowość zmian tras może w perspektywie wywoływać skutki w zakresie wyników lęgowych jak też okresu przeżywalności ptaków a w konsekwencji może to osłabić i obniżyć wielkość populacji ptaków objętych ochroną.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"pełnomocnik T. O. zarzucał naruszenie: art.7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 40 § 2 kpa polegającą na pominięciu pełnomocnictwa Skarżącego w prowadzonych czynnościach, art. 77 § 1 k.p.a. , art. 107 k.p.a., art. 138 k.p.a., art. 142 k.p.a. polegającą na nie rozpoznaniu podczas rozpatrywania odwołania od decyzji zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ oraz art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegającą na braku wymaganych tym przepisem elementów uzasadnienia decyzji. Pełnomocnik skarżącego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony zwrócił uwagę, iż organ II instancji nie wykonał zaleceń WSA co do sposobu postępowania w sprawie. Organ po raz kolejny nie odniósł się do wadliwie wyznaczonych granic Zatoki Rudnia i związanego z tym błędnego zliczenia liczby ptaków. SKO zlekceważyło również wytyczne Sądu dotyczące badania ruchu jednostek pływających. Ponownie oparto się na liczbie jachtów cumujących, nie podając szczegółów powyższych badań. Wskazano, że postanowienie RDOŚ, na którym oparły się organy orzekające, zostało wydane na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, zarówno w zakresie wpływu inwestcji na warunki bytowe i żerowiskowe awifauny oraz błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wadliwej ocenie wiarygodności opinii zespołu autorkiego wykonawców Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 z 25 czerwca 2008 roku. Mimo, iż zarzuty te strona skarżąca podnosiła w odwołaniu, to organ II instancji nie podjął wszelkich kroków statuowanych w art. 7 k.p.a., mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz nie dochował wnikliwości w przeprowadzanym postępowaniu dowodowym zgodnie z art. 12 k.p.a. Organ nie zbadał dlaczego zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jak i Burmistrz nie odnieśli się do całego materiału dowodowego, a tym samym dlaczego naruszyły przepis art. 77 § 1 kpa. Organy te niewyjaśniły rozbieżności między dokumentacją przedstawioną przez inwestora a materiałem zebranym przez organy i nie argumentują dlaczego dowodom przedstawionym przez stronę odmówiono racji. Konsekwencją tych działań było nierzetelne ocenienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przykładowo całkowicie pominięte zostało pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej znak: "[...]" z dnia "[...]" roku wskazujące, iż w razie wystąpienia rzeczywistej potrzeby ochrony cennych przyrodniczo fragmentów w zatoce Rudnia na jeziorze Jeziorak poprzez ograniczenie niekontrolowanej penetracji akwenu przez jednostki pływające podmioty odpowiedzialne za ochronę przyrody na obszarze Natura 2000 winny wystąpić o wytyczenie toru wodnego. Organy w ogóle nie rozpatrzyły takiego, możliwego środka łagodzenia oddziaływań. Nietrafne są , zdaniem pełnomocnika skarżącego, argumenty użyte w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia 26 marca 2009 roku, iż Zatoka Rudnia z wyspą Czaplak stanowi rejon regularnego występowania bielika. Wniosek taki nie ma bowiem potwierdzenia w wykonanej dla potrzeb raportu OOŚ inwentaryzacji awifauny (opracowanie dr K.). Organ, manipulując granicami obszaru analizy - Zatoki Rudnia błędnie określa również liczbę bielików, która może występować w rejonie inwestycji. Wadliwie zaliczono bowiem do granic Zatoki Rudnia i do liczebności ptaków na tym obszarze osobniki z 3 autonomicznych terenów nie należących do wymienionej zatoki, a mianowicie zachodniego brzegu wyspy Czaplak oraz terenów położonych na północ i na zachód od Zatoki Rudnia. Zagadnienie to zostało poruszone w protokole z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009 r. a nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu uzgodnienia i rozstrzygnięcia w sprawie. Duże wątpliwości co do swej rzetelności, w ocenie pełnomocnika skarżącego, pozostawia opinia zespołu autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 25 czerwca 2008 roku. Wskazuje ona Zatokę Rudnia jako miejsce występowania rybołowa. To, że nie jest on tam obecny zostało również stwierdzone w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji. Samo jego występowanie byłoby nadto wątpliwe przy występowaniu bielika, gdyż rodziłoby konflikt międzygatunkowy. Pełnomocnik skarżącego ponownie powołał się na okoliczność, iż członkowie zespołu autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 25 czerwca 2008 roku są jednocześnie członkami Komitetu Ochrony Orła, a więc organizacji pozarządowej, która może posiadać interes w lansowaniu określonego modelu ochrony ptaków. Stawia to w wątpliwość ich obiektywność przy wykonywaniu rzeczowej opinii.

Strona skarżąca kwestionowała stanowisko RDOŚ, iż wzmożony ruch turystyczny może mieć negatywny wpływ na występujące tam ptaki: bąka i żurawia. Organ ten powołał się na przeprowadzoną inwentaryzację w ramach prac nad przygotowaniem planu ochrony. Opinia zespołu autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 25 czerwca 2008 roku natomiast, na którą to w tej kwestii powołuje się RDOŚ, stwierdza, że inwestycja w północnej części Zatoki Rudnia nie będzie mieć istotnego oddziaływania na miejsca lęgowe wskazanych powyżej ptaków. Organ powołując ww. dowód wywodzi więc z niego inne wnioski niż zawarte w tym dokumencie. W skardze wskazano, że T. O. nie jest traktowany na równi z innymi inwestorami; nieusprawiedliwione uprzywilejowanie zyskuje projekt przystani zrealizowany przez Związek Gmin, wobec którego nie wysunięto zarzutów, mimo analogii stanu faktycznego. Wskazano na konkretne miejsca w innych rejonach Jezioraka, w których istnieją przystanie, mimo występowania bielika i bąka.

Zdaniem strony skarżącej organ błędnie przedstawia ruch jednostek na Zatoce Rudnia, a zatem i skalę antropopresji wywołanej realizację inwestycji. Powołuje się bowiem na badania przeprowadzone przez zespół realizujący inwentaryzację ptaków dla planu ochrony OSO. Badania analizy ruchu w rzeczywistości nie były przeprowadzone, mimo iż są one umieszczone w opinii zespołu autorskiego z 25 czerwca 2008 roku. Nie przyjęto wskaźnika intensywności ruchu, lecz oparto się jedynie na ilości jachtów cumujących. Zostało to stwierdzone w Protokole z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009 roku. W tym stanie Organ w sposób niewystarczający odniósł się do dokumentacji dotyczącej ruchu sporządzonej przez inwestora. Organ II instancji nadal nie odniósł się do argumentów Skarżącego zawartych w jego odwołaniu z dnia 28 grudnia 2009 roku. SKO nie odniosło się do zarzutu nadużywania przez RDOŚ zasady przezorności oraz faktu dopuszczania i tolerowania przez przepisy Dyrektywy Siedliskowej pewnego zakresu zakłóceń w środowisku przyrodniczym.

Oczywiście błędną, zdaniem strony skarżącej, jest również argumentacja organu wskazująca na to, iż inwestycja nie realizuje nadrzędnego interesu publicznego. Interesem jest rozwój okolicy, zwłaszcza, iż turystyka jest często głównym źródłem utrzymania mieszkańców okolicznych miejscowości, leżących na trasie historycznego szlaku wodnego.

Zdaniem pełnomocnika rozważenia wymaga zgodność z art. 2 Konstytucji RP przepisów prawa ochrony środowiska w zakresie współdziałania RDOŚ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu incydentalnym determinuje kształt ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozstrzygający w zaskarżalnej decyzji głównej, w żadnym innym stopniu nie przejawia swojego merytorycznego stanowiska w tym zakresie.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że SKO swoją argumentację popiera sformułowaniami, które nie poparte są żadnymi konkretnymi dowodami, a jedynie wyimaginowaną możliwością zagrożenia dla środowiska. Przykładem takiego postępowania organu może być np. wskazanie, iż realizacja przedmiotowej inwestycji w planowanym miejscu w różnym stopniu będzie oddziaływać na poszczególne elementy środowiska. Organ nie wskazuje jednak czy tak będzie na pewno, skąd takie wnioski wysnuł oraz w jakim zakresie będzie to oddziaływanie występować. Innym przykładem może być bezkrytyczne powoływanie się w dalszym ciągu przez SKO na wyniki badań poczynione przez zespół realizujący inwentaryzację ptaków dla planu ochrony OSO, mimo iż skarżący wskazywał, iż te są nierzetelne czy wręcz fałszywe. Organ w sposób nie poparty dogłębną analizą wysnuwa z pozoru tylko logiczne wnioski, które nie byłyby takie gdyby nie dokonywał jedynie pobieżnej analizy. Przykładem takiego działania jest wysnucie wniosku, iż na występowanie tego gatunku wpływ ma nasilenie ruchu jednostek pływających. Poza wynikami obserwacji zespołu inwentaryzacji ptaków do planu ochrony OSSO w rejonie Półwyspu Czaplak i Zatoki, organ nie popiera swoich wniosków żadnymi innymi dowodami, a te na które się powołuje mogą być dalekie od rzeczywistości, gdyż występowanie danego gatunku na danym terenie nie zależy tylko i wyłącznie od ruchu bądź jego braku jednostek pływających. Tego SKO jednak nie wskazuje, uznając że takie dane są wystarczające do udowodnienia pewnych kwestii mimo, iż skarżący przedstawił rzeczowe dokumenty, sporządzone przez ekspertów, które organ pozostawił bez komentarza.

Skarżący zarzucał też, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie odniosło się również w jakikolwiek sposób co do naruszenia, wskazanego w uzasadnieniu wyroku WSA, przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie swojej decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny jej legalnści należało mieć na uwadze, iż zapadła ona na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 czerwca 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 435/10, którym to została uchylona poprzednia decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]"., którą organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym wyrokiem było związane, co oznacza, iż organ ten miał obowiązek uwzględnić przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną w wyroku oraz wskazania co do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną dotyczy bowiem zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany okoliczności faktycznych lub stanu prawnego. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdził istotne uchybienia w postępowaniu administracyjnym i z tego powodu uchylił zaskarżony akt, to organ ponownie rozpatrując sprawę nie mógł pominąć wytycznych sądu lub wykonać je tylko częściowo. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Ol 435/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. (Nr "[...]") odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stanicy żeglarskiej, nie było bezwzględnie wiążące dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które to winno sprawdzić zgodność z prawem tegoż postanowienia, tym bardziej, że było ono kwestionowane w odwołaniu T. O. od decyzji organu I instancji. Z uwagi na to, że postanowienie wydane w trybie uzgodnieniowym nie podlegało zaskarżeniu, to zgodnie z art. 142 K.p.a. powinno być skontrolowane i ocenione przez organ odwoławczy w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Mimo wyraźnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze . kwestię prawidłowości wymienionego postanowienia potraktowało zbyt powierzchownie. Co prawda organ ten stwierdził, że dokonał oceny tego postanowienia nie znajdując podstaw do zakwestionowania stanowiska RDOŚ, zawartego w postanowieniu z dnia "[...]" lecz w istocie nie zawarł żadnej argumentacji faktycznej i prawnej, przekonującej o tym, iż postanowienie owo jest rzeczywiście zgodne z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji w zasadzie przytoczył obszerne fragmenty z uzasadnienia postanowienia uzgodnieniowego, nie dokonując wnikliwej analizy jego treści w połączeniu z dokumentami dołączonymi do akt sprawy i zarzutami strony, kwestionującej to postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu swego wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie wskazał, iż strona skarżąca kwestionując postanowienie o braku uzgodnienia już w piśmie procesowym z dnia 28 maja 2009r., twierdziła, że wadliwie zaliczono do granic Zatoki Rudnia i do liczebności ptaków na tym obszarze osobniki z 3 autonomicznych terenów nie należących do tej zatoki, co miało wynikać z protokołu z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r., co nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu uzgodnienia i rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto Sąd wskazywał na, podnoszoną przez skarżącego, sprzeczność stanowiska organu uzgodnieniowego z treścią opinii Zespołu Autorskiego Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 Lasy Iławskie, który nie przewidywał istotnego oddziaływania planowanego zagospodarowania północnej części Zatoki Rudnia na miejsca lęgowe żurawia i bąka. Organ uzgodnieniowy a w ślad za nim organ orzekający w sprawie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanął natomiast na stanowisku, iż planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla populacji tych ptaków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaś do tej kwestii się nie ustosunkowało. Mimo stwierdzenia przez Sąd na to uchybienie procesowe, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, nadal kwestii tej dostatecznie nie wyjaśnił.

Kolejnym uchybieniem przepisom postępowania, na które wskazywał Sąd orzekający w sprawie sygn. akt II SA/Ol 435/10, był brak w aktach sprawy Raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz dokumentów wskazanych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 22 września 2006r. takich jak: raport o oddziaływaniu na ptaki, inwentaryzacja szczegółowa zieleni i projekt gospodarki istniejącą szatą roślinną, uzupełnienie raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia kwestii kompletności materiału dowodowego i dokonania samodzielnej jego oceny w kontekście przedmiotowej sprawy, z odniesieniem się do zarzutów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. Zalecenia w tym zakresie organ wykonał jedynie częściowo poprzez dołączenie do akt sprawy: Raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ptaki występujące na Obszarze Specjalnej Ochrony "Lasy Iławskie"

(OSO PL B 280005), uzupełnienia do Raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko autorstwa mgr A. J. i "aneksu" do niego wraz z wynikami badań nad intensywnością ruchu łodzi turystycznych, wykonanych przez T. O., fragmentem protokołu posiedzenia II Komisji Projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r.oraz fragmentem programu zarządzania Planu Ochrony Obszaru "Lasy Iławskie". Poza dołączeniem tych dokumentów do akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle się do nich nie ustosunkowało mimo, że Sąd wskazał nie tylko na konieczność wyjaśnienia kwestii kompletności materiału dowodowego ale także na potrzebę jego oceny. W tej sytuacji nieuprawnione jest stanowisko organu II instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wszechstronnie oceniony.

Mimo wyraźnego wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na potrzebę dołączenia do akt sprawy Raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko, Raportu tego nadal nie ma w aktach administracyjnych. Jest to uchybienie nie tylko formalne zważywszy na to, że zgodnie z art. 56 ust. 1 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa wart. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane (pkt 2). W niniejszej sprawie Burmistrz po zapoznaniu się z opiniami Starosty i Wojewody, postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005r. uznał za konieczne sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia (budowa stanicy żeglarskiej) na środowisko. Jak wynika z akt sprawy raport taki został sporządzony w 2006r., organ odwoławczy zobowiązany był zatem wydać decyzję uwzględniając również ustalenia zawarte w raporcie. Tymczasem dokumentu tego nadal w aktach sprawy brak. Wprawdzie we fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dotyczącym wpływu przedmiotowej inwestycji na wody gruntowe i wody jezior, organ powołuje się na "Raport", nie wyjaśniając jednak dokładnie o jaki raport chodzi, skoro akta raportu głównego nie zawierają.

Kolejnym problemem, który Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niewyjaśniony w sprawie sygn. akt II SA/Ol 435/10 był brak odniesienia się organu II instancji do zarzutu strony skarżącej w zakresie nie przeprowadzenia badania ruchu jednostek pływających i oparcie się przez organ orzekający jedynie na liczbie jachtów cumujących w Zatoce Rudnia. Strona formułując ten zarzut powoływała się na protokół z posiedzenia II Komisji projektu Planu Ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Lasy Iławskie" z dnia 14 stycznia 2009r. Kserokopia fragmentu tego dokumentu znalazła się w aktach sprawy lecz organ II instancji nie dokonał jego analizy i oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn.akt II SA/Ol 435/10 wskazał także na konieczność ustosunkowania się do zarzutu strony odnośnie do podstaw wyłączenia Burmistrza i podległych mu pracowników od prowadzenia sprawy, z uwagi na okoliczność, iż gmina realizuje konkurencyjny wobec przedsięwzięcia skarżącego, projekt inwestycyjny. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 25 § 1 K.p.a. lakonicznie stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Uzasadnienie takie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny być bowiem tak sformułowane, aby strona mogła dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jeżeli strona w odwołaniu podnosiła zarzut bezstronności organu, to obowiązkiem organu odwoławczego było do zarzutu tego się ustosunkować. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony, albo nie odniesie się do okoliczności, zdaniem strony istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy.

Nadto organ, wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, nie ustosunkował się też do zarzutu pominięcia pełnomocnika skarżącego w części przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ma więc możliwości oceny, czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, nie można uznać za zgodną z prawem decyzji w której, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, organ nie uwzględnił wiążącej oceny prawnej dokonanej przez sąd. Organ orzekający bowiem ponownie oparł swoje rozstrzygnięcie na postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, uchybiając obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego ( art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz należytego uzasadnienia decyzji ( art. 107 § 3 K.p.a.). Uchybienia te są następstwem tego, iż organ – mimo iż twierdzi, że decyzję wydał w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie - to w istocie nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, naruszając zasadę związania organu oceną prawną, wyrażoną w art. 153 p.p.s.a.

Niewątpliwie organy orzekające w sprawie naruszyły także art. 12 § 1 K.p.a., nakładający na organy administracji publicznej powinność wnikliwego i szybkiego działania. Trudno mówić o realizacji tego obowiązku w sytuacji, gdy od daty złożenia wniosku do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad pięć lat.

Odnosząc się to zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to należy zważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Ol 435/10 jednoznacznie wskazał, że w dacie orzekania przez organy administracyjne obydwu instancji obowiązywała ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), lecz na mocy art. 153 tejże ustawy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Stanowiskiem tym organy były związane, nie mogły więc naruszyć art.85 ust.2 pkt 1 ppkt b wymienionej ustawy, skoro przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów prawa ochrony środowiska w zakresie współdziałania RDOŚ przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, iż niezaskarżalne rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu incydentalnym determinuje kształt ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Niewątpliwie ważną gwarancją i środkiem ochrony praw i wolności jest prawo stron do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności nie jest jednak zasadą absolutną. W art. 78 Konstytucji została przewidziana możliwość wprowadzenia wyjątków od prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wprowadzony poprzez art. 153 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyjątek nie polega na wyłączeniu możliwości zaskarżenia decyzji, lecz postanowienia wydanego w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżalnej do organu drugiej instancji decyzji. Postanowienie to istotnie determinuje dalsze postępowanie lecz strona takiego postępowania nie będzie pozbawiona możliwości podniesienia zarzutów wobec takiego postanowienia, gdyż znajdzie zastosowanie reguła zawarta w art. 142 k.p.a. , która pozwala na ocenę prawidłowości postanowienia wydanego przez organ uzgadniający. Zatem kwestionowane przez skarżącego regulacje nie naruszają art. 2 Konstytucji RP, ponieważ ustawodawca zabezpieczył stronie ochronę jej praw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie usunąć wymienione uchybienia stwierdzone podczas kontroli sądowej w niniejszej sprawie oraz zastosować się w pełni do wskazań co dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu sygn. akt II SA/Ol 435/10. W szczególności organ winien dołączyć do akt sprawy Raport o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko i dokonać wnikliwej oceny postanowienia RDOŚ w świetle wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Organ powinien także szczegółowo odnieść się do zarzutów zgłaszanych przez T. O. w odwołaniach od decyzji organu I instancji. W szczególności organ powinien odnieść się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu inwestycji na warunki bytowe i żerowiskowe awifauny oraz błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwej oceny wiarygodności opinii zespołu autorskiego wykonawców Planu Ochrony Obszaru Natura 2000 z dnia 25 czerwca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może też pominąć milczeniem tego, że skarżący podważał wiarygodność opinii autorskiej wskazując, iż – wbrew jej treści - inwentaryzacja nie potwierdziła obecności w Zatoce rybołowa. Nadto organ winien ustosunkować się do twierdzeń strony, iż materiał dowodowy nie potwierdza regularnego występowania bielika w Zatoce Rudni, a do granic tej Zatoki uwzględniono 3 autonomiczne tereny, nie należące do tej zatoki. Organ winien także odnieść się do stanowiska T. O., który podważał obiektywność członków zespołu autorskiego, wskazujące, że są oni jednocześnie członkami Komitetu Ochrony Orła, t.j. organizacji pozarządowej, która może mieć interes w lansowaniu określonej metody ochrony ptaków. W ocenie T. O. RDOŚ - sprzecznie z opinią autorską – przyjął zagrożenie dla gatunku bąka i żurawia. Ponadto zdaniem strony organ nierówno traktuje inwstorów, ponieważ w innych okolicach Jezioraka są przystanie w rejonach występowania bielika i bąka, a nawet tuż przy gniazdach tych ptaków. Skarżący podnosił, że organ I instancji błędnie przedstawił ruch jednostek pływających a badania w tym przedmiocie w rzeczywistości nie były przeprowadzone. Strona powołała się w tym zakresie na swoje badania natężenia ruchu wywodząc, że wartości te będą porównywalne po zrealizowaniu inwestycji. Zdaniem inwestora inwestycja realizuje nadrzędny interes publiczny poprzez rozwój okolicy i ochronę dziedzictwa historycznego z uwagi na to, że teren inwestycji leży na trasie historycznego szlaku wodnego. Strona zarzucała też, że RDOŚ nadużywa zasady przezorności. Organ winien też ustosunkować się do kwestii możliwości wytyczenia toru wodnego w celu ograniczenia niekontrolowanej penetracji akwenu. Dopiero szczegółowe odniesienie się do wymienionych kwestii pozwoli na dokonanie oceny, czy decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest zgodna z prawem materialnym.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa procesowego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i dlatego podlega uchyleniu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 li."c" p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii niewykonalności decyzji podjęto na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł stosownie do wyniku sprawy na podstawie art.200 p.p.s.a.; koszty te obejmują wpis od skargi 200,- zł (art. 205 § 1 p.p.s.a.) oraz koszty zastępstwa prawnego 240,- zł (art.205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)