Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 605/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 15 października 2018 r. nr XLIX/419/2018 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3, § 4, § 10 ust. 4, § 11, § 13 ust. 6 i § 21; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Opatowie 15 października 2018 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm.), dalej zwanej "ustawą", podjęła uchwałę nr XLIX/419/2018 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Opatów.

Skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenie jej nieważności w całości, wniósł Prokurator Rejonowy w Opatowie, który zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, poprzez zaniechanie określenia w zaskarżonej uchwale, minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, innych niż minimalne ciśnienie wody i poprzestanie w pozostałym zakresie na odesłaniu do przepisów innych aktów prawnych oraz treści umowy;

art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 4 ustawy oraz art. 29a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 10 ust. 4 regulaminu osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci do załączenia dokumentu potwierdzającego "tytuł prawny wnioskującego" oraz aktualnej mapy sytuacyjnej, podczas gdy zgodnie z przytoczonymi przepisami ustawy i prawa budowlanego, umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zaś budowa przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, poprzez zaniechanie określenia w treści regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestanie w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych;

art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ustawy poprzez uregulowanie w § 13 ust. 6 regulaminu przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, podczas gdy art. 19 nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań;

art. 7, art. 87 ust. 1 i 2, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 19 ustawy poprzez ustanowienie w § 21 regulaminu zasady pierwszeństwa stosowania jego przepisów względem ustawy oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, czym wykroczono poza zakres upoważnienia ustawowego oraz naruszono hierarchiczny system źródeł prawa określony w art. 87 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zaskarżony regulamin nie zawiera określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie § 3 ust. 1 w żaden sposób nie realizuje zakresu delegacji ustawowej. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Tymczasem w treści zaskarżonej uchwały, poza minimalnym ciśnieniem wody, materii tej w ogóle nie unormowano. Ustawodawca wymaga tutaj wydania normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, odesłanie do treści umowy w żadne sposób nie wypełnia więc delegacji ustawowej.

Odnośnie § 10 ust. 4 regulaminu, Prokurator zacytował art. 6 ust. 4 ustawy i wskazał, że nie można wymagać od odbiorcy usług przedłożenia dokumentu wykazującego tytuł prawny do nieruchomości na zasadach wskazanych w prawie budowlanym. Nadto stosownie do art. 29a ust. 1 prawa budowlanego, budowa przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem Rada nakładając na odbiorcę usług obowiązki niewynikające z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza - przekroczyła delegację ustawową.

Następnie wnoszący skargę zarzucił zaniechanie określenia w treści regulaminu technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i poprzestanie w tym zakresie na odesłaniu do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Prokurator zaznaczył, że nie bez przyczyny ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 ustawy różnicuje "warunki przyłączenia do sieci" i "warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". W pierwszym przypadku chodzi o warunki prawne, w drugim zaś o uwarunkowania techniczne. Regulamin nie zawiera żadnych tego rodzaju norm. Odwołanie się do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie dość, że ceduje uprawnienie do określenia technicznych warunków przyłączenia do sieci na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to jeszcze odsyła do dokumentu, który nie stanowi aktu prawnego. Taki sposób regulacji jest oczywiście niewłaściwy, sprzeczny z istotą delegacji ustawowej. Realizując obowiązek wskazania warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5), to prawodawca miejscowy, a nie delegowany przezeń podmiot ma określić w uchwale (regulaminie) przesłanki, czyli czynniki warunkujące, elementy, cechy których spełnienie jest konieczne, aby była prawna możliwość korzystania z usług wodociągowych i kanalizacyjnych (zob. wyrok WSA w Lublinie z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 462/19).

W ocenie skarżącego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia również w § 13 ust. 6 regulaminu. Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być określenie zasad zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia ich jakości, nie zaś uregulowanie okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Okoliczności te wymienia art. 8 ust. 1 ustawy, a organ gminy nie ma uprawnień do modyfikacji norm rangi ustawowej.

Odnośnie § 21 Regulaminu, Prokurator stwierdził, że hierarchiczne uporządkowanie aktów prawnych umocowane w art. 87 Konstytucji RP nie dopuszcza sytuacji, gdy akt prawny niższego rzędu wyłącza stosowanie aktu prawnego wyższego rzędu, a w taki właśnie sposób sformułowano § 21 Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że § 3 ust. 1 regulaminu stanowi realizację wymogu określonego w art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, gdyż w swej treści określa minimalne ciśnienie wody, które powinno zapewnić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarczając wodę. Z treści przepisów prawa nie wynika minimalna liczba oraz rodzaj kryteriów określających minimalny poziom usług świadczonych przez to przedsiębiorstwo. Zauważył, że przyjmując zaskarżoną uchwałę w zaproponowanym brzmieniu miał na uwadze Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294). Odwołując się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego miał na celu uniknięcie zarzutu powtórzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego w innym akcie prawnym. Jednocześnie jako własne przyjął minimalne parametry jakościowe określone w rozporządzeniu, które mógłby określić na wyższym poziomie. Podobna sytuacja zaistniała z kwestią określenia warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zamiast powtarzać zapisy innej uchwały, w treści uchwały znalazło się wyłącznie odniesienie do niej.

W ocenie organu nietrafny jest zarzut opisany w pkt. 2, gdyż taki dokument może zostać przedłożony tylko i wyłącznie przez wnioskodawcę posiadającego jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości. Redakcja tego zapisu nie pozbawia możliwości wnioskowania o przyłączenie do sieci nieruchomości z nieuregulowanym stanem prawnym, zaś wola uzyskania od wnioskodawcy aktualnej mapy sytuacyjnej podyktowana była koniecznością precyzyjnego określenia lokalizacji przyłączenia nieruchomości.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że zaskarżona uchwała narusza art. 19 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zakresie sformułowania przesłanek ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług. Podkreślił, że skoro do kompetencji Rady ustawodawca oddał określenie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, to przesłanki ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług mieszczą się w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej zwanej "p.p.s.a" sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w powyżej wskazanym przepisie, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Opatowie z 15 października 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Opatów.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy.

Zakres regulaminu określony został w ustępie 5 tego artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w treści art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości bądź w części.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące § 3, § 4, § 10 ust. 4, § 11, § 13 ust. 6 i § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z zapisem § 3 regulaminu: W zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane

dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości określonej w umowie,

zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych, wyjątków określonych w niniejszym Regulaminie,

zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem nie mniejszym niż 0,1 MPa mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym,

prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Z kolei w § 4 regulaminu, Rada postanowiła, że: W zakresie odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane

1. przyjmować do posiadanej sieci kanalizacyjnej ścieki wprowadzane przez odbiorców usług w ilości określonej w umowie,

2. zapewnić ciągły odbiór ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązująca umową o odprowadzanie ścieków.

Powyższe określenie obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy i zawartego w nim obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pojęcie minimalnego poziomu usług, o którym mowa w tym przepisie oznacza konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Tymczasem w omawianym zapisie określono jedynie parametr ciśnienia wody, a żaden inny z parametrów minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczanej wody nie został określony. Podobnie, mimo istnienia obowiązku ustawowego, w skarżonym regulaminie nie określono, co najmniej ilości odprowadzanych ścieków.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że minimalne parametry wody określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294 ze zm.), które organ przyjął jako swoje, choć mógłby określić je na wyższym poziomie. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepisy tego rozporządzenia określają minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 374/21 (dostępnym, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę wyjaśniającą, co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas bowiem można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku.

W tym miejscu wypada także zaznaczyć, że nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w § 3 pkt 4 regulaminu obowiązku prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody. Regulamin zaś powinien określać wyłącznie to, co wynika z delegacji ustawowej i nie powinien powtarzać przepisów ustawy.

Kolejny zakwestionowany zasadnie przez Prokuratora zapis obejmuje § 10 ust. 4 regulaminu w brzmieniu: Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci, powinna załączyć:

a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek,

b) mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w ust. 1, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Słusznie Prokurator zwrócił w skardze uwagę na treść art. 6 ust. 4 ustawy. W świetle tego przepisu umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przytoczonej regulacji utrwalone jest stanowisko, że brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości (zob. wyrok: WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Ol 152/19, WSA w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 697/18).

Nie ma więc wątpliwości, że zawarty w regulaminie wymóg załączenia do wniosku tytułu prawnego określającego stan prawny nieruchomości należało uznać za wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ustawy. Należy podkreślić, że wymóg ten Rada Miejska w Opatowie wprost wprowadziła w omawianym zapisie i wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, z redakcji tego zapisu nie wynika, że o przyłączenie do sieci mogą również wnioskować podmioty, które nie posiadają dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości.

W ten sam sposób należało ocenić obowiązek wynikający z § 10 ust. 4 lit. b regulaminu. Za stroną skarżącą należy wskazać, że w myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1). Wobec tego przewidziany w zacytowanym wyżej zapisie regulaminu obowiązek przedłożenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci, innych dokumentów niż wymagane w przepisach rangi ustawowej w tym w przepisach ustawy Prawo budowalne, nie znajduje uzasadnienia. Zakwestionowana regulacja poprzez modyfikację obowiązków inwestora unormowanych w ustawie Prawo budowlane, narusza granice delegacji ustawowej, jaką wyraża art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Innymi słowy skoro przepisy ustawy Prawo budowalne, jak również inne regulacje nie wymagają od wnioskującego sporządzania i przedkładania w procesie inwestycyjnym takiej mapy sytuacyjnej, która została przewidziana w treści regulaminu, to Rada nie może tego obowiązku wywodzić z art. 19 ustawy. Brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez u.P.b. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. II SA/Ol 613/18).

W § 11 regulaminu uchwalono, że:

1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług.

2. Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust 7 Ustawy.

Sąd podziela zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy, który stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci.

Powyższy przepis nie przewiduje więc możliwości wskazania przez radę przypadków odmowy przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W myśl art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Rada nie miała zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18).

Poza zakresem delegacji ustawowej jest regulacja zawarta w § 11 ust. 2 regulaminu. Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20). Słusznie także zauważono w skardze, że odwołanie się do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie dość, że ceduje uprawnienie do określenia technicznych warunków przyłączenia do sieci na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to jeszcze odsyła do dokumentu, który nie stanowi aktu prawnego. Taki sposób regulacji jest oczywiście niewłaściwy, sprzeczny z istotą delegacji ustawowej. Realizując obowiązek wskazania warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5), to prawodawca miejscowy, a nie delegowany przezeń podmiot ma określić w uchwale (regulaminie) przesłanki, czyli czynniki warunkujące, elementy oraz cechy, których spełnienie jest konieczne, aby była prawna możliwość korzystania z usług wodociągowych i kanalizacyjnych (zob. wyrok WSA w Lublinie z 7 listopada 2019 r., II SA/Lu 462/19).

Rację ma skarżący Prokurator, że z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w § 13 ust. 6 regulaminu, gdzie przewidziano, że przedsiębiorstwo wodociągowe ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi. Nie zwalnia to Przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla Odbiorców.

Tak sformułowany przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy.

W regulaminie Rada była władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług. Należy zauważyć, że katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 ustawy. Wskazanie w regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, innych niż zawarte w ustawie, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy (por. wyrok WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1039/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lipca 2021 r., II SA/Rz 611/21). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 13 ust. 6 regulaminu sformułowany został jednak w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2019 r., II SA/Po 43/19, WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r., II SA/Ke 1039/19).

Prokurator w skardze prawidłowo zakwestionował legalność uchwały także w zakresie § 21 regulaminu, stosownie do którego w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy Ustawy, wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zapis ten zawarty w uchwale narusza art. 87 Konstytucji RP. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją RP jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17 i wyrok WSA we Wrocławiu, z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

Sąd nie podzielił poglądu Prokuratora, że ze względu na charakter i doniosłość naruszeń prawa zaskarżona uchwała powinna być uznana za nieważną w całości. Wyeliminowanie opisanych wyżej zapisów regulaminu, które w większości w ogóle nie powinny się w nim znaleźć, nie naruszy bowiem jego integralności, a ponadto pozostałe zapisy regulaminu nie budzą wątpliwości, zwłaszcza, że Prokurator nie zaprezentował jakiejkolwiek argumentacji w odniesieniu do pozostałych – niewymienionych w żaden sposób w skardze – regulacji tego aktu.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.