Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 189/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Werpachowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Anna Mierzejewska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r.


UZASADNIENIE

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.); zwanej dalej: "u.d.i.p.", art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej: k.p.a., odmówił udzielenia informacji w części dotyczącej udostępnienia nagród (kwoty brutto) wypłaconych funkcjonariuszom publicznym w 2013 r. i 2014 r. – pracownikom Najwyższej Izby Kontroli, dalej NIK, nienależącym do ścisłego kierownictwa NIK.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż udostępnienie żądanych informacji wymaga pracochłonnego przeglądu dokumentacji i przygotowania zestawień dotyczących pracowników Centrali i jednostek zamiejscowych NIK, dlatego wniosek zostanie załatwiony do dnia 3 listopada 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. przekazano wnioskodawcy dane o nagrodach za wskazany we wniosku okres dotyczące ścisłego kierownictwa NIK, prezesów, wiceprezesów oraz dyrektorów generalnych z podaniem ich imion i nazwisk. Podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wprawdzie NIK nie żądała od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku przez wskazanie szczególnego interesu publicznego, ale analiza sprawy jednoznacznie wskazuje, że udostępnienie żądanych informacji wymaga pracochłonnego przeglądu dokumentacji, przygotowania zestawień dotyczących pracowników NIK zatrudnionych w Centrali i jednostkach zamiejscowych. NIK nie dysponuje gotowymi zbiorczymi informacjami o wysokości nagród wypłaconych w roku 2013 i 2014. Dla wytworzenia informacji, której domaga się wnioskodawca, należałoby poza sporządzeniem imiennych list ze wskazaniem stanowisk dokonać przeglądu zakresu czynności pracowniczych aby ustalić, których pracowników zaliczyć do funkcjonariuszy publicznych, a którym ten przymiot nie przysługuje. Dla udzielenia takich informacji konieczne jest wytworzenie nowego dokumentu, innego niż dokumenty pierwotne – wypłaty nagród poszczególnym pracownikom w roku 2013 i 2014.

Organ odniósł się, z powołaniem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, do pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego. W konkluzji stwierdził, że uzyskanie przez wnioskodawcę przetworzonej informacji publicznej, w żaden sposób nie wpłynie na usprawnienie działania organów państwa, w tym NIK, ochronę interesu publicznego albo zachowanie jawności i przejrzystość finansów publicznych, zatem brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej.

[...] z siedzibą w [...], zwane dalej Stowarzyszeniem od powyższej decyzji złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o jej uchylenie i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r.

Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

- art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi podjąć w toku prawy wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego stwierdzeniem, że część żądanej informacji stanowi informację prostą natomiast pozostała część informację przetworzoną,

- art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek poprzez zakwalifikowanie części informacji jako informacji przetworzonej,

- art. 11 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że tylko część żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu wskazano, że zrealizowanie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników, a wymaga jedynie wyszukania informacji prostych oraz ich udostępnienia, które to czynności mają charakter czynności organizacyjnych, faktycznych niewymagających intelektualnego zaangażowania. Stanowisko, które prowadzi do uznania, że informacje o nagrodach dla "ścisłego kierownictwa" NIK są informacją prostą, natomiast o pozostałych funkcjonariuszach publicznych pracujących w NIK są informacją przetworzoną jawi się jako nieracjonalne. Taki wniosek świadczy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Skoro informacje o nagrodach dla "ścisłego kierownictwa NIK" mogły zostać udostępnione bez przetworzenia informacji publicznej to udostępnienie informacji publicznej o pozostałych nagrodach także powinny zostać udzielone, bowiem nie stanowią informacji przetworzonej.

Prezes NIK, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art.127 k.p.a., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 16 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż wniosek z dnia [...] września 2015 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej. Charakter informacji publicznej mogą mieć informacje, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Przetworzenie może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu dla wnioskodawcy. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego organ stwierdził, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. NIK nie dysponuje gotowymi (rocznymi) informacjami o nagrodach przyznanych funkcjonariuszom publicznym.

Wnioskodawca żąda udostępnienia informacji dotyczących przyznanych nagród zarówno w Centrali, jak i delegaturach NIK w usystematyzowany sposób: stanowisko, imię i nazwisko, komórka organizacyjna, kwota, rok. Dane te dostępne są w bazie elektronicznej, która zawiera przychody wszystkich pracowników NIK, a nie tylko funkcjonariuszy publicznych. Z bazy tej należy wybrać ręcznie tylko konkretną kategorię przychodów, tj. nagrody. Następnie oddzielnie dla każdego pracownika i roku kalendarzowego należy zsumować kwoty nagród. Na tym etapie kończą się czynności techniczne, gdyż niezbędne jest dokonanie obliczeń. Nie są one zbyt skomplikowane, niemniej biorąc pod uwagę liczbę pracowników (około 1600 osób) sporządzenie takiego wykazu nie można uznać za czynność mechaniczną. Nie wszyscy pracownicy NIK to funkcjonariusze publiczni. Nie da się w odniesieniu do wszystkich pracowników, jedynie na podstawie nazwy stanowiska stwierdzić, które osoby nie mają takiego statusu.

Organ stwierdził, że błędna jest argumentacja, że skoro udostępnienie informacji o wysokości nagród dla ścisłego kierownictwa NIK nie stanowi informacji przetworzonej, to udostępnienie takich samych informacji o pozostałych pracownikach również nie będzie informacją przetworzoną. Ujawnienie wysokości przyznanych nagród w odniesieniu do kilku osób nie wymagało analizy i nie było czasochłonne. Zakres był nieporównywalnie mniejszy od czynności, które trzeba byłoby podjąć przygotowując zestawienie zawierające kwoty nagród dla wszystkich innych funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w NIK.

Wprawdzie poszczególne żądane informacje – kwoty nagród stanowią informacje proste, jednak pełna realizacja wniosku wiązać się będzie z przetworzeniem informacji, gdyż polega na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez NIK zbiorów dokumentów kadrowych (zakresy czynności na poszczególnych stanowiskach) oraz analizy bazy elektronicznej, w której zawarte są dane o przychodach wszystkich pracowników. Do realizacji tego wniosku trzeba byłoby zaangażować co najmniej kilku pracowników NIK, gdyż obok sporządzenia wymaganego zestawienia należałoby dokonać także analizy zakresu czynności poszczególnych pracowników administracyjnych. Wiązałoby się to nie tylko z fizycznym przeglądaniem akt osobowych, ale także z koniecznością dokonania stosownej analizy prawnej - nie istnieje bowiem akt normatywny, który w jednoznaczny sposób określa, którzy pracownicy administracyjni NIK to funkcjonariusze publiczni. Czyni to żądaną informację informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Udostępnienie takiej informacji wymaga zatem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazany przepis ma przeciwdziałać zalewom wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych, zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach powierzonych mu kompetencji lecz na udzieleniu informacji publicznej.

W ocenie Prezesa NIK rozpoznanie wniosku służyłoby jedynie realizacji indywidualnych celów Stowarzyszenia. Trudno bowiem uznać, że wiedza o kwotach przyznanych nagród pracownikom może przyczynić się do poprawy funkcjonowania państwa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, 8, i 11 k.p.a. stwierdził, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania wprost przepisy k.p.a. Do k.p.a u.d.i.p. odsyła jedynie w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Za całkowicie chybiony organ uznał zarzut naruszenia tych przepisów.

Decyzja Prezesa NIK z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 1 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z tą samą argumentacją jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dodatkowo poszerzyło o zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w zakresie jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie konsekwentnie podnosi, że pracochłonność, czy czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej. Analiza uzasadnień zaskarżonej decyzji, jak i decyzji z dnia [...] października 20015 r. wskazuje na konieczność dokonania określonych czynności technicznych w związku z udostępnieniem informacji publicznej. Organ błędnie uznał, że czynności te dokonywane w odniesieniu do tzw. informacji prostych uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej. Informacje, o których udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie obiektywnie istnieją, co potwierdził organ. Również zrealizowanie wniosku nie wymaga intelektualnego zaangażowania pracowników. Informacji tej nie trzeba wytworzyć, wystarczy ją wyszukać w aktach pracowników. O przetworzeniu nie może też świadczyć dokonanie prostych czynności arytmetycznych – zsumowanie informacji z posiadanych przez organ zbiorów.

W ocenie Stowarzyszenia nie zachodzi potrzeba dokonywania czynności związanych z kwalifikacją określonych pracowników NIK lub niepełniących funkcji publicznych. Udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom NIK, nie narusza prywatności tych osób. Osoba, która podejmuje pracę w NIK musi się liczyć z tym, że informacje o jej pracy, w tym informacje czy dostała nagrodę, w jakiej wysokości i z jakich powodów, będą jawne i dostępne dla obywateli.

Nawet gdyby uznać, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona to organ w sposób błędny przeanalizował spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przede wszystkim do Stowarzyszenia nie zostało skierowane pismo o przedstawienie argumentów przemawiających za uznaniem, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym organ nie dysponował informacjami i danymi, które pozwoliłyby w sposób prawidłowy ustalić spełnienie tej przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Prezes NIK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że wprawdzie nie skierował do wnioskodawcy pisma z wezwaniem do przedstawienia szczególnej istotności dla interesu publicznego, niemniej nie oznacza to, że nie oceniono, czy w niniejszej sprawie taki interes występuje. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę lub usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Po analizie złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej organ nie dopatrzył się możliwości, aby informacje dotyczące wysokości przyznanych pracownikom nagród mogły służyć w szczególny sposób interesowi publicznemu. Ponadto nie można stwierdzić, że posiadanie statusu organizacji pożytku publicznego jest równoznaczne z możliwością wpływania na usprawnienie funkcji struktur publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest więc informacją publiczną.

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p., zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Prezes NIK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja, dotycząca podania nagród (kwoty brutto) wypłaconych w NIK funkcjonariuszom publicznym w 2013 i 2014 r. w Centrali i Delegaturach NIK – stanowisko, imię, nazwisko, komórka organizacyjna, kwota, rok posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NIK wskazał, że nie dysponuje gotowymi (rocznymi) informacjami o nagrodach przyznanych funkcjonariuszom publicznym. Zwrócił też uwagę, że nie wszyscy pracownicy NIK są funkcjonariuszami publicznymi. Dodatkowo wnioskodawca żąda udostępnienia informacji w usystematyzowany sposób: stanowisko, imię, nazwisko, komórka organizacyjna, miasto, nazwa delegatury, kwota, rok. Zatem musiałby dokonać analizy części przychodów wszystkich pracowników za okres dwóch lat kalendarzowych. Stwierdził, że dane o wysokości nagród przyznanych pracownikom NIK dostępne są w bazie elektronicznej, która zawiera przychody wszystkich pracowników NIK, a nie tylko funkcjonariuszy publicznych. Z bazy tej należy wybrać tylko konkretną kategorię przychodów, tj. nagrody. Następnie oddzielnie dla każdego pracownika i roku kalendarzowego należy zsumować kwoty nagród. Na tym etapie kończą się czynności techniczne, gdyż niezbędne jest dokonanie obliczeń. Nie są one zbyt skomplikowane, niemniej biorąc pod uwagę liczbę pracowników (około 1600 osób) sporządzenie takiego wykazu nie można uznać za czynność mechaniczną. Nie da się w odniesieniu do wszystkich pracowników, jedynie na podstawie nazwy stanowiska stwierdzić, które osoby mają status funkcjonariuszy publicznych, a które nie mają takiego statusu. Organ przyznał, że wprawdzie poszczególne żądane informacje – kwoty nagród – stanowią informacje proste to jednak pełna realizacja wniosku będzie się wiązać z przetworzeniem informacji, bowiem wymaga wykonania szeregu czynności, zebrania i stosownego zestawienia uzyskanych danych według kryteriów wskazanych przez Stowarzyszenie, co czyni żądaną informację informacją publiczną o charakterze przetworzonym, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Do realizacji tego wniosku potrzeba byłoby zaangażować co najmniej kilku pracowników oraz dokonać analizy prawnej, którzy pracownicy NIK to funkcjonariusze publiczni.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Nie jest też trafny pogląd wyrażony przez Stowarzyszenie, że nie zachodzi potrzeba dokonywania czynności związanych z kwalifikacją określonych pracowników NIK, jako pełniących lub niepełniących funkcji publicznych a udostępnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom NIK, nie narusza prywatności tych osób. Wyrażony pogląd jest tym bardziej niezrozumiały, bowiem to strona skarżąca we wniosku o udzielenie informacji publicznej domagała się podania nagród wypłaconych w NIK funkcjonariuszom publicznym, zatem samo różnicowało pojęcia funkcjonariusz publiczny i pracownik.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu tego wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Odnosi się to do pracowników NIK niebędących funkcjonariuszami publicznymi. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy zaś informacji o osobach pełniących funkcje publiczne – funkcjonariuszy publicznych. Trafnie zatem organ wywodził, że wyodrębnienie tej grupy wymaga nie tylko prostych zabiegów, ale łączy się z dokonaniem analizy prawnej, stanowiącej o informacji przetworzonej tym bardziej, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Warto w tym miejscu powołać również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 681/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Osobą pełniącą funkcję publiczną, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest funkcjonariusz publiczny, którego definicję zawiera art. 115 § 13 pkt 4 k.k., a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu Prezes NIK dokonał prawidłowej analizy wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, w konsekwencji uznając, że jest to informacja o charakterze przetworzonym, gdyż nie jest możliwe tylko przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji. Dane o wypłaconych nagrodach znajdują się w systemie informatycznym, jednak nie ma w nim gotowych informacji w żądanym przez stronę skarżącą układzie. Nie ma też możliwości utworzenia przez organ w sposób prosty gotowej informacji. Zakres informacji, jak wskazał organ, konieczność przeanalizowania zakresów czynności około 1600 pracowników w celu wyłonienia grupy funkcjonariuszy publicznych, następnie stworzenie wykazów, w strukturze określonej we wniosku strony skarżącej uzasadniają twierdzenie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Prezes NIK wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r. naruszył przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem nie wezwał Stowarzyszenia do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ samodzielnie dokonał oceny tej przesłanki. Zdaniem Sądu legitymowanie się szczególnym interesem publicznym jest przesłanką materialną. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania się szczególnym interesem publicznym. Jego wykazanie jest następnie badane przez organ, który może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sytuacji stwierdzenia jego braku po obiektywnym tego zweryfikowaniu w trybie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ciężar zatem w ustaleniu tej kwestii ciąży nie tylko na wnioskodawcy, ale podlega także samodzielnej weryfikacji przez organ. W ocenie Sądu pozbawienie wnioskodawcy przedstawienia tej argumentacji i konieczności odniesienia się do niej stanowi naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wezwie Stowarzyszenie do wykazania, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie oceni tę przesłankę udzielając informacji bądź decyzją odmawiając jej udzielenia.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy. Rolą jednak organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie oceny, czy tego rodzaju stanowisko jest trafne po zapoznaniu się z argumentacją Stowarzyszenia.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

13