Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4637/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6258 Kontrola działalności pocztowej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 74 § 1 i 2, art. 134, art. 141 § 1, art. 124 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: § 12 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1466
law: Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 25 listopada 2013 r. w sprawie konkursu na operatora pocztowego wyznaczonego do  świadczenia usług powszechnych
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 15 poz 14 art. 4 ust. 2, art. 22 ust. 3
law: Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego  usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] SA w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3041/15 w sprawie ze skargi [A.] SA w A. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy dostępu do akt postępowania konkursowego na operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych 1. oddala skargę kasacyjną; 1. zasądza od [A.] Spółki Akcyjnej w A. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 30 marca 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3041/15 oddalił w całości skargę [A.] S.A. z siedzibą w A. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia [...] września 2015 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. [A.] S.A. z siedzibą w A. (dalej: Spółka, skarżąca) złożyła do Prezesa UKE wniosek o udzielenie dostępu do akt ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2014 r. postępowania konkursowego na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016 -2025.

Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował Spółkę o odmowie dostępu do akt powyższego postępowania konkursowego wskazując, że ogłoszenie przez Prezesa UKE konkursu, jak również rozpoczęcie prac przez Komisję konkursową, nie jest tożsame z wszczęciem postępowania administracyjnego. Prezes UKE powołał się na treść rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 25 listopada 2013r. w sprawach konkursu na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1466 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawach konkursu).

W dniu [...] czerwca 2015 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż nieuprawniony jest pogląd, że postępowanie konkursowe na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych nie jest postępowaniem administracyjnym i nie znajdują do niego zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., w skrócie: k.p.a.). Skarżąca, powołując się na treść art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, ze zmianami) wywiodła, że procedura dotycząca wyboru operatora wyznaczonego jest elementem postępowania administracyjnego stanowiącego pewną całość, zmierzającą do oceny wszystkich zgłoszonych w postępowaniu ofert, a następnie do ustanowienia jednego z uczestników postępowania konkursowego operatorem wyznaczonym. Strona podniosła, iż w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, iż sprawa indywidualna - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - zostaje wszczęta z chwilą złożenia oferty przez zainteresowanego operatora pocztowego w związku z ogłoszeniem o konkursie na operatora wyznaczonego. W ocenie strony, Prezes UKE błędnie przyjął, iż na etapie konkursu nie toczy się postępowanie administracyjne, co czyni niezasadnym wyrażany przez organ pogląd o braku możliwości udostępnienia akt postępowania konkursowego. Strona podniosła we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., że z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawach konkursu a contrario wynika, iż wgląd do pozostałej dokumentacji postępowania konkursowego (innej, niż dokumentacja z prac Komisji), w tym m.in. do treści złożonych ofert, przysługuje stronom postępowania na każdym etapie postępowania, a ponadto jej zdaniem, z uwagi na zakończenie prac komisji konkursowej, ograniczenie zawarte w

§ 12 ust. 6 rozporządzenia przestało mieć zastosowanie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Prezes UKE stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki, a dokładnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez Prezesa UKE pismem z dnia [...] maja 2015 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 134 w związku z art. 123 k.p.a. W ocenie organu w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania ze względów przedmiotowych. Organ stanął na stanowisku, iż pismo z [...] maja 2015 r. nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a., nie spełnia bowiem wymogów formalnych określonych przepisami k.p.a. w odniesieniu do postanowień, a ponadto nie zawiera rozstrzygnięcia organu, które wyrażałoby rezultat stosowania normy prawa procesowego w konkretnej kwestii. Prezes UKE podkreślił, że pismo to stanowi jedynie czynność materialno-techniczną organu, mającą walor informacyjny, zatem nie może zostać zakwalifikowane jako postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a. Ponadto organ uznał, że ww. pismo nie może być także zakwalifikowane jako wadliwe formalnie postanowienie w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a.

Prezes UKE nie podzielił poglądu strony, iż procedura konkursowa jest elementem postępowania administracyjnego stanowiącego pewną całość, zmierzającą do oceny wszystkich zgłoszonych w postępowaniu konkursowym ofert, a następnie do ustanowienia jednego z uczestników konkursu operatorem wyznaczonym. Organ wskazał, że Prawo pocztowe wprawdzie nie zawiera wprost normy wyłączającej stosowanie przepisów k.p.a. do konkursu, niemniej jednak za twierdzeniem, iż postępowanie konkursowe nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a., stanowiącym "pewną całość" z postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 71 Prawa pocztowego, przemawia szereg okoliczności. Przede wszystkim fakt, iż tryb postępowania konkursowego określony został w odrębnym rozporządzeniu, jego nazwa (postępowanie konkursowe), określenie wniosku (oferta), sposób określenia warunków podejmowania rozstrzygnięcia o wyniku konkursu (dokumentacja konkursowa). Prezes UKE stwierdził, że doktryna prawa potwierdza słuszność jego poglądu, iż procedura konkursowa nie jest elementem postępowania administracyjnego, do którego stosuje się przepisy k.p.a.

Organ nie podzielił twierdzenia Spółki, że postępowanie administracyjne zostaje wszczęte z chwilą złożenia pierwszej oferty przez zainteresowanego operatora pocztowego. Złożenie oferty przez operatora pocztowego stanowi wyraz jego woli wzięcia udziału w konkursie, zmierzającym w konsekwencji do wyboru operatora wyznaczonego w drodze decyzji Prezesa UKE.

Zdaniem organu odmowa dostępu do akt postępowania konkursowego na operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025 nie mogła więc nastąpić w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a pismo z dnia [...] maja 2015 r. nie było postanowieniem, o którym mowa w tym przepisie, lecz jedynie czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji, zdaniem organu, odwołanie było niedopuszczalne, gdyż jego przedmiotem była czynność organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie, wyrażając pogląd, iż przedmiotowa sprawa "stanowi sprawę unijną" i istnieje konieczność stosowania wykładni prounijnej, wniosła o skierowanie w trybie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego "czy brak dostępu do akt postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia operatora pocztowego wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej bez jednoczesnego zapewnienia możliwości wniesienia w tym zakresie środka odwoławczego jest zgodny z zasadą przejrzystości procesu powierzania obowiązku świadczenia usługi powszechnej, o której mowa w art. 4 ust. 2 Dyrektywy Pocztowej, zwłaszcza w sytuacji, w której wybór operatora wyznaczonego dokonywany jest w decyzji, od której pozostali uczestnicy konkursu nie mają możliwości wniesienia środków odwoławczych, co jest niezgodne z art. 22 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej."

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu I instancji niesłuszny jest wyrażany przez skarżącą pogląd, kluczowy do dokonania kontroli zasadności zarzutów zawartych w skardze, że konkurs na operatora wyznaczonego, o którym mowa w art. 72 Prawa pocztowego, "(...) jest postępowaniem administracyjnym, które zostaje wszczęte z chwilą złożenia oferty przez zainteresowanego operatora pocztowego w związku z ogłoszeniem o konkursie na operatora wyznaczonego, co miałoby pociągać za sobą ten skutek, że pismo Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r. w istocie miałoby charakter postanowienia, od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Z tego powodu pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie.

WSA stwierdził, że pismo Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r. nie posiada przymiotu postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a. Świadczy o tym zarówno jego forma, jak i treść, gdyż pismo to nie zawiera w swojej treści podstawowych elementów, które pozwalałyby na zakwalifikowanie go jako postanowienia. W szczególności zaś z żadnego elementu przedmiotowego pisma nie da się wywieść władczego rozstrzygnięcia. Sąd zgodził się z organem, że pismo to stanowi jedynie czynność materialno-techniczną Prezesa UKE, mającą walor informacyjny. Nie jest zasadne wnioskowanie Spółki, że skoro Prezes UKE pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, iż skarżącej nie przysługuje prawo zapoznania się z aktami konkursu, to tym samym przedmiotowe pismo jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Z tej samej przyczyny pismo Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r. nie może być potraktowane jako formalnie wadliwe postanowienie w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a.

Za nietrafną uznał Sąd argumentację skarżącej zmierzającą do wykazania, że konkurs na operatora wyznaczonego, o którym mowa w art. 72 Prawa pocztowego, nie stanowi odrębnego postępowania, ale jest częścią postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego. W tym zakresie zasadne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że konkurs na operatora wyznaczonego jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego. W ocenie WSA chybiona jest argumentacja Spółki, która w brzmieniu art. 75 ust. 2 Prawa pocztowego doszukuje się potwierdzenia słuszności poglądu, iż konkurs na operatora wyznaczonego jest elementem postępowania administracyjnego, którego wszczęcie następuje z chwilą złożenia oferty przez zainteresowanego operatora pocztowego.

Sąd uznał za niezasadny także zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3 Dyrektywy pocztowej. WSA wskazał, że Dyrektywa nie narzuca krajowemu ustawodawcy wymogu, aby cały proces zmierzający do powierzenia konkretnemu operatorowi pocztowemu świadczenia usługi powszechnej odbywał się w ramach postępowania administracyjnego, kończącego się decyzja administracyjną. Okoliczność więc, że zgodnie z Prawem pocztowym najpierw przeprowadzany jest przez komisję konkurs na operatora wyznaczonego, a następnie prowadzone jest przez Prezesa UKE postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji wyznaczającej operatora pocztowego świadczącego usługę powszechną, w żaden sposób nie świadczy o niezgodności w tym zakresie Prawa pocztowego z Dyrektywą. Nie świadczy również o tego rodzaju niezgodności okoliczność, iż Spółce nie przysługuje odwołanie od decyzji Prezesa UKE wyznaczającej operatora pocztowego, któremu zostało powierzone świadczenie usługi powszechnej.

WSA wyjaśnił, że w konkursie poprzedzającym wydanie tej decyzji skarżąca brała udział, ale nie została w jego wyniku wyłoniona (oferta skarżącej nie została zakwalifikowana do drugiego etapu konkursu, co oznacza, że nie spełniała ona wymogów formalnych). Operatorem pocztowym wyłonionym w wyniku konkursu była [B.] S.A. z siedzibą w A. Decyzja była więc adresowana do tej spółki, a nie do skarżącej.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej i nie zwrócił się z pytaniem prawnym do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż uznał, że decyzja TSUE w kwestii podniesionej w tym wniosku nie jest niezbędna do wydania niniejszego wyroku.

W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego w zw. z art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (dalej: Dyrektywa Pocztowa) przez nieuwzględnienie skargi Spółki w wyniku uznania, że postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji Spółce nie przysługuje dostęp do akt tego postępowania, podczas gdy postępowanie konkursowe, jako funkcjonalnie związane z wyborem operatora wyznaczonego, dokonywanego w formie decyzji, stanowi element postępowania administracyjnego, a w konsekwencji Prezes UKE powinien rozpatrzyć wniosek Spółki w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wydać postanowienie o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 124 § 1 i 2 oraz art 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi Spółki w wyniku uznania, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r. nie stanowi postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, co pozbawiło Spółkę możliwości wniesienia środka odwoławczego, podczas gdy pismo to stanowi postanowienie odmawiające wglądu do akt postępowania, wskutek czego Spółce przysługiwał środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3) naruszenie art. 267 ust. 1 w zw. z art. 267 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2 ze zmianami, w skrócie: TFUE) poprzez zaniechanie skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pomimo tego, że pytania dotyczyły wykładni art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej, a do dokonania wykładni przepisów unijnych powołany jest wyłącznie TSUE, zaś wykładnia TSUE jest wiążąca dla sądów krajowych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że jego zdaniem pogląd, że postępowanie konkursowe nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, nie jest zasadny. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, że postępowanie konkursowe nie jest ani postępowaniem "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2" (art. 1 pkt 3 k.p.a.) ani postępowaniem "w sprawach wydawania zaświadczeń" (art. 1 pkt 4 k.p.a.), to w ocenie Spółki postępowanie konkursowe spełnia kryteria z art. 1 pkt 1 k.p.a. Toczy się ono bowiem przed organem administracji publicznej (Prezes UKE) w sprawie indywidualnej (dotyczącej przyznania uprawnienia do świadczenia usługi powszechnej) należącej do właściwości tego organu, a wcześniej ogłoszenia o konkursie oraz ogłoszenia wyników konkursu dokonuje Prezes UKE. Skarżąca zgadza się z Prezesem UKE, który wskazuje, iż dzień ogłoszenia konkursu nie jest jednocześnie dniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Jednakże nie przesądza to o tym, że postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego w ogóle. Skarżąca podkreśliła, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma fakt, iż sprawa indywidualna - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - zostaje wszczęta z chwilą złożenia oferty przez zainteresowanego operatora pocztowego w związku z ogłoszeniem o konkursie na operatora wyznaczonego. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, że postępowanie konkursowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji, której mowa w art. 71 ust. 1 prawa pocztowego. W skardze kasacyjnej powtórzono też wniosek o skierowanie pytania do TSUE.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w granicach tych zarzutów NSA rozpoznał niniejszą skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Spór w tej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia charakteru prawnego pisma organu z dnia [...] maja 2015 r., zawierającego informację o odmowie dostępu do akt postępowania konkursowego. Przesądzenie kwestii charakteru prawnego tego pisma w bezpośredni sposób rzutuje na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, w którym przyjęto, że skoro pismo to nie było postanowieniem wydanym w trybie art. 74 § 2 k.p.a., nie przysługiwał od niego środek odwoławczy.

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, postępowanie konkursowe nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym w rozumieniu k.p.a. Jest ono prowadzone przez komisję konkursową, niebędącą organem administracyjnym i niewyposażoną przez ustawę w kompetencję administracyjną do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy administracyjnej. Postępowanie komisji konkursowej kończy się przekazaniem przez nią Prezesowi UKE protokołu z przebiegu konkursu wraz z ofertami, dokumentacją konkursową oraz pozostałymi dokumentami zgromadzonymi w toku konkursu, a następnie ogłoszenia przez Prezesa UKE wyników konkursu. To ogłoszenie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny sprawy administracyjnej. Wieńczy ono etap poprzedzający właściwe postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie k.p.a., zmierzające do rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE, w drodze decyzji, sprawy administracyjnej wyboru operatora wyznaczonego spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu (art. 71 i nast. Prawa pocztowego).

Prawo pocztowe wprawdzie nie zawiera wprost normy wyłączającej stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania konkursowego, jednak charakter prawny tego postępowania oraz fakt, iż tryb postępowania konkursowego uregulowany został odrębnie, tj. w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 72 ust. 3 Prawa pocztowego dowodzą, że mamy do czynienia z odrębną procedurą. W jej ramach uregulowano między innymi dostęp do akt postępowania konkursowego. W § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie konkursu przewidziano mianowicie, że "Do czasu zakończenia konkursu dostęp do dokumentacji z prac Komisji posiadają wyłącznie Prezes UKE, członkowie Komisji oraz upoważnieni przez Prezesa UKE pracownicy UKE".

Tego typu etap wstępny, poprzedzający właściwe postępowanie jurysdykcyjne, nie jest rozwiązaniem wyjątkowym, nieznanym w innych tego typu postępowaniach, w których organ zmuszony jest dokonać wyboru wśród konkurujących podmiotów. Podobne rozwiązania przyjęto m.in. w procedurze wyboru przedsiębiorcy wyznaczonego do realizacji obowiązku świadczenia usługi na obszarze wskazanym przez Prezesa UKE (art. 82 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne, Dz. U. 2018r., poz. 1954) oraz rezerwacji częstotliwości (art. 116 cyt. ustawy Prawo telekomunikacyjne). Należy podzielić stanowisko doktryny sformułowane na tle Prawa telekomunikacyjnego, że wprawdzie charakter postępowania konkursowego, a w szczególności stosunek tego postępowania do ogólnego postępowania administracyjnego w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji nie został jednoznacznie określony i ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie uregulowania takiego jak zawarte w art. 116 ust. 7 ustawy Prawo telekomunikacyjne ("Przetarg, aukcja oraz konkurs są postępowaniami odrębnymi od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości. Do przetargu, aukcji i konkursu nie stosuje się przepisów k.p.a."), to skoro "Tryb postępowania konkursowego ma być określony w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego (...) Przemawia to za niestosowaniem do postępowania konkursowego przepisów KPA" (S. Piątek, Komentarz do Prawa telekomunikacyjnego, C. H. Beck, wyd. 3, Warszawa 2013, s. 572, teza 5), a zatem "do konkursu mającego na celu wyłonienie przedsiębiorcy wyznaczonego można w drodze analogii odnieść zasadę, iż do konkursu nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (K. Kawałek w: M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, teza 2 komentarza do art. 82, Lex 2010). Analogiczny pogląd należałoby przyjąć także wobec postępowania konkursowego przewidzianego w Prawie pocztowym.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o dostęp do akt postępowania został złożony przez skarżącą w dniu [...] maja 2015r., a więc w dniu, w którym toczyło się postępowanie konkursowe przed komisją konkursową, zasadnie w tej sprawie organ uznał, że nie miał podstaw do wydania postanowienia w oparciu o art. 74 § 2 k.p.a. W konsekwencji sporne pismo Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015r. nie jest zatem – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie – postanowieniem w rozumieniu art. 74 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a., a więc prawidłowo w tej sprawie uznano, że nie przysługiwał od niego środek odwoławczy. Prawidłowo zatem Prezes UKE wydał postanowienie o niedopuszczalności takiego środka odwoławczego (art. 134 k.p.a.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawartym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa pocztowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodna z prawem była dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena charakteru prawnego postępowania konkursowego i w konsekwencji charakteru prawnego pisma organu z dnia [...] maja 2015r. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 124 § 1 i 2 oraz art 141 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. (punkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność środka odwoławczego od pisma organu z dnia [...] maja 2015r., gdyż to pismo nie było postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., a zatem nie przysługiwał od niego środek odwoławczy.

Zdaniem NSA prawidłowa była ocena charakteru prawnego pisma Prezesa UKE z dnia [...] maja 2015 r. dokonana przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji Zasadnie bowiem w tej sprawie uznano, że pismo to jest czynnością o charakterze materialno-technicznym. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o dostęp do akt postępowania konkursowego, w piśmie tym udzielono skarżącej informacji o odmowie tego dostępu, wskazując na treść obowiązującej regulacji prawnej, wynikający z niej charakter postępowania konkursowego oraz ograniczenia w dostępie do akt. Pismo to nie było (i nie mogło być) postanowieniem wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., skoro postępowanie konkursowe poprzedzające postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji przez Prezesa UKE nie ma charakteru postępowania jurysdykcyjnego i nie znajdują do niego zastosowania przepisy k.p.a., w tym również wynikające z art. 74 § 1 i 2 k.p.a. zasady dostępu do akt tego postępowania.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie podniesiony w obu analizowanych punktach skargi kasacyjnej (punkty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) naruszenia art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3 Dyrektywy pocztowej. W tym zakresie trafnie wskazał Sąd I instancji, że Dyrektywa nie nakłada na prawodawcę krajowego wymogu, aby całe postępowanie zmierzające do powierzenia konkretnemu operatorowi pocztowemu świadczenia usługi powszechnej odbywał się w ramach postępowania administracyjnego, kończącego się decyzją administracyjną. A zatem fakt, że zgodnie z Prawem pocztowym najpierw przeprowadzany jest przez komisję konkurs na operatora wyznaczonego, a dopiero następnie prowadzone jest przez Prezesa UKE postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji wyznaczającej operatora pocztowego świadczącego usługę powszechną, nie oznacza niezgodności w tym zakresie Prawa pocztowego z Dyrektywą.

Nie jest także zasadny zarzut skarżącej kasacyjnie sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 267 ust. 1 w zw. z art. 267 ust. 2 TFUE poprzez zaniechanie skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE pomimo tego, że pytania dotyczyły wykładni art. 4 ust. 2 oraz art. 22 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej, a do dokonania wykładni przepisów unijnych powołany jest wyłącznie TSUE. Z treści skargi kasacyjnej, wynikającej z zestawienia treści tego zarzutu z jego uzasadnieniem, dokonanego przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1) wynika, że intencją skarżącej jest zakwestionowanie regulacji ograniczającej dostęp do akt postępowania konkursowego w kontekście wynikającej z art. 4 ust. 2 Dyrektywy pocztowej zasady przejrzystości w odniesieniu do "sytuacji, w której wybór operatora wyznaczonego dokonywany jest w decyzji, od której pozostali uczestnicy konkursu nie mają możliwości wniesienia środków odwoławczych, co jest niezgodne z art. 22 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej".

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Dotyczy ona bowiem jedynie oceny zgodności z prawem zaskarżonego w niej postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego od pisma z dnia [...] maja 2015 r., od którego taki środek nie przysługiwał. Ogranicza się ona zatem tylko do tego zagadnienia procesowego i tylko do etapu postępowania konkursowego. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy natomiast kolejnego etapu tj. postępowania administracyjnego toczącego się przez Prezesem UKE, w tym oceny kręgu podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w nim (także analizy ich prawa dostępu do akt na tym etapie postępowania) oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania od wydawanych przez Prezesa UKE decyzji, do czego nawiązuje argumentacja skargi kasacyjnej. Rozważania i wnioski skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zatem przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu, gdyż wykraczały poza granice tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w tej sprawie nie doszło do niezgodnego z prawem oddalenia skargi przez Sąd I instancji, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz ustawy Prawo pocztowe i Dyrektywy pocztowej. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej Spółki na rzecz organu 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który występował w postępowaniu przed WSA, sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie oraz stawił się na rozprawie przed NSA.