Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 420/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5 pkt 3-4, art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr/ Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 05 lutego 2016 r. nr XXVI/294/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Jarocin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. (znak: KN-I.0552.15.2015.18) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika r. D., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXVI/294/2016 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 05 lutego 2016 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin (zwaną też dalej: "Uchwałą"), żądając stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia od Miasta Jarocin na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana Uchwała – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – została doręczona Wojewodzie w dniu 11 lutego 2016 r. oraz że po sprawdzeniu prawidłowości procesu planistycznego Wojewoda stwierdził, iż wymagany bilans terenów miasta i gminy Jarocin został opracowany niezgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W szczególności nie zawiera on danych wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p., tj. określenia szacunkowej chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W związku z tym nie został również spełniony warunek wynikający z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę z sumą powierzchni użytkowej nowej zabudowy możliwej do lokalizacji na terenach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Brak takiej analizy porównawczej skutkuje niemożnością wyciągnięcia wniosków wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a, b u.p.z.p., a więc jednoznacznego określenia czy przy uwzględnieniu maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., bilans terenu może być uzupełniony nową zabudową na terenach poza obszarami, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., lub czy nie należy już przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza tymi obszarami. Ponadto ze względu na brak odniesienia się w tekście studium do wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy przy określeniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy został uwzględniony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a więc czy spełniona została dyspozycja art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jarocin (dalej też jako: "Gmina"), działająca przez Burmistrza Jarocina (zwanego też dalej: "Burmistrzem"), wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że przyjmuje argumentację Wojewody zawartą w uzasadnieniu skargi, a skargę uznaje za zasadną i uwzględnia ją w całości. Wyjaśniła, że w związku ze skargą Rada Miejska w Jarocinie (dalej też jako "Rada Miejska") uchwałą nr XXXI/362/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. uchyliła zaskarżoną Uchwałę jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa – zasad sporządzania studium. Ponadto uchwałą nr XXXI/361/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. Rada Miejska wstrzymała wykonalność zaskarżonej Uchwały.

W piśmie procesowym z 17 czerwca 2016 r. Burmistrz podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i wniósł o rozstrzygnięcie sprawy "w oparciu o przepisy o postępowaniu niejawnym". Jednocześnie przekazał do akt sprawy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2016 r., nr KN-1.4131.1.175.2016.2, orzekające nieważność przepisu § 1 ust. 2 ww. uchwały nr XXXI/362/2016, który uchylał zaskarżoną Uchwałę.

Na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. pełnomocnik Gminy, r.pr. J. K.-S., podtrzymała wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.).

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały – który upłynął z dniem 14 marca 2016 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XXVI/294/2016 Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 05 lutego 2016 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Jarocin, w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – podobnie jak pierwotna uchwała w sprawie uchwalenia studium – jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Miejskiej) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody z 13 kwietnia 2016 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Od razu należy wyjaśnić – w nawiązaniu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie niniejszego postępowania sądowego – że, wbrew stanowisku Gminy, postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe wskutek podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr XXXI/362/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. stwierdzającej:

- w § 1 ust. 1 – że uznaje się za zasadną i uwzględnia w całości ww. skargę;

- w § 1 ust. 2 – że uchyla się zaskarżoną Uchwałę, jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa.

Jest tak dlatego, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 maja 2016 r. Wojewoda orzekł nieważność ww. przepisu uchylającego zaskarżoną Uchwałę, i rozstrzygnięcie to nie zostało przez Gminę zaskarżone (zob. pismo Burmistrza z 08.09.2016 r.; k. 44 akt sądowych) – co oznacza, że zaskarżona Uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nie zachodzi zatem żaden z przypadków bezprzedmiotowości postępowania, który w świetle art. 161 § 1 p.p.s.a. uzasadniałby umorzenie postępowania sądowego. W szczególności nie może uzasadniać wnioskowanego umorzenia fakt wstrzymania wykonalności zaskarżonej Uchwały przez Radę Miejską – uchwałą nr XXXI/361/2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. – gdyż owo wstrzymanie nie skutkowało wyeliminowaniem Uchwały z obrotu prawnego, a jedynie czasowym zawieszeniem jej wykonalności (a właściwie: skuteczności).

Wracając do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy wyjaśnić, że oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej: "studium") – tudzież odpowiednio: w sprawie zmiany studium – jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 11 listopada 2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, CBOSA).

Należy zauważyć, że Wojewoda w swej skardze nie podniósł zarzutu, który expressis verbis dotyczyłby naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały ustawowego trybu sporządzania studium – który znajduje odpowiednie zastosowanie także do zmiany studium – unormowanego zasadniczo przepisami art. 11 u.p.z.p. Tym niemniej Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu – jako że skarga Wojewody była pierwszą skargą wniesioną na kontrolowaną Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12, dostępne w CBOSA) – i w rezultacie stwierdził, iż zaskarżona Uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze zarzutów – które ogniskowały się wokół kwestii istotnego naruszenia przez uchwałodawcę gminnego przepisów art. 10 ust. 2 i 5 u.p.z.p. normujących zasady dokonywania i uwzględniania w treści studium tzw. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę – należy stwierdzić, że skarga okazała się zasadna (co notabene przyznała sama Gmina w odpowiedzi na skargę).

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.) wyszczególnia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów dostatecznie jasno wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza z pominięciem ustalenia wskaźników "chłonności" określonych w art. 10 ust. 5 pkt 2 lub pkt 3 u.p.z.p. – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji oparcie w takim przypadku treści studium (odpowiednio: zmiany studium) na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem – jako że nie tylko wynika to z przedłożonych Sądowi materiałów, ale także zostało wyraźnie przyznane przez Gminę – iż bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę przygotowany na potrzeby przedmiotowej Uchwały został opracowany niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. W szczególności bilans ten nie zawiera danych wskazanych w art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p., tj. określenia szacunkowej chłonności terenów obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (oszacowano jedynie chłonność terenów w zespołach o zwartej strukturze funkcjonalno przestrzennej; zob. k. 54 akt sądowych). W związku z tym – jak trafnie podkreślono w skardze – nie został również spełniony warunek wynikający z art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę z sumą powierzchni użytkowej nowej zabudowy możliwej do lokalizacji na terenach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i na terenach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę położonych poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Brak takiej analizy porównawczej skutkuje zaś niemożnością wyciągnięcia wniosków wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a i lit. b u.p.z.p., tj. niemożnością jednoznacznego określenia, czy przy uwzględnieniu maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., bilans terenu może być uzupełniony nową zabudową na terenach poza obszarami, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p., lub czy nie należy już przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza tymi obszarami.

Z tych względów za chybiony należało uznać argument, podniesiony przez Gminę w toku postępowania nadzorczego, iż w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby opracowania bardziej szczegółowego bilansu terenów, gdyż uchwalona "zmiana studium nie wprowadza znacznych powierzchni nowej zabudowy" (k. 58 akt sądowych). To bowiem prawidłowo sporządzony bilans terenów powinien właśnie dać odpowiedź na pytanie, czy istniała w ogóle potrzeba określania w zmienianym studium powierzchni nowej zabudowy, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (czy tylko w "nieznacznym", czy może jednak w większym).

Wszystko to prowadzi do niespornego wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł.