Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1722/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, 4 i 5, i ust. 3, art. 16, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 5 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 258/16 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od D. J. na rzecz Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 258/16 wydanym w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 10 listopada 2015 r. D. J. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. o udostępnienie informacji publicznej w postaci danych zawierających imiona i nazwiska pracowników tego zakładu, stanowiska, numery telefonów służbowych, informację w jakich dniach (niepełny etat) oraz godzinach wykonywana jest praca, imiona i nazwiska bezpośrednich przełożonych, daty rozpoczęcia pracy wskazane w umowie o pracę oraz wymiary etatów, w formie tabelarycznej, a ponadto kserokopii aktualnych umów cywilnoprawnych oraz wystawionych rachunków od osób fizycznych w roku 2015.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. Z 2015 r., poz. 2058, dalej jako: u.d.i.p.) Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej z powodu braku interesu publicznego. Po rozpoznaniu wniosku D. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ utrzymał swoją decyzję w mocy.

Skargę na tę decyzję wniósł D. J., podnosząc, że narusza jego prawo do informacji publicznej określone w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza także prawa mieszkańców gminy do rzetelnej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji w sprawie naruszone zostały przepisy o właściwości z uwagi na to, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. nie jest podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i nie ma do niego zastosowania tryb zaskarżenia określony w ust. 2 tego artykułu, polegający na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot. Sąd wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej w G. jest samorządowym zakładem budżetowym, a nie spółką prawa handlowego, czyli jest jednostką organizacyjną gminy G. i jako taka działa w imieniu i na rachunek organu założycielskiego. Sąd zaznaczył, że art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. będzie miał zastosowanie do spółek kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, które mają odrębny byt prawny od gminy i funkcjonują zupełnie według zasad cywilnoprawnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 45, poz. 236 ze zm.) oraz art. 33 ust. 5 i art. 39 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2015, poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) wskazują jednoznacznie, że kierownik jednostki organizacyjnej gminy jest organem władzy publicznej w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i do decyzji wydanych przez ten organ zastosowanie znajdzie tryb odwoławczy opisany w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem tj. uznanie, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy prawidłowa wykładnia winna skutkować uznaniem, że jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy; art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. nie jest podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej", co doprowadziło do niezastosowania tego przepisu oraz pominięcia art. 17 ust. 2 u.d.i.p. i błędnego uznania, że od rozstrzygnięcia Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 1446 ze zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - wydawania decyzji administracyjnych - w imieniu Wójta Gminy G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skierowany do Zakładu Usług Komunalnych jako jednostki organizacyjnej samorządu gminy, podczas gdy posiada samodzielną kompetencję do jego rozpatrzenia na podstawie art. 17 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 u.g.n. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji na skutek błędnego uznania, że od rozstrzygnięcia Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wydanego na podstawie art. 17 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co bez wątpienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skłoniło Sąd do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. na skutek błędnego przyjęcia, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy nie była obarczona kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co bez wątpienia miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o tym, czy Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. (dalej też: Kierownik ZGK) jest organem władzy publicznej nie decyduje forma prawna, w jakiej jest prowadzony ten zakład, ale fakt wykonywania "władztwa publicznego". Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zapisy uchwały Rady Gminy G. Nr [...] nie dają uprawnień Zakładowi - Kierownikowi Zakładu - do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w imieniu Wójta w jakichkolwiek sprawach. Nie ma tam też mowy o załatwianiu spraw z zakresu informacji publicznej. Kierownik ZGK zgodnie z § 5 statutu ZGK w G. reprezentuje Zakład na zewnątrz i jest odpowiedzialny za jego działalność merytoryczną, finansową i gospodarczą. Tym samym to Kierownik, a nie Wójt Gminy G. jest zobligowany do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej jeśli takowe do Zakładu wpłyną.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie są trafne wywody Sądu I instancji co do art. 39 u.s.g. Powołując się na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., autor skargi kasacyjnej podniósł, że przepisy odrębne o jakich mowa w ust. 1 i 4 art. 39 u.s.g., to właśnie przepisy u.d.i.p. Zwrócił także uwagę na to, że skoro Kierownik ZGK nie dysponuje i nie dysponował upoważnieniem do wydawania decyzji pochodzącym od rady gminy, to nie może mieć zastosowania ogólna zasada z art. 39 ust. 5 u.s.g., że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od wydanej przez niego decyzji będzie SKO.

Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mowa jest o organie władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organie, który jest tak określony w przepisach prawa np. Państwowa Inspekcja Pracy jako organ kontroli, SKO jako organ administracji publicznej itd. Nie dotyczy to więc organów w znaczeniu podmiotów upoważnionych do reprezentowania danego podmiotu, który to podmiot jest podmiotem wymienionym w ustawie np. Lasy Państwowe, Prokuratoria Generalna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uznanie, iż Kierownik ZGK jest organem wymagałoby przynajmniej wykazania, iż wykonuje jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy. W jego ocenie ZGK jako samorządowy zakład budżetowy jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. W konsekwencji od decyzji wydanej przez taki podmiot stronie przysługuje, stosownie do treści art. 17 ust 2 u.d.i.p., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie odwołanie. Zatem zaskarżona decyzja została wydana przez podmiot właściwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji przyjmując, że Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej w G. nie jest podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i nie ma do niego zastosowania tryb zaskarżenia określony w ust. 2 tego artykułu, polegający na prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam podmiot. Skarżący kasacyjnie nie zgadza się z tym stanowiskiem, twierdząc, że jest podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i w związku z tym od wydanej przez niego decyzji, strona stosownie do treści art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. może wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie i argumentację na jego poparcie, przedstawioną w skardze kasacyjnej. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, iż Kierownik ZGK w G. powinien rozpatrzyć wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej złożony przez D. J., gdyż jest do tego zobligowany na podstawie art. 4 u.d.i.p. Nie kwestionuje tego ani skarżący ani Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się do oceny prawnej pozycji Kierownika ZGK w G. na gruncie u.d.i.p., co w praktyce sprowadza się do oceny, czy Kierownik ZGK w G. jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 czy też w art. 4 ust. 4 lub 5 u.d.i.p. Zgodnie, bowiem z art. 4 ust. 1 oraz ust. 4 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej (ust. 1), a także podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (ust. 4) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust.5). Przy tym nie ma praktycznego znaczenia czy zastosowanie będzie miał ust. 4 czy też ust. 5 art. 4 u.d.i.p., gdyż procedura postępowania w przypadku konieczności wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej jest taka sama, tj. zastosowanie ma art. 17 ust. 2 u.d.i.p. zgodnie, z którym zamiast odwołania przysługuje wówczas stronie takiego postępowania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie, że należy wyeliminować możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wówczas w odniesieniu do organu będącego władzą publiczną, zastosowanie miałyby, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, ogólne reguły skutkujące uprawnieniem do złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej do organu wyższej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadnym jest zatem pytanie, czy Kierownik ZGK jest organem władzy publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że tak. O tym czy Kierownik ZGK jest organem władzy publicznej nie decyduje bowiem forma prawna w jakiej jest prowadzony Zakład Gospodarki Komunalnej, ale fakt wykonywania "władztwa publicznego". Sąd I instancji wywiódł, iż art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ma zastosowanie (...) do spółek kapitałowych z udziałem jednostek samorządu terytorialnego (...), podmiotów, które w związku z tym stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków (s. 3 i 4 uzasadnienia wyroku). O ile podgląd taki możliwy byłby do zaakceptowania na gruncie ogólnych zasad prawa cywilnego i administracyjnego, to już na gruncie u.d.i.p. jest on niezgodny z przyjętymi w tej ustawie rozwiązaniami.

Ustawodawca niestety dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), niewyjaśniając i niedefiniując użytych przez siebie pojęć. Należy zatem odnieść się do ogólnych, sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że nawet w sytuacjach oczywistych składy orzekające są zmuszone dokonywać wykładni prawa przez rozstrzygnięcie, czy dany podmiot wchodzi w zakres władz publicznych (Bidziński M., Komentarz do art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w:) Bidziński M., Chamj M., Szustakiewicz P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, C.J. Beck 2015 r.). W realiach przedmiotowej sprawy Zakład Gospodarki Komunalnej w G. działa jako samorządowy zakład budżetowy (§ 1 ust. 2 Uchwały Nr VI/37/2011 Rady Gminy G. z dnia 31 marca 2011 r.), a nadzór nad nim sprawuje Wójt Gminy G. (§2 ust. 3 przywołanej powyżej Uchwały Rady Gminy). Przedmiot działalności Zakładu został określony w § 2 ust. 4 Uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2011 r. Przepis ten nie daje uprawnień Zakładowi - Kierownikowi Zakładu - do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych w imieniu Wójta w jakichkolwiek sprawach. Nie ma tam też postanowień o załatwianiu spraw z zakresu informacji publicznej. Kierownik ZGK zgodnie z § 5 statutu ZGK w G. reprezentuje Zakład na zewnątrz i jest odpowiedzialny za jego działalność merytoryczną, finansową i gospodarczą. Tym samym to Kierownik, a nie Wójt jest zobligowany do rozpatrywania spraw z zakresu informacji publicznej jeśli takowe do Zakładu wpłyną. Tezę taką potwierdza fakt, iż zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. to podmiot, który jest w posiadaniu informacji publicznej jest zobligowany do jego udostępnienia (o ile jest jednym z podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.).

Nie można też zgodzić się z wywodami Sądu I instancji odnośnie do art. 39 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust.1). Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta (ust. 2), a do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (ust. 4 art. 39). Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W ocenie Sądu kasacyjnego przepisy odrębne o jakich mowa w ust. 1 i 4 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie przepisy u.d.i.p. Ustawodawca wprost wskazał w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, zgodnie z którą to właśnie Kierownik ZGK ma obowiązek samodzielnie rozpatrzyć wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej. Zauważyć tu należy, iż Sąd I instancji nie ustalił, czy w niniejszej sprawie rada gminy upoważniła kierownika samorządowego zakładu do wydawania decyzji (gdyż ust. 2 art. 39 ustawy o samorządzie gminnym nie będzie miał zastosowania). Skarżący kasacyjnie Kierownik ZGK zaprzecza aby dysponował takim upoważnieniem, a tym samym nie może mieć zastosowania ogólna zasada z art. 39 ust. 5, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika będzie SKO. Uznając hipotetycznie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, należy zauważyć, iż Sąd ten jest niekonsekwentny, gdyż stwierdził nieważność jedynie decyzji wydanej przez Kierownika ZGK jako organu II instancji, podczas gdy decyzja I instancyjna była wydana bez jakiegokolwiek upoważnienia i umocowania wynikającego ze statutu lub aktu prawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, gdyż z woli ustawodawcy Kierownik ZGK działa na podstawie art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p.

W art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazano na organ władzy publicznej o charakterze ustrojowym, a więc organ, który jest tak określony w przepisach prawa np. Państwowa Inspekcja Pracy jako organ kontroli, SKO jako organ administracji publicznej itd. Chodzi zatem o organ o charakterze ustrojowym tj. wtedy gdy ustawa wskazuje, że dany podmiot jest organem, który ewentualnie ma urząd jako organ przydany mu do pomocy w pełnieniu funkcji. Nie dotyczy to więc organów w znaczeniu podmiotów upoważnionych do reprezentowania danego podmiotu, który to podmiot jest podmiotem wymienionym w ustawie np. Lasy Państwowe, Prokuratoria Generalna. W tym przypadku organ jedynie działa w imieniu danego podmiotu, a więc nie jest organem władzy publicznej o charakterze ustrojowym, któremu ustawa przydaje bezpośrednio taki status. Władzą publiczną lub podmiotem wykonującym zadania publiczne jest w tym przypadku ten podmiot, a nie jego organ. Kierownik ZGK nie jest organem władzy publicznej, a więc nie mieści się w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w zakresie tej ustawy jest on jedynie podmiotem reprezentującym podmiot zobowiązany tj. jednostkę organizacyjną gminy. Oczywiście każda jednostka ma jakieś swoje organy, ale są to organy tych podmiotów, które to podmioty stanowią władzę publiczną lub wykonujących zadania publiczne, a nie organy władzy publicznej. Uznanie, iż kierownik jest organem wymagałoby przynajmniej wykazania, iż kierownik wykonuje jakieś kompetencje władcze wobec podmiotów zewnętrznych przydane mu mocą ustawy - choć i ten pogląd jest mocno kontrowersyjny. Fakt, iż w pewnych sytuacjach może on wydawać decyzje administracyjne, czyni go organem tylko w znaczeniu funkcjonalnym, a nie ustrojowym. We wspomnianym art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca umożliwia wydawanie decyzji przez organ wykonawczy jednostki pomocniczej lub organy jednostek, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mimo posiadania kompetencji do wydania decyzji nadal są to organy tych jednostek organizacyjnych, a nie organy władzy publicznej, czyli w niniejszej sprawie organy samorządu gminy.

W rozpoznawanej sprawie Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej jako samorządowego zakładu budżetowego, jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego. Dodatkowo można wskazać, że forma w jakiej prowadzony jest ZGK ma drugorzędne znaczenie, gdyż decydują o tym władze danej Gminy. Jednakże ZGK mają takie same zadania (wynikające z przepisów prawa), które w różnym zakresie powierzane są im do realizacji. Nie można więc tylko na podstawie formy prawnej w jakiej prowadzony jest ZGK, wnioskować, iż raz jest a innym razem nie jest "organem władzy" o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. Zakłady Usług Komunalnych prowadzone w formie spółek z o.o. są zasadnie uznawane przez sądy administracyjne jako podmioty zobligowane do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 189/15). Za WSA w Poznaniu wskazać należy, iż bez względu na to, czy przedsiębiorstwo komunalne wykonuje zadania w formie prawnej zakładu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego, czy też w formie spółki kapitałowej, mieści się ono w pojęciu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Jest bowiem podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub pkt 5 u.d.i.p (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 81/15).

Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa powyżej, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na podstawie ust. 2 art. 17 u.d.i.p., wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 art. 17, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczone powyżej przepisy oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Jeżeli decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji, wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa.

Oceniając w tym kontekście status Kierownika ZGK należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w ostatnio powołanym art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ZGK jest jednostką organizacyjną gminy, samorządowym zakładem budżetowym stworzonym przez radę gminy. ZGK kieruje Kierownik, który samodzielnie dopowiada za funkcjonowanie ZGK, a Wójt sprawuje nadzór nad działalnością Zakładu. Analiza statutu i aktów prawnych regulujących funkcjonowanie ZGK prowadzi do wniosku, że ZGK jest jednostką organizacyjną bezpośrednio związaną z kompetencjami Gminy w zakresie m.in. gospodarki mieszkaniowej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, utrzymania czystości, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego itp. Powyższe oznacza, że Kierownik ZGK nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to natomiast prowadzi do wniosku, że Kierownik ZGK nie jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Można dodatkowo też powtórzyć, że Kierownik ZGK w G. nie posiada pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej w imieniu Wójta udzielonych mu przez Wójta, czy też Radę Gminy.

Wobec powyższego, Kierownika ZGK jako reprezentującego samorządową jednostkę organizacyjną należy zaliczyć do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z ust. 2 art. 17 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez podmiot, który ją wydał. Taki wniosek D. J. złożył, a po jego rozpoznaniu Kierownik ZGK w G. prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję, nieobarczoną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podsumowując wyżej przedstawione rozważnia,nalezy stwierdzić, że zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji: naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 u.d.i.p. poprzez nietrafne uznanie, iż Kierownik ZGK jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas, gdy jest on podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; naruszenie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż Kierownik ZGK nie jest podmiotem "niebędącym organem władzy publicznej", co doprowadziło do jego niezastosowania oraz pominięcia art. 17 ust. 2. u.d.i.p. i niezasadnego uznania, iż od rozstrzygnięcia Kierownika ZGK nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; naruszenie art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez niezasadne uznanie, iż Kierownik ZGK jest upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta Gminy G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skierowany do Zakładu Usług Komunalnych, jako jednostki organizacyjnej samorządu gminy, podczas gdy posiada on samodzielną kompetencję do jego rozpatrzenia na podstawie art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na skutek błędnego uznania, iż od rozstrzygnięcia Kierownika ZGK w sprawie udostępnienia informacji publicznej, przysługuje odwołanie na zasadach ogólnych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu, podczas gdy decyzja ta nie była obarczona kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zatem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko NSA i rozpozna skargę D. J. merytorycznie.

O kosztach postępowania kasacyjnego od D. J. na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej w G., orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.