Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 875/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] w [...] na decyzję [...] Komendanta [...] [...] [...] [...] w [...] z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Państwowej [...] [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Komendanta [...][...][...][...] w [...] na rzecz skarżącej - [...] S.A. w [...] w [...] kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Komendant [...] Państwowej Straży Pożarnej w [...] na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o PSP", § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej" w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.t.k.", nakazał [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w [...] wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr [...] na terenach leśnych powiatu [...] obejmujących Nadleśnictwa:[...], określając jednocześnie termin realizacji przedmiotowego obowiązku do dnia 31 sierpnia 2012 r.

Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych w dniu 22 maja 2011 r. ustalono, iż utrzymywane do tej pory przez [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w [...] pasy przeciwpożarowe wzdłuż oznaczonych w sentencji decyzji linii kolejowych, nie zostały zmineralizowane, wobec czego nie został wykonany obowiązek wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. i w związku z tym należy go wykonać, co spowoduje zapewnienie optymalnych warunków bezpieczeństwa pożarowego dla obszarów leśnych oraz prowadzenie bezpiecznego i ciągłego transportu osób i mienia liniami kolejowymi. Z uwagi na fakt, że ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu, jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, zdaniem organu to na zarządcy linii kolejowych jako potencjalnym sprawcy powstania pożaru ciąży obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, powodujących ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego, gdyż w myśl art. 17 powołanej ustawy, to zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

[...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w [...] odwołały się od ww. decyzji do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Rozstrzygnięciu odwołująca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podmiotem obowiązanym do odnowienia pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), dalej jako "ustawa o lasach" oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela lasu;

- art. 55 ust. 1 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

- art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową;

- art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są właściciele lasów;

- art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na terenie leśnym spoczywa na faktycznie władającym terenem leśnym (właścicielu lasu).

W uzasadnieniu odwołania spółka podniosła, że z analizy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa co do zasady na faktycznie władającym terenem pasów przeciwpożarowych, a jedynie wyjątkowo - w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej między właścicielem a zarządcą terenu - może spoczywać na zarządcy. W przedmiotowej sprawie spółka nie zawarła umowy cywilnoprawnej z właścicielem terenu pasów przeciwpożarowych, tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu terenu, na którym pasy są usytuowane, tj. właściwym miejscowo nadleśnictwie. Regulacje ustawy o ochronie ppoż. są zbieżne z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, w myśl którego to właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.

Ponadto przepisy ustawy o ochronie ppoż. i ustawy o lasach są spójne także z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Art. 55 ust. 1 u.t.k. przewiduje, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym także na sąsiadujących z linią kolejową terenach leśnych), za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ww. przepis nie nakłada na zarządcę linii kolejowej obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie przewiduje prawo do urządzania i utrzymywania takich pasów, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, a ponadto odnosi się on jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową.

Poza tym wskazano, że do końca czerwca 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U z 2006 r., Nr 80 poz. 563), które wprost wskazywało jako podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych m.in. właścicieli linii kolejowych. Ustawodawca uchylając ww. rozporządzenie i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych wyraził wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Decyzją z dnia[...],[...] Komendant [...] Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k., art. 26 ust. 1 i art. 27 ustawy o PSP, art. 4 ust. 1a, zdanie 2 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie ppoż. oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. budynków, innych obiektów budowlanych i terenów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do istoty sprawy Komendant Wojewódzki ocenił, że zgodność decyzji organu I instancji z przepisami prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Przyznał, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym nie określają wprost podmiotu, na którym ciąży obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, jednakże analiza treści art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 u.t.k. prowadzi do wniosku, że podmiotem obowiązanym do wykonania takich pasów jest zarządca linii kolejowej. Przepis art. 55 ust. 1 u.t.k. należy interpretować w ten sposób, że prawo zarządcy, o którym w nim mowa, dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Regulacja ta określa więc zakres ingerencji podmiotu na terenie nie stanowiącym jego własności. Również z art. 55 ust. 3 u.t.k. można wywnioskować, że [...] jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie przedmiotowych pasów przeciwpożarowych. W przepisie tym określono bowiem sytuację, w której odpowiedzialnym za realizację pasów można uznać inny podmiot, tj. w przypadku, gdy las został posadzony przy istniejącej linii kolejowej. Jest to więc przepis regulujący sytuację odwrotną do tej, gdy odpowiedzialność za utrzymanie pasów spada na właściciela linii kolejowej.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uszczegółowienia obowiązku wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych dokonano w wydanym na podstawie art. 54 u.t.k. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 153, poz. 955), dalej jako rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2008 r., czyli w akcie wydanym przez organ administracji rządowej właściwy dla działu transport, co również potwierdza słuszność stanowiska organu I instancji. Potwierdzeniem intencji prawodawcy co do nałożenia na zarządcę linii kolejowej spornego obowiązku jest również fakt, że w przepisie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. znalazło się odwołanie do ustawy o transporcie kolejowym.

Organ podkreślił, że potrzeba wykonywania pasów wynika z zagrożenia wprowadzanego przez obiekty położone przy lasach. To stwarzający zagrożenie powinien podejmować działania zabezpieczające, w tym przypadku wykonanie pasów przeciwpożarowych. Pasy przeciwpożarowe przy torowiskach w terenie leśnym są utrzymywane z powodu zagrożenia pożarowego, jakie stwarza ruch kolejowy dla tych terenów. Jako że zagrożenie powstaje w wyniku działalności prowadzonej przez[...], które dodatkowo uzyskują dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, to właśnie ten podmiot powinien odpowiadać za ich utrzymanie. Lasy nie mają żadnego interesu w tym, aby torowiska istniały na ich terenach. Ponadto, [...] nie korzystają z istniejących torowisk w ramach prowadzenia swojej działalności. To nie [...] są właścicielem linii kolejowej, a pasy przeciwpożarowe przy tej linii stanowią jej integralną część i są we władaniu [...].

Źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia obszarów leśnych wzdłuż linii kolejowych jest zaś ciągłość wykonania pasów przeciwpożarowych. Wykonanie ich wzdłuż linii kolejowych powoduje ograniczenie możliwości rozprzestrzeniania się pożaru do wnętrza obszaru leśnego. Obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych ciąży na potencjalnym sprawcy powstania pożaru, czyli zarządcy linii kolejowych, który zobowiązany jest do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, zapewniającego ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska i jest jednocześnie faktycznie władającym terenem przyległym do linii kolejowej (art. 4 ust. 1a, zdanie 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Na decyzję organu II instancji spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]r.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

- § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że podmiotem obowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych na terenach, których właścicielem jest nadleśnictwo, jest zarządca linii kolejowej w wypadku, gdy żaden przepis nie nakłada na niego tego obowiązku, a jednocześnie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek ten nakładają na właściciela terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwe miejscowo nadleśnictwo);

- art. 55 ust. 1 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stanowi on podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy przewiduje on jedynie prawo zarządcy w tym zakresie;

- art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k., w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r., poprzez ich nieuwzględnienie i brak uznania, że teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe, nie stanowi elementu linii kolejowej i nie znajduje się w zarządzie i władaniu skarżącego;

- art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewiduje on obowiązek zarządcy linii kolejowej mineralizacji pasów przeciwpożarowych położonych na terenach leśnych położonych obok linii kolejowej w wypadku, gdy stanowi on jedynie normę generalną i odnosi się jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową na terenie linii kolejowej, a ponadto dotyczy wyłącznie linii kolejowej, której elementem nie jest teren, na którym są położone pasy przeciwpożarowe;

- art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że do ochrony przeciwpożarowej lasów obowiązani są ich właściciele;

- art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania zgodnie z jego treścią, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na właścicielu terenu, na którym są położone pasy przeciwpożarowe (właściwym miejscowo nadleśnictwie);

- art. 55 ust. 3 u.t.k. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że art. 55 ust. 3 ww. ustawy stanowi podstawę do przyjęcia obowiązku zarządcy linii kolejowej do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w wypadku, gdy organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność, czy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych nastąpiło przed czy po wybudowaniu linii kolejowej w wypadku, gdy w rzeczywistości linia kolejowa została wybudowana dużo wcześniej niż nastąpiło nasadzenie drzew i art. 55 ust. 3 ww. ustawy w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że z analizy art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa co do zasady na faktycznie władającym terenem pasów przeciwpożarowych, a jedynie wyjątkowo - w wypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej między właścicielem a zarządcą terenu - może spoczywać na zarządcy. W przedmiotowej sprawie spółka nie zawarła umowy cywilnoprawnej z właścicielem terenu pasów przeciwpożarowych, tym samym obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu terenu, na którym pasy są usytuowane, czyli właściwym miejscowo nadleśnictwie. Skarżąca podkreśliła, że odpowiedzialny za ochronę przeciwpożarową jest właściciel terenu, a więc właściwe nadleśnictwo.

Skarżąca podniosła również, że pasy przeciwpożarowe nie są położone w granicach linii kolejowej, lecz obok niej, na terenie, którego właścicielem jest właściwe miejscowo nadleśnictwo. Przepisów u.t.k. (w szczególności art. 17) nie stosuje się do terenów, których właścicielem jest nadleśnictwo, i co do których skarżący nie ma żadnych praw.

Argument dotyczący stwarzania zagrożenia pożarowego przez skarżącą w drodze iskier powstających podczas hamowania pociągu jest bezzasadny. Skarżąca stanowi bowiem podmiot zajmujący się jedynie zarządem linią kolejową i nie zajmuje się przewozem.

Regulacje ustawy o ochronie ppoż. są zbieżne z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, w myśl którego to właściciele lasów są obowiązani do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Ponadto przepisy ustawy o ochronie ppoż. i ustawy o lasach są spójne także z przepisami ustawy o transporcie kolejowym. Art. 55 ust. 1 u.t.k. przewiduje, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach (w tym także na sąsiadujących z linią kolejową terenach leśnych), za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Ww. przepis nie nakłada na zarządcę linii kolejowej obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, lecz jedynie przewiduje prawo do urządzania i utrzymywania takich pasów, przyznając mu przy tym możliwość uzyskania odszkodowania od właściciela lub zarządcy lasu z tytułu wykonywanych czynności. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k., zgodnie z którym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, a ponadto odnosi się on jedynie do warunków technicznych i organizacyjnych przewozu zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową.

Poza tym wskazano, że do końca czerwca 2010 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które wprost wskazywało jako podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych m.in. właścicieli linii kolejowych. Ustawodawca uchylając ww. rozporządzenie i jednocześnie nie wprowadzając do nowego rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. zapisów o obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych przez właścicieli linii kolejowych wyraził wolę uchylenia tego obowiązku i nałożenia go na właścicieli lasów.

Za bezzasadne, w ocenie skarżącej, należy także uznać powoływanie się przez organ odwoławczy na art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

Skarżąca zarzuciła też, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż wskazuje skarżąca.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie zgodności z prawem ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze.

Stwierdzony przez organ w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów przeciwpożarowych uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był kwestionowany przez strony.

Kwestię sporną w sprawie stanowiło natomiast ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w odpowiednim stanie. Zdaniem skarżącej obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela gruntów, na których urządzono pasy przeciwpożarowe. Zdaniem zaś organu, powyższy obowiązek, jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, ciąży na skarżącej, jako zarządcy infrastruktury kolejowej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy prawidłowo w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy prawa materialnego, dokonały prawidłowej ich wykładni uznając zarządcę infrastruktury za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych (art. 17 u.t.k. w zw. z § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż.), o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

Przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji doszło natomiast do naruszenia przepisów postępowania, poprzez niejasne i nieprecyzyjne określenie obowiązku nałożonego na stronę skarżącą (art. 107 § 1 k.p.a.), które to naruszenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadą dotknięta jest również decyzja organu odwoławczego, bowiem utrzymał on w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

W rozstrzygnięciu decyzji nakazano skarżącej wykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr [...] na terenach leśnych powiatu tucholskiego obejmujących Nadleśnictwa:[...]. Aby obowiązek nałożony w akcie administracyjnym, jakim jest decyzja, mógł zostać wykonany, musi być jasno i precyzyjnie w rozstrzygnięciu decyzji określony. Takiego precyzyjnego rozstrzygnięcia zabrakło w decyzji organu I instancji nakładającej obowiązek, bowiem określenie zawarte w decyzji uznać należy za niewystarczające. Określenie nałożonego na skarżącą obowiązku jest wyrażone zbyt ogólnie, co uniemożliwia jego wykonanie. Decyzja nie określa bowiem szczegółowo, na jakich odcinkach wyszczególnionych linii kolejowych, mają być wykonane pasy przeciwpożarowe, wskazując jedynie na "obszary leśne" występujące na terenach wskazanych jednostek organizacyjnych.

Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa jako rozstrzygnięcie należy uważać wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną, co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 30.12.1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Ponadto, decyzja nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać bez możliwości różnej interpretacji.

Powyższe uchybienie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych w przedmiotowej sprawie są [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w [...], jako zarządca wyznaczonych odcinków linii kolejowych.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP komendant[...] Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy brak wykonania pasów przeciwpożarowych stanowi uchybienie skutkujące wydaniem decyzji na podstawie ww. przepisu.

Zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru uregulowane zostało w ustawie o ochronie ppoż. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zapobieżeniu powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia - rozumie się przez to:

• zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomościom i ruchomościom,

• tworzenie warunków organizacyjnych i formalnoprawnych zapewniających ochronę ludzi i mienia, a także przeciwdziałających powstawaniu lub minimalizujących skutki pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

W ustawie o ochronie ppoż. uregulowana została odpowiedzialność za realizację obowiązków przeciwpożarowych. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy). Odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a powołanej ustawy).

Jednocześnie też art. 13 ust. 1 tej ustawy ustala delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Określając zakres regulacji przepis wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, rozporządzenie to nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz nie wskazuje podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia podaje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone, jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają:

1) rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573);

2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych.

Mając na uwadze treść wymienionego powyżej § 38 ust. 2 rozporządzenia stwierdzić zatem należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw, czyli ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że to przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Z ww. rozporządzenia nie można więc wyprowadzić istnienia tego obowiązku dla określonych podmiotów w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach uznać należałoby właściciela bądź zarządcę lasu, stwierdzić trzeba, że nie znajduje ono umocowania w przepisach prawa i nie zasługuje na uwzględnienie. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, wykonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują zatem sposobu wykonywania tych pasów.

Zaznaczyć trzeba, że techniczną kwestią wykonania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych zajmuje się natomiast - wskazane cytowanym w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch.

Analiza powyższych uregulowań oznacza, że z ustawy o lasach dla ich właścicieli wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia przeciwpożarowego, kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie o transporcie kolejowym. Na podstawie tej ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.

W związku z powyższym podmiotu zobowiązanego do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych należy doszukiwać się w ustawie o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:

1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego;

2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych;

3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

Przepis powyższy nakłada zatem na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wykonanie pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej służy bezpiecznemu prowadzeniu ruchu kolejowego, a celem tych pasów jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

W ocenie Sądu pojęcie pasa przeciwpożarowego mieści się w definicji linii kolejowej, którą jest droga kolejowa mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami (definicja z art. 4 pkt 2 u.t.k.). Pas przeciwpożarowy z uwagi na funkcję, którą pełni, wyczerpuje pojęcie przyległego pasa gruntu, którym są grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (definicja z art. 4 pkt 3 u.t.k.). Pas ten będzie stanowił robotę ziemną w sąsiedztwie linii kolejowej.

W związku z powyższym obowiązek ochrony przeciwpożarowej, który uzewnętrznia się poprzez wykonanie pasów przeciwpożarowych oddzielających lasy od linii kolejowej, spoczywa na podmiotach określonych w art. 17 u.t.k. Jak już wyżej zostało wykazane, obowiązek wykonania pasa przeciwpożarowego spoczywa w przedmiotowej sprawie na zarządcy linii kolejowej. Natomiast art. 55 u.t.k. określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 u.t.k. ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k., dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się poniesienia kosztów ich urządzenia przez właścicieli gruntów. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 u.t.k., dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. W związku z powyższym nie był zasadny zarzut skarżącej braku ustalenia przez organ tego, kiedy został posadzony las, ponieważ nie ma to żadnego wpływu na jej obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych, a może mieć jedynie znaczenie dla określenia podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem tego obowiązku (art. 55 ust. 3).

Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w [...] będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, [...] są podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych.

Mając na uwadze powyższe w pełni podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6.12.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, zgodnie z którym art. 17 ust. 1 u.t.k. precyzyjnie określa podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Regulacja w tym brzmieniu nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Wymienione w tym przepisie czynności mają ścisły związek z obowiązkiem prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Art. 55 ust. 1 u.t.k. dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, co nie jest sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Przepis ten wskazuje, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, stanowiąc o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który może domagać się poniesienia kosztów ich wykonania przez właścicieli gruntów.

W świetle poczynionych wyżej rozważań prawnych nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącej, w myśl którego to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych.

Reasumując należy stwierdzić, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego i zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne. Powodem, dla którego należało uwzględnić skargę, było natomiast naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, co zostało omówione powyżej.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną, w szczególności zapewni, by osnowa decyzji stanowiąca jej najistotniejszy element w sposób precyzyjny określała obowiązek skarżącej.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdzając, że wskazane uchybienie przepisom postępowania stwarza podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Klauzula zawarta w pkt 2 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez sąd przepisu art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 2 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.