Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1448/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust.
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 7, 11, 77 par. 1, 78, 107 par. 3, 127 par. 2, 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do rozpoczęcia prac wiertniczych w obszarze "B." 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1000 (jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] marca 2009 r. Minister Środowiska udzielił Skarżącej – D. Sp. z o.o. koncesji nr [...] na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "[...]".

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. ([...]) Minister Środowiska na wniosek adresata koncesji dokonał jej zmiany w ten sposób, że zgodnie z ustępem 9b koncesji zobowiązał przedsiębiorcę do rozpoczęcia prac wiertniczych nie później, niż w ciągu 18 miesięcy od dnia [...] lipca 2010 r. Termin ten upłynął dnia [...] stycznia 2012 r.

3. W związku z tym, że prace nie zostały rozpoczęte a poza tym brak było również przewidzianego w art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) – dalej: "p.g.g." dowodu zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót geologicznych, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), podjętą stosownie do art. 37 ust. 1 p.g.g., wezwał Skarżącą do usunięcia naruszeń wspomnianego warunku koncesji, w terminie 2 miesięcy od dnia wydania decyzji.

4. Występując z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca domagała się wydłużenia terminu rozpoczęcia prac wiertniczych przez określenie go "jako nie później niż 12 miesięcy od daty doręczenia Skarżącej decyzji uchylającej Decyzję w części dotyczącej terminu rozpoczęcia prac wiertniczych". W uzasadnieniu stwierdziła, że decyzja narusza art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 9, poz.1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a." i art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, art. 7 i art. 77 k.p.a. zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujących organ do wyjaśnienia stronie w sposób przekonywujący przesłanek faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Wskazała ponadto, że określony w decyzji termin rozpoczęcia prac wiertniczych (nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania decyzji), w świetle okoliczności przedstawionych w piśmie z dnia [...] października 2012 r., jest niemożliwy do dotrzymania, z uwagi na konieczność finalizacji procesu pozyskiwania danych sejsmicznych oraz odpowiedniej organizacji prac wiertniczych. Stwierdziła więc, że decyzja była niewykonalna w dniu wydania, a zatem zawiera wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

5. Minister Środowiska decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że określenie "poprzez rozpoczęcie prac wiertniczych nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji" zastąpił określeniem "poprzez rozpoczęcie prac wiertniczych nie później, niż do dnia [...] maja 2013 r." W uzasadnieniu stwierdził, że poza sporem jest, że w terminie wynikającym z ust. 9b koncesji (tj. 18 miesięcy od dnia [...] lipca 2010 r.) adresat koncesji nie podjął przewidzianych nią prac wiertniczych, co jest okolicznością w pełni odpowiadającą hipotezie art. 37 p.g.g. Organ koncesyjny musi zatem podjąć czynności określone tym przepisem. Dodał, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest planowanie i organizowane swojej działalności z należytą starannością, przede wszystkim w celu zapewnienia jej zgodności z powszechnie obowiązującymi wymaganiami prawa oraz z decyzjami, które regulują jej wykonywanie. Działalność koncesyjna musi zostać rozpoczęta w określonym terminie, pod rygorem możliwości cofnięcia koncesji (art. 58 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 37 p.g.g.). Zaznaczył, że jedną z przesłanek uzyskania koncesji było wykazanie się przez Skarżącą środkami niezbędnymi do zapewnienia prawidłowego wykonywania zamierzonej działalności (art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy p.g.g., obowiązującej w dacie uzyskania koncesji). Okoliczności te podważają wiarygodność adresata wspomnianej koncesji i mogą uzasadniać przypuszczenie, że w ogóle nie zamierza on podjąć określonych nią prac wiertniczych. Minister Środowiska doszedł do wniosku, że skoro dotychczas prace te nie zostały podjęte, to zarówno wniosek koncesyjny, jak i wniosek o zmianę koncesji mogły zostać oparte na nieprawdziwych okolicznościach i złożone w złej wierze.

Minister Środowiska podkreślił, że Skarżąca legitymuje się również 10 innymi koncesjami na poszukiwanie i rozpoznawanie ropy naftowej i gazu ziemnego, które przewidywały prace wiertnicze, a dotychczas żadne spośród przewidzianych tymi koncesjami prac wiertniczych nie zostały rozpoczęte, pomimo upływu terminów do ich podjęcia. W tej sytuacji obowiązkiem organu koncesyjnego, stosownie do art. 37 ust. 1 p.g.g. stało się wezwanie adresata koncesji do usunięcia naruszeń. Dodał, że zgodnie z ww. przepisem organ koncesyjny może w drodze decyzji określić sposób oraz termin usunięcia stwierdzonych naruszeń. Stanowisko Skarżącej, która domagała się określenia tego terminu na "12 miesięcy", de facto prowadziłoby do wydłużenia terminu rozpoczęcia wierceń poza czas obowiązywania koncesji, która udzielona została na czas oznaczony do dnia [...] marca 2014 r. Działając na podstawie art. 37 p.g.g. organ koncesyjny zawiadomił Skarżącą pismem z dnia [...] września 2012 r., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nie wypełnienia warunków określonych koncesją nr [...]. Następnie, w toku postępowania pismem z dnia [...] października 2012 r., wezwał Skarżącą do przedstawienia wyników prac sejsmicznych pozyskanych w ramach koncesji oraz aktualnych informacji dotyczących wszystkich zrealizowanych i obecnie prowadzonych prac geologicznych określonych zakresem i harmonogramem ustalonym udzieloną koncesją (pkt 4 decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., wspomnianej koncesji). W odpowiedzi Skarżąca pismem z dnia [...] października 2012 r. przedstawiła raport z prac polowych z dnia [...] marca 2012 r. informując jednocześnie organ koncesyjny o trudnościach z zapłatą wynagrodzenia należnego wykonawcy (A. Ltd.) zleconych przez nią badań sejsmicznych, a nadto że ten ostatni uzależnia przedłożenie zleceniodawcy wyników tych badań od zapłaty wynagrodzenia. W rezultacie wyniki prac sejsmicznych nie zostały przedstawione, co stanowi uchybienie ustępu 7 niniejszej koncesji. Problem rozliczeń finansowych adresata koncesji nie może jednak usprawiedliwiać zaniedbania Skarżącej w zakresie podjęcia prac wiertniczych.

Mając powyższe na uwadze Minister Środowiska określił Skarżącej termin rozpoczęcia prac wiertniczych "nie później niż do dnia [...] maja 2013 r.", twierdząc że termin ten jest krótki, ale w pełni realny, zwłaszcza że przedsiębiorca już od dawna ma świadomość swych zaniedbań oraz musi się liczyć z ich konsekwencjami.

6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 37 ust. 1 p.g.g., art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ustalenie terminu rozpoczęcia przez Skarżącą prac wiertniczych w sposób całkowicie dowolny, skutkujący niewykonalnością tej decyzji, co stanowi jej kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie realnych możliwości rozpoczęcia prac wiertniczych w terminie wyznaczonym przez zaskarżoną decyzję, w tym również brak wyjaśnienia i odniesienia się do przyczyn nierozpoczęcia tych prac w terminie zakreślonym w koncesji, a także oparcie rozstrzygnięcia sprawy tylko na przypuszczeniach organu niepopartych żadnymi dowodowymi;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek jakimi kierował się organ wyznaczając termin rozpoczęcia prac wiertniczych przez Skarżącą;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 oraz art. 8, art. 61 i art. 268a k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 10 i § 6 ust. 2 Zarządzenia Nr 17 Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2012r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Środowiska (Dz. Urz. Ministerstwa Środowiska z 2012r. poz. 17), poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w I instancji przez osobę nieposiadająca stosownego upoważnienia Organu, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

7. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone.

4. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, chociaż częściowo z innych powodów niż w niej wskazane.

5. Wydając decyzję z dnia [...] marca 2013 r. organ koncesyjny błędnie wyznaczył termin rozpoczęcia prac wiertniczych (do [...] maja 2013 r.), podczas gdy koncesja obowiązywała do dnia [...] marca 2013 r., czyli poza okres obowiązywania koncesji [...]. Tym samym decyzja z dnia [...] marca 2013 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż przedsiębiorca nie miał prawa wykonywać działalności koncesjonowanej po okresie wygaśnięcia koncesji, a w momencie wydania powyższej decyzji organ koncesyjny nie miał wiedzy, czy przedsiębiorca ma zamiar wystąpić o przedłużenie ważności koncesji. W związku z brakiem wniosku przedsiębiorcy o przedłużenie koncesji, powyższa niewykonalność ma charakter trwały, gdyż koncesja wygasła w dniu [...] marca 2013 r.

Z uwagi na powyższe, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Wobec wygaśnięcia koncesji [...], uchyleniu podlega również decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. (znak: [...]) wydana w pierwszej instancji. Powyższa decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie została jeszcze wykonana, a na skutek powyższych zdarzeń faktycznych, tj. wygaśnięcia możliwości realizacji przez Skarżącą przyznanych jej uprawnień, wykonanie jej stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe). Skarżąca nie może wykonywać działalności wiertniczej po wygaśnięciu koncesji. Usunięcie z obrotu prawnego takiej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym, bowiem porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie decyzji, która nie nadaje się do wykonania. Powyższe uchylenie odpowiada żądaniu zarówno D. Sp. z o.o. wyrażonym wprost w skardze z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak i stanowisku organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę.

6. Wobec powyższego skarżone decyzje zostały przez Sąd uchylone nie zależnie od zasadności pozostałych zarzutów skargi. Sąd rozpoznając skargę zauważa jednak, że jej zarzuty są częściowo zasadne. Przede wszystkim drugi i trzeci zarzut skargi, a więc naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 p.g.g. organ wzywając przedsiębiorcę, do niezwłocznego usunięcia naruszeń warunków określonych w koncesji "może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń". Organ koncesyjny może, w drodze decyzji, określić termin i sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń" daje organowi pewną swobodę w określeniu terminu w którym przedsiębiorca powinien dochować warunków określonych w koncesji.

Przepis ten nie precyzuje długości terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń, jaki może zostać określony przez organ koncesyjny w wydanej decyzji, co oznacza, iż ustawodawca pozostawił w tym zakresie pewien luz decyzyjny organowi koncesyjnemu. Fakt, iż norma prawna wynikająca z art. 37 ust. 1 P.g.g. nie determinuje ww. terminu usunięcia stwierdzonych naruszeń w sposób jednoznaczny, lecz w sposób wyraźny pozostawia dokonanie wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie organowi administracji, wskazuje, iż decyzja ta wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Można więc tutaj mówić o pewnej uznaniowości organu, w zakresie tzw. luzu decyzyjnego.

W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że "Pojęcie uznaniowości nie oznacza dowolności. Pomimo tego, iż decyzja jest oparta o uznanie administracyjne, to taka decyzja winna być w pełni uzasadniona, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. W ocenie Sądu zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala Sądowi na rzetelną jej weryfikację.

7. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że wyznaczony termin rozpoczęcia prac wiertniczych jest "krótki, ale w pełni realny". Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego tak krótki termin jest w jego ocenie "w pełni realny" i na jakich dowodach oparł się formułując taką ocenę. W szczególności organ nie wskazał ani jednego dowodu, z którego wynikałoby, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Spółka ma realną możliwość dotrzymania wyznaczonego terminu i rozpoczęcia prac wiertniczych w terminie wyznaczonym zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd uznaje za zasadne zarzuty sformułowane w skardze. Skoro Organ w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, iż taka zmiana terminu jest wystarczająca, aby uczynić wyznaczony termin "realnym", to powinien wskazać dowody (lub choćby jeden dowód) uzasadniający wyznaczenie tak krótkiego terminu na rozpoczęcie prac wiertniczych w niniejszej sprawie, czego nie uczynił.

Z uwagi na uznaniowość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 37 ust. 1 p.g.g. to znaczy swobodę organu w tej materii - przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a następnie szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zawężona jest zatem do zbadania, czy wydając dany akt organ przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniająco-dowodowe celem wyczerpującego ustalenia wszystkich, mających znaczenie prawne z punktu widzenia stosowanej normy prawnej, przesłanek ustawowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z powyższym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz podania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne decyzji powinno natomiast zawierać "podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".

8. Skarżona decyzja jest więc obarczona wadami procesowymi z uwagi na przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, co uchybiało przepisom art. 7, 77, 78 § 1 k.p.a. W szczególności Sąd zauważa, że dokonana w niej analiza nie spełniała wszystkich wymogów ustawowych, brak w niej było jakiegokolwiek wyjaśnienia odnośnie takiego a nie innego wyznaczenia terminu wierceń,

Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek (podstaw faktycznych) wyznaczenia tak krótkiego terminu rozpoczęcia prac wiertniczych oraz wskazania dowodów, na podstawie których Organ uznał wyznaczony termin za realny i wykonalny, świadczy o naruszeniu przez Organ dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., które zobowiązują go do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jednym z elementów takiego postępowania wyjaśniającego powinno być ustalenie przez Organ przyczyn nierozpoczęcia prac wiertniczych przez Spółkę i ustalenie czy przeszkody te mogą być usunięte w wyznaczonym terminie, a także ustalenie czasu jaki z technicznego punktu widzenia jest niezbędny dla rozpoczęcia prac wiertniczych. Jest oczywistym, że skoro Organ nie przeprowadził postępowania dowodowo-wyjaśniającego w ww. zakresie, to nie mógł również należycie i w sposób przekonywujący uzasadnić wydanej przez siebie decyzji zobowiązującej Spółkę do rozpoczęcia prac wiertniczych de facto w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia Spółce zaskarżonej decyzji.

9. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania w I instancji przez osobę nieposiadającą stosownego upoważnienia do działania w imieniu Ministra Środowiska.

W ocenie Sądu Pan R. M., zastępca dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych, który podpisał zawiadomienie z dnia [...] września 2012 r. o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz pismo z dnia [...] października 2012 r. skierowane do Skarżącej w związku z postępowaniem prowadzonym w I instancji, był dostatecznie umocowany w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z przepisem art. 268a k.p.a Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis jest związany z dekoncentracją zadań organu, a więc tzw. dekoncentracją wewnętrzną "Przepis art. 268a k.p.a. reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej. Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej. Udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwienia sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność" (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1563/11, LEX nr 1107463).

W orzecznictwie dominuje jednak pogląd zgodnie z którym z wykładni przepisu art. 268a k.p.a. wynika, że upoważnienie to nie musi przybierać formy specjalnego pisma. Może ono bowiem wynikać z regulaminu organizacyjnego. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach NSA Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 13 marca 1997 r., SA/Bk 781/96, LEX nr 27446: "Upoważnienie do reprezentowania organów skarbowych przez zastępcę Naczelnika Urzędu Skarbowego i Wicedyrektora Izby Skarbowej wynika z obowiązujących regulaminów organizacyjnych tych organów. Tym samym brak jedynie zaznaczenia w decyzji tego upoważnienia nie może czynić ją nieważną.

Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996 r., III RN 8/96, OSNAP 1997, nr 9, poz. 144, z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1997, z. 10, poz. 190: "Decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej".

Przytoczone wyżej poglądy sądów w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i poglądy w niej sformułowane w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie umocowanie wynikało z § 3 pkt 10 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Środowiska, ustanowionego Zarządzeniem Nr 17 Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego. Zgodnie z ww. zapisem komórki organizacyjna Ministerstwa, w zakresie swojej właściwości, prowadzą postępowania administracyjne oraz zapewniają zastępstwo Ministra w postępowaniach przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Sąd nie podziela zarzutu Skarżącej iż § 6 ust. 2 pkt 4 regulaminu organizacyjnego wskazuje na konieczność posiadaniu dodatkowego imiennego upoważnienia do podpisywania pism w imieniu Ministra Środowisku. Zdaniem Sądu takie umocowanie wynika wprost z przepisu § 3 pkt 10 regulaminu organizacyjnego.

Należy przyjąć, że powyższe "czynności postępowania administracyjnego" jak i "załatwianie spraw" z art. 268a k.p.a., które wymienia regulamin organizacyjny Ministerstwa Środowiska, zawierają już upoważnienie do podpisywania pism w imieniu Ministra Środowiska. Zatem przy podpisywaniu przedmiotowych pism Pan R. M. nie miał obowiązku powołania się na dodatkowe upoważnienie Ministra Środowiska.

10. Wobec stwierdzenia, że w powyższym zakresie organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w obu zaskarżonych decyzjach, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska z dnia z dnia [...] listopada 2012 r. Uchylając powyższą decyzję Sąd miał także na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do udziału w całości postępowania w powyższej kwestii, a więc również do ewentualnego, ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie art. 127 § 2 k.p.a.

11. Wobec powyższego doszło do naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.