Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1900/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1037/06 odrzucającego skargę A. B., S. W. i J. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r., Nr XV/212/03 w przedmiocie zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino obejmującej obszar napowietrznej linii energetycznej 110 kV od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa postanawia uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, A. B., S. W. i J. W. wnieśli w dniu 20 lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie Nr XV/212/03 z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino na obszarze przebiegu dwutorowej linii napowietrznej 110 kV od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa obszaru przebiegu dwutorowej linii z żądaniem unieważnienia wskazanej uchwały. Do akt sprawy zostało przedłożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino, złożone w Urzędzie Miasta i Gminy w Gryfinie w dniu 12 czerwca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę zważył, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawach wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 powołanej wyżej ustawy) Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu podjętą z zakresu administracji publicznej określa art. 53 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni, od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, czyli od momentu doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) zaskarżoną uchwałą.

W przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na kierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi (art. 53 § 1 ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi) liczy się od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi do sądu administracyjnego uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia i obejmuje sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu zależy od wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy jest bezskuteczny upływ terminu do usunięcia przez organ naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących wywołanego zaskarżoną uchwałą albo odmowa usunięcia naruszenia prawa (art.35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli skargę do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 20 lipca 2006 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą organu gminy zostało skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino w dniu 12 czerwca 2006 r. Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca nie uzyskała odpowiedzi na przedstawione wezwanie z dnia 12 czerwca 2006 r. W tej sytuacji bieg terminu do wniesienia skargi na Uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie Nr XV/212/03 rozpoczął się wraz upływem dwumiesięcznego terminu określonego art. 35 § 3 k.p.a. i skarżący winni wnieść niniejszą skargę najwcześniej w dniu 12 sierpnia 2006 r. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem strona wniosła skargę do Sądu przedwcześnie, przed rozpatrzeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez właściwy organ.

Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r. skargę kasacyjną złożył A. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem i błędną interpretacją przepisów prawa materialnego art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 35 § 3 kpa.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odrzucenie przedmiotowej skargi należy uznać za nieuzasadnione, gdyż skarga nie została wniesiona przedwcześnie, a ty samym zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu w całości. Za podstawę uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o przedwczesności wniesionej skargi przyjęta została okoliczność, iż strona skarżąca nie uzyskała odpowiedzi na skierowane do organu Gminy wezwanie z dnia 12 czerwca 2006 r. Powyższa okoliczność nie jest zgodna ze stanem faktycznym, gdyż Rada Miejska w Gryfinie na sesji w dniu 29 czerwca 2006 r. w porządku obrad ujęła rozstrzygnięcia wezwania do uchylenia lub stwierdzenia nieważności uchwały Nr XV/212/03 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino obejmującej obszar trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kW od Elektrowni Dolna Odra do Chlebowa - pkt XX, a następnie po przeprowadzonej obradach uchwała została poddana pod głosowanie. W wyniku głosowania uchwała nie została podjęta w treści stanowiącej załącznik Nr 29 do protokołu obrad z dnia 29.06.2006 r. Na przedmiotowych obradach sesji Rady Miejskiej w Gryfinie był obecny skarżący A. B. wraz z małżonką, stąd nie zostało wystosowane do skarżących odrębne zawiadomienie zarówno o przebiegu obrad Rady Miejskiej, jak też o treści głosowanej uchwały. Następnie na posiedzeniu Rady Miejskiej w Gryfinie odbytego dnia 20 lipca 2006r. ponownie przedmiotem obrad było rozpatrzenie skarg A. B. oraz A. H.-K., P. K. na działanie Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino dotyczące skierowanych wezwań odnośnie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym złożonymi następnie skargami w niniejszym postępowaniu. W obradach sesji brał również udział skarżący i po przeprowadzonej debacie Rada Miejska w Gryfinie poddała pod głosowanie projekty uchwał w sprawie rozpatrzenia wniesionych skarg i podjęte zostały stosowane uchwały w tym zakresie i nie było już oddzielnego zawiadomienia o przebiegu sesji Rady Miejskiej i podjętych uchwałach. Stąd należy uznać, iż błędnie został przyjęty początek biegu terminu do wniesienia skargi do Sądu na skierowane wezwanie z dnia 12.06.2006 r., gdyż faktycznie Rada Miasta w Gryfinie już na swojej sesji w dniu 29 czerwca 2006 r. przyjęła pod obrady rozpatrzenie przedmiotowego wezwania i podjęła uchwałę w tym zakresie, stąd 30- dniowy termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia odbycia sesji, tj. od dnia 29 czerwca 2006r., a nie jak błędnie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie od dnia bezskutecznego upływu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nadto również biorąc pod uwagę porządek obrad sesji Rady Miejskiej w Gryfinie w dniu 20 lipca 2006 r. i podjęte na tej sesji uchwały odnośnie rozpatrzenia m.in. skarg A. B., stąd nie należy uznać za przedwczesne złożone skargi w niniejszej sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Burmistrz Miasta i Gminy Gryfino, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1 - 3 ustawy p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika A. B. nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a.. Skarga ta oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 6 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w związku z niewłaściwym zastosowaniem i błędną interpretacją przepisów prawa materialnego art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 35 § 3 k.p.a. Jednakże skarżący nie wskazał na czym polegało naruszenie w/w przepisów.

Skarga kasacyjna zarzucając błędne ustalenia stanu faktycznego jest nieuzasadniona. Jak wynika z załączonych przez skarżącego dokumentów w tym protokołu Nr LIII/06 z LIII sesji Rady Miejskiej w Gryfinie odbytej w dniu 29 czerwca 2006 r. uchwały w przedmiocie odpowiedzi na w/w wezwanie nie podjęto choć było ona przedmiotem obrad. W protokole wprost zapisano, iż Przewodniczący Rady stwierdził, że uchwała nie została podjęta. Powyższy fakt został potwierdzony w piśmie Przewodniczącego Rady z dnia 6 lipca 2006 r. skierowanego m.in. do skarżącego. Co więcej należy zauważyć, iż także w skardze kasacyjnej stwierdzono, iż uchwała w wyniku głosownia nie została podjęta. Nie jest więc zrozumiałe dlaczego skarżący we wnioskach skargi kasacyjnej stwierdził, iż na sesji Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 czerwca 2006 r. została podjęta uchwała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast na LIV sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 20 lipca 2006 r. rozpatrywano skargi skarżącego na działanie Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino. Przedmiotem obrad Rady na tej sesji nie było zatem udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały Nr XV/212/03 z dnia 4 grudnia 2003 r. choć skargi na działanie Burmistrza miały merytoryczny związek z przedmiotową sprawą. Powyższe fakty zostały także podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez Burmistrza Miasta i Gminy Gryfino, w której zostało wyrażone stanowisko, iż Rada Miejska w Gryfinie nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 czerwca 2006 r. Zatem wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2006 r. zostało podjęto w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął bowiem, iż organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa.

Nie można natomiast zgodzić się poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż w przypadku gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi liczy się od dnia, w którym upłynął dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym postawiony w skardze kasacyjnej jest zatem trafny. Przepis ten stanowi, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się odpowiednio przepisy o terminach załatwiana spraw w postępowaniu administracyjnym. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., FPS 1/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 78 przyjęto, iż w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Uchwała ta, podobnie jak wszystkie inne uchwały wydane pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) nie wiąże Sądu I instancji rozpoznającego skargę. Nie można, jednak generalnie odmówić sądom prawa do podzielenia poglądu prawnego j sformułowanego w tych uchwałach. Jednak, Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną reprezentuje pogląd, iż zmiana stanu prawnego dotyczącego terminów wnoszenia skarg do sądu, zdezaktualizowała stanowisko przyjęte w tej uchwale. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia owego naruszenia prawa. W tej sytuacji nie można przyjmować takiej interpretacji art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, według której, bieg terminu do złożenia skargi rozpoczyna się dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, iż ów dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (grudzień – styczeń, czy też lipiec – sierpień) tym samym, uniemożliwiono by przy takiej interpretacji art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art 35 § 3 k.p.a. złożenie skargi w zakreślonym przez art 53 § 2 p.p.s.a. sześćdziesięciodniowym terminie liczonym od dnia wniesienia wezwania. Oba rozważane przepisy nie pozostają ze sobą w żadnej sprzeczności jedynie przy przyjęciu takiej ich interpretacji, przy której na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. W sprawie niniejszej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 12 czerwca 2006 r. Skarga została natomiast złożona w dniu 20 lipca 2006 r. - a więc po upływie miesiąca od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy więc stwierdzić, iż skarga została złożona w przepisanym terminie a nie jak uznał Sąd I instancji przedwcześnie. Odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 4 grudnia 2003 r., Nr XV/212/03 było więc nieuzasadnione.

Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.