Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 166/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 276/06 w sprawie ze skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy P. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sygn. akt III SA/Lu 276/06 po rozpatrzeniu skargi Wójta Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy P., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy :

Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla M. P. - Wójta Gminy P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. postanowiła przyznać Wójtowi Gminy P. dodatkowe wynagrodzenie roczne należne za 2005 r. w kwocie 7.201,20 zł.

W ocenie organu nadzoru przyznanie Wójtowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. nie znajduje umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach. Ustawa z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1202) pozbawiła prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego niektórych pracowników samorządowych, m.in. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, marszałków województw, sekretarzy, skarbników. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05) orzekł, że przepisy wymienione w pkt 1 i 2 sentencji tego wyroku są niezgodne z Konstytucją RP. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest utrata mocy obowiązującej przepisów pozbawiających dodatkowego wynagrodzenia rocznego niektórych pracowników samorządowych z dniem ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 1 marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że podstawowym skutkiem wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego przepisów, w stosunku do których stwierdzono niezgodność z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "eliminacja z obrotu prawnego niekonstytucyjnych przepisów nie powoduje jednak konieczności zwrotu (wraz z odsetkami) części niewypłaconego dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2004 i całości dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005".

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki na przyszłość, nie ma mocy wstecznej, a zatem nie odnosi się do kwestii obowiązywania przepisów od dnia ich wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Z tym dniem tracą moc obowiązującą przepisy prawne, w stosunku do których Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność z Konstytucją. W art. 190 ust. 3 Konstytucji zawarta jest zasada, zgodnie z którą wyrok Trybunału o niekonstytucyjności określonego przepisu prawnego czy też całego aktu normatywnego wywołuje skutki na przyszłość.

Pewnego rodzaju odstępstwem od zasady przedstawionej wyżej jest art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przewiduje on możliwość weryfikacji wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach w szczególnych trybach postępowania. Prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego powstaje po spełnieniu przez pracownika wymogów określonych w ustawie. W związku z powyższym art. 190 ust. 4 Konstytucji nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jest on przepisem wprowadzającym wyjątek od zasady ogólnej i jako taki nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający. Z przedstawionych względów wójt i inni pracownicy samorządowi, których pozbawiono "trzynastek", mają do nich prawo począwszy od 2006 r. Nie mogą natomiast ubiegać się o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że błędne jest stanowisko organu nadzoru twierdzące, iż przyznanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego wójtowi gminy nie znajduje umocowania w powszechnie obowiązujących przepisach. W chwili podjęcia przedmiotowej uchwały istniejący stan prawny przedstawiał się w ten sposób, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 105) przepisy art. 1 ust. 3 pkt 1 lit, b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw, są niezgodne z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji, co oznacza, że z dniem 1 marca 2006 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 243), z zakresu podmiotowego ustawy zostały wyeliminowane te przepisy, na mocy których część pracowników samorządowych nie mogła zgodnie z ustawą otrzymywać dodatkowego wynagrodzenia rocznego i co powoduje, że po tym dniu "normalne" stosowanie ustawy stanowi podstawę do wypłaty tego wynagrodzenia. Jeżeli zatem w chwili podejmowania uchwały zakres podmiotowy ustawy nie zawierał już wyłączenia, o którym mowa powyżej, błędne jest zatem stanowisko wskazujące na brak umocowania dla podjęcia uchwały.

Dodatkowo wskazano , iż stanowisko organu nadzoru polega na odwoływaniu się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przy jednoczesnej błędnej interpretacji jego uzasadnienia .

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnił skargę wskazując , że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] wydano z naruszeniem art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W motywach tego wyroku Sąd I instancji podniósł , że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem jak zauważono wydać rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł Wojewoda Lubelski jedynie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała w sprawie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy P. Rada Gminy P. naruszyła w sposób istotny obowiązujące na dzień wydania uchwały konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego.

Sąd I instancji wskazał , iż organ nadzoru bada zgodność uchwał z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej podjęcia. W stanie faktycznym sprawy Uchwała z dnia 31 marca 2006 r. nr [...] została podjęta przez Radę Gminy P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Przyznano nią dodatkowe wynagrodzenie roczne za rok 2005 Wójtowi Gminy P. Dodatkowe wynagrodzenie roczne przyznawane jest pracownikom jednostek sfery budżetowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1080 ze zm.). W ustawie tej, w art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b, w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1202), do dnia 1 marca 2006 r., tj. przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. K 1/05, przewidywano, że dodatkowe wynagrodzenie roczne nie przysługuje między innymi osobom, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806). Wśród osób tych powołane wyżej przepisy o pracownikach samorządowych wymieniają wójta.

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności m.in. art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podniesiono ,iż w zakresie, w jakim wyroki te stwierdzają niezgodność aktu z Konstytucją, bezpośrednim skutkiem jest utrata przez akt mocy obowiązującej. Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne, powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego.

Tym samym jak konkludował Sąd , z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 1/05, tj. 1 marca 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 34, poz. 243), art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej utracił obowiązującą moc, co oznacza, że z tym dniem obowiązywały przepisy przyznające pracownikom samorządowym wymienionym w art. 2 pkt 1 lit. a-c i pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych odzyskali prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Natomiast Wojewoda Lubelski zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, motywując akt nadzoru wywieraniem przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05) skutków wyłącznie na przyszłość, co oznacza, że nie dotyczy on stanów prawnych sprzed dnia ogłoszenia wyroku.

Jednakże Sąd I instancji wskazał , że roszczenia ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 291 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.). Zatem w ciągu owych 3 lat od dnia, gdy prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005 stało się wymagalne, pracodawcy samorządowemu upoważnionemu obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, przysługiwało uprawnienie do przyznania wójtowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

Nadto przypomniano , iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i wchodzą co do zasady w życie z dniem ogłoszenia, zaś uzasadnienie tego orzeczenia natomiast przedstawia motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia i ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (por. uzasadnienie do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. SK 32/01, opubl. OTK-A 2004/4/35). Tymczasem jak podkreślono Wojewoda Lubelski wydając zaskarżony akt nadzoru, powołał się na sformułowania uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05).

Sąd I instancji wskazał również , iż zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera wymaganego przepisem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnienia prawnego albowiem nie można uznać za takie uzasadnienie powołanie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminny, będących podstawą proceduralną zastosowanego trybu wydawania aktu nadzoru. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru całkowicie pominął obowiązek wskazania przepisu obowiązującego prawa, który w sposób istotny naruszyła uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2006 r. Rady Gminy P., nie wywiódł również z obowiązujących przepisów prawa rodzaju naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Lubelski zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie wskazując przepisu prawa , który został naruszony uchwałą Nr [...] Rady Gminy P., nie zawiera uzasadnienia prawnego .

Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania .

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono , iż jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do istotnych naruszeń prawa, uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, należy m.in. brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści. Tego rodzaju istotne naruszenie prawa wystąpiło w uchwale Nr [...]. W momencie podjęcia uchwały, tj. dnia 31 marca 2006 r. nie istniał przepis prawa materialnego pozwalający na przyznanie wójtowi dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

Zauważono , iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera wymaganego przepisem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnienia prawnego, i że Wojewoda całkowicie pominął obowiązek wskazania przepisu obowiązującego prawa, który w sposób istotny naruszyła uchwała Nr [...]. Nie godząc się z tym poglądem podkreślono, że istotnym naruszeniem prawa jest także podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, na co wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzając, że uchwała nie znajduje umocowania w świetle obowiązujących przepisów. Skoro zatem uchwała została przyjęta bez podstawy prawnej, to nie można wskazać przepisu, który przez jej podjęcie został naruszony.

Przedstawiając stan prawny sprawy do momentu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. wykazano , że nie ulega wątpliwości, iż Wójtowi Gminy P. nie przysługuje prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2005 r. Został on wyraźnie pozbawiony tego prawa przez art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej (w brzmieniu nadanym przez nowelizację z dnia 4 marca 2004 r.). Powyższego skutku nie niweczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt K 1/05).Trybunał orzekł, iż powołany art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywiera skutki na przyszłość, nie ma mocy wstecznej, a zatem nie odnosi się do kwestii obowiązywania przepisów od dnia ich wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw.

Z przedstawionych względów wójt i inni pracownicy samorządowi, których pozbawiono "trzynastek", mają do nich prawo począwszy od 2006 r. Nie mogą natomiast ubiegać się o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego za rok 2005.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga odpowiada powyższym wymaganiom , lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę Lubelskiego oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego . Zarzucono naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U . Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie w sprawie ,że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego nie wskazuje przepisu prawa , który został naruszony uchwałą Nr [...] Rady Gminy P., nie zwiera uzasadnienia prawnego .

Niewątpliwie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w końcowych jego motywach uznał ,że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego nie zawiera wymaganego powołanym wyżej przepisem uzasadnienia prawnego albowiem jak wykazano organ nadzoru pominął całkowicie obowiązek wskazania obowiązującego przepisu , który w sposób istotny został naruszony uchwałą z dnia 31 marca 2006 r. Nr [...].

Sformułowanie to nie jest uzasadnione w odniesieniu do kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przecież na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym wobec przyjęcia w nim braku podstawy prawnej do przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego z 2005 r. dla Wójta Gminy P.

Przepis art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały organu gminy sprzecznej z prawem . Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy w tym zakresie jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem . O stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy , gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały , gdyż podstawy takiej nie można domniemywać .

Skoro więc w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przyjęto jako podstawę stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o przyznaniu dodatkowego wynagrodzenia Wójtowi Gminy P. to wywody Sądu I instancji wskazane w końcowych jej motywach w okolicznościach tej sprawy jawią się niewątpliwie jako nieuzasadnione . Niemniej jednak mimo częściowo błędnego uzasadnienie zaskarżony wyrok odpowiada prawu .

Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną , jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu . Właśnie z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie .

Należy zgodzić się z Sądem I instancji , iż organ nadzoru wydający rozstrzygniecie nadzorcze – tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego – ma obowiązek uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania (podjęcia) aktu organu gminy : uchwały lub zarządzenia . Uchwała Rady Gminy P. z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie przyznania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla Wójta Gminy P. za rok 2005 r. podjęta została po wydaniu i ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw z dnia 1 marca 2006 r. Nr 34. , poz. 243 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. , w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucja art. 1 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej ( Dz. U. Nr 155 poz. 1014 ze zm. ) oraz art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 116 , poz. 1202). Natomiast przypomnieć należy ,iż przepis art. 1 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 116 , poz. 1202), przy uwzględnieniu normy intertemporalnej art. 5 tej ustawy , od dnia 1 stycznia 2005 r. nie pozwalał na przyznanie takiego wynagrodzenia za 2005 r. wójtowi , burmistrzowi , prezydentowi miasta .

Mimo jednak , że utrata mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw , to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny , po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego nie jest pozbawiony znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracji lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością . Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku ( co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku ) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu . To powoduje , że organy stosujące przepisy prawa uznane za niekonstytucyjne , powinny uwzględniać fakt , że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności (porównaj uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, niepublikowany ) . Pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 marca 2006 r. skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela .

Skoro na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono niekonstytucyjność przepisu to należy w takim zakresie odnieść się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , która w art. 2 stanowi , iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym , urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Podstawową jednak zasadą jest to , że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa co statuuje art. 7 Konstytucji . Zatem organy władzy publicznej w tym także organy gminy nie mają obowiązku stosowania się do przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością . Zatem przepis art. 1 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 116 , poz.1202 ) nie mógł być podstawa do działań organów gminy i odmowy przyznanie dodatkowego wynagrodzenia rocznego należnego za 2005 r. dla Wójta Gminy P. Wprost przeciwnie wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. obalając domniemanie jego konstytucyjności pozwalał na podjęcie przedmiotowej uchwały, albowiem w obowiązującym stanie prawnym w dniu 31 marca 2006 r.(data podjęcia uchwały – przypomnienie Sądu ) istniała podstawa prawna do przyjęcia takiej uchwały .

Trafnie tym samym Sąd I instancji zastosował konstrukcję prawną art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze , gdyż nie można podzielić stanowiska Wojewody Lubelskiego o braku podstaw do podjęcia kwestionowanej uchwały .

Tym samy mając powyższe na uwadze w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazać należy , iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy mimo częściowo błędnego uzasadnienia .

Z tych powodów na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji .