Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2151/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 i  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. P. kwotę 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]

zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi, H.

P., w celu rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na cele mieszkalne

wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, c.o., gazu i prądu.

Wskutek odwołania złożonego przez J. H., J. i N.

H., B. i E. N., M. F., P. P. i

K. i K. N. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r.

znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję

podpisała z upoważnienia Wojewody [...] Kierownik Oddziału Wydziału

Rozwoju Regionalnego –E. O..

W dniu [...] grudnia 2012 r. (data stempla Punktu Obsługi Mieszkańców)

pełnomocnik K. A., S. M., A. R. -

M., P. P. i W. I. sp. z o.o. w K. złożył

wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] postępowanie zakończone decyzją ostateczną zostało

wznowione - dokument ten podpisała E. O.. Nastepnie, decyzją z dnia [...] maja

2013 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił uchylenia

decyzji dotychczasowej wobec niestwierdzenia podstaw do jej uchylenia na

podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję, z upoważnienia Wojewody

[...], podpisała W. R., Zastępca Dyrektora w

Wydziale Infrastruktury.

Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu [...] czerwca 2013 r. pełnomocnik

K. A., A. R., P. P. i W.

I. sp. z o.o. w K..

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do

ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ

drugiej instancji wskazał, iż doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez to, że

decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz

postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] podpisała ta sama osoba, to jest E. O.. W ocenie organu

podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy, albowiem brała udział w wydaniu

zaskarżonej wcześniej decyzji, przez co należy rozumieć nie tylko udział w fazie

orzekania, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących

mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sadu

Administracyjnego w Warszawie w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt

I SA/Bd 736/11). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż

decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1

k.p.a., ponieważ został on zastosowany w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw.

Organ dokonał też merytorycznej analizy przesłanki wznowieniowej wskazanej we

wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną.

Skargę na powyższą decyzję złożyła w dniu [...] września 21013 r. (data

Kancelarii Ogólnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego) H. P., zarzucając

jej: 1) naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej

k.p.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie - błędne przyjęcie, iż przy wydaniu

decyzji przez organ I instancji brał udział pracownik wyłączony od udziału w sprawie i

w konsekwencji niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji. W tym zakresie

skarżąca wskazała, iż merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie (tj. decyzję z dnia [...]

maja 2013 r., wydaną w toku postępowania zwyczajnego) podpisała inna osoba, tj.

W. R., zaś postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. dotyczyło

wyłącznie kwestii wznowienia postępowania, wszczynającego postępowanie

nadzwyczajne; 2) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne

zastosowanie - nie zaistniały przesłanki uprawniające organ II instancji do uchylenia

decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia -

organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, a ponadto organ I instancji

przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowanie dowodowe; 3) naruszenie art. 1

10 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie organowi I instancji wytycznych w

zakresie wyeliminowania wady, o której mowa w art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. i

nieuwzględnienie związania organu I instancji postanowieniem o wznowieniu

postępowania; 4) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ II

instancji oceny dowodów, co przy uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do

ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. jest niedopuszczalne,

gdyż organ powinien w tym wypadku ograniczyć się wyłącznie do uchylenia decyzji,

nie badając sprawy merytorycznie; 5) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zawarcie w

uzasadnieniu twierdzeń odnośnie ustalenia taktów i oceny dowodów dokonanej

przez organ 11 Instancji, podczas gdy w przypadku uchylenia decyzji na podstawie

art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnienie powinno ograniczyć się wyłącznie do kwestii

formalnej - wyłączenia pracownika i organ 11 instancji nie powinien dokonywać

merytorycznej oceny decyzji - gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy naruszałoby

zasadę dwuinstancyjności; 6) naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1

pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi nowa okoliczność istniejąca w

dacie wydania decyzji dotychczasowej, lecz nie znana organowi, podczas gdy

okoliczność ta była przedmiotem postępowania dowodowego przez organ wydający

decyzję dotychczasową, natomiast dowód w postaci ekspertyzy w dacie wydania

tejże decyzji jeszcze nie istniał; 7) naruszenie § 60 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej rozporządzenie) poprzez

jego błędną wykładnię - przyjęcie, że grubość ścian, która jest brana pod uwagę przy

określaniu dopuszczalnego przesłaniania budynku (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a

rozporządzenia), ma znaczenie dla określenia czasu nasłonecznienia (§ 60

rozporządzenia), a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie zostały spełnione

przesłanki z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 rozporządzenia określające odległość

budynku przesłanianego od budynku przesłaniającego przy uwzględnieniu jego

wysokości.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od

organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej

prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z

2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go

aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów

obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie odpowiada

przepisom prawa. Zapadła z naruszeniem, w szczególności, art. 138 § 2 k.p.a. w zw.

z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd nie podziela argumentacji organu drugiej instancji, która legła u podstaw

jego decyzji, co do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w związku z tym, że decyzję

ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] oraz postanowienie o

wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]

podpisała ta sama osoba, to jest E. O..

Rozdział 5, zamieszczony w dziale I Kodeksu postępowania

administracyjnego pod tytułem "Przepisy ogólne", dotyczy kwestii wyłączenia

pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu oraz

wyłączenia organu od załatwienia sprawy. Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie,

instytucja wyłączenia pracownika służy przede wszystkim realizacji dwóch zasad

ogólnych - zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady

pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że bezstronność organu administracji oraz jego

pracowników jest jednym z warunków realizacji sprawiedliwości proceduralnej w

ramach postępowania administracyjnego. Od organów administracji wymaga się

prowadzenia postępowania w sposób uczciwy, zapewniający poszanowanie

interesów stron.

Istnieją dwie grupy przyczyn wyłączenia pracownika od udziału w

postępowaniu: grupa przypadków bliskości wobec stron oraz grupa przypadków

bliskości wobec sprawy. Przyczyną mieszczącą się w grupie przypadków bliskości

wobec sprawy jest sytuacja wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Na mocy tej normy

pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w

postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W

uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22

lutego 2007 r" sygn. akt II GPS 2/06 (publ. ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61)

przyjęto, iż art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka

samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o

którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego

rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie

oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika

przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu

Administracyjnego zostało w pełni podzielone przez orzecznictwo Trybunału

Konstytucyjnego.

Ponadto, jak podkreśla w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny,

orzekanie w ramach trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej -

stwierdzenia nieważności, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w sprawie

prowadzonej w ramach wznowionego postępowania, nawet w przypadku, gdy

wznowienie postępowania dotyczy decyzji wydanej w ramach postępowania o

stwierdzenie nieważności, gdyż przesłanka wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art.

27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. ma miejsce w sprawie zakończonej decyzję ostateczną, a

nie w dwóch odrębnych samodzielnych postępowaniach nadzwyczajnych, czy też

wszystkich postępowaniach prowadzonych przez organ administracji (wyroki

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK

1064/10 oraz z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 678/11 publikowane w

internetowym zbiorze orzeczeń sądów administracyjnych).

Stwierdzić należy, że przepisów wyżej wskazanych nie można interpretować

rozszerzająco, a takiej ich wykładni w ocenie Sądu dokonał organ w zaskarżonej

decyzji.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, w okolicznościach

niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, w

rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a więc wydania decyzji przez pracownika lub

organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i

27 k.p.a.

Sąd stwierdza - pracownik organu administracji publicznej, który brał udział w

wydaniu decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, podlega

wyłączeniu od wydania decyzji, która zapada we wznowionym postępowaniu.

Dopuszczalne zaś jest wydanie, przez takiego pracownika organu, postanowienia w

przedmiocie wznowienia postępowania.

Jak stanowi przepis art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji

publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii

wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że

przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie

postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę

do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn

wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko odmowa wznowienia

postępowania, która następuje w drodze postanowienia, jest zaskarżalna w formie

zażalenia. Wznowienie postępowania w drodze niezaskarżalnego postanowienia jest

czynnością procesowa, która zawsze podlega wtórnej ocenie przy wydawaniu decyzji

w postępowaniu, po jego wznowieniu. Także z treści art. 126 k.p.a. nie wynika, że do

postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 149

k.p.a.

Sąd, uznając powyższą argumentację za uzasadniającą w pełni wydany

wyrok, odstąpił od oceny, zawartych w zaskarżonej decyzji, merytorycznych

rozważań odnoszących się do stanowiska organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, związany niniejszym wyrokiem

Sądu, ponownie dokona rozpoznania złożonego odwołania.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł

jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.