Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 425/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 15, art. 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta Luboń z dnia 14 grudnia 2017 r., nr XL/307/2017 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żabikowo Północ" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 425/18

UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej u.s.g.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę do WSA w Poznaniu na uchwałę Nr XL/307/2017 Rady Miasta Luboń z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żabikowo Północ" wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. Naruszenie art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z poźn. zm., dalej u.p.z.p.), poprzez zaniechanie przez Burmistrza Miasta Luboń ponowienia procedury planistycznej i nie dokonanie kolejnego wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu.

2. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia, poprzez nieustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych - kaplicy i kostnicy, których lokalizację dopuszczono na terenie cmentarza oznaczonego symbolem 1CZ.

3. Naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w planie ustaleń zawartych w § 3 ust. 7 pkt 5 i ust. 2 pkt 9 i 10 uchwały.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że w toku procedury planistycznej po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Burmistrz Miasta Luboń w wyniku uwzględnienia uwagi [...] dokonał zmiany projektu planu polegającej na zmianie przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW poprzez przesunięcie jej włączenia w ulicę Traugutta - z północnej części działki nr [...] na jej południową granicę, wchodząc zarazem na sąsiednią działkę nr [...]. Wojewoda wskazał, że ze względu na zakres i charakter zmiany projektu poprzez częściową zmianę przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW, projekt planu powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

Wojewoda wskazał, że w § 19 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz c) uchwały, na terenie cmentarza, oznaczonego symbolem 1CZ. dopuszczono lokalizację kaplicy i kostnicy pomijając zarazem ustalenie dla tych obiektów budowlanych maksymalnej wysokości zabudowy, czym naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a więc m.in. parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa we wskazanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Dopuszczenie w przedmiotowym planie realizacji ww. budynków na wskazanych terenach rodzi więc obowiązek ustalenia dla nich parametrów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 Rozporządzenia.

Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 7 pkt 5 uchwały, dla określonych typów obiektów budowlanych zgodnie z przepisami odrębnymi ustalono strefę uciążliwości autostrady A2 w ramach, której w § 3 ust. 2 pkt 9 i 10 uchwały, wprowadzono nakaz zastosowania przez inwestorów rozwiązań technicznych i materiałów zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych dla nowo projektowanych obiektów budowlanych oraz stosowania zgodnie z przepisami odrębnymi zasad akustyki architektonicznej i budowlanej w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w tym: zagospodarowania terenu w sposób eliminujący odbicia fal akustycznych poprzez układ zabudowy, wprowadzanie pasów zwartej, zimozielonej i odpornej na skażanie drogowe zieleni wysokiej i niskiej o zróżnicowanym pokroju i dopuszczenie ekranowania. W jego ocenie wprowadzenie do planu miejscowego dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo regulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p.

Rada Miasta Luboń w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w zakresie konieczności ponowienia procedury planistycznej i nie dokonania ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wskazał, że :

- wkreślenie proponowanego przebiegu "drogi wewnętrznej" 1KDW nie rodzi skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości (działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]), a jej zaistnienie wymaga zgody obu właścicieli;

- pomimo, iż nieprzekraczalne linie zabudowy, związane z drogą wewnętrzną, przecinają budynki mieszkalne istniejące na obu działkach, to ich przebudowa, nadbudowa, remont jest możliwy co zapewnia zapis zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b), który brzmi ; "dla obiektów, których część zlokalizowana jest przed linią zabudowy wyznaczoną na rysunku planu, dopuszcza się nadbudowę i przebudowę tej części realizowaną wyłącznie w istniejącym obrysie, zgodnie z ustaleniami planu,";

- zaproponowana droga wewnętrzna jest skutkiem jednakowo brzmiących, identycznych w kwestii proponowanych zmian, wniosków z 27.04.2016r., czyli przed podjęciem, w dniu 27.10.2016r., uchwały o przystąpieniu do procedury zmiany planu miejscowego, w których właścicielki wnioskowały o "wytyczenie wspólnie z sąsiadem jako drogę prywatną";

- skorygowanie (zmiana) odcinka drogi wewnętrznej, które nastąpiło po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na wniosek jednej z wnioskodawczyń, dało w efekcie optymalne obciążenie obu działek udziałem (metrażowym) na rzecz "wspólnej drogi wewnętrznej".

W związku z powyższym uznano, że tak optymalne rozwiązanie nie wymaga ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia wskazano, że dla kaplicy i kostnicy nie podano parametrów ponieważ te obecnie istniejące są zlokalizowane w budynku "domu pogrzebowego" dla którego podano parametry (§19.2.).

Odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP treścią zapisów § 3 ust. 7 pkt 5 i ust. 2 pkt 9 i 10 organ wskazał, że wprowadzenie powyższych zapisów jest efektem wymagań stawianych przez "organ uzgadniający" projekt planu miejscowego. Organ wskazał, ze nie wprowadzenie powyższych wymagań jest podstawą do odmowy uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ, co oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Uchwalenie natomiast przez radę miasta planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art.28 skutkuje, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r" II OSK 2024/2012). W związku z powyższym organ uznał, że zamieszczenie zapisów narzuconych przez organ uzgadniający będzie mniej uciążliwym i szkodliwym, dla mieszkańców i potencjalnych inwestorów, wymogiem, niż stwierdzenie nieważności uchwalonego planu miejscowego co będzie skutkowało niemożliwością realizacji istotnych społecznie inwestycji, jak budowa sieci kanalizacji sanitarnej z lokalnymi przepompowniami oraz obiektów oświatowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2017r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według stanowiska piśmiennictwa oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją więc do Sądu.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XL/307/2017 Rady Miasta Luboń z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Żabikowo Północ".

Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, iż w rozpatrywanym przypadku nie została ona dochowana.

Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Następnie zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania i zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Sąd wskazuje, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian.

Z akt sprawy wynika, że [...]a [...]ńska w dniu 10 listopada 2017 r. złożyła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej oznaczonej jako 1 KDW. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że nie zawierają one ww. wniosku. Fakt jego złożenia wynika jedynie z wykazu sporządzonego przez Burmistrza. Wnioski dołączone przez organ na etapie postępowania sądowego noszą datę 27 kwietnia 2016 r. i wpłynęły do urzędu przed podjęciem w dniu 27 października 2016 r. uchwały o przystąpieniu do procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie mogą być traktowane jako wnioski określone w art. 17 u.p.z.p., ponieważ są to wnioski przedwczesne. Niezrozumiałe jest dla Sądu dlaczego w odpowiedzi na skargę organ wskazał właśnie wnioski dotyczące zmiany przebiegu 1 KDW z 27 kwietnia 2016 r., a nie wniosek z 10.11.2017 r. wskazany w wykazie sporządzonym przez Burmistrza.

Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że wkreślenie proponowanego przebiegu drogi wewnętrznej 1KDW nie rodzi skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości (działek o nr ewidencyjnych [...] i [...]). Organ nie odniósł się jednak do kwestii tego, że proponowana zmiana ingeruje także w teren działki o nr ewidencyjnym [...]. Z akt sprawy nie wynika też, czy [...]a [...]ńska oraz [...]a [...]ka są właścicielkami działek o nr [...], [...], czy też [...]. Organ w swoich ustaleniach pominął zupełnie te kwestie. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru ewidencji gruntów lub aktu notarialnego, który pozwoliłby te kwestie zweryfikować.

Organ wskazał, że powstanie drogi wewnętrznej w odróżnieniu od drogi publicznej nie wywołuje skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości, a jej powstanie zależne jest wyłącznie od ich woli. W ocenie Sądu kwestia tego, że powstanie drogi wewnętrznej jest zależne od woli właścicieli nieruchomości nie powoduje tego, że zmiana polegająca na jej odrębnym wytyczeniu nie ma wpływu na ich sytuację prawną. W ocenie Sądu jest wręcz przeciwnie. Po dokonanej zmianie przesunięcia drogi wewnętrznej z północnej części działki nr [...] na południową jej granicę, projektowana droga wewnętrzna ingeruje w teren działki nr [...].

Sąd stoi na stanowisku, że gdyby z akt sprawy wynikało, że ustalono właścicieli działek [...], [...] oraz [...] i ustalono, że są oni zgodni co do takiej zmiany, to wtedy nie byłoby konieczne dokonywanie ponownego wyłożenia projektu planu. Jednak w sytuacji braku takich ustaleń nie można uznać, że wprowadzone zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Według Sądu nie mogą one zostać wprowadzone bez ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie. Wojewoda Wielkopolski w skardze słusznie wskazał, że za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1281/11, Legalis nr 379289).

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"), poprzez nieustalenie maksymalnej wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych - kaplicy i kostnicy, których lokalizację dopuszczono na terenie cmentarza oznaczonego symbolem 1CZ.

Sąd wskazuje, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 Rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W zaskarżonej uchwale w § 19 ust. 1 pkt. 4 lit. b) oraz c) uchwały, na terenie cmentarza, oznaczonego symbolem 1ZC dopuszczono lokalizację kaplicy i kostnicy, pomijając zarazem ustalenie dla tych obiektów budowlanych maksymalnej wysokości zabudowy, czym naruszono przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 Rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że aktualnie kaplica i kostnica znajdują się w budynku domu pogrzebowego. Plan miejscowy przewiduje ich lokalizację również poza budynkiem domu pogrzebowego, więc umożliwia ich wybudowanie w przyszłości na terenie cmentarza i tym samym powinien również określać ich parametry, w tym wysokość.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wprowadzenie w planie ustaleń zawartych w § 3 ust. 7 pkt 5 i ust. 2 pkt 9 i 10 uchwały.

W § 3 ust. 7 pkt 5 uchwały, dla określonych typów obiektów budowlanych zgodnie z przepisami odrębnymi ustalono strefę uciążliwości autostrady A2 w ramach, której w § 3 ust. 2 pkt 9 i 10 uchwały, wprowadzono nakaz zastosowania przez inwestorów rozwiązań technicznych i materiałów zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w przepisach odrębnych dla nowo projektowanych obiektów budowlanych oraz stosowania zgodnie z przepisami odrębnymi zasad akustyki architektonicznej i budowlanej w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w tym: zagospodarowania terenu w sposób eliminujący odbicia fal akustycznych poprzez układ zabudowy, wprowadzanie pasów zwartej, zimozielonej i odpornej na skażanie drogowe zieleni wysokiej i niskiej o zróżnicowanym pokroju i dopuszczenie ekranowania.

Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji. Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U . z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone ustalenia uchwały w zakresie ustalenia strefy uciążliwości autostrady A2 stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi przepisami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego. co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn.. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r" sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Sąd wskazuje, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref uciążliwości od obiektów drogowych oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Podkreślenia wymaga fakt, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref uciążliwości od obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. Bez znaczenia pozostaje fakt, że organ uzgadniający narzucił zamieszczenie przedmiotowych uregulowań dotyczących wymogu indywidualnego zabezpieczenia nowych obiektów przed uciążliwościami wynikającymi z eksploatacji autostrady. Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane. Gmina powinna wejść w polemikę z organem uzgadniającym i wyjaśnić, że zasugerowane rozwiązania są niezgodne z przepisami. Ponadto Sąd wskazuje, że Gmina w odpowiedzi na skargę przyznała, że uznano, że zamieszczenie zapisów narzuconych przez organ uzgadniający będzie mniej uciążliwy i szkodliwy, niż stwierdzenie nieważności uchwalonego planu. Tym samym można uznać, ze gmina miała świadomość, że są to zapisy niezgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.