Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1604/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zbadanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą "nadbudowę i rozbudowę hotelu [...]", zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym gruntów: [...] obręb [...]. W ocenie organu nadzoru budowlanego zakres i charakter wykonanych robót budowlanych, udokumentowanych w dzienniku budowy był tylko bieżącą konserwacją i utrzymaniem istniejącego obiektu budowlanego. Wykonane przez Inwestora roboty nie były ujęte w wielobranżowym projekcie budowlanym zatwierdzonym powołaną decyzją. Do pisma dołączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię dziennika budowy oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania.

C. K. (inwestor) w dniu [...] grudnia 2015 r. złożył do organu pierwszej instancji pismo, w którym przedstawił stanowisko w sprawie. Stwierdził, że na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zawiadomił właściwy miejscowo organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia budowy i przystąpił do wykonywania prac przygotowawczych. Podniósł, że roboty budowlane w obiekcie budowlanym, który planowany jest zgodnie z decyzją administracyjną i projektem budowlanym do nadbudowy, nie są uregulowane ustawowo. Nie istnieje również ustawowy obowiązek ich określania w projekcie budowalnym. Zakres robót przygotowawczych określany jest w porozumieniu pomiędzy inwestorem, autorem projektu budowlanego oraz kierownikiem budowy. Zarówno zakres jak i fakt prowadzenia robót przygotowawczych na rzeczonej budowie został odnotowany w dzienniku budowy przez uprawnionego do dokonywania wpisów kierownika budowy i jest to jedyny dowód materialny w sprawie.

Ponadto C. K. wniósł o wskazanie przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych lub dowodów materialnych, wynikających wprost z obowiązujących przepisów prawa budowlanego, stanowiących podstawę wygaszenia rzeczonej decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle zapisów zawartych w dzienniku budowy.

Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie, tj. wskazania prac przygotowawczych wymienionych w art. 41 ust. 2 P.b. oraz robót budowlanych objętych zatwierdzonym projektem budowlanym, które zostały wykonane w terminie 3 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna.

W odpowiedzi C. K. w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził, że niezrozumiałym jest dla niego fakt wezwania do wyjaśnienia spraw wynikających wprost z zapisów dziennika budowy, którego kserokopia jest w posiadaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zwrócił się o wyjaśnienie: 1) jaki przepis P.b. określa chwilę rozpoczęcia budowy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy istniejącego obiektu budowalnego w zakresie nadbudowy i nie wymaga wytyczenia tego obiektu w terenie, teren jest zniwelowany, zagospodarowanie terenu jest istniejące, teren budowy jest uzbrojony; 2) jaki przepis prawa uzależnia terminy określone w art. 37 ust. 1 P.b. od wykonania robót ujętych w zatwierdzonym projekcie budowalnym.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2010 r. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

C. K. złożył odwołanie od powołanej decyzji do Wojewody [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Wojewoda stwierdził, że przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie.

Dalej organ drugiej instancji zauważył, że stosownie do treści art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, dokonując w tym zakresie ustaleń, co do daty rozpoczęcia robót budowlanych objętych pozwoleniem. Trafnie, na podstawie dziennika budowy, ocenił wykonane przez inwestora prace, jako nieobjęte pozwoleniem na budowę i stwierdził na tej podstawie, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wykonanie prac budowlanych innych niż objęte pozwoleniem na budowę, pozostaje natomiast bez wpływu na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 P.b.

Jak wywiódł organ drugiej instancji, z projektu budowlanego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę nie wynika, aby przewidziano w nim wykonanie robót polegających na remoncie elewacji budynku. Wbrew stanowisku inwestora przedstawionemu m.in. w piśmie z dnia [...] maja 2016 r., nie stanowią remontu elewacji roboty wymienione w projekcie budowalnym (Informacja dotycząca BIOZ pkt 2.1). Również zamieszczone rysunki elewacji, o których C. K. wspomniał we wskazanym piśmie, nie są dowodem na to, że projekt przewiduje wykonanie prac remontowych elewacji. Skoro zaś przed upływem terminu wskazanego w art. 37 ust. 1 P.b. inwestor nie podjął prac przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowalnym, należało uznać, że pozwolenie na budowę wygasło.

Wojewoda [...] stwierdził dalej, że wykonane roboty nie stanowiły również prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Organ odwoławczy zaznaczył, że wbrew twierdzeniu inwestora, z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wymienione w nim prace uznane przez ustawodawcę za przygotowawcze, stanowią katalog zamknięty, którego rozszerzanie jest niedopuszczalne.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołania, organ drugiej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 45 P.b., skoro dziennik budowy dopuścił jako dowód w sprawie. Wyjaśnił, że bez znaczenia w sprawie było zinterpretowanie wpisu kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia [...] kwietnia 2015 r., dotyczącego zlokalizowania kontenerowej stacji trafo, dla wykonywanego w innym trybie przyłącza. Wpis ten został bowiem dokonany po upływie terminu wygaśnięcia decyzji i nie stanowił dowodu w sprawie.

Za chybiony Wojewoda [...] uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w związku z nieprzeprowadzeniem wizji lokalnej na budowie oraz nieuzyskaniem wyjaśnień od kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. Stwierdził, że nie było potrzeby przeprowadzania wizji lokalnej, ponieważ takową przeprowadził uprawniony do tego organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]). Zgodnie z art. 45 P.b. podstawowym dokumentem urzędowym przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy. Jest to, jak sam inwestor zaznaczył w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., jedyny dowód materialny w sprawie. Kierownik budowy oraz inspektor nadzoru inwestorskiego nie są stronami postępowania. Inwestor, składając wyjaśnienia w toku prowadzonego postępowania, miał możliwość przedłożenia wyjaśnień tych osób, jako dowodów w sprawie.

Następnie Wojewoda [...] wskazał, że nie może ustosunkować się do kwestii ewentualnego naruszenia art. 35 § 1 i § 3 oraz 36 § 1 i § 2 K.p.a., ponieważ terminowość załatwienia sprawy, nie była przedmiotem postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., organ drugiej instancji zauważył, że współdziałanie organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowalnego w trakcie prowadzonego postępowania nie może stanowić zarzutu. Jest ono bowiem obowiązkiem tych organów, co wynika wprost z przepisów P.b. Stosownie do nich organy mają obowiązek współdziałania celem wyjaśnienia wszystkich elementów sprawy zgodnie z przepisami i ustalenia prawdy obiektywnej.

C. K. w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].

Skarżący zarzucił:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego, wbrew treści dokumentu: "Dziennik Budowy" z dnia [...] czerwca 2009 r., poprzez stwierdzenie, wbrew wpisom osób posiadających uprawnienia w budownictwie, że w terminie do dnia [...] lipca 2010 r. inwestor nie wykonał prac objętych pozwoleniem na budowę, co skutkowało naruszeniem prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 37 ust. 1 P.b., jako przystającego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego;

2. naruszenie procedury administracyjnej, w tym w szczególności reguł postępowania dowodowego, co mogło mieć zasadniczy wpływ na treść orzeczenia, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia w sprawie dowodów i oparcie się na oględzinach przeprowadzonych przez inny organ przed wydaniem rozstrzygnięcia (protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., który powiela zapisy dziennika budowy, co do historii inwestycji, a co do stanu faktycznego, odnosi się wyłącznie do dnia przeprowadzenia kontroli).

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...];

2. zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi C. K. wskazał, że jako zasadniczy dowód w sprawie przyjęto treść dziennika budowy. Dziennik budowy zawiera wpisy robót budowlanych, wykonanych przed [...] lipca 2010 r., co jest niesporne. Dla organu sporny był jednak zakres tych robót i ich zgodność z pozwoleniem na budowę. Na podstawie treści wpisów dziennika organ dokonał oceny prac, jako nieobjętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Skarżący podniósł, że organ administracji nie przeprowadził w tym zakresie, mimo stanowiska inwestora wyrażanego od początku postępowania, postępowania dowodowego w postaci: przesłuchania świadka (kierownika budowy dokonującego wpisu oraz inspektora nadzoru). Nie powołał też biegłego celem sporządzenia opinii na okoliczność zgodności wykonanych robót z treścią pozwolenia na budowę i załącznikami do niej, chociaż inwestor podnosił, że w projekcie budowlanym znajdują się rysunki elewacji.

Dalej C. K. stwierdził, że wobec zasady bezpośredniości dowodów, nie może przedkładać, jak to sugeruje organ drugiej instancji, wyjaśnień osób, jako dowodów w sprawie. Wyjaśnienia złożone w bliżej nie określonej formie (nie przed organem, który prowadzi postępowanie w sprawie) nie mogą bowiem służyć jako dowód. To zadaniem organu pierwszej instancji było przeprowadzenie z urzędu dowodów na okoliczność dokonanych wpisów w dzienniku budowy, skoro inwestor przedkłada dziennik budowy, jako dokument wiarygodny, a organ kwestionuje tę wiarygodność i treść zapisów. Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził takiego dowodu, to organ drugiej instancji powinien był uchylić wadliwą decyzję i wskazać dowody, które trzeba przeprowadzić, aby uzupełnić postępowanie.

Następnie, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1017/15, skarżący podniósł, że dokonanie ustaleń, w oparciu o które można stwierdzić, że doszło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, musi być niewątpliwie. Okoliczność ta nie zwalnia organu administracji z należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Biorąc pod uwagę, że wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, ewentualne orzeczenie o tym ma charakter deklaratoryjny, a w obrocie prawnym nie występuje decyzja, która merytorycznie rozstrzygałaby tę kwestie, nie ma przeszkód, aby organ czynił ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego, dającego podstawę do oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, czy też nie. Jak zauważył C. K., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem postępowania powinno być ustalenie, czy roboty określone w pozwoleniu na budowę zostały rozpoczęte w ciągu trzech lat od wydania pozwolenia, i czy nie zostały przerwane na okres dwóch lat .

Skarżący zwrócił również uwagę, że organ drugiej instancji zaakceptował fakt nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin przez organ pierwszej instancji, dowodząc, iż wobec zasady współdziałania organów, wystarczające są ustalenia kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. Sam protokół kontroli zawiera historyczny opis inwestycji, ze wskazaniem obecnego stanu obiektu hotelu [...]. Kontrola zawiera natomiast opis poszczególnych wpisów w dzienniku budowy, nie zawiera zaś wniosków, które kwestionują roboty, jako nieobjęte pozwoleniem na budowę. W ocenie skarżącego, takie wnioski są wyłącznie efektem działania organu pierwszej instancji, który jednak nie był na miejscu oględzin, ani w dniu [...] października 2015 r., ani w toku postępowania.

C. K. skonstatował, że organ drugiej instancji nie odniósł się w ogóle do powyższego problemu, uznając, iż ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zastępują ustalenia własne organu, mimo to, że organ nie dokonał samodzielnie oględzin.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. C. K. poparł zarzuty zawarte w skardze. Ponadto wskazał, że rozpoczęcie robót/remontu (malowania) było związane z zaleceniem konserwatorskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako K.p.a.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jest art. 37 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako P.b.), zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Nie ulega wątpliwości, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo dysponowania przysługującym jej uprawnieniem, zarówno, co do jego przyznania, jak i w zakresie jego realizacji. Innymi słowy, to od woli jednostki zależy, czy wystąpi o przyznanie uprawnienia, a następnie, czy uprawnienie to będzie realizować. Zasadniczo zatem nie jest dopuszczalne stosowanie przymusu państwowego do realizacji uprawnienia. Przedmiotem egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie obowiązki (art. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.). Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej nie kontroluje realizacji przyznanego jednostce uprawnienia. Formą takiej kontroli jest ocena przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. określa prawne konsekwencje niezrealizowania uprawnienia (pozwolenia na budowę) lub przerwania realizowania tego uprawnienia (zob. podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II OSK 68/14. Niepublikowany).

W przypadku, gdy właściwy organ administracji otrzymuje informację o tym, że budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w powołanych przepisach wymaga ustalenia następujących okoliczności:

1. kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna;

2. na jakie zamierzenie budowlane udzielono tą decyzję pozwolenia;

3. czy w okresie trzech lat od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna, rozpoczęto budowę, której dotyczy ta decyzja.

Akta przedmiotowej sprawy nie pozostawiają wątpliwości do co do tego, że:

1. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. K. pozwolenia na budowę obejmującą nadbudowę i rozbudowę hotelu "[...]", zlokalizowanego przy Al. [...] w [...], na działce oznaczonej numerem ewid. gruntu [...], parametry techniczne części projektowanej budynku: powierzchnia zabudowy 54,90 m2, powierzchnia użytkowa 1212,70 m2, kubatura 7207,86 m3;

2. wskazana decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2007 r.

Powołane okoliczności nie są kwestionowane przez skarżącego.

Kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], było zatem ustalenie, czy do dnia [...] lipca 2010 r. (w ciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna) rozpoczęto budowę opisanego zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Stosownie do treści art. 41 ust. 2 P.b. pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Chociaż można podzielić wątpliwości skarżącego, wyrażane w toku postępowania administracyjnego, że gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nadbudowy lub rozbudowy istniejącego obiektu budowalnego, zbędne może być wytyczenie obiektu w terenie, niwelacja terenu, jego zagospodarowanie i uzbrojenie, to nie zmienia to jednak faktu, że zawarty w powołanym przepisie katalog prac przygotowawczych, jest zamknięty. Inne, ewentualnie podejmowane czynności, nie są więc pracami przygotowawczymi. Są to jedynie czynności faktyczne, które nie wywołują prawnie doniosłego skutku w postaci rozpoczęcia budowy. O ile zatem nie ma potrzeby wykonania wymienionych w art. 41 ust. 2 P.b. czynności, to okoliczność rozpoczęcia budowy należy ustalić, stwierdzając, czy rozpoczęto roboty budowlane, polegające na realizacji zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, np. na nadbudowie lub rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego. Godzi się też zwrócić uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu dziennika budowy (nr [...]) wynika, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. na potrzeby realizowanej nadbudowy budynku hotelu na działce inwestora zlokalizowano kontenerową stację trafo o mocy 400 kV w celu zabezpieczenia zwiększonego zapotrzebowania w energię elektryczną.

Jeżeli stan faktyczny sprawy kształtuje się tak, że w ciągu trzech lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, podjęto na terenie budowy jakieś czynności, wątpliwe jest natomiast, czy czynności te stanowiły roboty budowlane polegające na realizacji zamierzenia budowlanego objętego udzielonym pozwoleniem, to podstawowym dowodem w sprawie jest dziennik budowy. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 P.b. stanowi on urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Jakkolwiek powołany przepis posługuje się określeniem "urzędowy dokument", to należy zaznaczyć, że dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie spełnia on bowiem jednego z podstawowych warunków określonych w art. 76 K.p.a. - nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 K.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 260/12. Niepublikowany).

Dziennik budowy nie ma więc mocy dowodowej dokumentu urzędowego (nie stanowi dowodu tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone). Dokonanie w nim wpisu o podjęciu określonych robót budowalnych nie przesądza więc o tym, że stanowią one realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę. Dziennik budowy jest dokumentem prywatnym. Jego wiarygodność podlega zatem ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), w oparciu o zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu dziennika budowy wynika, że do [...] lipca 2010 r. (trzy lata od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna) dokonano siedmiu wpisów:

1. 1 lipca 2009 r.: w dniu dzisiejszym przekazano kier. budowy plac budowy. Zgodnie z wolą inwestora roboty budowalne rozpoczną się od remontu elewacji budynku;

2. 1 lipca 2009 r.: rozpoczęto roboty remontowo-budowlane związane z remontem elewacji budynku. Opracowałem plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dotyczący przedmiotowej budowy oraz tablicę budowy;

3. 17 lipca 2009 r.: wykonano elewację budynku od strony ul. [...]. Rozpoczęto obkładanie schodów zewnętrznych płytkami z terakoty. Trwają prace remontowe na pozostałych ścianach elewacji. Proszę inspektora nadzoru o dokonanie odbioru remontu elewacji od strony ul. [...];

4. 21 lipca 2009 r.: roboty na elewacji odebrałem. Proszę kontynuować dalsze etapy prac;

5. 8 sierpnia 2009 r.: wykonano remont elewacji od strony zachodniej budynku. Proszę inspektora nadzoru o odbiór w/w prac;

6. 9 września 2009 r.: wykonano remont pozostałych elewacji budynku od strony północnej i wschodniej wraz z robotami towarzyszącymi. Zwracam się do inwestora o dokonanie odbioru całości robót remontowych bez pokrycia dachu budynku;

7. 18 września 2009 r.: odebrałem roboty remontowo-budowlane związane z elewacją budynku. Nie zgłaszam żadnych usterek.

Kolejny wpis został dokonany w dniu 8 kwietnia 2011 r., zatem po upływie trzech lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna.

W decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2016 r. szczegółowo przywołano powyższe wpisy w dzienniku budowy i wyprowadzono z nich trafny wniosek, że roboty budowlane prowadzone w hotelu "[...]" w okresie od 1 lipca 2009 r. do 3 lipca 2010 r. nie stanowiły realizacji zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Udokumentowane w dzienniku prace ograniczyły się w tym okresie do remontu elewacji budynku oraz schodów. Bynajmniej nie polegały one na rozbudowie lub nadbudowie budynku hotelu.

C. K., zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu, nie zakwestionował wpisów dokonanych w dzienniku, lecz przedstawił odmienną interpretuję zawartych w nim informacji, utrzymując, że świadczą one o realizacji zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym pozwoleniem. Skarżący nie podważył więc stanu faktycznego sprawy ustalonego na podstawie dziennika budowy, lecz odmiennie zinterpretował potwierdzone tym dokumentem czynności faktyczne. W tej sytuacji nie ma podstaw, aby zarzucać organom administracji nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków (kierownika budowy i inspektora nadzoru). Dokonane przez nich w dzienniku budowy wpisy nie pozostawiają bowiem wątpliwości, co do zakresu podjętych czynności. Ocena, czy mieściły się one w ramach udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę, należała zaś do organów administracji, które zasadnie stwierdziły, że wykonane prace remontowe nie stanowiły realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku hotelu.

Zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Wojewoda [...] prawidłowo odnieśli się do projektu budowlanego, stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę i trafnie stwierdzili, że nie przewidziano w nim robót polegających na remoncie elewacji budynku. Wbrew stanowisku skarżącego, nie świadczą o tym ani roboty wymienione w projekcie, ani dołączone do niego rysunki, w tym rzuty budynku z widoczną elewacją.

Jak wynika z treści projektu, przewidziano dobudowę wejściowego holu windowego od strony podwórka oraz nadbudowę całości obiektu o jedno piętro i nieużytkowe poddasze. Zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego obejmować miał: roboty rozbiórkowe istniejącego obiektu, roboty ziemne, roboty zbrojeniowe i betonowe pływy fundamentowej i elementów konstrukcyjnych, roboty murarskie ścian zewnętrznych i działowych, roboty zbrojarskie i betonowe schodów, podciągów i wylewek stropowych monolitowych, montaż stalowej i drewnianej więźby dachowej, roboty dekarskie i pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej, roboty instalacyjne i roboty wykończeniowe.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że dołączone do projektu rysunki elewacji to projekt elewacji, która miała być wykonana w ramach zamierzonej rozbudowy i nadbudowy, a nie projekt remontu elewacji istniejącego budynku.

Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje natomiast podniesiona przez skarżącego na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. okoliczność, że rozpoczęcie robót budowlanych od remontu (malowania) związane było z zaleceniami konserwatora zabytków. Nawet bowiem jeżeli takie sugestie były kierowane przez konserwatora zabytków to zakres prac związany z tym remontem musi wynikać z dokumentów projektowych i formalnych uzgodnień, a w szczególności z zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem w aktach sprawy brak jest takiej zatwierdzonej dokumentacji.

Konkludując, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.