Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1057/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 1 a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 53 § 2 i art. 52 § 3 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 524/13 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A.Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 524/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej - zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. A. Z. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy Praga Południe Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej też ,,u.d.i.p.") o udostępnienie informacji w postaci kopii operatów szacunkowych lokali mieszkalnych wycenianych dla potrzeb zbycia tych lokali przez Miasto Stołeczne Warszawa na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej dla 35 lokali położonych przy ulicy [...][...] i [...] oraz przy ulicy [...][...] i [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Burmistrza Dzielnicy Praga-Południe Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że powyższa informacja nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną, podlegającą przepisom u.d.i.p., a zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazał jednocześnie, iż kwestia udostępniania operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten umożliwia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek oraz odpisów. Przy czym interes prawny tej osoby musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym. Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, że osoba której interesu prawnego dotyczy treść operatu uprawniona jest do zapoznania się z jego treścią w trybie powołanego przepisu (z jego ograniczeniami), natomiast inne osoby mogłyby żądać jego udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p., bez tych ograniczeń. Ponieważ wnioskodawca w żaden sposób nie wskazał, z czego wynika jego interes prawny w udostępnieniu wymienionych operatów szacunkowych, brak było według organu podstaw do uwzględnienia wniosku.

A.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, zarzucając temu organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że żądana informacja jest informacją publiczną która jest w posiadaniu organu.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako oczywiście bezzasadnej wskazując, iż swoją odpowiedź na wniosek skarżącego oparł m.in. na postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. ([...]). W ocenie organu zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, gdyż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona skarżącemu w ustawowym terminie. Może on zatem ewentualnie skarżyć uzyskaną odpowiedź - rozstrzygnięcie, a więc czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W takiej sytuacji skarżący winien jednak zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w terminie 14 dni, a więc do dnia 18 września 2013 r. wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczynił. Z uwagi natomiast na fakt, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie miał obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności.

Organ wskazał jednocześnie, iż art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza dostęp do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Operaty szacunkowe wykonane zostały natomiast na zlecenie Urzędu Dzielnicy Praga-Południe m. st. Warszawy w związku ze zbyciem lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców, a więc osób fizycznych związanych z organem cywilnymi umowami najmu lokali. Poza danymi pozwalającymi w pełni zidentyfikować wycenianą nieruchomość, operaty zawierają także informacje o ich stanie wykończenia i wyposażenia oraz zdjęcia ich wnętrz, a także w określonych przypadkach, nakłady poniesione przez najemcę np. na adaptację pomieszczeń. Połączenie tych informacji z jawnymi zapisami ksiąg wieczystych, w których zawarta zostanie informacja, czy cena lokalu została zaakceptowana, pozwala zatem wyciągać wnioski dotyczące stanu majątkowego najemców, bądź właścicieli lokali. Dobrowolne wyłączenie tych informacji oznaczałoby zaś stworzenie nowego zbioru danych, a więc informację przetworzoną, poza tym byłoby niezgodne z wnioskiem jakim organ był związany i mogłoby budzić wątpliwości, co do istotności zakresu usuniętych danych i ich ewentualnego wpływu na wycenę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego A.Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej przyjął, że żądana przez A. Z. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, informacja w postaci kopii operatów szacunkowych lokali mieszkalnych wycenianych dla potrzeb zbycia tych lokali przez Miasto Stołeczne Warszawa na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem bezpośrednio gospodarowania przez jednostkę samorządu terytorialnego powierzonym jej mieniem publicznym.

Sąd wyjaśnił, że informacją publiczną art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. W udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a jednocześnie wskazał na odrębny tryb dostępu do operatów szacunkowych określony w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się z organem, że jest to przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określający odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W przytoczonym przepisie ustawodawca określił tryb dostępu do operatów szacunkowych tylko dla określonej kategorii osób, których interesu prawnego dotyczy treść operatu poprzez ich przeglądanie, sporządzanie z nich notatek i odpisów, a także uzyskiwanie uwierzytelnionych odpisów. Nie oznacza to jednak, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów u.d.i.p.

Sąd wyjaśnił następnie, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Zatem zdaniem tego Sądu, zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi operatami szacunkowymi lokali mieszkalnych, a operaty te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę dotyczącej ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., iż udostępnienie wnioskowanych operatów mogłoby naruszać prywatność osób fizycznych będących najemcami lokali, dla których operaty te zostały sporządzone, Sąd Wojewódzki wskazał, że w sytuacji, gdy organ uznał, że prawo do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w związku z treścią przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, czego jednak nie uczynił.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że nie ma potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.di.p. ustawy w sytuacji, gdy zachodzi jedynie potrzeba anonimizacji tzw. danych chronionych, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony danych niepodlegających udostępnieniu.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 53 § 2 i art. 52 § 3 i

4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie,

że skarga została wniesiona w terminie; art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżący niebędący stroną postępowania miał interes prawny w tym, aby otrzymać dokumenty, o które wnosił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że operaty szacunkowe stanowią informację

publiczną.

W oparciu o te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powtórzył argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, którą to przedstawiono już wyżej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut niedopuszczalności przedmiotowej skargi na bezczynność a to z uwagi na brak wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Zarzut ten jest całkowicie chybiony i wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach do identycznie sformułowanego zarzutu (m.in. w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 557/10; z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10; z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11). Podzielając przedstawione między innymi w tych orzeczeniach stanowisko, stwierdzić należy, iż udzielenie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej, wynikającej z przepisów prawa – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Niepodjęcie tej czynności może świadczyć o bezczynności organu. Możliwość wniesienia w tym zakresie skargi do sądu administracyjnego przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa o dostępie do informacji publicznej tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie przewiduje ich również k.p.a.

Zauważyć należy, że przepis art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie k.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności k.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. Uwagi te dotyczą także art. 52 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego wniesienie skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie jest też ograniczone czasowo terminami wskazanymi w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Reasumując stwierdzić należy, iż sąd pierwszej instancji posiadał kompetencje do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, bowiem skarga ta nie musiała być poprzedzona środkami zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że nie pozostawał w bezczynności, bowiem udzielił w terminie pisemnej odpowiedzi wnioskodawcy, wskazać należy, iż fakt, że Prezydent m. st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oznacza, że był zobowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez: 1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub 2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub 3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2 następują w tej właśnie formie. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 powołanej ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, publ. LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia także wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje a jedynie bezzasadnie informuje, że żądana informacja nie jest publiczną. Zatem Sąd pierwszej instancji trafnie przyjmując, że żądana informacja jest publiczną (o czym poniżej), prawidłowo uznał zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi operatami szacunkowymi lokali mieszkalnych, a operaty te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, udzielenie pisemnej odpowiedzi w której żądanie uznano za niedotyczące informacji publicznej powoduje powstanie po stronie wnioskodawcy uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność organu, bowiem kontrola prawidłowości działania organu w tym zakresie podlega ocenie sądów administracyjnych. Nie jest natomiast dopuszczalne wniesienie skargi na to pismo powiadamiające o sposobie rozpoznania żądania.

Przechodząc do oceny głównego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie przez Sąd, że operaty szacunkowe stanowią informację publiczną, należy na wstępie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do niego bardziej szczegółowo ze względu na jego ogólnikowość. Brak jest bowiem w przytoczonej podstawie skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu art. 6 ustawy, poprzez określenie ustępu, punktu i litery oraz jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji. Ta wadliwość konstrukcyjna tej podstawy kasacyjnej nie umożliwia jednak odniesienia się do niej.

Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie także w tym zakresie jest błędne. Informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W literaturze zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 u.d.i.p. mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego pojęcia. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nst.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że ustawodawca formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego ( wyrok NSA z 14 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 199/03).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r. II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). W art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy wskazano tylko przykładowy katalog informacji publicznych, a w przepisie art. 4 ust. 1 tejże ustawy przykładowo tylko wymieniono podmioty zobligowane do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności". Dokonując oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy zatem ustalić, że wykonuje on zadania publiczne, czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, czy też majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przez ten podmiot wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Stwierdzić też należy, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter mają również takie dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, iż dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów. Wskazać należy, iż stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych od szeregu lat (m.in. wyrok z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08). Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/09, w którym między innymi Sąd stwierdził, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznych. Żądana informacja mieści się w definicji zawartej w art. 1 u.d.i.p. bowiem "sprawa publiczna" rozumiana jest jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań przypisanych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej s. 31). Zatem kryterium zaliczenia konkretnej sprawy do kategorii spraw publicznych jest publicznoprawny charakter aktywności podmiotu.

Tymczasem Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmówił skarżącej udostępnienia żądanych informacji tj. operatów szacunkowych uznając, iż nie mają one charakteru publicznego a ponadto podlegają udostępnieniu w innym trybie (art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane poglądy organu w tej kwestii są błędne. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Nie ma znaczenia w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, lecz istotne jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W kontrolowanej sprawie operaty szacunkowe są powiązane z gospodarowaniem mieniem komunalnym polegającym na zbywaniu lokali (majątku publicznego), a więc sprawy uznanej w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy za publiczną. Przyjdzie bowiem dostrzec, że stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenie wartości nieruchomości przez właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami, powinno opierać się na wycenie nieruchomości (operacie szacunkowym), sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe są niewątpliwie materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowanymi do tych organów i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

W związku z powyższym stwierdzenie Sądu I instancji, że żądane w rozpoznawanej sprawie informacje stanowią informację publiczną było prawidłowe. Takie stanowisko nie przesądza o obowiązku udostępnienia przedmiotowych informacji. Podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., mogą bowiem odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności czy prawem chronione tajemnice. Czym innym jednak jest odmowa udostępnienia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej w omawianym znaczeniu, a czym innym odmowa udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Ta ostatnia sytuacja odnosi się bowiem do wiadomości mających bezspornie charakter informacji publicznej i wymaga wydania decyzji od której po wyczerpaniu w postępowaniu administracyjnym przysługujących środków odwoławczych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przyczyna i podstawa odmowy uwzględnienia żądania zawsze musi być jednak jednoznaczna. Tych elementów w kontrolowanej sprawie zabrakło. Zatem niekonsekwencją ze strony organu było twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie ma w ogóle zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie próba wykorzystania przewidzianych w tej ustawie środków poprzez powołanie się na przewidziane w niej możliwości ograniczenia jawności informacyjnej wynikające z art. 5 u.d.i.p.

Oceniając dopuszczalność zgłoszonego żądania trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że skarżący kasacyjnie wskazał, iż obowiązek udzielenia informacji spowodowałaby konieczność jej przetworzenia. Należy zatem tu stwierdzić, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej może nastąpić także tylko w decyzji, jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ postępowania w tym zakresie jednak nie prowadził. Zatem kwestia ta nie miała wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skarżący niebędący stroną postępowania miał interes prawny w tym, aby otrzymać dokumenty, o które wnosił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oceniając ten zarzut przede wszystkim należy podkreślić, że Sąd Wojewódzki nie przyjął, że wnioskodawca niebędący stroną postępowań administracyjnych w których sporządzono przedmiotowe operaty szacunkowe, ma interes prawny w tym aby otrzymać ten dokument. Sąd ten uznał, że przepis art. 156 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. określającym odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących publicznymi. Przepis ten nie oznacza, że inne osoby (nielegitymujące się interesem prawnym) nie mogą ubiegać się o dostęp do operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organów w celu realizacji powierzonych im prawem zadań, w trybie przepisów u.d.i.p. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent m. st. Warszawy powołał się na orzeczenie SKO w Warszawie z którego wynika, że jedynym argumentem za nim przemawiającym jest to, że podmiot mający interes prawny może uzyskać informację z ograniczeniami wynikającymi z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami a podmioty nie posiadające takiego interesu prawnego mogłyby żądać udostępnienia tych operatów bez tych ograniczeń na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie założenie jest jednak błędne, bowiem nie uwzględnia tego, że wnioskodawca korzystając z uregulowań zawartych w u.d.i.p. choć nie musi wykazywać interesu prawnego to jego prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać większym ograniczeniom, chociażby wynikającym z przepisów art. 3 i 5 u.d.i.p. niż wynikające z przepisu art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzupełniając argumentację Sądu pierwszej instancji w powyższej kwestii stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres (tak M Chmaj w: M. Chmaj, M Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 31). Wyłączenie o którym mowa w tym przepisie ma miejsce tylko wówczas gdy inny akt prawny w inny sposób całościowo reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej (np. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Również wykładnia systemowa art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonana przez NSA w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy", potwierdza powyższe stanowisko. NSA podkreślił w tej uchwale, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano. Z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 k.p.a. Tylko pozornie może się więc wydawać, że przepis ten jest lex specjalis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 k.p.a. ( por. J. Jaworski w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H.Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156).

Podsumowując, stwierdzić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych lokali wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej na potrzeby zbywania tych lokali, w konsekwencji nie są przepisami o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz A. Z. orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.