Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1562/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art.61 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Andrzej Niecikowski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi [....] z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 września 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] z o.o. w K. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. (.....) na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003/80/7717 ze zm.) Prezydent Miasta K. odmówił inwestorowi [....] Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 6 budynków) z usługami w parterze, z parkingami naziemnymi i podziemnymi, drogami wewnętrznymi i budową wjazdu z ul. [....] na terenie działek nr [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , obręb [....] przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał co następuje:

Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zgodnie z art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono postępowanie mające na celu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 26 maja 2009 r. (.....), opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 10 listopada 2008r. (.....), opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 4 listopada 2008 r. (....), opinię Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 10 listopada 2008 r. (.....) oraz uchwałę Rady Dzielnicy IX nr XXXI/258/2008 z dnia 21 października 2008 r.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust 1 w/w ustawy warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. przy czym stanowisko (opinia) innego organu powinno wskazywać na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

Teren przedmiotowej inwestycji przylega do drogi publicznej (ul.....), dlatego też zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy organ administracji zwrócił się o zajęcie stanowiska do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , wykonującego w imieniu Prezydenta Miasta K. funkcję Zarządcy tej drogi. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w/w ustawy organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który równocześnie jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 19 ust 5 ustawy o drogach publicznych). W sytuacji, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kpa nie stosuje się (por. wyrok NSA z 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 739/06). Jednakże z art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy wynika konieczność uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi, a z art. 54 w zw. z art. 64 ust.1 konieczność określenia w przedmiotowej decyzji warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w tym w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dlatego też zasadnym było zwrócenie się do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o zaopiniowanie inwestycji pod kątem rozwiązań komunikacyjnych.

W piśmie z dnia [....] 2009 r. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. podał, że "planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61.1.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też zaopiniowano negatywnie przedmiotowy wniosek" Uzasadniając wniosek ZIKiT wyjaśnił, że "zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w nawiązaniu do art. 61.1.3. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (w tym także droga) winno zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną adekwatną do zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast w rejonie planowanej inwestycji ulica [....] , z której planowany jest zjazd, w stanie obecnym nie gwarantuje przeniesienia generowanego przez w/w inwestycję ruchu kołowego oraz pieszego, z uwagi na krytyczną sytuację ruchową na pozostałych drogach wylotowych z obszaru planowanej zabudowy (...). Dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej konieczna byłaby realizacja ulicy [....] na odcinku od ulicy [....] do ulicy [....] , zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru K. Taka propozycja została zawarta w przygotowanym przez ZIKiT projekcie umowy przedłożonym Inwestorowi". W wyznaczonym terminie Inwestor nie odniósł się do stanowiska ZIKiT, dlatego też z uwagi na niewystarczające uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wydana została negatywna opinia.

Zgodnie z art. 52 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zawsze związany wnioskiem inwestora i nie może go modyfikować. Ponadto w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego (w przedmiotowej sprawie art., 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", stanowisko (opinia) powinno wskazywać na "zgodę" organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści.

W niniejszej sprawie wnioskodawca nie dostarczył również wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże z uwagi na fakt, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, brak dostarczenia w/w decyzji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył inwestor-[....] Sp. z o.o. Decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 107§3 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się spółka podniosła, że wydając odmowną decyzję Prezydent Miasta K. powołał się na brak pozytywnego uzgodnienia ZIKiT w zakresie obsługi komunikacyjnej. Jednak Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa. Zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K. , a ZIKiT jest jedynie jednostką organizacyjną Gminy, realizującą zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Ponadto w piśmie z dnia [....] 2009 r. ZIKiT poinformował, że wyda opinię końcową, jednak opinia ta nie została jeszcze wydana.

Strona odwołująca się podała nadto, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od umowy cywilnoprawnej zawartej między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej. Nie wynika to również z art. 16 ustawy o drogach publicznych. Ustawa ta wskazuje tylko kto jest stroną takiej umowy podając inwestora inwestycji niedrogowej. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy może być wydana nie tylko na wniosek inwestora, ale także na wniosek dowolnej osoby fizycznej i prawnej, która nie musi dysponować terenem objętym planowaną inwestycją.

Niezależnie od powyższego, umowa na budowę czy też przebudowę drogi rodzi skutki finansowe. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem od zawarcia takiej umowy, pozbawiłoby prawa do skutecznego wnioskowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy osoby, które nie dysponują terenem, co byłoby niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naruszenie przepisu art. 107 §3 kpa polega na tym, że organ administracji "nie udowodnił, dlaczego (...) niezawarcie umowy, o jakiej mowa jest w art. 16 ustawy o drogach publicznych, stanowi przeszkodę w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem". Zawarcie takiej umowy mogłoby poprzedzać dopiero wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Teren zamierzonej inwestycji niewątpliwie ma dostęp do drogi publicznej-jest nią ul. [....] , wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy wymóg został wiec spełniony. Uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy organ I instancji dokonał rozszerzającej interpretacji tego przepisu. Przyjął, że warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 można uznać za spełniony dopiero gdy zostanie zagwarantowane w drodze umowy cywilnoprawnej wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi publicznej.

Organ administracji nie wskazał przepisu prawa, w oparciu o który przyjął, że istniejąca ulica [....] nie zapewni prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 6,7,8, i 9 kpa.

Decyzją z dnia 2 września 2009 r. (.....) na podstawie art. 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138§1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przytoczył argumentację organu I instancji oraz treść odwołania od tej decyzji, nadto podał co następuje:

Zasada wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolności zabudowy wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia jej realizację. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie może bowiem pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego.

Przewidziane w art. 59 ust. 1 w/w ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest wyjątkiem od zasady określania przeznaczenia terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jednak możliwość wydania takiej decyzji ograniczona jest do przypadków, gdy inwestycja stanowi kontynuację zastanego ładu układu urbanistycznego. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono weryfikacji ustalenia kontynuacji funkcji, ponieważ nie sporządzono analizy architektoniczno-urbanistycznej, a jedyną przesłanką odmowną stało się negatywne zaopiniowanie planowanego zamierzenia przez zarządcę drogi – Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. działającego w imieniu Prezydenta Miasta K.

Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest m. in. określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji, wynikających z przepisów odrębnych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na brak pozytywnego uzgodnienia wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowanie to nie jest precyzyjne, jednak decyzja wynika z "niewystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, co z kolei oznacza niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy". Na podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ I instancji wpłynęła treść opinii Zarządu, która jednak nie ma waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale stanowi element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ ustalający warunki zabudowy.

W/w warunek dotyczący uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Stanowisko to ma oparcie w art. 16 ustawy o drogach publicznych, który zezwala jednostkom samorządu terytorialnego zawierać z inwestorami umowy cywilnoprawne, na podstawie których inwestorzy przystępują do finansowania inwestycji drogowych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy drogi określa właśnie w/w umowa cywilnoprawna.

Co prawda w niniejszej sprawie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa, jednak jego ustalenia "mogą rzutować na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia". Formalnie organ ten nie wydaje postanowienia podlegającego rygorowi kpa, ale z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zawarte w jego opinii wpływają na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych w przypadku gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w/w ustawy wydaje ten sam organ, nie dochodzi do uzgodnienia na podstawie art. 106 kpa. Ustalenia w zakresie wymaganym art. 53 ust 4 ustawy stanowią jednak istotny element postępowania dowodowego.

Słusznie więc organ I instancji powołał się na treść opinii ZIKiT, do którego obowiązków należy organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. , a w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. W kompetencji tej jednostki pozostaje również ocena, czy istniejący na danym obszarze układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji.

W toku każdego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy właściwy organ administracji winien dokonać oceny w jaki sposób planowane zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na istniejące rozwiązania komunikacyjne. Skoro planowana inwestycja będzie zakłócać istniejący system komunikacyjny, zagrażając bezpieczeństwu oraz przepustowości istniejących dróg, organ administracji publicznej (lub działająca w jego imieniu jednostka) może podjąć działania prawne zmierzające do rozwiązania tego problemu. W niniejszej sprawie, rozwiązaniem byłaby w/w umowa obligująca inwestora do przebudowy drogi. Skoro jednak nie zawarto stosownego porozumienia, przesłanka o której mowa z art. 61 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została spełniona. Rozwiązanie obsługi komunikacyjnej musi bowiem zostać zagwarantowane już na etapie ustalania warunków zabudowy .

W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Co prawda w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak z jej uzasadnienia wynika, że organ administracji koncentrował się na wykazaniu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ponieważ wnioskowana inwestycja przepis ten narusza, nie było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Na powyższe rozstrzygnięcie [....] Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust 1 pkt 3, art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w zw. z art. 143 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 16 ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 7, 8, 77, 107 § 1 i 3 kpa.

Strona skarżąca podniosła, że określając podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 wymienionej w decyzji ustawy, podczas gdy uzasadnienie decyzji wskazuje na naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego. Z kolei organ odwoławczy "mimo stwierdzenia ewidentnej wadliwości decyzji I instancji w tym zakresie" utrzymał ją w mocy co przesądza o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7 i 8 kpa. Okoliczność ta świadczy również o wadliwości decyzji organu odwoławczego, gdyż niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o błędnej podstawie prawnej. Taka sytuacja stanowi rażące naruszenie prawa. Co więcej, nie jest również dopuszczalne sprostowanie decyzji w zakresie powołania błędnej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 r. I SA/Gd 984/97).

Spółka powtórzyła zarzuty odwołania, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, iż warunkiem wydania pozytywnej decyzji jest zawarcie przez inwestora umowy na realizację drogi publicznej. Jako nieprzewidziany ustawą dodatkowy warunek objęty jest on zakazem, o którym mowa w art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 tej ustawy przez "uzbrojenie terenu należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 143 ust 2 tej ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

[....] Sp. z o.o wskazała nadto, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może dotyczyć kwestii umożliwiającej nałożenie na inwestora obowiązku realizacji drogi publicznej z następujących powodów:

- droga nie jest urządzeniem, a zatem nie stanowi uzbrojenia konkretnego terenu. W doktrynie wskazuje się bowiem, że "do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia budowlanego. W myśl art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzbrojenie terenu oznacza urządzenia wodociągowe, komunikacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi oraz nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem.

- nawet gdyby przyjąć, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami statuuje autonomiczną definicję drogi przyjęcie, iż to na inwestorze inwestycji niedrogowej spoczywa obowiązek realizacji drogi publicznej – powoduje obciążenie podmiotu prywatnego obowiązkami nałożonymi z mocy ustaw na jednostkę samorządu terytorialnego. Zaproponowane rozwiązanie prowadziłoby do wykorzystania uprzywilejowanej sytuacji jednej ze stron umowy (Gminy Miasta K. ) skoro ta sama strona umowy dysponuje stosownym imperium, wynikającym z pełnienia funkcji organu administracyjnego, który posiadając stosowne uprawnienia decyzyjne, ma wpływ na ukształtowanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami.

Niezależnie od powyższego inwestor podniósł, że powoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako podstawa prawna zawarcia umowy art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do ewentualnej zmiany układu drogowego przez inwestora, ale na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych, a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto strona skarżąca powtórzyła, że wnioskodawca decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nie musi być właścicielem nieruchomości, w odniesieniu do której toczy się postępowanie w przedmiocie zabudowy terenu. Nie musi mieć również żadnego tytułu do tej nieruchomości. W kontekście powyższego, zawarcie umowy z ZIKIT prowadziłoby do znaczącego i niczym nieuzasadnionego ograniczenia uprawnienia wnioskodawców do ustalenia warunków zabudowy – uzyskanie takiej decyzji zdaniem organów administracji wiąże się z koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych względem gminy, która to gmina ową decyzję administracyjną wydaje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie.

Organ odwoławczy powtórzył, że w myśl art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem "uzbrojenia terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Nawiązując zaś do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w myśl ust. 5 warunek, ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

Wskazał, że art. 16 ustawy o drogach publicznych pozwala jednostkom samorządu terytorialnego zawierać z inwestorami stosowne umowy cywilnoprawne, w oparciu o które inwestorzy przystępują do finansowania inwestycji drogowych związanych z planowanym zamierzeniem o charakterze niedrogowym. Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1 określa umowa między zarządcą drogi, a inwestorem inwestycji niedrogowej. W przedmiotowej sprawie brak stosownej umowy określającej sposób realizacji rozwiązań komunikacyjnych na potrzeby planowanej inwestycji spowodował że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie znalazł podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego zamierzenia.

W pozostałej części powtórzone zostały motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych.

Dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ale też nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków w sytuacji, kiedy określone prawem przesłanki są spełnione. Nie ulega kwestii, że zarówno zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymagania dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to instrumenty ingerujące w prawo własności. Zakreślają one bowiem granice swobodnego dysponowania nieruchomością . Dlatego też ani zapisów planu, ani przesłanek dopuszczających zabudowę w wypadku braku planu nie można wykładać rozszerzająco.

Dopiero na tle powyżej poczynionych uwag przystąpić można do analizy przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. Przepis ten został wskazany przez organ odwoławczy jako prawidłowa podstawa rozstrzygnięcia i rzeczywiście w sprawie ma on kluczowe znaczenie. Zgodnie z tym przepisem jedną z kumulatywnych przesłanek dopuszczenia możliwości realizowania określonej zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli więc przyjąć, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieszczą się także drogi publiczne stanowiące lub mające stanowić komunikacyjną "obsługę" zamierzonej inwestycji, to w konsekwencji należałoby dopuścić kompetencję organu do badania (na etapie ustalania warunków zabudowy) sposobu organizacji, potrzeb, warunków funkcjonowania i wydolności tej komunikacji. Negatywny wynik tego badania oznaczałby odmowę ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor zagwarantowałby realizację odpowiedniej inwestycji drogowej w odpowiedniej umowie (zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy). Taką wykładnię przepisu zastosował organ odwoławczy.

W ocenie Sądu jednak w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieszczą się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszcza w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiuje. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 przez "uzbrojeniu terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Nietrudno zauważyć, że zacytowany przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzeniem uzbrojenia terenu. "Infrastruktura techniczna" jest pojęciem szerszym od "uzbrojenia terenu" i dlatego w jej ramach, w cytowanym przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu, odnosić należy odesłanie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takie rozumienie w/w norm pozostaje w zgodzie także i z innymi regulacjami dotyczącymi "uzbrojenia terenu". Choć bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń tego samego pojęcia użytego w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "sieci uzbrojenia terenu" zdefiniowano jako "wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp." Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele.

Jak wskazano na wstępie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynika, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. Gdyby jednak tak się miało stać, konieczna byłaby dalsza regulacja, której w obecnej ustawie nie ma. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego ustawa nie zawiera kompletnych rozwiązań pozwalających na ścisłe określenie obowiązków inwestora w omawianym zakresie, co zresztą stanowi kolejny argument na rzecz przyjętej przez Sąd wykładni. Otóż ustawa nie reguluje trybu, w jakim miałoby zostać wyjaśnione czy i dlaczego dla zamierzonej inwestycji istniejąca sieć dróg nie jest wystarczająca, nie reguluje też trybu określania zakresu koniecznych inwestycji i zakresu związanych z tym obowiązków inwestora. Zważywszy zaś na daleko idące dla inwestora konsekwencje (konieczność akceptacji w drodze umowy nieweryfikowalnych wymagań organu, lub niemożność realizacji budowy) dowolność w tym zakresie musi być wyłączona. Podkreślić przy tym należy, że powyższe kwestie nie mogą być ustalane w ramach uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem warunki zabudowy uzgadniane są z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to więc dotyczyć może tylko kwestii związanych z wpływem zamierzonej inwestycji na drogę w związku z bezpośrednim sąsiedztwem, a nie całego problemu obsługi komunikacyjnej. Odmienne rozumienie w/w przepisu prowadzić by musiało do absurdalnego wniosku, że warunki całej obsługi komunikacyjnej ustalane byłyby tylko dla takich terenów inwestycji, które przylegają do drogi publicznej, a nie takich, które z drogą publiczną byłyby połączone innymi drogami.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wywiodły, że przeprowadzenie procedury uzgadniającej w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, ale też prawidłowo uznały, że ocena zarządcy drogi może mieć znaczenie dla należytego wyjaśnienia sprawy. Bez podstawy jednak przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Sąd, uznając za zbędne ich powtarzanie, podziela argumenty skargi jako te, które przemawiają za przyjętą wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd podziela też te zarzuty skargi, które odnoszą się do uchybień proceduralnych. Choć organ II instancji wskazał, że odmowa ustalenia warunków spowodowana jest niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, to w tym zakresie nie zmodyfikował decyzji organu I instancji , który w podstawie prawnej swej decyzji wymienił art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Co więcej, nawet w uzasadnieniu organ I instancji wyraźnie do przepisu art./. 61 ust 1 pkt 3 nie nawiązał, eksponując, jako podstawę odmowy "brak pozytywnego uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy". Oczywisty brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji organu I instancji został co prawda dostrzeżony przez organ odwoławczy, ale zgodzić się należy ze skarżącym, że nie było to wystarczające. W decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest precyzyjne wskazanie podstawy prawnej, której towarzyszyć muszą opis, ustalenia i oceny ściśle do niej się odnoszące.

Ostatecznie jednak przyczyną, dla której należało uchylić decyzje zarówno zaskarżoną , jak i ją poprzedzającą jest naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.