Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 86/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Małgorzata Malinowska - Grakowicz, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...]

z dnia [...] r. Wojewoda D. – powołując w podstawie prawnej art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445; dalej też: u.s.p.) – stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. – P.O. Wcześniej Wojewoda D., działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 3

w związku z art. 31 ust. 3 i ust. 4 u.s.p., w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Podniesiono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p., rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust.3).

Wskazano w tym zakresie, że w ramach w V kadencji Rady, Rada Powiatu T. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. – J. T. Organ nadzoru prowadził postępowanie nadzorcze wobec przedmiotowej uchwały, nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa w sposób istotny. Od dnia podjęcia powyższej uchwały w dniu [...] r. do dnia przyjęcia uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, Rada Powiatu T. nie podjęła żadnej uchwały w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu T.

Podniesiono, że Rada Powiatu T. podjęła działania w celu stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. J. T., podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T.

Niemniej Wojewoda D., rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] r. stwierdził nieważność tej uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] r. Oznacza to, że w dniu podejmowania uchwały Rady Powiatu T., będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego (tj. uchwały Nr [...] z dnia [...] r.), uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. – J. T. nadal posiadała moc obowiązującą.

Wskazano w tym kontekście, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie wskazują, że w ramach jednej jednostki samorządu terytorialnego na poziomie powiatu może funkcjonować wyłącznie jeden organ wykonawczy powiatu. W konsekwencji oznacza to, że w Powiecie T. może funkcjonować wyłącznie jeden Zarząd Powiatu T. z jednym wiceprzewodniczącym Zarządu - Wicestarostą Powiatu T.

Rada powiatu może w trakcie kadencji powołać nowego wicestarostę powiatu w sytuacji, gdy zawnioskuje o to nowo wybrany starosta bądź poprzedni wicestarosta powiatu zostanie skutecznie odwołany w trybie art. 31 ust.5 u.s.p. Zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p., rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Z kolei art. 31a tej ustawy stanowi, że w przypadku złożenia rezygnacji przez starostę jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów (ust. 1). W przypadku rezygnacji starosty rada powiatu na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu (ust. 2).

Podniesiono w tym zakresie, że Rada Powiatu T. nie podjęła uchwały o odwołaniu Starosty w trybie art. 31 u.s.p. W konsekwencji Rada nie dokonała skutecznego wyboru nowego Starosty Powiatu T. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. – M. Ł. Ponadto Starosta Powiatu T. nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy, co oznacza brak możliwości przyjęcia przez Radę rezygnacji całego Zarządu. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, Rada Powiatu T. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego Wicestarosty Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 u.s.p.

Oznacza to, że Rada Powiatu T. podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła kompetencję wynikającą z ustawy, naruszając jednocześnie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy działają w granicach i na podstawie prawa. Wynika z powyższego, że organy samorządu podejmują działania w oparciu o normy wyznaczające kompetencje lub zadania. Natomiast każdorazowe naruszenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Skargę (podpisana przez Starostę M. Ł.) na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze (Nr [...]) z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. – P. O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł Powiat T. - uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu T. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T.

W skardze, zarzucono rozstrzygnięciu istotne naruszenie prawa, tj.:

- naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa oraz z powodu nie zawierania uzasadnienia faktycznego;

- błędną wykładnię art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również art. 9 ust 1, art. 31 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

- naruszenie art. 7, 10 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nieistnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały oraz wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trakcie trwającej procedury sądowoadministracyjnej (sprawa o sygn. akt III SA/Wr 1266/15);

- naruszenie art. 6, 7, 8 i 10, 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p.,

w szczególności, poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego

o wszczętym postępowaniu nadzorczym oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Na tej podstawie wniesiono o: wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a; uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; oraz wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w M. o udostępnienie odpisu opinii biegłego grafologa, wydanej w postępowaniu o sygn. akt: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z tej opinii na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu podniesiono, że w sprawie Rada Powiatu T. nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez pełniącego funkcję starostę, który ma sprzeczny interes prawny z interesem rady powiatu wyrażonym w niniejszej uchwale. W tej sytuacji, wskazując na orzecznictwo sadowe podniesiono, że zasada reprezentacji powiatu przez starostę w przedmiotowej sprawie mogła być przełamana i dlatego to Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] r. jest organem reprezentującym powiat. Wskazano, że Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] r. podejmując uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody oraz Rada Powiatu T., działają na podstawie art. 85 ust. 1 i 3, w związku z art. 80 ust. 2 u.s.p. jako strona, które dotyczy rozstrzygnięcie Wojewody D. z dnia [...] r.

Podniesiono, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazano, z powołaniem na orzecznictwo, że zgodnie z art. 80 ust. 2 u.s.sp, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Ponadto, przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej.

Następnie wskazano w uzasadnieniu, że Rada podjęła uchwałę Nr [...] objętą rozstrzygnięciem nadzorczym, zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym i Statutem Powiatu T., przeprowadzając glosowanie tajne, a wybrany kandydat na Starostę (M. Ł.) uzyskał wymaganą bezwzględną większość ustawowego składu rady - 11 głosów, w obecności 11 radnych, co potwierdzają lista obecności z sesji Rady Powiatu T. z dnia [...] r., protokół z niniejszej sesji oraz protokół komisji skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania. Następnie zgłosił jako kandydata na Wicestarostę P. O., który uzyskał bezwzględną większość ustawowego składu rady - 11 głosów, w obecności 11 radnych, co potwierdzają lista obecności z sesji Rady Powiatu T. z dnia [...] r., protokół z niniejszej sesji oraz protokół komisji skrutacyjnej z przeprowadzonego głosowania.

Podniesiono, że nietrafne jest stanowisko Wojewody, że w momencie podejmowania przez Radę Powiatu T. uchwały Nr [...], poprzedni Starosta (W. W.) nadal pełnił swą funkcję i nie można było dokonać wybory nowego przewodniczącego zarządu powiatu. Bowiem, Rada Powiatu T. w dniu [...] r., na podstawie opinii biegłego grafologa dołączonej do akt skargi R. A. (zarejestrowanej pod sygnaturą akt III SA/Wr 1266/15), uwzględniła w całości w rozpatrzeniu tej skargi o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., zarzut skarżącego i stwierdziła nieważności wyboru W. W. na Starostę, potwierdzonego uchwałą Rady Powiatu T. nr [...], jako wyboru dokonanego z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazano, ze skarżący ten (R.A.) podniósł, że w toku prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w M. postępowania, powołany biegły z zakresu grafologii ustalił, że jedna z kart do głosowania wypełniona podczas wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] r. została sfałszowana, w ten sposób, że doszło do przerobienia głosu: wymazania głosu oddanego na kandydata R. A. i zakreślenia głosu na kandydata W.W.

W kontekście opisanego zdarzenia poniesiono, że gdyby nawet przyjąć, że głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty Powiatu T. było ważne, to oddanych ważnie głosów było łącznie 20, w tym oddano 10 głosów na kandydata R. A. i 10 głosów na kandydata W.W. Tym samym, wobec równej ilości głosów, Rada Powiatu T. nie dokonała skutecznego wyboru Przewodniczącego Zarządu Powiatu T. Żaden z kandydatów nie uzyskał bowiem bezwzględnej większości głosów, tj. 11 ważnie oddanych głosów.

Podniesiono, że zważywszy na powyżej przedstawione okoliczności, Rada Powiatu T. postanowiła w ramach przysługujących jej uprawnień w zakresie swojej właściwości, uwzględnić przedmiotową skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zaskarżona w niej uchwała została bowiem podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 27 ust. 2 u.s.p. oraz § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T., polegającym na stwierdzeniu wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną ilością głosów w sytuacji równej ilości głosów oddanych na każdego z kandydatów. Stwierdzenie w zaskarżonej uchwale - wyboru Starosty Powiatu T. bezwzględną większością głosów - w sytuacji równej liczby głosów oddanych na każdego kandydata - stanowi jasne i niedwuznaczne naruszenie prawa.

Wskazano, że Rada Powiatu T. uwzględniła skargę - stwierdzając nieważność zaskarżonego aktu - w ramach uprawnienia do autokontroli wskazanego w art. 54 § 3 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Taka możliwość została wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. (II OSK 2377/14).

Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych i literaturę przedmiotu podkreślono, że regulacja zawarta w art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samoistną podstawę prawną do dokonania autokontroli przez organ, który podjął zaskarżone rozstrzygniecie. Jej celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania), bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Wprawdzie artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie wymienia konkretnie form działania administracji, których zaskarżenie daje możliwość zastosowania instytucji autokontroli. Używa jedynie ogólnego sformułowania "działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". W tym stanie, należy przez to rozumieć, że przedmiotem autokontroli mogą być wszystkie formy działania lub bezczynności administracji publicznej objęte kognicją sądu administracyjnego.

W omawianym zakresie przepisy ustawy o samorządzie powiatowym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie kolidują ze sobą. Nie ma tutaj konfliktu wymagającego rozstrzygnięcia, która norma ma pierwszeństwo według obowiązujących reguł kolizyjnych. W związku z tym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że - zgodnie z art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. - organem właściwym do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu w ogóle jest wyłącznie wojewoda albo sąd administracyjny. Z uwagi na odrębność postępowania nadzorczego wobec postępowania sądowoadministracyjnego, z tych przepisów nie można wyprowadzić takiego wniosku.

W podsumowaniu tej części uzasadnienie podniesiono, że brak podstaw prawnych do odmówienia radzie powiatu możliwości skorzystania z uprawnienia do autokontroli w sytuacji zaskarżenia wyborów Starosty Powiatu T. w dniu [...] r. - uchwały [...] - skoro art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia autokontrolnego, a przepisy ustaw nie wprowadzają ograniczeń rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojego aktu. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1 u.s.p. nie mogą być rozumiane jako ograniczające kompetencję rady powiatu do stwierdzenia nieważności swojej uchwały w trybie autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, że Wojewoda nie uzasadnił rozstrzygnięcia nadzorczego właściwie pod względem faktycznym i nie odnosi się w nim do materialnych przesłanek stwierdzenia nieważności przez Radę Powiatu T. uchwały nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T., które szeroko omówione zostały przez organ w uzasadnieniu do uchwały nr [...] w sprawie uwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu T. nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji zawartych w skardze, w pierwszym rzędzie podniesiono, że organem wykonawczym powiatu jest jego zarząd. W skład zarządu powiatu wchodzą starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Działania osób fizycznych wchodzących w skład organu (zarządu), dokonywane w przepisanej formie, traktuje się jako działanie osoby prawnej - powiatu. Jednakże o takim działaniu można mówić jedynie wówczas, gdy osoby fizyczne określające się jako zarząd (a także starosta, czy wicestarosta), faktycznie pełnią tę funkcje w dniu dokonywania danej czynności. Czynności prawne dokonane bowiem przez osoby niewchodzące w skład organu osoby prawnej lub nie piastujące określonych stanowisk, nie mogą wywoływać skutku dla tej osoby prawnej i są nieważne.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że w konsekwencji wydanych przez Wojewodę D. w dniu [...] r. rozstrzygnięć nadzorczych (począwszy od zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] po rozstrzygniecie [...]) działanie Zarządu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do [...]) z dnia [...]r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z nim, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Regulacji tej, zgodnie z jedynym wyraźnym ustawowym wyjątkiem, nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (art. 80 ust. 2). Tylko w przypadku takiej uchwały, w sytuacji wydania w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dojdzie do wstrzymania jej wykonania z mocy prawa i sprawa trafi ostatecznie do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach skutkiem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest zawsze zawieszenie obowiązywania aktu, a zatem ów akt nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Innymi słowy, jak w niniejszej sprawie, nie może doprowadzić do skutecznej zmiany składu zarządu powiatu, osoby starosty, wicestarosty i członków zarządu, mogących dokonywać czynności prawnych w imieniu powiatu.

Podniesiono, że Wojewoda D. przed wydaniem rozstrzygnięć nadzorczego, działając na podstawie art. 79 ust. 2 u.s.p., postanowieniami z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie powyższych uchwał (w tym uchwały nr [...]).

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, w następstwie powyżej wskazanych okoliczności należy uznać, że osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu (podpisane pod uchwałą Zarządu nr [...]) nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, a nowo powołany starosta do podpisania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w przedmiotowej sprawie. Kompetencję tę ma wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu i dotychczasowy Starosta Powiatu, co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.

Dalej w odpowiedzi podniesiono, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] r. (będącej przedmiotem rozpatrywanego rozstrzygnięcia nadzorczego) nadal obwiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. Od tego czasu Rada Powiatu nie podjęła uchwały o np. odwołaniu Starosty (zgodnie z art. 31 u.s.p.), Starosta nie złożył również wniosku o odwołanie wicestarosty w trybie art. 31 ust. 5, ani nie złożył rezygnacji w trybie art. 31a u.s.p. Dlatego, w ocenie organu nadzoru, Rada Powiatu T. nie mogła podjąć uchwały w sprawie wyboru nowego Starosty, na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 cytowanej wyżej ustawy.

Nie mogła także Rada Powiatu, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach autokontroli stwierdzić nieważności podjętej wcześniej uchwały(będącej przedmiotem innego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D.). Uniemożliwia to ustawowe sformułowanie "w zakresie swojej właściwości", które stanowi ograniczenie instytucji autokontroli, poprzez wyłączenie możliwości podjęcia przez Radę działania wykraczającego poza zakres jej właściwości.

Powołując się na wybrane pozycje literatury przedmiotu podniesiono, że instytucja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być zastosowana jedynie w zakresie, w jakim organ ten na podstawie przepisów ustrojowych oraz materialno-prawnych jest właściwy, czyli może podjąć określone działanie, w określonej sprawie, w określonej formie.

Natomiast żaden z przepisów nie przyznaje radzie powiatu umocowania do orzeczenia o nieważności swojej uchwały. Dodatkowo, ze względu na wynikający z przepisów prawa układ kompetencji organu powiatu, organu nadzoru i sądu, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, nie jest możliwe uwzględnienie skargi w całości, przez pierwszy z wymienionych podmiotów. Organ powiatu powinien bowiem w określonym przedmiocie podejmować jedynie takie działania i rozstrzygnięcia, do których został prawnie upoważniony, jego kompetencji nie można domniemywać.

Normowany przepisami ustrojowymi i materialnoprawnymi zakres właściwości rady powiatu obejmuje np. prawo do wyboru starosty (art. 27 ust. 2 u.s.p.), wyboru wicestarosty i pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 u.s.p.), odwołania starosty (art. 31 ust. 1-4 u.s.p.), odwołania poszczególnych członków zarządu (art. 31 ust. 5 u.s.p.), przyjęcia rezygnacji starosty (art. 31 a ust. 1-2 u.s.p.). Ustawa o samorządzie powiatowym nie wyposaża natomiast rady powiatu w kompetencje do stwierdzania nieważności podjętej przez siebie uchwały (np. w sprawie wyboru starosty lub odwołania starosty). W świetle bowiem art. 79 u.s.p., prawo to przysługuje jedynie organowi nadzoru i to tylko w ściśle określonych ramach czasowych. Prawo sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu ma charakter warunkowy w tym sensie, że powstaje dopiero wówczas, gdy wojewoda jako organ nadzoru uprawnienie do stwierdzenia nieważności już utracił.

Ponadto, stwierdzenie nieważności np. uchwały rady powiatu jest takim samym środkiem nadzoru (m.in. o takim samym charakterze, stwierdzanych na podstawie tych samych przesłanek i tego samego kryterium legalności, wywołującym takie same skutki), niezależnie od tego jaki podmiot go zastosuje. Użycie tego środka nadzoru przez sąd administracyjny wymaga więc zastosowania przepisów ustawy o samorządzie powiatowym regulujących tryb postępowania nadzorczego wraz z odpowiednimi przepisami prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy obu tych ustaw stanowią bowiem dopiero spójny zespół norm określających nadzór nad samorządem powiatowym. Stwierdzenie zaś nieważności uchwały jest charakterystyczne dla stosunków nadzorczych, należących rodzajowo do sfery stosowania prawa, a nie jego stanowienia (G. Węgrzyn, Skarga nadzorcza - termin wniesienia, autokontrola, LEX/EL 2012).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym. Wskazano w odpowiedzi, że przedmiotowa uchwała zapadła na sesji w dniu [...] r. Pismem Przewodniczącej Rady Powiatu T. z dnia 7 grudnia została przesłana i wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. W tym samym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Tym samym zarzuty strony skarżącej nie są uzasadnione.

Pismem z dnia [...] r. wpłynęła kolejna skarga Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r., podpisana przez Starostę W.W. Pismem z dnia [...] r. starosta W. W. cofnął przedmiotową skargę. Sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015, poz. 1445, z zm., dalej też: ustawa, u.s.p.), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi Powiatu T., bowiem działanie Zarządu Powiatu w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami Rady Powiatu T. (uchwały od nr [...] do [...]) z dnia [...] r. zostało zawieszone z mocy prawa, tj. art. 80 ust. 1 u.s.p.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę

w przedmiotowej sprawie. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania wskazanych uchwał, a następnie stwierdzenie ich nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze Wicestarosty Powiatu T.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały

o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Przyjęcie zaprezentowanego przez Wojewodę stanowiska mogłoby prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej. W tej sytuacji, mając na względzie akceptowana w orzecznictwie zasadą wykładni przepisów (tu art. 85 ust. 3 u.s.p.), która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru, Sąd przyjął, że Zarząd Powiatu, pomimo wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących legalność prawną uchwał konstytuujących skład tegoż Zarządu, był uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi, która w ocenie Sądu spełnia wszystkie wymogi formalne stawiane jej przepisami prawa, Sąd przystąpił do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zarzutów skargi i w ramach określonych przez art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie można w sprawie mówić o istotnym naruszeniu art. 6, 7, 8, 10 i 61 § 4 kpa w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczętym postępowaniu nadzorczym.

Jak wynika z akt sprawy, uchwała z dnia [...] r. wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...] r. W tym dniu Wojewoda D. wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej uchwały, które tego samego dnia zostało Powiatowi doręczone. W części wstępnej tego postanowienia wskazano: "Działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1445), w związku z wszczęciem postępowania nadzorczego wstrzymuje wykonanie uchwały...". Wskazuje to, że strona skarżąca uzyskała informacje o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Przedmiotem rozpatrzenia w sprawie jest, wydane na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięcie nadzorcze (nr [...]) z dnia [...] r., w którym Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.s.p.

Zgodnie z art. 26 u.s.p., zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu (ust. 1). W skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (ust. 2). Zgodnie z art. 27 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu

3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy,

z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu (ust. 1). Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust.3).

Jak wynika z akt sprawy, w ramach w V kadencji Rady, Rada Powiatu T. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. – J. T. W trakcie kadencji rada powiatu może powołać nowego wicestarostę powiatu w sytuacji, gdy zawnioskuje o to nowo wybrany starosta bądź poprzedni wicestarosta powiatu zostanie skutecznie odwołany.

Zgodnie z art. 31 ust. 5 u.s.p., rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Z kolei zgodnie z art. 31a u.s.p., w przypadku złożenia rezygnacji przez starostę jej przyjęcie następuje zwykłą większością głosów (ust. 1). W przypadku rezygnacji starosty rada powiatu na najbliższej sesji podejmuje uchwałę o przyjęciu rezygnacji całego zarządu (ust. 2). Przywołany przepis wprowadza możliwość złożenia rezygnacji przez starostę, a więc dobrowolnego wyrażenia woli zaprzestania pełnienia tej funkcji. W takiej sytuacji rada przyjmuje rezygnację całego zarządu powiatu, w tym wicestarosty.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu T. na wniosek starosty nie podjęła uchwały o odwołaniu Wicestarosty w trybie art. 31 ust. 5 u.s.p. Również Starosta Powiatu T. nie złożył rezygnacji z pełnienia funkcji w trybie art. 31a tej ustawy.

W sytuacji więc legalności (skuteczności) uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T., Rada Powiatu T. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o wyborze nowego Wicestarosty Powiatu Trzebnickiego na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy

o samorządzie powiatowym.

Sąd zauważył, że kolejną uchwałą (z dnia [...] r., Nr [...]) Rada tego samego Powiatu stwierdziła nieważność uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. J. T. (Nr [...]).

W tym miejscu uzasadnienia należy wyjaśnić, że w sporze o dopuszczalność unieważniania własnych uchwał przez organy stanowiące powiatów trzeba bezwzględnie przyznać rację organowi nadzoru, że żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje wprost i bezpośrednio uprawnienia dla rad powiatów do stwierdzania nieważności uchwał, podjętych wcześniej przez ten organ.

Jak słusznie zaakcentowano kompetencja do orzekania o nieważności uchwały organu powiatu zastrzeżona została wyłącznie dla organu nadzoru (art. 79 ust. 1 zdanie drugie u.s.p.), bądź dla sądu administracyjnego, jeśli Wojewoda nie stwierdził nieważności takiej uchwały w 30 dniowym terminie zakreślonym w dopiero co wskazanym przepisie (art. 81 ust. 1 zdanie drugie tej samej ustawy).

Zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, jak i wyrok sądu stwierdzające – ewentualnie – nieważność uchwały organu stanowiącego powiatu mają charakter deklaratoryjny. Wynika to jednoznacznie z brzmienia art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., wedle którego: uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Skutek, w postaci nieważności uchwały, następuje zatem z mocy ustawy. Orzeczenie organu nadzoru (lub sądowe) potwierdza jedynie taką konsekwencję. Z normy, jaką można skonstruować na podstawie postanowień art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4

w tym samym artykule, wynika przy tym, że jedynie istotne naruszenie prawa przez organ powiatu powodować może nieważność podjętej przez ten organ uchwały.

W konkluzji analizy stosownych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym organ nadzoru słusznie wskazał, że przepisy zamieszczone w tym akcie prawnym nie dają podstaw do przyjęcia kompetencji rad powiatów do stwierdzania nieważności własnych, wcześniej podjętych uchwał.

Przypomnieć też należy, że uchwała o wyborze Starosty Powiatu (W. W.) została zaskarżona do tutejszego Sądu przez jego konkurenta

w wyborach (sprawa III SA/Wr 1266/15). Natomiast inną uchwałą, Rada stwierdziła nieważność własnej uchwały o wyborze Starosty Powiatu (W.W.). W ocenie strony skarżącej, okoliczności te uzasadniały w konsekwencji podjęcie przez Radę uchwały stwierdzającej nieważność uchwał o wyborze wszystkich Członków Zarządu, w tym uchwały o wyborze Wicestarosty J. T. i w konsekwencji wyboru nowego Wicestarosty P.O. Zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały

o wyborze Starosty uruchomiło bowiem, zdaniem organu, możliwość skorzystania

z trybu autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie przez Radę nieważności uchwały o wyborze Starosty pociągnęło za sobą skutek określony

w art. 31 ust. 4 u.s.p.

Taka argumentacja jest absolutnie niedopuszczalna, z następujących powodów.

Po pierwsze dlatego, że zaskarżenie do tutejszego Sądu uchwały o wyborze Starosty stwarzałoby – jak już wykazano – potencjalną jedynie ewentualność skorzy-stania z art. 54 § 3 p.p.s.a. wyłącznie w odniesieniu do tamtej uchwały (uchwała o wyborze Wicestarosty Jerzego Treli nie była jednak poddana kontroli sądowej). Możliwość potencjalną jeśli uznać, że przepis ten stwarza podstawę normatywną do stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co – jak już również sygnalizowano – jest zagadnieniem spornym.

Po drugie, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały stwierdzającej nieważność wyboru Starosty (W. W.), w trybie nadzoru, a skarga na to rozstrzygnięcie została w całości oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 30 marca 2016 r. (III SA/Wr 81/16).

Po trzecie – i to jest argument przesądzający – wbrew zapatrywaniu strony skarżącej, przepis art. 31 ust. 4 znajduje zastosowanie w dwóch tylko sytuacjach. Zgodnie z jego brzmieniem: "Odwołanie starosty albo złożenie przez niego rezygnacji jest, odpowiednio, równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu albo rezygnacji przez cały zarząd". W sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych sytuacji. Starosta Powiatu (W.W.) ani nie został "odwołany" ze swojego urzędu (z przyczyn i w trybie do tego określonych przepisami art. 31 ust. 1-3 u.s.p.), ani – tym bardziej – nie "złożył rezygnacji" (wymagającej przyjęcia przez Radę, stosownie do art. 31a tej samej ustawy). Przepisy regulujące sytuacje wyjątkowe – a do takich norm zaliczyć należy fikcję prawną przewidzianą w art. 31 ust. 4 u.s.p., rozciągającą (z woli samego prawodawcy) skutki odwołania starosty lub jego rezygnacji z zajmowanego stanowiska na wszystkich członków zarządu – nie mogą być przecież interpretowane rozszerzająco.

Sąd uwzględniając przywołane przez obie strony niniejszego sporu sądowego, niejednolite poglądy wyrażone w nauce prawa i w judykaturze stwierdza, że kontrowersyjną jest kwestia dopuszczalności stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki samorządu, z wykorzystaniem instytucji samokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., w którym to przepisie strona skarżąca upatruje głównie umocowania dla zajmowanego w sprawie stanowiska. Tutejszy sąd wyraził swój pogląd w tej materii w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. (III SA/Wr 81/16). Zaakcentowania wymaga jednak, że zasygnalizowany w tym miejscu spór nie ma najmniejszego znaczenia w realiach niniejszej sprawy.

Jest oczywiste, że tryb autokontroli dopuszczony w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie wykorzystany wyłącznie w sytuacji, gdy określony akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Tylko wówczas bowiem, organ "... którego działanie, ... zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania". Z cytowanego uregulowania wynika jasno, że przewidziana w nim kompetencja służy jedynie w ściśle zakreślonym terminie, liczonym od dnia otrzymania skargi. Zaskarżenie określonego aktu – w rozpoznawanej sprawie chodziłoby o zaskarżenie uchwały Rady Powiatu – uruchomiłoby bieg terminu, o którym mowa, w ciągu którego można byłoby potencjalnie rozważać uprawnienie tego samego organu do skorzystania z mechanizmu autokontroli przewidzianego w analizowanym przepisie.

Rzecz w tym, że uchwała z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. J. T. nie była do tej pory zaskarżona do sądu administracyjnego. Skoro zaś nie został spełniony podstawowy warunek zastosowania mechanizmu autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a., przeto nie było podstaw do stwierdzania nieważności wspomnianej uchwały w trybie tego przepisu.

Ponadto w ramach procedury sądowoadministracyjnej uchwała z [...] r. nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już wskazano , rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdzono nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność uchwały [...] r. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu T. Natomiast Sąd wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt III SA/Wr 82/16) oddalił skargę w całość na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze.

W tym stanie, nie wyeliminowania z porządku prawnego uchwały z dnia 30 listopada (nr [...]) o powołaniu wicestarosty P. O., spowodowałoby sytuację zaistnienia dwóch organów na poziomie powiatu. Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w ramach jednej jednostki samorządu terytorialnego na poziomie powiatu może funkcjonować wyłącznie jeden organ wykonawczy powiatu.

W świetle powyższego, kontrolując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] z dnia [...] r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu T. Nr [...] z dnia [...] r., Sąd stwierdza, że zachodziły podstawy prawne do stwierdzenia jej nieważności

W konsekwencji, rozpoznając sprawę w świetle wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.