Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 987/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skarg G. W., W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze: a) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania W. P.; b) po rozpoznaniu odwołań A. S., J. G., G. W. i N. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę W. P. oddala; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...]zł (słownie złotych: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. odrzuca skargę G. W.; 5. zwraca G. W. kwotę [...]zł uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpoznaniu, jak podało: "odwołania A. S., repr. przez adw. M. K., N. W., G. W., repr. przez adw. K., J. G., repr. przez adw. M. K., W. P., A. Z., D. Z., R. Z., B. S., M. S., I. Z. – orzekło:

- umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania W. P., B. S., D. Z., A. Z., R. Z., I. Z. jako wniesione przez osoby nie będące stronami w sprawie,

- po rozpoznaniu odwołania A. S., J. G., G. W., N. W.,

- utrzymać w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w całości.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2017 r. Wójt Gminy P. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz R. T. (zwanej dalej "inwestorką") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – [...] do [...] DJP i budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości J. P., przy ul. [...]. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Od powyższej decyzji Wójta odwołanie złożyły ww. osoby, które zarzuciły, że nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz strony nie brały udziały w postępowaniu. Odwołujący wskazali, że do całości materiału dowodowego nie dołączono ekspertyzy z przeprowadzonego badania cieków wód podziemnych. Podali, że przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu "[...]", na obszarze Parku Krajobrazowego "[...]", w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] "[...]" oraz w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty – "[...]". Odwołujący dodali, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, występuje ptactwo objęte tzw. [...]. Ponadto zarzucili brak powiadomienia wszystkich osób mających interes prawny w sprawie. W ocenie odwołujących planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej.

SKO, decyzją z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...], [...], [...], [...]), umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem S. M., natomiast w odniesieniu do pozostałych odwołań – utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] marca 2017 r.

Wyrokiem z [...] stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. decyzję SKO w części utrzymującej decyzję Wójta w mocy oraz oddalił skargę w części dotyczącej umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że SKO, ponownie rozpoznając sprawę, powinno, po pierwsze, dokładnie zweryfikować odwołania pod kątem formalnym, po drugie – powinno sprawdzić, czy osoby je wnoszące są do tego uprawnione. Konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WSA wskazał, że z dokumentacji postępowania przed Wójtem nie można wywieść, jakie przyczyny legły u podstaw uznania za strony poszczególnych osób biorących udział od samego początku, a także, z jakich powodów uznawano za strony dalszych właścicieli okolicznych gruntów. WSA podkreślił, że na SKO spoczywa obowiązek właściwego określenia kręgu stron postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a. WSA wskazał, że SKO będzie miało na uwadze, iż uznanie danej osoby za stronę postępowania wymaga zidentyfikowania po jej stronie interesu prawnego wywodzonego z konkretnego przepisu prawa.

Wyrokiem z [...] stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. T. od ww. wyroku WSA.

Umarzając postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołań W. P., B. S., D. Z., A. Z., R. Z. i I. Z. oraz utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] marca 2017 r. po rozpoznaniu odwołań A. S., J. G., G. W. i N. W. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. – SKO w uzasadnieniu wskazało, że w pierwszej kolejności zweryfikowało odwołania pod względem formalnym. Odwołania W. P., A. S., J. G., A. Z., R. Z., D. Z., B. S., N. W., G. W., I. Z. są podpisane i spełniają wymogi formalne, a zatem podlegają rozpoznaniu. M. S., wezwany do uzupełnienia braków odwołania, nie uzupełnił ich w terminie, co skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania.

Dalej organ II instancji – przechodząc do weryfikacji, czy osoby wnoszące odwołania są do tego uprawnione i posiadają status strony postępowania – wyjaśnił, że w postępowaniu o warunkach zabudowy ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Interes prawny w takim postępowaniu mają właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich – graniczących z terenem inwestycji, ale również właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na te grunty.

W tym kontekście SKO wskazało, że: A. S. jest właścicielem działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z przedmiotową nieruchomością; N. i G. W. są współwłaścicielami działki nr [...], graniczącej z działką Inwestorki; J. G. jest właścicielem działki nr [...], a Z. G. działki nr [...], które również graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. SKO uznało wszystkie te osoby za strony postępowania. Z kolei – jak dalej wyjaśnił organ II instancji – W. P., A. Z., R. Z., D. Z., B. S. i I. Z. nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Działki tych osób są znacznie oddalone od działki nr [...] oraz od przewidywanej lokalizacji planowanego obiektu. SKO – jak stwierdziło – przeanalizowało kwestię związaną z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości wskazanych osób: czy rzeczywiście uniemożliwi bądź ograniczy korzystanie z ich działek. Zdaniem organu II instancji planowana inwestycja nie będzie ograniczała korzystania z tych działek, ponieważ znajduje się w znacznej odległości od budynków mieszkalnych. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych, SKO podkreśliło, że na etapie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy ("decyzji w.z.") nie jest możliwe badanie przez organ poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń wody czy zwiększonego ruchu kołowego. Ponadto, jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, wszelkie immisje wytwarzane przez planowaną inwestycję mieszczą się w granicy działki inwestycyjnej. Bezpośrednio w obrębie inwestycji znajdują się tereny zabudowy zagrodowej wykorzystywane rolniczo. Proponowany sposób zagospodarowania działki pod planowaną inwestycję jest zgodny z jej przeznaczeniem. "Nadto inwestycja będzie generować składniki oddziaływania wpływającego na warunki życia ludzi i otoczenia zgodny z obecnym zagospodarowaniem i użytkowaniem gruntów rolnych. Istniejące budynki inwentarskie znajdują się w odległości 600-650 m poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji."

Przechodząc do oceny decyzji Wójta, SKO stwierdziło, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności uznało, że organ I instancji prawidłowo zastosował odstępstwo zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i odstąpił od szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, jak wynika z akt sprawy, powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorki związana z planowaną inwestycją (wynosząca ok. [...] ha), przekracza średnią wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie P. (wynoszącą [...] ha wg Powszechnego Spisu Rolnego z 2010 r.). Zdaniem SKO planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]); istniejące uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego (w drodze gminnej na wysokości działki inwestycyjnej nr [...] występuje sieć wodociągowa, gazowa i energetyczna); teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka nr [...] jest klasy RV oraz RVI); nie zachodzi niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Ponadto SKO wskazało, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, inwestorka prowadzi gospodarstwo rolne, które jest prowadzone w jej rodzinie "z dziada pradziada". Planuje obok budynku inwentarskiego – [...] – objętego zaskarżoną decyzją, budowę budynku magazynu płodów zbożowych oraz budynku mieszkalnego, dla którego otrzymała już warunki zabudowy (decyzja z [...] sierpnia 2018 r.). W chwili obecnej Inwestorka mieszka w miejscowości P. (gmina P. ), która znajduje się w niewielkiej odległości od działki inwestycyjnej nr [...]. Planowana inwestycja jest związana z prowadzonym przez inwestorkę gospodarstwem rolnym, które polega na uprawie zbóż oraz mieszanek strączkowo-zbożowych. Produkowaną mieszanką strączkowo-zbożową żywi się inwentarz żywy w postaci tuczników, owies natomiast jest głównym składnikiem żywności gęsi. Inwestorka, obok doświadczenia w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, posiada odpowiednie kwalifikacje. W ocenie SKO planowaną inwestycję należy zatem zakwalifikować do zabudowy zagrodowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO stwierdziło, że jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p., organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji w.z. W przedmiotowej sprawie, zdaniem SKO, ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co wynika z przytoczonych wyżej okoliczności. Nadto przez teren inwestycyjny nie przepływa żaden ciek wodny ani rów melioracyjny. "Poza tym lokalizacja działki oraz jej obecne zagospodarowanie, położenie na granicy obszaru [...] nie stanowi bariery, nie narusza możliwości migracji, przepływu genów, a tym samym spójności obszarów [...]. Położenie działki inwestycyjnej w enklawie użytków rolnych świadczy o tym, że nie ma podstaw do naruszenia integralności obszaru przez oddziaływanie na walory przyrodnicze, które są przedmiotem ochrony sąsiadującego w odległości ok. 130 m obszaru siedliskowego [...] nad [...] [...]"

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli, jednym pismem z [...] października 2019 r., G. W. i W. P., reprezentowani przez adw. M. K., która decyzji tej zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 k.p.a. na skutek nieprawidłowego wyznaczenia kręgu stron niniejszego postępowania i błędnego uznania (a co najmniej przedwczesnego), że W. P., I. Z., A. Z., I. Z., B. S. nie posiadają przymiotu strony, w sytuacji gdy w rzeczywistości podmioty te powinny być uznane za stronę w postępowaniu, skoro istnieje co najmniej prawdopodobieństwo wywierania wpływu planowanej inwestycji na ich nieruchomości;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji w.z. oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie bezpośrednim oraz dalszym;

2. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż podmiotom wskazane w pkt 1a) nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z wydaniem decyzji w.z., w sytuacji gdy ww. normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego tym podmiotom status strony w postępowaniu;

3. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie, bowiem w rzeczywistości brak jest podstaw dla zastosowania tej normy, albowiem planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, skoro:

. nie służy trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu, a jedynie gospodarstwu prowadzonemu na podstawie potencjalnie możliwych do rozwiązania w każdym czasie umów dzierżawy;

. na terenie zainwestowania występuje zabudowa jednorodzinna, co wyklucza wprowadzenie na tym samym terenie zabudowy zagrodowej – i tym samym wyklucza ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego inwestorki;

. planowana zabudowa ma charakter znaczny, przewiduje szereg budynków, które muszą być traktowane łącznie – co wskazuje na gospodarczy, przemysłowy charakter całego zamierzenia inwestycyjnego.

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w wyniku jego bezzasadnego pominięcia, gdy tymczasem w sprawie przepis ten musi być stosowany, skoro nie zachodzą podstawy do zastosowania wyjątku z ww. art. 61 ust. 4 u.p.z.p.;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

a) art. 7 i art. 138 § 2 k.p.a. na skutek co najmniej przedwczesnego stwierdzenia, iż gospodarstwo rolne inwestorki przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie P., bowiem twierdzenie to zostało oparte na nieaktualnych danych ze spisu rolnego z 2010 r., w sytuacji gdy organ zobowiązany był zebrać na ten temat dane aktualne, na podstawie powszechnego spisu rolnego z 2016 r. (co nakazało SKO w decyzji z [...] lipca 2016 r.);

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w wyniku przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w sposób lakoniczny, niepełny, nie spełniający wymogów określonych w powyższych normach prawnych.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, "zgodnie ze spisem kosztów".

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa była rozpoznawana po wyroku WSA w Poznaniu z [...] stycznia 2018 r., który uchylił decyzję organu z [...] czerwca 2017 r. SKO rozpoznawało sprawę na podstawie akt przesłanych przez WSA. Zaskarżona decyzja z [...] maja 2019 r. została przesłana pełnomocnikowi skarżących na adres istniejący w aktach sprawy, tj. W., ul. [...]. Adwokat M. K. nie poinformowała organu o zmianie adresu kancelarii. Pod koniec sierpnia 2019 r. w siedzibie SKO pojawili się niektórzy z odwołujących i poinformowali, że ich pełnomocnik nie otrzymał decyzji, ponieważ zmienił siedzibę, a decyzja z [...] maja 2019 r. została wysłana na stary adres. Pracownica SKO przesłała nowy egzemplarz pełnomocnikowi skarżących na nowy adres kancelarii, ale tylko w celu informacyjnym. Zdaniem organu II instancji przesłanie decyzji nie daje skarżącym możliwości skarżenia decyzji SKO z [...] maja 2019 r., która została skutecznie doręczona w czerwcu 2019 r. A zatem termin do złożenia skargi liczy się od decyzji wysłanej w czerwcu 2019 r.

Przy piśmie z [...] lutego 2020 r. uczestniczka postępowania, A. S., przesłała opinię mgra inż. J. D. dotyczącą "potencjalnego oddziaływania na tereny przyległe planowanej hodowli [...] w obrębie J. P.".

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r.:

- pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę, precyzując wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania – nie zgodnie ze spisem kosztów, lecz na podstawie norm przepisanych. Na pytanie Sądu wyjaśniła, iż nie ma wiedzy na temat okoliczności związanych z doręczeniem mecenas K. zaskarżonej decyzji i zmianami siedziby jej kancelarii;

- pełnomocnik inwestorki, r.pr. E. S., poparła wniosek SKO o odrzucenie skargi, podzielając stanowisko organu, iż drugie doręczenie decyzji miało charakter informacyjny, a mecenas K. nie wywiązała się z obowiązku powiadomienia o zmianie adresu do doręczeń;

- pełnomocnik inwestorki, r.pr. M. S., poparł wniosek o odrzucenie skargi, a ponadto, z ostrożności procesowej, wniósł o jej oddalenie, z argumentacją, jak w złożonym do akt sprawy załączniku do protokołu;

- inwestorka podkreśliła, że ze sporządzonej na jej zlecenie karty informacyjnej wynika, iż przewidywane oddziaływania związane z inwestycją nie będą wykraczać poza teren inwestowanej nieruchomości. Jej zdaniem potwierdził to RDOŚ, który w postanowieniu z [...] lutego 2016 r. orzekł nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na pytanie Sądu inwestorka wyjaśniła, że powtórnie dokumenty nie były przedkładane RDOŚ, z uwagi na to, że SKO postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. umorzyło postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania orzeczonego przez organ I instancji w związku z powtórnie nałożonym obowiązkiem z art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Ponadto, na pytanie Sądu, inwestorka wyjaśniła, że z informacji uzyskanej z SKO wynika, że także na podstawie najnowszego Powszechnego Spisu Rolnego jej gospodarstwo spełnia wymogi obszarowe z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Podkreśliła, że "w międzyczasie" obszar jej gospodarstwa powiększył się z 18 do 24 hektarów;

- uczestniczka postępowania, A. S., poparła skargę oraz podkreśliła, iż SKO dysponowało nowym adresem mecenas K. na ul. [...], gdyż dokonywało doręczeń na ten adres. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że jej pismo z [...] lutego 2020 r. stanowi wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej do tego pisma opinii;

- uczestniczka postępowania G. R. poparła skargę, podnosząc, iż jej nieruchomość jest położona w odległości około 300 m od terenu inwestycji i że nie wierzy, że wszystkie szkodliwe oddziaływania zatrzymają się "na linii płotu". Ponadto zaznaczyła, że na terenie inwestowanej nieruchomości nie ma żadnej zabudowy zagrodowej;

- uczestnik postępowania, N. P., wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że jest ojcem inwestorki i że w jego ocenie Wójt wykazał się nadgorliwością, gdyż obowiązek przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia powstaje od [...] DJP, a inwestycja opiewa na [...] DJP;

- opiekun prawny uczestniczki postępowania J. G., B. G., poparł skargi. Podał, że to on m.in. był w grupie osób, które w SKO interweniowały w sprawie niedoręczenia zaskarżonej decyzji mecenas K. .. "Pani z SKO" przyznała, że to z winy organu wysłano tę decyzję na niewłaściwy adres i dlatego zarządziła ponowne jej doręczenie. Opiekun wyjaśnił, że ww. interwencja była związana z tym, iż na terenie nieruchomości rozpoczęły się już prace budowlane (wjechały koparki). Obecnie [...] już stoi. Podkreślił, że inwestorka planuje kolejne inwestycje; jeśli je zliczyć z dotychczasowymi, to na tej nieruchomości powstaje przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

- pełnomocnik skarżących oświadczyła, że przypomniało jej się, że organ posiadał wiedzę o nowym adresie mecenas K. , dlatego powinien dokonywać doręczeń – także zaskarżonej decyzji – na ten adres;

- pełnomocnik Inwestorki, r.pr. M. S., wskazał, że w ocenie inwestorki odległość nieruchomości Pani R. od przedmiotowej inwestycji wynosi 469 m;

- uczestniczka G. R. sprecyzowała swoje stanowisko, że może odległość ta wynosi "300 metrów z hakiem";

- Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy uczestniczki A. S., zawarty w jej piśmie z [...] lutego 2020 r., doprecyzowany na rozprawie.

W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. pełnomocnicy inwestorki podkreślili, że analiza akt administracyjnych sprawy pokazuje bezspornie, że pełnomocnik skarżących, adw. M. K., zaniedbała obowiązku z art. 41 § 1 k.p.a.

W kolejnym piśmie procesowym datowanym na [...] marca 2020 r. (data wpływu do Sądu: [...] marca 2020 r.) pełnomocnik inwestorki, r.pr. M. S., wyjaśnił, że jedyny aktualny i dostępny spis rolny, to spis, którym posługiwały się organy obu instancji – z 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowana kontrola sądu administracyjnego w niniejszej sprawie została zainicjowana skargami wniesionymi przez G. W. i W. P.. Pomimo że skargi te zostały wniesione jednym pismem (z [...] października 2019 r.) i że obaj skarżący byli reprezentowani przy tej czynności przez tego samego pełnomocnika zawodowego (adw. M. K.), to jednak skargi te muszą być rozpatrywane odrębnie. Wynika to już z faktu, że w odniesieniu do każdej z tych skarg odmiennie kształtuje się ocena terminowości ich wniesienia.

I. Skarga G. W.

W przypadku skargi G. W. zasadny okazał się zarzut podniesiony przez SKO w odpowiedzi na skargę, a poparty następnie także przez pełnomocników inwestorki – wniesienia jej po terminie.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

W myśl art. 40 § 2 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Stosownie do art. 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego (§ 1). W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2).

Na tym tle normatywnym należy zaznaczyć, że G. W., począwszy od marca 2017 r., był w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieprzerwanie reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, adw. M. K.. Przez cały czas trwania tego postępowania, aż do wydania przez SKO poprzedniej decyzji – z [...] czerwca 2017 r. – ww. pełnomocniczka posługiwała się w korespondencji z organami obu instancji adresem do doręczeń: W. ul K. [...]. I to właśnie na ten adres organy dokonywały skutecznie doręczeń swoich pism, w tym także ww. decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r. Korespondencja ta był odbierana i kwitowana przez osobę działającą "z upoważnienia" / "na podstawie umowy cywilnoprawnej" – M. P.. Przez cały czas trwania postępowania odwoławczego, zakończonego skutecznym doręczeniem decyzji SKO z [...] czerwca 2017 r. – co nastąpiło [...] lipca 2017 r., także na adres: W. ul K. [...] – pełnomocniczka G. W. nie powiadomiła organu II instancji o zmianie swojego adresu, jak tego wymaga art. 41 § 1 k.p.a.

Z kolei w toku całego postępowania sądowego – zarówno przed WSA (sygn. akt II SA/Po [...]), jak i NSA (sygn. akt II OSK [...]) – adw. M. K. posługiwała się adresem: W. ul. [...], podanym w skardze. Jedynie incydentalnie, w stopce mejla z [...] stycznia 2018 r. skierowanego do WSA oraz w nagłówku załączonego doń pełnomocnictwa substytucyjnego (k. 168-169 akt sądowych o sygn. II SA/Po [...]), pojawił się adres: W. ul. [...], jednak w żadnym przypadku nie został on wskazany jako adres do doręczeń, ani też pełnomocnik nie poinformowała o zmianie pierwotnego adresu do sądowych doręczeń (W. ul. [...]), jak tego wymaga art. 70 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji wszystkie doręczenia dokonywane w toku postępowania sądowego (tak pierwszoinstancyjnego, jak i kasacyjnego) względem adw. M. K. – występującej w tym postępowaniu w charakterze pełnomocnika m.in. G. W. – były uskuteczniane na adres: W. ul. [...]. Dotyczy to w szczególności doręczenia odpisów wyroków: WSA z [...] stycznia 2018 r. (k. 245 ww. akt sądowych) oraz NSA z [...] stycznia 2019 r. (zwrotne potwierdzenie w kopercie zbiorczej, k. 498 ww. akt sądowych). Korespondencja dla ww. pełnomocniczki była w toku postępowania sądowego odbierana "z upoważnienia" / "na podstawie umowy cywilnoprawnej" początkowo przez M. P., a następnie przez M. K..

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, sam fakt posługiwania się przez pełnomocniczkę w toku postępowania sądowego adresem: W. ul. [...], nie oznaczał dokonania przez nią zmiany adresu do doręczeń na potrzeby postępowania administracyjnego – brak było bowiem w tym zakresie wyraźnego jej oświadczenia, o jakim mowa w art. 41 § 1 k.p.a. Nie ulega wszak wątpliwości, że pełnomocnik (a i sama strona) w różnych postępowaniach może posługiwać się różnymi adresami do doręczeń, i to wyłącznie od woli pełnomocnika (odpowiednio: strony) zależy, który adres w danym postępowaniu wskaże jako ten właściwy, ze wszystkimi skutkami prawnymi.

Po drugie, ani w toku postępowania administracyjnego, ani następującego po nim ww. postępowania sądowego, adw. M. K. nie wskazała adresu: W. ul. [...], jako adresu właściwego do dokonywania doręczeń w tych postępowaniach. Nie można więc uznać, że był to "nowy" adres do uskuteczniania doręczeń "znany" organowi administracji. Zresztą – jak trafnie zauważyli pełnomocnicy inwestorki w piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika regulacji art. 70 § 2 zd. pierwsze k.p.a., w świetle której w razie zaniedbania przez pełnomocnika obowiązku zawiadomienia o zmianie adresu do doręczeń pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, "chyba że nowy adres jest sądowi znany". Art. 41 § 2 k.p.a. jest w tym zakresie bardziej kategoryczny, gdyż stanowi, że w razie zaniedbania omawianego obowiązku "doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny".

Po trzecie, adw. M. K., reprezentowała G. W. w toku całego ww. postępowania sądowego. Zatem miała pełną świadomość, że (i kiedy) – sprawa "wraca" (po wyroku NSA) do organu II instancji. Tym samym miała możliwość, przy zachowaniu należytej staranności, w odpowiednim momencie powiadomić ten organ o nowym adresie do doręczeń – czego jednak nie uczyniła.

Po czwarte, pełnomocniczka nie zaprzeczyła zarzutom SKO oraz pełnomocników inwestorki, podniesionym w niniejszym postępowaniu sądowym, że zaniedbała dopełnienia obowiązku z art. 41 § 1 k.p.a. Co więcej, w ogóle w sposób rzeczowy do tych zarzutów się nie odniosła. Za takie odniesienie się nie sposób bowiem uznać wystąpienia pełnomocniczki substytucyjnej skarżących na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r., w którym najpierw owa pełnomocniczka spontanicznie wyznała, że "nie ma wiedzy na temat okoliczności związanych z doręczeniem mecenas K. zaskarżonej decyzji i zmianami siedziby jej kancelarii", by pod koniec rozprawy ogólnikowo i w sposób mało wiarygodny stwierdzić, że "przypomniało jej się, że organ posiadał wiedzę o nowym adresie mecenas K. , dlatego powinien dokonywać doręczeń – także zaskarżonej decyzji – na ten adres" (nie sprecyzowała przy tym, na który: W. ul. [...], czy W. ul. [...]).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że na moment wydawania i doręczania przez SKO zaskarżonej decyzji z [...] maja 2019 r. "dotychczasowym adresem", w rozumieniu art. 41 § 2 k.p.a., do doręczeń dokonywanych przez organ II instancji wobec adw. M. K., jako pełnomocniczki m.in. G. W., był adres: W. ul. [...]. W konsekwencji skierowanie na ten adres przez SKO przesyłki z egzemplarzem zaskarżonej decyzji w dniu [...] czerwca 2019 r. – zwróconej następnie do nadawcy przez operatora pocztowego w dniu [...] czerwca 2019 r. z adnotacją "Adresat wyprowadził się" – miało skutek prawny doręczenia, zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a. Dlatego późniejsze doręczenie egzemplarza zaskarżonej decyzji pełnomocniczce G. W. na adres: W. ul. [...] (dokonane w dniu [...] września 2019 r.), mogło mieć już tylko charakter informacyjny – na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że termin do wniesienia skargi przez G. W. upłynął z dniem [...] lipca 2019 r. (poniedziałek).

Tymczasem skarga G. W. został wniesiona [...] października 2019r., a więc z uchybieniem 30-dniowemu terminowi do jej wniesienia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skargę G. W. odrzucił (pkt 4 sentencji wyroku).

Stosownie zaś do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi, w kwocie [...]zł (pkt 5 sentencji wyroku).

II. Skarga W. P.

[...] Kwestia terminowości ww. skargi

W ocenie Sądu, przy wnoszeniu skargi W. P. nie doszło do uchybienia ustawowemu terminowi do jej wniesienia.

Na wstępie należy zaznaczyć, że W. P. – inaczej niż G. W. – nie był w postępowaniu administracyjnym (ani także w poprzednim postępowaniu sądowym) reprezentowany przez adw. M. K., lecz występował w sprawie osobiście. Zarazem nie ulega wątpliwości, że był on uczestnikiem postępowania odwoławczego – co wynika już z faktu, że wniósł on jedno z odwołań od decyzji Wójta z [...] marca 2017 r., a co zostało w szczególności potwierdzone poprzez ujęcie go w rozdzielniku do poprzedniej decyzji SKO, z [...] czerwca 2017 r. (pod poz. 2).

Natomiast z niewiadomych przyczyn W. P. nie został ujęty w rozdzielniku do aktualnie zaskarżonej decyzji SKO, z [...] maja 2019 r. W aktach administracyjnych sprawy brak także potwierdzenia odbioru przezeń tej decyzji. W związku z tym tut. Sąd zwrócił się do SKO o wyjaśnienie, czy i ewentualnie kiedy zaskarżona decyzja została doręczona W. P. (w razie doręczenia należało nadesłać jego dowód), pod rygorem przyjęcia, że decyzja nie została jemu doręczona (k. 87 akt sądowych). W odpowiedzi organ II instancji nadesłał uwierzytelnioną kopię doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej odpowiedzi na skargę (sic!).

Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została doręczona W. P. przez organ II Instancji. A ponieważ, jak to już wyżej wspomniano, W. P. był uczestnikiem postępowania odwoławczego, to nie znajdowała doń zastosowania zasada odnoszona do strony, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym – dla której termin do wniesienia skargi liczy się wówczas od daty ostatniego (tj. najpóźniejszego) doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu. Natomiast w przypadku W. P. należało przyjąć, że termin do wniesienia skargi nie zaczął formalnie wobec niego biec. A ponieważ zarazem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego (została doręczona innym adresatom) – oraz że przepisy o doręczeniach (w ramach każdej z procedur: administracyjnej, sądowoadministracyjnej, cywilnej, karnej, itp.) mają charakter norm gwarancyjnych, służących ochronie praw strony-adresata orzeczenia lub innego pisma procesowego (por. wyrok SN z [...].12.1991 r., V KRN [...], OSNKW 1992, nr [...]–6, poz. 44; por. też wyrok NSA z [...].04.2017 r., II OSK [...], oraz wyrok WSA z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – to oznacza, że W. P. mógł skutecznie wnieść skargę na ww. decyzję SKO zanim została mu ona formalnie doręczona (a nawet: pomimo że nie została mu ona formalnie doręczona) i że taką skargę należy traktować jako wniesioną w terminie (por. wyrok NSA z [...].05.2019 r., II OSK [...], CBOSA).

Z tych względów Sąd uznał, że przy wnoszeniu skargi W. P. nie doszło do uchybienia ustawowemu terminowi do jej wniesienia.

[...] Kwestia zasadności skargi W. P..

Na wstępie należy wyjaśnić, że W. P. był adresatem zaskarżonej decyzji SKO jedynie w tej części, w której dotyczyła ona umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z jego odwołania, z uwagi na nieuznanie go przez organ II instancji za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zatem, co do zasady, jedynie w odniesieniu do tej części decyzji mógł on skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Tylko bowiem w tym zakresie legitymował się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.

Analogicznie każda z pozostałych osób, wobec których umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte z ich odwołań – tj. B. S., D. Z., A. Z., R. Z. i I. Z. – mogła zaskarżyć decyzję SKO z [...] maja 2019 r. jedynie w tej części, w której decyzja ta orzekała o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania danej osoby (por. wyrok WSA z [...].05.2017 r., IV SA/Po [...], CBOSA). W konsekwencji W. P. nie miał interesu prawnego w zaskarżeniu ww. decyzji SKO w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania B. S., D. Z., A. Z., R. Z. i I. Z.. A ponieważ w swej skardze, jak wynika z jej petitum, W. P. zaskarżył decyzję SKO "w całości", to co do ww. części tej decyzji jego skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

Dalej należy podkreślić, że zaskarżona decyzja SKO – w dotyczącej W. P. części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z jego odwołania – ograniczała się w istocie do zbadania kwestii legitymacji prawnej tego skarżącego w postępowaniu o ustalenie wnioskowanych przez R. T. warunków zabudowy. W konsekwencji zasadniczo do tego tylko zagadnienia musiała ograniczyć się także kontrola sprawowana przez Sąd w niniejszej sprawie ze skargi W. P..

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że za strony postępowania w kontrolowanej sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku gęsiarni wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zostali przez organ II instancji uznani właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której zaplanowano ww. inwestycję, tj. z działką nr [...]. W. P. – tak jak i inne osoby wymienione w tiret pierwszym zaskarżonej decyzji – nie zostali uznani za strony postępowania, gdyż, jak stwierdziło SKO: "nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Działki tych osób są znacznie oddalone od działki nr [...] oraz od przewidywanej lokalizacji planowanego obiektu. Kolegium przeanalizowało kwestie związaną z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości wskazanych osób, czy rzeczywiście uniemożliwi bądź ograniczy korzystanie z ich działek. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie będzie ograniczała korzystania z tych działek, ponieważ znajduje się w znacznej odległości od budynków mieszkalnych. [...] Istniejące budynki inwentarskie znajdują się w odległości 600-650 m poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji."

W ocenie Sądu przywołane stanowisko SKO, w odniesieniu do W. P. w ogóle nie znajduje oparcia w aktach administracyjnych sprawy i w konsekwencji nie poddaje się też kontroli sądowej, a to z następujących względów.

Po pierwsze, należy zauważyć, że sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z [...].11.2008 r., II FSK [...], CBOSA), oraz że, co do zasady (poza wyjątkami przewidzianymi w art. 106 § 3 p.p.s.a.), zakazane jest uwzględnianie okoliczności nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z [...].12.2008 r., VI SA/Wa [...], CBOSA). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (zob. wyrok NSA z [...].02.2008 r., I OSK [...]; por. też wyroki NSA: z [...].04.2009 r., II FSK [...]; z [...].07.2009 r., I OSK [...] – CBOSA). W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie było zobligowany przyjąć, że rozstrzygając kontrolowaną sprawę, SKO nie dysponowało innymi danymi, dowodami ani materiałami, niż te, które zostały zebrane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych sprawy.

Po drugie, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, właścicielem której (lub których) konkretnie nieruchomości (działki / działek) jest W. P. ani jaka jest jej (ich) lokalizacja względem nieruchomości przewidzianej pod inwestycję. W aktach sprawy nie tylko brak bowiem odpisu z księgi wieczystej (stanowiącej właściwy dowód przysługiwania danemu podmiotowi prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości), ale nawet nie ma, stosowanego pomocniczo w takich sytuacjach, wypisu z ewidencji gruntów. Poza tym na żadnej z map oraz szkiców zalegających w aktach sprawy nie została zaznaczona działka (nieruchomość) należąca do W. P.. Jedynymi danymi "lokalizacyjnymi" znajdującymi się w aktach sprawy jest adres W. P. (stosowany do doręczeń), ale jest to informacja dalece niewystarczająca, już z tego względu, że nie wiadomo, czy jest to akurat adres nieruchomości, której W. P. jest właścicielem, ani czy jest to jedyna jego nieruchomość w pobliżu inwestowanej działki nr [...]. Poza tym nie jest rzeczą Sądu ustalanie położenia konkretnej nieruchomości oraz danych jej właścicieli w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy li tylko dane adresowe.

W konsekwencji nie wiadomo, na jakiej dokładnie podstawie organ II instancji uznał, że nieruchomość W. P. jest znacznie oddalona od działki nr [...] oraz że planowana inwestycja nie będzie na nią oddziaływać w sposób i stopniu uzasadniającym uznanie tego skarżącego za stronę postępowania administracyjnego.

Ten brak jawi się tym bardziej jako istotny, że – po trzecie – z akt sprawy jasno wynika, iż W. P. od początku postępowania był uznawany za stronę postępowania przez organ I instancji – jego nazwisko figuruje już w rozdzielniku do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] października 2015 r. (k. 54 akt adm. I inst.). Z akt sprawy nie wynika, jakie względy przesądziły o uznaniu niejako "z góry" przez organ I instancji W. P. za stronę postępowania – SKO tego nie próbowało nawet wyjaśnić – gdyż w odróżnieniu od osób zgłaszających się do sprawy już w toku postępowania, W. P. nie wzywał Wójt o wykazanie interesu prawnego w sprawie. Być może uznał tę okoliczność za oczywistą dlań. Niewykluczone, że podzielał stanowisko skarżącego, uzewnętrznione następnie w jego piśmie z [...] października 2015 r. sprzeciwiającym się powstaniu planowanej inwestycji, w którym W. P. wskazał, że chciał zaprotestować i wyrazić sprzeciw w związku z tą budową "jako sąsiad działki obok" (k. 69 akt adm. I inst.).

Po czwarte, wbrew twierdzeniom SKO, ani z akt administracyjnych sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ ten rzeczywiście, jak zadeklarował, wnikliwe przeanalizował kwestie związane z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości wskazanych osób, w tym W. P..

Przede wszystkim uszło uwagi SKO, że niewyjaśniona pozostała istotna kwestia ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na dwa obszary [...], w granicach którego ("[...]") oraz w sąsiedztwie którego ("[...]") znajduje się inwestowana działka – a niewykluczone, że także nieruchomość W. P.. Należytego wyjaśnienia tej kwestii nie stanowi bowiem zdawkowe i nie do końca jasne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: "lokalizacja działki oraz jej obecne zagospodarowanie, położenie na granicy obszaru [...] nie stanowi bariery, nie narusza możliwości migracji, przepływu genów, a tym samym spójności obszarów [...]. Położenie działki inwestycyjnej w enklawie użytków rolnych świadczy o tym, że nie ma podstaw do naruszenia integralności obszaru przez oddziaływanie na walory przyrodnicze, które są przedmiotem ochrony sąsiadującego w odległości ok. 130 m obszaru siedliskowego [...]".

Godzi się bowiem zauważyć, że wprawdzie postanowieniem z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]; k. 176 akt adm. I inst.) – podjętym na skutek uznania przez Wójta, postanowieniem z [...] listopada 2015 r. (znak: [...]; k. 132 akt adm. I inst.) wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."), że objęte wnioskiem przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar [...], i nałożenia w związku z tym na inwestorkę obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie "RDOŚ") określonych dokumentów – RDOŚ postanowił "nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego-[...] do [...] DJP oraz budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działce [...] w m. J. P.". Jednakże nie sposób uznać, że wskazane postanowienie RDOŚ ostatecznie rozstrzygnęło kwestię ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na ww. obszary [...]

Pomijając bowiem nawet w tym miejscu fakt, że postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2016 r., zostało wydane na potrzeby decyzji Wójta o warunkach zabudowy z [...] maja 2016 r. (znak: [...]), która została następnie uchylona decyzją SKO z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) – należy wskazać, że RDOŚ, pismem z [...] września 2016 r. (znak: [...]; k. 583 akt adm. I inst.), zwrócił się do Wójta – w związku z, jak stwierdził, "pojawieniem się nowych dowodów w sprawie" – o ponowne rozważenie przed wydaniem decyzji w.z., czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar [...], biorąc pod uwagę nowe fakty w sprawie. RDOŚ wyjaśnił przy tym, że z otrzymanego pisma mieszkańców J. P. z [...] sierpnia 2016 r. [do którego załączono opinię lidera [...] Towarzystwa Ochrony Ptaków z [...] maja 2016 r. – uw. Sądu – k. 574 akt adm. I inst.] wynika, że działka, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, stanowi część obszaru będącego drugim co do wielkości w powiecie o. i zarazem w w. części obszaru specjalnej ochrony ptaków [...], miejscem postoju i żerowania dużych stad [...] zbożowych ([...]) i [...] białoczelnych ([...]), które to gatunki są przedmiotami ochrony ww. obszaru [...]. Zarazem RDOŚ podkreślił, że wydając postanowienie z [...] lutego 2016 r., odstępujące od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. inwestycji na obszar [...], nie znał przedstawionych w powyższym piśmie faktów.

W ślad za tym wystąpieniem, Wójt – postanowieniem z [...] września 2016 r. (znak: [...]; k. 597 akt adm. I inst.) wydanym na podstawie art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. – ponownie nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia RDOŚ wyszczególnionych w tym orzeczeniu dokumentów, uznając, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Jednocześnie – postanowieniem z [...] października 2016 r. (znak: [...]; k. 637 akt adm. I inst.) wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie warunków zabudowy do czasu [podjęcia] rozstrzygnięcia przez RDOŚ, wynikającego z art. 97 ust. 1 u.u.i.ś.

Na skutek zażalenia inwestorki, SKO – postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]; k. 729 akt adm. I inst.) – uchyliło ww. postanowienie Wójta z [...] października 2016 r. w całości i umorzyło postępowanie przez organem I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, gdyż, po pierwsze, wobec uprzedniego wydania przez RDOŚ postanowienia z [...] lutego 2016 r. brak było podstaw do nakładania po raz drugi w tej samej sprawie obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Po drugie, ten ostatni przepis nie daje podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż – w ocenie SKO – nie jest to zagadnienie wstępne, od którego zależałoby wydanie decyzji w.z.

Sądowi wiadomym jest z urzędu, że wszystkie skargi na ww. postanowienie SKO zostały prawomocnie odrzucone przez WSA w Poznaniu.

Jednakże, w ocenie Sądu, postanowienie SKO z [...] grudnia 2016 r. nie może być poczytywane za akt formalnej weryfikacji prawidłowości postanowienia Wójta z [...] września 2016 r. nakładającego obowiązki, o jakich mowa w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. Postanowienie wydane na podstawie tego ostatniego przepisu jest bowiem niezaskarżalne i jako takie może być weryfikowane jedynie w ramach rozpatrywania odwołania od decyzji (por. art. 142 k.p.a.) – tu: decyzji w.z. – a nie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Dlatego owo postanowienie SKO z [...] grudnia 2016 r. musi być postrzegane jako przesądzające jedynie o niezasadności zawieszenia postępowania w związku z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. – co notabene w obecnym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości, a to wobec dodania z dniem [...] stycznia 2017 r. ust. 4 do art. 96 u.u.i.ś. (w brzmieniu: "Wydanie postanowienia przerywa bieg terminów postępowania, w ramach którego stwierdzono obowiązek, o którym mowa w ust. 3") – natomiast nie jako orzeczenie rozstrzygające o zasadności, bądź nie, tego ostatniego postanowienia.

Godzi się zauważyć, że tak samo skutek ww. postanowienia SKO z [...] grudnia 2016 r. rozumiał organ I instancji, skoro po jego otrzymaniu zwrócił się – pismem z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]; k. 755 akt adm. I inst.) – z pytaniem do RDOŚ, czy w związku z ww. postanowieniem Wójta z [...] września 2016 r. RDOŚ dokona weryfikacji swego postanowienia z [...] lutego 2016 r.

W odpowiedzi RDOŚ wyjaśniło – w piśmie z [...] stycznia 2017 r. (znak: [...]; k. 764 akt adm. I inst.) – że dotychczas inwestorka nie przedłożyła ponownie do tego Urzędu dokumentów określonych w art. 96 ust. 3 u.u.i.ś. W związku z tym RDOŚ zajmie stanowisko w przedmiotowej sprawie po uzyskaniu dokumentów, o których mowa wyżej.

Pomimo uzyskania takiej odpowiedzi, organ I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy, decyzją z [...] marca 2017 r., w ogóle nie rozważając w jej uzasadnieniu kwestii skutków prawnych braku zastosowania się przez inwestorkę do treści postanowienia Wójta z [...] września 2016 r., a w szczególności nie rozważając, czy bierność strony w tym zakresie nie powinna skutkować odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Kwestii tej niezasadnie nie rozważyło także SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji, i to pomimo że organ ten nie zakwestionował prawidłowości ww. postanowienia Wójta z [...] września 2016 r. (co więcej, w ogóle tej kwestii nie analizował). Dlatego braki te SKO będzie zobligowane uzupełnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że kwestia ewentualnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar [...] nie została dotychczas należycie przez organy wyjaśniona.

Powyższe zaś – w powiązaniu z wcześniej wytkniętymi brakami w postępowaniu wyjaśniającym co do nieruchomości W. P. – prowadzi do wniosku, że nie wyjaśniona należycie przez organy pozostała kwestia posiadania przez tego skarżącego (bądź nie posiadania) interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z tym zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania W. P. jawi się jako co najmniej przedwczesne i w istocie wymykające się kontroli sądowej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., rozstrzygnięcie to uchylił (pkt 1 lit. a sentencji wyroku).

Zarazem Sąd doszedł do przekonania, że uchylenie tylko tego rozstrzygnięcia nie byłoby wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Albowiem na skutek takiej treści wyroku, w obrocie prawnym pozostawałoby odwołanie W. P., którego organ nie mógłby merytorycznie rozpoznać nawet w sytuacji, gdyby okazało się – czego na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć – że W. P. ma (jak to uznał organ I instancji) interes prawny legitymujący go do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w charakterze strony. Na przeszkodzie stałoby bowiem inne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji po rozpoznaniu odwołań A. S., J. G., G. W. i N. W..

W tym miejscu wypada wyjaśnić, że w sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z [...].10.2003 r., IV SA [...], CBOSA). Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania – oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z [...].01.2012 r., II OSK [...]; z [...].04.2014 r., II OSK [...]; z [...].06.2017 r., II OSK [...] – CBOSA).

Mając powyższe na względzie – a zwłaszcza okoliczność, że samo uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołania W. P. nie zapewniałoby możliwości merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia tego odwołania przypadku, gdyby okazało się, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez SKO, że jednak W. P. ma przymiot strony postępowania – Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję także w tej części, w której orzekała ona o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji po rozpoznaniu odwołań A. S., J. G., G. W. i N. W. (pkt 1 lit. b sentencji wyroku).

O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz W. P. (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez tego skarżącego koszt wpisu [...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi zawodowemu, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim uzupełni w niezbędnym zakresie materiał dowody sprawy, w tym wyjaśni i rozważy w sposób prawidłowy i z zachowaniem właściwego trybu kwestię ewentualnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar [...]. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego oceni, czy W. P. ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W zależności od wyników tej oceny podejmie dalsze niezbędne kroki i właściwe rozstrzygnięcia, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Uwzględni przy tym fakt uprawomocnienia się, zawartych w zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięć w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego z odwołań B. S., D. Z., A. Z., R. Z. i I. Z. – wobec ich niezaskarżenia do Sądu przez legitymowane osoby.