Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2713/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1,7,9
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 8, art. 134,141 par. 4, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] s.c. z siedzibą w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/13 w sprawie ze skargi [...] s.c. z siedzibą w Lublinie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Lublina w przedmiocie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Lublina solidarnie na rzecz [...] s.c. z siedzibą w Lublinie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/13 oddalił skargę [...] Spółka cywilna na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu oraz odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ww. organ.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

M. Ł. i M. Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" s.c. w dniu 18 czerwca 2012 r. wystąpili do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie z wnioskiem o zwrot wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki Citroen nr rej. [...], a także za dozór tego pojazdu w okresie od daty usunięcia do dnia 3 września 2010 r. Z wniosku wynikało, że pojazd został usunięty z drogi miasta Lublin w dniu 7 października 2009 r. Pismem z dnia 10 lipca 2012 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Lublinie przekazał ww. wniosek Prezydentowi Miasta Lublin jako organu właściwego do jego rozpatrzenia.

M. i M. Ł. pismem z dnia 12 listopada 2012 r. wystąpili do organu o udzielenie informacji co do stanu spraw dotyczących orzeczenia o przepadku pojazdów na rzecz miasta i planowanym terminie odbioru oraz co do terminu rozpoznania wniosków o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. organ poinformował wnioskodawców o aktualnym stanie sprawy dotyczącej przedmiotowego pojazdu, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wynagrodzenia za jego usunięcie z drogi i dozór.

M. i M. Ł. w dniu 24 grudnia 2012 r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcie oraz dozór ww. pojazdu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 6 lutego 2013 r. nr [...] uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione i wskazało, że rozpoczęcie biegu postępowania dotyczącego zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór następuje po uprawomocnieniu się postanowienia sądu powszechnego orzekającego o przepadku na rzecz powiatu pojazdu usuniętego z drogi i następnie przechowywanego (art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.)). Wniesione zażalenie było zatem przedwczesne.

M. i M. Ł. w dniu 4 marca 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i "ewentualnie na przewlekłe prowadzenie sprawy" przez Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. Skarżący zakwestionowali stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że bieg terminu postępowania dotyczącego zwrotu wydatków nie może nastąpić przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu o przepadku pojazdu, podnosząc, że żaden z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), nie uzależnia przyznania dozorcy kosztów i wynagrodzenia za przechowanie od przeprowadzenia procedury zmierzającej do egzekucji kosztów od właściciela pojazdu i przepadku pojazdu. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), obligującego organ do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki. Zarzucono, że organ nie zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na bezczynność wskazał, że bezczynność musi być powiązana z kompetencją organu do wydania decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pojazd marki Citroen, nr rej. [...], usunięty został na skutek dyspozycji funkcjonariusza Policji z uwagi na "brak ubezpieczenia aktualnego", co odpowiada przesłankom określonym w art. 130a ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Pojazd ten umieszczony został następnie na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżących, w ramach działalności prowadzonej przez nich spółki, przy czym właściciel tego pojazdu nie uiścił opłaty za jego usunięcie i parkowanie, jak też nie podjął działań zmierzających do odbioru pojazdu, pomimo stosownego pouczenia go o takim obowiązku. W myśl natomiast art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie.

Sąd podał, że zgodnie z art. 130a ust. 10 i 10e Prawa o ruchu drogowym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 tego artykułu, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, przy czym w sprawach o przepadek pojazdu sąd stwierdza, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, w szczególności, czy usunięcie pojazdu było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru, dołożono należytej staranności oraz czy orzeczenie przepadku nie będzie sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Wykonanie orzeczenia sądu o przepadku pojazdu następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy, zaś do wykonania orzeczenia jest obowiązany starosta (art. 130a ust. 10f cyt. Prawa o ruchu drogowym).

Sąd zauważył, że w obowiązującym stanie prawnym - zgodnie z art. 130a ust. 10h tej ustawy - koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie), a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów, nie tylko dookreślił materialnoprawne przesłanki orzekania co do ponoszenia tych kosztów, ale i określił wprost nowy tryb postępowania w tym zakresie. Podstawową zasadą tego trybu orzekania o ponoszeniu wskazanych wyżej kosztów jest to, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, przy czym chodzi tu o postępowanie co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. W obu bowiem przypadkach zakończy się postępowanie z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi i wówczas możliwe i konieczne będzie rozstrzygnięcie o obowiązku poniesienia omawianych kosztów. Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy dotyczące wymagalności należności z tytułu tych kosztów, jak też jej egzekucji (art. 130a ust. 10j ww. ustawy).

Sąd podkreślił, że w tym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział odrębności proceduralnych w sprawach dotyczących ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". W art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził regulację szczególną, zgodnie z którą koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, ponosi Skarb Państwa. W ocenie Sądu, treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych, tj. ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., nie daje podstaw do stwierdzenia, że koszty przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, mogą być ustalane w innym trybie niż określony w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Wniosek ten jest uzasadniony tym, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2010 r., ustawodawca nie przewidział innego trybu orzekania w sprawie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, niż tryb określony w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, ma jedynie taki skutek, że z mocy ustawy właściciel pojazdu, który co do zasady ponosi takie koszty – został zwolniony z długu, zaś zobowiązanym stał się Skarb Państwa.

W konsekwencji takiego zabiegu ustawodawcy, organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc po zakończeniu postępowania z wniosku starosty o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, będzie miał w tym postępowaniu obowiązek orzec o kosztach przechowywania pojazdu z uwzględnieniem normy szczególnej zawartej w art. 13 ustawy zmieniającej.

Sąd podał, że w obowiązującym stanie prawnym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym). W stanie prawnym obowiązującym w dacie przyjęcia na przechowanie pojazdu (7 października 2009 r.), prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych nie było zadaniem własnym powiatu, a wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszczano usunięty pojazd, następowało poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d (art. 130a pkt 5e w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1400)). Zatem w poprzednim stanie prawnym ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 1/10), stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że o ile ustawodawca przyjmie nowe rozwiązania dotyczące orzekania o kosztach związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, przesądzając o rozstrzyganiu w tych sprawach w drodze decyzji, to istniejące wątpliwości zostaną w części wyjaśnione.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższa uchwała w obecnym stanie prawnym nie znajduje jednak zastosowania wobec jej nieaktualności. Nie może bowiem budzić wątpliwości to, że decyzja ustawodawcy o przyjęciu nowego modelu orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powoduje wyłączenie możliwości orzekania o tych kosztach w innym postępowaniu, w tym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", odrzucił jednocześnie skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania wobec niewyczerpania przez skarżących trybu określonego w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że złożone przez skarżących zażalenie dotyczyło bezczynności Prezydenta Miasta Lublin, a nie przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 września 2013 r. wnieśli M. Ł. i M. Ł. [...] s.c., reprezentowani przez adw. P. T., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 (oddalającego skargę na bezczynność), wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu do podjęcia stosownych czynności w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 130a ust. 1-11, w szczególności ust. 10h Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 1 pkt 10 lit. k i art. 16 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 pkt 1, art. 36, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 61a § 1, art. 66 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101, art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 102 i art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędną i zawężającą wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w konstatacji, iż tryb wskazany w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym może mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jednocześnie, że organ nie miał obowiązku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia odnośnie do wniosku skarżących dotyczącego przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz dozór pojazdów, w sytuacji, gdy wniosek taki jest błędny, albowiem prawidłowa interpretacja powołanych przepisów, jak również reguły wykładni celowościowej i funkcjonalnej prowadzą do wniosku, że do oceny zdarzeń w postaci usunięcia pojazdu z drogi należy stosować przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu ustalonym na dzień usunięcia, nie zaś na dzień złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia, przy czym przyznanie skarżącym wynagrodzenia winno nastąpić w odrębnym postępowaniu, co z kolei oznacza, że organ administracji miał prawny obowiązek wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a co najmniej miał obowiązek rozważyć celowość i zasadność zastosowania choćby instytucji odmowy wszczęcia postępowania, zwrotu podania, umorzenia postępowania lub jego zawieszenia, natomiast zaniechanie wywiązania się z ww. obowiązków stanowi przejaw bezczynności organu;

b) art. 11 ust. 1, 7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że właściwy organ jest obowiązany do załatwiania spraw dotyczących przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, przy czym termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz o dwa miesiące, natomiast jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 45, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu kompleksowego wyjaśnienia z urzędu wszelkich istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu ustosunkowania się do kwestii podniesionych w skardze, jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu odnośnie do istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

b) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 36, art. 61 § 1, 3 i 4, art. 61a § 1, art. 66 § 3, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101, art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające w sprawie ww. przepisów k.p.a. wyrażające się brakiem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ zobligowany był do wydania takiego orzeczenia, zaś brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia należy oceniać jako bezczynność organu;

c) art. 1 i art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie ma charakteru kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia organów administracji, a nosi cechy końcowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w oczywistości zastępującego działania podmiotu podlegającego kontroli (organu).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., w których to punktach ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy, ustalić w oparciu o analizę przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy Prezydent Miasta Lublina pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, do podjęcia którego skarżący wzywali organ w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a.

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. jest w pełni uzasadniony.

Stanowisko Sądu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące merytorycznej analizy przepisów art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym było zbyteczne w sytuacji rozpoznawania skargi na bezczynność organu.

Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

W niniejszej sprawie wniosek, co do którego Prezydent Miasta Lublina miał podjąć działania przewidziane w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, a polegające na ustaleniu kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, został wyrażony przez skarżącego w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. Z chwilą wpływu tego wniosku do Prezydenta Miasta Lublina wszczęte zostało postępowanie w sprawie i powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku. Przy czym zasadą postępowania administracyjnego jest konkretyzacja prawa przez organ administracyjny dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie do stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie organu administracyjnego uniemożliwia konkretyzację praw i obowiązków strony. Gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formach przewidzianych przez prawo organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości prawnego załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd prawidłowo ustalił, że istnieją materialnoprawne przesłanki orzekania co do ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu oraz określony jest tryb postępowania w tym zakresie. A zatem skierowanie przez Zarząd Dróg i Mostów w Lublinie do skarżących pisma z dnia 22 listopada 2012 r. informującego o stanie sprawy i wskazującego, że przygotowywane są wnioski do sądu o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz Skarbu Państwa nie może być uznane za załatwienie sprawy realizujące obowiązek organu podjęcia przewidzianych przez obowiązujące prawo działań. Skarga na bezczynność pozostaje w tym przypadku właściwym trybem kwestionowania zasadności postępowania organu. W granicach sprawy wyznaczonych skargą na bezczynność Sąd pierwszej instancji zaś ma obowiązek rozważenia, czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, czy organ administracyjny powinien podjąć określone działania i ewentualnie, jakie powinny to być działania. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie stwierdził zaś wyłącznie, że Prezydent Miasta Lublina nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji - w granicach sprawy zakreślonych treścią żądania strony z dnia 18 czerwca 2012 r. Powyższe stwierdzenie Sądu pozostawia wątpliwości co do oceny Sądu na temat sposobu zakończenia sprawy ustalenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu. Stwierdzenie powyższe nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy Sąd uznał, że sprawa ta w ogóle nie jest załatwiana w drodze decyzji, czy stan sprawy powoduje, że decyzja w przedmiocie ustalenia kosztów byłaby przedwczesna. Sąd powinien zaś jednoznacznie ustalić, czy w okolicznościach tej sprawy organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w ogóle nie rozważył celowości i zasadności instytucji prawa takich jak: odmowa wszczęcia postępowania, zwrot podania, oddalenie wniosku bądź odmowa przyznania kosztów, umorzenie postępowania albo jego zawieszenie - co słusznie zauważyli skarżący kasacyjnie.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność, a w uzasadnieniu wyroku zajął się jedynie rozważaniem nad trybem postępowania mającym zastosowanie do wniosku strony oraz kwestią, kiedy koszty za usuniecie pojazdu z drogi i koszty przechowywania pojazdu będą się należały, co jest w sprawie kwestią wtórną rozstrzyganą w ramach merytorycznego załatwienia sprawy.

Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę nie w jej granicach, tj. granicach wyznaczonych skargą na bezczynność.

Mając powyższe uznać należało, że oddalając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność, Sąd pierwszej instancji naruszył prawo. Reasumując, ze względu na to, że w sprawie nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w formach przewidzianych przez prawo, którymi ustosunkowano by się do zgłoszonych żądań skarżących, to zasadne jest twierdzenie, że Prezydent Miasta Lublina pozostaje w stanie bezczynności.

Niezasadny pozostaje natomiast, powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skarżący uczynił bezczynność organu, a nie podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. nie były zatem w ogóle stosowane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 i art. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych wskazać należy, że co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa - może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, zaś naruszenie przepisu art. 1 § 2 tej ustawy może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli. Oznacza to, że zarzut ten pozostaje niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 11 ust. 1, 7 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mylnie określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nie jest skuteczny, bowiem nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni i w konsekwencji niezastosowania tych przepisów, skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym tych przepisów nie stosowano. Gdyby nawet potraktować te przepisy jako norma odniesienia, która została naruszona w postępowaniu przed organem administracyjnym, to należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł oceny co do terminów załatwienia niniejszej sprawy, ale wyłącznie co do zasadności zakończenia postępowania w formie decyzji. Nie mógł zatem naruszyć wskazanych przepisów w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny powstrzymał się od oceny zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego.

Z uwagi na ograniczony zakres skargi kasacyjnej, ubocznie należy zauważyć, że zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, dopuszczalne jest obejmowanie jedną skargą zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania w określonej tej samej sprawie administracyjnej. Należy podnieść, że w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. prawodawca przewidział bowiem jedynie alternatywną możliwość złożenia przez stronę skargi dotyczącej przewlekłości albo bezczynności organu administracji publicznej. Od dnia 11 kwietnia 2011 r., obok bezczynności organu, przewlekłość postępowania stanowi ustawową podstawę interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. W postępowaniu, w którym możliwe jest wystąpienie zarówno bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy (art. 35 § 3, 4 i 5 k.p.a.). Znamiona przewlekłości postępowania mogą być wyczerpane, jeśli jeszcze w ramach terminu podstawowego sprawa mogła być załatwiona w czasie krótszym niż termin maksymalny lub gdy organ w bezzasadny sposób przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.