Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 250/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 93/15 w sprawie ze skargi J.O. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2015r. sygn. akt II SAB/Sz 93/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.O. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] lipca 2015r. J.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z treści skargi wynika, że skarżący w dniu [...] listopada 2014r. za pośrednictwem poczty elektronicznej (e–mail) złożył do Burmistrza N. wniosek o udostępnienie informacji w zakresie: 1) przesłania "skanu odpowiedzi na pozew, który został doręczony Urzędowi Miasta w N. w dniu [...] września 2014r.", 2) "czy Gmina N. uznała roszczenia przewidziane w powyższym pozwie".

Skarżący wyjaśnił, że 10 dni później otrzymał drogą elektroniczną skan pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 2014r., będącego odpowiedzią na pytanie nr 2. Natomiast Burmistrz N. odmówił udzielenia informacji w zakresie pytania nr 1, tj. udostępnienia odpowiedzi na pozew argumentując, że nie jest to informacja publiczna. W ocenie skarżącego takie stanowisko organu jest błędne i stanowi rażące naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej również jako "u.d.i.p", polegające na nieudzieleniu informacji publicznej. W konkluzji skargi jej autor wniósł o zobowiązanie Burmistrza N. do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] listopada 2014r. w nierozpoznanej części w terminie 14 dni od przekazania akt sprawy organowi; stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza N. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a", oraz o zasądzenie od organu, który dopuścił się bezczynności kosztów niniejszego postępowania.

Burmistrz N. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Miejskiego dnia [...] listopada 2014r. o godz. 01.00 drogą mailową. Pismem z dnia [...] listopada 2014r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, a zatem nie uchybił terminowi do rozpoznania wniosku. Poinformował wnioskodawcę, że pytanie nr 1 zawarte we wniosku nie dotyczy informacji publicznej, natomiast na pytanie nr 2 udzielił informacji wskazując, że nie uznał roszczeń zawartych w pozwie Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w N. przeciwko Gminie N.złożonego w Sądzie Okręgowym w Sz. W związku z powyższym nie można przypisać organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej, że pozostaje w bezczynności.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że J.O. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co kwalifikowało skargę do rozpoznania przez sąd w trybie uproszczonym. Istota sporu wynikała z odmiennej oceny wnioskodawcy i zobowiązanego organu charakteru prawnego pisma, jakim jest odpowiedź na pozew w kontekście przepisów u.d.i.p. Odmawiając udostępnienia żądanej informacji Burmistrz stwierdził, że odpowiedź na pozew nie stanowi informacji publicznej, a przy tym stanowisko to uzasadnił. Skarżący natomiast zakwestionował taką kwalifikację odpowiedzi na pozew, twierdząc że tego rodzaju pismo jest informacją publiczną i odmowa udostępnienia przedmiotowej odpowiedzi na pozew powinna zostać zawarta w decyzji, której w sprawie zobowiązany organ nie wydał.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że Burmistrz N. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Jednak odpowiedź na pozew Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w N., którą złożyła Gmina N. ma charakter wyłącznie procesowy i poza procesem sądowym nie funkcjonuje. Nie jest dokumentem dotyczącym spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za taką informację mógłby zostać uznany jedynie fakt udzielenia odpowiedzi na pozew, bądź ewentualnie sama informacja – jak przyjął to organ – o uznaniu lub nieuznaniu powództwa. Natomiast sama odpowiedź na pozew nie jest dokumentem urzędowym, czy dokumentem z przebiegu i efektów kontroli albo wystąpieniem, wnioskiem czy też opinią. Sąd I instancji powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 23 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 896/12 odnoszący się do pozwu, który znajduje zastosowanie również do odpowiedzi na pozew.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i zamieszczenie w ustawie z dnia z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014r., poz. 101 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.p.c.", odrębnych w stosunku do przepisów u.d.i.p. zasad wglądu do akt sprawy, otrzymywania odpisów i wyciągów, to nawet przyjęcie, że odpowiedź na pozew jest informacją publiczną nie dawałoby podstawy prawnej do udostępnienia tego pisma procesowego na podstawie przepisów u.d.i.p.

Ostatecznie jednak Sąd podkreślił, iż dokonana przez Burmistrza N. ocena prawna odpowiedzi na pozew prowadząca do stwierdzenia, że jest to pismo procesowe niemające waloru informacji publicznej jest trafna i zgodna z prawem.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł J.O. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez obrazę:

1 art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 134 P.p.s.a. – wskutek wadliwego wykonania obowiązku kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej, składających się na prawne formy działania administracji, obejmujących także sprawy z zakresu informacji publicznej, które mają doniosłe znaczenie dla realizacji praw obywateli przewidzianych w art. 61 Konstytucji RP, służąc przede wszystkim realizacji efektywnej kontroli społecznej nad działalnością organów administracji publicznej, jako jednego z istotnych elementów zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącej, że "władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu", rozumianego jako ogół jej obywateli, którzy mają prawo do efektywnej i rzetelnej informacji o działaniach organów władzy publicznej, także na szczeblu administracji samorządowej w kontrowersyjnych sprawach, a wszelkie ograniczenia w tych sprawach zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą naruszać istoty tych praw, o ile nie wynika to z jednoznacznych i odpowiednio interpretowanych przepisów prawa pozytywnego, co w niniejszej sprawie doprowadziło w szczególności do tego, że:

1) Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę treści przepisów zawartych w art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 – 6 u.d.i.p. przy uwzględnieniu aktu wyższego rzędu, jakim pozostaje Konstytucja RP, w tym w szczególności definicji dokumentu urzędowego, która – w ocenie skarżącego kasacyjnie – w sposób oczywisty przesądza o tym, że w zakresie pojęcia informacji publicznej mieści się – odpowiedź na pozew organu wykonawczego gminy, która została udzielona w ramach realizacji przez ten organ władzy publicznej określonych kompetencji przewidzianych odpowiednimi ustawami ustrojowymi, a przez to naruszył przedmiotowe przepisy;

2) Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy u.d.i.p. uległy istotnej zmianie w szczególności w wyniku ustawy z dnia 8 listopada 2013r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 1474), a mimo to powołał się na incydentalny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012r. w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12, który zapadł nie tylko w innym stanie prawnym, lecz także w zupełnie innych okolicznościach faktycznych, co nie stało się przedmiotem jakiejkolwiek pogłębionej analizy z jego strony;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespełniający elementarnych standardów umożliwiających podjęcie z nim rzetelnej polemiki oraz dokonanie jego pogłębionej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec:

1) zamieszczenia lakonicznego uzasadnienia wydanego na posiedzeniu niejawnym rozstrzygnięcia ograniczającego się w istocie do: (i) zamieszczenia informacji, że skarga z [...] lipca 2015r. nie jest zasadna, (ii) zamieszczenia informacji o wejściu w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako zapewniającej odpowiednie podstawy dla rozstrzygnięcia skargi na posiedzeniu niejawnym nawet bez woli strony, ale bez przytoczenia przepisów przejściowych uprawniających potwierdzających tę konstatację, (iii) ogólnego streszczenia skargi, ograniczonego stwierdzenia, iż osią sporu jest zapewne to, czy wnioskowana informacja w ogóle ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 63 Konstytucji RP, zakończonego wnioskiem, iż "W zaistniałym sporze należy przyznać rację Burmistrzowi N.", (iv) powołanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012r. w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12, bez zwrócenia uwagi na to, że zapadł on w zupełnie innym stanie prawnym, w związku z kolejnymi nowelizacjami u.d.i.p., w tym w szczególności nowelizacją z 2013r., co skutkuje w szczególności tym, że zaskarżony wyrok realnie nie zawiera jakiegokolwiek spójnego uzasadnienia dla zawartej w nim podstawy rozstrzygnięcia;

2) całkowitego pominięcia w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku tego, że przywoływanie w nim, jako realnej podstawy rozstrzygnięcia, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012r. w sprawie o sygn. akt I OSK 896/12 nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia ustrojowego, co więcej wyrok ten nie zawierał jednoznacznego wywodu, z jakich konkretnie przyczyn (w odmiennym stanie prawnym) wyrażono w nim tezę o bardzo wąsko określonym zakresie podmiotowym wskazującym, iż "Na gruncie niniejszej sprawy pozew złożony przez Prokuraturę Generalną Skarbu Państwa nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu, a sporządzony jest wyłącznie w ramach toczącego się postępowania.", co jest kolejną okolicznością, która sama w sobie powoduje, że uzasadnienie do zaskarżonego wyroku obarczone jest poważnymi brakami, które stają się zupełnie niezrozumiałe w kraju, w którym nie obowiązuje tzw. system prawa precedensowego;

3) całkowitego pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tego, co było w nim realną osią sporu między obywatelem i organem, tj. tego, że odpowiedź na pozew udzielana przez organ wykonawczy gminy w ramach realizacji funkcji ustrojowych (zarówno bezpośrednio, jak i np. przez upoważnionych pracowników urzędu lub radców prawnych) w sposób oczywisty jest informacją publiczną i co więcej mieści się w zakresie art. 6 ust. 2 u.d.i.p., stanowiącego, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, który w ogóle nie był poddany ocenie w treści kluczowego, zdaniem Sądu I instancji, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012r. w sprawie o sygn. akt I OSK 856/12.

W oparciu o powyższe zarzuty J.O. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż pisma procesowe składane w ramach określonych postępowań prowadzonych z udziałem organów władzy publicznej są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 6 u.d.i.p. i są zdarzeniami o w pełni samodzielnym bycie gdyż mogą zawierać szereg oświadczeń wiedzy i woli, których skutki mogą wykraczać poza ramy konkretnego postępowania, w ramach którego zostały złożone. Dysponentem tych pism jest organ władzy publicznej i posiada je w swoim archiwum. Z tego powodu brak jest przekonujących argumentów dla stanowiska, iż pisma organów władzy publicznej nie mają cech dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 6 ust. 6 u.d.i.p. tylko z tego powodu, że mają cechy pism procesowych. Z tego powodu skarżący kasacyjnie nie zgodził się także z poglądem Sądu I instancji, iż przepisy K.p.c. są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. skoro skarżący nie zwracał się do sądu prowadzącego postępowanie na podstawie przepisów K.p.c., o udostępnienie akt sprawy, w której złożono wnioskowaną odpowiedź na pozew, lecz wystąpił do organu władzy publicznej będącego dysponentem tegoż dokumentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Na wstępie wypada wskazać, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. Regulacja ta stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, co obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Powyższa regulacja nie ma jednak charakteru procesowego ale ustrojowy, określa bowiem podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 1998/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji dokonał kontroli w oparciu o inne kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Podobnie nietrafiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm. ). Przepis ten także jest normą o charakterze ustrojowym, który określa podstawową funkcję sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania. Stąd też to, czy dokonana przez sąd I instancji ocena legalności zachowań organów była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (vide: wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 912/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a., (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu), to wypada wskazać, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., który wyłącznie miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionej mu sprawy nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04, Lex nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1580/11, Lex nr 1367333), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2395/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza skargi kasacyjnej nie dostarcza informacji aby którakolwiek z powyższych sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. uznać wypada za bezzasadny.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dosyć lapidarne w swej treści, to jednak powyższe nie pozbawia zarówno strony postępowania, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego informacji o przesłankach wydanego rozstrzygnięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż powodem oddalenia skargi było wariantowe uznanie przez Sąd I instancji, iż wnioskowana informacja w postaci udostępnienia skanu odpowiedzi na pozew sporządzonej w konkretnej sądowej sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w razie uznania, iż jednak stanowi informację publiczną, to jej udostępnienie winno nastąpić w trybie przepisów K.p.c., w szczególności na podstawie art. 9 i art. 525 K.p.c. Tym samym tryb jej udostępnienia reguluje inna niż u.d.i.p. ustawa, określająca odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) Ocena poprawności powyższego zapatrywania, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku nie jest jednak dokonywana na gruncie art. 141 § 4 P.p.s.a. i ewentualna wadliwość powyższego zapatrywania nie może stanowić o naruszeniu tegoż przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodzić się natomiast wypada z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w następstwie uznania w zaskarżonym wyroku, iż odpowiedź na pozew sporządzona przez organ administracji publicznej w sprawie cywilnej tyczącej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi zarówno informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją zatem jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13 i przywołane tam orzecznictwo, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższy kontekst nie można pogodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji wskazującym, iż odpowiedź na pozew sporządzona przez organ władzy publicznej nie stanowi informacji publicznej. Rację ma skarżący kasacyjnie gdy wskazuje, iż powyższe stanowisko nie zostało przekonywująco umotywowane, a jedynie przejęte z wcześniejszego orzeczenia również pozbawionego pogłębionej refleksji. Natomiast nawet pobieżna analiza tego czym jest sporządzona przez organ władzy publicznej odpowiedź na pozew, prowadzi do konstatacji, iż powyższe pismo procesowe zawierające stanowisko strony pozwanej wobec skierowanych do niej zarzutów sformułowanych w pozwie (art. 207 § 1 K.p.c.) stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sformalizowana odpowiedź organu władzy publicznej na żądania i zarzuty kierowane pod adresem jednostki, którą organ ów reprezentuje, z natury rzeczy winna zawierać informacje o sprawach publicznych, a czy tak jest w rzeczywistości decydujące znaczenie winna mieć analiza treści konkretnej odpowiedzi na pozew. Stąd niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska, które a priori wyklucza ów dokument jako informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie można także zgodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji, iż odpowiedź na pozew nie stanowi dokumentu urzędowego. Wszak zawarta w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ustawowa definicja dokumentu urzędowego, normuje szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (vide: M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Powyższy przepis stanowi, iż aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać po utrwaleniu uznana za dokument urzędowy, musi zostać podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Cechę materialną dokumentu urzędowego stanowi fakt, że został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej oraz w zakresie jego działania (vide: I.Kamińska [w:] I.Kamińska, M.Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, uwaga 33 do art. 6). Jeżeli zatem przedmiotowa odpowiedź na pozew zawierając treść oświadczenia woli (odmowa uznania powództwa) oraz wiedzy (wskazanie sposobu wdania się w spór przed sądem powszechnym) konkretnego funkcjonariusza publicznego i dodatkowo została sporządzona (podpisana) przez tegoż funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, a nadto złożona do akt konkretnego postępowania sądowego, to tym samym dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Mając na uwadze, iż dokument urzędowy zawierając treść oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego mieści się w pojęciu dane publiczne, o którym mowa w art. 6 ust. 4 u.d.i.p., to nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez Sąd I instancji, iż nie stanowi on informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nie jest natomiast trafny zarzut skargi kasacyjnej tyczący uznania przez Sąd I instancji, iż udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pozew następuje w trybie przepisów K.p.c. określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych określają ustawy. Podstawową z nich jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako "ustawa matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. Jest ona ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę jawności informacji publicznej wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w krajowym porządku prawnym. W ustawie tej statuując zasadę domniemania jawności określa się jednocześnie właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem z uwagi na inne dobra prawnie chronione. Założenia powyższe należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., według którego przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Tym samym istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Oznacza to, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji publicznej uregulowane są inaczej w u.d.i.p. i inaczej w ustawie szczegółowej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (vide: J.Jendrośka, M.Bar, Z.Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007r., s. 64 – 65; uchwała 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, iż odpowiedź na pozew stanowi jedno ze specyficznych pism procesowych, bowiem składane jest przez pozwanego w postępowaniu przed sądem powszechnym celem zajęcia stanowiska w sprawie (wdania się w spór) i zaprezentowania argumentów odnoszących się żądań pozwu (art. 207 K.p.c.). O ile nie można zgodzić się z tezą, iż odpowiedź na pozew poza procesem sądowym nie funkcjonuje, a przez to ma wyłącznie charakter procesowy, bowiem stanowisko to, nie uwzględniając złożoności oświadczeń mogących stanowić zawartość odpowiedzi na pozew, nie odpowiada rzeczywistości, to jednak podkreślić wypada specyficzny charakter tego dokumentu wynikający m.in. z celu jego sporządzenia i złożenia w toczącym się postępowaniu sądowym, w którym stanowi źródło informacji procesowej o przewidywanym sposobie prowadzenia przez pozwanego konkretnej sprawy, którą w realiach niniejszego postępowania jest kontradyktoryjny spór przed sądem cywilnym. Specyfika treści odpowiedzi na pozew, poprzez ujawnienie w tym dokumencie preliminowanych zachowań pozwanego w konkretnej sprawie sądowej, których ujawnienie w toku postępowania mogłoby prowadzić co najmniej do naruszenia jego uprawnień procesowych w sporze z równorzędnym podmiotem, nakazuje stosowanie identycznej formy i sposobu dostępu do tego dokumentu, jakie przewidziane są powszechnie w toku postępowania sądowego wobec dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Należy zatem opowiedzieć się za stanowiskiem, iż przepis art. 525 K.p.c. stanowi regulację określającą konkretne zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w aktach postępowań sądowych, w tym do informacji publicznej zawartej w tych aktach, w sposób odmienny niż w przepisach u.d.i.p. i stosowanie obu tych ustaw przez czas trwania postępowania sądowego nie da się pogodzić z uwagi na uprawnienia procesowe stron tegoż postępowania. Tym samym wypada uznać, iż przepis art. 525 K.p.c. umożliwiając każdemu, za zezwoleniem sędziego, dostęp do dokumentów akt sprawcy sądowej stanowi regulację szczególną, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym dokonana przez organ w formie pisemnej odmowa udostępnienia skanu odpowiedzi na pozew w trybie przepisów u.d.i.p., aczkolwiek zawiera wadliwe uzasadnienie, to jednak odpowiada prawu. Zaakceptowanie powyższego stanowiska w zaskarżonym wyroku nie narusza natomiast art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.