Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2897/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1 w zw. z  art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 11 i 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na K. K. (dalej jako Zobowiązana lub Skarżąca) obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia.

Decyzja ta stała się ostateczna.

II.

W związku z niewykonaniem wskazanego obowiązku, PINB w dniu [...] marca 2016 r. wystawił upomnienie Nr [...] wzywające zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.

W dalszej kolejności w dniu [...] maja 2016 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony Zobowiązanej w dniu [...] maja 2016 r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

III.

W dniu [...] lipca 2016 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z postanowień decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.

W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] PINB odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w stosunku do Zobowiązanej.

IV.

W dniu [...] listopada 2016 r. organ powiatowy przeprowadził ponowne czynności kontrolne w lokalu Skarżącej podczas których stwierdził, że "(...) wykonano ściankę działową z cegły pełnej gr. 12 cm na odcinku około 2,7 m (...) pod istniejącą belką stropową lokalu nr [...], następnie wykonano zabudowę na odcinku 1,83 m zmieniając przebieg ściany działowej o 25 cm w kierunku pokoju, niezgodnie z pierwotnym przebiegiem ściany działowej".

W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] PINB wznowił postępowanie zakończone postanowieniem własnym z dnia [...] września 2016 r., Nr [...] w ww. sprawie.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] uchylił własne postanowienie z dnia 26 września 2016 r., Nr [...] mocą którego odstąpił od czynności egzekucyjnych w niniejszej sprawie.

V.

W konsekwencji powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U z 2017 r. poz. 1201 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) PINB nałożył na K. D. K. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się Zobowiązanej od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w W., wykonanych bez wymaganego pozwolenia.

VI.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB), postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB, nakładające na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia.

W ocenie [...]WINB grzywnę nałożono zasadnie.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Z akt sprawy wynika, że Zobowiązana uchyla się od wykonania w całości obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...]. Potwierdziły to czynności kontrolne organu powiatowego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz materiał zdjęciowy załączony do protokołu.

Kontrola była przeprowadzona z udziałem jednego ze współautorów oceny technicznej, będącej podstawą wydania decyzji PINB, tj. mgr inż. [...], który oświadczył do protokołu, że "układ statyczny nie został przywrócony". Wobec powyższego PINB miał obowiązek nałożenia na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Odwołując się do treści art. 119 oraz art. 122 § 2 i 4 u.p.e.a. [...]WINB wskazał, iż organ egzekucyjny wydając objęte zażaleniem postanowienie z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] słusznie zastosował się do dyspozycji tych przepisów.

PINB uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Słusznie uznał, że kwota 10.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę Zobowiązanej, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia przez nią działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Organ powiatowy słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u Zobowiązanej odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku.

W ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki jakimi kierował się ustalając jej wysokość. Innym, poza grzywną w celu przymuszenia, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, na co również wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, nie jest natomiast karą. Jest to środek łagodniejszy od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania o kosztach wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach tej ustawy organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie.

Zdaniem [...]WINB argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na ocenę nałożonej grzywny. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości. PINB wydając postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny działał zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i uzasadnił przy tym swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości.

Jednocześnie [...]WINB wskazał na możliwość umorzenia grzywny lub jej częściowego zwrotu w razie wyegzekwowania, w sytuacji gdy obowiązek zostanie wykonany.

Organ wskazał także, iż w ramach niniejszego postępowania zażaleniowego nie ma uprawnień do wydłużania czasu na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją, ani do wskazania wytycznych w zakresie prac do wykonania w lokalu, które będą świadczyły o wykonaniu obowiązku nałożonego tą decyzją.

VII.

Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniosła K. D. K., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niezasadne zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie i niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz błędną i dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów,

b. art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieodpowiadąjący zasadzie pogłębiania zaufania oraz zasadzie udzielania informacji,

c. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej.

Uzasadniając skargę podniesiono, iż skoro grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz rodzajem nacisku mającym na celu zmuszenie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, organ w pierwszej kolejności powinien zbadać celowość nałożenia środków egzekucyjnych na zobowiązanego.

W niniejszej sprawie nie ma potrzeby przymuszania Skarżącej do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB, bowiem zostały już przez nią podjęte konkretne działania (jak zlecenie wykonania ekspertyzy technicznej), które mają na celu przywrócenie do stanu poprzedniego robót budowlanych w jej lokalu. Wobec tego nie zaistniała podstawowa przesłanka zastosowania art. 119 § 1 u.p.e.a. tj. brak działań zobowiązanego w celu wykonania nałożonego na niego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Tylko bowiem w takim przypadku zasadne i uprawnione jest obciążenie adresata decyzji grzywną w celu przymuszenia.

Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się kwestią jej skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie (uznanie administracyjne) za każdym razem uzasadnić. Należy bowiem zawsze badać, czy w określonej sytuacji wysokość grzywny nie naruszy zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, a także czy przy jej najniższym wymiarze nie osiągnie się zamierzonego celu. Tymczasem PINB i [...]WINB całkowicie dowolnie, bez uzasadnionej przyczyny postanowili o obciążeniu Skarżącej grzywną w maksymalnej, dopuszczalnej prawem kwocie. Takie działanie organów administracji publicznej jest irracjonalne, niepodyktowane żadną okolicznością ujawnioną w toku postępowania. Co więcej, całkowicie pomija się też fakt, iż podczas wizji lokalnej w dniu [..] lipca 2016 r. przedstawiciel PINB stwierdził fakt wykonania obowiązków wynikłych z decyzji oraz że Skarżąca - pomimo braku jasnych wytycznych ze strony organów - podejmuje działania mające na celu wywiązane się z tychże obowiązków.

Skarżąca podkreśliła także, iż organ przy orzekaniu pominął fakt, iż podczas wizji lokalnej w dniu [...] lipca 2016 r. przedstawiciel PINBu stwierdził fakt wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Skarżąca nie miała zatem powodu, by przypuszczać, że w przyszłości organ "zmieni zdanie" i oczekiwać będzie dalej, innego wykonania decyzji. Organ nie ustalił przy tym definitywnie jakie prace powinny zostać jeszcze wykonane oraz pomimo zgłaszanych przez Skarżącą pisemnie wątpliwości, jak mają one zostać przeprowadzone. Dodatkowo organ pominął szereg okoliczności przemawiających na korzyść Skarżącej, w szczególności zawarte w zażaleniu oświadczenie dotyczące zlecenia specjaliście wykonania ekspertyzy technicznej oraz o czasie niezbędnym do jej wykonania.

Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ wojewódzki nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej zmierzającej do wyjaśnienia przyczyn zmiany stanowiska organu I instancji, co do wykonania robót wymaganych decyzją, ani też nie wziął tego faktu realnie pod uwagę przy rozstrzyganiu złożonego zażalenia.

Wobec powyższego, w ocenie Skarżącej, [...]WINB przekroczył granice swobodnej oceny materiału dowodowego i w sposób niepoparty wystarczającymi dowodami, bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, autorytatywnie stwierdził, że Skarżąca uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją i że koniecznym stało się nałożenie grzywny w celu przymuszenia.

Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, iż obowiązek działania organów na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) sprawia, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się inny organ administracji publicznej. Nadto, zasadą postępowania administracyjnego jest udzielanie informacji jego stronom, tak prawnych, jak i faktycznych, udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek tak, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.).

Zasadzie tej nie odpowiada działanie organu I instancji, który najpierw - po przeprowadzeniu wizji lokalnej - stwierdza wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji, by następnie - przy niezmienionych okolicznościach faktycznych - stwierdzić odmiennie i postanowienie to uchylić. Nie ulega wątpliwości, iż organ taki jak PINB posiada wystarczający personel o odpowiedniej wiedzy pozwalającej na jednoznaczne stwierdzenie faktu wykonania bądź niewykonania właściwych robót. Zmiana stanowiska organu wprowadziła po stronie Skarżącej dezorientację i niezrozumienie w zakresie zaprzeczania wcześniej samemu stwierdzonych faktów, w szczególności, iż Skarżąca zastosowała się przy wykonanych robotach do oceny technicznej sporządzonej przez wykonawców wybranych przez organ oraz do wskazówek jednego z nich. Takie działanie z całą stanowczością nie może być akceptowane, a nadto w sposób rażący obniża zaufanie obywateli, w tym Skarżącej, do organów władzy publicznej. Ponadto, bezsprzecznie, stanowi to daleko idące naruszenie wywodzonych z zasady pogłębiania zaufania zasad przewidywalności zachowań administracji publicznej oraz nieprzerzucania na stronę skutków błędnych działań organów.

Skarżąca pismami z dnia 20 stycznia 2017 r. oraz z dnia 29 marca 2017 r. zwracała się do organu I instancji z prośbą o udzielenie informacji co do oczekiwanego sposobu (m.in. przy użyciu jakich materiałów) w jaki Skarżąca ma przywrócić ściany lokalu do stanu sprzed remontu. W odpowiedzi na te uzasadnione wątpliwości organ zdawkowo wskazał, że jako właściciel lokalu Skarżąca sama powinna posiadać taką wiedzę wskazując przy tym na wcześniej sporządzoną ocenę techniczną, która nie jest wszak w tym zakresie przydatna. Odpowiedź ta w żaden sposób nie wyjaśniła czy choćby pomogła wyjaśnić istniejących wciąż wątpliwości. Pomimo dobrej woli Skarżącej i deklarowania wykonania obowiązków wynikających z decyzji, organ w żaden sposób nie współdziałał ze Skarżącą i nie był zainteresowany wykonaniem decyzji bez potrzeby stosowania dotkliwych środków egzekucyjnych.

Postępowanie, które przeprowadzono w sposób zdecydowanie niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz w ramach którego nie udzielono stronie, pomimo próśb, właściwych wyjaśnień co do sposobu realizacji nałożonego na nią obowiązku obarczone jest daleko idącą obrazą ww. zasad proceduralnych.

Zdaniem Skarżącej, naruszono także art. 7 k.p.a. bowiem po pierwsze jej interes nie stoi w opozycji do interesu społecznego. Obecnie istniejący stan lokalu nie stwarza bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia mieszkańców budynku. Brak jest zatem realnego zagrożenia czy naruszenia interesu społecznego w nienałożeniu na Skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w szczególności gdy sama Skarżąca podjęła działania skierowane na wykonanie obowiązków, o których mowa w decyzji.

Ponadto, wydając zaskarżone postanowienia organ nie wziął pod uwagę wyrażonych w zażaleniu, a racjonalnych argumentów Skarżącej i z całkowitym pominięciem jej interesu. Wyraża się to choćby w utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w kwocie aż 10.000 zł (maksymalnej) oraz zakreślającego rażąco krótki, nierealny termin 14 dni na wykonanie obowiązków określonych w decyzji. Organ nie zwrócił też uwagi, iż Skarżąca musi ponieść kolejne, duże koszty związane ze zleceniem sporządzenia ekspertyzy technicznej oraz wykonania właściwych robót. Obciążanie jej dodatkowo grzywną nie sposób zatem pogodzić z jej interesem.

VIII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie aspekty podniesionych zarzutów należy uznać za skuteczne i zasadne.

Tytułem wprowadzenia w pierwszej kolejności Sąd uznaje za niezbędne wskazanie, iż nie podziela prezentowanego przez Skarżącą poglądu (co prawda przedstawianego w skardze w sposób zawoalowany), z którego wynika, iż organy działają w stosunku do niej stronniczo czy skrajnie arbitralnie. Podnoszone przez Stronę okoliczności mające świadczyć o wadliwości działania organów, choć częściowo zasadne i to w stopniu, który umożliwił wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego, nie uwzględniają jednak faktu, iż niniejsza sprawa egzekucyjna oraz poprzedzające ją postępowanie związane z ustaleniem zakresu robót wykonanych przez Skarżącą w sposób wadliwy, zostały wygenerowane wyłącznie jej niewłaściwym działaniem, które doprowadziło do wszczęcia najpierw postępowania nadzorczego, a następnie egzekucji.

Sąd nie podziela zatem uwag Skarżącej, iż wpływ na postępowanie egzekucyjne powinny mieć poniesione przez nią dotychczas koszty sporządzenia ekspertyz czy wykonanych już robót budowlanych. Działania te stanowiły bowiem następstwo albo braku reakcji Skarżącej na jasne wezwania organu do dobrowolnego zachowania zgodnego z prawem, albo potrzebę niezwłocznego usunięcia efektów jej budowlanej aktywności, zagrażającej pierwotnie bezpieczeństwu ludzi i mienia (brak podparcia podłogi w lokalu na wyższej kondygnacji).

Okoliczności te mają zatem znaczenie przy ocenie całokształtu istotnych elementów spawy. Jeszcze raz podkreślić trzeba, iż pierwotne źródło niniejszej sprawy wynika z niewłaściwego zachowania K. K. w sferze budowlanej, zaś niniejsze orzeczenie nie oznacza, iż Sąd aprobuje w całości wywody skargi, w szczególności sposób przedstawiania Skarżącej jako swoiście pokrzywdzonej działaniem organów egzekucyjnych.

X.

Przechodząc zatem do meritum sprawy Sąd zauważa, iż w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego względu za zasadne należało uznać wywody PINB i [...]WINB wskazujące, iż obowiązki wynikające z tytułu wykonawczego w żaden sposób nie mogą podlegać weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym. Możliwość podważenia zakresu nałożonych obowiązków mogła zostać podniesiona w ewentualnym odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., nie zaś w sprawie egzekucyjnej.

Sąd zwraca także uwagę, iż w niniejszej sprawie PINB jest jednocześnie wierzycielem jak również organem egzekucyjnym. Zgodnie więc z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Jeżeli zatem zachodzi przesłanka tego rodzaju, wierzyciel a następnie organy egzekucyjne są nie tyle uprawnione, co zobowiązane doprowadzić do wymuszenia na zobowiązanym zachowanie zgodne z prawem. Samo postępowanie egzekucyjne było zatem w sprawie wszczęte zasadnie.

To jednak czego w nim i w niniejszej sprawie zabrakło, to przede wszystkim brak dogłębnego rozważenia - w realiach sprawy - zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego na etapie na którym go zastosowano, określenia jego wysokości jak również obowiązków organu, które winny poprzedzać skorzystanie ze środka egzekucyjnego.

Wskazując na ostatnią z przywołanych kwestii Sąd zauważa w tym miejscu, iż w myśl art. 6 § 1b u.p.e.a. przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku. W przypadku organu będącego zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, wskazaną normę należy odczytywać, w powiązaniu ze stosowaną na mocy odesłania z art. 18 u.p.e.a. normą wynikającą z art. 11 k.p.a., nakładającą na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, tak aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez nie decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Oceniając więc w koniecznym zakresie, na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotychczasowy przebieg postępowania nadzorczego i egzekucyjnego Sąd zauważa, iż w początkowej fazie sprawy, działania organu (PINB) były prawidłowe. Zasadnie upomniano bowiem Skarżącą, iż nie wykonuje ona obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. z zagrożeniem, iż jeżeli stan ten będzie się w dalszym ciągu utrzymywał, zostanie wobec niej wdrożone postępowanie egzekucyjne.

Niemniej jednak, dalsze działania organów uznać należy za co najmniej przedwczesne, a wymierzoną grzywnę za orzeczoną bez koniecznego i dostatecznego rozważenia potrzeby jej zastosowania.

Sąd podziela w tym zakresie uwagi Skarżącej, która wskazuje, iż działania organu I instancji (zarówno jako wierzyciela jak i egzekutora) mogły wywołać uzasadnione wątpliwości co do stanu sprawy i stanowiska.

Sąd podkreśla, iż w wyniku kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. upoważniony pracownik PINB stwierdził wykonanie przez Zobowiązaną nałożonego na nią decyzją obowiązku, co stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odstąpieniu od egzekucji w trybie art. 45 § 1 u.p.e.a. Następnie organ ten, w trakcie kontroli z dnia [...] listopada 2016 r., stwierdził coś przeciwnego, tj. fakt że decyzja nie została jednak wykonana. Sąd zwraca jednakże uwagę, iż te dwa rozbieżne stanowiska organu zostały wydane przy niezmienionym stanie faktycznym, o czym świadczą zdjęcia dokumentujące zarówno pierwszą, jak i drugą ze wskazanych kontroli, jednoznacznie wskazując, iż już podczas kontroli z dnia [...] lipca 2016 r. ściana nie została odbudowana w sposób zgodny z jej pierwotnym przebiegiem, co stwierdzono dopiero w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2016 r.

Takie działanie organu mogło zatem wywołać u Skarżącej uzasadnione wątpliwości co do zakresu prac odtworzeniowych jakie winna ona była wykonać, pomimo już przeprowadzonych robót, tym bardziej, że organ odstąpił od egzekucji. Organ (będący dla podkreślenia zarówno wierzycielem jak i egzekutorem) zamiast w sposób rzeczowy wyjaśnić Skarżącej przyczyny takiego stanu i doprowadzić do zrealizowania zasady, o której mowa w art. 11 k.p.a., sięga po procedurę wznowieniową, która miała odwrócić jego wadliwe działanie. Tymczasem odpowiedź na pytania Skarżącej o sposób jej dalszego zachowania znajduje się w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2016 r., w którym jeden z obecnych autorów opinii sporządzonej na potrzeby sprawy formułuje wskazówki, jak należałoby przywrócić stan poprzedni lokalu i zabezpieczyć strop.

Na uwagę zasługuje również i to, że w zasadzie po rozpoczęciu procedury wznowienia postępowania (niepoddanej przez Skarżącą kontroli instancyjnej i sądowej), PINB w zasadzie od dnia [...] czerwca 2017 r. (wznowienie postępowania) do dnia [...] września 2017 r. (wymierzenie grzywny), bez jakiegokolwiek wzywania Skarżącej do dobrowolnego spełnienia obowiązku oraz bez jakiejkolwiek kontroli stanu wykonanych w jej lokalu robót, podejmuje działania mające doprowadzić do wyegzekwowania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Sąd zwraca uwagę, iż z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2016 r. jasno wynika, iż stan lokalu nie stwarza w obecnej chwili zagrożenia dla ludzi i mienia, zatem pośpiech organu nie może zostać uzasadniony potrzebą ochrony tych dóbr. Z kolei wspomniana wcześniej rozbieżność w ocenach stanu lokalu Skarżącej i wykonania przez nią decyzji, uzasadniały takie działanie PINB, które zrealizowałoby zasadę informowania strony o potrzebie realizacji decyzji bez konieczności stosowania przymusu państwowego.

W konsekwencji organ wymierzył grzywnę w maksymalnej dopuszczalnej kwocie, z jednoczesnym zakreśleniem terminu wykonania obowiązku na 14 dni, podczas gdy jest wysoce prawdopodobne, iż Skarżąca, właściwie pouczona o swoich obowiązkach oraz wytycznych naprawczych sformułowanych w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2016 r., zapewne wykonałaby ciążące na niej powinności.

W związku z powyższym organ I instancji niewłaściwie skorzystał z uprawnienia o którym mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem wadliwie przeprowadził w myśl art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. postępowanie w tym zakresie tj. nie wyjaśnił istotnych wątpliwości co do tego, czy Skarżąca nie wykona decyzji dobrowolnie. Błędy te nie zostały z kolei wychwycone przez organ odwoławczy. Dodatkowo [...]WINB wadliwe wskazuje, iż nie ma jakiegokolwiek wpływu na termin wykonania nałożonych obowiązków, gdy tymczasem termin o którym mówi Strona nałożony został (choć nie w sentencji a uzasadnieniu postanowienia I instancji), na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Nie jest to termin ustawowy, a jego ustalenie, wbrew temu co twierdzi organ, zależne jest od zakresu i możliwości wykonania obowiązków wynikających z decyzji i podlega ocenie organu odwoławczego. To zatem organy nakładające grzywnę ustalają, korzystając z tego środka, w jakim terminie jest realne wykonanie obowiązku pomimo orzeczonej grzywny.

Za niedostatecznie uzasadnione należy również potraktować wyjaśnienie powodów wymierzenia grzywny w maksymalnej kwocie 10.000 zł. Stosując ten środek organy mają obowiązek sprecyzować dlaczego akurat grzywna w tej kwocie jest konieczna w celu przymuszenia do wykonania zobowiązania. Jest to tym bardziej istotne, iż w sprawie takiej jak ta (egzekucji obowiązków z zakresu prawa budowlanego) w zasadzie organ dysponuje jedynie dwoma środkami egzekucji niepieniężnej, tj. grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym - zob. art. 1a pkt 12 lit. b). Stwierdzenie PINB, zaakceptowane bezrefleksyjnie przez [...]WINB, iż jedynie grzywna w maksymalnej kwocie jest w stanie "zwrócić uwagę Skarżącej", w powiązaniu z wcześniejszym, niejednoznacznym zachowaniem PINB (stwierdzenie wykonania obowiązków i późniejsze zaprzeczenie temu stwierdzeniu), nie może zostać uznane za dostatecznie wyjaśniające powody tak wysokiej dolegliwości, tym bardziej, że Skarżąca nigdy wprost i otwarcie nie kwestionowała obowiązku przywrócenia jej lokalu do stanu poprzedniego.

Z tych też względów Sąd uznaje, iż oba postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu PINB sprawdzi przede wszystkim, w związku z deklaracją Skarżącej, czy wykonała ona decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W zależności od ustaleń podejmie dalsze działania w sprawie, wzywając ją uprzednio do zrealizowania nałożonego obowiązku.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie MWINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.