Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., znak : [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty rocznej przekształceniowej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lipca 2019 r., Nr [...] Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił opłatę przekształceniową z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącą udziału wynoszącego [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K., położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K..

Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako rażąco naruszających art. 7 ust. 2, a także art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6. 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności poprzez przyjęcie, iż wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 2 ww. ustawy odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia, z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 grudnia 2020 r., znak [...] - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916 ze zm.) - odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...]

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Analizując zasadność złożonego wniosku wyjaśniono, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak zarówno orzecznictwo sądowe jak i doktryna prawa wypracowały szereg wskazówek interpretacyjnych wyjaśniających rozumienie tego pojęcia. W orzecznictwie sądowym oraz poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, co zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Szczegółowo omówioną tę kwestię w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 03 lipca 2019 r., Nr [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności dotyczącej nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w K. nie zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2, a także innych przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, a zatem nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazano, że treść art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. nie jest jednoznaczna, a zwrot "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użyty w treści tego przepisu wymaga dokonania wykładni. Zarówno organ administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując interpretacji wskazanego przepisu sięgnęły do różnych metod wykładni celem odkodowania treści tej normy prawnej i ustalenia, czy "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia", o której mowa w art. 7 ust. 2 u.p.uż.w., uwzględnia ulgi i bonifikaty udzielone użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie brak oczywistości naruszenia przepisów, które stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa, czyli o naruszeniu prawa w sposób oczywisty, wyraźny, bezsprzeczny i niewątpliwy. Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stosowania przez organ przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tymczasem zarówno Kolegium jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalając zakres znaczeniowy sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" musiały wyjść poza ramy wykładni literalnej. Organ odwoławczy poza wykładnią literalną sięgnął do wykładni celowościowej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny do wykładni systemowej. Podnieść również należy, że w powołanym przez Spółdzielnię wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując odmiennej od organów administracji interpretacji przepisu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w., wprost stwierdził, że w celu dokonania wykładni użytego w tym przepisie sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" konieczne jest przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

Uwzględniając powyższe zdaniem organu nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2019 r., Nr [...] w przypadku, gdy z przepisu prawnego art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można zastosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisu prawa, którego stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni. W orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd, że naruszenie prawa, które polega na nietrafnej wykładni przepisów prawa, które budzą wątpliwości, co do ich stosowania, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Ponadto w powołanym przez Spółdzielnię wyroku, podobnie jak w wielu innych, jakie zapadły przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w analogicznych sprawach, w których występował ten sam problem prawny dotyczący uwzględnienia bonifikaty przy ustalaniu opłaty przekształceniowej, Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonych decyzji, do czego byłby zobowiązany stwierdzając, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 (i ew. art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8) ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, a jedynie uchylił zaskarżone decyzje w ramach zwyczajnej kontroli sądowej. Zasadniczo można rozważać naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, ale o charakterze zwyczajnym, a nie rażącym. Zaś dla ustalenia, czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny, co w niniejszej sprawie - zdaniem składu orzekającego -nie wystąpiło.

Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej postrzegać trzeba, jako sytuację wyjątkową, dlatego przesłanki nieważności, podobnie jak przesłanki każdego środka służącego weryfikacji decyzji ostatecznych, należy interpretować ściśle.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - mimo, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa,

- art. 7 ust. 2 a także art. 1, art. 4 art. 7 ust. 1, 6, 7 i 8 ustawy o przekształceniu, poprzez przyjęcie, iż wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w cyt. przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty, nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty,

- art. 7 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady praworządności, oraz art. 2 Konstytucji RP określającej zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa, poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej poprzez zastosowane przez organ administracji publicznej jako podstawy normatywnej decyzji przepisów prawa materialnego, które nie powinny mieć zastosowania,

-art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - poprzez naruszenie zasady równego traktowania,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę istotnego w sprawie materiału dowodowego.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 maja 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłaty za przekształcenie wieczystego użytkowania w prawo własności.

Szczególnego podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności strona skarżąca wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa jest nieprawidłowe. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczność, że w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje wydane przez organy obydwu instancji, przeprowadzając odmienną do zaprezentowanej przez organy wykładnię przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j.: Dz.U.2019.916 ze zm.) – dalej ustawa przekształceniowa, a w szczególności jej art. 7 ust. 2 uzasadnia przekonanie, że decyzja wydana w odniesieniu do innego podmiotu tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...]", a która nie została poddana kontroli sądu, obarczona jest wadą nieważności. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć negatywnie.

Podstawę prawną decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółdzielnia, stanowiły przepisy art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7, 8 ustawy przekształceniowej. Kwestia sporna pomiędzy organami administracji publicznej a Spółdzielnią sprowadzała się do ustalenia, czy wspomniana opłata przekształceniowa winna zostać obniżona o 50% w związku z bonifikatą, jaka przysługiwała użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Organ zajmując stanowisko w sprawie wskazał, że art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Zwrot ten wprost stanowi o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu korespondowała, w ocenie organu, z celem wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] nie zaskarżyła powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Ze względu jednak na fakt, że zaprezentowany sposób obliczenia opłaty przekształceniowej powszechnie zastosowano do spółdzielni mieszkaniowych funkcjonujących na terenie miasta K., rozpoznając skargi złożone przez inną spółdzielnię mieszkaniową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził odmienną wykładnię sformułowania "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" użytego w art. 7 ust. 2 ustawy i w efekcie uchylił decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Prezydenta Miasta K.. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" odwołała się do argumentacji wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1180/19. W kontekście wysuwanego zarzutu rażącego naruszenia prawa istotne będzie wskazanie, że swoje rozważania Sąd rozpoczął od przedstawienia szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego, dokonując analizy przepisów dotyczących ustanowienia użytkowania wieczystego zawartych w kolejnych aktach prawnych. W tym celu odwołał się do przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j.Dz.U.1969.22.159), uchwały Nr 105 Rady Ministrów z 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M.P.1969.3.33 t.j. z 1969.02.01), ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99), rozporządzenia wykonawczego z 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (t.j.Dz.U.1989.14.78) oraz przepisu przejściowego ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U.2018.2204), zamieszczonego w jej art. 221. Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Dalej Sąd stwierdził, że za taką interpretacją przemawia również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Wyjaśnił przy tym, że "w zaświadczeniu nie może być (...) ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje. Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one (...) z art. 7 ustawy." Również brzmienie art.7 ust.4 ustawy potwierdza zdaniem Sądu, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Przytoczenie w szerszym zakresie rozważań Sądu w sprawie do sygn. II SA/Kr 1180/19 było konieczne dla wykazania, że konkluzja o zastosowaniu bonifikaty przy obliczaniu opłaty przekształceniowej poprzedzona została dogłębną analizą przepisów ustawy, przy zastosowaniu wykładni systemowej. W tej sytuacji nie sposób mówić o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 i innych, wskazanych we wniosku, przepisów ustawy.

Jak już zaznaczono na wstępie domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (zob. wyr. NSA z 30.6.2010 r., I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 257/17).

Podzielając w całej rozciągłości poglądy przedstawione w judykaturze należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że w okolicznościach niniejszej sprawy treść art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie dawała prostej odpowiedzi na pytanie jak należy potraktować fakt, że dotychczasowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego była uiszczana przez spółdzielnie mieszkaniowe z uwzględnieniem przyznanej bonifikaty. Kluczowy zwrot zawarty w ww. przepisie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" wymagał wnikliwej wykładni. Zastosowanie różnych rodzajów wykładni doprowadziło co prawda organy administracji publicznej i sąd do odmiennych wniosków, jednak bezsprzecznie były one wynikiem przeprowadzonej interpretacji przepisu. Konstrukcja i brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej nie pozwalało bowiem na proste odczytanie woli ustawodawcy odnośnie ustalenia wysokości opłaty w razie korzystania przez użytkowników wieczystych z udzielonych umownie ulg i bonifikat. Tymczasem o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w razie ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Znamienne jest, że strona skarżąca nie skorzystała z możliwości poddania decyzji kontroli sądu administracyjnego, a zatem początkowo zaakceptowała stanowisko organów administracji publicznej i przyjęła argumentację zaprezentowaną przez organy. Dopiero uchylenie decyzji wydanych w odniesieniu do innej spółdzielni przez sąd administracyjny spowodowało wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy uzasadnia stanowisko, że również w ocenie samej strony skarżącej, do czasu zapoznania się z wywodem prawnym WSA w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr 1180/19, treść decyzji nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

W kwestii podniesionego przez stronę skarżącą argumentu, że ocena czy naruszenie prawa ma charakter rażący winna być dokonywana przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje - należy za Małgorzatą Jaśkowską (w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156) wskazać, że zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie zarysowują się wyraźne rozbieżności w zakresie interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Według pierwszego stanowiska rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, a zatem gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W drugim podejściu akcentuje się konsekwencje jakie wywołało naruszenie prawa. W myśl tego nurtu rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trzecie stanowisko łączy dwa dotychczasowe poglądy, a więc wskazuje na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nieograniczające się do tego (por. też K. Glibowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).

To ostatnie stanowisko dominuje obecnie w orzecznictwie. I tak wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2668/16, z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 2217/17, z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1931/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2041/20, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. II OSK 2538/17 dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Dla porządku należy dodać, że sięganie przy odkodowywaniu zwrotu "rażące naruszenie prawa" do pojęcia skutków społeczno-gospodarczych spotkało się z krytycznym przyjęciem części doktryny. Przeciwnicy takiej interpretacji wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało powiązane przez ustawodawcę z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa, w tym i skutkami społeczno-gospodarczymi (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334), a ponadto konstrukcja nieważności oparta jest na założeniu istnienia przyczyny nieważności w momencie podejmowania decyzji administracyjnej, dlatego odwoływanie się do skutków, jakie decyzja ze sobą niesie, wydaje się nieuprawnione (A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, t. 2, 2007, s. 325) (przytoczone za K. Glibowskim w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wydanie 6, Legalis, art. 156).

Konkludując należy wskazać, że nawet w przypadku uznania, że rażące naruszenie prawa winno podlegać ocenie również przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych to skutki te mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego dopiero w przypadku gdy można mówić o oczywistości samego naruszenia prawa. Innymi słowy w niniejszej sprawie fakt, że z omówionych już wyżej przyczyn nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa wyłącza możliwość stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący wyłącznie ze względu na skutki jakie wywołało w sferze majątkowej spółdzielni. Nawet przy założeniu, że racje społeczne, ekonomiczne czy gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, niezbędne jest uprzednie stwierdzenie jednoznacznego naruszenia prawa.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej działał bowiem na podstawie i w granicach prawa. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w stopniu wymaganym przepisami prawa znajdującymi zastosowanie w sprawie. Kolegium dokonało właściwej analizy akt sprawy i odniosło się do argumentacji skarżącego w stopniu wystarczającym by uznać, że podjęto właściwe rozstrzygnięcie trafnie odmawiające stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Podobnie, nie można stwierdzić naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP tj. art. 2 i art. 7. Omawiane zarzuty skargi mają charakter ogólny i nie mają związku ani z decyzją, której stwierdzenia nieważności skarżący się domaga, ani z zaskarżoną decyzją podjętą przez Kolegium. Strona skarżąca upatruje naruszenia uregulowanych w powołanych aktach prawnych zasad w wydaniu w niniejszej sprawie decyzji odmownej, na skutek czego pozostaje w gorszej sytuacji niż podmiot który w związku z uwzględnieniem jego skarg na decyzje w przedmiocie opłaty przekształceniowej zobowiązany będzie ponieść opłatę w niższej wysokości. Strona skarżąca zdaje się przy tym nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do pełnej kontroli decyzji ostatecznej. Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja ustalająca opłatę przekształceniową wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy. Przedmiotowa decyzja pozostaje w obrocie prawnym i powoduje skutki takie jak każda inna decyzja ostateczna.

Jak wynika z powyższego Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń skutkujących uchyleniem decyzji.

Z powyższych względów skarga, jako bezzasadna podlegała oddaleniu – na podstawie art. 151 p.p.s.a.