Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 274/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust 1, art. 9 ust 1 w związku z art. 18 ust 2 pkt 12 i 15, art. 7 ust 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3, art 4 ust 1 pkt 1, art. 9 ust 1 i 3, art. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. F., A. F., A. F. i T. F. na uchwałę Rady Gminy w Świdwinie z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XIII/113/2011 w sprawie powierzenia spółce Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. z siedzibą w Wardyniu Górnym zadań własnych Gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oraz wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę umowy wykonawczej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XIII/113/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie powierzenia spółce Międzygminne Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Wardyniu Górnym zadań własnych Gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oraz wyrażenia zgody na zawarcie przez Gminę Świdwin umowy wykonawczej, Rada Gminy Świdwin , działając na podstawie art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 12 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) powierzyła spółce A. realizację zadań własnych Gminy w zakresie zadań związanych z gospodarowaniem odpadami poprzez świadczenie usług publicznych w wykonaniu obowiązku służby publicznej polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 uchwały powierzono spółce rozbudowę instalacji związanych z zagospodarowaniem i unieszkodliwianiem odpadów w ramach realizacji projektu pn.: "Modernizacja Zakładu Gospodarki Odpadami poprzez doposażenie sortowni". W § 1 ust. 3 uchwalono, że zadanie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter usługi publicznej, świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym i będzie realizowane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb Gminy : [...] jako element planu gospodarki odpadami dla województwa w ramach podstawowej działalności Spółki. W § 1 ust. 4 uchwalono, że powierzenie zadań następuje do 31 grudnia 2021 r. podpisania umowy, o której mowa w § 2.

W § 2 uchwały organ wyraził zgodę na zawarcie przez Gminę ze Spółką umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych), niezbędnej dla realizacji obowiązku służby publicznej polegającej na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami oraz realizacji projektu pn. : "Modernizacja Zakładu Gospodarki Odpadami poprzez doposażenie Sortowni" współfinansowanego ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skarżący P. reprezentowani przez pełnomocników adwokata A. T.i radcę prawnego S. P. wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą.

Wskazali, że treść uchwały oraz sposób jej podjęcia narusza :

- art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie podmiotom gospodarczym brania udziału w obrocie gospodarczym nie mające umocowania w ustawie oraz art. 3 a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego nie zastosowanie i powierzenie w drodze uchwały utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spółce komunalnej bez przeprowadzenia przetargu na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych ;

- art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach, poprzez jego nie zastosowanie i powierzenie utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spółce komunalnej nie spełniającej warunków prawnych i technicznych określonych w przepisach,

- art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego zastosowanie i powierzenie zadań własnych gminy, podczas gdy przepisy szczególne art. 3a ustawy o utrzymaniu porządku w gminach przewidują obligatoryjne przeprowadzenie procedury przetargowej w tym zakresie.

Rada Gminy Świdwin uchwałą z dnia 21 lutego 2013 r. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 4 marca 2013 r. J. F., A. F., A. F. i T. F. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Świdwin Nr XIII/113/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 oraz 32 Konstytucji RP poprzez ograniczenie podmiotom gospodarczym brania udziału

w obrocie gospodarczym niemające umocowania w ustawie;

- art. 3 a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego nie zastosowanie i powierzenie w drodze uchwały utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spółce komunalnej bez przeprowadzenia przetargu na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych;

- art. 3 ust 3 pkt 15 c ustawy o odpadach poprzez jego nie zastosowanie i powierzenie utrzymania i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych spółce komunalnej niespełniającej warunków prawnych i technicznych określonych w wymienionych przepisach prawa;

- art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez jego zastosowanie i powierzenie zadań własnych Gminy spółce komunalnej, podczas gdy przepisy szczególne mianowicie art. 3a ustawy o utrzymaniu porządku w gminach przewidują obligatoryjne przeprowadzenie procedury przetargowej w tym zakresie;

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących, gmina może powierzyć realizację zadań z zakresu gospodarki komunalnej każdej jednostce organizacyjnej, ale wyłonionej w trybie określonym ustawą o zamówieniach publicznych, niezależnie od formy organizacyjno-prawnej tej jednostki i statusu własnościowego. Wobec fundamentalnej zasady równości podmiotów gospodarczych wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nie jest zgodne z prawem preferowanie określonego podmiotu, pozbawiając inne podmioty możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie. Uprzywilejowanie przez Radę Gminy określonego podmiotu narusza przede wszystkim konstytucyjną zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP.

Ponadto Rada Gminy naruszyła uchwałą art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, który zobowiązuje gminy do przeprowadzenia postępowań przetargowych w oparciu o ustawę Prawo zamówień publicznych na wyłonienie podmiotu, który będzie eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. W przypadku Gminy taka procedura nie została przeprowadzona. Wskazany przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., a więc przed dniem podjęcia uchwały.

Nawet przyjęcie, że art. 3a tej ustawy nie musiał być stosowany ze względu na brzmienie przepisu przejściowego tj. art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, to i tak gmina nie mogła powierzyć wykonania zadania własnego spółce komunalnej, w której ma mniejszościowy udział bez zastosowania procedury przetargowej.

Oznacza to, iż zastosowanie w przedmiotowym przypadku ustawy o gospodarce komunalnej było wyłączone.

Skarżący powołali się na opinię Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dostępnej na stronie internetowej urzędu), według której "Istotne dla uznania, iż powierzenie przez gminę zadań własnej spółce prawa handlowego nie wymaga zastosowania procedur udzielania zamówień publicznych jest stwierdzenie, iż spółka ta posiada status komunalnej osoby prawnej, w której gmina posiada cały kapitał zakładowy. Bowiem tylko w takim przypadku gmina zachowuje wyłączną możliwość decydowania o sprawach spółki (pełną kontrolę nad spółką). Ponadto spółka musi być utworzona w celu wykonywania określonych zadań komunalnych gminy, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w stosownej uchwale gminy oraz w akcie o jej utworzeniu". Zdaniem skarżących w tej sprawie w ogóle nie jest wiadome czy na dzień podjęcia uchwały przeanalizowano akt założycielski spółki i czy cel jej utworzenia i zakres działalności jest zbieżny z zakresem zadań przekazanych kwestionowaną uchwałą. Niewątpliwe jest jednak, iż gmina jest mniejszościowym udziałowcem spółki, co nie umożliwia spółce "pełną kontrolę nad spółką". Z przedstawionej opinii UZP wynika, że w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1999 r. w sprawie C-107/98 "Teckal", ETS sformułował dwa warunki umożliwiające odstąpienie od obowiązku stosowania procedur udzielania zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień podmiotom posiadającym odrębną osobowość prawną od zamawiającego, tj. sprawowanie przez podmiot publiczny kontroli podobnej do tej jaką sprawuje w stosunku do swoich własnych służb oraz wykonywanie przez kontrolowany podmiot zasadniczej części jego działalności na rzecz podmiotu kontrolującego. Stanowisko to potwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle.

Dalej skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach pod pojęciem "gospodarowania odpadami" rozumie się "zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów". W przypadku uznania, że w zakres działań spółki wchodzi również odbiór odpadów, to uchwała narusza art. 6d i 6e ustawy o utrzymaniu porządku w gminach, zobowiązującego gminy do przeprowadzenia postępowań przetargowych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Z mocy art. 6e ustawy spółka komunalna może świadczyć te usługi jedynie w sytuacji, gdy została wybrana w drodze przetargu.

Skarżący podkreślili, że spółka nie posiada środków technicznych, ani nie spełnia warunków prowadzenia regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określonych w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Posiada jedynie instalację określoną w art. 3 ust. 3 pkt 15c lit. c ustawy o odpadach.

W ocenie skarżących, nie jest możliwe stosowanie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej w celu obejścia zapisu art. 3a ustawy o utrzymaniu porządku w gminach. Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej zawiera sama ta ustawa w art. 4 ust 1 pkt 1 zgodnie, z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Takim szczególnym przepisem, o którym mówi ustawa jest właśnie art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ograniczenie polega na wyborze wykonawcy na wybudowanie, utrzymanie i eksploatacje regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów po przeprowadzeniu procedury przetargowej. Dopiero, gdy przeprowadzenie przetargu nie wyłoni wykonawcy gmina we własnym zakresie ma możliwość powierzenia realizowania zadania polegającego na budowie, eksploatacji, utrzymaniu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów w tym przy zastosowaniu przepisów o gospodarce komunalnej.

Następnie skarżący wskazali na naruszenie zasad uczciwej konkurencji określonych w art. 9 ust 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Spółka komunalna uzyskuje bowiem pozycję dominującą w zakresie świadczenia usług w zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych, eliminującą

w zasadzie z rynku inne podmioty działające w tej samej branży.

Skarżący wyjaśnili, że P. z siedzibą w P., prowadzi Zakład Oczyszczania oraz Zakład unieszkodliwiania odpadów. Zakłady te prowadzą działalność, których przedmiotem jest gospodarowanie odpadami na terenie gmin będących udziałowcami spółki m.in. na terenie gminy Świdwin. Jest to działalność rodzajowo identyczna jak prowadzona przez spółkę komunalną. Powierzenie spółce komunalnej zadań w zakresie gospodarowania odpadami bez zachowania stosownej procedury przetargowej narusza interes prawny Spółki EE. i jej wspólników. Wobec podjęcia zaskarżonej uchwały spółka nie miała możliwości udziału w przetargu oraz uzyskania zezwolenia na wykonywanie świadczeń z zakresu gospodarki odpadami, które zostało powierzone spółce komunalnej. Doszło do tego, gdy zakład należący do strony spełnia wszelkie warunki określone przepisami prawa do instalacji regionalnej.

Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchwale nr XXV/230/2013 z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy Świdwin nr XIII/113/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r.

W ocenie organu zarzuty skargi są bezzasadne. Podkreślono, że Wojewoda nie zakwestionował zaskarżonej uchwały uznając, że jest zgodna z prawem.

Zdaniem Gminy, zgodność uchwały z powołanymi przepisami wynika z art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897). Zakład Gospodarki Odpadami prowadzony jest przez spółkę komunalną M.– posiadającą 100 %. Udziałowcem Spółki jest również Gmina. Zakład ten ujęty jest również w Planie Gospodarki Odpadami Województwa. Zgodnie z art. 19 powyższej ustawy nie stosuje się przepisów art. 3a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i z tej przyczyny zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z prawem, a wręcz stanowi realizację przepisu art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r.

Wbrew zarzutowi skargi, uchwała nie narusza art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach, gdyż Z. funkcjonuje zgodnie z posiadanymi decyzjami i jest ujęty w Planie Gospodarki Odpadami Województwa

Niezasadny jest również zarzut o naruszeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przedmiotowa uchwała powierza "zagospodarowanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami". Przedmiotem uchwały jest wyłącznie zagospodarowanie i unieszkodliwianiu odpadów z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia ZGO, zgodnie z art. 19 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Tak więc, przedmiotem uchwały nie jest powierzenie spółce zadań w zakresie "odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości". Dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia, że uchwała narusza art. 6d i 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zadania gminy określone w art. 6d i 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie "organizacji" przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, to zadania wykonawczego organu gminy, które będą realizowane zgodnie z przepisami. W art. 6d ustawy jest ustawowe rozróżnienie między odbiorem odpadów a ich zagospodarowaniem.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Spółka M. ubiega się o dofinansowanie w ramach Programu Regionalnego dla rozwoju Pomorza (wniosek złożony 30 listopada 2011 r.) projektu "Modernizacja Zakładu Gospodarki Odpadami przez doposażenie sortowni" współfinansowanego ze środków UE w ramach programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Umowa o świadczenie usług publicznych stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego (Gminy) i podmiotu, któremu powierzono zadanie własne Gminy (zadanie polegające na świadczeniu usług w ogólnym interesie gospodarczym), w tym przypadku M. , do odpowiedniego wykonywania tej usługi i, jeżeli to konieczne, do uzyskiwania sporadycznie i tylko, gdy jest to uzasadnione, dopłaty do tej usługi ze środków publicznych, zwanej rekompensatą.

Powyższe wynika między innymi z postanowień Decyzji Komisji Europejskiej z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorcom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.U.UE.L.2005.312.67) oraz zostało uszczegółowione w pkt 58 Wytycznych w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych.

Gmina podniosła też, że nie podjęcie zaskarżonej uchwały powodowałaby negatywne konsekwencje dla jej majątku. Gmina jest udziałowcem spółki w 10,6% udziałów. Zawarcie umowy wykonawczej jest jednym z istotnych wymogów procedury uzyskania dofinansowania z programów pomocowych UE.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r., Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z urzędu dopuścił dowód z akt WSA w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 568/12 celem wyjaśnienia zarzutu dotyczącego Statusu Z. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy powierzająca spółce M. realizację zadań własnych Gminy związanych z zagospodarowaniem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Zakładu Gospodarki Odpadami.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3).

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był zbadać, czy skarga spełnia warunki formalne, tj. czy sprawa objęta uchwałą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa), oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi.

Jak wynika z akt skarżący pismem z dnia 4 stycznia 2013 r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy uchwałą z dnia 1 lutego 2013 r. nr XXV/230/2013 odmówiła uwzględnienia wezwania. Skarga została złożona do Sądu w dniu 4 marca 2013 r.

Mając na uwadze podane wyżej okoliczności oraz art. 101 u.s.g. i uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (opubl. ONSAiWSA 2007/3/60), Sąd stwierdził, że skarga - w zakresie właściwości sądu, dochowania terminu do wniesienia skargi i wyczerpania trybu zaskarżania uchwał – spełnia warunki formalne.

W dalszej kolejności, Sąd zobligowany był ocenić, czy skarżący posiadają legitymację skargową do skutecznego zaskarżenia uchwały będącej przedmiotem rozpoznawanej skargi.

Posiadanie legitymacji skargowej jest konsekwencją naruszenia istniejącego interesu prawnego skarżących w danej sprawie skarżoną uchwałą.

Z treści przytoczonego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego

- wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżącego, tym samym gwarantując mu ochronę prawną. Brak takiej ochrony w przepisach prawa legły u podstaw rozstrzygnięcia danej sytuacji prawnej, powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał organu gminy.

Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, a zatem nie posiadają legitymacji prawnej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarżący wywodzą swój interes prawny z przepisów prawa materialnego tj. art. 3 a ust. 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 6 d i 6e ustawy o utrzymaniu porządku w gminach, art. 3 ust 3 pkt 15 c ustawy o odpadach i art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, a jego naruszenia upatrują w ograniczeniu swobody działalności gospodarczej (art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 oraz 32 Konstytucji RP) w zakresie w jakim organ powierzył wykonanie zadań własnych gminy spółce komunalnej M. z pominięciem procedury przetargowej.

Zdaniem organu, nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia przetargu

w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o zamówieniach publicznych w sprawie realizacji zadań własnych gminy polegających na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych w przypadku powierzenia realizacji tych zadań ww. spółce komunalnej z wykorzystaniem instalacji, urządzeń i wyposażenia Z.

Jak wynika z powyższego istotne dla uznania legitymacji procesowej skarżących w tej sprawie było ustalenie istnienia obowiązku po stronie Gminy do przeprowadzenia procedury przetargowej w zakresie realizacji zadań objętych zaskarżoną uchwałą.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 9 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 12 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.)

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy

z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Formy prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej określa odrębna ustawa (art. 9 ust. 3).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 9 ust. 4 tej ustawy). Do tych zadań użyteczności publicznej należy świadczenie usług w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

Podany w uchwale art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), w trybie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 75), przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536) i ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13) albo na zasadach ogólnych.

Wskazać również należy na przepis art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Bez wątpienia zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaliczają się do objętych pojęciem gospodarki komunalnej zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Z powyższych przepisów wynika, że zadania użyteczności publicznej gmina może wykonywać za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów, osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z nimi umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Tak więc, ustawodawca określił dwa sposoby realizacji gminnych zadań użyteczności publicznej. Kiedy to realizacja zadań zostaje przekazana podmiotowi niezależnemu organizacyjnie, gospodarczo i majątkowo od gminy. Chodzi tu o osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne niebędące własnymi jednostkami gminy. Wówczas odbywa się to na zasadach ogólnych z wykorzystaniem cywilnoprawnej umowy, która jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań. Z treści art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że wtedy właśnie konieczne jest uwzględnienie przepisów o finansach publicznych i przepisów o zamówieniach publicznych.

Drugą możliwą sytuacją jest wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie tj. przez utworzoną w tym celu własną jednostkę organizacyjną. Wówczas podstawą powierzenia wykonywania zadań jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych i nie jest potrzebne zawieranie przez gminę umów z własną jednostką organizacyjną w zakresie zadań, dla których gmina powołała tę jednostkę(por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05. LEX nr 180740).

Tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych właściwy dla gminnych spółek handlowych.

Podkreślić należy, że ustawodawca nie ograniczył wyboru gminie co do sposobu realizacji zadań komunalnych. Jednakże każdy ze sposobów musi spełniać warunki i wymogi określone przepisami ustaw, o których mowa powyżej.

Szczególnym rodzajem komunalnych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, jak np. komunalne spółki kapitałowe.

Zdaniem Sądu, przez pojecię "komunalnej spółki kapitałowej" należy rozumieć spółkę utworzoną w drodze uchwały organu gminy, w celu wykonywania określonych zadań użyteczności publicznej w ramach gospodarki komunalnej, w której wszystkie udziały (akcje) stanowią mienie jednostki samorządu terytorialnego, a przynajmniej ponad 50 % udziałów (por. Andrzej Szwec Komentarz Ustawa o samorządzie gminnym, wydanie 4, Warszawa 2012 r., str. 165, 166). Przy czym, mając na względzie art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, że brak jest przeszkód prawnych do współpracy i współdziałania gmin oraz innych jednostek samorządu terytorialnego w powyższym zakresie.

Uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie Zdrój Nr XI/82/2003

z dnia 27 sierpnia 2003 r. utworzona została spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – M. z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji Powiatowego planu Gospodarki Odpadami, Gminnych Planów Gospodarki Odpadami gmin - udziałowców Spółki, wybudowania Z. i wywozu odpadów i ich unieszkodliwiania.

Z umowy spółki objętej aktem notarialnym sporządzonym w dniu [...] r. zmienionej aktem notarialnym z dnia [...] r. (Rep. A Nr[...] ) wynika, że podstawowym celem Spółki jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gmin : Gminy [...] w zakresie zadań własnych gmin związanych z gospodarowaniem odpadami poprzez świadczenie usług publicznych w wykonaniu służby publicznej.

Cały kapitał zakładowy przedmiotowej spółki (100 %) został objęty przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – Gminę [...]

W ocenie Sądu, skoro dla realizacji wspólnego przedsięwzięcia jednostek samorządu terytorialnego polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych z terenów tych jednostek została utworzona z majątków wymienionych jednostek spółka prawa handlowego, bez udziału w kapitale spółki podmiotów zewnętrznych, to nie było obowiązku wyboru podmiotu do realizacji tych konkretnych zadań w trybie przetargu.

Zdaniem skarżących, gmina nie mogła powierzyć bez procedury przetargowej wykonania zadania własnego spółce komunalnej, w której ma mniejszościowy udział.

Jednakże należy tu zwrócić uwagę, że spółka ta ma niejako charakter regionalny, jej działanie obejmuje łączny obszar kilku jednostek samorządu terytorialnego – założycieli spółki i ma na celu świadczenie usług publicznych

z zakresu gospodarki odpadami na rzecz wspólników. W tak przyjętym w akcie założycielskim spółki podstawowym i wspólnym celu utworzenia i działalności spółki komunalnej - jednostki samorządu terytorialnego (wspólnicy) mają pełną kontrolę nad działalnością ich spółki w zakresie wykonania powierzonego zadania w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Szczegółową realizację wspólnego przedsięwzięcia będzie określać tzw. umowa wykonawcza zawarta pomiędzy zamawiającymi jednostkami, a spółką jako wykonawcą. Ponadto, utworzona wyłącznie z majątku wspólników (jedn. sam. teryt.) spółka prawa handlowego jest ze swej istoty podmiotem ekonomicznie zależnym od założycieli.

Podkreślić należy, że S. nie jest podmiotem o którym mowa w przytoczonym na wstępie art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej, a Rada Gminy w Ś. wespół z innymi jednostkami samorządu terytorialnego miała prawo wyboru sposobu realizacji zadań własnych jednostek, co uczyniła w zgodzie z prawem.

Zdaniem Sądu, z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, na które powołują się zarówno skarżący jak i organ, wynika generalna zasada, że tryb przetargu nie ma zastosowania w przypadku powierzenia przez gminę świadczenia usług własnej jednostce organizacyjnej, traktowanej jako podmiot wewnętrzny utworzony w celu wykonania określonego zadania publicznego.

Dlatego też należało uznać, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie, gdyż przyjęte w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy prawa materialnego nie kreują dla nich żadnych uprawnień, których realizacji skarżący mogliby się skutecznie domagać. Interes faktyczny, jaki niewątpliwie mają skarżący w uzyskaniu zlecenia w zakresie odpłatnego wykonywania gospodarki komunalnej na rzecz Gminy, nie jest wystarczający dla uznania legitymacji skargowej skarżącego w tej sprawie.

Jak wynika z treści skargi, skarżący wywodzą również swój interes prawny z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. z art. 3a ust. 1 i 3. Według stron jest to przepis szczególny, który kreuje dla gminy obowiązek przeprowadzenia przetargu.

Sąd zważył, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie objętej przedmiotem uchwały. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, w przypadku instalacji wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako zakład zagospodarowania odpadów, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub której budowa lub eksploatacja rozpoczęła się przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisów art. 3 a ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się.

Jak wynika z dokumentów sprawy, M. posiada instalacje wskazane w Planie Gospodarki Odpadami Województwa Spółka prowadzi i zarządza Z. , który został oddany do eksploatacji w roku 2007.

Interesu prawnego skarżącego nie można także wywieść z art. 6 d i 6 e ustawy o czystości i utrzymaniu porządku w gminach, gdyż przepisy te dotyczą kwestii odbioru odpadów, nie zaś ich zagospodarowania i unieszkodliwiania. Lektura tej ustawy wskazuje, że ustawodawca odróżnia i oddziela pojęcia "gospodarowanie", ,"zagospodarowanie" i "odbiór" odpadów. Zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie czynności zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia art. 22 i 32 Konstytucji RP i art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy jeszcze raz podkreślić, że istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g., musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Wymienione przepisy dotyczą ogólnych zasad działalności gospodarczej i ustroju gospodarczego państwa i nie mogą stanowić podstawy do wykazania posiadania interesu prawnego w tej sprawie. Ewentualnie naruszenie tych przepisów mogłoby być podnoszone jako konsekwencja naruszenia uprawnień skarżących podjętą uchwałą. Jak już wyżej wskazano zaskarżona uchwała nie miała wpływu na sytuację prawną skarżących.

Wyjaśnić należy, że wobec ustalenia, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej brak było podstaw do dokonywania przez Sąd dalszej oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Dlatego też zarzut skarżących naruszenia procedury uchwałodawczej nie był przedmiotem oceny Sądu, jak też Sąd nie rozważał zrzutu naruszenia art. 3 ust 3 pkt 15 c ustawy o odpadach.

Ustalenie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skutkuje oddaleniem skargi przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.