Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 146/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. oraz Biura Rozwoju [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Biura [...] S.A. w K. kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2016 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. działającej przez pełnomocnika o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego ([...] z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami, przebudową sieci i obsługą komunikacyjną oraz obiektami małej architektury na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy A. w K., oraz umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej A. w zakresie pasa drogowego."

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016 poz. 778, dalej: "u.p.z.p."), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003 Nr 164 póz. 1589), art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255 ze zm.) i w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1.01.2017 r. oraz art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2016 poz. 1440 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku biurowego ([...]) z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami, przebudową sieci i obsługą komunikacyjną oraz obiektami małej architektury na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy A. w K." oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu z drogi publicznej A. w zakresie pasa drogowego.

Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy terenu, załącznik nr 2 - część graficzną warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstową wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr 4 - część graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części wnioskowanej inwestycji obejmującej budowę zjazdu z drogi publicznej A. w zakresie pasa drogowego stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto w toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli Inwestor - [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA oraz Biuro Rozwoju [...] S.A. Odwołująca się Agencja zaskarżyła przedmiotową decyzję w obu jej częściach, tj. ustaleń warunków zabudowy wskazanych w Załączniku Nr 1 - pkt I - Rodzaj zabudowy i w zakresie pkt II ust. 1 - w zakresie ustalonych warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego ustalonych w Załączniku Nr 1 pkt II ust. 2 lit a), zarzucając jej naruszenie przepisów proceduralnych, a to art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe określenie rodzaju zabudowy, z pominięciem dyspozycji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, art. 7, art. 77, w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych ustaleń faktycznych i prawnych, co spowodowało:

- błędne oznaczenie obszaru analizowanego i w konsekwencji przeprowadzenie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania,

- błędna wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezgodny z dyspozycją § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania,

- zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów z dokumentów, w tym postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...].05.20l0 r. w sprawie uzgodnień w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni i pozytywnego zaopiniowania planowanego usunięcia wszystkich występujących na działce nr [...] obr. [...] jed. ew. [...] 32 stuk drzew i 7 krzewów ozdobnych, jako kolidujących z planowanym zamierzeniem inwestycyjnymi i w konsekwencji, zobowiązanie Inwestora do wykonania obowiązków o jakich mowa w Załączniku Nr 1 pkt II ust. 2 lit. a .

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 75 i 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji wyprowadzenia ze zgromadzonego materiału błędnego wniosku zawartego w Załączniku Nr 1 pkt II ust. 2 lit. a).

Niezależnie od wskazanych naruszeń przepisów proceduralnych podniosła również naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2, § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez nieprawidłowe oznaczeniu obszaru analizowanego i błędne wyznaczenie linii zabudowy, co spowodowało wadliwe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wadliwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w pkt II 1. Lit c, wadliwe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Agencja zakwestionowała również nieprecyzyjne określenie cech zabudowy i warunków zabudowy określonych w Załączniku nr 1 pkt II l.lit f i wskazanie wymogów w zakresie stylistyki projektu, detali architektonicznych, elementów wykończeniowych i kolorystyki, podczas, gdy przepisy rozporządzenia nie wymagają takich ustaleń, jak i nieuzasadnionego i bezpodstawnego wprowadzenia zakazu przekroczenia przez urządzenia technologiczne lub elementy budynku wyznaczonej w decyzji maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W oparciu o powyższe zarzuty odwołująca się Agencja wniosła o uchylenie przedmiotowej i skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez: dostosowanie nazewnictwa do zgodności z przepisami szczegółowymi, zmianę obszaru analizowanego i dostosowanie go do terenów tożsamych w cechami zabudowy zawartymi we wniosku, ponowne wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponowne wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki, uwzględniając tereny zabudowane w sposób tożsamy z zabudową określoną we wniosku, ponowne ustalenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z obowiązującymi przepisami, uwzględniając tereny zabudowane w sposób tożsamy, ponowne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem terenów zabudowanych w sposób tożsamy, ponowne i zgodne z przepisami prawa ustalenie innych cech zabudowy, takich jak kolorystyka, detale architektoniczne, elementy wykończeniowe itp., ponowne ustalenie warunków pod względem ochrony zieleni zgodnie z treścią postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...].05.20lOr. nr [...]

Z kolei Biuro Rozwoju [...] SA wniosło o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie prawa:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec nie spełnienia łącznie warunków określonych w art. 61 ust. 1 syt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej mimo braku dowodu na tę okoliczność,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez przyjęcie dowolnie wyznaczonej linii zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora, a niezgodnie z wymogami w/w przepisu,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe określenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, wobec pominięcia części działek lub błędnie wyliczonych wskaźników pośrednich,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6, § 7 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji, bez wskazania konkretnej wielkości z uwagi na sprzeczne wskaźniki zapisane w treści decyzji.

Uzasadniając wskazane powyżej zarzuty, Biuro Rozwoju [...] SA podkreśliło, iż teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ odgrodzony jest od A. czynnym parkingiem wybudowanym wzdłuż tej ulicy. Ponadto wskazano, że żadna działka zabudowana wzdłuż A. nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co powoduje, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Odwołujące się Biuro Rozwoju [...] SA podkreśliło, iż w zakresie wyznaczenia linii zabudowy organ I Instancji nie dochował żadnej zasady jej wyznaczenia zawartej w rozporządzeniu, zaś całkiem odmienne ich wyznaczenie od tych zasad, w ogóle nie uzasadnił.

Mając na uwadze natomiast wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do pow. działki, podniesiono nierzetelność wykonanej Analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wykonana Analiza nie ujmuje bowiem wszystkich zabudowanych nieruchomości, których zabudowa mieści się w całości w wyznaczonym obszarze. Np. dz. nr [...]. Natomiast ujęto w niej nieruchomości, które w części znajdują się w obszarze. Są to działka nr [...], jak i działka nr [...]. Ponadto w Analizie znajdują się błędy, bowiem dla działek nr [...] + [...] + [...] wyliczono wskaźnik ich zabudowy na poziomie 33 %, co ujęto w tabeli, a w drugim wykazie średnią z tych 3 działek wykazano, jako mającą wskaźnik w wielkości 35 % .

Nadto odwołujące się Biuro Rozwoju [...] SA nie zgodziło się także z wielkością ustalonej szerokości elewacji frontowej dla przyszłej zabudowy. Przyjęta dla mającej powstać inwestycji szerokość w wysokości 54 m nie ma odzwierciedlenia w terenie.

Z kolei co do ustaleń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odwołująca się ma także wątpliwości. Bowiem jak podaje, średnia szerokość w analizowanym obszarze wynosi 25 m, zaś w ustaleniach oparto się na wysokości budynku na działce nr [...], który określono ma 34 m, dopuszczając tolerancję +/- 1 m. W rzeczywistości wysokość tego budynku to 33,23 m, co daje bezwzględną w wysokości 238,28 m mnp, a nie 240 m mnp. Ponadto teren inwestycji nie posiada samodzielnego uzbrojenia, jak też nie uzyskano opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oraz nie ustalono programowej ilości miejsc parkingowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z decyzją z dnia 30 października 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (DZ.U. z 20003 r. Nr 164 poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dalszej części organ odwoławczy dla wykazania możliwości zrealizowania warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, przeprowadził w oparciu o przepisy stanowiącego akt wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizę urbanistyczno- architektoniczną.

Wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] (czyli tego boku z którego odbywać się będzie zjazd na A., która to ulica została wskazana przez jej zarządcę jako droga na która obywać się będzie zjazd). Szerokość tego boku wynosi 70 m, zaś trzykrotna wielkość tej liczby to 210 m. Taką też wielkość posiada promień obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego tak wyznaczony obszar zawiera wystarczającą, bo liczną zabudowę, która mogła się stać podstawą do wyznaczenia wymaganych cech, wskaźników i parametrów przyszłej zabudowy, co powodowało także, że brak było podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego ponad wskazane w przepisach rozmiary.

Organ I instancji ustalił dla projektowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 31 m od krawędzi jezdni A. wskazując, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym występują linie zabudowy o przebiegu uskokowym, zaś budynki po tej samej stronie co teren inwestycji oddalone są od krawędzi jezdni ok. 31m ( dz. nr [...]), ok. 38 m (dz. nr [...] ) 34 m (dz. nr [...]). Natomiast nie występuje tu zabudowa zwarta pierzejowa, która wyznaczała by w sposób jednoznaczny przebieg linii zabudowy. W złożonym do akt sprawy przez Inwestora projekcie przedmiotowej inwestycji, usytuowanie linii zabudowy zaproponowano w odległości 4,0 m od granicy z sąsiadująca działką drogowa nr [...] - a;. A.. Natomiast w treści decyzji wskazano przedmiotową linię w odległości 31 m od krawędzi jezdni A., jako przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej - nr [...], gdzie linia ta przebiega w odległości 31 m od krawędzi jezdni, co uzasadniono względami istniejących warunków przestrzennych, w tym wykształconej, regularnej linii zabudowy. Wyznaczenie powyższe zakwestionował Inwestor - [...] Agencja Rozwoju Regionalnego SA, podnosząc, że wyznaczona linia zabudowy nie odpowiada przepisowi który powołał organ tj. § 4ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zdaniem odwołującej się Strony - BR[...], zgodnie z przywołaną podstawa prawną należało linię zabudowy wyznaczyć zgodnie z linią jaką wyznacza obiekt na działce nr [...], gdyż jest on najdalej odsuniętym budynkiem od drogi, w przedmiotowej sytuacji uskokowego przebiegu linii zabudowy.

W związku z powyższym organ odwoławczy mając na uwadze, iż ani wskazana linii zabudowy w decyzji, jak też zaproponowana przez odwołujące się BR[...] nie spełnia zasady opisanej we wskazanym przepisie rozporządzenia, wystąpił w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji z prośbą o wyjaśnienie tej kwestii. W związku z tym, organ nadesłał szczegółowe stanowisko w tym zakresie przygotowane przez osobę uprawnioną, która także w tej sprawie sporządziła projekt decyzji. W stanowisku tym wskazano, iż wyznaczenie linii zabudowy poprzedziła głęboka analiza usytuowania istniejącej zabudowy w stosunku do A., czyli do odległości tej zabudowy do krawędzi jezdni. Szczególnie zajęto się zlokalizowaniem budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, czyli położeniem budynków posadowionych na działkach nr [...] , [...]. Linie zabudowy budynków tam zlokalizowanych są wyznaczone w odległościach : 38 m dla budynku na działce nr [...], i 31 m dla budynku na działce nr [...]. Ponadto organ zauważył, iż w przyszłości w przypadku zrealizowania nowej zabudowy najbardziej czytelne relacje kompozycyjno-przestrzenne będą tworzyć się pomiędzy planowanym obiektem, a istniejącą zabudową na działce nr [...]

Organ zwrócił również uwagę, że działka nr [...] jest działką bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, zachowanie ładu przestrzennego wykazuje konieczność nawiązana do formy architektonicznej i usytuowania trzech budynków na działkach nr [...]+[...], [...], [...], tak by elewacje w rzucie poziomym były równoległe lub prostopadłe dl elewacji w biurowcu [...], wzięcie pod uwagę uwarunkowań przestrzennych generowanych przez kształt i wielkość działki nr [...], a także jej położenie względem budynków na działkach nr [...] i [...] i względem A..

Ponadto – w ocenie organu odwoławczego - wyznaczenie nowej linii zabudowy będącej przedłużeniem istniejącej linii zabudowy na działce nr [...], czyli linii przebiegającej w odległości 38 m od krawędzi jezdni, oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości lokalizacji na wnioskowanym terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z powodu braku miejsca, co wiązałoby się z niemożliwością realizacji budynku o funkcji i parametrach określonych we wniosku, przy spełnieniu wynikających z Analizy warunków wz.

Zdaniem organu odwoławczego ustalona w decyzji wartość wskaźnika wielkości nowej zabudowy, jest w pełni do zaakceptowania. Bowiem wskaźnik ten wyliczono na podstawie danych z 15 nieruchomości położonych w obszarze analizowanym, co dało wielkość 33 % i jak podkreślono, zestawienie znajdujące się w Analizie, dotyczyć miało wszystkich budynków które mieszczą się w badanym obszarze. Niezależnie od tego wyliczenia wykonano także zestawienie wskaźników, jakie prezentują tylko budynki usługowo - biurowe zlokalizowane w obszarze i otrzymano wówczas wielkość 36 %, co spowodowało, iż właśnie ta wielkość została wskazana w decyzji jako średnia wielkość dla obiektów o tej samej funkcji co zamierzona. Z racji na dodatkowe stwierdzenie, iż w tym zakresie dopuszcza się tolerancję ± 1 %, wskaźnik ten w decyzji określono w przedziale 35 % - 37 %.

Co do tej wielkości BR[...] podniosła, iż została ona wyznaczona nierzetelnie, bowiem do wyliczeń wskaźnika wzięto także dane z obiektów, które tylko w części zlokalizowane są w obszarze analizowanym, jak też w sposób różny określono wskaźnik wynikający z tego samego terenu, tj obiektu położonego na działkach nr [...]+[...]+[...]. W jednej bowiem tabeli wskazano, że teren ten ma wskaźnik wynoszący 33 %, w drugiej zaś, że 35 %. Ponadto Strona ta zauważyła, że w wyliczeniach całkowicie pominięto działkę nr [...], mimo, że w całości położona jest w obszarze analizowanym. Również, jak dowodzi odwołujące się BR[...], wyliczając wskaźnik dotyczący obiektów położonych w obszarze a posiadających taką samą funkcje jak projektowane zamierzenie, nie uwzględniono zabudowy na działce nr [...] i [...]. Uznano też błędnie, że budynek [...] ma taką samą funkcję jak przyszły obiekt.

Kolegium wskazało, iż organ I instancji w swych wyjaśnieniach nadesłanych na wezwanie Kolegium opartym na przepisie art. 136 kpa, wyjaśnił, że istotnie w tabeli wyliczeń średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy wystąpił błąd, bowiem rację ma odwołujące się BR[...], iż właściwa wielkość wskaźnika zabudowy dla działek nr [...]+[...]+[...] wynosi 35 %.

Mając na uwadze przywołaną okoliczność pominięcia części działek położonych w obszarze, Kolegium dokonało przeliczeń z uwzględnieniem w tabeli zawierającej zestawienie zabudowy o takiej samej funkcji jak projektowana, wskazanych a pominiętych nieruchomości, i otrzymało średni wskaźnik dla budynków usługowo- biurowych na poziomie ok. 39 %.

Co za tym idzie, zarzut odwołującego się Biura Rozwoju [...], dotyczący pominięcia w wyliczeniach części działek, nie może mieć wpływu na ustalenie tego wskaźnika w decyzji, Jak bowiem wynika z przeliczenia tabel obrazujących wskaźniki zabudowy obiektów znajdujących się w obszarze, średnia z obszaru wynosi mimo dokonanej poprawki wskaźnika z działek [...]+[...]+[...] w dalszym ciągu ok. 33 % , zaś średnia zawierająca tylko zestawienie obiektów o funkcji tożsamej co zamierzona, wynosi przy uwzględnieniu pominiętych nieruchomości ok. 39 %.

Z kolei ustalony w decyzji przedział - 35 % - 37 %, ma poparcie w wyliczonych średnich z obszaru - (średnia dla budynków z obszaru - 33 %, średnia dla budynków o takiej samej funkcji usługowo biurowej - 39 %) bowiem mieści się w przedziale średnich - 33 % - 39 %.

Natomiast średnia szerokość elewacji frontonowej w obszarze analizowanym wynosi 53,0m z dopuszczeniem tolerancji ± 1,0m. Powyższą szerokość ustalono w oparciu o zapis § 6 ust. 2 rozporządzenia. W sporządzonej Analizie dokonano wyliczeń średniej szerokości elewacji frontowej, jaka występuje w obszarze. Wynosi ona dla całego obszaru -35 m. Jednak jak dowodzi organ I Instancji w treści decyzji, z przeprowadzonej Analizy wynika, że w przedmiotowym wypadku szerokość elewacji frontowej należy wyznaczyć w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowej w zlokalizowanych w bezpośrednim jak i pośrednim sąsiedztwie [...], [...] ( tzw. "[...]"), które posiadają szerokość ok. 50 m. Ponadto, jak podaje organ, szerokość ta jest zbieżna z szerokością określoną we wniosku Inwestora.

Organ odwoławczy podkreślił, że w uzupełnieniu materiału, organ I Instancji w tym zakresie stwierdził, iż jakkolwiek średnia szerokość elewacji wynosi 35 m, to jednak średnia szerokość elewacji frontowej zabudowy położonej w sąsiedztwie wynosi 54 m. Położone w sąsiedztwie terenu inwestycji trzy identyczne biurowce posiadają szerokość elewacji ok. 50 m. Ponieważ projektowane zamierzenie inwestycyjne wykazuje, bliskie pokrewieństwo funkcjonalno- przestrzenne projektowanego budynku z trzema biurowcami ( [...] ), to projektowany obiekt winien nawiązywać do tych biurowców. Ponadto organ uznał, iż w świetle przeprowadzonej Analizy można przyjąć dla szerokości istniejących obiektów (mających ok. 50 m szerokości )- tolerancję + 10 % , co z kolei pokrywa się z wnioskiem Inwestora w tym zakresie. W związku z powyższym zarzut odwołującego się BR[...], że wskazywane "[...]" nie posiadają szerokości 50 m, nie jest zasadny, bowiem jeśli istnieje nawet pewna nieścisłość co do wskazania tej szerokości, to nie może ona wpłynąć na dokonane ustalenia, gdyż w obszarze analizowanym występują obiekty o znacznie większej szerokości – np. obiekt na działce nr [...] - 67 m, czy na dz. nr [...] - 73 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona została na poziomie 34,0 m z tolerancją ± 1,0 m, co opiera się na § 7 ust. 3 rozporządzenia. Organ I instancji ustalił średnią wysokość elewacji frontowej z całego obszaru, co uwidoczniono w sporządzonym tabelarycznie zestawieniu. Średnia z obszaru wynosi 25 m. Jednakże budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie, lub też w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji (obiekty [...]), posiadają wysokość 34 m. Mając więc tę okoliczność na uwadze organ I instancji przyjął, że dla projektowanego obiektu należy ustalić taką właśnie wysokość. W tej sytuacji organ odwoławczy w świetle dokonanej Analizy urbanistyczno - architektonicznej, jak i złożonych dodatkowo wyjaśnień przez organ, uznał, iż wskazane powyżej wskaźniki, parametry i gabaryty przedmiotowej inwestycji są zasadne, a przyszła inwestycja zrealizowana według tych ustaleń, winna wkomponować się w istniejący ład przestrzenny.

Podnoszony przez odwołujące się BR[...] zarzut, iż nie jest prawdą, jak to wskazuje się w Analizie, że budynek na działce nr [...] nie osiąga wysokości 34 m, a posiada tylko 33,23 m nie może wpłynąć na zasadność ustalonej w decyzji wysokości.

Natomiast podnoszone przez Inwestora zarzuty dotyczące okoliczności, iż organ przy ustaleniach wszystkich parametrów i wskaźników, nie bierze pod uwagę zabudowy znajdującej się pomiędzy Rondem "a", a Rondem "b", a odnosi się tylko do zabudowy w obszarze analizowanym, jest całkowicie chybiony.

Dla celów ustalenia wymagań przyszłej zabudowy winno się odnosić do zabudowy w obszarze analizowanym, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny również zarzut, iż obecnie organ I instancji nie bierze pod uwagę przy ustalaniu obowiązku ochrony zieleni uzgodnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...].05.2010r. zawarte w postanowieniu nr [...], gdzie wówczas zezwolono na wycięcie z działki nr [...] - 32 sztuk drzew i 7 krzewów ozdobnych. W niniejszej sprawie organ uzyskał aktualną opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK odnośnie ochrony zieleni, która została zamieszczona w decyzji. Jeśli będzie zachodziła potrzeba dokonania wycięcia drzew i krzewów z terenu inwestycji, wówczas Inwestor będzie musiał wystąpić do właściwego organu o uzyskanie takiego zezwolenia.

W zakresie zarzutu złożonego przez BR[...] SA, iż nie jest prawdą, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę serwisową, bowiem dostęp ten odbywać by się musiał przez parking, został potwierdzony przez zarządcę drogi, który w piśmie z dnia 24.08.2017r potwierdził, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej A. zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponieważ jednak dalsza kwestia dotycząca ewentualnej przebudowy pasa jezdnego i wjazdu na teren inwestycji nie jest już przedmiotem niniejszego postępowania, Kolegium jedynie przyznaje za zarządcą drogi, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 kpa oraz art. 53 ust. 3 stosowanego odpowiednio poprzez art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1) kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez art. 140 kpa polegające na wadliwie przeprowadzonej kontroli przez Organ II instancji, błędnej ocenie zgromadzonego w toku postępowania przed Organem I instancji materiału dowodowego i w konsekwencji niezasadne - zdaniem Skarżącej - utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego na skutek:

a) oznaczenie obszaru analizowanego w sposób niezgodny z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania

b) wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezgodny z dyspozycją przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) i w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania;

c) zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z dokumentów w tym postanowienia Prezydenta Miasta K. wydanego w sprawie znak [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni przedstawionej inwentaryzacji z gospodarką zielenią i pozytywnego zaopiniowania planowanego usunięcia wszystkich występujących na działce nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] 32 sztuk drzew i 7 krzewów ozdobnych w wieku powyżej 5 lat kolidujących z inwestycją pn. "Budowa budynku biurowego na działce nr [...] obręb [...] wraz z wjazdem z działek nr nr [...] i [...] obręb [...] przy A. w K.", jako kolidujących bezpośrednio z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym w trakcie prowadzonych prac, co doprowadziło do wadliwej subsumpcji i niezasadnego zobowiązania Inwestora do wykonania obowiązków, o których mowa w załączniku nr 1 pkt II ust. 2 lit. a) w zakresie ochrony drzew w procesie inwestycyjnym;

2. art. 75 i art. 80 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach sprzecznych z wykazanymi dowodami stanem faktycznym i w konsekwencji wyprowadzenia błędnego wniosku ze zgromadzonego materiału dowodowego i niezasadnego nałożenia na Inwestora obowiązków wymienionych w załączniku nr 1 pkt II ust. 2 lit. a) do decyzji Prezydenta Miasta K. znak [...] z dnia [...] lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony drzew, krzewów znajdujących się na nieruchomości składającej się z działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], które w świetle powołanych dowodów powinny podlegać usunięciu w całości,

3. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Organ II instancji i nieuwzględnienie wniosków zawartych w odwołaniu o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i w tym zakresie wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. poprzez:

a) dostosowanie nazewnictwa ustalającego rodzaj zabudowy do zgodności z przepisami szczegółowymi,

b) zmianę obszaru analizowanego poprzez uwzględnienie w jego granicach terenów o tożsamych z wnioskowanym cechach zabudowy i zagospodarowania (zabudowa usługowa), a w szczególności tereny między A., "C.", ul. M. , ul. "B.", ul. K.

c) zmianę decyzji w pkt II 1. lit. a. załącznika nr 1 w zakresie dotyczącym linii zabudowy poprzez ponowne jej wyznaczenie, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa z odniesieniem do obiektów zlokalizowanych na terenach o tożsamych z wnioskowanym cechach zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa usługowa), znajdujących się w granicach obszaru analizowanego,

d) zmianę decyzji w pkt II 1. lit. b. załącznika nr 1 i ponowne wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, uwzględniające wskaźniki terenów o tożsamych z wnioskowanym cechach zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa usługowa) i współczesnych standardów i cech zabudowy, w tym ustalenia w sposób analogiczny wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki i terenu,

e) zmianę decyzji w pkt II 1. lit. c. załącznika nr 1 i ponowne ustalenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uwzględniające wskaźniki terenów o tożsamych z wnioskowanym cechach zabudowy i zabudowy,

f) zmianę decyzji w pkt II 1. lit. d. załącznika nr 1 i ponowne wyznaczenie

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z uwzględnieniem wskaźników terenów o tożsamych z wnioskowanym cechach zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa usługowa), z uwzględnieniem współczesnych standardów i cech zabudowy,

g) zmianę decyzji w pkt II 1. lit. f. załącznika nr 1 poprzez precyzyjne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa określenie innych cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu, oraz uchylenie tego postanowienia w zakresie wymogów dotyczących utrzymania stylistyki projektu, detali architektonicznych, elementów wykończeniowych i kolorystyki w zgodzie z budynkami sąsiednimi, uchylenie zakazu przekraczania przez urządzenia technologiczne lub elementy budynku wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (attyki), a także uchylenie w zakresie wymogu zaprojektowania budynku tak, aby jego elewacje były równoległe lub prostopadłe do elewacji w biurowcu na działce nr [...] obręb [...],

h) zmianę ustaleń, zawartych w załączniku nr 1 pkt II ust. 2 lit. a) i ponowne ustalenie warunków pod względem ochrony zieleni w sposób zgodny z treścią postanowienia Prezydenta Miasta K. wydanego w sprawie znak [...] z dnia [...] maja 2010 r.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. tj. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2, §4 § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez nieprawidłowe oznaczenie analizowanego obszaru i wyznaczenie linii zabudowy w sposób niezgodny z przepisami prawa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wyprowadzenia wniosków w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na skutek czego doszło do:

a) naruszenia § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na skutek wadliwego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki i terenu, które to wskaźniki winny zostać obliczone na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w pkt II1. lit. b. załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji,

b) naruszenia § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na skutek wadliwego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w pkt II 1. lit. c. załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji,

c) naruszenia § 7 powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na skutek wadliwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w pkt II 1. lit. d. załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji,

d) naruszenia przepisów § 1 i następne powołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na skutek nieprecyzyjnego określenia cech zabudowy i warunków zagospodarowania terenu, określonych w pkt II 1. lit. f. załącznika nr 1 zaskarżonej decyzji, wskazania wymogów w zakresie stylistyki projektu, detali architektonicznych, elementów wykończeniowych i kolorystyki podczas gdy powołane przepisy nie wymagają określenia w decyzji o warunkach zabudowy takich ustaleń, nieuzasadnionego i bezpodstawnego wprowadzenia zakazu przekraczania przez urządzenia technologiczne lub elementy budynku wyznaczonej w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (attyki).

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła szeroką argumentację.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło również Biuro Rozwoju [...] S.A. z siedzibą w K. – dalej jako skarżąca, reprezentowane przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło rażące naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( DU 2003 nr 80 poz. 717 z zm. ) dalej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec zastosowania odstępstwa od bezwzględnego wymogu łącznego spełnienia warunków powołanej wyżej ustawy i ustalenie, że spełniono "większość" kryteriów zdefiniowanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

2. art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -przez przyjęcie, że zamierzenie budowlane ma dostęp do drogi publicznej

3. art. 61 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez wadliwe wyliczenie wskaźnika zabudowy, błędne przyjęcie szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi elewacji linii zabudowy bez sprawdzenia obliczeń przyjętych w Analizie Urbanistyczno-Architektonicznej - dalej Analizie oraz błędne przyjęcie, że działka [...] ma kompletne uzbrojenie

4. art. 61 ust 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -przez brak ustosunkowania się do zachowania ładu przestrzennego, gabarytów i formy architektonicznej w tym urbanistyki w odniesieniu do kontynuacji cech istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących

5. art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem;

6. art. 7 i 80 k.p.a. poprzez nie zweryfikowanie wielkości przyjętych w Analizie i ocena niekompletnego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła szeroką argumentację.

Dodatkowo, zarzuty rozwinięto w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2018r. /k.84 akt sądowych/ i na rozprawie.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że ostatecznie skargi okazały się być zasadne, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skarg okazały się być trafne.

Rozpocząć należy od zarzutów nietrafnych.

Skarga [...] Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w K. (inwestora) zarzuca, że nie poszerzono obszaru analizowanego poza minimalny, uwzględniając tereny o tożsamych z wnioskowanymi cechach zabudowy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia w istocie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia. 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "Rozporządzenie"). Wobec faktu, że skarżący jako inwestor zgłosił chęć rozbudowy budynku do 11 kondygnacji nadziemnych przy wysokości do okapu 45 m, skarżący poszukiwał przykładów zbliżonych budynków, a znalazłszy je poza wyznaczonymi granicami terenu analizowanego, zarzuca, że organ wadliwie ustalił obszar analizowany.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, stwierdzić trzeba przede wszystkim, że zadaniem Sądu nie jest samodzielne rozstrzyganie w zakresie tego, jak powinien kształtować się ład przestrzenny na danym terenie. Zadanie Sądu sprowadza się do kontroli zgodności z prawem wydanej decyzji. Oceniając zaś z tego punktu widzenia stanowisko prezentowane w skarżonej decyzji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, należy stwierdzić, iż nie narusza ono prawa, a argumenty skarżącego nie znajdują umocowania w wykładni obowiązujących przepisów.

Wedle § 2 pkt 4 Rozporządzenia, ilekroć w nim jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przypadku niniejszej sprawy, jak wynika ze sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej /k.283-285 akt adm./, szerokość frontu działki wynosi około 70 m, w związku z tym wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej ok. 210 m wokół działki, w formie okręgu. Z analizy tej wynika nadto, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru przedstawiono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do omawianej analizy, co spełnia wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczony obszar jest w ocenie sporządzającego analizę wystarczający i zapewnia odpowiednie kryteria dla prawidłowego określenia cech nowej zabudowy. Analizę przeprowadziła osoba uprawnionego architekta.

Prawdą jest, że jest to obszar minimalny. Jednakże nie można czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze, skoro postąpił zgodnie z Rozporządzeniem (tak wyrok WSA w Łodzi z 7.10.2010 II SA/Łd 787/10 LEX nr 755932 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. II SA/Kr 938/11, publ. Lex/el.). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2010 IV SA/Wa 972/09 LEX nr 574191). Jak widać, jest to dokładnie odwrotne stanowisko, niż prezentuje skarżący inwestor.

Nadto w doktrynie krytykowany jest ten kierunek orzecznictwa, który w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego i definiowania działki sąsiedniej wskazuje, że jest to ta działka, która "odpowiada", nawet w sytuacji, gdy stanowi wyjątek na obszarze analizowanym, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, inwestycji wskazanej we wniosku do określenia warunków zabudowy i dopiero brak jej stanowi przyczynę odmowy wydania warunków zabudowy; zarazem obszar analizowany można w praktyce wyznaczać dowolnie szeroko. Taka wykładnia zmierza wprost do obejścia przepisów i jako taka nie może być akceptowana (por. Hubert Izdebski, Igor Zachariasz w: Komentarz do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, publ. Lex/el.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. II OSK 2451/15, LEX nr 2335291, dopuszczając powiększenie obszaru analizowanego ponad minimalny pod warunkiem zachowania ładu urbanistycznego, podkreślił, że "Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości. Regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość".

Mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię, należy stwierdzić, że organy w powyższym zakresie nie naruszyły prawa.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego inwestora o wadliwym ustaleniu warunków w zakresie ochrony zieleni. W tym zakresie decyzja opiera się na wskazaniach Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] czerwca 2016r. /k.103 akt adm/, która to opinia zawiera wytyczne w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), które to przepisy obejmują także przepisy dotyczące ochrony przyrody, w szczególności ustawę z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (DZ.U.2018.142 t.j.).Określenie w decyzji wymagań na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie może być dokonane poprzez przytoczenie warunków i ograniczeń wyrażonych w obowiązujących przepisach aktów różnej rangi (normy abstrakcyjne o charakterze generalnym). Wymagania te muszą stanowić zindywidualizowane sprecyzowanie warunków wynikających z obowiązujących przepisów odnośnie do konkretnego przedsięwzięcia w danej lokalizacji. Tak też postąpiono w niniejszej sprawie. Należy nadto zauważyć, że decyzja, jaką powołuje skarżący inwestor, o zezwoleniu na wycięcie drzew /k.399 akt adm./ zapadła w 2010r. i miała związek z realizacją innej inwestycji.

Niezrozumiałe są zarzuty inwestora w odniesieniu do użycia w decyzji sformułowania "infrastruktura techniczna i komunikacyjna", jako nie wyszczególnionego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W § 2 pkt 6 tegoż rozporządzenia widnieje bowiem zapis, iż "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się (...)" – co powoduje, że wspomniane wyrażenie ma legitymizację prawną.

Z kolei skarga Biura Rozwoju [...] S.A. w K. ( dalej "Biuro") zawiera zarzut, że wydano decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji, gdzie wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Naruszono tym samym zdaniem skarżącego art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak wymaganego tym przepisem uzgodnienia Marszałka Województwa. Jest tak, gdyż wedle skarżącego Biura, zakresem decyzji WZ objęto również przebudowę sieci ogólnospławnej o średnicy 300 mm, która koliduje z planowaną inwestycją, a jest inwestycją celu publicznego.

Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15, LEX nr 2108439). Zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które z kolei podlegają daleko idącym ustawowym rygorom. Rozpatrując zatem cel przebudowy sieci kanalizacji ogólnospławnej, stwierdzić należy, że jest nim wyłącznie chęć uniknięcia kolizji z planowaną inwestycją; innymi słowy, celem tym jest cel prywatny inwestora, a nie cel społeczności lokalnej. Tak więc zmiana lokalizacji urządzeń służących realizacji celu publicznego (odbieranie ścieków ) mająca na celu w konkretnym przypadku realizację wyłącznie interesu prywatnego właściciela działki, na której urządzenia się znajdują, nie może być uznana za inwestycję celu publicznego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r., II SA/Bk 422/09, LEX nr 573670).

W ocenie Sądu nie zachodzi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zarzucane w skardze Biura, która wskazuje, że działka nr [...] nie ma dostępu faktycznego ani prawnego do drogi publicznej. Jak wynika z mapy ewidencyjnej, działka inwestycyjna przylega do działki nr [...] będącej drogą, która następnie przylega do działki nr [...] – drogi publicznej A. . Jak wynika z kolei z pozytywnej opinii zarządcy drogi czyli ZiKiT /k. 527 akt adm/, teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej A. , zaś obsługa komunikacyjna ma nastąpić poprzez projektowany zjazd, zlokalizowany w pasie drogowym A. (działki nr [...] i [...]) na który należy uzyskać zezwolenie w formie decyzji ZiKiT zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych. Budowa zjazdu z pasa jezdni będzie wymagała przebudowy fragmentu zatoki postojowej oraz chodnika i ścieżki rowerowej. W ocenie Sądu, wobec takiej treści opinii Zarządcy drogi, nie sposób polemizować z okolicznością posiadania dostępu do drogi publicznej. Kwestia techniczna – lokalizacji zjazdu i przebudowy w tym celu urządzeń na działce nr [...] wykracza poza ramy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ostatni nietrafny zarzut ma związek z kwestią jednego z parametrów inwestycji. Mianowicie Biuro w skardze zarzuca, iż wskaźnik powierzchni zabudowy został wskazany widełkowo ( 36 % z tolerancją +/- 1%, czyli w przedziale od 35 do 37 %), oraz błędnie. Tymczasem organ II instancji, po skorygowaniu wyliczeń i dodaniu do działek z budynkami usługowymi jeszcze 3-ch wcześniej pominiętych, prawidłowo wskazał, że jak wynika z przeliczenia tabel obrazujących wskaźniki zabudowy obiektów znajdujących się w obszarze, średnia z obszaru wynosi mimo dokonanej poprawki wskaźnika z działek [...]+[...]+[...] w dalszym ciągu ok. 33 %. Natomiast średnia zawierająca tylko zestawienie obiektów o funkcji tożsamej co zamierzona, wynosi przy uwzględnieniu pominiętych nieruchomości ok. 39 %. Co za tym idzie, ustalony w decyzji przedział 35 % - 37 %, ma poparcie w wyliczonych średnich z obszaru - (średnia dla budynków z obszaru - 33 %, średnia dla budynków o takiej samej funkcji usługowo biurowej - 39 %) bowiem mieści się w przedziale średnich - 33 % - 39 %. Co się tyczy ustalenia "widełkowego" tego wskaźnika, wskazać trzeba, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy. Dotyczy to także parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. II OSK 493/16, LEX nr 2428636, czy z dnia 20 lutego 2018 r. II OSK 1032/16, LEX nr 2466676).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego Biura w kwestii braku działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (zgłoszonego na rozprawie), należy przypomnieć, jak rozumiane jest pojęcie "działki sąsiedniej" występujące w ustawie. Pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (tak przykł. Wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 14 lutego 2018 r., II SA/Gd 801/17, LEX nr 2448729). "Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organu, który z założenia miałby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy". ( tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 912/17, LEX nr 2452143). Stąd też zarzut w tym zakresie jest bezskuteczny.

Przechodząc do zarzutów, które w konsekwencji spowodowały uwzględnienie skarg, rozpocząć trzeba od kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów Rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy zająć się parametrem linii zabudowy. Parametr ten wyznaczono jako linię nieprzekraczalną, w odległości 31 m od krawędzi jezdni A. Z uzasadnienia organów wynika, że linię wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej - nr [...], gdzie linia ta przebiega w odległości 31 m od krawędzi jezdni, co uzasadniono względami istniejących warunków przestrzennych, w tym braku wykształconej, regularnej linii zabudowy. Wskazano, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występują linie zabudowy o przebiegu uskokowym, zaś budynki po tej samej stronie co teren inwestycji oddalone są od krawędzi jezdni ok. 31m ( dz. nr [...]), ok. 38 m (dz. nr [...] ) 34 m (dz. nr [...]). Natomiast nie występuje tu zabudowa zwarta pierzejowa, która wyznaczała by w sposób jednoznaczny przebieg linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy powinno obejmować także zależności zachodzące pomiędzy sposobem wyznaczenia linii zabudowy, a możliwością lokalizacji zaproponowanej inwestycji na terenie objętym wnioskiem. I tak działka nr [...] jest działką bezpośrednio sąsiadującą z terenem inwestycji, zachowanie ładu przestrzennego wykazuje konieczność nawiązania do formy architektonicznej i usytuowania trzech budynków na działkach nr [...]+[...], [...], [...], tak by elewacje w rzucie poziomym były równoległe lub prostopadłe do elewacji w biurowcu [...], wzięcie pod uwagę uwarunkowań przestrzennych generowanych przez kształt i wielkość działki nr [...], a także jej położenie względem budynków na działkach nr [...] i [...] i względem A.. Wyznaczenie jednakże nowej linii zabudowy będącej przedłużeniem istniejącej linii zabudowy na działce nr [...], czyli linii przebiegającej w odległości 38 m od krawędzi jezdni, oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości lokalizacji na wnioskowanym terenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z powodu braku miejsca, co wiązałoby się z niemożliwością realizacji budynku o funkcji i parametrach określonych we wniosku. Jako podstawę prawną podano § 4 ust. 4 Rozporządzenia, czyli sytuację, iż dopuszcza się inne wyznaczenie linii zabudowy, gdy to wynika z analizy.

Skarżący inwestor, który wnioskował o ustalenie linii zabudowy 4m od krawędzi jezdni, podniósł, że wyznaczona linia nie jest przedłużeniem istniejącej zabudowy, tylko linią równoległą do krawędzi jezdni i nie nawiązuje do parametrów budynków o funkcji najbardziej zbliżonej do wnioskowanego, gdy tymczasem powinna być wyznaczona jak najbliżej krawędzi jezdni A. . Z kolei skarżące Biuro wskazywało, że linia ta powinna nawiązywać do budynku na działce nr [...] i znajdować się w odległości 38 m od tej krawędzi.

W ocenie Sądu założenia poczynione przez organy w kwestii poprowadzenia linii zabudowy oraz wnioskowanie w tej kwestii jest prawidłowe. Rzeczywiście, z powodu faktu, że linia ta przebiega uskokowo na działkach sąsiednich, nie ma możliwości harmonijnego nawiązania do linii na tych działkach, co wyklucza zastosowanie § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Z kolei nawiązanie do budynku na działce nr [...] odległego o 38 m jest w ocenie Sądu wykluczone z uwagi na wskazywany przez organy fakt, że wówczas nie byłoby miejsca na budowę budynku zbliżonego parametrami do wnioskowanego, co uzasadnia również odejście od wytycznej zamieszczonej w § 4 ust. 3 Rozporządzenia. Wbrew zarzutom skargi Biura, rozważania organów w tym zakresie należy w pełni podzielić. Pozostaje w istocie oparcie się o treść analizy i wytyczenie linii zabudowy w oparciu o to, co z niej wynika, zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia. Tak też usiłowały uczynić organy, jednak wynik tych usiłowań w postaci zaproponowanej linii zabudowy należy poddać krytyce. Jak to już wspomniano, linię tę wykreślono jako nieprzekraczalną, w odległości 31 m od krawędzi A. , nawiązując do budynku sąsiedniego na działce nr [...]. Równocześnie w decyzji wskazano, iż planowany budynek należy zaprojektować w ten sposób, aby jego elewacje były równoległe lub prostopadłe do elewacji w biurowcu na działce nr [...] obr. [...], czyli tym stojącym na tyłach budynku projektowanego. To ostatnie zalecenie jest w ocenie Sądu sensowne z punktu widzenia ładu przestrzennego, gdyż wszystkie budynki w zabudowie sąsiedniej stoją w stosunku do siebie równolegle lub prostopadle. Rzecz jednak w tym, że linia zabudowy została poprowadzona równolegle do krawędzi jezdni A. , która to droga przylegając do działki nr [...] przebiega po łuku. Gdyby zatem chcieć realizować budynek o dopuszczonej przez organ szerokości elewacji frontowej zwróconej do A. , realizując jednocześnie zalecenie równoległego posadowienia do budynku na działce nr [...], to odległość minimalna od krawędzi jezdni na linii E-F ( załącznik nr 2 i 4 do decyzji WZ) będzie w istocie wynosiła 31 m, podczas gdy odległość ta na linii A-B będzie już znacznie większa. Z pobieżnych pomiarów odległości na samej mapie stanowiącej załączniki wynika, że przekroczy ona znacznie 38 m. Takie posadowienie linii "nieprzekraczalnej" jest zatem o tyle fikcją, że przy spełnieniu warunku równoległości budynku przebiega ona w części działki zbliżonej do linii AB w odległości nie 31 m od krawędzi jezdni, a prawdopodobnie około 40 m. Warunek bowiem "nieprzekraczalności" nie został w istocie ustalony jedynie przez wyznaczenie odległości od krawędzi jezdni, ale także poprzez wymóg, że posadowienie budynku musi być równoległe do budynku na działce nr [...] (budynek posadowiony prostopadle o tej szerokości elewacji się nie zmieści). Wobec tego w ocenie Sądu zapisy te dają wewnętrznie sprzeczny rezultat. Co więcej, tak posadowiony budynek w żadnym wypadku nie będzie nawiązywał do odległości budynku od jezdni na działce [...], gdyż w takim wypadku musiałby zostać posadowiony w linii zabudowy, czyli nie w sposób równoległy do budynku na działce nr [...]. W świetle powyższego organ I instancji winien rozważyć, w oparciu o analizę istniejącą lub uzupełnioną, czy nie należałoby poprowadzić linii zabudowy nieprzekraczalnej w sposób równoległy do budynków, a nie do krawędzi jezdni, w odległości, jaka wynika z analizy, ale różnej dla różnych stron działki (przykładowo, w nawiązaniu do odległości na działce nr [...] byłoby to 31 m na linii AB, natomiast znacznie mniej na linii EF.). Chodzi bowiem o to, aby poprowadzić linię nieprzekraczalną w taki sposób, aby jej parametry podane w decyzji ( np. odległość od krawędzi jezdni) nie były sprzeczne z pozostałymi wymogami zawartymi w decyzji co do sposobu posadowienia budynku.

Uzasadniony jest zarzut skarżącego Biura co do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Parametr ten wyznaczono "widełkowo" – od 52 do 54 m, w oparciu o § 6 ust. 2 Rozporządzenia, czyli miało to wynikać z analizy. Podkreślenia wymaga, że średnia dla obszaru wynosi 35 m, zaś biurowce posadowione w bezpośrednim sąsiedztwie, tzw. "[...]" posiadają szerokość elewacji ok. 50 m. Organ I instancji wskazał, że nawiązuje do tychże biurowców, po czym wyznaczył widełki j.w., przy wniosku inwestora 53 m. Trzeba zatem powiedzieć, że nie zostało to uzasadnione wynikami analizy. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał, że sąsiedni budynek na działce nr [...] ma szerokość 67 m, zaś w dalszym obszarze, na działce nr 534/1- nawet 73 m, ale na tym poprzestał. Tymczasem jeśli uzasadnia się odejście od średniej w obszarze nawiązaniem do podobnej zabudowy sąsiedniej i jednocześnie przekracza się te wskaźniki, podając za przykład dwa najszersze budynki, to powinno to znaleźć jakieś wyjaśnienie. Nie wiadomo bowiem, bo nie wynika to z rozważań organu odwoławczego, czy owe dwa najszersze budynki posiadają większą ilość kondygnacji ( na przykład taką jak wspomniane [...]). Brak wytłumaczenia dla tego odstępstwa z powołaniem się na wyniki analizy powoduje konieczność zakwestionowania sposobu ustalenia tego parametru.

W podobny sposób należy ocenić sposób ustalenia parametru co do wysokości budynku do attyki. Średnia z obszaru analizowanego wynosi 25 m, natomiast średnia z najbliższego obszaru to 34 m ( "[...]"). Organ wskazał, że ustala ten parametr w widełkach od 33 do 35 m, powołując się na przepis § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Tymczasem nie uzasadnił w ogóle, dlaczego dozwala na przekroczenie wysokości w najbliższym sąsiedztwie ( 34 m), skoro i tak ta wysokość w sąsiedztwie jest odstępstwem od średniej w obszarze. W tej sytuacji wymagało to szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza, że dopuszczony został dach płaski, a więc brak podstaw do przewidywania naddatku wysokości ze względów technologicznych. Organ wskazał przy tym, że bezwzględna wysokość budynku na działce nr [...] wynosi 240 m npm, a zatem bezwzględna wysokość do attyki budynku projektowanego nie może przekroczyć 240 m npm. Problem jednak w tym, że wysokość tego budynku została zakwestionowana przez skarżące Biuro, gdyż twierdzi się, że wynosi ona 238,28 m npm. Analizator wskazał, że teren lekko opada w kierunku południowym. Zawarł on pomiar na karcie graficznej /k.201 akt adm./, z którego wynika, że po odjęciu od wysokości bezwzględnej budynku 240 m, jego wysokości względnej w obu jego końcach, czyli po odjęciu od 240 m 34,24 m i 35,24 m otrzymujemy wynik (koty wysokościowe) 205,76 m i 204,76 m. Tymczasem z map znajdujących się w aktach można wyczytać, że koty wysokościowe w południowej części budynku wynoszą ok. 204,04 /k.412 akt adm./ lub też 204,03 /k.339/, a nawet na mapie zasadniczej /k.19 akt/ ok. 203.89 w części południowej, do 204.07 czy też 204.99 w części północnej. W tej sytuacji wyznaczenie wysokości bezwzględnej 240 m npm, skoro nie jest pewne, czy w istocie nawiązuje do wysokości bezwzględnej budynku na działce nr [...], nie może być uznane jako wystarczające uzasadnienie. Kwestię wysokości do attyki organ zatem będzie musiał ponownie rozważyć, mając na uwadze okoliczność, że każde odejście od średniej, jakkolwiek dozwolone, musi być wyczerpująco uzasadnione w oparciu o wyniki analizy. Jak to bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, LEX nr 2464380: "1. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.2. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.3. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).4. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".

Kolejny trafny zarzut skarżącego Biura dotyczy kwestii naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., czyli kwestii wystarczającego uzbrojenia. W tej kwestii skarga zarzuca, że w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji brak było aktualnych warunków dostawy energii elektrycznej do projektowanego budynku. Zarzut ten jest trafny. Rzeczywiście, zaświadczenie dostawcy [...] o istnieniu możliwości przyłączenia projektowanego budynku do właściwego przyłącza, wystawione w dniu 19 stycznia 2016r. /k.37 akt adm./ traciło ważność po upływie roku od daty jego wydania, czyli z dniem 19 stycznia 2017r. Decyzja organu I instancji zapadła w dniu 14 lutego 2017r. a więc po utracie ważności tego dokumentu, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Tak więc istotnie, na chwilę wydania obu decyzji ta okoliczność nie została ustalona w sposób bezsporny, co powoduje naruszenie wspomnianego przepisu.

Powyższe w ocenie Sądu skutkuje koniecznością przyjęcia, że organy naruszyły prawo procesowe w postaci nie zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego ( właściwie uzupełnionej analizy oraz aktualnego oświadczenia dostawcy energii -art. 7 i 77 k.p.a.), oraz braku dostatecznego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) a także wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny prawidłowo określić, a przede wszystkim uzasadnić dobrane parametry w oparciu o wyniki analizy, tak, aby przyjęcie ewentualnych odstępstw wynikało z analizy i było uzasadnione wymogami ładu przestrzennego.

Z powyższych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015.1804). Na kwotę zasądzonych kosztów dla poszczególnych skarżących składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.