Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 801/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Prezydenta [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności gruntu położonego w [...], oznaczonego jako dz. nr [...] o pow. [...] i dz. nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] (dalej jako "skarżący") wnioskiem z [...] października 2005 r. wystąpił, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowych działek przez [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, stwierdził nabycie przez Gminę [...] ww. nieruchomości, zajętej pod część ulicy [...].

Prezydent [...] wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wskazując, że organ wojewódzki stwierdził nabycie przez gminę gruntu, który już wcześniej wywłaszczony został ostateczną decyzją Naczelnika [...] z [...] marca 1976 r. nr [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. stwierdził nieważności decyzji z [...] lutego 2011 r. i wskazał, że stosując art. 73 ust. 1 ustawy organ wojewódzki zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki w nim wymienione, m.in. czy nieruchomości nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazano, że w dacie komunalizacji, tj. 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe działki stanowiły własność osoby fizycznej – [...]. Jak wskazano jednak we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, działki te były wywłaszczone ostateczną decyzją Naczelnika [...] z [...] marca 1976 r., a zatem w dacie komunalizacji stanowiły już własność Skarbu Państwa. Na zlecenie organu nadzoru, w dniu [...] października 2018 r. sporządzona została opinia geodezyjna uprawnionego geodety [...], dotycząca ustalenia, czy dz. nr [...] i nr [...] objęte były ww. decyzją wywłaszczeniową. Z opinii tej wynika, że decyzją z [...] marca 1976 r. wywłaszczono na rzecz Państwa (pod budowę ulicy [...]) część nieruchomości o pow. [...] z ogólnej pow. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona została na mapie sytuacyjnej sporządzonej przez [...], wpisanej do ewidencji składnicy geodezyjnej w dniu [...] października 1970 r. Następnie decyzją z [...] maja 1976 r. nr [...] na wniosek stron zmieniono tę decyzję m.in. w odniesieniu do powierzchni ogólnej, wskazując że wynosiła ona [...]. Z przedłożonej opinii wynika, że grunt wywłaszczony powyższą decyzją odpowiadał dz. nr [...] z obrębu [...]. Powierzchnia nieruchomości objętej wywłaszczeniem wynosi 112 m2, nie zaś 100 m2. Rozbieżność powierzchni wynika z obliczenia jej ze współrzędnych. Organ zauważył, że skoro przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił własność Skarbu Państwa, to wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 73 ustawy i należało stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w odniesieniu do nieruchomości wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nierozważenie wystąpienia przesłanek zawartych w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do tych twierdzeń, a tym samym dokonanie kontroli tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] wskazał, że po wydaniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z 2011 r., na skutek wniosku miasta z księgi wieczystej wykreślony został skarżący, a wpisano [...]. Wpis ten figuruje do dnia dzisiejszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Jedną z przesłanek jest zatem, by nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego i wystąpienie tej przesłanki jest istotą sporu w niniejszej sprawie.

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego (m.in. sporządzonej w dniu [...] października 2018 r. na zlecenie organu nadzoru opinii głównego specjalisty [...], posiadającej uprawnienia geodety), dz. nr [...] odpowiadają części nieruchomości z obrębu [...] położonej w [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa ostateczną decyzją Naczelnika [...] z [...] marca 1976 r. Działki te zostały przeniesione do księgi wieczystej [...] (po odłączeniu z księgi wieczystej [...]) i jak wynika z odpisu zupełnego tej księgi znajdującego się w aktach administracyjnych, w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...], jako właściciel tych działek wpisany był [...]. Powyższy stan potwierdzają także znajdujące się w materiale dokumentacyjnym zaświadczenia z ewidencji gruntów wystawione na datę 31 grudnia 1998 r., jak i na dzień [...] stycznia 2006 r. Również na rozprawie przed Sądem w dniu 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik [...] potwierdził, że miasto wpisane zostało do księgi wieczystej dopiero po wydaniu decyzji komunalizacyjnej z 2011 r. i widnieje tam do dnia dzisiejszego.

Powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki nie był Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, nie naruszała tego przepisu, szczególnie w sposób rażący, brak więc było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z odpisu księgi wieczystej wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność skarżącego, a tym samym działało ww. domniemanie.

Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lutego 2011 r. sygn. akt III CSK 146/10 jednoznacznie stwierdza, że obalenie przewidzianego w art. 3 ww. ustawy domniemania jest możliwe w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 tej ustawy) - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie. Jest rzeczą bezsporną w doktrynie i orzecznictwie, że organ administracji nie może samodzielnie kontrolować zasadności treści wpisów w księdze wieczystej, ani prowadzić postępowania w celu obalenia domniemania wynikającego z wpisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98 stwierdził, że zasada wyrażona w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księgach wieczystych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1148/15; https://cbois.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji kwestia wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z [...] marca 1976 r. pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Okoliczność ta, również w związku z brakiem ostrzeżenia w księdze wieczystej o postępowaniu wywłaszczeniowym, nie może prowadzić do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ani do wyłączenia na podstawie art. 8 tej ustawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jak wskazano bowiem wyżej, w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. nie zostało ujawnione ostrzeżenie o postępowaniu wywłaszczeniowym, a zatem organ administracji publicznej, ani też sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są władne do dokonywania kontroli prawidłowości braku wpisu ostrzeżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez ich błędną wykładnię, jak i przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższe rozważania oraz dokonaną przez sąd ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.