Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1026/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 6, art. 4 ust. 1, art. 43 ust. 1.
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację kablowej linii telekomunikacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. S.A. w W. (skarżąca) wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r. o wyrażenie zgody na budowę linii kablowej w pasie drogi krajowej nr [...] działka [...] obr. [...]. [...]. We wniosku wskazano, że ww. budowa będzie polegała na umieszczeniu pod ziemią na głębokości 0,8 – 1 m rury HDPE fi 40 oraz kabla telekomunikacyjnego o przekroju poprzecznym 30 mm. Do poprzecznego przejścia pod drogą zostanie wykorzystana istniejąca rura przepustowa.

Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. rozszerzono wniosek o działkę [...]. Wskazano też, że odcinek poprzeczny został doprowadzony do istniejącego słupa telekomunikacyjnego celem wykonania napowietrznego przejścia przez rzekę.

Zgodnie z przesłanym wnioskiem zaprojektowano budowę kablowej linii telekomunikacyjnej wzdłuż drogi krajowej Nr [...] w pasie drogowym na długości około 336,0 m wraz z wykonaniem przejścia poprzecznego pod drogą oraz wzdłuż tej drogi poza pasem drogowym (poza terenem zabudowy) w odległości od około 6,0 m do 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), w związku z § 140 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) nie zezwolił na zlokalizowanie kablowej linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] (działki [...]) w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powołując art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wydanie przez organ uzgodnienia lokalizacji przedmiotowej inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora, stanowiłoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przepisem takim jest § 140 ust. 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), z którego wynika, że: "infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych". Dotyczy to art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż obiekty budowlane, a do takich niewątpliwie należy również kablowa linia telekomunikacyjna, przy drogach krajowych (poza pasem drogowym), poza terenem zabudowy winny być zlokalizowane w odległości co najmniej 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Organ podniósł też, że z uwagi na to, iż projektowana budowa przejścia poprzecznego kablowej linii telekomunikacyjnej pod korpusem drogi krajowej Nr [...], wiąże się bezpośrednio z jej lokalizacją wzdłuż tej drogi, to zarządca drogi zobowiązany jest do wydania decyzji negatywnej dla całej trasy ww. inwestycji.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad rażąco narusza art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Skarżąca podnosiła, że warunki techniczne, jak i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Proponowane usytuowanie kabla nie stwarzało jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Prace prowadzone byłyby przez uprawniony podmiot w sposób profesjonalny i nieuciążliwy, a zatem lokalizacja w pasie drogowym nie wpłynęłaby negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego. Skarżąca wskazywała też na założenia ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 206, poz. 675), której głównym celem było wprowadzenie w życie takich rozwiązań prawnych, które ułatwiłyby i usprawniły proces inwestycyjny w telekomunikacji, co z kolei pozwoliłoby na jak najszybsze zapewnienie powszechnego i szerokopasmowego dostępu do Internetu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zgodnie, z którym umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej nie związanej z drogą nie może m.in. przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi.

Wskazując na powyższe organ wywiódł, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana byłaby w części drogi krajowej nr [...] stanowiącej chodnik. W związku z tym prace związane z budową wskazanego przyłącza telekomunikacyjnego spowodowałyby czasowe zmniejszenie wartości użytkowej drogi, a także miałyby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszych. Zdaniem organu powyższa okoliczność uprawnia organ, zgodnie z art. 39 ust. 3 zd. 2 do odmowy wydania zezwolenia na zlokalizowanie kablowej linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działki nr [...]) w obrębie [...].

Ponadto organ wskazał, że wnioskowana linia kablowa, będąca obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powinna się znajdować zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], wynoszących odpowiednio: 25 metrów na odcinku poza terenem zabudowy i 10 metrów na odcinku w terenie zabudowy. Wskazywał, iż w niniejszej sprawie inwestor może zwrócić się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział GDDKiA w [...]) o zmniejszenie ww. ustawowych odległości, powołując się na fakt, iż na przeszkodzie zlokalizowania kabla telekomunikacyjnego w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni stoi rzeka [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła T. SA.

Skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów art. 39 ust. 1a oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, a mianowicie tego czy projektowana linia telekomunikacyjna przewidywała nadziemne urządzenia i czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na umieszczenie sieci telekomunikacyjnej w pasie drogowym przez niepowołanie biegłego w sprawie, aby ten stan ocenił,

- naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji w mocy w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka Pana A. Ł. - pracownika T. S.A., na okoliczność czy projektowana linia telekomunikacyjna przewidywała elementy nadziemne,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w ocenie skarżącej przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych nie powinien być w sprawie zastosowany, gdyż regulacja ta dotyczy "obiektów budowlanych przy drogach", a więc obiektów widocznych, gdyż ustawodawca posłużył się sformułowaniem "przy drodze". Powyższe potwierdza też regulacja zawarta w art. 42 ustawy o drogach publicznych, która z kolei odnosi się umieszczania nadziemnych urządzeń liniowych. Ponadto w sprawie nie było przeszkód, aby uwzględnić regulację zawartą w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219 poz. 1864 z późn. zm.) stanowiącą o tym, że kanalizacja kablowa może być usytuowana w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich.

Skarżąca wskazywała, że planowana trasa linii kablowej w dużej mierze została wskazana poza pasem drogowym. W sytuacji braku możliwości umieszczenia linii poza pasem drogowym wskazano chodnik, bo nie było innej możliwości usytuowania inwestycji.

Skarżąca wywodziła, że przyjęta przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad interpretacja przepisu art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych powoduje, że zarządca drogi w każdej sytuacji może odmówić jego zastosowania. W ocenie skarżącej przepisem tym ustawodawca wprowadził możliwość umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Jeżeli takie przesłanki występują to zgoda powinna być wyrażona. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w ogóle nie badał tych okoliczności i skupił się na uwarunkowaniach wynikających z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych kiedy to zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia, przez co rażąco naruszył przepis art. 39 ust. 1 a wspomnianej ustawy. Zdaniem skarżącej w sprawie nie wykazano, że w dniu wydania decyzji warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa nie pozwalały na wydanie pozytywnej decyzji - nie powołano biegłego w sprawie, który taką okoliczność potwierdziłby. Decyzja tego typu jest decyzją uznaniową, co nie oznacza, że może być dowolna. Odwoływanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do sytuacji przyszłych i niepewnych nie powinno mieć miejsca.

W ocenie skarżącej, jeżeli w dniu wydawania decyzji warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalały na jej wydanie, to pozytywna decyzja powinna być wydana, tym bardziej, że proponowane usytuowanie kabla nie stwarzało jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżąca wskazywała też na nowe regulacje, które wprowadziła ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 206 poz. 675), jak np. zmiana ustawy o drogach publicznych i wprowadzenie nowego ustępu do art. 39, tj. ust. 6, który stanowi, iż zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym. Taka regulacja potwierdza, że ustawodawca w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwości korzystania z pasa drogowego.

Konkludując skarżąca podnosiła, że w przedmiotowej sprawie istniały pełne podstawy do zastosowania art. 39 ust. 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, albowiem prace byłyby prowadzone przez uprawniony podmiot w sposób całkowicie profesjonalny i nieuciążliwy, a zatem lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym w żaden sposób nie wpłynęłaby negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego.

Wskazywała też, że organ nie uwzględnił założeń ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Podnosiła też, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w żaden sposób nie wykazał, że warunki techniczne na to nie pozwalały i że wskutek umieszczenia urządzeń telekomunikacyjnych faktycznie zaistniało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącej cofnął zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia, iż wydając przedmiotowe decyzje organ dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na brak wyraźnego wskazania w uzasadnieniu obu spornych decyzji przyczyn odmowy wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego polegającego na lokalizacji linii kablowej w pasie drogi krajowej nr [...].

Tym samym organ administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W tym miejscu należy wskazać, że ust. 1a, a także zmiana ustępu 3 w art. 39 ustawy o drogach publicznych wprowadzone zostały Ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z dnia 16 czerwca 2010 r. Dz.U.10.106.675). Ustawą tą zmieniono także art. 39 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym:

1) dróg krajowych;

2) pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego.

Zgodnie z uzasadnieniem projektu tejże ustawy (strony internetowe Sejmu (http://www.sejm.gov.pl) i Senatu (http://www.senat.gov.pl) Sejm RP VI kadencji Nr druku: 2546) jednym z celów ustawy jest zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, by zapewnić ogólnopolski dostęp do Internetu szerokopasmowego. Wprowadzając do art. 39 ustęp 6 w cytowanym wyżej brzmieniu ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wykładni przepisów wprowadzonych powołaną ustawą należy zatem dokonywać mając na względzie jej cele.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu organ takiej wykładni nie dokonał.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna.

Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przyjąć należy, że zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).

W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to - jak stwierdził Sąd Najwyższy - że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Należy stwierdzić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi publicznej, winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, dlaczego odmawiając stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji linii kablowej w pasie drogi krajowej - uznał, iż interes społeczny w tej sytuacji jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga wydania przedmiotowej odmowy i ograniczenia tym samym uprawnień skarżącej.

Skarżąca spółka, występując o wydanie przedmiotowego zezwolenia wskazała, iż budowa będzie polegała na umieszczeniu pod ziemią kabla telekomunikacyjnego, do przejścia pod drogą zostanie wykorzystana istniejąca rura przepustowa, odcinek poprzeczny został doprowadzony do istniejącego słupa telekomunikacyjnego celem wykonania napowietrznego przejścia przez rzekę

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała, że warunki techniczne, jak i wymogi bezpieczeństwa dozwalały na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, proponowane usytuowanie kabla nie stwarzało jakiegokolwiek zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W tej sytuacji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jednoznacznie, dlaczego przyjął, iż nie można wydać stronie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sposób wskazany we wniosku.

W przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umiejscowienia telekomunikacyjnej linii kablowej stwierdził w sposób ogólny, iż powyższa inwestycja zlokalizowana byłaby w części drogi krajowej nr 16 stanowiącej chodnik, w związku z tym prace związane z budową wskazanego przyłącza telekomunikacyjnego spowodowałyby czasowe zmniejszenie wartości użytkowej drogi, a także miałyby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu pieszych.

Zdaniem Sądu uznać należy w tej sytuacji, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając sporne decyzje nie wykazał, w jaki sposób umieszczenie linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego drogi krajowej nr [...] na wskazanym odcinku, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę, że projektowana linia telekomunikacyjna ma być umieszczona pod ziemią.

W konsekwencji uznać należy, iż zarządca drogi nie wykazał, jaki konkretnie interes miał na względzie odmawiając wydania zezwolenia na przedmiotową lokalizację w pasie drogi krajowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi wskazać należy, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Droga jest zatem elementem pasa drogowego. Sformułowanie "przy drodze" w rozumieniu art. 43 ust. 1 cyt. ustawy oznacza zlokalizowanie obiektu w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi znajdującej się w pasie drogowym, a więc odnosi się do obiektu usytuowanego zarówno pod jak i nad powierzchnią pasa drogowego. Przepis ten zatem dotyczy również podziemnej linii kablowej. Ponadto przywołany przez organ art. 43 ww. ustawy o drogach publicznych wprowadza zasadę sytuowania wszelkich obiektów budowlanych przy drogach publicznych.

W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w tym również stanowiskiem odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację linii telekomunikacyjnej w pasie drogowym.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także mając na względzie powyższe wywody, ponownie rozpatrzyć wniosek strony, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącą w toku dotychczasowego postępowania.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ, wydając sporne decyzje, dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

W konsekwencji należy uznać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez powołane przepisy procedury administracyjnej, co mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania norm prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższe uchybienia dały podstawę do uchylenia obu spornych decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje organu nie podlegają wykonaniu, Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając z kolei zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego radcy prawnemu pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).