Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1029/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.2, ust. 2c
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł za wydanie decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na montażu paneli solarno-fotowoltaicznych tworzących system produkujący energię elektryczną o łącznej mocy 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach geodezyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 148 dni. Organ I instancji, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, 4 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (licząc od dnia 20 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (licząc od dnia 11 stycznia 2013 r. do dnia 24 stycznia 2013 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 65-dniową zwłoką.

Minister podał, że wniosek inwestora z dnia 30 października 2012 r., który wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] listopada 2012 r.. Wójt Gminy [...] nie podjął jednak czynności procesowych mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. Organ gminny potraktował z urzędu podanie z dnia 30 października 2012 r. jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r., Wójt Gminy [...], działając w oparciu o art. 64 Kpa, wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku z dnia 30 października 2012 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, przedmiotowe wezwanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 19 listopada 2012 r., co umożliwiło jego odbiór przez adresata w dniu 20 listopada 2012 r. W dniu 23 listopada 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na to pismo organu.

W ocenie Ministra okres oczekiwania na ustosunkowanie się przez inwestora do powyższego wezwania organu gminnego podlegał odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji. Do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, odliczeniu od biegu terminu postępowania, przy uwzględnieniu treści art. 57 § 1 Kpa, podlega okres od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, tj. od dnia 20 listopada 2012 r., do dnia jego uzupełnienia, tj. do dnia 23 listopada 2012 r. Zatem odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres 4 dni.

Minister podał, że w dalszej kolejności pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] [...] Spraw Terenowych [...] w [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty [...]. W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zgodnie zaś z art. 53 ust. 5c ww. ustawy, regionalny dyrektor ochrony środowiska - w terminie 21 dni. Brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w ustawowym terminie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji.

Powyższe pismo, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r., zostało doręczone do Starosty [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. Ustawowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji upływał odpowiednio w dniu 24 stycznia 2013 r. oraz w dniu 28 stycznia 2013 r.

Z kolei do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wniosek o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej został nadany w dniu 10 stycznia 2013 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego i doręczone adresatowi w dniu 15 stycznia 2013 r. Ustawowy termin na dokonanie uzgodnienia przez powyższy organ uzgadniający upływał zatem w dniu 5 lutego 2013 r.

W dniu 18 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r, informujące, iż projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony.

Stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta [...]. Tym samym projekt decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został uzgodniony przez Starostę [...] w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r.

Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 23 stycznia 2013 r.), uznał wniosek Wójta Gminy [...] o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej za bezprzedmiotowy oraz poinformował, że budowa urządzeń wytwarzających energię nie stanowi inwestycji celu publicznego, jak również że projektowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Ministra odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 11 stycznia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 9 stycznia 2013 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty [...] oraz od dnia następującego po dniu nadania przedmiotowego pisma do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], do dnia 24 stycznia 2013 r., tj. do dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę [...] w trybie tzw. "milczącej zgody". Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister podał również, że akta postępowania nie wskazują na to, aby zmiana wniosku w zakresie dostępu planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej spowodowała podjęcie przez Wójta Gminy [...] nadzwyczajnych czynności. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, wskazana okoliczność nie doprowadziła do wydłużenia postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie - nie uzasadnia zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do okoliczności, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć, zdaniem Ministra, również złożenia przez E. i L. K. uwag co do planowanej inwestycji celu publicznego, wyrażonych w piśmie z dnia 12 stycznia 2013 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 17 stycznia 2013 r.). Z akt postępowania nie wynika, aby Wójt Gminy [...], zgodnie z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, zawiadomił inwestora o uwagach wniesionych przez E. i L. K.. Dlatego też, zdaniem Ministra, powyższe pismo Państwa K. nie może stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister podał, że w analizowanej sprawie Wójt Gminy [...] pismem z dnia 29 listopada 2012 r, zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego. Powyższe zawiadomienie zostało wysłane m.in. do L. K. oraz E. i L. K.. W aktach przedmiotowej sprawy brak było dokumentów potwierdzających, że powyższe osoby były właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem inwestora, w stosunku do których doręczenia powinny mieć charakter zindywidualizowany.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wezwał Wójta Gminy [...] do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy [...] pismem z

dnia [...] stycznia 2018 r., poinformował, że wskazane osoby nie były właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem inwestora w okresie prowadzenia postępowania lokalizacyjnego. Zdaniem Ministra powinni oni zostać zawiadomieni o wszczęciu przedmiotowego postępowania w drodze obwieszczenia, a nie zaś - jak to uczynił organ gminny - poprzez doręczenie pisma informującego o tym fakcie.

Wobec tego, w ocenie Ministra, trudności w doręczeniu tym osobom pisma z dnia 29 listopada 2012 r., nie mogą być ocenione jako usprawiedliwiona przyczyna niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Ponadto, w aktach analizowanego postępowania lokalizacyjnego znajdują się dwa projekty decyzji sporządzone przez uprawnionego urbanistę. Pierwszy z nich - o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został przygotowany przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast drugi - o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, został opracowany po zajęciu stanowiska przez właściwe organy uzgadniające.

Minister zaznaczył, że czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu. Opracowanie projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia z zakresu planowania przestrzennego, tj. osobę wskazaną w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma stałe miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez wątpienia nie ma charakteru nadzwyczajnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ gminny ponosi odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez ww. osobę niezależnie od tego, czy jest to pracownik urzędu gminy, czy też osoba działająca na zlecenie. Dwukrotne sporządzenie projektu decyzji nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister wskazał, że po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 148 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 4 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, rzeczywista zwłoka organu w

wydaniu przedmiotowej decyzji wynosiła 65 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji (wraz z okresem niezbędnym dla przyjęcia skutku doręczenia korespondencji dla stron zawiadamianych w formie obwieszczenia) oraz 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji), Minister podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa. Również zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie ma charakteru nadzwyczajnego i nie powoduje przerwania biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można, zdaniem Ministra, zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 Kpa). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, ustawodawca w art. 10 Kpa nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu stronom, o których mowa w art. 53 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. inwestorowi bądź właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych zakresem inwestycji),

zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister podał, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu.

W ocenie Ministra w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 20 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku.

W nawiązaniu zaś do argumentu Skarżącego, iż inwestycja polegająca na montażu paneli solarno- fotowoltaicznych nie kwalifikowała się do inwestycji celu publicznego, w związku z czym organ gminny w wyniku zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 Kpa wyeliminował z obrotu prawnego decyzję NR [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r., Minister wyjaśnił, że uchylenie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza możliwości wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora, albowiem użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" obejmuje swym zakresem zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o odmowie ustalenia warunków lokalizacji tego typu inwestycji.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...] podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie:

a) że z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 30 listopada 2012 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

b) daty wszczęcia postępowania na 7 listopada 2012r., a nie 23 listopada 2012r.;

2. art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie, którego wynikiem jest decyzja odmowna nie powinno być przedmiotem badania pod kątem czy zostało ono przeprowadzone w ustawowym 65- dniowym terminie, gdyż nie podlega ono rygorom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Użycie zwrotu w art. 51 ust. 2 "w sprawie ustalenia lokalizacji", oznacza, że tylko w sprawach, w który następuje wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stosuje się procedurę przewidzianą w art. 51 ust. 2 ustawy. Procedury tej nie stosuje się natomiast w postępowaniach, w których wydaje się decyzję odmawiającą ustalenia lokalizacji.

Zwrot "w sprawie lokalizacji" obejmuje szerszy katalog zdarzeń, w którym mieści się zarówno ustalenie jak i odmowa ustalenia lokalizacji. Natomiast posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w sprawie ustalenia" wskazuje, że art. 51 ust. 2 ustawy ma zastosowanie jedynie w sprawach, w których postępowanie kończy się ustaleniem lokalizacji. Przepis ten w ocenie Skarżącego jest sformułowany jednoznacznie i nie może być odczytywany w inny sposób.

Organ II. instancji, przyjął ustalenia Wojewody, że 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie rozpoczął swój bieg w dniu 7 listopada 2012r. tj. po dniu kiedy został złożony wniosek inwestora o wydanie decyzji.

Organy przyjęły, że niekompletny wniosek powoduje rozpoczęcie biegu 65-dniowefco terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy. W ocenie Skarżącego termin ten może rozpocząć bieg dopiero wtedy, gdy wniosek będzie kompletny. Inwestor uzupełnił swój wniosek 23 listopada 2012r. i dopiero od tej daty można liczyć ustawowy termin wyznaczony na wydanie decyzji.

Dysponentem wniosku jest strona i to jej wniosek określa ramy prowadzonego postępowania, zatem Wójt Gminy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wniosek inwestora był dotknięty brakami formalnymi, które dopiero po ich uzupełnieniu spowodowały, że wniosek stał się kompletny i mógł być przez organ rozpatrywany, mogło być prowadzone postępowanie oraz rozpoczął bieg ustawowy 65- dniowy termin.

W niniejszej sprawie organy orzekające od biegu postępowania odliczyły jedynie okresy związane z uzupełnieniem braków formalnych wniosku i wystąpieniem o uzgodnień projektu decyzji, tymczasem, w ocenie Skarżącego, od dopuszczalnego czasu trwania postępowania odliczeniu podlegają również terminy wyznaczone przez organ w oparciu o art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. 14 dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7 - dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 51 ust. 2c cyt. ustawy do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. A zatem, ww. przepis wyłącza z terminu załatwienia sprawy, terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Dlatego też, w ocenie Skarżącego, prawidłowa jest wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym termin, którego obowiązek wyznaczenia przez organ wynika wprost z tych przepisów, w tym z art. 10 K.p.a. Wyznaczenie stronom określonych terminów w oparciu o powołany wyżej przepis, obliguje organ do oczekiwania na ich bezskuteczny upływ, aby podjęcie dalszych czynności w postępowaniu, tj. przygotowanie projektu decyzji do uzgodnień, czy wydanie samej decyzji, nastąpiło z uwzględnieniem stanowiska, uwag i wyjaśnień wszystkich stron. Brak dochowania ustawowych wymogów w tym zakresie naraża organ na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Ponadto niezbędne jest również odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w przedmiotowym zakresie, stosownie do reguł wypracowanych przez orzecznictwo przy uwzględnianiu innych terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma do stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie zostały oparte na podstawie prawidłowego ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na montażu paneli solarno-fotowoltaicznych tworzących system produkujący energię elektryczną o łącznej mocy 2 MW, przewidzianych do realizacji na działkach geodezyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], została wydana z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwaną dalej upzp). Okoliczność ta nie jest kwestionowana.

Kwestionowane natomiast jest, czy w ogóle w przypadku wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji może mieć zastosowanie sankcja o jakiej mowa w art. 51 ust. 2 upzp, a jeśli taka sankcja może zostać nałożono, czy do okresu opóźnienia w zwłoce z wydaniem decyzji można doliczyć terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych problemów w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 2 upzp "w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w

terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem "decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". W ocenie Sądu jest to pojęcie obejmujące wszystkie decyzje – orzekające co do istoty - jakie zapadają po rozpatrzeniu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc decyzje zarówno pozytywne dla inwestora jak również negatywne. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1842/16 wskazał, że podstawy do nałożenia na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kary, o której mowa wart. 51 ust. 2 upzp istnieją wtedy, gdy organ nie wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji co do istoty sprawy, tj. decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego lub decyzji odmownej. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" dotyczy decyzji merytorycznej, a nie procesowej.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzut w tym zakresie nie jest zasadny. Organy nadzoru uprawnione były zatem do zastosowania sankcji z art. 53 ust. 2 upzp także w przypadku wydania decyzji odmownej.

Kolejną kwestią jaka wymagała wyjaśnienia było ustalenie od jakiego momentu należy liczyć 65 dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący stoi na stanowisku, że powinien być liczony od daty wpływu kompletnego wniosku, zaś organ, że od daty wpływu nawet niekompletnego wniosku.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu w tym zakresie. Kwestia ta była bowiem wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przykładowo w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1173/17 NSA wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądania strony, zaś datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Nie ma podstaw prawnych by twierdzić, że postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte w dacie zmiany "z urzędu" kwalifikacji wniosku. Ponadto błędne zakwalifikowanie wniosku i prowadzenie uprzednio postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie można uznać jako okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, który nie wlicza się do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 51 ust. 2c upzp. Niezależnie bowiem od kompletności takiego wniosku, zawsze wszczęcie postępowanie prowadzonego na wniosek następuje w dacie wpływu wniosku do organu. Ponadto niezależnie od kompletności wniosku organ administracyjny powinien zająć się takim wnioskiem bez zbędnej zwłoki. Tak rozumiana właściwie procedura administracyjna ma eliminować stan bezczynność lub przewlekłości postępowania administracyjnego. W innym wypadku, tak jak w okolicznościach tej sprawy, organy administracyjne swoimi działaniami lub ich brakiem usprawiedliwiałyby przedłużające się postępowanie. W wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1239/17 NSA stanął zaś na stanowisku, że niezasadna jest argumentacja, że niekompletny wniosek nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego i w związku z tym termin do załatwienia sprawy powinien rozpocząć bieg dopiero po jego uzupełnieniu.

Z powyższych wyroków wynika, że nawet pierwotne niezakwalifikowanie pisma jako wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia inwestycji celu publicznego nie stanowi usprawiedliwienia dla wydania decyzji po terminie 65 dni.

W niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia 30 października 2012 r., wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 6 listopada 2012 r. Zatytułowany był pierwotnie jako wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wójt potraktował go jako wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i dopiero pismem z dnia 16 listopada 2012 r., (a więc po upływie 10 dni) wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku.

W świetle powyższej argumentacji brak było podstaw do przyjęcia, aby powyższe podanie nie powodowało wszczęcia postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że termin wszczęcia postępowania jest niezależny od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. Termin do załatwienie w niniejszej sprawie rozpoczął bieg z dniem następnym po dniu złożenia wniosku tj. z dniem 7 listopada 2012 r. zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. W przypadku braków wniosku, odliczeniu podlega okres od dnia następnego po nadaniu bądź bezpośrednim doręczeniu wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków wniosku do dnia uzupełnienia wniosku, co w niniejszej sprawie organy uczyniły (od 20 do 23 listopada 2012 r.) Brak jest natomiast podstaw do odliczenia okresu pomiędzy datą złożenia niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku. Weryfikacja kompletności i poprawności wniosku i ewentualne wezwanie do usunięcia braków stanowią zwykłe czynności postępowania administracyjnego.

W realiach niniejszej sprawy brak jest również podstaw do przyjęcia, że do 65 dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny podlegać doliczeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 30 listopada 2012 r. oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

Nie można uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie podnosi się, że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 669/16, wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15)). Tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły w sprawie. Wobec tego uznać należało, że siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji nie jest terminem przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c upzp.

Ponadto obwieszczenia, zgodnie z art. 49 k.p.a., stanowią jedną z form doręczenia. Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Również trudności w doręczeniu pisma z dnia 29 listopada 2012 r., osobom, które jak się w dalszej kolejności okazało nie były właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem inwestora, nie mogą być ocenione jako usprawiedliwiona przyczyna niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie.

Także okoliczność związana ze sporządzeniem projektów (dwóch) decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu. Organ gminny ponosi bowiem odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez uprawioną osobę niezależnie od tego, czy jest to pracownik urzędu gminy, czy też osoba działająca na zlecenie.

Podniesione zatem w skardze zarzuty okazały się nietrafne.

Minister jak i Wojewoda prawidłowo obliczyły czas zwłoki w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 148 dni. Organ prawidłowo odliczyły od okresu trwania postępowania ustawowe 65 dni na załatwienie wniosku, 4 dni związane z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (od dnia 20 do dnia 23 listopada 2012 r.), 14 dni przeznaczone na uzgodnienie projektu decyzji (od dnia 11 stycznia do dnia 24 stycznia 2013 r.). Zasadne było zatem rozstrzygnięcie, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 65-dniową zwłoką. Również wysokość kary pieniężnej została w sposób prawidłowy (65dnix500zł=32500 zł).

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł również w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałyby uwzględnienie skargi z urzędu.

Dlatego na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie sprawa została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ponieważ jej przedmiot mieścił się w zakresie art. 119 pkt 3 cyt. ustawy.