Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 5/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152, 200, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10, 40, 46 par. 1, 15, 107 par. 1 i 3, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr[...], Wójt Gminy K. Z. działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm) w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K. Z. z dnia [...] r. Nr [...] o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. Z. - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - ustalił R. M. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 350 277,00 zł w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], o powierzchni 221,4269 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. M. domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. W ocenie odwołującego się organ pierwszej instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez:

1. przeprowadzenie postępowania bez udziału strony tj. naruszenie przepisów art. 32 i art. 40 kpa, w związku z pominięciem pełnomocnika strony w całym postępowaniu;

2. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów tj. art. 80 kpa, poprzez uznanie za pełny i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy T. C., wykonany na zlecenie wójta gminy i będący głównym dowodem w sprawie, w sytuacji gdy nie uwzględnia on oczywistych okoliczności faktycznych mających wpływ na przedmiot oszacowania;

3. pominięcie zgłoszonych przez stronę uwag i wniosków w trakcie postępowania, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czym naruszono przepis art. 7 k.pa, art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa;

4. zaniechanie przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego, oraz zaniechania obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy, co w konsekwencji pozbawiło stronę prawa do bezpośredniego zadawania biegłemu pytań i składania przez niego wyjaśnień, przez co naruszono art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 89 § 1 kpa oraz art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. ( nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że R. M. zbył w dniu 25 czerwca 2007 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 221,4269 ha., która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Z., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. Z. z dnia [...]r. przeznczona była na cele rolnicze.

Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. Z. z dnia [...] r., nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w następujący sposób: tereny sportu i rekreacji - istniejące ( US1.3 ), tereny zabudowy usługowej usługi turystyki i rekreacji ( U5.3 ), tereny zabudowy usługowej komercyjnej - projektowane ( U4.3 ), tereny dróg wewnętrznych i dojazdów ( KDW ), tereny odkrywkowej eksploatacji górniczej ( PE2 ), tereny rolnicze ( R2 ), tereny lasów, zadrzewień ( ZL ).

Wymieniona uchwała ustaliła stawkę 30% i dla KDW - 10% w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właściciela nieruchomości w przypadku jej zbycia przed upływem 5 lat od dnia, w którym uchwalony plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Przytaczając treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że z przepisów tych wynika obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:

1/ uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu,

3/ zbycie nieruchomości oraz zgłoszenie roszczenia o opłatę przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela, użytkownika wieczystego, zwiększy się w następstwie uchwalenia (zmiany) planu, a nie sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty stanowiąc zarazem drugą z koniecznych przesłanek dla zastosowania tej instytucji prawnej.

Pierwszą jednak przesłanką, bez której zaistnienia niemożliwe byłoby późniejsze uruchomienie tego trybu, jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu ( wyrok NSA z dnia 17 maja 2006r., sygn. akt II OSK 642/05, publ. LEX nr 236549). Konieczne jest przy tym ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego tj. że przyczyną, bezpośrednim powodem wzrostu wartości nieruchomości, były postanowienia uchwalonego lub zmienionego planu miejscowego. Pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a ustaleniami nowego planu miejscowego lub zmianą takiego planu, musi zachodzić bezpośredni związek przyczynowy, o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą przeznaczenia terenu, na którym położone są nieruchomości, wynikającą z ustaleń uchwalonego planu miejscowego lub jego zmianą.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, Kolegium uznało, że organ I instancji podjął szereg czynności w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności, które mogły być istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W kwestiach budzących wątpliwości organu, wydanie decyzji zostało poprzedzone opiniami ekspertów z dziedziny planowania i projektowania oraz ekspertyzą prawną. Na zlecenie Urzędu Gminy w K. Z., Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W., sporządziło opinię dotyczącą prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych, określających wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących podstawę do naliczenia opłaty planistycznej. Przedmiotem oceny był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawców majątkowych A. Sz. i M. N.

M. N. po ocenie opracowania dokonanej przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych we W., na posiedzeniu zespołu Komisji Opiniowania Wycen przyznał, że w operacie wystąpiły błędy, które wpływają na wynik szacowania i oświadczył, że nie podtrzymuje swojego operatu. Za nietrafne zatem uznać należy, argumenty strony powołującej się na operatu szacunkowego, z którego ustaleń autor, uznając jego błędy, wycofał się.

Wbrew twierdzeniom skarżącego dotyczących "... działań organu, uniemożliwiających stronie (tj. odwołującemu się ) realizację przysługujących jej praw", znajdująca się w aktach sprawy korespondencja, tego nie potwierdza. Co więcej, prócz korespondencji, akta sprawy zawierają notatki służbowe, sporządzane na okoliczność rozmów telefonicznych przeprowadzonych z R. M. Wymienione dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że organ orzekający nie tylko informował stronę odwołującą się, o kolejnych dowodach zgromadzonych w sprawie, ale również wielokrotnie (każdorazowo), przesyłał stronie kserokopie (w tym kserokopie uwierzytelnione) na jej pisemne i ustne (telefoniczne) wnioski. Zatem, zarzut naruszenia przepisów art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, nie znajduje uzasadnienia.

Brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7 w związku z art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa, na skutek zaniechania ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. W aktach sprawy brak jest wniosków dowodowych, których nieuwzględnienie zarzuca organowi odwołujący się.

Zarzut naruszenia przepisu art. 7 w związku z art. 77 §1 kpa, na skutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z uzupełnienia opinii również nie znajduje uzasadnienia. Odwołujący się nie wskazał okoliczności, której opinia miała by dotyczyć, jak również nie wskazał specjalizacji biegłego, który winien wypowiedzieć się w sprawie. Należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Na podstawie materiału dowodowego nie można stwierdzić również, by doszło do naruszenia art. 89 § 1 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy, chyba że wymaga tego przepis prawa. W rozpatrywanej sprawie brak jest przepisu obligującego organ do przeprowadzenia rozprawy. Wskazać należy, iż w aktach sprawy znajdują się protokoły z przeprowadzonych rozpraw administracyjnych, dotyczących ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości położonej w D., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie D. jako działka nr[...], o powierzchni 221.4269 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW[...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]r i z dnia [...]r.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu, "braku obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości" i przytoczonego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007r. II OSK 1756/06, Kolegium stwierdziło, że w powołanym przez odwołującego wyroku, Sąd wyraźnie wskazał, że bez zmiany planu niemożliwe byłoby legalne wydobycie kopaliny ( art. 15 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.). Na marginesie zauważono, że wartość nieruchomości po zmianie planu, określona dla celów ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest o 1/3 niższa, od kwoty uzyskanej z tytułu jej sprzedaży. W ocenie organu dopiero uchwalenie planu dla terenu górniczego warunkuje podjęcie robót górniczych, bowiem bez uchwalenia planu miejscowego nie jest możliwe wydobywanie kopalin ze złoża. Zatem, uchwalenie planu otwiera możliwość gospodarczej eksploatacji złoża. Zarzut dotyczący, "braku obiektywnego wzrostu wartości nieruchomości", która w związku ze zmianą planu uzyskała funkcję: tereny sportu i rekreacji ( US1.3), tereny zabudowy usługowej usługi turystyki i rekreacji ( U5.3 ), tereny zabudowy usługowej komercyjnej projektowane, uznano za niezrozumiały i nie zasługujący na uwzględnienie.

Zdaniem organu odwoławczego zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, jest jednak zarzut przeprowadzenie postępowania bez udziału strony tj. naruszenie przepisów art. 32 i art. 40 kpa, w związku z pominięciem pełnomocnika strony w całym postępowaniu, oraz "..sposób działania organu wskazujący, że za wszelką cenę stara się on uniemożliwić stronie realizację przysługujących jej praw". W niniejszej sprawie istotne jest przyjęcie momentu, od którego strona reprezentowana jest pełnomocnika i od kiedy dla organu istnieje obowiązek doręczania pełnomocnikowi pism, decyzji i powiadamiania go o wszelkich czynnościach. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 33 § 2 kpa. pełnomocnictwo aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności art. 14 § 1 kpa musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że zarzut odwołującego się nie jest w pełni uzasadniony, bowiem z akt sprawy wynika, iż w ponownie rozpoznawanej sprawie strona występowała osobiście bez udziału pełnomocnika (korespondencja prowadzona w sprawie), zatem nie można stwierdzić, iż zostały w sposób rażący naruszone jej prawa. Czynny udział strony, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, potwierdza korespondencja kierowana bezpośrednio do wnioskodawcy i wysyłaną przez wnioskodawcę do organu, przed którym toczyło się postępowanie.

Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie pełnomocnictwo zostało złożone w dniu [...] r., do akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy K. Z. z dnia [...]r. Nr[...]. Zdaniem Kolegium trudno oczekiwać aby organ pamiętał lub rejestrował taką okoliczność, że strona przed rokiem dała pełnomocnictwo i dlatego w danej sprawie nadal jest ustanowiony pełnomocnik. To strona musi wskazać na piśmie lub do protokołu, że ustanowiła pełnomocnika w tej sprawie i to przy pierwszej czynności procesowej, o ile chce aby skutek zastępstwa był już od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zauważono, że organ kilkakrotnie zawiadamiał R.M., zarówno o wszczęciu postępowania jak i jego zakończeniu, czy wreszcie doręczając korespondencję i decyzję kończącą postępowanie przed organem I instancji. Strona w żaden sposób nie reagowała, iż w sprawie nie chce działać sama i że pisma powinny być jej zdaniem doręczane jej pełnomocnikowi. Strona powinna także wykazać minimum staranności.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, za istotne uchybienie przepisom art. 7 kpa, art. 77 kpa 107 §1 i 3 kpa. należy uznać brak ustaleń organu dotyczących pełnomocnika strony postępowania. Organ w toku postępowania nie wezwał adwokata J. M. do złożenia stosownego pełnomocnictwa, nie podjął też żadnych czynności wyjaśniających, co do ewentualnego istnienia pełnomocnictwa i prawidłowości umocowania pełnomocnika.

W tej sytuacji należy przyjąć, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z przedłożeniem organowi pełnomocnictwa, a w szczególności czy pełnomocnictwo to zostało skutecznie złożone do akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Wykazane wady postępowania skutkują zatem naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Od niniejszej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. M. zarzucając:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 32 i art. 33 § 3 k.p.a. przez uznanie, że warunkiem reprezentacji strony w postępowaniu przez pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa na każdym etapie postępowania w sytuacji, gdy udzielone i złożone do akt pełnomocnictwo przez pełnomocnika - z mocy samego prawa - obejmuje umocowanie do reprezentowania strony do dnia wydania decyzji ostatecznej;

- art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczana korespondencja i prowadzone rozmowy bezpośrednio ze stroną, z pominięciem pełnomocnika, zapewniają stronie czynny udział w postępowaniu.;

- art. 89 k.p.a. wskutek uznania, że organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy zapewni to przyspieszenie i uproszczenie postępowania i jest potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych.

2/ naruszenie prawa formalnego tj.

- art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - czyli zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli, zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zasady przekonywania - na skutek pominięcia w uzasadnieniu decyzji uwag i wniosków zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przywołując orzecznictwo sądowadministracyjne wskazano, że przedmiotem skargi może być uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, gdy uzasadnienie decyzji (lub jego fragment) swoją treścią narusza prawo, pomimo, że rozstrzygnięcie organu (w jego osnowie) odpowiada prawu. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarta w nim argumentacja jest błędna i narusza wskazane przez niego przepisy prawa. Skarżący nie zgodził się zwłaszcza z interpretacją Kolegium, według której, zobowiązany byłby przedkładać pełnomocnictwo po każdej decyzji kasacyjnej wydawanej w sprawie. Zaznaczył, że sprawa administracyjna zostaje zakończona dopiero decyzją ostateczną - organ pierwszej instancji nie prowadził więc trzech spraw w celu ustalenia jednorazowej opłaty, ale jedną, która załatwiania będzie teraz po raz czwarty. Błędna wykładnia Kolegium, rodzi zdaniem strony, niekorzystne dla niej skutki, gdyż może niweczyć efekty jego staranności w dążeniu do ochrony jego praw przez ustanowienie pełnomocnika.

W ocenie strony konieczne było również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem rzeczoznawcy, który był autorem operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty. Rozprawy na które wskazuje Kolegium przeprowadzane zostały z udziałem innego biegłego. Skarżący ma zaś wątpliwości, czy biegły dysponował dokumentami z jego uwagami i twierdzeniami dotyczącymi kwestii związanych z szacowaniem nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia obszernie argumentowano, dlaczego, zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się należycie do przedstawionych przez niego argumentów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 listopada 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane zaskarżonej decyzji z dnia [...] r" nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Wobec zawartych w skardze wniosków godzi się również podnieść, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm, zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Poczynienie powyższej uwagi było konieczne, również z tego powodu, że skarżący wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaskarżył jedynie jej uzasadnienie podnosząc, że w tej części wydana ona została z naruszeniem przywołanych przez niego przepisów prawa. Strona skarżąca zaskarżyła zatem jedynie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, nie kwestionując samego, korzystnego dla niej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do tak określonego przedmiotu skargi zauważyć należy, że obowiązujące regulacje prawne w sposób wyraźny nie normują możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji (por. przepisy k.p.a., Ordynacji podatkowej czy też u.p.p.s.a.). Jednakże, jak słusznie argumentowano w uzasadnieniu skargi, orzecznictwo sądów administracyjnych jak i literatura przedmiotu, jednoznacznie taką możliwość dopuszczają (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. II SA/Gd 1494/2000; wyrok WSA w Lubinie z dnia 19 października 2004 r. II SA/Lu 161/2004 wraz z glosą aprobującą J. Borkowskiego (OPS 2006/2/15). Zasadniczym argumentem przemawiającym za takim poglądem jest uznanie uzasadnienia decyzji za istotny element decyzji, będący jej częścią i w tym sensie równoważny z samą osnową decyzji. Tym samym uzasadnione jest potraktowanie kontroli sądowej na uzasadnienie decyzji jako orzekania w sprawach skarg na decyzję administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 u.p.p.s.a (por. przywołany wyżej wyrok WSA w Lubinie.) Należy też mieć na uwadze, że z racji brzmienia art. 134 i 135 u.p.p.s.a., to Sąd decyduje o zakresie prowadzonej kontroli, będąc w tym względzie ograniczony jedynie granicami sprawy. Niezależnie zatem od zawartych w skardze wniosków, kontrola sądowa powinna objąć prawidłowość rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji.

Zgodnie z art. 145 u.p.p.s.a. Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne - może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego który stwierdził, że "Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą / adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej sytuacji z powodu niewzruszenia przez Sąd decyzji stałaby się ona prawomocna a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności jako powtórzone orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną" (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r. GSK 775/04 LEX nr 177365). Z treści rozpoznawanej skargi jasno wynika, że strona kwestionuje praktycznie całe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Z podwodów przytoczonych w uzasadnieniu zacytowanego wyżej orzeczenia NSA, nie jest zatem możliwie wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Stosując przedstawione wcześniej kryteria kontroli oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Rozważania w tym względzie wymagają wskazania, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym o czym wprost przesądza art. 15 k.p.a. Istotą administracyjnego postępowania odwoławczego jest przede wszystkim ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W myśl przywołanej wyżej dyrektywy, każda sprawa administracyjna, w której zastosowany został środek zaskarżenia w postaci odwołania, podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu. Celem postępowania odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, gdyż strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy rozstrzygniętej uprzednio przez organ pierwszej instancji.

Takich możliwości nie stwarza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wydana na jego podstawie decyzja ma charakter kasacyjny a nie reformacyjny. Stosując omawianą podstawę prawną organ nie orzeka o istocie sprawy, ale uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dlatego uchylenie decyzji na podstawie omawianego przepisu możliwe jest jedynie, gdy zostaną spełnione określone przesłanki, tj. organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a jednocześnie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W judykaturze utrwalony jest pogląd, że omawiany przepis stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i między innymi dlatego, nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej (zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 czerwca 1999 r., SN III RN 7/99, OSNP 2000/9/338; uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r, 1997r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998,Nr 3, poz. 79).

Należy zatem wyraźnie podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie stwarzają podstaw do zastosowania tego przepisu. Natomiast przyczyny dla których organ uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej tego typu i dlaczego nie skorzystał z uregulowania art. 136 k.p.a. powinny być w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nawiązując do poczynionych na wstępie uwag, należy w tym miejscu podkreślić szczególną rangę jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Powinna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem kontroli sądu poddawane jest decyzja jako całość - to obejmuje ona nie tylko osnowę decyzji ale osnowę łącznie z uzasadnieniem. W judykaturze wypowiedziany został też pogląd, że dopuszczalne jest wzruszenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w jej uzasadnieniu, mimo, że sentencja jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1990 r. IV SA 832/89, ONSA Nr 2-3/1990, poz. 31). Na szczególną, istotną funkcję wewnętrzną uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., wskazywał również NSA w wyroku z dnia 20 maja 1998 r. (l SA 1896/97, LEX nr 44519). W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie przywołanego przepisu organ odwoławczy powinien zatem precyzyjnie wykazać przyczyny dla których uznał za konieczne i uprawnione skorzystanie z art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium jako przyczynę zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazało konieczność wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wszystkich okoliczności związanych z pełnomocnictwem dla adw. J. M. udzielonym przez skarżącego a w szczególności to, czy zostało ono skutecznie złożone do akt niniejszej sprawy. Kolegium zarzuca organowi pierwszej instancji, że nie wezwał on adwokata J. M. do złożenia stosownego pełnomocnictwa i nie podjął żadnych czynności wyjaśniających co do ewentualnego istnienia pełnomocnictwa i prawidłowości umocowania pełnomocnika.

Dokonana przez Sąd analiza przesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych wskazuje jednak, że podane przez organ odwoławczy przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, nie spełniają przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (w dniu [...] r. - jak precyzuje Kolegium, a czemu nie przeczy skarżący) do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo następującej treści "Podpisany R.M. upoważnia adwokata J. M. do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy - przy udziale Gminy K. Z. - o ustalenie wysokości renty planistycznej". Chronologia akt sprawy wskazuje, że pełnomocnictwo to złożone zostało w związku z przeprowadzoną w tym dniu rozprawą administracyjną, w której uczestniczył również - jako pełnomocnik skarżącego - adwokat J. M. Z kolei z treści wskazanego dokumentu wynika, że pełnomocnictwo udzielone zostało dla reprezentowania strony skarżącej w sprawie o ustalenie wysokości renty planistycznej i to bez ograniczeń – a więc we wszystkich instancjach.

Tym samym, od momentu złożenia pełnomocnictwa organowi, skarżący mógł być reprezentowany przez pełnomocnika na każdym etapie i w każdym postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej (co obejmuje wszelkie postępowania toczące się przed organem pierwszej instancji na skutek decyzji kasacyjnych wydanych przez Kolegium oraz postępowania odwoławcze) a nie tylko w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K. Z. z dnia [...] r. - jak błędnie przyjął to organ odwoławczy. Taki zakres pełnomocnictwa potwierdza również skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wiadomo zatem jakie okoliczności związane z udzieleniem pełnomocnictwa i skutecznością jego złożenia miałby być wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Jak już zauważono, moment zgłoszenia pełnomocnictwa i jego zakres wynika wprost z akt sprawy. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności nie wymagały zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ pierwszej instancji. Nadto organ odwoławczy w ogóle nie podał przyczyn dla których uznał, że nie jest możliwie skorzystanie z regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Orzeczenie kasacyjne znajdzie swoje umocowanie w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli w uzasadnieniu decyzji wykazane zostanie, że przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. Godzi się również zauważyć, że jeżeli Kolegium istotnie miałoby jakiekolwiek zastrzeżenia i wątpliwości związane ze skutecznością udzielonego pełnomocnictwa, to w pierwszym rzędzie powinno podjąć próbę ich wyjaśnienia w trybie art. 136 k.p.a. Czynności, które miałby podjąć organ pierwszej instancji w ramach postępowania wyjaśniającego co do pełnomocnictwa (w tym wezwanie do wyjaśnienia co zakresu pełnomocnictwa) mieściło się bowiem w graniach określonych art. 136 k.p.a.

Przy ocenie trafności argumentacji dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy nie można pominąć, że Kolegium swoją decyzję doręczyło bezpośrednio adwokatowi J. M.– jako pełnomocnikowi skarżącego, co świadczy, że organ ten nie miał żadnych wątpliwości co skuteczności i zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Tym samym argumentacja uzasadniająca podjęcie kasacyjnego orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, sprowadzająca się do zalecenia wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności związanych ze skutecznością udzielonego pełnomocnictwa, pozostaje w sprzeczności z oceną tego pełnomocnictwa, którą we własnym zakresie dokonało Kolegium. Ocenę tę wyrażono wszak przez czynność doręczenia decyzji odwoławczej pełnomocnikowi - adwokatowi J. M.

Konkludując stwierdzić należy, że przyczyny podjęcia decyzji kasacyjnej wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniały - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - kryteriów wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie miało bowiem żadnych wątpliwości co do faktu udzielenia pełnomocnictwa i jego skuteczności. W pozostałym natomiast zakresie organ II instancji nie zgłaszał żadnych wątpliwości, o czym świadczy odniesienie się obszerne do zarzutów odwołania. Tym samym nie wykazano, że istniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać również należy na wadliwość uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Organ winien bowiem ograniczyć się w nim tylko do wskazania przyczyn wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. i ewentualnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym

rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu takiej decyzji nie można natomiast przesądzić o istocie sprawy ani też w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia (por. wyrok. NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98). Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium podejmując orzeczenie kasacyjne dokonało wiążącej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych rzutujących bezpośrednio na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, które winien podjąć organ pierwszej instancji.

Powyższe skutkować musiało uznaniem, że zaskarżone orzeczenie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium winno rozpoznać odwołanie dokonując we własnym zakresie oceny pełnomocnictwa złożonego do akt sprawy w dniu [...] r. i uwzględniając pojęcie sprawy administracyjnej. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności pełnomocnictwa - w tym również np. ze względu na zmianę stanu faktycznego w tym zakresie - organ odwoławczy powinien podjąć czynności wyjaśniające mieszczące się graniach art. 136 k.p.a. a następnie wydać stosowne orzeczenie.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy.

H.B.01.06.2011r.