Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 709/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16a ust. 1, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 5 w zw. z art. 8
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Andrzej Góraj Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 703/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 703/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z [...].06.2013 r. nr [...]; 2. stwierdził, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) Burmistrza W. (dalej Burmistrz), odmawiającą J. S. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem Z. S.(dalej mąż, podopieczny).

Wnioskiem z 20 lutego 2013 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej MOPS) o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem. Do wniosku dołączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. (dalej Miejski Zespół) z 6 lutego 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności męża; z orzeczenia wynikało, że niepełnosprawność ta istnieje od października 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 stycznia 2013 r. Orzeczenie wydano do [...] lutego 2014 r. W dokumentacji znajduje się umowa zlecenia wnioskodawczyni zawarta na okres od 1 do 22 grudnia 2010 r. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 15 marca 2013 r. wynika, że skarżąca pracowała dorywczo w latach 2000–2003 i nie ma statusu osoby bezrobotnej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] (dalej decyzja z [...]marca 2013 r.), Burmistrz odmówił skarżącej wnioskowanego zasiłku, ze względu na brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr).

Wnioskodawczyni pozostawała w zatrudnieniu przez okres dwu tygodni w 2010 r., a następnie miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym mężem. Nie świadczy to o dokonaniu rezygnacji z zatrudnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, Kolegium decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) uchyliło decyzję z [...] marca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że Burmistrz nie dokonał analizy spornej przesłanki pod kątem umowy zlecenia załączonej do akt, jak również w aspekcie powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni. SKO podkreśliło, że w aktach sprawy znajdują się dwa orzeczenia o niepełnosprawności, stanowiące niejako ciągłość i obrazujące jej przebieg w czasie, co świadczy o niezasadnym wskazaniu przez organ I instancji dnia [...] stycznia 2013 r. jako początkowej daty niezdolności męża wnioskodawczyni do samodzielnej egzystencji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz decyzją z [...] czerwca 2013 r. odmówił skarżącej przedmiotowego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał brzmienie art. 16a ust. 1 uśr i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W związku z tym organ podniósł, że ustanie zatrudnienia skarżącej w miesiącu grudniu 2010 r. nastąpiło zarówno przed zakończeniem pracy zawodowej przez jej męża (tj. przed 31 października 2011 r.), jak i przed datą powstania niepełnosprawności (tj. 1 lutego 2011 r.).

Skoro ww. okoliczności nastąpiły w okresie kiedy wnioskodawczyni od dłuższego czasu nie była aktywna zawodowo, nie można stwierdzić, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, by opiekować się niepełnosprawnym mężem. Burmistrz wskazał, że łączny dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę, nie przekracza kryterium dochodowego tj. kwoty 623 zł.

Odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2013 r. złożyła skarżąca, załączając obszerną dokumentację medyczną męża i orzeczenia o jego niepełnosprawności.

SKO decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, za organem I instancji, art. 16a ust. 1 uśr podkreślając, że wnioskodawczyni nie spełnia jednego z łącznych warunków uprawniających do otrzymania przedmiotowego zasiłku, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium stwierdziło, że zatrudnienie wnioskodawczyni ustało w związku z wykonaniem zawartej na określony czas umowy zlecenia, a nie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym mężem, który wówczas nie był zaliczony do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. S. wniosła skargę do WSA w Białymstoku, zaskarżając je w całości. Wyrokowi zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania przez ustalenie, że zatrudnienie skarżącej ustało w związku z wykonaniem umowy zlecenia a nie z podjęciem opieki nad mężem, co nie znajduje oparcia w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), który nie został zbadany w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa), co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy; 2/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, o której mowa art. 16a ust. 1 uśr wymaga pozostawania na dzień wydania tego orzeczenia w zatrudnieniu lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z tym, że w pojęciu tym nie mieści się rezygnacja z podjęcia pracy zarobkowej po wygaśnięciu zatrudnienia z uwagi na upływ czasu na który umowa została zawarta.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, że jej mąż od października 2010 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim i w dacie powstania jego niezdolności do samodzielnej egzystencji skarżąca, od chwili wygaśnięcia swojego zatrudnienia, sprawowała nad nim opiekę. Wskazała, że z uwagi na sprawowaną nad mężem opiekę nie może podjąć zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując uprzednio zawarte stanowisko.

WSA w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. Uwzględniając skargę stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił art. 16a ust. 1 uśr, w myśl którego, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli, poza ww. warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. uśr (tj. nie więcej niż 623 zł na osobę w rodzinie).

Specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548, dalej nowelizacja grudniowa), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Bezsporne jest, że na skarżącej jako małżonce osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga ciągłej opieki, ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 130 kro) i spełnione zostało w niniejszej sprawie kryterium dochodowe.

Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organy orzekające w sprawie uznały, że fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej w dniu 22 grudnia 2010 r., wobec wykonania umowy zlecenia, przy jednoczesnym zaistnieniu daty niepełnosprawności męża od 1 lutego 2011 r., przesądza o braku związku przyczynowego między ustaniem zatrudnienia wnioskodawczyni, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym mężem oraz o braku dokonania rezygnacji z zatrudnienia.

W aktach administracyjnych znajdują się następujące orzeczenia o niepełnosprawności męża wnioskodawczyni: orzeczenie lekarza orzecznika ZUS O/B. z 4 października 2011 r. wskazujące na całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, trwające od 1 lutego 2011 r. do 31 października 2012 r.; orzeczenie lekarza orzecznika ZUS O/B. z 27 września 2012 r. wskazujące na całkowitą niezdolność do pracy trwającą do 30 września 2014 r. i zdolność do samodzielnej egzystencji; orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Białymstoku z 6 lutego 2013 r. (wydane do 28 lutego 2014 r.) o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 21 stycznia 2013 r., niepełnosprawność zaś istnieje od października 2010 r., wskazujące na niezdolności do pracy i konieczność zapewnienia opieki innych osób.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że wnioskodawczyni zakończyła wykonywanie ostatniej pracy w grudniu 2010 r., czyli w okresie, w którym istniała już niepełnosprawność jej męża i że w chwili złożenia wniosku o przyznanie wnioskowanego świadczenia, pozostawał on (na podstawie orzeczenia z 6 lutego 2013 r.) niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji.

W obecnym brzemieniu art. 16a ust. 1 uśr nie określa literalnie, że warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Potencjalna możliwość podjęcia zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, że w przypadku osoby nie podejmującej zatrudnienia nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie, bowiem osoba taka, w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnuje z gotowości podjęcia pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia.

Specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Rezygnacja z zatrudnienia (powołując wyrok NSA z 5.6.2007 r., I OSK 1411/06), oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Przemawia za tym, w ocenie Sądu, istota przedmiotowego świadczenia, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ocenie Sądu zarówno rezygnacja, jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Ustawodawca w art. 16a ust. 1 uśr, w jego aktualnym brzmieniu, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając jednak pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia, co oznacza, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca pozostawała osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę przyjęły wąską wykładnię art. 16a ust. 1 uśr wskazując, że skoro skarżąca nie pracuje od 23 grudnia 2010 r., z powodu wykonania zawartej na określony czas umowy zlecenia, to nie jest w takiej sytuacji możliwe zaistnienie spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem skarżąca w istocie z pracy nie zrezygnowała w celu sprawowania opieki nad mężem, który wówczas nie był zaliczany do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Według Sądu, zbyt daleko idąca jest argumentacja wskazująca na konieczność ścisłego zbiegu terminu rezygnacji z zatrudnienia, z terminem powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, bowiem sytuacja taka jest, co do zasady niespotykana, bowiem nie można z góry przewidzieć konkretnej daty powstania niepełnosprawności osoby bliskiej, by móc wcześniej zadbać o złożenie wypowiedzenia umowy, na podstawie której pozostaje się w zatrudnieniu, tak, by data zaprzestania wykonywania pracy i data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji się na siebie "nakładały". O konieczności sprawowania opieki i związanej z tym niemożności kontynuacji zatrudnienia lub jego podjęcia, decyduje bowiem stan zdrowotny osoby bliskiej, a nie założenia, co do tego, że stan wymagający sprawowania opieki nastąpi.

Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie występuje ciągłość w niepełnosprawności męża skarżącej, która rozpoczęła się w październiku 2010 r. i trwa do chwili obecnej.

Z uwagi na to, że wniosek o przyznanie przedmiotowego zasiłku wnioskodawczyni złożyła po dacie zaliczenia męża do znacznego stopnia niepełnosprawności, (która trwa od października 2010 r.), a sama w tym okresie nie pozostawała w zatrudnieniu z uwagi na konieczność sprawowania nad nim opieki, stwierdzić należy, że sporna przesłanka została w niniejszej sprawie spełniona.

W ocenie Sądu I instancji, prezentowana przez organy w niniejszej sprawie, wykładnia art. 16a ust. 1 uśr nie zasługuje na akceptację. Taka interpretacja ww. przepisu jest bowiem nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, (zgodnie, z którą wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących), w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie.

W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 uśr, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 uśr prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się z tego powodu od podejmowania określonej pracy zarobkowej (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Powyższa argumentacja została także powołana w uzasadnieniu pytania prawnego, przedstawionego w tym zakresie Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (postanowienie z 12.12.2013 r., II SA/Po 1026/13).

Wojewódzki Sąd stwierdził, że do czasu rozpatrzenia przez TK ww. pytania prawnego lub wprowadzenia zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, interpretacja przedmiotowej kwestii pozostaje w gestii organów stosujących prawo.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieje związek przyczynowy między zakończeniem zatrudnienia, które nastąpiło w trakcie trwania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni, a koniecznością sprawowania nad nim opieki. W tym stanie rzeczy wygaśnięcie stosunku zatrudnienia skarżącej oraz dalsze jego niepodejmowanie w celu sprawowania opieki na mężem, może być na gruncie niniejszej sprawy potraktowane jako rezygnacja z zatrudnienia. Okres ostatniego zatrudnienia wnioskodawczyni miał z góry określony termin, a skarżąca nie miała w zasadzie wpływu na jego przedłużenie. Interpretacja zmierzająca do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia musi nastąpić z woli wnioskodawcy, jawi się w ocenie Sądu I instancji jako sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP. Skoro przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na jego przyczynę (tj. rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia).

Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", doprowadziła do naruszenia przez organy przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 uśr, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczące interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Kolegium zarzuciło wyrokowi naruszenie prawa materialnego - art.16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na jego niewłaściwej interpretacji w wyniku, której Sąd uznał że: "nie można uznać, iż w przypadku osoby nie podejmującej zatrudnienia nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie, bowiem osoba taka, w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnuje z gotowości podjęcia pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia" i

"rezygnacja z zatrudnienia oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki".

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. S.;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafny jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także, że jego podjęcie było możliwe, gdyż osoba była zdolna do pracy, ale nie podjęła go z uwagi na konieczność sprawowania przedmiotowej opieki.

Art. 16a ust. 1 uśr, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), stanowił że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Utrwalonym jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu, dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 uśr (wyrok NSA z: 8.10.2014 r., I OSK 1344/14, Lex 1587467; 16.7.2015 r., I OSK 279/14, Lex 1794893; 27.8.2015 r., I OSK 334/14, Lex 1800507; 29.9.2015 r., I OSK 411/14, cbosa).

Stosownie do treści art. 17 ust. 1, w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwracał uwagę, że art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 uśr zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, co stanowi podstawę do prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji, wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Przy wykładni art. 16a ust. 1 uśr należy odrzucić rezultaty wykładni językowej, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że sprawowanie faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 uśr należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724) wynika, że ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było, co akcentuje się w skardze kasacyjnej, ustanowienie innego rodzajowo niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych kręgu osób uprawnionych podmiotowo do świadczeń w związku koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z pominięciem osób, które nie podejmują pracy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 uśr pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnym stanie prawnym regulującym kwestię przyznawania świadczeń rodzinnych. Art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567, dalej uzo) zmienił treść art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Należy uznać, że zmiana treści art. 16a ust. 1 uśr, wprowadzona nowelizacją, tylko doprecyzowała brzmienie przepisu, eliminując wątpliwości interpretacyjne co do uznania, czy norma zawarta w tym przepisie obejmuje również osoby, które zrezygnowały z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez normodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, PiP 2010/4/42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, PiP 2009/9/22 i n.; uzasadnienie uchwały 7 Sędziów NSA z 25.11.2013 r., II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17; wyrok NSA z 18.12.2013 r., I OSK 2320/12, Lex 1529015; postanowienie SN z 7.9.2005 r., II UZP 9/05, Lex 171757). Tak też było w materii istotnej dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Nowelizacja art. 16a ust. 1 uśr została dokonana na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, dalej wyrok K 27/13), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 7 grudnia 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 16a ust. 1 uśr. Ograniczenie wykładni art. 16a ust. 1 uśr wyłącznie do rezultatów wykładni językowej, bez dokonania jego wykładni systemowej, w oderwaniu od wartości przyjętych w Konstytucji RP, jest niedopuszczalna.

Nietrafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że dopiero rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny zagadnienia prawnego, przedstawionego w postanowieniu z 12.12.2013 r., I SA/Po 1026/13), pozwoli na ocenę pod kątem spełnienia pominiętej przez ustawodawcę przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (s. 5-6 skargi kasacyjnej). Postanowieniem z 17.7.2014 r., P 1/14, OTK-A 2014/7/85, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w związku z wejściem w życie wyroku K 27/13, zasadniczy problem konstytucyjny, przed jakim stanął pytający sąd, został już ostatecznie rozstrzygnięty, zaś norma intertemporalna, która musi być uwzględniona w sprawie zawisłej przed tymże sądem, uznana została za niezgodną z art. 2 Konstytucji. Zasadniczo zmieniła się sytuacja prawna skarżącej. Wykonując wyrok K 27/13, Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r.

Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 nowelizacji grudniowej. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Art. 17 pkt 2 uzo zmienił treść art. 16a ust.1 uśr. Tak długo, jak rozbieżności mogą być usunięte przez sądy administracyjne, a zwłaszcza przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest konieczne rozstrzyganie pytań prawnych opartych tylko na jednej ze stosowanych w praktyce interpretacji zakwestionowanego przepisu, gdy inne - również występujące w praktyce - przynoszą rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją (uzasadnienie postanowienia P 1/14).

Wyrok II SA/Bk 703/13 stanowi przykład prawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 uśr,

przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.