Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 149/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. O.o kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. [...], położonym w obrębie wsi N. K.

Decyzja SKO w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

R. O. w dniu [...] września 2012 r. wystąpił do Wójta Gminy Ł. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr. geod. [...], położonym w obrębie wsi N. K.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy Ł. wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji pokreślił, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z wymogami powołanego w uzasadnieniu art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 j.t., dalej: u.p.z.p.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych tam warunków.

Organ I instancji stwierdził, że działki o nr geod. [...], [...] i [...], pomimo ich oznaczenia w ewidencji gruntów symbolem "dr", nie mogą być uznane za drogę wewnętrzną, gdyż na tych działkach brak jest jakiejkolwiek drogi dojazdowej, co zostało potwierdzone również serwisem zdjęciowym wykonanym podczas oględzin w terenie. Organ wyjaśnił, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego też, o dostępie do drogi publicznej można mówić wówczas, gdy teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni do niej dostęp lub dostęp poprzez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten wprowadza natomiast dwie możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji: w ramach dostępu bezpośredniego lub pośredniego. Dostęp pośredni może zaś nastąpić dwoma sposobami: albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa, orzeczenie sądu bądź nabycie przez upływ czasu. Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Zewnętrznym zaś wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

W ocenie organu I instancji, elementem odróżniającym drogę publiczną od drogi wewnętrznej jest formalne zaliczenie do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, a nie powszechna dostępność, którą to cechę droga wewnętrzna podobnie jak publiczna posiada. Natomiast elementem odróżniającym drogę wewnętrzną od terenu wyłącznie prywatnego jest dostępność terenu prywatnego tylko i wyłącznie dla jego właścicieli. Organ wskazał także, że jak to wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. (II OSK

239/06), pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej, należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Powyższe potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (II CSK 30/10), w którym stwierdził, iż brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno wtedy, gdy nie ma bezpośredniego takiego dostępu, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. - drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą, o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu, umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób, nawet gdy jest to droga wydzielona z działek prywatnych.

W ocenie organu I instancji, ustawa planistyczna wymieniająca przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co zdaniem organu wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej nie może powstać dopiero w przyszłości, lecz musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Brak zaś spełnienia jednej z powyżej wymienionych, obligatoryjnych przesłanek, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ powołał się na wyrok z dnia 12 lutego 2010 r. (sygn. II SA/Kr 1100/09, Lex nr 559754), w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wprost stwierdził, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu pozbawionego dostępu do drogi publicznej, narusza prawo w sposób rażący. W przedmiotowej sprawie zaś dostęp działki nr [...] położonej w obrębie wsi N. K., gm. Ł. do drogi publicznej, nie jest ani prawnie ani faktycznie zagwarantowany.

Odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Ł. wniósł R. O. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Kolegium uznało za celowe wskazanie, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z szeregu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Posiada ona charakter wstępny ogólny, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy objęta wnioskiem inwestycja jest w ogóle możliwa do realizacji na danym terenie. W ocenie Kolegium, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. W jego ocenie, warunek dostępu do drogi publicznej (wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy) nie został spełniony. Pojęcie dostępu do drogi publicznej definiowane jest bowiem jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Celem powyższego unormowania jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest zdaniem SKO w Ł. okoliczność, czy planowana inwestycja przewidziana do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. [...], położonym w obrębie wsi Nowe Kupiski, ma zapewniony dostęp, przez drogę wewnętrzną dojazdową do cmentarza, do drogi publicznej (droga wojewódzka nr [...] - ul. Ł., działka nr [...]), w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej.

Zdaniem organu, z akt sprawy wynika, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja, tj. działka nr [...], graniczy: od strony północnej z działką o nr geod. [...], od strony południowej z działką o nr geod. [...], tj. z działkami stanowiącymi grunt rolny (własność osób fizycznych) oraz od strony wschodniej z zabudowaną działką o nr geod. [...] (własność osoby fizycznej), zaś od strony zachodniej z działką nr [...] stanowiącą własność Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Ś. J., która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów oznaczona jest symbolem "dr". Działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga wojewódzka o nr [...] (ul. [...]). Dostęp do tej drogi publicznej możliwy jest poprzez teren działek oznaczonych nr geod.:

- [...], nr [...], nr [...] - stanowiących własność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś., oznaczonych w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr"',

- [...] - stanowiącej współwłasność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś. i siedmiu osób fizycznych, oznaczonej w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr",

- [...], [...] i [...] - stanowiących własność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś., oznaczonych w wypisie z rejestru gruntów symbolem "dr".

W ocenie Kolegium, akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu wskazującego, że R. O. - właściciel działki objętej wnioskiem, jest właścicielem bądź współwłaścicielem wyszczególnionych wyżej działek oznaczonych symbolem "dr" lub posiada ustanowioną służebność przejazdu i przechodu przez te działki. Wnioskodawca został zatem wezwany pismem z dnia [...] października 2012 r. do określenia prawnego zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na wezwanie Odwołujący, nie przedkładając żadnego tytułu prawnego na podstawie, którego może korzystać z terenu siedmiu wyżej wymienionych działek, poinformował, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę wewnętrzną dojazdową do cmentarza, która łączy się z drogą publiczną (drogą wojewódzką nr [...]).

Kolegium wskazało, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej byłby spełniony wówczas, gdyby teren planowanej inwestycji miał dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz.U. z 2013 r., poz. 260 j.t, dalej u.d.p.), tj. w rozpatrywanej sprawie - drogi wojewódzkiej nr [...], przy czym dostęp ten mógł być bezpośredni - gdyby nieruchomość położona była przy ww. drodze wojewódzkiej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Kolegium podkreśliło, iż z drogi publicznej może korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu, a prawo do korzystania z tej drogi podlega, co do zasady regulacji prawa cywilnego. W przypadku dostępu przez drogę wewnętrzną - przejazdu przez cudzą nieruchomość - właściciel tej nieruchomości nie ma, co do zasady obowiązku umożliwienia korzystania z drogi wewnętrznej, stanowiącej jego własność przez właścicieli innych dalej położonych nieruchomości. W takiej sytuacji strona winna wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. W aktach przedmiotowej sprawy zaś znajduje się pismo z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym Parafia Rzymskokatolicka p.w. Św. J. Ś. w K. i Administracja Cmentarza Parafialnego, jednoznacznie i nieodwołalnie nie wyrażą zgody by teren cmentarny i kościelny był wykorzystywany jako droga dojazdową, ponieważ jest on własnością prywatną parafii oraz służy tylko i wyłącznie celom obsługi kościoła i cmentarza, w K.

Uwzględniając powyższe ustalenia - wobec braku uzyskania przez Inwestora odpowiednich służebności na działkach stanowiących drogę wewnętrzną - Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie teren, na którym ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a to wyklucza dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Nie godząc się z ww. rozstrzygnięciem, R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej powinien być prawnie i faktycznie zagwarantowany już w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy i dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora, nie jest wystarczające zobowiązanie adresata decyzji w treści decyzji jedynie do zapewnienia dostępu do drogi publicznej,

b) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej, poprzez przyjęcie, że dostęp inwestora do terenu zamierzonej inwestycji poprzez drogę wewnętrzną, która jest powszechnie dostępna i wykorzystywana przez nieoznaczony krąg podmiotów i na tym polega utrwalony sposób korzystania z niej, nie spełnia wymogu, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy spełnieniu wymogu, że teren ma dostęp do drogi publicznej,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 10 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji na oświadczeniu Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś. w K. z dnia [...].12.2012 r., które zostało złożone po wydaniu decyzji przez organ I instancji bez umożliwienia skarżącemu zapoznania się i wypowiedzenia w odniesieniu do treści tego oświadczenia,

b) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodniony fakt nieposiadania dostępu do drogi publicznej działki gruntu, której dotyczył wniosek skarżącego o wydanie warunków zabudowy, na podstawie oświadczenia Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś. w K. z dnia [...].12.2012 r., pomimo że skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w kwestii dowodu, którym to oświadczenie jest,

c) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność akceptowanego przez właściciela, utrwalonego sposobu korzystania z drogi wewnętrznej będącej własnością Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś. w K., polegającego na powszechnym, nieskrępowanym dostępie do niej przez wszystkich zainteresowanych, w szczególności przez osoby wykorzystujące ją w celu dojazdu do gruntów sąsiadujących z tą drogą.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł on, że nie znajduje podstaw normatywnych żądanie wykazania dostępu do drogi publicznej na etapie ubiegania się o warunki zabudowy. Przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 1880/10), którego teza brzmi: "Nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

Na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji przez Sąd, skarżący przywołał argumentację przemawiającą za tym, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie musi istnieć dostęp do drogi publicznej, a ponadto wskazał, że jego działka posiada takowy dostęp do drogi publicznej przez wewnętrzną drogę będąca własnością ww. Parafii. Droga ta, w ocenie skarżącego jest wykorzystywana od wielu lat, bez jakichkolwiek ograniczeń, przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Fakt ten jest znany powszechnie i akceptowany przez właściciela (Parafię). Powyższe, zdaniem skarżącego, uzasadnia stwierdzenie, że droga będąca własnością Parafii jest drogą powszechnie dostępną, a jej wykorzystanie, również w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej przez skarżącego, mieści się w utrwalonym sposobie korzystania z niej, co uchyla wymóg indywidualnego uzyskiwania zgody właściciela w tym zakresie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanego do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. [...], położonym w obrębie wsi N. K.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że oba organy stanęły na stanowisku, że przedmiotowy teren objęty wnioskiem nie ma prawnego dostępu do drogi publicznej i w związku z tym odstąpiły od bardziej szczegółowego uzasadniania braku spełnienia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie odstąpiły one od ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega więc wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W postępowaniu tym powinnością organu lokalizacyjnego jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych warunków i poczynionych w tej mierze przez właściwy organ ustaleń, wydawana jest decyzja, która zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 ust. 1 k.p.a. W ramach bowiem prowadzonego postępowania administracyjnego dopuściły one dowód w postaci oświadczenia Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Św. J. Ś. w K., oparły o nie rozstrzygnięcie i nie umożliwiły skarżącemu jako stronie wypowiedzenia się w zakresie tego dowodu. Próba usprawiedliwienia takiego działania podjęta przez organ II instancji w odpowiedzi na skargę jest nieprzekonująca, gdyż z uzasadnienia obu decyzji wynika wyraźnie, że organy orzekały w oparciu o ten dowód.

Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 140 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. Z jednej bowiem strony skarżący stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie należało prowadzić postępowania w zakresie ustalania jego uprawnień do korzystania z działek ewidencyjnych oznaczonych symbolem "dr" prowadzących od jego działki do drogi publicznej, z drugiej zaś strony zarzuca organom, że nie przeprowadziły postępowania dowodowego w tym kierunku. Zważywszy na stan faktyczny sprawy i treść art. 61 u.p.z.p., postępowanie dowodowe na wyżej wskazaną okoliczność – w ocenie Sądu, nie było potrzebne. Organy natomiast wyjaśniły stan faktyczny sprawy na tyle dokładnie, aby móc prawidłowo rozstrzygnąć w kwestii, czy nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu.

Zasadne są natomiast, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Trafnie organy wskazały, że dostęp do drogi publicznej jest jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W sprawie niniejszej nie było bowiem sporne, że działka skarżącego nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednak za dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie – poprzez drogę wewnętrzną, a także ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogowej). Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa alternatywne sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z nich jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej, drugi zaś - to dostęp poprzez inne działki, przy czym wówczas konieczne jest obciążenie tych działek odpowiednią służebnością drogową (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2001 r., sygn. II OSK 1880/10).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z pierwszą formą dostępu do drogi publicznej w postaci drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "drogi wewnętrznej", w związku z czym charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy orzekające w sprawie warunków zabudowy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, które zawierają definicję tego pojęcia.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że nieruchomość gruntowa skarżącego oznaczona nr [...] przylega bezpośrednio do nieruchomości gruntowej nr [...], z której poprzez nieruchomości gruntowe oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ma dostęp do drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Nie ma także sporu co do faktu, że wskazane nieruchomości gruntowe ([...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) są w ewidencji gruntów określone symbolem "dr", a zatem są drogami. Oznacza to dalej, że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Od strony drogi publicznej oznaczonej nr [...] (działka nr [...]), na nieruchomościach o numerach [...], [...], [...] i [...] położona jest kostka (nawierzchnia utwardzona), zaś na nieruchomościach oznaczonych numerami [...], [...], [...] rośnie trawa. Utwardzona droga prowadząca do cmentarza od strony drogi publicznej prowadzi poprzez działki [...], [...], [...] i [...], a następnie skręca na tereny stanowiące własność Parafii Rzymsko – Katolickiej p.w. Św. J. Ś. i przebiega wzdłuż granicy z działkami [...], [...], [...], równolegle do nich.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że organy z jednej strony jednoznacznie ustalają, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki oznaczone numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] są oznaczone symbolem "dr", a zatem są drogami, natomiast z drugiej strony doszukując się określenia przeznaczenia tych działek w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) wskazują, że zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr". Skoro zaś działki o nr [...], [...] i [...] na żadnej dostępnej w aktach mapce takim symbolem nie zostały oznaczone, to w ocenie organów nie są one drogami.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów w tej kwestii jest całkowicie nieusprawiedliwione. Z § 22 pkt 1 i 6 cyt. rozporządzenia wynika, że na podstawie baz danych ewidencyjnych przy wykorzystaniu informatycznego systemu komputerowego tworzy się dla poszczególnych obrębów podstawowe raporty obrazujące dane ewidencyjne, między innymi: rejestr gruntów i mapę ewidencyjną. Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia, rejestr gruntów jest raportem sporządzonym na podstawie danych ewidencyjnych, wymienionych w § 60, o wszystkich działkach ewidencyjnych w granicach obrębu, zebranych według ich przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych gruntów. Z § 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika zaś, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej. § 66 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stanowi z kolei, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów i klas gleboznawczych są oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów. Z § 67 pkt 3 wynika, ze jedną z grup użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji są grunty zabudowane i zurbanizowane. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) wskazanego rozporządzenia, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się między innymi na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – "dr". § 68 ust. 6 cyt. rozporządzenia precyzuje zaś, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. Z załącznika nr 6 zatytułowanego "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", z jego punktu 3 ust. 7 lit. a) wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej.

Zdaniem więc Sądu, opierając się o analizę wskazanych powyżej przepisów trzeba jednoznacznie stwierdzić, że o przeznaczeniu danego gruntu przesądza oznaczenie danego terenu w rejestrze gruntów odpowiednim symbolem. Znajdujące się w aktach sprawy "Informacje z rejestru gruntów" jednoznacznie wskazują, że przedmiotowe działki ewidencyjne oznaczone są w tym rejestrze symbolem "dr", a zatem są drogami. Potwierdzeniem tego jest dowód w postaci pisma z dnia 14 maja 2013 r. złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu16 maja 2013 r., z którego wynika, że Starostwo Powiatowe w Ł. potwierdza, że przedmiotowe działki w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu N. K. są oznaczone symbolem "dr" – droga i że stan taki funkcjonuje od 2004 r.

Za całkowicie nietrafne należy również uznać stanowisko organów odnośnie kwestii, że działek o nr [...], [...], [...] nie można uznać za drogę wewnętrzną, bo rośnie na nich trawa i z załączonych zdjęć wynika, że faktycznie ruch kołowy odbywa się nie po tych działkach, tylko po utwardzonej drodze przebiegającej za nimi, po terenie wskazanej Parafii. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bada się jedynie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym kwestię dostępu do drogi publicznej (pkt 2) i w tym celu korzysta się z definicji z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Organ uprawniony jest i zarazem zobowiązany do zbadania kwestii, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a w przypadku, gdy w grę wchodzi dostęp pośredni poprzez drogę wewnętrzną, czy przylega ona do tej drogi wewnętrznej. Zdaniem więc Sądu, skoro w przypadku drogi wewnętrznej nie bada się uprawnień inwestora do korzystania z takiej drogi, to tym bardziej nie bada się, jaki jest jej stan techniczny, tzn., czy ma ona nawierzchnię utwardzoną, czy nie. Wszystkie wskazane powyżej kwestie będą przedmiotem badania i ustalania na etapie uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Za całkowicie nietrafny należy uznać pogląd organów, że w przedmiotowym postępowaniu, w przypadku drogi wewnętrznej, inwestor musi wykazać się posiadaniem służebności przejazdu przez taką drogę. Z cytowanego już wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2001 r., sygn. II OSK 1880/10 wynika jednoznacznie, że "....Jednym z nich jest dostęp przez drogę wewnętrzną i wówczas nie jest konieczne posiadanie dodatkowego tytułu prawnego, uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej....". Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, a ponadto wskazuje, że w literaturze funkcjonuje pogląd aprobowany przez judykaturę, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2011, str. 513 ).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż dokonana przez organy wykładnia omawianych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest prawidłowa, co zostało obszernie wykazane w ramach niniejszego uzasadnienia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy przeprowadzą właściwą wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., mając na względzie zaprezentowane wskazania Sądu.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.