Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 46/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22a ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ, GITD), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. (dalej: skarżący, Stowarzyszenie), utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2018 r., odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...], wszczętym na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: uczestnik postępowania, spółka).

Podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257 ze zm.; dalej k.p.a.).

W dniu 7 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] w L. złożyło wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniało istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. GITD odmówił skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...], wszczętym na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W..

W dniu 20 września 2019 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Postanowieniem z [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku GITD utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. Organ podzielił stanowisko, że skarżący nie wykazał, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział Stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek uczestnika postępowania. W uzasadnieniu organ przytoczył cele statutowe Stowarzyszenia określone w § 6 statutu tj.: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób oraz nawiązując do § 7 statutu podkreślił, że powyższe cele, stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem organu cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek [...] sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jest udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...], na której spółka nie posiada jeszcze zezwolenia na wykonywanie przewozów osób. Cele statutowe Stowarzyszenia będą miały zatem związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.

Organ podkreślił, że wskazany przez Stowarzyszenie interes społeczny polegający na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji publicznej należy uznać jedynie za chęć zainteresowania przebiegiem postępowania wszczętego z wniosku innego podmiotu i niedopuszczenie do wydania temu podmiotowi zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...]. Ponadto cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawiony interesom uczestnika. Stowarzyszenie reprezentuje interes wąskiej grupy podmiotów stanowiącej konkurencję na rynku usług przewozów osób. Taki partykularny interes nie może być postrzegany jako działanie w interesie społecznym. Odwołując się do strony internetowej [...], zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych, stwierdził, że linia regularna [...] umożliwiająca przejazd na tej linii bez przesiadek już istnieje i jest obsługiwana przez jednego przewoźnika. Uruchomienie nowych połączeń w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. Zaznaczył również, że w prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zachodzi potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji, bowiem nowe połączenie na linii [...] jeszcze nie funkcjonuje i linia ta jest tworzona zgodnie z przepisami prawa.

Nawiązując do sentencji postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. wskazał, że w jego treści omyłkowo wpisano "[...] sp. z o.o." zamiast "[...] sp. z o.o.", co stanowiło oczywistą omyłkę pisarską w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., która nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stowarzyszenie w całości zaskarżyło postanowienie GITD z [...] października 2018 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

- art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.;

- art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., pomimo tego że skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącego organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., dlatego też dokonał nieprawidłowej oceny wniosku i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Zdaniem Stowarzyszenia interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu został wyczerpująco wykazany i jest to przede wszystkim sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Jak podkreślił w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób organ nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; dalej utd) oraz nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia określonych w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych. W okresie kilkunastu lat obowiązywania wskazanych przepisów organ ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co oznacza, że wskazane wyżej przepisy pozostają martwe.

Wobec obawy bezczynności organu w tym zakresie, skarżący wyjaśnił, że dopuszczony do udziału w postępowaniu na prawach strony miał zamiar podjąć czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych.

Skarżący nadmienił, iż pragnie reprezentować szeroko rozumiany interes społeczny, a w szczególności sprawować racjonalną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracyjnych. Wskazał, że jest żywotnie zainteresowany pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższeniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Zaznaczył, że podejmuje wszelkie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji, co ma bezpośredni związek z realizacją przedstawionych celów Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z 4 kwietnia 2019 r. uczestnik postępowania poparł stanowisko organu wynikające z zaskarżonego postanowienia i wskazał m.in., że powoływany przez skarżącego art. 23 ust. 1 pkt 1 utd ma zastosowanie wyłącznie do linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Podniósł także, że przepis art. 8 ust. 4 lit. d rozporządzenia 1073/2009 odnosi się wyłącznie do wpływu na rentowność usług świadczonych w ramach umów o usługi publiczne oraz, że w sprawach o analogicznych okolicznościach faktycznych WSA w Warszawie oddalał skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie GITD z [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] wszczętej na wniosek innego podmiotu – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W..

Sporna na gruncie niniejszej sprawy kwestia możliwości udziału Stowarzyszenia w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem innego podmiotu była już wielokrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 1768/18, VI SA/Wa 1769/18, VI SA/Wa 1770/18, VI SA/Wa 1771/18. Zaprezentowany przez składy orzekające w ww. sprawach pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje. Sąd zauważa jednocześnie, iż znane jest mu odmienne stanowisko wyrażone m.in. w sprawach VI SA/Wa 1797/18 i VI SA/Wa 1775/18, jednakże z uwagi na przytoczoną poniżej argumentację, nie podziela prezentowanej w nich odmiennej oceny prawnej.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek:

- postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

- żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

- za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organy rozpatrujące sprawę ustaliły, że Stowarzyszenie spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (przewoźnika). Natomiast, zdaniem Sądu, nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek. We wniosku o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny skarżący wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. (...) Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10).

Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (v. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

Tymczasem, w ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.. Trudno uwzględnić stanowisko skarżącego opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jego sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Nie dostosowuje on argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie.

W jednym z przywołanych przez skarżącego w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) utd, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Również w skardze Stowarzyszenie szeroko argumentuje, że dotychczasowa praktyka organu, który ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych, oznacza, że wskazany przepis pozostaje martwy, a taki stan faktyczny jest nie do zaakceptowania, mając na względzie zasady praworządności, w szczególności, że wiele linii regularnych ze względu na utratę rentowności, zostało zlikwidowanych.

Zdaniem Sądu, obawy Stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w powyższym zakresie są przedwczesne. Okoliczność tą dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak jest podstaw do doszukiwania się interesu społecznego skarżącego właśnie na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a utd.

Stowarzyszenie nie przedstawiło także innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.

Argumentem takim nie jest przy tym wskazywane przez Stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.

Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.

Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.

Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie.

Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.

Odnosząc się do przesłanki "uzasadnionych celów statutowych organizacji" należy zauważyć, iż cele statutowe Stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu. Według tego zapisu celem działania Stowarzyszenia jest:

- integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób.

- popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych.

- kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób,

- zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Według § 7 statutu powyższe cele, Stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

Jak słusznie uznał organ, który wydał zaskarżone postanowienie, cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej [...]. Ww. spółka jeszcze nie posiada zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na ww. trasie. Zatem cele statutowe Stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na tej linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku złożonym w dniu 23 marca 2018 r., przywołał postanowienia § 6 oraz § 7 pkt. 4 statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśnił, dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jego udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.

Na zakończenie, w ocenie Sądu, nie można również stwierdzić, aby w badanej sprawie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie.

Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Grzelak

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 46/ 19 oddalającego skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018 r. o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia na prawach strony, do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych (dot. trasy: [...] - [...]).

WSA w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu. Stwierdził, że GITD słusznie uznał, iż "[...]" spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" tj. spółki [...] Polska sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast, zdaniem Sądu, "[...]" nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek z tego przepisu

Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu, gdyż uważam, że WSA w Warszawie powinien uchylić, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018 r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodów wskazanych poniżej.

Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. , organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:

– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;

– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;

– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny

Należy zgodzić się z Sądem, że bezsprzecznie w sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek.

Jednakże, za nietrafny należy uznać pogląd Sądu (a wcześniej organu), że żądanie dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym nie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej (jaką bez wątpienia jest skarżące Stowarzyszenie "[...]") a także, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Moim zdaniem, powyższe wynika z wadliwej oceny ustaleń faktycznych w powyższych zakresach, która miała istotny wpływ na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu

Niewątpliwie zagadnienie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w sprawach o charakterze konfliktogennym, w których zachodzi potrzeba sprawowania przez grupy społeczne kontroli nad prawidłowością działań organów administracji publicznej zmierzających do wydania decyzji, mogących w sposób pośredni rzutować na interesy szerszej grupy ludności. Chodzi tu m.in. o takie postępowania jak m.in. sprawy związane z udzielaniem zezwolenia na wycinkę drzew, ustalenie lokalizacji inwestycji ale również sprawy – tak jak niniejsza - związane z udzielaniem zezwoleń na przewóz osób w transporcie drogowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w postępowaniu, do udziału w której aspiruje w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]", winna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Ponadto "[...]", poza przedstawieniem swoich celów statutowych powinien również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego zadań. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków innego niż Wnioskodawca podmiotu (co jest niesporne na gruncie niniejszej sprawy) a za udziałem przemawiałyby jego cele statutowe (tych w sprawie niniejszej nie uznano) i tak organ ma możliwość stwierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego, którego istnienie stanowi trzecią przesłankę warunkująca udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony.

Nie można podzielić stanowiska Sądu (a wcześniej organu), że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek [...] Polska Sp. z o.o. Zauważam, że sam organ przyznaje, iż istnieje już na tej trasie jedna linia regularna obsługiwana przez innego przewoźnika firmę [...] (zezwolenie nr [...]). Jednakże, jak podaje GITD, to sprzyja konkurencji i jest korzystne dla pasażerów, chcących korzystać z usług większej liczby przewoźników. W tym stanie rzeczy zaskakujące jest stanowisko organu wyrażone na gruncie tej sprawy, skoro w innych sprawach (znanych Sądowi z urzędu) prowadzonych z wniosku spółki [...] o wydanie zezwolenia, gdzie póki co inne (konkurencyjne) linie nie istnieją, organ konsekwentnie wyraża pogląd, że dopiero uzyskanie zezwolenia przez [...] stworzy możliwość rozważenia podstaw do oceny interesu społecznego Stowarzyszenia "[...]" na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.

Wedle zapisu określonego w §6 statutu celami Stowarzyszenia "[...]" są integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym. Zgodnie natomiast z § 7 statutu realizacja celów statutowych następuje m.in. przez występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami. Na gruncie tej sprawy wyrażam pogląd, że trudno zaakceptować stanowisko organu, że przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego nie wkracza w zakres działania Stowarzyszenia "[...]". Należy zauważyć, że członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, nie są więc faktyczną konkurencją dla firmy [...]. Moim zdaniem, cele statutowe takie jak popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych czy też kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób są ściśle związane i służą niewątpliwie podwyższaniu jakości i standardu oraz bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co przekłada się na zaspokajanie w tym zakresie, jak się wydaje, oczywistych potrzeb potencjalnych pasażerów mających podróżować na wnioskowanej linii regularnej. Nie można więc uznać za prawidłowe stwierdzenie, że zagadnienia te dotyczą podmiotów funkcjonujących już na rynku usług przewozowych i skupionych w Stowarzyszeniu, a obejmują raczej kwestie o charakterze marketingowym i propagatorskim (v. str. 2 postanowienia z [...] kwietnia 2018 r.). Za nieprzekonywujący należy uznać również pogląd organu zawarty w ww. postanowieniu, że cel Stowarzyszenia jakim jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego nie uzasadnia dopuszczenia "[...]" do udziału w prowadzonym postępowaniu. Przyjęcie założenia, jak uczynił to GITD, że skoro [...] nie świadczy jeszcze usług na danej linii, to nie sposób uznać, że stanowi nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami Stowarzyszenia – oznacza w istocie wykluczenie z góry możliwości przystąpienia tej organizacji do prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Tymczasem kwestia nieuczciwej konkurencji ma szerszy wymiar ponieważ w efekcie godzi również w interes potencjalnych pasażerów tej linii. Wystarczy wskazać, że Stowarzyszenie może bowiem dysponować danymi, które mogą być przydatne organowi dogłębne zbadanie sprawy również w tym zakresie. Tak zresztą "[...]" deklarował w toku postępowania. Organ natomiast z góry założył, że takich informacji od Stowarzyszenia może nie uzyskać oraz w sposób zupełnie arbitralny uznał, że "[...]" reprezentuje partykularny interes wąskiej grupy podmiotów reprezentujących konkurencję spółki [...] a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. W tej sytuacji nie sposób nie zauważyć, że podejmowane przez Stowarzyszenie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, mają bezpośredni związek z realizacją opisanych wyżej celów stowarzyszenia.

Stwierdzenia, że dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania, absolutnie nie akceptuję. Przeciwstawność interesów podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – z jednej strony - oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego niedopuszczalna w świetle art. 31 k.p.a. jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca przewiduje instytucję organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji (tak: wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/09, publikowany w CBOiS). Należy przy tym zauważyć, że negatywna wobec wniosku spółka [...] (uczestnik postępowania) w toku postępowania bazowała w zasadzie wyłącznie na argumencie, że dopuszczenie "Stowarzyszenia" będzie absolutnie spowalniało procedowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Według mnie okoliczność, że członkowie organizacji społecznej posiadają własne interesy, które hipotetycznie mogą kolidować z interesem strony w danej sprawie, nie musi oznaczać automatycznie, że organizacja nie legitymuje się interesem społecznym. Bezrefleksyjna akceptacja takiego stanowiska stawia bowiem pod znakiem zapytania sens istnienia organizacji społecznych, które nierzadko skupiają osoby z danego środowiska lub grupy zawodowej. Z natury organizacji społecznej wynika przecież możliwość uczestnictwa w niej podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw. Do tego trzeba mieć na uwadze, że podmiotowość prawna organizacji społecznej jest niezależna od podmiotowości prawnej poszczególnych członków. W wyroku z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00 NSA uznał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Należy też zauważyć, że wykluczenie a priori uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z uwagi na teoretyczną możliwość wystąpienia kolizji interesów jej członków i interesu strony postępowania godzić może w zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania się /v. art. 12 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji/ uszczegółowioną w przepisach art. 1 ust. 2 i 3 ustawy o Stowarzyszeniach.

/Art. 1. 1. Obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach.

2. W zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.

3. Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych./

Słusznie wskazuje Sąd, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku a przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Tym niemniej, nie podzielam poglądu przedstawionego w zaakceptowanym przez WSA postanowieniu, że Stowarzyszenie "[...]" nie wykazało, iż za uwzględnieniem zgłoszonego żądania przemawia interes społeczny. Według mnie, ze względu na nieostry charakter pojęcia interesu społecznego oraz uprawnienie organu do dokonania swobodnej oceny spełnienia wskazanego kryterium, okoliczności, w których ów warunek należy uznać za zrealizowany, budzą największe kontrowersje.

Z powodów wyżej wskazanych, nie zgadzam się ze stwierdzeniem organu, zaakceptowanym przez WSA, że Stowarzyszenie powinno bardziej rzeczowo wykazać zasadność jego udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona i wnioskujący " [...]" reprezentują przeciwstawne interesy. Niewątpliwie to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek należytego przedstawienia okoliczności faktycznych warunkujących interes społeczny w jej udziale w postępowaniu, niemniej jednak organ administracji publicznej zgodnie z art. 9 k.p.a. może zwrócić się do tej organizacji celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, jako okoliczności mających wpływ na ukształtowanie praw tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. Sprawa wykazania powyższej przesłanki pozostaje otwarta i powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona przez organy ponownie orzekające w sprawie. Sąd (a wcześniej organ) powinien również uwzględnić, że dodatkowo za zasadnością udziału Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu administracyjnym może przemawiać wiedza, fachowość i doświadczenie w tym obszarze tematycznym a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie, czego organ nie zakwestionował. GITD winien również wziąć pod uwagę, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie może przyczynić się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż Stowarzyszenie posiada kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Poprzestanie jedynie na domniemaniu, że Stowarzyszenie zapewne nie przedstawi takich dowodów nie jest, moim zdaniem, przekonywujące.

Konkludując należy wyraźnie podkreślić, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim). Również w najnowszym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących art. 31 k.p.a. wyraża pogląd mocno progresywny (opowiadający się za partycypacją stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym). Wskazuje się, że interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15, wyr. NSA z dnia 13.09.2018 r. w sprawach II OSK 2818/16, II OSK 1253/18, II OSK 609/17, wyr. NSA z 16.05.2018 r. sygn. akt 1500/16).

Z przedstawionych powodów uznaję za celowe złożenie niniejszego zdania odrębnego.