Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2206/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska~Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 , art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/18 w sprawie ze skargi Z.L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1833/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Z. L. na decyzję Ministra Środowiska z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia 1 października 1977 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...], gm. [...], o obszarze [...] ha, będących poprzednio własnością S. i J. K., a wchodzących w skład Nadleśnictwa [...] jako część oddziałów nr [...] (obecnie oddziały nr [...]).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. L. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy i dokonanie nienależytej weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej prawidłowości i legalności wskutek pominięcia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a.,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na:

-) błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość została objęta we władanie Państwa w dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego,

-) pominięciu, że Państwo dokonało prac gospodarczych będących wyrazem władania gruntem dopiero w latach 80., a nie w roku 1958, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazującego, że sporne grunty zostały zalesione dopiero w 1980,1981 i 1982 roku,

-) pominięciu okoliczności, że zarówno przed, jak i po wejściu w życie w/w ustawy sporne grunty znajdowały się we władaniu S. i J. K. - poprzedników prawnych skarżącego, co zostało jednoznacznie stwierdzone w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 11 czerwca 1959 roku, a także Protokole z 10 lutego 1976 roku,

-) rozstrzygnięciu wszelkich wątpliwości powstałych na tle ustalenia stanu faktycznego na niekorzyść skarżącego i uznaniu jedynie argumentów przemawiających za tym, że sporne grunty w dacie wejścia w życie ustawy pozostawały we władaniu Państwa, pomimo iż prawidłowa ocena dowodów przemawia za uznaniem, że sporne grunty wdacie wejścia w życie ustawy pozostawały w dalszym ciągu we władaniu spadkobierców po małżonkach K.;

II. prawa materialnego, to jest:

1. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwem rolnym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo ujęcie spornej nieruchomości we "Wniosku odnowienia lasu na 1957/1958 rok" jako przeznaczonej do zalesienia jest tożsame z "objęciem nieruchomości we władanie Państwa",

2. art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie ogólnych zasad ustrojowych, w tym zasady ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia oraz generalnej zasady niedopuszczalności odjęcia własności prywatnej i dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wyjątkowo, z przeznaczeniem na cele publiczne i za odszkodowaniem.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwem rolnym (bez wskazania miejsca publikacji ustawy) i pominięciu art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, przedmiotowa skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zatem w tym kontekście zaskarżony wyrok, nie można było twierdzić, że naruszał on - i to w sposób istotny - w/w przepis. Sąd Wojewódzki nie wyszedł bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Okoliczność zaś, że wyrok ten nie był dla skarżącego satysfakcjonujący, gdyż Sąd I instancji nie podzielił jego stanowiska, nie uzasadniało jeszcze przyjęcia, że wyrok ten naruszał wspomniany wyżej przepis.

Ponadto nie można było także zgodzić się, że w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przez organ przepisów procedury administracyjnej ( art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) a którego to faktu Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, oddalając skargę Z. L. na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Istotne bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym, miała okoliczność, że toczyło się ono w trybie postępowania nieważnościowego, to jest w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją, to jest decyzją z dnia 18 lipca 2018 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 maja 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia 1 października 1977 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gruntów położonych we wsi [...], gm. [...], o obszarze [...] ha, będących poprzednio własnością S. i J. K., a wchodzących w skład Nadleśnictwa [...] jako część oddziałów nr [...] (obecnie oddziały nr [...]). Organ nadzoru uznał bowiem, że wniosek Z. L., wszczynający w/w postępowanie nadzorcze, nie mógł zostać uwzględniony, gdyż objęte nim decyzje nie naruszały prawa w sposób rażący.

Pogląd ten podzielił następnie Sąd Wojewódzki stwierdzając, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe nie wykazało, aby decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia 1 października 1977 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 24 listopada 1977 r. można było postawić zarzut wydania ich w warunkach nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływane przez skarżącego rozbieżności, dotyczące stanu faktycznego sprawy w zakresie władania gruntem mogły bowiem, co najwyżej, doprowadzić do uznania, że w dacie orzekania stan faktyczny sprawy był sporny. Tym niemniej, miejscem na usunięcie sporów co do faktów winno być postępowanie administracyjne toczące się w trybie zwyczajnym, a nie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. To drugie postępowanie ma bowiem zdecydowanie węższy charakter, służąc eliminowaniu decyzji wydanych w zaprzeczeniu do obowiązującego - w dacie ich wydania - oczywistego stanu prawnego.

Polemizując z tym stanowiskiem, autor skargi kasacyjnej twierdził, że (cyt.): "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a.".

Jak wynika jednak z porównania obu wyżej przedstawionych wypowiedzi, Sąd Wojewódzki nie wykluczył – co do zasady – możliwości przeprowadzania w postępowaniu nieważnościowym postępowania dowodowego a jedynie wskazał na jego ograniczone ramy. Pogląd ten zaś jest zgodny z powszechnie przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowoadministracyjnym i stanowiskiem doktryny. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie orzeka bowiem co do istoty sprawy, gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie właściwe jest postępowaniu zwykłemu, czyli temu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja (w niniejszej sprawie decyzje). W takim postępowaniu organ prowadzący je, gromadzi materiał dowodowy, uzupełnia go i ocenia w zależności od przebiegu postępowania. Natomiast w postępowaniu nadzorczym organ (uwzględniając wniosek) rozstrzyga jedynie kasacyjnie i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Dodać też trzeba, że mimo w/w ograniczeń i pewnych nieścisłości faktycznych, Sąd Wojewódzki wskazał w zaskarżonym wyroku na szereg ustaleń faktycznych, które ewidentnie przemawiały za stanowiskiem, że kontrolowane w trybie nieważnościowym decyzje nie naruszały prawa, zwłaszcza w sposób rażący. Jak zauważył bowiem Sąd I instancji, była właścicielka spornej nieruchomości – J.K. już w 1948 r. podejmowała próby oddania gruntu w [...]o pow. [...] ha, jako gruntu porolnego, nadającego się pod uprawę leśną, w zamian za przyznanie odpowiedniego gospodarstwa rolnego z Państwowego Funduszu Ziemi (pismo Ministra Leśnictwa z 5 czerwca 1948 r. skierowane do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych).

Z orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 października 1958 r. wynikało zaś, że sporny grunt został opuszczony przez właścicieli w 1949 r. (S.K.zmarł w 1944 r. a J. K. przed śmiercią w 1953 r. zamieszkała w [...]). Fakt opuszczenia spornego gruntu przez rodzinę K. potwierdził zresztą sam wnioskodawca - Z. L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że jego poprzednicy prawni zamieszkiwali tam przed wojną, natomiast przemarsz Armii Czerwonej doprowadził do zniszczenia budynku (domu), w którym rodzina K. zamieszkiwała. Ponadto okoliczność dotycząca opuszczenia gruntu – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – korespondowała z faktem, że w 1958 r. spadkobiercy S. i J. małż. K., w osobach J.K. i I.K. zamieszkiwali we[...] k. [...] przy ul. [...] a obecna odległość (drogowa) gminy [...] od Warszawy to ponad 150 km. Okoliczność ta podważała więc twierdzenie strony odnośnie władania spornym gruntem przez spadkobierców małż. .K.

Poza tym – jak wskazywał Sąd Wojewódzki, z orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 października 1958 r. wynikało, że w dniu 18 lutego 1958 r. Samodzielny Referat Leśnictwa PPRN w [...] wezwał J. K. do zalesienia terenu. J.K. wezwania tego nie wykonała, a grunty zostawiła Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej we [...].

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższe orzeczenie z 1958 r. wskazywało jednocześnie na wykonywanie przez organ administracji państwowej już w lutym 1958 r. władztwa publicznoprawnego nad spornym gruntem a kolejnym tego dowodem był wniosek odnowienia lasu na 1957/1958 rok sporządzony przez Nadleśnictwo [...]. Dokument ten, w części oznaczonej: "Wniosek" wskazywał bowiem na prace przygotowawcze, jakie miały miejsce w Leśnictwie [...] na gruntach porolnych. Taki grunt (enklawę wśród lasów) stanowił zaś grunt rodziny K. a prace te polegały na przygotowaniu gleby pod zalesienie pługiem mechanicznym i odbywały się na jesieni 1957 r. Samo zalesienie miało zaś nastąpić wiosną 1958 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedstawione wyżej fakty korespondowały zatem z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji OZLP w [...] z dnia 29 marca 1976 r., w której wskazano na opuszczenie przez małż. K. w 1949 r. spornej nieruchomości, a także jej przejęcie we władanie przez Państwo – Nadleśnictwo [...] w 1957 r. do zalesienia oraz na przygotowanie gleby pod zalesienie przez Nadleśnictwo jesienią 1957 r. i samo zalesienie wiosną 1958 r. Ustalenia te były przy tym zbieżne z ustaleniami Wojewody [...], zawartymi w decyzji z dnia 2 maja 1977 r. a w której organ ten wskazał, że według zeznań świadków: W. T. zam. [...], I.W. zam. [...], R.M. zam. [...], Nadleśnictwo [...] dokonywało na przełomie 1957 r. i 1958 r. zalesienia spornych gruntów. To z kolei, pokrywało się z ustaleniami Komisji, zawartymi w protokole z dnia 10 lutego 1976 r., w którym stwierdzono, że Nadleśnictwo [...] poczyniło pewne nakłady finansowe na pielęgnację dotychczas użytkowanego lasu, który jest w wieku 15-20 lat. Protokół ten podpisała przy tym J.K. bez wniesienia żadnych uwag.

Ponadto wyżej przedstawione ustalenia korelowały także z ustaleniami Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych, zawartymi w decyzji z dnia 24 listopada 1977 r., w której wskazano, że w świetle zeznań świadków - stałych i dorywczych pracowników Lasów Państwowych - sporne grunty zostały przygotowane do zalesienia jesienią 1957 r. i zostały zalesione wiosną 1958 r. kosztem oraz staraniem Nadleśnictwa [...].

Dodać trzeba, iż na te same okoliczności powoływał się Minister Leśnictwa w decyzji z dnia 7 lipca 1978 r., wydanej w ramach postępowania wznowieniowego.

Biorąc więc powyższe pod uwagę, Sąd Wojewódzki uznał, że przytoczone wyżej fakty potwierdzały, iż już przed datą wejścia w życie ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi (...), to jest przed dniem 5 kwietnia 1958 r., Państwo objęło sporny grunt we władanie, a które w tym wypadku polegało, co najmniej, na wykonywaniu czynności z zakresu nadzoru, ewidencjonowania i planowania. Sporne zaś było czy do dnia 5 kwietnia 1958 r. doszło do zalesienia tego terenu.

Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wprawdzie na mocy orzeczenia PWRN w [...] z dnia 11 czerwca 1959 r. uchylone zostało orzeczenie z dnia 1 października 1958 r., tym niemniej skarżący pomijał jednak fakt, że w uzasadnieniu orzeczenia organu odwoławczego nie zakwestionowano ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zakresie opuszczenia gruntu w 1949 r. przez rodzinę K. a także, iż przedmiotowy grunt nadawał się do zalesienia. Poza tym z uzasadnienia orzeczenia z 1959 r. wynikało również, że jedynym powodem uznania przez organ odwoławczy, iż sporny grunt znajdował się we władaniu spadkobierców po małż. K. była okoliczność, że właściciel nie otrzymał do tej pory ekwiwalentu za grunt w innym miejscu (o co zwracał się w 1948 r.), zatem przesłanki uchylenia pierwotnego orzeczenia z 1958 r. nie miały nic wspólnego z przesłankami, o których mowa w art. 9 ust. 1 omawianej ustawy.

Ponadto Sąd Wojewódzki podkreślał, że nie można było pominąć faktu, iż w odwołaniu z dnia 9 kwietnia 1976 r. J. K. wywodziła władanie spornym gruntem z niezałatwienia sprawy o przyznanie gruntu zamiennego podczas, gdy okoliczność trwania pertraktacji w 1948 r. co do uzyskania gruntu zamiennego, nie świadczyła o władaniu gruntem we wsi [...] (skoro tenże grunt od zakończenia II Wojny Światowej nie był zabudowany, a . K. wraz z córkami na nieruchomości tej nie zamieszkiwała).

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki, zwracając uwagę, że sporny grunt znajdował się we władaniu Państwa także i po wejściu w życie omawianej ustawy, w tym m. in. na dzień wydania decyzji z 1977 r. (vide: Operat urządzenia Lasu Nadleśnictwa [...] dotyczący obrębu [...] i okresu gospodarczego 1974/1975, Mapa przeglądowa cięć i pow. niezalesionych Nadleśnictwa [...] obrębu [...] według stanu z 1 października 1974 r. dokumentująca cięcia wykonywane na drzewostanie m. in. w 1975 r., wyrys z mapy gospodarczej Nadleśnictwa [...] stan na 31 października 1974 r. gdzie oznaczono granice przejętych gruntów ozn. nr: [...] dane z Wykazu Zmian Gruntowych z 1978 r., które jako "Stan Dotychczasowy" opisują grunt o pow. [...] ha wskazując rodzaj użytku "Ls" i opisy taksacyjne z 2017 r. załączone do pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 28 marca 2017 r. wskazujące, że na spornym terenie rosną drzewa w wieku lat: 11, 26, 31, 56, 57, 58, 76 a zatem grunt ten musiał być zalesiany m.in. pod koniec lat 50 – tych XX w. i na początku lat 60 – tych XX w.), wyjaśnił jednocześnie, że stanowisko skarżącego nie było zasadne. Skarżący twierdził bowiem, że w odwołaniu od decyzji z dnia 29 marca 1976 r. J.K. wskazywała, że sporne grunty omyłkowo zostały włączone do Lasów Państwowych w czasie wykonywania pomiarów dla celów ewidencji gruntów w latach 1963-1964 i że gleba została przygotowana do zalesienia siłami i środkami właścicieli nieruchomości oraz, że grunty te zostały zalesione w 1959 r. Podnosiła też, że regularnie opłaca opłatę leśną 1.124 zł. Jak wskazywał jednak Sąd Wojewódzki, brak było jakiegokolwiek dowodu na to, ażeby właściciele spornej nieruchomości w latach 50 – tych XX w. dokonywali jakichkolwiek czynności na tym gruncie. Kwestia zaś związana z wnoszeniem opłat w 1976 r. wynikała najprawdopodobniej z faktu, że decyzja z dnia 29 marca 1976 r. o przejęciu mienia przez Państwo, na skutek wniesienia od niej odwołania, nie mogła zostać wykonana (art. 113 § 1 i 2 ówczesnego kpa). W związku z tym Skarb Państwa nie mógł na jej podstawie ujawnić w stosownych rejestrach (także podatkowych) swego prawa własności.

Sąd I instancji podkreślał również, że - wbrew temu co twierdził Z. L. – dla niniejszej sprawy nie miały przesądzającego znaczenia ustalenia dokonane w protokole z dnia 10 lutego 1976 r. Protokół ten został bowiem sporządzony na potrzeby innej sprawy (sprawy o zmianę danych zawartych w operacie ewidencji gruntów wsi [...]). Wskazana zatem w tym protokole kwestia błędnego włączenia gruntów o pow. [...] ha do Lasów Państwowych wynikała z przyczyn formalnych, tj. braku - w dacie sporządzenia tego protokołu - tytułu prawnego Skarbu Państwa do tejże nieruchomości (braku ostatecznej decyzji o przejęciu tego mienia przez Państwo, a także faktu ujawnienia w danych ewidencyjnych zapisu: spadkobiercy po S. i J. K. i użytkownik J. K.), a co potwierdzała treść pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji Rejonowego Oddziału w [...] z dnia 24 stycznia 1976 r. Z tej przyczyny zatem – jak wywodził Sąd Wojewódzki - w protokole tym zasugerowano wykup przez Skarb Państwa przedmiotowego gruntu jako enklawy położonej wśród lasów państwowych. Mimo to jednak w protokole tym wskazano na wykonywanie władztwa nad spornym gruntem przez Państwo w 1957 r. (czynności ewidencyjne). Z pkt 3 protokołu wynikało również, że dla przedmiotowego gruntu Powiatowy Zarząd Rolnictwa w [...] sporządził opis i mapę w dniu 20 kwietnia 1957 r., a dokumenty te uwidoczniły granice i obszar tejże nieruchomości a z pkt 4 - iż już przed założeniem ewidencji gruntów II etapu sporne grunty figurowały jako lasy o pow. [...] ha.

Zdaniem składu orzekającego, przedstawione wyżej ustalenia i wnioski Sądu Wojewódzkiego, cechowała wszechstronna, rzetelna i wnikliwa ocena całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że - jak wyżej to zaznaczono – sprawa ta była prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na ocenę tę nie mogły wpłynąć odmienne twierdzenia strony, zawarte w skardze kasacyjnej, gdyż - w istocie rzeczy - stanowiły one jedynie nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami dokonanymi przez Sąd I instancji. Dodać też trzeba, że niniejsza sprawa dotyczyła wydarzeń, które w części miały miejsce ponad siedemdziesiąt lat temu a zatem pewne wątpliwości czy nawet rozbieżności w kwestiach faktycznych nie mogły w takiej sytuacji dziwić. Kwestionowanie zaś dokonanych ustaleń faktycznych przez organ, zaakceptowanych następnie przez Sąd Wojewódzki, tylko poprzez wyciąganie wniosków z określonych faktów w sposób odmienny od organu nadzoru i Sądu Wojewódzkiego, nie oznaczało, że tego rodzaju zabieg był uprawniony. Skarżący powielił jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej swoje dotychczasowe stanowisko, nie przedstawiając jednocześnie żadnej, nowej i przekonywującej argumentacji.

Z tych powodów zarzuty kasacyjne, oparte na wyżej wspomnianych przepisach procedury administracyjnej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wyżej to wyjaśniono – wadliwości procesowe dotyczące postępowania, w którym została wydana decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym, mogły być zgłaszane, ale tylko w postępowaniu, w którym została ona wydana lub w postępowaniu wznowieniowym. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że pewne rozbieżności w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie, ale nie mające charakteru rażącego naruszenia określonych przepisów, nie uzasadniały uwzględnienia wniosku a następnie skargi.

Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, podkreślić przede wszystkim trzeba, że skoro zaskarżony wyrok oddalał skargę na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym, bo skarżący twierdził, że decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w [...] z dnia 1 października 1977 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Naczelnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia 24 listopada 1977 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to będący podstawą prawną tych decyzji art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.) w niniejszym postępowaniu nie występował samodzielnie a jedynie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazanie zatem jako zarzutu kasacyjnego na naruszenie tylko art. 9 ust. 1 w/w ustawy przesadzało o tym, że zarzut taki – już tylko z tego powodu - nie mógł zostać uwzględniony.

Niejako zatem ubocznie skład orzekający pragnie zatem wyjaśnić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się w/w przepis, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, to instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. Z reguły w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są zaś poglądy, w których, eksponując cechy rażącego naruszenia prawa, wskazuje się na: oczywistość treści normatywnej danego przepisu, nie budzącej wątpliwości konieczności jego zastosowania oraz skutki społeczno-gospodarcze, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Oczywistość przy tym naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a normą prawną stanowiącą jego podstawę prawną.

W ocenie składu orzekającego, nie można mówić, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...) jest oczywisty.

Zgodnie z treścią tego przepisu, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne.

Jak zatem z powyższego wynika, cytowany przepis nie zawiera definicji użytego w nim pojęcia "władanie". Jak wyjaśnił przy tym zasadnie Sąd Wojewódzki, pojęcie to może być rozumiane w sposób zróżnicowany.

Zdaniem skarżącego, pojęcie to obejmuje tylko i wyłącznie aktywne manifestowanie na gruncie leśnym działań władczych poprzez wykonywanie określonych czynności z zakresu gospodarki leśnej np. zalesianie, ścinka i wywóz drzewa, melioracja gruntu.

W orzecznictwie jednak przyjmuje się niejednokrotnie, że "władanie" (publicznoprawne) może być rozumiane szerzej i obejmować nie tylko działania realizacyjne na gruncie, ale też działalność z zakresu administrowania gruntem a na którą mogą składać się takie czynności jak: nadzór nad gruntem leśnym, wykonanie prac przygotowawczych do wykonania zabiegów gospodarczych, planowanie w zakresie zagospodarowania gruntu leśnego, ewidencjonowanie gruntów leśnych.

Z tych więc zatem względów nawet prawidłowe określenie omawianego zarzutu kasacyjnego, nie wpływałoby na jego ocenę.

Nieuprawnione także było twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał art. 24 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Przepis ustawowy, będący podstawą decyzji kontrolowanych w trybie nieważnościowym, został uchwalony w 1958 r. a zatem na kilkadziesiąt lat wcześniej przed uchwaleniem Konstytucji RP. W takiej sytuacji nie można było zatem odnosić jego treści do wzorców konstytucyjnych. Dodać trzeba, że w okresie, w którym przepis ten funkcjonował w obrocie prawnym, obowiązywał w państwie zupełnie odmienny ustrój społeczno-polityczny i prawny. Twierdzenie zatem, że w takiej sytuacji, wykładając art. 9 ust. 1 ustawy 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (...), należało stosować (cyt.): " ogólne zasady ustrojowe, w tym zasady ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia oraz generalnej zasady niedopuszczalności odjęcia własności prywatnej i dopuszczalności wywłaszczenia jedynie wyjątkowo, z przeznaczeniem na cele publiczne i za odszkodowaniem" nie mogło znaleźć uzasadnienia. Przyjmując bowiem tok myślenia autora skargi kasacyjnej, należałoby przyjąć, że wszystkie akty prawne o charakterze nacjonalizacyjnym i wywłaszczeniowym, które zostały wydane w okresie od 1944 r. do 1989 r., po uchwaleniu Konstytucji RP nie powinny mieć mocy prawnej. Taka sytuacja jednak nie ma miejsca.

Z tych powodów, uznając, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.