Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 902/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, 4 i 5, art, 28 ust. 1, art. 29-31, art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 104, art. 107 par. 3, art. 127 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 176 par. 1 pkt 3, art. 176 par. 2, art. 183 par. 1, art. 184, art. 185 par. 1, art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 562/16, w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 562/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") nakazał C. W. rozebrać wybudowaną w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], wiatę o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,18 m x 4,97 m, z dachem dwuspadowym krytym onduliną, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m x 2,30 m.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 10 marca 2014 r. na działce nr [...]. W wyniku tych czynności stwierdzono, że na działce nr [...] znajdują się dwa obiekty budowane. Pierwszy to wiata o konstrukcji drewnianej i wymiarach 8,18 m x 4,97 m z dachem dwuspadowym, krytym onduliną. Ściany wiaty częściowo wypełnione są deskami, a częściowo poliwęglanem falistym. Pod wiatą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m x 2,30 m. Pozostała część obiektu posiada podłogę drewnianą. Do przyczepy wchodzi się z wiaty. Przyczepa nie jest podłączona do mediów i nie została zarejestrowana. Wiatę ustawiono na bloczkach betonowych. C. W. oświadczyła w toku kontroli, że jest właścicielką obiektu i inwestorką. Około 10 lat temu na działce umieszczona została przyczepa, a około 3 lata później wybudowano tam wiatę. Przyczepa 10 lat temu została ustawiona na działce nr [...], a ok 2007 r. przestawiono ją na działkę nr [...]. Skarżąca nie posiada pozwolenia na budowę. Drugim obiektem jest wiata o wymiarach 2,23 m x 1,82 m. W odniesieniu do tego obiektu prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne.

Zdaniem organu pierwszej instancji omawiana inwestycja wymagała w świetle art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 6 pr. bud. pozwolenia na budowę. Wobec braku tej decyzji konieczne było zastosowanie trybu naprawczego z art. 48 ust 2 i 3 pr. bud. Dlatego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] i nałożył na C. W. obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 pr. bud. w terminie do dnia [...] lipca 2014 r. Postanowieniami z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] września 2014 r. na wniosek skarżącej przedłużono termin złożenia tych dokumentów do dnia [...] września 2014 r., a potem do dnia 19 grudnia 2014 r. Organ pierwszej instancji uzyskał ponadto pismo z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w którym Wójt Gminy Kościerzyna wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr SKO [...], utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, wobec czego dalsze przedłużenie terminu złożenia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej było bezzasadna. Konkluzji tej nie zmienia zaskarżenie postanowienia z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, gdyż skarga nie wstrzymuje biegu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zawiadomił w trybie art. 10 k.p.a. strony o udostępnieniu akt do wglądu w celu przedstawienia końcowego oświadczenia, przedłużając następnie termin na wniosek skarżącej. Z uwagi na niezłożenie wymaganych dokumentów należało orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud.

Odwołania o tej samej treści od powyższej decyzji złożyły C. W. i K. R. Wywodziły one, że nakaz rozbiórki został błędnie wydany, mimo złożenia wniosku o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r. Nieprzedłożenie rozważanych dokumentów wiązało się bowiem z postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie wydania żądanych zaświadczeń. Odwołujące się uznały stanowisko organu pierwszej instancji za niezrozumiałe, gdyż wcześniej rozważany termin był przedłużany. Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie zdążył jeszcze rozpatrzyć skargi na postanowienie z dnia [...] października 2014 r. Organ pierwszej instancji naruszył także art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniając, dlaczego omawiany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nie wskazał powodów zakwalifikowania tego obiektu jako wiaty. Omawiana konstrukcja stanowi natomiast w ocenie odwołujących się obiekt małej architektury. Ewentualnie, ze względu na brak trwałego połączenia z gruntem, można by go uznać za obiekt tymczasowy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powołanej ustawy, tj. do dnia 28 czerwca 2015 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę poza wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 pr. bud. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W takim przypadku, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud., należy jednak dokonać zgłoszenia właściwemu organowi. Podobnie zgłoszenia wymaga budowa tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył następnie, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie wiaty o konstrukcji drewnianej, ustawionej na bloczkach betonowych, a zatem nietrwale związanej z gruntem, posiadającej wymiary 8,18 m x 4,97 m, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę ok. 2007 r. przez C. W. na działce nr [...]. Z protokołu kontroli z dnia 10 marca 2014 r. wynika jednak, że przedmiotowa wiata tworzy ze znajdującą się pod nią przyczepą kempingową jeden obiekt budowlany. Część wiaty posiada bowiem podłogę drewnianą, a do przyczepy wchodzi się z wiaty. Wątpliwa wydaje się zatem kwalifikacja rozważanego obiektu budowlanego, dokonana przez organ pierwszej instancji. Wiata w rozumieniu przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane jest szczególnym rodzajem obiektu budowlanego, który nie stanowi ani budynku, ani obiektu małej architektury. W potocznym rozumieniu słowo "wiata" oznacza konstrukcję składającą się z dachu i wspierających go podpór, chroniącą od deszczu, śniegu i wiatru. Jak wynika jednak z protokołu z kontroli z dnia 10 marca 2014 r., omawiany obiekt budowlany ustawiony na bloczkach betonowych, posiadający ściany częściowo wypełnione deskami, częściowo poliwęglanem falistym, jest funkcjonalnie i konstrukcyjnie związany z obiektem położonym pod dachem tj. z przyczepą kempingową. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji wykonano zdjęcia wiaty z zewnątrz. Brakuje jednak zdjęć wnętrza obiektu. Nie określono również funkcji, jaką pełni ten obiekt. Konieczne zatem jest ponowne wyjaśnienie okoliczności sprawy z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji uchyleniu podlegało także postanowienie z dnia [...] marca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, organ drugiej instancji podał, że zaskarżenie postanowienia z dnia [...] października 2014 r. nie wstrzymuje wykonania tego aktu. Działanie to nie miało również wpływu na bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowanego i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

C. W. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1. art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że nie istniały przesłanki uprawniające do podjęcia takiej decyzji;

2. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i wyrażenie oceny co do zebranego materiału dowodowego w sposób narzucający organowi pierwszej instancji wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się; ponadto wydano decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne załatwienie sprawy, przy czym brak rozstrzygnięcia merytorycznego sam w sobie narusza zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.

Uzasadniając opisane zarzuty, skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji stanowi próbę ominięcia art. 139 k.p.a. przez wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. Z akt sprawy wynika natomiast, że możliwe jest wydanie decyzji o charakterze merytorycznym w oparciu o zebrany materiał dowodowy lub ewentualnie własne ustalenia, poczynione w trybie art. 136 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że organ odwoławczy zinterpretował zebrany materiał częściowo odmiennie niż organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie okoliczności, które Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie powinien stwierdzić. Organ drugiej instancji błędnie zakwalifikował omawiany obiekt budowlany. Takie niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie kasacyjne doprowadzi do wydania nakazu rozbiórki całego "obiektu", obejmującego także przyczepę kempingową. Działanie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy zatem uznać za sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i szczególnie naganne. Jeśli nawet organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, to powinien był skorzystać z art. 136 k.p.a. i zlecić przeprowadzenie postępowania dowodowego organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna została zatem wydana wyłącznie w celu obejścia zakazu reformationis in peius, co narusza art. 8 k.p.a. W świetle decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. C. W. miała bowiem rozebrać samą wiatę. Wskutek decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. rozbiórką objęto także przyczepę kempingową, która zdaniem organu drugiej instancji tworzy wraz z wiatą jeden obiekt budowlany. Według skarżącej wspomniana przyczepa ma charakter niezależny od wiaty, a wiata służy tylko ochronie przyczepy przed opadami atmosferycznymi. Nie stanowi ona elementu jednego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę C. W. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzję kasacyjną wydaje się, gdy zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W razie spełnienia tych przesłanek, organ odwoławczy nie może samodzielnie czynić ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Takie wnioski nie podlegałyby bowiem weryfikacji w postępowaniu zwyczajnym. Ponadto organ drugiej instancji może na podstawie 136 k.p.a. przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten nie dotyczy zatem okoliczności, które mogą istotnie wpłynąć na wynik postępowania.

Z tej perspektywy zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. okazała się prawidłowa. Z uwagi na uchybienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym zwłaszcza braku wyczerpujących ustaleń co do omawianego obiektu budowlanego, organ odwoławczy nie mógł samodzielnie uzupełnić materiału dowodowego. Działanie to prowadziłoby bowiem do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Stan faktyczny przedstawiony przez organ odwoławczy został przy tym ustalony prawidłowo. W konsekwencji opis rozważanego obiektu budowlanego jako wiaty, zawarty w protokole kontroli z dnia 10 marca 2014 r., słusznie wzbudzał uzasadnione wątpliwości co do charakteru tej konstrukcji oraz jej całościowej oceny z uwzględnieniem możliwości funkcjonalnego złączenia przyczepy kempingowej z częścią określoną jako wiata. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że wiata według wspomnianego opisu posiada drewnianą podłogę, przy czym wejście do przyczepy następuje z wiaty. Słusznie organ ten wskazał na braki w dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli, przedstawiającej rozważany obiekt tylko od strony zewnętrznej. Uchybienia te, stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., miały charakter istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przepisem prawa materialnego, który znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jest art. 48 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przepisy dotychczasowe stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej nowelizacji. Zawarty w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakaz rozbiórki poprzedzony był postępowaniem legalizacyjnym wymienionym w art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. Przeprowadzenie tego postępowania wymaga jednak prawidłowego ustalenia i zakwalifikowania obiektu budowlanego. W przeciwnym razie obowiązki nałożone na inwestora, w szczególności w zakresie dokumentacji, naruszałyby prawo. Stanowisko organu odwoławczego, zdaniem sądu pierwszej instancji, uzasadniało przyjęcie, że postępowanie legalizacyjne było prowadzone wadliwie. Obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., mogły bowiem dotyczyć innego obiektu budowlanego. Wobec tego postępowanie wyjaśniające wymaga powtórzenia w całości, co w rezultacie wykracza poza zakres art. 136 k.p.a. i uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego zostały należycie i prawidłowo wykazane przez organ odwoławczy. Spełniono także wymóg wskazania okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołania, prawidłowo oceniając, że rozważana wiata, wbrew wywodom skarżącej, nie stanowi obiektu małej architektury.

Organ drugiej instancji nie naruszył także art. 139 k.p.a. Zakaz wprowadzony w powołanym przepisie polega bowiem na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się. Wymieniony przepis nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy i nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności. Decyzja z dnia [...] września 2015 r. nakładała na skarżącą najdalej idący i niekorzystny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Nakaz ten został uchylony zgodnie z żądaniem C. W. Tym samym organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi w całości postępowanie legalizacyjne. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie nakazał natomiast rozbiórki obiektu budowlanego, który nie był przedmiotem postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy został poddany wszechstronnej analizie, a powzięte wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie przekonująco uzasadniono. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wskazania zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru wiążącego, w przeciwieństwie do wskazań zawartych w wyroku sądu wojewódzkiego stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.").

C. W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, formułując zarzuty naruszenia następujących przepisów:

1. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i błędne uznanie, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji;

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia i błędne uznanie, że organ drugiej instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. przez przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym wskazaniu okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien uwzględnić w toku ponownego rozpoznawania sprawy; takie rozwiązanie determinuje niekorzystnie rozstrzygnięcie dla skarżącej kasacyjnie, a ponadto okoliczności wskazane przez organ odwoławczy wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego albo mogły być samodzielnie ustalone przez ten organ.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu C. W. wskazała, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy dotyczy przypadku, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów procedury nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie może uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy przez przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że omawiana wiata wraz ze znajdującą się pod nią przyczepą kempingową stanowią jeden obiekt budowlany. Nie dostrzegł ona zatem wątpliwości, które wynikałyby z niedostatecznego zgromadzenia materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Pomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego wyprowadził przy tym wnioski niekorzystane dla skarżącej kasacyjnie. By uniknąć zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a., organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, nakazując organowi pierwszej instancji przyjęcie określonych konkluzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakładała na C. W. obowiązek rozbiórki tylko wiaty. Natomiast w wyniku wniesionego odwołania decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. prowadzi do konieczności rozebrania także znajdującej się pod nią przyczepy kempingowej. Sąd pierwszej instancji pominął w tej mierze fakt, że organ odwoławczy samodzielnie ustalił okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a następnie uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i ustalenia tych samych okoliczności. Ponadto organ administracji publicznej, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest związany wskazaniami organu odwoławczego. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak i Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonali niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej powołanego przepisu. Taka interpretacja powoduje naruszenie zakazu z art. 139 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej z dnia 21 lutego 2017 r. zmierzają w istocie do wykazania, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił jako prawidłowe powołanie się przez organ odwoławczy na art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwość ta, zdaniem C. W., przejawiała się w dwóch aspektach. Po pierwsze w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Po drugie, wskazania sformułowane przez organ odwoławczy zmuszają Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie do wydania rozstrzygnięcia niekorzystanego dla skarżącej kasacyjnie, naruszając tym samym zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 139 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, należy zauważyć, że organ odwoławczy może w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten pozostaje zarazem w związku z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.

Łączna analiza obu przepisów prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy powinien co do zasady orzec merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., a jedynie w ściśle określonym przypadku może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Wątpliwości dotyczące pytania, czy zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone w celu wydania decyzji, ma charakter uzupełniający czy pełny, należy w zasadzie rozstrzygać na rzecz art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 8/99, OSNAPU 2000, nr 9, poz. 339). Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w świetle którego organ odwoławczy nie może samodzielnie ustalać okoliczności, które mają istotny wpływ na wynik postępowania. W takim przypadku art. 136 k.p.a. nie znajduje bowiem zastosowanie, a materiał dowodowy powinien być ponownie zgromadzony i oceniony przez organ pierwszej instancji. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy w niniejszej sprawie zachodziły wątpliwości co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 marca 2014 r. wynika, że na działce nr [...] znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym onduliną. Ściany tego obiektu budowlanego zostały częściowo wypełnione deskami, a częściowo poliwęglanem falistym. Pod wiatą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m x 2,3 m. Pozostała część omawianej konstrukcji posiada podłogę drewnianą, przy czym do przyczepy wchodzi się z wiaty. Przyczepa nie jest podłączona do mediów i nie jest zarejestrowana. Wiata została ustawiona na bloczkach betonowych. C. W. oświadczyła ponadto, że jest właścicielką obiektu i inwestorką. Wspomniana przyczepa została pierwotnie ustawiona na działce nr [...] w 2004 r., a następnie ok. 2007 r. przeniesiono ją na działkę nr [...] i obudowano. Skarżąca kasacyjnie nie dysponuje jednak pozwoleniem na budowę. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron.

W świetle powyższych uwag organ odwoławczy i sąd pierwszej instancji trafnie przyjęły, że kwalifikacja opisanej wyżej konstrukcji prawnej może budzić wątpliwości. Wyraz "wiata", choć użyty m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud., nie została zdefiniowany przez ustawodawcę. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że taki obiekt budowlany nie stanowi w świetle art. 3 pkt 2 i 4 pr. bud. ani budynku, ani obiektu małej architektury. Jako cechy wiaty wymienia się posiadanie fundamentu, dachu, brak ścian oraz posadowienie budowli na słupach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1260/12, tamże; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 265/13, tamże).

Powyższą interpretację wzmacnia dodatkowo analiza pkt I ppkt 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1990 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. nr 112, poz. 1316 z późn. zm.), w świetle którego za wiatę uważa się pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle pozbawione ścian. Definicja ta została sformułowana na potrzeby statystyki publicznej, wobec czego może być jedynie posiłkowo wykorzystywana w kontekście prawa budowlanego. Warto jeszcze zauważyć, że słowo "wiata" w języku powszechnym oznacza "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesioną nad przystankiem lub parkingiem" (zob. Słownik języka polskiego pod red. Doroszewskiego).

Zakwalifikowanie przedmiotowej konstrukcji, posiadającej ściany częściowo wypełnione deskami, a częściowo poliwęglanem falistym zdaje się odbiegać od powyższego opisu wiaty. Wątpliwości te wzmacnia dokumentacja fotograficzna, która wskazuje na zamknięcie rozważanej konstrukcji ze wszystkich stron ścianami. Definitywne przesądzenie tej kwestii byłoby jednak obecnie przedwczesne ze względu na braki w materiale dowodowym i nieadekwatną jakość kserokopii fotografii zgromadzonych w aktach sprawy.

Niejasne jest również powiązanie przyczepy kempingowej z okalającą ją konstrukcją drewnianą; zwłaszcza, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że wejście do przyczepy następuje z podłogi obiektu budowlanego określonego jako wiata. Należy jednocześnie zaznaczyć, że wspomniana przyczepa może stanowić obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 pr. bud. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11, tamże; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12, tamże). Taka kwalifikacja dotyczy zwłaszcza przypadku, gdy przyczepa kempingowa wykorzystywana jest w celach mieszkalno-rekreacyjnych, a nie turystyczno-komunikacyjnych. W szczególności długotrwałe umieszczenie przyczepy kempingowej na tej samej nieruchomości może wskazywać na realizowanie przez nią funkcji mieszkalnej. Taki przypadek zdaje się zachodzić w rozpatrywanej sprawie, gdyż, jak oświadczyła skarżąca podczas kontroli w dniu 10 marca 2014 r., omawiana przyczepa znajduje się w obecnym miejscu od ok. 2007 r. Zgromadzony sprawie materiał dowodowy należy jednak uznać za niewystarczający do wyrażenia stanowczego poglądu w tej kwestii. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia funkcji tego obiektu w toku ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze tok dotychczasowych rozważań, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego i sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym okoliczności sprawy ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie mogą budzić zastrzeżenia. Jednocześnie trzeba także zauważyć, że wystąpienie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego zrekonstruowanego przez organ pierwszej instancji nie uzasadnia jeszcze w świetle art. 138 § 2 k.p.a. wydania decyzji kasacyjnej. Uchylenie rozstrzygnięcia zaskarżonego odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi administracji publicznej, który wydał kwestionowany akt, dotyczy bowiem jedynie przypadku, gdy zachodzi konieczność poczynienia ustaleń mających istotny wpływ na wynik postępowania. Tym samym w kontekście rozpatrywanej sprawy należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wymienione braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie oddziaływały znacząco na wynik postępowania. W tej mierze zarówno organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji udzieliły odpowiedzi pozytywnej, co należy ocenić jako trafne.

Jak sygnalizowano wcześniej, skarżąca kasacyjnie niewątpliwie nie dysponuje pozwoleniem na budowę oraz nie dokonała zgłoszenia robót, w wyniku których został zrealizowany omawiany obiekt budowlany. Okoliczność ta ma charakter bezsporny i została wyraźnie przyznana przez C. W. w protokole kontroli z dnia 10 marca 2014 r. Tym samym w niniejszej sprawie wyłoniła się potrzeba przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organy nadzoru budowlanego były bowiem zobowiązane do ustalenia, czy wykonanie rozważanego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamierzenia budowlanego, a następnie przeprowadzenia odpowiedniej procedury naprawczej.

Ustawodawca nie wprowadza jednolitego trybu legalizacji wszystkich robót budowlanych zrealizowanych niezgodnie z prawem. W przepisach powołanej ustawy – Prawo budowlane przewidziano bowiem kilka odrębnych procedur naprawczych w zależności od rodzaju robót budowlanych, które zostały wykonane samowolnie, oraz rodzaju obiektu budowlanego, którego te roboty dotyczą. Z tej perspektywy nie jest zatem co do zasady obojętne, który tryb legalizacji zostanie zastosowany w danej sprawie. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie niewłaściwych przepisów prawa materialnego jest bowiem wadliwe i jako takie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji powołał się na art. 48 ust. 1 pr. bud. W ówczesnym brzmieniu przepis ten dotyczył obiektu budowlanego budowanego albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wywodził, że wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zachodzi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 pr. bud. tylko w odniesieniu do wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogródków zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W odniesieniu do takich obiektów budowlanych wystarczające jest w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. dokonanie zgłoszenia. Organ pierwszej instancji stwierdził zarazem ogólnie, nie wyjaśniając dokładniej zajętego stanowiska, że przedmiotowa konstrukcja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Jak można przypuszczać, wniosek ten wynikał co najmniej z przekroczenia maksymalnej powierzchni zabudowy przez przedmiotowy obiekt budowlany.

Trzeba przy tym zauważyć, że powołaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw istotnie zmodyfikowano art. 29 ust. 1 i art. 48 ust. 1 pr. bud. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a zatem mogła znajdować zastosowanie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Niemniej na mocy art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. przepisy dotychczasowe znajdowały nadal zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną. Przesłanka ta została spełniona w rozpatrywanej sprawie. Tym samym w świetle zebranego materiału dowodowego organy nadzoru budowlanego mogły ewentualnie zastosować tylko tryb naprawczy z art. 48 pr. bud. Niemniej nawet w razie przyjęcia takiej podstawy materialnoprawnej konieczne jest dokładne oznaczenie zakresu postępowania legalizacyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji. Organy administracji publicznej powinny bowiem dokładnie wskazać obiekt budowlany, który ma zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.

Kwestia kwalifikacji rozważanego obiektu budowlanego miała w konsekwencji istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ odwoławczy trafnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i orzekł kasacyjnie. W przeciwnym razie, gdyby Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego samodzielnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, naruszona byłaby zasada dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Ustalenia poczynione przez ten organ administracji publicznej nie podlegałyby bowiem kwestionowaniu w administracyjnym toku instancji, gdyż w świetle art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w wyniku wniesienia odwołania nie przysługuje już zwykły środek zaskarżenia. Takie rozstrzygnięcie mogłoby być co najwyżej wzruszone w trybie nadzwyczajnym. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem nie dopatrzył się w powyższym zakresie naruszenia prawa przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również drugiego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej z dnia 21 lutego 2017 r., dotyczącego naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wydanie decyzji na niekorzyść strony polega na zmniejszeniu praw lub zwiększeniu obowiązków tego podmiotu w porównaniu do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konsekwentnie zatem zakaz reformationis in peius dotyczy przede wszystkim sytuacji materialnoprawnej adresata decyzji administracyjnej.

Wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje natomiast konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi bowiem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Tym samym zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie znajduje na ogół zastosowania do opisanych wyżej decyzji kasacyjnych. Niemniej wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku nadużycia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 756/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 142/08, tamże). Sytuacja ta nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wywodów skarżącej kasacyjnie, w świetle których kwestia łącznej kwalifikacji wiaty i znajdującej się pod nią przyczepy kempingowej została przesądzona w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Przytoczony w skardze kasacyjnej fragment rozstrzygnięcia organu odwoławczego należy bowiem poczytywać jedynie jako wskazanie na braki w zgromadzonym materiale dowodowym i niekonsekwencje w ocenie tego materiału przez organ pierwszej instancji. Trzeba ponadto zaznaczyć, że art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje jedynie, by organ odwoławczy wskazał okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Przepis ten wprowadza jednak związania organu, którego decyzja została uchylona w trybie odwoławczym, stanowiskiem organu wyższego stopnia. Konsekwentnie zatem skarżąca kasacyjnie nietrafnie podnosi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie został zobligowany na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. do łącznego zakwalifikowania przedmiotowej konstrukcji.

Nie można zatem przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszyło art. 139 k.p.a., gdyż potencjalnie w toku ponownego rozpatrywania decyzji sytuacja prawna skarżącej kasacyjnie może ulec pogorszeniu. Trafnie w tej mierze zauważył sąd pierwszej instancji, że niekorzystna dla C. W. decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie to poprawiło zatem realnie sytuację prawną skarżącej kasacyjnie, uchylając nałożony na nią obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że rezultatem usunięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. z obrotu prawnego jest wydłużenie okresu złożenia dokumentów pozwalających na ewentualną legalizację samowoli budowlanego. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. realizuje cel, określony w odwołaniu z dnia [...] maja 2015 r.

Podsumowując, należy zgodzić się z oceną sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na wynik postępowania, wobec czego nie można dopatrzeć się nadużycia powołanego przepisu. Z tego względu jednocześnie wykluczone było merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, co z kolei w kontekście niniejszej sprawy uchylało możliwość naruszenia zakazu z art. 139 k.p.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.