Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 22/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 153 i art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 759/12 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 759/12 oddalił skargę J.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.M. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2009 r. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o zgodę na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...], a następnie pismem z dnia 17 września 2009 r., sprecyzował, iż wnosi o "(...) zachowanie planowanego zjazdu bezpośredniego z drogi [...] na działkę nr [...] oraz uznanie zjazdu [...] za zjazd publiczny".

Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] po rozpatrzeniu wyżej wymienionych wniosków decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego (istniejący zjazd na użytki rolne w miejscu zatoki autobusowej) na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] ( po podziale dz. nr [...]) w miejscowości [...], oraz zachowania istniejących zjazdów indywidualnych na działkę nr [...] (po podziale na działki nr [...] i oraz [...]).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 636/10 uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

W związku z powyższym, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie.

Następnie J.M., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), złożył wniosek z dnia 1 lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] podnosząc, iż została ona wydana bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz rażące naruszenie art. 77 i 80 K.p.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na skutek wniosku J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowana w toku postępowania nieważnościowego decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, poprzedniej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...].

Sąd oddalając skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej wnioskowanego zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego uznał, iż zasadne było umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości przebudowy zjazdu, który de facto nie istnieje - "(...) rozstrzygnięcie organu II instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania w zakresie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę należało uznać za prawidłowe".

Natomiast Sąd uchylając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], stwierdził, iż " (...) w dniu 17 września 2009 r. do organu I instancji wpłynęło pismo (...) Treść pisma wskazuje (...), że stanowi ono jedynie prośbę skarżącego o zachowanie planowanego zjazdu z drogi krajowej na działkę nr [...]. Nie można było zatem zgodzić się z organem odwoławczym, że z treści tego pisma, jak i z faktu, że zjazd z drogi krajowej do działki nr [...], również nie został odbudowany wynika, że strona wnosi o lokalizację zjazdu do tejże działki".

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w dalszej części uzasadnienia znajduje się jasne i precyzyjne zalecenie Sądu skierowane do organu odwoławczego. W ocenie Sądu, "(...) również w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji".

Organ stwierdził, że użyte w przytoczonym fragmencie uzasadnienia słowo "również" wskazuje, iż Sąd nakazał organowi odwoławczemu postąpić analogicznie jak postąpił w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w odniesieniu do działki nr [...], tj. uchylić decyzję organu pierwszoinstancyjnego oraz umorzyć postępowanie w sprawie, przy czym Sąd nie wyjaśnił, czemu także w tym zakresie organ ma umorzyć przedmiotowe postępowanie.

Ze względu na przepisy art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), zgodnie z którymi organ jest związany zaleceniami sądu, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. musiało być zgodne z zaleceniem Sądu, który nakazał umorzyć postępowanie dotyczące wydania zezwolenia na zachowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił przesłanki umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zachowania zjazdu, które nie zostały podane w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 14 czerwca 2010 r.

Zdaniem organu wydanie decyzji w przedmiocie zachowania istniejącego zjazdu z drogi nie mieści się w dyspozycji przepisów art. 29 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) normujących procedurę wydawania decyzji w sprawie zjazdów. Przepisy te przewidują następujące decyzje: decyzję zezwalającą na lokalizację nowego zjazdu lub decyzję odmawiającą wydania takiego zezwolenia oraz decyzję zezwalającą na przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu lub decyzję odmawiającą wydania takiego zezwolenia.

W związku z powyższym uznać należy, iż Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wydał bez podstawy prawnej decyzję z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na mocy której m.in. odmówił zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Skoro decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to należało ją jako wadliwą uchylić oraz umorzyć postępowanie w sprawie.

Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że organ wbrew twierdzeniom strony, zgodnie z art. 77 i 80 K.p.a. zebrał cały materiał dowodowy i dokonał stosownych ustaleń oraz w sposób wyczerpujący wyraził swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 K.p.a., wskazał, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powyższą decyzję J.M. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił w szczególności naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 K.p.a., przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz. art. 77, art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ wydając zaskarżoną decyzję ponownie nie poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co uniemożliwił mu czynny udział w postępowaniu.

W ocenie skarżącego decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] jest nieważna, albowiem została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt VIISA/Wa 636/10 nie dawała podstaw do umorzenia postępowania w sprawie odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie dotyczyły wniosku o zachowanie istniejącego zjazdu, a jedynie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] naruszył art. 153 i 170 p.p.s.a., gdyż z jej uzasadnienia wynika, że organ zajął się wyjaśnieniem przesłanek umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zachowania zjazdu.

Skarżący wskazał, że w sprawie zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej [...] do działki nr [...] w [...] nie zostało przeprowadzone postępowanie, a mimo to wydano decyzję z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2009r., w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu i postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Przy czym organ nie wskazał podstawy prawnej, na podstawie której umorzył postępowanie w zakresie zachowania istniejących zjazdów.

Skarżący stwierdził, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w rażący sposób narusza art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych Przepis ten stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Sporne zjazdy na działki nr [...] są zjazdami istniejącymi, a fakt ten potwierdził organ pierwszej instancji odmawiając zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny.

Ponadto skarżący podał, że w wyniku zlikwidowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek [...], położonych w [...] - naruszyła przepisy prawa, gdyż miała obowiązek odbudowania zjazdów dotychczas istniejących podczas wykonywania remontu drogi, czego nie uczyniła.

Zdaniem skarżącego naruszeniem przez organ art. 80 K.p.a. był brak ustalenia okoliczności istotnych w sprawie, które gdyby zostały przez organ w prawidłowy sposób ustalone, to w sposób oczywisty i jednoznaczny nie dałyby podstawy do usunięcia istniejących zjazdów indywidualnych z działek [...] do drogi krajowej nr [...].

Z kolei rażące naruszenie art. 77 K.p.a, polegało na naruszeniu zasady oficjalności postępowania dowodowego oraz zasady prawdy obiektywnej. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia legalności istniejących przejazdów, pomimo iż skarżący przedstawił liczne dowody, w szczególności z dokumentów, na okoliczność , że przejazdy były legalne.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przy ocenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. istotne znaczenie ma fakt, iż sprawa związana z żądaniami skarżącego zawartymi w pismach z dnia 29 czerwca 2009 r. oraz dnia 17 września 2009r., była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powtórnie rozpatrzył wniosek J.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r., po czym kwestionowaną w trybie nieważności decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., uchylił decyzję wydaną w I instancji w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] oraz umorzył postępowanie w tym zakresie.

W tym kontekście stwierdzić należy, iż ewentualne ustalenie, że decyzja organu z dnia [...] stycznia 2011r. odpowiada wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10, skutkowało koniecznością odmówienia stwierdzenia jej nieważności.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Jednocześnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie ,czy zaistniała kwalifikowana niezgodności z prawem.

Organ orzekający w trybie nadzoru słusznie wskazał, na fakt, iż wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011r. związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10.

W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "(...) również w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji".

Ocena tego fragmentu uzasadnienia (użycie określenia "również"), w powiązaniu z faktem oddalenia skargi co do części żądania J.M. wskazuje, że organ musiał postąpić analogicznie jak postąpił w części dotyczącej działki nr [...], umarzając postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając treść art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był zobligowany do podporządkowania się w pełnym zakresie wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w ww. sprawie. Zarzuty podniesione w przedmiotowym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. stanowią w istocie kwestionowanie oceny prawnej Sądu zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10. Dlatego organ działając w trybie nadzoru prawidłowo nie stwierdził, że badana decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012r., poz. 270 ) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...];

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012r., poz. 270) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012r. (wydanej w sprawie [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011r. odmawiającej stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. Nr [...] - jako odpowiadającej przepisom prawa, pomimo że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...], na mocy której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2009r. w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie - dotknięta była nieważnością wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz została wydana z naruszeniem art. 77 i 80 K.p.a. a ponadto WSA w Warszawie rozpoznając skargę, nie odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów oraz nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów z wymaganą starannością;

III. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012r., poz.270) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] października 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 11stycznia 2011r. [...] na mocy której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2009r. w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umorzył postępowanie w tym zakresie – pomimo, iż decyzja ta dotknięta była nieważnością wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a;

IV. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012r., poz.270) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, pomimo iż przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10 m.in. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r, w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...], było jedynie udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] a nie zachowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...];

V. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2012r., poz.270) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na uznaniu, że prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10 uchylające decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a tym samym uznanie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad był zobligowany do podporządkowania się w pełnym zakresie wytycznym zawartym w uzasadnieniu wyroku wydanego w w/w sprawie, pomimo że przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie było udzielenie zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...] a nie zachowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...];

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, powtarzając w znacznej części dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. stwierdził, że : w konsekwencji zaniechanie Zastępcy Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad polegające na nieodtworzeniu istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w ramach przebudowy w/w drogi, nie znajduje podstawy w żadnych przepisach prawa, a co więcej stanowi niedopuszczalne odebranie stronie praw nabytych.

W ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] stycznia 2011r. w rażący sposób narusza art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115), który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Sporne zjazdy na działkę nr [...] są zjazdami istniejącymi. Fakt ich istnienia potwierdził organ pierwszej instancji odmawiając zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny.

Oznacza to, iż w niniejszej sprawie zarządca drogi - GDDKiA nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zachowania istniejących dotychczas zjazdów, czym naruszył przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zjazdy z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] (obecnie [...]) oraz działki nr [...] (obecnie [...]), położonych w miejscowości [...], istniały w sensie faktycznym i prawnym.

Działkę nr [...] położoną w [...], otrzymał aktem nadania z dnia [...].08.1955 r. J.M. - ojciec skarżącego, którą w późniejszym czasie, tj. w dniu [...].07.1976 r., przekazał w darowiźnie dla J.M.

Według posiadanych mapek - wypisu z rejestru gruntów księgi wieczystej nr KW [...] z 1982 r., nastąpił podział działki macierzystej nr [...] na działki nr [...] jako działki budowlane, które posiadały dostęp do drogi publicznej nr [...] oraz działki nr [...].

Prawo do zjazdów było prawem nabytym, w stosunku do którego nie było wymogu uzyskania żadnego administracyjnego potwierdzenia. Skoro, jak wskazuje organ, skarżący nie posiada potwierdzonego prawa do zjazdów i dlatego został on usunięty z planu przebudowy drogi, to dlaczego innych zjazdów również nie usunięto z planu przebudowy drogi. Organ dokonał samowolnego działania skutkującego pozbawieniem działek skarżącego połączenia z drogą publiczną.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...] położonych w miejscowości [...] od lat siedemdziesiątych. Powyższe działki od początku ich wyodrębnienia w roku 1945 r., tj. przez 64 lata, skomunikowane były z drogą nr [...] poprzez dwa zjazdy. Potwierdzeniem legalności tych zjazdów były dokumenty, które zostały przedłożone w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dowody te świadczą o tym,że w wyniku zlikwidowania przez GDDKiA zjazdów z drogi krajowej nr [...] do działek [...], położonych w [...] - GDDKiA naruszyła przepisy prawa, gdyż miała obowiązek odbudowania zjazdów dotychczas istniejących podczas wykonywania remontu drogi, czego nie uczyniła, a dodatkowo bezprawnie zjazdy te usunęła. Skarżący posiadał interes, aby te zjazdy nadal istniały i były wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że sprawa, która toczyła się przed WSA w Warszawie i zakończyła się wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r., w sprawie VII SA/Wa 636/10 dotyczyła odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej a nie zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Z tego względu w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. albowiem dokonał błędnego wyjaśnienia przesłanek umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zachowania zjazdu, które nie zostały podane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r. Sąd w wyroku ma wyrazić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Nie jest zatem dopuszczalne aby w tym zakresie organ mógł wnioskować na temat oceny i wskazań niepodanych przez Sąd, a więc sam w zastępstwie Sądu wyrażać ocenę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przyczyny określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącego naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest bowiem uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz.1). Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, iż wprawdzie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podanej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Ocenę zasadności poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy następującym wyjaśnieniem. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, w którym organ nadzoru badał jedynie, czy kwestionowana decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]położonej w miejscowości [...] i umarzająca postępowanie w tym zakresie, wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. akt VIISA/Wa 636/10 uchylającego zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że J.M. zaskarżył wówczas do Sądu decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego oraz odmowy zachowania istniejących zjazdów indywidualnych do działek nr [...] położonych w miejscowości [...] jedynie w części , co do której organ rozstrzygnął merytorycznie w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę [...]oraz uznania obowiązku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcy drogi krajowej nr [...] do wybudowania zjazdów z tejże drogi do działek nr [...]. Przy czym odnośnie ostatnio powołanego żądania, w tej części skarga została oddalona. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części uchylającej zaskarżoną decyzję stwierdził, że z treści pisma skarżącego z dnia 17 września 2009r. wynika jedynie, że skarżący wnosi o zachowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a nie o lokalizację ww. zjazdu. W konsekwencji oznacza to, że również w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] postępowanie było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu przez organ II instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest nietrafny. Skarżący upatruje naruszenie powołanego przepisu w nieuzasadnionej odmowie zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Przy czym przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej argumentacja sprowadza się do powtórzenia dotychczasowego przebiegu postępowania i stwierdzenia, że zaskarżona do Sądu decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymująca w mocy jego własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011r. jest nieważna, gdyż została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu analiza wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 636/10 i jego uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że zawarte w nim wytyczne nie dotyczą jego wniosku o zachowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] lecz odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] istniał w sensie faktycznym i prawnym W związku z powyższym zarządca drogi – GDDKiA naruszył art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych , gdyż nie wypełnił obowiązku zachowania istniejącego dotychczas zjazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyroku odmiennie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ocenił treść pisma skarżącego z dnia 17 września 2009r. przyjmując, że wnosi on o zachowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a nie o lokalizację zjazdu jak przyjął to organ.

W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy uwzględnieniu treści art. 153 p.p.s.a. był obowiązany wykonać wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku m. in. w zakresie określenia przedmiotu sprawy. Przy czym jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał min. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 29 ust.2 cyt. ustawy nie był zatem w tej sprawie przez organ stosowany. Przede wszystkim jednak autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie zauważył, iż rozpoznawanej sprawie kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była poddana decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z dnia [...] października 2011r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2011r., w której kwestia przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w kontekście art.156 § 1 K.p.a. nie była rozważana. Czyni to zarzut jego naruszenia nieskutecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.134 § 2 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarżący naruszenie tego przepisu upatruje, w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji , że zaskarżona decyzja odpowiadała przepisom prawa, mimo, że decyzja, której stwierdzenia nieważności odmówiono dotknięta była nieważnością z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wyjaśnić należy, iż ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Dokonując jego wykładni nie można jednakże nie uwzględniać celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zgodzić się należy z J.Zimmermannem (Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa Prof. E.Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 353), że przepis ten, pozostający w pewnej sprzeczności z podstawowymi celami sądownictwa administracyjnego, stanowi istotną gwarancję procesową dla stron oraz argument przemawiający za złożeniem skargi do sądu. Skoro kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.), to strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność z prawem.

Uwzględniając specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (tym samym nie kształtuje wprost sytuacji materialnoprawnej skarżącego-por. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów k.p.c. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo 1981 r., nr 2,s.52), przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej. Musi ono mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (por. W. Federczyk, Uwagi na temat obowiązywania zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2004 r.,nr 3,s.155). W piśmiennictwie wskazuje się, że zakaz reformationis in peius oznacza m.in. ograniczenie sądu zakresem zaskarżenia i wnioskami co do rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi (tak T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r.,s. 240 i - co do zakazu orzekania co do niezaskarżonej części aktu- J.Zimmermann, op.cit.,s. 363 z n.). Sądy administracyjne uznają także, iż ocena, czy w danej sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius powinna być dokonana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573).

W związku z powyższym przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę skarżącego nie stanowiło naruszenia art.134 §2 p.p.s.a.

Z kolei z art.145 § 1. Pkt 2 p.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie ,stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie skarżącego naruszenie tego przepisu polegało na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji, mimo, że decyzja organu , której stwierdzenia nieważności się domagał dotknięta była wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że powołany przepis byłby zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopiero wówczas , gdyby w zaskarżonej decyzji, a nie w decyzji, której nieważności domagał się skarżący, zaistniała którakolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. lub innych przepisach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art.153 i 170 p.p.s.a. Kwestia związania organu -art.153 p.p.s.a.- oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku i obowiązku ich wykonania m. in. w zakresie określenia przedmiotu sprawy została w rozpoznawanej sprawie wyjaśniona przy omawianiu zarzutu naruszenia prawa materialnego. Natomiast zgodnie z art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, co nie oznacza jednak, ze dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia (B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-478 uw. 4-7). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, Lex nr 594362; 24 marca 2010 r., I FSK 266/09, Lex nr 593861; 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08, Lex nr 593683; 6 marca 2008 r., II IOSK 152/07, Lex nr 468722).

Podkreślić zatem należy, iż w przypadku , gdy strona postępowania nie zgadza się z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Sądu pierwszej instancji, które uważa za niezgodne z prawem powinna je kwestionować w odpowiednim środku odwoławczym. Po uprawomocnieniu się wyroku zawarte w nim stanowisko będzie bowiem wiążące wobec wszystkich organów wskazanych w art. 170 p.p.s.a

Z akt sprawy wynika, że skarżący nie zaskarżył skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010r. ,sygn. akt VII SA/Wa 636/10 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, ale również nie złożył skargi na wydaną w następstwie tego wyroku decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] i umarzająca postępowanie w tym zakresie. Decyzję tą podał kontroli w trybie stwierdzenia nieważności. W rozpoznawanej sprawie przepis art. 170 p.p.s.a. nie został zatem naruszony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu