Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 462/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Andrzej Gliniecki ( spr.) Bożena Walentynowicz Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/05 w sprawie ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]), którą Wojewoda Śląski (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia 23 października 2001 r., wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 czerwca 2005 r.

Jak wynika z akt sprawy, R. i J. R. pismem z dnia 17 lutego 2005 r., skierowanym do Wojewody Śląskiego, wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia 23 października 2001 r. Zdaniem wnioskodawców, na mocy ww. kwestionowanej decyzji nastąpiło przesunięcie (w stosunku do projektu stanowiącego podstawę wydania przez Wojewodę decyzji ustalającej lokalizację autostrady A-4) terenu budowy dwupoziomowego skrzyżowania autostrady z ul. L. w Z. Przesunięcie to jest wskazywane przez generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako przyczyna rezygnacji z nabycia nieruchomości skarżących, której znaczna część znajduje się na terenie określonym w decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 14 stycznia 1998 r. o lokalizacji odcinka autostrady A-4, co narusza interes prawny skarżących. W wyniku weryfikacji projektu, po uzyskaniu ww. decyzji lokalizacyjnej, przesunięto przebudowę ulicy L. w kierunku południowo-wschodnim o ok. 30 m, nie zrobiono jednak tego w drodze zmiany decyzji ustalającej lokalizację autostrady. Zdaniem wnioskodawców, Prezydent m. Z. nie był właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 lipca 2000 r. oraz decyzji z dnia 23 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Wszystkie nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną, powinny być nabyte w drodze umów, bowiem z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna autostrady stała się ostateczna, nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa. A z takimi nieruchomościami sąsiaduje nieruchomość wnioskodawców o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 23 października 2001 r.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. Z. z dnia 23 października 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, iż w dacie kwestionowanej decyzji R. i J. R. nie byli właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego działek o nr 2289/86 i 2290/86 (z czego wywodzą swoje prawo) w dniu 2 lutego 2004 r. a kwestionowana decyzja była wydana w dniu 23 października 2001 r. Skarżący nie posiadali zatem przymiotu strony w sprawie, w której ta decyzja była wydana, w związku z czym nie mają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Pogląd ten został przedstawiony w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., którą odmówiono skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 15 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę odcinka autostrady A-4. Ponieważ ustalenie, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w sprawie nastąpiło w toku wszczętego postępowania na ich wniosek, postępowanie należało umorzyć.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. i J. R. uważają, że zgodnie z art. 28 k.p.a. są stroną wszczętego postępowania, na co wskazują liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie, zmierza do pozbawienia skarżących możliwości realizacji ich praw chronionych konstytucyjnie, dotyczących ochrony prawa własności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 23 października 2001 r. odwołujący się, nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której ww. decyzja dotyczyła, ani też żadnej z sąsiadujących nieruchomości. Skarżący nabyli nieruchomość, z której wywodzą swoje prawa, w dniu 2 lutego 2004 r. Fakt ten ma istotne znaczenie, kiedy interes prawny wynika z prawa własności bądź z innego prawa rzeczowego. O charakterze strony w postępowaniu, nie może decydować sama wola strony, która najczęściej kieruje się w swym postępowaniu interesem faktycznym, który może być chroniony tylko do granic kolizji z interesem prawnym strony postępowania. Przekształcenia podmiotowe są dopuszczalne tylko w toku postępowania administracyjnego i nie znajduje uzasadnienia pogląd, aby późniejsze czynności cywilnoprawne dotychczasowej strony były wiążące dla organu nadzoru. Zbycie bowiem statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R. i J. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto wnioskowali o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznał skargę za uzasadnioną, gdyż została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w decyzji, że stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mogą być tylko te strony, które były stroną w postępowaniu zwykłym. Krąg osób będących stronami w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym może się pokrywać ale nie musi. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy powinny dokonać oceny, czy R. i J. R. mają przymiot strony w oparciu o kryteria określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.). Wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a.

Pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną, nie godzi się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Kwestionowana przez R. i J. R. decyzja była wydana, kiedy nie mieli oni jeszcze prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości, które nabyli po zakończeniu postępowania administracyjnego. Osoba, która nabyła nieruchomość po zakończeniu postępowania administracyjnego nie ma prawa żądać w trybie art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania, bowiem nie ma przymiotu strony. Przymiot taki miałaby, gdyby była stroną w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny. R. i J. R. nabywając przedmiotową nieruchomość musieli mieć świadomość istnienia decyzji Prezydenta miasta Z. z dnia 23 października 2001 r. Wszczęcie postępowania nieważnościowego w tej sprawie stałoby w sprzeczności z zasadą stabilności decyzji administracyjnych, wyrażaną w art. 16 k.p.a. W związku z powyższym zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 28 k.p.a.

R. i J. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnoszą o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu bierze tylko pod uwagę okoliczności nieważności postępowania, wymienione w § 2 tego przepisu, jeżeli mają miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna powinna być sporządzana przez określonych w art. 175 p.p.s.a. pełnomocników i spełniać określone wymogi formalne wyszczególnione w art. 176 p.p.s.a. oraz powinna opierać się na podstawach wskazanych przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. Z punktu widzenia art. 176 p.p.s.a., rozpoznawana skarga kasacyjna, nie zawiera prawidłowo sformułowanego wniosku "o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany".

Jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ponieważ umarzając postępowanie, organy naruszyły art. 105 § 2 k.p.a. Żaden z tych przepisów jednak nie został wskazany w podstawach skargi kasacyjnej, natomiast wskazano art. 28 k.p.a., którego ani razu Sąd nie powołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż rozważania zawarte na str. 2 uzasadnienia częściowo dotyczą rozumienia przepisu art. 28 k.p.a., z którymi należy się zgodzić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż nie można podzielić wszystkich motywów jego uzasadnienia i wskazań co do dalszego postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 § 1, a nie § 2 k.p.a. bowiem organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. Poza tym uzasadnienia decyzji I i II instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Z samego już wniosku skarżących (pismo z dnia 17 lutego 2005 r.) nie wynika jasno z czego wywodzą swój interes prawny w sprawie i dlaczego kwestionują decyzję Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia 23 października 2001 r. oraz jakie jej stawiają zarzuty z art. 156 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ powinien wezwać wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji o sprecyzowanie swego wniosku. Bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, rozważania na temat braku przymiotu strony w sprawie są przedwczesne i abstrakcyjne, gdyż jedynym argumentem jest to, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, skarżący nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Nie można też zamiast właściwego uzasadnienia decyzji, odwołującego się do stanu faktycznego sprawy i stosownych przepisów, zastąpić powołaniem się na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która zapadła w innej sprawie, chociaż dotyczącej tych samych stron. Poza tym organy w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się w ogóle do argumentów podnoszonych przez skarżących w ich pismach.

Z akt sprawy ani z relacji skarżących nie wynika jasno, jakie związki i zależności istnieją pomiędzy decyzjami wydanymi w sprawie lokalizacji i budowy odcinka autostrady A-4 a decyzjami wydanymi w sprawie przebudowy ul. L. w Z. Nie wiadomo jaki jest zakres przedmiotowy jednych i drugich decyzji, skoro skarżący wnioskowali również o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 15 października 2001 r. o pozwoleniu na budowę, wywodząc swój interes prawny z tych samych podstaw.

Bez wyjaśnienia tych wszystkich wątpliwości, nie można przesądzać o braku przymiotu strony skarżących w tym postępowaniu. Sąd I instancji podobnie jak i Sąd kontrolujący zaskarżany wyrok, nie przesądzają tej kwestii, czy R. i J. R. mają przymiot strony w tej sprawie, bowiem nie pozwala na to wadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem wyrażanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ponownie rozpatrując sprawę przy ocenie interesu prawnego strony, należy się kierować postanowieniami przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.).

Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem.

Poza tym należy pamiętać, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, rozpatruje się sprawę w oparciu o takie przepisy, jakie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji (w postępowaniu zwykłym), bowiem stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki prawne ex tunc. tymczasem przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w tym brzmieniu, wszedł w życie dopiero od dnia 11 lipca 2003 r., a więc po dacie wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji. Tym samym, zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w tej sprawie byłoby też naruszeniem zasady lex retro non agit. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny i zawężający krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu, niż to wynika z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej.

Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu mimo błędnego częściowo jego uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.