Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 737/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i F. H. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., po. 282 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań A. H. i F. H., a także J. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], odmawiającej wydania pozwolenia na podział nieruchomości - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [...] kwietnia 2020 r. A. H. i F. H. (dalej: "wnioskodawcy") zwrócili się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału geodezyjnego działki nr ew. [...] przy ul. [...] (róg ul. [...]) w [...], zgodnie z załączonym do wniosku projektem. We wniosku wskazano, że podział nie zmieni wyglądu budynku położonego na tej działce. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] maja 2020 r. dodali, że celem podziału jest wyodrębnienie własności części nieruchomości, która aktualnie stanowi w całości współwłasność z J. P.

Po przeanalizowaniu powyższego wniosku organ I instancji decyzją z [...] lipca 2020 r. odmówił wydania pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości ze względu na spowodowanie istotnego przekształcenia historycznie ukształtowanej nieruchomości oraz wpływ na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy podnosząc, że proponowany podział nie naruszy integralności w historycznym układzie urbanistycznym. Z kolei J. P. w swoim odwołaniu stwierdził, że wobec ustalenia odrębnej własności lokali, naturalna jest potrzeba uporządkowania spraw własnościowych, jasno określających granice własności. Równocześnie organ I instancji w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. podkreślił walory historyczne układu urbanistycznego [...], a także konieczność ochrony historycznego budynku zlokalizowanego na działce będącej przedmiotem podziału. Dodał, że w stosunku do współwłaścicieli prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne w związku z prowadzeniem przez nich robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - Delegatura w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że objęta przedmiotowym projektem podziału nieruchomość nr ew. [...] zlokalizowana jest w granicach historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1976 r., znak: [...], pod numerem [...]. Granice obszaru wpisanego do rejestru oznaczone zostały w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z załączonego projektu podziału działki nr ew. [...] w [...], opracowanego w kwietniu 2020 r. przez mgr. inż. S. D. wynika, że planowany podział miałby polegać na wydzieleniu dwóch nieruchomości gruntowych i oznaczeniu ich nr ew. [...] (o powierzchni 0,01 ha) i [...] (o powierzchni 0,06 ha). Wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 14.MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej), jak również w strefie ochrony zasobów kulturowych, obejmującej strefę częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu z zabudową. Plan miejscowy ustala zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 4 ust. 3 pkt 1 lit. c). W strefie ochrony konserwatorskiej obowiązuje zachowanie ogólnego charakteru, gabarytów, typów zabudowy, podziałów własnościowych, utrzymanie we frontach działek zabudowy mieszkaniowej i usługowej tworzącej pierzeje oraz wprowadzenie plomb w miejscu luk w pierzejach zabudowy, zachowanie przewagi zieleni w zagospodarowaniu terenu, zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy terenów określonych w niniejszej uchwale.

Organ II instancji podkreślił ponadto, że w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom zasady integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Organ I instancji obszernie bowiem wyjaśnił, że projektowany podział dotyczy nieruchomości zlokalizowanej w zabytkowym centrum miasta i opisał szczególną wartość historycznego układu urbanistycznego [...]. Zdaniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wydzielenie dwóch mniejszych działek pod istniejącym budynkiem przyczyni się do degradacji pierwotnego założenia przestrzennego, które dotychczas składa się z działek o podobnym, wydłużonym kształcie i powierzchni znacznie przekraczającej wielkość działek projektowanych. Działanie taki pozbawiłoby zabytkowy obszar jednorodności przestrzennej, co pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego układu urbanistycznego, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania, także w zakresie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Stąd też organ odwoławczy w pełni podziela argumentację organu I instancji, a także prawidłowość ustalenia stanu fatycznego w niniejszej sprawie.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji podniósł, że na postawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego [...] ochronie konserwatorskiej polega, m.in. parcelacja z układem działek i ulic. Pozwolenie na podział przedmiotowej działki wpłynęłoby zatem na obniżenie wartości zabytkowych, w tym historycznych i naukowych, całego terenu zabytkowego. Na wartość tego zabytku składa się bowiem, m.in. powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Z tego względu organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.H. i F. H., wskazując że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2020r., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], odmawiającą zgody na podział nieruchomości, działka nr ew. [...] w [...], który miałby polegać na wydzieleniu dwóch nieruchomości gruntowych i oznaczeniu ich nr ew. [...] (o powierzchni 0,01 ha) i [...] (o powierzchni 0,06 ha).

Na wstępie należy wskazać, że nieruchomość nr ew. [...] zlokalizowana jest w granicach historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1976 r., znak: [...], pod numerem [...]. Granice obszaru wpisanego do rejestru oznaczone zostały w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji.

Pierwotny plan [...] miał obrys wrzeciona , z placem po środku. Na przestrzeni lat plac ten ostatecznie przybrał kształt prostokąta, z którego narożników wyprowadzone są pary ulic. Ulice, stanowiące przedłużenie dłuższych pierzei rynkowych, zbiegały się na końcu układu po jego wschodniej i zachodniej stronie ( ul. [...],[...],[...]i [...]). Jak wskazuje organ I instancji, wymiar placów , pochodzący z 1567r. wskazuje na narzucenie znormalizowanych wielkości działek budowlanych, z których każda musiała mieć 18 łokci ( ok. 10,3 m) lub więcej.

Art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( t.j. Dz.U. z 2020r., poz.282) stanowi, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jest to definicja tak pojemna, że zawiera w sobie pewne elementy, które organ musiał wziąć pod uwagę, w tym parcelację, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy , a także wygląd elewacji.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków dokonanie podziału nieruchomości wymaga uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z czym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi k.p.a., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona.

Wskazać trzeba, iż art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków nie określa przesłanek umożliwiających pozytywne zaopiniowanie podziału nieruchomości zabytkowej. Stąd oceny tej organ ochrony zabytków dokonuje przez pryzmat art. 4 wskazanej ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków. Zgodnie z tym przepisem ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podzielić stanowisko organów konserwatorskich, że proponowany przez skarżących podział działki nr ew. [...] ( wstępny projekt podziału) ma doprowadzić do powstania dwóch działek o nr ew. [...] (o powierzchni 0,01 ha) i [...] (o powierzchni 0,06 ha).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( tj. Dz. U. z 2020r., poz. 282).

Przypomnieć należy , że za ochronę zabytków w rozumieniu ww. ustawowym należy uznać ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków, mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej. Przez wartość zabytkową, co wynika z przytoczonej wyżej definicji zabytku należy rozumieć wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zakres ochrony został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania już tym zagrożeniom, które jedynie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Tym samym zakres ochrony nie jest zawężony do przeciwdziałania zagrożeniom, które taki uszczerbek powodują (tak: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2006 r., I SA/Wa 1572/06).

Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 - dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje.

Wskazać także należy, że działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 290202r.) symbolem 14.MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej), jak również w strefie ochrony zasobów kulturowych, obejmującej strefę częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu z zabudową. Plan miejscowy ustala zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (§ 4 ust. 3 pkt 1 lit. c), zgodnie z którymi, w strefie ochrony konserwatorskiej obowiązuje zachowanie ogólnego charakteru, gabarytów, typów zabudowy, podziałów własnościowych, utrzymanie we frontach działek zabudowy mieszkaniowej i usługowej tworzącej pierzeje oraz wprowadzenie plomb w miejscu luk w pierzejach zabudowy, zachowanie przewagi zieleni w zagospodarowaniu terenu, zgodnie z zasadami zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy terenów określonych w niniejszej uchwale.

Zasadnie organy obu instancji wskazują, że proponowany przez skarżących podział działki nr ew. [...], oprócz naruszenia podziałów własnościowych oraz historycznych wartości przestrzennych, może doprowadzić ( prace budowlane prowadzone przez różnych właścicieli) do sztucznych podziałów elewacji budynku wpływających na mylny odbiór zabytku co do spójności obiektów oraz szerokości działek, stanowiących pozostałość XVI - wiecznego układu urbanistycznego, objętego ochroną konserwatorską.

Minister Kultury , Dziedzictwa Narodowego i Sportu orzekając w oparciu art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o ochronie zabytków, nie tylko słusznie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, lecz również wskazał okoliczności występujące w sprawie, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku, w tym układu parcel polegającego na istnieniu regularnych, prostokątnych parcel z zabudową mieszkalna od frontu. W uzasadnionej ocenie organów obu instancji proponowany podział działki nr ew. [...] wpłynąłby na obniżenie wartości zabytkowych, w tym historycznych i naukowych całego obszaru zabytkowego.

Powyższe, stanowi także, zdaniem Sądu wystarczającą argumentację przemawiającą za nieuwzględnieniem żądania skarżących. Sąd orzekając w niniejszej sprawie podziela bowiem w całości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 382/12, zgodnie z którym "gdy chodzi o zabytek stanowiący pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu". W tym samym wyroku NSA podniósł również, że jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Na marginesie podnieść także trzeba, że cel podziału nieruchomości nie może przeważyć nad potrzebą dalszej ochrony całego układu urbanistycznego w niezmienionym stanie, takim w jakim zachował się dotychczas. Chęć wydzielenia z działki skarżących drugiej działki ( celem uregulowania kwestii własnościowych) nie może zatem podważyć potrzeby ochrony zabytkowego układu. Wyodrębnienie w wyniku podziału dwóch, samodzielnych prawnie, nieruchomości spowoduje, iż w wyniku tego nowa działka będzie mogła zostać w przyszłości zagospodarowana kolejnym budynkiem. Oznaczać to z kolei będzie zwiększenie zagęszczenia zabudowy na chronionym terenie zespołu budowlanego i założenia urbanistycznego.

Należy podkreślić, iż decyzja , zaskarżona w niniejszej sprawie ma charakter uznaniowy, a uznanie, administracyjne może być zakwestionowane, w toku postępowania związanego ze skargą sądową li tylko, gdy nosi cechy dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.

Sąd stwierdza, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę. Organy obu instancji wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a ocena sformułowana przez organ administracji publicznej, w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności.

Należy podkreślić, że właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, który dotyczył podziału nieruchomości. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają podział nieruchomości objęty wnioskiem, wskazując, że planowany podział wpłynąłby negatywnie na zachowane wartości zabytkowe chronionego zespołu i wskazując ,że zadaniem organów konserwatorskich jest zapobieganie rozdrabnianiu nieruchomości, powodującemu rozproszenie historycznej struktury własnościowej oraz zatracenie pierwotnego układu podziałów geodezyjnych.

W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniach obu wydanych decyzji organy orzekające wskazały nie tylko na okoliczności faktyczne, stan prawny sprawy, ale też przywołały konkretną (i zgodną) argumentację odnoszącą się do rozpatrywanego wniosku (i proponowanego podziału nieruchomości) wskazując w ten sposób na brak możliwości pozytywnego jego załatwienia.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.