Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 290/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] roku, Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przyłączy energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych do projektowanych sieci, układu komunikacji wewnętrznej wraz z miejscami parkingowymi oraz zjazdu z ulicy, a także częściowej niwelacji terenu związanej z zabudową i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działkach Nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. S. [...] i [...], w ten sposób, iż w sentencji i treści decyzji zmieniono zapis ogólny dotyczący przedmiotu inwestycji z "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na precyzyjne sformułowanie "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ilości maks. 28 w zabudowie bliźniaczej i maks. 6 w zabudowie szeregowej, z garażami w bryle budynku". W wytycznych urbanistyczno – architektonicznych stanowiących załącznik do decyzji, w wymaganiach dotyczących budynku mieszkalnego zmieniono formę architektoniczną budynków mieszkalnych, powierzchnię zabudowy (z segmentu - 75 - 120 m2 na budynek - do 100 m2), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (z "nie może przekraczać 40%" na "nie może przekraczać 30%"), powierzchnię biologicznie czynną (z min. 30% na min. 40%), wysokość elewacji frontowej do okapu (z do 8,50 m na do 5 m, a w przypadku budynków parterowych z poddaszami i wysokość elewacji do okapu – gzymsu – wierzchu attyki w przypadku budynków piętrowych - do 7 m), kąt nachylenia połaci dachowych (z 30° - 45° na do 45°) oraz układ połaci dachowych (z dwuspadowy na dwuspadowy lub wielospadowy lub dachy płaskie, jednakowe dla całego zespołu). Jak wskazał organ, pozostałe warunki decyzji pozostały bez zmian. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. P. podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. Zdaniem odwołującego się, decyzja została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przed zakończeniem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż decyzja I instancji została wydana z istotnym naruszeniem art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Norma ta reguluje tryb nadzwyczajny, który ma zastosowanie jedynie i wyłącznie w odniesieniu do decyzji prawidłowych i tryb ten nie ma na celu usuwania potencjalnych wadliwości do których służy bądź wznowienie postępowania bądź postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym organ podzielił zarzut odwołania, iż skoro w sprawie zostało wznowione postępowanie, to nie niedopuszczalne jest zmiana tej decyzji przed ostatecznym zakończeniem postępowania wznowieniowego. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że jedną z przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest warunek uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany nie zwrócił się do stron o wyrażenie takiej zgody. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie podzielił argumentu strony wskazującego na możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do decyzji uznaniowych. Zdaniem Kolegium, zastosowanie więc normy zawartej w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej konkretnej inwestycji jest możliwe, lecz zmiana ta nie może powodować, że zmiany będą chociażby wykraczać poza granice zarówno parametrów wynikających już z uprzednio dokonanej analizy urbanistycznej, jak i samego przedmiotu planowanej inwestycji.

Konkludując Kolegium napisało, iż organ l instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie, czyli uzyskać precyzyjne stanowisko inwestora co chce zmienić w decyzji ostatecznej. Jeżeli zakres planowanych zmian wykracza poza uprzednio określony przedmiot postępowania, to należy odmówić zmiany decyzji ostatecznej. Gdy zakres planowanych zmian nie będzie miał takiego charakteru należy uzyskać przed, wydaniem decyzji zmieniającej, zgodę wszystkich stron postępowania na tę zmianę, jeżeli takiej zgody nie będzie należy odmówić dokonania zmiany. Oczywistym jest jednocześnie dla organu, iż przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzależnione od zakończenia decyzją ostateczną postępowania wznowieniowego. Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, to postępowanie w sprawie zmiany winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Gdy inwestor cofnie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, należy postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję L. P. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu odnosząc je do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W szczególności skarżący wskazał, iż nie może zgodzić się z treścią rozstrzygnięcia organu II instancji oraz częściowo także z treścią uzasadnienia tegoż rozstrzygnięcia. Decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 155 w związku z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb określony w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do takim rozstrzygnięciem. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją opartą o uznanie administracyjne. Skarżący w treści odwołania wniósł o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem, ponieważ w myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jednakże organ odwoławczy pominął zarzut wydania decyzji I instancji bez podstawy prawnej, a ten zarzut powinien warunkować ocenę czy postępowanie w trybie nadzwyczajnym w ogóle powinno być dalej prowadzone czy też nie. Kolegium skupiło się jedynie na braku przesłanki zgody pozostałych stron na zmianę decyzji. Tymczasem skarżący uważa, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w tej sprawie nie powinno być prowadzone, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ odwoławczy powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić w całości decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie I instancji, a nie uchylać w całości decyzję tego organu i sprawę przekazywać do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne w sprawie jest także to, że organ odwoławczy odmówił rozpatrzenia zarzutu odwołania dotyczącego braku podstawy prawnej w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego dla wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w ogóle nie zbadał zasadności prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Skutkuje to także tym, iż uzasadnienie decyzji II instancji w sposób oczywisty nie wypełnia wymagań stawianych przez przepis art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie oznacza także, w ocenie skarżącego, iż organ nie kierował się także zasadą praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadą zaufania.

Reasumując odwołujący się napisał, iż opisane naruszenia przepisów prawa proceduralnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w razie analizy (oceny) czy postępowanie w trybie nadzwyczajnym z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle powinno być dalej prowadzone czy też nie, organ odwoławczy uznałby, że postępowanie w tym trybie w tej sprawie w ogóle nie powinno być dalej prowadzone i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliłby w całości decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie prowadzone przez organ I instancji toczyło się w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podzielając w tym zakresie zarzut przedstawiony przez skarżącego w treści odwołania, tryb zmiany decyzji unormowany w przepisie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie tylko w odniesieniu do ostatecznych decyzji, które nie są przedmiotem żadnego z innych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w szczególności wznowienia postępowania, bądź trybu nieważnościowego. W stanie faktycznym sprawy nie jest kontestowane przez żadną ze stron postępowania, iż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, której zmiany w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego domagał się inwestor, jest przedmiotem wznowienia postępowania. To wznowione postępowanie, do momentu wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zostało zakończone. Dopiero po wniesieniu skargi do sądu, organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z tego, że w momencie orzekania zarówno przez organ I, jak i II instancji postępowanie wznowieniowe nie było zakończone, zatem niedopuszczalna byłą zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Drugą istotną w sprawie kwestią była konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymóg taki wprost wynika z powołanego przepisu, który stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona". Tymczasem organ I instancji pominął ten warunek uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji, bez wystąpienia do stron postępowania o wyrażenie na nią zgody.

Kolejnym istotnym uchybieniem dostrzegalnym w decyzji I instancji była zmiana poszczególnych wytycznych urbanistyczno – architektonicznych wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zmodyfikował m. in. formę architektoniczną budynków, powierzchnię zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, wysokość elewacji frontowej, kąt nachylenia połaci dachowych i ich układ. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych tymczasem wynika, że zmiana ta nie była poprzedzona żądną analizą w zakresie oceny, czy realizacja inwestycji w zmienionych parametrach nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Wszystkie te argumenty, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Skład orzekający uznał, że takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec stwierdzonych i opisanych powyżej uchybień, jak najbardziej odpowiada prawu. Skarżący w treści skargi skierowanej do sądu administracyjnego tymczasem wskazywał na konieczność uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Odnosząc się do tego zarzutu skargi Sąd chciałby wskazać, że go nie podziela z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszy argument znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Bezsprzecznie, podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 roku, I OSK 1859/06, Lex Nr 338621). Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana taka oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 roku, I OSK 451/06, Lex Nr 290649). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż jednym z argumentów przemawiającym za uchyleniem decyzji I instancji był zarzut niezwrócenia się do stron postępowania z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzyskanie tej zgody było istotną kwestią, która powinna być zrealizowana na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Niemniej ważnym zagadnieniem była ocena, czy zmiana decyzji o warunkach zabudowy w zakresie poszczególnych parametrów charakteryzujących zabudowę, była dopuszczalna w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te dwie kwestia wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co obligowało organ do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności wskazać wypada, że z powołanego przepisu wynika, iż gdy decyzja I instancji ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może uchylić decyzję I instancji.

Z treści skargi wynika, że skarżący za uzasadnione uznawał uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Argument ten, w ocenie skarżącego zaprezentowany był w odwołaniu. Niemniej jednak lektura odwołania tego nie potwierdza, gdyż w odwołaniu skarżący napisał, że domaga się uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Wynika z tego, wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, iż organ odwoławczy uwzględnił odwołanie w pełni.

W treści skargi jej autor zarzucał wydanie decyzji I instancji bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w zakresie wystarczającym. Wbrew poglądom skarżącego, przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2007 roku, II OSK 1369/06, Lex Nr 315975, z dnia 8 lutego 1983 roku, I SA 1294/82, ONSA 1983/1/5, z dnia 25 października 1984 roku, III SA 671/84, ONSA 1984/2/96 i inne). Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej", gdyż wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyraźnie odróżnić zatem należy sytuację braku podstawy prawnej od niewłaściwego, czy wadliwego zastosowania danego przepisu.

W treści zarówno odwołania, jak i skargi ich autor zarzucił najpierw organowi I, a następnie organowi II instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) i w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) i mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepis art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego określa elementy formalne jakie powinna zawierać decyzja i jej uzasadnienie.

Skład orzekający, analizując akta administracyjne stwierdził, że w sprawie istotnie doszło do naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż żadna ze stron postępowania nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach administracji organów obu instancji. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, w sytuacji postawienia organom zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznym jest ustalenie, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że owszem doszło do naruszenia wskazanej normy, tym niemniej ocenił, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanych decyzji. Skarżący mimo braku powiadomienia w trybie tego przepisu, miał doręczone rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie, które kwestionował najpierw w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W szczególności zauważyć należy, iż w treści tych środków odwoławczych skarżący nie powoływał się na żadne nowe dowody, czy okoliczności w sprawie, a swoją argumentację ograniczył jedynie do kwestionowania stanowisk organu.

W odniesieniu do naruszenia pozostałych przepisów proceduralnych Sąd, po dokładnej analizie akt administracyjnych i treści rozstrzygnięć organów nie dostrzegł zarzucanych uchybień, a skarżący w swojej argumentacji nie wskazał, gdzie tych naruszeń się dopatrzył.

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

ko