Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1567/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt. 1 - 3, ust. 16 pkt. 1,71
journal: Dz.U. 2007 nr 52 poz 343
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia  bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant : Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej spółki J. S.A. z siedzibą w W. kwotę 107.217,- zł (sto siedem tysięcy dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Minister Gospodarki - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 – dalej także ustawa o zapasach), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżącą spółkę J. S.A. z siedzibą w W. od decyzji Agencji Rezerw Materiałowych (dalej także ARM lub Agencja) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.:

1) uchylił decyzję Agencji Rezerw Materiałowych Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej na J. S.A. za niedopełnienie obowiązku gromadzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych – w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej,

2) ustalił karę pieniężną w wysokości 452.045.537,36 zł.

Z akt sprawy wynika, iż w dniach 30 lipca 2007 r. – 3 sierpnia 2007 r. w magazynach skarżącej spółki J. S.A. odbyła się pozaplanowa kontrola przeprowadzona przez Zespół Kontrolny Agencji Rezerw Materiałowych, działający na podstawie upoważnienia Prezesa ARM nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Z protokołu kontroli wynika, że kontrolujący dokonali ustalenia prawidłowości naliczenia zapasów obowiązkowych na 30 czerwca 2007 r. (pkt 7.2. Protokołu). Kontrolujący stwierdzili w pkt. 7.3. Protokołu, iż w dniu 1 sierpnia 2007 r. dokonali sprawdzenia zgodności stanów faktycznych ze stanami ewidencyjnymi przechowywanych zapasów obowiązkowych paliw ciekłych na dzień 30 czerwca 2007 r. na podstawie: dokumentacji magazynowej z dnia 30 czerwca 2007 r. wygenerowanej z systemu komputerowego (dotyczy magazynów własnych) oraz informacji o ilości przechowywanych zapasów obowiązkowych przesłanych do ARM z poszczególnych baz magazynowych (dotyczy magazynów obcych wyszczególnionych w umowach zawartych na przechowywanie zapasów paliw). W wyniku przeprowadzonej kontroli, kontrolujący stwierdzili, że w zapasach obowiązkowych paliw, jakie powinny zostać utworzone na dzień 30 czerwca 2007 r. przez skarżącą spółkę istnieją niedobory oleju napędowego w ilości 132,546 tys. m3 oraz benzyny silnikowej w ilości 28,703 tys. m3. Z kontroli stanu zapasów obowiązkowych paliw sporządzono protokół z dnia [...] sierpnia 2007 r., w którym przeprowadzający kontrolę pouczył kierownika kontrolowanej spółki o przysługującym prawie złożenia zastrzeżeń w sprawie faktów przedstawionych w protokole. Kierownik jednostki kontrolowanej zastrzeżeń do protokółu nie wniósł.

ARM pismem z dnia 20 sierpnia 2007 r. przekazała skarżącej spółce wystąpienie pokontrolne wzywające ją do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia stwierdzonych niedoborów zapasów obowiązkowych paliw, które nie zostały utworzone, na dzień 30 czerwca 2007 r., w wymaganych przepisami ustawy o zapasach wielkościach, w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego.

Spółka w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne, pismem z dnia 11 września 2007 r., poinformowała ARM, iż powiększyła zapasy obowiązkowe oleju napędowego o 7,350 tys. m3 oraz przekazała podpisaną z O. Sp. z o.o. w dniu 31 sierpnia 2007 r. umowę na wykonanie, od dnia 1 września 2007 r., usługi tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych w ilości 23,900 tys. m3 oleju napędowego. Ponadto Spółka poinformowała, iż w dniu 27 sierpnia 2007 r. do systemu rurociągowego P. S.A. przepompowano 50 tys. ton ropy naftowej przeznaczonej na zapasy obowiązkowego produktów naftowych lub paliw. Informację tę potwierdził P. S.A. w piśmie z dnia 5 października 2007 r. skierowanym do Prezesa ARM.

Ostatecznie ARM wyliczyła, iż stan niedoboru zapasów obowiązkowych paliw ciekłych utworzonych i utrzymywanych przez skarżącą spółkę wykazany w protokóle kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmniejszył się o wyżej wskazane ilości paliw i przedstawiał się następująco: - olej napędowy - 83,263 tys. m3, zaś - benzyna silnikowa - 27,790 tys. m3.

Prezes ARM pismem z dnia [...] września 2007 r. powiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedotrzymanie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw.

Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wydał w dniu [...] października 2007 r. decyzję Nr [...], na podstawie której – powołując się na przepisy art. 63 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 16 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach – wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 461.695.807,24 zł za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych.

W dniu [...] października 2007 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezesa ARM do Ministra Gospodarki, zarzucając m.in. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 i art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapasach w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594) – przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organem administracji publicznej, uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji jest Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, a nie Agencja Rezerw Materiałowych, jako osoba prawna wykonująca zadania z zakresu administracji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARM z dnia [...] października 2007 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki, powołując się na przepisy art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o rezerwach państwowych – stwierdził, iż z przepisów tych wynika, że organem uprawnionym do wymierzenia kary pieniężnej jest Agencja Rezerw Materiałowych, nie zaś Prezes tej Agencji.

W związku z powyższym rozstrzygnięciem Ministra Gospodarki, w dniu [...] lutego 2008 r. pismem skierowanym do skarżącej spółki Agencja Rezerw Materiałowych zawiadomiła stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieutworzenia, wymaganych ustawą o zapasach, obowiązkowych zapasów paliw, informując spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia stosownych uwag i wniosków.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Agencja Rezerw Materiałowych wydała w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję Nr [...], na podstawie której – powołując się na przepisy art. 63 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 16 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o rezerwach państwowych a także art. 104 § 1 k.p.a. – wymierzyła skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 461.695.807,26 zł za niedopełnienie obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym przede wszystkim na wyniki przeprowadzonej w spółce J. S.A. na przełomie lipca i sierpnia 2007 r. pozaplanowej kontroli, dokonanej przez Zespół Kontrolny ARM, stwierdził, iż wielkość wymaganych zapasów obowiązkowych według stanu na dzień 30 czerwca 2007 r. ustalona na podstawie informacji skarżącej spółki o ilości zgromadzonych obowiązkowych zapasów ropy naftowej lub paliw powinna wynosić: - benzyny silnikowej 51.896.000 m3, zaś oleju napędowego do silników – 221.020.000 m3. Organ stwierdził, iż uwzględniając ustalenia dokonane w treści protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz informację przekazaną przez O. sp. z o.o., Agencja Rezerw Materiałowych wyliczyła, iż na dzień 11 września 2007 r. spółka nie utworzyła obowiązkowych zapasów paliw w następującej ilości: - benzyny silnikowej – 27.790.560 m3, zaś oleju napędowego do silników – 83.263.761 m3. Ustalając wysokość kary pieniężnej ARM stwierdziła, powołując się na załączone do protokołu kontroli faktury sprzedaży paliw, że na dzień stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o zapasach, tj. na dzień [...] sierpnia 2007 r., nie było możliwe ustalenie ceny sprzedaży paliw. Z tego też względu Agencja Rezerw Materiałowych wyliczyła karę pieniężną przyjmując jako podstawę przeciętne ceny stosowane w miesiącu sierpniu 2007 r. przez P. S.A. jako producenta i handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2008 r. skarżąca spółka odwołała się od ww. decyzji ARM z dnia [...] kwietnia 2008 r. do Ministra Gospodarki. W odwołaniu skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. - przez ich niezastosowanie wskutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że zaskarżona decyzja nie dotyczy tej samej sprawy, która została zakończona ostateczną decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., ponieważ w obu postępowaniach decyzje w pierwszej instancji wydały inne organy administracji publicznej, podczas gdy tożsamy był przedmiot obu postępowań (w szczególności prawa i obowiązki spółki), oba postępowania dotyczyły tej samej strony, czynności administracyjne podejmowane były przez tę samą jednostkę organizacyjną (i przy udziale tych samych urzędników), w niniejszym postępowaniu nie pojawiły się żadne nowe fakty odróżniające to postępowanie od poprzedniego,

- art. 73 § 1 i 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na zawężającym rozumieniu pojęcia "akt sprawy", wskutek czego ARM odmówiła spółce wglądu do niektórych dokumentów i sporządzenia z nich odpisów, ponieważ nie zostały one dołączone do akt niniejszego postępowania, chociaż merytorycznie dotyczyły przedmiotowej sprawy; błędna wykładnia wymienionych przepisów polegała również na przyjęciu, że strona może mieć wgląd tylko do takich akt sprawy, które stanowią materiał dowodowy, chociaż wspomniane przepisy nie dokonują rozróżnienia na dowody i inne dokumenty,

- art. 74 § 1 i 2 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i odmowę wglądu do wyżej wymienionych dokumentów, chociaż nie były one objęte tajemnicą państwową ani nie zostały wyłączone z uwagi na ważny interes państwowy, a ponadto bez wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, na które spółce przysługiwałoby zażalenie,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. - przez ich niezastosowanie i bezpodstawne pominięcie przedstawionych przez spółkę wniosków dowodowych, mających znaczenie dla sprawy, w szczególności o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki nr [...] r. i przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków oraz przedstawicieli spółki, co stanowi pogwałcenie ucieleśnionej w powyższych przepisach zasady prawdy materialnej,

- art. 75 § 1 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 9 i art. 63 ust. l pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - przez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu formalnej teorii dowodowej w zakresie wykazania zgromadzenia obowiązkowych zapasów ropy naftowej i stwierdzenie, że z uwagi na nieprzedstawienie ARM umowy o magazynowanie zapasów ropy naftowej i umowy o przerób ropy naftowej na paliwa nie można uznać faktycznie zmagazynowanej ropy za zgromadzoną na cele zapasów obowiązkowych, chociaż z materiału dowodowego, który ARM powinna wziąć pod uwagę wynika, że odpowiednia umowa o magazynowanie zapasów ropy naftowej została zawarta, a wnioski dowodowe zgłaszane przez spółkę, których ARM nie uwzględniła, miały na celu dowiedzenie faktu zawarcia umowy o przerób ropy naftowej na paliwa,

- art. 104 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla ustalenia podstaw faktycznych decyzji administracyjnej (zwłaszcza konstytutywnej) miarodajna nie jest data wydania takiej decyzji, a także art. 8 k.p.a. - przez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do Państwa,

- art. 63 ust. 2 ustawy o zapasach - przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten ustanawia karę sztywną, niepozwalającą na jej miarkowanie z uwagi na stopień zawinienia spółki i cel ustawy o zapasach, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględniania na korzyść spółki szeregu okoliczności, wskazujących na brak winy w niedopełnieniu obowiązków - niezależnie od faktu ich wypełnienia na dzień wydania zaskarżonej decyzji,

- art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach - przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków jest dzień sporządzenia protokółu z przeprowadzonej wcześniej kontroli, a także niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów i wyliczenie wysokości kary wg przeciętnych cen stosowanych w sierpniu 2007 r. przez P. S.A. - jako handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw przy bezpodstawnym przyjęciu, że nie było możliwe ustalenie cen sprzedaży paliw stosowanych przez skarżącą spółkę w dniu stwierdzenia rzekomego naruszenia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji ARM z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz o umorzenie postępowania przed ARM , albo o uchylenie ww. decyzji ARM i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ARM, a także o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań imiennie wskazanych świadków na okoliczność m.in. magazynowania ropy naftowej przez P. S.A. w P. (dalej także P.) na zlecenie skarżącej spółki, na okoliczność podpisania przez osoby uprawnione do reprezentacji P. S.A. aneksu do umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r., a także przyczyn nieprzekazania podpisanego egzemplarza ww. aneksu do J. przed dniem 16 października 2007 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Gospodarki wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję nr [...], na podstawie której, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach - uchylił decyzję Agencji Rezerw Materiałowych Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej na J. S.A. za niedopełnienie obowiązku gromadzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych – w części dotyczącej wysokości nałożonej kary pieniężnej (pkt 1 decyzji) oraz ustalił karę pieniężną w wysokości 452.045.537,36 zł (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę, w tym dotyczących nieważności decyzji ARM z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie nie występuje podstawowa przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie - że zaskarżona decyzja ARM z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Minister stwierdził, iż wydana w I instancji decyzja Prezesa ARM z dnia [...] października 2007 r., nr [...] nakładająca na skarżącą spółkę karę pieniężną nigdy nie stała się ostateczna, gdyż spółka wniosła od niej odwołanie, a po jego rozpatrzeniu przez organ II instancji - została uchylona. Zdaniem organu uchylająca ją, wydana w II instancji, ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, a więc - zasadności nałożenia kary pieniężnej na skarżącą spółkę i nie kwestionowała tej zasadności. Zdaniem Ministra sens tej decyzji sprowadzał się do wyeliminowania z obiegu prawnego, co wprost nakazuje art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji wydanej przez podmiot (Prezesa ARM), który nie został uprawniony przez ustawę o zapasach do nakładania takich kar. Powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądowe Minister Gospodarki wskazał, iż kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W wypadku zatem, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję (np. w razie rażącego naruszenia prawa, czy gdy wykonanie decyzji powodowałoby czyn zagrożony karą, czy gdyby zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji (np. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, czy gdy decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie).

Minister Gospodarki uznał także, iż nietrafny jest zarzut skarżącej spółki, że umowy nie mają waloru dowodowego, a obowiązek przekazania ARM kopii umowy o magazynowanie w celu dokonania odpowiedniego wpisu do rejestru nie ma nic wspólnego z ustaleniem, czy dany przedsiębiorca zgromadził odpowiednie zapasy obowiązkowe. Zdaniem organu zarówno w umowie o magazynowanie (art. 10 ustawy o zapasach) jak również w umowie zlecającej wykonanie zadań w zakresie tworzenia jak i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw (art. 11 ustawy o zapasach) istnieje obowiązek określenia, odpowiednio - ilości i miejsca magazynowania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ilości tworzonych i utrzymywanych zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Powyższe dane zawarte w tych umowach stanowią – zdaniem Ministra - potwierdzenie, w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez ARM, wykonania, bądź niewykonania obowiązku wynikającego z ustawy o zapasach.

Minister Gospodarki wskazał, iż w dniu 25 września 2007 r. skarżąca spółka przekazała podpisaną przez strony umowę zlecenia nr [...] na gromadzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w postaci ropy naftowej zawartą z P. S.A. Umowa ta została zawarta na czas określony - do dnia 31 grudnia 2007 r. Zgodnie z informacją spółki - do umowy tej sporządzony został projekt aneksu. Minister wskazał, iż spółka dowodziła w odwołaniu od decyzji ARM, że P. S.A nie odesłał jej podpisanego aneksu do umowy zawartej pomiędzy J. S.A. a P. S.A. W ocenie skarżącej spółki nie było więc potrzeby prowadzenia dowodu na okoliczność jego treści. Minister stwierdził, że nie przekazując ARM kopii zawartego aneksu do umowy z P. S.A., skarżąca spółka uchybiła przepisom art. 11 ust. 9 ustawy o zapasach. Niemniej, wobec twierdzenia skarżącej spółki, że P. S.A. nie odesłał jej podpisanego aneksu do umowy zawartej pomiędzy spółką a P. S.A., Minister Gospodarki wskazał, że działając w trybie art. 50 § 1 k.p.a., wystosował pismo z dnia 13 maja 2008 r. do Prezesa Zarządu P. S.A. wzywające do złożenia pisemnych wyjaśnień na okoliczność podpisania, przez osoby uprawnione do reprezentacji P. S.A., ze skarżącą spółką, aneksu do umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r. oraz przedstawienia przyczyn nieprzekazania egzemplarza tego aneksu spółce. W odpowiedzi na powyższe pismo P. S.A., w piśmie z dnia 21 maja 2008 r. wskazał, iż P. SA. i J.S.A. przystąpiły do rozmów w celu podpisania aneksu nr 1 do umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r. z inicjatywy J. S.A., która poinformowała o zamiarze magazynowania ropy w P. S.A. i ograniczenia umowy jedynie do usługowego przerobu ropy, niemniej Zarząd P. S.A. na posiedzeniu w dniu [...] października 2007 r., po przeprowadzeniu analiz merytorycznych uznał, że nie należy kontynuować rozmów w sprawie aneksu do umowy z J. S.A. z dnia 2 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym z informacji P. wynikało, że aneks nie został zaakceptowany przez Zarząd P. S.A., a tym samym nie został podpisany. Minister Gospodarki w tej sytuacji, powołując się na przepis art. 80 k.p.a., stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego i przeprowadzonego przez Ministra Gospodarki postępowania wyjaśniającego, trudno uznać argumenty skarżącej spółki, że aneks do umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r. został zawarty z P. S.A.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu dotyczącego daty, na którą dokonano ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji jak również wymiaru kary, Minister Gospodarki, powołując się na przepisy art. 63 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 1 ustawy o zapasach oraz na § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości (Dz. U. Nr 81, poz. 547), stwierdził, że skarżąca spółka zobowiązana była systematycznie powiększać gromadzone zapasy, w okresach kwartalnych - czyli na koniec marca, czerwca, września oraz grudnia danego roku. Wobec uchylania się spółkę od wypełniania ustawowego obowiązku, w spółce przeprowadzona została kontrola. Przedmiotem kontroli był stan zapasów gromadzonych przez spółki na dzień 30 czerwca 2007 r. Stwierdzenie niedoboru nastąpiło na podstawie dokonanych czynności kontrolnych i zostało wykazane w protokole z kontroli z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Odnosząc się natomiast do sposobu wyliczenia wysokości kary, Minister Gospodarki uznał, że skarżąca spółka słusznie podniosła w odwołaniu, że ARM wadliwie oparła się na przeciętnych cenach stosowanych przez P.S.A. (jako handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw) w sierpniu 2007 r., a nie na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków. Minister uznał, że powyższe działanie ARM, w świetle art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach było nieuzasadnione. W związku z powyższym, Minister Gospodarki wskazał, że wystąpił do skarżącej spółki o złożenie kopii stosownych dokumentów (faktur VAT) zawierających ceny sprzedaży paliw ciekłych, stosowanych przez Spółkę w okresie od dnia 31 lipca 2007 r. do dnia 2 sierpnia 2007 r. Organ wskazał, że na ich podstawie dokonane zostały odpowiednie wyliczenia. Minister Gospodarki stwierdził, iż przyjmując dzień [...] sierpnia 2007 r. za dzień stwierdzenia niedopełnienia obowiązków wynikających z ustawy o zapasach, z uwagi na fakt, że spółka dokonywała sprzedaży paliw odbiorcom stosując różne ceny, wyliczona została średnia cena sprzedaży dla benzyn i oleju napędowego na podstawie wszystkich faktur sprzedaży zrealizowanej w dniu [...] sierpnia 2007 r. Zdaniem organu dokonano także przeliczenia wysokości kary na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez spółkę. Organ odwoławczy wskazał, iż z przeprowadzonych przez niego wyliczeń wynikało, że w stosunku do wyliczeń dokonanych przez ARM, wysokość kary wyliczona na podstawie cen sprzedaży paliw, stosowanych przez spółkę: w przypadku benzyny - wynosiłaby 114.310.215,68 zł. - czyli o 5.236.436,26 zł więcej niż w decyzji ARM, zaś w przypadku oleju napędowego - wynosiłaby - 342.971.757,94 zł - czyli o 9.650.269,90 zł mniej niż w decyzji ARM. W tej sytuacji Minister Gospodarki, powołując się na zasadę zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 139 k.p.a., przyjął, że w przypadku określenia wysokości kary w odniesieniu do niedoboru benzyny silnikowej, zastosowanie będą miały wyliczenia dokonane przez ARM w decyzji wydanej w I instancji (109.073.779,42 zł) - jako korzystniejsze dla spółki. Natomiast w przypadku określenia wysokości kary za niedobór oleju napędowego Minister Gospodarki dokonał wyliczeń na podstawie cen sprzedaży paliw stosowanych przez spółkę, udokumentowanych w postępowaniu odwoławczym i ustalił karę w tym zakresie w wysokości 342.971.757,94 zł - co również – w jego ocenie – było korzystniejsze dla skarżącej spółki.

Ustosunkowując się do wniosków dowodowych strony skarżącej dotyczących przeprowadzenia dowodu z zeznań imiennie wskazanych świadków, Minister Gospodarki stwierdził, iż nie znajduje uzasadnienia do przeprowadzenia dowodu z zeznań wymienionych świadków, gdyż dokumentacja zgromadzona w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, a także w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji jest wystarczająca do wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających znaczenie w przedmiotowej sprawie. Organ przypomniał w tym kontekście, że wydając decyzję oparł się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy przekazanych przez organ I instancji, a także na odpowiedziach udzielonych przez: P. S.A. (pisma z dnia 25 września 2007 r. oraz z dnia 5 października 2007 r., skierowane do Prezesa ARM, potwierdzające wprowadzenie do systemu P. i magazynowanie 50 tys. ton ropy naftowej przeznaczonej na zapasy obowiązkowe) oraz O. Sp. z o.o. (pismo z dnia 1 października 2007 r. potwierdzające powiększenie przez spółkę zapasów obowiązkowych oleju napędowego wraz z podpisaną w dniu 1 września 2007 r. umową na wykonanie usługi tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych), a także P. S.A. (pismo z dnia 21 maja 2008 r. przestawiające wyjaśnienia odnośnie niepodpisania aneksu do umowy z dnia 2 kwietnia 2007 r.).

W piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocników, działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5, art. 24 oraz art. 71 ustawy o zapasach przez ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji bez podstawy prawnej.

Zdaniem skarżącej organy administracyjne błędnie przyjęły, że dyspozycja art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach obejmuje stan przejściowy określony w art. 71 ustawy o zapasach, podczas gdy art. 63 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stanowiący podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, wskazuje szczegółowo przypadki, w których kara może zostać nałożona i nie odnosi się on wprost do art. 71 ustawy o zapasach, lecz do art. 5 i art. 24 tej ustawy. W konsekwencji - zdaniem strony - kara pieniężna teoretycznie mogłaby być nałożona na skarżącą tylko wówczas, gdyby spółka nie osiągnęła docelowego poziomu zapasów obowiązkowych paliw, określonego w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o zapasach, a więc po ustaniu okresu przejściowego, wskazanego w art. 71 ustawy o zapasach. Chociaż handlowcy (w tym skarżąca) w okresie przejściowym są zobowiązane do przeliczenia utworzonych zapasów i ich systematycznego powiększania do wielkości docelowej, to - według strony skarżącej - cały okres przejściowy nie jest objęty jakąkolwiek sankcją administracyjną, a nałożone przepisami w okresie przejściowym obowiązki mają charakter lex imperfecta i nie skutkują odpowiedzialnością administracyjno-karną, co oznacza, że zaskarżona decyzja (jak również decyzja organu pierwszej instancji) została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

2) naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie wskutek błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest dotknięta nieważnością - chociaż dotyczy sprawy, która wcześniej została zakończona ostateczną decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., ponieważ w obu postępowaniach decyzje w pierwszej instancji wydały inne organy administracji publicznej, a ponadto ww. ostateczna decyzja nr [...] jedynie umarzała postępowanie pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy co do istoty;

Zdaniem skarżącej zakończenie postępowania w tej samej sprawie decyzją o umorzeniu postępowania ma ten sam skutek prawny jak rozstrzygnięcie innego rodzaju, a zmiana organu pierwszej instancji na skutek błędów urzędników nie może negatywnie wpływać na sytuację prawną strony, co w konsekwencji powoduje nieważność zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.);

Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi ponadto:

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, a także art. 78 w zw. z art. 79 i art. 83 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 50 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niedopuszczalnym zastąpieniem dowodu z zeznań świadków, pisemnym oświadczeniem złożonym w imieniu osoby prawnej, działającej za pośrednictwem swojego statutowego organu;

Zdaniem skarżącej spółki naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zeznania świadków i strony mogły doprowadzić do wniosków diametralnie odmiennych od wynikających z pisma P. S.A. w P. z dnia 21 maja 2008 r., a w rezultacie do innych ustaleń faktycznych i odmiennego rozstrzygnięcia.

4) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 75 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię w zw. z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 i art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach przez ich błędną wykładnię, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem formalnej teorii dowodowej w zakresie wykazania zgromadzenia obowiązkowych zapasów ropy naftowej i stwierdzenie, że z uwagi na nieprzedstawienie ARM umowy o przerób ropy naftowej na paliwa nie można uznać faktycznie zmagazynowanej ropy za zgromadzoną na cele zapasów obowiązkowych, chociaż wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżącą, których ARM i Minister Gospodarki nie uwzględnili, miały na celu dowiedzenie faktu zawarcia umowy przerób ropy naftowej na paliwa;

Opisane naruszenie prawa miało – zdaniem skarżącej - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wykładnia zastosowana w zaskarżonej decyzji sugeruje, że ustalenie zawarcia ww. umowy w inny sposób niż przez przedstawienie kopii samej umowy, zawartej na piśmie, jest niemożliwe, a zatem w sytuacji braku współpracy ze strony P., jako drugiej strony umowy, skarżąca byłaby całkowicie pozbawiona możliwości obrony, mimo że żaden przepis ustawy o zapasach nie przewiduje obowiązku zawarcia umowy o przerób ropy naftowej na piśmie pod rygorem nieważności;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków jest dzień sporządzenia protokołu z przeprowadzonej wcześniej kontroli, co skutkowało wyliczeniem wysokości kary pieniężnej wg cen z dnia [...] sierpnia 2007 r., podczas gdy z samego protokołu kontroli ARM wynika wprost, że dniem stwierdzenia niedopełnienia obowiązków był dzień 1 sierpnia 2007 r., a ponadto bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku stosowania przez stronę różnych cen wobec różnych kontrahentów organ administracji nakładający karę może zastosować cenę uśrednioną z danego dnia, a nie np. możliwie najniższą zgodnie z zasadą in dubio pro reo, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem kary pieniężnej, niezależnie od jej bezpodstawności co do zasady,

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach w zw. z § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz ustalania ich ilości (ewentualnie w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o zapasach i art. 87 oraz art. 92 Konstytucji RP) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karze pieniężnej podlega ten, kto nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w ilości wymaganej na koniec każdego kwartału, podczas gdy ww. sankcja dotyczy określonego w ustawie o zapasach obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych w ilości wymaganej na koniec roku kalendarzowego, a przywołany przepis cyt. rozporządzenia przewiduje jedynie mechanizm wypełnienia obowiązku rocznego;

Zdaniem skarżącej błędna wykładnia ww. przepisów miała wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja nakłada na skarżącą karę pieniężną za rzekome niedopełnienie omawianego obowiązku na dzień 30 czerwca 2007 r., względnie 11 września 2007 r., a nie na dzień 31 grudnia 2007 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w całości oraz decyzji ARM nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ARM, a także zasądzenie od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Do skargi strona załączyła sporządzoną na zlecenie opinię prawną, z której wynika, że art. 63 ust. 1 ustawy o zapasach nie może znaleźć zastosowania do sankcjonowania ewentualnych zaniechań przedsiębiorców związanych z gromadzeniem zapasów paliw, które wystąpiły bądź wystąpią do dnia 31 grudnia 2008 r. Z opinii tej wynika, iż powołany przepis sankcjonuje jedynie sytuacje określone w art. 5 ustawy o zapasach, nie obejmuje zaś sytuacji określonych w art. 71 tej ustawy w zakresie, w jakim przepis ten nie jest tożsamy z art. 5.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia 25 czerwca 2008 r., z dnia 6 listopada 2008 r. (dwa pisma procesowe), oraz z dnia 17 listopada 2008 r. skarżąca spółka, podtrzymując w całości zarzuty skargi oraz uzupełniając swoje stanowisko w sprawie – przesłała do Sądu szereg opinii prawnych sporządzonych na okoliczność zarówno braku podstawy prawnej do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, jak również na okoliczność rażącego naruszenia prawa przez organy obu instancji z uwagi na obrazę zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

W odpowiedzi na dodatkowe zarzuty strony skarżącej Minister Gospodarki złożył pismo procesowe z dnia 24 listopada 2008 r.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2008 r. skarżąca spółka, powołując się na przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2007 r., na okoliczność braku umocowania p. [...]., głównego księgowego Agencji Rezerw Materiałowych do wystawienia upoważnienia nr [...] do przeprowadzenia kontroli u skarżącej spółki. W uzasadnieniu pisma strona, powołując się na treść ww. pełnomocnictwa wydanego przez Prezesa ARM, a także na stosowne przepisy, w tym m.in. na art. 268a k.p.a., stwierdziła, iż [...] nie mogła w zastępstwie organu administracji, jakim jest Agencja Rezerw Materiałowych, wystawiać upoważnień do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącej spółki. W konsekwencji strona zarzuciła, iż brak umocowania głównego księgowego Agencji Rezerw Materiałowych do wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r. z rażącym naruszeniem art. 75 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 i 5 ustawy o zapasach i art. 268a k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2008 r. Minister Gospodarki, nawiązując do ww. wniosku dowodowego oraz stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia 25 listopada 2008 r., stwierdził, iż wbrew zarzutom strony, sporne pełnomocnictwo udzielone [...] przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych upoważniało główną księgową ARM do prowadzenia, w czasie nieobecności Prezesa ARM, wszystkich spraw zastrzeżonych do jego kompetencji, w tym m.in. do wykonywania przez ARM jej ustawowych zadań. Organ również wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z powołanych w przedmiotowym piśmie procesowym dokumentów na okoliczność prawidłowego upoważnienia pracowników ARM do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącej spółki.

W uzupełnieniu stanowiska strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2008 r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki oraz poprzedzającej ją decyzji ARM, jako opartych na ustaleniach kontroli dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca, powołując się na załączone opinie prawne, stwierdziła, iż w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli Prezes ARM nie mógł udzielić głównemu księgowemu ARM upoważnienia, na podstawie którego osoba ta władna była z kolei do upoważnienia pracowników ARM do przeprowadzenia kontroli. Strona powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdziła ponadto, iż działanie pracownika bez upoważnienia organu ma cechy rażącego naruszenia prawa powodującego nieważność danej czynności prawnej.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. strony podtrzymały swoje stanowiska wyrażone w toku dotychczasowego postępowania.

Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe zgłoszone przez obie strony w pismach procesowych z dnia 25 listopada 2008 r. (wniosek strony skarżącej) oraz z dnia 8 grudnia 2008 r. (wniosek organu), na okoliczności wskazane w tych pismach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki J. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki, jak również poprzedzająca ją decyzja Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie przez skarżącą spółkę obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych - naruszają prawo.

Według Sądu wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. – poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na niejednoznaczne ustalenie dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, w rozumieniu art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, a także poprzez niepełne zbadanie kwestii zawarcia przez skarżącą spółkę z P. S.A. aneksu do umowy o przerób ropy naftowej.

Zdaniem Sądu w konsekwencji powyższych uchybień dotyczących wadliwego ustalenia dnia stwierdzenia niedopełnienia przez skarżącą obowiązków ustawowych, organy obu instancji dopuściły się ewidentnej obrazy przepisu prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach – polegającej na nieprawidłowym ustaleniu cen sprzedaży paliw i w konsekwencji na nieprawidłowym wyliczeniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Jednocześnie – zdaniem Sądu – przyjąć należy, iż stosując wskazany przepis art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, Minister Gospodarki bezpodstawnie przyjął, że w przypadku stosowania przez stronę skarżącą różnych cen sprzedaży paliw wobec różnych kontrahentów, organ administracji nakładający karę może zastosować cenę uśrednioną z danego dnia. Uchybienie to miało dodatkowy wyraźny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wspomnianej kary pieniężnej.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi należy na wstępie wskazać na te zarzuty strony skarżącej, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił rozstrzygając niniejszą sprawę.

Otóż Sąd nie podzielił przede wszystkim zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 75 § 1 zd. 1 in fine k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 i 5 ustawy o zapasach i art. 268a k.p.a., które - według strony skarżącej - polegać miało na oparciu zaskarżonych decyzji organów obu instancji na ustaleniach kontroli dokonanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez stosownego upoważniania.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - w stanie prawnym obowiązującym w chwili kontroli (jak i obecnie) Prezes Agencji Rezerw Materiałowych miał pełne prawo do udzielenia pracownikowi ARM (w tym m.in. głównemu księgowemu Agencji) stosownego upoważnienia, na podstawie którego osoba ta władna była z kolei do upoważnienia pracowników ARM do przeprowadzenia kontroli w siedzibie skarżącego przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o zapasach, Agencja Rezerw Materiałowych jest uprawniona do przeprowadzania kontroli u producentów, handlowców i przedsiębiorców świadczących usługi magazynowania, a także u przedsiębiorców, którym zlecono tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, oraz u przedsiębiorców, którym zlecono utrzymywanie zapasów państwowych ropy naftowej i produktów naftowych. Jak stanowi przepis art. 29 ust. 2 cyt. ustawy, czynności kontrolne wykonują pracownicy Agencji Rezerw Materiałowych po okazaniu legitymacji służbowej oraz po doręczeniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli działalności przedsiębiorcy. Upoważnionym pracownikom, o których mowa w ust. 2, przysługuje m.in. prawo wejścia na teren nieruchomości i do obiektów producentów, handlowców, przedsiębiorców świadczących usługi magazynowania oraz przedsiębiorców, którym zlecono tworzenie i utrzymywanie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw (art. 29 ust. 5 pkt 1).

Z akt sprawy wynika, że pracownicy Zespołu Kontrolnego Agencji Rezerw Materiałowych, przeprowadzając w siedzibie skarżącej spółki pozaplanową kontrolę rezerw paliwowych, działali na podstawie upoważnienia Prezesa ARM nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., udzielonego przez [...] - głównego księgowego ARM, która z kolei działała w oparciu o udzielone jej wcześniej pełnomocnictwo z dnia [...] lipca 2007 r., wystawione przez Prezesa ARM.

Z dokumentu ww. pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2007 r. wynika, że Prezes ARM udzielił [...] upoważnienia m.in. do zastępowania Prezesa ARM podczas jego nieobecności i prowadzenia w tym czasie wszystkich spraw zastrzeżonych do jego kompetencji (vide tiret 2 przedmiotowego pełnomocnictwa).

Zdaniem Sądu dokonując oceny legalności udzielonego pełnomocnictwa należy na wstępie zgodzić się z Ministrem Gospodarki, iż przepisu art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979).

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie mają zapisy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych oraz samego statutu Agencji Rezerw Materiałowych.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych Agencja Rezerw Materiałowych posiada osobowość prawną. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych jest organem wykonawczym i zarządzającym Agencji (art. 11 ust. 3 cyt. ustawy).

Z kolei statut ARM, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, stanowił w § 5 ust. 1 (obecnie jego odpowiednikiem jest § 4 statutu ARM), iż Prezes Agencji Rezerw Materiałowych reprezentuje ją na zewnątrz i ponosi odpowiedzialność za realizację zadań określonych ustawami.

Z unormowań zawartych w powołanych przepisach ustawy i statutu wynika jasno, iż Prezes ARM ma pełne prawo do dokonywania w imieniu Agencji wszelkich czynności prawnych, w tym do udzielania upoważnień innym pracownikom ARM do zastępowania Prezesa w zakresie określonym w upoważnieniu.

Zdaniem Sądu ogólna zasada reprezentacji Agencji, jako podmiotu posiadającego osobowość prawną, nie zostaje zmieniona, czy też ograniczona poprzez sam fakt, iż ustawodawca przyznał Agencji, w pewnym zresztą zakresie, rolę organu administracji publicznej wykonującego, w ramach imperium publicznoprawnego, władztwo administracyjne polegające m.in. na kontrolowaniu podmiotów gospodarczych i wymierzaniu kar administracyjnych na podstawie stosownych przepisów ustawy o zapasach. W takiej sytuacji uznać trzeba, iż nadal obowiązują ogólne zasady reprezentacji ustalone przez ustawodawcę, z których jednoznacznie wynika, że to Prezes Agencji Rezerw Materiałowych reprezentuje Agencję na zewnątrz, będąc jej organem wykonawczym i zarządzającym.

W ocenie Sądu pozostają w tej sytuacji bez znaczenia zarówno obostrzenia przewidziane przez wspomniany już przepis art. 268a k.p.a., jak i okoliczności związane ze zmianą statutu ARM w dniu 1 sierpnia 2008 r. (vide nowe brzmienie § 5 ust. 2 statutu Agencji).

Mając na względzie powyższe należy uznać, iż wbrew zarzutom strony skarżącej, sporne pełnomocnictwo udzielone [...] przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych upoważniało główną księgową ARM do prowadzenia, w czasie nieobecności Prezesa ARM, wszystkich spraw zastrzeżonych do jego kompetencji, w tym m.in. do wykonywania przez ARM jej ustawowych zadań określonych w ustawie o zapasach. W konsekwencji nie sposób przyjąć, iż zaskarżone decyzje organów obu instancji oparte zostały na ustaleniach kontroli dokonanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. bez stosownego upoważniania.

Jeśli chodzi z kolei o zarzut naruszenia przez organy zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), tj. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia tej zasady.

Zdaniem Sądu należy przede wszystkim wskazać, iż sytuacja określana mianem res iudicata, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dotyczyć może wyłącznie sytuacji procesowej, w której dochodzi do wydania kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (tak m.in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 739; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, t.18).

W niniejszej sprawie zauważyć należy, że decyzja Prezesa ARM z dnia [...] października 2007 r., nr [...], nakładająca na skarżącą spółkę karę pieniężną nigdy nie stała się ostateczna, gdyż skarżąca wniosła od niej odwołanie, po którego rozpatrzeniu przez organ II instancji – decyzja ta została uchylona. Zdaniem Sądu uchylająca ją, wydana w II instancji, ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. nie rozstrzygała sprawy co do istoty, a więc zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Jej podstawowy sens sprowadzał się do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji wydanej przez podmiot (Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych), który nie został uprawniony przez ustawę o zapasach do nakładania kar pieniężnych. W tej sytuacji nie można przyjąć, że decyzja Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładająca karę pieniężną dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W ocenie Sądu wspomniana decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2007 r. w sposób wyraźny niwelowała skutki merytorycznej decyzji z dnia [...] października 2007 r., której przysługiwałaby ochrona związana z zasadą res iudicata.

Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż w świetle poglądów doktryny, nie sposób podzielić tezy, że nowej decyzji wydanej w zwyczajnym trybie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o umorzeniu postępowania można postawić zarzut nieważności ze względu na postanowienie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze 2005 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., I SA/Gd 1279/96, nie publik.). W tej sytuacji, jak słusznie wskazał Minister Gospodarki, trzeba dopuścić możliwość ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono (tak również: G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie postępowania..., s. 154-155).

Należy zauważyć ponadto, iż w doktrynie przyjęto, że o możliwości dopuszczenia ponownego wszczęcia postępowania w sprawie, w której postępowanie uprzednio umorzono, decydować będzie charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (tak m.in. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Toruń, s.141; tak również A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan w cyt. komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 329). Przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mogą mieć bowiem charakter przemijający bądź nietrwały. Jeśli zatem przeszkoda taka przestaje istnieć, mamy do czynienia z nowym przedmiotem postępowania (nową sprawą administracyjną). Tym samym następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego.

W niniejszej sprawie zachodziła niewątpliwie taka sytuacja, w której okoliczności uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy (Ministra Gospodarki) związane były wyłącznie z faktem stwierdzenia wydania decyzji przez organ nieuprawniony do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ustawy o zapasach. W związku z tym zaistniała możliwość ponownego wszczęcia postępowania przez Agencję Rezerw Materiałowych, jako organ uprawniony, a następnie wydania decyzji stricte merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5, art. 24 oraz art. 71 ustawy o zapasach - przez ich błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu uznać należy, iż - wbrew zarzutom skarżącej - organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dyspozycja art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach obejmuje również stan przejściowy określony w art. 71 cyt. ustawy. W konsekwencji - zdaniem Sądu - nie sposób również przyjąć, jak twierdzi strona skarżąca, że cały okres przejściowy, o którym mowa w art. 71 ustawy o zapasach, nie jest objęty jakąkolwiek sankcją administracyjną, a nałożone przepisami ustawy w okresie przejściowym obowiązki mają charakter lex imperfecta i nie skutkują odpowiedzialnością administracyjno-karną.

Dokonując oceny w tym zakresie, niewątpliwie zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (Art. 2 Konstytucji RP) przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Z zasady praworządności wynika, iż organy zobowiązane są opierać swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA - OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Zgodnie bowiem z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadą informowania obywateli wadliwe działanie administracji nie może szkodzić interesom obywatela.

Warto również podnieść, na co zwracała uwagę także strona skarżąca, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przy egzekucji obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za których naruszenie nakładana jest kara administracyjna, bezwzględnie muszą być zachowane zasady interpretacji i stosowania norm o charakterze restrykcyjnym ukształtowane w dziedzinie prawa karnego, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (tak np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 30/04, ONSAiWSA, nr 1 z 2004 r., poz. 25).

Przechodząc do oceny decyzji nakładających karę pieniężną wskazać należy przede wszystkim na treść przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, który wyraźnie stanowi, że karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, o którym mowa w art. 5 lub 24, w przewidzianym terminie i wymaganej ilości.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, producenci i handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw.

Zdaniem Sądu, dokonując właśnie wykładni literalnej art. 63 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach, należy wskazać, iż w powołanym przepisie, stanowiącym podstawę do nałożenia w niniejszej sprawie kary pieniężnej, wyraźnie mowa jest wyłącznie o samym obowiązku, a więc ustawodawca ograniczył się wyłącznie do wskazania, o jaki rodzaj obowiązku chodzi. W przypadku art. 5 cyt. ustawy chodzi o obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, zaś w przypadku art. 24 - o obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych gazu ziemnego.

W dalszej części przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach mowa jest o "przewidzianym terminie i wymaganej ilości", lecz nie oznacza to, że chodzi w tym przypadku wyłącznie o terminy wskazane w art. 5 ust. 3 tej ustawy, lecz także o inne przepisy ustawy o zapasach, które regulują tę kwestię, w tym m.in. art. 71 cyt. ustawy.

W związku z powyższym nie jest zasadne twierdzenie skarżącej spółki, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach. W niniejszej sprawie Agencja Rezerw Materiałowych nałożyła bowiem karę pieniężną za naruszenie właśnie obowiązku, o którym mowa w art. 5, a więc obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw, w terminach i ilości przewidzianej w ustawie o zapasach, tj. terminach i wielkościach określonych w art. 71 cyt. ustawy.

Według Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, podnoszona przez skarżącą, kwestia różnicy terminologicznej występującej w przepisach ustawy o zapasach (vide: "tworzenie i utrzymywanie zapasów" – art. 5, oraz "uzupełnianie" – art. 7), gdyż tak naprawdę w kontekście przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 tej ustawy chodzi o to samo, a więc o utworzenie zapasów obowiązkowych w precyzyjnie określonych ustawowo terminach i ich utrzymywanie w wielkościach szczegółowo wskazanych przez ustawodawcę.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu trudno również zgodzić się w pełni ze stroną skarżącą, iż Minister Gospodarki poprzez skierowanie wezwania do P. S.A. celem wyjaśnienia kwestii zawarcia przez skarżącą spółkę z P.S.A. aneksu do umowy o przerób ropy naftowej, dopuścił się ewidentnego naruszenia art. 50 § 1 k.p.a., skoro w świetle normy proceduralnej wyrażonej w tym przepisie wezwanie do udziału w czynnościach postępowania może być skierowane do każdego podmiotu, który może dostarczyć niezbędnych wiadomości o faktach koniecznych dla biegu postępowania lub załatwienia sprawy.

Niemniej jednak - zdaniem Sądu - należy w pewnym zakresie zgodzić się ze skarżąca, iż całkowite zignorowanie przez organy obu instancji jej wniosków dowodowych (o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków) zmierzających do wykazania faktu podpisania odpowiedniego aneksu do umowy o przerób ropy naftowej i ograniczenie się wyłącznie do analizy pisemnego oświadczenia złożonego przez zarząd P. S.A., może świadczyć o naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 k.p.a.

Należy podkreślić przede wszystkim, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy spoczywa na organie administracji publicznej.

W związku z tym przyjmuje się w doktrynie, że możliwość skorzystania z instytucji wezwania, o której mowa w art. 50 § 1 k.p.a., powstanie dla organu dopiero w sytuacji, gdy w inny sposób nie uda się w postępowaniu dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego oraz gdy pozostaną niewyjaśnione elementy sprawy, niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia (tak m.in. R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 153).

Należy wyraźnie wskazać również na przepis art. 78 § 1 k.p.a., który stanowi, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jak stanowi § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Regulacja zawarta w tym przepisie wskazuje zatem, że organ może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu tylko wtedy, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego lub w czasie rozprawy, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, którymi organ dysponuje. Wyjątkiem od tej zasady jest jednak obwarowanie, że zgłoszone dowody winny być jednak uwzględnione, o ile mają znaczenie dla sprawy (vide: Cz. Marzysz /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I, Zakamycze 2005, s. 717).

W tej sytuacji zgodzić się należy ze skarżąca spółką, iż pisemne oświadczenie zarządu P.S.A. nie powinny zastępować zeznań świadków złożonych w trybie art. 83 k.p.a.

Z drugiej zaś strony można – zdaniem Sądu – podzielić w pewnym stopniu argumentację Ministra Gospodarki, iż z uwagi na brak zarówno jednoznacznych dowodów w postaci dokumentu aneksu umowy o przerób ropy naftowej, o której mowa w art. 11 ustawy o zapasach, jak i ze względu na jednoznaczne w swej treści oświadczenie pisemne członków zarządu P. S.A. mające zaprzeczać okolicznościom podnoszonym przez skarżącą spółkę J. S.A., powyższe uchybienia mogą nie mieć istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd uznał jednakże, że organy obu instancji, wydając przedmiotowe decyzje, dopuściły się ewidentnego naruszenia przepisów prawa z uwagi na niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez niejednoznaczne ustalenie "dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązków", w rozumieniu art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, a także z uwagi na wadliwe dokonanie interpretacji tego przepisu przy ustalaniu podstawy służącej do obliczenia wysokości kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych.

Należy zauważyć, iż podstawą wyliczenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącą spółkę był art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, który stanowi, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1-3 oraz pkt 7, 8 i 20, wylicza się na podstawie cen sprzedaży paliw, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy, stosowanych przez producenta lub handlowca w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązków, a w przypadku niemożności zastosowania tych cen, na podstawie przeciętnych cen stosowanych, w danym miesiącu, przez producenta lub handlowca posiadającego największy udział w krajowym rynku paliw.

Uznać należy, jak słusznie wskazała strona skarżąca, że omawiany przepis powinien być wykładany możliwie ściśle, albowiem przepisy o charakterze administracyjno-karnym, przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań.

Zdaniem Sądu dla prawidłowego wyliczenia wysokości kary niezbędne jest precyzyjne ustalenie "dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązków". Literalne brzmienie omawianego art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach nie pozostawia wątpliwości, że chodzi tutaj o dzień w którym ujawniono niedobór w ilości zgromadzonych przez stronę skarżącą zapasów obowiązkowych paliw ciekłych.

Należy zauważyć, iż Minister Gospodarki konsekwentnie utrzymywał w toku postępowania odwoławczego, że data sporządzenia protokołu kontroli przez Zespół Kontrolny ARM ([...] sierpnia 2007 r.) jest datą, w której ustalono wielkość niedoboru zapasów obowiązkowych paliw ciekłych, utrzymywanych przez skarżącą spółkę. Ponadto w odpowiedzi na skargę Minister stwierdził wprost, że wyliczeń dotyczących wielkości należnych do utworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych dokonano w dniu [...] sierpnia 2007 r., a więc w dacie protokołu.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze skarżącą, iż stwierdzenie to nie ma najmniejszych podstaw w treści protokołu.

Otóż z protokołu kontroli wynika, że kontrolujący dokonali ustalenia prawidłowości naliczenia zapasów obowiązkowych na 30 czerwca 2007 r. (pkt 7.2. Protokołu). Kontrolujący stwierdzili w pkt. 7.3. Protokołu, iż w dniu 1 sierpnia 2007 r. dokonali sprawdzenia zgodności stanów faktycznych ze stanami ewidencyjnymi przechowywanych zapasów obowiązkowych paliw ciekłych na dzień 30 czerwca 2007 r. na podstawie: dokumentacji magazynowej z dnia 30 czerwca 2007 r. wygenerowanej z systemu komputerowego (dotyczy magazynów własnych) oraz informacji o ilości przechowywanych zapasów obowiązkowych przesłanych do ARM z poszczególnych baz magazynowych (dotyczy magazynów obcych wyszczególnionych w umowach zawartych na przechowywanie zapasów paliw). Należy zauważyć, iż w treści protokołu nie ma żadnej wzmianki na temat dokonywania jakichkolwiek obliczeń w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Mając na względzie powyższe uznać trzeba, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż dniem stwierdzenia niedopełnienia przez skarżącą spółkę obowiązku tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych paliw ciekłych był dzień [...] sierpnia 2007 r.

Zdaniem Sądu błąd w ustaleniu daty ujawnienia niedoboru ma bardzo wymierne skutki dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jego konsekwencją jest nieprawidłowe wyliczenie wysokości kary pieniężnej.

Drugim bardzo ważnym elementem wyliczenia wysokości kary pieniężnej jest prawidłowe ustalenie cen sprzedaży paliw, w zakresie których nastąpiło naruszenie przepisów ustawy, stosowanych przez skarżącego przedsiębiorcę w dniu stwierdzenia niedopełnienia obowiązku.

W ocenie Sądu przyjąć trzeba, iż w tym zakresie zaskarżona decyzja ewidentnie narusza przepis art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, bez względu zresztą na datę ujawnienia niedoboru.

Należy zauważyć bowiem, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Gospodarki stwierdził wyraźnie, iż z uwagi na fakt, że spółka dokonywała sprzedaży paliw stosując różne ceny, wyliczona została średnia cena sprzedaży dla benzyn i oleju napędowego na podstawie wszystkich faktur sprzedaży zrealizowanej w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Zdaniem Sądu omawiany przepis art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku stosowania przez skarżącego przedsiębiorcę różnych cen wobec różnych kontrahentów, organ administracji nakładający karę może w celu wyliczenia jej wysokości zastosować cenę uśrednioną z danego dnia.

Należy zgodzić się ze skarżącą spółką i uznać, że gdyby ustawodawca chciał taką cenę przyjąć, to użyłby również w odniesieniu do cen stosowanych przez producenta lub handlowca podlegającego karze takich słów, jak "przeciętne ceny" lub "średnia cena", użytych zresztą w tym samym przepisie w odniesieniu do innych przypadków wyliczenia wysokości kary (vide art. 63 ust. 16 pkt 1 in fine i pkt 2 ustawy o zapasach).

Jak już Sąd wskazał w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w przypadku sankcji administracyjno-karnych stosować należy reguły wypracowane na gruncie prawa karnego.

Jeżeli więc Minister Gospodarki miał wątpliwości co do przyjęcia właściwych podstaw wyliczenia wysokości kary nałożonej na skarżącego przedsiębiorcę, to powinien zastosować zasadę in dubio pro reo i skalkulować karę na podstawie możliwie najniższych cen stosowanych przez spółkę J. S.A. w dniu [...] sierpnia 2008 r. Należy zauważyć, iż na możliwość stosowania w takiej sytuacji zasad z prawa karnego (procedury karnej) wskazuje również doktryna (tak m.in. M. Wincenciak /w:/ Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2008, s. 150).

Mając na względzie powyższe uznać należy, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Agencja Rezerw Materiałowych zmuszona będzie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz rozważyć potrzebę uzupełnienia tego materiału, m.in. poprzez przeprowadzenie ewentualnego przesłuchania w charakterze świadków osób wnioskowanych przez skarżącego przedsiębiorcę, celem jednoznacznego wyjaśnienia kwestii zawarcia przez skarżącą spółkę z P. S.A. aneksu do umowy o przerób ropy naftowej z dnia 2 kwietnia 2007 r.

Następnie, w zależności od dokonanych ustaleń w powyższym zakresie, organ ten zobowiązany będzie zarówno do jednoznacznego ustalenia dnia stwierdzenia niedopełnienia obowiązku, w rozumieniu art. 63 ust. 16 pkt 1 ustawy o zapasach, jak i prawidłowego ustaleniu ceny sprzedaży paliw i w konsekwencji prawidłowego wyliczenia wysokości kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

W tej sytuacji, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki oraz poprzedzającą ją decyzję Agencji Rezerw Materiałowych, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).