Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4384/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. W. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/18, po rozpoznaniu skargi S. W. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2017 r., w pkt: 1. zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący pismem z [...] marca 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rzędu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] maja 2017 r. zawiadomił wnioskodawcę, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., iż sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do [...] października 2017 r. W kolejnym piśmie z [...] października 2017 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2018 r. Uzasadniając wyznaczenie tego terminu podał, iż w sprawie konieczne jest dokonanie wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, a to wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, w szczególności wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA oraz IPN o przesłanie informacji dotyczących m.in. pobieranych świadczeń, okresów oraz przebiegu służby skarżącego.

W związku z wyznaczeniem przez organ administracji tak odległego terminu skarżący w trybie art. 37 § 1 k.p.a. złożył zażalenie (ponaglenie) na przewlekłe działanie organu oraz niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

W odpowiedzi na ww. zażalenie organ w piśmie z [...] grudnia 2017 r. podniósł, iż skarżący "nie wskazał żadnego obiektywnego powodu uzasadniającego stanowisko". Nadto podał, że w poprzednich pismach kierowanych do skarżącego wskazał obiektywne przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś podniesione w zażaleniu przez skarżącego okoliczności dotyczą jedynie jego własnej opinii.

Następnie pismem z 8 stycznia 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania i tym samym nie załatwił jej w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, 4. zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione z uwagi, iż potrzebuje on - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, tj. wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a o zaopatrzeniu emerytalnym bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15 c, 22 czy art. 24 a tej ustawy. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Zaznaczył także, iż do organu wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 100) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Podkreślił jednocześnie, że nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu wskazał, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym organ przez 2 miesiące nie podejmował jakichkolwiek czynności. Dopiero pismem z [...] maja 2017 r. zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] października 2017 r. i zwrócił się do Dyrektora ZER MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo od renty lub emerytury. ZER MSW pismami z [...] czerwca 2017 r. i 11 lipca 2017 r. udzieliło odpowiedzi na pismo z [...] maja 2017 r. Kolejną czynność (po 3 miesiącach od uzyskania odpowiedzi od ZER MSW), tj. zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Policji, organ podjął dopiero [...] października 2017 r., już po upływie wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy. W tym samym dniu organ wystosował do skarżącego pismo informujące o kolejnym przedłużeniu terminu aż do [...] czerwca 2018 r. Z akt nie wynika, aby od [...] października 2017 r., za wyjątkiem udzielenia skarżącemu odpowiedzi na ponaglenie pismem z [...] grudnia 2017 r., organ podejmował dalsze czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydana orzeczenia kończącego sprawę. Do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd upłynęło ponad 18 miesięcy, a wniosek nadal nie został rozpoznany. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Zdaniem Sądu nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia, jednakże we wskazanych terminach sprawa nie została przez organ załatwiona.

Sąd podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że organ pozostaje w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość, z uwagi na wielomiesięczny brak jakiejkolwiek aktywności w tak ważnej z punktu widzenia skarżącego sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 18 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość ta trwa nadal, bowiem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. i nie zakończył postępowania wydaniem decyzji. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Sąd pierwszej instancji podał, że ustalając wysokość nałożonej grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że na wysokość grzywny (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Zwrócił uwagę, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Sąd wskazał także, ustalając wysokości grzywny uwzględnił argument o konieczności rozpoznania 4100 tego typu spraw.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z [...] marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z [...] marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego ([...] czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o wydanej decyzji, wysłudze strony i Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] lipca 2017 r.). Z kolei sama informacja o dacie zwolnienia ze służby wpłynęła do organu [...] czerwca 2017 r. Natomiast informacja o przebiegu służby z akt osobowych IPN wpłynęła do organu [...] grudnia 2017 r., a informacja o przebiegu służby z Komendy Głównej Policji [...] marca 2018 r.;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a., przez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, jak i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżący w piśmie z 18 czerwca 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Oświadczenie, o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej nadesłał także organ w piśmie z 2 lipca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).

W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu.

W ramach pierwszego zarzutu wskazano na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. kwestionując dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę charakteru stwierdzonej przewlekłości postępowania, zaś w ramach zarzutu drugiego odwołano się do art. 149 § 2 p.p.s.a. kwestionując wymierzoną organowi grzywnę.

Wskazać należy, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., odnoszące się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określające kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość, nie mogły podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się – w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 - art. 38 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłość procedowania oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu organowi grzywny, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłości organu, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14).

W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, poza wskazanymi wyżej ogólnymi przepisami art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., przywołano wprawdzie art. 154 § 6 p.p.s.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy okoliczność powołania powyższego przepisu nie dawała podstaw do uznania zasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny, w tym grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu przez Sąd pierwszej instancji grzywny w wysokości 500 zł, a więc w wysokości znacznie niższej niż jednokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne, nie można zarzucić nieadekwatności. Grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, a więc nie jest bezpodstawna tylko dlatego, że organ zamierza wydać decyzję w sprawie niezwłocznie po skompletowaniu dokumentów. Grzywna ta ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że przewlekłość w procedowaniu organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. nie została skutecznie podważona, podobnie jak i wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a., to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, w której uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 275/11 oraz wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 930/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości wymierzonej organowi grzywny, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny. Wysokość grzywny znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy wymierzenia grzywny wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyrazili zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.