Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 80/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. J. od decyzji Wojewody z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. znak [...], którą: 1) ustalono odszkodowanie za nieruchomość nr [...], ark. 21, obr. J., o pow. 0,7750 ha, przejętą z mocy prawa przez G. J. na podstawie decyzji Wojewody z [...] czerwca 2016 r. nr [...], zmieniającą decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla Burmistrza J., polegającej na budowie odcinka drogi kl. G od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do projektowanego węzła obwodnicy m. J. – na rzecz T. R. w wys. [...] zł, 2) zobowiązano Burmistrza J. do wypłaty odszkodowania na rzecz T. R., po dokonaniu waloryzacji na dzień jego wypłaty, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. Starosta J. orzekł o ustaleniu i wypłacie T. R. odszkodowania w kwocie [...]zł, za utracone prawo własności ww. nieruchomości nr [...] w J..

T. R. wnosząc odwołanie od tej decyzji zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.) i zakwestionował prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Podniósł, że w operacie nie uwzględniono położenia nieruchomości, nieprawidłowo wyliczono wartość drzew wysokopiennych i nie uwzględniono 3 drzew, które zniszczono podczas prac budowlanych.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wyjaśnił, że Starosta J. decyzją z [...] listopada 2016 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – budowy odcinka drogi klasy G od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do projektowanego węzła obwodnicy m. J., w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W wyniku odwołania Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2017 r. orzekł reformatoryjnie wobec powyższej decyzji, co nie wpłynęło na wywłaszczenie części działki nr [...], z której wydzielono działkę [...].

Wskutek tego Starosta J. wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...]. Powołał rzeczoznawcę majątkowego – biegłą G. N., która sporządziła operat szacunkowy. T. R. zakwestionował ów operat wskazując, że nie zgadza się ze sporządzoną wyceną i wyznaczył jako właściwą cenę 650 zł/m2.

W trakcie rozprawy administracyjnej [...] kwietnia 2018 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wywłaszczony grunt w dokumentacji planistycznej przeznaczony jest pod zieleń i usługi sportu, a zgodnie z zasadą korzyści do określenia wartości działki gruntu przyjęto transakcje działkami drogowymi jako korzystniejsze dla byłego właściciela. T. R. podniósł, że operat nie uwzględnia uciążliwości powstałych dla sąsiednich działek po wybudowaniu drogi. Zdaniem biegłego, celem było określenie wysokości odszkodowania, a nie ww. uciążliwości.

W toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca ustosunkował się pisemnie do zarzutów strony, a następnie potwierdził aktualność operatu i odniósł się do kwestii wyceny drzew.

Wojewoda uzasadniając wskazane na wstępie rozstrzygnięcie przywołał przepisy art. 12 ust. 4, ust. 4f i art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: ustawa drogowa) oraz art. 130 ust. 2, art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., a także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Wskazał, że bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma prawidłowo określony jej stan rozumiany zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. Zdaniem organu II instancji Starosta prawidłowo uznał, że T. R. przysługuje prawo do odszkodowania, gdyż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję o zezwoleniu na inwestycję drogową, która spowodowała skutek wywłaszczenia. Należycie ustalono też, że nieruchomości nie wydano w terminie określonym w art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, co potwierdził jej właściciel.

Wojewoda dopatrzył się uchybień w przeprowadzonej przez biegłego wycenie nieruchomości. W operacie i aktach I instancji brak jest księgi wieczystej, czy protokołu z jej badania, co narusza § 56 ust. 4 rozporządzenia. Zdaniem organu analizę stanu prawnego nieruchomości dokonano w oderwaniu od zapisów księgi wieczystej, a tym samym bez należytej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Nadto w operacie szacunkowym znajdują się dwie str. 8, a omyłka ta pozostawałaby bez wpływu na ocenę wartości dowodowej operatu, gdyby nie fakt, że na pierwszej str. 8 średnia wartość 1 m2 gruntu przeznaczonego pod zieleń, usługi sport i rekreację wynosi 42,66 zł/m2, a średnia wartość 1 m2 na drugiej str. 8 wynosi 41,60 zł/m2. Zamieszczenie w operacie dwóch stron zawierających różne wyniki tej samej analizy uniemożliwia ustalenie, która wartość 1 m2 została przyjęta przez biegłego, co powoduje, iż organ II instancji nie jest w stanie zweryfikować dokonanych przez rzeczoznawcę założeń. Ponadto w operacie biegły podał, iż "aktualny sposób użytkowania działki nr [...] oznaczony jest w obowiązującym na dzień [...].11.2016 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...) w celu określenia wartości rynkowej gruntu wchodzącego w skład działki nr [...] z uwagi na zapis art. 134 ust. 4 u.g.n. dokonano analizy cen gruntów o przeznaczeniu na cele zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych oraz cen gruntów przeznaczonych na cele drogowe". Wojewoda wyjaśnił, że z zasady określonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla celów odszkodowania niezbędne jest ustalenie wzajemnej relacji pomiędzy wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu aktualnego sposobu jej użytkowania oraz alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia na cele wywłaszczenia. Zależnie od tego, czy zmiana przeznaczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, czy nie, uwzględnia się odpowiednio alternatywny bądź aktualny sposób jej użytkowania. Zatem przeprowadzenie prawidłowej analizy możliwości zastosowania zasady korzyści przez pryzmat art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wymaga zestawienia aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości i może co do zasady wynikać z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, z przeznaczeniem nieruchomości zgodnym z celem wywłaszczenia (art. 134 ust. 3), a nadto zmusza do ustalenia, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art. 134 ust. 4). Biegły uznał zaś, że aktualny sposób użytkowania wynika z oznaczenia terenu w studium. Działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] zlokalizowana jest na części działki nr [...] przeznaczonej na cele zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych. Wojewoda stwierdził, że aktualny sposób użytkowania oznacza wycenę wg faktycznego stanu nieruchomości, a nie wg stanu wynikającego ze studium, który nierzadko bywa inny. Na str. 4 operatu biegły wskazuje, że działka stanowi grunt niezabudowany, porośnięty drzewami i krzewami owocowymi o nieregularnym kształcie ozn. w rejestrze gruntów jako Bi, BR-R, R, S-R, S-R. Tak opisany sposób użytkowania nieruchomości – użytek rolny, sady, inne tereny zabudowane odpowiada jej rzeczywistemu stanowi i dlatego nie sposób uznać, jak stwierdził rzeczoznawca, że przedmiotowy grunt użytkowany był jako tereny sportowo-rekreacyjne i tereny zieleni urządzonej. Zdaniem Wojewody, biegły winien wprost określić dotychczasowy sposób użytkowania bez uwzględnienia celu wywłaszczenia, a następnie przeanalizować, czy korzystniej jest wycenić grunty opierając się na dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomości, czy też na przeznaczeniu gruntu pod drogi. Biegły wprawdzie dokonał analizy tzw. zasady korzyści, lecz błędnie ustalił aktualny sposób użytkowania nieruchomości jako tereny zieleni urządzonej oraz sportu.

Zdaniem organu II instancji Starosta nie dopatrując się powyższych uchybień dopuścił się dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego naruszając art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Co do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że organ nie jest zobligowany w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n. do analizy prawidłowości merytorycznych rozwiązań w zakresie sztuki szacowania, gdyż nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne biegłego. Rzeczoznawca ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia położenia nieruchomości (centrum miasta, w najbliższym sąsiedztwie zabytkowej zabudowy J., przy skrzyżowaniu głównych arterii komunikacyjnych miasta, sąsiedztwo stacji paliw, supermarketów, restauracji i hotelu) Wojewoda uznał go za bezzasadny, gdyż biegły w operacie uwzględnił atrakcyjność lokalizacji działki w strefie śródmiejskiej i ocenił ją w najwyższy sposób jako korzystną. Biegł wyjaśnił też, że ceny gruntów podane przez stronę dotyczą gruntów komercyjnych, które nie mogą być uwzględnione przy określeniu wartości działki nr [...] przeznaczonej w studium pod zieleń urządzoną i usługi sportu. Niemniej Wojewoda wskazał, że biegły nie opisał nieruchomości przyjętych do porównania w należyty sposób. Choć umieścił w tabeli dane dotyczące 3 nieruchomości podobnych przyjętych do porównania (data transakcji, powiat, gmina, obręb, ulica, cena, powierzchnia, cena m2) to jednak taki opis nieruchomości podobnych uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń rzeczoznawcy co do cechy lokalizacja szczegółowa. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego wyliczenia wartości drzew, Wojewoda nie dysponując specjalistyczną wiedzą w zakresie szacowania wartości nasadzeń roślinnych zwrócił się o wyjaśnienie do biegłego i ten wyczerpująco kwestie te przedstawił. Biegły wskazał, że określenie wartości drzew przez stronę jest błędne, gdyż nie uwzględnia wieku i produktywności drzew jabłoni, kosztów uzyskania dochodu oraz dyskonta przyszłych dochodów na datę określenia wartości. Wskazał, że przedmiotowe drzewa są w wieku nieprodukcyjnym, kwalifikującym je do usunięcia i dla których brak jest danych w tabelach do określenia ich wartości. Przy określeniu wartości 40-letniej jabłoni i 15-letniej leszczyny podaje się wartość bieżącą i wartość utraconych korzyści, a dla pozostałych drzew jabłoni w wieku 50 i 60 lat, brak jest danych w tabelach i w związku z tym wykorzystano wartość bieżącą i wartość utraconych korzyści podaną dla ostatniego produktywnego roku – 40 lat. Co do zaś kwestii pominięcia 3 drzew Wojewoda podał, że w operacie uwzględniono 25 drzew. Na mapie zawierającej projekt podziału oznaczono 24 drzewa na działce nr [...], w piśmie z 30 listopada 2018 r. biegły wyjaśnił, że na terenie projektowanej działki w jej płd-zach. części porośniętej sadem, na płn-zach. od budynków znajdujących się na działce nr [...], właściciel wskazał 1 szt. jabłoni, która nie była oznaczona na mapie sytuacyjnej. Ustalenia biegłego znajdują potwierdzenie na zdjęciach przedmiotowej działki. Wskazywane przez stronę drzewa znajdują się poza granicami działki nr [...] i nie podlegały oszacowaniu.

Równocześnie Wojewoda wskazał, że strona niezadowolona z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu może przedłożyć opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.).

Kończąc, organ II instancji stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Konsekwencją nienależytej oceny operatu szacunkowego było przyjęcie przez organ I instancji dowodu, który nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego Wojewoda rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nakazał, by Starosta powołał nowego rzeczoznawcę majątkowego i zlecił mu sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, a następnie dokonał jej przydatności dowodowej. W przypadku pozytywnej weryfikacji organ na nowo orzeknie o wysokości odszkodowania.

G. J. wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody zarzuciła organowi naruszenie art. 130 u.g.n. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i nieuwzględnienie sporządzonego operatu szacunkowego, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie wydanej decyzji w treści uzasadnienia, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach sprzeciwu Gmina zarzucając naruszenie art. 130 ust. 1 u.g.n. podniosła, że Wojewoda nie uwzględnił wskazań rzeczoznawcy majątkowego, który odniósł się pisemnie do twierdzeń odwołania. Odwołujący zaś przedstawił argumentację kwestionującą ów operat, nie przedkładając jako dowód innego operatu, który faktycznie podważałby ustalenia operatu, na podstawie którego Starosta ustalił odszkodowanie. Nadto zdaniem wnoszącej sprzeciw organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. błędnie oznaczając datę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (raz podano 24 a raz 14 listopada 2018 r.). Okoliczność ta jest o tyle istotna, że chodzi o oznaczenie decyzji, na podstawie której została wydzielona działka nr [...]. Ów błąd czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji niespójnym i nielogicznym.

Sąd postanowieniem z 28 lutego 2019 r., na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawę skierował do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a. okazał się uzasadniony i dlatego Sąd go uwzględnił, uchylając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zaskarżoną decyzję.

Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I-instancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Innymi słowy charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Stosownie do art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę decyzji Wojewody, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, iż decyzja powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego rodzaju Oznacza to, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. wydanie decyzji kasacyjnej tak w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że art. 138 § 2 k.p.a nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. np. wyroki WSA: w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, w Łodzi z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z 17 listopada 2014 r. , sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie internetowej: http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art 15 k.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności w tym również zadania wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 1103/18 z 25 września 2018 r., wyrok WSA w Opolu II SA/Ol 856/17 z 16 listopada 2017 r., wyrok WSA w Gdańsku sygn. III SA/Gd 827/18 z 28 grudnia 2018r., dostępne j.w.). W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k p a. wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób rzetelny i przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także podania przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art 136 k.p.a.

Mając powołane przepisy na względzie Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Odpowiadając na początku na zarzuty podniesione w sprzeciwie Sąd stwierdził, że są one chybione, ponieważ wykraczają poza granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze sprzeciwu, określone w art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. G. J. nie zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., lecz naruszenie przepisów art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz art. 107 § 1 pkt 6, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. Nie zmienia to oceny Sądu, iż zaskarżona decyzja Wojewody z [...] stycznia 2019 r. jest wadliwa.

Wyjaśnienia wymaga, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda obowiązany był stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. Zważywszy, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zostało wszczęte na skutek zawiadomienia Starosty [...] z [...] września 2017 r. (doręczono stronie [...].09.2017 r.) należało uwzględnić zmiany przepisów k.p.a. dokonane powyższą nowelizacją. Ma to o tyle znaczenie, że zasadniczej zmianie poprzez niniejszą ustawę nowelizującą k.p.a. i inne ustawy uległy przepisy art. 138 (dodano § 2a i § 2b) oraz art. 136 (zmiana brzmienia i wyodrębnienie § 1-4).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w nowym brzmieniu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie przepis art. 138 § 2a k.p.a. określa, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Przy czym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4 (art. 138 § 2b k.p.a.).

Stosownie do treści art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 2 k.p.a.). Przy czym m.in. przepisu § 2 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe przepisy art. 138 i art. 136 k.p.a. Sąd uznał, że Wojewoda bezpodstawnie uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy zawiera istotne wady, które dyskwalifikują go jako zasadniczy dowód ustalenia wartości przejętej przez G. J. nowo wydzielonej działki nr [...] oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela T. R..

Po pierwsze Wojewoda uznał za kluczowe uchybienie sporządzonego przez biegłą G. N. operatu szacunkowego omyłkę rachunkową, którą można było zweryfikować albo samodzielnie albo poprzez wezwanie do wyjaśnienia autora operatu (art. 136 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w operacie szacunkowym znajdują się dwie str. 8, a omyłka ta pozostawałaby bez wpływu na ocenę wartości dowodowej operatu, gdyby nie fakt, że na pierwszej str. 8 średnia wartość 1 m2 gruntu przeznaczonego pod zieleń, usługi sport i rekreację wynosi 42,66 zł/m2, a średnia wartość 1 m2 na drugiej str. 8 wynosi 41,60 zł/m2. Zdaniem Wojewody, zamieszczenie w operacie dwóch stron zawierających różne wyniki tej samej analizy uniemożliwia ustalenie, która wartość 1 m2 została przyjęta przez biegłego, co powoduje, iż organ II instancji nie jest w stanie zweryfikować dokonanych przez rzeczoznawcę założeń. Tezy organu nie sposób podzielić. Zestawienie faktycznie omyłkowo zamieszczonych w operacie dwóch stron o nr 8. pokazuje wyraźnie, że niezgodność obu "wykazów transakcji działkami gruntu przeznaczonymi na cele zieleni oraz usług sportu i rekreacji przyjętymi do analizy" wynika li tylko z tego, że na drugiej z obu str. 8. omyłkowo dwukrotnie zamieszczono jedną z przyjętych do porównania transakcji nieruchomościami podobnymi. Na tzw. drugiej str. 8. pod pozycją [...]. znalazła się transakcja z [...].02.2015, nieruchomością położoną w powiecie poznańskim, gm. [...], m. [...] przy ul. [...], o pow. 0,4051 ha, której cena wyniosła 200000 zł, co w przeliczeniu za 1 m2 daje 49,37. Ta sama transakcja znalazła się na str. 7 tegoż "wykazu transakcji działkami gruntu przeznaczonymi na cele zieleni oraz usług sportu i rekreacji przyjętymi do analizy" pod pozycją 7. Bez trudu organ odwoławczy, jak uczynił to niniejszym Sąd, mógł ocenić, że pomyłka biegłego nie była istotna i stanowiła jedynie błąd powtórzenia. W rezultacie można było stwierdzić, że prawidłowe, zgodne z intencją rzeczoznawcy, były wyliczenia znajdujące się na pierwszej str. 8 operatu. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy mógł kwestię tego uchybienia powierzyć wyjaśnieniu rzeczoznawcy. Tego zaś nie uczynił, przyjmując sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i art. 136 § 1 k.p.a., że niemożliwe było zweryfikowanie przez niego założeń biegłego. Jednocześnie sam biegły w piśmie z 3 września 2018 r. odpowiadającym na zarzuty odwołania wskazał jednoznacznie, że przyjął jako średnią cenę gruntu z 13 transakcji, przeznaczonego pod tereny ZP/US kwotę 42,66 zł/m2, a więc tę określoną wedle tzw. pierwszej str. 8 operatu. Okoliczność tę jednak organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji pominął.

Sąd nie podziela też oceny Wojewody co do niezbędności załączenia do akt sprawy księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości lub protokołu z jej badania. Jak sam organ odwoławczy wskazał taki obowiązek nie wynika wprost z § 56 rozporządzenia. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie podano, dlaczego to rzekome uchybienie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy i dlaczego nie można było tego ewentualnego braku usunąć na etapie postępowania odwoławczego przez wezwanie biegłego do uczynienia tego. Zwrócić należy też uwagę, że Wojewoda w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego zwrócił się do Starosty o przesłanie odpisu księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości i odpis tak otrzymał przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Okoliczność tę organ II instancji pominął jednak w uzasadnieniu swej decyzji.

Nie można też podzielić oceny organu odwoławczego, że nieusuwalną wadą (naruszenie art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego było stwierdzenie, że aktualny sposób użytkowania wynika z oznaczenia terenu w studium. W operacie wskazano, że działka nr [...] wydzielona z działki nr [...] zlokalizowana jest na części działki nr [...] przeznaczonej na cele zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych. Wojewoda wskazał, że aktualny sposób użytkowania oznacza wycenę wg faktycznego stanu nieruchomości, a nie wg stanu wynikającego ze studium, który nierzadko bywa inny. Na str. 4 operatu biegły wskazuje, że działka stanowi grunt niezabudowany, porośnięty drzewami i krzewami owocowymi o nieregularnym kształcie ozn. w rejestrze gruntów jako Bi, BR-R, R, S-R, S-R. Tak opisany sposób użytkowania nieruchomości – użytek rolny, sady, inne tereny zabudowane odpowiada jej rzeczywistemu stanowi i dlatego nie sposób uznać, jak stwierdził rzeczoznawca, że przedmiotowy grunt użytkowany był jako tereny sportowo-rekreacyjne i tereny zieleni urządzonej. Zdaniem Wojewody biegły winien wprost określić dotychczasowy sposób użytkowania bez uwzględnienia celu wywłaszczenia, a następnie przeanalizować, czy korzystniej jest wycenić grunty opierając się na dotychczasowym wykorzystaniu nieruchomości, czy też na przeznaczeniu gruntu pod drogi. Biegły wprawdzie dokonał analizy tzw. zasady korzyści, lecz błędnie ustalił aktualny sposób użytkowania nieruchomości jako tereny zieleni urządzonej oraz sportu.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. określa zaś, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca opisując nieruchomość nr [...] podał, że działka stanowi grunt niezabudowany, porośnięty drzewami i krzewami owocowymi, o nieregularnym kształcie, z oznaczeniem w rejestrze gruntów jako Bi, BR-R, R, S-R, S-R. Przedstawiając stan prawny nieruchomości wskazano, że teren nieruchomości nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) nie posiada obowiązującego planu miejscowego, a zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta działka ta stanowi tereny z przewagą zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych (ZP/US), w części drogę/ulicę kl. G – główna (KDG), w części tereny z przewagą usług (U), w części z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (MN/U). Zaznaczono, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] jest przeznaczona w studium na cele zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych.

Z powyższego wynika, że aktualny na dzień sporządzania operatu sposób użytkowania działki nr [...] odpowiadał jej przeznaczeniu w studium. Działka porośnięta była drzewami i krzewami owocowymi (ogród), a studium dla tego terenu przewidywało przeznaczenie m.in. pod zieleń urządzoną. W planowaniu przestrzennym przyjmuje się, że poza parkami, zielenią towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńcami, arboretami, alpinariami, grodziskami, kurhanami, zabytkowymi fortyfikacjami, do terenów zieleni urządzonej (ZP) zalicza się również ogrody. W związku z powyższym uznać należy, że sformułowanie biegłego, które znalazło się w operacie, iż "aktualny sposób nowoprojektowanej działki gruntu nr [...], oznaczony jest w obowiązującym na dzień 24.11.2016 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako ZP/US – tereny z przewagą zieleni urządzonej i usług sportowo-rekreacyjnych" stanowiło jedynie skrót myślowy. W rzeczywistości biegły uznał, że sposób użytkowania działki odpowiada przeznaczeniu określonemu w studium. Powyższe znalazło potwierdzenie w wyjaśnieniach złożonych przez biegłego na wezwanie Wojewody do ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Wyjaśniono, że zgodnie ze studium uwarunkowań miasta J. działka nr [...] przeznaczona jest pod zieleń urządzoną i usługi sportu (ZP/US). W celu określenia wartości rynkowej działki gruntu dokonano analizy cenności gruntów przeznaczonych pod zieleń urządzoną i usługi sportu oraz przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne z rynku regionalnego obejmującego środkową i południową Wielkopolskę. Wykazy tych transakcji zamieszczono na str. 7-9 operatu szacunkowego. Średnia cena gruntu z 13 transakcji, przeznaczonego pod tereny ZP/US wynosi [...] zł/m2, a średnia cena gruntu z 21 transakcji, przeznaczonego pod drogi publiczne wynosi [...] zł/m2. Biegły wyjaśnił, że zgodnie z zasadą korzyści wskazaną w art. 134 ust. 4 u.g.n. wartość rynkową działki gruntu nr [...] określono według alternatywnego sposobu użytkowania , zgodnego z celem wywłaszczenia tj. pod drogę publiczną. Szczegółowo powyższe przedstawia operat w pkt 4.3.1.-4.4.

W ocenie Sądu uwaga organu odwoławczego o nieopisaniu przez biegłego należycie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania ma zaś charakter o tyle pozaprawny, że organ nie wykazał naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa. Wojewoda ograniczył się do wskazania, że rzeczoznawca majątkowy nie opisał nieruchomości przyjętych do porównania w należyty sposób. Wskazał, że rzeczoznawca wprawdzie umieścił w tabeli dane dotyczące trzech nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, takie jak: data transakcji, powiat, gmina, obręb, ulica, cena, powierzchnia, cena m2, to jednak taki opis nieruchomości podobnych uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń rzeczoznawcy majątkowego dotyczącego cechy "lokalizacja szczegółowa". W świetle takich twierdzeń Sąd uznał, że tak sformułowany zarzut organu II instancji nie dawał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że organ odwoławczy dysponując nie tylko operatem szacunkowym sporządzonym w niniejszej sprawie, ale i późniejszymi, złożonymi w toku postępowania odwoławczego wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego (pisma z 3.09.2018 r. i z 30.11.2018 r.) nie miał podstaw do wydania kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rzekome uchybienia biegłego organ odwoławczy mógł wyjaśnić samodzielnie lub zwrócić się o ich wyjaśnienie do biegłego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę co do meritum, zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako suma poniesionych kosztów sądowych (100 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).