Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2964/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Samorząd terytorialny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 85
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1. Nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu, w przeciwnym wypadku niemal każde zwiększenie liczby tych punktów stanowiłoby naruszenie ustawy.

2. Z opracowanego przez gminę programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uznano za wystarczające z tego punktu widzenia. Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały na podstawie art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Jak bowiem wskazano wyżej, nadzór ze strony administracji rządowej może być dokonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniu kryterium legalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczania samodzielności samorządów poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu jej kompetencji do określenia we własnym zakresie rozmiarów potrzeb ograniczania dostępności alkoholu oraz środków realizacji tego celu.

TEZY

1. Nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu, w przeciwnym wypadku niemal każde zwiększenie liczby tych punktów stanowiłoby naruszenie ustawy.

2. Z opracowanego przez gminę programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uznano za wystarczające z tego punktu widzenia. Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały na podstawie art. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Jak bowiem wskazano wyżej, nadzór ze strony administracji rządowej może być dokonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniu kryterium legalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczania samodzielności samorządów poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu jej kompetencji do określenia we własnym zakresie rozmiarów potrzeb ograniczania dostępności alkoholu oraz środków realizacji tego celu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Henryka Łysikowska (sprawozdawca) Sędzia NSA - Barbara Adamiak Asesor WSA - Bogumiła Kalinowska Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 września 200Ir. Nr XXXIX/1168/01 w przedmiocie zmiany uchwały LXIX/442/93 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 1993r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2964/2001 2

Uzasadnienie

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym/ Dz.U. z 1996r nr 13 poz. 74 ze zm./ zaskarżył do Naczelnego Sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 27 września 2001 r. nr XXXIX/1168/01 zmieniającą uchwałę nr LXIX/442/93 Rady Miejskiej Wrocławia z 11 września 1993r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu / z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. W w/w uchwale Rada Miejska zwiększyła liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu / z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z 290 na 320 oraz wyznaczyła limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu / z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w wysokości 500 punktów.

Pismem z dnia 10 października 2001 r. nr PN.II.0915-3/40/01 organ nadzoru wystąpił do Przewodniczącej Rady Miejskiej z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej okoliczności faktycznych wskazujących, że ustalony limit jest dostosowany do potrzeb ograniczania dostępności do alkoholu określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Przewodnicząca Rady Miejskiej w piśmie z dnia 8 listopada 2001 r. przedstawiła wyjaśnienia Pierwszego Wiceprezydenta Miasta z dnia 8 listopada 2001 r. będące uzasadnieniem podjętej przez Radę Miejską uchwały. Z przedstawionego uzasadnienia wynika, iż limit punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży uchwalony przez Radę Miejską w 1993 r. w wysokości 290 punktów został w całości wyczerpany. Podjecie uchwały o zwiększeniu liczby punktów sprzedaży spowodowane więc było wykorzystaniem istniejącego limitu, znaczącym rozwojem inwestycji oraz budową nowych osiedli, wydawaniem decyzji odmownych spowodowanych wyczerpaniem limitu, sytuacją ekonomiczną sprzedawców, koniecznością zachowania równego traktowania przedsiębiorców bez względu na ich formę prawną oraz źródło kapitału poprzez zwiększenie limitu w wysokości pozwalającej wydać decyzje wszystkim wnioskodawcom.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 1, art. 2, art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35, póz. 230 ze zm. - zwanej dalej "ustawą"). Powołane wyżej przepisy ustawy stanowią regulację ograniczającą swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alkoholowymi. Wskazują również cel powyższego ograniczenia oraz sposoby jego realizacji. Jednym z podstawo wy eh celów ograniczenia swobody sprzedaży napojów alkoholowych jest sformułowane w cytowanych art. 1 i 2 ustawy ograniczanie dostępności do alkoholu. Nałożony na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek realizacji celów ustawy oznaczą że podejmowane na podstawie upoważnień zawartych w ustawie uchwały organów tych jednostek powinny wskazany cel realizować. Dla potwierdzenia powyższego stanowiska powołano się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996, II SA 2792/95, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r, wyrok NSA SA/Kr 2937/94, wyrok NSA SA/Wr 2162/93. W ocenie organu nadzoru określenie limitu ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ma zatem "włącznie charakteru technicznego a uchwała rady gminy w powyższej sprawie stanowi jeden z elementów realizacji na terenie danej gminy, oczywiście z uwzględnieniem lokalnej specyfiki, celów określonych powołanymi przepisami. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1993r., w którym sąd podkreślił, że liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych musi wynikać z programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na terenie gminy, opracowanego z uwzględnieniem aktywnej realizacji celu ustawy o wychowaniu w

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2964/2001

trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz jej art. 1 i 2 jako ogólnych przepisów odnoszących się do rady gminy. Rada Miejska we Wrocławiu do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie uchwaliła gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2001. Program taki nie został także przygotowany na rok 2000.

Wojewoda odniósł się jednak do Programu z 1999 r. stwierdzając, że uchwałą z dnia 8 lipca 1999 r. nr XI/373/99 Rada Miejska Wrocławia ustaliła Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych we Wrocławiu - będący załącznikiem do tej uchwały. § 2 Programu w pkt 5 lit. b i pkt 6 stanowią iż główne kierunki działań dotyczą: 1) ograniczenia usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w obszarach placówek obsługujących dzieci i młodzież, 2) poszerzenia obszarów, na których obowiązuje czasowy lub stały zakaz spożywania napojów alkoholowych i na tych zapisach aspekt ograniczania dostępności alkoholu w zasadzie się wyczerpuje. Tym samym Rada Miejska nie przyjęła założeń pozwalających na prowadzenie przez Gminę Wrocław racjonalnej i aktywnej polityki antyalkoholowej w zakresie wpływania na podaż alkoholu. Założenia nie zostały tez na nowo sformułowane w stosunku do nowopowstałego obowiązku objęcia polityką ograniczania dostępności do alkoholu również w sprzedaży gastronomicznej. W takiej sytuacji zwiększanie limitów punktów sprzedaży napojów alkoholowych jest działaniem arbitralnym, nie uwzględniającym celów i założeń ustawy. Potwierdzają to także wyjaśnienia udzielone organowi nadzoru. Pytanie sformułowane przez organ nadzoru dotyczyło istnienia okoliczności faktycznych wykazujących zależność pomiędzy ustalonymi limitami liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży a potrzebami ograniczania dostępności do alkoholu.

Odnosząc się do wyjaśnień Wiceprezydenta Miasta Wrocławia stwierdzono, że żadna z podanych przesłanek mających uzasadniać zwiększenie punktów sprzedaży napojów alkoholowych nawet pośrednio nie uwzględnia postanowień ustawy. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała stoi zatem w oczywistej sprzeczności z ustawowym wymogiem ograniczania dostępności do alkoholu. Wprowadza bowiem fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu zwiększając limity w sposób zapewniający wydanie zezwoleń wszystkim chętnym. Założenie natomiast, że limit taki nie będzie wykorzystany w pełni i pozostanie w gestii organu wykonawczego, tj. Prezydenta Miasta, pozostaje w sprzeczności z podstawowym celem wynikającym wprost z ustawy. Uzasadnianie zwiększenia limitu argumentem, iż zbyt mały limit powoduje nierówne traktowanie podmiotów występujących o udzielenie zezwolenia jest niezrozumiałe, ponieważ argumenty te wskazują, że Rada Miejska uchwalając przedmiotową uchwałę miała na celu nie ograniczanie dostępu do alkoholu, lecz zapewnienie pełnego dostępu do zezwoleń na sprzedaż alkoholu wszystkim chętnym przedsiębiorcom, jak również ułatwienie działania Prezydenta Miasta. Ustanowienie nowej wysokości limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży bez wcześniejszego ustalenia założeń polityki Gminy w zakresie ograniczania dostępności do alkoholu, a także ustalenie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży o ponad 30 % w stosunku do realnych potrzeb odzwierciedlających dotychczasowe, rzeczywiste i zweryfikowane potrzeby rynku, stoi w sprzeczności z ustawowym obowiązkiem ograniczania dostępności do alkoholu, wyrażonym w zapisach art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ust. 4 ustawy.

Zdaniem Rady Miejskiej Wrocławia skarga Wojewody Dolnośląskiego nie zasługuje na uwzględnienie. Rada Mejska zarzuciła że organ nadzoru nie wskazał w uzasadnieniu skargi postanowień uchwały uznanych za niezgodne z prawem, przez określenie treści normy prawnej, która stoi w jednoznacznej sprzeczności z takim postanowieniem. Wywody organu nadzoru oparte są też na ogólnikowych rozważaniach, nie popartych analizą prawniczą, a jedynie na ogólnych poglądach o podłożu socjologicznym, medycznym czy publicystycznym. Zaprezentowane przez organ nadzoru poglądy nie znajdują potwierdzenia ani w zasadach funkcjonowania konstytucyjnego państwa ani orzecznictwie sądowym, ani doktrynie tematu. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że w ramach przyznanej przez prawo samodzielności gminy wykonują swoje zadania na zasadach określonych w ustawach. Zasady wykonywania przez gminy zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi określa cytowana wcześniej ustawa z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Podejmowane na podstawie i w granicach jej przepisów działania organów gminy podlegają, zgodnie z powyższym, również sądowej ochronie. Z kolei zgodnie z przepisem art. 171 ust. 1 Konstytucji i przepisem art. 85 ust.1 ustawy samorządowej organ nadzoru może dokonywać oceny działania organów gminy w zakresie wykonywania przez nie zadań własnych wyłącznie z punktu widzenia legalności. Zaskarżona uchwała podjęta została w związku z koniecznością dostosowania jej zapisów do treści zmienionych, ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 60, póz. 610), przepisów ustawy. W szczególności dotychczasowe zapisy uchwały nie odpowiadały zmienionej treści dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1 ustawy nakładającego na radę gminy obowiązek określenia liczby punktów sprzedaży alkoholu nie tylko przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży, ale także w miejscu jego sprzedaży. Tak istotna zmiana przepisów ustawy uzasadniła konieczność dostosowania, obowiązującej od 1993 roku uchwały oraz dodanie nowego § 1 a uchwały - określającego właśnie tę nową liczbę punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży (§ 1 pkt 3) . Wprowadzenie zatem do zaskarżonej uchwały wskazanych zapisów, istnienie których uzasadniają przepisy ustawy, powinny pozostać poza oceną organu nadzoru. Jednocześnie dokonując zmian w obowiązującej uchwale Rada Miejska zmieniła również liczbę punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponieważ dotychczas tylko ta liczba punktów sprzedaży alkoholu podlegała reglamentacyjnym uregulowaniom Rady, tylko ta zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą mogła być przedmiotem oceny organu nadzoru, pod warunkiem jednak, iż oceny tej dokonałby organ według normatywnych kryteriów. W obowiązującym stanie prawnym taka ocena jest jednak niemożliwa, albowiem ustawa nie daje żadnych wskazań, które mogłyby mieć zastosowanie przy ustalaniu liczby punktów sprzedaży, poza ogólną dyrektywą ograniczania dostępności alkoholu, wynikającą z przepisu art. 2 ust.l pkt 4 i art. 12 ust4 ustawy.

Wobec braku argumentacji faktycznej i prawnej nie przekonuje, zdaniem Rady Miejskiej, przedstawiona przez organ nadzoru w skardze interpretacja pojęcia ograniczonej dostępności alkoholu. Analizując treść przepisu art. 12 ust.4 ustawy, w szczególności przez pryzmat zadań gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, określonych w przepisie art.2 ust.1 ustawy, ustalanie ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi tylko jeden z wielu przejawów działalności mającej na celu ograniczenie dostępności alkoholu. Z literalnego brzmienia zapisu tego artykułu wynika, iż liczba punktów i miejsc sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu powinny być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu, a nie stanowić ograniczenie tej dostępności. Powinny zatem uwzględniać rzeczywiście istniejące w tym zakresie potrzeby tak w odniesieniu do spożywających alkohol, przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenia na jego sprzedaż, jak i gmin realizujących zadania własne w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ograniczaniem dostępności jest zarówno wyznaczanie odległości i położenia punktów sprzedaży od miejsc przebywania dzieci i młodzieży, jak również wyznaczanie stref zakazu (czasowego, stałego) spożycia alkoholu. Liczba punktów sprzedaży staje się dopiero czynnikiem z nimi skorelowanym, a nie samoistnym.

Podniesiono tez, że decyzje w zakresie ustalania punktów sprzedaży napojów alkoholowych przekazał ustawodawca gminom, które uprawnione są do określenia maksymalnej liczby punktów sprzedaży i wydawania w tym zakresie odpowiednich zezwoleń, działając przy tym zgodnie z celem ustawy, jakim jest m.in. ograniczenie spożycia alkoholu. Powinny zatem stosować takie środki, jakie rzeczywiście służą temu celowi. W istocie więc nie można wskazać, wbrew stanowisku organu nadzoru, na istnienie prostej zależności między liczbą punktów sprzedaży a ograniczeniem spożycia alkoholu, gdyż realizacja zadań związanych z ograniczaniem spożycia alkoholu związana jest z szeregiem innych czynników, które zostały pominięte przez organ nadzoru przy ocenie zaskarżonej uchwały. Nieuzasadniony jest również zarzut, iż ustalając liczbę punktów sprzedaży organy gminy kierowały się warunkami konkurencyjności podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) prowadzących działalność związaną ze sprzedażą alkoholu. Właśnie takie nakazy działania organów gminy wynikają wprost z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319) oraz ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm). Nie znajduje również uzasadnienia podnoszony w przedmiotowej skardze zarzut braku programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2000 i 2001, albowiem w ocenie Rady nie ma on związku z przedmiotem skargi. Rada podniosła, że skoro organ nadzoru, mimo wiedzy o braku aktualizacji programu, nie wykorzystał przysługujących mu środków prawnych, to nie powinien w ogóle tego zarzutu podnosić.

Powoływanie się przez organ nadzoru na korespondencję prowadzoną z organami Miasta w toku postępowania nadzorczego oraz dokonana w uzasadnieniu skargi jej ocena prawną pozostaje bez znaczenia gdyż organ nadzoru uprawniony jest do badania jedynie treści uchwały, a nie treści uzasadnień formułowanych przez organy gminy. Dla poparcia swego stanowiska Rada Miejska powołała się na orzecznictwo sądowe, jej zdaniem jednoznacznie określające, że działania organu nadzoru nie mogą ograniczać kompetencji gminy. Wskazano też, że prawny charakter stosunku nadzoru polega na tym, że akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczalnych prawem, z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo nadzorowanego organu do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją W uzasadnieniu skargi organ nadzoru nie wskazał okoliczności faktycznych, które naruszałyby obowiązujące przepisy prawa, w sposób uzasadniający uchylenie przez sąd uchwały w drodze wyroku. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi ma charakter celowościowy, a nie prawny, a powołane przez organ nadzoru orzeczenia NSA nie zawsze mają odniesienie do przedmiotu skargi, gdyż dotyczą uchybień w uchwałach rady polegających głównie na podwajaniu liczby punktów sprzedaży alkoholu w przeliczeniu na liczbę mieszkańców.

W dniu 18 marca 2004 r. Prezydent Wrocławia zawiadomił Sąd pismem z dnia 10.03.2004 r. o uchyleniu przez Radę Miejską uchwałą z dnia 24 kwietnia Nr VIII/142/03 uchwały Nr LXEX/442/93, do której zaskarżona uchwała Nr XXXIX/1168/01 wprowadzała zmiany. Obecny na rozprawie pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego po zapoznaniu się z powołanym pismem wniósł o rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Decentralizacja administracji publicznej w Polsce i udział samorządów w sprawowaniu władzy publicznej jest jedną z zasad ustrojowych, wyrażoną w art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach określonych ustawowo kompetencji gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest władna samodzielnie regulować pewne obszary życia społecznego i samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak autonomii samorządów, w art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Zgodność z obowiązującym prawem powszechnym wyznacza granice samodzielności jednostek samorządowych w stanowieniu prawa miejscowego, a zarazem stanowi obecnie jedyne kryterium nadzoru ze strony organów administracji rządowej. Działalność prawotwórcza organów gminy -zarówno dotycząca zadań własnych gminy, jak i podejmowana w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, podlega na podstawie art. 85 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzorowi weryfikacyjnemu ze strony wojewody i Prezesa Rady Ministrów. Rezygnacja ustawodawcy z kryterium celowości, uprzednio zawartego w powołanej wyżej ustawie, oznacza, że organ nadzoru dokonuje wyłącznie kontroli zgodności tych aktów z przepisami prawa, nie bada natomiast celowości i słuszności ich wydania

Sygn. akt 3 II SA/Wr 2964/2001

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w art. 12 ust. 1 przyznaje gminie wyłączne prawo do decydowania o liczbie punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania punktów sprzedaży tych napojów. Mimo iż powołana ustawa nie podaje żadnych norm liczbowych odnoszących się do ilości punktów sprzedaży alkoholu, to jednak w ustępie 4 art. 12 wprowadza istotne ograniczenie swobody decydowania w tej mierze przez organy gminy stwierdzając, że liczba punktów sprzedaży alkoholu oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Na podstawie bowiem art. 1 powołanej ustawy na gminie - jako jednostce samorządu terytorialnego, spoczywa obowiązek realizacji celów tej ustawy i co za tym idzie obowiązek podejmowania odpowiednich działań tym kierunku.

Należy mieć przy tym na uwadze, że nie istnieje prosty związek między zwiększeniem liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych a wzrostem negatywnych zjawisk związanych ze spożywaniem alkoholu - w przeciwnym wypadku niemal każde zwiększenie liczby tych punktów stanowiłoby naruszenie ustawy, zaś ograniczenie dostępności alkoholu jest tylko jednym z instrumentów realizacji zasadniczego celu ustawy. Celem tym jest - jak wynika zarówno z tytułu jak i z całokształtu uregulowań ustawy - wychowanie w trzeźwości i ograniczanie spożycia alkoholu w sposób zmierzający do przeciwdziałania alkoholizmowi. W ramach realizacji tego celu ustawa zaleca podejmowanie szeregu działań wielokierunkowych, zaś ograniczanie dostępności alkoholu jest jednym z tych kierunków. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę zawarty w powołanej ustawie postulat ograniczania dostępności alkoholu nie powinien być utożsamiany z prostym ograniczeniem ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W wyroku z dnia 3 stycznia 1995r (sygn. akt SA/Kr 2937/94) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się m.in., iż "przeciwdziałanie alkoholizmowi i wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności". Ograniczanie dostępności może się bowiem odbywać także poprzez stanowienie obostrzeń dotyczących usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, czasu jego sprzedaży lub np. w drodze podnoszenia cenzusu wieku osób wpuszczanych do lokalu. Wybór środków, które pozwolą odpowiedni realizować politykę gminy w tym względzie należy do kompetencji gminy, której ustawodawca przyznał wyłączne prawo decydowania o ilości i usytuowaniu punktów sprzedaży alkoholu - ramowo jedynie określając ograniczenia swobody decydowania w tym zakresie. Z opracowanego przez gminę programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uznano za wystarczające z tego punktu widzenia. Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały na podstawie art. 12 powołanej ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Jak bowiem wskazano wyżej nadzór ze strony administracji rządowej może być dokonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniu kryterium legalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczania samodzielności samorządów poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu jej kompetencji do określenia we własnym zakresie rozmiarów potrzeb ograniczania dostępności alkoholu oraz środków realizacji tego celu. Prezentowane przez Wojewodę Dolnośląskiego stanowisko, w którym zarzuca m.in. podwyższenie aż o 30 % ilości punktów sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży nosi cechy nieuzasadnionej próby wskazywania gminie jakie limity ilości punktów sprzedaży alkoholu są dopuszczalne, jakie zaś nie są- co należy ocenić jako przekroczenie uprawnień nadzorczych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 1994r. ( sygn. akt SA/Łd 1130/94 ) stwierdzając, że "wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym, w jaki sposób i w jakim zakresie gmina może korzystać z uprawnienia przewidzianego w (przepisie prawa), co byłoby celowe, a co niecelowe, wykracza poza ustawowe kompetencje organów nadzoru, określone w art. 85 ust. 1 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.)". Orzeczenie to zachowuje aktualność na tle obowiązującego stanu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że Rada Miejska Wrocławia przed podjęciem zaskarżonej uchwały dysponowała gminnym Programem profilaktyki, stanowiącym załącznik do uchwały nr XI/373/99 z dnia 8 lipca 1999r. Był to program ramowy, w którym jednak wyraźnie określono kierunki działań gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi (§ 2 załącznika do uchwały), w tym działania uznane za priorytetowe (§ 3 ), a także rodzaje środków służących zmniejszaniu dostępności alkoholu na terenie gminy ( § 2 pkt 5 ppkt a - ograniczenie usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w obszarach placówek obsługujących dzieci i młodzież oraz § 2 pkt 6 -poszerzanie obszarów, na których obowiązuje czasowy lub stały zakaz spożywania napojów alkoholowych ). Odnosząc się do zarzutu Wojewody dotyczącego nieakualizowania powyższego Programu należy zauważyć, że Program dotyczył profilaktyki w dłuższym okresie i że na podstawie § 2 uchwały z dnia 8.07.1999 Zarząd Miasta obowiązany był do corocznego przedstawiania Radzie Miejskiej informacji o sposobie realizacji Programu oraz uwzględniania w propozycjach budżetu środków na jego wykonanie. Aktualizacja tego ramowego programu następowała więc corocznie, poprzez przedstawienie informacji o jego wykonaniu i zatwierdzenie na dany rok wydatków na cele określone tym programem. Na uwagę zasługuje, że mimo stawianych zarzutów w kwestii aktualizacji programu organ nadzoru w skardze powoływał się właśnie na zawarte w nim rozwiązania, w tym na konkretne regulacji dotyczące kwestii ograniczania dostępności alkoholu - wywodząc z nich merytoryczne zarzuty skargi. Zważywszy, że ustalenia gminnego programu profilaktyki nie zostały wcześniej zakwestionowane przez Wojewodę w trybie nadzoru, w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy dziwi fakt oparcia skargi na ocenie tego programu, podczas gdy przedmiotem kontroli ze strony Wojewody była legalność uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży alkoholu. W ramach tej kontroli badaniu podlegała zgodność powyższej uchwały z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie zaś sam program.

Również w odniesieniu do pozostałych argumentów podnoszonych przez Radę Miejską Wrocławia w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, iż są one trafne i przekonujące - zaczym brak w tym zakresie podstaw do uznania zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem. Przyjęcie stanowiska innego niż przedstawione powyżej prowadziłoby do ograniczenia prawnie chronionej samodzielności gminy.

W tej sytuacji skarga jako bezzasadna podlega na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji.