Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 358/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 343/18 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. P. kwotę 1254 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 343/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa fermy drobiu o planowanej obsadzie 585.000 sztuk (2340 DJP) na działkach nr [...][...][...][...][...], obręb [...].

Z akt sprawy wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej w skrócie RDOŚ) w toku postępowania administracyjnego postanowieniem z [...] września 2016 r. z nak: [...]uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla wyżej opisanego przedsięwzięcia i określił jako warunek jego realizacji wybudowanie określonych budynków o określonych parametrach, zgodnie z tym co zostało zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do wymogów art. 74 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405) zwanej dalej w skrócie u.u.i.ś., do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć: w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ww. ustawy oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę b) racjonalnego wariantu alternatywnego, c) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

W przedmiotowej sprawie przedłożono raport sporządzony w lipcu 2016 r. przez mgr M. M.. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. wezwano skarżącego do przedłożenia wyjaśnień informacji zawartych w raporcie i jego uzupełnieniach o opis racjonalnego wariantu alternatywnego, możliwego do realizacji i stwarzającego organowi rzeczywistą możliwość wyboru pomiędzy wariantem preferowanym przez inwestora, a innymi racjonalnymi wariantami realizacji przedsięwzięcia wyczerpującego wymagania określone w art. 66 ust. 5 i ust. 6 u.u.i.ś. W wyjaśnieniach z dnia 17 stycznia 2017 r. inwestor wskazał, że w zakresie wariantowej realizacji inwestycji przeanalizowano wielkość i rozmieszczenie obiektów na terenie działek nr [...][...][...][...][...] pod kątem ładu architektonicznego i minimalizacji wpływu obiektu na środowisko (głównie w zakresie oddziaływania na powietrze atmosferyczne), a także stworzenia bezpiecznego chowu w maksymalnej możliwej ilości. Analiza ta wykazała, że korzystna dla środowiska, inwestora i okolicznych mieszkańców możliwość to lokalizacja maksymalnie trzynastu budynków z dłuższymi osiami kurników na kierunku NW-SE. Przy uwzględnieniu wielkości obsady fermy jest to jedyny wariant, nie posiadający racjonalnego wariantu alternatywnego i jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska. W wariancie tym przyjęty układ obiektów stwarza możliwość bezkolizyjnego dojazdu, zapewnia ład architektoniczny, zapewnia właściwą cyrkulację powietrza gwarantującą minimalizację wpływu inwestycji na środowisko i właściwą dostawę powietrza świeżego do kurników dla chowanego drobiu.

W ocenie Sądu wobec powyższego nie sposób uznać, że przedłożony raport zawiera trzy alternatywne rozwiązania pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko. Opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o ustalenia wynikające z raportu niespełniającego wymagań formalnych byłoby wadliwe już chociażby tylko z powodu naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze. W świetle zebranego materiału dowodowego organy rzetelnie zweryfikowały braki raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które skutkowały odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Podkreślono przy tym, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przez organ przeprowadzone przy poszanowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym ustanowionej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Kluczowe z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia stanu faktycznego znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a podjęte ostateczne rozstrzygnięcie sprawy odpowiada prawu i zostało uzasadnione w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił ją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 oraz art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w związku art. 80 i art. 81 u.u.i.ś. polegającego na wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skarżącego mimo braku spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji odmownej;

b) art. 1 P.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 i art. 77 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt i u.u.i.ś. w związku z art. 128 i art. 136 K.p.a. polegającego na nieprawidłowym przeprowadzeniu procesu uzgadniania przez RDOŚ i opiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej jako PPIS) warunków realizacji przedsięwzięcia, a to poprzez przedstawienie do uzgodnienia i opiniowania raportu przed jego aktualizacją i brak nowego uzgodnienia i opiniowania zaktualizowanego raportu w wersji ostatecznej z wszystkimi uzupełnieniami, mimo że prawidłowa uzgodnienie i zaopiniowanie może nastąpić tyko na podstawie takiej ostatecznej wersji raportu;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 80 ust. 2 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 81 u.u.i.ś. poprzez ich błędną wykładnię, czego efektem było niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia może być wydana mimo niezaistnienia żadnej z ustawowych przesłanek odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy art. 81 u.u.i.ś. wyraźnie określa katalog zamknięty sytuacji, w których organ może odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia;

b) art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że każdy raport oddziaływania na środowisko musi zawierać opisany dla rozwiązania wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, niezależnie od tego, czy wariant proponowany przez inwestora jest równocześnie wariantem najkorzystniejszym, odrzucenie możliwości opisowego przedstawienia wariantu alternatywnego w formie odniesień do poszczególnych elementów oddziaływania na środowisko i uznanie, że brak trzech niezależnych wariantów rozwiązań winien skutkować uznaniem raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia przedstawionego przez odwołującego za nieprzydatny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wariant najkorzystniejszy jest tożsamy z wariantem wybranym przez inwestora (odwołującego) i w tym wypadku wystarczającym jest przedstawienie wariantu alternatywnego, a analiza wariantu alternatywnego została przeprowadzona w sposób opisowy, poprzez odniesienie się do elementów oddziaływania na środowisko.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania w celu uchylenia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą kasacyjnie pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia norm odniesienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. Tym niemniej w tej sprawie NSA dążąc do zapewnienia stronie skarżącej kasacyjnie konstytucyjnego prawa do sądu uznał, że mimo tej wadliwości może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Mimo więc tej wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, dopuszczalnym jest rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez stronę skarżącą zarzutu naruszenia przez organ drugiej instancji art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 2 i art. 77 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt i u.u.i.ś. w związku z art. 128 i art. 136 K.p.a. w zakresie nieprawidłowego przeprowadzenia procesu współdziałania z organami w toku postępowania pierwszoinstancyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że zaskarżony wyrok nie zawiera uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego istotnego w tej sprawie zarzutu, jakim było podnoszony w skardze nieprawidłowy proces uzgadniania projektowanego przedsięwzięcia tak z RDOŚ jak i PPIS.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, organem oceniającym sporządzony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu-brojlerów o planowanej obsadzie 585 tyś. sztuk był RDOŚ, który postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. uzgodnił projektowaną inwestycję. Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska i na podstawie raportu dokonuje oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta następuje w drodze postanowienia mającego charakter postanowienia oceniającego raport o oddziaływaniu na środowisko danej inwestycji i uzgadniającego lub odmawiającego uzgodnienia warunków tego oddziaływania.

W tej sprawie podstawą do tego uzgodnienia był zarówno przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej fermy, jak i jego uzupełnienie. RDOŚ wyraźnie określił także warunki realizacji tego przedsięwzięcia wskazując m.in. na wykonanie 13 budynków inwentarskich o maksymalnej powierzchni użytkowej chowu 2160 m2 każdy.

Podstawą wydania postanowienia uzgodnieniowego był art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.u.i.ś. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku, gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i uzgodnienia dokonuje się w drodze niezaskarżalnego odrębnym zażaleniem postanowienia.

Art. 77 ust. 2 u.u.i.ś. określa zaś, że organ prowadzący postępowanie i występujący o uzgodnienie do właściwego organu uzgadniającego przedkłada: 1) wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku, poza wyjątkami nieobjętymi tą sprawą. Stosownie do art. 77 ust. 4 u.u.i.ś. RDOŚ wydając postanowienie uzgadnia realizację przedsięwzięcia oraz określa warunki tej realizacji oraz przedstawia stanowisko w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 tej ustawy.

Wydane w tej sprawie przez RDOŚ postanowienie uzgadniające zawierało zarówno warunki realizacji przedsięwzięcia oraz stanowisko w sprawie braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak przy tym wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji jak i organ odwoławczy utrzymując w mocy taką decyzję całkowicie pominęły okoliczność, że w trakcie prowadzenia postępowania wydane zostało postanowienie uzgadniające warunki realizacji tej inwestycji w zakresie jej oddziaływania na środowisko. Zakres tego oddziaływania wynikał ze sporządzonego w sprawie raportu, a organem właściwym do oceny wpływu przyszłej inwestycji na środowisko jest właśnie regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Po wydaniu w dniu 27 września 2016 r. przez RDOŚ postanowienia nie tylko zostały uzgodnione środowiskowe uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia, ale określono jako warunek wykonanie budynków o określonych parametrach, zgodnie z tym, co zostało zawarte w samym raporcie. Po wydaniu tego postanowienia organ pierwszej instancji nie uznał się związanym postanowieniem uzgadniającym i prowadził postępowanie dotyczące uzupełnienia raportu i jego odrębnej od RDOŚ oceny.

Niewątpliwie kwestia "związania" postanowieniem uzgodnieniowym w trybie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla danego przedsięwzięcia ma charakter złożony. Organ uzgadniający, jaki jest RDOŚ, nie dokonuje uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie. Uzgodnieniu podlega realizacja przedsięwzięcia oraz warunki tej realizacji w oparciu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynikającą z raportu przedłożonego przez inwestora (art. 77 ust. 4 pkt 1 u.u.i.ś.). Takie postanowienie można zakwalifikować jako postanowienie dowodowe oceniające kluczowy dowód w takim postępowaniu, tj. raport o oddziaływaniu na środowiska danego przedsięwzięcia.

O tym, w jakim zakresie postanowienie uzgadniające RDOŚ wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje zarówno art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., jak i art. 85 ust. 2 pkt 1 tiret drugie u.u.i.ś.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów w przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bierze pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 85 ust. 2 pkt 1 tiret pierwsze i drugie u.u.i.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno - w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – zawierać informację po tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i opinie organu, o którym mowa w art. 78 tej ustawy.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nawet postanowienie uzgodnieniowe regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane na podstawie art. 77 ust. 3 i 4 u.u.i.ś. nie jest bezwzględnie wiążące dla organu. Organ prowadzący postępowanie wydając decyzję musi zamieścić w jej uzasadnieniu wyjaśnienia (informację) o tym, w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Dotyczy to zarówno decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, jak i decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia.

W tej sprawie nic nie wynika z uzasadnienia decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji - Burmistrza Gminy [...], dlaczego nie uwzględniono pozytywnego dla inwestora postanowienia RDOŚ, w którym określono warunku realizacji przedsięwzięcia.

Tym samym skoro organ pierwszej instancji odstąpił od wyjaśnienia, dlaczego warunki oddziaływania na środowisko ustalone przez RDOŚ nie mogą zostać uwzględnione, to stanowi to naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Przyznana przez ustawodawcę możliwość wzięcia pod uwagę postanowienia uzgadniającego nie oznacza dowolności organu prowadzącego postępowanie. Jeżeli organ ten zamierza odstąpić od uzasadnienia, to powinien wykazać, dlaczego uzgodnione warunki oddziaływania na środowisko wynikające z postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie mogły zostać uwzględnione w danej sprawie.

W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym brak uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez RDOŚ jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie, natomiast pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i nawet w przypadku pozytywnego uzgodnienia lub pozytywnego zaopiniowania organ może wydać decyzję odmowną wykazując wadliwość stanowiska współdziałającego organu, to jednak wymaga to merytorycznego odniesienia się do treści postanowień wydanych w toku postępowania (tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 585/18, opubl. w Lex nr 2779867 oraz NSA w wyroku z 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 339/15, opubl. w Lex nr 2102273).

W tej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwością wydanych decyzji, których nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji było to, że mimo wskazania w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji naruszenia postępowania przez organy administracyjne dotyczące nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji w związku ze stanowiskiem RDOŚ i PPIŚ, Sąd pominął zajęcia swojego stanowiska co do oceny tych zarzutów wskazując w sposób lakoniczny, że nie stwierdza naruszenia przepisów postępowania. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu sprowadzającego się do oddalenia skargi mimo nie rozpoznania części zarzutów samej skargi.

Zasadnym jest też zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.u.i.ś. ponieważ z przepisów tych wynika obowiązek zarówno uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jak i zasięgnięcia opinii organu, o którym mowa w art. 78 tej ustawy. W tej sprawie Burmistrz Gminy [...] zasięgnął, stosownie do art. 78 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z której wynikało, że przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaopiniowane, pod pewnymi warunkami, pozytywnie (opinia sanitarna z [...] sierpnia 2016 r.). Także co do tej opinii w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie znalazło się jakiekolwiek uzasadnienie odstąpienia od pozytywnego stanowiska PPIS.

Zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez organy administracji art. 77 ust. 2 pkt 2 u u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada organowi uzgadniającemu i opiniującemu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli po wydaniu uzgodnienia lub po zaopiniowaniu następuje zmiana w treści raportu lub ma miejsce jego uzupełnienie chociażby przez dodatkowe wyjaśnienia, to co do zasady powinno to skutkować ponowieniem czynności uzgadniających i opiniujących zwłaszcza w takiej sytuacji, w której wyjaśnienia inwestora składane do raportu już po wydaniu uzgodnienia i opinii stałyby się podstawą do wydania decyzji negatywnej mimo odmiennego stanowiska organów współdziałających. Z założenia tylko nieistotne dla danej sprawy uzupełniania lub zmiany raportu mogłyby nie uzasadniać ponowienia czynności uzgadniających i opiniujących.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie podnosząc naruszenie art. 128 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i jego prawidłowe wniesienie nakazuje organowi drugiej instancji ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie a więc i ocenę, czy prawidłowo podjęto czynności w toku postępowania wyjaśniającego i czy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem oraz zgromadzonym materiałem dowodowym. Brak podjęcia w tej sprawie dowodowym czynności uzupełniających, a taka konieczność wynikała z akt sprawy, czyni zasadnym także zarzut naruszenia przez organy art. 136 K.p.a., którego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Brak wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności dotyczy oceny kompletności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 oraz art. 80 K.p.a. RDOŚ w tej sprawie prowadząc postępowanie uznał, że sporządzony przez inwestora raport wymaga uzupełnienia o dodatkowe wyjaśnienia i zobowiązał inwestora do jego uzupełnienia (pismo z 5 września 2016 r.), a po jego uzupełnieniu wydał postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia. Uznał więc, że raport został prawidłowo sporządzony. Odmienną ocenę wyraził organ prowadzący postępowanie.

Sytuacja, w której dwa odrębne organy w jednej sprawie odmiennie oceniają podstawowy dokument, jakim jest raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wymagała od organu drugiej instancji wyjaśnienia tej okoliczności. Ponieważ organ drugiej instancji nie podjął czynności w tym zakresie i nie dostrzegł tego Sąd pierwszej instancji, to zasadnym jest zarzut naruszenia art. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Natomiast nie jest trafnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 P.p.s.a. i art. 3 ust. 1 P.p.s.a. Art. 1 P.p.s.a. określa zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując, że ustawa ta reguluje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych i w ten sposób definiuje je jako sprawy sądowoadministracyjne. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Także niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 (a nie ust. 1) P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę działalności organów administracyjnych i zastosował środek przewidziany w tej ustawie polegający na oddaleniu skargi. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może być podstawą do kontroli wydanego w sprawie wyroku.

Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 80 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 w związku z art. 81 u.u.i.ś. poprzez uznanie, że decyzja odmawiająca określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia może być wydana mimo niezaistnienia żadnej z ustawowych przesłanek odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, mimo że art. 81 u.u.i.ś. wyraźnie określa zamknięty katalog wydania decyzji odmownych.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wyjątki dotyczą przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustaw, które nie są objęte przedmiotem tej sprawy.

Z art. 81 u.u.i.ś. (w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji) wynikają te przypadki, w których organ odmawia wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia. Dotyczy to sytuacji, gdy: a) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca na wniosek organu odmawia wyrażenia zgody na wskazanie innego wariantu realizacji tego przedsięwzięcia; b) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, chyba że zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; c) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że żadna z ww. przesłanek nie została wykazana jako zaistniała w tej sprawie. Organ pierwszej instancji wprawdzie wskazał na spełnienie przesłanki wynikającej z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. zgodnie z którą odmawia się wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, ale z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby w ogóle ta przesłanka była brana pod uwagę.

Organ odwoławczy wskazał zaś wszystkie trzy przesłanki wynikające z art. 81 u.u.i.ś. nie precyzując, która z nich uzasadnia odmowę wydania decyzji środowiskowej. Także z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś. wynika, że w przypadku, gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii organu inspekcji sanitarnej. Skoro w tej sprawie warunki realizacji inwestycji zostały uzgodnione i pozytywnie zaopiniowane, to odstąpienie od nich oznaczało pominięcie uzgodnienia i opinii i to bez wyjaśnienia, dlaczego nie uwzględniono stanowisk zawartych przez te organy.

Zasadnym jest zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każdy raport oddziaływania na środowisko musi zawierać opisany dla rozwiązania wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, niezależnie od tego, czy wariant proponowany przez inwestora jest równocześnie wariantem najkorzystniejszym i odrzucenie możliwości opisowego przedstawienia wariantu alternatywnego w formie odniesień do poszczególnych elementów oddziaływania na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy, RDOŚ postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. określił warunki realizacji przedsięwzięcia uwzględniając wariant wskazany w raporcie przez inwestora za najkorzystniejszy. Raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia zawiera opis (s. 37-38) podejmowanego przedsięwzięcia w zakresie wariantów dotyczących systemu wentylacji obiektów oraz zasilania systemów grzewczych. Także w wyjaśnieniach do raportu ze stycznia 2017 r. inwestor wskazał, że najbardziej racjonalnym oraz najmniej ingerującym w środowisko wariantem jest wskazany jako preferowany w raporcie, natomiast inne warianty wskazane tak w raporcie jak i jego uzupełnieniu dotyczą w szczególności systemu wentylacji budynków do chowu drobiu.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 tej ustawy oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

W tej sprawie w przypadku inwestycji objętej wnioskiem inwestora dopuszczalnym było wskazanie na jej wariantowość w zakresie części procesów związanych z chowem drobiu. W każdym przypadku kwestia wariantów danej inwestycji podlega indywidualne ocenie. Możliwa jest i taka sytuacja, w której wariantowość polega na określeniu wariantów np. wentylacji. W przypadku fermy drobiu sposób wentylacji stanowi w istotnym zakresie ingerencję w środowisko poprzez emisję stężenia amoniaku i siarkowodoru oraz hałas pochodzący od takiej wentylacji. Nie zawsze alternatywne rozwiązanie ma stanowić całkowicie odmienny sposób prowadzenia danej działalności. Alternatywnym rozwiązaniem jest także i to, które zmienia w istotnym zakresie sposób ingerencji w środowisko w zakresie danego przedsięwzięcia. Także w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3327/19, opubl. w Lex nr 3012147).

Ma również rację strona skarżąca kasacyjnie, że nie zawsze warunkiem prawidłowego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wskazanie trzech odmiennych wariantów danego przedsięwzięcia. Wyjątkowo dopuszczalna jest i taka sytuacja, w której inwestor proponuje preferowany przez siebie wariant oraz racjonalny wariant alternatywny, a jeden z tych wariantów stanowi racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska.

Podkreślić należy, że art. 66 ust. 1 pkt 5a u.u.i.ś. przewiduje, aby wariant alternatywny był "racjonalny". Oznacza to, że musi on być możliwy do realizacji także dla inwestora (tak NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 1729/16, opub. w Lex nr 2331249).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z okoliczności sprawy wynika, że tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne naruszyły art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 80-81 u.u.i.ś.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie w sprawie obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie przede wszystkim zwrócenie się do organów uczestniczących w procedurze wydawania decyzji środowiskowej, a w tym do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia także przy uwzględnieniu uzupełnień raportu po dniu 27 września 2016 r. Organy powinny również ustalić, czy zakres wariantów wskazanych w raporcie umożliwia uznanie go za spełniającego wymogi formalne.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę i wobec uwzględnienia skargi Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.