Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2650/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156  par. 1  pkt 2,  art. 16  par. 1,  art. 7 ,  art. 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 57  ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T. i T.T., utrzymał w mocy decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] w części dotyczącej parceli pb [...] byłej gminy katastralnej [...], odpowiadającej aktualnie działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] (dawna pb [...]) położonej w [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T. i T. T. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194), w związku z art. 57 ust, 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z art. 3 ust 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), poprzez wydanie przez Ministra Finansów decyzji Nr [...], stwierdzającej nabycie przez Centralę Rolniczą Spółdzielni "[...]" prawa własności m.in. przedmiotowej działki, która nie stanowiła w dniu [...] września 1982 r. własności Skarbu Państwa,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego tych działek, jak również sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie zawiera żadnych elementów pozwalających na kontrolę zaskarżonej decyzji,

- art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej,

- art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Rozpatrując złożony wniosek, Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że działając w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194), Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 1982 r. nr [...] stwierdził przekazanie na własność w zamian za majątek b. spółdzielni zdrowia przejęty przez b. wydziały zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych - nieruchomości państwowych położonych na obszarach gmin określonych w wykazie nr 2, stanowiącym załącznik do tejże decyzji, wśród których znajdowała się parcela pb [...] byłej gm. kat, [...], odpowiadająca aktualnie działce ewidencyjnej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu [...] września 1982 r. własność Skarbu Państwa, co odzwierciedlone było w treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Przejęcie przez Skarb Państwa prawa własności do tej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ministerstwo Finansów pismem z dnia [...] grudnia 1975 r. wystąpiło do wojewodów z wnioskiem o zobligowanie naczelników gmin do włączenia się w prace przygotowawcze oraz weryfikację list nieruchomości do umieszczenia w wykazie załączanym do decyzji. Uzgadnianie to trwało do 1981 r.

Ostatnim właścicielem przedmiotowej nieruchomości przed przejęciem jej na własność Skarbu Państwa był A. T.. Stała się ona jego własnością na podstawie dziedziczenia po Z. T., na podstawie testamentu z [...] maja 1937 r. Skarb Państwa jako właściciela ujawniono na podstawie wniosku Powiatowego Urzędu [...] z dnia [...] stycznia 1947 r. Skarżący są następcami prawnymi byłego właściciela, co potwierdzają zebrane w sprawie dokumenty opisane w zaskarżonej decyzji. Następnie, na podstawie kontrolowanej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] prawo własności do nieruchomości przeszło na rzecz Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]" w [...], w zamian za przekazany na rzecz Państwa (wydziałów zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych) majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]". Działka nr [...] została tym samym odłączona z Lwh [...] i wpisana do nowo założonej księgi wieczystej KW [...]. Dnia [...] sierpnia 1992 r. na podstawie aktu notarialnego umowy przeniesienia własności nieruchomości własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na rzecz [...] Spółdzielni Zaopatrzenia i Zbytu "[...]". W dniu [...] lipca 2019 r. doszło do zawarcia umowy sprzedaży własności nieruchomości na rzecz osób fizycznych w formie aktu notarialnego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził, że m.in. przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt I ppkt 4 ww. decyzji). Decyzja ta, w części dotyczącej omawianej nieruchomości, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3110/14 oddalił skargi na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 3432/15) oddalił złożone skargi kasacyjne.

Ustosunkowując się do poszczególnych postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, Minister stanął na stanowisku, że w momencie wydawania przez Ministra Finansów decyzji przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]", czyli w dniu [...] września 1982 r., nieruchomość ta była wpisana jako własność Skarbu Państwa do wykazu hipotecznego/księgi wieczystej. W tej sytuacji nie można w ocenie organu nadzoru mówić o oczywistości naruszenia prawa w powyższym przypadku, gdyż wpisy w księdze wieczystej objęte są domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Obalenie domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym możliwe jest zaś jedynie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Minister podkreślił, że w obecnej sprawie takie postępowanie nie toczyło się zarówno przed, jak i po wydaniu przedmiotowej decyzji Ministra Finansów. Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ przywołał fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV CSK 459/09 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1141/16 i z dnia 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98.

Minister dokonał analizy przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stanął na stanowisku, że już od 1945 r. strona miała możliwość zaskarżania dekretowego wywłaszczenia jej nieruchomości. Decyzja Ministra Finansów, o stwierdzenie nieważności której wnioskuje strona, została wydana blisko czterdzieści lat później i w momencie jej wydawania oraz przez kilkadziesiąt lat po jej wydaniu strona nie korzystała z nadanego jej wyżej przytoczonymi przepisami uprawnienia. W tej sytuacji organ nie zgodził się z tezą, iż Minister Finansów wydając decyzje przenoszącą własność nieruchomości na rzecz Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]", dokonał oczywistego, rzucającego się w oczy rozstrzygnięcia, które stoi w sprzeczności z przepisami. Zdaniem organu nadzoru Minister działał w poszanowaniu domniemania, którego sam nie jest w stanie kwestionować, a którego obalenie znajduje się w kompetencji sądu powszechnego, mogącego badać sprawę po wpłynięciu stosownego powództwa. W kontekście powyższego oraz biorąc pod uwagę bierność strony - do momentu wydawania przez Ministra Finansów przedmiotowej decyzji z dnia [...]września 1982 r. nr [...]- oraz nałożony na nią ciężar dowodzenia w zakresie kwestionowania działań wywłaszczeniowych, nie doszukał się oczywistości naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa w niniejszej sprawie. Ponadto nie sposób w niniejszej sprawie czynić organowi administracyjnemu zarzutu rażącego złamania prawa, jeśli tenże organ działał w zakresie swoich kompetencji, zgodnie z określoną przepisami prawnymi procedurą. Minister podkreślił, że jego zdaniem za rażące naruszenie prawa moglibyśmy uznać działanie, w którym organ lekceważy domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych czy też ignoruje podejmowane przez stronę działania mające na celu dochodzenie swoich praw - co w obecnej sprawie nie miało miejsca.

Minister wyjaśnił także, że kwestionowana decyzja Ministra Finansów została co prawda wydana w dniu [...] września 1982 r., czyli po dacie wskazanej w § 3 ust. 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r., niemniej jednak nie stanowi to naruszenia powyższego przepisu. Norma § 3 ust. 5 dotyczy bowiem procesu przekazywania majątku byłych spółdzielni zdrowia na rzecz wydziałów zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych, co wynika z treści powyższego przepisu oraz treści § 1 rozporządzenia. Nie dotyczy ona natomiast procesu rekompensowania Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" za przekazywany majątek, w który wpisuje się kontrolowana decyzja Ministra Finansów.

Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r., które stanowi jedynie o trybie i zasadach przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych. Jest to zatem akt prawny o charakterze wykonawczym, opisujący m.in. techniczne aspekty przekazywania majątku spółdzielni oraz sposobu rekompensowania za przekazywany majątek, nie zaś akt dotyczący wywłaszczania mienia.

Minister wyjaśnił również, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Ministra Finansów decyzja ta może być uznana za decyzję konstytutywną w kontekście stworzenia nowej sytuacji prawnej, tj. określenia konkretnej jednostki, na rzecz której przeniesiona została własność działki nr [...]. Jednak nawet zakładając, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, to należy zgodzić się z pełnomocnikiem Państwa T., że zadaniem tej decyzji jest jedynie potwierdzenie zaistniałego stanu prawnego odnośnie własności działki nr [...]. Zdaniem organu nadzoru Minister Finansów, wydając przedmiotową decyzję oparł się na istniejącym w chwili jej wydawania stanie faktycznym i prawnym, wynikającym z ksiąg wieczystych. W związku z tym wydana przez Ministra Finansów decyzja z dnia [...] września 1982 r. nie odbiegała od rzeczywistego stanu prawnego własności działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do stwierdzania rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.

Dodatkowo Minister podkreślił, że na skutek obrotu przedmiotową nieruchomością doszło do nieodwracalnego skutku prawnego decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. w części objętej niniejszym postępowaniem. Zgodnie natomiast z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, decyzja która wywołała nieodwracalne skutki prawne, w szczególności w przypadku jeśli nastąpiło odpłatne zbycie własności nieruchomości na rzecz nabywcy, chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 k.w.h,), stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister przywołał treść art. 8 § 1 i 2 kpa i omówił znaczenie i rozumienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Przenosząc swoje rozważania na stan rozpatrywanej sprawy, organ nadzoru stanął na stanowisku, że w sprawie tej nie występuje jednolitość stanów faktycznych opartych o te same podstawy prawne w stosunku do przytaczanych przez stronę rozstrzygnięć organów administracyjnych, tj. decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. znak: [...]oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...]. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 kpa organ uznał za niezasadny. Wydając decyzje z dnia [...] października 2019 r., Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju przeanalizował sprawę kompleksowo, uwzględniając specyfikę jej stanu faktycznego i prawnego.

Odnosząc się do zawartego w złożonym wniosku zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 2 w związku z art 8 ust. 2 Konstytucji, Minister wyjaśnił, że skarżący nie przedstawili żadnych okoliczności poświadczających prezentowaną tezę. Zdaniem organu nadzoru kwestionowana decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie, wskazanie wszystkich faktów, które w toku sprawy uznano za udowodnione, dowodów, na których oparto to uznanie, oraz przyczyny, z których oddalono tezy stawiane przez skarżących.

Na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. T., M. K., I. T., G. T., M. T., A. T. i T. T.. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194) w związku z art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64), w związku z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. z 1952 r Dz. U. Nr 4, poz. 31) poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Centralę Rolniczą Spółdzielni "[...]" prawa własności działki ewidencyjnej nr [...], która nie stanowiła w dniu [...] sierpnia 1973 r. tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. oraz w dniu 14 września 1982 r. własności Skarbu Państwa,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego działki nr [...] (dawna pb [...]) położonej w [...] w dniu [...] sierpnia 1973 r., tj. w dniu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. oraz w dniu [...] września 1982 r.,

- art. 8 § 1 i 2 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat,

- art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty i przywołali odpowiednie orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Wyjaśnić także należy, że rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta ma w judykaturze i doktrynie bogatą interpretację. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Takie stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95, w którym uznał, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 363/11, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W rozpatrywanej sprawie ocenianą w trybie nadzoru była decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek b. spółdzielni zdrowia, w części dotyczącej dawnej parceli pb [...], odpowiadającej aktualnie działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...].

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33, poz. 194). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z treścią § 1 i § 3 tego rozporządzenia nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" położone na obszarach gmin, zwane "majątkiem", podlegały przekazaniu wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów powiatowych rad narodowych w trybie i na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu. Przekazanie majątku spółdzielni zdrowia następowało odpłatnie na własność Państwa. Rozliczenie za przekazany majątek spółdzielni zdrowia nastąpić miało między Ministrem Finansów i Zarządem Głównym Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]". Za przekazany majątek spółdzielni zdrowia według wartości netto, z potrąceniem zapłaconych przez jednostki przejmujące zobowiązań i pokrytych przez nie kosztów likwidacji, Centrala Rolnicza Spółdzielni "[...]" otrzymać miała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe położone na obszarach gmin, będące dotychczas w zarządzie i użytkowaniu spółdzielni zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]". Wykaz nieruchomości podlegających przekazaniu w zamian za majątek spółdzielni zdrowia sporządzić i uzgodnić z Ministrem Finansów miał Zarząd Główny Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]". Przekazanie majątku spółdzielni zdrowia nastąpić miało w terminie do dnia v grudnia 1973 r.

Zdaniem Sądu z przywołanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że w zamian za przekazany majątek spółdzielni zdrowia, Centrala Rolnicza Spółdzielni "[...]" otrzymać miała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe. W tej sytuacji decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie, czy przekazana przez Państwo w trybie przywołanych przepisów na własność Spółdzielni "[...]" nieruchomość, czyli dawna parcela pb [...] odpowiadająca aktualnie działce nr [...], w dniu wydania decyzji nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek b. spółdzielni zdrowia, czyli w dniu [...] września 1982 r. stanowiła własność Państwa, czy też była ona własnością osób fizycznych, będących następcami prawnymi wcześniejszego właściciela tej działki.

Do rozstrzygnięcia niniejszej kwestii niezbędne jest ustalenie, jakie skutki prawne wywołuje treść decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. W decyzji tej organ stwierdził, że m.in. przedmiotowa działka nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (pkt I ppkt 4 ww. decyzji). Decyzja ta, w części dotyczącej omawianej nieruchomości, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3110/14 oddalił skargi na tę decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 3432/15) oddalił złożone skargi kasacyjne. Decyzja ta jest zatem ostateczna i prawomocna.

Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (publ. pod adresem internetowym - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), który w ocenie Sądu pozostaje nadal aktualny, że "Wykonanie działań wynikających wprost z ustawy ustawodawca zazwyczaj przekazuje do wykonania w drodze (indywidualnych) aktów administracyjnych organom administracji państwowej. Powierzenie wykonania określonych w ustawie uprawnień organom administracji państwowej określonego stopnia stanowi kompetencje tych organów do stosowania prawa najczęściej w formie decyzji administracyjnych. W przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie" (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 992/09).

Pogląd o deklaratoryjnym charakterze decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. – w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej znajduje także potwierdzenie m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2000 r. sy -gn. akt IV SA 2582/98 i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06.

Przypomnieć należy, że Sąd Najwyższy już w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948 r. sygn. akt C 344/48 (Państwo i Prawo 1949, nr 4, s. 122), wskazał, że przejście własności wszelkich nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej na Skarb Państwa nastąpiło nie przez wpis do księgi wieczystej, lecz automatycznie z chwilą wejścia w życie dekretu. Pogląd ten został podtrzymany w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 października 1951 r., zasada prawna, C 427/51 (OSN 1953, Nr 1, poz. 1), w orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 1961 r., 4 CR 88/61 (OSPiKA 1963, Nr 1, poz. 2) oraz w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7 czerwca 1962 r., zasada prawna, 1 CO 11/62 (OSNC 1963, Nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 5/95 (OTK Zb. Urz. 1996, Nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (OTK Zb. Urz. 2001, Nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt SK 1/06 (OTK-A Zb. Urz. 2007, Nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK Zb. Urz. 2001, Nr 8, poz. 266). Taki pogląd wypowiedział również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu 7 sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (ONSA 2006, Nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2444/92 (ONSA 1995, Nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (nie publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1963/98 (nie publ.), z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 823/07 (nie publ.) i z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 735/16.

W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to, że nieruchomość ta nie stała się własnością Skarbu Państwa w dniu [...] września 1944 r. w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), gdyż bez względu na datę wydania tej decyzji potwierdzała ona jedynie skutki prawne, jakie zaistniały z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, czyli w dniu [...] września 1944 r., w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z tą bowiem datą nieruchomości podpadające pod działanie dekretu przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W konsekwencji decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzić należy, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania kwestionowanej decyzji nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" w zamian za majątek b. spółdzielni zdrowia, czyli w dniu [...] września 1982 r. nie była własnością Skarbu Państwa. W tej dacie nadal stanowiła ona własnością osób fizycznych, będących następcami prawnymi dawnego właściciela tej działki. Rozporządzenie zaś przez Skarb Państwa prawem własności przedmiotowej działki, która w dniu [...] września 1982 r. nie stanowiła własności państwowej, stoi w ocenie Sądu orzekającego w jawnej sprzeczności z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Państwo mogło było skutecznie przekazać Spółdzielni jedynie te składniki majątkowe, których było właścicielem. Przepis ten nie mógł dotyczyć takich składników majątkowych, które stanowiły własność innych osób. Oznacza to, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. nr [...] w części dotyczącej przedmiotowej działki rażąco narusza przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Rozporządzenie, niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym niezgodnie z treścią § 3 ust 3 powołanego rozporządzenia, cudzą nieruchomością przez organ administracji publicznej, który do działania w formach prawnych administracji o charakterze władczym musi wykazać się podstawą prawną, zawartą w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, było i jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, pub. ONSA 1999/1/13).

Fakt, że ze względu na istniejące zapisy księgi wieczystej Minister Finansów nie wiedział i w zasadzie nie mógł wiedzieć, że przekazywany grunt nie stanowi własności państwowej, nie posiada w tej sytuacji prawnej doniosłości. Należy zwrócić uwagę, że przekazywanie gruntów w trybie powołanego rozporządzenia, z woli prawodawcy, odbywało się na drodze administracyjnej, a nie poprzez czynności cywilnoprawne. Rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, na którą powołuje się organ nadzoru, będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej będącej podstawą wpisu skutkuje tym, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostaje on wykreślony, co powoduje, iż przywrócony zostaje poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo własności może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. W rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca na ocenę przez organ administracji publicznej zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), na którą powołuje się Minister, zważywszy nadto, że instytucja ta ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Rękojmia o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Księgi wieczyste w drodze odpowiednich wpisów rejestrują jedynie zdarzenia kreujące określone stany prawne nieruchomości. Zmiana stanu prawnego wpisanego do księgi uzasadnia dokonanie stosownych adnotacji i nowych wpisów, zgodnych z aktualnym stanem prawnym nieruchomości. Skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1630/10).

W tej sytuacji w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych, które to naruszenie miało wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru uzupełni zebrany w sprawie materiał dowodowy o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię całej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 1982 r. oraz ustali, czy decyzja ta stała się ostateczna. Ponadto organ uzupełni materiał dowodowy o potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię wykazu nieruchomości państwowych stanowiących załącznik do tej decyzji, który będzie nie tylko podpisany przez uprawnioną osobę Centrali Rolniczej Spółdzielni "[...]", ale także będzie posiadała uzgodnienie z Ministrem Finansów, o którym mowa w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. Znajdująca się w aktach sprawy kserokopia wykazu nie posiada takiej akceptacji, zaś z dokumentacji archiwalnej zawartej w aktach sprawy wynika, że było sporządzonych kilka wersji przedmiotowego wykazu.

Następnie w zgodzie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) organ ponownie dokona analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zasadności podniesionych w złożonym wniosku oraz skardze zarzutów skarżących, uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Ponadto organ nadzoru zastosuje się do wytycznych Sądu wynikających z uzasadnienia wydanego orzeczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.