Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 238/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2 art 63 § 1 w zw z art 140 art 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 54/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie odszkodowania pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we [...] wyrokiem z dnia 26 września 2017 r. sygn. IV SAB/Wr 54/17 zobowiązał Wojewodę [...] do rozpatrzenia odwołania Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę [...] zł , tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając swój wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że zawiadomieniem z dnia 25 listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." Wojewoda [...] pozostawił bez rozpoznania odwołanie złożone w imieniu Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz A. L. i K. K. po 1/2 udziału w nieruchomości położonej we [...]. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że pozostawienie przez Wojewodę [...] odwołania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. narusza prawo, a co a tym idzie - Wojewoda [...] pozostaje bezczynny w zakresie rozpatrzenia środka odwoławczego. Wojewoda [...] pominął bowiem, iż przepis art. 64 k.p.a. reguluje postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym. Analiza przepisów k.p.a. wskazuje natomiast, iż kwestia formalnego zakończenia postępowania odwoławczego została uregulowana w art. 134 k.p.a., który stanowi że organ odwoławczy twierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiódł Wojewoda [...] , zaskarżając wyrok ten w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2, art. 63 § 1 z związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego - dalej jako: "k.p.a." poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, w wypadku nieuzupełnienia braków formalnych nie jest zgodne z literą prawa pozostawienie odwołania bez rozpoznania, a co za tym idzie - organ odwoławczy pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy Gmina [...] prawidłowo wezwana nie uzupełniła braku formalnego odwołania, czego skutkiem było pozostawienie odwołania bez rozpoznania, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a., gdyż skoro organ odwoławczy nie był w ogóle w bezczynności to Sąd I instancji winien skargę oddalić;

2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 z zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż znajduje on zastosowanie w sytuacji gdy Gmina [...] prawidłowo wezwana nie uzupełniła braku formalnego odwołania, czego skutkiem było pozostawienie przez Wojewodę [...] odwołania bez rozpoznania, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a., gdyż skoro organ odwoławczy nie był w ogóle w bezczynności to Sąd I instancji winien był skargę oddalić.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [...] z dnia 26 września 2017 r. sygn. II SAB/Wr 54/17 i oddalenie skargi; a także orzeczenie o kosztach wedle norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 17 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art.134 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody [...], w takim przypadku podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków formalnych odwołania jest art. 64 k.p.a., a konsekwencją nieusunięcia braków formalnych jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania na podstawie art.64 § 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przepisów k.p.a. wynika jednoznacznie, że pojęcie braków formalnych dotyczy podań składanych przez stronę. Forma podania przewidziana jest zarówno dla żądania wszczynającego postępowanie jak i środków zaskarżenia. Sąd podziela stanowisko, że nie może być wątpliwości, że brak podpisania odwołania przez stronę wyłącza dopuszczalność jego rozpatrzenia. Z tego punktu widzenia należy więc uznać art. 134 za przepis szczególny wobec art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienie odwołania przez podmiot nie mający zdolności do czynności prawnych. Regulacja art.134 k.p.a. nie dotyczy zatem braków formalnych odwołania.

Zgodnie z art.63 § 1 k.p.a. zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia, a stosownie do treści § 2 tego artykułu podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Powinno być także podpisane przez wnoszącego (art.63 § 3 k.p.a.). Stosownie natomiast do art. 32 k.p.a. strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, o ile charakter czynności nie wymaga jej osobistego działania. Jeżeli natomiast podanie nie zawiera wymaganych przepisami prawa elementów organ powinien wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma art. 63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. Ustawodawca przyczyny niedopuszczalności tego środka zaskarżenia wiąże z innymi powyżej omówionymi przypadkami. Pozostawienie podania (odwołania) bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania to dwie odrębne instytucje procesowe. Nie ma podstaw, aby niedopuszczalność odwołania wiązać z jego brakami formalnymi. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie zajmował stanowisko w podobnych sprawach przyjmując, że art. 134 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym (np. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 978/07; z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1878/13; z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1269/13; z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2792/13, z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 1049/14, z dnia 12 lipca 2017r.,sygn.akt 1696/17 – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie również dominują utrwalone poglądy, według których podstawą czynności zmierzających do usunięcia braków co do treści odwołania jest przepis art. 64 k.p.a. Konsekwencją ich nieusunięcia jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Następuje to w formie czynności techniczno-procesowej, o podjęciu której - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - organ ma obowiązek zawiadomić wnoszącego odwołanie. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie jest postacią podania, a zatem kwestia pozostawienia odwołania bez rozpoznania podlega wyłącznej regulacji art. 64 k.p.a. (zob. G. Łaszczyca (w:) Łaszczyca, Martysz, Matan: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2010, t. II, s. 190; B. Adamiak (w:) Adamiak, Borkowski: KPA – Komentarz, CH Beck 2017, wyd. 15, s. 711; K. Glibowski (w:) Hauser, Wierzbowski: Komentarz KPA, Warszawa 2015, wyd. 2, s. 659-660; A. Golęba (w:) H. Krysiak-Molczyk: KPA – Komentarz, Wolters Kluwer S.A. 2015, s. 922).

W świetle powyższego, słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że art.134 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której odwołanie dotknięte jest nieuzupełnionym brakiem formalnym. Trafnie wskazano w niej, że w takiej sytuacji nie ma podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, zastosowanie ma natomiast art. 64 § 2 k.p.a.

W okolicznościach badanej sprawy, przyczyną pozostawienia bez rozpatrzenia odwołania Gminy [...], było stwierdzone przez organ odwoławczy nieuzupełnienie w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, braku tego odwołania przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego do działania w imieniu Gminy przed organem II Instancji. Wojewoda stanął na stanowisku, że przedłożony w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych dokument nie jest oryginałem, ani uwierzytelnioną jego kopią i z tej przyczyny pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Sąd I instancji stanął z kolei na stanowisku, że ocena poczyniona przez organ odwoławczy, że dokument ten (nadesłane pełnomocnictwo) jest wadliwy nie oznacza, że odwołanie nie nadaje się do rozpoznania, w sytuacji gdy odwołanie to rozumiane jako pismo (podanie) zawiera wszystkie elementy pozwalające przejść do jego załatwienia w jeden z przewidzianych w art. 134 lub art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że złożone w omawianej sprawie odwołanie Gminy [...] nie mogło być pozostawione bez rozpoznania nawet w sytuacji gdy organ odwoławczy uznał, że nie pochodzi od pełnomocnika Gminy [...]. Takie przekonanie, w ocenie Sądu I instancji, winno być uzewnętrznione w prawem przewidzianej formie aktu administracyjnego, a nie w drodze czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie odniesie się na etapie skargi na bezczynność organu do kwestii prawidłowości spornego pełnomocnictwa, przedłożonego na potwierdzenie umocowania do wniesienia odwołania w imieniu Gminy [...]) bowiem - jak wskazał - byłoby to przedwczesne. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić. Uchylając się od dokonania oceny prawidłowości spornego pełnomocnictwa, Sąd Wojewódzki uchylił się w istocie od rozstrzygnięcia istoty sporu w niniejszej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.