Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1632/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 599/13 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 lutego 2014 r. , IV SA/Wr 599/13 oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm. - dalej ustawa) bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: 1) zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo 2) nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, czy skarżący rejestrując się w Urzędzie Pracy, spełniał przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną, określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu J. z [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 5 listopada 2010 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku i ostatecznej decyzji Starosty Powiatu J. z [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekającej o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 grudnia 2011 r. w związku z otrzymaniem środków na podjęcie działalności gospodarczej z dniem 14 grudnia 2011 r. w związku z pozyskaniem informacji z CEIDG, że od 10 września 2000 r. do 10 stycznia 2012 r. skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej firmy "R. M. F.". Data zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej to 20 grudnia 2011 r. co sprawia, że w sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od zasady z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Zgodnie z 151 k.p.a. organ, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, lub 145b albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Kluczową kwestią w badanej sprawie jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności pod kątem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z CEIDG i oświadczeń skarżącego należało uznać, że skarżący nie spełniał przesłanek do uzyskania statusu osoby bezrobotnej ze względu na istniejący wpis do CEIDG. Nie ulega wątpliwości, że w dniu rejestracji, tj. 5 listopada 2010 r. skarżący na "karcie rejestracyjnej bezrobotnego" oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej. Nadto, w tym samym dniu, w trybie art. 233 § 1 kodeksu karnego złożył pisemne oświadczenie, będąc pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że nie posiada wpisu do działalności gospodarczej. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie obu przywołanych decyzji – [...] listopada 2010 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 5 listopada 2010 r. oraz z [...] grudnia 2011 r., o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawidłowo organy rozpoznające sprawę przyjęły, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, w myśl którego bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli między innymi – nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wyklucza możliwość przyznania statusu bezrobotnego osobie posiadającej aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Jednocześnie zgodnie z art. 33 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) istnieje domniemanie, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o jego sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie były związane treścią wpisu skarżącego do CEIDG i nie mogły poczynić własnych ustaleń, odmiennych niż dane w nim zawarte. Tym samym zgłoszenie zarzutu złożenia przez skarżącego wniosku o wykreślenie z ewidencji w 2000 r., nie mogło odnieść oczekiwanego skutku. Organ nadal byłby zobowiązany do wznowienia postępowania w tej sprawie. Wniosek ten wynika wprost z zasady domniemania prawdziwości danych w rejestrze CEIDG, określonej w art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie można wobec tego zarzucić organom orzekającym w sprawie braku wyjaśnienia stanu faktycznego. Brak odprowadzenia składek, czy innych należności publicznoprawnych nie podważa istnienia wpisu do CEIDG. Skarżący zresztą nie potwierdził żadnym zaświadczeniem z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że nie miał obowiązku uiszczania składek ubezpieczeniowych w okresie od rozpoczęcia działalności gospodarczej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że jedyną właściwą drogą do potwierdzenia przez skarżącego faktu wyrejestrowania przez niego działalności gospodarczej już w 2000 r. byłoby złożenie do CEIDG wniosku o sprostowanie istniejącego wpisu, dotyczącego okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, skoro zgodnie ze stanowiskiem skarżącego zawarte w nim dane były błędne. Nie ulega wątpliwości, że ciężar wykazania błędu w CEIDG spoczywał na skarżącym i wykluczał możliwość wszczęcia tego postępowania z urzędu przez organy administracji obu instancji orzekające w sprawie. Dopiero sprostowanie informacji znajdującej w CEIDG dałoby podstawę do odmiennego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro, zatem skarżący zamiast żądania sprostowania wpisu dotyczącego okresu prowadzenia działalności gospodarczej dokonał 20 grudnia 2011 r. wykreślenia działalności gospodarczej, to formalnie potwierdził jej prowadzenie od 10 września 2000 r. do 10 stycznia 2012 r. W rezultacie skarżący w dniu 5 listopada 2010 r. nie spełniał przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną, określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia.

Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd wskazał, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy stanowi, że okolicznością wykluczającą uzyskanie statusu bezrobotnego było już samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i to bez względu, czy działalność ta była faktycznie prowadzona, czy też nawet w ogóle podjęta. W okresie wcześniejszym tj. od dnia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej do 1 maja 2004 r. obowiązywała ustawa z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz. U. 1997, Nr 25, poz.128 ze zm.), gdzie obowiązywała definicja bezrobotnego z art. 2 ust. 1 pkt 2, jako osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g), nie uczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: f) nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega – na podstawie odrębnych przepisów – obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Niezmiennie zatem wyłączał z możliwości uzyskania statutu bezrobotnego sam fakt podjęcia działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności. Bezspornym w sprawie pozostaje, że zarejestrowana działalność pod firmą F. w 2000 r. wykonywana była przez skarżącego przez jeden miesiąc, co zatem w myśl wcześniej obowiązującej ustawy wykluczało także możliwość przyznania statusu bezrobotnego

Odmienne rozumienie tego unormowania nie było w niniejszej sprawie możliwie. Jakkolwiek bowiem warto odnotować, że w orzecznictwie pojawił się pogląd aprobujący wykładnię systemową i celowościową cytowanego przepisu (wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2298/11), to jednak wykładnia ta sprowadza się do konieczności odczytywania tej regulacji w związku z art. 14 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2009 r. (to jest po wejściu w życie zmiany wprowadzonej do jej art. 14 na mocy ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2009 r., nr 18, poz. 97). Do orzeczeń takich należy obok opisanego wyżej wyroku NSA z 31 maja 2012 r., także wyrok WSA w Łodzi z 24 listopada 2010 r., III SA/Łd 524/10.

Stan prawny w tym zakresie zmienił się z dniem 31 marca 2009 r., kiedy, na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97) wszedł w życie znowelizowany art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Unormowanie to obowiązywało także w dacie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. Na mocy zmienionego art. 14 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Jednak w myśl dodanego art. 14 ust. 3, przedsiębiorca miał prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej. O ile przedsiębiorca z tego prawa skorzystał, domniemanie wynikające z takiego wpisu oznaczało, że przedsiębiorca podejmie wykonywanie działalności gospodarczej z dniem określonym we wniosku. W konsekwencji domniemanie to wskazuje na uzyskanie statusu przedsiębiorcy z dniem określonym we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej. Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, nie może być wówczas rozumiane inaczej, niż posiadanie wpisu w charakterze przedsiębiorcy, od dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia wykonywania działalności gospodarczej. Z takiego wpisu wynika też domniemanie, że do dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej osoba wpisana nie podjęła działalności gospodarczej – nie jest przedsiębiorcą. Powyższe rozważania zostały przedstawione w wyroku NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2298/11. Zdaniem zatem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie decyzji pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej jest możliwe, jeśli mimo wpisu do działalności, osoba z dniem wydania decyzji o uznaniu za bezrobotnego nie podjęła jeszcze działalności gospodarczej, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności wskazała datę późniejszą jej podjęcia niż data wpisu do ewidencji działalności. Okoliczność ta nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Warto dodać, że pogląd sformułowany w tych orzeczeniach nie okazał się dominujący. Sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w późniejszym wyroku z 3 sierpnia 2011 r., III SA/Łd 549/11 poddał tę tezę krytyce i zajął stanowisko odmienne.

Skarżący został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. Z załączonych do akt dokumentów wynika, że skarżący przy każdej rejestracji w urzędzie pracy składał oświadczenia, w których podawał, że nie posiada wpisu do działalności gospodarczej (w aktach sprawy znajdują się oświadczenia strony z 5 listopada 2010 r.). Ponadto podczas kolejnych rejestracji skarżący otrzymywał do wiadomości i własnoręcznie podpisywał "pouczenie dla osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku", w których oświadczył, iż został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z powyższym uzyskanie przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, spowodowało konieczność orzeczenia przez organy administracji o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalność gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego – por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2013 r., IV SA/Wr 240/12.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł R. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 174 ust. 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ ewidencyjny działań, z urzędu w zakresie wykreślenia działalności gospodarczej skarżącego oraz czynności sprawdzających, w szczególności w okresie weryfikacji złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowane działalności gospodarczej;

- art. 174 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię skutkującą odebraniem skarżącemu praw osoby bezrobotnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarejestrowana na R. M. działalność pod firmą F. w 2000 r. wykonywana była przez jedynie jeden miesiąc. Po tym okresie skarżący zgłosił zakończenie tej działalności we właściwym Urzędzie Gminy. W jego przeświadczeniu działalność ta została zakończona i wykreślona z właściwej ewidencji i od tamtego czasu nie interesował się losami wpisu. O istnieniu wpisu dowiedział się w związku ze zmianą przepisów i przekazania danych z ewidencji gospodarczej do Centralnej Informacji o Ewidencji Działalności Gospodarczej. W chwili podjęcia wiedzy w tym zakresie skarżący podjął działania zmierzające do wykreślania tego nieaktualnego wpisu.

Informacja o posiadaniu wpisu na działalność prowadzoną pod firmą F. wyszła na jaw tylko dlatego, że po wykonaniu obowiązku wpisu nowej działalności gospodarczej związanej z realizacją umowy o dofinansowanie okazało, iż skarżący został wezwany do aktualizacji danych przez Urząd Miasta w Z. W wezwaniu tym organ rejestrujący pouczył skarżącego, o tym iż gdy w ciągu siedmiu dni nie uzupełni lub nie zaktualizuje danych wpis zostanie wykreślony z urzędu. Z treści decyzji organów, jak i wyroku WSA wynika, iż nie podjęto żadnych działań zmierzających do ustalenia historii wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie żaden z organów nie dokonał weryfikacji tych informacji i w ten sposób naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Prowadzący w ówczesnym czasie ewidencję gospodarczą Urząd w Z. pomimo informacji przekazanych przez skarżącego przez okres ponad 10 lat nie podjął żadnych działań w zakresie zasadności istnienia w/w wpisu w ewidencji. W/w działalność nie była faktycznie wykonywana przez R. M., o czym świadczy również okoliczność, iż za ten okres nie było prowadzonych żadnych rozliczeń z właściwym Urzędem Skarbowym i ZUS-em. Nie budzi wątpliwości, iż wraz z zarejestrowaniem działalności powstanie obowiązek uiszczania stosowanych składek na ubezpieczenie społeczne oraz rozliczeń z Urzędem Skarbowym. W ocenie skarżącego sam wpis do rejestru działalności gospodarczej nie wskazuje, iż taka działalność jest faktycznie prowadzona, a właśnie prowadzenie działalności jest przejawem faktycznego działania. Przedmiotowy wpis do chwili jego wykreślania był wpisem martwym. Zatem, składane przez skarżącego oświadczenia, były zgodne z prawdą na podstawie istniejącego stanu faktycznego. Za stanowiskiem skarżącego przemawia również okres posiadania przez niego statusu osoby bezrobotnej, który świadczy o tym, iż skarżący faktycznie był przeświadczony o tym, iż nie dysponuje żadnych aktywnym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej.

W związku z podjętymi działaniami uprawnionych organów wypowiedziana została skarżącemu umowa na mocy, której skarżący otrzymał dofinansowanie do działalności gospodarczej. Umowa i wszystkie wynikające z niej obowiązki zostały w całości wykonane przez skarżącego, co również potwierdza prawidłowość oraz działanie w dobrej wierze skarżącego. W chwili obecnej R. M. prowadzi dobrze prosperującą działalność gospodarczą, którą będzie zmuszony zlikwidować w przypadku konieczności zwrotu otrzymanej dotacji. W ocenie skarżącego nie zasłużył on na tak surowe ukaranie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, sformułowane w niniejszej sprawie obie podstawy kasacyjne odnoszą się do "art. 174 ust. 2 p.p.s.a.", a takiego przepisu nie ma w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby przyjąć, że doszło tu do oczywistej omyłki i że w rzeczywistości chodzi o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to i tak przepis ten nie ma zastosowania do naruszeń prawa materialnego. Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą uchybień, które miały miejsce w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, a zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ ewidencyjny działań, z urzędu w zakresie wykreślenia działalności gospodarczej skarżącego oraz czynności sprawdzających, w szczególności w okresie weryfikacji złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowane działalności gospodarczej jest bezzasadny, ponieważ na podstawie wskazanych przez skarżącego przepisów nie można się domagać od organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania w sprawie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu J. z [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 5 listopada 2010 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku i ostatecznej decyzji Starosty Powiatu J. z [...] grudnia 2011 r., nr [...] orzekającej o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 grudnia 2011 r. w związku z otrzymaniem środków na podjęcie działalności gospodarczej z dniem 14 grudnia 2011 r.

4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, ponieważ skarżący kasacyjnie nigdzie w uzasadnieniu nie wyjaśnia, jakie błędy w interpretacji tych przepisów popełnił Sąd I instancji, ani też nie podaje, na czym miałaby polegać ich prawidłowa wykładnia. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Z tych zaś jednoznacznie wynika, że skarżący kasacyjnie nie spełniał przesłanek do uzyskania statusu osoby bezrobotnej ze względu na istniejący wpis do CEIDG. Nie ulega również wątpliwości, że w dniu rejestracji, tj. 5 listopada 2010 r. skarżący kasacyjnie na "karcie rejestracyjnej bezrobotnego" oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej.

5. W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia (zarzutami) wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Odmiennie jedynie kształtuje się związanie sądu odwoławczego wnioskiem skarżącego w jego merytorycznej części, co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku.

6. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy sądowoadministracyjnej przez niezależny i niezawisły sąd z tym jednakże zastrzeżeniem, że w postępowaniu odwoławczym przed NSA sprawa jest rozpoznawana w granicach zakreślonych przez wnoszącego skargę kasacyjną – por. art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej, nie może w warunkach niniejszej sprawy zbadać w całości prawidłowości zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia administracyjnego.

7. Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej całościowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Ponadto, sformułowane w niej zarzuty są chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.