Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1068/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 w zw. z art.  58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.101 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. i A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/21 o odrzuceniu skargi E. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VIII/55/11 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/21 odrzucił skargę E. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2011 r., nr VIII/55/11, w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że E. S. i A. S. złożyli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...], kwestionując ją w części dotyczącej § 17 planu odnoszącego się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1, znajdujących się w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - niezastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp), co w efekcie doprowadziło do braku zgodności treści zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI 11/326/06 Rady Gminy [...] z 1 czerwca 2006 r. (studium) w zakresie:

- ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu,

- ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni biologicznie czynnej,

- ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek.

Podnosząc te zarzuty skarżący wnosili o uchylenie § 17 kwestionowanej uchwały w części dotyczącej terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1, znajdujących się w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że są właścicielami nieruchomości (dz. ew. [...], obręb L., gm. [...], dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...]), położonej w zasięgu terenu oznaczonego zgodnie z rysunkiem ww. planu symbolem MN1. Zwrócili uwagę na fakt, iż jednostka urbanistyczna, w ramach której położona jest nieruchomość skarżących z trzech stron (północ, wschód, zachód) otoczona jest terenami leśnymi.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan wprowadził dla przedmiotowego terenu MN1 ustalenia niezgodne ze studium w zakresie:

- przeznaczenia terenu (m.in. dopuszczono usługi uciążliwe, wykluczone w studium),

- minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (zmniejszono jej udział o blisko 1/3 względem wymogów studium), zmniejszono minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek (doprowadzając do zagęszczeniem zabudowy o +50% względem wymogów studium).

Dalej skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie obowiązuje art. 20 ust. 1 Upzp w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., który relację pomiędzy miejscowym planem, a studium kształtował w sposób bardziej (względem obecnego stanu prawnego) rygorystyczny - wymagana była bowiem zgodność miejscowego planu ze studium.

Skarżący wskazali, że ponieważ nie jest możliwe wykreślenie wadliwych ustaleń dotyczących minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek i pozostawienie pozostałej części zaskarżonej uchwały w obiegu prawnym, wnioskują o uchylenie § 17 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem MN1 w części, w jakiej znajdują się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Porównanie treści studium oraz § 17 pkt 2 lit. a tekstu planu wskazuje się na brak zgodności, gdyż plan ustala przeznaczenie wykluczone przez studium. W planie, wbrew treści studium dopuszczono realizację usług (uciążliwych lub nieuciążliwych), których oddziaływanie (np. hałas, zapylenie) wykracza poza granice nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny.

Dalej wskazano, że nieruchomość skarżących oraz działki budowlane w bliższym i dalszym sąsiedztwie położone są w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zaś cała jednostka urbanistyczna otoczona jest z trzech stron przez tereny leśne. Mając na uwadze powyższe, w studium ustalono wysoki minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 70% i na takim samym poziomie należało ustalić udział minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70% (wyjątek dla zabudowy usługowej) w planie dla terenu oznaczonego symbolem MN1. Tymczasem w planie ustalono udział na poziomie zaledwie 50%. Powyższe stanowi bardzo znaczną różnicę i jest wskaźnikiem znacznie odbiegającym od ustaleń studium. Skarżący podkreślili, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej zmniejszono o prawie 1/3, co jest także sprzeczne z oczywistą konstatacją, iż w obszarze chronionego krajobrazu, w jednostce urbanistycznej otoczonej z trzech stron kompleksem leśnym należy dążyć do maksymalizacji udziału terenów zielonych - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 Upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnić należy m.in. walory krajobrazowe".

Powyższe – zdaniem skarżących – stanowi jaskrawy brak zgodności planu z 2011 r. ze studium, a w konsekwencji zaskarżonej uchwale zarzucają obrazę prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 20 ust. 1 Upzp.

Porównując ustalenia planu i studium stwierdzono, że w studium minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek dla terenów oznaczonych symbolem MN1 określono jako 800 m², dopuszczając wyjątek dla działek przeznaczonych pod zabudowę bliźniaczą "jeżeli zapewnienie im wielkości (...) 800 m² (...) jest niemożliwe ze względu na (...) kształt [działki]". Tymczasem w planie, w § 17 pkt 7 lit. a tiret drugie, bez jakichkolwiek wyjątków, jako regułę dla zabudowy bliźniaczej ustalono powierzchnię 600 m², co już samo w sobie w oczywisty sposób sprzeczne z cytowanym powyżej fragmentem studium.

Dodatkowo, plan dopuszcza obniżenie minimalnej powierzchni działek o 10%, jeżeli z działek wydziela się drogi - w konsekwencji zgodnie z planem minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek może wynosić 540 m², podczas gdy zgodnie ze studium winna ona wynosić 800 m².

Skarżący wskazali nadto, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w trzech różnych sprawach zakończonych:

- wyrokami WSA w Warszawie z: 10 lipca 2012 r., IV SA/Wa 96/12, z 18 sierpnia 2016 r., IV SA/Wa 1008/16, z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 1695/17.

Skarżący wskazali, że wymienione wyroki dotyczyły tylko bardzo wąskiego zakresu lub szeregu bardzo wąsko zdefiniowanych zagadnień.

W konsekwencji ponowna skarga sądowoadministracyjna na uchwałę w sprawie miejscowego planu, dotycząca nieruchomości skarżących (oraz nieruchomości sąsiednich) jest dopuszczalna.

Skarżący wskazali, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wysłane zostało w dniu 28 stycznia 2021 r.

Rada Gminy [...] w dniu 25 lutego 2021 r. uchwałą nr XXXI/329/2021 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr VIII/55/l 1 Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2011 r. postanowiła nie uwzględnić wezwania skarżących do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący ponownie wskazali, że są właścicielami działki objętej zasięgiem zaskarżonej uchwały. Ustalenia planu są sprzeczne ze studium w sposób, który ma bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżących - wbrew treści studium:

- dopuszczono usługi, których uciążliwość wykracza poza granicę działki Inwestora - negatywny wpływ immisji na nieruchomości skarżących,

- znacznie zmniejszono minimalną powierzchnię działki budowlanej, zwiększając tym samym intensywność zabudowy o ok. 50%, co w konsekwencji:

- zwiększa uciążliwości sąsiedztwa poprzez istotne nasilenie immisji (hałas, spaliny etc. wynikające przykładowo ze spotęgowanego ruchu samochodowego na całym osiedlu), co w konsekwencji ma negatywny wpływ na nieruchomość skarżących, pogarsza jakość powietrza (spotęgowany ruch samochodowy na całym osiedlu), ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości Skarżących na skutek większego zagęszczenia zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżących (odległość budynku od granicy zabudowanej działki; przepisy dotyczące tzw. linijki słońca, itd.);

- zmniejszono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej o blisko 1/3, co ma bezpośredni wpływ na pogorszenie jakości powietrza oraz środowiska.

Przedmiotowe ograniczenia naruszają aktualny i realny, osobisty interes prawny skarżących, ingerując i ograniczając w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 K.c. Ponadto przyjęte rozwiązania pogarszają jakość życia skarżących, nie respektując konstytucyjnej zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosił o jej oddalenie. Wskazano, że skarga powiązana jest ściśle z zachodzącymi zmianami w zagospodarowaniu terenu we wsi [...], który na wyrysie z planu miejscowego oznaczony jest nr działki [...] (załącznik nr 1). Otoczony on jest z czterech stron istniejącymi, choć w różnym stopniu urządzonymi drogami i ciągiem pieszym.

Obecnie była działka nr [...] została podzielona na 14 nowych działek. Dwie o powierzchni każdej z nich blisko 1100 m² z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i 12 działek o powierzchni średnio około 540 m² (dwie z nich najbliżej lasu i ciągu 18-5KDP o pow. około 600 m² każda). W okresie ostatnich trzech lat na działkach większych zbudowano domy jednorodzinne wolnostojące, w tym na działce nr [...] powstał dom należący do autorów skargi. W najbliższym otoczeniu położone są liczne działki na obszarze o przeznaczeniu MN1 zabudowane domami jednorodzinnymi, każda z działek o powierzchni ponad 800 m².

Na pozostałych działkach realizowany jest zespół budynków jednorodzinnych o 24 lokalach mieszkalnych, całkowicie niezależnych od pozostałych, wydzielonych ścianami pionowymi, z odrębnymi własnymi wejściami, miejscami parkingowymi i przyłączami mediów technicznych. Zespół zakwalifikowany jest jako zabudowa bliźniacza.

Takie zagospodarowywanie terenu doprowadziło do sytuacji, że na lokal mieszkalny dla jednej rodziny w realizowanym zespole budynków przypadać będzie 270 m² terenu, a w rzeczywistości mniej, bo urządzone będą jeszcze trzy drogi wewnętrzne, natomiast po sąsiedzku na jedną rodzinę przypada 800 m² lub więcej powierzchni własnej działki. Postrzegane jest to jako 3-krotne zagęszczenie zabudowy, nieproporcjonalny wzrost obciążeń komunikacją samochodową, a także jako dysonans przestrzenny, gdyż mimo, że budynki nazwane są zabudową bliźniaczą, to wyglądają tak, jak znana od dziesięcioleci zabudowa szeregowa czterosegmentowa.

Niezadowolenie z wynikłej sytuacji jest właśnie powodem skargi, gdyż zdaniem skarżących ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% a nie 70% w przywołanym na wstępie planie, umożliwiło inwestorowi takie zaprojektowanie inwestycji i uzyskanie na to pozwolenia na budowę.

Organ podnosi, że faktem jest, iż "segment bliźniaka" został zaprojektowany jednocześnie jako "budynek jednorodzinny dwulokalowy". A dla takich budynków minimalna wielkość działki została ustalona jako odpowiednio min. 800 m² lub 1200 m² w zależności od wielkości lokali i sposobu podziału między nimi. Uwzględniając dopuszczalne zmniejszenie tej wielkości o 10% z powodu wydzielania dróg, powierzchnie te powinny odpowiednio wynosić minimum 720 lub 1080 m², są to wielkości znacznie większe od wykorzystanych w projekcie 540 m², i rodzi to poważną wątpliwość co do zgodności tego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami planu. Dlatego w przypadku właściwego rozpoznania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu może się okazać, że aż 12 budynków, a nie tylko 9 lub 6, jest budowanych nie z powodu ustalenia wskaźnika minimalnej pow. biologicznie czynnej w planie jako 50%, lecz z powodu błędu projektanta.

Odnosząc się do kwestii powierzchni biologicznie czynnej wskazano, że ustalenie w zakwestionowanym planie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% na obszarach MN1 także w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu (WOCHK) było słuszne i mieściło się w granicach dopuszczalnej konkretyzacji ustaleń studium w planie miejscowym.

W odniesieniu do dopuszczonych w planie usług organ gminy wskazał, że skarżący widzą sprzeczność w dopuszczeniu usług na terenach MN1, gdyż w odniesieniu do nich, nie ma zakazu "uciążliwości immisyjnych np. rozchodzenia się niepożądanych cząstek materii, zapachów, środków chemicznych, promieniowania, fal dźwiękowych". Zakazanie działalności gospodarczej na terenach MN1 byłoby nie tylko niemożliwe, ale byłoby zwykłym błędem. Nawet na terenach obecnie po raz pierwszy przeznaczanych pod zabudowę MN1 nie zakazuje się działalności gospodarczej, a jedynie ustala się jej prowadzenie tylko w budynku mieszkalnym, a nie w osobnym wolnostojącym budynku usługowym.

Podkreślono, że skarżący zakupili działkę nr [...]/8 w obrębie [...] w dniu 13 czerwca 2018 r., czyli 8 lat po uchwaleniu planu miejscowego gminy [...]. Treść planu zatem była im doskonale znana przy zawieraniu aktu notarialnego dotyczącego nabycia nieruchomości. Dlatego złożenie skargi na plan, po uprzednim zbudowaniu własnego domu na jego podstawie, a szczególnie zakres żądania, czyli uchylenie planu na obszarach MN1 położonych w WOCHK wydają się zbyt daleko idące.

Postanowieniem z 14 grudnia 2021 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę.

Mając na uwadze całokształt sprawy wskazano, iż ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" uchwalonego uchwałą Nr VIII/55/11 Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2011 r. nie naruszają interesu prawnego i faktycznego skarżących. Proces sporządzania planu był już weryfikowany przez Wojewodę Mazowieckiego i w zakresie objętym obecną skargą nie dopatrzono żadnych niezgodności z prawem.

Z uwagi na powyższe ustalenia sąd pierwszej instancji stwierdził w pierwszej kolejności, że wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżących udowodnienia, że ich uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). W ocenie tegoż sądu skarżący takiego naruszenia nie wykazali, podnosząc wprost zarzuty wobec sposobu dopuszczalnego zagospodarowania działek sąsiednich. Kwestionowanych "zapisów" planu w istocie nie odnosili do własnej już zagospodarowanej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne zagrożenie takim zagospodarowaniem przez wskazanie możliwych immisji. Zdaniem tegoż sądu za uzasadnione można by uznać takie naruszenie, które wypływa z porównania konkretnego "zapisu" planu z określonym przepisem prawa materialnego i wskazuje, że to prawo zostało przez "zapisy" planu naruszone.

W opinii sądu wojewódzkiego skarżący jako właściciele sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji nieruchomości mają w sprawie interes faktyczny, nie wykazali jednak, aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Nie wskazali oni bowiem, że w związku z wprowadzeniem tegoż planu został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie (naruszenie musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i hipotetyczny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestia potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisje, degradacja terenu może być podnoszona ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiedli E. S. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559, "Usg"), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia uchwały planistycznej, mimo że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości objętej zaskarżonym planem oraz mimo że poprzez zwiększenie potencjalnych immisji z terenów objętych planem wobec umożliwienia lokalizacji usług uciążliwych oraz zagęszczenia zabudowy, a także poprzez zmniejszenie udziału terenów zielonych, może dojść do pogorszenia jakości powietrza i środowiska, a co za tym idzie jakości życia, również na terenie nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami, w sytuacji gdy:

- przyjmowane w miejscowym planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 Upzp, a zatem podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia miejscowego planu są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

- naruszenie interesu prawnego może wynikać również z ustaleń miejscowego planu dotyczących nieruchomości sąsiednich;

ustalenia miejscowego planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora;

zaskarżony miejscowy plan jest niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem narusza obiektywnie przepis prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 20 ust. 1 Upzp;

b) art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu interes prawny skarżących nie podlega gwarantowanej wyżej wskazanymi ustawami ochronie;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez zastosowanie środka w postaci odrzucenia skargi na uchwałę wobec stwierdzenia, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego wskutek wydania zaskarżonej uchwały, czego konsekwencją było zaniechanie jej kontroli i niezastosowanie środka w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie, mimo że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tym samym narusza przepis art. 20 ust. 1 Upzp.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa, strony skarżące kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu swego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie wskazali na przysługujące im prawo własności do nieruchomości objętej planem. Wyjaśnili, że plan jest sprzeczny ze studium, w sposób który ma bezpośredni wpływ na ich nieruchomość, poprzez zwiększenie potencjalnych immisji z terenów objętych planem wobec umożliwienia zagęszczenia zabudowy oraz lokalizacji usług, których oddziaływanie może wykraczać poza granice nieruchomości, a także poprzez zmniejszenie udziału terenów zielonych, a co za tym idzie pogorszenie jakości powietrza i środowiska, również na terenie nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami.

W ocenie skarżących, już sam fakt przysługującego im tytułu prawnego do nieruchomości objętej planem w postaci prawa własności, przesądza o tym, że posiadają oni legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie planu. Normą prawa materialnego, która jest źródłem interesu prawnego skarżących, jest art. 140 K.c., definiujący treść prawa własności.

Dalej wskazują, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był wielokrotnie pogląd, że naruszenie interesu prawnego strony winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porzadku prawnego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie w przedmiotowej sprawie Rada Gminy [...] uchwalając plan w sposób sprzeczny ustaleniami studium w rażący sposób naruszyła przepisy prawa, tj. art. 20 ust. 1 Upzp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 Usg. Sąd pierwszej instancji po dokonaniu prawidłowej wykładni art. 101 ust. 1 Usg zasadnie uznał, że skarga E. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z 30 czerwca 2011 r. nr VIII/55/11 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego podlegała odrzuceniu w okolicznościach sprawy.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 Usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 Usg nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX nr 151236; czy z 3 września 2004 r., OSK 476/04, LEX nr 141458). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 Usg musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W zgodzie z powyższym przepis art. 101 ust. 1 Usg zinterpretował sąd pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej, wykładnia art. 101 ust. 1 Usg przyjęta przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu odpowiada interpretacji tego przepisu dokonanej przez skarżących kasacyjnie. Sąd wojewódzki legitymację do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę planistyczną powiązał z naruszeniem zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Podkreślił, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, aktualny i realny. Zaznaczył, ze obowiązek wykazania naruszenia tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na stronie skarżącej. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują stanowiska wojewódzkiego sądu administracyjnego, iż prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 Usg posiada ten, kto wykaże, że uchwała rozstrzyga władczo o jego prawach czy obowiązkach. Z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej można wywieść bowiem, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją wnoszących skargę na podstawie art. 101 ust. 1 Usg powinien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę materialnoprawną, pozbawiając pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację.

Jak podkreślił sąd pierwszej instancji, zbadanie interesu prawnego w kontekście art. 101 ust. 1 Usg polega na sprawdzeniu, czy postanowienia planu naruszają interes prawny lub uprawnienia skarżących w sposób bezpośredni i realny. Przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 Usg nie przyznaje bowiem takiej legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie postanowień aktu prawa miejscowego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci konkretnego, a nie tylko hipotetycznego ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Z takim naruszeniem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

Od interesu prawnego należy także odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (vide: postanowienie NSA z 14 września 2016 r., II OSK 1781/16, LEX nr 2119326).

Skarżący kasacyjnie jako właściciele nieruchomości (dz. ew. [...]) objętej planem, położonej w zasięgu terenu oznaczonego zgodnie z rysunkiem ww. planu symbolem MN1, konsekwentnie wskazują, że plan ten jest sprzeczny ze studium, w sposób który ma bezpośredni wpływ na ich nieruchomość, poprzez zwiększenie potencjalnych immisji z terenów objętych planem wobec umożliwienia zagęszczenia zabudowy oraz lokalizacji usług, których oddziaływanie może wykraczać poza granice nieruchomości, a także poprzez zmniejszenie udziału terenów zielonych, a co za tym idzie pogorszenie jakości powietrza i środowiska, również na terenie nieruchomości, której skarżący są współwłaścicielami.

Słusznie jednak sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji mają w sprawie interes faktyczny, nie wykazali jednak aby legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia planu. Nie wskazali oni bowiem, że w związku z wprowadzeniem planu został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie (naruszenie musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i hipotetyczny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach – co sami zresztą niejednokrotnie podnoszą).

Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował przepis art. 101 ust. 1 Usg.

Odnosząc się do argumentacji skarżących wskazującej na źródło ich interesu prawnego w art. 140 i art. 144 K.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w tym, że ustalenia planu są sprzeczne ze studium w sposób, który ma bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżących - wbrew treści studium. Wskazują, że przedmiotowe ograniczenia naruszają aktualny i realny, osobisty interes prawny skarżących, ingerując i ograniczając w możliwość wykonywania prawa własności, które jest chronione przez art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przez art. 140 K.c. Ponadto przyjęte rozwiązania pogarszać mają jakość życia skarżących, nie respektując konstytucyjnej zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

O ile jednak skarżący zasadnie twierdzą, że postanowienia planu mogą potencjalnie naruszać ich uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 K.c., to uznanie dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego zależy od wykazania interesu prawnego, który – jak wskazano wcześniej – musi być realny. Zarzucane przez stronę naruszenie prawa kwestionowaną uchwałą ma wymiar wyłącznie hipotetyczny i pozostaje w sferze, jak prawidłowo przyjął sąd pierwszej instancji, interesu faktycznego, nie prawnego.

Nadto w odniesieniu do przytoczonych przez strony skarżące tego rodzaju zagrożeń dla ich interesu prawnego w związku z przyjęciem uchwały, które określić można ogólnie jako pozbawienie prawa do niezakłóconego i bezpiecznego korzystania ze swojej własności przy zdrowym środowisku, należy zauważyć, że skarżący nie wykazali, że uchwalenie planu wiązać się będzie z podejmowaniem względem ich nieruchomości działań, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócać będą korzystanie z ich nieruchomości. Skarżący nie skonkretyzowali, jakie to są istotne ograniczenia i w czym wyraża się ograniczenie prawa własności skarżących.

W świetle ustaleń sądu pierwszej instancji, tereny MN1 położone w WOCHK, dla których właściwy jest plan mają powierzchnię netto (czyli bez dróg) 148,88 ha. Działki już zabudowane mają razem powierzchnię 107,28 ha, a jeszcze niezabudowane łącznie 41,60 ha. Niektóre z tych terenów położone są nawet w odległości 3 km od działki skarżących, a wszystkie (poza wsią [...]) oddzielone są od działki skarżących lasami Parku Leśnego Bemowo. Jako, że z ustaleniami tymi skarżący kasacyjnie nie podjęli polemiki, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący wykazali, iż zaskarżony plan miejscowy w zakresie niekorzystnego oddziaływania jest źródłem zakłóceń ponad przeciętną miarę.

Jak słusznie podkreślał sąd wojewódzki wykazanie naruszenia interesu prawnego wymagało od stron skarżących udowodnienia, że ich uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Zasadniczo, jak wyżej wskazano, źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu (zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie zakazów). Skarżący takiego naruszenia nie wykazali, podnosząc wprost zarzuty wobec sposobu dopuszczalnego zagospodarowania działek sąsiednich. Kwestionowanych ustaleń, przepisów, a nie "zapisów" planu w istocie nie odnosili do własnej już zagospodarowanej nieruchomości.

Co zaś tyczy się kwestii potencjalnego przekroczenia norm hałasu, immisji, degradacji terenu, trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że mogą one być podnoszone ewentualnie na etapie konkretnych postępowań związanych z konkretną inwestycją.

Nie istniały ponadto podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o postawiony w niej zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp, w świetle którego każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Aby być legitymowanym do wniesienia skargi, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wezwania organu do usunięcia naruszenia, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Oznacza to, że zagrożenie nie może być potencjalne, ale musi zaistnieć na skutek uchwalenia planu. W ocenie Sądu Naczelnego sam fakt dopuszczenia wskazanej w planie funkcji nie czyni zagrożenia, które funkcja ta może powodować, aktualnym już na dzień dokonania wezwania.

W tych warunkach w całości należało zaaprobować ocenę sądu pierwszej instancji, że żadna z okoliczności przywoływanych przez skarżących nie wskazuje na wpływ zaskarżonej uchwały na regulowany przez obowiązujące prawo sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, ani też nie dotyczy aktualnie istniejącej sytuacji naruszenia ich interesu prawnego.

Za zasadny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszania art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2015, poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 Ppsa w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten ma zastosowanie także w sprawach, w których postępowanie wszczęto przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r.). Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (zob. postanowienia NSA: z 30 czerwca 2017 r. II OSK 1388/17, LEX nr 2320872; czy z 10 czerwca 2016 r. II OSK 963/16, LEX nr 2083595).

W niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny sporną uchwałą został naruszony, a zatem sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną skargę właśnie na mocy art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

Nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżących kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje reguła wynikająca z art. 199 Ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej reguły określone zostały w art. 200-204 Ppsa. Dlatego też w art. 209 Ppsa. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Tak więc w innych przypadkach, Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Żaden bowiem ze wskazanych wyżej przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiwsa 2008, nr 2, poz. 23).