Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1049/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 6 i art. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w R. Ch. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2015r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w G. wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności na rok 2015, w którym strona zadeklarowała grunty rolne o łącznej powierzchni 91,28 ha ubiegając się o płatności: jednolitą płatność obszarową i płatność za zazielenianie do powierzchni 91,28 ha oraz płatność dodatkową - płatną za powierzchnię od 3 do 30 ha.

Decyzją z dnia [...] października 2016r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odmówił spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 z uwagi na to,

że spółka znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa. Organ pierwszej instancji w tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20 grudnia 2013r., str. 549 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013", bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zdaniem organu pierwszej instancji, stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu wielu spółek, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

W złożonym odwołaniu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że w sposób samodzielny i niezależny prowadzi gospodarstwo rolne, spełniając zarazem warunki do przyznania płatności. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie bezsporne jest, iż T. K. i M. H. w okresie od 2004r. do 2011r., działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na [...] kwietnia 2016r.) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie: T. K., M. H. oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 złożyło 29 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. K. i M. H.. Niespornym jest również fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. C. (87-220 R. C., ul. [...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T. K.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 (począwszy od grudnia 2015r.) dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku we wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby - T. K..

Wskazując na treść art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 organ podał, że osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Organ wskazał, że ww. przepis ustanawia generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zaznaczył, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na tworzeniu wielu podmiotów powiązanych przez tę samą osobę lub osoby, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Wobec powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów będących w istocie jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne.

Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych działek i ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników, zdaniem organu, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Organ w powyższym zakresie podał, że Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) dokonał kontroli 12 spółek za rok 2014. Z ustaleń kontroli wynika, że płatności w ramach działania 212 (płatności ONW) oraz działania 214 (PRŚ) nie kwalifikują się do wsparcia ze środków EFRROW, gdyż beneficjenci sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności. Kontrolerzy uznali, że element obiektywny polegał na sztucznym wyodrębnieniu poszczególnych spółek, które w istocie powinny być traktowane jako jeden podmiot. Dodatkowo, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych i ONW, sztuczne wyodrębnienie dużej liczby spółek pozwalało na obejście zasady degresywności, przewidzianej dla tych schematów pomocy. Element subiektywny potwierdzają natomiast powiązania prawne i gospodarcze dwóch osób: T. K. i M. H., które są udziałowcami i sprawują funkcję prezesa albo członka zarządu w ramach ww. 12 spółek.

Organ wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż w roku 2015 wnioski o przyznanie płatności JPO, płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (zazielenienie) oraz o płatność dodatkową (redystrybucyjną), przyznawaną do limitu powierzchni wynoszącego 27 ha złożyło 29 spółek (na 39 utworzonych spółek) oraz oddzielnie T. K. i M. H.. Ponadto 6 podmiotów ubiegało się o przyznanie płatności związanej do krów oraz płatności związanej do zwierząt gatunku bydła domowe (Bos taurus) i 4 podmioty - o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych. Łączna powierzchnia gruntów rolnych/ilość zwierząt zadeklarowana przez wszystkie podmioty w roku 2015 wynosi dla: jednolitej płatności obszarowej oraz zazielenienia – 5.132,64 ha, płatności dodatkowej od 3 ha do 30 ha - 786,93 ha, płatności dla krów - 112 szt., płatności dla bydła - 74 szt., płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - 52,11 ha.

W oparciu o posiadane dane organ wyliczył, że wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która zostałaby przyznana do 1 gospodarstwa wyniosłaby 2.235.947,76 zł. Jeżeli kwota płatności miałaby zostać określona dla każdego z podmiotów składających wniosek z osobna, to suma tak naliczonych płatności wyniosłaby 4.096.351,44 zł. Z powyższego organ wywiódł, że sztuczne stworzenie wielu podmiotów ubiegających się o płatności do gruntów, stanowiących w istocie jedną całość prowadziło do istotnego zwiększenia kwot możliwych do uzyskania przez każdy z tych podmiotów z osobna.

Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej organ podał, że ze zgromadzonych dowodów wynika, iż zarówno T. K., jak i M. H., tworzyli spółki kapitałowe, które następnie rozpoczęły produkcję rolną na gruntach rolnych stanowiących własność ww. osób fizycznych, ewentualnie innych spółek. Umowy dzierżawy formalnie były zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi). Uwzględniając jednak reprezentację spółek, organ stwierdził, że po obu stronach działały te same osoby. Jest to kolejna okoliczność wskazująca na występujące powiązania ekonomiczne między T. K., M. H. oraz tworzonymi przez te osoby spółkami. Zdaniem organu odwoławczego, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, co w dalszej kolejności umożliwiało obejście regulacji przepisów obowiązujących rozporządzeń w zakresie przyjętych ograniczeń. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego.

W ocenie organu, nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również to,

że mimo rozproszenia położenia gruntów deklarowanych przez spółki (grunty położone są na terenie czterech województw: kujawsko-pomorskiego, warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i mazowieckiego) siedzibą wszystkich spółek - na dzień złożenia wniosków w sprawie przyznania płatności na rok 2015 - był R. C. (87-220 R. C., ul. [...]). Siedziba spółek była zatem oddalona o kilkadziesiąt, a nawet kilkaset kilometrów, od użytkowanych gruntów rolnych. W części z podmiotów, w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015, dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców polegających na zmianie siedziby, jednak w opinii organu odwoławczego, z uwagi na moment ich dokonania, należało uznać je za pozorne i dokonane wyłącznie na użytek niniejszego postępowania.

Organ podał także, że w toku postępowania dokonano również analizy zatrudnienia przez spółki pracowników. Z analizy tej wynika, że zatrudnienie w spółkach na umowę zlecenie (głównie) oraz umowę o pracę w latach 2014-2015 otrzymali m.in.: K. W., K. W., J. S., J. O., K. M., K. K., S. K.. Tytułem przykładu organ podał, że K. W. w 2015 roku jednocześnie była zatrudniona w 8 spółkach w celu kierowania gospodarstwem, zarządzania firmą i prowadzenia produkcji. Zdaniem organu, w zakresie zatrudnienia można zatem stwierdzić nieprzypadkową zbieżność osób, form, czasu i celu zatrudnienia. Powyższe stanowi kolejną obiektywną okoliczność, która świadczy o powiązaniach funkcjonalnych zachodzących między spółkami kierowanymi przez T. K. i M. H..

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie dokonano niespornych ustaleń faktycznych na okoliczność utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek z o.o. ubiegających się o płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Wykazano również powiązania osobowo-kapitałowe z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez ww. osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Wskazane powyżej obiektywne okoliczności zasadnie dowodzą, że spółki z o.o. zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, celem obejścia przepisów definiujących rolnika i gospodarstwo oraz celów płatności.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień, popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, że ubiegający się o płatność nie zamierzał wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca spółka nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu pierwszej instancji stwierdzających istnienie powiązań o charakterze osobowym (członkowie zarządu), majątkowym (udziałowcy), ekonomicznym (wzajemna wymiana dóbr i usług, przekazywanie gruntów rolnych) i organizacyjnym (wspólna siedziba, korzystanie w przeważającej mierze z tych samych dostawców, pracowników). Powyższe pozwala na ustalenie istnienia zamierzonej koordynacji działań przez T. K. i M. H., polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności przez tworzone przez nich spółki w celu uzyskania korzyści wynikających z systemu wsparcia bezpośredniego oraz wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem wniosków przez kilkadziesiąt mniejszych podmiotów. Sens ekonomiczny utworzenia kilkudziesięciu powiązanych podmiotów zawierał się wyłącznie w tym, że ostatecznie pozwalał uniknąć ograniczeń stosowanych dla przyznawanych płatności. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne racjonalne uzasadnienie utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek, które dzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wykazano korzyści ekonomicznych, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilkudziesięciu podmiotów, niemających wystarczających środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych.

Reasumując, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. prawidłowo uznał, że powyższe działanie strony wyczerpało przesłanki zapisane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższe skutkowało odmową przyznania stronie płatności.

W skardze spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, iż warunki wymagane do uzyskania płatności bezpośrednich zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienie przesłanek, podczas gdy spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013" i powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2015;

2) art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.312,s.1 z dnia 23 grudnia 1995r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 2988/95" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy skarżąca nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności za rok 2015;

3) art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015r., poz. 308 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie spełniła przesłanek do uzyskania płatności bezpośrednich, podczas gdy spółka będąc samodzielnym podmiotem wpisanym do ewidencji producentów, posiadającym powyżej 1 ha zatwierdzonych gruntów spełniła wszystkie kryteria ażeby otrzymać płatności bezpośrednie za 2015 rok;

4) art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż spółka nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby status rolnika, podczas gdy skarżąca jest samodzielnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą jako spółka kapitałowa, płacącym podatki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd właściwy wyłącznie dla tej spółki, posiadającym 91,28 ha gruntów rolnych, e tym 18,04 ha na własność, pozostałe 73,24 dzierżawionych między spółkami, posiadającym własną siedzibę, a zatem jest odrębnym podmiotem, który ma status rolnika w myśl niniejszych przepisów;

5) art. 3 ust 1-3 ustawy o płatnościach poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowie dopuszczenia i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów wnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej płatności bezpośredniej;

6) art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz 78 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel - który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym - powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat;

7) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy niezbędne było przesłuchanie świadków, strony a także pracowników organu na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnej wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień w zakresie sztucznych warunków;

8) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego odniesienia się, co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej w przedmiotowej decyzji,

co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny dowodów przez organ;

9) art. 79 k.p.a. oraz 68 k.p.a. mających istotny wpływ na błędne przeprowadzenie wizji lokalnej, poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z "wizji lokalnej", wadliwe sporządzenie protokołu z czynności, w tym błędne dopuszczenie dowodu z protokołu.

Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli w ramach EFPROW, z powodu niezapoznania strony z tym protokołem w czasie umożliwiającym stronie w trybie przesłuchania do odniesienia się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skarżąca w złożonym w dniu 15.06.2015 r. wniosku na rok 2015 wystąpiła m.in. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania ww. płatności z uwagi na naruszenie klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa wyrażonej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), dalej zwana "ustawą", płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.

W ramach sytemu płatności bezpośrednich ustawa wprowadza następujące rodzaje płatności: jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność na zazielenienie (PZZ), płatność dla młodych rolników (PMR), dodatkową płatność obszarową (RDST) i płatności związane do powierzchni upraw, które określa "płatnościami obszarowymi". W art. 8 ustawy określono warunki przyznania rolnikowi płatności obszarowych. I tak zgodnie z art. 8 ust. 1, płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do treści art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - płatność RDST przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: 1) nie większej niż 30 ha oraz 2) pomniejszonej o 3 ha. W odniesieniu do roku 2015 kwota, do której przysługiwały płatności, obliczana była w następujący sposób: w odniesieniu do płatności finansowanych z budżetu UE (płatność JPO, płatność PZZ, płatność RDST, płatność PWB) zastosowanie będzie miał współczynnik korygujący redukujący przyznane płatności o 1,393041%, płatność RDST przyznawana jest maksymalnie do 27,00 ha, płatność PWB przyznawana jest maksymalnie do 75,00 ha, a płatność PMR przyznawana jest maksymalnie do 50,00 ha.

Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W analizowanej sprawie skarżąca spółka zwróciła się o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2015 r. Odmowę przyznania wnioskowanych płatności organ oparł na ustaleniu, że skarżąca jest podmiotem wykreowanym sztucznie, w celu uzyskania dopłat do gruntów w wyższych kwotach – z uwagi na obowiązujące stawki degresywne przy poszczególnych rodzajach dopłat unijnych.

Z uwagi na podobieństwo treściowe do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, który również stanowił podstawę do odmowy przyznania płatności w przypadku stworzenia przez beneficjenta "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia odwołać się należy do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12.09.2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej w ww. wyroku TSUE z dnia 12.09.2013 r., pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

(1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

(2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

(3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w analizowanej sprawie.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do T. K. i M. H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

I tak: zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, płatność dodatkowa "redystrybucyjna" przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: (1) nie większej niż 30 ha oraz (2) pomniejszonej o 3 ha. Czyli z przepisu tego wynika ograniczenie powierzchniowe płatności. Natomiast ograniczenia co wielkości powierzchni gospodarstwa w przypadku JPO i PZZ wynikają z cyt. wcześniej art. 8 ust. 1 ustawy.

Powyższe oznacza, że z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obejmującego wszystkie grunty podzielone między 39 zależnych spółek, otrzymane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie złożyło więcej spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez T. K. i M. H..

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i przedstawił potencjalne korzyści, które spółka odniosłaby w przypadku przyznania płatności. Organ zsumował bowiem powierzchnie i potencjalne płatności wynikające z wniosków wszystkich spółek i zestawił je z wartością płatności, które przysługiwałyby, gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z nich, że skarżąca spółka, wespół z innymi podmiotami, uzyskałaby korzyść wynoszącą ponad 1.86 mln zł.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilkudziesięciu podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14.11.2014 r., II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.).

Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że występując o przyznanie płatności na 2015 r. spółka nie prowadziła samodzielnie - jako rolnik w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013 - rzeczywistej działalności rolniczej. Potwierdzeniem tego jest okoliczność utworzenia w latach 2004-2011 r. 39 spółek ubiegających się o płatności zarządzanych przez te same dwie osoby. Organ wykazał, że skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w 2009 r., w skład zarządu wchodziły te same osoby co na dzień złożenia wniosku o płatność na 2015 r., tj. T. K. i M. H.. Okoliczności te były obiektywne i pozwalały na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

W ocenie Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 r. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniach decyzji istniejące powiązania majątkowe i osobowe, pełnione przez T. K. i M. H. funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015 pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez T. K. czy M. H. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach skutkowałoby bowiem, jak wykazano wyżej, otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składali oni kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych przez organy decyzjach. Brak jest w tej sytuacji potrzeby ponownego szczegółowego przedstawiania stanu faktycznego, ponieważ Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia, jakie w przedmiocie stanu faktycznego przyjęły organy. Wskazać trzeba, że na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. I tak: siedzibą wszystkich spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. C. (87-220 R. C., ul. [...]). We wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby – T. K.. Tworzenie spółek następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz M. H., przekazywania gruntów między spółkami oraz gospodarstwami T. K. oraz M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej (koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej - faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od Gospodarstwa Rolnego T. K. oraz Usługi dla Gospodarstw Rolnych M. H., sprzedaż płodów rolnych oraz zwierząt gospodarskich między spółkami). Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). Skarżąca korzystała z usług świadczonych przez firmy T. K. i M. H.. W skarżącej spółce, jak i w pozostałych spółkach istniała zbieżność zatrudniania tych samych pracowników, zarówno co do form, czasu i celu zatrudnienia.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy siedziby spółek, nadto łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych logicznych i prawdopodobnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez T. K. i M. H. kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej będące ich własnością. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, zlecających wykonywanie prac polowych innym podmiotom, w tym w znacznej mierze spółkom. Trafnie wskazano i ustalono, że spółki miały dublujące się siedziby. Nadto spółki te dokonywały pomiędzy sobą licznych transakcji, w szczególności związanych z wydzierżawianiem nieruchomości. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że o wiele bardziej skomplikowane, czasochłonne i wymagające więcej nakładów jest prowadzenie kilkudziesięciu spółek, niż kierowanie jedną dużą spółką, w której możliwe jest maksymalne wykorzystanie posiadanych środków.

Nie można uznać w żaden sposób za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego.

Organ zasadnie wskazał, że skarżąca spółka, podobnie jak i pozostałe, została zawiązana przez T. K. i M. H. w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania wyższych korzyści z płatności do gruntów rolnych, niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilkudziesięciu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

Ocenić wreszcie należało ustalenia w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako tworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15.02.2017 r., II GSK 1518/15).

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest w ocenie Sądu również oczywiste to, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w punkcie 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca spółka stworzona została, w ocenie Sądu, wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do 39 spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Ponadto takie działanie niweczy cel jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Należy zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wyodrębnienie spółek, na takich zasadach jak to wyżej przedstawiono, przekonuje, iż doszło do nadużycia przepisów o ograniczeniach kwotowych, powierzchniowych czy ilościowych, delimitujących wysokość możliwego wsparcia w ramach płatności bezpośrednich, poprzez pozorne wykreowanie powiązanych ze sobą podmiotów i rozdrobnienie areału posiadanej ziemi, celem zmaksymalizowania pożądanego wsparcia. W konsekwencji formalnie odrębne podmioty, stanowiły w istocie jedną powiązaną osobowo, gospodarczo, i organizacyjnie jednostkę, prowadzącą wieloczłonowe, acz zunifikowane gospodarstwo rolne, co prowadzi do wniosku, iż cele wsparcia polegające na bardziej zrównoważonym rozwoju obszarów wiejskich nie zostały osiągnięte.

W konsekwencji uznać należy, że zasadnie ustalono, że spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia.

Odnośnie relacji, w jakiej pozostają do siebie przepisy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2103 oraz art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 należy podkreślić, że ten ostatni przepis w ust. 1 stanowi, iż państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EUR. Natomiast ust. 4 wskazuje, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, iż w sztuczny sposób stworzyli – po dniu 18 października 2011 r. – warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z niniejszego artykułu. Przepis ten odnosi się do beneficjentów, którzy kwalifikują się do płatności przekraczającej 150.000 EUR.

W korelacji do tego unormowania pozostaje pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/13, stanowiący w istotnym dla sprawy zakresie, że charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5 % część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150 000 EUR. Aby zapobiec nieproporcjonalnym skutkom dla dużych gospodarstw o wysokiej liczbie pracowników, państwa członkowskie mogą zadecydować o uwzględnieniu kosztów zatrudnienia podczas stosowania tego mechanizmu. Aby takie zmniejszenie poziomu wsparcia było skuteczne, nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków.

W ocenie Sądu, mając na uwadze zasady przyznawania poszczególnych płatności oraz realizację związanych z nimi celów w zakresie polityki rolnej, istotna jest konstatacja, że rezultatem działań T. K. oraz M. H. było utworzenie 39 spółek kapitałowych bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych, w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2015, jak i w latach wcześniejszych. Realnym skutkiem stworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności, o której mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013, a więc w rozważanej sprawie – jednolitej płatności obszarowej. W sytuacji, gdyby składane wnioski dotyczyły tylko tej płatności, a jednocześnie wnioskodawcy w sztuczny sposób stworzyliby - po dniu 18 października 2011 r. - warunki, które pozwalają im uniknąć skutków polegających na obowiązkowym zmniejszeniu płatności w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EUR, w takim wypadku zastosowanie art. 11 ust. 4 byłoby uzasadnione. Jednakże w rozważanej sprawie, w ujęciu globalnym, tworzenie sztucznych warunków polegało na multiplikacji spółek kapitałowych poprzez dostosowywanie ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. W takim wypadku skutkiem stworzenia sztucznych warunków było nie tylko uniknięcie ograniczenia płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej, ale maksymalizacja wszystkich płatności, o które ubiegali się wnioskodawcy, w tym również wykazane przez skarżące podmioty we wniosku, obejmujących także płatności bezpośrednie za zazielenienie oraz płatność dodatkową oraz płatności do krów i bydła. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała skarżąca. Wobec tego zastosowanie (także do jednolitej płatności obszarowej) miał art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co znajduje wsparcie również w pkt 4 preambuły oraz art. 5 tego rozporządzenia, stanowiącym, że rozporządzenie nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. Natomiast w pkt 4 preambuły postanowiono, że rozporządzenie nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają mieć zastosowanie do środków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Z uwagi na spójność z innymi instrumentami prawnymi dotyczącymi WPR niektóre przepisy przewidziane obecnie w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 zostają teraz zamieszczone w rozporządzeniu nr 1306/2013, w szczególności przepisy mające zagwarantować przestrzeganie obowiązków określonych w przepisach dotyczących płatności bezpośrednich (...).

Podobny pogląd został już zaprezentowany w orzecznictwie (vide np. wyroki WSA w Poznaniu z 18.10.2017 r., III SA/Po 261/17 ora z 5.10.2017 r., III SA/Po 281/17), w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia Nr 1307/2013 na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące umniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa dokonanych prawidłowo ustaleń co do stworzenia z udziałem spółki sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem dofinansowania. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Z uwagi na zasadniczą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, przewidujący odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – organ zebrał w sposób zgodny z przepisami K.p.a. pełny materiał dowodowy, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 K.p.a.

Organy prawidłowo nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz dopuszczenia dowodów potwierdzających sytuację zdrowotną i rodzinną T. K.. Wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności.

W tym stanie rzeczy - skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze.

W pierwszym z zarzutów skargi skarżąca wskazała na naruszenie art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowę dopuszczenia i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ, w ocenie skarżącej, do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednie. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić, ponieważ organ w przedmiotowej sprawie przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie. Szczegółowo w zaskarżonej decyzji opisany został stan faktyczny, który znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ dopuścił się naruszenia art. 80 K.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez poczynienie w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel - który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym -powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat. W tym kontekście należy zauważyć, że zgłoszone przez skarżącą żądania przeprowadzenia dowodów (co do stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego T. K., procesu likwidacji Producenckiej Polskie Ziarno sp. z o.o., protokołów z kontroli, przesłuchania T. K., M. H. oraz przesłuchania K. M. (przyjęto ich oświadczenia na piśmie) oraz rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów spółki), nie były w stanie podważyć ustalonego przez organy elementu obiektywnego i subiektywnego. Natomiast T. K., jak i M. H. zostali przesłuchani przez organ I instancji, jak również złożyli do akt sprawy, z własnej inicjatywy, pisemne, obszerne wyjaśnienia. W tych dowodach osoby te wskazały przyczyny i genezę zawiązywania spółek. Ponadto, świadkowie w osobach K. K. i K. M., również złożyli pisemne oświadczenia, które zostały włączone do akt sprawy, a które dotyczyły przyczyn i genezy powstania spółek, jak również prowadzonej przez nie działalności.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 79 K.p.a. Według tego przepisu, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Nawet, jeżeli doszło do niezachowania terminu określonego w powyższym przepisie, to istotne jednak jest to, że w rozpatrywanej sprawie wizja lokalna została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2016 r. w siedzibie spółki z udziałem T. K.. Z przeprowadzonych czynności został sporządzony protokół z zachowaniem wymogów wynikających z art. 68 § 2 K.p.a., który z uwagi na konieczność wydrukowania i dołączenia dokumentacji fotograficznej, został sporządzony i przekazany stronie do podpisu dnia [...] lipca 2016 r. Podpisany przez T. K. protokół wpłynął do BP w G. [...] lipca 2016 r.

Odnośnie zarzutu zbyt późnego ujawnienia skarżącej dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego stwierdzić trzeba, że również on był niezasadny. Akta sprawy potwierdzają, że z dokumentem tym skarżąca została zapoznana. Postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu zostało wydane w [...] czerwca 2016 r., natomiast decyzja o odmowie płatności została wydana [...] października 2016 r. Okres czterech miesięcy był w okolicznościach sprawy wystarczający do zapoznania się z powyższym dowodem i dawał możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń. Poza tym należy wskazać, że ustalenia zawarte w powyższym protokole ETO stanowiły jedynie asumpt do wdrożenia procedur nadzorczych w stosunku do wszystkich podmiotów występujących o płatności, które były powiązane z osobami T. K. i M. H.. Protokół ten nie zastępuje w przedmiotowej sprawie odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dopiero szczegółowe ustalenia poparte dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie zostały skutecznie podważone, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. ZSZiK ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego. Dlatego za nieuzasadniony należy uznać zarzut niewskazania, skąd pochodzą i na ile wiarygodne są ortofotomapy oraz zarzut braku narzędzi do przedstawienia lokalizacji gruntów w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Ma rację organ wywodząc, że na dane pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli organ może powoływać się w swoich rozstrzygnięciach.

W ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Poza tym przeprowadzenie rozprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie przyspieszyłoby postępowania. Sprawa zresztą była w dostateczny sposób wyjaśniona. Nie było przeszkód, aby zakończyć postępowanie decyzją, której uzasadnienie, wbrew twierdzeniu skarżącej, spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie, uzasadniając, dlaczego jednym dowodom daje wiarę, a innych pozbawia waloru wiarygodności albo, dlaczego odmawia przyjęcia określonych dowodów w poczet dowodów. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca, nie przedstawiła logicznej, spójnej i przekonywającej argumentacji ani obiektywnych dowodów na poparcie tezy, iż powstanie kilkunastu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i występowanie przez każdą z nich z osobna o płatności było uzasadnione inaczej, niż tylko chęcią zmaksymalizowania pożądanego wsparcia.

Sąd oddalił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosek dowodowy zawarty w skardze o przeprowadzenie dowodu z pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich z [...] kwietnia 2017 r., uznając, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ zawierał tylko wskazanie ogólnych warunków i celów niezbędnych do uzyskania płatności dla poszczególnych działań.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.

E. Kruppik – Świetlicka U. Wiśniewska L. Kleczkowski