Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 93/10 w sprawie ze skargi [...] Agencji Rozwoju S.A. w D. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2010 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Agencji Rozwoju S.A. w D. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SAB/Ol 93/10 zobowiązujący Zarząd Województwa [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A. w D. z dnia [...] października 2010 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. [...] Agencja Rozwoju S.A. w D., powołując się na treść art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpiła do Zarządu Województwa [...] w O. - Departament Zarządzania Programami Rozwoju Regionalnego, o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie w siedzibie organu lub przesłanie na adres spółki kserokopii wskazanych dokumentów: karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A. zarejestrowanego pod numerem [...] w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, opinii prawnych stanowiących podstawę negatywnej oceny tegoż wniosku oraz innych ekspertyz stanowiących podstawę negatywnej oceny wniosku.

W odpowiedzi Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] października 2010 r. zawiadomił [...] Agencję Rozwoju S.A., iż wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniono, że karty oceny merytorycznej stanowią dokumentację służącą wyłącznie do użytku służbowego Instytucji Zarządzającej oraz podmiotów uprawnionych do przeprowadzenia kontroli w zakresie i realizacji RPO WiM. (§ 9 art. 12 Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/10/.1.2.1). Wyjaśniono, że zgodnie z przepisami informacja mogłaby zostać udostępniona tylko wówczas, gdyby przybrała postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że wskazany przepis wymaga, iż aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jeżeli nie spełnia tego warunku, należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 745/08). Reasumując organ stwierdził, że karty oceny merytorycznej nie stanowią danych publicznych, bo nie można zakwalifikować ich do kategorii dokumentu urzędowego. Zdaniem organu ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienie informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych.

Dalej organ wskazał, że opinia prawna sporządzona jest po posiedzeniu Komisji Oceny Projektów (projektów dofinansowanych ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013) i stanowi dokument wewnętrzny na użytek organu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do wniosku o udostępnienie ekspertyz, organ stwierdził, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] w O. do powyższej dokumentacji nie przeprowadzał ekspertyz.

W dniu [...] listopada 2010 r. [...] Agencja Rozwoju S.A., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Zarządu Województwa [...] w O. w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do wydania stronie skarżącej, w terminie 14 dni, kserokopii karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A. zarejestrowanego pod numerem [...] w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1 oraz kserokopii opinii prawnej stanowiącej podstawę negatywnej oceny tegoż wniosku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Zarząd Województwa [...] jest Instytucją Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" i w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1 dokonywał oceny wniosków podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach tego programu, w tym także dokonał oceny wniosku skarżącej [...] Agencji Rozwoju SA, zarejestrowanego w ramach w/w konkursu pod numerem [...], który to wniosek został negatywnie oceniony. Podstawą dla dokonania przez Zarząd Województwa [...] negatywnej oceny wniosku była karta oceny merytorycznej oraz opinia prawna dotycząca tego wniosku. Zdaniem strony skarżącej powyższe dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą one oceny organu władzy publicznej w sprawie dotyczącej dysponowania środkami publicznymi w ramach procedury dofinansowania beneficjentów ze środków unijnych, która to procedura powinna być prowadzona zgodnie z zasadami jawności i przejrzystości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r. zobowiązał Zarząd Województwa [...] do rozpatrzenia wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A. w D. z dnia [...] października 2010 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt.

Oceniając zasadność skargi pod względem merytorycznym, Sąd stwierdził, iż ma ona uzasadnione podstawy prawne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Analizując przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712), normujących zasady realizacji programów operacyjnych, jak również przepisy omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że wnioskowane przez stronę skarżącą dokumenty, wbrew stanowisku organu, zawierają informację publiczną, przez co spółka może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dysponent informacji publicznej w myśl art. 14 ust. 1 cyt. ustawy - jest zobowiązany bowiem do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę.

Wojewódzki Sąd stwierdził, iż dokumenty, których udostępnienia domaga się strona skarżąca, tj. karta oceny merytorycznej wniosku oraz opinia prawna dotycząca tego wniosku zawierają informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, iż karta oceny merytorycznej stanowiła podstawę negatywnej oceny wniosku strony skarżącej, dokonywanej przez Zarząd Województwa [...], jako Instytucją Zarządzającą Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" i w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, realizowanego w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 25 tej ustawy za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności wybór, w oparciu o ustalone kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego ze środków unijnych (art. 26 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). W tym celu instytucja ogłasza konkurs, wskazując m.in. kryteria wyboru projektu. Instytucja zarządzająca, realizując nałożone na nią zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2). Poza tym w art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy ustawodawca dopuścił do uczestniczenia w procesie wyboru projektów ekspertów, mających zapewnić rzetelną i bezstronną ocenę projektów. Zgodnie z Regulaminem naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego "Warmia i Mazury" na lata 2007-2013 do konkursu 01/10/1.2.1, opublikowanego na wskazanej przez organ stronie internetowej, ocenę merytoryczną wniosku przeprowadzali eksperci, wypełniając w tym celu kartę oceny merytorycznej (§ 9 pkt 5 regulaminu). Wniosek mógł uzyskać pozytywną ocenę Komisji Oceny Projektów w przypadku uzyskania co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów przewidzianych w Karcie oceny merytorycznej (§ 9 pkt 7). Zatem de facto karta oceny merytorycznej jest dokumentem, którego treść ma zasadnicze znaczenie przy ustaleniu wyniku oceny wniosku zgłoszonego do konkursu. Zatem zupełnie zrozumiała jest dociekliwość strony, odnośnie zawartych w niej uwag, skoro dokument ten dotyczy bezpośrednio przysługujących stronie uprawnień. Nie jest to tylko dokument roboczy, jak to wskazuje organ. Dokument ten bowiem nie ma charakteru wewnętrznego. Wyraża on oficjalne stanowisko ekspertów powołanych do merytorycznej oceny wniosku konkursowego. Dlatego nie budzi wątpliwości Sądu, że karta oceny merytorycznej, wskazująca na sposób procedowania instytucji zarządzającej powinna być jawna wobec strony, jak również opinii publicznej. Uniemożliwienie stronie zapoznanie się z treścią tego dokumentu, jak to zostało uregulowane w powołanym regulaminie w § 9 pkt 12 i § 10 pkt 10, jest bezpodstawne, a tym samym naruszające prawo. Wskazana ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie reguluje odrębnie kwestii dostępu do akt postępowania konkursowego. Wyłącza też w art. 37 możliwość zastosowania do tego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym strona postępowania nie może skorzystać z uprawnień, który dawałby jej przepis art. 73 § 1 kpa. W konsekwencji strona może poszukiwać ochrony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która gwarantuje podmiotom dostęp do wszelkich faktów sfery publicznej, tj. informacji wytworzonych w ramach działalności organów władzy publicznej.

Zdaniem Sądu opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu - co do zasady - posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, jest wytworzony na potrzeby organu, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie działania organów oraz sposobie załatwienia sprawy (spraw), itp., stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy opinia została sporządzona przez podmiot zewnętrzny w ramach wykonywanej na rzecz organu obsługi prawnej, czy przez pracownika organu, skoro organ dokumentu tego używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa [...] Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2007-2013 i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.):

a) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karty oceny

merytorycznej dotyczącej wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A.

zarejestrowanego pod numerem [...] w

ramach nr 01/10/1.2.1, stanowią informację publiczną;

b) poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że opinia prawna

sporządzana przez Departament Prawny Urzędu Marszałkowskiego w

przedmiotowej sprawie stanowi informację publiczną.

- art. 6 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karty oceny merytorycznej przybierają postać dokumentu urzędowego w rozumieniu cyt. przepisu ustawy.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik

sprawy, to jest:

- art. 149 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, iż Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca RPO WiM w

przedmiotowej sprawie pozostaje w stanie bezczynności, podczas gdy skarga ta

powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie dokonanej przez WSA w Olsztynie nie sposób uznać, iż mamy do czynienia z bezczynnością Instytucji Zarządzającej RPO WiM w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej [...] Agencji Rozwoju S.A.

W przedstawionym stanie faktycznym Instytucji Zarządzającej nie można zarzucić bezczynności, skoro w dniu [...] października 2010 r. Zarząd Województwa zajął stanowisko wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zdaniem Instytucji Zarządzającej niezasadne było wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.

W ocenie Instytucji Zarządzającej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku w sposób oczywisty naruszył prawo materialne - art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię cyt. przypisu polegającą na przyjęciu, że karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku [...] Agencji Rozwoju S.A. jak również opinia prawna wydana przez Departament Prawny Urzędu Marszałkowskiego stanowią informację publiczną. Nie sposób także zgodzić z oceną WSA w Olsztynie, iż karty oceny merytorycznej stanowią dokument urzędowy, który może podlegać ujawnieniu w trybie ustawy o udzielaniu informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie nadmienił, że skarżący dobrowolnie przystąpił do procedury konkursowej, znał Regulamin i na jego warunki się godził. Instytucja Zarządzająca postąpiła zgodnie z Regulaminem, który wiązał zarówno organizatora konkursu - Instytucję Zarządzającą jak również [...] Agencję Rozwoju S.A.

W świetle powyższych uwag udostępnienie kart oceny merytorycznej dla strony skarżącej stanowiłoby oczywiste naruszenie Regulaminu konkursowego przez Instytucje Zarządzająca a tym samym naruszenie elementarnej zasady równości uczestników postępowania konkursowego. W myśl art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) Instytucja Zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w cyt. ustawie zobligowana jest uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Na uwagę zasługuję również to, iż Regulamin konkursu jako kluczowy dokument w każdym postępowaniu konkursowym jest zatwierdzany i akceptowany przez Komitet Monitorujący, a w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w ramach określonego programu operacyjnego mogą być dofinansowane projekty tylko i wyłącznie zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Odstąpienie od Regulaminu Konkursowego przez Instytucję Zarządzająca poprzez udostępnienie kart oceny merytorycznej ekspertów stanowiłoby oczywiste naruszenie wewnętrznych regulacji konkursowych jak również norm prawa powszechnie obowiązującego określonych w art. 26 ust. 2, art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jak również art. 60 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (DzU UE L z 2006 r" nr 210, poz. 25).

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, postępowanie konkursowe w sprawie podziału środków unijnych ma wyłącznie charakter cywilnoprawny. Cytowany przepis całkowicie wyłącza stosowanie k.p.a, do tego typu postępowań a w myśl art. 30g cyt. ustawy informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Poszukiwanie przez WSA w Olsztynie analogii w zakresie uprawnień procesowych strony w zakresie dostępu do informacji w klasycznym postępowaniu jurysdykcyjnym kończącym się władczym rozstrzygnięciem organu w rozumieniu art. 104 k.p.a., a uprawnieniami uczestnika konkursu który dobrowolnie przystąpił do postępowania konkursowego, które kończy się informacją organizatora konkursu o wynikach oceny w rozumieniu art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest w ocenie Instytucji Zarządzającej całkowicie błędne.

Kolejnym istotnym argumentem przemawiającym za tym, iż wykładnia dokonana przez WSA w Olsztynie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej - jest błędna, jest to, iż w ocenie Instytucji Zarządzającej eksperci dokonujący oceny nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu ustawy o pracowniach samorządowych a karty oceny projektów nie sposób uznać jako dokumenty urzędowe.

W świetle powyższych norm prawnych przyjęcie poglądu zawartego w skarżonym wyroku WSA w Olsztynie, iż kartą oceny projektu stanowi informację publiczna i jest dostępna dla każdego, prowadziłoby do tego iż Instytucją Zarządzająca udzielając takiej informacji w sposób oczywisty łamałaby przepis art. 31 ust. 11 cyt. ustawy. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było to, aby karty oceny projektów jak również dane osobowe ekspertów były jawne i powszechnie dostępne z pewnością w ustawie o zasadach sprowadzenia polityki rozwoju odpowiednie regulacje prawne by zamieścił. Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej karty oceny merytorycznej mogłaby zostać udostępnione tylko wówczas, gdyby przybrały postać dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca stworzył podmiotom zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej możliwość zachowania w tajemnicy tzw. dokumentów roboczych. Aby treść oświadczenia woli lub wiedzy mogła zostać uznana po utrwaleniu za dokument urzędowy, musi być podpisana przez funkcjonariusza publicznego oraz skierowana do innego podmiotu. Jeżeli nie spełnia powyższych warunków należy uznać, że takie oświadczenie woli lub wiedzy nie ma charakteru dokumentu urzędowego i nie podlega udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 745/08).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] Agencja Rozwoju S.A. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Zarząd Województwa [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Ol 93/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę, w zakresie, w którym powołuje się na okoliczność, że wnioskowane do udostępnienia materiały zostały wytworzone w postępowaniu, w którym wnioskodawca występował jako strona tego postępowania oraz dotyczyły oceny i załatwienia jego żądań w tym postępowaniu, regulowanym odrębnymi przepisami. Taki bowiem stan faktyczny tej sprawy rzutuje na zakres jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej.

Za zasadne w powyższym zakresie należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karty oceny merytorycznej dotyczącej [...] Agencji Rozwoju S.A. oraz opinia prawna sporządzona przez Departament Prawny Urzędu Marszałkowskiego w sprawie wniosku tej Agencji o dofinansowanie jej projektu stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu temu podmiotowi w trybie tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych".

Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357).

Jednakże z art. 1 ust. 2 omawianej ustawy wynika, że jej przepisy nie mają zastosowania w sprawach do których mają zastosowanie przepisy innych ustaw w zakresie określającym odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadły w sprawie na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, na wniosek podmiotu, który był stroną odrębnego postępowania, w którym zostały wytworzone wnioskowane materiały na potrzeby załatwienia wniosku tego podmiotu o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Zasady i tryb postępowania w sprawie załatwienia takiego wniosku określają przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) i Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia Mazury na lata 2007 – 2013 do konkursu 01/10/1.2.1.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był wyjaśnić zatem, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia.

W postanowieniu z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 394/10 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w skardze na bezczynność sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie zakwalifikował, że żądane przez stronę informacje we wniosku z dnia [...] września 2010 r. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu tej stronie na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak rozpoznał w istocie skargę na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do czego w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był uprawniony, skoro skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i zarzucała naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawą w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zatem w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym niezałatwienie wniosku o udzielenie (udostępnienie) informacji publicznej, nie zaś akt lub czynność organu o odmowie udostępnienia do wglądu stronie postępowania o dofinansowanie projektu, materiałów zebranych i wytworzonych w tym postępowaniu dla załatwienia wniosku tej strony o dofinansowanie projektu.

Złożony przez [...] Agencję Rozwoju S.A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez wydanie w siedzibie organu lub przesłanie na adres spółki kserokopii dokumentów: karty oceny merytorycznej dotyczącej wniosku tejże spółki zarejestrowanego pod numerem [...] w ramach konkursu nr 01/10/1.2.1, opinii prawnych stanowiących podstawę negatywnej oceny tegoż wniosku oraz innych ekspertyz stanowiących podstawę negatywnej oceny wniosku, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego służy zakwestionowaniu negatywnej oceny projektu wyrażonej w Informacji z dnia [...] października 2010 r. wydanej na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Żądane dokumenty dotyczą zatem wyłącznie sprawy własnej [...] Agencji Rozwoju S.A., która podlegała rozpoznaniu i załatwieniu na zasadzie i trybie przepisów opartych na powołanej ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dokumenty te podlegały więc udostępnianiu i ocenianiu na zasadach i trybie tych odrębnych przepisów.

Postępowanie w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania prowadzonego na postawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jest postępowaniem specyficznym i odrębnym. Ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreślenia ogólnych ram takiej procedury. [...] Agencja Rozwoju S.A. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013. Ubiegający się o pomoc finansową dla przedstawionego projektu podmiot, świadom był wymagań wynikających z systemu realizacji programu i godził się na określone tym systemem warunki. Regulamin naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu nr 01/10/1.2.1 określał: zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa w konkursie, sporządzanie wniosku, sposobu i formę składania wniosku, termin dostarczenia wniosku, sposób dokonywania oceny wniosku, zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku, sposób podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą, w formie protestów od negatywnego dla wnioskodawcy załatwienia sprawy oraz skargową do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej zasadnie wywiódł, iż w przedstawionym stanie faktycznym Instytucji Zarządzającej nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro w dniu [...] października 2010 r. Zarząd Województwa zajął stanowisko wskazując zasadnie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu wnioskodawcy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, iż cyt. ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Jeżeli informacja, w stosunku do której dany podmiot wystąpił z żądaniem jej udostępnienia dotyczy sprawy indywidualnej tego podmiotu prowadzonej przez organ w określonej odrębnej procedurze, to we właściwej dla tej sprawy procedurze podlegają one kontroli, ocenie i weryfikacji. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przedmiotowej sprawie przepisami, które mają w tym zakresie zastosowanie do wnioskodawcy w tej sprawie są przepisy oparte na ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był władny oceniać, czy przepisy § 9 pkt 12 i § 10 pkt 10 powołanego Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia Mazury na lata 2007 – 2013 do konkursu 01/10/1.2.1, naruszają prawo i odmówić ich zastosowania w tej sprawie. Skoro bowiem w tym odrębnym postępowaniu, akty, czynności Instytucji Zarządzającej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to w tym trybie sąd administracyjny jest władny oceniać, czy odmowa udostępnienia stronie dostępu do określonych materiałów sprawy była zgodna z przepisami oraz czy i jaki wpływ miało to na wynik sprawy. A zatem skoro w okolicznościach tej sprawy żądane przez stronę skarżącą informacje nie podlegały udostępnieniu jej w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w trybie opartym na przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż Zarząd Województwa [...] pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji na skutek błędnej w powyższym zakresie wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuścił się także naruszenia art. 149 p.p.s.a., który to przepis nie miał w tej sprawie zastosowania.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a.

Uznając zatem trafność zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Zarządu Województwa [...] i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaś w oparciu o art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę [...] Agencji Rozwoju S.A. w D. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2010 r.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 200, art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).