Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2193/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10,  art.77 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3333/14 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3333/14 oddalił skargę W. M. (określanej także jako "strona" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W 2012 roku Liceum P. C. S. W. w C. otrzymało łącznie dotację z budżetu powiatu c. w wysokości 103.935,36 zł. Podstawą udzielenia i przekazywania dotacji był "Wniosek o dotację na rok 2012" złożony przez osobę prowadzącą szkołę w dniu 29.09.2011 r. i comiesięczne informacje o aktualnej ilości uczniów. W dniu [...] stycznia 2013 r. w Starostwie Powiatowym w C. organ prowadzący szkołę złożył "Rozliczenie wykorzystania dotacji otrzymanej z powiatu c. w roku 2012", z którego wynika, że dotacja została wykorzystana w całości.

Po uprzednim pisemnym zawiadomieniu organu prowadzącego szkołę (pismem z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie § 6 załącznika nr 1 do uchwały Nr IV/20/l 48/2013 Rady Powiatu Ciechanowskiego z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczenia dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej szkołom i placówkom niepublicznym i planem kontroli na rok 2013, w dniach [...] – [...] marzec 2013 r., przeprowadzono na podstawie upoważnienia udzielonego przez Starostę C., kontrolę w Liceum P. C. S. W. w C., przy ul. [...] w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji uzyskanej z powiatu c. w 2012 roku. Pismem z dnia [...] maja 2013 roku Nr [...] poinformowano kontrolowaną o przedłużeniu kontroli do [...] czerwca 2013 r. wskazując na konieczność przedstawienia wszystkich, oryginalnych dokumentów dotyczących wydatkowania dotacji. W związku z nieudostępnieniem do wglądu pełnej, oryginalnej dokumentacji finansowej w terminie wskazanym w piśmie z [...] czerwca 2013 roku, został sporządzony protokół kontroli w oparciu o wszystkie przedłożone kontrolującym do wglądu dokumenty finansowe. W wyniku analizy przedstawionych dokumentów w protokole ustalono, że przekazana szkole Liceum P. C. S. W. w C. dotacja nie została w całości wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Starosta C. wszczął w sprawie postępowanie administracyjne, po zakończeniu którego wydał decyzję z [...] listopada 2013r., Nr [...], w której orzekł o zwrocie przez W. M. prowadzącą szkołę Liceum P. C. S. W. w C. dotacji w kwocie 75.628,13 zł, która została udzielona ww. szkole w 2012r., wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tj. od dnia [...] grudnia 2012r. do dnia zapłaty jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Po wniesieniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w tym głównie art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że uzasadnienie w sprawie powinno zostać tak sporządzone ażeby przesłanki, którymi kierował się organ przy rozstrzygnięciu były dla strony zrozumiałe.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta C. wydał decyzję dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], mocą której nakazał W. M. zwrot dotacji wraz z odsetkami wskazując termin, od którego są one naliczane i termin zwrotu dotacji na wskazany rachunek bankowy. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 252 ust. 1 pkt 1, ust.5, ust. 6 pkt 1, art.60 pkt 1, art.61 ust.1 pkt 2, ust.2, ust.3 pkt 4, art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz.885 ze zm.) i art. 90 ust.3 d ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm., określanej dalej także jako: "u.s.o.").

W uzasadnieniu decyzji organ opisał ustalony przez siebie stan faktyczny i odnosząc się do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, w tym m.in. do treści art. 82 ust.1, ust. 2, ust. 5 ustawy o systemie oświaty, do treści statutu szkoły na potrzeby której przyznano dotację oraz umów cywilnoprawnych dotyczących świadczenia usług, związanych z jej funkcjonowaniem, w tym umowy zlecenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zawartej między W. M. a C. S. W. M. M., uznał, że ze względu na sposób wydatkowania spornej dotacji na opisane w decyzji usługi, została ona wykorzystana w sposób nieprawidłowy. W szczególności organ odniósł się do nieprawidłowego wydatkowania kwoty 67578,23 zł na usługi edukacyjne i wskazał, że zostały one zrealizowane na podstawie umowy nr [...], której treść dowodzi przekazania kompetencji organu prowadzącego szkołę oraz części kompetencji Dyrektora Liceum na inną osobę, co jest niezgodne z wpisem do ewidencji prowadzonej przez Starostę i stanowi naruszenie treści art. 82 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał ponadto powody, dla których nie uwzględnił on wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika W. M. w piśmie, które wpłynęło w dniu [...] października 2013 r., a które dotyczyły przesłuchania nauczycieli, którzy realizowali zajęcia edukacyjne w Liceum oraz jego Dyrektora, W. M. na okoliczność realizowania płatności za usługi edukacyjne, osób, które wykonywały inne czynności związane z funkcjonowaniem szkoły, dokumentów szkolnych (arkuszy ocen, dzienników szkolnych, protokołów z rad pedagogicznych) na okoliczność realizacji procesu dydaktycznego w szkole, dowodów z oświadczeń strony zawartych w aktach sprawy.

Od decyzji tej pełnomocnik strony wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. tj. przede wszystkim brak należytego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniających dowodów w sprawie, brak przeprowadzenia w toku ponownego rozpoznania sprawy jakichkolwiek dowodów oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych , art. 90 ust. 3 d w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, art. 90 ust. 4 ustawy poprzez brak określenia trybu przeprowadzenia kontroli w związku z czym została ona przeprowadzona niezgodnie ze wskazanym przepisem oraz błędne zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącej zarzucił w szczególności brak wykazania prawidłowej podstawy materialno-prawnej decyzji, w tym prawidłowej uchwały Rady Powiatu Ciechanowskiego, stanowiącej podstawę prawną zarówno kontroli jak i decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącej należy ustalić, które przepisy wykonawcze, czyli który akt prawa miejscowego będzie miał zastosowanie do kontroli oraz postępowania, czy akt prawa miejscowego z 2013r., czy też wydany poprzednio z czasu kiedy obowiązywały normy prawne przedmiotu kontroli z 2012r. Pełnomocnik strony zarzucił ponadto brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów prawa materialnego skarżący stwierdził także, że brak ustawowego katalogu zachowań nieakceptowalnych przez ustawodawcę, nie może oznaczać dowolności w formułowanych tezach i wnioskach organu. We wskazanych normach prawnych brak jest katalogu zamkniętego wydatków. Klauzula generalna pozwala przyjąć szeroki krąg czynności, usług i towarów, które są potrzebne do funkcjonowania placówki oświatowej, i których poniesienie jest możliwe do objęcia dotacją. Fakt, w jakiej formie doszło do nawiązania współpracy z nauczycielem, nie stanowi, zdaniem pełnomocnika skarżącej, zarówno przesłanek ustawy o systemie oświaty, jak też uchwały rady powiatu. Zdaniem strony skarżącej podnoszone w uzasadnieniu decyzji argumenty o przekazaniu kompetencji na skutek nabycia usług realizacji lekcji są bezpodstawne i nie mają oparcia w przepisach prawa. W zakresie pozostałych wydatków wskazał, iż nie zostały one wyłączone z tych, których poniesienie uniemożliwia rozliczenie z dotacji. Pełnomocnik skarżącej wniósł ponadto o uzupełniające przeprowadzenie postępowania w zakresie wpisu do ewidencji placówek oświatowych dla przedmiotowej szkoły na okoliczność czy doszło do przekazania kompetencji innemu podmiotowi.

Decyzją z [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie, czy zakwestionowane w toku kontroli wydatki poczynione w ramach dotacji za 2012 r. na usługi edukacyjne w kwocie 67.578,23 zł, usługi ekonomiczno-prawne - 495,42 zł, zakup paliwa - 124,36 zł, wstępne badania lekarskie -12,30 zł, wynagrodzenie osób zatrudnionych w siedzibie organu prowadzącego w Koninie - 1.134,18 zł, umowa zlecenia i umowa o dzieło - 6.117 zł, wykonanie pieczątek -19,65 zł, usługi BHP - 146,99 zł można uznać za wydatki, które mogą być pokrywane z dotacji budżetu powiatu ci.

Odnosząc się do tej kwestii organ wskazał, że stanowisko organu I instancji jest zgodne z prawem.

SKO wypowiadając się co do zasadności wydatkowania środków z dotacji powołało się na treść art. 90 ust 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą szkoły przez Starostwo Powiatowe w C. (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który stanowił, że dotacje, o których mowa w ust 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Ponadto SKO wskazało, że ustawa o systemie oświaty, nie precyzuje pojęcia wydatków bieżących, zatem organy udzielające dotacji posługują się pojęciem wydatków bieżących zapisanym w art. 124 ust.3 i art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).

Analizując zasadność zakwestionowania poszczególnych kwot składających się na łączną kwotę dotacji orzeczoną do zwrotu organ wskazał, że kwota 67.578,23 zł dotyczy wydatków na usługi edukacyjne dla podmiotu zewnętrznego. W odniesieniu do tej kwoty SKO wskazało, że organ prowadzący szkolę powinien stosować się do zapisów art. 82 ust 1, ust.2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W związku z tym organ podkreślił, że osoby prawne i fizyczne mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, który to wpis zawiera dane zawarte w zgłoszeniu do ewidencji. Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę niepubliczną, która jest obowiązana zgłosić właściwemu organowi zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji stosując odpowiednio przepisy ust. 2-4 w art. 82 ustawy o systemie oświaty. Organ podkreślił, że Liceum P. C. S. W. w C. zostało wpisane do ewidencji prowadzonej przez Starostę C. [...] września 2004 r. na podstawie zgłoszenia o dokonanie wpisu do ewidencji przez W. M., która została wpisana zgodnie ze zgłoszeniem jako osoba prowadząca szkołę. W dniu [...] sierpnia 2011 r. W. M., zawarła z C. S. W. M. M. umowę nr [...], której przedmiot został opisany w jej § 1. Organ analizując treść umowy uznał, że wynika z niej, iż W. M. zleciła za wynagrodzeniem na czas określony od [...] sierpnia 2011 roku do [...] sierpnia 2013 roku kompetencje osoby prowadzącej szkołę oraz część określonych w statucie Liceum P. C. S. W. w C. kompetencji dyrektora szkoły innemu podmiotowi. Umowa zawiera załączniki dotyczące wysokości wynagrodzenia jakie otrzymywał M. M. za świadczone usługi.

W ocenie SKO organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zlecenie, w drodze umowy za wynagrodzeniem, przez osobę prowadzącą szkołę prowadzenia tej szkoły innej osobie, jest niezgodne z przepisami art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a taka sytuacja nie jest przewidziana w ustawie o systemie oświaty. SKO uznało, że jeśli Liceum P. C. S. W. w C., jest prowadzone przez inną osobę, to W. M., powinna w ciągu 14 dni zgłosić, zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organowi prowadzącemu ewidencję, tj. Staroście C. zmianę danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji w zakresie osoby prowadzącej szkołę. Zatem wydatków poniesionych z tego tytułu, nie można uznać za wydatki zgodne z treścią art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 roku, tj. w okresie objętym kontrolą oraz § 3 załącznika do uchwały Nr III/30/217/09 Rady Powiatu Ciechanowskiego z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozliczenia dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej szkołom i placówkom niepublicznym, że dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki związanych z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W zakresie kwoty 6.117 zł SKO uznało, że dotyczy ona podwójnego finansowania. W ramach dotacji rozliczono umowę zlecenia i dwie umowy o dzieło zawarte z osobą fizyczną, która pełni jednocześnie funkcję dyrektora szkoły. SKO wskazując na to, co obejmował przedmiot umowy zlecenia i umów o dzieło uznał, przytaczając § 5 ust. 1 pkt. 1, 2 i 9, ust. 4 pkt. 1, 3 i 7 oraz § 9 ust. 3 i 4 statutu, że pokrywa się on z zadaniami przypisanymi dyrektorowi szkoły lub nauczycielom, wynikającymi ze statutu Liceum P. C. S. W. z siedzibą w C.

Przyjął w związku z tym, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż wypłata kwoty 6.117 zł z dotacji na realizację zadań ustalonych w umowach zlecenia i o dzieło z dyrektorem szkoły byłaby podwójnym finansowaniem tego samego przedsięwzięcia i nie może być rozliczona z dotacji.

SKO podkreślił także, że trafne jest stanowisko organu I instancji w odniesieniu do pozostałych zakwestionowanych kwot. W przypadku kwoty 1.134,18 zł wypłaconych z dotacji na wynagrodzenie osób zatrudnionych w siedzibie organu prowadzącego w K. (wynagrodzenie sekretarki i specjalisty ds. środków unijnych), pozostaje ona bez związku z prowadzeniem placówki w Ciechanowie, ponieważ są to wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę w siedzibie organu prowadzącego szkołę na stanowiskach: sekretarka firmy, specjalista ds. wniosków unijnych i specjalista ds. analizy rynku i realizujących zadania związane z ogólną działalnością tego organu, na co wskazuje analiza zakresu czynności tych osób wynikająca z zawartych umów o pracę.

Mimo więc, że stosownie do treści art. 5 ust. 7 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty do zadań organu prowadzącego należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły - wydatków w kwocie 1.134,18 zł, zdaniem SKO, nie można zaakceptować

Co do kwoty 146,99 zł dotyczącej wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę, została ona wydatkowana na rozliczenie umowy zawartej pomiędzy C. S. W., reprezentowanym przez W. M. a firmą zewnętrzną w sprawie świadczenia usług BHP. Przedmiot umowy (sprawowanie przez zleceniobiorcę funkcji specjalisty ds. BHP i inspektora ochrony przeciwpożarowej) dotyczył realizacji podstawowych obowiązków pracodawcy w zakresie BHP wynikających z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) w odniesieniu do ogólnej działalności W. M., a nie tylko szkół w C. Z dotacji mogłyby być rozliczone wyłącznie szkolenia pracowników Liceum P. C. S. W. w C., przeprowadzone zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.). Ponadto zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 7 statutu Liceum P. C. S. W. z siedzibą w C. odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i higieny pracy jest dyrektor szkoły. Również zapisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69 ze zm.) wskazują dyrektora szkoły jako osobę, która ma zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole. Biorąc pod uwagę powyższe, stanowisko organu I instancji, iż kwota wydatku, nie może być uznana za wykorzystaną zgodnie z przeznaczeniem, SKO uznało za uzasadnione.

SKO wskazało, że także wydatków na zakup paliwa za kwotę 124,36 zł nie można uznać za wydatki zgodne z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Paliwo zostało zakupione do samochodu osobowego pozostającego w dyspozycji osoby prowadzącej szkołę w celu jej przyjazdu do C. na posiedzenie Rady Pedagogicznej i uroczystości z okazji obchodów Dnia Edukacji Narodowej.

Kolejna zakwestionowana kwota - 495,42 zł dotyczy usług ekonomiczno-prawnych. Usługi te realizowane były zgodnie z umową zawartą pomiędzy C. S. W. reprezentowanym przez dyrektora W. M. a Biurem Prawno - Podatkowym. Zakres umowy obejmował pomoc w zakresie rozliczania dotacji szkół i dotyczył obsługi organu prowadzącego, nie mając związku z obsługą szkoły. Są to usługi doradcze, nie mające związku z usługami realizowanymi na rzecz szkoły.

Odnośnie kwoty 12,30 zł dotyczącej osoby planowanej do zatrudnienia w sekretariacie szkoły SKO uznało, że nie można uznać za wydatek związany z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej ponieważ dotyczy on przeprowadzenia przez lekarza medycyny pracy wstępnego badania lekarskiego osoby przyjmowanej do pracy w sekretariacie szkoły. Jest to koszt pracodawcy wynikający z zakresu jego zadań dotyczących profilaktycznej ochrony zdrowia.

Również w zakresie kwoty 19,65 zł dotyczącej wykonania pieczątek dla Liceum SKO uznało, że dotyczyły one innej szkoły, stąd też nie mogły być rozliczone z dotacji.

SKO nie podzieliło również zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania uznając, ze zostało ono przeprowadzone właściwie.

Od decyzji tej pełnomocnik strony wniósł skargę do sądu, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z zaleceniem umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 8 i 9 k.p.a. - poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, poprzez przyjęcie, że doszło do przekazania kompetencji prowadzenia szkoły na rzecz innego podmiotu, gdy tymczasem taka sytuacja nic miała miejsca:

– przyjęcie, że strona nie określiła dowodów, gdy tymczasem określenie dowodów, jakie ma przeprowadzić organ, odnosiło się już do składanych wcześniej pism, w których dowody zostały wskazane a mianowicie: oświadczeń pisemnych będących w aktach sprawy, dowodu z przesłuchania strony i świadków na okoliczność wykonywanych czynności na rzecz szkoły i ich charakteru,

– nadto organ II instancji w sposób iluzoryczny uzupełnił materiał dowodowy, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w poprzednim postępowaniu już żądało umowy o świadczenie usług edukacyjnych a zatem SKO zażądało ponownie tej samej umowy, twierdząc, że uzupełnia materiał dowodowy, co stanowi oczywisty przejaw iluzji prowadzenia i uzupełniania jakiegokolwiek postępowania dowodowego,

– przyjęcie, że nie było zgłoszonych dowodów, gdy tymczasem organ I instancji wskazał je w uzasadnieniu decyzji kwitując, że: w zakresie usług edukacyjnych i innych nie były kwestionowane albo nie są przydatne.

b) art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie biernej postawy przez organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia nowych dowodów, jak również organy obu instancji dokonały próby przerzucenia ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na stronę, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących norm prawnych, albowiem to organ ma prowadzić postępowanie, natomiast wskazać przy tym należy, że z jednej strony organ żądał zgłoszenia dowodów, a z drugiej tych zgłoszonych nic chciał przeprowadzić,

c) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zarówno w odniesieniu do usługi edukacyjnej, jak i pozostałych, co w powiązaniu z brakiem przesłuchania strony czyni ustalenia organu I i II instancji dowolnymi, gdyż trudno bez odniesienia się do pisemnych czy ustnych dowodów, gdyby je dopuszczono, ustalać zakres i charakter nabywanych usług, albowiem dopiero prawidłowe i całościowo przeprowadzone postępowanie może stanowić podstawę oceny merytorycznej, materialnoprawnej, w szczególności poprzez nie uwzględnienie wniosków dowodowych strony o przesłuchanie strony i świadków na okoliczność wydatków, ich rodzajów, realizacji usługi edukacyjnej oraz pozostałych, pod kątem wykorzystania na cele związane z prowadzeniem szkoły,

d) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak przesłuchania strony i świadków oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę przez organ II instancji,

e) naruszenie przez organ II instancji art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie części dowodów, a zatem a priori założenie przez organ II instancji, iż nie jest dopuszczalne przeprowadzenie wszelkich innych źródeł dowodowych określonych w normie prawnej zawartej w art. 75 § 1 k.p.a., co narusza prawa strony do korzystania z wszelkich źródeł dowodowych, albowiem organ z jednej strony przyjął, że strona nic zgłosiła wniosków dowodowych, a drugiej w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że dowodów z przesłuchania nauczycieli, strony oraz pracowników nie jest potrzebny, gdyż dotyczy spraw niekwestionowanych a zatem skoro organ uważa, że z jednej strony dowody te nie są potrzebne, gdyż dotyczą kwestii, których organ nie kwestionuje, w tym usługi edukacyjnej, to nie ma żadnych podstaw faktycznych do tak wydanej decyzji, bo organ I instancji właśnie sam sobie zaprzeczył, gdyż dowody z przesłuchania strony i świadków miały właśnie dotyczyć zapłaty i rodzaju wydatków kwestionowanych usług w tym edukacyjnej, jako przeznaczonych na cele związane ze szkolą, na kształcenie, czyli realizację podstawowych zadań placówki oświatowej, a jest to bardzo poważnym uchybieniem organu I instancji, a naruszenie organu II instancji, polega na nieuwzględnieniu zarzutów podnoszonych przez stronę w tym zakresie i nie rozpatrzenie tych okoliczności, jako istotnych dla rozpatrzenia sprawy,

f) naruszenie przez organ II instancji art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie dlaczego jedne dowody są lepsze od innych, nie uzasadnienie dokładnie dlaczego organy obu instancji nie chciały dopuścić dowodów z przesłuchania strony oraz świadków, co prowadzi do wniosku, iż wydanie decyzji nastąpiło nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego i czyni obie decyzje dowolnymi.

g) wskazanie błędnej podstawy prawnej w zakresie aktu prawa miejscowego i brak odniesienia się w tym zakresie przez organ II instancji, albowiem przedmiotem kontroli był rok 2012, zaś organ I instancji raz powoływał się na uchwalę Nr II 1/30/217/209 Rady Powiatu Ciechanowskiego, a w innym miejscu na uchwalę nr IV/20/148/2013 Rady Powiatu Ciechanowskiego, a zatem nie wiadomo, który akt legł u podstaw decyzji, gdyż organ tego nie wskazał, która z podstaw prawnych legła u podstaw wydania decyzji, ewentualnie czy są przepisy przejściowe, które umożliwiają zastosowanie aktu prawnego nie obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, je oceniającego przez organy, co narusza zasadę lex retro non agit,

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

a) przyjęciu, iż doszło do przekazania części kompetencji prowadzenia szkoły przez W. M., gdy tymczasem żaden dowód w sprawie tej okoliczności nie potwierdza jak np. dowód z przesłuchania strony, świadków, oświadczeń strony w przedmiocie rezygnacji z tych funkcji,

b) przyjęciu, iż sytuacja nabycia usług edukacyjnych nie jest przewidziana w ustawie o systemie oświaty, gdy tymczasem normy prawa oświatowego nie regulują tej materii i zasad nabywania usług na rynku, gdyż regulują to zupełnie inne normy prawne,

c) przyjęciu przez organ II instancji, że strona nie wypowiedziała się co do dowodów, gdy tymczasem w piśmie z dnia [...] marca 2014 roku strona wskazała, iż wnosi o przeprowadzenie dowodów wcześniej zgłoszonych, co zaś nie może implikować wniosku organu o braku odniesienia się do dowodów, wręcz przeciwnie, stwierdzenie organu II instancji jest sprzeczne z rzeczywistością, a nadto organ I instancji w decyzji sam powołał się na zgłoszone przez stronę wnioski o przesłuchanie W. M., pracowników, oświadczenia, co zaś organ uznał za niekwestionowane lub nieprzydatne,

d) przyjęciu, że organ "nie kwestionuje" spraw w zakresie zgłoszonych wniosków dowodowych usługi edukacyjne, czynności wykonywanych na rzecz szkoły, stwierdzić należy, iż nie ma podstaw do kwestionowania żadnych wydatków objętych sporem i implikuje wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na nie kwestionowanie okoliczności wcześniej spornych,

3. Naruszenie norm prawa materialnego:

a) art. 90 ust. 3 d ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż wydatki bieżące poniesione przez organ prowadzący na usługi edukacyjne mające na celu realizację zajęć edukacyjnych w szkole, nie mogą zostać zrealizowane ze środków publicznych dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, nadto na usługi BHP, zakup paliwa, wydatki na dyrektora, oraz pozostałe zakwestionowane,

b) wskazanie na normy określone w art. 5 ust. 7 u.s.o., 82 ust. 1 i 5 u.s.o. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż mają zastosowanie do zasad rozliczenia dotacji, gdy tymczasem ich zakres jest zupełnie inny,

c) art. 5 ust. 7 pkt. 1 u.s.o. w zw. z art. 82 ust. 1 i 5 u.s.o., polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż prowadzenie szkoły polega na zatrudnieniu przez szkołę wprost, nie zaś na możliwości nabywania usług w tym zakresie edukacyjnych na wolnym rynku przez organ prowadzący, choć ani organ I instancji ani odwoławczy nie określił, jak część usług i dlaczego może zostać nabyta w ramach swobody świadczenia usług i nabycia towarów, a jaka nie, i jaka jest podstawa prawna wprost takiego wnioskowania,

d) art. 82 ust. 1 i 5 u.s.o. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dotyczy on sposobu zatrudnienia, zapewniania warunków jej działania nie określając w uzasadnieniu organu odwoławczego w części dotyczącej usług edukacyjnych, iż nabycie tych usług stanowi przekazanie kompetencji osoby prowadzącej szkołę, gdy tymczasem normy te dotyczą innych kwestii, m.in. ust. 1. ww. art. 82 u.s.o. prawa osób fizycznych zakładania placówek i szkół nie określając sposobu zapewnienia nauczycieli,

e) ust. 5 ww. art. 82 u.s.o. zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o.,

f) art. 7 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i nie przyjęcie przez organy obu instancji, iż zatrudnianie nie odnosi się wprost do szkoły, gdyż szkoła nie posiada osobowości prawnej i nie zawiera umów, a dokonuje tego tylko organ prowadzący, który zapewnia jej funkcjonowanie w tym nauczycieli, zaś ustawa nie określa sposobu i formy zawierania umów, w tym możliwości nabycia usług od podmiotu zewnętrznego, zawarcia umów zleceń, o dzieło, nabycia towarów wprost od producenta, bez innych podmiotów w tym pośredniczących,

g) art. 65 k.c. w zw. z § 1 umowy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż oświadczenie woli W. M. zawarte w umowie określa, iż doszło do przekazania części kompetencji organu prowadzącego innemu podmiotowi, gdy w rzeczywistości takie oświadczenie woli nie zostało złożone i nie wynika z ww. umowy ani innego dokumentu,

h) naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez zachowania organu doprowadzające do sytuacji, w której adresat normy prawnej nie zna granic tejże dopuszczalnej ingerencji organu przy jednoczesnym braku precyzyjnego określenia praw i obowiązków adresata normy, co doprowadza do sytuacji, w której organ doprecyzowuje przesłanki na niekorzyść strony, a nadto naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie aktu prawa miejscowego do stanu ocenianego na moment, gdy aktu tego nie było w obrocie prawnym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej omówił przyczyny zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniósł ojej oddalenie.

Oddalając skargę na przedmiotową decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w ramach zadań szkoły, mieści się realizacja zadań dydaktycznych, na które mogą być przeznaczane środki z dotacji stanowiące wynagrodzenie nauczycieli, stanowiące wydatki bieżące, nie można jednak w ocenie Sądu I instancji za takie środki uznać kwot przeznaczonych na realizację umowy zlecenia, nawet jeśli w jej ramach dochodzi do świadczenia usług edukacyjnych (dydaktycznych) i wypłacane w jej ramach środki, są w określonym stopniu przeznaczone przez zleceniobiorcę na wynagrodzenie nauczycieli. Okoliczność ta powoduje, że to w jakim wymiarze i w jaki sposób, przez jakich nauczycieli realizowane były zajęcia, nie może przesądzić o zasadności wydatkowania dotacji związanej pośrednio z opłacaniem wydatków na wynagrodzenia nauczycieli.

W ocenie Sądu I instancji za bezzasadne należało uznać zarzuty skarżącej co do nieprawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w związku z faktem braku właściwego, wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego, związanego przede wszystkim z brakiem przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów w sprawie, o jakich jest mowa w jej piśmie z dnia z [...] października 2013 r., jako, że jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, z czym zgodził się organ II instancji, były one zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji we właściwy sposób przedstawiła zajęte przez organy stanowisko w sprawie i wskazała podstawy jego przyjęcia. Organ II instancji przedstawił ustalony stan faktyczny sprawy podzielając stanowisko Starosty C. w tym zakresie, jak również zaaprobował podstawę prawną decyzji wskazaną przez organ I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że zarówno organ I, jak i II instancji w sposób bardzo szczegółowy odniosły się do kwestii dotyczących wszystkich pozostałych kwot wydatków z dotacji, które zostały zakwestionowane. Stanowisko organów w odniesieniu do tych wydatków Sąd I instancji podzielił. Sąd wskazał, że w odniesieniu do kwoty 6117 zł dotyczącej rozliczenia umowy zlecenia i dwóch umów o dzieło zawartych z dyrektorem szkoły organ w zaskarżonej decyzji odwołując się do konkretnych zapisów statutu wykazał, że umowy te dotyczą czynności, które pozostają w zakresie obowiązków dyrektora albo nauczycieli, w związku z czym brak jest podstaw do dodatkowego wynagradzania z tego tytułu. Sąd I instancji uznał także, że prawidłowe jest stanowisko organu w zakresie kwoty 1134,18 zł stanowiącej wynagrodzenie osób, których praca polegała na obsłudze organu prowadzącego szkołę. To samo dotyczy kwoty 495, 42 zł stanowiącej wynagrodzenie za świadczenie usług ekonomiczno-prawnych dotyczących rozliczania dotacji, a więc również nie stanowiącej wydatków związanych z bieżącą działalnością szkoły. Sąd I instancji uznał również za prawidłowe stanowisko organu dotyczące wydatków związanych ze szkoleniem BHP, wydatku na paliwo oraz badania lekarskiego kandydatki na stanowisko osoby, która miała zostać zatrudniona w sekretariacie szkoły oraz kwoty za wykonanie pieczątki innej placówki niż kontrolowana.

Sąd I instancji uznał, że nie uznaje za trafne zarzutów dotyczących sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego, braku przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w związku z czym uznaje, że nie doszło do naruszenia treści art. 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1 , 80 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie miało miejsca również zarzucane naruszenie treści art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (jak i decyzji organu I instancji) zawiera wskazanie ustalonego stanu faktycznego, dowodów wziętych pod uwagę przez organ, odnosi się do powodów, dla których organ I instancji, nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez stronę oraz wskazanie podstawy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że nie podziela zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego wskazywanych w skardze. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że przepisy, które odnoszą się do rozliczenia dotacji w sposób ścisły zostały wskazane w decyzji organu I instancji i przyjęte bez zastrzeżeń przez SKO w zaskarżonej decyzji, w tym także art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Sąd I instancji wyjaśnił, że po zamknięciu rozprawy wpłynęło pismo strony z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiące załącznik do protokołu. W piśmie tym zawarto wniosek o otwarcie rozprawy na nowo i przyjęcie w poczet dowodu dokumentów dotyczących przetargów publicznych, na świadczenie usług edukacyjnych na okoliczność dopuszczalności, zgodności z prawem świadczenia tego typu usług nauczania, w różnych typach szkół, dla których organem prowadzącym są jednostki samorządu terytorialnego przez jednostki zewnętrzne i rozliczania tych usług ze środków publicznych z dotacji. W uzasadnieniu wskazano, że środki o jakie chodzi we wspomnianych przetargach, są środkami publicznymi pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej i ze środków krajowych wydatkowane na cele edukacyjne przez jednostki samorządu terytorialnego, co dowodzi zasadności korzystania z usług edukacyjnych oferowanych przez podmioty zewnętrzne. Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku dlatego że złożone dokumenty nie dotyczą bezpośrednio zagadnienia rozpatrywanego w przedmiotowej sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła W.M.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a., art. 144 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 77 § 1, 107 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia wskazanych przepisów, w tym kodeksu postępowania administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i nie uchyleniu decyzji obu instancji; a mianowicie:

1. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie przepisów postępowania, a które to przepisy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 k.p.a. poprzez nie stanie na straży praworządności i brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności, w szczególności poprzez uznanie za prawidłowe zaniechanie przeprowadzenia przez organ I i II instancji dowodów, przede wszystkim tych wnioskowanych przez stronę oraz przyjęcie, że ciężar prowadzenia postępowania spoczywa na stronie; a w szczególności brak dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony, jako mającego istoty znaczenie w wyjaśnieniu istoty usługi edukacyjnej, zakresu kompetencji organu prowadzącego, zakresu działań organizacyjnych, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy,

– art. 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, co doprowadziło do przyjęcia jako własny przez Sąd I instancji poglądu organów I i II instancji, iż poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej doszło do przekazania kompetencji prowadzenia szkoły na rzecz drugiego podmiotu bez dokonania ustalenia i braku weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż SKO oraz organ I instancji nie ustalił:

• jak wyglądało funkcjonowanie placówki,

• czy organ nadzoru pedagogicznego tj. Kuratorium Oświaty, kwestionował lub wydał decyzję w zakresie nie spełniania wymagań przez szkołę w szczególności wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o.,

• nie wskazał jako błędu organom obu instancji, co do braku ustalenia kompetencji organu prowadzącego szkołę, jaki jest ich zakres,

• nie zweryfikował WSA w Warszawie czy jeżeli doszło do przekazania kompetencji, to nastąpiło to w całości czy w części,

• nie rozważył WSA w Warszawie, a także organy obu instancji czy nie zachodziła konieczność - w przypadku braku spełnienia wymagań w zakresie prowadzenia placówki oświatowej - kontroli z Kuratorium Oświaty, jako organu uprawnionego do badania czy placówka oświatowa, szkoła spełnia wymagania, przede wszystkim nauczania, a w konsekwencji czy wynik tego postępowania nie stanowi w tej sprawie zdarzenia prejudycjalnego,

2. czy nie zaszła konieczność do zastosowania trybu określonego w art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.,

3. art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne wskazanie zasadności przesłanek, które wskazał Sąd I instancji popierając stanowisko organów I i II instancji;

4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie uprawnienia strony do korzystania ze wszelkich źródeł dowodowych i rozpatrzenie sprawy jedynie na podstawie dowodów dopuszczonych z urzędu przez organ przy jednoczesnym uznaniu, że dowody zgłoszone przez stronę są niepotrzebne, zbędne,

5. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji poprzez oddalenie skargi na podstawie niekompletnego materiału dowodowego przez co zaniechano wszechstronnego rozpatrzenia jako istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez "dokonanie wniosków dowodów" zgłaszanych przez stronę bez ich przeprowadzenia przedwcześnie uznając, że były one zbędne; co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż dotacja w kwocie 75.628,13 zł została przez stronę wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

6. art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia dokładnie jaka podstawa materialnoprawna legła u źródła wnioskowania, iż zaistniały stan faktyczny, choć niekompletny, wyczerpuje daną normę prawną, czego zdecydowanie nie spełnia wymienienie przepisów przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, w szczególności w kontekście różnych powoływanych przez organ uchwał jednostki samorządu terytorialnego i nie dokonania kontroli w tym zakresie przez WSA w Warszawie, a mianowicie: wskazanie błędnej podstawy prawnej w zakresie aktu prawa miejscowego i nie odniesienia się w tym zakresie przez organ II instancji oraz przez WSA w Warszawie, albowiem przedmiotem kontroli był rok 2012, zaś organ I instancji raz powołał się na uchwałę Nr 111/30/217/209 Rady Powiatu Ciechanowskiego, a w innym miejscu na uchwałę nr IV/20/148/2013 Rady Powiatu Ciechanowskiego, a zatem nie wiadomo, który akt legł u podstaw decyzji, gdyż organ tego nie wskazał, która z podstaw prawnych legła u podstaw wydania decyzji, ewentualnie czy są przepisy przejściowe, które umożliwiają zastosowanie aktu prawnego nie obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, je oceniającego przez organy, co narusza zasadę lex retro non agit,

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. Naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w związku z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wydatki bieżące poniesione przez organ prowadzący na usługi edukacyjne mające na celu realizację zajęć edukacyjnych w szkole, nie mogą zostać zrealizowane ze środków publicznych dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych,

2. naruszenie art. 84 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 statutu L. P. C. S. W. w C. poprzez ich niezastosowanie do oceny prawnej kwestionowanych z dotacji wydatków,

3. naruszenie art. 5 ust. 7 pkt. 1 u.s.o. w zw. z art. 82 ust. 1 i 5 u.s.o., polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż prowadzenie szkoły polega na zatrudnieniu przez szkołę wprost, nie zaś na możliwości nabywania usług w tym zakresie edukacyjnych na wolnym rynku przez organ prowadzący, choć ani organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie określiły, jak część usług i dlaczego może zostać nabyta w ramach swobody świadczenia usług i nabycia towarów, a jaka nie, i jaka jest podstawa prawna takiego wnioskowania,

4. naruszenie art. 82 ust. 1 i 5 u.s.o. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dotyczy on sposobu zatrudnienia, zapewniania warunków jej działania nie określając w uzasadnieniu organu odwoławczego w części dotyczącej usług edukacyjnych, iż nabycie tych usług stanowi przekazanie kompetencji osoby prowadzącej szkołę, gdy tymczasem normy te dotyczą innych kwestii, m.in. ust. 1. art. 82 u.s.o. prawa osób fizycznych zakładania placówek i szkół nie określając sposobu zapewnienia nauczycieli, ust. 5 ww. art. 82 u.s.o. zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 u.s.o.,

5. naruszenie art. 7 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i nie przyjęcie przez organy obu instancji, iż zatrudnianie nie odnosi się wprost do szkoły, gdyż szkoła nie posiada osobowości prawnej i nie zawiera umów, a dokonuje tego tylko organ prowadzący, który zapewnia jej funkcjonowanie w tym nauczycieli, zaś ustawa nie określa sposobu i formy zawierania umów, w tym możliwości nabycia usług od podmiotu zewnętrznego, zawarcia umów zleceń, o dzieło, nabycia towarów wprost od producenta, bez innych podmiotów w tym pośredniczących,

6. naruszenie art. 33 ust. 2 pkt. 1,2,3,4,6,7 u.s.o. w zw. z art. 7 ust. 3 u.s.o. oraz 5 ust. 7 u.s.o., poprzez nie zastosowanie do oceny prawnej, i jej skutków zgodności zatrudnienia nauczycieli, formy tego zatrudnienia, przestrzegania statutu szkoły, etc.,

7. naruszenie art. 65 k.c. w zw. z art. 353 1 k.c. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż oświadczenie woli W. M. zawarte w umowie określa, iż doszło do przekazania części kompetencji organu prowadzącego innemu podmiotowi, gdy w rzeczywistości takie oświadczenie woli nie zostało złożone i nie wynika z ww. umowy ani innego dokumentu,

8. naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, poprzez zachowania organu doprowadzające do sytuacji, w której adresat normy prawnej nie zna granic dopuszczalnej ingerencji organu przy jednoczesnym braku precyzyjnego określenia praw i obowiązków adresata normy, co doprowadza do sytuacji, w której organ doprecyzowuje przesłanki na niekorzyść strony, a nadto naruszenie zasady lex retro non agit poprzez zastosowanie aktu prawa miejscowego do stanu ocenianego na moment, gdy aktu tego nie było w obrocie prawnym, a nadto nie wiadomo na podstawie, której z norm prawnych został oceniona jego sprawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej oraz prezentowana w ich uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Ocenę adresowanych wobec podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - a mianowicie zarzutów z pkt I 1 - 6 petitum skargi kasacyjnej, do których odnieść należy się w pierwszej kolejności - poprzedzić należy przypomnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Uwzględniając powyższe, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów, wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a polegający na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zawiera - w aspekcie procesowym – zarzut naruszenia 134 § 1 p.p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a., art. 144 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 10, 77 § 1, 107 k.p.a., skutkujący – zdaniem skarżącego kasacyjnie - wadliwością orzeczenia Sądu I instancji.

Dokonując analizy zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania administracyjnego, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej rozpoznający sprawę administracyjną, a których naruszenia nie dopatrzył się, kontrolujący sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty te są bezpodstawne.

NSA dokona łącznej analizy zarówno zarzutów naruszenia zasad ogólnych postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. (pkt I 1 petitum skargi kasacyjnej), jak zarzutów w zakresie naruszenia zasad postępowania dowodowego, a mianowicie art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (pkt I 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej).

Dokonując analizy skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego należy wskazać, że art. 7 k.p.a. wskazuje, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Kasator wskazuje, że doszło do naruszenia tej zasady poprzez zaniechanie przez organy administracji publicznej dokonania określonych czynności procesowych przede wszystkim poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w postaci przesłuchania strony postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. To normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., II GSK 3434/15 LEX nr 2227739). Tak więc organy administracji publicznej posiadają uprawnienie do selekcjonowania materiału dowodowego i przeprowadzenia tylko tych dowodów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej odniosły się do każdego zawnioskowanego przez stronę wniosku dowodowego i dokonały analizy każdego wniosku dowodowego w aspekcie przydatności czy też braku przydatności danego wniosku dowodowego z uwagi na przedmiot sprawy tj. oceny prawidłowości wykorzystania dotacji i negatywnego skutku tej oceny - w postaci obowiązku jej zwrotu. Ponadto, odmowę przeprowadzenia dowodu w należyty sposób uzasadniały. Brak jest podstaw do uznania, że działania organów w tym zakresie były nieprawidłowe, a kontrola tych działań, dokonywana przez Sąd instancji - nieprawidłowa.

Dokonując analizy akt sprawy administracyjnej należy wskazać, że po raz pierwszy pismem z dnia 8 października 2013 r. (doręczonym dnia 11 października 2013 r.) strona została poinformowana przez organ o uprawnieniu do wypowiedzenia się - a trybie art. 10 k.p.a. – co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań jednakże w wyznaczonym terminie z uprawnienia tego nie skorzystała. Dnia [...] października 2013 r. wpłynęło do organu pismo procesowe pełnomocnika strony zawierające wnioski dowodowe, które zostały ocenione przez organ jako nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zdaniem organu dotyczyły okoliczności które nie były kwestionowane przez organ.

Także w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy pismem z 24 lutego 2014 r. organ ponownie poinformował - w trybie art. 10 k.p.a. – stronę o jej uprawnieniach, wyznaczając termin 14 dni do skorzystania z procesowych uprawnień. Ponadto, jeszcze dwukrotnie, pismami z [...] marca 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. organ wezwał stronę, wskazując termin 3 dni i informując, że precyzyjne sformułowanie wniosków dowodowych i ich uzasadnienie jest w interesie strony. W obu ww. przypadkach pisma organu kierowane były do pełnomocnika – adwokata K. M. Organ przed wydaniem decyzji jeszcze raz ponowił, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. informację w trybie art. 10 k.p.a.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organy administracji publicznej w zakresie realizacji uprawnień dotyczących aktywnego uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym zachowywały się w sposób prawidłowy, umożliwiając realizację praw procesowych strony, z których to uprawnień strona nie skorzystała.

Powyższa problematyka była przedmiotem także analizy dokonanej przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu wyroku odniósł się do niej, pozytywnie oceniając działania organów.

Podkreślić należy, że brak jest podstaw do uznania jako zasadnego także kolejnego zarzutu proceduralnego, tj. naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli.

Organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy administracyjnej w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona została w art. 8 k.p.a. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. II GSK 183/06 LEX nr 290139)

Podkreślić należy, że organy prowadziły postępowanie dowodowe w zakresie prawidłowości wydatkowania dotacji. Ten właśnie przedmiot postępowania administracyjnego wpływał na zakres postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji zarówno organu I instancji, jak i odwoławczego zostały wskazane argumenty dotyczące zaniechania - jako wykraczającego poza zakres rozpoznawanej sprawy administracyjnej – przeprowadzenia dowodów dotyczących prawidłowego funkcjonowania szkoły, także w aspekcie spełnienia wymogów ustawowych, które to wymogi mogły zostać ocenione wyłącznie w trybie nadzoru pedagogicznego dokonanego przez właściwe kuratorium oświaty.

Wskazać należy, że pkt I 2 petitium skargi nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu. Skarżący pkt I 2 petitium skargi zadał pytanie czy w niniejszej sprawie nie zaistniała "konieczność zastosowania trybu określonego w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a."? Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek rozszerzenia ww. problematyki przedstawionego w formie zarzutu.

Jak już zostało wyżej wskazane skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1007/06, LEX nr 377587). Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest więc przedstawić zarzut, który stawia zaskarżonemu orzeczeniu. Z uwagi na powyższe zasady postępowania kasacyjnego brak jest podstaw normatywnych do ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zadawanych pytań w trakcie postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut z pkt I 3 i 6 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 11 oraz art. 107 k.p.a.

Zarzuty te, jak wynika ze sposobu w jaki zostały one skonstruowane oraz uzasadnione (wskazujące na lakoniczność uzasadnienia oraz brak powołania podstaw prawnych) dotyczą treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie zarzucił w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art. 141§ 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Ponadto, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 107 kpa. Przepis ten jednak składa się z szeregu jednostek redakcyjnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu itd.) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie mogą być ogólnikowe. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża bowiem stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2014 r., I GSK 1005/12, LEX nr 1480759; 2 września 2014 r., II OSK 435/13, LEX nr 1572726; 13 listopada 2014 r., I OPS 1420/14, LEX nr 1658243; 19 listopada 2014 r., I FSK 1367/13, LEX nr 1590667; 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677).

Na marginesie należy też wskazać, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom wskazanym w skardze kasacyjnej, wskazał w uzasadnieniu wyroku, że podstawą normatywną przeprowadzenia kontroli, poza art. 90 ust. 3 e ustawy oświatowej, była uchwała Nr IV/20/148/2013.

Zarzuty o charakterze formalnym dotyczą zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie sposobu funkcjonowania placówki oświatowej. Jednakże okoliczności z tym związane nie stanowią, jak już zostało zasygnalizowane, przedmiotu postępowania w sprawie zwrotu dotacji.

Uwzględniając powyższe rozważania i sposób sformułowania zarzutów wywiedzionych w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy je uznać za całkowicie chybione.

Nieskuteczność zarzutów procesowych powoduje, że stan faktyczny ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji jest wiążący dla NSA. Brak możliwości uwzględnienia zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania skutkuje uznaniem, iż stan faktyczny ustalony i oceniony przez organy, a także przez sąd pierwszej instancji nie został skuteczne podważony i mógł stanowić podstawę do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II FSK 583/11, M.Prawn. 2012/21/1120 oraz wyrok NSA z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1194/10, LEX nr 1096797).

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że także i te zarzuty są niezasadne. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób wykładni przepisów prawa materialnego dokonany przez organy administracji publicznej i zaakceptowany następnie przez Sąd I instancji.

Należy wskazać, że pierwszy zarzut materialnoprawny tj. zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w związku z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wydatki bieżące poniesione przez organ prowadzący na usługi edukacyjne mające na celu realizację zajęć edukacyjnych w szkole, nie mogą zostać zrealizowane ze środków publicznych dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych - jest niezasadny. Wydatki powyższe mogą być poniesione i realizowane ze środków publicznych ale po spełnieniu wymogów normatywnych zarówno w zakresie zgodności z prawem tychże wydatków, jak też celowości ich poniesienia.

W postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej wykazały w kategoriach dowodowych, że wydatki te nie zostały przeznaczone w sposób zgodny z prawem na realizację zadań określonych w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, a konsekwencji doszło do naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, skutkującego obowiązkiem zwrotu dotacji.

Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256,poz. 2572, z późn.zm.; zwanej dalej w skrócie: "ustawa oświatowa", "u.s.o."), niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Natomiast art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

W świetle powyższej regulacji uznać należy, że tzw. dotacja oświatowa posiada mieszany charakter: podmiotowo – celowy, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rolą dotacji nie jest zatem subsydiowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).

Interpretacja art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazuje, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości, oraz do bieżących wydatków szkoły. Są one zatem przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym mogą być wyłącznie wydatkowane na pokrycie bieżących wydatków szkoły.

W tym kontekście, dokonując interpretacji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" (art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), uznać należy, że polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona.

Zauważyć również należy, że przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. – w dacie udzielenia dotacji – nie definiował pojęcia wydatków bieżących szkoły lub placówki. Wobec tego posiłkując się wykładnią systemową koniecznym jest sięgnięcie do definicji ustawowej wydatków bieżących, zawartej w art. 236 ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie ze wskazaną regulacją przez wydatki bieżące jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

W kontekście przywołanych regulacji zarówno ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kierując się więc wskazanym kryterium, wydatki bieżące można podzielić na dwie kategorie: wydatków realizujących ustawowe zadania jednostki oświatowej i wydatki, które takiej funkcji nie pełnią.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych, będących w omawianym zakresie także przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji, zgodnie z § 1 ust. 1 Statutu Liceum P. C. S. W. z siedzibą C. osobą prowadzącą szkołę jest osoba fizyczna – W. M. W § 3 Statutu wskazane zostały kompetencje osoby prowadzącej szkołę m.in. zapewnienie kadry pedagogicznej oraz obsługi szkoły. W dniu [...] sierpnia 2011 r. W. M. (jako zleceniodawca), zawarła z C. S. W. M. M. (jako zleceniobiorca) umowę nr [...], której przedmiot został opisany w jej § 1. Natomiast, w § 2 określony został sposób realizacji tej umowy. Zleceniobiorca zobowiązał się do zapewnienia wykonania umowy przy udziale osób posiadających kwalifikacje do nauczania poszczególnych przedmiotów oraz do zatrudniania nauczycieli oraz do zawierania umów i dokonywania rozliczeń finansowych z nauczycielami. Wynagrodzenie wynikające z umowy realizowane było na podstawie rachunku wystawianego przez zleceniobiorcę. Prawidłowo więc Sąd I instancji wskazał, że powierzenie zadań o jakich mowa w § 1 tej umowy do wykonania innemu podmiotowi, pomimo, że zadania te należą do kompetencji organu prowadzącego szkołę dowodzi przeniesienia ich na wspomniany podmiot, bez zmiany osoby prowadzącej szkołę, i jest to działanie bez podstawy prawnej. Skutkiem takiego działania jest uznanie, że doszło do naruszenia przepisów w zakresie obowiązków podmiotu prowadzącego szkołę w zakresie organizacji działania szkoły, oraz podstaw jej działania. Okoliczność ta wywołuje konsekwencje w zakresie oceny, które wydatki mieszczą się w zakresie wydatków bieżących o jakich mowa jest w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, określonych w przepisach art. 124 ust. 3 oraz 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że jednym z warunków uzyskania uprawnień szkoły publicznej jest zatrudnianie nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych (zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy o systemie oświaty), a obowiązki te zobowiązana jest, zgodnie z postanowieniami statutu osoba prowadząca szkołę, a więc W. M.

Podkreślić należy, że pozostałe zarzuty o charakterze materialnoprawnym zostały w sposób lakoniczny uzasadnione w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie to zawiera przede wszystkim przytoczenie treści: art. 84 ustawy o systemie oświaty, art. 252 ustawy o finansach publicznych oraz § 3 Statutu Liceum P. C. S. W. z siedzibą C. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w aspekcie materialnoprawnym - wskazano na naruszenie norm prawa cywilnego przez organy administracji publicznej oraz przez Sąd I instancji.

Takie sformułowania pozostałych zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej oraz ich nienależyte uzasadnienie uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania ich kontroli.

Jako niezasadny należy także uznać ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej tj. naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, unormowanej w art. 2 Konstytucji. Ocenę w tym zakresie dokonaną przez Sąd I instancji podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że nie doszło do naruszenia powyższego przepisu Konstytucji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.