Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 225/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c"
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego - uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. G., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku i umorzyło postępowanie organu I instancji w zakresie wznowienia.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "G." z siedzibą przy ul. O. Nr [...] w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce Nr [...] przy ul. O. Nr [...] w Ł.

W dniu 18 grudnia 2007 roku do organu I instancji wpłynął wniosek mieszkańców bloku przy ul. O. Nr [...] w Ł. – Z. K., B. G., Z. W., H. K., K. I., J. N., E. W., J. B., P. B., P. W., L. D., A. G., J. S. oraz R. S.. W treści pisma zawarte było żądanie wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Objęta inwestycją działka nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem od ulicy O. oddzielają ją inne działki stanowiące własność Gminy Ł.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu odwołania B. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję z dnia [...] roku w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając na uwadze wyrażony w decyzji organu odwoławczego pogląd, iż badanie przyczyn wznowienia możliwe jest w toku wznowionego postępowania, organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] roku wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] roku. Następnie decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta Ł. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ napisał, iż w sprawie nie zachodzi wymieniona we wniosku przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie można uznać, iż podnoszone przez wnioskodawców okoliczności, wskazują na istnienie fałszywych dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowany zjazd z ulicy, co znajduje potwierdzenie w stosownym postanowieniu zarządcy drogi, uzgadniającym projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. G. wnosząc o jej uchylenie na podstawie przesłanek (okoliczności i faktów) podanych we wnioskach – pismach mieszkańców bloku. Jak wskazała strona, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej w rozumieniu definicji dostępu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od drogi publicznej oddzielają ją inne działki, stanowiące własność gminy. Powołane we wnioskach okoliczności faktyczne i dowody są nowe i istotne, co zdaniem odwołującej się, skutkować powinno uchyleniem decyzji I instancji, jak i ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w zakresie wznowienia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że z obszernej korespondencji zgromadzonej w tej sprawie, w szczególności w postaci kolejnych pism składanych przez mieszkańców bloku wynika, iż kwestionując wydaną decyzję o warunkach zabudowy (jak również decyzję o pozwoleniu na budowę) dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego, powołują się oni (mimo wskazywania różnych podstaw wznowienia) na te same okoliczności, świadczące ich zdaniem o wadliwości obu decyzji. Autorzy pism w szczególności powołują się na fakt, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek z dnia 18 grudnia 2007 roku został przez organ I instancji potraktowany jako odrębne żądanie wznowienia z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W rozpoznaniu tego żądania, organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2008 roku wskazał na brak podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a pismem z dnia 20 lutego 2008 roku podtrzymał swoje. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania z urzędu. Po ponownym rozpoznaniu wniosku (po uchyleniu przez organ II instancji decyzji z dnia [...] roku) organ postanowieniem z dnia [...] roku wznowił postępowanie. W dalszej kolejności organ decyzją obecnie kwestionowaną w odwołaniu odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Po czym organ cytując treść art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest wystąpieniem łącznym dwóch warunków. Po pierwsze – w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu. Po drugie sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu.

Zgodnie z treścią art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że nie ma on obowiązku wszczynać postępowania, w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia. W niniejszej sprawie, jak napisał organ odwoławczy, brak jest podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazywana przez wnioskodawców okoliczność, iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zapewnia istniejący zjazd indywidualny z ulicy, co potwierdza powoływane już postanowienie uzgodnieniowe zarządcy ulicy. Wskazywana okoliczność nie ma charakteru fałszywego dowodu na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, co uzasadniałoby wznowienie postępowania.

W konkluzji organ wskazał, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia. Jeśli organ takiego postępowania nie wszczyna, czyni to w formie zwykłego pisma. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. W tej sytuacji organ ocenił, że postępowanie organu I instancji polegające na wznowieniu postępowania i w jego wyniku wydanie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, jest bezprzedmiotowe. Za wystarczającą w tym zakresie organ uznał informację organu zawartą w piśmie z dnia 18 stycznia 2008 roku skierowaną do mieszkańców bloku podpisanych pod żądaniem wznowienia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję B. G. wniosła o jej uchylenie wskazując na naruszenie art. 139 zd. I w zw. z art. 141 § 1 oraz art. 107 § 3, 127 § 1 i art. 142 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona napisała, że w toku postępowania przed organami nie kwestionowała postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia. Orzeczenie takie narusza art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stanowi rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się. W pozostałej części skargi opisując dotychczasowy przebieg postępowania i zwracając szczególną uwagę na treść pism mieszkańców bloku, strona wywodziła, że zachodziła w sprawie podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej teren inwestycji nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym sprawy, organ II instancji uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie wznowienia postępowania.

Na wstępie rozważań zwrócić uwagę należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku uchylająca wcześniejszą decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wprost napisał, że organ I instancji powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie takie otwiera jedynie postępowanie w sprawie wznowienia, w toku którego organ ocenia czy zachodzi w sprawie przyczyna do wznowienia postępowania i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena czy wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania i jakie są tego skutki zawarte są w decyzji o której stanowi art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż przywoływana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest ostateczna.

Organ I instancji, wykonując zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, postanowieniem z dnia [...] roku wznowił postępowanie, a następnie wydał decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta była przedmiotem odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę, wycofało się ze swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie zawartego w przywoływanej powyżej ostatecznej decyzji z dnia [...] roku.

Sąd uznał, że działanie takie stanowi naruszenie art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Komentowany przepis ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałość. Decyzja ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie zmieniona lub uchylona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Decyzja ostateczna jest zatem objęta szczególną ochroną prawną. Innymi słowy dopóki decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego zawarte w niej rozstrzygnięcie i stanowisko w niej zaprezentowane jest wiążące dla organów administracji.

W kontekście opisanego powyżej stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie, w kontekście art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie miało podstaw do zmiany własnego stanowiska uprzednio wyrażonego w tej sprawie w ostatecznej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów skargi, w aspekcie wskazanego naruszenia przepisów prawa, wyjaśnić należy, że argumenty te będą przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego, który będzie musiał ponownie rozpatrzyć odwołanie. Jednoznaczne wypowiedzenie się przez Sąd co do ich zasadności, jest zatem przedwczesne.

Konkludując, Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

K.O.