Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 14/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: 58 § 1 pkt 4, art. 183 § 2 pkt 3, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2, art. 26 ust. 1 pkt 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Gabriela Jyż Czesława Socha (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. H. K. S.A. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1627/13 w sprawie ze skargi K. H. K. S.A. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1627/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. H. K. S.A. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej.

Sąd I instancji przyjął, że pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. K. H. K. S.A. w K., stanowiące skargę na rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. o powyższym numerze w przedmiocie nałożenia korekty finansowej, nie jest objęte kontrolą działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), jak też ustawy szczególnej i z tego powodu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powyższej ustawy, skarga podlegała odrzuceniu.

W ocenie Sądu I instancji, właściwym sądem do rozpoznania sprawy, jest sąd powszechny właściwy dla siedziby instytucji wdrążającej, gdyż rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego oraz zapisy umowy cywilnoprawnej. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy K. H. K. S.A. w K. a Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Spór ten powstał na tle realizacji umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Program gospodarki odpadami komunalnymi w K.". Umowa została podpisana w dniu [...] kwietnia 2011 r. z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W ramach realizowanego projektu, wszczęto postępowania o zamówienia publiczne, które zostały poddane kontroli przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Stwierdzono naruszenie art. 25 ust 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Od wyników tej kontroli Krajowa Izba Odwoławcza przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych nie uwzględniła zastrzeżeń zamawiającego. Następnie Instytucja Wdrażająca (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) dokonała analizy występujących nieprawidłowości i w oparciu o zapisy umowy o dofinansowanie dokonała oceny i nałożyła korektę finansową w ramach analizowanego kontraktu na poziomie 5% kosztów kwalifikowanych, które zostały zweryfikowane do 2,5% na skutek złożonego odwołania. Złożone odwołanie do Instytucji Pośredniczącej jaką jest Ministerstwo Środowiska, nie zostało uwzględnione i pouczono, że beneficjentowi nie przysługują dodatkowe środki odwoławcze.

Sąd I instancji wobec powyższego przyjął, że wydana opinia Instytucji Pośredniczącej nie jest aktem administracyjnym o charakterze władczym wydanym w trybie postępowania administracyjnego, a zawarta umowa między beneficjentem i Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. o dofinansowanie projektu ma charakter umowy adhezyjnej, zaś preambuła jej określa naczelne zasady, których przestrzegania zobowiązują się strony podpisując umowę. Z treści § 12 i § 13 umowy wynika, że Instytucja Wdrażająca kontroluje przestrzeganie obowiązku zawierania umów z uwzględnieniem procedur ustalonych ustawą – Prawo zamówień publicznych lub w przypadku umów, do których nie stosuje się tych trybów a określonych art. 701 do 705 ustawy – Kodeks cywilny. W § 21 ust. 8 umowy określono, że wszelkie wątpliwości powstałe w trakcie realizacji projektu oraz związane z interpretacją umowy będą rozstrzygane w pierwszej kolejności w drodze konsultacji pomiędzy stronami, a jeżeli nie dojdą do porozumienia, to zgodnie z ust. 9 przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Instytucji Wdrażającej.

Sąd I instancji nadto przyjął, że art. 177 Konstytucji wskazuje także na rozpoznanie sprawy przez sąd powszechny, skoro ustawowo nie zastrzeżono właściwości innych sądów.

Z przyczyn powyższych skarga podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył K. H. K. S.A. z siedzibą w K. Domagał się uchylenia w całości powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa procesowego, zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 lub 4, art. 58 § 1 pkt 1, § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), art. 2 pkt 7, art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25 ze zm.), a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu podał, że odrzucenie skargi jest nieuzasadnione, gdyż sprawa powinna podlegać rozpoznaniu merytorycznemu. Błędna ocena miała istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane rozstrzygnięcie w sprawie zamyka drogę do sądu w sprawie należącej do zakresu administracji publicznej. Nastąpiło wobec tego nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie jej dopuszczalności. Brak odniesienia się do tych zarzutów spowodował wydanie rozstrzygnięcia naruszającego prawo. Ocena pisma, że nie jest aktem administracyjnym o charakterze władczym wydanym w trybie postępowania administracyjnego, jest wadliwa. Korekta została ustalona i nałożona przez Ministra Środowiska. Skutkiem tej korekty jest anulowanie części wkładu finansowego Unii Europejskiej. Nastąpiła zatem zmiana sytuacji prawnej adresata. Przyjęcie pisma jako opinii, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach. Prawo nakładania korekt wynika z treści art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W sprawie chodzi o środki publiczne i brak jest argumentów do przyjęcia cywilnoprawnego charakteru aktu. Charakteru tych środków nie zmienia tytuł formalny, na podstawie którego są one przydzielane. Zawarcie umowy nie zmienia istoty stosunku prawnego kreowanego w przypadku konieczności zwrotu. Należy przy ocenie brać pod uwagę wykładnię ustawy o finansach publicznych. Umowa jedynie uszczegóławia warunki dofinansowania. W sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna. Brak podzielenia poglądu w zakresie przyjęcia decyzji administracyjnej, prowadzi także do przyjęcia, że korekta odbywa się w formie innego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Gwarancje również w tej ocenie przewiduje art. 45 Konstytucji RP. Należało zatem uznać dopuszczalność skargi i odnieść się do wszystkich zarzutów. Odrzucenie skargi zamyka drogę do sądu, a to oznacza, że skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a wydane postanowienie przez Sąd I instancji jest zgodne z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 24 lutego 2014 r. autor skargi kasacyjnej podtrzymał zarzuty w niej wskazane. Podniósł, że w sprawie tej samej korekty zostało już zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2013 r. o sygn. II GSK 1820/13, które jest wiążące dla stron i Sądu zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niniejszym postępowaniu na obecnym etapie podlegały ocenie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga kasacyjna została skierowana przeciwko postanowieniu Sądu I instancji, mocą którego uznano brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na informację Ministra Środowiska (jako Instytucji Pośredniczącej) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nr [...] w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Korekta ta była także przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1820/13 zajął stanowisko w przedmiocie dopuszczalności jej merytorycznej oceny. Potwierdzeniem tego jest także stanowisko zaprezentowane w piśmie kasatora z dnia [...] lutego 2014 r. Sprawa skierowana była wobec informacji Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (jako Instytucji Wdrażającej i strony zawartej umowy o dofinansowani z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...]) z dnia [...] stycznia 2013 r. zmienionej następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wobec stwierdzenia nieprawidłowości polegającej na naruszeniu art. 25 ust. 1 – Prawo zamówień publicznych. Ocena ta była przedmiotem rozważań przez podmioty określone w art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.).

Przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a powyższej ustawy określił zakres zadań instytucji zarządzającej, a więc podmiotu określonego w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy jako instytucję zarządzającą określił właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. O ile art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy do zadań instytucji zarządzającej zaliczył ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, to niewątpliwie należy wyjaśnić z jakich powodów i na jakiej podstawie ta sama korekta finansowa jest także przedmiotem niniejszego postępowania i czy w sprawie nie zachodzi podstawa, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ocena powyższa ma niewątpliwie także związek z art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc z nieważnością postępowania. Zgodnie z § 1 tego przepisu – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Nieważność postępowania zgodnie z § 2 pkt 3 tego przepisu zachodzi wówczas, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona. Przepis ten, jak też wymieniony w skardze kasacyjnej art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiły podstawę do uwzględnienia złożonej skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić wyżej wskazane wywody, a następnie dokonać oceny – czy w sprawie nie zachodzi naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicatae), gdyż ocenie poddana została ta sama korekta finansowa.

Z przyczyn powyższych skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów, należy wyjaśnić, że przepisy art. 203 i 204 ustawy wyżej cytowanej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07 publ. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).