Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2781/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Wojciech Sawczuk WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt VII SA/Wa 2781 /18

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku W. F., reprezentowanego przez adw. M. O., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowienia postępowania - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] uchylił, po wznowieniu postępowania na wniosek W. F., decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r" znak: [...], [...], i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. F., nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 1987 r., znak: [...], wyrażającej W. S. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, przy ul. [...] w Ż..

Rozpoznając wniosek W. F. o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1266/11). W.F. pismem z 1 marca 2018 r. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r., znak: [...] [...]. Jako podstawę wznowieniową skarżący wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione). W ocenie wnioskodawcy, okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia stanowił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1637/17, uchylający m.in. wyrok WSA w Warszawie z 30 lipca 2015 r" sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, i oddalający skargę W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., znak: [...]. Powyższy wniosek został wniesiony w ustawowym terminie (art. 148 § 2 k.p.a.).

Kontynuując uzasadnianie decyzji organ podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...], została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu wydawania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] lipca 2017 r. znak: [...], [...], powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, był prawomocny. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1637/17, został wydany w wyniku wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., sygn. akt ll OSK 2751/15. Tym samym uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 30 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2961/14, i oddalenie skargi W. S. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., znak: [...], wyczerpuje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Użyty w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zwrot "w oparciu" wskazuje na konieczność istnienia pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu związku przyczynowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 606/10). Aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2236/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2011 r., sygn. akt ll OSK 935/10). W przedmiotowej sprawie zachodzi zatem przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., co dało Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podstawę do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...].

Następnie organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem.

Organ stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy wykazała, że decyzją z [...] czerwca 1987 r., znak: [...], Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] wyraził W. S. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, przy ul. [...] w Ż.. Stosownie do treści przepisu art. 44 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień 26 czerwca 1987 r.), zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Przy czym w niniejszej sprawie mamy do czynienia z brakiem choćby częściowych akt administracyjnych dotyczących kontrolowanej decyzji. Organ wojewódzki uzyskał jedynie kopię ww. decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 1987 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził zaś szeroko zakrojone postępowanie mające na celu odtworzenie akt sprawy. Podjęte czynności szczegółowo przedstawiono w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], co czyni zbędnym ich ponowne opisywanie. Podjęte czynności nie dały zakładanego rezultatu, gdyż nie udało się uzyskać ani od stron, ani szeregu organów mogących być w ich posiadaniu, jakichkolwiek dokumentów związanych z przedmiotową sprawą. W szczególności nie było możliwe ustalenie, czy kwestionowana inwestycja powstała bez wymaganego pozwolenia na budowę, czego domagał się skarżący. W tym kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w piśmie Urzędu Miejskiego w Ż. z [...] września 2017 r., znak: [...], wskazano, że akta z okresu sprzed 1987 r. zostały wybrakowane i uległy trwałemu zniszczeniu, a w piśmie Urzędu Miejskiego w Ż. z [...] października 2017 r" znak: [...], Urząd Miejski w Ż. dodatkowo wyjaśnił, że "wszystkie akta dotyczące pozwoleń na budowę sprzed 1987 r. zostały wybrakowane i uległy trwałemu zniszczeniu, w związku z czym nie ma możliwości sprawdzenia czy akta dot. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. [...] znajdowały się w dokumentach przekazanych do zniszczenia".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że w okolicznościach zaistniałych w sprawie nie jest możliwe ustalenie na podstawie akt administracyjnych, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art 156 § 1 k.p.a., w szczególności czy narusza rażąco prawo. Takiego dowodu nie mogą zastąpić przywoływane przez skarżącego zeznania świadków złożone na użytek postępowań innych organów, którzy mieliby mieć wiedzę na okoliczność legalności przedmiotowej inwestycji. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie, czy obiekt podlegający kontrolowanej zmianie sposobu użytkowania, a także inne budynki znajdujące się na działce inwestycyjnej, zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kwestia ta stanowić może - i stanowi - wyłącznie przedmiot działań organów nadzoru budowlanego. Ponadto, co zresztą zauważył sam skarżący, wnioskowani świadkowie albo niewiele wnosili do sprawy, albo składali sprzeczne zeznania, albo też swoje zeznania odwoływali bądź zmieniali w toku przywoływanych spraw. Jednocześnie nie ma racji pełnomocnik skarżącego wskazując, że nieujawnienie dowodów potwierdzających zrealizowanie przedmiotowego garażu na podstawie pozwolenia na budowę stanowi dowód, że takiego pozwolenia na było nigdy. Takiego wniosku nie da się również wysnuć na podstawie szeregu wskazywanych przez skarżącego poszlak, które więcej wyrażają osobiste poglądy i przypuszczenia skarżącego niż mogą stanowić dowód w sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał również za przydatne dla sprawy kopii mapy ewidencyjnej z 26 stycznia 1967 r., jak również pisma Urzędu Miejskiego w Ż. z 4 sierpnia 2018 r., znak: [...]. Pierwszy z powyższych dokumentów wskazuje jedynie na stan nieruchomości inwestycyjnej na dzień jego sporządzenia, w drugim z kolei przytoczone są roboty budowlane realizowane na tej nieruchomości w okresie po 1987 r. W żaden sposób z tych dokumentów nie wynika jednak, aby iż inwestor przed wydaniem kontrolowanej decyzji nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu.

Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów, spoczywających na organach administracji nie może być uznany za nieograniczony. Nie sposób żądać, aby organy poszukiwały dowodów w nieskończoność, albo podejmowały szczególne dochodzenie w celu wykrycia dowodów, o których istnieniu nic nie wiadomo, albo których odnalezienie jest wyjątkowo mało prawdopodobne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Krakowie z 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 513/16). W sytuacji zaś gdy w okolicznościach konkretnej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, to nie można też mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentu nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 198/11). Mając niepełny materiał dowodowy, nie można w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2017 r" sygn. akt VII SA/Wa 2271/16).

Tymczasem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00). Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że pozwolenie na budowę budynku gospodarczego przy ul. [...] w Ż. zostało wydane, jak też nie można jednoznacznie stwierdzić, że takie pozwolenie na budowę nie zostało nigdy wydane. Podjęto wszelkie możliwe środki zmierzające do odtworzenia akt sprawy oraz ustalenia istotnych dla niej okoliczności, które to środki nie przyniosły efektu pozwalającego na niebudzące wątpliwości ustalenie, czy kontrolowana decyzja została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do dalszej analizy kontrolowanej decyzji organ wskazał, że stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62), minimalne odległości budynków mieszkalnych i innych budynków, w których znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, od uciążliwych obiektów i urządzeń o kategorii uciążliwości UI wynosi 15 m. Z uzasadnienia kwestionowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wynika, że "obiekt warsztatu został zaliczony do kategorii uciążliwości Ul z zachowaniem odległości 15 m od budynków z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Istniejąca lokalizacja obiektu spełnia ten warunek".

Podnoszona przez skarżącego okoliczność zrealizowania spornej zabudowy z naruszeniem wymogów określonych w § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w żaden sposób nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Co prawda ze znajdującego się w aktach sprawy powykonawczego pomiaru rozbudowanego budynku mieszkalnego z 4 listopada 2011 r., wynika, że w analizowanej sprawie doszło do naruszenia ww. § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. bowiem wskazana w tym przepisie odległość nie została zachowana, to jednak okoliczność zrealizowania obiektu niezgodnie z decyzją stanowić może przedmiot postępowania organów nadzoru budowlanego.

W podsumowaniu przedstawionej argumentacji uzasadniającej podjęte orzeczenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w toku niniejszego postępowania, mając na uwadze niepełny materiał dowodowy, nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 1987 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją W wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, odmawia uchylenia decyzji, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1854/12). Podstawową kompetencją merytoryczną organu jest uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 146 k.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. W tym przypadku, obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika bezpośrednio z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia, które wedle rozwiązań przyjętych w przepisach k.p.a., nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Spełniając powyższy obowiązek, organ administracji publicznej nie wydaje jednak w tym zakresie dwóch odrębnych decyzji, lecz w jednej decyzji - kończącej postępowanie w sprawie wznowienia - podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 września 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 430/12). Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł W. F. reprezentowany przez radcę prawnego J. J.. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak uwzględnienia i odniesienia się do wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności aktu notarialnego nr [...] z [...] czerwca 1983 r., mapy ewidencyjnej z 10 maja 1983 r., zeznań świadków, pisma skarżącego do Urzędu Miejskiego w [...] z 14 sierpnia 2018 r.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do formułowanych przez stronę zarzutów, w szczególności, że decyzja z 26 czerwca 1987 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący: nie zawiera wskazania podstawy prawnej dotyczącej zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, narusza art. 5 obowiązującej ówcześnie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co skutkuje rozstrojem zdrowia u skarżącego i jego żony; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § pkt 2 k.p.a. poprzez: błędne przyjęcie, że naruszenie przepisu § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. dotyczącego usytuowania budynków nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].06.1987 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...], wyrażającej zgodę W. S. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, pominięcie przez organ (pomimo podniesienia przez skarżącego zarzutu), że i sporna decyzja z [...] czerwca 1987 r., której stwierdzenia nieważności j domagał się skarżący, nie zawiera podstawy prawnej poprzez ocenę zgodności : planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], co stanowi rażące naruszenia prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...].06.1987 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...], pominięcie przez organ (pomimo podniesienia przez skarżącego zarzutu), że zgodnie z art. 5 obowiązującej ówcześnie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający, w szczególności ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, co stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1987 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...].

W skardze wniesiono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzających oraz decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2015 r. znak [...] i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Ż. z [...] czerwca 1987 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.; na podstawia ar. 119 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżaną decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał ostatecznie w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 1987 r. wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski.

Zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne.

W okolicznościach sprawy, obszernie omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wobec ograniczonego dostępu do dokumentacji związanej z tą inwestycją nie było możliwe stwierdzenie w szczególności tego, że decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład ślusarski zapadła z rażącym, kwalifikowanym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego organ, podejmując starania w tym kierunku, nie pozyskał wiążącego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie, że pozwolenia na użytkowanie udzielono w odniesieniu do budynku, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnie oceniono także, że sposób realizacji inwestycji, jej położenie na działce ewentualne odstępstwa od aktów zatwierdzających to, może być podstawą do ingerencji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego.

Dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji kluczowe było jednak przede wszystkim to, że choć ustawodawca w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawarł ograniczenia czasowego, o którym mowa w § 2 art. 156 k.p.a., to upływ czasu nie może pozostawać obojętny przy ocenie nawet zaistnienia tej przesłanki.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 - cyt. "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Zdaniem Sądu, badana w sprawie niniejszej decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 1987 r., znak: [...], zatem decyzja sprzed ponad trzydziestu lat już tylko z tego powodu nie może być zakwalifikowana jako zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skoro pozostawała w obrocie prawnym przez tak długi okres czasu.

Dokonywanie oceny rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa, po upływie kilkudziesięciu lat od wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania takiej wadliwości aktowi, któremu w momencie wydawania, a nie z obecnej perspektywy trudno w istocie postawić taki zarzut.

Jak wskazał w ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny badając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, należy brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. W takiej sytuacji zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresata decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Stanowisko Sądu przedstawione powyżej znajduje nawet dalej idące rozwinięcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdy wskazać na wyrok tego Sądu z 20 lutego 2019r., w sprawie o sygn. II OSK 694/17. Stwierdzono tu, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).