Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 267/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 6. art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. na okres od [...] listopada 2017 r. do bezterminowo.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem - J. K.. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie, w którym wnosi o przyznanie świadczenia, to jest świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia [...] listopada 2017 r. do bezterminowo. Jednocześnie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ojciec męża strony nie żyje, natomiast matka legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona sprawuje stałą opiekę nad mężem. Małżonek należy do kręgu osób na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wskazał organ pierwszej instancji przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny w swej treści i wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności J. K. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], które znajduje się w aktach sprawy wynika, że niepełnosprawność męża strony powstała w wieku 64 lat. Oznacza to zatem, że nie spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji odmówił H. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. na okres od [...] listopada 2017 r. do bezterminowo.

W wyniku odwołania wniesionego przez H. K. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Kolegium w pełni podzieliło stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji, stwierdzając przy tym brak podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ drugiej instancji podkreślił, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczny w swej treści i wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności J. K. wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], które znajduje się w aktach sprawy wynika, że niepełnosprawność męża strony powstała w wieku 64 lat. Oznacza to zatem, że nie spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ubocznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] został przyznany stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem - J. K. na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] października 2017 r. W realiach niniejszej sprawy stanowi to przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od sierpnia do października 2017 r. Mając na uwadze okoliczność, że wniosek o ustalenie prawa świadczenie pielęgnacyjne został złożony w dniu [...] sierpnia 2017 r. a strona wniosła podanie o przyznanie świadczenia od dnia [...] listopada 2017 r., wniosek został rozstrzygnięty za okres od dnia [...] listopada 2017 r. co znajduje odzwierciedlenie w osnowie niniejszej decyzji.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona w całości przez H. K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 07.12.2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012, poz. 1548) w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy na podstawie obowiązującej ustawy świadczeniowej bezterminowo, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, lub w przypadku osób niepełnosprawnych kontynuujących naukę, po ukończeniu 25 roku życia.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie żony opiekującej się mężem jako osoby, która jest uprawniona do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...].11.2017 r. do bezterminowo w związku z opieką nad mężem - J. K., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego stanowił, przywoływany przez organy obu instancji, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.").

Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosując powyższy przepis organy pominęły jednakże, wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, fakt zmiany normatywnej treści powyższej regulacji.

Istniejące problemy ze stosowaniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynikają z tego, że z jednej strony Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z drugiej zaś strony - w uzasadnieniu orzeczenia - stwierdził, iż skutkiem wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, lecz obowiązek podjęcia działań ustawodawczych w celu poprawienie stanu prawnego, co należy wyłącznie do ustawodawcy.

Niewątpliwie powstała zatem istotna rozbieżność pomiędzy sentencją orzeczenia, w której uznano przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny, a uzasadnieniem wyroku, w którym wywodzono, iż przepis ten nie utracił mocy.

W ocenie Sądu przy tego rodzaju wątpliwościach pierwszeństwo należy dać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zaś wywodom prawnym przedstawianym w uzasadnieniu wyroku.

Podkreślić należy także, że w taki też sposób kwestia ta oceniana jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dlatego też, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy stwierdzić, że sądy oraz organy administracji publicznej są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia.

Wskazanie przez ustawodawcę w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP na wzruszanie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP powoduje, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP.

Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Tytułem uzupełnienia wskazać należy nadto, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Treść powyższego rozstrzygnięcia jest jednoznaczna i sprawdza się do uznania za niezgodne z Konstytucją przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w określonej części.

Nie jest to zatem wyrok, który jedynie interpretuje obowiązujące przepisy prawa. Nie jest to także orzeczenie, które wskazuje wyłącznie na lukę w prawie i zobowiązuje ustawodawcę do uchwalenia określonych przepisów.

Oczywiście u podstaw orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego legło zaniedbanie legislacyjne, jednakże treść sentencji wyroku jednoznacznie opiewa na stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w określonym zakresie.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Co od zasady wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji).

Z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis uznany za niezgodny z Konstytucją traci moc obowiązującą. Skutek taki następuje z mocy samego prawa. Nie jest tu konieczne uchylenie przepisu przez ustawodawcę.

Tak też z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt 38/13, co nastąpiło z dniem 23 października 2014 r., przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Ten podstawowy skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinien uwzględnić organ przy rozstrzyganiu sprawy, czego w sprawie bezpodstawnie zaniechano.

Tego rodzaju wyroki Trybunału Konstytucyjnego określane są mianem tzw. wyroków zakresowych.

Wyrok taki zmienia nie tyle literalne brzmienie przepisów, co ich normatywną treść. W konsekwencji o niekonstytucyjności przepisu w oznaczonym zakresie przesądza nie sama treść przepisu, lecz sposób jego zastosowanie w konkretnych okolicznościach.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z porządku prawnego przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w całości.

Wyrok ten zmienił jednakże normatywną treść tego przepisu, derogując go w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Nie uwzględniając powyższego skutku i błędnie odczytując normatywną treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ drugiej instancji naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta skutkowała również istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony, wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a., co także uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe oceny i wnioski. Przede wszystkim więc przy rozstrzyganiu sprawy organ pominie tę część normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 uznał za niezgodną z Konstytucją.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast fakt przyznania i pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro - co dostrzegły również organy obu instancji - okres na jaki został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy nie pokrywał się z okresem objętym żądaniem strony, co do którego rozstrzygały w decyzjach organy administracji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.