Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.36 a ust. 13, art. 67 a ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 31/12 w sprawie ze skargi Burmistrza T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/GL 31/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Burmistrza T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. na okres od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. jako niezgodnej z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 z późn. zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Burmistrz T., jako przyczynę powierzenia M. P. stanowiska dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. na okres jednego roku, wskazał nieprawidłowości w funkcjonowaniu, kierowanej przez niego, placówki w poprzednim okresie, tj. niewłaściwe wyliczenie kosztów wytworzenia obiadów, a tym samym uzyskanie korzyści osobistych i narażenie organu prowadzącego szkołę na szkodę.

Organ nadzoru dokonał analizy powołanego, jako podstawa prawna zarządzenia przepisu art. 36a ust. 13 zd. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazał, iż zgodnie z jego brzmieniem stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na pięć lat szkolnych ze względu na zapewnienie cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku. Jednocześnie Wojewoda Śląski zwrócił uwagę, iż zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż w uzasadnionych przypadkach ustawodawca dopuścił możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi na okres krótszy niż lat pięć, jednakże nie mniej niż na jeden rok, o czym mowa w zdaniu drugim wskazanego przepisu. Organ nadzoru wyjaśnił, iż pojęcie "uzasadniony przypadek", zezwalające na skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie zostało zdefiniowane w ustawie, co jednak nie oznacza dowolności po stronie organu. Wojewoda podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 502/09 i przyjął, iż w pojęciu "uzasadniony przypadek" mieści się sytuacja wymagająca od organu określonego wartościowania. Nie jest to zatem wyjątek pozbawiony uzasadnienia, lecz szczególny, obiektywny i realnie występujący przypadek, do jakich zaliczyć można planowaną likwidację szkoły, zmianę profilu nauczania wymagającą ponownego przeprowadzenia konkursu czy też przypadek wynikający z woli kandydata wnioskującego o skrócenie kadencji.

Wedle Wojewody Śląskiego, Burmistrz T. dopuścił się naruszenia art. 36a ust. 1, 2 i 13 ustawy o systemie oświaty, gdyż z nieuzasadnionych przyczyn powierzył stanowisko dyrektora kandydatowi wyłonionemu z konkursu na okres krótszy niż 5 lat szkolnych. Organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia i stwierdził, iż zastrzeżenia dotyczące niewłaściwego wyliczenia przez wybranego kandydata, sprawującego stanowisko dyrektora szkoły w poprzedniej kadencji, kosztów wytworzenia obiadów oraz odniesienie z tego tytułu korzyści osobistych nie może stanowić uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda wskazał, że w postępowaniu konkursowym mającym za przedmiot wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły może być brana pod uwagę jedynie osoba, która nie tylko spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa, ale i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację szkoły, mająca odpowiednią wiedzę, doświadczenie i postawę. Na etapie ogłoszenia konkursu wymagane jest od kandydatów złożenie określonej liczby dokumentów, w tym również dokumentów poświadczających niekaralność kandydata. Komisja konkursowa, w skład której wchodzi również przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, miała pełną możliwość weryfikacji wszystkich dokumentów, jak również żądania złożenia przez kandydatów wyjaśnień. Komisja konkursowa uznała, iż wybrany kandydat jest najlepszym spośród kandydatów do objęcia stanowiska dyrektora, a w związku z tym jemu powinno zostać powierzone to stanowisko.

Zdaniem Wojewody Śląskiego, brak jest w przytoczonych okolicznościach podstaw do ograniczenia kadencji dyrektora szkoły do jednego roku.

Opisane rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedziło zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 18 października 2011 r. uzasadnione w sposób tożsamy, co akt nadzoru. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Burmistrz T. zakwestionował stanowisko Wojewody Śląskiego wyjaśniając, iż katalog "uzasadnionych przypadków" dopuszczających powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż lat 5 ma charakter otwarty, a wskazane przez Wojewodę Śląskiego sytuacje nie wyczerpują wszystkich prawnie dopuszczalnych możliwości.

Zdaniem organu samorządu gminnego, zastrzeżenia do pracy M. P. stanowiły uzasadniony przypadek. Burmistrz opisał szczegółowo przyczyny pozwalające na wątpliwości, co do rzetelności kandydata na dyrektora gimnazjum. Wskazał, iż M. P. do wyliczenia kosztów wytworzenia obiadów w szkole, z których sam korzystał, nie zaliczył wszystkich składników mających wpływ na odpłatność za posiłki spożywane przez pracowników szkoły, a świadczyć o tym miały kalkulacje dotyczące okresu od stycznia 2010 r. do maja 2011 r. Prawidłowa kalkulacja powinna była wynosić 8,11 zł plus VAT. Tymczasem kalkulacja sporządzona przez M. P. wynosiła tylko 6,70 zł. Przyniosło to gimnazjum, a w konsekwencji organowi prowadzącemu szkołę, szkodę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Burmistrz T. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zarzucił rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 13 zd. 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że powierzono kandydatowi, który wygrał konkurs na dyrektora gimnazjum, stanowisko dyrektora na okres jednego roku bez uzasadnienia. Nadto zarzucił naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż przedmiotowe zarządzenie jest sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu skargi wywiódł, iż, wbrew zaprezentowanemu przez Wojewodę Śląskiemu stanowisku, zaskarżone zarządzenie jest wyczerpująco uzasadnione. Przyczyna powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nosi przymioty, o jakich mowa w akcie nadzoru. Jest ona bowiem obiektywna i realna.

Burmistrz stwierdził też, iż fakt wygrania przez M. P. konkursu na stanowisko dyrektora wynikał z tego, że jego kontrkandydat był słaby merytorycznie, a zatem komisja nie miała wyboru. Jednakże ilość uzyskanych punktów nie pozwala, zdaniem Burmistrza T., na stwierdzenie, że był to kandydat najlepszy, jakiego organ prowadzący życzyłby sobie. W tej zaś sytuacji, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres pozwoli usunąć zastrzeżenia, co do wybranej osoby. Organ będzie bowiem prowadzić doraźną kontrolę w szkole, a w jej rezultacie nie jest wykluczone powierzenie M. P. stanowiska dyrektora na dalszy okres.

Ponadto Burmistrz wyjaśnił, iż jako organ prowadzący szkołę uzyskał informacje o nienależytym wypełnianiu obowiązków przez kandydata na dyrektora dopiero 30 sierpnia 2011 r., czyli już po odbytym konkursie, na dzień przed powołaniem dyrektora i rozpoczęciem roku szkolnego. Nie mógł zatem dokonać oceny kandydata i jednocześnie dyrektora poprzedniej kadencji w trybie art. 38 ustawy o systemie oświaty, gdyż jest to możliwe raz w roku, a ocena taka dokonywana była na wiosnę 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga jest bezzasadna i wniósł o jej oddalenie. Wojewoda Śląski powołał się na swoją dotychczasowo prezentowaną argumentację. Ponadto odnosząc się do podniesionych w skardze kwestii, wskazał, iż dogłębna analiza przedstawionej przez skarżącego dokumentacji mającej poświadczać nierzetelność byłego dyrektora gimnazjum wskazuje na brak podstaw do skorzystania z kompetencji zawartej w art. 36a ust. 13 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Wysokość opłat za obiady w stołówce ustalona została w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Oznacza to, iż nastąpiło tu uzgodnienie pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym, a każdorazowa zmiana opłat była akceptowana przez organ.

Odnosząc się do argumentu o słabości merytorycznej kontrkandydata M. P. oraz braku pełnej satysfakcji organu z kandydata, który wygrał konkurs, Wojewoda Śląski podniósł, iż stanowisko to nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach. I tak, w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60 poz. 373 z późn. zm.) stwierdza się, iż konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Przepis ten przewiduje także możliwość stwierdzenia braku rozstrzygnięcia konkursu oraz rozwiązanie w przypadku nie uzyskania bezwzględnej większości głosów przez któregokolwiek z kandydatów. Życzenie organu prowadzącego szkołę nie stanowi czynnika prawnie relewantnego.

Organ nadzoru odniósł się również do twierdzeń skarżącego o możliwości dalszego powierzania stanowiska dyrektora szkoły wyłonionemu kandydatowi w zależności od wyników jego pracy. Wskazano, iż ustawa nie przewiduje możliwości powierzenia stanowiska na czas określony z możliwością jego przedłużania w zależności od ziszczenia się jakiegoś warunku. Byłoby to sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do Państwa i jego organów wynikającej z treści art. 2 Konstytucji RP. Osoba stająca do konkursu ma pełne prawo do tego, aby bez dalszych komplikacji ze strony organu prowadzącego przystąpić do wykonywania obowiązków dyrektora szkoły. Warunkowanie powyższej czynności pozytywnymi wynikami kontroli doraźnej w placówce, którą bez udokumentowanych wcześniej zastrzeżeń osoba ta kierowała, jest z punktu widzenia zasady legalizmu niedopuszczalne.

Wojewoda Śląski zakwestionował również zasadność twierdzeń organu o braku możliwości dokonania wcześniejszej kontroli kandydata na dyrektora, z uwagi na jej wcześniejsze przeprowadzenie na wiosnę 2011 r. W tym zakresie wskazał, iż kontrola taka będzie możliwa na wiosnę 2012 r., a w przypadku dostrzeżenia błędów organ nadzoru miałby możliwość dokonania negatywnej oceny dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza T. z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum, mogło stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że ww. zarządzenie Burmistrza podlegało nadzorowi Wojewody Śląskiego, ponieważ powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym, jako władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych, wywołująca dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997/2/48). Akt ten podlega zatem nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę, a dokonywanego na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 85 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że skoro działania związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły są działaniami administracyjnoprawnymi, to ważność tych zdarzeń prawnych należało ocenić przede wszystkim według przepisów prawa administracyjnego. W tym zakresie Sąd I instancji podkreślił, że tryb i przesłanki powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty, a tym samym sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje kontrolę zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami ww. ustawy.

Przechodząc do analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod tym kątem, Sąd I instancji przypomniał, iż zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, a realizacja tych zadań przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzone zostały trzem grupom podmiotów (radzie gminy, radzie powiatu, lub sejmikowi województwa). Kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki przyznana została natomiast organom wykonawczym tych podmiotów (art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty).

Z kolei zakres swobody służącej właściwemu organowi przy powierzaniu funkcji dyrektora szkoły ograniczony został regulacją zawartą w art. 36a ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca określił sposób wyłaniania dyrektorów szkół i placówek w formie konkursów, określając ściśle skład komisji konkursowej i gwarantując przedstawicielom organu prowadzącego największą ilość członków w komisji konkursowej (art. 36a ust. 6 i 7 ustawy o systemie oświaty). Przebieg konkursu uregulowany został w akcie rangi podustawowej (rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej - Dz. U. nr 100 poz. 642). Jak stanowi jego § 5 komisja konkursowa uprawniona jest do podjęcia uchwały o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w przypadku między innymi niespełniania wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie z brzmieniem § 7 ust. 2 – 4 rozporządzenia konkurs jest rozstrzygnięty, jeżeli jeden z kandydatów uzyskał w głosowaniu bezwzględną większość głosów. Jeżeli w drugim głosowaniu kandydat nie zostanie wyłoniony zgodnie z ust. 2, komisja została również uprawniona do stwierdzenia o nierozstrzygnięciu konkursu wobec braku możliwości wyłonienia kandydata.

Następnie WSA w Gliwicach uznał, że przedstawione powyżej regulacje pozwalają przyjąć jako bezsporne, iż organ prowadzący szkołę posiada istotny wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a procedura konkursowa zapewnia wybór takiego dyrektora szkoły, który spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa i gwarantuje najlepsze funkcjonowanie i organizację powierzonej mu instytucji. Natomiast w przypadku wyłonienia kandydata nie można już wybranej przez komisję osobie odmówić powierzenia tego stanowiska, co powinno nastąpić generalnie na pięć lat szkolnych (art. 36a ust. 2 zdanie drugie i ust. 13 ustawy o systemie oświaty).

Przywołany przepis w zdaniu drugim dopuszcza co prawda możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótszy okres, nie krótszy niż 1 rok szkolny, jednakże jest do wyjątek od reguły i może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach.

Zdaniem Sądu I instancji, mimo że pojęcie "uzasadniony przypadek" nie posiada definicji legalnej, to jego znaczenie zostało w sposób jednoznaczny ustalone w drodze stosowania prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na krótszy niż pięć lat okres jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to pozostaje zatem pod kontrolą organu nadzoru a nadto sądu administracyjnego i nie może cechować się dowolnością. Wymaga szczegółowego i czytelnego uzasadnienia zawierającego przekonywujące argumenty, iż nie jest to działanie arbitralne, lecz oparte na obiektywnym i realnie istniejącym ratio. O istnieniu uzasadnionego przypadku ma świadczyć argumentacja użyta w zarządzeniu, a nadto odpowiednie jej udokumentowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2002 r., sygn. akt I SA 3085/01). Próba późniejszego uzupełnienia takiej argumentacji lub wyjaśnienia swojego stanowiska w sprawie na podstawie okoliczności nie znanych organowi w czasie wydawania aktu, a uzyskanych dopiero na etapie skargi lub odpowiedzi na skargę jest niedozwolona, jako spóźniona.

Z tego powodu Sąd I instancji, jako prawidłowe uznał stanowisko Wojewody Śląskiego, zgodnie z którym wyjątkowe skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora szkoły może wynikać z okoliczności dotyczących szkoły jako pracodawcy takich, jak: planowana likwidacja szkoły czy zmiana profilu nauczania wymagająca ponownego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora bądź nauczyciela (np. wniosek nauczyciela o powierzenie mu stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat). Jednocześnie Sąd I instancji zgodził się również z poglądem skarżącego, iż przytoczone przez organ nadzoru okoliczności są tylko przykładami i nie wyczerpują wszystkich dopuszczalnych możliwości skrócenia kadencji dyrektora szkoły. Z tych względów WSA w Gliwicach uznał, że zasadność powierzenia dyrektorowi szkoły stanowiska na krótszy niż pięcioletni okres każdorazowo wymaga indywidualnej oceny. Jest bowiem uwarunkowane niedookreśloną przesłanką prawną.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy należało ustalić, czy nieprawidłowości w prowadzeniu polityki finansowej polegające na ustaleniu zbyt niskich odpłatności za obiady przez dyrektora szkoły, obecnie kandydującego ponownie na to stanowisko mieściły się w pojęciu "uzasadnionego przypadku". W tym zakresie Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko wyrażone przez Wojewodę Śląskiego, wedle którego kalkulacja odpłatności za obiady w stołówce szkolnej wymaga uzgodnienia stanowiska dyrektora szkoły z organem ją prowadzącym. Uzgodnienie to polega na współdziałaniu organu prowadzącego szkołę z jej dyrektorem w formie porozumienia, co do treści ustalonych przez dyrektora warunków korzystania ze stołówki szkolnej i wysokości opłat za posiłki. Sąd I instancji wskazał, że w treści art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty przewidziano, iż kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67a ust. 3, 5 i 6, wykonuje tu odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta) starosta, marszałek województwa. Charakter prawny porozumienia, o którym mowa w cyt. art. 67a ust. 3 nie został zdefiniowany przez ustawodawcę ani w ustawie o systemie oświaty, ani też w ustawie ustrojowej. Brzmienie przywołanej normy prawnej powoduje przeto konieczność dokonania wykładni użytego tam pojęcia "porozumienie". WSA w Gliwicach stwierdził, że użyte w treści art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określenie "w porozumieniu", należy rozumieć w ten sposób, że oba wymienione w tym przepisie podmioty wypracowują – uzgadniają – wspólne stanowisko, co do rozstrzygnięcia sprawy. Sprawą tą jest ustalenie warunków korzystania ze stołówki szkolnej oraz wysokość opłat za posiłki. Porozumienie nie jest zatem samodzielnym aktem prawnym, a stanowi wewnętrzną czynność prowadzącą do ustalenia warunków korzystania ze stołówki w drodze wypracowania wspólnego stanowiska pomiędzy dyrektorem szkoły i organem prowadzącym szkołę (wójtem, prezydentem, burmistrzem). W rezultacie, zdaniem WSA w Gliwicach, skoro wyliczenie kosztów wytworzenia obiadów w stołówce szkolnej nie jest samodzielną czynnością dyrektora, to postawiony dyrektorowi szkoły w tym przedmiocie zarzut, budzi istotne wątpliwości.

Jednocześnie WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, iż organ prowadzący szkołę dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi do oceny dyrektora w toku kadencji. Gwarancje prawidłowego gospodarowania powierzonym mieniem i finansami szkoły może on uzyskać poprzez sprawowanie nadzoru, o którym mowa w art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W przypadku nieumiejętnego gospodarowania mieniem przez dyrektora szkoły, organ prowadzący szkołę umocowany jest do wnioskowania o przeprowadzenie procedury ocennej umożliwiającej dokonanie odwołania w trybie właściwym dla takich przypadków, a więc na podstawie art. 38 ust. 1 pkt b.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, dyrektora szkoły odwołać można bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W warunkach opisanych w treści art. 34 ust. 2a organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora z końcem roku szkolnego albo w czasie roku szkolnego. Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego w przypadku szczególnie uzasadnionym.

W świetle przytoczonych uwag twierdzenie skarżącego, iż "organ prowadzący szkołę uzyskał informacje o nienależytym wypełnianiu obowiązków przez kandydata na dyrektora dopiero 30 sierpnia 2011 r., czyli już po odbytym konkursie na dzień przed powołaniem dyrektora i rozpoczęciem roku szkolnego, a burmistrz nie mógł dokonać oceny kandydata i jednocześnie dyrektora poprzedniej kadencji", nie stanowi przypadku uzasadniającego skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora szkoły.

Jak wynika z przywołanych wyżej regulacji prawnych organ prowadzący szkołę zaopatrzony jest przez ustawodawcę w szereg uprawnień umożliwiających reagowanie na nieprawidłowości w czasie sprawowania funkcji dyrektora szkoły. Przewidziane w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty skrócenie kadencji dyrektora szkoły nie może być natomiast wykorzystywane jako reperkusja za dotychczasowe, subiektywnie uznane przez organ prowadzący za naganne, pełnienie funkcji przez osobę wybraną w konkursie na to stanowisko. Nie może również wynikać z chęci dokonywania sprawdzania kwalifikacji i uczciwości wybranego legalnie kandydata, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z ratio regulacji zawartej w przywołanym przepisie.

Z tego też powodu WSA w Gliwicach nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza T., iż wybrany kandydat nie spełniał oczekiwań organu prowadzącego szkołę. Według Sądu I instancji, taka argumentacja stanowi w istocie subiektywną ocenę, która nie spełnia wymagań "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 zd. drugie ustawy o systemie oświaty. Toteż Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko procesowe organu nadzoru zamieszczone w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z tym stanowiskiem, gdy wybór kandydata na stanowisko dyrektora nastąpił przy uwzględnieniu zasad wynikających z regulaminu zawartego w rozporządzeniu wykonawczym, a zatem kandydat uzyskał największą ilość głosów stanowiącą jednocześnie bezwzględną większość, to nieuprawniona jest próba dyskredytowania takiego wyniku pozaprawnymi argumentami.

W konsekwencji, powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres jednego roku szkolnego nastąpiło bez racjonalnego i przekonywującego uzasadnienia, co stanowi o naruszeniu podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty dla tego rodzaju aktów.

Uchybienie zasadzie stabilności funkcji dyrektora szkoły gwarantowanej długością jej kadencji oznacza nadto, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które słusznie uznane zostały za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz T., reprezentowany przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie naruszenie art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zdaniem Burmistrza T., naruszenie to polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zdanie pierwsze tego przepisu ustanawia zasadę ograniczającą swobodę organowi prowadzącemu szkołę przy powierzaniu funkcji dyrektora szkoły, nie tylko co do wyboru osoby, ale także co do zakresu powierzania stanowiska, natomiast jego zdanie drugie jest wyjątkiem od reguły, a wyjątek ten można zastosować w określonych, uzasadnionych przypadkach, przy czym przypadek wymieniony w zarządzeniu Burmistrza T. nie mieścił się w pojęciu "uzasadnionego przypadku".

Uzasadniając tak postawiony zarzut, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że ustawodawca poprzez regulację art. 36a ust. 13 zd. 2 ustawy o systemie oświaty pozostawił organowi prowadzącemu szkołę możliwość, w uzasadnionych przypadkach, powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na krótki okres, a nie, jak błędnie przyjął Sąd I instancji – w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie okres 5 lat wprowadza jedynie ramę czasową powierzenia stanowiska, a nie sztywna zasadę.

Według Burmistrza, uzasadniony przypadek to taki przypadek, który obiektywnie istnieje w chwili powierzania stanowiska, a to czy jest uzasadniony, czy też nie, należy do swobodnej oceny organu prowadzącego szkołę. Oznacza to, że sam ustawodawca dopuszcza możliwość dokonywania subiektywnej oceny przez organ prowadzący szkołę, czy w dacie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły istnieje jeden uzasadniony przypadek dający podstawę do krótszego, niż okres pięciu lat powierzenia stanowiska.

Z tak dokonanej wykładni przepisu art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty skarżący kasacyjnie wyprowadził wniosek, że zdanie pierwsze tego przepisu nie ustanawia zasady i nie ma charakteru normy bezwzględnie obowiązującej.

Dodatkowo Burmistrz T. podniósł, że, wbrew ustaleniom organu nadzoru i Sądu I instancji, w rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem sprawie nie doszło do porozumienia dyrektora z organem prowadzącym z przyczyn leżących wyłącznie po stronie dyrektora szkoły, ponieważ przedstawił on zaniżoną kalkulację posiłków spożywanych przez osoby inne niż uczniowie.

W dniu 11 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło zarządzenie Burmistrza T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., mocą którego zmieniono zarządzenie tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i powierzono M. P. stanowisko dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. na okres od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2016 r.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o umorzenie postępowania kasacyjnego z uwagi na treść ww. zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do wniosku Wojewody Śląskiego o umorzenie postępowania kasacyjnego. Wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jako nieuzasadniony podlega oddaleniu. Naczelny Sad Administracyjny w prowadzonym postępowaniu stosuje odpowiednio przepis art. 161 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący prawne podstawy umorzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała jednak żadna z podstaw do umorzenia wszczętego postępowania kasacyjnego. Skarżący organ nie cofnął bowiem skargi kasacyjnej i w sprawie nie zaistniała też bezprzedmiotowość postępowania. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie jest bowiem ocena zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze. Wobec istnienia skargi kasacyjnej, której skarżący nie cofnął, NSA nie ma podstaw do umorzenia postępowania kasacyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zdanie pierwsze tego przepisu ustanawia zasadę ograniczającą swobodę organowi prowadzącemu szkołę, co do okresu, na który powierza się stanowisko dyrektora szkoły, nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ustawodawca równorzędnie traktuje powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat i na okres krótszy.

Rozpatrując ten zarzut, wskazać należy, iż w myśl art. 36a ust. 13 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty "stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza się na 5 lat szkolnych". W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 36a ust. 13 zdanie drugie tej ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że powierzenie stanowiska na 5 lat szkolnych jest zasadą. W zdaniu drugim ustawodawca przewidział natomiast wyjątek od tej zasady, a mianowicie dopuścił możliwość powierzenia tego stanowiska w uzasadnionych przypadkach na krótszy okres. Pogląd, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na 5 lat jest zasadą, zaś powierzenie na krótszy okres stanowi wyjątek od tej zasady, ugruntowany został zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z 10 maja 2002 r., I SA 3085/01, LEX nr 81668, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2009 r., IV SA/Wr 502/09, OwSS 2010/2/62/62-71; wyrok WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 62/12 LEX nr 1145872; Mateusz Pilich, Komentarz do art. 56(a) ustawy o systemie oświaty", LEX el., teza 11). Wykładnia art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty dokonana przez WSA w Gliwicach jest, w ocenie NSA, prawidłowa, słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres krótszy niż 5 lat stanowi wyjątek od reguły (s. 8 uzasadnienia wyroku).

Sąd ten również wskazał, iż możliwość ta występuje jedynie "w uzasadnionych przypadkach". Dlatego niezrozumiałe i gołosłowne są twierdzenia pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, iż WSA w Gliwicach dopuścił możliwość powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres krótszy niż 5 lat jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Odnosząc się do dalszych wywodów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż użyty w przepisie art. 36a ust. 13 zdaniem drugie ustawy o systemie oświaty zwrot "w uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest niezwykle złożone. Na użytek niniejszej sprawy konieczne jest jednak podkreślenie, że użycie tego zwrotu zobowiązuje organ do wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" i zastosowania go do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zagadnienie pojęć niedookreślonych dotyczy w istocie ustawowo określonych elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ administracji publicznej ustalający znaczenie pojęcia niedookreślonego jest obowiązany nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz powinien także uwzględniać wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe (por. wyrok SN z dnia 18 maja 2007 r., III RN 197/00, OSNP 2002/4/83).

Ustalenie zatem znaczenia użytego w przepisie art. 36a ust. 13 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty pojęcia niedookreślonego, a mianowicie pojęcia "uzasadnionego przypadku", nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym to pojęcie funkcjonuje. W żadnym wypadku nie oznacza to, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że ustawodawca dopuszcza subiektywną możliwość oceny przez organ prowadzący tego, czy istnieje w chwili powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, uzasadniony przypadek dający możliwość powierzenia tego stanowiska na okres krótszy niż 5 lat. Subiektywny znaczy bowiem tyle, co: "uwarunkowany osobistymi względami, poglądami, doznaniami; wypływający z indywidualnych zapatrywań, nieobiektywny, stronniczy" (tak: Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., sjp.pwn.pl/hasło).

Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, iż to od swobodnej oceny organu prowadzącego szkołę zależy, czy dany przypadek zostanie uznany za uzasadniony. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku pojęć niedookreślonych ustawodawca pozostawia organowi stosującemu prawo pewien luz decyzyjny. Proces interpretacji pojęć niedookreślonych jest jednak elementem wykładni prawa. Z pojęcia niedookreślonego (nieostrego) nie wynika zatem swoboda wykładni prawa (por. wyrok TK z 3 czerwca 2003 r., K 49/02, OTK-A 2003/6/49).

Akty administracyjne wydane na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone, w tym także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów tych jednostek podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegają kontroli sądów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania pojęć niedookreślonych przez organ administracji publicznej (por. wyrok SN z 18 maja 2001 r., III RN 197/00; wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08, LEX nr 526575).

Sąd I instancji był zatem upoważniony i zobowiązany do kontroli wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" dokonanej przez organy administracji publicznej, tj. przez Wojewodę Śląskiego i Burmistrza T.. WSA w Gliwicach w sposób uprawniony dokonał oceny tego, czy ujawnione przed powołaniem M. P. na stanowisko dyrektora Gimnazjum im. [...] w T. nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej szkoły polegające na ustaleniu zbyt niskich odpłatności za obiady, mieszczą się w pojęciu "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 36a ust. 13 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty. Sąd I instancji nie odmówił, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organowi prowadzącemu szkołę prawa do oceny, czy dany przypadek mieści się w pojęciu "uzasadnionego przypadku", dokonał natomiast kontroli tej oceny.

W ramach tej kontroli WSA w Gliwicach prawidłowo przyjął, że twierdzenie skarżącego, iż "organ prowadzący szkołę uzyskał informacje o nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kandydata na dyrektora dopiero 30 sierpnia 2011 r., na dzień przed powołaniem dyrektora i rozpoczęciem roku szkolnego, a burmistrz nie mógł dokonać oceny kandydata i jednocześnie dyrektora poprzedniej kadencji", nie stanowi właściwej argumentacji mogącej uzasadnić skrócenie kadencji na stanowisku dyrektora szkoły. Ustalenie odpłatności za obiady, jak słusznie zauważa Sąd I instancji, wymaga bowiem uzgodnienia stanowiska dyrektora szkoły z organem ją prowadzącym (burmistrzem). Wynika to z przepisu art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Zatem oba wymienione w tym przepisie organy wypracowują (uzgadniają) wspólne stanowisko co do tych kwestii. W tej sytuacji zarzut niewłaściwego wyliczenia kosztów wytworzenia obiadów w stołówce szkolnej postawiony dyrektorowi szkoły przez burmistrza budzi istotne wątpliwości. Reasumując WSA w Gliwicach trafnie ocenił, iż przedstawione okoliczności nie stanowiły uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 13 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.