Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1076/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. Z. i K. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...], powołując się na

art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, dalej: ustawa komunalizacyjna), wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa własności działki położonej w [...] przy ul. [...] (zajętej pod ulicę): działka nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb [...], użytek: Droga, dla której w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...][...] obecnie nie jest prowadzona księga wieczysta.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2016 r., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy komunalizacyjnej, odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. własności opisanej wyżej nieruchomości, zajętej pod drogę. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ww. ustawy zostały spełnione, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe potwierdza oświadczenie stron postępowania, K. O. oraz A. Z. z dnia [...] maja 2016 r. Strony poinformowały, że utrzymaniem czystości chodników zarówno latem jak i zimą (odśnieżanie i usuwanie lodu) zajmowali i nadal zajmują się właściciele przedmiotowej nieruchomości. Również właściciele zasypywali dziury na drodze, przekopywali rowy, aby woda po roztopach lub burzy mogła odpływać. Dla poprawy ruchu pieszego pod posesją, właściciele nieruchomości ułożyli chodnik przed domem. Wszelkie inwestycje wodno-kanalizacyjne wykonane i opłacone były na zlecenie współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 maja 2016 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, organ ustalił, że na działce nr [...] znajduje się chodnik ułożony w latach osiemdziesiątych przez właścicieli, pas gruntowy oraz droga gruntowa. Współwłaściciele nieruchomości zeznali, że Gmina Miasto [...] nie wykonywała żadnych czynności władczych w roku 1998 i nie wykonuje tych czynności do chwili obecnej. Utrzymaniem drogi zajmowali i zajmują się właściciele. W piśmie z 30 czerwca 2015 r. Zarząd Dróg i Transportu poinformował, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...], jako droga publiczna została objęta całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były, w miarę potrzeby, remonty i bieżące naprawy nawierzchni dróg w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe. Nie przedstawił jednak żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższego. W ocenie organu, oznacza to, że nie została spełniona podstawowa przesłanka nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta [...] wskazując, że przedmiotowa działka obecnie, jak i w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła część pasa drogowego ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego są ortofotomapy z 1978 r., 1996-1998 i późniejsze, z których wynika, iż stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniał się. Dodatkowo wskazano, że na przedmiotowej działce znajduje się sieć gazowa i energetyczna oraz wodociąg i kanalizacja. Zwrócono się zatem o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności przedmiotowej części nieruchomości.

Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego:

- we wskazanej dacie współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], były K. B., K. O. i A. Z., co ustalono na podstawie protokołu badania księgi wieczystej nr [...];

- K. B. zmarła w dniu [...] stycznia 2012 r. Przed śmiercią K. B. utraciła prawo własności ww. nieruchomości, ponieważ umową darowizny z [...] sierpnia 2010 r. darowała przedmiotową nieruchomość K. O. i A. Z., co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...];

- w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 2016 r., współwłaścicielkami ww. nieruchomości ujawnionymi w księdze wieczystej były K. O. i A. Z., które nadal są ujawnione jako współwłaścicielki.

Dalej organ wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 1990 r. Nr [...], poz. [...]), którą ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich;

- art. 103 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r.;

- mapy wraz z wykazem powierzchni, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] marca 2012 r. pod numerem [...]. Zgodnie z adnotacją umieszczoną na mapie działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną i stanowiła część ulicy [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie:

- polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie wykonywania funkcji zarządu dróg będących w administracji Miasta [...], z [...] stycznia 1996 r. wraz z aneksami z [...] lutego 1996 r. i [...] marca 1996 r.;

- oświadczenia, zawartego w piśmie Zarządu Dróg i Transportu z [...] czerwca 2015 r. potwierdzającego wykonywanie przez Zarząd Dróg i Transportu w imieniu Gminy Miasto [...], zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i wcześniej, prac związanych z całorocznym utrzymaniem m.in. ulicy [...], w tym prac porządkowych, odśnieżania i zwalczania śliskości w okresach zimowych, remontów i bieżących napraw nawierzchni, stosownie do art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- metryki ulicy [...], sporządzonej w dniu [...] grudnia 1993 r., z której wynika, że na ulicy znajdowało się oświetlenie żarowe oraz chodniki o nawierzchni betonowej i nawierzchni trawiastej;

- archiwalnego zestawienia dotyczącego wykonania zadań inwestycyjnych z zakresu gospodarki komunalnej Gminy [...] do dnia [...] kwietnia 1995 r., w którym wymieniono - jako zakończoną - inwestycję dotyczącą kanalizacji sanitarnej na ul. [...];

Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją, czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. W świetle powyższego, zdaniem Ministra Rozwoju, należało uznać, że wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosły A. Z. i K. O., zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie odmiennie co do istotny sprawy, pomimo braku wykazania, że dokonana przez organ I instancji ocena dowodów była wadliwa i naruszała reguły logicznej interpretacji faktów i zdarzeń, gdyż ze skarżonej decyzji nie wynika, iż organ odwoławczy poczynił ustalenia, które w świetle zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, uprawniały go do diametralnie odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w konsekwencji nie zachodziły warunki do wydania decyzji reformatoryjnej,

2) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, wyrażającą się w zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przejawiające się brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu interesu wszystkich stron postępowania i poprzestaniu jedynie na bezkrytycznym przyjęciu jako jedynie słusznych argumentów odwołującego się od decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyczyn dezawuowania materiału dowodowego w pozostałym zakresie, z którego wynikają wnioski przeciwne, a to w szczególności:

• pominięciu dowodu z oświadczeń K. O. i A. Z. z dnia [...] maja 2016 r., z których jednoznacznie wynika, że utrzymaniem czystości chodników przez cały rok zajmowali się właściciele nieruchomości, a nie gmina Miasto [...], podobnie rzecz się tyczy udrożniania rowów czy uzupełniania braków w powierzchni chodników i drogi, a nadto, iż sam chodnik oraz instalacja wodno-kanalizacyjna zostały wykonane z inicjatywy i nakładami właścicieli nieruchomości a nie gminy;

• pominięciu, iż stanowisko gminy [...], iż droga objęta była całorocznym utrzymaniem wynika jedynie z pisma z [...] czerwca 2015 r. Zarządu Dróg i Transportu (a więc jednostce podległej wnioskodawcy, nieobiektywnej) i nie zostało potwierdzone żadnym dowodem, ani w formie dokumentowej, ani w formie dowodu ze źródeł osobowych, a więc pozostaje gołosłowne i nie może stanowić dowodu na okoliczności tam stwierdzone, zwłaszcza wobec istnienia dowodów wprost zaprzeczających jego treści,

3) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zwłaszcza, iż według wiedzy skarżących w podobnych sprawach organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania) i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności i bezstronności oraz równego traktowania i nierozważenie interesów wszystkich stron postępowania, w tym interesu społecznego, danie pierwszeństwa interesowi gospodarczemu wnioskodawcy, co skutkowało niewłaściwą i stronniczą oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na nadinterpretacji wniosków dowodowych na korzyść wnioskodawcy, poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego przedłożonego przez Gminę wniosków, których absolutnie nie dało się wyciągnąć, a mianowicie uznanie, iż:

• polisa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z zarządem drogami stanowi dowód faktycznego wykonywania czynności władczych wobec działki nr [...], tymczasem nawet wskazanie wprost w polisie, iż obejmuje ona sporny fragment ulicy [...] nie jest równoznaczne z wykonywaniem rzeczywistych czynności władczych w postaci utrzymywania spornego fragmentu drogi i czynienia na niej inwestycji,

• samo oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu (a więc podmiotu podporządkowanego wnioskodawcy) z dnia [...] czerwca 2015 r. o wykonywaniu prac związanych z utrzymaniem spornej działki stanowi dowód rzeczywistego ich wykonywania, mimo, iż nie zostało potwierdzone żadnym innym dowodem, a oświadczenia strony i innych właścicieli nieruchomości nie potwierdzają tych wniosków,

• wskazanie w metryce ulicy, że znajduje się na niej chodnik i oświetlenie wynika fakt, iż inwestorem lub wykonawcą powyższych była gmina, w sytuacji gdy oświadczenia strony i innych właścicieli nieruchomości przeczą takim wnioskom,

• archiwalne zestawienie zadań inwestycyjnych z zakresu gospodarki komunalnej Gminy [...] do dnia [...] kwietnia 1995 r., w której wymieniono wykonanie kanalizacji sanitarnej na ul. [...] potwierdza, iż inwestycja ta została wykonana z inicjatywy lub kosztem Gminy [...], tymczasem dokument ten może stanowić jedynie dowód wykonania takiej inwestycji, lecz aby wskazać podmiot odpowiedzialny za jej wykonanie konieczne było przedłożenie przez gminę dalszych dowodów, czego Gmina nie zrobiła, przy czym należy zauważyć, że z oświadczenia właścicieli spornej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich wynika, że inwestycję wykonali ich poprzednicy prawni, a nie Gmina,

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia skarżonej decyzji wyrażającą się w braku uzasadnienia dlaczego organ odwoławczy przyjął odmienną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśniając dlaczego całkowicie pominął lub dezawuował dowody na których oparł się organ I instancji, co sprawia że decyzja uchyla się spod kontroli instancyjnej, a jej motywy wydają się całkowicie dowolne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismami z [...] i [...] marca 2021 r. A. Z. i K. O. poparły swoje stanowisko w tej sprawie zauważając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności:

1) art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowodów przed wydaniem decyzji,

2) art. 8 i art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów w przedmiocie ważności aktu darowizny przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz uchylanie się przez organ II instancji od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnieniastanu faktycznego niniejszej sprawy i prowadzenie jej w sposób tendencyjny, z pominięciem strony postępowania, a w szczególności uniemożliwiający jej zgłaszanie wniosków dowodowych,

3) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o całości toczącego się postępowania,

4) art. 77 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, w szczególności poprzez zaniechanie prowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego przy udziale strony przed organami obu instancji,

5) art. 79a k.p.a. poprzez niewyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, czym organ drugiej instancji rażąco uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu,

6) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny dowolnej,

7) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie niektórych okoliczności przedmiotowej sprawy za udowodnione, pomimo, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych przez organy obu instancji dowodów,

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,

- a w konsekwencji także rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organu oraz art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

II. przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: specustawa drogowa) poprzez niedokonanie wpisu w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,

2) art. 12 ust. 4a specustawy drogowej poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

3) art. 12 ust. 4f specustawy drogowej poprzez nieprzyznanie odszkodowania dotychczasowym właścicielom nieruchomości,

4) art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 18 ust. 1 tej ustawy poprzez nieustalenie oraz niewypłacenie odszkodowania dotychczasowym właścicielom nieruchomości,

5) art. 23 specustawy drogowej poprzez pominięcie w przedmiotowej decyzji przepisów odnoszących się odpowiednio do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

6) art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204, dalej: u.k.w.h.) poprzez podważenie wiarygodności prawa wynikającego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości,

7) art. 4 u.k.w.h. poprzez powołanie się na posiadanie przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej,

8) art. 5 u.k.w.h. poprzez zignorowanie, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych),

9) art. 10 u.k.w.h. poprzez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do usunięcia ewentualnych niezgodności ujawnionych w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości,

10) art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowym postępowaniu nieruchomość stanowiącą własność strony miałaby z mocy prawa stać się własnością Gminy Miasta [...] podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że Miasto [...] nie sprawowało oraz nie sprawuje władztwa nad tą nieruchomością, wobec czego przepis ten nie może znaleźć zastosowania,

11) art. 21 ust. 1 i 2, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie prawa właściciela do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością oraz niezakwestionowania okoliczności, że pomimo ujawnienia w księdze wieczystej osoby właściciela przedmiotowej nieruchomości organ drugiej instancji w sposób pozbawiony podstawy prawnej samodzielnie uznał, że nie jest związany ustawowymi ograniczeniami i w faktyczny sposób doprowadził do uniemożliwienia korzystania z uprawnień właścicielskich w sytuacji, gdy ochrona ta udzielana jest przez ustawowe gwarancje, stanowiące rozwinięcie naruszonych przez organ drugiej instancji przepisów Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wypada podkreślić, że punktem odniesienia rozpatrywanej sprawy jest stanowiący podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który ma charakter wywłaszczeniowy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie". W wyroku z dnia 14 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60) potwierdzając zgodność z Konstytucją powyższego przepisu użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne", podobnie co do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w tym trybie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06 (OSN 2006, nr 12, poz. 195). Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, spełnienie których powoduje nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, tj:

- zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

- władanie nieruchomością przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz

- nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że analiza ustalonej powyższym przepisem przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, wobec braku definicji drogi publicznej w ustawie komunalizacyjnej, wymaga posiłkowania się przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg lokalnych miejskich - bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1255/19, CBOSA).

W warunkach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb [...] była zajęta pod ulicę [...], która na mocy uchwały Rady Narodowej Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) uzyskała status drogi lokalnej miejskiej. Archiwalny wypis z rejestru gruntów, sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., świadczy o spełnieniu przesłanki faktycznej zajętości objętej zaskarżoną decyzją działki nr [...] pod drogę, ul. [...]. Powyższego dowodzi również mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2012 r., nr ewidencyjny [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego. Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Faktyczna zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę, zdaniem Sądu, nie może zatem budzić żadnych wątpliwości.

Nie budzi również zastrzeżeń okoliczność, że właścicielami tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. były: K. B., K. O. i A. Z. Tym samym spełniony został warunek nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Spornym zatem pozostaje, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że przedmiotową nieruchomością władało Miasto [...].

W przywołanym wyżej wyroku z 14 marca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa ustawodawca odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie władania rozumieć należy jako wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Dla jego zrozumienia należy sięgnąć do ustawowych pojęć wykonywania zarządu drogą określonych przepisami ustawy o drogach publicznych. Wypada zatem zauważyć, że do zarządcy drogi należała w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem gmina, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Wyraźnie zaakcentował to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 (CBOSA) zauważając, że przez władanie należy rozumieć wykonywanie czynności związanych z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym przez właściciela gruntu prac polegających np. na utrzymywaniu w czystości chodnika i powierzchni fragmentu drogi. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Minister Rozwoju podejmując decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozważył wszechstronnie i z należytą uwagą wszystkie dowody, jakie zostały zgromadzone w tej sprawie celem wykazania władania przez Miasto [...] przedmiotową nieruchomością. Wypada podkreślić, że zarówno ustawa komunalizacyjna, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie zaś ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu, łączna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie uwzględniała przywołaną w treści decyzji dwukrotnie aneksowaną polisę ubezpieczeniową nr [...] za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością Gminy Miasta [...] w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi, która pośrednio dowodziła sprawowanie władztwa nad drogą publiczną usytuowaną m.in. na nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Dokonana ocena organu odwoławczego opierała się również na dokumencie oświadczenia złożonego przez Zastępcę Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu na okoliczność potwierdzenia wykonywania przez Zarząd w imieniu Gminy Miasta [...] prac związanych z całorocznym utrzymaniem ulicy [...]. Co prawda, z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11, CBOSA), niemniej jednak ze względu na treść tego oświadczenia, która pozostaje spójna z innymi dowodami, dokument ten – w ocenie Sądu - mógł świadczyć o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r. Na powyższe wskazuje również metryka ulicy z [...] grudnia 1993 r., do którego to dokumentu nawiązuje organ odwoławczy w swej argumentacji. Z metryki tej wynika m.in., że na ulicy [...] tej urządzono 7 punktów świetlnych oraz chodniki o nawierzchni betonowej i trawiastej. Podkreślić w tym miejscu należy, że wykonanie kanalizacji sanitarnej w obrębie spornego gruntu pozostaje bez związku z drogami publicznymi, jak i ze sprawowaniem zarządu tym drogami i nie może samoistnie stanowić o spełnieniu przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ww. ustawy. Instalacja ta nie stanowiła bowiem elementu pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 1999 r.).

Wyraźnie podkreślić należy, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia się znalazła. Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku skarżących, pozwala na przyjęcie zajęcia spornej działki pod drogę publiczną, jak również władztwa publicznoprawnego w stosunku do niej w dniu 31 grudnia 1998 r. W świetle powyższego należy uznać, że organ odwoławczy zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił odmowną decyzję organu I instancji i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną – ulicę [...] w [...].

Zdaniem Sądu, argumenty skarżących nie mogły świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji wywodzonej w zarzutach naruszenia prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym wypada, że podnoszone przez skarżące zaniechanie przez organ dokonania wpisu w księdze wieczystej w trybie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czy też powody tego zaniechania, pozostawały poza zakresem badania przez organ okoliczności służących zastosowaniu art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Godzi się podkreślić, że dopiero w razie przejścia prawa własności części nieruchomości, dochodzi do wpisów w odpowiednich rejestrach i księgach wieczystych. Kwestie ewidencyjne, czy wieczystoksięgowe mają w tym przypadku charakter następczy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą stwierdzić należy, że pomimo obszerności argumentacji nie zdołała ona podważyć prawidłowości wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia.

Jako oczywiście niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i dowodów przed wydaniem decyzji. Jak wynika z akt sprawy, stosowne zawiadomienie w tej sprawie organ odwoławczy wystosował do stron postępowania w dniu [...] stycznia 2020 r. Zwrotne potwierdzenia odbioru świadczą o doręczeniu stronom zawiadomień w dniu 4 lutego 2020 r.

Nieuzasadnionym pozostaje również zarzut naruszenia art. 8 i art. 7 k.p.a. przez zaniechanie rozstrzygnięcia zgłoszonych zarzutów w przedmiocie ważności aktu darowizny przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz uchylanie się przez organ II instancji od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i prowadzenie jej w sposób tendencyjny, z pominięciem strony postępowania. Nie można zgodzić się ze skargą co do uniemożliwiania stronom postępowania zgłaszania wniosków dowodowych. Skarżące w toku postępowania z możliwości takiej korzystały, składały oświadczenia, które zostały następnie ocenione przez organy, były również obecne w czasie przeprowadzanych na gruncie oględzin. Podkreślić też należy, że ocena ważności aktów cywilnoprawnych pozostaje poza kompetencją organów administracji. Zatem zarzut zaniechania rozstrzygnięcia w przedmiocie aktu darowizny w oczywisty sposób nie mógł skutkować stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 i art. 7 k.p.a.

Odmawiając słuszności podniesionemu zarzutowi naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o całości toczącego się postępowania, zauważyć trzeba, że przepis ten statuuje zasadę informowania stron, która nie doznała uszczerbku w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania. Sąd zauważa, że na każdym etapie postępowania organ nie odmawiał udzielenia skarżącym niezbędnych wskazówek.

Stwierdzić również należy, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie uchybiało roli i znaczenia obowiązkowi, jaki ustala art. 77 k.p.a. nakazując organowi w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie możliwe kroki celem pozyskania wszelkich dowodów pozwalających na wyczerpujące i kompleksowe rozważenie istotnych - z punktu widzenia znajdującej zastosowanie normy materialnoprawnej - kwestii. Dokonana zaś przez organ odwoławczy ocena zgromadzonego materiału dowodowego, choć odmienna od oceny organu I instancji, nie nosiła znamion oceny dowolnej, jak podnoszą skarżące. W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju wskazał czytelnie i jednoznacznie, jakie fakty uznał za udowodnione oraz jakie dowody w tym zakresie uznał za wiarygodne, wypełniając tym samym wymogi ustalone przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mogły również posłużyć wyprowadzeniu wadliwości zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP Jak wywodziły skarżące, zaskarżone rozstrzygnięcie godzi w sposób rażący w prawa właściciela do swobodnego dysponowania swoją nieruchomością. Podkreślić trzeba, że kwestia ta pozostawała przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w przywołanym wcześniej wyroku sygn. akt P 5/99. Trybunał w uzasadnieniu podkreślił, że art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych. Dotyczy to terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem na drogi i jako takie funkcjonujących. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Ustawa dotyczy zaś tylko takich zaistniałych już sytuacji. Nie zawiera regulacji, które mogłyby znaleźć zastosowanie w przyszłości do objęcia nieruchomości z przeznaczeniem jej na drogę. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny konstytucyjności przyjętego w ustawie rozwiązania. Oceniany przepis ma więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Trybunał zauważył, że nie sposób prowadzić indywidualnych spraw o wywłaszczenie w stosunku do wielkiej ilości nieruchomości, których posiadania właściciele zostali pozbawieni działaniem władz przed laty i których usus publicus trwa od tak długiego czasu. Objęcie nieruchomości lub jej części z przeznaczeniem na drogę, jej wybudowanie i oddanie do użytku publicznego dowodzi, że zajęcie nastąpiło w celu publicznym, a to z kolei przesądzałoby o wyniku ewentualnego postępowania o wywłaszczenie. W takiej sytuacji wywłaszczenie ex lege jest w ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązaniem racjonalnym. Pozwala na szybkie uregulowanie stanu prawnego dróg, a właściwie na uzgodnienie stanu prawnego ze stanem faktycznym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.