Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 283/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi: V. N. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 (słownie: dwa tysiące sześćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 lutego 2022 r., doręczonym Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej także jako: Wojewoda lub organ) w dniu 8 lutego 2022 r., małoletnia V. N. (dalej: strona skarżąca lub skarżący), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie wszczętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, domagając się:

1) stwierdzenia bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie z wniosku skarżącej;

2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4) przyznania na rzecz skarżącego od organu odszkodowania w wysokości 5.000 zł

5) zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania;

6) skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W związku z uzyskaniem w toku postępowania sądowego przez stronę skarżącą pełnoletności i w konsekwencji ustania przedstawicielstwa ustawowego, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 7 listopada 2022 r., strona stawiła się osobiście w siedzibie Sądu, podpisała własnoręcznie skargę, oświadczając przy tym, że podtrzymuje skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) dodano art. 112a. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę; termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak

w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a

i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 nowelizacji, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa

w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę,

a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia

w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych, zdarzeń, stanów rzeczy danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa.

Z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy należało ocenić wpływ rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie.

Przy ocenie wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, zwrócić należy uwagę na specyfikę postępowania w sprawie skargi na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania, o które mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polegającą na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność i/lub przewlekłość postępowania ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyrok stwierdzający zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, bowiem niezależnie od tego czy na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało zakończone czy też nie, wyrok taki stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności w określonym czasie trwania postępowania i pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony warunkującej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego, niezależnie od czasu ustania tego stanu przez wydanie decyzji ostatecznej (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

W niniejszej sprawie na moment sporządzenia i złożenia skargi na bezczynność organu nowelizacja już obowiązywała. Jednocześnie nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej. Należy zatem przyjąć, że przepisy nowelizacji w żadnym razie nie znoszą możliwości oceny, czy przed wejściem w życie nowelizacji organ dopuścił się bezczynności i/lub przewlekłości oraz czy miała ona charakter rażący, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Stąd, w ocenie Sądu niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że na mocy art. 13 nowelizacji nastąpiło niejako "zalegalizowanie" stanu bezczynności (przewlekłości) organu trwającej przed jej wejściem w życie. Uniemożliwiłoby to bowiem zastosowanie przez Sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności (art. 149 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy postępowanie trwa ponad rok i więcej, jak w niniejszej sprawie.

Wykładnię tę potwierdza też wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) założenie o braku retroaktywnego skutku ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nie retroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. P 27/05).

W ocenie Sądu naruszenie zasady lex retro non agit nastąpiłoby w razie pozbawienia możliwości oceny stanu bezczynności już zrealizowanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

Zatem kontrola legalności braku wydania odpowiedniego aktu kończącego postępowanie powinna odbywać się z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w okresie, którego skarga dotyczy. Odmienne stanowisko byłoby, w ocenie Sądu, nie do pogodzenia ze wspomnianą już zasadą demokratycznego państwa prawa, a także z prawem do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, będącym elementem prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 303 z 2007 r., s. 1). Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W niniejszej sprawie nie mogły również znaleźć zastosowania regulacje z art. 100c ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.), które weszły w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Wskazać bowiem należy, że powyższa regulacja zaczęła obowiązywać po dniu wniesienia skargi, a jak już wynika z wcześniejszych wywodów Sądu, przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu. Nadto oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 174/22).

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane jest w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000., dalej: k.p.a.), jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Powyższa definicja potwierdza, że obecnie "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu

o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z rozumianą w przedstawiony wyżej sposób bezczynnością organu.

Przebieg postępowania przed organem przedstawia się następująco. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy wraz z załącznikami w dniu 16 października 2019 r. (data wpływu do organu). Pismem z tego samego dnia organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 16 sierpnia 2020 r. W dniu 1 października 2021 r. do organu wpłynęła prośba strony o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W związku z brakiem reakcji organu skarżącą złożyła w sprawie ponaglenie (pismo z dnia 26 listopada 2021 r.), przekazane do organu wyższego stopnia pismem Wojewody z dnia 21 lutego 2022 r. W dniu 8 lutego 2022 r. do siedziby organu wpłynęła rozpatrywana skarga. Pismami z dnia 17 lutego 2022 r. Wojewoda podjął następujące czynności: 1) wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa; 2) wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 15 kwietnia 2022 r., wezwał stronę na podstawie art. 50 k.p.a. do uzupełnienia dokumentów w sprawie oraz poinformował o zarejestrowaniu jej wniosku w systemie "Przybysz". W dniu 24 lutego 2022 r. organ przekazał tutejszemu Sądowi (data wpływu do Sądu) skargę strony skarżącej wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi.

Z tak przedstawionego stanu faktycznego wynika, że od daty wpływu wniosku do organu do dnia przekazania skargi do Sądu upłynęło ponad 28 miesięcy, a do dnia wyrokowana ponad 37 miesięcy i organ nadal sprawy nie załatwił (do dnia wyrokowania organ nie poinformował Sądu o wydaniu aktu kończącego postępowanie). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa zwłaszcza, że sprawa nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej.

Nie sposób również nie zauważyć, że pierwsze i jedyne czynności wyjaśniające w sprawie organ podjął pismami z dnia 17 lutego 2022 r., tj. po upływie ponad 28 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania i to dopiero po złożeniu przez stronę skarżącą ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego. Przy czym czynności te miały charakter typowy (standardowy), powtarzalny i nie wymagały dużego nakładu pracy, a więc mogły zostać wykonane już w dniu złożenia wniosku przez stronę skarżącą. W przekonaniu Sądu, sytuacja, w której organ administracji zaczyna działać w sprawie po tak długim czasie i to dopiero po ponagleniu i skardze do Sądu, jest nieakceptowalna i racjonalnie niewytłumaczalna.

Sąd zauważa, że organ zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie tego stanu rzeczy i nowym terminie załatwienia sprawy z naruszeniem art. 36 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek strony skarżącej organ wyznaczył odległy - dziesięciomiesięczny - termin załatwienia sprawy. Tymczasem wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy organ administracji jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. Zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Ponadto wyznaczenie tak odległego terminu załatwienia sprawy nie znajdowało merytorycznego uzasadnienie, biorąc pod uwagę, że sprawa nie miała charakteru skomplikowanego. Dodać również należy, że realiach kontrolowanego postępowania, organ nie tylko nie dochowywał wyznaczonego przez siebie tak odległego terminu załatwienia wniosku, ale również nie podjął w tym terminie jakiejkolwiek czynności w sprawie. Wyznaczenie kolejnego terminu załatwienia sprawy nastąpiło pismem z dnia 17 lutego 2022 r., który to termin skądinąd również nie został dochowany. Nadto organ nie reagował na prośby i ponaglenia strony skarżącej. Takie zachowanie organu nie zasługuje na akceptację.

Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuszcza się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i fakt, że organ nadal pozostaje bierny Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. To, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Podkreślić nadto należy, że tłumaczenia te są powtarzane przez organ od kilku lat i nie widać wyraźnych oznak poprawy opisywanej sytuacji.

Wobec braku informacji o wydaniu decyzji lub innego aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku), który to termin Sąd uznaje za odpowiedni z uwagi na nadal obowiązujący stan zagrożenia epidemicznego oraz "odnowienie" początku biegu terminu do wydania decyzji na podstawie w przepisach przejściowych nowelizacji (art. 13 ust. 2 nowelizacji).

Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.600 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, zasądzona kwota ma charakter uznaniowy, a jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu, co się tyczy zmiany dotychczasowego sposobu postępowania, jaki organ dotychczas prezentował w przedmiotowym zakresie.

Wskazać należy, że przy ustalaniu okresu bezczynności i/lub przewlekłości postępowania dla potrzeb określenia odpowiedniej sumy pieniężnej, Sąd bierze pod uwagę w szczególności stopień skomplikowania sprawy, okres zwłoki (w niniejszej sprawie ponad 28 miesięcy licząc do dnia przekazania skargi do Sądu, a licząc do dnia wyrokowana ponad 37 miesięcy), okoliczność, czy sprawa została zakończona (w niniejszej sprawie do dnia wyrokowania Sąd nie otrzymał od organu informacji o wydaniu aktu kończącego), postawę organu wobec strony postępowania (ignorującą prośby i ponaglenia skarżącej). Przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Dostrzec należy zatem trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Te okoliczności muszą być dla cudzoziemca przedmiotem stresu, spowodowanego koniecznością konfrontowania się w obcym państwie z jego nie działającą prawidłowo administracją oraz przedłużającym się stanem niepewności prawnej. Fakt, że strona skarżąca była osobą małoletnią w toku postępowania przed Wojewodą, nie oznacza, że w związku z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki nie ponosiła negatywnych tego skutków. Brak uregulowania stanu prawnego małoletniej negatywnie wpływa niewątpliwie na życie rodzinne, powodując stan niepewności prawnej u rodziny małoletniej skarżącej, zaś w konsekwencji przekłada się na różne aspekty życia rodzinnego.

Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu i/lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność i/lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Zasądzona kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, kwota ta z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu, tj. zwalczania powyższych stanów oraz zdyscyplinowania organu.

Żądanie zasądzenia wyższej, niż zasądzona, sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane.

Oceniając działanie organu Sąd miał również na uwadze przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID; w tym art. 15 zzs uchylonego przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020.875) zmieniającej ww. ustawę z dniem 16 maja 2020 r.). Niezależnie od ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej: z dniem 14 marca 2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 433) obowiązującego do 20 marca 2020 r. (Dz.U. 2020, poz. 490), a następnie ogłoszonego od 20 marca 2020 r. do odwołania stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1, Dz.U. 2020, poz. 491) i przepisem art. 15zzs ust. 11, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. (art. 15zzs dodany został przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U.2020.568) zmieniającej ustawę COVID 19 z dniem 31 marca 2020 r.) – organ pozostawał w bezczynności. Tym samym, okres kiedy ustawodawca przewidział brak bezczynności organu w związku z epidemią COVID, tj. czas od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. w żaden sposób nie może zmienić oceny wystąpienia w sprawie bezczynności o charakterze rażącym. Jednocześnie Sąd przy ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej odliczył okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. (2 miesiące).

O kosztach orzeczono, w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na okoliczność, że strona skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, na koszty składał się wpis w kwocie 100 zł.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.