Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 961/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawy ze skargi U. R. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu radcowskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Egzaminacyjna Nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdziła, że U. R., córka J. i H., uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że zdająca z części pierwszej egzaminu otrzymała ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu ocenę dostateczną, z trzeciej części egzaminu ocenę dostateczną, z czwartej ocenę dostateczną, zaś z piątej ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10 , poz. 65) , który to przepis określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, Komisja wskazała, iż zdająca U. R. uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Odwołanie od w/w uchwały wniosła U. R. podnosząc, że nie powinna była uzyskać oceny niedostatecznej, tylko inną ocenę pozytywną, gdyż sporządzona przez nią praca:

1) spełnia wszystkie wymogi formalne pisma procesowego jakim jest skarga do sądu administracyjnego - art. 57 i 46 p.p.s.a. - w tym zakresie jest prawidłowa, a przedstawione przez oceniających zarzuty są nieuzasadnione w całości. Przepis art. 57 p.p.s.a. nie wymaga postawienia wniosku. Z treści art. 134 ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany wnioskami skargi. Wymóg wynikający z treści art. 46 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., nie jest wymogiem umieszczenia wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia.

2) opiera się na prawidłowym, dobrze uzasadnionym rozwiązaniu merytorycznym - i w tym zakresie jest prawidłowa pod względem merytorycznym (podniosła jedyny i najskuteczniejszy zarzut możliwy przy stanie faktycznym) a przedstawione przez oceniających zarzuty dotyczące pracy zostały oparte na błędnych założeniach merytorycznych. W tym względzie powołuje się ona na opinię prawną prof. Kuleszy, z której wynika, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykluczało postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

3) opiera się na prawidłowym wyborze sposobu rozstrzygnięcia czyli została sporządzona skarga do sądu administracyjnego, a nie opinia o niezasadności wnoszenia tego środka zaskarżenia.

4) napisana jest prawidłowym językiem starannie, z zachowaniem poprawnego, zwięzłego stylu, przy uwzględnieniu czasu, którym dysponowała na napisanie pracy.

Podnosząc te zarzuty U.R. wniosła o uchylenie uchwały w całości i stwierdzenie, że uzyskała pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia na wstępie określiła płaszczyznę oceny pracy zdającego, wskazując iż art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych stanowi, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. Komisja wyjaśniła, iż to sformułowanie wyłącza stosowanie K.p.a. wprost w sytuacji, gdy kwestie związane z postępowaniem zostały uregulowane w przepisach ustawy o radcach prawnych. W pozostałym zakresie, przepisy K.p.a. winny znaleźć zastosowanie, z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Komisją Odwoławczą, uregulowanej w rozporządzeniu wykonawczym, tj. rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1314). Komisja II stopnia wskazała, że przepisy wspomnianego rozporządzenia, a w szczególności § 5, reguluje wyłącznie procedurę (tryb i sposób) działania Komisji Egzaminacyjnej II stopnia jako organu odwoławczego, ale nie reguluje i nie zmienia zasad orzekania i zakresu orzekania Komisji.

Ani ustawa ani tym bardziej rozporządzenie, o którym mowa, nie zmieniają zatem w powołanych przepisach naczelnej zasady orzekania w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 15, art. 138 k.p.a.), że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, OSNSA 1997, nr 1 poz. 35).

Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia użycie w § 5 ust 4 rozporządzenia zwrotu odnoszącego się do kolejności głosowania, podobnie jak i te przepisy, które określają zakres opinii sporządzanej przez członka Komisji II stopnia - zawężonej do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu - nie oznaczają, że rozporządzenie to zawęża zakres kontroli odwoławczej tego organu. Organ odwoławczy kontroluje zatem odwołanie zgodnie z tą zasadą, bacząc jednak oczywiście, aby uzasadnienie uchwały zawierało przede wszystkim argumentację odnoszącą się do podniesionych zarzutów odwołania.

Jest zatem oczywiste, że szczegółowe ustosunkowanie się Komisji II stopnia winno obejmować te zarzuty i argumenty, które zostały zawarte w odwołaniu skarżącego, ale ocena i rozstrzygnięcie co do zaskarżonej uchwały musi wiązać się z całościową oceną jej zasadności, zgodnie z przedstawioną powyżej zasadą dwukrotnego rozpoznania sprawy co do istoty.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do wniesionego odwołania stwierdzić należy, że zdająca kwestionuje ocenę uzyskaną z pracy z zakresu prawa administracyjnego. W tym właśnie zakresie koniecznym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów, także przez pryzmat argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania.

Dokonując oceny trafności zarzutów, Komisja odwoławcza stwierdza, co następuje.

Egzaminatorzy zgodnie ocenili, niezależnie od siebie, opracowaną przez zdającą skargę na ocenę niedostateczną. Wskazali oni zgodnie, że sporządzona skarga nie spełnia wszystkich wymogów formalnych, poprzez brak wniosku skargi. Wskazali oni ponadto, że skarga nie podnosi zarzutu naruszenia przepisów postępowania, polegających na braku przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego co do stanu nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy. Jeden z egzaminatorów ocenił ten brak jako świadczący o nieumiejętności oceny stanu sprawy na podstawie akt i dyskwalifikujący rozwiązanie zadania w tej części egzaminu, z tego powodu. Egzaminatorzy zauważyli, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest poprawnie sformułowany, z tym, że jeden z nich, podkreślił, że uzasadnienie tego zarzutu sprowadziło się do powtórzenia treści decyzji, przepisów oraz komentarza; wskazał także na brak własnej wykładni prawa. Egzaminatorzy ocenili, że brak wniosku skargi, nie pozwala na ocenę czy został uwzględniony interes strony. Wskazali oni także, że praca jest sporządzona poprawnym językiem.

Oceny słuszności zarzutów zdającej i zasadności odwołania w zakresie części egzaminu radcowskiego z prawa administracyjnego należy dokonać w świetle celu tego egzaminu, określonego w art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Celem tym jest sprawdzenie przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej mającej na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest świadczona. Realizacja celu egzaminu radcowskiego następuje poprzez sprawdzenie, w drodze egzaminu pisemnego, wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania poprzez rozwiązanie zadań z zakresów prawa wskazanych w tym przepisie. Ocena czy rozwiązania tych zadań sporządzone przez zdającego w trakcie tego egzaminu spełniają te wymogi, następuje przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W takim kontekście praca egzaminacyjna, sporządzona skarga do WSA, jako jedna z postaci świadczenia pomocy prawnej, aby zasłużyć na ocenę pozytywną powinna spełniać te wszystkie warunki. Przede wszystkim należy ocenić czy przedmiotowa skarga zachowuje wymogi formalne, czy zastosowano w niej właściwe przepisy prawa, czy wynika z niej prawidłowość ich interpretacji oraz czy zdający zaproponował poprawny sposób rozstrzygnięcia postawionego przed nim problemu, uwzględniający interes reprezentowanej przez niego strony. Należy także ocenić czy sporządzone opracowanie czyni zadość wymogom profesjonalnego opracowania prawniczego. Koniecznym jest poczynienie także dalszego zastrzeżenia. Mając na uwadze, że świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego, ma na celu udzielenie pomocy w specjalistycznym zakresie wiedzy prawniczej, pismo procesowe - wynik pracy radcy prawnego, musi się różnić istotnie na korzyść, od pisma sporządzonego przez osobę nie posiadającą wykształcenia prawniczego. Pismu pochodzącemu od profesjonalnego pełnomocnika należy postawić znacznie wyższe wymagania, niż pismu pochodzącemu od strony nie posiadającej wiedzy prawniczej.

Po takich poczynionych założeniach wstępnych, niezbędnych dla oceny słuszności zarzutów oraz odwołania zdającej Komisja przeszła do oceny słuszności poszczególnych zarzutów.

W powyższym kontekście zarzuty zdającej podniesione w odwołaniu, a tym samym i odwołanie w tym zakresie, nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że zdająca rzeczywiście w sporządzonej przez siebie skardze, nie zawarła wniosków skargi. Wprawdzie w przepisie art. 57 p.p.s.a., nie został zawarty wymóg sformułowania takiego wniosku jako elementu skargi, to jednak należy wskazać na to, że przepis ten, w początkowej swojej treści, odwołuje się do wymogów pism w postępowaniu sądowym. Wymogi te są zawarte w art. 46 p.p.s.a., który określa co powinno zawierać każde pismo strony. W ust. 1 pkt 3 jest wymieniona "osnowa wniosku lub oświadczenie". Z tego należy wywieść wniosek, że prawidłowo sporządzona skarga winna czynić zadość wymogom określonym nie tylko w art. 57 p.p.s.a., ale przede wszystkim wymogom opisanym w art. 46 p.p.s.a. To wskazuje na to, że skoro sporządzona przez zdającą skarga takiego wniosku nie zawiera, to słusznie egzaminatorzy wytknęli jej ten błąd. Z tego względu nie jest zasadny zarzut skarżącej o niesłusznym wytknięciu jej tego błędu.

W świetle wyżej wskazanych kryteriów oceny oraz celu egzaminu radcowskiego, błąd ten należy uznać jako błąd bardzo poważny, istotnie rzutujący na ocenę pracy. W tym przypadku zdająca jako pełnomocnik skarżącego, nie wskazuje oczekiwanego rozstrzygnięcia sądowego. Wskazanie oczekiwanego rozstrzygnięcia sądowego jest elementem świadczącym o profesjonalizmie świadczonej usługi prawniczej.

Dokonując oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu przez zdającą, należy stwierdzić przede wszystkim, że podstawowym argumentem egzaminatorów dyskwalifikującym pracę z prawa administracyjnego, jest nie podniesienie przez nią w skardze, zarzutu naruszenia prawa postępowania. Wobec tego istotną kwestią jest rozstrzygnięcie, czy brak zarzutu naruszenia prawa postępowania, jest na tyle istotnym brakiem, że przesądza o dyskwalifikacji pracy samoistnie, czy też w połączeniu z innymi brakami pracy. Brak tego zarzutu jest niewątpliwie ważnym mankamentem pracy sporządzonej przez zdającą. Powinno być zauważone przez zdającą, naruszenie przez organy przepisów postępowania, polegające na nie przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, co do stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie przeprowadzenie takiego postępowania mogło mieć, a w tym konkretnym przypadku miało, wpływ na ocenę czy dana nieruchomość podlega przekształceniu na podstawie tej ustawy. To ustalenie ma charakter materialny. Kwestia czy brak zarzutu naruszenia prawa postępowania, jest brakiem dyskwalifikującym musi być jednym z elementów oceny całokształtu pracy. Należy dokonać oceny tego braku w świetle pozostałych elementów sporządzonej skargi.

Skarga sporządzona przez zdającą nie została oceniona przez egzaminatorów jako opracowanie czyniące zadość wszystkim wymogom formalnym. Zdająca dokonała trafnego wyboru pomiędzy sporządzeniem skargi, a sporządzeniem opinii o niecelowości jej wniesienia. W zadaniu z tej części egzaminu radcowskiego, należało zdecydować się na wybór pomiędzy sporządzeniem skargi, a sporządzeniem opinii o jej niecelowości. W skardze należało postawić dwa zarzuty, jeden - naruszenia prawa materialnego i drugi, naruszenia prawa postępowania. Nie można pogodzić się z twierdzeniem, postawionym przez zdającą w ślad za opinią prof. Kuleszy, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykluczało postawienie zarzutów naruszenia prawa postępowania. Takie wykluczenie nie wynika z żadnego przepisu prawa. Nadto jest bardzo częstym przypadkiem, że naruszenie prawa postępowania prowadzi do naruszenia prawa materialnego. Zasady zawarte w przepisach postępowania, w szczególności wynikające z treści art. 7, 77 i 80 K.p.a., mają charakter służebny wobec przepisów prawa materialnego, i mają zapewnić prawidłowe ich zastosowanie. Z tego powodu naruszenie tych reguł, może mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w tej konkretnej sprawie, miało. Dlatego nie można było w omawianej sprawie będącej przedmiotem zadania z piątej części egzaminu radcowskiego, w tak kategoryczny sposób wykluczyć możliwości, a nawet celowości postawienia zarzutów naruszenia prawa postępowania. Należy wskazać zresztą, że w powołanej opinii prof. Kuleszy kwestia ta wcale nie jest tak kategorycznie postawiona. Opinia wyraża pogląd, że zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., można zawsze postawić, i każdy radca powinien te przepisy znać i zastosować, gdy zachodzą ku temu okoliczności przewidziane w tych przepisach. Nadto formułuje ocenę, iż, w sprawie będącej przedmiotem zadania, organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego. Sama zaś, kwestia wzajemnego wykluczenia tych zarzutów jest odniesiona do Instrukcji dla Komisji Egzaminacyjnej. Instrukcja ta była wyłącznie materiałem pomocniczym i nie przesądzała o niniejszej ocenie.

Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadnionego poprawnym wywodem prawnym dotyczącym tego zarzutu, oraz spełnienie innych przesłanek skuteczności skargi, można byłoby ocenić jako wystarczający element poprawnego rozwiązania zadania. Jednakże i ten element nie został przez zdającą dostatecznie wyczerpany. Samo poprawne wskazanie przepisu naruszonego prawa materialnego, nie może być uznane za element wystarczający. Koniecznym było zawarcie wywodu prawnego dotyczącego przyjętej przez zdającą koncepcji. Opracowana skarga nie stanowi, w tym zakresie, dojrzałego opracowania prawniczego. Widać brak opanowanego warsztatu prawniczego, w skonstruowanym przez zdającą drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, w którym zdająca zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną jego interpretację przez odniesienie się organu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy z uwagi na niewiążący jego charakter, zarzuca w konsekwencji tego organ dokonał błędnej interpretacji art. 461 k.c. Nie ma wskazania, ani w tym miejscu, ani w uzasadnieniu, na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu jest tylko wskazana definicja nieruchomości rolnej zawarta w tym przepisie. Nie ma jednak żadnego wywodu na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu dokonana przez organ. Uzasadnienie jest opracowane w taki sposób, że zawiera szereg słusznych pod względem prawnym stwierdzeń, ale brak jest ścisłego powiązania tych stwierdzeń z konkretną sprawą, z zaskarżoną decyzją. Nawet gdyby przyjąć ograniczone warunki czasowe dla rozwiązania tego zadania, to należy wskazać, że samo uzasadnienie skargi jest opracowaniem dwustronicowym sporządzonym szerokim pismem ręcznym, co sprawia, że jego zawartość merytoryczna jest uboga.

Wreszcie należy odnieść się do argumentu zdającej, opartego na treści art. 134 p.p.s.a. Rzeczywiście reguły wynikające z tego przepisu są przytoczone przez zdającą prawidłowo. Jednakże nie może to usprawiedliwiać błędów pracy sporządzonej przez nią z zakresu prawa administracyjnego. Treść wskazanego przez zdającą przepisu polega bowiem na ochronie interesu stron nie reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników, i wynika ze specyfiki funkcjonowania sądów administracyjnych. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko i usprawiedliwiać, treścią tego przepisu, wszystkie błędy w pracy egzaminacyjnej, mającej wykazać opanowanie wiedzy prawniczej w stopniu koniecznym do prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, to sens wykonywania zawodu zaufania publicznego zostałby przekreślony. Z tego powodu nie można usprawiedliwić błędów poczynionych przez zdającą.

Dla dokonania ostatecznej oceny słuszności zarzutów zdającej, i dla dokonania ponownej oceny poprawności sporządzonego opracowania, koniecznym jest dokonanie porównania i wyważenia pozytywnych i negatywnych elementów ocenianej pracy. Bilans takiego porównania wypada niekorzystnie dla zdającej. Z tych względów sporządzona przez zdającą skarga nie zasługuje na podwyższenie oceny niedostatecznej, do oceny dostatecznej.

Z powyższych względów Komisja Odwoławcza doszła do przekonania, że zarzuty zdającej nie są uzasadnione, co czyni nie zasadnym jej odwołanie. Opracowana przez zdającą skarga, jako rozwiązanie z piątej części egzaminu radcowskiego, zadania z prawa administracyjnego, nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających uznać, że zdająca wykazała się w zakresie tej części egzaminu wystarczającą wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania, niezbędną do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Mając to na uwadze, że niezasadne okazało się odwołanie od tej części egzaminu, to stosownie do treści art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, oznacza to, iż skarżąca uzyskała również negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy, w jej całokształcie i ponownie, także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna II stopnia podzieliła w całości, nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Pani U. R. zwana dalej skarżącą. W skardze zarzuciła powyższej uchwale naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że praca z prawa administracyjnego nie spełnia minimalnych wymogów pozwalających uznać, że zdająca wykazała się w zakresie tej części egzaminu wystarczającą wiedzą prawniczą i umiejętnościami jej stosowania niezbędną do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała między innymi, że nie było podstaw do ocenienia jej pracy z zakresu prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną gdyż praca ta:

1) spełnia wszystkie wymogi formalne pisma procesowego jakim jest skarga do sądu administracyjnego - art. 57 i 46 p.p.s.a. - i w tym zakresie jest prawidłowa (przedstawione przez oceniających zarzuty są nieuzasadnione w całości);

2) opiera się na prawidłowym, dobrze uzasadnionym rozwiązaniu merytorycznym - i w tym zakresie jest prawidłowa pod względem merytorycznym (skarżąca podniosła jedyny i najskuteczniejszy zarzut możliwy przy danym stanie faktycznym) a przedstawione przez oceniających zarzuty dot. pracy oparte zostały na błędnych założeniach merytorycznych;

3) opiera się na prawidłowym wyborze sposobu rozstrzygnięcia czyli została sporządzona skarga do sądu administracyjnego a nie opinia o niezasadności wnoszenia tego środka zaskarżenia (uzasadnienia obu ocen cząstkowych nie zawierają oceny w tym zakresie);\

4) napisana jest prawidłowym językiem, starannie, z zachowaniem poprawnego, zwięzłego stylu, przy uwzględnieniu czasu, którym skarżąca dysponowała na napisanie pracy.

W ocenie Skarżącej Komisja nie rozstrzygnęła, czy nieumieszczenie wniosków skargi rozumianych jako wskazanie oczekiwanego sposobu rozstrzygnięcia, stanowi o braku formalnym skargi. Tym samym Komisja nie uzasadniła swego stanowiska.

Odnośnie niepodniesienia zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała, że brak umieszczenia przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. w skardze nie oznacza, że skarżąca ich nie zna. W pracy skarżącej nie było jednak potrzeby ich stosowania, gdyż skarżąca zdecydowała się na zarzut prawa materialnego.

Oceniająca pracę Komisja nie zgodziła się z powołaną przez Skarżącą opinią prof. M. Kuleszy, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego wykluczało postawienie zarzutu naruszenia postępowania.

W ocenie Skarżącej Komisja winna się kierować wyłącznie tym, czy przyjęte przez skarżącą stanowisko merytoryczne nie stoi w sprzeczności z prawem.

W ocenie skarżącej zasadniczy wpływ na ocenę pracy winien mieć wybór dokonany między sporządzeniem skargi, a sporządzeniem opinii o niezasadności jej wnoszenia. W ocenie Skarżącej Komisja I stopnia negatywnie oceniła wybór rozstrzygnięcia, a Komisja II stopnia pozytywnie, jednak zmianie nie uległa ocena pracy.

Ponadto Komisja nie odniosła się do istotnej dla sprawy okoliczności tj. tego, że praca skarżącej była oceniana nadmiernie rygorystycznie tzn. że w stosunku do pracy skarżącej zastosowano zbyt wygórowane kryteria, które wykraczają poza konieczność.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy uchwałę nr [...]z dnia [...] lipca 2010 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego p. U. R. (zdającej), którą ustalono, że zdająca uzyskała wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uchwały (decyzje) podmiotów powołanych do przeprowadzenia i kontroli wyników egzaminów radcowskich podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Jasny jest zatem i zakres badania tego rodzaju decyzji przez sąd administracyjny. Sąd w tym składzie ma świadomość - i to przecież nie tylko dzięki wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, opartych w znacznej mierze na poglądach prof. J. Zimmermanna – że może tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. Badanie to powinno być dokonane - jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę - "...przez pryzmat kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych...".

Kryteria określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych są w zasadzie precyzyjne. Egzaminatorzy powinni więc dokonać oceny każdego zadania wchodzącego w skład egzaminu radcowskiego biorąc pod uwagę w szczególności: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" oznacza, że jest to wyliczenie otwarte, które może być uzupełnione przez egzaminatorów jeszcze innymi kryteriami, o ile zostaną one przez nich precyzyjnie określone, i z wyraźnym zachowaniem pierwszeństwa kryteriów ustawowych. Kryteria te poszerzono w przypadku egzaminu radcowskiego z dnia 2 lipca 2010 r. o 4) Inne uwagi (język, styl, staranność pracy).

Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną jest zobowiązany wystawić ocenę cząstkową i sporządzić pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej, przekazując je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej (ust. 3).

Przed przystąpieniem do oceny spełnienia powyższych kryteriów w odniesieniu do pracy skarżącej Sąd uważa za celowe - choćby z tego powodu, że dokonuje to wielokrotnie sama skarżąca - odwołanie się do opinii prawnej prof. M. Kuleszy (z dnia 18 sierpnia 2010 r.) " w sprawie egzaminu radcowskiego z Prawa administracyjnego przeprowadzonego w dniu 2 lipca 2010 r.". Powyższa opinia została sporządzona już po przeprowadzeniu przedmiotowego egzaminu. Według jej autora, zleceniodawcy zależało "na podaniu prawidłowego rozwiązania problemu i wskazaniu na czym polegała istota problemu przedstawionego w zadaniu."

Sąd nie zajmuje przy tym stanowiska co do roli tej opinii prawnej w materiale dowodowym sprawy i jej mocy wiążącej wobec Egzaminatorów, traktując ją przede wszystkim jako punk odniesienia dla własnych ustaleń.

Sąd przede wszystkim podziela stanowisko autora opinii, iż prawidłowym rozwiązaniem zadania egzaminacyjnego było sporządzenie przez zdającego skargi na decyzję SKO jako wydaną z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w praw własności nieruchomości w zw. z art. 461 k.c., a także przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Inaczej mówiąc, Sąd również uważa, że: 1) w rozpatrywanej sprawie należało sporządzić skargę do WSA, w której 2) podstawowe zarzuty powinny mieć charakter prawno-materialny, zaś zarzuty naruszenia powołanych przepisów postępowania powinny być potraktowane akcesoryjnie. Sąd zgadza się też z zawartą w opinii (pkt 5.5. Podsumowanie) oceną że zaproponowane w Instrukcji dla Komisji Egzaminacyjnej jednoczesne zarzucenie naruszenia powołanych przepisów postępowania oraz art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu - w brzmieniu ustalonym w Instrukcji - wzajemnie się wyklucza. Ale - i to Sąd chce wyraźnie podkreślić - tylko w takim brzmieniu, gdyż inne, prawidłowe ustalenie treści tych zarzutów procesowych może - jak podniosła to Komisja - prowadzić do wzmocnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podstawowy problem w sprawie sprowadzał się do ustalenia charakteru przedmiotowej nieruchomości "w dniu wejścia w życie ustawy", tj. ustawy o przekształceniu..., (rolna/nierolna), co wymagało nie tylko rzetelnej znajomości przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (której - jak podniósł autor opinii prawnej - zdającym nie dostarczono), lecz również odniesienia do pojęcia nieruchomości rolnej w k.c., niezbyt przecież jednoznacznej. Trzeba też podnieść, że prawidłowe rozwiązanie przedstawionego zadania było związane ze znajomością m.in. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż dopiero z jej przepisów wynika, że grunty zabudowane mogą mieć charakter gruntów rolnych (o czym w ogóle nie wspomniano). W ocenie Sądu, zadanie przedstawione zdającym było zadaniem łączącym w sobie elementy prawa administracyjnego i cywilnego, a więc wykraczało poza ustalone ustawą granice.

Reasumując, zadaniem zdającego, który podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o skierowaniu skargi do WSA, było ustalenie na podstawie materiału zebranego w sprawie charakteru przedmiotowej nieruchomości, odnosząc się do pojęcia nieruchomości w rozumieniu k.c. oraz ustalając jej stan planistyczno-prawny, a następnie - odniesienie dokonanych ustaleń do decyzji SKO i skonstruowanie odpowiedniej skargi do sądu administracyjnego.

Treść art. 461 k.c. została zdającym podana we wniosku strony o dokonanie przekształcenia wraz z wyjaśniającym komentarzem NSA, w świetle których protokół oględzin zamieszczony w materiałach dla zdających pełnił wyłącznie funkcję dezinformacyjną. Natomiast sytuacja planistyczna przedmiotowej nieruchomości została określona, praktycznie na dzień złożenia wniosku, w zaświadczeniu Wójta Gminy (mającym charakter dawnej tzw. informacji o terenie), a także wyciągiem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biłgoraj, w którym wieś Wola została określona jako wieś podmiejska - urbanizowana, a teren jednostki, w której jest położona przedmiotowa działka (oznaczony symbolem U5B), został określony jako "obszary urbanizowane, stanowiące tereny inwestycyjne - budownictwa mieszkaniowego, biznesu, nieuciążliwych obiektów produkcyjnych, usług." Nadto w aktach sprawy zamieszczono aktualny wypis z rejestru gruntów. Oczywiście, można było, niejako instynktownie, oprzeć skargę na tym wypisie. Jednakże prawidłowe rozwiązanie problemu wymagało wyjaśnienia co najmniej charakteru i moc obowiązującej ustaleń Studium, a także określenia roli ustaleń uchylonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - i jego umiejscowienia w czasie (właśnie w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu, a nie - jak twierdzą organy orzekające w sprawie - w dniu nabycia nieruchomości). W konsekwencji należało dokonać jedynego prawdziwego ustalenia, że w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu nieruchomość nie była objęta żadnym obowiązującym planem miejscowym, nie została też objęta decyzją o warunkach zabudowy, zapisy Studium nie miały charakteru odnoszącego się bezpośrednio do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie - nie była ona przeznaczona na cele inne niż rolne. Potwierdza to zresztą wspomniany wypis z rejestru gruntów, który jednak zawiera dane według stanu na dzień 19 lutego 2010 r., a nie na "dzień wejścia w życie ustawy" o przekształceniu, czyli blisko 5 lat wcześniej.

Dopiero na tle przedstawionych ustaleń można zbadać, czy przy ocenie pracy egzaminacyjnej skarżącej nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, przy odwołaniu się do kryteriów określonych w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych.

Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że obaj Egzaminatorzy stwierdzili jednoznacznie, że wymogi formalne nie zostały zachowane. Oznacza to, że przygotowana przez skarżącą skarga nie spełnia wymagań określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a. ponieważ skarga nie zawierała wniosków.

Jak słusznie zauważa Skarżąca w przepisie 57 p.p.s.a., nie został zawarty wymóg sformułowania wniosku jako elementu skargi, jednak z art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że skarga winna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Natomiast w art. 46 § 1 p.p.s.a. zawarte są wymogi stawiane pismom składanym w postępowaniu sądowym. Z powyższego przepisu wynika, że pismo powinno zawierać osnowę wniosku lub oświadczenia. Z powyższego wynika, że egzaminatorzy słusznie wskazali na braki formalne skargi. Ponadto należy podkreślić, że skargę sporządził profesjonalny pełnomocnik, tak więc tego typu błąd nie powinien w ogóle mieć miejsca, gdyż pismom profesjonalnego pełnomocnika należy postawić znacznie wyższe wymagania.

Ponadto skarżąca określiła wysokości wpisu od skargi co słusznie zauważyła egzaminator H. P.

Odnosząc się do drugiego kryterium (prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji) należy wskazać, że obaj egzaminatorzy podkreślili, że postawione przez skarżącą zarzuty są prawidłowe. Jednak był to jedynie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że przesłanki przekształcenia określone w powyższym przepisie ustawy zostały spełnione (egzaminator H. P.).

Obydwaj egzaminatorzy wskazali natomiast na brak podniesienia przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (szczegółowy zarzut określiła egzaminator H. P.).

Jak słusznie zauważył w opinii, dotyczącej odwołania skarżącej, radca prawny J. L., brak zarzutów prawa procesowego jest niewątpliwie ważnym mankamentem pracy. W ocenie Sądu zarzut niewskazania w skardze naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. jest w pełni uzasadniony.

Akta sprawy a w szczególności stopień podjętych w sprawie decyzji, wskazują na możliwość oparcia skargi wręcz na zarzucie naruszenia samych wskazanych przepisów postępowania, które można by tylko odnieść do przepisów prawa materialnego.

Na marginesie sprawy należy zauważyć, że postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poparte poprawnym wywodem prawniczym dotyczącym tego zarzutu oraz spełnienie innych przesłanek skuteczności skargi można byłoby ocenić jako wystarczający element poprawnie rozwiązanego zadania. Jednak w ocenie Sądu sam wywód skargi jest niespójny. Wobec powyższego wskazania naruszenie przepisów prawa materialnego nie może być uznane za wystarczające, nawet w kontekście naruszenia art. 461 k.c., które to naruszenie wskazano w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca nie wskazała jednak na czym polegała błędna wykładnia tego przepisu k.c. W uzasadnieniu skargi przytoczyła jedynie definicję nieruchomości rolnej zawartą w art. 461 k.c.

Uzasadnienie skargi nie znajduje, pomimo, że zawiera słuszne pod względem prawnym twierdzenie, powiązania z niniejszą sprawą.

Oceniając skargę według trzeciego kryterium (poprawność zaproponowanego przez skarżącą sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą reprezentuje) należy wskazać, że co prawda skarżąca zaproponowała wniesienie skargi do WSA jednak, nie zaproponowała w skardze sposobu rozstrzygnięcia, a tym samym nie uwzględniła w pełni interesu strony, którą reprezentowała.

Czwarte dodatkowe kryterium nie wnosi nic istotnego do sprawy, jednak w ocenie Sądu skarga została sporządzona niestarannie.

Dokonując porównania pozytywnych i negatywnych elementów pracy skarżącej z zakresu prawa administracyjnego Sąd doszedł do przekonania, że porównanie to wypada na niekorzyść skarżącej.

Jak wyżej wskazano:

1) skarga ma braki formalne,

2) nie podniesiono w niej zarzutów prawa procesowego, co spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności charakteru nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r.,

3) pomimo poprawnego rozstrzygnięcia tj. wniesienia skargi, skarżąca nie uwzględniła interesu strony, który zgodnie z zadaniem reprezentowała, gdyż nie wskazała sposobu rozwiązania problemu.

Z powyższego jasno wynika, że praca skarżącej, przy zastosowaniu wskazanych kryteriów oceny, nie wypełniła w pełni żadnego z nich, tak więc Komisja Egzaminacyjna II stopnia słusznie uznała, że praca z prawa administracyjnego zasługuje na ocenę niedostateczną, czego konsekwencją zgodnie z art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych jest negatywny wynik egzaminu.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.