Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 263/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Starosty (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 października 2020 r., w przedmiocie zwaloryzowania i wypłaty ustalonego decyzją z dnia 21 września 1978 r. odszkodowania za udział wynoszący ½ wywłaszczonych nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 1.361,50 zł na rzecz Skarżącego, za udział wynoszący ½ w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..], a także o zobowiązaniu Starosty do zapłaty Skarżącemu ww. odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

2.1. Decyzją z dnia 21 września 1978 r. nr [..] (numer nieczytelny) Naczelnik Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. Ś. i Skarżącego za działki nr [..]-[..], położone w R. Podstawą wydania ww. decyzji były art. 97, 110, 112 § 1 i 2 k.p.a. (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192, dalej jako "u.t.b.j.") oraz art. 12 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64, dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa").

Skarżący w dniu 13 października 2016 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostało zawieszone do czasu przedłożenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, po zmarłym w dniu 8 lutego 2016 r. A. Ś.

Pismem z dnia 15 marca 2019 r. Skarżący wystąpił do Starosty o wypłatę odszkodowania za ½ nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [..] o pow. 303 m2 oraz działki nr [..] o pow. 305 m2, położonych w R. przy ul. B. Wnioskodawca wskazał, że działki te zostały wydzielone z działki nr [..] o pow. 1.144 m2 oraz że nigdy nie otrzymał za ich przejęcie odszkodowania.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za udział ½ części nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [..] i [..], wskazując, że sprawa ustalenia odszkodowania za ww. działki została już rozstrzygnięta inną decyzją.

Pismem z dnia 23 maja 2019 r. Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, w związku z czym postanowieniem z dnia 1 października 2019 r. Wojewoda uchylił je w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że Starosta dokonał błędnej kwalifikacji wniosku Skarżącego jako wniosku o ustalenie odszkodowania, nie o jego wypłatę.

2.2. Decyzją z dnia 30 października 2020 r. Starosta orzekł o zwaloryzowaniu i wypłacie ustalonego decyzją z dnia 21 września 1978 r. nr [..] (numer nieczytelny) odszkodowania za udział ½ części w prawie własności działek nr [..] i [..] obr. [..] położonych w R., przysługujący Skarżącemu, które zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia nr [..] Naczelnika Miasta z dnia 8 listopada 1975 r. w sprawie wyznaczenia terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście R. położonego w rejonie ulic [..]-[.] oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczenia ich do oddania w użytkowanie wieczyste, w kwocie 1.327,28 zł. Do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania został zobowiązany Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, a wypłata ta miała nastąpić jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że Skarżący, zarówno we wniosku o wypłatę odszkodowania, jak i w treści odwołania od postanowienia Starosty z dnia 9 maja 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, oświadczył, że nie otrzymał odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. W związku z tym Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że w aktach wywłaszczeniowych otrzymanych od Archiwum Państwowego brak jest dowodów wskazujących na wypłatę odszkodowania. Sąd Rejonowy poinformował organ, że od 1978 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz m.in. Skarżącego. Sam Skarżący, pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, oświadczył, że ustalone odszkodowanie nie zostało wypłacone. W Archiwum Zakładowego Urzędu Miejskiego , jak i w archiwum Starostwa również nie odnaleziono dokumentów świadczących o wypłacie ww. odszkodowania. Wobec braku takich dokumentów organ pierwszej instancji stwierdził, że do wypłaty odszkodowania nie doszło.

W związku z powyższym Starosta dokonał waloryzacji odszkodowania, w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979 – 2019) i miesięczne (odnośnie roku 2020) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej jako "Prezes GUS") i orzekł jak w sentencji. Stosowne obliczenia organ przedstawił w załączniku do decyzji.

2.3. Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej zmianę w sposób uwzględniający realną wartość wywłaszczonych nieruchomości według cen na dzień orzekania, ewentualnie o przyznanie nieruchomości zastępczych. W uzasadnieniu odwołania Skarżący stwierdził, że nie żądał wypłaty przyznanego mu odszkodowania, które w żaden sposób nie rekompensuje mu utraconej własności. Żądał natomiast słusznego odszkodowania za bezprawne wywłaszczenie nieruchomości, jakim będzie w jego ocenie jedynie zapłata kwoty odpowiadającej rynkowej cenie nieruchomości na dzień orzekania, ewentualnie przyznanie nieruchomości zastępczej o podobnej powierzchni i położeniu.

2.4. Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 1.361,50 zł na rzecz Skarżącego, za udział wynoszący ½ w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..], a także o zobowiązaniu Starosty do zapłaty Skarżącemu ww. odszkodowania, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że Skarżący żąda wypłaty odszkodowania, które nie zostało mu wcześniej wypłacone, a zostało ustalone w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r., nr [..] (numer nieczytelny), przy czym miałoby ono być przeliczone na dzisiejsze ceny rynkowe, aby uwzględniać realną wartość wywłaszczonych nieruchomości. Wojewoda powołał wybrane orzecznictwo i wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie jest badanie, czy kwota odszkodowania ustalona w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. odpowiadała realnej wartości nieruchomości, ani czy kwota zwaloryzowanego odszkodowania odpowiada obecnie realnej wartości nieruchomości. W ocenie organu waloryzacja to jedyny sposób urealnienia ustalonego w decyzji odszkodowania. Nie można obecnie ustalić odszkodowania na nowo według obecnych cen rynkowych lub poprzez przyznanie nieruchomości zastępczych, bowiem zostało ono już ustalone w ww. decyzji. Wojewoda zwrócił również uwagę na przepisy prawa regulujące problematykę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obowiązujące od momentu ustalenia odszkodowania w sprawie decyzją z dnia 21 września 1978 r. do chwili obecnej, wskazując, że ma to istotne znaczenie dla ich wykładni. Art. 10 ust. 1 u.t.b.j., powołany w podstawie prawnej decyzji ustalającej odszkodowanie z dnia 21 września 1978 r., stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast kwestie związane z wypłatą odszkodowania regulował art. 12 ustawy wywłaszczeniowej. Przepisy te nie przewidywały żadnej waloryzacji odszkodowania. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ww. ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiła na przeszkody prawne. Dalej organ odniósł się do przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w jej brzmieniu do dnia 27 maja 1990 r., wskazując, że tam również nie przewidywano waloryzacji odszkodowania, lecz ustalono oprocentowanie rat oraz odsetki za zwłokę, do których stosowano przepisy ogólne. Dopiero ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) zmieniono treść art. 58 ww. ustawy, wprowadzając zasadę rewaloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją na dzień jego wypłaty i odesłanie do kodeksu cywilnego w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania. Ustawa ta również przewidywała, na mocy art. 64 ust. 2, obowiązek złożenia przez organ sumy odszkodowania do depozytu sądowego w określonych okolicznościach.

Następnie organ drugiej instancji wyjaśnił, że kluczowe w sprawie jest ustalenie, czy odszkodowanie za przejęcie działek nr [..] i [..] zostało wypłacone Skarżącemu. Organ powołał się na zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz, podobnie jak organ pierwszej instancji, stwierdził, że brak w nim dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że wystąpił do Starosty z zapytaniem dotyczącym dokumentu zatytułowanego "odszkodowania przyznane byłym współwłaścicielom za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na terenie powiatu w latach 1961 – 1997", jednak otrzymał odpowiedź, zgodnie z którą "na podstawie wpisów w rejestrze nie można udzielić szczegółowej odpowiedzi". W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że do wypłaty odszkodowania nie doszło i konieczna była jego waloryzacja.

Organ drugiej instancji powołał art. 132 ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n., a także nieobowiązujący już art. 227 u.g.n., wskazując, że przepis ten został uchylony i Prezes GUS ogłosił jedynie wskaźniki zmian cen dla lokali mieszkalnych. Niemniej jednak zdaniem Wojewody konieczne jest w dalszym ciągu stosowanie wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, ponieważ dopóki Prezes GUS nie ogłosi wskaźników to przepis art. 5 ust. 1 u.g.n. mnie będzie możliwy do zastosowania. Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo obliczył kwotę bazową do waloryzacji oraz prawidłowo przeprowadził waloryzację w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979-2019) oraz miesięczne (od stycznia do września 2020 r.) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. Organ zaznaczył, że podstawowym założeniem waloryzacji jest to, że przyjęte do obliczeń wskaźniki powinny być co do zasady homologiczne (jednorodne), by nie wypaczały wyniku waloryzacji, do obliczeń należy więc przyjmować tożsame wskaźniki o jednorodnej funkcji, tzn. odzwierciedlające tożsame dane, by wynik oddawał rzeczywiste zmiany cen.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że w związku z orzekaniem ponad cztery miesiące po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji przeprowadził ponowną waloryzację, w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1979-2020) i miesięczne (odnośnie roku 2021) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS. W załączniku do decyzji przedstawiono stosowne wyliczenia.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2021 r., zarzucając jej niesprawiedliwie naliczone odszkodowanie. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz unieważnienie decyzji z dnia 21 września 1978 r. nr [..] (numer nieczytelny) Naczelnika Miasta ze względu na jej brak kompletności i niezgodne z prawem jej wystawienie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Odszkodowanie za przejęte nieruchomości obliczano poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, a następnie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Skarżącego w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 września 1978 r. została wydana nieprawidłowo i na jej podstawie przyznano odszkodowanie, które nigdy nie zostało wypłacone, w związku z czym decyzja ta jest nieważna i Skarżącemu należy się albo zwrot nieruchomości, albo odszkodowanie, przy czym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 u.g.n. Przepisy te mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Skarżącego dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu.

Skarżący wskazał również, że dochodzenie roszczeń z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.b.j. jest dopuszczalne, gdy nie ustalono wysokości odszkodowania w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Jednocześnie jest dla niego niezrozumiałe, na jakiej podstawie Wojewoda wydał decyzję w oparciu o art. 227 u.g.n., który nie ma już mocy prawnej.

Skarżący podniósł także, że na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone jeszcze inne działki, zgodne z Zarządzeniem nr [..] Naczelnika Miasta z dnia 8 listopada 1975 r. w sprawie wyznaczania terenu budownictwa jednorodzinnego w mieście R. położonego w rejonie ulic [..]-[.] oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczenia ich do oddania w użytkowanie wieczyste. Jest więc w ocenie Skarżącego niedorzeczne, by nie istniały w archiwach żadne rejestry czy ewidencje dotyczące tych postępowań lub wyceny gruntów budowlanych i nieruchomości występujących w obrębie ww. ulic, na podstawie których możliwa stałaby się waloryzacja zmian cen nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków na lata 1974-1978.

Ponadto, Skarżący nie zgadza się również z oszacowaną kwotą odszkodowania za grunty o powierzchni 653 m2. Kwota została wyliczona na podstawie wyceny towarów, które miałyby znajdować się w danych latach na nieruchomości, na podstawie uchylonego przepisu. Wcześniej oszacowanie dotyczyło wyceny towarów zagospodarowanych na gruntach, nie wyceny gruntów. Wycena powinna zostać dokonana na podstawie cen gruntów. Jednocześnie Skarżący wskazał, że jeżeli nie istnieją rejestry, stosowne wydaje się pojawienie się na wywłaszczonych terenach rzeczoznawcy majątkowego, celem oszacowania ich wartości i na tej podstawie wydanie decyzji.

4. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

5. W piśmie procesowym z dnia 13 maja 2021 r. Skarżący dodatkowo wskazał, że nie może zgodzić się na ww. odszkodowanie, ponieważ dotyczy ono płodów rolnych, które były posadzone na działkach, a nie samych działek nr [..] i [..].

W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2021 r. Skarżący wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, ponownie podniósł, że nie może zgodzić się na odszkodowanie określone w decyzji Starosty z dnia 30 października 2021 r., ponieważ dotyczy ono płodów rolnych, które były posadzone na działkach, a nie samych działek nr [..] i [..]. Skarżący podkreślił, że skarga dotyczy odszkodowania za wywłaszczone ww. działki, które do dnia dzisiejszego nie zostały wycenione. Skarżący stwierdził, że decyzja z dnia 21 września 1978 r. została wyceniona według stawki dla osób, dla których rolnictwo nie stanowiło źródła utrzymania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd; naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

6.3. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody z dnia 12 marca 2021 r., uchylająca decyzję Starosty z dnia 30 października 2020 r., i orzekająca o ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 1.361,50 zł na rzecz Skarżącego, za udział wynoszący ½ w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości położonej w R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] i [..].

Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień rozpoznawania wniosku Skarżącego o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania kwestię tę regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Na gruncie niniejszej sprawy ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek dokonano decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), które nie przewidywały wówczas mechanizmu waloryzacji. Jednak pozostaje to bez wpływu na rozpoznanie wniosku Skarżącego, albowiem z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej sprawia, że wniosek Skarżącego musiał być rozpoznany w oparciu o przepisy u.g.n., która w art. 132 ust. 3 przewiduje waloryzację. Nie oznacza to wstecznego działania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż chodzi o zobowiązanie istniejące w dniu jej wejścia w życie, które nie ulega przedawnieniu (por. tez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1483/13, LEX nr 1502335).

Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmującym, że norma zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 506/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 826/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r. sygn.. akt II SA/Gd 412/15 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Z mocy powołanego powyżej przepisu osoba wywłaszczona lub jej następca prawny posiada roszczenie o waloryzację, które organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania uwzględnia, gdy stwierdzi, iż istnieje niewykonana ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Jak trafnie wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, instytucja waloryzacji odszkodowania przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi instrument ochrony interesów finansowych osób wywłaszczonych, mający zapewnić adekwatność pomiędzy wartością przyznanego odszkodowania w dacie jego ustalenia, a wartością odszkodowania w dacie jego wypłaty.

Podkreślić należy, że waloryzacja ma na celu zagwarantowanie wywłaszczonemu w przypadku opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzymanie odszkodowania w zaktualizowanej, urealnionej wysokości. Waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stała się ostateczna (datą ostatecznego ustalenia wysokości odszkodowania), a datą wypłaty tego odszkodowania (datą stwierdzenia, iż ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wykonana i przeliczenia na nowo wysokości odszkodowania). Wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określonego w formie pieniężnej następuje przede wszystkim poprzez wypłatę kwoty odszkodowania osobie uprawnionej. Wykonanie zobowiązania odszkodowawczego (realizacja decyzji odszkodowawczej) może polegać także na złożeniu przez dłużnika (podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania) kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, bowiem skuteczne (ważne) złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia.

Mając powyższe na uwadze kluczowe dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dotyczącej wniosku Skarżącego o wypłatę odszkodowania za ½ nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewidencyjnym [..], o pow. 303 m² i nr ewidencyjnym [..], o pow. 305 m ², obręb [..], położonych w R. było ustalenie, czy doszło do wypłaty orzeczonego odszkodowania. Jeśliby przyznane odszkodowanie wypłacono, to ponowne żądanie w tym zakresie, a także żądanie waloryzacji tego odszkodowania są bezpodstawne.

Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że w toku przeprowadzonego postępowania nie ujawniono żadnego dokumentu świadczącego o tym, aby kwota odszkodowania za wywłaszczone działki ustalona decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. została odebrana przez osoby uprawnione lub złożona do depozytu sądowego.

Powyższych ustaleń dokonano na podstawie kwerendy archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, co wynika z pisma Archiwum Państwowego z dnia 25 kwietnia 2019 r., informacji wynikających z pism Urzędu Miejskiego z dnia 26 marca 2020 r. i z dnia 12 stycznia 2021 r. oraz wyjaśnień Skarżącego złożonych w trakcie prowadzonego postępowania.

Zatem organy w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że nie doszło do realizacji ww. decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. w zakresie wypłaty ustalonego odszkodowania, co upoważnia do waloryzacji ustalonej, a niewypłaconej kwoty odszkodowania.

6.4. Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n. dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków - zgodnie z art. 5 ust. 1 u.g.n. Natomiast jak wskazuje art. 5 ust. 4 u.g.n. w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w u.g.n. w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wobec tego, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości gruntowych organy prawidłowo przyjęły, że określenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. o ustaleniu odszkodowania powinno nastąpić przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych.

W tym miejscu należy, odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 13/14.

W wyroku tym orzeczono, że art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz umorzono postępowanie w pozostałym zakresie. Należy wskazać, że art. 227 u.g.n. został uchylony przepisem art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 985), która weszła w życie 14 października 2015 r. Uchylenie art. 227 u.g.n. łączyło się z nadaniem nowego brzmienia art. 5 u.g.n., dotyczącego waloryzacji. Natomiast art. 5 ust. 4 u.g.n. dotyczy okoliczności uprzednio regulowanych art. 227 i zawiera analogiczne rozwiązanie, zgodnie z którym, w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W wyroku z dnia 9 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "z art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja następuje zawsze od momentu ustalenia odszkodowania (daty wydania decyzji wywłaszczeniowej lub odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania) do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się z jego zapłatą (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 237/09, Lex nr 573824). Prowadzić to ma w założeniu, do "urealnienia" ustalonego, lecz jeszcze niewypłaconego odszkodowania z zastosowaniem wskaźników, których określenie - jako że stanowią podstawowy element mechanizmu waloryzacyjnego - jest rolą ustawodawcy (a nie organów administracji ani też organów władzy sądowej, w tym Trybunału). Ten zaś przyjął, że wobec nieogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźnika zmiany cen nieruchomości, kryterium przeliczenia stanowią - na podstawie art. 227 u.g.n., a po zmianie stanu normatywnego: na podstawie art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej - wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, które są ogłaszane przez Prezesa GUS na mocy odrębnych przepisów. W ten sposób ustawodawca dąży do ochrony interesu wierzyciela, gwarantując mu, że mimo opóźnienia zapłaty odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Waloryzacja ma zatem na celu przywrócenie ekonomicznego znaczenia odszkodowania. W zasadzie waloryzacji, która wynika z art. 132 ust. 3 u.g.n., dostrzega się zamysł ustawodawcy, by wartość faktycznie wypłaconego odszkodowania odpowiadała wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej; tylko takie uregulowanie odpowiada bowiem konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania" (wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 237/09). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w żadnym razie waloryzacja nie może stanowić postępowania prowadzącego de facto do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 419/13, Lex nr 1453091). Nie chodzi także o dostosowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości w chwili jego wypłaty. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.).

Dalej Trybunał Konstytucyjny zauważył, że dzięki przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają rodzaj docelowego (obecnie: art. 5 ust. 1 i 2 u.g.n.) oraz zastępczego (art. 227 u.g.n.; obecnie: art. 5 ust. 4 u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej) wskaźnika waloryzacji, podczas przerachowywania kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości "organ administracji publicznej nie ma swobody dobierania wskaźników odzwierciedlających w sposób adekwatny zmiany w sile nabywczej pieniądza, na podstawie których dokonuje przeliczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażają w tym zakresie wiążąco zamiar prawodawcy, nie pozostawiając możliwości oparcia rozstrzygnięcia o inne dane (...)" (wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 216/15, Lex nr 2056521).

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 227 u.g.n. nie otwierał zatem organom administracyjnym drogi do podejmowania arbitralnych decyzji podczas ustalania wysokości kwot zwaloryzowanego odszkodowania. Przeciwnie, art. 227 u.g.n. odgrywał rolę instrumentu ograniczającego ich swobodę decyzyjną. Zobowiązywał organy administracyjne do korzystania z - istniejącego - obiektywnego kryterium przeliczenia kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Po zmianie stanu normatywnego analogiczną funkcję pełni art. 5 ust. 4 u.g.n.

Biorąc pod uwagę argumenty wskazane w powyższym wyroku, uznać należy, że słuszne jest stanowisko Wojewody, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Obowiązująca regulacja jest w tym zakresie precyzyjna i jednoznaczna.

6.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi oraz argumentacji w niej zawartej, jak również w złożonych przez stronę pismach procesowych wskazać należy, że zastosowany mechanizm waloryzacji odszkodowania przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej nie budzi wątpliwości Sądu.

Skarżący nie wskazywał żadnych konkretnych nieprawidłowości, jakich miał się w tym zakresie dopuścić organ, a zarzucał przede wszystkim to, że wysokość dokonanej przez organ waloryzacji odszkodowania jest rażąco zaniżona. Skarżący zarzucał, że w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. nieprawidłowo określono odszkodowanie. Ponadto zdaniem strony skarżącej waloryzacji odszkodowania organ winien dokonać w oparciu o ceny gruntów, a nie towarów.

Należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji orzeczono jedynie o waloryzacji odszkodowania ustalonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. zakreślając tym samym przedmiot sporu w niniejszej sprawie, którym nie jest wysokość ostatecznie i prawomocnie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ale jego waloryzacja. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do wysokości ustalonego odszkodowania są chybione i jako takie nie mogły zostać uwzględnione. Bez względu na ocenę Skarżącego kwestionującego jego ekwiwalentność i zarzutów, że jest ono rażąco niskie organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie nie ustalały i nie mogły ponownie ustalać ostatecznie i prawomocnie ustalonego już odszkodowania.

Ponadto należy raz jeszcze zaakcentować, że waloryzacja oznacza jedynie przerachowanie wysokości odszkodowania. Art. 132 ust. 3 u.g.n. odnosi się do trybu wypłaty odszkodowania, którego wysokość orzeczona została już ostateczną decyzją i ma on na celu jedynie uaktualnienie wysokości tego świadczenia z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił między jego ustaleniem, a datą faktycznej wypłaty. Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organ dokonujący waloryzacji odszkodowania zobowiązany jest uwzględnić kryteria określone w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie należało dokonać przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - zgodnie z art. 5 ust. 4 u.g.n.

Jak już wyżej wskazano uchylenie art. 227 u.g.n. łączyło się z nadaniem nowego brzmienia art. 5 u.g.n., dotyczącego waloryzacji. Natomiast art. 5 ust. 4 u.g.n. dotyczy okoliczności uprzednio regulowanych w art. 227 u.g.n. i zawiera analogiczne rozwiązanie. W związku z powyższym argumentacja skargi wskazująca na uchylenie mocy obowiązującej art. 227 u.g.n., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie podstawą zastosowanego wskaźnika waloryzacji był obowiązujący art. 5 ust. 4 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., przez jego niezastosowanie w sprawie. Przepis ten stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Bezsporne jest, że w decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r. określono Skarżącemu oraz drugiemu współwłaścicielowi nieruchomości odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych działek o numerze ewidencyjnym [..] i [..]. Okoliczność, że Skarżący nie zgadza się z wysokością odszkodowania określonego we wskazanej decyzji z dnia 21 września 1978 r., a które nie zostało wypłacone nie stanowi podstawy do zastosowania powołanego przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ze względu na ustalenie odszkodowania w ostatecznej decyzji, będącej w obrocie prawnym.

Skoro sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania została zakończona wydaniem ww. ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta z dnia 21 września 1978 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to nie ma zastosowania przepis intertemporalny zawarty w art. 233 u.g.n., dotyczący spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

W ocenie Sądu w kontrolowanej decyzji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jest przekonujące i jasne zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i co do zastosowanego prawa. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a zaskarżone rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zarzuty skargi okazały się niezasadne, a niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami Skarżącego, co do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa przez organ administracji.

6.6. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.