Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 604/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewiędziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 czerwca 2009 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu na budynek mieszkalny w zakresie funkcji na działce nr [..] w K.

Decyzją z dnia 6 maja 2010 r., nr [..], Wójt Gminy odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" oraz brak wymaganego dostępu do drogi publicznej.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2010 r., nr [..], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r.

Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu wniesionej przez skarżącą skargi na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 40/11, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2010 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r. Zdaniem Sądu, część graficzna wyników analizy zawiera wyznaczenie obszaru analizowanego wokół innej działki, niż działka wskazana we wniosku, a mianowicie działki nr [..]. Tym samym, nie dotyczy ona działki skarżącej nr [..] (działka ta została tylko częściowo ujęta na kopii mapy). Również załącznik do wyniku analizy nie spełnia wymogów ustawowych określonych w rozporządzeniu. Prawidłowa analiza winna bowiem zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500, 1:1.000 lub 1:2.000.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 40/11.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił bowiem stanowisko Sądu I instancji, że brak prawidłowo sporządzonych załączników do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r. skutkował koniecznością uchylenia obu tych decyzji. Jak wskazał NSA, słusznie bowiem Sąd zwrócił uwagę na zasadnicze uchybienie zaistniałe w toku postępowania administracyjnego polegające na wyznaczeniu terenu analizowanego wokół innej działki (nr [..]), aniżeli działka, której dotyczy teren inwestycji (nr [..]). Zaistniała w sprawie diametralna rozbieżność pomiędzy częścią tekstową i graficzną analizy powoduje, iż zgromadzony w sprawie materiał jest niekompletny i nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Jednocześnie, NSA wskazał, że fakt spełnienia warunku dostępności terenu do drogi publicznej winien wynikać zarówno z części graficznej jak i opisowej analizy.

Następnie, NSA wskazał, że istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miało wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego wokół działki nr [..] i przeprowadzenie na nim analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, a także ustalenie czy zostały spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., w tym w szczególności, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Przy tym, NSA wskazał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Dlatego też, w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [..] w obrębie K., gmina K., wskazując, że z przeprowadzonej ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Wójta, wnioskowana funkcja nie stanowi bowiem kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym w szeroko wyznaczonym obszarze analizowanym (przy szerokości frontu działki nr [..] liczącej 18 m przyjęto odległość granic obszaru analizowanego od terenu inwestycji 130 m, czyli prawie 2,5 razy więcej niż minimum wynikające z przepisów) nie znaleziono żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić podstawę wytycznych dla nowej zabudowy. Podobnie jak budynek istniejący na działce nr [..], będący przedmiotem sprawy, zabudowa w otoczeniu terenu inwestycji jest nielegalna, wybudowana niezgodnie z przepisami prawa, niezinwentaryzowana geodezyjnie i nieoddana do użytkowania, wobec tego nie może stanowić podstawy wytycznych dla nowej zabudowy a teren w otoczeniu działki nr [..] jest niezabudowanym terenem rolniczym i leśnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 16 grudnia 2020 r. wskazał, że w zasobach archiwalnych nie znaleziono postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty budowlane zlokalizowane na terenie działek uwidocznionych na załączonej mapie położonych w obr. K., gmina K. Tym samym, nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych. Prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust.4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo Budowlane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych rekreacji indywidualnej, szczelnych zbiorników na ścieki oraz istniejących studni. Ponadto, pismem z dnia 1 lutego 2021 r. Starosta poinformował, że w posiadanych rejestrach i zasobach archiwalnych nie odnaleziono informacji o wydaniu pozwolenia na budowę oraz nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy, na terenie obszaru analizowanego. W okresie od 3 stycznia 1994 r. do lipca 2003 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ani nie zostało wydane potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania budynku na terenie wskazanych działek w obrębie K. Po 10 lipca 2003 r. kompetencje w tym zakresie przejął Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego.

W konsekwencji, w ocenie Wójta, wnioskowana inwestycja nie odpowiada wymogom określonym w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z powodu niemożności ustalenia wskaźników, gabarytów i parametrów przy braku zabudowy w obszarze analizowanym.

Co więcej, zdaniem Wójta, inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Wielokrotne zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej spowodowane były próbami uzyskania tego dostępu w postępowaniu sądowym w sprawie wyznaczenia drogi koniecznej do terenu przedmiotowej inwestycji. Ostatni wniosek o zawieszenie postępowania z tego samego powodu został przez Wójta Gminy potraktowany odmownie a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na tę odmowę. W tej sytuacji skarżąca nadal nie dostarczyła dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisami prawa.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że w terenie analizowanym znajduje się działka nr [..], zabudowana legalnie na podstawie pozwolenia na budowę nr [..] wydanego w dniu 30 grudnia 1994 r. zgodnie z obowiązującym w tamtym okresie ogólnym planem zagospodarowania Gminy. Decyzja nie została uchylona, a w stosunku do działki [..] nie toczy się żadne postępowanie o nielegalną zabudowę przed nadzorem budowlanym. Pozwolenie to obejmuje adaptację istniejącego budynku na cele mieszkalne. Tym samym, istnieje obiekt budowlany postawiony legalnie, o czym świadczy decyzja wydana w dniu 7 czerwca 1990 r. Nie sposób, zdaniem skarżącej, twierdzić, że zabudowa niezinwentaryzowana i nieoddana do użytkowania jest zabudową nielegalną. Inwentaryzacja i oddanie do użytkowania należą do innego organu i jest to sprawa między właścicielem zabudowy, a innymi organami. Gmina nie jest zobligowana do badania tej sprawy. Jest to samowolna interpretacja prawa do czego organ nie ma uprawnień. Ponadto, dla działek nr [..]-[..] zostały wydane warunki zabudowy decyzją z dnia 12 września 2012 r., nr [..]. W pozwoleniu na budowę dla działki nr [..], jak i warunkach zabudowy dla działki nr [..] musi być wskazany faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Z tego samego dojazdu korzysta nieruchomość skarżącej. Na działce nr [..] ustanowiona jest notarialna służebność przejścia i przejazdu. Nie wzięto także pod uwagę innej możliwości połączenia z drogą publiczną nr [..] (ul. S.), tylko skupiono się na północnym nieurządzonym odcinku drogi gminnej [..]. Ponieważ nie ma mostu na kanale melioracyjnym, przed kanałem skręca się w lewo i jedzie drogami do mostu prowadzącego do ul. D., która łączy się z drogą [..] - ul. S. Tym samym, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2021 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że front terenu inwestycji (działki nr [..]) wynosi około 18 m, natomiast granice obszaru analizowanego organ I instancji wyznaczył w odległości 130 m wokół terenu inwestycji, uwzględniając wszystkie działki ewidencyjne, których chociaż część nieruchomości znalazła się w tym obszarze. Organ nie uzasadnił dlaczego wyznaczył granice obszaru analizowanego w takiej odległości wokół terenu inwestycji - przekraczającej znacznie trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, wskazaną w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, która wynosi około 55 m wokół działki nr [..]. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego przez organ I instancji (130 m) znacznie wykracza poza prawidłowe - zgodne z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia - wyznaczenie tychże granic wokół działki nr [..] (55 m).

Jednakże, jak wskazało Kolegium, z pism zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Starosty znajdujących się w aktach sprawy wynika, że zarówno w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym (130 m), a tym bardziej w prawidłowo wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia mniejszym obszarem analizowanym (55 m) występuje wyłącznie nielegalna zabudowa domkami i altankami letniskowymi oraz tereny rolnicze, leśne i drogi wewnętrzne. Tym samym, zabudowa na działce nr [..] przy prawidłowym wyznaczeniu przez organ I instancji granic obszaru analizowanego nie znajdowałaby się w tym obszarze i nie mogłaby być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu złożonego wniosku. Jednakże, fakt wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sposób naruszający przepisy rozporządzenia sam z siebie nie oznacza, że istniejąca na działce nr [..] zabudowa może stanowić uzasadnienie dla ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Pozwolenie na budowę wydane w dniu 30 grudnia 1994 r. dotyczy zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu budowlanego na cele mieszkalne wg projektu technicznego indywidualnego na działce nr [..] obr. K. Istniejący na działce nr [..] obiekt nie widnieje w rejestrach jako obiekt, który został oddany do użytkowania (nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, ani potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania); w dokumentacji geodezyjnej brak jest pomiaru powykonawczego budynku, co w efekcie stanowi, że nie został on naniesiony na mapy geodezyjne, jest nieujawnionym budynkiem istniejącym w terenie; nie znaleziono postępowań administracyjnych legalizujących obiekty budowlane zlokalizowane na działce nr [..] (nie wydano decyzji o rozbiórce); nie udało się ustalić statusu tych obiektów (prowadzone jest postępowanie w sprawie zabudowy na terenie ww. działki). Z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że także na działce nr [..] zabudowa jest nielegalna (brak legalizacji istniejącego tam obiektu budowlanego). Wprawdzie w dniu 30 grudnia 1994 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę na działce nr [..], ale decyzja dotyczy prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne, nadto nigdy nie została wydana decyzja na użytkowanie istniejącego obiektu (w decyzji zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Brak jest zatem w obszarze analizowanym obiektów o funkcji wnioskowanej przez inwestora, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji istniejących obiektów w tym obszarze. Ponadto, budynek aktualnie posadowiony na działce nr [..] jest budynkiem nielegalnym, zaś wniosek dotyczy jego rozbudowy oraz zmiany funkcji. Ewentualne ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy dla terenu inwestycji spowodowałoby w istocie legalizację samowoli budowlanej istniejącej aktualnie na terenie tej nieruchomości. Także skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów - decyzji o warunkach zabudowy bądź pozwoleń na budowę dla budynku posadowionego na działce nr [..]. Nadto, wskazana w odwołaniu działka nr [..] znajduje się poza granicami trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji (działki nr [..]), a tym samym to że dla niej zostało wydane pozwolenie na budowę (obszar objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nie może być brany pod uwagę z racji położenia działki poza obszarem 55 m wokół terenu inwestycji - działki nr [..].

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, zasadne jest uznanie, iż wnioskowane przez skarżącą warunki zabudowy nie spełniają warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zarówno co do funkcji, jak i kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy, albowiem brak jest takiej legalnej zabudowy zarówno w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości trzykrotności szerokości frontu inwestycji (55 m), jak i w obszarze wyznaczonym przez organ I instancji (130 m).

Nadto, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie został także spełniony warunek określony w przepisie art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostęp do drogi publicznej. Z analizy akt sprawy wynika, że działka nr [..] (oznaczona jest w ewidencji gruntów symbolami ŁV i ŁVI) otoczona jest z każdej strony działkami mającymi takie same przeznaczenie. Natomiast od południa przez działkę nr [..] należącą do B. J. S. m.in. na rzecz skarżącej ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu (akt notarialny z dnia 10 listopada 2005 r., Rep. A nr [..]). Bezspornym jest więc, iż działka nr [..] nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa - ul. M. w D. (działka nr [..]) oznaczona symbolem – [..] oraz droga powiatowa oznaczona symbolem [..], stanowiąca działkę nr [..]. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej oznaczonej symbolem [..], stanowiącej działkę nr [..], poprzez działkę nr [..] sklasyfikowaną jako droga, działka ta stanowiąca drogę wewnętrzną gminną na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Obecnie trwają prace geodezyjne mające na celu wskazanie przebiegu granic drogi, i dopiero po zagwarantowaniu środków finansowych w budżecie, Gmina przystąpi do jej urządzania w zakresie umożliwiającym ruch pojazdów i pieszych. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w powtórnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, fakt ten potwierdza sama skarżąca. W tych okolicznościach nie może być mowy, iż w chwili obecnej działka nr [..] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [..] i jej dostęp do drogi publicznej (działki nr [..]), skoro na całej jej długości nie istnieje urządzona droga. Brak jest zatem "faktycznego" dostępu, który obok dostępu "prawnego", musi występować kumulatywnie, by można było mówić, iż warunek ten został spełniony. Z kolei, wskazany przez skarżącą w odwołaniu sposób dojazdu: "ponieważ nie ma mostu na kanale melioracyjnym, przed kanałem skręca się w lewo i jedzie drogami do mostu prowadzącego do ul. D., która łączy się z drogą [..] - ul. S. Tym samym teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej." nie może być za takowy uznany. Taki sposób dojazdu odbywa się działkami nr [..] i nr [..], a skarżąca nie wykazała się prawem służebności przechodu i przejazdu na tych nieruchomościach rolnych.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy, zarzucając im naruszenie:

1. prawa materialnego polegającego na odmowie wydania warunków zabudowy pomimo spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego - poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

2. przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 - 81 k.p.a., poprzez naruszenie zasad: zaufania obywateli do organów państwa, przekonywania i dochodzenia do prawdy obiektywnej oraz poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy i zaniechanie prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przez skarżącą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi wprost do odmiennego wniosku, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono skarżącej wydania warunków zabudowy z powodu braku dostępu jej działki do drogi publicznej, skoro wcześniej dopuszczono do podziału działki, z którego powstała działka skarżącej, warunkiem czego było ustalenie, iż powstałe w ten sposób działki posiadać będą dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi Kolegium wskazało, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotność szerokości frontu działki będącej terenem inwestycji nie jest zabronione w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia. Jednakże, wyznaczenie takiego większego niż minimalny obszaru analizowanego winno być uzasadnione. W niniejszej sprawie organ I instancji w swojej decyzji wyznaczył granice obszaru analizowanego w wielkości znacznie ponad trzykrotną szerokość frontu działki nie uzasadniając w tym względzie swojego działania. Mimo to, zarówno w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, jak i w obszarze minimalnym wynikającym z przepisu rozporządzenia brak jest legalnej zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się zaś do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania było rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnie określonej działki, nie zaś postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, w wyniku którego wyodrębniona została nieruchomość skarżącej - działka nr [..].

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, materialnoprawną podstawę rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wykonaniu prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne na działce nr [..] w obrębie K., gmina K., stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia zaś, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie zatem choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Pamiętać jednakże należy, że oceniając, w kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzjach, wniosek skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w granicach powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., orzekające w sprawie organy związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 40/11, mocą którego uchylono, wydane podczas pierwotnego rozpoznawania wniosku skarżącej o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2010 r. i poprzedzającą ją decyzji Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r. a także wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, którym oddalono skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tych wyrokach wiążą również sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Zauważyć zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 40/11 wskazał, że podczas ponownego rozpoznawania sprawy, organ winien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki skarżącej - nr [..], mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji (część graficzna i część opisowa). Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. Analizę i jej wyniki należy przedstawić zgodnie z wymogami powołanych powyżej przepisów. Część graficzna analizy, podobnie jak i decyzji, winna być zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, wskazał, że istotne znaczenie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miało wyznaczenie prawidłowego obszaru analizowanego wokół działki nr [..] i przeprowadzenie na nim analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, a także ustalenie czy zostały spełnione pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., w tym w szczególności, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Przy tym, NSA wskazał, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Dlatego też, w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne.

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, obszar analizowany wyznaczono w niniejszej sprawie wokół działki, której dotyczy teren inwestycji, tj. wokół działki nr [..] i wyznaczony został na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Z kolei, zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Obszar analizowany wyznaczony został w niniejszej sprawie w odległości 130 m wokół terenu inwestycji a front działki nr [..] wynosi około 18 m. Tym samym, obszar analizowany w niniejszej sprawie nie został wyznaczony w wielkości minimalnej.

Wskazać przy tym należy, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez front działki, stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, należy rozumieć zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2967/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wskazany wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Oczywiście należy mieć na względzie by koncepcja szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej nie prowadziła do dowolności kształtowania przestrzeni, która powinna stanowić harmonijną całość. Jakikolwiek wybór, nawet minimalnie przyjęty, obszaru analizowanego powinien być uzasadniony a strona powinna być przekonana o słuszności takiego wyboru. Co więcej organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego a także o metodzie jego wyznaczania (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, jak słusznie zauważyło Kolegium, sporządzona analiza nie zawiera uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Kolegium nie przedstawiło jednakże żadnych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem tak wyznaczonego obszaru, wskazując jedynie, że obszar prawidłowo wyznaczony powinien mieścić się w granicach minimalnych. Co więcej, Kolegium nie uchyliło z tego powodu decyzji organu I Instancji. W tej sytuacji, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, znajdująca się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa na działce nr [..] może stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" dla objętej wnioskiem działki nr [..].

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), w pierwszej kolejności ustawodawca wydanie decyzji uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red) – LEX/el.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie, obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyroki NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, LEX nr 1145557; z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1744/12 (LEX nr 1530654), uznał, że sformułowanie zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ, orzekając o warunkach zabudowy, powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty.

Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż w obszarze analizowanym, na działce nr [..] znajduje się zabudowa, która potencjalnie pozwalałaby na określenie wymagań dotyczących zabudowy planowanej przez skarżącą. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego jest to zabudowa nielegalna. W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszym składzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia powyższego stanowiska organu. Bezsporne jest bowiem, iż zabudowa na działce nr [..] powstała na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę obejmującego "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne".

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nieodnalezienie żadnych dokumentów potwierdzających rozpoczęcie/ zakończenie budowy (prac adaptacyjnych), a w szczególności pozwolenia na użytkowanie obiektu (po zakończeniu budowy) świadczyć ma, iż zabudowa ta jest nielegalna, nie znajduje akceptacji Sądu.

W powyższym zakresie organy winny podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a.

Nadto, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2040/11, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy obu instancji nie dokonały właściwej oceny spełnienia wynikającej z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanki dostępu działki nr [..] do drogi publicznej.

Ponownie bowiem wskazać należy, że w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy. Dlatego też, w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne.

Z powyższego wynika, że organy po dokonaniu analizy możliwego dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej powinny jedynie zawrzeć w decyzji warunek uzyskania takiego dostępu dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Tymczasem, organ I instancji uznał, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających dostęp do drogi publicznej. Z kolei, organ odwoławczy stwierdził, że droga na działce nr [..] faktycznie nie istniej w północnym odcinku, skutkiem czego dojazd odbywa się przez działki nr [..] i nr [..], a skarżąca nie wykazała się prawem służebności przechodu i przejazdu na tych nieruchomościach rolnych. Nadto, w odwołaniu skarżąca przedstawiła kolejny sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, do którego to Kolegium nie odniosło się w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnia przy tym, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Przy czym, sposób zapewnienia takiej dostępności może być dwojaki - bezpośredni lub pośredni i wykazanie któregokolwiek stanowi o spełnieniu omawianej przesłanki. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), dalej jako u.d.p., drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. W związku z tym, nie budzi wątpliwości, że udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 727/18, https:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak: decyzja organu I instancji zapadła z ewidentnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. Z kolei, decyzja organu odwoławczego narusza przepis: art. 7, art. 77 § 1 i art. 153 p.p.s.a. Obie decyzje naruszają nadto art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135 w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2021 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2021 r.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. obowiązane są uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd.