Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 598/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 145  par. 1pkt 1 lit a i c, art 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] i[...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 697 (słownie sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "GINB", decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] , zwanego też dalej "wnioskodawcą", uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] , umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., Nr [...].

Wskazaną decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce działającej pod firmą [...], pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...][...], w miejscowości [...] , obręb [...] , w gminie [...] .

Jednocześnie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej: "k.p.a.", GINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] listopada 2012 r. Starosta Powiatowy w [...] wydał decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi – spółce [...] , pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...], kategoria obiektu VIII.

Kolejno, [...] stycznia 2013 r. Starosta [...] decyzją nr [...] przeniósł pozwolenie na budowę ze spółki [...] na spółkę [...] zwanej dalej "skarżącą nr 1". Pozostałe ustalenia decyzji pozostały bez zmian.

W dniu 4 lipca 2015 r. [...] wniósł do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanych nr [...] i wszystkich decyzji budowlanych wydanych na podstawie uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., [...] Wnioskodawca uznał wskazane decyzje o pozwoleniu na budowę za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie z ww. wnioskiem wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu zakończenia sprawy administracyjnej. Dodatkowo, [...] wniósł o uznanie go za stronę w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej nr [...].

Wnioskodawca wskazał, że 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 197/13, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...] . W związku z tym wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji budowlanych wydanych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego wskazaną wyżej uchwałą Rady Gminy [...].

3. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] , Wojewoda [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.", postanowił umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. Zdaniem Wojewody wnioskodawca – [...] nie posiadał interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez to nie mógł zostać w tym postępowaniu uznany za stronę postępowania. [...] jest bowiem właścicielem 23 działek w obrębie [...] , gmina [...] i jednej działki w obrębie [...] , gmina [...]. Nie posiada on jednak nieruchomości w miejscowości [...] (obręb [...]), w gminie [...] . Najbliższa działka będąca własnością wnioskodawcy położona jest w odległości 2850 m od jednej z działek inwestycyjnych.

Wojewoda [...] dokonał podobnej analizy w odniesieniu do nieruchomości [...], który przyłączył się do wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]. Organ ustalił, że [...] jest właścicielem ośmiu działek w obrębie [...] , ale nie posiada działek w obrębie [...]. Najmniejsza odległość między nieruchomości [...] a działkami inwestycyjnym wynosi około 1120 m. Na tej podstawie organ stwierdził, że [...] nie przysługuje interes prawny upoważniający do wnoszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].

4. W dniu 8 czerwca 2016 r. [...] i [...] odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. Wnioskodawcy działając na podstawie art. 127 k.p.a. wnieśli o uchylenie wskazanej wyżej decyzji i nakazanie Wojewodzie [...] kontynuowania postępowań w sprawach z udziałem wnioskodawców. Wskazali oni, że przy wydawaniu ww. decyzji Wojewoda uchybił art. 6, 7, 8, 11, 28 k.p.a. przez nieprzyznanie im charakteru strony oraz naruszył art. 35 § 3 k.p.a. Wnioskodawcy stwierdzili, że brak możliwości zabudowy działek będących ich własnością spowodowany wybudowaniem przedmiotowej elektrowni wiatrowej doprowadzi do obniżenia wartości ich nieruchomości, a przez to zmieni ich sytuację prawną.

5. Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Organ podkreślił też, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., który, jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany art. 28 ust. 2 pr.bud. ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

GINB wyjaśnił jednocześnie, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...],[...] [...], w miejscowości [...] . [...] i [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

GINB stwierdził również, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. powinien być wyznaczany na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), zwanej dalej "ustawą o inwestycjach". Zgodnie z tym przepisem odległość, w której może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, od elektrowni wiatrowej powinna być równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:

1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo

2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo

3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1,

a:

4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo

5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

Z projektu budowlanego inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Z posiadanych akt sprawy, w tym z projektu zagospodarowania terenu, wynika że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki [...] o nr. ewid. [...] i [...]. Tym samym, w ocenie GINB, ma on interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Natomiast analiza projektu budowlanego wykazała, że żadna z działek należących do [...] nie znajduje się w odległości mniejszej niż 1480 m od elektrowni wiatrowej nr [...].

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało więc uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

GINB wskazał też, że zadaniem organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron niniejszego postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie.

Ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być, zdaniem GINB, poddane ocenie na tym etapie postępowania.

6. Z powyższą decyzją GINB nie zgodziły się spółki [...] . oraz [...] , zwaną dalej "skarżącą nr 2". Obie spółki, skargą z 10 lutego 2017 r. zaskarżyły decyzję GINB w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnicy obu wymienionych spółek, tj. skarżącej nr 1 i skarżącej nr 2, wyjaśnili, że obie spółki posiadają interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję GINB, gdyż wynik postępowania przed Sądem będzie bezpośrednio wpływał na prawa i obowiązki skarżących oraz kształtował ich sytuację prawną.

Interes prawny skarżącej nr 1 wynika z faktu, że pozwolenie na budowę udzielone spółce [...] przez Starostę [...] decyzją nr [...] zostało, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, przeniesione na skarżącą nr 1. Natomiast, w związku z podziałem skarżącej nr 1 w trybie art. 529 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych (podział przez wydzielenie składników majątkowych) doszło do przeniesienia na skarżącą nr 2 składników majątkowych objętych pozwoleniem na budowę i w tym zakresie skarżąca nr 2 wstąpiła w prawa i obowiązki skarżącej nr 1, w takim zakresie w jakim pozwolenia na budowę odnosiło się do wydzielonych i przeniesionych składników majątkowych.

Odnosząc się do meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB, skarżące zarzuciły ww. decyzji naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Naruszenie to polegało na błędnym i całkowicie bezpodstawnym przyjęciu, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 pr.bud. ma być wyznaczony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach, a w rezultacie [...] będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Należące do niego działki wskazane w uzasadnieniu decyzji, znajdują się bowiem w odległości mniejszej niż 1480 m (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach) od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę i w związku z tym mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Skutkowało to uchyleniem przez organ decyzji oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Tymczasem określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów ustawy o inwestycjach;

2) art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach i art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to polegało na błędnym przyjęciu, że wnioskodawca – [...] posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia należących do niego działek w odległości mniejszej niż 1480 m od elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę. Tymczasem wskazane przez organ przepisy ustawy o inwestycjach nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach i art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach, a w konsekwencji interes prawny wnioskodawczyni nie może być wywodzony z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud.

Skarżące spółka wniosły o uchylenie decyzji GINB w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnicy skarżących wskazali, że we wstępnej fazie wszczętego postępowania niezbędne było przede wszystkim wyjaśnienie, czy wnioskodawcom, tj. [...] i [...] przysługuje interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W opinii skarżących, Wojewoda przeprowadzając wskazaną analizę zasadnie uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny i wobec tego wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Organ powinien nie tylko dokonać analizy legitymacji formalnej wnioskodawców, ale przede wszystkim zbadać legitymację materialną.

W ocenie skarżącej, z uwagi na to, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Argument ten jest tym silniejszy, że miałoby się to odbywać przy uwzględnieniu norm prawa materialnego, które nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę. Do takich bowiem norm zaliczają się powołane przez organ regulacje ustawy o inwestycjach.

Zdaniem skarżących, GINB błędnie i bezpodstawne przyjął, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. będzie co do zasady wyznaczony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach, a w konsekwencji [...] będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę. Określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno bowiem odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę. Powołane przez organ przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach, w odniesieniu do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny wnioskodawców nie obowiązywały w momencie wydania pozwolenia na budowę.

Postępowanie nieważnościowe stanowi, według pełnomocników skarżącej, jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwoleń na budowę. Dlatego też krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego powinien być ustalony identycznie jak w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, tj. na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud., będącej normą szczególną wobec art. 28 k.p.a.

W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę organ bada jedynie wydane w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie pod kątem ewentualnego ziszczenia się przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego, a tym bardziej nie przeprowadza on ponownego postępowania dotyczącego wydania tej decyzji, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Ocenia jedynie pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego Z uwagi na to, nie ma podstaw do przyjęcia, jakoby krąg stron tego postępowania określany był według innych zasad niż w postępowaniu dotyczącym wydania weryfikowanej decyzji. Pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia byłoby wobec tego m. in. także przyznanie stosownej legitymacji w postępowaniu nieważnościowym danemu podmiotowi z powołaniem się na zmieniony stan prawny w przypadku, gdy przymiot strony nie przysługiwał mu w postępowaniu zwyczajnym przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego. Z tego też względu status strony nie może być obecnie przyznany wnioskodawcom na podstawie wskazane przez organ przepisy ustawy o inwestycjach.

Organ wprawdzie wskazuje, że decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale w momencie orzekania przez Wojewodę w niniejszej sprawie ustawa o inwestycjach nie stanowiła obowiązującego prawa (nie weszła jeszcze w życie).

GINB błędnie uznał, że [...] posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział w samej ustawie przepisy intertemporalne które wyłączają jej zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach, postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Skoro ustawodawca przewidział, że we wskazanym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe, to regulacja ta tym bardziej dotyczy postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę.

Ustawa o inwestycjach nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem jej przepisy nie mogły być podstawą do wywodzenia interesu prawnego wnioskodawcy do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

W świetle art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejście w życie ustawy (tj. przed dniem 16 lipca 2016 roku) oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach zachowują moc, o ile w ciągu 3 lat od dnia wejścia w życie Ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestycja objęta pozwoleniem na budowę została nie tylko zrealizowana, ale i obecnie jest użytkowana na podstawie pozwolenie na użytkowanie. Wobec tego, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach, pozwolenie na budowę pozostaje w mocy.

Konieczność ochrony praw podmiotu w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa była wielokrotnie przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, gdzie podkreślano, że prawo nie powinno być swoistą pułapką wprowadzającą niepewność odnośnie określonego działania podmiotu (realizowanego na podstawie obowiązującego prawa) i jego kwalifikacji w przyszłości. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 roku, sygn. akt: K 27/00). Ponadto, "bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych." (wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt: P 3/00). Zastosowanie przez organ art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach, które nie obowiązywały w momencie wydawania pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku uwzględnia przepisów intertemporalnych wskazanych w ustawie o inwestycjach, stoi w oczywistej sprzeczności nie tylko z przepisami prawa, ale także z powołanymi wytycznymi wynikającymi z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, prowadząc do naruszenia praw nabytych skarżącej.

Skarżąca powołała się na zasadę lex retro non agit, która ma zarówno charakter gwarancyjny, jak i prewencyjny. Przewidywalność skutków prawnych zachowań własnych i działań organów państwa nie powinna być zatem niweczona poprzez wprowadzanie prawa o niekorzystnych skutkach z mocą wsteczną.

7. W odpowiedzi na skargę, GINB pismem z 14 marca 2017r. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

8. Pismem z 18 września 2017 r. udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] , jako podstawę wskazując art. 183 § 1 k.p.a., a następnie – pismem z 6 grudnia 2017 r. – wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutów w niej podniesionych i przychylając się do stanowiska GINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

9. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

10. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wskazany poniżej, uzasadniający jej uchylenie. Skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie, podnoszone w niej zarzuty są słuszne.

11. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadniczym powodem, dla którego GINB uchylił decyzję Wojewody [...] była treść art. 4 ust. 1 pkt. 2 ustawy o inwestycjach, która weszła w życie 16 lipca 2016 r. W ocenie GINB bowiem, dyspozycja tego przepisu, stanowiąca, że odległość od elektrowni wiatrowej, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne lub o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa powinna być jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), jest jednocześnie wyznacznikiem obszaru oddziaływania takiej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 pr.bud.

Organ odwoławczy uznał więc tym samym, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest bez wątpliwości osoba, będąca właścicielem nieruchomości położonej w odległości mniejszej lub równej ww. dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, gdyż inwestycja położona w takiej odległości od nieruchomości wnioskodawczyni w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma wpływ na możliwość jej zagospodarowania.

12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że pogląd powyższy nie może być uznany za słuszny. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. w systemie polskiego prawa administracyjnego ostateczny charakter decyzji administracyjnej stanowi tzw. zasadę trwałości decyzji, zaś stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest więc wyjątkiem od zasady, dopuszczalnym tylko w ustawą przewidzianych wypadkach.

Pozytywne przesłanki przedmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie w punktach 1 - 7 art. 156 § 1 k.p.a., przesłanki negatywne art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki podmiotowe, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się raczej jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie" (wyrok z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1771/12). Pogląd taki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela.

Organ powinien więc badać ewentualną legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko podmiotu, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale także podmiotu, który twierdzi, że jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postepowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy - wadliwości decyzji (por. w tym zakresie uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985 nr 10, poz. 143).

Oznacza to – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – że badaniu oraz ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - pomimo, że decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (por. też wyroki WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r., sygn.. akt VII SA/Wa 83/08, z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/10).

W przedmiotowej sprawie, wniosek wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę wpłynął do organu pierwszej instancji 6 lipca 2015 r. i w ocenie tut. Sądu, według tej daty należy ustalać interes prawny wnioskodawczyni.

Skoro ustawa weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego, branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 pr.bud. w postaci ustalanego na podstawie przepisy ustawy (wówczas nieobowiązującej) obszaru oddziaływania inwestycji w celu oceny istnienia po stronie wnioskodawczyni przymiotu strony na dzień składania wniosku.

13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi ponadto na stanowisku, że skutecznie i w sposób znajdujący uzasadnienie w literaturze i orzecznictwie można formułować tezę bardziej radykalną. Można bowiem twierdzić, że kwestię legitymacji materialnej żądającego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy badać na dzień wszczęcia postępowania, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Czynią tak pełnomocnicy skarżącej, choć przytaczane przez nich orzecznictwo NSA dotyczy w przeważającej mierze kwestii z zakresu wznowienia postępowania, a to jest inny wypadek – choć postępowanie jest również nadzwyczajne.

Co więcej, należy wyraźnie stwierdzić, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej (w zasadzie nie dokonał żadnej) oceny tego interesu prawnego, który był wskazywany przez wnioskodawczynię w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, poprzestając na własnym ustaleniu tegoż interesu prawnego - czym naruszył art. 5, 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nie rozpoznając twierdzeń wnioskodawczyni i poprzez zaniechanie uzasadnienia przyczyny takiego stanu.

W sposób zdecydowany należy więc podkreślić, że to właśnie obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego – co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 pr.bud.

Organ nie wyjaśnił także w żaden sposób, na czym polegać ma – jego zdaniem – zarzucone przez GINB organowi pierwszej instancji naruszenie art. 105 §1 k.p.a. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem ten zarzut był jedna z przyczyn wydania decyzji uchylającej do ponownego rozpoznania. Obowiązkiem GINB (art. 107 § 3 k.p.a.) było wyjaśnienie nie tylko stronom, ale i organowi pierwszej instancji, na czym polegał błąd w zastosowaniu dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. przez Wojewodę [...] , ewentualnie wyjaśnienie stronom, dlaczego przyjmuje za podstawę orzekania o legitymacji stron przepisy ustawy, która weszła w życie po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę – pomimo treści art. 14 ust. 2 ustawy, o czym mowa jest ponżeej.

Częściowo rację mają też skarżące, wskazując na treść art. 11 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Posłużenie się przez ustawodawcę w treści tego artykułu zwrotem "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę" może bowiem wskazywać na szeroki zakres pojęciowy hipotezy tego przepisu, wykraczającej poza postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę. "W przedmiocie pozwolenia" oznaczać może również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, gdyż celem takiego postepowania jest przecież przesądzenie o ważności prawnej i pozostawieniu (lub usunięciu) decyzji w obrocie prawnym (patrz np. NSA w wyroku z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11, CBOSA). Organ odwoławczy do tej kwestii w żaden sposób się nie odniósł.

Jak wynika z powyższego, w chwili orzekania przez GINB wnioskodawcom w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej w żaden sposób nie można przyznać legitymacji materialnej, wywodzącej się z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z tego powodu, że ich grunty znalazły się w obszarze oddziaływania elektrowni. Ich interes prawny

–zdaniem GINB wynikający z art. 5 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, a polegający na tym, że może w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości – jest bowiem interesem hipotetycznym i przyszłym, a nie rzeczywistym w dniu orzekania lub, poprawnie – w dniu wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, zachowanie odległości, o której mowa powyżej, nie jest wymagane przy przebudowie, nadbudowie, rozbudowie, remoncie, montażu lub odbudowie budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – co również stanowiłoby istotny, acz zupełnie przez organ odwoławczy pominięty, element w ocenie hipotetycznego interesu prawnego właściciela nieruchomości i obszaru oddziaływania inwestycji.

Analiza ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych prowadzi do wniosku, że generalną (a więc nie tylko w wypadku obszaru oddziaływania inwestycji) wolą ustawodawcy było odsunięcie na 36 miesięcy skutków ustawy w tym zakresie, w jakim skutki te odnoszą się do praw lub obowiązków, wynikających z innych ustaw. Przykładem może być art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach. Dodatkowo, ustawodawca przewidział, że skutki ustawy ograniczone są do postępowań "w przedmiocie pozwolenia na budowę", ale wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy, przewidując, że wcześniejsze postępowania prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 13 ust. 3 ustawy). Podobne uregulowania znajdują się w art. 13 ust. 4 i 5 ustawy.

Błędnie i pochopnie stwierdził więc GINB, że ustawa o inwestycjach w ww. omawianym zakresie spowodowała, że wnioskodawca [...] stał się stroną postępowania nieważnościowego, niejako ipso iure. Takie stanowisko świadczy nie tylko o wadliwym przyjęciu daty, na którą należy ustalać przymiot strony, ale także o pobieżnej analizie ustawy, którą organ przyjął za uzasadniającą treść jego rozstrzygnięcia.

14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił (z przyczyn podnoszonych powyżej) natomiast tych argumentów skargi, które dotyczyły konieczności radykalnego zawężenia kręgu stron postępowania nieważnościowego do stron postępowania zwykłego. Należy bowiem mieć na uwadze, że organ architektoniczno-budowlany może niewłaściwie krąg stron oznaczyć. Fakt, ze strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wystąpić z podaniem o wznowienie postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie zwalnia organu - w wypadku wystąpienia przez taki podmiot z wnioskiem o stwierdzenie nieważności – z obowiązku oceny legitymacji w postępowaniu nieważnościowym. Wprawdzie oba postępowania są tzw. postępowaniami nadzwyczajnymi, tym niemniej inny jest ich cel i zakres.

15. Dlatego też, z przyczyn podanych powyżej, organ drugiej instancji – uwzględniając z mocy prawa dokonaną przez Sąd ocenę prawną w niniejszym wyroku – dokona zaniechanej oceny interesu prawnego, wskazywanego przez wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności według stanu na dzień składania danego wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

GINB weźmie również pod uwagę, że wykazanie interesu prawnego, polegające na wskazaniu norm prawa materialnego administracyjnego, ale również prawa materialnego spoza tego obszaru, z których tenże interes ma wynikać jest obowiązkiem podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Organ nie może w tym zastępować podmiotu; w szczególności wskazując inny, nieprzywołany przez wnioskodawców (i nieobowiązujący do tego w dacie tego wniosku) przepis prawa. Żądania stwierdzenia nieważności nie może bowiem skutecznie wywieść taka osoba, która sama nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego.

GINB dokona więc także oceny legitymacji materialnej wnioskodawców, zwracając szczególna uwagę, czy rzeczywiście wskazała ona przepis prawa materialnego, wykazując taki związek z kwestionowaną przez nich decyzją ostateczną, że jej unieważnienie kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie sytuację prawną domagających się wzruszenia ostatecznej decyzji. W zależności od poczynionych w ten sposób ustaleń, organ odwoławczy rozpozna ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, uzasadniając motywy rozstrzygnięcia w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

16. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.