Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 484/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91, art. 86
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 76a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Krzysztof Kandut, Asesor WSA Katarzyna Stuła Marcela (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Gmina K. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: organ nadzoru) z [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego.

2. Stan sprawy.

2.1. W dniu [...] r. r. Wójt Gminy K. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku sołectwa z [...] r. w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego przypadających sołectwu K. na rok 2020. W podstawie prawnej zarządzenia Wójt Gminy wskazał art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 2, 3, 4 i art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301 ze zm.- u.f.s.).

2.2. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru uznał, że zarządzenie jest w całości niezgodne z prawem i stwierdził jego nieważność.

Na wstępie zaznaczył, że Wójt Gminy K. wydając kwestionowany dokument nie posłużył się zwrotem "zarządzenie". Jednakże przedmiotowe pismo w istocie stanowi zarządzenie, a brak nazwania pisma zarządzeniem nie ma - w opinii Wojewody Śląskiego - znaczenia dla objęcia wydanego aktu nadzorem w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – u.s.g.). Dokument ten ma treść administracyjnoprawną, albowiem wpływa na zakres uprawnień i obowiązków jego adresatów (czyli mieszkańców sołectwa K.). Nosi więc cechy aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, albowiem odrzucenie wniosku skutkuje tym, że środki funduszu sołeckiego przypadające sołectwu K. na rok 2020, nie zostaną uwzględnione w budżecie Gminy K.. Tym samym pismo Wójta Gminy K. z [...] r. należy potraktować jako zarządzenie.

Dalej organ nadzoru podał, że jak wynika z pisma Wójta Gminy K. z [...] r. Wójt odrzucił wniosek sołtysa sołectwa K. na podstawie art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 2, 3, 4 1 art. 2 ust. 6 u.f.s. Wójt podał, że wniosek dotyczył założenia stowarzyszenia na rzecz rozwoju sołectwa K., a to (w ocenie Wójta) nie stanowi zadania własnego Gminy. Tym samym Wójt wskazał, że przyczyną odrzucenia wniosku jest fakt, że nie spełnia on wymogu ustawy, z którego wynika, że zadanie ma służyć poprawie życia mieszkańców, gdyż stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym zrzeszeniem i nie można takiej formy narzucić mieszkańcom.

Tymczasem w ocenie organu nadzoru, odrzucenie wniosku sołectwa mogło nastąpić jedynie z sytuacji, gdyby nie spełniał on warunków opisanych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., a mianowicie gdyby wniosek

1) nie został uchwalony przez zebranie wiejskie,

2) nie zawierał wskazania przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem,

3) nie został złożony w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek.

Na tym etapie procedowana, nie dochodzi do merytorycznej oceny wniosku z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków, stosownie do art. 2 u.f.s.

Dalej wskazano, że przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Mając powyższe na uwadze, zarządzenie Wójta Gminy K. z [...] r. roku zostało podjęte z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jego nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

3.1. Powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucono mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. przez wydanie rozstrzygnięcia po upływie wymaganego terminu, a mianowicie po upływie 30 dni od dnia doręczenia informacji;

- art. 86 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2137 – r.i.o) w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. k.p.a.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie właściwości rzeczowej organu nadzoru, podczas gdy ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały odnoszącej się do spraw finansowych - procedury uchwalania budżetu i jego zmiany, a którą niewątpliwie jest informacja o odrzuceniu wniosku w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, należy do wyłącznej właściwości Regionalnej Izby Obrachunkowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 5 u.f.s. polegające na błędnym uznaniu, że informacja o odrzuceniu wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego, stanowi zarządzenie organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody,

- naruszenie art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 869 ze zm. - u.f.p.) w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego ponad dwa miesiące po upływie terminu do przedłożenia projektu budżetu za rok 2020 Regionalnej Izbie Obrachunkowej oraz Radzie Gminy K., podczas gdy organ wykonawczy związany jest terminem przygotowania i przedłożenia projektu budżetu do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy;

- naruszenie art. 5 ust. 5 u.f.s. w zw. z ust. 3 art. 5 u.f.s. i art. 2 ust. 6 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wykonawczy nie jest uprawniony do badania merytorycznego wniosku, podczas gdy przepisy prawa w ramach kontroli wniosku poprzez ust. 3, przewidują konieczność zbadania przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z zadaniami własnymi gminy.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że ocenie skarżącej, organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie wymaganego terminu, a mianowicie po upływie 30 dni od dnia doręczenia informacji. Wskazano, iż pismo w trybie art. 88 u.s.g, z Wydziału Nadzoru w sprawie przesłania oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem ,,zarządzenia" Wójta Gminy K. z [...] r. zostało doręczone skarżącemu poprzez platformę ePUAP w dniu [...] r. Odpowiedź wraz z kopiami dokumentów poświadczonymi za zgodność z oryginałem została przesłana w dniu [...] r. również poprzez platformę ePUAP z uwagi na pilny charakter sprawy. Następnie pismem z dnia [...] r., Wydział Nadzoru prawnego powołując się na przekazanie w formie skanów zarządzenia, ponownie na podstawie art. 88 u.s.g. wystosował pismo do skarżącego o przekazanie oryginałów, bądź kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, co też skarżący ponownie uczynił pismem z [...] r., doręczonym organowi nadzoru w dniu [...] r. Ostatecznie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte dopiero pismem z [...] r., a samo zaskarżone rozstrzygnięcie wydane i doręczone w dniu [...] r., a więc w ocenie skarżącego po upływie terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro bowiem do skutecznego doręczenia w niniejszej sprawie doszło w dniu [...] r. tym samym termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...] r. Ponowne przesłanie dokumentów w "wersji papierowej" na powtórne wezwanie organu nadzoru, nie miało wpływu na bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy w niniejszej sprawie liczyć od dnia, w którym Wojewoda otrzymał żądane dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem poprzez platformę ePUAP. Dodatkowo wskazano, iż możliwość doręczenia pisma organowi administracji w formie dokumentu elektronicznego, przewidują obowiązujące przepisy prawa, tj. art. art. 46 § 10 k.p.a. Tym samym skoro żądane przez organ nadzoru dokumenty zostały doręczone w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem platformy ePUAP, to spełniały wymogi niezbędne przy tego rodzaju doręczeniu.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. w zw. z art. 5 ust. 5 u.f.s. polegający na błędnym uznaniu, że informacja o odrzuceniu wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego, stanowi zarządzenie organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody. W ocenie skarżącej, informacja Wójta z [...] r. nie jest zarządzeniem, nie jest aktem normatywnym, co do którego można podjąć działania nadzorcze. W jednym z orzeczeń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z 8 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 104/09) wskazał, że skoro ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy ustrojowej określił prawną formę działania wójta, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem zarządzenia miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej, prowadzi to do wniosku, że zasądzenie jest prawną formą działania Wójta, która może być, stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę. W rezultacie tylko zarządzenia wydane w sprawach, stosunku do których ustawodawca ustanowił nakaz lub uprawnienie do działania w tej formie, uzasadniają w razie naruszenia kryterium legalności podjęcie działań nadzorczych.

Z kolei w wyroku z 21 marca 2018 r., sygn. I SA/Gl 48/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego zarządzeniem jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym. Kwestie dotyczące funduszu sołeckiego nie wpływają bezpośrednio w zakres uprawnień i obowiązków osób. Nie tworzą żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej.

W ocenie skarżącej informacja jest aktem skierowanym do wewnątrz struktury gminy, a jej adresatem stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze. Mając powyższe na względzie w ocenie skarżącej, informacja o odrzuceniu wniosku sołectwa, nie jest zarządzeniem i co za tym idzie nie podlega kontroli organu nadzoru, a tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie wykracza poza granicę wyznaczone ustawą ustrojową.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku zakwalifikowania informacji, jako zarządzenia wskazano, iż w ocenie skarżącego organ nadzoru, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył przepisy o właściwości rzeczowej organów kontroli. Zgodnie z art. 86 u.s.g. organem nadzoru w zakresie spraw finansowych jest regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie zaś z art.11 ust.1 pkt 1 r.i.o., w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian. Podano, iż głównym wyznacznikiem rozgraniczającym kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej jest pojęcie "sprawy finansowej". W ocenie skarżącej rozdysponowanie środków z funduszu sołeckiego z pewnością spełnia kryteria sprawy finansowej. Każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należy zaliczać do "spraw finansowych", a co za tym idzie do właściwości rzeczowej RIO.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku nie podzielnia przez Sąd powyższej argumentacji, odnosząc się merytorycznie do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarżąca wskazała, że ustawodawca w ustawie o funduszu sołeckim przewidział minimalną merytoryczną treść wniosku. Dla uznania jego prawidłowości niezbędne jest m.in. wskazanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach funduszu sołeckiego. Badanie wniosku dotyczy zgodności wniosku i opisanych w nim przedsięwzięć z ustawowymi wymogami zarówno dotyczącymi zasad zgłaszania wniosku, jak i samego scharakteryzowania przedsięwzięć wybranych do realizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.f.s. Wójt (burmistrz, prezydent miasto) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 5 u.f.s. wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięcia, przewidzianego do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem kosztów i uzasadnieniem. Definicja "przedsięwzięć", została przewidziana w art. 2 ust. 6 u.f.s., które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Tym samym ustawodawca wprowadzając termin "przedsięwzięcie" nadał mu normatywną treść. Powyższe potwierdza także stanowisko doktryny. Jeśli wniosek przewiduje realizację zadania, które nie ma cech wskazanych w art. 2 ust. 6 u.f.s. nie można takiemu zadaniu nadać cech "przedsięwzięcia", a wniosek wówczas jest niezgodny z art. 5 ust. 3 u.f.s. Ustawa nie daje podstaw wójtowi do odrzucenia złożonego przez sołectwo wniosku z powodów merytorycznych, pod warunkiem jednak, że mieści się on w zakresie przedmiotowym ustawy zawartym w art. 2 ust. 6 u.f.s. Skoro przedsięwzięcie nie mieściło się w zakresie zadania własnego, tym samym wniosek sołectwa K. nie mógł zostać uwzględniony i podlegał odrzuceniu.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że doręczenie w dniu [...] r. zarządzenia nie było skuteczne, albowiem organowi nadzoru został przekazany wyłącznie skan zarządzenia, a nie oryginał lub kopia poświadczona za zgodność z oryginałem. Zdaniem organu nadzoru przekazanie skanu zarządzenia, na którym widniała pieczątka za zgodność z oryginałem, nie mogło wywrzeć skutku prawnego, stąd też skarżący został wezwany do przekazania zarządzenia w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. W ocenie organu nadzoru przekazany pierwotnie w formie załącznika dokument nie posiadał waloru dokumentu oryginalnego, albowiem pismo to nie zostało podpisane przez Wójta za pomocą podpisu elektronicznego. Plik pdf przesłany przez Wójta zawierał 9 zeskanowanych stron, z czego pierwsza stanowiąca pismo przewodnie została opatrzona podpisem Wójta. Z kolei następne 8 stron pisma opatrzone są pieczęciami za zgodność z oryginałem. Skoro więc 8 stron pliku zostało poświadczone za zgodność z oryginałem, walor oryginału tym dokumentom mógłby nadać podpis elektroniczny osoby poświadczającej za zgodność z oryginałem. Podpis elektroniczny Wójta odnosić by się mógł co najwyżej wyłącznie do strony pierwszej pliku, zaś pozostałe strony pliku stanowią zwykłe skany kopii oryginałów, niemające charakteru dokumentu oryginalnego, ani poświadczonego za zgodność z oryginałem. Nie jest wystarczającym podpis wyłącznie pod pismem przewodnim. Pismo to powinno zostać opatrzone podpisem elektronicznym, albo też powinno zostać dostarczone w oryginale, co też nastąpiło w dniu [...] r. Stąd też termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego należało liczyć od daty prawidłowego doręczenia oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma organowi nadzoru. Zgodnie zaś z art. 76a § 2a k.p.a. jeżeli odpis dokumentu sporządzony jest w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Mając na uwadze powyższe, nie sposób podzielić argumentacji skarżącego w zakresie zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od dnia doręczenia.

Nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 91 u.s.g. w związku z art. 5 ust. 5 u.f.s., w którym skarżąca zarzuca, że informacja o odrzuceniu wniosku nie stanowi zarządzenia. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe pismo w istocie stanowi zarządzenie, a brak nazwania pisma zarządzeniem nie ma znaczenia dla objęcia wydanego aktu nadzorem w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Powtórzono argumentację w tym przedmiocie zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dalej wskazano, że bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 r.i.o. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie właściwości rzeczowej organu nadzoru. Pojęcie "sprawy finansowej", o którym mowa w art. 86 u.s.g., musi być interpretowane łącznie z art. 11 r.i.o. Nadzór tych izb dotyczy tylko takich spraw finansowych, które zostały wskazane w art. 11 r.i.o. Do takich spraw, w ocenie Wojewody Śląskiego, nie zalicza się uchwał czy zarządzeń podejmowanych przez organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego na mocy art. 5 u.f.s. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej, właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. Do takich spraw, w ocenie Wojewody Śląskiego, nie zalicza się uchwał czy zarządzeń podejmowanych przez organy stanowiące i wykonawcze jednostek samorządu, zarządzeń podejmowanych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego na mocy art. 5 u.f.s.

Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis ten jest skierowany do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, stąd też Wojewoda Śląski nie mógł go naruszyć.

Brak również podstaw do uznania, że Wojewoda Śląski naruszył art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 3 i art. 2 ust. 6 u.f.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ wykonawczy nie jest uprawniony do badania merytorycznego wniosku, podczas gdy przepisy prawa w ramach kontroli wniosku poprzez ust. 3 przewidują konieczność zbadania przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z zadaniami własnymi gminy.

W tym względzie potrzymano stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

3.4. Na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podał, że cały plik dokumentów przesłany Wojewodzie, na który składały się: pismo przewodnie i skany pozostałych dokumentów został opatrzony podpisem kwalifikowanym. Był to jeden plik pdf, skany pozostałych dokumentów były dodatkowo poświadczone za zgodność z oryginałem przez zastępcę Wójta.

W dalszej kolejności Sąd postanowił odroczyć rozprawę, celem uzyskania dodatkowych wyjaśnień Gminy dotyczących doręczenia pisma Wójta Gminy K. z [...] r. wraz z załącznikami.

Na mocy zarządzenia z [...] r. wezwano pełnomocnika skarżącej do udokumentowania faktu przyznanego na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r., że cały plik dokumentów przesłany za pomocą e-PUAPU przez Wójta Gminy K., organowi nadzoru w dniu [...] r., na który składały się pismo przewodnie [...] r. i skany załączników w postaci wniosku wraz z załącznikami sołectwa K. z dnia [...] r. oraz informacja (zarządzenie) Wójta o odrzuceniu wniosku sołectwa K. wraz z potwierdzeniem odbioru, został opatrzony podpisem kwalifikowanym, a także o wyjaśnienie okoliczności, iż Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) o nr [...] wśród elementów podpisanych wymienia jedynie "pismo przewodnie w wnioskiem".

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z [...] r. pełnomocnik skarżącej przedłożył wydruki zrzutów z ekrany, z których wynika, że cały plik pdf o nazwie [...] zawierał 9 stron i który w całości został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym Wójta Gminy K. – formatem xades ([...]), gdzie struktura pliku pdf zawarta jest w kodzie samego popisu elektronicznego.

Potwierdzeniem powyższego jest także wydruk zrzutu ekranu dotyczący szczegółowej weryfikacji podpisu, z którego wynika, iż podpisem zostały podpisane dane o nazwie [...] składające się z 9 stron.

W zakresie zaś wezwania dotyczącego okoliczności, że UPP wśród elementów popisanych wymienia jedynie pismo przewodnie z wnioskiem wyjaśniono, że pismo (plik) skarżącego z [...] r. wysłane do organu nadzoru stanowiło odpowiedź na pismo tego organu z [...] r., które to widnieje na platformie ePUAP jako utworzone na formularzu "pismo przewodnie z wnioskiem xml". Po użyciu przycisku odpisz na dowolnym piśmie pojawia się identyczna nazwa w polu referencja dla pisma wysłanego jako odpowiedź. Jest to typowe zachowanie platformy ePUAP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4. Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2167, ze zm.). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

W myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności ocena ta uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych - art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 1464). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g., ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Z drugiej strony możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Na tle tego przepisu w związku z art. 90 u.s.g. powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 u.s.g., wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe.

W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 u.s.g. zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03).

Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z treści art. 90 i art. 91 u.s.g. nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Wkraczanie w działalność gminy o innym, niż władczy, charakterze stanowiłoby natomiast naruszenie przyznanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 47/18).

Zatem uruchomienie powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi ustalenie, czy zakwestionowane przez Wojewodę Śląskiego pismo (zarządzenie) Wójta Gminy z [...] r. istotnie miało charakter działania podlegającego nadzorowi. W przeciwnym, bowiem przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wykraczałaby poza granice wyznaczone ustawą ustrojową. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Sądu w związku z wniesioną przez Gminę skargą jest odrzucenie przez Wójta wniosku sołtysa sołectwa K. z dnia [...] r. w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego przypadających sołectwu K. na rok 2020, na podstawie art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 2, 3, 4 1 art. 2 ust. 6 u.f.s. Wójt w treści pisma z dnia 4 października 2019 r. wskazał, że wniosek dotyczył założenia stowarzyszenia na rzecz rozwoju sołectwa K., a to (w ocenie Wójta) nie stanowi zadania własnego Gminy.

Zgodnie z u.f.s., środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć opisanych w art. 2 ust 6, tj. na poprawę warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Tak zakwalifikowane środki podlegają rozdysponowaniu w ramach wyodrębnionego w budżecie gminy funduszu według procedury przewidzianej w art. 5 u.f.s. Jak stanowi art. 5 ust 1 u.f.s., warunkiem przyznania środków w danym roku budżetowym jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Wniosek taki uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji o której mowa w art. 3 ust 2 wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust 3). Wniosek taki w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa (ust. 5). Sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - ust. 6.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że dla charakteru aktu administracji publicznej jego nazwa nie odgrywa przesądzającej roli. Istotne jest natomiast, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie poddane kontroli nadzoru. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów.

W niniejsze sprawie dokument z dnia [...] r. wpływa na zakres uprawnień i obowiązków jego adresatów, tj. mieszkańców sołectwa K., albowiem odrzucenie wniosku w przypadku, gdy sołtys w terminie 7 dni o dnia otrzymania informacji o odrzuceniu wniosku przez Wójta, nie podtrzyma tego wniosku kierując go do rady gminy, sołectwo wówczas nie otrzyma pieniędzy. Zatem należy zgodzić się z organem nadzoru, że pismo Wójta rozstrzyga o sytuacji materialnoprawnej jego adresatów, dlatego też stanowi zarządzenie poddane kontroli nadzoru.

5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej wskazać należy, że zarządzenie Wójta wydane w nn. sprawie nie dotyczy spraw finansowych w rozumieniu art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 r.i.o., co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że Wojewoda był uprawniony do objęcia nadzorem wspomnianego aktu. Zgodnie z art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

Zgodnie z art. 11 r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in. procedury uchwalania budżetu i jego zmian.

Skarżący wskazuje w skardze, że zarządzenie Wójta dotyczy tejże kwestii tj. procedury uchwalania budżetu czyli kategorii spraw zastrzeżonych do właściwości regionalnych izb obrachunkowych.

Z kolei w ocenie Sądu, rozpoznawanie wniosku sołectwa o przyznanie określonych środków z funduszu sołeckiego nie jest zagadnieniem wiążącym się procedurą budżetową. Jest on bowiem swoistą propozycją wsparcia określonej wspólnoty (sołectwa) poprzez przeznaczenie środków z funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia określonego przez zebranie wiejskie, dlatego też przepisy o właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie nie zostały naruszone.

6. Zasadny okazał się natomiast zarzut wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 91 u.s.g.

Zgodnie z treścią tego przepisu, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Wskazać nadto należy, że zarządzenie lub uchwała w formie niepotwierdzonej za zgodność kopii nie jest dokumentem, zatem nie może być przedmiotem oceny jakiegokolwiek organu. Zatem organ nadzoru, by móc dokonać kontroli zrządzenia Wójta musiał dysponować jego oryginałem lub potwierdzoną za zgodność kopią tego dokumentu czyli odpisem.

Nadto zgodnie z art. 46 § 10 k.p.a. doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.

W myśl art. 76a k.p.a., jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 2, dokonuje się przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego.

Także zgodnie z treścią art. 3 pkt 2) ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 346. ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

W niniejszej sprawie pismo w trybie art. 88 u.s.g, z Wydziału Nadzoru Prawnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w sprawie przesłania oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] r. zostało doręczone skarżącemu poprzez platformę ePUAP w dniu [...] r.

Odpowiedź z dnia [...] r. wraz z kopiami dokumentów poświadczonymi za zgodność z oryginałem została przesłana w tym samym dniu, tj. [...] r. również poprzez platformę ePUAP.

Z kolei z przedłożonych do akt sprawy sądowej wydruków zrzutów z ekranu wynika, że cały plik pdf o nazwie [...] zawierał 9 stron (w tym zarządzenie z dnia [...] r.) i który w całości został podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym Wójta Gminy K. – formatem xades ([...]), gdzie struktura pliku pdf zawarta jest w kodzie samego popisu elektronicznego. Potwierdzeniem powyższego jest także wydruk zrzutu ekranu dotyczący szczegółowej weryfikacji podpisu, z którego winka, iż podpisem zostały podpisane dane o nazwie [...] składające się z 9 stron.

Skoro zatem do skutecznego doręczenia zarządzenia w trybie art. 88 u.s.g. w niniejszej sprawie doszło w dniu [...] r., tym samym termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...] r., z kolei rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda wydał dopiero w dniu [...] r. Ponowne przesłanie dokumentów w "wersji papierowej" na powtórne wezwanie organu nadzoru, nie miało wpływu na bieg terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy w niniejszej sprawie liczyć od dnia, w którym Wojewoda otrzymał żądane dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem poprzez platformę ePUAP.

Należy zatem przyjąć, z uwagi na treść art. 91 § 1 u.s.g., że postępowanie nadzorcze z mocy ustawy kończy się po 30 dniach. Trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem zawitym. Rozstrzygnięcie wydane po tym terminie (30 dni) nie może wywoływać skutków prawnych. Wymaga to zatem uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny.

7. W obliczu powyższego, zbędne jest odniesienie się merytorycznie do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym stanie rzeczy uwzględnienie skargi stało się konieczne i uzasadnione, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów, tj. koszty zastępstwa procesowego (480 zł), określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).