Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3041/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Minister"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Miasta [...] sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. Kw. Nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność tabularną A. P., utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. znak [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. Kw. Nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność tabularną A. P.

2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1962 r. znak [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymała w mocy ww. decyzję z dnia [...] maja 1961 r.

3. Pismem z dnia [...] lutego 2000 r. J. F. (spadkobierczyni byłej właścicielki nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].02.1993 r. sygn. akt [...]) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].04.1962 r. znak [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1961 r. znak [...].

4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].04.1962 r. znak [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta P. - Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1961 r. znak [...].

5. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...].01.2010 r. nr [...].

6. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12, wydanym po rozpatrzeniu skargi J. M. tut. Sąd uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. oraz poprzedzającą tę decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Uzasadniając orzeczenie, Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

1) W postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1961 r. materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3. ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. A. P. wywłaszczono zatem na zasadach ogólnych.

2) Organ nadzoru pominął to, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 1962 r. Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania strony, w swej decyzji zatwierdziła decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie zmieniła podstawę materialną wywłaszczenia wskazując przepis art. 47 ustawy. Z przepisu tego wynikało, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu. Przepis art. 47 umożliwiał zatem wywłaszczenie nieruchomości w trybie szczególnym i przewidywał zupełnie inne przesłanki wywłaszczenia, niż przepis art. 3 ust. 1 ustawy.

Minister Infrastruktury i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej pominęli to, że na etapie postępowania odwoławczego Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzekła w innej sprawie, niż sprawa załatwiona w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] maja 1961 r. Organ nadzoru i organ odwoławczy nie ocenili konsekwencji prawnych takiego sposobu orzekania przez organ odwoławczy w sprawie wywłaszczeniowej z punktu widzenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3) Organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności nie wypowiedziały się również, co do legalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, w sytuacji, gdy wnioskujący o wywłaszczenie i organ wywłaszczający w 1961 r. jako zadania tego rodzaju uznali sprzedaż nieruchomości i potrzebę uregulowania stanu prawnego zabudowanego gruntu. Sąd zwraca uwagę, że z pisma Prezydium Rady Narodowej w mieście P. Wydziału Finansowego z dnia [...] maja 1961 r. wynika, że w sprawie przeciwko właścicielce zapadł wyrok Sądu Wojewódzkiego w P. niekorzystny dla Skarbu Państwa i toczy się postępowanie rewizyjne przed Sądem Najwyższym. W piśmie tym wskazano, że konieczne jest wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd Najwyższy, gdyż w przeciwnym razie Skarb Państwa zostanie narażony na niepowetowane straty. Organy orzekające nie wyjaśniły, jakie znaczenie dla sprawy wywłaszczeniowej miało postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym, a później Sądem Najwyższym, w szczególności tego, czy organ wywłaszczeniowy winien zastosować przepis art. 74 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 191 § 1 Kpa. Poza tym organy nie oceniły tego, czy rzeczywistym celem wywłaszczenia nie była konieczność przejęcia przez Państwo nieruchomości A. P., aby uniknąć niekorzystnych konsekwencji sprawy sądowej.

4) Organy orzekające w postępowaniu nieważnościowym nie odniosły się również do tego, czy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych naruszała w sposób kwalifikowany prawo w zakresie formy rozstrzygnięcia, skoro decyzja ta zatwierdzała decyzję pierwszej instancji ze zmianą podstawy prawnej wywłaszczenia. Sąd zwraca uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywał już Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy dotychczasowe miały zastosowanie do zakończenia postępowania w pierwszej instancji sprawy wywłaszczeniowej (art. 191 § 1 Kpa). Odwoławcza Komisja do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych winna stosować przepisy Kpa. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 1958 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz. U. z 1958 r. Nr 24, poz. 100) należało rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu przed Komisją mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 189 Kpa).

Trzeba wskazać, że art. 120 Kpa wskazywał rodzaje rozstrzygnięć jakie wydawał organ odwoławczy. Minister nie ocenił, czy w sytuacji gdy organ odwoławczy w 1962 r. dokonał wywłaszczenia w innym trybie, niż organ wywłaszczeniowy, zastosowanie znajdował przepis art. 120 § 2 Kpa, a organ winien wydać decyzję kasacyjną, a nie decyzję utrzymującą w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 120 § 1 pkt 1 Kpa.

5) Wobec powyższego Sąd uznał, że Minister orzekając w obu instancjach naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6) Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że obecnie zgromadzone dowody świadczą o tym, że na nieruchomości miało miejsce wybudowanie budynku przez byłe władze okupacyjne. We wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] czerwca 1998 r. J. F. podała, że przy budowie domu przez A. P. został zgromadzony materiał budowlany i instalacyjny, który został w dużej mierze wbudowany w budynek przez okupanta. W piśmie z dnia [...] czerwca 1992 r. J. F. podała, że w 1940 r. okupant niemiecki przejął nieruchomość i przystąpił do wykończenia budowy rozpoczętej przez babkę skarżącej. Z wyceny sporządzonej [...] września 1962 r. wynika, że okupant pobudował na gruncie blok mieszkalny do stanu używalnego. Biegły ustalił, że na przełomie 1940/1941 r. okupant rozebrał pobudowaną część budynku – piwnice i parter i pobudował trzyklatkowiec. Biegły stwierdził, że stolarka drzwiowa, okna, ogrzewanie piecowe są typowo niemieckie. Budynek posiada instalacje elektryczną, oświetleniową o znakach i napisach niemieckich i typowo niemieckie balkony. Także wymiary cegły (25 cm) świadczą o tym, że jest to cegła niemiecka. Cegła polska była dłuższa (27 cm) i znajdowała się w murach wewnętrznych. Na budowę budynku przez okupanta wskazuje też wniosek wywłaszczeniowy. W odwołaniu sama A. P. wskazała, że okupant zburzył jej nieruchomość i na gruncie pobudował segment budynków, z których jeden stanowi jej własność.

Obecny materiał dowodowy potwierdza, że wartość budowli w dacie wywłaszczenia przekraczała wartość gruntu. Z wyceny sporządzonej przez mgr. arch. W. W. z dnia [...] lipca 1960 r. wynikało, że wartość gruntu o pow. [...] m2 wynosiła 17.765 zł. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w P. Wydział Finansowy z dnia [...] lipca 1961 r. wynika, że wartość nakładów na gruncie wynosiła 763.762 zł. Wobec tego wartość naniesień przewyższała wartość samego gruntu. Sąd zwraca uwagę, że na użytek sprawy wywłaszczeniowej nie mogły być brane pod uwagę ustalenia biegłego M. S. dotyczące wyceny nakładów A. P. i nakładów okupanta, ponieważ wycena była sporządzona na użytek sprawy sądowej i dotyczyła wartości mienia na 1948 r., a nie na datę wywłaszczenia. Dla sprawy wywłaszczeniowej miały istotne znaczenie te ustalenia M. S., które dotyczyły ustaleń biegłego w zakresie budowy budynku przez okupanta.

7) Jednakże w niniejszej sprawie znaczenie dla wyjaśnienia okoliczności związanych z wybudowaniem budynku przez okupanta może mieć wynik sprawy sądowej, o której wspomina pismo Prezydium Rady Narodowej w m. P. Wydział Finansowy z dnia [...] maja 1961 r., a której to kwestii organ nadzoru nie wziął po uwagę.

8) W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśni podniesione w niniejszym wyroku zagadnienia i oceni jaki miały one wpływ na ważność decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1961 r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1962 r. W zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa.

7. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku tut. Sądu z dnia 26 lutego 2013 r.

Uzasadniając wydane orzeczenie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1) Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów wskazanych w tych podstawach.

2) Podstawowym zarzutem jaki postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącemu Ministrowi, działającemu jako organ nadzoru jest to, iż nie dostrzegł, że organ wywłaszczeniowy II-giej instancji orzekł w innym przedmiocie, aniżeli organ wywłaszczeniowy I-szej instancji.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest jakie uprawnienia organowi odwoławczemu dawał art. 120 k.p.a., w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie wydawania orzeczeń wywłaszczeniowych – Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168. Stanowił on w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję, zaś w § 2 upoważnił organ do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Jak z przepisu tego wynika organ odwoławczy mógł utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, jeśli uznał ją za zgodną z prawem lub ją uchylić i wydać nową decyzję w sprawie. W obu wypadkach oczywiście przedmiot sprawy, jego podstawa prawna były określone przez organ I-szej instancji i jeśli rozstrzygniecie organu I-szej instancji wynikało z zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy mógł orzec na podstawie pkt 1 § 1 art. 120, zaś gdy wniosek organu I-szej instancji był wadliwy, wbrew dokumentacji sprawy, a ta była wystarczająca do rozstrzygnięcia, organ odwoławczy miał do zastosowania pkt 2 § 1 art. 120 k.p.a. Jeżeli natomiast sprawa nie była wyjaśniona jak należy, z błędnie zakwalifikowanym przedmiotem, a postępowanie dowodowe nie mogło być przez organ odwoławczy przeprowadzone, wówczas organ ten mógł orzec na podstawie art. 120 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie żadnej z tych możliwości, jaką dawał art. 120 k.p.a. odwoławczy organ wywłaszczeniowy nie zastosował. Utrzymał natomiast orzeczenie wywłaszczeniowe w mocy, zmieniając natomiast jego podstawę prawną.

Zmiana podstawy prawnej decyzji przez organ odwoławczy jest oczywiście możliwa, w celu jej uściślenia czy poprawienia, jednak w ramach postępowania w przedmiocie prowadzonym przez organ I instancji. Nie może natomiast zmiana ta prowadzić do przekwalifikowania przedmiotu sprawy, zatem wydania rozstrzygnięcia odwoławczego w sprawie innej, aniżeli prowadzonej przez organ I instancji, tj. w sprawie nowej. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu wywłaszczeniowym, poddanym ocenie w trybie nadzoru w niniejszej sprawie. Zasadnie zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

3) Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] maja 1961 r. wywłaszczało nieruchomość od A. P. z uwagi na konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych z koniecznością sprzedaży nieruchomości, z czego wynikała potrzeba uregulowania jej stanu prawnego, a taki powód wywłaszczenia – dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych przewidywał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 czerwca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] kwietnia 1961 r. zmieniała tę podstawę prawną na art. 47 ustawy. Ten przepis pozwalał na wywłaszczenie nie dla takich celów jakie wskazywał art. 3 ustawy, a które można określić jako obronne, użyteczności publicznej czy mieszkaniowe, ale z zupełnie innej przyczyny, w takim katalogu się nie mieszczącej. Wywłaszczenie na podstawie art. 47 ustawy następowało, gdy wartość budowli wzniesionych na nieruchomości przez władze lub przedsiębiorstwa państwowe, a także przez okupanta przekroczyły wartość nieruchomości. W sprawie zmiany podstawy wywłaszczenia na art. 47 ustawy Komisja Odwoławcza dokonała z tego względu, że okupant niemiecki na nieruchomości A. P. wzniósł budynki przewyższające wartość gruntu.

4) Zasadnie Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ nadzorczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał czy sprawę w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I-szej instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a.

8. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister stwierdził nieważność obu wywłaszczeniowych.

9. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Miasto [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2014 r., kwestionując ocenę, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem podstawą wywłaszczenia był art. 47 ustawy. Świadczy o tym wskazanie przez organ wywłaszczeniowy w podstawie art. 1, 14, 22 oraz niewymienienie art. 3 w uzasadnieniu.

10. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Miasto uzupełniło swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponosząc iż nie można stwierdzić nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej bowiem doszło do nieodwracalnych skutków prawnych.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrzył ponownie sprawę rozstrzygniętą własną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Orzekając w niniejszej sprawie organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13 na zasadzie art.153 p.p.s.a.

2. Podstawą wywłaszczenia nieruchomości w przedmiotowej sprawie był art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że celem wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. Kw. Nr [...], o powierzchni [...] m2 było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przez organ wywłaszczeniowy. I taki cel podano we wniosku wywłaszczeniowym Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1960 r., tj. konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzeba uregulowania stanu prawnego własności obiektu nabycia.

3. Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta P., iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], dokonano na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie art. 3 powołanej ustawy, jak ocenił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].11.2014 r. należy wskazać, że brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącego.

Jak wynika z akt archiwalnych organ wywłaszczeniowy stosował procedurę wywłaszczeniową w trybie art. 3 ustawy, występując z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, przeprowadzając rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, a nie stosował szczególnego trybu wywłaszczenia o jakim mowa w art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Stan ten potwierdza uzasadnienie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...]maja 1961 r., w którym organ wskazał, między innymi, że przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa potwierdziła niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na cele wykonania zadań określonych w planach gospodarczych.

Jak ustalił Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].11.2014 r. z pisma Prezydium Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru miasta P. z dnia [...].09.1960 r. nr [...] skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod zabudowę mieszkaniową miejską i wielokondygnacyjną. Tymczasem w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1961 r. na wywłaszczonej nieruchomości znajdował się już blok mieszkalny pobudowany wiele lat wcześniej przez okupanta. Biorąc pod uwagę powyższe, wywłaszczenie nieruchomości w celu regulacji stanu prawnego nie spełnia przesłanek wywłaszczeniowych art. 3 ustawy.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich sytuacjach brak było podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nie służy ona regulowaniu stanu prawnego, lecz umożliwieniu realizacji celu, który bez wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.06.2001 r. sygn. akt IV SA 988/98, z dnia 01.10.2002r., sygn. akt I SA 2162/00, z dnia 17.01.2007 r. sygn. akt I OSK 272/06).

4. Jednocześnie należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju związany jest oceną zawartą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.02.2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1792/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.01.2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1961 r. materialnoprawną podstawę wywłaszczenia stanowił przepis art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczność publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Sąd orzekł, że A. P. wywłaszczono zatem na zasadach ogólnych. Powyższą argumentację potwierdził w wyroku z dnia 22.01.2014 r. sygn. akt I OSK 1291/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zarzuty Prezydenta Miasta P., iż w przedmiotowej sprawie art. 47 ustawy, stanowił podstawę wywłaszczeniową, a nie art. 3 ustawy, stanowią w istocie polemikę z ww. wyrokami sądu zapadłymi w przedmiotowej sprawie.

5. Jak zatem wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości, co stanowi rażące naruszenie prawa określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych wydając decyzję z dnia [...].04.1962 r. zmieniła podstawę prawną wywłaszczenia na art. 47 ustawy, tym samym orzekła w innej sprawie niż zakończona w I instancji czym naruszyła art. 120 k.p.a. Należy wskazać, że ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 1962 r. znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.01.2014 r., który wskazał, że organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie nie przewidziane w artykule 120 k.p.a. Należy podkreślić, że przedmiotem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, a zatem przyczyna dla której dokonywano odjęcia prawa własności.

Organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie rozstrzygał na podstawie kodeksu administracyjnego wg stanu na dzień orzekania i był związany art. 120 k.p.a. W związku z tym organ odwoławczy winien był wydać decyzję, w której utrzymywał w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchylał zaskarżoną decyzję w całości lub części i wydawał w tym zakresie nową decyzję. Natomiast zgodnie z § 2 organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. W niniejszej sprawie organ II nie miał uprawnień do zmiany podstawy prawnej orzeczenia zapadłego w I instancji.

Jak stwierdził Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...].11.2014 r. przesłanki art. 47 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. dają podstawę do wywłaszczania nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Szczególność tej normy prawnej polegała przede wszystkim na tym, że o ile zabudowanie cudzego gruntu obiektem przenoszącym jego wartość legitymowało inwestora do zgłoszenia cywilnego roszczenia o nabycie prawa własności tego gruntu przed sądem powszechnym, o tyle zastosowanie tego przepisu nie wiązało się z przeprowadzeniem postępowania sądowego i nabyciem własności za cenę ekwiwalentną do jego wartości, lecz z zastosowaniem trybu administracyjnego.

6. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż organ II instancji w decyzji z dnia [...].04.1962 r. mylnie powołał art. 120 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 191 § 1 k.p.a. sprawa powinna być ukończona na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, należy uznać za chybiony. Skarżący zacytował niepełne brzmienie ww. przepisu przejściowego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 191 § 1 k.p.a. (Dz. U. 1960, Nr 30, poz. 168) sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie Kodeksu rozpoznawane będą aż do ich zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych.

W świetle powyższego zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ II instancji stanowi rażące naruszenie prawa i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności postępowania ujętą w art. 15 k.p.a.

7. Zarzut skarżącego, że wydana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, spełniając negatywną przesłankę nieważności z art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ okupant wybudował budynek na dwóch działkach stanowiących własność dwóch różnych osób, co wyklucza fizyczne wydanie nieruchomości należy uznać za istotny dla postępowania zwrotowego, a nie postępowania o stwierdzenie nieważności. Podkreślenia wymaga bowiem, że z wypisu z ewidencji gruntów oraz z odpisów ksiąg wieczystych wywłaszczona nieruchomość obecnie stanowi własność Miasta P. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].11.2014 r. organ opierając się na utrwalonym orzecznictwie, a także stanie faktycznym i prawnym przyjął, iż nie zachodzi negatywna przesłanka nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. skutkująca nieważnością ww. decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega bowiem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności (wyrok NSA z 6.03.2012 r., LEX 1138165). Brak jest wypełnienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. skutkujących uniemożliwienie stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.

Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r" OSK 1773/04, LEX nr 198357).

IV. Pismem z dnia [...] września 2015 r. Miasto [...] wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7, art. 8, art. art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.

Uzasadniając zarzuty skargi, Miasto wskazało w szczególności, co następuje:

1. Bezspornym jest, że cały materiał zebrany przy wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego potwierdzał, że okupant pobudował budynek mieszkalny na nieruchomości zlokalizowanej w P. przy ul. [...]. Stwierdzić należy ponad wszelką wątpliwość, iż w podstawie prawnej decyzji powołane zostały przepisy art. 1, art. 14 i art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Minister Infrastruktury i Rozwoju sam podjął się interpretacji decyzji i doszedł do wniosku, na podstawie wstępu w uzasadnieniu, iż dodatkowo był to właśnie przepis art. 3 powołanej ustawy. Skarżący z taką interpretacją nie zgadza się, albowiem w dalszej części uzasadnienia orzeczenia organ podaje, iż przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe wykazało, że na przedmiotowej nieruchomości okupant pobudował dom mieszkalny. Zatem wywieść można również, że podstawą wywłaszczenia był art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skoro w podstawie prawnej decyzji nie powołano art. 3 cytowanej ustawy to hipotetycznie nie można przyjąć, iż ten przepis był podstawą wywłaszczenia. W tym miejscu skarżący powołuje się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., II SA/Wa 1043/14 "Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję, i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego - jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym". Poza tym w utrwalonym orzecznictwie istnieje pogląd iż" "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania (....), że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy"). Trafnie podkreślił NSA w Warszawie w niepublikowanym wyroku z dnia 18 listopada 1983 r., I SA 954/83, że: "Powołanie w decyzji administracyjnej jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji".

Pogląd ten należy w pełni podzielić.

2. Na podstawie dowodów znajdujących się w aktach archiwalnych ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym przez byłe władze okupacyjne. W aktach archiwalnych znajdują się dowody w postaci operatów szacunkowych potwierdzających, że wartość nakładów poczynionych przez okupanta przewyższa znacznie wartość nieruchomości. Zatem bez wątpienia uznać należy, że podstawą wywłaszczenia było tylko i wyłącznie spełnienie przesłanek wynikających z art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który wszedł w życie krótko przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Za błędne należy uznać również stwierdzenie w decyzjach z dnia [...] sierpnia 2015r., nr [...] i z dnia [...].11.2014 r" nr [...], iż wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...] w P., odbyło się na podstawie art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. i wskazanie, iż takie stwierdzenie zapadło w wyrokach z dnia 26.02.2013 r. i z dnia 22.01.2014 r. Organ orzekający powołał się przy tym na art. 153 ustawy z dna 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokładna analiza uzasadnień do wyroku pozwala stwierdzić, iż WSA i NSA uznał, iż zgromadzony materiał świadczy, że na przedmiotowej nieruchomości byłe władze okupacyjne wybudowały budynek :" Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że zgromadzone dowody świadczą o tym, że na nieruchomości przy ul. [...], miało miejsce wybudowanie budynku przez byłe władze okupacyjne. We wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] czerwca 1998r., J. F. podała, że przy budowie domu przez A. P. został zgromadzony materiał budowlany i instalacyjny, który został w dużej mierze wykorzystany przez okupanta. W piśmie z dnia [...] czerwca 1992 r. J. F. podała, że w 1940 r. okupant niemiecki przejął nieruchomość i przystąpił do wykończenia budowy rozpoczętej przez babkę skarżącej. Z wyceny sporządzonej [...] września 1962 r., wynika, że okupant pobudował na gruncie blok mieszkalny do stanu używalnego. Biegły ustalił, że na przełomie 1940/1941 r. okupant rozebrał pobudowaną część budynku - piwnice i parter i pobudował trzyklatkowiec. Biegły stwierdził, że stolarka drzwiowa, okna, ogrzewanie piecowe są typowo niemieckie. Budynek posiada instalacje elektryczną, oświetleniową o znakach i napisach niemieckich i typowo niemieckie balkony. Także wymiary cegły (25 cm) świadczą o tym, że jest to cegła niemiecka. Cegła polska była dłuższa (27 cm) i znajdowała się w murach wewnętrznych. Na budowę budynku przez okupanta wskazuje też wniosek wywłaszczeniowy. W odwołaniu sama A. P. wskazała, że okupant zburzył jej nieruchomość i na gruncie pobudował segment budynków, z których jeden stanowi jej własność (vide: wyrok WSA z dnia 26.02.2013 r., I SA/Wa 1792/12). Dalej stwierdzić należy, iż Prezydium Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej we wniosku z dnia [...] sierpnia 1960 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jako cel wywłaszczenia podało - konieczność wykonania zadań określonych w planach gospodarczych związanych ze sprzedażą nieruchomości i w związku z tym potrzeba uregulowania stanu prawnego własności obiektu nabycia. Stwierdzić należy, że uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i sprzedaż nieruchomości nie jest podstawą prawną do wywłaszczenia nieruchomości wynikającą z treści art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Sąd uznał również w wyrokach, potwierdzając stanowisko skarżącego, iż organy orzekające w sprawie o stwierdzenie nieważności nie wypowiedziały się również, co do legalności wywłaszczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, w sytuacji, gdy wnioskujący o wywłaszczenie i organ wywłaszczający w 1961 r. jako zadania tego rodzaju uznali sprzedaż nieruchomości przy ul. [...] i potrzebę uregulowania stanu prawnego zabudowanego gruntu.

3. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r., stwarzał podstawę do wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zatem wywłaszczenie było dopuszczalne o ile zachodziła potrzeba realizacji jednego z wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy celów, który mógł być zrealizowany wyłącznie przy wykorzystaniu wywłaszczanej nieruchomości. Zatem trudno jest się zgodzić ze stwierdzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż "brak jest podstaw do uznania zasadności twierdzeń skarżącego, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], dokonano na podstawie przepisu art. 47 ustawy z dnia 12.03.1958 r." Zdaniem skarżącego skoro we wniosku z dnia [...] sierpnia 1960 r. o wywłaszczenie nieruchomości Prezydium podało jako cel wywłaszczenia regulacje stanu prawnego nieruchomości i jej sprzedaż, to trudno jest stwierdzić, że wystąpiła którakolwiek z przesłanej wynikających z treści przepisu art. 3 cytowanej ustawy z dnia 12.03.1958 r.

4. Stwierdzić ponadto należy, iż oba wyroki WSA z dnia 26.02.2013 r. i z dnia 22.01,2014r., zawierają wytyczne, którymi organ przeprowadzając ponownie postępowanie winien się kierować, a nie wskazania, że nieruchomość została wywłaszczona w trybie art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Sądy administracyjne w obu wyrokach nie orzekały co do istoty, dały natomiast wskazówki jakie działania organ administracji (Minister Infrastruktury i Rozwoju) musi podjąć, aby prawidłowo orzec. W tym miejscu należy powołać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5.03.2008 r., sygn. I SA/GI 34/08 i stwierdzić że "wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sadu administracyjnego mogą wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia". Podobny pogląd zawarty jest w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.09.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 925/07 - brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia tezy, że w przypadku dokonania przez sąd administracyjny wyłącznie wykładni prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych działań organu, organ pozbawiony jest możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych... "Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt I FSK 7/06, stwierdził, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że- w ramach ponownego rozpoznania, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań."

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zawartym w wyroku z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt I FSK 7/06, stwierdził, że przepis art. 153 P.p.s.a. nie wyklucza również możliwości zgłaszania wniosków dowodowych odnośnie wszelkich okoliczności faktycznych, istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Związanie bowiem wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania.

Skarżący stwierdza również, że pozbawione podstawy prawnej jest twierdzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż w przypadku stosowania art. 47 obowiązywały inne procedury wywłaszczenia niż w przypadku art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. (str. 5 decyzji, akapit 3). Skarżący stwierdza, że procedury w obu przypadkach były takie same tzn. wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej itd. Jednakże tylko inne warunki musiała spełniać nieruchomość wywłaszczana w trybie art. 47. "W każdym przypadku stosowania przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) organ ma obowiązek ustalenia, że istotnie wartość budowli lub nadbudowy przekracza wartość gruntu i niezależnie od tego, czy podlegał on czy też był wyłączony z obrotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.12.2011 r., sygn.akt I SA/WA1545/07) ten warunek, jak wykazano wyżej, został spełniony w postępowaniu wywłaszczeniowym - ustalono, że budynek wybudowały byłe władze okupacyjne, a wartość posadowionego na przedmiotowym gruncie budynku przekraczała jego wartość.

5. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, na podstawie art. 156 § 1 pkt.2 K.p.a. ustawy z dnia 14.06.1960 r., nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...].05.1961 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa, ale w decyzji brak jest dowodu i wyjaśnienia na czym to rażące naruszenie prawa miało polegać. Jak już wyjaśniono wyżej brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym.

V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia [...] października 2015 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Rady do Spraw Uchodźców nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją (a wcześniej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r.) orzekł Minister było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy: 1) decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia[...] kwietnia 1962 r. nr [...] oraz 2) poprzedzające tę decyzję orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta P. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 r. nr [...], na mocy których to orzeczeń orzeczono, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. Kw. Nr [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność tabularną A. P., są obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Orzekając w tym przedmiocie organ nadzorczy uznał, że obie wskazane wyżej decyzje wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem art.3 ustawy wywłaszczeniowej (kwalifikowana wada decyzji przewidziana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w konsekwencji czego, w sytuacji niewystąpienia okoliczności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a., należy stwierdzić ich nieważność. Ocenę tę Sąd orzekający w sprawie w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma ta okoliczność, iż wskazanymi wyżej decyzjami organ nadzorczy orzekał w przedmiocie legalności decyzji wywłaszczeniowych ponownie, po tym jak jego wcześniejsze orzeczenia, odmownie rozpatrujące wniosek następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez tut. Sąd wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1792/12, od którego skarga kasacyjna została z kolei oddalona wyrokiem NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1291/13. W przywołanych wyrok sądy obu instancji dokonały szczegółowej oceny kwestii prawnych, mających zasadnicze znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, a które to oceny na zasadzie art.153 p.p.s.a. wiązały zarówno organ nadzorczy przy ponownym orzekaniu w sprawie, a które równocześnie wiążą tut. Sąd przy kontroli legalności decyzji obecnie zaskarżonych. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że orzekając obecnie organ nadzorczy w sposób prawidłowy zastosował się do wskazanej wyżej normy, w pełni stosując się do wiążących go ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania.

3. W ocenie tut. Sądu w przywołanych wyrokach sformułowano następujące oceny prawne i wskazania dla organu co do dalszego postępowania nadzorczego:

1) Co do zasady w toku postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. niedopuszczalnym było dokonywanie przez organ odwoławczy zmiany materialnoprawnej podstawy wywłaszczenia nieruchomości, przyjętej przez organ wywłaszczeniowy I instancji. Dojście przez odwoławczy organ wywłaszczeniowy do wniosku o konieczności dokonania tego rodzaju zmiany, a zatem do wniosku, że postępowanie wywłaszczeniowe winno być prowadzone na innej podstawie materialnoprawnej niż ta, którą przyjął organ I instancji, winno było prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania na prawidłowej podstawie prawnej;

2) W rozpatrywanej sprawie organ wywłaszczeniowy I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie art.3 ustawy wywłaszczeniowej (tj. na ogólnych zasadach wywłaszczeniowych), natomiast organ odwoławczy na podstawie art.47 ustawy wywłaszczeniowej (uregulowanie wywłaszczeniowe o szczególnym charakterze). Wprawdzie przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wywłaszczeniowe przewidziane przez ustawodawcę w art.47 ustawy wywłaszczeniowej (co wynika z wyroku Sądu z dnia 26 lutego 2013 r.), niemniej przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a to z racji zastosowania go dopiero na etapie odwoławczym, podczas gdy postępowanie przed organem I instancji, którego przedmiot ściśle determinuje przedmiot postępowania odwoławczego (za wyjątkiem wspomnianej wcześniej sytuacji, nie mającej miejsca w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jak właściwy przedmiot inny), toczyło się na podstawie art.3 ustawy. W tej sytuacji orzeczenie organu odwoławczego było co do zasady wadliwe, niemniej wadliwość ta nie musi być automatycznie kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wykluczenie takiej właśnie kwalifikacji wymaga jednakże jednoznacznego wykazania, że w dacie wydania odwoławczej decyzji wywłaszczeniowej spełnione zostały przesłanki do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na tej podstawie, w oparciu o którą wywłaszczono nieruchomość decyzją organu I instancji, tj. na podstawie art.3 ustawy wywłaszczeniowej. W tej sytuacji brak rażącego naruszenia przepisów wywłaszczeniowych przez organ odwoławczy zasadzałby się na tym, że pomimo dokonania przez ten organ oceny stanu faktycznego sprawy według niewłaściwej normy prawnej (tj. art.47 ustawy), wydana przezeń decyzja odwoławcza byłaby co do rozstrzygnięcia prawidłowa, albowiem gdyby oceniał sprawę według norm właściwych (tj. art.3 ustawy), wynik sprawy byłby taki sam (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji). Dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w takim właśnie zakresie jest zatem obowiązkiem organu nadzorczego przy ponownym orzekaniu w sprawie.

Odnotować w tym kontekście wynikające z wyroku NSA doprecyzowanie (w stosunku do wyroku WSA) zakresu powtórnego postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie, do przeprowadzenia którego został zobowiązany organ nadzorczy, poprzez ograniczenie jego zakresu wyłącznie do zbadania dopuszczalności dokonanego wywłaszczenia w świetle przesłanek z art.3 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem zwolnienie organu z zaleconego przez tut. Sąd równoczesnego badania związku pomiędzy postępowaniem wywłaszczeniowym a sporem cywilnym, zawisłym przed wszczęciem tego postępowania pomiędzy Skarbem Państwa a właścicielem nieruchomości.

W świetle jednoznacznych sformułowań zawartych w wydanych w sprawie wyrokach nie może znaleźć akceptacji argumentacja skargi, zmierzająca do wykazania, że decyzja wywłaszczeniowa organu I instancji pomimo nieścisłości w oznaczeniu podstawy prawnej jej wydania, była również decyzją wydaną na podstawie art.47 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem kwestia nieuprawnionej zmiany podstawy prawnej orzekania na etapie postępowania odwoławczego w rzeczywistości nie miała miejsca. Dokonanie takiej oceny charakteru prawnego decyzji organu I instancji, opartej na przyjęciu, że charakter ten nie został jednoznacznie ustalony przez tut. Sąd orzekający poprzednio, a w szczególności przez NSA, stałoby w jawnej sprzeczności z brzmieniem uzasadnień wskazanych wyżej orzeczeń, a zatem prowadziłoby wprost do naruszenia art.153 p.p.s.a. Dobitną ilustracją braku możliwości podzielenia stanowiska skargi jest przywołanie w tym kontekście w szczególności konkluzji wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2014 r., w którym stwierdzono, co następuje: "Zasadnie Wojewódzki Sąd stwierdził, że organ nadzorczy, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych pominął ten fakt, tj. wydanie przez organ odwoławczy – Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia – decyzji w innym przedmiocie sprawy, aniżeli orzekał organ I instancji. Przedmiotem bowiem było nie tylko wywłaszczenie, ale także jego podstawa prawna, zatem przyczyna, dla której dokonywano odjęcia prawa własności. W takim stanie Wojewódzki Sąd miał rację wskazując, aby w ponownym postępowaniu organ nadzoru zbadał czy sprawę w świetle art. 3 ust. 1 ustawy, skoro w takim przedmiocie prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przez organ I-szej instancji, a organ odwoławczy zmienił ten przedmiot wbrew uprawnieniom zawartym w art. 120 k.p.a.".

4. Odniesienie powyższych uwarunkowań do stanu faktycznego sprawy musi prowadzić do wniosku o wydaniu obu decyzji wywłaszczeniowych z rażącym naruszeniem art.3 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem w oczywisty sposób przewidziane w tym przepisie przesłanki wywłaszczeniowe nie zostały spełnione, co w wyczerpujący sposób wykazał organ nadzorczy i czemu nota bene nie przeczy sama skarga, w której stwierdza się na str.5 (nienumerowanej), co następuje: "Zdaniem skarżącego skoro we wniosku z dnia [...] sierpnia 1960 r. o wywłaszczenie nieruchomości Prezydium podało jako cel wywłaszczenia regulacje stanu prawnego nieruchomości i jej sprzedaż, to trudno jest stwierdzić, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wynikających z treści przepisu art. 3 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.". Oceny organu w tym zakresie Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne. Trafnie bowiem przyjął organ, że w sytuacji, w której: a) przedmiotowa nieruchomość była przewidziana w planie ogólnym zagospodarowania miasta pod zabudowę mieszkaniową miejską i wielokondygnacyjną (pismo Prezydium Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru miasta P. z dnia [...] września 1960 r. nr [...], skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej), b) w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1961 r. na nieruchomości tej znajdował się już blok mieszkalny, pobudowany wiele lat wcześniej przez okupanta, to wywłaszczenie nieruchomości, nie mające na celu nie realizacji nowej inwestycji, spełniającej kryteria wskazane w art.3 ust.1 – 3 ustawy, a wyłącznie regulację stanu prawnego nieruchomości (tj. przejęcie na własność Skarbu Państwa) nie mogło spełniać przesłanek wywłaszczeniowych z art. 3 ustawy.

W tej sytuacji, z racji niezaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, należało stwierdzić nieważność obu decyzji wywłaszczeniowych na zasadzie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., co też organ uczynił.

W świetle powyższych okoliczności skargę należało oddalić.

Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.