Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1209/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 130/08 w sprawie ze skargi Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia [..], nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta O. z dnia [..], nr [..] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów Śródmieścia Starego Miasta w O. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta O. na rzecz Wojewody M. kwotę 420 ( czterysta dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 130/08, po rozpoznaniu skargi Miasta Oświęcim, uchylił w części dotyczącej § 17 i § 41 ust. 1 zakwestionowanej uchwały zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2007 r., nr PN.II.0911-166-07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Oświęcim z dnia 24 października 2007 r., nr XVIII/161/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów Śródmieścia Starego Miasta w Oświęcimiu oraz określił, że w uchylonej części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Miasta Oświęcim podjęła w dniu 24 października 2007 r. uchwałę Nr XVIII/161/07 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Śródmieścia Starego Miasta w Oświęcimiu. Uchwałę tę zakwestionował Wojewoda Małopolski, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 grudnia 2007 r. stwierdził jej nieważność w zakresie m. in.:

- § 17 w zakresie dotyczącym ustaleń dla sektora nr 1; wszystkich ustaleń planu oraz rysunku w zakresie sektora nr 1;

- § 41 ust. 1 w zakresie słów: "pod warunkiem, że organizator działalności przedstawi do zaakceptowania Prezydentowi Miasta: 1) koncepcję na szkicu, planie lub papierze rozmieszczenia obiektów usługowych, dróg pieszych i dojazdów (w tym pożarowych), parkingów oraz ich formy, kolorystyki obiektów i sposobu likwidacji: 2) uzgodnienie ze specjalistycznym przedsiębiorstwem komunalnym obiektów po zakończeniu działalności w zakresie obsługi sanitarnej oraz odbioru odpadów i opakowań".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził m.in., że w § 17 uchwały w tabeli Rada Miasta Oświęcim zawarła ustalenia w zakresie parametrów zabudowy w odniesieniu do poszczególnych obszarów objętych planem w podziale na sektory. Pod pozycją nr 1, zawierającą ustalenia dla obszaru oznaczonego na rysunku planu jako sektor l i oznaczonego symbolem U, ZU - tereny usług i zieleni urządzonej, nie został wpisany wskaźnik dotyczący dopuszczalnej wysokości zabudowy w ilości kondygnacji, jak również wskaźnik dotyczący intensywności zabudowy terenu (kolumny 4 i 5 tabeli licząc od lewej). W § 8 natomiast w ustaleniach dla sektora nr 1 Rada Miasta Oświęcim zawarła zapisy, iż sektor 1 to teren wyodrębniony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem U, ZU - przeznacza się na cele usług i zieleni urządzonej, "dopuszcza się budowę obiektów w zakresie wynikającym z aktualnych wymogów technicznych i funkcjonalnych usług, pod warunkiem wyrażenia zgody na te przebudowę przez właściwy organ ochrony zabytków". Z przywołanego zapisu § 8 w zakresie ustaleń dla sektora nr 1 wynika jednoznacznie, iż jest to obszar przeznaczony pod zainwestowanie, a zatem w ocenie organu nadzoru naruszeniem obowiązującego porządku prawnego jest odstąpienie organu gminy od określenia dla tych obszarów wskaźników dotyczących intensywności zabudowy. Brak określenia tych wskaźników powoduje naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonych w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w pkt 6 tego przepisu.

W § 41 ust. 1 uchwały Rada Miasta Oświęcim zawarła zapis ustalający możliwość lokalizacji tymczasowych kiosków, namiotów, ogródków gastronomicznych, okresowych wystaw, happeningów itp. dla tymczasowej sezonowej działalności na cele wymienione w § 39 pkt 1 uchwały. Organ nadzoru zakwestionował zasadność tego warunku uzależniającego tymczasowe zagospodarowanie terenów od podjęcia czynności nieprzewidzianych przepisami prawa. Zagadnienie uregulowane tym zapisem nie należy do materii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a zatem wprowadzenie w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takiego rozwiązania budzi istotne wątpliwości organu nadzoru, wynikające z faktu tworzenia w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dodatkowych norm proceduralnych nieznajdujących oparcia w obowiązującym ustawodawstwie. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do zamieszczania ich w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Miasto Oświęcim wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona stosowną uchwałą Rady Miasta Oświęcim z dnia 8 stycznia 2008 r. o jej wniesieniu. Zaskarżono rozstrzygnięcie nadzorcze w całości z wyłączeniem tych jego części, które odnosiły się do § 8 oraz § 38 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 6 zakwestionowanej uchwały.

Zarzucono temu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem przez przyjęcie, iż: przepis § 17 zakwestionowanej uchwały w zakresie dotyczącym ustaleń dla sektora nr 1 oraz wszystkie ustalenia planu oraz rysunku w zakresie sektora nr 1 są sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy analiza treści zakwestionowanych zapisów planu prowadzi do wniosku, iż nie zostaje on w sprzeczności z powołanym wyżej przepisem; w szczególności nie znajdował zastosowania w sprawie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Zarzucono też, że przepis § 41 ust. 1 w opisanym w rozstrzygnięciu zakresie jest sprzeczny z porządkiem prawnym, albowiem brak jest podstawy prawnej do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ujętych w § 41 ust. 1 zapisów, podczas gdy podstawę dla zamieszczenia takich zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając w części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, iż organy samorządu terytorialnego są organami zdecentralizowanymi, co w demokratycznym państwie prawa oznacza ich względna samodzielność i niezależność. W tym też duchu powinny być interpretowane przepisy o nadzorze nad samorządem terytorialnym, a zwłaszcza art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W takiej sytuacji organ nadzoru jest upoważniony do stwierdzenia jej nieważności w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest wyłącznie sprzeczność z prawem, a nie jakiekolwiek inne naruszenie prawa. Podmiot wydający rozstrzygnięcie nadzorcze winien zatem tę sprzeczność wyraźnie wykazać.

Analizując pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd zauważył, że zarzuty Wojewody są w dużej części trafne, i ta właśnie ich część została przyjęta przez stronę skarżącą, skarga nie obejmuje bowiem całości rozstrzygnięcia nadzorczego. W pozostałych częściach trafne są jednak zastrzeżenia Miasta Oświęcim, gdyż Wojewoda nie wykazał tu sprzeczności rozwiązań planu z obowiązującym prawem.

Zdaniem Sądu, § 17 uchwały został zakwestionowany przez Wojewodę w zakresie ustaleń dla sektora 1, w którym brakuje zapisu wskaźnika dotyczącego dopuszczalnej wysokości zabudowy i ilości kondygnacji, a także wskaźnika intensywności zabudowy terenu. Tego rodzaju brak byłby rzeczywiście sprzeczny z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyby nie to, że na terenie sektora 1 objętego planem nie istnieje możliwość budowy nowych obiektów. Rezygnacja z tego punktu planu była zatem racjonalna i uzasadniona.

Po drugie, nie jest sprzeczny z prawem zapis § 41 ust. 1 uchwały, dotyczący przedstawiania Prezydentowi Miasta przez organizatorów różnego rodzaju imprez tymczasowych koncepcji lokalizacji szeregu tymczasowych obiektów. Jest to rzeczywiście warunek nieprzewidziany przepisami prawa, Wojewoda ma rację, że nie należy on do materii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie da się wykazać jego sprzeczności z żadną normą prawną. Dotyczy on zresztą obiektów tymczasowych i doraźnych, które z punktu widzenia planowania przestrzennego nie mają znaczenia.

Po trzecie, nie podlega ocenie ta część rozstrzygnięcia nadzorczego, która została zawarta jedynie w jego uzasadnieniu, a dotycząca stref ochronnych cmentarza. Skoro Wojewoda nie stwierdził expressis verbis nieważności fragmentów uchwały, dotyczących tego zagadnienia, a tylko to uzasadnił, należało uznać całą kwestię za błąd lub nieporozumienie.

W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego w części zaskarżonej narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez nie wykazanie, że kwestionowane fragmenty uchwały Rady Miasta Oświęcim są sprzeczne z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego - przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.) oraz przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchwała podjęta z naruszeniem tych przepisów nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy — z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej – p.p.s.a.);

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. przepisu art. 151 w związku z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego w sytuacji, gdy odpowiada ono prawu, a zakwestionowana mocą tego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała Rady Miasta Oświęcim w zakresie części zapisów § 17 i § 41 ust. 1 narusza obowiązujący porządek prawny, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i oddalenie skargi Miasta Oświęcim na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2007 r. w części § 17 uchwały w zakresie odnoszącym się do terenów sektora nr 1 oraz w części § 41 ust. 1 uchwały w zakresie słów: "pod warunkiem, że organizator działalności przedstawi do zaakceptowania Prezydentowi Miasta: 1) koncepcję na szkicu, planie lub papierze rozmieszczenia obiektów usługowych, dróg pieszych i dojazdów (w tym pożarowych), parkingów oraz ich formy, kolorystyki obiektów i sposobu likwidacji; 2) uzgodnienie ze specjalistycznym przedsiębiorstwem komunalnym obiektów po zakończeniu działalności w zakresie obsługi sanitarnej oraz odbioru odpadów i opakowań";

2) względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie ma możliwości odczytania przepisu § 17 uchwały samodzielnie, w oderwaniu od zapisów § 8 tej samej uchwały. Zapis § 17 uchwały odczytywany w oderwaniu od regulacji zawartej w § 8 jest w ocenie strony skarżącej bezprzedmiotowy. Dla prawidłowej oceny legalności przedmiotowego planu miejscowego w tym zakresie obydwa te przepisy uchwały winny być zatem czytane i interpretowane łącznie, na każdym etapie postępowania, którego przedmiotem będzie ten aspekt uchwały, w tym także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W ocenie składającego skargę kasacyjną Sąd I instancji, uwzględniając skargę na akt nadzoru mógł w takiej sytuacji wykroczyć poza granice skargi na akt nadzoru i uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze także w tej części, w jakiej stwierdzało ono nieważność § 8 uchwały w zakresie ustaleń dla sektora nr 1. Delegalizacja bowiem aktu nadzoru w zakresie stwierdzającym nieważność przepisu § 17 uchwały stanowi argument dla uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego także w odniesieniu do tej jego części, która delegalizuje zapis § 8 uchwały.

W ocenie strony skarżącej już samo użycie przez organ planistyczny w przepisie § 8 uchwały w zakresie ustaleń dla sektora nr 1 sformułowania, iż "dopuszcza się budowę obiektów (...) pod warunkiem wyrażenia zgody na tę przebudowę..." stanowi podstawę do delegalizacji takiej normy. Budowa i przebudowa to dwa zupełnie różne pojęcia z zakresu prawa budowlanego, które nie mogą być używane zamiennie ze względu na odmienne znaczenie normatywne każdego z tych pojęć. Już sam fakt zamiennego użycia tych pojęć w przepisie prawa miejscowego w ocenie strony skarżącej dyskwalifikuje taki przepis, albowiem przepis prawa miejscowego nie może być niejasny i nie może pozostawiać różnych możliwości jego wykładni, tak jak ma to miejsce w będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacji.

Skoro zatem w przepisie § 8 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów sektora nr 1 mowa jest wprost o budowie obiektów, to błędna jest argumentacja strony przeciwnej i błędne jest także stanowisko zajęte w wyroku Sądu I instancji, iż w obszarze sektora nr 1 obowiązuje całkowity zakaz zabudowy i w związku z tym nie ma potrzeby określania dla tego obszaru żadnych parametrów kształtowania zabudowy. Skoro zatem ustalenia planu dopuszczają budowę obiektów w danym obszarze - w tym przypadku w sektorze nr 1, co wprost wynika z zapisu § 8 uchwały, to zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego w planie miejscowym w odniesieniu do tego terenu winny zostać określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w punktach od 1 do 12 wprost określa te elementy, które winny być obligatoryjnie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i zgodnie z punktem 6 tego przepisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Odnosząc się z kolei do uchylenia rozstrzygnięcia Wojewody Małopolskiego w zakresie, w jakim stwierdza ono nieważność części przepisu § 41 ust. 1 uchwały Rady Miasta Oświęcim podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m. in. sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Dyspozycja wyżej przywołanych przepisów została całkowicie wypełniona przez organ planistyczny w pozostałych ustaleniach uchwały dotyczących tymczasowego zagospodarowania terenów (ustalenia zapisów § 39-42 uchwały realizują wymogi wynikające z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy i § 4 pkt 10 rozporządzenia), a zatem w tym zakresie wola ustawodawcy została w sposób wyczerpujący wypełniona. Natomiast zakwestionowana przez Wojewodę Małopolskiego część zapisu § 41 ust. 1 uchwały wprowadzająca dodatkowe warunki dla organizatora owej tymczasowej działalności na danym obszarze nie zawiera się w dyspozycji tych przepisów. Wprowadzenie w planie miejscowym, będącym aktem prawa miejscowego tego rodzaju zapisów jak zakwestionowany przez organ nadzoru, budzi istotne wątpliwości wynikające z faktu tworzenia w ramach planu miejscowego dodatkowych procedur. Brak jest uzasadnienia dla wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego procedur ustalania owego sposobu tymczasowego zagospodarowania, ponieważ tego rodzaju normy określające owe procedury miałyby bowiem zastosowanie dopiero na etapie realizacji danego sposobu zagospodarowania, a to przecież właśnie plan miejscowy winien precyzować, czy na danym obszarze tymczasowe zagospodarowanie jest dopuszczalne oraz jakie nakazy i zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w tym względzie obowiązują. Strona skarżąca wskazuje tu również na zaistniałą w jej ocenie cesję kompetencji, bowiem zapis jak o treści kwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym sugeruje, iż to organ wykonawczy gminy, a nie organ mający kompetencje do uchwalania planu miejscowego, będzie decydował o dopuszczalności lokalizacji na danym obszarze danego rodzaju sposobu tymczasowego zagospodarowania. Przekazywanie zaś w drodze uchwały kompetencji do decydowania dopuszczeniu tymczasowego zagospodarowania na organ wykonawczy gminy stanowi naruszenie przepisów obowiązującego porządku prawnego, w szczególności także przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w takiej sytuacji należałoby stwierdzić, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można zawrzeć praktycznie każdy zapis, byleby tylko nie był on sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd taki jednakże jest poglądem błędnym, albowiem z charakteru normatywnego tego rodzaju aktu jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wynika, iż jest on szczególnego rodzaju aktem prawnym. Jego doniosłość i znaczenie są niejako dodatkowo zagwarantowane nie tylko poprzez konieczność przeprowadzenia szczegółowo określonej ustawą procedury planistycznej, niezastosowanie, której powoduje nieważność takiego planu, ale także poprzez sam charakter norm tegoż właśnie planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodzić należy się ze składającym skargę kasacyjną Wojewodą, iż przepisy § 17 uchwały nr XVIII/161/07 Rady Miasta Oświęcim z dnia 24 października 2007 r. w części odnoszącej się do sektora 1 o symbolu U,ZU należy interpretować łącznie z przepisem § 8 odnoszącym się do wskazanego sektora 1. Postanowienie tego przepisu jest następujące: "Sektor 1 – teren wyodrębniony liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem U,ZU – przeznacza się na cele usług i zieleni urządzonej. Przeznaczenie terenu na cele usług (głównie usług kultury) jest przeznaczeniem podstawowym. Inne przeznaczenie usługowe może być realizowane wyłącznie drogą zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów. Jako przeznaczenie dopuszczalne mogą być realizowane usługi administracji, finansów, doradztwa i zarządzania, reklamy, gastronomii, handlu i turystyki, usług hotelarskich, kultury i reklamy. Dopuszcza się budowę obiektów w zakresie wynikającym z aktualnych wymogów technicznych i funkcjonalnych usług pod warunkiem wyrażenia zgody na tą przebudowę przez właściwy organ ochrony zabytków". Ten zapis uszczegóławia trzecią kolumnę tabeli zamieszczoną w § 17 uchwały, a dotyczącą przeznaczenia terenu. Skoro w ostatnim zdaniu cytowanego zapisu odnoszącego się do przeznaczenia terenów w sektorze 1, dopuszczono "budowę obiektów", to nie można uznawać, iż owa budowa ma być rozumiana wyłącznie jako przebudowa, na którą zgodzić musi się organ ochrony zabytków". Nawet w sytuacji, w której użycie w tym zapisie określenia "budowa" jest wyłącznie wynikiem oczywistej omyłki, a w istocie autorom planu chodziło jedynie o przebudowę, nie można dopuścić, aby takie postanowienie planu obowiązywało. W art. 3 pkt 6 i 7a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zamieszczono legalne definicje obu pojęć. I tak budowa, to "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego" – art. 3 pkt. 6. W punkcie 7a tego samego art. 3 określono przebudowę jako " wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego".. Nie powinno więc ulęgać wątpliwości, iż pojęcia "budowa" i "przebudowa" nie mogą być rozumiane jako synonimy. Skoro więc dopuszczono w sektorze 1 budowę obiektów (niezależnie od tego czy stało się to w sposób zamierzony, czy niezamierzony) to trudno mówić, że w tym sektorze wyłączona jest jakakolwiek nowa zabudowa. Tak wiec w § 17 w części dotyczącej sektora 1 powinny być zamieszczone zarówno postanowienia odnoszące się do ilości kondygnacji, jak i wskaźnika intensywności zabudowy terenu. Należy również mieć na względzie okoliczność, iż na podstawie planu realizowane będą, obecnie i w przyszłości, zamierzenia inwestycyjne. Tak więc postanowienia planu nie powinny, zwłaszcza zaraz po jego uchwaleniu budzić tak poważnych wątpliwości w zakresie ich interpretacji, jak może to mieć miejsce w stosunku do analizowanego § 17 w odniesieniu do sektora 1. W tej sytuacji uznać trzeba, iż w odniesieniu do analizowanego § 17 w części odnoszącej się do sektora 1 Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tak więc każde ich działanie musi posiadać swoją podstawę prawną. Zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż brak jest podstaw dla wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - § 41 tego planu - trybu akceptowania tymczasowego sposobu zagospodarowania terenu przez organ wykonawczy miasta. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Przewidziana w § 41 uchwały konieczność przedstawiania Prezydentowi Miasta do zaakceptowania "1) koncepcję na szkicu, planie lub papierze rozmieszczenia obiektów usługowych, dróg pieszych i dojazdów (w tym pożarowych), parkingów oraz ich formy, kolorystyki obiektów i sposobu likwidacji: 2) uzgodnienie ze specjalistycznym przedsiębiorstwem komunalnym obiektów po zakończeniu działalności w zakresie obsługi sanitarnej oraz odbioru odpadów i opakowań", jest w swej istocie subdelegacją uprawnień rady gminy na organ wykonawczy gminy. O sposób tymczasowego zagospodarowania terenu winien być precyzyjne określony w samym planie zagospodarowania przestrzennego. Subdelegacja kompetencji, w swej istocie, prawotwórczych, nie jest dopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46). Tak rozważania Sądu w części dotyczącej zakwestionowania przez organ nadzoru tego paragrafu uchwały naruszają art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania zgłoszony w skardze kasacyjnej - przepisu art. 151 w związku z art. 148 p.p.s.a. W ocenie składającego skargę kasacyjną polega on na uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, zamiast oddalenia skargi. Nie wskazano przy tym żadnego naruszenia innego przepisu p.p.s.a., którego miałby się dopuścić Sąd I instancji. Jeżeli przyjąć by dopuszczalność i zasadność takiego formułowaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to należałoby uznać za całkowicie zbędny art. 188 p.p.s.a. Umożliwia on Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, jeżeli w sprawie nie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego. Jest oczywiste, że jeżeli miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji, a NSA uchyla ten wyrok, to zawsze przecież Sąd I instancji musiał zastosować niewłaściwie art. 151 p.p.s.a. – oddalając skargę zamiast uchylenia, stwierdzenia nieważności, bądź niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 p.p.s.a.) bądź zamiast np. uchylenia aktu nadzoru (art. 148 p.p.s.a.) albo też, uchylając, stwierdzając nieważność, czy też niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji czy postanowienia, bądź uchylając akt nadzoru zamiast oddalenia skargi.

W wyroku NSA z 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 trafnie przyjęto, iż wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji, w której skarga powinna zostać uwzględniona jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadziło się w tym przypadku jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, tak samo należy zakwalifikować uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru zamiast oddalenia skargi. Uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas, gdy należało skargę oddalić, musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o których stanowi art. 188 p.p.s.a. Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. W jego wyniku Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art 203 pkt 2 p.p.s.a.