Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 226/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 18, art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy odmowy zobowiązania do wykonania rekultywacji gruntów - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Wyrokiem WSA w Warszawie, z dnia [...] grudnia 2008 r., [...], uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody P. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu kompensacji przyrodniczej oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr 8 granica państwa –W. – B. – S.- granica państwa od miejscowości G. w km 747+742 (stary kilometraż 43+492) – za skrzyżowanie dróg krajowych nr 8 i nr 61 w A., dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. Decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalone zostały nowe środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr 8 i drogi ekspresowej S 61. Nowy przebieg obwodnicy nie objął swoim zasięgiem części nieruchomości na których dokonano robót ziemnych w ramach realizacji inwestycji w jej pierwotnym przebiegu. W związku z tym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. zwróciła się do Starosty Powiatu A. o zajęcie stanowiska, w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w sprawie konieczności rekultywacji zdewastowanych gruntów położonych w granicach pierwotnego przebiegu obwodnicy A. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta Powiatu A., na podstawie art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów w granicach pierwotnego przebiegu obwodnicy A. na działkach oznaczonych nr 44/1, 44/5, 52/1, 167/1, 167/3 położonych w obrębie Sz. oraz na działkach nr 13, 14/1, 15/1, 16/1 i 205/1 położonych w obrębie G. Kierunek rekultywacji ustalono na rolny. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wznowiono postępowanie zakończone tą decyzją z tego powodu, że nie wszystkie strony brały w nim udział. Na skutek postępowania wznowieniowego uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. i zobowiązano Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów w granicach pierwotnego przebiegu obwodnicy A. na działkach oznaczonych nr 44/1, 44/5, 167/1, 167/3 położonych w obrębie Sz., na działkach nr 13, 14/1, 16/1 położonych w obrębie G., na działce nr 52/1 położonej w obrębie Sz., będącej własnością C. T., na działce nr 15/1 położonej w obrębie G. będącej współwłasnością: R. Ch., Stowarzyszenia Ch. M. z siedzibą w miejscowości F., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w G., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w miejscowości B., T. J. T., C. T., A. J. W. i A. Z. oraz działki nr 205/1 położonej w obrębie G. będącej własnością Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. Oddział Terenowy w S. (decyzja z dnia [...] marca 2011 r.).

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. C. T. wystąpił o zmianę tej decyzji na podstawie art. 155 kpa, poprzez ujęcie w projekcie rekultywacji również działki nr 114/1 położonej w obrębie G. będącej jego własnością oraz umożliwienie wykonania rekultywacji na gruntach oznaczonych działkami nr 52/1 i 114/1 przez samych właścicieli na koszt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. W związku z tym wnioskiem organ w dniu 6 maja 2011 r. przeprowadził oględziny działki 114/1. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Powiatu A. odmówił dokonania wnioskowanej zmiany decyzji z tego powodu, że oględziny wykazały iż przedmiotowa działka nie wymaga rekultywacji. Wskazano, że na działce po zimie wystąpiły nieznaczne nierówności terenu na skutek zapadnięcia się gruntu po przeniesieniu linii energetycznej i linii telefonicznej. Organ podniósł, że z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w B. z dnia 3 czerwca 2011 r. wynika, iż wykonawca robót firma B. zobowiązał się podjąć stosowne działania celem przywrócenia terenu do poprzedniego stanu. Z uwagi na gotowość wnioskodawcy do naprawienia wynikłej szkody brak było podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w tej sprawie. Niezależnie od powyższego organ poinformował, że zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do rekultywacji obowiązana jest osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów w tym wypadku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło tę decyzję z powodu naruszenia art. 155 kpa (decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu A., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., ponownie odmówił wnioskowanej zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu podano, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w B. będąc stroną tego postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji – pismo z dnia 14 września 2011 r. W piśmie tym podano, że nieuwzględnienie w decyzji "rekultywacyjnej" działki nr 114/1 nie było wynikiem błędu, ale prawidłowym rozstrzygnięciem organu, albowiem zakres robót przeprowadzonych na tej działce nie powodował trwałych zmian w gruncie. Na tej działce nie wymieniono gruntu a ułożone kable jak i miejsca po poprzestawianych słupach linii niskiego napięcia zostały zasypane gruntem rodzimym pochodzącym z tej działki. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział w B. uznała również za bezzasadne żądanie aby rekultywacja została dokonana przez właścicieli rekultywowanych działek na jej koszt jako nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa. W ocenie organu za zmianą wnioskowanej decyzji nie przemawia interes społeczny ani też słuszny interes wnioskodawcy.

W związku z odmową wprowadzenia wnioskowanej zmiany w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., C. T. w dniu 28 listopada 2011 r. wniósł do Starosty Powiatu A. o wszczęcie postępowania w sprawie zobowiązania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w B. do wykonania rekultywacji gruntów w granicach pierwotnego przebiegu obwodnicy A. na działce nr 114/1 w obrębie G. Nadto wnioskodawca wniósł o powołanie biegłego w celu ustalenia: zakresu robót przeprowadzonych na przedmiotowej działce w związku z budową obwodnicy, charakteru zmian na działce, wpływu zmian na bieżące i przyszłe zagospodarowanie działki a w szczególności ich wpływu na możliwość dalszego wykorzystywania działki do celów rolniczych, ustalenia optymalnego zakresu, sposobu i terminu prowadzenia prac niezbędnych do wykonania rekultywacji oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu podał, że odmawiając zgody na zmianę decyzji z dnia [...] marca 2011 r. GDDKiA Oddział w B. twierdziła, iż działka nr 114/1 nie wymaga rekultywacji, ponieważ zakres wykonanych na niej robót nie doprowadził do trwałych zmian w gruncie. Starosta Powiatu A. nie weryfikował tego twierdzenia "w terenie", a bez oględzin, na podstawie samych tylko dokumentów, nie było możliwe ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Stąd wniosek o powołanie biegłego celem rozstrzygnięcia spornych stanowisk - z jednej strony właściciela działki, z drugiej - Starosty Powiatu A. i GDDKiA Oddział w B. Wnioskodawca podał, że faktycznie szkody spowodowane przez wykonawców robót budowlanych w związku z budową obwodnicy A. doprowadziły do znacznego obniżenia wartości użytkowej działki nr 114/1 i utrudniają wykorzystywanie jej dla celów rolniczych. Wymieszanie pierwotnie obecnych warstw ziemi ze znaczną ilością żwiru i piasku nawiezionego w związku z robotami oraz zniszczenie pierwotnego poszycia obniżają plenność, pozostawione nierówności terenu utrudniają wypas oraz przeganianie bydła i koni, brak odpowiedniego zabezpieczenia zainstalowanych sieci naraża zwierzęta na niebezpieczeństwo, a zniszczenie ogrodzenia wcześniej okalającego działkę całkowicie wyklucza jej wykorzystywanie jako pastwiska i wybiegu. Wniosek o przeprowadzenie rozprawy uzasadniony jest możliwością doprowadzenia w tym trybie do porozumienia stron w istotnych dla sprawy kwestiach, a nawet do zawarcia ugody administracyjnej i zakończenia sprawy w sposób polubowny.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. (doręczonym stronom w dniu 21 grudnia 2011 r. jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru) organ pierwszej instancji zawiadomił wnioskodawcę oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o wszczęciu postępowania i o prawach stron, przysługujących stosownie do art. 10 § 1 kpa. Następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. wydana została decyzja nr [...] na podstawie której Starosta Powiatu A. odmówił zobowiązania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów na działce nr 114/1. W uzasadnieniu decyzji organ poinformował, że C. T. uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązującej GDDKiA Oddział w B. do rekultywacji innych działek, z pominięciem działki nr 114/1, ponieważ na tej działce roboty związane z budową obwodnicy A. nie spowodowały trwałych zmian - nie została zdjęta warstwa gleby, nie wymieniono gruntu, przestawiono tylko słupy energetyczne i ułożono linie kablowe, przywracając teren do stanu pierwotnego. Dalej organ stwierdził, że na wniosek C. T. prowadzone było postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji, w trakcie którego w dniu 6 maja 2011 r. przeprowadzono oględziny terenu z udziałem wszystkich stron. Wyjaśnił, że w imieniu C. T. uczestniczył w nich T. T. (ojciec). Podkreślił, że oględziny te wykazały jedynie niewielkie zagłębienia terenu na działce nr 114/1, do usunięcia których zobowiązała się druga strona postępowania. Organ podniósł, że sposób naprawienia usterek zaproponował B. w trakcie spotkania odbytego w dniu 9 czerwca 2011 r. Wyjaśnił, że pełnomocnik C. T. nie wyraził zgody na wejście na grunt, co uniemożliwiło wykonanie powyższego zobowiązania. Powołując się na treść pisma GDDKiA z dnia 6 grudnia 2011 r. skierowanego do C. T. organ wskazał, że GDDKiA w dalszym ciągu jest gotowa podjąć stosowne działania w celu uporządkowania terenu działki nr 114/1 w zakresie i terminie wskazanym w piśmie.

Od powyższej decyzji odwołał się C. T. Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 kpa, a także z naruszeniem art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym wniósł o jej uchylenie w całości i orzeczenie o istocie sprawy poprzez zobowiązanie GDDKiA Oddział w B. do rekultywacji przedmiotowej działki, albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu C. T. podniósł, że organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę "zza biurka", sięgnął jedynie do akt poprzedniej sprawy, która dotyczyła innych działek, nie przygotował dokumentacji zdjęciowej, nie sporządził protokołu z oględzin, stan działki stwierdził wyłącznie na podstawie dokumentów pochodzących od jednej ze stron postępowania. Za niezgodne z prawdą odwołujący uznał zawarte w decyzji stanowisko, iż działka nr 114/1 nie jest zdewastowana na tyle, aby nie podlegać rekultywacji. Podniósł też, że w decyzji organ pierwszej instancji nie odniósł się do jego wniosków dowodowych. Uznał, że Starosta A. winien orzec o nałożeniu stosownych obowiązków na GDDKiA.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania o czym świadczą następujące okoliczności:

- w postępowaniu wszczętym wnioskiem C. T. z dnia 28 listopada 2011 r. organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych dowodów spośród wymienionych w dziale II rozdziale 4 kpa. Jedyną czynnością, jaką organ wykonał było wysłanie stronom postępowania zawiadomienia o jego wszczęciu i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Takie postępowanie organu jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa i mającą rozwinięcie w art. 77 § 1kpa, zobowiązującą organ administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

- zaskarżone rozstrzygnięcie organ oparł o protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 6 maja 2011 r. w ramach innego swojego postępowania, kserokopię notatki służbowej ze spotkania odbytego w dniu 9 czerwca 2011 r. oraz treść pisma GDDKiA z dnia 6 grudnia 2011 r. skierowanego do C. T. Powyższe dowody nie mogą być uznane za pełny materiał dowodowy, ponieważ w oględzinach nie uczestniczył C. T., lecz T. T., który nie legitymował się żadnym upoważnieniem do działania w imieniu strony postępowania (nie przedłożył pisemnego pełnomocnictwa C. T., ani C. T. nie zgłosił do protokołu pełnomocnictwa udzielonego T. T. czego wymaga art. 33 § 2 kpa), zaś kserokopia notatki służbowej nie jest uwierzytelniona i nie wynika z niej, kto ją sporządził;

- ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ nie uwzględnił wniosków dowodowych C. T., zawartych we wniosku z dnia 28 listopada 201 1 r. Brak odniesienia się organu do żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy i rozprawy administracyjnej stanowi naruszenie art. 78 § 1 kpa;

- art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga by decyzja starosty podjęta była po zasięgnięciu opinii właściwego organu, tj. dyrektora okręgowego urzędu górniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych albo dyrektora parku narodowego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 106 kpa nakazujący m.in. by zajęcie stanowiska przez inny organ nastąpiło w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W aktach sprawy nie ma żadnego postanowienia innego organu, ani śladu wskazującego, że organ pierwszej instancji występował do właściwego organu o zajęcie stanowiska. Zatem ocenić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy materialnej, a także dotknięta jest wadą skutkującą wznowieniem postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 6 kpa;

- art. 107 § 1 i § 3 kpa nakazuje by decyzja zawierała m.in. uzasadnienie prawne polegające na wyjaśnieniu podstawy prawnej i przytoczeniu przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju elementów.

Nadto w ocenie organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie o czym świadczą następujące okoliczności:

- wniosek C. T. z dnia 28 listopada 2011 r. zawiera żądanie wydania decyzji zobowiązującej GDDKiA Oddział w B. do rekultywacji gruntów na działce nr 114/1 w kierunku rolnym. Jednakże ani z tego wniosku, ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy wcześniej Starosta Powiatu A. wydał decyzję przewidzianą w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc decyzję określającą stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów na przedmiotowej działce. Zdaniem organu odwoławczego tego rodzaju decyzja winna początkować cały proces przywracania gruntom ich wartości użytkowej. Dopiero następną decyzją winna być decyzja, której domaga się wnioskodawca. Cały proces kończyć się powinien decyzją uznającą rekultywację gruntów za zakończoną. Tak wynika z art. 22 ust. 1 ustawy;

- we wniosku wszczynającym postępowanie C. T. wskazał szkody jakie powstały na jego gruncie w wyniku prac budowlanych. Między innymi podniósł, że zniszczone zostało ogrodzenie działki nr 114/1. Organ I instancji nie ocenił czy naprawa ogrodzenia mieści się w pojęciu rekultywacji w myśl art. 4 pkt 18 ustawy;

- akta sprawy nie zawierają wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikać powinna klasyfikacja gruntów sprzed działań związanych z budową obwodnicy A. i który umożliwiłby właściwy dobór kierunku rekultywacji;

- z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jasny i czytelny co stanowiło podstawę orzeczenia o odmowie zobowiązania GDDKiA Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów w granicach działki skarżącego. Nie wiadomo czy zdaniem organu pierwszej instancji grunty wnioskodawcy nie wymagają rekultywacji, czy nie powinna jej wykonywać Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, czy inne przyczyny uniemożliwiają wydanie decyzji przewidzianej w art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy.

Organ odwoławczy podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić i wziąć pod uwagę następujące okoliczności: wyjaśnić czy przedmiotem sprawy ma być określenie stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy materialnej, czy też określenie osoby obowiązanej do rekultywacji oraz kierunku i terminu rekultywacji zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy; przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zgodzie z zasadami określonymi w kpa, w tym wystąpić do organu współdziałającego o wyrażenie stosownej opinii; wnioski dowodowe wnioskodawcy potraktować zgodnie z dyspozycją art. 78 kpa; decyzję kończącą postępowanie sporządzić w sposób wymagany przepisami art. 107 § 1 i 3 kpa.

Decyzję tę do sądu administracyjnego zaskarżyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. i zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 20 oraz art. 22 w zw. z art. 4 ust. 16, 17, 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nieruchomość objęta wnioskiem C. T. nie znajdowała się na obszarze planowanej obwodnicy A. (przejętym przez Skarb Państwa w celu realizacji inwestycji) i nie dokonywano na niej prac skutkujących jej dewastacją czy zdegradowaniem, co jednoznacznie wskazuje, że podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty zniszczenia ogrodzenia, powstania nierówności na działce, czy niezabezpieczenia sieci, nie kwalifikują sprawy do drogi administracyjnej ale sądowej,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez zaniechanie orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo iż wobec niedopuszczalności drogi administracyjnej zaistniała bezprzedmiotowość postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić albowiem z pola widzenia organu odwoławczego umknęła podstawowa okoliczność, a mianowicie, czy w sprawie rozpoznawanego wniosku C. T. dopuszczalna jest droga administracyjna uregulowana w art. 20 i nast. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też żądania jego przynależą do drogi sądowej. C. T. wskazał, że w związku z prowadzonymi robotami na jego nieruchomości wystąpiły nierówności, zainstalowana sieć nie została zabezpieczona, zniszczone zostało ogrodzenie działki. W oparciu o takie twierdzenie, C. T. wskazał, iż doszło do obniżenia wartości użytkowej przedmiotowej działki i utrudnień w jej wykorzystywaniu dla celów rolniczych. W ocenie strony skarżącej żądania C. T. nie mają związku z postępowaniem rekultywacyjnym. Zdaniem strony skarżącej nie w każdej sytuacji powoływania się przez stronę na ograniczenie wartości użytkowych gruntów, zachodzą podstawy do wszczęcia i prowadzenia procedury rekultywacyjnej. Ma ona zastosowanie jedynie do sytuacji zdewastowania lub zdegradowania nieruchomości, która wystąpiła w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. Z sytuacją taką mamy do czynienia w szczególności w sytuacji wywołanych tymi zjawiskami masowych ruchów ziemi, czy erozji. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Działka 114/1 nie leżała w granicach pierwotnego przebiegu obwodnicy A. na terenie przejętym przez Skarb Państwa w celu realizacji inwestycji, dlatego też nie była objęta wnioskiem GDDKIA o rekultywację rozpatrzonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu A. z dnia [...] marca 2011 r. Na nieruchomości tej nie były prowadzone prace ingerujące w nią w stopniu, który uzasadniałby twierdzenia o jej zdegradowaniu, czy zdewastowaniu, nie była zdejmowana z niej warstwa gleby, nie wymieniono gruntu, nie doszło do żadnych masowych ruchów ziemi. Ingerencja Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych ograniczyła się do przestawienia dwóch słupów energetycznych i przełożenia linii kablowych. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w trakcie postępowania o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wykazały, że na nieruchomości! wystąpiły tylko niewielkie zagłębienia terenu po przesuniętych słupach energetycznych, oraz ok. 7 cm zagłębienie po linii telefonicznej. Po realizowanych pracach na nieruchomości wykonawca robót przywrócił bowiem stan poprzedni, ale na skutek osiadania ziemi, powstały odnotowane w protokole zagłębienia. Do ich usunięcia GDDKiA zobowiązała wykonawcę - firmę B., jednakże zainteresowany odmówił udostępnienia nieruchomości (fakt ten potwierdzają akta sprawy [...] oraz niesłusznie zakwestionowana przez SKO notatka z oględzin nieruchomości). Na marginesie zaznaczono, że C. T. wielokrotnie potwierdzał w swoich pismach fakt udzielenia pełnomocnictwa ojcu T. T., a zgodnie z art. 33 § 4 kpa w sprawach mniejszej wagi organ może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, jednoznacznie dowodzi, że w sprawie wniosku C. T. o zobowiązanie GDDKiA do dokonań rekultywacji gruntów działki 114/1, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania, a w razie jego wszczęcia, winien je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wskazane przez zainteresowanego ubytki wartości użytkowej działki 114/1, a także zniszczenie ogrodzenia, (abstrahując od tego, czy rzeczywiście istnieją) nie świadczą o zdegradowaniu lub zdewastowaniu działki w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgłoszone roszczenia w istocie mają charakter cywilnoprawny i przynależą do drogi sądowej. Zdaniem strony skarżącej nie można zaakceptować stanowiska SKO, że bez oceny czy zaistniały przesłanki dewastacji i degradacji gruntu, organ zobowiązany jest, w odpowiedzi na wniosek strony, wszcząć postępowanie w sprawie rekultywacji i prowadzić kosztowne i długotrwałe postępowanie wyjaśniające. Postępowanie w sprawie rekultywacji nie może zastępować roszczeń o naruszenie prawa własności, czy roszczeń odszkodowawczych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Starosty Powiatu A. o odmowie zobowiązania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów na działce nr 114/1 położonej w obrębie G. gm. N. stanowiącej własność C. T. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stosownie do tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o art. 136 kpa, z uwagi na art. 15 kpa i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organ odwoławczy prawidłowo zastosował regulację zawartą w art. 138 § 2 kpa, albowiem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości wszelkich okoliczności sprawy, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa.

Decyzja organu I instancji została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 18 tej ustawy, przez rekultywację gruntów należy rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Decyzję w sprawach rekultywacji wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 pkt 1-4 decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (dwie odrębne opinie rzeczoznawców), osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Ponadto ustawa stanowi, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ustawy).

W przedmiotowej sprawie istniejący spór pomiędzy stronami dotyczy tego czy grunty na działce nr 114/1 powinny podlegać rekultywacji. Zdaniem wnioskodawcy, właściciela przedmiotowej działki – C. T., działka ta znajdowała się na obszarze planowanej obwodnicy A. i jest zdewastowana na tyle, aby podlegać rekultywacji. Natomiast zdaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. działka ta nie znajdowała się na obszarze planowanej obwodnicy i nie dokonywano na niej prac skutkujących jej dewastacją czy zdegradowaniem. Zakres zniszczeń wskazywany przez C. T. nie kwalifikuje sprawy do drogi administracyjnej i nie uzasadniał wszczynania długotrwałego i kosztownego postępowania w sprawie rekultywacji. Spór pomiędzy stronami w tym zakresie ujawnił się już na etapie postępowania dotyczącego zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zobowiązującej Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. do wykonania rekultywacji gruntów na innych działkach z pominięciem działki nr 114/1. Wówczas Starosta Powiatu A. przeprowadził w dniu 6 maja 2011 r. oględziny działki nr 114/1 i na ich podstawie odmówił zmiany decyzji poprzez objęcie rekultywacją również tej działki. Zdaniem organu zakres przeprowadzonych robót nie spowodował trwałych zmian na gruncie, albowiem nie wymieniono na niej gruntu a ułożone kable jak miejsce po przestawianych słupach linii niskiego napięcia zostały zasypane gruntem rodzimym pochodzącym z tej działki. Wnioskując o wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej C. T. zakwestionował ustalenia organu dokonane w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r., w zakresie charakteru zmian na gruncie i wniósł o powołanie biegłego w celu ustalenia: zakresu robót przeprowadzonych na przedmiotowej działce w związku z budową obwodnicy, charakteru zmian na działce, wpływu zmian na bieżące i przyszłe zagospodarowanie działki a w szczególności ich wpływu na możliwość dalszego wykorzystywania działki do celów rolniczych, ustalenia optymalnego zakresu, sposobu i terminu prowadzenia prac niezbędnych do wykonania rekultywacji oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu doprowadzenia do ewentualnego porozumienia stron.

Organ I instancji, nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego, opierając się na dowodach zgromadzonych w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji (protokół oględzin z dnia 6 maja 2011 r., kserokopia notatki służbowej ze spotkania odbytego w dniu 9 czerwca 2011 r. oraz treść pisma GDDKiA z dnia 6 grudnia 2011 r.) odmówił zobowiązania GDDKiA do rekultywacji przedmiotowej działki. Takie postępowanie organu, bez wątpienia w ocenie Sądu, było sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania wyjaśniającego i czyniło koniecznym uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ. Istotnie postępowanie niniejsze jak i postępowanie dotyczące zmiany decyzji dotyczyły tego samego przedmiotu a mianowicie ustalenia czy działka nr 114/1 powinna podlegać rekultywacji. I w takiej sytuacji, co do zasady, nie powinno być przeszkód procesowych, aby materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zmiany decyzji mógł być wykorzystany w sprawie niniejszej. Niemniej jednak sytuacja była na tyle specyficzna, gdyż strona we wniosku o wszczęcie postępowania niniejszego podważyła ustalenia organu dokonane w sprawie dotyczącej zmiany decyzji i wskazała wnioski dowodowe, które jej zdaniem, zweryfikowałyby te ustalenia. Dlatego też organ I instancji aby nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien po pierwsze uzasadnić swoje stanowisko odnośnie tego dlaczego nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez C. T. (chodzi o żądanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy i rozprawy administracyjnej). Zgodnie bowiem z treścią art. 78 § 1 i 2 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Ponadto w sytuacji kiedy pomiędzy stronami istniej spór co zakresu naruszeń gruntu organ nie mógł oprzeć się na protokole z oględzin, które zostały przeprowadzone w taki sposób, że można mieć zastrzeżenia co do tego czy działający w imieniu C. T. ojciec został prawidłowo umocowany. W protokole odnotowano, że działa on na podstawie pełnomocnictwa ustnego. Takiego sposobu udzielenia pełnomocnictwa nie przewidują przepisy kpa. Z treści art. 33 § 2 kpa wynika, że pełnomocnictwo może być udzielone na piśmie lub ustnie w drodze oświadczenia strony wciągniętego do protokołu. W sprawie niniejszej pełnomocnik nie przedłożył pisemnego pełnomocnictwa C. T., ani C. T. nie zgłosił do protokołu pełnomocnictwa udzielonego T. T. Wbrew temu, co podnosi pełnomocnik strony skarżącej, w sprawie niniejszej nie jest kwestią oczywistą, że ojciec C. T. mógł reprezentować go podczas oględzin na podstawie pełnomocnictwa domniemanego. Instytucja pełnomocnictwa domniemanego jest uregulowana w art. 33 § 4 kpa, zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Biorąc pod uwagę to, że ustalenia zakresu zniszczeń gruntu na działce nr 114/1 stanowią istotę sprawy dotyczącej jej ewentualnej rekultywacji, stwierdzić należy że nie mogła mieć zastosowania instytucja domniemanego pełnomocnictwa.

Ustalenie kwestii związanych z dewastacją lub z degradacją gruntów na działce nr 114/1, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, bez wątpienia ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku C. T. z dnia 28 listopada 2011 r. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Wydanie tej decyzji nie przesądza o tym, że w stosunku do przedmiotowej działki powinno być prowadzone postępowanie rekultywacyjne, co przyznaje sam organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Niemniej jednak lektura uzasadnienia tej decyzji istotnie może prowadzić do wniosku, że przesądza ona tę kwestię. Świadczą o tym, w ocenie Sądu, niektóre zalecenia co do dalszego postępowania, które to zalecenia miałyby rację bytu, gdyby bezspornym w sprawie było to, że działka została zdegradowana lub zdewastowana w zakresie uzasadniającym jej rekultywację. A mianowicie organ nakazuje wystąpienie do organu współdziałającego o wyrażenie stosownej opinii, która w ocenie Sądu powinna być wydawana w trakcie postępowania rekultywacyjnego czy też nakazuje sprecyzowanie przedmiotu sprawy, tj. czy dotyczy ona określenia stopnia ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntu zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy czy też określenia osoby obowiązanej do rekultywacji oraz kierunku i terminu rekultywacji zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3. W ocenie Sądu decyzje w sprawach rekultywacji o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2 – 4, poprzedzone stosownymi opiniami wydaje się wówczas, gdy ustalone jest, że grunt został zdewastowany lub zdegradowany w takim stopniu, że powinien podlegać rekultywacji. Tymczasem w sprawie niniejszej okoliczność ta nie została wyjaśniona a zatem zalecenia te należy uznać za daleko idące i rzeczywiście mogące nasuwać interpretację, iż organ I instancji ma prowadzić postępowanie w sprawie rekultywacji.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie przeprowadzi prawidłowe postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia kwestii degradacji lub dewastacji gruntu na działce nr 114/1. Jeżeli zmiany na działce nie będą kwalifikowały się do rekultywacji wówczas organ odmówi rekultywacji tych gruntów (a nie umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe, co sugeruje strona skarżąca). W sprawie bowiem zachodzi potrzeba merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku a umorzenie postępowania kończy postępowanie jedynie procesowo i nie rozstrzyga kwestii tego czy grunt powinien podlegać rekultywacji czy też nie. Natomiast jeżeli zmiany gruntu na działce będą kwalifikowały ją do rekultywacji wówczas organ wyda decyzję w sprawie rekultywacji poprzedzoną opinią organu współdziałającego. W decyzji tej określi stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie odpowiednich opinii, wskaże osobę obowiązaną do rekultywacji gruntu oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntu.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).