Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 831/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2093/09 oddalił skargę Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze tej Wojewoda M. w oparciu o art. 93 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. obejmującej działki nr ew. [...] i część działki nr [...], którą wprowadziła zmiany do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] maja 2004 r. W ocenie organu nadzoru uchwała narusza art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej - u.p.z.p.): "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", art. 15 ust. 1 u.p.z.p., o następującym brzmieniu: "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem" oraz art. 17 pkt 4 tejże ustawy, który stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno sporządza (m. in.) projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Rozpoznając skargę w zakresie określonym wskazanymi przepisami prawa Sąd nie stwierdził aby uchwała Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierała wady skutkujące jej nieważnością. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi niezgodności kwestionowanej uchwały z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. w części B II 3.2 określa, iż w strefie przedsięwzięć uciążliwych "P" (która obejmuje tereny istniejącego zakładu "K.") planuje się: "Usługi produkcyjne, przemysł, usługi magazynowe i składowe, transportowe oraz usługi związane z utylizacją oraz przerobem odpadów, których możliwość lokalizacji powinna nastąpić po uprzednim wyeksploatowaniu i rozliczeniu zasobów złoża." Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut, że sprzeczność planu (po zmianie) ze studium polega na nieuwzględnieniu warunku, zgodnie, z którym przeznaczenie terenu na usługi produkcyjne, przemysł, usługi magazynowe i składowe, transportowe oraz usługi związane z utylizacją oraz przerobem odpadów może nastąpić dopiero po wyeksploatowaniu złoża i jego rozliczeniu. Brak sprzeczności ze studium wynika z faktu, że zapis w studium nie jest kategoryczny bowiem użyto słowa "powinien" nie zaś "musi".

Zapis odnoszący się do wyeksploatowania i rozliczenia zasobów złoża dotyczy jedynie obecnie eksploatowanej przemysłowej części złoża i ma na celu podkreślenie przepisów wynikających z ustawy Prawo geologiczne i górnicze i Prawo ochrony środowiska, które i tak determinują działania w tym obszarze jako akty prawne wyższego rzędu. Zapis w studium odnosi się do etapu późniejszego tzn. lokalizacji inwestycji, nie dotyczy on przeznaczenia terenu ustalanego w planie miejscowym. W ustaleniach skarżonego planu w § 35 "Ustala się dla terenów, których przeznaczenie zostało zmienione niniejszym planem, że mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami niniejszego planu" zagwarantowano spełnienie warunku wynikającego ze studium. Po zakończeniu procedury związanej z rozliczeniem złoża i zmianą granic terenu górniczego zgodnie z prawem geologicznym i górniczym będzie można lokalizować poszczególne inwestycje zgodne z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym. Powyższe zdaniem Sądu spełnia zapisy studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że obszar górniczy "B.", którego to terenu dotyczy uchwała został ustanowiony [...] maja 1976r. przez Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych dla Przedsiębiorstwa "K.". Teren górniczy "B." w czasie sporządzania planu posiadał powierzchnię ok. 95,5 ha (obszar górniczy; 83.9 ha). Teren górniczy obejmuje nieruchomości w przeważającej części nienależące do Przedsiębiorstwa "K." zwanego dalej Przedsiębiorstwem "K." (powierzchnia terenu, którego właścicielem jest Przedsiębiorstwo "K." wynosi ok. 25 ha). Niezasadne byłoby więc utrzymywanie tego terenu w planie ze szkodą dla właścicieli działek na nim położonych.

Rada Miejska w M. przystępując do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. obejmującego działki nr ew. [...] i część działki nr ew. [...] położone w M. miała na względzie ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania, zarówno dla wnioskodawcy zmiany planu tj. Przedsiębiorstwa "K.", który wnioskował o zmianę przeznaczenia działek nr ew. [...] na tereny powierzchniowej eksploatacji górniczej jak i pozostałych właścicieli, których nieruchomości położone są w tym obszarze.

Z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo "K." nie jest zainteresowany wydobyciem złoża na terenach oznaczonych w projekcie planu symbolami [...], co potwierdza również uzupełniony dodatkiem nr 1 projekt zagospodarowania złoża iłów poznańskich "B." zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska znak: [...] z dnia [...] lipca 2000r. Koncesja wyznaczająca obecny teren górniczy posiadała termin ważności do maja 2010 roku.

Zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego (na wniosek m. in. Przedsiębiorstwa "K.") stanowi podstawę do uzyskania nowej koncesji wg obecnie obowiązujących przepisów. W tym miejscu należy zaznaczyć, że decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] maja 2010r. Przedsiębiorstwo "K." uzyskało nową koncesję na wydobycie iłów poznańskich. Uzyskanie nowej koncesji może doprowadzić do zmiany granic terenu górniczego. Przedsiębiorstwo "K." zmierza do wyznaczenia terenu górniczego w granicach nieruchomości, co do których posiada prawo ich dysponowaniem oraz w granicach, których znajduje się złoże tzw. przemysłowe. Ponadto, z terenu górniczego wyłączony zostanie obszar już wyeksploatowany.

Przedsiębiorstwo "K.", poza wnioskiem o zmianę planu stanowiącą treść zaskarżonej uchwały, zlecił i wykonał dodatek do dokumentacji geologicznej, w którym dokonano rozliczenia złoża. Dodatek ten został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa M.. Ponadto Przedsiębiorstwo "K." wykonał dodatek do Projektu Zagospodarowania Złoża, który został przyjęty bez zastrzeżeń w dniu [...] listopada 2009 r., o czym świadczy zawiadomienie Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia [...] listopada 2009r.

Przedsiębiorstwo "K." po uzyskaniu nowej koncesji, wystąpi do Rady Miejskiej w M. o podjęcie uchwały, w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego dla wyznaczonego koncesją terenu górniczego, do czego jest zobowiązanych z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W planie zostaną zawarte ustalenia wynikające z udzielonej koncesji i prawa górniczego i geologicznego. Odnosząc się do zarzutów Wojewody M. dotyczących naruszenia prawa tj. nie wypełnienia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, że na rysunku planu naniesiono granicę obszaru górniczego zgodnie z decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] maja1993 r. w sprawie udzielenia koncesji wraz z jej zmianą z 1997r. Sąd także wskazał, że projekt planu był przedmiotem uzgodnień wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do przedłożonego projektu planu w trakcie jego uzgadniania i opiniowania nie wniósł uwag zarówno urząd górniczy jak i organ administracji geologicznej. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda M., zaskarżając wyrok w całości, działając na podstawie art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 oraz art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą "p.z.p.".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dopatrzył się w przedmiotowej uchwale naruszeń prawa, na które wskazuje Wojewoda M. w swojej skardze do Sądu oraz uznał, iż uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wad, skutkujących jej nieważnością. Sąd wskazał, że fakt, iż zapis w studium nie jest kategoryczny, użyto, bowiem słowa "powinien" a nie "musi", przesądza o braku sprzeczności planu ze studium. Z wykładni prawno - językowej wynika jednak, iż zwrotu "powinien" używa się do formułowania obowiązków nie zaś uprawnień podmiotów. Uprawnienie polega na tym, że w danych warunkach istnieje możność zachowania się w określony sposób, ale zachowanie to nie jest obowiązkiem. Natomiast obowiązek ustanawia nakaz lub zakaz określonego zachowania.

Należy również zwrócić uwagę na ww. zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. w części B II 3.2, zgodnie z którym w strefie przedsięwzięć uciążliwych "P" planuje się "Usługi produkcyjne, przemysł, usługi magazynowe i składowe, transportowe oraz usługi związane z utylizacją oraz przerobem odpadów, których możliwość lokalizacji powinna nastąpić po uprzednim wyeksploatowaniu i rozliczeniu zasobów złoża". Z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie zgodne ze wskazanym w studium może nastąpić dopiero po wyeksploatowaniu złoża i jego rozliczeniu. Twierdzenie Sądu, iż "zapis studium odnosi się do etapu późniejszego tzn. lokalizacji inwestycji, nie dotyczy on przeznaczenia terenu ustalanego w planie miejscowym" jest pozbawione podstaw prawnych. Ustalenie studium nie może odnosić się do etapu późniejszego, bowiem studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nie jest aktem prawa miejscowego. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęło się określać studium mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki przestrzennej. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, i jako takie studium nie może stanowić podstawy dla późniejszych rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych (ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz udzielających pozwolenia na budowę), co jasno wynika z przepisów k.p.a.

Sąd w uzasadnieniu wskazał także, iż "w ustaleniach skarżonego planu w § 35 uchwały ,,Ustala się dla terenów, których przeznaczenie zostało zmienione niniejszym planem, że mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami niniejszego planu" zagwarantowano spełnienie warunku wynikającego ze studium." Tymczasem powyższa, ujęta w planie zasada wynika wprost z art. 35 u.p.z.p., zgodnie z którym "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania". Nie można więc zgodzić się z uzasadnieniem wyroku, iż to ten zapis w planie dowodzi spełnienia warunku zawartego w studium, skoro jest to jedynie powtórzenie zapisu ustawowego. Dodatkowo przywołany przepis wskazuje na możliwość, a przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. - na obowiązek, ustalenia tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku określenie tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu użytkowanego przez zakład górniczy, wydaje się, że byłoby bardzo uzasadnione i pozwoliłoby na ustalenie przyszłego i docelowego zagospodarowania terenu, takiego, jakie zostało ustalone w planie, a jednocześnie zapewniłoby zgodność tego planu ze studium.

Ponadto należy również zwrócić uwagę na istotny fakt, że treść art. 35 u.p.z.p., a tym samym również § 35 uchwały, wskazuje zaledwie na możliwość utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, co nie odpowiada nakazowi utrzymania dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu do czasu spełnienia określonych warunków, sformułowanemu w studium.

Sąd, odnosząc się do zarzutu niewłaściwego określenia w planie terenu i obszaru górniczego, za istotny uznał fakt, iż teren górniczy "B." posiadał powierzchnię ok. 95,5 ha (obszar górniczy: 83,9 ha) oraz obejmował nieruchomości w przeważającej części nienależące do Przedsiębiorstwa "K.", gdyż powierzchnia, którą posiada Przedsiębiorstwo "K." wynosiła ok. 25 ha. Sąd uznał, w związku z tym, że niezasadne byłoby utrzymywanie tego terenu w planie ze szkodą dla właścicieli działek na nim położonych. W tym miejscu należy przywołać definicję obszaru i terenu górniczego, zawartą odpowiednio w art. 6 pkt 8 i 9 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z nią "obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach, której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji" a "terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego". W tym kontekście zwrócić należy uwagę na brak zależności pomiędzy zasięgiem terenu górniczego i granic władania gruntami przez właściciela zakładu górniczego. Ponieważ teren górniczy wskazuje zasięg szkodliwego oddziaływania zakładu górniczego, oczywiste jest, że może on (i w większości przypadków tak jest) nie pokrywać się z obszarem działania zakładu górniczego (obszar górniczy). Trudno więc, z faktu wykraczania terenu górniczego poza obszar własności gruntów właściciela zakładu górniczego, wywodzić uzasadnienie dla zmiany granic tego terenu w planie miejscowym, wbrew decyzji w sprawie koncesji i wbrew przepisom w u.p.z.p. i ustawie prawo geologiczne i górnicze, nakazującym określenie w planie granic terenu górniczego wyznaczonych w koncesji.

Ponadto wskazane powyżej stwierdzenie Sądu odnosi się jednoznacznie do interesu prawnego zarówno właściciela zakładu górniczego, tj. Przedsiębiorstwa "K.", jak i właścicieli działek położonych na terenie górniczym, a nie do legalności, czyli zgodności z prawem uchwały, co stanowiło przedmiot skargi Wojewody M.. Przypomnieć bowiem należy, że u.p.z.p. w żaden sposób nie uzależnia określenia w planie miejscowym granic terenu górniczego od interesu prawnego osób trzecich, a co za tym idzie, nie może on stanowić przesłanki do nieokreślenia terenu górniczego w planie bądź określenia go w sposób niezgodny z koncesją.

Sąd podniósł także, że z akt sprawy wynika, iż Przedsiębiorstwo "K." nie jest zainteresowany wydobyciem złoża na terenach oznaczonych symbolami[...], co potwierdza również uzupełniony dodatkiem nr 1 projekt zagospodarowania złoża iłów poznańskich "B." zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska znak: [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Powyższe stwierdzenie jest również kwestią interesu prawnego Przedsiębiorstwa "K.", a nie legalności uchwały. Fakt, iż Przedsiębiorstwo "K." nie jest zainteresowany wydobyciem złoża na terenach oznaczonych w projekcie planu, nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. U.p.z.p. w art. 15 ust. 2 pkt 7 nakazuje bowiem wskazanie w planie miejscowym granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Wskazanie terenu i obszaru górniczego jest obowiązkowe, należy więc uczynić to bez względu na zainteresowanie właścicieli bądź użytkowników tego terenu.

Sąd wskazał, iż koncesja wyznaczająca obecny teren górniczy posiadała termin ważności do maja 2010 r. W tym miejscu podnieść należy, iż uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona [...] sierpnia 2009 r. Zatem w dniu uchwalenia uchwały nadal obowiązywała koncesja wyznaczająca teren górniczy.

Sąd podniósł także, że zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego (na wniosek Przedsiębiorstwa "K.") stanowi podstawę do uzyskania nowej koncesji wg obecnie obowiązujących przepisów. W odpowiedzi na powyższe stwierdzenie wyjaśnić należy, iż plan jak najbardziej może ustalać inne niż dotychczasowe przeznaczenie terenu, ale musi też uwzględniać aktualny w dacie jego uchwalenia stan prawny i stan faktyczny. Przedmiotowa uchwała zaś nie uwzględniła stanu prawnego i faktycznego, który istniał w dniu jej uchwalenia.

Sąd zaznaczył również, że decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] maja 2010 r. Przedsiębiorstwo "K." uzyskało nową koncesję na wydobycie iłów poznańskich, a uzyskanie nowej koncesji może doprowadzić do zmiany granic terenu górniczego. Wskazanie tej kwestii przez Sąd, zdaniem organu nadzoru, nie ma znaczenia wobec daty uchwalenia uchwały, tj. [...] sierpnia 2009 r.

Sąd podniósł, że Przedsiębiorstwo "K." poza wnioskiem o zmianę planu, stanowiącego treść zaskarżonej uchwały zlecił i wykonał dodatek do dokumentacji geologicznej, w którym dokonano rozliczenia złoża. Dodatek ten został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa M.. Ponadto Sąd wskazał, że Przedsiębiorstwo "K." wykonał dodatek do Projektu Zagospodarowania Złoża, który został przyjęty bez zastrzeżeń w dniu [...] listopada 2009 r. o czym świadczy zawiadomienie Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. W dniu uchwalenia uchwały eksploatacja złoża nie została zakończona jak również nie dokonano jej rozliczenia. Przywołane przez Sąd fakty są zatem bez znaczenia dla istoty zarzutów skargi.

Dodatkowo odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., w związku z art. 53 ust. 2 pkt 1 p.g.g., zawartego w skardze Wojewody, dotyczącego nieuwzględnienia w planie granic obszaru i terenu górniczego określonych w decyzji Nr [...] Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1997 r., Sąd nie uznał go za przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały również z tego powodu, iż na rysunku planu naniesiono granicę obszaru górniczego zgodnie z decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] maja 1993 w sprawie udzielenia koncesji wraz z jej zmianą z 1997 r. Dalej stwierdzono, że wprawdzie obszar i teren górniczy został na rysunku planu określony, ale z uwagi na fakt, iż został określony niezgodnie z decyzją o koncesji, wskazany argument Sądu jest chybiony. Powtórzyć należy, iż z porównania rysunku stanowiącego załącznik do ww. decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1997 r., zmieniającej koncesję nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., z planem miejscowym wynikają oczywiste rozbieżności, bowiem granice terenu i obszaru górniczego wyznaczone w koncesji są inne niż granice terenu i obszaru górniczego określone w planie. To zaś powinno przesądzać o uznaniu planu za niezgodny z prawem.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w M. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty posiadają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż ustalenia sporządzonego w Gminie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, iż w sytuacji, w której organy gminy zamierzają w planie miejscowym zawrzeć inne rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenu niż wcześniej ustalono w studium, winny wcześniej doprowadzić do stosownych zmian w owym studium. W przeciwnym przypadku ustalenia planu dotyczące określonego terenu sprzeczne z ustaleniami studium w tym zakresie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa to jest art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, Lex nr 565688. Z tego powodu trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro w Studium (część B II 3.2) określono, iż w strefie przedsięwzięc uciążliwych P obejmującej tereny istniejącego zakładu "K." przewiduje się: usługi produkcyjne, przemysł, usługi magazynowe i składowe, transportowe oraz usługi związane z utylizacją odpadów, których możliwość lokalizacji powinna nastąpić po uprzednim wyeksploatowaniu i rozliczeniu złoża", postanowienie planu pomijające okoliczność, iż wskazane przeznaczenie może nastąpić dopiero po wyeksploatowaniu złoża i jego rozliczeniu jest w sposób oczywisty sprzeczne ze Studium. Argument Sądu przyjęty w zaskarżonym wyrok, iż owa sprzeczność nie występuje, ze względu na użycie w przepisie art. 9 ust. 4 ustawy wyrażenia "powinien’ a nie "musi" jest całkowicie chybiony. Wprawdzie rzeczywiście wyrażenie "powinien’ ma mniejszą siłę "rozkazodawczą" niż wyrażenie "musi", ale w obu przypadkach mamy do czynienia z obligatoryjnością powinności (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 235). Tak więc bez zmiany w tym zakresie Studium, powyższy zapis planu narusza art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Okoliczność, iż po uchwaleniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rady Miejskiej w M. - jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną "Przedsiębiorstwo "K" zlecił i wykonał dodatek do dokumentacji geologicznej, w którym dokonano rozliczenia złoża oraz zmniejszenia powierzchni obszaru górniczego, który został przyjęty bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa M." – zawiadomienie z dnia [...] września 2009 r. - pozostaje bez wpływu na ocenę prawną uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2009 r. Sądowa kontrola zaskarżonych aktów i czynności organów administracji publicznej dokonywana jest bowiem według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty podjęcia tego aktu lub czynności

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami w planie miejscowym określa się obowiązkowo w sposób zgodny z zapisami studium "granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych" W dacie uchwalania planu obowiązywała koncesja wyznaczająca obszar górniczy z terminem ważności do maja 2010. Nie ma dla sprawy znaczenia podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, iż decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] maja 2010 r. Przedsiębiorstwo "K." a więc podjętą już po zmianie przedmiotową uchwałą z dnia [...] sierpnia 2009 r. planu miejscowego, uzyskało nową koncesję na wydobycie iłów poznańskich. Uzyskanie nowej koncesji może doprowadzić do zmiany granic terenu górniczego. Przedsiębiorstwo "K" zmierza do wyznaczenia terenu górniczego w granicach nieruchomości, co do których posiada prawo ich dysponowaniem oraz w granicach, których znajduje się złoże tzw. przemysłowe. Ponadto, z terenu górniczego wyłączony zostanie obszar już wyeksploatowany. Ze względu na to, iż uchwała z dnia [...] sierpnia 2009 r. winna uwzględniać stan faktyczny i prawny terenu objętego planem, na dzień jej podjęcia dla oceny jej legalności nie mają znaczenia zamierzenia firmy wydobywającej kopaliny, a nawet nowa koncesja z dnia [...] maja 20010 r. wydana przez Marszałka Województwa M. na wydobywanie iłów poznańskich, która może doprowadzić do zmiany granic terenu górniczego. Decydujące w sprawie znaczenie musi mieć okoliczność czy obszar i teren górniczy zostały na rysunku planu wyznaczone w sposób zgodny z rysunkiem stanowiącym załącznik do decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1997 r. zmieniającej koncesję nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. czy też z planowanym przez Przedsiębiorstwo "K." ograniczeniem obszaru górniczego.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji