Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1278/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 85 ust. 1, art. 40 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 96 ust. 2,  art. 4,  art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w W., wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art.7 pkt 1. art.89 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust.1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielofunkcyjnego obiektu biurowo-usługowego przy ul. [...] w [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonych na obszarze układu urbanistycznego Osi S., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 roku.

W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej obszaru. Dlatego ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli.

Przedmiotowa inwestycja polega na realizacji wielofunkcyjnego obiektu biurowo – usługowego, czterokondygnacyjnego, o pow. ok. [...] m2, na działce o pow. ok. [...] m2, bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowej H., wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz zabytkowego P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Konserwatora W. z lipca 1965 r.

Minister stwierdził, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż zakres planowanej inwestycji nie jest dopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Planowana inwestycja nie spełnia wymogów konserwatorskich przede wszystkim w zakresie historycznego sposobu zagospodarowania ww. przestrzeni, która powinna zostać otwarta, zakomponowana wyłącznie zielenią parkową. Wprowadzenie na ten teren obiektu kubaturowego wpłynęłoby negatywnie na walory przestrzenno-krajobrazowe założenia urbanistycznego Osi S., niwecząc czytelny plan przestrzenny tego obszaru, zaburzając ekspozycję zachowanych historycznych elementów układu , tj. budynku H. ( H..) oraz P.. Ochrona konserwatorska sprowadza się do zachowania wartości zabytkowego układu urbanistycznego Osi S..

Organ naczelny podkreślił, że podziela zarzut skarżącej Spółdzielni, iż wskazanie przez organ pierwszej instancji na znaczenie tzw. żelbetowej płyty fundamentowej ni było trafne, gdyż wartością kulturową jest przed wszystkim usytuowanie P., stwarzające nową jakość urbanistyczną. Natomiast nie może zgodzić się zarzutem strony, iż organ pierwszej instancji nie rozpatrzył całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym naruszył art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Wręcz przeciwnie analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykazała, że podano w nim przyczyny, z powodu których oparł się na innych dowodach, a nie na opiniach wskazanych przez stronę. W opiniach wykonanych na zlecenie skarżącej, t.j. "Koreferacie dotyczącym wartości historyczno – urbanistycznych P. i ich uwarunkowań konserwatorskich w odniesieniu do projektu Centrum Kultury Europejskiej, opracowanym przez E. P. oraz " Opinii o koncepcji architektonicznej Centrum Kultury Europejskiej na terenie Placu M. w W. w kontekście wartości architektoniczno – urbanistycznych i uwarunkowań konserwatorskich, opracowanej przez prof. dr. hab. inż. arch. J. P., w oparciu o projekt architektoniczny Centrum Kultury Europejskiej wykonany przez pracownię architektoniczną ARP, jak stwierdził organ pierwszej instancji, nie wskazano przesłanek przemawiających za realizacją w tym miejscu planowanego przedsięwzięcia, głównie opisano historię miejsca planowanej inwestycji. Rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków oparte zostało zatem na ustaleniach i opiniach innych biegłych, tj. Opinii konserwatorskiej dotyczącej wartości kulturowych i znaczenia obrotu P. na sposób zagospodarowania Placu M. w W., opracowanej przez dr. Inż. arch. D. K. i dr. Inż. arch J. S. w kwietniu 2003 roku, na zlecenie [...] Szkoły [...], uchwale Głównej Komisji Konserwatorskiej z posiedzenia z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz Opinii na temat możliwości zabudowy terenu między P. a "H." przy Placu M. w W., autorstwa prof. dr. hab. inż. arch. A. B. z dnia [...] marca 2007 r.

Organ odwoławczy podkreślił , iż oceniając materiał dowody organy ochrony zabytków, mają prawo odmówić wiarygodności opinii rzeczoznawcy, opinia biegłych nie wiąże organu, przy czym obowiązany jest, tak jak każdy inny dowód, poddać ją swojej ocenie, co zostało w niniejszej sprawie uczynione. Z tego też powodu niezasadny jest zarzut zażalenia naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zgodnie

z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 5 maja 2004 r. , sygn. akt 134/05, [...] Konserwator Zabytków dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyniki tej oceny mają odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Minister podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż organ konserwatorski powołany do ochrony zabytków dysponuje stosowną wiedzą merytoryczną, umożliwiającą samodzielne dokonywanie rozstrzygnięć w tym zakresie. Analiza akt sprawy wskazuje, że [...] Konserwator Zabytków nie naruszył art. 7 i 8 kpa, bowiem z sposób logiczny

i przekonywujący wyjaśnił jakimi kierował się przesłankami oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia nie ma cech dowolności. Odmawiając uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony.

W interesie społecznym leży niedopuszczenie do zniszczenia historycznego układu urbanistycznego Osi S., a także widoku na zabytkowe budynki H. i P., co zostało obszernie wykazane przez organ pierwszej instancji. Jest to jednak sprzeczne z interesem strony, wynikającym z czynnika ekonomicznego.

W konstatacji Minister stwierdził, że podane powyżej merytoryczne kryteria przemawiają za utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia [...] Konserwatora Zabytków.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, podnosząc zarzut naruszenia art.106 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy oraz organem uzgadniającym jest ten sam organ - Prezydenta W.. Niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie trybu postępowania określonego przepisami art.106 § 1 i § 5 kpa wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Pełnomocnik o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta W. – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2007 r. jako wydaną bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art.153 ppsa poprzez brak faktycznego uwzględnienia przez organy administracji obu instancji wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/05 w szczególności poprzez powtórzenie stwierdzenia, iż nowoprojektowany obiekt zakłóci wizualny odbiór całej bryły P., w sytuacji w której w przywołanym wyroku

z dnia 5 maja 2005 r. WSA uznał za dowolne twierdzenie organów administracji, jakoby projektowany obiekt miał zakłócić strukturę i rytm budynków zabytkowych,

a także stanowić dominantę w stosunku do zabytkowego P. oraz nieuzasadnione oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na części materiału dowodowego bez jednoczesnego merytorycznego wyjaśnienia rozbieżności w ekspertyzach zgromadzonych w toku postępowania,

2) naruszenie przepisów art. 6 kpa, art. 7 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także wydanie rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych organu administracji przejawiające się w szczególności oparciem się przy rozstrzygnięciu na ustaleniach opinii prof. dr hab. inż. arch. A. B. zakładającej, że planowana inwestycja wprowadzi na projektowanym terenie nową zabudowę kubaturową, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu wynika, ze założenie takie całkowicie nie uwzględnia historycznego wyglądu Osi S. albowiem teren planowanej inwestycji do 1939 r. był zabudowany zabudową kubaturową, dowolnym stwierdzeniem w zaskarżonym postanowieniu iż w niniejszej spawie występuje przewaga interesu ogólnospołecznego nad rzekomym indywidualnym interesem ekonomicznym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w realizacji inwestycji bez jednoczesnego uwzględnienia, ze zamiarem inwestora jest wzniesienie obiektu Centrum Kultury Europejskiej, którego wystrój architektoniczny nawiązywał będzie do sąsiedniej zabudowy zabytkowej nie będzie stanowił dominanty w stosunku do P., a rzeczywiste przeznaczenie nowej zabudowy będzie miało wyłącznie charakter użyteczności publicznej, a nie komercyjny

3) naruszenie przepisów art. 8 kpa oraz art. 12 § 1 i § 2 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i pogłębiania zaufania do organów administracji w sytuacji, w której postępowanie uzgodnieniowe z organami ochrony zabytków trwa jak dotąd ponad 6 lat, a samo rozpatrzenie ostatniego zażalenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego trwało ponad 2 lata.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sądu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis przejściowy wskazuje, iż do spraw, w których wniosek o wydanie decyzji administracyjnej złożono przed dniem 11 lipca 2003 r., należy stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

W niniejszej sprawie za datę wszczęcia postępowania należało uznać datę wpływu wniosku o ustalenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jest dzień 31 stycznia 2000 r. Postępowanie administracyjne wywołane ww. wnioskiem nie zakończyło się decyzją ostateczną przed dniem 11 lipca 2003 r., zatem zgodnie ze wskazanym wyżej art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 40 ust. 4 pkt 4, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską,

Zasadą jest, że uzgodnienie to dokonuje się w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Uzgodnienie jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić

o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA Nr 3, z 1999 r., poz. 80). Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i będzie to najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia,

a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W orzecznictwie przyjmuje się, że od tej zasady dochodzi do odstępstwa w sytuacji gdy organem wydającym decyzję w postępowaniu głównym i organem uzgadniającym jest ten sam organ. W takim przypadku organ decydujący

w uzasadnieniu decyzji wskazuje na warunki dokonanego uzgodnienia.

Chybione jest stanowisko pełnomocnika skarżącej Spółdzielni, że tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem organem wydającym decyzję

o warunkach oraz organem uzgadniającym jest ten sam organ – Prezydent W.. Otóż należy zauważyć, iż [...] Konserwator Zabytków w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 roku, jako źródło swojej właściwości rzeczowej wskazał porozumienie z dnia 1 czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia miastu W. niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz.[...] ze zm.). Porozumienie to znajduje umocowanie w art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) oraz art. 96 ust. 2 ustawy

z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w myśl których wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego. Oznacza to, [...] Konserwator Zabytków działający

z upoważnienia Prezydenta W. wydaje orzeczenia ( decyzje, postanowienia) w zakresie powierzonych spraw - niejako w imieniu wojewody – co ma ten skutek, że od orzeczeń wydanych w sprawach powierzonych przysługuje środek zaskarżenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Innymi słowy, Prezydent W. wykonuje zadania powierzone na mocy zawartego porozumienia, które nie są jego zdaniami własnymi, lecz zadaniami administracji rządowej, pozostające nadal w ustawowej kompetencji wojewody.

Skoro do zadań własnych prezydenta należy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, natomiast uzgodnienie warunków zabudowy należy do zadań administracji rządowej - wojewody, to oznacza, że w tym przypadku nie zachodzi tożsamość organu decydującego i uzgodnieniowego.

Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 134/05 oraz w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2006r., sygn. akt II OSK 944/05 zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

W piśmiennictwie (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 223) podkreśla się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu

z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy nie wypowiedziały się co do całego materiału dowodowego i nienależycie uzasadniły swoje stanowisko, nie wyjaśniły dlaczego przychyliły się do opinii ekspertów negatywnie oceniających planowaną inwestycję, zaś negatywnie odniosły się do opinii korzystnych dla inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zgodził się z oceną prawną Sądu pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy obu instancji uwzględniły wskazania zawarte we wskazanych wyżej wyrokach.

W niniejszej sprawie uzgodnienie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, którą strona skarżąca planuje zrealizować na terenie objętym ochroną konserwatorską. Zadaniem organu konserwatorskiego było dokonanie oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego, a zatem ustalenie czy nie naruszy ona wartości historycznych chronionego obiektu. Ochrona zabytków - według art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3. udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4. przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5. kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6. uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Podkreślić także należy, iż w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony konserwatorskiej są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c). W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Podstawowym zatem celem konserwatora zabytków jest dokonanie oceny czy przedmiotowa inwestycja pod względem wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Działa on w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonywane jest w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wiedzy specjalistycznej osób zatrudnionych w organach właściwych w sprawie. Wspomnieć należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, Lex nr 47243).

Sądowa kontrola tego typu orzeczeń – w tym przypadku postanowień uznaniowych, sprowadza się przede wszystkim do zbadania prawidłowości samego postępowania poprzedzającego jej wydanie. Badany jest więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy oraz opis tego procesu przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiadały ww. przesłankom.

Organy wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez stronę okoliczności i zgromadzone dowody, uwzględniły wskazania zawarte w powołanych wyżej wyrokach Sądów obu instancji a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 roku ustosunkował się do opracowanych na zlecenie skarżącej opinii E. P. oraz opinii prof. dr hab. inż. arch. J. P., stwierdzając, że opinie te opisują głównie historię miejsca planowanej inwestycji i choć według tych opinii realizacja jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim, to jednak nie podano w nich przesłanek przemawiających za jej realizacją. W opiniach jest mowa o konieczności zabudowy wolnej działki, zarazem jednak autorki wskazują na konieczność dopracowania projektu inwestycji, gdyż przyjęte rozwiązania budzą liczne zastrzeżenia. Z tych względów obie opinie, zdaniem [...] Konserwatora Zabytków nie mogły być uznane za dowody w sprawie. Ze stanowiskiem tym zgodził się organ odwoławczy, przy czym wskazując trafnie, iż opinia biegłego nie ma charakteru wiążącego i organ może odmówić jej wiarygodności.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że negatywne stanowisko co do realizacji przedmiotowej inwestycji prezentowane jest w opinii dr. inż. arch. D. K. i dr. inż. arch. J. S., wykonanej na zlecenie [...] Szkoły [...], ocenie których przestrzeń między P. i H. powinna pozostać niezabudowana z uwagi na zachowanie płyty fundamentowej, po której dokonano obrotu P. w celu zamknięcia od strony zachodniej Osi S.. Odnośnie zabudowy tej przestrzeni wypowiedział się w opinii sporządzonej na zlecenie organu prof. dr hab. inż. arch. A. B., zdaniem którego, budowa ta spowoduje degradację kompozycji urbanistycznej i obniży wartość przestrzeni tej części W.

W ocenie Sądu organy w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśniły okoliczności sprawy, rozważyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym ustosunkowały się do wszystkich czterech opinii rzeczoznawców, W sposób przekonujący uzasadniły zajęte stanowisko, wskazując na te okoliczności, które w ich ocenie stoją na przeszkodzie realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym wyżej terenie.

Sąd stoi na stanowisku, że ochrona zabytków i dziedzictwa narodowego powinna mieć priorytetowe znaczenie i do organów konserwatorskich, jako organów posiadających wiedzę wyspecjalizowaną, należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacja prawa materialnego, którą w tym przypadku jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Organy powołane do ochrony zabytków przed podjęciem zaskarżonych rozstrzygnięć rozważyły wszystkie aspekty przemawiające za odmową uzgodnienia planowanej inwestycji, jak również ze względu na słuszny interes strony oraz interes społeczeństwa.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w interesie społecznym nie leży realizacja tej inwestycji, skoro miałaby doprowadzić do zniszczenia historycznego układu urbanistycznego Osi S., a także widoku na zabytkowe budynki H. i P.. Z tego względu interes strony, pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Podsumowując należy podnieść, że Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organów orzekających w sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego lub miało charakter arbitralny czy dowolny. Minister rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał, zdaniem Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco, z powołaniem się na opinie biegłych, umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) ze zm. orzekł jak w sentencji.