Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 a, art. 64 e, art. 64 b § 1, art. 134 § 1, art. 153, art. 170, art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2 , art. 136 § 1, art. 107 § 3, art. 7, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Prezes Wód Polskich (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624, ze zm., dalej "p.w."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania S N, od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej jako "Dyrektor ZZ WP w [...] ", "organ I instancji") z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]nakładającej na S N obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – odcinka rowu R-WŁ3, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] , gmina [...], powiat [...],– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 21 listopada 2017 r., K K, dzierżawca działki o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] , poinformował Starostę [...] o uporczywym zasypywaniu rowu melioracyjnego na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Natomiast pismem z dnia 25 stycznia 2018 r., do Starosty [...] zwrócił się S K, właściciel działki o nr ewid. [...]obręb [...], gm. [...], z żądaniem wydania decyzji merytorycznej w sprawie nałożenia na S N obowiązku przywrócenia urządzenia wodnego - części rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb [...], gm. [...]. Starosta [...] przekazał pisma do rozpatrzenia zgodnie z właściwością przez Dyrektora ZZ WP w [...] który od 1 stycznia 2018 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, stał się właściwym organem w zakresie pozwoleń wodnoprawnych. W niniejszej sprawie wywiązał się spór kompetencyjny pomiędzy starostą a dyrektorem zarządu zlewni, w wyniku którego postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II OW 190/18 uznano, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy z wniosku K K jest Dyrektor ZZ WP.w [...].

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] pismem z 29 kwietnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu R-WŁ3, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina [...], będącej własnością S N, a także o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, S N poinformował, że pomiędzy stronami toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte przez Starostę [...]w 2012 r., w sprawie wydano decyzję nakazującą przywrócenie rowu, a decyzja została uchylona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Ostatnie czynności w sprawie wykonano w 2014 r., a decyzja nie została wydana. Następnie pismem z dnia 29 maja 2019 r S N, po zapoznaniu się z aktami sprawy, zawnioskował o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden rów, a on nie dokonał na działce żadnych zmian. Także na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], sąsiadującej z działką S N nie ma rowu melioracyjnego, którym woda mogłaby odpływać.

W następstwie ww. postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]decyzją z dnia [...]września 2019 r. znak: [...] , powołując się na art. 104 oraz art. 107 § 1 – 3 k.p.a. a także art. 64b w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.) oraz art. 397 ust. 1 i 3 pkt 2 w zw. z art. 545 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne:

I. nałożył na S N obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu R-WŁ3, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]obręb [...] , gmina [...], powiat [...], stanowiącej jego własność;

II. ustalił następujące warunki wykonania decyzji: a) odkopanie rowu R-WŁ3 na szerokości całej działki oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], gmina [...] , powiat [...], do parametrów technicznych zapewniających swobodne przyjęcie i odprowadzenie wody, tj. szerokość w dnie 0,4 m, głębokość 1,5 m; b) usytuowanie urządzenia wodnego zgodnie z jego lokalizacją zawartą na mapach ewidencyjnych;

III. ustalił termin wykonania powyższych prac do 3 stycznia 2020 r.;

IV. nałożył na właściciela gruntu, wymienionego w ust. I. decyzji, konieczność pisemnego powiadomienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzoru Wodnego w [...]o rozpoczęciu prac w terminie 7 dni przed ich wykonaniem oraz przekazania informacji potwierdzających realizację ww. prac, nie później niż 7 dni od zakończenia robót;

V. zobowiązał właściciela gruntu do: przestrzegania ustalonego zakresu i terminu wykonywania prac, które nie mogą ulec zmianie bez zgody tutejszego organu, prowadzenia robót z przestrzeganiem przepisów BHP, utrzymywania urządzenia wodnego, tj. rowu R-WŁ3 w należytym stanie technicznym, a także wykonywania prac konserwacyjnych i naprawczych na własny koszt;

VI. zastrzegł, że: decyzja nie uprawnia do dokonywania wycinki drzew i krzewów oraz zmian ukształtowania terenu poza niezbędnymi dla wykonania przedmiotowych prac, za wszelkie szkody związane z realizacją ww. prac odpowiada wykonawca ww. robót, wszystkie prace związane z przedmiotowym pozwoleniem należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, decyzja winna być zawsze dostępna organom kontroli, decyzja nie zwalnia wykonawcy robót z przestrzegania wymagań określonych w przepisach odrębnych.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń wodnych, dlatego właściciel działki zobowiązany jest do utrzymywania we właściwym stanie technicznym oraz konserwacji i remontów urządzeń wodnych, znajdujących się na jego nieruchomości, w celu zachowania ich funkcji. Organ wskazał następnie, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż urządzenie wodne, tj. odcinek rowu R-WŁ3, znajdujący się w obrębie działki o nr ewid. [...] obręb [...] , gmina [...] , powiat [...]- jest wypłycony, przejawia znamiona nieutrzymywanego właściwie, w efekcie czego utracił drożność i nie spełnia swojej funkcji, przyczyniając się do zalewania pobliskich terenów. To zaś, w ocenie organu, miało świadczyć, iż S N nie wykonywał żadnych czynności związanych z utrzymywaniem w dobrym stanie technicznym i konserwacją ww. odcinka rowu R-WŁ3. Organ wskazał, że przedmiotowy rów R-WŁ3, zgodnie z ewidencją jest urządzeniem melioracyjnym i winien cały czas pełnić swoją funkcję, tj. zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W związku z tym, że teren wokół przedmiotowego urządzenia wodnego jest terenem rolnym - rów R-WŁ3 winien spełniać swoja funkcję melioracyjną.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 10 października 2019 r. odwołanie złożył S N, Zarzucił ww. decyzji naruszenie treści art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 64 i 65 ustawy Prawo wodne oraz niepowołanie w decyzji art. 191 i 195 ustawy Prawo wodne. Ponadto, zażądał przeprowadzenia następujących dowodów w sprawie:

• wizji lokalnej z udziałem stron postępowania;

• zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia dowodu wskazującego na datę nabycia nieruchomości położonej w Wiewiórczynie działki o nr ewid. [...] w celu ustalenia przedawnienia roszczenia;

• powołanie biegłego geologa w celu wydania opinii co do celowości przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu R-WŁ3 zlokalizowanego według mapy sporządzonej przed II wojną światową, organ wydający decyzję nie określił jaką funkcję ma przywrócić adresat decyzji.

Odwołujący wskazał, że nie można przywrócić rowu, który nie ma początku ani dalszej części, a także nie zgadza się jakoby naruszył treść art. 64 ust. 1 Prawo wodne z 2001 r., ponieważ otrzymał gospodarstwo rolne w takim stanie w jakim aktualnie wygląda, niczego nie zasypując. W wątpliwość poddał również sformułowanie wymienione w decyzji organu i instancji dot. "urządzeń trwale związanych z gruntem".

W następstwie wniesionego odwołania Prezes Wód Polskich decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi ZZ WP w [...] z [...] września 2019 r. Prezes Wód Polskich wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w trybie art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 64b w zw. z art. 77 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, stąd obowiązkiem organu I instancji było ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługiwał status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto, Prezes Wód Polskich stanął na stanowisku, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy przedmiotowy rów jest wpisany w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, ponieważ będzie to decydowało o funkcji urządzenia melioracji wodnej. W ocenie organu, prawidłowa praca systemu melioracyjnego została zaburzona. Prezes Wód Polskich zgodził się, że odcinek rowu znajdujący się w obrębie działki nr ewid. [...] jest wypłycony, przejawia znamiona nieutrzymywanego właściwie, w efekcie czego utracił drożność i nie spełnia swojej funkcji, przyczyniając się do zalewania pobliskich terenów. Organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie powołano się na art. 191 i 195 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w związku z nowelizacją, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. Prezes Wód Polskich doszedł w konkluzji do przekonania, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest tak istotny i szeroki, że nie jest możliwe przeprowadzenie go przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Sprzeciw od ww. decyzji wywiódł S K, podnosząc naruszenie zasady szybkości postępowania. Skarżący wskazał, że rów R-WŁ3 znajduje się w ewidencji urządzeń wodnych oraz stanowi urządzenie melioracji szczegółowej. Podkreślił, że dokumentacja zebrana w sprawie w sposób jednoznaczny to potwierdza. Skarżący wskazał także osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Wyrokiem z 21 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesiony sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lutego 2020 r. Sąd wskazał, że organ nie zauważył, że przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia wskazuje de facto na to, że postępowanie prowadzące do wydania na jego podstawie decyzji wszczyna się z urzędu wraz z powzięciem informacji o możliwym spełnieniu uregulowanych w tym przepisie przesłanek. Innymi słowy, pismo (wniosek) podmiotu zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie, powinno być potraktowane jako informacja, na podstawie której wszczęto postępowanie, co nie oznacza automatycznie, że nadano temu podmiotowi status strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić, czy przyjęty zakres stron postępowania jest prawidłowy, przy czym brak takiego przymiotu w przypadku którejś z osób nie powinien a priori skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, lecz ewentualnie powinien prowadzić do uchylenia tej decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną postępowania i umorzeniem postępowania I-instancyjnego względem tej osoby. Organ odwoławczy nie wskazał jednocześnie żadnych kryteriów, według których krąg ten winien zostać ustalony, a więc niezależnie od tego, że mógł sam ten krąg ustalić, to nawet przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi niższej instancji, powinien był sprecyzować wytyczne w tym zakresie, czego nie uczynił.

Sąd nie podzielił również wątpliwość organu odwoławczego dotyczących statusu zasypanego rowu oraz kwestii jego wpisu do ewidencji. Organ poddaje niejako w wątpliwość, czy sporny rów służy melioracji, a następnie sam stwierdza w dalszej części uzasadnienia własnej decyzji, że została zaburzona praca systemu melioracyjnego. Organ nie wyjaśnił jednocześnie, czy jego zdaniem, istnieje potrzeba dokonania w zakwestionowanym zakresie jakichkolwiek dodatkowych czynności dowodowych, a jeśli tak, to jakich. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje wewnętrznie sprzeczne.

Na skutek ponownego rozpoznania odwołania S N od decyzji Dyrektora ZZ WP w [...] z dnia [...] września 2019 r., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/20, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz pkt 2 k.p.a, art. 64b ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, decyzję z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] uchylającą w pkt III sentencji decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...]września 2019 r., znak: [...] i w jego miejsce orzekł "ustalić ostateczny termin wykonania obowiązku – do 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna". W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Prezes Wód Polskich opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz powołał treść stosownych przepisów prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że rozpoznając ponownie sprawę, wykonał zalecenia Sądu i wydał rozstrzygnięcie, kierując się przedstawionymi w tym wyroku uwagami.

Organ stwierdził następnie, że w omawianym przypadku prawidłowa praca systemu melioracyjnego została zaburzona. Odcinek rowu R-WŁ3, znajdujący się w obrębie działki o nr ewid. [...], jest wypłycony, przejawia znamiona nieutrzymywanego właściwie, w efekcie czego utracił drożność i nie spełnia swojej funkcji, przyczyniając się do zalewania pobliskich terenów. Organ ponadto wskazał, że co do zasady, właściciel nieruchomości gruntowej jest właścicielem zlokalizowanych na niej urządzeń wodnych, gdyż wszystko co jest częścią składową gruntu, dzieli jego los prawny. Z tym, że w odniesieniu do urządzeń wodnych o charakterze liniowym, czy też położonych na kilku działkach, właściciele gruntów, na których jest zlokalizowane, są właścicielami tych części, które położone są na ich nieruchomości i w tym zakresie zobowiązani są do utrzymywania części urządzenia stanowiących ich własność.

Organ, powoławszy się następnie na ponowną analizę materiału dowodowego oraz wskazania Sądu stwierdził, że niezbędnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz wyznaczenie nowego terminu realizacji prac nakazanych decyzją z dnia [...]września 2019 r., wskazując jako nowy termin wykonania obowiązku - do 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja z [...] lipca 2020 r. stanie się ostateczna. Organ wyjaśnił, że wydłużony czas realizacji prac spowodowany jest okresem wegetacyjnym roślin oraz zbiorem plonów uprawianych roślin. Organ podkreślił przy tym, że należy mieć szczególnie na uwadze określoną rolę, jaką pełni system melioracyjny, i że dla rowów melioracyjnych jest to regulacja stosunków wodnych, a w efekcie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed degradacją oraz powodzią. Organ wskazał także, iż w przypadku nienależytego bądź niewłaściwego utrzymywania urządzenia wodnego, czyli także braku konserwacji, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich w trybie art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, obecnie obowiązującej, z urzędu lub na wniosek, może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

Skargę na ww. decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. wywiódł S N. Postawił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z powodu jego niewykonalności w dacie wydania mającej trwały charakter. Powodem sformułowania ww. zarzutu była okoliczność zmiany właściciela działki w drodze umowy darowizny. Konsekwencją tej umowy zawartej [...] marca 2020 r. S N przestał być właścicielem działki, a tym samym nie może dokonać czynności wskazanej w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że skarżący ma ustalone prawo do renty inwalidzkiej z powodu złego stanu zdrowia; z dniem 4 marca 2020 r. zaprzestał wykonywania działalności rolniczej.

Prawomocnym wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1955/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. Zdaniem Sądu Prezes Wód Polskich, wydając zaskarżoną decyzję, uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy, zasłaniając się lakonicznym sformułowaniem o wykonaniu zaleceń Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku, tak jakby jego treść determinowała sposób załatwienia sprawy przez organ administracji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że rozpatrując ponownie sprawę, wbrew własnym twierdzeniom, organ odwoławczy nie zastosował się należycie do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. Organ przyjął wprawdzie jako podstawę rozstrzygnięcia art. 64b Prawa wodnego, jednak nie wyjaśnił już, czy w kwestii statusu spornego rowu zachodzi konieczność poczynienia dalszych czynności pozwalających na ustalenie jego stanu. Organ, poza zacytowaniem licznych przepisów i lakonicznym stwierdzeniem, że: w omawianym przypadku prawidłowa praca systemu melioracyjnego została zaburzona, a sporny odcinek rowu R-WŁ3 jest wypłycony, przejawia znamiona nieutrzymywanego właściwie, w efekcie czego utracił drożność i nie spełnia swojej funkcji, przyczyniając się do zalewania pobliskich terenów – w zasadzie uchylił się od jakichkolwiek rozważań, które stanowiłyby odpowiedź na zarzuty stawiane przez stronę w odwołaniu. Tymczasem zarzuty te mają konkretny charakter, w szczególności zaś te poddające w wątpliwość faktyczne istnienia spornego rowu, pomimo funkcjonujących zapisów ewidencyjnych oraz argumentacji o braku zgłoszeń dotyczących zalań okolicznych terenów w okresie ostatnich 50 lat. Kwestia ta zdaje się mieć istotne znaczenie dla sprawy i nie może zostać niewyjaśniona. Odwołujący się zawarł nadto w odwołaniu jasno sprecyzowane wnioski dowodowe, w tym m.in. dotyczące powołania biegłego, co do celowości przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Organ jednak ani tego, ani innych wniosków w żaden sposób nie skomentował, tj. nie ocenił, czy zasługują one na uwzględnienie, a jeśli nawet – jego zdaniem – nie było konieczności przeprowadzania żądanych dowodów, to jakie były ku temu powody. Tym samym organ nie tylko naruszył art. 15 k.p.a., ale także uchybił postanowieniom art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które obligowały go do wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, czego zabrakło zwłaszcza w kontekście drugiej z wymienionych kwestii. Tym sposobem stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgormadzonego materiału, co sprzeciwia się treści art. 80 k.p.a. Dodatkowo, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera prawidłowo sformułowanego uzasadnienia faktycznego i prawnego, z uwagi na niepełną realizację oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r. oraz ze względu na nieodniesienie się do treści wniesionego w sprawie odwołania, w tym jego zasadniczych zarzutów i zasadności zgłoszonych wniosków dowodowych.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, iż jest on chybiony. Analiza 64b Prawa wodnego w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że wydawana na jego podstawie decyzja określa obowiązki o charakterze przedmiotowym, w tym sensie, że wiążą się one z konkretnym, nienależycie utrzymywanym urządzeniem wodnym, a nie konkretnym właścicielem gruntu, na którym to urządzenie się znajduje. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, należy przyjąć, że obowiązki wynikające z decyzji, której podstawę prawną stanowi wspomniany art. 64b Prawa wodnego, obciążają każdorazowego właściciela gruntu, na którym dane urządzenie się znajduje. Poczyniona zatem darowizna działki nr [...] nie czyni decyzji o nałożeniu obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego niewykonalną, gdyż wynikający z niej obowiązek "podąża za gruntem" i obciąża obdarowaną nim osobę.

Ponownie (po raz trzeci) rozpoznając odwołanie S N, od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia [...]września 2019 r., Prezes Wód Polskich decyzją z dnia [...]października 2021 r. nr [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...]września 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r., który jest odpowiednikiem art. 64b Prawa wodnego z 2001 r., stroną postępowania o którym mowa w niniejszym artykule jest wnioskodawca, właściciel urządzenia wodnego oraz właściciel wód. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przekładając powyższe na realia przedmiotowej sprawy, organ ustalił, że stronami w toczącym się postępowaniu są: wnioskodawca – S K, będący jednocześnie właścicielem działki o nr ewid. [...]obręb [...], gm. [...], S N - dotychczasowy właściciel działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]będący jednocześnie właścicielem urządzenia wodnego i właścicielem wód., oraz A N - właścicielka działki o nr [...], obręb [...], gm. [...] (na mocy umowy darowizny), będąca jednocześnie właścicielem urządzenia wodnego i właścicielem wód. Ten fakt potwierdza treść księgi wieczystej o nr [...] (https:// [...] , data dostępu: [...] 10.2021 r.). KK nie został uznany za stronę postępowania z uwagi na fakt, iż jest dzierżawcą a nie właścicielem działki o nr ewid. [...], obręb [...] , gm. [...] (brak interesu prawnego), nie jest również wnioskodawcą w niniejszej sprawie.

Ponadto organ II instancji wskazał, że ustalenia będące podstawą wydania decyzji I Instancji zostały poczynione z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów. Przede wszystkim, uwagę organu II instancji zwraca określenie przedmiotu postępowania i zbadanie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ustalony decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w [...] dotyczy początkowego odcinka rowu przebiegającego przez działkę o nr ewid. [...]obręb [...], gm. [...]. Obowiązek polega na przywróceniu głębokości do 1,5 m i szerokości w dnie 0,4 m rowu R-WŁ3, którego nienależyte utrzymywanie organ stwierdził. Niemniej jednak w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora ZZ w [...] PGW WP. Wizje lokalne zostały przeprowadzone przez Starostę [...] w dniach 13 kwietnia 2013 r. (protokół z wizji wraz z dokumentacją fotograficzną), 30 listopada 2017 r. (notatka służbowa pracowników Starostwa Powiatowego w [...]) oraz przez Nadzór Wodny w [...] PGW WP w 2019 r. (wydruki wiadomości elektronicznych). Na tej podstawie. Dyrektor ZZ w [...]PGW WP stwierdził, że nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego jakim jest rów, przebiegający przez działkę o nr ewid. [...] obręb [...] , gm. [...] powoduje podtopienia na działce sąsiadującej i wydał decyzję nakazującą odtworzenie rowu w granicy działki o nr ewid[...], obręb [...], gm. [...]. Organem prowadzącym postępowanie w trybie art. 64b jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla budowy rowu, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 64b Prawa wodnego z 2001 r. jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich i ten organ winien prowadzić postępowanie, a nie nadzór wodny. Nie ma prawnej możliwości scedowania jakiegokolwiek elementu rozpatrywania spraw przypisanych do właściwości jednego organu administracji na pracowników drugiego organu administracji - a to właśnie w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Jednostki organizacyjne Wód Polskich występują w porządku prawnym, jako wyodrębniona organizacyjnie część państwowej osoby prawnej, występująca w stosunkach wewnętrznych tej osoby prawnej - natomiast kierownicy tych jednostek organizacyjnych - zarówno dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, dyrektor zarządu zlewni jak i kierownik nadzoru wodnego są samodzielnymi organami administracyjnymi. Zgodnie z treścią przepisu art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2017 r., do postępowania przed wyżej wymienionymi organami stosuje się przepisy k.p.a., natomiast przepis art. 14 ust. 6 Prawa wodnego z 2017 r. wskazuje enumeratywnie jakie sprawy - rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej - należą do właściwości rzeczowej danego organu administracji. Na brak możliwości "upoważnienia" organu do wykonywania przypisywanych mu czynności wpływ mają obowiązujące zasady postępowania administracyjnego warunkujące przebieg postępowania przed danym organem. Chodzi tu przede wszystkim o zasadę bezpośredniości oraz zasadę koncentracji materiału dowodowego.

Następnie Prezes Wód Polskich podkreślił, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym o charakterze liniowym, przebiegającym na odcinku dłuższym niż jedna nieruchomość, a wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem drożności na całej jego długości. Analizując zgromadzony materiał dowodowy oraz ogólnodostępne mapy dostępne na stronie https:// [...] [data dostępu: [...]10.2021], organ wskazał, że rów R-WŁ3 zaczyna swój bieg na granicy działki o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. [...], następnie przebiega przez działki o nr ewid [...],[...],[...],[...],[...][...] (według map przekazanych przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, od działki o nr ewid. [...] rów jest oznaczony jako R-WŁ1), a końcowy odcinek niniejszego rowu uchodzi do jeziora [...]na działce o nr ewid. [...]. Organ I instancji powinien wyjaśnić te kwestie, gdyż charakter przedmiotowego rowu będzie determinował kształt dalszego postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że niniejszy rów jest rowem odpływowym winien podjąć kroki do zbadania stanu rowu na działkach, przez który niniejszy rów przebiega i włączyć do postępowania właścicieli tych działek, jako strony postępowania. Organ I instancji podjął próbę ustalenia stanu rowu w jego dalszym biegu, poza działką o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Z materiału dowodowego wynika, że rów R-WŁ1 jest silnie porośnięty trawą, wypłycony, a jego stan techniczny jest zły. Niemniej jednak te ustalenia zostały poczynione przez Nadzór Wodny PGW WP w [...], a nie Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w [...]. W aktach sprawy brak również informacji o tym, że organ prowadzi postępowanie dot. utrzymywania niniejszego rowu na kolejnych działkach.

Zdaniem organu odwoławczego obowiązek określony w decyzji I instancji tj. odtworzenie rowu jedynie na odcinku przebiegającym przez teren działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], nie zapewni jego prawidłowej i skoordynowanej drożności. Ponadto jest oczywiste, że przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych, po wydaniu stosownej decyzji przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w [...], powinno także przywrócić prawidłowe funkcjonowanie rowu na całej jego długości. Wykonanie zaskarżonej decyzji takiego efektu nie przyniesie.

Nakazanie obowiązku w brzmieniu jak w zaskarżonej decyzji tj. pogłębienie rowu do 1,5 m, bez zapewnienia odpływu, z pewnością zmieni stosunki wodne w obrębie niniejszego urządzenia wodnego podczas gdy art. 64b ustawy Prawo wodne z 2001 r. mówi o "odtworzeniu urządzenia wodnego". Organ I instancji powinien w decyzji precyzyjnie nakazać wykonanie robót niezbędnych do wykonania na dzień wydania decyzji, a przy określaniu zakresów nakładanych obowiązków, powinien oprzeć się na danych, pozyskanych podczas prawidłowo przeprowadzonych oględzin terenu oraz na dokumentach, które szczegółowo i precyzyjnie określają parametry techniczne przedmiotowego rowu na poszczególnych jego odcinkach (aktualne oględziny terenu, analiza wysokościowa terenu, aktualizacja danych i stron postępowania).

Ponadto Prezes Wód Polskich podkreślił, że organ I instancji wskazał w decyzji jedynie dwa parametry rowu do jakich należy go odtworzyć tj. szerokość w dnie - 0,4 m, głębokość-1,5 m. O ile szerokość rowu w dnie została wskazana w Wykazie urządzeń i budowli dla rowu R-WŁ3, to uzasadnienia wymaga wskazana głębokość rowu - 1,5 m, zwłaszcza, że rów R-WŁ1 na kolejnej działce o nr ewid. [...]nosi znamiona nieutrzymywania, jest zarośnięty i wypłycony. Brak pozostałych parametrów takich jak szerokość w koronie, spadek dna, rzędna dna, nachylenie skarp czyni decyzję niewykonalną. Szczegółowe zakresy prac powinny określać, jakie roboty mają być wykonane na danym odcinku rowu, w tym m.in. które drzewa i jaka ich liczba powinna być usunięta przez poszczególnych właścicieli. W związku z powyższym, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić parametry do jakich należy przywrócić przedmiotowy rów.

Organ za chybiony uznał zarzut podważający istnienie rowu pełniącego funkcję melioracyjną na przedmiotowej działce. Przebieg rowu na działce o nrewid. [...] obręb [...], gm. [...]jest niezaprzeczalny czemu dowodzi wypis z ewidencji gruntów wskazujący na udział klasoużytku "W" oznaczającego grunty pod rowami w ogólnej powierzchni działki, obecność rowu w materiałach przekazanych przez ZMiUW we Włocławku, obecność rowu na ogólnodostępnych mapach czy ustalenia z przeprowadzonych oględzin terenu. Natomiast zgodnie z zasadą paremia superficies solo cedit, wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. Zgodnie z powyższą zasadą oraz art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.. Kodeks cywilny, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem. Oznacza to, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem zlokalizowanych na nim urządzeń. Właściciel działki o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...] jest również właścicielem zlokalizowanych na działce urządzeń wodnych, w tym przypadku rowu R-WŁ3, który zaczyna bieg na granicy z działką o nr ewid. [...] , obręb [...] , gm. [...]. Do urządzeń wodnych, zgodnie z definicją wynikającą z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne z 2017 r. zalicza się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy.

Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że słuszny jest wniosek odwołującego się o przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem stron postępowania, gdyż organ prowadzący postępowanie wizji nie przeprowadził. Dyrektor ZZ w [...] PGW WP winien przeprowadzić szczegółowe rozpoznanie przedmiotowego rowu w terenie, określić czy jest on utrzymywany prawidłowo, a jeżeli nie, wskazać do jakich parametrów należy przywrócić przedmiotowe urządzenie. Jedyne dokumenty, które w niniejszej sprawie potwierdzają stan rowu na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], to protokoły z oględzin terenu przeprowadzonych przez Starostę w 2013 r. i notatka służbowa Starosty [...]z oględzin przeprowadzonych w 2017 r. Ustalenie obowiązku odtworzenia urządzenia wodnego na podstawie dokumentów Starosty [...]sprzed 8 lat jest niewystarczająco szczegółowe. Nieutrzymywany przez okres 8 lat rów ulega procesowi zamulenia, zarastania oraz sukcesji roślin w związku z tym konieczny zakres odtworzenia będzie zupełnie inny. Mogło dojść również do sytuacji, w której rów został udrożniony i nałożenie obowiązku odtworzenia rowu nie będzie wymagane. W tym czasie zmianie mogły również ulec stosunki wodne na gruncie. Organ I instancji rozważy również przeprowadzenie ekspertyzy na okoliczność celowości przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w przypadku, gdy wnioski płynące z analizy map i dokumentów będą niewystarczające Organ zatem winien zbadać stan faktyczny przedmiotowej sprawy poprzez ocenę stanu rowu i jego drożności na całej jego długości oraz wyjaśnić, czy szkody powstałe na gruntach sąsiednich spowodowane zalewaniem wodą są przyczyną jedynie działań skarżącego, czy też mają inne, szersze podłoże takie jak nieutrzymywanie rowu i brak odpływu z rowu. Organ powinien również ocenić wpływ ukształtowania terenu na zaistniały stan rzeczy, jego wysokość i spadek z uwzględnieniem nachylenia terenu a także potwierdzić powyższe mapami z uwzględnieniem rzędnych odzwierciedlających spadek terenu. W związku z powyższym organ rozważy wskazaną w odwołaniu konieczność powołania biegłego specjalisty z dziedziny melioracji wodnych w celu wyjaśnienia spornej sprawy.

Pismem z dnia 29 października 2021 r. sprzeciw od powyższej decyzji złożył S K (dalej jako "skarżący"). Podniósł, że cyt: "Obecnie Prezes Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z nieuzasadnionych i nieznanych przyczyn przenosi ją bezzasadnie ponownie do organu I Instancji, podczas gdy przecież zgromadzony już jest pełny materiał dowodowy w niniejszej sprawie niezbędny dla podjęcia decyzji merytorycznej. Wynajdywanie w sposób sztuczny i bez powodu potrzeby ponawiania przez organ I instancji tych samych czynności np: wizji lokalnej na miejscu zasypanego rowu jest chybione, bezcelowe i bezsensowne w sytuacji, gdy w tej sprawie dwukrotnie wizje takie przeprowadzono, a sam S N nie zaprzecza tym faktom. Podobnie nie wiadomo dlaczego zleca się organowi I Instancji badanie całego rowu aż do jeziora [...] , co nie jest przecież przedmiotem tego postępowania, a jest tylko w sposób oczywisty i jaskrawy zbędnym wyszukiwaniem tzw. tematów zastępczych - zlecania czynności na kolejne 10 lat, tak aby uchylić się od podjęcia decyzji merytorycznej - bowiem przedmiotem sprawy jest zasypanie rowu przez S N w odcinku graniczącym z moją działką - co zostało już w tej sprawie wielokrotnie udowodnione. Podobnie ponad wszelką wątpliwość jest udowodnione, że rów znajduje się na mapie i że jest urządzaniem wodnym znajdującym się w ewidencji [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] - Biuro Terenowe w [...]. Chybione jest także twierdzenie, jakoby wizję lokalną organ Wód Polskich w [...] musiał wykonać bezpośrednio i nie mógł jej zlecić na zasadzie pomocy prawnej zgodnie z art. 52 k.p.a. organowi również Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] działającego właśnie na terenie miejsca położenia działki S N - wtedy, a obecnie przekazanej jego córce A N. Tym bardziej, że wizja ta była prawidłowo przeprowadzona i udokumentowana. Organ I instancji działał tu wiec zgodnie z prawem i w oparciu o art. 52 k.p.a.. Wszystkie czynności zlecone organowi I instancji obecnie są kompletnie niepotrzebne i wynikają z jaskrawo widocznej chęci przedłużania i tak już wybitnie długotrwałego postępowania w sprawie, gdzie zasada szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego brzmi jak makabryczny żart, gdyż wszystkie te okoliczności albo są już wielokrotnie udowodnione materiałem zebranym w sprawie albo też są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak jak np. to że jakoby organ I instancji powinien ocenić jakie jest ukształtowanie terenu, kąty nachylenia, wysokość spadku itd. i np. czy szkody powstałe na moich gruntach są jedynie wynikiem działań S N, wskutek zasypania rowu ziemią. Ukształtowanie terenu potwierdzają wizje dwukrotnie już przeprowadzone i bogata dokumentacja w postaci zdjęć wykonanych podczas przeprowadzonych wizji lokalnych. Są w aktach sprawy też i zdjęcia - celowo usypanej grobli przy granicy mojej działki. To się nie zmieniło i nie zmienia się."

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia [...] października 2021 r. nr [...] , uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] nakładającą na S N obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – odcinka rowu R-WŁ3, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2019 .i przekazując Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Prezes Wód Polskich nie naruszył przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazał w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji:

- nałożono na S N obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - odcinka rowu R-WŁ3, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] , gmina [...], powiat [...], stanowiącej jego własność;

- ustalono następujące warunki wykonania decyzji: a) odkopanie rowu R-WŁ3 na szerokości całej działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] , gmina [...], powiat [...] , do parametrów technicznych zapewniających swobodne przyjęcie i odprowadzenie wody, tj. szerokość w dnie 0,4 m, głębokość 1,5 m; b) usytuowanie urządzenia wodnego zgodnie z jego lokalizacją zawartą na mapach ewidencyjnych;

- ustalono termin wykonania powyższych prac do 3 stycznia 2020 r.

W wyniku rozpoznania złożonego od ww. decyzji przez S N odwołania Prezes Wód Polskich wydał dwie decyzje:

- z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

- z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] uchylającą w pkt III sentencji decyzji I instancji i w jego miejsce orzekającą "ustalić ostateczny termin wykonania obowiązku – do 6 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna"., a w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy decyzję I instancji.

Obydwie ww. decyzje organu odwoławczego zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – odpowiednio z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 541/20 i z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn.. akt IV SA/Wa 1955/20.

W tym miejscu podnieść należy, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

Podkreślić należy, ze w uzasadnieniach ww. orzeczeń WSA w Warszawie wskazano, że organ winien wyjaśnić, czy w kwestii statusu spornego rowu zachodzi konieczność poczynienia dalszych czynności pozwalających na ustalenie jego stanu.. Ponadto organ winien ocenić, czy zasługują na uwzględnienie wnioski dowodowe strony skarżącej, a jeśli nawet – jego zdaniem – nie było konieczności przeprowadzania żądanych dowodów, to jakie były ku temu powody. Ponadto wskazano, że organ winien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania odwoławczego oraz odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu

W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej oraz wytycznych zawartych w powyższych rozstrzygnięciach WSA w Warszawie.

Podkreślić należy, że ostatecznie ustalono w zaskarżonej decyzji, że S K, S N oraz A N są stronami niniejszego postępowania..

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że w aktach brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Dyrektora ZZ w [...]PGW WP, gdyż wizje lokalne zostały przeprowadzone przez Starostę [...]oraz Nadzór Wodny w [...] PGW WP w 2019 r., wskazać należy, że, w ocenie Sądu, włączenie ww. dokumentów do akt niniejszego postępowania nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a, ani też art. 7 i ar. 77 k.p.a..

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości - jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie - jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie.

Jednakże z powyższego nie wynika niemożność włączenia do materiału dowodowego ww. dokumentów sporządzonych w postępowaniu prowadzonym przed innym organem. Wskazać należy, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym nie ma zamkniętego katalogu środków dowodowych. Podkreślić także należy, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów, zawarta w art. 80 k.p.a., pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne.

Słusznie jednakże ustalono, że przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym o charakterze liniowym, przebiegającym na odcinku dłuższym niż jedna nieruchomość, a wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem drożności na całej jego długości. Obowiązek określony w decyzji I instancji tj. odtworzenie rowu jedynie na odcinku przebiegającym przez teren działki o nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], nie zapewni jego prawidłowej i skoordynowanej drożności. Słusznie wskazał Prezes Wód Polskich, że organ I instancji powinien w decyzji precyzyjnie nakazać wykonanie robót niezbędnych do wykonania na dzień wydania decyzji, a przy określaniu zakresów nakładanych obowiązków, powinien oprzeć się na danych, pozyskanych podczas prawidłowo przeprowadzonych oględzin terenu oraz na dokumentach, które szczegółowo i precyzyjnie określają parametry techniczne przedmiotowego rowu na poszczególnych jego odcinkach (aktualne oględziny terenu, analiza wysokościowa terenu, aktualizacja danych i stron postępowania). Należy się zgodzić z Prezesem Wód Polskich, że organ I instancji zobowiązany jest ustalić stanu całego urządzenia wodnego tj. rowu R-WŁ3 i R-WŁ1, który, jako jedno urządzenie liniowe (pomimo podziału w ewidencji na dwie części o różnych nazwach) winien być drożny na całej jego długości, gdyż rów jako całość służy celom wskazanym w art. 195 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Ponadto organ I instancji winien określić i uzasadnić wybór parametrów rowu, który należy odtworzyć, oraz winien ustalić, czy zasypanie 5 m początkowego odcinka rowu powoduje zalewanie działki przyległej.

Prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego, że słuszny jest wniosek odwołującego się o przeprowadzenie wizji lokalnej z udziałem stron postępowania, gdyż organ prowadzący postępowanie wizji nie przeprowadził. Dyrektor ZZ WP w [...] winien przeprowadzić szczegółowe rozpoznanie przedmiotowego rowu w terenie, określić czy jest on utrzymywany prawidłowo, a jeżeli nie, wskazać do jakich parametrów należy przywrócić przedmiotowe urządzenie. Zasadna jest także konieczność rozważenia przeprowadzenia ekspertyzy na okoliczność celowości przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w przypadku, gdy wnioski płynące z analizy map i dokumentów będą niewystarczające Słuszne są zatem wnioski organu odwoławczego co do konieczności zbadania stan faktyczny przedmiotowej sprawy poprzez ocenę stanu rowu i jego drożności na całej jego długości oraz wyjaśnienia, czy szkody powstałe na gruntach sąsiednich spowodowane zalewaniem wodą są przyczyną jedynie działań Stanisława Nowak, czy też mają inne, szersze podłoże takie jak nieutrzymywanie rowu i brak odpływu z rowu. Zasadna jest także konieczność oceny przez organ I instancji wpływu ukształtowania terenu na zaistniały stan rzeczy, jego wysokość i spadek z uwzględnieniem nachylenia terenu, co winno zostać potwierdzone mapami z uwzględnieniem rzędnych odzwierciedlających spadek terenu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, to wskazać należy, że opierają się one na twierdzeniu, że wszystkie ww. czynności jakie winien wykonać organ I instancji, są niepotrzebne, gdyż zasypanie rowu przez S N została udowodniona, a działania organu odwoławczego przedłużają postepowanie. W ocenie Sądu zarzuty są bezpodstawne. Prezes Wód Polskich w zaskarżonej decyzji obszernie uzasadnił konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, wykonując w tym zakresie wytyczne zawarte w ww. przytoczonych wyrokach WSA w Warszawie.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.