Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1624/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 721/06 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8.06.2006 r. sygn. VI SA/Wa 721/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwaną dalej Spółką), na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej - skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. decyzją z dnia [...] nie udzielił Spółce zezwolenia na połączenie komunikacyjne do drogi krajowej Nr [...] pawilonów handlowych [...] projektowanych na działkach nr [...],[...],[...] przy ulicy [...] w M.; połączenie komunikacyjne planowane było istniejącym zjazdem z drogi krajowej w km [...] (dz. nr [...]) oraz projektowanym zjazdem w km ok. [...]. W przypadku zrealizowania inwestycji inwestor musiałby wykonać zjazd publiczny gdyż tylko taki zapewniłby dojazd do planowanych obiektów. Organ wskazał, że droga krajowa Nr [...] należy do klasy "[...]", co powoduje konieczność wyposażenia zjazdu, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu, w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w szczególności gdy natężenie ruchu na tej drodze przekracza 400 pojazdów na godzinę. Przeprowadzony w 2000 r. pomiar ruchu na przedmiotowym odcinku wykazał natężenie 728 pojazdów na godzinę, co zaliczane jest do dużych w skali kraju i ma tendencję wzrostową. Powołując § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.05.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/, zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, iż zabrania się lokalizowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu w ruchu, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Planowany zjazd ma być sytuowany w odległości ok. 50 metrów od skrzyżowania ulicy [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...] oraz ulicy [...] i ulicy [...]. Skrzyżowanie wyposażone jest w sygnalizację świetlną, jednakże odległość zjazdu od skrzyżowania uniemożliwia wyposażenie go w konieczny dodatkowy pas ruchu. Niezależnie od tego obsługa komunikacyjna tej inwestycji spowoduje znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania. Od decyzji tej Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia, zaś pismem z dnia 15.12.2005 r. ograniczyła żądanie lokalizacji zjazdu tylko na działce nr [...]. Sformułowała przy tym zarzut naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 77 i art.107 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a nadto naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm./. Wskazując m. in. na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy zarzuciła brak uzasadnienia rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego podniosła błędne powołanie § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który to przepis mówi o możliwości wyposażenia w dodatkowy pas ruchu, a nie o konieczności.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w M., gdyż ulica [...] jest drogą główną klasy "G", wyjątkowo zaliczoną także do kategorii dróg krajowych (Nr [...]). Powołując § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia stwierdził, iż do drogi takiej należy ograniczyć ilość zjazdów. Nadto projektowany zjazd znalazłby się w rejonie oddziaływania skrzyżowania, niedawno wyposażonego w kanalizację i sygnalizację świetlną, co stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia nie pozwala na urządzenie zjazdu w tym obszarze ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Ważąc interes społeczny i słuszny interes strony Dyrektor uznał, że usytuowanie zjazdu na działce nr [...] jest także niemożliwe z uwagi na duże natężenie ruchu, co wykazano przez wykonany pomiar. Nadto lokalizacja projektowanego zjazdu spowoduje znaczne zwiększenie tego ruchu, co będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo.

W skardze na tą decyzję Spółka domagała się jej uchylenia wraz z decyzją ją poprzedzającą, przy zasądzeniu kosztów postępowania formułując został zarzut naruszenia przepisów podanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Zdaniem skarżącej wskazany przepis nie uniemożliwia urządzenia zjazdu, a organ odmawiając wnioskowi nie zbadał, czy w ogóle istnieje dojazd do działki nr [...] z drogi niższej klasy. Nadto organ nie dookreślił, czy pojęcia użyte w rozporządzeniu "wjazd" i "wyjazd" są tożsame z pojęciem ustawowym "zjazd", a także, czym jest "obszar oddziaływania skrzyżowania". Spółka wskazała też, że w odległości bliższej od skrzyżowania znajduje się inny zjazd urządzony wcześniej, co zdaniem skarżącej zagraża bezpieczeństwu ruchu, a nie projektowany zjazd, który ma być usytuowany poza obszarem oddziaływania skrzyżowania, za istniejącym już zjazdem.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie dodatkowo podając, że dość duży zakres oddziaływania skrzyżowania wyznacza znak drogowy poziomy "linia podwójna ciągła", który jedynie w miejscu istniejących już od dawna zjazdów indywidualnych, a nie publicznych, zastąpiono znakiem "linia pojedyncza przerywana - prowadzona szeroko". Projektowany zjazd miałby być zjazdem publicznym i w wobec tego jego sytuowanie powinno być zgodne z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Nadto Dyrektor wskazał na § 3 pkt 12 i 13, które definiują pojęcia "zjazd", "wyjazd" i "wjazd".

Sąd I instancji opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił i cytując przepis

art. 29 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że Spółka zamierzając podjęcie działalności gospodarczej przewidywała urządzenie na przeznaczonej na ten cel nieruchomości ok. 100 miejsc parkingowych. W tym celu wystąpiła o zezwolenie na urządzenie zjazdu na nieruchomości nr [...], która obecnie takiego przeznaczenia nie ma. Przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie w kierunku poszukiwania możliwości budowy zjazdu publicznego wykazało, iż w miejscu wskazanym przez Spółkę urządzenie takiego zjazdu jest niemożliwe ze względu na zachowanie bezpieczeństwa ruchu. Zjazd miałby być zlokalizowany z drogi klasy "G", co w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oznacza drogę główną, która wyjątkowo jest zaliczona także do kategorii drogi krajowej Nr [...]. Zatem zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się dopuszczalne warunki stosowania zjazdów. W sprawie dla zamierzonej działalności gospodarczej wymagany jest zjazd publiczny, tj. określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza /§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia/, a nie zjazd indywidualny, tj. określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowych /§ 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia/. W przypadku zjazdu publicznego winien on być sytuowany zgodnie z wymaganiami § 113 ust. 7 rozporządzenia co oznacza, że wjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu oraz wyjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wedle ustaleń organów administracyjnych projektowany zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skanalizowanego i wyposażonego w sygnalizację świetlną skrzyżowania drogi krajowej nr [...] - ulicy [...], z ulicami [...] i [...]. Takie usytuowanie zjazdu publicznego uznane zostało przez organ za stwarzające zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, także z tych względów, że ruch pojazdów na tym odcinku drogi krajowej nr [...] należy uznać za duży; lokalizacja zjazdu spowodowałaby znaczne zwiększenie już istniejącego ruchu drogowego. Wobec tego, iż sama lokalizacja zjazdu jest niemożliwa, bezprzedmiotowym było rozpatrywanie ewentualności wyposażenia go w dodatkowy pas ruchu. Podzielając powyższe ustalenia WSA podkreślił, że projektowana działalność przez Spółkę wygeneruje zwiększenie ruchu na odcinku drogi krajowej Nr [...] i dotyczyłoby to nie tylko pojazdów osobowych, ale i pojazdów ciężarowych, co przekładałoby się na częstotliwość /zwiększenie/ przejazdów, a świadczyć o tym może przewidywana przez wnioskodawcę ilość miejsc parkingowych. Wprowadzenie dodatkowej ilości pojazdów do istniejącego skrzyżowania z sygnalizacją świetlną ograniczy płynność ruchu drogowego na tym odcinku oraz zwiększy prawdopodobieństwo występowania wypadków i kolizji drogowych. Wobec tego zasadnym jest stwierdzenie organu, że projektowany zjazd znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic [...], [...] i [...]. Odnosząc się do kwestii istniejących już zjazdów bliżej skrzyżowania Sąd I instancji stwierdził, że zjazdy te są zjazdami indywidualnymi, a nie publicznymi, a nadto zostały zlokalizowane w okresie wcześniejszym, przy innych warunkach ruchu drogowego o mniejszym jego natężeniu. Natomiast zjazd publiczny objęty wnioskiem generowałby o wiele większy ruch niż istniejące zjazdy indywidualne i to w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co przesądza o braku możliwości jego lokalizacji. Podzielając prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne WSA podał, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących. Powołując wyrok NSA z dnia 31.03.1999r. sygn. II SA 188/99 wyeksponował, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczyć uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z własności. Końcowo Sąd I instancji nadmienił, że kwestia dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] wykraczała poza postępowanie, bowiem organ administracyjny był związany wnioskiem strony a więc kwestią możliwości lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Zagadnienie natomiast dostępu do drogi publicznej winno być rozstrzygnięte w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Spółka powołując przepis art. 173 § 1 i § 2 w zw. z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżyła wyrok w całości, opierając skargę na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na braku odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż w toku postępowania organy nie zebrały całego materiału dowodowego i nie rozważyły w sposób właściwy zebranych dowodów w sprawie, mając na uwadze zasadę uwzględnienia słusznego interesu stron w postępowaniu i zasady zaufania do działania organów administracyjnych.

2) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 163, poz. 1364/ - obecnie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w zw. z § 113 ust. 1 oraz ust. 7 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.05.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/ polegającego na przyjęciu, iż usytuowanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez sam fakt uznania, iż zjazd ten miałyby być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Wskazując na powyższe podstawy, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., Spółka sformułowała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, przy zasądzeniu kosztów, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA skupił się jedynie na dokonaniu oceny, czy lokalizacja zjazdu jest możliwa ze względów bezpieczeństwa przyjmując przy tym, że zjazd byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, nie odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem w skardze podnoszono, że organ nie ustalił pełnego stanu faktycznego w sprawie i nie poinformował strony o zebranym materiale, zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a., co ma szczególne znaczenie w sytuacji merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 16.05.2005r. Brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału ma istotne znaczenie, jeśli się weźmie pod uwagę uznaniowy charakter decyzji i możliwość np. skorygowania projektu wnioskowanej lokalizacji zjazdu. W szczególności nie dokonano ustaleń dotyczących odległości od skrzyżowania przyszłego zjazdu, ilości i częstotliwości pojazdów przejeżdżających przez skrzyżowanie, na czym miałaby polegać okoliczność, iż zjazd byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania i w jaki sposób miałby zagrażać bezpieczeństwu ruchu, a także dlaczego nie byłoby wystarczające usytuowanie dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających i czy inwestor ma odpowiedni dostęp do drogi z działki. W tym ujęciu powołano w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 20.02.1999 r. sygn. II SA 1892/98 dotyczący wymogów przy wydawaniu decyzji uznaniowej. Niezależnie od tego podniesiono w skardze kasacyjnej ewentualność powołania biegłego, który wydałby opinię odnośnie do zagrożenia - lub jego braku - w zakresie bezpieczeństwa ruchu na skutek lokalizacji zjazdu. Zakwestionowano również stanowisko Sądu I instancji dotyczące dostępu do drogi publicznej, która to okoliczność z uwagi na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia winna być również wzięta pod uwagę. Reasumując wskazano, że WSA nie odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze naruszył art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. /wyrok NSA z 29.07.2005 r. sygn. I FSK 102/05/.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że argumentacja Sądu I instancji prowadzi do wniosku, iż w każdym przypadku zjazd nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Tymczasem § 113 ust. 7 rozporządzenia w taki sposób nie może być interpretowany. Cytując powyższy przepis naprowadzono, że lokalizacja zjazdu jest niedopuszczalna nie w każdym wypadku, ale tylko w sytuacji gdzie lokalizacja powodowałaby zagrożenie lub zwiększenie się już istniejącego zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie ma zaś przeszkód do sytuowania zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania wówczas, gdy nie dochodzi przez to do wywołania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego bądź jego zwiększenia. Wobec tego przy takiej interpretacji powołanego przepisu koniecznym było dokładne zebranie wszystkich dowodów i zbadanie okoliczności sprawy, nawet przy wykorzystaniu dowodu z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i ponowił argumentację odnoszącą się do przepisu art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 113 rozporządzenia. Podkreślił, że wprawdzie w szczególnie uzasadnionych przypadkach art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, do których zalicza się rozporządzenie, to jednak jest to możliwe m. in. wtedy, kiedy odstępstwo to nie powoduje zagrożenia życia ludzi. Tymczasem usytuowanie przedmiotowego zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowi właśnie zagrożenie życia ludzi, gdyż jest pochodną zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art.174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W podstawach kasacyjnych wniesionego środka odwoławczego sformułowane zostały zarzuty mające oparcie w obu podstawach, przy czym na pierwszym miejscu postawiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu miało polegać na braku odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Konsekwencją powyższego był drugi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegający na nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż w toku postępowania organy nie zebrały całego materiału dowodowego i nie rozważyły w sposób właściwy zebranych dowodów w sprawie, mając na uwadze zasadę uwzględnienia słusznego interesu stron w postępowaniu i zasady zaufania do działania organów administracyjnych.

Przypomnieć wobec tego należy, że w skardze wniesionej do WSA Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 i art.107 k.p.a., gdzie naruszenie tych przepisów miało polegać na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem wbrew tym zarzutom Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji podzielił ustalenia faktyczne organów i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim przedstawiając stan faktyczny WSA podkreślił, że organy poszukiwały możliwości budowy zjazdu, jednakże z uwagi na jego charakter - zjazd publiczny i to z drogi głównej zaliczonej wyjątkowo do drogi krajowej - zaaprobował stanowisko organów, iż jego lokalizacja w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę nie była możliwa ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Wskazując natomiast na charakter zamierzonej działalności, z którą wiązałby się zamiar budowy parkingu na około sto miejsc nadmienił, iż projektowana działalność wygenerowałaby zwiększenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej. Okoliczności te przy istniejącym skrzyżowaniu z sygnalizacją świetlną ograniczyłyby płynność ruchu drogowego. Nadto projektowany zjazd znalazłby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania i wobec tego wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Okoliczność ta w ocenie Sądu I instancji stanowiła wystarczającą przesłankę do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej Spółki. Zatem stwierdzić należy, że przedstawiona przez WSA argumentacja, aczkolwiek bez wskazania expressis verbis powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, stanowiła odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 77 i art.107 k.p.a. Tym samym, skoro Sąd I instancji ustosunkował się zarzutów skargi obejmujących naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i sporządził uzasadnienie wyroku w sposób odpowiadający wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., to nieusprawiedliwionym jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Zarzut ten bowiem zasadzał się na twierdzeniu, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły wymienione wyżej przepisy postępowania administracyjnego, co w świetle prawidłowych ustaleń WSA nie miało miejsca.

W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w zw. z § 113 ust. 1 oraz ust. 7 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.05.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie polegający na przyjęciu, iż usytuowanie zjazdu publicznego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez sam fakt uznania, iż zjazd ten miałyby być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że skoro Spółka wystąpiła z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji przedmiotowego zjazdu w dniu 18.04.2005r. modyfikując (ograniczając) treść tego żądania na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to data złożenia wniosku przesądziła o stosowaniu ustawy o drogach publicznych w brzmieniu po ogłoszeniu tekstu jednolitego ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zamieszczonego w Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zmianami ogłoszonymi w Dz. U. 2004 Nr 273, poz. 2703, Dz. U. 2005 Nr 163, poz. 1362 oraz Dz. U. 2005 Nr 172, poz. 1440. Kolejna zmiana dokonana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1364) zmieniła przepis art.29 ustawy, jednakże z mocy art. 7 tej ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 3 w brzmieniu: ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Przepis ten, jak również pozostałe unormowania ustawy o drogach publicznych nie określają przesłanek, od których zależy udzielenie zgody przez zarząd drogi lub jej odmowa. Decyzja zarządu drogi w tym przedmiocie ma zatem charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W stanie faktycznym występującym w sprawie, ogólną dyrektywę dotyczącą lokalizacji zjazdów zawiera przepis § 9 pkt. 4) rozporządzenia który stwierdza, że droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Poza tą ogólną wskazówką dotyczącą ograniczenia zjazdów na drodze klasy G, w rozporządzeniu zdefiniowany został "zjazd publiczny", przez który należy rozumieć określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3). Zjazd ten, zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia, powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7.

Zgodnie z przepisem § 113 ust.7 rozporządzenia, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła,

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę,

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%,

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie,

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Sformułowanie ostatnio przedstawionego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do miejsc takich rozporządzenie przykładowo zaliczyło obszar oddziaływania skrzyżowania.

W stanie faktycznym sprawy właśnie tego rodzaju negatywna przesłanka wystąpiła: obszar oddziaływania skrzyżowania ulic [...], [...] i [...] wyznaczył bowiem znak poziomy P-4 - "linia ciągła", który tylko w miejscach istniejących już od dawna zjazdów (indywidualnych) został zastąpiony znakiem P-1e - "linia pojedyncza przerywana - prowadząca szeroka". Ponieważ zjazd publiczny został zaprojektowany w tak wyznaczonym obszarze, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Bezpieczeństwo ruchu drogowego utożsamione z "interesem społecznym" stanowiło negatywną przesłankę i jednocześnie przeszkodę do załatwienia sprawy zgodnie ze "słusznym interesem strony" (art.7 K.p.a.). Tak więc również zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.