Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 672/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/08 oddalił skargę [...] sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2006 r. wpłynął do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wniosek Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w W. zwanego dalej "inwestorem", o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym, układu komunikacji osiedlowej z oświetleniem terenu, wjazdów, portierni i stacji gazowych na działkach nr [...] i [...] oraz na części działek nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla powyższej inwestycji. Organ zaznaczył, że dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Określił na tej podstawie następujące warunki i wymagania dotyczące ochrony kształtowania ładu przestrzennego: a) nieprzekraczalną linię zabudowy zgodną z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) w odległości około 2-3 m od projektowanej linii rozgraniczającej ul. [...] i 5 m od projektowanego przedłużenia ul. [...], b) wysokość górnych krawędzi elewacji budynków maksymalnie 26 m dla budynku ośmiokondygnacyjnego (wobec wysokości obiektów na analizowanym terenie od jednej do dziewięciu kondygnacji), c) szerokość elewacji frontowych od ul. [...] łącznie maksymalnie 80 m z obowiązkiem zastosowania wyraźnych uskoków o długości około 20-60 m (wobec szerokości elewacji od 10 m do 120 m), d) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji maksymalnie 0,30 (wobec 0,20 do 0,70 na analizowanym terenie), e) powierzchnię biologicznie czynną minimalnie 25% powierzchni działki.

W decyzji wskazano, iż szczegółowe usytuowanie planowanych obiektów zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej: "Prawo budowlane"). Odnośnie warunków dotyczących ochrony środowiska organ podniósł, że teren objęty wnioskiem stanowi grunt rolny objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Zdaniem organu zgoda ta zachowuje moc pomimo wygaśnięcia planu miejscowego z dniem 1 stycznia 2004 r., a przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję o wyłączeniu powyższych gruntów z produkcji rolnej.

W decyzji określono również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując, że planowana inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci inżynieryjnej. Jest możliwe podłączenie na warunkach określonych we wniosku sieci wodociągów i kanalizacji oraz istnieje możliwość zasilenia energią elektryczną dwóch projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Uzgodniono także z Burmistrzem Dzielnicy [...] m.st. Warszawy warunki obsługi w zakresie komunikacji. Organ wskazał także na obowiązek stosowania rozwiązań chroniących interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła [...] sp. z o. o. w W.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że: (a) niewłaściwie ustalono strony postępowania i pominięto wszystkich współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], a uznano jako stronę wspólnotę mieszkaniową co oznacza naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a.; (b) nie skonkretyzowano, jakiej nieruchomości dotyczy postępowanie, przez co naruszono art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz (c) naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. bowiem żadna nieruchomość przy ul. [...] nie jest zabudowana choćby jednym budynkiem o zbliżonych parametrach, jak opisane w treści zaskarżonej decyzji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego ustalenia stron postępowania organ drugiej instancji - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - podniósł, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej mogą być stronami postępowania jedynie wtedy, gdy wykażą swój własny, indywidualny interes prawny w danej sprawie, w której może wystąpić także wspólnota mieszkaniowa. W przedmiotowym postępowaniu wspólnota mieszkaniowa była zawiadomiona o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ pierwszej instancji, natomiast żaden z właścicieli lokali nie wykazał istnienia swojego indywidualnego interesu prawnego do występowania w sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05 organ wskazał, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z działką objętą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, w związku z czym zasadne jest szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" w ramach terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej instancji [...] sp. z o. o. w W. Skarżący podniósł w skardze argumenty już wcześniej zawarte w odwołaniu. Odnośnie zarzutu niewłaściwego ustalenia stron wskazał, że właściciele lokali nie mogli wykazać swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie, gdyż nie byli o niej powiadomieni.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że naruszono art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, podczas gdy zarówno system zaopatrzenia w wodę jak i system kanalizacji na to nie pozwala. Zwrócono także uwagę na to, że niezgodnie z art. 54 pkt 1 i 2 lit. a-d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie określił szczegółowych warunków ochrony interesów skarżącego, co doprowadziło do naruszenia jego praw nabytych. Skarżący podniósł również, iż organ naruszył art. 140 k.p.a., w związku z art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w formie cytatów z uzasadnień wyroków wydanych przez sądy administracyjne, co daje podstawy do twierdzenia, że nie zapoznał się on w sposób dostateczny ze sprawą. Zarzucono również niedokonanie uzgodnień z organem właściwym w sprawach gruntów rolnych i leśnych, gdyż teren objęty zaskarżoną decyzją ma przeznaczenie rolne, przez co naruszono art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący zarzucił również, że na etapie postępowania przed organem odwoławczym miały miejsce błędy w zakresie doręczeń orzeczeń i przesyłanej korespondencji w stosunku do B.L. a także, że brak jest w aktach sprawy doręczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy E. L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wskazano, że dla powołanych działek nr [...] i [...] (d. [...]),[...] oraz na części działek nr [...] i [...] (d. [...]),[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy na podstawie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd podkreślił spełnienie warunku "zasady dobrego sąsiedztwa", wskazując, iż przez pojęcie "działki sąsiedniej", które powinno być interpretowane funkcjonalnie. nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z działką objętą decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, ale należy odnieść to pojęcie do terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Spełniony został zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków. Jak wynika zarówno z części graficznej (załącznika nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji - mapy z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji), jak i z części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Zgodnie z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:500 lub 1:1.000 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem. Organ wywiązał się z obowiązku określenia rodzaju inwestycji (art. 54 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p) wskazując, że inwestycja polega na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, układu komunikacji osiedlowej, budynkiem portierni i stacji gazowych. Ilość projektowanych budynków mieszkalnych wynika z pkt 1.3 zaskarżonej decyzji, w którym organ określił możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię elektryczną.

Odnośnie do gabarytów dopuszczonej zabudowy uznać należy, że została ona ustalona w wielkościach określonych przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (osiem kondygnacji nadziemnych o określonej we wniosku powierzchni), natomiast na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpi szczegółowe usytuowanie planowanych budynków stosownie do rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz Prawa budowlanego. Wyznaczone w decyzji parametry zabudowy są zgodne z przeprowadzoną analizą oraz odpowiadają przepisom § 5-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Teren wskazany w decyzji jest gruntem rolnym, objętym zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze uzyskaną w ramach sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, która zachowuje moc pomimo wygaśnięcia tego planu z dniem 31 grudnia 2003 r.

Podano dalej, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy regulacji ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Zbadanie, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku, który planuje wybudować skarżący i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych.

Niezasadny jest zarzut skarżącego, że wydana wcześniej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] uniemożliwia wydanie zaskarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji bierze się bowiem pod uwagę jedynie zabudowę istniejącą w dniu jej wydawania, a nie taką, która może w przyszłości powstać. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnień do rozpoczęcia budowy. W tym celu niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stron postępowania administracyjnego, powołując się na art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 85, poz. 388 ze zm.) na gruncie którego ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, która w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2007 r., III CZP 65/07, Biul. SN 2007/12/9). Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści art. 29 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, Lex nr 43794).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła, reprezentowana przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

-1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe uznanie, że możliwe jest wydanie decyzji warunkach zabudowy w sytuacji, gdy uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a brak jest umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną w zakresie zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu;

-2) art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. przez pominięcie, że nie jest możliwa obsługa techniczna planowanej przez uczestnika inwestycji, w postaci kanalizacji, bowiem teren na którym realizowana być inwestycja nie przylega do ul. [...], pod którą biegnie się kanalizacyjna i jest oddzielony od ul. [...] gruntami osób trzecich, a więc o podłączenia do kanalizacji niezbędna będzie zgoda osób trzecich;

-3) art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisu art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy może nie zawierać tak istotnych elementów jak określenie ilości budynków jakie mają by wybudowane, ich gabarytów i usytuowania w formie opisowej i graficznej, to zaś spowodowało naruszenie praw nabytych skarżącej, które winny podlegać ochronie, której mowa w przepisie art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

-4) art. 53 ust. 3 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 154 k.p.a. w zw. art. 21 Konstytucji, poprzez ich niezastosowanie i tym samym zaaprobowanie sytuacji, w której ani Prezydent m.st. Warszawy, ani SKO w Warszawie nie przeprowadził analizy warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym planowana jest inwestycja uczestnika, a w szczególności pominięcie w dacie wydania decyzji nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy, istnienia ostatecznej decyzji wydanej dla inwestycji skarżącego na działce sąsiedniej;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

-5) art. 6, 7, 8, 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonym wyrokiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, pomimo wystąpienia poważnego naruszenia w postaci nie doręczania korespondencji w sprawie na adres uczestnika postępowania – B. L.;

-6) art. 141 § 4 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego, pominięcie lub nie odniesienie się do niektórych zarzutów skarżącej oraz zawarcie stwierdzeń wewnętrznie sprzecznych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż zamierzenie budowlane wymagało, aby dla spełnienia warunków odnośnie uzbrojenia terenu, uczestnik zawarł z Dzielnicą [...] porozumienie w kwestii tymczasowego układu kanalizacji. Jak wynikało z przytoczonego zdania, porozumienie takie nie istniało w chwili wydania decyzji, a zatem doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów, bowiem brak było odpowiedniego uzbrojenia terenu jak i umowy o której mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Pomimo jasnego brzmienia przepisu potwierdzonego orzecznictwem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19-jU-2006 I SA/Wa 1639/06) Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu decyzji nr [...] nie wyraziło żadnego stanowiska odnośnie naruszenia powyższego przepisu. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku również pominął konkluzje czy rozstrzygnięcia odnośnie zarzutu, co samo w sobie stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Wskazano także, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] wydana została pomimo braków formalnych w postaci niepodania przez uczestnika gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej. Zawiera ona jedynie przybliżone wymiary obiektów, co jest niezgodne z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 2b u.p.z.p.

Skarżąca podniosła też, że nie zgadza się ze stanowiskiem, że przy przeprowadzaniu analiz dotyczących oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie nie bierze się pod uwagę budynków, które jeszcze nie powstały. Teren sąsiedni był już objęty ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, stanowiącą promesę wydania decyzji pozwolenia na budowę. Fakt nie wzięcia pod uwagę inwestycji skarżącej, przy wydawaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr [...] dla uczestnika, doprowadził do naruszenia praw skarżącej, bowiem wykonanie obu decyzji o warunkach zabudowy (zarówno skarżącej jak i uczestnika) stanowić będzie naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z 12-04-2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dostęp światła słonecznego do nieruchomości skarżącej).

Wskazane w skardze kasacyjnej uchybienia w ramach zarzutu nr 5 stanowią dowód naruszenia norm k.p.a., odnoszących się do doręczeń i powiadomień. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA w Warszawie nie odniósł się do przedmiotowego zarzutu, co stanowi samo w sobie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się także w żaden sposób do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., jedynie przywołując sam zarzut oraz treść przepisu, stwierdzając następnie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś warunek ten spełniony jest w przypadku istnienia umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Skarżąca podała też, że uzasadnienie zawiera istotną wewnętrzną sprzeczność, podważającą zasadność całego uzasadnienia. W jednym z pierwszych zdań uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa" (str. 7), zaś w zdaniu ostatnim, WSA stwierdza "analizując zaskarżoną decyzją pod kątem wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie" (str. 13).

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną reprezentowany przez pełnomocnika organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej nie jest poprawny z punktu widzenia wyraźnego wskazania podstawy zarzutów. Autor skargi nie powołał art. 174 p.p.s.a. w żadnej z wymienionych w nich podstaw. Świadczy to o niestaranności sporządzenia skargi kasacyjnej, niemniej nie uniemożliwia kontroli kasacyjnej, jako że autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty odnosząc je do naruszeń bądź prawa materialnego (zarzuty: 1,2,3 i 4) bądź przepisów postępowania (zarzuty 5 i 6). Ponadto autor kilkakrotnie nieprawidłowo użył skrótu tytułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na "p.u.z.p." zamiast "u.p.z.p.", co jednak także nie ma wpływu na możliwość przeprowadzenia kontroli kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna ani w zakresie sformułowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Składu Orzekającego bowiem, Sąd I instancji wnikliwie i starannie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, jednoznacznie podzielił zasadnicze ustalenia organów administracji i odniósł się argumentacyjnie do zasadniczych kwestii, na gruncie których wyprowadził swoją ocenę co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, zwłaszcza na gruncie przepisu art. 61 u.p.z.p.

Strona skarżąca sformułowała oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie wykazując, że mogły one mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Już sam ten fakt powoduje, że zarzuty te nie mogą być skuteczne. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia może odnieść zamierzony skutek. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności tego zarzutu przez Skład Orzekający. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie przeprowadza takiej argumentacji, ale dodatkowo wymienia wskazane w ramach tego zarzutu przepisu prezentując je "w ciągu" i jedynie powtarzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowania normatywne poszczególnych przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a., nie rozróżnia istotnych składników ich treści (mimo, że zawarte tam są nie zwykłe normy lecz zasady prawa) i nie wiąże nawet wskazanego w tym zarzucie uchybienia z którymkolwiek z tych przepisów. Nie wykazuje także przy tym, na czym polega jego zdaniem naruszenie tych przepisów k.p.a. jako przepisów postępowania przez Sąd I instancji.

Podobny brak wykazania możliwego i istotnego wpływu towarzyszy odwołaniu się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Składu Orzekającego jednak uzasadnienie Sądu I instancji wykazuje tu pewne uchybienia. Odnoszą się przede wszystkim do braku wyraźnego ustosunkowania się do kwestii podniesionych w pkt 5 skargi kasacyjnej. Odnośnie do wskazania przez Sąd jedynie na obowiązek posiadania zapewnienia ze strony odpowiedniego organu istnienia warunków oraz możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury, brak przeprowadzenia argumentacji, wobec jednoznacznej konkluzji zarówno wyroku jak i zaskarżonej decyzji administracyjnej nie pozostawia jednak wątpliwości co do stanowiska organu i Sądu w tej kwestii. W ocenie Składu orzekającego obie kwestie wyżej podniesione są więc pewnymi uchybieniami w zakresie precyzyjnego uzasadnienia wyroku, które mimo, że i tak jest obszerne i odnosiło się (podobnie jak i uzasadnienia obu decyzji administracyjnych) do wielu zagadnień podnoszonych przez stronę skarżącą, winno wyrazić także stanowisko w tych kwestiach. Nie są to jednak uchybienia, które mogłyby mieć na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza wobec jednoznacznego stanowiska Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z kolei zarzut wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niezależnie także od braku wykazania wpływu na treść rozstrzygnięcia, jest nietrafny z tego powodu, że nie zachodzi logiczna relacja sprzeczności pomiędzy wymienionymi w skardze kasacyjnej zdaniami. Pierwsze z nich formułuje tezę ogólną, natomiast drugie – odnosi się do powtórzenia tej samej tezy w kontekście sformułowania normatywnego. W takiej bowiem funkcji należy używać tego sformułowania w konkluzji swego stanowiska co do zarzutu lub zarzutów skargi. W żadnym wypadku nie może być ono traktowane jako sprzeczne ze zdaniem pierwszym, inicjującym argumentację opartą na rozpatrzeniu zarzutów.

Ponadto, w ramach zarzutu 6 autor skargi kasacyjnej podnosi wyłącznie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu takiego braku nie wykazuje, koncentrując się na kompletności i stylu argumentacji Sądu, co, w związku z treścią wskazanej uchwały NSA, nie może stać się samodzielnie w doniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzutem skutecznym.

Nie są także zasadne wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 5 u.p.z.p. należy stwierdzić, że brak jest w u.p.z.p. jednostki redakcyjnej określonej jako art. 6 ust. 5 (autor skargi kasacyjnej podaje tę numerację zarówno w podstawach kasacyjnych jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc nie jest to incydentalna omyłka). Biorąc pod uwagę treść zarzutu oraz inny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej w ocenie Składu Orzekającego należy jednak ten zarzut rozpatrzyć, po potraktowaniu go jako odnoszącego się do naruszenia art. 61 ust. 5 tej ustawy. W związku z tym stanowiskiem należy wskazać, że zarzut braku należytej kontroli sądowej co do niezbadania przez organy administracji zapewnienia obsługi, z zaakcentowaniem obsługi w zakresie kanalizacji, nie jest trafny. Mimo braku rozwinięcia argumentacji Sądu I instancji w tym względzie, analiza akt administracyjnych (pkt 1.3 treści decyzji ustalającej warunki zabudowy) wskazuje na zapewnienie obsługi w zakresie infrastruktury, wymaganej przez ten przepis. Jest bowiem na jego gruncie istotne, aby warunek ten został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. Wspomniana decyzja na takie dokumenty wskazuje.

Także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z brakiem zgody osób trzecich co do wykorzystania ich nieruchomości dla zapewnienia pełnego uzbrojenia, zwłaszcza w zakresie sieci kanalizacyjnej, nie jest, jak trafnie zauważa Sąd, przedmiotem badania w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd zaakceptował ustalenia organu administracji, ustalającego te warunki co do uzbrojenia terenu, także odnośnie do wskazywanych w następnym zarzucie kasacyjnym gabarytów obiektów budowlanych, określając trafnie, iż szczegółowe wymiary i odległości mogą być przedmiotem postępowania opartego na ustawie prawo budowlane.

Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do naruszenia art. 52 ust. 2 i art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odnośnie do liczby budynków objętych inwestycją. Sąd w tym zakresie wskazał na tę liczbę w związku z określeniem zapotrzebowania na energię elektryczną, a ponadto liczba ta wskazana jest we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Składu Orzekającego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że gabaryty inwestycji wraz z określonym zapotrzebowaniem na określone media wystarczają do podjęcia decyzji na tym etapie procesu inwestycyjnego. Kwestie szczegółowego usytuowania zostały przez Sąd trafnie odniesione do etapu pozwolenia na budowę, w ramach którego ochronie podlegać będą również związane z usytuowaniem obiektów prawa strony skarżącej, na które powoływała się w skardze. Sąd trafnie określił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może się odnosić do kwestii tak szczegółowych, jak tego oczekuje strona skarżąca, będąc tylko rodzajem stwierdzenia możliwości realizacji inwestycji na danym terenie. Jej treść nie jest zatem co do zasady ograniczona treścią wydanej wcześniej decyzji ustalającej warunki dla nieruchomości sąsiedniej.

W tym kontekście nie jest także trafny zarzut 4 skargi kasacyjnej, opierający się na naruszeniu art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wyjaśnienia Sądu co do rodzaju przepisów, jakie w ramach pkt 1 tego przepisu należy brać pod uwagę są trafne. Natomiast analiza stanu faktycznego (pkt 2) dotyczy terenu na którym ma być prowadzona inwestycja. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje ponadto w ramach tego zarzutu roli art. 154 k.p.a. dla oceny jego skuteczności. Brak jest zatem podstaw do powiązania tego przepisu z zarzutem, zwłaszcza, jeśli przyjmie się wskazany wyżej pogląd na temat istoty decyzji o warunkach zabudowy, jako nie kreującej praw adresata tej decyzji.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku nie wykazała uchybień, które prowadziłyby do jego uchylenia. Mimo pewnych braków w zakresie precyzji przeprowadzonej przez Sąd I instancji argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, biorąc pod uwagę ocenę, że nie mogły one mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W związku z tym skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.