Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2555/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 61 a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 543
law: Rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wysokości opłat abonamentowych za używanie odbiorników  radiofonicznych i telewizyjnych oraz zniżek za ich uiszczanie z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc w 2013 r.
article: § 3 ust. 3 pkt. 5, § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 25 poz 130
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i  rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 492/14 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Poznania na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...]marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz D. W. od Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Poznania kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 492/14 po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Prezydent Miasta Poznania na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2013 r. nr [...], w pkt 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sz, działka nr A zapisanej w KW nr [...].

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Prezydenta Miasta Poznania działającego w imieniu Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie podzieliło poglądu wnioskodawcy co do wydania decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r. z rażącym naruszeniem § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 25, poz. 130), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", ani art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", co wypełniałoby przesłanki z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że § 3 ust. 3 rozporządzenia wskazuje elementy, jakie powinien w szczególności przedstawiać wstępny projekt podziału nieruchomości. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia projekt podziału powinien zawierać dane dotyczące nieruchomości podlegającej podziałowi i nowo wydzielonych działek wymienione przykładowo w tym przepisie. Kolegium wskazało, że żaden przepis nie nakazywał organowi stosować przy wydawaniu przedmiotowej decyzji § 3 ust. 3 rozporządzenia, ani nie stanowił wprost o warunkach podziału nieruchomości, która jest zabudowana.

Ponadto Kolegium podniosło, że podstawą sporządzenia wstępnego projektu podziału, jak i samego projektu podziału, była decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości. Organ słusznie zatem dokonał oceny zgodności przedłożonego projektu wstępnego z ową decyzją. W ówczesnym stanie prawnym nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, którego rażącego naruszenia mógłby dopuścić się organ, a mówiącego o zakazie dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych. Przepis taki wprowadzono dopiero w dniu 22 października 2010 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 4 marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jego ocenie postępowanie podziałowe przeprowadzono z zachowaniem istotnych wymogów legalności. Charakter zarzutów i dokonane ustalenia nie wskazują, aby doszło do rażącego, kwalifikowanego oczywistego naruszenia konkretnego przepisu prawa. Nie naruszono także art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust.3 rozporządzenia, który wskazuje jedynie na elementy samego projektu wstępnego. Kolegium podkreśliło, że rażące naruszenie prawa miałoby miejsce gdyby organ wprost naruszył przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Jednak żaden przepis nie nakazywał organowi stosować przy wydawaniu przedmiotowej decyzji § 3 ust. 3 rozporządzenia, ani nie stanowił wprost o warunkach podziału nieruchomości. Tak więc organ zatwierdzając podział nieruchomości nie mógłby go naruszyć w stopniu kwalifikowanym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. strona skarżąca podtrzymała swe stanowisko podnosząc dodatkowo, że aktualnie budynek na przedmiotowej działce został rozebrany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uznał, że naruszają one przepisy prawa procesowego i materialnego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik.

Sąd szeroko omówił charakter wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując poglądy orzecznictwa i doktryny. Odnosząc zaś te rozważania do rozpatrywanej sprawy podzielił zarzut skarżącego w zakresie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd podkreślił, że z analizy akt wynika niezbicie, iż punktem wyjścia do dokonania prawidłowej wykładni prawa było ustalenie, czy działka nr A w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. Sz, była zabudowana, czy też nie. Ta właśnie kwestia była osią sporu pomiędzy skarżącym (który twierdził, że nieruchomość ta była zabudowana w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym), a organem administracji (który przyjął, że nieruchomość ta była niezabudowana). Nie budzi bowiem wątpliwości, że gdyby ustalono, że objęta kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją podziałową działka nr A. nie była zabudowana, to zarzut dotyczący rażącego naruszenia prawa poprzez niezastosowanie § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia i spór dotyczący wykładni tego przepisu nie zaistniałby. Sąd zgodził się ze skarżącym, że samo oświadczenie D. W. z dnia 15 sierpnia 2003 r., iż budynek posadowiony na działce nr A zostanie rozebrany w pierwszej połowie 2014 r. (k. 16 lub 70 wg innej numeracji akt administracyjnych nr 339/03) oraz wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia 6 maja 2003 r. nr [...] udzielająca PHP "W." pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo–magazynowego położonego m.in. na przedmiotowej działce (k. 12 lub 72 wg innej numeracji akt administracyjnych nr 339/03), nie były wystarczające do jednoznacznego przyjęcia, że budynek ten został rozebrany i nie istniał w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Oczywistym jest bowiem, że pozwolenie na rozbiórkę dotyczy prawa przysługującego PHP "W.", nie nakładało nań żadnego obowiązku. Natomiast wskazane wyżej oświadczenie dotyczyło zdarzenia przyszłego i niepewnego, które powinno było zostać zweryfikowane przez organy administracji. Tak więc ten zasadniczy dla niniejszego postępowania fakt istnienia bądź nieistnienia zabudowy w dniu 25 czerwca 2004 r., powinien był zostać jednoznacznie ustalony przez organy. Tymczasem z uzasadnienia obu decyzji, jak również z akt administracyjnych, wynika, że organy w ogóle nie wyjaśniły tej kwestii, ani nawet nie podjęły próby jej wyjaśnienia. Ponadto organ II instancji pomimo zarzutów odwołania w tym zakresie w ogóle nie ustosunkował się do nich, enigmatycznie i lakonicznie stwierdzając jedynie, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w ogóle nie wyjaśniając na czym oparto to twierdzenie.

Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd wskazał, że przy założeniu, że działka nr A. była zabudowana w dniu 25 czerwca 2004 r., doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu rażącym, wskazującym na rozważenie przez organy w toku postępowania nieważnościowego konieczności wyeliminowania decyzji podziałowej z obrotu prawnego, którego to stanowiska nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w postępowaniu nieważnościowym.

W ocenie Sądu podział, w wyniku którego dokonano podziału nie tylko gruntu, ale i budynku mieszkalnego, przeprowadzony został niezgodnie z przepisami obowiązującego wówczas rozporządzenia, a konkretnie z § 3 ust. 3 pkt 5, który stanowił, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział spowodowałby także podział budynku, wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. W ocenie Sądu, decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzająca projekt podziału została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Sąd wskazał ponadto, że podstawą wydania decyzji podziałowej był niekompletny projekt podziału nieruchomości, który nie spełniał wymogów z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Projekt ten nie przedstawiał linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych budynku, przez który miała przebiegać proponowana linia podziału. Podział budynku odbył się więc z pominięciem linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych istniejącego na działce budynku (nie po tych liniach). Przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wystarczająca w tym zakresie jest wykładnia literalna (gramatyczna).

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja rażąco narusza także art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej w zw. z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Sąd zauważył, że zatwierdzony podział był wprawdzie zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz sprzeczny z przepisem szczególnym - § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Błędne – w ocenie Sądu - jest stanowisko organu, że przy wydawaniu decyzji podziałowej nie ma obowiązku rozstrzygać zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, gdyż przepis ten dotyczy jedynie wstępnego projektu podziału nieruchomości. Decyzja podziałowa musi być zgodna z projektem podziału, który jest opracowywany na podstawie wstępnego projektu podziału. Dlatego też decyzja podziałowa musi być zgodna z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Przepis ten był wyraźnym przepisem prawa wskazującym sposób dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych. Nie zasłużyło na aprobatę Sądu stanowisko organu, że skoro § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia dotyczy jedynie wstępnego projektu podziału, a § 7 rozporządzenia wyszczególniający, co powinien zawierać projekt podziału, nie wskazuje, iż projekt podziału, jeżeli dotyczy podziału budynku powinien przedstawiać linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych budynku na całej jego wysokości, to tym bardziej wymóg taki nie jest konieczny w decyzji podziałowej. Sąd zauważył, że wyliczenie zawarte w § 7 rozporządzenia ma charakter przykładowy, na co wskazuje określenie "w szczególności". Tym samym ustawodawca dopuścił składniki projektu podziału nie tylko wymienione w § 7. Ponadto Sąd wskazał, że racjonalnym i logicznym jest, by projekt podziału (będący dalszym etapem procedowania) spełniał również wymogi niezbędne na wcześniejszym etapie procesowania. Nielogicznym i nieracjonalnym byłoby bowiem wprowadzanie wymagań koniecznych we wstępnym projekcie podziału, a zbędnych w projekcie podziału. Przepisy § 3 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia należy czytać i rozumieć łącznie. Oznacza to, że projekt podziału, a później także sama decyzja podziałowa, powinien zawierać składniki określone w § 3 ust. 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia. Wskazuje na to wykładnia gramatyczna obu tych przepisów oraz zasada racjonalności ustawodawcy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że już tylko z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponadto decyzję tę należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z uwagi na wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylono także decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję, gdyż konieczne jest – w ocenie Sądu - przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym ramy określone w art. 136 k.p.a.

Sąd nakazał organom ustalenie w toku dalszego postępowania na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby na podstawie zeznań świadków bądź przy zastosowaniu innych dowodów, czy działka nr A. w dniu 25 czerwca 2004 r. była zabudowana, czy też niezabudowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W., działający przez adwokata [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 96 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu mógł dopuścić się rażącego naruszenia § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom tego przepisu z uwagi na brak dostatecznego, logicznego przedstawienia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia skarżącemu zrozumienie stanowiska Sądu I instancji i toku jego rozumowania;

c) art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niedostrzeżenie i nierozważenie, czy skarżącemu Skarbowi Państwa przysługuje status strony niniejszego postępowania.

Zarzucając powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Skarb Państwa nie może być stroną postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., bowiem nie był stroną postępowania podziałowego. Nie ma też interesu prawnego w uzyskaniu stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r., nie dotkną go też skutki takiej decyzji. Decyzja podziałowa rodziła ten skutek oprócz zmian własnościowych, że nakładała na Miasto Poznań obowiązek zapłaty odszkodowania. Sąd I instancji nie odniósł się zaś do kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania nieważnościowego w ogóle. Wskazano także, że Sąd I instancji uznając naruszenie art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., oceniał zamiennie procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i procedowanie w sprawie decyzji zatwierdzającej podział. Ponadto wskazano, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności decyzji z punktu widzenia istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie do naruszenia prawa materialnego wskazano, że § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia odnosi się do prawidłowości wniosku o podział składanego przez wnioskodawcę i dotyczy tylko wstępnego projektu podziału nieruchomości. Wskazana zaś przez Sąd I instancji zgodność decyzji podziałowej z wstępnym projektem podziału nieruchomości nie znajduje potwierdzenia w żadnym przepisie prawa. Sąd I instancji, uznając, że decyzja podziałowa jako rażąco naruszająca prawo nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, nie odniósł się również do skutków decyzji podziałowej. Nie wskazał, jakie skutki są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, co jest warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 10 września 2014 r., wniosło o jej uwzględnienie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Prezydent Miasta Poznania reprezentujący Skarb Państwa, działający przez radcę prawnego [...], w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z dnia 1 października 2014 r., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu pisma wskazano, że niewątpliwie Skarb Państwa jako właściciel dzielonej nieruchomości pozbawiony praw do jej części wydzielonej na skutek podziału (działka nr A), która z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. przeszła na własność Miasta Poznania, jest stroną postępowania zarówno podziałowego, jak i weryfikującego prawidłowość wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, że z treści decyzji podziałowej wynika, że organ w ogóle nie poczynił ustaleń co do tego, czy nieruchomość była zabudowana. A zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji, że zmierza do podważenia ustaleń faktycznych postępowania przed organami administracji, gdyż tych ustaleń o kluczowym znaczeniu dla sprawy organ nie poczynił. Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że przepisy § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, zostały rażąco naruszone poprzez zaaprobowanie podziału nieruchomości, w którym linia podziału budynku nie przebiega przez linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych.

Do akt sprawy wpłynęło pismo Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 19 grudnia 2014 r. informujące, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym został pominięty fakt, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej podział powinni być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, które powstały na skutek podziału. Do pisma została załączona dokumentacja dotycząca aktualnego stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności wszystkich zarzutów w niej postawionych.

Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że dla rozstrzygnięcia, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. rażąco narusza prawo, konieczne jest ustalenie, czy działka nr A. była zabudowana w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział. Prawidłowa jest także ocena, że błędne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu co do braku znaczenia tej okoliczności w odniesieniu do podziału przedmiotowej nieruchomości. Nie można jednak skutecznie zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu, że nie wyjaśniło okoliczności zabudowy nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Stanowisko Kolegium w sprawie koncentruje się wokół tezy, że przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia dotyczący podziału nieruchomości zabudowanych nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., a także że żaden przepis nie stanowił wprost o warunkach podziału nieruchomości, która jest zabudowana. Jednakże okoliczność zabudowy nieruchomości, która była przedmiotem decyzji zatwierdzającej podział, nie budzi wątpliwości. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się szereg dowodów wskazujących, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzono podział nieruchomości zabudowanej, chociaż w samej decyzji tej okoliczności nie wskazano. Przede wszystkim na mapie zasadniczej – projekcie podziału, stanowiącej załącznik do decyzji zatwierdzającej podział, obrazującej sposób podziału działki nr A. jest uwidoczniony na części działki budynek (k-31 akt administracyjnych). Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenie byłego użytkownika wieczystego działki nr A. D.W. z dnia 15 sierpnia 2004 r., że budynek posadowiony na działce zostanie rozebrany w pierwszej połowie 2004 r. (k-16 (70) akt administracyjnych), a także decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] udzielająca pozwolenia PHP "W." na rozbiórkę budynku handlowo-magazynowego położonego na przedmiotowej działce (k-12 (72) akt administracyjnych). I w końcu oświadczenie złożone na rozprawie sądowej w dniu 16 lipca 2014 r. przez pełnomocnika skarżącego Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania, że budynek handlowo-magazynowy został rozebrany w 2012 r. A zatem zasadnicza okoliczność dla niniejszego postępowania – istnienie bądź nie zabudowy w dniu [...] czerwca 2004 r. na przedmiotowej działce pozostawała niesporna.

Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) wskazuje niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz błędną wykładnię art. 96 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do wadliwego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu mógł dopuścić się rażącego naruszenia przepisu § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Dodać należy, że ta zarzucana wadliwa ocena w istocie sprowadzać się powinna do oceny dokonanej przez Sąd I instancji co do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o braku rażącego naruszenia przepisu § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu.

Zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku.

Nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do prawidłowości wstępnego wniosku o podział nieruchomości, a co za tym idzie decyzja zatwierdzająca podział nie musi być zgodna z tym wstępnym projektem podziału.

Z przepisu § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia należy wywieść normę prawną odnoszącą się do podziałów nieruchomości zabudowanych, gdzie proponowany podział powodowałby także podział budynku. Wymagania zatem, przewidziane we wstępnym projekcie podziału nieruchomości zabudowanej, muszą być respektowane na dalszych etapach postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że nieracjonalne byłoby wprowadzanie wymagań koniecznych we wstępnym projekcie podziału, a uznawanie je za zbędne na dalszym etapie procedury podziałowej, tj. w projekcie podziału.

Nie jest trafna konstatacja skarżącego kasacyjnie, powtarzana za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, że skoro przepisy art. 96 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 7 rozporządzenia nie zawierają wprost regulacji prawnej w odniesieniu do podziału nieruchomości zabudowanej, nie można zarzucić decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. sprzeczności z prawem. Nie jest trafna również ta, która zarzuca brak naruszenia prawa z powodu braku takiego przepisu prawa, z którego wprost wynikałby obowiązek zamieszczenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zabudowanej linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. Zgodzić się należy jedynie z tym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że dopiero po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, bo z dniem 22 października 2007 r., do ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano art. 93 ust. 3b, zgodnie z którym nieruchomości zabudowane powodujące podział budynku mogą być podzielone jedynie wtedy, gdy granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu będą przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Jednakże zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że odpowiednik tego przepisu nie istniał w rozporządzeniu w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział. Wynikający z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia obwiązek przedstawienia we wstępnym projekcie podziału nieruchomości zabudowanej, w razie podziału powodującego także podział tego budynku, linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, zawiera w istocie normę, która później doprecyzowanie znalazła w art. 93 ust. 3b u.g.n. Powyższe wynika również z przepisów Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143).

Przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Dla odczytania normy prawnej w nim zawartej wystarczająca jest bowiem wykładnia literalna (gramatyczna).

Nie zmienia tej oceny fakt, że zgodnie z art. 94 u.g.n., który stosuje się w razie braku planu miejscowego, zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone w decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości - zasady podziału działki nr A. nie mogły doprowadzić do niestosowania przepisu rozporządzenia określającego sposób podziału nieruchomości zabudowanych.

Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że podział powoduje także podział tego budynku, nieuwzględniająca w podziale nieruchomości zabudowanej linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, narusza przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia. Jednakże różnica w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się do tej kwestii, że rozpatrywana wadliwość zastosowania, a w zasadzie niezastosowania prawa przez organ wydający decyzję o zatwierdzeniu podziału nie jest tym naruszeniem, którego ciężar gatunkowy jest tak szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym. Badając ten aspekt, tj. czy decyzja z dnia [...] czerwca 2004 r. może funkcjonować nadal w porządku prawnym, nie można tracić z pola widzenia celu wydania tej decyzji. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr A. została wydana w celu realizacji decyzji z dnia [...] maja 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zasad podziału nieruchomości. Ta ostatnia decyzja zakładała przeznaczenie części dzielonej nieruchomości (później wydzielona działka nr A) pod budowę ulicy Sz – drogi publicznej. W wyniku podziału prawo użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną wygasło z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a działka nr A stała się własnością Miasta Poznania. Podział przedmiotowej nieruchomości miał zatem na celu wydzielenie działki pod drogę. Nie był to taki podział, który dzieliłby budynek wraz z gruntem, w wyniku czego miały powstać odrębne budynki, nadal funkcjonujące.

Wobec powyższego podział dokonany niezgodnie z § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia, tj. z pominięciem podziału wzdłuż ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, miałby charakter podziału dokonanego z rażącym naruszeniem prawa, gdyby w wyniku podziału budynku wraz z gruntem utworzono odrębne nieruchomości zabudowane, które w świetle prawa za takie miałyby być uznane. Natomiast w stanie faktycznym sprawy, jak wskazano wyżej, podział nie miał na celu utworzenie odrębnych nieruchomości zabudowanych, a wręcz przeciwnie, aby zrealizować cel podziału – budowę ulicy publicznej - nieruchomość nie mogła być zabudowana.

Nie można też pominąć faktu, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] czerwca 2004 r. ważne pozostawało pozwolenie na rozbiórkę budynku handlowo-magazynowego zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Rację ma Sąd I instancji, że pozwolenie to nie nakładało obowiązku rozbiórki na wnioskodawcę, to jednak stanowiło dla organu zatwierdzającego podział uzasadnienie dla traktowania nieruchomości jako niezabudowanej.

Wskazane powyżej okoliczności decydują, że naruszenie prawa decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Wskazywane przez wszystkich uczestników postępowania cechy, które decydują czy naruszenie prawa ma charakter rażący, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zaistniały. Skutki bowiem, które wywołała decyzja zatwierdzająca podział nie są tymi, których nie można zaakceptować w porządku prawnym. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że decyzja pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, nie oznacza to jeszcze, że jest ona obarczona rażącym naruszeniem prawa.

Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty wadami wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. O ile w rozpoznawanej sprawie wykazane zostało naruszenie i istotność przepisu dla podziału nieruchomości zabudowanych, to jednak skutki (społeczne i gospodarcze) tego naruszenia w okolicznościach tej sprawy nie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W nowszym orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10, LEX nr 745225). Rażące naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania, stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że decyzja jest obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.

W rozpoznawanej sprawie, co należy powtórzyć, celem podziału nieruchomości nie był podział budynku wraz z gruntem, w wyniku czego miały powstać odrębne budynki, nadal funkcjonujące. Celem podziału nieruchomości było przeznaczenie części nieruchomości pod budowę drogi publicznej.

Za częściowo uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd niedostatecznie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok odnosi się do wszystkich zasadniczych kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym do istnienia naruszenia prawa – w ocenie Sądu I instancji – o charakterze rażącym. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli nawet Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, to w okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogło mieć to istotnego wpływu na jej wynik. Ponadto okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać także należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zarzut powyższy zaś jest o tyle zasadny, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku zalecające konieczność ustalenia na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby na podstawie zeznań świadków bądź przy pomocy innych dokumentów, czy działka nr A. w dniu [...] czerwca 2004 r. była zabudowana, są niewykonalne wobec kompletności materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 i art. 28 k.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania podziałowego toczącego się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są właściciel i użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości. Rację ma zatem uczestnik postępowania kasacyjnego, że Skarb Państwa jako właściciel dzielonej nieruchomości był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 czerwca 2004 r. zatwierdzającą podział nieruchomości i ma interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Odnosząc się zaś do informacji zawartych w piśmie GEOPOZ co do niezapewnienia przez organ administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu możliwości uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2004 r. osób, które mają prawa rzeczowe do podzielonej nieruchomości, należało je rozpatrzyć w kontekście przesłanki nieważności postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest o zasadę, że stronami postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.), a także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Inne osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, mogą brać udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania i korzystać z praw strony postępowania, jeżeli zgłoszą swój udział. Dlatego też nie można przyjąć, że zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w sytuacji, gdy osoba, której dotyczy wynik postępowania nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym został wydany zaskarżony do sądu akt, nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu sądowym, a tak jest w przypadku osób wskazanych w piśmie GEOPOZ. Dodatkowo należy wskazać, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak stosownie do art. 147 k.p.a. ta przyczyna wznowienia postępowania jest uwzględniana tylko na żądanie tej strony, której ona dotyczy. Oznacza to, że żadna inna strona nie może się na nią powoływać, ani też żądać wznowienia postępowania z tego powodu. W konsekwencji w orzecznictwie wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1475/12 i z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1725/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i z tego powodu - na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.