Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 9/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1993-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 630  Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym  przywozem towaru na polski obszar celny
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Administracyjne postępowanie
Celne prawo
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 6 pkt 1, art. 14 pkt 3
journal: Dz.U. 1992 nr 21 poz. 85
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 14 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1989 nr 75 poz. 445
law: Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne.
Teza: Przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21 poz. 85/ w zakresie, w jakim przed wejściem w życie wymienionych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od cła, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/, są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP, pozostawionym w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.

TEZY

Przepisy art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 21 poz. 85/ w zakresie, w jakim przed wejściem w życie wymienionych przepisów spełnione zostały warunki zwolnienia od cła, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445/, są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP, pozostawionym w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.


UZASADNIENIE

1. Z przepisu art. 14 pkt 3 wynika, że ustawodawca w celu zniesienia prawa do zwolnień od opłat celnych mienia podróżnego, o którym mowa była w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych /zdarzeń, stanów rzeczy/ danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo według nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane. Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową regulacją prawną, może bowiem radykalnie zmieniać na niekorzyść ich dotychczasowe sytuacje prawne, nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń z którymi może się zatknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji RP/, a zatem pozostawać w sprzeczności z tą zasadą. W opinii Trybunału Konstytucyjnego sytuacja taka ma miejsce w szczególności wtedy, gdy bezpośrednie działanie nowej ustawy godzi w prawa słusznie nabyte, chronione zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału na zasadzie art. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej. Ustawodawca może z nich zrezygnować - decydując się na bezpośrednie /natychmiastowe/ działanie nowego prawa - jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Powyższe zasady postępowania ustawodawcy powinny, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, mieć zastosowanie także w trakcie zmiany prawa celnego, w tym przewidzianych w nim ulg i zwolnień. Parlament jako organ polityczny ma - pod warunkiem działania w ramach Konstytucji i dochowania umów międzynarodowych wiążących państwo - w zasadzie pełną swobodę kształtowania zakresu i wysokości danin publicznych, w tym ceł jako przymusowych świadczeń pieniężnych o charakterze bezzwrotnym pobieranych od towarów przewożonych przez granicę państwa. W prawie regulującym daniny publiczne ważne znaczenie posiada jednak pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego. Pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawnych, która w tej dziedzinie w określonej sytuacji ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Służy zatem w konsekwencji realizacji zasady państwa prawnego. Należy ponadto podkreślić, że pewność przepisów prawa w zakresie danin publicznych ma ścisły związek z prowadzeniem działalności gospodarczej lub aktywności zawodowej podmiotów, które obowiązane są do płacenia tych danin. Podmiotom obowiązanym do ich płacenia zapewnia możliwość odpowiedniego planowania swojej działalności. W ten sposób pewność prawa sprzyjać może rozwojowi gospodarczemu i aktywności zawodowej społeczeństwa w ogóle.

Z takiego rozumienia pewności prawa w dziedzinie danin publicznych, bezpośrednio ceł, Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wniosek, że zwiększenie obciążeń celnych - także zniesienie wcześniej przysługujących ulg i zwolnień - poprzez zmianę prawa powinno być dokonywane w ten sposób, by podmioty prawa których ono dotyczy miały odpowiedni czas do rozporządzenia swoimi interesami. Ustawodawca w tej dziedzinie prawa powinien zatem tak postąpić, jak w każdym przypadku zmiany prawa podmiotowego, a zatem zastosować technikę przepisów przejściowych lub co najmniej określone vacatio legis w celu wdrożenia w życie nowego prawa.

Przechodząc bezpośrednio do oceny przepisów ustawy, stanowiących przedmiot sporu w niniejszej sprawie. to jest art. 6 pkt 1 w związku z art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepis art. 14 pkt 3 ustawy uchylił z chwilą ogłoszenia tej ustawy, to jest z dniem 10 marca 1992 r., prawo do zwolnień od opłat celnych, przysługujące określonym osobom na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. Prawo to zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez Trybunał Konstytucyjny wynikało ex lege z obowiązującej ustawy po przedstawieniu przez uprawnionych wymaganych zaświadczeń. Do uchylenia przedmiotowego prawa do zwolnień od ceł doszło w okresie gdy uprawnieni do niego przez ustawę z 1989 r. - Prawo celne spełnili wymagane przez prawo warunki do zwolnień i nie wykorzystali go. Według faktycznych ustaleń Rzecznika Praw Obywatelskich prawa nabytego do zwolnień od cła pozbawieni zostali zarówno ci, którzy nadal przebywali za granicą, jak i ci którzy powrócili do kraju po pobycie za granicą, lecz nie sprowadzili jeszcze swojego mienia stamtąd, pomimo że mieli zaświadczenie wydane przez uprawnione władze /instytucje/ polskie i pomimo zagwarantowanego im okresu czasu, w którym bez ceł mogli przywieźć mienie do kraju.

Ustawodawca, uchylając przedmiotowe prawo do zwolnień od opłat celnych, nie posłużył się - jak należało to uczynić - przepisami przejściowymi by osoby, które nabyły prawo mogły je wykorzystywać do oznaczonego czasu. Nie uczynił tego w tym przypadku pomimo, że techniką takich przepisów posługuje się często ustawodawstwo polskie regulujące obowiązki podatkowe i celne /np. w art. 121 i 122 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, w art. 54 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, w art. 39 ust. 2-4 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych/. Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając także przytoczone przepisy innych ustaw nie znajduje dostatecznych podstaw rezygnacji z przepisów przejściowych w kwestionowanych przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw. Ustawodawca nie ustanowił także odpowiedniego vacatio legis, by złagodzić ujemne konsekwencje prawne uchylenia przedmiotowych zwolnień od opłat celnych.

W sprawie odstąpienia od obowiązujących zasad posługiwania się przez ustawodawcę techniką vacatio legis Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Prokuratora Generalnego jaki wyraził w pisemnym stanowisku w niniejszej sprawie, w szczególności że przytoczony przez wnioskodawcę przepis art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego MP, postanawiający iż akty prawne ogłoszone w tych dziennikach wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej - nie uzasadnia twierdzenie, że ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, powinna określić moment wejścia w życie kwestionowanych przepisów znoszących zwolnienia od ceł z uwzględnieniem odpowiedniego vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że zgodnie z przytoczonym art. 4 ustawy z 1950 r. o wydaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego w brzmieniu noweli z 1991 r., z którym harmonizuje przepis par. 33 ust. 1 powołanej we wniosku uchwały Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej /M.P. nr 44 poz. 310/, data wejścia w życie ustawy z uwzględnieniem czternastodniowego vacatio legis powinna być regułą od której dopuszczalne są wprawdzie - zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy - wyjątki lecz nie mogą być one rozumiane rozszerzająco, w szczególności bez uwzględnienia wymagań, jakie w dziedzinie ochrony praw nabytych stwarza zasada państwa prawnego. W danym przypadku, rozpatrywanym przez Trybunał Konstytucyjny, zasada państwa prawnego wymagała zwrócenia uwagi także na dyrektywę legislacyjną zawartą w przepisach par. 33 ust. 2-3 cytowanych zasad techniki legislacyjnej, które w odniesieniu do ustaw "w znacznym stopniu dotyczących podmiotów zamieszkałych lub mających siedzibę za granicą" /do których bez wątpienia należy zaliczyć zakwestionowane przepisy ustaw z dnia 15 lutego 1992 r./ wymagają vacatio legis odpowiednio dłuższego niż 14 dni /par. 33 ust. 1/, a ponadto nie zalecają wyznaczania daty wejścia ustawy w życie na dzień jej ogłoszenia - nawet gdyby to miało szczególne uzasadnienie - w sytuacji gdy ustawa nakłada obowiązki na obywateli lub inne podmioty nie podlegające organom państwa /par. 33 ust. 3/. Dyrektywy techniki legislacyjnej, o których mowa, zawarte w przedmiotowej uchwale Rady Ministrów, nie mogą być same przez się - jak to podkreślił już Trybunał w swoim orzecznictwie - samoistną podstawą kontroli norm prawa. W stosunku do ustaw nie może być taką podstawą także cytowany w swej zasadniczej treści art. 4 ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego. Niemniej z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego regułę posługiwania się w praktyce prawotwórczej odpowiednim vacatio legis uznać może za realizację samodzielnej normy prawnej, wynikającej z art. 1 Konstytucji RP, niezależnie od tego, czy 14-dniowe vacatio czyni zadość tej normie.

Trybunał Konstytucyjny biorąc pod uwagę powyższe względy prawne doszedł do wniosku, że przepisy art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw naruszają pewność prawa w odniesieniu do osób, które nabyły prawo do zwolnień od ceł przewidzianych w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, w konsekwencji podważają zasadę zaufania obywatela w stosunku do państwa i jego prawa, i tym samym są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP.

2. Trybunał Konstytucyjny rozważył czy kwestionowane we wniosku przepisy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, uchylające prawo do zwolnień od ceł i wymaganego pozwolenia celnego mienia osób, określonych w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, można uznać za realizujące zasady sprawiedliwości społecznej /art. 1 Konstytucji RP/ czy też nie. Jeżeli by bowiem przyjąć w ślad za powołanym wyżej stanowiskiem Ministerstwa Finansów, że przepisy tej drugiej ustawy nie mają - szczególnie w obecnej sytuacji - merytorycznego uzasadnienia społecznego, że chronią interesy osób zatrudnionych za granicą, które i tak "osiągają dochody wielokrotnie wyższe niż osoby pracujące w kraju i stosowanie dalszych preferencji wobec tych osób naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej w odczuciu większości społeczeństwa", to należałoby dojść do wniosku, że nie można im przyznać charakteru praw objętych zasadą ochrony praw słusznie nabytych. W konsekwencji nie można by kwestionować nie tylko ich uchylenia przez przepisy art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r., o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, lecz zasadniczo także uchylenia ich w trybie bezpośredniego działania nowego prawa, to jest przepisów art. 14 pkt 3 tej ustawy. Powstało też pytanie czy zniesienie tymi przepisami zwolnień od ceł mienia osób, o których w nich mowa, może być uzasadnione trudną sytuacją budżetu państwa, na którą powoływano się w projekcie ustawy /Druk sejmowy nr 26 str. 5/.

Analiza przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne i powołanych wcześniej przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 19 lipca 1991 r., także wywody biegłego w sprawie prof. R. Mastalskiego /str. 3 opinii biegłego/, pozwoliły ustalić Trybunałowi Konstytucyjnemu, że przyznane na mocy przepisów art. 14 ust. 1 pkt 6 tej ustawy prawo do zwolnień od cła i od pozwolenia na przywóz towarów z zagranicy /lub na wywóz za granicę/ było dostatecznie wyraźnie określone pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustawa przyznawała je osobom przebywającym czasowo za granicą /albo odpowiednio w kraju/ przez okres wyraźnie oznaczony i w określonym celu /zatrudnienia, studiów, działalności naukowo-badawczej lub leczenia/. Pod względem przedmiotowym prawo do zwolnień od ceł obejmowało rzeczy /"mienie podróżnego"/ o określonym przeznaczeniu, mianowicie służące do użytku domowego lub zawodowego i to - zgodnie z przepisami wspomnianego rozporządzenia - tylko w ilościach dokładnie określonych w stosunku do poszczególnych rodzajów rzeczy.

Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że charakter i zakres prawa do zwolnień od ceł rzeczy, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne, nie godziły w zasady sprawiedliwości społecznej, na które powołał się Prokurator Generalny w swoim piśmie do Trybunału w ślad za stanowiskiem Ministerstwa Finansów. Nie można zatem powoływać się na te zasady dla usprawiedliwienia konstytucyjności kwestionowanych we wniosku przepisów art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, które to przepisy uchyliły prawo do zwolnień od ceł ustanowione ustawą z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne. Powodem, który usprawiedliwiałby jego uchylenie nie może być także wspomniany już wzgląd na trudną sytuację budżetową państwa. W kwestii relacji między zasadą ochrony praw nabytych a sytuacją gospodarczą i finansową państwa oraz na temat możliwości prawnych ograniczania praw obywateli w takiej sytuacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu w sprawie K 14/91 /OTK 1992 cz. I poz. 7/. Gdyby nawet przyjąć, że w zmienionej sytuacji gospodarczej kraju, obrotu towarowego z zagranicą i zmiany struktury kursów walutowych w kraju, albo ze zwolnienia od ceł o których tutaj mowa, mają - co nie zostało jednak udowodnione - charakter preferencji sprzecznej z zasadami sprawiedliwości w odczuciu społecznym - to nie może to mieć wpływu na kierunek rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego co do niekonstytucyjności przepisów przedmiotowej ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. zakwestionowanych we wniosku z uwagi na to, że idzie tutaj o sytuacje prawne ukształtowane w innej sytuacji społeczno-ekonomicznej i prawnej, o których nie można powiedzieć, że były społecznie niesprawiedliwe. Trybunał Konstytucyjny nie neguje - jak napisano - w żaden sposób prawa ustawodawcy do zmiany sytuacji prawnej obywateli względem państwa w zakresie określonym tymi przepisami ustawy, jeżeli uzna to za celowe i społecznie uzasadnione. Wymaga jednak przestrzegania reguł dokonywania takich zmian, które wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazują chronić prawa słusznie nabyte przed natychmiastowym działaniem nowego prawa niekorzystnym dla obywatela. Odnosi się to także do sytuacji gdy ustawodawca kieruje się zasadami sprawiedliwości społecznej. Także wówczas bowiem ma przestrzegać reguł demokratycznego państwa prawnego poprzez które zgodnie - z wyrażonym brzmieniem art. 1 Konstytucji RP - realizują się owe zasady.