Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 40 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzja z 17 czerwca 2020 r., nr [...], ustalił C. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku spółki, decyzją z 10 września 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność spółki, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...] działki nr [...] o pow. 0,0098 ha i [...] o pow. 0,2489 ha. W wyniku podziału zostały wydzielone geodezyjnie działki o nr: [...] o pow. 0,0858 ha, [...] o pow. 0,0864 ha i [...] o pow. 0,0865 ha. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 29 września 2018 r. Zgodnie z uchwałą Radą Miejskiej w [...] uchwała nr XXXI 11/197/2008 z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (dalej jako: "uchwała RM"), zmienionej uchwałą z dnia 15 maja 2012 r., nr XXV/223/2012, stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym.

Pismem z 3 marca 2020 r. spółka wystąpiła do organu o umorzenie postępowania wskazując, że w wyniku podziału wartość nieruchomości nie wzrosła.

Z operatu szacunkowego z 31 marca 2020 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., wynika, że każda z nowo wydzielonych działek może tworzyć niezależną nieruchomość pod zabudowę jednorodzinną. Biegły ustalił, że teren na dzień podziału znajdował się w fazie inwestycyjnej, natomiast na dzień wyceny proces inwestycyjny został zakończony poprzez zabudowę domami jednorodzinnymi dwulokalowymi (bliźniaczymi) wraz z garażami w bryłach budynków. Operat szacunkowy sporządzony został w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ze względu na deficyt transakcji w obrębie Z. (stan nieruchomości przed podziałem), biegły rozszerzył zakres analizy do całej gminy i trzech lat wstecz, wliczając nieruchomości porównawcze. Biegły stwierdził, że określona zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") wartość nieruchomości nie spełniała definicji wartości rynkowej, gdyż nie była oparta o ceny nieruchomości podobnych, wobec czego do wyceny po podziale zastosował dodatkowy współczynnik korygujący K. W celu ustalenia tego współczynnika biegły przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z typowych działek gruntu predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku (dwóch lub trzech) działek gruntu po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z terenu gminy [...] oraz 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza przeprowadzona przez biegłego wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. W związku z powyższym biegły zastosował dodatkowy współczynnik korekcyjny z zakresu 0,90 - 1,10, w wysokości K=0,97 według stanu nieruchomości po podziale, które odpowiadają obniżeniu wartości, uwzględniającemu różnicę cen pojedynczych działek gruntu, sprzedawanych w jednym akcie notarialnym w stosunku do podobnych działek gruntu nabywanych w kompleksach po kilka. Zdaniem biegłego, wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, a po podziale wynosiła [...] zł.

W ocenie organu, wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał, że na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Zdaniem organu, operat szacunkowy nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny i kompletny. W związku z tym operat został przyjęty za dowód w sprawie.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł, a zatem zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n

W odwołaniu z 6 lipca 2020 r., spółka wniosła o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu spółka zakwestionowała rzekomy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału i stwierdziła, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo, zawiera błędy, a jego uzasadnienie zawiera liczne sprzeczności. Spółka podkreśliła, że ze względu na pewną specyficzną cechę lokalnego rynku, wartość nieruchomości była większa przed podziałem. Skoro zaś podział nie doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości, to nie istnieje podstawa do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na skutek wywiedzionej przez spółkę skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 769/20, uchylił powyższą decyzję SKO [...] i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że SKO powinno było dokonać oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego pod względem formalnym, czyli zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu, oceny takiej organ odwoławczy nie przeprowadził w należyty sposób, a wnikliwa ocena tego dowodu była konieczna w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów i ich uzasadnieniu. W szczególności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i poprawny. W związku z powyższymi uchybieniami Sąd uznał, że organ SKO nie ustaliło w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co było konsekwencją wadliwej oceny dowodu w postaci sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W wytycznych WSA zobowiązał organ odwoławczy aby w toku ponownego rozpoznania sprawy zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a następnie ponownie ocenił ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 lutego 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia SKO w pierwszej kolejności wskazało, że, zgodnie z wytycznymi WSA, pismem z 2 sierpnia 2021 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego M. C. o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz o potwierdzenie aktualności operatu z 31 marca 2020 r., bądź sporządzenie nowego. Biegły w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. dokonał wyjaśnień sporządzonego w sprawie operatu, udzielił odpowiedzi na zarzuty spółki z odwołania oraz potwierdził aktualność operatu na dzień 31 grudnia 2021 r.

Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego SKO zaznaczyło, że operat szacunkowy z 31 marca 2020 r. jest ważny, albowiem jego aktualność została potwierdzona przez biegłego klauzulą aktualności z 31 grudnia 2021 r.

Wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. SKO stwierdziło, że operat szacunkowy został opracowany rzetelnie, zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Dla potrzeb wyceny biegły, analizując rynek obrotu nieruchomościami, monitorował transakcje na nieruchomościach gruntowych w latach 2015-2018 z najbliższego otoczenia obrębu Zalasewo. Dla określenia wartości nieruchomości biegły przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na cele realizacji inwestycji mieszkaniowych. Analizą objął transakcje zawarte w okresie trzech lat, co jest zgodnie z zasadami wyceny zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, w sytuacji kiedy badany określony rynek jest słabo rozwinięty. W operacie, ponieważ wycena nie została oparta o ceny nieruchomości podobnych, biegły zastosował do wyceny po podziale współczynnik korygujący K. Współczynnik ten można, zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, w szczególnych, uzasadnionych przypadkach, zastosować, np. gdy nieruchomość ma wady lub zalety wykraczające poza cechy rynkowe lub gdy występuje wyraźna zmiana relacji pomiędzy popytem i podażą. Współczynnik ten uwzględnia relację cen nieruchomości po podziale określonych jako suma wartości działek w stosunku do nieruchomości podzielonych (całych nieruchomości z naniesioną siatką granic). W celu ustalenia współczynnika K. biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami gruntowymi składającymi się z typowych działek predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku działek po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z gminy [...] oraz dodatkowo 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie.

Wycena rzeczoznawcy poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. SKO uznało, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z gminy [...] oraz dodatkowo 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...].

SKO wskazało, że odnosząc się do zarzutów spółki zawartych w odwołaniu biegły uznał, że mają one charakter subiektywny i są związane z wykonywaną przez właściciela nieruchomości działalnością komercyjną oraz postrzeganiem nieruchomości wyłącznie w ujęciu deweloperskim. Biegły zaznaczył, że kalkulowanie maksymalnej ceny jaką należy zapłacić za grunt przy danej ilości możliwej do wybudowania substancji mieszkaniowej, tak aby inwestycja była opłacalna mieści się w kategorii wartości inwestycyjnej gruntu. Metoda ta nie może być podstawą do szacowania wartości dla potrzeb opłat adiacenckich. Biegły w tym celu określa wartość rynkową gruntu, bez uwzględniania części składowych na nieruchomości. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku podobieństwa powierzchni nieruchomości branych do analizy, biegły wyjaśnił, że rynek nie jest doskonały i zwłaszcza w obrębie lokalnym niemożliwe jest przyjęcie identycznych, czy bardzo zbliżonych wielkości w stosunku do przedmiotu wyceny. Rozbieżności w tym zakresie są korygowane współczynnikami w toku procesu obliczeniowego. Biegły wskazał, że przeprowadzone analizy wykazały bezsprzecznie, że wyższe ceny osiągają działki mniejsze. Mniejsza siła nabywcza jest konieczna do nabycia małych obszarów. Duże działki cechuje znacznie mniejszy popyt, ze względu na zaangażowanie większego kapitału, a takim zwykle dysponuje bardziej deweloper niż osoba fizyczna. W konkluzji pisma z 30 sierpnia 2021 r. biegły stwierdził, że określone wartości rynkowe przedstawione w operacie odzwierciedlają tendencje na rynku (okolice Zalasewa), a określone wartości są do zaakceptowania, biorąc pod uwagę wysokie ceny w bezpośrednim sąsiedztwie. Podział na trzy działki umożliwia szybszą i łatwiejszą sprzedaż nieruchomości wyodrębnionych prawnie i obszarowo. Takiej możliwości nie posiadała nieruchomość przed podziałem. I chociażby z tego względu wartość gruntu uległa wzrostowi.

Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny. Wobec tego ocena takiego dowodu przez organ sprowadza się do kwestii formalnych, a także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienia dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu w sposób przejrzysty wynika, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości, co do wartości nieruchomości. SKO zaznaczyło, że organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości.

Zdaniem SKO, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, spółka powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Spółka nie skorzystała z żadnej z powyższych metod. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że ingerencja w merytoryczną część opracowania deprecjonowałaby operaty szacunkowe, jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

W ocenie SKO, dokonana szczegółowa analiza sporządzonego w sprawie operatu wykazała, że operat ten spełnia wymogi formalne - został sporządzony prawidłowo, zawiera bardzo szczegółowe opisy poszczególnych czynności, odpowiada ustawowym wymogom i może stanowić dowód w sprawie.

Ponadto SKO stwierdziło, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo szczegółowe i zawiera szeroką analizę operatu szacunkowego. Podkreślono przy tym, że ustalenie opłaty adiacenckiej zależne jest tylko od wzrostu wartości nieruchomości po podziale, a nie od zbycia nowo powstałych działek.

W skardze z 2 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO [...], a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

2) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i doręczenie pisma w sprawie bezpośrednio skarżącej pomimo ustanowienia przez nią pełnomocnika, a w konsekwencji pominięcie pełnomocnika skarżącej i niezawiadomienie go o zakończeniu postępowania dowodowego, uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W argumentacji skargi skarżąca zarzuciła, że organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym w sposób oczywisty naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że gdyby zapoznała się ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, mogłaby je skontrolować, wnieść dalsze uwagi, a także (w razie konieczności) skorzystać z procedury, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. W skutek zaniechania organu, skarżąca została pozbawiona tych możliwości. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ dokonał wadliwego doręczenia pisma w sprawie, albowiem pominął ustanowionego w sprawie pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] powieliło dotychczasowe stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji, i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W toku ponownie przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy SKO prawidłowo przeprowadziło postępowanie administracyjne w sprawie, w szczególności, czy nie naruszyło zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz, czy prawidłowo została doręczona zaskarżona decyzja. Ponadto Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."), zbadał, czy SKO w sposób prawidłowy wykonało wytyczne zawarte w wyroku z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 769/20, a następnie właściwie zastosowało w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 98 ust. 1 i 3, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 4 i art. 157 ust. 1 u.g.n.

Przystępując do rozpoznania skargi i wobec wyniku poprzedniej kontroli sądowej (powołany wyrok tut. Sądu z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 769/20), Sąd miał na uwadze zasadę związania Sądu i organów podatkowych, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się m.in., że jakkolwiek decydujący wpływ na postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcie ma sentencja orzeczenia sądu administracyjnego, to związanie organu administracji publicznej dokonaną oceną prawną wypływa wprost z uzasadnienia orzeczenia sądu, w którym ta ocena została zawarta. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny powinien zastosować się nie tylko do tej oceny, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, ale także oceny prawnej, która w kontekście zarzutów skargi i dokonanej kontroli legalności uznawała działania organu administracji za zgodne z prawem. Z kolei związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza natomiast, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (por. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 592/12 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12). Zawarte w analizowanym tu przepisie wyrażenie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).

W wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 769/20, tut. Sąd zobowiązał SKO [...], aby w toku powtórnego postępowania zwróciło się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a następnie ponownie oceniło ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając na względzie powyższe, a także treść zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że SKO [...] w toku powtórnego rozpoznania sprawy, kierując się wytycznymi z ww. wyroku, pismem z 2 sierpnia 2021 r. zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego M. C. o ustosunkowanie się do zarzutów spółki zawartych w odwołaniu oraz o potwierdzenie aktualności operatu z 31 marca 2020 r., bądź sporządzenie nowego. Biegły w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. dokonał wyjaśnień sporządzonego w sprawie operatu, udzielił odpowiedzi na zarzuty spółki z odwołania oraz potwierdził aktualność operatu na dzień 31 grudnia 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w bardzo szczegółowy sposób odniosło się do stanowiącego główny dowód w sprawie operatu szacunkowego z 31 marca 2020 r. SKO podkreśliło, że operat ten jest ważny, albowiem jego aktualność została potwierdzona przez biegłego klauzulą aktualności z 31 grudnia 2021 r. W związku z tym mógł on zostać uznany za dowód w sprawie.

W tym miejscu należy wskazać, że wartość dowodowa operatu szacunkowego oraz poprawność jego sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 28 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć także należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego zgodnie z którą, sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy został opracowany rzetelnie, zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wartość nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. SKO wskazało, że dla potrzeb wyceny biegły, analizując rynek obrotu nieruchomościami, monitorował transakcje na nieruchomościach gruntowych w latach 2015-2018 z najbliższego otoczenia obrębu Zalasewo. Dla określenia wartości nieruchomości biegły przyjął segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na cele realizacji inwestycji mieszkaniowych. Biegły zaznaczył, że wycena nie została oparta o ceny nieruchomości podobnych, dlatego też do wyceny po podziale zastosował współczynnik korygujący K. Współczynnik ten uwzględnia relację cen nieruchomości po podziale określonych jako suma wartości działek w stosunku do nieruchomości podzielonych (całych nieruchomości z naniesioną siatką granic). W celu ustalenia współczynnika K. biegły przeanalizował transakcje nieruchomościami gruntowymi składającymi się z typowych działek predysponowanych do indywidualnej zabudowy oraz kompleksów składających się z kilku działek po podziale, sprzedanych w ramach tej samej transakcji. Łącznie biegły przeanalizował 40 transakcji z gminy [...] oraz dodatkowo 341 transakcji z terenu gmin o podobnej wielkości i aktywności rynku z powiatu [...]. Analiza wykazała relację cen obu segmentów nieruchomości wskazując różnicę 3% na rzecz pojedynczych działek sprzedawanych indywidualnie. Dla potrzeb wyceny nieruchomości przed podziałem biegły przyjął nieruchomości z dokonanych transakcji charakteryzujące się takimi cechami jak: lokalizacja i otoczenie, wielkość nieruchomości, warunki zabudowy/uzbrojenie, dostępność komunikacyjna. Przy wycenie biegły wziął również pod uwagę specyfikę badanej nieruchomości m.in. powierzchnia, położenie, możliwość zagospodarowania, otoczenie terenu. SKO stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat jest prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń.

Sąd zaznacza, że organ II instancji dokonał oceny przydatności sporządzonego operatu, po dodatkowych pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawcy, w których rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów wobec tego operatu, zawartych w odwołaniu spółki (pismo rzeczoznawcy majątkowego z 30 sierpnia 2021 r.). W tym kontekście należy wskazać, że rzeczoznawca w ww. piśmie uznał, że zarzuty spółki mają charakter subiektywny i związane są z wykonywaną przez właściciela nieruchomości działalnością komercyjną oraz postrzeganiem nieruchomości wyłącznie w ujęciu deweloperskim. Biegły zaznaczył, że maksymalizacja zysku ze sprzedaży lokali mieszkalnych wybudowanych na danej działce gruntu nie stanowi o jej wartości rynkowej. Do oceny tendencji rynkowych brany jest pod uwagę całokształt cen transakcyjnych na danym rynku, a nie partykularny interes dewelopera. Kalkulowanie maksymalnej ceny jaką należy zapłacić za grunt przy danej ilości możliwej do wybudowania substancji mieszkaniowej, tak aby inwestycja była opłacalna mieści się w kategorii wartości inwestycyjnej gruntu. Metoda ta nie może być podstawą do szacowania wartości dla potrzeb opłat adiacenckich. Biegły w tym celu określa wartość rynkową gruntu, bez uwzględniania części składowych na nieruchomości. Na podstawie badania rynku gminy [...] biegły stwierdził, że większość transakcji zawieranych jest między osobami fizycznymi. W takiej sytuacji przyjęcie do wyceny wyłącznie gruntów nabywanych przez wyspecjalizowane jednostki na cele inwestycyjne stanowiłoby jedynie wycinek tendencji rynkowych oraz zakłamywałoby prawdziwą relację cen jednostkowych do powierzchni gruntu. Spekulacje, co do maksymalnej ilości budynków na działce gruntu w celu optymalizacji zysku, towarzyszą wyłącznie przedsiębiorcy, a nie koniecznie inwestorowi, który chce wybudować na działce dom jednorodzinny. Popyt na taką nieruchomość tworzą głównie osoby fizyczne. Dlatego też rolą rzeczoznawcy jest odzwierciedlenie typowych, optymalnych tendencji rynkowych właściwych dla mieszkaniowej jednorodzinnej właściwości nieruchomości. W związku z powyższym biegły uznał, że do określenia wartości rynkowej nie można brać pod uwagę wyłącznie transakcji deweloperskich, gdyż nie odzwierciedli to rynku nieruchomościami.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku podobieństwa powierzchni nieruchomości branych do analizy, biegły wyjaśnił, że rynek nie jest doskonały i zwłaszcza w obrębie lokalnym niemożliwe jest przyjęcie identycznych, czy bardzo zbliżonych wielkości w stosunku do przedmiotu wyceny. Rozbieżności w tym zakresie są korygowane współczynnikami w toku procesu obliczeniowego. Biegły wskazał, że przeprowadzone analizy wykazały bezsprzecznie, że wyższe ceny osiągają działki mniejsze. Mniejsza siła nabywcza jest konieczna do nabycia małych obszarów. Duże działki cechuje znacznie mniejszy popyt, ze względu na zaangażowanie większego kapitału, a takim zwykle dysponuje bardziej deweloper niż osoba fizyczna. Biegły zwrócił uwagę, że dla nieruchomości spółki wykazał wpływ zmiany powierzchni (z 2.587 m2 przed podziałem na 858 m2, 864 m2, 865 m2 po podziale) o 3,44%. Analizując zachodzące na rynku dysproporcje różnica ta jest znikoma. Biegły podzielił argumentację spółki, że ceny takich nieruchomości są bardzo zbliżone. Biegły zwrócił uwagę, że w celu pozyskania bardziej precyzyjnych podobieństw do nieruchomości wycenianej w zakresie powierzchni można by poszerzyć rynek do całej gminy, jednak specyfika Zalasowa jest na tyle istotna, jeśli chodzi o wysokie ceny gruntów, że biegły zdecydował się wyłącznie na daną lokalizację. Przeprowadzone analizy wykazały bezsprzecznie, że wyższe ceny osiągają działki mniejsze. Mniejsza siła nabywcza jest konieczna do nabycia małych obszarów. Duże działki cechuje znacznie mniejszy popyt, ze względu na zaangażowanie większego kapitału, a takim zwykle dysponuje bardziej deweloper niż osoba fizyczna. Z tego względu tendencja cenowa, ze względu na powierzchnię działki nie może być odwrotna. Wartości nieruchomości przed i po podziale wynikają w szczególności na odmienności stron transakcji właściwych dla nieruchomości składającej się z jednej dużej działki przed podziałem, w stosunku do trzech mniejszych działek po podziale. W takiej sytuacji na rynku lokalnym występuje znacznie mniejsza podaż potencjalnych nabywców działek przed podziałem, niż po podziale.

Ponadto SKO podzieliło stanowisko biegłego, że określone wartości rynkowe przedstawione w operacie odzwierciedlają tendencje na rynku (okolice Zalasewa), a określone wartości są do zaakceptowania, biorąc pod uwagę wysokie ceny w bezpośrednim sąsiedztwie. Podział na trzy działki umożliwia szybszą i łatwiejszą sprzedaż nieruchomości wyodrębnionych prawnie i obszarowo. Takiej możliwości nie posiadała nieruchomość przed podziałem. I chociażby z tego względu wartość gruntu uległa wzrostowi.

Zdaniem Sądu, rzeczoznawca w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. odniósł się w sposób wyczerpujący do zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń spółki, a organ II instancji nie miał zasadnych podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie.

W ocenie Sądu, wnikliwa analiza sporządzonego w sprawie operatu pozwala na wyjaśnienie sygnalizowanych przez skarżącą wątpliwości, co do podstaw prawnych dokonanej wyceny i zastosowanych metod szacowania. Sąd zaznacza, że weryfikacja wyniku operatu nie może być dokonana samodzielnie przez stronę postępowania czy organ, z uwagi na brak po stronie tych podmiotów wiadomości specjalnych. Taka weryfikacja możliwa jest przez przedłożenie przez stronę w toku postępowania tzw. kontroperatu, co następnie może być podstawą do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.).

W ocenie Sądu, nie ma w rozpoznawanej sprawie uzasadnionych podstaw, aby odmówić operatowi szacunkowemu mocy i wiarygodności dowodowej, a zatem ustalony na jego podstawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powołanych przez organy przepisów.

W kontekście poczynionych wyżej ustaleń Sąd stwierdza, że SKO [...] w toku ponownego rozpoznania sprawy w pełni wykonało wytyczne zawarte w wyroku tut. Sadu z 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 769/20, tj. sprawy zwróciło się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do zawartych w odwołaniu spółki zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a następnie ponownie oceniło ten dowód, jako główną podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. W rezultacie podjętych czynności organ w sposób prawidłowy ustalił w sprawie stan faktyczny, a następnie właściwie zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego.

Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że w toku ponownego rozpoznania sprawy SKO nie powiadomiło ani skarżącej, ani jej pełnomocnika o włączeniu do akt nowych dowodów w postaci pisma z 30 sierpnia 2021 r., w którym biegły ustosunkował się do zarzutów spółki zgłoszonych w odwołaniu z 6 lipca 2020 r. oraz o klauzuli aktualności operatu szacunkowego z 31 marca 2020 r., a przed wydaniem decyzji nie powiadomiło pełnomocnika skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 841/19, wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1253/16). Z powyższego wynika, że to na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W ocenie Sądu, takiego związku skarżąca w argumentach skargi nie wykazała. Godzi się także podkreślić, że skarżąca w skardze nie miała żadnych uwag, ani zastrzeżeń do wyjaśnień biegłego z 30 sierpnia 2021 r.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. W tym kontekście Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 1 kwietnia 2022 r. (druk zpo, k. 202 akt admin.). W związku z tym nie można skutecznie zarzucił organowi, że pominął pełnomocnika spółki.

W konkluzji przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że SKO [...] zgromadziło w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniło, dokonując (bez naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowało przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.