Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 819/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 9a ust. 1, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 13, 15, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9c ust. 2 i 3, art. 9d ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...] Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w całości, zarzucając istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r, poz. 1461) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, mimo że stanowi ona akt prawa miejscowego.

Ponadto Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 1, ust. 3-5, ust. 7, ust. 8, ust. 10, ust. 13, art. 9b ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 9c ust. 2, ust. 3 i art. 9d ust. 3 oraz § 118 i § 9 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako "rozporządzenie z.t.p.") - poprzez powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy upoważniającej, a także wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego, w następujących przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały: § 1 pkt 1, 3 i 4, § 2, § 3, § 4 pkt 1 ppkt 1.3 i 1.4, § 5 pkt 5, 8 i 9, § 6 pkt 7 i 8 oraz § 7 pkt 1, 2 i 3 ( przy czym w skardze punkty nazwano ustępami).

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Nadto skarżący podniósł, że powtarzanie zapisów ustawowych pozostaje w sprzeczności z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p., a ich modyfikacja wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy.

Stwierdzenie tego rodzaju istotnych naruszeń prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności uchwały.

Nadesłana odpowiedź na skargę nie dotyczyła zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), zajął stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Pogląd ten należy podzielić.

Stosownie do treści art. 9a ustawy gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 4, że wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Odnosząc się również do zarzutów skargi, kwestionujących zgodność z prawem szeregu poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały (załącznika), dotyczącego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdzić należy, że są one zasadne.

Nadmienić w tym miejscu należy, że choć w skardze posłużono się pojęciem "ustępów", sam załącznik do uchwały posługuje się pojęciem "punkty"- choćby w § 4 pkt 3. W tej sytuacji Sąd przyjął określenie "punkty" – jak w zaskarżonym akcie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W myśl art. 9a ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Tymczasem, jak słusznie wywiedziono w skardze, w § 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że Gmina Miejska podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego, częściowo powtarzając oraz częściowo modyfikując w sposób nieuprawniony zapis art. 9a ust. 1 ustawy.

W myśl art. 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z art. 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 5 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tak więc art. 9a ust. 3-5 ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Tymczasem w § 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały powtórzono postanowienia art. 9a ust. 3 ustawy, jak też dokonano modyfikacji art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, m.in. rozszerzając skład zespołu na przedstawicieli Straży Miejskiej.

W tej sytuacji podzielić należy zarzut skargi, że w omawianym zakresie Rada w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, a także dokonała niedopuszczalnej modyfikacji składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, naruszając tym samym przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Przepis § 1 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiący, że: "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, zaś w przypadku pracowników samorządowych Miasta - wskazanych przez Burmistrza Miasta ", stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację regulacji zawartej w art. 9a ust. 8 ustawy, a także wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

Zaskarżona uchwała w § 2 i § 3 załącznika uregulowała cele oraz zadania zespołu interdyscyplinarnego.

Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 ustawy zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. Przepisy te regulują zatem zakres działania, jak i zadania zespołu interdyscyplinarnego.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że określenie w § 2 pkt 1- 5 załącznika celów zespołu interdyscyplinarnego z jednoczesnym przyjęciem w § 2 pkt 1 załącznika, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania w ramach założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu ustawowego i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Taką samą wadą dotknięte są postanowienia § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym unormowano zadania zespołu interdyscyplinarnego.

Norma kompetencyjna art. 9a ust. 15 ustawy, wskazana jako podstawa wydania zaskarżonej uchwały nie upoważniała ani do określenia celów, ani też zadań zespołu interdyscyplinarnego. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Kwestionowane w skardze zapisy § 2 i § 3 załącznika do uchwały naruszają te zasady, albowiem zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Mimo że katalog zadań określonych ustawą jest katalogiem otwartym, to norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do jego regulowania. Tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w dyspozycji art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Niezgodny z prawem jest także zakwestionowany w skardze zapis § 4 pkt 1 ppkt 1.3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem: "Każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy w zespole." Zapis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają więc formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia.

Z kolei w § 4 pkt 1 ppkt 1.4 załącznika Rada określiła, że: "Członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany: 1.4.1. w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą zarządzenia Burmistrza Miasta. 1.4.2. Na wniosek podmiotu, którego jest przedstawicielem w przypadku zakończenia pracy w instytucji, którą reprezentował. 1.4.3. Nie wywiązywania się z działań zespołu interdyscyplinarnego na wniosek przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. 1.4.4. Na jego wniosek w przypadku zmiany miejsca zamieszkania na terenie innej gminy lub w innych przypadkach losowych poprzez złożenie rezygnacji."

Podzielić należy zarzut skargi, że powyższe postanowienia wykraczają poza ustawowe upoważnienie, bowiem rada gminy nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego.

Z kolei § 5 pkt 5 załącznika stanowi, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał." Zgodnie zaś z art. 9a ust. 7 ustawy posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Tym samym w kwestionowanym zapisie dokonano powtórzenia ( z modyfikacją) wskazanego przepisu ustawy.

Zgodzić się nadto należy z zarzutem skargi dotyczącym § 5 pkt 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Wszystkich członków Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych w ramach prac Zespołu bądź grupy. Obowiązek ten utrzymuje się także po ustaniu członkostwa w Zespole lub grupie roboczej."

Tymczasem zgodnie z art. 9c ust. 2 ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych.

W tej sytuacji dokonano w omawianym przypadku powtórzenia oraz modyfikacji postanowień ustawy.

Zapis § 5 pkt 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym: "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności w pracach Zespołu Interdyscyplinarnego lub grup roboczych członkowie składają przed Burmistrzem Miasta oświadczenie(...)", stanowi niedopuszczalną modyfikację cytowanego już wyżej przepisu art. 9c ust. 3 ustawy, który nie ogranicza formy oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że ustawa dopuszcza także inne formy złożenia tego oświadczenia.

Za zasadny należy również uznać zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 6 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych." Podejmując taki zapis w uchwale Rada w sposób niezgodny z prawem powtórzyła i częściowo zmodyfikowała przez zastąpienie spójnika "lub" spójnikiem "i", przepis art. 9a ust. 13 ustawy, albowiem zapis ten powtarza normę ustawową, jednak nie w sposób dosłowny. Kwestia unormowana w zapisie § 6 pkt 7 załącznika nie mieści się także w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy, albowiem nie dotyczy ona trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu ani też szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy oraz naruszenia art. 2 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie w § 6 pkt 8 załącznika zapisu o następującej treści: "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe". W ocenie Sądu pod pojęciem "warunki funkcjonowania zespołu" nie mieści się ustanowienie obowiązku uczestniczenia we wszystkich posiedzeniach zespołu. Przepis ten jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Zasadne okazały się również zarzuty skierowane wobec zapisów § 7 pkt 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z ich treścią: "1. Grupy robocze tworzy Zespół Interdyscyplinarny w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. 2. Do zadań grup roboczych należy: 2.1. Opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie, 2.2. Monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy 2.3. Dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań 2.4. Na pierwszym spotkaniu roboczym grupa robocza ustala plan pomocy osobie, rodzinie, 3. Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę: "Niebieskiej Karty i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie."

Punkt 1. tego przepisu stanowi powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 9a ust. 10 ustawy, powtarzając cel tworzenia grup roboczych oraz wskazując na obligatoryjny, a nie fakultatywny (jak wynika to z zapisu ustawowego) charakter powołania grup roboczych.

Zapis § 7 pkt 2 załącznika, regulujący zadania grup roboczych, w sposób niedopuszczalny powtarza art. 9b ust. 3 ustawy, zgodnie z którym do zadań grup roboczych należy, w szczególności: 1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy w rodzinie; 2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy; 3) dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Z kolei § 7 pkt 3 załącznika stanowi niedopuszczalne powtórzenie treści art. 9d ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie.

Jednocześnie stwierdzenia wymaga, że zapisy § 7 załącznika do zaskarżonej uchwały nie dotyczą trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu, a tym samym wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał , że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)".

W niniejszym przypadku zakres powtórzeń przepisów ustawy jest rozległy. Nie sposób też dopatrzeć się konieczności dokonania wskazanych powyżej powtórzeń; nie są one uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.