Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. Akt II SA/Kr 37/2020

UZASADNIENIE

Wójt Gminy R., na wniosek M. N., decyzją z dnia 11 września 2019 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem na działce nr [...] w miejscowości Ż. - w ramach legalizacji prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez S. P., decyzją z dnia 6 listopada 2019 r. znak [...] orzekło o :

1. uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3 tiret 2 (w zakresie szerokości elewacji frontowej) i w tym zakresie orzekło: szerokość elewacji frontowej: od 3 m do 12,64 m,

2. uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3 tiret 6 (w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy) i w tym zakresie orzekło: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w miejscowości Ż. - do 14 %,

3. uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 3 tiret 7 (w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej) i w tym zakresie orzekło: wielkość powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...] w miejscowości Ż. - min. 80%.

4. w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Jako podstawę prawną decyzji SKO w T. wskazało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2096), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1589) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925).

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II Instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy M. N. została zobowiązana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (postanowienie z 07.03.2019 r. znak: [...]) do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Ż. przy ul. [...].

Przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/2006, w którym TK stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane są niezgodne z Konstytucją RP w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach dla których nie ma obecnie frazującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być stwierdzona również decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wyrok ten ma wprost zastosowanie do analizowanej sprawy, gdzie M. N. w warunkach samowoli wybudowała budynek gospodarczy z garażem na terenie, na którym nie ma planu miejscowego i który w dacie wszczęcia przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w D. postępowania nie był objęty ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Dalej przywołano art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazano na szczegółowy tryb ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i ust. 2 wyżej przywołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest wykonanie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia w i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 w/w rozporządzenia. Wskazania przy tym wymaga, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać jedynie wówczas, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w związku z tym w oparciu o analizę urbanistyczno - architektoniczną. Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również wyliczeń matematycznych.

W toku przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy, sporządzony przez uprawnionego architekta W. G. (nr uprawnień [...]) projekt decyzji o warunkach zabudowy, oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w prawidłowo wyznaczanych granicach.

Rozpoznając sprawę w pierwszym rzędzie należy Kolegium omówiło kwestię tzw. dobrego sąsiedztwa, które zostało zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. W analizie organ stwierdził, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuację funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Jak wskazano w analizie, działka objęta wnioskiem zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uzupełnionej budynkami garażowymi i gospodarczymi. Na podstawie tabeli zawierającej parametry zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizy oraz map będących w aktach sprawy, można stwierdzić, że w obszarze analizowanym, co do zasady, występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo- garażowa. Planowana inwestycja polega na budowie budynku gospodarczego z garażem, a więc budynek o takiej funkcji wpisuje się w sposób zagospodarowania tego terenu. Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Kolegium, funkcja planowanej inwestycji nie będzie burzyć zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania.

Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje przywoływane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, wiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

W decyzji organu I Instancji linia zabudowy ustalona została w odległości 10 od krawędzi drogi powiatowej. Jak wskazano w analizie, linia zabudowy jest już wytworzona przez istniejący budynek mieszkalny. Wobec tego linia zabudowy nie ulegnie zmianie.

Dalej Kolegium wskazało na § 5 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie ustalono, że wskaźnik ten jest mocno zróżnicowany. W szczegółowej analizie -sporządzonej w formie tabeli- określono ten wskaźnik dla każdej z działek znajdującej się w obszarze analizy. Wynika z niej, że wskaźnik ten kształtuje się od 5 % do 31 %. W decyzji wielkość powierzchni zabudowy ustalono na maksymalnie do 14 %. Średni wskaźnik obszaru analizowanego wynosi 10,47%. W analizie zwrócono uwagę, że przy aktualnym już zainwestowaniu terenu na działce nr [...], wskaźnik zabudowy wynosi 10%. Wobec tego wyznaczenie tego wskaźnika na poziomie średnim, uniemożliwiłoby inwestorowi dalsze inwestycje na swojej działce. Dalej architekt sporządzający analizę stwierdził, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy do 14 % nie prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego i stanowi zbilansowanie pomiędzy aktualnym już zainwestowaniem tego terenu, planami inwestycyjnymi wnioskodawczyni, a stanem zainwestowania na całym obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium z takim argumentem należało się zgodzić. Nie ma podstaw do niweczenia zamierzeń inwestora w sytuacji gdy wskaźnik zabudowy mieści się w tych ramach, jakie występują w obszarze analizy. Ustalony wskaźnik w decyzji (max 14%) nie odbiega znacznie od średniej występującej w obszarze analizowanym. Można więc stwierdzić, za architektem sporządzającym-analizę, że inwestycja w takim zakresie nie naruszy istniejącego w tym rejonie ładu przestrzennego.

Wskaźnik wielkości powierzani biologicznie czynnej ustalono na min. 80 % terenu działki, tj. w sposób zbliżony do średniej występującej w obszarze analizy, który wynosi 83,15 %.

Kolegium uchyliło orzeczenie organu w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i orzekło co do istoty, określając iż wskaźniki te dotyczą działki nr [...], a nie obszaru inwestycji określonego punktami ABCD. W tym przypadku Kolegium niejako przychyliło się do zarzutu odwołującego, w którym kwestionowano linie pomiędzy punktami A i D. Wobec tego Kolegium ustaliło, iż wskaźnik wielkości zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dotyczy całej działki nr [...] w Ż. .

Kolejno przeanalizowany został wskaźnik szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z par. 6 rozporządzenia wyznacza się go dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 12,64 m. W decyzji zaś szerokość elewacji frontowej ustalono w granicach od 3 m do 28 m. Sporządzający analizę architekt tak uzasadnił przyjęcie maksymalnie 28 metrowej szerokości elewacji frontowej: "Biorąc pod uwagę charakter wnioskowanej zabudowy oraz fakt, iż szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i mniejsze niż ze średniej arytmetycznej wszystkich budynków z obszaru analizowanego wyznaczono przedział od 3,0 m do 28,0 m. Przedział ten jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwoli na przekroczenie- na etapie projektowania i zatwierdzenia projektu budowlanego- konkretnych wymiarów, ma oparcie w specyfice analizowanego obszaru i nie dopuści do zaburzenia ładu przestrzennego na tym obszarze".

Kolegium wskazało, że z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. W obszarze analizy jest tylko jeden budynek o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 28 m (działki nr [...] i [...]). Architekt sporządzający analizę w żaden sposób nie uzasadnił odstępstwo od wyznaczenie tego parametru na poziomie średnim, za to jest mowa o "specyfice obszaru analizowanego", bez wyjaśnienia tej okoliczności. Każdy obszar ma jakąś specyfikę, rzecz w tym aby wykazać w sposób przekonywujący, na czym owa specyfika polega i jakie ma znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy. W orzecznictwie mocno akcentuje się, że autor analizy ma obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości (zob. wyrok WSA w Krakowie z 24.01.2018 r., II SA/Kr 1392/17, publ. LEX nr 2442161). W innym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (zob. wyrok z 30.01.2018 r., II OSK 1515/17, publ. LEX nr 2464380). W niniejszej sprawie analiza nie wyjawia przekonujących przesłanek dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, która będzie ponad dwukrotnie większa niż średnia.

Wskazano, że M. N. w swoim wniosku podając charakterystykę planowanej zabudowy podała, że szerokość elewacji frontowej wynosić będzie 6,5 m. Dodać trzeba, że działka nr [...] nie posiada szerokości wynoszącej 28 m. W związku z tym Kolegium w tym zakresie uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło szerokość elewacji frontowej w granicach od 3 m do 12,64 m. U podstaw takiego rozstrzygnięcia leży to, iż najmniejsza szerokość elewacji frontowej w obszarze analizy to 3 m, a średnia do 12,64 m. Dlatego też Kolegium zdecydowało, że tak ustalona średnia szerokość elewacji frontowej jest właściwa, albowiem pozwoli na uwzględnienie wniosku inwestora i nie przekroczy średniej występującej w obszarze analizowanym.

Co do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki to zgodnie z par .7 rozporządzenia, wyznacza się go dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej tj. 3,18 m, gdyż nie można ustalić tej wysokości jako przedłużenie wysokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na działkach sąsiednich.

Stosownie do § 8 w/w rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Autor analizy wskazał, że w terenie analizowanym występują różne rodzaje dachów, układów połaci dachowych i przebiegu kalenicy głównej. Kąt nachylenia głównych połaci dachowych zamyka się w przedziale od 8° do 48°. Co do rodzaju dachów- występują dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe, zaś wysokość kalenic wacha się w przedziale od 2,2 m do 8,8 m. W decyzji ustalono kąt nachylenia od 8° do 48°, wysokość kalenicy to 6,18 m (taka jest średnia wynikająca z obszaru analizy), układ połaci dachowych- dach jedno, dwu lub wielospadowy, przebieg kalenicy głównej- prostopadle w stosunku do ul. [...].

Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi powiatowej tj. ul. [...]. Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej (teren ten jest już zabudowany m.in. budynkiem mieszkalnym). Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 w/w ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] w Ż. objęta jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze udzieloną do poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą Powiatu w D. w zakresie gruntów rolnych, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie- Zarząd Zlewni [...] - Nadzór Wodny w D. w zakresie ochrony urządzeń melioracji wodnych oraz Zarządem Drogowym w D. w zakresie ochrony pasa drogowego. Organy nie zajęły stanowiska w terminie 14 dni, co zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uważane jest za uzgodnienie projektu decyzji bez uwag.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia przez budowę warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Kolegium wyjaśniło charakter decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że jest ona pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym. Decyzja ta rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu, a ustalone warunki zabudowy nie mogą rozstrzygać o kwestiach przynależnych do prawa budowalnego, w szczególności zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065). Przytoczono także orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące niedogodności w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich na skutek realizacji inwestycji, w których akcentuje się, że prawa osób trzecich podlegają ochronie co prawda zarówno na etapie warunków zabudowy, jak też na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz zakres tej ochrony jest różny w obu tych postępowaniach.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona praw osób trzecich nie może być rozumiana zbyt szeroko i nie może ona wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Końcowo wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami w/w ustawy jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia.

Skargę na decyzję SKO w T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P., wnosząc o zmianę decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji SKO w T. ze względu na to, że przytoczone uzasadnienie Wyroku NSA z 28 marca 2018 r oraz wyroku WSA w Krakowie z 6 września 2018 r. dotyczy inwestycji planowanej bądź też w trakcie realizacji odpowiadającej warunkom technicznym. Natomiast w niniejszym przypadku mamy do czynienia z inwestycją już zrealizowaną tj. samowolą budowlaną - kolejną na tej działce, z naruszeniem przepisów techniczno- budowlanych, naruszeniem własności skarżącego i ograniczeniem zabudowy jego działki. Po wybudowaniu tego budynku nastąpiło jak wskazał skarżący "przesunięcie granicy zabierając część mojego terenu w celu dopasowania stosownej odległości od mojej granicy, pomimo tego druga ściana tego budynku w dalszym ciągu jest sytuowana w nieprawidłowej odległości, a pierwsza ogranicza zabudowę mojej działki. W tej sprawie toczy się postępowanie w WSA w Krakowie Syg. akt II SPP/Kr 151/19, ponieważ miejscowy PINB w D. raczył nie stwierdzić nieprawidłowości w sytuowaniu tego budynku."

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 sierpnia 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o warunkach zabudowy, częściowo zreformowana przez organ II Instancji, wydana dla istniejącego, wybudowanego samowolnie na działce nr [...] w Ż. , budynku gospodarczego z garażem. Decyzja ta wydana została w toku postępowania legalizacyjnego, w związku z postanowieniem PINB w D. nr [...] z dnia 7 marca 2019 r. znak [...] (k. 6 akt administracyjnych), wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że Sąd w całości podziela przywołane we wstępnej części uzasadnienia obszerne wywody Kolegium dotyczące podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji, wynikających zarówno z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) jak i z rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie budzi także wątpliwości Sądu uzasadnienie ustalonych parametrów zabudowy, jak i powody dla których Kolegium wydało decyzję częściowo reformatoryjną. Z tego względu nie ma potrzeby przytaczania i powtarzania w tym miejscu wszystkich tych argumentów i podstaw prawnych, które wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, wyjaśnić natomiast należy, dlaczego decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla obiektu już istniejącego, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydaje się ją tylko dla przyszłego, planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W tym celu wskazać należy pokrótce na tryb legalizacji samowoli budowlanej, która odbywa się na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). W przypadku, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Podkreślenia przy tym wymaga, że podjęcie procesu legalizacyjnego jest obowiązkiem organu nadzoru budowanego (w niniejszym przypadku PINB w D. ), od którego odstąpić nie może, ale równocześnie jest uprawnieniem inwestora, który z tego dobrodziejstwa skorzystać może, ale nie musi.

Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wstępny wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3).

Tego rodzaju postanowienie – zalegające w aktach niniejszej sprawy – zostało przez PINB w D. wydane wobec M. N., w którym została zobowiązana do dostarczenia organowi nadzoru budowlanego decyzji o warunkach zabudowy (jako że nie obowiązuje w tym terenie plan miejscowy) oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego.

Po przedłożeniu wymaganych dokumentów przez inwestora, w dalszym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli opłata zostanie uiszczona, a wszystkie wyżej opisane wymagania zostaną spełnione, wówczas organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (jeżeli budowa została zakończona), która kończy proces legalizacji (art. 49 ustawy prawo budowlane).

W tym kontekście, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego jest tylko jednym z wielu jego etapów i nie przesądza o tym, czy legalizacja ostatecznie będzie możliwa. Decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie odpowiedzieć na pytanie, czy zabudowa zrealizowana jako nielegalna ostatecznie nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których określa się czy ład przestrzenny w okolicy inwestycji nie został naruszony. Choć decyzje o warunkach zabudowy, tzw. "legalizacyjne", wydawane są w sytuacji gdy obiekt już istnieje, a nie w sytuacji gdy dopiero jest planowany, to nie ma żadnych innych czy odrębnych przepisów dla obu tych sytuacji – zastosowanie w obu przypadkach mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, głównie jej art. 59 i art. 61.

Natomiast kwestie związane ze spełnianiem warunków technicznych usytuowania obiektu na działce budowlanej nie są i nie mogą być przedmiotem rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy, co wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji. Te kwestie będą badane przez organ po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego, przed wydaniem decyzji o jego zatwierdzeniu. Właściwość rzeczową w tym zakresie posiadają wyłącznie organy nadzoru budowlanego, a zgodnie z art. 19 KPA organy administracyjne są obowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Jeszcze raz zatem należy podkreślić, że zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych nawet bez uzyskania pozwolenia na budowę, pod warunkiem zapewnienia zgodności inwestycji m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stwierdza się w oparciu albo o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli w danym terenie obowiązuje) albo w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ("legalizacyjną"). Interpretacja ta została przyjęta – jak wyjaśniło to Kolegium - w wyniku wyroku wydanego przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844). Zatem ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą nie tylko planowanych (przyszłych) zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych/będących w trakcie realizacji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku inwestycji planowanych (przyszłych), natomiast w przypadku inwestycji zrealizowanej (będącej w trakcie realizacji) bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi ona dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie ma prawa odmówić wydania decyzji z tego powodu, że inwestycja została zrealizowana.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.