Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 564/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 15, 138, 136, 145, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3, 134, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z 11 grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., po rozpoznaniu sprawy wznowionej na wniosek A. S-U., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 22 sierpnia 2014 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Droga wewnętrzna z czterema zjazdami, zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina W.", dla inwestorów A. J. i K. K.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 16 czerwca 2015 r. wpłynął do organu wniosek A.S-U. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...], znak: [...], z 22 sierpnia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna 26 września 2014 r. Organ uznał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 K.p.a. i wznowił postępowanie postanowieniem z 4 sierpnia 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ wskazał, że właściciel działki [...] nie został uznany za stronę postępowania, ponieważ działka ta zlokalizowana jest poza obszarem oddziaływania inwestycji.

A. S-U. podniosła we wniosku, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mimo że jej nieruchomość położona jest w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji (sąsiaduje), zwłaszcza, że naruszono stosunki wodne. Interes prawny upatrywała w art. 140 Kodeksu cywilnego wskazując na immisje związane z planowaną inwestycją. Przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, organ stwierdził, że A. S-U., nie ma legitymacji strony, i tym samym nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę z 22 sierpnia 2014 r. ponieważ brak jest przesłanek wznowieniowych. Organ wskazał, że gdy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Organ stwierdził również, odnosząc się do podnoszonych przez A. S-U. kwestii podniesienia poziomu działek i przecięcia naturalnego spływu wód powierzchniowych, że w sprawie zmiany stosunków wodnych toczyło się postępowanie w l instancji oraz przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organ w dniu 4 sierpnia 2015 r., wystosował pismo do Urzędu Gminy W. z prośbą o wyjaśnienie zastrzeżeń i wątpliwości wnioskodawcy dotyczących oddziaływania inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni. W dniu 14.09.2015 r. wpłynęło pismo Urzędu Gminy W., znak: [...] z 26.08.2015 r., dotyczące postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dz. [...], [...] oraz [...] obr. M. poprzez podwyższenie i zmianę ukształtowania powierzchni działek nr [...], [...], i [...]. Z pisma wynika, iż w/w sprawa została zakończona wydaniem w dniu 27.07.2015 r. decyzji Wójta Gminy W. nr [...] nakazującej właścicielom działek nr [...], [...] i [...] zaprojektowanie i wykonanie drenażu odwadniającego. Dodatkowo organ wskazał, że ww. rozstrzygnięcie zaskarżone zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ powołał jako podstawę oceny legitymacji strony art. 28 Prawa budowlanego i stwierdził, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w "zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu społecznego. W obowiązującym orzecznictwie sądowym przyjmuje się pogląd, że obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odnieść skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem do jakiegoś obiektu. Takie rozumienie dotyczy oddziaływania faktycznego i nie można utożsamić go z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń (wyrok WSA II SA/GI430/09 z dnia 07.10.2009 r.).

Wskazał, że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty z 22 sierpnia 2014 r. jest w całości realizowana na wnioskowanych działkach, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z 11 marca 2005 r., nie może znacząco oddziaływać na środowisko, nie znajduje się na obszarze Natura 2000, nie wpłynie negatywnie na wody gruntowe, powierzchniowe, środowisko gruntowo-wodne, nie dotyczy wałów przeciwpowodziowych, nie leży na terenie ochronnym ujęć wód ani zbiorników śródlądowych, które zgodnie z art. 59 ustawy Prawo wodne miałyby wpływ na ograniczenie zagospodarowania działek inwestora i sąsiednich nieruchomości. Planowana inwestycja nie dotyczy budowy wałów przeciwpowodziowych w zw. z czym zapisy art. 85 ust. 1 ww. ustawy nie wpływają na ograniczenie użytkowania nieruchomości sąsiednich. Uciążliwość inwestycji przejawiać się będzie podczas prac budowlanych, poprzez hałas, unoszenie pyłów, wzmożony ruch pojazdów i zmianę organizacji ruchu.

Organ opisał techniczne parametry projektowanej drogi wewnętrznej, która została dopasowana do projektowanego zjazdu wg odrębnego opracowania oraz do wysokości planowanego nasypu na działce inwestora. Niwelata składa się z dwóch odcinków o pochyleniu 3,0% i 0,5 % połączonych łukiem o promieniu R=1000 m. Pochylenie poprzeczne jezdni zostało zaprojektowane jako spadek jednostronny o wartości 2,0 w kierunku projektowanego ścieku trójkątnego. Wody opadowe z projektowanych elementów zostaną odprowadzone zgodnie ze spadkami podłużnymi i poprzecznymi do projektowanego ścieku trójkątnego i dalej do zbiornika odparowującego o pow. ze skarpami 250 m2 i średniej głębokości 2,0 m, znajdującego się na działce inwestora. Organ uznał, że po dokładnej analizie co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy należy stwierdzić, że A. S- U. nie przysługuje legitymacja strony postępowania, a tym samym nie zachodzą okoliczności do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę ponieważ brak przesłanek wznowieńiowych.

A. S-U. wniosła od opisanej na wstępie decyzji odwołanie, powtarzając argumentację zawartą we wniosku o wznowienie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. o uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 22 sierpnia 2014 r.

Wskazała, że jej działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Zarzuciła, że organ l instancji zaniechał zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w tym nie dokonał oględzin terenu inwestycji i nieruchomości

sąsiednich. Wskazała, że jej działka stanowi oparcie dla budowy drogi i konieczne było nawiezienie na nią ziemi. Ponieważ budowa pozostaje aktualnie w realizacji, powstała skarpa w żaden sposób niezabezpieczona powoduje zalewanie jej działki. Dodała, że w związku z nasypaniem mas ziemi na jej działkę bez zezwolenia toczy się postępowanie przez Wójtem Gminy W. o naruszenie stosunków wodnych (znak: [...]). Podniosła, ze usunięcie bezprawnie nawiezionej ziemi, czego się domaga, także będzie negatywnie oddziaływać na jej nieruchomość ze względu na różnice poziomów pomiędzy jej nieruchomością a trenem pod projektowaną inwestycję. Zarzuciła, że w wyniku prac budowlanych związanych z inwestycją, obszar działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] został podwyższony o kilka metrów poprzez nawiezienie ziemi i gruzu, powodując różnice w wysokości poziomu terenu, a w konsekwencji przecięcie naturalnego spływu wód powierzchniowych oraz zniszczenie istniejącego systemu melioracji.

Wojewoda decyzją z 8 marca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 80 ust. 1 pkt2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza akt sprawy wykazała uchybienia w działaniu organu l instancji.

Organ przywołał art. 145 i art. 151 § 1 k.p.a. Wskazał, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa.

Zgodnie z przepisami, analizy czy wnioskującej winien przysługiwać status strony, organ dokonuje na podstawie art. 28 k.p.a. Osobą, która ma legitymację procesową w rozumieniu tego przepisu, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak o tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa

materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Organ przywołał art. 7 k.p.a. Wskazał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do podniesionego zarzutu skarżącej (naruszenia stosunków wodnych) ograniczył się jedynie do zacytowania wypowiedzi innego organu, jednocześnie nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego własnego postępowania wyjaśniającego, mimo, iż zacytowane (nieostatecznego rozstrzygnięcie) sugerować może, że Skarżąca słusznie wskazuje na naruszenie stosunków wodnych. Dodatkowo wskazał, że z akt sprawy (mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem) wynika, że na terenie planowanej inwestycji oraz działkach sąsiednich występują istotne różnice w wysokościach terenu. Zgodnie z powyższą mapą pomiędzy działką skarżącej, a działkami inwestycyjnymi przebiegał naturalny rów melioracyjny, który odprowadzał wody opadowe m.in. z działki skarżącej. Przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie organ winien był zbadać czy wybudowanie planowanej inwestycji może doprowadzić do zablokowania odpływu wód powyższym rowem, a tym samym do ewentualnego zaburzenia stosunków wodnych. Kwestia ta winna być dokładnie przeanalizowana i wyjaśniona przez organ l instancji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż zgodnie z projektem budowlanym wody opadowe z projektowanych elementów zostaną odprowadzone do projektowanego ścieku trójkątnego, i dalej do zbiornika odparowującego, nie oznacza, że ww. stosunki wodne pomiędzy działkami inwestycyjnymi a sąsiednimi nie zostaną naruszone.

Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że organ l instancji w sposób nieprawidłowy, gdyż niewystarczający, po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy wnioskująca posiada przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Stwierdzone powyżej naruszenie przepisów postępowania przez organ l

instancji, w zakresie ustalenia stanu faktycznego (art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.), zdaniem organu odwoławczego koniecznym uczyniło uchylenie w całości skarżonej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ewentualna próba konwalidacji powyższych uchybień w zakresie stanu faktycznego stanowiłaby, w przekonaniu organu odwoławczego, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, albowiem oznaczałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (drugiej), a nie dwóch. Z tych względów zasadnym jest - w ocenie organu odwoławczego - wydanie kasatoryjnego rozstrzygnięcia z uwagi na wskazane braki w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zobowiązano organ l instancji do uwzględnienia aktualnego stan prawnego i faktycznego.

A sp. j. w K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ powinien zastosować art. 138 § 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu l instancji, -art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ II instancji mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dotychczasowej dokumentacji bez konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to 28 § 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż organ l instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy organ l instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie art. 28 § 2 Prawa budowlanego odmówił uchylenia decyzji pierwotnej.

Skarżąca podniosła, że w skarżonej decyzji organ II instancji nie wskazał w jaki konkretnie sposób organ l instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że organ l instancji dopuścił się naruszenia tych

przepisów poprzez zacytowanie wypowiedzi innego organu.

Zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do analizy stosunków wodnych przeprowadzonych przez Starostę w uzasadnieniu decyzji. Podniesiono, że organ l instancji uzyskał odpowiedź Urzędu Gminy W. o postępowaniu w sprawie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dz. nr [...], [...] oraz [...] obręb M. poprzez podwyższenie i zmianę ukształtowania powierzchni działek nr [...], [...], [...] w Miejscowości M. W piśmie tym organ l został poinformowany o zakończeniu postępowania poprzez wydanie decyzji z 27 lipca 2015 r. nr [...] nakazującej właścicielom działek nr. [...], [...] i [...] zaprojektowanie i wykonanie sytemu drenażu odwadniającego. Zdaniem skarżącej stwierdzenie organu l instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na wody powierzchniowe oraz stan środowiska gruntowo - wodnego, świadczy o prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Zdaniem skarżącej organ II instancji naruszył art. 136 k.p.a., a pośrednio naruszając zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 2 k.p.a. Organ II instancji miał bowiem wszelkie narzędzia do zakończenia postępowania bez konieczności przekazywania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Na skutek odwołania od decyzji z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] nakazującej właścicielom działek nr. [...], [...] i [...] zaprojektowanie i wykonanie sytemu drenażu odwadniającego, decyzja ta została uchylona. Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie dostrzegł, że wnioskodawczyni nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie spowodowałoby ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu jej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 lipca 2016 r. A. S-U. wniosła o oddalenie skargi. Opisała szczegółowo zmiany w ukształtowaniu terenu dokonane przez przedmiotową inwestycję wraz z konsekwencjami w zakresie odprowadzania wód opadowych.

Wskazała, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia 27 lipca 2015 r. nr [...] potwierdzająca powyższe została uchylona przez SKO ze względu na nieprawidłowe ustalenie stron postępowania. Przywołała stwierdzenia biegłego powołanego w ww. postępowaniu dotyczące stosunków wodnych. Podkreśliła, że

obecny stan zawilgocenia jej działki wywołany budową drogi uniemożliwia/ogranicza jej zabudowę. Załączyła również fotografie wykonanej drogi i opinię biegłego hydrologa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W sprawie rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu Wojewoda decyzją z 8 marca 2016 r. uchylił decyzję Starosty z 11 grudnia 2015 r., którą - po rozpoznaniu sprawy wznowionej na wniosek A. S-U. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 22 sierpnia 2014 r., nr zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Droga wewnętrzna z czterema zjazdami, zlokalizowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości M., gmina W.", dla inwestorów A. J. i K. K.

Na wstępie, w uwzględnieniu, że przesłankę wznowieniową stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności

przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2015, sygn. akt II OSK 935/14; z 20 marca 2008 r. sygn. akt l OSK 2016/06; z 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12). Istotne zmiany w odniesieniu do legitymacji stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę wprowadzono ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718) przez wprowadzenie przepisu art. 28 § 2 prawa budowlanego, stanowiący (lex specialis) do przepisu ogólnego, jakim pozostał art. 28 k.p.a. W konsekwencji zakres stosowania normy z art. 28 k.p.a. został ograniczony tj. zawężony w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie pozwolenia na budowę, czego przecież dotyczy niniejsze postępowanie stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem, w obu tych przypadkach podstawę taką stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym także w rozpoznawanej sprawie toczącej się w trybie wznowieniowym legitymacja stron będzie podlegać ustaleniu stosownie do treści art. 28 § 2 prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a. co oznacza, że interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08). Należy podkreślić, że w związku z tym pominięcie przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie przesądza o wadliwości rozstrzygnięcia, tym bardziej, kiedy weźmie się pod uwagę, że zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ma zarówno art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i daje praktycznie ten sam rezultat, jeżeli chodzi o ocenę posiadania przez A. S-U. przymiotu strony w sprawie

wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z 22 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak bowiem wynika z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych, w tym z pism A. S.-U. jest ona właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji tj. z działkami nr [...], [...], [...], a nadto jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania terenu inwestycji, ze względu na naturalne różnice poziomów między działkami dodatkowo powiększone nawożeniem terenu w ramach realizowanej przedmiotowej inwestycji. Z tych też względów nie można uznać za uzasadniony zarzut skargi wskazujący na naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Niezalenie od powyższego, istota rozpoznawanej sprawy, w której organ odwoławczy wydał decyzje kasacyjną sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia, czy organ II instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd dokonał oceny prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w cyt. art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. A zatem, w ocenie Sądu zastosowanie w dyspozycji z cyt. art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadne jedynie w sytuacji gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść normy z art. 138 § 2 k.p.a. powinna być zatem interpretowana w kontekście przepisu art. 136 k.p.a., w którym określono granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo ocenił w skarżonej decyzji zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji skarżoną decyzję Wojewody z 8 marca 2016 r. należy uznać za odpowiadającą prawu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda trafnie określił wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu statusu A. S.-U. jako strony postępowania zakończonego decyzją Starosty z 22 sierpnia 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono j pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz z czterema zjazdami. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że A. S.-U. nie przysługuje status strony postępowania wskazując, że nieruchomość stanowiąca jej własność oznaczona jako działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, przy czym powyższe ustalenia oparł w części na dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej przyjmując w związku z tym, że uciążliwość inwestycji przejawiać się będzie tylko podczas prac budowlanych poprzez hałas, unoszenie pyłów, wzmożony ruch pojazdów budowy, zmianę organizacji ruchu, przy czym odnosząc się do zmiany ukształtowania powierzchni na gruntach oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...] przez ich nasypanie i związanych z tym konsekwencji dla działki nr [...] również nie poczynił żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Wskazał jedynie na prowadzone przez Wójta Gminy W. postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie i kierunku jej odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. także działki nr [...] przez podwyższenie i zmianę ukształtowania terenu działek nr [...], [...] i

[...] w miejscowości M. oraz wydanie w tej sprawie decyzji z 27 lipca 2015 r. (nieostateczna), w której nakazano właścicielom ww. działek zaprojektowanie wykonanie i drenażu odwadniającego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie zauważył w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, a przez to nie ustalił jaki jest stan faktyczny sprawy. Wojewoda prawidłowo wskazał, że przed wydaniem decyzji w trybie art. 151 § 1 kpa należy zważyć na istotne różnice wysokości terenu, w tym pomiędzy działką nr [...] i działkami stanowiącymi teren inwestycji, a także wyjaśnić czy realizacja planowanej inwestycji drogowej może doprowadzić do zablokowania dotychczasowego, naturalnego odpływu wód powierzchniowych. Należy podkreślić, że wobec braku dokonania ustaleń w tym zakresie i powołanie się tylko na wniosek inwestorów i projekt budowlany oraz dokumenty z i niezakończonego decyzją ostateczną postępowania dotyczącego naruszenia stosunków wodnych prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uchylenie w całości decyzji l instancji ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ l instancji przesądził bowiem o statusie wnioskodawczyni, wskazując na brak oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość w sposób dowolny. Nadto należy się też zgodzić, że przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez Wojewodę naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji ustali prawidłowo kwestię przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania tj. A.S-U., a następnie stosownie do tych ustaleń przeprowadzi postępowanie w zakresie prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego i wydania pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi wewnętrznej. W tym miejscu należy jednak wskazać, że w świetle przedłożonych w aktach administracyjnych dokumentów, w tym projektu zagospodarowania terenu dla budowy przedmiotowej drogi wewnętrznej wraz ze zjazdami i układu odniesienia wysokości w obszarze inwestycji wykonanego w listopadzie 2013 przez uprawnionego geodetę inż l. F. na mapie do celów projektowych (wykonanej na podstawie mapy ewidencyjnej mapy zasadniczej, mapy numerycznej i bezpośredniego pomiaru w terenie) - posiadanie przymiotu strony przez A.S-U. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z 22 sierpnia 2014 r. nie powinno budzić wątpliwości, w szczególności wobec faktu, że działka nr [...], której właścicielką jest wnioskodawczyni bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji oraz ze względu na różnice poziomów pomiędzy działkami inwestorów i działką [...]. Należy podkreślić, że aby ustalić przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę wystarczy stwierdzić występowania oddziaływania, które może być także zgodne z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu konieczne będzie natomiast wnikliwe zbadanie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa budowlanego i przepisami odrębnymi.

Z przedstawionych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami.