Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 471/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę nr XXVI/239/2017 Rady Gminy Jordanów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Jordanów z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1/ art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz.199 ze zm. dalej jako u.p.z.p.) poprzez nadmierną ingerencję przez Radę Gminy w istotę prawa własności skarżącego dokonaną z brakiem poszanowania zasady proporcjonalności. Naruszenie to przyjęło postać pominięcia słusznych uprawnień właścicielskich w trakcie dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów, obejmujących działkę nr [...] będącą własnością skarżącego, w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej na tereny rolnicze, oraz pozbawienia dostępu do drogi publicznej tej działki. Na wskazanej nieruchomości, zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].08.2015, w dacie podjęcia wskazanej uchwały realizowana jest inwestycja w postaci budowy domu jednorodzinnego; podobne inwestycje realizowane są na działkach sąsiednich;

2/ art. 28. ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, prowadzącego do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżącego w odniesieniu do nieruchomości, co do której wprowadzono zakaz zabudowy, podczas gdy skarżący legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na owej nieruchomości;

3/ art. 17 pkt 12 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie wniesionych

przez skarżącą stronę uwag w sposób dostatecznie wnikliwy. I poprzez

interpretowanie władztwa planistycznego gminy w sposób rozszerzający, stojący

w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi możliwe ograniczenia prawa własności i nadrzędnymi zasadami konstytucyjnymi, ograniczającymi zakres ingerencji w prawo własności;

4/ art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r., poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa na podstawie materiałów planistycznych, które nie były aktualne w momencie przekazywania projektu planu do uzgodnienia i opiniowania;

5/ art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego przez stworzenie sytuacji, gdy możliwym jest uniemożliwienie realizacji prowadzonej już inwestycji, co do której zostało wydane pozwolenie na budowę;

6/ art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie, w jakim miejscowy

plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla sołectwa Naprawa

nie respektuje konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych przyznanych

skarżącemu decyzją o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna przed

uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na

fakt, iż pozbawia nieruchomość stanowiącą własność P. B. prawa zabudowy oraz przysługującego jej dostępu do drogi publicznej;

7/ art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego i § 14 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu z dnia

uchwalenia uchwały); w ten sposób, że pozbawia nieruchomość skarżącego, oraz

sąsiadujące z nią nieruchomości, zabudowane częściowo zrealizowanymi budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi, wymaganego dojazdu umożliwiającego działce budowlanej i posadowionemu na niej obiektowi dostępu do drogi publicznej [...] Naruszenie dokonane zostało poprzez zlikwidowanie istniejącego wcześniej dojazdu - oznaczonego w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. jako teren ciągów pieszo-jezdnych - 12.KDX - na części działki [...], przebiegającej obok inwestycji skarżącego i sąsiadujących z nim budynków na działkach [...] i [...], i oznaczenie tej części działki [...] jako terenów rolniczych - 5R.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wbędącej przedmiotem zaskarżenia Uchwale Rady Gminy Jordanów z dnia 27.06.2017 m XXVI/239/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa, nieruchomość skarżącego, na której realizowana jest, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę nr [...] z [...].08.2015, inwestycja w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, została zakwalifikowana, pomimo składanych przez jej właściciela uwag na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako działka znajdująca się na terenie określonym oznaczeniem - 5R. Teren ten, zgodnie z treścią § 25 pkt 1 uchwały, stanowił obecnie teren rolniczy przeznaczony w swej podstawowej funkcji pod pola uprawne, łąki pastwiska oraz sady, bez możliwości ich zabudowy. Powyżej opisana sytuacja faktyczna dotyczy również sąsiadów skarżącego, którzy również realizują podobne inwestycje budowlane na działkach sąsiadujących ze skarżącym (m. in. dz. [...] należąca do państwa P. ). Ponadto wskazany plan miejscowy przewiduje w ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń jego użytkowania możliwość lokalizowania na terenie 5R sieci infrastruktury technicznej, o ile są one związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, lub w przypadku gdy są niezbędne do uzbrojenia terenów w infrastrukturę techniczną, o ile nie będzie to niezgodne z obowiązującymi przepisami odrębnymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zaś zgodnie z treścią mpzp sołectwa Naprawa zatwierdzonym Uchwałą nr V/41/2015 z dnia 31.03.2015, nieruchomości te znajdowały się na obszarze określonym jako 17.MN,U - pozwalającym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, co było podstawą do wydania, na rzecz skarżącego i właścicieli nieruchomości sąsiednich, pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych. Działki skarżącego i jego sąsiadów, to jest działki o nr [...] i [...] na których są w chwili obecnej realizowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlane w postaci domów mieszkalnych, jak również działka [...], w odniesieniu do której toczy się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, zostały również pozbawione dostępu do drogi publicznej, który istniał tam wcześniej poprzez działkę o nr ew. [...], która to działka była kwalifikowana w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony pod ciągi pieszo jezdne -12 KDX; obecnie część tej działki, przebiegająca bezpośrednio obok nieruchomości skarżącego i jego sąsiadów jest również zakwalifikowana przez uchwałę jako teren rolniczy, wykluczający lokalizację o charakterze inwestycji drogowej na tym terenie, w istocie więc pozbawiający ex post właścicieli wskazanych działek o nr [...], [...] oraz [...], dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem być zawsze dokonywana przy zachowaniu odpowiednich proporcji do ww. celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Ograniczenia te muszą być również oparte na kryteriach o charakterze zobiektywizowanym i racjonalnym, jak również winny być dokonane wyłącznie formie przepisów ustawowych. Takie przepisy, wskazujące owe ograniczenia, zawiera między innymi ustawa o planowaniu przestrzennym w -odniesieniu do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji w sposób konieczny wpływając i ograniczając zakres wykonywania prawa własności przysługującego mieszkańcom gminy. Bezdyskusyjną kwestią, jest fakt, iż w ramach posiadanych kompetencji Gmina Jordanów była uprawniona do wprowadzenia w drodze skarżonej uchwały określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednakże uchwała wprowadziła ograniczenia, które naruszają standardy, co do zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy prawem własności P. B. oraz celami koniecznym dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej Gminy. Uchwała z dnia 26.07.2017 ustalająca nowy m.p.z.p. dla Sołectwa Naprawa na miejsce planu zatwierdzonego uchwałą z dnia 31.03.2015, dokonała radykalnej zmiany w przeznaczeniu terenów, na których jest położona m. in. działka skarżącego, to jest działka o nr ew. [...], oraz działki należące do jego sąsiadów. Obszar ten, jak już wyżej wspomniano, w ramach poprzedniego m.p.z.p. był położony na terenie o oznaczeniu 17.MN,U to jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, zaś po zmianach dokonanych w lipcu 2017 został zakwalifikowany jako tereny rolnicze. Działanie takie niewątpliwie stanowi ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu związane z nieruchomościami, na których prowadzi on w chwili obecnej inwestycję w postaci budowy domu mieszkalnego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych szczegółowych rozważań w zakresie konfliktu interesów pomiędzy Gminą, a Skarżącym, nie wskazuje dlaczego Gmina tak radykalnie odstąpiła od kwalifikacji obszaru jako terenu zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej na rzecz terenów rolniczych i dlaczego niemożliwym było zaakceptowanie złożonych przez skarżącego uwag. Jedyną formą odniesienia się do interesu skarżącego było stwierdzenie po stronie organu uchwalającego akt prawa miejscowego, że wskazana zmiana opierała się na wytycznych zawartych w obowiązującym studium. Jakkolwiek zrozumiałą jest konieczność dostosowania miejscowego planu do zapisów studium, to jednak koniecznym jest podkreślenie, iż Rada Gminy Jordanów przystępując do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała obowiązek rozdzielenia i osobnego przeanalizowania kwestii zatwierdzonych już prawomocnymi decyzjami zamierzeń budowalnych, jak również możliwej zabudowy jednorodzinnej wynikającej z toczących się postępowań o pozwolenie na budowę, na terenie wskazanych działek. Obowiązku należytego rozstrzygnięcia przedmiotowego konfliktu interesów, nie spełnia w szczególności, treść załącznika Nr 2 do Uchwały Nr XXVI/239/2017 gdzie rozstrzygnięto o odrzuceniu uwagi nr [...] autorstwa P. B. z dnia [...].05.2017 dotyczącej przeznaczenia działki [...] na cele zabudowy jednorodzinnej oraz uwagi nr [...] z dnia [...]06.2017 dotyczącej likwidacji drogi na działce nr [...]. Uwaga nr [...] została odrzucona poprzez lakoniczne stwierdzenie, że zmiana kwalifikacji terenu działki z terenu rolniczego na teren zabudowy mieszkaniowej byłaby niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jordanów, a co za tym idzie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Zaś uzasadnieniem dla odrzucenia uwagi nr [...] jest stwierdzenie, iż działka [...] nie spełnia warunków technicznych przewidzianych w przepisach prawa dla dróg publicznych oraz innych dróg dojazdowych, jednocześnie nie wskazując, o jakie konkretne warunki techniczne chodzi i co zmieniło się w stanie faktycznym na gruncie w stosunku do poprzedniego miejscowego, planu uchwalonego uchwałą VI/41/2015. Z treści uzasadnienia zdaje się wynikać, że czynnikiem decydującym miałaby być szerokość owej działki, bowiem na jej poszerzenie mają nie zgadzać się właściciele działek sąsiednich. Taki argument pozostaje w rażącej sprzeczności z ustaleniami w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, w którym to ciąg pieszo jezdny 12 KDX obejmujący działkę [...] ma szerokość od 8 do 12 metrów, co pozwala na przyjęcie, iż wskazany ciąg pieszo jezdny ma szerokość zapewniającą zgodność ze znajdującym tu zastosowanie, a nie powołanym przez organ Gminy § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odrzucenia uwagi brak również jakiegokolwiek odniesienia do powołanych wyżej kwestii związanych z wydanymi w dniu [...].08.2015 pozwoleniami na budowę, dotyczącymi m. in. działki skarżącego. W ocenie skarżącego nie został wiec spełniony ciążący na organach gminy obowiązek wnikliwego i wszechstronnego ważenia interesu publicznego oraz interesów indywidualnych w procesie sporządzania miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy Jordanów uchwalając plan miejscowy przewidujący, iż w miejscu realizowanych inwestycji budowlanych mają znaleźć się tereny o przeznaczeniu rolniczym z obowiązującym zakazem zabudowy naruszyła nakaz sporządzania u w oparciu o aktualne materiały planistyczne, bowiem równoznaczną z naruszeniem wspomnianych przepisów polegających na bazowaniu na materiałach nieaktualnych przy m.p.z.p. jest sytuacja, w której organ planistyczny podejmuje decyzje w odniesieniu do określonego obszaru ignorując ukształtowany już tam indywidualnymi aktami administracyjnymi stan prawny. Trzeba przy tym zauważyć, iż takie działania powinny być jednocześnie ocenione jako przykład rażącego lekceważenia dla ukształtowanej sytuacji prawnej skarżącego i jego sąsiadów i jako takie zasługują one na ocenę daleko bardziej negatywną niż, przypadek sporządzania planu na podstawie materiałów nieaktualnych z uwagi na fakt, iż w trakcie całego procesu planistycznego organy gminy dysponowały wiedzą, co do realizacji budowlanych na wskazanym terenie. Zarzut naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych odnieść należy do kwestii pozbawienia w planie miejscowym nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja skarżącego dostępu do drogi publicznej poprzez likwidację części ciągu pieszo – jezdnego – 12.KDX – na części działki [...], a który to ciąg pozwalał na połączenie komunikacyjne działki [...] z droga publiczna [...] Owa częściowa likwidacja ciągu pieszo jezdnego, jest również tym czynnikiem, który jednoznacznie przesądza o naruszeniu interes prawnego skarżącego, przez przedmiotową uchwałę Rady Gminy Jordanów. Bowiem wyżej wspomniany art. 66 ust. 2, odnoszony w wąskim zakresie, wyłącznie do samej jednostkowej decyzji o pozwoleniu na budowę przysługującej skarżącemu, nie stanowi wystarczającej ochrony przed pozbawieniem nieruchomości inwestora dostępu do drogi publicznej. Wspomniana Uchwała, pomimo zachowania ciągu pieszo-jezdnego 12.KDX, dokonała jego znaczącej modyfikacji, w wyniku której ów ciąg nie łączy się z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja skarżącego i jego sąsiadów.

W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bądź też ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej obszary 5R oraz 12 KDX.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jordanów wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem organy administracyjne na żadnym etapie procesu planistycznego nie są zobowiązane ustawowo do uwzględnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (jej postanowień) w treści planu zagospodarowania przestrzennego. W ślad za wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 710/13 organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia planu powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.). Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw w zakresie sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględnienia później tych decyzji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w obrocie prawnym akty te funkcjonują niezależnie względem siebie. Dodać należy, iż przy założeniu aby w procedurze planistycznej uwzględniać wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane do momentu uchwalenia planu, byłoby niemożliwe, gdyż procedura nigdy nie mogłaby się zakończyć, a jej poszczególne etapy stale wymagałaby powtarzania. Zauważyć nadto należy, iż przeznaczenie działki skarżącego nie uległo zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, co więcej pozostaje zgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Jordanów z dnia 26.10.2006 r. Przypomnieć bowiem należy, iż zaskarżona uchwała została uchwalona w miejsce uchwały nr XV/102/04 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 03.03.2004 r, o czym wprost stanowi jej § 36 - w granicach planu traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Naprawy uchwalony Uchwałą Nr XV/102/04 Rady Gminy w Jordanowie dnia 03.03.2004 r." Niniejsze wynika z faktu, iż uchwała Rady Gminy w Jordanowie nr V/41/2015 z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na której postanowienia powołuje się skarżący, została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dn. 20.01.2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1499/15. W przedmiotowym wyroku wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Istotnym pozostaje, iż jednym zarzutów skargi, uwzględnionych przez Sąd było przeznaczenie pod zainwestowanie (zabudowę mieszkaniową i usługową), terenów leżących według zapisów Studium w strefie B - utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej. Powyższy zarzut dotyczył m.in. terenów oznaczonych jako 17.MN.U w zakresie działek [...]-[...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...] oraz wschodniego fragmentu [...]. WSA w Krakowie po rozpatrzeniu skargi stwierdził, iż ze strony organu doszło do naruszeń zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak zachowania zgodności planu z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. WSA uznał, iż słusznie jako niezgodne z ustaleniami Studium Gminy Jordanów skarżąca wskazała tereny przeznaczone w kontrolowanym planie miejscowym pod zainwestowanie, a wskazane w studium jako tereny leżące w strefie B - utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej (oznaczonej symbolem B2) Powyższy zarzut dotyczył terenów wskazanych szczegółowo na str. 35 - 36 skargi (w tym działki skarżącego - nr [...]). Odnosząc się do zarzutów dotyczących likwidacji istniejącego wcześniej dojazdu - oznaczonego w poprzednim (nieważnym) planie jako teren ciągów pieszo - jezdnych 12 KDX na części działki [...], organ wyjaśnił, że w obecnie obowiązującym planie działkę drogową nr [...] przeznaczono częściowo na tereny rolnicze - R. W związku z niewyznaczaniem w miejscowym planie zagospodarowania na tym obszarze terenów przewidzianych pod zabudowę nie wyznaczano również terenów ciągu pieszo - jezdnego . W przypadku terenów rolnych nie jest bowiem konieczne wyznaczanie dróg w planie. Zakwalifikowanie całości działki [...] jako ciągu pieszo -jezdnego 12.KDX o szerokości wahającej się pomiędzy 8 a 12 metrów tak jak w poprzednim planie wiązałoby się z wyznaczeniem rezerwy terenowej do poszerzenia na działkach prywatnych w celu stosowania jej parametrów technicznych do przepisów prawa. Niezasadny jest nadto zarzut pozbawienia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na fakt, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny, a nie wyznaczony w planie zagospodarowania, działka [...] w dalszym ciągu posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nr ewid. [...], która to w ewidencji gruntów ujawniona została jako droga. Wreszcie, pozbawionym uzasadnienia pozostaje również zarzut sporządzenia planu na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych. Organ wyjaśnił, iż plan zagospodarowania był sporządzany na podkładach geodezyjnych pozyskanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. . Ośrodek Geodezji nie wprowadza na mapę budynków w oparciu o pozwolenie na budowę tylko na podstawie złożonej mapy inwentaryzacji powykonawczej budynku. W związku z brakiem złożenia takiej dokumentacji okoliczność, iż na nieruchomości skarżącego prowadzona jest inwestycja budowlana nie znajduje odzwierciedlenia na mapie, co jednak nie czyni jej nieaktualną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena zasadności skargi na uchwałę Rady Gminy Jordanów w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa. W ocenie skarżącego uchwalając ten plan prawodawca lokalny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego poprzez ustalenie rolniczego przeznaczenia działek, których jest właścicielem (nr [...] i nr [...]) pomijając fakt, że uzyskał wcześniej decyzję ostateczną o pozwolenia na budowę na terenie tych właśnie działek (w planie miejscowym obowiązującym wcześniej działka miała przeznaczenie budowlane) oraz pozbawienie w/w działek dostępu do drogi publicznej przez likwidację ciągu pieszo-jezdnego 12.KDX na części działki nr [...]. Zarzutu skargi dotyczyłyby także trybu uchwalania planu przy rozpatrywaniu uwag, jakie do niego zgłosił. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. IISA/Ol 443/09).

Uchwałę Nr V/41/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Naprawa obowiązująca wcześniej dla obszaru, w którym znajdują się między innymi działki skarżącego (według postanowień tego planu miały przeznaczenie budowlane) została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego sądu z dnia 20 stycznia 2016 r. II SA/Kr 1499/15. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazuje, iż "przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów naruszenia zasad należy stwierdzić, że słusznie strona skarżąca stwierdziła naruszenie zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego poprzez niespełnienie wymogu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a to niezachowanie zgodności planu miejscowego z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXIX/260/2006 Rady Gminy Jordanów z dnia 26 października 2006 r. (...) nadto słusznie jako niezgodne z ustaleniami Studium gminy Jordanów strona skarżąca wskazała tereny przeznaczone w kontrolowanym planie miejscowym pod zainwestowanie, a wskazane w studium jako tereny leżące w strefie B - utrzymania i rozwoju funkcji rolniczej (oznaczonej symbolem B2). Powyższy zarzut dotyczy terenów wskazanych szczegółowo na str. 35 – 36 skargi. Z obowiązującego na terenie Gminy Jordanów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wynikają następujące ustalenia dla strefy: B - rolniczej: "ochronę rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym ochronę przed wprowadzaniem zabudowy rozproszonej" - § 8 pkt 2 oraz "dopuszczenie możliwości wymiany, odbudowy, nadbudowy i remontu istniejącej zabudowy w terenach rolnych, w tym również występującej na użytkach zielonych i w zieleni przy ciekach wodnych" - § 8 pkt 11 Załącznika nr 2 do ww. uchwały".

Wydając wyrok sąd wyraźnie wskazał na sprzeczność zapisów planu z ustaleniami studium w obszarze oznaczonym w studium symbolem B (strefa rolnicza), na którym to obszarze położone są działki skarżącego, jako wadliwość która między innymi uzasadniała konieczność stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 31 marca 2015 r. w całości. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ gminy uchwalając ponownie plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, był związany stanowiskiem sądu i nie mógł legalnie ponownie ustalić przeznaczenia terenów (między innymi działek skarżącego) oznaczonego w studium symbolem B, jako obszaru przeznaczonego pod zabudowę. Stanowisko sądu w sprawie II SA/Kr 1499/15 jest zresztą zgodne z ugruntowaną linią orzecznictwa, która wymóg zgodności ustaleń planu zagospodarowani przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postrzega jako wymóg podstawowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest bowiem, prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. też wyroki NSA dnia 17 stycznia 2018 r. II OSK 821/16, z dnia 11 września 2012 r. II OSK 1408/12, z dnia 23 października 2012 r. II OSK 1825/12, z dnia 15 grudnia 2011 r. II OSK 2080/11 oraz WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r. II SA/Kr 834/12).

Ustalając przeznaczenie terenu należącego do skarżącego organ planistyczny był zatem związany nie tylko stanowiskiem sądu, ale bezpośrednio zapisami studium, które teren ten wyłączały z zabudowy. Określając przeznaczenie terenu zgodnie z wolą skarżących organ naruszył by dyspozycje nie tylko art. 153 P.p.s.a. ale też art. 20 ust 1 ustawy tj. dopuścił by do sytuacji, w której uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego naruszał ustalenia studium. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, budowlane przeznaczenie działki skarżących w planie miejscowym musiało by poprzedzać zmiana przeznaczenia tego terenu w studium warunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego, co jednak wcześniej nie nastąpiło a w konsekwencji wykluczało budowlane przeznaczenie tych działki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego wskazać należy, iż współkształtowanie przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią swoiste ograniczenie właściciela. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie. bowiem w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust.1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08. Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Uwagi te dotyczą materii ogólnej związanej z dopuszczalnym ograniczeniem własności przez zapisy planu miejscowego. W ocenie sądu jednakże przedmiotowy plan nie ogranicza budowlanego zagospodarowania działek należących do skarżącego. Plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza przeznaczenie terenu na przyszłość – po jego uchwaleniu, ale nie ogranicza możliwości zagospodarowania w oparciu o ostateczne, będące w obrocie prawnym decyzje administracyjne z wyjątkiem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy). Zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada jedynie na etapie wydawania pozwolenia na budowę (art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Nie istnieją zaś procedury umożliwiające wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia pozwolenia na budowę z powodu uchwalenia prawa miejscowego, które dla danego terenu (objętego pozwoleniem na budowę) ustala przeznaczenie wyłączające zabudowę. W szczególności tzw. nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych - art. 145 K.p.a. i nast. oraz art. 156 K.p.a. takiej możliwości nie przewidują

Takie przeznaczenie całego obszaru (niebudowlane) oznacza jedynie to, że działki, na które właściciele nie uzyskali wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę będą musiały zachować charakter niebudowlany - rolny. Uchwalenie planu miejscowego nie ogranicza jednakże właścicieli działek aktualnie niebudowlanych (zgodnie z zapisami planu obowiązującego) do realizacji uprawnień ich zabudowy - uprawnień nabytych wcześniej w oparciu o decyzje administracyjne o udzieleniu pozwolenia na budowę. W procesie inwestycyjnym organy administracji nadzoru budowlanego mają kompetencje do badania zgodności realizacji inwestycji budowlanej z zatwierdzonym projektem budowlanym ale nie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazuje skarżący w skardze oraz na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. przed uchwaleniem skarżonego planu uzyskał on ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na działkach nr [...] i [...] wraz z drogą dojazdową przez działkę nr [...] (działka we władaniu gminy, która wyraziła zgodę na budowę drogi dojazdowej). Skarżący może zatem, realizować uprawnienia wynikające z tej decyzji, niezależnie od zapisów planu, które wyznaczają na tym terenie przeznaczenie rolnicze.

Odnośnie zarzutów naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, iż ustawodawca wprowadził przesłankę istotności tego naruszenia jako przesłankę go stwierdzenia nieważności planu (art. 28 ust 1 udstwy). Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 263.

W ocenie sądu prawodawca lokalny przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie dopuścił się żadnych istotnych uchybień w szczególności przy rozpatrywaniu uwag jakie skarżący zgłosił. Sposób roztrwania uwag, co do działek nr [...] i [...] był krótki, ale dostatecznie jasny a co najważniejsze zgodny z nakazem jaki formuje ustawa a art. 20 ust 1. Zbędne są dłuższe wyjaśnienia dokonywane przez organ planistyczny przy rozpatrywaniu uwag do planu, w sytuacji gdy przyczyną określenia danego przeznaczenia terenu (nieuwzględnienia uwagi) jest oczywista bo wynika z determinujących to przeznaczenie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie działki nr [...] można uznać, iż uwaga zgłoszona przez skarżącego rozpatrzona została mało precyzyjnie. Organ jednakże w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że obecnie obowiązującym planie działkę drogową nr [...] przeznaczono częściowo na tereny rolnicze - R. W związku z niewyznaczaniem w miejscowym planie zagospodarowania na tym obszarze terenów przewidzianych pod zabudowę nie wyznaczano również terenów ciągu pieszo-jezdnego. W przypadku terenów rolnych nie jest bowiem konieczne wyznaczanie dróg w planie. Zakwalifikowanie całości działki [...] jako ciągu pieszo-jezdnego 12.KDX o szerokości wahającej się pomiędzy 8 a 12 metrów tak jak w poprzednim planie wiązałoby się z wyznaczeniem rezerwy terenowej do poszerzenia na działkach prywatnych w celu stosowania jej parametrów technicznych do przepisów prawa. Sama zaś działka [...] w ewidencji gruntów jest oznaczona, jako działka drogowa.

W ocenie sądu stanowisko organu planistycznego jest racjonalne. Skoro cały teren 5R ma przeznaczenie niebudowlane, brak podstaw by wyznaczać ciągi pieszo-jezdne w dodatku po terenach częściowo nienależących do gminy. W ocenie sądu wątpliwym prawnie jest wyznaczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod drogi niepubliczne, zwłaszcza w obszarach nienależących do gminy). Istnieją bowiem instytucie prawa cywilnego, które umożliwiają uzyskanie prawa przechodu i przejazdu na rzecz właściciela nieruchomości pobawionej skomunikowania z drogą publiczną przez tereny nie należące do niego. Zapisy plany miejscowego nie powinny niejako z góry ograniczać sposobu wykonywania własności przez właścicieli działek, po których przechód i przejazd ma być do innych nieruchomości realizowany z pominięciem mechanizmów cywilistycznych, które to mechanizmy zabezpieczają prawa także właścicieli nieruchomości służebnych, czego nie czyni miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego a wyłącza z możliwości innego niż drogowe zagospodarowanie działek we fragmentach przeznaczonych np. pod ciągi pieszo-jezdne. Prawa skarżącego są zresztą w ocenie sądu zabezpieczone, gdyż zatwierdzony projekt budowlany przewiduje budowę drogi dojazdowej po działce nr [...], czego, jak mowa wyżej, nie mogą wyłączyć zapisy skarżonego planu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności , na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.