Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 199/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski ( spr.) A WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w części § 109, II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej K. W. kwotę 555 zł ( pięćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 2002 r. do dnia 12 lipca 2002 r.

Zarzut do w/w projektu wniosła pismem z dnia [...].07.2002r. K. W. właścicielka na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]zarzucając naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a i pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz postanowienia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Uzasadniając swój zarzut skarżąca podniosła, iż "stosownie do postanowień art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania, a następnie uchwala sporządzone przez zarząd gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które określa politykę przestrzenną gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odgrywa doniosłą rolę w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli gmina nie posiada uchwalonego wcześniej studium. Z taką sytuacją mamy do czynienia w mieście Krakowie. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1.02.2002 r. Nr PR II 0911/19/2002 stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z 28.12.2001 r. Nr XCVI/910/01 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 25.06.2002 r., sygn. akt II SA/Kr 608/02 oddalił skargę miasta Krakowa na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie do postanowień art. 98 ust. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne z datą oddalenia skargi, co oznacza, że Miasto Kraków nie posiada i od początku nie posiadało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki ex tunc i przy sporządzaniu przedmiotowego projektu planu nie mógł zostać spełniony wymóg określony w art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym., Oznacza to więc, że proces przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla "OBSZARÓW ZWOLNIONYCH Z REZERWY POD PRZEBIEG TRASY ZWIERZYNIECKIEJ" oraz jego uchwalania musi zostać poprzedzony uchwaleniem prawidłowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla całego miasta Krakowa." Nadto "zgodnie z postanowieniami art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobowiązany m.in. do zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę uwzględnienia tych wniosków. W dniu 4.09.1999 r., stosownie do obwieszczenia Zarządu Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej, wystąpiłam do Wydziału Architektury Urzędu Miasta Krakowa o zmianę dotychczasowego przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], których jestem właścicielką i przeznaczenie ich pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Mimo, że w projekcie kwestionowanego niniejszymi zarzutami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosek mój nie został uwzględniony (...), otrzymane zawiadomienia Głównego Architekta Miasta Krakowa z dnia [...].05.2002 r. i [...].05.2002 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu'- z naruszeniem postanowień art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - nie zawierają uzasadnienia odmowy uwzględnienia mojego wniosku. W związku z powyższym przypomnienia wymagają postanowienia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca uzasadniała zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tym, że przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie realizuje podstawowych zasad, które powinny być przestrzegane w procesie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i to zarówno w odniesieniu do wyboru wariantu przebiegu Trasy Zwierzynieckiej, jak i w wielu rozwiązaniach szczegółowych projektu, "l tak:

1/ wybór wariantu przebiegu Trasy Zwierzynieckiej został dokonany uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXIV/1024/98 z 22.04.1998 r. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie: o samorządzie gminnym). Przepis ten, zawierający zasadę domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań gminy na rzecz jednego z organów gminy w systemie jej organów, a mianowicie na rzecz rady gminy, nie może być traktowany jako podstawa materialnoprawna do podejmowania przez radę gminy aktów prawnych - w tym przypadku uchwały - która wkracza w materię regulowaną przepisami gminnymi, jaką są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (...)

2/ jak wyżej podnosiłam, z niezrozumiałych względów i bez uzasadnienia wymaganego postanowieniami art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym, nie został uwzględniony mój wniosek z dnia [...].09.1999 r. o zmianę dotychczasowego przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...], których jestem właścicielką i przeznaczenie ich pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Mimo, że w projekcie planu przedmiotowe działki znalazły się częściowo w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonego symbolem 6 M4, nie będzie możliwe ich wykorzystanie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Zachodnia granica projektowanego terenu 6 M4 w rejonie na południe od projektowanej ul. [...] przebiega bowiem po linii skośnej w stosunku do granic działek nr [...],[...],[...] i [...] pozostawiając poza terenem oznaczonym symbolem 6 M4 prawie połowę powierzchni przedmiotowych działek, co spowoduje niemożność ich wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową. Takie zaprojektowanie zachodniej granicy terenu 6 M4 nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro przedmiotowe działki znajdują się poza granicami podziemnej części projektowanej Trasy Zwierzynieckiej, a ponadto Trasa ta z niewiadomych przyczyn nie przebiega w linii prostej, lecz po łuku odchylonym w stronę wschodnią. Należy ocenić w związku z tym, że takie zaprojektowanie narusza postanowienia art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wnoszę więc o zmianę zachodniej granicy terenu objętego symbolem 6 M4 w ten sposób, by działki nr [...], [...], [...] i [...] w całości znalazły się w obszarze tego terenu.

3/ postanowienia § 12 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 3 (błędnie oznaczonego jako pkt 1) lit. a projektu planu naruszają postanowienia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe postanowienia projektu planu wprowadzają dla obszarów 6 M4 i 7 M4 obok przeznaczenia podstawowego, jakim ma być zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, przeznaczenie dopuszczalne w formie "mieszkalnictwa wielorodzinnego o obniżonej intensywności (małe domy mieszkalne, budynki do 3 kondygnacji)" przy zym - ponadto - w obszarze tym nie obowiązywałaby zasada, iż powierzchnia przeznaczenia dopuszczalnego nie może przekraczać 30 % powierzchni przeznaczenia podstawowego.

Projektowane rozwiązanie w sposób całkowity zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu położonego na południe od ul. [...]. Zgodnie z postanowieniami § 18 i 56 obowiązującego obecnie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa teren w pasie położonym na szerokość około 60 m na południe od tej ulicy położony jest w "obszarze mieszkaniowym - M3 303" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o wysokości maksymalnej do 13 m nad poziom terenu, o intensywności zabudowy właściwej dla strefy intensywności podmiejskiej 0,4 - 0,8 liczonej w granicach projektu zagospodarowania działki jako stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych do powierzchni terenu objętego projektem zagospodarowania działki. W pozostałej części, poza obszarem mieszkaniowym - M3 303, znajduje się teren zieleni parkowej - ZP 303. Należy dodać, że przedmiotowy teren został już w części zagospodarowany zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu (zostały wybudowane budynki mieszkalne jednorodzinne i uzyskane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla następnych domów jednorodzinnych). Zawarte w projekcie planu, wskazane wyżej przeznaczenie dopuszczalne zagospodarowania przedmiotowego terenu, uczyniłoby z tego terenu (a ściślej z jego części niezabudowanej) teren mieszkalnictwa wielorodzinnego, dla którego projekt planu rezerwuje symbol M3 i który jest przewidywany w innej części osiedla. Takie rozwiązanie trudno uznać za zgodne z postanowieniami art. 1 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje, by w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. W związku z powyższym postuluję wykreślenie z projektu planu postanowień § 12 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 3 (błędnie oznaczonego jako pkt 1) lit. a.

4/ Nie może być również uznane za zgodne z postanowieniami art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym proponowane w projekcie planu rozwiązanie dla części ulic dojazdowych związanych z obsługą osiedla po południowej stronie ul. Armii Krajowej, zawarte w § 23 pkt 4 (oznaczonym błędnie jako pkt 1) lit. a (str. 28 u góry tekstu planu). Rozwiązanie to przewiduje ulice dojazdowe o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, o jednej jezdni o szerokości 6 m, z obustronnymi chodnikami. Jednocześnie przewiduje się od powyższej zasady dwa odstępstwa " z uwagi na występujące uwarunkowania", a mianowicie: "9KD (ul. Odlewnicza - szerokość w liniach rozgraniczających 9 m), 6KD (ul. Brązownicza - szerokość w liniach rozgraniczających 15 m i 12 m w końcowym odcinku w rejonie ul. Pyjasa)".

(...) Takie rozwiązanie jest nie tylko powszechnie odrzucane przez mieszkańców domów wielomieszkaniowych i jednorodzinnych, położonych przy ul. [...] , [...], [...], [...], [...] i [...], o czym świadczą ich wnioski składane do projektu planu oraz odwołania (uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) od decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ul. [...]. Jest również nieracjonalne. Ulica [...] jest bowiem naturalnym, najdogodniejszym, najkrótszym i istniejącym od dawna (i dużo wcześniej niż powstałe w jej okolicy firmy w rodzaju Z. Sp. z o.o.) połączeniem dla kilkuset mieszkańców okolicznych domów i mieszkań z ulicą Armii Krajowej i w dalszej kolejności z centrum Krakowa. Funkcji tej nie może przejąć wewnątrzosiedlowa projektowana ul. [...], dla utworzenia której należałoby dopiero pozyskać teren w drodze podziału nieruchomości na wniosek ich właścicieli lub w drodze wywłaszczenia. Jak łatwo skonstatować na podstawie lektury załącznika graficznego do projektu planu, ul. [...] powinna pełnić funkcję ulicy wewnątrzosiedlowej lub ulicy pieszojezdnej oznaczonej symbolem KDX o szerokości w liniach rozgraniczających 8 - 9 m i szerokości jezdni 6 m. Takie rozwiązanie pozostawałoby w zgodzie z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek położonych przy zbiegu ul. [...] i ul. [...], a w szczególności z decyzją z dnia [...].10.1995 r. uzyskaną przeze mnie i decyzją z dnia [...].08.1999 r. otrzymaną przez sąsiada, właściciela działek nr [...], [...] i [...]. W odniesieniu zaś do ul. Odlewniczej postuluję wykreślenie odstępstw od zasady zawartej w § 23 pkt 4 projektu planu (oznaczonym błędnie jako pkt 1) lit. a (str. 28 u góry tekstu planu), a więc potraktowanie jej tak jak pozostałych ulic dojazdowych związanych z obsługą osiedla (szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, jedna jezdnia o szerokości 6 m, z obustronnymi chodnikami).

5/W sposób drastyczny narusza postanowienia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyjęte w projekcie planu usytuowanie początku części podziemnej projektowanej Trasy Zwierzynieckiej w rejonie zachodniego krańca ul. [...]. Takie rozwiązanie oznaczałoby bardzo duże narażenie na hałas mieszkańców domów usytuowanych po zachodniej stronie ul. [...], położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wylotu projektowanego tunelu. Ponieważ długość części naziemnej trasy Zwierzynieckiej liczona od skrzyżowania z ul. [...] wynosi około 320 m, nic nie stoi na przeszkodzie, a w szczególności względy techniczne, by wlot do tunelu części podziemnej tej Trasy usytuować w okolicy ul. [...]. W ten sposób ograniczone zostałyby uciążliwości dla mieszkańców domów położonych przy ul. [...], zmniejszony zostałby obszar nieruchomości, które należałoby pozyskać (kupić lub wywłaszczyć) dla realizacji Trasy Zwierzynieckiej i w większym zakresie możliwe byłoby zagospodarowanie nieruchomości znajdujących się przy zbiegu ul. [...] i [...] na cele budownictwa mieszkaniowego.

Rada Miasta Krakowa w § 109 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".

W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez K. W. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta Krakowa w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalno-prawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dowodowe materiały merytoryczne (materiały analityczne stanu istniejącego i występujących uwarunkowań, koncepcja planu, projekt planu oraz prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003 r.) oraz obowiązujące przepisy szczególne mające wpływ na przyjęte rozwiązania.

Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w oparciu o Uchwałę Nr CXIV/1025/98 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r. określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta, a wśród nich zarzut K. W. Zarząd Miasta działając w ramach kompetencji przyznanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut i postanowił o jego nieuwzględnieniu i stosownie do ustawowych wymogów skierował go do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa.

Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że:

- projekt planu ustala lokalizację działek nr [...]-[...], [...]-[...], [...], [...] i [...]-[...] obr. [...] w obszarze przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe oznaczone symbolem 6 M4, tereny otwarte w zielenią o symbolu 2 ZO, trasy komunikacyjne o symbolu 6KD (północna część działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz 8 KD (południowa część działki nr [...]).

- w obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Nr VIll/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. przedmiotowy teren położony był w obszarze ustalonym dla Trasy Zwierzynieckiej wg wariantu B (KT), miejskiej zieleni publicznej (ZP) oraz mieszkaniowym o intensywności zabudowy 0,4 -0,85(M3),

- Żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie warunkuje możliwości podjęcia opracowania planu miejscowego od posiadania przez Gminę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Dokonanie oceny zgodności i spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium na późniejszym etapie procesu planistycznego nie dyskwalifikuje samo przez się takiej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w przedmiotowej sprawie badanie spójności projektu planu ze studium już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu uzasadnione było m.in. względami ekonomicznymi,

- zarzut naruszenia art.1 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, potwierdzeniem spełnienia wskazanych tam wymogów są analizy sporządzone w ramach inwentaryzacji, przez szczegółowe analizy uwarunkowań. "Analiza stanu własnościowego stanowiła jedną z podstawowych analiz, zaś prace koncepcyjne prowadzone były w sposób, który starał się uwzględniać (w miarę możliwości wynikających z innych uwarunkowań) oczekiwania właścicieli, często rozbieżne, o czym świadczą inne zarzuty zgłoszone do projektu planu. Art.33 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności", oznacza to, że ustalone w projekcie planu przeznaczenie terenu i sposób zagospodarowania nie muszą w każdej indywidualnej sytuacji być zgodne z oczekiwaniami właściciela",

- odnośnie nie realizowania podstawowych zasad, które powinny być przestrzegane w procesie przygotowania projektu planu to uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej podjęta została w ramach ustawowych kompetencji Rady,

- problem niekwestionowanej konieczności realizacji powiązań międzydzielnicowych po zachodniej stronie miasta dla odciążenia z ruchów tranzytowych Alei 3 Wieszczy stanowi przedmiot dyskusji od 1977r. tj. tworzenia planu ogólnego Krakowskiego Zespołu Miejskiego. W wyniku przeprowadzenia szerokich dyskusji z udziałem specjalistów i społeczeństwa w raku 1998 Rada Miasta Krakowa podjęła dwie uchwały w przedmiotowej sprawie. Pierwsza dotyczyła wyboru wariantu dla przebiegu Trasy (przyjęto wariant "B" jako rozwiązanie optymalne z uwagi na konieczność minimalizacji kolizji z istniejącym magistralnym uzbrojeniem podziemnym), druga przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej dla uporządkowania sytuacji prawnej. Kwestionowanie rozstrzygnięć Rady Miasta w przedmiotowej sprawie (w tym wybranego wariantu | Trasy i granic opracowania) nie może skutkować uwzględnieniem zarzutów składanych do planu. Konsekwencja prawną ich uwzględnienia byłaby bowiem konieczność zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa nr CXIV/1024/98 z dnia 22 kwietnia 1998r. w sprawie wyboru wariantu przebiegu Trasy Zwierzynieckiej;

- zmiana kierunku proponowanej Trasy wynika z przyjętego miejsca jej włączenia do ulic miejskich na poziomie terenu tj. planowanego skrzyżowania z ulicą Armii Krajowej. Mając na uwadze konieczność zapewnienia odpowiednich spadków dla odcinka projektowanej ulicy Trasy Zwierzynieckiej od jej skrzyżowania z ul. [...] do wlotu do tunelu stwierdzono brak podstaw do wprowadzenia takich ustaleń w projekcie planu miejscowego. Ewentualna możliwość przedłużenia tunelu jest właściwa do rozważenia na etapie rozwiązań projektu technicznego i realizacji inwestycji,

- dojazd do zespołu mieszkaniowego zapewni ul. [...] i ul. [...]. W projekcie planu nie ma wzmianki na temat zamknięcia ul. [...] dla ruchu kołowego,

- zgłoszony zarzut odnośnie nie przeznaczenia całości działek nr [...], [...] i [...] na tereny budowlane nie może być uwzględniony ze względu na położenie południowo zachodnich ich części w obszarze przewidzianym dla realizacji trasy (budowa odcinka przy wlocie do tunelu realizowana w przekrytym wykopie). Przeznaczenie terenu na zieleń stwarza warunki do wykorzystania działek jako działek związanych z zabudową, możliwą do realizacji na pozostałym obszarze działek,

- rozpatrując zarzut w nawiązaniu do całości rozstrzygnięć planistycznych w przedmiotowym obszarze oraz możliwości wprowadzenia korekty satysfakcjonującej składającego zarzut uznano, że powyższe rozstrzygnięcie jest rozwiązaniem prawidłowym służącym zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i jest zgodne z polityką przestrzenną utrzymywaną dla tego terenu w kolejnych dokumentach planistycznych oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- w części zarzutu dotyczącej naruszenia art.18 ust.2 pkt 5c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nieprzespania wraz z zawiadomienie o wyłożeniu uzasadnienia do nieuwzględnionego wniosku do planu wyjaśniono, że w dokumentacji związanej z procedurą planistyczną brak jest takiego wniosku zainteresowanej.

Stwierdzono, ze wymienione wyżej okoliczności wpływają na brak podstaw do uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa zarzutu.

W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez K. W. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny Rada uznała, że w rozważanym przypadku istnieją przesłanki merytoryczne przemawiające za odrzuceniem zarzutu, co wprawdzie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale nie stwarza stanu naruszenia prawa taką decyzją. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób oczekiwany przez właściciela. Projekt planu nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.

Podkreślono także, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego".

Organ planistyczny zaznaczył ponadto, że rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem przepisów prawa, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić.

Podniesiono wreszcie, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a także sprawy terenów rekreacyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 10), zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tego zadania jest sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny", w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów na okoliczność nieprawdziwości uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały oraz niezachowania wymogu z art. 18 ust.2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także o zasądzenie kosztów:

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

• art. 18 ust. 2 pkt 1 in fine i art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.,

• art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust.

2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że procedura planistyczna, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje szereg czynności, które mają być - jak stanowi ten przepis - podejmowane kolejno. W żadnym przypadku nie jest możliwe odstąpienie od ustalonych w tym przepisie zasad postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 10.01.1997, sygn. akt II SA/Łd 1681/96, OSS 2001/1/12). Wśród czynności, jakie należy w tym postępowaniu podjąć znajdują się między innymi:

• ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu z określeniem formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu,

• badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

• zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, z uzasadnieniem odmowy ich uwzględnienia.

Tymczasem Zarządu Miasta Krakowa nie uzasadnił odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej do planu. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że wniosku takiego brak w dokumentacji planistycznej, a wniosek taki skarżąca wysłała w dniu 6 maja 1999r. na adres wskazany w ogłoszeniu Zarządu Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej w dniu [...] maja 1999 r. Wydział Rozwoju Miasta Urzędu Miasta wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie wyrysu z mapy zasadniczej lub ewidencyjnej.

"Zatem przynajmniej do dnia [...] maja 1999 r. w dokumentacji planistycznej znajdował się przedmiotowy wniosek. Fakt, że później wniosek ten zniknął nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia procedury planistycznej. Zarząd Miasta Krakowa winien był przesłać skarżącej uzasadnienie odmowy uwzględnienia jej wniosku. Skoro tego nie zrobił, naruszył procedurę planistyczną w tak poważny sposób, iż powinna ona zostać powtórzona praktycznie od początku. Naruszył również uprawnienie skarżącej do otrzymania uzasadnienia odrzucenia wniosku."

Nadto naruszono art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przestawienie kolejności czynności procedury planistycznej. "Obowiązek badania zgodności projektu planu ze studium winien być wykonany niezwłocznie po zawiadomieniu organów właściwych do uzgadniania projektu planu oraz zarządu województwa i powiatu o przystąpieniu do sporządzania tego planu. Ustawodawca wskazuje na to wyraźnie w przepisie art. 18 ust. 2 ab initio UZP posługując się słowem "kolejno". Tymczasem badanie takie zostało przeprowadzone dopiero w 2003 r., (vice pkt 3.3 uzasadnienia faktycznego zaskarżonej uchwały), gdy procedura planistyczna była już znacznie zaawansowana (zarzuty mogły być wnoszone do dnia 26 lipca 2002 r.), a ponadto w uzasadnieniu nie wskazano: kto i w jakiej formie dokonał tego badania zgodności projektu planu z uchwalonym później (!) studium.

Nie można zaaprobować poglądu Rady Miasta Krakowa (pkt 3.3 uzasadnienia faktycznego), zgodnie z którym uchybienie takie nie dyskwalifikuje procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest dokładnie odwrotnie. Zważyć należy, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zajmuje szczególne miejsce w systemie aktów planowania. Z jednej strony określa politykę przestrzenną gminy, z drugiej jest instrumentem koordynacji działalności planistycznej gminy w związku z zakładaną możliwością sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych części obszaru gminy, a także gospodarowania przestrzenią wprost na podstawie przepisów szczegółowych. Zgodnie z regulacją art. 6 UZP, studium określa "politykę przestrzenną gminy" i wiąże organy gminy przy sporządzaniu projektu planu. Studium zawiera bowiem normy określające kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego (por. Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995, nr 6, s. 53). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 608/02, publ. OSS 2002/4/103, w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdza, że zakwalifikowanie studium do rzędu aktów nie będących źródłami prawa nie przeczy temu, że ma ono charakter aktu normatywnego, który wywołuje wpływ na dalsze działania w zakresie gospodarowania przestrzenią", l dalej: "jednym z warunków przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium" (art. 18 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy), przy czym pominięcie tego obowiązku oznacza nieważność uchwały w sprawie planu (arg. z art. 27 ust. 1). Z przepisu tego wynika, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle, że plan ten powinien być z nim spójny, tzn. nie tylko powinien być niesprzeczny, ale i jego układ oraz treść powinny odpowiadać konstrukcji studium". Podobny pogląd dwukrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 21.11.2000 r., sygn. akt II SA 2437/99, publ. LEX nr 55333 i z dnia 16.01.2002 r., sygn. akt II SA 1960/00, publ. LEX nr 81967: "studium jako akt kierownictwa Wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa (...) kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu".

Natomiast prace planistyczne w zasadniczej części były prowadzone w czasie, kiedy studium nie istniało. "Fakt ten sam w sobie powoduje istotną wadliwość procedury planistycznej. Zgodnie bowiem z zasadami wykładni systemowej art. 18 ust. 2 UZP oraz wskazanymi wyżej celami studium należy przyjąć, że przystąpienie 180 do prac nad projektem planu gmina powinna obligatoryjnie poprzedzić opracowaniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. również Z. Niewiadomski: Samorząd ..., s. 53).

Zupełnie nieracjonalny jest przeciwny pogląd Rady Miasta Krakowa wyrażony w pkt 3.3 uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutów skarżącej. ; Odwołanie się do przepisu art. 67 UZP jest całkowicie chybione co najmniej z dwóch "powodów. Nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 67 UZP w ogóle ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zważyć należy, że obowiązek badania zgodności projektu planu ze studium został wprowadzony z dniem 24 grudnia 1997 r. na mocy art. 2 pkt 10 lit. a ustawy z 22.08.1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726). Istniał już wówczas obowiązek uchwalenia studium przed utratą mocy obowiązującej planów, które obowiązywały w dniu 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że studium, zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 UZP, winno zostać uchwalone do dnia 1 stycznia 2000 r. Jest faktem bezspornym, że studium takie dla miasta Krakowa nie zostało w tym terminie uchwalone. Przyjmując w dniu 22 kwietnia 1998 r. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej Rada Miasta Krakowa nie mogła mieć świadomości przedłużenia terminu uchwalenia studium w związku ze zmianą postanowień art. 67 UZP dokonaną przez art. 1 ustawy z 22.12.1999 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 111, poz. 1279), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2000 r. Nie mógł mieć tej świadomości również Zarząd Miasta Krakowa w chwili ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu (w dniu 9.04.1999 r.). A zatem zupełnie bezprzedmiotowe jest przyjęcie daty 1 stycznia 2003 r. jako decydującej dla jakiegokolwiek obowiązku organu prowadzącego procedurę planistyczną w tym konkretnym przypadku. Na marginesie podnieść należy, że nawet w dniu 1 stycznia 2003 r. Gmina Kraków studium nie posiadała (mimo - jak twierdzi Rada Miasta w pkt 3.3 uzasadnienia zaskarżonej uchwały - powstania z tym dniem ustawowego obowiązku).

Po drugie, co jest argumentem dużo bardziej istotnym, przepis art. 67 ust. 3 UZP nie wyznacza obowiązku uchwalenia studium w kontekście procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten miał tylko jeden cel - zdyscyplinowanie gmin i przymuszenie ich do sporządzenia studium w określonym terminie, niezależnie od tego, czy w tym samym terminie zostaną uchwalone wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obejmujące całe terytorium RP (tym bardziej, że w większości przypadków plan ma charakter fakultatywny).

Kwestią zupełnie odrębną są czynności procedury planistycznej. Jak podkreślano już wyżej, przystąpienie do procedury uchwalenia planu, od dnia wejścia w życie UZP (dnia 1 stycznia 1995 r.), musiało być poprzedzone uchwaleniem studium. Gdyby racjonalny ustawodawca dopuszczał inną możliwość, przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a UZP musiałby być zupełnie inaczej sformułowany (np. ustawodawca użyłby słów "o ile studium zostało uchwalone").

Wreszcie, w związku z poglądem Rady Miasta Krakowa wyrażonym in fine pkt 3.3 uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutów należy również przypomnieć Radzie Miasta Krakowa, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP podstawowym obowiązkiem organu władzy publicznej jest działanie w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że względy natury celowościowej (ekonomicznej) nie mogą mieć pierwszeństwa przed wyraźnymi sformułowaniami ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z 10.01.1997 r., sygn. akt II SA/Łd 1681/96, OSS 2001/1/12)."

Skarżąca ponownie zarzuciła, że Rada Miasta Krakowa naruszyła wyłączną kompetencję Zarządu Miasta Krakowa do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianą w tym przepisie. "Jak wynika z uzasadnienia faktycznego odrzucenia zarzutu skarżącej (vide pkt 2.1 i pkt 3.5), w dniu 22 kwietnia 1998 r. Rada Miasta Krakowa podjęła dwie uchwały. Pierwsza z nich (Nr CXIV/1024/98) powołuje za podstawę prawną normę kompetencyjną wyrażoną w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym) i dokonuje wyboru jednego z wariantów przebiegu Trasy Zwierzynieckiej. Na tej samej sesji Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXIV/1025/98 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zwolnionych z rezerwy pod przebieg tej Trasy. Pomijając w tym miejscu sprzeczność tytułu uchwały i jej § 1 (tereny zwolnione z rezerwy) z załącznikiem graficznym (granice planu obejmują zarówno obszary zwolnione z rezerwy, jak i tereny pozostawione w rezerwie oraz samą Trasę Zwierzyniecką), podnieść należy, że wskazując przebieg Trasy Zwierzynieckiej Rada Miasta Krakowa wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje. Czynność ta należała bowiem, zgodnie z art. 18 ust. 1 UZP, do wyłącznej kompetencji Zarządu Miasta Krakowa. Bowiem to zarząd gminy sporządza plan i określa jego treść. Rada Miasta Krakowa mogła wpłynąć na treść planu tylko w jeden sposób - uchwalając studium. A tego - jak wskazano wyżej - nie zrobiono (już ten fakt wskazuje na niezbędność uchwalenia studium przed przystąpieniem do sporządzania planu).

Na marginesie dodać należy, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały w pkt 3.5 jest wewnętrznie sprzeczne. Wynika bowiem z niego, że w dniu 22 kwietnia 1998 r., pomiędzy uchwaleniem uchwały Nr CXIV/1024/98 a uchwaleniem uchwały Nr CXIV/1025/98 doszło do zmiany Rady (uchwałę Nr CXIV/1024/98 przyjmowała Rada poprzedniej (?!) kadencji). Faktem notoryjnym jest, iż w dniu tym nie kończyła kadencja Rady Miasta Krakowa."

Wreszcie zdaniem skarżącej kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutów z konieczności musi obejmować również sam projekt planu zagospodarowania przestrzennego. "Pogląd taki podziela również Naczelny Sąd Administracyjny i Sąd Najwyższy oraz przedstawiciele doktryny. W wyroku z 3.11.1999 r., sygn. akt IV SA 1638/98, publ. LEX nr 48261, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uchwała rozpoznająca zarzuty jest zbliżona do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Ale skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Wykładnia logiczna art. 24 UZP prowadzi do wniosku, że legitymacja do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu, a nie na faktycznym naruszeniu tego interesu. Na podobnym stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z 13.06.2002 r., sygn. III RN 100/01, publ. OSNPUS 2003, nr 9, póz. 212, w uzasadnieniu którego stwierdza się, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W konsekwencji nie można przyjąć, że kognicja Sądu ogranicza się wyłącznie do badania, czy uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały spełnia wymogi formalne. Sąd winien również zbadać, czy sam projekt planu nie narusza przepisów powszechnie obowiązujących i prawnych interesów indywidualnych. Pogląd przeciwny jest nieuzasadniony choćby z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 UZP, Uzgodnię z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (por. Z. Leoński, M.Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 132). Następstwem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego może być zatem konieczność dokonania korekty projektu planu. Gdyby sądowa kontrola uchwały o odrzuceniu zarzutów obejmowała tylko elementy formalne, nie byłoby potrzeby uwzględniania orzeczeń Sądu, które przecież nie odnosiłyby się do projektu planu." Dlatego też skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesów prawnych przez rozwiązania przyjęte w projekcie planu. W szczególności, podzielając pogląd Rady Miasta Krakowa co do konieczności stworzenia planu o treści, która jest niesprzeczna z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami, skarżąca uważa, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potencjalnie narusza jej prawo własności poprzez ingerencję sprzeczną z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (niezbędność, przydatność i proporcjonalność sensu stricto ingerencji) oraz poprzez naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem projektowana Trasa Zwierzyniecka w okolicy działek stanowiących własność skarżącej nie przebiega w linii prostej, lecz po łuku odchylonym w stronę wschodnią. "W konsekwencji, mimo że nieruchomość skarżącej w projekcie planu znalazła się częściowo w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonego symbolem 6 M4, nie będzie możliwe jej wykorzystanie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Zachodnia granica projektowanego terenu 6 M4 w rejonie na południe od ul. [...] przebiega bowiem po linii skośnej w stosunku do granic działek nr [...], [...], [...] i [...] pozostawiając poza terenem oznaczonym symbolem 6 M4 prawie połowę powierzchni przedmiotowych działek, co spowoduje niemożność ich wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową. Takie zaprojektowanie zachodniej granicy terenu 6 M4 nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro przedmiotowe działki znajdują się poza granicami podziemnej części projektowanej Trasy Zwierzynieckiej. Ponadto podnieść należy, że uzasadnienie faktyczne nieumieszczenia całości przedmiotowych działek w terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego oznaczonego symbolem 6 M4 (vide pkt 9: "ze względu na położenie południowo zachodnich ich części w obszarze przewidzianym dla realizacji trasy (budowa odcinka przy wlocie do tunelu realizowana w przykrytym wykopie" zawiera stwierdzenie nieprawdziwe. Południowo-zachodnie części przedmiotowych działek rozpoczynają się bowiem w odległości około 120 m od wlotu do projektowanego tunelu i od niego się oddalają, a ponadto są od niego położone dalej niż części tych działek objęte w projekcie terenem budowlanym 6 M4."

Skarżąca postuluje wykreślenie z projektu planu postanowień § 12 ust. 2 pkt 2 lit. a i pkt 3 (błędnie oznaczonego jako pkt 1) lit. a oraz zarzuca, iż Rada Miasta Krakowa nie ustosunkowała się w ogóle do zarzutu dotyczącego proponowanych w projekcie planu rozwiązań dla części ulic dojazdowych związanych z obsługą osiedla po południowej stronie ul. [...], zawartych w § 23 pkt 4 (oznaczonym błędnie jako pkt 1) lit. a (str. 28 u góry tekstu projektu planu) (ul. [...] i ul. [...] i obecnie - po jej utworzeniu - ul. [...]). "Jak łatwo skonstatować na podstawie lektury załącznika graficznego do projektu planu, ul. [...] (i obecnie również ul. [...]) powinny pełnić funkcję ulic wewnątrzosiedlowych lub ulic pieszojezdnych oznaczonych w projekcie planu symbolem KDX o szerokości 8 - 9 m w liniach rozgraniczających i szerokości jezdni 6 m. Takie rozwiązanie pozostawałoby również w zgodzie z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek położonych przy zbiegu ul. [...] i ul. [...]. W odniesieniu zaś do ul. [...] postuluję wykreślenie odstępstw od zasady zawartej w § 23 pkt 4 projektu planu (oznaczonym błędnie jako pkt 1) lit. a (str. 28 u góry tekstu projektu planu), a więc potraktowanie jej tak, jak pozostałych ulic dojazdowych związanych z obsługą osiedla (szerokość w liniach rozgraniczających 10 m, jedna jezdnia o szerokości 6 m, z obustronnymi chodnikami)."

W końcu skarżąca podniosła, iż uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie spełnia stawianych mu wymogów. "W szczególności Rada Miasta Krakowa nie wskazała żadnego konkretnego powodu, dla którego odrzuciła merytoryczne zarzuty skarżącej. Punkt 3.7 - 3.10 uzasadnienia faktycznego są zbiorem ogólnych przekonań Rady i mogą być argumentem uzasadniającym rozpatrzenie absolutnie każdego zarzutu dotyczącego przedmiotowego terenu miasta Krakowa. Tymczasem, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 3 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1638/98, publ. LEX nr 48261, Rada musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje w nim zawarte. Przesłanki i powody te muszą być konkretne. W przeciwnym przypadku wymóg uzasadniania faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów, o którym mowa w art. 24 ust. 3 UZP byłby martwy, a kontrola przez sąd administracyjny zgodności z prawem takiej uchwały byłaby niemożliwa."

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do w sposób szczegółowy do stanowiska strony skarżącej i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - tak faktyczne, jak i prawne - nie jest prawidłowe. Uzasadnienie prawne nie różni się od innych - znanych sądowi z urzędu - uzasadnień uchwał odrzucających zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie. Należy podkreślić, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Tymczasem argumentacja Rady Miasta Krakowa wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ma charakter generalny i w zasadzie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Przepisy te zostały wprawdzie przez organ przytoczone, ale nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast uzasadnienie faktyczne nie odpowiada w sposób adekwatny na szczegółowe uwagi skarżącej podniesione we wniesionym zarzucie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust! 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi zasługują zatem w całości na uwzględnienie w zakresie, w jakim dotyczą nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał (na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 14 czerwca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r, a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą

Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Niezależnie więc od przedwczesności zarzutów podnoszonych w skardze a dotyczących samej procedury uchwalania planu miejscowego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie § 109 jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270). Dodać także należy, iż w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest wniosku skarżącej o zmianę przeznaczenia jej działek. Jakkolwiek okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu - dlatego Sąd na rozprawie oddalił w tym zakresie wnioski dowodowe – to może mieć ona znaczenie dla oceny prawidłowości procedury planistycznej w odniesieniu do ewentualnego badania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c cyt. ustawy, Zarząd Miasta Krakowa (w obowiązującym wówczas stanie prawnym) winien, zawiadamiając skarżącą o terminie wyłożenia planu, uzasadnić odmowę uwzględnienia wniosku.

Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.