Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2332/19 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca

2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2332/19 oddalił skargę J. M. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Wojewoda Pomorski, po wszczęciu z urzędu postępowania na skutek sygnalizacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] udzielającej Z. W., C. W., J. K. i J. W. (dalej określanym jako inwestorzy) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewoda przyjął, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskutek odwołania inwestorów, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu nawiązał do wniosku inwestorów o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w wyniku której miały powstać dwa niezależne lokale mieszkalne z oddzielnymi wejściami od ul. Mickiewicza. Według wniosku w budynku istniejącym parter i pierwsze piętro miały pozostać bez zmian, stanowiąc mieszkanie nr 1, z kolei w rozbudowywanej części

i na poddaszu miało powstać mieszkanie nr 2.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r., w świetle którego działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 21 MN1 (zabudowa jednorodzinna wolnostojąca). Zauważył, że na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistycznego [...] inwestorzy uzyskali pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni. Nie stwierdził zarazem, aby planowana inwestycja naruszała warunki w odniesieniu do obowiązującej linii zabudowy, intensywności zabudowy, gabarytów budynku, wysokości zabudowy, kształtu dachu, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy czy ilości miejsc parkingowych.

Następnie organ nawiązał do tej części projektu budowlanego, zgodnie z którą ściana południowo-wschodnia z otworami ma znajdować się w najbliższym punkcie

w odległości 5 m, zaś ściana południowo-zachodnia z otworami - w najbliższym punkcie w odległości 3 m, a w najdalszym punkcie w odległości 6 m od granicy

z działką nr [...], z kolei otwory okienne w tej ścianie – w odległości ponad 4,5 m od tej granicy. Projektowane otwory okienne w istniejącym budynku zostały zaprojektowane w odległości ponad 4 m od granicy z działkami o nr [...], [...] i [...].

Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji, że kondygnacja podziemna nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu terenu, gdyż wystaje ok. 0,87 m ponad ten poziom i jest oddalona w najbliższym punkcie o 0,28 m od granicy z należącą do skarżącego działką nr [...]. Wskazał, że z rysunków nr 15

i 18 wynika, że ponad poziom gruntu wystawać będzie jedynie "płyta betonowa dociskająca" o wymiarach ok. 0,10 m wysokości i ok. 6,20 m długości, czego dowodzą również rysunki nr 12 "Przekrój C-C", nr 13 "Przekrój D-D" i nr 6 "Rzut parteru". Ponadto w świetle rysunków nr 5 "Rzut piwnicy", nr 6 "Rzut parteru" oraz nr 17 "Elewacja południowo-zachodnia" kondygnacja podziemna nie znajduje się ponad poziomem gruntu od strony działki nr [...]. Przywołując § 12 ust 7 rozporządzenia uznał, że organ pierwszej instancji niezasadnie stwierdził, iż decyzja dotychczasowa została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Organ odwoławczy nie dostrzegł także sprzeczności rozwiązań projektowych

z § 29 rozporządzenia, skoro spływ wód opadowych nie jest kierowany na teren sąsiedniej nieruchomości, lecz do koryta odwadniającego, z którego nadmiar wody opadowej odprowadzony ma zostać do szczelnej studzienki.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r., podważając przyjęcie, że decyzja

o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący prawa. W szczególności nie zgodził się z wnioskami o niesprzeczności rozwiązań projektowych odnoszących się do płyty betonowej wystającej ponad poziom terenu i sposobu odprowadzania wód opadowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca

2020 r. najpierw wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i pojęcie rażącego naruszenia prawa. Podzielając dokonane przez organ ustalenia zgodził się z oceną, że zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie narusza rażąco warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Zaakceptował stanowisko, że projekt budowlany wypełnia warunki § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania terenu, w myśl którego ilość miejsc parkingowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych powinna wynosić minimalnie 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, lecz nie mniej niż 2 miejsca na 1 dom jednorodzinny.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Sąd powołał § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz ustalenia wynikające z projektu zagospodarowania terenu. Za niezasadne uznał twierdzenie organu pierwszej instancji, że kondygnacja podziemna nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu gruntu. Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 17 rozporządzenia przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębiona ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu oraz każdą usytuowaną pod nią kondygnacją. W tym zakresie zaaprobował analizę projektu dokonaną przez organ odwoławczy.

Sąd zaznaczył, że zasada przewidziana w § 12 ust. 7 rozporządzenia nie odnosi się do sytuacji, w której płyta betonowa dociskająca wystaje ponad poziom gruntu o 10 cm i zbliża się do granicy działki sąsiedniej. Jego zdaniem w tej części projekt budowlany narusza wprawdzie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jednak naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażącego. Pozostaje ono bowiem bez wpływu na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, naruszenie jest niewielkie, a projekt budowlany został zaakceptowany przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zawartych

w projekcie budowlanym rozwiązań przeciwpożarowych, w tym odległości między budynkami usytuowanymi na sąsiednich działkach.

Sąd odniósł się także do zarzutu skargi dotyczącego spływu wód opadowych

z działek inwestycyjnych na działkę skarżącego nr [...]. W oparciu o projekt zagospodarowania terenu i rysunek nr 6 "Rzut parteru" wskazał, że wzdłuż granicy

z działką skarżącego zaprojektowane zostało koryto odwadniające, z którego nadmiar wody odprowadzany będzie do szczelnej studzienki. W jego ocenie to rozwiązanie jest zgodne z § 28 rozporządzenia, gdyż odprowadzanie wód deszczowych z rozbudowanego budynku nastąpi w obrębie działek inwestycyjnych poprzez rury spustowe i rynny.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 lipca 2020 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

Pierwszy zarzut procesowy podniósł naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej

i ustalenie, że stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego nie można zakwalifikować jako naruszenia rażącego, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Pełnomocnik wskazał na przekroczenie przez Sąd granicy swobodnej oceny dowodów i zaakceptowanie naruszenia przez organ zasady wyrażonej w art. 80 K.p.a.

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie za podstawę orzeczenia błędnego stanu faktycznego, który Sąd ustalił niezgodnie z rzeczywistością, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również bez dokonania jego właściwej oceny, w szczególności w zakresie przyjętych ustaleń, że naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, ponieważ pozostaje ono bez wpływu na możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, potwierdzona przez Sąd niezgodność projektu budowlanego z przepisami powoduje szereg negatywnych faktycznych skutków dla nieruchomości skarżącego, w tym możliwość jej dalszego bezkosztowego użytkowania, oraz ma znaczący wpływ na obniżenie jej wartości.

Następny zarzut dotyczył art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, przyjmując błędnie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, w tym w szczególności rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, podczas gdy jego obowiązkiem było stwierdzenie naruszenia przez organ § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Ostatni z zarzutów procesowych podniósł naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy poprzez niezawiadomienie skarżącego

o toczącym się postępowaniu. W konsekwencji skarżący nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania zaskarżonej decyzji oraz poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Pełnomocnik wytknął ich niezastosowanie, a tym samym niezapewnienie określonej tymi przepisami prawa odległości budowli od działki skarżącego.

Pełnomocnik podniósł również niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tym razem w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zwrócił uwagę na sporządzenie projektu budowlanego "na nieprawidłowym (pominięte rzędne poziomu gruntu spornych budynków) podkładzie geodezyjnym", nieuwzględniającym okoliczności, że graniczące ze sobą nieruchomości budynkowe oddzielał od lat, przed rozbudową równy płaski teren o kształcie prostokąta, podwyższony o ok 1 m, podczas gdy obecnie stworzono w tym miejscu skarpę.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w treści uzasadnienia Sąd sobie zaprzecza stwierdzając, że naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca, zaś w dalszej części przyznając, iż doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia. Tym samym Sąd przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, dokonując jednocześnie rażąco wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, o czym świadczy stanowisko, zgodnie z którym stwierdzone naruszenie prawa nie ma wpływu na możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Pełnomocnik argumentował, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wyjątkami przewidzianymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia, toteż inwestycja powinna odpowiadać wymaganiom przewidzianym w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji dokonał jednak bezpodstawnej i niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przyjmując, że co prawda do naruszenia prawa doszło, jednakże było to naruszenie niewielkie. Nie sposób wszelako uznać za nieznaczne naruszenie prawa, jeżeli w następstwie nieuprawnionych i niezgodnych z prawem działań uczestników dom skarżącego staje się domem pod skarpą o wysokości ok. 1 m w odległości 0,28 m od ogrodzenia.

Pełnomocnik podniósł także, że Sąd nie dokonał w rzeczywistości oceny, czy w okolicznościach sprawy naruszenia przepisów mają charakter rażącego naruszenia prawa. Nie wzięto bowiem pod uwagę, że określona w projekcie odległość od działki skarżącego ma istotne znaczenie nie tylko z punktu widzenia naruszenia obowiązujących przepisów prawa, ale również przeznaczenia budowanej nieruchomości i w konsekwencji jej wpływu na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Stwierdzone naruszenie należało zatem zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Wreszcie pełnomocnik zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji powtórzył uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniając dostatecznie swojego stanowiska zajętego w sprawie, w szczególności nie odnosząc się do podniesionych przez skarżącego okoliczności świadczące o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na jego działkę i wpływu tego oddziaływania na możliwość jej zagospodarowania.

Inwestorzy w pismach procesowych z dnia 16 listopada 2021 r. wnieśli

o odrzucenie skargi kasacyjnej zgadzając się z argumentacją zawartą

w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia jej zarzutów, wypada zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej. W jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389).

Tymczasem podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej pomijają art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że jest on kluczowy z punktu widzenia zarówno zaskarżonego nią wyroku, jak i wyrażonego w niej stanowiska. Wyrokiem tym oddalono bowiem skargę skarżącego na decyzję odmawiającą stwierdzenia na podstawie tego właśnie przepisu nieważności udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę jako rażąco naruszającego prawo. W konsekwencji weryfikacja prawidłowości tego rozstrzygnięcia powinna ogniskować się wokół odpowiedzi na pytanie o to, czy zachodziła przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności. Ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest to co najmniej utrudnione w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie podnosi naruszenia tego przepisu.

Pełnomocnik skarżącego niedostatecznie uwzględnił specyfikę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a co za tym idzie również postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję wydaną w tym nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji ostatecznej. Podkreślić zaś wypada, że już na wstępie rozważań przeprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyeksponowano to zagadnienie, trafnie wskazując kryteria przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Sąd zauważył, że analizowane postępowanie administracyjne koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym czy narusza prawo w stopniu rażącym (pkt 2), czyli ewidentnym, oczywistym i dającym się ustalić bez konieczności dokonywania wykładni i jednoznacznie, bez możliwości interpretacji odmiennej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarcza zatem ustalenie naruszenia prawa, lecz należy wykazać nadto jego wagę, ponieważ to ona przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej, korzystającej przez to z domniemania prawidłowości. Dotyczy to również przepisów postępowania administracyjnego, w tym określających reguły ustalania stanu faktycznego, podlegającego następnie subsumcji pod hipotezę przepisu prawa materialnego, który miał być naruszony w sposób rażący. Błędy

w tych ustaleniach także muszą być oczywiste, nie pozostawiać wątpliwości, szczególnie takich, które wymagałyby wyjaśnienia w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji

z rozpatrywanego względu wchodzi w rachubę wtedy, gdy bez konieczności głębszej analizy, zwłaszcza przez samo zestawienie jej treści z dowodami zgromadzonymi

w aktach, jasne jest, że wspomniana subsumpcja była nieprawidłowa.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zarazem zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne miało na celu kontrolę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś inwestycji, którą w oparciu o tę decyzję zrealizowano. Tym samym prawidłowo poprzestał na zbadaniu treści decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowlanego, uznając, że dalszą kwestią, należącą do właściwości organów nadzoru budowlanego, pozostaje to, w jaki sposób te roboty wykonano i czy ich rezultat jest zgodny z tym, co zostało zatwierdzone i do czego w związku z tym inwestorzy byli uprawnieni.

Analiza, jaką przeprowadził Sąd pierwszej instancji w tych ramach, była wnikliwa i wszechstronna, i obejmowała szereg aspektów, z których tylko jeden został poruszony w skardze kasacyjnej. Najpierw rozważył zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, szczególnie tymi dotyczącymi ilości miejsc parkingowych. Ocenił również rozwiązania odnośnie do spływu wód opadowych na granicy z działką skarżącego i następnie odległości projektowanych obiektów od tej granicy. W tym ostatnim zakresie nawiązał do stanowiącej w świetle skargi kasacyjnej zasadniczy przedmiot sporu kwestii płyty betonowej (określaną jako dociskowa), która wedle projektu miała wystawać nad poziom gruntu o 0,10 cm i przykrywać kondygnację podziemną znajdującą się całkowicie poniżej tego poziomu. Powtórzyć przy tym trzeba, że skoncentrował się na stanie odzwierciedlonym w projekcie budowlanym, nie zaś stanie faktycznym istniejącym na gruncie po wykonaniu robót budowlanych, słusznie uznając, że ewentualne różnice, których nie można wykluczyć, powinny być wyjaśnione przez organ nadzoru budowlanego. Nieprawidłowości, jakie mogły wystąpić podczas realizacji inwestycji budowlanej z naruszeniem projektu budowlanego, nie oznaczają przecież, że decyzja o pozwoleniu na budowę, która ten projekt zatwierdziła, naruszała prawo, i to w stopniu rażącym. Dlatego w skardze kasacyjnej bezzasadnie podnosi się, że poziom działki inwestycyjnej względem działki skarżącego jest wyższy niż wynika to z projektu, m.in. wskutek rozprowadzenia na terenie działki ziemi, która miała być w toku prac wywieziona. Bez znaczenia pozostaje też, że w efekcie zaplanowane w projekcie odwodnienie działki inwestorów nie spełnia dostatecznie swoich funkcji.

Niemniej Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że również rozwiązania zawarte

w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie są zgodne z prawem. Trafnie skonstatował mianowicie, że zaprojektowanie spornej płyty dociskowej nad poziomem terenu, wykluczało zastosowanie w sprawie wyjątku, o którym mowa

w § 12 ust. 9 rozporządzenia. W myśl tego przepisu odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Fakt, że wspomniana podziemna część budynku została zgodnie z projektem budowlanym przykryta płytą wystającą ponad poziom terenu, powoduje wszak, iż nie został spełniony warunek pozwalający odstąpić od ustalania odległości tej części budynku od działki skarżącego. Sąd słusznie przyjął jednak zarazem, że to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, i jako takie nie mogło doprowadzić do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wedle projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją sporna płyta wystaje zaledwie 10 cm ponad poziom terenu, co w najmniejszym stopniu nie mogło wpłynąć na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego czy też w ogóle oddziaływać na sferę jego uprawnień prawnorzeczowych. Podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie to jest niewielkie, po raz kolejny wszelako

z zastrzeżeniem, iż nie jest to równoznaczne z akceptacją rzeczywistego stanu, jaki można ustalić na działce inwestorów, który może być następstwem wadliwego wykonania robót budowlanych.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń bezzasadne okazały się wszystkie te zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, które podnosiły przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, a przez to

i wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji właściwie bowiem zbadał wyłącznie treść projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę i dokonał jego krytycznej oceny, odnotowując naruszenia prawa i dokonując ich kwalifikacji przez pryzmat przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności. To, że nie wziął pod uwagę stanu rzeczywistego, jaki powstał na działce inwestorów po wykonaniu robót budowlanych, a więc i po wydaniu decyzji podlegającej temu nadzwyczajnemu trybowi weryfikacji, ze wskazanych wyżej powodów nie może być uznane za naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W sposób oczywisty nie pozostawało to też w sprzeczności z art. 133 § 1 P.p.s.a., według którego sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, ponieważ projekt budowlany, czyli główny dowód, jaki należało uwzględnić, znajdował się

w aktach sprawy.

Ewentualne błędy popełnione podczas kontroli sądowoadministracyjnej nie oznaczają też, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Otóż uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego, przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają na rzecz tezy, że udzielone inwestorom ostateczne pozwolenie na budowę nie było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. To, czy argumenty te są trafne, nie wpływa na ocenę zgodności z uzasadnienia z art. 141 § 4 P.p.s.a., która z uwagi na treść tego przepisu ma charakter bardziej formalny niż merytoryczny.

Trudno jednocześnie przyjąć, by Sąd pierwszej instancji nie wypełnił obowiązku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej według wynikającego

z art. 1 § 2 ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium zgodności

z prawem. Niewątpliwie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej została przecież skontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, i to pod kątem przepisów regulujących tę kwestię, a nie np. przez pryzmat względów o charakterze pozaprawnym, np. słuszności. Sąd nie uchylił się więc od obowiązku kontroli, rozpoznał skargę, która ją zainicjowała, i dalszą kwestią pozostaje, że wynik tej kontroli nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego.

Wreszcie nie doszło również do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak rozważenia odległości podziemnej części budynku inwestorów od granic z działką skarżącego z uwagi na wyjaśniony już fakt, że betonowa płyta dociskowa, którą tę część zwieńczono, wedle projektu wystawała 10 cm nad poziom gruntu. Podkreślić przy tym wypada, że odległość projektowanego budynku od działki skarżącego w pozostałej części została zweryfikowana zarówno

w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i przez Sąd pierwszej instancji.

Całkowicie chybione, gdyż nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, są natomiast pozostałe zarzuty kasacyjne.

Niepodobna zgodzić się z zarzutem, że projekt budowlany sporządzono na nieprawidłowym "podkładzie geodezyjnym". Opracowano go przecież na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 19 kwietnia 2016 r., opatrzonej podpisem geodety oraz pieczęcią poświadczającą jej zgodność z mapą do celów projektowych. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego na kartach 65-66 określono też poziom gruntu.

Analogicznie ocenić trzeba zarzut, w świetle którego skarżący nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie był o nim w ogóle zawiadomiony. Stosowne zawiadomienie z dnia 3 grudnia 2018 r. zostało bowiem skierowane także do niego i doręczone mu w dniu 6 grudnia 2018 r. Skądinąd skarżący wziął czynny udział w tym postępowaniu, skoro złożył pismo z dnia 12 grudnia 2018 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

Mając na uwadze wszystkie powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.