Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1880/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: Art. 193 ust. 1 , art. 194 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: Art. 1 pkt 1, art. 61, art. 62, art. 66 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2013r. nr [ ] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r. Nr [...]:

1. nie odstąpił od ustalenia opłaty A. C. za pobyt dziecka: S. C. w rodzinnej pieczy zastępczej, za okres pobytu od dnia 1 kwietnia 2013 r. nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2013 r.;

2. ustalił opłatę A. C. za pobyt dziecka: S. C. w rodzinnej pieczy zastępczej, za okres:

a) od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. w łącznej wysokości 4500 zł, płatne w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

b) od dnia 1 września 2013 r. nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 1000 zł za każdy miesiąc, płatne do dnia 30-tego każdego miesiąca począwszy od miesiąca września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. C. jest matką S. C., który przebywa w zawodowej rodzinie zastępczej. Organ I instancji ustalił, że A. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem L. S. oraz A. S., córką konkubenta. A. C. nie pracuje, nie jest też zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a zgodnie z uzyskanymi od niej informacjami, L. S. posiada stałą pracę, zaś jego córka jest uczennicą szkoły podstawowej. Organ I instancji wskazał, że A. C. wraz ze złożonym formularzem oceny sytuacji osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej złożyła wniosek o odstąpienie od ustalania opłat za pobyt dziecka. Z powodu jednak braku dokumentów potwierdzających sytuację rodziny, zobowiązała się w terminie 7 dni dostarczyć zaświadczenie o dochodach L. S., zaświadczenie o stanie posiadania gruntów rolnych oraz zaświadczenie z Urzędu Pracy. Dokumenty te nie zostały jednak dostarczone przez stronę pomimo dwukrotnego wezwania jej do tego przez organ i pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie jest możliwe ustalenie sytuacji materialno-bytowej rodziny strony ani stwierdzenie, czy w rodzinie występują okoliczności, o których mowa w § 4 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r., na podstawie których można odstąpić od ustalenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ I instancji stwierdził także, że w związku z tym, że ojcostwo wobec dziecka nie zostało prawnie ustalone oraz mając na uwadze fakt, że za ponoszone opłaty rodzice odpowiadają solidarnie, ustalono wysokość odpłatności A. C. za pobyt dziecka: S. C. w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości odpowiadającej 100% przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Organ podał, że rodzina zastępcza, w której przebywa dziecko, od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r., otrzymała na jego utrzymanie pomoc finansową w łącznej wysokości 4500 zł, zgodnie z wyliczeniem: kwiecień 2013 r. – 1000 zł, maj 2013 r. – 500 zł, czerwiec 2013 r. – sierpień 2013 r. – 3000 zł (3 m-ce x 1000 zł). Organ I instancji dodał, że od września 2013 r. rodzina zastępcza będzie otrzymywać świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka: S. C. w wysokości 1000 zł miesięcznie i w związku z tym miesięczna opłata A. C. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 września 2013 r., nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2013 r., ustalono właśnie w wysokości po 1000 zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A. C. wniosła o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu zarzutów odwołująca się podniosła, że decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim rozstrzyga o terminie zobowiązania skarżącej do wpłaty ustalonej opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Żaden bowiem przepis materialnoprawny regulujący kwestię ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej nie daje podstawy do określenia terminu zapłaty ustalonej mocą decyzji opłaty. Odwołująca się podkreśliła, że decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast inne składniki decyzji muszą wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 K.p.a.). Zdaniem odwołującej się, brak było zatem w istocie podstawy prawnej do określenia w treści decyzji takiego terminu, co należy uznać za naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a. Odwołująca się uważa zatem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przez określenie terminu zapłaty bez podstawy prawnej – co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. winno skutkować ewentualnie stwierdzeniem nieważności decyzji. Ponadto odwołująca się zarzuciła, że w sprawie w sposób niedopuszczalny jedną decyzją orzeczono zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty jak i ustalenia opłaty za pobyt dziecka. Odwołująca powołała konkretne sygnatury orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdziła, że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny oraz aktu prawa miejscowego, tj. uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Stosownie bowiem do treści art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, postępowanie to kończy wydanie decyzji ustalającej. Odwołująca się podniosła, że w trakcie tego postępowania złożyła wniosek, w którym domagała się od organu odstąpienia od ustalania opłaty, a który to wniosek wszczął odrębne postępowanie administracyjne w przedmiotowo nowej, innej niż prowadzona z urzędu, sprawie w przedmiocie ustalenia opłaty. W ostatnio wymienionej sprawie zapada decyzja uznaniowa, wydana na podstawie art. 194 ust. 3 tej ustawy. Skarżąca wskazała, że zgodnie z regułami procedury administracyjnej jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 K.p.a.), dlatego zasadne jest - jej zdaniem - stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, gdyż przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Według odwołującej się, w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty. Odwołująca się stwierdziła, że organ I instancji ustalił opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej już po umieszczeniu jej syna w rodzinie zastępczej z mocą wsteczną, naruszając tym samym art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, który stanowi o określeniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Na podstawie akt sprawy i treści decyzji nie sposób bowiem ustalić, czy zaskarżona decyzja jest pierwszą decyzją ustalającą odpłatność za pobyt syna odwołującej się w rodzinie zastępczej, czy może kolejnym rozstrzygnięciem w tym przedmiocie. Według odwołującej się, decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 K.p.a., albowiem nie zawiera informacji dotyczącej sposobu ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Organ skupił się bowiem jedynie na szczegółowej analizie sytuacji finansowej odwołującej się, mającej wpływ na odstąpienie od ustalenia niniejszej opłaty. Ponadto odwołująca się podkreśliła, że organ I instancji nie zadośćuczynił przepisom ustawy o wspieraniu rodziny, bowiem w uzasadnieniu nie odniósł się w ogóle do sposobu ustalenia wysokości tej opłaty. Organ I instancji ograniczył się jedynie do podania podstawy prawnej określającej wysokość miesięcznej opłaty, tj. art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny, a ponadto ograniczył się do stwierdzenia, że kwota ta wynosi określoną kwotę złotych miesięcznie. Odwołująca się uważa, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej powinny znaleźć się ustalenia umożliwiające precyzyjne jej obliczenie, na które to wskazuje brzmienie art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny, tj. informacje wskazujące na wysokość świadczenia przyznanego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a także ewentualnych dodatków do tego świadczenia, wysokość dochodu dziecka, o który została pomniejszona wysokość wymienionego wyżej świadczenia, a na który składają się m.in. alimenty.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), art. 193 ust. 1 i 2, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 września 2012 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstw rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2011 r. (M. P. z 2012 r. poz. 671), § 4 uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. z 2012 r. poz. 1568) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w części dotyczącej ustalenia terminu zapłaty opłaty za pobyt dziecka: S. C. w rodzinnej pieczy zastępczej, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z konkubentem L. S. oraz jego córką. Ustalono również, że odwołująca się nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pacy jako osoba bezrobotna. Natomiast z jej oświadczenia wynika, że L. S. posiada stałą pracę. Organ II instancji wskazał, że w związku z brakiem danych umożliwiających ustalenie sytuacji dochodowej rodziny A. C. wystosowano do niej wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających tę sytuację. Pomimo dwukrotnego wezwania i pouczenia o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania, odwołująca się pozostawiła wezwania organu bez odpowiedzi. Zdaniem organu II instancji, powyższe zachowanie A. C. uniemożliwiło ustalenie sytuacji tak majątkowej jak i rodzinnej, a w konsekwencji rozpatrzenie jej wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym była odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt syna A. C. w pieczy zastępczej. Organ II instancji stwierdził, że wnioskując o odstąpienie od ustalenia opłaty strona powinna wykazać zaistnienie przesłanek przemawiających za odstąpieniem od zasady obciążenia rodzica kosztami pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Co prawda, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w toku postępowania podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak zasada ta nie oznacza, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży jedynie na organach administracji publicznej, bowiem strona w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie stosownych środków dowodowych. Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie art. 77 K.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ciąży na stronie wnioskującej o takie odstąpienie. Oznacza to, że strona powinna poczynić wszelkie kroki mające na celu uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za takim odstąpieniem. W przeciwnym razie musi się liczyć z negatywnymi dla siebie konsekwencjami braku wykazania przesłanek umożliwiających odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ II instancji podkreślił, że rodzic nie może domagać się przeniesienia z niego całości ciężaru utrzymania własnych dzieci na jednostkę samorządu terytorialnego, albowiem ustanowiony obowiązek ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej jest pochodną wynikającego z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788) obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dzieci. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołującej się, co do niedopuszczalności orzeczenia w jednej decyzji zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty jak i ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Organ odwoławczy stwierdził, że podziela powszechne w orzecznictwie – jego zdaniem – stanowisko przeciwne niż wyrażone w odwołaniu, dopuszczające orzekanie przez organy w jednej decyzji zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty jak i ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem organu II instancji, brak jest przeszkód do takiego procedowania organów i nie wpływa to w żaden sposób na ograniczenie prawa strony w takim postępowaniu. Poza tym odwołująca się nie zanegowała stanowiska organu co do odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jak i motywów organu, które były podstawą takiego orzeczenia. Odnosząc się do sposobu ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ odwoławczy nie podzielił zarzutu, co do ustalenia opłaty wstecznie, tj. za okres poprzedzający wydanie decyzji. Zdaniem tego organu, żaden przepis ustawy nie określa terminu, w którym decyzja ustalająca odpłatność dla rodziców za przyznane i wydatkowane przez powiat świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej powinna zostać wydana. Zdaniem Kolegium, przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego nie określają terminu wydania rozstrzygnięcia, to organ administracji ma swobodę w kształtowaniu treści decyzji w zakresie terminu, jednakże powinien przy jego wyznaczeniu uwzględniać słuszny interes strony oraz interes społeczny (publiczny). Kolegium podało również, że art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny dotyczy właściwości miejscowej organu do ustalenia opłaty a nie terminu jej ustalania, jak interpretuje to odwołująca się. Organ II instancji powołał się na treść art. 193 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i stwierdził, że w związku z tym opłata za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej jest równa co do zasady przyznanym świadczeniom oraz dodatkom, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81. Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzjach przyznających B. i I. S. – rodzinie zastępczej zawodowej, świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka S. C. uzasadniono sposób ustalenia wysokości świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Kwoty przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń znalazły odzwierciedlenie w decyzji ustalającej A. C. wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Organ odwoławczy zgodził się natomiast z zarzutem odwołującej się, co do braku podstawy prawnej do określenia przez organ I instancji terminu zapłaty ustalonej decyzją opłaty za umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej, gdyż żaden przepis nie przyznaje organowi takiej możliwości.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodziła się A. C. i pismem z dnia 8 października 2014 r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy nosi ona cechy tzw. nieaktu albowiem nie zawiera ona pełnej nazwy organu i jego siedziby, zaś podpis i pieczęć osoby rzekomo upoważnionej do wydania decyzji w sposób niedostateczny identyfikuje konkretny organ administracji publicznej;

- art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art 138 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta nie zawierała wskazania podstawy prawnej wraz ze wskazaniem źródła publikacji podstawy prawnej;

- przepisów postępowania przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa, tj. obrazę art. 138 § 1 - 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 194 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny w zw. z art. 130 § 1 i § 2 K.p.a. przez orzeczenie jedną decyzją zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie pieczy zastępczej jak i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Zdaniem skarżącej, wynik sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowi tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Gdyby się bowiem w toku postępowania odwoławczego okazało, że starosta uwzględni wniosek skarżącej i odstąpi od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja organu w tym zakresie stanie się ostateczna, wówczas, wobec braku podstaw do ustalenia opłaty, bezprzedmiotowe stałoby się postępowanie zakończone nieostateczną i niewykonalną z mocy art. 130 § 2 Kpa decyzją;

- art. 10, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81 K.p.a., przez niewyznaczenie rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, tylko w toku której było możliwe wypowiedzenie się strony co do zebranego materiału dowodowego nieujawnionego przez organ w toku postępowania i naruszyło prawo skarżącej do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, § 2, § 3, § 4 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz pominięcie istotnych okoliczności sprawy znanych organowi I instancji z urzędu, a w szczególności okoliczności czy S. C. - małoletni syn skarżącej przebywał faktycznie nieprzerwanie w okresie od 1.04.2012 r. do 31.03.2013 r. w rodzinie pieczy zastępczej B. i I. S. Skarżąca wskazała, że Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich, który sprawuje nadzór opiekuńczy nad w/w małoletnim, wielokrotnie we wskazanym wyżej okresie wyrażał zgodę na urlopowanie małoletniego z rodziny pieczy zastępczej i w okresie urlopowania małoletni przebywał wraz z matką w miejscu jej zamieszkania. W tym okresie przebywał on w okresie świąt i w czasie weekendów, tj. od piątku do niedzieli wraz z matką, czyli ok. 12 dni w miesiącu. Skarżąca uważa zatem, że obciążanie jej opłatą za pobyt małoletniego w rodzinie pieczy zastępczej w sytuacji, gdy faktycznie tam nie przebywał nie znajduje uzasadnienia prawnego. Skarżąca stwierdziła, że okoliczność urlopowania małoletniego była znana pracownikom organu I instancji z urzędu i wynikała zarówno z kontaktowania się pracowników organu I instancji ze skarżącą, B. i I. S. z rodziny pieczy zastępczej jak i z pism z Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Opiekuńczy kierowanych do PCPR. Zdaniem skarżącej, organ I instancji wbrew wymaganiom z art. 7 i art. 77 § 1, § 4 K.p.a. nie uwzględnił znanej z urzędu okoliczności w decyzji. Skarżąca uważa zatem, że nie miała obowiązku dostarczania dowodów na poparcie okoliczności znanych organowi I instancji z urzędu.

- art. 193 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 6 w zw. z art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ustawy o wspieraniu rodziny przez niedopuszczalne nałożenie wyłącznie na skarżącą obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dziecka w rodzinie pieczy zastępczej w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie wskazuje na obowiązek solidarnego partycypowania w kosztach takiego pobytu przez oboje rodziców, nawet jeśli zostali oni pozbawieni władzy rodzicielskiej. Organy obu instancji nie poczyniły żadnych czynności w celu ustalenia ojca małoletniego oraz jego miejsca pobytu. Fakt nieodnalezienia ojca małoletniego nie może spowodować obciążania kosztami pobytu małoletniego w rodzinie pieczy zastępczej wyłącznie skarżącej.

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art.10 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego syna skarżącej S. C. w rodzinie pieczy zastępczej w sytuacji gdy organ I instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu albowiem nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Skarżąca wskazała, że przesłane przez organ I instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 23 kwietnia 2012 r. dotyczy wyłącznie ustalenia opłat. Zdaniem skarżącej, zarzut ten należy rozpatrywać łącznie z zarzutem niedopuszczalnego orzeczenia jedną decyzją zarówno w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie pieczy zastępczej, jak i ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Skarżąca stwierdziła, że nie została poinformowana w sposób przewidziany w art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania w tym zakresie co skutkowało naruszeniem jej prawa do wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, w ocenie skarżącej, że postępowanie w sprawie w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty nie zostało skutecznie wszczęte, a w związku z tym wydanie decyzji w takiej sytuacji jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie należy stwierdzić, że art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135), stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast art. 194 ust. 3 tej ustawy dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy – na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały (art. 194 ust. 2 ustawy).

W tym miejscu – zdaniem Sądu - należy wskazać na trafnie wskazany przez skarżącą pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 41/13, (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że wydanie jednej decyzji, mocą której organ odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i jednocześnie nakłada na stronę obowiązek uiszczania comiesięcznej opłaty z tego tytułu, stanowi naruszenie art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Powołany wyrok potwierdza także stanowisko, że organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie, ocenić w pierwszej kolejności, czy zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty i wydać w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie.

Z uzasadnień decyzji organów orzekających w sprawie wynika, że kwestia zastosowanie ulgi w opłacie przez odstąpienie od ustalenia opłaty była rozważana przez Starostę, jednakże podstaw do zastosowania takiej ulgi organ nie stwierdził. Organ nie wydał jednak w odrębnym postępowaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, do czego, w ocenie Sądu, był zobligowany.

Należy wskazać, że z reguł procedury administracyjnej jednoznacznie wynika, że jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 K.p.a.). Zatem zasadne jest stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, albowiem przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie

Jak trafnie wskazała skarżąca, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się stanowisko, z którego wynika, iż sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA W/a 711/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 277/13, zamieszczone na stronie internetowej Centralne Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje wskazane powyżej stanowisko sądów. Oznacza to, że w sytuacji złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ zobowiązany jest zawiesić toczące się już postępowanie w przedmiocie ustalenia tej opłaty, gdyż sprawa dotycząca odstąpienia powinna być rozpatrzona w odrębnym postępowaniu jako pierwsza. Dopiero zatem, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, można rozpatrywać kwestie związane z ustaleniem opłaty.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępującą od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art. 194 ust. 3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył.

W sprawie organ I instancji rozstrzygnięcia wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do dziecka skarżącej umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne.

W zaistniałej w niniejszej sprawie sytuacji, organ I instancji powinien więc w pierwszej kolejności dokonać oceny przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty i ostatecznie tę kwestię rozstrzygnąć, gdyż ewentualne uwzględnienie żądania skarżącej czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone z urzędu o ustalenie opłaty. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest więc ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty, a następnie, w zależności od wyników tego postępowania, podjęcie orzeczenia w kwestii ustalenia tej opłaty. Jak wskazano w uzasadnieniach powołanych powyżej wyroków "sprawa o odstąpienie od opłaty jest odrębną, indywidualną sprawą administracyjną, która winna zostać załatwiona co do jej istoty, a więc zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej". Obowiązuje zasada "jedna sprawa - jedna decyzja", a tej zasadzie, w ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie niewątpliwie uchybiły.

Niewątpliwie, co Sąd zauważa, art. 62 K.p.a. zezwala na połączenie w jednym postępowaniu różnych spraw. Stanowi bowiem, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony, a w orzecznictwie dopuszczono możliwość prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach także w stosunku do jednej strony. Trafnie jednakże skarżąca wskazała, że ujęte w tym przepisie tzw. współuczestnictwo formalne, polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, nie zwalnia organu z obowiązku wydania w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie wskazanego przepisu przy wielości spraw administracyjnych, jeżeli materialnoprawne podstawy działania organu i żądania wniosku są różne. W konsekwencji należało uznać, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od tej opłaty nie mogą zostać orzeczone w tej samej decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego działania.

Zasadnie też skarżąca wskazała, że nie została poinformowana w sposób przewidziany w art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania w części dotyczącej odmowy od odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt małoletniego syna skarżącej S. C. w rodzinie pieczy zastępczej, co skutkowało naruszeniem jej prawa do wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu. Dla skuteczności wszczęcia postępowania z urzędu, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a, konieczne jest oficjalne powiadomienie o tym strony postępowania. W sprawie organ I instancji nie doręczył skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że postępowanie w sprawie w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty nie zostało skutecznie wszczęte, a w związku z tym wydanie decyzji w takiej sytuacji jest niedopuszczalne.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe Sąd nie dokonywał dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za przedwczesne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstąpienie od tej opłaty nie mogą zostać orzeczone w jednym postępowaniu i w tej samej decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do takiego działania. Niezbędne jest przeprowadzenie odrębnych postępowań i wydanie odrębnych merytorycznych rozstrzygnięć. Tak więc, dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej konieczne jest uprzednie, ostateczne zakończenie postępowania z wniosku skarżącej o odstąpienie od pobierania tej opłaty.

Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Skoro więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało więc uchylić, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I wyroku.

W kwestii wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. – jak w pkt II wyroku.