Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 669/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A., K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Sz 481/09 w sprawie ze skargi M. A. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 481/09, po rozpatrzeniu skargi M. A. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Burmistrz Miasta i Gminy D., po rozpatrzeniu wniosku J. W. oraz S. i Z. P. zatwierdził podział działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta D. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że podziału dokonano na wspólny i zgodny wniosek współwłaścicieli przedmiotowej działki tj. J. W. oraz S. i Z. P. w celu zniesienia współwłasności. W wyniku podziału powstały działki o nr: [...],[...],[...] oraz [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. M. A. oraz K. J., współwłaściciele działki nr [...], stanowiącej działkę sąsiednią w stosunku do działki nr [...] wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5, 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu złożonego wniosku podnieśli, że postępowanie podziałowe miało ma celu obejście prawa, co przesądza o tym, że jest czynnością nieważną. Jak wynika bowiem z decyzji z dnia [...] września 2004 r. wydzielona działka nr [...], która stała się własnością J. W., ma tworzyć jedną nieruchomość z działką stanowiącą obecnie własność wnioskodawców, mającą dostęp do drogi publicznej. Jednakże działki te ze względu na to, że należą do różnych właścicieli, nigdy nie będą tworzyły jednej nieruchomości, a zatem działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Wobec tego stan faktyczny wskazany w decyzji jest inny niż rzeczywisty. Przeprowadzony podział nieruchomości jest zatem niezgodny z prawem, a decyzja podziałowa jest niewykonalna. W ocenie wnioskodawców, ich interes prawny wynika z okoliczności, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki, która uległa podziałowi. Ponadto zabudowaną działkę nr [...] nabyli od poprzednich właścicieli, tj. J. S. i P. S., którzy byli stroną przedmiotowego postępowania podziałowego działki nr [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] września 2004 r. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej został złożony przez nieuprawniony podmiot. M. A. oraz K. J. nie byli bowiem stronami postępowania o podział nieruchomości zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2004 r., wobec tego nie mogą być również stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Równocześnie Kolegium stwierdziło, że nie zachodzą również przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. A. oraz K. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 77 kpa. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że decyzja podziałowa została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych w sprawie. Ponadto organ nie przeprowadził należycie postępowania, gdyż pominął interes prawny wnioskodawców, w związku z czym błędnie przyjął, że wnioskodawcy nie mogą być stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. W ocenie skarżących źródłem interesu prawnego, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest m.in. własność nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, której postępowanie dotyczy, zatem ich interes prawny wynika z przysługującego im prawa własności działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością powstałą w wyniku podziału ewidencyjnego, tj. z działką nr [...]. Obie te działki złączone są ścianami budynku i gruntem, a zatem skutki decyzji podziałowej rozciągają się na nieruchomość skarżących, oddziaływując na ich prawa i obowiązki. Zdaniem odwołujących się decyzja o podziale nieruchomości rażąco narusza art. 93 ust. 3, gdyż bezprawnie zagwarantowano w niej dostęp do drogi publicznej właścicielowi działki nr [...] poprzez działkę wnioskodawców, a ponadto w wyniku podziału działki ograniczono skarżącym dostęp do ich własnej nieruchomości w celu dokonywania bieżących napraw czy obsługi znajdującego się na działce nr [...] budynku. Organ rozpoznając sprawę nie ustalił nadto, czy nie mają zastosowania w niej przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uznało, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Taka sytuacja występuje, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Organ powołał treść tego przepisu oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i wywiódł, że stroną postępowania podziałowego są wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści mających ulec podziałowi nieruchomości, zatem tylko te osoby mogą żądać wzruszenia decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Na podstawie akt sprawy organ ten ustalił, że stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] byli jej współwłaściciele, tj. S. i Z. P. oraz J. W. Natomiast wnioskodawcy nie byli stronami tego postępowania, a ponadto nie byli wówczas nawet właścicielami nieruchomości sąsiedniej nr [...], gdyż własność nabyli dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r. Wobec tego argumenty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego do żądania wzruszenia decyzji podziałowej w trybie art. 156 kpa. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że podział ewidencyjny jest uprawnieniem należącym do sfery prawa własności. Interes prawny do bycia stroną zatem nierozerwalnie związany jest z prawem rzeczowym do tych nieruchomości. Prawo uczestniczenia w postępowaniu nie przysługuje zatem podmiotom, które nie mają jakichkolwiek praw do nieruchomości dzielonej, chociażby te podmioty były zainteresowane np. nabyciem części nieruchomości. W ocenie organu nadzoru z faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej nie można wywieść zatem interesu prawnego w tego typu sprawie. M. A. oraz K. J. nie byli stronami postępowania o podział nieruchomości nr [...] ani właścicielami nieruchomości dzielonej wobec tego nie mogą uczestniczyć w postępowaniu weryfikacyjnym. Brak natomiast po stronie wnioskodawców prawa własności dzielonej nieruchomości oznacza, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył nieuprawniony podmiot, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania. Odnośnie zarzutu nieustalenia w toku rozpatrzenia wniosku, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania organ nadzoru wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją podziałową już się toczyło i zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1125/07 odrzucającym skargę.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli K. J. oraz M. A. Skarżący wskazali, że mają interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, bowiem oceny, czy interes ten został zrealizowany dokonać może tylko strona, natomiast obowiązkiem organu jest uwzględnienie wskazanego indywidualnego interesu. Podnieśli, że zaskarżona decyzja została oparta na błędnych ustaleniach stanu faktycznego oraz niepełnym materiale dowodowym, czym naruszono art. 6 i 77 kpa, a ponadto nie ma oparcia w przepisach prawa. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie organ powinien, czego nie uczynił, przeanalizować sprawę od momentu podziału działki [...], gdyż z tej działki powstały działki nr [...] i [...]. Z genezy powstania działek [...] i [...] oraz tego, że są właścicielami działki [...] wywiedli, że mają prawo kwestionowania działań organów w przedmiocie podziału działki [...]. Ponadto podnieśli, że organ pominął okoliczność, że ze względu na brak udziału skarżących w postępowaniach w przedmiocie podziału nieruchomości oraz pozwolenia na budowę, w dniu [...] października 2008 r. uchylono w wyniku wznowienia postępowania decyzję o pozwoleniu na budowę. Zakwestionowali również prawidłowość podziału działki nr [...], gdyż w skutek tego podziału nie mogą prowadzić prawidłowej obsługi budynku znajdującego się na ich działce. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja zawiera wewnętrzne sprzeczności i pozaprawne rozważania, bowiem jedynym zadaniem w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy zastosowano obowiązujące normy prawne. M. A. oraz K. J. wskazali, że decyzja o podziale nieruchomości nr [...] rażąco narusza art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz została wydana bez podstawy prawnej. Wobec tego stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że Kolegium nie znalazło podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 481/09 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w zaistniałym sporze istotne znaczenie ma ustalenie, czy M. A. oraz K. J., będący współwłaścicielami działki nr [...] w D., tj. działki sąsiedniej w stosunku do dzielonej działki nr [...], jak i działki nr [...] powstałej w wyniku podziału, są podmiotami uprawnionymi do wniesienia podania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] września 2004 r. Sąd ten przywołał treść art. 157 § 2 kpa i wyjaśnił, że organ administracji publicznej przed przystąpieniem do oceny merytorycznej wniosku, w pierwszej kolejności bada kwestie formalne warunkujące dopuszczalność wniosku, a więc ustala m.in., czy podmiot składający żądanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko podmiot posiadający legitymację prawną ma bowiem prawo domagać się podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na materialnoprawny charakter interesu prawnego Sąd I instancji stwierdził, że nie może wynikać on, wbrew wywodom skargi, z subiektywnego przekonania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania, ani również z uznania organu lub sądu. Sąd przyznał rację skarżącym, że stroną postępowania nadzwyczajnego, jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne. Przy czym wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji skutecznie może wszcząć postępowanie, jeżeli z przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zwykłego wynika, że domagający się weryfikacji decyzji ma w tym postępowaniu interes prawny (vide: wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1287/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr [...] została wydana w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Sąd wyjaśnił, że przepisy tej ustawy wprawdzie nie regulują wprost kręgu podmiotów mogących uczestniczyć w podziałowej procedurze administracyjnej, ale niewątpliwie stroną tego postępowania będzie stosownie do art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami wnioskodawca, a więc osoba, która ma interes prawny w złożeniu wniosku o podział nieruchomości, ale również inne osoby, które mogą być stroną w myśl art. 28 kpa. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, udział w postępowaniu o podział ewidencyjny nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do nieruchomości dzielonej. Tak więc interes prawny do bycia stroną posiadają podmioty, które są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa. Stronami tego postępowania nie mogą być osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1608/98 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/07, Lex 456731). W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że stanowisko Kolegium, że M. A. oraz K. J., będący współwłaścicielami działki nr [...], nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości oraz interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] jest zgodne z prawem, a dokonana przez organ administracji publicznej ocena znajduje oparcie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto w ocenie Sądu organ dokonał trafnych ustaleń faktycznych i prawnych nie naruszając przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd przypomniał, że jak wynika z akt sprawy, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, której stwierdzenia nieważności żądają skarżący, dotyczy działki nr [...]. W sprawie bezsporne jest, że w stosunku do tej działki skarżący nie posiadali żadnego tytułu prawnego umożliwiającego jej dysponowaniem, tj. prawa własności lub użytkowania wieczystego. Współwłaścicielami wyżej wskazanej działki byli natomiast J. W. oraz S. i Z. P. Osoby te były stronami postępowania podziałowego jak i adresatami decyzji, albowiem źródłem ich interesu prawnego było prawo własności do dzielonej działki. Wobec tego niewątpliwie te osoby mogłyby złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący natomiast nie byli stronami tego postępowania, gdyż nie legitymowali się tytułem prawnym do gruntu objętego podziałem. Na uwagę zasługuje w ocenie Sądu fakt niekwestionowany przez skarżących, że działkę nr [...] zakupili dopiero w dniu [...] kwietnia 2005 r., a więc po zakończeniu postępowania podziałowego działki nr [...]. Poprzedni właściciele działki nr [...], tj. J. S. i P. S. również nie legitymowali się przymiotem strony w postępowaniu podziałowym prowadzonym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego chybione jest powoływanie się na okoliczność następstwa prawnego, powstałego w skutek kupna działki nr [...]. Interes prawny może wynikać z następstwa prawnego, ale tylko wtedy, gdy następstwo dotyczy podmiotu, który miał interes prawny w uczestniczeniu w postępowania, a więc był stroną tego postępowania. Tak więc skoro aktualni właściciele działki nr [...] oraz poprzedni jej właściciele nie mieli statusu strony w postępowaniu o podział nieruchomości nr [...], to skarżący nie mogą być stroną postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu M. A. i K. J. nie wykazali zatem swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r., co trafnie ustalił organ w zaskarżonej decyzji. Nie można, w ocenie Sądu, przyjąć poglądu skarżących, że źródła ich interesu prawnego należy upatrywać w przysługującym im prawie własności do działki sąsiedniej. Z faktu, że skarżący są następcami prawnymi J. S. i P. S. będących współwłaścicielami nieruchomości nr [...] przylegającej bezpośrednio do nieruchomości powstałej w wyniku podziału tj. do działki nr [...], nie mogą oni wywodzić legitymacji uprawniającej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Skutki decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...] w żaden sposób nie ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, zatem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności również nie wpłyną na prawa i obowiązki w sferze prawa własności działki nr [...]. Z istoty postępowania o podział nieruchomości wynika, że organ administracji publicznej posiada uprawnienia do wkraczania w prawo własności działki, co do której złożono wniosek o podział. Interesu prawnego w sprawie podziału nieruchomości nie można wyprowadzić z tytułu własności czy wieczystego użytkowania sąsiednich działek, w stosunku do działki dzielonej, ani z żadnych innych tytułów do tej nieruchomości (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 września 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 933/98, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 853/06, Lex 320094, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 756/07 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego ustalonego w zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że wcześniejszy podział nieruchomości [...] na działki [...] i [...] nie wpływa w żaden sposób ma legitymację skarżących do udziału w postępowaniu administracyjnym i nie może powodować ewentualnego rozszerzenia kręgu stron o strony chronologicznie kolejnego podziału jednej z tych działek oraz przyznawać atrybut strony osobom będącym właścicielami działek powstałych w wyniku poprzedniego podziału. Innymi słowy interes prawny skarżących nie może wynikać z prawa własności działki nr [...], która pierwotnie stanowiła razem z działką nr [...] działkę [...]. Wbrew wywodom skargi kwestie związane z wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie mogły być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Każde postępowanie administracyjne ma charakter autonomiczny, co oznacza, że przepisy prawa materialnego danego postępowania regulują odrębnie krąg osób uprawnionych do występowania w charakterze strony. Tak jest i w niniejszej sprawie. Przepisy prawa budowlanego inaczej regulują kwestie przymiotu strony niż to jest w przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego wywodzenie interesu prawnego przez skarżących poprzez odwołanie się do interesu prawnego posiadanego w innym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w innym przedmiocie jest chybione. Odnosząc się natomiast do zarzutów kwestionujących prawidłowość podziału działki nr [...] oraz istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu, Sąd powołując się na treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdził, że jako wykraczające poza granicę sprawy nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu. Przedmiotem skargi jest tylko i wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2009 r. dotycząca wniosku M. A. i K. J. o stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy D. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną nr [...].

Reasumując powyższe rozważania Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 kpa nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, której nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, gdyż brak jest w przepisach powszechnie obowiązujących normy prawa materialnego, na której skarżący mogliby oprzeć swoje żądanie, co obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli M. A. i K. J. W złożonej skardze skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że skarżący nie mogą być stronami postępowania, gdyż nie wykazali interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nr [...].

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz pismach procesowych skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Między innymi stwierdzili, że w ich ocenie decyzja podziałowa z dnia [...] września 2004 r. nie tylko naruszyła art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale również narusza interes prawny skarżących pozbawiając ich dostępu do części swojego budynku znajdującego się na działce sąsiedniej w stosunku do działki podzielonej, przez co w sposób istotny ingeruje w wykonywanie przez skarżących swojego prawa własności. Podkreślili, że specyfiką nieruchomości skarżących jest konieczność posiadania dostępu do budynku nie tylko od strony ul. [...], ale przede wszystkim dostępu do urządzeń budynku znajdujących się na jego tyłach. Przed wydaniem decyzji podziałowej wszyscy właściciele budynków znajdujących się na działkach [...] i [...] korzystali z dojazdów do budynków od strony drogi wewnętrznej znajdującej się na tyłach ich nieruchomości. W wyniku dokonanego podziału budynek skarżących został pozbawiony tego dojazdu czego efektem jest brak możliwości dostępu do wielu urządzeń budynku. Brak jest możliwości dokonywania jego napraw i przeglądów. Decyzja podziałowa pozbawiła skarżących dostępu do faktycznie użytkowanej drogi publicznej, rozumianej w szerszym znaczeniu niż tylko styczność frontowej części budynku z drogą gminą. Prawo dostępu do nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem należy interpretować w ocenie skarżących w sposób szeroki, analizując możliwość faktycznego wykonywania władztwa nad nieruchomością. W ocenie skarżących usankcjonowana przez Sąd odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowi naruszenie art. 28 kpa, dlatego należy uznać wniesienie skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie za konieczne, a wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie za w pełni uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna w zakresie sformułowanego w niej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 kpa oraz art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo stwierdził, że M. A. i K. J. nie będąc właścicielami podlegającej podziałowi nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr [...], nie mieli w postępowaniu podziałowym praw strony w rozumieniu art. 28 kpa, a także że nie posiadając obecnie żadnych praw rzeczowych do dzielonej nieruchomości, nie mogą żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy D. z dnia [...] września 2004 r. zatwierdzającej podział działki nr [...].

Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o podział nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty. Skarżący nie byli stronami kwestionowanego postępowania podziałowego zakończonego decyzją z dnia [...] września 2004 r. Przysługujące obecnie skarżącym kasacyjnie prawo własności do sąsiedniej działki nr [...], które nabyli już po zakończeniu postępowania podziałowego w dniu [...] kwietnia 2005 r., nie oznacza, że posiadają oni obecnie jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...], która podlegała podziałowi. Właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymują się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Oznacza to, że po stronie skarżących brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa, umożliwiającego wszczęcie na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] września 2004 r. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, co w sposób właściwy ocenił i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.

Na marginesie wyjaśnić należy, że nietrafny jest również podniesiony w pismach procesowych skarżących zarzut pominięcia przez Sąd I instancji analizy przesłanek nieważnościowych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, w którym na pierwszym etapie podejmuje się rozstrzygnięcie co do wszczęcia (lub odmowy wszczęcia) tego postępowania, a na etapie drugim bada się przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że wskazana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, oparta na uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 91/09), dotyczyła innego stanu faktycznego postępowania prowadzonego przed sądem I instancji. Nie może więc wiązać w niniejszej sprawie.

Reasumując, argumenty podnoszone przez wnoszących skargę kasacyjną wskazują na istnienie po ich stronie jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Skarżący w dacie podziału nieruchomości nie mieli żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości dzielonej, a fakt że w ocenie skarżących dokonany podział pozbawił ich dojazdu do budynku od strony drogi wewnętrznej, który to dojazd poprzednicy prawni skarżących mieli grzecznościowo umożliwiony przez działkę nr [...], nie daje skarżącym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona merytorycznie, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ocena legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.