Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1244/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 97 ust. 1 pkt 4, art. 156
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 862/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 862/18 uwzględnił skargę M. J. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Komenda Miejska Policji we W. w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2018 r. przekazała Staroście W. informację, że M. J. w dniu [...] marca 2018 r. we W. popełnił czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), powoływanej dalej jako "P.r.d." – przekraczając prędkość o 56 km/h.

W oparciu o powyższą informację Starosta W. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

M. J. w dniu [...] kwietnia 2018 r. złożył pismo wyjaśniające, że nie przyjął mandatu karnego w związku zakwestionowaniem prawidłowości pomiaru prędkości. Wskutek tego wniosek o ukaranie mandatem został skierowany do sądu powszechnego, a w sprawie nie zapadło jeszcze prawomocne rozstrzygnięcie. Jednocześnie wskazał, że wezwał Komendę Miejską Policji do usunięcia naruszenia polegającego na potwierdzeniu nieprawdy w zawiadomieniu skierowanym do Starosty. M. J. wniósł o zawieszenia postępowania administracyjnego.

Starosta W. postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania nie znajdując podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Starosta W., działając na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., wydał decyzję z [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie zatrzymania M. J. prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, B1 i B na okres 3 miesięcy od [...] marca do [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w wyniku rozpoznania odwołania M. J., decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z [...] maja 2018 r. Organ uznał, że ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy uzasadniał zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Wyjaśnił, że art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wiąże organ wydający decyzję w sposób bezwzględny. Informacja o naruszeniu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541), nie podlega weryfikacji przez organ (co oznacza, że organ nie może powoływać dowodów w celu weryfikacji informacji). Organ wskazał, że przepis art. 102 ust. 3 u.k.p. przesądza o tym, że w okresie prowadzenia postępowania wykroczeniowego na organie ciąży obowiązek zatrzymania prawa jazdy. Wydanie takiego rozstrzygnięcia ma charakter swego rodzaju środka zabezpieczającego mającego na celu wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców w sposób istotny naruszających przepisy ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że toczące się postępowanie wykroczeniowe nie może zostać uznane za zagadnienie wstępne, w sytuacji zaś jego zakończenia stronie przysługiwać będzie prawo żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

M. J. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. – poprzez błędne przyjęcie, że jedyną przesłanką do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja uzyskana od Policji, a nie fakt rzeczywistego przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h; art. 6 ust. 2 ww. Konwencji w związku z art. 42 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c uk.p. – poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że skarżący przekroczył dozwoloną prędkość o więcej niż 50 km/h, podczas gdy brak było prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie winy – w związku z odmową przyjęcia mandatu karnego; art. 7, art. 75 § 1 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z powołanymi powyżej przepisami poprzez błędne przyjęcie, że powołane w uzasadnieniu zaskarżonego przepisy prawa wyłączają zgromadzenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz rozpatrzenia całokształtu tego materiału w celu ustalenia podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, a ponadto poprzez ich nie zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący został ukarany prawomocnym mandatem karnym; art. 97§ 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji istnienia zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się postępowania przed sądem karnym. W uzasadnieniu skargi wskazał na zakończenie postępowania przed Sądem Rejonowym we W. w przedmiocie wniosku o jego ukaranie i załączył do skargi kopię postanowienia Sądu z [...] czerwca 2018 r. umarzającego postępowanie z powodu oczywistego braku podstaw obwinienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniając skargę M. J. wskazał, że organy popełniły błąd procesowy opierając się wyłącznie na treści zawiadomienia od Policji, nie dokonując jego analizy, ani nie podejmując żadnych kroków w celu wyjaśnienia, czy doszło do ustalenia w sposób wiążący kwestii przekroczenia przez skarżącego dopuszczalnej prędkości. Zdaniem Sądu, obowiązek taki ciążył na organach wobec ujawnienia wątpliwości co do informacji przedstawionej w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2018 r. W zawiadomieniu informowano Starostę o "popełnieniu czynu", gdy tymczasem organ w toku postępowania administracyjnego dysponował informacją o prowadzeniu postępowania karnego przed Sądem Rejonowym we W. Organy naruszyły tym samym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie sądu, organy jednocześnie wadliwie zastosowały przepis prawa materialnego – art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., bowiem w sytuacji, kiedy kwestia przekroczenia prędkości była otwarta z uwagi na postępowanie przed sądem powszechnym, nie można było zastosować tego przepisu. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skarżący zakwestionował ustalenia Policji co do popełnienia wykroczenia, właściwym do rozstrzygnięcia sformułowanych wobec niego zarzutów był sąd karny. Z tego względu, po uzyskaniu zawiadomienia Komendanta Miejskiego Policji we W., organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności ustalić, czy postępowanie mandatowe zostało zakończone (zweryfikować informację o odmowie przyjęcia mandatu), a następnie zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie. Wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jedynie na podstawie informacji przekazanej przez Policję jest uprawnione w sytuacji zakończenia postępowania mandatowego (przez przyjęcie mandatu karnego), wówczas bowiem uprawnione jest przekazanie organom administracji informacji o popełnieniu wykroczenia. Podstawą do wszczęcia postępowania o zatrzymaniu prawa jazdy przez organy administracyjne jest wyłącznie fakt popełnienia naruszenia i to bez względu na to, czy dojdzie do faktycznego zatrzymania prawa jazdy na drodze przez Policję. Organy administracji nie posiadają kompetencji w zakresie dokonywania samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Działają bowiem w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, mogą zatem jedynie bazować na ustaleniach Policji lub sądu karnego – jako podmiotów kompetentnych do stwierdzania popełnienia wykroczeń. Sąd powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 11 października 2016 r. (K 24/15, OTK-A 2016/77 - Dz. U. z 2016 r. poz. 2197) dotyczące kontroli konstytucyjności art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i uznał, że wspiera ono wyrażony pogląd, że podstawą zatrzymania prawa jazdy musi być ustalenie w sposób wiążący kwestii przekroczenia dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h. Należy przyjąć, że przesądza o tym uznanie popełnienia wykroczenia przez jego sprawcę w postępowaniu mandatowym, albo ustalenie jego popełnienia w postępowaniu sądowym - w sytuacji kwestionowania przez kierującego faktu popełnienia tego rodzaju wykroczenia. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2809/17), nie podzielił natomiast stanowiska zaprezentowanego we wcześniejszym orzeczeniu NSA z 29 maja 2018 r. w sprawie I OSK 2190/16 oraz w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Gliwicach II SA/Gl 215/16; WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1052/15; WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1025/15; WSA w Krakowie III SA/Kr 74/16), zgodnie z którym przepis art. 102 ust. 3 u.k.p. wskazuje na związany charakter decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy niezależnie od okoliczności prowadzenia postępowania w sprawie o wykroczenie przed sądem karnym. W ocenie Sądu stanowisko to nie da się bowiem pogodzić z prawem do sprawiedliwej procedury chronionym normą zawartą w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz z zasadą zaufania obywateli do państwa. W przypadku, gdy toczy się przed sądem karnym postępowanie pozwalające na zweryfikowanie informacji przedstawionej organowi administracji przez Policję to organ ten nie ma podstaw faktycznych do dokonywania ustaleń w kwestii popełnienia wykroczenia w oparciu o taką informację i niejako z automatu rozstrzygać o zatrzymani prawa jazdy. Organ powinien w takiej sytuacji zawiesić postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) , powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciło mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 102 ust. 1 pkt. 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. i art. 45 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą przyjęciu, że rozstrzygnięcie organu o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d., nie może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o przekroczeniu prędkości o wskazaną w tym przepisie wartość, w sytuacji nieprzyjęcia mandatu za wykroczenie i niezakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie wykroczenia i uznaniu w związku z tym, że orzeczenie sądu powszechnego w tym zakresie stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a, co rodzi konieczność zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie o wykroczenie co wyklucza kompetencję organu do rozstrzygnięcia w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu stwierdzenia faktu przekroczenia prędkości przez sąd powszechny;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 K.p.a przez uznanie, że w sprawie konieczne było zawieszenie postępowania, a organ naruszył dodatkowo art. 7 i art. 77 K.p.a. nie ustalając czy doszło do wiążącego wyjaśnienia kwestii prędkości przez sąd mając wiedzę, że takie postępowanie się toczy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wobec uznania braku ustalenia przez organ przesłanki zatrzymania prawa jazdy, jaką jest przekroczenie prędkości;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przez uwzględnienie skargi, podczas gdy organ ten dokonując niewłaściwej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przyjął, że dyspozycję wskazanego przepisu stanowi zatrzymanie prawa jazdy i fakt popełnienia wykroczenia, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d., podczas gdy stanowi ją przekroczenie przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez ten organ prawa materialnego i procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych jak również oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

M. J. w piśmie z [...] stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniósł o rozważenie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 125 § 1 P.p.s.a. w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały abstrakcyjnej w składzie 7 sędziów NSA (sygn. akt I OPS 3/18) oraz o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 18 lipca 2019 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

M. J. w piśmie z [...] lipca 2019 r. wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytanie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w następującym zakresie:

1) czy dokonanie wykładni przez NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 w zakresie jakim: Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

2) czy dokonanie wykładni przez NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 w zakresie jakim: Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

- jest niezgodne z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych wolności.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. w piśmie z [...] marca 2020 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie oraz wniosło o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE o zbadanie czy:

1) dokonanie wykładni przez NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 w zakresie jakim: podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym;

2) dokonanie wykładni przez NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 w zakresie jakim: prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

- jest zgodne z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W razie wystąpienia z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, Stowarzyszenie [...] wniosło na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zawieszenie postępowania kasacyjnego do czasu rozstrzygnięcia niniejszej kwestii przed TSUE, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż wykładnia prawa materialnego przedstawiona w podniesionych w niej zarzutach, a dotycząca spornego zagadnienia - czy informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym może stanowić podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw, czy dopiero taką podstawą może być informacja o wydaniu prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie, a także czy w sytuacji, gdy kierujący kwestionuje prawidłowość ustalenia Policji o przekroczeniu prędkości, to prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej powinno stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. - odpowiada wykładni tych przepisów zawartej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18.

Wprawdzie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy ze względu na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.) i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), to jednak odmienne stanowisko Sądu I instancji niż stanowisko zawarte w powyższej uchwale i podzielane przez organ w skardze kasacyjnej, nie miało wpływu na trafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może, zgodnie z art. 184 in fine P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie.

Niesporny stan faktyczny sprawy wskazuje, że do Starosty W. wpłynęło zawiadomienie z Komendy Miejskiej Policji we W. informujące, że M. J. w dniu [...] marca 2018 r. we W. popełnił czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. przekraczając prędkość o 56 km/h na obszarze zabudowanym, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania, a następnie wydania przez Starostę W. decyzji z [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie zatrzymania M.J. prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, B1 i B na okres 3 miesięcy od [...] marca do [...] czerwca 2018 r., z jednoczesnym nadaniem rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ze znajdującego się w sądowych aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w we W. II Wydział Karny z [...] czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że Sąd umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji we W. przeciwko M. J. obwinionemu o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń z powodu oczywistego braku podstaw obwinienia. Skarżący w skardze wskazał, że "Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron i stało się prawomocne". Okoliczność ta nie została zanegowana przez żadną ze stron postępowania.

Powyższe oznacza, że doszło do zanegowania prawidłowości informacji o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa.

Ustalenie natomiast, że pomiar prędkości został błędnie dokonany w sprawie o zatrzymanie prawa jazdy jest nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, gdyż rzutuje na prawdziwość informacji o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. W razie zatem uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy, zanegowanie tego ustalenia będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Takie stanowisko wyraził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 i znalazło akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2324/17, wyrok WSA w Łodzi z 11 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 1064/19, wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 670/17). Z kolei ustalenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na etapie postępowania przed sądem administracyjnym obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny bowiem, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ma obowiązek uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145 § 1 K.p.a., chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 K.p.a. Wydanie aktu administracyjnego, którego podstawę stanowiła informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w odniesieniu do której stwierdzono jej niezgodność z prawem, oznacza więc wydanie aktu z naruszeniem przepisów, a w takim wypadku w odniesieniu do tego aktu zachodzą podstawy do stwierdzenia zaistnienia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., czy też w art. 145a i art. 145b K.p.a. Tak więc w razie prawomocnego stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Powyższy pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1321/05, 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/10, 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, 10 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1760/14, 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1953/15). Stanowisko to przeważa również w piśmiennictwie przedmiotu. Prezentowane jest ono przez T. Wosia, w: (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 594; T. Woś, Prawomocność decyzji administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 5, s. 41; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 437; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 59 i n.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, w: (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 528-529.

Z taką sytuacją miał do czynienia Sąd I instancji, gdyż okoliczności sprawy wskazywały, że postępowanie kwestionujące fakt popełnienia przez skarżącego wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym zostało prawomocnie zakończone. Do akt sprawy został dołączony wyrok Sądu Rejonowego w we W. II Wydział Karny z [...] czerwca 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...], z którego wynika, że Sąd umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji we W. przeciwko M. J. obwinionemu o wykroczenie z art. 92a Kodeksu wykroczeń z powodu oczywistego braku podstaw obwinienia. Okoliczność, że postanowienie to stało się prawomocne nie była w sprawie sporna. Sąd I instancji miał zatem obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przemawiają za tym zasada praworządności, ale i reguły celowości oraz racjonalności działań w zakresie kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Należy przy tym podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie bowiem istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu. Ponieważ – w świetle postanowień art. 145 § 1 P.p.s.a. – negatywne rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie losów zaskarżonej decyzji może przybrać różną postać, a ponadto przepisy te regulują mniej lub bardziej szczegółowo przesłanki każdego z tych rozstrzygnięć, kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzana przez ten sąd dowolnie, lecz wprost przeciwnie – powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a. powinien wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa, w sytuacji określonej w art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a.) i wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady prawne, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero zatem uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. Taka kolejność czynności badawczej sądu wynika zarówno ze skutków, jakie niesie stwierdzenie nieważności decyzji, jak i pośrednio z treści art. 134 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zniesienie zakazu reformationis in peius w sytuacji określonej w art. 134 § 2 in fine P.p.s.a. oznacza, że tylko wówczas, gdy sąd wykluczy występowanie przesłanek nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, może dokonywać dalszej oceny zgodności tego aktu z prawem i konfrontować wnioski wynikające z tej oceny z zakazem reformationis in peius (identycznie NSA w wyroku z 8 lipca 2009 r., II GSK 981/08; WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2005 r., VI SA/Wa 246/05, i WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 25 sierpnia 2009 r., I SA/Go 183/09). Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd administracyjny może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę zachowania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie zauważył NSA w wyroku z 10 lutego 1981 r. sygn. akt SA 910/80, że ustalenie, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i powinno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA z 1995 r. (przepisowi temu w komentowanej ustawie odpowiada art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). Oznacza to, że kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 298–299, i WSA w Krakowie w wyroku z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1426/12).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, a zatem powołanie w uzasadnieniu wyroku innych przepisów niż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w powiązaniu z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, należy traktować jako błędne uzasadnienie wyroku, co nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej (cyt. art. 184 in fine P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, by wystąpić do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w zakresie wskazanym we wnioskach M. J. i Stowarzyszenia [...], ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do TSUE musi być niezbędne do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została oddalona, co w rezultacie oznacza, że w obrocie prawnym pozostał wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę M. J., przy czym uwzględnienie skargi nie nastąpiło ze względu na błędną wykładnię prawa materialnego, podnoszoną w powyższych wnioskach, ale ze względu na ujawnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowiącego przesłankę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.