Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 955/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] w [...] 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] listopada 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia z dniem [...] stycznia 2018 r. Zespołu Szkół w [...] z siedzibą w [...], w skład którego weszły:

- Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] z siedzibą w [...] oraz

- Branżowa Szkoła I Stopnia im. [...] z siedzibą w [...].

Wójt Gminy zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1857) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 59 ze zm.) odwołał J. P. ze stanowiska dyrektora Branżowej Szkoły I Stopnia im. [...] z siedzibą w [...].

Skargę na powyższe zarządzenie Wójta wniosła J. P. zaskarżając je w całości i domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe przez wadliwe przyjęcie, iż zachodził wymagany przez tenże przepis "przypadek szczególnie uzasadniony" mogący stanowić podstawy do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły;

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, w postaci:

- art. 6 kpa przez nietrafne zastosowanie tego przepisu a to wobec wadliwie dokonanej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy wynikającej z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, tj. z naruszeniem zasady praworządności;

- art. 8 kpa przez wydanie zarządzenia przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (art. 66 ust. 1 pkt ustawy Prawo oświatowe), a nadto bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarządzenia, tj. z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

- art. 11 kpa w zw. z art. 107 §1 i 3 kpa - przez zupełny brak uzasadnienia wydanego zarządzenia, nie pozwalający na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ wydający zarządzenie w toku dokonywania tej czynności o charakterze kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, tj. z naruszeniem zasady przekonywania ujętej w art. 11 kpa.

Skarżąca podkreślała w uzasadnieniu skargi, że zarządzenie jest wadliwe już z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia wydanego zarządzenia w tym zwłaszcza wskazania jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" przesądziły o konieczności natychmiastowego odwołania skarżącej. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym zwłaszcza odnoszącego się do przyjętych przez organ przesłanek mających uzasadniać szczególny, natychmiastowy tryb odwołania Skarżącej, jest oczywistym brakiem wydanego zarządzenia, niemożliwym do uzupełnienia na etapie obecnego postępowania, naruszającym podstawowe zasady procedury administracyjnej w postaci zasady przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Skarżąca bowiem, w braku jakiegokolwiek uzasadnienia, nie ma możliwości nie tylko oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydający zaskarżane postanowienie, ale także i nie jest w stanie zweryfikować, podobnie jak i Sąd w toku rozpoznawania niniejszej skargi, jakie ustalenia faktyczne organu miały uzasadniać subsumpcję stanu faktycznego sprawy do normy z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, w tym zwłaszcza jakie to nagle, nadzwyczajne i wyjątkowe zdarzenia, wymagające natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą, czy też przesądzające o tym, iż dalsze zajmowanie tego stanowiska przez skarżącą godziłoby w interes szkoły jako interes publiczny, miałyby stanowić "szczególne uzasadnienie" przypadku skarżącej i uzasadniać, w okolicznościach niniejszej sprawy, skorzystanie przez organ z przyznanych mu ustawowych kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie, akcentując, że z uwagi na upływ roku od podjęcia zarządzenia nie jest już możliwe stwierdzenie jego nieważności.

Organ przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazał, że w związku z podjęciem uchwały z [...] listopada 2017r. o utworzeniu Zespołu Szkół w [...], a J. P. była dyrektorem jednej ze szkół wchodzących w skład powołanego Zespołu, to Wójt Gminy, jako organ prowadzący, podjął czynności zmierzające do jej odwołania. Wójt Gminy wskazał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w [...] o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektorów szkół wchodzących w skład tworzonego z dniem [...] stycznia 2018 r. Zespołu Szkół.

Wójt Gminy wskazał, że w dniu [...] listopada 2017 r. poinformował J. P. o podjęciu przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w [...] i konieczności likwidacji stanowiska dyrektora Branżowej Szkoły I Stopnia im. [...] z siedzibą w [...].

[...] Kurator Oświaty zaopiniował pozytywnie odwołanie z dniem [...] grudnia 2017 r. skarżącej J. P. ze stanowiska dyrektora Szkoły Branżowej I Stopnia im. [...] w [...]. W ocenie [...] Kuratora Oświaty w przedmiotowej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawo oświatowe, bowiem z dniem [...] stycznia 2018 r. Szkoła Branżowa im. [...] w [...] przestanie być samodzielną jednostką w systemie oświaty; tym samym nie istnieje już jednostka, w której J. P. mogłaby pełnić dalej swoją funkcję.

Mając na uwadze pozytywną opinię Kuratora Oświaty, Wójt Gminy zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2017 r. odwołał J. P. ze stanowiska dyrektora Szkoły Branżowej I Stopnia im. [...] w [...] oraz złożył w dniu [...] grudnia 2017 r. oświadczenie o jej odwołaniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawiła się Skarżąca, która podkreśliła, że krótko przed odwołaniem jej ze stanowiska, jako Dyrektor Szkoły uzyskała ocenę szczególnie wyróżniającą, wielokrotnie była nagradzana, a do samego odwołania doszło z dnia na dzień w środku roku szkolnego. Sama Skarżąca nie miał możliwości rozliczenia majątku i została zobowiązana do natychmiastowego zwrotu kluczy od szkoły. Skarżąca stanęła do nowego konkursu na Dyrektora Szkoły jednak ten konkurs nigdy nie został rozstrzygnięty, a na Dyrektora nowej Szkoły powołano osobę, która w ogóle nie stanęła do konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017r. w sprawie odwołania J. P. - dyrektora Szkoły Branżowej I Stopnia im. [...] w [...] - z zajmowanego stanowiska.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarga na opisane wyżej Zarządzenie była dopuszczalna, tj. czy została wniesiona w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego i przez uprawniony podmiot.

Dokonując tej oceny, jak i merytorycznej oceny zasadności złożonej skargi Sąd miał na uwadze, że w tożsamej sprawie zapadł wyrok dotyczący drugiego z dyrektorów łączonych szkół, tj. E. R., która była dyrektorem Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], połączonej z dniem [...] stycznia 2018 r. ze Szkołą Branżową I Stopnia im. [...] w [...], której dyrektorem była J. P.. W tej sprawie zapadł prawomocny wyrok, którym w dniu 09 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 487/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. W okolicznościach badanej sprawy rozpoznaniu podlegała skarga J. P., jednak kontroli sądowoadministracyjnej poddano zarządzenie, które wydał tak samo jak w sprawie IV SA/Po 487/18 Wójt Gminy, odwołując dyrektora szkoły w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, jak w sprawie IV SA/Po 487/18.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm. - dalej "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (w aktualnym brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w powołanej wyżej obowiązującej treści znajduje w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Konsekwentnie, aktualnie nie jest wymagane wyczerpanie trybu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skargę do sądu na uchwałę i zarządzenie organu samorządu terytorialnego można wnieść bez konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt (uchwała, zarządzenie) organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zostało to już przesądzone pod rządem ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198; dalej w skrócie "u.s.o.") - na tle art. 38 u.s.o. (por. uchwała NSA(7) z 16.12.1996 r" OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48, a także wyroki NSA z 22.06.2005 r" I OSK 296/05; z 12.08.2010 r" I OSK 817/10; z 08.02.2011 r" I OSK 1362/10; z 08.02.2013 r" I OSK 2641/12; z 19.03.2013 r" I OSK 2475/12; z 04.01.2017 r" I OSK 800/16; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wejście w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.; dalej "pr.oświat."), z jej art. 66 stanowiącym odpowiednik art. 38 u.s.o., niczego w tej kwestii nie zmieniło.

Podobnie obecnie nie kwestionuje się już w orzecznictwie sądowym posiadania legitymacji do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły przez osobę odwołaną z tego stanowiska (por. wyroki NSA z 18.07.2006 r. I OSK 648/06; z 26.07.2007 r. I OSK 237/07; z 18.04.2008 r. I OSK 86/08; z 09.12.2008 r. I OSK 637/08; z 04.01.2010 r., I OSK 939/09; z 14.12.2017 r., I OSK 2090/17 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Podnosi się przy tym zgodnie, że możliwość dochodzenia przez odwołanego dyrektora szkoły roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym w żaden sposób nie koliduje, a tym samym nie wyklucza prawa do zaskarżenia przedmiotowego aktu do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 04.01.2010 r., I OSK 939/09, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższych uwag formalna dopuszczalność skargi na Zarządzenie Wójta oraz jej wniesienie przez Skarżącą, jako legitymowany podmiot, nie budzą wątpliwości.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego Zarządzenia należy stwierdzić, że jego materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, "w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty [...] może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia". Ponieważ na ten temat wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 09 sierpnia 2018 r. sygn. IV SA/Po 487/18, Sąd sprawę niniejszą rozpoznający przytoczy argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku, przyjmując ją za swoją.

Nie ulega wątpliwości, że art. 66 pr.oświat. - który określa przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach (tak trafnie M. Pilich [w:] M. Pilich, A. Olszewski, Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2017, uw. 2 do art. 66). Zatem musi być on zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności aktów podejmowanych w tym zakresie (również przez właściwe sądy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku: nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371).

W takiej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że z treści zarządzenia organu samorządu publicznego winny wynikać powody podjęcia takiego szczególnego rozstrzygnięcia. Słusznie wskazuje Skarżąca, że brak jakiegokolwiek uzasadnienia zaskarżonego Zarządzenia Wójta uniemożliwia ocenę przesłanek odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły wskazanych w treści art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., które nadto ustawodawca w sposób nieostry określił pojęciem "przypadków szczególnie uzasadnionych".

Brak uzasadnienia wyklucza możliwość jakiejkolwiek polemiki z postanowieniami zaskarżonego Zarządzenia. W ocenie Sądu konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu Zarządzenia przesłanek, jakimi kierował się Wójt przy jego podejmowaniu. Wymóg ten należy łączyć z obowiązkiem działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, co w połączeniu z zasadą zaufania do organów samorządowych, rodzi po stronie władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć - jako elementu jawności działania władzy publicznej.

W ocenie Sądu konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić nie tylko z brzmienia powołanego art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat., ale także z ogólnych zasad ustrojowych. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis - art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej k.p.a.) prowadzi do wniosku, że omawiane Zarządzenie winno podlegać uzasadnieniu.

Wójt w tym zakresie nie może poprzestać na stwierdzeniu, co miało miejsce dopiero w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na podjętą uchwałę z [...] listopada 2017r. o utworzeniu Zespołu Szkół, Skarżąca wiedziała o przyczynach jej odwołania.

Należy też zauważyć, że wyjaśnienie podstaw podjęcia zaskarżonego Zarządzenia wynikające z odpowiedzi na skargę złożone na tym etapie postępowania nie konwaliduje braku uzasadnienia zaskarżonego aktu.

Uchybienia w zakresie braku uzasadnienia Zarządzenia nie może także sanować pozytywna opinia [...] Kuratora Oświaty w sprawie odwołania Skarżącej z funkcji dyrektora Szkoły Branżowej.

Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (patrz: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16; wyr. WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 113/18, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Należy podkreślić, że skoro Zarządzenie, będące aktem stosowania prawa administracyjnego, podlega kontroli sądowoadministracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie Zarządzenie winno odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z treści Zarządzenia lub też z jego uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. II GSK 2101/13, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Taka sytuacja, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie miała miejsca. Brak uzasadnienia Zarządzenia Wójta uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Wójt przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i nie pozwala na sądową weryfikację odwołania Skarżącej za stanowiska dyrektora Szkoły. Uzasadnienie Zarządzenia pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonego rozstrzygnięcia organu.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd podkreśla, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminy nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z ustawami, a w konsekwencji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Z art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. wynika, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze może odwołać nauczyciela z takiego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Tego, czy norma ta została uwzględniona, Sąd nie jest w stanie ocenić w kontrolowanym stanie faktycznym, skoro Wójt nie w ogólne uzasadnił merytorycznie swojego rozstrzygnięcia i nie wykazał w jaki sposób wypełnił ogólnie sformułowaną przez ustawodawcę przesłankę z powołanego powyżej przepisu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone Zarządzenie zostało wydane z naruszeniem norm prawa, gdyż nie pozwala na ocenę, czy uwzględniono przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 pr.oświat.

Jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę zarządzenie Wójta Gminy nr [...] o odwołaniu J. P. ze stanowiska dyrektora Branżowej Szkoły I Stopnia im. [...] w [...] zapadło [...] grudnia 2017 r., a więc - ponad - rok temu.

Na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Ponieważ wadliwość zaskarżonego zarządzenia, w ocenie Sądu, ma charakter ewidentny, a od podjęcia tej uchwały, niebędącej aktem prawa miejscowego upłynął ponad rok, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie miało ustalenie, czy wójt obowiązany był do przedłożenia wojewodzie zarządzenia nr [...] w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Przypomnieć trzeba, że przepis ten stanowi, że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej.

Podkreślić trzeba, że sprawą nie budzącą wątpliwości Sądu jest zasada w myśl, której każda uchwała lub zarządzenie gminy podlegają nadzorowi ustrojowemu sprawowanemu przez wojewodę, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 Konstytucji RP). Na temat zasady w myśl której każda uchwała lub zarządzenie organu gminy podlegają kontroli wypowiadają przedstawiciele doktryny (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminny. Komentarz, wyd/el). Zasady tej nie kwestionuje również Sąd sprawę niniejszą rozpoznający.

Należy jednak zauważyć, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma nie sama dopuszczalność przeprowadzenia kontroli w trybie nadzoru ustrojowego, ale istnienie "obowiązku przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1".

Zaakcentować trzeba, że organ nadzoru może swoje kompetencje nadzorcze realizować poprzez art. 88 u.s.g., a literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na prawo żądania przez organ nadzoru informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepis ten jest interpretowany w piśmiennictwie jako instrument pozyskiwania przez organ nadzoru m.in. zarządzeń wójta, w sytuacji gdy organ nadzoru nie znając ich treści nie ma możliwości wykonywania przysługujących mu kompetencji nadzorczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 26 maja 2016r. sygn. akt III SA/Kr 290/15).

Jakkolwiek, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny nie budzi wątpliwości, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, LEX 490094; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479), to przepisy nie wprowadzają obowiązku przedkładania zarządzeń organowi nadzoru.

Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 90 u.s.g. przewiduje "obowiązek przedłożenia" organom nadzoru dwóch rodzajów zarządzeń wójta. Po pierwsze, są to zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 u.s.g. in fine) podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g., przedkładane wojewodzie. Po drugie, chodzi o zarządzenia objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, przedkładane temu organowi (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 890). Takie stanowisko wprost wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2707/15. Należy zauważyć, że stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego w tym zakresie pozostaje konsekwentne (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. I OSK 55/06). Stanowisko to podziela również Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym.

W kontekście badanej sprawy obowiązek przedłożenia Wojewodzie zarządzenia wójta, wydanego na podstawie przepisów Prawa oświatowego nie wynika również z innego aktu rangi ustawowej. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2019, poz. 1464 – dalej jako:. u.w.a.r.w) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Na podstawie art. 12 u.w.a.r.w. wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Z żadnej z ustaw o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 4, jak i w art. 12 u.w.a.r.w., jak również z przepisów Prawa oświatowego nie wynika obowiązek wójta do przedłożenia wojewodzie zarządzenie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

Skoro zatem taki obowiązek na Wójcie Gminy nie ciążył, a od wydania zarządzenia nr [...] które nie stanowi aktu prawa miejscowego upłynął rok, to na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. niedopuszczalne było stwierdzenie jego nieważności. W tej sytuacji na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd zobowiązany był orzec o niezgodności tego aktu z prawem. Przepis art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy zarządzenie rady jest dotknięte "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności zarządzenia, lecz orzeka o jego "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2733/16).

Z powyższych powodów, Sąd na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz Skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika równoważne minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) a także kwotę uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jak w punkcie 2 wyroku.