Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2339/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 182 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 § 7, art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

R.K. (dalej: "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. wyrażającą się w braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Postanowieniem z 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej uzależnione jest od istnienia przepisu prawnego, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na ten organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. W ocenie Sądu organ nie był zobligowany do podjęcia żądanego przez Skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, gdyż realizując określoną politykę kadrową, dysponował pewną swobodą działania i mógł złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia albo propozycję służby, co skutkowało ewentualnym przekształceniem dotychczasowego stosunku bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Sąd zauważył, że czynność organu polegająca na złożeniu propozycji służby nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia. Propozycja pełnienia służby wymaga zatem dopełnienia w postaci jej przyjęcia przez funkcjonariusza (pracownika) i dopiero wówczas kształtuje ona w sposób bezpośredni sytuację jej adresata. Do czasu przyjęcia propozycji pozostaje ona jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Złożenie propozycji służby, która może zostać przedstawiona zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi jest swoistą czynnością przygotowawczą, która sama nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż forma decyzji administracyjnej nie została przez ustawodawcę przewidziana dla propozycji służby.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "ustawa wprowadzająca", przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje jego sytuację prawną, w konsekwencji czego Sąd uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy złożona propozycja pracy jest decyzją administracyjną, gdyż w sposób władczy kształtuje sferę prawną Skarżącego, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów;

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, z późn. zm.) przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona Skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, podczas gdy utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;

4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służbowy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu;

5) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalnności addministracyjnej organu w zakresie jego bezczynności pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia:

a) art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy w toku postępowania oraz pozbawienie Skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, a w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej;

b) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, z których powodu uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował, przedstawiając propozycje pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że stanowisko Sądu I instancji pozbawia funkcjonariuszy prawa do sądu i narusza Konstytucję przez pogwałcenie zasady państwa prawa, prawa do sądu, zezwolenie na arbitralny dobór kadr i możliwość dyskryminacji funkcjonariuszy oraz pogwałcenie zasady równości i zakazu dyskryminacji. Dodatkowo wskazał, że w szeregu przypadków pozwy składane przez byłych funkcjonariuszy celnych do sądów pracy zostały odrzucone bądź też sądy pracy uznały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazały je do rozpoznania w trybie administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając skargę kasacyjną, należy w pierwszej kolejności odnotować, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środku określone w ustawie. Tym samym dla ustalenia, czy w określonej sprawie dopuszczalne jest jej rozstrzygnięcie na drodze sądowoadministracyjnej, niezbędne jest wykazanie, że sprawa taka mieści się w zakresie działalności administracji publicznej, a wydane w jej ramach "rozstrzygnięcia" stanowią władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej bądź innego podmiotu, któremu w tym zakresie zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej, skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygającą sprawę na podstawie i w celu konkretyzacji powszechnie obowiązujących norm prawnych w jednej z form określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie każde działanie organu administracji publicznej lub zrównanego z nimi podmiotu będą uznawane za działania z zakresu administracji publicznej. Podmioty te oprócz czynności mieszczących się w ramach tzw. imperium mogą także podejmować działania z zakresu dominium, tj. działania niemieszczące się w ramach administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że problematyka zatrudnienia w ramach przekształconej Krajowej Administracji Skarbowej była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby ten skutek nastąpił i umowa została zawarta, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro przedstawienie nowych warunków zatrudnienia lub pracy nie stanowi postanowienia, decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy Skarżącemu zostały przedstawione nowe warunki zatrudnienia, które zostały przez niego zaakceptowane. Podkreślić należy, że przepisy ustawy wprowadzającej nie pozwalają na przyjęcie, że dotychczasowym funkcjonariuszom może zostać przedstawiona wyłącznie propozycja pełnienia służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej propozycja taka musi uwzględniać posiadane kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy lub służby. W konsekwencji powyższego ocena przebiegu służby dotychczasowego funkcjonariusza może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać nie tylko zmianę warunków wykonywania pracy bądź pełnienia służby, ale także zmianę stosunku ze służbowego na stosunek pracy. Dodatkowo zauważyć należy, że propozycja warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego, a nie administracyjnego, czynność zmierzającą do powstania stanu faktycznego, z którego wystąpieniem przepisy łączą określone skutki prawne. Brak władztwa administracyjnego przejawiającego się jako władcze rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej podmiotu zewnętrznego, wyklucza zatem przeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się z kolei do argumentu, że sądy powszechne w poszczególnych sprawach z zakresu przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w służbie celno-skarbowej w stosunek pracy uznały się za niewłaściwe, należy wskazać, że w polskim systemie prawnym orzeczeniom sądów nie przypisano mocy prawotwórczej wynikającej z precedensowego charakteru orzeczenia. Tym samym orzeczenia sądów powszechnych, na które skarżąca powołała się w skardze kasacyjnej, nie powodują utraty mocy obowiązującej przez art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten wyłącza bowiem z właściwości sądów administracyjnych sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a za takie należy uznać sprawy związane z kształtowaniem warunków zatrudnienia i pełnienia służby, w tym zasadności zmiany stosunku służbowego na stosunek pracy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustaw.

Przywołane natomiast przepisy Konstytucji RP zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu I instancji odrzucający skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby narusza statuowane w nich zasady. Ponadto przepisy Konstytucji RP są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów uzasadnione zostały wyłącznie w oparciu o przekonanie o naruszeniu przepisów ustawy. Skoro do naruszeń takich nie doszło, nie mogą być one uznane za zasadne.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.