Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1348/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.183 §1, art.174 pkt 1 i 2, art.145 § 1 pkt 1 lit.c),art.188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.1 pkt 1,art.20, 105 § 1 w zw.z art.1pkt 1 oraz art.61 § 1 i 3,, art.66 § 3 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1051
law: Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Monika Nowicka ( spr.) del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 674/09 w sprawie ze skargi M. T. –Z., J. C. i F. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. T. –Z. , J. C. , F. M. solidarnie na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2009 r. ( sygn. akt IV 674/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie zwrotu wniosku o wypłacenie rekompensaty za przejęte przez Skarb Państwa grunty leśne.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r. M. T.-Z., J. C. oraz F. M. wystąpili o ustalenie i wypłatę rekompensaty w kwocie [...] zł z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju tj. gruntów leśnych o łącznej powierzchni [...] ha, przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.).

Jako podstawę żądania wnioskodawcy wskazali art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. zwrócił wnioskodawcom powyższy wniosek i - powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. - stwierdził, że w sprawie właściwy był sąd powszechny. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia [...] marca 2009 r., wydanym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu swego stanowiska Minister wskazał, iż nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie ( nieobowiązującego już) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem – wg organu - dla dochodzenia, wynikających z tego aktu prawnego, roszczeń był sąd powszechny. Organ powołał się w tym względzie m. in. na uchwałę z dnia 27 kwietnia 1994 r. (sygn. akt III CZP 54/94, OSNC 1994/11/215), w której Sąd Najwyższy stwierdził, iż organ administracyjny nie jest właściwy do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności na mocy dekretu o przejęciu lasów.

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T.-Z., J. C. oraz F. M. zarzucili organowi naruszenie: art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. ), art. 8 i 107 § 3 k.p.a., art. 184 ust. 1 w związku z art. 177 a także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270ze zm. ) - zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga była zasadna.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ - do którego podanie wniesiono - zwraca je wnoszącemu. Niniejszy przepis reguluje zatem m. in. sytuację, w której organ administracji publicznej, po dokładnym zbadaniu treści podania ustali, iż nie tylko jest niewłaściwy w sprawie, ale i sprawa objęta podaniem, w sposób jednoznaczny należy do właściwości sądu powszechnego. Organ więc, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i na jego podstawie zwrócić podanie wnioskodawcy, zobowiązany jest stwierdzić, że sprawa objęta podaniem była sprawą cywilną - w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.).

Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że wnioskodawcy żądali przyznania i wypłaty rekompensaty za przejęcie lasów, a zatem nie było to - jak przyjął organ - roszczenie dotyczące nabycia (przejęcia) lasów na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. Z tego powodu stanowisko, jakie zaprezentował Minister, iż obecnie nie ma żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do rozstrzygania sporów dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r., w kontekście przedstawionej treści wniosku, było nietrafne.

Ponadto Sąd wskazał, iż - zgodnie z regulacją art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju - roszczenia osób fizycznych ( byłych właścicieli lub ich spadkobierców) z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 w/w ustawy (w tym lasów), mają być zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Brzmienie tego przepisu – zdaniem Sądu - dowodzić miało, że ustawodawca zagwarantował, iż roszczenia z tytułu utraty własności mienia, zaliczonego do strategicznych zasobów naturalnych kraju, a więc także lasów, miały zostać zaspokojone w formie rekompensat, choć - w chwili obecnej - nie wiadomym było, czy ustalanie i wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji administracyjnej, czy też wystarczającą będzie ogólna regulacja ustawowa, której jedynie wykonanie, w formie wypłaty rekompensaty, zostanie powierzone właściwemu ministrowi, albo też w tym celu zostanie powołany zupełnie nowy organ bądź instytucja.

W dalszej części motywów rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki stwierdził, iż z przepisu art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju nie wynika wprost, aby sprawa o roszczenia, o których w nim mowa, była stricte sprawą cywilną ( jak twierdził organ) lub miała charakter administracyjny, do rozpoznania której właściwym byłby organ administracji publicznej ( jak wywodzili skarżący). Powyższy przepis nie zawierał bowiem: wskazania, co do trybu dochodzenia roszczeń w nim przewidzianych, nie określał konkretnego organu administracji publicznej ani nie wskazywał sądu powszechnego - jako właściwych w tych sprawach. Nie określał też sposobu wypłaty rekompensaty, choć wskazywał źródło finansowania rekompensat ( środki budżetu Państwa).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższe dowodziło, iż - mając w chwili obecnej za podstawę tylko taką regulację prawną, jaką stanowił art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju - nieuprawnione było stanowisko organu, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, tylko ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Skoro bowiem brak właściwości organu administracji do rozpoznania spornego wniosku nie wynikał wprost z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, to - brak przepisów odrębnych- nie mógł prowadzić do tak daleko idącego stwierdzenia.

Sąd zakwestionował również utożsamianie pojęcia "rekompensaty" z pojęciem "odszkodowania" uznając, że pojęcie "rekompensaty" obce jest prawu cywilnemu, które reguluje instytucję odszkodowania. Posłużenie się zaś tym terminem i wskazanie, że rekompensaty będą wypłacane z sum budżetu państwa, przemawia raczej za właściwością organu. Minister Skarbu Państwa zaś – jak wywodził Sąd - zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm. ) reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, a - w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz. U. Nr 116, poz. 787) – Minister ten jest dysponentem Funduszu Reprywatyzacyjnego.

Dodatkowo Sąd wskazał w tym miejscu, że prawo administracyjne posługuje się pojęciem rekompensaty, co ma miejsce np. w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).

W związku z tym Sąd Wojewódzki uznał w konkluzji, że w omawianym przypadku nie można było przyjąć, iż właściwość sądu powszechnego wynikała w sposób oczywisty z podania wnioskodawców, a to skutkowało naruszeniem art. 66 § 3 i art. 7 k.p.a. nakładającym na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a także art. 2 Konstytucji głoszącym zasadę demokratycznego państwa prawa.

Końcowo Sąd zauważył, iż wniosek skarżących - stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. - wszczął postępowanie administracyjne a zatem organ administracyjny winien był rozstrzygnąć, czy przepis, w oparciu o który sformułowano żądanie, może (bądź nie może) stanowić podstawę materialnoprawną do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. Gdyby jednak organ w czynnościach wstępnych doszedł do przekonania, iż przepis ten nie może stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, winien wówczas umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku a opartej na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( zwanej dalej: ppsa), Minister Skarbu Państwa, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędne przyjęcie, iż Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa uznając, że roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny i w związku z tym dokonał zwrotu wniosku;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 61 § 1 i 3 i art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, która nie ma charakteru administracyjnego, po ustaleniu, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny;

- art. 3 § 1 ppsa i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zamiast zastosowania art. 151 ppsa;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten przesądza o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Skarbu Państwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów, co do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenie świadczeń pieniężnych za przejęte nieruchomości leśne może być dokonywane – podobnie, jak ustalenie świadczeń pieniężnych w innych sprawach, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych - w trybie art. 4171 k.c., które to świadczenia są wypłacane na podstawie wyroku sądu cywilnego ze środków Funduszu Reprywatyzacji. Podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być przy tym art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Możliwe jest natomiast ich dochodzenie na zasadach ogólnych, wynikających z kodeksu cywilnego.

Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym miejscu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni w\w przepisu przyjmując, iż przesądza on o niedopuszczalności drogi sądowej i braku charakteru cywilnoprawnego roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości stanowiących lasy, do czasu wydania przepisów odrębnych.

Minister Skarbu Państwa podkreślił ponadto, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w związku z art. 66 § 3 i 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sporu negatywnego o właściwość między organem administracji publicznej a sądem powszechnym. Minister był bowiem organem niewłaściwym w sprawie, a z obowiązujących przepisów prawa nie wynikała właściwość innego organu. Ponadto, obowiązujące orzecznictwo sądowe, wskazujące na cywilnoprawny charakter roszczeń o rekompensatę oraz norma art. 4171 k.c. dają podstawę do uzasadnionego twierdzenia, iż w sprawie właściwy był sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął też – w ocenie skarżącego kasacyjnie - okoliczność, iż organ administracji nie jest zobowiązany do badania zasadności tak określonej podstawy prawnej, czy też skuteczności ewentualnego powództwa, a jedynie do oceny samego charakteru roszczenia. Sądy powszechne również nie są związane określoną przez powoda podstawą prawną. Przedmiotem procesu jest bowiem roszczenie procesowe, mające byt odrębny od prawa materialnego.

Minister zakwestionował także pogląd, iż w sytuacji, gdy organ po wpłynięciu podania - czyli po wszczęciu postępowania - ustali, iż w sprawie nie jest przewidziana przez przepisy prawa materialnego lub procesowego droga administracyjna, powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umorzyć. Postępowanie takie – wywodził skarżący kasacyjnie - prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której art. 66 § 3 k.p.a. nie miałby w ogóle zastosowania. Skutki prawne postanowienia, wydanego w trybie art. 66 § 3 k.p.a., reguluje przy tym art. 1991 k.p.c., którego wykładnia gramatyczna i systemowa prowadzi do wniosku, iż przepis ten stanowi negatywną przesłankę do odrzucenia pozwu, pomimo ziszczenia się przesłanki niedopuszczalności drogi sądowej w sprawach cywilnych. W tych zatem warunkach błędna była teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku właściwości w tej sprawie zarówno organu administracji jak i sądu powszechnego.

Minister Skarbu Państwa akcentował również, że treść art. 1 pkt 1 k.p.a., który reguluje przesłanki wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, stanowi, iż organ prowadzi postępowanie w należących do jego właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Wobec powyższego, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Skarbu Państwa, iż sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej a ponadto z normy prawnej nie wynikała właściwość organu administracji, to niesłuszne i niezgodne z prawem było stanowisko tego Sądu o wszczęciu postępowania w sprawie.

Konkludując skarżący kasacyjnie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, akcentował, iż aby organ mógł wszcząć postępowanie w sprawie, musi najpierw zbadać, czy przepis prawa został na tyle skonkretyzowany, aby można uznać, że stanowi on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Bez rozstrzygnięcia zaś tej kwestii niemożliwym jest dalszy tok postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego, przy czym zarzuty wymienione w obu podstawach kasacyjnych, ze sobą powiązano.

Skargę kasacyjną należało uznać za zasadną, w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi Wojewódzkiemu obrazę prawa materialnego. Stanowisko bowiem Sądu pierwszej instancji, dotyczące braku możliwości dochodzenia przez wnioskodawców przedmiotowego roszczenia majątkowego na zasadach ogólnych prawa cywilnego tj. w drodze powództwa cywilnego, dochodzonego przed sądem powszechnym, nie było trafne.

Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Droga do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej wyznaczona zatem została w art. 1 pkt 1 k.p.a. określonymi przesłankami. Należą do nich: 1) charakter organu ( dotyczy organów administracji publicznej należących do systemu ustrojowego administracji publicznej tj. organów rządowej administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego, oraz inne organów państwowych i innych podmiotów w przypadkach określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.), 2) instytucja właściwości organu administracji publicznej, 3) charakter sprawy, 4) forma jej załatwienia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że w/w przesłanki nie zostały w nim spełnione.

Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przewiduje w art. 7, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres zatem tej regulacji ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetowych, a w pozostałym zakresie - odsyła do przepisów odrębnych. Nie obejmuje on zatem podstaw materialnoprawnych dla zaspokojenia przedmiotowych roszczeń i to, co do: zasad ich określenia, formy orzeczenia oraz organu właściwego do orzekania. Powyższe w konsekwencji zamyka drogę do rozpoznawania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem zarówno określenia organu jak i wskazania jego kompetencji.

Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania. W myśl art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie działania. Podstawą zatem do ustalenia właściwości rzeczowej organu są przepisy materialnoprawne.

Zaakcentować wypada, że taką materialnoprawną podstawą nie mógł być w szczególności ( wskazywany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Stanowi on bowiem jedynie ogólnie o: reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, inicjowaniu przez Ministra polityki Rządu w sprawach przekształceń własnościowych mienia komunalnego, jak również nadzorze jego nad działalnością Prokuratorii Skarbu Państwa.

Podkreślenia też wymaga, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, jak wyżej wspomniano, odsyła do przepisów odrębnych, które nie zostały wydane. Samo zatem uregulowanie, zawarte w tym przepisie, nie może być podstawą dla rozpoznawania przez organ administracji publicznej (na jego postawie) sprawy indywidualnej. W oparciu bowiem tylko o treść tego przepisu, nie można skonkretyzować normy prawnej prawa materialnego, która kształtowałaby uprawnienia i ewentualne obowiązki oznaczonego adresata.

Brak jest także podstaw do wyprowadzenia z treści omawianego przepisu domniemania, że rozstrzygnięcie o roszczeniach wnioskodawców miałoby nastąpić w tym przypadku w formie decyzji administracyjnej.

Za zasadne zatem należało uznać zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej a sprowadzające się do obrazy art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju.

Trafnie również wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że jeśli nie zostały spełnione przesłanki zawarte ( w wyżej omówionym ) przepisie art. 1 pkt 1 k.p.a., który reguluje warunki wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, to brak było podstaw do twierdzenia, że na skutek samego wniesienia do organu przez wnioskodawców ich podania, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego a zatem, jeśli organ stwierdził brak podstawy materialnoprawnej dla żądania zawartego w podaniu, to winien umorzyć postępowanie – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Przepis ten dotyczy więc przypadków, gdy postępowanie administracyjne zostało w ogóle wszczęte a w trakcie jego prowadzenia, ustalono zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości. W sytuacji natomiast niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, wymaganie umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., zamiast dokonania zwrotu wniosku – na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. - było nieuzasadnione i naruszało art. 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 61 § 1 i 3 i art. 66 § 3 k.p.a.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że powołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, choć odnoszą się do reguł postępowania przed organem administracji publicznej i z tego prawdopodobnie powodu zostały wskazane w skardze kasacyjnej ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, w realiach tej sprawy tj. w związku z powiązaniem wspomnianych przepisów z art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, miały charakter norm prawa materialnego.

Za niezasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa, który to przepis stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, bowiem naruszenie tego przepisu mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby Sąd nie dokonał w ogóle takiej kontroli, co w tym przypadku nie miało miejsca.

Uchylenie też przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa - było spowodowane jedynie błędną wykładnią prawa materialnego, której Sąd dokonał a nie błędem w samym zastosowaniu tego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 ppsa – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 w/w ustawy procesowej.