Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2672/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok , stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części i w tym zakresie umorzono postępowanie administracyjne, w pozostałym zakres
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 pkt 4 i 5, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 135. art. 141 par. 4, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G., R. G., R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 958/15 w sprawie ze skargi R. G., R. G., R. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w części odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewidencyjny [...] i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. G., R. G. i R. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, po rozpatrzeniu wniosku R. i R. G., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]. Decyzja stała się ostateczna.

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji złożyli G. W., J. B., M. S., J. C. i J. N., wskazując jako podstawę wniosku art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 123 K.p.a. uchylił ostateczną decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. oraz orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku, wydanego na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r. ) w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Jak wskazał organ nadzoru budowlanego, w dniu 12 kwietnia 2011 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem gospodarczym parterowym z dachem płaskim. Budynek został zrealizowany przez poprzednią właścicielkę nieruchomości D. M., która oświadczyła, że obiekt został wybudowany na przełomie maja i czerwca 1994 r., jak ustalono, bez wymaganego pozwolenia na budowę. R. i R. G. przedłożyli ekspertyzę techniczną stwierdzającą, że budynek został zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną i jest w zadowalającym stanie technicznym. Ponadto nie stwierdzono okoliczności wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a ponieważ stan budynku był zgodny z przedłożoną inwentaryzacją i wykonano obowiązek zlikwidowania otworów drzwiowych, zachodziła podstawa do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2014 r. wezwano wnioskodawców do wykazania interesu lub obowiązku prawnego, którzy w odpowiedzi wskazali na emitowanie gazów i pyłów w sposób zorganizowany i niezorganizowany przez znajdujące się w budynku urządzenia, instalacje. Pismem z dnia 7 października 2014 r. organ poinformował wnioskodawców, że nie zostali uznani za strony postępowania wznowieniowego, bowiem należące do nich nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z działką o nr [...], a przedmiotowy budynek nie oddziałuje bezpośrednio na ich nieruchomości. Tym samym przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie została spełniona. Analizując z kolei przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ wskazał na przedstawione przez wnioskodawców dokumenty, z których wynika, że budynek nie powstał przed 1995 r. Z nadesłanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotniczego wykonanego w lipcu 1995 r. wynika, że działka w tym czasie nie była zabudowana. Tym samym zaistniała przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. dotycząca ujawnienia nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, a ponieważ w sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. zastosowanie znajdzie art. 48 ustawy Prawo budowlanego z 1994r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia R. G., R. G. i R. G.– na podstawie na art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 149 K.p.a. niedopuszczalne było odstąpienie przez organ I instancji od merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Ponadto w ocenie organu G. W. (właścicielka działki nr [...]) posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, bowiem jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektu i została pominięta w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W sprawie zaistniała także przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nie przychylił się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. K., na okoliczność daty budowy przedmiotowego budynku, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze obrazują w pełni stan na gruncie w lipcu 1995 r. Tym samym podważono wiarygodność oświadczeń składanych przez świadków, które doprowadziły do rozpatrzenia sprawy w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa, tj. Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. G., R. G. i R. G., wnosząc o jej o uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 76 § 3 i art. 123 K.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za bezzasadną.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie określonym w art. 148 § 2 K.p.a., a wnioskodawcy wskazali na dwie podstawy wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Analizując pierwszą z nich, Sąd zaznaczył, że w przypadku ustalenia, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego winno zostać wydane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tym też zakresie organ I instancji słusznie ustalił, że wnioskodawcy interesu takiego nie wykazali, gdyż należącego do nich działki nie graniczą bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością [...]. Z kolei ustalenie organu II instancji, że G. W. ma interes strony nie zostało w sposób precyzyjny wskazane. Zdaniem Sądu budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania nie oddziaływuje bezpośrednio na nieruchomości należące do wnioskodawców. Podczas kontroli w dniu 22 września 2014 r. nie ustalono, by w przedmiotowym obiekcie istniały instalacje i urządzenia, które służą zawodowej działalności i tym samym emitują gazy i pyły w sposób zorganizowany i niezorganizowany, co miałoby negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości. Przedstawiane pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2012 r. dotyczy okoliczności sprzed dwóch lat i nie potwierdza faktów ustalonych na dzień rozpoznania sprawy.

Niezależnie od powyższego, a więc określenia przez organ I instancji etapu postępowania, na którym badany jest przymiot strony, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie stanowi ono naruszenia przepisów postępowania mogących mieć nie tylko istotny, ale w ogóle wpływ na wynik sprawy. Brak odmowy wszczęcia postępowania co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na etapie wstępnym nie stanowi naruszenia przepisów mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, nie jest również rażącym naruszeniem tych przepisów. To samo tyczy się braku umorzenia postępowania w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ wszczął postępowanie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014 r. na dwóch podstawach z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. W sytuacji gdy zasadne okazało się wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., które nie jest uzależnione od wniosku strony, organ uprawniony był do wszczęcia takiego postępowania, traktując podanie osób nieuprawnionych jako skargę (art. 235 § 1 K.p.a.). To, że organ nie rozdzielił ww. podstaw i nie odmówił wznowienia postępowania na jednej z nich, bądź nie umorzył postępowania w tym zakresie tylko prowadził postępowanie dalej, nie wpływa na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie nie bada wszystkich przesłanek wznowienia, a działa w granicach wskazanych przez wnioskującego lub co do których wszczął postępowanie z urzędu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił, że w sprawie pojawiły się nowe dowody i okoliczności faktyczne. Przedstawione dokumenty i pozyskane w toku postępowania zdjęcie lotnicze były dowodami na nowo odkrytymi i po raz pierwszy pojawiającymi się w sprawie po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] października 2011 r., które istniały przed jej wydaniem. Nie wykazano, by organ przed wydaniem tej decyzji miał te dokumenty, ale je przeoczył. Nie wykazano również, że brak uwzględnienia nowych okoliczności wynikał z zaniedbania lub co najmniej złego wykonania obowiązków przez pracownika organu. Powoływanie się natomiast przez skarżących na brak przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka P. K. nie było zasadne. Zdaniem skarżących świadek ma być przesłuchany jedynie na okoliczność daty budowy budynku gospodarczego. Nie wskazano jednak, kim jest ta osoba, skąd posiada wiedzę na określony temat i z jakich przyczyn i w jakim zakresie dowody dołączone do wniosku oraz zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 28 lipca 1995r. na zlecenie Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wskazujące, że przedmiotowy budynek na działce [...] w dacie wykonania zdjęcia nie istniał, może być dowodem osobowym podważone. W skardze również nie przedstawiono żadnej argumentacji w tym zakresie. Wskazano jedynie, że dowodem obalającym treść zdjęcia lotniczego jest treść zeznań D. M. i dodatkowo P. K., co trudno zdaniem Sądu, uznać za uzasadnione, tj. że zeznania świadków co do zdarzeń sprzed 30 lat z uwagi na ich ilość obalają ustalenia dokonane na podstawie choćby znajdującego się w sprawie zdjęcia lotniczego wykonanego w tamtym okresie na zlecenie uprawnionego organu i znajdujące się w jego zasobach. Uznanie, że ww. zdjęcie jest dowodem, którego treści nie mogą zaprzeczyć zeznania świadków, nie stanowi naruszenia przepisów dotyczących dowodów wskazanych w skardze. Brak formalnego postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodu z zeznania tego świadka nie stanowi natomiast naruszenia przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenił wreszcie Sąd zarzut naruszenia art. 150 § 2 K.p.a., który nie miał zastosowania w sprawie, a z uwagi na treść art. 151 K.p.a. została wydana decyzja jak kontrolowana w sprawie. W konsekwencji więc Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał wydanie decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W ocenie Sądu organy prawidłowo rozstrzygając sprawę ograniczyły się do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie prowadziły postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zmiana, bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a w sytuacji gdy na skutek nowych okoliczności i dowodów okazało się, że budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego 1994r. i nie zastosowano do niej przepisów prawa materialnego ustawy z 1994r. a zastosowano wadliwie przepisy ustawy z 1974 r. Nie można uznać, że jest to jedynie naruszeniem prawa procesowego, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 146 § 2 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli R. G., R. G. i R. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:

1. art. 147 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny był uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na żądanie strony z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., mimo iż wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodził od osób posiadających przymiot strony oraz poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny był uprawniony do przekroczenia granicy podstawy wznowieniowej wskazanej przez wnioskodawców we wniosku o wszczęcie postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż brak odmowy wszczęcia postępowania co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. na etapie wstępnym nie stanowi naruszenia przepisów mogącego mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie jest również rażącym naruszeniem tych przepisów, co było równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie, iż Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 76 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., co było równoznaczne z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro Sąd pierwszej instancji jednoznacznie przyjął, iż wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony, to winien przyjąć, iż niemożliwe było wszczęcie postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nadto zdjęcie złożone do akt sprawy jest mało czytelne, a treści z niego wynikające winny być poparte opinią biegłego geodety. Dopiero taka opinia mogłaby stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji niezasadnie też przyjął, iż niedopuszczenie dowodu z zeznań świadka P. K. nie stanowiło naruszenia procedury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek znaczna część zarzutów była niezasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie można było podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, który zakwestionował przymiot strony w tym postępowaniu G. W. tylko i wyłącznie z uwagi na to, że ustalenia organu odwoławczego "nie zostały w sposób precyzyjny wskazane". Jak stwierdzał organ odwoławczy, nieruchomość należąca do G. W. znajduje się w obszarze oddziaływania budynku gospodarczego, a to już jest wystarczającą okolicznością do uznania wyżej wymienionej za stronę wznowionego postępowania. Ma to również o tyle istotne znaczenie, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach słusznie nie ograniczał kręgu stron jedynie do osoby inwestora (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), ale wskazywał na potrzebę jego ustalenia na podstawie art. 28 K.p.a., skoro wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było następstwem zakończenia budowy realizowanej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Powyższej konkluzji Sąd nie przełożył jednak na okoliczności rozpoznawanej sprawy. Tymczasem, fakt pozostawania nieruchomości należącej do G. W. w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji bez wątpienia wypełnia dyspozycję art. 28 K.p.a. Powyższa okoliczność nie nasuwa również większych wątpliwości w świetle treści akt sprawy, a szczególnie rozmiarów przedmiotowego budynku gospodarczo – garażowego i co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie – zrealizowania jej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym nie można przyjąć, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała tylko i wyłącznie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. I choć istotnie stanowiła ona zasadniczą przyczynę wznowienia postępowania, a następnie na jej skutek ponownego rozpoznania sprawy, to jednak nie można pomijać powyższej okoliczności dotyczącej prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania.

Nadto zauważyć należało, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ I instancji w kontrolowanym postępowaniu, prowadził je z urzędu. Pomimo zatem wszczęcia go na wniosek, to na skutek analizy okoliczności sprawy w toku postępowania doszedł do konkluzji, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego do występowania w nim, czemu dał wyraz w piśmie z dnia 7 października 2014 r. i prowadził dalej wszczęte już postępowanie z urzędu. Takie działanie organu, o ile formalnie jest niewłaściwe, to brak umorzenia postępowania wszczętego na wniosek, a następnie ponowne jego wszczęcie z urzędu, nie stanowi takiej wadliwości, która byłaby przyczyną powtórzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, skoro efekt procesowy byłby taki sam. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, rozdzielenie dwóch wskazanych we wniosku podstaw wznowienionych z art. 145 § 1 pkt 4 i z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest istotnym błędem organu, a więc nie stanowi uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W efekcie bowiem uznania, że wystąpiła jedynie przesłanka z pkt 5 i tak musiałaby zapaść jedna z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., zaś nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub umorzenia postępowania z uwagi na brak zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wpłynęło na konieczność wznowienia postępowania i w jego efekcie ponownego rozstrzygnięcia.

Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy organ był uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.) z uwagi na złożony w sprawie wniosek, chociaż oceniony negatywnie w toku wznowionego postępowania, co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z wyłączeniem G. W., co dostrzegł jednak dopiero organ II instancji. Przeprowadzenie natomiast postępowania z urzędu i ocena jego okoliczności w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie naruszały wymogów proceduralnych w istotny sposób, gdyż postępowanie to – mimo że na wniosek – to jednak zostało uprzednio wznowione, nie uchybiając tym samym regulacji art. 147 K.p.a. Z tych samych też zresztą przyczyn jako częściowo negatywny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 135 P.p.s.a., bowiem nie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nie stanowiło o wadliwości kontrolowanych rozstrzygnięć.

Nie można uznać wreszcie za zasadne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 76 § 3, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., w zakresie w jakim zakwestionowano, że w sprawie wyszedł na jaw nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Dowód ten stanowiło zdjęcie lotnicze wykonane w lipcu 1995 r. znajdujące się w zasobach Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, z którego – jak słusznie przyjęły organy administracyjne, a za nimi Sąd pierwszej instancji – wynika, że działka, na której posadowiono przedmiotowy budynek w tym czasie nie była niezabudowana. Dowód ten został prawidłowo przez organ oceniony, a wnioski z niego wysnute nie zostały skutecznie zakwestionowane. Nie można przy tym uznać, jak chcą tego skarżący, że zdjęcie jest nieczytelne. Podejmowane natomiast próby przeprowadzenia przeciwdowodu z przesłuchania świadka P. K. słusznie zostały uznane przez Sąd pierwszej instancji za bezskuteczne, skoro w tezie dowodowej skarżący nawet nie wskazali, jaki wyżej wymieniony miał związek ze sprawą. Zasadnie przy tym eksponował Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zdjęcie lotnicze wykonane przez organ administracyjny jest dowodem obiektywnie weryfikowalnym, nienacechowanym subiektywizmem, jak ma to miejsce w przypadku dowodu z zeznań świadków.

Zwrócić również należy uwagę na wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące granic postępowania rozpoznawanego w wyniku wznowienia postępowania. Słusznie bowiem stwierdza w nich Sąd, że są one wyznaczone decyzją ostateczną, która zakończyła wznawiane postępowanie, błędnie jednak – ponownie i w tym przypadku – Sąd ten nie odniósł tego stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy. Skoro bowiem w świetle ustalonego stanu faktycznego nie można było w sprawie stosować Prawa budowlanego z 1974 r., to organy nie mogły zakończyć na tej podstawie (merytorycznie) niniejszego postępowania, tj. odmawiając udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. I choć nie budziło wątpliwości ani organów administracyjnych, ani Sądu pierwszej instancji, że postępowanie odnośnie przedmiotowego budynku należy przeprowadzić na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., z uwagi na regulację art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to jednak pominięto w sprawie to, że rozstrzygając sprawę co do istoty, faktycznie zakończono postępowanie legalizacyjne. Tymczasem niemożność rozstrzygnięcia sprawy w świetle Prawa budowlanego z 1994 r. jest przeszkodą do jej zakończenia. Organ zaś, stwierdzając niemożność jego kontynuowania i konieczność wszczęcia postępowania na innej podstawie prawnej, winien dotychczas prowadzone postępowanie umorzyć. Nie stoi przy tym na przeszkodzie regulacja zawarta w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem jak wskazywano tak w orzecznictwie, jak i w literaturze, "jeżeli po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku której wyłączone jest w danej sprawie wydanie decyzji administracyjnej, organ rozpoznający sprawę na nowo, jeżeli stwierdzi istnienie podstawy wznowieniowej, powinien uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć postępowanie pierwszej instancji" (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1993 r. sygn. akt SA/Gd 806/93; 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1064/08; 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2467/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym orzeczenia.nsa.gov.pl; E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa, Zielona Góra 1994, s. 95). Tym samym przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również formalne, tj. umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania należy natomiast wiązać z przesłankami określonymi w art. 105 § 1 i 2 K.p.a. Orzekanie natomiast na podstawie ustawy, której niemożność zastosowania w sprawie została wyraźnie wcześniej stwierdzona, stanowi o ziszczeniu się dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również daleko idącej wadliwości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli. Z tych też przyczyn jako zasadne należało uznać oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim podważono prawidłowość zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 135 P.p.s.a. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji przypadków kwalifikowanej wadliwości kontrolowanych decyzji stanowi wystarczającą przesłankę do podważenia jej prawidłowości. Zauważyć przy tym trzeba, że wadliwość ta dotyczy jedynie tej części decyzji, w której odmówiono inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku i w konsekwencji tej części decyzji ostatecznej, w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W pozostałej części, tj. w zakresie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] października 2011 r. kontrolowane w sprawie decyzje, były prawidłowe, co wykazano tak w toku postępowania odwoławczego, jak i sądowego.

W tym stanie sprawy, uznając, że na obecnym etapie postępowania została ona dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i o stwierdzeniu nieważności obu wydanych w sprawie decyzji, jako obciążonych wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) w części dotyczącej orzeczenia co do istoty sprawy, tj. w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...].

Zauważyć również trzeba, że w myśl art. 145 § 3 P.p.s.a.: "W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie". Zgodnie zatem z tym przepisem, w przypadku – jak niniejszy – gdy sąd stwierdzi nieważność decyzji w części oraz stwierdzi dodatkowo występowanie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do jednoczesnego umorzenia takiego postępowania. Przepis ten stanowi bowiem przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 105 § 1 i K.p.a. Wydanie orzeczenia sądu będzie zatem zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w części (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3.str. 598). Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe kontynuowanie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w trybie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a umorzył je w tym zakresie.

Wobec prawidłowości uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] października 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

Jednocześnie odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a, uwzględniając przede wszystkim zakres w jakim argumentacja strony skarżącej przedstawiona w skardze kasacyjnej, ale także w innych pismach złożonych w postępowaniu sądowym przyczyniła się do wyjaśnienia niniejszej sprawy.