Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 320/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Monika Kramek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg D. K. i B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. K. i D. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej J. składającej się z 10 elektrowni GE 25 SL, obejmującej linie kablowe 30 kV wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami) - utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej J. składającej się z 10 elektrowni GE 25 SL, obejmującej linie kablowe 30 kV wraz siecią telekomunikacji energetycznej, drogami dojazdowymi i placami montażowymi oraz fundamentami na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. J. oraz na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. J., gmina D.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] wystąpiła B. K. wskazując, że decyzja ta została wydana m.in. w oparciu o postanowienie nieważnego aktu normatywnego, bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 366/15 WSA w Szczecinie stwierdził nieważność § 30 ust. 3 uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb [...]: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] złożył również D. K. wskazując na naruszenie zapisów "ujętych w uchwale Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].09.2009 roku znak: [...] wydanej przez Wójta Gminy S. oraz naruszenie zasad ujętych w treści art. 35, art. 34, art. 32, art. 33 oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane z 07.07.1994 r."

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda nie podzieli argumentów B. K., co do wadliwości badanej decyzji, wskazując, że w dacie wydania decyzji plan miejscowy (później unieważniony) obowiązywał. W odniesieniu do zarzutów D. K. Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] nie narusza zasad ujętych w przepisach art. 34, art. 32, art. 33 i art. 28 Prawa budowlanego, postanowień planu miejscowego, czy warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sposób stanowiący podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.

Od tej decyzji odwołanie złożyli: B. K. i D. K.

W uzasadnieniu zaskarżonej, opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "GINB") stwierdził, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w k.p.a.

Dalej, organ wskazał na przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Przywołał też art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 1 tej ustawy. Stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że: inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane.

W kwestii zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że działki, na których jest ona realizowana objęte były postanowieniami uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazał, że obszar, na którym znajdują się działki inwestycyjne, w ww. planie miejscowym oznaczony był symbolem RO-2 - tereny produkcji rolnej bez zabudowy, z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych (rozdział 1 § 7 pkt 27 ww. uchwały). Zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 3 ww. planu miejscowego ustala się strefy ochronne od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m. Stosownie do § 30 ust. 2 ww. planu miejscowego w obrębie stref ochronnych zakazuje się lokalizowania miejsc stałego przebywania ludzi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, turystyczną, rekreacyjną oraz zakazuje się lokalizowania budynków mieszkalnych i wymagających szczególnej ochrony, jak szpitale, internaty, żłobki, przedszkola i podobne. Natomiast zgodnie z § 30 ust. 3 ww. uchwały wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń.

Organ zauważył przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2597/15 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 366/15, którym stwierdzono nieważność ww. aktu władztwa planistycznego gminy w zakresie § 30 ust. 3 Uchwały Rady Gminy D. z [...] czerwca 2005 r. nr [...], na całym obszarze, z wyłączeniem działek: obręb C.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb B.: nr ew. [...], [...], [...], [...], obręb K.: nr ew. [...], [...], [...], obręb Z.: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W tym kontekście organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał na panujący pogląd, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji. GINB wyjaśnił, że rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji. Z tych względów stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej organ przytoczył treść art. 34 ust. 1 i 2 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) i wywiódł, powołując przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1490/15, że ustawodawca dopuszcza, mając na uwadze realizację konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować pozwolenie na budowę, mimo niezgodności tego indywidualnego aktu z później uchwalonym aktem prawa miejscowego.

Ponadto GINB wyjaśnił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało określeniem środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację spornego zamierzenie inwestycyjnego, co nastąpiło w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...]. GINB uznał w związku z tym, że nie naruszono rażąco wymagań w przedmiocie mocy jednej elektrowni - 2,5 MW (projektowana - 2,5 MW - Architektura - opis techniczny - s. 14); średnicy turbiny wiatrowej - 100 m (projektowana - średnica łopat wirnika - 50 m - Architektura - opis techniczny - s. 14); liczby łopat - 3 (projektowana - 3 - Architektura - opis techniczny - s. 14); wysokości piasty - 85 m (projektowana - 85 m - Architektura - opis techniczny - s. 14). Inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Urząd Lotnictwa Cywilnego pismem z dnia 11 lipca 2007 r., zaopiniował pozytywnie lokalizację przedmiotowej inwestycji. Również Dowództwo Sił Powietrznych w piśmie z dnia 17 maja 2007 r., nie zgłosiło zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej.

W ocenie GINB decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli pismem dnia 14 stycznia 2019 r. D. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 320/19), zaś pismem z dnia 18 stycznia 2019 r. B. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. VII SA/Wa 321/19).

D. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa wobec nierozpoznania w terminie ustawowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wyjaśnił, że jego działka nr ewid. [...] znajduje się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na działce nr eiwd. [...]. Wyjaśnił, że "zapisy w planie zagospodarowania zezwalają na mojej nieruchomości podobnie jak i też na innych znajdujących się w strefie bezpośredniego oddziaływania elektrowni na zabudowę poprzez odtworzenie istniejącej zabudowy lub wprowadzenie zabudowy związanej z agroturystyką. Występuje więc oczywista sprzeczność, której GINB zdaje się nie dostrzegać".

Zdaniem skarżącego, niezależnie od licznych naruszeń przepisów "prawa szczegółowego", doszło do naruszenia zapisów ujętych w uchwale Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz warunków wynikających z decyzji Wójta Gminy S. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2009 r. Ponadto w ocenie skarżącego naruszono w sposób nieuprawniony wielkość stref ochronnych i zlokalizowano elektrownię na terenie, do którego inwestor "nie miał uprawnień".

Z kolei B. K. zaskarżając decyzję GINB w całości i domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że następcze stwierdzenie nieważności postanowień planu miejscowego, w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że błędne stanowisko organu jest konsekwencją bezrefleksyjnego oparcia się wyłącznie na tezach funkcjonujących w obrocie prawnym orzeczeń w zakresie wpływu stwierdzenia nieważności miejscowego planu na ewentualne stwierdzenie nieważności wydanego w oparciu o niego pozwolenia na budowę, bez jakiejkolwiek weryfikacji sytuacji prawnych w jakich doszło do ich wydania, czy też motywów, które legły u ich podstaw.

Zdaniem skarżącej powołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan faktyczny i prawny w dniu wydania decyzji, pomijają, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego napiło ze skutkiem ex tunc, czego konsekwencją jest bezwzględny obowiązek przyjęcia, że w dacie wydania pozwolenia na budowę regulacja ta nie obowiązywała.

Skarżąca podniosła, że prezentowane przez nią stanowisko, jakoby stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej znajduje oparcie m.in. w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12) gdzie przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz w wyroku NSA z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., postanowił połączyć sprawy o sygnaturach VII SA/Wa 320/19 oraz VII SA/Wa 321/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić postępowanie pod sygnaturą VII SA/Wa 320/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi D. K. i B. K. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę farmy wiatrowej.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan prawny i faktyczny z daty wydanego rozstrzygnięcia. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Specyfiką działania w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. jest bowiem to, że organ staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygane według reguł kasacji. W świetle tych reguł, kasacja nie pogłębia ani rozszerza faktycznej perspektywy sprawy, lecz ma do czynienia z pewną zupełnie ograniczoną ilością uchybień, immanentnie tkwiących w samym materiale sprawy (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2014, s. 651-651). Postępowanie to różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, w którym organ orzeka co do istoty, bowiem w tym postępowaniu organ bada tylko, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; w tym postępowaniu – nadzorczym – organ rozpoznaje sprawę w oparciu o zamknięty materiał dowodowy – według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Rozważania organu dotyczące instytucji nieważności są prawidłowe, nie ma zatem potrzeby by je powtarzać.

Kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę farmy wiatrowej wydana została w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r., który to plan inwestycję taką dopuszczał. WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r. stwierdził nieważność § 30 ust. 3 tej uchwały (przewidującego możliwość odstąpienia od zasad określających strefy ochrony), a NSA wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r. oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ma późniejsze stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w składzie orzekającym podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 - LEX nr 2228008; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 - LEX nr 2189778; z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2868/12 - LEX nr 1575604; z dnia 4 lipca 2017r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 613/11 – CBOSA; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08 - LEX nr 515996) zawierających tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zauważyć należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz.1945) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest aktem prawa miejscowego, to równocześnie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest możliwość odwołania się do zasad wynikających z ustawy zasadniczej, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2), w ramach której wyróżnia się zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się wielokrotnie w zakresie tej zasady podkreślał, że ma ona szczególne znaczenie w sytuacji, w której ma miejsce zmiana dotychczas obowiązujących przepisów, zwłaszcza zaś tych, które znalazły już zastosowanie jako czynnik kształtujący sytuację prawną ich adresatów (wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99) i oznacza zakaz oddziaływania w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92; wyrok z 25 czerwca 1996 r., sygn. akt K 15/95; wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96; wyrok z 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/98; wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98). Również zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00).

Zgodnie zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie prawa. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby zarzucić organowi stopnia podstawowego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), ponieważ w dniu oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym planem miejscowym, akt władztwa planistycznego gminy obowiązywał i brak było przesłanek aby przypuszczać, że stan ten ulegnie zmianie. Organ nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa, tylko dlatego, że istnieje teoretyczna możliwość, że kiedyś przepis ten może zostać unieważniony. Takie działanie naruszałoby w sposób oczywisty obowiązującą zasadę legalizmu.

Zdaniem Sądu w przypadku wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność uchwały lub aktu, to nie organ naruszył prawo, ale miejscowy prawodawca, wydając uchwałę tej treści. Skutek ex tunc sankcji nieważności wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego wobec kontrolowanej uchwały nie może prowadzić do konstatacji, że to organ administracji, wydając na takiej podstawie decyzję, wydał ją "bez podstawy prawnej" lub "z rażącym naruszeniem prawa". Są to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, które powinny ziścić się już w przeszłości, najpóźniej w dniu wydania decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz dla praktyków pod red. E. Klat – Górskiej i A. Mudreckiego; Wyd. ODDK Gdańsk 2018, str. 662). W rozpoznawanej sprawie decyzja w dniu jej wydania nie była dotknięta tego typu wadą. Z powodu upływu czasu nie może tej oceny zmienić sankcja prawna nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego. Dodatkowo można jedynie zauważyć, że wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji wydany został po upływie pięciu lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe nie pozwala przyjąć, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego pociąga za sobą wyeliminowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na budowę. Również za taką oceną przemawia brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Zgodnie z orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości i potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, że należy odmówić stwierdzenia nieważności, powołując się na skutki społeczno-gospodarcze, wówczas, gdyby stwierdzenie nieważności miało dla strony dotkliwe i niczym nieusprawiedliwione konsekwencje. Zdaniem Sądu, skoro organ udzielający pozwolenia na budowę oraz inwestor działali w zaufaniu do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, to tym samym niedopuszczalnym w praworządnym państwie jest przyjmowanie fikcji prawnej, że na skutek wyroku sądu administracyjnego doszło do sytuacji, w której obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stan faktyczny i prawny uznaje się po upływie kilku lat za nieistniejący. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z zasadą pewności obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie nie mogła także znaleźć zastosowania powołana w skardze B. K. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Nie mamy w niej bowiem do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną zależną decyzję tj. decyzję o pozwoleniu na budowę. Mamy natomiast sytuację, w której po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono nieważność uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest decyzją ani innym orzeczeniem. Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność dałby temu wyraz w przepisach prawa (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 163/15).

Nie budzi również wątpliwości, na co wskazał organ, a co wynika z akt sprawy, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie mocy jednej elektrowni, średnicy turbiny wiatrowej, liczby łopat, czy wysokości piasty. Na żadne konkretne naruszenia warunków wynikających z ww. decyzji nie wskazał także skarżący D. K. Natomiast co do zarzutu zrealizowania inwestycji na nieruchomości, do której inwestor nie posiadał prawa dysponowania na cele budowlane, wyjaśnić należy, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W toku postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę inwestor złożył takie oświadczenie. Organy administracji co do zasady nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 764/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w toku postępowania zwykłego tego rodzaju okoliczności nie ujawniły się.

Sąd w tym miejscu wskazuje również, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest zarzut D. K. nierozpoznania w ustawowym terminie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący mógł w odrębnym trybie skarżyć do sądu administracyjnego. Kwestia ta nie może być jednak rozstrzygnięta w niniejszej sprawie i nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów obu skarg stwierdzić należy, że są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.