Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 397/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w G., B Spółdzielni Mieszkaniowej w G. i C Spółdzielni Mieszkaniowej w G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 23 listopada 2016 r. nr XXVI/638/16 w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gdyni oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 23 listopada 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXVI/638/16 o zmianie uchwały nr X/182/15 z dnia 24 czerwca 2015r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, dokonując zmiany treści § 7 Regulaminu, który otrzymał następujące brzmienie:

§ 7 ust 1 Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający:

możliwość zamoknięcia oraz ugrzężnięcia w błocie lub śniegu,

możliwość ich przemieszczania lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych,

zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik,

przemieszczanie pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni nieutwardzonej;

§ 7 ust. 2 Pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób zapewniający pozbycie się odpadów zmieszanych oraz wymienionych w §3 ust. 2 pkt 1-4 w jednym miejscu, a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m.;

§ 7 ust. 3 Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób:

wykluczający możliwość ugrzężnięcia w błocie lub śniegu,

wykluczający ich przewracanie przez zwierzęta,

zapewniający możliwość przemieszczania pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni utwardzonej.

§ 7 ust. 4 Na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale worki z odpadami powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający możliwość ich rozerwania przez zwierzęta.

Skargę na uchwałę Rady Miasta w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w G. z dnia 24 czerwca 2015 r. (uchwała Nr X/182/15), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r. o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta (uchwała Nr XXVI/638/16), w zakresie § 7 ust. 1 i ust. 2 oraz § 23 wniosły Spółdzielnia Mieszkaniowa [..], Spółdzielnia Mieszkaniowa oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Zaskarżonej uchwale, w zakresie wskazanych wyżej przepisów, skarżący zarzucili sprzeczność z prawem polegającą na:

uchwaleniu zmiany przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, tj. z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 250);

określeniu w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników, co wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), a więc także stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji;

dokonaniu nieuzasadnionego zróżnicowania w uchwale wymagań dotyczących rozmieszczenia pojemników dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały i dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 3, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji;

sformułowaniu w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników na nieruchomości w sposób nieprecyzyjny i całkowicie dowolny, co narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę działania organów w sposób budzący zaufanie obywateli.

Skarżący wnieśli o:

stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku w G. z dnia 24 czerwca 2015 r. (uchwała Nr X/182/15), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r. o zmianie uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. (uchwała Nr XXVI/638/16), w zakresie § 7 ust. 1 w całości, § 7 ust. 2 w części obejmującej fragment "o odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m", oraz § 23 w części obejmującej fragment "z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i ust. 2, który wchodzi w życie z dniem 30.06.2017 r.";

zasądzenie od Rady Miasta na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pismami z dnia 24 marca 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm., dalej także jako u.s.g.) Zarządy skarżących Spółdzielni wezwały Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Regulaminu utrzymania czystości i porządku w G., uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 24 czerwca 2015 r. (uchwała Nr X/182/15), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta (uchwała Nr XXVI/638/16) w § 7 ust. 1 i ust. 2 oraz § 23 w drodze wykreślenia z Regulaminu § 7 ust. 1 - w całości, wykreślenia z § 7 ust. 2 fragmentu "a odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2m.",a w§ 23 wykreślenia fragmentu "z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i ust. 2, który wchodzi w życie z dniem 30 czerwca 2017 r."

Do dnia skierowania niniejszej skargi organ nie ustosunkował się do wezwań złożonych w dniu 24 marca 2017 r.

Przedmiotowym zapisom zarzucono sprzeczność z prawem polegającą na określeniu w § 7 ust. 2 uchwały wymagań co do miejsca usytuowania pojemników, co wykracza poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Wzywając do usunięcia naruszenia prawa zaakcentowano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy posiada kompetencję do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie ma natomiast uprawnień do formułowania wymagań w powyższym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone. Wskazania wymaga, że sformułowany przez Radę Miasta wymóg dotyczący miejsc usytuowania pojemników na odpady komunalne nie mieści się w zakresie pojęcia "warunki rozmieszczenia". Rozmieszczenie należy rozumieć bowiem jako występowanie w przestrzeni, natomiast rozmieścić to ulokować coś w różnych miejscach czegoś. Istnieje zatem podstawa do stwierdzenia, że realizacja dyspozycji normy zawartej w przywołanym przepisie nie może nastąpić poprzez wskazywanie, że miejsce, w którym ustawiane są pojemniki musi spełniać określone wymagania.

Wreszcie wskazano, iż Spółdzielnia jako zarządca budynków mieszkalnych wielorodzinnych z których odbierane są odpady komunalne, a zatem jako podmiot, którego dotyczy obowiązek zapewnienia właściwych warunków do odbierania odpadów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Regulaminu, ponieważ jest adresatem obowiązku sformułowanego w § 7 ust. 2 doprowadzenia miejsc usytuowania pojemników do wymogów wynikających z uchwały.

W przekonaniu skarżących, zmodyfikowane zapisy § 7 Regulaminu, wprowadzone uchwałą Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r., w zakresie ust. 1 i ust. 2 § 7 naruszają art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy Konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności skarżące Spółdzielnie wskazały, iż zmodyfikowanie zapisów § 7 Regulaminu na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r. nastąpiło bez przeprowadzenia uzgodnienia z państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Regulamin powinien być wcześniej zaopiniowany przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, przy czym treść opiniowanego dokumentu musi być zgodna z treścią regulaminu, który następnie został uchwalony przez radę gminy

Niezależnie od wady proceduralnej, skarżące stwierdziły, iż uchwała narusza prawo także w zakresie brzmienia § 7 ust. 1 i ust. 2, w których szczegółowo zostały określone warunki jakie powinny spełniać miejsca usytuowania pojemników do zbierania odpadów komunalnych w zabudowie wielorodzinnej. Rada Miasta nie posiada natomiast umocowania do określenia w uchwale wymagań dotyczących miejsca usytuowania pojemników, bowiem takiej legitymacji nie daje Radzie Miasta art. 4 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tym kontekście za sprzeczny z prawem należy uznać zapis § 7 ust. 1 Regulaminu, w brzmieniu wprowadzonym uchwałą Rady Miasta, z dnia 23 listopada 2016 r., określający wymagania co do miejsca usytuowania pojemników na nieruchomościach zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale poprzez wprowadzenie wymogów, iż pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający:

możliwość zamoknięcia oraz ugrzęźnięcia w błocie lub śniegu,

możliwość ich przemieszczania lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych,

zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik,

przemieszczanie pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni nieutwardzonej

Za sprzeczny z prawem należy także uznać zapis wprowadzony do ust. 2 § 7 Regulaminu uchwałą z dnia 26 listopada 2016 r., który także w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale stanowi, iż odległość pomiędzy sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2m.,

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest aktem prawa miejscowego, zaliczanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Taki akt normatywny musi zatem odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. W stosunku do aktów prawa miejscowego znaczenie istotne ma norma zawarta w art. 94 Konstytucji, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. W związku z tym, bezspornym pozostaje fakt, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą zostać unormowane w uchwale rady gminy. Nie przyznaje on kompetencji organowi stanowiącemu gminy ani do uchwalania aktów prawa miejscowego obejmujących zagadnienia inne niż wymienione w cyt. przepisie, ani stanowienia regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, ponieważ oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uchwalając na jego podstawie regulamin utrzymania porządku i czystości, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień.

Przywołane unormowania w zaskarżonym zakresie należy uznać za wykraczające poza zakres określony w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym prawodawca upoważnił radę gminy do określenia wymagań dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

liczby osób korzystających z tych pojemników.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada zatem kompetencję do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie ma natomiast uprawnień do formułowania wymagań w powyższym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone. Wskazania wymaga, że sformułowany przez Radę Miasta wymóg dotyczący miejsc usytuowania pojemników na odpady komunalne nie mieści się w zakresie pojęcia "warunki rozmieszczenia". Rozmieszczenie należy rozumieć bowiem jako występowanie w przestrzeni, natomiast rozmieścić to ulokować coś w różnych miejscach czegoś. Istnieje zatem podstawa do stwierdzenia, że realizacja dyspozycji normy zawartej w przywołanym przepisie nie może nastąpić poprzez wskazywanie, że miejsce, w którym ustawiane są pojemniki musi spełniać określone wymagania - w tym, że pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający określone w treści uchwały niepożądane zdarzenia dotyczące pojemników na odpady.

Podkreślenia wymaga przy tym, iż ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w art. 4 ust 2 pkt 2 w sposób bezpośredni wskazuje, jakimi kryteriami ma się kierować Gmina przy określaniu wymagań dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, określając, iż mają zostać uwzględnione czynniki:

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;

liczby osób korzystających z tych pojemników.

W oczywisty sposób żaden z wymogów wskazanych w § 7 ust. 1 i ust. 2 nie jest powiązany z kryteriami, jakie wskazała ustawa, co dodatkowo uzasadnia wniosek o braku delegacji do uchwalenia przepisów w Regulaminie w obecnym kształcie.

W przekonaniu skarżących Spółdzielni w tym kontekście za niezgodne z prawem należy uznać także wprowadzone regulacje z uwagi na nieuzasadnione zróżnicowanie wymogów w stosunku do nieruchomości zabudowanych budynkami obejmującymi więcej niż cztery lokale i nieruchomości, na których znajdują się budynki, w których lokali jest nie więcej niż cztery. Nie sposób logicznie uzasadnić rozróżnienia kryteriów dla dwóch grup nieruchomości. Liczebność lokali w budynku z pewnością nie ma znaczenia dla narażenia pojemników na odpady na opady, czy ryzyko przemieszczenia albo przewrócenia wskutek działania warunków atmosferycznych, bądź zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik. Nie powinna mieć również znaczenia dla określenia odległości pomiędzy sąsiednimi pojemnikami. W przekonaniu skarżących brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia daleko idącego zwiększenia wymogów w stosunku do nieruchomości zabudowanych budynkami obejmującymi więcej niż cztery lokale.

Dodatkowo skarżące Spółdzielnie zarzuciły, że Regulamin w zakwestionowanym zakresie posługuje się pojęciami nieostrymi, pozbawionymi precyzji, a dodatkowo sformułowanymi w sposób dowolny i uznaniowy, ewentualnie dąży do stworzenia na potrzeby określenia obowiązków nowych definicji zjawisk, które to działanie także należy uznać za niezgodne z zasadami legislacji. W zakresie § 7 ust 1 pkt 1 mowa jest o wykluczeniu możliwości zamoknięcia pojemników, tymczasem pojemniki, jako przedmioty z tworzywa sztucznego nie mogą zamoknąć, co najwyżej możliwe jest zamoknięcie ich zawartości, czyli odpadów. Według słownika języka polskiego PWN "zamoknąć" (zamakać) to słowo oznaczające nasiąknąć wodą albo inną cieczą. W sposób oczywisty pojemniki z racji materiału, z którego są wyprodukowane, nie mogą nasiąknąć wodą. Tymczasem zamoknięciu odpadów w pojemnikach ma zapobiegać wprowadzenie obowiązku zamykania pojemników wyposażonych w mechanizm zamykający w sposób zabezpieczający przed dostaniem się do wnętrza ich wód opadowych określony w § 8 pkt 4 Regulaminu.

Podobnie niewłaściwe jest posłużenie się w § 7 ust 1 pkt 1 sformułowaniem, iż pojemniki mają być rozmieszczone w sposób wykluczający "ugrzęźnięcie w błocie lub śniegu". Nie da się w sposób bezsporny ustalić, jakie miejsce będzie spełniało tak nieprecyzyjnie określone kryteria.

Nie da się również precyzyjnie wyjaśnić, jakie miejsce będzie spełniało kryterium określone w pkt 2, czyli wymóg, aby wykluczona była możliwość przemieszczania pojemników lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych.

Brak również uzasadnienia dla formułowania całkowicie arbitralnie określonego w § 7 ust. 2 wymogu, iż odległość między sąsiednimi pojemnikami nie może przekraczać 2 m.

Kwestie te mają zasadnicze znaczenie z uwagi na możliwość stosowania sankcji za niestosowanie się do Regulaminu na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niezgodny z prawem skarżący uważają także obecny zapis § 23 uchwały, wskazujący, iż § 7 ust. 1 i ust 2 Regulaminu wchodzi w życie z dniem 30 czerwca 2017 r., co oznacza, iż wyznaczono półroczny termin na dostosowanie miejsc ustawienia pojemników do wymogów wprowadzonych uchwałą z dnia 23 listopada 2016 r. Jest to termin nierealny z punktu widzenia procedur budowlanych związanych z realizacją inwestycji polegających na stawianiu obiektów, w których umieszczane będą pojemniki, a także kosztów, które z tym są związane. Poza tym osiedla mieszkaniowe, w których znajdują się miejsca ustawienia pojemników, stanowią zwartą zabudowę, co w konsekwencji oznacza, iż nie we wszystkich miejscach da się zrealizować budowę obiektów spełniających wszystkie wymogi Regulaminu i prawa budowlanego.

Dodatkowo należy podkreślić, iż w lipcu br. wchodzi w życie nowelizacja ustawy o odpadach zakładająca obowiązkowe rozbudowanie systemów selektywnej zbiórki odpadów, co będzie się zapewne wiązało ze zwiększeniem ilości pojemników. W konsekwencji może się okazać, iż obecnie budowane wiaty nie będą w stanie spełniać wymogów, jeżeli znacząco zwiększy się ilość pojemników do selektywnej zbiórki odpadów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżących. Gdyby Sąd nie podzielił stanowiska organu co do braku legitymacji skarżących do wniesienia skargi, Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej.

W przekonaniu organu w niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżących nie miało miejsca, bowiem zaskarżony przepis uchwały w dacie wniesienia skargi nie był przepisem powszechnie obowiązującym i jako taki nie wywołał żadnych skutków prawnych, a zatem nie mógł naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia.

Uchwały stanowiące akty prawa miejscowego, publikowane w dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dana uchwała określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.).

Przepis § 23 zaskarżonej uchwały w aktualnym brzmieniu (po zmianach wynikających z Uchwały nr XXXII/798/17 Rady Miasta z dnia 24 maja 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2017r., poz. 2221) stanowi, iż "Uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym województwa z dniem 1 stycznia 2017 r., z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i 2 , które wchodzą w życie z dniem 31 grudnia 2019 r."

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wniesienia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym przepisem uchwały, polegającego na istnieniu związku między tym unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną.

Brak wykazania interesu prawnego przez skarżących, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie brak legitymacji czynnej do wniesienia skargi stanowi podstawę jej oddalenia (tak NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r. I OSK 2575/14)

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, Rada Miasta wyjaśniła, że projekt przedmiotowej uchwały został przed jej podjęciem zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zgodnie z wymogiem art. 4 ust 1 Ustawy. Opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajduje się w aktach sprawy przekazywanych wraz ze skargą i niniejszą odpowiedzią na skargę.

Ponadto zakres regulacji Regulaminu kształtuje w sposób wyczerpujący i precyzyjny przepis art. 4 ust. 2 Ustawy. Zgodnie z brzmieniem pkt 2 tegoż przepisu, Regulamin w swej treści obligatoryjnie winien zawierać postanowienia określające rodzaj i minimalną pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników.

Zaskarżone postanowienia Regulaminu określają natomiast warunki rozmieszczenia pojemników na odpady, jak również warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie odnoszą się one w ogóle do wymagań co do miejsca usytuowania pojemników, które to określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Przepisy § 7 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonego Regulaminu określają warunki na jakich rozmieszczać należy pojemniki na nieruchomości, uwzględniając konieczność zapewnienia warunków do utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy), a więc zakres zaskarżonej regulacji w pełni pokrywa się z treścią delegacji ustawowej. Skarżący równie niesłusznie co konsekwentnie utożsamiają określone w zaskarżonych przepisach wymagania w zakresie rozmieszczenia pojemników na odpady z wymaganiami dotyczącymi "miejsca usytuowania pojemników" czy też "miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone". Zaskarżone przepisy nie nakładają bowiem na właścicieli nieruchomości żadnych obowiązków dotyczących umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, jak również obowiązku przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników.

Organ w pełni podzielił płynące z treści przywołanych przez skarżących orzeczeń sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym nie jest on legitymowany do normatywnej regulacji kwestii innych niż te wskazane wyczerpująco w przepisie art. 4 ust. 2 Ustawy. Takimi unormowaniami byłyby w szczególności odnoszące się do miejsca usytuowania pojemników na odpady. Niemniej jednak orzeczenia, na które w swojej skardze powołują się skarżące Spółdzielnie dotyczą zapisów zupełnie innej treści niż zaskarżone w skardze przepisy. Tymczasem zarówno treść §7 ust 1 jak i ust. 2 Regulaminu w swoim brzmieniu nie odnosi się do miejsc usytuowania pojemników, a jedynie określa warunki utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym jak również warunki ich rozmieszczenia na nieruchomości.

Warunek utrzymania pojemników w sposób wykluczający zamoknięcie jest wymogiem o charakterze przede wszystkim sanitarnym. Odcieki powstające wskutek nagromadzenia się w pojemnikach wód opadowych przyspieszają proces gnilny resztek organicznych i mogą stanowić poważne zagrożenie epidemiologiczne dla danej nieruchomości, dzielnicy i Miasta. Wymóg rozmieszczenia pojemników w sposób wykluczający ugrzęźnięcie pojemnika w błocie lub śniegu, przemieszczanie się go lub przewracanie, szczególnie przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych są wymaganiami przede wszystkim o charakterze porządkowym. Poważnym problemem w budownictwie wielorodzinnym są przewracające się pojemniki, z których wypadające odpady często roznoszone są przez wiatr po całej dzielnicy. Do wysypywania się odpadów najczęściej dochodzi wskutek przewracania pojemników przez psy lub dziki (a w przypadku odpadów lekkich - plastik, papier- także przez wiatr), a także przemieszczanie lub przewracanie, szczególnie przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych.

Wymóg rozmieszczenia pojemników w sposób zapewniający pozbywanie się odpadów w jednym miejscu oraz określający odległości pomiędzy pojemnikami jak również wymóg rozmieszczenia pojemników w sposób wykluczający sytuację, w której jedne pojemniki zastawiają drugie, przez co użytkownik nie może z części z nich w ogóle korzystać, są warunkami określającym stricte zasady rozmieszczenia pojemników w przestrzeni nieruchomości. Wielokrotnie zdarza się, że mimo, iż właściciel spełnia wymagania regulaminu co do pojemności pojemników, to "upycha" je w pergoli lub w pomieszczeniu zsypowym w taki sposób, że do części pojemników w praktyce nie ma dostępu.

Częstym problemem nieruchomości wielorodzinnych jest rozmieszczanie pojemników na odpady gromadzone selektywnie w innym miejscu niż pojemników na odpady zmieszane. Odległości pomiędzy jednymi i drugimi dochodzą do 150 metrów, co skutecznie zniechęca mieszkańców do posegregowane do pojemników na odpady zmieszane, które zlokalizowane są bliżej.

Organ wskazał, że na temat zasady równości wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Trybunału zasada równości oznacza, że osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Innymi słowy, wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (np. orzeczenie TK z dnia 4 lutego 1997 r., P 4/96). Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne (orzeczenie TK z dnia 3 września 1996 r., K 10/96, wyrok TK z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, wyrok TK z dnia 12 września 2000 r., K 1/00, wyrok TK z dnia 4 grudnia 2000 r., K 9/00). Wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania powinny być racjonalnie uzasadnione i brać pod uwagę cel i treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Nie ulega wątpliwości, iż inne warunki do gromadzenia odpadów należy zapewnić na nieruchomościach zamieszkałych przez kilka osób, a inne na nieruchomościach zamieszkałych przez kilkadziesiąt lub kilkaset osób. Podstawowe różnice w tym zakresie odnoszą się do rodzaju pojemników, jakie znajdą zastosowanie w obu rodzajach nieruchomości, ich ilości, wielkości oraz sposobie organizacji miejsc gromadzenia odpadów jak również skutków nieprawidłowego funkcjonowania procesu gromadzenia i pozbywania się odpadów. Konieczność uwzględnienia różnic zachodzących między oboma rodzajami nieruchomości, przekłada się na odmienny sposób uregulowania kwestii rozmieszczenia pojemników na odpady. Wbrew twierdzeniom skarżących to właśnie wymóg uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych i w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników sprawił, że Rada Miasta wprowadziła między innymi różne wymagania w przedmiocie rozmieszczenia pojemników i warunków ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż 4 lokale i nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż 4 lokale. Podział ten uzasadnia istniejąca między tymi nieruchomościami różnica w zakresie liczby osób korzystających z pojemników na odpady. Analiza, która została dokonana na etapie procesu legislacyjnego wskazała, że w przypadku budynków, w których znajdują się nie więcej niż 4 lokale zachodzą istotne podobieństwa w zakresie rodzaju pojemników, ich ilości i wielkości oraz sposobu organizacji miejsc gromadzenia odpadów i skutków nieprawidłowego funkcjonowania procesu gromadzenia i pozbywania się odpadów jakie są charakterystyczne dla zabudowy jednorodzinnej. W przypadku budynków, w których występuje więcej lokali niż 4 występują natomiast już zwykle zjawiska i trudności typowe dla zabudowy wielorodzinnej. Różne określenie warunków dla zabudowy do 4 lokali i zabudowy powyżej 4 lokali wynika zatem z charakterystyki tych rodzajów zabudowy. W przypadku zabudowy wielorodzinnej powyżej 4 lokali do gromadzenia odpadów wykorzystywane są pojemniki o pojemności najczęściej 1100 litrów, które zwykle nie posiadają pokryw, a nawet jeśli posiadają to pozostaje ona otwarta (w przypadku pokrywy metalowej osoby w podeszłym wieku nie są w stanie jej podnieść). W przypadkach pojemników plastikowych pomimo łatwości w ich zamykaniu często pozostają one otwarte z uwagi na powszechny brak poczucia odpowiedzialności za porządek w miejscu gromadzenia odpadów (zjawisko rozmywania odpowiedzialności). W przypadku zabudowy do 4 lokali dominują pojemniki o pojemnościach 120 litrów lub 240 litrów. Pojemniki te w zasadzie zawsze posiadają mechanizm zamykający, a zjawisko pozostawiania pojemników otwartych jest pomijalne. Sprzyja temu także większe poczucie odpowiedzialności za miejsce gromadzenia odpadów wobec współposiadaczy. Ponieważ pojemniki dominujące w zabudowie do 4 lokali (120-240 litrów) albo nie posiadają kół albo posiadają tylko jedną oś, to problem z ich samoczynnym przemieszczaniem w zasadzie nie występuje. Jeśli występują przypadki ich wywrócenia, to zwykle następuje to wskutek działania zwierząt.

Również z powodu niewielkiej liczby pojemników oraz poczucia odpowiedzialności wobec współposiadaczy w małej zabudowie nie występuje problem zastawiania jednego pojemnika drugim, uniemożliwiając dostęp czy rozrzucenia kilku miejsc gromadzenia odpadów w znacznej od siebie odległości. Wszystkie te okoliczności uzasadniały zróżnicowanie regulacji w zakresie warunków rozmieszczenia pojemników i warunków ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym dla zabudowy do 4 lokali i zabudowy powyżej 4 lokali. Dlatego też pogląd wyrażony przez skarżących, jakoby zróżnicowanie regulacji ze względu na wielkość zabudowy było nieuzasadnione logicznie, wynika z nieznajomości problematyki gospodarki odpadami na nieruchomościach, jak również z niechęci wobec dostosowania się do nowych wymagań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie obejmuje uchwałę Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r., Nr XXVI/638/16, o zmianie uchwały nr X/182/15 z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze zarzutu uchwalenia zmiany przedmiotowych przepisów Regulaminu bez zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, tj. z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 250, dalej jako ustawa).

Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących Spółdzielni projekt przedmiotowej uchwały został przed jej podjęciem zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zgodnie z wymogiem wyżej wskazanego przepisu. Opinia ta, wyrażona w piśmie z 17 listopada 2016 r., znajduje się w aktach sprawy przekazanych do Sądu wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę.

Także zarzut braku po stronie skarżących Spółdzielni legitymacji procesowej do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały nie znajduje uzasadnienia.

Nie ulega wątpliwości, że Spółdzielnia, jako zarządca budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z których odbierane są odpady komunalne, a zatem jako podmiot, którego dotyczy obowiązek zapewnienia właściwych warunków do odbierania odpadów, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego Regulaminu, ponieważ jest adresatem sformułowanego w § 7 ust. 2 obowiązku.

Zarzucając brak legitymacji Rada Miasta wskazała, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie miało miejsca, bowiem zaskarżony przepis uchwały w dacie wniesienia skargi nie był przepisem powszechnie obowiązującym i jako taki nie wywołał żadnych skutków prawnych, a zatem nie mógł naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis § 23 zaskarżonej uchwały w aktualnym brzmieniu (po dalszych zmianach wynikających z Uchwały nr XXXII/798/17 Rady Miasta z dnia 24 maja 2017 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2017r., poz. 2221) stanowi, iż "Uchwała wchodzi w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa z dniem 1 stycznia 2017 r., z zastrzeżeniem § 7 ust. 1 i 2 , które wchodzą w życie z dniem 31 grudnia 2019 r."

Nie ulega wątpliwości, że uchwały stanowiące akty prawa miejscowego, publikowane w dzienniku urzędowym, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dana uchwała, tak jak w przedmiotowej sprawie, określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm.).

Natomiast zawarty w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej także jako u.s.g.) zwrot "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" skłania do postawienia pytania o relację czasową między dniem naruszenia interesów prawnych skarżącego a wejściem w życie kwestionowanej regulacji.

Nie powinno budzić wątpliwości, że miarodajny jest dzień wejścia w życie takiego aktu. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały" (wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/2002, LexisNexis nr 363387; wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/2008, LexisNexis nr 1980116; wyrok WSA w Szczecinie z 10 maja 2012 r., I SA/Sz 213/2012, LexisNexis nr 6797686, niepubl.). "Akt prawa miejscowego, który nie został opublikowany i nie wszedł w życie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, nie przydaje nikomu uprawnień, ani też nie nakłada jeszcze na adresatów norm prawnych konkretnych obowiązków lub ograniczeń. Postanowienia takiego aktu mimo, że znajduje się on już formalnie w obrocie prawnym, nie mogą zatem realnie naruszać niczyjego interesu prawnego lub uprawnienia" (wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2012 r., IV SA/Po 237/2012, LexisNexis nr 5798344, niepubl.).

Jednakże w przedmiotowej sprawie kwestionowane rozstrzygnięcia, dotyczące zmian dotychczasowego rozmieszczenia pojemników na śmieci obligują skarżące Spółdzielnie do podjęcia stosownych działań jeszcze przed datą wejścia uchwały w życie, czemu służy odpowiednio długie vacatio legis. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że podmioty te maja prawo do kwestionowania przyjętych rozwiązań dopiero po wejściu w życie przedmiotowych regulacji, kiedy niedostosowanie się do jej wymogów skutkuje możliwością zastosowania sankcji na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżące Spółdzielnie wykazały istnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia ich interesu prawnego zaskarżonym przepisem uchwały, co skutkuje legitymacją do jej zaskarżenia.

Ponadto należy stwierdzić, że skarżące dopełniły wymogów formalnych, wzywając pismami z dnia 24 marca 2017 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę Regulaminu utrzymania czystości i porządku w G., uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 24 czerwca 2015 r. (uchwała Nr X/182/15), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 23 listopada 2016 r. o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta, oraz dochowując terminu wniesienia skargi do WSA.

Przechodząc do kontroli merytorycznych rozwiązań zawartych w przedmiotowej uchwale należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. z dnia 3 lutego 2016 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących między innymi określanie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

Podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w przekonaniu składu orzekającego uchwalone przedmiotową uchwałą zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta G. nie wykraczają poza upoważnienie zawarte w ustawie.

Analizie należało poddać zawarte w art. 4 ust. 2 kompetencje do określania w Regulaminie między innymi "warunków rozmieszczania" pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i ich "utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników" w odniesieniu do treści zmian Regulaminu wprowadzonych kontrolowaną uchwałą.

Przedmiotowa uchwała zmieniła Regulamin w ten sposób, że wskazała, iż pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych powinny być rozmieszczone w sposób wykluczający:

możliwość zamoknięcia oraz ugrzęźnięcia w błocie lub śniegu,

możliwość ich przemieszczania lub przewracania bez udziału człowieka, w szczególności przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych,

zastawianie lub ograniczanie dostępu do pojemnika przez inny pojemnik,

przemieszczanie pojemników w trakcie odbioru odpadów po powierzchni nieutwardzonej

Nie ulega wątpliwości, że Regulamin w obecnym kształcie nie wskazuje, jak i gdzie powinny być urządzone miejsca w których umieszczone są pojemniki na odpady, co niewątpliwie przekraczałoby upoważnienie ustawowe. Istnieje bowiem podstawa do stwierdzenia, że realizacja dyspozycji normy zawartej w przywołanym przepisie nie może nastąpić poprzez wskazywanie, że miejsce, w którym ustawiane są pojemniki musi spełniać określone wymagania. Regulamin wskazuje jedynie, że pojemniki na odpady powinny być rozmieszczone według pewnych określonych reguł, pozostawiając adresatom Regulaminu pełną swobodę urządzania miejsc, gdzie pojemniki są umiejscowione tak, aby możliwe było ich zachowanie.

Nie ulega także wątpliwości, że warunek utrzymania pojemników w sposób wykluczający zamoknięcie jest wymogiem o charakterze przede wszystkim sanitarnym, natomiast wymóg rozmieszczenia pojemników w sposób wykluczający ugrzęźnięcie pojemnika w błocie lub śniegu, przemieszczanie się go lub przewracanie, szczególnie przez zwierzęta lub wskutek działania warunków atmosferycznych oraz rozmieszczenia pojemników w sposób zapewniający pozbywanie się odpadów w jednym miejscu i określający odległości pomiędzy pojemnikami są wymaganiami o charakterze porządkowym.

Natomiast warunki techniczne dla miejsc gromadzenia odpadów stałych określają w Rozdziale 4 przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 lutego 2003 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa poprzez dokonanie nieuzasadnionego zróżnicowania w uchwale wymagań dotyczących rozmieszczenia pojemników dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały i dla nieruchomości zabudowanych budynkiem obejmującym nie więcej niż cztery lokale w § 7 ust. 3.

Unormowana w przepisie art. 32 ust. 1 formuła mówi o równości wobec prawa, rozumianej jako równość w prawie. Oznacza ona w szczególności obowiązek prawodawcy (a więc i gminy przy uchwalaniu prawa miejscowego) takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. Na mocy art. 7 Konstytucji RP organy samorządowe mają obowiązek działania na podstawie prawa i w jego granicach, w tym przestrzegania ustaw.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wskazała, że inne warunki do gromadzenia odpadów należy zapewnić na nieruchomościach zamieszkałych przez kilka osób, a inne na nieruchomościach zamieszkałych przez kilkadziesiąt lub kilkaset osób. Podstawowe różnice w tym zakresie odnoszą się do rodzaju pojemników, jakie znajdą zastosowanie w obu rodzajach nieruchomości, ich ilości, wielkości oraz sposobie organizacji miejsc gromadzenia odpadów jak również skutków nieprawidłowego funkcjonowania procesu gromadzenia i pozbywania się odpadów. Konieczność uwzględnienia różnic zachodzących między oboma rodzajami nieruchomości, przekłada się na odmienny sposób uregulowania kwestii rozmieszczenia pojemników na odpady. Podział ten uzasadnia także istniejąca między tymi nieruchomościami różnica w zakresie liczby osób korzystających z pojemników na odpady.

Tym samym Rada Gminy różnicując sytuację prawną właścicieli zabudowy do czterech mieszkań od sytuacji prawnej właścicieli bądź zarządców nieruchomości wielorodzinnej nie naruszyła art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zróżnicowanie ich sytuacji prawnej zakładają już bowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponadto Rada szczegółowo i przekonująco uzasadniła wskazane różnice. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż inne warunki do gromadzenia odpadów należy zapewnić na nieruchomościach zamieszkałych przez kilka osób, a inne na nieruchomościach zamieszkałych przez kilkadziesiąt lub kilkaset osób.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.