Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 580/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2007-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 pkt 4, ust. 6, art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
article: § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor sądowy Joanna Brzezińska Protokolant Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego, Nr 18, poz. 258). I. Stwierdza nieważność §§ 5, 10, 13 pkt 2 tiret pierwsze w części dotyczącej przedszkoli, 18, 20, 24, 27, 38, 39 i 40 zaskarżonej uchwały, a w pozostałej części skargę oddala; II. Stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Z. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego

i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia /Dz. Urz. Województwa Lubuskiego Nr 18 poz.258/.

Na podstawie art.93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.1591 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt.4 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270/ Wojewoda zaskarżył w/w uchwałę, zarzucając istotne naruszenie przepisów art.30 ust.5 pkt.4, art.30 ust.6, art.39 ust.3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela /Dz. U. z 2006 r. Nr 97 poz.674 z późn. zm/ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r.

w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy /Dz. U Nr 22 poz.181/ i § 137

w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej /Dz. U. Nr 100 poz.908/ i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Przedmiotową uchwałę Wójt Gminy w dniu [...] r. /data stempla pocztowego /przedłożył Wojewodzie .

W uzasadnieniu skargi organ przywołał art.30 ust.6 Karty Nauczyciela, iż organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu:

1/ wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2/ szczegółowy sposób obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art.35 ust.3,

3/ wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych

i dodatków socjalnych określonych w art.54 o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.

W ocenie organu przepis ten wskazuje zakres delegacji dla organu prowadzącego szkołę do przedmiotowych uregulowań w drodze uchwały rady gminy.

Wojewoda pod adresem uchwały sformułował 7 zarzutów:

1. Uchwała w § 5,10, 20, 24, 27 i 40 określa termin wypłaty "z góry" i "z dołu" poszczególnych składników wynagrodzenia, tj. dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz dodatkowe wynagrodzenie.

Tymczasem ustawa Karta Nauczyciela w sposób jednoznaczny reguluje kwestię terminów wypłat w art. 39 ust. 3 i 4, dlatego też nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli. Wskazane postanowienia uchwały w wymienionych jej paragrafach stanowią powtórzenie regulacji ustawowej i w tym zakresie należy stwierdzić ich nieważność. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 14.X.1999 r. II SA/Wr 1179/98 –OSS 2000/1/17.

2. Zgodnie "z § 5 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu – do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

- stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art.1 ust.1 i 1a Karty Nauczyciela", zwane dalej szkołą albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły.

- sprawowanie funkcji

a/ wychowawcy klasy

b/ doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta

c/ opiekuna stażu

Tymczasem w § 13 pkt 2 Rada postanowiła przyznać dodatek funkcyjny wychowawcy klasy w przedszkolu.

W opinii Wojewody nauczyciele przedszkoli nie są uprawnieni do otrzymywania dodatku funkcyjnego, a rozszerzenie katalogu osób uprawnionych do tego dodatku jest istotnym naruszeniem prawa.

Ramowy statut dla publicznego przedszkola wynikający z § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz. U. Nr 61 poz.624/ dla publicznego przedszkola przewiduje powierzenie poszczególnego oddziału opiece jednego lub maksymalnie dwóm nauczycielom zależnie od czasu pracy oddziału lub realizowanych zadań. Opieka nad tym oddziałem decyduje o treści stosunku pracy. Zajęcia wychowawcze i opiekuńcze realizowane przez nauczycieli przedszkoli odzwierciedlają treść i zakres zadań i obowiązków związanych z zawarciem umowy o pracę w przedszkolu. Zakres tych zadań jest identyczny dla wszystkich osób zatrudnionych w takiej placówce na stanowisku nauczyciela. Oznacza to, że treścią stosunku pracy każdego nauczyciela przedszkola co do zasady i istoty jest łącznie opieka oraz wychowywanie każdego ucznia oddziału przedszkolnego. Zdecydowanie odmienna regulacja dotyczy nauczycieli szkół. W szkołach oddziałem opiekuje się nie nauczyciel, ale nauczyciel wychowawca, a opieka jest dodatkowym zadaniem, bowiem oprócz sprawowanej opieki nad oddziałem w szkole realizuje on również zajęcia dydaktyczne w tejże klasie oraz innych klasach w szkole.

Gdyby przyjąć wykładnię, iż dodatek przysługuje za wychowywanie dzieci w przedszkolu to powstałaby taka sytuacja, że wszyscy nauczyciele przedszkola byliby do niego uprawnieni, a w szkole tylko ci, którym powierzono wychowawstwo klasy .

3. W § 18 uchwały wskazane zostały przypadki, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do przyznanego dodatku funkcyjnego lub kiedy taki dodatek traci.

Zgodnie z art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę ustala wysokość stawek dodatku motywacyjnego, funkcyjnego oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. W ocenie Wojewody organ stanowiący może określać przesłanki uprawniające do dodatku funkcyjnego, ale nie posiada kompetencji do określenia okoliczności, w których ten dodatek będzie cofnięty lub obniżony, bądź kiedy nie przysługuje. Dodatek funkcyjny, jeśli zostaje przyznany, to jest integralną częścią wynagrodzenia nauczyciela, na co wskazuje art.30 ust.1 Karty Nauczyciela i przysługuje nauczycielowi wraz z wynagrodzeniem zasadniczym, a nadto staje się składnikiem wynagrodzenia i umowy o pracę. Zmiany wynagrodzenia na niekorzyść pracownika wymagają wypowiedzenia warunków pracy. W ocenie skarżącego w treści art.30 ust.6 pkt 1 nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego umową.

4. Rozdział V regulaminu dotyczy dodatku za warunki pracy i w ocenie skarżącego uregulowanie to nie wypełnia delegacji ustawowej, gdyż zgodnie z normą wynikającą z art.30 ust.6 pkt.1 Kart Nauczyciela organ prowadzący w ramach regulaminu ustala wysokość stawek oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatku za warunki pracy. Wykaz prac w warunkach trudnych i uciążliwych określony został w § 8 i 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. Wykaz ten jest wykazem zamkniętym, co oznacza, że Rada Gminy ustalając wysokość stawek i szczegółowe zasady wypłacania dodatku, nie jest upoważniona do powoływania innych tytułów do wypłat. Rada Gminy w rozdziale V uchwaliła jedynie wysokość stawek i warunki przyznawania dodatku za trudne warunki pracy, pomijając jednocześnie obowiązek ustalenia stawek i warunków przyznawania dodatku za uciążliwe warunki pracy. Nie określając wysokości tego dodatku Rada nie wykonała w pełni dyspozycji delegacji z art.30 ust.6 pkt.1. Organ uważa, że motywacja Rady wynikająca z braku występowania na terenie gminy uciążliwych warunków pracy o tyle nie ma znaczenia, że Rada nie jest w stanie przewidzieć ewentualnego wystąpienia uciążliwych warunków pracy w ciągu roku uzasadniających przyznanie dodatku za uciążliwe warunki pracy. A uciążliwe warunki pracy stanowią rozszerzenie części katalogu warunków trudnych o dodatkowe stany chorobowe. Brak tego uregulowania pozbawić może nauczycieli dodatku za uciążliwe warunki pracy i stanowi istotne naruszenie delegacji ustawowej.

5. W § 38 Rada Gminy uregulowała zasady wynagradzania nauczycieli za pracę w dniu wolnym od pracy.

Natomiast z treści art.30 ust.5 pkt.4 Karty Nauczyciela wynika, że sposób ustalania wysokości wynagrodzenia za prace w dniu wolnym od pracy ustawodawca powierzył Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rada Gminy zatem wykroczyła poza zakres spraw przekazanych jej do uregulowania w uchwale.

6. W § 39 rada Gminy uregulowała dodatkowe wynagrodzenie nauczycieli za sprawowanie opieki nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach zielonych szkół, prowadzenie zajęć z klasą integracyjną, w nauczaniu integracyjnym /klasy od I do IV/ oraz na pozostałych etapach edukacyjnych. W ocenie skarżącego brak jest delegacji ustawowej dla Rady Gminy dla takiego uregulowania.

Art. 30 ust.6 pkt.3 Karty Nauczyciela dodatkowo zobowiązujący do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone bezpośrednio w ustawie lub w odrębnych przepisach, jest rozstrzygnięciem otwierającym jedynie możliwość regulowania tą uchwałą innych elementów wynagrodzenia, do których samorząd ma upoważnienie na mocy zapisów Karty Nauczyciela lub innych ustaw, a nie dowolnych.

7. Rozdział VII regulaminu dotyczący nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy w ocenie Wojewody winien znaleźć swoje uregulowanie w odrębnej od regulaminu uchwale. Za takim stanowiskiem przemawia to, że uchwała na podstawie art.49 ust.2 Karty Nauczyciela może być podjęta na czas nieokreślony, natomiast regulamin obowiązuje od 1 stycznia do 31 grudnia, a zatem jest podejmowany na czas określony. Ponadto projekt uchwały dotyczący nagród podlega w trybie określonym w art.19 ust.2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz. U. z 2001 r. Nr 79 -0z.854 ze zm./ zaopiniowaniu przez odpowiednie instancje związków zawodowych zrzeszających nauczycieli, natomiast regulamin zgodnie z art.30 ust.6a Karty Nauczyciela podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie Gminy Z. żądanie strony skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały w całości nie ma wystarczającego uzasadnienia prawnego i w jej ocenie większość zarzutów jest niezasadna. Przywołano także wyrok NSA z 19 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 3153/2001, w którym to Sąd stwierdził, iż skoro istnieje możliwość wyodrębnienia postanowień uchwały sprzecznych z prawem, których wyeliminowanie z obrotu prawnego nie doprowadzi do sytuacji, gdy wskutek braku tych zapisów nie będzie możliwe stosowanie uchwały, to istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części, w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady określonej w art.91 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów:

Odnośnie zarzutu I –

Istotnie art.39 ust.3 i 4 Karty Nauczyciela uregulował kwestie dotyczące terminów wypłat wynagrodzeń nauczycieli zarówno co do podstawowego wynagrodzenia jak i co do zmiennych składników wynagrodzenia.. Zakwestionowane w skardze postanowienia § 5,10,20,24,27 i 40 uchwały tych zasad nie powielają. Rada Gminy określając zgodnie z ustawowym upoważnieniem wysokość dodatków oraz warunki ich przyznawania, a także szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia jedynie sprecyzowała – w ramach określenia szczegółowych warunków ich wypłacania – także termin ich wypłaty, przy czym nie doszło do naruszenia zasad określonych przez ustawodawcę w art.39 ust.3 i 4 Karty Nauczyciela .

Stąd tez w ocenie Gminy taki zabieg legislacyjny nie może powodować stwierdzenia nieważności w tej części zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu II –

Dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono określone stanowisko bądź sprawowanie określonej funkcji, a wykaz tych stanowisk i sprawowane przez nauczycieli funkcje uprawniające do uzyskania dodatku funkcyjnego został określony w § 5 rozporządzenia. W wykazie tym została wymieniona funkcja wychowawcy klasy i w ocenie Gminy nie ma przeszkód, aby dodatek funkcyjny został przyznany także wychowawcy w przedszkolu, tak jak uregulowano w § 13 ust. 2, gdyż obowiązki jakie na nim spoczywają są porównywalne z obowiązkami wychowawcy w szkole. W ramach tych obowiązków wychowawca w przedszkolu m.in. prowadzi obowiązkową dokumentację, współpracuje z rodzicami, współpracuje ze specjalistami świadczącymi pomoc logopedyczną, psychologiczną, pedagogiczną, zdrowotną.

Odnośnie zarzutu III –

W ocenie Gminy nie znajduje wystarczającego uzasadnienia podniesiony przez stronę skarżącą zarzut niezgodności z prawem w § 18 uchwały określającego przypadki, w których nauczycielowi nie będzie przysługiwało prawo do dodatku funkcyjnego. Skoro organ prowadzący szkołę został upoważniony do określenia szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku, to tym samym został także upoważniony do określenia przypadków, w których dodatek ten nie będzie przysługiwał. Gmina zwróciła także uwagę, iż podobna regulacja została zawarta w § 3 ust.5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000 r. w sprawie dodatków oraz wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej ..../Dz. U. Nr 83 poz.943/ - w odniesieniu do szkół, których organem prowadzącym szkołę jest organ administracji rządowej.

Odnośnie zarzutu IV –

Podniesiony przez skarżącego zarzut, że Rada Gminy nie wykonała w pełni delegacji ustawowej nałożonej na nią w art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela, gdyż ustaliła jedynie wysokość stawek i warunki przyznawania dodatku za trudne warunki pracy, pomijając ustalenie stawek i warunków przyznawania dodatku za uciążliwe warunki pracy nie znajduje uzasadnienia, bowiem żaden przepis Karty Nauczyciela nie nakazuje, aby uchwalony na tej postawie regulamin w jednym akcie regulował całościowo kwestie wynagrodzenia, innych składników oraz poszczególnych dodatków. Z tych względów brak uregulowania w uchwale kwestii dotyczącej jednego z dodatków do wynagrodzenia nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem pozostałych postanowień dotyczących innych dodatków i nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż z tego względu sprzeczne z prawem są inne postanowienia tej uchwały, a godziłoby to w zasadę wyrażoną w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nieważna jest jedynie uchwała sprzeczna z prawem. Nawet jeśli przyjąć, iż pominięcie to stanowi naruszenie prawa, to nie ma ono charakteru istotnego dającego podstawę do stwierdzenia nieważności aktu w całości. Tym bardziej, że na terenie Gminy Z. do tej pory nie wystąpiły uciążliwe warunki pracy dla nauczycieli, co było powodem odstąpienia od uregulowania w przedmiotowej uchwale tej kwestii.

Odnośnie zarzutu V –

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do § 38 uchwały regulującego kwestię odrębnego wynagrodzenia nauczyciela za pracę w dniu wolnym od pracy Gmina przyznaje, iż ust.1 tego postanowienia w istocie powiela zasadę określoną w § 10 rozporządzenia. Nie mniej uważa że nie jest to istotne naruszenie prawa i nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego §, tym bardziej, iż jest to wierne powtórzenie przepisu rozporządzenia i w związku z tym nie doszło do zmiany intencji prawodawcy.

Odnośnie zarzutu VI-

Nie znajduje także wystarczającego uzasadnienia zarzut niezgodności z prawem § 39 uchwały określającego przypadki, w których nauczycielom przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Zgodnie z art.30 ust.6 pkt.3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę określa wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenie, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Żaden akt prawny nie zawiera regulacji odnoszących się do składników wynagrodzeń, określonych w zakwestionowanych przepisach a mianowicie za:

- sprawowanie opieki nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach zielonych szkół

-za prowadzenie zajęć zatwierdzonych w planie nauczania z klasą integracyjną w nauczaniu zintegrowanym

-za prowadzenie zajęć zatwierdzonych w planie nauczania z klasą integracyjną na pozostałych etapach nauczania.

Skoro zadania oświatowe są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego, to jednostki te mają możliwość przeznaczania na te zadania także inne dochody poza dotacjami budżetowymi, a w ramach konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego organ prowadzący szkołę posiada uprawnienia do samodzielnej polityki płacowej i korzystania z takich elementów tej polityki, które umożliwią osiągnięcie założonych celów publicznych z zakresu edukacji. Dlatego nie można odmówić organowi takich uregulowań w świetle w/w przepisu Karty Nauczyciela, która upoważnia do określenia wysokości i warunków wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, przy czym te inne świadczenia ustawodawca nie zdefiniował co oznacza, iż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi prowadzącemu szkołę swobodę.

Odnośnie zarzutu VII-

W ocenie Gminy nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków specjalnego funduszu określony w rozdziale VII uchwały powinien być uregulowany odrębną uchwałą.

Jeśli się weźmie pod uwagę treść art. 30 ust.6 pkt.3 Karty Nauczyciela, że w regulaminie należy określić wysokość i warunki wypłacania nagród, to zasadnym jest, aby w tym samym akcie uregulować kryteria i tryb ich przyznawania. Zachowany został także tryb uzgodnienia regulaminu ze związkami zawodowymi i dlatego nie można wobec takiego uregulowania podnosić zarzut nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga jest zasadna w znacznej części.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody jedynie co do zarzutu 4 i 7 skargi, natomiast, co do pozostałych zarzutów, uznał je za uzasadnione.

W czwartym zarzucie organ nadzoru wskazuje Radzie Gminy błąd poprzez pominięcie w rozdziale V regulaminu uregulowań dotyczących uciążliwych warunków pracy, czego wymaga art.. 30 ust. 6 pkt 1, w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela i § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181) przy jednoczesnym uregulowaniu zasad i warunków przyznawania dodatków za trudne warunki pracy.

Oceniając to zagadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał kwestię skutków niepełnej realizacji kompetencji prawodawczej i jego zaniechania.

W przedmiotowej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2005 r. I OSK 797/05.

W ślad za tym stanowiskiem "należy stwierdzić, iż naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

W ocenie Sądu skutki takiego zaniechania mogą zostać zmienione przez wydanie dodatkowej uchwały, mającej niejako uzupełniający charakter. Tym bardziej, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela, regulamin jako akt o czasowym okresie obowiązywania (od stycznia do końca grudnia każdego roku) musi uwzględniać przewidywaną strukturę zatrudnienia, a zatem musi brać pod uwagę, iż reguluje materię faktycznie zaistniałą na terenie danej Gminy.

Skoro, jak twierdzi Gmina, na jej terenie nie istnieją uciążliwe warunki pracy nauczycieli wymienione w § 9 rozporządzenia, należy uznać, że ich zaistnienie w ciągu roku kalendarzowego może spowodować nowelizację przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się wykładnią celowościową, zważył, że bardziej dotkliwe skutki mogłoby wywołać stwierdzenie nieważności uchwały w tej części dotyczącej rozdziału V, niż pominięcie uregulowań, co do których przedmiot nie ma miejsca.

Zauważyć także należy, iż brak substratu zaskarżenia, w istocie powodowałby, że skarga byłaby na bezczynność organu, a takiej kompetencji ustawa o samorządzie gminnym dla organu nadzoru nie przewiduje.

W zarzucie siódmym organ uznaje za sprzeczne z prawem uregulowania rozdziału VII uchwały, a dotyczące nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.

W tej mierze Sąd podziela stanowisko Gminy, iż żaden przepis prawa nie nakazuje, aby te kwestie były uregulowane odrębnym aktem prawnym.

Zauważyć należy, iż art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela daje delegację organowi prowadzącemu szkołę do objęcia zakresem regulaminu także wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4 – to jest "nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54". Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego rozdziału regulaminu, tym bardziej, iż zakres uzgodnień ze związkami zawodowymi z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela jest szerszy niż opiniowanie aktu prawnego przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854).

Natomiast Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej: 1. §§ 5, 10, 20, 24, 27 i 40 objętych jej zarzutem I.

W postanowieniach objętych w/w przepisami organ Gminy uregulował w ślad za ustawą – art. 39 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela terminy wypłaty stałych części wynagrodzeń nauczycieli oraz składników wynagrodzeń, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac – to jest "z góry" lub "z dołu".

Stanowi to powtórzenie regulacji ustawowych i jest sprzeczne z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908).

Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legalizacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2761/95 i z 14 października 1999 r. SA/Wr 1179/98).

Należy się zgodzić z komentarzem S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego do zasad techniki prawodawczej, że powtarzanie w akcie wykonawczym uregulowań ustawowych jest zbędne, bo uregulowanie to istnieje, a nadto jest wysoce dezinformujące.

Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (S. Wronkowska, M. Zieliński: zasady techniki prawodawczej Komentarz, W-w 1997 Wydawnictwo Sejmowe).

2. W odniesieniu do zarzutu II dotyczącego § 13 ust.2 uchwały, przyznającego dodatki funkcyjne wychowawcom oddziałów w przedszkolach należy podkreślić, że katalog podmiotów uprawnionych do dodatku funkcyjnego jest kompletny i nie może podlegać rozszerzeniu /§ 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 5 jako wykonanie delegacji z art.30 sut.5 pkt.3 Karty Nauczyciela/.

Skoro uzyskanie dodatku funkcyjnego uzależnione jest m.in. od sprawowania funkcji wychowawcy klasy, to tylko nauczyciel wykonujący dodatkową /poza nauczaniem określonego przedmiotu/ funkcję wychowawcy klasy ma prawo otrzymać dodatek funkcyjny. W przedszkolach nauczyciel wykonuje pracę wychowawczo-dydaktyczną i opiekuńczą łącznie w ramach jednego oddziału przedszkolnego.

Poszczególne oddziały mogą być powierzone opiece jednego lub dwóch nauczycieli zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz. U. Nr 61 poz.624 ze zm./. Charakter wykonywanych przez nauczyciela przedszkolnego czynności wskazuje na to, że czynności te stanowią całość nierozerwalną i sprowadzają się do czynności wychowawczo-dydaktyczno-opiekuńczych i nie można uznać, że wykonuje on poza tymi czynnościami dodatkowo inne .

Z tego powodu Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do niegodności z prawem § 13 ust.2 tiret pierwsze co do dodatku funkcyjnego dla nauczycieli - wychowawców w przedszkolach .

3. W odniesieniu do zarzutu III dotyczącego utraty prawa do przyznanego wcześniej dodatku funkcyjnego z § 18 uchwały - Rada Gminy określiła, iż te dodatki nie przysługują w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w pracy, urlopu dla poratowania zdrowia w okresach w których nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał z innych powodów pełnienia obowiązków, do których przypisane są te dodatki, a jeżeli zaprzestanie obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca – od tego dnia.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zakwestionował tę regulację zarzucając, że jest sprzeczna z treścią art.30 ust.6 pkt.1 Karty Nauczyciela, upoważniającego organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu wysokość i warunki przyznawania dodatków funkcyjnych. We wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do " cofania " dodatku funkcyjnego w sytuacjach opisanych w § 18 uchwały. Materia ta regulowana jest zarówno innymi przepisami ustawy Karta Nauczyciela /np. art.73 ust.5/ jak i kodeksem pracy /art.80 / jako że taki dodatek stanowi integralną część wynagrodzenia nauczyciela, co wskazuje art.3o ust. 1 Karty Nauczyciela i przysługuje łącznie z wynagrodzeniem zasadniczym .

4.W odniesieniu do zarzutu V – to jest uregulowania zakresem uchwały w § 38 materii zastrzeżonej do kompetencji właściwego do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem do spraw pracy na podstawie delegacji z art.30 ust. 5 pkt.4 – Gmina w swojej skardze uznała ten zarzut za słuszny. Ustęp 5 art.30 w zakresie sposobu ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy stanowi delegację dla aktu wykonawczego, który ma wydać Minister. Stąd należało uznać § 38 uchwały za wykraczający poza ustawowe upoważnienie Gminy.

5. W odniesieniu do zarzutu VI – to jest do uregulowania § 39 dodatkowego wynagrodzenia za sprawowanie opieki nad dziećmi wyjeżdżającymi do innych miejscowości w ramach zielonych szkół, za prowadzenie zajęć z klasą integracyjną w nauczaniu zintegrowanym oraz zajęć z klasą integracyjną na pozostałych etapach edukacyjnych to jest wynagrodzenia nie przewidzianego ustawą. W ocenie Gminy podstawą prawną dla tej regulacji jest art.30 ust.6 pkt. 3 Karty Nauczyciela, mówiący o tym, iż organ prowadzący szkołę w regulaminie określa wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach i kompetencję tę należy wywieść z zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu.

Stanowiska tego nie można podzielić.

Zgodnie z art.30 ust.6 pkt.3 ustawy Karta Nauczyciela organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego określa w drodze regulaminu wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Należy zatem podkreślić, że przepis ten dodatkowo zobowiązujący do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone bezpośrednio w ustawie lub odrębnych przepisach, jest rozstrzygnięciem otwierającym jedynie możliwość regulowania tą uchwałą innych elementów wynagrodzenia, do których samorząd ma upoważnienie na mocy Karty Nauczyciela lub innych ustaw. Zatem należy uznać, iż uregulowania § 39 uchwały nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach wobec braku delegacji ustawowej do wprowadzenia w drodze regulaminu powyższych zapisów uchwały. Natomiast samodzielność organów samorządu terytorialnego nie może być dowolnością i musi być umiejscowiona w przepisach prawa.

Zatem i ten zapis należało uznać jako niezgodny z prawem.

Przedmiotem rozważań Sądu był także problem czy wobec stwierdzenia naruszenia prawa w 5 przypadkach słuszne jest żądanie Wojewody do stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Gminy Z. w przedmiotowej sprawie.

Dokonując analizy poszczególnych wadliwych uregulowań należy dojść do wniosku, iż ich wyeliminowanie z obiegu w żaden sposób nie podważa zasadności rozstrzygnięć w pozostałych kwestiach, którym niezgodności z prawem nie można zarzucić.

W tej mierze sąd kierował się także czasowym obowiązywaniem tego aktu prawnego, który wygasa z dniem 31 grudnia 2007 r., a więc za 2 miesiące oraz dużym zakresem uregulowanej prawidłowo materii prawnej związanej z życiowymi sprawami nauczycieli na terenie Gminy Z.

Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, a w pozostałej skargę oddalił na mocy art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/.