Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 869/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: Par. 4 ust.1 pkt 2 i 3, par. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: Art. 3 pkt 2 i 3, art.5 ust. 2, art. 8 ust.1 i ust. 2 ust. 6, art. 9 ust. 1 , art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 898
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 542/11 w sprawie ze skargi A W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 11 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W., 2. zasądza od Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz Anny W 397 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 542/11 oddalił skargę A W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa we W. z dnia 11 lipca 2011 r. nr . w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. W.od 2004 r. realizowała program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, dalej rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.) w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne.

Skarżąca w dniu 16 maja 2008 r. wystąpiła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej ARiMR) z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Wniosek obejmował 8 działek rolnych, na których zadeklarowano następujące pakiety programu rolnośrodowiskowego:

Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne

Wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – 57, 52 ha (działki B, D, G)

Wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - 102,49 ha (działki A, C, E, F, H malna)

Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone

Wariant 3.1.- Ekstensywana gospodarka na łąkach i pastwiskach - 57,52 ha (działki B, D, G).

Skarżąca powołując się na § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) wyraziła chęć kontynuowania zobowiązania.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z 21 kwietnia 2011 r. odmówił skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że podczas weryfikacji wniosku w ramach wariantu 2.3 i 3.1 stwierdzono, że działki rolne B, D i G nie spełniają wymogów trwałego użytku zielonego określonego w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Zgodnie z definicjami zawartymi w wymienionych aktach prawnych trwałe użytki zielone oznaczają ziemie przeznaczone do uprawy trawy lub innych upraw zielonych zasianych naturalnie lub uprawianych (zasianych), nie włączone do systemu płodozmianu gospodarstwa przez okres pięciu lat lub dłużej. Organ pierwszej instancji podniósł, że kontrole na miejscu przeprowadzone w 2007 r. w gospodarstwie skarżącej wykazały, iż na zgłoszonych do płatności działkach zamiast trwałych użytków zielonych znajduje się niekoszony ugór. Ugór nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego zawartej w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem zabiegi wykonywane na ugorze mają zapobiec jedynie rozprzestrzenianiu się chwastów lub poprawić żyzność gleby, natomiast rodzaj użytkowania określony mianem trwałych użytków zielonych jest ukierunkowany na konkretną uprawę traw lub innych roślin zielonych powstałych w wyniku działalności rolniczej lub samosiewnych. Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia 57,52ha w ramach wariantów 2.3 i 3.1 w roku 2008 nie mogą być uznane za trwałe użytki zielone.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. podniósł, że skoro skarżąca nie spełnia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, to tym samym nie spełnia warunków określonych w § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W myśl powołanego przepisu warunkiem otrzymania płatności w przypadku przejścia na nowe zobowiązanie jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności i zobowiązanie się rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów.

W ocenie organu pierwszej instancji, główną przyczyną nie przyznania pomocy dla pakietu 2 (rolnictwo ekologiczne) były ustalenia dokonane przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: WIJHARS) oraz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej GIJHARS) w ramach czynności sprawdzających, a dotyczące prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa ekologicznego zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Organ podniósł, że z informacji przekazanych przez GIJHARS wynika, iż skarżąca nie spełniła wymogów określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze z., dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2004 r.) oraz w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. Nr L 198.1 ze zm.). Zgodnie z treścią załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 producent powinien stosować zabiegi w celu utrzymania lub podwyższenia żyzności i biologicznej aktywności gleby, czego strona nie uczyniła (stwierdzono na podstawie ustaleń z czynności sprawdzających). Stosownie do 6 ust. 1 lit. a) powołanego rozporządzenia metoda produkcji ekologicznej oznacza, że w produkcji produktów określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) powinny być spełnione co najmniej wymagania z załącznika 1 oraz, w miarę potrzeb, szczegółowe zasady odnoszące się do nich.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma GIJHARS z 13 listopada 2008 r. skierowanego do jednostki certyfikującej COBICO Sp. z o.o., w czasie czynności sprawdzających przeprowadzonych w gospodarstwie producenta przez WIJHARS we W., stwierdzono nieefektywność kontroli dokonanych przez COBICO oraz niespełnienie przez wnioskodawcę wymogów dotyczących rolnictwa ekologicznego określonych w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. oraz w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91. Z tych powodów GIJHARS stwierdził, że dane producenta nie mogą być zamieszczone w wykazie producentów rolnictwa ekologicznego, o którym mowa w art. 9 ust.1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Natomiast zgodnie z wykazem sporządzonym w dniu 31 października 2008 r. skarżąca widniała w nim jako spełniająca wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez . W., decyzją z 11 lipca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono stan faktyczny w sprawie oraz właściwe zastosowano przepisy prawa. Organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w grudniu 2007 r. stwierdzono, iż na działkach B, D i G nie ma upraw traw lub innych upraw zielonych, a jedynie ugór. Zdaniem organu, skoro ustalenia kontroli na miejscu w roku poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 stwierdziły określony sposób użytkowania poszczególnych działek rolnych, co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007, to należało uznać, iż w ramach tych gruntów strona nie spełnia warunków do przyznania tej płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, a zatem nie można uznać, że strona spełniła warunki zezwalające na dokonanie zmiany zobowiązania z zasad dla PROW 2004 – 2006 na PROW 2007-2013.

Organ odwoławczy podkreślił, że powodem wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej było także niespełnienie przez skarżącą wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. W tym zakresie organ powołał się na pismo GIJHARS z 13 listopada 2008 r., w którym poinformowano, iż z uwagi na wykrycie podczas kontroli weryfikacyjnej w ramach nadzoru nad jednostkami certyfikacyjnymi licznych nieprawidłowości, skarżąca nie spełniła wymogów w zakresie rolnictwa ekologicznego, a zatem jej dane nie mogą zostać zamieszczone na wykazie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Inspektorzy przeprowadzający czynności sprawdzające w gospodarstwie producenta stwierdzili m.in. następujące nieprawidłowości:

- producent w roku 2006 i 2007 zakupił oraz zastosował nieekologiczny materiał siewny (nasiona gryki) bez uzyskania, w drodze decyzji administracyjnej, zgodny właściwego organu Państwowej Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, co stanowi naruszenie art. 12 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r.,

- zastosowane w roku 2006 i 2007 nasiona gryki pochodziły z zakupu i nie były materiałem pochodzącym z własnej produkcji, zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika producenta; inspektor jednostki w protokole z kontroli zawarł informację, że materiał siewny "był pochodzenia własnego",

- producent nie stosował zabiegów w celu utrzymania lub podwyższenia żyzności i biologicznej aktywności gleby, co jest niezgodne z wymogami określonymi w pkt 2.1 części A Załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91,

- działki, na których znajdowały się nasadzenia malin były zachwaszczone, co jest niezgodne z wymogami określonymi w pkt 3 części A załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91,

- brak było dokumentacji dotyczącej środków produkcji zastosowanych w gospodarstwie, potwierdzającej pochodzenie i ilość zastosowanego materiału siewnego i sadzonek, co jest niezgodne z wymogami określonymi w pkt 6 Przepisów ogólnych Załącznika III do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91,

- producent zakupił i zastosował nieekologiczny materiał nasadzeniowy porzeczki czarnej i maliny i nie uzyskał stosownej zgody GIORiN wydawanej w drodze decyzji administracyjnej,

- rolnik dokonał zakupu zwierząt bez zgody jednostki certyfikującej, co jest niezgodne z pkt 3.4 i 3.5 części B rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91,

- brak dokumentacji dotyczącej środków produkcji zastosowanych w gospodarstwie,

- inspektorzy jednostki certyfikującej nie wykonali kontroli wszystkich działek rolnych, na których według protokołu jednostki certfikującej znajdowały się łąki.

Wobec powyższych ustaleń, pomimo, iż COBICO Sp. z o.o. nie wykonując zaleceń GIJHARS zamieściła na wykazie, o którym mowa w rat. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., dane skarżącej, zdaniem organu, należy uznać, że faktycznie producent ten nie spełniał wymogów dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Organ odwoławczy zauważył, że skoro pismo z 13 listopada 2008 r. zawiera jednoznaczne stwierdzenie, iż gospodarstwo skarżącej nie spełnia wymogów dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, a dane producenta nie mogą zostać zamieszczone w wykazie, należy uznać, iż skarżącej nie można przyznać płatności w ramach pakietu 2 za rok 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie należało ustalić, czy skarżąca spełnia warunki do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, zwłaszcza w odniesieniu do działek zadeklarowanych w wariantach 2.3 i 3.1 jako trwałe użytki zielone oraz wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Sąd przytoczył definicję trwałego użytku zielonego, a następnie stwierdził, że podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w grudniu 2007 r., na działkach B, D i G stwierdzono brak uprawy traw lub innych upraw zielonych, a jedynie ugór. WSA podkreślił, że wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, obejmującej działki rolne będące przedmiotem obecnego postępowania, stanowiły podstawę faktyczną do wydania decyzji odmawiających stronie skarżącej przyznania płatności ONW, JPO i UPO oraz rolnośrodowiskowej na rok 2007. Decyzje te były poddane kontroli sądowoadministracyjnej, a WSA we Wrocławiu oddalił wszystkie zarzuty skarżącej kwestionujące postępowanie dowodowe. Sąd zaznaczył, że celem przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej było zbadanie, nie tylko zgłoszonej we wnioskach do ARiMR powierzchni gruntów do płatności rolnośrodowiskowej, ale także czy roślina w plonie głównym jest zgodna z deklaracją producenta. Przedmiot tej kontroli w zakresie rodzaju upraw był zbieżny z przedmiotem kontroli w ramach wniosków rolnośrodowiskowych. W związku z tym, zdaniem Sądu, organy orzekające rozpatrując wniosek obejmujący płatności rolnośrodowiskowe uprawnione były wykorzystać wyniki kontroli z grudnia 2007 r. Pominięcie tego materiału dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 77 k.p.a. Oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy trafnie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji, że był to ugór. W sytuacji gdy z ustaleń kontroli na miejscu przeprowadzonej w roku poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2008, wynika określony sposób użytkowania działek rolnych B, D i G, należało uznać, że w ramach tych gruntów skarżąca nie spełnia warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do postanowień ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r.) uznał, że organy IJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawdzania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie oceny spełnienia wymagań produkcji ekologicznej - rolnictwa ekologicznego. Organy te mogą zatem ocenić czy producent rolny spełnia wymagania dla rolnictwa ekologicznego. Stanowisko organów może być wyrażone w formie informacji lub notatki służbowej, które mogą stanowić materiał dowodowy przy wydawaniu decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania płatności. Nie jest zatem konieczne aby wynik kontroli został zawarty w protokole kontroli. W sprawie kontrola została przeprowadzona i stwierdzono szereg nieprawidłowości. W piśmie z 13 listopada 2008 r. GIJHARS zawarł stanowisko, że z uwagi na wykrycie podczas kontroli weryfikacyjnej w ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi licznych nieprawidłowości, skarżąca nie spełniła wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, a zatem jej dane nie mogą być zamieszczone w wykazie, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Zdaniem WSA, w tej sytuacji organy orzekające w sprawie, w oparciu o ustalenia organu nadzoru nad jednostką certyfikująca i zarazem organu właściwego w zakresie oceny przestrzegania wymogów do gospodarstwa ekologicznego, mogły przyjąć, że skarżący nie spełnia wymogów dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Sąd podkreślił, że pisma z 13 listopada 2008 r., 18 marca 2009 r. i 13 października 2009 r. zawierają jednoznaczne stanowisko co do umieszczenia skarżącej w wykazie producentów spełniających te wymagania. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w ramach zmienionego zobowiązania nie spełniała warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008.

A. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. w związku z art. 28 ust.2 pkt 4 i 5, ust. 3, 4, 5, 6, 6a i 7 ustawy z dnia 21 grudnia 2000r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej) poprzez jego niezastosowanie przy ocenie legalności aktu i w rezultacie dokonanie błędnego ustalenia, że dopuszczony przez organ dowód z ustaleń z czynności sprawdzających w dniach 3-6 czerwca 2008 r. GIJHARS był zgodny z prawem;

- art. 8 ust.1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. oraz art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej oraz znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20 lipca 2007 ze zm.) poprzez ich zastosowanie do badania legalności czynności sprawdzających i powstałych w związku z nimi dowodów w dniach 3-6 czerwca 2008 r. podczas gdy nie miały one zastosowania ponieważ ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. uchwalona została ponad rok po tych czynnościach a rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 zgodnie z art. 42 in fine stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. W konsekwencji tego naruszenia Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności dowodu z ustaleń GIJAHRS przypisał mu kompetencje, których ten organ kontroli na dzień 3-6 czerwca 2008 r. nie posiadał.

Na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, na skutek opisanych naruszeń prawa materialnego, że organ dopuścił niezgodne z prawem dowody na okoliczność ustaleń poczynionych podczas czynności sprawdzających WIJHARS z 3 - 6 czerwca 2008 r. i w konsekwencji uznał, że kasator nie spełnił wymogów dla pakietu 2, co skutkowało nie stwierdzeniem, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wadliwie przez organ;

- art. 145 § 1 pkt1 lit. c) (względnie lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez niedostrzeżenie, że organ dokonał ustaleń faktycznych bez dokonania oceny istotnych w sprawie dowodów;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy i w konsekwencji oparcie zaskarżonego wyroku w zakresie trwałych użytków zielonych na niezgodnych z prawdą okolicznościach, nie mających oparcia w aktach sprawy;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt1 lit. c) p.p.s.a.(względnie lit. a) w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez dokonanie ustaleń w zakresie legalności oceny przez organ dowodu z raportu kontroli, mimo iż nie znajdował się on w aktach sprawy.

- art. 170 p.p.s.a. poprzez dokonywanie ustaleń w oparciu o uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 261/10.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła między innymi, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia naruszają prawo materialne z tego powodu, że dokonano oceny zgodności z prawem czynności sprawdzających przeprowadzonych przez WIJAHRS w 2008 r. w oparciu o przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., czyli uchwalonej rok po tych czynnościach oraz rozporządzenia (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r., którego art. 42 in fine stanowi, że rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. W konsekwencji tego naruszenia Sad pierwszej instancji przypisał GIJAHRS w 2008 r. kompetencje, których w tym czasie nie posiadał, określone w art. 8 ust.1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji do oceny zgodności z prawem czynności sprawdzających WIJHARS nie zastosował art. 28 ustawy o jakości handlowej. Zgodnie z powołanym przepisem z przebiegu kontroli sporządza się protokół, jeżeli przepisy Unii Europejskiej nie stanowią inaczej. Wobec tego nie ma możliwości zastąpienia protokołu pismami, informacjami lub notatkami. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1793/07 skarżąca podkreśliła, że notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu nie jest potwierdzeniem czynności dowodowej zgodnie z k.p.a. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podniosła, że ustalenia z czynności kontrolnych dokonane w dniach 3-6 czerwca 2008 r. w formie tabelki w której wymieniono liczne, stwierdzone podczas czynności nieprawidłowości nie mogą traktowane jako dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., gdyż nie zostały one podpisane. Organ formułując ustalenia z kontroli w taki sposób naruszył art. 28 ust.1 i 2 pkt 4 oraz ust.3, 4 i 5 ustawy o jakości handlowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu, która odmówiono A. W. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku powodem odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie organów, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że A. W. nie realizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie wariantów 2.3 i 3.1 oraz nie spełniała wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym określonych w rozporządzeniu rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. UE z 1991 r. L 198.1 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji zostało sformułowane bez należytego rozważenia wszystkich istotnych problemów występujących w sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 w trybie § 30 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanym przepisem warunkiem przyznania płatności było: realizowanie przez co najmniej 3 lata programu rolnośrodowiskowego na podstawie rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., spełnienie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz realizowanie w ramach zobowiązywania rolnośrodowiskowego co najmniej takiej samej liczby pakietów. Skarżąca zadeklarowała realizację następujących pakietów programu rolnośrodowiskowego: pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne - wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) i wariant 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz pakiet 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant 3.1- ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako: 1) grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego; 2) trwałe użytki zielone, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu trzeciego i czwartego; 3) sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli: a) wszystkie uprawiane drzewa spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego, b) wszystkie uprawiane krzewy są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące średnicy elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla krzewów jagodowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego - w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. W myśl § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 może być przyznana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z: przepisami o rolnictwie ekologicznym i przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych oraz przepisami wydanymi w trybie tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin oraz najlepszą wiedza i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Z kolei w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3 (ekstensywne trwałe użytki zielone) płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki zielone.

Problematyka rolnictwa ekologicznego w prawie krajowym regulowana była kolejnymi ustawami o rolnictwie ekologicznym ( ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz ustawa z dnia 25 czerwca 2009 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. jednostkami organizacyjnymi w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym są upoważnione jednostki certyfikujące przeprowadzające kontrole oraz wydające i cofające certyfikaty zgodności. W omawianym stanie prawnym upoważniona jednostka certyfikująca miała obowiązek przekazywania do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi ARiMR wykazu producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 (art. 9 ust. 1 pkt 1). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., określił w rozporządzeniu z dnia 13 października 2004 r. wzór formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 232, poz. 2336).

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. organem właściwym w sprawach kontroli i certyfikacji w rolnictwie ekologicznym jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która między innymi sprawuje nadzór nad upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw rolnictwa jednostkami certyfikującymi. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w ramach powyższego nadzoru, Główny Inspektor: 1) przeprowadza analizy danych dostarczanych przez upoważnione jednostki certyfikujące; 2) dokonuje kontroli upoważnionych jednostek certyfikujących w zakresie stosowania przez nie procedur kontrolnych, posiadanych środków technicznych i kwalifikacji pracowników oraz dokonuje sprawdzenia dokumentów dotyczących kontroli producentów; 3) przekazuje upoważnionym jednostkom certyfikującym wnioski pokontrolne. Dla zapewnienia skuteczności nadzoru Główny Inspektor może: 1) żądać od upoważnionych jednostek certyfikujących wszelkich dodatkowych informacji i danych związanych z wykonywanym nadzorem; 2) dokonywać sprawdzenia u producentów prawidłowości kontroli wykonanych przez upoważnione jednostki certyfikujące ( art. 5 ust. 2). Do postępowania kontrolnego prowadzonego w ramach nadzoru, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (art. 5 ust. 3). Z kolei z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1557 ze zm., dalej: ustawa o jakości handlowej) wynika, że z przebiegu kontroli sporządza się protokół, jeżeli przepisy Unii Europejskiej lub przepisy odrębne w zakresie rynków rolnych nie stanowią inaczej.

Kompetencje nadzorcze Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zostały odmiennie określone w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Zgodnie z art. 8 ust. 1 sprawuje ona nadzór nad jednostkami certyfikującymi oraz nadzór nad produkcją ekologiczną. W ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi Główny Inspektor sprawdza prawidłowość działania jednostek certyfikujących w zakresie przepisów dotyczących rolnictwa ekologicznego, w tym: 1) prowadzi analizy danych i informacji dostarczanych przez jednostki certyfikujące; 2) prowadzi audyty i dokonuje inspekcji jednostek certyfikujących w zakresie stosowania przez nie procedur kontrolnych, posiadanych środków technicznych i kwalifikacji posiadanych przez osoby prowadzące kontrolę, o której mowa w art. 7 ust. 1, oraz dokonuje sprawdzenia dokumentów dotyczących kontroli; 3) przekazuje jednostkom certyfikującym wnioski pokontrolne; 4) nakazuje wykonanie odpowiednich działań naprawczych związanych z funkcjonowaniem jednostek certyfikujących; 5) może żądać od jednostek certyfikujących wszelkich dodatkowych danych i informacji związanych ze sprawowanym nadzorem; 6) może sprawdzić u producentów ekologicznych prawidłowość kontroli, o której mowa w art. 7 ust. 1, prowadzonej przez jednostki certyfikujące (art. 8 ust. 2). Główny Inspektor w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną, oprócz kontroli prowadzonej przez Inspekcję na podstawie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, może sprawdzić u producentów ekologicznych, w zakresie produktów wymienionych w art. 1 ust. 2 lit. a) lub b) rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, ze zm.), czy produkcja ekologiczna jest zgodna z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego (art.8 ust. 3). Główny Inspektor może powierzyć prowadzenie czynności, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 6 oraz ust. 3, wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, właściwemu ze względu na miejsce, w którym mają być prowadzone te czynność (art.8 ust. 6). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. Inspekcja gromadzi i przechowuje dane i informacje o producentach ekologicznych. Zgodnie z art. 9 ust.2 ustawy Główny Inspektor udostępnia, na wniosek zainteresowanego podmiotu, dane i informacje dotyczące produkcji ekologicznej i producentów ekologicznych.

Jak już wspomniano jednym z powodów odmowy przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008 było ustalenie, że nie spełnia ona wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. W sprawie jest bezsporne, że A. W. w 2008 r. została umieszczona w wykazie o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., co oznacza, że upoważniona jednostka certyfikująca, w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że spełnia ona wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Odmienne ustalenie organów orzekających w sprawie zostało dokonane na podstawie informacji uzyskanych z GIJHARS. Wynikało z nich, że przyczyną uznania, iż skarżąca nie spełnia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym było wykrycie podczas kontroli weryfikacyjnej w ramach nadzoru nad jednostkami certyfikującymi licznych nieprawidłowości. W związku z tym GIJHARS pismem z dnia 13 listopada 2008 r. zwrócił się do upoważnionej jednostki certyfikującej – COBICO sp. z o.o. z zaleceniem nie zamieszczania danych skarżącej w wykazie producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. Pomimo tych zaleceń dane A. W. zostały ujęte w wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91. Organy orzekające w sprawie uznały jednak, kierując się ustaleniami GIJHARS, że faktycznie wspomniane wymagania nie zostały przez skarżącą spełnione. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko stwierdzając, że organy IJHARS w ramach wykonywanego nadzoru mogą podejmować działania w zakresie sprawowania prawidłowości działania jednostki certyfikującej, a także w zakresie spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wspomniane organy mogą, zdaniem Sądu, wypowiedzieć się w przedmiocie wypełnienia warunków rolnictwa ekologicznego u producenta rolnego podlegającego tym wymaganiom, przy czym wyrażenie stanowiska może nastąpić także w formie dokumentów mających charakter pism, informacji lub notatek służbowych, gdyż przepisy nie wymagają by następowało to każdorazowo w formie protokołów z kontroli. Z powyższego wynika, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenie dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym Sąd pierwszej instancji jako wzorzec kontroli przyjął przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Zauważyć należy, że czynności kontrolne podejmowane były przez organy IJHARS, w ramach nadzoru sprawowanego nad upoważnioną jednostką certyfikującą w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. W związku z tym działania tych organów należało ocenić w świetle przepisów wspomnianej ustawy, w szczególności kompetencji jakie im przysługiwały. Uprawnienia nadzorcze GIJHARS określone zostały w art. 5 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. i nie obejmowały sprawdzania spełnienia przez producentów rolnych wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Podkreślenia wymaga, że w omawianym stanie prawym działania nadzorcze GIJHARS mogły dotyczyć upoważnionych jednostek certyfikujących a nie producentów rolnych (art. 5 ust. 2 pkt 2). Dopiero ustawa o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., która weszła w życie 7 sierpnia 2009 r., wyposażyła GIJHARS w uprawnienia nadzorcze nad produkcją ekologiczną (art. 8 ust. 1 i 3). Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji pominął te istotne dla sprawy regulacje i nie wyjaśnił z jakich powodów uznał za właściwe stosowanie do stanu faktycznego, który został ukształtowany w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r.

Sąd nie rozważył także innej istotnej kwestii, a mianowicie charakteru prawnego wykazu producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. W ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zagadnienie to nie zostało uregulowane. Pewną wskazówkę pozwalającą ocenić charakter tego wykazu może stanowić art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., zgodnie z którym wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że zakres rzeczowy wykazu producentów rolnych w obu ustawach został określony podobnie wydaje się uzasadnione przyjęcie, że także w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. wykaz producentów rolnych, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym należało w postępowaniach wymienionych w art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., traktować jako dokument urzędowy. Konsekwencją uznania, że wspomniany wykaz stanowi dokument urzędowy jest przyjęcie jego zwiększonej mocy dowodowej a także warunków jego odrzucenia przez organ administracji publicznej (art. 76 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł tego problemu i nie rozważył, czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji został przeprowadzony dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego (wykazu producentów rolnych). Jest to o tyle istotne, że nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu stanowi naruszenie prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. do postępowania kontrolnego prowadzonego przez GIJHASR w ramach nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych. W szczególności chodzi tu o przepis art. 28 ustawy o jakości handlowej, który stanowi, że co do zasady z przebiegu kontroli sporządza się protokół. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że w przypadku czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną przepisy nie wymagają by wyrażenie stanowiska przez GIJHSAR w sprawie spełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym następowało każdorazowo w protokole kontroli, lecz możliwe jest nadanie temu stanowisku formy pisma, informacji lub notatki urzędowej. Jak już podnoszono, GIJHSAR sprawuje nadzór nad produkcją ekologiczną dopiero od dnia wejścia w życie ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., która nie mogła mieć zastosowania do czynności nadzorczych podejmowanych wobec upoważnionej jednostki certyfikującej w roku 2008. W związku z tym rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące formy zajęcia stanowiska odnośnie do wypełnienia przez producenta rolnego wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym pozostają poza istotą sprawy. Podkreślić jednak trzeba, że o ile art. 5 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. zawierał odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o jakości handlowej produktów rolno – spożywczych, to zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 ustawy o rolnictwie ekologicznym nadzór nad produkcją ekologiczną jest sprawowany na podstawie przepisów o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych dotyczących postępowania kontrolnego. Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, wykonywanie czynności kontrolnych w ramach nadzoru nad produkcją ekologiczną musi być utrwalone w formie protokołu (art. 28 ust. 1 ustawy o jakości handlowej).

W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że protokół z czynności sprawdzających z dnia 6 czerwca 2008 r. nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 28 ustawy o jakości handlowej. Sąd pierwszej instancji pominął całkowicie tę kwestię w swoich rozważaniach. Podkreślenia jednak wymaga, że w okresie obowiązywania ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r. do postępowania kontrolnego przepisy ustawy o jakości handlowej miały jedynie odpowiednie zastosowanie. Skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że w tym przypadku odpowiednie stosowanie art. 28 ustawy o jakości handlowej miało polegać na jego stosowaniu wprost. Uwzględniając, że czynności kontrolne były podejmowane przez organy IJHARS w ramach nadzoru nad jednostką certyfikującą, zaś u producentów możliwe było wyłącznie dokonywanie sprawdzenia prawidłowości kontroli wykonywanych przez upoważnione jednostki certyfikujące, stanowisko skarżącej co do trybu sporządzania protokołu oraz jego formy należało uznać za nietrafne.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niezależnie od ustalenia, iż skarżąca nie spełniała wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w toku postępowania stwierdzono, że nie użytkowała ona zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek w określony w nim sposób. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., podkreślając, że ustalenia w nim zawarte stały się podstawą faktyczną wydania decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności JPO, UPO, ONW i rolnośrodowiskowej na rok 2007. Sąd dodał, że wspomniane decyzje były poddane kontroli sądowadministracyjnej, której wynik potwierdził prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że z raportu kontroli przeprowadzonej w grudniu 2007 r. wynika, iż zadeklarowane przez skarżącą jako trwałe użytki zielone działki B, D i G nie spełniały wymagań określonych w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Na wymienionych działkach stwierdzono rodzaj rolniczego użytkowania ugór, zatem nie mogły spełniać one wymogów określonych w powołanym przepisie, w szczególności warunku nie objęcia płodozmianem przez okres pięciu lat. Sąd pierwszej instancji podzielając przyjęte przez organ na podstawie raportu kontroli ustalenia nie dostrzegł, że nie znajdują one odzwierciedlenia w aktach sprawy. Do akt sprawy nie włączono ani raportu kontroli na miejscu przeprowadzonej w grudniu 2007 r., ani decyzji odmawiających przyznania skarżącej płatności na rok 2007. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał raport kontroli z grudnia 2007 r. jako materiał dowodowy, którego pominięcie stanowiłoby naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich art. 77 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek przedstawiania dowodów spoczywa natomiast na stronach i innych osobach uczestniczących w postępowaniu (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oceniając całość zgromadzonych w sprawie dowodów organy trafnie uznały, że zadeklarowanych upraw nie było w dniach kontroli na działkach zgłoszonych przez producenta do płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji, że był to ugór. Formułując taką ocenę WSA w ogóle nie dostrzegł, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu dotyczącego stanu zadeklarowanych przez skarżącą działek w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu, a w efekcie, że nie jest możliwa ocena dowodów, które w sprawie nie zostały zebrane. Sąd pierwszej instancji akceptując wadliwe ustalenia organów i ocenę materiału dowodowego, który został zebrany w sprawie naruszył nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale również art. 133 § 1 p.p.s.a., nakładający na sąd obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy. Zauważyć trzeba, że naruszenie tego ostatnio wymienionego przepisu polegało również na dokonaniu ustalenia, także nie znajdującego potwierdzenia w aktach sprawy, że w oparciu o raport kontroli przeprowadzonej w grudniu 2007 r. wydane zostały decyzje odmawiające przyznania skarżącej płatności JPO, UPO i ONW na rok 2007. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż podstawą sformułowania stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stały się ustalenia dokonane w oderwaniu od akt sprawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do wyniku sądowej kontroli decyzji odmawiającej przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, jako potwierdzającego prawidłowość ustaleń organów odnoście do stanu działek B, D i G było chybione. Odnotować bowiem należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 19 kwietnia 2011 r. w sprawie III SA/Wr 261/10 oddalający skargę A. W. na decyzję odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1688/11, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Uwzględniając powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, a zaskarżony wyrok został wydany przed przeprowadzeniem wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji, zarówno w płaszczyźnie jej zgodności z prawem materialnym jak i przepisami postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W..

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając na uwadze konieczność rozważenia charakteru prawnego wykazu producentów, którzy spełnili wymagania do produkcji w rolnictwie ekologicznym, jego moc wiążącą oraz potrzebę i możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. W tym kontekście konieczne stanie się rozważenie kompetencji nadzorczych GIJHARS określonych w ustawie o rolnictwie ekologicznym z 2004 r., w szczególności zaś ocena, czy w wyniku czynności podejmowanych na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy GIJHARS posiadał kompetencje do przeprowadzania kontroli producenta rolnego w zakresie spełniania wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, a w konsekwencji, czy mógł skutecznie kwestionować umieszczenie danych producenta rolnego w wykazie, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2004 r.

Ponadto rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie ponowna ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania przez organ wymaganej prawem procedury.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.