Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 533/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 września 2017 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej orzeka o niezaskarżonym pkt I i III decyzji organu I instancji z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] dotyczącym wywłaszczenia; 2. w pozostałym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Wojewody na rzecz U. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z 19 sierpnia 2011 r. nr [...] wydaną na wniosek U. P. (dalej jako: "UAM" lub "Skarżący"), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie zespołu domów studenckich dla UAM z przedszkolem oraz stołówką, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 27 6, [...], [...], [...], arkusz 28, obręb M., położonych w P. w rejonie ul. [...]. Decyzja ta (dalej jako: "Decyzja ULICP") została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 31 października 2011 r., znak: [...]

Decyzją z 31 grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta P., reprezentowany przez Dyrektora GEOPOZ – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 j.t..; dalej w skrócie: "u.g.n."), orzekł:

w punkcie I decyzji – wywłaszczyć na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., stanowiącej własność J. K. i A. K. (dalej łącznie jako: "Właściciele"), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 5.826 m˛. Organ podał, że wywłaszczenie następuje na cel publiczny określony w Decyzji ULICP;

w punkcie II decyzji – ustalić na rzecz Właścicieli odszkodowanie za utracone prawo własności, w łącznej kwocie [...]zł. Organ zaznaczył, że do pokrycia kosztów odszkodowania zobowiązany jest UAM, jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny, a zapłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, w kwocie po [...] zł na rzecz każdego z Właścicieli.

w punkcie III decyzji – organ wskazał, że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania w księdze wieczystej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że cel wywłaszczenia spełnia kryteria ujęte w art. 6 pkt 6 u.g.n., zatem może być realizowany na drodze przymusowego odjęcia własności nieruchomości. Brak zgody Właścicieli na jej dobrowolne zbycie skutkował koniecznością wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego – rzeczoznawcy majątkowego T. S. – sporządzonej w formie operatu szacunkowego z 29 maja 2013 r. Jego weryfikacja wraz z analizą wyjaśnień przedstawionych w toku postępowania przez biegłego doprowadziła Prezydenta [...] do stwierdzenia, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami. Na potrzeby wyceny biegły określił właściwy rynek nieruchomości podobnych, biorąc pod uwagę przedmiot, cel i zakres wyceny oraz dostępność danych. Zdaniem organu I instancji operat jest spójny i logiczny, a określone w nim wartości są wiarygodne, w związku z czym został on przyjęty jako dowód, na podstawie którego określono wartość rynkową wywłaszczanej nieruchomości.

Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta [...] "w punkcie II dotyczącym ustalenia odszkodowania" wniósł UAM, domagając się uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia Skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania. Podał szereg zastrzeżeń kierowanych pod adresem sporządzonej wyceny, a dotyczących jej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami. Zarzucił rzeczoznawcy, że nieruchomości podobne zostały wybrane przezeń w sposób przypadkowy, z naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów: art. 4, art. 16, art. 134 ust. 4 art. 151 u.g.n. oraz § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie: "rozp.wycen."). Ponadto rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego przyjął transakcje obejmujące prawo użytkowania wieczystego. Przyjęcie tych transakcji było, zdaniem UAM, bezpodstawne, w sytuacji, gdy na lokalnym rynku nieruchomości zaistniały liczne transakcje dotyczące prawa własności. Skarżący wskazał też, że nie udało się jemu odszukać transakcji nr 5 o cechach opisanych przez biegłego, co oznacza, że w tym przypadku zaszła najprawdopodobniej pomyłka, gdyż transakcja o takich cechach, w podanej dacie, nie miała miejsca. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie § 4 rozp.wycen. Uzasadniając powyższe wskazano, iż biegły nie zna cech nieruchomości, które dobrał jako nieruchomości porównywalne do nieruchomości wycenianej, a jedynym kryterium doboru tych nieruchomości była z góry ustalona cena transakcyjna. Zastrzeżenia Skarżącego budziła także nieodpowiednia, jego zdaniem, klasyfikacja stanu przedmiotowej nieruchomości ze względu na istniejące uzbrojenie, w tym uwzględnienie uzbrojenia, które zostanie dopiero wykonane na koszt inwestora.

Wojewoda decyzją z 16 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdujące zastosowanie w sprawie. Wojewoda wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego, który w podejściu porównawczym, przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, określił wartość rynkową gruntu działki nr [...] według jej stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nakładów budowlanych na gruncie biegły oszacował zaś w podejściu kosztowym przy wykorzystaniu metody kosztów odtworzenia w technice wskaźnikowej, natomiast wartość nasadzeń roślinnych – w oparciu o powszechnie wykorzystywane opracowanie K. Zmarzlickiego, na podstawie stosownego wzoru.

Dalej Wojewoda obszernie omówił zawartość operatu i założenia przyjęte przez biegłego przy jego sporządzaniu. W szczególności wskazał, że autor operatu dla potrzeb analizy lokalnego rynku nieruchomości zebrał dane o transakcjach zawartych w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, których przedmiotem były niezabudowane nieruchomości gruntowe położone na terenie Miasta P.. Biegły zaprezentował charakterystykę właściwego segmentu rynku nieruchomości, wskazując na panujące na nim trendy, mechanizmy oraz okoliczności, które mają decydujący wpływ na preferencje potencjalnych nabywców. Podniósł konieczność prowadzenia analiz również w oparciu o dane transakcyjne sprzedaży prawa użytkowania wieczystego, podając przy tym matematyczne zasady przeliczania danych celem skorelowania ich z prawem własności. Na podstawie analizy bazy danych nieruchomości o podobnych cechach do przedmiotu wyceny, biegły ustalił, że na osiągane przez nie ceny wpływ posiadają (udział procentowy): lokalizacja (25%), sąsiedztwo i otoczenie (15%), przeznaczenie w planie (15%), uzbrojenie (10%), kształt i możliwości inwestycyjne (20%) oraz powierzchnia (15%). Po przypisaniu poszczególnym atrybutom ich zakresów znaczeniowych oraz wskazaniu stanów brzegowych, jakie mogą osiągać, autor operatu ustalił, że nieruchomość wycenianą charakteryzują: przeciętna/gorsza lokalizacja, przeciętne sąsiedztwo i otoczenie, korzystne przeznaczenie w planie, pełne uzbrojenie, dobry kształt i możliwości inwestycyjne oraz przeciętna powierzchnia. Jednocześnie biegły scharakteryzował pod tym kątem nieruchomości, które w przybranym do porównań zbiorze osiągnęły cenę minimalną (176,34 zł/m2) i maksymalną (425,25 zł/m2). Średnia cena 11 nieruchomości – co do których rzeczoznawca uznał, iż w sposób najlepszy spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. – wyniosła natomiast [...] zł/m2. Następnie biegły skorygował ową cenę średnią współczynnikami wynikającymi ze stanów, jakie przyjmują poszczególne cechy w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem ich wcześniej ustalonych wag. W tym procesie otrzymał wartość jednostkową 1 m2 na poziomie kwoty [...]zł/m2. Przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...], wartość gruntu została ustalona w uśrednionej kwocie [...]zł, wartość posadowionych na nim nakładów budowlanych na kwotę [...]zł, a wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...]zł.

Wojewoda podkreślił, że na organie administracji spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana, oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia w sprawie wyceny. Organ II instancji stwierdził, że przyjął operat szacunkowy z 29 maja 2013 r. wraz ze składanymi w toku postępowania wyjaśnieniami uzupełniającym jako dowód w sprawie, gdyż został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, i zasadami staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 rozp.wycen. Operat jest spójny, logiczny i zupełny, a wynikające zeń wartości w pełni wiarygodne. Z tych względów Wojewoda w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że omawiana wycena może bez żadnych przeszkód stanowić podstawę wymiaru odszkodowania należnego Właścicielom.

Nawiązując do wątpliwości co do prawidłowości tej wyceny podnoszonych przez strony w toku postępowania, organ II instancji ocenił, że biegły dostatecznie uzasadnił przyjęte stanowisko i metodologię, a skoro wykazał formalną poprawność operatu szacunkowego i rzeczowo odniósł się do stawianych mu przez strony i organ zarzutów, należało przyjąć jego opinię jako wiążący dowód w sprawie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kontrola opinii biegłego ma swoje ściśle określone granice – organy administracji nie mają obowiązku ani kompetencji, by oceniać pod względem merytorycznym opinie wytworzone na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego osoby. Wyraził również pogląd, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez uprawnione do tego podmioty posiadające status biegłych nie ma charakteru absolutnego. Odnosi się bowiem tylko do tych elementów, w których to organ posiada, lub przynajmniej zobowiązany jest posiadać, wiedzę specjalną, a mianowicie do zgodności z obowiązującymi przepisami, logiczności i zupełności. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są natomiast wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku ocenić. Jednocześnie biegły ma obowiązek wytłumaczyć i uzasadnić okoliczności, na które się powołuje, w sposób umożliwiający weryfikację jego opinii pod kątem wartości dowodowej. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca uzasadnił poszczególne elementy stosowanej przez siebie procedury i wykazał jej zgodność z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Zatem, w ocenie Wojewody, zarzuty podnoszone przez Skarżącego zarówno w postępowaniu przed Prezydentem Miasta, jak i w odwołaniu, stanowią li tylko polemikę ze stanowiskiem biegłego i są wyrazem niezadowolenia z oszacowanej przez biegłego wartości, która w przekonaniu UAM jest zbyt wysoka.

Niezależnie od powyższego organ II instancji zwrócił uwagę na mogący budzić wątpliwości zakres zaskarżenia, a to z uwagi na jego nieskorelowanie z wnioskami odwołania, gdyż, z jednej strony, UAM wskazał, że skarży tylko pkt II decyzji, a z drugiej: wniósł o uchylenie decyzji (całej). Jednakże Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji stanowi integralną całość, która ze swej istoty nie poddaje się weryfikacji w części. Oba rozstrzygnięcia w niej zawarte – wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania – są bowiem ze sobą skorelowane i pozostają ze sobą w logicznym związku. Nie można dokonać wywłaszczenia bez odszkodowania, podobnie jak nie można ustalić odszkodowania, o ile nie dokonano wywłaszczenia. Pozostawienie w mocy orzeczenia o wywłaszczeniu bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania, powodowałoby, zdaniem organu II instancji, "niedopuszczalne i trudne do zaakceptowania skutki na gruncie społecznym". Oto bowiem dochodziłoby w sposób ostateczny i prawomocny do odjęcia własności, gdy tymczasem postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania pozostawałoby w toku. Z tych przyczyn Wojewoda za bezcelowe uznał wzywanie Skarżącego do sprecyzowania zakresu zaskarżenia, skoro weryfikacja rozstrzygnięcia organu I instancji nie mogła się odbyć inaczej, jak tylko w ujęciu całościowym.

Na opisaną decyzję Wojewody, U. P. wniósł skargę, domagając się: (1) uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GEOPOZ w punkcie II, tj. w przedmiocie przyznania odszkodowania za wywłaszczenie; (2) wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji; (3) zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. oraz § 4 ust. 4, § 27 ust. 1 i § 55 ust. 2 rozp.wycen. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył i rozszerzył argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto podkreślił, że Wojewoda zignorował zasadę dwuinstancyjności postępowania, odmawiając de facto rozpatrzenia merytorycznie sprawy, a zarazem utrzymując decyzję organu I instancji w mocy, zamiast ją uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 552/14 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody. W ocenie Sądu za błędny należało uznać pogląd organu odwoławczego, wedle którego jego rzeczą było rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, nawet wówczas, gdy odwołanie zaskarża decyzję orzekającą o wywłaszczeniu i odszkodowaniu tylko w tym ostatnim przedmiocie. W przekonaniu Sądu meriti przepisy K.p.a., mimo iż nie normują tego wyraźnie, dopuszczają zaskarżenie decyzji w części, a to mianowicie w takiej, która da się wyodrębnić jako samodzielne rozstrzygnięcie. Dotyczy to także kwestii odszkodowania ujętego w decyzji o wywłaszczeniu. Jego zdaniem obie materie pozwalają na wydzielenie dwóch osobnych rozstrzygnięć. Zakres zaskarżenia zależy od woli strony, a organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Ta jednak winna być wyrażona jasno, bo zasadą jest zaskarżenie całej decyzji i rozpatrzenie całej sprawy w obu instancjach. Rozpatrzenie odwołania poza jego granicami, a więc również w części niezaskarżonej, jest działaniem z urzędu i czyni decyzję odwoławczą w tym zakresie nieważną jako rażąco naruszającą prawo. W tej sprawie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy słusznie przyjął, iż zakres zaskarżenia Uniwersytetu nie jest oczywisty. Pogląd ten wyprowadził z faktu, iż żądanie odwołania objęło uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w motywach tego środka podniesiono tylko zarzuty skierowane przeciwko wysokości odszkodowania i wprost skierowano odwołanie do punktu II tej decyzji. Te wątpliwości, jak podał Sąd meriti, winien wyjaśnić organ odwoławczy, czego nie uczynił. Z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję. Oceniając jednak kwestie podniesione w skardze zważył, iż organy i sądy administracyjne nie są generalnie zwolnieni od oceny wiarygodności operatu szacunkowego. Obowiązek ten nie sięga tylko wiadomości specjalnych. Tymczasem, w przekonaniu Sądu I instancji, organ odwoławczy uchylił się od tej oceny, bo swe stanowisko ograniczył do ogólnych twierdzeń, powiadając, iż jego rola ogranicza się do oceny operatu jedynie pod względem formalnym. Poza tym nie ustosunkował się szczegółowo do zarzutów strony. Nie spełnia to wymogu rozpatrzenia sprawy, do czego jest również zobligowany organ odwoławczy, i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy polecił Sąd organowi wyjaśnienie zakresu odwołania i dokonanie poprawnej oceny materiału sprawy w zaskarżonej części.

Na skutek wniesionej przez Wojewodę skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 09.02.2017 r., sygn. akt I OSK 415/15 uchylił zaskrzony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA w pierwszej kolejności przyznał rację Sądowi Wojewódzkiemu, że w sprawie możliwe było oddzielne zaskarżenie decyzji organu I instancji w zakresie odszkodowania. Jakkolwiek bowiem zasadą jest w tego rodzaju sprawach łączne orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, to jednak dyrektywa ta dotyczy w zasadzie organów I instancji. Natomiast zagadnienie to należy inaczej ocenić w odniesieniu do decyzji odwoławczych. Te mogą rozstrzygać sprawę bądź w obu aspektach, bądź tylko w sferze odszkodowania, w zależności od zakresu zaskarżenia. W tej materii nie ma znaczenia ani owa zasada materialna, ani reguła obligująca do rozpatrzenia całokształtu sprawy przez organy obu instancji, bo te dwa zakresy poddają się odrębnemu orzekaniu i wyjątkowo mogą stanowić przedmiot samodzielnych decyzji. NSA wskazał, że oczywistym jest, iż zakres i granice odwołania skarżącego są jasne i nie wymagają precyzowania. Zaskarżono decyzję organu I instancji jedynie co do odszkodowania. Mimo pewnych nieścisłości, jego intencją było podważenie ustalenia wysokości odszkodowania. Konkluzja ta czyni uprawnionym pogląd o wykroczeniu przez Wojewodę poza granice odwołania, a więc orzekaniu z urzędu w sprawie wnioskowej, bo rozpoznał on ją zarówno co do wywłaszczenia, jak i odszkodowania (w tej materii orzekł odnośnie ostatecznej decyzji). Ten aspekt sprawy nie wywołał wszak prawidłowej reakcji Sądu I instancji, który zaskarżoną decyzję uchylił błędnie dostrzegając potrzebę sprecyzowania zakresu odwołania.

W ocenie NSA uwzględniając z powyższej przyczyny skargę Sąd Wojewódzki wkroczył na grunt merytoryczny w sposób nieco nieuprawniony. Bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z tego powodu (proceduralnego) nie miał jednoznacznych podstaw dla dokonania oceny jej zasadności w sferze materialnoprawnej. W konsekwencji czego wywody w tym zakresie należy uznać za poczynione niejako ubocznie. Niemniej dostrzec można mały stopień ich szczegółowości, bo mają one charakter dość ogólny. Mimo tego z większością z nich wypada się zgodzić. Bowiem istotnie dowód z operatu szacunkowego winien być traktowany jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Co do zasady podlega on więc ocenie pod kątem wiarygodności tak, jak każdy inny środek dowodowy. Z tym tylko, iż owa ocena nie może sięgać wiedzy specjalistycznej. Tymczasem organ, oceniając operat T. S., nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, przeto wykazał się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już z samego jego twierdzenia, iż ocenił operat pod kątem formalnoprawnym. Jego rzeczą było wszak odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniach w sposób bardziej wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Tym bardziej, że biegły odniósł się do zastrzeżeń stron w toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu I instancji będzie obecnie ustalenie stopnia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa w zakresie objętym zaskarżoną decyzją w części dotyczącej niezaskarżonej decyzji organu I instancji, zaś w pozostałym zakresie wszechstronna i wnikliwa ocena legalności tej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu. Będzie miał przy tym na uwadze, że w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia jego wadliwości, w tym również poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Niemniej jednak eksponowanie trafnych zarzutów, nawet bez poparcia innego operatu, nie zwalnia organu od dogłębnej oceny tegoż w oparciu o zgłoszone zarzuty, przy czym nie można wykluczyć zlecenia wyceny innemu biegłemu na podstawie samodzielnej konkluzji dokonanej przez organ, zwłaszcza jeśli wyjaśnienia biegłego sporządzającego operat są niewystarczające dla odparcia zarzutów skierowanych przeciwko niemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodne z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 967/12).

Przedmiotem ponownej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., orzekającej – w punkcie I – o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości na cel publiczny, a w punkcie II – o ustaleniu odszkodowania za tak odjęte prawo własności.

Stosując się do wytycznych NSA należy stwierdzić z całą stanowczością, że Wojewoda w sposób nieuprawniony wykroczył poza granice odwołania, w sytuacji gdy Odwołująca skarżyła decyzję tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania, zatem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności bowiem przedmiot swojego rozpoznania ograniczył do kontroli instancyjnej, a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości. Przy tym dodatkowo, organ tę kontrolę instancyjną przeprowadził w zakresie niezgodnym z żądaniem strony, która – jak słusznie podkreślono w wyroku NSA zaskarżona została w części dotyczącej ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego.

W tym miejscu należy powtórzyć za NSA, że reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, publ. CBOSA). Wedle brzmienia art. 119 ust. 1 u.g.n. decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać określenie przedmiotu wywłaszczenia (pkt 2) i ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7); koreluje z nim przepis art. 129 ust. 1. Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5 (w pkt 2 na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela nieruchomości), czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124 – art. 126. Nie oznacza to jednak, iż te wyjątki są wyczerpująco uregulowane, poza tym iż odnoszą się do decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 4, poz. 55). Wywody te, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwości jedynie odszkodowania, jak w niniejszej sprawie, obecny skład orzekający w pełni podziela (zob. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt I OPS 1/16, publ. CBOSA).

Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro bowiem art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, LEX nr 1636871).

Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 Kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji, nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (II SA1198/88, ONSA 1989,Nr 1, poz. 36, wyrok NSA z 17.09.1990, sygn. III SA 647/90, Wspólnota 1991, Nr 36, s.21).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody w części orzekającej o utrzymaniu w mocy punktu I i III decyzji Prezydenta Miasta P. z 31 grudnia 2013 r.

Dokonując natomiast wszechstronnej i wnikliwej oceny legalności decyzji Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzję orzekającą o odszkodowaniu, Sąd doszedł do przekonania, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 128 ust. 1. u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.)

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 29 maja 2013 r. przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, T. S..

Z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3), jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1), a przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2).

Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, Lex nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz zobowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Organ ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, Lex nr 1113232). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12, LEX nr 1530598).

Ocena operatu przez organ obejmuje zweryfikowanie podejścia rzeczoznawcy majątkowego do metody szacowania przyjętych przez niego nieruchomości, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, LEX nr 597629). Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Przenosząc powyższe konkluzje na grunt niniejszej sprawy nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody, iż rola organów administracji publicznej sprowadza się do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod względem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał wnikliwej analizy operatu szacunkowego, w sytuacji gdy kwestia jego wiarygodności stanowiła główny zarzut odwołania. Organ przyjął w sposób ogólnikowy, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, czyniąc zadość wymogom formalnym ujętym w § 55 i § 56 Rozporządzenia. Równie ogólnikowo, i z pominięciem zastrzeżeń zgłaszanych w tym względzie przez strony, organ uznał ów operat za spójny, logiczny, zupełny i wiarygodny, czego organ w ogóle nie uzasadnił.

Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez T. S., Organ II instancji nie zbadał tych aspektów, do których badania był uprawniony, wykazując się równie małym stopniem szczegółowości. Wynika to już samego jego twierdzenia, iż ocenił operat pod kątem formalnoprawnym.

Rzeczą Organu było ponadto odniesienie się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniach w sposób wnikliwy i przekonujący, a przynajmniej danie wyrazu takiej ocenie w motywach decyzji. Tym bardziej, że biegły odniósł się do zastrzeżeń stron w toku postępowania.

Organ II instancji nie odniósł się do treści odwołania, a którym podniesiono konkretne zarzuty wobec operatu szacunkowego. W szczególności nie zbadał kwestii: przyjęcia przez biegłego do porównań nieruchomości podobnych; wadliwość (zbytnia lakoniczność, a w niektórych przypadkach wręcz brak) opisu tych nieruchomości; przyjęcie do porównań dwóch transakcji obejmujących prawo użytkowania wieczystego, pomimo zaistnienia na rynku lokalnym innych jeszcze (nie wziętych pod uwagę) transakcji prawem własności; tendencyjność w doborze porównywanych transakcji (przejawiająca się, z jednej strony, w przyjęciu do porównań transakcji za ceny, według twierdzeń Skarżącego, znacznie przewyższające ceny rynkowe, w tym uzyskiwane przez Skarżącego przy wykupie okolicznych działek, a z drugiej: w nieuwzględnieniu ww. transakcji zawartych przez UAM); czy wreszcie niezaistnienie jednej z transakcji opisanych w operacie (transakcji nr 5; zwraca uwagę, że kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem wyjaśnień ze strony biegłego) – mieszczą się w granicach oceny operatu szacunkowego poruczonej organom administracji.

Skoro skarżąca wniosła zarzuty do operatu, organ powinien się do nich odnieść w uzasadnieniu decyzji, tym bardziej, że wcześniej zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie wyjaśnienia. Nota bene Wojewoda zwracając się do rzeczoznawcy o wyjaśnienia w piśmie z dnia 13.02.2014 r. w zasadzie nie podniósł żadnych kwestii zawartych w odwołaniu, a które miały kolosalne znaczenie dla sprawy. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca nie kwestionowała przyjętej przez biegłego metody czy techniki szacowania wartości nieruchomości czy analizy statystycznej. Nie zgłaszała również żadnych zarzutów wobec danych transakcyjnych w oparciu o art. 155 u.g.n.

Co więcej, zastrzeżenia do operatu szacunkowego miała również druga strona postepowania tj. A. K., która w piśmie z 30.07.2013 r. także wskazywała na konkretne zarzuty wobec operatu m.in. podważyła zastawienie zarejestrowanych transakcji nieruchomości, które rzeczoznawca uznał za próbkę reprezentatywną. Wojewoda w sposób nieuprawniony zignorował te uwagi. Nie można bowiem uznać za wyczerpujące odniesienie się do tych zarzutów poprzez lakoniczne stwierdzenie organu, jakoby "wymierzana w niniejszym postępowaniu kwota nie rekompensuje całości uszczerbku, jaki powstaje w ich majątku w wyniku wywłaszczenia".

Na uwagę zasługuje również fakt, iż w piśmie organu do rzeczoznawcy z dnia 12.02.2014 r. Wojewoda wskazał, że nie przyjmuje prawidłowości przyjęcia do analizy transakcji prawem użytkowania wieczystego wobec bezwzględnego charakteru regulacji § 27 ust. 1 Rozporządzenia, wnosząc jednocześnie o wskazanie innego obowiązującego przepisu, który pozwala się posiłkować takimi danymi. W odpowiedzi na to pismo rzeczoznawca powołał się na opracowanie wykonane dla Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa, stwierdzając, ze nie widzi przeciwskazań w stosowaniu tego badania w praktyce wyceny nieruchomości. Wobec powyższego niezrozumiałym jest dla Sądu nie odniesienie się przez Wojewodę do tej materii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Podkreślenia wymaga, iż Organ w razie wątpliwości jest także uprawniony, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do zwrócenia się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych - w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski - op. cit., s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183).

W ocenie Sądu operat szacunkowy sporządzony przez T. S. powyższych wymogów nie spełnia. Rzeczoznawca nie uzasadnił w sposób wyczerpujący dlaczego przyjął do porównania takie, a nie inne nieruchomości, nadając konkluzjom operatu cechy arbitralności i tym samym zmniejszając przydatność tak sporządzonej opinii dla dokonywania na jej podstawie ustaleń faktycznych. Zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne.

W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Organ II instancji nie dokonał rzetelnej oceny dowodu w postaci operatu rzeczoznawcy majątkowego, w następstwie czego zaniechał niezbędnego w realiach niniejszej sprawy uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do biegłego o wyjaśnienie występujących w sprawie wątpliwości, w tym przede wszystkim przedstawienie szczegółowego opisu stanu prawnego i przeznaczenia nieruchomości przyjętych w operacie jako nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Tym samym naruszył podstawowe zasady postepowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 i 10 § 1 i art. 136 k.p.a.). W razie wątpliwości organ winien był jako podmiot uprawniony zwrócić się z urzędu do organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o opinię w sprawie wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna odwołanie Skarżącej w granicach przez Nią wskazanych, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ustosunkuje się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Jeżeli organ uzna, że nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie obecnego operatu szacunkowego, obowiązkiem organu będzie uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie go do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie nowego operatu szacunkowego, sporządzonego w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ocenionych pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości nieruchomości, w stosunku do której ustalone zostanie odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdził nieważność decyzji Wojewody w części opisanej w punkcie 1 wyroku. O uchyleniu decyzji w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł.