Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 223/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 ust 1 pkt 3a, art. 77 ust 3
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 1 grudnia 2021 r. nr 154/KPO/2021 w przedmiocie zwolnienia od zakazów obowiązujących na terenie szczególnego zagrożenia powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Wód Polskich decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), art. 14 ust. 3 oraz art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia 29 marca 2021 r. znak: [...], odmawiającą zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, za pomocą zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] gm. [...], na rzecz K. K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Wód Polskich wskazał, że w myśl art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią: 1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; 2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; 3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne; 4) pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, m.in. zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

W myśl art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli zamierzenie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ PGW Wody Polskie może w drodze decyzji zwolnić od zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

Organ podkreślił, że decyzja zwalniająca od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter wyjątku, ponieważ na ww. obszarach obowiązuje generalny zakaz wykonywania czynności, o których mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Prezes Wód Polskich wskazał, że K. K. wnioskiem z 24 lutego 2021 r. zwrócił się o zwolnienie od zakazów określonych w art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na gromadzeniu ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą zbiornika na nieczystości ciekłe, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] gm. [...]. Ww. wniosek uzupełniono przy piśmie z dnia 10 marca 2021 r. Zgodnie z załączoną do wniosku charakterystyką planowanych działań planuje się wykonanie szczelnego, bezodpływowego, żelbetowego zbiornika na nieczystości płynne, którego pojemność użytkowa wynosi 10,0 m3, do którego mają być odprowadzane ścieki bytowe z własnego gospodarstwa domowego (zabudowa letniskowa).

Decyzją z dnia 29 marca 2021 r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] odmówił zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą zbiornika na nieczystości ciekłe, na terenie działki o nr ewid. [...]obręb [...] gm. [...].

Na podstawie obowiązujących dla wnioskowanego obszaru map zagrożenia powodziowego (godło arkusza: N-34-128-A-C-2) i dokumentów wnioskowych organ I instancji ustalił, że inwestycja związana z budową zbiornika na nieczystości płynne realizowana będzie na terenie znajdującym się w zasięgu oddziaływania wody o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat oraz raz na 10 lat. Rzędne terenu w miejscu planowanego obiektu na podstawie załączonej do wniosku mapy wynoszą 92,8 m n.p.m., rzędne wody 1% - 94,17 m n.p.m., a rzędne wody 10% - 93,65 m n.p.m.

Na podstawie powyższego Dyrektor RZGW Wód Polskich w[...]wywiódł, że głębokość wód powodziowych w przypadku wystąpienia powodzi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat będzie wynosić 1,37 m, raz na 10 lat będzie wynosić 0,85 m.

Dyrektor RZGW Wód Polskich w [...] stwierdził, że wyrażenie zgody na możliwość gromadzenia ścieków na przedmiotowej nieruchomości, przy tak dużym zagrożeniu powodziowym (duże głębokości zalewu przy wodzie 1% oraz wodzie 10%), spowoduje w bezpośredni sposób zagrożenie dla jakości wód i środowiska. Wody powodziowe, w przypadku kontaktu z nieczystościami ciekłymi, stanowią poważne zagrożenie, szczególnie w zakresie obniżenia jakości mikrobiologicznej, dla jakości wód, w tym wód ujmowanych na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia poprzez ujęcia wód powierzchniowych oraz infiltracyjnych, a także płytkich ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzą.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes Wód Polskich stwierdził, że decyzja Dyrektora RZGW Wód Polskich z dnia 29 marca 2021 r. jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-34-128-A-c-2), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu ustalił, że wskazany we wniosku teren przedsięwzięcia (działka o nr ewid. [...] obręb [...]) zlokalizowany jest w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od strony rzeki Liwiec o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat z głębokością wody 1% w przedziale 0,5 m - 2,0 m oraz raz na 10 lat z głębokością wody 10% w przedziale 0,5 m - 2,0 m. Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się w południowo-zachodniej części działki nr [...], w którym to miejscu rzędna terenu na podstawie mapy przedłożonej wraz z wnioskiem wynosi 92,8 m n.p.m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody rzędna wody 1% wynosi 94,17 m n.p.m., a rzędna wody 10% wynosi 93,65 m n.p.m. Na podstawie powyższych informacji organ stwierdził, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 1,37 m, a w przypadku wody 10 % wynosić będzie 0,86 m.

Organ podkreślił, że obowiązkiem spoczywającym na organach Wód Polskich jest prowadzenie właściwej polityki przestrzennej, prowadzącej do zminimalizowania zagrożenia dla jakości wód w przypadku powodzi. Wskazał, że z uwagi na zlokalizowanie przedsięwzięcia w całości na obszarze szczególnego zagrożenia, gdzie prawdopodobieństwo powodzi jest m.in. wysokie, a głębokość zalewu w przypadku wystąpienia wody 10% wynosi 0,86 m oraz 1,37 m w przypadku wystąpienia wody 1%, nie można wykluczyć przedostania się wód wezbraniowych do instalacji i wypłukania ścieków ze zbiornika, a co z tym związane, wystąpienia zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

Organ podniósł ponadto, że w przypadku powodzi strefa aeracji, czyli przestrzeń pomiędzy powierzchnią terenu, a zwierciadłem wód podziemnych, która w normalnych warunkach wypełniona jest powietrzem i wodą, w całości wypełniona zostaje wodą, co przyczynia się do zmiany warunków gruntowo-wodnych na terenach, na których nastąpiła powódź. W związku z powyższym na niekorzystne oddziaływanie wód powodziowych narażone są zarówno obiekty zlokalizowane na powierzchni terenu, jak i obiekty usytuowane poniżej poziomu terenu, które w normalnych warunkach nie są eksponowane na oddziaływanie wód podziemnych, a to przekłada się na wystąpienie zagrożenia dla jakości wód w wyniku uszkodzenia wbudowanego w ziemię zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Zdaniem organu w niniejszym przypadku gromadzenie ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o wskazanych uwarunkowaniach (m.in. o głębokości zalewu wynoszącej 1,37 m w przypadku wystąpienia wody 1%) wiąże się z ryzykiem związanym z wydostaniem się ścieków poza zbiornik, w którym planuje się ich gromadzenie, co stanowić będzie zagrożenie dla jakości wód, a więc obliguje do odmowy zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków na tym obszarze.

Odnosząc się do wskazanego we wniosku przykrycia zbiornika nasypem sięgającym 31 cm ponad poziom wody 1% organ stwierdził, że zamiar ten nie może mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Organy Wód Polskich jako odpowiedzialne za ochronę przed powodzią zobowiązane są do ograniczenia działań związanych z podnoszeniem rzędnych terenu w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ mając na uwadze ochronę ludzi i mienia nie mogą dopuścić do sytuacji, w której zabezpieczenie planowanego zamierzenia odbędzie się kosztem terenów sąsiednich. Każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na tereny sąsiednie. Podniesienie rzędnych terenu ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych oraz w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Organ podkreślił, że zagrożenie powodziowe na analizowanym obszarze jest duże i w przypadku wystąpienia powodzi przedmiotowy teren zostanie pokryty warstwą wody 1% ponad 1 m. Ponadto w ocenie organu odwoławczego planowane znaczne podniesienie terenu nie gwarantuje właściwego zabezpieczenia przed przedostaniem się nieczystości zgromadzonych w zbiorniku do wód powodziowych.

Prezes Wód Polskich wskazał, że instalacja niezbędna do prawidłowego funkcjonowania zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe złożona jest z elementów, które narażone są na niekorzystne oddziaływanie wody powodziowej, a przez to na uszkodzenie i rozszczelnienie. Mając na uwadze głębokość wody na przedmiotowym terenie w przypadku wystąpienia wody 1% i 10% stwierdził, że istnieje ryzyko uszkodzenia instalacji do tymczasowego gromadzenia ścieków, a w związku z tym przedostania się wody powodziowej do wnętrza zbiornika na nieczystości ciekłe. Nie można także wykluczyć przepełnienia zbiornika w wyniku napływu wód powodziowych do jego wnętrza i wypłukania zgromadzonych w zbiorniku nieczystości poprzez właz, w który wyposażony jest zbiornik (np. w przypadku wystąpienia wzrostu rzędnych wód powodziowych).

Zdaniem Prezesa Wód Polskich planowane rozwiązania techniczne (tj. wyniesienie włazu 31 cm ponad maksymalny poziom wody 1% czy przykrycie zbiornika nasypem sięgającym 31 cm ponad poziom wody 1%) nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Organ wskazał, że w analizowanym przypadku istotna jest również odległość zbiornika na nieczystości ciekłe od koryta rzeki [...], która wynosi około 70 m (podczas gdy szerokość koryta w rejonie terenu objętego analizą wynosi około 40 m). Powyższe przekłada się na poziom występowania zwierciadła wód podziemnych i wysokie amplitudy zmian, które wiążą się z poziomem wód w korycie rzeki. Częsta ekspozycja instalacji, którą planuje się odprowadzać ścieki do zbiornika, na oddziaływanie wód gruntowych przyczynia się do obniżenia jej trwałości i naraża na zniszczenie w przypadku powodzi, co stanowi dodatkowe zagrożenie dla jakości wód.

Prezes Wód Polskich wskazał również, iż nagromadzenie kry w korycie rzeki w czasie pochodu lodów (tj. spływu unoszonej z prądem wody popękanej kry) powoduje zmniejszenie się przekroju poprzecznego koryta prowadzącego wodę, a w konsekwencji spiętrzenie poziomu wody. Płynący lód może powodować zatory, zwłaszcza jeżeli trafi na przeszkodę, np. w postaci zadrzewień czy zakrzewień. Zdaniem organu istnieje prawdopodobieństwo, że wyniesione ponad poziom gruntu elementy planowanego zbiornika mogą zostać uszkodzone przez np. elementy transportowane przez wody powodziowe.

Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2950/19, w którym Sąd wskazał, że zabezpieczenie zbiornika poprzez zastosowanie właściwych rozwiązań konstrukcyjnych, odpowiednie posadowienie w gruncie zbiornika oraz wyniesienie wylotu rury wywiewnej poziomu włazu nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Niewątpliwie w trakcie przepływu wód wezbraniowych może dojść do rozszczelnienia konstrukcji i przedostania się zanieczyszczeń do wód podziemnych lub powierzchniowych.

Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja narusza art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis prawa miejscowego, tj. § 15 ust 5 uchwały Rady Gminy [...] nr [...]z dnia 27 stycznia 2004 r., organ wskazał, że prawo własności jest zagwarantowane przez Konstytucję RP, nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zakazy dotyczące m.in. gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania, mają swe źródło w ustawie (art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne). Zarzut dotyczący naruszenia art 140 Kc poprzez naruszanie prawa własności należy więc zdaniem organu uznać za nieuzasadniony.

Organ podkreślił, że w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustawy, które są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, pełnią funkcję nadrzędną nad aktami prawa miejscowego (w tym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego), które są źródłami prawa o zasięgu lokalnym. Jak wskazał organ, w niniejszym przypadku mamy do czynienia z terenem położonym w obrębie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, dla którego zgodnie z ustawą Prawo wodne obowiązują m.in. zakazy wymienione w art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z hierarchią aktów prawnych zapisy ustaw są nadrzędne nad uchwałami, a więc, zdaniem organu, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego w formie uchwały, nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia z zakazów, które zostały ustanowione w późniejszym czasie aktem rangi ustawowej. Ponadto organ nadmienił, że obowiązujący dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Jadów został uchwalony uchwałą z 27 stycznia 2004 r., a więc przed opracowaniem aktualnych map zagrożenia powodziowego, zawiera więc nieaktualne treści dotyczące zagrożenia związanego z wystąpieniem powodzi.

Odnosząc się do stwierdzenia, że z przedmiotową działką sąsiadują działki, na których zostały zastosowane analogiczne do niniejszej sprawy rozwiązania związane z odprowadzaniem nieczystości z nieruchomości, organ podkreślił, że sprawy dotyczące sąsiednich działek nie są objęte prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zaznaczył, że analizując możliwość zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organ administracji wydaje rozstrzygnięcie w zindywidualizowanym stanie faktycznym i w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, nawet podobnej sprawie. Organ zaznaczył, że nawet hipotetyczne ustalenie, iż w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej, nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia.

Prezes Wód Polskich podkreślił, że w kontekście obszarów szczególnego zagrożenia powodzią należy mieć na uwadze, że oprócz decyzji zwalniającej, wymaganej w przypadku działań zakazanych, istnieje konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego m.in. na lokalizowanie na ww. obszarach nowych obiektów budowlanych oraz gromadzenia ścieków (art. 390 ustawy Prawo wodne). Wskazał, że nawet uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazu gromadzenia ścieków na terenie stanowiącym obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie oznacza, że organy odpowiedzialne za ochronę przed powodzią wyrażą zgodę na lokalizowanie na przedmiotowym terenie zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor RZGW Wód Polskich w [...] zasadnie odmówił zwolnienia od zakazów gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w projektowanym zbiorniku na nieczystości ciekłe, posadowionych na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...], bowiem realizacja planowanego przedsięwzięcia będzie powodowała zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.

K. K. wniósł skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 1 grudnia 2021 r. zarzucając:

1. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez:

a. nieuwzględnienie złożonej wraz z wnioskiem charakterystyki planowanych działań i ich wpływu na jakość wód wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót, opisem instalacji i urządzeń służących do gromadzenia ścieków, oraz wyliczeń, z których to danych wynika, iż zbiornik, który miał być zainstalowany na działce jest szczelny, monolityczny, jego ciężar jest większy niż siła wyporu wody, które to dane wskazują wprost na brak możliwości spowodowania negatywnego wpływu na stan wody nawet w razie wystąpienia powodzi, a w następstwie

b. nieprawidłowe ustalenie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że inwestycja polegająca na gromadzeniu ścieków w szczelnym zbiorniku podziemnym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi,

2. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez niewyjaśnienie znaczenia zwrotu "zagrożenie dla jakości wód" w kontekście planowanej inwestycji;

3. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ w razie wystąpienia wątpliwości zwrócenia się do biegłego z zakresu instalacji i urządzeń sanitarnych, podczas gdy wydanie decyzji wymagało uzyskania wiadomości specjalnych;

4. mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię oraz błędne uznanie, iż inwestycja polegająca na gromadzeniu ścieków w całkowicie szczelnym zbiorniku podziemnym o ciężarze większym niż wyporność wody spowoduje zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo do korzystania ze swojej nieruchomości oraz prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które dla działki ew. nr [...] przewidują możliwość zabudowy letniskowej;

6. naruszenie przepisu prawa miejscowego, tj. § 15 ust. 5 Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 27 stycznia 2004 r., poprzez jego nieuwzględnienie i odmowę zwolnienia z zakazu gromadzenia ścieków, w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i okresowy wywóz zgromadzonych nieczystości do stacji zlewnych ścieków, obsługujących gminę.

Skarżący zarzucił, że organ nie przeanalizował w sposób dostateczny przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji technicznej dotyczącej budowy zbiornika, a uzasadnienie decyzji nie zawiera szczegółowego wskazania, w jakim zakresie wskazana inwestycja wpłynęłaby negatywnie na jakość wód i środowiska. Organ miał obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności w sprawie, w szczególności w zakresie szczelności, czy możliwości naruszenia oraz uszkodzenia samego zbiornika na ścieki. Ponadto organ miał możliwość określenia warunków, które muszą być spełnione do zwolnienia od zakazu z art. 77 ust. 1 pkt 3a.

W ocenie skarżącego z charakterystyki planowanych działań jasno wynika, iż sposób gromadzenia ścieków w ustalonym do tego celu zbiorniku, sposób jego wbudowania oraz sposób połączenia z elementami towarzyszącymi (studzienka włazowa, kominek wywiewny, ujście przewodu transportującego ścieki) wykluczają negatywny wpływ gromadzenia ścieków na jakość wód. Do planowanej inwestycji użyty ma być zbiornik żelbetowy, monolityczny, wykonany z betonu B-25, z dodatkiem środka uszczelniającego typu hydrobet oraz pokryty dwukrotnie izolacją izolbet. Jest to zbiornik w pełni szczelny, bez możliwości przepuszczenia nieczystości z niego. Z uwagi na możliwy do wystąpienia wysoki poziom wód, połączenie przewodów stanowiących ujście przewodu kanalizacji sanitarnej oraz kominek wywiewny zostanie uszczelniony i ustabilizowany specjalną uszczelką gumową zewnętrzną, przykręcaną do zbiornika i do uszczelnienia rurowego ściennego, a całość ma być uszczelniona zaprawą cementową z dodatkiem hydrobetu warstwą o wysokości 30 cm. Dodatkowo całość zbiornika zostanie przykryta nasypem, sięgającym 31 cm ponad maksymalny możliwy do wystąpienia poziom wody powodziowej.

Rozmiar zbiornika, jego struktura, a także położenie w centralno-południowej części działki, wykluczają możliwość uszkodzenia go. Dodatkowo nasyp, który zakryje całość zbiornika, zostanie zabezpieczony przed możliwością uszkodzenia przez wody powodziowe poprzez wykonanie go z piasku drobno zagęszczonego (używanego jak do budowy wałów przeciwpowodziowych) oraz poprzez ubezpieczenie korony, skarp i podstawy skarpy darniną na płask z przybiciem kołkami. Zbiornik będzie położony w centralno-południowej części działki, czyli w miejscu najdalej odsuniętym od granicy rzeki [...], co również w przypadku powodzi wykluczy możliwość uszkodzenia zbiornika. Jednocześnie z dołączonych do wniosku obliczeń wynika, iż warunek stateczności zbiornika względem siły wyporu wody jest spełniony, tj. ciężar zbiornika jest większy niż siła wyporu wody, tym samym nie istnieje zagrożenie, że zbiornik zostanie przesunięty bądź przemieści się w wyniku działań wody powodziowej.

Skarżący zarzucił, że organ w uzasadnieniu decyzji nie określił, w jaki sposób budowa przedmiotowego zbiornika mogłaby zagrozić lokalnym wodom i środowisku w przypadku wystąpienia powodzi i ewentualnego zalania zbiornika i nie określił, na jakim obszarze ewentualne zalanie zbiornika mogłoby doprowadzić do obniżenia jakości mikrobiologicznej wód.

W skardze podkreślono ponadto, że organ w sytuacji posiadania jakichkolwiek wątpliwości co do budowy zbiornika na ścieki oraz ewentualnych możliwości jego zniszczenia, winien - w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy - zwrócić się do biegłego z zakresu instalacji i urządzeń sanitarnych, który posiada wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a której sam organ nie posiada.

Zdaniem skarżącego jeśli organ miałby jakiekolwiek zastrzeżenia co do budowy czy posadowienia na nieruchomości planowanego zbiornika, winien określić warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, czego nie uczynił.

Skarżący podniósł, że odmowa zwolnienia z zakazu, o którym mowa w art. 77 ustawy Prawo wodne, w sytuacji gdy nie jest ona uzasadniona, narusza prawo własności skarżącego. Przywołał art. 140 k.c. który stanowi, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa, a także art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Skarżący wskazał, że zgodnie § 37 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 27 stycznia 2004 r. na obszarze działki ew. nr [...]dopuszcza się możliwość zabudowy letniskowej (jednostka planistyczna B9ML). Ponadto stosownie do § 15 ust. 5 uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w okresie przejściowym rozwiązania indywidualne, tj. gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i okresowy wywóz zgromadzonych nieczystości do stacji zlewnych ścieków, obsługujących gminę.

Skarżący podkreślił, że wydana przez organ decyzja uniemożliwi mu budowę domu letniskowego i prowadzi de facto do pozbawienia skarżącego możliwości korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, że do działki nie jest doprowadzona sieć kanalizacyjna, wobec czego jedynym rozwiązaniem jest gromadzenie ścieków w szczelnym zbiorniku podziemnym. Analogiczne rozwiązania zostały zastosowane na działkach sąsiednich, tj. na działkach [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia 29 marca 2021 r., odmawiającą zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią za pomocą zbiornika na nieczystości ciekłe, na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...].

Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią gromadzenia ścieków, nawozów naturalnych, środków chemicznych, a także innych substancji lub materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenia przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania. W myśl art. 77 ust. 3 ww. ustawy, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód.

W myśl art. 16 pkt 34 Prawa wodnego obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, a także pas techniczny. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego obszary szczególnego zagrożenia powodzią przedstawia się na mapach zagrożenia powodziowego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że teren działki o nr ewid. [...] obręb [...], na której zaplanowana jest sporna inwestycja, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat z głębokością wody 1% w przedziale 0,5 m - 2,0 m oraz raz na 10 lat z głębokością wody 10% w przedziale 0,5 m - 2,0 m. Wynika to z mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: N-34-128-A-C-2). Planowane miejsce posadowienia zbiornika znajduje się w południowo-zachodniej części działki nr [...] w którym to miejscu rzędna terenu ustalona na podstawie mapy przedłożonej wraz z wnioskiem wynosi 92,8 m n.p.m. Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody rzędna wody 1% wynosi 94,17 m n.p.m., natomiast rzędna wody 10% wynosi 93,65 m n.p.m. W oparciu o te informacje organ stwierdził, że w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu w tym miejscu wynosić będzie 1,37 m, natomiast w przypadku wystąpienia wody 10 % głębokość zalewu wynosić będzie 0,86 m.

W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że lokalizacja zbiornika na ścieki na terenie analizowanej nieruchomości, w całości położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo powodzi jest m.in. wysokie, a głębokość zalewu w przypadku wystąpienia wody 10% wynosi 0,86 m oraz 1,37 m w przypadku wystąpienia wody 1%, stanowi zagrożenie dla jakości wód. Zasadna jest ocena, że w przypadku wystąpienia powodzi istnieje ryzyko przedostania się wód wezbraniowych do zbiornika na ścieki i w konsekwencji wypłukania ścieków ze zbiornika, a co za tym idzie, zagrożenia dla jakości wód.

Proponowane rozwiązania nie gwarantują w przypadku powodzi pełnej ochrony przed zagrożeniem zanieczyszczenia wód gromadzonymi w zbiorniku ściekami. Deklarowana szczelność zbiornika, czy podkreślany w skardze ciężar zbiornika większy niż siła wyporu wody, nie mogą stanowić wystarczającego argumentu do zastosowania zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przewidzianego w art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podzielić należy stanowisko organów, że w trakcie powodzi istnieje ryzyko uszkodzenia zbiornika, przedostania się wód powodziowych do zbiornika, a następnie wypłukania zgromadzonych w nim ścieków, np. w wyniku uszkodzenia części nadziemnych zbiornika przez przedmioty unoszone przez wody powodziowe. Prezes Wód Polskich zasadnie zwrócił ponadto uwagę na negatywne oddziaływanie wód podziemnych (wskutek wypełnienia wodą w czasie powodzi strefy aeracji, czyli przestrzeni pomiędzy powierzchnią terenu, a zwierciadłem wód podziemnych), które może doprowadzić do uszkodzenia wbudowanego w ziemię zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Napór wody w sytuacji wezbrania powodziowego na całość instalacji i ściany zbiornika wiąże się z wystąpieniem znacznych obciążeń na konstrukcję zbiornika i może osłabić jego konstrukcję, doprowadzając do rozszczelnienia i przedostania się zanieczyszczeń do wód.

Zgodzić się przy tym należy z organem odwoławczym, że przykrycie zbiornika nasypem sięgającym 31 cm ponad maksymalny poziom wody 1% nie mogło mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia sprawy. Zmiana ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią poprzez podniesienie rzędnych terenu ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na terenach sąsiednich. Tak więc planowane podwyższenie terenu poprzez wykonanie nasypu zakrywającego zbiornik nie mogło stanowić argumentu dla zwolnienia z zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy, skoro może spowodować czy zwiększyć niebezpieczeństwo na innych nieruchomościach.

Dostrzec przy tym trzeba, że teren działki, na której zaplanowano realizację zbiornika na ścieki, znajduje się w niewielkiej odległości od rzeki Liwiec, wynoszącej około 70 m, przy czym szerokość koryta rzeki w tym rejonie wynosi około 40 m. Taka odległość, jak słusznie zauważyły organy, przekłada się na poziom występowania wód gruntowych i częstą ekspozycję planowanej instalacji na ich oddziaływanie, co może prowadzić do obniżenia jej trwałości, wiąże się ponadto z dużymi prędkościami przepływu wód powodziowych, co zwiększa zagrożenie dla obiektów usytuowanych na wskazanej nieruchomości. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje przy tym okoliczność, że zbiornik ma być posadowiony w południowej części działki, w miejscu najdalej odsuniętym od rzeki [...], skoro cała działka nr [...] obręb [...] położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że przewidziane rozwiązania konstrukcyjne i zabezpieczenia zbiornika nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Podzielić należy ocenę organów, że planowana inwestycja niesie ze sobą zagrożenie dla bezpieczeństwa jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, a argumenty podniesione w skardze nie mogą podważyć prawidłowości ustaleń i oceny sprawy dokonanej przez organ. Organy Wód Polskich jako wyspecjalizowane w sprawach dotyczących Prawa wodnego posiadają specjalistyczną wiedzę i kwalifikacje umożliwiające podejmowanie decyzji i wyrażanie oceny, czy wystąpi zagrożenie dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi w związku z budową zbiornika na ścieki, czy też nie.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że art. 77 ust. 1 pkt 3a ustawy - Prawo wodne stanowi wprost, że zakazuje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. gromadzenia ścieków, ustawową zasadą jest zatem zakaz gromadzenia ścieków na takich obszarach. Konstrukcja przepisu art. 77 ustawy wyraźnie wskazuje, że jedynie w sytuacji, gdy planowane gromadzenie ścieków nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi, organ może zwolnić z obowiązującego zakazu, określając warunki niezbędne dla ochrony jakości wód. Zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią możliwe są w drodze wyjątku, decyzje wydawane w tym przedmiocie mają uznaniowy charakter. Gdy właściwy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jak i własnej wiedzy oraz doświadczenia, uzna, że dane przedsięwzięcie może spowodować zagrożenie dla jakości wód, wówczas winien odmówić zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy prawa własności skarżącego i art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, należy wyjaśnić, że prawo własności stanowi najszersze i najsilniejsze prawo do rzeczy, podlegające ochronie konstytucyjnej, jednak nie jest ono nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Granice prawa własności wynikają z norm prawa cywilnego oraz z prawa administracyjnego. Jak zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. sygn. KP 7/09, "w odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia prawa własności należy uznać za nieuzasadniony. Nie można mówić o ograniczeniu prawa własności, skoro zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wprowadzony został w przepisie mającym rangę ustawową, a organ w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zwolnienia od ustawowego zakazu.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł też prowadzić argument, że działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 27 stycznia 2004 r., znajduje się na obszarze, dla którego przewidziano możliwość zabudowy letniskowej, a przy tym dopuszcza się gromadzenie ścieków w zbiornikach bezodpływowych na terenie nieruchomości i okresowy wywóz zgromadzonych nieczystości do stacji zlewnych ścieków, obsługujących gminę.

Zakaz gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi przepis odrębny, będący lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw, a nadto - w stosunku do aktów niższego rzędu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - mający pierwszeństwo. Przepisy prawa miejscowego (w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) nie mogą stanowić podstawy do zwolnienia od zakazów ustanowionych aktem rangi ustawowej.

Nie zasługuje ponadto na uwzględnienie argumentacja skargi związana z wydaniem w odniesieniu do innych działek decyzji o zwolnieniu od zakazu gromadzenia ścieków. Podkreślić trzeba, że każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie, w oparciu o dany, ustalony stan faktyczny i przepisy prawne aktualnie obowiązujące w dniu wydania danego rozstrzygnięcia, niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Wód Polskich oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez organy powołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 kpa. Organy orzekające w sprawie poddały wszechstronnej ocenie wszystkie istotne w sprawie okoliczności, a ich rozstrzygnięcia zostały należycie umotywowane, nie noszą cech dowolności i nie przekraczają granic uznania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.