Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 552/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2571/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] obecnie Fundacja [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. oddala skargi kasacyjne; II. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2571/15, uwzględniając skargę Fundacji [...] w [...] uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 19 maja 2011 r. [...] S.A. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji CO². Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zakończone wydaniem, przez Marszałka Województwa [...] decyzji nr [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji nowy blok energetyczny nr 11 o mocy 1000 MWe, zlokalizowanej w miejscowości [...] gm.[...].

W dniu 27 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Fundacji z dnia 21 czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu, który w dniu 28 czerwca 2011 r. wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek [...] S.A w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

Fundacja wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, po którego rozpoznaniu Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania [...] S.A. (poprzednio Elektrownia [...] S.A.) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695).

Skarżąca fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 292/13.

Fundacja wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2551/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że problematyka dotycząca dopuszczenia Fundacji [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, która została wszczęta na wniosek uprawnionego podmiotu, a dotyczyła zezwolenia wydawanego na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z 18 lutego 2014 r. w sprawach o sygn. akt II OSK 2299/12, II OSK 2099/12, II OSK 2100/12, II OSK 2098/12 nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargi skarżącej Fundacji uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa. Sąd pierwszej instancji wskazał między innymi, że w zezwoleniu wydanym na podstawie art. 50 ustawy nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, zdaniem Sądu przyznanie tego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot go posiadający do ubiegania się w przyszłości, to jest po oddaniu instalacji do użytkowania, o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca Fundacja nie posiadała legitymacji do zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta w art. 50 powołanej ustawy ma charakter szczególny, która przewiduje możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Na podstawie art. 50 ustawy można przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem że spełniony został jeden z określonych w przepisach warunków. Zezwolenie wydane w trybie art. 50 ustawy nie przyznaje wprost uprawnień do emisji, ale uzyskanie tego zezwolenia zapewnia podmiotowi, który je uzyskał możliwość przyznania bezpłatnych uprawnień do emisji. Tym samym po oddaniu instalacji do użytku podmiot dysponujący zezwoleniem na podstawie art. 50 ustawy ma zapewnioną możliwość uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji, a wówczas nie można już kwestionować nabytych bezpłatnie uprawnień do emisji. Ponadto jak wskazywano wcześniej tryb wydawania zezwoleń na podstawie art. 50 ustawy ma charakter szczególny, który pozwala w okresie przejściowym na przydzielenie bezpłatnych uprawnień do emisji, wydanie decyzji na podstawie art. 50 możliwe było tylko przy spełnieniu szeregu przesłanek określonych w tym przepisie. To na tym etapie postępowania bada się, czy wnioskodawca spełnia wymagane przesłanki do wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy, a przyjęcie, że przesłanki zostały spełnione i wydanie decyzji wnioskodawcy powoduje, że z chwilą ukończenia procesu inwestycyjnego, wnioskodawca nabywa uprawnienia do bezpłatnych emisji, stąd też – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można kategorycznie twierdzić, że postępowanie to nie ma żadnego wpływu na środowisko, a decyzji nie można traktować, jako decyzji nie mającej wpływu na środowisko, tym bardziej, że wydanie decyzji na podstawie art. 50 ustawy uzależnione jest od spełnienia określonych przesłanek, spełnienie których powinno być badane w tym postępowaniu, a nie na etapie przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji. Dlatego też badając, czy złożony wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spełnia przesłanki określone w art. 31 §1 K.p.a., tzn. czy jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a także czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny, należy mieć na względzie powyższe uwagi dotyczące charakteru postępowania prowadzonego w trybie art. 50 ustawy i decyzji wydanej w tym postępowaniu jako decyzji, która nie jest jednak obojętna dla środowiska. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma związek z ochroną środowiska.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Fundacji i uchylił postanowienia organów obu instancji. W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uznał, że zarówno cele statutowe skarżącej fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc skarżącej należy przypisać przymiot strony. Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści statutu fundacji wskazując, że jej cele statutowe obejmują problematykę ochrony środowiska, a w szczególności propagowanie i promowanie odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego. Zbieżność celów statutowych Fundacji [...] z siedzibą w [...] z problematyką ochrony środowiska nie została poddana w wątpliwość przez sądy, które orzekały w sprawach, w których Fundacja [...] brała udział w postępowaniu. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2012 r. (sygn. II OSK 1246/12) nie zakwestionował tego, że cele statutowe Fundacji [...] obejmują problematykę ochrony środowiska. Podkreślił, że zestawienie definicji pojęcia "ochrona środowiska" z celami Fundacji prowadzi do wniosku, że działania Fundacji mieszczą się w ujętym ustawowo pojęciu "ochrony środowiska". W ocenie Sądu, nie ma konieczności wykazywania, że działania organizacji społecznej mają być bezpośrednio nakierowane na ochronę środowiska. Wystarczy bowiem, aby statutowe działania podmiotu były nakierowane na ochronę środowiska i temu celowi służyły.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, udział skarżącej fundacji jest uzasadniony interesem społecznym. Wyjaśnił, że jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631) jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Cena zakupu uprawnień stanowi, więc swoistego rodzaju daninę publicznoprawną. Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest zatem obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego. W ten właśnie sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska. Państwa członkowskie określają nadto sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień, przy czym przynajmniej 50% tych dochodów powinno być wykorzystane na cele ochrony klimatu, szczegółowo określone w przepisie art. 10 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE. Jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego powołaną dyrektywą, jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest więc obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego - w ten sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska. Wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie art. 50 ustawy nie jest obojętna dla środowiska, a postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma związek z ochroną środowiska, a działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Minister Środowiska i [...] sp. z o.o. z siedzibą w[...] .

Minister Środowiska zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Środowiska, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Wojewódzkiego [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., z naruszeniem:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz art. 10 c dyrektywy 2003/87/WE, a także art. 31 § 1 K.p.a., przez bezkrytyczne przyjęcie przez WSA bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, iż za udziałem Fundacji w postępowaniu o wydanie zezwolenia na podstawie art. 50 ww. ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. przemawia interes społeczny i nieodniesienie się przez WSA do argumentów organu oraz strony tego postępowania, wskazujących, iż brak jest dowodów przemawiających za istnieniem interesu społecznego w udziale Fundacji w ww. postępowaniu, a w szczególności, iż ocena wskazuje, iż brak tego interesu społecznego wynikał z konieczności możliwie szybkiego wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., co w przypadku udziału Fundacji byłoby niemożliwe, a przez to naruszyłoby interes społeczny;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. przez błędną wykładnię art. 31 § 1 K.p.a. i przyjęcie niemającego uzasadnienia w treści tego przepisu stanowiska, iż zawsze istnieje interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu, a dopiero wykazanie (udowodnienie) okoliczności przeciwnych uzasadnia przyjęcie założenia, że taki interes społeczny nie istnieje, podczas gdy z art. 31 § 1 K.p.a. wyraźnie wynika, iż warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest zarówno udowodnienie przez tą organizację, iż jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, jak udowodnienie, iż przemawia za tym interes społeczny, a tym samym WSA przyjmując, iż interes społeczny zawsze przemawia za udziałem organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym nie skontrolował w istocie postanowień organów i bez wykazania (udowodnienia) tej okoliczności przyjął, iż interes społeczny przemawia za udziałem Fundacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r.;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., przez przyjęcie przez WSA w zaskarżonym wyroku, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, iż udział Fundacji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. nie służy wyłącznie partykularnym interesom tej Fundacji, ale wyłącznie interesowi publicznemu (interesowi społecznemu), podczas, gdy okoliczność, czy udział Fundacji w postępowaniu służy wyłącznie partykularnym interesom tej Fundacji, nie była badana przez organ, gdyż organ wskazał, iż Fundacja nie wykazała tego interesu społecznego, a za niedopuszczeniem Fundacji do postępowania przemawia interes społeczny w postaci terminowego wydania decyzji, a więc nie można wykluczyć na obecnym etapie postępowania bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, iż udział Fundacji w postępowaniu służy wyłącznie partykularnym interesom tej Fundacji;

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153 oraz art. 190 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. zakresu związania WSA wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2551/13, przez przyjęcie, iż to związanie odnosiło się do przesądzenia przez NSA, że zarówno cele statutowe skarżącej Fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA Sąd ten wskazał tylko, iż okoliczności te mają być zbadane przez wojewódzki sąd administracyjny po przekazaniu mu sprawy, co doprowadziło WSA do tego, iż nie poddał on rzeczywistej kontroli postanowień organów w niniejszej sprawie, wskazując, iż jest związany wskazanym wyrokiem NSA, i tym samym przesądził na podstawie powyższego związania bez poddania kontroli wskazanych postanowień, iż interes społeczny przemawia za udziałem Fundacji w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r.;

5) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez to, że WSA nie umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postępowania sądowo-administracyjnego biorąc pod uwagę, iż ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowiąca podstawę do prowadzenia postępowania, do którego chciała się przyłączyć na prawach strony Fundacja została uchylona z dniem 9 września 2015r. przez ustawę z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. nie przewiduje instytucji wskazanej w art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., ani nie zawiera przepisów przejściowych, na podstawie których można by prowadzić takie postępowanie, a w związku z tym w sprawie tej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Ewentualnie, gdyby przyjąć, że brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie wskazanych okoliczności Minister Środowiska, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a. przez to, że WSA nie zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, a także przez to, że WSA uchylając wskazane postanowienia na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. nie umorzył postępowania przed organem administracji, biorąc pod uwagę, iż ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowiąca podstawę do prowadzenia postępowania, do którego chciała się przyłączyć na prawach strony Fundacja została uchylona z dniem 9 września 2015 r. przez ustawę z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. nie przewiduje instytucji wskazanej w art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., ani nie zawiera przepisów przejściowych, na podstawie których można by prowadzić takie postępowanie, a w związku z tym w sprawie tej zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

[...] sp. z o.o. w [...] zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Fundacji, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostecznie wyjaśniona - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie od Fundacji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżąca spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Środowiska z dnia 22 listopada 2012 r. zaskarżonego przez Fundację [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, ze względu na niewłaściwą ocenę przesłanki interesu społecznego mającego przemawiać za dopuszczeniem Fundacji [...] do przedmiotowego postępowania, podczas gdy rozważania organów administracji w tym przedmiocie były prawidłowe i oparto je na właściwych kryteriach oceny, w świetle których nie zachodził interes społeczny pozwalający organom administracji na dopuszczenie Fundacji [...] do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, na skutek dokonania błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście kryteriów oceny istnienia takiego interesu społecznego, co doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. zaskarżonego przez Fundację [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, z uwagi na dopatrzenie się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego polegającego na braku prawidłowych rozważań w kwestii istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem Fundacji [...] do przedmiotowego postępowania, podczas gdy rozważania organów administracji w przedmiocie istnienia interesu społecznego były prawidłowe i znajdowały oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który ponad wszelką wątpliwość wskazywał, że nie istnieje interes społeczny dostatecznie uzasadniony i skonkretyzowany w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadniający dopuszczenie Fundacji [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, w wyniku czego doszło do niezasadnego uwzględnienia skargi,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowiska w kwestii konkretnych przesłanek świadczących o istnieniu interesu społecznego przemawiającego za dopuszczaniem Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, co uniemożliwia ustalenie, na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził istnienie takiego interesu społecznego i w konsekwencji uwzględnił skargę Fundacji [...]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zostały oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej P.u.s.a.). Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Także przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że Sąd Wojewódzki oceniał legalność zaskarżonego postanowienia po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2551/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 292/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zasadniczo istotne w sprawie było bowiem dokonanie oceny legalności zaskarżonego postanowienia w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Nie można też podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2551/13 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż zarówno cele statutowe skarżącej Fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu pierwszej instancji co do przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA, rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 P.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby sąd orzekający ponownie w sprawie miał odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. I GSK 360/06, Legalis).

Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. W przedmiotowej sprawie żaden z tych przypadków nie miał miejsca. W wyroku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2551/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania uprawnionego podmiotu. Oznacza to konieczność oceny, czy odmowa dopuszczenia skarżącej Fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszała art. 31 § 1 K.p.a., czyli czy było to uzasadnione w świetle celów statutowych Fundacji, oraz czy przemawiał za tym interes społeczny. NSA podniósł, że szczególnie do tej ostatniej przesłanki Sąd pierwszej instancji w ogóle się nie odniósł. Zwrócił przy tym uwagę, że w wyrokach z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawach o sygn. akt: II OSK 2299/12, II OSK 2099/12, II OSK 2100/12, II OSK 2098/12 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargi skarżącej Fundacji uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony publicznych praw podmiotowych. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 ([w:] CBOSA) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Zatem skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09, [w:] CBOSA)

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, zasadnie przyjął, że analiza celów statutowych Fundacji może prowadzić do wniosku, iż te cele obejmują problematykę ochrony środowiska, a w szczególności propagowanie i promowanie odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego. Działania Fundacji mieszczą się w normatywnym pojęciu "ochrony środowiska", co skutkuje stwierdzeniem, że jej działania obejmują problematykę ochrony środowiska. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma konieczności wykazywania, że działania organizacji społecznej (Fundacji) mają być bezpośrednio nakierowane na ochronę środowiska. Wystarczy bowiem aby statutowe działania podmiotu obiektywnie były nakierowane na ochronę środowiska i temu celowi służyły. Podkreślić też trzeba, że NSA w wyroku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2551/13 przesądził, iż cele statutowe Fundacji nie stoją w sprzeczności z celami ochrony środowiska, a wręcz są wobec nich komplementarne. Głównym przesłaniem Fundacji jest bowiem szeroko rozumiane działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego.

O tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zgodne z interesem społecznym świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy, co do zagrożenia określonych wartości, wśród których można wskazać ochronę środowiska. Powyższego organ administracyjny nie ustalił nie odnosząc się do okoliczności podnoszonych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, gdzie uzasadniając istnienie interesu społecznego wskazano, że jego celem jest wspieranie realizacji obiektywnego interesu społecznego, wyrażającego się w obowiązku każdego dbałości o stan środowiska (art. 86 Konstytucji) oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji) zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji). Postępowanie w przedmiocie wniosku [...] S.A. zostało zakończone wydaniem, w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695), decyzji o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji nowy blok energetyczny nr 11 o mocy 1000 MWe. Biorąc zatem pod uwagę przedmiot postępowania należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że rozstrzygnięcie w tym postępowaniu "nie jest irrelewantne dla interesu społecznego.". Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. okazały się niezasadne.

Jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631) jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw, obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Cena zakupu uprawnień stanowi więc swoistego rodzaju daninę publicznoprawną. Treść art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma służyć transpozycji postanowień art. 10c dyrektywy 2003/87/WE do prawa polskiego. Regulacja zawarta w art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma charakter szczególny, gdyż przewiduje możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Na podstawie art. 50 ustawy można przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem że spełniony został jeden z określonych w przepisach warunków. Zezwolenie wydane w trybie art. 50 ustawy nie przyznaje wprost uprawnień do emisji, ale uzyskanie tego zezwolenia zapewnia podmiotowi, które je uzyskał możliwość przyznania bezpłatnych uprawnień do emisji. Zatem po oddaniu instalacji do użytku podmiot dysponujący zezwoleniem na podstawie art. 50 ustawy ma zapewnioną możliwość uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji, a wówczas nie można już kwestionować tych nabytych bezpłatnie uprawnień. Zauważyć należy, że tryb wydawania zezwoleń na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych pozwala w okresie przejściowym na przydzielenie bezpłatnych uprawnień do emisji, zaś wydanie decyzji możliwe było tylko przy spełnieniu szeregu przesłanek określonych w tym przepisie. Na tym etapie postępowania bada się jedynie, czy wnioskodawca spełnia wymagane przesłanki do wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, a przyjęcie, że przesłanki zostały spełnione i wydanie decyzji wnioskodawcy powoduje, że z chwilą ukończenia procesu inwestycyjnego, wnioskodawca nabywa uprawnienia do bezpłatnych emisji, stąd też nie można kategorycznie twierdzić, że postępowanie to nie ma żadnego wpływu na środowisko, a decyzji nie można traktować, jako decyzji nie mającej wpływu na środowisko, tym bardziej, że wydanie decyzji na podstawie art. 50 ustawy uzależnione jest od spełnienia określonych przesłanek, spełnienie których powinno być badane w tym postępowaniu, a nie na etapie przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji. Działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym, zaś organizacja biorąca udział w postępowaniu na prawach strony, której stanowisko jest wyrazicielem ochrony wartości mogących stać w opozycji do interesu indywidualnego beneficjenta decyzji z art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, reprezentuje w postępowaniu w zakresie wyodrębnionego interesu ochrony środowiska, interes publiczny, w ramach którego względy ochrony środowiska powinny być w należytych proporcjach uwzględnione.

Skarżący kasacyjnie Minister Środowiska zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie nie umorzył, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowania sądowoadministracyjnego, biorąc pod uwagę, że ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowiąca podstawę do prowadzenia postępowania, do którego chciała się przyłączyć na prawach strony Fundacja, została uchylona z dniem 9 września 2015 r. przez ustawę z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. nie przewiduje instytucji wskazanej w art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., ani nie zawiera przepisów przejściowych, na podstawie których można by prowadzić takie postępowanie.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu stało się ono bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie ustawy chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. W literaturze i w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (stwierdzenie nieważności) lub w wyniku wykonania przez organ wyższego stopnia uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2013 r. s. 615; por. też postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II GSK 177/14, LEX nr 1450679). Uchwalenie nowej ustawy i derogacja norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie rodzi konsekwencji prawnych dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Inaczej mówiąc w sądownictwie administracyjnym obowiązuje zasada, że wiąże stan prawny z daty wydania kontrolowanego aktu. Oczywiście organ oceni wpływ obowiązujących regulacji o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na wynik sprawy – na zakończenie postępowania wszczętego na podstawie nieobowiązującego stanu prawnego. Biorąc pod uwagę ratione temporis zwróci uwagę, że przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji. Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Ówczesny ustawodawca przyjął, iż faktyczne wszczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania oraz nienależycie uargumentowane stanowisko odnośnie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zdaniem skarżącego Ministra jest to szczególnie istotne w kontekście uchylenia ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych stanowiącej podstawę do prowadzenia postępowania, do którego chciała się przyłączyć na prawach strony Fundacja oraz faktu, iż postępowanie, do którego chciała się przyłączyć Fundacja zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego i prawnego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego, czy prawnego. Nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia na podstawie, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, materiału aktowego.

W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ponownie po wyroku uchylającym NSA i był związany oceną prawną w nim zawartą.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z tej przyczyny, że wskazanie na naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi bowiem uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 559).

Przepis art. 135 P.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, LEX nr 1151516). Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony akt wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W przedmiotowej sprawie należało również uchylić postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania [...] S.A. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych.

W tym stanie rzeczy skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.