Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1793/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 136 ust. 1, 2 i 3, art 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art 7, art 8 § 1, art 11, art 75 § 1, art 77 § 1, art 78 § 1, art 80, art 84 § 1, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 656/20 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr SN-III.7515.1.83.2019.3 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 656/20 oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr SN-III.7515.1.83.2019.3 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez:

- nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej zawartych w skardze;

- brak ustalenia, jaki był konkretny cel wywłaszczenia każdej z poszczególnych działek objętych wnioskiem oraz czy winien on być ustalony zgodnie z planem zagospodarowania z dnia 19 marca 1971 r., czy planem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z dnia 29 lipca 1972 r.;

- odmowę zwrotu działek nr: 10/1, 10/13 i 10/15, niewchodzących w obszar objęty decyzją z dnia 29 lipca 1972 r. zgodnie z ustaleniami organu i Sądu;

- błędne ustalenie, iż działka nr 10/13 w całości wchodzi w skład ulicy P., w sytuacji, gdy dotyczy to co najwyżej części tej działki, a organ nie przeprowadził dowodu z opinii geodety na okoliczność wytyczenia przebiegu drogi ul. P. i ustalenia części tej działki, która nie wchodzi w skład pasa drogowego tej ulicy;

- błędne przyjęcie, iż działka nr 10/15 wchodzi w skład ulicy P., w sytuacji, gdy działka ta stanowi teren zielony nieutwardzony, nie ma na niej żadnego asfaltu, chodnika, a działka znajduje się kilka metrów od asfaltowej ulicy P.;

- błędne ustalenie co do powstania trasy tramwajowej, która na terenie objętym wnioskiem została wybudowana w 2012 r., a we wcześniejszym okresie trasa tramwajowa miała inny przebieg i nie obejmowała działki nr 10/1;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem;

- art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętych wnioskiem;

- art. 151 p.p.s.a. i art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n." oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i pozbawienie skarżącej możliwości zwrotu nieruchomości stanowiących działkę nr 10/13 i 10/15 z tej tylko przyczyny, iż zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji na działkach tych nie został zrealizowany cel publiczny, dla którego zostały one wywłaszczone, lecz działki te obecnie zajęte są pod drogę publiczną, co uniemożliwia uzyskanie zwrotu takiej nieruchomości;

- art. 151 p.p.s.a. i art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n." oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie skarżącej możliwości zwrotu nieruchomości stanowiących działkę nr 10/13 i 10/15 z tej tylko przyczyny, iż zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji na działkach tych nie został zrealizowany cel publiczny, dla którego zostały one wywłaszczone, lecz działki te obecnie zajęte są pod drogę publiczną, co uniemożliwia uzyskanie zwrotu takiej nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Uczestnik postępowania – Miasto P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie podanego przez autora skargi kasacyjnej jako art. 141 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów k.p.a., tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1 art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3, powiązanych z przepisami procesowymi p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1973-1983 teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot był przeznaczony, zgodnie z uchwałą nr 33/283/66 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 r., na parki i skwery (działka nr 10/15) oraz parki i skwery, a także mieszkalnictwo o wysokiej intensywności (działki nr: 10/1, 10/3, 10/15). Ustalenia szczegółowe wskazują, że teren działki nr 10/15 był przeznaczony w planie perspektywicznym na 1980 r. pod zieleń leśną o ustaleniach realizacyjnych – likwidacja istniejącej zabudowy, ustalenia ogólne dla miasta, natomiast tereny działek nr: 10/1, 10/3, 10/15 były przeznaczone w planie perspektywicznym na 1980 r. pod mieszkalnictwo rodzinne.

W planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., wskazany obszar należał do jednostki strukturalnej D1, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą – nauka. Zgodnie z rysunkiem planu, nieruchomość położona była w następujący sposób: działki nr: 10/1, 10/3 i 10/15 na terenie przeznaczonym pod zieleń umiarkowanego i okresowego użytkowania, działka nr 10/13, oznaczona symbolem MW, tj. tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz tereny zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania. Z kolei w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] w P. – Plan perspektywiczny, zatwierdzonym uchwałą nr 6/69/71 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 19 marca 1971 r., przedmiotowe działki oznaczone były w następujący sposób: działka nr 10/1 symbolami E19US (zespół sportowy), E26ZP2 (zieleń parkowa), D1KS1 (parkingi i garaże osiedlowe), 07KM (torowisko tramwajowe), działka nr 10/3 symbolami A14UZ1 (żłobek dla 55 dzieci), A9ZP1 (zieleń podstawowa – ogród osiedlowy, ogród dziecięcy, sport osiedlowy), 07KM (torowisko tramwajowe), E19US (zespół sportowy), E27ZP2 (zieleń parkowa), działka nr 10/13 symbolami E26ZP2 (zieleń parkowa), D1KS1 (parkingi i garaże osiedlowe), D2MWn (budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności), 07KM (torowisko tramwajowe), działka nr 10/15 symbolami E26ZP2 (zieleń parkowa) i 07KM (torowisko tramwajowe). Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego – Jednostki "D" w P., [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1972 r. nr ABII-600/1482/82, w swoich granicach nie obejmuje działek nr: 10/1, 10/13 i 10/15, natomiast działka nr 10/3 znajduje się na terenie oznaczonym jako: teren zaplecza zgodnie z wytycznymi realizacji inwestycji, bez szczegółowego określenia przeznaczenia. W miejscu działek nr: 10/1, 10/13 i 10/15 na podkładzie planu wrysowano przebiegającą wzdłuż północnej granicy osiedla ulicę z wjazdami dróg osiedlowych i równoległe do niej torowisko tramwajowe.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 14 czerwca 2019 r. stwierdzono, że działka nr 10/1 zajęta jest pod fragment linii tramwajowej, tj. tory tramwajowe na podtorzu z tłucznia, w części wschodniej w otoczce z betonu. Wewnątrz torów znajdują się słupy podtrzymujące sieć trakcyjną. Po obu ich stronach zieleń niska, w części wschodniej znajdują się niewielkie skarpy opadające w kierunku północnym. W rejonie ul. P. i przystanku autobusowego na działce znajduje się niewielki jego fragment – część chodnika odgrodzonego od skarpy i torów barierą energochłonną. W tym rejonie linię tramwajową przecina przejście piesze – chodnik utwardzony – w części północnej schody. Na działce wzdłuż linii znajdują się pojedyncze drzewa. Działka nr 10/13 w części objętej postępowaniem zajęta jest pod fragment utwardzonej asfaltem ulicy P., z chodnikami po obu jej stronach. W środkowej części znajduje się przejście dla pieszych, po obu jego stronach znajdują się zatoczki autobusowe, przy przystanku południowym, na chodniku znajduje się wiata przystankowa. Na chodnikach po obu stronach ulicy znajduje się infrastruktura drogowa – lampy oświetleniowe po południowej stronie ulicy oraz znaki drogowe. Północno wschodnia część działki zajęta jest pod zieleń niską porastającą niewielką skarpę opadającą w kierunku północnym, oddzieloną od ulicy barierą energochłonną. W/w bariera oddziela ulicę od północnej strony na całej długości. Działka nr 10/15 zajęta jest pod zieleń niską, teren niezabudowany, otoczenie linii tramwajowej znajdującej się na działce sąsiedniej (nr 10/1). Działka nr 10/3 stanowi fragment parku miejskiego, z punktowymi nasadzeniami drzew i grup krzewów ozdobnych. Całość porośnięta trawnikiem pielęgnowanym i przecięta licznymi alejkami pieszymi utwardzonymi. W części zachodniej na działce znajduje się fragment oczka wodnego. Powyższy stan zagospodarowania został potwierdzony w dniu 30 sierpnia 2019 r., podczas ponownych oględzin nieruchomości.

Nie zakwestionowano skutecznie ustaleń organu, że działki nr: 10/13 i 10/15 z arkusza mapy 03 obrębu [...] stanowią ulicę P. i znajdują się w pasie drogowym w/w ulicy. Ulica P. została zaliczona do kategorii drogi powiatowej na odcinku od ulicy K. do ulicy I. w 1986 r. Inwestycję polegającą na budowie w/w ulicy realizowano w 1979 r., wybudowano łącznie 6.298 m² jezdni i 1.768 m² chodników. Organ, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także orzecznictwo sądowoadministracyjne, stwierdził, że w tym przypadku fakt czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, a także – kiedy zrealizowany został cel wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Odnośnie działki nr 10/3 z arkusza mapy 03 obrębu [...] organ ustalił, że na jej obszarze znajduje się ogólnodostępny teren zieleni stanowiący fragment parku położonego na Osiedlu [...], który został wybudowany w latach 1986-1990, a także fragment użytku ekologicznego "[...]". W toku postępowania nie udało się ustalić, czy teren działki nr 10/3 stanowił tzw. "teren zaplecza zgodnie z wytycznymi realizacji inwestycji" i ewentualnie co na nim się znajdowało. W zakresie działki nr 10/1 z arkusza mapy 03 obrębu [...] ustalono, że na jej terenie znajduje się trasa tramwajowa GTR. Plan realizacyjny trasy tramwajowej dla [...]w P., zadanie I obejmujące odcinek od ul. Z. do ul. L./W., powstał w marcu 1978 r. Główne założenia trasy przewidywały rozstaw osiowy trasy 3,9 m z ustawionymi słupami trakcyjnymi wewnątrz torowiska, trasę tramwajową całkowicie wydzieloną i niekrzyżującą się w jednym poziomie z ruchem drogowym. Przystanki tramwajowe zlokalizowano wyłącznie na odcinkach prostych, natomiast cały wolny teren w liniach rozgraniczających trasy tramwajowej, a nie przeznaczony na inne cele, został objęty projektem zieleni (zakrzewienie wszystkich skarp, wysadzenie szpalerów drzew). Datę zakończenia inwestycji potwierdzają protokoły z dnia 15 sierpnia 1979 r. odbioru linii tramwajowej na [...] na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w P. Jednocześnie dokumenty ewidencji środków trwałych wskazują, że trasa GTR (tory tramwajowe, sieć trakcyjna) od rozjazdu ul. Z., do skrzyżowania PKP, a także od skrzyżowania PKP do pętli "[...]" powstały w 1979 r. Ponadto organ ustalił, że na terenie działek objętych wnioskiem o zwrot są położone fragmenty infrastruktury przesyłowej: gazowej, kanalizacyjnej, sanitarnej, teletechnicznej, cieplnej i linie kablowe.

Powyższe ustalenia dowodzą niewątpliwie, że na wnioskowanych do zwrotu działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zajęcia tych działek pod infrastrukturę budowy [...], w tym działki nr: 10/13 i 10/15 zostały zajęte pod drogę publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie jej budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia, dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/17).

W niniejszej sprawie w zasadzie nie można mówić o owej modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro jej stwierdzenie zakłada szczegółową wiedzę zarówno o elemencie osiedla (zespołu miejskiego), który pierwotnie miał na odnośnej nieruchomości powstać, jak i o elemencie, który finalnie zrealizowano. Jeśli specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego, pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, to wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taki też przypadek, w ocenie NSA, zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Niezależnie od podniesionych argumentów, zwrot działek nr: 10/13 i 10/15 jest niemożliwy również z uwagi na to, że znajdują się one w pasie drogowym ulicy P., zaliczonej do kategorii dróg publicznych. Organy zasadnie powołały przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), który stanowi, że drogi publiczne mogą należeć wyłącznie do Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Ta okoliczność nie pozwala na zwrot nieruchomości zajętej pod drogę publiczną innym podmiotom (por. wyroki NSA z dnia: 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1452/18; 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1921/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2014, sygn. akt II SA/Po 1350/13).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., wskazać należy, że kwestia sposobu ustalania celu wywłaszczenia z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości była w przeszłości przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W rozstrzygnięciach tychże sądów wielokrotnie zwracano uwagę, że w przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej, zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia: 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19 oraz 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). W przypadku zatem inwestycji złożonej, tj. takiej, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest prawidłowe, właściwe ustalenie celu wywłaszczenia. Precyzyjne jego określenie wymaga sięgnięcia do innych dokumentów, które pozwolą na doprecyzowanie tego celu i ustalenie, czy sporna działka jest nieruchomością zbędną. Dokumentami takimi mogą być nie tylko dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia, ale także inne dokumenty pozwalające na ustalenie tego celu (por. wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 489/20 i 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3507/18). Zatem, pomimo że w toku ustalania takiego celu w pierwszej kolejności należy sięgać po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem nieruchomości, to nie można wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2562/19). W niniejszej sprawie za dokumenty takie można uznać dokumenty powstałe po wywłaszczeniu. Dokumenty te nie mają bowiem charakteru kreującego określoną sytuację, ale dokumentów ewidencjonujących istniejący po wywłaszczeniu stan gruntu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.