Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 249/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 130, art. 134 ust. 1 i 2, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2013 r. sprawy ze skargi P.R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego P.R. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z [...] marca 2012 r. Nr. [...] działajac na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n.), w punkcie I ustalił na rzecz B. i P. R., E. i Z. N., A. B., E. B. oraz M. B. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł w zamian za nieruchomość położoną w B. w gminie R. Nieruchomość ta została wyodrębniona w wyniku decyzji Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2001 roku, nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołujących się. W wyniku owego podziału powstały m. in. parcele przeznaczone na drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność gminy: działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] w obrębie B. Dla przejętej nieruchomości Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W punkcie II zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał podział sumy odszkodowania, dla którego podstawą był udział uprawnionych w prawie własności przejętej nieruchomości. Zgodnie z tym B. i P. R. (udział 6/18) przyznano kwotę [...] zł, E. i Z. N (udział 6/18) kwotę [...] zł, A. B. (4/18) kwotę [...] zł, E. B. (1/18) kwotę [...] zł oraz M. B. (1/18) kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki będace przedmiotem niniejszego postepowania przeznaczone są pod drogi publiczne gminne. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2000r. działki nr [...],[...] i [...] przeznaczone są pod ulice lokalne K2, działka nr [...] stanowi projektowane przejście piesze oznaczone symbolem Kx, działki nr [...] i [...] stanowią projektowane ulice dojazdowe K3 i K4, działka nr [...] przeznaczona jest pod pas drogowy ulicy zbiorczej K1, natomiast działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi gminnej. Mając na uwadze powyższe ustalenia w zakresie wydzielenia działek gruntu nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] pod drogi publiczne gminne, Starosta P. uznał, iż w odniesieniu do w/w. działek będących przedmiotem niniejszego postępowania wstąpił skutek prawny przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n., co oznacza, że z mocy prawa stały się własnością Gminy R.

Ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej było konieczne ze względu na niepowodzenie rokowań prowadzonych w tej kwestii między uprawnionymi, a Gminą R.. Z uwagi na to, że zgodnie z przepisami u.g.n., wysokość odszkodowania określa się w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, Starosta P. powołał biegłego z dziedziny wyceny nieruchomości w osobie E. J. Sporządzony przez nią operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2011 roku stanowił podstawę dla ustalenia sumy odszkodowania należnej odwołującym się w zamian za przejętą prżez gminę nieruchomość. Organ pierwszej instancji oceniając operat jako dowód w sprawie uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, a ponadto został sporządzony zgodnie z wymaganiami art. 175 u.g.n.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się uprawnieni do odszkodowania, którzy wnieśli przeciwko niej odwołanie wskazując, iż różnica między wartością rynkową przejętego gruntu w roku 2012 oceniana np. na podstawie wartości gruntu przyległego czy też cen transakcyjnych, a kwotą ustaloną w kwestionowanym operacie jest rażąco wielka i w oczywisty sposób krzywdząca dla nich jako stron postępowania. Odwołujący się podnieśli, iż doszło do naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. z uwagi na opóźnianie wszczęcia postępowania odszkodowawczego, które doprowadziło do powstania tak wielkiej różnicy pomiędzy aktualną wartością przedmiotowej nieruchomości a wielkością przyznanego odszkodowania.

Wojewoda W. po rozpotrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].12.2012r. Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż procedura przewidziana w u.g.n. zakłada, iż w razie niepowodzenia podjętych rokowań, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Zasady i tryb konstruuje Rozdział 5 u.g.n. (art. 128 - 135). Zgodnie z tym, podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość jest jej wartość rynkowa, przy określaniu której brane są pod uwagę takie czynniki jak rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz ceny aktualnie kształtujące się na rynku nieruchomości. Co istotne, w wypadku gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, co ma miejsce w niniejszym przypadku, wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania tejże decyzji, jednakże według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale. Oznacza to, iż wszelkie zmiany wpływające na wzrost lub spadek atrakcyjności przejętej nieruchomości dokonane po dniu, w którym wydana została decyzja o podziale nie mogą być uwzględnione przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości. Sama natomiast wartość nieruchomości jest, rzecz jasna, określana z uwzględnieniem cen aktualnych w dacie ustalania odszkodowania, albowiem w przeciwnym razie nie byłaby w pełni realizowana zasada ekwiwalentności odszkodowania. Organ odwoławczy wskazał, iż należy przy tym mieć na uwadze regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie), które wskazują, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się natomiast nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1)

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rzeczoznawca majątkowy E. J. oszacowała wartość rynkową nieruchomości kierując się wskazaniami art. 149 — 159 u.g.n., uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W sporządzonym operacie szacunkowym biegła przeanalizowała transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Zgodnie z rozporzadzeniem dopiero w przypadku, gdy określenie wartości nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jej wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4). Biegła przyjęła do metody porównawczej dwanaście lokalizacji przeznaczonych pod drogi publiczne w powiecie poznańskim, w sąsiedztwie inwestycji mieszkaniowych, którymi obracano w ciągu dwóch poprzednich lat. Średnia cena wyniosła 27,47 zł/m2. Rzeczoznawca wskazała na 4 główne cechy nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne i wyznaczyła ich wagę, w ten sposób, że lokalizacji przyznała 30 %, cenności gruntów sąsiednich - 35 %, dostępności infrastruktury technicznej - 15 %, zaś dojazdowi i dostępności do układów zewnętrznych ciągów komunikacyjnych — 20%. Na tej podstawie w operacie przyjęto, iż nieruchomości będące przedmiotem wyceny charakteryzuje dobra lokalizacja, cenność gruntów sąsiednich i dostępność do ciągów, ale przeciętna dostępność do infrastruktury. Ostatecznie biegła wyliczyła, iż 1 m2 przejętych przez Gminę R. gruntów wart jest [...] zł.

Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że operat został sporządzony z zachowaniem wszelkich obowiązujących reguł i przy dołożeniu należytej staranności. Okoliczność, iż wynikająca z niego wartość odszkodowania nie odzwierciedla oczekiwań odwołujących się, nie może w tym wypadku zachwiać wiarygodnością opinii. Rzeczywista różnica w stosunku do cen transakcyjnych nieruchomości sąsiadujących z przejętymi gruntami wynika z dostosowania wyliczeń do rygorów ustanowionych przez u.g.n. i rozporządzenie. Mimo przyjęcia aktualnych cen, na stosunkowo niską wartość nieruchomości wpływ miało uwzględnienie stanu nieruchomości z roku 2001. W ciągu 11 lat. okolica, w której znajduje się przejęta nieruchomość, uległa znacznym przeobrażeniom, które niewątpliwie podwyższyły jej atrakcyjność, a co za tym idzie wpłynęły na wzrost cen nabywanych działek. Jednakże art. 130 ust. 1 u.g.n., którego zarówno biegła jak i orzekające w sprawie organu administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, jasno nakazuje, aby wyceny dokonywać według stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale, a zatem w dacie 15 stycznia 2001 roku. Nie można, także zapominać, że ceny transakcyjne dotyczące nieruchomości drogowych, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należało w pierwszej kolejności przyjąć do porównania w operacie, kształtują się nieco inaczej niż ceny transakcyjne nieruchomości o innym przeznaczeniu. Zdaniem organu odwołaczego zastrzeżeń nie budzą ani zastosowane metody, ani dobór nieruchomości podobnych, ani też procedura ważenia cech. Operat jako czyniący zadość wszelkim wymogom, powinien był stać się podstawą wyliczenia odszkodowania należnego uprawnionym, w związku z czym nie można czynić organowi pierwszej instancji zarzutu z okoliczności, iż się na nim oparł. Tym samym i kwestionowana decyzja wydana została w sposób prawidłowy.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono również, że nie zasługują na uwzględnienie podniesione w odwołaniu zarzuty co do naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a., gdyż postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem interesu stron, zaś wszelkie okoliczności zostały dokładnie wyjaśnione. Starosta P. dołożył równiez wszelkich starań, aby pogłębić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W szczególności widoczne jest to w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, która zawiera skrupulatną i wnikliwą analizę stanu prawnego i faktycznego sprawy. Samo zaś rozstrzygnięcie opiera się na niezależnej, bo wynikającej z opinii biegłego, wycenie nieruchomości dokonanej z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i wskazań staranności zawodowej.

P.R. kwestionujac powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 151 ust. 1 i 154 § 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia polegające na pobieżnym wyjaśnieniu sprawy, a w szczególności bezkrytycznym przyjęciu ustaleń operatu szacunkowego opracowanego przez rzeczoznawcę w dniu 21 listopada 2011 r. Mając powyższe na uwadze skarżacy wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że przyjęty w opracowaniu rynek gmin: M., S., T.P., D. i R. jest zbyt szeroki, by w kontekście bardzo specyficznych nieruchomości drogowych, definiować go, jako rynek lokalny. Rozporządzenie i u.g.n. nie definiują pojęcia rynku lokalnego. Można jednak przyjąć, że charakteryzuje się on stałością i trwałością w danym miejscu. Każde inne miejsce posiada inną specyfikę rynku nieruchomości. Jest on zatem niejednorodny co do cech, jakimi jest definiowany. Każda inna lokalizacja tworzy nowy rynek lokalny. Wobec tego najbardziej trafnym byłoby przyjęcie do porównania w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości transakcje drogami z rynku lokalnego, z lokalizacji nieruchomości wycenianej, czyli miejscowości B. - a co najwyżej z gminy R.. W tych warunkach, stwierdzenie zawarte w operacie szacunkowym, że na rynku lokalnym znaleziono transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi jest tylko w części prawdziwe, ponieważ w gminie R. w obrębie C. miały miejsce tylko dwie takie transakcje, zdecydowanie różnie zlokalizowane od nieruchomości wycenianej. Z kolei, dwie transakcje nie mogą stanowić materiału analitycznego i nie dają podstaw do określenia wartości nieruchomości wycenianej. Wobec powyższego do określenia wartości nieruchomości będacych przedmiotem nienijszego postępowania, należałoby zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, które stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, którymi w przeważającej części są grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dlatego też w oparciu o ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, należałoby ustalić wartość działek wycenianych.

Skarżacy podniósł również, że w operacie szacunkowym dokonano niewłaściwego, błędnego określenia wielkości maksymalnego zakresu współczynników korygujących oraz niedokładnego wyliczenia średniej ceny rynkowej z 12 elementowej próbki transakcji porównawczych. W operacie szacunkowym wyliczono bowiem maksymalny zakres współczynników korygujących na poziomie [...], a powinien on wynosić [...]. Wynika to z prawidłowego podzielenia kwoty [...] zł/m2 (ceny maksymalnej z próbki) przez kwotę [...] zł/m2 (cenę średnią z próbki). Średnią cenę rynkową z próbki, wyceniająca ustaliła na poziomie [...] zł/m2 gruntu, a powinna być [...] zł/m2 gruntu z 12 elementowej próbki transakcji porównawczych. Powyższe błędy spowodowały zaniżenie wysokości odszkodowania o [...] zł.

Zdaniem skarżącego zakładając, że w sprawie zachodziły warunki określone w § 36 ust.1 rozporządzenia, w przedmiotowym operacie szacunkowym dokonano niepełnej analizy gruntów nabywanych pod drogi, poprzez przyjęcie zbyt wąskiego "rynku lokalnego nieruchomości", a co za tym idzie nieodpowiednio dobranej próbki transakcji porównawczych, co mogło doprowadzić do oszacowania niewłaściwej wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, w przedmiotowym przypadku mocno zaniżonej. Jeżeli bowiem grunty nabywane pod drogi powiatu poznańskiego są rynkiem lokalnym, to należałoby objąć analizą jeszcze 10 gmin, a przynajmniej takie gminy, jak S.L., C., K. i K., ponieważ na ich obszarze zawierano transakcje kupna gruntów pod drogi. W latach 2010 – 2011 około 100 nieruchomości drogowych było objętych transakcjami sprzedaży - kupna na obszarze rynku, który stanowią gminy powiatu p. Średnia cena transakcyjna w całym zbiorze transakcyjnym, to kwota [...] zł/m2 gruntu. W operacie szacunkowym uwzględniono jedynie dwanaście transakcji. Wynika stąd, że porównywania dokonano na nieodpowiednio wybranych próbkach transakcji o zbyt duej różnicy pomiędzy ceną minimalną, a maksymalną.

Skarżacy wskazał również, iż w operacie szacunkowym nie przeprowadzono analizy w zakresie ustalenia cech, jak i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości. Niewłaściwe dobranie cech i ich procentowego poziomu, może doprowadzić do niewłaściwej oceny nieruchomości wycenianej, co ma bezpośredni wpływ na jej wartość. Wprawdzie autorka operatu powołuje się na przeprowadzoną analizę, jednak nie zamieszcza jej w operacie szacunkowym.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z podniesionym w skardze zarzutem dotyczącym istnienia omyłki w obliczeniach matematycznych, wskazano, że Wojewoda W. zwrócił się do działającej w sprawie biegłej o sprostowanie operatu szacunkowego. W piśmie z [...] lutego 2013 r. E.J. skorygowała swój błąd rachunkowy i przedstawiła wyniki wyceny uwzględniające obliczenia przy użyciu prawidłowo zaokrąglonej ceny średniej. W rezultacie okazało się, iż wartość rynkowa nieruchomości plasuje się na poziomie kwoty [...] zł, nie zaś, jak początkowo mylnie ustalono, [...] zł. Różnica wynikająca z błędu w obliczeniach wyniosła zatem [...] zł na niekorzyść stron. Omyłka matematyczna, jakiej dopuściła się biegła jest niewątpliwa, a decyzja ustalająca odszkodowanie powinna zostać zmodyfikowana w trybie art. 155 k.p.a., tak aby odzwierciedlać prawidłowe ustalenia w zakresie wartości rynkowej nieruchomości. Trybu tego nie można jednak aktualnie wdrożyć, albowiem jest on konkurencyjny wobec wszczętej uprzednio przez Skarżącego kontroli sądowo-administracyjnej. Nie ma tymczasem podstaw ku temu, aby decyzję Wojewody uchylać i na nowo przeprowadzać postępowanie administracyjne, albowiem nie doszło do żadnych naruszeń w obrębie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności takich, które mogłyby stanowić asumpt do uchylenia decyzji.

W pismie procesowym z dnia 5 kwietnia 2013r. Gmina R. wniosła o oddalenie skargi kwestionując zasadność zarzutów skargi.

Skarżący w piśmie procesowym złożonym w Biurze Podawczym tut. Sądu w dniu 29.04.2013r. i na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku podtrzymał zarzuty skargi i wniół o przeprowadzenie dowodu z opratu szacunkowego sporządzonego w dniu 24.04.2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego B.K., zgodnie z którym wartość rynkowa działek gruntu będacych przedmiotem nienijszego postępowania jest o ponad [...] zł. wyższa niż wynika to z operatu stanowiącego podstawe do ustalenia odszkodowania przyznanego przez Starostę P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Z tego też powodu Sąd na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego B.K.

Przechodząc do zasadniczej części uzasadnienia wskazać należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r. Nr. [...] ustalającą na rzecz B. i P. R., E. i Z. N., A. B., E. B. oraz M. B. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł w zamian za nieruchomość położoną w B. w gminie R.

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Powyższe dotyczy faktu wydania decyzji Wójta Gminy R. z [...] stycznia 2001 roku, nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołujących się na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz przeznaczenia pod drogi publiczne gminne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości B. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2000r. Kwestią sporną jest natomiast kwota ustalonego w sprawie odszkodowania, która jest efektem kryteriów zastosowanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym.

Zgodnie z art. 128 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchmości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości odpowiadającej wartości tych praw. Jak stanowi art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie.

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a.) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o określeniu wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 4.10.2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, oraz wyrok NSA z dnia 4.06.2009 r., sygn. akt I OSK 860/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie szacunkowym oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie.

Podkreślić należy, że zarówno organ jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowane są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia jak i metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również czy jest logiczny i zupełny, czy przyjęte kryteria w okolicznościach danej sprawy są prawidłowo uzasadnione. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten reguluje kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak bowiem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast metoda korygowania ceny średniej stosownie do §4 ust. 2 rozporządzenia polega na przyjęciu do porównania co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Odwołanie się przez prawodawcę do kilkunastu nieruchomości podobnych oznacza konieczność uwzględnienia przynajmniej jedenastu tego rodzaju nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.11.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 726/10, lex nr 750913). Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dla zastosowania powyższej metody istotnego znaczenia nabiera rozumienie samej nieruchomości podobnej, która w art. 4 pkt 16 ugn zdefiniowana została jako nieruchomość porównywalną z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (zob. wyrok NSA z dnia 28.04.2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, baza orzeczeń NSA).

Zwrócić należy uwagę, że określenie "nieruchomości podobne" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z nim pod tym pojęciem należy rozumieć "nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Przepis ten jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, wskazuje porównywalność ze względu na położenie nieruchomości. Tym samym - jak podkreśla NSA - ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wadliwego zdaniem skarżącego przyjęcia do porównania nieruchomości przejętych pod drogi z terenu poza miejscowością B. i Gminy R. wskazać należy, że u.g.n. ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego" rynku nieruchomości. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 537/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, przyjęcie nieruchomości położonych poza miejscowością B. jak i poza gminą R. nie oznacza, iż w przedmiotowej sprawie wadliwie zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia. Tym niemniej powinno to być uzasadnione przez autora operatu szacunkowego, tym bardziej iż z zestawienia wynika, że tylko 2 z 12 nieruchomości wybranych do porównania znajdowały się na terenie gminy R. Powyższego brakuje w sporządzonym operacie szacunkowym. W operacie brakuje również - jak słusznie zauważył skarżący - analizy w zakresie ustalenia cech i określenia poziomu wag cech wpływających na wartość nieruchomości. Autorka operatu powołuje się co prawda na przeprowadzoną analizę, jednak nie zamieszcza jej w operacie szacunkowym. Na k. 11 operatu znajduje się bowiem stwierdzenie, iż wagę cech ustalono na podstawie analizy, brak jest jednak w opinii danych pozwalających na ustalenie, czy wyliczenie jest prawidłowe. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Jeżeli więc w operacie brak było powyższych danych organy mogły zwrócić się do biegłego o uzupełnienie operatu czego jednak nie uczyniły. Powoduje to, iż na obecnym etapie nie można ocenić sporządzonego operatu pod kątem prawidłowości wyliczeń.

Wątpliwości tych nie rozwiewają także uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, w których poza błędnym wskazaniem rzekomo ustalonej przez rzeczoznawcę wartości rynkowej 1 m2 wycenianej nieruchomości, co samo w sobie wskazuje na jedynie powierzchowną lekturę operatu szacunkowego przez organ odwoławczy, brak jest oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń.

Uzasadnienie decyzji jest zaś jej istotnym elementem. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

Wobec powyższego należy dojść do wniosku, że organy I i II instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że operat szacunkowy jest dowodem, który powinien pomóc organowi w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej i jako taki podlega ocenie jak każdy inny dowód. Co więcej, organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach została ona oparta oraz skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej (zob wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.08.2012 sygn. akt II SA/Kr 841/12 LEX nr 1224024). Powyższego organy administracyjne nie uczyniły.

Zgodzić należy się również ze skarżącym, iż sporządzony operat zawiera błędy matematyczne wpływające na wysokość określonego odszkodowania. Błędnie wyliczono bowiem zakres współczynników korygujących (jest [...] a winno być [...]), średnią cenę rynkową z próbki (jest [...] zł./m2 gruntu a winno być [...] zł./m2), Oznacza to, iż ustalone w decyzji odszkodowanie w kwocie [...] przy przyjętych przez biegłego założeniach jest za małe (skarżący określili je przy przyjętych przez siebie wagach cech w tym lokalizacji, cenności gruntów, dostępności do infrastruktury i dojeździe na [...] zł. a biegły w sprostowaniu na [...] zł.). Fakt, iż zostało to przez biegłego skorygowane (zob. pismo 25.02.2013r.) nie oznacza, iż zostało to uwzględnione w decyzji. Korekta została sporządzona bowiem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji a z samej korekty wynika, iż odszkodowanie przy nie zmienionych przez biegłego wagach cech jest większe niż w decyzji. Powyższy błąd oznacza, iż organy obu instancji w niewłaściwy sposób oceniły sporządzoną opinię biegłego będącą podstawą wyliczenia odszkodowania.

Nie można zgodzić się bowiem ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż z w związku ze stwierdzonymi błędami matematycznymi po wydaniu decyzji przez organ II instancji, trybem właściwym do skorygowania wysokości odszkodowania jest tryb wznowienia postępowania. Jest to bowiem jeden z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., a stwierdzone błędy wpływające na wysokość przyznanego odszkodowania nie kwestionowane przez organ odwoławczy świadczą o wadliwym przeprowadzeniu postępowania i wadliwej ocenie samego operatu.

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organy nie dokonały właściwej i pełnej oceny wartości dowodowej wskazanego operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło w niniejszej sprawie do ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego, w formie operatu szacunkowego, sporządzonego wadliwie. W ocenie Sądu wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organy z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, iż stwierdzone braki operatu i błędy matematyczne dyskwalifikują wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Wobec stwierdzonych w tym zakresie braków zarówno operatu jak i uzasadnienia decyzji, weryfikacji prawidłowości operatu nie mógł również poczynić sąd orzekający w sprawie, albowiem wymagało by to posiadania wiadomości specjalnych analogicznych jak te, którymi dysponują rzeczoznawcy majątkowi. Pamiętać nadto trzeba, iż sądy administracyjne nie dokonują własnych ustaleń, a ich rolą jest jedynie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji z uwagi na wady operatu szacunkowego znajdującego się w sprawie ponownie przeprowadzi postępowanie uwzględniając wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ winien uzyskać od rzeczoznawcy niezbędne wyjaśnienia umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości wyników obliczeń ujawnionych w operacie, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.)