Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 620/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2015r. (zwanej dalej: "decyzją nadzorowaną"), Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: "Dyrektor OT ARR"), udzielił A. K. (dalej: "Skarżący", "Strona", "Producent") wsparcia w łącznej kwocie [...] EUR, przeliczonej na kwotę [...] zł za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw". Płatność zrealizowano w dniu [...] września 2015 r.

Skarżący dokonał operacji wycofania z rynku jabłek (od [...] marca do [...] maja 2015 r.) po uprzednim złożeniu powiadomienia o zamiarze wycofania z rynku jabłek i wniosku o przyznanie wsparcia z tego tytułu.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ"), decyzją stwierdził nieważność decyzji powołanej wyżej decyzji Dyrektora OT AR z [...] sierpnia 2015 r. w sprawie częściowego udzielenia wsparcia. Stwierdził bowiem, że producent nie był uprawniony do otrzymania wsparcia z uwagi na to, że był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...] sp. [...], realizującej program operacyjny. Wypłata środków zarówno producentowi jak i ww. organizacji, której był członkiem, i która również uczestniczyła w mechanizmie dalszych nadzwyczajnych środków wsparcia nosiła zatem znamiona podwójnego finasowania. Zdaniem Prezesa ARiMR, decyzja nadzorowana jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 284, z 30.09.2014. str. 22 ze zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1031/2014"), oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. poz. 1468 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzenie RM z dnia 23 października 2014 r."

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący postawił szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 7 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i nie zgromadzenie w aktach sprawy całości dowodów, a tym samym nieudowodnienie okoliczności dotyczących przeprowadzenia audytu przez Komisję Europejską, jego ustaleń, zaleceń i stanowiska strony polskiej, będących okolicznościami w zakresie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności;

- art. 8 i 9 kpa poprzez niezamieszczenie w aktach sprawy dokumentów dotyczących przeprowadzenia audytu przez Komisję Europejską i uniemożliwienie Stronie zapoznania się z tymi dokumentami;

- art. 77 i 107 kpa poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niepodanie uzasadnienia faktycznego w zaskarżonej decyzji. w zakresie dotyczącym:

a) ustaleń audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w dniach [...] _ [...] września 2016 r. i zaleceń poaudytowych:

b) stanowiska ARR i ARiMR prezentowanego w trakcie przeprowadzania audytu oraz ostatecznego stanowiska strony polskiej co do ustaleń audytu i zaleceń poaudytowych Komisji;

- art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie Stronie wypowiedzenia się w stadium sprawy dotyczącym jej rozpoznania, ze względu na krótki termin określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a także uniemożliwienie Stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji w całości, jak również podtrzymał wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. o przeprowadzenie wymienionych we wniosku dowodów.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "MRiRW" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] grudnia 2019r., gdyż nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podtrzymał przy tym stanowisko tego organu uznając je za własne, że decyzja nadzorowana dotknięta jest wadą prawną, polegającą na rażącym naruszeniu przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z dnia 23 października 2014 r., z uwagi na to, że Skarżący będąc członkiem organizacji producentów, która realizowała program operacyjny (o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013"), nie był uprawniony do udziału w mechanizmie dalszych nadzwyczajnych środków wsparcia.

Minister nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, że doszło do rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 1031/2014 w związku z tym, że wypłata środków przyznanych na podstawie decyzji nadzorowanej nosiła znamiona podwójnego finansowania. Podkreślił, że prawidłowe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 23 października 2014 r. wyklucza możliwość uzyskania wsparcia w ramach mechanizmu dalszych nadzwyczajnych środków, przez producentów będących członkami organizacji producentów realizującej program operacyjny, zarówno w przypadku, gdy organizacja ta brała udział w tym mechanizmie, jak i w przypadku, gdy w nim nie uczestniczyła.

W skardze na omówioną wyżej decyzję Ministra, pełnomocnik Skarżącego występując m.in. o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego postawił następujące zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 ze zm.; dalej "Kpa", poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i nie zastosowanie art. 138 pkt 2 Kpa w wyniku utrzymania w mocy decyzji Nr [...] Prezesa z [...] grudnia 2019 r. (decyzji organu I instancji), braku jej uchylenia przez organ odwoławczy w całości oraz braku orzeczenia co istoty sprawy poprzez umorzenia postępowania I instancji w całości, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 7 kpa, w szczególności w zakresie zasady prawdy obiektywnej - poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i nie zgromadzenie w aktach sprawy całości dowodów w zakresie faktów dotyczące przeprowadzania w dniach [...].09.2016-[...].09.2016 r. audytu przez Komisję Europejską, treści jego ustaleń, zaleceń i stanowiska strony polskiej, mających istotny wpływ na przyjęcie interpretacji przepisów, na podstawie których stronie została przyznana pomoc finansowa,

- art. 8 kpa poprzez naruszanie zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania — w wyniku niezamieszczenia w aktach sprawy dokumentów dotyczących przeprowadzania audytu przez KE, jego ustaleń i zaleceń, na które powołuje się organ I instancji, a które nie są stronie znane, i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z tymi dokumentami, co tym samym powoduje naruszanie przez organ I instancji art. 9 kpa;

- art. 10 kpa - poprzez uniemożliwienie stronie przez organ I instancji wypowiedzenia się w stadium sprawy dotyczącym jej rozpoznania, ze względu na krótki termin określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, w wyniku tego, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - nie zawiadamiając strony o zakończeniu postępowania; tym samym nie został w ramach postępowania w I instancji spełniony (w zakresie powołanych dowodów) warunek udowodnienia okoliczności faktycznych podany w art 81 kpa;

b) art. 7, 8, 10, 77 i 107 Kpa - poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego i nie zgromadzenie w aktach sprawy całości dowodów w zakresie ustalenia faktów dotyczących przeprowadzania audytu przez KE, jego ustaleń, zaleceń i stanowiska strony polskiej, w tym treści tych dokumentów, które może mieć istotny wpływ na przyjęcie interpretacji przepisów, na podstawie których Skarżącemu została przyznana pomoc finansowa, w wyniku czego organ II instancji nie zgromadził i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, bezpodstawnie przyjmując, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dowody te, w tym treść ustaleń KE, zaleceń audytowych i stanowiska strony polskiej, nie mają znaczenia, przy czym nie uzasadnił w sposób dostateczny i pełny swojego stanowiska;

c) art. 136 Kpa - poprzez negatywne rozpatrzenie wniosku strony, złożonego w uzupełnieniu odwołania, o uzupełnienie dowodów o:

- ustalenia audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w dniach [...].09.2016-[...].09.2016, w tym zalecania poaudytowe,

- stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w tej kwestii w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej, bezpodstawnie przyjmując, że dowody te, w tym treść ustaleń KE, zaleceń audytowych i stanowiska strony polskiej, nie ma znaczenia do rozpatrzenia odwołania, w sytuacji gdy najprawdopodobniej z dokumentów tych wynika, że stanowisko strony polskiej wskazywało na zgodność polskich przepisów i postępowania organów poznających pomoc z przepisami UE, na brak sytuacji podwójnego finansowania w przypadku udzielenia pomocy członkowi grupy i grupie producentów owoców i warzyw, na inne (nie te same) owoce i warzywa nie wprowadzone do obrotu oraz na wątpliwości co do wykładni przepisów UE i przepisów polskich w tym zakresie, co potwierdza fakt, że przepisy polskie w świetle przepisów UE mogły być różnie interpretowane, a zatem przyznanie pomocy Skarżącemu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa;

d) art. 10 i 81 Kpa - poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do dowodów wymienionych w lit. c przed wydaniem decyzji;

e) naruszenie art. 156 5 1 pkt 2 Kpa - poprzez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji w której gdyby organ II instancji przeprowadził postepowanie bez naruszeń określonych w lit. a)-d), w tym zgromadził i rozpatrzył dowody wnioskowane przez Skarżącego, doszedłby do wniosku, że przepisy prawa materialnego, na podstawie których przyznano skarżącemu pomoc nie są oczywiste w każdym stanie faktycznym i mogą być różnie interpretowane - zwłaszcza w stanie faktycznym, w którym członek grupy najpierw złożył wniosek o przyznanie pomocy, a następnie wniosek taki złożyła grupa, a co za tym idzie, że w takim stanie faktycznym decyzja Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie naruszała prawa w sposób rażący;

f) art. 7a Kpa - poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie istotnych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w wyniku błędnego przyjęcia, głównie wskutek nie zgromadzania i nie rozpatrzenia wszystkich istotnych dowodów w sprawie, w tym wnioskowanych przez skarżącego, że takie wątpliwości nie zachodzą w nieniniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego - to jest § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, z póżn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem RM", poprzez błędne przyjęcie, że brzmienie tego przepisu jest jasne i jednoznaczne i nie może być różnie interpretowane, w tym również w kontekście przepisów UE, oraz że obejmuje swym zakresem również przypadek, w którym członek grupy najpierw złożył wniosek o przyznanie pomocy, a następnie wniosek taki złożyła grupa, a co za tym idzie, że w takim stanie faktycznym decyzja Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie naruszała prawa w sposób rażący;

3) naruszenie art. 156 5 2 Kpa — poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej przez organ II instancji wobec możliwości odwrócenia jej skutków ponieważ istnieja przepisy prawa, na podstawie których możliwe jest zniesienie nadanego Stronie prawa do otrzymania wsparcia i odzyskania środków wypłaconych na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. , pomijając zupełnie, że:

a) nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności,

b) zakres znaczeniowy pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się wyłącznie do skutków wywołanych bezpośrednio przez decyzję podlegającą weryfikacji,

c) w świetle art. 59 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U poz. 624 ze zm.) brak jest możliwości prawnej zakończenia postępowania wszczętego powiadomieniem Skarżącego [...] złożonym dnia [...] lutego 2015 r. oraz wnioskiem Skarżącego o przyznanie wsparcia [...] złożonym dnia [...] lipca 2015r., w przypadku stwierdzenia nieważności Dyrektora Oddziału Trenowanego Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Jednocześnie, pełnomocnik Skarżącego wystąpił z wnioskiem dowodowym o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., na rozprawie, dowodów z dokumentów zawierających:

1) ustalenia audytu Komisji Europejskiej zrealizowanego przez audytorów Komisji Europejskiej przeprowadzonego na mocy art. 52 rozporządzenia Parlamentu i Rady UE nr 1306/2013, w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy [...]) przeprowadzonego w dniach [...].09.2016-[...].09.2016, w tym zalecania poaudytowe,

2) stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w tej kwestii w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej

- przy czym wnoszę o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do złożenia tych dowodów w Sądzie, gdyż Skarżący nimi nie dysponuje, organ II instancji nie uzupełnił materiału dowodowego o wnioskowane dowody, mimo wniosku Skarżącego złożonego przez jego pełnomocnika w ramach uzupełnienia odwołania; ponadto dokumenty te nie zostały udostępnione Skarżącemu mimo jego wniosku o ich udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej;

- fakty podlegające udowodnieniu:

- treść ustaleń audytu KE i zaleceń poaudytowych KE dotycząca interpretacji przepisów UE i przepisów polskich, stanowiących podstawę przyznania i wypłaty pomocy finansowej Skarżącemu,

- treść stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prezentowane w tej kwestii w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowiska ostatecznego strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej, w tym w szczególności w zakresie stanowiska strony polskiej, które prawdopodobnie wskazywało: na zgodność polskich przepisów i postępowania organów poznających pomoc finansową z przepisami UE, na brak sytuacji podwójnego finansowania w przypadku udzielenia pomocy członkowi grupy i grupie producentów owoców i warzyw, na inne (nie te same) owoce i warzywa nie wprowadzone do obrotu oraz na wątpliwości co do wykładni przepisów UE i przepisów polskich w tym zakresie, co potwierdzi fakt, że przepisy polskie w świetle przepisów UE mogły być różnie interpretowane, a zatem przyznanie pomocy Skarżącemu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167), sprawowana jest w oparciu

o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie,

że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę

do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] lipca 2020 r., wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2405/15, publ. CBOSA). Nadto prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Przenosząc powyższe rozważaniana grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna Dyrektora OT AR z [...] sierpnia 2015r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność

i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2015 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym wniosku strony

o przyznanie wsparcia zastosowanie znalazły przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2015 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w tórym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej

w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).

Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od [...] października 2007 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw [...] Sp. [...], która w latach 2016-2018 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia ([...] lutego 2015 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję (od [...] marca do [...] maja 2015r.) oraz składania wniosku ([...] lipca 2015 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Co istotne skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że na warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2007 r.

W tym miejscu warto zauważyć, że organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wynika ponadto, że w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi [...] ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi [...] ton.

Jednocześnie skarżący jako członek spółki [...] powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie strony zawarte w skardze, że wypełnił wszystkie wymogi dla uzyskania wsparcia.

W ocenie Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2016 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister co podkreślić należy, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2015 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne, spójne i oczywiste. Negatywnie należy ocenić zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.

Sąd podziela przy tym ustalenia Ministra, że prawidłowe odczytanie

i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM

z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania. Art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.

Dla wyniku sprawy nie miała znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie wsparcia w pierwszej kolejności złożył skarżący, a następnie organizacja, której był członkiem. Fundamentalne znaczenia ma bowiem to, że zarówno w powiadomieniu

o zamiarze wycofania z rynku jabłek, jak i we wniosku o przyznanie wsparcia skarżący poświadczył nieprawdę wskazując, że jest producentem indywidualnym, niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Ta okoliczność jest zaś niesporna. Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie więc wskazał i zaakcentował, że z uwagi na fakt, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zauważenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., I OSK 1280/08, publ. CBOSA).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 107 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wyczerpujący i zrozumiały przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również powołał podstawę prawną, nie wykraczając poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zawiera również wyczerpujące uzasadnienie, spełnia wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2015 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2015 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 014 r.

Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wszystkie one dotyczyły niedołączenia do akt sprawy dokumentów

z przeprowadzonego w dniach [...] września 2016 r. – [...] września 2016 r. audytu Komisji Europejskiej w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014-2016 oraz stanowiska ARR ARiMR. Omawianej dokumentacji dotyczył także zgłoszony w skardze wniosek dowodowy strony. Wyjaśnić więc należy, że dokonane w toku audytu ustalenia niewątpliwie stanowiły przyczynę wszczęcia szeregu postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających wsparcie za wycofacie jabłek. Dokumenty audytowe nie stanowiły jednak podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie. Nie była na nich oparta także dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja prawna. Ich treść, z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie była istotna.

Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony.

Nie ma również racji skarżący zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie występowały bowiem organy orzekające ani Sąd nie wskazywały, w stanie faktycznym sprawy niniejszej, na trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Skarżący już na etapie składania powiadomienia o zamiarze wycofania z rynku jabłek nie był uprawniony do uzyskania wsparcia. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała więc tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko, typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). "Problemy interpretacyjne" (a raczej niejednoznaczność przepisów dotyczących wsparcia), na które powołuje się skarżący nie dotyczą stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej, a sytuacji w której zmiana statusu strony następuje w trakcie trwania mechanizmu pomocowego.

W sprawie nie naruszono także art. 10 i art. 81 k.p.a. Wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, wszystkie opubl. w CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy, Prezes ARiMR poinformował Stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji do prawa możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Strona nie podjęła żadnych działań w celu wydłużenia wskazanego przez Prezesa ARiMR 7-dniowego terminu do dokonania powyższych czynności. Skarżący miał przy tym możliwość przedstawienia swojego stanowiska w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, podtrzymała również wiosek o uzupełnienie dowodów wyrażony w piśmie z [...] grudnia 2019 r., jednakże nie wykazała, że niewłączenie tych dowodów do akt sprawy i ich nierozpatrzenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U.

z 2017 r., poz. 624 ze zm.) Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 45 ww. ustawy

z dniem 31 sierpnia 2017 r. zniesiono Agencję Rynku Rolnego i Agencję Nieruchomości Rolnych, a z dniem 1 września 2017 r. utworzono Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W związku z powyższym, zgodnie z art. 59 ww. ustawy wprowadzającej działania prowadzone przez Agencję Rynku Rolnego są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia zakończenia tych działań, przy czym zadania związane z prowadzeniem tych działań, realizuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Stroną postępowania w niniejszej sprawie od 1 września 2017 r. stał się więc Prezes ARiMR. Powołany przez skarżącego przepis jest przepisem wprowadzającym reguły intertemporalne, a nie przepisem wyłączającym możliwość zakończenia postępowania wszczętego wniosek skarżącego o przyznanie wsparcia. Powołany przepis nie wyłącza możliwości kontrolowania decyzji zapadłych w poprzednim stanie prawnym z punktu widzenia nieważności.

Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.