Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2487/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 1 oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 445/13 w sprawie ze skargi W.I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2013 r. nr [..] w przedmiocie przeklasyfikowania użytków rolnych na las 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz W.I. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W.I. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2013 r. (znak [..]) w przedmiocie przeklasyfikowania użytków rolnych na las.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 19 maja 2008 r. Starosta [..] zmienił dotychczasowe ustalenia klasyfikacyjne w działkach nr 1533/14, 1593/3, 1596/2, 1621/1 i 1621/2 zgodnie z mapą uzupełniającą z wykazem zmian gruntowych (KERG 4077- 195/2007). Odwołanie od tej decyzji złożył W.I.. Po jego rozpoznaniu Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia 14 lipca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcia te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 620/08 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [..]ego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [..] decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do działki nr 1533/14 i umorzył postępowanie w zakresie działek nr 1593/3, 1596/2, 1621/1 i 1621/2. Również i od tej decyzji odwołanie złożył W.I.. PWINGiK w Rzeszowie decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dalszej kolejności W.I. złożył skargę do WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 903/11 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [..]ego. Sąd zalecił by w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić i określić "obszar gruntu objętego postępowaniem w sprawie oceny udatności upraw leśnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach posiłkując się w tym zakresie między innymi planem zalesienia, uproszczonym planem urządzania lasu lub innymi dowodami, które zostały sporządzone dla określenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, a przeznaczonego do zalesienia."

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Starosta [..] decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. orzekł o przeklasyfikowaniu części użytków rolnych na las w działkach nr 1533/14, 1593/3, 1596/2, 1621/1 i 1621/2 położonych w [..], gmina [..].

Na skutek złożonego odwołania sprawę rozpatrywał PWINGiK w Rzeszowie, który decyzją z dnia 1 sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta [..] decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. orzekł o przeklasyfikowaniu z użytku rolnego na las części działek w sposób szczegółowo opisany w treści decyzji.

Od tej decyzji odwołanie złożył W.I. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił naruszenie art. 1, art. 6-10, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanowiska odwołującego, nie odniesienie się do podnoszonych przez niego zarzutów oraz niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Nadto zarzucił naruszenie art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do zleceń zawartych w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach Sądu.

Decyzją z dnia 15 marca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z urzędu na podstawie art. 14 ust 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005r. Nr 45 poz. 435 ze zm.) [dalej: ustawa o lasach].

W okolicznościach sprawy W.I. uzyskał zgodę na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia w ramach 5 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2004 - 2006 "Zalesienia gruntów rolnych". Decyzją z dnia 8 kwietnia 2002 r. Starosta [..] wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego będącego częścią gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 4,50 ha. Natomiast decyzją z dnia 20 lutego 2003 r. Starosta wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego będącego częścią gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 5,20 ha. Powyższe decyzje zostały wydane m.in. na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r. Nr 73, poz. 764). Zgodnie z wyrażonymi zgodami o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w decyzjach z dnia 8 lutego 2002 r. i z dnia 20 lutego 2003 r. sporządzone zostały plany zalesień oddzielnie dla działek nr 1533/14, 1593/1, 1621/1 i 1621/2 oraz oddzielnie dla działek nr 1596, 1621/1 i 1533/14.

PWINGiK w Rzeszowie wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia przeprowadzono kontrolę wykonania zalesienia na działkach.

W dalszej kolejności wskazano, że decyzją z dnia 12 sierpnia 2002 r. Starosta [..] stwierdził prowadzenie uprawy leśnej na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1533/14, 1593/1, 1621/1 i 1621/2 o łącznej pow. 4,50 ha; a decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r. stwierdził prowadzenie uprawy leśnej na części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1533/14, 1596 i 1621/2 o łącznej pow. 5,20 ha.

PWINGiK podał, że zgodnie z przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w kolejnych latach przeprowadzono z udziałem wnioskodawcy kontrole w celu dokonania oceny udatności upraw leśnych. Przeprowadzone kontrole wykazały prowadzenie upraw leśnych w każdym przypadku na poziomie przynajmniej 90%. Nadto na zlecenie Starosty [..]ego Podkarpackie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Rzeszowie sporządziło operat pomiarowy z aktualizacji klas i użytków działek nr 1533/14, 1593/3, 1621/1, 1621/2 i 1596/2, który włączono do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [..] w dniu 27 grudnia 2007 r. pod nr 4077-195/07.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wykonując zalecenia WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 620/08, dotyczące przeprowadzenia postępowania w zakresie zmian klasyfikacji gruntów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z 1956r. ze zm.), Starosta [..] pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. zawiadomił W.I. o wyłożeniu do wglądu dokumentacji geodezyjnej z aktualizacji klas i użytków działek nr 1533/14, 1593/3, 1621/1, 1621/2 i 1596/2. Dokumentacja ta została wyłożona do wglądu w budynku Urzędu Miejskiego w [..] w dniach od 24 stycznia 2011 r. do 1 lutego 2011 r. Natomiast uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt SA/Rz 903/11 Starosta [..] decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. orzekł o przeklasyfikowaniu z użytku rolnego na las części działek nr nr 1533/14, 1593/3, 1596/2, 1621/1 i 1621/2 położonych w [..] gmina [..]. Organ wskazał, że ww. dokumentacja rozliczyła użytki gruntowe w konturach klasyfikacyjnych, dlatego zlecono opracowanie nowej dokumentacji, która to na podstawie danych z operatu KERG 4077-195/07 określa jakie powierzchnie poszczególnych użytków gruntowych zostały przeklasyfikowane na lasy. Przeprowadzono również szczegółową analizę zalesień pod kątem ich zgodności z udzielonymi zgodami na zalesienie porównując powierzchnię i kontury terenów przeznaczonych do zalesienia, a dokonanych zalesień. Podkreślono, że zgodnie z wydanymi decyzjami do zalesienia przeznaczono ogólną pow. 9,70 ha, a zalesiono łącznie 10,18 ha, czyli około 5% powierzchni więcej niż przeznaczonej do zalesienia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji informował zainteresowanego o podjętych działaniach, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Odnośnie zaś kwestii braku odniesienia się przez organ do zarzutów odwołującego PWINGiK podkreślił, że od momentu wyrażenia zgody na przeznaczenia do zalesienia gruntu rolnego na las do czasu sporządzenia operatu pomiarowego z aktualizacji klas i użytków (podpisany protokół z dnia 5 listopada 2007 r.) i wydania decyzji z dnia 19 maja 2008 r. W.I. nie zgłaszał zastrzeżeń.

Skargę o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W.I. wnosząc o uchylenie decyzji PWINGiK w Rzeszowie z dnia 15 marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [..]ego i nakazanie organowi I instancji umorzenie postępowania w sprawie przeklasyfikowania użytków rolnych na las i "wyjaśnienia jej w ramach sprawy dotyczącej opracowania aktualnego operatu geodezyjno-kartograficznego".

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 136 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do podniesionych przez niego zarzutów, brak wyjaśnienia przyczyn dla których organ II instancji przeprowadził dodatkowe, uzupełniające postępowanie, brak wyjaśnienia ustaleń poczynionych przez organ. W.I. podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie zreferowanie przebiegu postępowania administracyjnego, nie odnosi się w żadnym zakresie do zarzutów przez niego podniesionych, w tym wyjaśnienia w jakich okolicznościach i w jakim celu powstał operat techniczny z dnia 25 października 2012 r. KERG – 343/2012. Skarżący wskazał, że kwestionuje treść ww. operatu, dlatego nieodniesienie się do tej kwestii przez organ odwoławczy powoduje, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W.I. podtrzymał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organy do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Podał, że organ I instancji winien podjąć konkretne czynności zmierzające do wyjaśnienia powierzchni działek objętych zalesieniem np. poprzez wykonanie oględzin celem aktualizacji danych charakteryzujących powierzchnię zalesienia oraz celem uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego. Orzekające organy oparły się tymczasem na dokumentacji zalegającej w aktach sprawy oraz na nieodpowiadającemu stanowi faktycznemu operacie technicznym z dnia 25 października 2012 r.

Powyższe zdaniem skarżącego powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty raz jeszcze podkreślając, że wydana decyzja nie odnosi się do podniesionych przez niego zarzutów, utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, która jest niejasna, niepełna i zawiera szereg sprzeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd meriti podniósł, że rozpoznawana sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn.. akt II SA/Rz 620/08 uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [..]ego z dnia 19 maja 2008 r. Powtórnie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. uchylił kolejną decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [..]ego z dnia 28 lutego 2011 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej w/w wyrokiem było niewykonanie przez orzekające organa zaleceń zawartych w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. uchylając decyzje organów obu instancji wskazał, że nie zostały wykonane zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 620/08, a to skutkuje uznaniem za uzasadnione zarzuty zawarte w skardze W.I. w tym zakresie oraz w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. i przepisów prawa materialnego to jest art. 24 a i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne] oraz żądania uchylenie decyzji obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził z urzędu, że organy naruszyły również przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, co stanowiło przesłankę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że powiększenie zasobów leśnych następuje w wyniku zalesienia gruntów oraz podwyższenia produkcyjności w sposób określony w planie urządzenia lasu (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach). W ocenie Sądu, z przywołanego przepisu wynika, że powiększenie zasobów leśnych może być dokonane w dwóch formach to jest zalesienia albo podwyższenia produkcyjności lasu w sposób określony w planie urządzenia lasu. Zalegająca w aktach administracyjnych sprawy decyzja Starosty Powiatu [..]ego z dnia 12 sierpnia 2002 r. stwierdza prowadzenie przez W.I. uprawy leśnej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi cz. 1593/1, cz. 1533/14, cz. 1621/1 i cz. 1621/2 o łącznej powierzchni 4,50 ha położonych. W pkt 5(1) sentencji decyzji zobowiązano W.I. do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia, a po opracowaniu uproszczonego planu urządzenia lasu lub inwentaryzacji stanu lasów, zgodnie z ww. planem urządzenia lub decyzją starosty określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wydaną na podstawie opracowanej inwentaryzacji.

Kolejną decyzją z dnia 20 lutego 2003 r. Starosta Powiatu [..]ego wyraził zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego będącego częścią gospodarstwa rolnego. Według tej decyzji zalesienie gruntu należało dokonać na podstawie otrzymanego planu zalesienia sporządzonego przez nadleśniczego zawierającego między innymi wykaz gatunków drzew i krzewów potrzebnych do zalesienia odpowiadających jakości gleby; schemat uprawy leśnej określający układ rozmieszczenia sadzonek drzew i krzewów; średnie odległości pomiędzy tymi sadzonkami. Decyzją tego organu z dnia 29 sierpnia 2003 r. W.I. został zobowiązany do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia, a po opracowaniu uproszczonego planu urządzenia lasu lub inwentaryzacji stanu lasów, zgodnie z ww. planem urządzenia lasu lub decyzją starosty określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej wydaną na podstawie opracowanej inwentaryzacji (pkt 3.1 sentencji).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym i piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikowuje z urzędu grunt rolny na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na Rozwój Obszarów Wiejskich.

Przepis ten określa organ właściwy do przeprowadzenia postępowania oraz określa zasady prowadzenia postępowania, a mianowicie: gdy postępowanie jest prowadzone z urzędu; wyznacza termin, w jakim ma być przeprowadzone badanie udatności upraw leśnych; badanie udatności dotyczy gruntu rolnego objętego zalesieniem dokonanym na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków SGEFOiG lub z udziałem EFR.

W decyzji Starosta Powiatu [..]ego w pkt 1. wprowadził zmianę w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do działki ewidencyjnej nr 1533/14 położonej w miejscowości [..] gm. [..] w ten sposób, że część konturu Ls IV włączono do konturu ŁV; a w pkt 2 umorzono postępowanie w sprawie przeklasyfikowania gruntów rolnych na lasy na działkach nr 1593/3, 1596/2, 1621/1 i 1621/2 położonych w miejscowości [..] gmina [..]. Przyczyną umorzenia według organu pierwszej instancji było prowadzenie przez ten sam organ a więc Starostę Powiatu [..]ego w kwietniu 2010 r. modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [..]. Obowiązujący operat ewidencji gruntów i budynków zawiera wszelkie zmiany dotyczące ujawnienia lasów na działkach nr 1533/14, 1593/3, 1596/2, 1621/1, 1621/2, jakie wynikały z pierwszego operatu pomiarowego wykonanego przez Podkarpackie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach stało się bezprzedmiotowe z tej przyczyny, że organ prowadził postępowanie modernizacyjne operatu ewidencji gruntów i budynków, które też jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i objęło teren zalesiony przez W.I. w miejscowości [..]. Takie stwierdzenie Sądu spowodowało, że zasadny był zarzut skargi o naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. Obligatoryjność przeprowadzenia postępowanie w przedmiocie oceny udatności upraw leśnych w ustawowo określonym terminie i na terenie objętym zalesieniem (art. 14 ust. 7 ustawy o lasach) wobec możliwości prowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (art. 24 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) ze względu na różny zakres przedmiotowy powoduje, że są to dwa odrębne postępowania. Żaden przepis ustawy o lasach nie wyłącza prowadzenia postępowania o zbadanie udatności zalesienia w sytuacji, gdy równolegle jest prowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków.

Z wyżej opisanych powodów Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 24 a) i art. 22 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne za uzasadnione. Dla określenia zakresu terytorialnego postępowania w sprawie oceny udatności zalesienia mają znaczenie decyzje o wyrażeniu zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia, która była uwarunkowana otrzymaniem planu zalesienia sporządzonego przez nadleśniczego. W decyzji stwierdzającej prowadzenie upraw leśnych i w związku z tym naliczenia ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych jest zobowiązanie dla wnioskodawcy do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia a po opracowaniu uproszczonego planu urządzenia lasu lub inwentaryzacji stanu lasu według wskazań w nich zawartych. Bez wątpienia opisane decyzje i dokumentacja, która ma być do nich sporządzona wyznaczają granice przedmiotowe do badania udatności nasadzeń w terminie wynikającym z art. 14 ust. 7 ustawy o lasach. W aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak było wyżej opisanych planów zalesienia, uproszczonego planu urządzenia lasu lub inwentaryzacji stanu lasu. Z tego też względu Sąd stwierdził, że nie zostały zrealizowane wskazania WSA z wyroku z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 620/08 w zakresie dokładnego wyjaśnienia powierzchni objętej zalesieniem. Zalesienie gruntów przez W.I. w miejscowości [..] nastąpiło na podstawie dwóch decyzji znajdujących się w aktach sprawy to jest z 2002 r. i 2003 r. Zasady postępowania wyjaśniającego określają przepisy art. 75 i nast. k.p.a. jak również środki dowodowe, którymi może posłużyć się organ. Z materiału dowodowego, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, aby organy podjęły działania celem uzupełnienia materiału dowodowego o plany zalesienia, uproszczone plany urządzenia lasu, co w sposób niebudzący wątpliwości pozwoliłoby na określenie powierzchni, w stosunku do której Starosta Powiatu [..]ego był zobligowany do przeprowadzenia oceny udatności oraz przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny.

Formułując wytyczne co do dalszego postepowania WSA w Rzeszowie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali określi obszar gruntu objętego postępowaniem w sprawie oceny udatności upraw leśnych, o których mowa w art. 14 ust. 7 ustawy o lasach posiłkując się w tym zakresie między innymi planem zalesienia, uproszczonym planem urządzenia lasu, lub innymi dowodami które zostały sporządzone dla określenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji rolnej, a przeznaczonego do zalesienia; następnie wyda decyzję mając na względzie zalecenia zawarte w wyroku WSA z dnia 22 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/ 620/08.

W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego obecnie zaskarżoną decyzję, wbrew zarzutom skargi, orzekające w sprawie organa wykonały wytyczne wskazane zarówno wyrokiem WSA z dnia 22 grudnia 2009 r. oraz wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Określiły bowiem zaskarżoną decyzją obszar gruntu objętego postępowaniem w sprawie udatności upraw leśnych posiłkując się w tym zakresie nową dokumentacją sporządzoną w oparciu o dane operatu KERG 4077-195/07 konfrontując te dane ze zgodą wydaną na zalesienie. W tym stanie rzeczy nie może zostać uwzględniony zarzut w przedmiocie naruszenia przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. skoro w prawomocnych zapadłych wyrokach Sąd wyraźnie wskazał odrębność postępowania w przedmiocie przekwalifikowania z urzędu gruntów rolnych na leśny.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przekwalifikowania z urzędu gruntu rolnego na leśny na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach nie zostały naruszone przepisy zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Wydana w tym postępowaniu zaskarżona decyzja odpowiada w niezbędnym zakresie wymogom określonym art 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik W.I. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postepowania, tj.:

- naruszenia art. 153 ustawy p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że zawarte w poprzednich wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 903/11) oraz z dnia 22 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Rz 620/08) wskazanie, że organy administracji publicznej powinny wyjaśnić rozbieżności co do powierzchni gruntu objętego zalesieniem oraz, że powinny uzupełnić materiał dowodowy poprzez sporządzenie stosownej dokumentacji, zostało w przedmiotowej sprawie prawidłowo zrealizowane, w sytuacji, gdy tego rodzaju konkluzja jest nieprawidłowa, ponieważ zgodnie z oceną prawną ww. Sądu wyjaśnione powinny zostać także zastrzeżenia zgłaszane przez skarżącego i gdy czynności podjęte przez Starostę [..]ego oraz przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie w żaden sposób nie rozstrzygnęły uwag zgłaszanych przez skarżącego w przedmiocie rozbieżności ustaleń organów ze stanem faktycznym na wskazywanych, stanowiących własność skarżącego gruntach i gdy tym samym w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie można było uznać, że w/w organy administracji prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Rzeszowie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nie uchyleniu zaskarżonych przez W.I. decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 15 marca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzję Starosty [..]ego z dnia 30 listopada 2012 r., mimo, że organy te naruszyły przepisy k.p.a. określające zasady prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, tj. art. 1, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak wyjaśnienia uwag i zarzutów podnoszonych przez skarżącego względem ustaleń faktycznych w zakresie stanu zalesienia oraz w zakresie niezgodności z faktami ustaleń dokonanych w przygotowanej w toku sprawy dokumentacji, co powinno było skutkować uchyleniem w/w decyzji;

- naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na:

- braku jakiegokolwiek wyjaśnienia w ramach wskazanych w uzasadnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia z jakich przyczyn podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się nieuzasadnione, przy jednoczesnym pominięciu przez WSA w Rzeszowie istotnych argumentów skargi;

- braku zawarcia jakiegokolwiek stanowiska zajętego względem zarzutów skarżącego wskazanych w skardze i zastąpieniu takiego stanowiska formą ogólnikowej akceptacji stanowiska organów administracji i nie zrealizowaniu tym samym funkcji perswazyjnej i funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy wskazany wyżej przepis konstruuje określone wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku i gdy brak spełnienia tych podstawowych, wskazanych wyżej elementów uzasadnienia wyroku ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy i powinien skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2013 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Za uzasadniony uznać należy w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie odnoszącym się do oceny ustaleń faktycznych, zakwestionowanych w skardze kasacyjnej, jako naruszającej art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ostatnie wymienione w przepisie elementy uzasadnienia wskazują, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2014, sygn. akt II FSK 1964/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., II OSK 632/05).

Nadto należy podkreślić, że sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 - ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09).

Nie można też zapominać o tym, że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej - strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi poznać dokładnie argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., I FSK 1291/10). Sytuacja, gdy sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy lub jego prostej akceptacji, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął stanowisko w zakresie spornego między stronami stanu faktycznego, oceniając, że został on oceniony przez organy prawidłowo, zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawarym w wyroku z dnia 11 stycznia 2012r.,ale nie wyjaśnił przyczyn zajęcia takiego - a nie innego - stanowiska, a zwłaszcza nie wykazał dostatecznie, dlaczego podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty nie zostały uznane za zasadne. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, dla spełnienia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. konieczne jest nie tylko przedstawienie wyniku rozważań sądu (np. "Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze"), ale i toku rozumowania do takiego właśnie wniosku w ocenie sądu prowadzącego. Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia ograniczył się do zdawkowej aprobaty stanowiska organów i ogólnikowego uznania zarzutów skargi za niesłuszne, co powoduje, że ani strony postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie są w stanie poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym nie są w stanie zbadać prawidłowości operacji myślowej wojewódzkiego sądu administracyjnego, co uniemożliwia wykrycie ewentualnych błędów w dokonanym przez sąd procesie wnioskowania".

Wymaga jednak równocześnie podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do uzupełniania wywodu prawnego, którego nie dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd - wbrew żądaniu strony - nie jest możliwe stwierdzenie, że prócz naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. doszło w tym samym zakresie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z poszczególnymi przepisami prawa materilanego. Kwestie związane z uchybieniami postępowania dowodowego i oceny zebranego materiału dowodowego podnoszone zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, muszą być bowiem wpierw przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż dla stwierdzenia, czy tok rozumowania sądu pierwszej instancji w zakresie powołanych wyżej przepisów procedury podatkowej jest trafny i prawidłowy, konieczne jest najpierw przedstawienie tego toku rozumowania w sposób zgodny z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a. i w konsekwencji umożliwiający jego kontrolę instancyjną, z którym to przypadkiem nie mamy do czynienia w sprawie. Dopiero uzasadnienie wyroku w sposób odpowiadający wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc m.in. z jasnym i czytelnym wyjaśnieniem stanowiska sądu co do oceny prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skontrolowanie toku rozumowania WSA pod kątem stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów. W tym zakresie sąd I instancji w znacznie większym stopniu powinien wykorzystać metodę logicznego przeanalizowania wszystkich zdarzeń i okoliczności. Konieczne także będzie wszechstronne i wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

Podobnie nie jest możliwe zbadanie zasadności zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego - skoro na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy przyjęty przez WSA stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, subsumcja tego stanu faktycznego pod dany przepis prawa materialnego byłaby przedwczesna. Stąd uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powoduje, że rozpatrywanie innych zarzutów tej skargi kasacyjnej jest zbędne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono po myśli art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c w zw. z pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 490).