Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1486/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153 i art. 190 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2014 r. nr [...] nakazującą [...] Oddział w [...] rozbiórkę zjazdu zlokalizowanego w km 723+633 drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] strona lewa, prowadzącego do południowej części działki nr [...] w [...], wybudowanego na działce drogowej nr [...], obr. [...], gmina [...], powiat [...] wraz z przepustem towarzyszącym temu zjazdowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż C. P. w piśmie z 16 lutego 1997 r. wystąpiła do Wójta Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: sklep sprzedaży samochodów osobowych, na działce nr [...]. Do wniosku inwestor dołączył projekt zagospodarowania działki, na którym został zaznaczony jeden zjazd z drogi krajowej nr [...].

Naczelny [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...], dopuścił możliwość zbliżenia projektowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...] na odległości 34 m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Jednocześnie organ wyjaśnił: "Warunkiem pozytywnej opinii tego obiektu jest dojazd do obiektu tylko od strony drogi gminnej oznaczonej na mapie ewidencyjnej nr [...] (lub [...])".

Decyzją z [...] lipca 1997 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie decyzją z [...] listopada 1997 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] podkreślił, że sprawa dojazdu do salonu została rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny postanowieniem Naczelnego [...] w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., zgodnie z którym ustalono dojazd do obiektu tylko od strony drogi nr [...], tj. "[...]".

Decyzją z [...] czerwca 1999 r. Dyrektor Oddziału [...] w [...] [...] nakazał przywrócić stan pierwotny naruszony przez C. i K. P., opiekunów prawnych małoletnich właścicieli działki nr [...] w [...], pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] - [...] w miejscowości [...], poprzez rozebranie dwóch zjazdów do działki nr [...] w terminie do 14 lipca 1999 r.

[...] decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z 2 października 2003 r. w sprawie o sygn II SA/Kr 1654/99 uchylił decyzję [...] z dnia [...] lipca 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału [...] w [...] [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że niezbędne jest ustalenie przez organy daty budowy przedmiotowych zjazdów.

Uwzględniając wskazania Sądu, [...] Oddział w [...] decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. znak: [...] nakazał C. i K. P. rozebrać dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...] [...] - [...].

W wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego dokonano rozbiórki zjazdu w km 695+570.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. [...] Oddział w [...] wystąpiła do [...] WINB o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] - [...] w km 723+633 strona lewa do działki nr [...] w [...].

[...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] - [...]. Następnie [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nakazał [...] rozbiórkę zjazdu.

GINB wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowy zjazd powstał w latach 1997-1999. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z września 1997 r. został zaznaczony przepust na rowie przydrożnym w miejscu, w którym obecnie znajduje się zjazd. Natomiast istnienie zjazdu zostało stwierdzone przez zarządcę drogi w dniu 15 kwietnia 1999 r. W niniejszej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Następnie powołał art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., który stanowi, że "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że zjazd z drogi stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. W związku z powyższym - jak wskazał organ - budowa zjazdu, będącego obiektem budowlanym na zasadach określonych w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ przywołał treść art. 48 i art. 52 Prawa budowlanego i wskazał, że przepis ten dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Oznacza to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07).

W ocenie organu - zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. (Dz. Woj. [...]. [...]) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowy zjazd znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KD (GP/Z) będącym terenem istniejącej drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z treści planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dostępność do drogi - do czasu pozostawienia drogi w kategorii drogi krajowej - jest ograniczona i regulowana na warunkach przepisów odrębnych.

GINB wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.), stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że przepis ten zezwala na zastosowanie zjazdu z drogi krajowej w sytuacjach wyjątkowych, które ze względu na potrzeby zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a jego wyjątkowość oznacza, że nie ma możliwości innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W rozpatrywanej sprawie nieruchomość, której właścicielami są skarżący posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]. Dodatkowo wskazał, że w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. [...] Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] wykazywał istnienie dużego natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...]. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Naczelnik Wydziału ds. Uzgodnień [...] wykluczył możliwość istnienia przedmiotowego zjazdu. Organ wyjaśnił, że każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy GP, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń.

Z uwagi na powyższe, organ uznał, że na podstawie art. 48 Prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, gdyż jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane.

Następnie GINB przywołał treść art. 52 Prawa budowlanego i wskazał, że inwestorami przedmiotowej samowoli budowlanej byli C. i K. P., jednakże w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadali oni tytułu prawnego do obiektu. J. i M. S., będący aktualnymi właścicielami działki nr [...] w [...], do której prowadzi przedmiotowy zjazd, także nie posiadają żadnych uprawnień do władania tym obiektem. Z akt sprawy wynika też, iż działka nr [...], na której powstał zjazd, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie [...], będącej następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej [...] w [...].

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie nałożył na zarządcę drogi, tj. [...] Oddział w [...] nakaz rozbiórki przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] relacji [...]-[...], gdyż podmiot ten zapewni wykonalność decyzji.

Ustosunkowując się zaś do kwestii podnoszonych przez skarżących wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena konkretnej sprawy, tj. samowolnie wybudowanego przez C. i K. P. zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie ma zatem możliwości przy jej rozstrzyganiu weryfikowania prawidłowości i zasadności wybudowania innych zjazdów położonych przy tej samej drodze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] złożyła J. S. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], a następnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy ww. decyzję pomimo, iż niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 2004 r.,

2. naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., w sprawie VII SA/Wa 2240/14, stwierdził nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Uwzględniając skargę wskazał, że kontrolowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., którą nakazano C. i K. P. przywrócić stan poprzedni pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...]-[...] poprzez rozebranie dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w km 695+570 str. lewa i km 695+600 str. lewa wykonanych do działki nr [...]. W ocenie Sądu, taki stan rzeczy obligował organ do umorzenia wszczętego postępowania. Tymczasem [...] WINB wydał nową decyzję w sprawie bez wzruszenia decyzji poprzedniej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB i GINB. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zaskarżony do sądu akt jest dotknięty wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dlatego należało uwzględnić skargę przez stwierdzenie nieważności obu decyzji. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika jednocześnie, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 777/10).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., w sprawie II OSK 2084/15 po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych J. S. i M. S. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że "sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami GINB z 2014 r. i [...] z 2004 r. nie są sprawami tożsamymi. Nie można tym samym uznać aby zaskarżona decyzja GINB dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją [...] z 2004 r. Nie zachodzi w konsekwencji przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. [...] W okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z decyzjami GINB i WINB, które zapadły w zupełnie innym trybie postępowania niż wskazywana przez Sąd I instancji ostateczna decyzja [...] z 2004 r. A mianowicie w trybie Prawa budowlanego mającego na celu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na realizacji zjazdu z drogi krajowej. Postępowanie to prowadzone było na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jest to inne postępowanie niż zakończone ww. decyzją [...] z 2004 r., która zapadła w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych. [...] Błędne stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której Sąd I instancji nie wypowiedział się merytorycznie o zasadności nałożenia i skierowania nakazu rozbiórki do zarządcy drogi krajowej, a więc co do legalności zastosowania art. 52 Prawa budowlanego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno akceptacja, jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji.

Ponadto, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji z uwagi na błędne stanowisko co do zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie wypowiedział się merytorycznie o zasadności nałożenia i skierowania nakazu rozbiórki do zarządcy drogi krajowej, a więc co do legalności zastosowania art. 52 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów orzekających w sprawie niniejszej w kwestii zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego: "1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych".

Przepis ten dopuszcza legalizację obiektu wzniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej. Nakaz rozbiórki nie jest zatem orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07).

Stosownie natomiast do art. 52 prawa budowlanego do wykonania na swój koszt obowiązku wskazanego w decyzji, o której mowa w art. 48, zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ten z kolei przepis wskazuje na kolejność adresatów decyzji, w szczególności, w pierwszej kolejności adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być inwestor, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Wybór adresata nakazu rozbiórki jest jednak obwarowany kolejnymi zależnościami, a mianowicie jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji takiej nakaz rozbiórki winien być adresowany do podmiotu, który legitymuje się tytułem prawnym do obiektu, tj. właściciela lub zarządcy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że prawidłowo organy orzekające w spawie ustaliły, że sporny zjazd którego niniejsze postępowanie dotyczy powstał w latach 1997-1999. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z września 1997 r. został zaznaczony przepust na rowie przydrożnym w miejscu, w którym obecnie znajduje się zjazd. Natomiast istnienie zjazdu zostało stwierdzone przez zarządcę drogi w dniu 15 kwietnia 1999 r.

Prawidłowo wiec ustaliły organy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.

Za niezasadny należy zatem uznać zarzut skargi zarzucający nieprawidłowe uznanie przez organ, że w sprawie zastosowania nie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 roku.

Kolejno, stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., wskazać trzeba, że "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił, że zjazd z drogi stanowi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zjazd zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane zalicza się do kategorii IV obiektów budowlanych. A zatem, budowa zjazdu, będącego obiektem budowlanym określonym w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika zaś, że pozwolenia na budowę spornego zjazdu inwestor nie posiadał.

Kolejno wskazać trzeba, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. (Dz. Woj. [...]. [...]) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowy zjazd znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem KD (GP/Z) będącym terenem istniejącej drogi krajowej nr [...]. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, że dostępność do drogi - do czasu pozostawienia drogi w kategorii drogi krajowej - jest ograniczona i regulowana na warunkach przepisów odrębnych. Droga krajowa nr [...] należy do dróg klasy GP o dużym natężeniu ruchu. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.), stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Przepis ten zezwala na zastosowanie zjazdu z drogi krajowej w sytuacjach wyjątkowych, które ze względu na potrzeby zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyjątkowość tego przepisu oznacza, że np. nie ma możliwości utworzenia innego dojazdu do nieruchomości lub brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1074/07 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy GP, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu powoduje bowiem wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to przecież kolejne dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń.

W analizowanej sprawie nieruchomość, której właścicielami są skarżący niezaprzeczalnie posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...].

Na uwagę zasługuje fakt, że już w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. [...] Oddziału Południowo-Wschodniego w [...] wykazywał istnienie dużego natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...]. Nadto, Naczelnik Wydziału ds. Uzgodnień [...] w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. wykluczył możliwość istnienia spornego zjazdu.

Z uwagi na powyższe, organy prawidłowo zastosowały art. 48 Prawa budowlanego i na jego podstawie nakazały rozbiórkę przedmiotowego zjazdu, gdyż jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane, a także przepisy ustawy o ruchu drogowym.

Nadto, stosownie art. 52 Prawa budowlanego, prawidłowo organ wskazał, że wprawdzie inwestorami przedmiotowej samowoli budowlanej byli C. i K. P., jednakże w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie posiadali oni tytułu prawnego do obiektu. J. i M. S., będący aktualnymi właścicielami działki nr [...] w [...], do której prowadzi przedmiotowy zjazd, także nie posiadają żadnych uprawnień do władania tym obiektem. Natomiast z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] na której powstał sporny zjazd z drogi krajowej nr [...] relacji [...]-[...], jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie [...], będącej następcą prawnym Dyrekcji Okręgowej [...] w [...].

Zasadnie zatem nakaz rozbiórki spornego zjazdu nałożono na zarządcę nieruchomości, tj. [...].

Ustosunkowując się zaś do kwestii podnoszonych przez skarżących wyjaśnić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami GINB z 2014 r. i [...] z 2004 r. nie są sprawami tożsamymi. Nie można tym samym uznać aby zaskarżona decyzja GINB dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją [...] z 2004 r. Nie zachodzi w konsekwencji przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a."

Odnośnie drugiego zarzutu skargi jeszcze raz wskazać trzeba, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy zjazd, którego niniejsze postępowanie dotyczy, został wybudowany w latach 1997-1999 co potwierdza zatwierdzony projekt zagospodarowania działki z września 1997 r., w którym został zaznaczony przepust na rowie przydrożnym w miejscu, w którym obecnie znajduje się zjazd. Natomiast istnienie zjazdu zostało bezspornie stwierdzone przez zarządcę drogi w dniu 15 kwietnia 1999 r. Niezasadnym jest zatem zlecanie prowadzenia kolejnego postępowania dowodowego w tym zakresie, wystarczy bowiem proste zestawienie dat - skoro bowiem we wrześniu 1997 roku zjazdu nie było, a jego obecność została stwierdzona w 1999 roku, to i właściwe przepisy zastosowano w sprawie.

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię. Ponadto organy prowadzące postępowanie nadzorcze zrobiły to w poszanowaniu zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Należy także mieć na względzie fakt, że Sąd orzekający obecnie związany był wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r. wydanego w sprawie II OSK 2084/15. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.