Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 344/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 14, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 kwietnia 2009 r. T. S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. We wniosku rolnik zadeklarował Pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 – Uprawy rolnicze (W zakresie przestawiania), w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) i w wariancie 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania). Ponadto rolnik zadeklarował pakiet 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Płatność została przyznana (ostateczna decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] października 2010 r.) a środki wypłacone.

W kolejnym, 2010 roku, po złożeniu wniosku kontynuacyjnego przez rolnika, na podstawie decyzji z [...] grudnia 2010 r. (nr [...]) przyznano mu płatność do tych samym pakietów i wariantów (z wyłączeniem wariantu 2.10), a środki zostały wypłacone.

W marcu 2011 r. T. S. złożył oświadczenie przejmującego o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działach rolnych od B. S. Zgodnie z załączonym do oświadczenia wykazem skarżący przejął wszystkie działki rolne objęte zobowiązaniem, za które przyznano B. S. na rok 2010 płatność rolnośrodowiskowa na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] grudnia 2010 r.).

W 2011 r. na wniosek kontynuacyjny skarżącego przyznano mu płatność rolnośrodowiskową obejmującą warianty: 2.1 – Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), 2.11.1 – pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), do powierzchni 1,80 ha; 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (do powierzchni 1,80 ha). Płatność została przyznana ostateczną decyzją a środki wypłacone.

W takim samym zakresie przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 – decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] grudnia 2012 r. (nr [...]). Środki zostały wypłacone.

W dniu 3 kwietnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. W lipcu 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu. Kontrola wykazała następujące nieprawidłowości: na działce rolnej K, objętej wariantem 3.1.1 (pow. deklarowana 0,36 ha) stwierdzono powierzchnię 0,26 ha (zmniejszenie o 0,10 ha), a także nieprawidłowość w postaci wykoszenia całej powierzchni. Ten sam błąd – wykoszenie całej powierzchni stwierdzono na działkach rolnych A (pow. deklarowana 0,59 ha) i E (0,85 ha), objętych tym samym wariantem.

Na podstawie tych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję z [...] stycznia 2014 r. przyznająca płatność rolnośrodowiskową, jednak decyzja ta została uchylona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (decyzja z [...] marca 2014 r.), a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

W wyniku tych działań stwierdzono, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w ramach wariantu 2.3 i 3.1 na powierzchni 0,08 ha, a także stwierdzono uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. T. S. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, obejmujący te same warianty co wniosek w roku poprzednim. W wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. W odniesieniu do działki rolnej K wykluczono 0,08 ha, w przypadku działki M – 0,02 ha. Łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności wyniosła 0,10 ha. Tym samym stwierdzono, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w ramach wariantu 2.1 na pow. 0,02 ha (działka M). Z kolei weryfikacja zobowiązania dla działki rolnej oznaczonej jako K nastąpiła na podstawie wniosku złożonego w 2013 r.

Uwzględniając powyższe nieprawidłowości decyzją z [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 do wariantów 2.1, 2.11.1 i 2.9 oraz odmówił przyznania płatności do wariantów 2.3 i 3.1.1.

W dniu 10 września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 (decyzja z [...] lutego 2012 r.) i rok 2012 (decyzja z [...] grudnia 2012 r.). W piśmie złożonym w toku postępowania skarżący przyznał, że kontrola w 2013 wykazała nieprawidłowość polegająca na wykoszeniu całej powierzchni działki rolnej i zgodził się z sankcją w postaci odebrania stosownej części płatności za rok 2013, natomiast nie zgodził się ze zwrotem płatności za lata 2011 i 2012, ponieważ w tych latach gospodarka na łąkach była prowadzona prawidłowo.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 1529,20 zł.

W odwołaniu od decyzji T. S. podniósł, ze organ nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na to, że w latach 2011-2012 gospodarka na łąkach była prowadzona w sposób nieprawidłowy. Poza tym zarzucił organowi wybiórcze zastosowanie przepisów prawa unijnego i nie uwzględnienie wszystkich przesłanek decydujących o konieczności zwrotu przyznanej płatności, w odniesieniu do tych dwóch lat.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji.

Wskazując na podstawy prawne decyzji organ odwoławczy powołał się m. in. na § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Z przepisu tego wynika m.in., że płatność podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a także gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie. Organ powołał się również na rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). Z art. 18 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono m.in. zobowiązań wykraczających poza normy i wymogi obowiązkowe. Z kolei w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że skarżący w 2009 r. złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego i podjął zobowiązanie, a ponadto w 2010 r. przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte przez B. S. W ten sposób skarżący zobowiązał się m.in. do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Środki przyznane z tytułu płatności za rok 2011 i 2012 zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego. Tymczasem w roku 2013 skarżący nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce rolnej K. Ponadto w 2014 r. nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowanej na działce M. Nastąpiło zatem zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem, o pow. 0,10 ha (działka rolna K – 0,08 ha, działka rolna M – 0,02 ha). W ten sposób powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych.

Organ wskazał na § 39 ust. 2 pkt rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem.

Kierując się treścią tego przepisu organ dokonał stosownych obliczeń, w konsekwencji których ustalił łączną kwotę nienależnie pobranych płatności w kwotach po 76,60 zł za lata 2010, 2011 i 2012 oraz w kwocie 15,80 zł za rok 2013.

W dalszej kolejności organ powołał się na wyniki czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2013 r., które wykazały nieprawidłowości w ramach realizacji wariantu 3.1.1 w postaci wykoszenia całej powierzchni działek rolnych K, A i E. Zdaniem organu w tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, z którego wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W ocenie organu z uwagi na podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe i stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów dla poszczególnych wariantów i pakietów powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych. Z obliczeń organy wynika, że kwota ta wynosi za rok 2011 i 2012 po 688 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisów o odstąpieniu od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, bowiem kwota tych płatności w przypadku skarżącego przekracza równowartość 100 euro. Nie zachodzą również przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnej płatności, bowiem płatności wypłacone nienależnie w badanej sprawie nie wynikały z pomyłki organów Agencji. W ocenie organu nie doszło również do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W skardze do sądu administracyjnego T. S. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne zobowiązanie skarżącego do zwrotu płatności.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organy zastosowały jedynie art. 18 ust. 1 rozporządzenia, pominęły natomiast ustęp 2 tego przepisu, który nakazuje określać kwotę zmniejszenia płatności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. W ocenie skarżącego wykoszenie w jednym roku całej powierzchni działki rolnej nie jest niezgodnością mającą duży rozmiar i zasięg, a tym bardziej trwałość, która ogranicza się przecież do jednego roku (za który płatności już zostały odebrane) i nie może być podstawą do żądania zwrotu płatności za lata poprzednie.

Skarżący nie zgodził się również z decyzja zobowiązującą go do zwrotu płatności za pakiet 3.1.1 za lata 2011-2012, gdyż w tych latach gospodarka na łąkach była prowadzona z zachowaniem wszelkich zasad, w tym pozostawienia 5-10% łąki nieskoszonej. Zdaniem skarżącego nie może być on ukarany za coś, czego nie zrobił, a organy zarzucając mu nieprawidłowość muszą opierać się na konkretnych dowodach.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu między skarżącym a organami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zobowiązania skarżącego do zwrotu części środków wypłaconych mu z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Na wstępie należy przypomnieć ramy prawne sprawy zawisłej przed sądem.

W okresie miarodajnym dla oceny prawnej sprawy pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana była w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1).

Ogólne zasady określone w rozporządzeniu Rady zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych. Z punktu widzenia problemów występujących w badanej sprawie należy zwrócić uwagę na obowiązujące do 1 stycznia 2011 r. rozporządzenie Komisji nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 74, ze zm.). Z kolei od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2014 r. obowiązywało rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). Późniejsze akty prawne nie mają już znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji.

Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: u.w.r.o.w.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 u.w.r.o.w., realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W badanej sprawie w odniesieniu do płatności za rok 2010, 2011 i 2012 obowiązywało Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje wspomniane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013 r.

Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.).

Ustalenia faktycznie w sprawie są niesporne, problem dotyczy właściwego zastosowania przepisów.

Zobowiązanie skarżącego do zwrotu płatności zdaniem organu znajduje uzasadnienie w dwóch rodzajach nieprawidłowości w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Po pierwsze skarżący zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie środowiskowe; po drugie – nie dopełnił jednego z wymogów dla wariantu 3.1.1 (Ekstensywna gospodarka na łąkach

i pastwiskach), bowiem wykosił całą powierzchnię działek rolnych K, A i E, podczas, gdy zgodnie z wymogami określonymi w załączniku Nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego (punkt III.4.2) powinien był pozostawić 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej.

Skarżący nie kwestionuje żadnego z tych faktów, podważa natomiast prawidłowość wyciągniętych z tych ustaleń faktycznych konsekwencji prawnych.

W przypadku każdej ze wskazanych nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego istnieją odrębne podstawy prawne do żądania zwrotu płatności.

W odniesieniu do nieprawidłowości polegającej na zmniejszeniu obszaru gruntów rolnych, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie, podstawą zwrotu jest § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r., kiedy to doszło do stwierdzenia nieprawidłowości, przepis ten stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Z przepisu tego wynika, że zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego wiąże się nie tylko z utrata bieżących płatności, ale również z koniecznością zwrotu płatności już wypłaconych. Jest to wynikiem trwałego charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które powinny być prawidłowo realizowane w całym okresie 5-letnim, na takim samym obszarze, z pewnymi wyjątkami, które w badanej sprawie nie mają zastosowania (§ 39 ust. 4 rozporządzenia).

Należy też zwrócić uwagę, że obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w przypadku zmniejszenia powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie, znajduje również oparcie w przywoływanym przez organ art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, który wyraźnie wskazuje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich (a takim niewątpliwie jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe), zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sposób określenia zwrotu płatności w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia krajowego odpowiada wymogom zawartym w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, bowiem uwzględnia rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności.

Konkludując: w ocenie Sądu zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku zwrotu płatności z uwagi na zmniejszenie obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie. Również należy podnieść, iż obowiązku zwtotu kwoty z tytułu zmniejszenia powierzchni gruntu na których powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie kwestionuje skarżący.

Odmiennie należy natomiast ocenić rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu w odniesieniu do nieprawidłowości wyrażającej się w wykoszeniu całej powierzchni trzech działek rolnych. Trafne w tym zakresie okazały się zarzuty skarżącego, że orzekające w sprawie organy nie uwzględniły treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.

Organy obydwu instancji wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia o zwrocie płatności z uwagi na analizowane naruszenie odwołały się do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, pomijając jednak dalszą treść tego przepisu, zawarta w ustępie 2. Tymczasem treść tego ustępu jest kluczowa w sprawie. Zgodnie z tym przepisem, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter – przepis nie tworzy zamkniętej normy prawnej, lecz upoważnia państwo członkowskie do szczegółowego uregulowania przesłanek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Tworząc taką regulację państwo członkowskie powinno kierować się wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. W krajowym porządku prawnym kwestie te reguluje art. 28 ust. 1 u.w.r.o.w., wprowadzający ogólną zasadę zwrotu płatności pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości oraz bardziej szczegółowo – § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który precyzuje przesłanki zwrotu (por. podobnie WSA w Olsztynie w wyroku z 25 listopada 2015 r.,

I SA/Ol 424/15; WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2016 r., III SA/Po 1118/15).

Z punktu widzenia analizowanego naruszenia istotny jest § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Należy przy tym zauważyć, że organy obydwu instancji pominęły całkowicie w swoim uzasadnieniu treść tego przepisu, przy czym organ I instancji niepotrzebnie odwoływał się do § 38 rozporządzenia, który dotyczy przesłanek zmniejszenia płatności w danym roku, a nie jej zwrotu.

Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Organy obydwu instancji w żadnym miejscu uzasadnienia swoich decyzji nie wyjaśniają, która z przesłanek z § 39 ust. 1 rozporządzenia miała miejsce w odniesieniu do skarżącego. Jak wskazywano wyżej, obowiązek niekoszenia pewnych części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym należy do wymogów realizacji pakietu 3.1.1. Jednakże nie można zgodzić się z działaniem organów, z których płynie wniosek, że stwierdzenie tego uchybienia w jednym roku realizacji zobowiązania skutkuje koniecznością zwrotu płatności w zakresie tych samych działek również za lata poprzednie, całkowicie abstrahując od tego, czy we wcześniejszych okresach wymogi były przestrzegane. Taki sposób stosowania przepisów o zwrocie nie uwzględnia kryteriów z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Ustalając rozmiar niezgodności należy wziąć pod uwagę cele, którym miały służyć niespełnione kryteria. Oceniając zasięg, trzeba uwzględnić skutki, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Badając trwałość niezgodności trzeba zbadać długość okresu, w którym występują jej skutki oraz możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wszystkie opisane w art. 18 ust. 2 rozporządzenia normatywne dyrektywy wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu nie wymusza też w żadnym razie krajowy przepis - § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, musi on bowiem być wykładany w zgodzie z wyższą ranga norma prawa unijnego.

W badanej sprawie organy obydwu instancji wadliwe zastosowały zarówno art. 18 unijnego rozporządzenia nr 65/2011, pomijając całkowicie ustęp 2 tego przepisu, jak i § 39 ust. 1 krajowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Automatyzm w stosowaniu przepisów o zwrocie, jaki charakteryzuje działania organów w badanej sprawie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogiem oceny odniesionej do konkretnych uwarunkowań danego naruszenia. Nie można w sposób automatyczny, bez oceny wszystkich przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, przenosić skutków uchybienia w realizacji pakietu stwierdzonego w jednym roku kalendarzowym (w badanej sprawie – wykoszenie całej powierzchni działek w 2013 r.) na realizację pakietu w latach poprzednich i wywodzić obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w których nie wykazano naruszenia.

Uchybienie tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ analogiczne błędy popełnił również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę ponownie będzie przede wszystkim wyeliminowanie wytkniętych przez Sąd błędów, w szczególności prawidłowe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organy powinny dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisie unijnym. Rozważania w tej kwestii powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] listopada 2015 r.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis sadowy w kwocie 100 zł, ponieważ skarżący nie wykazał, aby poza wpisem poniósł inne koszty podlegające zwrotowi w myśl wskazanych przepisów.