Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 164/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,art. 145 § 1pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] – działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 49b ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej jako pr. bud.) - nakazał inwestorowi J.D. dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej i wymiarach 266 x 460 cm, zlokalizowanego na posesji w [...] (działka ewid. nr [...]), wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, poprzez: demontaż konstrukcji ścian i dachu obiektu; rozbiórkę fundamentów, posadzek i innych elementów składowych przedmiotowego obiektu; uporządkowanie terenu po rozbiórce.

Organ podał, iż pismem z dnia [...] maja 2017 r. Zarząd Nieruchomości [...] sp. z o.o. wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie legalności budowy obiektu budowlanego (garażu) usytuowanego na działce nr [...]. W wyniku przeprowadzonych kontroli PINB ustalił, że na działce pomiędzy budynkami przy ul. [...] znajduje się budynek parterowy o konstrukcji stalowej ze ścianami z płyt metalowych, dachem jednospadowym z blachy trapezowej; wymiary zewnętrzne wynoszą 266 x 460 cm (powierzchnia zabudowy: 12,24 m2), wysokość: 216 cm. Ściany boczne budynku oddalone są o 60 cm od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] oraz o 52 cm od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Inwestorem robót obejmujących wybudowanie budynku jest J.D.. Obiekt powstał w 1987 roku. Inwestor nie posiada żadnych dokumentów dotyczących inwestycji, a w szczególności zgłoszenia lub pozwolenia na jego budowę.

Następnie organ wskazał, iż w okresie budowy przedmiotowego obiektu obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Szczegółowy wykaz inwestycji budownictwa osób fizycznych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę zawarty został w § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) i obejmował m.in. budowę i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków. W ocenie PINB budowa przedmiotowego garażu nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a to oznacza, że budynek powstał z naruszeniem prawa, gdyż inwestor takiej decyzji nie uzyskał.

W dalszej kolejności organ zauważył, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującego pr. bud. budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wybudowanie obiektu bez dopełnienia niezbędnych formalności stanowi przypadek samowoli budowlanej, o której mowa w art. 49b pr. bud.

Organ podkreślił, że inwestor nie poprzedził budowy przedmiotowego budynku pozwoleniem na budowę, bądź zgłoszeniem. Jednocześnie organ stwierdził, że pomimo tego, iż obiekt powstał w 1987 r., w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 1974 r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego pr. bud.

Następnie, rozważając możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku, PINB zaznaczył, iż w przypadku, gdy roboty budowlane są wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - do zgłoszenia inwestor winien dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji organ zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o dokonanie oceny przedmiotowej inwestycji pod względem wymagań konserwatorskich. W odpowiedzi WKZ poinformował, że działka ewid. nr [...] zlokalizowana jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków, oraz stwierdził, że budowa tego obiektu rażąco narusza zasady konserwatorskie oraz urbanistyczne.

Uwzględniając powyższe okoliczności PINB uznał, że przedmiotowy obiekt narusza przepisy odrębne (tym samym brak jest przesłanek umożliwiających uruchomienie procedury legalizacyjnej w trybie art. 49b ust. 2 pr. bud.) i w konsekwencji nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.D..

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu uporządkowania terenu po rozbiórce i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego PINB nieprawidłowo ocenił treść art. 103 ust. 2 pr. bud. i zastosował w sprawie przepis art. 49b pr. bud. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem do oceny stanów zastanych w dacie wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tj. w dniu 1 stycznia 1995 r., w kontekście możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy pozwolenie na budowę obiektu było wymagane w dacie wykonania tego obiektu. Zdaniem WINB nie ma wątpliwości, że budowa pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia - jak to ma miejsce w aktualnym stanie prawnym. Stwierdzić zatem należało, że przy budowie przedmiotowego obiektu w 1986 r. doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, przez wybudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę. Stan faktyczny sprawy, oceniany przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy omawianego obiektu wypełniał więc hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakazanie rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 pr. bud. W rezultacie ustalenie, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej według przepisów obowiązujących w dacie jego budowy, zdaniem WINB obligowało organ powiatowy do przeprowadzenia w odniesieniu do tego obiektu postępowania legalizacyjnego przy zastosowaniu przesłanek i środków przewidzianych w art. 37 i następnych ustawy z 1974 r.

W związku z tym WINB stwierdził, że w omawianym przypadku PINB nieprawidłowo zastosował przepis art. 49b pr. bud., co jednak nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia rozbiórkowego, bowiem mając na względzie przepisy właściwe (tj. ustawy z 1974 r.), w sprawie i tak należało orzec o rozbiórce obiektu.

Prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r., organ obowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 tej ustawy, wystąpienie których obliguje do wydania nakazu rozbiórki. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (o ile stanu tego nie da się wyeliminować na podstawie art. 40 cyt. ustawy).

W ocenie WINB rozpatrywany obiekt spełnił przesłankę do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Usytuowanie tego obiektu względem innych obiektów, tj. dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...], rażąco narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie budowy, jak również obowiązujące obecnie. Omawiany obiekt nie jest zgodny z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącymi odległości budynków garażowych od innych budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Zgodnie z tabelą zawartą w § 271 ust. 1 odległość budynku kategorii PM o gęstości obciążenia ogniowego Q mniejszej bądź równej 1000 MJ/m2 (do której zalicza się budynki magazynowe, a więc między innymi budynki gospodarcze) od innego budynku o kategorii PM o takim samym Q, wynosi 8,0 m. Tymczasem odległość przegród omawianego budynku od sąsiednich budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi zaledwie 60 cm od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] oraz 52 cm od ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Podobnie, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie budowy obiektu, najmniejsza wymagana wg tabeli zawartej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dziennik Ustaw Nr 17 poz. 62) odległość budynków przeznaczonych do celów produkcyjnych i magazynowych (o obciążeniu ogniowym 25 kg drewna na 1 m2) od innych budynków wynosi 10 m, przy czym stosownie do § 18 - § 19 może ona być maksymalnie zmniejszona o 50 %, a więc do odległości 5 m. Zatem rozpatrywany obiekt nie spełniał wymagań obowiązujących w dacie budowy tego obiektu.

Niezależnie od powyższego, w związku ze wskazywaną w odwołaniu funkcją obiektu jako garażu, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 156 obowiązującego w okresie budowy obiektu rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - odległość garażu od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, niezbędną do ograniczenia uciążliwości związanych z użytkowaniem garażu, określa się w trybie § 10 ust. 5 tego rozporządzenia, zgodnie z którym kategorie uciążliwości poszczególnych rodzajów obiektów budowlanych i urządzeń zostaną określone odrębnie w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami. Przy czym jakkolwiek w dostępnych źródłach prawa brak jest informacji o konkretnych ustaleniach odnośnie kwalifikacji garażu pod względem kategorii uciążliwości, to trzeba zauważyć w § 10 ust. 2 wprowadzono cztery kategorie: od "U I" do "U IV" - od obiektów i urządzeń mało uciążliwych do obiektów i urządzeń szczególnie uciążliwych. Przyjmując nawet, że garaż należy zakwalifikować jako obiekt o kategorii "U I" - mało uciążliwy - to stosownie do tabeli zawartej w § 10 ust. 3 minimalna odległość tego rodzaju obiektu od budynków mieszkalnych i innych budynków, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi winna wynosić 15 m i to niezależnie od rodzaju materiału, z jakiego wykonano ściany i dach obiektu mało uciążliwego (tu obiektu garażowego). Dlatego w ocenie WINB usytuowanie przedmiotowego garażu w bliskiej odległości od dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych rażąco narusza również powyższy przepis techniczno-budowlany.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż lokalizacja rozpatrywanego budynku gospodarczego od samego jego wzniesienia powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a także niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia - budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] oraz jego mieszkańców (właścicieli budynków). W szczególności zaś obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane zawierające wymogi sytuowania budynków w stosunku do innych obiektów budowlanych z punktu widzenia zabezpieczenia pożarowego, a wzniesienie budynku z naruszeniem tych przepisów zawsze stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Organ podkreślił, iż odpowiednia szerokość wolnego terenu pomiędzy budynkami ma zapobiegać przerzutowi ognia między nimi w przypadku powstania pożaru oraz ułatwić prowadzenie działań ratowniczych. Natomiast pomiędzy wybudowanym samowolnie budynkiem gospodarczym a pobliskimi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi brak jest takiej odpowiedniej, wymaganej przepisami odległości. Nadto, w ocenie organu, bezpośrednie usytuowanie budynku gospodarczego przy ścianach budynków mieszkalnych utrudniać może wykonywanie bieżącej konserwacji tych budynków bądź ich remontów. Co więcej, z fotografii oraz szkicu dołączonych do protokołu kontroli przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w bliskiej odległości od ściany budynku mieszkalnego przy ul. [...], w której znajdują się otwory okienne, powodując ich przesłanianie.

Następnie WINB wskazał, iż stwierdzone naruszenia przepisów techniczno-budowlanych powodują brak możliwości naprawy poprzez doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie orzeczenia w trybie art. 40 ustawy z 1974 r. nakazującego wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zamiany określone w takiej decyzji musiałyby zmierzać do zmiany lokalizacji tego budynku, a więc de facto do jego rozbiórki i postawienia w innym miejscu. Takie roboty stanowiłby działanie inwestycyjne wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, koniecznym było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego, jednakże z innej przyczyny niż wskazał to organ powiatowy, tj. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud. Zdaniem WINB fakt powołania się przez PINB w podstawie prawnej decyzji na przepis niewłaściwy, jakkolwiek wskazuje na wadliwość orzeczenia tego organu, to nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla badanego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie, niezależnie od wyżej opisanych powodów wydania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie przedmiotowy obiekt rażąco narusza obowiązujące akty prawne w zakresie ochrony konserwatorskiej. Okoliczność ta mogłaby stanowić przesłankę do nakazu rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r., który przewiduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Przez ważne przyczyny należy tu rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska i zabytki.

WINB zauważył także, że orzeczony w decyzji PINB nakaz uporządkowania terenu po rozbiórce nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach ustawy z 1974 r., jak i pr. bud. obecnie obowiązującego. W związku z tym, działając na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w tym zakresie decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył J.D. (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika), zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie z pominięciem art. 40 cyt. ustawy, podczas gdy przepis ten może być stosowany tylko w sytuacji, gdy jest to absolutnie konieczne i nie ma możliwości zastosowania art. 40;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nieprzeanalizowanie, czy niezgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie da się usunąć w trybie art. 40 Prawa budowlanego 1974 r., np. dokonując rozbiórki jedynie części obiektu garażowego i w ten sposób doprowadzając do zgodności obiektu z wymogami przepisów techniczno-budowlanych - co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji;

b) automatyczne przyjęcie, że garaż stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi, podczas gdy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie jest podstawą do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego 1974 r., a stan niebezpieczeństwa musi być wykazany w sposób nie budzący wątpliwości, jak również, że zagrożenie musi być realne, a nie tylko teoretyczne;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy została ona wydana w sposób sprzeczny z prawem i zasługiwała na uchylenie;

4. naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie do budynków nowo wybudowanych, a nie nieruchomości wybudowanych kilkadziesiąt lat temu.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego – garażu.

Niesporna jest data powstania tego obiektu – 1987 r. oraz zakwalifikowanie go przez organ II Instancji jako obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) wprowadzała bowiem generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Również bezsporna jest okoliczność, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Ponieważ obiekt został wybudowany przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, trafnie uznał organ odwoławczy (korygując w tej mierze stanowisko organu I instancji), że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974r., gdyż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zawierającym przepisy przejściowe, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. W związku z tym, jak stwierdził organ II instancji, PINB nieprawidłowo zastosował przepis art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., co jednak zdaniem organu odwoławczego nie powodowało konieczności uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem w sprawie i tak należało orzec o rozbiórce obiektu, gdyż znajduje w niej zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974.

Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pozostaje w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które spełniają przesłanki określone w punktach 1 lub 2 tego przepisu.

Z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 wynika, że warunkiem sięgnięcia do instytucji określonej w tym przepisie jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego jednoznacznego ustalenia, że budowa obiektu niezgodnie z przepisami budowlanymi spowodowała powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wyżej wymienionych stanów musi być wykazane przez organy nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości i ma charakter aktualny oraz znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (por. np. wyroki NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1398/06, z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1215/08, z dnia 29 września 2015 r., II OSK 543/15). Również jak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków nie może być utożsamiane z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które automatycznie skutkuje rozbiórką (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., II OSK 2053/11).

Nie wystarczy zatem podanie, tak jak uczynił to organ II instancji, że samo naruszenie przepisów określających warunki techniczno-budowlane, w tym dotyczących położenia budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią lub w stosunku do innych budynków stwarza zagrożenie pożarowe. Nie wystarczy również podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy ściśle je określić i podać, w jakich okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie to musi być realne, a nie tylko teoretyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 1163/16). Dlatego też nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie realnych zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 znaleźć winna zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutnie konieczność, a samo wskazanie przez organ odwoławczy na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż stanowi to wyczerpanie przesłanki dotyczącej spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w znaczeniu wyżej przedstawionym.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko, iż spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie dokonano bowiem wystarczających ustaleń i oceny, czy sporny budynek stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo czy powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stanowi to o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 597 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

-----------------------

#

2