Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1094/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28,32-37
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7,77,80,,107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją Nr 152/10 z dnia 15 lutego 2010r., znak [....] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na ujęciu wody i stacji wodociągowej w miejscowości Ł. (....), zlokalizowanych na działkach nr nr [....] , ujętych w zatwierdzanym projekcie budowlanym.

W podstawie prawnej powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że w dniu [....] stycznia 2010r. złożony został kompletny wniosek o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych na ujęciu wody i stacji wodociągowej w miejscowości Ł. , zlokalizowanych na działkach nr [....] , nr [....] , do którego dołączono projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, Wniosek ten pełnia wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Na terenie, w którym położone są przedmiotowe działki w Ł. , obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego Uchwałą Nr XX/195/05 Rady Gminy w S. , z dnia 22 marca 2005r. Zgodnie z tym planem działki, na których zlokalizowano inwestycję, położone są w terenach infrastruktury wodociągowej, oznaczonych symbolami l .W i 3.W z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenie ujmowania i uzdatniania wody (§ 229 i §231).

Po sprawdzeniu przedłożonych dokumentów, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzono, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania gminy S. , gdzie we wszystkich terenach, przez które przebiega inwestycja, dopuszcza się rozbudowę infrastruktury technicznej. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 31 stycznia 2008r., znak [....] , wydanej przez Wójta S. , utrzymanej w mocy w dniu 20 maja 2008r przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Gmina S. uzyskała pozwolenie wodnoprawne decyzją z dnia 25 czerwca 2009r., znak [....] , utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 grudnia 2009, znak [....] . Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, zaświadczenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został wykonany i sprawdzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymującą się aktualnym na dzień opracowania i sprawdzenia projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Inwestycja pod nazwą: "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II", obejmująca wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" na działkach nr nr [....] w miejscowości Ł. " realizowana była na podstawie decyzji Starosty T. nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002r., znak [....] , w terminie do dnia 24 lutego 2003r. , o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005r., sygn. akt IISA/Kr 430/05, a Starosta T. decyzją z dnia 4 stycznia 2010r. odmówił wydania pozwolenia na wykonanie brakujących robót z uwagi na niedostarczenie określonych w postanowieniu z dnia 30 maja 2006r. dokumentów.

Na wykonanie tych robót budowlanych inwestor złożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę niniejszej sprawie. Przedłożone dokumenty spełniają warunki określone w art. 32 ust. 4, 33 ust. 2 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym, zgodnie z art.35 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe uzasadnia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w/w obiektu budowlanego, w trybie przepisu art. 34 ust. 4 i art. 28 Prawa budowlanego.

Od decyzji Starosty T. Nr [....] z dnia 15 lutego 2010r., znak [....] , odwołanie wniosła w terminie J.P. , zarzucając naruszenie :

- art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pk 3 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej uprzednio, ostateczna decyzją administracyjną Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010 r. , znak [....] , co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegające na niezastosowaniu się przez Starostę T. do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. , sygn. akt II SA/Kr 430/05, który nakazał organom administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadanie wpływu budowy oraz eksploatacji urządzeń wodnych, objętych wnioskiem Gminy Ł. , na jakość oraz ilość wody pobieranej w źródle P-1;

- 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej, przed wydaniem decyzji, co do zgłoszonych żądań i zebranego materiału dowodowego, a przez to uniemożliwienie jej brania czynnego udziału w sprawie;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na nieprzyznaniu F.P. przymiotu strony postępowania, co w konsekwencji pozbawiło go możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu odwołania J.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie wniosła także G.P., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wskazywała, że była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją Starosty Powiatowego w T. Nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 6 sierpnia 2002 r., znak [....] . W oparciu o powyższe pozwolenie na budowę Gmina S. rozpoczęła realizację inwestycji, którą zmuszona była przerwać z uwagi na uchylenie tych decyzji organów obu instancji prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 430/05. Fakt ten wywołał skutek prawny wyrażający się w niedopuszczalności postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie przedmiotowej inwestycji, albowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest możliwe jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Problem wyłączenia zastosowania omawianego przepisu do rozpoczętych już robót budowlanych na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej, jest przedmiotem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych. Oczywista jest właściwość organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przy wydaniu zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu T. z dnia 15 lutego 2010 r. w sposób rażący zostały naruszone przepisy art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż - jak to wyżej wykazano, według tych przepisów do udzielenia zezwolenia na kontynuację budowy, przerwanej w wyniku uchylenia pozwolenia na budowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie miał zastosowania tryb udzielenia pozwolenia na budowę (uprawniającego do rozpoczęcia robót budowlanych) określony w art. 28. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno-budowlanej wszczęte wnioskiem Inwestora podlegało zatem umorzeniu z powodu jego bezprzedmiotowości.

Wprawdzie po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. Starosta T. decyzją z dnia 9 grudnia 2005 r. umorzył postępowanie, jednakże Wojewoda [....] w dniu 12 sierpnia 2008 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 286/05, że po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 §1 k.p.a. ulec umorzeniu. Zdaniem Wojewody, jeżeli inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyskał decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty niezbędne do zakończenia inwestycji (art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Ze stanowiskiem Wojewody [....] nie można się zgodzić, gdyż pogląd sądów administracyjnych co do bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, dotyczy w jednakowym stopniu robót budowlanych rozpoczętych, jak i zakończonych, wykonanych w oparciu o decyzję, która została następnie uchylona.

Przedstawiona wyżej argumentacja na gruncie stanu faktycznego sprawy oraz obowiązującego stanu prawnego upoważnia do stwierdzenia, że konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2005 r. II SA/Kr 430/05 stała się sytuacja, w której Inwestor wprawdzie wykonał część robót budowlanych legitymując się decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę, jednakże po uchyleniu tego pozwolenia zaistniały przesłanki do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W postępowaniu tym zadaniem organu nadzoru budowlanego jest po pierwsze dokonanie oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, skoro utracił swoją moc prawną projekt budowlany, a następnie ewentualne udzielenie zezwolenia na dokończenie budowy.

Na uwagę zasługuje fakt, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynął wniosek G.P. z dnia 15 listopada 2005 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki wykonanej części obiektu budowlanego, co wszczęło postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczącego zrealizowanej częściowo inwestycji.

Podniesione wyżej okoliczności świadczą o sprzeczności zaskarżonej decyzji z prawem, co uzasadnia złożenie niniejszego odwołania. Ze względu zaś na przesłanki do umorzenia postępowania przed Starostą T. jako organem pierwszej instancji, a także mając na względzie zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) skarżąca wniosła o wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie pierwszej instancji (art. 138 §1 pkt 3 k.p.a.).

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewoda [....] decyzją z dnia 25 maja 2010r., znak [....] , na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zwięźle omówił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, czyniąc następnie ustalenia oraz prezentując oceną prawną analogiczną do wyrażonej w decyzji organu pierwszej instancji, zaś uznając że zarzuty odwołań nie zasługują na uwzględnienie wskazał na następujące okoliczności.

Zarzut naruszenia art. 28 ust.1 Praw budowlanego z uwagi na prowadzenie przez organ administracji architektoniczne - budowlanej postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 430/05, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten wskazuje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w omawianej sprawie została wyeliminowane z obiegu prawnego wskazanym powyżej wyrokiem. Uchylenie decyzji przez sąd powoduje konieczność ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji z zachowaniem wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wydana decyzja może mieć taką samą treść jak zaskarżona i uchylona przez sąd. Powyższe dotyczy także okoliczności, gdy roboty budowlane zostały już w części zrealizowane. Nie wydaje się pozwolenia na budowę, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym przypadku jednakże nie można uznać, że inwestor dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane rozpoczął na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę. Nie można więc wydać decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, wstrzymać roboty budowlane na podstawie art. 50 i prowadzić postępowanie na podstawie art. 51 powyższej ustawy. Wykonanie decyzji, uchylonej przez sąd nie czyni, również bezprzedmiotowym ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji.

Zgodnie z dyspozycja art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Oznacza to, że gdy inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę w wyniku stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji, a inwestycja nie została zakończona, roboty można kontynuować dopiero, gdy inwestor uzyska wydaną przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę, obejmującą roboty niezbędne do zakończenia tej inwestycji.

Natomiast decyzję w sprawie wznowienia robót budowlanych wydaje się w przypadku ich wcześniejszego wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego, gdy prowadzone roboty budowlane wykonywane były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. znak [....] odmówił, na wniosek G.P. wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie inwestycji pn. "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II", uznając, że sytuacje przytoczona powyżej nie miały miejsca, a roboty budowlane po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. akt II S.A./Kr 2543/02, związane z realizacją tej inwestycji nie były przez inwestora prowadzone.

Biorąc pod uwagę powyższe, oraz fakt uchylenia przez Sąd decyzji Starosty T. z 11 kwietnia 2002 r. znak [....] , wykonanie robót budowlanych na ujęciu wody i stacji wodociągowej w miejscowości Ł. , zlokalizowanych na działkach nr nr [....] jest możliwe jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Bezzasadny jest również zarzut ponownego rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji sprawy, która została załatwiona wcześniej decyzją ostateczną. Starosta T. po decyzji Wojewody [....] z dnia 23 lutego 2006 r., znak [....] , uchylającej decyzję z dnia 9 grudnia 2005 r. znak, [....] , umarzającą postępowanie dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II" i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, postanowieniem z dnia 16 marca 2006 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, wyznaczając jednocześnie termin jej uzupełnienie. Organ na prośbę inwestora przedłużał trzykrotnie termin uzupełnienia braków, jednak wobec faktu uchybienia ponownie wyznaczonemu terminowi na usunięcie nieprawidłowości określonych w postanowieniu z dnia 16 marca 2006 r. wydał decyzję z dnia 4 stycznia 2010 r., znak [....] , odmawiającą pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zakończyło postępowanie w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych nie zrealizowanych w oparciu o decyzję z dnia 11 kwietnia 2002 r., znak [....] , uchyloną prawomocnym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 430/05. Powyższe nie stanowiło przeszkody do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę będącego podstawą do zainicjowania nowego postępowania. Nie można zatem uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut niezastosowania się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 430/05, w którym wskazano na konieczność zbadania wpływu inwestycji oraz eksploatacji urządzeń wodnych na jakość oraz ilość wody pobieranej w źródle P-1 . W tym zakresie została bowiem wydana decyzja Starosty T. z dnia 25 czerwca 2009 r., znak [....] o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód podziemnych oraz decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 grudnia 2009 r., znak [....] , utrzymującej w mocy przywołaną decyzję Starosty T. We wskazanych wyżej decyzjach przedstawiono działania zmierzające do rzetelnej oceny wpływu omawianej inwestycji na poziom wody w studni P-1, a więc nie można mówić o bierności organów administracji publicznej w tym zakresie i o niewypełnieniu postanowień sądu zawartych w wyroku.

Bezzasadny jest również zarzut uchybienia przez Starostę T. zasadom postępowania administracyjnego odnoszącym się do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Czym innym jest zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez umożliwienie jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów i uczestnictwa w ich przeprowadzeniu, a czym innym stworzenie stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Sformułowanie " przed wydaniem decyzji " wskazuje, że chodzi tu o moment postępowania, w którym organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przechodzi do fazy rozstrzygnięcia. Starosta T. pismem z dnia 28 stycznia 2010 r., znak [....] , zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę omawianego zamierzenia inwestycyjnego i o możliwości zapoznania się z tą sprawą oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Ze względu na okoliczność nieprowadzenia nowego postępowania dowodowego, po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w omawianej sprawie, organ pierwszej instancji ocenił te dowody, które zostały zebrane - między innymi projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę, i wydał decyzję z dnia 15 lutego 2010 r., znak [....] . Nie było zatem podstaw do ponownego podjęcia przez Starostę T. działań wynikających z art. 10 § k.p.a., czyli umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, ponieważ taka możliwość został zapewniona stronom uprzednio w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto, zarzut naruszenia wskazanego powyżej przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że to uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych. Pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał jakich czynności została ona pozbawiona, czyli jakich dokumentów nie mogła złożyć, jakich twierdzeń nie mogła udowodnić.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa z uwagi na fakt, że wspólnik spółki cywilnej F.P. nie został uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami we wskazanym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślenia wymaga, że F.P. nie jest właścicielem jednej z działek znajdujących s się obszarze oddziaływania inwestycji, a to działki nr [....] , na której jest prowadzona działalność gospodarcza przez wspólników – G.P. , J.P. i F.P. Wskazana wyżej nieruchomość nie jest własnością spółki, lecz własnością osoby fizycznej – G.P. , która posiada status strony postępowania. Niewątpliwie wspólnik spółki cywilnej nie może być stroną postępowania administracyjnego, a następnie postępowania sądowego, ale wyłącznie wtedy, gdy jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli posiada w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [....] z dnia 25 maja 2010r., znak [....] , J.P. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty T. z dnia 15 lutego 2010 r., orzeczenia, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane oraz zasądzenia od Wojewody [....] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W przypadku podstaw do stwierdzenia nieważności domagała się o uchylenia obu decyzji, podtrzymując pozostałe wnioski

Skarżąca podniosła zarzuty :

- rażącego naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pk 3 k.p.a., polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją administracyjną Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010 r., znak....), co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności.

- rażącego naruszenie art. 153 p.p.s.a., polegającego na niezastosowaniu się przez Wojewodę [....] , a wcześniej Starostę T. do wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 430/05, który nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy pozwolenia na budowę zbadanie wpływu budowy oraz eksploatacji urządzeń wodnych objętych wnioskiem Gminy Ł. na jakość oraz ilość wody pobieranej w źródle P-1 przez uznanie, że te kwestie mogły zostać wyjaśnione w odrębnych postępowania, bez ich rozważenia w sprawie niniejszej.

W uzasadnieniu skargi akcentowała tożsamość spraw niniejszej oraz zakończonej

ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010 r., znak [....] , odmawiającą Gminie S. pozwolenia na budowę, podkreślając, że obie sprawy dotyczyły interesów prawnych tych samych podmiotów ( tj. Gminy S. oraz G.P. i J.P. ) , organ w procesie rozstrzygania o uprawnieniach i obowiązkach stron opierał się na tej samej podstawie prawnej, a mianowicie na przepisach określających wymagania, których spełnienie prowadzi do wydania pozwolenia na budowę. Zmianie nie uległ również stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. Za moment istotny, tj. decydujący o tożsamości stanu faktycznego istniejącego w obu porównywanych postępowaniach, należy uznać moment rozstrzygania o uprawnieniach oraz obowiązkach stron przez organ administracyjny. Od czasu wydania decyzji odmawiającej udzielenia Gminie S. pozwolenia na budowę do czasu wydania zaskarżonego aktu nie wykonano żadnych robót na terenach objętych wnioskiem w niniejszej sprawie. Za zmianę stanu faktycznego nie można uznać w szczególności złożenia przez Gminę S. dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji, albowiem nie zmieniała on obiektywnie istniejącego stanu rzeczy. Należy bowiem porównać okoliczności istniejące obiektywnie na moment wydania obu decyzji, a te pozostawały niezmienione. Nie sposób również przyjąć, jakoby treść żądania Gminy S. uległa jakiejkolwiek zmianie. Do powyższego wniosku można dojść porównując przedmiot niniejszego postępowania z zakresem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010 r., znak....), odmawiającą Gminie S. udzielenia pozwolenia na budowę. Obie decyzje dotyczą bowiem udzielenia pozwolenia na wykonanie tych samych robót (na budowę) na działkach nr [....] , zlokalizowanych w miejscowości Ł. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na fakt powiązania obu postępowań, albowiem opisał on przebieg całego postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę T. decyzji z dnia 4 stycznia 2010 r. , znak [....] . Tym samym uznał on, iż niniejsze postępowanie jest w istocie kontynuacją pierwotnego postępowania, w którym odmówiono Gminie S. wydania pozwolenia na budowę z uwagi na niedostarczenie w określonym terminie prawem wymaganych dokumentów. Skoro sam fakt złożenia takich dokumentów nie powoduje zmiany stanu faktycznego, a co za tym idzie nie tworzy nowej sprawy administracyjnej, należy uznać, iż decyzja Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010 r. może zostać wzruszona jedynie za pomocą nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Wszczęcie odrębnego postępowania jurysdykcyjnego ma na celu wyłącznie obejście dyspozycji art. 16 k.p.a. oraz przepisów dotyczących nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Takie działanie organu pierwszej instancji i zaakceptowanie go przez organ odwoławczy, tj. Wojewodę [....] podważa bowiem domniemanie prawidłowości uprzednio wydanej decyzji. Skoro brak ustaleń co do uchyleniu lub zmiany tej pierwszej decyzji, tym samym obecnie w obrocie prawnym istnieją dwa akty administracyjne o sprzecznej ze sobą treści, co uniemożliwia ich skuteczne wykonanie. Do tego zarzutu odwołania organ odwoławczy praktycznie się nie odniósł.

Nawiązując dalej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 430/05, skarżąca uznawał, że nie sposób odmówić mu mocy obowiązującej również w niniejszym postępowaniu. O trafności takiej tezy świadczy jednoznacznie tożsamość sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania w obu tych postępowaniach. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Pogląd ten potwierdza twierdzenie, iż wskazania Sądu co do dalszego postępowania, wiązały organy administracji publicznej także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, które jest przedmiotem kontroli w ramach postępowania zainicjowanego złożeniem niniejszej skargi. Badania wpływu inwestycji oraz eksploatacji urządzeń wodnych na jakość oraz ilość wody pobieranej w źródle P-1 nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym - zwłaszcza w decyzji Starosty T. z dnia 25 czerwca 2009 r., znak.....), o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód podziemnych oraz w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 grudnia 2009 r., znak [....] , utrzymującej w mocy przywołaną decyzję Starosty T. . Postępowania, o których wspomina organ odwoławczy miały inny przedmiot (kwestia udzielenia pozwolenia wodnoprawnego), a przeprowadzane w nich czynności nie były konsekwencją wskazań co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji winny mieć w sprawie niniejszej regulacje zawarte w art. 28 , 32 - 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej również w skrócie Pb) oraz rozporządzeniach wykonawczych, do których ona odsyła, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 28 ust. 2 – 4 Pb.

Artykuł 7 k.p.a stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że specyfika kontrolowanego postępowania i wydanych w nim aktów jest tego rodzaju, że wypowiadanie się w kwestiach materialnoprawnych możliwe jest jedynie w ograniczonym zakresie z uwagi na stwierdzone zasadnicze uchybienia proceduralne , innego rodzaju rodzaju niż będące przedmiotem zarzutów skargi. Uchybienia te dotyczą podstaw faktycznych rozstrzygnięcia przyjętych w decyzjach organów obu instancji.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy S. z dnia 4 stycznia 2010r., zawierający żądanie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielnie pozwolenia na budowę dla wykonanie ujęcia wody wraz ze stacją wodociągową w miejscowości Ł. na działkach nr nr [....] . Taki też przedmiot inwestycji określono w projekcie budowlanym opatrzonym datą – czerwiec 2008r. Z opisu technicznego do projektu budowlanego – Część opisowa, pkt 2 - Zakres opracowania, wynika jednoznacznie, że zamierzenie objęte wnioskiem dotyczy robót budowlanych wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę Nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002r., znak [....] , w części niezrealizowanej do momentu uchylenia tej decyzji przez Sąd Administracyjny w dniu 8 czerwca 2005 r., przy czym następnie - decyzją z dnia 4 stycznia 2010r., Starosta T. odmówił wydania pozwolenia na wykonanie brakujących robót z uwagi na niedostarczenie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 30 maja 2006r. Roboty stanu istniejącego zostały wykonane w okresie przed uchyleniem decyzji ( zapis z Dziennika budowy z dnia 24 lutego 2003 r.)

Punkt 3 opisu technicznego do projektu budowlanego – Część opisowa, zawiera opis stanu istniejącego, gdzie odnotowano w ppkt 1-4 zakres już z realizowanych, a także pozostałych do wykonania robót budowlanych, odrębnie co do poszczególnych obiektów budowlanych składających się na całe zamierzenie, tj.: ujęcia wody, rurociągów technologicznych, stacji wodociągowej , zasilania elektrycznego , akcentując nadto w procentach stan realizacji robót budowlanych. W Części opisowej opisu technicznego do projektu budowlanego pkt 4 ppkt 1- 2 opisano również bardziej szczegółowo elementy pozostałe do wykonania. Co charakterystyczne , z części opisowej projektu budowlanego wynika, że pierwotny zakres inwestycji objęty pozwoleniem na budowę, które uchylono , do daty złożenia aktualnego wniosku został zrealizowany niemalże już w 100 %, zaś do wykonania pozostały stosunkowo nieliczne roboty budowlane.

Również ustalenia organu pierwszej instancji wskazują, że inwestycja pod nazwą: "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II", obejmująca wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" na działkach nr nr [....] w miejscowości Łękawica" realizowana była na podstawie decyzji Starosty T. nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002r., znak [....] , w terminie do dnia 24 lutego 2003r., o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 8 czerwca 2005r., sygn. akt IISA/Kr 430/05, a Starosta T. decyzją z dnia 4 stycznia 2010r. odmówił wydania pozwolenia na wykonanie brakujących robót z uwagi na niedostarczenie określonych w postanowieniu z dnia 30 maja 2006r. dokumentów. Ustalenia organu pierwszej instancji pomijają jednak zupełnie kwestię legalności już zrealizowanych robót budowlanych, dla których niniejsza decyzja ma stanowić dopełnienie. Z uzasadnienia tej decyzji Starosty T. Nr [....] z dnia 15 lutego 2010r., znak [....] , nie wynika przy tym, by zakres robót budowlanych, których dotyczy rozstrzygnięcie mógł zostać uznany za wybrany obiekt lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem w oderwaniu od innych objętych uchyloną decyzją Nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002r., znak [....] ( art. 33 ust. 1 Pb. )

Ustalenia organu drugiej instancji dotyczące uprzedniego wykonania robót budowlanych poszerzono w decyzji z dnia 25 maja 2010r., znak [....] ,o tyle, że w jej uzasadnieniu wskazano dodatkowo iż w sprawie realizacji tej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. znak [....] odmówił, na wniosek G.P. wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie inwestycji pn. "Zaopatrzenie w wodę wsi Łękawica zad. I etap II" ze względu na to, że po postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. akt II S.A./Kr 2543/02, roboty budowlane związane z realizacją tej inwestycji nie były przez inwestora prowadzone.

W kwestii działań organów nadzoru budowlanego postępowanie uzupełniające prowadził w trybie art. 136 k.p.a. dopiero Wojewoda [....] ( pismo z dnia 15 kwietnia 2010r. , znak....), przy czym nie zgromadził on stosownych decyzji, czy akta administracyjnych dotyczących legalności już zrealizowanych robót budowlanych), poprzestając na pisemnych wyjaśnieniach Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w T. z dnia 20 kwietnia 2010r. , do których załączono poświadczone za zgodność z oryginałem zawiadomienie z dnia 6 listopada 2008r. , znak [....] oraz pisma z 9 października 2006r., znak [....] i [....] . Nie odniósł się on także do zarzutu zawartego w odwołaniu G.P. , która twierdziła, że już po wydaniu wyroku po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II S.A./Kr 2543/02, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynął jej wniosek z dnia 15 listopada 2005 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki wykonanej części obiektu budowlanego, co wszczęło postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczącego zrealizowanej częściowo inwestycji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 35 ust. 5. Pb, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji w ogóle pominą w ustaleniach okoliczności objęte hipotezą powyższego przepisu.

Organ drugiej prowadził co prawda przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowanie wyjaśniająca zmierzające do wyjaśnienia kwestii legalności już zrealizowanych robót budowlanych, nie mniej jednak nie zgromadził na tę okoliczność wystarczających dowodów . I tak brak w aktach administracyjnych wniosku, który jak twierdzi G.P. - miał wpłynąć do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. dnia 15 listopada 2005 r. z żądaniem nakazania rozbiórki wykonanej części obiektu budowlanego i wszcząć postępowanie przed organem nadzoru budowlanego dotyczące zrealizowanej częściowo inwestycji. Treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w T. z dnia 20 kwietnia 2010r. wraz załącznikami dotyczy interwencji wcześniejszych niż podawana przez skarżącą w odwołaniu. O przedstawienie wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. – przy braku stosownej informacji organu nadzoru budowlanego, należało wezwać G.P. , zaś po jego przedłożeniu wyjaśnić kolejną odezwą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. kwestię zakończenia postępowania związanego ze złożeniem tego pisma. W zależności od wyniku ustaleń oraz uzyskanych informacji w sprawie legalności uprzednio zrealizowanych robót budowlanych, gdyby postępowanie wszczęte takim pismem nie zostało jeszcze zakończone, należało rozważyć czy w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, które uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zważyć należy dalej , że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 32 ust. 4a Pb, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1.

Artykuł 37 Pb stanowi zaś, że

1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

2. Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.

Regulacja zawarte w art. 37 Pb niewątpliwie pozostaję w ścisłym związku z niniejszą sprawą. Nie mniej jednak prawidłowe jej zastosowanie zależy od ściśle konkretnego stanu faktycznego, który należy uprzednio ustalić po zebraniu dostatecznego materiału oraz jego wszechstronnej ocenie. Jest przy tym tak, że właściwe zastosowania art. 37 Pb pozostaje w ścisłym związku z podstawą prawną oraz rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznych decyzjach wydawanych w sprawach należących do kompetencji organów nadzory budowlanego z zakresu kontroli legalności robót budowlanych na podstawie art. 48 Pb, czy 50 - 51 Pb, które wiążą przy organy architektoniczno budowlane. Treść tych przepisów na przestrzeni czasu ulegała zmianie. Specyfika realizacji robót budowlanych jest przy tym taka, że mogą one być podejmowane na nowo legalnie albo nielegalnie, także już po wydaniu przez organy nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji w przedmiocie robót budowlanych wykonanych do daty rozstrzygania. Pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę a postępowaniem w sprawach z zakresu tzw. samowoli budowlanej zachodzi zatem związek tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia albo nawet rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego zależy możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę.

W sprawie niniejszej ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie poczynił kompletnych ustaleń pozwalających na właściwe określenie, czy w konkretnym stanie faktycznym o dokończeniu uprzednio zrealizowanych robót budowlanych winien orzekać organ architektoniczno-budowlany na podstawie art. 28 k.p.a., czy właściwym trybem będzie rozstrzyganie w tym przedmiocie przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Pb.

Kwestia legalności zrealizowanych uprzednio robót budowlanych ma zaś w sprawie niniejszej pierwszorzędne znaczenia. Zebrany dotąd materiał w aktach administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę zdaje się nie potwierdzać ustalenia organów obu instancji, że "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II", obejmująca wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" na działkach nr nr [....] w miejscowości Ł." realizowana była na podstawie decyzji Starosty T. nr [....] z dnia 11 kwietnia 2002r., znak [....] legalnie.

W szczególności, należy zauważyć, że powyższa decyzja organu pierwszej instancji nie upoważniało jeszcze do rozpoczęcia na jej podstawie robót budowlanych, lecz dopiero ostateczna decyzja Wojewody [....] z dnia 6 sierpnia 2002 r., znak [....], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Niedługo potem w związku z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. akt II S.A./Kr 2543/02, którym wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor utracił prawo do legalnej realizacji robót budowlanych. Z zebranego w sprawie materiału nie wynika by prawo to uzyskał do momentu złożenia w niniejszej sprawie wniosku z dnia 4 stycznia 2010r. Czas , w którym legalnie mógł realizować roboty budowlane należy liczyć od daty doręczenia inwestorowi decyzji Wojewody [....] 6 sierpnia 2002 r., znak [....] do daty doręczenia postanowienia mu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r., sygn. akt II S.A./Kr 2543/02 . Dostępne w aktach administracyjnych niniejszej sprawy kserokopie kart Dziennika budowy Nr [....] , wydanego 25 września 2002r. z pierwszym wpisem datowanym 3 października 2002r. wskazują, że w tym czasie stan zaawansowania robót był następujący:

- 3.10.02 - zagospodarowanie placu budowy ( montaż melamin ) oraz oznaczenie tablicami;

-5.10.02. - po wykoszeniu traw rozpoczęto geodezyjne tyczenie studni oraz kolektora wodociągowego wraz ogrodzeniem drogą i budynkiem;

- wykonano koryto pod budowę drogi dojazdowej ( zdjęto humus, wykarczowano trzy korzenie, ustabilizowano koryto na określonej głębokości );

-10.10.02 zakończono karczowanie drzew;

Powyższe wpisy kierownika budowy wskazują, że w okresie w nich ujętym nie wykonywano robót budowlanych opisanych w przedłożonym w sprawie niniejszej projekcie budowlanym.

Późniejsze trzy wpisy także nie odzwierciedlają faktu, zakresu i sposobu realizacji robót budowlanych opisanych aktualnie w projekcie budowlanym, przy czym tylko dwa pierwsze sygnalizują udział Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , zaś trzeci inspektora nadzoru . Ich treść wskazuje :

-[....] .2003r. – w dniu dzisiejszym dokonano oględzin zadania jak w protokole oględzin z dnia [....] .2003;

-[....] .2003r. - dokonano kontroli robót budowlanych wykonywanych obok drogi od ogrodzenia do istniejącej sieci; należy wykonywać roboty zabezpieczające jak w protokole z oględzin z [....] 2003r.;

- [....] 02.2003 r. – dokonano ostatecznego odbioru robót zadania " Ujęcie wody w Ł. "., z uwzględnieniem robót zabezpieczających. Spisano odrębny protokół odbioru. Wartość robót zadania zamyka się w wysokości 95%.

Protokołów , o których mowa wyżej w zapisach 16 stycznia i 24 lutego 2003r. brak zarówno w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, jaki i dołączonych w celach dowodowych w postępowaniu sądowym aktach sprawy znak [....]. W tychże aktach nie ma również decyzji, która miała zostać wydania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. , decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. znak [....] odmówił, na wniosek G.P. wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie inwestycji pn. "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II". Nie ma w nich także innych istotnych dokumentów dotyczących kontroli robót budowlanych z okresu kontynuacji postępowania po wyroku prawomocnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2005r. sygn. akt II SA/Kr 430/05, oraz po kolejnym prawomocnym wyroku jaki zapadł w tej sprawie dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 501/06. W żadnym z tych wyroków nie zaprezentowano wiążącej oceny prawnej dotyczącej robót budowlanych już zrealizowanych na podstawie oraz trybu w jakim należy winno nastąpić pozwolenie na ich dokończenie.

Stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że po wydaniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. akt II S.A./Kr 2543/02, nie były prowadzone żadne roboty budowlane w zakresie objętym decyzją o pozwoleniu na budowę dla inwestycji - "Zaopatrzenie w wodę wsi Ł. zad. I etap II", obejmująca wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" na działkach nr nr [....] w miejscowości Ł. nie znajdują jak dotąd potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak w nim także aktów administracyjnych dowodzących, że roboty te zostały zalegalizowane, co dotyczy trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" w części ujmowanej w projekcie budowlanym jako roboty budowlane zrealizowane .

Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 1i 3 k.p.a. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Te same przepisy proceduralne naruszył organ pierwszej instancji, który w ogóle pomiął kwestię legalności już zrealizowanych robót budowlanych.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wymienione wyżej uchybienia przepisom przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi.

W szczególności nie jest tak, by fakt wydania ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010r., znak [....] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budową dla inwestycji pod nazwą - "Zaopatrzenie w wodę wsi Łękawica zad. I etap II", obejmującej wykonanie trzykomorowego ujęcia wody, wodociągu grawitacyjnego łączącego komory z pompownią oraz wodociągu tłocznego, budynku pompowni oraz modernizację rowu "A" na działkach nr nr [....] w miejscowości Ł." uzasadniał aktualnie uznanie tożsamości rozstrzygnięcia z kontrolowanymi decyzjami. Nawet gdyby przyjąć, że zamierzenie objęte aktualnie wnioskiem Gminy S. z dnia 4 stycznia 2010r. stanowi część inwestycji , której dotyczyła ostateczna decyzja Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010r., znak [....], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - brak podstaw do uznania tożsamości spraw. Robot objęte aktualnie wnioskiem mają być realizowane tylko na działkach nr nr [....] , są zakresowo mniejsze, co już ma wpływ na brak podmiotowej i przedmiotowej tożsamości spraw.

Nadto, decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 Pb ma swoją specyfikę w zakresie powagi rzeczy osądzonej.

Z art. 35 ust. 1 Pb wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do art. 35 ust. 3 Pb, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wydanie decyzji na podstawie art. 35 ust. 3 jest zatem sankcją za niewykonanie usunięcia nieprawidłowości dotyczących dokumentacji budowlane. Złożenie nowego wniosku wraz z nietożsamą dokumentacją powoduje zmianę okoliczności, umożliwiającą ponowne procedowanie. Tylko gdyby składana przy ponownym wniosku dokumentacja była tożsama , podobnie jak przedmiot inwestycji, krąg stron oraz stan faktyczny , mogłoby dojąc do naruszenia art. art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest.

Od decyzji Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010r., znak [....] , strony mogły wnieść odwołanie, a potem ewentualnie poddać kontroli sądowej decyzję ostateczną organu drugiej instancji. Ocena legalności decyzji Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010r., znak [....] , wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Z powyższych wywodów wynika również bezzasadność rażącego naruszenie art. 153 p.p.s.a z przyczyn upatrywanych przez G.P. , eksponowanych w odwołaniu , a potem w skardze. W sprawie niniejszej uwzględniono wyżej wskazane prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyroku z dnia 8 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 430/05, oraz z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 501/06 w zupełnie innym aspekcie i w celach dowodowych, tj. dla ustalenia czy wyrażona została w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania pod kątem kwestii legalności robót budowlanych wykonanych w okresie od wszczęcia postępowania do jego zakończenia ostateczną decyzją Starosty T. z dnia 4 stycznia 2010r., znak [....] .

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn innych niż zarzucane, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a. Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.