Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 89/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rybniku z dnia [...] września 2009 r. [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rybniku a Burmistrzem Miasta i Gminy Czerwionka - Leszczyny w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi dotyczącej zakłócania spokoju, porządku i czystości poprzez prowadzenie działalności transportowej postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku, działając na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. wniósł o rozstrzygnięcie w trybie art. 13 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sporu dotyczącego właściwości rzeczowej, powstałego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Czerwionka - Leszczyny a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Rybniku (dalej: PINB) w związku ze skargą E. G. z dnia [...] marca 2009 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] marca 2009 r. E. G. złożył do Burmistrza Gminy i Miasta Czerwionka - Leszczyny skargę, która dotyczyła zakłócania spokoju, porządku i czystości poprzez prowadzenie działalności transportowej, garażowanie i obsługę samochodów wysokotonażowych na parceli nr [...] w K. przy ul. [...], właścicielem, której jest R. S. oraz stanu technicznego położonego na tej parceli nieużytkowanego budynku. Wnioskodawca domagał się ,,zlikwidowania TIR-ów i pozostałych spraw".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta Czerwionka-Leszczyny przekazał powyższą skargę do rozpatrzenia PINB w Rybniku.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., PINB przekazał skargę E. G. Burmistrzowi Gminy i Miasta Czerwionka - Leszczyny w części dotyczącej ,,zakłócania spokoju poprzez prowadzenie działalności transportowej, porządku i czystości". W w/w postanowieniu zaznaczył, że zgodnie ze swoimi kompetencjami skontroluje obiekty budowlane wchodzące w skład przedmiotowej nieruchomości. Burmistrz nie złożył zażalenia od powyższego postanowienia.

W dniu [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku przeprowadził oględziny obiektów budowlanych, wchodzących w skład nieruchomości w K. przy ul. [...], której właścicielem jest R. S.. W oględzinach uczestniczyły strony oraz przedstawicielka UGiM Czerwionka - Leszczyny.

W trakcie powyższej kontroli PINB stwierdził, że w skład powyższych nieruchomości wchodzą zabudowane parcele nr [...] i [...]. Wskazał, że właściwość rzeczowa i kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i dotyczą budowy obiektów budowlanych, robót budowlanych nie mających charakteru budowy oraz utrzymania i użytkowania tych obiektów w zakresie regulowanym przez przepisy Prawa budowlanego. Jak stwierdził, wysypanie terenu parceli budowlanej żużlem nie jest regulowane przepisami cytowanej ustawy. Podał dalej, że nawet gdyby wydał decyzję nakazującą usunięcie żużla i decyzja ta uznana została za zgodną z prawem, to okoliczność ta nie rozwiązałaby problemu, jaki stanowi garażowanie samochodów ciężarowych na terenie parceli nr [...]. Parcela ta stanowi bowiem dla w/w samochodów plac postojowy. Wskazano, iż istniejący stan rzeczy mogło by zmienić wydanie zakazu użytkowania w/w parceli.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku podał następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone dla innych podmiotów, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu rozstrzyganie ich należy do gminy, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Argumentowano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, a sprawa przedmiotowa jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Jak stwierdzono, jej rozstrzygniecie będzie miało wpływ na rozwiązanie kilku innych spraw w Gminie Czerwionka - Leszczyny o tożsamym przedmiocie.

Jak wskazał PINB, Burmistrz Gminy i Miasta Czerwionka - Leszczyny jest zdania, że nie może wydać decyzji w tej sprawie, ponieważ jest ona regulowana przepisami ustawy o gospodarce przestrzennej, które nie dają podstawy prawnej, pozwalającej nakazać przywrócenie sposobu użytkowania parceli nr [...] do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie takiej decyzji nie jest również możliwe ze względu na treść art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa sprawa jest uregulowana miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, opracowanym na podstawie ustawy o gospodarce przestrzennej i nie dotyczy naruszenia ustawy o gospodarce przestrzennej.

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta Czerwionka -Leszczyny poinformował, iż po otrzymaniu skargi złożonej przez E.G., skierował sprawę do rozstrzygnięcia wg kompetencji poszczególnym Wydziałom. Kwestię zakłócenia spokoju w porze nocnej skierowano do Straży Miejskiej. Natomiast w celu ustalenia nieprawidłowości w zakresie oddziaływania na środowisko bazy samochodów ciężarowych oraz wyeliminowania zagrożeń dla środowiska przekazał sprawę do Wydziału Ekologii i Zdrowia oraz do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach. Kwestię dotyczącą oceny stanu technicznego obiektów budowlanych oraz legalności utworzonej bazy transportowej przekazał do zbadania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Rybniku.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rybniku wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Czerwionka – Leszczyny przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach mieszkaniowych z dużym udziałem zieleni, na których obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń o uciążliwym oddziaływaniu na otoczenie, w tym: baz, myjni samochodowych, stacji paliw płynnych itp. Z dokumentów znajdujących się w tutejszym Urzędzie wynika, iż do [...] sierpnia 2001 r. nie wydano pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów ciężarowych, przebudowę wjazdu z drogi powiatowej ani zmianę sposobu użytkowania posesji na bazę transportową, bądź pozwolenia na utwardzenie nawierzchni przedmiotowej nieruchomości. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada, że 70% powierzchni działki powinna być przeznaczona pod zieleń, a więc powinna mieć charakter powierzchni biologicznie czynnej. Burmistrz podał dalej, że plan jasno określa niezbędną liczbę miejsc parkingowych, jaką należy zapewnić do obsługi funkcji mieszkaniowej.

Wskazał też, iż tutejszy urząd dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej na wniosek strony. Wniosek ten zawierał dane zgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.). W dniu [...] kwietnia 2000 r. R. S. otrzymał zaświadczenie, potwierdzające wpis do ewidencji, dający możliwość ubiegania się o licencję na transport drogowy towarów. Siedzibą firmy wskazaną przez właściciela jest adres jego zamieszkania. Burmistrz Gminy i Miasta podał, iż wykorzystał on również prawną drogę ustalenia, czy działalność R. S. wyczerpuje ustawowe znamiona przestępstwa. Jak wskazał, czynności prowadzone w tej sprawie, w trybie 307 § 1 K.p.k. pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w Rybniku zakończono postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania.

Burmistrz stwierdził również, że mógłby wydać decyzję o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania działki, zgodnie z art. 59 pkt 3 ppkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717 z późn. zm.), ale tylko w przypadku, gdyby na terenie gminy nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy dla Gminy i Miasta Czerwionka - Leszczyny został uchwalony w 2002 r. i obowiązuje także dla terenu miejscowości K. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu PINB w Rybniku zawartym we wniosku z [...] września 2009 r., nie ma podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się w sprawie za niewłaściwy (spór negatywny).

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został negatywny spór kompetencyjny pomiędzy powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego a burmistrzem w związku z wnioskiem (skargą) skierowanym w dniu [...] marca 2009 r. do Burmistrza, spowodowanym niezadowoleniem strony skarżącej z faktu oraz sposobu obsługi samochodów ciężarowych TIR odbywającej się na działce sąsiedniej oraz znajdowania się na tej działce określonych obiektów budowlanych.

W ocenie Składu Orzekającego istotne jest to, aby spór kompetencyjny określony był poprzez istniejącą rozbieżność stanowisk pomiędzy organami co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej na gruncie bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego, w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie można mówić o tożsamości sprawy, wobec której spór miałby zaistnieć. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym w sytuacji, gdy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej skargi (wniosku) strony, z których jedna jest w jakimś zakresie przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, określenie przedmiotu sprawy oraz ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2003 r., IV SA 3955/02, niepubl., postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2007 r., II OW 25/07 LEX nr 384675, postanowienie NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.).

W szczególności istotne jest, aby wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego czy też sporu o właściwość było poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy po to, aby można było precyzyjnie określić przedmiot sprawy, co do której zachodzi rozbieżność poglądów odnośnie do zakresu działania organów administracji publicznej. Rzutuje to bowiem na ustalenie tożsamości sprawy, którą wyznaczają przesłanki natury podmiotowej i przedmiotowej. Tożsamość ta ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamość strony lub stron), dotyczącej tego samego przedmiotu (tożsamość przedmiotu sprawy), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2009 r., II OW 25/09, niepubl.). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), ale nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego spór kompetencyjny, tzn. wskazującego organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy, a nie rozstrzygającego w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów wskazany organ ma sprawę załatwić. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz.17, postanowienie z dnia 7 stycznia 2010 r., II OW 77/09, niepubl.).

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku oraz Burmistrz Miasta i Gminy Czerwionka-Leszczyny odwołują się w ramach własnych ustaleń do różnych elementów stanu faktycznego wskazanego nieprecyzyjnie przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Z treści wniosku wynika bowiem, że jej autorowi idzie o zaprzestanie zakłócania spokoju w porze nocnej, o zaprzestanie mycia ciężarówek oraz zalewania terenu ropą, o istnienie na działce wymagających rozbiórki budynku oraz kojca dla psa, a także "zlikwidowania tirów oraz pozostałych spraw". W związku z brakiem precyzji wniosku, którego treści jego adresat (Burmistrz) nie starał się doprecyzować poprzez odpowiednie zwrócenie się do jego autora, zastosowanie mogą mieć do nich różne przepisy (których organy będące w sporze także nie określiły), a w konsekwencji właściwymi w sprawie mogą być oba organy w różnych zakresach.

Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie sprecyzowały "sprawy administracyjnej" w sposób wskazany wyżej, nie ustaliły jednoznacznie stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czego dotyczy wniosek strony, zwłaszcza części pozostającej poza przedmiotem postępowania wszczętego już przez PINB w Rybniku. Nie można zatem dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalić który organ jest właściwym do rozpoznania tego wniosku w ramach jednej sprawy.

W związku z powyższą argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 oraz art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.