Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 543/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 138 § 2 i 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 17 ust. 1b i 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 1 pkt 34
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem datowanym na [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu: [...] sierpnia 2020 r.) R. P. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, F. P..

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wójt Gminy Ś. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że F. P. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, której powstanie datuje się od [...]. roku życia, co oznacza brak spełnienia ustawowego kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Ponadto matka Wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek, J. P., nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (legitymuje się tylko stopniem umiarkowanym).

Na skutek odwołania złożonego przez Wnioskodawczynię, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] – uchyliło ww. decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko, SKO stwierdziło, że okoliczność, iż niepełnosprawność matki Wnioskodawczyni nie powstała przed ukończeniem 18 lat lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – a to z uwagi na wyrok Trybunał Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Odnosząc się z kolei do drugiej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, SKO wyjaśniło, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest w stanie takiej opieki sprawować, a zrealizować tę pomoc może – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej obiektywnej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Zdaniem SKO sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. W konsekwencji organ II instancji wskazał, że wymaga wyjaśnienia kwestia realnej możliwości sprawowania opieki nad żoną przez J. P.. Nadto SKO wytknęło, że organ I instancji nie przeprowadził rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowania opieki przez Wnioskodawczynię nad matką oraz nie zbadał, czy zachodzi podstawowa przesłanka przyznania świadczenia, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja przez Wnioskodawczynię z pracy.

Ponownie rozpoznawszy sprawę, Wójt – decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] – odmówił przyznania Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, F. P.. W uzasadnieniu podniósł m.in., że:

- w dniu [...] grudnia 2020 r. pracownik socjalny w trakcie rozmowy telefonicznej uzyskał od Wnioskodawczyni informację o śmierci F. P., wobec czego odstąpiono od próby umówienia się na wywiad;

- w odpowiedzi na wezwanie organu, Wnioskodawczyni przedłożyła oświadczenie wraz załącznikami, tj. ponownie te same karty leczenia szpitalnego J. P., które były już dołączone do wniosku, oraz dodatkowy dokument, tj. kartę leczenia szpitalnego J. P. z [...] listopada 2020 r.;

- organ posiada dokumenty świadczące o tym, że Wnioskodawczyni podjęła starania o uzyskanie dla ojca nowego orzeczenia o niepełnosprawności, natomiast na dzień wydania decyzji nie posiadał on orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tych okolicznościach faktycznych sprawy organ I instancji ponownie uznał, że Wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, z dwóch powodów: (i) pozostawania przez niepełnosprawną w związku małżeńskim z J. P. oraz (ii) wieku, w jakim powstała niepełnosprawność w stopniu znacznym F. P..

Od tej decyzji Wójta, R. P., reprezentowana przez ad Ż., złożyła odwołanie. Zarzuciwszy:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r.") bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego

– autor odwołania wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Wnioskodawczyni prawa do świadczenia.

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] stycznia 2021 r. podzielając stanowisko organu I instancji, że pozostawanie przez F. P. w związku małżeńskim z J. P., który w chwili śmierci małżonki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO odwołało się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych opartej na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z którego wynika, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki, jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na poparcie swych twierdzeń, SKO przywołało fragmenty wybranych orzeczeń, w tym zwłaszcza wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. (sygn. I OSK 2462/19) oraz z 11 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 599/20). Zdaniem organu II instancji ustawowe ograniczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko do sytuacji, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni. SKO wyjaśniło także, że odmienna wykładnia ww. przepisu mogłaby prowadzić do sytuacji, w której szeroko pojęta rodzina decydowałaby, któremu spośród jej członków najkorzystniej jest zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by podjąć się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła R. P., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy tej decyzji rażącą obrazę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjęta przez organ II instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z wnioskiem strony skarżącej niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2021 r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania R. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, F. P..

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że organy obu instancji trafnie (acz milcząco) przyjęły, że śmierć niepełnosprawnej F. P. w toku postępowania administracyjnego (w dniu [...].12.2020 r. – kopia skróconego aktu zgonu w aktach adm. I inst.) nie uczyniła tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Ma ono bowiem nadal swój przedmiot, w postaci rozstrzygnięcia o przysługiwaniu Skarżącej (bądź nie) prawa do wnioskowanego świadczenia, za okres od złożenia wniosku do śmierci osoby niepełnosprawnej (matki Skarżącej).

W ocenie SKO uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż F. P. pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż, J. P., do chwili jej śmierci nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stał również art. 17 ust. 1b u.ś.r. – w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia – oraz okoliczność, że niepełnosprawność F. P. datowała się od jej [...]. roku życia czyli od 2018 r.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę ostatnią ocenę prawną wyrażoną przez SKO – o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako córce dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Natomiast za błędne w okolicznościach kontrolowanej sprawy należy uznać stanowisko SKO, jakoby uzasadnioną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia mógł być sam fakt nieposiadania przez męża wymagającej opieki F. P., J. P., do chwili jej śmierci, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Istniejący w tym zakresie spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego ogniskuje się w istocie wokół pytania o właściwy sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – czy mianowicie ten przepis należy odczytywać literalnie, zgodnie z jego dosłownym brzmieniem (jak czyni to organ II instancji), czy w oparciu na pozajęzykowych metodach wykładni (jak chce tego Skarżąca), w szczególności z odwołaniem się do reguł wykładni celowościowej i systemowej.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta nie była – i nadal nie jest – rozstrzygana jednolicie (por. przykładowe wyliczenie orzeczeń opowiadających się za jedną albo drugą z powyższych opcji, zamieszczone w uzasadnieniu wyroku NSA z 11.08.2020 r., I OSK 599/20, CBOSA). Jednakże godzi się zauważyć, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczyna już, jak się wydaje, przeważać pogląd bazujący na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (por. np. wyroki NSA: z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 11.08.2020 r., I OSK 599/20; z 25.09.2020 r., I OSK 960/20; z 20.01.2021 r., I OSK 2031/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21 – CBOSA; odmiennie: wyrok NSA z 25.01.2021 r., I OSK 2103/20, CBOSA).

Mimo to Sąd w niniejszym składzie dostrzega i dopuszcza możliwość wystąpienia w praktyce wyjątkowych sytuacji, w których specyficzne okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz rysująca się kolizja z innymi, niż pewność prawa, wartościami prawnie (a zwłaszcza konstytucyjnie) chronionymi, może przemawiać za koniecznością odstąpienia w konkretnym, szczególnym przypadku od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przykładów takich sytuacji dostarcza orzecznictwo – por. np. specyficzny stan faktyczny, na kanwie którego zapadł prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 02 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 73/21 (CBOSA) oraz wyrażoną w tym orzeczeniu bardziej ogólną myśl, że choć relacje między małżonkami nie wyłączają literalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., "nie oznacza to, że przepis ten powinno się bezrefleksyjnie wykładać tak, że powinien mieć on zastosowanie w każdej sytuacji pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim". Za tak rozumianą "szczególną", czyli uzasadniającą odstąpienie od stosowania literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., może, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, uchodzić również sytuacja, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, niemożność sprawowania opieki przez małżonka osoby niepełnosprawnej (której dotyczy wnioskowane świadczenie), z uwagi na jego wiek lub stan zdrowia, ma charakter ewidentny, a ocena tej okoliczności nie wymaga wiadomości specjalnych (którymi przecież ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie dysponują). Chodzi tu zatem o takie przypadki, gdy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie odzwierciedla rzeczywistego stanu zdrowia małżonka, który jest na tyle zły, iż jest jasne, że sam małżonek ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a więc tym bardziej nie jest w stanie sprawować opieki nad inną osobą (por. np. wyrok NSA z 18.10.2016 r., I OSK 1171/15, CBOSA).

Jednakże, niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że w realiach kontrolowanej sprawy okolicznością przesądzającą o krytycznej ocenie skarżonego stanowiska SKO jest przede wszystkim treść poprzednio zapadłej w tej sprawie decyzji (kasacyjnej) SKO z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) oraz jej skutki prawne.

Przywołaną decyzją inny skład orzekający SKO podzielił dominującą – jak stwierdził – w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię celowościową i systemową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którą pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Zarazem ów skład orzekający SKO expressis verbis stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej – bo literalnej – wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a następnie przedstawił obszerny wywód prawny pokazujący, w jaki sposób powyższy przepis powinien być wykładany i stosowany. W szczególności stwierdził, że: "[w]brew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku z małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki [...]. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę".

W dalszej części motywów referowanej tu decyzji SKO z 16 listopada 2021 r. organ II instancji – mając na względzie przyjętą wykładnię (celowościową i systemową) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – stwierdził, brak w aktach sprawy "dokumentów, które potwierdzałyby aktualny stan Jego [J. P. – uw. Sądu] zdrowia i jego realne możliwości sprawowania opieki nad żoną. Kwestie te będą zatem wymagały wyjaśnienia. Powyższe okoliczności winny zostać udokumentowane oraz ustalone na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z Panią R. P., z Panią F. P. i P. J. Pazołą, a także na podstawie odebranych od Nich – pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – oświadczeń. Zasadne również będzie przedłożenie przez Stronę zaświadczenia od lekarza w kwestii możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną przez Pana J. P.". I dalej: "[w] ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie przeprowadził również rodzinnego wywiadu środowiskowego na okoliczność sprawowania przez Wnioskodawczynię opieki nad niepełnosprawną matką F. P.. Organ nie zbadał, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi podstawowa przesłanka przyznania świadczenia, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja Pani R. P. z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką F. P.. Ponadto brak ustaleń, czy Wnioskodawczyni jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i czy nie podejmuje go ze względu na sprawowaną opiekę nad matką".

Referowana decyzja SKO z [...] listopada 2020 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że sformułowane przez organ odwoławczy na podstawie cytowanego przepisu wskazania (zalecenia) odnośnie do konieczności wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy wiążą organ I instancji (por. np. wyroki NSA: z 22.03.2007 r., II OSK 502/06; z 07.02.2014 r., I OSK 2297/12; z 27.02.2020 r., I OSK 2698/17 – CBOSA).

Analogicznie brzmiącą regulację do art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., z tym że w przedmiocie wskazań odnośnie do prawidłowej wykładni przepisów, zawiera art. 138 § 2a – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; zwanej dalej w skrócie "ZmKPA2017") – w myśl którego: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów". Konsekwentnie – zdaniem Sądu w niniejszym składzie – należy uznać, że wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji (choć nie w sposób bezwzględny, o czym niżej). Przemawiają za tym następujące względy.

Po pierwsze, przywołane już wyżej podobieństwo ww. regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. i związana z tym konsekwencja ocen co do ich (równie) wiążącego charakteru.

Po drugie, prawotwórczy charakter nowelizacji polegającej na dodaniu do art. 138 k.p.a. przepisu § 2a.

Ów charakter jest bezsporny i wynika już z powszechnie przyjmowanego założenia interpretacyjnego – wykazującego cechy domniemania wzruszalnego – w myśl którego w przypadku dokonywania przez ustawodawcę zmiany przepisów, należy domniemywać prawotwórczy skutek takiej zmiany. Innymi słowy, każda zmiana tekstu prawnego powinna być uznawana za zmianę prawnie znaczącą, chyba że da się wywieść wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną (zob. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – których w tym przypadku nie widać. Oznacza to, że wolą ustawodawcy dodającego § 2a było dokonanie określonej zmiany stanu prawnego i związanej z nim praktyki stosowania prawa.

Wobec tego należy zauważyć, że przed wejściem w życie ww. nowelizacji w orzecznictwie sądowym nie kwestionowano możliwości wyrażania przez organ odwoławczy w decyzjach kasacyjnych określonych ocen lub poglądów prawnych, w tym dotyczących ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego, a jedynie stwierdzano, że nie wiążą one organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 09.05.2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Zatem celem omawianej nowelizacji nie mogło być "umożliwienie" organowi II instancji zawierania w decyzji kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni prawa – bo taka nowela nie miałaby charakteru prawotwórczego, a jedynie stanowiła potwierdzenie spotykanej wcześniej praktyki orzeczniczej. Stąd wniosek, że celem omawianej zmiany legislacyjnej było właśnie nadanie takim wytycznym wiążącego charakteru, dotychczas im odmawianego.

Po trzecie, ratio legis dodania § 2a do art.138 k.p.a., objaśnione w uzasadnieniu do projektu ZmKPA2017 (druk nr 1183 Sejmu VIII kadencji).

W uzasadnieniu tym czytamy, że: "Wprawdzie decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy (postępowania wyjaśniającego), jednakże w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dokonał w decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które – zdaniem organu drugiej instancji – mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Dlatego też przewiduje się konieczność zawarcia w takiej sytuacji w decyzji kasatoryjnej stosownych wytycznych, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – o ile interpretowane przepisy rzeczywiście znajdą zastosowanie w sprawie, a stan prawny nie ulegnie zmianie. Regulacje te przeciwdziałają sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji".

Nie ulega wątpliwości, że realne uniknięcie wzmiankowanego ryzyka "powielania" przez organ pierwszej instancji interpretacji przepisów prawa uznanej przez organ odwoławczy za błędną – zwłaszcza w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji się z taką oceną organu wyższego stopnia nie zgadza – możliwe jest jedynie w sytuacji uznania wytycznych organu odwoławczego w zakresie wykładni prawa za wiążące organ pierwszej instancji.

Po czwarte, za takim sposobem rozumienia charakteru wytycznych z art. 138 § 2a k.p.a. opowiada się również część przedstawicieli doktryny oraz judykatury.

I tak, w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 595/18 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa" (por. też wyrok NSA z 05.12.2018 r., II OSK 3296/18, CBOSA). Zbieżny z taki stanowiskiem jest pogląd wyrażony w postanowieniu WSA w Rzeszowie z 03 października 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 473/17 (CBOSA), zgodnie z którym ww. przepis wprowadza "zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez organ odwoławczy" (por. też wyroki WSA: z 02.06.2021 r., IV SA/Po 57/21; z 15.09.2021 r., II SA/Go 471/21 – dostępne w CBOSA).

Wypowiedzi o wiążącym charakterze omawianych wytycznych obecne są także w doktrynie (por. np. W. Chróścielewski, J.P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, P. Dańczak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2018, s. 231, cyt. za: D.R. Kijowski, Założenia i skutki nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Zagadnienia wybrane, Białystok 2020, ss. 240-241). Z tym wszakże doprecyzowaniem – w ocenie Sądu w niniejszym składzie: najzupełniej zasadnym – że "związanie organu I instancji wytycznymi organu odwoławczego nie jest bezwzględne" (zob.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37; Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 5 do art. 138; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138; A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, pod red. M. Karpiuka, P. Krzykowskiego, A. Skóry, Olsztyn 2021, uw. 9 do art. 138).

Jako przykłady sytuacji, w których takie związanie ustaje, podaje się w szczególności przypadek ustalenia przez organ pierwszej instancji, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy nie znajdą zastosowania jako podstawa prawna nowej decyzji, tudzież w razie stwierdzenia, że w trakcie rozpoznawania sprawy między instancjami nastąpiła zmiana stanu prawnego (por.: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 138 Nb 37, P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138).

W ocenie Sądu żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

W związku z tym należało uznać, że organ I instancji rozpoznający ponownie sprawę po decyzji kasacyjnej SKO z 16 listopada 2020 r. związany był zarówno wskazaniami co do zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jak i odnośnie do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że związanie wytycznymi co do sposobu wykładni, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a., dotyczy – lege non distinguente – nie tylko wykładni przepisów postępowania, ale także prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 09.11.2017 r., I OSK 24/16; z 25.09.2018 r., II OSK 2311/18 – dostępne w CBOSA; szerzej por. też D.R. Kijowski, Założenia i skutki nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Zagadnienia wybrane, Białystok 2020, ss. 242-243).

W ocenie Sądu, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych dotyczących zakresu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, wynikających z przyjętej przez SKO w decyzji kasacyjnej, a wiążącej również organ I instancji wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Przede wszystkim organ I instancji uchylił się od wyjaśnienia i ostatecznego przesądzenia kwestii, czy J. P. obiektywnie był w stanie sprawować w niezbędnym zakresie opiekę nad żoną, F. P., w szczególności z uwagi na swój wiek (ur. 14.12.1932 r.) oraz stan zdrowia.

Mimo tych braków, analiza całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, dokonana przez pryzmat wskazań doświadczenia życiowego, pozwala – zdaniem Sądu – stwierdzić, że sprawowanie przez J. P. efektywnej opieki nad żoną nie było obiektywnie możliwe. Wypada bowiem zauważyć, że nieco ponad miesiąc po śmierci żony, bo [...] stycznia 2021 r., J. P., legitymujący się dotychczas orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (z [...].07.2018 r. – kopia orzeczenia w aktach adm. I inst.), uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, na stałe (kopia orzeczenia w aktach adm. II inst.). Wprawdzie w tym ostatnim orzeczeniu wpisano, że ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2020 r. (z tym że sama niepełnosprawność od [...]. roku życia, tj. od 2017 r.), ale, jak podpowiada doświadczenie życiowe, ów stopień niepełnosprawności nie "pojawił się" dopiero w tym dniu, lecz istniał już wcześniej, i to znacznie – czego zresztą dowodzą daty wymienionych w uzasadnieniu tego orzeczenia dokumentów i badań, na których oparto analizowane rozstrzygnięcie, tj.: [...].01.2019 r., [...].02.2019 r., [...].11.2019 r. i [...].02.2020 r. – a wskazanie tego dnia wynika jedynie z faktu, że wówczas to został złożony wniosek o wydanie ww. orzeczenia. Takie wnioskowanie jest tym bardziej uprawnione, że poza sporem pozostają okoliczności, znane już wcześniej organom obu instancji, dotyczące bardzo podeszłego wieku J. P. (w 2020 r. ukończone [...] lat) oraz faktu przejścia przez niego dwóch udarów – pierwszego w 2017 r., który spowodował uszkodzenie mowy i ruchu, oraz kolejnego w 2019 r. (a więc już po uzyskaniu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) – co zgodnie z pisemnym oświadczeniem Wnioskodawczyni, nie budzącym istotnych wątpliwości co do jego wiarygodności, spowodowało, że jej ojciec nie był w stanie samodzielnie egzystować w codziennym życiu. Wszystko to uprawniało do wniosku, że J. P. ze względów obiektywnych, tj. z uwagi na swój zaawansowany wiek i poważne schorzenia, nie mógł sprawować opieki nad żoną, F. P., jeszcze przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. w czasie, gdy R. P. ubiegała się o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Nie pozbawiona znaczenia w tym przypadku pozostaje również okoliczność, że sam ustawodawca przyjmuje swoiste domniemanie – dające się wyczytać z poświęconej zasiłkowi pielęgnacyjnemu regulacji art. 16 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 1 u.ś.r. – że osoba, która ukończyła 75 lat, sama wymaga opieki ze strony innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. szerzej wyrok NSA z 13.11.2015 r., I OSK 1230/14; a także wyroki WSA: z 23.04.2015 r., II SA/Po 122/15; z 06.08.2020 r., IV SA/Po 798/20 – CBOSA).

Dlatego, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji SKO oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w okolicznościach kontrolowanej sprawy unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie mogło stanowić uzasadnionej przeszkody w przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W tym kontekście jako istotne uchybienie procesowe należy ocenić nieprzeprowadzenie przez organ I instancji, poruczonego w decyzji kasacyjnej SKO, rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem miało być zbadanie, czy Wnioskodawczyni rzeczywiście sprawowała opiekę nad matką oraz czy została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji przez Wnioskodawczynię z zatrudnienia w celu sprawowania takiej opieki. O ile nawet da się zrozumieć to "zaniechanie" organu I instancji – jako wywołane ówcześnie powziętą wiadomością o śmierci F. P. oraz żywionym przez organ przekonaniem, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia i tak stoją przepisy art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – to jednak, wobec wykazanej wyżej błędności takiego przekonania, nie można tego zaniechania zaakceptować.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ I instancji w swej decyzji z [...] stycznia 2021 r. wydanej po decyzji kasacyjnej SKO naruszył przepisy art. 138 § 2 i 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., nie stosując się do zawartych w decyzji SKO wskazań co do okoliczności wymagających wyjaśnienia, jak również wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

SKO rozpoznając w nowym składzie odwołanie od ww. decyzji Wójta dostrzegło i napiętnowało ponowne uchybienie przez organ I instancji właściwej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., natomiast nie wytknęło analogicznego naruszenia odnośnie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Co więcej, ów nowy skład orzeczniczy SKO podzielił wykładnię tego ostatniego przepisu przyjmowaną przez organ I instancji, odmienną od zaprezentowanej przez poprzedni skład SKO. I to pomimo, że – jak trafnie zauważa się w doktrynie – konsekwencją wiążącego charakteru wytycznych co do wykładni przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.) jest obowiązek organu odwoławczego, w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, zbadania sposobu wykonania wytycznych przez organ pierwszej instancji (tak P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138). Wspomniane wytyczne powinny być bowiem postrzegane i urzeczywistniane jako "swoiste przyrzeczenie organu II instancji, że w zakomunikowany w wytycznych sposób będzie dany przepis interpretował i wyraz oczekiwania, że podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ ją rozpatrujący zastosuje się do zakomunikowanej mu wykładni" (D.R. Kijowski, Założenia i skutki nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2017 r. Zagadnienia wybrane, Białystok 2020, s. 240).

Sądowi w niniejszym składzie znane są orzeczenia, w których wskazuje się, że organ drugiej instancji, rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, nie jest związany swym poglądem prawnym wyrażonym na wcześniejszym etapie postępowania w decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 25.09.2012 r., II OSK 930/11, CBOSA). Należy jednak podkreślić, że nawet akceptacja powyższej zasady nie może oznaczać całkowitej dowolności organu II instancji w odstępowaniu od poglądu prawnego – tu: co do właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – wyrażonego przez ten organ we wcześniejszej decyzji wydanej w danej sprawie. W świetle art. 8 k.p.a. każde takie odstępstwo musi zostać bowiem w sposób należyty i przekonujący umotywowane przez organ administracji, by jego działanie nie spotkało się z zasadnym zarzutem istotnego naruszenia ogólnej zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (§ 1) oraz nierespektowania usprawiedliwionych oczekiwań strony co do stabilności praktyki orzeczniczej organu (§ 2).

Jest to akcentowane również w literaturze przedmiotu, w której zauważa się, że "[w]prawdzie organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę może odstąpić od wcześniej sformułowanych wytycznych, ale nie może tego uczynić bez uzasadnionej przyczyny. Odmienne postępowanie organu odwoławczego należy uznać za naruszenie zasady ogólnej budzenia zaufania do władzy publicznej oraz respektowania utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw (art. 8 k.p.a.)" (P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, uw. 14 do art. 138).

Potwierdza to także utrwalone orzecznictwo sądowe, w którym podkreśla się, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 08.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999, nr 1, poz. 27; podobnie: wyrok NSA z 20.06.1985 r., SA/Gd 487/85, cyt. aprobująco przez B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8 Nb 5; wyrok NSA z 16.06.1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832; wyrok NSA z 03.02.2012 r., II OSK 2196/10, CBOSA; a także wyroki WSA: z 11.10.2007 r., II SA/Lu 609/07; z 23.10.2008 r., VI SA/Wa 784/08; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 477/09; z 25.01.2012 r., IV SA/Po 1143/11; z 14.04.2015 r., II SA/Ol 120/15; z 11.06.2015 r., IV SA/Po 186/15 – dostępne CBOSA; por. też wyrok SN z 05.08.1992 r., I PA 5/92, OSP 1993, nr 7, poz. 142).

Jak z powyższego wynika, organ, który rozpoznaje ponownie daną sprawę (tu: SKO) albo sprawę istotnie podobną, ma prawo do odmiennej oceny prawnej niż ta, która została wyrażona poprzednio, ale wówczas powinien przekonująco wyjaśnić stronie, dlaczego obecnie zajmuje inne stanowisko.

W ocenie Sądu, SKO w składzie wydającym zaskarżoną decyzję, nie wyjaśniło w sposób należyty powodów, które uzasadniałyby odstąpienie od wykładni przedstawionej w kontrolowanej sprawie przez poprzedni skład orzeczniczy tego organu. Takiego uzasadnienia nie może stanowić bowiem sam fakt niejednolitości orzecznictwa sądowego w kwestii właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i "proste" opowiedzenie się za inną linią orzeczniczą spośród występujących w judykaturze.

W braku wymaganego, przekonującego uzasadnienia, SKO po raz drugi rozpoznając niniejszą sprawę powinno zatem pozostać przy poprzednio wyrażonym stanowisku w kwestii właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tym bardziej, że stanowisko to zdeterminowało także zakres postępowania wyjaśniającego, jaki został poruczony organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w zakresie obowiązku zbadania, czy J. P. jest w stanie faktycznie opiekować się niepełnosprawną żoną. W konsekwencji należy stwierdzić, że odstępując od tego stanowiska, pomimo że w sprawie nie doszło do zmiany istotnych okoliczności sprawy ani też przepisów znajdujących w niej zastosowanie, SKO naruszyło w istotnym stopniu art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu Skarżącej, ustalone według stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., uwzględni wskazania i ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w tym wyroku, w szczególności co do konieczności respektowania przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, na jej obecnym etapie, wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przedstawionej w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. W konsekwencji organ uzna, że brzmienie ww. przepisów nie stoi na przeszkodzie przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, i opierając się na tym założeniu zweryfikuje pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do tego świadczenia.