Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1195/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 18 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1445/12 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od [...] na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 maja 2011 r. [...] skierował do proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w [...] oświadczenie o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego, zawierające również wniosek o uaktualnienie jego danych osobowych w księdze chrztu na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm. - dalej również jako ustawa), poprzez naniesienie adnotacji o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego oraz przesłanie odpisu aktu chrztu z powyższym sprostowaniem.

W odpowiedzi na pismo proboszcz parafii poinformował skarżącego, iż jest ochrzczony w [...], ale nie jest już parafianinem tej parafii i dlatego powinien się udać do proboszcza parafii, na terenie której mieszka. Przesłał również instrukcję dla właściwej procedury formalnego wystąpienia z Kościoła.

W dniu 14 czerwca 2011 r. zainteresowany wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (dalej jako GIODO) o wydanie decyzji administracyjnej zobowiązującej proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w [...] do sprostowania jego nieaktualnych danych osobowych na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 2 ustawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], GIODO umorzył postępowanie w sprawie przetwarzania danych osobowych [...] przez Proboszcza Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] GIODO utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2012 r. [...], powołując art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.) zwrócił się do GIODO o wyjaśnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż organ określił w treści decyzji w sposób niejasny i niejednoznaczny przyczyny braku swojej kognicji do wydania rozstrzygnięcia, mianowicie w zdaniach "Wskazać należy, iż bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż uznaje się on za osobę nienależącą do Kościoła Katolickiego. Kwestią dla niej istotną pozostaje bowiem fakt, faktycznego figurowania jego danych osobowych w zbiorze osób należących do kościoła".

W związku z powyższym [...] wniósł o wyjaśnienie, czy przyczyną braku kognicji organu do wydania decyzji w jego sprawie jest brak jednoznacznego rozstrzygnięcia przynależności do Kościoła czy sam fakt figurowania tam jego danych, bowiem GIODO nie ma uprawnień kontrolno-nakazowych odnośnie żadnych danych osobowych znajdujących się w bazach związku wyznaniowego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] organ odmówił uwzględnienia wniosku z dnia 28 lutego 2012 r.

[...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia obraża elementarne zasady logiki, natomiast GIODO przyjął zasadę niepodejmowania merytorycznej rozmowy z obywatelem.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] GIODO utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie.

W uzasadnieniu wyjaśnił cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a., którym jest rozwianie wątpliwości strony co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia administracyjnego.

[...] wniósł tymczasem o dokonanie wykładni decyzji GIODO z dnia [...] grudnia 2011 r., formułując wobec organu żądanie jej wyjaśnienia poprzez udzielenie mu odpowiedzi na postawione pytania dotyczące okoliczności faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia.

Tak zredagowane żądanie nie stanowi wniosku o dokonanie wykładni decyzji na podstawie art. 113 k.p.a. Strona nie zażądała bowiem wyjaśnienia użytego w treści decyzji niejasnego wyrażenia, sformułowania czy skrótu, lecz wniosła o wskazanie przyczyn wydania przez organ rozstrzygnięcia, zaś te okoliczności mogą być przedmiotem oceny jedynie w toku kontroli instancyjnej.

Rozstrzygnięcie GIODO z dnia [...] maja 2012 r. zostało w całości zakwestionowane skargą wywiedzioną przez [...], który zarzucił naruszenie prawa poprzez błędną interpretację art. 113 § 2 k.p.a., która doprowadziła do odmowy uwzględnienia wniosku o wyjaśnienie treści decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że we wniosku z dnia 27 lutego 2012 r. wskazał dokładnie, co w uzasadnieniu decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2011 r. jest niejednoznaczne, a jednocześnie kluczowe dla logicznego powiązania przepisu art. 43 ustawy o ochronie danych osobowych z konkluzją o braku uprawnień organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, skutkującą umorzeniem postępowania. Wskazał też precyzyjnie, na czym polega wieloznaczność takiego sformułowania, co organ w sposób nieuprawniony zinterpretował jako żądanie odpowiedzi na postawione pytania.

W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w świetle przepisów rozdziału 2 k.p.a. (szczególnie art. 8, 9 i 11) organ administracji powinien zadbać o to, aby decyzja była zrozumiała, jasna i nie budziła swą treścią - także w zakresie uzasadnienia - wątpliwości wnioskodawcy. Skoro zaś skarżący takie zastrzeżenia zgłasza, wskazując brak ciągłości logicznej wywodu uzasadnienia decyzji i nasuwające się możliwości wieloznacznej interpretacji, to organ, wydając postanowienie wyjaśniające, nie wykroczy poza dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1445/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, iż uwzględniając cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a., konieczność wyjaśnienia treści decyzji powstaje w sytuacji, gdy organ w sposób zawiły lub niejednoznaczny sformułował rozstrzygnięcie (osnowę) decyzji. Wyjaśnieniu nie mogą podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. W ramach wykładni nie mieści się także wyjaśnienie powodów zajętego w sprawie merytorycznego stanowiska, zaś samo wyjaśnienie nie może zmierzać do polemiki ze stanowiskiem organu.

Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niewłaściwe lub błędne ustalenia faktyczne dokonane przez organ, nieprawidłowa subsumpcja stanu faktycznego, błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego mogą być kwestionowane przez stronę wyłącznie poprzez wniesienie stosownego środka zaskarżenia.

Skarżący powołując fragment uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się o wyjaśnienie opisanych wyżej dwóch wątpliwości. Zdaniem WSA, tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o wyjaśnienie treści decyzji w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. Skarżący nie zażądał wyjaśnienia użytych w treści decyzji niejasnych wyrażeń, sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Istotą wniosku jest wskazanie przyczyn podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Postawione przez skarżącego pytania w kontekście ww. fragmentu uzasadnienia decyzji GIODO z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczą poczynionych przez organ ustaleń faktycznych oraz wykładni zastosowanych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Elementy te mogą być przedmiotem oceny jedynie w toku instancji.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...].

W środku odwoławczym orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43. ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie statusu prawnego podmiotu administrującego zbiorem danych osobowych jest przesłanką wystarczającą do rozstrzygnięcia o zakresie dopuszczalnych w postępowaniu ustawowych uprawnień Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Skutkowało to brakiem wyjaśnienia, w jaki sposób został oceniony wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie pozostałych przesłanek (Przywołany zapis jednoznacznie uzależnia rozstrzygnięcie o zakresie kompetencji organu kontrolnego w takiej sprawie od łącznego spełnienia trzech przesłanek, dotyczących: podmiotu administrującego, celu przetwarzania oraz zawartości zbioru);

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej p.u.s.a.), w zw. z art. 3 § 2 pkt. 2 w zw. z art. 135 oraz 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm - dalej jako p.p.s.a.) polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia GIODO w obu instancjach, pomimo iż postanowienia te zostały wydane w oparciu o błędną (zawężającą) interpretację art. 113 k.p.a. Sankcjonuje to, szczególnie w powiązaniu z wyrokiem WSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 692/12, stan w którym organ wydający decyzję przestaje być zobowiązany do pełnego i jasnego odniesienia się do wszystkich przesłanek decydujących o ostatecznym rozstrzygnięciu w prowadzonym postępowaniu, co narusza w efekcie postanowienia art. 6, 8, 9 i 11 k.p.a.

[...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podkreślił, iż objęte wnioskiem sformułowania nasuwają swoją wieloznacznością szereg wątpliwości. Wniosek o ich wyjaśnienie został jednak zinterpretowany jako próba podważenia samej decyzji, poprzez żądanie odpowiedzi na stawiane pytania.

Wątpliwości skarżącego wynikają z braku jednoznacznego wyartykułowania, w jaki sposób GIODO ocenia ustalone w sprawie fakty i wiąże je z rozstrzygającymi o zakresie kompetencji organu w konkretnej sprawie, dyspozycjami art. 43 ust 2 ustawy.

O zakresie możliwych do wykorzystania w takim postępowaniu ustawowych uprawnień organu decyduje spełnienie przez konkretny zbiór danych łącznie trzech przesłanek dotyczących: podmiotu administrującego, celu przetwarzania i zawartości zbioru. Wobec tego w procesie podejmowania decyzji GIODO musiał dokonać własnej oceny charakteru skarżonego zbioru danych pod kątem tych przesłanek, co z kolei wymagało zajęcia przez organ własnego stanowiska w kwestii statusu skarżącego w Kościele Katolickim. Kierowane do proboszcza w trakcie postępowania pytania o tenże status zapewne nie było działaniem bezcelowym, lecz niezbędnym organowi do podjęcia istotnych rozstrzygnięć własnych. Uregulowana sytuacja prawna Kościoła w Polsce, co każdorazowo podkreśla GIODO, niewątpliwie nie rozstrzyga o zakresie kompetencji w przedmiotowej sprawie, z czego organ doskonale zdaje sobie sprawę, jednak konsekwentnie i uparcie odmawia jednoznacznego wyjaśnienia własnego procesu rozumowania, prowadzącego do finalnego wniosku.

Podkreślenia wymaga fakt, że użyte sformułowania uniemożliwiają nie tylko ewentualne uznanie słuszności stanowiska organu, ale nawet polemikę ze stanowiskiem prawnym, którego istoty nie wyrażono.

W omawianym przypadku niejasne sformułowania, utrudniające ustalenie sensu rozstrzygnięcia zostały wskazane, albowiem sensem decyzji GIODO jest wykazanie braku własnej kognicji, zaś samo umorzenie tylko jedyną możliwą wówczas konsekwencją. W tym stanie rzeczy, to właśnie ów wywnioskowany przez organ "brak kognicji" winien być w sposób jasny i jednoznaczny uzasadniony. Użyte sformułowania sugerujące np. wątpliwości organu, co do statusu skarżącego w Kościele Katolickim przy jednoczesnym stwierdzeniu braku znaczenia tego faktu dla rozstrzygnięcia, mnożą jedynie wątpliwości strony, zamiast w spójny logicznie sposób wyjaśnić przesłanki, które zakazują GIODO w tym konkretnym przypadku realizowania przewidzianych ustawą i oczekiwanych przez skarżącego działań.

Jeżeli organ jednoznacznie stwierdziłby, co miało dla niego znaczenie w dojściu do przekonania o braku własnych kompetencji, zamiast sugerować wątpliwości odnośnie tego, co znaczenia nie ma, zapewne niniejsze postępowanie byłoby zbędne.

Żądanie skarżącego wyjaśnienia decyzji nie wykraczało poza dyspozycję art. 113 k.p.a., bowiem domaga się on jedynie powiązania w spójny logicznie wywód oderwanych od siebie poszczególnych stwierdzeń organu, ponieważ nie jest w tym stanie możliwe zrozumienie sensu jego wypowiedzi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, co do braku możliwości zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. względem sformułowanego przez skarżącego zapytania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Odnosząc się zatem do sformułowanego uchybienia procesowego wskazania wymaga, iż w istocie skarżący kwestionuje wadliwe zastosowanie przez organ art. 113 § 2 k.p.a., przejawiające się - w jego ocenie - w zawężającej interpretacji instytucji wyjaśnienia treści niejasnej decyzji administracyjnej.

NSA zwraca w związku z tym uwagę, iż co do zasady wyjaśnienie treści decyzji rzeczywiście dotyczy rozstrzygnięcia zawartego w jej sentencji (w osnowie decyzji). Niemniej jednak niejasność lub niejednoznaczność uzasadnienia decyzji (np. użytych w nim sformułowań) może również podlegać wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, w której uzasadnienie to rzutuje na treść rozstrzygnięcia decyzji, czyniąc je przez to niejasnym lub w sytuacji gdy wyjaśnienie uzasadnienia decyzji jest konieczne by prawidłowo wyjaśnić treść osnowy decyzji. Nie jest więc do końca prawidłowe stwierdzenie WSA, iż wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie mogą podlegać wątpliwości powstałe na tle uzasadnienia decyzji. Jest to stanowisko niepełne i nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z wyżej opisaną sytuacją. Uzasadnienie decyzji GIODO nie powoduje niejasności co do treści wydanego rozstrzygnięcia, którym umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. Wątpliwości strony, jak słusznie wskazał WSA, zmierzają do polemiki ze stanowiskiem organu, a w istocie do jego zwalczania. Kwestie tego rodzaju mogą być jednak podnoszone i oceniane dopiero w ramach badania środka odwoławczego, a w dalszej kolejności w ramach skargi sądowoadministracyjnej. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której w sprawie wpadkowej o wyjaśnienie treści decyzji, badana byłaby jej merytoryczna poprawność, niejako z pominięciem sprawy głównej, dotyczącej kontroli merytorycznej zawartości decyzji przez organ wyższego stopnia - w trybie instancyjnym.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać trzeba, iż zmierza on do zwalczania prawidłowości stanowiska zajętego przez GIODO w sprawie głównej. W związku z tym zarzut ten nie może być uznany za skuteczny w niniejszym postępowaniu.

Na tle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, kierując się w tym zakresie faktem błędnego założenia (przez Sąd pierwszej instancji i organ), że postępowanie o wyjaśnienie treści decyzji w istocie nie może obejmować jej uzasadnienia.