Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 133/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 14, art. 40 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2011 r., Nr XVI/237/11 w przedmiocie ustanowienia tytułu zasłużonego obywatela 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały oraz § 5 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do tejże uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie w jakim w pkt 1 została stwierdzona jej nieważność, 3) zasądza od Gminy Opole na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), jest uchwała Nr XVI/237/11 Rady Miasta Opola z dnia 20 października 2011 r. w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola".

Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 1 pkt 2 statutu Miasta Opola. W § 1 powyższej uchwały Rada Miasta Opola, ustanawiając tytuł "Zasłużony Obywatel Miasta Opola" (pkt 1), uchwaliła jednocześnie regulamin nadawania tegoż tytułu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały (pkt 2), a także ustaliła wzór dyplomu potwierdzającego nadanie tytułu (pkt 3), wzór medalu (pkt 4) i wzór odznaki "Zasłużony Obywatel Miasta Opola" (pkt 5), których wzory zamieszczono w załącznikach nr 2-4 do uchwały. W § 2 postanowiono o utracie mocy uchwały Nr XIV/100/91 Rady Miasta Opola z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola". Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola (§ 3) oraz stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 4). W § 5 Regulaminu postanowiono, że tytuł "Zasłużony Obywatel Miasta Opola" udokumentowany jest medalem, dyplomem oraz odznaką "Zasłużony Obywatel Miasta Opola". Odznakę nosi się na prawej piersi (ust. 1). Medal, odznakę i dyplom wręcza osobie wyróżnionej Przewodniczący Rady Miasta Opola lub osoba przez niego upoważniona podczas uroczystej sesji Rady Miasta Opola z okazji świąt państwowych 3 Maja i 11 Listopada lub z okazji Dni Opola (ust. 2). Wyjątkowo uroczystość nadania tytułu może być organizowana przy innych okazjach (ust. 3).

We wniesionej skardze Wojewoda wnosił o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi organ wywiódł, że wątpliwości budzi podstawa prawna wskazana przez Radę, gdyż bezpośrednią podstawę do przyjęcia odznaki honorowej towarzyszącej ustanawianemu tytułowi stanowi art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, a kwestie dotyczące procedury przyjęcia wzoru odznaki i sposobu jej noszenia reguluje art. 6 ust. 1 tej ustawy, stawiający wymóg uzyskania zgody Prezydenta RP. Dalej organ wskazał, że w tej kwestii Przewodniczący Rady w piśmie z dnia 18 stycznia 2012 r. poinformował, iż nie uzyskano zgody Prezydenta RP na ustalenie wzoru odznaki, gdyż nie zmieniano wzoru, ustalonego dużo wcześniej uchwałą, która była wielokrotnie zmieniana. Zdaniem skarżącego, Rada Miasta nie dopełniła przewidzianego ustawą wymogu i podjęła uchwałę wbrew przepisom o procedurze jej podejmowania, co można uznać za istotne naruszenie prawa. Nie ma znaczenia fakt funkcjonowania wzoru od wielu lat, gdyż zaskarżona uchwała nie jest uchwałą zmieniającą, a nową, w sprawie ustalenia tytułu i m.in. przyjęcia wzoru odznaki. Końcowo organ przypomniał, że przepis art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach został zmieniony w roku 2009, przyznając możliwość wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego podejmowania uchwał w sprawie ustalenia wzoru odznaki honorowej. Z tego względu uchwały w tym przedmiocie, po wejściu w życie nowelizacji, winny być podejmowane na podstawie tego przepisu po przeprowadzeniu wymaganej procedury. Porządkując zatem swoje ustalenia w tej sprawie Rada powinna kierować się aktualnie obowiązującymi przepisami, wymagającymi uzyskania akceptacji Prezydenta RP dla ustalenia wzoru odznaki i zasad jej noszenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Opola, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. J. R.-O., wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionując zasadność zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale, organ wywiódł, że ustanowienie tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola" nastąpiło na mocy aktów organów stanowiących już w roku 1991 i wówczas przyznanie tego tytułu dokumentowane było dyplomem. Natomiast dokumentowanie tytułu medalem, a następnie odznaką nastąpiło odpowiednio w roku 1995 i 2008, co potwierdzają stosowne dokumenty przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę. Zaskarżona uchwała jest kontynuacją dotychczas istniejącej odznaki przyznawanej przez wiele lat, która wpisuje się w historię miasta Opola. Treść art. 3 ust. 4 ustawy o odznakach i mundurach w obecnym brzmieniu obowiązuje od 1 sierpnia 2009 r., natomiast wcześniejsza regulacja nie wymagała takiej zgody w przypadku odznak ustanawianych przez organy gmin za zasługi dla społeczności lokalnej. Z tego względu obowiązek uzyskania zgody należy odnosić do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie zmiany przepisów. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1381/08, organ stwierdził, że użyte w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o odznakach i mundurach wyrażenie "są ustanawiane" powinno być rozumiane w znaczeniu materialnym, jako wprowadzenie istotnie nowych symboli i ich elementów lub ich zmiany, a nie rozumiane wyłącznie w sensie formalnym, postrzeganym jako sam fakt podjęcia nowej uchwały w tej materii. Tymczasem wzór symbolu i towarzyszące mu dokumenty pozostają niezmienne od czasu ustanowienia odznaki. Skoro odznaka została ustanowiona w latach 60-tych, gdy nie była wymagana zgoda organu państwa, to zgodnie z prawem stały się one znakami wyróżniającymi miasto Opole spośród innych gmin. Przeniesienie ich w tym kształcie do nowej uchwały nic w tej kwestii nie zmienia. Przeciwnie, poddanie starych symboli nowej procedurze uzyskiwania zgody (art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach) byłoby w gruncie rzeczy działaniem prawa wstecz.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Miasta Opola podtrzymał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, wyjaśniając, że ustanowienie odznaki miało miejsce w latach 90-tych, a nie 60-tych, jak mylnie podano w odpowiedzi na skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 tej samej ustawy, sąd może stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w całości lub w części. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo zresztą jak pojęcie sprzeczności z prawem. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, opubl. ONSA 1990 nr 4, poz. 1), w którym wyrażono pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące, stanowiące określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne.

Powołane wyżej przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności stwierdzenia nieważności tych aktów. Do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał [por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102].

Z uwagi na zakres regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale należy przyjąć, że akt ten należy zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wniesienie skargi przez organ nadzoru trzeba uznać zatem za dopuszczalne pod względem formalnoprawnym, zwłaszcza, że w trzydziestodniowym terminie, określonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda Opolski nie skorzystał z uprawnień nadzorczych wynikających z tego przepisu.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę Opolskiego, że zaskarżona uchwała narusza treść wskazanych przez skarżącego przepisów, przy czym naruszenie to ocenić trzeba jako istotne.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje na podstawie i w granicach prawa. Organy gminy należą bowiem do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w powyższym przepisie. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie i w granicach upoważnień udzielonych w innych ustawach. Oznacza to, że podjęcie przez Radę Miasta zaskarżonych przepisów musi mieć umocowanie w normie prawnej.

Rada Miasta Opola, podejmując zaskarżoną uchwałę w przedmiocie ustanowienia tytułu honorowego "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", wskazała jako podstawę swego działania przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 8 ust. 1 pkt 2 statutu Miasta Opola (uchwała Nr XXVI/221/04 Rady Miasta Opola z dnia 26 lutego 2004, Dz. Urz. Województwa Opolskiego Nr 23, poz. 674 z późn. zm.). Jednak w treści tejże uchwały zawarte zostały również unormowania dotyczące ustanowienia atrybutów towarzyszących temu tytułowi i dokumentujących jego nadanie, w tym – poza dyplomem – również odznaki i medalu, a także ich wzorów.

W związku z tym zaakcentowania wymaga, że o ile wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis § 8 ust. 1 pkt 2 statutu Miasta Opola przewiduje możliwość nadawania przez Radę tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", to upoważnienia ustawowego dla inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie należy upatrywać w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wynikające z tego unormowania uprawnienie rady do nadawania honorowego obywatelstwa gminy oraz uchwalenia regulaminu w tym zakresie nie budzi wątpliwości, gdyż uchwała taka mająca statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Natomiast pojęcie honorowego obywatelstwa nie może być interpretowane przy zastosowaniu wykładni zawężającej, wobec czego, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1527/08 oraz II OSK 1477/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 737988 i na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei wyróżnianie odznakami regulowane jest odrębnymi przepisami rangi ustawowej, a przede wszystkim ustawą z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.), określającą zasady i tryb postępowania w tych sprawach. Zgodnie z art. 1 tej ustawy ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów tej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 2 ust. 2 omawianej ustawy odznakami, o jakich mowa w tej ustawie mogą być emblematy, godła, barwy, herby miast lub województw oraz inne przedmioty, chociażby powszechnie używane, jeżeli sposób ich sporządzenia i używania wskazuje na to, że pełnią funkcję wyróżnienia za zasługi pełnione w działalności państwowej lub społecznej. Na mocy art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2009 r., odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki, przy czym organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia, a ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1).

Tym samym, procedura stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego w powyższym zakresie podlega z woli ustawodawcy reglamentacji, gdyż ustanowienie wzorów odznak, jak również zasad ich nadawania i noszenia, obligatoryjnie uzależnione zostało od zajęcia stanowiska, w postaci zgody, przez Prezydenta RP. W związku z tym na organie gminy ciąży obowiązek dokonania stosownych uzgodnień, gdyż bez zachowania wymaganego trybu postępowania, to jest bez uzyskania zgody najwyższego organu władzy wykonawczej państwa, formalnie nie może dojść do podjęcia uchwały zawierającej uregulowania dotyczące omawianych kwestii. W przeciwnym razie taka uchwała dotknięta jest wadą w postaci istotnego naruszenia prawa.

Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do tych zapisów zaskarżonej uchwały, które dotyczyły ustalenia wzoru medalu oraz wzoru odznaki "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", a także sposobu noszenia odznaki. W świetle przywołanych wyżej uregulowań nie budzi wątpliwości, że zarówno medal dla osoby wyróżnionej tytułem "Zasłużony Obywatela Miasta Opola", jak i odznaka, o jakiej mowa w zaskarżonej uchwale, należy uznać za rodzaje odznaki honorowej.

W niniejszej sprawie nie można zgodzić się natomiast z argumentacją organu, przedstawioną w odpowiedzi na skargę, gdyż – po pierwsze – na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały doszło jednak, w ocenie Sądu, do ustanowienia zarówno tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", jak i wzoru dyplomu oraz medalu i odznaki, skoro mocą § 2 zaskarżonej uchwały uchylono jednocześnie dotychczas obowiązujące w tym zakresie przepisy. W tych okolicznościach zaskarżona uchwała nie jest uchwałą nowelizującą, zmieniającą tekst dotychczasowej uchwały Nr XIV/100/91 Rady Miasta Opola z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", ani ustalającą nowy jej tekst, ale mamy do czynienia z nowym aktem, w którego treści zawarto uregulowania dotyczące wzoru medalu i odznaki towarzyszących tytułowi "Zasłużony Obywatel Miasta Opola", a także zasad i trybu ich nadawania oraz noszenia. Bezspornym jest, że wzory zarówno odznaki, jak i medalu były stosowane na podstawie dotychczasowej uchwały od wielu lat, jednak wobec derogacji poprzednio obowiązujących w tym przedmiocie unormowań, przestały one już funkcjonować w porządku prawnym. Tym samym ponowne uchwalenie regulacji dotyczących omawianych kwestii oznacza ustalenie nowego wzoru medalu i odznaki. Nie ulega wątpliwości, że jak każdy inny akt, a w szczególności akt prawa miejscowego, uchwała zawierająca tego rodzaju uregulowania powinna być wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, stosownie do powoływanego wyżej art. 7 Konstytucji RP. Zatem w procedurze jej stanowienia Rada Miasta powinna uwzględnić treść wskazanych przepisów ustawy o odznakach i mundurach, a w związku z tym, stosownie do art. 6 tej ustawy, uzyskać zgodę Prezydenta RP na ustalenie przewidzianych w § 1 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały wzoru medalu i odznaki oraz sposobu jej noszenia, określonego w § 5 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do tejże uchwały, jednak tego wymogu nie dochowała. Zaznaczyć przyjdzie, że uregulowanie zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach ma charakter kategoryczny, a ponadto, wprowadzając od dnia 1 sierpnia 2009 r. upoważnienie dla organów samorządu terytorialnego, ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów intertemporalnych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z omawianej ustawy, polegającego – jak tego chce organ – na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach. Tymczasem tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych obowiązujących przepisów, w związku z czym chybiony jest argument o kontynuacji – w znaczeniu prawnym – dotychczas istniejących uregulowań.

Po wtóre – stanowisko zawarte w przytoczonym uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 1381/08, LEX nr 511463), wyrażone zostało na tle art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, przewidującego w ust. 3 wymóg zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej wzorów symboli jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy w przepisie art. 6 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do grupy odznak honorowych mowa jest o obowiązku uzyskania zgody Prezydenta RP. Nie ulega wątpliwości, że powyższe formy wyrażenia stanowiska nie są bliskoznaczne. W relacjach organów nie można nie dostrzegać istotnej różnicy pomiędzy pozycją organu wydającego opinię, a pozycją organu udzielającego zgodę. Związanie organu występującego o opinię jest znacznie luźniejsze, gdyż stanowisko wyrażone w opinii – co do zasady – nie jest wiążące, odmiennie od związania zgodą, oznaczającą zbieżność woli, stanowiącą najsilniejszy rodzaj współdziałania organów.

Po trzecie – wbrew twierdzeniom organu, iż nie doszło do zmiany wzoru symbolu i towarzyszących mu dokumentów, w zaskarżonej uchwale wprowadzono jednak zmiany, które należy uznać za istotne. Już tylko pobieżne porównanie poprzednio obowiązujących regulacji, wynikających z przedłożonej w sprawie dokumentacji, z treścią uchwały zaskarżonej prowadzi do wniosku, że zmianie nie podlegał określony w załączniku nr 3 do uchwały wzór awersu medalu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola" oraz jego dane techniczne. Natomiast obecnie ustalono również wzór rewersu medalu, przewidując na nim grawer imienia i nazwiska osoby wyróżnionej oraz przyznanego tytułu, czego nie zawierał załącznik nr 1 do uchwały Nr XXVIII/295/08 Rady Miasta Opola z dnia 17 kwietnia 2008 r., zmieniającej uchwałę Nr XIV/100/91 Rady Miasta Opola z dnia 28 maja 1991 r. w sprawie ustanowienia tytułu "Zasłużony Obywatel Miasta Opola". Ponadto, w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapis dotyczący sposobu noszenia odznaki "Zasłużony Obywatel Miasta Opola".

Końcowo zauważyć trzeba, że nie znajduje również uzasadnienia podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut naruszenia zakazu retroakcji, gdyż wyrażone przez Sąd stanowisko dotyczy wyłącznie zaskarżonej uchwały i obejmuje okres począwszy od daty jej wejścia w życie; nie odnosi się natomiast do dotychczas obowiązujących przepisów uchwały Nr XIV/100/91 Rady Miasta Opola z dnia 28 maja 1991 r., w związku z czym w jakikolwiek sposób nie przekłada się na legalność odznak honorowych nadawanych pod ich rządami.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały, w punkcie 2 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast zawarte w punkcie 3 rozstrzygnięcie w przedmiocie koszów uzasadnia przepis art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a.