Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2260/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 194 - 195a,  art. 178 ust. 2,  art. 195a ust. 1,  art. 175,  art. 194 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] orzekającą o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu S. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż w związku ze skargą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego S. K.

Na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr[...] , orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu S. K. kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł S. K.

W związku z powyższym Minister zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy S.K., wykonując czynności szacowania, zawarte w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Prezydenta Miasta S. w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, tj. w operatach szacunkowych określających wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowych położonych w S. przy ul. [...] z dnia [...] września 2007 r., przy ul.[...] , z dnia [...] września 2007 r., przy ul.[...] , z dnia [...] listopada 2007 r., przy ul.[...], z dnia [...] września 2007 r., przy ul. [...] z dnia [...] września 2007 r. naruszył przepisy art. 4 pkt 16 art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), a także przepisy § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.).

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec S. K. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, że należało przyjąć w całości ustalenia zarówno faktyczne jak i prawne dokonane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w trakcie postępowania wyjaśniającego, gdyż odpowiadają one zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz są zgodne z przepisami prawa z zakresu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Minister ustalił, że dla potrzeb wyceny nieruchomości położonej w S., przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oraz przy ul.[...] , o powierzchni [...] m2, rzeczoznawca majątkowy przyjął ten sam zbiór 19 transakcji sprzedaży nieruchomości, w którym minimalna jednostkowa cena transakcyjna wynosi [...] zł/m2 a maksymalna [...] zł/m2. Dla potrzeb wyceny nieruchomości położonej w S., przy ul.[...] , działki nr[...], [...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2, rzeczoznawca przyjął zbiór 11 transakcji sprzedaży nieruchomości, w którym minimalna jednostkowa cena transakcyjna wynosi [...] zł/m2 a maksymalna [...]zł/m2. Dla potrzeb wyceny nieruchomości położonej przy ul.[...] , o powierzchni 2000 m2, rzeczoznawca majątkowy przyjął zbiór 14 transakcji sprzedaży nieruchomości, w którym minimalna jednostkowa cena transakcyjna wynosi [...]zł/m2 a maksymalna [...]zł/m2. Natomiast dla potrzeb wyceny nieruchomości położonej przy ul.[...], o powierzchni [...] m2, rzeczoznawca majątkowy przyjął zbiór 12 transakcji sprzedaży nieruchomości, w którym minimalna jednostkowa cena transakcyjna wynosi [...] zł/m2 a maksymalna [...]zł/m2.

Minister stwierdził, że analiza rynku zawarta w w/w operatach została sporządzona w sposób bardzo lakoniczny tj.:

1) nie doprecyzowano w niej rodzaju rynku poprzez pominięcie informacji dotyczących przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub sposobu wykorzystania nieruchomości będącą podstawą wyceny, co jest niezgodne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2) dobór cechy "sposób użytkowania i przeznaczenie" i opis tej cechy w punkcie 8.1. operatów szacunkowych jako słabe - tereny zieleni, cele rolnicze lub podobne i funkcji towarzyszących oraz nieużytki śródmiejskie; jako średnie - tereny przemysłowe, prowadzenia baz, magazynów, składów itp.; jako dobre - cele mieszkaniowe, rekreacyjne, garażowe lub cele publiczne; jako bardzo dobre - cele komercyjne, w tym handlowe, usług specjalistycznych lub biurowych itp.; co sugeruje, że analizą rynku objęto nieruchomości różniące się między sobą w sposób zasadniczy przeznaczeniem lub sposobem użytkowania, a więc nie spełniające warunków podobieństwa,

3) nie doprecyzowano, w jakim zakresie mieściły się powierzchnie działek będących przedmiotem analizy. Przyjęcie cechy - powierzchnia - w zakresie powyżej [...] m2 -określonej jako duża, od [...] do [...] m2 -jako średnia i do [...] m2 -jako mała, przy powierzchniach działek wycenianych:[...], [...], [...],[...] i [...] m2 sugeruje, że do obliczeń przyjęto działki z zakresu zarówno poniżej [...] m2, jak i powyżej [...] m2 .

Na podstawie informacji Urzędu Miasta S. stwierdzono, że do obliczeń przyjęto: - dla działek o powierzchniach [...] m2 i [...] m2 - ten sam zbiór działek o powierzchniach od [...] ha poprzez [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, do [...] ha.

- dla działek o powierzchni [...] m2 - zbiór działek o powierzchniach od [...] ha do [...] ha,

- dla działki o powierzchni [...] m2 - zbiór działek o powierzchniach od [...] ha do [...]ha,

- dla działki o powierzchni [...] zbiór działek o powierzchniach od [...] do [...]

W ocenie Ministra przyjęcie tak różniących się od siebie działek pod względem powierzchni jest sprzeczne z pojęciem nieruchomości podobnych, a ponadto przyjęcie takich nieruchomości nie zostało w żaden sposób skomentowane w analizie rynku zawartej w operatach szacunkowych.

Minister wskazał, że nieprecyzyjnie również określono cechę "ukształtowanie terenu i stan nieruchomości", przyjmując opis cechy jako niekorzystne: oznaczające istotne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na kształt działki, ukształtowanie terenu i inne ograniczenia; korzystne - oznaczające brak istotnych ograniczeń możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na kształt działki, ukształtowanie terenu i inne ograniczenia. Według opisów zawartych w pkt 5.2 operatów, niektóre z wycenianych działek były zagospodarowane, np. na działce nr [...] usytuowany jest budynek biurowy, a na działce nr [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny. W ocenie Ministra budzi więc wątpliwość przypisanie im cechy niekorzystne - oznaczające istotne ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości z uwagi na kształt działki, ukształtowanie terenu i inne ograniczenia.

W świetle powyższych ustaleń Minister uznał, że tak sporządzona analiza rynku, w kontekście opisu cech rynkowych, wskazuje na przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości nie spełniających warunków podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. a także jest niezgodne z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia.

Minister zauważył, że cechy rynkowe oraz skale ocen cech nie mają charakteru uniwersalnego i określane są każdorazowo na podstawie dokonanej analizy konkretnego rynku lokalnego, biorąc pod uwagę w szczególności jego obszar, liczbę transakcji i cechy rynkowe nieruchomości porównawczych oraz ich ceny jednostkowe. Natomiast dla wycenianych działek, położonych w różnych częściach miasta, na różnych rynkach lokalnych, określono identyczne cechy rynkowe, ich stopniowanie i opisy. Tak schematyczna ocena cech nieruchomości, zdaniem Ministra, prowadzi do zniekształcenia wysokości współczynników korygujących, a tym samym wpływa na określoną wartość nieruchomości.

W ocenie organu, taki sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego narusza art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezachowanie szczególnej staranności podczas dokonywania czynności szacowania.

Minister stwierdził również, że rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił w operatach szacunkowych informacji na temat przeznaczenia wycenianych nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Zamieścił jedynie zapis, że dla trzech nieruchomości brak jest planu miejscowego, dla jednej - "dla obszaru położenia przedmiotu wyceny jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w niepełnym zakresie [...]", a dla kolejnej - "dla obszaru położenia przedmiotu wyceny jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w pełnym zakresie[...]".

Rzeczoznawca nie uściślił kiedy i jakim przepisem plany miejscowe zostały wprowadzone, ani też jaką funkcję przewidziano dla wycenianych działek, co jest w ocenie Ministra niezgodne z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, zdaniem organu, nie jest możliwa weryfikacja, zawartej w punkcie 8.2 operatów, informacji dotyczącej przyjęcia dla nieruchomości wycenianych cechy "sposób użytkowania i przeznaczenie". Utrudnia to także weryfikację rozwiązań merytorycznych i toku obliczeń, prowadzących do określenia wartości nieruchomości. Minister wskazał, że informacje uzyskane z Urzędu Miasta S., dotyczące m. in. przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego działek stanowiących bazę do obliczeń wartości rynkowej potwierdzają, że do wyceny działek przyjęto m. in. działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Powyższe, zdaniem Ministra, stanowi naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 175 ust. 1 tej ustawy w zakresie braku szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania. Ponadto w ocenie organu rzeczoznawca naruszył § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także § 55 ust. 2 tego rozporządzenia.

Minister ustalił również, że rzeczoznawca w analizie rynku wskazał, iż "w ostatnich latach, a szczególnie w okresie od roku 2003 do roku 2006 miał miejsce znaczący wzrost cen nieruchomości", w żadnym jednak miejscu operatu nie odniósł się do upływu czasu i jego wpływu na zmiany cen jednostkowych przyjętych do obliczeń, przyjmując wprost ceny transakcyjne. Powyższe zdaniem organu narusza art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Minister zwrócił uwagę, że określenia wartości rynkowej nieruchomości nie dokonuje się przez sporządzenie operatu szacunkowego, ale poprzez zrealizowanie wieloetapowego procesu wyceny, którego wynikiem jest operat szacunkowy. Jednym zaś z podstawowych elementów tego postępowania jest przeprowadzenie wnikliwej analizy rynku właściwej dla celu wyceny. Zdaniem organu, analiza przedstawiona w operatach nie spełnia tego wymogu. Minister nadmienił, że w pozostałych operatach szacunkowych sporządzonych przez innych rzeczoznawców majątkowych, wobec których toczą się równolegle postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dla nieruchomości o innym "sposobie użytkowania i przeznaczenia" analiza rynku wykonana jest identycznie, różni się jedynie podaniem innej wysokości ceny jednostkowej 1 m2. We wszystkich operatach identyczny jest także dobór i opis cech rynkowych, podczas gdy wycenie podlegają zarówno działki o "sposobie użytkowania i przeznaczeniu" rolniczym jak i komercyjnym i o bardzo zróżnicowanej powierzchni.

Minister zauważył, że jak wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego S. K., złożonych podczas posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w dniu [...] marca 2009 r., wykonał on tylko część czynności niezbędnych do określenia wartości nieruchomości. Z pisma Instytutu Analiz, Diagnoz i Prognoz Gospodarczych w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika natomiast, że nastąpił podział zadań pomiędzy poszczególnych rzeczoznawców, wykonujących w 2007 r. wyceny dla potrzeb aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. W przypadku operatów szacunkowych będących przedmiotem niniejszego postępowania, były to cztery różne trzyosobowe zespoły rzeczoznawców majątkowych.

Minister podniósł, że zgodnie z § 57 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. operat sporządzony przez kilku rzeczoznawców majątkowych podpisują wszyscy rzeczoznawcy, którzy go sporządzili. Biorą więc oni odpowiedzialność za cały wieloetapowy proces wyceny, a nie tylko za jedną, wybraną część. Z cytowanego bowiem przepisu nie wynika możliwość "podziału zadań" i związanego z tym dzielenie odpowiedzialności za sporządzenie operatu. Przepisy prawa, w sposób jednoznaczny nie zakazują wprawdzie niezależnego wykonywania poszczególnych czynności przez poszczególnych rzeczoznawców majątkowych, jednak odpowiedzialność za opracowanie w postaci operatu szacunkowego spoczywa solidarnie na wszystkich jego autorach. W związku z powyższym niezrozumiałe jest nieudzielanie przez S. K. odpowiedzi na pytania zadane na posiedzeniu w dniu [...]marca 2009 r., dotyczące m. in. oględzin nieruchomości i wnoszenie o przesłuchanie świadków w osobach pozostałych rzeczoznawców majątkowych, którzy wspólnie z nim dokonali wycen, tym bardziej, że z pisma Instytutu Analiz, Diagnoz i Prognoz Gospodarczych w S. wynika, że S. K. dokonał redakcji tekstu operatu, obliczeń matematycznych, ustalenia, czy dla obszaru położenia nieruchomości jest ważny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast wszyscy wymienieni w operacie szacunkowym wspólnie dokonali analizy rynku, wyboru metody i czytania brudnopisu operatu i wnoszenia poprawek, mając tym samym wpływ na zawartą w operacie treść.

Minister podkreślił, że poszczególne etapy postępowania, prowadzące do określenia wartości rynkowej nieruchomości muszą mieć ze sobą ścisły związek. W szczególności, nie można dokonywać obliczeń wartości nieruchomości i przedstawiać wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem bez znajomości kryteriów stanowiących podstawę do utworzenia bazy nieruchomości podobnych, wykorzystanych w procesie wyceny, a przede wszystkim bez oględzin nieruchomości podlegającej wycenie. Taki sposób postępowania zdaniem Ministra prowadzi do naruszenia zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji do niewłaściwego określenia wartości nieruchomości oraz świadczy o potwierdzeniu zarzutu o schematycznym wykonywaniu operatów szacunkowych.

Minister stwierdził ponadto, że rzeczoznawca majątkowy S. K.naruszył § 56 ust. 4 poprzez nie dołączenie do operatu istotnych dokumentów niezbędnych przy jego sporządzaniu, w tym wypisu z rejestru gruntów, mapy ewidencyjnej, wypisu lub notatki z badania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Minister zaznaczył, że w toku postępowania stwierdzono wprawdzie, że część informacji, które zawarte są w ww. dokumentach, umieszczona została w operatach szacunkowych, mimo to naruszony został § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 rozporządzenia, a ponadto art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak szczególnej staranności rzeczoznawcy majątkowego właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania. Zdaniem Ministra brak istotnych dokumentów wykorzystywanych przy jego sporządzaniu może utrudnić lub wręcz uniemożliwić właściwe odniesienie się do treści w nim zawartych i oceny wykonanych czynności szacowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister podniósł, że ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości nie przewidują umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z uwagi na przedawnienie karalności czynu. Umorzenie postępowania dyscyplinarnego ze względu na upływ czasu od daty sporządzenia operatu szacunkowego jest możliwe jedynie w przypadku okoliczności przedstawionych w art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jednak w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż od momentu sporządzenia operatów do dnia powzięcia przez organ informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej (tj. do dnia 18 lutego 2008 r. nie upłynął okres 3 lat).

Odnosząc się do zarzutu nie przesłuchania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze świadków pozostałych rzeczoznawców majątkowych, będących współautorami zakwestionowanych wycen, Minister wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania i nie było potrzeby jego rozszerzenia o przeprowadzenie dowodu ze świadków. Komisja wzięła pod uwagę zwłaszcza fakt, że pozostali rzeczoznawcy majątkowi, którzy brali udział w szacowaniu przedmiotowych nieruchomości, mieli możliwość ustosunkowania się do zarzutów i złożenia stosownych wyjaśnień w toczących się równoległe wobec nich postępowaniach z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zdaniem Ministra powyższa kwestia została już rozstrzygnięta i brak jest podstaw do kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Minister zwrócił uwagę na treść art. 195 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Komisję odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej a do udziału w tym postępowaniu jest uprawniony również obrońca ustanowiony przez osobę, wobec której wszczęto postępowanie, lub obrońca wyznaczony z urzędu, (art. 195 ust. 2).

Minister stwierdził, iż w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy wnikliwie przeanalizowano wszelkie materiały dowodowe zgromadzone w niniejszej sprawie, a S. K., jak i pozostali rzeczoznawcy majątkowi, nie stawili się na posiedzenia Komisji w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, a tym samym nie skorzystali z możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień.

Minister wskazał, iż wszystkie dostrzeżone przez Komisję błędy i uchybienia zostały szczegółowo przez organ I instancji przedstawione z podaniem konkretnych przepisów prawa jakie zostały naruszone, a także opisem działań rzeczoznawcy majątkowego, które doprowadziły do naruszenia tych przepisów. Minister uznał, że ustalenia Komisji, zawarte w protokole końcowym z postępowania wyjaśniającego z dnia [...] grudnia 2010 r. są poparte zgromadzoną w sprawie dokumentacją. Organ nie dopatrzył się uchybień w pracy Komisji i jej ustalenia uwzględnił w całości.

Minister wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości, przewodniczący zespołu przedstawia na posiedzeniu zespołu zarzuty wobec osoby, wobec której wszczęto postępowanie oraz okoliczności mające znaczenie w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że Komisja nie miała możliwości przedstawienia rzeczoznawcy majątkowemu S. K. zarzutów na posiedzeniu w dniu [...] marca 2010 r., bowiem rzeczoznawca majątkowy nie stawił się na nie. Minister uznał jednak, że S. K. znał treść zarzutów, o czym świadczą zdaniem Ministra następujące okoliczności:

- pismem z 12 grudnia 2008 r. S. K. został zawiadomiony przez Wiceprzewodniczącego Komisji o pierwszym terminie posiedzenia zespołu KOZ, w tym m. in. o prawie uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów,

- w dniach 19 grudnia 2008 r. i 27 marca 2009 r. S. K. osobiście zapoznał się z aktami sprawy,

- w dniu 21 lipca 2009 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik S. K. –M. H.

Mając na uwadze przede wszystkim ocenę czynności zawodowych wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego S. K. w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Minister stwierdził, iż wykonując czynności szacowania zawarte w operatach szacunkowych z dnia 28 września i 13 listopada 2007 r. rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z powyższym podlega odpowiedzialności zawodowej.

Minister stwierdził, że zastosowana wobec rzeczoznawcy kara nagany jest karą niską, ale nie jest karą rażąco niską, biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenia przepisów prawa oraz postawę rzeczoznawcy, który nie stawił się na posiedzenie Komisji [...] marca 2010 r. i odmówił udzielania wyjaśnień w trakcie pierwszego rozpatrywania sprawy. Minister wskazał, że aby orzec karę wyższą (wnioskowaną przez Komisję) niż orzeczona w zaskarżonej decyzji, należałoby stwierdzić, że decyzja z [...] listopada 2009 r. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia ww. przesłanek.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności:

a. naruszenie art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie orzeczenia o umorzeniu postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia;

b. naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegającą na uznaniu, że przedstawione do porównania nieruchomości nie spełniają wymogu podobieństwa;

c. naruszenie § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie oraz wskazanie, że w operacie szacunkowym nie wskazano przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

d. naruszenie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że rzeczoznawca majątkowy zbyt lakonicznie określił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości.

II. naruszenie przepisów postępowania a w szczególności:

a. § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 stycznia 2008 r. poprzez nie przedstawienie na posiedzeniu zespołu konkretnych i oznaczonych zarzutów, co spowodowało, że skarżący nie mógł podjąć konkretnej obrony przed zarzutami;

b. poprzez oparcie się przy wydawaniu decyzji na wyniku postępowania wyjaśniającego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jako jedynej podstawie do wydania decyzji, przeprowadzonego niezgodnie z prawem, gdyż m.in. nie przedstawiono skarżącemu zarzutów, i nie przesłuchano wnioskowanych świadków.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia ewentualnie o uchylenie decyzji z dnia [...]listopada 2009 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec postępowania dyscyplinarnego toczącego się w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami należy stosować przepisy ustawy z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń a więc wykroczenia dyscyplinarne przedawniają się i to na zasadach wyrażonych w kodeksie wykroczeń jako najbardziej do nich zbliżonych.

W związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie winno ulec umorzeniu. W ocenie skarżącego wyceny wykonane zostały w sposób rzetelny, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz w oparciu o zasady etyki zawodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 28 listopada 2011 r.) podniesiono, że podczas rozpoznawania sprawy przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej skarżący był przesłuchiwany tylko na okoliczności sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności położonej przy ul. [...] z [...] września 2007 r., a więc zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do prawidłowego przygotowania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie dokładnie zasady "staranności" zostały naruszone i w jakim, zakresie, a żaden przepis prawa nie zakazuje sporządzania operatów w sposób schematyczny, jeśli dotyczą one sporządzania wyceny dla tych samych celów. Skarżący wskazał, że współcześnie każdy rzeczoznawca majątkowy w swojej praktyce posługuje się szablonami, dlatego tez na zlecenie Prezydenta Miasta S. opracowano jeden szablon operatu szacunkowego. Wszystkie bowiem operaty miały zostać wykonane w tym samym czasie dla tego samego celu, a zbiór wycenianych nieruchomości dało się podzielić na grupy o tożsamej przynależności co do lokalnego rynku. Zastosowany zaś szablon spowodował też większą czytelność i przejrzystość operatów z punktu widzenia odbiorcy, a w szczególności urzędników wydających decyzje w sprawie aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Skarżący podniósł, iż jego niestawienie się na posiedzeniu Komisji nie powinno mieć żadnego wpływu na jej ocenę. Skarżący wskazał, że przepisy nie odnoszą się ani do formy, ani do treści analizy rynku jaka ma być przeprowadzona w operacie szacunkowym, stąd nie należy wywodzić, że przeprowadzona w konkretny sposób analiza rynku jakiekolwiek przepisy narusza, w tym obowiązek dokonania szczególnej staranności. Zdaniem skarżącego opisy nieruchomości podobnych do wycenianej zostały dokonane w sposób odpowiedni do celu i zakresu wyceny, w operacie zamieszczono wykaz nieruchomości podobnych podając datę transakcji (z dokładnością co do miesiąca) oraz położenie nieruchomości a także uzyskaną cenę transakcyjną. Skarżący podniósł, że ustalenia Komisji co do nieprecyzyjnego określenia ukształtowania terenu i stanu nieruchomości jest zupełnie dowolna, gdyż Komisja nie zweryfikowała podanych cech w terenie, a jeśli organ rozpoznający sprawę miał wątpliwości powinien je dokładnie zweryfikować przed wydaniem decyzji.

Skarżący wskazał również, że dobór nieruchomości do porównania został poprzedzony szeroką analizą rynku, a przy dokonywanej wycenie dostosowano w należyty sposób specyfikę rynku oraz krąg potencjalnych nabywców, wszystkie nieruchomości podobne położone są w jednej strefie miasta i należą do jednego rynku lokalnego.

W ocenie skarżącego na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe nakładanie na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku wskazywania kiedy i jakim przepisem plany miejscowe zostały wprowadzone.

Skarżący wskazał, ze analiza rynku obejmowała okres od 2006 r., kiedy to na rynku lokalnym miała miejsce stabilizacja cen, a nie ma znaczenia, ze w poprzednim okresie miał miejsce wzrost cen nieruchomości. Skarżący wskazał, że dowód z przesłuchania pozostałych rzeczoznawców majątkowych był konieczny do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wykazania, że wszyscy mieli wpływ na zawartą w operacie treść, nie zgodził się ze stanowiskiem, że rzeczoznawcy sporządzający operat ponoszą wspólną odpowiedzialność za wszystkie jego części. Prawidłowe zaś prowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało przedstawienia rzeczoznawcy konkretnych zarzutów tj. zarzutów wskazujących dokładnie, na którym etapie doszło do naruszenia zasad szczególnej staranności i w jakim zakresie dana osoba odpowiada za to naruszenie. Zdaniem skarżącego, gdy rzeczoznawca dokonuje wyceny na rzecz organu administracji państwowej czy jednostki samorządu terytorialnego nie jest konieczne dołączanie dokumentów, które rzeczoznawca pozyskał z organu czy jednostki zlecającej wycenę, gdyż takie działanie byłoby nieracjonalne, bowiem organ ma możliwość zapoznania się z nim "z urzędu".

W dniu 14 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku ze złożoną przez Stowarzyszenie [...] skargę dotyczącą ustalenia kryteriów oceny stosowanych przez KOZ. Zdaniem skarżącego rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania uznał za bezzasadny. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny stosuje przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest niezasadne. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W niniejszej sprawie żadna z w/w okoliczności nie występuje. Załączone zaś do wniosku o zawieszenie postępowania pismo z [...]stycznia 2012 r. nie jest podpisane, jak również nie wynika z niego, by było złożone do wskazanego w nim organu.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2009 r. Sąd uznał, że w przeprowadzonym przez Ministra Infrastruktury postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych (np. oceny prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie ze standardami wyceny).

Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w kpa, jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów w/w rozporządzenia z 11 stycznia 2008 r.

Zgodnie z przepisem art. 194 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 195a tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych przepisów nie wynika wprawdzie, że minister jest całkowicie związany ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, ale dyspozycja przepisu art. 195a ust. 1 (minister orzeka na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego), nakazuje poszukiwać szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących błędów i uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego w protokole Komisji Odpowiedzialności Zawodowej. Skoro zatem organ sam nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, gdyż jest to zadanie Komisji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do ustaleń komisji i podziela jej stanowisko co do zasadności wymierzenia kary dyscyplinarnej z uwagi na charakter naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę, to w tym zakresie skargę należy uznać za chybioną.

Zaznaczyć należy, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przede wszystkim nie bada operatu szacunkowego pod katem czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości ale bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja z [...] października 2011 r. i decyzja z [...]listopada 2009 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawa, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień i przestrzega w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister odniósł się również do zarzutów skarżącego.

Rację należy przyznać Ministrowi, ze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 11 stycznia 2008 r. regulujące sposób i tryb przeprowadzania postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie przewidują umorzenia tego rodzaju postępowania uwagi na przedawnienie karalności czynu. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1c nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Z akt sprawy wynika, ze skarga na czynności szacowania rzeczoznawcy majątkowego wpłynęła 18 lutego 2008 r., a operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu 28 września 2007 r. i 13 listopada 2007 r.. Nie upłynął więc okres 3 lat, o którym mowa w w/w przepisie.

Wywody skargi dotyczące stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisów Kodeksu wykroczeń są całkowicie bezzasadne. Przepis art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła wprawdzie do postępowania w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, ale nie odnosi się on w żaden sposób do postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zawiera szereg nieprawidłowości, które powodują, ze jej ustalenia nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, pismem z [...] października 2008 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w dniu [...] grudnia 2008 r. zapoznał się z aktami sprawy (k. 9 akt administracyjnych). Pismem z [...] grudnia 2008 r. wiceprzewodniczący Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu pierwszego terminu posiedzenia jak również o prawie do uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, złożenia pisemnych wyjaśnień, ustanowienia obrońcy (k. 59 akt administracyjnych). W dniu 3 lutego 2009 r. odbyło się posiedzenie komisji, w której uczestniczył skarżący oraz jego obrońca. Z protokołu z tego posiedzenia wynika, że skarżącemu zostały przedstawione zarzuty. Skarżący wraz z obrońcą uczestniczył również w posiedzeniu Komisji w dniu 31 marca 2009 r., natomiast nie był obecny na posiedzeniu Komisji w dniu [...] marca 2010 r., ale został o nim prawidłowo zawiadomiony. Jak słusznie zauważył Minister przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja nie miała więc możliwości przedstawienia skarżącemu zarzutów. Jednakże z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący znał treść zarzutów.

Zasadnie również zdaniem Sądu Minister uznał za usprawiedliwiona odmowę Komisji przesłuchania w charakterze świadków pozostałych rzeczoznawców – współautorów kwestionowanych operatów, skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do zakończenia postępowania.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy S. K. sporządzając przedmiotowe operaty szacunkowe nie wypełnił obowiązków wynikających z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszył przepisy rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wykazując szczegółowo stwierdzone uchybienia. Stanowisko to w ocenie Sądu znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że opracowanie szablonu operatu szacunkowego stanowi przejaw dochowania zasady szczególnej staranności przy jego sporządzaniu. Operat szacunkowy stanowi bowiem dokument, który musi być czytelny nie tylko dla urzędników wydających decyzję, ale również dla użytkownika wieczystego, który może zakwestionować zasadność lub wysokość zaktualizowanej opłaty rocznej. Z tego też powodu powinien on być sporządzony zgodnie z dyspozycją art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że rzeczoznawca nie jest zobowiązany do załączenia istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu. Dodać należy, że jak słusznie stwierdził Minister, operat sporządzony przez kilku rzeczoznawców majątkowych, podpisują wszyscy, którzy go sporządzili (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), a w konsekwencji wszyscy ponoszą odpowiedzialność za cały proces wyceny. Błędne jest stanowisko skarżącego, że rolą organu jest ustalenie, który z rzeczoznawców dokonujących wyceny, za którą część etapu szacowania odpowiada.

Z przepisów rozporządzenia z 21 września 2004 r. nie wynika możliwość podziału zadań pomiędzy rzeczoznawców majątkowych i w konsekwencji możliwość podziału odpowiedzialności za sporządzenie operatu szacunkowego.

Reasumując, uznać należy, że postępowanie wyjaśniające wykazało w niniejszej sprawie szereg naruszeń przepisów prawa przy sporządzaniu zakwestionowanych operatów szacunkowych tj. art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , jak również § 3 ust. 2, § 4 ust. 4, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Należy podkreślić, ze ciężar gatunkowy powyższych naruszeń (zwłaszcza brak właściwego doboru nieruchomości porównawczych ) uzasadniał w ocenie Sądu wymierzenie rzeczoznawcy kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.