Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2356/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 15c, 22a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c,

art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji

i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Z. S. w dniu [...] września 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby przed 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce.

Wnioskodawca podał, że w okresie od [...] lipca 1986 r. do [...] lipca 1990 r.

(a więc przez 4 lata i 1 miesiąc) pełnił służbę w Wydziale [...] WUSW

w [...], a następnie po pozytywnej weryfikacji, przez blisko 18 lat (do 15 kwietnia 2008 r.) był funkcjonariuszem Policji. Z. S. podkreślił, że pełniąc służbę w WUSW nie brał udziału w działaniach operacyjnych, wywiadowczych, a jedynie wykonywał czynności administracyjne. Skarżący dodał, że podczas służby w Policji był pozytywnie opiniowany przez przełożonych.

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec Z. S. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby)

i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (np. chwilowy, doraźny, niedługi, nietrwały, okresowy, przejściowy itp.) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania

i obowiązki to funkcjonariusz, który rygorystycznie przestrzega prawa, dyscypliny

i etyki zawodowej, jest wzorowy w działaniu.

Organ dodał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego

i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie

z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób,

w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnięciami

w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że służba skarżącego (od 1 lipca 1986 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, zarówno

w ujęciu bezwzględnym (4 lata i 1 miesiąc) jak i proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby tj. 18%) nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową.

Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej

w pkt 2 tego przepisu, organ podał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby w Policji. Minister dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, rozumianym nie jako potencjalne ryzyko, ale ryzyko rzeczywiste. Świadczy o tym również to, że świadczenie emerytalne skarżącego nie zostało podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu

i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej

i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005 r., poz. 734).

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ustawy. Skarżący nie był wyróżniany, odznaczany, co prowadzi do wniosku, że nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter służby jak i warunki jej pełnienia również nie dają podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Z. S. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Zdaniem skarżącego, nieco ponad czteroletnia służba na rzecz totalitarnego państwa powinna być uznana za służbę krótkotrwałą, skoro stanowiła "kilkanaście procent jego kariery zawodowej".

Skarżący zarzucił ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że ta przesłanka nie została spełniona.

W uzasadnieniu tego zarzutu Z. S. stwierdził, że w powołanym przepisie chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot:

"w szczególności"). Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań, a narażeniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący podkreślił, że pełniąc służbę w Policji miał dostęp do informacji niejawnych, nigdy nie był karany dyscyplinarnie.

Z. S. zarzucił ponadto naruszenie art. 77 w związku z art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, całkowicie dowolną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi administracji wydania decyzji o określonej treści oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 797/20 oddalił skargę Z. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Oceniając rozstrzygnięcie organu, Sąd uznał, że prawidłowo ustalono, że służba skarżącego (od 1 lipca 1986 r. do 31 lipca 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą, tymczasową, podkreślając, że decyzja organu w tym zakresie nie jest dowolna tylko dlatego, że organ powołał się na leksykalne definicje słowa "krótkotrwałość" i nie wskazał, w jakim przypadku przesłanka "krótkotrwałości" służby byłaby spełniona. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo dokonał wykładni tego pojęcia i zasadnie uznał, że służba skarżącego przez okres 4 lat i 1 miesiąca nie jest przejściowa, chwilowa, epizodyczna (stanowiła ok. 17-18% łącznego okresu służby). Jakkolwiek Sąd zgodził się, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, to uznał ewentualną ocenę istnienia tej przesłanki za nieistotną, skoro organ prawidłowo ustalił, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. Z tych samych powodów,

w ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia dla wyniku postępowania ocena zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ponadto Sąd wskazał, że skoro w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych, to nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach. Oceniając zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Sąd stwierdził, że Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie przekroczył granic uznania administracyjnego,

w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca 18% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. S. zaskarżając ten wyrok w całości

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt

I OSK 797/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W ocenie NSA na zasadność zasługiwał zarzutu naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez dokonanie jego błędnej wykładni z pominięciem przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz błędnej wykładni ujętej w punkcie pierwszym tego przepisu przesłanki "krótkotrwałości" pełnienia służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przed przystąpieniem do meritum sprawy, dla lepszego zobrazowania tematyki której dotyczy należało wyjaśnić, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach

i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę

na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa

w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się

z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem

o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, (w oparciu o który to przepis została wydana skarżona decyzja) minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że decyzje wydawane na podstawie powołanego przepisu posiadają charakter fakultatywny i podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji - Minister - ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego podlega kontroli sądu administracyjnego w zakresie nieprzekroczenia granic tego uznania poprzez podjęcie decyzji w sposób arbitralny, poprzez zastosowanie w sprawie niedozwolonych kryteriów lub błędną wykładnię dopuszczalnych w sprawie przesłanek.

Biorąc pod uwagę powyższe, istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ administracji dokonał poprawnej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, czy zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, czy dokonał jego rzetelnej oceny, oraz czy efekty ww. działań znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu

art. 107 k.p.a..

W powyższym wyroku sygn. akt I OSK 797/20 Naczelny Sad Administracyjny dokonał szczegółowej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana no podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa – do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje – w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego – osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań

i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych. Reasumując wykładnia art. 8a powinna uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają

na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu.

NSA wyjaśnił, że ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać

z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

NSA podkreślił, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych

w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem

w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę nie sposób pominąć też tego, iż jeszcze dalej w rozumieniu przepisu art.8a ustawy zaopatrzeniowej poszedł Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 stwierdzając, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania (...). Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku

z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących

w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa

o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań

i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Nadto, co bardzo istotne z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy Sąd kasacyjny podkreślił, że "również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań."

W niniejszej sprawie jak wskazał NSA dokonano błędnej wykładni art. 8a ust.1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", NSA stwierdził, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może

w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie

z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września

1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w pierwszej kolejności nie uznaje za prawidłową oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu oceny tej dokonano niezgodnie

z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym wynosił 4 lata i 1 miesiąc (17% -18%) - długości tego okresu, cały okresu służby skarżącego wynosił 21 lat, 9 miesiące i 15 dni.

W okresie służby na rzecz totalitarnego państwa pełnił służbę przygotowawczą,

a ponadto służba ta charakteryzowała się w istocie pracą administracyjną. Służba przygotowawcza sama w sobie charakteryzuje się pełnieniem je pod nadzorem innego funkcjonariusza i jako taka podlega ciągłej ocenie. Nie przesądzając, czy ww. okres służby na rzecz totalitarnego państwa należy traktować jako krótkotrwały, Sąd wskazuje, że przy ocenie kryterium krótkotrwałości organ powinien mieć na uwadze, że w czasie prac komisji sejmowej nad ustawą zaopatrzeniową postulowano, aby okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący 20% traktować jako krótkotrwały.

Organ wydając decyzję w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem

w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W takim wypadku nawet przy przyjęciu przez organ, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie miała charakteru krótkotrwałego, nie wpłynie to negatywnie na ocenę "szczególnie uzasadnionego przypadku" dopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem

w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia

i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie

i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań

i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem

"w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań

i obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania

w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę.

W świetle powyższego Sąd uznaje, że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwie okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu

i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 grudnia 2020 r. poinformowano strony o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. w trybie ustawy o covid.

-----------------------

14