Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 219/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.7,77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 11 grudnia 2012r., znak [....] , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. póz. 647 z 2012r.) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M.DS. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2012 roku nr [....] orzekającej o ustaleniu na wniosek A.D. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [....] położonej w K.

Organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania. Podał, że w dniu 3 lutego 2012r., została wydana przez Burmistrza Miasta K. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez A.D. , z tym, że rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 kwietnia 2012r. nr [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wytknęło wówczas, że w sposób nieprawidłowy ustalono parametry nowej zabudowy a to: wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W szczególności organ odwoławczy zauważył, że w decyzji organu pierwszej instancji określono tylko maksymalne wartości tych parametrów, natomiast nie ustalono, czy oraz o ile mogą być one niniejsze, by nie stanowiło to zaburzenia ładu przestrzennego. Ponadto Kolegium Odwoławcze, nawiązując do zarzutów odwołania, wskazało, że działka nr [....] - zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów - stanowi współwłasność m.in. inwestora, zaś kwestie niezakończonych postępowań sądowych dotyczących własności tej działki nie mają znaczenia na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji podał, że zalecenia zostały wykonane, albowiem w sposób szczegółowy rozpatrzono wszelkie warunki wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej, zaś parametry planowanej inwestycji ustalono biorąc pod uwagę wskazania Kolegium Odwoławczego poprzez ich określenie od wartości minimalnej do maksymalnej. Ponadto podano, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji przytoczył również treść art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przyjął, że warunki określone w tym przepisie zostały spełnione.

Od powyższej decyzji obszerne odwołanie złożyła M.S. , zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [....] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [....] . Odwołująca się w szczególności podniosła, że działka nr [....] nie jest w całości współwłasnością wnioskodawcy, lecz składa się z kilku parceli będących własnością kilku podmiotów, które zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej połączone w jedną działkę. M.S. zaznaczyła, iż działka nr [....] nie jest jednorodna pod względem prawnym i została utworzona w roku 1984 w wyniku błędu przy tworzeniu operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [....] poprzez połączenie w jedną działkę gruntów stanowiących własność kilku osób, w tym parceli nr [....] stanowiącej własność Odwołującej się. Odwołująca się zwróciła również uwagę na informację udzieloną przez Starostwo Powiatowe w K. , Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru, z której wynika, że w jednostce rejestrowej [....] obrębu K. miasto umieszczono komentarz: działka nr [....] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych, a której nie uwzględniono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia wymaga to, czy wskazania organu odwoławczego zostały zrealizowane oraz do rozpoznania zarzutów podnoszonych w obecnie złożonych odwołaniach. Odwołało się do stwierdzeń, zawartych w jego poprzedniej decyzji, gdzie m. in. wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy pozwala dopiero ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie daje prawa do wejścia na teren budowy i rozpoczęcia prac budowlanych, zaś inwestor będzie musiał się legitymować tytułem prawnym do terenu inwestycji dopiero w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, iż ze znajdującego się w materiałach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr 599/4 stanowi przedmiot współwłasności między innymi A.D. , a kwestie postępowań sądowych dotyczących własności tej nieruchomości nie mają znaczenia na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zrealizował wszystkie wskazania, wynikające z poprzedniej decyzji z dnia 16 kwietnia 2012r. Nadto uznało, że teren planowanej inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej (pośredni), którą stanowi ulica [....] , poprzez drogę wewnętrzną po terenie działki nr [....] . Art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje natomiast, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Jak wynika z materiałów sprawy, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [....] opisana jest symbolem "dr" - droga i stanowi współwłasność między innymi inwestora. Z kolei art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczanie nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza w konsekwencji, że dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, dopóki nie ulegną one zmianie, są dla organów administracji publicznej wiążące, niezależnie od faktu, że wypis z rejestru gruntów dla działki nr [....] opatrzony jest komentarzem: "działka nr [....] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych".

M.S. nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie: że działka nr [....] położona w K. ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [....] , przyjęcie, że A.D. jest współwłaścicielem działki nr [....] . Następnie zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego przy ocenie, że dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem skarżącej, naruszone zostały również § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że działka nr [....] spełnia wymagania działki ewidencyjnej pomimo, iż jest niejednorodna pod względem prawnym, art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy informacji o tym, że działka nr [....] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych, co z kolei powoduje, że nie spełnia wymagań działki ewidencyjnej pomimo, iż taka informacja stanowi uzupełnienie danych w ewidencji, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawania decyzji. M.S. zarzuciła też naruszenie art. 195 k.c., poprzez uznanie, że osobom będącym właścicielami poszczególnych części działki nr [....] przysługuje prawo współwłasności całości działki.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust.

1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej

i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z definicją, zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia , dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie

w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

W art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowano zaś pojęcie "działki budowlanej" , przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie

w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego, wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c.). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie może ono zatem zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano.

Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Określenie tych parametrów powinno być konkretne i stanowcze – winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je wskazując (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

Oceniając wydaną w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy stwierdzić trzeba, że w znacznym stopniu spełnia ona wymogi, wynikające z powyższych przepisów. Została oparta na prawidłowo wykonanej analizie architektoniczno – urbanistycznej, zawiera wszelkie niezbędne elementy i załączniki, zaś rozstrzygnięcia w niej zawarte uznać należy za stanowcze i konkretne. Jednakże w ocenie Sądu organy administracji publicznej bezpodstawnie przyjęły, że zrealizowana została przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Materiał dowodowy, zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do uznania, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. W przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący, zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odnosi się między innymi do przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Jak wyżej wskazano, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wypada podzielić prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter. Skoro działka nie jest ani drogą wewnętrzną, ani nie jest obciążona służebnością, to nie można twierdzić, że teren inwestycji ma dostęp do ulicy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 108/12, Lex Omega nr 1145787). W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 9/10, Lex Omega nr 953094). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2008r., sygn. akt II SA/Kr 260/07, Lex Omega nr 519016). W odniesieniu do pojęcia drogi wewnętrznej zauważyć należy, że dana działka powinna spełniać pewne minimum kryteriów, by mogła za taką zostać uznana. Ponadto przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 98/12, Lex Omega nr 1145751). Podsumowując stwierdzić należy, że dostęp do drogi publicznej inny niż bezpośredni powinien co do zasady być zagwarantowany prawnie. Jako bezwzględne minimum można wskazać wówczas stosunek obligacyjny, z zastrzeżeniem jednak, że nie reguluje on takiego dostępu w sposób pewny i stabilny.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji publicznej założyły, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma zapewniać działka nr [....] w K. Z akt sprawy wynika, że oznaczona jest ona w ewidencji gruntów symbolem "dr" – drogi i stanowi współwłasność wielu osób fizycznych, w tym inwestora (wypis z ewidencji gruntów – k. 20-21 t. I akt administracyjnych, k. 161 t. I akt administracyjnych). Jednym ze współwłaścicieli, wykazanych w wypisach z ewidencji gruntów jest inwestor – A.D. . Jednakże w świetle innych danych, wynikających z dotychczas zgromadzonych w sprawie materiałów, dokumenty te nie wystarczają by uznać, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Z pisma Starostwa Powiatowego w K. z dnia 14 października 2009r., skierowanego do skarżącej (kopia pisma: k. 100 t. I akt administracyjnych) wynika, że działka nr [....] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych. Prowadzi to do wniosku, że działka ta w istocie została stworzona z połączonych nieruchomości, posiadających odmienny stan prawny. Taka konkluzja wynika również z decyzji Starosty K. z dnia 23 lutego 2006r., znak [....] (k. 89 – 91 t. II akt administracyjnych), znajduje nadto potwierdzenie w jednym z wypisów z ewidencji gruntów (k. 161 t. I akt administracyjnych). Dotychczas zgromadzone dokumenty pozwalają zatem przyjąć, że różne części działki nr [....] (niewyodrębnione ewidencyjnie) stanowią własność różnych podmiotów, wymienionych w ewidencji gruntów; nie można jednocześnie uznać, że każda z tych osób posiada udział we własności całej tej działki. Wskazywać na to może chociażby fakt, że suma wskazanych w wypisach z ewidencji gruntów udziałów daje liczbę wyższą od 1 (sama suma liczników ułamków udziałów o mianowniku 38400 wynosi 39000, tj. jest wyższa od mianownika). Powyższe stwarza możliwość ustalenia, że A.D. jest współwłaścicielką którejś z połączonych w jedną działkę parcel. Jednak dotychczas zgromadzone dowody nie wystarczają do przyjęcia, że jest współwłaścicielką tej właśnie jej części, która miałaby zapewniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Uznanie na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, że teren inwestycji ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej było przedwczesne.

Należy zatem stwierdzić, że organy administracji nie ustaliły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszyły w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydane decyzje są również sprzeczne z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ nie zostało wykazane, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej winne uzupełnić materiał dowodowy i – stosownie do wskazań, wynikających z niniejszego wyroku – ustalić, czy działka nr [....] w K. posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie II. orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.