Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1362/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145, art. 145a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 727/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez J.K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2017 r., którym oddalono skargę w/w na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r.

w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.Sz. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkaniową wraz z wykonaniem wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego w/z, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych, wykonania chodników na działce nr [...] , [...], obręb L., stanowiącej jego własność. W powyższym postępowaniu wnoszący skargę kasacyjną J.K., będący właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...], nie brał udziału w charakterze strony.

W dniu [...] maja 2013 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek J.K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną na wstępie decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Dodatkowo wnioskodawca wniósł

o wyłączenie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w O.

z przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta O. odmówił wyłączenia M.W. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w O.

z przedmiotowej sprawy. Natomiast postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą W.Sz. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego w opisany we wstępie sposób.

Dnia [...] października 2013 r. J.K. złożył wniosek

o przeprowadzenie dowodów z akt sądowych i o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale świadka. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.

Nr [...] Starosta O. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego, na które to postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J.K. na postanowienie Starosty O. nr [...] . Skarga na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 293/14.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta O. odmówił uchylenia decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.Sz. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną wraz z wykonaniem: wewnętrznej linii zasilania elektroenergetycznego w/z, przyłącza wodociągowego, rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej, przełożenia dwóch przyłączy wodociągowych i wykonania chodników na działce nr [...] , [...], obręb L.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle dokonanych ustaleń J.K. nie posiada przymiotu strony w znaczeniu

art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania. Działka, której jest właścicielem nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, na której miała nastąpić rozbudowa budynku, o której mowa w decyzji

w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę.

Na skutek odwołania J.K. decyzja powyższa została uchylona decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2015 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że Starosta O. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego efektem będzie rozstrzygnięcie czy J.K. posiada status strony

w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca

2012 r..

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta O. postanowieniem z dnia

[...] lutego 2016 r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego złożonego przez J.K. o przeprowadzenie dowodów z akt sądowych Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Sądu Rejonowego w O. II Wydział Karny oraz o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Dnia [...] marca 2016 r. wpłynął wniosek J.K. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego

2016 r. Starosta O. ponownie odmówił wyłączenia Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O. - M.W. od udziału w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dnia [...] marca 2016 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek J.K. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w opisywanej wcześniej sprawie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., powołując się między innymi na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta O. ponownie odmówił uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku położonego na działce nr [...] obręb L. dla W. Sz..

W uzasadnienia decyzji organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki formalne do wznowienia postępowania określone w art. 145

i następne k.p.a. (wniosek o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, złożył go J.K. podając jako podstawę przepis

art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego i został wniesiony

z zachowaniem terminu). Dalej organ podniósł, że w sprawach regulowanych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dla oznaczenia strony

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., przepis art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiący, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu tego terenu. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Z projektu budowlanego złożonego przez inwestora wynika, że sporna inwestycja - rozbudowa pawilonu handlowego o część usługową i mieszkaniową wraz z wykonaniem instalacji oraz wykonaniem chodników jest realizowana na dz. nr [...] [...], obręb L. oddzielonej od działki nr [...], stanowiącej własność J.K., dwoma działkami: nr [...]

i [...]. Projektowany obiekt o wysokości 11,04 m będzie zlokalizowany

w odległości ok. 24,2 m od budynku stanowiącego własność J.K. od strony południowo-zachodniej. W ocenie organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczony zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem nieruchomości J.K.. Ponadto - zdaniem Starosty O. - podnoszona we wniosku

o wznowienie postępowania okoliczność braku dojścia do nieruchomości skarżącego od strony południowej i południowo-wschodniej na skutek realizacji spornej inwestycji na dz. nr [...] nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, ponieważ przedmiotowa działka skarżącego o nr [...] ma dostęp do drogi publicznej

ul. J.B. od strony północnej, natomiast od strony południowej i południowo-wschodniej graniczy bezpośrednio z działką [...], stanowiącą własność Gminy J.-L., a zatem realizacja inwestycji na działce [...] w żaden sposób nie ogranicza dostępu do działki skarżącego. W świetle dokonanych ustaleń Starosta O. uznał, że J.K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J.K., który w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że

w postępowaniu wznowieniowym stosuje się stan prawny aktualny na dzień orzekania jedynie w przypadku wydawania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a w każdej innej kwestii rozstrzygającej bierze się pod uwagę stan prawny

z daty wydania decyzji dotychczasowej. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dniu [...] lipca 2012 r. Następnie Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących

się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie organ zaznaczył, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie ww. przepisu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1543/11, LEX nr 1097674). W rozumieniu cytowanego przepisu na pojęcie strony postępowania o pozwolenie na budowę składają się dwa elementy, które muszą być jednocześnie spełnione: element podmiotowy ograniczający krąg podmiotów tylko do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości oraz element przedmiotowy wymagający, aby nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zatem - jak wskazał organ odwoławczy - aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/11, LEX nr 1270189).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski, analizując położenie działki skarżącego w stosunku do działki inwestora (fakt, że działki te nie graniczą ze sobą bezpośrednio, odległość między działkami) oraz charakter inwestycji uznał, że działka stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r., a co za tym idzie, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się w dalszej części uzasadnienia do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie żądanym przez skarżącego oraz nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

a także zażalenia na postanowienie Starosty O. nr [...] organ odwoławczy wskazał, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wyodrębnia trzy etapy postępowania wznowieniowego. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych,

w tym czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania

z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Następnie podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98, LEX nr 43747 oraz z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1621/06, LEX nr 506964) w przypadku, gdy wnioskodawca powołuje się na podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że jako strona postępowania, bez własnej winy nie brał w tym postępowaniu udziału, a jednocześnie zbadanie kwestii posiadania przez wnioskodawcę statusu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, właściwy organ jest zobowiązany wznowić postępowanie i dopiero w ramach wznowionego postępowania ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje legitymacja procesowa. Z tego też względu Starosta O. zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Nr [...] . Skoro jednak po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, a zatem nie zaistniała przesłanka wznowienia, organ pierwszej instancji nie mógł orzekać w zakresie kwestii merytorycznych, ocenionych poza pierwszą fazą postępowania wznowieniowego.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez J.K. braku przekazania jego wniosku o wyłączenie Starosty O. od orzekania w sprawie do Wojewody Dolnośląskiego organ wskazał, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 1); osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 (pkt 2). Wskazane przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być inna okoliczność (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 354/07, LEX nr 468746).

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego następuje

z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach (wyrok NSA w Lublinie z dnia z dnia 6 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 189/97, LEX nr 33528; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/05, LEX nr 179220 oraz wyrok WSA w Warszawie

z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/10, LEX nr 760153). Dopiero zatem w przypadku zaistnienia przesłanek wyłączenia Starosty O. od załatwienia sprawy organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 26 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, będzie odpowiednio organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę lub organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W treści zaskarżonej decyzji Starosta O. wyjaśnił, że

w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki wskazane art. 25 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym nie powstał obowiązek przekazania wniosku J.K. do Wojewody Dolnośląskiego. W zakresie przesłanek wyłączenia wskazanych w art. 24 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Starosta O. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że we wniosku o wyłączenie pracownika J.K. nie podał okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo braku bezstronności Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w O..

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J.K. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi J.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

a w konsekwencji odmowę uchylenia decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] ,

2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez uznanie, że skarżący J.K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. i tym samym nie może żądać weryfikacji powyższego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania,

3) art. 89 § 2 k.p.a. przez jego lekceważenie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, świadków i biegłego zakresu budownictwa

i architektury zaoferowanych w odwołaniu z dnia [...] marca 2016 r.,

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez ich lekceważenie i nieprzeprowadzenie dowodów zaoferowanych w odwołaniu z dnia

14 marca 2016 r.,

5) art. 6-10 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich lekceważenie

w niniejszej sprawie,

6) art. 16 § 1 k.p.a. przez lekceważenie ostatecznych decyzji Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...] znak: [...], z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] znak: [...], z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] znak: [...], a także decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] znak: [...],

7) art. 153 p.p.s.a. przez lekceważenie wyroku NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 17.01.2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98 oraz wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15.11.2007 r., sygn. akt II SA/Wr 152/07 i z dnia 29.05.2014 r., sygn. akt 412/13,

8) art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) przez wykroczenie poza granice wyznaczone przez ten przepis w wyniku podjęcia orzeczenia wbrew żądaniom zawartym w odwołaniu z dnia [...] marca 2016 r.,

9) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącego J.K. i inwestora,

10) świadome i celowe przeciąganie niniejszego postępowania administracyjnego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty J.K. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie noszącym datę [...] lutego 2017 r. oraz w piśmie złożonym na rozprawie.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą prawną możliwość ponownego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie,

w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością formalnoprawną uwzględnioną w przepisach art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Dopuszczona przez ustawodawcę możliwość zweryfikowania decyzji dysponującej walorem ostateczności stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, która to zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wywołanych decyzją skutków prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na którą to podstawę żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisywaną wcześniej decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. (Nr [...] ) wskazał J.K. we wniosku weryfikacyjnym z dnia [...] maja 2013 r. Obowiązkiem organu właściwego w sprawie było zatem sprawdzenie istnienia tej podstawy wznowieniowej. Dalej Sąd stwierdził, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a przyjętą przez nie ocenę, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, Sąd bezwzględnie akceptuje. Istotne bowiem jest, że w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie legitymację wnioskodawcy należało ocenić przy zastosowaniu art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Ponadto stanowi on, jak zasadnie wskazywały organy lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organ obowiązany był zatem w niniejszej sprawie ustalić, czy nieruchomość, co do której J.K. przysługuje prawo własności, znajduje się w "obszarze oddziaływania obiektu", na rozbudowę którego wydano pozwolenie, a którego to pojęcia legalną definicję zawiera art. 3 pkt 20 tejże ustawy. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących

z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący

w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu - podzielającego stanowisko organów orzekających przyjęte w tym zakresie - ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Treść decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.Sz. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną nie daje podstaw do stwierdzenia, że obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje również działkę skarżącego tj. działkę nr [...], [...], obręb L.. Nie wskazuje na to również funkcja, forma, konstrukcja, parametry użytkowe i techniczne zamierzonego obiektu, ani sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jego otoczeniu. Działka gruntu, stanowiąca przedmiot własności J.K. nie graniczy z nieruchomością, objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Obie nieruchomości oddzielają od siebie działka nr [...] i działka nr [...]. Ponadto zamierzona rozbudowa istniejącego pawilonu handlowego będzie realizowana - jak wynika z projektu budowlanego i zawartego w nim projektu zagospodarowania terenu - od strony ulicy L., co lokalizuje ją w odległości ponad 24 m od budynku stanowiącego własność skarżącego. Także lokalizacja i charakter pozostałych infrastrukturalnych elementów planowanej inwestycji nie powoduje - w uznaniu Sądu- sytuowania działki skarżącego w obszarze jej oddziaływania. Materiał sprawy przeczy również twierdzeniom skarżącego o pozbawieniu nieruchomości stanowiącej jego własność dojścia do niej od strony południowej i południowo - wschodniej

w konsekwencji zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Nieruchomość ta ma bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy J.B. od strony północnej,

a od strony południowej i południowo - wschodniej graniczy z działką oznaczoną numerem [...], stanowiącą własność Gminy J.-L..

Dodatkowo Sąd stwierdził, że rozpoznawana sprawa stanowi odrębną, samodzielną sprawę administracyjną, w której ocena dokonywana jest w sposób niezależny stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i przy uwzględnieniu ustalonych okoliczności, a dla oceny tej nie może mieć znaczenia stanowisko przyjmowane przez organ administracji publicznej czy sądy przy orzekaniu w sprawach o innym przedmiocie, a w niektórych przypadkach w innych warunkach prawnych, a na które powoływał się skarżący w złożonej skardze

i złożonych wnioskach dowodowych.

Ponadto Sąd podzielił argumentację Wojewody Dolnośląskiego przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, a odnoszącą się do zarzutów skarżącego wyprowadzonych

z treści art. 25 § 1 i art. 24 § 1 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda Dolnośląski w niniejszej sprawie nie naruszył prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i stosowanie do przepisu art. 151 powoływanej we wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K. wnosząc na podstawie art. 178 p.p.s.a. o jego zmianę w całości poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty O. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz o zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w złożonej skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz par. 12 ust. 1 i par. 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na rozbudowę, a tym samym skarżącemu J. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, a mianowicie:

a) art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. z dnia [...] stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98,

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 432/10,

c) art. 11 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych ustaleń wyroku skazującego wyrażonych w wyrokach Sądu Rejonowego w O. Wydział II Karny

z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt II K 350/01 i z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt II K 427/03,

d) art. 106 par. 3 i 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. i zgłoszonych na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r.,

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w całości.

3) naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącego J. K. i inwestora.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący na wstępie podniósł, że organy administracji i następnie Sąd I instancji nie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego i w następstwie tego nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności. Błędna jest bowiem teza, według której gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach szczególnych lub techniczno-budowlanych, to nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Z definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wyraźnie wynika, że chodzi o oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego w znaczeniu prawnym. Chodzi bowiem o przepisy odrębne, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem budowlanym ograniczenia

w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. Przykładem takiego oddziaływania jest wskazany przez skarżącego § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem pawilon ten nie spełnia m.in. warunków techniczno-budowlanych, a także zacienia pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że w dniu [...] grudnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w O. wydał decyzję Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu usługowego-handlowego o powierzchni zabudowy 129,60 m2 w J.-L. na działka Nr [...] i [...] [...], obręb L.. Jednak na skutek postępowania wszczętego na żądanie skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] Wojewoda Wrocławski stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia

[...] grudnia 1995 r. wobec ustalenia, że nie spełnia warunków określonych

w przepisie art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w przepisie § 272 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia

14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także przepisu § 12 ust. 1 pkt. 5 Zarządzenie Ministra Gospodarki i Budownictwa z dnia 30.12.1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. Nr [...] Wojewoda Wrocławski

z urzędu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1996 r. Nr [...]

w przedmiocie zwiększenia powierzchni zabudowy pawilonu usługowego- handlowego z powierzchni 129,60 m2 do 157,52 m2.

Dalej skarżący podniósł, że nadal nie został rozpatrzony przez organy nadzoru budowlanego jego wniosek o wszczęcie postępowania i nakazania rozbiórki wybudowanego w oparciu o wyżej wskazane, a następnie wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje, pawilonu handlowego. Następnie skarżący wskazał, że decyzją

z dnia [...] października 1998 r. Nr [...] Wojewoda Wrocławski uchylił decyzję z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na rozbudowę pawilonu usługowego-handlowego

z powierzchni 129,60 m2 do 157,52 m2. Mimo to, Kierownik Urzędu Rejonowego

w O. wydał kolejną decyzję z dnia [...] września 1997 r. Nr [...], którą decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] Wojewoda Wrocławski uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia w części odnoszącej się do tego pawilonu, która nie jest objęta decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. Nr [...] wydaną przez Burmistrza J.-L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący J.K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 917/98 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia

[...] kwietnia 1998 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1997 r. Nr [...]

Tym samym, zdaniem skarżącego, sprawa budowy i rozbudowy spornego pawilonu posadowionego na terenie skweru miejskiego [...], obręb L.

o powierzchni 1 ha - położonego w J.-L., pomiędzy ulicami O., J. B., Ż. i pasażem pieszym łączącym ulicę O. z ulicą J. B. została zakończona ww. decyzjami. Zgodnie natomiast z art. 30 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądowym wiąże ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem postępowania, zarówno sąd jak i organy administracyjne orzekające w tej sprawie.

Dalej skarżący podniósł, że w związku z niniejszą sprawą zostały wydane już dwa wyroki karne przez Sąd Rejonowy w O. Wydział II Karny w sprawie przestępstw urzędniczych, tj. z dnia 2 października 2001 r., sygn. akt. II K 350/01

w sprawie fałszowania decyzji Burmistrza J. L. z dnia [...] sierpnia1995 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, oraz z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt II K 427/03 w sprawie wydawania bezprawnych pozwoleń na budowę

i rozbudowę spornego pawilonu. Zgodnie natomiast z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Skarżący podkreślił też, że zgodnie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę

w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Natomiast Starosta O. w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję Nr [...]

w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia inwestorowi pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego o część usługową i mieszkalną o wysokości 11,04 m.

W ocenie skarżącego, w oparciu o powyższe okoliczności należy uznać, że przysługuje mu jako właścicielowi działki o nr [...] przymiot strony zarówno

w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, jaki i o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w szczególności, gdy dotyczą one przedmiotu stanowiącego samowolę budowlaną. Taki status został mu przyznany już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Nadto w dalszej części skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uwzględnienie jego wniosków dowodowych zgłoszonych w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. i na rozprawie przez Sądem I instancji 14 lutego 2017 r., które mają służyć wykazaniu, iż posiada w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postepowania przymiot strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana przez organ administracji publicznej w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe uregulowane w art. 145 – 152 k.p.a. Postępowanie to służy eliminacji kwalifikowanych wad tkwiących

w postępowaniu administracyjnym, jednakże nie musi to oznaczać wadliwości decyzji ostatecznej, wydanej w wyniku nawet wadliwie przeprowadzonego postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone w art. 145

§ 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145

§ 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. oraz z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wspomnianych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez właściwy organ określony w art. 148 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 148 § 2 k.p.a.). Wyjaśnić należy, iż po wznowieniu postępowania organ bada istnienie przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia wskazanej przez zainteresowany podmiot, to chociażby dostrzega inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po stwierdzeniu istnienia przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146 k.p.a. Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić dopiero po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej istnienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i badania wpływu zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie z uwagi na wskazaną przez skarżącego kasacyjnie jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, istotne znaczenie ma ustalenie czy przysługiwała jej legitymacja strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż podstawowym przepisem definiującym pojęcie strony

w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony

w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu

w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który - jak zasadnie uznały organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, a które to stanowisko trafnie zaaprobował Sąd I instancji - jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach inwestycji budowlanych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Podkreślić należy, że samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018r., sygn. akt II OSK 2697/16, Lex nr 2583757). Ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia,

a więc następuje indywidualnie na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu należy badać nie tylko usytuowanie budynku

w odniesieniu do sąsiednich działek i wymaganych prawem odległości (od granicy, od budynków), ale również funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu. Mając na uwadze powyższe kryteria należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę O. w postępowaniu zwyczajnym w dniu [...] lipca 2012 r. Sąd przedstawiając w tym przedmiocie swoje stanowisko uwzględnił nie tylko wzajemne położenie nieruchomości stanowiących własność skarżącego kasacyjnie i inwestora, na której miała być realizowana inwestycja, które nie sąsiadują bezpośrednio przez granicę, ale także odległość projektowanego budynku od nieruchomości skarżącego, jego wysokość, powierzchnię, parametry użytkowe i techniczne oraz jego przeznaczenie. Wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie ogranicza on w żaden sposób dostępu z jego nieruchomości na drogę publiczną. Nie ma wpływu na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Odległość między budynkiem położonym na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a częścią budynku mającego powstać w wyniku rozbudowy wynosi 24 metry tj. liczonej do najbliższej ściany mającego powstać w wyniku rozbudowy nowej części budynku, co przy uwzględnieniu jego wysokości (11 metrów) oraz powierzchni, powyższe ustalenie potwierdza. Nie ma wpływu na powyższą ocenę podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został uznany za stronę tegoż postępowania. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy toczy się nie w oparciu o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jedynie na podstawie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1945) – art. 59 i następne. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a. i nie ma on prostego przełożenia jak wyżej wskazano na postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Krąg stron

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z kręgiem stron

w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W każdej sprawie jego ustalenie wymaga dokonania ustaleń odnoszących się do indywidualnej, konkretnej sprawy.

Skoro więc brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość obejmująca działkę gruntu o nr ew. [...] położona przy ulicy B. w J.-L., stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego sporną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowy i pozwolenia na budowę, to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż winien on być stroną tegoż postępowania. Skoro brak jest podstaw do przyznania skarżącemu kasacyjnie statusu w postępowaniu w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowy

i udzielającą W.Sz. pozwolenia na rozbudowę pawilonu, tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów administracji publicznej, że w niniejszej sprawie toczącej się w trybie wznowieniowym nie zachodzi przesłanka określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To skutkuje brakiem podstaw do dokonania oceny merytorycznej ww. decyzji Starosty O. wydanej w trybie zwyczajnym.

Brak podstaw do uwzględnienia kolejnego z zarzutów kasacyjnych tj. art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995r., nr 74, poz. 368 ze zm.). Wskazać bowiem, że ww. ustawa została uchylona

z dniem 1 stycznia 2004 r. ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. art. 3 (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Nadto powołany przez skarżącego w ramach powyższego zarzutu kasacyjnego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z we Wrocławiu z dnia

17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 917/98, nie dotyczy obiektu budowlanego opisanego w decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r., w sprawie którego postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora dopiero w 2009 r., czyli dotyczyło innego zamierzenia inwestycyjnego.

Kolejny z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądowym wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Jednak powyższe związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikające z art. 153 p.p.s.a. dotyczy tylko "danej sprawy", tj. zachowując tożsamość przedmiotową, podmiotową i podstawę prawną orzeczenia. Przedmiotem sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu pod sygn. akt II SA/Wr 432/10, w której zapadł wyrok w dniu 28 kwietnia 2011 r. nie był obiekt budowlany objęty decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r., a jedynie istniejący pawilon handlowy-usługowy, położony na działkach [...] i [...] w bezpośredniej bliskości z granicą działki stanowiącej własność J.K. oraz postępowanie to było prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w trybie postępowania naprawczego. Brak więc jest podstaw do stwierdzenia tożsamości przedmiotowej i podstawy prawnej. Tym samym powyższy zarzut kasacyjny należy uznać za nieuzasadniony. To samo dotyczy zarzutu naruszenia art. 11 p.p.s.a., który stanowi o związaniu sądów administracyjnych prawomocnymi wyrokami karnymi skazującymi. Związanie sądu administracyjnego skazującym wyrokiem karnym odnosi się tylko do faktu popełnienia przestępstwa, a zatem ogranicza się do sfery ustaleń faktycznych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że wyroki w sprawach karnych, na które

się powołuje skarżący zostały wydane w okresie poprzedzającym i to znacznie wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (ponad 6 lat). Nie został wykazany w skardze kasacyjnej związek między wydaniem decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. a ustaleniami faktycznymi wynikającymi

z powyższych wyroków karnych skazujących. Wskazać w tym miejscu należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi być precyzyjne, gdyż

z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem kasatora jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, a w taki sposób został sformułowany powyższy zarzut kasacyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, iż rozpoznawana sprawa stanowi samodzielną sprawę administracyjną, w której ocena powinna być dokonana w sposób niezależny, stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i przy uwzględnieniu ustalonych okoliczności mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. Dla oceny tej sprawy nie może mieć znaczenia stanowisko przyjmowane przez organy administracji publicznej czy sądy w sprawach o innym przedmiocie, a w niektórych w oparciu o inne regulacje prawne. Tym samym brak podstaw do zakwestionowania przez Sąd I instancji stanowiska w przedmiocie oddalenia wniosku skarżącego odnośnie przeprowadzenia dowodów z dokumentów wymienionych w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r. Wskazane w nich dokumenty dotyczyły bowiem innych spraw administracyjnych, chociaż związanych z inwestycjami budowlanymi przeprowadzanymi na działce o nr ew. [...] . Nie dotyczyły one istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z przedmiotem niniejszej sprawy

tj. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną Starosty O. z dnia [...] lipca 2012 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

i związaną z tą podstawą koniecznością ustalenia, czy skarżący kasacyjnie należał do kręgu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego tych samych dokumentów, z których przeprowadzenia dowodu wnioskował skarżący w postępowaniu przed Sądem I instancji, albowiem nie dotyczyły one istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z przedmiotem sprawy rozpoznawanej w ramach niniejszego postepowania sądowoadministracyjnego i nie zmierzały do realizacji celu wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r.

w sprawie sygn. akt II OSK 1658/15 (Lex 2297839), przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez treść art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zakres postępowania dowodowego

w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe

i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Celem postępowania dowodowego,

o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. podnieść należy, że przepis ten jest przepisem wynikowym, w oparciu o który sąd oddala skargę wniesioną na decyzję, gdy nie zachodzą sytuacje określone w art. 145 § 1 p.p.s.a. Tym samym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, po uprzednim stwierdzeniu, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi trafnie wskazał jako podstawę jej oddalenia art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.