Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 630/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 138 § 2 kpa
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 630/13

UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...]września 2012r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na rozbudowie z nadbudową i przebudową budynku przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] wraz z budową wjazdu i chodnika oraz przyłączy na działkach nr ew. [...] i [...]z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].04.2012r. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w [...], złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...].05.2012r. organ na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na budowę.

W dniu [...].07.2012r. inwestor przedłożył kompletną, uzupełnioną zgodnie z wymogami postanowienia z dnia [...].05.2012r., dokumentację projektową wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz stosownymi dokumentami wymaganymi na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W dniu [...].04.2012r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej i instancji z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002r. ze zm.), umożliwiające wykonanie planowanej rozbudowy z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego, ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 3,0 m - 3,81 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] oraz w odległości 3,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

W dniu [...]05.2012r. Prezydenta m[...] wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o upoważnienie go do udzielenia zgody na przedmiotowe odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnił Prezydenta [...] do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych - § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003r., umożliwiające wykonanie projektowanej inwestycji, ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 3,0 m - 3,81 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] oraz w odległości 3,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

Zgodnie z projektem inwestycja polegać miała na rozbudowie z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego. Zmianom ulec miała istniejąca ściana budynku usytuowana w odległości 3,81 m - 3,00 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], poprzez wprowadzenie nowych i przebudowę istniejących otworów okiennych i drzwiowych. Ponadto w odległości 3,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] zaprojektowano ścianę z otworami okiennymi.

W ocenie organu zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zmniejszenie odległości, zostało uwarunkowane:

- istniejącym usytuowaniem ścian budynku podlegającego rozbudowie z nadbudową i przebudową, obecnie nie spełniających wymaganej odległości od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi oraz koniecznością wkomponowania starych murów w nową bryłę budynku, w formie zatwierdzonej przez [...]Konserwatora Zabytków decyzją z dnia [...].08.2011r.;

- treścią ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...]z dnia [...] października 2006r. dla jednostki terenowej [...], na obszarze której znajduje się przedmiotowy budynek, gdzie "ustala się zachowanie istniejących budynków mieszkalnych, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, w tym także adaptacją na cele usługowe) oraz rozbudowę, w ramach której zakazuje się jednak: a) nadbudowy o więcej niż jedną kondygnację, b) zmiany dachów spadzistych na płaskie";

- treścią zaleceń konserwatorskich z dnia [...].01.2009r. oraz pozwolenia konserwatorskiego udzielonego przez [...] Konserwatora Zabytków dnia [...].02.2010r.

Postulowane do zachowania w maksymalnym stopniu istniejące mury zewnętrzne budynku przy ul. [...] znajdują się obecnie w odległości 3,0 m - 3,81 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], zaś w odległości 3,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], a zatem w odległościach mniejszych, niż przewiduje to § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zachowanie istniejących odległości ściany od granicy działki stanowi usankcjonowanie stanu zastanego, zaś usytuowanie fragmentu projektowanej ściany w odległości 3,4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] zostało uwarunkowane koniecznością wkomponowania starych murów w nową bryłę budynku, w formie zatwierdzonej przez [...] Konserwatora Zabytków.

Takie usytuowanie i zastosowane rozwiązania techniczne spełniają wymogi dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie stwarzają zagrożenia dla otaczającego środowiska.

Dołączona do projektu budowlanego analiza zacieniania i nasłonecznienia wykazała, iż zaprojektowany budynek spełnia wymogi zawarte w przepisach § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002r.) w odniesieniu do sąsiadującej zabudowy.

W ocenie organu niezasadne były zarzuty strony postępowania dotyczące niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Twierdzenie, że część niższa istniejącego budynku zostanie nadbudowana o więcej niż jedną kondygnacji – nie było zasadne, gdyż inwestycja nie obejmuje nadbudowy niższej części budynku, która podlega rozbiórce. W miejscu rozebranej części zaprojektowano rozbudowę istniejącego budynku, która jest zgodna z ustaleniami planu. Nietrafny był także zarzut o zmianie dachu spadzistego na płaski, ponieważ zgodnie z projektem budowlanym w budynku zachowano dach spadzisty.

Również nie był zasadny zarzut niezgodności usytuowania budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Usytuowanie ścian budynku uzyskało odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, ponadto odległość zadaszenia wejścia do budynku od granicy wynosząca min. 1,5 m, jak również spadek zadaszenia zjazdu do garażu na teren działki inwestora są zgodne z przepisami w/w rozporządzenia.

Organ wskazał, że usytuowana przy granicy działki utwardzona nawierzchnia dojścia do budynku od strony ul. [...] nie jest tarasem lub pochylnią, o których mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia. Spadek utwardzonej nawierzchni wynika z dostosowania do naturalnego spadku terenu w kierunku [...].

W ocenie organu, przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego piani zagospodarowania przestrzennego części terenu [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006r.

W § 81 ust. 4 dla jednostki terenowej [...], na obszarze której znajduje się przedmiotowy budynek "ustala się zachowanie istniejących budynków mieszkalnych, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, w tym także adaptacją na cele usługowe) oraz rozbudowę, w ramach której zakazuje się jednak: a) nadbudowy o więcej niż jedną kondygnację, b) zmiany dachów spadzistych na płaskie".

Istniejący budynek mieszkalny posiada dwie kondygnacje mieszkalne nadziemne i poddasze nieużytkowe. Na skutek projektowanej rozbudowy z nadbudową i przebudową budynek będzie posiadał dwie kondygnacje nadziemne mieszkalne i poddasze użytkowe mieszkalne. Główny korpus budynku zostanie rozbudowany o część mieszkalną posiadającą również dwie kondygnacje nadziemne mieszkalne i poddasze użytkowe mieszkalne. Powyższe rozwiązanie zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla jednostki [...].

Projekt zagospodarowania terenu został oceniony jako zgodny z przepisami, przy uwzględnieniu postanowienia z dnia [...].09.2012r. o odstępstwie od przepisów techniczno-budowlanych.

Projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym uzgodnienia rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. sanitarno-higienicznych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy.

Inwestor przedłożył ostateczną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2011r. zmieniającą decyzję z dnia [...].02.2010r. zezwalającą na rozbudowę z nadbudową i przebudową budynku przy ul. [...] w [...] oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].03.2012r. zezwalającą na budowę nowego zjazdu na posesję przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...], likwidację istniejącego zjazdu i budowę chodnika w pasie drogowym ul. [...] oraz budowę przyłączy, według dołączonego do wniosku projektu budowlanego, ostemplowanego jako załącznik do tejże decyzji.

Według oświadczenia uprawnionych projektantów i sprawdzających projekt budowlany sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt spełnia wymagania art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 27 kwietnia 2012r. poz. 462) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji Prezydenta [...] odwołanie wniosła A.P..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].09.2012r. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała rozbieżności w dokumentacji projektowej, tym samym postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prezydent [...] nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa.

Z wniosku inwestora wynikało, że wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie pozwolenia na rozbudowę z nadbudową i przebudową budynku przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce ew. nr [...] wraz z budową wjazdu i chodnika oraz przyłączy na działkach nr ew. [...]i [...].

Nazwa inwestycji określona we wniosku jest tożsama z sentencją zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. Jednakże zatwierdzony decyzją projekt budowlany, nie do końca odpowiada wnioskowi inwestora. Projekt przewiduje bowiem rozbiórkę części budynku, a nie przewiduje nadbudowy.

W ocenie organu II instancji część opisowa projektu zagospodarowania terenu będącego elementem weryfikowanego projektu budowlanego, została sporządzona w sposób lakoniczny, co uniemożliwia ustalenie prawidłowego i zamierzonego przez inwestora zakresu prac.

Projektant w części opisowej skupił się na przebudowie chodnika i zjazdu oraz projektowanych przyłączy, pomijając kwestie istotne, dotyczące opisu projektowanych zmian w budynku, polegających na projektowanej "rozbudowie z nadbudową i przebudową budynku". W projekcie nie opisano wyraźnie i jednoznacznie, które elementy budynku objęte są nadbudową, a które rozbudową istniejącego budynku. Brak jest również opisu projektowanych rozbiórek części budynku.

Powyższe uchybienie stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z tym przepisem część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna określać: przedmiot inwestycji, istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania.

Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Niespójność poszczególnych elementów wniosku jest nieprawidłowością skutkującą naruszeniem przepisów regulujących treść wniosku o pozwolenie na budowę oraz kompletność projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

Przy czym w postępowaniu sprawdzającym wniosek inwestora stanowi punkt odniesienia do kontroli kompletności i zgodności z prawem załączonej dokumentacji projektowej. Organ uprawniony jest traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość podlegającą usunięciu w drodze postanowienia.

Tym samym został naruszony art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę, stanowiąc jedność formalną stanowić musi również jedność merytoryczną.

Wojewoda [...] stwierdził, że przy tej rozbieżności nie mógł się odnieść do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...].11.2006r., Nr [...], poz. [...]) w zakresie nadbudowy budynku.

Zgodnie z § 81 pkt 2 dla terenu oznaczonego symbolem MN 24, na którym położona jest działka inwestycyjna, plan ustala: zachowanie istniejących budynków mieszkalnych szeregowych, bliźniaczych i wolnostojących, dopuszczając ich przebudowę (łącznie ze zmianą funkcji poszczególnych pomieszczeń, a w tym także adaptację na cele usługowe) oraz rozbudowę, w ramach których zakazuje się jednak nadbudowy budynku o więcej niż 1 kondygnację.

Skarżąca w odwołaniu podnosiła kwestię nadbudowy wschodniej części budynku, o więcej niż jedną kondygnację.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestycja nie obejmuje nadbudowy niższej części budynku, gdyż podlega ona rozbiórce. W miejscu rozebranej części zaprojektowano rozbudowę istniejącego budynku, która jest zgodna z ustaleniami planu. Zatem skoro niższa, wschodnia część budynku ma zostać rozebrana w całości, a główny człon budynku będzie rozbudowany, powstaje pytanie, która część budynku zostanie objęta nadbudową, wskazaną we wniosku inwestora.

Organ I instancji nie dopatrzył się wyżej opisanych rozbieżności w projekcie budowlanym i nie nałożył na inwestora obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wymogami Prawa budowlanego.

W ocenie Wojewody [...] dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ I instancji powinien wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w tym do załączenia dokładnego opisu zakresu projektowanych prac, w szczególności do określenia, które części budynku zostaną nadbudowane, które rozbudowane a które rozebrane, oraz do dostosowania w tym zakresie dokumentacji projektowej - część rysunkowa.

Zdaniem organu II instancji, wydanie przez niego decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę, było niemożliwe.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uzależnienie wydania decyzji od warunków nieprzewidzianych prawem;

2) art. 35 ust. 1 ww. ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy zatwierdzonego projektu budowlanego;

3) § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), poprzez błędną interpretację zawartych w nim wymogów co do zawartości części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu;

II. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 2 k.p.a., przez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo braku ku temu przesłanek;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym bezzasadne przyjęcie, że zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. oraz że zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] projekt budowlany: "przewiduje rozbiórkę części budynku, a nie przewiduje nadbudowy" oraz zawiera "ewidentne rozbieżności";

3) art. 107 § 3 k.p.a., przez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w tym - wadliwość uzasadnienia prawnego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż dla wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Aktualność zachowują poglądy nauki prawa, zgodnie z którym wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ma charakter wyjątku.

Wbrew twierdzeniom Wojewody [...] nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

W uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że "Projekt przewiduje rozbiórkę części budynku, a nie przewiduje nadbudowy". Następnie, że z uwagi na "rozbieżności w projekcie budowlanym" nie jest w stanie odnieść się do zarzutu niezgodności projektu z planem miejscowym w zakresie planowanej nadbudowy.

Powyższe stwierdzenie było nieuzasadnione. Porównanie elewacji istniejącej, elewacji projektowanej oraz rzutu parteru prowadzi do wniosku, że do nadbudowy fragmentów budynku, niższych od głównej bryły budynku, dojdzie w osiach A-C części budynku obecnie jednokondygnacyjnej.

Bezpodstawne było twierdzenie Wojewody [...] jakoby inwestycja nie obejmowała nadbudowy. Nadbudowa ta jest zgodna z planem miejscowym. Nie stanowi bowiem nadbudowy budynku o więcej niż jedną kondygnację - w istocie jest to nadbudowa fragmentów budynku, niższych od głównej bryły budynku, w ten sposób, że całkowita wysokość budynku pozostaje bez zmian.

Wbrew twierdzeniom Wojewody [...], zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje rozbiórki w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Organ powołał się na rzekomą niezgodność projektu budowlanego z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Jednocześnie, Wojewoda [...]sam wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...] kwietnia 2012 r. Tymczasem przepisy ww. weszły w życie w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Zgodnie natomiast z § 14 ww. rozporzadzenia do wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Wojewoda [...] postawił zarzut nadmiernej lakoniczności części opisowej projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Mający zastosowanie w sprawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. stwierdza, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać przedmiot inwestycji oraz istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu i omówienie przewidywanych w nim zmian, ale tylko w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu.

Część opisowa projektu zagospodarowania terenu pełni funkcję subsydiarną względem jego części rysunkowej (jest jedynie jej uzupełnieniem). Biorąc pod uwagę specyfikę i charakter istniejącego budynku oraz stopień skomplikowania Inwestycji, nieuprawnione jest żądanie przedstawienia bardziej rozbudowanej części opisowej.

Inwestycja nie przewiduje nadbudowy budynku o więcej niż jedną kondygnację, a zatem rozwiązania sprzecznego z planem - w istocie jest to bowiem nadbudowa (zrównanie) fragmentów budynku, niższych od głównej bryty budynku, w ten sposób, że całkowita wysokość budynku pozostaje bez zmian.

W związku z przyjętą technologią przebudowy i rozbudowy dokonane zostanie wyburzenie niektórych ścian istniejącego budynku, co jednak nie kwalifikuje planowanych robót budowlanych do kategorii robót rozbiórkowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem II instancji.

W aktualnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.), przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą ważne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku tego postępowania organ dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji.

Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ drugiej instancji w myśl art. 80 k.p.a. zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...], Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się powodów wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji organu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W szczególności zdaniem Sądu nie ma konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w takim stopniu, który wymagałby powtórzenia postępowania przed organem I instancji.

Zaistniała natomiast konieczność dokonania przez organ odwoławczy oceny istniejącego projektu i argumentów podnoszonych przez strony, a zwłaszcza sąsiada inwestora.

Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadził postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w zakresie podnoszonych wątpliwości co do opisu zamiaru budowlanego wskazanego w części opisowej projektu budowlanego.

Skoro zaś w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odstąpiono od wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., uznać należało, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, kontroluje natomiast prawidłowość działań organów administracji, postępowanie przed Sądem nie jest zaś kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez Sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania kwestii do których powołany jest organ architektoniczno-budowlany.

Zdaniem Sądu ewentualne wątpliwości organu II instancji mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. Wskazana przez organ II instancji przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji, bez próby dodatkowego wyjaśnienia wskazanych wątpliwości, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ I instancji dokonał obszernej oceny materiału dowodnego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał sprawy i nie odniósł się do zgodności z przepisami przewidzianego w projekcie budowlanym zamiaru inwestora.

Zdaniem Wojewody [...] zatwierdzony decyzją projekt budowlany, nie do końca odpowiadał wnioskowi inwestora, gdyż przewidywał rozbiórkę części budynku, a nie przewidywał nadbudowy, nadto organ uznał, że część opisowa projektu zagospodarowania terenu, została sporządzona w sposób lakoniczny, co rzekomo uniemożliwiało mu ustalenie zamierzonego przez inwestora zakresu prac.

W projekcie nie opisano bowiem, które elementy budynku objęte są nadbudową, a które rozbudową istniejącego budynku. Brak było również opisu projektowanych rozbiórek części budynku.

Z uwagi na te "rozbieżności" Wojewoda [...] uznał nie jest w stanie odnieść się do zarzutu niezgodności projektu z planem miejscowym w zakresie planowanej nadbudowy.

Powyższe stwierdzenia były zdaniem Sądu nieuprawnione. Wystarczyło bowiem dokonać analizy porównawczej rysunków istniejącej elewacji, elewacji projektowanej oraz rzutu parteru. Zgodnie z twierdzeniem inwestora do nadbudowy dojdzie w osiach A-C części budynku obecnie jednokondygnacyjnej.

Tym samym, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie Wojewody [...] jakoby inwestycja nie obejmowała nadbudowy. Zasadnie także podniesiono w skardze, że projekt budowlany nie przewiduje rozbiórki w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego.

Zarzut nadmiernej lakoniczności części opisowej projektu zagospodarowania terenu, choć nie był całkowicie bezpodstawny, to jednak ten rodzaj wadliwości projektu organ mógł szybko i łatwo usunąć w trybie art. 136 k.p.a.

Należy jednocześnie zgodzić się z twierdzeniami skargi, że część opisowa projektu zagospodarowania terenu pełni funkcję subsydiarną względem części rysunkowej (jest jedynie jej uzupełnieniem).

Zatem organ II instancji mógł i powinien był w ramach posiadanych możliwości ocenić, czy projekt przewiduje nadbudowę budynku o więcej niż jedną kondygnację i czy zaprojektowane rozwiązania nie są sprzecznego z planem miejscowym.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, dokona samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję, bądź też wykaże w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzenie postępowania w granicach określonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.