Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 288/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W.N. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 25 lutego 2011 r. nr V/33/11 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2011 r. Rada Miasta Biała Podlaska podjęła uchwałę nr V/33/11 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biała Podlaska pod nazwą "ZIELONA". Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2011 r., Nr 51, poz. 1073.

Pismem z dnia 10 stycznia 2012 r. W. N. skierował do Rady Miasta Biała Podlaska, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wnosząc, by Rada dokonała zmiany przeznaczenia działki nr 983 w części przeznaczonej pod drogę publiczną. Zdaniem strony przeznaczenia części jego działki pod drogę publiczną dokonano z naruszeniem zasady wyważenia interesu publicznego i prawa własności. Ponadto dodał, że do nieruchomości, do której prowadzić ma zaprojektowana droga istnieje już dojazd, co zaś świadczy o bezzasadności podjętej uchwały.

Rada Miasta Biała Podlaska w dniu 3 lutego 2012 r. podjęła uchwałę nr XV/142/12 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżącego odmawiając uwzględnienia żądanej przez niego zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Rady - zawartej w uzasadnieniu tej uchwały - przeznaczenie części działki skarżącego pod drogę mieści się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Na takie działanie zezwala przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś świadczy o braku naruszeń przepisów prawa kwestionowaną uchwałą.

Pismem z dnia 7 marca 2012 r. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przedmiotową uchwałę z dnia 25 lutego 2011 r. w części dotyczącej jego działki nr 983, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p) - poprzez nieuwzględnienie prawa własności i potrzeby interesu społecznego przy podejmowaniu uchwały;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. – poprzez wydzielenie gruntu pod drogę publiczną podczas gdy zaplanowana droga ma służyć realizacji prywatnych inwestycji oraz;

- art. 6 i 7 k.p.a. - poprzez "działanie Rady z naruszeniem tych przepisów".

Uzasadniając wskazane zarzuty skarżący podniósł, że zakwestionowana zmiana planu została dokonana z całkowitym naruszeniem przysługującego mu prawa własności o czym świadczy pominięcie okoliczności istnienia drugiego dojazdu do nieruchomości, do której według zmienionej treści planu prowadzić ma "poszerzona" droga. Ponadto o powyższym świadczy zaprojektowanie drogi na gruntach skarżącego w sytuacji gdy w bezpośrednim sąsiedztwie leżą grunty gminy, które mógłby być na ten cel wykorzystane. Tym samym zaskarżona uchwała nie uwzględnia odpowiednich proporcji pomiędzy interesem publicznym, a prawem własności. Ponadto dodał, iż w bezpośrednim sąsiedztwie jego działki ma być realizowana inwestycja "Galeria Bialska", która nie ma charakteru inwestycji celu publicznego, dlatego też udzielenie preferencji inwestorowi nie może odbywać się kosztem jego nieruchomości stanowiącej dla niego siedlisko gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Biała Podlaska oraz Prezydent Miasta Biała Podlaska wnieśli o jej oddalenie wskazując, iż jest ona niezasadna.

Zdaniem organów gminy skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jej zapisy prowadzą do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącego, Nie oznacza to jednak, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny. Rada Miasta tworząc plan miejscowy skorzystała z przysługującego jej na podstawie art. 6 u.p.z.p. władztwa planistycznego, a przyjęte rozwiązania nie wykraczają poza granice tego władztwa. W tym zakresie wyjaśniono, że obowiązujący w latach poprzednich na tym terenie plan miejscowy ok. 30% działki skarżącego przeznaczał pod zabudowę MN,U, a pozostałą część (tą, którą w chwili obecnej jest kwestionowana ) na usługi publiczne – oświata i drogi. W planie z 2007 r. powiększono obszar zabudowy mieszkaniowej kosztem terenów przeznaczonych pod cele publiczne. Plan z 2011 r. zmienia zaś część terenów przeznaczonych na cele publiczne – usług oświatowych na ulicę dojazdową – łączącą projektowaną ulicę zbiorczą (nowa Koncertowa) z ulicą Stodolną - obsługującą teren usług komercyjnych i terenów zabudowy mieszkaniowej. Tak zaprojektowane rozwiązania planistyczne zapewniają mieszkańcom ul. Stodolnej dojazd zgodny z przepisami prawa. Dla zapewnienia skomunikowania ul. Stodolnej z projektowaną drogą zbiorczą 1KDz niezbędne okazało się odsunięcie skrzyżowania na odległość 150 m od skrzyżowania z ul. Witoroską. Taka lokalizacja drogi wynikła przede wszystkim z norm określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które określa dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami. Tym samym przeznaczenie w zaskarżonym planie części działki nr 983 pod budowę drogi publicznej miało optymalny charakter i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Ponadto dodano, iż uchwalając plan Rada kierowała się wymaganiami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązywał ją art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które to studium rozstrzyga o lokalizacji drogi zbiorczej 1KDz. .

Konkludując wskazano, że zaskarżona uchwała została sporządzona i podjęta na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Mimo zawartych w planie ograniczeń prawa własności, nie narusza on konstytucyjnej zasady ochrony własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270) obejmuje również akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym te, których przedmiotem jest nowy plan lub zmiana obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tym zastrzeżeniem, że skarga na nie wnoszona jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dlatego też skarga na uchwałę rady gminy, przedmiotem której jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzona być musi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W następstwie złożenia takiego wezwania oraz jego nieskuteczności, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały taką uchwałą naruszone może złożyć skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż skarżący wezwał Radę Miasta Biała Podlaska do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w ustawowym terminie wniósł skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę. Tym samym spełnił wszystkie niezbędne wymogi formalne skutkujące dopuszczalnością skargi. Jednakże pomimo spełnienia tych wymogów jego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Należy w tym miejscu dodać, iż obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w którego ramach rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. W ocenie Sądu taka okoliczność zaistniała w przedmiotowej sprawie, co oznacza, iż skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Przechodząc natomiast do meritum sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę skarżonej uchwały stanowiły przepis u.p.z.p.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Nadto przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkami tam wskazanymi, do zadań własnych gminy.

Nie może zatem budzić wątpliwości, iż gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, w tym również tego, który stanowi własność prywatną. Skoro zatem ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, to nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zarzut skarżącego sprowadza się do kwestionowania - jako naruszające jego prawo własności – przeznaczenia części jego działki nr 983 pod drogę dojazdową (symbol 5 KDD). Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazywał, iż zaprojektowana na jego działce droga wykorzystywana będzie do obsługi terenu na którym zaplanowano realizację centrum usługowo-handlowego będącego komercyjnym przedsięwzięciem podmiotu prywatnego. Jego zdaniem brak publicznego charakteru tej inwestycji powoduje, iż zapewnienie jej dojazdu nie może odbywać się kosztem jego nieruchomości. Powyższa argumentacja jakkolwiek zrozumiała z punktu widzenia uszanowania prawa własności nie oznacza wadliwości przyjętego w planie rozwiązania i nie jest dostateczną przesłanką dla uwzględnienia skargi. Skarżący musi wiedzieć, że Sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z prawem, nie ocenia go natomiast z punktu widzenia słuszności i celowości. Prawo to w ocenie Sądu nie zostało natomiast naruszone.

Nierzadko jest tak, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów. Oczywistym przy tym jest, iż niemalże niemożliwym jest takie ukształtowanie planu, które satysfakcjonowałoby wszystkich właścicieli nieruchomości oraz organy gminy odpowiedzialne za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym rozwój infrastruktury drogowej mającej z kolei wpływ na rozwój gminy i aktywizację terenów przeznaczonych do zainwestowania. To gmina, której organy reprezentują jej mieszkańców ma obowiązek wykonywania ciążących na niej obowiązków służących zaspokojeniu powszechnych potrzeb społeczności, które w omawianym znaczeniu stają się potrzebami o charakterze publicznym. Takie założenie z pewnością przyświecało ustawodawcy, który w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przyjął, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plany miejscowe tworzone są bowiem w interesie nie tylko poszczególnych mieszkańców, lecz również całej społeczności gminy oraz podmiotów zewnętrznych. Dlatego też gmina uchwalając plan miejscowy może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21). W razie obowiązywania odmiennego założenia trudno byłoby sobie wyobrazić możliwość uchwalenia planu miejscowego zawierającego wszystkie elementy określone w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., których znaczna część ma charakter publiczny, tj. ogólnodostępny. Prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń w tym wynikających zarówno z samej Konstytucji (art. 64 ust. 3), prawa cywilnego (art. 140 K.c., jak i omawianych przepisów u.p.z.p.

Nie oznacza to jednak, iż uchwalając plan miejscowy gmina może nie brać pod rozwagę kwestii własności gruntów. Przeciwnie wśród zasad, które winny być uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., którego właśnie naruszenie zarzuca skarżący wymienia, prawo własności. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uchwalając plan miejscowy gmina ma obowiązek wziąć pod rozwagę kwestie własności gruntów, co będzie miało szczególne znaczenie w tych przypadkach, gdy plan określa, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykorzystanie terenów pod realizację celów publicznych. Z drugiej jednak strony ten sam przepis w pkt 9 wśród zasad zagospodarowania przestrzennego wymienia potrzeby interesu publicznego. W interesie publicznym jest natomiast wydzielanie terenów, a następnie tworzenie na nich dróg publicznych. Ujęcie obydwu wskazanych zasad w jednym przepisie wskazuje, że żadna z nich nie ma charakteru bezwzględnego wobec drugiej, lecz obydwie w istocie przeciwstawne ze sobą zasady mają równorzędny charakter w planowaniu przestrzennym. Dlatego też rada gminy (miasta) zobowiązana jest dokonywać wyboru, na podstawie oceny stanu faktycznego, której z zasad (mimo równorzędności), przyznać pierwszeństwo. Zdaniem Sądu istniejący w sprawie stan faktyczny uprawniał Radę Miasta Biała Podlaska w ramach opisanego wyżej władztwa planistycznego do przeznaczenia części działki skarżącego pod drogę publiczną.

W sprawie bezspornym jest, że wyznaczona na części działki skarżącego publiczna droga dojazdowa (symbol 5 KDD) łączy ul. Stodolną z nową ul. Koncertową zapewniając jednocześnie dojazd z obydwu tych leżących prostopadle względem siebie ulic do terenów nowo wyznaczonych na obszarze byłej fabryki mebli. Tereny te w zaskarżonym planie zostały przeznaczone pod usługi komercyjne (symbol 1 U) z dopuszczeniem zabudowy w formie wielofunkcyjnego zespołu usługowo-handlowego. Bezspornym zatem jest, iż takie przeznaczenie znacznego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby usług komercyjnych powoduje konieczność zapewnienia tym terenom należytej obsługi komunikacyjnej. Tym samym przyjęcie konkretnego rozwiązania planistycznego w kwestionowanym zakresie i w tym konkretnym przypadku musiało się wiązać z ingerencją w prawo własności skarżącego. Ponadto wytyczenie drogi zbiorczej 5 KDD w tym miejscu przyczyni się do skomunikowania nie tylko terenów komercyjnych (1 U), lecz również ul. Stodolnej z nową ul. Koncertową. Innymi słowy wyznaczenie w planie nowych terenów pod budownictwo usługowo-komercyjne, wiąże się z koniecznością wyznaczenia publicznych dróg dojazdowych. Jedynie należyte skomunikowanie terenów usługowych pozwoli na utworzenie na tym obszarze prawidłowo funkcjonującej zorganizowanej struktury przestrzennej, służącej wykorzystaniu nie tylko społeczności lokalnej lecz również napływowej.

Część działki skarżącego znajduje się natomiast w "strategicznym" punkcie, powodującym, że jej całkowite ominięcie nie jest możliwe. Nie ma przy tym racji skarżący wskazując, iż zaprojektowana droga mogła zostać urządzona w innym miejscu na terenach sąsiednich stanowiących własność gminy. Warto bowiem zauważyć, iż teren ten jest terenem (w przeciwieństwie do spornej części działki skarżącego) zainwestowanym i zabudowanym przeznaczonym pod usługi z zakresu oświaty i wychowania, a zatem również pod cel publiczny.

Nie można również pominąć, iż aby droga spełniała swoje zadania i jednocześnie była bezpieczna musi spełniać określone warunki, które określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Również w tym zakresie przedstawiona argumentacja organów jest zdaniem Sądu przekonywująca.

Nie bez wpływu na ocenę kwestionowanego rozwiązania pozostaje okoliczność przeznaczenia zajętej pod drogę części działki skarżącego zarówno w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i jeszcze wcześniejszym planie. W tym zakresie wskazać należy, iż zarówno w planie z 2007 r. jak i w planie z 1994 r. część działki odpowiadająca (co do zasady) części przeznaczonej obecnie pod drogę była przeznaczona pod cel publiczny w postaci usług oświaty i drogę publiczną. Bezspornym zatem jest, że teren będący źródłem sporu, wcześniej również przeznaczony był pod cel publiczny i z tego powodu nie mógł być przez skarżącego wykorzystany pod zabudowę. Zawarta w skarżonym planie zmiana dotyczy zatem w istocie zmiany celu publicznego z usług oświaty na drogę publiczną. W związku z tym, okoliczność ta dodatkowo przemawia na korzyść przyjętego rozwiązania komunikacyjnego. Trudno bowiem mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w sytuacji gdy kwestionowany plan co prawda zmienia przeznaczenie terenu, lecz w dalszym ciągu pod ten sam cel, tj. cel publiczny. Sytuacja prawna skarżącego nie uległa tym samym pogorszeniu w stosunku do stanu sprzed uchwalenia zaskarżonego planu.

Dodać nadto należy, iż skarżący kwestionując uregulowania planu dotyczące jego działki przeoczył, że uregulowania te nawiązują do ustaleń studium. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi zaś, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Należy również wskazać, iż bez znaczenia jest, że na terenach oznaczonych symbolem 1 U, do których ma prowadzić sporna droga ma być realizowana inwestycja komercyjna realizowana przez podmiot prywatny, a nie przez gminę. Jak już bowiem wskazano wyżej, rzeczą gminy jest wyłącznie wytyczyć za pomocą planu miejscowego strefy przestrzeni przeznaczonych pod różnego rodzaju inwestycje. Jednakże ich realizacja pozostaje już poza kompetencjami organów jednostki samorządu terytorialnego. Oczywiście organy te poprzez przyjęcie odpowiednich rozwiązań planistycznych mogą stymulować aktywność podmiotów prywatnych na terenie gminy, jednakże okoliczność ta pozostaje zupełnie poza oceną Sądu. Najważniejszym w sprawie jest, że zaprojektowana na części działki skarżącego droga jest droga publiczną, tj. służącą wykorzystaniu przez wszystkich obywateli w tym skarżącego.

Konkludując, w ocenie Sądu analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy w świetle stanowisk stron postępowania prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżonej uchwale, jak i postępowaniu poprzedzającemu jej wydanie nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem, W niniejszej sprawie Rada Miasta Biała Podlaska nie nadużyła swojego "władztwa planistycznego". W szczególności Rada wskazała przesłanki, jakimi kierowała się wybierając kwestionowane w skardze rozwiązanie przeprowadzenia przez działkę skarżącego drogi publicznej.

Nietrafny również jest zarzut naruszenia przez Radę przepisów art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie mają bowiem zastosowania przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.