Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 793/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ,art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie Maria Czapska - Górnikiewicz Leszek Leszczyński ( spr.) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 100/05 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Go 100/05) po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa).

Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, iż Starosta S. , decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] podjętą na podstawie oraz art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa udzielił pozwolenia na użytkowanie części gazociągu tranzytowego Jamal-Europa Zachodnia, położonego w D. na działce nr [...], której właścicielem jest J. W. W uzasadnieniu tej decyzji wymienione zostały czynności, które dokonane zostały przed wydaniem przez Starostę S. decyzji z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego odcinka gazociągu, która następnie została uchylona decyzją z dnia 10 lutego 2003 r. Nr [...] Wojewody Lubuskiego. Wymieniono zwłaszcza potwierdzenie zgodności budowy gazociągu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czynności związane z oględzinami działki. Podkreślono także, iż strony miały umożliwiony czynny udział w postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Lubuskiego wniósł J. W. domagając się jej uchylenia. Odwołujący zarzucił inwestorowi niedopełnienie wymagań określonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdził także, iż oświadczenia kierowników budów nie były prawdziwe, gdyż w chwili podpisania tych oświadczeń nie istniało pozwolenie na budowę oraz że kabel światłowodowy wybudowano bez pozwolenia na budowę i bez pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, że protokół odbioru technicznego i zadania inwestycyjnego Systemu Gazociągów Tranzytowych Jamał - Europa Zachodnia przez Terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - odcinek gazociągu na trasie G. - L. wraz z podłączeniem do polskiego systemu gazowniczego we L. został podpisany w dniu 19 listopada 1996 r. W załączniku nr 5 do powyższego protokołu znajdują się oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem i warunkami pozwolenia na budowę z obowiązującymi polskimi normami, potwierdzone przez Generalnego Projektanta oraz Inspektora Nadzoru Inwestorskiego, a tym samym w ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego, że kierownicy budowy w oświadczeniu poświadczyli nieprawdę. Ponadto w aktach sprawy dotyczącej wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7.08.2001 r. Nr PINB-7355/16/01 znajduje się opinia techniczna sporządzona w dniu 4.09.2001 r. stwierdzająca, że przedmiotowy odcinek gazociągu (wieś D. , gmina S., działka [...]) został wybudowany zgodnie z projektem technicznym, sztuką budowlaną i obowiązującymi normami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. W. zarzucając, iż decyzja w I instancji wydana została przez niewłaściwy organ. W piśmie z dnia 1 lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący przedstawił kolejne zarzuty stwierdzając, iż wbrew przepisowi art. 58 prawa budowlanego inwestor nie przedstawił inwentaryzacji powykonawczej i dlatego, na podstawie art. 59 ust. 5 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany odmówić wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie i nakazać rozbiórkę obiektu. Ponadto skarżący wskazał, iż inwestor nie spełnił wymagań nałożonych na niego decyzją z dnia 7 sierpnia 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie przedstawił "stosownych" uzgodnień i opinii, m.in. brak dowodu przeprowadzenia odbioru końcowego i usunięcia uchybień stwierdzonych przez "komisję odbioru". W kolejnym piśmie z dnia 6 sierpnia 2005 r. stanowiącym "uzupełnienie skargi" skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, J. W. przedstawił kolejne w jego ocenie uchybienie wyżej wymienionej decyzji stwierdzając, że decyzja organu II instancji powinna uwzględnić zmiany jakie zaszły w prawie budowlanym po wydaniu decyzji w I instancji.

W odpowiedzi na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji będącej przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując na jej bezzasadność, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Decyzja organu I instancji została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I oraz II instancji nastąpiła zmiana przepisów cytowanej ustawy będących podstawą do orzekania w sprawie. Decyzja organu I instancji została wydana z upoważnienia Starosty S. przez Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska. Dopiero zmiana prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. spowodowała, że w kwestii orzekania na podstawie m. in. art. 55 cytowanej ustawy, właściwym organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Zmiana ta wynika z treści art. 83 ust. zmienionej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast, zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.718), do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ II instancji ustosunkowując się do odwołania od decyzji organu I instancji, nie rozpatrywał ponownie sprawy, lecz rozstrzygał o zgodności decyzji w świetle przepisów obowiązujących na dzień jej wydania, co z resztą jest zgodne ze wskazanym wyżej art. 7 ustawy.

Sąd ocenił, iż zarzut skarżącego, iż inwestor, czyli System Gazociągów Tranzytowych E. S.A., wbrew przepisowi wynikającemu z treści art. 58 prawa budowlanego nie przedstawił inwentaryzacji powykonawczej, jest niezasadny. Cytowany wyżej i uchylony powyższą nowelizacją przepis art. 58 prawa budowlanego odnosił się do sytuacji, gdy następowała legalizacja samowoli budowlanej z uwagi na upływ czasu tj. 5 lat. Do 11 lipca 2003 r. była to jedyna znana prawu budowlanemu możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego, wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie wcześniej wydana została decyzja Wojewody (Nr 2/94 z dnia 5 kwietnia 1994 r.) w sprawie lokalizacji inwestycji oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla przedmiotowego gazociągu (Nr 5/94 z dnia 16 czerwca 1994 r.).

Odnośnie do podnoszonych w skardze i pismach uzupełniających uchybień Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych znajduje się protokół odbioru technicznego i zadania inwestycyjnego Systemu Gazociągów Tranzytowych Jamał - Europa Zachodnia przez Terytorium Rzeczypospolitej polskiej - odcinek gazociągu na trasie G. - L. wraz z podłączeniem do polskiego systemu gazowniczego we L. , który został podpisany w dniu 19 listopada 1996 r., oraz załącznik nr 5 do powyższego protokołu gdzie znajdują się oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem i warunkami pozwolenia na budowę oraz z obowiązującymi polskimi normami potwierdzone przez Generalnego Projektanta oraz Inspektora Nadzoru Inwestorskiego. Ponadto w aktach sprawy dotyczącej wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2001 r. Nr PINB-7355/16/01 znajduje się opinia techniczna sporządzona 4 września 2001 r. stwierdzająca, że przedmiotowy odcinek gazociągu (D. w gminie S., działka [...]) został wybudowany zgodnie z projektem technicznym, sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Jednocześnie Sąd zauważył, że wymagania nałożone na inwestora w decyzji z dnia 7 sierpnia 2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp., który to decyzją z dnia 2 października 2001 r. Nr 229/01 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. W. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego R. F. Wyrok zaskarżony został w całości, Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

-(1) nie zastosowaniu art. 48 ustawy - prawo budowlane, który nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego ustawą pozwolenia budowlanego;

-(2) niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, gdyż w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, a nie nakładać obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania;

-(3) niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 4 powyższej ustawy, gdyż w niniejszym przypadku w ogóle nie było pozwolenia na budowę, dlatego też nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego;

-(4) niewłaściwym zastosowaniu art. 59 ust. 1 pkt. 1 powyższej ustawy, poprzez przyjęcie iż właściwy organ stwierdził na miejscu budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę;

-(5) niezastosowaniu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP i pominięciu okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego do działki o nr ewid. [...], położonej w D., co stanowi rażące pogwałcenie skutków społeczno-gospodarczych, w sytuacji, gdy Sąd powinien zapewnić nienaruszalność ww. prawa własności skarżącego, uchylając wywołującą ten stan i wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004 r. (nr IK/IT/JDol. 4300 - 18/04), pozwalającej de facto na bezprawną zabudowę nieruchomości skarżącego wieloma obiektami budowlanymi w postaci odcinka gazociągu tranzytowego, a nadto niezależną linią przesyłową - światłowodową;

-(6) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 ust. 4 w zw. z art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku:

-(1) naruszenie prawa procesowego polegające na obrazie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) ppsa, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, oraz

-(2) art. 106 § 5 ppsa w zw. art. 77 § 1 kpa przez niedopełnienie obowiązku zebrania, a zwłaszcza wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wskazywał jednoznacznie na fakt, iż brak było urzędowej dokumentacji zezwalającej na wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu w postaci gazociągu oraz linii przesyłowej - światłowodowej, który to aspekt sprawy powinien być ponownie wyjaśniony, skoro linia światłowodowa stanowi odrębny obiekt budowlany, niezależny od systemu gazociągowego.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o (1) zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz o uchylenie decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004 r. w całości dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz (2) zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż zwrot "obiekt budowlany" na gruncie art. 3 pkt 1 ustawy obejmuje przedmiotowy gazociąg, w związku z czym wymagane było pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy obiekt wybudowany został bez pozwolenia, należało orzec jego rozbiórkę na gruncie art. 48 ustawy.

Niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy w ocenie strony skarżącej polega na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym stosowne organy administracyjne trafnie orzekły wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. PNB 7355/16/01 z dnia 7 sierpnia 2001 r. W rzeczywistości inwestor S.G.T. E. S.A. nie wykonał w całości obowiązków nałożonych na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. PNB -7355/16/01 z dnia 7 sierpnia 2001 r. Ponadto, na mocy wspomnianej decyzji inwestor obowiązany był do dnia 31 października 2001 r. wykonać inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót budowlanych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, aby inwestor wykonał inwentaryzację powykonawczą wykonanych robót budowlanych.

Wydanie w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę, a następnie wyeliminowane go z obiegu prawnego powoduje, że nie jest istotny fakt, iż inwestor posiadał pozwolenie na budowę, gdyż było ono wadliwe. Należy je zatem traktować tak jakby nigdy nie zostało wydane. Dlatego też, wybudowanie obiektu budowlanego w tym stanie rzeczy należy traktować jak samowolę budowlaną.

W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę niewłaściwie zastosował art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Sąd błędnie bowiem uznał. że w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym właściwy organ protokolarnie stwierdził na miejscu budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. W rzeczywistości ani Starosta S., ani żaden inny organ nie stwierdził protokolarnie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.

Ponadto, Sąd I instancji pominął całkowicie podstawowe prawa Skarżącego zagwarantowane w Konstytucji. W art. 21 ust. 1 Konstytucji RP określono, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność, zaś wart. 64 ust. 2 stwierdzono, że własność podlega równej ochronie prawnej dla wszystkich, o czym nie sposób mówić w przedmiotowej sprawie, gdzie działkę skarżącego zabudowano w części obiektami gazociągu oraz linii światłowodowej bez prawomocnego pozwolenia na budowę. Sąd uchybił ponadto przepisowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie przywołując i nie stosując tego przepisu na uzasadnienie uchylenia zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004 r. Na terenie działki, której właścicielem jest skarżący przeprowadzona została inwestycja, na którą nie wyrażał on zgody, a sam proces budowany był prowadzony z licznymi naruszeniami prawa, co potwierdzają kolejne uchylenia poszczególnych decyzji w sprawie, a także wcześniejszy wyrok NSA uchylający decyzje o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwe jest zatem, że w niniejszej doszło do rażącego pogwałcenie skutków społeczno - gospodarczych, w sytuacji, gdy Sąd powinien zapewnić nienaruszalność ww. prawa własności Skarżącego, uchylając wywołującą ten stan i wydaną z rażącym naruszeniem prawa wspomnianą wyżej decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

W ocenie strony skarżącej Sąd dokonując oddalenia skargi nie zastosował art. 7 ust. 4 w związku z art. 1 pkt. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw.

Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazuje na naruszenie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 ppsa, które polega na utrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stanu sprzecznego z regulacjami ustawowymi, pomimo iż mógł w ramach uprawnień ustawowych skorygować ustalone naruszenia prawa. Istotny wpływ tego naruszenia na wynik postępowania sądowego polega na tym, że nie stosując środków przewidzianych wart. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, ponieważ pozostawił w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego:

-bez protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

-w sytuacji, gdy inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego na niego inną decyzją państwowego nadzoru budowlanego zawierającą sankcję nakazu rozbiórki tego obiektu w przypadku nie wykonania określonych tą decyzją obowiązków,

-nie ustalając stanu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy S. na dzień rozpoczęcia inwestycji na działce Skarżącego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik uczestnika postępowania, spółki E. S.A., wnosząc o jej oddalenie. Wskazano w niej w szczególności na fakt wybudowania gazociągu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na brak zastosowania przez Sąd wskazanego w skardze kasacyjnej jako zastosowanego niewłaściwie art. 51 ustawy Prawo budowlane, na przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej przez inwestora, na brak samowoli budowlanej, na wypełnienie dyspozycji art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 18 maja 2007 r., uzupełniającym uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania, rozwijając w szczególności zarzut, dotyczący braku właściwości Starosty S. do podjęcia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.

Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały uzasadnione wymaganą w art. 174 pkt 2 ustawy ppsa argumentacją, przekonującą o mogącym wystąpić istotnym ich wpływie na treść rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej znajduje się jedynie ogólne, jednozdaniowe stwierdzenie o tym, że naruszenie taki wpływ posiada. Brak argumentacji, niezależnie od innych elementów, utrudnia pełną ich ocenę w ramach kontroli kasacyjnej. Nie pozbawia to jednak całkowicie możliwości dokonania kwalifikacji w ramach tej kontroli.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na obrazie art. 135 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa nie jest zasadny. Strona skarżąca argumentuje w osnowie skargi kasacyjnej, że naruszenie tego przepisu polega na tym, że Sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem. Natomiast w uzasadnieniu wskazuje, że sprzeczność ta polegała na tym, że Sąd, nie stosując środków przewidzianych w art. 135 ppsa pozostawił w mocy decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Treść art. 135 ustawy ppsa nie odnosi się do decyzji, które podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu. Przepis ten umożliwia objęcie wyrokiem sądu także inne decyzje, akty i czynności, podejmowane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pozwala zatem na wyjście poza bezpośrednie granice skargi i objęcie kontrolą aktów nie zaskarżonych, ale powiązanych ze skargą (znajdujących się w jej granicach) i obejmujących zarówno postępowania zwyczajne i nadzwyczajne. Jest to upoważnienie dla sądu, a przesłanką jego zastosowania jest ocena niezbędności dla końcowego jej załatwienia. A zatem ocena prawna jest tu decydująca dla zastosowania tego przepisu. Może ono jednak dotyczyć aktu lub decyzji wydanej w zakresie sprawy, przedmiotu której dotyczyła decyzja zaskarżona. Tymczasem strona skarżąca wskazuje, że pozostawienie w mocy wspomnianej wcześniej decyzji, która w sprawie sądowoadministracyjnej była decyzją zaskarżoną, jest na gruncie tego przepisu wadliwe, ponieważ nie dokonano właściwych ustaleń i sprawdzeń, dotyczących zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz pozwolenia na budowę, wykonania określonych wcześniejszą decyzją obowiązków oraz nieustalenia stanu planu miejscowego na dzień rozpoczęcia inwestycji. Nie wskazane zostały zatem decyzje, które w ocenie strony skarżącej miałyby podlegać kontroli w trybie art. 135 ppsa. Należy ponadto stwierdzić, że decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2001 r. (WINB-ZOA-7144/133/2001) r., która, jak można przypuszczać, stanowiła podstawę tego zarzutu, była przedmiotem kontroli sądowej w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2004 r. (II SA/Po 4142/01), w którym skargę na nią oddalono.

Drugi z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazuje na naruszenie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa. Polega on na niedopełnieniu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazującego na brak urzędowej dokumentacji zezwalającej na wydanie pozwolenia na użytkowanie gazociągu oraz linii przesyłowej, zwłaszcza, że linia światłowodowa stanowi odrębny obiekt budowlany.

Zarzut ten także jest niezasadny. Sąd I instancji wypowiedział się odnośnie do przedmiotu kontrolowanego przez ten sąd postępowania administracyjnego, wskazując że jest nim gazociąg. Gazociąg był też przedmiotem postępowania administracyjnego. Problem linii światłowodowej, nie wchodząc w zakres postępowania, nie może być argumentem, przesądzającym o trafności zarzutu, dotyczącego uwzględnienia materiału dowodowego, dotyczącego gazociągu.

Kwestia zebrania i zbadania materiału dowodowego, uzasadniającego wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Strona skarżąca nie wskazuje w tym miejscu, jaki materiał dowodowy miała na myśli, formułując ten zarzut. Można przyjąć na gruncie analizy innych zarzutów, w szczególności tego, który dotyczy naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a także wyżej omówionego pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, że idzie tu o brak stwierdzenia zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy oraz pozwolenia na budowę, wykonania określonych wcześniejszą decyzją obowiązków oraz nieustalenia stanu planu miejscowego na dzień rozpoczęcia inwestycji. Także zatem w tym aspekcie, w związku z oceną wyprowadzoną wcześniej, należy zarzut ten ocenić jako niezasadny.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, ujęte są w skardze kasacyjnej w sześciu punktach.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy rozpocząć od zarzutu przedstawionego w pkt 6 jako zarzut naruszenia prawa materialnego, ale dotyczącego w istocie normy kompetencyjnej, wynikającej z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718). Zdaniem skarżącego, Sąd błędnie uznał, że w postępowaniu orzekały organy właściwe, bowiem organem I instancji, właściwym na gruncie powołanego przepisu był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego a nie Starosta Powiatowy.

Zarzut nie jest zasadny. W kwestii właściwości wypowiadał się Sąd I instancji, wskazując trafnie, iż zmiana ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. spowodowała zmiany w zakresie organów, stąd organem właściwym w postępowaniu odwoławczym stał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który podjął decyzję w dniu 21 stycznia 2004 r. Wywód Sądu, umieszczony w dwóch odrębnych fragmentach uzasadnienia nie spełnia w pełni wymogów klarowności, niemniej przyjęte stanowisko nie budzi wątpliwości. Zmiana przepisów w okresie pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej (w dn. 18 marca 2003 r.) a decyzją drugiej instancji (wydanej w dniu 21 stycznia 2004 r.) nie powoduje, że decyzja pierwszoinstancyjna, wydana przez organ właściwy na podstawie przepisów ustawy z okresu przed nowelizacją (Starosta), staje się wadliwa i całe postępowanie pierwszoinstancyjne winno być prowadzone od nowa. Decyzja wydana przez organ właściwy w czasie jej wydawania podlega kontroli, tyle że dokonywanej już przez organ właściwy na gruncie przepisów znowelizowanych (tu: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Wskazane w piśmie uzupełniającym z dnia 18 maja 2007 r. tezy, wynikające z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszą się do zmian prawa materialnego oraz do zmian stanu faktycznego i prawnego w rozumieniu przepisów materialnoprawnych i tym sensie nie mogą przesądzić o wadliwości rozwiązania przyjętego przez Sąd I instancji.

Zarzuty, oznaczone w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego numerami 1, 2 oraz 3, odnoszą się w istocie do postępowań poprzedzających postępowanie poddane kontroli przez Sąd I instancji. Polegają one na wskazaniu (1) niezastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, (2) niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, w wyniku czego zamiast decyzji o rozbiórce obiektu nałożono obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, oraz (3) niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 4 tej ustawy z powodu braku pozwolenia na budowę, wykluczającego w ocenie strony skarżącej możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub zatwierdzenia projektu zamiennego.

Postępowania, których dotyczą powyższe zarzuty zostały zakończone i mimo, że stanowią poprzednie etapy realizacji obiektu, na którego użytkowanie wydano pozwolenie w postępowaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji, nie były przez ten Sąd kontrolowane. Dotyczy to w szczególności postępowania, przedmiotem którego było wydanie pozwolenia na budowę, które wprawdzie zostało wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Poznaniu z dnia 21 listopada 1996 r.(II SA/Po 535/96) ) uchylone, ale które, korzystając z przymiotu decyzji ostatecznej, stanowiło podstawę procesu inwestycyjnego, zakończonego przed uchyleniem tej decyzji. Dotyczy także postępowania, prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zakończonego wydaniem decyzji drugoinstancyjnej w dniu 2 października 2001 r., następnie zaskarżonej, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 17 marca 2004 r. wyrok oddalający skargę. W istocie zatem, przepisy wskazane w powyższych zarzutach nie były stosowanie ani w kontrolowanym zaskarżonym wyrokiem postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed Sądem I instancji, efektem którego był zaskarżony wyrok. Sąd ten nie wypowiadał się co do poprawności zastosowania tych przepisów. Niezależnie od tego należy w konsekwencji utrwalonej w orzecznictwie tezy stwierdzić, iż inwestycje prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, nawet jeśli decyzja udzielająca pozwolenia została następnie wyeliminowana z obrotu, nie są samowolą budowlaną (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dn. 31.10.2000 r., IV SA 1814/98, LEX 53393, z dn. 7.06.2001 r., IV SA 952/99, LEX 54192), zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mogło mieć miejsca.

Następny zarzut obejmuje niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na przyjęciu, iż właściwy organ stwierdził na miejscu budowy o zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i pozwolenia na budowę.

Treść art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane określa warunek wydania decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu w postaci przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, w której mowa w art. 59a tej ustawy. W tym ostatnim przepisie zawarte jest szczegółowe określenie przedmiotu tej kontroli. Takim przedmiotem jest też sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (ust. 1) oraz szereg innych składników (ust. 2). Zarzut sformułowany w skardze, dotyczący braku sprawdzenia zgodności inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje oparcia w aktach sprawy, na co wskazywał Sąd I instancji, ponieważ sporządzony został protokół odbioru technicznego i zadania inwestycyjnego, w którego pkt 5 znajdują się oświadczenia o zgodności obiektu w tymi warunkami. Sąd stwierdził także, że w aktach znajduje się również opinia techniczna, stwierdzająca, iż przedmiotowy odcinek gazociągu został wybudowany zgodnie z projektem technicznym, sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W związku z tym nietrafny jest też zarzut braku zgodności inwestycji z warunkami pozwolenia na budowę. W sytuacji uchylenia decyzji o udzieleniu tego pozwolenia, już po wybudowaniu obiektu, niejako w miejsce tego pozwolenia wstępuje nakaz wykonania określonych czynności, wyznaczony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 7 sierpnia 2001 r. (utrzymaną w mocy decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 października 2001 r.) wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Zgodność natomiast z tymi nakazami została stwierdzona w toku oględzin dokonanych w dniu 21 marca 2003 r. oraz w dn. 29 kwietnia 2002 r., a więc przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przed wydaniem powyższej decyzji potwierdzona została także zgodność budowy gazociągu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym warunek określony w art. 59 ust. 1 ustawy został spełniony, bowiem decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana została po przeprowadzeniu określonej w tym przepisie kontroli.

W skardze sformułowany został również zarzut odnoszący się do niezastosowania przepisów Konstytucji RP: art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 konstytucji. W istocie nawiązuje on do argumentacji pierwszej grupy zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem związany jest z postępowaniami poprzedzającymi postępowanie kontrolowane przez Sąd I instancji. Nie jest zatem zasadny z tych samych powodów, które zostały wskazane wyżej. Nie zmienia tego fakt, że strona skarżąca powołuje się na przepisy konstytucyjne, bowiem zakres zastosowania norm z tych przepisów wyprowadzonych pozostaje taki sam. Tych postępowań bowiem dotyczy zarzut ograniczenia własności oraz rażącego pogwałcenia skutków społeczno-gospodarczych, oznaczające brak zapewnienia nienaruszalności prawa własności skarżącego.

Zastosowanie wskazanych przepisów Konstytucji przez Sąd I instancji byłoby uzasadnione wówczas, gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła ingerencja w prawo własności skarżącego. Postępowanie kontrolowane przez ten Sąd nie zmieniało stanu własnościowego i nie wprowadzało dodatkowej ingerencji we własność ponad tę, która była rezultatem wcześniejszych postępowań. Nie stanowiła także przedmiotu zarzutu w skardze skierowanej do Sądu I Instancji, co w przypadku podnoszenia zarzutu niezastosowania przepisów Konstytucji jest istotne. W sytuacji braku takiej argumentacji w skardze, niezależnie od powodów wskazanych wcześniej, nie można uznać za zasadny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu niezastosowania przepisów Konstytucji przez Sąd I instancji.

Zasada bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP) oraz podleganie sądu przepisom Konstytucji i ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) nie mogą oznaczać, mimo zawartej w art. 134 § 1 ustawy ppsa zasady niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązku każdorazowej i niezależnej od argumentów sformułowanych w skardze do Sądu I instancji, analizy przez ten sąd wszystkich potencjalnie mających związek ze skargą przepisów konstytucyjnych oraz obowiązku wskazywania w uzasadnieniu takiej analizy i jej wyniku. .Należy w związku z tym powoływanie się na fakt niezastosowania przepisów Konstytucji szczególnie starannie w skardze kasacyjnej uzasadnić, bowiem tylko wówczas umożliwi to wszechstronną kontrolę kasacyjną. Dotyczy to norm konstytucyjnych w ogóle, ale zwłaszcza norm traktowanych jako zasady prawa, sformułowanych w przepisach dwóch pierwszych rozdziałów Konstytucji RP. Obowiązek oparcia argumentacji Sądu I instancji na tych przepisach powstaje z całą pewnością w przypadku wskazania danego przepisu w skardze jako podstawy zarzutu, oraz, co wpływa na głębokość takiej merytorycznej analizy przez ten Sąd, odpowiedniej argumentacji uzasadniającej zarzut. Brak takiego odwołania się w skardze powoduje, że Sąd I instancji z własnej inicjatywy, na podstawie przekonania o jej potrzebie, taką analizę przeprowadza i, jeśli ma to związek z treścią rozstrzygnięcia, wskazuje w uzasadnieniu wyroku jej rezultat, a ewentualnie także jej przebieg.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.