Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1398/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 58 par 1 ust 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy Jabłonka z dnia 19 maja 2016 r., Nr XX/153/2016 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym J. K. i W. K. kwotę 600,00 zł (sześćset złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Jabłonka podjęła w dniu 19 maja 2016 r. uchwałę Nr XX/153/2016 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka (dalej: "MPZP") w części obejmującej sołectwa: Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna.

Uchwała ta, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez J. i W. K. – dalej skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika.

Skarżący zaskarżyli ww. uchwałę w części obejmującej sołectwa: Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna, w zakresie w jakim:

- zmiana MPZP gminy Jabłonka, nie objęła całego obszaru działek Skarżących nr [...], [...] i [...], a w konsekwencji nie objęto zmianą MPZP zmiany przeznaczenia tychże działek na zabudowę mieszkaniową;

- zmiana MPZP gminy Jabłonka, określiła jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową obszar, na którym występuje koryto rzeki.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. póz. 778, dalej: "p.z.p."), poprzez nie uwzględnienie przez organ Gminy wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, skutkujące przeznaczeniem w zaskarżonej Uchwale, terenów przez które przebiega koryto rzeki pod zabudowę mieszkaniową;

- art. 1 ust. 2 pkt 7) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez ograniczenie prawa własności Skarżących na skutek nie objęcie przez Radę Gminy Jabłonka zmianami MPZP całego obszaru Działek Skarżących i nie uwzględnienie uwag i wniosków Skarżących o przeznaczenie Działek nr [...], [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową, a tym samym ograniczenia prawa własności Skarżących do swobodnego dysponowania nieruchomością celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych;

- art. 1 ust. 2 pkt 12) ustawy o p.z.p. polegające na nie zachowaniu przez Radę Gminy Jabłonka jawności i przejrzystości procedur planistycznych, przejawiające się m.in. nie uwzględnieniem uwag i wniosków Skarżących dotyczących objęcia zmianami MPZP całego obszaru posiadanych przez nich Nieruchomości, a tym samym zapewnienie korzystnych zmian zagospodarowania przestrzennego pozwalających na lepsze i ekonomicznie uzasadnione wykorzystanie terenu, którego są właścicielami, tym samym pominięta została de facto analiza ekonomiczna i społeczna dokonanych zmian, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia (społecznego, ekonomicznego, środowiskowego) dla takiego zaniechania Gminy.

- art. 1 ust. 3 ustawy o p.z.p. poprzez nie zachowanie przez Radę Gminy Jabłonka zasady proporcjonalności w wyważaniu interesu prywatnego i interesu publicznego przy planowaniu przestrzennym wskutek nie przyjęcia w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu na zabudowę mieszkaniową w obrębie całej powierzchni Działek Skarżących, skutkujące nieuzasadnioną ingerencją (ograniczeniem) w prawo własności Skarżących;

- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. poprzez nie zachowanie zgodności zmiany MPZP z zapisami studium, w zakresie w jakim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka, jako jedno z założeń wskazało na wzrost zasobu mieszkaniowego Gminy i zapewnienie realizacji zapotrzebowania mieszkaniowego jej mieszkańców. Założenie to nie jest natomiast realizowane przez Gminę w zaskarżonej Uchwale, którą nie objęto całego obszaru Działek nr [...], [...] i [...] i nie przeznaczono ich w całości pod zabudowę mieszkaniową, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego zaniechania Gminy.

Mając powyższe na uwadze wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części zaskarżonej i wskazanej w petitum skargi. W przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały, wnieśli o stwierdzenie, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pozostają wyłącznymi właścicielami nieruchomości położonych w Zubrzycy Górnej, składających się z działek oznaczonych numerami [...],[...] oraz [...]. Podnieśli, że działki do chwili uchwalenia zaskarżoną uchwałą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały w całości działkami o przeznaczeniu RL - tj. tereny lasów zadrzewień, torfowisk, gruntów leśnych wskazanych do zalesień. Na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały około 52% powierzchni działek nr [...] i [...] zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżących, organ Gminy w całości pominął zmianami MPZP działkę nr [...] oraz pozostałe części działki [...] oraz [...]. Wskazali również, że działki stanowiące własność skarżących posiadają dostęp do drogi publicznej, w której poprowadzone zostały media, ponadto inne działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie, również przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto nieruchomość skarżących nie są objęte żadnymi ustawowymi ograniczeniami, które mogłyby wyłączać zmianę ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Obszar, na którym położone są przedmiotowe działki nie posiadają żadnych walorów przyrodniczych.

W związku z powyższym – zdaniem skarżących - objęcie projektem zmian tylko części powierzchni działek stanowiących własność skarżących zamiast całej ich powierzchni jest sprzeczne z zasadami planowania przestrzennego. Skarżący wskazali, że wielokrotnie występowali do Gminy Jabłonka z wnioskami dotyczącymi zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka obejmującego sołectwa Zubrzyca Góra oraz Zubrzyca Dolna w zakresie zmiany przeznaczenia działek m.in. z dnia 21 marca 2011 r., 15 kwietnia 2013 r., 6 listopada 2013 r, oraz 23 czerwca 2014 r. Natomiast stanowisko Gminy Jabłonka było i jest w tym przedmiocie niczym nieuzasadnione, bowiem w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. organ poinformował skarżących, że przystępuje do punktowych zmian MPZP dla m.in. obszaru "Zubrzyca Górna - 54", który obejmie swym zasięgiem część powierzchni działek skarżących. Zdaniem skarżących, samowolnie ograniczone zostało ich prawo własności, z jednoczesnym naruszeniem zasady racjonalności działania organów, które powinny decydować o kształcie zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z wytycznymi określonymi m.in. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podnieśli, że w wyłożonym przez Gminę do publicznego wglądu projekcie zmian MPZP oznaczono obszar objęty zmianami, z pominięciem całej powierzchni nieruchomości składającej się działki nr [...] oraz częściowym pominięciem powierzchni działek nr [...] i [...]. Projekt zmian MPZP i następnie zmiana dotyczyła wyłącznie części działki nr [...] (około 35% jej powierzchni) i części działki nr [...] (około 17% jej powierzchni), obejmując łącznie około 52% ich łącznej powierzchni, która z punktu widzenia zmiany ich przeznaczenia pozbawiona jest jakiegokolwiek ekonomicznego sensu.

W dniu 4 kwietnia 2016 roku skarżący zgłosili uwagi do projektu planu zmian MPZP i wnieśli o objęcie projektem zmian MPZP całości terenu działek nr [...],[...], oraz [...], a następnie zmianę przeznaczenia wskazanych działek pod zabudowę mieszkaniową.

Dodatkowo wnieśli o wyłącznie z obszaru projektu zmian MPZP, działek położonych we wschodniej części zakreślonego przez projekt zmiany MPZP obszaru, z uwagi na fakt, że są to działki, przez które przebiega koryto rzek.

Skarżący wskazali, że powyższe uwagi nie zostały uwzględnione w uchwale Rady Gminy Jabłonka nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 roku w sprawie zmian MPZP, co stanowi istotne naruszenie interesu prywatnego.

W ocenie skarżących brak jest, zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla pozostawienia działki nr [...] oraz części powierzchni działek [...] i [...], z dotychczasowym przeznaczeniem (RL), w sytuacji, gdy wzdłuż zachodniej granicy działki [...] wszystkie nieruchomości przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową, natomiast wzdłuż północnej granicy działki [...] biegnie droga. Ponadto żadna z działek skarżących ani żadna z sąsiadujących z nimi działkami, nie jest zadrzewiona, a obszar sąsiadujący z działki, których dotyczy niniejszy wniosek systematycznie przeznaczany jest pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżący podnieśli również, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Dokonanie zmiany jedynie części nieruchomości s

karżących (w sposób ekonomicznie nieuzasadniony), a tym samym wyłączenie pozostałej części nieruchomości z zabudowy mieszkaniowej, bez wątpienia ma negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżących, jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości.

Zdaniem skarżących, Rada Gminy Jabłonka podejmując zaskarżoną Uchwałę nie zastosowała się do założeń ustawy o p.z.p., jak również postanowień studium, bowiem przystępując do zmian MPZP dokonała określenia terenu objętego zmianami, w sposób przeczący zasadzie organizowania przestrzeni w sposób tworzący harmonijną całość z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań (ekonomicznych, społecznych) i wymagań funkcjonalnych.

Gmina projektując zmiany MPZP, pierwotnie przeznaczyła pod zabudowę mieszkaniową obszar, przez który płynie potok (obszar ten nie stanowi własności Skarżących). Powyższe stanowi naruszenie zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 3) ustawy o p.z.p. Wskazane uchybienia w określeniu pierwotnego obszaru objętego zmianami tj. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową terenu rzeki przy pozostawieniu bez zmiany przeznaczenia istotnego obszaru działki nr [...] oraz [...], a także całej działki nr [...], pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem Gminy zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Skarżący podnieśli również, że gmina dopuściła się również naruszenia zasady proporcjonalności w wyważaniu interesu prywatnego i interesu publicznego przy planowaniu przestrzennym wskutek nie przyjęcia w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu w obrębie całej powierzchni nieruchomości skarżących.

Ponadto skarżący wskazali, że zgodnie z art. 15 ust. 1 p.z.p., sporządzany projekt planu miejscowego powinien być zgodny z zapisami studium zagospodarowania przestrzennego. Dla Gminy Jabłonka studium zostało sporządzone w 2001 r., w kolejnych latach było zmieniane. Zgodnie z punktem 1.2.1. studium, zasób mieszkaniowy Gminy, do 2020 roku powinien wzrosnąć o 2022 lokale. Ogólne założenia studium wskazują, że nowe budynki mieszkalne lub mieszkalno-zagrodowe wznosić będą rodzimi mieszkańcy Gminy - tak jak Skarżący, zatem w zgodzie z warunkami studium pozostaje objęcie również zmianami i dokonanie zmiany przeznaczenia pozostałej części działek [...] oraz [...], a także w całości działki [...]. Z zapisów studium wynika również (punkt 1.6. studium), że dalszy rozwój gospodarczy gminy może być jedynie w pewnym stopniu związany z rolnictwem, tym samym Gmina nie koncentruje się na utrzymywaniu "za wszelką cenę" status rolnego działek. W związku z tym, brak objęcia projektowanymi zmianami i nie dokonanie zmiany przeznaczenia w całości działek nr [...], [...] oraz [...], pozostaje w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium.

Rada gminy działająca w ramach procedury uchwalania zmian MPZP, działała w granicach przysługującego jej uznania wynikającego z art. 3 p.z.p, jednakże uznanie to zostało przez nią nadużyte i powinno skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały względnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

Resumując w ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie, Rada Gminy Jabłonka nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne. W wyniku podjęcia uchwały w sprawie MPZP, organ naruszył interes prawny skarżących, natomiast restrykcje w zakresie wykonywania prawa własności polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie miały żadnego umocowania ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jabłonka, reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Gminy, wniosła o jej oddalenie oraz o odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania ewentualnie o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących - stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nr XX/153/2016 Rady Gminy Jabłonka z dnia 19 maja 2016 r. nie zawiera żadnych regulacji dotyczących obszaru działek skarżących nr [...], [...] i [...]. Organ podniósł również, że skarżący nie wskazali precyzyjnie, które konkretnie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w zmianie planu, położone są w korycie rzeki i są przedmiotem skargi. Na podstawie wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ przyjął, że zarzut dotyczy fragmentu terenu położonego w granicach obszaru "Zubrzyca Górna-54". Obszar ten nie jest przedmiotem ustaleń zmiany planu zawartych w zaskarżonej uchwale, co czyni skargę bezprzedmiotową. Ponadto skarżący jednoznacznie wskazali w skardze, że chodzi o tereny nie stanowiące ich własności. Zatem i w tym przypadku – zdaniem organu - uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnień skarżących.

Organ wyjaśnił również, że działki skarżących położone są w granicach obszaru "Zubrzyca Górna - 54", który nie jest przedmiotem skarżonej uchwały, natomiast jest przedmiotem odrębnych, dodatkowych działań proceduralnych.

Ponadto twierdzenie, że skarżona uchwała przeznacza pod zabudowę mieszkaniową tereny stanowiące koryto potoku, jest nieprawdą. Zarzut dotyczy fragmentu terenu położonego w granicach obszaru "Zubrzyca Górna - 54", który jak wspomniano powyżej nie jest przedmiotem skarżonej uchwały.

Jednocześnie organ podkreślił, że uwaga skarżących zgłoszona w dniu 8 kwietnia 2016 r. do projektu zmiany planu wyłożonego do publicznego wglądu dotyczyła obszaru oznaczonego jako "Zubrzyca Górna - 54" i zawierała żądanie objęcia całych działek o nr ew. [...], [...], [...] z przeznaczeniem pod tereny mieszkaniowe oraz zarzut, że wschodnia część objętego zmianą terenu zawiera wadę, gdyż w rzeczywistości przebiega tam ciek wodny. W związku z powyższym Wójt Gminy Jabłonka wydał rozstrzygnięcie do wniesionych uwag do wyłożonego w okresie od 1 marca 2016 r. do 23 marca 2016 r. do publicznego wglądu projektu zmiany, w którym to rozstrzygnięciu stwierdził:

- brak możliwości uwzględnienia uwagi w zakresie dotyczącym objęcia projektem zmian MPZP całości terenu działek nr [...], [...] oraz [...], a następnie zmianę przeznaczenia wskazanych działek pod zabudowę mieszkaniową. Zmiana taka prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka, co byłoby równoznaczne z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

- konieczność przeprowadzenia szczegółowego rozpoznania stanu zagospodarowania i ukształtowania terenu działek we wschodniej części terenu zmiany mpzp (teren "Zubrzyca Górna - 54") w celu rozpatrzenia zasadności uwagi w zakresie dotyczącym twierdzenia, iż są to działki, przez których teren przebiega koryto rzeki.

Ze względu na złożoność problemów zgłoszonych w uwadze dotyczącej obszaru "Zubrzyca Górna-54", postanowił o wyłączeniu obszaru "Zubrzyca Górna-54" z projektu zmian planu, do kontynuacji w późniejszym terminie, który będzie procedowany odrębnie.

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. organ powiadomił skarżących o sposobie rozstrzygnięcia uwag, którzy nie złożyli żadnych uwag dlatego - w ocenie organu - procedury planistycznej nie należało powstrzymywać.

Organ podkreślił, że zakres przeznaczenia działek o nr ew. [...], [...], [...] pod budownictwo mieszkaniowe przedstawione na projekcie zmiany planu w obszarze "Zubrzyca Górna - 54" został przez planistę przedstawiony zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka przyjętego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr LDC/361/2014 z dnia 10.09.2014 r. jako obszar "Zubrzyca Górna - Ochlipów". Żądanie skarżących, aby uwzględnić jako tereny budowlane całe ww. działki w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka prowadzi wprost do naruszenia zgodności proponowanej zmiany planu zagospodarowania z dokumentem bazowym jakim jest studium i podjęcie uchwały w kształcie żądanym przez skarżących narażałoby na stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzorujący jako podjętej z naruszeniem prawa.

Organ wskazał również, że w trakcie procedur opracowywania studium przyjętego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr LIX/361/2014 z dnia 10 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka w zakresie dotyczącym m in. obszaru "Zubrzyca Górna - Ochlipów" do projektu studium nie wpłynęły żadne uwagi. W związku z powyższym zarzut naruszenia prawa w uchwale nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 r. w związku z nieobjęciem tą uchwałą całych działek nr ew. [...],[...], [...] jest nieuzasadniony.

W ocenie organu zarzut wadliwego projektu przedstawienia zmiany planu w obszarze "Zubrzyca Górna -54" z uwagi na przebieg przez wschodnią część tego obszaru cieku koryta rzeki wymagał opracowania nowego projektu w tym zakresie wykonanego przez planistę, poprzedzającego zbadaniem stanu faktycznego na gruncie. Po wizji terenowej wydane zostało rozstrzygnięcie uzupełniające Wójta Gminy Jabłonka do uwag Państwa K. zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. , a następnie wykonano nowy projekt zmiany planu dla tego obszaru.

Reasumując w ocenie organu, skarżący w odniesieniu do uchwały Rady Gminy Jabłonka nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 r. wnieśli zarzuty nieuzasadnione. Uchwała ta w żaden sposób nie odnosi się do działek ew. nr [...], [...], [...]. W stosunku do tych działek przeprowadzono odrębną procedurę wynikającą z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to procedura zakończyła się odrębną uchwałą Rady Gminy Jabłonka. Procedura taka pozostaje w zgodzie z ustawą o planowaniu przestrzennym zastrzeżona w uchwale Rady Gminy w Jabłonce nr VII/46/2015 z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwa: Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że niezgodne z prawem było wyłączenie obszaru 54 z planu, które narusza art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1006), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W związku z treścią ww. przepisu przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a wiec zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy przed jej wniesieniem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czy zachowany został termin do jej wniesienia oraz czy legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 r. w części obejmującej sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarżący dopełnili zarówno wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Gminy Jabłonka pismem z dnia 18 lipca 2016 r., jak i wymogu złożenia skargi do sądu w ustawowo wskazanym terminie.

W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżący mają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Należy wskazać, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)).

W kontekście zarzutów skargi wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.

Przenosząc powyższe rozważenia na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Jabłonka nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 r. w części obejmującej sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna, stosownie do wymogów przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości, składającej się z działek gruntu oznaczonych geodezyjnie jako [...], [...] oraz [...]. Działki te znajdują się jednak poza terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała nr XX/153/2016 uchwaliła zmiany MPZP dla obszarów w Zubrzycy Dolnej – oznaczonych nazwą miejscowości "Zubrzyca Dolna" oraz kolejnymi numerami od 28 do 34, a w Zubrzycy Górnej – oznaczonych nazwą miejscowości "Zubrzyca Górna" oraz kolejnymi numerami od 49 do 53 oraz od 55 do 65. Z całą pewnością zatem obszar, którego dotyczy uchwała, nie obejmuje obszaru nr 54. Podział na obszary został ustalony w uchwale nr VII/46/2015 Rady Gminy Jabłonka z dnia 19 maja 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej Sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna. Paragraf 1 tej uchwały wskazuje, że jej integralną częścią jest załącznik nr 1, zawierający zobrazowanie granic obszarów, w tym obszaru nr 54. W ramach dokumentacji planistycznej znajduje się rysunek pierwotnej wersji planu, gdzie widoczny jest obszar nr 54 sporządzony na mapach w skali 1:2880. W oparciu o ten rysunek w zestawieniu z wyrysem z mapy ewidencyjnej przedstawionym na żądanie Sądu (skoroszyt w aktach sądowych), obrazującym położenie działek skarżących Sąd ustalił, że działki nr [...] oraz [...] położone są częściowo w obszarze "Zubrzyca Górna – 54", a częściowo poza nim, zaś działka nr [...], jako przylegająca do obu poprzednich, w jego bezpośredniej bliskości. Zarówno obszar nr 54 jak i tereny doń przylegające znajduje się poza granicami terenów objętych ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego działki skarżących nie są przedmiotem zaskarżonej uchwały.

Dodać trzeba, że w piśmie z dnia 20 maja 2016 r. organ powiadomił skarżących, że ze względu na złożoność zgłoszonych w uwagach dla obszaru "Zubrzyca Górna – 54" problemów, obszar ten został wyłączony z projektu zmian planu i będzie procedowany odrębnie zgodnie z treścią § 2 powołanej uchwały Rady Gminy w Jabłonce nr VII/46/2015 z dnia 19 maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwa: Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna. Na rozprawie w dniu 14 lutego 2017r. pełnomocnik organu wskazał zresztą, że aktualnie został już uchwalony odrębny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla "Zubrzyca Górna – 54". Analizując interes prawny skarżących Sąd miał na uwadze, że skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności ( art. 140 k.c.). W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym, jak już o tym była mowa, element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Zatem odnośnie istnienia interesu prawnego, dla Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro źródłem owego interesu mają być normy określające prawo własności skarżących, to niewątpliwie skarżący taki interes posiadaliby, gdyby byli współwłaścicielami nieruchomości objętej Planem. Bowiem "w ograniczonym zakresie źródłem interesu prawnego i legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym bywa prawo cywilne. W pierwszym rzędzie można wymienić prawo własności i inne prawa rzeczowe, z których można wyprowadzić legitymację do zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II OSK 1335/2007, LexisNexis nr 1828824; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., II OSK 1413/2007, LexisNexis nr 2118562; wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/2008, LexisNexis nr 2321100)" – tak Kisiel Wiesław Chmielnicki Paweł w Komentarzu do art. 101 u.s.g. – Lex/el. Jednakże, jak to już wskazano, działki skarżących leżą w obszarze, który nie mieści się w zakresie przedmiotowym skarżonej uchwały, ani w ogóle nie sąsiaduje i nie leży w pobliżu obszarów nią objętych. Na podstawie przedłożonej dokumentacji Sąd stwierdził jednoznacznie, że przywołana w skardze argumentacja nie stanowi okoliczności świadczących o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Nie przedstawili oni tego rodzaju okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że kwestionowana zmiana planu miejscowy narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z materiałów sprawy jasno wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżących. Nie dysponują oni bowiem tytułem prawnym do nieruchomości do których wprost odnoszą się zapisy planu. Nieruchomości skarżących znajdują się poza obszarem planu. W związku z powyższym plan nie zmienia zatem w ogóle przeznaczenia i sposobu zagospodarowana ich działek, skoro ich nie dotyczy. Taki sam wniosek dotyczy terenu, gdzie ma znajdować się koryto rzeki, w dodatku nie będącego w ogóle własnością skarżących - bowiem teren ten, wedle skargi, znajduje się również w obszarze Zubrzyca Górna 54, a zatem poza ustaleniami Planu.

Należy nadto podkreślić, że możliwość odrębnego procedowania poszczególnych obszarów planu wynika wprost z § 2 powoływanej już uchwały nr VII/46/2015 Rady Gminy Jabłonka z dnia 19 maja 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej Sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna. Zgłoszony na rozprawie zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez odrębne procedowanie obszaru Zubrzyca Górna 54 jest zatem chybiony. Ponadto nie mogło dojść w ten sposób do naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż procedura planistyczna nie opiera się o przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, ale o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2016.778 j.t.).

W tym miejscu powtórzyć trzeba, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danej gminy. Przepis ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ gminy aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać na jakiekolwiek argumenty przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro uchwała Rady Gminy Jabłonka nr XX/153/2016 z dnia 19 maja 2016 r. nie odnosi się w żaden sposób do nieruchomości skarżących, to uznać należało, że nie mają oni legitymacji do zaskarżenia tego aktu. Tym samym podjęcie przedmiotowej uchwały w sprawie zmiany zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwa Zubrzyca Dolna i Zubrzyca Górna nie narusza interesu prawnego skarżących.

Stosownie do poczynionych ustaleń, w przypadku odrzucenia skargi Sąd nie bada zasadności zarzutów dotyczących naruszenia zasad i trybu uchwalania planu. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można bowiem upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej czy zasad techniki prawodawczej. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami planu. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). Do wniesienia skargi nie legitymuje zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a P.p.s.a. odrzucił skargę.

O zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.