Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1639/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, 103
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1415/16 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez K.B. (dalej: "skarżąca"), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/16, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, (dalej: "SKO"), z dnia [...] października 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]lutego 2016 r., nr [...], ustalono skarżącej opłatę za pobyt matki B.G. w Domu Pomocy Społecznej w S. w wysokości 1990,80 zł, począwszy od dnia [...] marca 2016 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż K.B., jako zstępna jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt jej matki w ww. placówce, gdyż spełnia ona kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., 930 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.]), dalej: "u.p.s.", warunkujące wnoszenie przedmiotowej opłaty. Z ustaleń Prezydenta wynikało, że dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 6.523,60 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie.

SKO w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a krąg osób, na których może spoczywać obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika też z tego unormowania. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek ten wynika z mocy prawa, ale w celu jego realizacji konieczne jest jego skonkretyzowanie poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, bądź też poprzez wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy władczego aktu przez organ gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłaty przez osobę zobowiązaną kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna przewidziana w art. 59 ust. 1. Z treści art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., B.G. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku w S. przy ul. R. [...] (dalej: DPS). Koszt pobytu w tej placówce wynosi 2.764,57 zł (Zarządzenie Nr 96/15 Prezydenta Miasta S. z dnia [...]marca 2015 r.). B.G. ponosi odpłatność w wysokości 773,77 zł. W dniu [...]lipca 2013 r. Dyrektor MOPR w S. zawarł ze skarżącą umowę dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS, w wysokości 800 zł miesięcznie. W celu zaktualizowania sytuacji materialnej strony organ zwrócił się do skarżącej o przesłanie dokumentów potwierdzających sytuację dochodową jej rodziny, tj. wysokość dochodów netto oraz dokumentów potwierdzających stałe comiesięczne wydatki. W dniu [...]grudnia 2015 r. strona przesłała do organu I instancji oświadczenie, z którego wynika, że mieszka razem z mężem zagranicą, mają na utrzymaniu dwoje dorosłych dzieci (28 lat i 30 lat), które nie mają żadnych stałych dochodów ani stypendiów uczelnianych, zamieszkują osobno w mieszkaniu, które strona im wynajmuje wspólnie z mężem. Źródłem utrzymania rodziny jest jej pensja i zasiłek chorobowy męża. Jej dochód wynosi 1.679 euro miesięcznie, a zasiłek chorobowy męża od [...] kwietnia 2015 r. wynosi 1.392 euro miesięcznie. Wydatki rodziny to 2250 euro miesięcznie. Zaznaczyła, iż nie jest w stanie ponosić określonej w decyzji organu I instancji odpłatności z uwagi na wysokie koszty utrzymania w B., gdzie mieszka, dlatego wniosła o częściowe zwolnienie jej z opłaty do wysokości 800 zł. SKO wyliczyło, że dochód miesięczny jej rodziny wynosi 3.071,01 euro, to jest 13.047,19 zł (zgodnie z kursem NBP na dzień 10.11.2015 r.), a dochód na osobę w rodzinie wyniósł 6.523,60 zł i przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszące 1.542,00 zł. Tym samym opłata winna wynieść 1.990,80 zł (2.764,57 zł - 773,77 zł). SKO wywiodło, że odpłatność za pobyt najbliższego członka rodziny w domu pomocy społecznej, nie jest uzależniona ani od obywatelstwa osoby, która z mocy ustawy jest zobowiązana do partycypowania w pokrywaniu kosztów pobytu w takiej placówce, ani od jej miejsca zamieszkania, ma ona charakter obiektywny, warunkowany jedynie stopniem pokrewieństwa i statusem materialnym. Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie dotyczy jedynie ustalenia opłaty za pobyt matki w DPS w S. i nie przesądza o ewentualnym zwolnieniu strony w całości lub w części z ponoszenia przedmiotowych kosztów.

W skardze zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt matki skarżącej w DPS, podczas gdy skarżącą i MOPR w Szczecinie łączy umowa ustalająca wysokość tej odpłatności oraz naruszenie art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu UE (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE 2016, C 202, poz. 47), dalej: "TFUE", przez naruszenie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, wyrażające się w niewzięciu pod uwagę - przy ustalaniu odpłatności - większych niż w Polsce kosztów utrzymania, wynikających z zamieszkiwania przez skarżącą w N., co stawia ją w gorszej sytuacji niż osoby o podobnych dochodach, ale mieszkające w Polsce i ponoszące w związku z tym mniejsze koszty utrzymania. Skarżąca podniosła też, że sytuacja majątkowa jej rodziny się zmieniła, bowiem z dniem [...]września 2016 r. mąż skarżącej uzyskał status osoby bezrobotnej i decyzją z dnia [...]października 2016 r. przyznano mu zasiłek dla bezrobotnego, który wynosi obecnie ok. 936 euro miesięcznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest jedyną zstępną, zobowiązaną z mocy art. 61 u.p.s. do partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS w części, której nie może ona pokryć sama. Jedynym ograniczeniem jest tu wysokość uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną dochodów. Dochód skarżącej, nawet po uwzględnieniu podnoszonej w skardze obniżki dochodów jej męża od dnia 16 września 2016 r., wynosi - jak podaje sama skarżąca – 1.067,50 euro na osobę w rodzinie, czyli ponad 4.400 zł, a zatem jest wystarczający do zachowania tej zasady. Podnoszone w skardze argumenty, odnoszące się do zwiększonych kosztów utrzymania w N., nie mają znaczenia dla ustalenia wysokości należnego od skarżącej obciążenia, które w tym wypadku stanowi różnicę między wyliczonym przez organ prowadzący DPS rzeczywistym kosztem utrzymania pensjonariusza, a kwotą ponoszoną przez samego pensjonariusza. W sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy lub ustalona umową (umowami) kwota partycypacji nie pokrywa całości średniego kosztu utrzymania osoby w placówce, odpłatność jest ustalana decyzją. Powołując się na orzecznictwo Sąd podniósł, że istnienie umowy nie stanowi przeszkody dla decyzyjnego ustalenia wysokości należnej opłaty, uwzględniającej maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego, wynikającego z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W każdym przypadku, gdy kwoty partycypacji z umów nie będą pokrywały rzeczywistego kosztu utrzymania w placówce, organ ma obowiązek wydania decyzji o ustaleniu wysokości należnej od osoby wymienionej w art. 61 ust.1 opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji zawarcia umowy o wysokości partycypacji, gdy kwota tej partycypacji odbiega od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej, czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w takim domu. Z brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. należy wyciągnąć wniosek, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale zawarcie umowy umożliwiającej małżonkom, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli to wynika z przepisów o minimalnych obciążeniach, wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2a i b u.p.s. Sąd I instancji nie zgodził się także z podnoszonym przez skarżącą zarzutem niedopuszczalności objęcia decyzją o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej okresu wstecznego, tj. od [...] marca 2016 r. do daty wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. [...] października 2016 r. Konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. O odpłatności, o której mowa w art. 61 u.p.s. decyduje wysokość dochodów osoby zobowiązanej liczonych wg tego przepisu, a nie wielkość ponoszonych wydatków. Z tego powodu za bezzasadny uznano podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 18 TFUE. Wysokość koniecznych wydatków może być wzięta pod uwagę w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem byłby wniosek o częściowe lub całkowite zwolnienie z należnej opłaty.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego obrazę przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s. na skutek błędnej wykładni, dopuszczającej możliwość wydania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy wysokość opłaty została ustalona w drodze umowy oraz obrazę art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. na skutek przyjęcia, że organ zasadnie obciążył skarżącą odpłatnością, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z art. 18 i art. 21 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim uzależnia obowiązek wnoszenia opłaty jedynie od kryterium dochodowego, bez uwzględnienia ponoszonych przez osobę zobowiązaną wydatków, które zależą od miejsca pobytu zobowiązanego.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucił obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", na skutek nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przepisu art. 18 TFUE.

Wskazując na powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wniósł o zadanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni art. 18 i 21 TFUE.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro została zawarta umowa określająca kwotę partycypacji strony w kosztach opieki na kwotę niższą niż rzeczywiste koszty utrzymania osoby skierowanej do placówki DPS, to było oczywiste, że kwota ta nie będzie pokrywała tych kosztów. Wyklucza to możliwość wydawania decyzji określającej te koszty na poziomie wynikającym z przepisów u.p.s., zwłaszcza, że od chwili zawarcia umowy sytuacja finansowa rodziny skarżącej się pogorszyła. Wywody Sądu dotyczące wykładni art. 103 ust. 2 u.p.s. nie opierają się na jego rzeczywistym brzmieniu, ale stanowią postulat legislacyjny. W aktualnym stanie prawnym umowa wiąże strony dopóki nie zostanie wypowiedziana lub rozwiązana. Ponadto Sąd I instancji tylko lakonicznie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 18 TFUE, a w szczególności nie wziął pod uwagę tego, że pominięcie kosztów utrzymania osoby zobowiązanej przy ustaleniu spełnienia kryterium dochodowego, stanowi dyskryminację obywateli tych państw Unii Europejskiej, w których koszty te są stosunkowo wysokie. Skarżąca – po opłaceniu kosztów mieszkania i ogrzewania – nie będzie dysponowała nawet kwotą stanowiąca minimum socjalne na terenie Niemiec. Powoduje to też naruszenie zasady swobodnego przemieszczania się na terenie całej Unii Europejskiej. Uzasadnia to konieczność wystąpienia do TSUE o wykładnię zakwestionowanych przepisów.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

W przekonaniu składu orzekającego NSA, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, WSA w Szczecinie zasadnie ocenił postępowanie prowadzone przez organy obu instancji jako prawidłowe, zaś wnioski sformułowane na podstawie wyników tego postępowania jako całkowicie spójne, logiczne i uprawnione. Wywiedzione tą drogą ustalenia faktyczne nie naruszają bowiem granic swobodnej oceny dowodów, przewidzianej w art. 80 K.p.a. Prawidłowo także Sąd Wojewódzki, dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i szczegółowo zanalizowanych w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 6 K.p.a., ponieważ prawidłowo ocenił, że podstawą kontrolowanych decyzji były wskazane w nich przepisy prawa. Nie doszło także do naruszenia przepisu 7 K.p.a., ponieważ zostały przeprowadzone wszystkie konieczne w sprawie dowody, w tym także wskazane przez stronę skarżącą. Prawidłowo także Sąd I instancji ocenił, że w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy szczegółowo określiły przesłanki, którymi kierowały się przy wydaniu spornych decyzji. Nie doszło przy tym do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w szczególności gdy nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia czy też gdy sąd nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt 3, poz. 39; również m.in. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09; z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 1767/14; z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2849/15; zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Wskazać ponadto należy, że aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, zam. w CBOSA), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem także w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1269/13, zam. w CBOSA).

Rozpatrując niniejszą skargę kasacyjną w kontekście powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny, bowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada wymaganiom określonym w tym przepisie. W jego treści Sąd przedstawił opis postępowania toczącego się przed organami obu instancji, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku i zajmując stanowisko w tej kwestii odwołał się do istotnych w sprawie faktów, wskazał zarzuty podniesione w skardze i dokonał ich oceny prawnej, a także podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 18 TFUE, uzasadniając zajęte stanowisko. Kwestia, czy wywód Sądu był wystarczający, czy też zbyt lakoniczny, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, jest wynikiem jego subiektywnego odczucia. Z punktu widzenia możliwości kontroli w postępowaniu kasacyjnym poglądu wyrażonego w tym względzie przez Sąd I instancji, merytoryczny walor uzasadnienia jest w pełni wystarczający, gdyż wynika z niego, że norma kształtująca – art. 61 u.p.s. – odnosi się wyłącznie do dochodu strony.

Prawidłowo w tym względzie Sąd Wojewódzki wskazał, że argumenty i zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą, a dotyczące jej sytuacji życiowej, mogą mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to jest o: odstąpienie od żądania zwrotu opłat, umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty, natomiast nie mają one znaczenia w odniesieniu do decyzji o ustaleniu wysokości partycypacji w ponoszeniu opłaty za pobyt w DPS, która jest przedmiotem skargi.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Przepis ten ustala zatem kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, przy czym obowiązek osób wymienionych w pkt 1 i 2 wyprzedza obowiązek gminy.

Z ust. 2 tego unormowania wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, przy czym w przypadku osoby nie będącej osobą samotnie gospodarującą, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Art. 103 ust. 2 u.p.s., do którego przepis powyższy się odwołuje, stanowi, że "Kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64."

Autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, że unormowania te są wobec siebie wykluczające i zawarcie umowy ze skarżącą, będącą córką mieszkańca DPS, uniemożliwia wydanie w stosunku do niej decyzji konkretyzującej obowiązek wnoszenia opłaty, o którym mowa w art. 61 u.p.s.

W tym miejscu należy odwołać się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 (zam. w CBOSA), w którym dokonano analizy ww. przepisów pod kątem możliwości ich zastosowania w zbliżonym stanie faktycznym. Istota tej sprawy, podobnie jak sprawy niniejszej, tkwiła w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących ustalanie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności, w kontekście rozpoznawanej sprawy, wymagała rozważenia kwestia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Przy czym analiza tego zagadnienia musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie przepisów, na których oparto zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję, ale również cały kontekst uregulowań prawnych w tym zakresie.

Z przepisów u.p.s. określających zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wynika, iż należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich mieszkańca domu (małżonka, zstępnych, wstępnych) w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zawarcie umowy, o jakiej mowa w powołanym przepisie, służy jednakże jedynie określeniu opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zwracano uwagę, że wynikający z ustawy obowiązek osób bliskich dla mieszkańca domu pomocy społecznej, ponoszenia kosztów jego utrzymania w placówce, doznaje konkretyzacji i indywidualizacji w decyzji o ustaleniu należnych opłat, wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 204/10 stwierdził, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym również świadczenia w formie usług opiekuńczych w domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Decyzją właściwy organ orzeka o skierowaniu do domu pomocy społecznej, o umieszczeniu w konkretnej placówce, ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), jak też ustala należną opłatę od osób bliskich osobie umieszczonej w placówce, indywidualizując przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wyklucza przy tym ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony w decyzji konkretyzującej.

Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że w sytuacji, gdy przed zawarciem umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., nie wydano decyzji ustalającej wysokość opłaty, nie ma jakichkolwiek przeszkód prawnych do jej wydania niezależnie od istniejącej umowy. Jak już wspomniano, zawarcie umowy nie zmienia charakteru odpowiedzialności osób zobowiązanych, a przede wszystkim nie powoduje, że odpowiedzialność o charakterze administracyjno-prawnym (wynikająca z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) przekształca się w odpowiedzialność o charakterze cywilno-prawnym (obligacyjnym), do której zastosowanie w zakresie przykładowo zmiany wysokości odpłatności mieć będą odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego o zobowiązaniach. Rozwiązania takiego nie przewiduje ustawa o pomocy społecznej, a przede wszystkim sprzeciwia się temu wynikająca z tych przepisów zasada pomocniczości, zgodnie z którą zobowiązania finansowe dopiero w ostatniej kolejności spoczywają podmiocie publicznym, tu na gminie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w tym zakresie trafny pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że "przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz o jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna przewidziana w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, gdyż (...) wymienione tam osoby mogą się uchylać od zawarcia umowy. Przenosiłoby to automatycznie ciężar ponoszenia odpłatności również i w tej części na gminę, która - niezależnie od przypadającego na nią "własnego" udziału w ponoszeniu odpłatności zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 - dopiero w drodze egzekucji administracyjnej mogłaby dochodzić zwrotu opłat poniesionych zastępczo za (...) osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji, niewywiązujących się z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby im bliskiej w domu pomocy społecznej."

W świetle powyższego zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 2 pkt 2 i 103 ust. 2 u.p.s. okazał się nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej co do ewentualnej sprzeczności art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. z art. 18 i 21 TFUE. Przepis art. 18 TFUE stanowi, że "W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji." Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie uwzględnia tego, że przepisy u.p.s. stanowią pewną całość, a zatem nawet jeżeli przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nakazuje przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt w DPS branie pod uwagę dochodu na osobę w rodzinie, to nie oznacza to, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, takie jak wysokość kosztów utrzymania, specyficznych ze względu na miejsce zamieszkania, nie mają znaczenia dla ustalenia rzeczywistej wysokości wnoszonej przez taką osobę opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo zwrócił uwagę na możliwość podnoszenia tych okoliczności w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie innych przepisów u.p.s. (np. art. 64).

Przepis art. 21 TFUE dotyczy swobody przemieszczania się obywateli Unii na terytorium Państw Członkowskich i nie ma jakiegokolwiek związku funkcjonalnego z kwestią prawidłowości kryteriów ustalania wysokości opłaty za pobyt w DPS.

Z uwagi na te uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do kierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 TFUE.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, która nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.