Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 366/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 12, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2009r. Rada W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru M. W § 36 dla jednostki terenowej [...] ustalono m. in. przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dopuszczalne: teren usług.

G. z siedzibą w W. złożyła w dniu 8 grudnia 2010r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie szczegółowych ustaleń miejscowego planu odnośnie działki nr [...] z obrębu [...] stanowiącej jej własność.

Na powyższe wezwanie Rada Miasta W. nie udzieliła odpowiedzi.

W piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, G. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] października 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). formułujących zasadę zgodności treści planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dalej art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez nieustalenie bądź nieprecyzyjne ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Następnie naruszenie art. 17 pkt 12 upzp poprzez rozpatrzenie uwag i uchwalenie planu przed upływem terminu wyznaczonego dla składania tychże uwag. Na zakończenie skarga podnosi, że został naruszony art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez brak rzetelnej informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków oraz o sposobie, miejscu i terminie składania uwag dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

W uzasadnieniu podniosła, że G. jest właścicielką działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...]. Wskazana działka opisana jest w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe. Takie też było przeznaczenie tych gruntów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006r. G. podjęła działania w celu zabudowy przedmiotowej nieruchomości m. in. uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew.

Zdaniem skarżącej postanowienia planu są niezgodne ze studium. Nadto uchwała została podjęta z naruszeniem procedury planistycznej.

Zgodnie ze studium obszar, w którym znajduje się działka oznaczona symbolem M1.30 określony został jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla którego:

• ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej,

• dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie.

W miejscowym planie teren, na którym znajduje się działka oznaczono symbolem [...]. W zakresie ochrony środowiska i przyrody plan ustalił realizację nowych terenów zieleni urządzonej o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym w tym m. in. terenów zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu zlokalizowanych zgodnie z rysunkiem planu w jednostkach terenowych m. in. 7A. Jednocześnie w § 3 ust. 1 planu za obowiązujące uznano m. in. oznaczenia graficzne zawarte na rysunku planu: tereny zieleni urządzonej wymagające szczególnego ukształtowania nie podlegające wygrodzeniu (pkt 35). Analizując rysunek planu skarżący wywodzi, że działka skarżącego w całości przeznaczona jest pod tereny zieleni urządzonej wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu.

Dalej skarżąca wywodzi, że jedna działka nie może być jednocześnie terenem zieleni urządzonej oraz mieć innego przeznaczenia podstawowego. Tymczasem działka G. ma przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo wielorodzinne, dopuszczalne – usługi, jednocześnie oznaczona jest w całości jako tereny zieleni urządzonej nie podlegające wygrodzeniu.

Przy czym sam plan wyróżnia niejako kilka "rodzajów" terenów zieleni urządzonej (ZPp, ZPk., tereny zieleni urządzonej – zieleniec publiczny wygrodzony oraz tereny zieleni urządzonej wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu. Te dwa ostatnie rodzaje stanowią obowiązujące ustalenie planu, nie będąc wyznacznikiem przeznaczenia terenu (rodzaje przeznaczenia terenu określa § 4 ust. 1 planu miejscowego). Takie ukształtowanie postanowień planu umożliwiło Radzie W. wprowadzenie m. in. na terenach przeznaczonych co do zasady pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi, terenów zieleni urządzonej. Działka skarżącej co do zasady znajduje się na terenie jednostki [...], w istocie jednak - zgodnie z rysunkiem planu w całości pokrywa się z terenem zieleni urządzonej, nie wymagającym wygrodzenia. Porównanie studium i oznaczenia na rysunku planu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że plan w powyższym zakresie jest niezgodny ze studium. Według studium teren, na którym znajduje się działka G. miał pełnić funkcję mieszkaniową, a nie rekreacyjną.

Skarga przywołała art. 9 ust. 4 upzp oraz art. 15 i 20 upzp.

Dalej wywodzi, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium. Sprzeczność miejscowego planu z ustaleniami studium polegającą na odmiennym przeznaczeniu terenów wedle każdego z tych dokumentów, należy zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 upzp w stopniu powodującym nieważność tej części przedmiotowej uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 27 września 2007r, II OSK 1028/07).

Zdaniem skarżącego ustalenia planu naruszają art. 15 ust. 2 pkt upup zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Działka skarżącego znajduje się na terenach zieleni urządzonej i pomimo tego nie została wydzielona z jednostki terenowej przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Nie wydzielenie terenu zieleni miało na celu uniknięcie zarzutu niezgodności ze studium. W istocie teren przeznaczony pod zieleń urządzoną znajduje się w planie w jednostce o przeznaczeniu pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Niewydzielenie tego terenu z obszaru zabudowy mieszkaniowej było wynikiem zabiegu legislacyjnego tj. przyjęcia (fikcji), że obowiązujące oznaczenia graficzne na rysunku planu terenów zielonych nie podlegających wygrodzeniu, nie określają przeznaczenia terenu. Plan bowiem zakłada, że tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną oznaczone zostają jako ZPp i Zpk.

Niezależnie od powyższego doszło do naruszenia trybu sporządzania planu.

Na stronach internetowych organu ukazało się ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu i wskazano w nim termin składania uwag do dnia [...] grudnia 2009r. Tymczasem plan został uchwalony przed upływem tego terminu.

Ponadto doszło w procedurze planistycznej do istotnego jej naruszenia, polegającego na braku możliwości wniesienia uwag do prognozy. Mianowicie w trakcie uchwalania planu tj. w dniu 15 listopada 2008r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która nie zawierała przepisów przejściowych. W takiej sytuacji organy administracji powinny stosować art. 6 kpa co oznacza, że od dnia wejścia w życie tej ustawy powinny postępować zgodnie z normami tej nowej regulacji. Zgodnie z art. 46 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy w stosunku do projektu miejscowego planu został nałożony obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której sporządzana jest prognoza oddziaływania na środowisko. Jednocześnie nakazano zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Tymczasem w obwieszczeniu Prezydenta z dnia [...] października 2008r. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko brak jest informacji dla społeczeństwa o możliwości składania uwag i wniosków; sposobie, miejscu i terminie składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków – dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko. Co prawda obwieszczenie zostało wydane przed wejściem w życie cytowanej ustawy z dnia 3 października 2008r. nic jednak nie stało na przeszkodzie późniejszemu uzupełnieniu tego braku przez powtórne obwieszczenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu przedstawiono krótko stan faktyczny sprawy, a następnie rozważania odnośnie istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej.

Podniesiono, że po myśli art. 20 ust. 1 upzp rada gminy zobligowana jest do stwierdzenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten mówi jedynie o stwierdzeniu, że miejscowy plan nie narusza ustaleń studium przede wszystkim w zakresie struktury przestrzennej i przeznaczania terenów, nie zaś o stwierdzeniu zgodności przeznaczenia każdej z działek. Tok myślenia skarżącej G. prowadzi do sytuacji, że każda (bez wyjątku) działka z obszaru [...] powinna zostać przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną, co prowadziłoby w konsekwencji do braku możliwość wprowadzenia na tym obszarze jakichkolwiek innych funkcji, niezbędnych do funkcjonowania zabudowy takich jak drogi dojazdowe, parkingi, place, ciągi piesze, a także zieleń towarzysząca zabudowie. Przyjmując ustalenia planu kierowano się zapisami studium, gdzie przewidziano zachowanie zieleni urządzonej, w tym zieleni osiedlowej (str. 102 studium). Dalej organ twierdzi, że wydzielenie, które stanowi obszar, na którym znajduje się działka Skarżącej przeznaczony jest pod teren zieleni urządzonej pomimo, ze znajduje się w obszarze [...] podyktowane jest zapewnieniem zachowania terenu powierzchni biologicznie czynnej. Poza tym teren zieleni urządzonej jest jedynym o zwartej zieleni tworzącym rodzaj skweru dla obszaru objętego planem. W omawianym wypadku nie jest możliwe planistyczne wydzielenie tego terenu jako odrębnego o różnym przeznaczeniu.

Odnośnie naruszenia trybu sporządzania planu organ podniósł, że projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach [...] listopada 2008r do [...] grudnia 2008r. W nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] grudnia 2008r. Skarżąca nie wniosła uwag do planu. Inne przytoczone czynności zadaniem organu wskazują, że wskazanie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej miasta roku "2009" było oczywistą omyłką pisarską. Świadczy o tym data wydania zarządzenia Prezydenta W. wynikajaca z publikacji zawartej w [...].

W kwestii stosowania ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organ podniósł, że przepisów kpa nie stosuje się w procedurze planistycznej. Przywołana ustawa weszła w życie z dniem 15 listopada 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Plan miejscowy zaś, jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego..

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy podnieść, że przedmiotowa skarga została wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunki formalne skargi tj. wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa (bezskuteczne) oraz wniesienie skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa - zostały spełnione.

Wyjaśnienia natomiast wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny lub uprawnienie umożliwiające zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny (uprawnienie) mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Dopiero bowiem spełnienie tego ostatniego wymogu otwiera możliwość zbadania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Legitymację skargową z art. 101 ust. 1 u.s.g. wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Z tych względów Sąd uznał, że postanowienia planu w zakresie wskazanym w skardze naruszają interes prawny strony skarżącej, ale w stopniu mającym usprawiedliwienie w przepisach. Uniemożliwiają one swobodne dysponowanie nieruchomością skarżącej w zakresie procesów inwestycyjnych, jednakże ograniczenie owo mieści się w ramach "władztwa planistycznego" gminy.

Zanim Sąd rozważy podnoszone w skardze zarzuty, w pierwszej kolejności omówione zostaną przepisy regulujące proces uchwalania planów zarówno co do kwestii merytorycznych, jak i proceduralnych. Wymóg takiego postępowania wynika z reguły zawartej w art.134 § 1 p.p.s.a., który nakłada na sąd administracyjny I instancji zbadanie zaskarżonego aktu nie tylko w aspekcie wadliwości podnoszonych w skardze.

I tak zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, s. 90), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje. Nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasad i trybu jego sporządzenia. Obydwie te przesłanki mają tak zasadnicze znaczenie przy realizowaniu władczych uprawnień gminy, jakimi są plany zagospodarowania przestrzennego, że ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p ich naruszeniu przypisał sankcję nieważności. Otóż przepis powyższy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zatem w pierwszej kolejności sąd wojewódzki zbadał w granicach przedmiotu zaskarżenia, czy zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (sygn .akt II SA/Po 692/06, LEX nr 475253) ustawodawca w żadnym przepisie nie zdefiniował powyższego pojęcia, jednakże należy przyjąć, że "zasady sporządzenia planu miejscowego" dotyczą zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego merytoryczną zawartość (część tekstową i graficzną) określają art. 15 ust. 1 i 17 pkt 4 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot (wprowadzone ustalenia) określają art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Do zasad sporządzania planu należy zaliczyć także regułę określoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd nie dopatrzył się, aby zasady te zostały naruszone, co wiązałoby się z koniecznością stwierdzenia nieważności planu w stosownej części. Szczegółowo natomiast zostaną omówione te z nich, na które zwróciła uwagę skarżąca G. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dalej art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) nakładał na radę gminy obowiązek stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Taki zapis obowiązywał w dacie podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M.

Zasadniczego zatem znaczenia nabierają zapisy studium odnośnie działki stanowiącej własność skarżącej G. Otóż zapisy studium odnośnie terenu opisanego symbolem M1.30 (str. 104 studium) wskazują, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla którego ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej i dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy w terenie. Z kolei zapis miejscowego planu dla jednostki terenowej [...] ustala przeznaczenie podstawowe terenu: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz przeznaczenie dopuszczalne: teren usług. Szczegółowe ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania wskazanej jednostki terenowej określono w § 36 planu. W zakresie ochrony środowiska plan ustalił m.in. realizację nowych terenów zieleni urządzonej o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym w tym. m.in. terenów zieleni urządzonej wymagających szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu zlokalizowanych zgodnie z rysunkiem planu w jednostkach terenowych o oznaczeniach 2A, 2B, 3A, 7A, 11B, 14, 11B, 14, 17E (vide § 6 planu).

Zgodzić się należy ze skarżącym, że w konsekwencji zapisu w planie co do ustalenia na terenie objętym jednostką [...] terenów zieleni urządzonej wymagającej szczególnego ukształtowania nie podlegających wygrodzeniu i naniesienia na rysunku planu owych terenów, działka stanowiąca własność G. została wyłączona w istocie z możliwości zabudowy, mimo, że znajduje się w jednostce gdzie przewidziano jako podstawowe przeznaczenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Nie można podzielić jednak poglądu, że taka regulacja powoduje niezgodność z obowiązującym studium. Analiza zapisu studium prowadzi do wniosku, że co prawda funkcja mieszkaniowa ma charakter wiodący, lecz nie wyklucza innych sposobów zagospodarowania terenu. Studium wyraźnie stanowi, że ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowych. Taki zapis powoduje, że zostaje otwarta, oczywiście pobocznie, możliwość wykorzystywania tego kwartału na inne cele, niż tylko mieszkaniowe i usługowe. Sposób możliwości wykorzystania omawianego terenu należy odczytywać w następujący sposób: wiodąca funkcja mieszkaniowa (lecz nie jedyna), potem usługowa przy uwzględnieniu poziomu 40% powierzchni zabudowy w terenie i na samym końcu innego rodzaju sposoby zagospodarowania terenu, w tym właśnie tereny zieleni urządzonej.

I w taki też sposób zapis studium został recypowany do postanowień zarówno tekstowych planu, jak i naniesiony na jego cześć graficzną. Można stwierdzić, że wręcz w modelowy sposób w planie zostały odzwierciedlone zapisy studium. Wobec powyższego bezpodstawne są twierdzenia skargi, że uchwalony plan nie pozostaje w zgodzie z zapisami studium. Gdyby właśnie wydzielić w planie teren stanowiący ową zieleń jako odrębną jednostkę od jednostki [...] i opisać ją poprzez odrębny rodzaj przeznaczenia Z, wówczas w sposób oczywisty doszłoby do niezgodności z zapisami studium. Zarzut skargi wówczas okazałby się zasadny.

Przy zastosowaniu jednakże konstrukcji przyjętej przez prawodawcę Sąd nie stwierdza, aby przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.

Inna kwestią jest natomiast dopuszczalność przyjęcia w planie niejako dwóch rodzajów grup zieleni. Jedna grupa zieleni wydzielonej i opisanej w części tekstowej oraz graficznej planu jako odrębne jednostki terenowe ZPp i ZPk. Te dwa rodzaje przeznaczenia terenu mają w planie swoje szczegółowe ustalenia.

Oraz druga grupa to tereny zieleni urządzonej nie wydzielonej jako odrębne jednostki, choć stanowiące obowiązujące ustalenie planu tj. tereny zieleni urządzonej-zieleniec publiczny wygrodzony oraz tereny zieleni urządzonej, wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu.

W ocenie Sądu taki zabieg legislacyjny jest dopuszczalny. Tereny z preferencją zabudowy wielorodzinnej charakteryzują się występowaniem zieleni najczęściej urządzonej, czasami też zastanej. Wynika to z potrzeby zarówno ochrony środowiska, jak również zapienienia człowiekowi bardziej optymalnych warunków życia jeśli chodzi o potrzeby zdrowotne. Najczęściej taki sposób zagospodarowania ma charakter zieleni osiedlowej, skwerów, zieleńców itp. Tereny te najczęściej stanowią uzupełnienie zabudowy, chyba, że występuje proces odwrotny – zabudowa musi się wkomponować w istniejącą zieleń. Nie zmienia to jednak istoty, że tereny te pod względem ich przeznaczenia pełnią funkcję usługową w stosunku do osiedli zabudowy mieszkaniowej i jej mieszkańców i nie są to duże obszary. Objęcie ich odrębną jednostką terenową, jak sugeruje to skarga, oznaczałoby po pierwsze wydzielenie ogromnej ilości tych jednostek, po drugie oznaczałoby, że funkcja zieleni ma charakter dominujący czy też zasadniczy. Tymczasem zieleń owa ma rolę wtórną, uzupełniającą w stosunku do innej funkcji. Z tych względów zabieg przyjęty w zaskarżonej uchwale, polegający na wyróżnieniu zieleni urządzonej w ramach danej jednostki bez wygradzania, nie pozostaje w kolizji z przepisami, pozostaje natomiast racjonalny i celowy.

Nie można się zgodzić także, że został naruszony art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Skarżąca G. uważa, że działka stanowiąca jej własność znajduje się na terenach zakwalifikowanych jako zieleń urządzona - pomimo tego nie została wydzielona z jednostki terenowej przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną i usługi. Nie można podzielić poglądu co do konieczności wyodrębnienia tychże terenów zielonych jako odrębnej jednostki, bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują dwie grupy terenów zieleni urządzonej, co nie pozostaje w kolizji z zasadami tworzenia planów. Jedna z nich, jak wyżej wskazano, to tereny zieleni urządzonej, wymagające szczególnego ukształtowania, nie podlegające wygrodzeniu. Z tych też względów nie było konieczności odseparowania strefy zieleni urządzonej od strefy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług poprzez zastosowanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Są to bowiem tereny o tym samym przeznaczeniu i tych samych zasadach zagospodarowania.

Nie został także naruszony tryb uchwalania tegoż planu, w szczególności, co wymaga podkreślenia, nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Cytowany wyżej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dla ustalenia istotności decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Innymi słowy, czy stwierdzone naruszenie procedury planistycznej mogłoby mieć wpływ na treść zapisów planu.

Sąd nie dopatrzył się, aby tryb uchwalania planu został naruszony. Nie podziela także w tym zakresie wywodów skargi. Stosownie do art. 17 pkt 12 u.p.z.p prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania. Skarżąca twierdzi, że termin ten w obwieszczeniu zamieszczonym na stronach internetowych Urzędu Miasta został wyznaczony na dzień [...] grudnia 2009r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że data ta była oczywistą omyłką, a termin do składania uwag został ustalony na dzień [...] grudnia 2008r.

Stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za wiarygodne, a chronologia poszczególnych czynności planistycznych bezspornie wskazuje na datę [...] grudnia 2008r. jako właściwy termin do składania uwag do projektu planu. Nawet gdyby uznać, co w ocenie Sądu nie może mieć miejsca, że tryb uchwalania planu został w ten sposób naruszony, nie sposób przyjąć, iż naruszenie to było istotne.

Sąd nie podziela także, iż doszło do naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, nie znajdują zastosowania na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy kpa. Wobec tego przywołany art. 6 kpa nie może stanowić podstawy oceny przez sąd tegoż postępowania. Istotna jest data wejścia w życie ustawy tj. 15 listopada 2008r. Zatem przepisy tam zawarte, w tym dotyczące możliwości składania uwag i wniosków także do prognozy oddziaływania na środowisko, nie tylko do projektu planu, obowiązują w postępowaniu planistycznym od dnia 15 listopada 2008r. Nie ma znaczenia data kiedy zostaje podjęta uchwała w sprawie planu. W cytowanej ustawie nie zostały zawarte odrębne przepisy intertemporalne dotyczące szczególnego postępowania jakim jest uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeszcze raz należy przypomnieć, iż nie jest możliwe korzystanie z reguł, którymi rządzą się postępowania administracyjne oparte na przepisach kpa. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 wymienia enumeratywnie rodzaje postępowań, w których stosuje się ten akt prawny. Postępowania planistyczne nie zostały tam przewidziane – zarówno plany miejscowe, jak i studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego skoro obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą miało miejsce przed 15 listopada 2008r., co przyznaje skarga, organ nie miał obowiązku stosowania przepisów, które jeszcze nie weszły w życie. Wobec powyższego tryb uchwalania planu nie został naruszony.

Co prawda wywody skargi koncentrują się na kwestionowaniu zasad i trybu uchwalenia omawianego planu, nie mniej jednak Sąd zgodnie z zasadą art. 134 § 1 p.p.s.a., rozważył, czy wykonywanie przez gminę "władztwa planistycznego" nie powoduje jednakże konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej części uchwały.

Naruszenie bowiem interesu prawnego skarżącego nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez niego skargi; istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności i naruszenia owego interesu prawnego. W niniejszej sprawie prawo własności zostało ograniczone w sposób istotny.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p ustanawia zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, takie jak w niniejszej sprawie przeznaczenie terenu stanowiącego własność skarżącego pod zieleń urządzoną, nie podlegającą wydzieleniu. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Istota planowania przestrzennego polega m .in. na tym, że nie można pominąć zastanego stanu zainwestowania i zagospodarowania. Planowanie ma służyć porządkowaniu tego zastanego stanu, uzupełnianiu i racjonalnemu zagospodarowywaniu przestrzeni. Jednocześnie konieczne jest wyważenie interesu publicznego, społecznego i interesu jednostkowego. W niniejszej sprawie takim interesem publicznym jest ochrona przyrody. Wiąże się ten priorytet z zastanym od wielu lat stanem faktycznym tj. istnieniem na części objętej jednostką terenową [...] zieleni, która towarzyszy zabudowie wielorodzinnej jako jej dopełnienie. Natomiast interes jednostkowy to uprawnienie skarżącej gminy do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem gospodarczym. Ze względu jednak na okoliczność, że zadrzewienia i zakrzewienia istnieją od wielu lat i w sposób naturalny stanowią uzupełnienie istniejącej zabudowy przeznaczanie tego terenu na inne cele pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy i godziłoby ewidentnie w interes społeczny. Z tych względów zaskarżony fragment planu nie stanowi nieuzasadnionego nadużycia "władztwa planistycznego".

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.