Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 674/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77,107,156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skarg E. I. –B. i R. B. i Banku [...] we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. I. – B. i R. B. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz Banku [...] we W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 674/13

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 104, art. 107, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 201 Or. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia [...] lutego 1997 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na roboty adaptacyjne budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] obręb [...] w L. postanowił stwierdzić nieważność wymienionej decyzji.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] odwołali się [...] S. A. (następca prawny inwestora) oraz E. I. – B. i R. B. (użytkownicy wieczyści działki nr ewid. [...] położonej przy ul. S. w L. i właściciele budynku, w którym zaprojektowano ww. roboty adaptacyjne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że [...] S. A. (następca prawny inwestora) oraz E. I. – B. i R. B. posiadają interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu nieważnościowym.

Jak wynika z analizy projektu budowlanego inwestycji, w ścianie budynku usytuowanej w granicy z działką nr ewid. [...], zaprojektowano otwór drzwiowy.

Mając na uwadze argumentacje skarżących podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy § 12 ust. oraz § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Z analizy ich treści jednoznacznie wynika, że dopuszczone przez nie wyjątki od ogólnej zasady odnoszą się do budynków zwróconych w stronę granicy bez otworów okiennych i drzwiowych (§ 12 ust. 4 pkt 2). Bez znaczenia dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje również przedstawiona przez Burmistrza Miasta L. (w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r.) argumentacja, iż zakres zatwierdzonych w przedmiotowej decyzji zmian (adaptacji) obejmował zasadniczo przekształcenie istniejących dwóch okien w drzwi wejściowe bez zmiany szerokości istniejących otworów. Okoliczność, że szerokość wykonanego otworu drzwiowego odpowiada szerokości istniejącego wcześniej otworu okiennego nie zmienia bowiem faktu, że istniejący otwór okienny został powiększony (inna wysokość) i zmieniony na otwór drzwiowy.

Powyższe oznacza, że decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r.

Na gruncie niniejszej sprawy inwestor - [...] S. A. o/S. - uzyskał decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z treści ww. decyzji o warunkach zabudowy w pkt 3 dotyczącym ochrony interesów osób trzecich wpisano, że zamierzenie należy uzgodnić z właścicielami/ zarządcami terenu przyległego do obiektu "[...]".

Analiza akt sprawy wykazała, że planowany obiekt nie jest zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Sądu Rejonowego, Wydział Ksiąg Wieczystych w L. z dnia [...] grudnia 2012 r., wynika, że w dniu wydawania decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], w dziale [...] Księgi Wieczystej Nr [...], jako współużytkownicy działki nr ewid. [...] położonej w L., PI. P. (na której znajduje się obiekt "[...]") oraz jako współwłaściciele zabudowań stanowiących odrębną nieruchomość figurowali J. R.L., M. A. i M. L. P.. Na karcie nr [...] dokumentacji techniczno - budowlanej dotyczącej spornej inwestycji widnieje jedynie zapis cyt.: "Uzgodnienie z właścicielem "[...]" 1a) Wejście do banku jak w projekcie 1) Dojście nie może być większe od istniejącego (szersze) (...) Uzgodniono M. A. 1997.01.23". W aktach sprawy brak jest natomiast informacji, jakoby sporna inwestycja została uzgodniona z J. R. L. i M. L. P.. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała również, aby M. A. był uprawniony do występowania w imieniu pozostałych współużytkowników działki nr ewid. [...].

Organ dalej wyjaśnił, że bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje argumentacja odwołania, jakoby w dniu 23 stycznia 1997 r. (w dniu uzgodnienia inwestycji z M. A.) użytkownikiem działki nr ewid. [...] był jedynie M. A.. Z treści ww. pisma Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że ww. wpisu w Księdze Wieczystej Nr [...], dokonano na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia [...] października 1991 r. W związku z powyższym bezsprzecznym jest, że w dniu [...] stycznia 1997 r. poza M. A. współużytkownikami działki nr ewid. [...] byli J. R. L. i M. L. P. .

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia również z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analiza dokumentacji techniczno-budowlanej (projekt zagospodarowania terenu; opis techniczny do projektu budowlanego) wykazała, że inwestycja obejmuje swym zakresem również przebudowę chodnika i budowę schodów na działce nr ewid. [...].

W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego prawo inwestorów do dysponowania ww. działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, na co uwagę zwrócono powyżej, że w dniu wydawania decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], użytkownikami wieczystymi ww. działki nr ewid. [...] byli J. R. L., M. A. i M. L. P.. Na inwestycję zgodę (uzgodnienie z dnia [...] stycznia 1997 r.) wyraził natomiast jedynie M. A..

Powyższe oznacza, że decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., znak: [...], została wydana również z rażącym naruszeniem ww. przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.

Organ wskazał także, że skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich oraz ochrony interesów osób trzecich. Warunki techniczne regulujące tę kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu przez [...] S. A., że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w oparciu o umowę najmu nieruchomości lokalowej, GINB wskazał, że sytuacje zaistniałe w związku z wykonaniem niektórych uprawnień lub obowiązków ustanowionych w decyzji nie stanowią przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji.

Organ podniósł także, że analiza poglądów judykatury wskazuje, iż nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu pierwotnego oraz, że wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym. Ze względu na powyższe w omawianej sprawie nie ma zastosowania art. 156 § 2 Kpa.

Ponadto postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Gdyby więc M. A. był uprawniony do wyrażenia zgody na omawianą inwestycję w imieniu Jerzego R. L. i M. L. P., to dokumenty dotyczące jego prawa winny znajdować się w aktach sprawy organu stopnia podstawowego. Ponadto skarżący także nie przedstawili żadnych dokumentów wskazujących, że M. A. miał prawo do reprezentowania J. R. L. i M. L. P. w omawianej sprawie. Brak jest zatem podstaw do przesłuchania w charakterze świadków szeregu osób, które miały wiedzę w zakresie uprawnień M. A. do dysponowania nieruchomością.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r., dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyli E. I.-B. i R.B.. Zarzucili skarżonej decyzji:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c i ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...], iż decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 1997 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą i rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c i ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa w szczególności pominięciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] faktu, iż budynek mieszkalno - usługowy przy ul. S. w L. został wybudowany zgodnie z prawem i nie narusza warunków określonych w ówcześnie obowiązującym art. 21 ust. 1 Prawo budowlane. Wybudowany w zabudowie śródmiejskiej jako ostatni zamyka ciąg budynków wzdłuż ul. S. a zatem przepis § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 punkt "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. - w całości.

Jednocześnie niezależnie od powyższego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (akta GINB, znak: [...]) z których wynika bezsprzecznie, że budynek nr [...] usytuowano na działce nr ewid. [...] (oznaczony literą A na projekcie) i stanowi on zakończenie zabudowy zwartej zamykający szereg budynków wzdłuż ul. S..

Na decyzję tę skargę złożył również Bank [...] S.A. we W..

Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

2) naruszenie przepisów art. 7, 77 i 78 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą interpretację i pominięcie konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego dla określenia, czy M. A. posiadał upoważnienie do działania w imieniu pozostałych właścicieli działki nr [...] w L. przy PI. P., w zakresie wyrażenia zgody wymaganej przepisem §12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz poprzez nie poparte materiałem dowodowym ustalenie, że M. A. nie działał w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, mimo odmiennego stanowiska skarżącego w niniejszym postępowaniu;

3) naruszenie przepisu art. 156 §2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne ustalenie, że w sprawie niniejszej nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, będące podstawą uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne.

Wobec powyższego wniosła uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do oceny, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 powyższej ustawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jego przedmiotem było stwierdzenie, czy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729).

A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. o sygn. akt. IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318).

Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady.

Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozważenie materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły postępowanie wbrew tym wymogom.

W ocenie Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Burmistrza Miasta L. nr [...] z dnia [...] lutego 1997 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na roboty adaptacyjne budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] obręb [...] w L. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzając nieważność pozwolenia na roboty adaptacyjne budynku mieszkalno - usługowego Wojewoda [...] jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazał rażące naruszenie prawa.

Konkretnie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w związku z usytuowaniem drzwi w ścianie znajdującej się w granicy z działką sąsiednią. Następnie wskazano, że obiekt nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 1997 r. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania na realizację przedmiotowej inwestycji zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej a takiej zgody udzielił jedynie jeden z trzech współwłaścicieli. W ocenie organów wynika z tego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia również z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Analiza dokumentacji techniczno-budowlanej (projekt zagospodarowania terenu; opis techniczny do projektu budowlanego) wykazała, że inwestycja obejmuje swym zakresem również przebudowę chodnika i budowę schodów na działce nr ewid. [...].

W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu potwierdzającego prawo inwestorów do dysponowania ww. działką nr ewid. [...] na cele budowlane.

W tej sytuacji koniecznym staje się dokonanie oceny czy istotnie przedstawione przez organy argumenty bezspornie przemawiają za tym, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów a przede wszystkim czy naruszenie to ma rażący charakter. Tylko bowiem kwalifikowane naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia przez organy administracyjne nieważności orzeczenia.

Decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w trybie nadzoru podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Ponieważ decyzja Burmistrza Miasta L. nr [...] wydana została [...] lutego 1997 roku, przepisami tymi była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1994 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.).

Oceniając kwestię naruszenia przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. należy wskazać, że w myśl tego przepisu odległość budynku od granicy działki powinna wynosić 4 m, a mogła być zmniejszona do 3m tylko wówczas, jeżeli w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jednocześnie przepis ten (§ 12 ust. 6) stwierdzał, że opuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela.

Zapis § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia nie określa w sposób bezpośredni czy zbliżenie to dotyczy ściany bez otworów okiennych i drzwiowych. Niewątpliwie orzecznictwo w tym zakresie jest jednoznaczne i przyjmuje, że przybliżenie budynku do granicy działki możliwe było jedynie ścianą tego budynku bez otworów, okiennych czy drzwiowych. Niemniej kwestia takiego zapisu rozporządzenia winna być oceniona w kontekście oczywistego naruszenia prawa. Poza tym § 2. 2. w/w rozporządzenia stanowił, że przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wymienione w § 1 ust. 2 mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny (ekspertyzy) właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym.

Z zapisu tego wynikało, że normy określone w § 12 nie musiały być spełnione w określonych w § 2 przypadkach. Wobec tego należy uznać, iż zachowanie odległości określonych w rozporządzeniu nie miało charakteru bezwzględnego. Wobec tego oceniając naruszenie wskazanych w zaskarżonej decyzji norm odległościowych winno być skonfrontowane ze wskazanym wyżej przepisem i przesłankami w nim określonymi.

W kontekście rażącego naruszenia prawa należało również rozważyć fakt wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy określającej usytuowanie przedmiotowej inwestycji. Organy nie oceniły również wpływu pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na budowę budynku( z oknami w przedmiotowej ścianie), w którym dokonywano przebudowy. Z urzędu Sądowi wiadomym jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę tego obiektu ze ścianą, w której znajdują się otwory okienne nie została uznana przez organy obu instancji za naruszającą prawo. Należało więc rozważyć, czy zmiana legalnie usytuowanego okna na drzwi o tej samej szerokości może powodować społeczno-gospodarcze skutki niemożliwe do zaakceptowania.

Odnosząc się do kwestii zgodności inwestycji z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy należy wskazać, że postępowanie organów zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii obarczone było wadą istotnego naruszenia podstawowych zasad postępowania.

Naruszenie to polegało na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa w szczególności pominięciu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] wniosku dowodowego skarżących.

Skarżący konsekwentnie twierdzili, że M. A. składając oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy działał w imieniu wszystkich współwłaścicieli. Okoliczność tę uprawdopodabnia fakt, że na nieruchomości tej wszyscy trzej współwłaściciele prowadzili działalność gospodarczą w formie spółki, której prezesem był M. A.. W związku z tym za przedwczesne należało uznać stanowisko organu przesądzające o braku zgody na inwestycję pozostałych dwóch współwłaścicieli. W tej sytuacji należy wskazać, że brak przeprowadzenia dowodów w postaci przesłuchania stosownych świadków pomimo wniosku skarżących stanowiło istotne naruszenie art. 78 k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem, każdy dowód, jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 325/09, publ. Lex 589381). Zatem skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący podjął działania mające na celu ochronę jego interesów i zaoferował konkretne dowody, które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie powyższych dowodów, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie postawiony zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Uwagi te należy odnieść również do kwestii wykazania prawa do nieruchomości na cele budowlane. Złożone przez M. A. oświadczenie należało również ocenić w kontekście wyrażenia zgody na sytuowanie wejścia do budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem a zatem na zajęcie jego nieruchomości pod inwestycję.

Podkreślić należy, że zachowanie wymagań wynikających z treści art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Nie przesądzając kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia naruszenie przez organy uprawnień procesowych strony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego jako zapadłych z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy obu instancji winny baczyć, aby postępowanie administracyjne pozostawało w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a

W związku z tym, że opisane uchybienia proceduralne, dotyczyły postępowań przed organami obu instancji, skutkowały uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej. W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona i Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej.