Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2584/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2187/13 w sprawie ze skargi S.W. i A.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. w sprawie I SA/Wa 2187/13, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi S.W. i A.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] hip. [...], stanowiąca własność B.L. oraz F. i J. małżonków V. (określonych przez organy jako W.) podlegała pod działanie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 259).

Wnioskiem z dnia 14 października 1948 r. B.L. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości za czynszem symbolicznym.

Prezydent m. st. Warszawy orzeczeniem z dnia [...] maja 1950 r. nr [...] odmówił B.L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. [...].

Następnie Naczelnik Dzielnicy Gminy Warszawa - Wola decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...], określoną przez organ jako uzupełniającą do orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. nr [...], odmówił F. i J. małż. V. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. [...].

Po rozpoznaniu wniosku D.W. (następczyni prawnej F.V. oraz J.V.) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r., nr [...] stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] maja 1950 r. i decyzja uzupełniająca do orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1979 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W wyniku wznowienia postępowania w wymienionej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. i:

- odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. w części dotyczącej gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Biura Odbudowy Stolicy, uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy w dniu 8 stycznia 1949 r., wyłącznie na drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi;

- stwierdził, że zaskarżone orzeczenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostało wydane z naruszeniem prawa; - w pozostałej części stwierdził jego nieważność;

- umorzył postępowanie wszczęte przez Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w dniu [...] września 1993r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Gminy Warszawa Wola z dnia [...] kwietnia 1979 r.

2. Po rozpatrzeniu odrębnego wniosku D.W. z dnia 15 stycznia 1993 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Gminy Warszawa - Wola (przekazanego przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] maja 1998 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...], stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Gminy Warszawa Wola z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

3. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2001 r. (złożonym przez pełnomocnika strony - radcę prawnego do Starosty Powiatu Warszawskiego) D.W. wystąpiła o przyznanie odszkodowania w oparciu o treść art. 160 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.). Wniosek ten został nadany w dniu 10 grudnia 2001 r. (wniosek ten został przekazany 21 stycznia 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia (decyzję doręczono pełnomocnikowi D.W. w dniu 30 sierpnia 2002 r., decyzja stała się ostateczna).

4. Wnioskiem z dnia 24 października 2002 r. (data wpływu do organu 28 października 2002 r.) D.W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 160 k.p.a.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że pełnomocnik nie powiadomił jej o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r., natomiast odnosząc się do przedawnienia roszczenia podkreśliła, że pierwszy wniosek był rozpoznawany od marca 2000 r. do września 2000 r., a później toczyło się postępowanie sądowe, więc nie doszło do przedawnienia roszczenia wobec faktu, że pierwszy wniosek został złożony w ustawowym terminie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...].

5. W następstwie zaskarżenia tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 737/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. oraz stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Minister Budownictwa skierował zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. do zmarłej w dniu 28 sierpnia 2004 r. D.W. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być zatem następcy prawni zmarłej. Sąd zobowiązał organ nadzoru, aby rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo ustalił aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

6. W ponowionym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w miejsce zmarłej D.W. do sprawy wstąpili jej spadkobiercy S.W. i A.G.

Odnosząc się do meritum sporu organ stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był organem właściwym do oceny wniosku o odszkodowanie z dnia 12 listopada 2001 r. jedynie w zakresie w jakim wnioskodawczyni wywodziła swoją szkodę w związku z decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r., bowiem to właśnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nadzorczą z dnia [...] lutego 1998 r. dokonał oceny legalności orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r., w wyniku którego w części stwierdził jego nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa.

Decyzja organu nadzoru z dnia [...] lutego 1998 r. została skutecznie doręczona D.W. w dniu 23 lutego 1998 r., zgodnie z art. 43 k.p.a. Tym samym od dnia 23 lutego 2002 r. rozpoczął bieg 3 letni termin, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a. i po upływie, którego roszczenie o odszkodowanie przysługujące D.W. przedawniło się, albowiem w niniejszej sprawie, datą graniczną, po upływie, której wszelkie roszczenia związane ze stwierdzoną wadliwością orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. uznać należy za przedawnione jest dzień 23 lutego 2001 r. Tymczasem wniosek o odszkodowanie został nadany po upływie wskazanego terminu.

Organ podkreślił, że termin przedawnienia wskazany w art. 160 § 6 k.p.a. jest terminem zawitym o charakterze materialnoprawnym, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a., a jego upływ powoduje bezpowrotne wygaśnięcie roszczenia.

Organ wskazał, że odrębnie złożony wniosek z 21 lutego 2000 r. o przyznane odszkodowania "od Urzędu Gminy Warszawa Centrum Dzielnica Wola" został rozstrzygnięty decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2000 r., nr [...]. Wniosek ten dotyczył innej sprawy, w której orzekał inny organ i nie ma związku z rozpoznawanym w niniejszej sprawie wnioskiem z 2001 r.

W konkluzji organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

7. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.W. i A.G. (spadkobiercy D.W.) podnieśli, że niezależnie od postępowania przed sądem powszechnym D.W. złożyła do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o odszkodowanie w oparciu o orzeczenie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. Skoro zatem D.W. złożyła skutecznie wniosek w dniu 18 października 2000 r., to jej roszczenie nie przedawniło się, albowiem wniosek złożono przed dniem 23 lutego 2001 r.

8. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Jednocześnie odnosząc się do treści zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż z wniosku złożonego w 2000 r. wynika wyraźnie, że został on złożony w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1999 r., a nie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. Organ podkreślił, iż wniosek z 2000 r. został sporządzony przez pełnomocnika profesjonalnego.

9. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S.W. i A.G.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawnych,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie ustaleń sprzecznych z dowodami w sprawie,

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności bezpodstawnego przekazania wniosku D.W. z 2000 r. do innego organu, co skutkowało nierozpoznaniem tego wniosku przez właściwy organ,

- art. 160 § 6 k.p.a. poprzez ustalenie, że doszło do przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania.

W oparciu o wskazane zarzuty wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że godzą ze stanowiskiem organu, iż 3 letni okres należy liczyć od dnia doręczenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r., albowiem w tej dacie obowiązywały jeszcze dwie decyzje administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], tj. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. oraz orzeczenie Naczelnika Dzielnicy Wola z dnia [...] kwietnia 1979 r.

Podnieśli, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] lutego 1998 r. wydał merytoryczne rozstrzygnięcie jedynie w odniesieniu do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r., natomiast w odniesieniu do decyzji Naczelnika Dzielnicy Gminy Warszawa Wola postępowanie umorzono. Tym samym decyzja ta miała swój samodzielny byt i jest źródłem szkody w majątku D.W. Tym samym z roszczeniem strona mogła wystąpić dopiero po stwierdzeniu nieważności obu tych decyzji.

Wskazali, że gdyby nawet uznać, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. jest orzeczeniem stanowiącym źródło szkody jaką ponieśli właściciele to termin wystąpienia z wnioskiem został zachowany, albowiem został wniesiony w 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł przekazać przedmiotowego wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i powinien rozpoznać złożony wniosek.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zapadły na skutek wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] i były rozpatrywane trybie nadzwyczajnym. Celem tego postępowania nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a, zaś organ je prowadzący miał obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Dalej wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. był przepis art. 160 § 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Termin wskazany w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym i nieprzywracalnym, zaś jego przekroczenie powoduje, że roszczenie wygasa.

Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. była decyzją ostateczną, albowiem zgodnie z przepisem art. 160 § 4 k.p.a. nie podlegała zaskarżeniu w toku postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona D.W. w dniu 23 lutego 1998 r.

Okoliczność ta była przyznana przez pełnomocnika skarżących we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w uzasadnieniu skargi, który w obu pismach wskazał na odebranie decyzji z 1998 r. przez D.W. w tym dniu. Tym samym 3 letni okres do złożenia wniosku o odszkodowanie zaczął biec od dnia 23 lutego 1998 r. i upłynął w dniu 23 lutego 2001 r.

Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że D.W. złożyła różne wnioski o przyznanie odszkodowania. Pierwszy w dniu 21 lutego 2000 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z żądaniem odszkodowania w kwocie 1.419.199 złotych (zmodyfikowany w piśmie z dnia 1 marca 2000 r. do kwoty 2. 366.600, 00). Na skutek rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2000 r. odmówiło przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 § 4 k.p.a.

Następny wniosek D.W. złożyła do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu 10 października 2000 r. na kwotę 2.366.600,00, który został przekazany (przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismem z dnia 26 października 2000 r. na podstawie art. 65 k.p.a. i art. 160 § 4 k.p.a. (we wniosku o odszkodowanie powołano jedynie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 1999 r., nr [...], stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Gminy Warszawa Wola z dnia [...] kwietnia 1979 r., nr [...] wydana została z naruszeniem prawa).

Postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (z powodu bezprzedmiotowości orzekania wobec rozpatrzenia wniosku z dnia 21 lutego 2000 r. decyzją SKO z dnia [...] września 2000 r.).

Sąd Wojewódzki podkreślił, że postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu, co wynika z treści art. 61 § 1 k.p.a. Zatem treść żądania strony determinuje zachowanie organu. Jednocześnie jeżeli z treści wniosku wynika, że żądanie dotyczy innego organu, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jest obowiązany niezwłocznie przekazać sprawę do organu właściwego. D.W. korzystając z uprawnienia wynikającego z treści art. 160 § 5 k.p.a. zakwestionowała przed sądem powszechnym jedynie pierwszą z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. z dnia [...] września 2000 r. (w aktach sprawy administracyjnej znajduje się bowiem jedynie wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9 listopada 2001 r. oddalający powództwo D.W. przeciwko Gminie Warszawa Centrum. Druga z decyzji w ogóle nie była podważana.

Wydanie tego wyroku było powodem złożenia kolejnego wniosku w oparciu o treść art. 160 § 4 k.p.a. tym razem skierowanego do Starosty Powiatu Warszawskiego, który to wniosek został przekazany do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści pisma D.W. z dnia 21 marca 2002 r. wynikało jednoznacznie, iż domaga się ona zajęcia stanowiska w sprawie jej wniosku przekazanego przez Starostwo Powiatu Warszawskiego w dniu 21 stycznia 2002 r. Także w następnych pismach, kierowanych przez D.W. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powoływała się na przekazanie wniosku przez Starostwo Powiatu Warszawskiego. Prowadziło to Sąd pierwszej instancji do wniosku, że pismem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie był wniosek z dnia 12 listopada 2001 r. i to ten wniosek stanowił podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Zestawienie zatem daty złożenia wniosku (12 listopada 2001 r.) z datą upływu 3 letniego terminu przedawnienia (23 lutego 2001 r.) prowadzi do konkluzji, że wniosek został złożony po upływie terminu do jego złożenia. Organ prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r.

11. Skargą kasacyjną z dnia 28 lipca 2014 r., działający przez pomocnika S.W. i A.G., zaskarżyli wskazany wyrok w całości zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa i winna zostać uznana za nieważną,

- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie orzeczenia oddalającego skargę, i niestwierdzenie przez Sąd niezwiązany wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną błędów w ustaleniach faktycznych oraz rażącego naruszenia prawa, będących podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone orzeczenie narusza szereg przepisów prawnych, wobec czego nie może się ostać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niezasadny sposób uznał, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie rozpoczął swój bieg w dniu 23 lutego 1998 r., a więc upłynął w dniu 23 lutego 2001 r.

Tymczasem w obrocie prawnym znajdowały się dwie decyzje, które dotyczyły nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. [...] - decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. oraz orzeczenie Naczelnika Dzielnicy Wola z dnia [...] kwietnia 1979 r. traktowane jako "orzeczenie uzupełniające" do decyzji z dnia [...] maja 1950 r. Z tego też względu rozpatrywanie kwestii odszkodowania musi odnosić się do obu tych decyzji łącznie. Co więcej, to dopiero decyzja z 1979 r. stanowi bezpośrednie źródło szkody w majątku poprzedników prawnych wnioskodawców, co potwierdzały również wyroki Sądów w niniejszej sprawie, m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 24 listopada 2003 r., (sygn. akt I C 541/03).

Decyzja ta jednak, mimo swojego samodzielnego bytu w obrocie prawnym, traktowana jest również przez organy jako "orzeczenie uzupełniające", zatem musi być rozpatrywana w związku z decyzją z 1950 r. Okoliczności te uzasadniają twierdzenie, że dopiero prawomocne zakończenie postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności (lub wydania ich z naruszeniem prawa) obu tych decyzji, uprawniało D.W. do skutecznego złożenia wniosku o odszkodowanie.

Powyższe okoliczności wskazują, w ocenie skarżących, jednoznacznie na to, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie nie mógł rozpocząć biegu wcześniej niż w dniu uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] października 1999 r. Przedawnienie roszczenia nastąpiło zatem nie wcześniej niż w pierwszej połowie listopada 2002 r. D.W. złożyła wnioski o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w dniach 21 lutego 2000 r. (24 lutego 2000 r.), 10 października 2000 r. (17 października 2000 r.) oraz 12 listopada 2001 r., a zatem każdy z tych wniosków został złożony w ustawowym terminie, tj. przed listopadem 2002 r.

Zdaniem skarżących organy w sposób nieprawidłowy dokonały oceny daty granicznej, do obliczenia terminu przedawnienia, co w konsekwencji spowodowało błędne uznanie, iż wniosek D.W. (z dnia 12 listopada 2001 r.) został złożony z przekroczeniem 3- letniego terminu do jego złożenia. Błędy te nie zostały zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który również błędnie uznał, że wniosek został złożony po terminie.

Jak sformułowano to w pkt. III skargi kasacyjnej, z "ostrożności procesowej", w razie uznania, że źródłem szkody w niniejszej sprawie jest decyzja z 1950 r., a nie rozpatrywana łącznie z nią decyzja z 1979 r., skarżący podnieśli, że również w takim wypadku nie doszło do przedawnienia roszczenia, albowiem wniosek D.W. został skutecznie złożony w dniu 17 października 2000 r. (pismo z dnia 10 października 2000 r.), a więc przed upływem terminu do złożenia tego wniosku, wskazywanego przez organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, tj. 23 lutego 2001 r.

Czynnością taką, zmierzającą z pewnością do ustalenia i dochodzenia odszkodowania, jest złożenie wniosku o odszkodowanie. Wniosek taki został złożony (przez D.W. w dniu 17 października 2000 r., pismo z dnia 10 października 2000 r.). Wniosek ten został skierowany do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Błędnie jednak, pismem z dnia 26 października 2000 r., wniosek ten został przez Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju przekazany do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, co naruszało przepis art. 65 § 1 k.p.a. W petitum tego wniosku jako podstawę prawną żądania wskazywano przepis art. 160 § 1 k.p.a., na s. 2 wniosku wskazano orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 1950 r., natomiast na s. 3 wniosku podniesiono, że wnioskodawczyni poniosła rzeczywistą stratę polegającą na nieodwracalnej utracie prawa do nieruchomości.

Wniosek ten został skierowany do właściwego podmiotu zatem winien zostać rozpoznany merytorycznie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Nieprawidłowe przekazanie tego wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla wnioskodawczyni, która wniosek złożyła w przepisanym prawem terminie, a zatem bieg terminu przedawnienia został przerwany. Przekazanie wniosku nie spowodowało jego unicestwienia, zatem wniosek z dnia 10 października 2000 r. pozostaje nierozpoznany. Z tego względu uznać należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2002 r., której uznania za nieważną domagają się skarżący, została wydana z rażącym naruszeniem art. 160 § 6 k.p.a.

Powyższe okoliczności świadczą w ocenie skarżących kasacyjnie na szereg naruszeń dokonanych w niniejszej sprawie, na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w szczególności naruszenie przepisów art. 156 § 1 w zw. z art. 160 § 6 k.p.a., art. 156 § 1 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., a także przepisów art. 6, art. 8, art. 9, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

W sprawie został w sposób błędny ustalony stan faktyczny, dotyczący ustalenia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, a także fakt złożenia wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu prawnego. Błędów tych dokonały organy administracyjne, co nie zostało zauważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Uznać należy, że błędy te powodują konieczność uznania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. za nieważną, ponieważ została wydana z rażącym naruszeniem prawa (błędne ustalenie terminu przedawnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej została ona oparta na jednej z dwóch podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. mianowicie z pkt. 2 tyczącego się naruszenia przepisów postępowania (jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy). Rozwijając tę podstawę skargi pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (przez jego niezastosowanie w sprawie) oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i i art. 141 § 4 p.p.s.a. (przez ich błędne zastosowanie i niestwierdzenie błędów w ustaleniach faktycznych i rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności).

Taka konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej jest wadliwa. Wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem podstawą skargi kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. choćby wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 1462/14, dostępny, podobnie jak inne powołane niżej orzeczenia, w bazie na stronie internetowej NSA). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie nie odpowiada bowiem zarzutowi wskazanemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania.

Wyrok oddalający skargę, czy też uchylający zaskarżoną decyzję (ewentualnie stwierdzający jej nieważność) nie jest skutkiem zastosowania art. 151 p.p.s.a. albo któregokolwiek z punktów art. 145 § 1, lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi czynić takie ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., FSK 1384/04). Przepisy art. 145 § 1 uznawane są bowiem za tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10).

13. Wskazać należy, że w końcowej części skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia wskazanych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art. 156 § 1 w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. i 65 § 1 k.p.a. oraz art. 6,7,8,9 oraz 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty te nie zostały bliżej rozwinięte a wobec sformułowania zawartego w podstawie skargi kasacyjnej pojawiają się wątpliwości, czy stawiając zarzut "rażącego naruszenia prawa" i powołując przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w ramach rażącego naruszenia prawa (pkt a) skargi kasacyjnej) skarżący mają na myśli decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji będącą bezpośrednim przedmiotem kontroli sądowej, czy też decyzję, która była przedmiotem postępowania administracyjnego (czyli decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]).

Z wywodów zawartych w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 5) wynika, że skarżący upatruje rażącego naruszenia prawa w zastosowaniu przepisu art. 160 § 6 k.p.a. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Czym innym jest jednak kwalifikowana wadliwość decyzji objętej trybem nadzwyczajnym, a czym innym wadliwość kontroli sądowej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia była ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Również kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie nieważnościowe przebiegało w granicach wyznaczonych przesłankami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień; w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie.

14. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucana przesłanka nieważności nie została skonkretyzowana przez powołanie odpowiedniego punktu art. 156 § 1 k.p.a. użycie sformułowania "rażące naruszenie prawa" w odniesieniu do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]) wskazuje, że chodzi o przesłankę określoną w pkt 2 tego przepisu.

Wbrew temu co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przesłanka nieważności może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika bowiem, by wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji i może być nią również podstawa kompetencyjna (ustrojowa) lub podstawa proceduralna. Jednak przypisanie decyzji wady nieważności z przyczyny proceduralnej jest stosunkowo rzadkim przypadkiem.

Zachodzi on w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do przepisów proceduralnych można bowiem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je oczywiście nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06).

W doktrynie wskazuje się, że dotyczy to takich przypadków, gdy naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych lub gdy naruszone są przepisy, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53).

Z tych względów stawiając procesowy zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9 oraz 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie obliczania biegu terminu przedawnienia, w kontekście zarzuconego naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinien wykazywać, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe czyli Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając decyzję dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] dopuścił się kwalifikowanego (rażącego) naruszenia przepisów postępowania czego konsekwencją było błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie daty początkowej i końcowej biegu przedawnienia, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji naruszając przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt a skargi kasacyjnej).

W kontekście zaś zarzutów postawionych w pkt b podstawy skargi kasacyjnej (naruszenia przez Sąd przepisów art. 133 § 1,134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a. w związku z powołanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego) konieczne było wykazanie, że mimo tego, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr GN.5.3-M-75/02) została wydana z rażącym pogwałceniem przepisów proceduralnych Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie stwierdził jej nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego to uchybienia nie wyeliminował Sąd pierwszej instancji naruszając przepisy wskazane w pkt b podstawy skargi kasacyjnej.

O takich kwalifikowanych uchybieniach proceduralnych w skardze kasacyjnej nie ma bliżej mowy i nie zostały one wystarczająco uzasadnione. Przedstawione wyżej wady konstrukcyjne sprawiają, że formułujący skargę kasacyjną nie dookreślił jej w sposób konieczny do określenia granic postępowania kasacyjnego (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Rzeczą Sądu kasacyjnego nie jest jednak poprawianie czy uzupełnianie tak ściśle sformalizowanego środka zaskarżenia. Takie postępowanie naruszyłoby zasady równości stron procesowych oraz bezstronności organu orzekającego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić jednak należy, że analiza akt sprawy nie wskazuje na rażącą obrazę przepisów postępowania, w szczególności rządzących postępowaniem dowodowym i oceną dowodów, w rozumieniu wyżej przedstawionym. Jeśli zaś chodzi o zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 160 § 6 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter materialnoprawny, gdyż skutkiem upływu terminu przedawnienia nie jest bezprzedmiotowość postępowania, lecz brak przesłanki materialnoprawnej do jego przyznania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 622). Skarga kasacyjna nie została oparta na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (który w tym przypadku polegałby na niewłaściwym zastosowaniu art. 160 § 6 k.p.a.) co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do prawidłowości kwalifikacji materialnoprawnej w aspekcie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskazać należy z treści powołanego przepisu wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów. Konsekwencją powyższego jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a może zatem stanowić naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Tego rodzaju naruszenie w niniejszej sprawie nie miało miejsca, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

16. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie winno zatem zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. W ramach uzasadnienia sąd zobowiązany jest także do odniesienia się do zarzutów podnoszonych w skardze. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę.

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast odmienna, od stanowiska skarżącego, ocena prawna wyrażona przez Sąd pierwszej i uznanie trafności ustaleń i dowodów przeprowadzonych przez organ administracji publicznej oraz zaaprobowanie kwalifikacji materialnoprawnej nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje orzeczenie na okolicznościach wynikających z akt sprawy i tym samym nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu wojewódzkiego w kwestionowanym zakresie.

Z wyżej przedstawionych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.