Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1168/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gmina na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Gmina kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] czerwca 2019 r. znak [...] Gmina (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji znak [...] z dnia [...] r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni [...] ha klasy [...] i [...] ha klasy [...] w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. gmina P. , przeznaczonej pod budowę boiska do piłki nożnej, zgodnie z decyzją nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] roku znak [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

W uzasadnieniu swojego wniosku Wójt Gminy P. podał, że swoją prośbę zmiany decyzji Starosty [...] opiera na treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej przywoływana jako: "K.p.a."). Jednocześnie Wójt Gminy P. w piśmie znak [...] z dnia [...] maja 2019 r. przedstawił wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie P. gmina P. , z których wynika, że grunt rolny aktualnie stanowi obszar o powierzchni [...] ha klasy [...] oraz [...] ha klasy [...] i na podstawie tych danych wnioskodawca wnosi o dokonanie zmiany decyzji ostatecznej - poprzez zmniejszenie obszaru wyłączonego pierwotnie z produkcji rolniczej.

2. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. znak [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a. na wniosek Gminy P. o zmianę decyzji własnej z dnia [...] r., znak [...] zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej w działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. gmina P. , odmówił zmiany decyzji tej decyzji, zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów o powierzchni [...] ha klasy [...] i [...] ha klasy [...] w działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym P. gmina P. .

W uzasadnieniu Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2019 r. przeprowadził oględziny, z których wynika, że na obszarze działki nr [...] nie jest prowadzona działalność rolnicza. Część działki stanowi teren biologicznie czynny, lecz nie uprawiany rolniczo. W związku z powyższym, w ocenie Organu nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej poprzez zmniejszenie obszaru podlegającego wyłączeniu z produkcji rolniczej.

Zdaniem Organu, zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. nie jest możliwe, gdyż Skarżąca nabyła prawo w drodze ostatecznej decyzji Starosty [...]. Organ przywołał treść normy wynikającej z art. 155 K.p.a., i uznał, że ze względu na przepisy szczególne, tj. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U z 2017 r. poz. 1161), zmiana decyzji nie jest możliwa.

Gmina nabyła prawo do wyłączenia gruntów w działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym P. gmina P. i z tego prawa skorzystała wyłączając grunt z produkcji rolniczej. W związku z tym, jak stwierdził Organ, ostateczna decyzja Starosty [...] znak [...] z dnia [...] r. nie może zostać zmieniona. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w szczególności z wypisów z rejestru gruntów wynika, że cały obszar działki [...] stanowił tereny oznaczone klasą Bp - zurbanizowane tereny niezbudowane lub w trakcie zabudowy, a zmiany wprowadzone do ewidencji gruntów w dniu 6 listopada 2018 r. w rzeczywistości (co potwierdzają oględziny działki) nie spowodowały przywrócenia rolniczego wykorzystywania działki.

3. Od wydanej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie:

art. 155 § 1 K.p.a., poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że generalnie ujmowane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisu szczególne sprzeciwiające się zmianie decyzji, podczas gdy ww. ustawa nie zawiera takiego unormowania; art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., poprzez przekroczenie granic oceny dowodów poprzez nieuprawnione przyjęcie, że brak rolniczego wykorzystywania gruntów stanowi przeszkodę dla zmiany decyzji w trybie art. 155 § 1 K.p.a.; art. 11 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, poprzez niewskazanie z jakich przyczyn brak przywrócenia rolniczego wykorzystywania działki jest przeszkodą do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 § 1 K.p.a.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia

[...] r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że rolą postępowania odwoławczego jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Kolegium podkreśliło, że wbrew pozorom postępowania prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a., czy także na podstawie art. 154 K.p.a., należą do jednych z bardziej skomplikowanych, co do których w dalszym ciągu występuje szereg rozbieżnych poglądów, zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego. Przede wszystkim Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji (art. 155 K.p.a.) nie jest ponowne, merytoryczne jej rozpoznanie. Sprawa taka ogranicza się wyłącznie do badania zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie - istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które mają uzasadniać podjęcie jednego z określonych rozstrzygnięć. Ramy prawne i faktyczne sprawy są natomiast wyznaczone ostatecznym rozstrzygnięciem, stanowiącym podstawę tego postępowania. Organ wskazał, że ani art. 154, ani art. 155 K.p.a., nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej ze względu na ujawnienie nowych dowodów bądź okoliczności, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń niż te, w oparciu o które wydano kwestionowaną decyzję. Tryby określone w tych przepisach nie służą również usuwaniu wad wydanej uprzednio decyzji - nieusuniętych w postępowaniu odwoławczym - albowiem temu służą z kolei postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. (wznowienie postępowania) i art. 156 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji).

Kolegium jednocześnie w całości podzieliło to stanowisko, zgodnie z którym postępowania nadzwyczajne uregulowane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą odnieść skutek jedynie wówczas, gdy pierwotnie wydana decyzja (a właściwie jej konkretne rozstrzygnięcia) oparta została na tzw. uznaniu administracyjnym, a więc w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Nie mogą być zatem, w ocenie Organu, uchylane lub zmieniane w tym trybie tzw. decyzje związane, to jest takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (vide wyrok WSA w Szczecinie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 558/17; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 795/18; wyrok WSA w Lublinie z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 181/18).

Organ przypomniał, że Strona zwróciła się do Organu I instancji o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów w działce nr [...]. Przyczyną takiego stanu rzeczy było zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy boiska sportowego i placu zabaw dla dzieci i młodzieży. W momencie składania wniosku Skarżąca posiadała decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla tej inwestycji

z [...] r., która obejmowała całe powierzchnie działek nr [...] i [...] w obr. P. , gmina P. . Dodatkowo w treści decyzji zawarto warunek, aby powierzchnia biologicznie czynna nie była mniejsza, niż 60% powierzchni działki. Decyzja stała się ostateczna 23 listopada 2009 r. Starosta [...] - zgodnie z wnioskiem Skarżącej - decyzją z [...] r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej ww. gruntów o pow. [...] oraz o pow. [...] Następnie wnioskiem z [...] maja 2019 r. Strona zwróciła się o zmianę wydanej decyzji, ponieważ - co wynika z treści jego uzasadnienia - zleciła uprawnionemu geodecie dokonanie zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], poprzez przywrócenie do produkcji rolniczej części działki o powierzchni: [...] i [...] W załączeniu do wniosku przedłożono wykaz zmian danych ewidencyjnych z 2018 r. przedstawiający dokonane zmiany w klasyfikacji użytków na działce nr [...].

Organ przypomniał, że w myśl art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.l.), wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). Z kolei przeznaczeniem gruntów na cele nierolnicze i nieleśne jest ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l). Analiza przytoczonych przepisów doprowadziła Organ do wniosku, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej jest okolicznością faktyczną, a nie prawną, która występuje w momencie rozpoczęcia innego, niż rolnicze ich użytkowania. Samo zaś zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie aktem legalizującym ten stan rzeczy, przy czym dla jego wydania niezbędna jest uprzednia zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, z celu rolniczego na nierolniczy. Zmiana taka może nastąpić bądź w ramach procedury planistycznej (jeżeli wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej), co wynika wszakże z treści art. 7 ust. 1 albo w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ rozpatrujący wniosek o zezwolenie na wyłączenie z produkcji użytków rolnych ma więc w pierwszej kolejności obowiązek zbadać czy nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu rolnego na cele nierolnicze bądź w planie miejscowym, bądź w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ten jest przy tym związany ustaleniami planu albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (ustalającą inwestycję celu publicznego) w zakresie w jakim decyzja ta rozstrzyga kwestię zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (vide: wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1615/14). W ocenie Kolegium decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest de facto decyzją związaną, a nie uznaniową. Do takich konstatacji Organ doszedł uznając, że organ prowadzący takie postępowanie jest związany zmianą przeznaczenia gruntów rolnych, na cele nierolnicze, która to zmiana została dokonana bądź w ramach procedury planistycznej, bądź w efekcie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego, czy ustalenia warunków zabudowy (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeżeli do takiej zmiany doszło i nie występują inne negatywne przesłanki do rozpoznania wniosku strony, wówczas organ ma obowiązek zezwolić na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. A contrario, jak zauważył Organ, jeżeli strona wnosi o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, mimo że np. do zmiany przedmiotowego celu nie doszło w jednej z przewidzianych prawem form, organ jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia negatywnego. Oceny takiej, zdaniem Organu, nie zmienia posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może" w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., albowiem zwrot ten odnosi się nie do samego wydawania decyzji zezwalającej (i oparcia jej na uznaniu administracyjnym) ale do legalnego rozpoczęcia na gruntach działalności innej, niż rolnicza. Oceny tej nie zmienia również treść art. 11 ust 1b u.o.g.r.l., zgodnie z którym, wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Przepis ten oznacza właściwie, że decyzja odnosząca się do gruntów rolnych klas IV, IVa, IVb, V i IV (gleb pochodzenia organicznego), jedynie potwierdza skutek prawny w postaci wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, przy czym skutek ten powstaje z dniem faktycznego rozpoczęcia innej działalności, niż rolnicza. Organ wskazał, że w decyzji takiej nie określa się również obowiązków, o których mowa w art. 11 ust. 1a ww. ustawy. Brak posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem "związany" w kontekście zezwolenia na wyłączenie gruntów klas innych, niż te, o których mowa w art. 11 ust. 1b ustawy w żadnym razie nie oznacza, że wydawana w tym przedmiocie decyzja ma charakter uznaniowy. Jeżeli bowiem wnioskodawca uzasadnia swój wniosek treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub - jeżeli zgoda z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie jest wymagana, a planu przestrzennego nie ma - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to brak jest podstaw prawnych do odmowy udzielenia zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji. Wtedy wszakże taka decyzja ma charakter konstytutywny, aczkolwiek nadal jest to decyzja związana. (W. Radecki, Art. 11. w: Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012). W ocenie Organu już choćby z tych przyczyn niemożliwa była zmiana ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r. na podstawie art. 155 K.p.a., ponieważ - przepis ten umożliwia ingerencję jedynie w rozstrzygnięcia zawarte w tych decyzjach, które oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym.

Bez względu na powyższe, Organ podkreślił, że nawet gdyby uznać, że, co do zasady, dopuszczalna jest zmiana decyzji wyłączającej grunty rolne z produkcji rolniczej na podstawie art. 155 K.p.a., to w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy wydanie takiej decyzji i tak nie było możliwe. Strona uzyskała przedmiotowe zwolnienie celem realizacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy boiska i placu zabaw na całym terenie działki nr [...] i [...] - zgodnie z wnioskiem i ostateczną decyzją ustalającą inwestycję celu publicznego. Faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło 17 października 2012 r. (niekwestionowane oświadczenie zawarte w piśmie z 15 listopada 2017 r.). Strona stoi na stanowisku, że zmiana taka jest dopuszczalna ze względu na zmianę danych ewidencyjnych - tj. zmianę użytku Bp na użytki Rllla i Rlllb na części przedmiotowego terenu. Kolegium zwróciło uwagę, że zmiana decyzji - o ile byłaby prawnie dopuszczalna w danej sprawie - może nastąpić w granicach pierwotnego stanu faktycznego sprawy. Art. 155 K.p.a. nie przewiduje ponownego, merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej - ostatecznie i prawomocnie zakończonej - jeżeli stan faktyczny po wydaniu decyzji uległ zmianie. Organ podkreślił, że sprawa została ostatecznie zakończona w oparciu o stan faktyczny z dnia wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Organu Skarżąca nie zauważa, że wydana decyzja lokalizacyjna odnosi się do terenu całej działki nr [...] i [...], wymagając ponadto co najmniej 60% terenu biologicznie czynnego (co nie wyłącza go z terenu inwestycji). Na etapie postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, jak i w momencie faktycznego wyłączenia gruntów z tej produkcji, Strona w żadnym razie nie zwracała uwagi, aby odnosiło się to tylko do części działki nr [...]. Organ przypomniał, że na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. możliwe jest częściowe tylko wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, a więc w zakresie niezbędnym i wystarczającym np. do realizowania konkretnej inwestycji jednak Strona o takie częściowe wyłączenie nie ubiegała się, a przy tym nie zaskarżyła wydanej w 2010 r. decyzji w tej sprawie, uznając ją za prawidłową i zgodną z jej żądaniem. Sama częściowa zmiana użytków w działce nr [...] z Bp na użytki rolne, zdaniem Organu wcale nie świadczy o tym, że doszło do przywrócenia do produkcji rolnej części tej działki. Z poczynionych przez Organ I instancji ustaleń faktycznych, które nie były kwestionowane przez Skarżącą, wynika, że działka nr [...] w żadnym zakresie nie jest wykorzystywana na cele rolnicze mimo, że teren ten jest biologicznie czynny. Zdaniem Kolegium sama ewidencyjna zmiana użytków działki nie spowodowała, że teren ten został przywrócony do rolniczej produkcji.

Organ co prawda przyznał, że Skarżąca ma interes w zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. - zmniejszenie powierzchni terenu wpłynęłoby na wysokość opłat, o których mowa w art. 12 u.o.g.r.l., niemniej jednak zmianie takiej - po przyjęciu, że jest ona w ogóle dopuszczalna na mocy art. 155 K.p.a. - sprzeciwia się treść art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Skoro cała działka nr [...] znajduje się w granicach terenu przeznaczonego przez inwestycję, to na tym terenie nie doszło do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu, co tylko potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin z 11 czerwca 2019 r. Fragmenty działki, o których mowa we wniosku strony są porośnięte trawą i chwastami, a gdzieniegdzie są skoszone.

5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zaskarżonej decyzji zarzucając:

a) błędną interpretację przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że wydana na jego podstawie decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów nie może podlegać zmianie lub uchyleniu na wniosek strony,

b) błędną wykładnię przepisu art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, iż zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej ma zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym,

c) błędną wykładnię przepisu art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przepisy szczególne sprzeciwiające się zmianie decyzji lub uchyleniu decyzji,

d) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez nieuprawnione przyjęcie, że brak rolniczego wykorzystywania gruntów stanowi przeszkodę do zmiany decyzji w trybie art. 155 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że z poglądem Organu, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest de facto decyzją związaną, a nie uznaniową, a tylko wobec takich decyzji jest możliwa ingerencja na podstawie

art. 155 K.p.a., nie może się zgodzić. Zdaniem Skarżącej art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie także wobec decyzji związanych.

W ocenie Skarżącej możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest nie tylko prawnie dopuszczalna, ale i usankcjonowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych (tak np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 785/09).

Skarżąca podniosła, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazano na żaden przepis, który wyłączałby możliwość zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie bowiem z ww. regulacją "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że "sama ewidencyjna zmiana użytków działki nie spowodowała, że teren ten został przywrócony do rolniczej produkcji", jednak zdaniem Skarżącej, zgodnie z postanowieniami art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Na kanwie postanowień tych przepisów w literaturze przyjmuje się, że: "Pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, za zatem grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów" (K. Małysa, Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla gruntów rolnych, Sam. Teryt. 2003 nr [...], s. 24). Potwierdzeniem sposobu użytkowania charakteru konkretnego gruntu jest jednak dopiero jego wpis do ewidencji gruntów rolnych i leśnych prowadzonej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali.

Skarżąca podkreśliła, że dla ustalenia, czy dany grunt jest gruntem rolnym decydujący jest wpis w ewidencji gruntów, których wykaz zmian został załączony do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie administracyjne. Natomiast skoro określona część działki nr [...], obręb P., gm. P. wskazana we wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] r. gruntem rolnym nie jest, to nie ma podstaw, aby wyłączać ją z produkcji rolniczej - tym bardziej że nadrzędnym celem ustawodawcy, uwidocznionym chociażby w tytule ustawy ("o ochronie gruntów rolnych i leśnych") jest zachowanie jak największego obszaru gruntów, na których może być prowadzona produkcja rolnicza.

Skarżąca, powołując się na judykaturę wskazała, że istotne znaczenie ma możliwość rolniczego wykorzystywania gruntów, a nie faktyczne rolnicze wykorzystywanie gruntu. Niezależnie od powyższego zauważyła, że obszar porośnięty trawą można traktować jako grunt wykorzystywany na uprawę rolną.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

8. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy.

Podstawę materialno-prawną wydanej decyzji stanowi art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. Zgodnie z nim, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z odpowiednio stosownym art. 154 § 2 K.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Kolegium jednocześnie w całości podzieliło stanowisko, zgodnie z którym postępowania nadzwyczajne uregulowane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą odnieść skutek jedynie wówczas, gdy pierwotnie wydana decyzja (a właściwie jej konkretne rozstrzygnięcia) oparta została na tzw. uznaniu administracyjnym, a więc w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony.

9. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak stanowisko przeciwne uznając, iż pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 do decyzji uznaniowych jest mało przekonujący i nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu.

Nie przekonuje w szczególności stanowisko Organu, które, czego Sąd ma świadomość, jest także obecne w judykaturze, że "przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji", oraz że "ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony". Sąd jednocześnie w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez A. Wróbla, że z istoty postępowania, o którym mowa, i z brzmienia przepisu art. 155 wynika raczej wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujący" (tak A. Wróbel, art. 155 K.p.a., w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).

10. W konsekwencji powyższego, także z poglądem Organu, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest de facto decyzją związaną,

a nie uznaniową, a tylko wobec takich decyzji jest możliwa ingerencja na podstawie

art. 155 K.p.a., nie można się zgodzić. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest nie tylko prawnie dopuszczalna, ale znajduje także potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 785/09).

I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyroku z dnia 29 grudnia

2016 r. wskazał, że pod pojęciem trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy rozumieć trwały akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak, w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo), rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 u.o.g.r.l. Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje i uznaje za swój.

11. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Stąd w doktrynie przyjmuje się, że: "pojęcie użytków rolnych ma charakter formalny, za zatem grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy jako taki figuruje w ewidencji gruntów" (K. Małysa, Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla gruntów rolnych, Sam. Teryt. 2003 nr 11, s. 24). Potwierdzeniem sposobu użytkowania charakteru konkretnego gruntu jest jednak dopiero jego wpis do ewidencji gruntów rolnych i leśnych prowadzonej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków i lokali.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. I tak Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 września 2015 r. (sygn. akt II OSK 64/14) uznał, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zapisy w ewidencji gruntów mają znaczenie dla kwalifikacji gruntów rolnych, gdyż w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wskazano wprost, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne.

Wobec tego, Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że dla ustalenia, czy dany grunt jest gruntem rolnym decydujący jest wpis w ewidencji gruntów.

Jak wynika z akt sprawy, wykaz zmian został załączony do wniosku złożonego przez Skarżącą. Skoro, co znajduje odzwierciedlenie w informacji z rejestru, określona część działki nr [...], obręb P., gm. P. (wskazana we wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] r.) stanowi grunty orne ([...]), to brak jest podstaw, aby wyłączać ją z produkcji rolnej, szczególnie że nadrzędnym celem ustawodawcy jest zachowanie jak największego obszaru gruntów, na których może być prowadzona produkcja rolna.

Istotne znaczenie ma bowiem możliwość rolniczego wykorzystywania gruntów, a nie jego faktyczne rolnicze wykorzystywanie.

12. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a i c P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.