Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2202/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 4, 37 ust 1-2 i ust 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. D.i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 537/13 w sprawie ze skargi U. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania U. i S. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], ustalającą jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tzw. "renty planistycznej" w wysokości 51.560,55 zł, na rzecz odwołujących się, jako zbywców nieruchomości położonej w J. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obręb [...] o powierzchni 3951 m2.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie, sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] umowy z dnia [...] lutego 2007 r. U. i S. D. sprzedali nieruchomość położoną w J. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obręb [...] o powierzchni 3951 m2.

Pismem z dnia 15 lipca 2008 r., U. i S. D. zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] ustalił dla U. i S. D. opłatę w wysokości 51.560,55 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższej decyzji odwołali się U. i S. D.

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zachowany został pięcioletni termin do wszczęcia postępowania. Jednocześnie organ ustalił, że przed wejściem w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. - etap III A, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1989 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Przed zmianą planu z 2003 r. teren obejmujący przedmiotową działkę był położony na obszarze - B106RLOw (RLOw + KT) - ogólnodostępnym terenie leśnym o funkcji rekreacyjnej z adaptacja istniejących zalesień. Tereny te wyłącza się z zainwestowania kubaturowego. Zgodnie zaś ze zmianą miejscowego planu z 2003 r. przedmowa działka znajduje się na terenie o symbolu RLz 22, podstawowym przeznaczeniem tej jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej.

Dla jednostki terenowej obowiązują następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy:

1) ustała się minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym " wynoszącą 1.500 m2

2) ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 2 kondygnacje naziemne + poddasze użytkowe oraz na 11 metrów;

3) obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych;

4) ustala się minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych wynoszący 80%;

5) na powierzchniach pozostawionych jako biologicznie czynne obowiązuje zachowanie obecnego, leśnego charakteru zieleni.

6) zjazdy z ulicy [...] (oznaczonej na rysunku zmiany planu symbolem 5KZ) należy grupować, lokalizując je przy granicy dwóch sąsiednich działek.

Umową z dnia [...] lutego 2007 r., a więc przed upływem 5 - ciu lat od daty wejścia życie uchwalonego planu z 2003 r., nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości.

Podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił operat szacunkowy. W rozpatrywanej sprawie wycenę przeprowadzono w oparciu o podejście porównawcze, metody korygowania ceny średniej. Zastosowanie powyższej metody jest zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Analizą objęto rynek lokalny nieruchomości położonych w mieście [...], które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne tych nieruchomości. Dokładna analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż został on sporządzony na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Po przeprowadzeniu wnikliwej analizy całego zebranego materiału i wydanej decyzji Kolegium stwierdziło, że wysokość jednorazowej opłaty w przedmiotowej sprawie została ustalona z zachowaniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o wycenę nieruchomości należycie sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego z uprawnieniami.

Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu przed zmianą planu teren ten nie był przeznaczony pod budownictwo. W szczególności powołana zgoda Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzja z dnia [...] marca 1998 r. nie zmieniała przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest bowiem "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne, co w sprawie nie nastąpiło.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. D. i S. D. Przedmiotowemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 4 ww. ustawy, polegającego na wydaniu decyzji pomimo upływu 5 letniego terminu do dochodzenia roszczeń; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający istotny wpływ na wynik postępowania przez przyjęcie, iż w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących, a wartość wzrostu wynosi 51.560,55 PLN; 3) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 36 ust. 4, art 37 ust. 1-2 i ust 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 4) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 2 ww. ustawy poprzez oparcie decyzji o przepis nieobowiązujący; 5) naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6 k.p.a. (zasady legalizmu), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli) i art. 11 k.p.a. (zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek).

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zauważyli, że roszczenie gminy jest spóźnione. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 37 ust. 3 tejże ustawy, roszczenia z tytułu tzw. renty planistycznej można zgłaszać w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] lipca 2003 r., co oznacza, że weszła w życie dnia [...] lipca 2003 r. i to od tego dnia biegnie ww. pięcioletni termin dla gminy do wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czyli renty planistycznej. Roszczenie takie zostało pierwszy raz zgłoszone prawie dwa lata po upływie ustawowego terminu, wraz z przesłaniem skarżącym decyzji z dnia [...] września 2010 r. o ustaleniu renty planistycznej wraz z wezwaniem do jej zapłaty (odebranej 17 września 2010 r.). W przedmiotowej sytuacji zasadne jest bowiem twierdzenie, iż za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Niezależnie od powyższych rozważań skarżący wskazali, że warunkiem koniecznym ustalenia jednorazowej opłaty jest zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż sam fakt uchwalenia zmiany planu nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do pobierania opłaty, gdyż do jej pobrania niezbędne jest jeszcze wykazanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił wyłącznie w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Pomiędzy wzrostem wartości zbywanej nieruchomości, a ustaleniami planu winien istnieć związek przyczynowy, a w przedmiotowej sprawie organ administracji nie wykazał takiego związku przyczynowego. W sprawie rzeczywiście wskazano na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym miałby polegać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w zmienionym planie miejscowym, skoro przed ich uchwaleniem przedmiotowa działka była już przeznaczona pod działalność budowlaną. Zdaniem skarżących plan, na który powołuje się organ administracyjny, w żaden sposób nie poprawił parametrów i możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu, który już przed uchwaleniem planu miał charakter budowlany (z dopuszczeniem zabudowy), gdyż w wyniku zainicjowanego przez skarżących postępowania administracyjnego, na podstawie zgody Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1998 r., [...], dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Miasta [...] uwzględnienie budownictwa mieszkalnego m.in. na działce leśnej lasów ochronnych nr [...] w obr. [...] o pow. 0,3951 ha, stanowiącej własność skarżących. Z uwagi na powyższe, zasadne jest twierdzenie, iż Burmistrz [...] wydając kwestionowaną decyzję nie uwzględnił sytuacji, w której przed uchwaleniem zmiany obowiązującego planu miejscowego wyrażona została zgoda o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący nie uzyskali zatem wymiernej korzyści w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a twierdzenie organu administracji, iż przyrost majątkowy po stronie skarżących nastąpił ma charakter pozorny, albowiem niezbędne jest jeszcze wykazanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko i wyłącznie w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a zbycie nieruchomości spowodowało powiększenie majątku skarżących, którzy z tego tytułu uzyskali dodatkowe korzyści. Skarżący podważyli także wysokość naliczonej opłaty. W ich ocenie organy nie wykazały bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości, a uchwaleniem planu. Organ administracji nie uwzględnił upływu czasu pomiędzy nabyciem przedmiotowej nieruchomości przez skarżących, a datą wejścia w życie pierwotnego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu i datą wejścia w życie jego zmiany, a datą zbycia nieruchomości. W przywołanym powyżej przedziale czasowym, obok naturalnie postępującego wzrostu wartości nieruchomości w obszarach miejskich, związanego z ugruntowaniem się zasady własności prywatnej i narastającego zjawiska obrotu nieruchomościami, nastąpił szereg zdarzeń natury faktycznej i prawnej, chociażby wejście naszego kraju do Unii Europejskiej, czy też ilość i jakość nakładów poczynionych na nieruchomości. Przedmiotowa działka w momencie zbycia była przecież w pełni uzbrojona (miała przyłącze gazowe i wodne, a także sieć energetyczna i kanalizacyjną), co niezaprzeczalnie miało wpływ na realny wzrost wartości nieruchomości i było niezależne od faktu uchwalenia planu lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Badań pod tym kątem także nie przeprowadzono, błędnie przyjmując, że wzrost wartości jest w całości skutkiem wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. Organ oparł swoją decyzję również na nieobowiązującym przepisie prawa, tj. na art. 37 ust. 2 ustawy, który został uchylony na podstawie art. 10 pkt 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r.nr 141, poz. 1492), co ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003r., uchylającej ten przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślił, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Termin 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się. obowiązujące (art. 37 ust. 3 ustawy), należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy), a niejako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie z zachowaniem ww. terminu. Uchwała Rady Miasta nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] - etap III A, z dnia [...] maja 2003 r., weszła w życie [...] lipca 2003 r. Postępowanie w sprawie zostało zaś wszczęte [...] lipca 2008 r. przy czym zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący otrzymali w dniu 18 lipca 2008 r., a więc jeszcze przed upływem pięcioletniego terminu określonego w art. 37 ust. 3 ustawy, a zatem jeszcze przed upływem ww. terminu.

Przechodząc do oceny zasadności wydanej decyzji, Sąd uznał, że słusznie orzekające w sprawie organy wywiodły, iż na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2003 r. wzrosła wartość zbytej przez skarżących nieruchomości, co skutkowało naliczeniem kwestionowanej przez nich opłaty. Jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowego terenu przed uchwaleniem zmiany planu w 2003r. obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1989r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Przed zmianą planu z 2003 r. teren obejmujący przedmiotową działkę był położony na obszarze - B 106.RLOw (RLOw + KT) - ogólnodostępnym terenie leśnym o funkcji rekreacyjnej z adaptacją istniejących zalesień. Tereny te wyłącza się z zainwestowania kubaturowego. Zgodnie zaś ze zmianą miejscowego planu z 2003 r. przedmowa działka znajduje się na terenie o symbolu RLz 22 podstawowym przeznaczeniem tej jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej.

Dla jednostki terenowej obowiązują następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy:

1) ustała się minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym " wynoszącą 1.500 m2;

2) ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 2 kondygnacje naziemne + poddasze użytkowe oraz na 11 metrów;

3) obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych;

4) ustala się minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych wynoszący 80%;

5) na powierzchniach pozostawionych jako biologicznie czynne obowiązuje zachowanie obecnego, leśnego charakteru zieleni;

6) zjazdy z ulicy [...] (oznaczonej na rysunku zmiany planu symbolem 5KZ) należy grupować, lokalizując je przy granicy dwóch sąsiednich działek.

Sąd I instancji wskazał na art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdził, że w jego ocenie, słusznie organ odwoławczy uznał, że przed zmianą planu teren ten nie był przeznaczony pod budownictwo. Podstawy do zabudowy działki nie mogła stanowić powołana przez skarżących decyzja z dnia [...] marca 1998 r. zgoda Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Jak starał się słusznie wyjaśnić organ odwoławczy cytując fragmenty uzasadnienia Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt 11 OPS 1/10 "warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest bowiem "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest dodatkowo uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Przyznanie zgodzie, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze), charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 - 6 (32 - 33 2010). Powyższe oznacza, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu. A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W rozpoznawanej sprawie w oparciu o przedłożoną do akt sprawy decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie doszło do stosownej zmiany planu przed 2003 r. Tym samym istnienie przedmiotowej decyzji nie miało żadnego wpływu na możliwość zagospodarowania leśnej działki [...] jako działki budowlanej. Możliwość taka nastąpiła dopiero w wyniku uchwalenia zmiany do planu w 2003 r., w którym dopuszczono możliwość zabudowy działki [...], co z kolei w ocenie organów skutkowało bezpośrednio wzrostem jej wartości.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego, organ II instancji w sposób szczegółowy przeanalizował ustalenia organu I instancji, przeprowadził analizę operatu szacunkowego i w sposób jasny, logiczny i spójny podał powody, które przemawiały za oparciem rozstrzygnięcia na wynikających z niego wyliczeniach. Przy czym dodał, że nie można żądać od organu aby wkraczał w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, i tak uczynił, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W niniejszej sprawie organ poddał operat właśnie takiej ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organy mają prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wbrew zarzutom skargi nie miało także wpływy powołanie się przez organ I instancji na nieobowiązujący w dacie orzekania art. 37 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym opłatę, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Z rozstrzygnięcia bowiem organu I instancji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w oparciu o ten przepis nie dokonano żadnych pomniejszeń opłaty. Organ uznał, że wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę dokonaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli U. D. i S. D., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących o kwotę 343.737 zł, podczas gdy brak jest związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości;

2) przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego, w sytuacji, kiedy pierwszy operat nie uwzględniał ceny sprzedaży nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, iż w niniejszej sprawie brak jest ekwiwalentności korzyści uzyskanej przez skarżących, a zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana planu w żaden sposób nie poprawiła parametrów i możliwości zagospodarowania przestrzennego terenu, który już przed uchwaleniem planu miał charakter budowlany, z dopuszczeniem zabudowy na tej działce. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, iż uzyskana przez skarżących zgoda Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia ] marca 1998 r., znak: ] nie ma najmniejszego znaczenia przy określaniu przeznaczenia terenu, w tym wypadku nieruchomości gruntowej należącej wtedy do skarżących. Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, ponieważ zgoda ta faktycznie miała wpływ na decyzję kupujących nieruchomość od skarżących, a przede wszystkim na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na wymierność wzbogacenia powstałego po stronie skarżących. Kwota uzyskana ze sprzedaży działki wynosi 350.000 zł, a jej wartość ustalona w decyzji nr ] Burmistrza Miasta ] to ponad 600.000 zł. Skarżący rozumieją, iż opłata planistyczna nie może opierać się na cenie sprzedaży działki, gdyż prowadziłoby to do nadużyć. Jednak w przedmiotowej sprawie skarżący nie wiedzieli o tym, iż opłata planistyczna nadal może być na nich nałożona, ponieważ przekonani byli o tym, iż zgoda Ministra Ochrony Środowiska wydana już w 1998 r. powoduje, że sprzedając działkę 9 lat później będą od tej opłaty zwolnieni. Nie mieli zatem na celu pozornego zmniejszania ceny z umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Poza tym, decyzja ustalająca wzrost wartości nieruchomości wydana została w całkowitym oderwaniu od rzeczywistej wartości przysporzenia majątkowego powstałego po stronie skarżących. Zauważyli, iż w toczącym się do tej pory postępowaniu administracyjnym przed organami administracji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie wykazano pozorności umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej. Stąd ogromna rozbieżność ceny nieruchomości, a jej wartości ustalonej w decyzji Burmistrza Miasta ] powinna być wzięta pod uwagę przez Sąd orzekający w pierwszej instancji, czego jednak nie dokonano bez dostatecznego uzasadnienia w tej kwestii.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, iż błędne jest ustalenie Sądu I Instancji o tym, że skuteczność udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu. Zaznaczyli, że właśnie ta zgoda jest niezbędna do dokonania takiej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jej udzielenie dało asumpt do innego, niż przed wydaniem zgody, określenia przeznaczenia gruntu przez Gminę Miejską ]. Skarżący nie uzyskali zatem wymiernej korzyści w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w związku ze zgodą udzieloną przez Ministra Ochrony Środowiska. Brak zatem jest związku przyczynowego między zmianą planu, a przysporzeniem po stronie skarżących. Wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zgodą Ministra Środowiska i to nie o taką kwotę, którą wskazuje operat szacunkowy, co w rezultacie doprowadziło do ustalenia zbyt wysokiej opłaty planistycznej.

Zdaniem strony, zabrakło także rozważenia kwestii znaczącej różnicy ceny sprzedanej przez skarżących nieruchomości, a wartości tej nieruchomości ustalonej przez operat szacunkowy z 10 listopada 2008 r. Obie te sumy różnią się dwukrotnie, a pozorność umowy sprzedaży nieruchomości nie została wykazana, więc nie ma podstaw, by operat ten pominął rzeczywistą cenę sprzedaży nieruchomości. Sąd I instancji, nie będąc kategorycznie związanym wynikiem operatu szacunkowego, winien wziąć tę okoliczność pod uwagę. Fakt, iż operat szacunkowy spełnia wymogi formalne wymagane przez przepisy prawa nie przesądza o jego wartości dowodowej dla sprawy. Z powodu rażącej różnicy wartości nieruchomości, operat szacunkowy powinien być zweryfikowany za pomocą kolejnego dowodu w tym zakresie. Sąd I Instancji, mając możliwość przeprowadzenia dowodu z urzędu, nie zbadał tak istotnej kwestii w niniejszej sprawie, jaką jest wartość nieruchomości gruntowej, dla której Gmina [...] ustaliła opłatę planistyczną w kwocie przekraczającej 50.000 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

I tak, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego dowodu z operatu szacunkowego, w sytuacji, kiedy pierwszy operat nie uwzględniał ceny sprzedaży nieruchomości.

W tym kontekście zaznaczyć należy, iż Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W sprawie niniejszej, tak się jednakże nie stało, Sąd I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości. Ponadto, na etapie postępowania przed Sądem wojewódzkim, nie został zgłoszony przez skarżących wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z operatu szacunkowego, nowy operat szacunkowy nie został przez stronę także dołączony. Trudno jest więc uznać, że zarzut ten mógłby zostać uwzględniony, w sytuacji, gdy wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu nie został wyartykułowany. Nadto, zauważyć trzeba, iż posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nie przeprowadzenie, bowiem dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to wynika również z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 160/09; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I GSK 243/10; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11; z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1-2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżących o kwotę 343.737 zł, podczas gdy brak jest związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w rozwinięciu powyższego zarzutu, skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę, iż w niniejszej sprawie brak jest ekwiwalentności korzyści uzyskanej przez skarżących, a zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana planu w żaden sposób nie poprawiła parametrów i możliwości zagospodarowania przestrzennego terenu, który już przed uchwaleniem planu miał charakter budowlany, z dopuszczeniem zabudowy na tej działce. Nie zgodzili się ze stanowiskiem, iż uzyskana zgoda Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia ] marca 1998 r., znak: [...] nie ma najmniejszego znaczenia przy określaniu przeznaczenia terenu, w tym wypadku nieruchomości gruntowej należącej wtedy do skarżących. Zarzucili, że Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, ponieważ zgoda ta faktycznie miała wpływ na decyzję kupujących nieruchomość od skarżących, a przede wszystkim na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęła na wymierność wzbogacenia powstałego po stronie skarżących. Zauważyli, iż w toczącym się do tej pory postępowaniu administracyjnym przed organami administracji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie wykazano pozorności umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej.

Na wstępie, zauważyć należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną formułując zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenia ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, iż jest zwolniony z obowiązku merytorycznego odniesienia się do nieskonkretyzowanego zarzutu.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można stwierdzić, aby na gruncie niniejszej sprawy, doszło do naruszenia powołanych przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy podnieść, iż Sąd I instancji, nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, czy został on ustalony przez organ w sposób prawidłowy, z poszanowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że brak było podstaw do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, albowiem w ocenie strony zarówno przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo. Strona wskazuje przy tym na uzyskaną zgodę Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1998 r., znak: [...], na dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, budownictwa mieszkaniowego na działce leśnej lasów ochronnych nr [...] w obr. [...], będącej ówcześnie własnością strony skarżącej.

Przed zmianą planu z 2003 r. teren obejmujący przedmiotową działkę był położony na obszarze - B106RLOw (RLOw + KT) - ogólnodostępnym terenie leśnym o funkcji rekreacyjnej z adaptacja istniejących zalesień. Tereny te wyłącza się z zainwestowania kubaturowego. Zgodnie zaś ze zmianą miejscowego planu z 2003 r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie o symbolu RLz 22, podstawowym przeznaczeniem tej jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej.

Dla jednostki terenowej obowiązują następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy:

1) ustała się minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym " wynoszącą 1.500 m2

2) ustala się maksymalną wysokość zabudowy na 2 kondygnacje naziemne + poddasze użytkowe oraz na 11 metrów;

3) obowiązuje zakaz realizacji wolnostojących budynków towarzyszących o funkcjach gospodarczych, technicznych, garażowych; funkcje te należy realizować w formie pomieszczeń w budynkach mieszkalnych;

4) ustala się minimalny procentowy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych wynoszący 80%;

5) na powierzchniach pozostawionych jako biologicznie czynne obowiązuje zachowanie obecnego, leśnego charakteru zieleni.

6) zjazdy z ulicy [...] (oznaczonej na rysunku zmiany planu symbolem 5KZ) należy grupować, lokalizując je przy granicy dwóch sąsiednich działek.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie sposób jest zgodzić się z taką interpretacją stanu faktycznego sprawy, która sprowadza się do wykazania, że zarówno przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budownictwo. Powołana przez skarżących zgoda Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia ] marca 1998 r., znak: ], nic do sprawy nie wnosi, albowiem decyzja ta sama z siebie nie mogła stanowić podstawy do dopuszczenia zabudowy na działce skarżących.

Słusznie Sąd I instancji wskazał na pogląd zaprezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, gdzie przyjęto, że warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A więc, aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest dodatkowo uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. Przyznanie zgodzie, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze), charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 - 6 (32 - 33 2010). Powyższe oznacza, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania dla potrzeb sporządzenia planu. A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Prawidłowo przyjął Sąd wojewódzki, a także organy administracji, że w oparciu o przedłożoną do akt sprawy zgodę Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1998 r. nie doszło do stosownej zmiany planu przed 2003 r. Istnienie tej zgody nie miało żadnego wpływu na możliwość zagospodarowania leśnej działki [...], jako działki budowlanej. Możliwość taka nastąpiła dopiero w wyniku uchwalenia zmiany do planu w 2003 r., w którym dopuszczono możliwość zabudowy działki [...]. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" może być podstawą do przekształcenia terenu pod zabudowę, powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy, zaszły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tych także warunkach, przy spełnieniu przez kwestionowany operat szacunkowy wymogów formalnych, organ a następnie Sąd Wojewódzki, nie miał podstaw do uznania, że operat ten nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, a tym samym brak było podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, podkreślić trzeba, że sami wnoszący skargę rozumieją, że opłata planistyczna nie może opierać się na cenie sprzedaży działki, gdyż prowadziłoby to do nadużyć. Podstawą do nałożenia opłaty jest wartość nieruchomości, jako różnica pomiędzy wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie planu miejscowego i przed jego zmianą. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości, nie podlega też badaniu sama umowa sprzedaży, czy nosi ona cechy "pozorności", czy też nie. Wbrew argumentacji wnoszących skargę kasacyjną, nie zachodziła konieczność, aby organ, czy też Sąd I instancji zajmowały się analizą, czy umowa sprzedaży nieruchomości, był umową pozorną, czy intencją sprzedających było, lub nie, zawyżenie/zaniżenie wartości nieruchomości. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem wartości nieruchomości. Ustawodawca najważniejsze znaczenie przypisuje wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. To wartość nieruchomości przyjęta w operacie szacunkowym jest podstawą do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje również fakt, iż skarżący, poza kwestionowaniem wniosków wynikających z operatu szacunkowego, nie złożyli żadnych dowodów, których celem byłoby obalenie wniosków operatu. Co zaś tyczy się możliwości przeprowadzenia przez Sąd, w tym względzie dowodu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tej kwestii przy analizie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.