Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2705/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.C. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku

gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul.

[...] w [...] została wszczęta na wniosek J.C.

zawarty w piśmie z dnia 23 marca 2000 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]

czerwca 2011 r., nr [...] na podstawie art 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2

Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej

dalej Prawo budowlane), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy budynku

gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], odmówił nakazania A.L. rozbiórki i przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie

przedmiotowego budynku zapadły rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego

pierwszej i drugiej instancji oraz sądów administracyjnych. Ostatnia z pojętych przez

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...]

marca 2011 r., nr [...] odmawiającą nakazania A.L. rozbiórki

przedmiotowego budynku została uchylona w całości przez [...]

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.,

nr [...] (znak [...] ), który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że

w toku postępowania nie wykazano braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w

art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U.

nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane 1974 r.), tj. niebezpieczeństwa

dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub

użytkowych dla otoczenia. W tym stanie rzeczy odmowa nakazania rozbiórki obiektu

była co najmniej przedwczesna. Postępowanie takie narusza art. 7 i 77 §1 ustawy z

dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dołączonej do akt administracyjnych

inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku

wynika, że nie wpływa on negatywnie na środowisko, nie zanieczyszcza wody i gleby, nie stwarza uciążliwości powodowanych przez nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia

elektryczne, itp. Użyte do budowy materiały i sama konstrukcja budynku nie wykazują

oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń mających wpływ na jego ogólny stan

techniczny. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Instalacje, w które jest

wyposażony, działają prawidłowo.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji stwierdził, że nie znajduje

podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o

których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "Pozostałe

argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak w uchylonej decyzji

nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2

Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.C., utrzymał w

mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

[...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] .

Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pełni podzielił

argumentację organu pierwszej instancji. Podał, że przedmiotowy obiekt został

samowolnie wybudowany w latach 1976-1986, wobec czego zastosowanie mają

przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zauważył, że zgodnie z art. 37

przedmiotowej ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane

wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz gdy organ administracji

państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że występuje jedna z przesłanek

wymienionych w ust. 1 pkt 1 lub 2 w/w przepisu.

Następnie wskazał, że "skarżona decyzja nr [...] z dnia [...].06.2011 r.

wydana została po uprzednim uchyleniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca

2011 r. nr [...] - decyzją MWINB nr [...] z dnia [...}.06.2011 r. W uzasadnieniu

swojego rozstrzygnięcia MWINB wskazał na naruszenie przez PINB w [...]

przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących dokładnego ustalenia

stanu faktycznego i rzetelnego zebrania całokształtu materiału dowodowego (art. 7 i

11 K.p.a.). Tut. organ zwrócił uwagę PINB w [...] na konieczność wykazania

lub wyeliminowania w sposób jednoznaczny przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1

pkt 2 Prawa budowlanego z 19[...] r., tj. w zakresie powodowania niebezpieczeństwa

dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zastosował się do

wskazań zawartych w opisanym wyżej uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Wskazał, że: "organ powiatowy w [...] zgromadził pełną dokumentację w

przedmiotowej sprawie oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego wykazał,

że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w/w

budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa

budowlanego z 1374 r. Z nadesłanej przez organ I instancji inwentaryzacji

architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego

budynku gospodarczo-socjalnego sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne

uprawnienia budowlane wynika, że w/w obiekt nie wpływa negatywnie na środowisko,

nie zanieczyszcza powietrza, wody i gleby oraz uciążliwości powodowanej przez

nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne itp. Użyte do budowy materiały i

sama konstrukcja budynku nie wskazują oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń

mających wpływ na ogólny stan techniczny. Budynek charakteryzuje się dostatecznym

stanem technicznym. Przeprowadzone badania i próby instalacji znajdujących się w

budynku nie wykazały uchybień. Budynek wybudowany został zgodnie z

obowiązującymi w dacie budowy warunkami technicznymi i Polskimi Normami.

Budynek spełnia wymogi pod względem konstrukcyjnym, izolacyjnym i nadaje się do

dalszego użytkowania."

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy

do orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2

Prawa budowlanego z 1974 r. oraz "Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z

dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym", dlatego należało odmówić wydania nakazu jego rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ art.

10 § 1 K.p.a., organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1378/09

"Nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze

stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na

rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy

stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie

konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej

konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w

sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak

stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ

zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez

niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania

się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych,

uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także

wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do

przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.". W niniejszej sprawie skarżąca nie

wykazała takiego związku, dlatego też w ocenie organu odwoławczego zarzut ten jest

bezzasadny.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w celu zakończenia procedury

naprawczej inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie złożyła J.C. wnosząc o uchylenie

zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz

kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie prawa administracyjnego, prawa

budowlanego, ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym poprzednio

obowiązującej, jak i aktualnej z dnia 27 marca 2003 r., rozporządzenia Ministra

Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. i

Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków

technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, lokalnego planu programu

rewitalizacji Miasta [...] na lata 2007-2013, który stanowi załącznik do Uchwały

Nr [...] z dnia [...] października 2009.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na

skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej

decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego

Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

[...] czerwca 2011 r., nr [...] , którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa

budowlanego z 1974 r. organ odmówił nakazania A.L. rozbiórki budynku

gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul.

[...] w [...] .

Przypomnieć należy, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w

okresie do 31 grudnia 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organy obu instancji rozstrzygając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej

prawidłowo zatem przyjęły, że ze względu na termin zakończenia robót budowlanych

zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Stwierdzenie, że obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami stanowi

podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki o ile spełniona zostanie jedna z przesłanek

określonych w art. 37 ust. 1 Prawo budowlanego z 1974 r. Organ musi zatem ustalić,

czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu

przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod

zabudowę innego rodzaju (pkt 1 ust. 1 art. 37 ), bądź też czy powoduje, bądź w razie

wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo

niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia

(pkt 2 ust. 1 art. 37).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu

pierwszej instancji, Sąd stwierdza, że nie odpowiadają one wymogom wynikającym z

art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji

decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą

zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie

z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w

szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie

podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy,

że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji

administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie

rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny

więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do

zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji

faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego

wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu

administracyjnym zasady przekonywania, określone w art. 11 K.p.a. W końcu,

prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej

weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe

uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną

argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu

oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie

konkretnej decyzji.

Organ odmawiając nakazania A.L. rozbiórki budynku gospodarczo-

socjalnego ograniczył swoje rozważenia wyłącznie do kontroli przesłanki określonej w

art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast co do kontroli przesłanki

określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to brak odniesienia się

do tego zagadnienia, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]

wskazał "Pozostałe argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak

w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.", natomiast [...]

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego ograniczył się jedynie do stwierdzenia

Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza

przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Stwierdzić należy, że wielokrotne uchylanie przez organ odwoławczy decyzji

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie zwalniało tego

organu, ani też organu odwoławczego z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń w

zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia, na postawie art.

37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie też wynik tych

ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu

podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy decyzyjne pierwszej i drugiej

instancji - wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających

wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Niedopuszczalnym jest, jak uczyniły

to organy, odesłanie do innych decyzji administracyjnych, w tym decyzji

administracyjnej wyeliminowanej z obrotu prawnego. Niespełnienie przesłanek dla

zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winno znaleźć wyraz

w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i

art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów

państwa oraz wskazane w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla

organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności

przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja

następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących

przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazać także należy, że analiza przepisów ustawy z dnia 24 października

1974 r. prowadzi do wniosku, że postępowanie co do robót budowlanych (w tym także

budowy obiektu budowlanego) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej może

zakończyć się w dwojaki sposób: albo nakazem rozbiórki obiektu lub jego części -

jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tego prawa albo

pozwoleniem na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42. Stanowisko to w

sposób jednoznaczny reprezentowane jest również w orzecznictwie

sądowoadministracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 9 października 2007r. w sprawie

VII SA/Wa 1186/07 (Lex nr 443843) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

stwierdził, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa

budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie

stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność

do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on

uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie

zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ

administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa

polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując

zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek

uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie - w oparciu o art. 42

Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście w sytuacji gdy organ prowadzący

postępowanie nie stwierdza konieczności dokonania zmian ani przeróbek (vide: wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 mara 2010 r., sygn.

akt VII SA/Wa 721/09).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i

przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazówek zawartych w

uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135

oraz art. 152 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej

p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O

kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.