Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1524/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska, Dagmara Stankiewicz - Rajchman, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi V.C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej V.C. sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł (jeden tysiąc pięćset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej V.C. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi V. C. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W dniu 26 lutego 2019 r. do organu wpłynął wniosek Strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Pismem z dnia 18 września 2019 r. (data wpływu do organu 18 września 2019r.) Strona wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy, możliwość wglądu w akta oraz złożyła dokumenty do sprawy.

Pismem z dnia 10 października 2019 r. (data wpływu do organu 11 października 2019 r.) Strona wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy, możliwość wglądu w akta oraz złożyła do sprawy kopię informacji starosty.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego został wyznaczony na dzień 1 września 2021 r. oraz o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. organ administracji przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu ponaglenie Strony. Organ administracji zauważył, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.

Pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. wstąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 6 maja 2021 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Strona wniosła o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 di od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. wniosła o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznanie od organu na rzecz Strony maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do skargi załączyła ponaglenia z dnia 24 marca 2021 r. (11 akt sprawy sądowej).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarżący zażądał stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organy administracji. W ocenie Sądu brak było podstaw do ich rozdzielenia na dwie odrębne sprawy i prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący zarzucił bowiem organowi bezczynność oraz prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, które miały miejsce w jednym postępowaniu, czyli takie naruszenia przepisów, które jest oparte na tym samym stanie faktycznym. W przypadku rozdzielenia żądania stwierdzenia bezczynności, jak i żądania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, mogłoby w praktyce dojść do oceny tych samych okoliczności w dwóch odrębnych postępowaniach. Zatem gdy zarzuty dotyczą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych samych okolicznościach faktycznych, to ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi w pierwszej kolejności odnotować należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one Skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżący spełnił formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedził ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Z treści przedmiotowego ponaglenia wynika, że Strona zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oraz bezczynność. Tym samym formalne przesłanki do złożenia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Wniesiona skarga podlega uwzględnieniu.

Kodeks postępowania administracyjnego definiuje w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zaś przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2). Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy przepis art. 35 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie.

Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15; z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16; z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 - powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez stronę skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy w pierwszej kolejności dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, które zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród szeregu ustalonych zasad szczególne znaczenie ma zaś zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Reasumując, organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że ze względu na zróżnicowanie przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).

Oceniając postępowanie zaskarżonego organu w świetle powyższych wytycznych, należy stwierdzić, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wniosek Strony o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy i prace wpłynął do organu 26 lutego 2019 r. Wobec tego Wojewodzie od 26 lutego 2019 r. rozpoczął bieg terminu na załatwienie przedmiotowego wniosku. Zauważyć należy, że zgodnie z ww. art. 35 § 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach Strona powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni w związku z koniecznością zasięgnięcia opinii w Policji, Straży Granicznej i ABW). Oznacza to, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca od złożenia wniosku plus ewentualne 30 dni, natomiast organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających ze wskazanych powyżej przepisów, ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania ww. wniosku. Pierwsze czynności procesowe w sprawie zmierzające do rozpoznania przedmiotowego wniosku organ podjął w dniu 1 czerwca 2021 r. wdrażając procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Fakt ten pozostaje jednak poza kontrolą sądową, która dokonywana jest na dzień wniesienia skargi i na ten dzień organ nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku Strony. Nadto organ – poza pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. - bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.

Zatem w realiach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że przewidziany w ustawie o cudzoziemcach termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony przez organ (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Doszło również do prowadzenia sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2).

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W realiach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że przewidziany w ustawie o cudzoziemcach termin załatwienia sprawy został znacznie przekroczony przez organ (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Doszło również do prowadzenia sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 37 § 1 pkt 2).

Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak działania organu we wskazanym okresie nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności nie ma on uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przyczyny takiego zachowania organu, jak również nie przyczyniła się do niego Strona. Nie było przeszkód, aby niezwłocznie po wpłynięciu wniosku organ wystąpił do stosownych służb. Podkreślenia wymaga, że wystąpienie do stosownych organów na mocy art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jest czynnością, którą organ jest zobowiązany podjąć na mocy przepisów ustawy o cudzoziemcach każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, wskazane informacje stanowią materiał dowodowy, który obligatoryjnie musi zostać zgromadzony przez organ, i który stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie. Wystąpienie do właściwych organów ze stosownym wnioskiem stanowi więc czynność standardową, a nie czynność, której konieczność podjęcia wyniknęła w toku prowadzenia niniejszego postępowania. Brak jest usprawiedliwienia zarówno dla niepodjęcia opisanych czynności przez organ w powyżej wskazanym okresie, jak też ich podjęcie po upływie ponad 27 miesięcy od wpłynięcia wniosku Strony. Taką ocenę uzasadnia charakterystyka prowadzonego postępowania zarówno przed, jak i po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu pandemii z powodu COVID – 19, czyli uwzględniająca terminy zawieszenia postępowania od 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.

Od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał bowiem stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Wskazać również należy, że jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu (art. 15zzs, ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (por. szerzej wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20).

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku oraz przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Braki kadrowe i problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Rażące naruszenie prawa przejawia się w milczeniu organu po otrzymaniu wniosku Strony, okresie owego milczenia oraz zainteresowanie się sprawą przez organ w istocie dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania wynikały wyłącznie z bierności Organu. Sytuacja, w której Strona czeka na rozstrzygnięcie organu, który – mimo wielokrotnych monitów Strony -nie wykazuje zainteresowania sprawą i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na ocenę tę ma również wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w której procedowanie w zasadzie odbywa się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami. Sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki.

Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście wskazanych okoliczności, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19) i nie ma charakteru odszkodowawczego.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idącą skargę w tym zakresie ponad kwotę przyznaną (pkt V sentencji wyroku).

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).