Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5877/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 § 2a, 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 1-8, art.145a § 1, art. 146b § 1, art. 148, art. 149 § 1, art. 149 § 2, art. 151 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 84/21 oddalającego sprzeciw P.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 84/21, oddalił sprzeciw P.I. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) uchylono decyzję Burmistrza W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na montażu wieży stalowej z wyposażeniem oraz instalacji radiotelekomunikacyjnej w W. przy ul. S. 56, działka nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] czerwca 2019 r. I.P. wystąpiła do Burmistrza W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza W. z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]), umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na montażu wieży stalowej z wyposażeniem oraz instalacji radiotelekomunikacyjnej w W. przy ul. S. 56, działka nr [...] (stacja bazowa P. Sp. z o.o. [...]). Organ uzasadnił ww. rozstrzygnięcie tym, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Swoje żądanie wnioskodawczyni oparła na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ będąc stroną ww. postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału. Przysługuje jej status strony, gdyż jest właścicielką działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. I.P. wskazała, że "o wydanej decyzji dowiedziała się w dniu [...] maja 2019 r. w Urzędzie Gminy W. podczas zapoznawania się z aktami sprawy dotyczącej wydania przez Starostę W. pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji (sprawa znak: [...])".

Burmistrz W. postanowieniem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) odmówił wznowienia postępowania w sprawie argumentując, że "nie zawiadamiał stron o wszczęciu postępowania środowiskowego, ponieważ brak było podstaw do jego wszczęcia z uwagi na kwalifikację przedsięwzięcia".

I.P. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, postępowanie środowiskowe wszczął na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Wskazano, że w toku postępowania organ gromadził materiał dowodowy, a w rezultacie wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. (znak: [...]) Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt, że organ pominął etap formalny i dokonał merytorycznej oceny podstawy wznowienia, uchybiając przepisom art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a.

W rezultacie powyższego Burmistrz W. wznowił postępowanie w sprawie (postanowienie z [...] października 2020 r., znak: [...]) i decyzją z [...] października 2020 r. (znak: [...]) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) wskazując, że z dokonanych ustaleń wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco, jak i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było zatem prawnie uzasadnione nałożenie na inwestora wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko bądź uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Od powyższej decyzji I.P. wniosła odwołanie do Kolegium. Wskazała, że niedopuszczalne jest wszczynanie postępowania środowiskowego dla pozoru. W szczególności obowiązkiem organu było wystąpienie do organów specjalistycznych o wydanie stosownych opinii, które pozwoliłyby na dokonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, a także wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy mając na względzie stwierdzenie, czy przedsięwzięcie zalicza się do mogącego potencjalnie znacząco lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji dokonał zbadania zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji jej ewentualnego wpływu na zakończone postępowanie środowiskowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest informacji wskazujących w jaki sposób, czy w ogóle organ ustalił krąg stron postępowania środowiskowego zakończonego kwestionowaną decyzją i czy I.P. posiadała w nim przymiot strony i czy bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Kolegium wskazało, że bezspornym jest, iż Burmistrz W. prowadził postępowanie środowiskowe na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Wydanie decyzji środowiskowej następuje bowiem na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, co wynika wprost z art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek został złożony przez Spółkę 12 lipca 2018 r. Ponadto na okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie wskazuje już sama sentencja rozstrzygnięcia o "umorzeniu postępowania". Nie można bowiem umorzyć postępowania, które nie zostało wszczęte.

Wydając przedmiotową decyzję organ poprzestał na stwierdzeniu, że dokonał analizy, czy dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i w jej rezultacie doszedł do wniosku, że nie kwalifikuje się ono do mogących potencjalnie znacząco, jak i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Postępowanie należało zatem umorzyć.

Kolegium zauważyło, że ustawodawca przewidział zakończenie postępowania wznowieniowego w jeden ze sposobów wskazanych w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie organ miał zatem obowiązek odniesienia się do wystąpienia podniesionej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i w zależności od jej stwierdzenia organ powinien był: 1) odmówić uchylenia decyzji lokalizacyjnej (brak zaistnienia przesłanki), albo 2) uchylić rozstrzygnięcie i orzec co do istoty (zaistnienie przesłanki), albo 3) stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji nie odpowiada żadnemu z ww. rozstrzygnięć. Organ bez uprzedniego stwierdzenia przesłanki wznowieniowej dokonał bowiem merytorycznej oceny prawidłowości umorzenia postępowania środowiskowego. Merytoryczna ocena decyzji środowiskowej byłaby natomiast możliwa wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchyleniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, ewentualnie organ mógł orzec o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Kolegium wyjaśniło, że w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności obowiązkiem organu będzie zatem analiza zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a dopiero w przypadku stwierdzenia jej wystąpienia organ powinien zbadać prawidłowość wydania decyzji środowiskowej w kontekście kwalifikacji przedsięwzięcia do mogącego potencjalnie znacząco albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (w tym należy wówczas szczegółowo odnieść się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu).

Sprzeciw od powyższej od decyzji wniósł inwestor - P.I. sp. z.o.o. zarzucając naruszenie następujących przepisów postępowania administracyjnego:

art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instalacji wraz z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania co do meritum sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania, wobec braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu;

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji, pomimo iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, a ponadto całkowicie błędne uznanie jakoby uchylona decyzja organu I instancji nie odpowiadała żadnemu z rozstrzygnięć właściwych dla zakończenia postępowania wznowieniowego w I instancji;

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wzw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, iż w każdym przypadku wystąpienia przesłanki wzniowieniowej polegającej na pominięciu strony, konieczne jest uchylenie decyzji ostatecznej, nawet jeśli w wyniku dokonanej przez organ I instancji analizy merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej doszedł on do słusznego stwierdzenia, iż będąca przedmiotem postępowania decyzja ostateczna była zasadna - wobec bezprzedmiotowości postępowania środowiskowego dla inwestycji skarżącej;

oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że organ ochrony środowiska powinien uchylić w ramach wznowionego postępowania decyzję o umorzeniu postępowania i dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jak w przypadku przedsięwzięcia zaliczanego do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia oraz przedłożonej przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi tego typu przedsięwzięcia;

§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznania za celowe dalszego prowadzenia postępowania - błędne zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z treści właściwie zastosowanych przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i przedłożonej przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa taką inwestycją nie jest.

Strona wnosząca sprzeciw wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca spółka zwróciła uwagę na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, których właściwe zastosowanie w pełni uzasadnia stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, iż dokonane decyzją ostateczną umorzenie postępowania środowiskowego było w pełni zasadne i konieczne, niezależnie od ewentualnego pominięcia stron postępowania.

Powołując się na judykaturę strona podniosła, iż celu prawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest łączne uwzględnienie postanowień zarówno art. 71 jak i art. 72 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Z postanowień tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku tym wydanie decyzji w tych przypadkach, gdy nie jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że obarczona będzie wadą nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej.

Ponadto strona zauważyła, że jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla uznania czy zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie mają okoliczności dotyczące występującej faktycznej szkodliwości planowanego przedsięwzięcia dla środowiska, zaś odległość od terenów mieszkaniowych w rozumieniu rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest kryterium odrębnym zarówno od pojęcia odległości od samej zabudowy mieszkaniowej, jak i od kryterium odległości od granicy działki.

Dalej strona podkreśliła, że lista przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 ustawy jest zamknięta (przedsięwzięcia te muszą być wymienione w wydanym na podstawie art. 60 ustawy rozporządzeniu). Zasadnie więc organ I instancji uznał, iż skoro objęte ostateczną decyzją stanowiącą obecnie przedmiot postępowania wznowieniowego przedsięwzięcie nie stanowi żadnej z inwestycji wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, to nie miał on prawnej możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tegoż przedsięwzięcia. W takich okolicznościach konieczne i uzasadnione było orzeczenie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, jako że w świetle bezprzedmiotowości tegoż postępowania, organ I instancji nie miał możliwości wydania innego orzeczenia.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 84/21, oddalił sprzeciw P.I. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Sąd I instancji w ślad za Samorządowym Kolegum Odowołaczym w S. przyjął, że decyzja organu I instancji pomija milczeniem ważną część postępowania - w zakresie przyczyn wznowienia, a przechodzi od razu do drugiej części (rozstrzygnięcia co do meritum). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie mógł więc całkowicie wyręczyć organu I instancji w dokonaniu ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, bowiem naruszyłby zasadę dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał tym samym, że na etapie postępowania przed organem I instancji zabrakło ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania. W rezultacie nie można się odnieść do przedwczesnych zarzutów sprzeciwu, które w istocie odnoszą się do kolejnego etapu postępowania. Innymi słowy, przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Wydaje wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P.I. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu II instancji. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zwrot kosztów procesu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 64e p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu bez odniesienia się do zawartych w nim zarzutów w zakresie niewłaściwego wskazania organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędnych wytycznych w zakresie wykładni prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., bez jakiegokolwiek odnoszenia się do norm prawa materialnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w przedmiotowym przypadku błędnie uznał, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny weryfikuje wyłącznie wystąpienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bez możliwości odniesienia się do przepisów prawa materialnego i sfomułowanie w wyniku tego właściwych wytycznych dla organów na potrzeby dalszego postępowania. Spółka uznała, że Sąd I instancji winien odnieść się do zarzutów sprzeciwu i wskazać, czy jego zdaniem zasadne w ogóle było uchylenie decyzji organu I instancji i nakazywanie temuż organowi dalszego prowadzenia postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, tj. art. 64e p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu bez odniesienia się do zawartych w nim zarzutów w zakresie niewłaściwego wskazania organowi I instancji okoliczności, które winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz błędnych wytycznych w zakresie wykładni prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że rozpoznając sprzeciw sąd bada jedynie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., bez jakiegokolwiek odnoszenia się do norm prawa materialnego, jest nieuzasadniony.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 i z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19). Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Pogląd ten należy odnieść bez zastrzeżeń do postępowania zwyczajnego. Musi on ulec jednak odpowiedniej modyfikacji w przypadku postępowania wznowieniowego. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tj. nie jest kolejnym sui generis odwołaniem, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał kasatoryjną decyzję organu II instancji za poprawną. Organ I instancji wydając decyzję w dniu [...] października 2020 r. (znak: [...]) odmówiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) pominął bowiem pierwszy etap postępowania wznowieniowego. Organ ten rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji wskazanej podstawy wznowienia (tj. podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i ustalenia, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na tę przesłankę posiada przymiot strony. Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej ze swej istoty dotyczy drugiego etapu postępowania wznowieniowego związanego z merytorycznym ponownym rozpoznaniem sprawy, co może nastąpić dopiero w przypadku uprzedniego potwierdzenia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania. Jest on więc zarzutem przedwczesnym. Z tych przyczyn nie zasługuje on na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a.