Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1303/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust 9, art 4 ust 2a i 2b
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art 7, art 9, art 11, art 77, art 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 153, art 174 pkt 1 i 2, art 183 par 1 i 2, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2208/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Wa 2208/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu wniosku Spółki "[...]" S.A. z siedzibą w W., powołując art. 60 ust. 3 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie stacji gazu LPG oraz pomieszczenia ochrony na działce nr ewidencyjny [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], stanowiącej teren zamknięty.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania Spółki "[...]" S.A. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] października 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, że w dacie orzekania przez organ I instancji działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...] została zakwalifikowana jako teren zamknięty na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r., zmieniającej decyzję Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Aktualnie przedmiotowa działka nadal stanowi teren zamknięty na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. (decyzja Nr [...] utraciła moc).

Minister Infrastruktury wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Jako przepisy odrębne na gruncie niniejszej sprawy traktuje się przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107). Art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych. Właściwy minister i kierownik urzędu centralnego w drodze decyzji ustala tereny zamknięte (art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organ wydający decyzję zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzulę tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie.

Powyższe rozwiązania prawne uzasadniają w ocenie organu stanowisko, że jakiekolwiek rozważania dotyczące braku uzasadnienia w przedmiocie traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa oraz badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania powołanej decyzji Nr [...] są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy wojewoda uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. W przypadku projektowanej stacji paliw organ pierwszej instancji ustalił, że taka okoliczność nie zachodzi, co musi skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.

Jako bezzasadny organ ocenił zarzut strony skarżącej, że wojewoda zbyt ogólnikowo i lakonicznie uzasadnił, dlaczego projektowane zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane na terenie zamkniętym. Decyzja ma charakter uznaniowy, co ma związek ze szczególnym charakterem terenu zamkniętego i celem jego ustanowienia. Stąd też organ nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na takim terenie. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z dnia 24 września 2008r., w którym to wyroku Sąd zajął stanowisko, że nie ma żadnego znaczenia, czy w konkretnym miejscu, w którym inwestor zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję, znajdują się linie kolejowe lub jakiekolwiek inne obiekty objęte obszarem kolejowym. Wystarczające jest normatywne określenie w powyższej decyzji, wydanej w wykonaniu upoważnienia ustawowego, poprzez umieszczenie terenu w załączniku do tej decyzji, jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.

Jako błędne organ odwoławczy uznał twierdzenie organu pierwszej instancji jakoby przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, była okoliczność, że jest to obszar kolejowy a inwestycja nie mieści się w definicji inwestycji kolejowych. Decydujący jest bowiem fakt, że teren inwestycji (działka nr [...]) został umieszczony w załączniku nr [...] do decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury jako teren zamknięty ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał przede wszystkim na szczególny reżim terenu zamkniętego, zgodnie z cytowanym wyrokiem NSA, zaś argument, że inwestycja nie ma charakteru inwestycji kolejowej stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za wydaniem decyzji negatywnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniosła Spółka Akcyjna "[...]" z siedzibą w W., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 7, 9, 11, 77 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieuzasadnienie podstaw jej rozstrzygnięcia oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji uznanej przez organ odwoławczy za częściowo błędną.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organy administracji wykroczyły poza ramy uznania administracyjnego dopuszczając się dowolności interpretacyjnej. Nie wyjaśniły bowiem, w jaki sposób przepis art. 9 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza zakres możliwych rodzajów inwestycji na terenie zamkniętym. W ocenie skarżącego z normy tej nie wynika automatycznie żadne ograniczenie swobody w zagospodarowaniu przestrzennym strefy terenu zamkniętego. Ograniczenie takie istnieje jedynie wówczas, gdy organ je wykaże i uzasadni, orzekając w granicach uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej uzasadnienia. Tymczasem organy, zdaniem skarżącej strony, nie wyjaśniły dlaczego projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można zrealizować na nieruchomości. Klauzula tajności dotycząca obiektów już zrealizowanych na terenie zamkniętym, nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia spełnienia kryteriów realizacji celu terenu zamkniętego dla projektowanej inwestycji.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

Sąd wskazał, że bezsporna jest okoliczność, że inwestycja projektowana jest na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], która stanowi teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Działka ta za teren zamknięty zastała uznana na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r., zmieniającej decyzję Nr [...] tego Ministra z dnia [...] września 2005r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml. Nr 11, poz. 72 ze zm.). Aktualnie działka ta nadal stanowi teren zamknięty na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml. Nr 14, poz. 51 ze zm.). Została wymieniona w załączniku Nr [...] do decyzji Nr [...], pod pozycją [...].

Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) stanowi, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji (art. 4 ust. 2a), zaś organ ustalający teren zamknięty zawiadamia Głównego Geodetę Kraju o ustaleniu terenu zamkniętego oraz podaje klauzule tajności informacji dotyczących obiektów znajdujących się na tym terenie. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz.U. Nr 207, poz. 2107) zawiera katalog nieruchomości, które ze względu na sposób wykorzystywania uznaje się za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Wśród tych nieruchomości wymienione są nieruchomości pod liniami kolejowymi.

W ocenie Sądu powyższe uregulowania prawne wskazują, że teren zamknięty ma charakter szczególny, wymaga szczególnego reżimu z uwagi na cel jego ustanowienia, jakim jest obronność i bezpieczeństwo państwa. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie zamkniętym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy przepisami odrębnymi są przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wspomniane już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa. Art. 61 ust. 1 cyt. ustawy nie zawiera zakazu lokalizowania inwestycji na terenach zamkniętych, ale wymaga aby była zgodna z przepisami odrębnymi, zaś art. 60 ust. 3 stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje wojewoda. W przypadku braku zgodności z przepisami odrębnymi organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji uznały, że zamiar inwestora realizacji na terenie zamkniętym stacji gazu LPG nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego jakim jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi. Decyzja organu odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ma charakter uznaniowy. To organ rozstrzyga o tym, czy projektowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego czy też nie.

Sąd wskazał, że skarżąca Spółka zarzuca, że organy orzekające nie wyjaśniły, dlaczego projektowanej inwestycji nie można zrealizować na przedmiotowej nieruchomości i że z przepisów prawa w jej ocenie nie wynikają żadne ograniczenia swobody w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru stanowiącego teren zamknięty. Zarzut ogólnikowego i lakonicznego uzasadnienia decyzji był już podnoszony w odwołaniu i organ odwoławczy odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 24 września 2008r., sygn. akt II OSK 1075/07 stwierdził, że zarzut braku uzasadnienia w przedmiocie przyczyn ustanowienia danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa jak również braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie jest bezprzedmiotowy z uwagi na szczególny charakter tego terenu i cel jego ustanowienia.

Sąd uznał, że nie można odmówić racji stanowisku organu odwoławczego i podzielił pogląd prawny wyrażony w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku uzasadnienia do traktowania danego terenu jako zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, a także braku szczegółowego badania możliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji na tym terenie, do czasu wyłączenia go spod działania decyzji ustalającej teren zamknięty, a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są bezprzedmiotowe. O tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Sama nazwa teren zamknięty wskazuje, że jest to teren o charakterze szczególnym i nie może być traktowany jak teren o reżimie zwykłym. Wynika to z przepisów odrębnych, które nie tylko wymagają rejestracji tego terenu w starostwie, ale nakładają klauzulę tajności na istniejącą na terenie zamkniętym zabudowę. Uznanie nieruchomości za teren zamknięty jako niezbędnej na cele obronności i bezpieczeństwa państwem w połączeniu z tajnością istniejącej na niej zabudowy oznacza niewątpliwie, że nie każda inwestycja może być w tym obszarze zrealizowana. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku, czy projektowana inwestycja może być zrealizowana w tym obszarze oznaczałoby konieczność ustalenia i ujawnienia konkretnego celu, na jaki w ramach obronności i bezpieczeństwa państwa nieruchomość została przeznaczona. Tymczasem status terenu zamkniętego jest równoznaczny z zakazem ujawnienia sposobu jego zagospodarowania na cele obronne i bezpieczeństwa państwa. Organ rozstrzygający wniosek inwestora nie może badać celu dla jakiego dany teren został uznany za zamknięty, jak i zasadności wydania decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego. Względy te z reguły stanowią materię zastrzeżoną. Szczegółowe wyliczenie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których realizacja inwestycji nie jest możliwa godziłoby w cel, dla którego teren zamknięty został ustanowiony. W konsekwencji prowadziłoby to do ujawnienia celu, dla którego teren ten stał się terenem zamkniętym. Stąd przedmiotowa decyzja uznaniowa ze swej natury nie może być wyczerpująco uzasadniona przez organy orzekające w aspekcie celu, dla jakiego teren zamknięty został ustanowiony.

Z tego powodu stwierdzenie organów, że projektowana inwestycja nie da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa do czasu wyłączenia nieruchomości z terenów zamkniętych, należy ocenić jako uzasadnienie prawidłowe i wystarczające (porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 637/09).

Sąd uznał, że przytoczona przez organ pierwszej instancji argumentacja, że projektowana inwestycja nie ma charakteru infrastruktury kolejowej a na obszarze kolejowym mogą być lokalizowane linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy, nie jest argumentacją jedyną jaka organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji. Słusznie organ odwoławczy uznał, że jest to argument dodatkowy, nie przesądzający o wadliwości rozstrzygnięcia. Zasadniczą przesłanką decyzji jest ocena, że zamierzenia inwestycyjnego nie można zakwalifikować jako obiektu służącego obronności i bezpieczeństwu państwa i nie da się go pogodzić z celem dla którego teren zamknięty został ustalony.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2011r., na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) wniosła Spółka "[...]" S.A. z siedzibą w W., zarzucając wyrokowi:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji przyjęcie, iż organ administracji nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na danym terenie zamkniętym, jak również nie może uzasadniać zajętego stanowiska w tym zakresie, z uwagi na klauzule tajności,

naruszenie art. 2 ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne definiowanie pojęcia terenu zamkniętego, skutkujące całkowitym wykluczeniem analizy, czy realizacja określonej inwestycji spółki godzi w cel, dla którego strefa została ustanowiona i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że planowany przez spółkę obiekt nie należy do kategorii obiektów służących bezpieczeństwu i obronności państwa,

naruszenie art. 2 ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne definiowanie pojęcia terenu zamkniętego, nie uwzględniające okoliczności, że w/w pojęcie nie wyklucza ujawnienia celu i przeznaczenia powyższego terenu,

brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego skutkującej błędną oceną stanu faktycznego poprzez niewyjaśnienie, czy teren zamknięty ustanowiony na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008r., nr [...], znak: [...], jest objęty klauzulą tajności o określonej kategorii,

naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji przyjęcie, iż każdy teren z racji ustanowienia go terenem zamkniętym jest automatycznie objęty klauzulą tajności,

naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej Interpretacji art. 4 ust. 2a i 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w konsekwencji przyjęcie, że klauzula tajności dotyczy terenu zamkniętego, a nie znajdujących się na nim obiektów,

naruszenie art. 7, 9, 11, 77 oraz 107 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny, w jaki sposób planowana inwestycja godzi w cel, dla którego został ustanowiony teren zamknięty oraz poprzez błędne przyjęcie, iż uznaniowy charakter decyzji wyklucza obowiązek jej uzasadnienia,

niewskazanie, które przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 sierpnia 2004r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznawanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa stoją w sprzeczności z planowaną przez spółkę inwestycją.

Na podstawie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:

uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał m.in., że organ administracji ma obowiązek dokonać wnikliwej analizy, czy realizacja określonej inwestycji nie będzie godzić w cel, dla którego strefa została ustanowiona, a nie ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, że planowany obiekt nie należy do kategorii obiektów służących bezpieczeństwu i obronności państwa. W obszarze zamkniętym mogą bowiem i są realizowane zarówno obiekty służące bezpieczeństwu i obronności państwa, jak i obiekty nie służące tym celom, ale także tych celów nie naruszające (np. hotele, restauracje przy dworcach kolejowych). Organy administracji publicznej nie przeprowadziły w tym zakresie żadnej analizy, naruszając w sposób rażący dyspozycje art. 7, 9, 11, 77 oraz 107 § 1 k.p.a.. Na żadnym etapie postępowania sądowo administracyjnego nie dokonano oceny, w jaki sposób planowana przez skarżącą spółkę inwestycja godzi w cel, dla którego teren zamknięty został ustanowiony. Organy administracji bezpodstawnie odmówiły udzielenia skarżącej spółce decyzji o warunkach zabudowy, nadinterpretując szczególny reżim charakteru zamkniętego, przekraczając przy tym dopuszczalne granice uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 207, zwanej dalej p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., która w sprawie niniejszej nie występuje.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), a po drugie z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (p. wyrok NSA z dnia 16.IX.2008r., sygn. akt II OSK 821/08).

Mając to na uwadze należy na wstępie zauważyć, że w skardze kasacyjnej niektóre zarzuty, określone w pkt 4 i 8 skargi kasacyjnej, zostały sformułowane w sposób opisowy, bez wskazania przepisu, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony. Powoduje to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiedzieć się, co do tego, czy i jaki przepis prawa materialnego został naruszony przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lub czy został naruszony przepis postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, określonego jako naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., czyli przepisu postępowania, zauważyć należy, że wskazany sposób naruszenia nie odnosi się do treści tego przepisu. Skarżący twierdzi, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. nastąpiło poprzez

- dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji przyjęcie, iż organ administracji nie ma obowiązku prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sytuowania danej inwestycji na danym terenie zamkniętym, jak również nie może uzasadniać zajętego stanowiska w tym zakresie, z uwagi na klauzule tajności (pkt 1),

- poprzez dokonanie błędnej oceny prawnej i w konsekwencji przyjęcie, iż każdy teren z racji ustanowienia go terenem zamkniętym jest automatycznie objęty klauzulą tajności (pkt 5 skargi kasacyjnej),

- poprzez dokonanie błędnej Interpretacji art. 4 ust. 2a i 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w konsekwencji przyjęcie, iż klauzula tajności dotyczy terenu zamkniętego, a nie znajdujących się na nim obiektów (pkt 6 skargi kasacyjnej).

Wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że "ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia". Niezastosowanie się do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13.IX.2006r., sygn. akt II FSK 1099/05, wyr. WSA w Warszawie z 2.X.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1576/06).

W niniejszej sprawie jednak powyższy przepis nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ w sprawie nie było wydane przed zaskarżonym wyrokiem żadne orzeczenie sądu (WSA, NSA), którego ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania byłyby dla tego Sądu wiążące. W związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. jest nieuprawniony.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 2 ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez "błędne definiowanie" pojęcia terenu zamkniętego, skutkujące całkowitym wykluczeniem analizy, czy realizacja określonej inwestycji spółki godzi w cel, dla którego strefa została ustanowiona i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że planowany przez spółkę obiekt nie należy do kategorii obiektów służących bezpieczeństwu i obronności państwa (pkt 2 skargi kasacyjnej) oraz nieuwzględniające okoliczności, że w/w pojęcie nie wyklucza ujawnienia celu i przeznaczenia powyższego terenu (pkt 3 skargi kasacyjnej).

Przepis art. 2 ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że przez teren zamknięty rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię prawną dokonaną w zaskarżonym wyroku, która zgodna jest z prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią w wyroku z dnia 24 września 2009r., sygn. akt II OSK 1075/07 (popartą także w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 637/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim w szczególności, że "jakiekolwiek dywagacje dotyczące braku (...) szczegółowego badania możliwości zrealizowania inwestycji na tym terenie do czasu wyłączenia go spod działania decyzji nr (...), a w konsekwencji pozbawienia prawnego charakteru jako terenu zamkniętego są de facto bezprzedmiotowe". W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie może być zrealizowana na terenie zamkniętym, gdyż nie jest obiektem służącym obronności i bezpieczeństwu państwa, nie da się pogodzić z celem, dla którego teren zamknięty został ustalony, a organ odwoławczy stanowisko to podzielił. O tym, czy właściwy organ uwzględni wniosek inwestora decyduje w istocie uznanie tego organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa. Nie można traktować sprawy niniejszej tak, jakby dotyczyła ona terenu o zwykłym reżimie, a nie specjalnym, jakiemu podlega teren zamknięty. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można wymagać od organu, aby prowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w kwestii możliwości sytuowania na nim danej inwestycji (stacji gazu LPG oraz pomieszczenia ochrony). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i wystarczające.

W tej sytuacji nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia w sposób w niej wskazany art. 2 ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z powyższych względów nie jest zasadny także zarzut naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny, w jaki sposób planowana inwestycja godzi w cel, dla którego został ustanowiony teren zamknięty oraz poprzez błędne przyjęcie, iż uznaniowy charakter decyzji wyklucza obowiązek jej uzasadnienia,

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, przy tak sformułowanych zarzutach, nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.