Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2280/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...], 2. zasądza od Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej A. G. kwotę 100 (słownie stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też jako "Krajowy Sąd Dyscyplinarny" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2013 roku nr [...] Zaskarżonym postanowieniem Krajowy Sąd Dyscyplinarny utrzymał w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też jako "Okręgowy Sąd Dyscyplinarny" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej też jako "Rzecznik") o ukaranie skarżącej z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U z 2016 r. poz. 23 – dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1725 ze zm., dalej też jako "ustawa o samorządach").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:

Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pismem z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł o ukaranie skarżącej z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku z niedbałym pełnieniem przez skarżącą funkcji kierownika budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wskazał, iż skarżąca w złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oświadczeniu o zakończeniu budowy poświadczyła nieprawdę, czym naruszyła art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej też jako "Prawo budowlane").

Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. o ukaranie skarżącej z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Organ I instancji podniósł, iż Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające nie dokonał prawidłowej oceny czynu skarżącej i nie dokonał kwalifikacji jej przewinienia. Organ I instancji wskazał, iż z dokumentów przedłożonych przez Rzecznika wynika, że skarżąca nie posiada uprawnień upoważniających ją do kierowania budową, nie może zatem odpowiadać za czyny popełnione w związku z wykonywaniem samodzielnej funkcji kierownika budowy, wypełniające przesłanki z art. 95 pkt

4 Prawa budowlanego. Z tych względów w ocenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej skarżącej. Z tych względów organ I instancji na podstawie art. 61 a w zw. z art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o ukaranie.

Zażalenie na to postanowienie złożył Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż w dniu 10 maja 2013 r. do [...] Izby Inżynierów Budownictwa w L. wpłynęło zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o naruszeniu przepisów art. 91 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na poświadczeniu nieprawdy w złożonym do PINB oświadczeniu o zakończeniu budowy przez skarżącą – członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewid. [...]. W przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oświadczenie o przyjęciu obowiązków kierownika budowy przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Oświadczenie to zostało przyjęte przez PINB bez zastrzeżeń i nie kwestionowano uprawnień budowlanych nr ewid. [...], stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wydanych na podstawie Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 46). W dniu [...] lutego 2013 r. skarżąca złożyła oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu budowy, będące załącznikiem do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego. W oświadczeniu tym nierzetelnie opisała stan wykonanych robót oraz zakres robót pozostających do wykonania. Wskazano także, iż skarżąca posiada uprawnienia budowlane nr [...] do wykonywania funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wydane w dniu [...] listopada 1988 r. przez Urząd Wojewódzki w Z. i jest członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewid. [...], co sprawia, że jest uprawniona do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i podlega odpowiedzialności zawodowej na podstawie art. 95 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej o Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), w ocenie piszącego skarżąca była uprawniona do kierowania budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w związku z naruszeniem art. 95 pkt 4 w zw. z art. 22 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podlega odpowiedzialności zawodowej w budownictwie i ukaraniu na podstawie art. 96 tej ustawy.

Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy po przypomnieniu poczynionych ustaleń, wskazał, iż skarżąca na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. posiada stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy przypominał treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), który stanowił, iż osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie są uprawnione również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą pełnić funkcję projektanta. Wskazano także na nowelizację tego przepisu w 1991 r., wskazując jednocześnie, iż uprawnienie to nie zostało zapisane w treści decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. Wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) i wobec wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U.

z 1995 r., Nr 8, poz. 38) przestały obowiązywać akty wykonawcze, na podstawie których skarżąca uzyskała stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy o zakresie posiadanych uprawnień budowlanych rozstrzyga treść decyzji o ich nadaniu. Wobec braku zapisu w treści decyzji o posiadaniu uprawnienia do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, skarżąca w obecnym stanie prawnym nie jest uprawniona do kierowania robotami budowlanymi i nie może pełnić funkcji kierownika budowy. Organ odwoławczy wskazał także, iż obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i odpowiednich aktów wykonawczych nie przewidują możliwości ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej osoby, która posiadając uprawnienia budowlane do projektowania podejmuje się kierowania robotami budowlanymi.

Na postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 roku nr [...] A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż wbrew stwierdzeniom zaskarżonego postanowienia zastosowanie w sprawie mają przepisy, na podstawie których wydano decyzję potwierdzającą nabycie uprawnień, a nie przepisy aktualnie obowiązujące. Powołała się na treść § 4 ust. 2 i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), wskazując, iż zgodnie z tymi przepisami jako osoba posiadająca przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta w budownictwie, jest uprawniona również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy

w ograniczonym zakresie. W ocenie skarżącej organ winien poddać ocenie całość obowiązującego w tamtym okresie rozporządzenia. Dodała także, iż organ nadzoru budowlanego przyjął zgłoszenie rozpoczęcia budowy z oświadczeniem kierownika budowy w 2011 r. bez zastrzeżeń, co upewniło skarżącą o posiadaniu wymaganych uprawnień, a brak posiadania tych uprawnień stwierdził dopiero w 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3667/13 uchylił zaskarżone postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postanowienia organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Powołując się na treść art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy czym w tego rodzaju sprawach orzekają organy samorządu zawodowego. Z kolei z art. 25 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wynika, że sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej określone w ustawie Prawo budowlane wniesione przez okręgowego rzecznika odpowiedzialności zawodowej rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny, przy czym do postępowania tego stosuje się przepisy k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przy tym, że zakres stosowania k.p.a. obejmuje postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej, w tym także postępowanie wyjaśniające przed okręgowym rzecznikiem odpowiedzialności zawodowej, wszczynane - co do zasady - wnioskiem właściwego organu nadzoru budowlanego. Sąd podkreślił również, że wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. powoduje konieczność jego zakończenia poprzez wydanie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w art. 104 lub art. 105 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści zawiadomienia z dnia 31 maja 2013 r. wynika, że na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zostało wszczęte przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącej. Następnie Rzecznik wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o ukaranie skarżącej w sprawie odpowiedzialności zawodowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji brak było podstaw do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie takie wydaje się bowiem wówczas, gdy organ dopatrzy się podczas wstępnego badania sprawy okoliczności uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Natomiast w sytuacji uprzedniego wszczęcia postępowania - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym lub formalnym, przewidzianych w art. 104 lub art. 105 k.p.a. W konsekwencji WSA uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., co poprzez wadliwy sposób zakończenia postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Krajowy Sąd Dyscyplinarny. Organ administracji zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2016 roku sygn. akt II GSK 294/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3667/13 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny założenie. Podkreślił, że rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny to bowiem dwa różne i niezależne od siebie organy samorządowe – art. 14 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 28 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Każdy z nich prowadzi własne postępowanie, a przedmioty każdego z tych postępowań nie są tożsame. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego jest wyjaśnienie czy zaistniał czyn podlegający rozpoznaniu przez sad dyscyplinarny (art. 26 pkt 1 tej ustawy), natomiast sąd dyscyplinarny (art. 25 ust. 1) orzeka o winie i stosuje przewidziane ustawą kary, przy czym w tym drugim postępowaniu rzecznik dyscyplinarny jest jedynie stroną (art. 48 pkt 1), a nie organem prowadzącym to postępowanie i orzekającym w jego ramach. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że są to dwa różne przedmiotowo postępowania, prowadzone przez różne organy samorządowe. Jeżeli więc stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów w postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego, to każdy z prowadzących daną sprawę organów sam stosuje jego przepisy w ramach prowadzonego przez siebie postępowania. Nieuzasadnione jest zatem przyjęcie, że jeżeli jeden organ w ramach prowadzonego przez siebie postępowania zastosował art. 61 § 1 k.p.a., to inny organ w ramach innego postępowania nie może zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym uzasadniony jest również co do zasady zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać skargę. W szczególności Sąd powinien szczegółowo odnieść się do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy przyczyna wskazana jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania mieści się w ramach przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., czy też jest to ewentualnie przesłanka do umorzenia postępowania, które wcześniej jednak powinno było być wszczęte. Po drugie – jeżeli Sąd uzna, że art. 61a § 1 k.p.a. może jednak mieć zastosowanie w sprawie niniejszej – konieczne będzie przeprowadzenie wykładni art. 204 Prawa budowlanego i wypowiedzenie się co do tego, czy dokonane w 1988 roku stwierdzenie posiadanych przez skarżącą uprawnień nadal obejmuje również uprawnienie do kierowania pracami budowlanymi, tak jak stanowił to obowiązujący wówczas § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn.zm.) i co podnosi skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

W niniejszej sprawie znajdzie także zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg, bowiem nie można także oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z przyjętą w tej sprawie wykładnią. Oznacza także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, jak i konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Badając zatem ponownie sprawę według powyższego kryterium i w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi należy uznać, że skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione.

Zaskarżone postanowienie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] października 2013 roku nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] zapadły w oparciu o przepis art. 61a k.p.a. W myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W sytuacji, w której z wnioskiem o ukaranie skarżącej w trybie odpowiedzialności zawodowej do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zwrócił się Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, w oczywisty sposób nie możemy mówić o odmowie wszczęcia postępowania w uwagi na zainicjowanie postępowania przez osobę niebędącą stroną.

Nadmienić należy, że na mocy art. 25 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, okręgowy sąd dyscyplinarny, oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, rozpatruje również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane. Jednocześnie przepis art. 26 cyt. ustawy powierzył okręgowym rzecznikom odpowiedzialności zawodowej zadania polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb. W przepisie tym określono też kompetencje rzecznika, upoważniając go do składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa wyżej, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa.

Skoro więc rzecznik jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o ukaranie w trybie odpowiedzialności zawodowej, podstaw odmowy przez organy samorządu zawodowego wszczęcia postępowania doszukiwać należy się w drugiej, zbiorczej przesłance odmowy wszczęcia postępowania, czyli "innych uzasadnionych przyczynach". Przesłanka ta nie została przy tym w ogóle dookreślona w jakikolwiek sposób (nie wskazano choćby jej przykładu – przez formułę "w szczególności"). W piśmiennictwie (p. Grzegorz Łaszczyca, Monografia: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX, 2012 rok) podkreśla się, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania zaliczyć można m.in.:

1) sformułowanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w odniesieniu do takiego działania organu administracji publicznej, które nie jest wykonywane w formie decyzji administracyjnej, ale które mieści się w zakresie działania administracji publicznej, np. działania realizowanego poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej (przyczyna odmowy eliminująca konsekwencję w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2) wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (odniesienie do wady nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);

3) skierowanie do organu wyraźnego żądania wszczęcia nowego postępowania administracyjnego, w przypadku gdy postępowanie w tej samej sprawie, uprzednio już wszczęte, nie zakończyło się jeszcze wydaniem decyzji ostatecznej;

4) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (odmowa wszczęcia zapobiega w tym przypadku wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, jak i Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, odmawiając wszczęcia postępowania, dokonały w istocie daleko idącej merytorycznej oceny dysponowania przez skarżącą uprawnieniami do kierowania budową. W szczególności Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa poddał szerokiej analizie kwestię uprawnień skarżącej wypływających z decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. stwierdzającej przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Zarazem jednak organ zwrócił uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w budownictwie (a więc skarżąca) były uprawnione również do kierowania, nadzorowania i kontrolowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą pełnić funkcję projektanta.

Organ zaznaczył przy tym, że uprawnienie to nie zostało zapisane w treści decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. a wobec wejścia w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przestały obowiązywać akty wykonawcze, na podstawie których skarżąca uzyskała stwierdzenie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Skoro więc o zakresie posiadanych uprawnień budowlanych rozstrzyga treść decyzji o ich nadaniu a z brzmienia stosownej decyzji nie wynika uprawnienie skarżącej do kierowania robotami budowlanymi, organ uznał za zasadną odmowę wszczęcia postępowania z wniosku rzecznika o jej ukaranie. Co więcej, organ II instancji przedstawił nadto rozważania o ewentualnej wykonalności samej kary, konkludując o niedopuszczalności jej ukarania.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu nie mogło stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż w ewidentny sposób przekracza materię wstępnego etapu postępowania administracyjnego, a więc jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania sprawy. Skoro bowiem na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie tymczasem organy na wstępnym etapie dotyczącym zasadności samego wszczęcia postępowania z wniosku rzecznika przeprowadziły ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, dokonując nadto wykładni przepisów prawa materialnego a wynik tej oceny posłużył im za podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego. Pamiętać przy tym należy o fundamentalnej zasadzie prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym (p. wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150). Nie ulega tym samym wątpliwości, że merytoryczna ocena wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być przeprowadzona poza postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem). Powinna zostać dokonana w ramach postępowania administracyjnego, a więc wymaga wszczęcia postępowania. W przeciwnym razie pozbawia się strony podstawowych praw procesowych.

W rozpoznawanej sprawie organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, a zatem uznały, że w sprawie w ogóle nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie jednakże organy badały zagadnienie charakteru przysługujących skarżącej uprawnień, zaś organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie ustalał zasadność zarzutów podnoszonych przez rzecznika. Nie może bowiem ujść uwagi, że Rzecznik, a więc także wyspecjalizowany organ samorządu zawodowego, stał na stanowisku odmiennym niż sądy obu instancji. W sprawie doszło więc w istocie do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku rzecznika, a zatem powinno ono zostać zakończone decyzją administracyjną rozpoznającą sprawę co do istoty, ewentualnie decyzją o umorzeniu postępowania, w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości jego prowadzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania kwestia charakteru uprawnień skarżącej, jak i potencjalnej bezprzedmiotowości jej ukarania, nie mogły być przedmiotem oceny organu. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte, mimo że organ przeprowadził czynności dowodowe i dokonał subsumcji stanu faktycznego w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego.

Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena stanowiska organów odnośnie zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze dotyczących kwestii przysługujących skarżącej uprawnień do kierowania robotami budowlanymi. Do organu samorządu zawodowego należał będzie bowiem obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się uprawnień skarżącej i załatwienie żądania rzecznika.

Reasumując, zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.