Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2323/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym
article: art. 161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3288/16 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w W. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 1955 r. Minister Leśnictwa dopuścił Komitet dla Spraw Turystyki - Zarząd Główny A. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego, położonych w Nadleśnictwie Guzianka z przeznaczeniem na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w Rucianem. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.).

Pismem z 28 lipca 1995 r. Nadleśnictwo Maskulińskie wystąpiło z wnioskiem do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o uchylenie decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r.

Decyzją z [...] października 1995 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa uchylił decyzję Ministra Leśnictwa z 1955 r. Następnie decyzją z 11 lipca 1997 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stwierdził nieważność decyzji z [...] października 1995 r., a następnie decyzją z [...] października 1997 r., uchylił decyzję Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Głównego A., decyzją z [...] maja 2009 r. Minister Środowiska uchylił decyzję z [...] października 1997 r. oraz orzekł o wygaśnięciu decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. Wyrokiem z 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 1997 r.

Decyzją z [...] września 2015 r. Minister Środowiska stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z 1955 r., wskazując, że stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym.

Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z [...] października 2016 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z 29 września 2015 r.

Organ podkreślił między innymi, że w ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.) ustawodawca zrezygnował z instytucji dopuszczenia do korzystania z obszarów państwowego gospodarstwa leśnego (art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), na rzecz innych instytucji prawnych, tj. dzierżawy, najmu oraz użytkowania (art. 39 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o lasach). Ustawodawca wskazał na formy władania nieruchomością, które są w sposób jednoznaczny i precyzyjny zdefiniowane w ustawie z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm. – dalej jako "kodeks cywilny") oraz powodują przejście z dotychczasowego stosunku prawnoadministracyjnego na stosunek cywilnoprawny. Pojęcie "państwowego gospodarstwa leśnego" określone w art. 1 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym oznaczało obszar "państwowych lasów i gruntów leśnych wraz ze związanymi z nimi gospodarczo nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego." Pojęcie to nie jest tożsame z "Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe" zawartym w ustawie o lasach, które oznacza państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Jednostka ta została upoważniona do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa zgodnie z regulacjami rozdziału 6a ustawy o lasach, które umożliwiają m.in. wydzierżawianie lasów (art. 39) bądź też przekazywanie ich w użytkowanie (art. 40). Organ uznał, że nową przesłanką faktyczną, która sprawia, że decyzja z 1955 r. nie odpowiada rzeczywistości, a tym samym staje się bezprzedmiotowa, jest wydzierżawienie ośrodka turystycznego przez skarżącego osobie trzeciej - podmiotowi prywatnemu na zasadach komercyjnych. Ośrodkiem Turystyki Wodnej w R. zarządza bowiem w imieniu Zarządu Głównego A., spółka [...] A. Sp. z o.o. z siedzibą w O., natomiast dzierżawcą Ośrodka jest spółka "A." sp. z o.o. z siedzibą w R.. W związku z tym interes publiczny w przedmiotowej sprawie nie jest prawidłowo realizowany i pozostaje w sprzeczności z interesem prywatnym skarżącego, który korzystając nieodpłatnie z nieruchomości wydzierżawia ją innemu podmiotowi, czerpiąc z tego dodatkowe korzyści. W ocenie organu, w związku z decyzją Ministra Leśnictwa z 1955 r. powstał "specyficzny stosunek administracyjnoprawny", nieznany prawu cywilnemu. Dopuszczenie do korzystania nie jest tożsame z użytkowaniem i niesie w sobie korzystanie z nieruchomości wyłącznie przez podmiot dopuszczony. Oznacza to, że podmiot dopuszczony nie ma prawa dopuszczania do korzystania innych podmiotów (np. przez wydzierżawienie), ponieważ kompetencję do dopuszczania do korzystania posiadał jedynie Minister Leśnictwa (lub upoważniony przez niego organ). Natomiast użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe upoważnia do wydzierżawiania użytkowanej nieruchomości. Dopuszczenie do korzystania nie tworzy ograniczonych praw rzeczowych dla podmiotu dopuszczonego.

W ocenie organu, przekazanie nieruchomości do bezpłatnego korzystania podmiotowi, który prowadzi na przekazanym terenie działalność gospodarczą, nie jest zgodne z zasadą gospodarności i nie sprzyja ochronie dobra wspólnego, które powinno prowadzić do rozwoju całej społeczności, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju społeczno-gospodarczego. Na mocy decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. skarżący otrzymał prawo do bezpłatnego korzystania z gruntów państwowego gospodarstwa leśnego w celu realizacji interesu publicznego, a wykorzystuje go w celach komercyjnych. Zdaniem organu, z punktu widzenia zasad współżycia społecznego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której korzyści z użytkowania nieruchomości czerpie tylko jedna strona, a koszty i obciążenia podatkowe ponosi Nadleśnictwo Maskulińskie. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego jest również, że inni przedsiębiorcy zajmujący się turystyką na obszarze tego Nadleśnictwa (a w skali kraju na gruntach pozostających w zarządzie Lasów Państwowych), dzierżawią na potrzeby tej działalności nieruchomości od Lasów Państwowych, ponosząc z tego tytułu wysokie koszty i muszą w tych warunkach konkurować ze skarżącym, który takich kosztów nie ponosi. Tego rodzaju uprzywilejowanie nie znajduje uzasadnienia, a dalsze utrzymywanie takiego stanu rzeczy narusza interes społeczny, w którym las, jako dobro wspólne i powszechne, powinien służyć społeczeństwu na równych zasadach.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Środowiska, że w tej sprawie, zachodziły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. W ocenie Sądu I instancji, wydzierżawiając grunty leśne oddane do bezpłatnego korzystania innemu podmiotowi w celu otrzymywania z nich korzyści majątkowych, skarżący spowodował, że dalsze korzystanie z tych gruntów na zasadach określonych w decyzji z [...] listopada 1955 r. stało się bezprzedmiotowe, a ponadto nie leży to interesie społecznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 337 kodeksu cywilnego przez uznanie, że posługiwanie się przez skarżącego przy prowadzeniu ośrodka osobą trzecią (dzierżawcą) spowodowało utratę posiadania nieruchomości przez skarżącego. Posiadacz samoistny, który oddał komu innemu rzecz w posiadanie zależne, nie traci posiadania. Podobnie jak posiadacz zależny nie traci posiadania w wyniku oddania rzeczy w dalsze posiadanie zależne.

Po drugie, art. 17, art. 7 ust. 2 lit. d) i ust. 4 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63 poz. 494) w brzmieniu dekretu z 2[...] października 1950 r. o zmianie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 49, poz. 448). Polegało to na błędnym ustaleniu, że skarżący korzysta z nieruchomości objętej decyzją Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. dopuszczającej Komitet dla Spraw Turystyki - Zarząd Główny A. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego o powierzchni ok. 10 ha, położonych w Nadleśnictwie Guzianka (obecnie 7,69 ha w Nadleśnictwie Maskulińskim) z przeznaczeniem na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej, w sposób niezmierzający do realizacji celu publicznego tj. prowadzenia ogólnie dostępnego ośrodka turystyki wodnej w sytuacji, gdy skarżący zbudował ośrodek i ośrodek ten jest prowadzony dla ogółu ludności pod szyldem A..

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego.

Po pierwsze, art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. tj.: bezprzedmiotowość tej decyzji i interes społeczny w stwierdzeniu jej wygaśnięcia.

Po drugie, art. 16 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej pomimo braku podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia w sytuacji, gdy skarżący wykonał nałożony na niego decyzją Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. obowiązek uruchomienia i prowadzenia ośrodka

Po trzecie, art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz oddalenie skargi w sytuacji, gdy Oddział A. w O. nie był i nie jest dysponentem nieruchomości objętej decyzją Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. Oddział ten nie wydzierżawiał przedmiotowej nieruchomości osobie trzeciej, a nieruchomość pozostawała i pozostaje w dyspozycji skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. oraz decyzji tego organu z [...] września 2015 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego. Alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że decyzją z [...] listopada 1955 r. Minister Leśnictwa dopuścił Komitet dla Spraw Turystyki - Zarząd Główny A. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego, położonych w Nadleśnictwie Guzianka z przeznaczeniem na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w Rucianem. Decyzja ta rozstrzyga zatem władczo tylko o uprawnieniach i obowiązkach jej adresata, a więc obecnie skarżącego. To z kolei oznacza, że jedynie A. dysponowało prawem do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych, a więc gruntów państwowego gospodarstwa leśnego, a obecnie Nadleśnictwa Maskulińskiego. Z decyzji tej wynika również, że właścicielem gruntów pozostawał i pozostaje Skarb Państwa. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Po drugie, nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut niezastosowania art. 337 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne (art. 337 kodeksu cywilnego). Wbrew jednak zarzutom kasacyjnym, uznanie, że posługiwanie się przez skarżącego przy prowadzeniu ośrodka osobą trzecią (dzierżawcą) spowodowało utratę posiadania nieruchomości przez skarżącego, nie ma zasadniczego znaczenia w tej sprawie. Kodeks cywilny nie regulował i nie reguluje kwestii bezpłatnego korzystania, o którym stanowił art. 17 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Oznacza to, że przekazanie do bezpłatnego korzystania z gruntu leśnego spowodowało, że skarżący stał się posiadaczem samoistnym tego gruntu (lecz nie jego właścicielem), jak również, że wydzierżawienie gruntu osobie trzeciej nie pozbawiło skarżącego posiadania samoistnego. Nie można jednak przy tym stwierdzić, że oddanie gruntu w posiadanie zależne, pozostaje bez wpływu na bezpłatne korzystanie z tego gruntu przez A. w rozumieniu art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Przeciwnie, okoliczność, że skarżący nie utracił przymiotu posiadacza samoistnego ma znaczenie jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego, natomiast pozostaje bez wpływu na to, że przestał bezpłatnie korzystać z gruntu leśnego w rozumieniu art. 17 cytowanej ustawy. Ratio legis tego przepisu polegało na bezpłatnym udostępnieniu gruntu pozostającego własnością Skarbu Państwa innemu podmiotowi, ale pod warunkiem, że to ten podmiot samodzielnie wykorzystuje grunt do prowadzenia określonej działalności i zgodnie z założonym celem publicznym. Decyzja Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. spowodowała jedynie nawiązanie stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, a nie cywilnoprawnym i w żadnym wypadku nie zezwalała na komercyjne przekazanie wskazanego w niej gruntu leśnego innemu podmiotowi

Po trzecie, z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 17, art. 7 ust. 2 lit. d) i ust. 4 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie korzysta z przedmiotowego ośrodka w sposób niezmierzający do realizacji celu publicznego. Wynika to z tego, że skarżący obecnie w sposób komercyjny wykorzystuje już zrealizowany cel publiczny przez oddanie ośrodka w dzierżawę, a więc nie można uznać, że prowadzi ogólnie dostępny ośrodek turystyki wodnej. Wskazany cel publiczny był realizowany przez budowę ośrodka i jego prowadzenie przez A., natomiast aktualnie ośrodek prowadzony jest przed osobę trzecią na mocy stosunku cywilnoprawnego. Bez znaczenia jest przy tym, że ośrodek prowadzony jest pod szyldem A., skoro to nie skarżący bezpłatnie korzysta z gruntu leśnego w rozumieniu art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty prawa procesowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek zastosowania art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że dopuszczalność wygaśnięcia decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. została oceniona zarówno pod kątem jej bezprzedmiotowości (zaprzestanie bezpłatnego korzystania z gruntu leśnego przez skarżącego), jak również interesu społecznego (na obszarze Nadleśnictwa Maskulińskiego również inne podmioty dzierżawią grunty leśne na potrzeby swojej działalności ponosząc z tego tytuły wyższe koszty niż skarżący). Nie doszło również do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Zasada trwałości decyzji administracyjnej nie jest zasadą bezwzględnie obowiązującą, a wyjątek od niej stanowi między innymi możliwość wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. Warunkiem bezpłatnego korzystania z gruntu leśnego na podstawie art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, nie było jednorazowe wykonanie nałożonego obowiązku, ale jego stałe wykonywanie przez beneficjenta tej decyzji, a więc w tym przypadku skarżącego.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie został prawidłowo sformułowany. Przede wszystkim art. 7 k.p.a. nie stanowi podstawy do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instancji, który ocenia zastosowanie tego przepisu przez właściwe w sprawie organy administracji. Ponadto, bez znaczenia jest uchybienie Sądu I instancji polegające na stwierdzeniu, że ośrodek wydzierżawił posiadający osobowość prawną oddział A. w O., a nie skarżący. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, że ośrodek został wydzierżawiony, a zatem skarżący przestał w sposób bezpłatny korzystać z gruntu leśnego w rozumieniu art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, co uzasadniało wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.