Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 4/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3b ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użytku i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 listopada 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 r .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. nałożył na B. karę pieniężną w wysokości 7329 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowanie do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w roku 2019. Zdaniem organu I instancji ze sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2019 r. wynika, że B. nie wykonał obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła we wskazanym okresie. W ówczesnym stanie prawnym, zgodnie z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (...), określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 (...).

W przypadku zaniechania spełnienia powyższego obowiązku, przedsiębiorca odbierający odpady podlega karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej. Organ wskazał, że zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą, w sprawach administracyjnych kar pieniężnych zastosowanie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem do kar, o których mowa w art. 9x ust. 2 ustaw, przepisu art. 189 f k.p.a. Wobec tego organ w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary na podstawie art. 9x ust. 2 ustawy, winien zbadać, czy w indywidualnych okolicznościach danej sprawy zachodzą przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f k.p.a., czyli czy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, czy za to samo zachowanie na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej albo kara za wykroczenie albo wykroczenie skarbowe albo strona została prawomocnie skazana za przestępstwo albo przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna

W ocenie organu I instancji, B. nie spełniła łącznie przesłanek określonych w art. 189f § 1 k.p.a. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że osiągnięty poziom recyklingu wyniósł 32,40% w stosunku do obowiązującego wymaganego 40% poziomu recyklingu - różnica między poziomami wyniosła 7,60 %, co oznacza, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, gdyż brakujący do osiągnięcia poziom stanowi około 8%. Ponadto, Spółka nie zaprzestała naruszenia prawa.

Poziom recyklingu obliczony został na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2167). Wysokość kary pieniężnej w kwocie 7329 złotych obliczona została zgodnie z zasadami określonymi w art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wysokości wynikającej z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490). Zgodnie z załącznikiem Nr 2 do ww. rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku w 2019 roku wynosi 170,00 zł/Mg. Natomiast brakująca masa odpadów wymagana do osiągnięcia przez B. wymaganego poziomu recyklingu wyniosła 43,1116 Mg. Ponieważ: 40% - 32% = 8%, to kara pieniężna wynosi: 43,1116 Mg x 170,00 zł/Mg = 7328,97 zł. Po zaokrągleniu, zgodnie z art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, ustalono wysokość kary pieniężnej na kwotę 7329 złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie B., decyzją z 18 listopada 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, wydając decyzję organ I instancji naruszył obowiązuje przepisy prawa poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązujących w momencie orzekania. Decyzja wydana została w dniu 26 kwietnia 2021 r. i wynika z niej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oceniony został przez pryzmat przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2167). Przepisy tego rozporządzenia stanowiły także podstawę rozstrzygnięcia. Rozporządzenie Ministra Środowiska wydane zostało na podstawie art. 9g ustawy, który został zmieniony przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361) z dniem 31 grudnia 2020 r. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego zostało oparte o nowo dodany art. 3aa ustawy dotyczący poziomów recyklingu. Jednocześnie w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579) przewidziano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 4a ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być zmieniane na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Spowodowało to, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. utraciło moc z dniem 31 grudnia 2020 r. Organ I instancji ustalił poziom recyklingu na podstawie wzoru określonego w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska na 32% przy wymaganym poziomie 40%. Z treści decyzji nie wynika jednak, z jakich powodów przy rozstrzyganiu sprawy uwzględniono przepisy nieobowiązującego aktu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien wnikliwe rozważyć kwestię podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ustalenie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia umożliwi ocenę stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek wydania administracyjnej kary pieniężnej.

A. w sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 listopada 2021 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w zakresie rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz w zakresie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie wskazuje w sposób dostateczny uzasadnienia faktycznego i prawnego, albowiem organ ograniczył się jedynie do wskazania, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, nie wskazując jednocześnie podstawy prawnej, w oparciu o którą należało wydać rozstrzygnięcie,

2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwości postępowania i nieustalenie, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie,

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, na podstawie którego uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w świetle tego przepisu nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a zatem organ odwoławczy powinien był wyłącznie uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W oparciu o tak określone zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz w części dotyczącej uzasadnienia decyzji. Z przedłożonego wraz ze sprzeciwem wydruku informacji pełnej z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej Spółki wynika, że w toku postępowania administracyjnego doszło do zmiany firmy Spółki z B. na A.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej Spółki podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca w całości decyzję Burmistrza z dnia 26 kwietnia 2021 r. o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami odpadów komunalnych papieru metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 roku i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w przypadku wykazania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Burmistrz w decyzji z dnia 26 kwietnia 2021 r. nałożył na przedsiębiorcę B. (aktualnie Spółka o firmie A.) karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2019 roku. Wskazaną decyzję wydano na podstawie art. 9g i 9x ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r., nr 1439 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w czasie naruszenia prawa, tj. w 2019 roku, oraz rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 2490) oraz Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167), co potwierdza treść uzasadnienia decyzji I instancji.

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie kasacyjne uzasadnia brak wskazania przez Burmistrza powodów rozpoznania sprawy na podstawie nieobowiązującego już w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.

Kolegium, powołując się na art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (wejście w życie 31.12.2020 r.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uznało, że rozporządzenie z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych utraciło moc prawną w dniu 31 grudnia 2020 r. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skoro w dniu orzekania przez organ I instancji rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2016 r. już nie obowiązywało, to jego zastosowanie w sprawie przez Burmistrza wymagało uzasadnienia, którego zabrakło.

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium we wskazanym aspekcie jest błędne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla oceny obowiązywania wskazanego rozporządzenia zastosowanego przez Burmistrza miał przywołany wyżej przepis art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., zgodnie z którym dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 4a ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być zmieniane na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na podstawie tego przepisu przejściowego rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2016 r. mogło zachować moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 3b ust. 3 oraz art. 4a ust. 1 u.c.p.g., nie dłużej jednak niż 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. od 1.01.2020 r.). Wobec tego, powyższe rozporządzenie przestało obowiązywać dopiero w chwili, gdy w życie weszło rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co nastąpiło w dniu 4 września 2021 r. Rozporządzenie to wydano na podstawie art. 3b ust. 3 u.c.p.g., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 grudnia 2020 r., nowelizującą u.c.p.g. od dnia 31 grudnia 2020 r. Nowelizacja ta, skutkiem której uchylono przepis art. 3b ust. 2 u.c.p.g., stanowiący źródło upoważnienia do wydania rozporządzenia z 14 grudnia 2016 r., nie pozbawiła go jednak mocy obowiązującej dzięki przejściowej regulacji wskazanego art. 24 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. Utrata mocy obowiązującej tego rozporządzenia nastąpiła dopiero w dniu 4 września 2021 r, a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom Kolegium, Burmistrz orzekając zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji dostrzeżone przez Kolegium wadliwości nie potwierdziły się i nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna jest natomiast okoliczność, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywało już rozporządzenie z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, którego przepisy mają istotny wpływ na wymiar kary z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Z dyspozycji przepisu art. 9x ust. 3 u.c.p.g., którego brzmienie nie uległo zmianom mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W tej sytuacji Kolegium winno było rozważyć we własnym zakresie, jako instancja powołana do merytorycznego rozpoznania sprawy, czy w świetle art. 189c k.p.a., decyzja Burmistrza jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Przepis ten wprowadził dopuszczalność odejścia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej od stosowania przepisu prawa materialnego, który obowiązywał w dniu naruszenia obowiązku. Dopuszczalność, o której stanowi art. 189c k.p.a., to wprowadzenie w ustawie materialnoprawnej nowej regulacji administracyjnej kary pieniężnej, co do wysokości i przesłanek jej nałożenia.

Zasadniczo bowiem, decyzja w sprawie administracyjnej kary pieniężnej jest wydawana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Przepisy ustawowe, które zostały naruszone przez stronę, mogły jednak w międzyczasie ulec zmianie. Zmianie może ulec zarówno cała ustawa, jak i przepisy określające obowiązek lub zakaz, jak też zmienić się mogły wyłącznie przepisy dotyczące nałożenia lub wymierzenia kary pieniężnej. W takiej sytuacji organ nakładający lub wymierzający karę musi dokonać podwójnej oceny naruszenia prawa. Po pierwsze, musi ustalić, czy dany czyn dawał podstawę do nałożenia lub wymierzenia kary zarówno przed zmianą przepisów, jak i po ich zmianie. Następnie organ musi ustalić, na czym polega zmiana konsekwencji naruszenia prawa wprowadzona przez ustawę czasu orzekania o karze w stosunku do ustawy obowiązującej w czasie naruszenia prawa. Ustawa obowiązująca w dacie orzekania o karze winna być stosowana wtedy, gdy nie jest surowsza dla podmiotu naruszającego prawo. Mówiąc inaczej, ustawa bardziej surowa nie działa wstecz. Wstecz działa natomiast ustawa względniejsza dla podmiotu naruszającego prawo, czyli taka, która zastosowana w konkretnej sprawie przewiduje dla sprawcy najłagodniejsze konsekwencje (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2022). Przy ocenie "względności" ustawy należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności wpływające na wysokość kary.

Potrzeba takich czynności weryfikacyjnych zaktualizowała się w niniejszej sprawie w dacie orzekania przez Kolegium, albowiem wcześniej obowiązywały jeszcze przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 2016 r., które Burmistrz zastosował wprost. W tej sytuacji Kolegium winno było rozważyć, jaką karę należałoby wymierzyć lub nałożyć za niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu na podstawie nowego prawa, a jaką na podstawie prawa poprzednio obowiązującego. Czynności tych mógł dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zarówno bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co uzasadnia możliwość dokonania powyższych czynności weryfikacyjnych przez Kolegium i wydanie decyzji in meriti. Zadaniem Kolegium w tej sytuacji było zatem stwierdzenie, w ustalonym i niewątpliwym stanie faktycznym, które przepisy prawa materialnego winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie i zgodnie z tymi ustaleniami orzec co do istoty, od czego Kolegium uchyliło się.

Zdaniem Sądu, argumentacja organu odwoławczego nie dawała przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem odnosiła się do kwestii podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą organ odwoławczy może zweryfikować samodzielnie, a nie do okoliczności składających się na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem, decyzję kasacyjną uzasadniają wyłącznie takie naruszenia przepisów postępowania, w wyniku których do wyjaśnienia pozostał konieczny zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, zakres tych wyjaśnień w niniejszej sprawie mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Z 2022 r., poz. 239), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Przy uwzględnieniu sprzeciwu dyspozycja art. 151a § 1 p.p.s.a. nie pozostawia sądowi wyboru i uprawnia wyłącznie do uchylenia wadliwej decyzję kasacyjnej w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i merytorycznie rozpozna sprawę w jej całokształcie, w tym zweryfikuje przesłanki zastosowania dyspozycji art. 189f k.p.a. w niniejszej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.