Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 601/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.306a § 2 pkt 2, art. 306b § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 143 poz 1199
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art.2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 493/09 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 493/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym, oddalił skargę

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] lipca 2007 r. J. B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w S. o wydanie na podstawie art. 306i Ordynacji podatkowej zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym. Żądanie uzasadnił ubieganiem się o zwrot zarobku utraconego na skutek stawiennictwa w sądzie. Wniosek zawierał prośbę wskazania okresu ważności zaświadczenia oraz dokonania zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej.

Postanowieniem z [...] lipca 2007 r. nr [...] Burmistrz S. odmówił wydania zaświadczenia. Wskazał, że jako organ podatkowy wydaje zaświadczenia w oparciu o dane z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a te dotyczą wysokości przeciętnego dochodu gospodarstwa rolnego z 1 ha przeliczeniowego w stosunku rocznym, a nie dochodu dziennego. Organ podał nadto, że brak jest przepisów pozwalających ustalać ważność zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. B. zarzucając obrazę art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej poprzez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia oraz niekompletność rozstrzygnięcia polegającą na braku orzeczenia o zwrocie opłaty skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku uchyliło postanowienie organu I instancji oraz przekazało wniosek z [...] lipca 2007 r. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w S., jako organowi właściwemu w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 306i Ordynacji podatkowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, że w wyjaśnieniach z [...] października 2007 r. wnioskodawca oświadczył, iż żąda wydania zaświadczenia o wysokości dochodów podatnika, a w sprawach tych właściwi są naczelnicy urzędów skarbowych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie I OW 38/08 NSA odrzucił wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem S. Sąd ten wskazał, że obydwa organy są właściwe w kwestii wydania żądanego zaświadczenia i możliwość jego wydania powinny ocenić na podstawie własnych zasobów informacji.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 28/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na skutek skargi J. B., uchylił powyższe postanowienie SKO z [...] listopada 2007 r. w całości wskazując, że organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji podstawy prawnej wydania zaświadczenia. Przyjął podstawę podaną przez stronę, działającą bez pomocy profesjonalisty, zamiast zbadać faktyczną treść wniosku. Zdaniem sądu organ zastosował art. 306i Ordynacji podatkowej zamiast art. 306a tej ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], wydanym w następstwie powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. z [...] lipca 2007 r. Organ II instancji zakwalifikował żądanie J. B. o wydanie zaświadczenia, jako złożone na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Ustalił, że wobec braku urzędowych danych, co do wysokości przeciętnego dziennego zarobku z pracy w gospodarstwie rolnym - wniosek J. B. zmierza w istocie do "udowodnienia" tej okoliczności przez organ, a nie urzędowego jej potwierdzenia. Wywiódł, że organy podatkowe nie prowadzą ewidencji, rejestrów oraz nie posiadają innych danych pozwalających na wyliczenie przedmiotowego zarobku, a jedynie posiadają informacje o wysokości zarobku rolnika z 1 ha przeliczeniowego w stosunku rocznym.

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J.B. łącznie ze skargą na inne orzeczenia tego organu w jego sprawach, których przedmiotem jest wydanie zaświadczenia. W odniesieniu do wszystkich zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć podniósł zarzuty:

- naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji),

- obrazy art. 306a § 2 pkt 2 w zw. z art. 306b Ordynacji podatkowej poprzez zaakceptowanie przez SKO faktu, że Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia nie z uwagi na brak danych, ale z uwagi na "brak umiejętności ich przetworzenia",

- obrazy art. 233 §1 pkt 2 lit. a Ordynacji podatkowej poprzez jego nieumiejętne zastosowanie skutkujące zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa,

- obrazy art. 121 tej ustawy poprzez nieinformowanie strony narażające ją na "skutki nieznajomości prawa",

- bezczynności orzeczniczej polegającej na niezbadaniu zarzutu niezasadnego pobrania opłat skarbowych za wydanie zaświadczenia i bezczynności w jej zwrocie po wydaniu postanowień o odmowie wydania zaświadczeń.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podał, że zaświadczenia były mu niezbędne do wykazania wysokości dziennego utraconego zarobku celem uzyskania zwrotu kosztów stawiennictwa w sądzie w sprawach, w których jest stroną. Wskazał, że Burmistrz powinien obliczyć wysokość dochodu na podstawie normy pośredniej, tak jak to się odbywa na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno – rentowe i w oparciu o zasady ustalania świadczeń podobnie jak przy określaniu dziennego zarobku na podstawie przepisów kodeksu pracy przy systemie pracy ciągłej na czas określony lub nieokreślony. Zarzucił również nagminne, jego zdaniem, nieinformowanie go przez Burmistrza o przysługujących ustawowo uprawnieniach. Podniósł, że SKO nie dostrzegło powyższych uchybień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprecyzowano, że odmowa wydania zaświadczenia wystąpiła z uwagi na brak danych i niemożliwość wykonania – w postępowaniu o wydanie zaświadczenia - matematycznego działania, które pozwoliłoby wyliczyć kwotę żądanego zarobku. Podano, że organy nie mają obowiązku poświadczać danych niewynikających z informacji zgromadzonych i znajdujących się w posiadaniu organów.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem w kontrolowanym postępowaniu nie dopuszczono się uchybień przepisom procesowym i materialnym, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalność wydania zaświadczenia o wysokości dziennego zarobku z pracy na własnym gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 28/08 – organ ocenił, że inicjujący postępowanie wniosek zgłoszony został na podstawie art. 306a § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W oparciu o stan faktyczny sprawy prawidłowo oceniono, że J. B. domagając się wydania zaświadczenia wykazał interes prawny. Sprowadza się on do zamiaru wykorzystania zaświadczenia o wysokości dziennego utraconego zarobku w postępowaniu sądowym (w postępowaniu administracyjnym podał, że chodzi o zwrot kosztów stawiennictwa w sądzie) lub przed innymi podmiotami, przed którymi informacje na ten temat mają istotne znaczenie (na rozprawie podał, że zamierza uzyskać kredyt).

W ocenie sądu dla wydania przedmiotowego zaświadczenia nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 w/w ustawy organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Treść zaświadczenia nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać. Mimo zawartego w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej kategorycznego sformułowania: "zaświadczenie wydaje się", nie można interpretować w/w przepisu w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w każdym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Pełny sens temu przepisowi nadaje dopiero art. 306b Ordynacji podatkowej, który określa warunki wydania zaświadczenia jako posiadanie przez organ w swoich zasobach informacji o faktach lub stanie prawnym mających być stwierdzonymi w zaświadczeniu

Zdaniem sądu organy rozpoznające żądanie J. B. prawidłowo oceniły, że przedmiotowe żądanie nie mogło zostać uwzględnione. Wskazano, że organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada informację o przeciętnym rocznym dochodzie w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS, natomiast nie prowadzi ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o dziennym zarobku rolnika. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych, złożonych czynności ustalających czy ocennych. Skoro zatem organ nie gromadzi takich informacji i nie dysponuje nimi w taki sposób, który ograniczałby się do sięgnięcia do stosownego rejestru, nie ma obowiązku ich poszukiwania poza takim rejestrem czy zbiorem, a w szczególności nie ma obowiązku ich wytworzenia. Zdaniem sądu, który podziela zaprezentowaną w tym przedmiocie ocenę organu, skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia zawierającego dane, które nie odpowiadały powyższym kryteriom dostępności. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia jego żądania.

W ocenie składu orzekającego czynność wyliczenia dziennego zarobku rolnika, o której dokonanie J. B. wnioskował, wykraczała również poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 306b § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem postępowanie takie może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych, a więc tych, których jest dysponentem. Wynik przedmiotowego badania nie może tworzyć (kreować) nowych faktów czy stanu prawnego, o których informacje strona chciałaby wykorzystać dowodowo w innym postępowaniu. A do takiego kreowania, a nie jedynie poświadczania, sprowadzałoby się uwzględnienie żądania J. B. Byłoby to sprzeczne z istotą zaświadczenia, które jest aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny. Przyjąć zatem należy, odmiennie niż czyni to skarżący, że odmowa wydania zaświadczenia w sprawie wynikała nie z faktu braku umiejętności przetworzenia danych znajdujących się w posiadaniu organu, ale z faktu niedysponowania informacjami niezbędnymi do wydania zaświadczenia i niemożliwości ich uzyskania w sposób zgodny z zasadami uregulowanymi w Dziale VIIIA Ordynacji podatkowej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.) poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie, w którym organy obu instancji naruszyły konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania wynikającą z treści art. 2 Konstytucji. Ponadto skarżący zarzucił obrazę art. 106 § 5 i art. 101 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, z późn. zm.), co skutkowało nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego z dokumentów przedłożonych przez skarżącego na rozprawie i nie utrwalił czynności zadania dowodowego strony w protokole rozprawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje, że na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji każdy ma prawo zwrócić się do sądu w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Skarżący o taką ochronę się zwrócił i przedstawił liczne dowody na to, że zaświadczenia o dochodzie z gospodarstwa rolnego są wystawiane organom procesowym dla potrzeb postępowania karnego.

Skarżący zarzuca, że jego wniosek dowodowy zgłoszony na rozprawie nie został odnotowany w protokole rozprawy, poza "odnotowaniem faktu zgłoszenia wydruku komputerowego z zasad udzielania kredytu".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, mimo, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie, Sąd zamknął rozprawę nie zakreślając nawet skarżącemu terminu ewentualnego przestawienia dowodów, przez co został on pozbawiony możności obrony swoich praw.

Zdaniem skarżącego niejednolitość praktyki organów w zakresie wydawania zaświadczeń godzi w zasadę zaufania do państwa i jego organów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1).

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie, w którym organy obu instancji naruszyły konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania wynikłą z treści art. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, w myśl której dla wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 Ordynacji organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Zasadnie Sąd stwierdził, że treść zaświadczenia nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać. Mimo zawartego w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej kategorycznego sformułowania: "zaświadczenie wydaje się", nie można interpretować w/w przepisu w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w każdym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Pełny sens temu przepisowi nadaje dopiero art. 306b Ordynacji podatkowej, który określa warunki wydania zaświadczenia, jako posiadanie przez organ w swoich zasobach informacji o faktach lub stanie prawnym mających być stwierdzonymi w zaświadczeniu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że żądanie skarżącego wydania zaświadczenia o wysokości przeciętnego dziennego zarobku uzyskiwanego z pracy na własnym gospodarstwie rolnym, nie mogło zostać uwzględnione. Organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada bowiem jedynie informację o przeciętnym rocznym dochodzie w gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego, która wynika z corocznego obwieszczenia Prezesa GUS, natomiast nie prowadzi ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o dziennym zarobku rolnika. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych, złożonych czynności ustalających czy ocennych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie podważa zasady zaufania do organów państwa i prawa. Zasada zaufania do państwa i prawa, wynikająca z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), określana także, jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji, co do dalszego postępowania. Zasada zaufania do państwa i jego organów oznacza także, że ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli do sposobu interpretacji norm prawnych przyjmowanej w praktyce stosowania prawa. Określając treść ochrony zaufania obywateli do państwa nie można ignorować podstawowego faktu, że w świadomości społecznej treść prawa rozpoznawana jest przede wszystkim ze sposobu jego interpretacji w praktyce stosowania prawa przez organy państwowe (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., U 11/97, ZU 1997, nr 5-6, poz. 67). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie naruszył zasady zaufania do państwa i prawa. Oddalając skargę, Sad podzielił w pełni argumentację wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji. Stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami strony, prawidłowo wyjaśniając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zagwarantowano zatem skarżącemu prawo do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia jego sprawy przez właściwy, niezależny, niezawisły i bezstronny sąd, w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP.

Sąd kasacyjny nie podziela również zarzutu autora skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba zwrócić uwagę, że zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny przyjęły, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń (wyrok SN z 14 marca 2002 r. sygn. akt IIIRN 141/01 publ. OSNP 2002/24/584, wyrok TK z 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, OTK-A 2004/7/68). Odpowiednie wzorce konstytucyjne, w tym nakaz zapewnienia równości wobec prawa, znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej m.in. w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy Ordynacja podatkowa.

Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społeczno-prawnym. Przy czym podkreślić należy, że kasator nie przedstawił w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, w jaki sposób Sąd oddalając skargę, naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie mogą bowiem być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym i sądowym (kwestie wydawania zaświadczeń innym osobom, w tym pracownikom urzędów, podawane przez skarżącego, ale niepoparte żadnymi dowodami).

Chybiony jest także zarzut kasatora naruszenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten odsyła do procedury cywilnej w zakresie prowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.c. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a także, jeżeli jest to dopuszczalne.

Zgodnie z art. 133 P.p.s.a w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, (LEX nr 216130) wskazał, że: "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń". Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że protokół powinien zawierać:

1) oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmiankę co do jawności;

2) przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze;

3) czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z przyjętą w orzecznictwie i doktrynie tezą przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że protokół rozprawy winien odzwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu. Wystarczy, jeżeli protokół zawiera jedynie istotne wnioski i stwierdzenia (por. postanowienie NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. I OSK 889/08, LEX nr 552338).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.