Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1187/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2392/11 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych środków spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. R. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2392/11 oddalił skargę R. R. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2011 r., nr [...] (dalej: Inspektor) w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanych środków spożywczych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. działając m.in. na podstawie art. 40a ust. 4 i 5, art. 21 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4, art. 3 pkt 10 lit. c) i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), dalej: "ustawa o jakości", wymierzył L. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: Z. P. M. "R.-P." L. R., ul. S. [...], Z. G., [...] Z., karę pieniężną w wysokości 100.000 zł za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych; "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniach [...] marca 2011 r. organ przeprowadził kontrolę i ustalił, że wyżej wskazane wyroby nie zostały prawidłowo oznakowane i wykryto w nich mięso drobiowe, które nie było podane w składzie surowcowym. Stwierdzone naruszenia świadczyły o niespełnieniu przez te wyroby wymagań jakości handlowej. Ustalając wysokość kary organ wziął pod uwagę stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia i dotychczasową działalność L. R. na rynku oraz wielkość obrotów i przychód jego przedsiębiorstwa za 2010 r., który wyniósł 33.558.465,06 zł.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Inspektor utrzymał w mocy decyzję I instancji. W ocenie organu II instancji niepodanie w składzie surowcowym wszystkich partii przetworów mięsnych substancji alergennych, jak też wszystkich użytych podczas produkcji surowców, w tym składnika drobiowego, substancji dodatkowych, wskazywało na celowe i świadome działanie L. R. i wprowadzało w błąd konsumenta co do faktycznego składu danego produktu. Pozostałe nieprawidłowości, a więc niepodanie procentowej zawartości składników mięsnych, niepodanie składników użytych do produkcji w kolejności malejącej, niepodanie informacji o procesach technologicznych zastosowanych podczas produkcji, podanie nieprawidłowego określenia "w gazie obojętnym" oraz brak określenia "zawiera cukier i substancję słodzącą" w sposób istotny mogły utrudnić dokonanie przez konsumenta świadomego wyboru, bowiem ma on prawo oczekiwać, że wyrób, który kupuje spełnia wymogi jakościowe znajdujące się na oznakowaniu wyrobu. W przeciwnym razie taki wyrób jest artykułem rolno-spożywczym zafałszowanym. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji co do tego, że niepodanie w składzie wyrobów mięsa drobiowego było umyślne, zaś niestaranne opracowanie ich oznakowania (etykiet) było nieumyślne. Ponadto, wymierzając karę organ I instancji nie naruszył art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Kara ta stanowiła zaledwie 2,98% przychodu firmy L. R. za 2010 r. oraz 29,8% kary maksymalnej. Była więc należycie dolegliwa, a jednocześnie pozostawała w możliwościach płatniczych strony.

W skardze do WSA w W. L. R. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie. Argumentował, że usunął nieprawidłowości w zakresie oznaczenia wyrobów przed ich wprowadzeniem do obrotu i zakwestionowane wcześniej partie wyrobów organ "warunkowo dopuścił do obrotu". Organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego i błędnie przyjął, że wyroby były zafałszowane świadomie i wymierzył z tego tytułu karę nieadekwatną do stopnia zawinienia, przez co naruszył art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 40a ust. 1 i 5 ustawy o jakości.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. WSA w W. oddalił skargę.

Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia organu i oparte na nich wnioski co do zafałszowania przez skarżącego – w rozumieniu art. 3 ust. 10 ustawy o jakości – artykułów rolno-spożywczych, takich jak: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". Sąd uznał także, że nie ma podstaw do kwestionowania argumentacji organu, że nieujawnienie we wszystkich wskazanych artykułach dodatku mięsa drobiowego było wynikiem świadomego, zamierzonego działania skarżącego. Ponadto skarżący, mimo że miał taką możliwość, nie zakwestionował czynności kontrolnych w dniach [...] marca 2011 r. ani obrazujących ich przebieg protokołów kontroli, więc brak było podstaw do podważenia oceny organu w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji w oparciu o dokumenty z kontroli organ prawidłowo przyjął, że skarżący świadomie ukrył właściwy skład mięsa w badanych wyrobach. Dopiero po zapoznaniu się z wynikami badań przyznał, że do wyrobów tych dodaje składnik drobiowy. Przyjęcie za prawdziwe stanowiska skarżącego prezentowanego w odwołaniu i skardze oznaczałoby, że co najmniej nie miał rozeznania, jak wyglądają procesy produkcyjne w jego zakładzie i jaki jest rzeczywisty skład produkowanych wyrobów. Na zmianę oceny zachowania skarżącego nie miała wpływu jego postawa, współdziałanie z organem polegające m.in. na zmianie oznakowania i etykiet po sygnalizacji nieprawidłowości przez kontrolujących. Były to już czynności naprawcze, mające na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń, czyli dodatkowo potwierdzające, że ustalenia organu były prawidłowe.

Dopuszczenie warunkowe do obrotu badanych wyrobów, które miało miejsce podczas kontroli w dniach [...] marca 2011 r. nie oznaczało niekonsekwencji organu i jego wątpliwości co do jakości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. Mając na uwadze współpracę pracowników skarżącego z kontrolerami, składane wyjaśnienia, niezwłoczne poprawienie etykiet na następny dzień kontroli ([...] marca 2011 r.) organ nie miał podstaw do uznania, w oparciu o dokumenty z księgi systemu kontroli wewnętrznej omawianych produktów, że kontrolowane produkty nie są zafałszowane. Ich fałsz wykazały sprawozdania z badań przeprowadzonych przez Laboratorium w K.

Porównując etykiety kontrolowanych produktów, te z dnia [...] marca 2011 r. z tymi umieszczonymi po kontroli z dnia [...] marca 2011 r., a następnie z dnia [...] marca 2011 r., Sąd doszedł do wniosku, że znacząco różniły się składy w zakresie surowców oraz substancji dodatkowych tych wyrobów od składów prezentowanych początkowo na etykietach. W konsekwencji organ zasadnie przyjął, że kontrolowane artykuły zostały zafałszowane.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe były także ustalenia co do świadomego, celowego działania skarżącego, jak i winy nieumyślnej. W tym zakresie, organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy. Przy ocenie dowodów organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów zakreślonych przez art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie można prześledzić toku rozumowania organu. Cały materiał dowodowy stanowił podstawę ustalenia stanu faktycznego, co wynika z uzasadnienia decyzji. Zatem za nieusprawiedliwione Sąd uznał zarzuty dotyczące zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny i elementów uzasadnienia decyzji. W tym zakresie nie doszło do naruszenia art. 7-9, art. 77, art. 107 k.p.a.

W sytuacji, gdy organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne co do zakresu zafałszowania kontrolowanych produktów i kiedy w całości partie tych wyrobów zostały sprzedane przed kontrolą w dniu [...] marca 2011 r. (str. 4 protokołu kontroli z dnia [...] marca 2011 r.), a tym samym nie zawierały w oznakowaniu informacji, że dodawany był surowiec drobiowy, nie może być odrzucone stanowisko organu, że odbiorca został wprowadzony w błąd. Odbiorca bowiem, opierając się na etykietach znajdujących się na wyrobach, kupując te wyroby, ale oznakowane etykietami z różnych dat, mógłby nabrać przekonania, że kupuje w rzeczywistości różne produkty.

W świetle powyższego, skoro organ prawidłowo ustalił, że wystąpiły przesłanki z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, czyli zostały wprowadzone do obrotu zafałszowane artykuły rolno-spożywcze, to miał obowiązek nałożyć karę pieniężną na skarżącego jako ich producenta. W takim zakresie decyzja posiada cechy decyzji związanej.

Dopiero w części odnoszącej się do wymiaru kary rozstrzygnięcie ma cechy decyzji uznaniowej. Organ rozpatrując przesłanki wymiaru kary, wziął pod uwagę wszystkie okoliczności wskazane w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Z art. 40a ust. 1 pkt 4 tej ustawy wynika, że przy obliczaniu wysokości kary bierze się pod uwagę właśnie przychód osiągnięty w roku rozliczeniowym, poprzedzający rok nałożenia kary. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nałożona kara nie naruszała reguł konstytucyjnych, chociażby z uwagi na to, że była wypadkową wszystkich przesłanek wymienionych w art. 40a ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy o jakości.

Z wymienionych powodów WSA w W. uznał, że objęta skargą decyzja nie narusza prawa w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

II

Skargę kasacyjną złożył L. R.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji błędnie przyjął, że:

a) w systemie prawa administracyjnego istnieje norma prawna dająca kompetencje do "warunkowego dopuszczenia do obrotu" zakwestionowanych partii żywności, mimo że żadna norma prawa administracyjnego nie przyznaje organom Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych kompetencji do takiego działania w sprawie;

b) norma art. 40a ust. 5 ustawy o jakości nakazuje przy wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wzięcie pod uwagę jedynie wielkości obrotu w roku poprzedzającym wymierzenie kary, a tym samym niewłaściwe ją zastosował w sprawie;

c) niewniesienie przez stronę "środków zaskarżenia dotyczących czynności kontrolnych przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej" warunkuje późniejszą możliwość podniesienia zarzutu naruszenia art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 672 ze zm.) w związku z naruszeniem art. 69 § 1 oraz art. 83 § 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej działające w sprawie w I i II instancji.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wnoszący skargę kasacyjną podniósł naruszenie:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie całokształtu prawnych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, przyjmując, że:

a) zaskarżona decyzja narusza prawo, ale nie w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

b) organ administracji publicznej działający w sprawie w I instancji miał kompetencje do warunkowego dopuszczenia do obrotu badanych wyrobów;

c) w sprawie nie ma zasadniczych wątpliwości prawnych, że konstrukcja nałożenia kary pieniężnej z art. 40a ust. 1 i 5 ustawy o jakości jest zgodna z konstytucyjną zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd przede wszystkim błędnie nie odniósł się do stanowiska strony co do zgodności ustawowej konstrukcji nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40a ust. 1 i 5 ustawy o jakości, mającej cechy instytucji uznania administracyjnego, z normami Konstytucji RP. Wątpliwości te powinny być wyjaśnione już na etapie postępowania odwoławczego, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę, że uzależnienie wysokości kary od przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie daje żadnych informacji o dochodach uzyskiwanych przez dane przedsiębiorstwo, a w szczególności o dochodach uzyskanych ze sprzedaży zakwestionowanych partii produkcyjnych, jak również o możliwościach finansowych tego przedsiębiorstwa do zapłaty nałożonej kary.

Inspektor skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, żądając jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego powodu nie mogła być uwzględniona.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę przyczyny nieważności postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania prowadzonego przez WSA w W., zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, polegającym na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że związanie Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że w postępowaniu kasacyjnym NSA nie może uzupełniać ani domniemywać zarzutu stawianego skarżonemu wyrokowi. Sąd II instancji ma obowiązek ocenić zarzuty wskazane przez kasatora.

Skarga kasacyjna L. R. prowadzącego Z. P. M. "R.-P." wskazuje obie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. W takim przypadku należy jako pierwsze rozpoznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż ocena naruszeń prawa materialnego może być dokonana tylko w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami prawa i jest niekwestionowany przez strony.

Skarga kasacyjna wskazuje jako zarzut naruszenia przepisów procesowych działanie Sądu I instancji sprzeczne z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem kasatora, to naruszenie polega na nieuwzględnieniu przez WSA w W. całokształtu sprawy, zwłaszcza nieuwzględnienie wszelkich aspektów stosunku administracyjnoprawnego jaki był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić, gdyż kasator nie wskazuje, które "aspekty" nie zostały wzięte pod rozwagę przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym był stosunek prawny, którego przedmiotem było wymierzenie kary administracyjnej, zatem wszelkie "aspekty" mogą odnosić się tylko do treści art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości, a nie zagadnień związanych z warunkowym dopuszczeniem produktów do obrotu.

W zakresie wymierzenia kary trudno za trafne przyjąć twierdzenie, że organy, a w konsekwencji Sąd I instancji akceptując ich działanie rozstrzygał bez podstawy prawnej. Inne działania nie były przedmiotem rozstrzygania w decyzji o wymierzeniu kary, zatem nie mogły być kontrolowane przez Sąd I instancji. Stanowisko takie jest konsekwencją zakresu sądowej kontroli i pojęcia sprawy na gruncie k.p.a. Sąd nie kontroluje wszystkich działań organu administracji ale tylko takie, które zostały poddane jego kognicji i są przedmiotem konkretnej sprawy.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może być samoistną podstawą kasacyjną, jednak w sytuacji gdy Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazuje jakie ustalenia faktyczne przyjął za podstawę wyrokowania oraz jak ocenił stosowane w sprawie przepisy. W sprawie objętej skargą kasacyjną wyrok WSA w W. spełnia wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przy tym wskazuje na jasny i logiczny wywód leżący u podstaw przeprowadzonej kontroli zaskarżonych aktów. Sąd II instancji nie może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa w stopniu, który nie uzasadnia uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wskazał takich naruszeń, stwierdził tylko na str. 25 uzasadnienia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Posłużenie się taką formułą jest konsekwencją treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Odczytywanie tego w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej jest wyrazem niezrozumienia zakresu sądowej kontroli działalności administracji.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna w pkt a) nie wskazuje żadnego przepisu prawa, zatem trudno przypuszczać jaki przepis został naruszony przez WSA w W. Z kolei w pkt b) tego zarzutu kasator wskazuje na naruszenie art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, przy czym nie wyjaśnia na czym polega naruszenie tego przepisu. Wskazuje pośrednio na niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie jako podstawy wymierzenia kary wielkość obrotu w roku poprzedzającym wymierzenie kary. Zdaniem NSA takie stanowisko jest trafne, gdyż obrót od jakiego ustalona ma być kara wynika z treści art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Sąd I instancji jednoznacznie wypowiedział się w tym zakresie i NSA podziela to stanowisko. Wskazana w art. 40a ust. 5 wielkość obrotów przedsiębiorcy jako podstawa wymierzenia kary jest okolicznością, która powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości w ramach uznania, które przyznano organowi. W ocenie NSA nie doszło do naruszenia granic tego uznania i z tego powodu ten zarzut musi być uznany za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.