Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2997/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3388/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.44.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3388/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.44.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. nr L.S.A.IV/58/77b/54/56 o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Krakowie – [...], objętą Iwh [...], oznaczoną jako z parceli nr [...], o pow. 465 m2, stanowiącą własność [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nr L.S.a.lV/58/77–b/55. W ocenie organu celem przyznania odszkodowania nieruchomości było naprawienie szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia nieruchomości. Przyznanie wywłaszczonemu odszkodowania w wysokości wyższej od wartości nieruchomości (obliczonej prawidło, tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia z 1952 r.), która uległa wywłaszczeniu niewątpliwie w całości rekompensowało szkodę powstałą po stronie wywłaszczonego. Skoro szkoda wynikła z wywłaszczenia została w całości naprawiona, to nie można stwierdzić, aby doszło do rażącego naruszenia prawa z powodu ewentualnego zawyżenia odszkodowania za grunt. Reasumując, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do twierdzenia, aby rażąco naruszono prawo przy ustaleniu kwoty odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość. W kontrolowanym orzeczeniu z dnia 28 grudnia 1956 r. nie stwierdzono również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu wojewódzkiego w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której przepisy prawa materialnego zostałyby zastosowane w nieprawidłowy sposób. Rozstrzygnięcie nie pozostaje z nimi w jednoznacznej sprzeczności, a tym samym decyzja prawidłowo ukształtowała stosunek prawny. Zachowana kopia orzeczenia odszkodowawczego z dnia 28 grudnia 1956 r. zawiera konieczne elementy takie jak określenie osoby uprawnionej do odszkodowania i wskazanie, że odszkodowanie przyznawane jest jej za wywłaszczenie określonej nieruchomości i w jakiej kwocie, a także określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Trafny był pogląd Ministra, że badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. odnośnie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju

– co odpowiada również temu samemu zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się Minister Inwestycji i Rozwoju przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej;

1.2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7

k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji zaniechały w szczególności oceny przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego pod kątem prawidłowości prowadzonego w latach 50-tych postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz zaniechania zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1955 r., jak również listy osób dołączonych do tych dokumentów, z których wynika, że organy wywłaszczeniowe nie znały miejsca zamieszkania (pobytu) [...] (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

(a) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób pełny i

wyczerpujący zebrać materiał dowodowy bowiem dopiero zbadanie całokształtu materiału dowodowego sprawy pozwała na stwierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona lub też nie. Natomiast w niniejszej sprawie organ całkowicie dowolnie bez przeprowadzenia przeciwdowodu odrzucił fakt stwierdzony w dokumencie urzędowym - orzeczeniu odszkodowawczym z dnia 28 grudnia 1956 r., podczas gdy Sąd zobligowany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w rzeczonym orzeczeniu i w związku z tym nie mógł przyjąć, iż wnioskodawca Zakład Osiedli Robotniczych Dyrekcji Okręgowej w Krakowie znał adres [...], w sytuacji gdy z treści w/w dokumentu urzędowego wprost wynika, iż adres ten nie był znany nawet klika miesięcy później co stoi w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

(b) organ administracji publicznej bezpodstawnie uznał, że organ

wywłaszczeniowy podjął działania mające na celu ustalenie adresy [...];

(c) organ bezzasadnie rozstrzygnął wątpliwości co do wejścia w życie

zaskarżonej decyzji odszkodowawczej na niekorzyść strony postępowania, podczas gdy wszelkie wątpliwości związane z brakiem doręczenia tej decyzji powinny być rozstrzygane wyłącznie na korzyść strony pokrzywdzonej działaniem dekretu (in dubio pro libertate art. 7a k.p.a.);

(d) pominięciu istotnych dla oceny legalności orzeczenia PWRN w Krakowie z

dnia 28 grudnia 1956 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy poprzez jego nienależyte wyjaśnienie i niewyczerpujące zbadanie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, tj. w szczególności poprzez błędne pominięcie oceny orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 16 lutego 1955 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1955 r., jak również listy osób dołączonych do tych dokumentów, a przede wszystkim przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego z których wynika, że organy wywłaszczeniowe nie znały miejsca zamieszkania (pobytu) [...]:

(e) organ wbrew zachowanej dokumentacji archiwalnej błędnie przyjął, że brak

obligatoryjnego wezwania pierwotnego właściciela nieruchomości, wymienionego wyraźnie z imienia i nazwiska i brak podjęcia przez organ jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie jego adresu zamieszkania jest zgodny z prawem, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że ustalenie adresu do doręczeń [...] nie natrafiało na przeszkody trudne do pokonania; podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w żądanej przez skarżących części, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art, 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy całokształtu okoliczności sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez organ administracji publicznej, jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak domagał się tego skarżący (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

1.3. naruszenie art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.,

poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisu k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

Minister Inwestycji i Rozwoju nie wypowiedział się w ogóle co do części zarzutów skarżącego, w tym zarzutu pominięcia prawidłowej oceny zachowanych dokumentów archiwalnych, tj. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 16 lutego 1955 roku, zawiadomienia o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 stycznia 1955 roku, jak również listy osób dołączonych do tych dokumentów, a przede wszystkim przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego z których wynika, że organy wywłaszczeniowe nie znały miejsca pobytu [...], co prowadzi do wniosku, że nie zagwarantowano rzeczywistemu właścicielowi nieruchomości podstawowych praw strony i możliwości obrony ze wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami, tj. m.in. pozbawiono go możliwości zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości i prawa złożenia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, a przede wszystkim prawa czynnego udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym na każdym jego etapie;

– podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

1.4. naruszenie aft. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez

wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącą, w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do zarzutu celowego, całkowitego pominięcia prawowitego właściciela wywłaszczanej nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego pomimo realnych możliwości ustalenia miejsca jego pobytu;

1.5 . naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny

zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym pod sygn. akt I OSK 249/07 wyroku z 23 czerwca 2008 roku: "zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów wniosków skargi wskazuje, je sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a, wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wypowiedzenia się co do części zarzutów oznacza, że kwestia ewentualnego uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia nie była w ogóle kontrolowana, a gdyby była, wówczas musiałoby nastąpić uchylenie decyzji ze względów procesowych (szczegółowe wykazanie wpływu każdego z naruszeń znajduje się w uzasadnieniu skargi).

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

2.1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja PWRN w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Krakowie - ul. [...], obj. Lwh [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 465 m2, stanowiąca własność [...], wywłaszczona orzeczeniem PWRN w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 11 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2 i art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – (dalej również jako "dekret") oraz art. 25, art. 13, art. 44, art. 47 § 1 i art. 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. 1928, Nr 36, poz. 241 ze zm.), dalej również "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym" polegającym na prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego z pominięciem właściciela nieruchomości [...] oraz naruszeniem zagwarantowanych mu w kodeksie postępowania administracyjnego (wcześniej w rozporządzeniu z dn. 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnym) praw strony tegoż postępowania;

2.2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności,

że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zagwarantowano rzeczywistemu właścicielowi nieruchomości podstawowych praw strony i możliwości obrony ze wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami, tj. m.in. pozbawiono go możliwości dobrowolnego zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości i prawa złożenia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania i ubiegania się o jego wypłatę, a przede wszystkim prawa czynnego udziału strony w postępowaniu wywłaszczeniowym na każdym jego etapie, a więc także w postępowaniu odszkodowawczym;

2.3. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne rozstrzygnięcie

wątpliwości co do wejścia w życie zaskarżonej decyzji odszkodowawczej na niekorzyść strony postępowania, podczas gdy wszelkie wątpliwości związane z brakiem doręczenia tej decyzji powinny być rozstrzygane wyłącznie na korzyść strony pokrzywdzonej działaniem dekretu;

2.4. rażące (kwalifikowane) naruszenie art. 8 ust. 1, 3 i 4 dekretu z 26 kwietnia

1949 r. poprzez uznanie, że dopuszczalne było dokonanie wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy do pierwotnego właściciela (oznaczonego wyraźnie z imienia i nazwiska) nie zostało przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie skierowane obligatoryjne, imienne wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości mające na celu jej odstąpienie na podstawie umowy sprzedaży, podczas gdy z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że wywłaszczenie mogło nastąpić dopiero po uprzednim bezskutecznym skierowaniu takiego wezwania do właściciela;

2.5. rażące (kwalifikowane) naruszenie art. 18 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia

1949 r., poprzez brak doręczenia [...] zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, czego skutkiem stało się uniemożliwienie mu czynnego udziału w tym postępowaniu na każdym jego etapie, prowadzące tym samym do pozbawienia go możliwości kwestionowana rozstrzygnięcia wydanego w sprawie odszkodowania i ubiegania się o jego wypłatę;

2.6. naruszenie art. 20 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 25 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, poprzez brak doręczenia

[...] zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 28 stycznia 1955 r., przez co uniemożliwienie mu możliwości wzięcia udziału w rozprawie administracyjnej i złożenia wniosku o przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego, co do ustalonej wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a przede wszystkim prawa do kwestionowania wydanego rozstrzygnięcia lub ubiegania się o wypłatę odszkodowania;

2.7 . naruszenie art. 30 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez zaniechanie

zaofiarowania [...] nieruchomości zamiennej w sytuacji, gdy nieruchomość składająca się z parceli oznaczonej 1. kat [...], objęta LWH 662 [...] w Krakowie stanowiła rolę, której przeznaczeniem była działalność rolniczo-ogrodnicza;

2.8. naruszenie art. 31 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez pominięcie przez

organ faktu, że wywłaszczanemu [...] nie zostało wypłacone odszkodowanie za przejęte nieruchomości pomimo rzekomego jego przyznania (wg treści zapisu zawartego w orzeczeniu) i ustaleniu jego wysokości, będące konsekwencją błędnego uznania przez organ wywłaszczeniowy, że właściciel nieruchomości był osobą nieznaną z miejsca pobytu, a tym samym pozbawiono go możliwości skutecznego żądania wypłaty ustalonego odszkodowania;

2.9. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art.

107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władca dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i brak stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji odszkodowawczej;

2.10. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr

1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U, z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 stycznia 2000 roku, nr 33752j96, LEX nr 41130,

orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701/94 – Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece – dostępne na stronie internetowej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu – www.echr.coe.int, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu tu orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Bramarescu vs. Rumunia).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID–19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została on oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Już na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna – od wyroku Sądu I instancji – nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom, gdyż w szczególności powiela na gruncie niniejszej sprawy zarzuty skierowanego wobec innego wyroku Sądu I instancji (tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3389/18), dotyczy to m. in. zarzutów nr 2.2, nr 2.4 i innych zawartych w środku odwoławczym.

Trafnie uwypuklił Sąd wojewódzki w skarżonym wyroku, że skarżący nie może podnosić skutecznie w tym postępowaniu zarzutów dotyczących wad decyzji wywłaszczeniowej z dnia 16 lutego 1955 r. i postępowania, którego rezultatem była decyzja "wywłaszczeniowa", ponieważ stała się ona przedmiotem odrębnego postępowania nieważnościowego. W niniejszym postępowaniu mogą być oceniane tylko zarzuty dotyczące decyzji odszkodowawczej z dnia 28 grudnia 1956 r.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3389/18, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, na co zwraca uwagę także Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu – jest powiązany w sposób oczywisty z rozpoznawaną obecnie sprawą – dotyczy jednak odrębnej sprawy administracyjnej ("sprawy wywłaszczeniowej"), od tej jaka jest niniejszym rozpoznawana ("sprawy odszkodowawczej") w rezultacie wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3388/18, który oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.44.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W związku zachodzącymi jurydycznymi powiązaniami (zależnościami) między rozpoznawaną aktualnie przez Sąd odwoławczy sprawą odszkodowawczą a sprawą wywłaszczeniową, do których Sąd nawiąże w dalszej części sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, należy podkreślić, że wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt. I OSK 2996/19 Naczelny Sąd Administracyjny – oddalił wniesioną skargę kasacyjną – od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3389/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.49.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (“sprawa wywłaszczeniowa").

Na gruncie rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy godzi się również zwrócić uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 107, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 149 i nast.). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/19; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy za orzecznictwem uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zagadnieniem spornym wymagającym rozstrzygnięcia – na gruncie zrealizowanego nieważnościowego postępowania administracyjnego – jest kwestia spełnienia wymogów przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, na kanwie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – którego wynikiem jest podważane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. nr L.S.A.IV/58/77b/54/56 o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Krakowie – [...], objętą Iwh [...], oznaczoną jako z parceli nr [...], o pow. 465 m2, stanowiącą własność [...], wywłaszczoną uprzednio orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie w Krakowie z dnia 16 lutego 1955 r. nr L.S.a.lV/58/77–b/55.

Wokół powyższego zagadnienia skupiają się przede wszystkim zarzuty środka odwoławczego w stosunku do zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego oddalającego skargę [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 października 2018 r. nr DO.4.6613.44.2017.KB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zarzuty dotyczące orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r., to głównie zarzuty związane z niezawiadomieniem byłego właściciela nieruchomości o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej i tym samym naruszeniem zasady jego czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania, a także nieprzyznaniem nieruchomości zamiennej oraz niewypłaceniem odszkodowania w gotówce (art. 30 ust. 1 i art. 31 dekretu), jak też niedoręczeniem decyzji skarżącemu.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w związku z przywoływanymi wyżej w skardze kasacyjnej innymi przepisami p.p.s.a. oraz p.u.s.a. jak i k.p.a. – uznanie jego zasadności mogłoby bowiem wykluczyć możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji prawnej uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13: z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 474/21 i sygn. akt I OSK 604/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika dlaczego, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu I instancji nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa oraz innych łączonym z nim norm (przepisów) prawnych w skardze kasacyjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie – nie zostały także naruszone pozostałe przepisy postępowania przywoływane środku odwoławczym. Nie można zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z odpowiednio przywoływanymi w środku odwoławczym innymi przepisami p.p.s.a. oraz przepisami p.u.s.a. jak i k.p.a. Naruszenie przez Sąd I instancji powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu Sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja administracyjna o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w powołanych regulacjach prawnych. W niniejszej sprawie nie można Sądowi wojewódzkiemu postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie, jak i wiążącymi w niniejszej sprawie (sprawie odszkodowawczej) ustaleniami wynikającymi z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawie wywłaszczeniowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt. IV SA/Wa 403/15; wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt. I OSK 2958/15. Zob. także zwłaszcza: M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 827–829)

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących spełnienia wymogów przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego niezbędnych dla prawidłowego wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. nr L.S.A.IV/58/77b/54/56, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieskuteczny jest również zawarty w środku odwoławczym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez Skarżącego, a które Sąd wojewódzki zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 792/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję zarówno pod kątem zarzucanych jej przez skargę kasacyjną naruszeń, jak i kontrolując jej poprawność per se. A zatem Sąd wojewódzki nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt GSK 264/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje także za usprawiedliwione także zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty prawa materialnego i podziela w pełni ustalenia zaskarżonego wyroku, w tym zwłaszcza, że zachowana kopia orzeczenia odszkodowawczego z dnia 28 grudnia 1956 r. zawiera konieczne elementy takie jak określenie osoby uprawnionej do odszkodowania i wskazanie, że odszkodowanie przyznawane jest jej za wywłaszczenie określonej nieruchomości i w jakiej kwocie, a także określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. W związku z tym, że przepisy dekretu z 1949 r. stanowiące zastosowanie uległy zmianie w okresie pomiędzy złożeniem wniosku wywłaszczeniowego z dnia 18 lutego 1950r., a wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, to nie było przeszkód, by w decyzji jako osobę uprawnioną do wypłaty odszkodowania organ wskazał osobę w tej dacie nieznaną z miejsca pobytu.

Trafnie wskazuje kontrolowane orzeczenie, że według art. 37 dekretu do doręczeń, dokonywania obwieszczeń i zaskarżania orzeczeń co do odszkodowania, jak również do trybu rozpatrywania odwołań stosuje się odpowiednio przepisy art. 26. Zgodnie z art. 26 dekretu w trybie obwieszczenia mogli być powiadamiani o wydanym orzeczeniu właściciele nieruchomości, których miejsce zamieszkania nie jest znane. Rozwiązanie takie było możliwe ze względu na treść art. 39 zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

W myśl art. 33 ust. 1 dekretu wniosek o wypłatę odszkodowania mogła zgłosić każda ze stron po złożeniu wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, a wykonawca narodowych planów gospodarczych nawet równocześnie z wnioskiem wywłaszczeniowym. W rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie nie ma wątpliwości, że wniosek taki został zgłoszony na rozprawie, co potwierdza adnotacja zawarta w protokole z rozprawy z dnia 28 stycznia 1955 r. Nie może być również wątpliwości co do tego, że został spełniony wymóg przeprowadzenia rozprawy (art. 33 ust. 2 dekretu). Jak uwypuklił Sąd wojewódzki, protokół sporządzony w tym dniu wskazuje, że czynności komisyjne miały na celu dokonanie ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania, przesłuchanie stron i osób zainteresowanych oraz rozpatrzenie zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów. W toku tych czynności wysłuchano także biegłego rzeczoznawcę, który sporządzał elaborat szacunkowy dotyczący określenia wartości wywłaszczanych gruntów i naniesień. Treść zawiadomienia dnia 12 stycznia 1955 r. wystosowanego przez organ również wskazuje na charakter tych czynności jako elementów rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Ponadto z treści protokołu wynika, że po dokonaniu oględzin terenu zawnioskowanego do wywłaszczenia, komisja odroczyła dochodzenia komisyjne wraz z rozprawą właśnie do dnia 28 stycznia 1955 r. Wymóg wynikający z przepisu art. 33 ust. 2 dekretu został więc przez organ dochowany.

W pełni zasadnie Sąd wojewódzki zaaprobował, przywołaną przez organ kontrolujący decyzję z dnia 28 grudnia 1956 r., argumentację wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 403/15 dotyczącym decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości (sprawie wywłaszczeniowej), w następstwie której kontrolowaną decyzją przyznane zostało odszkodowanie. Sąd zasadnie uznał, że z treści protokołu z dnia 28 stycznia 1955 r. wynika, że zawiadomienie [...] o rozprawie nastąpiło pisemnie i brak jest w odniesieniu do niego wskazania, jak w przypadku państwa [...], że ówczesny właściciel był nieznany z miejsca pobytu. Ocenę tą zaakceptował i ugruntował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2958/15; z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt. I OSK 2996/19. Ponieważ ocena ta dotyczy tego samego protokołu rozprawy, który ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, Sąd nie może dokonać odmiennej oceny kwestii zawiadomienia byłego właściciela nieruchomości o terminie rozprawy (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 577–584).

Odnosząc się do kwestii wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Sąd I instancji słusznie wskazał, że realizacja wypłaty odszkodowania wiąże się z etapem wykonania decyzji, a ten etap nie jest związany z oceną kwalifikowanych wad samej decyzji, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a.

Nie może też zdaniem Sądu kasacyjnego budzić wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek pozwalających przyjąć, że podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość uzasadniała obligatoryjne przyznanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania w formie pieniężnej. Mimo, że nieruchomość była gruntem rolnym, to jednak nie stanowiła gospodarstwa rolnego ani ogrodniczego.

W świetle poczynionych ustaleń w toku sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny – nie stwierdza naruszeń prawa materialnego w stosunku do zaskarżonego wyroku. Dlatego podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego uznającego, że trafny był pogląd organu wyrażony w zaskarżonej ostatecznej decyzji administracyjnej, że badane w trybie nadzoru orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 28 grudnia 1956 r. nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i odstąpienie od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie także bezpodstawnie zarzuca naruszenie zasady proporcjonalności przy ocenie przez Sąd I instancji istnienia kwalifikowanych wad decyzji wywłaszczeniowej. Godzi się przypomnieć, że Minister, i następnie Sąd wojewódzki, nie dokonywał w przedmiotowym postępowaniu ponownej merytorycznej oceny sprawy, a jedynie kontroli w zakresie wyznaczonym przez art. 156 § 1 k.p.a. Nie naruszył więc konstytucyjnej zasady proporcjonalności, skoro nie rozstrzygał na nowo o spełnieniu przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości. W ramach dokonywanej kontroli Sąd I instancji badał czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc także czy ewentualne wady decyzji administracyjnej umożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym z puntu widzenia wymagań praworządności. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez skarżony wyrok przywoływanych w środku odwoławczym przepisów prawa międzynarodowego jak i Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.