Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 160/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 , art 80 , art 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. B., M. R., W. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. w uwzględnieniu skargi W. W. i A. W. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących W. W. i A. W. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 29 lutego 2016 r., nr [...], znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku T.S. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem na działkach nr [...] i [...] obr. [...] , w rejonie ul. [...] w K".

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu organ podał, że 24 września 2014 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek T.S. o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Prezydent Miasta K. 27 lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego, od której wniesiono odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 11 czerwca 2015 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na braki w dowodach dotyczące dostępu do drogi publicznej, podkreślając zarazem poprawność przeprowadzonej analizy oraz ustalonych warunków zabudowy terenu objętego inwestycją.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przeanalizowano ponownie wszystkie dokumenty określające prawo służebności przejazdu przez szereg działek prywatnych pomiędzy działką inwestycyjną, a drogą publiczną - ul. [...] , z uwzględnieniem przeprowadzonych podziałów i scaleń tych działek. Teren objętej inwestycją - działka nr [...] powstała poprzez podział działki nr [...] która z kolei powstała z połączenia działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] Teren działki nr [...] pokrywa się z terenem nieistniejących już działek nr [...] i [...] , na rzecz których zostały ustanowione służebności drogowe po działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] (działka [...] ) oraz [...] i [...] (działka [...] ) potwierdzone wpisami do ksiąg wieczystych. W związku z tym uznano, że teren inwestycji - działka nr [...] posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem obu ww. szlaków służebnych. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p..

Po uzyskaniu opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 21 października 2014 r. znak [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych, a także Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 24 października 2014 r. - znak [...] w zakresie ochrony zieleni, wód, gospodarki wodnej i geologii, w rezultacie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona, zgodnie z treścią art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożył W.W. , a także odrębnie A.W. , S.M. , B.B.-P. i M.R.-O.

W odwołaniach zarzucono niewypełnienie zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Podniesiono również, że korzystanie ze służebności nr [...] – [...] naraża prawa majątkowe ich właścicieli oraz że bezzasadnie odstąpiono od ustalenia linii zabudowy, z naruszeniem § 4 rozporządzenia.

Wniesiono o orzeczenie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bądź w przypadku nieuwzględnienia wniosku – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucając naruszenie:

- art. 77 K.p.a. podniesiono błędne ustalenie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wskazano na wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia pomimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz odstąpienie od ustalenia linii zabudowy, błędnie uzasadnione stwierdzeniem, że zabudowa zlokalizowana jest w głębi terenu w znacznym oddaleniu od drogi publicznej.

Podniesiono, że odniesienie do ul. [...] jako wyznacznika linii zabudowy jest błędne, jako że dotychczas zabudowywano działki [...] frontem od północy – od służebności drogowej. Przywołano decyzję o warunkach zabudowy dla działki [...] , dla której wyznaczono linię zabudowy w odległości 5 m od północnej granicy działki.

Podkreślono, że służebność na działkach [...] nie została ustanowiona na rzecz działki [...] ani [...] . Zarzucono błędne ustalenie przez organ I instancji, że działka [...] pokrywa się z terenem nieistniejących już działek [...] i [...].

Wskazano, że błędne jest stwierdzenie w analizie, że teren objęty wnioskiem znajduje się na końcu sięgacza (drogi wewnętrznej) dochodzącego od ulicy [...] jako że pas służebności zgodnie z wpisami w KW sięga do działki [...] .

Zarzucono, że w załączniku nr 1 do decyzji wskazano jako teren inwestycji działkę nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 16 grudnia 2016r., znak: [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61, art. 63 ust. 2 oraz art. 53 ust. 3, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustalił, że w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., zaś organ je prowadzący był organem właściwym. Następnie wskazał na brzmienie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że nietrafne są zarzuty dotyczące dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, bowiem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji prawidłowo ustalił, że w świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji inwestor posiada tytuł prawny do służebności przejazdu i przechodu przez szereg działek prywatnych, za pośrednictwem dwóch szlaków służebnych.

Organ opisał przekształcenia działek w drodze scalania i zniesienia współwłasności, które doprowadziły do obecnego kształtu terenu objętego wnioskiem.

Organ odwoławczy wskazał, że w aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna, obrazująca stan zagospodarowania w obszarze (k. [...] akt administracyjnych) i mapowa oraz uzupełniająca graficzna obrazująca podział geodezyjny działek, a także dokumenty z ewidencji gruntów, w tym dołączone przez inwestora, jako uzupełnienie i uaktualnienie wniosku, wyjaśnienia potwierdzające posiadanie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej oraz dokumenty: mapy z projektem podziału nieruchomości i wykazami zmian, postanowienie Sądu Rejonowego dla K.-P. z dnia 12 października 2012 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości sygn. [...] , wypisy z ksiąg wieczystych, wypis aktu notarialnego z dnia 29 września 2015 r. Rep. A nr [...] ustanowienia służebności gruntowej (k.: [...] ) - zgodnie z zaleceniami określonymi w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 11 czerwca 2015r., popartymi wywodami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1286/13 (przywołanego także przez odwołujących się).

Organ przywołał i opisał art. 285 i art. 290 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., 459 ze zm.).

Następnie organ II instancji powołując się na przepisy rozporządzenia, wskazał na istnienie dwóch minimalnych warunków branych pod uwagę przy ustalaniu granic obszaru analizowanego. Biorąc pod uwagę powyższe wymagania, a także przesłanki fizjograficzne, topograficzne i funkcjonalne terenu oraz podziały własnościowe w odniesieniu do niniejszej sprawy organ II instancji uznał, że granice obszaru analizowanego zostały ustalone prawidłowo. Ponadto Kolegium uznało za uzasadniony brak wyznaczenia linii zabudowy, ze względu na znaczące oddalenie terenu planowanej inwestycji od drogi publicznej, przyjmując za jedyne jej ograniczenie warunki techniczne regulujące oddalenie od granicy działki i budynków sąsiednich.

Organ odwoławczy zaaprobował wskazane w decyzji parametry określone dla domu jednorodzinnego wolnostojącego z garażem będącego przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego, w tym wartość wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości oraz szerokość elewacji frontowej. Przyjęte wskaźniki i parametry organ szczegółowo uzasadnił.

Podsumowując Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy wykazując przy tym należytą dbałość i staranność o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż regulacje z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają właściwemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, jeśli bowiem założona inwestycja spełnia wymogi prawne, potencjalny inwestor dysponuje prawem podmiotowym do domagania się wydania decyzji. Organ stwierdził także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę, nie daje inwestorowi tytułu do wejścia na teren budowy, ani tym bardziej do rozpoczęcia prac budowlanych, ale pozwala dopiero wnioskodawcy ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, nie rodzi więc praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

B.B.-P. , M.R.-O. , W.W. i A.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że teren, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne, ma dostęp do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 77 § 1 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i sporządzenie uzasadnienia do niej mimo braku odniesienia się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- art. 7 K.p.a. poprzez złamanie zasady praworządności i zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

- art. 8 K.p.a. poprzez złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niepełne i wadliwe dowody oraz niedostateczne wskazanie dowodów, na których organ się oparł.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie ww. zarzutów, stanowiące powtórzenie argumentacji odwołań. Przywołano wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2447/14.

Zarzucono dodatkowo, że jak wynika z treści załącznika nr 1, za front działki przyjęto linię A-B zgodnie z załącznikiem graficznym (a nie jak przyjmuje Kolegium A-D). Zaś długość tej linii to 20 m, a nie jak przyjęto dla określenia promienia obszaru analizowanego, 30 m.

Podniesiono, że wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) stanowiące załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji zawierają, nawet przy zbyt wielkim obszarze analizowanym, odniesienia do działek położonych poza tym obszarem. Dotyczy to w szczególności działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[..] , a także działki [...] Wskaźnik powierzchni zabudowy został ponadto określony w oparciu o parametry działki nr [...] , której w ogóle nie ma na mapie stanowiącej załącznik graficzny - działka ta jest położona na północ od krawędzi mapy.

Zdaniem skarżących całkowicie poza oceną Kolegium, wbrew twierdzeniom o zbadaniu całokształtu sprawy, pozostały istotne rozbieżności w zakresie ustalenia wyników w zakresie powierzchni zabudowy. Jak wynika z tabeli średni wskaźnik wynosi 20% (Kolegium wbrew tym ustaleniom przyjmuje wskaźnik 18%). Umieszczone pod tabelą zapisy zdają się pochodzić z innej analizy - jest w nich mowa o średnim wskaźniku w wysokości 18%, a rozpiętość wskaźnika określona jest z uwzględnieniem wyżej wymienionych działek nie wchodzących w obszar analizowany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik T.S. w piśmie z dnia 22 maja 2017 r. wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 30 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 160/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B.B.-P. i M.R.-O. jako nieopłaconą, a rozpoznał skargę W.W. i A.W. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego planowanego na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdu na działkach nr [...] [...] , wydana na podstawie przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami.

Rozstrzygającą kwestią sporną w niniejszej sprawie było wykazanie przez inwestora spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (a nie pkt 1 jak zarzucano w skardze). Kolejnymi kwestiami spornymi była poprawność sporządzonej analizy, w tym odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy, a także sposób określenia wskaźnika zabudowy.

Nie były sporne miedzy stronami pozostałe aspekty wynikające z analizy, w tym fakt wykazania kontynuacji funkcji.

Trzeba podkreślić, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Z kolei elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 1 rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl zaś § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p..

Zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie do § 5 rozporządzenia:

1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji, przez który, zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego oraz jaka jest jego szerokość. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2011r., sygn. II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2012r., sygn. II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

Wyznaczenie obszaru analizowanego, ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

W każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, wszystkie orzeczenia dostępne na witrynie orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, ponieważ nie wykazano dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Należy tu wskazać, że działki objęte zamierzeniem budowlanym były przedmiotem scalenia i podziałów, wskutek czego treść odpowiednich ksiąg wieczystych zalegających w aktach administracyjnych pozostaje nieaktualna. Powyższe nastręczało organom trudności w jednoznacznym udokumentowaniu ww. dostępu.

W sprawie bezsporne jest, że działka [...] , której większa część weszła w skład działki [...] , a mniejsza w skład [...] , jest zarówno władnącą, jak i obciążoną, służebnością drogi koniecznej.

Zgodnie z wypisem z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości opisanej jako działka nr [...], dział I-Sp, każdoczesnym właścicielom tej działki przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu pasem o szerokości 5 m wzdłuż północnej granicy działek [...] , a także służebność przeprowadzenia mediów w wyżej określonym pasie służebności drogowej na działkach [....] na rzecz działek [...] oraz [...] i [ ...] . .

Z kolei z działu III ww. księgi wieczystej wynika, że nieruchomość opisana jako działka nr [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu przez działkę [...] (z której podziału powstały działki [...]) na rzecz działek [...] ,[...] i [...] pasem szerokości 3 m od strony północnej.

Stosownie do niepotwierdzonych za zgodność kopii decyzji zatwierdzającej podział działki [...] na siedem działek [...] oraz projektu tego podziału, służebność przechodu i przejazdu przysługuje właścicielom działek kolejnych, oddalonych coraz bardziej od ulicy [...] w tym działek [...] ,[...] ,[...]

Podsumowując, ze zgromadzonych przez organ akt wynika, że usytuowane kolejno działki [...] , następnie [...] prawdopodobnie [...] i wreszcie [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...] pasem służebności przejazdu i przechodu o szerokości początkowo 5 m (do działki [...] ), a następnie 3 m przy północnej granicy działki [...] i dalej przez działkę [...] do działki [...]. Niepewność związana jest z brakiem niewątpliwego wykazania istnienia obecnie służebności na działce [...].

Jak wskazywał już NSA w uzasadnieniu wyroku z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 244714, jak wynika z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla tej nieruchomości w systemie informatycznym przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. , IV Wydział Ksiąg Wieczystych, działka nr [...] obciążona jest ograniczonym prawem rzeczonym, ale wyłącznie na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. . Jednocześnie właścicielka tej działki A.J. K.-G. w protokole z dnia 22 grudnia 2007 r. nie kwestionowała istnienia na swojej działce drogi, zaś kwestionowała wyłącznie jej szerokość, ponieważ jej zdaniem szerokość drogi powinna wynosić 3 m, a nie 5 metrów. Ponadto inwestor w piśmie wyjaśniającym z dnia 27 marca 2009 r. wskazywał, że ma dostęp do drogi publicznej m.in. przez drogę wewnętrzną wydzieloną na działce nr [...] i wskazał na oznaczenie drogi na mapie ewidencyjnej.

Wynika z tego, że prawdopodobnie w wyniku postępowań podziałowych co do gruntu, na którym znajduje się działka nr [...] , była ustanowiona służebność lub zawarto inne umowy, tylko że nie zostało to ujawnione w odpowiednich księgach wieczystych. Kwestia ta jednak wymaga wykazania, w wyniku przeprowadzenia przez organ administracji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Chodzi tu bowiem o ustalenie istnienia prawnego, a nie faktycznego, dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...] .

Powyższy stan rzeczy nie zmienił się do dnia dzisiejszego. Droga o szerokości 3 m przez działkę [...] faktycznie istnieje, treść ww. KW nie uległa zmianie, organ nie zgromadził, a inwestor nie przedstawił jednoznacznych dowodów na istnienie w chwili obecnej odpowiedniej służebności na działce [...].

Bezsporne jest natomiast, że działka [...] która składa się z części poprzednio istniejących działek [...] ,[...] oraz [...] , jest nieruchomością władnącą służebnością przechodu i przejazdu, którą obciążone są, powstałe z działki [...] , działki [...] i [...] .

Zgodnie bowiem z księgą wieczystą nr [...] nieruchomości opisanej jako działka nr [...] jak i księgą wieczystą nr [...] nieruchomości opisanej jako działka nr [...] , dział III, nieruchomość [...] obciążona jest służebnością przejazdu i przechodu o szerokości 2 m od południowej granicy na rzecz działki [...] .

Stosownie zaś do wypisu aktu notarialnego Rep. A nr [...] działka [...] obciążona jest służebnością przechodu i przejazdu na rzecz działek [...] ,[...] ,[...] oraz [...].

W aktach znajdują się również dokumenty potwierdzające ciąg przekształceń obecnych działek [...] ,[...] . Działka [...] powstała w drodze podziału działki [...] (projekt podziału k. [...] ). Działka [...] powstała w drodze zniesienia współwłasności działki [...] (projekt podziału k. [...] ). Działka [...] powstała w drodze scalenia działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] (potwierdzone za zgodność postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w K . Wydział I Cywilny sygn [...] ).

Podsumowując należy wskazać, że ze zgromadzonych akt wynika, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...] ) pasem służebności przejazdu i przechodu o szerokości początkowo 2 m przez działki [...] ,[...] i całą działkę [...] .

Należy jednak z całą mocą podkreślić, że z załącznika nr 1 (pkt II ppkt 4 lit. b i lit. c) oraz z załącznika nr 3 (pkt 4) do opisanej na wstępie decyzji I instancji jednoznacznie wynika, że dostęp do drogi publicznej i obsługa komunikacyjna zostały zaplanowane jako ciąg służebności na działkach [...], a następnie [...] i [...] . Trzeba przy tym wskazać, jak trafnie podnieśli skarżący, że brak jakichkolwiek dowodów, że działka [...] jest obciążona służebnością na rzecz działek [...] i [...] .

Dlatego też, mimo że, mając na uwadze treść art. 290 Kodeksu cywilnego, inwestor w stosunku do działki [...] posiada tytuł prawny do służebności przejazdu i przechodu przez szereg działek prywatnych niewątpliwie za pośrednictwem jednego szlaku służebnego i prawdopodobnie drugiego, to są to dwie odrębne służebności: jedna o szerokości 2 m, a druga na odcinku przy granicy między działkami [...] , [...] i [...] , o szerokości 3 m. Należy wskazać, że mimo przylegających do siebie z dwóch stron granicy służebności, nie można ich traktować jako tworzących jedną szerszą służebność, ze względu na ścisły opis ograniczonego prawa rzeczowego - zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. Nie ma przy tym przeszkód prawnych ani faktycznych, by właściciele działki [...] lub [...] , nie przeszkadzając w realizacji określonej prawem służebności, wznieśli ogrodzenie od strony działki [...] i [...] .

Organ odwoławczy rzetelnie i szczegółowo opisał przekształcenia działek oraz wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego skutki dotyczące następstw ww. przekształceń dla służebności gruntowych. Pominął jednak odniesienie ww. służebności do konkretnego, opisanego w analizie i wynikach analizy, szlaku komunikacyjnego do terenu inwestycji, stanowiącego zarazem dostęp terenu do drogi publicznej.

Organy winne były zatem ocenić, czy dysponowanie prawem do pasa służebności o szerokości 2 m lub 2 m i 3 m wystarcza, by stwierdzić dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Powyższego organy zaniedbały przyjmując, że łączne wykorzystanie obu pasów służebności wystarczy, by spełnić wymogi z ww. przepisu.

Trafnie też skarżący zarzucili, że nieprawdziwe, a przynajmniej nieprecyzyjne jest stwierdzenie organu I instancji, że teren działki nr [...] pokrywa się z terenem nieistniejących już działek nr [...] i [...] .

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym, a ustawodawca w przepisach Kodeksu cywilnego wyróżnia wśród kategorii służebności służebność gruntową (art. 285 Kodeksu cywilnego), której wykonywanie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości władnącej, a obciążenie dotyczy każdoczesnego właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości obciążonej. Według art. 290 § 1 Kodeksu cywilnego pomimo podziału nieruchomości władnącej ustanowiona służebność "utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonej przez podział". Zatem od momentu podziału kontynuowana służebność przysługuje właścicielom nowych (mniejszych) nieruchomości powstających w wyniku podziału. Utrzymane w mocy służebności gruntowe podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych zakładanych dla nowych (odłączonych) nieruchomości. Wpis ww. służebności jest wpisem deklaratoryjnym, a przy tym nieobowiązkowym. Podstawę wpisu stanowi dawniejszy akt notarialny ustanowienia służebności (lub orzeczenie sądu albo decyzja administracyjna) i obecny akt rozporządzenia nieruchomościami powstającymi w wyniku podziału nieruchomości. Nie potrzeba zaś żadnego oświadczenia "o utrzymaniu służebności w mocy". Taki skutek następuje ex lege (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 października 2013 r., sygn. akt V CSK 494/12, publ. LEX).

Powyższe stanowisko nie zmienia jednak konieczności wykazania przez inwestora i organ istnienia obecnie prawnego dostępu przez pas służebności, spełniającego wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odpowiadając jednocześnie na zarzuty skarżących dotyczące bezprawnego rozszerzenia treści służebności należy wskazać, że w znaczeniu inwestycyjnym działka inwestycyjna może stanowić jedną, dwie lub więcej działek wyznaczonych geodezyjnie. Takie okoliczności spełniają warunki legalnej definicji "działki budowlanej" (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.), co ma swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2014 r., II OSK 659/14; z 16 marca 2010 r., II OSK 411/09). Legalna definicja działki budowlanej zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. pozwala w procesie planistycznym uwzględnić okoliczność, że kilka działek jest własnością jednego podmiotu lub współwłasnością i jako pewna całość posiadają one dostęp do drogi publicznej. Jeżeli zatem teren inwestycji stanowi własność jednego i tego samego właściciela wystarczy, aby ustanowiona służebność dochodziła do terenu inwestycji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. A zatem zasadniczo w takich okolicznościach sprawy, niezależnie czy doszło do podziału, czy scalenia nieruchomości, najistotniejsze jest to, że teren inwestycji należy do wspólnego właściciela (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2447/14).

W ogólności właściciel nieruchomości władnącej, niezależnie od liczby posiadanych nieruchomości, w takiej sytuacji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej dla wszystkich swoich nieruchomości, choć pas ziemi objęty służebnością styka się tylko w jednym miejscu z gruntem, który kiedyś posiadał inne oznaczenie geodezyjne. Nie jest bowiem wymagane, aby wszystkie działki geodezyjne inwestora, wchodzące w skład terenu inwestycji (działka budowlana), miały być władnące co do ustanowionej służebności gruntowej.

Przechodząc do oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej, należy wskazać, że w przypadku stwierdzenia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej organy zobowiązane będą również do prawidłowego przeprowadzenia tej analizy. Należy bowiem stwierdzić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została w kontrolowanej sprawie przeprowadzona sprzecznie z przywołanymi wyżej przepisami, a organy orzekające w przedmiotowej sprawie recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza.

Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, jako główny dowód w sprawie, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

Należy zwrócić uwagę, że obszar analizy wyznaczony w tej sprawie to, zgodnie z § 3 rozporządzenia, obszar, którego granice prawidłowo wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki.

Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo przyjęły front działki jako odcinek A-D o długości ok. 30 m. Wskazany w pkt II ppkt 1 lit. e dotyczącym geometrii dachu, front działki jako odcinek A-B, należy uznać jako błąd - jedną z wielu niedokładności przedmiotowej analizy.

Jednak promień obszaru analizowanego wyznaczonego w sprawie wynosi ok. 115-120 m od środka terenu objętego zamierzeniem budowlanym, i 95-105 m od granic działki, a zatem zdecydowanie przekracza trzykrotność długości frontu działki.

Tymczasem w załączniku nr 3 – wynikach analizy stwierdza się bezpodstawnie, że promień obszaru analizowanego wynosi 90 m. Ustalenie to bezrefleksyjnie powtórzył organ odwoławczy.

Prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, by umożliwić sądowi rozpatrującemu sprawę dokonanie oceny, czy określenie wielkości obszaru analizowanego o większej niż minimalna powierzchni było prawidłowe ze względu na zasadę "dobrego sąsiedztwa", czyli czy uwzględnia ono faktyczne zagospodarowanie terenu położonego w sąsiedztwie. Co do zasady brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru, jednak takie powiększenie obszaru analizowanego winno wynikać z okoliczności sprawy.

Organ nie wyjaśnił, a z analizy również nie wynika, by w niniejszym przypadku istniała zasadność zwiększenia obszaru analizowanego.

Zauważyć przy tym należy, że występująca w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kolizja interesów inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich musi być rozstrzygana przy uwzględnieniu: z jednej strony, ustanowionej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu, a z drugiej strony tych unormowań prawnych, które ustanawiają ograniczenia w lokalizacji obiektów, związane z ich oddziaływaniem na przyległy teren. Podkreślenia wymaga, że ochrona interesów prawnych osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Głównym wyznacznikiem tej ochrony są wymagania, które obligatoryjnie muszą być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.). W zależności od charakterystyki inwestycji w każdym przypadku zakres ochrony osób trzecich wynika z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Organy administracji nie mają uprawnień do poszerzenia ograniczeń względem planowanej inwestycji bez wyraźnej podstawy prawnej.

Powyższe uchybienie przepisom prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., jest wynikiem uchybienia także przepisom postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 K.p.a., jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Powyższe uchybienia w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji przyjęcia do analizy konkretnego zbioru działek, w zasadzie sprawiają, że dalsze ustalenia, w szczególności co do parametrów zabudowy, nie poddają się sądowej kontroli.

Należy jedynie podzielić stanowisko organów, że sporządzona na potrzeby przedmiotowego zakresu inwestycji objętego wnioskiem analiza niewątpliwie wykazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących funkcji.

Odnośnie opisanego w pkt II pkt 1 lit. a załącznika nr 1 oraz pkt 3 lit. b załącznika nr 3 uzasadnienia odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy, należy wskazać, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, takie odstąpienie dopuszczalne jest w wyjątkowych przypadkach. Powyższe winno być jednak szczegółowo i wyczerpująco uzasadnione. Tymczasem w sprawie niniejszej organ ograniczył się do wskazania znacznego oddalenia od ul. [...] (ok. 190 m) i stwierdzenia, że teren inwestycji znajduje się na końcu sięgacza drogowego, a istniejąca zabudowa nie tworzy wyraźnej linii zabudowy.

Powyższe uzasadnienie, w świetle argumentacji skarżących o jednolitym usytuowaniu budynków na działkach [...] i [...] , należy uznać za daleko niewystarczające.

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, w świetle zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw w niniejszej sprawie do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy.

Na marginesie, celem uniknięcia uchybień w przyszłości, odnośnie również zarzutu objęcia analizą działek położonych poza obszarem analizowanym, należy wskazać, że w pkt 3 wyników analizy, stanowiących załącznik nr 3 do decyzji I instancji, zawarto tabelarycznie ujęte zestawienie wskaźników działek w wyznaczonym obszarze analizowanym. W zestawieniu tym nie ma działki [...] ani [...] . Natomiast działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] wraz z działkami [...] ,[...] ,[...] potraktowane są jako jedna nieruchomość. Powyższe nie jest uzasadnione w treści analizy, jej wynikach, ani w uzasadnieniu decyzji. Jednak co do zasady, jeżeli jedna nieruchomość zawiera wiele działek ewidencyjnych, z których część zawiera się w obszarze analizowanym, a część znajduje poza nim, dopuszczalne jest, by uwzględnić całość nieruchomości w analizie. Trzeba tu przypomnieć, że w sytuacji, gdy z powodu wyznaczenia obszaru analizowanego według zasad określonej w ust. 2 § 3 rozporządzenia, tylko część danej działki znajdzie się w obszarze analizowanym, to nie ma podstaw do przyjęcia, że analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie można objąć całej działki (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2710/13, z 10 września 2014 r., sygn. II OSK 574/13). Powyższe winno jednak być stosownie uzasadnione, czego organ zaniedbał.

Z tabeli wynika średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym w wysokości 20%.

Natomiast zdania podsumowujące ww. tabelę, tj.: "Wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4% (dz. nr [...] . [...]) do 29% (dz. nr [...] [...] . Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 18%.", zdają się, jak podnoszą trafnie skarżący, pochodzić z innej analizy, na co wskazuje ujęcie działek spoza obszaru analizowanego oraz przyjęcie innego średniego wskaźnika zabudowy. Ww. sprzeczności winny być przez organy wyeliminowane. Podobnie należy potraktować trafnie wytknięty przez skarżących błędny opis terenu inwestycji na stronie 1 załącznika nr 1 do decyzji pt.: "warunki zabudowy", jako działkę [...] .

Powyższych rozbieżności nie dostrzegł organ odwoławczy i nie dał im wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Należy podkreślić, że wielość uchybień i niedokładności przeprowadzonej analizy, biorąc pod uwagę sposób dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji przez służebności gruntowe na gruntach osób prywatnych, jest nie do pogodzenia z zasadami ochrony interesów prawnych osób trzecich i "dobrego sąsiedztwa".

Należy też wskazać, że mimo szczegółowych rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji II instancji, w wielu aspektach brak jest jednoznacznego odniesienia się w nich do niektórych konkretnie sformułowanych zarzutów odwołujących, co narusza art. 107 § 3 K.p.a..

Na marginesie można wskazać, że również w odpowiedzi na skargę Kolegium nie odniosło się precyzyjnie do sformułowanych zarzutów.

Należy też wyjaśnić, że podnoszona przez skarżących okoliczność konieczności zważania na ostatnią będącą w szeregu korzystających ze służebności drogowej działkę [...] i przysługujące jej właścicielom uprawnienia drogi koniecznej przez działkę stanowiącą teren inwestycji, muszą być przedmiotem rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W tym kolejnym bowiem postępowaniu, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, organ jest uprawniony i zobowiązany, decydując o konkretnej lokalizacji budynku na nieruchomości, do uwzględnienia tego rodzaju praw osób trzecich.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobligowane do poprawnego sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, która winna uwzględniać powyżej zawarte wskazania prawne. Organy w uzasadnieniach decyzji odniosą się również do wskazanych przez Sąd kwestii.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji, bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. – w uwzględnieniu skargi A.W. i W.W. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, jej uchylenie stało się konieczne, o czym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących A.W. i W.W. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wysokości 500 zł.