Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 554/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5, 6, 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 18 marca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 18 marca 2016 r., nr [..] o ustaleniu, na wniosek A. B. i J. B., warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości D., gmina D., działka nr [..].

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z 21 stycznia 2016 r. A. B. i J. B. zwrócili się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr [..], położonej w gminie D., określając planowany sposób zagospodarowania terenu jako budową budynku jednorodzinnego mieszkalnego z poddaszem użytkowym, podpiwniczeniem wraz z przewidzianą niwelacją skarpy w celu budowy piwnicy.

Wójt Gminy w decyzji z 18 marca 2016 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [..], w obrębie D., powstałej ze scalenia działek o numerach ewidencyjnych: [..]-[..].

W zakresie dotyczącym ustalenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy w decyzji zawarto następujące postanowienia:

- ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy - 12 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej wojewódzkiej nr [..] stanowiącej działkę nr [..] (tj. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [..]), 11 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej gminnej działki nr [..] (ul. Z.),

- wskaźnik powierzchni zabudowy terenu (działki) – określono jako wartość "do 15%",

- nie ustalono szerokości elewacji frontowej,

- inwestycję określono jako budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym lub nieużytkowym (podpiwniczony lub niepodpiwniczony), z dachem 2- lub wielospadowym, o symetrycznym nachyleniu połaci dachowych pod kątem 27-45 stopni,

- ustalono, że planowany budynek mieszkalny będzie o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [..] (od poziomu teren do kalenicy).

W decyzji zawarto także zakaz zabudowy występujących w granicach działki ewidencyjnej nr [..] gruntów LsV.

Organ I instancji uznał, że wnioskowana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami prawa. Na obszarze objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy z Starostą, Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych, Zarządem Dróg Wojewódzkich i Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej.

Organ przeanalizował również stanowisko K. M., który - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, sprzeciwił się przedmiotowej inwestycji, wskazując, że jej realizacja daje możliwość posadowienia budynku o parametrach wywołujących szereg immisji pośrednich, takich jak: zacienienie, zadymienie, nadmierny hałas. Organ I instancji stwierdził, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na realizację inwestycji. K. M. nie wykazał w sposób jednoznaczny, w jaki sposób planowana inwestycja miałaby wywoływać opisane wyżej immisje. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy posiada charakter wyłącznie intencyjny, czyli potwierdza jedynie możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie, natomiast szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia analizowane będą na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M., wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się podniósł, że w sprawie nie został uwzględniony jego wniosek o przesunięcie planowanego budynku w stosunku do projektowanej linii zabudowy, który uzasadnił immisjami, mogącymi powstać na skutek realizacji wydanej w sprawie decyzji. Zarzucił także, że załącznik graficzny do decyzji (mapa) nie jest aktualny, bowiem nie odzwierciedla stanu faktycznego związanego z rozbudową budynku na działce nr [..] (po scaleniu - działka nr [..]), którego faktyczne gabaryty znacznie odbiegają od jego stanu wcześniejszego, ujawnionego na załączonej do decyzji mapie (różnice dotyczą zarówno jego obrysu – dodatkowa przybudówka z boku budynku, jak i wysokości – dodatkowa kondygnacja). W toku postępowania odwoławczego skarżący przesłał do akt sprawy protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 czerwca 2016 r. dotyczący tych kwestii.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego - decyzją z 15 lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; w skrócie jako "k.p.a.") w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 4, art. 63 ust. 1-3 oraz art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; w skrócie jako "ustawa"), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Kolegium uznało, że podniesione przez odwołującego się zarzuty nie powodują konieczności dokonania wyjaśnień, uzasadniających ponowne rozpoznawanie sprawy bądź zmianę wydanej w sprawie decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe umożliwia dokonanie obiektywnej oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium wskazało na treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy, a następnie stwierdziło, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i funkcji terenu (funkcja mieszkalna). W ramach zabudowanej działki nr [..], jak również w sąsiedztwie zabudowanych działek o numerach: [..]-[..], występuje funkcja mieszkalna, co potwierdza, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, obszar analizowany wyznaczono w promieniu 120 m od granic działki objętej wnioskiem. Przyjęty do analizy obszar odpowiada przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Oceniając kolejne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy Kolegium ustaliło, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla niniejszego zamierzenia budowlanego. Teren objęty inwestycją nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W tej sytuacji, wobec spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ustawy, warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów, Kolegium uznało, że wydana przez organ I instancji decyzja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one zbieżne z tymi, które podlegały już ocenie przez organ I instancji, a którą to analizę organ odwoławczy podziela. Ustosunkowując się do wniosku odwołującego się o zmianę lokalizacji inwestycji Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowo lokalizacji inwestycji, lecz jedynie jej istotne parametry, względem których ma nastąpić usytuowanie budynku. Za chybione uznało stanowisko odwołującego się, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji jest nieaktualna, co czyni wydaną decyzję wadliwą.

K. M. wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z powodu jej niezgodności z prawem, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu kontroli stanu obiektu z 23 czerwca 2016 r. na okoliczność stwierdzonej rozbudowy budynku zlokalizowanego na działce nr [..].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że już na etapie odwołania podnosił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., zarzucając, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, wobec zarzutu skarżącego dotyczącego nieaktualności załącznika graficznego numer 1 do decyzji w postaci mapy. Skarżący zwrócił uwagę organu wydającego decyzję, że mapa jest nieaktualna, gdyż nie odzwierciedla faktycznego stanu zabudowy nieruchomości, tj. działki nr [..]. Zdaniem skarżącego, powyższe zaniechanie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego skutkowało naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy, która obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Skarżący przyznał, że kwestia sytuowania budynków i zachowania odległości od granicy jest przedmiotem badania przez organy dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy, jednak organ ustalający warunki zabudowy, decydując o dopuszczalności zagospodarowania działki w określony sposób, nie może prowadzić postępowania w oparciu o nieprawdziwy stan faktyczny terenu, gdyż może to prowadzić do naruszenia obowiązujących norm technicznych - odległościowych, a tym samym nie jest możliwa realizacja planowanej inwestycji bez naruszenia prawnie chronionego interesu osób trzecich.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że wprawdzie Kolegium nie uzasadniło swojego stanowiska w przedmiocie nieaktualności mapy stanowiącej załącznik do decyzji, to jednak - w jego ocenie, nie ulega wątpliwości, że podstawą do wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy jest między innymi dokonanie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na podstawie aktualnej mapy (w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowo powstałych obiektów). Mapa ta winna odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym,

a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania. Tymczasem, jak wynika ze sporządzonego przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego "Protokołu kontroli stanu obiektu położonego na działce numer [..] (obecnie nr [..]) stanowiącego własność A. i J. B." z 23 czerwca 2016 r. (na skutek kontroli prowadzonej w celu stwierdzenia i usunięcia nieprawidłowości powstałych przy realizacji tejże inwestycji prowadzone jest postępowanie nr [..]), dokonywana przebudowa i rozbudowa budynku, prowadząca do urządzenia w nim pięciu samodzielnych lokali mieszkalnych, czyni go budynkiem wielorodzinnym oraz prowadzi do zmiany charakteru dwukondygnacyjnej dobudówki (stanowiącej wcześniej garaż z tarasem) na pełną zabudowę z lokalami mieszkalnymi. Powyższy stan faktyczny, związany ze zmianą gabarytów ww. budynku, nie znajduje odzwierciedlenia na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy – zarówno co do powierzchni zabudowy, jak i ilości kondygnacji. Zdaniem skarżącego, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy w jej obecnym kształcie istniałaby możliwość wzniesienia budynku czterokondygnacyjnego w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie skarżącego, na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły w prawidłowy sposób dokonać analizy zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, co skutkuje wadliwością wydanych w tej sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z art. 135 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami

art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej w skrócie jako "ustawa"), ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku jednorodzinnego mieszkalnego z poddaszem użytkowym i podpiwniczeniem wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 marca 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; w dalszej części rozważań określanym jako "rozporządzenie").

W rozporządzeniu tym, zgodnie z art. 61 ust. 7 ustawy i § 1 rozporządzenia, określono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach

art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przepisach zawartych w §§ 5, 6 i 7 rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%

(§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącego decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy z 18 marca 2016 roku, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Obowiązek zachowania ładu przestrzennego, w zakresie urbanistyki i architektury, na obszarze objętym zapisami planu miejscowego obciąża organ uchwałodawczy gminy. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego, przy wydawaniu indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy, obowiązek ten spoczywa na organie właściwym dla wydania tej decyzji, a jego zachowanie powinno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Winna ona zatem zawierać szczegółowy opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), którego w niniejszej sprawie nie sporządzono. Ten brak stanowi istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów, ponieważ zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów), dlatego też wyznacznikiem spełnienia tego ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, które muszą zostać szczegółowo ustalone w analizie.

Należy przy tym podkreślić, że skoro ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy muszą znajdować potwierdzenie w sporządzonej w danej sprawie analizy urbanistycznej, zatem obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Tymczasem organ pierwszej instancji w swej decyzji, zaakceptowanej zaskarżoną decyzją, ustalił dla planowanej zabudowy wskaźniki i parametry, które nie zostały ustalone w analizie. Sporządzona bowiem w tej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie zawiera wskazań, jakie wskaźniki i parametry należy ustalić dla nowej zabudowy aby spełniała ona zasadę dobrego sąsiedztwa. Zawarte są w niej jedynie ogólne stwierdzenia dotyczące spełnienia (według jej autora) przez planowane przedsięwzięcie wymogów z art. 61 ustawy. W istocie nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ ustalił w decyzji warunki i wymagania dla nowej zabudowy, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy terenu. Z analizy bowiem one nie wynikają (vide analiza k. 44 – 47 akt administracyjnych organu I instancji).

Należy także dodać, że ustawodawca wprawdzie pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, że w każdym kierunku obszar ten musi zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki – a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca, co jednoznacznie wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy sporządzonej w tej sprawie (vide załączona do decyzji organu I instancji "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" - zał. 2.2), która nie obejmuje swoim zasięgiem działek znajdujących się za wąską działką nr [..], przylegającą do nieruchomości objętej wnioskiem. Mapa ta jest poza tym częściowo niekompletna, granica obszaru analizowanego na niej uwidoczniona jest bowiem szersza niż uwidoczniony na niej stan sąsiedztwa działki objętej wnioskiem. Nie wynika z niej nawet, jakie konkretnie działki

– o jakich numerach, składają się na cały obszar objęty analizą (vide część graficzna analizy - k. 47 akt administracyjnych organu I instancji). Braki w tym zakresie uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem analiza oparta na nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia opartego na takiej analizie organ II instancji nie miał zatem prawa zaakceptować, a tak w niniejszej sprawie postąpił. Tymczasem dopiero prawidłowo wyznaczony i opisany obszar analizowany może być podstawą do ustalenia funkcji oraz cech zabudowy występującej na tym obszarze, które wyznaczałyby dopuszczalne funkcję oraz parametry nowej zabudowy.

Z zacytowanych powyżej przepisów wynika też, że parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości, a tego w tej sprawie zabrakło.

Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Baza Orzeczeń LEX nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349).

Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia zacytowanych powyżej nie wynika również możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów, zamiast w konkretnych jednostkach miary, poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu, itp. na działkach sąsiednich, które to parametry mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy i mogą nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przepisy §§ 4 - 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bed 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279), a takie uchybienia także miały miejsce w tej sprawie. Jak już bowiem wskazano powyżej, w analizie w ogóle nie wskazano konkretnych parametrów nowej zabudowy, natomiast w decyzji częściowo w ogóle ich nie określono, a częściowo określono je nieprawidłowo.

W decyzji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy terenu (działki) na "do 15%", a zatem w sposób niekonkretny i nieprecyzyjny, naruszając tym samym w sposób istotny przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 5 rozrządzenia.

Należy przy tym dodać, że zgodnie z zacytowanym powyżej § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się przede wszystkim dla całego obszaru analizowanego, jako wartość średnią z tego obszaru. Wartość tak uzyskana powinna stanowić punkt wyjścia do stosowania przewidzianych w tym przepisie odstępstw, niemniej jednak powinna zostać wykazana w analizie. Co do zasady bowiem parametry zabudowy, w oparciu o przepisy rozporządzenia ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Brak konkretnych danych, jaka jest wielkość powierzchni zabudowy wszystkich działek objętych analizą, w tym działki inwestorów, na której znajduje się już jeden budynek, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia tego wskaźnika - co jest wymagane stosownie do treści cytowanego wyżej

§ 5 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy wielkość powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się na całym obszarze analizowanym. W ogóle brak jest w niej danych dotyczących tego wskaźnika, nie wiadomo zatem na jakiej podstawie organ ustalił go w decyzji.

Ustalając ten wskaźnik organ winien również wziąć pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest w tej sprawie obszar działki nr [..]. Skoro jest już ona zabudowana – oprócz budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania, także innym budynkiem, to należało ten budynek przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika także uwzględnić. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850). W niniejszej sprawie brak jest danych, które pozwalałyby sprawdzić, czy organ do tej zasady się zastosował, a jeżeli tak, jaką przyjął powierzchnię zabudowy istniejącego budynku.

Nie ustalono także w analizie, ani w zaskarżonej decyzji, niezwykle istotnego dla zachowania ładu przestrzennego parametru, jakim jest szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, nie uzasadniając przy tym w żaden sposób przyczyn tego nieuprawnionego pominięcia. Uchybienie to stanowiło istotne naruszenie

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 6 rozporządzenia.

Odnośnie wysokości planowanego budynku wskazano jedynie, że "planowany budynek mieszkalny będzie o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [..] (od poziomu teren do kalenicy)". Jak już wykazano powyżej, takie niedokładne określenie tego parametru narusza w sposób istotny przepisy prawa materialnego, w szczególności § 7 rozporządzenia. Nie wiadomo bowiem jakiej konkretnie wysokości ma być projektowany budynek, szczególnie w realiach tej sprawy, w której żaden z organów nie podał konkretnej wysokości tego budynku sąsiedniego, jak i nie odniósł się do zarzutów skarżącego, który twierdził, że budynek ten został nielegalnie podwyższony. Nie wiadomo zatem do jakiej wysokości miałby równać projektowany budynek.

Organy nie zbadały przy tym zarzutów skarżącego dotyczących nielegalnego podwyższenia budynku sąsiedniego (znajdującego się na działce nr [..]) i zwiększenia powierzchni jego zabudowy, a były to zarzuty istotne, ponieważ jego wysokość i powierzchnia zabudowy winny zostać uwzględnione przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, jednak jedynie wtedy, gdy został on wybudowany (czy też rozbudowany) zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym.

Sąd zważył nadto, że organ I instancji zawarł w swej decyzji zapis nieprzewidziany prawem, wprowadzając zakaz zabudowy występujących w granicach działki ewidencyjnej nr [..] gruntów LsV, a organ II instancji zapis ten zaakceptował. Należy podkreślić, że ani z omówionych powyżej przepisów ustawy, ani rozporządzenia nie wynika możliwość wprowadzania postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy zakazów zabudowy na części działki objętej wnioskiem, a stanowiącej las. Natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika jasno, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Z analizy akt niniejszej sprawy, w szczególności uzasadnień wydanych w tej sprawie decyzji, nie wynika aby organy zbadały, czy działka nr [..], dla której ustalono warunki zabudowy, warunek ten odnośnie gruntu leśnego spełnia.

Decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie - działce, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie

z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymogiem koniecznym jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (to jest ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności z informacji z rejestru gruntów (karta 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) działka nr [..] obejmuje lasy oznaczone Ls V, o pow. 0,12 ha. Organy nie ustaliły, czy teren ten (grunt leśny) był objęty zgodą na wykorzystanie go na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy (w ogóle nie zbadały czy taki plan miejscowy na tym terenie obowiązywał), a gdyby tak nie było, to niewątpliwie wymagał on uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, ponieważ stanowi las.

Obowiązek uzyskania zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, sformułowany został przez ustawodawcę w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909; zwanej dalej w skrócie "u.o.g.r.l."), a jej przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Podstawowym zadaniem u.o.g.r.l. jest ograniczenie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 u.o.g.r.l.). Zasadą ustawową jest, że przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III i wszystkich gruntów leśnych - na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Z przepisów

art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wynika przy tym wprost, że przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w przypadku gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa (jak w niniejszej sprawie) wymaga uzyskania zgody (w toku procedury planistycznej) marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Z informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [..] znajdującej się w aktach organu I instancji (k. 49) wynika, że nie obejmuje ona gruntów rolnych

klasy I-III, zatem – jak słusznie przyjęły organy, inwestycja planowana jest na terenie, który nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organy nie wzięły jednak pod uwagę, że zgodnie z tą samą informacją część działki nr [..] (0,12 ha) stanowi grunt oznaczony LsV, a więc grunt leśny, zatem prawidłowe rozpatrzenie niniejszej sprawy wymagało zbadania przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dla terenu leśnego. Nie czyniąc tego, a jedynie wprowadzając w decyzji niedopuszczalny zakaz zabudowy tego terenu, organy naruszyły zasady wskazane w art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz

art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustaliły bowiem warunki zabudowy dla działki, która w części stanowi las, nie badając, czy jest to możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Naruszenie to miało charakter istotny i niewątpliwe mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne, możliwej wyłącznie przy sporządzaniu planu miejscowego, oznaczałoby, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, a jednocześnie jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Należy dodać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w tej sprawie dotyczył całej działki nr [..], a nie tylko jej części niebędącej lasem. Organy musiały zatem zbadać, czy możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla całej działki, szczególnie, że - w ocenie Sądu - nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla części działki objętej wnioskiem. Trafnie więc organy procedujące w niniejszej sprawie przyjęły jako teren inwestycji - zgodnie z wnioskiem - cały obszar działki nr [..]. Wprawdzie na załączniku graficznym do wniosku przedstawiono lokalizację planowanej zabudowy na części działki stanowiącej grunt oznaczony w ewidencji symbolem B, ale to jest jedynie proponowana przez inwestorów lokalizacja budynku, która może ulec zmianie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, ponieważ - jak podkreślał sam organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji – decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza szczegółowej lokalizacji planowanego budynku na terenie działki.

Trzeba także wyjaśnić, że wnioskodawcy nie mogą ubiegać się o warunki zabudowy tylko dla części działki nr [..] niebędącej obszarem lasu, ponieważ teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może być ograniczony tylko do części działki. Zmiana zagospodarowania terenu i przeznaczenie go na cele budowlane obejmuje bowiem w każdym przypadku cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne objęte wnioskiem, a nie wyłącznie powierzchnię, która ma być faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję. Dlatego też należy przyjąć, że "terenem", o którym mowa w art. 61 ust. 4 ustawy, jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a więc obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja inwestycji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 16 stycznia 2016 r., sygn. akt

II OSK 1168/14 i z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 905/14, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 827/13 i z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt SA/Gd 879/13; wszystkie dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza pozostałych przepisów art. 61 ustawy, posługujących się pojęciem "teren" (zob. art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 5 i 6), oraz art. 63 ustawy, również nie pozwala na przyjęcie, że terenem tym może być część działki, oznaczona przez wnioskodawcę dla lokalizacji inwestycji. Także z art. 52 ust. 2 u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie można wyprowadzić tezy, że wniosek inwestora, który musi określać granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej o właściwej skali, obejmujący "teren, którego wniosek dotyczy", może być ograniczony tylko do części działki. Stanowisko Sądu w tej kwestii potwierdza także treść § 3 rozporządzenia, w którym - określając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego - ustawodawca wprost posługuje się pojęciem "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy".

Usytuowanie zatem planowanej zabudowy na działce, która stanowi - choćby w części, chroniony przez przepisy u.o.g.r.l. użytek leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nieleśne. Takie działanie - stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. - wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej i jest możliwe jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie zastępuje bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej zasady i sposób procedowania określa przepis art. 61 u.p.z.p. Wyjątek w tym zakresie przewiduje art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jedynie co do gruntów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo, opisane powyżej uchybienia polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, w tym: nieprawidłowym sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; oparciu rozstrzygnięcia na analizie, która nie zawiera prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; nieprecyzyjnym określeniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy lub ich nieuzasadnionym pominięciu; niezbadaniu przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy (las), należało ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego

– Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej

w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniach decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy, a także wywody pozwalające ocenić stanowisko organów o spełnieniu przez planowaną inwestycję wszystkich warunków określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie – opisany szczegółowo powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności organ powinien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, w tym przede wszystkim zbadać dopuszczalność ustalenia w tej sprawie warunków zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.