Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 733/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144, 143 ust. 2, 145, 146, 148b ust. 1, 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi U. W., A. W., P. W. i A. W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent B. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,1191 ha położonej w B. obr. [...], stanowiącej współwłasność A. W., A. i U. W., P. W., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej z udziałem środków Miasta B. drogi ul. [...], w wysokości 7.146,00 zł. Organ pierwszej instancji ustalił, że przed wybudowaniem drogi wartość nieruchomości wynosiła 231.054,00 zł, natomiast po jej wybudowaniu wyniosła 245.346,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości, przy zastosowaniu 50% stawki opłaty określonej w § 12 usta.1 uchwały Rady Miasta B. nr XXXIV/377/12 z 5 listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636; dalej powoływana jako: uchwała), wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 7.146,00 zł. Opłatę podzielono w ten sposób, że:

A. W. za 1/4 udziału 1.786,50 zł;

A. i U. W. za 1/2 udziału 3.573,00 zł;

P. W. za 1/4 udziału 1.786,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, ze według stanu sprzed wybudowania drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi ruch na ul. [...] odbywał się wydzielonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, w którym nie występowała droga zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Budowa ul. [...] polegała na wykonaniu nawierzchni ulicy z kostki polbruk L=522,66 mb o powierzchni 2640,04 m2, kanalizacji deszczowej: kanał deszczowy fi 300 mm L= 372,95 mb; przykanaliki deszczowe fi 200 L=66,57 mb; wpusty deszczowe szt. 17 oraz oświetlenia: sieć linii kablowej YKY 5x16 mm L=611mb; latarnie oświetleniowe GALAXIE P10 szt. 15; oprawy SGP 340/100W szt. 15. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych w ul. [...] obejmował zatem wybudowanie drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Obecnie obsługa komunikacji prowadzona jest utwardzoną nawierzchnią, a wybudowanie ww. ulicy spowodowało poprawę dostępności komunikacyjnej. Utwardzenie drogi gruntowej kostką polbruk umożliwia wykorzystywanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym stwierdzono, że zakres robót budowlanych wykonanych na ul. [...] należy zakwalifikować jako budowę.

Warunki do korzystania z przedmiotowej drogi, stosownie do art. 54 ustawy - Prawo budowlane, stworzone zostały [...] lutego 2017 r., tj. 14 dni od dnia doręczenia do właściwego organu nadzoru budowlanego zawiadomienia nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowaniu obiektu budowlanego.

Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu [...] jako działka nr [...], na dzień [...] luty 2017 r., tj. dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiła współwłasność A. W. w udziale 1/4 części nieruchomości, A. i U. W. w udziale 1/2 części nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz P. W. w udziale 1/2 części nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy wykonany [...] lutego 2019 r. określający wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Po dokonaniu oceny tego operatu organ pierwszej instancji w pismach z [...] marca 2019 r., [...] kwietnia 2019 r. i [...] maja 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego m.in. o korektę błędów w zbiorach nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, przedstawienie procedury obliczeniowej, wyjaśnienie przyjęcia do porównania większej liczby transakcji niż wymagana normą zawodową, tj. standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, wyjaśnienie czy w opracowaniu uwzględniono częściowe położenie nieruchomości na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 5 KD-D i 4 IT,ZP oraz dołączenie do operatu szacunkowego kopii polisy ubezpieczeniowej. Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na powyższe wystąpienia przy piśmie z [...] marca 2019 r. przedłożył poprawiony operat szacunkowy w zakresie błędów w zbiorach nieruchomości oraz przedłożył wyjaśnienia dotyczące metodologii sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego, a następnie przy piśmie z [...] maja 2019 r. przedłożył operat szacunkowy wraz z kopią polisy ubezpieczeniowej. Ponadto wyjaśnił, że wartość nieruchomości została określona dla aktualnego sposobu użytkowania - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które to przeznaczenie wynika z planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Wskazał, iż z analizy rynku tego typu nieruchomościami (analiza cen sprzedaży nieruchomości o wykorzystaniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) wynika, że przeznaczenie części nieruchomości pod drogę, zieleń, częściowo nie wpływa na uzyskiwane ceny transakcyjne, przy zachowaniu funkcji podstawowej - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wycena nieruchomości została dokonana w oparciu o obowiązujące w tym zakresie akty prawne, tj. ustawę o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie). Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek transakcji niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi, a monitoringiem i analizą tendencji rynkowych objęto okres od 2016 r. do IV kwartału 2018 r. W wyniku badania rynku lokalnego rzeczoznawca przygotował próbę reprezentacyjną transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi jako przedmiotu prawa własności, położonymi na obszarze rynku lokalnego o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Mając na uwadze cel wyceny i wyniki analizy, rzeczoznawca majątkowy dokonał podziału transakcji nieruchomościami na dwie grupy, tj. bez urządzonego dojazdu (12 transakcji), oraz z dojazdem urządzonym (20 transakcji). Na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, obserwacji preferencji potencjalnych nabywców oraz ogólnodostępnych badań i raportów publikowanych w specjalistycznej prasie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że kluczowy wpływ na wartość rynkową nieruchomości przyjęto takie cechy jak: data transakcji, odległość od Ratusza (km), odległość od PKP (km), odległość od galerii handlowej B. (km), droga, gaz, energia, woda, kanalizacja sanitarna, powierzchnia działki (m2), kształt działki, położenie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy może stanowić podstawę do określenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu budowy ul. [...] w B. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. W operacie został prawidłowo określony przedmiot i zakres wyceny, a także prawidłowo wyróżniono dwie grupy: nieruchomości bez urządzonego dojazdu oraz nieruchomości z dojazdem urządzonym. W operacie zawarto także szczegółową analizę transakcji przeprowadzonych na rynku lokalnym, obejmującą transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, wybór nieruchomości został opisany i uzasadniony. W świetle powyższych ustaleń przyjęto, iż oszacowana wartość rynkowa nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami prawa.

Od decyzji odwołanie wnieśli zainteresowani i zarzucili, że organ swoje stwierdzenia dotyczące powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej oparł na wykluczających się tezach. Pierwsza z nich, to stwierdzenie, że przedmiotowa budowa stworzyła warunki do korzystania z drogi. Druga zaś stwierdzenie, że zwiększyła się dostępność do drogi po jej wybudowaniu. Zdaniem odwołujących te dwie tezy po pierwsze są nieprawdziwe, a po drugie wzajemnie wykluczające się. Zarzucono, że organ nie wyjaśnił i nie zbadał wszelkich okoliczności. Żaden z dowodów zgromadzonych w sprawie nie potwierdza tego, że budowa drogi spowodowała korzystanie z niej lub też zwiększyła dostępność do drogi. W uzasadnieniu decyzji brak jest opisu drogi przed rozpoczęciem robót budowlanych. Brak jest również potwierdzenia, że od daty kiedy oddano drogę do użytkowania, zwiększył się na niej ruch, poprzez lepszą dostępność. Bez wątpienia zakres robót budowlanych był taki, że wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to poza sporem, ale jednak nie potwierdza twierdzeń organu, że wskutek budowy zwiększyła się wartość nieruchomości. Zdaniem odwołujących aby materiał dowodowy był pełny, organ winien oprzeć się nie tylko i wyłącznie na twierdzeniach rzeczoznawcy, a powinien przeprowadzić dowód z oględzin, a także z wyjaśnienia stron postępowania. W takiej sytuacji organ nie mógł obiektywnie analizować operatu szacunkowego, albowiem nie znane mu były wszelkie okoliczności związane z podnoszonymi argumentami. Nadto zarzucono, że porównywano nieruchomości położone poza osiedlem [...]. Zdaniem odwołujących podstawowym pytaniem na które organ winien znaleźć odpowiedź, jest to czy cywilizacyjne zwiększenie komfortu ma wpływ na wartość nieruchomości. Podkreślono, że nieruchomość, przed rozpoczęciem prac, miała swobodny, nieograniczony dostęp. Zdaniem odwołujących opłata wymierzona została po przeprowadzeniu remontu drogi, a nie jej budowy. Końcowo podniesiono, że obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich jest udziałem właścicieli nieruchomości związanych z podniesieniem wartości gruntu, nie jest zaś faktycznym finansowaniem przeprowadzonego remontu. Wymiana nawierzchni na nawierzchnię z kostki polbrukowej, na powierzchni ok. 30 m2 drogi przynależnej do przedmiotowej nieruchomości, zapewne z nawiązką pokrywa koszty jej remontu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 144, 143 ust. 2, 145, 146, 148b ust. 1, 156 ust. 3 i 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w sprawie niniejszej niewątpliwie nastąpiła budowa drogi. Wydane pozwolenie budowlane odnosi się do budowy ul. [...]. Zakres prac budowlanych opisany został szczegółowo w załączonym do decyzji projekcie budowlanym – opis stanu istniejącego i projektowane zagospodarowanie terenu – zdaniem organu odwoławczego dowodzą, że nastąpiła budowa drogi. Wszelkie prowadzone działania odbywały się w pasie drogowym, co nie oznacza, że nie mogła zaistnieć w tym pasie budowa drogi. Podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, że warunki prawne do korzystania z przedmiotowej drogi stworzone zostały [...] lutego 2017 r.

Dokonując oceny operatu szacunkowego organ odwoławczy stwierdził, że biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie zgromadzono bazę kilkudziesięciu transakcji spośród, których 20 ma możliwość korzystania z drogi, 12 nie ma możliwości korzystania z drogi. Na podstawie tych danych wykazano, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi jest wyższa niż przed zapewnieniem dostępu do drogi utwardzonej. Organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo. Operat spełnia warunki formalne i oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W operacie zawarty został opis stanu nieruchomości oraz czynności szacunkowych. Zawarte zostały również informacje niezbędne do dokonania wyceny nieruchomości (wskazanie podstaw prawych, koniecznych uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, wyliczenia różnicy ceny maksymalnej i minimalnej do określenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po zapewnieniu dostępu do drogi, określenie cech rynkowych i analiza wag tych cech oraz wartość przedmiotu wyceny). Kolegium pozytywnie oceniło wartość dowodową operatu szacunkowego, zarówno w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Do ustalenia wartości nieruchomości po zapewnieniu dostępu do drogi przyjęto transakcje dotyczące nieruchomości podobnych. Nieruchomości przyjęte do porównań zostały oznaczone w sposób pozwalający na ich identyfikację - przy tym kluczowe było opisanie tych nieruchomości za pomocą określonych cech je identyfikujących. Podkreślono przy tym, że organ pierwszej instancji zwracał się kilkukrotnie do biegłego celem złożenia wyjaśnień do przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego. Biegły na wątpliwości organu odpowiadał w sposób szczegółowy i klarowny. Nawet w zakresie ewentualnych zarzutów, co do położenia niektórych działek przy innej drodze asfaltowej. W ocenie Kolegium przedłożonemu w sprawie operatowi szacunkowemu, wraz ze złożonymi do niego wyjaśnieniami, nie można zarzucić braku rzetelności i nieprawidłowego przyjęcia do wyceny nieruchomości porównawczych. Organ pierwszej instancji dokonał zaś pełnej analizy przedłożonego materiału dowodowego, podnosząc szereg wątpliwości, do których ustosunkował się biegły. Nie można wiec twierdzić, by decyzja organu pierwszej instancji wydana został z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy jest dokumentem sporządzonym zgodnie z przepisami rozporządzenia i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Informacji zawartej w operacie przypisać można walor solidnego i rzeczowego dowodu w sprawie. Kolegium dokonało oceny operatu szacunkowego i nie dopatrzyło się żadnych nieprawidłowości, które mogły by prowadzić do uznania, że nie może on stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zapewnieniem dostępu do drogi utwardzonej. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu (w zakresie przyjęcia do porównania nieruchomości spoza obszaru [...]), wyjaśniono, że w operacie opisano nieruchomości porównawcze poprzez ich położenie w określonych obrębach, przyjmując odpowiednie współczynniki korygujące. Biegły uwzględnił "atraktory" czy też "repellery", w ramach których mieści się również bezpośrednie sąsiedztwo. Nie wszystkie nieruchomości porównawcze muszą znajdować się w tym samym obrębie, ważne by znajdowały się na tym samym lokalnym rynku nieruchomości (w tym przypadku taki rynek ograniczony został do Miasta B. - biegły w operacie dokonał charakterystyki rynku lokalnego), istotne jest także by uwzględnić odpowiednie współczynniki korygujące powiązane z położeniem nieruchomości - co w ocenie Kolegium miało miejsce.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wnieśli A. W., A. i U. W. i P. W. i zarzucili, że nie wiadomo na jakiej podstawie organ odwoławczy kategorycznie stwierdził, że nastąpiła budowa drogi. Podniesiono, że do akt sprawy niniejszej nie dołączono akt dotyczących postępowania o udzielnie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zarzucono, że nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność przejezdności ulicy [...] przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Dlatego też nie można stwierdzić czy polepszyły się możliwości korzystania z drogi poprzez ułożenie nawierzchni z kostki brukowej. Jako, że ul. [...] była ulicą przez którą przebiegały urządzenia infrastruktury technicznej to ta część zrealizowanej inwestycji nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości. Urządzenia te istniały i w trakcie prowadzenia prac nie zostały usunięte. Organy powinny zatem tylko rozważyć okoliczność ułożenia kostki brukowej. Zarzucono, że organy nie przeprowadziły żadnych oględzin nieruchomości a swoje stwierdzenie oparły tylko na operacie szacunkowym, z którego nie wynika stan przed jak i po wykonaniu prac. Stąd zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. gdyż organ winien w pełni zapewnić stronom realizację ich praw a przede wszystkim poinformować o możliwości skorzystania z możliwości wystąpienia z wnioskiem do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżących operat szacunkowy powstał na podstawie błędnego założenia, albowiem bezwarunkowe twierdzenie, że wzrosła wartość nieruchomości powinno być poprzedzone analizą, czy w ogóle wzrosła wartość nieruchomości, bo być może wartość nieruchomości mogła równie dobrze zmaleć. Z góry zostało przyjęte założenie, że przez budowę drogi wzrosła wartość nieruchomości, nie poddając analizie poprzedniego stanu drogi i czy wymiana nawierzchni na kostkę brukową spowodowała taki wzrost. Podniesiono, że w przypadku, gdy strona zgłasza wątpliwości co do istoty sprawy, a mianowicie samego operatu szacunkowego jak i podstaw do naliczenia takiej opłaty, organ zobowiązany jest, zgodnie z zasadami wynikającymi z K.p.a., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W przedmiotowej sprawie jedynym dowodem jest operat szacunkowy i decyzja z którą strony nie miały możliwości się zapoznać, albowiem nie została ona dołączona do akt sprawy niniejszej. Organy obydwu instancji nie wykazały przy tym, że przeprowadzenie innych dowodów w sprawie było zbędne. Zarzucono, że decyzja organu pierwszej instancji posiada istotny błąd formalny, albowiem zobowiązano w niej do uiszczenia opłaty adiacenckiej stronę, która na datę wydania decyzji nie była już właściclem nieruchomości, tj. A. W. Wobec powyższego stwierdzono, że organ naruszył art. 7, 9 , 77 i 80 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego A. W. dodatkowo podniósł, że wartość nieruchomości została wyliczona wadliwie z uwagi na jej obszar, który zmienił się w skutek wywłaszczenia jej części pod poszerzenie drogi - ulicy [...]. Sam skarżący podał, że przed inwestycją droga była szutrowa. Po dokonaniu inwestycji ruch się zwiększył i uciążliwość zamieszkania jest coraz większa. Działka została częściowo wywłaszczona pod drogę, aby ją poszerzyć ponieważ była bardzo wąska. Zostały zrobione chodniki i zjazdy. Media były wcześniej. Skarżący podniósł, że jego zdaniem wycena działki jest zawyżona, gdyż inny rzeczoznawca działki sąsiednie wyceniał niżej i stąd opłaty adiacenckie są również niższe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa. W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 ustawy ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych – art. 143 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. została wybudowana droga z udziałem środków publicznych;

2. nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi;

3. nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania drogi, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego,

4. w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 ustawy stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". W przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że budowa ul. [...] w B. została zrealizowana na podstawie decyzji nr [...], z [...] stycznia 2016 r. (zmienionej decyzją z [...] września 2016 r.), wydanej z upoważnienia Prezydenta B., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...], w B. oraz decyzji znak: [...], z [...] kwietnia 2016 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta B., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...], w B. Na podstawie powyższych decyzji Gmina B. zrealizowała budowę ul. [...], w B., co zostało potwierdzone protokołem odbioru końcowego, sporządzonego w dniu [...] września 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gmina B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy drogi. W terminie przewidzianym przepisem art. 54 ustawy - Prawo budowlane, to jest do dnia 9 lutego 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego Powiatu Grodzkiego w B. nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. W oparciu o powyższe zasadnie w sprawie niniejszej organy przyjęły, że z upływem tego dnia stworzone zostały warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Stąd też w dacie decyzji organu pierwszej instancji [...] sierpnia 2019 r. nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy, który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi, tj. w dniu [...] lutego 2017 r. obowiązywała uchwała Rady Miasta B. nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony (Dz.Urz. Woj. Podl. z 2018 r., poz. 1636; dalej powoływana jako: uchwała), zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, że w sprawie bezspornie spełnione zostały przesłanki z pkt 2 i 4, tj. został zachowany termin 3 letni, obowiązywała również uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Nadto budowa drogi została zrealizowana ze środków gminy.

Sporne w niniejszej sprawie było natomiast ustalenie czy ziściła się przesłanka naliczenia opłaty adiacenckiej, dotycząca tego czy doszło do "wybudowania" drogi, jak twierdzą organy obu instancji i czego wymaga art. 145 ust. 1 in fine ustawy, czy też, - co zarzucają skarżący - tylko do jej remontu, który nie uprawnia do ustalenia opłaty.

Zgodnie z art. 148b ust. 1 ustawy ustalenie, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych. Ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęć "droga" ani "budowa drogi", to dla ustalenia ich znaczenia należy sięgnąć do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460, dalej powoływanej jako u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. "drogą" jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Zgodnie z art. 4 pkt 6 u.d.p. chodnik jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Przez "budowę drogi" rozumie się zaś wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 u.d.p.). Z powyższego wynika, że budowa drogi jest również jej rozbudową. W ocenie sądu należy podzielić stanowisko organów, że w sprawie wystąpiła "budowa" – rozbudowa drogi nie zaś jej remont. W niniejszej sprawie, w wyniku prowadzenia prac (co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji budowalnych) doszło m. in. do budowy nawierzchni jezdni, chodników, zjazdów, zmiany promienia łuku poziomego, wprowadzenia załamania trasy, budowy opaski z lewej strony jezdni, a także przejęto/działki sąsiadujące z drogą w związku ze zmianą szerokości pasa drogowego (na inwestycję) - to doszło do rozbudowy. Prace budowalne prowadzone były w granicach pasa drogowego wyznawczego przez działki przejęte na rzecz gminy celem poszerzenia tego pasa. Jednocześnie z akt sporawy wynika, że budowa drogi miała miejsce na całej długości ul. [...], niewątpliwie więc również na wysokości nieruchomości należącej do skarżących nastąpiła możliwość korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej, a przez to dokonał się wzrost wartości ich nieruchomości.

Zdaniem sądu remont może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego, choćby nawet długotrwałego użytkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 923/08, pub. CBOSA). Ciąg komunikacyjny powstały w taki samorzutny sposób jest "drogą" ("drogą gruntową") wyłącznie w znaczeniu potocznym, a nie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 marca 2016 r., II SA/Po 1141/15, pub. CBOSA). Regulacjom prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych – w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych. Skoro zatem budowa to – jak była mowa – "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" w oparciu o przepisy prawa budowlanego, to konieczne jest spostrzeżenie, że jak wynika z akt sprawy droga na ul. [...] była szutrowa. Droga była bardzo wąska, bez chodników i zjazdów (są to okoliczności przyznane przez samego skarżącego na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r.). A zatem przeprowadzona inwestycja, zrealizowana ze środków gminy i przekazana do użytkowania [...] lutego 2017 r., była budową a nie jak twierdzą skarżący remontem.

Zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową drogi lub urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej (zob. np. wyrok NSA z 1 kwietnia 2011 r., I OSK 833/10, pub. CBOSA). Sąd pogląd ten w pełni podziela i zauważa, że organy administracji się do niego zastosowały, tj. w oparciu o ewidencję gruntów i budynków miasta B. ustalono, że na dzień stworzenia warunków do korzystania z przedmiotowej inwestycji drogowej, działka nr [...] stanowiła współwłasność A. W. w udziale 1/4 części nieruchomości, A. i U. W. w udziale 1/2 części nieruchomości na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz P. W. w udziale 1/2 części nieruchomości. Stąd też zarzut zobowiązania w niej do uiszczenia opłaty adiacenckiej strony, która na datę wydania decyzji nie była już właściclem nieruchomości, tj. A. W. jest niezasadny.

Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 ustawy. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Słusznie zatem organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź wskazać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Po pierwsze skarżący nie zgłosili żadnych konkretnych zastrzeżeń odnośnie sporządzonego operatu. Główny zarzut skarżących sprowadza się do tego, że nie zostali pouczeni o możliwości skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. W ocenie sądu organ nie ma takiego obowiązku i inicjatywa w tym zakresie zależy od strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ pierwszej instancji aż 3-krotnie z własnej inicjatywy zwracał się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie wyjaśnień w zakresie sporządzonego operatu. W ocenie sądu złożone wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne. Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Jeżeli skarżący uważają, że operat zawyża wycenę działki, albowiem inny rzeczoznawca wycenił działki sąsiednie niżej, w każdej chwili mogą zwrócić się o dokonanie oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców i przedłożyć kontropinię organowi w celu np. wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.