Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 691/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego R. W. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2019 r. R. W. (dalej: Skarżący) zwrócił się do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z wnioskiem o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek.

W uzasadnieniu wniosku powołał się na bardzo trudną sytuację finansową.

Oddział ZUS w R., po przeprowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku, decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek, ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) – dalej: u.s.u.s.;

- Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego;

- Skarżący nie wykazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnego zdarzenia;

- Skarżący nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Pismem, które wpłynęło do Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w T. [...] sierpnia 2019 r. Skarżący wystąpił z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Skarżący wskazał, że organ nieprawidłowo ocenił jego sytuację życiową, gdyż jest osobą znajdującą się w ubóstwie. W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie umorzenia całości zaległych odsetek oraz dokonania obiektywnej analizy jego sytuacji finansowej, materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Wniósł także o dopuszczenie do sprawy dokumentów i informacji zgromadzonych w aktach sprawy oraz dopuszczenie opinii biegłego niezależnego od ZUS (wnioskodawca nie dołączył opinii do akt sprawy).

Dodał, że dostarczył wszystkie wymagane dokumenty, a mimo to sprawa rozłożenia na raty należności głównej jest w toku. Poinformował, że fakt prowadzenia działalności nie przeczy żądaniu o umorzenie odsetek, a umorzenie odsetek urealni szanse spłaty zadłużenia wobec Zakładu. Zaznaczył, że wszystko co zarobi zostaje oddane Państwu Polskiemu na bieżące i zaległe składki ZUS oraz raty do Urzędu Skarbowego w T.. Dodał, że płaci alimenty w wysokości [...] zł na dwoje dzieci, a Sądy niechętnie obniżają alimenty ojcom, więc jego sytuacja finansowa na chwilę obecną jest bardzo trudna. Dodał, że umorzenie należności jest decyzją uznaniową i zależną od jednego pracownika, co nie powinno mieć miejsca.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS Oddział w B. B. utrzymał w mocy decyzję ZUS Oddział w R. z [...] lipca 2019 r. o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu organ wskazał na wszystkie dokumenty zebrane w trakcie prowadzonego postępowania, którymi kierował się podczas podejmowania decyzji.

W związku z tym, że płatnik jest przedsiębiorcą, dokonano analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Wsparcie udzielane przedsiębiorstwu jest uznawane za pomoc publiczną, o ile spełnione są łącznie następujące warunki:

1) udzielane jest przez państwo lub ze środków państwowych,

2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo produkcję określonych towarów),

3) jest udzielane na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku,

4) zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

Organ stwierdził, że w sprawie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Celem rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Przytoczone w tym przepisie przypadki stanowią zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to jednak tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w przypadku Skarżącego: przesłanka wymieniona w pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych – nie przedłożył on żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą A. C. W. B., nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne; w stosunku do Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Oddziału ZUS; posiada na własność nieruchomość – grunty orne o powierzchni 1,05 ha – dla której Sąd Rejonowy w T. prowadzi księgę wieczystą nr [...]; na ww. nieruchomości Zakład dokonał zabezpieczenia w postaci wpisu do hipoteki na łączną kwotę [...]zł; posiada także samochód marki [...] z 2005 r. – współwłasność z [...]; brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne – aktualnie zastosowany środek egzekucyjny nie doprowadził do wyegzekwowania zaległości, ale obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne.

Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane. Organ wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym.

Organ podał, że godnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365) – dalej: rozporządzenie – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zakład może umorzyć wskazane należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia organ stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Skarżący wskazał na powódź w 2010 r., jednak od tego czasu działalność nadal jest prowadzona, więc wskazana powódź nie przyniosła strat materialnych, które skutkowałoby zamknięciem działalności i brakiem możliwości zarobkowania. Jeżeli w danym okresie Skarżący nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W przypadku Skarżącego przesłanka ta nie ma zastosowania – do sprawy nie zostały przedłożone żadne dokumenty, które potwierdzałyby niezdolność do pracy.

Organ wskazał, że Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej. W ocenie organu zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, przykładowo w drodze układu ratalnego uniemożliwiła zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Skarżący prowadzi działalność gospodarczą więc ma możliwość osiągania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. Mając na względzie zasady prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej, istnieje szansa, że w przyszłości jego dochód się zwiększy, a co z tym idzie – istnieje realna szansa na spłatę długu składkowego w przyszłości, zwłaszcza że Skarżący ma 45 lat, a więc największej aktywności zawodowej.

Zakład podniósł, że odsetki za zwłokę stanowią rekompensatę wyrównującą straty wynikające z braku prawidłowego, zgodnego z ustawą opłacania składek. Pobór odsetek ma na celu nie tylko równe traktowanie wszystkich płatników składek, ale również ochronę interesu ubezpieczonych, w tym zapewnienia przekazania do otwartych funduszy emerytalnych części składki na ubezpieczenie emerytalne, wraz z odsetkami za zwłokę, traktowanymi jako rekompensata dla ubezpieczonego w przypadku, gdy należna składka nie została opłacona w terminie. Oddział nie kwestionuje możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości wraz z należnymi odsetkami za zwłokę na sytuację bytową Skarżącego, ale jest to w jego ocenie niewystarczające do umorzenia. Podstawa umorzenia należności Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS została stworzona bowiem dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika).

W skardze do tut. Sądu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS w całości i skierowanie tejże sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia in merito (z zaleceniem dopuszczenia w tej sprawie dowodu z opinii biegłego, co do wyceny majątku ubezpieczonego i oceny jego bieżących możliwości płatniczych i nie tylko na potrzeby zapłat w ZUS). Zarzucił naruszenie art. 28 i 83 ust 4 u.s.u.s. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku sprawy, a w szczególności wydanie skarżonej decyzji, mimo istnienia wszystkich koniecznych i pozytywnych przesłanek do tego, aby umorzyć lub rozłożyć na raty odsetki w żądanej kwocie (od należności z tyt. składek) i z korzyścią dla ubezpieczonego (oraz ZUS – ewentualnie przy ratach). W uzupełnieniu skargi złożył dodatkowe dokumenty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." – lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję ZUS z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Analizując zagadnienie zasadności odmowy umorzenia zaległości w kontekście oceny wystąpienia przesłanek zastosowania tej instytucji należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "nieściągalności zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wedle jego zapisów zachodzi ona, gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

- wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

- jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Dla oceny czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów publicznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia dotyczą Skarżącego jako osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Przepis ten przewiduje w szczególności następujące przesłanki:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Jednocześnie, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ze zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające ze zobowiązanym w faktycznym związku.

Należy wskazać, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Użycie w przywołanych przepisach sformułowania "składki mogą być umarzane" należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia ZUS do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach ZUS nie ma prawa składek umarzać (zob. wyrok NSA z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14, publ.: CBOSA). Zatem jeśli ZUS ustali, że nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z tytułu składek określona we wskazanych przepisach, to ma obowiązek odmówić umorzenia tych należności, a taka decyzja nie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Dopiero w razie stwierdzenia, że w przypadku konkretnego podmiotu ziściły się przesłanki umorzenia, ZUS wydaje decyzję w ramach uznania administracyjnego - o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08, z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14, publ.: CBOSA). Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Dokonując porównania sytuacji materialnej Skarżącego z wysokością zaległej należności organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt I GSK 1498/17, publ.: CBOSA). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14, publ.: CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ dokonał analizy okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. i prawidłowo ustalił, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzi żadna ze wskazanych w tym przepisie sytuacji całkowitej nieściągalności, która pozwalałby rozważać możliwość umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s.

Analizując zaś przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia należy stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki określone w pkt. 2 i 3, gdyż Skarżący nie wykazał, że choruje na przewlekłą chorobę jak również nie ciążył na nim obowiązek sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiając ją uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem Sądu nie jest jednak prawidłowa dokonana przez organ ocena ogólnej przesłanki umorzenia należności wynikająca z przytoczonego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ formułując z jednej strony jednoznaczne twierdzenia odnośnie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej Skarżącego, nie dokonał w zaskarżonej decyzji analizy tych zagadnień w sposób pozwalający na przyjęcie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby jego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, mimo że dysponował w tym zakresie materiałami zgromadzonymi w aktach sprawy. Jednocześnie organ zasugerował, że istnieje możliwość spłaty należności w pełnej wysokości w ramach układu ratalnego, co umożliwi zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie Sądu należy również zauważyć, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt GSK 1855/15, publ.: CBOSA). NSA w wyroku z dnia 17 października 2017 r., (sygn. akt II GSK 1498/17, publ.: CBOSA) wskazał, że wymieniona w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13, publ.: CBOSA). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09). W ocenie Sądu organ nie wykazał, że pomimo egzekwowania należności Skarżący będzie w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego. Nie ma wątpliwości, że te ustalenia wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanej spłata należności nie pozbawi jej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5568/16, publ.: CBOSA). Dokonując oceny organ winien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez Skarżącego z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Uzasadniając stanowisko co do odmowy umorzenia zaległości z tytułu odsetek od zaległych należności z tytułu składek organ skoncentrował się na fakcie prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego oraz jego wieku związanym z okresem największej aktywności zawodowej i jej wieloletnią perspektywą. Organ podkreślił, że sytuację majątkową Skarżącego poprawia wynagrodzenie żony oraz nabycie prawa do zasiłku celowego "500+". Organ przyjął, że decydując się na podjęcie działalności gospodarczej Skarżący powinien mieć na uwadze konieczność terminowego wywiązywania się z obowiązków w zakresie opłacania składek oraz uwzględniać ryzyko związane z prowadzoną działalnością. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dostrzegł sytuację materialną Skarżącego oraz nie wykluczył negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na jego sytuację bytową, jednak to jak również brak cech wyjątkowości tej sytuacji nie jest wystarczające do umorzenia.

Należy zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do informacji o sytuacji majątkowej Skarżącego wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego i nie skonfrontował ich z wartościami minimum socjalnego oraz minimum egzystencji, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej orzecznictwie. W istocie rzeczy organ ocenę tę ograniczył do sformułowań natury ogólnej, bez wyjaśnienia powodów przyjętych konkluzji czy to o możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych w świetle zgromadzonej dokumentacji, czy też o niełatwej sytuacji materialnej i możliwości jej pogorszenia w związku z koniecznością uregulowania należności z tytułu odsetek, których umorzenia oczekuje Skarżący. Organ zwrócił uwagę w zasadzie na kwestię wynagrodzenia żony Skarżącego, perspektyw związanych z jego wiekiem oraz kwoty przysługującego świadczenia wychowawczego od lipca 2019 r. Przywołanie wykazu dokumentów przedstawionych w toku postępowania z wynikającymi z niektórych z nich kwotami nie zastępuje, zdaniem Sądu, oceny, do dokonania której organ był obowiązany.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że choć organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy przeprowadził bardziej wnikliwą analizę sytuacji majątkowej Skarżącego, to jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy już jej nie dokonano. Z uwagi na charakter środka prawnego w postaci ponownego rozpoznania sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) taka wcześniejsza analiza sama w sobie nie usuwa mankamentu postępowania przeprowadzonego ponownie. Jak wskazuje się w literaturze "z wykładni systemowej przepisu art. 127 § 3 zamieszczonego w rozdziale 10 "Odwołania" oraz z odpowiedniego stosowania do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub przez samorządowe kolegium odwoławcze jest swoistym zwyczajnym środkiem zaskarżenia, mimo że służy na decyzję ostateczną." (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer, 2018). Jednocześnie "(...) Podobnie jak w postępowaniu odwoławczym, organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości." (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, WKP 2017).

Organ zasygnalizował również, że istnieje możliwość, aby Skarżący spłacił zadłużenie w ramach układu ratalnego. Należy przy tym jednak zauważyć, że układ ratalny musi mieć realne podstawy. Nie wystarczy samo stwierdzenie, że płatnik może spłacić zadłużenie w ratach, bez wskazania źródła finansowania oraz wysokości ewentualnych rat.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że tym samym nie przesądza kwestii merytorycznej zasadności umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek.

Rozpoznając ponownie sprawę, ZUS uwzględni ocenę wynikającą z niniejszego wyroku. Rozważy, czy egzekwowanie należności ZUS z dochodu i majątku Skarżącego może realnie prowadzić do popadnięcia przez niego w ubóstwo, powodujące konieczność korzystania z pomocy społecznej. Nadto organ w sposób wszechstronny rozważy możliwość uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego (art. 7 k.p.a.), mając na uwadze jego sytuację materialną. ZUS weźmie przy tym pod uwagę to, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna zarówno z interesem tego obywatela, jak i z interesem publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14, publ.: CBOSA).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).

H. Adamczewska-Wasilewicz T. Wójcik E. Kruppik-Świetlicka