Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1611/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 138  par. 2 w zw. z  art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi [...] Dyrektora [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżona decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz [...] Dyrektora [...] kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. L od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz R. L. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem celu publicznego jakim jest budowa drogi [...]na odcinku [...] obwodnicy miejscowości S., O., L. i W., prawa własności nieruchomości położonej w gminie S., obręb S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w kwocie [...] zł - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi [...] na odcinku [...], obwodnica miejscowości S., O., Ł i W; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a.

Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości, o której mowa w osnowie zaskarżonej decyzji, a w związku z tym Minister Infrastruktury pismem z dnia 4 marca 2008 r. zwrócił się do podmiotu realizującego cel publiczny oraz właściciela wywłaszczonej nieruchomości o wyrażenie zgody na wszczęcie z urzędu i przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia 20 marca 2008 r. [...] Dyrektor [...] wyraził zgodę na wszczęcie z urzędu postępowania ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a pismem z dnia 31 marca 2008 r. R. L. wyraził zgodę na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W toku postępowania w dniu 17 stycznia 2008 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w której wziął udział R. L. Na rozprawie tej wyjaśniono, dlaczego działka nr [...] ma mniejszą powierzchnię niż wynika to z dokumentów posiadanych przez R. L., i R L oświadczył, że po zapoznaniu się z tą informacją nie kwestionuje już powierzchni działki, jednak w dalszym ciągu nie zgadza się z wartością gruntu określoną w operacie szacunkowym.

Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, natomiast stosownie do ust. 3 tego artykułu, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Minister Infrastruktury stwierdził również, że na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca majątkowy w stosunku do działek nr [...] oraz nr [...] zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, natomiast w stosunku do działki nr [...] zastosował metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Minister Infrastruktury stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy do oszacowania wartości działek [...] i [...] przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, co w świetle powyższych przepisów oznacza prawidłowość dokonanego ustalenia wartości przedmiotowych działek.

Minister Infrastruktury stwierdził również, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Skoro zatem przy szacowaniu wartości działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy odniósł się do transakcji nieruchomościami z innego segmentu rynku nieruchomości niż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to zdaniem organu, stanowi to naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., i w tej części sporządzony operat szacunkowy nie może być uznany za prawidłowy.

Minister Infrastruktury stwierdził również, że z uwagi na powyższe, postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, chodzi bowiem o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który stanowi podstawę do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Dyrektor [...]i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem celu publicznego jakim jest budowa drogi [...] na odcinku [...] obwodnicy miejscowości S., O., L. i W., prawa własności nieruchomości położonej w gminie S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

4. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa.

Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - jeśli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, ponieważ stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie można stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, a zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, konieczność przeprowadzenia dowodu mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, i dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków), mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. Należy zatem przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, ze przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

5. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu należy uznać, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

6. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.