Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 105/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. S. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania A. B., A. K., J. N., L. W., Z. S. , W. S. i M. S. od decyzji Burmistrza J. L.

z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu powołanej wyżej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił, że uchyloną decyzją z [...] listopada 2018 r. Kierownik Referatu Architektury i Nieruchomości Urzędu Miasta J. L., działając z upoważnienia Burmistrza J. L., po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w J. L..

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli: A. B., A. K., J. N., L. W., Z. S. , W. S. i M. S.. W treści odwołania odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, podnosząc następujące zarzuty:

1) wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z której nie wynika jaka jest podstawa faktyczna i prawna obciążenia działki stron infrastrukturą gazową; jakie konkretnie elementy infrastruktury mają być posadowione na konkretnych działkach; jak ma być strefa oddziaływania; w jaki sposób infrastruktura gazowa wpłynie na wartość działek, możliwość ich odrolnienia, obniżenia wartości użytkowej;

2) naruszenie art. art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.");

3) naruszenie art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), ponieważ inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponad lokalnym;

4) naruszenie art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 Konstytucji RP, skoro istnieje konieczność ochrony interesu osób trzecich, a istniałyby przy tym inne warianty (mniej uciążliwe) rozmieszczenia planowanej inwestycji;

5) naruszenie art. 28 k.p.a., ponieważ w sprawie nie brali udziału właściciele wszystkich działek objętych strefą oddziaływania planowanej inwestycji.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za zasadne.

Organ drugiej instancji na wstępie wyjaśnił, że inwestycja będąca przedmiotem sprawy polegać ma na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia o ciśnieniu maksymalnym 0,5 MPa z rur RC SDR11 dn63 o długości 140 m. Inwestycja ta została zaprojektowana jako sieć podziemna, wobec czego jej realizacja nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Gazociąg zostanie wykonany metodą "na rozkop", w wykopach wąskoprzestrzennych, na głębokości 1 m poniżej powierzchni terenu. Zasilany będzie z istniejącego gazociągu na działce nr [...], z włączeniem poprzez mufę elektrooporową. Przekroczenie drogi ma zostać wykonane metodą bezwykopową z zastosowaniem rur osłonowych. Gazociąg zlokalizowano na działkach prywatnych oraz na działce nr [...], stanowiącej drogę gminną nr [...] - ul. [...] w J. L. - w odległości min. 1 m od nawierzchni asfaltowej. Inwestycja ma na celu zaopatrzenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w gaz dla celów bytowo-grzewczych. Kolegium zgodziło się za stanowiskiem organu pierwszej instancji, ze tego rodzaju przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zdaniem Kolegium, z wykładni językowej przytoczonego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że obligatoryjnym elementem części graficznej wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie granic terenu planowanej inwestycji oraz wyznaczenie obszaru jej oddziaływania na mapie o odpowiedniej skali. W niniejszej sprawie sporządzono mapę tylko w skali 1:500, zaś w aktach sprawy brak jest mapy w skali 1:2000. Organ drugiej instancji uznał, że wskazane uchybienie ma charakter istotny, albowiem wprowadzenia obowiązku przedłożenia - w przypadku inwestycji liniowych - dodatkowo map w większej skali, ma na celu ułatwienie orientacji co do lokalizacji inwestycji w terenie.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z reguły przesądza o konkretnym ulokowaniu inwestycji, zwłaszcza liniowej, a jej postanowienia - zgodnie z art. 55 u.p.z.p. - wiążą organ orzekający w sprawie o pozwolenie na budowę. Decyzja taka tworzy więc określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej. Stanowi ona przy tym podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie pozbawienia prawa własności nieruchomości (art. 112 ust. 1 i nast. u.g.n.). W związku z powyższym – zdaniem Kolegium – w sytuacji, gdy uwzględnienie wniosku inwestora związane jest z ograniczeniem wykonywania prawa własności osób trzecich, rolą organu administracji publicznej jest zbadanie, czy ingerencja w cudze prawo własności nie jest nadmierna oraz, czy wynika z racjonalnego przebiegu inwestycji. W konsekwencji już na tym etapie procesu inwestycyjnego, ustalając przebieg inwestycji, należy ocenić, czy ograniczenie prawa własności związane jest z racjonalną potrzebą, a sam przebieg inwestycji jest jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, na których inwestycja została zaprojektowana. Innymi słowy, organ winien rozważyć proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a uzasadnionym interesem indywidualnym. Obowiązkiem organu jest więc szczegółowe i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności poprzez wykazanie niezbędności realizacji inwestycji na określonym terenie. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wskazał przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że uchybienia wymogom formalnym wniosku określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz wymogom decyzji określonym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., powodują, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy i jego ocena nie spełniają wymogów stawianych przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku

z czym rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego

w znacznej części.

Sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. (reprezentowana przez adwokata P. L.). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegające w szczególności na pominięciu okoliczności, iż dla wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji liniowej (z uwagi na jej niewielkie rozmiary) dopuszczalne było załączenie mapy zasadniczej w skali 1:500, bez konieczności załączania mapy w skali 1:2000,

- art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, albowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie umożliwi! stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a istotny zakres sprawy został wyjaśniony w wystarczającym zakresie;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, poprzez pominięcie okoliczności, iż dla wniosku dotyczącego przedmiotowej inwestycji liniowej (z uwagi na jej niewielkie rozmiary) dopuszczalne było załączenie mapy zasadniczej w skali 1:500, bez konieczności załączania mapy w skali 1:2000.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wymierzenie organowi drugiej instancji grzywny na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca stwierdziła, że w okolicznościach niniejszej sprawy, ze względu na niewielką długość planowanego gazociągu wynoszącą jedynie ok. 140 m, nie było konieczne określanie granic terenu objętego wnioskiem również na mapie w skali 1:2000. Ponadto podkreśliła, że jakkolwiek decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Jednocześnie decyzja taka ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Organ nie jest natomiast uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji, tj. jej proponowanego przebiegu.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Z. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że wraz z wejściem w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935 ze zm.), z katalogu aktów prawnych podlegających zaskarżeniu w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wyeliminowano decyzje administracyjne podejmowane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzje kasacyjne). W miejsce skargi służącej dotychczas na tego rodzaju decyzje wprowadzono sprzeciw od decyzji, przy rozpoznawaniu którego sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze (art. 64b § 1 p.p.s.a.), z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W razie stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. sąd – stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. – ma obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję w całości, przy czym uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku każdego naruszenia tego przepisu. Art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zawiera bowiem regulacji, która uzależniałaby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 7. wydanie, Warszawa 2018, str. 493).

Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on zasadny. Zaskarżona decyzję została bowiem wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, że uchylona w oparciu o powyższą regulację decyzja Burmistrza J. L. z dnia [...] listopada 2018 r. została wydana na wniosek [...] Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. i orzekała o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], przy ul. [...] w J. L..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zastrzeżenia organu odwoławczego, które legły u podstaw uchylenia powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, sprowadzają się do dwóch kwestii.

Po pierwsze organ odwoławczy wytknął, że decyzją organu pierwszej instancji uwzględniono wniosek inwestora pomimo, że do wniosku tego nie załączono kopii mapy zasadniczej (ewentualnie - w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej), obejmującej teren inwestycji i obszar jej oddziaływania, w skali 1:2000, której złożenie, w przypadku inwestycji liniowych, wraz z mapą w skali 1:500 lub 1:1000, Kolegium uznało za niezbędne w świetle art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzut ten w istocie zatem sprowadzał się do zakwestionowania dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny kompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji, które to uchybienie, zdaniem organu odwoławczego, w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji niespełniającej wymogu określonego w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., dotyczącego obowiązku określenia linii rozgraniczające teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali.

Po drugie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu, czy realizacja inwestycji oraz związane z tym ograniczenie prawa własności, jest niezbędna i wynika z racjonalnej potrzeby publicznej, a także, czy przebieg inwestycji został wytyczony w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości, na których inwestycja ta została zaprojektowana.

Kolegium uznało, że powyższe uchybienia świadczą o tym, że postępowanie dowodowe przeprowadzone dotychczas przez organ pierwszej instancji nie spełniło wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i jako takie wymaga uzupełnienia w znacznej części.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, albowiem zastrzeżenia organu odwoławczego względem postępowania organu pierwszej instancji

są bezpodstawne. Należy przy tym podkreślić, że pomimo, iż kontrola sądu administracyjnego prowadzona w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. ograniczona jest do oceny jedynie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc co do zasady nie może dotyczyć istoty sprawy, to jednak ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga niekiedy analizy przepisów prawa materialnego dotyczących danego zagadnienia, a w szczególności tych przepisów, które determinują zakres i rodzaj ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy. Innymi słowy, ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w praktyce może wymagać także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (por. A. Kabat, op. cit, str. 277).

W ocenie Sądu, pierwsze z przytoczonych wyżej zastrzeżeń organu odwoławczego względem decyzji organu pierwszej instancji wynikało z błędnej wykładni art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzącej do nieuprawnionego twierdzenia, jakoby załączenie do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego – w przypadku inwestycji liniowych – oprócz kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000 również kopii mapy w skali 1:2000, stanowiło bezwzględny obowiązek inwestora.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 czerwca 2016 r., II OSK 2437/14, zgodnie z którym użycie w przytoczonym unormowaniu zwrotu "również" oznacza alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Z powołanego przepisu nie wynika zatem, w stosunku do inwestycji liniowych, w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że mapa, na której inwestor określa granice terenu objętego wnioskiem i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, powinna być mapą w skali 1:500 lub 1:1000, z tym, że w stosunku do inwestycji liniowych może być również mapą w skali 1:2000. Jak trafnie wyjaśniono w powołanym orzeczeniu, dopuszczenie przez ustawodawcę mapy w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych podyktowane jest charakterem tego rodzaju inwestycji i ich z reguły znacznymi rozmiarami. Jeżeli jednak w okolicznościach konkretnej sprawy projektowana inwestycja liniowa posiada na tyle małe rozmiary, że możliwe jest przedstawienie pełnego terenu inwestycyjnego oraz obszaru oddziaływania inwestycji na mapie w skali 1:500 lub 1:1000, złożenie przez inwestora wyłącznie mapy w ów "standardowej" skali będzie spełniało wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, zaś zgromadzony materiał dowodowy to potwierdza, że inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w J. L. pod nr ewid. [...], na której to mapie przedstawiony został cały teren objęty wnioskiem inwestora. W tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności zobowiązania inwestora do przedłożenia dodatkowo mapy w skali 1:2000, było pozbawione podstaw.

Również drugi z argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (dotyczący konieczności dokonania przez organ pierwszej instancji oceny niezbędności projektowanej inwestycji oraz rozważenia, czy jej proponowany przebieg został wytyczony w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli poszczególnych nieruchomości), był pozbawiony podstaw i jako taki nie uzasadniał zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że orzekając o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji nie działa na zasadzie uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 56 zd. 1 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, że jeżeli organ – oceniając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie – stwierdzi zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora, zaś nie jest uprawniony do badania alternatywnych (przykładowo proponowanych przez inne strony postępowania) lokalizacji planowanej inwestycji, skoro wniosek inwestora takich rozwiązań nie przewidywał. Ponadto, stosownie do art. 56 zd. 2 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. To zaś oznacza, że zasady i wartości określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (w tym prawo własności – pkt 7) same w sobie nie mogą stanowić skutecznej przeszkody dla wydania decyzji pozytywnej. W przypadku inwestycji celu publicznego przewagę nad tymi wartościami uzyskuje bowiem cel publiczny, jakiemu służyć ma planowana inwestycja. Jednocześnie należy zauważyć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p. - zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 460, s. 533-534). W konsekwencji wydanie takiej decyzji nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, objętej planowaną inwestycją, a nadto jest dopuszczalne pomimo jego sprzeciwu. Obowiązkiem organu jest jedynie określenie w takiej decyzji, stosownie do art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p., warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wynikających z przepisów odrębnych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w punkcie 7 podjętej decyzji zawarł jednak takie wymagania, zaś zakres ich szczegółowości - z uwagi na etap procesu inwestycyjno-budowlanego - uznać należało za wystarczający.

Podsumowując stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze - uchylając decyzję organu pierwszej instancji z powodu okoliczności bezpodstawnie uznanych za wady tej decyzji – naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia jednak wymaga, że Sąd w tym miejscu nie przesądza o legalności decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastrzeżenia Sądu budzi bowiem okoliczność, iż przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej z oznaczeniem terenu inwestycji – jakkolwiek jej skala odpowiada wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – nie zawiera wymaganego w tym przepisie oznaczenia granic obszaru oddziaływania inwestycji. W związku z powyższym Kolegium, w toku ponownego postępowania odwoławczego, zobowiązane będzie uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną, a następne raz jeszcze ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym kompletność zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście wymogów wynikających z art. 52 u.p.z.p.

Końcowo zaznaczyć należy, że pomimo uwzględnienia sprzeciwu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu grzywny przewidzianej w art. 151a § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że wprowadzenie w art. 151a § 1 p.p.s.a. regulacji przewidującej możliwość wymierzenia organowi grzywny w wypadku uwzględnienia sprzeciwu wynika z faktu, że "sprzeciw jest środkiem przeciwdziałającym przewlekłości załatwienia sprawy administracyjnej, analogicznym jak skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, czy grzywna przewidziana w art. 154 § 6 p.p.s.a." (zob. uzasadnienie projektu ustawy, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 64). Uwzględniając takie podstawowe kryterium nałożenia na organ drugiej instancji grzywny w trybie przywołanego przepisu należy zauważyć, że pomimo zakwestionowania stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej, wobec dostrzeżenia przez Sąd innej potencjalnej wady decyzji organu pierwszej instancji niedostrzeżonej dotychczas przez organ odwoławczy, nie można zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego uznać za jednoznacznie prowadzące do przewlekłości postępowania. Po wyeliminowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanych wyżej wad zaskarżonej decyzji może się bowiem okazać, że sprawa będzie jednak wymagała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dlatego też, zdaniem Sądu, na obecnym etapie postępowania wymierzenie organowi drugiej instancji grzywny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., byłoby co najmniej przedwczesne.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł), znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.