Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 68/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P.W., A.M.P., E.M. K. i W.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] [...] z [...] r. znak: [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w A. przy ul. B 54 i 56, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 61/1 o pow. 0,0225 ha, położonej w obrębie [...] A, uregulowanej aktualnie w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 28 sierpnia 2019 r., uzupełnionym w piśmie z 30 grudnia 2019 r., P.W. występujący w imieniu własnym oraz: A. M.K., E.M. K. i W.K. wystąpił do Starosty [...] [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr 61/1, położonej w miejscowości A przy ulicy B 54 i 56, przejętej przez Skarb Państwa pod nową ulicę decyzją Wójta Gminy A z [...] r. nr [...] i decyzją Starosty [...] [...] nr [...] z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przejęta nieruchomość przez 22 lata, nie została użyta pod budowę drogi, co było podstawą decyzji wywłaszczeniowej. Droga nie powstała i nic nie wskazuje na to, by kiedykolwiek miała powstać. Działki, do których miała prowadzić planowana droga mają dostęp do istniejących dróg i nowa droga jest zbędna. Skarżący swoje roszczenie skarżący wywodzą z ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z [...] r. Starosta [...] [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", orzekł o odmowie zwrotu wskazanej nieruchomości stwierdzając, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania w przypadku przejęcia nieruchomości z mocy prawa, które miało miejsce w opisywanej sprawie.

Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez P.W., A.M.P., E. M.K. i W.K.

Skarżący podnieśli, że u.g.n. stanowi jednoznacznie, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od decyzji o przeznaczeniu nieruchomości na drogę minęły 23 lata, a planowana droga, jest zbiorem działek w planie zagospodarowania przestrzennego i tak też jest w rzeczywistości. Jest to teren niezagospodarowany. Droga nie powstała. Według skarżących, stan faktyczny świadczy o tym, że decyzja o wywłaszczeniu pod drogę była błędna. Droga nie powstała, bo wszystkie działki, do których dostęp miała zapewnić planowana droga, mają już dostęp od istniejących dróg. Decyzja o przeznaczeniu działek pod budowę drogi została wydana w 1997 r. W 1995 r. zmarł B. W., który był pierwotnym właścicielem działki przeznaczonej pod budowę drogi. Rodzina starała się o uregulowanie spraw własności działki. Zbiegło się to z decyzją o przekształceniu nieruchomości. Wójt Gminy A nie wyrażał zgody na podział działki po zmarłym B. W., stawiając warunek, że rodzina musi wyrazić wcześniejszą zgodę na podział działki.

Organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję wskazał, że w art. 216 ust. 2 u.g.n. nie wymienił, tak jak to uczynił w ust. 1, nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki nabycia gruntu tam wymienione. Pojęcie nabycia zostało zdefiniowane ustawowo w art. 4 ust. 3b u.g.n., zgodnie z którym przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Na gruncie u.g.n. mówimy o wąskim znaczeniu słowa "wywłaszczenie". Pojęcie to oznacza bowiem ograniczenie lub pozbawienie praw rzeczowych do nieruchomości, które są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się przejęcie prawa własności, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.g.w.n.". Nie następowało bowiem ono na podstawie czynności cywilnoprawnej, lecz następowało z mocy samego prawa.

A. W., P.W. i I.K. wystąpili o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr 61, położonej w A. przy ul. [...] oraz wydanie decyzji zatwierdzającej ten podział po przedłożeniu właściwych map.

Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1997 r., wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3, 5 u.g.g.w.n., po rozpatrzeniu wniosku A.W., I. K. i P. W., w oparciu o przedłożoną mapę sytuacyjną z projektem podziału nieruchomości, położonej w Gminie A przy ul. B nr 54 i 56, oznaczonej według ewidencji gruntów jako działka nr 61, zatwierdzono podział nieruchomości na następujące działki: nr 61/1 – pod nową ulicę, nr 61/2 – pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nr 61/3 – pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nr 61/4 – pod poszerzenie ulicy B. Działka nr 61/1 o pow. 225 m2 przeszła na własność Gminy A po uprawomocnieniu się tej decyzji, tj. [...] czerwca 1997 r. Zgodnie z art. 10 u.g.g.w.n. podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 2). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5). W okolicznościach sprawy nie sposób pominąć wywołanego z mocy samego prawa (art. 10 ust. 5) skutku w postaci przejścia własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę ulicy na rzecz Skarbu Państwa. W dacie rozstrzygania o podziale działki nr 61 na gruncie u.g.g.w.n. istniały trzy alternatywne formy pozyskiwania gruntów przez Skarb Państwa, tj.: 1) umowa, 2) wywłaszczenie oraz właśnie 3) z mocy samego prawa w następstwie decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości wydanej w postępowaniu nie będącym postępowaniem wywłaszczeniowym. Na dzień 25 kwietnia 1997 r. miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy A zatwierdzony uchwałą Rady Gminy A nr [...] z 28 kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 3 czerwca 1994 r., poz. 64) dla działki nr 61/1, położonej w A. ustalał przeznaczenie: tereny komunikacji, co nie uległo zmianie.

Ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy A w wyniku podziału nieruchomości w wysokości 16 560,00 zł na rzecz P. W., A. M. K., E. M.K. oraz W.K. Odszkodowanie zostało wypłacone.

Zgodnie z Aktem Własności Ziemi z [...] kwietnia 1975 r. znak: [...] B.M.W. i A. B.W. stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów pod poz. 85, jedn. rej. wsi A nr 35 i 61 o pow. 0,42 ha.

Zgodnie z postanowieniem z [...] r., sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w Ł. Wydział [...] Cywilny spadek po B. M. W. na podstawie ustawy nabyli: A.B. W., I.A.K. i P.J.W. po 1/3 części spadku każde z nich.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] listopada 2013 r., Rep. A nr [...] spadek po I.A.K. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabyli W.K. K., A. M.K. i E. M.K. po 1/3 części każde z nich.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2015 r., Rep. A nr [...] spadek po A. W. nabył P.J.W.

Aktualnie działka nr 61/1 stanowi własność Gminy A. Według danych z ewidencji gruntów jest oznaczona jako droga gminna – dr.

Organ drugiej instancji wskazał, że pomimo konieczności szerokiego ujmowania wywłaszczenia, a także braku przeszkody dla zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do przypadków określonych w art. 216 u.g.n., przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można traktować w kategoriach wywłaszczenia z tego względu, że dochodzi do niego z inicjatywy, a tym samym i z woli właściciela. Skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publicznoprawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Powyższe należy również odnieść do poprzednika art. 98 u.g.n., tj. art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. wskazuje jedynie na możliwość odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa i ma charakter wyjątku, zatem nie może być interpretowany rozszerzająco. Brak jest obowiązku organu oceny realizacji celu, na który przejęto nieruchomość (w następstwie wniosku spadkobierców B.W. o podział nieruchomości), ponieważ nabycie nastąpiło z mocy prawa i nie posiadało cech wywłaszczenia. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 2019 r. zmieniające ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziły żadnych zmian w treści art. 216 u.g.n. Organ drugiej instancji podniósł, że w wyroku z 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13 (OTK-A 2014/8/93) Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przeprowadzona analiza treści art. 216 u.g.n. skłania do stwierdzenia, że przejęcie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału – na wniosek właściciela – pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n. Ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 u.g.n., Starosta [...] [...] orzekł już o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w A. przy ul. B 54 i 56, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 61/1 o pow. 0,0225 ha, lecz z wniosku I.K., A. W. i P. W. Postępowanie prowadzone było przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

W ocenie organu drugiej instancji, Starosta [...] [...] prawidłowo przyjął, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., co uzasadniało odmowę zwrotu wydzielonej działki nr 61/1.

W skardze na powyższą decyzję P. W., A.M.P., E.M.K. i W.K. zarzucili, że z uwagi na to, że w aktach sprawy przekazanych Wojewodzie [...] nie było wniosku właścicieli o podział i został on przekazany organowi drugiej instancji 3 września 2020 r., po 3 miesiącach, organ drugiej instancji winien "unieważnić decyzję organu pierwszej instancji". Zdaniem skarżących, w sprawie miało miejsce władcze odebranie prawa własności. Zmieniając plan zagospodarowania przestrzennego 28 kwietnia 1994 r. Gmina A w sposób arbitralny zmieniła przeznaczenie gruntu, będącego własnością prywatną na tereny komunikacji, tym samym uniemożliwiając właścicielowi swobodne dysponowanie nieruchomością. Nie wystąpiła o wywłaszczenie nieruchomości pod planowaną drogę. Uprawnionym jest więc stwierdzenie, że wykorzystała swą uprzywilejowaną pozycję "niejako zamrażając decyzję o oficjalnym wywłaszczeniu, spychając te decyzje na wszystkich właścicieli nieruchomości usytuowanych w miejscu, gdzie miała przebiegać droga". Pozbawiła właścicieli "prawa do swobodnego dysponowania własnością, warunkując wydanie jakiejkolwiek zgody na dysponowanie przez właścicieli nieruchomością, wyrażeniem przez nich zgody na wywłaszczenie części nieruchomości pod planowaną drogę, co miało również miejsce w tym wypadku". "Spadkobiercy zmarłego B.W., właściciela nieruchomości, nie mogli jej podzielić po zmarłym, bez uprzedniej zgody na oddanie części nieruchomości pod planowaną drogę. Od zmiany planu zagospodarowania w 1994 r. minęło 24 lata. Droga nie powstała, a właściciele nieruchomości położonych w miejscu przebiegu planowanej drogi nie mogą swobodnie dysponować nieruchomościami. Gmina obeszła prawo, bo nikogo nie wywłaszczyła przymusowo, stwarzając mechanizm wywłaszczania bez oficjalnego wywłaszczenia". W tym przypadku, należy przyjąć, że zgodnie z u.g.g.w.n. i u.g.n. nastąpiło "przymusowe wywłaszczenie pod planowaną drogę". Określone w ustawie 7 lat na rozpoczęcie przez gminę inwestycji należy liczyć od momentu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, czyli 28 kwietnia 1994 r. Takie było przesłanie u.g.n., aby "położyć kres praktykom przejmowania przez państwo nieruchomości pod byle jakim pretekstem. Jeśli zmiana przeznaczenia gruntu była uzasadniona, następowało zagospodarowanie gruntów przez gminę zgodnie z nowym planem zagospodarowania. Jeśli przez 7 lat nic nie zrobiono, znaczyło to, że zmiana przeznaczenia gruntu wywłaszczenie była niepotrzebna i należy oddać ziemię pierwotnym właścicielom, jeśli wyrażą taką wolę". Skarżący stwierdzili, że wnoszą o zwrot przejętej nieruchomości, położonej w A., przy ulicy B 54 i 56, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 61/1, za zwrotem wypłaconego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie 28 lipca 2021 r. skarżący P.W. oświadczył, że popiera skargę. Obsługa komunikacyjna wydzielonych działek odbywa się przez ul. B. Obsługa pozostałych działek nr 60/7 i 60/6 odbywa się do ulicy B przez drogę gruntową. Wydzielone działki pod budownictwo mieszkaniowe są w posiadaniu jego rodziny.

Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy A wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że działka nr 61/1 stanowi fragment szerszego planu obsługi komunikacyjnej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W wyniku kontroli wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji w tak zakreślonej kognicji sąd stwierdził, że są one zgodne z prawem.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji z [...] r. zostały wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżących z 30 grudnia 2019 r. o zwrot nieruchomości położonej w A., oznaczonej jako działka nr 61/1 o pow. 0,0225 ha, jako niewykorzystanej pod budowę drogi, co było, według skarżących, podstawą decyzji wywłaszczeniowej (decyzji Wójta Gminy A z [...] kwietnia 1997 r. i decyzji Starosty [...] [...] z [...] grudnia 2015 r.). Jako podstawę żądania skarżący wskazali ustawę "z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że decyzją z [...] kwietnia 1997 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w A. przy ul. B nr 54 i 56, oznaczonej jako działka nr 61 na działki: nr 61/1 pod nową ulicę, nr 61/2 pod budownictwo mieszkaniowe, nr 61/3 pod budownictwo mieszkaniowe i nr 61/4 pod poszerzenie ulicy B. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n. na wniosek A.W., I.W. i P.W. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] [...] orzekł o ustaleniu i przyznaniu skarżącym odszkodowania za tę nieruchomość.

Zauważyć należy, że wniosek A.W., I. W. i P. W. o zatwierdzenie wstępnego projektu podziału działki nr 61 i wydanie decyzji zatwierdzającej ten podział znajduje się w aktach sprawy. Okoliczność, że został on przekazany organowi drugiej instancji po upływie 3 miesięcy od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji dokument ten był już w aktach sprawy, a okoliczność złożenia takiego wniosku, w następstwie czego została wydana decyzja z [...] kwietnia 1997 r., nie jest sporna.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena możliwości zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. do nieruchomości, o których mowa w art. 10 ust. 1, 3 i 5 u.g.g.w.n.

Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zgodnie z 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 112 ust. 2 u.g.n. wyjaśnia, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. instytucję wywłaszczenia należy zatem rozumieć, jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (zob. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446).

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że redakcja tego przepisu nie powoduje, że swoim zakresem obejmuje on wszelkie formy i sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę. Przepis ten odwołuje się bowiem wprost do pojęcia nabycia nieruchomości, które zostało zdefiniowane na potrzeby u.g.n. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 3b u.g.n. przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na których podstawie następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W ramach tak zdefiniowanego pojęcia nabywania nieruchomości nie mieści się przejście własności nieruchomości, w trybie określonym w art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. Zgodnie bowiem z tym przepisem grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Redakcja tego przepisu wskazuje, że przejście własności nieruchomości w analizowanym trybie następuje z mocy prawa, a nie w trybie czynności prawnej. Oznacza to, że zmiana własności nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 u.g.g. nie mieści się zakresie zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. wyroki NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 667/08; z 3 marca 2011 r., I OSK 645/10; z 14 lutego 2014 r., I OSK 1909/12; z 7 października 2016 r., I OSK 3393/15; z 8 maja 2018 r., I OSK 1528/16; z 13 czerwca 2019 r., I OSK 2135/17; z 25 stycznia 2021 r., I OSK 1843/20). Powołana przez skarżących we wniosku wszczynającym postępowanie nowelizacja u.g.n., dokonana ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801), nie dotyczyła art. 216 u.g.n.

Wyjaśnić należy, że przepisy u.g.g.w.n. przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. Przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 65 ust. 1 u.g.g.w.n.). Natomiast w przypadku, gdy nieruchomość wydzielona została w wyniku podziału na wniosek właściciela pod budowę ulic nie wydawano orzeczenia o przejściu prawa własności na rzecz gminy. Przejście własności z mocy prawa następowało w dacie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W sytuacji zatem wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.

Podkreślić należy, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje zatem wyłącznie z woli podmiotu wnioskującego o podział bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Same bowiem ustalenia planistyczne, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Budowa zaplanowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dróg wymaga i czasu, i nakładów. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ulec zmianie i nie zostać zrealizowane.

Z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. wynika, że to wyłącznie od woli podmiotu prywatnego zależy, w którym momencie wyzbędzie się on swojej własności przeznaczonej w planie pod drogę publiczną. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie "wnioskowego" podziału nieruchomości, tak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (do podziału działki nr 61 i wydzielenia z niej, m. in. działki nr 61/1 doszło z inicjatywy skarżącego oraz A. W. i I.K.), można dojść do wniosku, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Brak jest w konstrukcji art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publicznoprawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Na gruncie u.g.g.w.n. to z inicjatywy podmiotu prywatnego następował podział, w wyniku którego mogło dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten był niejako najpierw "zmuszony" przepisami u.g.g.w.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej. To właściciel nieruchomości narzucał gminie moment przejęcia jego nieruchomości przeznaczonej w planie pod drogę. Z praktycznego punktu widzenia, przyjęcie, że w takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmuszałoby podmioty publiczne, z uwagi na terminy określone w art. 137 u.g.n., do realizacji dróg zupełnie przypadkowo i fragmentarycznie, tj. tam gdzie właściciel zdecydował o podziale swojej nieruchomości. Z tych wszystkich względów przejście prawa własności działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne, do którego dochodzi w następstwie podziału nieruchomości, nie ma charakteru wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., I OSK 1452/18 wydany na gruncie analogicznego unormowania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n.).

Należy też zauważyć, że celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które będą jednocześnie spełniały wymogi określone przepisami szczególnymi oraz posiadały samodzielny dostęp do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały te warunki. Jak wynika ze stanowiącego załącznik do decyzji z [...] kwietnia 1997 r. zatwierdzonego tą decyzją projektu podziału, wydzielona pod drogę działka nr 61/1 bezpośrednio graniczy z działką nr 61/2 na całej jej szerokości i zapewnić jej miała samodzielny dostęp do drogi publicznej. Działka nr 61/3 ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 61/4 wydzieloną pod poszerzenie ul. B. Wprawdzie na rozprawie 28 lipca 2021 r. skarżący oświadczył, że obsługa komunikacyjna wydzielonych działek odbywa się przez ul. B, lecz nie sposób nie zauważyć, że obsługa ta nie może odbywać się inaczej niż poprzez działkę nr 61/3 lub poprzez działki sąsiadujące z działkami nr 61/2 i 61/3, które nie stanowią własności skarżących (działki nr 62, 60/6 i 60/7). Z akt sprawy nie wynika, aby dostęp działki nr 61/2 do ul. B (w tym poprzez działkę nr 61/3) odbywał się poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną lub polegał na korzystaniu ze służebności obciążającej inne działki. Brak jest zatem podstaw, aby uznać, że działka nr 61/2 ma zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej z pominięciem działki nr 61/1. Według wypisu z rejestru gruntów działka nr 61/1 stanowi użytek "dr" i jest drogą gminną. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Rady Gminy A nr [...] z 12 kwietnia 2005 r. stanowi tereny komunikacji. Na dzień 25 kwietnia 1997 r. w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy A zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy A nr [...] z 28 kwietnia 1994 r. także stanowiła tereny komunikacji. Okoliczność, że dotychczas nie została na niej jeszcze urządzony pas drogowy lub droga w rozumieniu art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), która zdaniem skarżących jest zbędna, nie ma w tym stanie rzeczy istotnego znaczenia.

Z uwagi na powyższe sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

dc