Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 603/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. G., A. G., K. J., P. G., W. K. na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 stycznia 2005 r., nr XXVII/629/05 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta G. w dniu 26 stycznia 2005 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. z dnia 29 marca 2005 r., Nr [...], poz. [...]). Teren, obejmujący działki nr [...], [...] i [...], oznaczony w planie nr [...] US (karta terenu nr [...]) przeznaczony został pod usługi sportu i rekreacji. Z planu wynika, iż teren ten położony jest w [...] Parku Krajobrazowym, w związku z czym obowiązują przepisy rozporządzeń Wojewody nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. nr 27, poz. 39) oraz nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. nr 59, poz. 294). W ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 60% powierzchni działki. Dopuszczono urządzenia sportowe z zachowaniem odległości 30 m budowli od granicy lasu, urządzone tereny do nauki jazdy konnej, ogrodzenia – ażurowe wysokości do 1,30 m z użyciem materiałów tradycyjnych (wykluczono ogrodzenia betonowe). Wprowadzono zakaz zabudowy z wyjątkiem elementów architektury ogrodowej wysokości do 4,5 m, związanej z projektowanym zagospodarowaniem.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. (data wpływu do organu: 26 kwietnia 2010 r.) właściciele działek o nr [...], [...] i [...] D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. wezwali Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa w powyższej uchwale polegającego na tym, że wskazane działki zostały wyłączone spod zabudowy mieszkaniowej ze względu na dominację funkcji ekologicznych i ochronnych.

Uchwałą nr [...] z dnia 26 maja 2010 r. Rada Miasta G. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałę tę doręczono pełnomocnikowi właścicieli w dniu 28 maja 2010 r.

Skargę na uchwałę Rada Miasta G. z dnia 26 stycznia 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, wnieśli D. G., A. G., P. G., W. K. i K. J. zaskarżając ją w części określającej zagospodarowanie terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] US (Karta terenu nr [...]), obejmującego swym zakresem działki ewidencyjne o nr [...], [...], [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 64 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji wyrażających zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, naruszenie art. 32 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, w tym naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz naruszenie zasady uwzględniania przez organy administracji publicznej słusznego interesu indywidualnego obywateli, naruszenie art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.u. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez pozbawienie skarżących prawa zabudowy, stanowiącego integralną część prawa własności nieruchomości gruntowych. Zarzucając wskazane naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała w sposób jednoznaczny ograniczyła prawo skarżących do zabudowy posiadanych nieruchomości, w konsekwencji czyniąc niemożliwym pełne korzystanie z przysługującego im prawa własności. W przypadku skarżących organ ponad niezbędną miarę ograniczył prawa własności skarżących. Wskazano, że zarówno obowiązująca ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak o rozporządzenie nr 57/06 Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. nr 58, poz. 1194) nie przewidują takich ograniczeń dotyczących zabudowy, jakie zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] US P. B. Skarżący zakwestionowali zakwalifikowanie przedmiotowego terenu jako doliny, ponieważ obszar ten nie spełnia parametrów geograficznych doliny. W konsekwencji jej ochrona jako "bezleśnej doliny" jest niezasadna. Wskazali, że z zapisów planu wynika, że w sąsiednich częściach Parku plan dopuszcza możliwość zabudowy terenu, w tym zabudowy jednorodzinnej. Podkreślono, że teren P. B. jest w znacznej części zagospodarowany. Na jej terenie zamieszkuje kilkadziesiąt osób, działki gruntu oraz drogi dojazdowe są wydzielone, a niezbędne instalacje i uzbrojenia terenu wykonane. Na terenach sąsiednich prowadzone są inwestycje budowlane. Skarżący nabyli przedmiotowe działki (wówczas o nr [...], [...]) jako działki budowlane, z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną. Według wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 lutego 1988 r. w O. B., w obrębie której położone są przedmiotowe działki, dopuszczano zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności, tj. budynki jednorodzinne o wysokości do 10 m wraz z kalenicą, jako uzupełnienie funkcji głównej, która jest określana jako zieleń parkowa. W zaskarżonej uchwale dotyczącej przedmiotowego terenu został on przeznaczony wyłącznie do celów sportowo – rekreacyjnych, z jednoczesnym zupełnym zakazem zabudowy mieszkaniowej. Skarżący podnieśli również, że organ naruszając art. 7 k.p.a. nie wskazał interesu społecznego, który pozwalałby na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie, wykonując tym samym uchwałę nr [...] z dnia 25 sierpnia 2010 r. podjętą w tym przedmiocie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w rejestrze gruntów działki nr [...] i [...] oznaczone są symbolem R – grunty orne, a działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe oraz Ls – lasy. Poprzednio obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G. – O., który obejmował cały obszar P. B., także zapewniał ochronę doliny poprzez wykluczenie z niej zabudowy. Zatem twierdzenia skarżących, że nastąpiła "diametralna zmiana zagospodarowania terenu" jest niezasadny. W trakcie sporządzania planu zagospodarowania dzielnicy M. K. w G. – P. B. obowiązywało rozporządzenie nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Zgodnie z ww. rozporządzeniem obowiązywał zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach Parku Krajobrazowego w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu. W obowiązującym rozporządzeniu z dnia 15 maja 2006 r. nr 57/06, nie ma takiego zakazu, ale nadal istnieje obowiązek ochrony obszaru przedmiotowych nieruchomości. Działki nr [...], [...] i [...] obejmują wąska dolinę otoczoną z trzech stron lasem i wyróżniającą się walorami krajobrazowymi, przyrodniczymi i dużym znaczeniem w ekosystemie Parku. W świetle zapisów rozporządzenia obszar doliny należy chronić m.in. poprzez wyłączenie zabudowy z jej obszaru, tj. pozostawienie jej jako otwartej i niezabudowanej przestrzeni. Obszar P. B. jest położony w górnej części doliny, w której znajduje się rezerwat przyrody "A", utworzony rozporządzeniem nr 11/2005 Wojewody z dnia 20 czerwca 2005 r. Rezerwat jest położony w strefie bezpośredniego oddziaływania zagospodarowania P. B. Dla ochrony rezerwatu i wartości krajobrazowych Polany obszar dopuszczalnej lokalizacji zabudowy został w planie miejscowym odsunięty od dna doliny – przyjęto odległość 30 m lub więcej od krawędzi lasu, wzdłuż którego przebiega dno doliny. Odsunięcie zabudowy od doliny i pozostałych obrzeży Polany uznano za niezbędne i przyjęto na całym obszarze objętym planem. Ograniczenie zabudowy dotyczy wszystkich właścicieli gruntów, a w konsekwencji zarzut naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa jest niezasadny. Z uwagi na kształt i powierzchnię działek skarżących zabudowa na tym obszarze nie została dopuszczona i ustalone zostały usługi sportu i rekreacji. Takie ograniczenie prawa własności skarżących nastąpiło w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, a źródło swe miało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która upoważnia organy gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu.

W toku postępowania sądowego w uzupełnieniu swojego stanowiska skarżący złożyli do akt sprawy załącznik do protokołu rozprawy z dnia 17 listopada 2010 r. Zmodyfikowali w nim zarzuty skargi powołując się dodatkowo na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a w miejsce naruszenia art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarzucili naruszenie art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy oraz uzupełnili o naruszenie art. 140 k.c. Według skarżących ingerencja Gminy i dyrektora Parku Krajobrazowego była nadmierna, gdyż w rezultacie doprowadziła do ograniczenia prawa własności skarżących poprzez wyłączenie ich nieruchomości spod zabudowy mieszkaniowej. Tym samym uniemożliwiono korzystnie przez nich z nieruchomości zgodnie z treścią przysługującego prawa. W odniesieniu do treści zakazu lokalizowania nowych budynków na terenie Parku w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, wynikającego z rozporządzenia Wojewody z dnia 3 września 1998 r. nr 11/98, skarżący wskazali, że nie stanowiło to przeszkody do zlokalizowania domów na ich działkach, albowiem w odniesieniu do każdej z tych działek odległość pomiędzy granicami lasu na to pozwalała. I tak, w przypadku działki nr [...], przy granicy z działką [...], odległość między granicami lasu wynosi 78,08 m, czyli pozostaje 18,08 m. W najwęższym miejscu działki nr [...] odległość ta wynosi 69,16 m. Dom mógłby zostać postawiony bliżej granicy z działką nr [...], na której odległość ta wynosi aż 78,08 m. W przypadku działki nr [...], na powierzchni o szerokości 120 m, patrząc od granicy z działką nr [...], odległość między granicami lasu wynosi około 70 m. Podkreślono, że obowiązujące rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w ogóle nie zawiera ograniczeń odległości przy zabudowie. W ocenie skarżących dopuszczenie w planie niskiej zabudowy jednorodzinnej, przy uwzględnieniu ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nie spowodowałoby pogorszenia walorów krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu, nie bardziej niż zabudowa sportowa i rekreacyjna. Zwrócono uwagę, że zarówno przewidziana w zaskarżonej uchwale zabudowa sportowo – rekreacyjna, jak i ewentualna zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności spowoduje konieczność usunięcia wrzosowisk i zlokalizowanej tam cennej entomofauny. Skarżący zauważyli, że ich działki znajdują się po przeciwnej stronie Polany niż rezerwat przyrody "A", w znacznej od niego odległości. Poza tym pomiędzy rezerwatem a obszarem oznaczonym w planie symbolem [...] US znajdują się działki, na których dopuszczono zabudowę jednorodzinną i rezydencjonalną. Skarżący nabyli przedmiotowe działki, gdy nie było ograniczeń w ich zabudowie. Zmiana przeznaczenia nie tylko uniemożliwi im zabudowę działek, ale również wydatnie wpłynie na obniżenie ich wartości rynkowej. W tych okolicznościach wprowadzenie ograniczeń w zakresie zabudowy powinno zostać przez Gminę tym bardziej szczegółowo wyraźnie uzasadnione. W ocenie skarżących Gmina nadużyła władztwa planistycznego.

Ustosunkowując się do powyższych stwierdzeń Rada Miasta G. wyjaśniła, iż ograniczenia godzące w istotę praw własności to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek pozór prawa własności, np. zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału na działki tak małe, że wykluczałoby to ich racjonalne wykorzystanie. W przedmiotowej sytuacji nie można mówić o ograniczeniu godzącym w istotę prawa własności. Skarżący nabyli działki składające się z gruntów ornych, łąk i lasów. Działki skarżących znajdują się na terenie Parku Krajobrazowego, ustanowionego w celu ochrony wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych. Skarżący winni byli liczyć się z ograniczeniami w zabudowie działek chociażby z tego względu, że położone są na terenie objętym ochroną. Pomimo braku w obowiązującym rozporządzeniu dotyczącym Parku obostrzeń w zakresie odległości zabudowy od lasu, nadal istnieje obowiązek ochrony obszaru przedmiotowych nieruchomości wynikający z przepisów rozporządzenia z 2006 r. Wyjaśniono, że teren położony poza strefami wykluczeń zabudowy obejmowałby bardzo małą powierzchnię, która umożliwiałaby lokalizację jedynie dwu lub trzech domów. Obszar ten usytuowany jest w północnym rejonie doliny, położony w całkowitym oderwaniu od zabudowy O. B. W planie miejscowym wykluczono natomiast zabudowę w oderwaniu od zwartej zabudowy osady, dzięki czemu ochroniono istotę wartości krajobrazu. Wykluczono zabudowę rozproszoną, która wpłynęłaby na utratę walorów krajobrazowych otwartej, nigdy dotąd niezabudowanej doliny powodując całkowitą utratę jej charakteru. Na terenie chronionego krajobrazu, jakim jest teren Parku Krajobrazowego nie jest możliwa zabudowa w miejscu przypadkowym, a jedynie w miejscach wyraźnie do tego przeznaczonych przy uwzględnieniu wymogów ochrony krajobrazu i przyrody, a te wykluczają możliwość zabudowy w obrębie działek o nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z kwestionowanym zapisem planu obowiązuje tam zakaz zabudowy za wyjątkiem elementów architektury ogrodowej o wysokości 4,5 m związanej z projektowanym zagospodarowaniem. Plan dopuszcza terenowe urządzenia sportowe (boiska sportowe, niezadaszone padoki, tory przeszkód) z zachowaniem odległości 30 m od granicy lasu, urządzone tereny do nauki jazdy konnej. Dopuszczając funkcję sportowo – rekreacyjną wprowadzono funkcję alternatywną – komercyjną na dotychczasowych terenach rolnych. Respektując ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych Parku plan wyklucza nie tylko zabudowę mieszkaniową, ale każdą inną zabudowę. Materiałem wyjściowym do przygotowania kwestionowanej treści planu była ekofizjografia wykonana przez Pracownię Środowiska w 2004 r., w której przedmiotowy teren – wąska forma dolinna wcinająca się w zalesiony teren, ze względów przyrodniczych i krajobrazowych, postulowany był do wyłączenia z zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta G. z dnia 26 stycznia 2005 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. K. w G. – P. B. wraz z drogą dojazdową i ciągiem infrastruktury technicznej, w części określającej zagospodarowanie terenu oznaczonego w planie nr [...] US, obejmującego swym zakresem działki należące do skarżących o nr [...], [...] i [...].

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżący są właścicielami działek o nr [...], [...] i [...], dla których to między innymi Rada Miasta G. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczając zasady gospodarowania tymi nieruchomościami.

Skarżący stwierdzili, że ich interes prawny wynika z prawa własności wskazanych działek, a jego naruszenie polega na pozbawieniu prawa zabudowy.

Niewątpliwie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych opracowaniem przedmiotowego planu, mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżących, tj. przeznaczenie pod usługi sportu i rekreacji, a zwłaszcza zakaz zabudowy, w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest lokalizacja działek skarżących, jak i całego obszaru objętego opracowaniem zaskarżonego planu, na terenie objętym ochroną w ramach Parku Krajobrazowego. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.: Dz.U. z 2009 r., nr 151, 1220 ze zm.) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W odniesieniu do Parku w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywało rozporządzenie Wojewody nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. nr 27, poz. 39) oraz rozporządzenie Wojewody nr 11/98 z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. nr 59, poz. 294), które zmieniało rozporządzenie z 1994 r.

Wskazać należy, że w toku procedury planistycznej organ gminy obowiązany był uwzględniać powyższe regulacje. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym walory architektoniczne i krajobrazowe, na kształtowanie których wyraźny wpływ mają przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wprowadzające definicję pojęcia "ochrona krajobrazowa", prawne formy ochrony walorów krajobrazowych: rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu oraz rozwiązania regulujące prowadzenie działalności planistycznych na tych obszarach. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz wynikające z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy zaliczany jest do form ochrony przyrody. Natomiast w myśl art. 9 ust. 4 w z ww. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, które wiąże radę gminy w procedurze planistycznej. Z powyższego wynika, że uwarunkowania obligatoryjnie uwzględnione w studium winny również znaleźć się w zapisach planu. Miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z lektury studium wynika, że uwzględniono uwarunkowania ekologiczne wynikające z faktu położenia terenu objętego planowaniem w granicach Parku Krajobrazowego, w tym przyjęto, że zasady gospodarowania na jego obszarze regulują dwa rozporządzenia Wojewody wskazane wyżej (str. 23 studium). Ustalenia te recypowano do zapisów planu. § 4 ust. 1 pkt 1 planu stanowi, że na obszarze opracowania planu obowiązują zakazy, ograniczenia i nakazy wynikające z powyższych rozporządzeń. Odwołanie do ograniczeń wynikających z tych regulacji ustalono również na karcie terenu nr [...] dotyczącej terenu nr [...] US, obejmującego działki skarżących (krata terenu nr [...], pkt 4 lit. a).

W świetle powyższego organy opracowujące plan prawidłowo procedowały mając na uwadze zapisy § 3 ust. 1 pkt 7 a) rozporządzenia Wojewody z 1994 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Wojewody z 1998 r., zgodnie z którym celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wymienionych w § 2 – zwanych dalej "parkami" – zabrania się, z zastrzeżeniem § 2, lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu – z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Nadto, w pkt 5 § 3 rozporządzenia zabroniono pogarszania walorów krajobrazowych a w pkt 8 zabroniono lokalizowania nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wsi – z wyjątkiem dobudowy pojedynczych siedlisko już istniejących, w uzgodnieniu z właściwym dyrektorem parku. Organy gminy nie mogły uwzględniać postanowień rozporządzenia nr 57/06 Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego, albowiem w toku prac planistycznych rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Zaskarżona uchwała datowana jest na dzień 26 stycznia 2005 r., podczas gdy wskazane rozporządzenie weszło w życie w dniu 16 czerwca 2006 r.

W zakwestionowanej części planu działki skarżących znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...]. US – usługi sportu i rekreacji. Teren ten wyłączono spod zabudowy, za wyjątkiem elementów architektury ogrodowej wysokości do 4,5 m związanej z projektowanym zagospodarowaniem. Dopuszczono terenowe urządzenia sportowe z zachowaniem odległości 30 m budowli od granicy lasu oraz urządzone tereny do nauki jazdy konnej. Wprowadzono zatem zakaz jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowym terenie wychodząc naprzeciw wymogom ochrony środowiska, walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Oparto się w tej kwestii na ekofizjografii wykonanej w 2004 r. przez Pracownię Ochrony Środowiska, w której przedmiotowy teren – wąska forma dolinna wcinająca się w zalesiony teren, ze względów przyrodniczych i krajobrazowych postulowany był do wyłączenia z zabudowy. Priorytet ochrony zasobów Parku Krajobrazowego dominował już w poprzednio obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji G. – O. z 1994 r. Z karty jednostki morfogenetycznej nr VII, w granicach której położone były działki skarżących, wówczas o numerach [...] i [...], wynika, że teren ten położony jest na zakończeniu ul. [...], w południowej części Parku Miejskiego "K." i stanowi polanę otoczoną lasem. Teren ten użytkowany był rolniczo oraz pod uprawy ogrodowe. Na terenie tym znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Funkcje terenu – "Miejski Park K." – mieszkalnictwo siedliskowe typu zagrodowego i sport. Z zapisów planu wynikało, że "(...) polityka przestrzenna musi być podporządkowana walorom przyrodniczo – krajobrazowym terenu. Naczelną zasadą kształtowania krajobrazu jest jego ochrona. Jednostka VII to zamknięte wnętrze krajobrazowe otoczone ścianami lasu. Przewiduje się delikatną strukturę jego wypełnienia poprzez wprowadzenie głównie zabudowy siedliskowej typu zagrodowego na działkach powyżej 2000 m2. Wyklucza się z zabudowy siedliskowej 30 – metrowy pas terenu od granicy lasu. Przeznacza się 30% pozostałych terenów pod zabudowę. Umożliwia to powstanie kilkunastu siedlisk. Obiekty kubaturowe winny posiadać cechy architektury rustykalnej. Projektowane usługi to sport i usługi nieuciążliwe". Wobec tego, skarżący już w dacie obowiązywania poprzedniego planu winni byli się liczyć z obostrzeniami w zakresie realizacji inwestycji budownictwa mieszkaniowego. Ograniczone one były zarówno pod względem jakościowym (zabudowa siedliskowa), jak i ilościowym i podporządkowane kwestii nadrzędnej, a mianowicie ochronie walorów przyrodniczo – krajobrazowych doliny.

W świetle powyższego polityka przestrzenna wdrożona przez Miasto G. w zaskarżonej części miejscowego planu przestrzennego stanowi konsekwentną kontynuację wieloletniego programu kształtowania krajobrazu P. B. w celu jego ochrony. Wymóg ten narzuca chociażby ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., której art. 16 ust. 1 mówi o parku krajobrazowym jako o obszarze chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju.

W procedurze planistycznej gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, dotyczącym ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Powyższe nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, prawo ochrony zabytków, prawo ochrony przyrody) oraz przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienia gminy do kształtowania systemu planowania przestrzennego nie mogą być nadużywane.

Przyjęte w projekcie planu rozwiązania niewątpliwie wkraczają w uprawnienia skarżących jako właścicieli działki, bowiem nie przewidują przeznaczenia ich dla realizacji budownictwa mieszkaniowego. Brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 5 września 2003 r.,, IV SA 514/03, niepubl.). W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją, która choć chroni własność indywidualną to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżących. Uwzględnienie stanowiska skarżących byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie ich interesów prawnych pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

W rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są niezgodne z prawem. Przeciwnie, proponowane w projekcie planu rozwiązania podyktowane zostały treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie przyrody oraz postanowieniami rozporządzeń Wojewody z 1994 i 1998 r. i wynikającym z nich obowiązkiem uwzględniania w planach miejscowych wymogów ochrony środowiska i ochrony przyrody, w tym walorów krajobrazowych obszarów znajdujących się pod szczególną, sformalizowaną ochroną prawną. Gmina, choć dała pierwszeństwo interesowi publicznemu polegającemu na ochronie walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru, przed interesem prawnym skarżących, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przyjmując kwestionowane zapisy projektu planu dała prymat rozwiązaniom, które wypełniają wymagania podyktowane nakazami ochrony przyrody.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa własności skarżących i równej jego ochrony dla wszystkich stwierdzić należy, że jakkolwiek mają rację skarżący, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia, ustanowione zaskarżoną uchwałą, mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia te były prawnie dopuszczalne.

W świetle powyższego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

W ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] figurują jako grunty orne oznaczone symbolem R, a działka nr [...] jako działka oznaczona symbolem Bz – tereny rekreacyjno – wypoczynkowe oraz Ls – lasy. Działki skarżących nie są terenami budowlanym, a zatem ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem nie jest wykorzystanie inwestycyjne, na przykład pod budownictwo.

Bezsporne jest przy tym, że poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie całego terenu objętego opracowaniem niniejszego planu jako rolnicze oraz pod uprawy ogrodnicze, a także usługi związane z oświatą ekologiczna i usługi sportu konnego. Plan ten dopuszczał możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej siedliskowej na działkach o powierzchni powyżej 2000 m2, przy ograniczeniach wynikających z przepisów dotyczących Parku Krajobrazowego, w tym wyłączeniu spod zabudowy 30-metrowego pasa terenu wokół lasu.

W zaskarżonej uchwale nastąpiła urbanizacja przedmiotowego terenu poprzez przeznaczenie go w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną strefę rezydencjalną.

Kwestionowane w niniejszej sprawie zapisy planu przeznaczyły natomiast teren, obejmujący nieruchomości stanowiące własność skarżących, pod usługi sportowo – rekreacyjne, dopuszczając wznoszenie terenowych urządzeń sportowych, w tym urządzeń do nauki jazdy konnej (padoki, przeszkody). Na dotychczasowych terenach rolnych wprowadzono inną funkcję pozwalającą na komercyjne wykorzystywanie tych terenów pozostające w zgodzie z wymogami obszaru chronionego. Uwzględniając nakazy ochrony krajobrazu i przyrody wprowadzono zakaz zabudowy wszelkiego rodzaju, w tym zabudowy mieszkaniowej. Taką postacią zakazu nie ograniczono praw własności skarżących ponad miarę i nie doprowadzono do bezprawnego ograniczenia ich uprawnień właścicielskich. Skarżący nadal będą mogli w sposób swobodny realizować uprawnienie do korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania przedmiotem własności. Podkreślić należy, iż prawo do zabudowy jest tylko jednym z elementów prawa do korzystania z nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skarżącymi, iż zakaz zabudowy spowoduje takie ograniczenie ich własności, że prawo to przybierze postać pozorną.

Zdaniem Sądu Rada Miasta G. przekonywująco uzasadniła, że wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy również na tej części działek skarżących, które położone są poza strefą wykluczeń, czyli na których zabudowa mogłaby być zlokalizowana 30 m od granicy lasu, podyktowane było koniecznością zachowania walorów krajobrazowych i przyrodniczych doliny. Tereny poza strefą wykluczeń obejmowałyby bowiem małą powierzchnię, dodatkowo w oderwaniu od zwartej zabudowy O. B. Dopuszczenie zabudowy w takich warunkach byłoby przyzwoleniem na jej rozproszenie, niemożliwym ze względu na wymagania ładu przestrzennego, a przede wszystkim ochronę walorów krajobrazowych doliny. Działki skarżących położone są w szczególnej części doliny, tj. na wąskiej P. B. znajdującej się w górnej części doliny, otoczonej z trzech stron lasem i wyróżniającej się walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi. W tej części doliny warunki planowania i zagospodarowania przestrzennego są nieporównywalne do terenów położonych poniżej na południe, na których zabudowę mieszkaniową dopuszczono.

Należy mieć przy tym na uwadze, że definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w zakresie kwestionowanej części projektu planu nie zostały nadużyte. Rada Miasta przyjęła rozwiązania planistyczne z poszanowaniem zasad wynikających z Konstytucji, w szczególności art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i ustawodawstwem ochrony przyrody, czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi w tej mierze.

Mając na uwadze, że kwestionowane ustalenia projektu planu nie naruszają przepisów prawa i nie są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).