Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2172/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 , art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SAB/Wa 6/11 w sprawie ze skargi J. E. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na rzecz J. E. S.A. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi J. [...] S. E. S. A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, zobowiązał Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w terminie dwóch miesięcy, od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy, do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku z dnia 10 listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że J. [...] S. E. S.A. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku skarżącej z dnia 10 listopada 2011 roku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej. W skardze spółka domagała się zobowiązania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do dokonania zwrotu nadpłaty kary pieniężnej, zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 roku, zmieniającej decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 roku w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobieranych od zaległości podatkowych.

W przypadku nieuwzględniania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powyższego żądania strona wniosła o zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku skarżącej z dnia 10 listopada 2010 roku o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej, zapłaconej przez skarżącą na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 roku, zmieniającej decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 roku w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobranych od zaległości podatkowych.

Uzasadniając skargę strona podała, że w dniu 10 listopada 2010 roku złożyła na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 ze zm.), dalej: ustawa o zapasach oraz na podstawie art. 75 § 1 ww. z art. 2 § ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, wniosek o stwierdzenie przez Agencję Rezerw Materiałowych nadpłaty pieniężnej zapłaconej przez nią na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia 5 czerwca 2008 roku w kwocie 64.636.447,36 złotych wraz z odsetkami w wysokości równej wysokości odsetek za zwłokę pobranych od zaległości podatkowych.

W odpowiedzi na powyższe żądanie Agencja Rezerw Materiałowych wskazała (8 grudnia 2010 r.), że w przedmiotowej sprawie zajęła już stanowisko w piśmie z dnia 3 grudnia 2009 roku. W ocenie organu stanowiło ono odpowiedź na analogiczne pismo z 13 listopada 2009 roku oraz korygujące je pismo z dnia 18 listopada 2009 roku.

Pismem z 27 grudnia 2010 roku skarżąca wezwała organ do rozstrzygnięcia wniosku z dnia 10 listopada 2010 r. wskazując, że pismo organu z dnia 3 grudnia 2009 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia 11 stycznia 2011 roku Agencja Rezerw Materiałowych podtrzymała moje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na powyższe stanowisko organu skarżąca złożyła kolejne pismo z dnia 20 stycznia 2011 roku, w którym wezwała organ do rozstrzygnięcia jej wniosku.

W dniu 28 stycznia 2011 roku strona wniosła zażalenie do Ministra Gospodarki na niezałatwienie przez organ jej wniosku z dnia 10 listopada 2010 r.

Do dnia złożenia skargi do Sądu I instancji organ nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, w sprawie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej, jak również nie dokonano zwrotu nadpłaty.

W skardze strona sformułowała żądanie zobowiązania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do zwrotu nadpłaty kary pieniężnej wyjaśniając, że stosownie do treści art. 75 § 4 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę. Strona podkreśliła, że organ w żadnym piśmie nie kwestionował poprawności wyliczenia przez skarżącą wysokości powstałej nadpłaty.

Na koniec skarżąca wskazała, że wobec bezskutecznego upływu z dniem 28 lutego 2011 r. terminu na załatwienie przez Ministra Gospodarki zażalenia, uznać należy, że wyczerpała ona przysługujące jej środki zaskarżenia, a tym samym spełnione zostały przesłanki uprawniające do wystąpienia ze skargą na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że materia, w której strona domagała się rozstrzygnięcia, jest materią decyzyjną tzn. organ odmawiając spełnienia żądania skarżącej powinien wydać decyzję, a nie załatwiać sprawy poprzez zajęcie negatywnego stanowiska na piśmie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W przeciwnym razie strona pozbawiona byłaby możliwości dochodzenia swoich racji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia a następnie skargi do sądu administracyjnego.

Skoro w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna jest to sprawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a to oznacza, że niewydanie decyzji pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności, którego kontrola mieści się w granicach kompetencji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że strona już po złożeniu wniosku z 10 listopada 2010 roku w jednym z pism kierowanych do organu (z dnia 27 grudnia 2010 r.) wezwała Agencję Rezerw Materiałowych do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zaś organ odniósł się do tego pisma poprzez udzielenie negatywnej odpowiedzi z dnia 11 stycznia 2011 r., a nie w formie procesowej przewidzianej przez k.p.a.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż niniejszą skargę na bezczynność należy uznać za spóźnioną. Wyjaśnił, że w odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność organów administracji publicznej nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe, określone w art. 53 p.p.s.a.

Sąd nie podzielił też poglądu organu, że skarga powinna być odrzucona z uwagi na to, że nie jest on właściwy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie wykonania dyspozycji art. 78 Ordynacji podatkowej. Sąd stwierdził, że w zakresie działania Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych mieści się wymierzanie kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych (art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapasach). Do tych kar mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż kary te spełniają warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Poza tym mają one charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie przepisów prawa publicznego i nie są zamieszczone w wyodrębnionym rozdziale ustawy zmieniającym przepisy karne. Z tych to względów nadpłacona lub niezależnie zapłacona kara pieniężna stanowi nadpłatę i podlega zwrotowi po oprocentowaniu jak od zaległości podatkowych (art. 72 i n. Ordynacji podatkowej).

Sąd I instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie spółka pismem z dnia 10 listopada 2010 roku domagała się stwierdzenia nadpłaty pieniężnej. W kolejnych pismach wnosiła o wydanie w tej sprawie decyzji. Co do tego żądania organ powinien wypowiedzieć się w formie przewidzianej w k.p.a. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości, aby organ zamiast wydania odmownej decyzji udzielił stronie informacji o bezzasadności złożonego przez nią wniosku. Wystosowanie pisma zamiast wydania decyzji odmownej jest niedochowaniem podstawowych procedur i stanowi bezczynność organu. W sprawie niniejszej obszerna argumentacja organu co do bezzasadności żądania strony powinna znaleźć się w decyzji administracyjnej, która podlegałaby kontroli w toku instancji oraz przez sąd administracyjny.

Z tego względu Sąd I instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności i tym samym zasadne jest żądanie strony o zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku skarżącej z dnia 10 listopada 2010 r. Sąd uwzględniając to żądanie w oparciu o art. 149 p.p.s.a., wyznaczył organowi 2 miesięczny termin na merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącej.

Sąd nie uwzględnił żądania strony o zobowiązanie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych do dokonania zwrotu nadpłaty kary pieniężnej zapłaconej przez skarżącą, ponieważ nie podzielił stanowiska strony, iż miedzy nią a organem nie istniał spór co do obowiązku zwrotu nadpłaty wraz z odsetkami.

Prezes Agencji Rezerw Materiałowych zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając:

- zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., w zakresie wykładni zakresu znaczeniowego pojęcia "bezczynność organu" w podjęciu decyzji, a tym samym błędne przyjęcie, iż pismo Agencji Rezerw Materiałowych z dnia 8 grudnia 2010 r. informujące stronę o braku podstaw do wydania decyzji podatkowej stwierdzającej nadpłatę kary pieniężnej należy kwalifikować w kategoriach niezajęcia stanowiska w sprawie świadczącego o bezczynności organu, a nie w kategoriach czynności w zakresie odmowy wydania rozstrzygnięcia (3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.);

- w tym przedmiocie pominięcie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zakresie dopuszczalnych podstaw skargi J. [...] S. E. S.A poprzez nieuwzględnienie wskazanych w tym przepisie materialnoprawnych przesłanek zasadności skargi w kontekście dokonanej przez Agencję Rezerw Materiałowych czynności w formie pisma odmawiającego wydania żądanego przez stronę rozstrzygnięcia, co wykluczyło możliwości postawienia organowi zarzutu bezczynności, opartego na przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie.

W przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów Prezes Agencji zarzucił naruszenie:

- art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 212 i art. 219 Ordynacji podatkowej poprzez nałożenie na Prezesa Agencji obowiązku rozpatrzenia sprawy ograniczając go do meritum rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy przepis wprost takiej dyspozycji nie zawiera, a mające w sprawie zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej przewidują możliwość wydania także rozstrzygnięcia formalnego (dział IV Ordynacji podatkowej).

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie treści nałożonego na Prezesa Agencji obowiązku związanego z wydaniem aktu.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że pismo z dnia 8 grudnia 2010 r. wyraża stanowisko Prezesa Agencji w odpowiedzi na żądanie J. [...] S. E. S.A. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty kary pieniężnej, zatem Prezes Agencji nie pozostaje w bezczynności, gdyż w sposób jednoznaczny ustosunkował się do zgłoszonego przez spółkę żądania i odmówił wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem kasatora jedyną drogą do zakwestionowania odmowy wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie jest skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W przypadku nie podzielenia przez NSA argumentacji przedstawionej powyżej, kasator podał, że uwzględniając wniesioną skargę na bezczynność, sąd administracyjny powinien był zobowiązać organ do podjęcia w określonym terminie rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowanego do niego żądania, bez przesądzania charakteru tego rozstrzygnięcia. Zdaniem kasatora, skoro Sąd I instancji zobowiązał organ "do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku" to Prezes Agencji ograniczony został w możliwościach podjęcia rozstrzygnięcia formalnego, czego nie dopuszcza art. 149 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Jakkolwiek ze skargi kasacyjnej wynika, że stawiane w niej zarzuty oparte zostały, zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i na podstawie naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 212 i art. 219 ustawy Ordynacja podatkowa, to jednak nie może budzić żądnych wątpliwości, że strona skarżąca mylnie zakwalifikowała przepisy, naruszenie których zarzuciła w ramach podstawy określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. do kategorii przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. są bowiem przepisami postępowania regulującymi właściwość sądów administracyjnych w sprawach kontroli działalności administracji publicznej ze skarg, odpowiednio na inne niż, określone w pkt 1-3 § 2 art. 3, p.p.s.a., akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym należy przyjąć, że wymienione zarzuty skargi kasacyjnej postawione zostały również w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mylne jej określenie przez stronę skarżącą nie stanowi przeszkody do merytorycznego ich rozpatrzenia.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Prezesa Agencji Rezerw Materiałowy oraz jej rezultatu wyrażającego się w przyjęciu, że pozostawał on w bezczynności w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku J. [...] S. E. S.A. z dnia 10 listopada 2010 r. o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej zapłaconej przez spółkę na podstawie decyzji Ministra Gospodarki z dnia 5 czerwca 2008 r. Agencja Rezerw Materiałowych dokonując w dniu 9 listopada 2009 r. zwrotu kwoty wpłaconej przez spółkę z tytułu nałożonej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, zwróciła bowiem jedynie jej równowartość, bez należnego - zdaniem spółki - jej oprocentowania.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważające prawidłowość, zwłaszcza zaś rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działań organu administracji publicznej, w sprawie z wniosku J. [...] S. E. S.A. o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej, nie są usprawiedliwione.

W kontekście istoty sporu prawnego w sprawie, treści zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz sposobu, w jaki zostały one sformułowane wskazać należy, że jakkolwiek faktem jest, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznaczony jest, zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy, podmiotowy zaś treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne jest precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji, prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności. Z tego punktu wiedzenia istotnym kryterium oceny pozostawania/nie pozostawania w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 k.p.a., na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a także regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" Działu I "Przepisy ogólne" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 34 § 1 - § 4 k.p.a. terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu § 5 art. 34. Z przepisu tego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu musi być, zasadniczo, konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia bezczynności Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w sprawie z wniosku J. [...] S. E. S.A. o stwierdzenie nadpłaty z tytułu kary pieniężnej, podstawowe znaczenie miało więc ustalenie dotyczące istnienia, skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność organu w sprawie załatwienia tegoż wniosku, obowiązku prawnego działania Prezesa ARM polegającego na merytorycznym jego rozpoznaniu i załatwieniu sprawy zainicjowanej jego wniesieniem w formie i terminie przewidzianym przepisami obowiązującego prawa. Ze wskazanego punktu widzenia, prawidłowo operując w granicach rozpoznawanej sprawy i na podstawie jej akt, Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował żądanie zawarte w skardze J. [...] S. E. S.A. na bezczynność Prezesa ARM oraz w prawidłowy sposób ustalił jego relację do prawnego obowiązku działania organu administracji w sprawie, której przedmiot zdeterminowany został treścią wniosku spółki z dnia 10 listopada 2010 r. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że organ administracji pozostawał w bezczynności w sprawie załatwienia wniosku spółki o stwierdzenie nadpłaty wraz z oprocentowaniem. W sytuacji bowiem, gdy zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, należności pieniężne z tytułu kar, o których mowa w art. 63 ust. 2-15, stanowią dochód budżetu państwa, a wysokość kary pieniężnej nałożonej na spółkę na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określona została przy uwzględnieniu art. 63 ust. 2 i ust. 16 pkt 1 tej ustawy, to nie ma podstaw, aby za nieuprawnione uznać stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do odpowiedniego stosowania w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 8 ustawy Ordynacja podatkowa, przepisów jej Działu III – "Zobowiązania podatkowe". Wymieniona powyżej kara pieniężna nie jest podatkiem, ani opłatą, ani też świadczeniem czy też opłatą wymienionymi w art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej. Stanowiąc, zgodnie z 66 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. dochód budżetu państwa, ma charakter publicznoprawny, albowiem jest swoistą sankcją, za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego, nakładaną przez uprawniony organ, inny niż organ podatkowy, i wynika ze stosunków publicznoprawnych. Uznać należy więc, że jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, co uzasadnia stosowanie do niej przepisów Działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

W związku z powyższym, skoro zgodnie z art. 78 § 1 Ordynacji podatkowej, co do zasady, z zastrzeżeniem § 2, nadpłaty podlegają oprocentowaniu, które przysługuje w sytuacjach wymienionych w § 3 - § 5 art. 78, a dokonanie zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem uznać należy za czynność materialno – techniczną, poprzedzoną, rzecz jasna, uprzednim zbadaniem, czy zachodzą przesłanki pozytywne, wymienione w przywołanym przepisie i czy nie zachodzą przesłanki negatywne, uzasadniające odmowę oprocentowania mimo spełnienia przesłanek pozytywnych, to jednak w sytuacji sporu co do wysokości oprocentowania od stwierdzonej nadpłaty, czy też sporu co do przysługiwania stronie tego oprocentowania, organ powinien spór ten rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. We wskazanej sytuacji, jest to bowiem właściwa i zasadnicza forma załatwienia indywidualnej sprawy, co do jej istoty, przewidziana przepisem art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 514/07; wyrok NSA z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1964/04; wyrok WSA w W. z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 261/10; postanowienie WSA w Lublinie z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 547/10).

Zasadnie należało więc przyjąć, że rozpatrzenie żądania spółki zawartego we wniosku z dnia 10 listopada 2010 r. oraz rozstrzygnięcie, co do jego zasadności/braku zasadności, należy do kompetencji orzeczniczych Prezesa ARM i powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej (pozytywnej albo negatywnej dla strony), nie zaś w formie pisma informacyjnego zawierającego lakoniczną w swej treści wypowiedź organu odnośnie do braku zasadności żądania zawartego we wniosku spółki. W konsekwencji powyższego, słusznie Sąd I instancji uznał, że ustalenie to uzasadnia twierdzenie o pozostawaniu Prezesa ARM w bezczynności w sprawie z wymienionego wniosku J. [...] S. E. S.A.

W świetle przedstawionych argumentów, stanowisko strony skarżącej, która wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w nieuwzględnieniu (niezastosowaniu) przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącego - jej zdaniem - podstawę uznania, że pismo Prezesa ARM z dnia 8 grudnia 2010 r. "załatwiające" wniosek spółki o stwierdzenie nadpłaty kary pieniężnej wraz z oprocentowaniem należy kwalifikować, jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tymże przepisie, uznać należy za nieusprawiedliwione. W tej mierze przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrolą sądów administracyjnych objęte zostały sprawy ze skarg na inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem skargi adresowanej na jego podstawie do sądu administracyjnego I instancji i tym samym przedmiotem zainicjowanej nią kontroli sądowej będą akty i czynności "inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 -3", tj. innymi słowy takie, które nie mają charakteru, ani decyzji administracyjnych, ani też postanowień. Skoro zaś, jak wyżej wskazano, prawidłową formę załatwienia wniosku J. [...] S. E. S.A. z dnia 10 listopada 2010 r. stanowiło wydanie decyzji administracyjnej, to brak jest jakichkolwiek podstaw aby uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w związku z art. 3 § 8 p.p.s.a.), w sposób podany w skardze kasacyjnej.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a., stawiany w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów art. 212 i art. 219 Ordynacji podatkowej.

Z przepisu art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie wynika, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podkreślając na wstępie, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, nie zaś rzecz jasna do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie, za oczywiste uznać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny I instancji nie może uczynić tego bez jednoczesnego zobowiązania organu - bezczynność którego stwierdził - do wydania aktu lub podjęcia czynności określonych w przepisie art. 149 p.p.s.a. Wobec faktu, że istota i charakter sprawy ze skargi na bezczynność organu ogranicza możliwości formułowania przez sąd administracyjny wiążącej oceny prawnej jedynie do okoliczności związanych z samą bezczynnością i usunięcia stanu jej trwania, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Sąd administracyjny I instancji nie może więc nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11; wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 211/11).

W sytuacji więc, gdy z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zobowiązał Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych w terminie dwóch miesięcy, od dnia otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy, do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku J. [...] S. E. S.A. z dnia 10 listopada 2010 r., wskazując w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, że prawidłową formę załatwienia tego wniosku, wobec istoty sporu prawnego w sprawie stanowi decyzja administracyjna, to uwzględniając przedstawione powyżej warunki, którym powinno czynić zadość rozstrzygnięcie sądowe wydane na podstawie art. 149 p.p.s.a., nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że nastąpiło to z naruszeniem tego przepisu. Zwłaszcza, gdy podkreślić również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych "wytycznych" odnośnie do kierunku załatwienia sprawy spółki, zainicjowanej wymienionym powyżej wnioskiem. Jakkolwiek faktem jest, że zawarta w sentencji zaskarżonego wyroku formuła obowiązku nałożonego na organ administracji wyraziła się w zobowiązaniu go "do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku", co nie odpowiada w pełni przepisowi art. 149 p.p.s.a., to jednak w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów, zwłaszcza zaś wobec bezspornie ustalonego faktu istnienia stanu bezczynności organu, wskazany element sentencji orzeczenia uznać należy za pozostający bez istotnego wpływu na ocenę o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Przekonuje o tym również analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku i zawarta w nim argumentacja, która w kontekście istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, akcentowała wyłącznie kwestię odnoszącą się do formy, w jakiej wniosek spółki powinien być załatwiony. Z oczywistych względów nie wyklucza to również podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a.orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika strony, uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

-----------------------

3