Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1929/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 i 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] POLSKA sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1101/08 w sprawie ze skargi [...] POLSKA sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1101/08, oddalił skargę C. P. Spółka z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r., w której orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem C. P. Spółka z o.o., która żądała orzeczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) w przedmiocie, czy należna jest od Spółki opłata za brak sieci zbierania pojazdów w roku 2006.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Główny Inspektor stwierdził, iż opłata za brak sieci winna być naliczana na zasadzie samowymiaru. Obowiązek naliczenia spoczywa na podmiocie wprowadzającym pojazd, który jest zobowiązany do zapewnienia sieci, a wymogu tego nie dopełnił (art. 11 oraz 14 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji). Naliczoną opłatę podmiot ten zobowiązany jest wpłacić na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego opłata dotyczy. Nadto obowiązany jest do złożenia Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci w tym samym terminie.

Organ podniósł, iż analogicznie jak w prawie podatkowym, w przypadku zobowiązań z tytułu opłat za brak sieci wprowadzający pojazd nie może skutecznie spowodować wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci, ponieważ ustawa o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji takiego postępowania w ogóle nie przewiduje, o czym stanowi art. 17 wskazanej ustawy. Postępowanie to zatem może zostać wszczęte jedynie z urzędu przez Głównego inspektora Ochrony Środowiska. Decyzję w tym przedmiocie Inspektor może wydać w terminie 5 lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu. Do należności z tytułu opłat za brak sieci stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), a uprawnienia organów podatkowych w tym zakresie przysługują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.

Organ wyjaśnił nadto, iż złożenie żądania przez stronę skutkowało wszczęciem postępowania przez organ, a z uwagi na brak możliwości zainicjowania takiego postępowania przez zobowiązanego - C. P. Spółkę z o.o. należało postępowanie to umorzyć. Postępowanie takie może być wszczęte bowiem jedynie z urzędu, o czym stanowi stosowany odpowiednio art. 21 § 3 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C. P. Spółki z o.o., w której zarzucono bezpodstawne przyjęcie, iż Spółka nie mogła skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. W ocenie strony skarżącej nastąpiło naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a., bowiem utożsamianie zapisu art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z przyznaniem uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania tylko organowi z urzędu, a nie na wniosek strony jest nadinterpretacją. Przepis ten bowiem nie przesądza o wyłącznej kompetencji organu do wszczęcia tego postępowania, a jedynie o posiadaniu przez niego kompetencji do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Spółka zwróciła się zatem o rozstrzygnięcie w sprawie potencjalnego, dotyczącego jej obowiązku, polegającego na wniesieniu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów oraz związanego z nim uprawnienia Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek w myśl art. 54 § 1 pkt 7 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Spółka, będąc przekonana o braku obowiązku uiszczenia opłaty za brak sieci, chciała uzyskać potwierdzenie tego faktu od kompetentnego organu administracji państwowej. W części osiągnęła ten cel, bowiem postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za rok 2006 dla C.P. Spółka z o.o. umorzono. Jednakże z uzasadnienia decyzji wynika, iż podstawę umorzenia stanowiła niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania na wniosek Spółki. Z tego względu strona skarżąca zarzuciła Głównemu Inspektorowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na niespójność rozstrzygnięcia decyzji z jej uzasadnieniem. Podniosła nadto, iż Spółka została zawiadomiona przez Głównego Inspektora, w trybie art. 10 k.p.a., o przysługujących jej uprawnieniach, postępowanie zatem w przedmiotowej sprawie uznała za wszczęte i oczekiwała rozstrzygnięcia merytorycznego. Mając na względzie wskazane działania organu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie także art. 8 k.p.a., a więc zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska działał w niniejszej sprawie w ramach posiadanych uprawnień kontrolnych, o czym przesądza treść art. 2 ust. 1 pkt 15 a ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska ( Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) stanowiącego, iż do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m. in. kontrola przestrzegania przepisów o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ramach tych uprawnień Główny Inspektor Ochrony Środowiska może wszcząć z urzędu postępowanie, którego celem jest skontrolowanie, czy zobowiązanie skonkretyzowane, ustalane w drodze samowymiaru przez podmiot wprowadzający pojazd - który był zobowiązany do posiadania sieci w danym roku podatkowym - zostało prawidłowo obliczone. Dopiero w razie ustalenia w ramach wszczętego z urzędu postępowania kontrolnego, iż wprowadzający pojazd nie dokonał opłaty za brak sieci za dany rok, do czego był zobowiązany, albo dokonał jej w wysokości niższej od należnej organ administracji w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Nadto, to uprawnienie kontrolne organ może zrealizować poprzez wydanie decyzji w terminie 5 lat od powstania w tym zakresie zobowiązania, a więc do czasu przedawnienia zobowiązania z tego tytułu. Wynika to z odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy -Ordynacja podatkowa. Uprawnienia organu podatkowego przysługują w tym przypadku Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. To organ wszczyna i prowadzi w tym zakresie postępowanie kontrolne, a więc takie, które ze swej natury nie może zostać zainicjowane w myśl art. 61 § 1 k.p.a. wnioskiem zobowiązanego, czyli na żądanie strony. Podkreślono, iż sam przepis procesowy art. 61 § 1 i 3 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do orzekania w przedmiocie żądania strony. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w judykaturze na gruncie zbliżonych do zamieszczonych w k.p.a. regulacji procesowych zawartych w ustawie - Ordynacja podatkowa tj. art. 165 (patrz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2004r. sygn. akt FSK 582/04 opubl. PP 2006/6/53). Decydujące znaczenie ma więc treść regulacji norm prawa materialnego. Zarówno hipoteza rozważnej normy art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (wskazanie w jakich przypadkach wydaje orzeczenie organ - gdy stwierdzi określoną nieprawidłowość) jak i dyspozycja, którą jasno wyrażono, iż przedmiotem orzeczenia jest "określenie wysokości zobowiązania", nie pozwala przyjąć, aby prawodawca przyznał organowi administracji kompetencje do orzekania generalnie "w przedmiocie należnej opłaty" jak tego żąda strona skarżąca. Nadto Sąd podkreślił, iż z uwagi na zasadę legalizmu działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i 6 k.p.a.) niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów określających kompetencje organów administracji publicznej do władczego załatwiania spraw (poprzez wydanie decyzji administracyjnej).

Sąd zauważył, iż ze wskazanych przyczyn bezprzedmiotowe staje się rozważanie argumentów podniesionych w skardze, przemawiających w ocenie strony skarżącej za uznaniem, iż w 2006r. nie ciążył na niej obowiązek uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Stąd nieodniesienie się przez Głównego Inspektora do tej argumentacji skarżącej w ocenie Sądu nie stanowi uchybienia. W postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest wyłącznie kwestia proceduralna dopuszczalności wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek strony kwestie te także muszą być pominięte.

Natomiast za trafny uznał Sąd zarzut skargi wskazujący na brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008r. i pominięcie tego uchybienia w zaskarżonej decyzji.

Zważywszy, iż organ wszczął niniejsze postępowanie na wniosek strony i w jego trakcie uznał, że postępowanie to inicjowane może być jedynie z urzędu -zasadnie zdaniem Sądu w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. je umorzył. Błędnie jednakże w sentencji decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. orzekł, iż umarza postępowanie w sprawie określenia wysokości przedmiotowego zobowiązania. Zapis taki wskazywałby bowiem, iż postępowanie w zakresie tego zobowiązania stało się w ogóle bezprzedmiotowe. Intencją Głównego Inspektora była natomiast zupełnie inna, jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia tej decyzji. Do tak sformułowanego uzasadnienia, sentencja decyzji winna wskazywać, iż umorzeniu podlega postępowanie wszczęte określonym wnioskiem. Mając jednakże na uwadze, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część a z uzasadnienia utrzymanego w mocy orzeczenia jednoznacznie wynika treść rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd uznał, iż to naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tej sytuacji jego stwierdzenie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze jak zaznaczono, iż intencją strony skarżącej jest uniknięcie niepewności, czy ciążył na niej obowiązek uiszczenia przedmiotowej opłaty za 2006 r. a stan ten może trwać do lat pięciu z jednoczesnym, ewentualnym obowiązkiem uiszczenia odsetek za powstałe zobowiązanie Sąd wskazał na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Przepis ten pozwala przedsiębiorcy na złożenie do właściwego organu wniosku o wydanie pisemnej interpretacji, co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, w jego indywidualnej sprawie. Jest to możliwość zbliżona do gwarantowanej art. 14 ustawy - Ordynacja podatkowa. Z art. 10 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika gwarancja dla przedsiębiorcy, iż nie będzie obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego C. P. Spółka z o.o. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej zwaną p.p.s.a. ) w związku z art. 184 Konstytucji R.P. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktów administracyjnych, podczas gdy ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji w sytuacji, gdy obarczone one były błędem polegającym na rażącym naruszeniu art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przepisem kreującym jedną z zasad rządzących postępowaniem sądowoadministracyjnym jest art. 135 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd pierwszej instancji zobowiązany jest do zastosowania wszelkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia przepisów prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyrażenie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy" bez wątpienia obejmuje przede wszystkim, postępowanie zasadnicze, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli postępowanie to było dotknięte poważnym naruszeniem przepisów proceduralnych uregulowanych w ustawie innej niż p.p.s.a. (np. k.p.a.), to w myśl art. 135 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji był obowiązany wyeliminować to naruszenie, stosując środek przewidziany ustawą.

Wykazano, że w przypadku naruszenia przez skarżoną decyzję przepisów postępowania zawartych w k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik; sprawy, sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. stosuje środek prawny polegający na uchyleniu skarżonej decyzji w całości lub w części. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej Spółki WSA nie wywiązał się ze swojego obowiązku, określonego w art. 135 p.p.s.a., gdyż nie usunął rażącego naruszenia prawa procesowego organu administracji państwowej dotyczącego w szczególności art. 61 § 1 i 3, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżony wyrok powinien więc zostać wyeliminowany z obrotu prawnego a ty samym skarżony wyrok wydany został z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że stanowisko GIOŚ co do nieskuteczności wszczęcia postępowania w sprawie opłaty recyklingowej za rok 2006 na wniosek Spółki pozostaje w rażącej sprzeczności z prawem. Spółka była bowiem uprawniona do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej, a złożenie wniosku spowodowało skuteczne wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Przywołano w tym zakresie art. 61 § 1 k.p.a., który statuuje , iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten określa jedynie dopuszczalne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, co ma istotne znaczenie wówczas, gdy przepisy szczegółowe nie zastrzegają formy i sposobu jego wszczęcia. Jeżeli bowiem przepisy (np. ustawy) określają, iż w danej sprawie postępowanie wszczynane jest z urzędu lub też wyłącznie na wniosek strony, oznacza to, iż tylko dochowanie właściwej formy (i określonych przepisami wymagań) spowoduje skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie.

W przypadku postępowania w sprawie określenia opłaty za brak sieci przepisy ustawy o recyklingu nie regulują w ogóle w czyjej kompetencji leży wszczęcie postępowania w sprawie opłaty recyklingowej. Obowiązujące regulacje prawne (a w szczególności art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu) mówią jedynie, iż GIOŚ jest uprawniony do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty, jeżeli stwierdzi, iż została ona uiszczona w kwocie niższej od należnej lub nie została uiszczona w ogóle, pomimo ciążącego na wprowadzającym pojazd obowiązku. Z przepisu tego nie wynika jednak, czy postępowanie to może być wszczęte jedynie z inicjatywy samego GIOŚ (tj. z urzędu). Przepis ten jest jedynie normą kompetencyjną upoważniającą GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci.

Utożsamianie tego zapisu z regulacją przyznającą wyłączną kompetencję w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczynania postępowania organowi administracji zadaniem skarżącej Spółki jest nadinterpretacją, a wręcz nadużyciem.

Przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie przewiduje bowiem żadnych warunków, które muszą być spełnione, aby postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony. Oznacza to więc, iż o ile obostrzeń nie zawierają przepisy szczególne (np. w zakresie terminu do wniesienia żądania) strona w każdym czasie może złożyć wniosek inicjujący działania organu administracji państwowej. Nietrafny jest zatem wniosek WSA, że postępowanie kontrolne ze swej natury nie może zostać zainicjowane przez stronę w myśl art. 61 § 1 k.p.a.

Fakt, że organ administracji publicznej posiada kompetencję do prowadzenia postępowania kontrolnego w żaden sposób nie przesądza jednak o tym, iż tenże organ może wszcząć takie postępowanie tylko i wyłącznie z własnej inicjatywy. W ocenie Spółki, wskazane w art. 61 § 1 k.p.a. możliwe sposoby wszczęcia postępowania nie są wobec siebie konkurencyjne, zwłaszcza, gdy żaden przepis prawa nie określa wprost, z czyjej inicjatywy może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego. Oczywiste jest, że w takiej sytuacji art. 61 § 1 k.p.a. nie ma bezpośredniego zastosowania - wtedy bowiem decyduje sama norma szczególna. Zwrócono uwagę, że jeżeli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on (organ) zobowiązany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.)

Art. 61 § 1 k.p.a. ma zatem zastosowanie przede wszystkim (lub nawet jedynie) wtedy, gdy przepisy szczególne nie określają, kto jest władny do wszczęcia postępowania. W ocenie Spółki, brak wyraźnej normy określającej kompetencje w zakresie tego, komu przysługuje inicjatywa dotycząca wszczęcia postępowania administracyjnego, pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego zarówno z inicjatywy strony (tj. na wniosek) jak i z inicjatywy organu administracji publicznej (tj. z urzędu). Stąd też, przepis ten (tj. art. 61 § 1 k.p.a.) nie wskazuje na konkurencyjny charakter sposobu wszczęcia postępowania, a jedynie na uprawnienie w zakresie inicjatywy dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego, w które wyposażony jest zarówno organ administracyjny, jak i sama strona.

Brak szczególnej normy co do tego, komu przysługuje inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego, automatycznie powoduje, że wszczęcie postępowania administracyjnego możliwe jest zarówno przez samą stronę jak i organ administracji publicznej. Z taką też sytuacją zdaniem skarżącej mamy do czynienia w tej sprawie.

Skarżąca Spółka zwrócił się bowiem o rozstrzygnięcie, czy ciążył na nim obowiązek uiszczenia opłaty recyklingowej za rok 2006. Przedmiot tego postępowania dotyczy z jednej strony potencjalnego obowiązku Spółki polegającego na wniesieniu opłaty recyklingowej, a z drugiej, skorelowanego z nim uprawnienia tejże Spółki do przesądzenia jej sytuacji prawnej i skorzystania przez nią z gwarancji zwolnienia z płacenia odsetek, o którym mowa w art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Skarżący miał więc interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia i spowodowaniu działania organu administracji państwowej.

Nie wyklucza to oczywiście kompetencji GIOŚ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty lub uznającej, iż opłata nie jest należna (i umorzenia postępowania w tym drugim przypadku). Wręcz przeciwnie, właśnie ta kompetencja jest przyczyną i podstawą, dla której skarżący złożył wniosek, będąc przekonanym o braku obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, czemu dał wyraz składając sprawozdanie za rok 2006 wraz z wyjaśnieniami, skarżący chciał jednak uzyskać potwierdzenie tego faktu od kompetentnego organu administracji państwowej. Stąd też złożył wniosek do GIOŚ.

W ocenie Spółki, postępowanie w sprawie opłaty recyklingowej rok 2006 zostało wszczęte z chwilą doręczenia do GIOŚ wniosku i powinno zostać zakończone decyzją merytorycznie orzekającą w sprawie. Stąd też zaskarżona decyzja, oraz decyzja ja poprzedzająca , powinny były więc zostać wyeliminowane przez WSA z obrotu prawnego, a w następstwie tego zastąpione wydaną przez GIOŚ decyzją merytoryczną opartą na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu. Nie wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego stanowi zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

WSA powinien był wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego również dlatego, iż utrzymano nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, które to rozstrzygnięcie rażąco uchybiło art. 8 k.p.a. jak też art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności wskazano, że rozstrzygnięcie GIOŚ w decyzji pierwszoinstancyjnej stało w całkowitej sprzeczności z jego uzasadnieniem. Sama treść rozstrzygnięcia wskazywała bowiem na korzystne dla Spółki załatwienie sprawy. Analiza uzasadnienia prowadzi jednak do odmiennych. wniosków. Taka zaś sytuacja, niezależnie od innych okoliczności sprawy (tj. naruszenia tym stanem rzeczy art. 8 k.p.a.) jest, zdaniem Spółki, także wyrazem naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w istocie skarga kasacyjna mimo formalnie wyodrębnionych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawiera jeden zarzut. Spółka zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji w rzeczywistości wadliwą ocenę stosowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 8, art. 61 § 1 i 3 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przy czym powiązała to z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie tego zarzutu z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest oczywiście niezasadne, gdyż inna jest funkcja tego przepisu niż przyjmuje się to w skardze kasacyjnej. Nie nakłada on ogólnego obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wadliwych aktów organu administracji publicznej, lecz zezwala na eliminowanie aktów innych niż zaskarżone, o ile wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga, i jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchybienie to nie ma jednakże znaczenia dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż powiązanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest prawidłowe i wystarcza do jednoznacznego określenia granic skargi kasacyjnej.

Zatem, poruszając się w tak określonych granicach skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istotnym w sprawie problemem nie jest to czy Spółka mogła żądać wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz to czy istniała sprawa administracyjna, czyli uprawnienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji administracyjnej żądanej przez Spółkę.

Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze, że z woli ustawodawcy ustalenie obowiązku publicznoprawnego, jakim jest opłata za brak sieci zbierania pojazdów, opiera się o metodę tak zwanego samowymiaru lub samoobliczenia. Polega to na tym, że zobowiązanie publicznoprawne powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże jego powstanie (w rozpoznawanej sprawie zdarzeniem tym jest brak, mimo istniejącego obowiązku, sieci zbierania pojazdów w każdym dniu roku - art. 14 ustawy z 20 stycznia 2005r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym w 2006r. - Dz. U. Nr 25, poz. 202), zaś określenie jego wysokości należy do obowiązków zobowiązanego, który dokonuje tego w deklaracji przewidzianej przez prawo (w rozpoznawanej sprawie w rocznym sprawozdaniu o wysokości opłaty - art. 15 i 16 ustawy o recyklingu pojazdów).

Władcze uprawnienia organów administracji publicznej są w tej procedurze ograniczone do określonych przez prawo sytuacji. Jeżeli chodzi o opłatę za brak sieci zbierania pojazdów, przewidzianą w ustawie o recyklingu pojazdów, właściwy organ administracji publicznej (Główny Inspektor Ochrony Środowiska) jest władny do wydania decyzji na podstawie art. 17 powołanej ustawy, czyli określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w razie stwierdzenia, że wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci albo dokonał wpłaty w wysokości niższej od należnej. Ponadto z uwagi na odesłanie do odpowiedniego stosowania do opłaty za brak sieci przepisów działu III Ordynacji podatkowej (art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów) organ ten posiada kompetencje do wydawania innych decyzji przewidzianych w tych przepisach. Przepisy te jednak nie przewidują możliwości wydania decyzji, w której, tak jak domagała się tego Spółka, wobec wątpliwości co do wysokości opłaty za brak sieci określonej w rocznym sprawozdaniu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska mógłby określić wysokość opłaty recyklingowej, bądź też stwierdzić, że na Spółce nie ciąży obowiązek jej zapłaty.

Regulacja taka nie jest, co należy przyznać, korzystna dla zobowiązanego do zapłaty opłaty za brak sieci. Jednakże taka jest istota regulacji opierającej się na samoobliczeniu, w której ryzyko błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego ponosi zobowiązany do zapłaty. Należy zauważyć, że prawo podatkowe, do którego w części odsyła się w przypadku opłaty za brak sieci, przewiduje instytucję mogącą służyć ograniczeniu tego ryzyka, gdy wynika ono, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z wątpliwości co do sposobu wykładni przepisów prawa będących podstawą powstania zobowiązania publicznoprawnego. Chodzi o instytucję indywidualnych interpretacji podatkowych, której odpowiednikiem w rozpoznawanej sprawie jest, wskazana przez Sąd pierwszej instancji, interpretacja przewidziana w art. 10 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155 z 2007 r., poz. 1095 ze zm.). Zastosowanie tego przepisu przez organy administracji nie jest jednakże przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej, zapewne z uwagi na brak skutku określonego w art. 54 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, na który, jako motyw domagania się wszczęcia postępowania, wskazywała Spółka.

Wyjaśniając zagadnienie kompetencji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji w sprawie, z którą zwróciła się do tego organu administracji Spółka, można wskazać na uregulowanie samoobliczania w dziale III Ordynacji podatkowej, do których to przepisów ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu. Art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej przewiduje, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. W ustawie o recyklingu pojazdów odpowiednikiem tego przepisu jest art. 17 ust. 1. W Ordynacji podatkowej przewidziano przy tym przepis, który pozwala w wyjątkowej sytuacji (gdy podatnik zamierza skorzystać z ulgi podatkowej, której warunkiem jest brak zaległości podatkowych) na wszczęcie postępowania podatkowego w celu wydania decyzji określającej brak zaległości podatkowej. Wówczas stosuje się odpowiednio art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej (art. 21a Ordynacji podatkowej). Potwierdza to tezę, że w przypadku samowymiaru organ administracji nie ma ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie zobowiązania publicznoprawnego. Gdyby bowiem taką kompetencję posiadał, to art. 21a Ordynacji podatkowej byłby zbędny. Zatem również w przypadku samoobliczenia opłaty za brak sieci organy administracji nie posiadają ogólnej kompetencji do wydania decyzji, której celem byłoby rozstrzygnięcie o braku zaległości w zakresie tej opłaty.

W przypadku samoobliczania Ordynacja podatkowa przewiduje też możliwość obrony interesów zobowiązanego, który nadpłacił lub nienależnie zapłacił podatek. W takich sytuacjach prawo przewiduje wydanie decyzji administracyjnej (art. 72 § 1 pkt 1, art. 73 § 1 pkt 1, art. 74a oraz art. 75 § 2 pkt 1 lit. a Ordynacji podatkowej). Na podstawie tych regulacji można stwierdzić, że samoobliczenie nie tylko powoduje przesunięcie ryzyka błędu w określeniu wysokości zobowiązania publicznoprawnego na zobowiązanego, ale także przenosi na niego aktywność w ustalania właściwej kwoty zobowiązania. Uwzględniając, że wskazane przepisy Ordynacji podatkowej mają na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów odpowiednie zastosowanie do opłaty za brak sieci, można wskazać, że Spółka powinna była zapłacić opłatę za brak sieci i następnie domagać się wydania decyzji określającej nadpłatę. Takie postępowanie w przypadku samoobliczania zobowiązania publicznoprawnego jest w praktyce stosowane, na co wskazuje chociażby Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10 marca 2009r. w sprawie P 80/08 (OTK-A nr 3 z 2009r., poz. 26) stwierdzając, co następuje: "W wielu przypadkach podatnik, nie będąc pewnym określonego sposobu interpretacji przepisów prawa podatkowego, oblicza należny podatek i wypełnia deklarację podatkową w sposób dla siebie niekorzystny, a zgodny z interesami fiskalnymi Skarbu Państwa. Korekta deklaracji pełni wtedy rolę korelatu mechanizmu samoobliczania podatku, chroniąc go zarówno przed niekorzystnymi skutkami powstania zaległości podatkowej, jak i otwierając możliwość ewentualnego zwrotu nadpłaty."

To wszystko prowadzi do wniosku, że nie ma sprawy administracyjnej, polegającej na ustaleniu istnienia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości, co do wysokości tej opłaty. Takie rozumowanie odpowiada wskazanej przez Sąd pierwszej instancji zasadzie legalizmu, zgodnie z którą organ administracji może wydawać decyzje tylko wtedy, gdy jest to przewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Nie można też wyprowadzać kompetencji organu administracji do wydawania decyzji administracyjnej z przepisów postępowania, jak próbuje czynić to Spółka w swojej argumentacji opartej na twierdzeniu, że skoro ustawa nie wskazuje czy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. może być ono także wszczęte na wniosek. Jeszcze raz należy podkreślić - w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to czy Spółka była władna spowodować wszczęcie postępowania, lecz o to, czy przepisy prawa przewidywały dla organu administracji kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej, czyli wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji kompetencji do załatwienia sprawy określonej podaniem Spółki nie posiadał, zatem skoro podanie Spółki, zgodnie z regułą art. 61 § 3 k.p.a. spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego, to po stwierdzeniu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu braku kompetencji organu administracji do wydania decyzji, należało je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć.

Decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, którą umorzono postępowanie była zatem, mimo niepełnego uzasadnienia, zgodna z prawem, zaś zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, który skargę od tej decyzji oddalił, okazały się w tej sytuacji nietrafne.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.