Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2509/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 194 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 334/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od J. G. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2016r. sygn. akt II SA/Wa 334/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 17-19 lipca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w Przedsiębiorstwie Produkcyjno-Usługowym "[...]" J. G. w trakcie której stwierdził magazynowanie zużytych urządzeń elektrycznych - lodówek, pralek, kuchenek, magnetowidów, radia, drukarek, komputerów itp. w całości, jak również w różnym stadium demontażu; ponadto stwierdził również pozostałości po demontażu urządzeń chłodniczych (lodówek, zamrażarek, pralek, magnetowidów, wież, kolumn głośnikowych, magnetofonów, kuchenek, żelazek, komputerów, drukarek oraz elementów z tworzyw sztucznych, agregatów sprężarkowych, obudów metalowych, kabli, metali kolorowych itp.); odpady były magazynowane przed wejściem do pomieszczenia biurowego oraz za budynkiem magazynowo - biurowym na nieutwardzonej powierzchni. Zgodnie ze złożoną przez stronę informacją lodówki, pralki, sprzęt radiowy, dwa telewizory, komputery pochodzą od mieszkańców, są przywożone bezpłatnie lub za niewielką opłatą, przy czym sprzęt ten jest uszkodzony lub częściowo zdemontowany. Natomiast lodówki, pralki, sprzęt radiowy jest demontowany w celu pozyskania odpadów złomu stalowego; pozostałe odpady z lodówek - odpad w postaci pianki, tworzywa sztucznego, agregaty są przekazywane innym podmiotom. Demontaż jest prowadzony ręcznie, bezpośrednio na placu magazynowym.

Zgodnie z zezwoleniem, które posiadał J. G. odpady metali żelaznych i nieżelaznych oraz mieszaniny metali miały być magazynowane luzem lub w kontenerach albo pojemnikach, na utwardzonym, betonowym placu zlokalizowanym w północnej części działki; drobne cząstki i pyły metaliczne, niezależnie od rodzaju materiału, miały być magazynowane w pojemnikach; natomiast papier i tektura oraz tworzywa sztuczne należało magazynować odrębnie w osobnych, zamykanych pomieszczeniach, wydzielonych w północnej części murowanej hali magazynowej.

Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli (nr [...]), podpisanym przez kontrolowanego i kontrolującego w dniu 19 lipca 2013r., bez zastrzeżeń.

Zawiadomieniem z dnia 8 października 2013r. organ poinformował J. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), za gospodarowanie odpadami niegodnie z posiadanym zezwoleniem; ponadto wezwał stronę na rozprawę administracyjną (28 października 2013r.), podczas której poinformował o nieprawidłowościach ujawnionych podczas kontroli oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia żądań i wniesienia uwag bądź zastrzeżeń do treści protokołu. W trakcie rozprawy strona nie skorzystała z możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 197 pkt 1, art. 198 i art. 199 ustawy o odpadach wymierzył J. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe "[...]" J. G. karę pieniężną w wysokości 2000zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalając wymiar kary uwzględnił zarówno rodzaj naruszenia, jego wpływ na życie zdrowie ludzi oraz środowisko, jak i okres trwania naruszenia, rozmiar prowadzonej działalności oraz skutki naruszenia i wielkość spowodowanego zagrożenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. G. podnosząc, że nie zgadza się z ustaleniami organu, ponieważ zgromadzony sprzęt elektryczny nie był przeznaczony do demontażu, lecz do dalszej odsprzedaży. Część tego sprzętu była sprawna a reszta nadawała się do naprawy. Stwierdził również, że nie wytwarzał niebezpiecznych odpadów i wykonywał działalność zgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, co zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli, do którego strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Jednocześnie jako prawidłowe ocenił ustalenia organu I instancji, które miały wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej organ I instancji. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem obowiązek przestrzegania warunków zawartych w zezwoleniu, a tym samym zgodnego z prawem gospodarowania odpadami sprawia, że organ I instancji był z mocy prawa zobligowany do wydania decyzji w trybie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach i nie mógł odstąpić od wymierzenia kary za naruszenie stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. podnosząc, że nie naruszył przepisów ustawy o odpadach, ponieważ wszystkie odpady były skupowane w ramach wydanego zezwolenia. Złom przywożony przez klientów pochodził ze zużytych i zdemontowanych urządzeń. Z kolei znajdujący się na placu sprzęt był wystawiony do odsprzedaży, do czego nie jest potrzebne zezwolenie od organów ochrony środowiska. Skarżący stwierdził, że każdy odkurzacz, pralka czy lodówka jest w pełni naprawialna i może być dalej odsprzedana. Jednocześnie zwrócił uwagę, że kontrola nie wykazała żadnych odpadów powstałych z demontażu sprzętu, ani zanieczyszczeń (płynów czy odpadów szkodliwych). Tym samym nie można stwierdzić, aby sprzęt zgromadzony na placu zagrażał środowisku. Wskazał również, że sprawa ta była przedmiotem prowadzonego przez Sąd Rejonowy Wydział II Karny w J. pod sygn. akt [...] postępowania, w którym skarżący został uniewinniony.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Przy dodatkowym piśmie (k. 20) skarżący przesłał odpis wyroku o sygn. akt II W 2151/13.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wskazywał, że odpady w postaci zużytego sprzętu elektronicznego i elektrycznego (kod: 16 02), zwanego dalej "zużytym sprzętem EE" nie były ujęte w zezwoleniu.

W wydanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Zdaniem sądu jeżeli w orzeczeniu zostanie zanegowane określone zdarzenie faktyczne, nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego jest sytuacja, aby w odrębnym postępowaniu inny organ władzy publicznej dokonywał ponownie rozważań i ocen w tym samym zakresie, a następnie formułował odmienne wnioski. Wskazując, że pogląd taki wyrażany jest także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Wobec wskazanych uwarunkowań, o ile przedłożony sądowi wyrok jest prawomocny, sankcją administracyjną nie może być objęte działanie strony, polegające na prowadzeniu demontażu zużytego sprzętu EE, nawet gdyby ze zgormadzonego materiału dowodowego wynikało, zdaniem organu, że demontaż taki był prowadzony. Ponieważ z uzasadnienia skarżonej decyzji trzeba wnosić, że czyny w danym zakresie miał również na uwadze organ administracji, określając łączną wysokość sankcji administracyjnej, brak wyjaśnienia kwestii w tym zakresie stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (uchybienie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Jednocześnie jako bezzasadne uznał zarzuty skargi, w zakresie w jakim kwestionuje się co do zasady prawidłowość wymierzenia kary za naruszenie warunków zezwolenia, poprzez zaprzeczanie faktowi zgromadzenia na terenie nieutwardzonego placu także odpadów stanowiących zużyty sprzęt EE (gromadzenie odpadów nieobjętych zezwoleniem) oraz resztek po jego demontażu (gromadzenie określonych kategorii odpadów, ujętych w zezwoleniu w miejscach niewyznaczonych), co wykracza poza warunki zezwolenia. Fakt zgromadzenia na placu sprzętu EE, który według oświadczenia skarżącego był przeznaczony do rozebrania, potwierdza protokół z kontroli. Stanowił więc on odpad, gdyż nie miał być już wykorzystany zgodnie ze swoim pierwotnym przeznaczeniem, lecz w częściach wobec zamiaru ich ponownego wykorzystania lub wyzbycia się jako odpadów sortowanych (patrz definicja odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Analogicznie protokół, wraz z materiałem fotograficznym, potwierdza fakt deponowania odpadów w postaci pozostałości z demontażu sprzętu EE poza miejscami na to wyznaczonymi w zezwoleniu (nieutwardzony plac, porośnięty trawą). Protokół, sporządzony przez organ w wymaganej formie, stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Wprawdzie nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciw treści tego dokumentu (art. 76 § 3 K.p.a.), jednak obciąża to stronę, która kwestionuje ustalenia protokołu, zaś w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że jeżeli w protokole poświadczono nieprawdę, udowodnienie tego może wymagać uzyskania orzeczenia karnego. W takiej sytuacji próba podważenia ustaleń kontroli na etapie postępowania odwoławczego nie może być uznana za skuteczną. Bez znaczenia są podnoszone w skardze argumenty, że zużyty sprzęt EE mógł zostać sprzedany oraz nie stwierdzono jego negatywnego oddziaływania na środowisko. Przesłanką zastosowania sankcji jest samo gromadzenie odpadów nieobjętych zezwoleniem na ich zbieranie (brak kodu 16 02 w zezwoleniu), czy ich gromadzenie z naruszaniem wskazanych w zezwoleniu warunków (na nieutwardzonym placu). Bez znaczenia dla zasadności samego zastosowania sankcji jest to, czy dane działania w konkretnym przypadku powodują określone skutki dla środowiska. Zdaniem sądu może odgrywać to rolę, gdy chodzi o miarkowanie wysokości kary. Jednakże wobec uchylenia orzeczenia organu odwoławczego, aktualnie rozważanie tej kwestii byłoby przedwczesne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 lit. c tejże ustawy w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - poprzez ustalenie, że organy administracji, a także sąd administracyjny związane są rozstrzygnięciem ujętym w wyroku karnym uniewinniającym skarżącego od zarzutu prowadzenia nielegalnego demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, przy jednoczesnym ustaleniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż brak jest podstaw do podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym,

2. naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska zobligowany jest do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem nie może odstąpić od jej wymierzenia w razie stwierdzenia naruszenia określonego w powołanym przepisie.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. G., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnosząc jednocześnie o zasądzenie od skarżącego na rzecz Głównego Inspektora Ochrony środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Z kolei na podstawie art. 176 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 938/15, LEX nr 2227735).

Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 11 p.p.s.a. Mając na uwadze, że naruszenie prawa procesowego może polegać na przyjęciu istnienia lub nieistnienia przepisu prawnego niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, czy też naruszenia prawa polegającego na błędnej wykładni jakiegoś przepisu postępowania lub naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu postępowania, to uznać należy zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie za błędny, bowiem przepis ten nie był stosowany przez sąd I instancji i nie był również przedmiotem wykładni dokonywanej przez ten sąd. Zatem powołanie przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisu prawa procesowego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, nieskutecznym czyniąc zarzut błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania przepisu prawa procesowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przez organy w toku prowadzonego postępowania wyroku uniewinniającego wydanego przez sąd powszechny nie w oparciu o art. 11 p.p.s.a., lecz powołując się na przepis art. 7 i art. 8 Konstytucji RP oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie w jakim wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zwrócić należy przy tym uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie zamieścił pełnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu ( art. 145 § 1 lit. c), co jednak nie ma wpływu na możliwość oceny zasadności tego zarzutu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nie miały obowiązku uwzględnienia treści wyroku sądu powszechnego, bowiem nie był on dla nich wiążący. Wprawdzie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego jest sytuacja, w której w odrębnym postępowaniu inny organ władzy publicznej dokonywałby ponownie rozważań i ocen w tym samym zakresie, a następnie formułowałby odmienne wnioski. Tym niemniej w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem postępowanie w sprawie o wykroczenie dotyczyło demontażu zużytego sprzętu poza zakładem przetwarzania, podczas gdy prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Jak wynika z decyzji Starosty J. z dnia 13 października 2013r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowe "[...]" G. J. uzyskało zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wymienionych w tym zezwoleniu oraz w sposób w nim określony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący zbierał odpady w postaci sprzętu elektronicznego i elektrycznego do zbierania których nie był uprawniony, jak również przechowywał je na terenie nieutwardzonym, co również naruszało warunki udzielonego zezwolenia. Zatem już tylko to stanowiło podstawę do wymierzenia kary administracyjnej z art. art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, zgodnie z którym administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Zatem przekraczając zakres posiadanych uprawnień skarżący winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie gospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego ( por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 311/12 dostępny: CBOIS).

Okoliczność uniewinnienia skarżącego od zarzut popełnienia wykroczenia w toku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, nie była znana organowi w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, zatem nie mogła być przedmiotem dokonanych przez organy rozważań. Z kolei sąd I instancji nie był związany treścią tego orzeczenia z uwagi na art. 11 p.p.s.a. zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Tymczasem skarżący J. G. został uniewinniony wyrokiem Sądu Rejonowego w J. za czyn stanowiący wykroczenie. Oznacza to, że powyższy wyrok, jako że zapadł w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, nie może wiązać sądu administracyjnego. Takie też stanowisko prezentowane jest zarówno w piśmiennictwie jak i judykaturze (por. M. Romańska, w: T. Woś, (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 151 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt II FSK 1340/15, LEX nr 2321445, wyrok NSA z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II FSK 916/16, LEX nr 2168581). W konsekwencji wyrok powyższy nie wiązał także organów administracji publicznej orzekających w sprawie nałożenia kary administracyjnej z tytułu gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Nie doszło zatem w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisu art. 6 k.p.a. zobowiązującego organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do podjęcia w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przepisu art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązującego organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji także przepisu art. 80 k.p.a. nakazującego oceniać przez organ czy dana okoliczność została udowodniona, dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei wskazując na takie naruszenia sąd I instancji uchybił przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stosując powyższy przepis i uchylając decyzję, która odpowiadała prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że konstrukcja tego zarzutu uniemożliwia jego ocenę. Zarzut stanowiący podstawę kasacyjną, jako skierowany przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowany musi być z odniesieniem się do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Przy czym naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego może nastąpić w dwóch różnych formach – bądź przez błędną wykładnię, co polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej, bądź przez błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. błąd «subsumpcji», tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zatem zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei ustaleń stanu faktycznego dokonuje organ administracji publicznej, sąd administracyjny natomiast dokonuje oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo podciągnięty pod właściwą normę prawną, to jest, czy w prawidłowy sposób przebiegał proces subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator uznaje za błędne stanowisko sądu I instancji w zakresie w jakim wskazuje, że rozważania co do wysokości wymierzonej kary administracyjnej z uwagi na zakwestionowanie okoliczności stanu faktycznego są przedwczesne. Tym niemniej nie wyjaśnia w jaki sposób miało by to prowadzić do naruszenia normy z art. 194 ust.1 pkt 4 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, ani uzupełniać wywodów strony. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności ( por. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, LEX nr 1480759; z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II OSK 435/13, LEX nr 1572726; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OPS 1420/14, LEX nr 1658243; 19 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1367/13, LEX nr 1590667; z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.