Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1077/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 , 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez T. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] , w następującym stanie faktycznym:

W dniu 15 stycznia 2010r. T. K. złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. zarzucając, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił jakiego budynku budowa została rozpoczęta, jakie roboty budowlane zostały wykonane po uchyleniu pozwolenia na budowę. Wskazał, że część obiektu wykonana po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, należy traktować jako wykonaną w ramach samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wnioskodawca podniósł również, że wystąpił stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Teren budowy jest nie ogrodzony i nie zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. W budynku również opuszczonym i nie zabezpieczonym zbierają się bezdomni, młodzież i inne przypadkowe osoby, palą ogniska, piją alkohol.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...] nakazującej J. B. właścicielowi Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego J. B., Zakład Pracy Chronionej – P., ul. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., na terenie osiedla "[...]", będących na etapie: - stanu surowego otwartego z wykonanym stropem wylewanym nad II kondygnacją.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał w pierwszej kolejności na okoliczności faktyczne sprawy.

Podał, że Wójt Gminy P. w informacji z dnia 4 sierpnia 1994 r. Nr [...] znak: [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w obrębie wsi P., na działce nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] października 1994 r. znak: [...] udzielił dla Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym " [...]" w P. pozwolenia na budowę szeregu obiektów, w tym m.in. na działkach nr [...] i [...]. Organ zaznaczył, że powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych jest nadal obowiązująca, bowiem nie wygasła z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia 24 stycznia 1996 r. działki nr [...] i [...] nabyła K. B. na zasadach wspólności ustawowej z mężem J. B.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] Wójt Gminy P. po rozpatrzeniu wniosku J. W. – Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "[...]" w P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na zwiększeniu wymiarów zewnętrznych i zmianie funkcji budynku mieszkalno-usługowego na budynek handlowo-usługowy na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości P., na terenie osiedla " [...] ", a także dotyczącego budowy wjazdu tymczasowego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę inwestora.

Organ nadmienił, że osiedle " [...]" było wówczas w trakcie budowy na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1994 r.

o pozwoleniu na budowę.

Następnie Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał dla Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego J. B., Zakład Pracy Chronionej ul. [...] , [...] P., pozwolenie na budowę pawilonu handlowo- usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym we wsi P., teren Osiedla " [...]", na działkach oznaczonych nr [...] i [...].

Organ wskazał, że na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę w dniu [...] czerwca 2003r. inwestor rozpoczął budowę pawilonu handlowo-usługowego. Potwierdza to strona tytułowa dziennika budowy obiektu oraz protokół z kontroli obiektu z dnia 12 listopada 2003 r., z którego wynika, że obiekt został wytyczony przez uprawionego geodetę, budowa realizowana pod nadzorem kierownika budowy, a dziennik budowy prowadzony na bieżąco. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 listopada 2003 r. stwierdzono, że budowa jest na etapie wykonanego stropu nad drugą kondygnacją.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...] uzasadniając, że w odniesieniu do osiedla " [...] " w P. wydana została przez Wójta Gminy P. informacja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1994 r. znak: [...] , a obowiązująca w dacie podejmowania zaskarżonej wówczas decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Własną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...]. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji poskutkowało wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu na wniosek T. K., w wyniku którego Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2004 r. znak: [...] uchylił decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2003 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu, z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wyniku wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu kontroli w dniu 27 kwietnia 2004 r. realizowanego pawilonu i stwierdzeniu, że budowa nadal jest na etapie wykonanego stropu wylewanego nad drugą kondygnacją, postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...] nakazał J. B. wstrzymać roboty budowlane związane z budową przedmiotowego pawilonu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją

z dnia [...] czerwca 2004 r., znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał J. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego. Po rozpatrzeniu odwołania T. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku wniesionej przez T. K. skargi powyższa decyzja została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który wyrokiem z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt II SA/Ke 371/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1198/06 oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż w razie przerwania budowy obiektu budowlanego prowadzonej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w toku budowy została uchylona, jest możliwe zakończenie postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie tego obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), co oznacza, że obiekt budowlany, którego budowę przerwano pozostaje w takim stanie, w jakim przerwano roboty budowlane, zaś inwestor może wznowić budowę po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Nie jest trafne więc stanowisko, iż wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, w razie wykonania przez inwestora znacznej części robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona, jeżeli po uchyleniu pozwolenia na budowę były podstawy do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, może nastąpić dopiero w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji podjąć każde z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie, przy czym, o tym które z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie powinno być podjęte decyduje prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że może wchodzić w rachubę także nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), bez konieczności uprzedniego nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Należy jednak mieć na uwadze, że w przypadku przerwania budowy obiektu budowlanego, na skutek uchylenia w toku budowy decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu i wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadniczy przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczy oceny tych robót budowlanych, które zostały już wykonane, a więc oceny, czy w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się w określonym stanie konieczne jest podjęcie przez inwestora czynności w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokonanie takiej oceny wymaga wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności przyczyn uchylenia pozwolenia na budowę oraz powodów stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, ale także ustalenia jakie roboty budowlane inwestor wykonał po uchyleniu pozwolenia na budowę do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Dla wydania rozstrzygnięcia w takiej sprawie nie jest wystarczające ustalenie, że inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, które zostało uchylone oraz że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy, a obecnie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu organ powinien wyjaśnić i przeanalizować przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i uchylenia pozwolenia na budowę oraz przyczyny wydania postanowienia o którym mowa o art. 50 ust.1 Prawa budowlanego, a także ustalić w jakim związku z decyzją o pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]" pozostaje budowa pawilonu handlowo-usługowego, jeżeli ten obiekt budowlany jest objęty tym pozwoleniem i na podstawie tego pozwolenia rozpoczęto roboty budowlane.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] wstrzymał roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego pawilony, uznając, że uprzednio wydane postanowienie z dnia [...] maja 2004 r. straciło swą moc. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia T. K. z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że nadal skuteczne i ważne jest postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpatrzeniu skargi J. B. na ww. postanowienie wyrokiem z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 179/08 oddalił skargę.

Organ ustalił w trakcie przeprowadzonej w dniu 27 lutego 2008 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości, że mimo obowiązku wstrzymania budowy inwestor zrealizował skomplikowaną, wielopołaciowa więźbę dachową z pięcioma lukarnami, pokrytą folią i przybitą łatami. Wykonana została także ściana szczytowa zachodnia poddasza ponad stropem II kondygnacji. Posiadający stosowne uprawnienia budowlane inspektorzy stwierdzili, iż kształt, sposób łączenia elementów i ich konstrukcja nie wskazują by konstrukcja dachu wykonana była jedynie tymczasowo celem zabezpieczenia budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego nakazał J. B., właścicielowi Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego Zakład Pracy Chronionej w P. dokonanie rozbiórki więźby dachowej i ścian murowanych szczytowych wykonanych nad II kondygnacją pawilonu handlowo-usługowego, będącego w budowie na działkach nr [...] i [...] w P., na terenie osiedla " [...]", wykonanych po doręczeniu postanowienia organu I instancji nakazującego wstrzymanie robót budowlanych z dnia [...] maja 2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...]. Na powyższą decyzję organu II instancji żadna ze stron nie wniosła skargi do sądu.

Organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa sporządzona w dniu 1 czerwca 2009 r. i wykonane w tym dniu fotografie potwierdzają, iż więźba dachowa i ściana szczytowa zachodnia pawilonu zostały rozebrane.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał J. B. właścicielowi Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego J. B., Zakład Pracy Chronionej – P., ul. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P., na terenie osiedla "[...]". Żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. ponieważ przedmiotowa decyzja nie jest bowiem dotknięta żadną z przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a powodujących jej nieważność.

Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji organ podał, że nie można stwierdzić, ażeby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. została wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, z uwagi na fakt, iż wydał ją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który jest właściwym organem nadzoru budowlanego do sprawowania kontroli przepisów Prawa budowlanego na terenie obszaru k., na obszarze którego usytuowany jest przedmiotowy obiekt. Zdaniem organu nie można również uznać, że przedmiotowa decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Organ wskazał, że została na wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że inwestor nie dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie którego przystąpił do realizacji, toteż w ocenie organu brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ wojewódzki podał także, iż z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane były realizowane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, po zgłoszeniu rozpoczęcia budowy i geodezyjnym wytyczeniu obiektu pod nadzorem kierownika budowy i w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co wyklucza możliwość zastosowania w niniejszym stanie faktycznym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto organ zauważył, że w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazano na brak przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zaznaczono, że z zapisów dziennika budowy, jego strony tytułowej jak oświadczeń samego inwestora wynika, że przedmiotowy obiekt realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. W piśmie z dnia

6 marca 2004 r. J. B. oświadczył, że pawilon usługowo-handlowy nie istniał na gruncie w formie budynku mieszkalno-usługowego, nie został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1994 r. i nie był w trakcie realizacji przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r.

Organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności opisywanej wyżej decyzji podał, że biorąc pod uwagę fakt , iż będący w budowie obiekt realizowany był do daty wstrzymania robót budowlanych zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem to brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał nałożony na stronę obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych za uzasadniony.

Organ analizując istnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie stwierdził również, ażeby decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że określony w sentencji przedmiotowej decyzji obowiązek nałożony na inwestora J. B. właściciela Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego J. B. , Zakład Pracy Chronionej – P., ul. [...] znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Nie stwierdzono również ażeby przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. była uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, bo jakkolwiek w niniejszej sprawie zapadła już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. , która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. to obydwie decyzje zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 371/05 zostały uchylone, a zatem organy zostały zobligowane do ponownego załatwienia sprawy.

W ocenie organu nie można także stwierdzić, ażeby przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazano, iż adresatem przedmiotowej decyzji był J. B. –właściciel Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego J. B., Zakład Pracy Chronionej –P. ,ul. [...], a zatem inwestor przedmiotowego budynku legitymujący się prawem własności do nieruchomości, na której usytuowany jest będący w budowie pawilon handlowo-usługowy.

Organ stwierdził także, że nie można też uznać ażeby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie można też stwierdzić, ażeby w razie wykonania przedmiotowej decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą. Nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. wniósł T. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił brak merytorycznego rozpoznania sprawy i nie uwzględnienia wszystkich zgłaszanych nieprawidłowości popełnionych w trakcie prowadzonego postępowania uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołania wydał w dniu [...] kwietnia 2010 r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ ponownie przeanalizował sprawę i ocenił kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. Stwierdził, że organ nadzoru budowlanego był związany w tej sprawie wytycznymi sądu administracyjnego wyrażonymi w wyrokach uchylających wcześniej wydane w tej sprawie decyzje.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K.

Zdaniem skarżącego zaskarżone decyzje naruszają prawo, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zgadza się z twierdzeniem przyjętym przez organ, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie spełnia żadnej z wymienionej w art. 156 k.p.a przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji.

Według skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, oraz poprzez niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego. Strona skarżąca przytaczając treść wskazanych przepisów podniosła, że organ powiatowy nie mógł zastosować przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ powinien nałożyć obowiązki na inwestora przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby -wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli odpowiadającego warunkom pozwolenia na budowę z ważnej i obowiązującej w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1994 r., znak: [...]. Robotami tymi winny być roboty budowlane zmierzające do zmniejszenia wymiarów zewnętrznych i ukończenia budowy przedmiotowego budynku zgodnie z w/w pozwoleniem na budowę, gdyż tylko takie roboty budowlane ma prawo prowadzić inwestor.

Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1994 r. jest nadal obowiązująca nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi na k. -7 uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], że "nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" i że "wyklucza to wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego". Jeżeli bowiem słusznie uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1994 r. jest nadal obowiązująca, to oznacza to konieczność nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli odpowiadającego warunkom decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] października 1994 r.

Zaskarżone decyzje naruszają także art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z hipotezą tej normy prawnej doszło w przedmiotowej sytuacji do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Okolicznością niewątpliwą jest fakt, że przedmiotowe odstąpienie ma charakter istotny. Realizowany obiekt znacznie różni się od założeń projektowych określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1994 r. zarówno pod względem wielkości, jaki przeznaczenia. Ponadto wysokość otworów okiennych znacznie przekracza dopuszczalne normy wynoszące 3,7 m i wynosi 4 m. Przekroczony o 30 % został także wskaźnik zabudowy wynoszący dla zabudowy zwartej normę 0,7. W przedmiotowej sytuacji zasadne jest więc wszczęcie tzw. postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 51 ust. 1 pk 2 i 3 Prawa budowlanego. Uznając, że do takiego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (z [...] października 1994 r.) doszło i ma ono charakter istotny, właściwy organ nadzoru, w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, określając termin jego wykonania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Decyzja zaskarżona do Sądu została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek skarżącego, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nakazującej J. B. właścicielowi Zakładu Rzeźniczo-Wędliniarskiego, Zakład Pracy Chronionej – P., ul. [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową pawilonu handlowo-usługowego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest tylko i wyłącznie ustalenie czy dana decyzja jest obarczona wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest natomiast rozpatrywanie sprawy co do istoty. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kontrola decyzji pod względem naruszeń prawa określonych w art. 156 k.p.a, obejmuje stan prawny i stan faktyczny w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności.

W niniejszej sprawie zdaniem składu orzekającego kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Sąd podziela stanowisko organu, że żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a nie wystąpiła. Organ właściwie rozpoznał sprawę w zakresie wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a ustosunkowując się do każdej z nich w szczególności zaś do wskazanej przez skarżącego we wniosku tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa

( decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa).

Odnośnie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a organ słusznie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie został wydany wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w dniu 22 marca 2006 sygn. akt II S.A./Ke 371/05 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1198/06.

W zapadłym w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego może w drodze decyzji podjąć każde z rozstrzygnięć określonych w tym przepisie, przy czym, które to winno być rozstrzygnięcie decyduje prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny.

W kontekście powyższego organ właściwy w postępowaniu zwykłym podejmując kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję wyczerpująco wyjaśnił w niej wszystkie okoliczności faktyczne z niniejszą sprawą zgodnie z wytycznymi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ powiatowy w decyzji ustalił w jakim związku z decyzją o pozwoleniu na budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...] " pozostaje budowa pawilonu handlowo-usługowego. Wyjaśniono, że w odniesieniu do osiedla "[...] "

w P. wydana została, przez Wójta Gminy P. " Informacja nr [...]" o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1994r. Następnie decyzją z dnia [...] października 1994 r. Wójt Gminy P. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "[...]" w P. pozwolenia na budowę osiedla domków jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] w P. Organ nadmienił, że decyzja ta jest nadal obowiązująca bowiem nie wygasała z przyczyn podanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wymienione pozwolenie na budowę obejmowało również budowę centrum handlowo-usługowego, które określone zostało na załączniku nr [...] do decyzji wg. projektu nr [...], [...] i [...]. Centrum handlowo-usługowe przewidziane zostało do zrealizowania m.in. na działkach nr ewid. [...] i [...] stanowiących obecnie własność K. i J. B., które zakupili aktem notarialnym Rep. [....] z dnia [...] stycznia 1996 r.

Organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wyjaśnił. że nabywając działki na terenie na którym obowiązywała decyzja o pozwoleniu na budowę uprawniająca do budowy budynku według projektu zatwierdzonego tą decyzją i wobec faktu, iż na działkach tych żadna budowa nie została rozpoczęta, nabywca zdecydował o zamiarze wybudowania na tych działach budynku spełniającego jego zamierzenia i potrzeby inne niż przewidywał zatwierdzony projekt budowlany jednak przy uwzględnieniu, że pozwolenie na budowę osiedla domów jednorodzinnych " [...] " w P. z dnia [...] października przewidywało na tych działkach budowę centrum handlowo-usługowego.

Z uwagi na powyższe, Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla J. B., pozwolenie na budowę pawilonu handlowo- usługowego z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym i energetycznym we wsi P., teren Osiedla "[...]", na działkach oznaczonych nr [...] i [...]. Decyzja ta była poprzedzona wydaniem dla Spółdzielni Mieszkaniowej Pomocy w Budownictwie Jednorodzinnym "[...]" w P. decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą opracowania projektu budowlanego do pozwolenia na budowę

z dnia [...] czerwca 2003 r. był projekt stanowiący integralną część pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1994 r.

Oprócz powyższych ustaleń, organ w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. po zgłoszeniu rozpoczęcia budowy i geodezyjnym wytyczeniu obiektu, pod nadzorem kierownika budowy i w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem zdaniem Sądu, słusznie organ wykluczył w niniejszym stanie faktycznym zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Organ ustalił także, że inwestor nie dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani też warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. na podstawie którego przystąpił do realizacji obiektu, toteż właściwie wskazano, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał również na brak przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wyjaśniono, że z zapisów dziennika budowy, jego strony tytułowej jak i oświadczeń inwestora wynika, iż przedmiotowy obiekt realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Zaznaczono, że w piśmie z dnia 6 marca 2004 r. J. B. oświadczył, że pawilon usługowo-handlowy nie istniał na gruncie w formie budynku mieszkalno-usługowego, nie został realizowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1994 r., zatem nie był w trakcie realizacji przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r.

Organ wydając decyzję o zaniechaniu dalszych robót uwzględnił również fakt, że inwestor przedmiotowy budynek realizował do daty wstrzymania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem. Zatem właściwie organ uznał, że nie jest to samowola budowlana co do której ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Organ powiatowy w podjętej decyzji wskazał także, że przyczyną uchylenia decyzji Wójta Gminy P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. było stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowane zostało tym, że wydana ona została bez podstawy prawnej.

Przeprowadzony w powyższym zakresie wywód nie budzi wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia przez organ tj. zaniechania dalszych robót budowlanych. Logiczność szczegółowego wywodu zawartego w podjętej decyzji nie budzi wątpliwości wskazujących na istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa polegającego na kwalifikowanym przekroczeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. granic uznania administracyjnego. Ocenę zaprezentowaną w tym przedmiocie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz organ [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za przekonywującą.

Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazać należy, że została ona wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia , o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania , albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę –nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W kontekście powyższej regulacji prawnej organ powiatowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Nie istniała zatem sytuacja braku przepisu prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę załatwienia sprawy skarżącego w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest dotknięta też wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Wskazać należy, iż wprawdzie zapadła już decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. o zaniechaniu robót budowlanych, utrzymana następnie w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2004 r., to obydwie te decyzje prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 371/05 zostały uchylone , a zatem zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a organy nadzoru budowlanego zostały tym samym zobligowane do ponownego załatwienia sprawy.

Sąd podziela także stanowisko organu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a w postaci jej niewykonalności w dniu wydania oraz przyjęcia, że ta niewykonalność ma charakter trwały.

O niewykonalności prawnej i faktycznej decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność jako podstawa stwierdzenia nieważności musi istnieć nie tylko w dniu wydania decyzji, ale powinna mieć charakter trwały. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologiczny). Natomiast niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Opisana sytuacja w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miała miejsca.

Skład orzekający w sprawie podziela również ocenę organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie pozostałych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a wynikających z jego pkt 1,4,6,7 k.p.a.

W świetle powyższego argumenty podnoszone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedstawiono wyżej z jakich powodów organ nie zastosował przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że inwestor w niniejszej sprawie rozpoczął roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r., które to zostało w okresie późniejszym uchylone.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.