Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2885/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 159 par 1 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi F. G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F. G. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] (dalej jako decyzja budowlana) Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę koryta dla przeprowadzenia części wód K. R. w G. (rejon T. S. i R. w G.) działka nr [...] oraz [...] obręb [...] w G.

Decyzją organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] wskazana decyzja budowlana została przeniesiona z G. W. Sp. z o.o. na rzecz F. G. Sp. z o.o.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej z dnia [...] lutego 2017 r.

Organ nadzorczy zwrócił się jednocześnie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z zapytaniem, czy organ ten prowadzi postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. (Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.) nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2016 r., zezwalającej G. M. Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku – K. R.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] poinformował o wszczęciu w dniu [...] lutego 2018 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ w G.

II.

W powyższych okolicznościach sprawy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 159 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji budowlanej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. W. Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę koryta dla przeprowadzenia części wód K. R. w G.

Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, jeżeli w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zachodzi prawdopodobieństwo, że weryfikowane rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. organ wstrzyma jej wykonanie, przy czym wystarczy w takim przypadku wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1784/97 oraz z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 725/09). Ocena zaistnienia tego prawdopodobieństwa należy do organu prowadzącego postępowanie, który zobligowany jest dokonać jej z urzędu. Zdaniem Wojewody określenie prawdopodobieństwa powinno polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę.

W ocenie Wojewody [...] zachodzi prawdopodobieństwo, iż weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Na obszarze, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. - rejon T. S., P. G. i N. O. w mieście G., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr 82, poz. 1644 - dalej jako plan miejscowy).

Jak wynika z treści wskazanego aktu prawa miejscowego, projektowane zamierzenie budowlane usytuowane jest na terenie oznaczonym symbolem M/U31, określonym jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Zawierającą tereny mieszkaniowe M23 i usługowe U33. Szczegółowe ustalenia zawarte zostały w karcie terenu nr [...]. Zgodnie z pkt 10 ppkt 2 lit. b tejże karty, na danym terenie wymagane jest zachowanie otwartego przebiegu K. R. za wyjątkiem rejonu dawnego założenia urbanistycznego K. W. i M. R. oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa w pkt 7.1b, 7.1g i 7.1h. Objęta weryfikowaną decyzją inwestycja usytuowana jest poza ww. rejonem dawnego założenia urbanistycznego, co powoduje, iż przebieg K. R. w tym miejscu powinien pozostać otwarty. Tymczasem stanowiący załącznik do weryfikowanej decyzji projekt budowlany przewiduje wykonanie dodatkowego żelbetowego koryta nad istniejącym korytem K. R. Nowym korytem przeprowadzona zostanie część wód kanałowych podczas korzystnych warunków sanitarnych związanych z czystością wody w K. Możliwe będzie także użytkowanie koryta w oparciu o obieg zamknięty wody pochodzącej z K. R. bądź obieg zamknięty z użyciem wody wodociągowej. Realizacja ww. projektu doprowadzi do przykrycia istniejącego K. na odcinku ok. 90 metrów przez dodatkowe koryto, co z kolei, w ocenie tutejszego organu, może stać w sprzeczności z przytoczonymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazującymi zachowanie otwartego przebiegu K.

Niezależnie od powyższego w dniu [...] lutego 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia

[...] października 2016 r., Nr [...] pozwalającej G. M. Sp. z o.o. (obecnie G. W. Sp. z o.o.) na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku – K. R. Ewentualne stwierdzenie przez Ministra nieważności ww. decyzji MKZ w G. doprowadziłoby do sytuacji, w której Inwestor nie dysponuje pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków (Miejski Konserwator Zabytków w G. wydał decyzję w niniejszej sprawie na podstawie porozumienia zawartego w dniu [...] listopada 2015 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta G.) na prowadzenie tych robót, co z kolei stanowi rażące naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2076 ze zm. - dalej jako u.o.z.).

W ocenie Wojewody [...] powyższe ustalenia w wystarczającym stopniu uprawdopodobniają istnienie wad powodujących nieważność decyzji budowlanej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r., w związku z czym wstrzymanie wykonania tego orzeczenia należy uznać za zasadne.

Zdaniem Wojewody do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, iż decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje dopiero w trakcie dalszego postępowania. Organ wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nie musi mieć więc pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wystarczy jedynie uzasadnione przypuszczenie wystąpienia takiej wady.

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia F. G. Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody.

W ocenie organu wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (na wniosek lub z urzędu) jest obligatoryjne, o ile organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymania wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić w trakcie postępowania wyjaśniającego, jak i później do czasu podjęcia rozstrzygnięcia.

Wymóg "prawdopodobieństwa" oznacza, że organ wstrzymujący wykonanie decyzji administracyjnej nie musi mieć pewności co do jej wadliwości. W pełni wystarczającym jest w tej sytuacji uzasadnione przypuszczenie, iż kontrolowane rozstrzygnięcie dotknięte jest jedną z wad nieważnościowych.

Jak dalej wyjaśnił organ, dla wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., bez znaczenia jest stopień "prawdopodobieństwa" wadliwości kontrolowanej decyzji.

Zdaniem GINB weryfikowana decyzją leży poza rejonem dawnego założenia urbanistycznego, co powoduje, iż przebieg K. R. w tym miejscu powinien pozostać otwarty. Tymczasem stanowiący załącznik do weryfikowanej decyzji projekt budowlany przewiduje wykonanie dodatkowego żelbetowego koryta nad istniejącym korytem K. R. Realizowany projekt doprowadzi do przykrycia istniejącego Kanału na odcinku około 90 metrów przez dodatkowe koryto, co z kolei może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto GINB zauważył, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2018 r.

W ocenie GINB powyższe okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo obarczenia decyzji budowlanej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r., wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] została wyeliminowana z mocą wsteczną z obrotu prawnego. Jednocześnie wskazać należy, że decyzja budowlana Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r., została wydana w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na prowadzenie robót na obszarze wpisanym do rejestru zabytków.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o która wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

To zdaniem organu przekonuje, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja budowlana obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, co będzie podlegać ocenie w postępowaniu merytorycznym. Stwierdzenie zaistnienia prawdopodobieństwa występowania wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie przesądza jeszcze o wyniku postępowania.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie GINB wywiodło F. G. Sp. z o.o. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) kwestionując je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygniecie w sprawie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] w sytuacji, gdy organ winien orzec o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co wynikało z:

a) błędnego uznania, że przepis art. 159 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie i tym samym jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziło prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

b) błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie prawdopodobnie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji (pojęcie "otwartego przebiegu kanału"), a wybór jednej z interpretacji nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

c) błędne i arbitralne uznanie, że w sprawie prawdopodobnie doszło do oczywistego naruszenia obowiązujących przepisów prawa miejscowego, powodujące niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, stanowiące rażące naruszenie prawa, podczas gdy w istocie nie uwzględniono załącznika graficznego stanowiącego integralną cześć uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...][ - rejon T. S., P. G. i N. O. w mieście G., przedstawiającego linie zabudowy, które nie mają zastosowania do prac budowlanych objętych pozwoleniem na budowę (załącznik graficzny oraz § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 MPZP) oraz przepisów powszechnie obowiązujących, tj. art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 P.b., § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), z uwzględnieniem Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. do której cytowane rozporządzenie odsyła;

d) nieudowodnienie i niewykazanie na czym polega oczywistość prawdopodobnego naruszenia prawa oraz nieudowodnienie i niewykazanie z jakich powodów organ nadzorczy uznał prawdopodobne naruszenie jako rażące, a w konsekwencji wydanie co najmniej przedwcześnie wadliwego postanowienia, gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonego postanowienia, co skutkowało naruszeniem zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne, nieuzasadnione wstrzymanie wykonalności decyzji;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj. § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit. b, pkt 7 ppkt 1 Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP w związku z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 P.b., § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. do której przepisy prawa powszechnie obowiązującego odsyłają poprzez:

a) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP, podczas gdy Prezydent Miasta G. w pozwoleniu na budowę uwzględnił i dokonał prawidłowej interpretacji załącznika graficznego, a tym samym pozwolenie to zostało wydane zgodnie z przepisami prawa, tym bardziej, że organ wydający decyzję konserwatorską (MKZ) również tożsamo interpretował warunki planu miejscowego, a jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków posiadającym wiedzę i doświadczenie pozwalające mu wydać decyzję zgodną z przepisami prawa, w tym planem miejscowym oraz zapewniającą ochronę zabytku;

b) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego planu miejscowego oraz nieuprawnione uznanie, że K. R. na odcinku, na którym badana decyzja dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, a zabudowa k. R. może mieć miejsce wyłącznie w rejonie K. W.;

c) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego planu miejscowego oraz nieuprawnione uznanie, że pozwolenie na budowę prawdopodobnie rażąco narusza ustalenia planu, podczas gdy w pozwoleniu tym dokonano prawidłowej interpretacji planu i tym samym jest ona zgodna z prawem, a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być ocenie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. tj. pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit. b Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego planu miejscowego poprzez:

a) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego planu miejscowego oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do planu w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu K. R.", podczas gdy Prezydent Miasta G. dokonał prawidłowej interpretacji sformułowania "otwartego przebiegu kanału" oraz załącznika graficznego, a tym samym pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z przepisami prawa;

b) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego planu miejscowego oraz nieuprawnione uznanie, że rysunek stanowiący załącznik do planu w sposób jednoznaczny i jasny wskazuje jak należy rozumieć pojęcie "otwartego przebiegu K. R.", podczas gdy brak definicji pojęcia "otwartego przebiegu kanału" w treści planu oraz sformułowanie rzeczonego zwrotu umożliwia przyjęcie odmiennych interpretacji;

c) błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego planu oraz nieuprawnione uznanie, że pozwolenie na budowę prawdopodobnie rażąco narusza plan miejscowy podczas gdy w pozwoleniu tym dokonano prawidłowej interpretacji planu i tym samym jest ona zgodna z prawem a ponadto w przypadku gdy brzmienie przepisu prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji to przyjęcie jednej z nich nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę;

4. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 u.o.z. w związku z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 8 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż nie ma on charakteru wiążącego w niniejszej sprawie;

5. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ nadzorczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki;

6. przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7a k.p.a. - poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia;

7. przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 8 k.p.a. - poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...], a także orzeczenie o kosztach postępowania.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej uchybienia można uznać za trafne i wymagające oceny w niniejszy postępowaniu, w większości dotyczą bowiem sfery merytorycznego rozstrzygania sprawy głównej tj. o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej.

Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że Sąd kontroluje w tej sprawie postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] na mocy których doszło do wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 r. o pozwoleniu na budowę. Zgodnie więc z zastosowanym przez organy obu instancji art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jest oczywiste, iż samo wszczęcie postępowania nieważnościowego względem określonej decyzji administracyjnej nie powoduje i nie może powodować automatycznego wstrzymania jej wykonania. Niezbędne jest w tym przypadku wydanie odrębnego postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym, którego przesłanką jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność aktu. Realizacja ustawowej przesłanki "uprawdopodobnienia" następować przy tym powinna poprzez wskazanie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przytoczeniu okoliczności wyraźnie świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Sąd zauważa jednak, iż wada ta musi być nacechowana pewną oczywistością i wyrazistością, dostrzegalną jeszcze przed przeprowadzeniem szczegółowej analizy zgromadzonych w postępowaniu zwykłym dowodów i stanowiska wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji (tak też tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1240/17). Do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności powinno zatem dochodzić wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, albowiem każdy tego rodzaju akt procesowy organu podważa zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i kwestionuje rozstrzygnięcie, na mocy którego konkretny podmiot nabył określony zespół uprawnień. Jest to szczególnie wyraźne jeżeli zastawi się powyższe z tymczasowym charakterem postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji, które ma chronić przede wszystkim inwestora, choć nie tylko, przed skutkami "skonsumowania" decyzji budowlanej, co do której istnieją uzasadnione wątpliwości co do jej ważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2255/14).

Jako oczywiste zatem, przez wzgląd na cel omawianej instytucji wstrzymania, należy widzieć to, czy decyzja względem której toczy się postępowanie o jej unieważnienie, została już przez uprawnionego skonsumowana. Jeżeli bowiem prawa z tej decyzji zostały zrealizowane, zbędne jest wstrzymywanie jej wykonania, które nie odniesie skutku, jaki z tą instytucją wiąże ustawodawca.

W konsekwencji wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. należy widzieć jako środek ostateczny, którego zastosowanie musi bazować na wyraźnym uprawdopodobnieniu wady skutkującej nieważnością. Pochopne skorzystanie z tej instytucji podważa pewność obrotu i nie może zyskać akceptacji. Nie wystarczy więc powołać się na to, że zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe, w którym decyzji stawiane są zarzuty z art. 156 § 1 k.p.a. Przez uprawdopodobnienie należy rozumieć taki stan, w którym powoływane zarzuty są na tyle jasne i oczywiste, że mało prawdopodobne jest to, że decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Kończąc ten wątek rozważań Sąd zauważa, iż wprawdzie organ nie musi dowodzić i przesądzać, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, to jednak powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. Określenie prawdopodobieństwa powinno każdorazowo polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1351/12). W niniejszej sprawie Sąd nie uważa, aby organy taki wymóg spełniły.

VII.

W kontrolowanych postanowieniach zarówno GINB jak i Wojewoda [...] upatrują nieważności decyzji budowlanej w dwóch okolicznościach, stanowiących ich zdaniem realizację przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po pierwsze, organy twierdzą, iż decyzja budowlana jest sprzeczna - i to w sposób oczywisty - z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym. Po drugie, wyeliminowana została z obrotu prawnego (stwierdzono jej nieważność) decyzja Prezydenta Miasta G. (Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.) z dnia [...] października 2016 r., nr [...], zezwalająca na roboty budowlane przy zabytku (K. R.).

Te okoliczności uzasadniają zatem przypuszczenie organów, że decyzja budowlana również zostanie na tej podstawie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.

Odnosząc się zatem do pierwszej z przesłanek przemawiających zdaniem organów za istnieniem prawdopodobieństwa unieważnienia decyzji budowlanej należy zauważyć, iż zarówno GINB jak i Wojewoda oceniając zgodność inwestycji z planem miejscowym dochodzą do wniosku, dokonując analizy zapisów planu miejscowego, iż inwestycja usytuowana jest poza rejonem dawnego założenia urbanistycznego, co powoduje, iż przebieg K. R. powinien pozostać otwarty. Skoro zaś decyzja budowlana zezwala na wykonanie dodatkowego żelbetowego koryta nad istniejącym korytem K. R., to w sposób oczywisty narusza to plan miejscowy i kwalifikuje się jako jasna niezgodność decyzji budowlanej z tym właśnie aktem, zaś zaakceptowanie takiego naruszenia przez organ architektoniczno-budowlany stanowi rażące naruszenie prawa. Rzecz jednak w tym, iż organy oceniając oczywistość naruszenia prawa miejscowego przez sporną decyzję budowlaną nie dostrzegają tego, iż dokonują w istocie interpretacji zapisów planu, a także tego, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzonego, wielowątkowego postępowania budowlanego, w ramach którego dokonywano szeregu uzgodnień i modyfikacji projektowych właśnie na tle zapisów, na które aktualnie powołuje się organ I i II instancji widząc je jako jasne i oczywiste. Nie jest rzeczą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie rozstrzyganie w tym momencie sporu, czy zapis planu jest jasny i klarowny, czy też musi być interpretowany. Rzecz w tym, iż nie sposób przyjąć, iż w okolicznościach tej sprawy, zwłaszcza zaś wydania decyzji budowlanej w ramach - mówiąc ogólnie - szeroko rozumianej procedury konsultacji z innymi organami uczestniczącymi w procesie budowlanym, w tym z organem ochrony konserwatorskiej, można było powiedzieć (z oczywistym przekonaniem), iż jest prawdopodobne, że decyzja budowlana jest nieważna, bowiem w sposób rażący narusza jasne i precyzyjne zakazy ustanowione w planie miejscowym. W sprawie ewidentnie istnieje spór co do rozumienia przesłanki "otwartego przebiegu kanału". To w jaki sposób zostanie on rozstrzygnięty zależne jest jednak od oceny meritum sprawy, której nie można dokonać w sprawie "pobocznej" względem głównego nurtu, dotyczącej istnienia dużego prawdopodobieństwa unieważnienia decyzji budowlanej. Nie można zatem powiedzieć, iż przesłanki nieważności decyzji budowlanej są tak oczywiste, że w tym przypadku przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznej jest w pełni usprawiedliwione.

Odnosząc się do drugiej z prezentowanych przez organy przesłanek mających świadczyć o wysokim prawdopodobieństwie unieważnienia decyzji budowlanej należy zauważyć, że organy dostrzegają i oceniają to prawdopodobieństwo przez pryzmat wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc powodowałoby zatem stan, w którym inwestor nie posiadałby pozwolenia organu konserwatorskiego, a przez to wydana decyzja budowlana rażąco naruszałaby art. 39 ust. 1 P.b. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzjami z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2018 r., znak [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. (Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.) z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Niemniej jednak decyzje te zostały następnie uchylone nieprawomocnym jeszcze wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2189/18 w związku z tym nie wywołują aktualnie skutku prawnego na mocy art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W kontekście powyższego należy zauważyć, iż organy wadliwie postrzegają i oceniają przesłankę nieważności decyzji związanej, wydanej w związku z wcześniej zapadłym rozstrzygnięciem administracyjnym, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu w drodze stwierdzenia nieważności. Przywołać należy w tym zakresie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 w myśl której stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o która wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w niniejszym składzie zwraca jednakże uwagę, iż z samego faktu wyeliminowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (obecnie uchylonego i niewiążącego) decyzji konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wynika, niejako automatyczny jak chce organ, obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej i w związku z tym prawdopodobieństwo takiego zakończenia sprawy przez organ nadzoru. Nie można podzielić zatem argumentacji, iż nieprawomocne wyeliminowanie przez organ nadzoru decyzji związanej (jak podkreślono obecnie uchylonej), nie powoduje, że zachodzi w sprawie tego rodzaju prawdopodobieństwo, które wskazuje, iż także decyzja budowlana zostanie z pewnością usunięta z obrotu prawnego w trybie nieważności. Tym bardziej, iż organy nadzorcze zawiesiły postępowanie nieważnościowe prowadzone względem decyzji budowlanej z uwagi na toczące się równolegle przed Ministrem Kultury postępowanie nadzwyczajne co do decyzji konserwatora zabytków, wiążąc wyraźnie jego skutek z prowadzonym przez siebie postępowaniem.

Tym samym w ocenie Sądu organy nie miały wystarczających podstaw do uznania, iż jest prawdopodobne w stopniu uzasadniającym przełamanie zasady stabilności decyzji ostatecznych, iż decyzja budowlana również zostanie unieważniona. Jak podkreślono na wstępie, przełamanie zasady trwałości decyzji ostatecznych środkiem tymczasowym (wydawanym na czas trwania postępowania), musi być stosowane ostrożnie. Z założenia bowiem środek ten ma chronić inwestora przed kontynuowaniem procesu budowlanego w sytuacji, gdy decyzja budowlana zostanie z dużym prawdopodobieństwem unieważniona. Nie bez znaczenia jest także to, że w niniejszej sprawie oprócz inwestora w zasadzie nie ma żadnych innych stron postępowania, których interesy mogłyby zostać naruszone budową.

W związku z tym nie było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji budowlanej w postępowaniu nieważnościowym. Inwestor musi być jednak świadomy, iż zrealizowanie inwestycji, w sytuacji gdyby okazało się, że podstawa jej realizacji odpadła ze skutkiem ex tunc (unieważniono decyzję budowlaną) może pociągać za sobą konieczność nawet rozebrania inwestycji i przywrócenia stanu poprzedniego.

Końcowo Sąd zauważa także, iż organy w ogóle nie poczyniły ustaleń czy decyzja budowlana Prezydenta Miasta G. został przez inwestora skonsumowana i czy na jej podstawie wykonano objęte nią zamierzenie inwestycyjne. Nie jest to uchybienie, które powodowałoby samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonych postanowień, niemniej jednak wobec kierunku i zakresu wydanego rozstrzygnięcia Sąd zwraca na nie uwagę, jak tez na potrzebę ustalania tej kwestii w tego rodzaju sprawach.

Z podanych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie GINB oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Pomorskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uznając że narusza ono art. 159 § 1 k.p.a. i uwzględniając zarzuty skargi wskazujące na naruszenie właśnie tego przepisu.

O zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).