Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 208/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 235 (1)
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2016 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z dnia 16 kwietnia 2012r. Przychodni Konsultacyjno - Diagnostycznej WOMP w Ł. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc u A.D.

W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że skarżący był zatrudniony w latach 1962 -1997 na stanowisku montera transformatorów w Fabryce A. w Ł., ul. Ax. 67/69 - aktualna nazwa B Sp. z o.o. Oddział w Ł.. Aktualnie skarżący przebywa na emeryturze. Według Karty oceny narażenia zawodowego z dnia 19 czerwca 2012 r. skarżący był narażony na azbest przez 2 godziny dziennie o stężeniu nie przekraczającym 0,5 NDS. Informację tę podano na podstawie danych tylko z 1992 i 1994 r. i według pracodawcy nie ma podstaw, aby wskazać azbest jako przyczynę choroby zawodowej. Skarżący został poddany dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia tj. Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej WOMP w Ł. oraz po odwołaniu się od treści orzeczenia tej Przychodni w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. W wyniku przeprowadzonych badań skarżący uzyskał dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc, tj. orzeczenie WOMP w Ł. Nr [...] z dnia 4 marca 2013r. i orzeczenie lekarskie IMP w Ł. nr [...] z dnia 22 maja 2013r.

Decyzją z dnia [...] PPIS w Ł. odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc, wymienionej w poz. 3.5 wykazu zawartego w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do rozpoznania pylicy płuc jest ocena pełnowymiarowego zdjęcia rtg klatki piersiowej. Z ustaleń jednostki orzeczniczej I stopnia wynika, że pełnowymiarowe zdjęcie RTG i boczne klatki piersiowej nie ujawniły istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO, co jest niezbędnym kryterium choroby zawodowej pod postacią pylicy. Ponadto organ podkreślił, że Instytut Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia 22 maja 2013 r. wskazał, że na zdjęciu radiologicznym płuc brak jest istotnych zmian typowych. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Podzielając argumentację PPIS w Ł. organ odwoławczy zaznaczył, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na odmowę stwierdzenia choroby zawodowej. Organ wyjaśnił, że treść przekonująco uzasadnionych orzeczeń lekarskich, które stanowią podstawowy dowód w sprawie, wskazuje bez żadnych wątpliwości i sprzeczności, że brak jest podstaw do uznania, z co najmniej wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że u A.D. wystąpiła choroba zawodowa pod postacią pylicy azbestowej płuc. Natomiast można przyjąć z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że schorzenia występujące u A.D. mają etiologię pozazawodową. Zdaniem PWIS subiektywne przekonanie odwołującego się, że stwierdzone dolegliwości mają jednak związek z wykonywaną pracą, w świetle orzeczeń lekarskich, nie mogą zmienić tej oceny. Państwowy Inspektor Sanitarny nie może stwierdzić choroby zawodowej, jeżeli właściwe jednostki orzecznicze nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiadają się w danej sprawie negatywnie a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się do opisu zdjęcia rtg organ odwoławczy wskazał, że skarżący korzystnie dla siebie zinterpretował treść wyników badań, bowiem z nadesłanych informacji wynikał wniosek: "bez cech pylicy".

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Łd 1267/13 WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję PWIS w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że orzeczenia WOMP w Ł. i IMP im. Nofera w Ł. uzasadniały brak możliwości rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy wywołanej azbestem powołując się na brak stwierdzonych u badanego zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania tej choroby. Jednocześnie jednak nie wskazano, jakie zmiany w obrazie RTG są wymagane dla stwierdzenia tego schorzenia. Stwierdzono wyłącznie, że badania te nie ujawniły istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO.

W Karcie Informacyjnej Leczenia Klinicznego z dnia 22 maja 2013r. Kliniki Chorób Zawodowych IMP w Ł. w odniesieniu do zdjęcia rtg wskazano że: " pola płucne o wzmożonym rysunku śródmiąższowym, z obecnością dość licznych cieni siateczkowatych i smużystych typu s. Niewielkie zgrubienia opłucne obu płuc". Natomiast we wnioskach stwierdzono: "bez cech pylicy" W orzeczeniu IMP z dnia 22 maja 2013 r. stwierdzono, że na zdjęciu radiologicznym płuc brak jest istotnych zmian typowych dla pylicy płuc. Natomiast z opisu wcześniej wydanego, przez WOMP w Ł. orzeczenia z dnia 4 marca 2013r. wynika, że nie ujawniono istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO.

Zdaniem sądu organy administracji nie dostrzegły, że orzeczenia te są niespójne. Skoro bowiem stwierdzono "dość liczne cienie siateczkowate i smużyste" to nie można przy tym przyjąć, że nie mają cech istotnych, a jeśli tak, to orzeczenie w uzasadnieniu powinno zawierać wyjaśnienie tej kwestii. W uzasadnieniach orzeczeń jedynie ogólnikowo wskazano na brak zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc. Posługiwanie się dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standardowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalnia placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować jako pylica, wymaga starannego uzasadnienia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej.

Sąd zauważył również, że w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał skarżącego do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej. W dniu 4 września 2013r. skarżący załączył m.in. informację z dnia 9 czerwca 1988 r. o wynikach badań i pomiarach azbestu na stanowisku monter transformatorów, z której wynika przekroczenie dopuszczalnego pyłu azbestowego o 1,4 razy NDS wynoszącego ówcześnie 2mg/m³ powietrza. Tymczasem z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący w latach 1962-1997 zatrudniony był Fabryce A. w Ł., która przekształciła się w Fabrykę A. sp. z o.o. w Ł., a następnie B. sp. z o.o. w Ł. Z karty tej wynika również, że skarżący w okresie 1962-1997 narażony był na działanie azbestu przez 2 godziny dziennie poniżej 0,5 NDS. W ocenie sądu rozbieżność ta nie została w żadne sposób zweryfikowana przez organy administracji, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie, czy stopień narażenia określony w karcie był prawidłowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PPIS w Ł. pismem z dnia 17 czerwca 2014r. zwrócił się do B. Spółka z o.o. Oddział w Ł. o weryfikację karty oceny narażenia zawodowego.

W dniu 4 lipca 2014r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie, B. Spółka z o.o. Oddział w Ł. przedstawiła kartę oceny narażenia zawodowego, w której uzupełniła ocenę narażenia zawodowego A.D. o wyniki pomiarów pyłu azbestu z dnia 29 czerwca 1988r. informując jednocześnie, że innej dokumentacji nie posiada.

A.D. został ponownie poddany dwukrotnie badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia. W wyniku przeprowadzonych badań zainteresowany uzyskał dwukrotnie orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej.

W orzeczeniu nr [...] z dnia 28 listopada 2014r. WOMP w Ł. stwierdził, że skarżący był narażony na pył zawierający azbest, lecz w wyniku wykonanych badań specjalistycznych nie rozpoznano objawów pylicy azbestowej płuc. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano że wyniki wykonanych w trakcie diagnostyki badań, tj. pełnowymiarowe zdjęcie RTG P-A i boczne klatki piersiowej z dnia 10 listopada 2014r. wykazały widoczne liczne drobne cienie plamkowate i nieliczne smużkowate układające się wokół oskrzeli oraz w tkance płucnej śródmiąższowej, opłucna bez istotnych zmian, nie ujawniono istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO, co jest niezbędnym kryterium choroby zawodowej pod postacią pylicy. Wskazano również, że zgodnie z kryteriami Helsińskimi z 1997r. oraz w oparciu o obraz radiologiczny zgodnie z klasyfikacją ILO, pylicę azbestową płuc w Polsce rozpoznaje się gdy obraz radiologiczny wskazuje, co najmniej na stopień zacienień 1/1 s, t, u z obecnością zmian opłucnowych (z wyjątkiem zmian opłucnej międzypłatowej). Obraz RTG skarżącego nie spełnia tych kryteriów (tj. wg. opisu radiologa obraz RTG odpowiada zaawansowanym zmianom w przebiegu POChP -: przewlekła obturacyjna choroba płuc), co oznacza, że w dniu orzekania brak jest podstaw do stwierdzenia pylicy azbestowej płuc.

W orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 31 marca 2015r. IMP w Ł. wskazano, że w trakcie hospitalizacji pacjenta w IMP w Ł. nad polami płucnymi nie stwierdzono zmian osłuchowych. Stwierdzone natomiast na wykonanym aktualnym zdjęciu radiologicznym zmiany w płucach nie spełniają radiologicznych wymogów dla rozpoznania pylicy płuc wg wytycznych Międzynarodowego Biura Pracy (tj. stwierdzono stopień 1/0 s/s). W badaniu gazometrycznym nie ujawniono niewydolności oddechowej. Odstąpiono od badania spirometrii spoczynkowej ze względu na stan po implantacji kardiostymulatora.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2015r. PPIS w Ł. zwrócił się do IMP w Ł. o uzasadnienie orzeczenia zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 lutego 2014r.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2015r. IMP w Ł. wyjaśnił, że podstawą rozpoznania pylicy płuc są zmiany stwierdzane na pełnowymiarowym zdjęciu radiologicznym klatki piersiowej w pozycji tylno - przedniej, ocenione zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy (International Labour Organization - ILO). Zmiany te mogą odpowiadać efektom oddziaływania pyłów zwłókniających na miąższ płucny. Diagnostyka odbywa się poprzez porównanie wykonanych radiogramów badanego pacjenta ze standardami radiologicznymi rozpowszechnianymi przez ILO, zawierającymi wytyczne dotyczące rozpoznawania pylicy płuc i stosowania międzynarodowej klasyfikacji pylicy. Do prawidłowej oceny radiograficznych zmian pyliczych w obrębie narządów klatki piersiowej wykorzystywana jest Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy, która jest uzupełniona zestawem standardowych radiogramów. Klasyfikacja ILO pozwala na kodyfikację zmian radiologicznych w taki sposób, aby mogła ona być w sposób ujednolicony stosowana w celach orzeczniczych. Zmiany pylicze w obrazie radiologicznym klatki piersiowej przedstawiają się jako zmiany miąższowe lub opłucnowe. Klasyfikacja radiologiczna zmian miąższowych obejmuje zacienienia okrągłe bądź nieregularne - różnie rozmieszczone i ukształtowane w zależności od rodzaju narażenia. Zmiany te, zwane małymi, mają przewidzianą kategorię gęstości (czyli ocenę ich koncentracji dokonywaną przez porównanie z radiogramami standardowymi). Wyróżniamy 4 kategorie opisywanej gęstości, od 0 (brak zacienień bądź ich liczba jest mniejsza niż w kategorii 1) do 3 (stopniowo 1, 2, 3 w zależności od wzrastającej liczby małych zacienień). Klasyfikacja radiologiczna ILO przewiduje kategorie pośrednie gęstości zmian radiologicznych dla zacienień małych: 0/-, 0/0, 0/1, 1/1, 1/2, 2/1, 2/2, 2/3, 3/1, 3/2, 3/3, 3/+. Zaawansowane zmiany pylicze przybierają natomiast obraz rozległych i guzowatych, zwanymi zacienieniami dużymi. Aktualnie do oceny radiogramów pylic powszechnie wykorzystywana jest krótka klasyfikacja ILO obejmująca zacienienia małe (okrągłe-p, q, r - lub nieregularne - s, t, u), duże (A, B, C - w zależności od średnicy) oraz kategorie gęstości (0,1, 2, 3). Do opisu opłucnej według w/w klasyfikacji stosuje się opisanie zgrubienia i zwapnienia opłucnej. Aby rozpoznać pylicę płuc pochodzenia zawodowego w opisywanych radiogramach zacienienia małe powinny występować z gęstością co najmniej 1/1.

W przypadku A.D., oceniane radiogramy płuc nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie u pacjenta pylicy płuc jako choroby zawodowej zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy.

Decyzją z dnia 9 lipca 2015r. PPIS w Ł. odmówił stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc, wymienionej w poz. 3.5 wykazu zawartego w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009r.

Od powyższej decyzji A.D. złożył odwołanie, w którym podniósł, że obecnie przeprowadzone powtórne badania ograniczyły się tylko do wykonania powtórnego prześwietlenia płuc, nie wykonano spirometrii, ani badania HRCTG czy też nie wykonano badania plwociny, co w ocenie skarżącego powoduje, że nie została w dalszym ciągu przeprowadzana właściwa diagnostyka, która w sposób oczywisty wykluczyłaby lub potwierdziłaby występowanie azbestozy. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bez względu bowiem na przewidziane prawem dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne, na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2015r. PWIS w Ł. wystąpił do IMP w Ł. o wyjaśnienie wydanego orzeczenia w kontekście zaleceń MOP ILO, tj. czy stanowią wystarczającą podstawę do samodzielnego definiowania choroby zawodowej pod postacią pylicy płuc.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2015r. IMP w Ł. wyjaśnił, że klasyfikacja MOP ILO pozwala na kodyfikację zmian radiologicznych w taki sposób, aby mogła ona być w sposób ujednolicony stosowana w celach głównie orzeczniczych. Aby rozpoznać pylicę płuc pochodzenia zawodowego opisywane radiogramy powinny mieć gęstość, co najmniej w stopniu 1/1.

PWIS w Ł. decyzją z dnia 28 grudnia 2015r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności treść orzeczeń lekarskich i uzyskanych przez PWIS w Ł. wyjaśnień IMP w Ł. nie pozwalają na odmienne wnioski, niż stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania, z co najmniej wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że u skarżącego wystąpiła choroba zawodowa pod postacią pylicy azbestowej płuc, można natomiast przyjąć z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że występujące schorzenia mają etiologię pozazawodową. O rozpoznaniu choroby zawodowej decyduje nie tylko praca w narażeniu na czynniki szkodliwe (w tym przypadku azbest), ale i charakterystyczne skutki zdrowotne wywołane jego działaniem. Ten warunek w rozpatrywanym przypadku nie został spełniony, albowiem z ustaleń jednostek orzeczniczych wynika, że obraz radiologiczny klatki piersiowej nie wykazuje zmian charakterystycznych dla wieloletniej ekspozycji na pył azbestu, który ma udowodnione działanie zwłókniające na tkankę płucną, w oparciu o Międzynarodową Klasyfikacje Pylic (ILO), która w medycynie pracy została przyjęta do klasyfikowania zmian w płucach widocznych w obrazie radiologicznym płuc. Według klasyfikacji obraz radiologiczny płuc A.D. oceniono na stopień 1/0, podczas gdy do rozpoznania zawodowej pylicy płuc upoważnia dopiero stopień 1/1.

W analizowanym przypadku nie jest wystarczające, że skarżący przez wiele lat pracował w warunkach narażenia na pył azbestu. W świetle literatury przedmiotu ("Choroby Zawodowe" pod red. Kazimierza Marka wyd. P7\\l w Warszawie i "Azbest" wyd. IMP w Łodzi) podstawą rozpoznania azbestozy jest badanie radiologiczne, tj. pełnowymiarowe zdjęcie płuc wykonane w pozycji tylno-przedniej. Początkowe zmiany pylicze pojawiają się po kilkunastoletnim narażeniu, w postaci nieregularnych zacienień umiejscowionych obustronnie w dolnych polach płuc. W miarę postępu choroby zmiany te mogą doprowadzić do częściowego lub całkowitego zatarcia rysunku płuc, łącznie z zatarciem obrysów sylwetki serca. Typ i kategorię ilościową zmian pyliczych w płucach kwalifikuje się w oparciu o Międzynarodową Klasyfikację Płuc (1LO). W Polsce do rozpoznania azbestozy, jako minimum przyjmuje się kategorię 1/1.

W ocenie PWIS w Ł. zebrany w sprawie materiał, a przede wszystkim treść przekonująco uzasadnionych orzeczeń lekarskich w tym orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia, tj. IMP w Ł. i uzyskanych wyjaśnień IMP w Ł., które stanowią podstawowy dowód w sprawie, wskazuje bez żadnych wątpliwości i sprzeczności, że brak jest podstaw do uznania z co najmniej wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że u skarżącego wystąpiła choroba zawodowa pod postacią pylicy azbestowej płuc. Natomiast można przyjąć z wysokim stopniem prawdopodobieństwa, że schorzenia występujące u A.D. mają etiologię pozazawodową.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając brak przedstawienia pełnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych badań przez lekarzy orzeczników przy powoływaniu się na klasyfikację MOP ILO i pominięcie w ustaleniach utrwalonego orzecznictwa sądowego dotyczącego pylicy płuc (tj. wyroków WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2011r., sygn. akt IV SA/GI 254/10 i z dnia 30 sierpnia 2012r., sygn.. akt IV SA/GI 1162/11) według, których powoływanie się przez jednostki orzecznicze w wydanych orzeczeniach na klasyfikację MOP ILO, jako na obowiązujące kryteria diagnostyczno-orzecznicze, jest nieuprawnione, bowiem klasyfikacja ta zdaniem sądu nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania jednostki chorobowej, jaką jest pylica. Lekarze orzecznicy powołując się na Klasyfikację wskazać powinni, w jaki sposób zgodnie z nią zakwalifikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany, w tym wskazać z jakich przyczyn - czy też z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach zdiagnozować jako pylica. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił również brak sporządzenia pełnej dokumentacji dotyczącej narażenia na wdychanie pyłu azbestowego na stanowisku pracy w okresie całej aktywności zawodowej w latach 1962-1997, a do której organ prowadzący postępowanie został zobowiązany w wyroku WSA w Łodzi w z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt III SA/Łd 1276/13. Podtrzymując zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2014r. sygn. III SA/Łd 1267/13 uchylił zaskarżoną decyzję PWIS w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że orzeczenia WOMP w Ł. i IMP w Ł. są niespójne i nie wskazywały, jakie zmiany w obrazie RTG są wymagane dla stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią pylicy azbestowej płuc. Stwierdzono wyłącznie, że badania nie ujawniły istnienia w tkance płucnej zmian charakterystycznych dla procesu pyliczego zgodnie z klasyfikacją ILO, posługując się w tym zakresie zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy.

Posługiwanie się dla sklasyfikowania objawów występujących na pełnowymiarowym standardowym zdjęciu rentgenowskim, zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy, jak wskazał sąd nie zwalniało jednak placówek diagnostycznych od szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia wydawanego orzeczenia. Powołując się na "Klasyfikację", lekarze orzecznicy wskazać powinni, w jaki sposób, zgodnie z nią, zaklasyfikowali do właściwej kategorii zaobserwowane u skarżącego zmiany. Wykazanie z jakich przyczyn - czy z powodu ich wielkości, kształtu, ilości itp. nie można tych zaobserwowanych zmian w płucach badanego zdiagnozować jako pylica, wymaga starannego uzasadnienia z powołaniem na wiedzę medyczną, co poddane musi być kontroli organu wydającego decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej.

Sąd wskazał ponadto, że w toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy wezwał skarżącego do nadesłania posiadanej dokumentacji medycznej. W dniu 4 września 2013r. skarżący załączył m.in. informację z dnia 9 czerwca 1988 r. o wynikach badań i pomiarach azbestu na stanowisku monter transformatorów, z której wynika przekroczenie dopuszczalnego pyłu azbestowego o 1,4 razy NDS wynoszącego ówcześnie 2mg/m³ powietrza. Tymczasem z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący w latach 1962-1997 zatrudniony był Fabryce A. w Ł., która przekształciła się w Fabrykę A. sp. z o.o. w Ł., a następnie B. sp. z o.o. w Łodzi. Z karty tej wynika również, że skarżący w okresie 1962-1997 narażony był na działanie azbestu przez 2 godziny dziennie poniżej 0,5 NDS. W ocenie sądu rozbieżność ta nie została w żadne sposób zweryfikowana przez organy administracji, nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na ustalenie, czy stopień narażenia określony w karcie narażenia zawodowego był prawidłowy.

Przedstawione powyżej stwierdzenia wyznaczyły zatem kierunek postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 25 marca 2014r. sygn. II GSK 55/13 (LEX nr 1488128), obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku, żadna jednak z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec powyższego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

Przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej określa art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1502) dalej K.p. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Zdaniem sądu wydane ponownie zarówno orzeczenie WOMP w Ł. z dnia 28 listopada 2014r., jak i orzeczenie IMP w Ł. z dnia 31 marca 2015r. nie zostało poddane wnikliwej analizie z punktu widzenia tego, czy w istocie odpowiadają wymaganiom określonym w treści art. 84 § 1 K.p.a., w tym znaczeniu, czy nie są pozbawione należytego uzasadnienia i jako takie mogą służyć za podstawę wydania decyzji. To bowiem na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbadania wszystkich zebranych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Organ inspekcji sanitarnej, a nie placówka orzecznicza stwierdza bowiem chorobę zawodową lub odmawia takiego stwierdzenia. Zadaniem organu administracji jest więc uzyskać takie dane, na podstawie których można wyprowadzić i uzasadnić wniosek, czy stwierdzone objawy chorobowe odpowiadają objawom choroby zawodowej, czy pozostają w związku przyczynowym z wykonywaną pracą zawodową, czy też rodzaj wykonywanej pracy nie ma żadnego wpływu na powstanie i rozwój schorzenia.

Z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. wynika, że organ sanitarny jest związany wnioskami płynącymi z opinii jednostek orzeczniczych, to jednak nie budzi wątpliwości, że nie powinien ich przyjmować bezkrytycznie. Skoro, bowiem omawiane orzeczenia są opiniami w rozumieniu art. 84 K.p.a., to podlegają weryfikacji tak, jak każdy inny dowód w sprawie, zatem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a., powinny być ocenione w odniesieniu do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Dysponując orzeczeniem lekarskim (opinia) niewyjaśniającym w sposób wymagany prawem przyczyn odmowy rozpoznania u osoby badanej jednostki chorobowej, organ inspekcji sanitarnej nie może wydać decyzji zgodnej z przywołanymi wyżej przepisami procedury administracyjnej. Kryterium, którym powinien kierować się organ dokonując oceny materiału dowodowego jest zachowanie jego wszechstronności. Należy bowiem zauważyć, że zawarta w obu orzeczeniach diagnoza oparta została na ocenie obrazu radiologicznego płuc przeprowadzonej zgodnie z klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy z 1980 r. (nowelizowaną w rok 2000 i 2011). Posługiwanie się zaleceniami wydanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy nie zwalania jednostek orzeczniczych od szczegółowego i przekonującego uzasadnienia stanowiska ujętego w ich opiniach.

Międzynarodowe Biuro Pracy, jako organ Międzynarodowej Organizacji Pracy, której członkiem jest również Rzeczpospolita Polska, w świetle art. 10 Konstytucji tej organizacji, ma charakter stałego sekretariatu i nie posiada uprawnień do stanowienia obowiązujących norm prawnych o zasięgu międzynarodowym. Sporządzona przez ten organ "Klasyfikacja" jest więc jedynie zbiorem zaleceń, a nie wiążących reguł i nie może być podstawą do tworzenia prawnej definicji choroby pylicy.

Należy zaakcentować, że choroba zawodowa "pylice płuc" (pkt 3) nie jest w wykazie chorób zawodowych ograniczona przez wskazanie koniecznych do jej stwierdzenia objawów, czy parametrów, a Klasyfikacja Międzynarodowego Biura Pracy nie stanowi wystarczającej podstawy do samodzielnego definiowania tej jednostki chorobowej. Zgodnie z art. 237 § 4 K.p. jedynym podmiotem upoważnionym do formułowania wytycznych diagnostyczno-orzeczniczych i kryteriów rozpoznawania chorób zawodowych, uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące choroby, jest minister właściwy do spraw zdrowia, który został upoważniony do wydania aktu wykonawczego zawierającego uregulowanie tej problematyki, jednak do chwili obecnej brak jest takich przepisów.

W konsekwencji, powoływanie się na zalecenia Międzynarodowego Biura Pracy, służące wyłącznie klasyfikowaniu i porównywaniu stwierdzanych w badaniach radiologicznych objawów, nie zmienia faktu, że sama jednostka orzecznicza zobligowana jest wypowiedzieć się w sposób wyczerpujący, co do charakteru zmian w płucach stwierdzonych u skarżącego, ustosunkować się do ewentualnych wyników innych badań oraz podać z jakich przyczyn nie można ich zdiagnozować jako choroby zawodowej odwołując się w tym zakresie do wiedzy i literatury medycznej.

Przedstawione przez IMP w Ł., jako uzupełnienie treści orzeczenia lekarskiego z dnia 31 marca 2015r., wyjaśnienia IMP w Ł. zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2015r. i z dnia 31 sierpnia 2015r. oprócz przedstawienia jedynie ogólnych zasad Klasyfikacji Międzynarodowego Biura Pracy, uzupełnionych zestawem standardowych radiogramów, ograniczają się jedynie do stwierdzenia, że aby rozpoznać pylicę płuc pochodzenia zawodowego w Polsce opisywane radiogramy powinny mieć gęstość, co najmniej w stopniu 1/1, natomiast u skarżącego radiogramy płuc nie wykazują obecności zmian radiologicznych uzasadniających rozpoznanie pylicy płuc jako choroby zawodowej zgodnie ze standardami klasyfikacji pylic Międzynarodowego Biura Pracy. Według klasyfikacji obraz radiologiczny płuc skarżącego oceniono na stopień 1/0.

Należy również podnieść, że organ pomimo podjętej próby ustalenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA nie wyjaśnił, jaki był rzeczywisty stopień narażenia zawodowego skarżącego na azbest w latach 1962-1997. Z uzupełnionej karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący zatrudniony był Fabryce A. w Ł., która przekształciła się w Fabrykę A. Spółkę z o.o. w Ł., a następnie B. sp. z o.o. w Ł. Z karty tej wynika jedynie, że skarżący w dniu 29 kwietnia 1992r. i 25 lutego 1995r. był narażony na działanie azbestu przez 2 godziny dziennie poniżej 0,5 NDS, natomiast w dniu 29 czerwca 1988r. – 1,4 NDS. Innych wyników pomiarów nie odnaleziono w dokumentacji archiwalnej spółki, co oznacza, że nie ustalono, jaki był stopień narażenia zawodowego w okresie całego zatrudnienia skarżącego.

W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że organy administracji nie poczyniły rozważań w kwestii wyjaśnienia jakie zmiany należy uznać za "dostateczne" dla stwierdzenia pylicy płuc. Odwołanie się natomiast tylko do standardów klasyfikacji pylicy płuc Międzynarodowego Biura Pracy z 1980r. należy uznać za niewystarczające dla uzasadnienia stanowiska organu. Wbrew zatem ciążącemu na organach obowiązkowi nie wyjaśniono zatem wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanym powyżej wyroku.

Należy zatem wyjaśnić, z jakiego względu, z powołaniem na wiedzę medyczną, stwierdzone u badanego objawy nie mogą być uznane za charakterystyczne objawy choroby pylicy azbestowej płuc, tj. dlaczego nie odpowiadają jednostce chorobowej zamieszczonej w poz. 3.5 wykazu chorób zawodowych, nie ograniczonej żadnymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi. Być może, że pylica płuc w jej początkowych stadiach nie odpowiada jeszcze chorobie zawodowej, ale takie stwierdzenie wynikać musi z przekonywujących i logicznych ustaleń medycznych zamieszczonych w orzeczeniu lekarskim. Tego rodzaju rozważań nie zawierają jednak wydane w sprawie orzeczenia.

Dodać należy, iż organy administracyjne nie dysponują klasyfikacją Międzynarodowego Biura Pracy . Jest ona również niedostępna w Internecie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c orzekł jak w sentencji.

D.Cz.