Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1258/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.17
journal: Dz.U. 1976 nr 19 poz 121
law: Ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
article: art.6 i art.57 pkt 3ppkt3
journal: Dz.U. 1983 nr 11 poz 55
law: Obwieszczenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 lutego 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 106/11 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 4 listopada 2010 r. nr BP-M-431-197-1/10 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 15 września 2010r. nr OW - M(ZS)- 431-154-19/08, 2. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz H.W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 106/11 oddalił skargę H. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 4 listopada 2010 r. nr BP-M-431-197-1/10 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia 4 listopada 2010 r. nr BP-M-431-197-1/10 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie nr OW-M(ZS)-431-154-19/08 z dnia 15 września 2010 r. odmawiającą przyznania H. W. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. M. w W. Organ wskazał, że przedmiotowy lokal mieszkalny został przyznany H.W. na podstawie umowy najmu nr 539/87 z dnia 28 grudnia 1987 r., zawartej na czas trwania stosunku pracy (§ 2 umowy). W § 16 tej umowy zawarty został zapis, że: "umowa najmu lokalu nr 23 przy ul. (...) ważna jest do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego lub rozwiązania stosunku pracy z instytucją (jednostką) wojskową". Z dostarczonego przez zainteresowaną świadectwa pracy wynika, że strona zatrudniona była w Wojskowym Instytucie Medycznym w Warszawie od 2 września 1968 r. do 28 grudnia 2005 r. Stosunek pracy ustał w związku z przejściem H. W. na emeryturę. Pismem z dnia 31 sierpnia 2007 r. H. W. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr (...) położonego w Warszawie przy ul. (...). Pismem z 25 września 2009 r. H. W. doprecyzowała wniosek wskazując, że wnosi o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podniosła przy tym, że jest wieloletnim pracownikiem Wojskowego Instytutu Medycznego w Warszawie (36 lat pracy), a stosunek pracy został rozwiązany w 2005 r. w wyniku przejścia zainteresowanej na emeryturę. Ponadto od 1987 r. jest zameldowana w lokalu mieszkalnym nr (...) położonym w Warszawie przy ul. (...) i nadal w nim zamieszkuje wraz z córką M. K. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jej dochody nie pozwalają na zapewnienie potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Nadto strona wskazała, że cierpi na szereg schorzeń, a stan jej zdrowia pogarsza się.

Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie decyzją z dnia 15 września 2010 r. nr OW-M(ZS)-431-154-19/08 na podstawie art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił przyznania H. W.. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. (...) w Warszawie. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP istnieje możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej, na czas oznaczony, jedynie w wyjątkowej sytuacji, po uprzednim uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej. Wydanie przedmiotowej decyzji jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji zarówno po stronie wnioskodawcy jak i po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ uznał, że podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty, jak brak własnego lokalu oraz trudna sytuacja finansowa, nie świadczą o wyjątkowości sytuacji.

H. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.) i w konsekwencji nieuwzględnienie wszelkich okoliczności uzasadniających, zarówno zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w szczególności trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej, a nadto przysługującego ww. uprawnienia do lokalu zamiennego oraz roszczenia do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony, wypływającego z art. 33 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.).

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia 4 listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która w art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania strona została kilkakrotnie wzywana do przedstawienia dowodów i do doprecyzowania swojego stanowiska (pisma z dnia: 7 października 2009 r., 20 grudnia 2009 r., 15 marca 2010 r., 21 kwietnia 2010 r. oraz 24 maja 2010 r.). Zatem nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika strony, że organ rozpatrując sprawę nie uwzględnił wszelkich okoliczności bardzo ciężkiego stanu zdrowia zainteresowanej, która jako emerytka nie jest w stanie ponieść nawet kosztów leczenia. Pomimo bowiem kilkakrotnych wezwań organu, zainteresowana nie wskazała innych okoliczności faktycznych, które charakteryzowałyby jej indywidualną sytuację życiową. W ocenie organu, brak własnego mieszkania i bardzo trudna sytuacja finansowa, nie stanowią okoliczności rzadko występujących, czy niespotykanych. Także brak środków wystarczających na zakupienie własnego mieszkania nie jest sytuacją wyjątkową. Pozyskanie mieszkania może nastąpić także poprzez praktykowany powszechnie najem od osób trzecich. Natomiast dla osób, których sytuacja majątkowa nie pozwala na uzyskanie mieszkania ani w drodze zakupu, ani najmu, ustawodawca przewidział inne formy pomocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego miały zastosowanie do lokali mieszkalnych w zasobie Agencji, wynajętych na czas trwania stosunku pracy, do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do 1 lipca 2004 r. Ponadto art. 1a ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wyraźnie wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Na decyzję ostateczną H. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 57 pkt 3 ppkt 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1983 r. Nr 11, poz. 55 ze zm.), obowiązującym w dacie ukształtowania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, czym naruszono prawo nabyte do otrzymania lokalu zamiennego, z którego to, płynie i powstało uprawnienie do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, wobec braku realizacji przez dysponenta obowiązku dostarczenia wcześniej lokalu zamiennego. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, 77, 107 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i niewskazanie, dlaczego organ drugiej instancji nie uwzględnił regulacji prawnych, które winien uwzględnić organ pierwszej instancji. Podkreśliła, że skoro organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w płaszczyźnie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu przed dniem 1 lipca 2010 r., to naruszył procedurę i ustawowy obowiązek wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej, w wyniku czego, wbrew treści przepisu, samodzielnie i arbitralnie, wydał decyzję, czego rozpoznający odwołanie organ drugiej instancji, nie uwzględnił, czym także naruszył powołany art. 29 ustawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ bezzasadnie powołał się na art. 1a ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, obowiązującej po nowelizacji od 1 lipca 2004 r., w sytuacji bezwzględnego wymogu ochrony jej praw nabytych, tj. uprawnienia nabytego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, obowiązującej w dacie przydziału lokalu służbowego co oznaczało, że miały do niego zastosowanie takie przepisy, jak do lokali zakładowych, a te z kolei przyznawały uprawnienie do lokalu zamiennego w przypadku przejścia na emeryturę. Także wbrew dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ drugiej instancji nie uwzględnił, braku podjęcia czynności przez organ pierwszej instancji, w kwestii wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej w niniejszej sprawie. Konieczność zajęcia stanowiska przez Ministra w sprawie wynika, w ocenie skarżącej, z treści powołanego przepisu, który nie daje w tej kwestii podstaw do wyłącznej i samodzielnej decyzji organowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonych decyzji przewidywał, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Warunkiem, dla którego organ wojskowej administracji mieszkaniowej może przyznać osobie nie będącej żołnierzem zawodowym prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest wystąpienie specjalnych, wyjątkowych okoliczności wskazujących, iż taka osoba powinna zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym będącym w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy, a w związku z tym sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych.

Sąd stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie jest i nigdy nie była żołnierzem zawodowym. Jej prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr (...) położonym przy ul. (...)w Warszawie wynikało z umowy najmu zawartej z nią w roku 1987. Umowa ta była zawarta na czas określony, tj. na czas trwania stosunku pracy w Wojskowym Instytucie Medycznym w Warszawie lub otrzymania mieszkania spółdzielczego. Skarżąca w dniu 28 grudnia 2005 r. przestała pracować w Wojskowym Instytucie Medycznym i z tą chwilą umowa przestała obowiązywać. Występując z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. skarżąca powołała się na fakt długotrwałego zamieszkiwania w ww. lokalu, brak środków finansowych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych (skarżąca bowiem utrzymuje się z emerytury i mieszka razem z niepracującą córką) oraz stan zdrowia pogarszający się ze względu na wiek.

Zdaniem Sądu, organy dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, kierując się treścią art. 7 K.p.a. dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę miały na uwadze zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. W decyzjach tych wyraźnie zaznaczono, że rozstrzygając w tej sprawie, wzięto pod uwagę trudną sytuację, w jakiej znalazła się zainteresowana, ale także niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Sąd stwierdził, że skarżąca nie znajduje się w wyjątkowej sytuacji. Sam bowiem niski dochód i typowe dla wieku choroby nie stanowią okoliczności wyjątkowej, szczególnej. Również fakt długotrwałego zamieszkiwania w loku przyznanym tylko na czas wykonywania pracy nie jest okolicznością szczególną (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1583/10 publikowany na stronie internetowej http://cbois.nsa.gov.pl). Umowa zawarta była na czas określony i skarżąca miała świadomość, że gdy przestanie pracować w Wojskowym Instytucie Medycznym, to wygaśnie umowa najmu. Lokale należące do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w pierwszej kolejności winny być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, a takie potrzeby niewątpliwie występują, co wykazano w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jako niezrozumiałe Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w związku z art. 6 ustawy – Prawo lokalowe, bowiem na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. i organy administracji były zobligowane do jej stosowania, a przepisy przejściowe nie przewidywały innych rozwiązań prawnych. Z kolei regulacja dotycząca mieszkań będących w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest samoistna, oddzielna od prawa lokalowego, które nie ma w tego typu sprawach zastosowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 17 ust 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976r. w związku z art. 57 pkt 3 ppkt 3 i art. 6 ustawy – Prawo lokalowe przez ich nieuwzględnienie, podczas gdy ww. regulacje obowiązywały w czasie ukształtowania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, tj. w 1987 r. i uprawnienia skarżącej, nabyte na ich podstawie polegają zasadzie ochrony praw nabytych;

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 28 poz. 143) przez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy ww. przepis przejściowy odnosi się wyłącznie do treści ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r., a nie do regulacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1976 r. na podstawie której uprawnienia skarżącej ukształtowane wówczas podlegają ochronie, jako prawo nabyte;

- art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010r. przez błędne jego zastosowanie do stosunku prawnego ukształtowanego w czasie obowiązywania ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. z 1976 r. i mających zastosowanie w tym czasie przepisów art. 57 pkt 3 ppkt 3 w zw. z art. 6 ustawy - Prawo lokalowe z 1974 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nieuwzględnienie, iż organ administracji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego sprawy, zarówno na okoliczność powołanej zasady ochrony praw nabytych skarżącej, jak też przy przyjęciu podstawy w art. 29 w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., odnośnie oceny wyjątkowości sytuacji skarżącej z przekroczeniem granic swobodnego uznania, co skutkowało nieuwzględnieniem rzeczywistej sytuacji skarżącej.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, lub w przypadku uznania braku naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zwolnienie z kosztów wpisu od skargi kasacyjnej i nieobciążanie kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy przez organ, czym naruszył art. art. 7 i 77 K.p.a. Powyższe skutkowało również naruszeniem prawa materialnego, tj. nieuwzględnieniem ukształtowania uprawnień skarżącej na podstawie stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie powstania stosunku najmu lokalu w 1987 roku. Dla stanu prawnego jaki wówczas zaistniał, miały zastosowanie takie przepisy, jak dla lokali zakładowych, a te z kolei przyznawały uprawnienie do lokalu zamiennego w przypadku przejścia na emeryturę. Skoro skarżącej nie dostarczono lokalu zamiennego, to wystąpiła o prawo zamieszkania na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. Zdaniem skarżącej, uprawnienie do lokalu zamiennego podlega ochronie jako prawo nabyte. Nadto organy dokonały błędnej oceny sytuacji skarżącej, której zły stan zdrowia jak i zła kondycja finansowa wpływają na brak możliwości zmiany miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy.

W podstawach skargi kasacyjnej przytoczono zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, jak i dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w takiej sytuacji zobligowany jest do rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, bowiem prawidłowość przyjętej przez sąd pierwszej instancji wykładni oraz zastosowanie norm prawa materialnego w rozpoznanej przez ten sąd sprawie mogą być przedmiotem kontroli przez sąd kasacyjny tylko wtedy, kiedy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.

W ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przez nieuwzględnienie, iż organ administracji nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego sprawy, co skutkowało nieuwzględnieniem rzeczywistej sytuacji skarżącej. Co do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że sądy administracyjne w toku postępowania sądowego nie stosują bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny dochodzi poprzez sądową kontrolę prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej zasad i norm procesowych zawartych w Kodeksie. Strona podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego winna go powiązać z zarzutem naruszenia odpowiedniego przepisu procedury sądowoadministracyjnej.

Mając jednak na względzie uchwałę Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należało przyjąć, iż nie ma przeszkód, aby tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, pomimo że zarzut naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. nie został powiązany w skardze kasacyjnej z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. nie można jednak podzielić.

W postępowaniu administracyjnym zgromadzono bowiem pełny materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. To, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy oraz Sąd orzekający w pierwszej instancji sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza że rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

W pełni uzasadnione są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezrozumiałe uznał powołanie się przez skarżącą na przepis art. 17 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. Nr 19,poz.121) w związku z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (Dz. U. z 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.), ze względu na to, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, którą organy orzekające w sprawie miały obowiązek stosować. W konsekwencji Sąd uznał, że do ustalenia prawa do zamieszkiwania skarżącej w lokalu pozostającym w dyspozycji WAM art. 17 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie ma zastosowania.

Pogląd ten jest błędny, bowiem właśnie według tego przepisu należało podjąć ocenę uprawnień skarżącej do zamieszkiwania w lokalu będącym w dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych.

Przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych obowiązujący w dniu oddania w najem H. W., jako pracownikowi cywilnemu wojska, lokalu mieszkalnego przy ul. R. (...) w Warszawie stanowił, że w wypadku uzasadnionym potrzebami sił zbrojnych wojskowy organ kwaterunkowy może oddać w najem pracownikowi zatrudnionemu w jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Obrony Narodowej lokal mieszkalny, przeznaczony na zakwaterowanie stałe żołnierzy. W ust. 2 przepis ten postanawiał, że przydzielony na tej zasadzie lokal mieszkalny jest mieszkaniem zakładowym w rozumieniu przepisów Prawa lokalowego. Fakt ten jako bezsporny przyjmowano w orzecznictwie sądowym; w wyroku z dnia 13 listopada 1991 r. sygn. akt I SA 986/91 (Wokanda 1992/3/20, Lex nr 10925) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że lokal zakładowy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, podlega przepisom ustawy Prawo lokalowe.

Z kolei z art. 57 ust. 1 pkt 1 Prawa lokalowego wynikała zasada, że umowa najmu mieszkania zakładowego może ulec rozwiązaniu przez wynajmującego w razie ustania stosunku pracy z pracownikiem będącym najemcą lokalu, jednak stosownie do ust. 3 pkt 3 tego artykułu, jeżeli ustanie stosunku pracy nastąpiło w związku z przejściem pracownika na emeryturę lub rentę, to osobie takiej przysługuje prawo do lokalu zamiennego.

Z mocy zatem art. 57 ust. 3 pkt 3 Prawa lokalowego w zw. z art. 17 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych H. W. przysługiwało - z chwilą zakończenia najmu lokalu zakładowego w związku z ustaniem stosunku pracy wskutek przejścia na emeryturę - prawo do lokalu zamiennego.

Skutek prawny w postaci prawa do lokalu zamiennego, nabytego na tej podstawie prawnej trwał również po uchyleniu Prawa lokalowego ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), którą z kolei - w zakresie odnoszącym się do najmu lokali - zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). W art. 33 ust. 1 tej ostatniej ustawy potwierdzono nabyte wcześniej prawo do lokalu zamiennego najemcy, który przed dniem 12 listopada 1994 r. zawarł umowę najmu lokalu na czas trwania stosunku pracy, jeżeli stosunek najmu ustał po tym dniu. W ust. 4 tego artykułu natomiast postanowiono, że osobie uprawnionej do lokalu zamiennego na podstawie ust. 1 lub 2, która nie otrzymała propozycji jego dostarczenia w okresie 12 miesięcy od dnia utraty tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, przysługuje roszczenie o zawarcie umowy najmu tego lokalu na czas nieoznaczony.

Uprawnień nabytych na mocy powyższych uregulowań ustawowych nie mogło pozbawić skarżącej wejście w życie nowej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Nowe przepisy nie mogą naruszać praw słusznie nabytych, bowiem raz uzyskane prawo, poza pewnymi wyjątkami, nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane (por. L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu., Wyd. Liber, Warszawa, 2009, s. 61) – cyt. za: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 264/09 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, jak i poddane sądowej kontroli decyzje administracyjne naruszają wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w zw. z art. 57 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1074 r. – Prawo lokalowe przez ich nieuwzględnienie, jak również art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie do osoby, która posiadała nabyte z mocy przepisów prawa uprawnienie do lokalu zamiennego (art. 57 ust. 3 pkt 3 Prawa lokalowego w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych), a wobec jego niezrealizowania w oznaczonym w ustawie czasie – nabyła roszczenie o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony (art. 33 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego).

W tej sytuacji, mając na względzie, że skuteczne okazały się jedynie zarzuty odnoszące się do prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę H. W. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając skargę za zasadną z przytoczonych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.