Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: Dziennik Ustaw, 2019r., nr 0, poz. 59, Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności 1.Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz M. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...].01.2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. nakazał firmie M. Sp. z o.o., w B. zaprzestanie działalności gastronomicznej w lokalu [...] przy ul. [...] w B.. Rozstrzygnięciu temu organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu [...] stycznia 2021r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przeprowadził kontrolę sanitarną w ww lokalu, która wykazała naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na prowadzeniu w tym lokalu działalności gastronomicznej. Inspektor stwierdził bowiem, że w lokalu przebywało 27 osób, które siedziały przy stolikach 3-4 osobowych, bez zachowania dystansu społecznego i spożywały napoje w szkle bufetowym. Organ ocenił, że poziom zapełnienia lokalu uzasadnia założenie, że miejsce to stanowiło bardzo duże zagrożenie dla życia oraz zdrowia wielu osób i to zarówno tych znajdujących się w tym lokalu, jak i innych, narażonych na transmisję wirusa.

W dalszej części uzasadnienia, jako materialnoprawną przesłankę wydania decyzji organ przywołał art. 27 ust.2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. z 2020r. poz. 59 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.491 ze zm.) i podniósł, że organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi w celu natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone jest życie lub zdrowie obywateli, stąd decyzji nadano rygor natychmiastowe wykonalności.

Od tej decyzji strona złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie ww. decyzji organu I instancji w całości. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15.03.2017 r. w sprawie kontroli urzędowych poprzez przeprowadzenie kontroli bez uprzedzenia w sytuacji, w której zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. prawo przedsiębiorców organ kontroli ma obowiązek uprzedzania podmiotu kontrolowanego przynajmniej na 7 dni przed planowanym przeprowadzeniem kontroli, co doprowadziło do uniemożliwienia odwołującej się na przygotowanie się do kontroli; art. 9 ust. 5 rozporządzenia UE poprzez przeprowadzenie kontroli urzędowych w dniach [...].01.2021 r. w sposób zakłócający działalność gospodarczą odwołującej się w wyniku przeprowadzenia kontroli w sposób skoordynowany z innymi służbami państwowymi takimi jak Służba Celna i Policja, co doprowadziło do wysokiego obciążenia administracyjnego lokalu odwołującej się i zakłócenia prowadzonej w nim działalności gospodarczej; art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady wysłuchania stron ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji, w której aby organ mógł odstąpić od wysłuchania strony z powołaniem się na tę podstawę prawną, zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego musi być skonkretyzowane i realne, nie może polegać na dowolnym i niczym nie popartym uznaniu przez organ, że występuje abstrakcyjne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi; art. 108 § 1 ww. ustawy poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w wyniku wydania decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze stanem faktycznym stwierdzonym w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację ustaleń prawnych poczynionych przez organ w wyniku niewskazania przez organ podstawy prawnej, z której organ wywiódł istnienie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi z powodu niezachowania dystansu społecznego przez pracowników odwołującej się spółki. Ponadto omawianej decyzji organu I instancji strona zarzuca naruszenie prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której lokal skarżącej spółki spełnia wszelkie wymagania sanitarne (zdrowotne i higieniczne), a jego stan i funkcjonowanie nie zagrażało zdrowiu i życiu ludzi, co zostało stwierdzone w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r., a więc nie zaktualizowały się przesłanki, które muszą zaistnieć łącznie do zastosowania powyższej podstawy prawnej w celu natychmiastowego zamknięcia lokalu, co doprowadziło do bezpodstawnego uniemożliwienia odwołującej się prowadzenia działalności gospodarczej; art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez faktyczne zakazanie odwołującej się prowadzenia działalności gospodarczej w drodze decyzji administracyjnej.

Jednocześnie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...], znak: [...] z dnia [...].01.2021 r. skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż w trakcie kontroli sanitarnej w dniu [...] stycznia 2021 r., w lokalu odwołującej się wykazano naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegających na dużym skupisku ludzi na sali przy braku zachowania dystansu społecznego w sytuacji, której ustalenia poczynione w wyniku kontroli nie dały podstaw do stwierdzenia takich naruszeń, co znalazło wydźwięk w sporządzonym protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] stycznia 2021 r., a więc organ bez wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej wydał zaskarżoną decyzję.

Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2021r, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w części dotyczącej realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos w lokalu [...] przy ul. [...] w B., należącym do M. Sp. z o.o., w B., a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie, tj. nakazu zaprzestania działalności w lokalu [...] polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stolach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia poczynione przez Inspektora Powiatowego i uznał, że stwierdzone nieprawidłowości stanowiły naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS wskazał, że kontrola sanitarna tematyczna w lokalu [...] została przeprowadzona w związku z zagrożeniem zdrowia i życia w kontekście panującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i związana była z rozprzestrzenianiem się zakażeń wywołanych wirusem SARS-CoV-2. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na mocy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zobligowane są do kontrolowania przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. W związku z powyższym zawiadomienie o wszczęciu kontroli nie było konieczne, co było zgodne z art. 48 ust. 11 pkt. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) zgodnie, z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska. Lokal [...] należy do obiektów sektora spożywczego, a kontrolę w nim przeprowadzono w oparciu o bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej (art. 48 ust. 11 pkt 1 ww. ustawy), tj. art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. Urz. L 95 z 7 kwietnia 2017, str.l).

W ocenie Inspektor Sanitarny, zarzut naruszenia art. 9 ust. 5 ww. rozporządzenia poprzez przeprowadzenie kontroli urzędowych wraz z innymi służbami jest bezpodstawny, gdyż przedmiotowe działania były uzasadnione i obiektywnie potrzebne z punktu widzenia przedmiotu kontroli.

Organ odwoławczy ocenił również, że uprawnione było odstąpienie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od wymogów związanych z zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 3 k.p.a.), gdyż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego.

Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie występowało zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, gdyż wirus SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się drogą kropelką, a przebywanie ludzi w dużym skupisku w zamkniętym pomieszczeniu wpływa na łatwość i zwiększenie skali transmisji ww. wirusa.

Jednocześnie PWIS ocenił, że wskazywane przez stronę skarżącą okoliczności działania firmy polegające na rzekomym zatrudnieniu osób w celu sporządzenia opinii o wydawanych napojach jest oczywistą próbą obejścia prawa i przy tak ustalonym stanie faktycznym oraz zgromadzonym materiale dowodowym nie budzi żadnych wątpliwości organu..

Organ odwoławczy nie podzielił również twierdzenia, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski poprzez faktyczne zakazanie skarżącej spółce prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu, gdyż organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją RP, jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa, których podstawy prawne zostały przywołane w decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że Firma M. Sp. z o.o. w Bydgoszczy, umożliwiając konsumpcję na miejscu w lokalu [...] stworzyła realne wysokie ryzyko zakażenia swoich klientów wirusem SARS-CoV-2, którzy z kolei mogli stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do rozprzestrzeniania się epidemii i to było główną przesłanką do wydania decyzji nakazującej zaprzestania działalności gastronomicznej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik strony skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję organu odwoławczego. Zawarł w niej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze przytoczono argumentację i podniesiono zarzuty tożsame z przedstawionymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195 – dalej jako: "ustawa o Inspekcji.") w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491- dalej jako: "rozporządzenie o stanie epidemii") w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał zaprzestania działalności gastronomicznej w lokalu [...] w B. polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. W jej uzasadnieniu wskazano, że prowadząc działalność gastronomiczną w ww lokalu skarżący stworzył istotne ryzyko dla osób tam przebywających, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2.

Decyzja stanowiła następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...].01.2021r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej jako: "rozporządzenie z grudnia 2020r.") spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r.o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020r. poz.1845 ze zm. dalej jako: ustawa o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych), jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 2 cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. określiła, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Powołane regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie, przy czym w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 447 z późn. zm dalej jako: "rozporządzenie z lutego 2021"), które z dniem 27 lutego 2021 r. zastąpiło rozporządzenie z grudnia 2020. Nie miało to w sprawie zasadniczego znaczenia, bowiem porównanie treści tych dwóch aktów prawnych prowadzi do wniosku, że stan prawny odnoszący się do działalności gastronomicznej nie uległ istotnej zmianie (§ 9 ust.11 rozporządzenia z lutego 2021 r.)

Kwestią istotną w rozpatrywanej sprawie było, czy przepisy rangi podustawowej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy na początek wskazać jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji (art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. , Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) którą jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto, dokonując analizy omawianych przepisów z punktu widzenia ich legalności należy przywołać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

Zasada legalizmu dotyczy zarówno stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

Takich wytycznych nie ma w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b wspomnianej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści ww. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Nie istniała zatem żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której wynikałoby upoważnienie organu do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP. Wobec wadliwości wprowadzenia zakazu, o którym mowa w § 10 pkt 9 rozporządzenia z grudnia 202r., a co za tym idzie braku podstaw do wydania nakazu zaprzestania działalności gastronomicznej w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji, postępowanie administracyjne, przy braku podstaw prawnych do jego kontynuowania, powinno zostać umorzone.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a. i umorzy postępowanie administracyjne.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz kwota 17zł. tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.