Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1011/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 5  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej W. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...]. Burmistrz K. P., działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 11, pkt 15, pkt 21, art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4a, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. 2020 r., poz. 111), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), orzekł o odmowie przyznania W. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża K. P..

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji wskazał, że K. P. posiada orzeczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...].04.2004 r., nr [...], stwierdzające stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym oraz do samodzielnej egzystencji od dnia [...].04.2004 r. Ponadto K. P. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].01.2019 r., nr [...], wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. na okres do [...].11.2021 r. z zapisem, iż niepełnosprawność istnieje od 40. roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].10.2018 r.

Organ odnotował także, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, natomiast W. P. ma ustalone prawo do emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy dołączonym do wniosku, nabycie tego prawa nastąpiło w 2016 r.

Zwrócono też uwagę, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że K. P. ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga pomocy drugiej osoby przy wykonywaniu podstawowych czynności życia codziennego. W. P. pomaga mężowi w podstawowych czynnościach, m. in.: wstawaniu z łóżka, ubieraniu, czynnościach higienicznych, a także zawozi męża na wizyty lekarskie oraz rehabilitację. W. P. również choruje, ale obecnie czuje się dobrze. Nie posiada własnego orzeczenia o niepełnosprawności.

Z uwagi na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 40. roku życia (zgodnie z orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania i Niepełnosprawności), natomiast ustalony stopień niepełnosprawności, zgodnie z orzeczeniem wydanym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, datuje się na [...].04.2004 r., tj. po ukończeniu 25. roku życia oraz w związku z pobieraniem przez W. P. emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, organ I instancji stwierdził, że nie są spełnione ustawowe warunki uprawniające do otrzymania przez wnioskodawczynię świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. wniosła o jej uchylenie, zarzucając:

. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

. błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) stwierdził, iż "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować; dotychczas jednak ustawodawca w treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie interweniował. Zdaniem Kolegium spowodowało to rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze; co więcej - poprzez niejednolite orzecznictwo, część podmiotów nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy pozostali - będąc w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej - bezskutecznie ubiegali się o ustalenie prawa do tego świadczenia. W takiej, poniekąd patowej, sytuacji Kolegium wyraziło pogląd, iż zasadne jest wydanie decyzji z uwzględnieniem stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ww. ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, LEX nr: 2190248), w którym stwierdzono: "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później, niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".

Jednocześnie wskazano, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. Jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia wskazuje przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...), przy czym zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Przepis ten w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Zdaniem Kolegium organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującemu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium przyznało także, że wprawdzie linia orzecznicza wojewódzkich sądów administracyjnych zaprezentowana w wyrokach, na które powołuje się strona, a dotycząca wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w treści których sąd wskazuje, że warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń - znana jest Kolegium, jednakże, przywołane w treści odwołania wyroki zapadły w indywidualnych sprawach i tylko dla nich są wiążące. W ocenie Kolegium należy podzielić odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2019 r., II SA/G1 969/19, w treści którego wskazano, że: "celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury (niezależnie od jej charakteru) i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Nie można bowiem pominąć, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne. Co więcej, świadczenie emerytalne, choć niższe niż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych".

Z powyższego zdaniem Kolegium wynika, że przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Tym samym Kolegium stwierdziło, że organ rozpatrując złożony przez W. P. (uprawnioną do emerytury, której wysokość wynosi [...] zł i jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego), wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, słusznie powołując się na treść cytowanego wyżej przepisu, odmówił przyznania tego świadczenia, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.

W skardze do Sądu W. P. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżąca podniosła, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wyżej wymienionej ustawy i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń, nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury.

Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Zdaniem skarżącej trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 365) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu i zasadnie orzekające organy odmówiły skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - co skarżąca kwestionuje, wskazując w skardze przede wszystkim na poprzestaniu przez organy na wykładni językowej normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy obu instancji, uzasadniając wydane w sprawie decyzje wskazały zaś, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury - zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z uwagi na cel świadczenia pielęgnacyjnego - wyłączona jest z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do tego świadczenia. Organ I instancji dodatkowo wskazał – jako na przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia – na okoliczność powstania niepełnosprawności u męża skarżącej po ukończeniu 25. roku życia.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia [...] stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a). Jak stanowi zaś art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).

Bezsprzecznym w rozpatrywanej sprawie jest, jak ustaliły orzekające organy obu instancji, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności z dnia [...].01.2019 r., nr [...], wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G.-D. na okres do [...].11.2021r. z zapisem, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień [...].04.2004 r., tj. po ukończeniu 25. roku życia oraz orzeczeniem KRUS o stałej niezdolności do pracy w gospodarstwie i samodzielnej egzystencji od 2004r. Ponadto, jak ustalono, skarżąca posiada prawo do emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, której wysokość wynosi [...] zł i jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest zatem, że skarżąca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła, mając ustalone prawo do emerytury od 2016r., która była jej faktycznie wypłacana.

W świetle tak ustalonego stanu faktycznego oraz wobec obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie, Sąd w pierwszej kolejności - z uwagi na treść wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.

W odniesieniu do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazać należy, że problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej - wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej, czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.).

Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne - to tym samym uznać należy, iż organy obu instancji niezasadnie zastosowały w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówiły jedynie z tej przyczyny ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości wydanych w sprawie decyzji.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno - rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, który regulowałby kwestię dotyczącą wyboru jednego z tych świadczeń. Sąd podziela jednak stanowisko wyrażone w tym zakresie w powołanych wyrokach NSA, zgodnie z którym uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna mieć prawo wyboru jednego z tych świadczeń i ewentualnie zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury.

W związku z powyższym, należy wskazać, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - mając na uwadze wolę skarżącej wyrażoną w tym wniosku - winien poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, tj. w tym przypadku decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. - zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość skorzystania ze świadczenia przy spełnieniu określonych warunków. Organy nie poinformowały strony o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury, złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń.

Należy przy tym zaznaczyć, że brak jest podstaw dla abstrakcyjnego utożsamienia samego wieku opiekuna z wolą i możliwością podjęcia przez niego zatrudnienia, a tym samym odgórnego przyjęcia - bez jakiejkolwiek weryfikacji tej okoliczności – że opiekun ze względu na wiek zakończył już pracę zawodową i nie może podjąć pracy zarobkowej. Wskazać należy jednocześnie, że na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia, nie stoi także ustalone prawo do emerytury.

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie uznały, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji tego nie skorzystały z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 u.ś.r. do przyznania tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii prawa skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem pozytywne zweryfikowanie wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury), w tym zwłaszcza ustalenie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie - w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r. - umożliwienie skarżącej przedłożenia stosownych dokumentów, koniecznych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, poprzez wezwanie organu w tym przedmiocie wraz z odpowiednim pouczeniem, będzie stanowiło podstawę do podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w sprawie.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów (koszty zastępstwa procesowego).

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.