Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 782/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Inne
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1701/12 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1701/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1, 4, 7, 10 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował R. P. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Od decyzji tej R. P. złożył w dniu 14 lutego 2011 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2752/11 stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia [...] października 2011 r., wskazując, że przy wydaniu tego rozstrzygnięcia doszło do rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a. Szef Służby Celnej rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Tym samym w postępowaniu odwoławczym dokonał weryfikacji decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał środek zaskarżenia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Szef Służby Celnej przywrócił R. P. termin do wniesienia odwołania, a decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązek nadania nowych stopni służbowych funkcjonariuszowi Służby Celnej w terminie do 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zobowiązującego kierownika urzędu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy do dokonania mianowań funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe przewidziane w nowej pragmatyce służbowej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach został uregulowany w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Natomiast zgodnie z art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej określenie stopni służbowych uzależnione było od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej.

Zdaniem Szefa Służby Celnej w przypadku R. P. nie mógł mieć zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, bowiem przepis ten dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 30 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś, że w dacie tej R. P. zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. W związku z tym, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie funkcjonariusza na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Organ podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje, iż w przeszłości R. P. zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Jednak mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej możliwe jest jedynie wówczas, gdy celnik bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnił obowiązki na tym stanowisku. R. P. we wskazanej dacie nie zajmował już stanowiska, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten zatem nie mógł mieć zastosowania w jego sprawie.

Szef Służby Celnej wskazał ponadto, że art. 223 ustawy o Służbie Celnej został umieszczony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze, to ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą. Interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że sformułowanie to odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić z systematyką i celem ustawy, a także z zasadami logiki.

Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej R. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił niezastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz błędną wykładnię tego przepisu w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także naruszenie art. 2 , art. 7 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący wyraził pogląd, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny czas istniejący przed dniem wejścia w życie ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stan istniał do dnia wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej, to dałby temu wyraz przez nadanie temu przepisowi innego brzmienia. Skarżący podniósł też, że użyte przez Szefa Służby Celnej wyrażenie "awansowanie" w przypadku zastosowania przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej wobec funkcjonariuszy, którzy kilka lat wcześniej zajmowali stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, jest nieprawidłowe i stanowi swego rodzaju nadużycie. Zabieg dokonywany na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. nie ma bowiem charakteru "awansowania", lecz stanowi wyłącznie wyraz przyporządkowania "starych" stopni do "nowych" stopni służbowych przypisanych do odpowiednich korpusów.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę R. P. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy. W ustawie tej zawarty został przepis art. 223, umiejscowiony w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", umożliwiający dokonanie przez kierownika urzędu w drodze aktu mianowania transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Akt mianowania wydany na podstawie powyższego przepisu różni się zasadniczo od innych aktów mianowania. Typowe akty mianowania wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego, która uprawnia go do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Natomiast w odniesieniu do aktu mianowania wydawanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek dokonania mianowania nie zależy od dyskrecjonalnej władzy przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. W przepisie art. 223 ust. 1 przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe według reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Zatem mianowanie funkcjonariusza celnego na dany stopień służbowy przesądza o przynależności do korpusu jednoznacznie wskazanego przez ustawodawcę. Stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że obowiązkiem kierowników urzędów było poszukiwanie w służbie funkcjonariuszy okresów uprawniających do zaliczenia celnika do określonego korpusu. Mając na względzie precyzyjne uregulowanie tej kwestii w ust. 2-6 art. 223, należy stwierdzić, że ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego". Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska albo pełnionych obowiązków. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej skarżący bezspornie zajmował stanowisko eksperta celnego i posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego. Nadto na powyższe stanowisko nie został powołany przez dyrektora Izby Celnej, co oznacza, że stanowisko to nie było stanowiskiem kierowniczym. W takiej sytuacji zasadne było mianowanie skarżącego na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Sąd I instancji zauważył również, że istota sporu w sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy". Dokonując wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 należy mieć na uwadze okoliczność, że zamieszczony on został w rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". Specyfika tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ich uregulowanie w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie stosunków prawnych istniejących w dniu wejścia w życie nowej ustawy i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego. Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy", o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2, oznacza, że określone sytuacje prawne podmiotów powstałe pod rządami poprzednio obowiązującego prawa trwają nadal po wejściu w życie nowego prawa. To zaś wskazuje, że stosunek służbowy funkcjonariusza, który posiadał określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształca się w zakresie nazewnictwa stopnia służbowego oraz przypisania do odpowiedniego korpusu. Dodatkową wskazówkę przy interpretacji tego pojęcia może stanowić uzasadnienie projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w którym zaakcentowano konieczność dostosowania w przepisach przejściowych dotychczasowych stosunków służbowych do nowych rozwiązań prawnych. W związku z tym uzasadnione jest przyjęcie, że intencją racjonalnego ustawodawcy było, by akty mianowania porządkowały stan faktyczny istniejący w dniu wejścia w życie nowej regulacji.

W skardze kasacyjnej R. P., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. R. P. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz błędną wykładnię sformułowania "lub zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymienione w pkt 1 i w ust. 2", polegającą na pominięciu znaczenia tego sformułowania i w konsekwencji niezastosowanie w pełni normy prawnej wymienionego przepisu w sytuacji, gdy sformułowanie to wprowadzało niezależną przesłankę mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych;

2. art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez dokonanie błędnej wykładni zawartego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" i wydanie rozstrzygnięcia godzącego w zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa prawa, ponieważ awans R. P. na wyższe stanowisko służbowe doprowadził do jego pokrzywdzenia przez nieotrzymanie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w sposób powierzchowny i bez uwzględnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie pisemnych motywów wyroku w sposób nieodpowiadający warunkom formalnym, a w szczególności przez: a) nierozważenie wszystkich zarzutów zawartych w skardze oraz argumentów tam przywołanych; b) zamieszczenie w motywach zaskarżonego wyroku sprzecznych ze sobą i wzajemnie się wykluczających twierdzeń, wyrażających się np. w stwierdzeniu o braku obowiązku poszukiwania w czasie trwania służby funkcjonariusza okresów uprawniających do zaliczenia go do określonego korpusu, przy jednoczesnym odwoływaniu się do obowiązku badania okresu służby funkcjonariusza; c) odwołanie się do treści art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej dla wykazania, że stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, który posiadał określony stopień służbowy w chwili bezpośrednio poprzedzającej zmianę prawa, przekształcał się w zakresie nazewnictwa stopnia służbowego oraz przypisania do odpowiedniego korpusu, mimo że przepis ten nie dotyczy stopnia lecz wyłącznie stanowiska służbowego i pojęcia te (stopień, stanowisko) nie są tożsame; d) błędne odwołanie się do art. 17 ust. 4 ustawy z 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 223 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, które w sprawie nie miały i nie mogły mieć zastosowania, by wykazać, że zawarty w skardze R. P. zarzut naruszenia art. 6, 77 i 77 § 1 K.p.a. był chybiony; e) sporządzenie uzasadnienia w sposób stanowiący wyłącznie formę ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowisk wyrażonych przez organ, bez należytego ich udokumentowania i wyjaśnienia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie przed organem nie naruszało wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy uchybienia te w rzeczywistości zachodziły, ponieważ organ administracji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, odnoszącego się do zajmowania przez skarżącego stanowiska służbowego związanego z podporządkowaniem służbowym, co wynikało jednoznacznie z zakresu obowiązków R. P., jak również nie przeprowadził dowodów, które w tym zakresie były niezbędne do przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej, odnosząc się do czynności mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe, dokonał rozróżnienia na mianowanie uzależnione od stopnia oraz mianowanie uzależnione od zajmowanego stanowiska. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 stanowił samodzielną i wyłączną podstawę do zaliczenia funkcjonariusza celnego do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, uzależniając jego zastosowanie nie od posiadanego przez funkcjonariusza celnego stopnia lecz od spełnienia określonego warunku istniejącego "przed dniem wejścia w życie ustawy", a dotyczącego zajmowania określonego stanowiska służbowego. Sąd I instancji, dokonując wykładni sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy", zawęził rozumienie tego pojęcia do dnia bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, proces ustalenia znaczenia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie został przeprowadzony przez WSA w sposób rzetelny i przebiegał w oderwaniu od art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i zawartej tam treści "lub zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych", jak również w oderwaniu od następstw w sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego. Zawężająca wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" doprowadziła do sytuacji, w której skarżący na skutek awansu ze stanowiska kierownika referatu, na wyższe stanowisko służbowe eksperta celnego, jak i dalszego nienagannego przebiegu służby, został pozbawiony możliwości przypisania mu stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że skarżący w dacie zmiany obowiązującego stanu prawnego nominalnie posiadał stanowisko eksperta celnego, faktycznie jednak zajmował takie stanowisko służbowe, które bezspornie wiązało się ze zwierzchnictwem nad podległymi mu funkcjonariuszami celnymi. O tym, że było to "stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym" nie decydował ani sposób jego nazwania, ani tym bardziej używana nomenklatura, lecz wyłącznie rodzaj wykonywanych przez R. P. na tym stanowisku obowiązków, w tym przede wszystkim kierowanie grupą podległych funkcjonariuszy celnych oraz nadzór i kierowanie nad działaniami podległych funkcjonariuszy celnych. Specyfikę pracy skarżącego na stanowisku eksperta celnego, w tym powierzone mu zwierzchnictwo, określał jednoznacznie zakres jego obowiązków. Dla dokonania prawidłowej wykładni pojęcia "stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym", należy zwrócić uwagę na dodatkowe kwestie, które winny być brane pod uwagę dla potrzeb takiej wykładni. Przede wszystkim obecnie obowiązująca ustawa używa ogólnego sformułowania "stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym" wyłącznie w jednym przepisie, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2. Z kolei regulacja z 1999 r. doprecyzowywała, że stanowiska związane z podporządkowaniem służbowym są jednocześnie stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Zwrot "w szczególności" wskazywał, że wyliczenie zawarte w art. 17 ust. 13 było wyłącznie przykładowe i nie stanowiło katalogu zamkniętego. Dla przesądzenia zatem czy dane stanowisko służbowe istotnie łączy się z cechą zwierzchnictwa wyrażającą się w podporządkowaniu służbowym podległych funkcjonariuszy celnych niezbędne jest dokonanie analizy wszystkich czynności, jakie konkretny funkcjonariusz wykonuje w ramach zajmowanego stanowiska, a jakie zostały określone w zakresie jego obowiązków. Zakres obowiązków skarżącego na zajmowanym stanowisku eksperta celnego, także w chwili bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie ustawy wyrażał się m.in. w kierowaniu grupą podległych funkcjonariuszy, nadzorze nad podległymi funkcjonariuszami celnymi; nadzorowaniu i kierowaniu działaniami podległych funkcjonariuszy. Dodatkowo na stanowisko eksperta celnego skarżący został powołany przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Tych zaś okoliczności Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod rozwagę, tym samym naruszył art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Warszawie pominął fakt, że regulacja zawarta w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stanowiła samodzielną przesłankę mianowania funkcjonariusza celnego na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależniając taką możliwość od rodzaju zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska, pod warunkiem, że było ono zajmowane "przed dniem wejścia w życie ustawy". Powinnością WSA w Warszawie było zatem dokonanie wykładni tej normy prawnej nie tylko w odniesieniu do sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" lecz także co do sformułowania "lub zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Nadto obowiązkiem Sądu było zbadanie czy kwestionowana decyzja Szefa Służby Celnej odpowiada prawu nie tylko z uwagi na przyjęty sposób rozumienia sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy" lecz również z powodu wystąpienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności wymagających dodatkowej analizy. Na taką konieczność wskazywała i terminologia, którą posłużył się ustawodawca w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej jak i rodzaj obowiązków wykonywanych przez funkcjonariusza celnego na stanowisku eksperta celnego. Zasadnym zatem było w realiach niniejszej sprawy poczynienie dodatkowych rozważań i w konsekwencji udzielenie odpowiedzi czy faktycznie stanowisko eksperta celnego nie łączyło się ze zwierzchnictwem, wyrażającym się w podporządkowaniu służbowym podległych funkcjonariuszy celnych.

Nawet gdyby założyć, że w sprawie wykładnia językowa zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie była jednoznaczna, wskazując na konieczność odwołania się do wykładni systemowej oraz celowościowej, to zwłaszcza na gruncie wykładni systemowej nie jest dozwolona taka interpretacja przepisów prawa, która prowadziłaby do sprzeczności z innymi przepisami. Nie należy dnia bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej i dni wcześniejszych przeciwstawiać sobie znaczeniowo, lecz zakresem znaczeniowym tego sformułowania trzeba objąć dzień bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy i dni wcześniejsze - zamknięte ramą czasową obowiązywania poprzedniej ustawy. Ograniczanie wbrew woli ustawodawcy tego rozległego czasowo terminu wyłącznie do dnia poprzedzającego wejście w życie nowej regulacji nie da się pogodzić z zasadami logiki i równego traktowania. Z tych też względów podniesione okoliczności muszą prowadzić do wniosku, że podjęta przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji miała charakter wybiórczy, a wyprowadzone wnioski uchylają się spod kontroli odwoławczej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a skarżący kasacyjnie podniósł, że organ prowadzący postępowanie nie podjął żadnych czynności, by w sposób wyczerpujący i wnikliwy wyjaśnić stan faktyczny sprawy dotyczący zajmowania przez skarżącego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym. Organ skupił się wyłącznie na sformułowaniu "przed dniem wejścia w życie ustawy", pominął natomiast dalsze kwestie, tj. zakresu faktycznie wykonywanych przez R. P. na stanowisku eksperta celnego obowiązków, ocenę tego stanowiska oraz trybu powołania na to stanowisko. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że postępowanie przed organem administracji nie uchybiało normom art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., choć bezspornie podniesione okoliczności miały wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem w oparciu o kompletny materiał dowodowy możliwe było dokonanie poprawnej oceny faktycznej i prawnej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznając niniejszą skargę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a także w jej art. 223 ust.1, który stanowił podstawę materialną decyzji o nadaniu skarżącemu aktualnego stopnia służbowego w określonym korpusie.

Rozumienie analizowanego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot został zawarty. Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych w orzecznictwie i doktrynie reguł oraz kryteriów. Zasadniczo pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, jednakże prymat tej wykładni można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób jasny i niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie oraz powszechnie stosowanego języka, a także wówczas gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod interpretacji tekstu prawnego. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego sformułowania. Jest tak przede wszystkim z tego powodu, że użyty przez ustawodawcę zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się uregulowany w tej ustawie skutek. Można więc rozumieć omawiany zwrot w ten sposób, że chodzi o dzień bezpośrednio poprzedzający datę wejścia w życie ustawy, jak i wcześniejszy okres (bardziej lub mniej odległy w przeszłości) przed dniem, w którym ustawa wchodzi w życie. Wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej nie jest wystarczające dla ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Konieczne jest zatem posłużenie się także innymi metodami wykładni.

Przy interpretacji omawianego zwrotu można i należy odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wskazano tam na konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej pragmatyki służbowej. Powołane przepisy zostały zamieszczone w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne unormowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Rolą przepisów przejściowych jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Interpretując zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy więc mieć na względzie systematykę i przepisy określonej ustawy, gdyż interpretacja tego pojęcia zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Zwrócić zatem trzeba uwagę na treść art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten wyraża regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem nadrzędnym w tej części nowej pragmatyki służbowej, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie dowodzi sugerowanego znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanego w dalszych przepisach, w tym w art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Po pierwsze nie można było w art. 222 ust. 1 użyć innego sformułowania, gdyż tylko celnik pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. stawał się funkcjonariuszem celnym pod rządami nowej pragmatyki służbowej. Po wtóre, użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ust. 2-6 tej ustawy nie miałoby uzasadnienia, gdyż z tą właśnie datą następowała już zmiana dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki przewidziane nową ustawą, czyli w tej dacie wykreowany został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepisy te mogły obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie, w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust. 1, co nie jest tożsame z przemianowaniem na określone stopnie służbowe. Użycie innych sformułowań w przepisach dotyczących tych różnych materii było zatem w pełni usprawiedliwione. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1.

W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Określenie nowych stopni wraz z pierwszym przydziałem do korpusu następowało w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Przy kształtowaniu treści nowych stosunków służbowych w tym przedmiocie rolą kierowników urzędów nie było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy jakichkolwiek okresów związanych z zajmowaniem stanowisk lub pełnieniem służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, ani też badanie przyczyn i okoliczności utraty w przeszłości takich stanowisk przez celników. Zadaniem właściwego organu było jedynie wydanie decyzji porządkujących zastany stan na dzień wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie przepisów nowej pragmatyki służbowej.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej oraz art. 2 Konstytucji RP uznać należy za bezzasadne. Przedstawiony sposób rozumienia użytego w pierwszym z tych przepisów zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jest już utrwalony i powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1872/11, z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 719/12 i sygn. akt I OSK 526/12 oraz z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1305/12 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut błędnej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w pozostałym zakresie, a w konsekwencji i niewłaściwego - zdaniem skarżącego kasacyjnie - zastosowania tego przepisu. WSA w Warszawie trafnie bowiem zauważył, że w okresie dostosowawczym mianowanie funkcjonariuszy na aktualne stopnie służbowe przesądzało o przynależności celnika do wskazanego przez ustawodawcę korpusu. Kwestie te zostały precyzyjnie uregulowane w art. 223 ust. 2-6 ustawy, co oznacza, że organowi nie pozostawiono w tej materii żadnego luzu decyzyjnego. Istotne zatem jest jedynie to czy celnik przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej zajmował stanowisko lub pełnił służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym, a nie to czy spełniał takie warunki w okresie wcześniejszym oraz czy pozbawienie takiego stanowiska nastąpiło w wyniku awansu czy degradacji celnika. Wszelkie zmiany warunków pełnienia służby lub zatrudnienia we wcześniejszym okresie celnik mógł poddać w stosownym czasie i trybie kontroli służbowej, ewentualnie także sądowej. Nie może natomiast domagać się oceny takich działań dopiero na etapie kontroli instancyjnej i sądowej aktów mianowań wydawanych na podstawie przepisów przejściowych nowej pragmatyki służbowej.

Zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej należało określić także funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że R. P. przed dniem wejścia w życie nowej pragmatyki służbowej posiadał stopień służbowy młodszego aspiranta celnego i zajmował stanowisko eksperta celnego. Nie pełnił on zatem służby na innym stanowisku niż te, na które został w 2004 r. mianowany ani nie pełnił służby w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2.

Rozważyć więc należy czy zajmowane wówczas stanowisko można było uznać za stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że WSA w Warszawie błędnie stwierdził, że . P. na stanowisko eksperta celnego nie został mianowany przez dyrektora Izby Celnej. Oczywistym bowiem jest, że to właśnie taki organ dokonał nominacji. Powyższa omyłka Sądu nie miała jednak decydującego znaczenia, a tym samym istotnego wpływu na wynik sprawy. O kwalifikacji danego stanowiska nie przesądzało bowiem to, jaki organ był uprawniony do mianowania czy odwołania z takiego stanowiska.

WSA w Warszawie trafnie natomiast wskazał, że dla oceny, czy stanowisko zajmowane przez funkcjonariusza do dnia wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej było stanowiskiem związanym z podporządkowaniem służbowym, należało ocenić na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej pragmatyki służbowej. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie zawierała definicji stanowiska służbowego. Jednakże w art. 7 ust. 1 stanowiła, że funkcjonariusze pełnią służbę na stanowiskach służbowych. Terminom "stanowisko służbowe", "zajmowanie stanowiska służbowego", "pełnienie służby na stanowisku" nie można zatem nadawać znaczenia potocznego. Są to bowiem pojęcia prawne. Nie może tym samym ulegać wątpliwości, że w art. 223 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy chodzi o określone stanowiska służbowe uznawane za takie w przepisach pragmatyki służbowej. Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem służbowym uznawała za stanowiska kierownicze (art. 17 ust. 13). Wprawdzie ustawa ta nie zawierała pełnego, zamkniętego katalogu stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, ale z żadnego przepisu tej ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych do niej, w tym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.) nie wynika, aby do tych stanowisk można było zaliczyć stanowisko eksperta celnego. Takiej możliwości – wbrew gołosłowym twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – nie daje nawet zakres obowiązków przypisanych do powyższego stanowiska. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym zakresów obowiązków na ostatnio i poprzednio zajmowanych przez stronę stanowiskach służbowych, bezspornie wynika, że R. P. jedynie do 2004 r., piastując stanowisko służbowe kierownika referatu, pełnił służbę na stanowisku kierowniczym, później – po nominacji na stanowisko eksperta nie zajmował już stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym. Nieprzedstawienie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku i poprzednio w uzasadnieniach decyzji organów celnych zakresu obowiązków skarżącego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie mogło mieć zatem jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć. R. P., zajmując do dnia wejście w życie nowej ustawy stanowisko eksperta celnego, nie spełnił warunków przewidzianych w art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten nie mógł więc mieć do niego zastosowania. Usprawiedliwionych podstaw nie ma tym samym ani wytyk dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ani zarzut błędnej wykładni w omawianym zakresie czy niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten jest nie tylko chybiony ale i niewłaściwie skonstruowany. Zdaniem autora skargi kasacyjnej złamanie tego przepisu miało polegać na powierzchownej ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej i bez uwzględnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Taki wytyk nie może być skutecznie podniesiony w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu omawianej normy można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Pierwsza z tych sytuacji nie miała miejsca, gdyż oczywistym jest, że Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej w przedmiocie nadania stopnia służbowego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona doń skarga R. P. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd I instancji. Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązał z żadnymi przepisami, których naruszenie – jego zdaniem – WSA w Warszawie powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidowć, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wszystkich koniecznych elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, a wada ta uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut złamania art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego też, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.