Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1071/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Bd 59/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 59/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]", na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w pkt 1 zobowiązał Okręgową Radę Łowiecką do rozpoznania wniosku S. P. – dziennikarza dziennika "[...]" z dnia 27 sierpnia 2013 r. o udzielenie informacji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł w dniu 23 kwietnia 2014 r. skargę na bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego polegającą na niezałatwieniu wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2013 r. S. P. - dziennikarz dziennika "[...]", na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.", zwrócił się do Okręgowej Rady Łowieckiej Polskiego Związku Łowieckiego w Bydgoszczy o udostępnienie informacji, poprzez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady Łowieckiej i Prezydium Okręgowej Rady Łowieckiej odbytych w okresie kadencji od roku 2010 do dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi Prezes Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy wyznaczył dzień 30 września 2013 r. jako termin, w którym wnioskodawca będzie mógł zapoznać się w wnioskowanymi materiałami w siedzibie Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy. Z możliwością uzgodnienia innego terminu.

Pismem z dnia 8 października 2013 r. P. G. poinformował, że z uwagi na odległość od Bydgoszczy redakcja o wydanie kopii odpowiednich dokumentów, o co wnosi powtórnie, zastrzegając pokrycie kosztów wykonania kserokopii.

Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona co narusza art. 4 ust. 1 u.p.p., w zakresie prawa dostępu prasy do informacji, zgodnie z art. 3a u.p.p. stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględniając skargę powołał się na art. 3a ustawy Prawo i stwierdził, że w zakresie prawa dostępu do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.".

Ponadto wskazano, że Polski Związek Łowiecki, w tym jego organy, jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to z mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że obowiązek udostępniania informacji publicznej nie ogranicza się tylko do organów naczelnych Polskiego Związku Łowieckiego. Skoro bowiem Związek ten jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych z całego kraju i realizuje zadania publiczne określone w art. 34 ustawy Prawo łowieckie na terenie całego kraju przez m.in. swoje organy okręgowe, to wniosek o udzielenie informacji z zakresu działalności tych organów okręgowych może być kierowany do nich bezpośrednio. Powinno być tak zwłaszcza wówczas, gdy wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów wytworzonych przez taki organ, a więc będących w jego posiadaniu. Stosownie do art. 32a ust. 1 pkt 2 Prawa łowieckiego okręgowe rady łowieckie są organami Polskiego Związku Łowieckiego. Zgodnie z § 98 ust. 2 pkt 2 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., okręgowe rady łowieckie są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki.

Z powyższego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że Okręgowa Rada Łowiecka w Bydgoszczy, realizując na obszarze swojej właściwości zadania publiczne powierzone Polskiemu Związkowi Łowieckiemu, jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Uznanie Polskiego Związku Łowieckiego, w tym także jego organu okręgowego, jakim jest Okręgowa Rada Łowiecka, za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wymaga stwierdzenia, iż zrzeszenie to wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przesądza bowiem, że w tym zakresie wystarczające jest ustalenie, iż dany podmiot realizuje zadania publiczne, a więc zadania o charakterze znacznie szerszym aniżeli zadania administracji publicznej.

Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia protokołów z posiedzeń Okręgowej Rady Łowieckiej i Prezydium tej Rady oraz podjętych przez nie uchwał, a więc dokumentów stanowiących informację o działalności Okręgowej Rady Łowieckiej. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" u.d.i.p. informację publiczną stanowi w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach.

Skoro wniosek z dnia 27 sierpnia 2013 r., dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to stosownie do art. 3a u.d.i.p. podlegał on rozpatrzeniu przez Okręgową Radę Łowiecką w trybie przewidzianym w tej ustawie, a nie w art. 4 ustawy Prawo prasowe. Oznacza to, że brak odpowiedzi na ten wniosek nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji, lecz jedynie za bezczynność w tym przedmiocie, na którą redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.

W sprawach z zakresu informacji publicznej bezczynność ma miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Okręgowa Rada Łowiecka Polskiego Związku Łowieckiego w Bydgoszczy pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r., albowiem pomimo upływu ponad roku od dnia otrzymania tego wniosku nie załatwiła go dotychczas w żaden z opisanych wyżej sposobów.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Okręgowej Rady Łowieckiej w Bydgoszczy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę fakt, iż bezczynność trwa ponad rok i nie wynika z okoliczności niezależnych od tego podmiotu. Bezczynności nie usprawiedliwiają wskazane wątpliwości co do trybu, w jakim podmiot ten winien realizować skierowane do niego przez prasę wnioski o udostępnianie informacji, to jest, czy właściwym jest tryb uregulowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czy też w art. 4 ustawy Prawo prasowe. Wniosek nie został załatwiony w żadnym z tych trybów. Sąd nie stwierdził jednakże podstaw do nałożenia na organ grzywny.

Okręgowa Rada Łowiecka w Bydgoszczy wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenia art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 tej ustawy poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji gdy Okręgowej Radzie Łowieckiej nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy) co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że P. G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;

3) naruszeniu art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Okręgowa Rada Łowiecka była zobowiązana do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 27 sierpnia 2013 r.;

4) naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 ustawy – Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie;

5) naruszenie art. 3a ustawy – Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

2) zasądzenie zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zagadnieniem kluczowym dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej jest kwestia charakteru żądanych informacji, tj. czy informacje określone we wniosku z 27 sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną, czy też charakteru takiego nie mają. Określenie czy Okręgowa Rada Łowiecka w Bydgoszczy miała obowiązek stosowania przy załatwianiu powyższego wniosku trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, determinowało z kolei to, czy można było zarzucić organowi bezczynność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było podstaw do zastosowania przez Okręgową Radę Łowiecką w Bydgoszczy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 powołanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Okręgowej Rady Łowieckiej i Prezydium Okręgowej Rady Łowieckiej – objęte wnioskiem z 27 sierpnia 2013 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Okręgowa Rada Łowiecka w Bydgoszczy nie była zobowiązana do udostępniania tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tożsamy pogląd co do charakteru żądanych informacji został zaprezentowany m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2169/14 i I OSK 263/15.

Z tych względów Naczelny Sad Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.