Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 809/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 48 ust.1, art. 48 ust.5, art. 29 ust. 3 pkt 3c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 10, art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2021r., znak: ZOA-YII.7721.28.2021 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Spółki "S. " S.A. z siedzibą w T., reprezentowanej przez adwokata M. J., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: PINB 7355/Gar-l/2020 i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) dalej jako "pr. bud." i wstrzymał Spółce "[...]" prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G..

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 11 stycznia 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie wpłynęło pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie Rejon w Puławach (dalej jako "GDDKiA") informujące, że na terenie przyległym do drogi ekspresowej S12s odcinek Węzeł N. - Węzeł J. , w km 41 + 270 strona lewa, na działce nr ewid. [...] (obręb ewid. K. , gmina G.), zainstalowane zostało urządzenie reklamowe, na którym umieszczono reklamę w odległości ok. 42 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi S12s oraz w odległości 8,6 m od zewnętrznej krawędzi drogi dojazdowej [...]

W związku z tym w dniu 24 lutego 2021 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której potwierdzono, że na wskazanej działce znajduje się obiekt reklamowy, którego konstrukcję stanowi osiem prefabrykowanych kontenerów o wymiarach 2,44 m x 12,20 m i wysokości 2,90 m ustawionych w jednym rzędzie w dwóch kolumnach po cztery sztuki; kontenery zostały ustawione na prefabrykowanych płytach żelbetowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Do konstrukcji został przymocowany stelaż z rur stalowych 0 50 - tworzący ramię pod trzy banery reklamowe przymocowane pasami. Obiekt został wyposażony w oświetlenie ledowe (8 sztuk, po 4 na stronę), zasilane za pomocą paneli fotowoltaicznych (2 sztuki). Obiekt o wymiarach 24,45 m x 2,59 m oraz wysokości 11,60 m został zlokalizowany w odległości 8,50 m od krawędzi asfaltu drogi serwisowej przy drodze ekspresowej S12s relacji L.-W. oraz w odległości 19,45 m od ogrodzenia drogi ekspresowej [...]. Obecna podczas kontroli właścicielka nieruchomości przedłożyła kopię fragmentu umowy z dnia 31 lipca 2019 r. zawartą ze skarżącą Spółką.

Po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. i włączeniu do materiału dowodowego, protokołu kontroli, organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy G. z prośbą o wskazanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz do Starostwa Powiatowego w Lublinie z prośbą o udzielenie informacji, czy Wydział Architektoniczno-Budowlany Starostwa prowadził w latach 2016 - 2021 postępowanie administracyjne dotyczące budowy spornego obiektu budowlanego. W odpowiedzi nadesłano wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. - uchwała nr XXXIV/188/2001 Rady Gminy Garbów z dnia 8 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 13, poz. 42) oraz informację, że nie odnaleziono pozwolenia na budowę/zgłoszenia spornego obiektu.

Podczas oględzin w dniu 30 marca 2021 r. stwierdzono, że parametry obiektu od dnia kontroli nie zmieniły się; dodatkowo ustalono, że obiekt zlokalizowany jest w odległości 8,50 m od krawędzi asfaltu drogi serwisowej przy drodze ekspresowej [...] relacji L.-W.; 19,45 m od ogrodzenia drogi ekspresowej, 41,85 m od krawędzi nawierzchni bitumicznej drogi ekspresowej; 43,85 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] relacji L.-W. [...].

Pełnomocnik Spółki podnosił, że obiekt nie wymagał ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, gdyż obiektem są kontenery morskie, których właścicielem jest Spółka.

Organ I instancji zakwalifikował tę przestrzenną konstrukcję o wymiarach 24,45 m x 2,59 m i wysokości 11,60 m, stanowiącą całość techniczno-użytkową, stabilnie ustawioną na gruncie i przenoszącą obciążenie konstrukcji na grunt, będącą nośnikiem reklamy, jako wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czyli budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 6 pr. bud., zlokalizowane poza terenem zabudowanym, na realizację którego wymagane jest pozwolenie na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3c pr. bud.

W związku z tym, że inwestor takiego pozwolenia nie posiada, koniecznym było wdrożenie trybu z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud. i wydanie wskazanego na wstępie postanowienia z dnia 9 czerwca 2021 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie tego obiektu.

Na to postanowienie skarżąca Spółka wniosła zażalenie podnosząc m.in., że brak jest podstaw do uznania, że ułożone kontenery stalowe, posadowione częściowo na płytach betonowych, można uznać za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr. bud., gdyż nie są one budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury, a ponadto nie zostały wykonane z użyciem wyrobów budowlanych. Dodatkowo wskazała na wadliwość zawiadomienia wszczynającego postępowanie w sprawie w zakresie podstawy prawnej i trybu postępowania, co spowodowało, że Spółka nie była w stanie ustosunkować się do przedmiotu postępowania oraz wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia analogicznej sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy spornym obiekcie. Natomiast konieczne okazało doprecyzowanie adresata tego postanowienia, dlatego organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i jednocześnie wstrzymał Spółce "S. " Spółka Akcyjna z siedzibą w T. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie spornego obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego.

W obszernym uzasadnieniu, podpartym licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 1 pr. bud., który jako zasadę wprowadza obowiązek uzyskania na prowadzenie robót budowlanych pozwolenia na budowę oraz treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud., który umożliwia prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, jeśli te roboty polegają na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ stwierdził, że sporne urządzenie reklamowe nie zostało zainstalowane na innym obiekcie, tylko zostało skonstruowane od podstaw jako samodzielny obiekt, jest więc ono budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 pr. bud., na której wykonanie wymagane było pozwolenie na budowę. W związku z tym, że takiego pozwolenia skarżąca Spółka bezspornie nie posiadała, należało wszcząć procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 pr. bud., której elementem jest wydanie decyzji o wstrzymaniu budowy, również w razie jej zakończenia (ust. 1 i ust. 5). Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 48a ust. 1 pr. bud., inwestor może – w ustawowym terminie - złożyć wniosek o legalizację budowę, a po nadesłaniu wymaganych dokumentów i uiszczeniu ustalonej opłaty legalizacyjnej (w przedmiotowej sprawie wynosi ona 125.000 zł), zostanie wydana decyzja legalizacyjna, w której nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 52 ust. 1 pr. bud. decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 5 pr. bud. powinna być skierowana do inwestora. Z uwagi na to, że inwestorem wykonanych robót budowlanych była S. Spółka Akcyjna z siedzibą w T., korzystając z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy doprecyzował adresata postanowienia (organ I instancji nie wskazał go w osnowie decyzji).

Organ odwoławczy poza tym stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, 75 §1, 80, 76 § 1 i 107 § 3 k.p.a.)

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 pr. bud. nie należy utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011 r., str. 5 z późn. zm.), dlatego definicja zawarta w tym rozporządzeniu nie może być traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr. bud.

Ponadto za nieuzasadniony uznał organ odwoławczy zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. - uchybienie tego przepisu może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy tj., że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Tymczasem organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w ich przedmiocie, wyznaczając na realizację tego uprawnienia adekwatny termin, z którego prawa skarżąca nie skorzystała.

Zdaniem organu odwoławczego, nieuzasadniony był także wniosek Spółki o zawieszenie postępowania wobec "nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej dotyczącej analogicznej sytuacji, jak ta z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie", gdyż wniesienie skargi konstytucyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II GSK 38/09).

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka S. , reprezentowana przez adwokata M. J., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 3 pkt 1 w związku z pkt 3 pr. bud. w związku z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 (dalej jako "rozporządzenie 305/2011") poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że kontenery stanowią obiekt budowlany będący budowlą, w sytuacji, w której ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kontenery te nie stanowią obiektu budowlanego, w tym w szczególności budowli, ponieważ nie są trwale związane z gruntem i nie zostały wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z przepisami rozporządzenia 305/2011 "wyrób budowlany - oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych" (art. 2 pkt 1). Przedmiotowe kontenery nie zostały natomiast wyprodukowane i wprowadzone do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, służą one natomiast do celów transportowych, zaś faktyczny sposób wykorzystania kontenerów jest nieistotny z punktu widzenia ich kwalifikacji jako wyrobów budowlanych. Kontenerów nie można zakwalifikować jako także dlatego, że nie spełniają one warunku trwałego związania z gruntem, gdyż o takim związaniu nie można mówić w sytuacji "posadowienia częściowo na płytach betonowych". Związany trwale z gruntem jest budynek, którego nie można od gruntu odłączyć bez uszkodzenia jego konstrukcji. Nie można przyjąć, że przez sam fakt posadowienia kontenera technicznego na fundamencie staje się on budynkiem. Kontener przymocowany do fundamentu jest bowiem związany tylko z nim, natomiast nie jest na trwałe związany z gruntem; na poparcie swojej argumentacji pełnomocnik skarżącej przytoczył obszernie orzeczenia sądów administracyjnych.

2) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że instalowanie urządzeń reklamowych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji w której z tego przepisu wprost wynika, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zwolnione jest z tego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uznania instalacji urządzenia reklamowego za samowolę budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na (...) instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przepis ten nie odnosi się do pojęcia "budowli", ani nie wskazuje, że wyłączenie zawarte w tym przepisie nie znajdzie zastosowania w odniesieniu do tych tablic lub urządzeń reklamowych, które jednocześnie są budowlami. Dlatego sprzeczny z regułą lex specialis derogat legi generali jest pogląd, że art. 3 pkt 3 pr. bud. w zakresie w jakim definicją budowli obejmuje m.in. "wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", uzasadnia obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do tablic lub urządzeń reklamowych, pomimo istnienia przepisu szczególnego, tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć wszystkie budowle, bądź też tylko urządzenia reklamowe trwale powiązane z gruntem spod działania art. 29-30 pr. bud. zawarłby w ustawie stosowną normę prawną. Poza tym, ustawodawca ustalając normę z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c, nie wprowadził jakichkolwiek wymogów dotyczących instalowania urządzenia reklamowego tj. nie wskazał, że chodzi o urządzenia o określonej ustawowo wysokości, szerokości, grubości, wadze, a więc parametry te nie mogą decydować o tym, czy dane urządzenie reklamowe, nawet będące budowlą, wymaga pozwolenia na budowę.

3) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. polegające na wadliwym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości obrony swych praw oraz ustosunkowania się do przedmiotu postępowania. Treść zawiadomienia nie pozwalała bowiem na ustalenie w jakim trybie toczy się postępowanie, a w szczególności jaka jest jego podstawa materialnoprawna; dowiedziała się o tym dopiero z zaskarżonego postanowienia, skarżąca nie miała więc możliwości pełnej obrony swoich praw.

4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę zawieszenia postępowania, pomimo tego, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa (sygn. akt: SK 30/21) dotycząca konstytucyjności przepisów mających zastosowanie. Pełnomocnik skarżącej przytoczył fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjmowano, że dopuszczalne jest stosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się sprawa dotycząca konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w prowadzonej sprawie administracyjnej, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem organem władzy sądowniczej, mieści się zatem zarówno w pojęciu sądu, jak i organu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z informacji uzyskanych ze strony internetowej Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej dotyczącej analogicznej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud. (sygn. akt TK 30/21).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadą jest, że prowadzenie robót budowlanych jest możliwe jedynie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia - wynika to z art. 28 ust. 1 pr. bud.

Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które z kolei szczegółowo wymieniają rodzaje robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. I tak, stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3c - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwalifikacja spornej konstrukcji z kontenerów, która niewątpliwie służy jako reklama.

Sąd przyznaje rację organom nadzoru budowlanego obu instancji, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w tej kwestii, wyrażane w innych sprawach (m.in. II SA/Lu 97/19, II SA/Lu 405/19), że sporne roboty należało zakwalifikować jako "budowę budowli", o której mowa w art. 3 pkt 3 i 6 pr. bud. Przepis art. 3 pkt 6 stanowi, że przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu; z kolei "obiekt budowlany" to (art. 3 pkt 1) budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, zaś "budowla" to (art. 3 pkt 3) każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (...).

Sporna konstrukcja techniczna powstała od podstaw, została więc "wybudowana" w rozumieniu przytoczonego art. 3 pkt 6 pr. bud., a więc zasadnie organy potraktowały ją jako budowlę, wymagającą pozwolenia na budowę, a nie urządzenie reklamowe podlegające zgłoszeniu.

Wbrew zarzutom skargi, o tym, czy obiekt należy zakwalifikować jako trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt zainstalowany na innym obiekcie (nietrwale), a w konsekwencji, czy jego realizacja to budowa budowli, czy też instalacja, decydują takie parametry, jak wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa. Jak trafnie zauważył WSA w Kiecach (wyrok z 29 grudnia 2021r., II SA/Ke 684/21) to, czy dany obiekt budowlany stwarza możliwość oparcia się czynnikom mogącym zniszczyć jego konstrukcję, jest wyznacznikiem trwałego związania z gruntem. W przypadku instalacji (instalowania) stopień tego związania (z innym obiektem) jest znacznie słabszy. Wymagając na roboty budowlane polegające na "instalowaniu", jedynie zgłoszenia (a nie pozwolenia), ustawodawca wychodzi z założenia, że takie słabsze związanie dotyczy zwykle mniejszych i lżejszych obiektów (urządzeń), mogących być z łatwością rozmontowanych (rozłączonych, oddzielonych), a więc takich, które właśnie ze względu na to, stanowią mniejszy wpływ na zmianę przestrzeni i na bezpieczeństwo otoczenia, dlatego w konsekwencji ustawodawca uznał, że wykonywanie tego typu robót nie wymaga pozwolenia na budowę i wiążącego się z tym sporządzenia dla tych robót specjalistycznego projektu budowlanego oraz większej (niż w przypadku zgłoszenia) ingerencji organu architektoniczno-budowlanego.

Nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie konstrukcja jest nośnikiem reklam. Jest to duża konstrukcja o wymiarach 24, 45 x 2,59 i wysokości 11,60 m, czyli takiej, jaką ma budynek 2-3 – piętrowy. Taka konstrukcja może więc stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu, a jednocześnie nie można jej łatwo zdemontować, czy przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu, gdyż konstrukcja ta została silnie przytwierdzona do podłoża. Tworzy ją osiem prefabrykowanych kontenerów (o wymiarach 2,44 m x 12,20 m i wysokości 2,90 m, w jednym rzędzie i w dwóch kolumnach po cztery sztuki), ustawionych na prefabrykowanych płytach żelbetowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Tak duży obiekt wymagał stabilizacji poprzez mocne związanie z gruntem, co świadczy o tym, że jest to związanie trwałe. Nie ma przy tym - wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej - znaczenia to, że kontener przymocowany jest do fundamentu, a więc jest związany tylko z nim, natomiast nie jest trwale związany z gruntem. Sąd w składzie niniejszym podziela w tej kwestii stanowisko sądów administracyjnych wyrażone w powołanych przez organ orzeczeniach, że o fakcie czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1361/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1233/09, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 647/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 712/10, z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1302/10, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2117/10, wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r. o sygn. akt II OSK 39/12).

Poza tym należy zauważyć, że przepis art. 3 pkt 3 pr. bud. do "budowli" zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za "budowlę" uznawać "części budowlane urządzeń technicznych (...) oraz fundamenty (...), jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Sporna konstrukcja jest właśnie takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, nawet niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową". Nie ulega wątpliwości, że na całość spornego obiektu składają się zarówno kontenery stanowiące główną jego część, jak i fundamenty (płyty żelbetowe), a także ich łączenia wypełniające przestrzeń pomiędzy nimi. Wszystkie te elementy stanowią całość użytkowo techniczną, a pozbawienie tej konstrukcji któregoś z tych elementów powoduje, że utraci ona swój cel i charakter. Koniecznym elementem tej konstrukcji jest także zapewnienie jej stabilności, co następuje poprzez trwałe związanie jej z gruntem - albo bezpośrednio albo pośrednio przez płyty żelbetowe położone na gruncie. Pozbawienie konstrukcji płyt żelbetowych nie wyeliminowałoby konieczności innego, równie trwałego (silnego) związania kontenerów z gruntem.

Wbrew zarzutom, zakwalifikowaniu spornej konstrukcji technicznej jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w innych sprawach, że pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 pr. bud., nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanym w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U.UE.L.2011.88.5). Jak wynika z preambuły tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z poglądem, że "okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18).

W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stanowisko organów, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia (którego zresztą Spółka również nie dokonała), a tym bardziej niedopuszczalne było jej zrealizowanie bez jakiejkolwiek zgody organu administracji. Dodać należy, że pogląd dotyczący kwalifikowania takich obiektów, jak w niniejszej sprawie, jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę jest wyrażany przez wiele sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z 10 grudnia 2019r., II OSK 273/18; z 26 czerwca 2020r., II OSK 4048/19; wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2021.r, VII SA/Wa 1291 i z 30 stycznia 2020r., VII SA/Wa 1894/19). Sądowi znane jest odmienne stanowisko, wyrażone m.in. w orzeczeniach wskazanych przez pełnomocnika skarżącej Spółki, jednak Sąd w składzie niniejszym go nie podziela. W świetle przedstawionych wyżej argumentów, nie ma uzasadnionych podstaw do uznania, że realizacja spornego obiektu jest wyłącznie instalowaniem urządzenia (a nie budową budowli), co wymagałoby tylko dokonania zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, ani tym bardziej, że jej realizacja w ogóle nie jest objęta reglamentacją organów architektoniczno – budowlanych.

Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że uchybienie z art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W tej zaś sprawie nie można doszukać się takiej wady postępowania, ponieważ skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i brała aktywnie w nim udział, wniosła odwołanie, a obecnie skargę. W zawiadomieniu jednoznacznie wskazano, że zostało wszczęte "w sprawie obiektu budowlanego – urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gmina G.", zarzut, że nie określono przedmiotu postępowania jest bezzasadny. Organ nie miał przy tym obowiązku, na tym etapie, wskazywania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż to konkretyzuje się dopiero w toku przeprowadzanych dowodów. Nie można pominąć, że z udziałem skarżącej Spółki toczyło się już wiele postępowań przed organami nadzoru budowlanego dotyczących takich samych urządzeń reklamowych, co sugeruje, że skarżąca mogła co najmniej przypuszczać, na podstawie jakich przepisów organ będzie sprawę rozpatrywał.

Wbrew zarzutom skargi, nie było również przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z toczącym się postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zbadania zgodności z Konstytucją przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c pr. bud., dotyczącego urządzeń reklamowych. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje zagadnienie wstępne, a więc takie, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ istnieją podstawy prawne do wydania rozstrzygnięcia, natomiast spór dotyczy wykładni tych podstaw. Nie zachodzi więc konieczność oczekiwania na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, a w razie gdyby Trybunał orzekł o niezgodności przepisu z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (postanowienie), możliwe będzie na wniosek strony wznowienie postępowania (art. 145 a § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wobec ustalenia, że skarżąca Spółka wykonała sporny obiekt bez pozwolenia na budowę, organ miał obowiązek wydać zaskarżone postanowienie na podstawie art. 48 ust. 5 pkt 1 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym stosownie do ust. 5 tego przepisu, obowiązek wydania takiego postanowienia istnieje również w przypadku zakończenia budowy. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329).