Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 357/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 65
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień(spr.) Sędzia WSA Joanna Wierchowicz Protokolant Specjalista Marta Surmacz-Buszkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy - Zakładu Administracji Mieniem Komunalnym na decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w 2008 r. w zakresie udzielania zamówień publicznych oraz prawidłowość realizacji dochodów z dysponowania nieruchomościami gminnymi od 1 stycznia 2008 r. 1. Uchyla zaskarżony wynik kontroli. 2. Stwierdza, że uchylony wynik kontroli nie podlega wykonaniu. 3. Zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina - Zakład Administracji Mieniem Komunalnym wniósł skargę na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wydany w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w 2008 r.,

udzielania zamówień publicznych oraz prawidłowości realizacji dochodów

z dysponowania nieruchomościami gminnymi od 1 stycznia 2008 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie wyniku kontroli w całości z uwagi na brak legitymacji prawnej do przeprowadzenia przez organ kontrolny kontroli we wskazanym zakresie kontroli.

W sprawie wystąpił następujący stan faktyczny.

W dniach od [...] listopada 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. przeprowadzone zostało postępowanie kontrolne w Zakładzie Administracji Mieniem Komunalnym. Zakres kontroli obejmował prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi w 2008 r. w zakresie udzielania zamówień publicznych oraz prawidłowość realizacji dochodów z dysponowania nieruchomościami gminnymi od [...] stycznia 2008 r.

Zakład Administracji Mieniem Komunalnym (dalej ZAMK) został utworzony na podstawie Uchwały nr X/39/94 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie utworzenia zakładu budżetowego. Zgodnie ze Statutem nadanym Uchwałą Nr XVIII/140/08 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2008 r. do zadań ZAMK należy przede wszystkim utrzymywanie substancji lokalowej we właściwym stanie technicznym oraz wskazywanie najemców, dzierżawców lokali mieszkalnych i użytkowych oraz zawieranie i wypowiadanie umów najmu i dzierżawy.

Nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli zostały opisane w protokole kontroli podpisanym przez Dyrektora ZAMK pana K.R. w dniu [...] grudnia 2009 r.

Zarówno w zastrzeżeniach i wyjaśnieniach do treści protokołu z kontroli wniesionych pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., jak i w stanowisku w sprawie zebranego materiału dowodowego wniesionym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., strona skarżąca wskazała na brak legitymacji prawnej do przeprowadzania przez organ kontroli skarbowej kontroli we wskazanym zakresie.

Organ kontroli skarbowej nie podzielił stanowiska Strony i dokonał podsumowania ustaleń z kontroli w Wyniku kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor ZAMK zwrócił się do Dyrektora UKS z wnioskiem "o usunięcie naruszenia prawa w postaci wydania wyniku kontroli" i "uchylenie wyniku kontroli w całości z uwagi na brak legitymacji prawnej do przeprowadzenia przez organ kontrolny kontroli we wskazanym zakresie kontroli, albowiem przeprowadzona kontrola obejmowała wyłącznie prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi będącymi dochodami własnymi gminy".

Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. poinformowano Stronę, że brak jest podstaw

do uchylenia wyniku kontroli wraz z uzasadnieniem tego stanowiska.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca podniosła, że organ kontroli skarbowej przeprowadził kontrolę w jednostce Zakładzie Administracji Mieniem Komunalnym, która obejmowała "prawidłowość" gospodarowania środkami publicznymi będącymi wyłącznie dochodami własnymi gminy. W następstwie kontroli organ wydał [...] stycznia 2010 r. zaskarżony wynik kontroli. Po otrzymaniu wezwania

do usunięcia naruszenia prawa organ nie podzielił argumentów skarżącego, czemu dał wyraz w piśmie z [...] lutego 2010 r. doręczonym skarżącemu 18 lutego 2010 r.

W tym miejscu skarżący wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu nie czyni merytorycznej zawartości i ustaleń wyniku kontroli ale legalność przeprowadzenia kontroli i wydania wyniku kontroli przez organ kontroli skarbowej.

Skarżący stoi na stanowisku, iż działanie organu nie znajduje umocowania

w przepisach prawa, albowiem organ kontroli skarbowej winien stać na straży gospodarowania mieniem głównie Skarbu Państwa, albowiem taki zakres kontroli przewidział dla tego organu ustawodawca w art. 1 ustawy z dnia 28 września

1991 r. o kontroli skarbowej ( t.j. Dz. U. 2004 nr 8 póz. 65 ze zm., zwanej dalej ustawą o kontroli skarbowej) wskazując, że celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Celem kontroli skarbowej jest również badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych, przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami przywożonymi z zagranicy oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 Kodeksu karnego wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r.

o kontroli skarbowej organy skarbowe upoważnione są do kontroli celowości

i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej, międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi. W ocenie skarżącego jednakże powyższy przepis - wskazujący na przedmiot kontroli - nie może być rozpatrywany w oderwaniu od treści art. 1 ustawy o kontroli skarbowej określającego podmiotowy zakres kontroli.

Rodzaj dochodów jednostek samorządu terytorialnego został wskazany w art. 167

ust. 2 Konstytucji gdzie wyszczególniono, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe

z budżetu państwa. Źródła dochodów określa art. 167 ust. 3 Konstytucji, którego uszczegółowieniem jest ustawa z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( t.j. Dz. U. 2008 nr 88 póz. 539 ze zm.).

Stwierdzone nieprawidłowości w wyniku kontroli dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi w rozumieniu przepisów prawa zamówień publicznych, windykacji i egzekucji zaległości czynszowych z lokali komunalnych stanowiących własność Gminy, udzielania ulg w spłacie zobowiązań w zakresie należności czynszowych pochodzących z mienia komunalnego Gminy. Wskazany powyżej zakres kontroli obejmował więc bezspornie wszystkie środki publiczne gminy stanowiące jej dochody własne.

W zakresie zaś kontroli legalności tego rodzaju dochodów upoważnionymi organami są zgodnie z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji: w zakresie spraw finansowych Regionalne Izby Obrachunkowe i to właśnie Regionalne Izby Obrachunkowe posiadają legitymację do dokonania kontroli w zakresie dokonanym w sposób nieuprawniony przez urząd kontroli skarbowej (art. 1 ust. 1 i us. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( t.j. Dz. U. 2001 nr 55 póz. 577 ze zm.).

Tak przeprowadzona kontrola narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy jako odrębnej od Skarbu Państwa - publicznej osoby prawnej. Należy tutaj podkreślić, że ustawa o kontroli skarbowej nie przewiduje ochrony interesów i praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego lecz Skarbu Państwa i dochodu budżetu tegoż Państwa. Zaś budżet państwa to nie to samo co budżet gminy. Wobec powyższego założenie, że do zakresu kontroli skarbowej należy także "prawidłowość"( zgodnie z definicja słownikową: właściwość, poprawność, zgodność z zasadami, normami) gospodarowania przez gminę wszystkimi środkami publicznymi, w rozumieniu art. 5 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. 2003 nr 15 póz. 148 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych) pozostaje

w sprzeczności z założeniami art. 1 ustawy o kontroli skarbowej. Ustawa o kontroli skarbowej bowiem nie zawiera norm uprawniających organ kontroli skarbowej

do kontroli w zakresie szerszym aniżeli wynika to z ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa czy też innych należności i zobowiązań budżetu państwa.

Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie skarżącego należy stwierdzić,

że przedmiotem kontroli prowadzonej przez organy kontroli skarbowej może być jednostka samorządu terytorialnego lecz w zakresie gospodarowania przez nią środkami publicznymi nie będącymi jej dochodami własnymi określonymi w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 2 Konstytucji).

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W skardze Strona stwierdziła, że "przedmiotem rozpoznania Sądu nie czyni merytorycznej zawartości i ustaleń wyniku kontroli ale legalności przeprowadzenia kontroli i wydania wyniku kontroli przez organ kontroli skarbowej. Skarżący stoi

na stanowisku, że działanie organu nie znajduje umocowania w przepisach praw, albowiem organ kontroli skarbowej winien stać na straży gospodarowania mieniem -głównie - Skarbu Państwa, albowiem taki zakres kontroli przewidział dla tego organu ustawodawca w art. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 8 póz. 65 ze zm., zwanej dalej ustawą o kontroli skarbowej) ... przeprowadzona kontrola narusza konstytucyjną zasadę samodzielności gminy jako odrębnej od Skarbu Państwa - publicznej osoby prawnej."

Organ kontroli skarbowej nie podzielił tego stanowiska strony skarżącej. Wprawdzie przepis art. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej

(t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8 póz. 65 ze zm.) brzmi: "Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych. Celem kontroli skarbowej jest również badanie zgodności z prawem gospodarowania mieniem innych państwowych osób prawnych, przeciwdziałanie i zwalczanie naruszeń prawa obowiązującego w zakresie obrotu towarowego z zagranicą i obrotu towarami przywożonymi z zagranicy oraz zapobieganie i ujawnianie przestępstw określonych w art. 228-231 Kodeksu karnego wśród osób zatrudnionych lub pełniących służbę w jednostkach organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych.", lecz określa on jedynie główny cel kontroli skarbowej, natomiast szczegółowy zakres kontroli skarbowej przedstawia art. 2 tejże ustawy.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o kontroli skarbowej, obowiązującą od dnia 01.09.2003r (Dz. U. z 2003r. Nr 137 póz. 1302, art. 8),

"Do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi".

Katalog środków publicznych został wymieniony w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia

30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r, Nr 249 póz, 2104 ze zm.). Do środków publicznych w myśl zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, zalicza się między innymi "dochody publiczne". Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a) w/w ustawy dochodami publicznymi są "dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze".

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych stanowi, że zakłady budżetowe jednostek budżetowych zalicza się do sektora finansów publicznych. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, "Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy

lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych".

Powyższe zapisy mają odzwierciedlenie również w obowiązującej od dnia 01.01.2010 r. ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 póz. 1240), odpowiednio w art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. a), art. 9 pkt 4

i art. 44 ust. 4 tejże ustawy.

Niewątpliwie więc ZAMK jest jednostką sektora finansów publicznych, a środki jakimi gospodaruje są środkami publicznymi, czyli w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy

o kontroli skarbowej należą do zakresu kontroli skarbowej.

Obowiązujący do dnia 31.08.2003r. przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej będący odpowiednikiem art. 2 ust. 1 pkt 4, brzmiał; "Do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi, z wyłączeniem środków zaliczanych do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego". Powyższe świadczy o tym, że ustawodawca celowo dokonał zmian w ustawie o kontroli skarbowej, żeby organy kontroli skarbowej mogły kontrolować celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami zaliczanymi do dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Fakt, że w myśl art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.", nie wyklucza możliwości prowadzenia kontroli w tych jednostkach przez inne organy kontroli np. NIK, organ kontroli skarbowej, gdyż bieżącego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie należy utożsamiać z kontrolą prowadzoną przez organy kontroli.

Kontrolą w ZAMK objęto przestrzeganie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych, windykację i egzekucję zaległości czynszowych z lokali komunalnych

oraz udzielanie ulg w spłacie zobowiązań w zakresie należności czynszowych pochodzących z mienia komunalnego. Powyższy zakres w żaden sposób nie narusza samodzielności gminy, gdyż nie ingeruje w tworzenie budżetu gminy i jej jednostek,

a jedynie ocenia poprawność realizacji zadań powierzonych ZAMK w odniesieniu

do regulujących te zagadnienia przepisów prawa i uchwał Rady Gminy, czyli ocenia przestrzeganie w ZAMK przepisów regulujących kontrolowane zagadnienia, co mieści się w zakresie kontroli wynikającym z art. 2 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy o kontroli skarbowej, gdyż stanowi kontrolę celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi.

Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny uznać należy, że brak jest podstaw

do uchylenia wyniku kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem dokonanej przez jednostkę kontroli była kwestia dotycząca oceny prawnej przeprowadzonej kontroli a nie wyłącznie sam wynik kontroli.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 1 powołanej ustawy stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sadowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo administracyjne) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg

na inne niż (decyzje lub postanowienia) określone w pkt 1- 3 akty lub czynności

z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Powołane wyżej przepisy pozostają w ścisłym związku z gwarantowanym

przez Konstytucję RP prawem do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Prawo do sądu wynika również z wiążących Polskę umów międzynarodowych,

w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu

dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), która w stosunku

do Rzeczypospolitej Polskiej, po jej ratyfikacji, weszła w życie dnia 1 marca 1994 r.

(Dz. U. Nr 124, poz. 608). Z preambuły wymienionej Karty wynika, że formułując

jej postanowienia sygnatariusze mieli na uwadze założenie, iż "społeczności lokalne wyposażone są w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny

i korzystają z szerokiej autonomii odnośnie do kompetencji, sposobów ich wykonywania oraz środków niezbędnych do realizacji ich zadań. Realizując wskazane założenia,

w art. 8 Karty, dotyczącym kontroli administracyjnej działalności społeczności lokalnych, postanowiono, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji

lub w ustawie (ust. 1). Wskazana kontrola powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu

do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2), zaś kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana

z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli

a znaczeniem interesów, które ma on chronić (ust. 3). Ponadto w art. 11 Karty, odnoszącym się do prawnej ochrony samorządu lokalnego, zawarto zapis, zgodnie

z którym społeczności lokalne mają prawo do odwołania się na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Z uwagi na datę ratyfikowania Karty stosuje się do niej normę art. 241 ust. 1 Konstytucji.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia

(art. 87 ust. 1 Konstytucji). Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Rzeczypospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji).

Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi

z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 16 ust. 1 Konstytucji). Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 165 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe (ust. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (ust. 2).

Cytowane przepisy Konstytucji zostały powtórzone w art. 1 i art. 2 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających z ustaw, nie jest ona przyporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru (OWSS 2000/3/77).

W myśl art. 167 ust. 2 Konstytucji dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe

z budżetu państwa. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie (art. 167 ust. 3 Konstytucji). Ustawą określającą wymienione źródła jest ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

(t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.), która w art. 3 wskazuje dochody jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zaś organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów

i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a u.k.s. organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości

w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s. stanowi, że do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności

z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającymi zwrotowi. Kontroli skarbowej podlegają wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki,

o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.k.s.). Przepisy ustawy o kontroli skarbowej nie przewidują środków odwoławczych od wydanego wyniku kontroli.

W niniejszej sprawie skarga nie dotyczyła kończącego postępowanie kontrolne wyniku kontroli lecz samej czynności kontroli i jej dopuszczalności w zakresie w jakim została przeprowadzona. Poza sporem było, że w wyniku kontroli wykazano nieprawidłowości oraz ustalenia i wnioski dotyczące ich usunięcia w określonym terminie.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły naruszeń ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. z 2007 r. Dz. U. Nr 223 poz. 1655 ze zm.), realizacji dochodów uzyskiwanych z dysponowania nieruchomościami gminnymi, podejmowanych czynności windykacyjnych.

Zakres przeprowadzonej kontroli dotyczył prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w 2008 r. w zakresie udzielania zamówień publicznych oraz prawidłowość realizacji dochodów z dysponowaniem nieruchomościami gminnymi od [...].01.2008 r. Podmiotem kontrolowanym była jednostka budżetowa Gminy – Zakład Administracji Mieniem Komunalnym.

Z treści sporządzonego protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz wyniku kontroli z [...] stycznia 2010 r. wynika, że kontrola dotyczyła "środków publicznych" Gminy stanowiących jej dochody własne, wskazanych w art. 167 Konstytucji RP.

Zakres kontroli, wynik kontroli zawierający zalecenia nakazujące podjęcia działań organizacyjnych wymienionych na stronie 15 punkcie III podpunkt 1-5 wskazuje,

że kontrola obejmowała w istocie "środki publiczne" Gminy stanowiące jej dochody własne, o którym mowa w art. 167 Konstytucji RP.

Zakres kontroli oraz jej wynik zawierający zalecenia, w których nakazano gminie usunięcie nieprawidłowości w zakresie gospodarowania tak określonymi środkami publicznymi w sposób oczywisty wykraczał poza ramy przewidzianej kontroli samorządów, a tym samym wpływał na swobodę wykonywania przyznanych Gminie uprawnień, naruszając zasady samorządności lokalnej określone w Konstytucji

i obowiązujących ustawach.

Skoro bowiem wszelka kontrola administracyjna, a taką kontrolą jest kontrola skarbowa, społeczności lokalnych (Gmin) może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie (art. 8 ust. 1 Karty)

i w zasadzie może mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych (art. 8 ust. 2 zd. 1 Karty), to kontrola celowości i zgodności z prawem "gospodarowania" środkami publicznymi Gminy niezależnie od ich charakteru

czy źródeł pochodzenia lub przeznaczenia i bez względu na to czy tak określone środki podlegają czy nie podlegają zwrotowi stanowi zaprzeczenie zasad samodzielności gminy (art. 2 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji), wpływa na swobodę wykonywania jej uprawnień (art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 18 u.s.g. w związku

z art. 16 ust. 2 Konstytucji) oraz nie znajduje uzasadnienia w Konstytucji (art. 171 ust. 1) czy innych ustawach lub umowach międzynarodowych (art. 8 Karty).

Należy w tym miejscu podnieść, że ustawa o kontroli skarbowej nie reguluje kontroli skarbowej jako czynności chroniącej interesy i prawa majątkowe Gmin

czy dochodów ich budżetu lecz jej celem jest m.in. ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych (art. 1 ust. 1 u.k.s.). Administracja rządowa kierowana przez Radę Ministrów i samorząd terytorialny to instytucje uczestniczące

w sprawowaniu władzy publicznej przy czym przysługującą samorządowi terytorialnemu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji).

Skarb Państwa i gmina to dwie odrębne osoby prawne (art. 33 k.c. i art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), zaś budżet państwa to nie to samo co budżet gminy (art. 219 Konstytucji i art. 51 ustawy o samorządzie gminnym). Twierdzenie zakładające tożsamość tych instytucji nie jest uzasadnione, podobnie jak stanowisko, że do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania przez gminę wszystkimi środkami publicznymi, w rozumieniu art. 5 ustawy o finansach publicznych. Założenie to pozostaje w sprzeczności z art. 1 u.k.s.

Ustawa o kontroli skarbowej nie może zawierać i nie zawiera norm uprawniających

do kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi gminy (jednostek samorządu terytorialnego) w zakresie szerszym niż wynika

to z ochrony interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa czy wykonywania zobowiązań publicznych i innych należności niż stanowiących dochód budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych.

Kontrola skarbowa nie jest nieograniczona, nie obejmuje wszystkiego

i wszystkich. Jej zakres przedmiotowy wynika z art. 2 i art. 3, zaś zakres podmiotowy

z art. 4 ustawy o kontroli skarbowej, z uwzględnieniem wyłączeń w art. 5 tej ustawy. Kontroli skarbowej nie podlegają sprawy i podmioty inne niż wymienione w przepisach ustawy regulującej tę kontrolę bądź określone w odrębnych przepisach (art. 3 u.k.s.),

do których ustawa ta ma zastosowanie. Wyliczenie przedmiotów i podmiotów kontroli skarbowej zawarte w art. 2, 3 i 4 cytowanej ustawy ma charakter zamknięty, enumeratywny i nie podlega rozszerzeniu np. wskutek ich wykładni w sposób odbiegający od zadań i celów, którym ustawa o kontroli skarbowej służy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.k.s. kontroli skarbowej podlegają wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Podmiotem takim może być gmina między innymi w zakresie gospodarowania posiadanymi przez nią środkami publicznymi nie będącymi jej dochodami własnymi

(art. 167 ust. 2 Konstytucji), określonymi w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Powołana ustawa wymienia źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalenia i gromadzenia tych dochodów, zasady ustalenia

i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa.

Źródła dochodów własnych gminy wymienione zostały w art. 4 cytowanej ustawy, subwencje i ich rodzaje w art. 7, zaś dotacje celowe z budżetu państwa i ich przeznaczenie w art. 8 cytowanej ustawy. Kwoty subwencji dla gmin określa ustawa budżetowa (art. 19), a dotacje otrzymywane są z budżetu państwa (art. 42) lub innych organów (art. 45), w tym jednostek samorządu terytorialnego (art. 46 cytowanej ustawy). Subwencja nienależna lub pobrana w nienależnej kwocie podlega zwrotowi

do budżetu państwa. W myśl art. 3 cytowanej ustawy dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z budżetu państwa, zaś do dochodów własnych zalicza się również udziały we wpływach

z podatków dochodowych od osób fizycznych i osób prawnych, a dochodami mogą być także środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki określone w odrębnych przepisach.

Do końca 2005 r. ustawą określającą pojęcie środków publicznych była ustawa

z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 tej ustawy środkami publicznymi były m.in. dochody publiczne (pkt 1), środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej (pkt 2)

oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 (pkt 2a), zaś dochodami publicznymi były m.in. daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy).

W myśl art. 22 ust. 1 tej ustawy funduszem celowym był fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych. Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu państwa - był państwowym funduszem celowym (art. 22 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy). Dotacjami były, podlegające szczególnym zasadom rozliczenia, wydatki budżetu państwa przeznaczone m.in. na finansowanie lub dofinansowanie zadań i jednostek samorządu terytorialnego (art. 69 ust. 4 lit. a i c ustawy). Dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegały zwrotowi do budżetu państwa (art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy).

W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., która zawiera definicję dochodów publicznych w art. 5 ustawy oraz przepisy dotyczące funduszy celowych (art. 29 cytowanej ustawy) stanowiące o zwrocie udzielonych z budżetu państwa środków w tym dotacji (art. 141, art. 145 cytowanej ustawy). W myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 i 5 tej ustawy subwencje ogólne i dotacje

dla jednostek samorządu terytorialnego są wydatkami budżetu państwa. W ustawie tej jako środki publiczne (art. 5 ust. 1 wymieniono m.in. dochody publiczne (pkt 1),

środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a od 23 grudnia 2006r. również niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA (pkt 2) oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 (pkt 3). O tym jakie środki zalicza się do pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (oraz z EFTA) stanowi art. 5 ust. 3 powołanej ustawy.

Dodatkowo należy zauważyć, że "wynik kontroli", o którym mowa w przepisach ustawy o kontroli skarbowej był przedmiotem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 7 grudnia 1998 r. (FPS 18/98) Sąd stwierdził,

że wydanie wyniku kontroli skarbowej, wskazującego nieprawidłowości na podstawie

art. 24 ust. 2 pkt 2 (obecnie art. 24 ust. 1 pkt 2) ustawy o kontroli skarbowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym podlegają kontroli sądu administracyjnego (ONSA 1999/2/43). Następnie w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r. (FPS 13/00) Sąd wyraził pogląd, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 (obecnie art. 24 ust. 1 pkt 2) ustawy

o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (ONSA 2001/2/58).

Za dopuszczalnością skargi na wynik kontroli opowiedział się Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. (III RN 11/02) wskazując, że instytucja wyniku kontroli została ukształtowana w ten sposób, że akt ten nie podlega kontroli instancyjnej

i nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ administracji wyższego rzędu. W sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu, zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (Wokanda 2003/10/27).

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 6 i 7 u.k.s. wynik kontroli powinien zawierać końcowe ustalenia i wnioski w zakresie ustalonym w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz terminy usunięcia nieprawidłowości wskazanych przez organ kontroli skarbowej. Kontrolowany jest obowiązany (...) w ciągu 30 dni po upływie terminu określonego w ust. 1 pkt 7, poinformować organ kontroli skarbowej o sposobie usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 27 ust. 3 u.k.s.). Jeżeli w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w ustalaniu lub w poborze zobowiązań podatkowych przez organy gminy, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej lub dyrektor urzędu kontroli skarbowej zawiadamia o tym właściwą izbę obrachunkową (art. 32 ust. 3 u.k.s.). Przepis

ten pozostaje w związku z art. 2 ust. 2 u.k.s., który stanowi, że w ramach kontroli skarbowej prowadzonej w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, badaniu podlega również rzetelność deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowość obliczania i wpłacania zobowiązań podatkowych stanowiących dochód jednostek samorządu terytorialnego.

Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że kontrola skarbowa może być prowadzona wyłącznie w granicach przewidzianych ustawą i tylko wobec podmiotów (jednostek) podlegających tej kontroli z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1 wskazanej ustawy.

W przypadku wydatkujących, przekazujących i otrzymujących środki,

o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s. kontrola skarbowa obejmuje badanie celowości i zgodności z prawem gospodarowania tymi środkami. Ustalenia dotyczące nieprawidłowości w omawianym zakresie skutkują wydaniem wyniku kontroli.

Wynik kontroli kończy postępowanie kontrolne. Od wyniku kontroli nie przysługuje środek odwoławczy. Kontrola skarbowa jest formą działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji), wynika obowiązek sądów wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (tak postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. III RN 49/98 - Prok. i Pr. - 1999/3/42).

Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, oznacza

m.in. prawo do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania własnych uprawnień. Zasada samodzielności finansowej samorządu terytorialnego wynika wprost z norm konstytucyjnych, a w szczególności z art. 167 Konstytucji RP. Zasada tam wyrażona

w istocie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego dochody pozwalające

na realizację przypisanych im zadań publicznych oraz swobodę w kształtowaniu wydatków. Swoboda ta doznaje ograniczeń w sytuacji, gdy jednostkom samorządu terytorialnego zlecono wykonywanie innych niż własne zadań publicznych, wówczas tryb przekazywania i sposób wykonania zadań zleconych określa ustawa (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). O nadzorze działalności samorządu terytorialnego i organach nadzoru, w tym w zakresie spraw finansowych, stanowi art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Swoboda dysponowania przez jednostki samorządu terytorialnego środkami finansowymi rozumianymi jako środki publiczne nie jest nieograniczona. Zakres tej swobody wynika z przepisów prawa i zapisów konstytucyjnych. Chroniona Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w ich działaniu. Z drugiej strony zasada samorządności i samodzielności samorządów nie może doznawać ograniczeń w sposób i w przypadkach nie przewidzianych w Konstytucji, w umowie międzynarodowej lub w ustawie. Skoro umowa międzynarodowa - Europejska Karta Samorządu Terytorialnego - w art. 8 ust. 2 stanowi o dopuszczalnym zakresie kontroli administracyjnej działalności społeczności lokalnej (jednostek samorządu terytorialnego), a Konstytucja zakresu tego nie rozszerza to kontrola ta może obejmować "kontrolę celowości" jedynie "w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane". Delegowane zadania to zadania publiczne zlecone podmiotom samorządu terytorialnego w drodze ustawy, o której mowa w art. 166 ust. 2 Konstytucji. Wynika stąd, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych, poza kontrolą podejmowaną w celu zapewnienia przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, a więc kontrola celowości, może dotyczyć wyłącznie innych niż własne zadań jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie kontrolę celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami innymi niż dochody własne gminy tj. środkami publicznymi Skarbu Państwa (budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych).

Kontrola skarbowa obejmująca zakres szerszy niż wynikający z Konstytucji

i innych ustaw oraz przepisów umów międzynarodowych narusza zasady samorządności lokalnej gwarantowane w tych aktach prawnych i rodzi po stronie społeczności lokalnej (gminy) prawo do odwołania na drodze sądowej. Oznacza

to prawo do sądu przewidziane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), wyrażające się

w uprawnieniu do żądania rozpatrzenia takiej sprawy przez właściwy Sąd. Sądem właściwym do rozpoznania skargi na działalność administracji publicznej jest sąd administracyjny (art. 184 Konstytucji RP i art. 2 ustawy p.p.s.a.).

Czynności kontroli skarbowej podjętej wobec Gminy jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej oraz wydany na ich podstawie wynik kontroli obejmujący ustalenia nieprawidłowości w zakresie innym niż wskazany

w art. 2 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 1 tej ustawy, stanowią czynności oraz akt podlegający kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kontrola skarbowa, będąca czynnością administracyjną oraz wynik kontroli stanowiący akt kończący postępowanie kontrolne, podjęta i prowadzona w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania przez gminy jej "własnymi" dochodami jako środkami publicznymi, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, nienależącymi do sfery chronionych interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa (art. 1 u.k.s.) i dotycząca uprawnień (obowiązków) gminy, gwarantowanych przepisami Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz ustawy o samorządzie gminnym tworzącymi podstawy samodzielności finansowej oraz samorządności gminy, stanowi ograniczenie wykonywania uprawnień gminy i narusza zasady samorządności. Gminie, wobec której podjęto tego rodzaju kontrolę skarbową i wydano wynik kontroli, wpływając w ten sposób na swobodę wykonywania uprawnień dysponowania (gospodarowania) własnymi środkami publicznymi gminy służy skarga, a tak określona sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.

Gmina podlega kontroli skarbowej wydatkując, przekazując lub otrzymując środki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s., w zakresie przewidzianym tym przepisem wówczas, gdy celem takiej kontroli jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa. Prowadzenie kontroli skarbowej z naruszeniem

art. 2 ust. 1 pkt 4 u.k.s. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i w innym celu

niż określony w art. 1 u.k.s., stanowi działanie niezgodne z prawem, a przez

to nielegalne. Organy kontroli skarbowej obowiązane są przestrzegać przepisów prawa w tym regulujących ich właściwość rzeczową. W myśl art. 6 ust. 1 u.k.s. organy kontroli skarbowej sprawują kontrolę skarbową wyłącznie w zakresie i trybie określonym ustawą o kontroli skarbowej.

Należy również nadmienić, że kontrola skarbowa obejmuje "gospodarowanie" środkami publicznymi a nie ich "gromadzenie", zaś ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa nie może kolidować z chronionymi interesami i prawami majątkowymi podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina. Rozgraniczenie sfer interesów i praw majątkowych tych dwóch podmiotów znajduje wyraz w Konstytucji i ustawach w tym w ustawie o finansach publicznych,

a w szczególności w Dziale III Budżet państwa, i w Dziale IV Budżet jednostki samorządu terytorialnego.

Z powyższego wynika, że przewidziana w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy

z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65

ze zm.) kontrola skarbowa Gminy jako jednostki, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy, w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), nie obejmuje celowości gospodarowania środkami zaliczonymi do dochodów własnych Gminy, wymienionych

w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 ze zm.),

a więc także tych środków publicznych Gminy, które nie podlegają zwrotowi (Państwu, Skarbowi Państwa, budżetowi państwa czy państwowym funduszom celowym).

Skoro w niniejszej sprawie kontroli skarbowej Gminy podlegały wyłącznie środki publiczne Gminy, a nie otrzymane od Skarbu Państwa przy czym kontrola dotyczyła

nie tylko zgodności z prawem lecz również celowości gospodarowania, w zasadzie wyłącznie tymi środkami w tym ich gromadzenia, to tak przeprowadzona kontrola naruszała gwarantowana Konstytucją, ustawą o samorządzie gminnym oraz przewidzianą w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego samodzielność (finansową) gminy.

Dlatego też art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej nie mógł być podstawą przedmiotowej kontroli,

gdyż kontrola przeprowadzona w ten sposób i w tym przypadku nie została przewidziana w Konstytucji lub w innej ustawie (art. 8 ust. 1 i 2 Karty). Brak podstawy prawnej do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli skutkuje koniecznością uchylenia wydanego w jej następstwie wyniku kontroli.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc

że pełnomocnictwo dla radcy prawnego strony skarżącej zostało udzielone

przez dyrektora Zakładu Administracji Mieniem Komunalnym K.R., który posiada notarialne pełnomocnictwo od burmistrza ale jest ono związane z zawartą z nim umowę o pracę. Jako pracownik tej jednostki nie jest upoważniony do udzielenia pełnomocnictwa dla radcy prawnego.

To stanowisko pełnomocnika organu jest prawidłowe, otóż K.R. będąc pracownikiem Zakładu Administracyjnego Mieniem komunalnym nie był upoważniony do udzielenia pełnomocnictwa dla radcy prawnego, który wniósł skargę. Oznacza to, że skarga została wniesiona przez pełnomocnika, który nie posiadał na moment jej wniesienia pełnomocnictwa.

Brak pełnomocnictwa jest jednak brakiem usuwalnym, co w tej sprawie zostało wykonane. Pełnomocnik strony skarżącej przedłożył pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] udzielające mu prawa do reprezentowania gminy w sprawie rozpoznawanej przed tutejszym sądem. Potwierdzono w nim również czynności dokonane przez dyrektora Zakładu Administracji Mieniem Komunalnym – K.R., taka możliwość wynika z tytułu XXII prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia, ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

Z tych przyczyn Sąd na mocy art. 146 § 1 oraz art. 152 i art. 200 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

|Sędzia WSA |Sędzia WSA |Sędzia WSA |

|Barbara Rennert |Dariusz Skupień |Joanna Wierchowicz |