Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1904/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt [...] po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [..] grudnia 2015r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu kostką brukową powierzchni około 1.500 m2 oraz montażu konstrukcji namiotowej (do przechowywania folii) o powierzchni około 600 m2 na terenie działki nr ew. [...] oraz części działki nr ew. [...], położonych we wsi W., gmina K.. W uzasadnieniu podano, iż Burmistrz Miasta i Gminy G. wyżej opisaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. G. , zarzucając jej naruszenie art. 60 ust. 1 i art. 60 ust. 1a w związku z art. 64 ust 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p. w zw. z art. 106 ust. 1 k.p.a. przez wydanie decyzji naruszeniem obowiązku uzgodnienia jej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska; oraz naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wskazało, iż pismem z dnia [...] marca 2016r. wezwało Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i Burmistrza Miasta i Gminy G. do nadesłania załącznika graficznego na kopii mapy zasadniczej obejmującej działki nr ew. [...] i [...] położonych we wsi W., gmina G. z naniesionym przebiegiem korytarza ekologicznego w granicach wsi W. . Materiały te zostały nadesłane przy pismach z dnia [...] marca 2016 r. i z dnia [...] marca 2016r. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. zawiadomiło strony z możliwością zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi oraz złożenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień dotyczących przedmiotowej sprawy. W dniach [...] i [...] kwietnia 2016 r. strony zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Rozpoznając sprawę Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w pkt 1-5.

Organ wskazał, iż teren przedmiotowej inwestycji spełnia wymogi określone w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku analizy map glebowo-rolniczych oraz zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów stwierdzono, że na działkach ew. o nr [...] i [...] występują grunty pochodzenia mineralnego i organicznego klasy IVb, V, VI oraz nieużytki N. W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze jest wymagana, w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. (v. K-16/2). Przedmiotowa inwestycja realizowana będzie poza obszarem gruntów ewidencyjnie leśnych. Planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren planowanej inwestycji położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]). Obowiązuje zakaz przekształcania naturalnej rzeźby terenu oraz likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i śródpolnych. Zgodnie z rozporządzeniem zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest sprzeczna z ww. rozporządzeniem (v. K-34/1 str.2/3 analizy urbanistycznej).

Celem ustalenia warunków została dokonana analiza zagospodarowania obszaru przez osobę posiadającą uprawnienia z zakresu architektury. Analizę tę wykonano posiłkując się dodatkowo przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wymagania określające w szczegółowy sposób ustalania warunków dla nowej zabudowy zostały uwzględnione w analizie zagospodarowania obszaru, jak również wyniki analizy zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów nr [...]. Na kopii mapy zasadniczej wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego, stanowiące minimum trzykrotną szerokość frontu działki (AB), przylegającego do drogi gminnej nr ew. [...]. Granice obszaru analizowanego rozszerzono nieco w stosunku do minimalnych wymagań ww. rozporządzenia w kierunku południowo-wschodnim, celem objęcia jednorodnego pod względem urbanistycznym obszaru zabudowań dostępnych z ul. [...]. W obszarze analizowanym występują tereny o różnym przeznaczeniu: zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa produkcyjno-magazynowa i mieszkaniowo-produkcyjno-magazynowa, a także tereny wykorzystywane rolniczo i nieużytki porolnicze.

Na przedmiotowej działce znajdują się zabudowania administracyjne, gospodarcze i inne - także w lekkiej namiotowej konstrukcji, częściowo nie zinwentaryzowane na kopii mapy zasadniczej.

Na działce ew. nr [...] bezpośrednio sąsiadującej znajduje się kopany staw, będący urządzeniem wodnym, nie stanowiący naturalnego zbiornika wodnego.

Celem określenia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dla nowej zabudowy wzięto pod uwagę działkę dostępną z tej samej drogi, tj. działki w zabudowie produkcyjno-magazynowej lub mieszkaniowo-produkcyjno-magazynowej oraz działki z towarzyszącymi większymi zabudowaniami gospodarczymi. Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia podstawowy warunek kontynuacji funkcji zabudowy produkcyjno-magazynowej, istniejącej na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi. Dla planowanej inwestycji, zgodnie z analizą funkcji i cech zabudowy, wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy: w odległości 15 m od drogi gminnej, w odległości 20 m od krawędzi urządzenia wodnego - stawu kopanego na dz. nr ew. [...] oraz w odległości 12 m od granicy lasu. W decyzji wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy na podstawie wartości z analizowanego obszaru równy 18 %. Szacowana średnia wielkość udziału powierzchni biologicznie-czynnej dla działek w analizowanym obszarze wynosi ok. 75 %. Szerokość elewacji frontowych dotyczy budynków mieszkalnych (za elewację frontową przyjmuje się płaszczyznę budynku zwróconą do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). Z uwagi na fakt, że przedmiotem wniosku jest montaż konstrukcji namiotowej, w decyzji odstąpiono od wyznaczania tego parametru.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków gospodarczych/magazynowych w analizowanym obszarze nie przekracza 4 - 4,5 m. W decyzji określono wysokość ścianki nowoprojektowanej hali maksymalnie 4,5 m. Geometria dachów budynków gospodarczych, magazynowych i pomocniczych znajdujących się na działkach w analizowanym obszarze: dachy jedno- i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci 15° - 45°. Wysokość budynków w kalenicy głównej do ok. 8 m. W decyzji wyznaczono geometrię dachów odpowiednio do budynków w analizowanym obszarze.

W ocenie organu, zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z tego względu nie ma podstaw prawnych do jej uchylenia. Za nietrafne Kolegium uznało argumenty odwołania, że decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnieniach, w tym również z RDOŚ oraz zgodnie z przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności z przepisami w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt i obowiązującymi na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z nadesłanego załącznika graficznego przez RDOŚ oraz Burmistrza MiG G. wynika, że ciąg ekologiczny - korytarz ekologiczny - przebiega poza terenem przedmiotowej działki, co nie spowoduje jego zabudowy uniemożliwiając migrację zwierząt. Obszar parku krajobrazowego jak również obszaru Natura 2000 jest poza zasięgiem oddziaływania przedmiotowej działki. Skarżona decyzja nie narusza interesu skarżącej. W pkt 5 decyzji zostały uwzględnione wymagania jakie powinna spełniać planowana inwestycja, aby słuszny interes skarżącej był zagwarantowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. G. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art.138 § 1 pkt 2, ewentualnie art.; 138 § 2 poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 106 § 6 z zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 4 pk 8 i art. 5 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w następstwie uznania, że RDOŚ nie zajął stanowiska w terminie w sprawie, mimo że RDOŚ odmówił wprost uzgodnienia projektu decyzji w postanowieniu z dnia [...] września 2015 r.; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7,8 i 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania;

4) art. 136 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 60 ust.1 i ust. 1a w zw. z art. 64 ust/,1 w zw. z art. 53 ust.4 pkt 8 i ust. 5 i ust. 5c u.p.z.p. poprzez utrzymanie we mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów normujących obowiązek uzgodnienia decyzji RDOŚ; 2) art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji jest uprawniony do samodzielnej oceny czy projekt decyzji narusza przepisy o ochronie przyrody i ochronie środowiska; 3) art. 64 ust. 1 w zw.. z art. 54 ust. 2 pkt a), b) i d) w zw. z art. 2 pkt 1 -3 u.pz.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wnikających z odrębnych przepisów; 4) art.61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 10 i art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U . z 2014 r. poz. 1348) poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy normujące cele ochrony obszaru Natura 2000 oraz zasady ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów; 5) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 1 ust.1, § 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. 149 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zakazy zabudowy obowiązujące na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż na wstępie przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 99 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien spełniać zarówno wymogi formalne podania, o których mowa w art. 63 k.p.a., jak też zawierać elementy wymienienie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 k.p.a. przez określenie, jakie elementy obligatoryjne winien zawierać wniosek, a mianowicie: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na aktualnej kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego dotyczy wniosek i obszaru, na których inwestycja będzie oddziaływać, a także wniosek powinien określać charakterystykę inwestycji, w tym określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, również określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków i innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów. Z powołanych przepisów wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie chce zrealizować, podając jej rodzaj i parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, przy czym w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględnie. W toku postępowania administracyjnego do dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor może modyfikować wniosek z własnej inicjatywy, jak również w wyniku działa zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań organ ma obowiązek wystąpić do wnioskodawcy o sprecyzowanie swojego żądania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, to nie może tego czynić w sposób dowolny. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie zawarte we wcześniejszym wniosku w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ma to istotne znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę kryterium w oparciu o które ustalane są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej warunki ( pow. Wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2482/10, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wymogu tego inwestor nie dochował. Z akt sprawy wynika bowiem, że pierwszy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2015 r. dla utwierdzenia nawierzchni kostką brukową o powierzchni około 1500 m2 oraz ustawienia konstrukcji namiotowej nie związanej trwale z gruntem złożony został przez F. Spółkę Jawną. Następnie w dniach [...] kwietnia i [...] sierpnia 2015 r. zostały na pierwotnym wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. naniesione poprawki i skreślenia, w wyniku których zmieniono jak się wydaje teren i parametry planowanej inwestycji. Jednakże postanowione przy zmianach parafki nie wskazują jednoznacznie na konkretną osobę, dokonującą tych zmian, jak również na podstawie naniesionych zmian na tym wniosku nie można jednoznacznie ustalić w jakim zakresie dokonano jego modyfikacji. Wskazać należy, że zmiana terenu inwestycji jest zmianą istotną, a zatem winna obyć się w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości. W wyniku naniesionych skreśleń i poprawek treść żądania się stała mało czytelna, a to oznacza, że orany obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, tym samym dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co skutkowało naruszeniem także przepisu art. 52 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Z przepisu art. 52 u.p.z.p. wynika wyraźnie, że inwestor w złożonym wniosku winien określić granice terenu inwestycji, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce zrealizować, jeżeli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wnikający z niej zamiar realizacji inwestycji o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględniając powyższe rozważania precyzyjnie ustali treść wniosku inwestorów i rozpozna go zgodnie z obowiązującymi przepisami, sporządzony projekt decyzji podda uzgodnieniom właściwych organów, a następnie wyda stosowną decyzję. Sąd nie odnosił się do podnoszonych w skardze kwestii materialnoprawnych, dotyczących meritum sprawy, gdyż na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 2p.p.s.a.