Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 658/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1 i 5, art 9 ust 4, art 17 ust 4 i art 20 ust 1, art 15 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 85, art 87, art 7
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 58 , art 141, art 147, art 3 ust 1 art 4 ust 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 815/09 w sprawie ze skargi "P" Spółki z o. o. Spółki komandytowej w W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 7 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje-Łacina część B" w Poznaniu 1. uchyla punkt 1, punkt 2, punkt 4 i punkt 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Rady Miasta Poznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt IV SA/Po 815/09, po rozpoznaniu skargi P.PD Sp. z o. o. Sp. komandytowa na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. –Ł. część B" w P. 1. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r., 2. stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi, 3. dalej idącą skargę oddalił, 4. zasądził od Rady Miasta P. na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 5. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

P. - PD spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rada Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P. (dalej określanej jako mpzp lub plan). Granice obszaru objętego planem określone zostały na rysunku planu (§ 1 ust. 2), przy czym rysunek planu, zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P., opracowany w skali 1:2000, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały jest jej integralną częścią (§ 1 ust. 3 pkt 1). Na obszarze objętym planem położona jest m.in. działka nr [...], która jest własnością skarżącej spółki.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu, zarzucając podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp lub ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nadto w ocenie pełnomocnika została naruszona zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008r. (dalej jako studium) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według tzw. legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznaczać ma w zakresie przeznaczenia - tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej mpzp kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 P., Ł., R., Ż. określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również przeznaczone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej mpzp teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie pełnomocnika poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w mpzp nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w mpzp.

W odpowiedzi na skargę Miasto P. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi pełnomocnik wskazano, że strona skarżąca wystosowała zarówno wezwanie do usunięcia naruszenie prawa jak i złożyła skargę do sądu jeszcze przed ogłoszeniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, zaś dopiero od tej daty możliwe było złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, rodzącego skutki z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). Z ostrożności procesowej strona określiła zarzuty skargi jako bezzasadne. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny - od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowianie. Błędna interpretacja skarżącej polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Lokalizowanie na nieruchomości strony skarżącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych. Nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się przez pełnomocnika skarżącej na zapisy studium. Należy mieć na uwadze całokształt postanowień studium. Ze słowniczka studium wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów w studium zostało określone dla terenu brutto. Nadto w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei - granice terenów wskazane pod różne funkcje mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółownienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu. Poza tym, w zakresie rozwoju budownictwa mieszkalnego studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania między innymi poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości". Działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni. Studium nadto wskazuje, że układ ulic zbiorczych na terenie Ł. pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Wymaga się połączenia klasy Z między ulicami [...] i [...]. Zaplanowana na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. R.Ł., którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "R.-Ł. część A". Pełnomocnik Miasta P. podkreśliła też, że zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych - jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi uznał, iż jest ona częściowo zasadna.

W uzasadnieniu wyroku podał, iż w niniejszej sprawie sporne jest, czy strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi. Chodzi o to, czy spełnia przesłanki wskazane w art. 101 z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg). W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami k.p.a. , uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 usg może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. To oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenia tego interesu lub uprawnienia.

Organ administracji jak zaznaczono zakwestionował legitymację strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi, wskazując, że skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przed ogłoszeniem uchwały o mpzp, a więc wezwanie to nie rodziło skutków z art. 101 usg. Nie został zatem wyczerpany obligatoryjny tryb poprzedzający wniesienie skargi. Nadto wskazano, iż również skarga wniesiona została przed opublikowaniem uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż "ucieleśnieniem" jego interesu prawnego w procesie planistycznym dotyczącym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008r., strefa D, podstrefa D1 – P., Ł., R., Ż., (dalej jako studium) była decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...], objętej studium w zakresie strefy D, w tym - P. Decyzja ta tworzyła dla inwestora określoną sytuację prawną; dawała skarżącemu możliwość prawną uzyskania pozwolenia na budowę. Uchwała o mpzp, przewidująca inne przeznaczenie dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, niż wynika to z obowiązującego studium i wskazano w decyzji o warunkach zabudowy, możliwość tę wyeliminowała. W efekcie, w momencie podjęcia uchwały, doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Odnośnie tego, z jakim zdarzeniem prawnym wiąże się naruszenie interesu prawnego skarżącego, Sąd przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dotyczącym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 488/07 według którego "uchwalone źródła prawa są nimi jeszcze przed ogłoszeniem, które warunkuje ich wejście w życie." Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1725/08, zgodnie z którym "już sam fakt podjęcia przez organ gminy danej uchwały, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi dla strony określoną sytuację prawną, która może naruszać jej interesy prawne (...)". M. in. chodzić może o sytuację procesową inwestora. Doświadczenie życiowe podpowiada, że w takich przypadkach inwestor nie uzyska - w terminie przewidzianym w k.p.a. - pozwolenia na budowę w oparciu o posiadaną decyzję o warunkach zabudowy, która jest niezgodna z uchwalonym planem. Właściwy organ będzie "czekał" na wejście w życie planu i "wygaszenie" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej przedłożył - na żądanie Sądu, kserokopię decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2009r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Inwestycja miała polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym.

Sąd zwrócił uwagę, iż kwestia legitymacji procesowej do wywiedzenia skargi na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która w dniu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i w dniu wniesienia skargi nie weszła w życie, jest przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, jednakże w najnowszym orzecznictwie wydają się przeważać poglądy, iż zarówno wezwanie jak i skarga wniesione w trybie art. 101 usg przed wejściem w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie przekreślają dopuszczalności skargi. Sąd pierwszej instancji powołując orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego także podzielił ten pogląd i uznał skargę za dopuszczalną.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, iż w sprawie nie jest sporne to, iż między mpzp i studium są rozbieżności w zakresie regulacji przeznaczenia terenu obejmującego działkę strony skarżącej. Sporne jest natomiast to, czy mpzp - rozbieżny w tym zakresie ze studium - narusza zasadę zgodności planu ze studium. Spór dotyczy więc tego, czy w niniejszej sprawie Rada Miasta, uchwalając mpzp, nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium oznaczonego symbolem D1 U1sw/M1sw - przewidywano przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się działka został oznaczony symbolem 5ZP, co oznacza "tereny zieleni urządzonej." Sąd zauważa, że w studium w odniesieniu do terenów: M1sw przewiduje się wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej, natomiast park przewiduje się na terenie sąsiednim oznaczonym D1 ZP. Zdaniem Sądu, określenie w mpzp "zieleń urządzona", w połączeniu z jej obszarem nie jest tożsame z kategorią "pasów zieleni izolacyjnej," o których mowa w studium. Nadto, prawidłowo odczytuje Skarżąca, że teren na którym znajduje się przedmiotowa działka w części tekstowej studium ma określone następujące zasady kształtowania zabudowy: na terenie funkcjonalnego śródmieścia o funkcji U1sw/M1sw należy dążyć do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej, w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych. Sąd stwierdził, że jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza granicami ww. terenów, studium przewiduje inne tereny, do wyłączenia z zabudowy, oznaczone jako zieleń otwarta (ZO) i tereny parków (ZP). Natomiast w mpzp, przedmiotowa działka - została określona jako teren zieleni urządzonej, bez prawa rozbudowy i przebudowy.

W konsekwencji Sąd uznał, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka - na rysunku studium wchodzi w skład terenów przewidzianych do przeznaczenia pod zabudowę. Przewidywane zadrzewienie miało towarzyszyć intensywnej, miejscami zwartej zabudowie. Na rysunku studium zaznaczone zostały również tereny zieleni, wyłączone spod zabudowy, a teren na którym znajduje się przedmiotowa działka leży poza granicami takich terenów. Natomiast w mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych.

Sąd wskazał również, że na rysunku studium "wykropkowaniem" zaznaczono, z północy na południe, orientacyjny przebieg ciągu pieszego, który jest ujęty także na planie. Studium, na całym obszarze objętym później planem, sygnalizuje jedną drogę zbiorczą, oznaczoną symbolem KZ.016,1, przy czym tylko fragment tej drogi zbiorczej pokrywa się z południowo-wschodnią granicą mpzp, a pozostała jej część znajduje się poza granicami obszaru objętego mpzp. W mpzp ujęto natomiast ulicę 05KD-Z (droga klasy zbiorczej), nie przewidzianą w studium. W związku z powyższym zwraca uwagę następujące postanowienie studium: "Układ ulic zbiorczych na terenach "Łacina" (kZ.017) "(...) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego." Zdaniem Sądu, plan winien raczej "doprecyzowywać" układ ulic zbiorczych, zatem wątpliwości Sądu budzi całkowite pozostawienie do ustalenia planem kwestii nie tylko przebiegu, ale wręcz tego, czy w ogóle ulice zbiorcze winny być wytyczone. Przewidziana na etapie mpzp droga 05KD-Z ma mieć postać jezdni z dwoma pasami ruchu, obustronnym chodnikiem o szerokości co najmniej 2,25 m i dwukierunkowej drogi rowerowej o szerokości co najmniej 2,25 m (§ 11 ust. 10 pkt 5 mpzp).

W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że w rezultacie, na terenie, na którym położona jest działka 1/42, studium przewidywało intensywną zabudowę, a mpzp całkowicie możliwość zabudowy wykluczył. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy taka rozbieżność pomiędzy ustaleniami mpzp i studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego, o czym przekonuje pełnomocnik organu administracji, czy też stanowi naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium, co zarzuca pełnomocnik strony skarżącej.

Sąd wskazał, iż ustawodawca w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp wskazuje wprost: "Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium." I zgodził się z poglądem strony skarżącej, , iż ustawowy wymóg "zgodności" oznacza wymóg "braku niezgodności". Zdaniem Z. Niewiadomskiego: "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczeniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność." (Z. Niewiadomski, j.w. s. 189). Zdaniem Sądu, wytyczna ta zakłada, że samo studium nie będzie zawierało postanowień niejasnych i wzajemnie niespójnych. Inaczej nie byłoby jednego wzorca badań zgodności planu miejscowego ze studium, a więc każda ocena prowadziłaby do wniosku o zgodności albo do wniosku o niezgodności, w zależności od postanowienia studium, na które by wskazywała. Jeżeli zatem w studium są zawarte postanowienia, które w wersji literalnej są niejasne lub niespójne, to do ich interpretacji trzeba użyć takich reguł, które doprowadzą do rezultatu zgodnego z celem/ funkcją studium.

Sąd zaznaczył, iż zaprezentował powyższy pogląd, gdyż organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał na postanowienie studium (Część ogólna studium, s. 31 pkt 5.1.3.), które - jak można wnosić - traktuje jako "przyzwolenie" na dość daleko idące zmiany w porównaniu do ustaleń studium. W myśl tego postanowienia: "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei - granice terenów wskazanych pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." Jak już wskazywano, przy interpretacji tego postanowienia należy wziąć pod uwagę cel aktu planistycznego, jakim jest studium oraz postanowienia danego studium, wyznaczające kierunki zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru, a także wielce znaczącą w zakresie planowania przestrzennego - zasadę proporcjonalności. Wskazano, iż wyznaczenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru sprowadza się do zaprojektowania funkcji na ww. obszarze, jakie mają pełnić poszczególne fragmenty struktury przestrzennej miasta, takich jak: funkcja mieszkaniowa z towarzyszącą jej funkcją usługową, funkcja przemysłowo - składowa, funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa i funkcja rolnicza. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z celem studium i zasadą proporcjonalności byłoby przyjęcie, iż na podstawie cyt. postanowienia części ogólnej studium, w sporządzonym planie można tak "przesunąć" granice terenów wskazanych w studium pod różne funkcje, iż w konsekwencji dla terenu znajdującego się w obszarze o określonej w studium funkcji "X" - w planie przewidziano by przeznaczenie typowe dla funkcji "Y", która to funkcja w studium przewidziana jest na innym terenie. Nadto, w ww. postanowieniu wskazuje się na możliwość przesunięcia granic terenów wskazanych pod różne funkcje w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei, stąd uprawniony jest wniosek, że ww. "przesunięcie" winno wynikać z potrzeb związanych z planowanymi drogami. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji powtórzył, iż studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej. Nadto, Sąd nie widzi bezpośredniego związku, rozumianego jako konieczność współistnienia, między niezbędnymi rozwiązaniami komunikacyjnymi a terenami zieleni urządzonej (w rozumieniu kategorii innej, niż: pasy zieleni izolacyjnej).

Sąd pierwszej instancji dodał ponadto, iż organ nie wyjaśnił kwestii zmiany przeznaczenia terenu obejmującego m. in. działkę 1/42 ani w uzasadnieniu do uchwały - mpzp, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi tej, potwierdzając, iż w "mpzp "R.-Ł." część B w P. na nieruchomościach wzywającej spółki zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP", dodano: "Lokalizowanie na nieruchomości wzywającej spółki zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione". Być może, jakieś argumenty za takim stanowiskiem przemawiają, tylko - o ile są one ważkie - to winny znaleźć odzwierciedlenie w studium, które projektuje różne funkcje na terenie objętym przedmiotowym mpzp, w tym parki i pasy zieleni izolacyjnej.

Zdaniem Sądu, sama idea, by "zieleń" otaczała tereny przemysłowe, co eksponuje organ w odpowiedzi na skargę, jest słuszna. Niezgodność analizowanego mpzp ze studium polega jednak na tym, że idei tej nie dano dostatecznego wyrazu w studium. Poza tym "zieleń" może być rozmaicie definiowana i rozumiana: począwszy od pojedynczych drzew lub krzewów oraz ich skupisk, na parku skończywszy. Decydujące znaczenie ma obszar zajmowanego przez "zieleń" terenu, czego zresztą organ administracji jest świadomy ( § 2 pkt 13 uchwały o mpzp) oraz równomierność rozmieszczenia planowanych stanowisk "zieleni".

Sąd nie podzielił argumentów organu, podnoszonych w odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, a broniących przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną (5ZP). Ustalenia zawarte w części ogólnej studium, w tym zapobieganie zwiększaniu się migracji mieszkańców z miasta poprzez przykładowo wskazywane w studium oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości, nie mogą być rozumiane i stosowane przez organ w sposób dowolny lub nieograniczony. Nie może być tak, że każde działanie organu będzie potem możliwe do uzasadnienia, na przykład, ww. podnoszeniem jakości zamieszkania. Jest to określenie nader ogólne i - samo w sobie, niewystarczające do uzasadnienia aż tak daleko idącego oddziaływania mpzp w zakresie prawa własności. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jakkolwiek władztwo planistyczne nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne to może ono prowadzić do naruszenia również prawa własności, ale przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1238/09, dostępny na stronie internetowej NSA).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto P. i zaskarżając go w części obejmującej zaskarżony wyrok w pkt. 1, 2, 4 i 5 , skargę kasacyjną oparło na podstawie:

1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na naruszeniu:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. a art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, (zwanej dalej usg) przez błędną jego wykładnię oraz uznanie, iż skarga niepodległa odrzuceniu,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym przyjęciu iż plan jest niezgodny ze Studium,

3. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w tym całkowite pomięcie rozważań w przedmiocie i analizy całego większego obszaru wyznaczonego w Studium a nie tylko działki strony skarżącej,

4. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na błędnym przyjęciu, że Studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej,

5. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska organu odnośnie zgodności planu ze Studium - w zakresie zieleni,

1.6. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie",

1.7. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zgodności treści sentencji wyroku z jego uzasadnieniem.

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego, tj. na naruszeniu:

1. art. 9 ust. 4, art. 17 ust. 4 i art. 20 ust. 1 poprzez błędną ich wykładnię,

2. art. 15 ust. 1 upzp - przez niewłaściwe jego zastosowanie – niezastosowanie

przepisu prawa, który winien być zastosowany,

2.3. art. 171 ust. 1 Konstytucji, art. 85 usg, art. 87 usg, art. 7 ust. 1 usg i art. 3 ust. 1 upzp przez niewłaściwe ich zastosowanie — niezastosowanie przepisu prawa, który winien być zastosowany,

2.4. art. 4 ust. 1 oraz art. 9 ust.1 i ust. 5 upzp poprzez błędną ich wykładnię.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1, 2, 4 i 5 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Poznań PD Spółka z o.o. Spółka komandytowa wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną, w której ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów wniesionej kasacji uznała, iż nie można je uznać za usprawiedliwione stad też zgłoszono wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna złożona w tej sprawie została oparta w części na usprawiedliwionych podstawach co pozwalało na uchylenie zaskarżonego wyrok w zakresie wskazanym wnioskami tejże kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142 , poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarga nie podlega odrzuceniu.

Zarzut ten kasator podniósł wskazując, iż w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. –Ł. " część B w P. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 173 w dniu 25 września 2009r. i dopiero od tej daty możliwe było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skoro wezwanie przed tą datą skierowano do Rady Miasta P. w dniu [...] lipca 2009r. to było to wezwanie przedwczesne a skarga była niedopuszczalna. Ponadto wskazano, że skarżąca Spółka wniosła skargę do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę 16 dni przed opublikowaniem jej w dzienniku urzędowym. Tym samym podkreślono, iż skoro skarżący musi legitymować się naruszeniem interesu prawnego w chwili wnoszenia skargi a nie zagrożeniem naruszenia tego interesu w przyszłości to w sytuacji gdy uchwała nie została opublikowana i nie weszła w życie w ocenie strony skarżącej nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę. Stąd też Sąd pierwszej instancji w opisanych okolicznościach winien odrzucić wniesioną skargę .

Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. Sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn w szczególności występuje gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] lipca 2009r., zaś dnia 25 września 2009 r. została opublikowana w dzienniku urzędowym a po 30 dniach weszła w życie (z dniem 26 października 2009r.- przypomnienie Sądu).

Skarżąca Spółka w dnia 28 kwietnia 2008r. otrzymała decyzję o warunkach zabudowy, potwierdzającą możliwość realizacji na nieruchomości nr [...] zabudowy mieszkaniowej natomiast po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] lipca 2009r. na w/w terenie całkowicie wyłączono nieruchomość skarżącej Spółki z zainwestowania, dlatego też pismem z dnia 23 lipca 2009r., które wpłynęło do Rady Miasta P. dnia 24 lipca 2009r. Spółka wezwała tę Radę do usunięcia naruszenia prawa. Po udzieleniu odpowiedzi na wezwanie przez Prezydenta Miasta P. pismem z dnia 20 sierpnia 2009r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu a uczyniła to z dniem 9 września 2009r.

Zatem w opisanych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca przed Sądem pierwszej instancji wyczerpała tryb niezbędny do wniesienia skargi na uchwałę.

Przypomnieć jedynie należy, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego (lub uprawnienia) z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są już wezwaniami w rozumieniu powyższego przepisu i nie rodzą skutków prawnych. Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, byłaby niedopuszczalna i z tego powodu podlegałaby zawsze odrzuceniu.

Nie podzielając argumentacji kasatora o potrzebie odrzucenia skargi w tej sprawie zauważyć należy, iż brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że strona musi odczekać aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera uregulowania naruszające interes prawny strony zostanie opublikowana w dzienniku urzędowym i dopiero wówczas skutecznie dokonać wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez taką uchwałę. Przeciwny pogląd prezentowany przez kasatora w tej sprawie należy uznać za nadmierne i zbędne utrudnienie czy też formalizowanie nie mieszczące się w aktualnych standardach ochrony praw obywatela, które może zagrażać realizacji uprawnienia w postaci prawa do Sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie dodatkowo uznanie wniesionego wezwania do usunięcia naruszenia prawa za przedwczesne pozbawiałoby stronę praw do zaskarżenia spornej uchwały, gdyż kolejne pismo w tej sprawie nie byłoby już traktowane jako takie wezwanie i pozbawione byłoby skutków prawnych.

Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powinien być tak rozumiany , że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które podmiot musi skierować do organu gminy w celu otwarcia drogi do sądu administracyjnego powinno poprzedzać wniesienie skargi do sądu, jednakże wezwanie takie może być dokonane po podjęciu kwestionowanej uchwały a przed jej opublikowaniem. Podobny pogląd wyrażono w postanowieniach NSA z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 1738/06 i z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1725/08 niepublikowane ) i skład orzekający w tej sprawie w pełni go podziela.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008r., nr 18 str. 1006).

Przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem procedurę zaskarżania. Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, natomiast publikacja uchwały nie stanowi formalnej przesłanki zaskarżenia uchwały. Przede wszystkim podkreślić należy, iż po uchwaleniu uchwały nie można podejmować jakichkolwiek czynności w uchwalonym przez lokalnego uchwałodawcę prawie. Niewątpliwie zatem w takiej sytuacji warunkiem koniecznym umożliwiającym uruchomienie procedury poprzedzającej poddanie uchwały organu gminy kontroli sądu administracyjnego jest podjęcie uchwały. Po zaistnieniu tej okoliczności niezbędne jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie wniesienie skargi . Wejście w życie uchwały podjętej przez radę gminy stanowi istotną okoliczność ale podczas rozpoznawania skargi. Nie jest to natomiast warunek niezbędny do zaskarżenia takiej uchwały ( podobnie w postanowieniu NSA z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 1132/08 niepublikowane). Tym samym dopuszczalne jest złożenie takiej skargi po uchwaleniu uchwały a przed publikacją w dzienniku urzędowym.

Dodatkowo należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, iż do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki doszło w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały albowiem jak wykazano ucieleśnieniem interesu prawnego tego podmiotu w procesie planistycznym była wskazywana wyżej decyzja o warunkach zabudowy, tworzyła ona określoną sytuację prawną pozwalającą na uzyskanie pozwolenia na budowę. Uchwała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektywnie uniemożliwiła to a więc należy uznać, że doszło do naruszenia interesu prawnego w/w Spółki. Potwierdzeniem tego jak słusznie również zauważono w zaskarżonym wyroku jest to, że już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały decyzją z dnia 26 października 2009r. Prezydenta Miasta P. stwierdził wygaszenie wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta P z dnia [...] kwietnia 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy a kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2009r. odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skarżącej Spółce z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem.

W tych okolicznościach brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji wniesionej skargi na podstawie art. 58 §1 pkt. 6 p.p.s.a.

Niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa procesowego a to art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na wadliwym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze studium.

Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten pozwala również na podważenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Kontroli tej dokonuje Sąd na podstawie akt sprawy a w przypadku sprawy dotyczącej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie kompletnej dokumentacji planistycznej, wówczas dokonywana jest ocena tej dokumentacji od tego bowiem zależy prawidłowość zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. czy też art. 151 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "R. –Ł. część B" w P. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. – uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej P. w dniu [...] stycznia 2008r.nr [...].

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji w sprawie nie jest sporne to, iż między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki , sporne jest natomiast to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , rozbieżny w tym zakresie ze studium – narusza zasadę zgodności planu ze studium. Według treści art.15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) sporządzony planu miejscowy musi być zgodny ze studium, zaś jego uchwalenie dopuszczalne jest po stwierdzeniu zgodności ze studium (art. 20 ust.1 cyt. ustawy).

Tym samym dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwał w opisanym zakresie Sąd pierwszej instancji winien niezależnie od kompletnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2009r. przede wszystkim dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., by móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie może być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.

Jak wynika z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy ,w oparciu o które orzekał Sąd pierwszej instancji brak jest kompletnego Studium a w aktach znajdują się wyłącznie jego fragmenty ( str. 30, 31, 38 , 81 i od 251-262 ). Skarżące Miasto P. zarzucając błędne ustalenie, Sądu, iż plan jest niezgodny ze studium przywołuje te fragmenty Studium w szczególności wynikające z jego części ogólnej, które wskazują na dopuszczalne inne zinterpretowanie ocenianej zgodności .

Miasto P. dołączyło do akt sprawy przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakujące fragmenty studium jak też powołał się na te znajdujące się w aktach sądowych. Nie może być tak, iż istota sprawy oceniana jest w sposób wybiórczy na podstawie przekazywanych sobie fragmentów Studium.

Studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu a jego zapisy mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych działek dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z zapisu tekstowego, graficznego i tabelarycznego.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy uznając w zaskarżonej części, iż plan miejscowy jest niezgodny ze studium albowiem ustalenia te poczynił w oparciu o fragmenty studium a nie jego całość. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, przyjąć należy, iż doszło tym samym do naruszenia przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., który pozwala na zakwestionowanie ustalonego i przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie raz jeszcze dokonać oceny zgodności planu ze studium lecz już przy uwzględnieniu pełnej dokumentacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.

Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie ". Przy czym wyjaśnić należy, iż treść tego zarzutu uwzględniono, bowiem trafnie wskazano w motywach kasacji, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 9 i 11 zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2009r. w części jednocześnie wskazał gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego co stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę zadań własnych gminy, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. – co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez Sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. Akty stanowienia prawa, w tym także badana w rozpoznawanej sprawie uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjnej ( porównaj wyrok z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt II GSK 327/07 publikowany w zbiorze LEX nr 471062). Odmienny pogląd na powyższą kwestię wskazany w kasacji a zawarty w wyroku NSA z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt I OSK 100/09 w ocenie składu orzekającego w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r., w jego pkt. 1. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r., zaś w pkt. 2. stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr 1/42 przewidziano przebieg drogi.

Taki sposób sformułowania sentencji wyroku w jego pkt. 1 w zakresie gdzie wyraźnie wskazano konkretne przeznaczenie terenu: cytat -" w jakim na tym terenie nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową " powoduje, że trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Miasta P., uznającego, że Sąd wskazuje gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego.

Natomiast Sąd nawet w wyroku zakresowym nie może określać przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazany zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. za zasadny lecz tylko we wskazanym wyżej zakresie. Co do zasadny nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego kasacyjne, że nie jest możliwe stwierdzanie nieważności uchwały w zakresie jak uczynił to Sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej a to naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego odnoszące się do merytorycznej oceny studium nie mogły być na tym etapie postępowania uwzględnione.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części i przekazał w tej części sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że przesłanki , które doprowadziły do uwzględnienia tej skargi kasacyjnej nie uzasadniają obciążenia, kosztami postępowania kasacyjnego skarżącego przed sądem pierwszej instancji.