Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 959/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 , art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w Z na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za próbkę wody I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w Z, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2013 r., znak: [...] ustalającą dla Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w Z opłatę w wysokości 2513 zł za kwestionowaną próbę wody znak [...] pobraną w dniu 5 lutego 2013 .

W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 12 ust. 2 pkt 1, art. 36 ust 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010, nr 36, poz. 203).

Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał następujące okoliczności.

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2013r., ustalił dla Przedsiębiorstwa A sp. z o.o. w Z opłatę za kwestionowane badanie wody nr: [...] pobranej w dniu 5 lutego 2013r. w kuchni fundacji Brata Alberta. Woda została pobrana przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody z wodociągu publicznego R w zakresie monitoringu przeglądowego, zgodnie z załącznikami 2, 3, 4, 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2007 r., nr 61, poz. 417 ze zm.).

Badanie zostało wykonane przez Oddział Laboratoryjny Mikrobiologii Wody oraz Oddział Laboratoryjny Fizykochemii Wody Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Analiza jakości wody wskazała przekroczenia następujących parametrów: ogólnej liczny bakterii w 22°C, mętności, zapachu i smaku, w stosunku do wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Wyniki badań laboratoryjnych stanowiły podstawę do ustalenia przez organ I instancji opłaty, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z tym przepisem, za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów §1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. z uwzględnieniem bezpośrednich i pośrednich kosztów wykonania tego badania. Ustalona opłata w łącznej kwocie 2513 zł obejmuje: koszt badań laboratoryjnych wykonanych w laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w wysokości 2420,84 zł oraz koszt nadzoru Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w wysokości 92,19 zł.

Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. w Z w odwołaniu zarzuciło, że łączenie wymagań chemicznych, organoleptycznych, fizycznych i radiologicznych w jedną grupę wymagań fizykochemicznych powoduje nałożenie opłaty za badanie parametrów, które nie wykazują przekroczeń dopuszczalnych wartości oraz zwróciło się z prośbą o naliczenie opłat tylko za parametry kwestionowane. W uzupełnieniu odwołania podniosło, że opłata została zawyżona w sposób rażący, albowiem została nałożona z naruszeniem zasad jej naliczania, gdyż organ nie powinien obciążać spółki kosztami wszystkich zbadanych parametrów, a jedynie tego, w którym stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych norm, tj. ogólnej liczby bakterii w 22±2°C, mętności, zapachu i smaku. Powołano się w tym zakresie na zarządzenie nr [...] dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 15 lutego 2011 r. W ocenie odwołania powyższe wyliczenie nie jest udokumentowane przez organ I instancji w zakresie robocizny, kosztów techniczno-biurowych jak i kosztów pośrednich, a przede wszystkim niezgodne w pozycji kosztów analizy mikrobiologicznej i fizykochemicznej.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji strony, organ odwoławczy uznał, iż opłata nałożona na Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. w Z w zakresie monitoringu przeglądowego wody, została naliczona zgodnie z przepisami prawa, tj. na podstawie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisów zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz zgodnie z zarządzeniem nr [...] dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 27 października 2010 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w części dotyczącej badań laboratoryjnych wykonywanych w laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Na podstawie ww. zarządzenia ustalone są opłaty za kwestionowane badanie wody w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego.

Do kosztów badań, wykonanych przez Laboratorium WWSE doliczane są koszty wynikające z czynności wykonanych w związku z bieżącym nadzorem sanitarnym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nad jakością wody do spożycia z wodociągu publicznego R, ustalone zgodnie z zarządzeniem dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr [...] z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie postępowania przy ustaleniu wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną (zmienionym zarządzeniami nr [...], nr [...] i [...]).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod podjęciem badania należy rozumieć podjęcie określające kierunek pobranego materiału, a w związku z tym badanie może składać się zarówno z serii wymaganych metodyką oznaczeń chemicznych, fizycznych (w tym organoleptycznych) lub mikrobiologicznych, jak i oznaczenia pojedynczego. Ilość oznaczeń i ich rodzaj, jaki został ujęty w badaniu omawianej próbki wody regulują załączniki 2, 3, 4, 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w badaniu zwarł oznaczenia (monitoringu przeglądowego), których wykonanie jest obowiązkowe dla wód podziemnych w celu określenia przydatności wody do spożycia.

Stwierdzone przekroczenia oznaczeń w badaniu wody w ramach monitoringu przeglądowego zgodnie z ww. rozporządzeniem powodują, iż woda nie spełnia wymogów sanitarnych. W związku z powyższym opłatę za badanie pobiera się nie od przekroczonego parametru lecz całego badania, np. mikrobiologicznego i fizykochemicznego. Woda jest bezpieczna dla zdrowia ludzkiego jeżeli spełnia wymagania mikrobiologiczne oraz fizykochemiczne.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie badań na zlecenie obowiązuje zarządzenie nr [...] dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 15 lutego 2011 r. zmienione przez: nr [...] z dn. 8.03.2011, nr [...] z dn. 1.08.2011, nr [...] z dn. 14.05.2012 r., nr [...] z dn. 29.01.2013 r. w sprawie wprowadzenia w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej "Cennika usług na zlecenie". Powyższa wycena stosowana jest tylko i wyłącznie do określenia kosztów badania wody na zlecenie – nie dotyczy zatem prób pobieranych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego – tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organu II instancji, opisano przebieg czynności i postępowania poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji.

Stwierdzono, że dnia 21 stycznia 2013 r. skarżące Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w Z zostało skutecznie zawiadomione o zamiarze przeprowadzenia kontroli jakości wody pod kątem spełniania wymagań Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2007 Nr 61, poz. 417) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Pobór próby wody za nr protokołu [...] przez upoważnione osoby, w obecności przedstawiciela skarżącego Przedsiębiorstwa A jako właściciela urządzenia wodnego nastąpił dnia 5 lutego 2013 r. w kuchni Domu Przyjaciół Fundacji Brata Alberta.

W dniu 6 lutego 2013 otrzymano i tego samego dnia poinformowano stronę skarżącą o cząstkowym wyniku badania wskazującym na przekroczenie dopuszczalnej wartości mętności wody. W dniu 8 lutego 2013 poinformowano organ I instancji o kolejnym cząstkowym wyniku analizy, który wykazał obecność ogólnej liczby bakterii w temp. 22±2°C, po 72 godzinach powyżej 300, j.t.k. na 1ml wykazujących nieprawidłowe zmiany.

W piśmie z dnia 8.02.2013 r. poinformowano skarżącą o tych cząstkowych wynikach i wskazano na konieczność podjęcia działań w celu poprawy jakości wody i wykonania badań kontrolnych potwierdzających skuteczność przeprowadzonej dezynfekcji.

Tego samego dnia wysłano zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowanym nadzorem sanitarnym – a dotyczące poboru wody z sieci wodociągu publicznego w dniu 5.02.2013 r.

Strona skarżąca w dniu 22 lutego 2013 r. dostarczyła wyniki badań przed Centralne Laboratoria Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji próbek wody pobranych w R w dniu 15.02.2013 r., które nie stwierdzały już przekroczenia parametrów mętności wody oraz ogólnej liczby mikroorganizmów wykazujących nieprawidłowe zmiany w określonych parametrach.

Organ I instancji w dniu 6 marca 2013 r. otrzymał pełne sprawozdanie z badania prób wody pobranej dnia 5 lutego 2013 r. przeprowadzonego przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną. Wynik w zakresie badań mikrobiologicznych potwierdzał nieprawidłowe zmiany w ogólnej liczbie mikroorganizmów w wodzie 22±2°C po 72 godzinach (powyżej 300) na 1 ml. W zakresie badań fizykochemicznych stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych parametrów mętności wody oraz nieakceptowalny jej smak i zapach.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął za prawidłową wysokość ustalonej na kwotę 2513 zł opłaty za badania kwestionowanej próby wody pobranej 5 lutego 2013 r. objętej decyzją organu I instancji. Podzielono stanowisko zaskarżonej odwołaniem decyzji, że kwota ta obejmuje koszty analizy mikrobiologicznej i fizykochemicznej w laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w wysokości 2420,84 zł, za wszystkie objęte badaniem oznaczenia monitoringu przeglądowego, oraz kwotę 92,19 zł z tytułu kosztów pośrednich i bezpośrednich nadzoru Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Podkreślono, że zarówno w postępowaniu przed I jaki i II instancją prawidłowo zawiadomiona strona skarżąca nie skorzystała z możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Te okoliczności uzasadniły zdaniem Organu odwoławczego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia złożyło Przedsiębiorstwo A sp. z o.o. w Z.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 107 §3 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji naruszającej przepis art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5.03.2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a tym samym naruszenie zasady praworządności działania organów administracji publicznej (art. 6 K.p.a.);

- niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, a tym samym niespełnienie wymogu zawarcia w decyzji administracyjnej uzasadnienia zawierającego podstawy prawne decyzji (ar. 107 §3 K.p.a. z naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.);

- zachwianie zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji (art. 8 K.p.a.);

- naruszenie przepisu art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia powyżej wskazanych przepisów;

-naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie postaci przyjęcia, iż skarżący powinien pokryć koszty wszystkich badań przeprowadzonych na kwestionowanej próbce, nie zaś jedynie na tych, które wykazały nieprawidłowości.

Strona skarżąca zarzuciła jak w odwołaniu, że organ I instancji do kosztów bezpośrednich zaliczył robociznę – kwota 12,87 zł, opracowanie techniczno-biurowe – kwota 51,46 zł oraz koszty analizy mikrobiologicznej i fizykochemicznej – kwota 2.420,84 zł, bez szczegółowego uzasadnienia i udokumentowania wysokości tej ostatniej kwoty. Jednocześnie organ ten stwierdził, koszty pośrednie wynoszą 43,31 % kosztów bezpośrednich. Powyższe wyliczenie nie zostało w żaden sposób udokumentowane tak w zakresie robocizny, kosztów techniczno-biurowych, jak i kosztów pośrednich. Organ I instancji nie wyjaśnił oraz nie udokumentował w żaden sposób kwoty określonej jako "koszt analizy mikrobiologicznej i fizykochemicznej", stanowiącej ponad 96% całej określonej opłaty.

Skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 313/08, LEX nr 567141, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności.

Strona skarżąca podkreśliła, iż w wyniku zaniedbania organu I instancji nie jest w stanie stwierdzić w jaki sposób wyliczono wysokość opłaty za badania kwestionowanej próbki wody. Jak bowiem wynika z poz. 33, 47 i 60 załącznika nr 1 i poz. 1 załącznika nr 2 do zarządzenia nr [...] dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno –Epidemiologicznej z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie wprowadzenia w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej "cennika usług na zlecenie", odnośnie wykazanych przekroczeń mikrobiologicznych w próbce wody znak: [...], pobranej 5.02.2013r., z wodociągu publicznego R, koszt wykonania badań w tym zakresie wynosi brutto: ogólna liczba bakterii – 24,6 zł, mętność – 12,30 zł, zapach – 8,61 zł, smak – 12,30 zł. Wobec powyższych danych, maksymalny koszt badań prowadzonych na kwestionowanej próbce powinien wynieść 175,04 zł.

Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przywołała orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26.09.2012 r. II SA/Sz 191/12 odnośnie wymogów uzasadniania decyzji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego braku wyjaśnienia sposobu ustalenie wysokości opłaty nie uznał za wystarczającą przesłankę uzasadniającą uchylenie wyroku organu I instancji.

Zdaniem strony skarżącej, skoro zostały przeprowadzone badania w zakresie różnych współczynników i wszystkie parametry poza czterema były prawidłowe, skarżący powinien zostać obciążony jedynie kosztami konkretnego badania, które wykazało nieprawidłowości. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści §3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5.03.2010 r.

Strona skarżąca zwróciła też uwagę na fakt, iż wcześniej Powiatowy Inspektor Sanitarny wielokrotnie badał próbki wody z jej wodociągów i wówczas skarżący był obciążany kosztem jedynie tych badań, w których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm. Od czas tych wcześniejszych badań stan prawny nie uległ zmianie, a mimo to organy administracyjne zmieniły sposób naliczania opłat, nie wyjaśniając przy tym podstawy prawnej i zasadności tego odmiennego naliczania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że koszt innych czynności wykonywanych w ramach nadzoru wyniósł:

koszty bezpośrednie: czas pracy 2,5 godz. x średnia stawka godzinowa 25,73 zł = 64,33 zł, koszty pośrednie: narzut 43,31% od kwoty 64,33 zł = 27,86 zł łącznie kwota = 92,19 zł.

Natomiast koszt badań laboratoryjnych wyliczony został w sposób następujący: koszty bezpośrednie: czas pracy 49,08 godz. x średnia stawka godzinowa 19,8 zł = 971,78 zł, koszty bezpośrednie zużycia materiałów = 570,16 zł, koszty pośrednie: narzut 57% od kwoty 1541,94 zł, łącznie kwota 2420,84 zł.

Wskazano, że sposób wyliczenia kosztów badań laboratoryjnych wykonanych w Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej został opisany w sprawozdaniu z badań Nr [...] znajdującym się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2010 poz. 270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) w związku z art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz 1269 z późn.zm.) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sprawując tę kontrolę zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot sprawy podlegającej kontroli pod względem zgodności z prawem wyznacza zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Organu I instancji, odwołująca się w swej podstawie m.in. do przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. 2011.212.1263 z późn. zm. – dalej ustawa P.I.S).

Wprawdzie skarga w swych zarzutach na pierwszym miejscu eksponuje naruszenie przepisów postępowania, które miało polegać w szczególności na wydaniu decyzji naruszającej art. 36 ust. 2 ustawy o P.I.S, właśnie kwestia prawa materialnego przy ocenie zasadności zarzutów skargi wysuwa się na plan pierwszy.

Przepisy prawa materialnego określają bowiem te przesłanki faktyczne, które muszą zaistnieć, lub które nie mogą mieć miejsca aby zastosować dany przepis. Zatem to prawo materialne, a nie przepisy postępowania określają te okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne do załatwienia sprawy. Te właśnie okoliczności winny być odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 §3 K.p.a.

W sprawie przedmiotem sporu jest w istocie zakres w jakim strona skarżąca podlega obciążeniu kosztami badań laboratoryjnych i innych czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a w szczególności czy ponosi opłaty za wszystkie czynności kontrolne, czy też wyłącznie za te w wyniku których, stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wyjść należy od przypomnienia, że powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – dalej ustawa, określając w art. 1 zadania tej instytucji, zarazem w art. 2 określa, że ich wykonywanie polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo zdrowotnej.

Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne, w szczególności dotyczące, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1; higieny i środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Natomiast w myśl ust. 2 art. 36, za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Wzajemna relacja przepisów art. 36 ust. 1 i ust. 2 prowadzi do następujących, nie budzących wątpliwości wniosków;

Zasadą jest określona art. 36 ust. 1 ustawy norma, w myśl której za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bez względu na wynik badań, opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zakres wyjątku od tej zasady przewidzianego art. 36 ust. 1 zd. I przez odesłanie do "zastrzeżenia ust. 2", określa właśnie przepis art. 36 ust. 2 ustawy.

Przewidziane art. 36 ust. 2 ustawy odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 36 ust. 1, polegające na tym, że nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych ma zastosowanie wówczas gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki;

- badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane były tylko w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, oraz;

- w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Niewątpliwe zatem zamiarem ustawodawcy było złagodzenie określonej art. 36 ust.1 zasady ponoszenia opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, przy powiązaniu obowiązku ich poniesienia z wynikiem badania stwierdzającym naruszenie wymagań.

Na tle tej regulacji Wojewódzki Inspektor Sanitarny prezentuje pogląd, z powołaniem na §3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że "pod pojęciem badania laboratoryjnego należy rozumieć kierunek, w jakim pobrany materiał jest badany w zakresie monitoringu przeglądowego jakości wody określonego art. 12 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2007.61.417 z późn. zm). Zdaniem Organu odwoławczego stwierdzenie, że przeprowadzone w ramach monitoringu przeglądowego badania laboratoryjne wykazały przekroczenie lub niespełnienie jakiegokolwiek parametru uzasadnia naliczenie i pobranie opłat za całość wykonanych badań.

Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela.

Wydane na podstawie art. 36 ust 4. ustawy wyżej powołanej Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w §3 stanowi, że do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące;

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej pracownikami, obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowych

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarno higienicznych.

Te koszty w myśl §5 powiększone są przez doliczenie kosztów pośrednich określonych §4. Bezpośrednie zatem koszty badań laboratoryjnych oraz innych czynności, określa suma kosztów poniesionych przy wykonywaniu konkretnego badania i czynności innych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 20013 sygn. II OSK 924/12 (niepublikowany, baza cbois.nsa.gov.pl) uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.12.2011 sygn. VII SA/Wa 2194/11, na który powoływały się organy na poparcie swego stanowiska, dokonał wykładni §3 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w związku z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy.

Wskazując na brzmienie §3, który do kosztów badań laboratoryjnych oraz innych czynności podlegających opłacie zalicza – posługując się liczbą pojedynczą – koszty poniesione w związku wykonywaniem konkretnego badania laboratoryjnego czy innej czynności, uznał NSA że każde badanie lub czynność kontrolna – dająca się wyszczególnić – winna być traktowana odrębnie i od niego winna być ustalona opłata. W konsekwencji, za uzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut nałożenia na kontrolowany podmiot opłaty za wszystkie badania i czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, a nie wyłącznie za te, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.

Jego zasadność potwierdzają okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy.

Jak wynika z protokołu pobrania w dniu 5 lutego 2013 r. próbki wody, poddana została ona 4-rem z 12-tu możliwych badań mikrobiologicznych, z których – wynik nieprawidłowy uzyskało badanie, którego parametr stanowi ogólna liczba mikroorganizmów w temp. 22±2°C po 72 godz. W 1 ml wody, przez odnotowanie nieprawidłowych zmian.

W zakresie badań fizykochemicznych jak wynika z protokołu pobrana próba miała być objęta badaniem pod względem spełniania 37 parametrów.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawozdania z badań Nr [...] pobranej dnia 5.02.2013 r. próby wody została ona poddana badaniu pod względem 55 parametrów, w zakresie badań fizykochemicznych.

Czasochłonność badań wg. tego sprawozdania wyniosłą 44.08 ha x 19,80 zł t.j. kwotę 971,78 zł, a koszty bezpośredniego zużycia materiałów 570,16 zł. Pozycje tę powiększone o 57% narzutu dały kwotę 2420,84 zł przyjętą w zaskarżonych decyzjach jako część opłaty odpowiadająca kosztom badań laboratoryjnych i innych czynności Wojewódzkiej Stancji Sanitarno-Epidemiologicznej.

Badana próba wody nie spełniła 3 parametrów w zakresie badań fizykochemicznych, a to; dopuszczalnego stopnia mętności, zapachu i smaku. Powyższe parametry należą do dodatkowych wymagań mikrobiologicznych, organoleptycznych, fizykochemicznych oraz radiologicznych jakim powinna odpowiadać woda w rozumieniu §2 ust. 2 powołanego Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia ludzi i są określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, w jego części B. W zakresie smaku i zapachu, parametrem jest organoleptyczna ocena czy smak i zapach jest "akceptowalny przez konsumentów i bez nieprawidłowych zmian". Dla tych parametrów wg. części C nie podano charakterystyki metod badań.

Niewątpliwie jednak możliwe jest ustalenie kosztów konkretnych każdego z 4-ch badań, którego wyniki potwierdziły naruszenie wymagań.

Tylko w odniesieniu do tych czterech parametrów jakości wody uzasadnione jest treścią art. 36 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z §3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. ustalenie opłat za badania i inne czynności, które obciążają stronę skarżącą.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą koszty poszczególnych badań i czynności i odzwierciedlą te ustalenia zgodnie z art. 107 §3 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji.

Mają powyższe na uwadze orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.)

W związku treścią uchylonych decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono jak w punkcie II.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisach art. art. 200, 205 §2 i 209 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.