Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 916/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku- Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 23 marca 2017 r. nr XXVII/376/2017 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasad i trybu korzystania z miejsc postojowych, wprowadzenia i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w tej strefie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 w zakresie słów " pogotowia ratunkowego" i § 12 załącznika numer 2 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Dnia 23 marca 2017 r. Rada Miejska w Busku-Zdroju działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), podjęła uchwałę nr XXVII/376/2017 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, zasad i trybu korzystania z miejsc postojowych, wprowadzenia i ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w tej strefie oraz sposobu ich pobierania. W § 3 uchwały postanowiono, że szczegółowe zasady funkcjonowania stref płatnego parkowania (dalej też jako "SPP") w Busku-Zdroju i sposób pobierania opłat za parkowanie określa Regulamin Strefy Płatnego Parkowania, stanowiący załącznik nr 2 do niniejszej uchwał - dalej też jako "Regulamin".

Zgodnie z § 6 ust. 1 Regulaminu zwolnione od opłat za parkowanie w SPP są pojazdy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej (pkt 1); zarządów dróg - oznakowane (pkt 2); wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej (pkt 3). Stosownie do ust. 3 tego paragrafu zwolnione od opłat za parkowanie są oznakowane zewnętrznie pojazdy pogotowia ratunkowego, Straży Miejskiej oraz służb pogotowia gazowego, energetycznego, ciepłowniczego, wodno-kanalizacyjnego - podczas wykonywania prac na sieciach.

W § 12 Regulaminu postanowiono, że kontrolę w zakresie zgodności parkowania z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzą Straż Miejska oraz Policja w ramach swoich kompetencji (ust. 1); kontrolę w zakresie zgodności parkowania pojazdów z niniejszym Regulaminem prowadzi Straż Miejska (ust. 2); do kontroli czasu postoju w SPP upoważnieni są wyłącznie kontrolerzy strefy płatnego parkowania, którzy działają na podstawie niniejszego Regulaminu (ust. 3); obowiązkiem kontrolerów SPP jest kontrola postoju pojazdów samochodowych, a w szczególności: 1) kontrolowanie wnoszenia opłat za czas postoju pojazdów, 2) sprawdzanie poprawności skasowania kart postojowych, 3) sprawdzanie ważności abonamentów i identyfikatorów, 4) wypisywanie w terenie zawiadomień - wezwań do uiszczenia opłat za nieopłacony czas postoju lub postój ponad opłacony czas, 5) kontrola stanu oznakowania SPP oraz zgłaszanie nieprawidłowości w tym zakresie do ZD (ust. 4); kontrolerzy SPP nie pobierają żadnych opłat i nie prowadzą sprzedaży kart postojowych (ust. 5).

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę

w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3 w zakresie słów "pogotowia ratunkowego" oraz § 12 Regulaminu i domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie zarzucił istotne naruszenie art. 13b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a) oraz art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 w zw. z § 143 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 zwanego dalej "z.t.p."), jak i art.18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej, poprzez: 1) ustalenie w § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3 w zakresie słów "pogotowia ratunkowego" Regulaminu zwolnienia od opłat za parkowanie w SPP dla wymienionych pojazdów w tym pogotowia ratunkowego, podczas gdy pojazdy te są zwolnione z tej opłaty z mocy samego prawa, a tym samym powtórzenie istniejącej regulacji prawnej;

2) określenie w § 12 Regulaminu obowiązków i uprawnień kontrolerów strefy płatnego parkowania, podczas gdy Rada Gminy nie ma umocowania prawnego do takiej regulacji;

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Rada Miejska w Busku Zdroju ustalając w § 6 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3 w zakresie słów "pogotowia ratunkowego" Regulaminu zwolnienie od opłat za parkowanie w SPP dla wymienionych pojazdów w tym pogotowia ratunkowego, przekroczyła delegację ustawową i powtórzyła istniejącą regulację prawną, bowiem pojazdy te są już zwolnione z tej opłaty zgodnie z wyczerpującym unormowaniem art. 13 ust. 3 u.d.p. Skarżący wskazał nadto, że zgodnie z art. 4 pkt 27 u.d.p. służby ratownicze - to jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.

Odnośnie drugiego z podniesionych w skardze zarzutów Prokurator wskazał, że art. 13b ust. 4 u.d.p. nie zawiera delegacji ustawowej dla rady gminy - miejskiej do regulowania w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania obowiązków i uprawnień kontrolerów - funkcjonariuszy Straży Miejskiej oraz Policji. Delegacji takiej nie zawierają także inne przepisy tej ustawy przywołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zakres uprawnień i obowiązków tych funkcjonariuszy określany jest przepisami rangi ustawowej, w tym w szczególności ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Natomiast określenie obowiązków lub uprawnień kontrolerów SPP jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w tym trybie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Busku-Zdroju wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nawet jeśli doszło do powtórzenia w zaskarżonej uchwale istniejących regulacji prawnych, to w ocenie organu nie narusza to istotnie zapisów ustawy skutkujących unieważnieniem, bowiem stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko i wyłącznie w razie wyraźnej sprzeczności aktu z konkretnym przepisem prawa. Zdaniem organu, akt prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała może przytaczać przepisów ustawy, gdyż wtedy akt ten jest czytelniejszym - formułowanie definicji w Regulaminie wynikało z potrzeby jednoznacznego określenia danych pojęć i nie spowodowało błędnej interpretacji w odniesieniu do ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, że w § 6 ust. 3 Regulaminu o ile słowa "pogotowia ratunkowego" występują, to zostały użyte w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że tylko "oznaczone zewnętrznie pojazdy pogotowia ratunkowego" są zwolnione od opłat za parkowanie w SPP.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, tj. określenia w § 12 Regulaminu obowiązków i uprawnień kontrolerów strefy płatnego parkowania, podczas gdy Rada nie ma umocowania prawnego do takiej regulacji, to mając na uwadze zarzuty skargi, jak również ocenę, że określenie obowiązków kontrolerów SPP jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat, czy też, że tego rodzaju materia nie ma charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie, organ z ostrożności procesowej uznał, że jeśli nawet doszło do naruszenia przepisów prawa to naruszenie to nie miało charakteru istotnego skutkującego naruszeniem przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. Sąd zobowiązał skarżącego Prokuratora do sprecyzowania zakresu zaskarżonej uchwały, tj. czy wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały dotyczy § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w całości, czy też odnosi się wyłącznie do słów "pogotowia ratunkowego".

Pismem procesowym z dnia 28 stycznia 2020 r. Prokurator sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt 1, 2, i 3 załącznika nr 2 tej uchwały w całości, zaś w zakresie ust. 3 tegoż paragrafu Regulaminu w zakresie słów "pogotowia ratunkowego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn.. akt I OSK 3507/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały, należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do uchwał w sprawie strefy płatnego parkowania delegacja ustawowa wynika z art. 13b i art. 13f u.d.p. Dlatego właściwie zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 28 marca 2017 r. poz. 1059 (Dz. Urz. Woj. Św. 2017.1059).

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie - Prawo o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Zatem istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f u.d.p

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł (pkt 1); może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (pkt 2); określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (pkt 3). Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

W świetle cytowanych regulacji art. 13, art. 13b i art. 13f u.d.p. Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżone przepisy załącznika nr 2 uchwały w omówionym poniżej zakresie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego lub w sposób niedopuszczalny powtarzają ustawowe regulacje.

Zaskarżone postanowienia uchwały zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 odnośnie słów "pogotowia ratunkowego" Regulaminu stanowią powtórzenie ustawowych regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta - w art. 13 ust. 3 - wprowadza bowiem zwolnienie od opłat za korzystanie z dróg publicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 tej ustawy, pojazdów: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych, zarządów dróg, Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi, wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej (art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-d u.d.p.). Zgodnie natomiast z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 27 u.d.p., służby ratownicze to jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 191 ze zm.) oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1868 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim aktem prawnym (art. 3 pkt 10), zespół ratownictwa medycznego to jednostka systemu, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podejmującą medyczne czynności ratunkowe w warunkach pozaszpitalnych, spełniającą wymagania określone w ustawie.

Zatem pojazdy wszystkich tych służb zostały zwolnione z opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania na terenie całego kraju na podstawie art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a-d ustawy o drogach publicznych. Powtórzenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej jest sprzeczne z "Zasadami techniki prawodawczej", stanowiącymi załącznik do ww. rozporządzenia. Tym samym jest sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. stawy o samorządzie gminnym. Zakwalifikowanie konkretnych uchybień zasadom techniki prawodawczej, jako istotnych naruszeń prawa będzie dotyczyć zwłaszcza reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03; OTK-A 2004/4/36). Jednym z takich kanonów jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W świetle powyższego należy uznać, że unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic.

Sąd zgodził się również ze skarżącym, że § 12 Regulaminu także istotnie narusza prawo. Podkreślić należy ponownie, że organ jednostki samorządu gminnego, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Zakaz wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego odnosi się przy tym do podejmowania aktów prawa miejscowego. Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt. I OSK 1066/17 i P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007r., s. 103).

W ocenie Sądu, w przywołanych wcześniej przepisach kompetencyjnych zawartych w ustawie o drogach publicznych brak jest upoważnienia do regulowania w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania. Te zagadnienia nie mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji zawartej w art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. Określenie obowiązków lub uprawnień kontrolerów SPP jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 226/19 i powołane tam wyroki: WSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1252/12; z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15; z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II SA/Op 145/15; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 690/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencje funkcjonariuszy Policji czy Straży Miejskiej regulują odrębne akty prawne.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 w zakresie słów "pogotowia ratunkowego" oraz § 12 Regulaminu.