Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1692/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: § 12 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust 5 pkt 1 i ust. 7 pkt 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt 1; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań [...] , oraz [...] , reprezentowanej przez [...] , od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...] , w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie części projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanej pomiędzy południową granicą działki nr ew. [...], a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr [...], i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] , w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2016 r., znak: [...].

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2014 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wolnostojącego) z dwoma lokalami mieszkalnymi (budynek nr 1), trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr 2, 3, 4), czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr 5, 6, 7, 8) z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną, c.o., gazową, elektryczną wraz z odcinkami zalicznikowymi do szafek pomiarowych w ogrodzeniu posesji do budynków, budowę murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do garaży, budowę drogi wewnętrznej oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...] oraz rozbudowę sieci wodociągowej DN100 oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN250 przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew. [...] i [...].

Następnie, decyzją z [...] września 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił powyższą decyzję w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu poprzez dobudowanie pochylni zjazdowej do garażu w budynku nr [...] wraz z budową murów oporowych przy pochylni zjazdowej oraz zmianę kształtu murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do budynków nr [...],[...] i [...] oraz zmianę w zakresie przebudowy ścianek działowych na poziomie piwnic.

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie ukształtowania terenu wokół budynków, w tym poprzez wydłużenie pochylni zjazdowej do garażu w budynku nr [...] wraz z otaczającymi ją murami oporowymi oraz obsypanie tarasów usytuowanych od strony południowej budynków, a także usytuowania zewnętrznych miejsc postojowych i zmiany sposobu odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych, tarasów, dachów budynków poprzez doprojektowanie dodatkowych trzech podziemnych szczelnych zbiorników na wody opadowe.

Decyzją z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] , Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek [...] , nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...] , znak: [...] "w zakresie części projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanej pomiędzy południową granicą działki nr ew. [...] a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]", zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji

Od powyższej decyzji z [...] stycznia 2016 r., odwołania do GINB złożyli [...] reprezentowana przez [...] oraz [...] (w części stwierdzającej nieważność decyzji organu stopnia podstawowego w ww. zakresie). Odwołania zostały wniesione w terminie.

GINB wyjaśnił charakter postępowania o stwierdzenie nieważności i pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie organu, inwestor - [...] - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działki o nr ew. [...] i [...] ) na cele budowlane. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z dokumentacji, nieruchomość inwestycyjna objęta jest zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " i położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 9 MN - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 11 ust. 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu 9 MN ustalono podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną: wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową.

Analiza akt sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należy zauważyć, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń, co do rodzaju zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy dla działki budowlanej - 0,3 (projektowany - 0,2992 - Projekt budowlany - s. 66 verte), wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 30% (projektowany - 37,53% - Projekt budowlany - s. 66 verte), wysokości budynku - nie więcej niż 10 m dla budynków z dachami płaskimi lub nie więcej niż 13 m dla pozostałych budynków (projektowana - maks. 12,47 m - Projekt budowlany - Część IV - s. 94 i 95; Część V - s. 181; Część VI - s. 260), geometrii dachu - dachy płaskie oraz dachy dwu lub wielospadowe o jednolitym kącie nachylenia połaci dachowych. 40° z tolerancją do 10° (projektowana - dachy wielospadowe o nachyleniu połaci głównych 35° - Projekt budowlany - Część IV - s. 89; Część V - s. 176; Część VI - s. 255), łącznej długości szeregu budynków zabudowy szeregowej - nie więcej niż 45 m (projektowana - maks. 36,8 m - Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - s. 70), ilości miejsc postojowych - nie mniej niż 2 miejsca na 1 budynek jednorodzinny (projektowana - 16 miejsc postojowych - Projekt budowlany - s. 68). Tym samym w analizowanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej GINB stwierdził, że stosownie do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W ocenie GINB z dokumentacji projektowej, którą dysponował organ stopnia podstawowego wynika, że projektowane budynki nr [...] są budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, co potwierdzają m. in. przerwy dylatacyjne pomiędzy budynkami (zob. Projekt budowlany - Część V - s. 170-174, Część VI - s. 249-253).

W zakresie zarzutów skarżącej, związanych z usytuowaniem spornej inwestycji organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub nie mniejszej niż 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Z kolei zgodnie z ust. 5 pkt 1 cyt. regulacji, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Z analizy projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji wynika, że projektowane budynki nr [...] nie naruszają w sposób rażący ww. uregulowań. Elewacje południowe budynków nr 2-8, w częściach zawierających otwory, zaprojektowano w odległości od 4,24 m (budynek nr 8) do 6,79 m (budynek nr 4) od granic działek nr ew. [...] i [...]. Z kolei ściany tych budynków w częściach niezawierających otworów, zaprojektowano w odległości od 3,04 m (budynek nr 8) do 5,75 m (budynek nr 3) od granicy działek nr ew. [...] i [...]. Natomiast elewacje północne budynków nr [...] z otworami zostały zaprojektowane w odległości od 8,68 m do 14,29 m od granicy działki nr ew. [...].

Elewacja wschodnia budynku nr [...] bez otworów została usytuowana w odległości co najmniej 3,1 m od granicy działki nr ew. [...]. Kwestionowane przez skarżącą tarasy budynków nr 5- 8 oraz pochylnie zjazdowe do garaży budynków nr [...] , zaprojektowane od strony działki nr ew. [...], zostały usytuowane w minimalnej odległości 1,52 m od granicy tej działki. Takie rozwiązanie nie narusza rażąco § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie GINB, argumentacja skarżącej, odnosząca się do wykładni § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, nie może prowadzić do uznania, że kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Rażąco naruszone mogą być wyłącznie przepisy jednoznaczne, niewymagające interpretacji.

Odnosząc się do kwestii zaprojektowanych od strony działek nr ew. [...] i [...] skarp pod tarasami, pochylniami zjazdowymi do garaży oraz budynkami nr [...] GINB uznał, że okoliczności wskazane przez organ pierwszej instancji nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji.

Za słuszne uznał GINB stanowisko Wojewody [...] , iż z dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy, a w szczególności z projektu zagospodarowania terenu, rzutów elewacji oraz przekrojów pionowych, z całą pewnością wynika, iż sporne tarasy zostały zaprojektowane z naruszeniem § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z analizy rysunków projektu budowlanego (Część V - s. 178, 179 i 180; Część VI - s. 257, 258 i 260) wynika bezsprzecznie, iż oznaczony na rysunkach "istniejący poziom terenu" zostanie zmieniony poprzez usypanie skarp o wysokości ok. 2 m, których spadek skierowano wprost na działki sąsiadujące, w tym działki nr ew. [...] i [...] . Słusznie zatem organ wojewódzki stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] , zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w kształcie wyznaczonym w tym projekcie, jest niezgodna z § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r" co stanowi naruszenie dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mimo powyższego, w ocenie GINB, nie można w analizowanym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności. Należy bowiem wskazać, co zasygnalizowano wyżej, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Analizując skutki stwierdzonego uchybienia, nie można zignorować okoliczności, że projekt spornej inwestycji został aktualnie zmieniony.

Z dokumentacji projektowej zamiennej, zatwierdzonej ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...] , wynika, że zmieniono kształt oraz konstrukcję murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do garaży budynków nr [...][...] i [...], zmieniono również kształt samych pochylni (Projekt budowlany zamienny - s. 3, 44 i 83). Jednocześnie zaprojektowano mury oporowe od strony wschodniej, przy budynku nr [...].

W ramach dokumentacji projektowej zamiennej, zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., Nr [...], zmianie uległo m.in. ukształtowanie skarp przy tarasach budynków nr 2-8, "w celu osiągnięcia optymalnego spadku i skutecznego odprowadzenia wody opadowej do korytek naziemnych projektowanych wzdłuż ogrodzenia działki od strony południowej". W szczególności wzmocniono je siatką stalową, wydłużono także mury oporowe od strony zachodniej, wzdłuż budynku nr [...] oraz dobudowano trzy zbiorniki na wody opadowe z pochylni zjazdowych do garaży budynków nr [...].[...].[...] i [...] (Projekt budowlany zamienny - s. 4). Ponadto wzdłuż całej granicy południowej działki inwestycyjnej nr ew. [...] zaprojektowano u podstaw nadsypanych skarp odwodnienie liniowe, składające się z elementów nadziemnych oraz podziemnych przykanalików podłączonych do przewodów kanalizacji deszczowej zbiorczej na działce (Projekt budowlany zamienny - Projekt zagospodarowania działki - Nr ark. Z-2; Przekrój przez teren A-A - s. 80).

W związku z powyższym, jakkolwiek w ocenie GINB decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie jest instrumentem służącym usunięciu wadliwości pozwolenia na budowę, to jednak mając na uwadze nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania, zatwierdzone zmiany nie mogły zostać pominięte przy ocenie skutków stwierdzonego wyżej uchybienia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd, iż wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni.

Mając na uwadze powyższe należało w ocenie GINB stwierdzić, że kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w zakresie wskazanym przez organ I instancji.

Sporna inwestycja nie naruszała rażąco również przepisów § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 13 (przesłanianie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 i § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i nast. (usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Inwestor uzyskał też decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2013 r., znak: [...] , zezwalającą na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii drogi gminnej - ulica [...] w [...] - na działkę nr ew. [...], na czas nieokreślony. W ocenie GINB, parametry ww. zjazdu nie naruszają rażąco § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.)

Analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...], znak: [...] , prowadzi więc – w ocenie GINB - do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że w ramach niniejszego postępowania ocenie podlegała wyłącznie inwestycja w jej projektowanym kształcie. Kwestie faktycznego wykonywania robót budowlanych oraz ich zgodności z projektem pozostają natomiast we właściwości organów nadzoru budowlanego.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 23 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji naruszenie art.7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. "w części w jakiej został nieuwzględniony interes społeczny i indywidualny obywatela poprzez wydanie decyzji:

- dotkniętej wewnętrznym brakiem spójności w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego,

- brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych uwag w odwołaniu od decyzji i w innych pismach kierowanych w sprawie,

- w sposób niezgodność z przepisami prawa", a także wobec "nie uznania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., że decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...]z dnia [...] maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Skarżąca zarzuciła też naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie,

Skarżąca wniosła o "unieważnienie w całości decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 2014 r., znak: [...] oraz decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] i wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...]".

Uzasadniając skargę, skarżąca podkreśliła, że nie została poinformowana o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że "nieruchomość inwestora opada w kierunku nieruchomość skarżącej, jak i w tym rejonie brak jest kanalizacji deszczowej", pomimo, że 16 września 2014 wniosła do Prezydenta Miasta [...] skargę i pytanie dlaczego nie została poinformowana o wydaniu przedmiotowej decyzji. Wyjaśniła też, że wystąpiła z podaniem o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem pozowleni9a na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] r., Prezydent Miasta [...] zmienił powyższą decyzję w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu poprzez dobudowanie pochylni zjazdowej do garażu w budynku nr [...] wraz z budową murów oporowych przy pochylni zjazdowej oraz zmianę kształtu murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do budynków nr [...],[...] i [...] oraz zmianę w zakresie przebudowy ścianek działowych na poziomi piwnic.

Skarżąca szczegółowo opisała przebieg postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zarzuty przez nią podnoszone.

Jak wyjaśniła skarżąca, jej intencja jest "unieważnienie w całości przedmiotowej decyzji", gdyż – jak wyjaśniała organom wcześniej – już w dniu 27 października 2014 r., o "1 metr od granicy stoi mur o długości około 40 metrów i wysokości około 170 cm - na wysokość mojej osoby stojąc na ziemi, a wystają jeszcze druty zbrojeniowe fi 12-16 mm, czyli ściana "pójdzie "jeszcze do góry, a na pewno będzie jakieś przykrycie".

Organa obu instancji "nie podjęły się wyjaśnienia usytuowania tejże ściany kondygnacji garaży / piwnic budynków nr [...],[...],[...],[...] jak i towarzyszącej tejże ścianie skarpie, sztuczny nasyp ziemi - którego celem jest zakrycie ściany, wysokiej na około 2 metry ( brak z wymiarowania, nawet przez GINB - str.5.. o wysokości ok. 2 m,...) , którego stopa skarpy wg pierwszej decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2014 miała wynosić

150 cm( można podważyć bo ściana 2 metry przysypana pod kątem 45 st. daje stopę = 2 metrom, nieścisłość w projekcie) później wg zmienionej decyzji Nr [...] z dnia [...] gru. 2015 stopa ta miała wynosić około 130 cm. Odcinek ok. 150 cm pomiędzy nieruchomością skarżącej a inwestora"[...] został pomniejszony przez odwodnienie liniowe - szer. ok.20 cm- biegnące po całej długości granicy ok. 65 metrów".

Skarżąca wskazała niewłaściwość nazwania "kondygnacja garaży / piwnic - czy jest to kondygnacja podziemna czy nadziemna". Zgodnie z definicją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą, nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, zaś przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację, której więcej niż połowa wysokości w świetle, ze wszystkich stron budynku, znajduje się poniżej poziomu przylegającego do niego, projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną pod nią kondygnację.

W tej zaś sprawie kondygnacja garaży od strony nieruchomości skarżącej, licząc od posadzki do górnej powierzchni stropu ma około 270 - 280 centymetrów i jest około 80 -100 cm poniżej naturalnego poziomu terenu, czyli więcej niż połowa wysokości w świetle ze wszystkich stron budynku znajduje się powyżej naturalnego poziomu przylegającego do niego terenu. Dlatego też powinna być zachowana odległość 3 metrów dla ściany bez okien.

Nieruchomość inwestora jest szersza niż 16 metrów, nie ma więc przepisów przemawiających za tym, aby mogło nastąpić takie zbliżenie ścian do nieruchomości skarżącej. Pociąga to za sobą negatywne skutki ekonomiczne i gospodarcze.

Skarżąca wyjaśniła, że "od początku prowadzonego postępowania organy nie ustosunkowują się do ściany kondygnacji garaży / piwnic, ściany bez okien, której w projekcie brak jest z wymiarowania zarówno wysokości jak i odległości pomiędzy granicą mojej nieruchomości jak i budynkami nr [...],[...],[...],[...]".

W ocenie skarżącej zarówno Prezydent Miasta [...] , jak i Wojewoda [...] mylnie nazwali ścianę, jako ścianę "podziemnej część budynku ", gdyż "Termin "podziemna część budynku ", w braku definicji legalnej, należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem. W analizowanym tu kontekście "podziemny" znaczy tyle co "znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi wykonany pod ziemią"( zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S Dubisza, t.3, Warszawa 2003).

Ściana kondygnacji garaży bud. [...],[...],[...],[...] obsypana jest ziemią tylko od strony nieruchomości skarżącej, a po przeciwnej stronie – północnej - ma powstawiane okna, chociaż naturalne usytuowanie terenu przy elewacji północnej jest wyższe. Wg przekroju A-A, powierzchnia stropu kondygnacji garaży, wypada w połowie klatki schodowej, przy drzwiach wejściowych.

Wątpliwość skarżącej budzi również to, jak nazwać powstałą formę architektoniczną – "ściana 2 metrowa, betonowa przysypana ziemią, a na górze są tarasy? Czy to są tarasy ziemne - bo przysypane ziemią? Czy na dowolnej wysokości 2,3,4 metrów może powstać taras, którego czoło będzie oddalone od granicy 150 cm?".

Uznać zatem należy, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 cyt. rozporządzenia, niezależnie od sposobu jego wykonania. W konsekwencji także taras ziemny, o ile nie stanowi on odrębnej budowli ziemnej, winien zostać zakwalifikowany jako część budynku, a tym samym jego odległość od granicy działki pozostawać musi z przytoczonymi wyżej normami. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż taras ziemny to nie zawsze jedynie jego górna nawierzchnia, zwieńczenie służące zamierzonym celom w postaci korzystania z niego przez mieszkańców. W przypadku bowiem, gdy jego budowa wymaga wykonania nasypu ziemnego (skarpy) nasyp taki, zdaniem składu orzekającego, stanowi część konstrukcji tarasu, a tym samym objęty winien być takimi samymi normami co do minimalnej odległości od granicy działki.

Odmienna interpretacja przepisu sprawiałaby bowiem, iż tuż przy granicy działki dopuszczalnym byłoby w istocie posadowienie nasypu o dowolnych parametrach, aby tylko zwieńczenie odsunięte było o stosowną odległość od granicy. §12 ust.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się także do tarasu ziemnego.

Skarżąca podkreśliła też, że "Wydana decyzja, zatwierdzone w niej nasyp długość 3680 cm, kąt nachylenia nasypu ok. 52 st., punkt łączenia się nasypu z ziemią, albo inaczej ujmując z korytkami odprowadzającymi wodę biegnącymi po linii granicy działki skarżącej, uniemożliwi swobodne poruszanie się wzdłuż ciągu budynków 5,6,7,8, przy bieżących pracach konserwatorskich (pod tą skarpą przebiega cała instalacja odprowadzające wodę z 7 budynków!) czy swobodne dojście straży pożarnej, czy racjonalnemu, w miarę swobodnemu poruszaniu się mieszkańców wokół swoich domów - jak będzie wyglądało poruszanie się po takiej stromej -52 st. nachylonej skarpie. Jeżeli będzie potrzebna będzie konserwacja instalacji odprowadzającej wodę, inne prace budowlane w połowie tej skarpy budynków nr 5 - 8, to jak odkopać, gdzie dać ziemię np. na środkowym odcinku: 16-stym, 17-stym metrze? Brak jest tego nawet minimalnego 1.5 metra wolnego pasa terenu pomiędzy granicą skarżącej a końcem skarpy, której to skarpy zadaniem jest " zakrycie " ściany 2 metrowej".

W ocenie skarżącej, organy nie zajęły stanowiska w stosunku do ściany z oknami budynków od nr 5 - 8. Okna nie są w linii prostej, powstały we wnękach, w loggiach, "w budynku nr 8 - ściana z oknami równoległa do działki skarżącej oddalona jest 4,24 m, ale odjąć 0,90 m = 3,14 m w takiej odległości jest otwór okienny, usytuowane prostopadle do granicy nieruchomości skarżącej. W budynku nr 5 - 4,45 m odjąć 0,90 m = 3,50 m.> co jest sprzeczne z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

Ponadto fakt posadowienia budynku i niezachowania obowiązujących przepisów (oprócz znacznego obniżenia wartości działki) powoduje, że skarżąca chcąc zgodnie z przepisami prawa budowlanego posadowić budynek na swojej działce będzie musiała odsunąć planowaną budowlę o dodatkową odległość, której inwestor nie zachował.

W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z stanowiskiem GINB, że decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydenta Miasta [...] "wg zatwierdzonego zmienionego projektu budowlanego obejmującego zmiany w zakresie między innymi zmiany sposobu odprowadzenia wód opadowych powierzchni utwardzonych, tarasów, dachów budynków poprzez doprojektowanie dodatkowych trzech podziemnych szczelnych zbiorników na wody opadowe jest dobra i skonsumowała ona/ wchłonęła złe postanowienia decyzji pierwotnej Nr [...] z dnia [...] 05.2014, bo jest to w sprzeczności z obowiązującymi przepisami budowlanymi w dniu wydania przedmiotowej decyzji".

Zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację, umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Jednocześnie w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tym w potocznym rozumieniu, jest bowiem na przykład sztuczne jezioro odprowadzające nadmiar kody z rzeki, na którym jest utworzone.

Wskazanych trzech podziemne szczelne zbiorniki na wody opadowe w myśl zmienionej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie można uznać za zbiorniki retencyjne, ale za zbiorniki bezodpływowe, o którym mowa w § 26 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji, wody opadowe powinny być odprowadzone na teren nieutwardzony albo do dołu chłonnego znajdującego się w granicach nieruchomości [...]".

Skoro brak jest w tym rejonie kanalizacji deszczowej to woda powinna być odprowadzona na własny nieutwardzony teren, co z kolei wymaga powtórnego -przeanalizowania teren powierzchni biologicznie czynnej. "Począwszy od budynku nr [...],[...],[...],[...],[...] - ich fasada z tarasami, balkonami, połaciami dachów - południowa część działki inwestora [...] biorąc pod uwagę teren, część od osi kalenic ww. budynków do granicy działki skarżącej -wynika z poniższych obliczeń - ma małą część terenu powierzchni biologicznie czynnego, w stosunku do ilości terenu zajętego pod zabudowę - brak wolnego, płaskiego pasa ziemi min 1,5 metra pomiędzy odwodnieniem liniowym a granicą działki, szczególnie wzdłuż budynków nr 5,6,7,8 ( wymieniam te budynki, bo tutaj najbardziej występuje ich oddziaływanie na moją nieruchomość, ale analogicznie jest z budynkami nr 2,3). Nieproporcjonalną małą powierzchnię terenu biologicznie czynnego po stronie południowej, w stosunku do ilości wody/ obciążeń, jaki ten teren - zgodnie z obowiązującymi, przywołanymi powyżej § 28 ust.2 przepisami prawa budowlanego musiałby ten teren wchłonąć z powierzchni dachów, balkonów i tarasów.

W ocenie skarżącej wymaga więc rozważenia ilość terenu powierzchni biologicznie czynnego na obszarze "pomiędzy granicą nieruchomość skarżącej osią kalenic budynków od nr: [...],[...],[...],[...],[...]". W rzeczywistości jest to ok. "24.06 % terenu powierzchni biologicznie czynnej z nachylonymi skarpami - z przestrzenią zajętą pod zbiornik szczelny nr [...], jakąś powierzchnię również odwodnienie liniowe zajmuje- ale to skarpy nachylone w kierunku nieruchomości skarżącej, więc woda z nich będzie parła na nieruchomość skarżącej. Teren inwestora [...] opadający kierunku działki skarżącej, a brak kanalizacji deszczowej - nigdzie nie daje wartości bliskiej 30% terenu powierzchni biologicznie czynnej, po stronie południowej nieruchomości [...]".

Skarżąca wskazała też na brak naturalnego poziomu przyjścia pieszego począwszy od budynku nr [...] do budynku nr [...] od strony południowej. W jej ocenie, kubatura i wizualizacja budynku wskazuje, że powstałe budynki to domy wielorodzinne.

Odnosząc się do ściany garaży budynków od nr [...] , od strony działki nr [...] skarżącej, wskazała, że przysypanie ściany 2 metrowej pod kątem 45 st., daje koniec skarpy na terenie działki skarżącej

Powołała się również na to, że nie zostało skarżącej wyjaśniona kwestia odległości balkonów ze i ścian z oknami z granicą działki nr [...] ( odległość 206 cm), a ponadto nie wie dlaczego Wojewoda [...] w piśmie z dnia 8 stycznia 2016r. poinformował, że wydana decyzja nr [...] "wprowadziła również barierkę dla tarasu budynków". W ocenie skarżącej poręcz barierki "kończy się ok. 320 cm nad poziomem ziemi, nad powierzchnią mojej nieruchomości".

Wobec podnoszonych w sprawie zarzutów, zdaniem skarżącej "w niniejszej sprawie nie do przyjęcia byłoby dopuszczenie do funkcjonować i obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty narusza podstawowe zasady regulujące usytuowanie budynków. I tego rodzaju naruszeń nie da usprawiedliwiać żadne okoliczności, inaczej prowadziłoby to do częstsze łamania tych przepisów i dowolnej ich interpretacji".

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2017 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała, że na skutek darowizny stała się właścicielką nieruchomości nr ewid. [...] i przedstawiła sporządzoną w formie aktu notarialnego umowę darowizny Rep. A Nr [...] z dnia [...]września 2017 r. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2018 r. skarżąca przedstawiła dodatkową argumentację w zakresie podnoszonych zarzutów.

Pismem procesowym z dnia 14 marca 2018 r. pełnomocnik uczestnika [...] wniósł o oddalenie skargi i przedstawił swoją argumentację, przemawiającą za takim stanowiskiem.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób opisany poniżej, zaś skarga jest w części uzasadniona.

Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Darowizną, dokonaną aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] września 2017 r., własność nieruchomości o nr ewid. [...] , graniczącej z działka inwestycyjną, nabyła od skarżącej [...] jej córka [...] Tym samym, zgodnie z ww. art. 30 § 4 k.p.a., wstąpiła ona w miejsce skarżącej w niniejszej sprawie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że wniosek skarżącej obejmował żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2014 r., Nr [...] , Prezydenta Miasta [...] w całości. Decyzją ta Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej składającego się z:

1. budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wolnostojącego) z dwoma lokalami mieszkalnymi (budynek nr [...]),

2. trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr [...],[...],[...]),

3. czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr [...],[...],[...],[...]),

4. z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną, c.o., gazową, elektryczną wraz z odcinkami zalicznikowymi do szafek pomiarowych w ogrodzeniu posesji do budynków,

5. budowę murów oporowych przy pochylniach zjazdowych do garaży,

6. budowę drogi wewnętrznej oraz zjazdu indywidualnego z ul. [...] oraz rozbudowę sieci wodociągowej DN100 oraz

7. sieci kanalizacji sanitarnej DN250 przy ul. [...] w [...]

- na działkach nr ew. [...] i [...], obr. [...] (dalej: "inwestycja").

Nieruchomość skarżącej, stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], nie graniczy w całości z nieruchomością inwestycyjną Nr ewid. [...] i w ogóle nie graniczy z działką o Nr ewid. [...] . Wspólna granica działek Nr ewid. [...] i [...] przebiega na odcinku oznaczonym na projekcie zagospodarowania tej działki literami L – M. Jak wynika z ww. planu zagospodarowania działki inwestycyjnej, na tym odcinku zaprojektowana (obecnie wykonana) była budowa budynku jednorodzinnego Nr [...] w zabudowie szeregowej (z garażem podziemnym wbudowanym) oraz czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr [...],[...],[...],[...]). Granica pomiędzy działka skarżącej, a działką Nr ewid. [...]przebiega po południowej stronie nieruchomości inwestycyjnej.

Wojewoda [...] , w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylonej zaskarżoną decyzją GINB, prawidłowo więc ustalił, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, ale w tej jej części, która zlokalizowanej została "pomiędzy południową granicą działki nr [...] obr. [...] a tarasami i południowymi elewacjami budynków oznaczonych na projekcie budowlanym nr [...],[...],[...] [...][...] v[...] (sentencja decyzji). Ustalenie to było niezbędne nie tylko w celu określenia interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestycji, ale pozwoliło temu organowi na dokonanie oceny, czy w ustalonym stanie rzeczy celowym jest - w kontekście art. 16 § 1 k.p.a. - (i prawnie możliwym) orzekanie o nieważności całej decyzji, czy też jej części.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ I instancji, działając na wniosek, a nie z urzędu, poprawnie ograniczył zakres postępowania nadzwyczajnego do tej części decyzji Prezydenta [...] , której ważność powinna być zbadana w nawiązaniu do wywodzonego z prawa własności gruntu i przepisów Prawa budowlanego naruszenia interesu prawnego skarżącej – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wojewoda [...], stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...], orzekł prawidłowo, choć nie w pełni poprawnie swoje orzeczenie uzasadnił i nie dostrzegł istotnych okoliczności, na które wskazywała skarżąca. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść decyzji i dlatego tut. Sąd uchylając decyzję GINB w jej pkt. 1 nie uchylił w takim zakresie orzeczenia Wojewody [...].

Biorąc pod uwagę stan sprawy, możliwy do ustalenia na podstawie akt, należy stwierdzić, że rzeczywiste i rażące naruszenie prawa w wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji polegać mogło na tym, że organ ten zatwierdził projekt i pozwolił na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z garażem podziemnym wbudowanym (budynki nr [...],[...],[...],[...]), z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 5 pkt. 1 i ust. 7 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie" - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Zgodnie z ww. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zarówno z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, jak i ze znajdujących się w aktach przekroi budynków wynika, że znajdująca się od strony południowej, pod tarasami budynków Nr [...] , wystająca ponad poziom gruntu ściana posadowiona jest w odległości 1,5 – 1,7 m od granicy z działką skarżącej. Potwierdza ten fakt zbiór zdjęć, znajdujących się w aktach sprawy.

Takie posadowienie ściany budynku (niezależnie od tego, czy posiadającej otwory okienne, czy nie) stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, o ile z przepisów odrębnych (np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) określających dopuszczalne odległości budynków nie wynikają inne wymagania. Hipoteza tego przepisu jest jasna, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych; jeżeli więc organ architektoniczno budowlany zatwierdził taki projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę z przekroczenie prawem cogentis określonych odległości – to tym samym prawo zostało rażąco naruszone.

W żadnej mierze nie zasługują, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na uznanie argumenty podnoszone zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i GINB, jakoby w tym wypadku zastosowanie miał § 12 ust. 7 rozporządzenia, zgodnie z którym nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu.

Wystająca ponad powierzchnię gruntu część budynku nie jest ani jego podziemną częścią, ani – tym bardziej – budowlą podziemną. Jak sama nazwa wskazuje, zarówno część budynku, jak i budowla spełniająca funkcje użytkowe budynku, aby mogły być uznane za podziemne muszą znajdować się poniżej poziomu gruntu, na którym posadowiony jest budynek lub budowla. Ponadto, budowla wprawdzie jest obiektem budowlanym, ale niebędącym budynkiem (art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Mylne określenie tej części budynku przez organa obu instancji doprowadziło w konsekwencji Wojewodę [...] do wadliwego uzasadnienia prawidłowej decyzji (in fine), zaś GINB do nieprawidłowego orzeczenia w punkcie 1 zaskarżonej decyzji.

Należy wyjaśnić, że zbliżona do granicy z działką skarżącej ściana budynku – o ile jest ścianą garażu - mogła być traktowana jako ściana tzw. kondygnacji podziemnej, o ile była zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu (§ 3 pkt. 17 rozporządzenia w brzmieniu na datę wydania pozwolenia na budowę). Żaden jednak przepis nie pozwala na wybudowanie nadziemnej części ściany kondygnacji podziemnej budynku z naruszeniem hipotezy § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia. Ani organ I, ani tym bardziej II instancji nie dokonały ustaleń w zakresie takiego posadowienia ściany budynku w odległości niezgodnej z ww. przepisem. W szczególności, GINB nie ustalił, czy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne było zmniejszenie określonej w rozporządzeniu odległości ściany budynku od działki skarżącej. Brak tego ustalenia, wobec treści § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia spowodował, że organ II instancji nie miał podstaw do uchylenia w tej części decyzji Wojewody [...].

Co więcej, tut. Sąd stwierdza, że o ile naruszenie stosunków wodnoprawnych może być samoistną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, to w sprawie niniejszej przyczyną wadliwego spływu wody opadowej (a co za tym idzie, koniecznością zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie dodatkowej instalacji odprowadzającej i gromadzącej wodę) nie była bezpośrednio skarpa, usypana przy granicy z działką skarżącej. Tą przyczyną było posadowienie w odległości mniejszej od dozwolonej ww. § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia ściany budynku, następnie obsypanej ziemią w sposób, tworzący tą skarpę. Gdyby bowiem ściana znajdowała się w wymaganej prawem odległości, nie byłoby potrzeby tworzyć w ogóle skarpy – lub skarpy tak stromej.

Wyjaśnić ponadto należy, że przedmiotowe tarasy budynków od ich południowej strony, przy granicy z działką skarżącej, nie są samodzielną częścią budynku, ale właśnie sposobem zwieńczenia stropu garażu. Jeżeli więc ściana garażu, stanowiącego część składową budynku, oddalona jest od granicy z nieruchomością sąsiednią o odległość niezgodną z przepisami budowlanymi, to do tarasu znajdującego się na zwieńczeniu stropu tego garażu w konsekwencji zastosowania mieć nie może § 12 ust. 5 rozporządzenia, jako dopuszczający odległość tarasu od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszą niż 1,5 m. Nie jest bowiem w takim wypadku istotna odległość tarasu od granicy, ale odległość posadowienia tej części budynku, jaką jest garaż, na której następnie utworzono taras.

GINB w żadnej mierze nie uzasadnił swego stanowiska, że w przedmiotowej części sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynków, których ściany od strony południowej zbliżone są do granicy z nieruchomością sąsiednią na odległość mniejszą niż 3 metry, nie narusza rażąco prawa. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Brak wykazania, że prawo dopuszcza takie usytuowanie ścian w zbyt bliskiej odległości od nieruchomości skarżącej powoduje, że organ naruszył również art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż jeżeli nie istnieją przepisy szczególne (w tym prawa miejscowego), to przekroczenie dopuszczalnej odległości inwestycji od granicy działki sąsiedniej jest rażącym naruszeniem prawa.

Organ II instancji błędnie też uznał, że zmiana decyzji pierwotnej Prezydenta [...] konwaliduje jej wady prawne w stopniu uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wady decyzji, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. występują już w chwili, kiedy tak wadliwa decyzja zostaje wydana. Nie oznacza to jednakże bezwzględnej nieważności wadliwej decyzji. Decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jej eliminacji w trybie i na zasadach określonych w k.p.a.

Jeżeli strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej (a więc z czasu, kiedy miała odmienną treść, niezmienioną późniejszymi decyzjami), to należy brać pod uwagę stanowisko doktryny, że "z uwagi na treść przepisów art. 154 i 155 trudno uznać za trafne stanowisko (...), że "decyzję anulowaną (art. 155 KPA) uważa się za niebyłą", ponieważ zakładałoby ono wsteczną moc decyzji uchylającej inną decyzję ostateczną, czyli zrównywałoby w skutkach wzruszenie decyzji ze stwierdzeniem jej nieważności. Przepisy KPA nie dają podstaw do przypisania takich skutków decyzji wydanej na mocy art. 154 lub 155" – por. komentarz do art. 154 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017. Powyższe dotyczy również decyzji zmienionej kolejną decyzją.

Fakt, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., Nr [...] była dwukrotnie zmieniana nie oznacza więc, że zaistniały takie prawne skutki tychże zmian, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji pierwotnej. Jeżeli więc Wojewoda [...] stwierdził, jako organ I instancji, nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] z powodu rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia, a co więcej z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., to obowiązkiem GINB, który takie naruszenie zakwestionował w zakresie jego rażącego charakteru (art. 107 § 3 k.p.a.) było przedstawienie stosownej argumentacji prawnej przemawiającej za wystąpieniem negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności.

GINB uznał, że § 29 rozporządzenia i art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. został naruszony, ale wobec zmian dokonanych decyzjami Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. i 30 grudnia 2015 r., "jakkolwiek w ocenie GINB decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie jest instrumentem służącym usunięciu wadliwości pozwolenia na budowę, to jednak mając na uwadze nadzwyczajny charakter niniejszego postępowania, zatwierdzone zmiany nie mogły zostać pominięte przy ocenie skutków stwierdzonego wyżej uchybienia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd, iż wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę może spowodować, iż decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2971/14, wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1056/16)".

Powyższy pogląd jest błędny. Ocena skutków, jakie wywołuje wadliwa decyzja w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., jest tylko jednym z elementów branych pod uwagę w postępowaniu mającym na celu wyeliminowanie nieważnej decyzji (jej części) z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie rzeczywistym skutkiem o znaczeniu gospodarczym naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. było to, że Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę budynku, który w części naruszał § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji (o czym była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia) – co jednak miało mniejsze znaczenie - § 29 rozporządzenia. Wpłynęło to bezpośrednio na ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżącej (art. 140 k.c.), powodując niedopuszczalne prawnie oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość (art. 5 ust. 9 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.).

To, że wadliwa decyzja pierwotna została zmieniona nie usunęło wad w postaci niezgodnej z prawem odległości ściany budynków od działki skarżącej. Ponadto, stwierdzenie GINB, że "kontrolowana decyzja nie narusza w sposób rażący treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 29 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w zakresie wskazanym przez organ I instancji" jest o tyle wadliwe, że decyzje zmieniające ani nie uchyliły, ani nie "unieważniły" decyzji pierwotnej, a jedynie zmieniły ją częściowo.

Przedstawiony przez GINB pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z 28 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2971/14 traci jednakże nadane mu przez organ znaczenie, jeżeli przeczyta się kolejny akapit, w którym Sąd podkreślił w odniesieniu do decyzji zmieniającej, że "(...) wprowadzone nią zmiany do pierwotnego pozwolenia budowlanego dotyczyły wyłącznie zmiany: kształtu i konstrukcji dachu, ilości i wielkości części otworów okiennych i drzwiowych, powiększenia rampy wyładowczej i wprowadzenia przewodów wentylacyjnych w formie murowanej, co – zdaniem Sądu – wskazuje, że ocenie w postępowaniu nieważnościowym winny podlegać łącznie obie decyzje, zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca. Z podanych przyczyn Sąd uchylił również decyzję organu I instancji".

Rozpoznający skargę kasacyjną od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 348/16 (CBOSA) stwierdził natomiast wyraźnie, że w takim stanie, w którym decyzja pierwotna o pozwoleniu na budowę została następnie zmieniona "organ administracji uprawniony był (a wręcz zobowiązany) do przeprowadzenia odrębnych postępowań, których przedmiotem była ocena tych decyzji z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1999 r. będzie miało bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r.".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela ponadto poglądu, jakoby zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę mogła w jakikolwiek sposób "unieważnić" decyzję pierwotną – czy to w części, czy to w całości. Nieważność decyzji może być stwierdzona wyłącznie w trybie art. 158 k.p.a. i co do tego prawnych wątpliwości być nie może.

WSA w Szczecinie natomiast, stwierdzając w przywołanym przez GINB wyroku z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1056/16, że "wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać (chociaż formalnie nie zostaje uchylona) decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) a w jej miejsce wchodzi, zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne, nowe elementy" nie stwierdził, że owo zaprzestanie obowiązywania decyzji pierwotnej jest równoznaczne z wycofaniem jej z obiegu prawnego. Należy ponadto – wobec stanu faktycznego sprawy, w której orzekał WSA w Szczecinie - pamiętać, że sytuacja, w której organ zatwierdza projekt budowlany zamienny nie jest tożsama z sytuacją w której zmieniana jest w części decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego (jak w sprawie niniejszej). Z tej tez przyczyny uznać należy, ze wnioski WSA w Szczecinie dotyczą innego stanu rzeczy, niż w sprawie zawisłej przed tut. Sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał natomiast, że pozostałe zarzuty skargi albo wprost wynikają z omówionego powyżej faktu posadowienia części ścian budynków w odległości niezgodnej z § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia (barierki na tarasach), albo są wyrazem obywatelskiej troski o przestrzeganie prawa przez inwestora (powierzchnia biologicznie czynna, miejsca parkingowe) – co nie uzasadnia jednak interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z tej przyczyny.

GINB - w sposób uznany przez tut. Sąd za poprawny - odniósł się do kwestii wskaźnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (s. 3 i 4 uzasadnienia decyzji), ustalając, że wskaźniki te są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ, ustalając powyższą zgodność prawidłowo odniósł się do danych z projektu budowlanego i wyjaśnił, że tylko takie dane podlegają jego ocenie na etapie rozpoznania sprawy ważności pozwolenia na budowę. Czym innym jest bowiem zgodność projektu budowlanego z prawem (oceniania przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt), a czym innym faktyczne zachowanie tych wskaźników, podlegające ocenie w późniejszym etapie budowlanym – przy ocenie, czy wykonane prace są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę.

Niezasadnym natomiast jest zarzut skarżącej, jakoby ściany zawierające otwory okienne usytuowane były w nieprawidłowej odległości od granicy z jej nieruchomością. Południowe ściany budynków nie są jednolite - nie zostały poprowadzona w linii prostej w stosunku do granicy z działką skarżącej. Budynki w części południowej ścian posiadają bowiem uskoki (wnękę sięgającą od stropu garażu do szczytu budynku), co powoduje że lico ścian uskoku budynku (w których znajdują się otwory okienne) jest cofnięte w kierunku północnym i przez to oddalone jest od ww. granicy o ponad 4 m. Rację ma więc GINB i Wojewoda [...] , że ściana z otworami (a więc ściana budynku cofnięta w kierunku północnym, stanowiąca uskok, wnękę w stosunku do zasadniczego południowego obrysu budynku) znajduje się w odległości od granicy z działką skarżącej zgodnej z przepisami.

Oddalając skargę w zakresie punktu 2 decyzji GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na uwadze, że słusznie organ I instancji uczynił przedmiotem orzekania tą – możliwą do wydzielenia – część decyzji Prezydenta Miasta [...] , która naruszała materialnoprawny interes skarżącej. Biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) i nadzwyczajny tryb stwierdzania ich nieważności, jak również to, że organ administracji publicznej orzeka w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wszczętych na wniosek strony - ale w granicach wyznaczonych jej interesem prawnym - prawidłowo organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] .

Niezależnie od poprawnych ustaleń organów obu instancji co do braku przesłanek nieważności decyzji Prezydenta [...] w tej części, w której Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności, należy stwierdzić, że w tymże zakresie skarżąca nie miała interesu prawnego i to nie tylko w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., ale również i art. 28 k.p.a. Nie wynika to wprawdzie z treści uzasadnienia obu decyzji, tym niemniej organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w tej części, również i dlatego, że skarżąca nie wykazała skutecznie prawnie, że ta część decyzji narusza jej skonkretyzowane i zindywidualizowane prawo. Prawidłowo więc GINB w takim zakresie decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy.

GINB, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną tut. Sądu, dokona więc stosownych ustaleń w zakresie tego, czy z przepisów odrębnych (np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) określających dopuszczalne odległości wynikają inne wymagania w zakresie dopuszczalnej odległości budynku (budynków) od granicy z działką sąsiednią, niż określone w § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia. Organ weźmie też pod uwagę, że nadziemna część ścian garaży jest ścianą budynku. W zależności od tych ustaleń GINB wyda decyzję merytoryczną, należycie sporządzając uzasadnienie tak prawne, jak i faktyczne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego.