Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2926/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpatrzeniu odwołania J. B. (dalej: "skarżący") od decyzji Wojewody L. (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] ustalającej na rzecz J. B., B. W., M. B., I. B. i W. B. odszkodowanie w kwocie 499.000,00 zł za nieruchomość o pow. 0,1753 ha, położoną w L. przy ul. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. (dalej: "PWRN w L.") z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...], w części dotyczącej pomniejszenia ustalonego odszkodowania o kwotę 7.431,00 zł (pkt II. decyzji) - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w całości.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3r345 m2, stanowiącej własność małżonków J. B. i J. B. (pkt I 11). Za przedmiotową nieruchomość ustalono odszkodowanie w kwocie 28.432 zł (pkt II 11).

II.1.2. Pismem z [...] września 2002 r. J. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1973 r. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] w pkt. 11 dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. i J. małż. B., położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawnym nr ewid. [...], w części wchodzącej w skład działek oznaczonych w tej decyzji nr ewid. nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1.592 m², aktualnie stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...]. W pozostałej zaś części pkt 11 stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zatem ostatecznie wywłaszczeniem został objęty obszar o powierzchni 1.753 m² stanowiący obecnie część działek nr [...] i [...].

II.1.3. Pismem z [...] lutego 2014 r. J. B., B. W., W. B., I. B. oraz M. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w części, w jakiej stwierdza, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa w zakresie pkt. 11 w jakim orzeczono o odszkodowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] - w części, w której stwierdzono, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydana została z naruszeniem prawa.

II.1.4. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], o powierzchni 3.345 m², oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność małż. J. B. i J. B. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Pismem z [...] października 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta L. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...], podnosząc iż w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie ustalił oznaczenie działek ewidencyjnych.

II.1.5. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej powierzchnię 1.753 m², stanowiącej obecnie część działek o nr [...] oraz [...] z obrębu R. J. Stwierdził, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...] nieprawidłowo oznaczyła zakres decyzji opisując ją poprzez wskazanie działek o nr [...], nr 13, nr 4 i nr 5/2, nie występujących w aktualnej ewidencji oraz bez oznaczenia, że dotyc[...][...]na części powierzchni tych działek, tj. powierzchni 1.753 m². Obecnie część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 1.753 m² stanowiącej na mapie ewidencyjnej z dnia [...] grudnia 2002 r. część działek o nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...]tworzy obecnie część działek o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Minister wskazał, że kwotę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez urzędową stawkę wynoszącą 8,50 zł (3.345 m2 x 8,50 zł = 28.432 zł). Wskazał również, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr 48, o pow. 3.345 m² została skierowana do osoby zmarłej, co należało ocenić jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym niemniej, nigdy nie stwierdzono nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia gruntów o powierzchni 1.753 m2. W ocenie zawartej w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. w stosunku do tych gruntów zaistniały nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności, a polegające na ich oddaniu w użytkowanie wieczyste L. Spółdzielni Mieszkaniowej (decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]). Stan ten, skutkował zatem koniecznością ustalenia na nowo odszkodowania za tę część nieruchomości.

II.1.6. W przedmiotowej sprawie, w trakcie postępowania zwykłego ustalono, że J. i J. małż. B. stali się właścicielami na prawie wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (Obr [...] – R. J., ark [...]) o powierzchni 0,3345 ha, na mocy Aktu Własności Ziemi, znak: [...], wydanego w dniu [...] maja 1973 r. J. B. zmarł [...] maja 1972 r., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1988 r. sygn.. akt II Ns 3930/88, spadek po nim nabyli: żona J. B. oraz dzieci – J. C. Błasik,. J. B. i B. W. w udziałach po 1/4 każde z nich. Dnia [...] sierpnia 2005 r. zmarł J. C. B., a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...][...] października 2005 r. spadek po nim nabyli: W. B., I. B. i M. B. w udziałach po 1/3 każdy z nich. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt I Ns 2056/10, spadek po J. B. zmarłej dnia [...] marca 2010 r. nabyli: J. B. i B. W. - w udziałach po 1/3 części oraz M. B. i I. B. - w udziałach po 1/6 części. W dacie wywłaszczenia część działki nr [...] o powierzchni 0,1753 ha objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego drugiej części dzielnicy R. osiedla LSM im. [...] i im. [...] w L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium MRN w L, z dnia [...] kwietnia 1971 r. Według oznaczeń rysunku tego planu przedmiotowa nieruchomość położona była w jednostce urbanistycznej - oś. im. [...] i objęta była ustaleniami planistycznymi Uop - tereny podstawowych usług oświaty i ZP - tereny parku. Nieruchomość położona była w dzielnicy R., na tworzącym się osiedlu mieszkaniowym im. [...], przy nowo powstającej ul. [...], ok. 350 m od ul. [...]. Działka użytkowana była rolniczo z powstającą sukcesywnie infrastrukturą techniczną, w związku z budową osiedla domów wielorodzinnych. Dojazd do nieruchomości zapewniony był drogą osiedlową o nawierzchni tymczasowej. Ponadto jak wynika z treści orzeczenia Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak [...], działka nr [...] nie była zabudowana oraz nie zawierała części składowych w postaci innych składników budowlanych i roślinnych. Rzeczoznawca majątkowy J. L. (nr uprawnień [...]), dnia [...] maja 2016 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość części nieruchomości (o pow. 0,1753 ha), oznaczonej dawniej jako działka nr [...] położona w L. przy ul. [...], na kwotę 499.000,00 zł.

II.1.7. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku J. B., B. W., I. B. i M. B., Prezydent Miasta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 249.500,00 zł za należący do J. B. udział wynoszący 4/8 części w prawie własności nieruchomości o powierzchni 0,1753 ha, położonej w L. przy ul. [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu. Orzeczenie to zapadło z uwagi na fakt, iż J. B. była, na podstawie Aktu Własności Ziemi, współwłaścicielką nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, a w decyzji wywłaszczeniowej, w części dotyczącej odszkodowania została pominięta. Zatem, do czasu wydania zakwestionowanej decyzji, wydano następujące rozstrzygnięcia o odszkodowaniu:

1) orzeczenie Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, orzekające o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. B. za powierzchnię 0,3345 ha w wysokości 28 432 zł (tj. 28 432 zł / 3345m2= 8,50 zł/m2);

2) decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2016 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 249.500,00 zł za należący do J. B. udział wynoszący 4/8 części w prawie własności nieruchomości o powierzchni 0,1753 ha, położonej w L. przy ul. [...], wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

II.2.1. Wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. J. B., B. W., W. B., I. B. i M. B. wystąpili o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej powierzchnię 0,1753 ha, stanowiącej byłą własność J. i J. małż. B., w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]) nieważności orzeczenia Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., znak: [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania.

II.2.2. Biorąc pod uwagę powyższe rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości obejmującej powierzchnię 0,1753 ha, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] (która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2017 r.) wydaną na podstawie z art. 132 ust. 1 i 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), ustalił kwotę należnego spadkobiercom J. i J. małż. B. odszkodowania w wysokości 242.069,00 zł, poprzez pomniejszenie kwoty 499.000,00 zł (stanowiącej wartość rynkową wywłaszczonej części nieruchomości o pow. 0,1753 ha) o kwoty: 7.431,00 zł - zwaloryzowanego na dzień 16 grudnia 2016 r. odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...] (wyliczenie zwaloryzowanego odszkodowania stanowi załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z 16 grudnia 2016 r. § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n., jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Osobą uprawnioną do pobrania ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...] odszkodowania w kwocie 28.438 zł, był J. B., który w dacie jego wydania już nie żył. Powodowało to nieważność tego orzeczenia, a zarazem uniemożliwiało wypłacenie mu należnej kwoty. Zatem pomniejszenie ustalonych na rzecz powyżej wymienionych spadkobierców J. B. kwot odszkodowania jest rażącym naruszeniem przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. i dlatego decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo. Skarżący zakwestionował również, że odszkodowanie zostało wypłacone osobom uprawnionym.

II.3.1. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] ustalającej na rzecz J. B., B. W., M. B., I. B. i W. B. odszkodowanie w kwocie 499.000,00 zł za nieruchomość o pow. 0,1753 ha, położoną w L. przy ul. [...], wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...], w części dotyczącej pomniejszenia ustalonego odszkodowania o kwotę 7.431,00 zł (pkt II. decyzji). Wojewoda podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu powstał dopiero w chwili ponownie ustalonego w decyzji odszkodowania, należnego za dokonane przed laty wywłaszczenie. Obowiązek zwrotu jest nieodłącznie związany z ustalaniem odszkodowania, bez którego potrącenie wcześniej otrzymanych kwot nie byłoby możliwe. W takiej sytuacji, zdaniem Wojewody, za prawidłowe uznać należało zastosowanie normy obowiązującej w dacie ustalanego na nowo odszkodowania. Orzeczenie Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...] ustalające odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną dawną działka nr [...] o pow. 3.345 m², stanowiącą byłą współwłasność J. i J. małż. B. w kwocie 28.432 zł, zostało powyżej opisanymi decyzjami nadzorczymi w całości wyeliminowane z obrotu prawnego, pomimo tego, że w ostatecznym rozrachunku skutecznym wywłaszczeniem objęto jedynie część tej nieruchomości, tj. część o powierzchni 0,1753 ha. Zatem jak najbardziej jest zasadne pomniejszenie ustalonego na nowo odszkodowania o zwaloryzowaną kwotę wypłaconego w przeszłości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie, w istocie rzeczy, przedmiotem sporu nie jest zasadność samego pomniejszenia na nowo ustalonego odszkodowania, lecz ustalenie faktu otrzymania bądź nieotrzymania przez spadkobierców byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości ustalonej kwoty odszkodowania. Fakt bezsporny, że w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej J. B. już nie żył, nie świadczy jeszcze o tym, że jego spadkobiercy nie otrzymali ustalonego odszkodowania. Zgromadzone w toku niniejszego postępowania nadzorczego dokumenty urzędowe świadczą właśnie o takiej realizacji świadczenia odszkodowawczego. W "Rejestrze [...]" posiadającym walor dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a, pod pozycją nr [...] figurują: J. B., J. B., B. B. i J. B. - jako osoby uprawnione do odbioru łącznej kwoty 28.432 zł, tj. po 7.108 zł każda (akta sprawy znak:[...], k.44). Podstawą wypłaty tego odszkodowania było orzeczenie Prezydium WRN w L. o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,3345 ha i odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1973 r. znak: [...]. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodów na to, że należna J. B. kwota odszkodowania została złożona do depozytu sądowego (pismo Archiwum Sądu Rejonowego [...] z [...].04.2014 r. znak: [...].). Wojewoda podkreślił też, że dowód z postępowania zwykłego w postaci przesłuchania świadka G. K. na okoliczność wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w latach 70-tych XX w., nie wniósł nic nowego do sprawy. Świadek nie pamiętała sprawy wypłaty odszkodowania na rzecz J. B., J. B., B. B. i J. B.. W świetle przepisów prawa, które regulują zasady przechowywania dokumentów bankowych i przekazów pocztowych, dowody doręczenia odszkodowania w sposób oczywisty nie zachowały się, bowiem dokumentacja księgowa z tego okresu uległa zniszczeniu (tzw. brakowaniu) za zgodą właściwej terytorialnej jednostki organizacyjnej Archiwum Państwowego, przy czym okres jej przechowywania, według tych przepisów wynosi tylko 5 lat. O realizacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium WRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., świadczy również fakt, że w stosunku do złożonych w dniu [...] lutego 2017 r. oświadczeń o potrąceniu wierzytelności Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta L. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu na nowo ustalonego odszkodowania za część skutecznie wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 1.753 m², nie zgłoszono sprzeciwu, ani też nie zakwestionowano zasadności tegoż potrącenia. W ocenie Wojewody, Prezydent Miasta L., wydając decyzję z [...] grudnia 2016 r. zachował podstawowe standardy tego postępowania. Poprawnie ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Badane orzeczenie nie narusza rażąco prawa oraz nie daje podstaw do oceny, że zawiera inne wady określone w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadę wskazaną we wniosku J. B., określoną w pkt 5 § 1 art. 156 k.p.a., tj. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

II.3.2. Pismem z [...] października 2017 r. J. B. odwołał się od ww. decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] zarzucając organowi wojewódzkiemu naruszenie art. 132 ust 3a u.g.n. poprzez pomniejszenie kwoty ustalonego odszkodowania, w sytuacji, gdy - zdaniem odwołującego się - odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość nigdy nie zostało osobie uprawnionej wypłacone.

II.4. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] września 2017 r. W ocenie Ministra, zasadnie Prezydent Miasta L. zaliczył na poczet ustalonego odszkodowania wypłaconą wcześniej kwotę odszkodowania, po jego zrewaloryzowaniu. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie przez Prezydenta Miasta L. w decyzji z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] na rzecz J. B., B. W., M. B., I. B. i W. B. obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. Minister podniósł, że skoro w sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, lecz akt wywłaszczenia nadal pozostaje w mocy, to nie może budzić zastrzeżeń, że odszkodowanie nadal jest należne, z tym jednak zastrzeżeniem, że kwota należnego odszkodowania winna uwzględniać kwotę wypłaconego już w przeszłości odszkodowania, oczywiście po jego zwaloryzowaniu na dzień orzekania o ponownym jego ustaleniu. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania, a wartością na nowo ustalonego odszkodowania. W takiej sytuacji organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę, wszak bowiem takie odszkodowanie strona już otrzymała. Innymi słowy ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. nigdy nie zostało wypłacone, gdyż J. B. nie żył w momencie jego ustalenia, a zatem nie mógł odebrać pieniędzy - w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju - fakt, że w chwili wydania (skierowanej do J. B.) decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej J. B. już nie żył, nie świadczy o tym, że jego spadkobiercy nie otrzymali ustalonego odszkodowania. Do kręgu spadkobierców J. B. w dacie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r., znak: [...] należeli B. W., J. B., I. B., M. B. i W. B. i to ww. podmioty były uprawnione do podjęcia należnego im odszkodowania. Spadkobiercy uprawnionego mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Minister wskazał również, że w przedmiotowej sprawie ustalono, ze odszkodowanie nie zostało złożone do depozytu sądowego, a zatem brak podstaw by twierdzić, że ww. odszkodowanie nie zostało podjęte przez spadkobierców J. B. Aktualnie, nie zachowały się żadne dokumenty bankowe i przekazy pocztowe, dowody doręczenia odszkodowania, bowiem, zgodnie z przepisami prawa, dokumentacja księgowa z tego okresu uległa zniszczeniu (tzw. brakowaniu) za zgodą właściwej terytorialnej jednostki organizacyjnej Archiwum Państwowego, przy czym okres jej przechowywania, według tych przepisów wynosi tylko 5 lat. W ślad za Wojewodą L. Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę, w przypadku, gdy tego rodzaju dokumentacja przechowywana jest tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu. Ponadto, organ zauważył, że W. B., I. B., M. B., J. B. oraz B. W. nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], co oznacza, że godzili się z potrąceniem zrewaloryzowanej kwoty wypłaconego dotychczas odszkodowania. Z pism Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2017 r., [...] lipca 2017 r. i [...] lipca 2017 r., wynika, że W. B., I. B., M. B., J. B. oraz B. W. nie zgłosili sprzeciwu, ani też nie zakwestionowali zasadności przedmiotowego potrącenia wierzytelności Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta L. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. Reasumując Minister stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie ujawniło podstaw, by uznać, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w badanej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

III.1. Skarżący J. B., reprezentowany przez adwokata, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w której zarzucił Ministrowi:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 roku znak: [...] w części dotyczącej pomniejszenia ustalonego odszkodowania o kwotę 7.431 złotych, tj. w zakresie pkt II, w sytuacji, gdy odszkodowanie nie zostało nigdy wypłacone, a tym samym nie było podstaw do jego zwrotu w drodze pomniejszenia ustalonego odszkodowania, co oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto było niewykonalne w dniu jego wydania, zaś niewykonalność ta miała charakter trwały;

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3a u.g.n. poprzez zaniechanie dokładnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, co skutkowało błędnym przyjęciem, że odszkodowanie ustalone na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. na rzecz J. B. zostało wypłacone jego spadkobiercom, a w konsekwencji przyjęcie, iż zachodził obowiązek jego zwrotu na podstawie art. 132 ust. 3a u.g.n.;

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na przyjęciu, że wobec niewpłacenia sumy pieniężnej należnej J. B. tytułem ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, odszkodowanie to zostało wypłacone jego spadkobiercom, w sytuacji gdy krąg spadkobierców został ustalony dopiero 15 lat po wydaniu orzeczenia ustalającego odszkodowanie, a zatem nie mogli oni odebrać przyznanego odszkodowania z uwagi na upływ 5-letniego terminu;

- naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nieustosunkowaniu się do nich, co skutkowało ustaleniem nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że orzeczenie, na podstawie którego na rzecz J. B., poprzednika prawnego skarżącego i uczestników, zostało ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, tj. orzeczenie PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1973 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2015 r. Nie została natomiast spełniona druga z przesłanek zwrotu odszkodowania, a mianowicie fakt jego wypłaty. Odszkodowanie przyznane J. B. za wywłaszczoną nieruchomość na mocy orzeczenia PWRN w L. z [...] czerwca 1973 roku nie zostało nigdy wypłacone ani jemu samemu, ani jego spadkobiercom, ani też żadnej innej osobie. Wypłata odszkodowania na rzecz osoby wskazanej w treści orzeczenia jako uprawniona do odbioru odszkodowania, tj. na rzecz J. B., nie było możliwa, gdyż w dniu wydania tego orzeczenia osoba ta nie żyła. J. B. zmarł bowiem dnia [...] maja 1972 r., a więc rok przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. W orzeczeniu ustalającym odszkodowanie nie wskazano zarazem żadnej innej niż J. B. osoby uprawnionej do odbioru należnego odszkodowania. Suma pieniężna mogła być zatem wypłacona jedynie uprawnionemu, będącemu właścicielem wywłaszczonego gruntu. Odszkodowanie to, wbrew twierdzeniom zarówno organu I jak i II instancji, nigdy nie zostało wypłacone również spadkobiercom J. B. Skarżący zaznaczył również, że niedopuszczalne jest pomniejszenie przyznanego odszkodowania, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalone na mocy nieważnej decyzji administracyjnej nie zostało nigdy wypłacone. Ponadto skarżący podniósł, że ocena, czy ustalone odszkodowanie zostało wypłacone, winna być poprzedzona analizą całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonych dowodów. W przedmiotowej sprawie nie może świadczyć o wypłacie odszkodowania to, że nie zachowały się żadne dokumenty potwierdzające jego wypłatę. Należy wziąć pod uwagę, że wypłata odszkodowania napotykała na liczne przeszkody prawne, uzasadniające złożenie przyznanej sumy pieniężnej do depozytu, jak choćby fakt, iż uprawniony zmarł niemal rok przed ustaleniem odszkodowania na jego rzecz, brak ustalonego kręgu spadkobierców, którzy uzyskali stwierdzenie nabycia spadku po uprawnionym dopiero po 15 latach od wydania orzeczenia. Skoro jednak brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu, a zarazem uprawniony do odszkodowania nie żył, a jego spadkobiercy pozostawali nieustaleni, to logiczny jest wniosek, iż odszkodowania nigdy nikomu nie wypłacono. Jeżeli odszkodowania nie wypłacono, to brak było podstaw do żądania jego zwrotu, a już na pewno żądanie zwrotu nie mogło być oparte na podstawie prawnej z art. 132 ust. 3a u.g.n. W żadnym wypadku nie może świadczyć o wypłacie odszkodowania to, że adresaci decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 roku nie zgłosili sprzeciwu w związku ze zmniejszeniem przyznanego im odszkodowania. Argument ten stanowi powtórzenie w całości twierdzeń zawartych w treści uzasadnienia decyzji Wojewody M., kwestionowanych obszernie w odwołaniu od tej decyzji. Stanowiło to w ocenie strony skarżącej naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zaś obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do zarzutów podniesionych w treści odwołania. Samo powielenie stanowiska organu I instancji, bez wskazania czy i z jakiego powodu zostały one zaakceptowane przez Ministra rozpatrującego odwołanie, jest niewystarczające dla przeprowadzenia skutecznej kontroli instancyjnej w toku postępowania administracyjnego. Niezależenie od tego, podkreślić raz jeszcze należy, iż skarżący ani pozostałe strony postępowania nie mieli żadnego prawnego obowiązku zgłoszenia takiego sprzeciwu. Co więcej, nie zostali oni pouczeni o takiej możliwości, ani też o terminie i sposobie wniesienia takiego "sprzeciwu". Zaniechanie wniesienia sprzeciwu w żadnym wypadku nie stanowi o zaakceptowaniu przez skarżących potrącenia przyznanego im odszkodowania. Nie jest też prawdą, że rozstrzygnięcie o dokonanym potrąceniu odszkodowania tytułem zwrotu odszkodowania uprzednio wypłaconego na podstawie nieważnego orzeczenia, nie było przez skarżącego kwestionowane. J. B. zakwestionował bowiem to rozstrzygnięcie, czego dowodem jest złożenie w dniu [...] maja 2017 roku wniosku o stwierdzenie nieważności pkt II decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 roku, skutkujące niniejszym postępowaniem. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. z dnia [...] września 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wpisu od skargi, według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 2016 r., ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Wojewodę oraz Ministra. Ta uwaga o ogólnym charakterze ma też znaczenie w aspekcie zarzutów skargi dotyczących rzekomych wad uzasadnienia decyzji Ministra. Otóż treść uzasadnienia decyzji nadzorczej zdeterminowana jest przedmiotem rozstrzygnięcia, czyli oceną, czy decyzja ostateczna nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister w sposób należyty z punktu widzenia wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a., wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zarzuty wnioskodawców zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności są bezzasadne (należy przy tym mieć na uwadze, omówione szerzej w dalszej części uzasadnienia, domniemanie prawidłowości ostatecznych decyzji administracyjnych).

IV.2.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego w warunkach nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, to należy na wstępie przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów innych osób niż wnioskodawca (m. in. tych podmiotów, które nabyły określone prawa na podstawie lub w związku z kwestionowaną decyzją ostateczną) wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a, w tym do zgłoszonego w skardze zarzutu niewykonalności decyzji. Zarzut ten jest zresztą skierowany w istocie do decyzji wywłaszczeniowej z 1973 r., a nie wobec będącej przedmiotem oceny w trybie nadzwyczajnym decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r. i już z tego powodu jest bezzasadny. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Reasumując, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zasada pomniejszenia ponownie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o kwoty odszkodowania wypłaconego w oparciu o wyeliminowaną z obrotu decyzję odszkodowawczą, nie budzi wątpliwości. Zasada ta ma oparcie m. in. w art. 132 ust. 3a u.g.n., a wcześniej była wielokrotnie podkreślana w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z 5 października 1995 r., III ARN 30/95, OSNP 1996/9/125 oraz w uchwalę składu 7 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPS 12/00, ONSA 2001, z.1, poz.10). Tego rodzaju rozwiązanie jest zresztą konieczną konsekwencją zasady, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma być odszkodowaniem słusznym (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W tym miejscu należy przypomnieć, że z konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania wynika, że odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Uwzględnić należy w szczególności kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 1649/16, CBOSA i cyt. tam orzeczenia TK i NSA). A fortiori, zaniechanie przez organ zaliczenia, na poczet ponownie ustalanego odszkodowania, kwot już wypłaconych, naruszałoby zasadę słusznego odszkodowania oraz prowadziłoby do bezpodstawnego wzbogacenia uprawnionych do odszkodowania kosztem ogółu społeczeństwa (czyli doszłoby do naruszenia art. 1, art. 2 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewykazania przez organ, że odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. zostało wypłacone spadkobiercom J. B., należy przede wszystkim podnieść, że tryb nieważnościowy (art. 156 k.p.a.) nie służy kwestionowaniu podstawy faktycznej ostatecznej decyzji administracyjnej. Tego rodzaju zarzuty mogą natomiast, w określonych okolicznościach, stanowić, podstawę wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Wyżej już wskazano, że powołane tryby nadzwyczajne są zbudowane na zasadzie niekonkurencyjności, a nadto, że wady skutkujące nieważnością decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Po drugie, postępowanie nieważnościowe nie służy kwestionowaniu oceny dowodów poczynionej przez organy w postepowaniu zwykłym, podobnie jak nie służy gromadzeniu nowego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r.

II OSK 2429/14, CBOSA). Kontrola prawidłowości oceny dowodów to domena instytucji odwołania, a nie instytucji stwierdzenia nieważności. Reasumując, zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., I OSK 363/10, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy skarżący w istocie zmierza do dokonania w postępowaniu nadzwyczajnym odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego (w skardze wielokrotnie powoływane są art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.), w tym przede wszystkim "Rejestru [...]", gdzie pod pozycją nr [...] figurują: J. B., J. B., B. B. i J. B. - jako osoby uprawnione do odbioru łącznej kwoty 28.432 zł, tj. po 7.108 zł każda. Bez znaczenia w postępowaniu nieważnościom jest to, czy organy trafnie przypisały temu dokumentowi walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Istotne jest to, że jest to niewątpliwe dokument, który mógł stanowić, i stanowił, podstawę czynienia przez organ istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych (art. 75 k.p.a.). Jeżeli skarżący nie zgadzał się z pomniejszeniem kwoty ponownie ustalonego odszkodowania o zwaloryzowane kwoty wypłacone spadkobiercom J. B., to mógł to podnosić w odwołaniu. Skarżący jednak tego nie uczynił, pomimo tego, że był reprezentowany już wówczas przez adwokata, podobnie jak pozostali beneficjenci ponownej decyzji odszkodowawczej. Charakterystyczne jest przy tym, że tylko jeden z tych beneficjentów, tj. skarżący, zdecydował się wystąpić o stwierdzenie nieważności punktu II decyzji z [...] grudnia 2016 r. Trzeba w końcu wskazać, że w odniesieniu do czynności organów podejmowanych przed kilkudziesięciu laty nie można przyjmować zasady, że brak dowodów na podjęcie przez organ określonych działań oznacza per se, że działania te nie zostały zrealizowane. Niezbędne jest tu w szczególności uwzględnienie ówczesnych zasad archiwizacji dokumentów oraz innych okoliczności, takich jak np. późniejsze czynności stron lub innych podmiotów. W przypadku wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości istotnym dowodem na okoliczność wypłaty odszkodowania może być m. in. dokument będący wykazem osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania (tak, jak miało to właśnie miejsce na gruncie niniejszej sprawy), a także brak dokumentów dowodzących, że uprawnieni bezskutecznie domagali się wypłaty odszkodowania. Przyjęcie poglądu przeciwnego, a mianowicie, że brak dowodów w omawianej sytuacji musi być jednoznaczny z niewypłaceniem odszkodowania, prowadziłoby do trudnego do zaakceptowania z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego wniosku, że im więcej czasu upłynęło od wypłaty odszkodowania, tym bardziej zwiększałoby się prawdopodobieństwo otrzymania przez wywłaszczonego po raz drugi odszkodowania (argumentum ad absurdum). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość wypłacanych na gruncie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (pomijając art. 36 ust. 2 tej ustawy) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, brak było przepisu przewidującego przedawnienie prawa do odszkodowania (inaczej niż miało to miejsce na gruncie art. 39 dekretu dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 31). Podobnie, przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania nie przewiduje u.g.n., w orzecznictwie przyjmuje się, że roszczenie to nie podlega przedawnieniu w oparciu przepisy kodeksu cywilnego (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15, CBOSA). Zagadnienie to jest wycinkiem szerszego problemu, a mianowicie braku przepisów ogólnych prawa administracyjnego, a tym samym nieuregulowania w sposób generalny m. in. zagadnienia tzw. dawności w prawie administracyjnym, czyli skutków upływu czasu na prawa i obowiązki stron oraz prawa i obowiązki organów (nieco odmiennie kwestia ta kształtuje się w prawie podatkowym, ale zagadnienie to pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy). Tymczasem zarówno w prawie cywilnym, jak i prawie karnym, kwestia przedawnienia jest jednoznacznie i w sposób generalny uregulowana, a jako jedną z podstawowych przyczyn wprowadzenia instytucji przedawnienia podaje się właśnie trudności dowodowe narastające wraz z upływem czasu (por. np. B. Kordasiewicz, Prawo cywilne – część ogólna. System Prawa Prywatnego tom 2, Warszawa 2012, s. 711 – 712 oraz M. Mozgawa, Komentarz aktualizowany do art. 101 Kodeksu karnego, LEX 2018, teza 1). Rzeczonej specyfiki prawa administracyjnego, tj. braku ogólnych norm dotyczących przedawnienia, nie można pomijać przy ocenie prawidłowości ustaleń organów co do zajścia określonych zdarzeń przed wieloma laty. Reasumując, bezzasadne są zarzuty skargi łączące zarzut nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z poczynieniem przez ten organ ustalenia, że spadkobiercy J. B. otrzymali odszkodowanie przyznane decyzją [...] czerwca 1973 r. Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące rzekomej niewykonalności tej decyzji. Wyżej już wskazano, że w niniejszym postępowaniu badaniu pod kątem przesłanek nieważności (w tym zarzuconej w skardze niewykonalności decyzji – art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) podlegała nie decyzja wywłaszczeniowa z 1973 r., ale decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r. Z punktu widzenia ponownie ustalanego odszkodowania znaczenie ma okoliczność, czy to odszkodowanie zostało w rzeczywistości wypłacone. W realiach niniejszej sprawy, jak omówiono to wyżej, Prezydent Miasta L. ustalił, że wypłata taka miała miejsce na rzecz spadkobierców osoby wskazanej w osnowie decyzji. Okoliczność, że organ na dzień wypłaty nie dysponował prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B., nie przekreśla per se faktu wypłaty odszkodowania. W takim przypadku organ podzielił odszkodowanie na równe części, zaś spadkobiercy J. B. mogli dochodzić ewentualnych wzajemnych roszczeń związanych z tą kwotą w drodze cywilnoprawnej. To na tych osobach, a nie na organie, spoczywał obowiązek wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku. Z punktu widzenia jednego z kryteriów oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa (tj. skutków decyzji) warto podkreślić, że takie postępowanie podmiotu wypłacającego odszkodowanie (tj. wypłata go w częściach równych) było w istocie rozwiązaniem korzystniejszym dla następców prawnych J. B. niż złożenie świadczenia do depozytu sądowego. W razie bowiem złożenia takiego przedmiotu świadczenia do depozytu, pomijając już utratę wartości odszkodowania w związku z procesami inflacyjnymi, świadczenie to mogło ulec przepadkowi w oparciu o art. 27 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z przepisami dekretu z 8 września 1954 r. o likwidacji nie podjętych depozytów i nie odebranych rzeczy (Dz. U. Nr 41, poz. 184, ze zm.). Minister istotnie nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.