Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1900/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 380/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 7 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 380/17po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 7 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie z 30 grudnia 2016 r. nr [...]. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw - dalej: strona, spółka lub grupa - 30 września 2016 r. realizująca plan dochodzenia do uznania w okresie od 2012 r. do 2016 r., w podziale na okresy półroczne, złożyła "Wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw". We wniosku Grupa wskazała, że zmiana dotyczy działania związanego z poprawą jakości oraz wdrożeniem scentralizowanej księgowości i sytemu wystawiania faktur, a także aktualizacji danych dotyczących członków w związku ze zbyciem swoich udziałów przez [...] na rzecz nowych udziałowców przystępujących do Spółki tj.: [...]

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją z 30 grudnia 2016 r. zatwierdził zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw w zakresie wystąpienia z grupy producentów owoców i warzyw [...] , przystąpienia do grupy [...] , zmiany sposobu realizacji działania "Poprawa jakości" i "Wdrożenie scentralizowanej księgowości i systemu wystawiania faktur" oraz odmówił zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego PDU w zakresie przyjęcia do Grupy jednego członka - [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśniając podstawę odmowy zatwierdzenia zmiany do PDU w zakresie przyjęcia do [...]wskazał, że względem ww. nie potwierdzono spełnienia definicji "rolnika" (producenta) określonej w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 608 dalej rozporządzenie 1307/2013 oraz warunków określonych w § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup owoców i warzyw, uznawania organizacji owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015, poz. 1530 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW) za okres roku poprzedzającego rok przystąpienia do grupy. [...] nie posiadał gospodarstwa rolnego w pełnym roku poprzedzającym rok wstąpienia do Spółki, bowiem na podstawie umowy dzierżawy gruntów rolnych z dnia 1 lipca 2015 r., zawartej na czas nieokreślony, wziął w użytkowanie działkę o nr ewidencyjnym 79/5 i powierzchni 1,77ha położoną w miejscowości Chodnów.

Orzekając na skutek odwołania strony Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z 7 marca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, że w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów. Ponadto istotny dla ustalenia stanu prawnego jest przepis prawa unijnego z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 608), określający definicję rolnika, stanowiący, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz które prowadzą działalność rolniczą.

Zdaniem organu II instancji w rozporządzeniu nr 1307/2013 pojęcie "rok" zostało użyte kilkakrotnie i należy je traktować jako synonim "roku kalendarzowego" a nie okres kolejnych 12 miesięcy. Za taką interpretacją przepisu przemawia treść § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że "łączna wartość produktów wytworzonych przez producentów, o których mowa w pkt 1, i sprzedanych w wybranym 12-miesięcznym okresie, rozpoczynającym się nie wcześniej niż dnia 1 stycznia trzeciego roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów owoców i warzyw i kończącym się nie później niż dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, wynosi co najmniej 500 000 złotych". W przepisie tym przeciwstawiono pojęcia: "rok" i "okres 12 miesięcy". Podobnie stanowi terminologia zastosowana w art. 39 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. L 157 z 15.6.2011, str. 1 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, realizacja planu dochodzenia do uznania zostaje podzielona na okresy roczne rozpoczynające się od dnia 1 stycznia, czyli okresy odpowiadające okresowi roku kalendarzowego. W przypadku podziału tych okresów na półroczne, pierwsze półrocze również jest liczone od dnia 1 stycznia.

Zdaniem organu odwoławczego [...] na podstawie umowy dzierżawy gruntów rolnych, zawartej na czas nieokreślony, jest w posiadaniu gospodarstwa od dnia 1 lipca 2015 r., tym samym nie był on w posiadaniu gospodarstwa rolnego w okresie pełnego roku poprzedzającego rok przystąpienia do wstępnie uznanej grupy producentów, tj. od 1 stycznia 2015 r.

Uzasadniając uchylenie decyzji organów obu instancji WSA w Warszawie podkreślił, że przepisy dopuszczają możliwość dokonywania przez grupę producentów zmian w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, zarówno w zakresie sposobu realizacji działań i inwestycji oraz harmonogramu ich wdrażania, jak również w zakresie zmiany składu członkowskiego grupy, jednakże pod warunkiem spełnienia przez grupę wymogów określonych w krajowych przepisach prawa. Zgodnie, bowiem z art. 39 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, państwa członkowskie ustanawiają warunki, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Ww. warunki zostały określone m.in. w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW zgodnie, z którym w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów. Zarówno zmiana składu członkowskiego grupy producentów, jak również zmiana sposobu realizacji działania planowanego przez grupę producentów w celu spełnienia warunków uznania za organizację producentów, jest zmianą, co, do której należy złożyć wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania. Przy czym grupa producentów składając ww. wniosek musi wykazać, że nowy członek spełnił warunki określone w § 1 pkt 1 oraz w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, tzn., że był producentem przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu, na które grupa producentów została wstępnie uznana oraz, że dokonywał sprzedaży wyprodukowanych produktów w roku poprzedzającym rok przystąpienia do grupy.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 5 ust. 1 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58 dalej: ustawa) zgodnie, z którym wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania składa się w terminie do:1) końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian w harmonogramie realizacji planu lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy,2) 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian wprowadzonych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania innych, niż określone w pkt. 1. Za zmianę w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania rozumie się zmianę terminu/okresu realizacji danej inwestycji. Natomiast za inne zmiany wprowadzone przez grupę producentów do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania należy uznać wszystkie inne zmiany, które nie mają wpływu na termin realizacji planu dochodzenia do uznania (np.: zwiększenie/zmniejszenie wartości inwestycji, zmiana zakresu lub sposobu realizacji inwestycji, zmiana miejsca realizacji inwestycji, zmiana sposobu realizacji działań, wymiana składu członkowskiego lub zmiana liczby członków grupy, zmiana struktury sprzedaży czy zmiana kanałów dystrybucji itp.).

Sąd podał, że zmiana składu członkowskiego grupy oraz zmiana sposobu realizacji działań określonych w planie dochodzenia do uznania, nie stanowi zmiany w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania, powinna zostać zgłoszona przez grupę producentów w terminie do 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, co też GRUPA uczyniła, składając wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw w dniu 30 września 2016 r.

WSA podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 określający definicję rolnika, stanowiący, że "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz które prowadzą działalność rolniczą. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW, w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów.

Sąd zauważył, że zdaniem organów, [...] nie wykazał się spełnieniem definicji "rolnika" określonej w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, a także nie potwierdził informacji, wynikających z § 1 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW dotyczących roku poprzedzającego rok przystąpienia do Spółki, co jest niezbędne do zatwierdzenia zmiany do planu dochodzenia do uznania w zakresie przyjęcia go do grupy producentów owoców i warzyw. Stanowisko to, w ocenie WSA, jest nieuprawnione.

Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, jak również w § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW nie jest możliwe wyprowadzenie wniosku, że producent powinien posiadać gospodarstwo rolne przez okres pełnego roku poprzedzającego rok objęcia/nabycia udziałów. Ustawodawca w rozporządzeniu krajowym wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno reguluje kwestie zmian do planu dochodzenia do uznania w zakresie informacji dotyczących nowoprzyjętego członka za rok poprzedzający rok przystąpienia do grupy producentów - § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW. Na tej podstawie, ani w ust. 1 pkt 1 i 3 § 2 cyt. rozporządzenia, ani w żadnym innym przepisie nie uzależniono zatwierdzenia zmiany planu dochodzenia do uznania od spełnienia warunku posiadania gospodarstwa rolnego przez cały rok poprzedzający rok przystąpienia do grupy. Ustawodawca krajowy w § 2 ust. 3 reguluje tę kwestię wskazując, że należy uzupełnić plan o informacje "za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów", co nie jest tożsame z okresem pełnego roku poprzedzającego rok przystąpienia do grupy producentów, tj. w sprawie niniejszej od dnia 1 stycznia 2015 r., jak to przyjmują organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach. Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł wprost takiego warunku w omawianej regulacji, ani warunek taki nie wynika z treści art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1307/2013, to nie można go domniemywać w drodze interpretacji. Wniosku o konieczności spełnienia warunku posiadania gospodarstwa rolnego w okresie pełnego roku poprzedzającego rok przystąpienia do wstępnie uznanej grupy producentów nie sposób, bowiem wyprowadzić z interpretacji § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MRiRW tak jak to uczyniły organy w kontrolowanych decyzjach. W przepisie tym mowa jest o wybranym 12 miesięcznym okresie (a więc w praktyce, 12 najlepszych miesiącach sprzedaży). Termin ten w żaden sposób nie przekłada się na określenie rok poprzedzający przystąpienia producenta do wstępnie uznanej grupy producentów.

W ocenie WSA odwołanie się organu do terminologii zastosowanej w art. 39 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 jest chybione, pomija, bowiem tę regulację, która przewiduje rozpoczęcie planu uznawania pierwszego dnia kalendarzowego po dacie jego zatwierdzenia (art. 39 ust. 1 lit. b). Zatem przedstawioną ocenę organów odwołującą się do niespełnienia przez [...] definicji "rolnika" oraz niepotwierdzenia przez niego informacji wynikających z § 1 pkt 1 i § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 września 2013 r. uznać należy więc za co najmniej przedwczesną. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią przytoczoną powyżej ocenę prawną.

Prezes Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 183 § 2 pkt.2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 37 § 1 p.p.s.a. i art.48 § 3 p.p.s.a., przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że osoba, która podpisała skargę w wyniku wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi wykazała umocowanie do reprezentowania skarżącego i wydanie wyroku w warunkach nieważności postępowania, albowiem w rzeczywistości do wykazania umocowania nie doszło, gdyż wydruk z KRS pochodzi z daty znacznie późniejszej niż data udzielenia pełnomocnictwa, a sam wydruk z KRS nie został poświadczony przez reprezentującego skarżącego adwokata;

b) art. 134 § 2 p.p.s.a przez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, a nie tylko w zaskarżonej części;

c) art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.50 § 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię tych przepisów, zaniechanie ich zastosowania, w szczególności przez zaniechanie umorzenia postępowania i orzekanie o prawach, które wygasły wskutek utraty przez skarżącego statusu wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw.

II. Prawa materialnego tj.:

a) art. 39 ust.3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw przez błędną wykładnię tego przepisu i zaniechanie jego zastosowania, w szczególności przez przyjęcie, że organ jest władny do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony pomimo, że ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie zakaz uwzględnienia żądania po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o zatwierdzenie zmiany planu dochodzenia do uznania;

b) art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady przez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że kandydat na członka wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw spełniał definicję pojęcia "rolnik" pomimo, iż z akt sprawy administracyjnej wynika, że [...] nie dokonywał żadnych czynności agrotechnicznych prowadzących do uzyskania owoców i nie ponosił w tym celu żadnych wydatków, a nawet nie posiadał odpowiednich maszyn lub urządzeń rolniczych;

c) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania przez błędną wykładnię tego przepisu i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie, że kryteria uznania za wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw będą spełnione także w przypadku przystąpienia do tejże grupy osoby, która nie spełnia definicji pojęcia "rolnik" przez okres roku przed przystąpieniem do tejże grupy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi we wniesionej skardze kasacyjnej podstawami.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Na wstępie rozważań należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 oraz art. 48 § 3 p.p.s.a. Osoba, która podpisała skargę wykazała swoje umocowanie do reprezentowania skarżącej. Sąd I instancji wezwaniem z 23 maja 2017 r., wezwał pełnomocnika [...] do złożenia pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania skarżącej przed WSA (k. 20 akt sądowych). W odpowiedzi na to wezwanie, przy piśmie procesowym z 5 czerwca 2016 r., (k. 26 akt sądowych) przedłożono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania spółki z 26 stycznia 2017 r., podpisane przez [...] Prezesa Zarządu. Zatem osoba, która podpisała pełnomocnictwo jest uprawniona do działania w imieniu spółki, zaś pełnomocnik spółki wykazał należycie umocowanie osoby udzielającej mu pełnomocnictwa w imieniu spółki do reprezentowania jej w postępowaniu przed Sądem I instancji. Pojęcie pełnomocnictwa należy rozumieć całościowo, jako komplet dokumentów niezbędnych do wykazania umocowania pełnomocnika do działania za mocodawcę (por. np. postanowienie NSA z 20 maja 2009 r. o sygn. akt I GSK 608/08). W przypadku złożenia skargi przez pełnomocnika działającego w imieniu osoby prawnej, pełnomocnik jest obowiązany oprócz pełnomocnictwa dołączyć dokument wykazujący umocowanie osób upoważnionych do działania w imieniu tej osoby prawnej. Dokumentem tym jest zazwyczaj odpis z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącego podmiotu, niemniej jednak ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 37 § 1 ani w żadnym innym przepisie nie wprowadza wymogu, aby dokumentem wykazującym umocowanie pełnomocnika musiał być wyłącznie KRS. Chodzi o taki dokument, z którego ma wynikać, że pełnomocnik jest uprawniony do działania za mocodawcę, natomiast mocodawca będąc osobą prawną mógł – za pośrednictwem ściśle określonych osób – udzielić umocowania, a nie o dokument mający konkretną formę prawną. Sąd Najwyższy w uchwale z 8 listopada 2007 r. o sygn. akt III CZP 92/07 (publ. LEX nr 316105) wskazał, że do wykazania, że osoby działające jako organ osoby prawnej są uprawnione do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, nie jest konieczne, aby aktualny bądź zupełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego był sporządzony wg stanu na dzień wystawienia dokumentu pełnomocnictwa procesowego. Jak przyjmuje w swoim orzecznictwie NSA, zawarte w cyt uchwale SN wskazania i przedstawiony sposób podejścia do kwestii oceny dokumentów potwierdzających umocowanie osób wchodzących w skład organów osób prawnych do udzielenia pełnomocnictwa nadają się do odpowiedniego zastosowania we wszystkich sprawach, gdzie pojawia się tego rodzaju problem. (zob. postanowienie NSA z dnia 18 października 2017 r. o sygn. akt II GZ 778/17).

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżone decyzje w całości, a nie tylko w części objętej skargą, która dotyczyła odmowy zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego PDU w zakresie przyjęcia do Grupy - [...] , naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a., pogarszając tym działaniem sytuację materialnoprawną podmiotu składającego skargę, gdyż organy w zaskarżonych decyzjach zatwierdziły zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw w zakresie wystąpienia z grupy producentów owoców i warzyw Agnieszki Morawskiej i przystąpienia do grupy Mirosława Chrzanowskiego.

Natomiast zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest chybiony, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które stanowiłby przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zarzuty sformułowane w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te mają usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013 "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, które gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Autor skargi kasacyjnej słusznie zwrócił uwagę na to, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił spełnienie przez Jarosława Anotosika wszystkich przesłanek z definicji "rolnika", o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013. Przepis ten w sposób konkretny określa przesłanki, jakie należy spełnić dla uznania danej osoby za "rolnika". Chodzi tu o – pominiętą przez Sąd I instancji – kwestię prowadzenia działalności rolniczej. Z jej prowadzeniem immanentnie związane jest dokonywanie wydatków nakierowanych na uzyskanie plonów w przyszłości, posiadanie odpowiednich maszyn i urządzeń oraz przeprowadzenia czynności agrotechnicznych. Dopiero łączne spełnienie tych warunków stanowi o spełnieniu definicji "rolnika" w myśl art. 4 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia. [...] nie prowadził działalności rolniczej w wyżej wskazanym znaczeniu, wszedł jedynie w posiadanie gruntów rolnych. Przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie zmiany w planie dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw - nie dokonywał czynności agrotechnicznych. Przy tym nie ponosił wydatków na prowadzenie działalności rolniczej oraz nie posiadał maszyn i urządzeń do prowadzenia takiej działalności. Samo nabycie gruntów rolnych świadczy jedynie o zamiarze prowadzenia działalności rolniczej, ale nie stanowi konkretnej realizacji tej działalności. [...] nie dokonywał czynności typowych dla prowadzenia działalności rolniczej. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że kandydat nie posiadał gospodarstwa rolnego w pełnym roku poprzedzającym rok wstąpienia do [...] Umowę dzierżawy gruntów rolnych zawarł 1 lipca 2015 r. Maszyny i urządzenia niezbędne do produkcji posiadał od 23 listopada 2015 r., nie ponosił żadnych kosztów w roku poprzedzającym rok przystąpienia do grupy oraz nie udokumentował sprzedaży produktów w tym okresie. W związku z powyższym, jeżeli kandydat nie spełniał koniecznej przesłanki do uznania za rolnika, czyli wykazania prowadzenia działalności rolniczej, to zgodnie z art. 19 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011 nie mógł być uznany za producenta w sektorze owoców i warzyw. W konsekwencji organy nie mogły wydać decyzji o zatwierdzeniu zmiany planu dochodzenia do uznania polegającej na przystąpieniu takiego kandydata do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw, wobec braku spełnienia kryteriów przez tę grupę, o których mowa w art. 36 rozporządzenia.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z celem wspólnej polityki rolnej oraz programu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, w programie tym powinny brać udział tylko osoby już prowadzące działalność rolniczą. Program ten bowiem ma na celu poprawienie sytuacji na rynku rozdrobnionych producentów rolnych poprzez koncentrację podaży i wprowadzenie do obrotu produktów swoich członków. Nie są nim objęte osoby, które dopiero nabywają grunty rolne w celu rozpoczęcia drobnej działalności rolniczej. Innymi słowy grupa producentów owoców i warzyw jest zrzeszeniem producentów już produkujących te produkty, a nie dopiero mających zamiar je produkować.

Trafny jest zarzut naruszenia § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w treści § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia użyto sformułowania "za rok poprzedzający rok" a nie "w roku poprzedzającym rok". Z literalnej wykładni przepisu wynika, że chodzi o informacje za cały rok kalendarzowy, a nie informacje z fragmentu tego toku kalendarzowego. Zasadnie podkreślił autor skargi kasacyjnej, że przyjmując wykładnię zaproponowaną przez Sąd I instancji można dojść do wadliwego wniosku, że członkiem wstępnie uznanej grupy można stać się nawet ostatniego dnia okresu realizacji planu dochodzenia do uznania za organizację producentów owoców i warzyw i to nie prowadząc wcześniej działalności rolniczej. Tymczasem głównym zadaniem wstępnie uznanej grupy jest koncentracja podaży i wprowadzania do obrotu produktów ich członków, a nie produktów dowolnego pochodzenia. W przypadku przedłożenia przez kandydata na członka wstępnie uznanej grupy informacji tylko za fragment roku, powstają wątpliwości czy produkty zostały wyprodukowane przez kandydata na członka grupy, czy przez inną osobę. Nie taki był cel omawianych przepisów, co już wskazano wyżej. Prawidłowość takiej wykładni znajduje potwierdzenie w treści § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, który stanowi, że "łączna wartość produktów wytworzonych przez producentów, o których mowa w pkt 1, i sprzedanych w wybranym 12-miesięcznym okresie, rozpoczynającym się nie wcześniej niż 1 stycznia trzeciego roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o uznanie organizacji producentów owoców i warzyw i kończącym się nie później niż dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o uznanie za organizację producentów owoców i warzyw, wynosi najmniej 500 000 złotych." W przepisie tym rozróżniono pojęcia "rok" i "okres 12 miesięcy". Tożsamą terminologię pojęcia "rok" zastosowano w treści art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011. Stosownie do jego postanowień: "Realizacja planu uznawania zostaje podzielona na okresy roczne rozpoczynające się dnia 1 stycznia. Państwa członkowskie mogą zezwalać grupom producentów na dzielenie tych okresów rocznych na półroczne.

W pierwszym roku realizacji zgodnie z proponowaną datą, o której mowa w art. 37 lit. b), plan uznawania rozpoczyna się: a) dnia 1 stycznia po dacie jego zatwierdzenia przez właściwy organ państwa członkowskiego; lub pierwszego dnia kalendarzowego po dacie jego złożenia. W każdym przypadku pierwszy okres realizacji planu uznawania upływa dnia 31 grudnia tego samego roku." Zgodnie z tym przepisem, realizacja planu dochodzenia do uznania jest podzielona na okresy roczne, rozpoczynające się od dnia 1 stycznia, czyli okres odpowiadający kresowi roku kalendarzowego. W przypadku podziału tych okresów na półroczne, pierwsze półrocze również jest liczone od dnia 1 stycznia. Zatem przez pojęcie rok na gruncie przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r., w świetle spójności przytoczonych wyżej regulacji, przez pojecie "rok" należy przyjąć rok kalendarzowy.

Tym samym zrzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów wymienionych w pkt II. b) i c) osnowy skargi kasacyjnej ma usprawiedliwione podstawy.

Zasługuje na akceptację zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 przez zaniechanie jego zastosowania, w szczególności przez przyjęcie, że organ jest władny do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo, że ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie zakaz uwzględnienia żądania po upływie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o zatwierdzenie zmiany planu dochodzenia do uznania. Uszło uwadze WSA, że zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu: "Właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzję w sprawie zmian do planów w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wniosku o wprowadzenie zmian, po rozpatrzeniu dostarczonych dowodów. Jeżeli w ustalonym terminie nie zostanie podjęta decyzja odnośnie do wniosku o wprowadzenie zmian, wniosek uważa się za odrzucony. Państwa członkowskie mogą ustanowić krótszy termin". Przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich przypadków wnioskowania o zatwierdzenie zmiany planu dochodzenia do uznania. W rozpoznawanej sprawie mimo uwzględnienia wniosku strony zatwierdzenia zmiany do stwierdzenia planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw w zakresie wystąpienia z grupy [...] oraz przystąpienia do niej [...] , a także zmiany sposobu realizacji działania "Poprawa jakości" i "Wdrożenie scentralizowanej księgowości i systemu wystawiania faktur", Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji w całości. Zasadnie zatem podnosi skarżący organ, że pomimo uwzględnienia skargi i oceny prawnej Sądu, organ nie będzie mógł wydać decyzji zgodnej z żądaniem strony.

Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest, bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie Sądu I instancji w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, opierając się na art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 1 i 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm).