Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 815/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) asesor WSA Katarzyna Górska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej i przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. Zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej P. H. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

15 czerwca 2016r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako Kierownik, organ i instancji) wpłynął wniosek złożony przez P. H. (dalej jako strona, wnioskodawca, skarżący) o przyznanie płatności na rok 2016 (dalej jako wniosek), w którym wniesiono o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.

Kierownik decyzją z "[...]" przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 obejmującą:

1. Jednolitą płatność obszarową - w wysokości 64.565,27 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 828,67 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

2. Płatność za zazielenienie - w wysokości 43.332,30 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 556,15 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. Płatność redystrybucyjną - w wysokości 4.606,21 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 59,12 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

4. Płatność dla młodych rolników - w wysokości 11.451,52 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 146,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

5. Płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - w wysokości 9.223,25 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 118,38 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto organ I instancji ww. rozstrzygnięciem przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.726,39 zł.

Następnie Kierownik wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazując przepisy art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a. oraz uznał, iż w dniu wydania decyzji nie dysponował prawidłowo ustalonymi powierzchniami. W jego ocenie stanowiło to nową stanowi okoliczność faktyczną w sprawie.

Decyzją z "[...]" Kierownik orzekł o uchyleniu dotychczasowej decyzji z "[...]" oraz przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 z tytułu:

1. Jednolitej Płatności Obszarowej - w wysokości 61.350,94 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.227,14 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowanie z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego,

2. Płatności za zazielenienie - w wysokości 42.130,32 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 539,44 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. Płatności redystrybucyjnej - w wysokości 4.606,35 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 58,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

4. Płatności dla młodych rolników - w wysokości 11.451,87 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 146,63 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

5. Płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - w wysokości 9.223,53 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 118,10 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto, powyższym rozstrzygnięciem organ I instancji przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.665,18 zł.

Decyzją z "[...]", będącą przedmiotem skargi, Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika z "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to czy istniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., po dokonaniu którego Kierownik BP uchylił własną decyzję dotychczasową z dnia "[...]" i rozstrzygnął ponownie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przesłanką ze wskazywanego przepisu jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, ale nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Dyrektor podkreślił, że obowiązkiem strony było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności czyli powierzchni upraw rolnych. W szczególności miał on obowiązek, stosownie do art. 17 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, ze zm., dalej jako rozporządzenie nr 809/2014) dokonać zmian w formularzu wniosku, jeżeli informacje dotyczące w szczególności powierzchni, lokalizacji lub granicy działki rolnej nie są poprawne lub są niekompletne. Na dzień wydania decyzji organ I instancji dokonał kontroli administracyjnej wniosku rolnika, w oparciu o bazę referencyjną Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) oraz informacje od wnioskodawcy na załącznikach graficznych, która nie wykazała wówczas nieprawidłowości. W dacie przyznawania płatności Kierownik kierował się danymi zawartymi we wniosku strony z 3 czerwca 2016r.

Wskazano, że obowiązkiem ARiMR jako Agencji płatniczej, jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawy modyfikacji danych referencyjnych LPIS. W ARiMR aktualizacja ortofotomapy dokonywana jest w cyklu 3-letnim. Każdego roku aktualizacji podlega ok. 33% powierzchni gruntów, będących w posiadaniu rolników z całej Polski. Jest to proces wieloetapowy. W pierwszej kolejności wykonywane są zdjęcia lotnicze, które następnie przekształcane są w ortofotomapy. Jeśli kontrola jakości powstałych ortofotomap będzie pozytywna, mogą być one wprowadzone do systemu. Negatywny wynik spowoduje konieczność ich ponownej weryfikacji, co wiąże się z wydłużeniem procesu aktualizacji.

Po aktualizacji (wymianie) ortofotomapy, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, dokonywana jest wsteczna ocena powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności. Jeżeli w jej wyniku zostaną stwierdzane przypadki zmniejszenia powierzchni MKO, dokonywana jest ocena przyczyn zmniejszenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego. Powierzchnie MKO są niczym innym jak systemowym odzwierciedleniem rzeczywistej wielkości powierzchni użytków rolnych, w granicach działki ewidencyjnej, do której rolnik może uzyskać płatność w danym roku.

Źródłem zmian danych referencyjnych LPIS, będącym jednocześnie podstawą zmian powierzchni MKO, są między innymi: nowe ortofotomapy przedstawiające zmiany użytkowania gruntu, informacje pochodzące z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą FOTO, informacje o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na materiale graficznym załączonym do wniosku spersonalizowanego, informacje pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalenia gruntów, podziały działek, modernizacje).

Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Ustalenia dokonano w oparciu o pomiary powierzchni MKO odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Dla dziełek ewidencyjnych ("[...]") stwierdzono, że powierzchnia MKO wynosi mniej niż deklaracja rolnika. Ujawnienie różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, spowodowaną wyznaczeniem nowej powierzchni MKO (zaimportowanej, czyli udostępnionej Kierownikowi BP w dniu 17 stycznia 2018r.) należy, zdaniem dyrektora, klasyfikować jako wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skoro bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego było określenie wysokości płatności obszarowych, a te zależą od powierzchni użytków rolnych na działce ewidencyjnej zadeklarowanej przez producenta, ujawnienie innego obszaru tych użytków niż obszar zgłoszony nie może być traktowane inaczej niż nowa okoliczność faktyczna, istotna dla sprawy.

We wznowionym postępowaniu wyszło na jaw, że wnioskodawca podał większa powierzchnię niż wynikająca ze stanu faktycznego. Zawyżenie łącznie wyniosło 4,16 ha.

Z powyższych względów, w ocenie organu odwoławczego, spełniona została przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób obliczenia poszczególnych płatności mając na uwadze art. 7, art. 8, art. 13, art. 14, art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 1312 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach), art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013r., s. 549, dalej jako rozporządzenie nr 1306/2013), art. 19a ust. 1 i 2, art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014r., str. 48, dalej jako rozporządzenie nr 640/2014), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1702), art. 8, art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013r., dalej jako rozporządzenie nr 1307/2013) oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do tego rozporządzenia, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2016r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1707), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2016r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1708), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016r. w sprawie stawki płatności dla młodego rolnika za 2016r. (Dz.U. z 2016r., poz. 1701), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2016r. (Dz. U. 2016r., poz. 1704).

Dyrektor stwierdził także, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014.

Organ odwoławczy uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższej decyzji strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do niniejszej skargi dokumentów tj.:

1) Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności na okoliczność ustalenia na jakiej podstawie skarżący szacował wielkość działek przed złożeniem wniosków o przyznanie ww. wsparcia, czy wskazane informacje uzyskał od organu i czy organ dysponował nimi w momencie wydawania pierwszej decyzji w przedmiotowej sprawie, która następnie w toku postępowania wznowieni owego została uchylona.

2) map obszarów rolnych podlegających wsparciu rolniczemu na okoliczność

ustalenia, jaka była rzeczywista powierzchnia ww. gruntów, czy skarżący dochował wszelkich czynności celem wskazania właściwej powierzchni ww. gruntów przed przyznaniem powyższych płatności oraz czy organ wznawiając postępowanie powinien opierać się jedynie na wynikach powstałych na skutek aktualizacji ortofotomap.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a, w zw. z art. 149 § 1 k.p.c, w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że organ w dniu wydania decyzji w sprawie, w której wznowiono postępowanie nie dysponował prawidłowo ustalonymi powierzchniami i wobec tego zaistniały w sprawie nowe okoliczności, podczas gdy organ dysponował dokumentem pt. "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności", na podstawie którego powierzchnię działek deklarował również skarżący, a zatem organ był w posiadaniu prawidłowo ustalonych informacji dotyczących powierzchni działek i wydawał decyzję na podstawie właściwego stanu faktycznego.

2. art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a, w zw. z art. 149 § 1 k.p.c, w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne, nieznane wcześniej organowi, które stanowiłyby podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, w której organ wydał decyzje ostateczną, podczas gdy aktualizacje ortofotomap nie stanowią nowych nieznanych wcześniej organowi okoliczności, na podstawie których można wznawiać w nadzwyczajnym trybie ostatecznie zakończone postępowania, tym bardziej że organ w czasie przed aktualizacją ww. map, jak również po jej dokonaniu nie przeprowadził dodatkowych czynności

sprawdzających w zakresie prawidłowości wskazanych informacji, tylko automatycznie uznał, że jest to podstawa do wznowienia postępowania.

3. art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący nie dochował obowiązku w zakresie podania prawidłowej

powierzchni działek, podczas gdy skarżący powierzchnię działki zadeklarował zgodnie z danymi wskazanymi przez organ w dokumencie pt. "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności", a więc bazował na danych

posiadanych i opracowanych przez organ, wobec czego skarżący nie może na tej podstawie ponosić negatywnych konsekwencji.

4. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania

dowodowego w sprawie polegającym na niewykazaniu, kiedy organ powziął

wiadomość o rzekomych nowych okolicznościach faktycznych, jakie to były nowe okoliczności i czemu wskazanych wiadomości organ nie powziął wcześniej, jak również czy są to jedyne wiarygodne informacje, na podstawie których można

stwierdzić rzekome nieprawidłowości, podczas gdy ortofotomapy są jedynie satelitarnymi pomiarami dużych powierzchni z założenia zawierającymi błędy i wymagającymi aktualizacji, a zatem nie mogę stanowić wyłącznej podstawy do

wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie.

5. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, i art. 77 § 1 k.p.a, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania

dowodowego w sprawie polegającym na nierozpoznaniu zarzutów podniesionych

w odwołaniu przez skarżącego, a dotyczących zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji kwestii dopuszczalności wszczęcia wskazanego postępowania, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2, 8, 13, 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 18 ust. 3 i art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieprawidłowości z tytułu przyznanej jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników i płatności związanej z uprawą roślin wysokobiałkowych.

W uzasadnieniu skarżący dodatkowo wskazał, że nową okolicznością uprawniająca organ do wznowienia mniejszego postępowania, nie mógł być sam fakt aktualizowania ortofotomap i powstałych w jej wyniku rozbieżności w pomiarach. Oczywistym jest, że te rozbieżności winny być uwzględniane przy rozpatrywaniu nowych wniosków o przyznanie wsparcia rolniczego, ale w żadnym wypadku nie mogą stanowić podstawy do wzruszania spraw zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. Takie działania burzą bowiem ugruntowany porządek administracyjny i ideę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz trwałości i ważności decyzji ostatecznych. Co więcej jak sam zaznacza organ zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej po aktualizacji ortofotomap i stwierdzenia zmniejszenia powierzchni MKO, należy dokonać oceny przyczyn zmniejszenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego, co nie jest jednoznaczne z automatycznym uznaniem wyników aktualizacji ww. map i w konsekwencji wznowieniem postępowania.

Organ nie wskazał przy tym, na czym polega zmiana pola zagospodarowania, jak również dlaczego nie są to nowe okoliczności faktyczne, o których organ nie wiedział w momencie wydawania decyzji. Co istotne decyzja uchylana była wydana w 2017r. na skutek analogicznych okoliczności, a zatem organ w 2017r. powinien już dysponować wskazaną wiedzą.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie w dniu 15 czerwca 2016r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym producent wnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników oraz płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że Kierownik decyzją z dnia "[...]" przyznał stronie:

1. Jednolitą płatność obszarową - w wysokości 64565,27 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 828,67 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

2. Płatność za zazielenienie - w wysokości 43332,30 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 556,15 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. Płatność redystrybucyjną - w wysokości 4606,21 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 59,12 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

4. Płatność dla młodych rolników - w wysokości 11451;52 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 146,98 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

5. Płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - w wysokości 9223,25 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 118,38 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto organ I instancji ww. rozstrzygnięciem przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1726,39 zł.

Następnie Kierownik wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia "[...]". W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania Kierownik wskazał przepisy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz uznał, iż w dniu wydania decyzji ("[...]") nie dysponował prawidłowo ustalonymi powierzchniami. Tym samym wskazał na nowa okoliczność faktyczną w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 154 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Aby ocenić prawidłowość decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie zaistniała wskazana przesłanka wznowienia postępowania. Brak takiej przesłanki wskazywałby bowiem, że w spawie niezasadnie wznowiono postępowanie i wzruszono ostateczną decyzję administracyjną przyznającą skarżącej określone prawa.

Jak podnosi się w orzecznictwie, każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 2008/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W konsekwencji wzruszenie decyzji ostatecznych nie jest poddane pełnej swobodzie, lecz ogranicza się do ściśle określonych przypadków, do których należą między innymi tzw. tryby nadzwyczajne, w tym tryb wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1747/97, LEX nr 41683 i z dnia 15 listopada 1999r., sygn. akt FSA 1/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 45). W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przesłanki wznowienia podlegają wykładni ścieśniającej (por. wyroki: WSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1824/03, LEX nr 132974 i NSA z dnia 9 września 2001 r., sygn. akt I SA 1788/99, LEX nr 75514. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Stosownie do art. 149 § 1, 2 i 4 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze zaskarżalnego postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania właściwy organ - oparciu o art. 151 § 1 k.p.a. - wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Inny sposób załatwienia sprawy przepisy przewidują w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych, tamujących możliwość uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a.), które jednak w sprawie nie wystąpiły. Omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone. Przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 170/04; LEX nr 143703).

Podkreślić należy, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, który otwiera postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej kolejności należy ustalić istnienie podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania. W razie pozytywnego wyniku tych czynności organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga dozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Dopiero jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzje i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, z wyspecyfikowaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia.

Szczegółowa analiza akt sprawy w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 wskazuje, że organ nie wykazał w dostatecznym stopniu istnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01, Lex nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 946/14).

Z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w tym trybie ważne jest więc, jakimi dowodowymi organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać prowadząc postępowanie o przyznanie płatności W postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia "[...]" (k. 14/1 akt sprawy administracyjnej) wskazano w sposób bardzo ogólnikowy, iż decyzja ostateczna z dnia "[...]" obarczona jest błędem, polegającym na przyznaniu płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do dofinansowania. Organ w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazuje, że ponowna weryfikacja powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych "[...]" dowodzi, że doszło do zmiany pola zagospodarowania a tym samym doszło do zmiany maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) do którego płatność mogła być przyznana.

Podkreślić należy, ze organ w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania jak również konsekwentnie w zaskarżonych do Sądu decyzjach administracyjnych nie wykazał kiedy sporządzono dokumentację fotograficzną spornych działek "[...]", która była podstawą sporządzenia ortofotomapy tego terenu.

Z dokumentu Kierownika Biura Powiatowego z dnia 13 czerwca 2019r. wynika jedynie, iż Kierownik po wydaniu decyzji ostatecznej wszedł w posiadanie wykazu spraw, w których należy dokonać weryfikacji wstecznej. Jednocześnie dla działek ewidencyjnych wyszczególnionych w tym dokumencie aktualizacja ortofotomapy nastąpiła po dniu wydania decyzji ostatecznej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z akt sprawy nie wynika jednak od kiedy Kierownik Biura Powiatowego dysponował zdjęciami spornych działek i czy w związku z tym można uznać, że stwierdzona na ich podstawie okoliczność jest rzeczywiście nową dla sprawy okolicznością faktyczną nie znaną organowi w dacie wydawania decyzji ostatecznej z dnia "[...]".

Podkreślić należy, że organ odwoławczy w ogóle kwestii tych nie rozważał w kontekście przesłanki wznowienia i to pomimo zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, że wskazane okoliczności mogły być znane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej, a tym samym czy w ogóle zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organy obu instancji nie wyjaśniły, kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu. Organ nie wskazał kiedy do systemu informatycznego organu zostały zaimplementowane nowe dane, m.in. zdjęcia działek skarżącej "[...]" przedstawiające odmienny stan faktyczny na gruncie w 2016r., niż znany organowi na dzień wydania decyzji o przyznaniu płatności na ten rok.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także iż należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 cyt. Rozporządzenia Rady Nr 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009). Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarzadzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu (...) - (Dz.Urz.UE.L 316 z 2 grudnia 2009 r.) służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych.

Przy czym podkreślenia wymaga, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie kontroli administracyjnej, co wynika wprost z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady Nr 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy winien był w sposób szczegółowy i przekonywujący wyjaśnić dlaczego kiedy pojawiły się nowe zdjęcia lotnicze działek skarżącego i dlaczego nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego z dnia 15 czerwca 2016 r. o przyznanie płatności na rok 2016.

Niewyjaśnienie przedmiotowej kwestii, czy stosowna dokumentacja fotograficzna była organowi znana w dacie wydawania decyzji ostatecznej z dnia "[...]" niewątpliwie ma kluczowy wpływ na ocenę przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia tej decyzji.

W tym miejscu Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, wskazuje również na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015r. w sprawie II GSK 595/14, który w pełni podziela, że nie można podzielić zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jak aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy nie wykazał, aby zaimportowanie, czyli udostępnienie Kierownikowi Biura Powiatowego nowej ortofotomapy w dniu 17 stycznia 2018r. i wynikające z tej mapy okoliczności faktyczne stanowiły nowy dowód istniejący na dzień wydania decyzji ostatecznej z dnia "[...]".

Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., każe dalsze działania organu kwalifikować jako co najmniej przedwczesne. W związku z tym stwierdzić należało, że organ odwoławczy naruszył art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dostrzeżona wadliwość organu odwoławczego w tym zakresie jest tym istotniejsza, że kwestia braku przyczyny wznowieniowej była eksponowana przez stronę w odwołaniu. Brak odniesienia się do tej kwestii stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Powyższe skutkuje również wadliwością uzasadnienia decyzji, a co za tym idzie sprawia, że rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu.

Dodatkowo odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odwodu uzupełniającego: informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności, map obszarów rolnych podlegających wsparciu rolniczemu wskazać należy, że ustaleń takich nie może dokonać samodzielnie Sąd. Zauważyć w tym miejscu bowiem należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób zostały ocenione (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r., sygn. akt II OSK 554/07). Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu. Sąd administracyjny nie może zaś zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego. Uzupełnienie materiału dowodowego winno nastąpić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym przed organami administracji publicznej i podlegać ocenie przez ten organ. Tym samym, to organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie miał okazję wypowiedzieć się odnośnie wnioskowanych przez skarżącego dowodów.

Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składają się: wpis sądowy od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą (480 zł). Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej zostało ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).