Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1955 nr 27 poz 159
law: Rozporządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków.
journal: M.P. 1969 nr 11 poz 98 par. 28 ust. 1i 2, par. 34, par. 35 ust. 2 pkt 2, par. 37, par. 38 ust. 1 pkt 1, par. 39 ust. 3, par. 42 ust. 2pkt 2, par. 58 pkt 5, par. 91 ust. 1, par. 92 ust. 1
law: Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów.
article: art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i c, ust. 2b pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 36, par. 37, par. 38, par. 39, par. 44 pkt 2, par. 45 ust. 1 pkt 1 i 3, par. 46 ust. 3pkt 3 i 5, par. 85 ust. 2, par. 86 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
article: par. 54
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 300/19 w sprawie ze skargi M. K. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 300/19 oddalił skargę M. K. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną przez M. K. i I. K. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), powoływanej dalej jako "Prawo geodezyjne i kartograficzne", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] poprzez wpisanie do bazy danych ewidencji gruntów i budynków numeru działki ewidencyjnej [...] w miejsce numeru [...] i wpisanie powierzchni 0,0400 ha w miejsce powierzchni 0,0449 ha.

Organ ustalił, że I. K. w piśmie z [...] lipca 2018 r. zwróciła się do Starosty O. o dokonanie z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wpisanie właściwego numeru działki, tj. [...] w miejsce nieprawidłowego numeru działki ewidencyjnej [...] i wpisanie prawidłowej powierzchni tej działki 0,0400 ha w miejsce nieprawidłowo wpisanej powierzchni 0,0449 ha. Zarzuciła, że obecne wpisy w ewidencji są niezgodne z wpisami zawartymi w księdze wieczystej.

Organ wskazał, że skarżąca nie przedłożyła wraz z wnioskiem żadnych dokumentów, stąd konieczne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że rejestr ewidencji gruntów powinien odzwierciedlać aktualny stan wynikający z dokumentów, które mogą stanowić podstawę wpisu. Prawidłowo wprowadzony (tj. zgodnie z przepisami) wpis odnośnie do informacji w niej zawartej dezaktualizuje zatem odnoszący się do tej informacji wpis wcześniejszy. Jego zmiana jest możliwa jedynie w oparciu o późniejszy, co do daty powstania lub obowiązywania jeden z dokumentów, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Dokumentami stanowiącymi podstawę do wprowadzenia zmian, w przypadku danych podmiotowych, są: odpisy ksiąg wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostateczne decyzje administracyjne, dyspozycje zawarte w aktach normatywnych, umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2, co wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Natomiast w przypadku żądania zmian przedmiotowych, czyli również zmiany objętej niniejszym postępowaniem, takim dokumentem będzie operat techniczny, określający dane ewidencyjne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 36 ww. rozporządzenia), spełniający wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 85 ust. 2 rozporządzenia). W przypadku braku dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lub gdy dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia), w trybie czynności, o których mowa w § 38 i 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ wyjaśnił, że z cytowanych przepisów wynika, że zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym dotyczące danych przedmiotowych (przebiegu granic, powierzchni działki), muszą mieć swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organy ewidencyjne mogą prostować błędne wpisy, ale nie mogą samodzielnie dokonywać merytorycznego ustalenia, np. przebiegu granic i powierzchni nieruchomości. Nie mogą we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisów, choć przyjmując tę dokumentację, mają obowiązek badać zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy. Ich kompetencje polegają bowiem tylko na rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian.

Organ ustalił, że w operacie ewidencyjnym obrębu [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej [...], działka nr [...] o pow. 0,0449 ha stanowiąca współwłasność: A. K., I. K. i M. K. Ewidencja gruntów i budynków dla obrębu [...] została założona na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) - operat [...]. Została ogłoszona 27 października 1969 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (Dz. Urz. Nr 11, poz. 169). Od tej pory przestały obowiązywać dotychczasowe oznaczenia i powierzchnie działek odpowiadające parcelom. Wówczas założono rejestr, w którym ujawniono działkę o nr [...] o pow. 0,0400 ha jako własność J. K. Materiały te stanowią obecnie jedynie dokumenty archiwalne. W roku 1978 została wykonana odnowa ewidencji gruntów dla obrębu [...] stosownie do przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11, poz. 98) - operat [...]. Jak wynika z akt sprawy (warunków technicznych i sprawozdania technicznego, karty 42-50) mapa ewidencyjna została sporządzona na podstawie mapy zasadniczej w zakresie ustalonego stanu władania, który został pomierzony według stanu faktycznego na gruncie. Wówczas ujawniono w nowym rejestrze gruntów działkę nr [...] o pow. 0,0449 ha, a jako władającego wpisano J. K. Rejestr ten zastąpił poprzednio obowiązujący założony w 1967 r.

Zgodnie z § 7 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r., obowiązującego w dacie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...], działkę stanowił obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Natomiast § 10 wskazywał, że "Granice działki określa przebieg linii: 1) według faktycznego stanu - władania stwierdzonego na gruncie, lub 2) według stanu prawnego nieruchomości (...)". Zarządzenie utworzenie działki ewidencyjnej nr [...] nie naruszało zatem obowiązujących wówczas przepisów w zakresie ewidencji gruntów i budynków.

Reasumując organ odwoławczy nie stwierdził błędu w operacie ewidencyjnym w zakresie działki nr [...], przebieg granic działki nie uległ zmianie od czasu odnowienia operatu ewidencji gruntów, tj. od roku 1978, co oznacza, że jej przebieg jest zgodny z posiadaną dokumentacją geodezyjną, czyli zrealizowany jest przepis § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ zaznaczył, że działka nr [...] nie jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. W księdze tej wpisana jest nadal dawna parcela nr [...] położona w O. stanowiąca własność: M. K., I. K. i M. K. z ostrzeżeniem o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności M. K. w związku z przejściem prawa własności ułamkowej części nieruchomości objętej tą księgą wieczystą na rzecz A. K., B. K., M. K.

Istotne dla organu w sprawie jest to, że już od chwili założenia ewidencji gruntów, tj. od 1969 r. oznaczenie przedmiotowej działki jako parcela [...] stało się nieobowiązujące. Natomiast od 1978 r., tj. od chwili odnowienia ewidencji gruntów i budynków, nieobowiązujące jest oznaczenie tej działki jako działka ewidencyjna nr [...]. Akta sprawy zawierają dokumentację z 1964 r. dotyczącą podziału parceli nr [...]. Porównanie projektu podziału tej parceli z aktualnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów prowadzi do wniosku, że obszar oznaczony jako parcela nr [...] odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...].

Organ ocenił, że wniosek skarżącej I. K. sprowadza się do żądania dokonania przez organ ewidencyjny zmian przedmiotowych danych ewidencyjnych (tj. oznaczenia powierzchni działki) na podstawie informacji zawartych w dziale I księgi wieczystej [...]. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Również według art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 ze zm.) podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków. Z kolei art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości.

Organ wskazał, że realizując wniosek skarżącej, organ ewidencyjny naruszyłby nie tylko art. 21 ust. 1 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ale także wymienione wyżej przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Wskazał też, że w dziale I księgi wieczystej [...] figuruje nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. 0,0400 ha, mimo że już od kilkudziesięciu lat oznaczenie to jest nieobowiązujące w ewidencji gruntów i budynków. Dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I zawierającym oznaczenia nieruchomości na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W orzecznictwie przyjęte jest stanowisko, że oznaczenie nieruchomości w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a zatem statuowanymi tą ustawą domniemaniami, gdyż domniemanie dotyczy prawa, a nie danych faktycznych opisujących nieruchomość. Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów we wzajemnej konfiguracji i powierzchni, a więc w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków jest dopuszczalne w oparciu o wskazane rozporządzeniem źródłowe dokumenty, bowiem zmiany w opisie nieruchomości nie naruszają prawa własności.

Organ podniósł, że zmian przedmiotowych takich jak, np. zmiana oznaczenia działki, jej powierzchni, przebiegu granic, może dokonać wyłącznie na podstawie operatu technicznego, sporządzonego zgodnie z § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawierającego dane umożliwiające aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wniesionym żądaniem. Takiego opracowania na poparcie swojego żądania skarżąca nie przedłożyła. Tymczasem zgodnie z § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków modyfikacja danych ewidencyjnych może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. Również z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli postępowanie w przedmiocie aktualizacji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, to na skarżącej ciążył obowiązek przedłożenia zgodnej z przepisami dokumentacji, która będzie mogła zastąpić dotychczasowe podstawy wykazania przebiegu granic i powierzchni działek stanowiących jej własność. Podstawę wpisu danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany (sporządzony) dokument mogący być zgodnie z przepisami taką podstawą. Waloru takiego nie ma dawny operat podziału parceli [...], czy zapisy w dawnych księgach, ponieważ po tej dacie dokonywano kolejnych zmian danych ewidencyjnych w stosunku do działek wnioskodawcy.

Reasumując organ uznał, że zgromadzone akta sprawy nie zawierają dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której Starosta mógłby dokonać aktualizacji powierzchni, numeracji czy też przebiegu granic działki nr [...] w zakresie żądanym przez wnioskującą.

I. K. i M. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili naruszenie:

– § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r., Nr 27, poz. 159) w związku z § 7 ust. 1, § 22, § 35, § 36 ust. 1, § 38 ust. 1, § 40, § 41 ust. 1 i 2, § 43 ust.1, § 44 ust. 1, § 60, § 61 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty (M.P. z 1956 r. Nr 98, poz. 1135) przez niewpisanie do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0400 ha, mimo że operat nr [...] o wydzieleniu tej działki z działki nr [...] został wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej Prezydium PRN w O. w dniu [...] maja 1964 r. za nr [...] i powinien być podstawą wpisu tej działki do ewidencji gruntów, "lecz wpisaniu do ewidencji działki nr [...] o pow. 0,0400 ha, a następnie zmiany jej numeru i powierzchni na nr [...] o pow. 0,0449 ha", mimo że przed tymi wpisami nie było pomiarów i zmiany te nie były udokumentowane operatami geodezyjnymi,

- § 28 ust. 1 i 2, § 34, § 35 ust. 2 pkt 2, § 37, § 38 ust. 1 pkt 1-2, § 39 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 2, § 58 pkt 5, § 91 ust. 1, § 92 ust. 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) przez przyjęcie, że w 1978 r. została wykonana odnowa ewidencji gruntów do obrębu O. stosownie do ww. zarządzenia, w czasie której została sporządzona mapa ewidencyjna na podstawie pomierzonego i ustalonego stanu faktycznego władania na gruncie, w wyniku którego ujawniono w nowym rejestrze gruntów działkę nr [...] o pow. 0,0449 ha, podczas gdy z zawiadomienia Naczelnika Miasta i Gminy w O. informującego o wyłożeniu do wglądu w dniach od [...] do [...] kwietnia 1978 r. nowej ewidencji gruntów m. O. wynika, że podstawą prawną tego zawiadomienia jest § 39, a nie § 91 ust. 1 i 3 ww. zarządzenia,

- art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i lit. d, ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez niewpisanie do ewidencji gruntów danych wynikających z księgi wieczystej nr [...],

- § 36, § 37, § 38, § 39, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 46 ust. 3 pkt 3 i 5, § 85 ust. 2, § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez odmowę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, mimo że dane zawarte w tej ewidencji są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, bowiem dokumentacja geodezyjna, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha nie spełnia wymogów tego rozporządzenia i błędy te powinny być wyeliminowane,

- art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez uznanie, że w 1978 r. miało miejsce dokonanie odnowy ewidencji gruntów, podczas gdy zamieszczenie w Rozdziale 4 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98) przepisów o odnowieniu operatu ewidencji gruntów nastąpiło bez upoważnienia ustawowego i przepisy te, jako nieważne nie mogły stanowić podstawy prawnej do uznania tego "odnowienia ewidencji" za obowiązujące,

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 6, 7, 8, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 w związku z art. 140 i 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające ustalając wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności. Materiał dowodowy, na podstawie którego wydały kontrolowane decyzje, pozwalał na podjęcie negatywnych dla skarżących rozstrzygnięć, a jego ocena dokonana przez organy była zgodna z art. 80 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym.

Sąd przyjął, że w sprawie skarżąca żądała od organów ewidencyjnych dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wpisanie właściwego numeru działki [...] w miejsce nieprawidłowego numeru [...] i prawidłowej powierzchni działki - 0,0400 ha w miejsce nieprawidłowej - 0,0449 ha. Potwierdzeniem treści żądania jest stanowisko Skarżącej wskazujące, że obecne wpisy w ewidencji są niezgodne z wpisami zawartymi w księdze wieczystej. W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości zatem, że skarżąca domagała się od organów dokonania zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Sąd zgodził się z organami, że podstawę takich zmian mógł jedynie stanowić operat techniczny, określający dane ewidencyjne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który spełniałby wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 36 i § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym, dotyczące danych przedmiotowych, takich jak przebieg granic, powierzchnia działki, muszą mieć bowiem oparcie w dokumentach zasobu.

Sąd podkreślił, że organy ewidencyjne mogą prostować błędne wpisy, jednakże może to nastąpić wyłącznie w razie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego, czego - w ocenie Sądu – najprawdopodobniej nie dostrzegli skarżący i pełnomocnik. Sąd podzielił stanowisko organów, że nie mogą samodzielnie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentacji stanowiącej podstawę wpisów, choć przyjmując tę dokumentację, mają obowiązek badać zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy.

Sąd uznał, że organy orzekające w przekonywujący sposób wyjaśniły, że nie ma błędnego wpisu w ewidencji gruntów i budynków co do oznaczenia działki i jej powierzchni. Wskazały bowiem, że istotnie w operacie ewidencyjnym obrębu O. ujawniona jest w jednostce rejestrowej [...], działka nr [...] o pow. 0,0449 ha, stanowiąca współwłasność: A. K., I. K. i M. K. (k. 20 akt administracyjnych), a nie działka nr [...] o powierzchni 0,0400 ha, jak tego chcieliby skarżący. To ostatnie z wymienionych oznaczeń działki figuruje natomiast w księdze wieczystej nr [...] jako oznaczenie dawnej parceli stanowiącej własność M. K., I. K. i M. K. z ostrzeżeniem o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności M. K. w związku z przejściem prawa własności ułamkowej części nieruchomości objętej tą księgą wieczystą na rzecz A. K., B. K., M. K.

Sąd podzielił ustalenia organu, że ewidencja gruntów i budynków dla obrębu [...] została założona na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) - operat [...]. Została ogłoszona 27 października 1969 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (Dz. Urz. Nr 11, poz. 169). Od tej pory przestały obowiązywać dotychczasowe oznaczenia i powierzchnie działek odpowiadające parcelom. Wówczas założono rejestr, w którym ujawniono działkę o nr [...] o pow. 0,0400 ha jako własność J. K. Materiały te stanowią obecnie jedynie dokumenty archiwalne. W roku 1978 została wykonana odnowa ewidencji gruntów dla obrębu [...], stosownie do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP Nr 11, poz. 98) - operat [...]. Akta sprawy wskazują (warunki technicznych i sprawozdania technicznego - karty 42-50 akt administracyjnych), że mapa ewidencyjna została sporządzona na podstawie mapy zasadniczej w zakresie ustalonego stanu władania, który został pomierzony według stanu faktycznego na gruncie. Wówczas ujawniono w nowym rejestrze gruntów działkę nr [...] o pow. 0,0449 ha, a jako władającego wpisano J. K. Rejestr ten zastąpił poprzednio obowiązujący założony w 1967 r. Ujawnienie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków było zgodne z § 7 i § 10 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. Przebieg granic działki nr [...] nie uległ więc zmianie od czasu odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1978 r. i jest zgodny z posiadaną przez organy ewidencyjne dokumentacją geodezyjną. Działkę stanowił obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania.

Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, uprawniały organy do odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wpisanie do bazy numeru dawnej parceli [...] w miejsce numeru działki ewidencyjnej [...], jak i powierzchni działki 0,0400 w miejsce powierzchni 0,0449 ha. Zmiana przedmiotowych danych ewidencyjnych na podstawie informacji zawartych w dziale I księgi wieczystej [...] doprowadziłoby do naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie jest bowiem dopuszczalna prawnie aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków polegająca na zmianie oznaczenia działki ewidencyjnej na oznaczenie działki jako dawnej parceli katastralnej. W świetle § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostką powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji jest oprócz jednostki ewidencyjnej i obrębu ewidencyjnego – działka ewidencyjna, a nie parcela katastralna. Zasady numeracji działek ewidencyjnych zawiera § 9 ww. rozporządzenia. W księdze wieczystej [...] w dziale I figuruje nieruchomość oznaczona jako parcela nr [...] o pow. 0,0400 ha, mimo że już od kilkudziesięciu lat oznaczenie to jest nieobowiązujące w ewidencji gruntów i budynków (od 1969 r. przestały obowiązywać dotychczasowe oznaczenia i powierzchnie działek odpowiadające parcelom). Dane dotyczące nieruchomości gruntowych i budynkowych wpisuje się w księdze wieczystej w dziale I na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów o ewidencji gruntów i budynków, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Sąd podkreślił, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Z tego względu zmiana w ewidencji gruntów w zakresie danych stanowiących podstawę dla oznaczenia nieruchomości i ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków jest dopuszczalne w oparciu o wskazane rozporządzeniem źródłowe dokumenty, gdyż zmiany w opisie nieruchomości nie naruszają prawa własności. Ponadto zmiana takiego wpisu w ewidencji jest możliwa jedynie na podstawie późniejszego, co do daty powstania lub obowiązywania jednego z dokumentów wskazanych w art. 23 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego lub materiał zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c).

Sąd podzielił zasadność stanowiska organów, że porównanie projektu podziału parceli nr [...] z 1964 r. z aktualnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów prowadzi do wniosku, że obszar oznaczony jako parcela nr [...] odpowiada obecnie działce ewidencyjnej nr [...] (k. 6, 23 i 24 akt administracyjnych). Zmian przedmiotowych, takich jak np. zmiana oznaczenia działki, czy jej powierzchni można dokonać, ale wyłącznie na podstawie operatu technicznego, sporządzonego zgodnie z § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Operat taki musi zawierać dane umożliwiające dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wniesionym żądaniem przez stronę. Skarżąca na poparcie swojego żądania nie przedłożyła takiego operatu, ani na istnienie takiego nie wskazała.

Sąd odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w związku ze wskazanymi przepisami Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. wskazał, że nie mogły one mieć żadnego wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć. Sąd nie ocenia bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawidłowości podjętych wówczas działań, ani tym bardziej "ważności" obowiązujących wtedy regulacji prawnych, lecz bada pod względem legalności podjęte w niniejszej sprawie decyzje, a więc czy były podstawy do przeprowadzenia aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie złożonego żądania. Rejestr ewidencji gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 411/12).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. K. i M. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 Nr 27 poz. 159) w związku z § 7 ust. 1, § 22, § 35, § 36 ust. 1, § 38 ust. 1, § 40, § 41 ust. 1 i 2, § 43 ust. 1, § 44 ust. 1, § 60, § 61 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty (M.P. z 1956 r. Nr 98 poz. 1135) przez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że działka nr [...] o pow. 0,0400 ha nie została wpisana do ewidencji gruntów, mimo że operat nr [...] o wydzieleniu tej działki z działki nr [...] został wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej Prezydium PRN w O. w dniu [...] maja 1964 r. za nr [...] i powinien być podstawą wpisu tej działki do ewidencji gruntów, lecz została wpisana do ewidencji działka nr [...] o pow. 0,0400 ha, a następnie zmieniono jej numer i powierzchnię na nr [...] o pow. 0,0449 ha, mimo że przed tymi wpisami nie było pomiarów i zmiany te nie były udokumentowane operatami geodezyjnymi;

b) § 28 ust. 1 i 2, § 34, § 35 ust. 2 pkt 2, § 37, § 38 ust. 1 pkt 1 - 2, § 39 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 2, § 58 pkt 5, § 91 ust. 1, § 92 ust. 1 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11 poz. 98) przez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a to przez bezpodstawne przyjęcie, że w 1978 r. została wykonana odnowa ewidencji gruntów do obrębu [...] stosownie do ww. Zarządzenia, w czasie której została sporządzona mapa ewidencyjna na podstawie pomierzonego i ustalonego stanu faktycznego władania na gruncie, w wyniku którego ujawniono w nowym rejestrze gruntów działkę nr [...] o pow. 0,0449 ha, podczas gdy nie została wykonana określona w ww. przepisach dokumentacja geodezyjna, mimo że w zawiadomieniu Naczelnika Miasta i Gminy w O. informującym o wyłożeniu do wglądu w dniach od [...] do [...] kwietnia 1978 r. nowej ewidencji gruntów m. O. wskazano jako podstawę prawną § 39, a nie przepis § 91 ust. 1 i 3 ww. Zarządzenia, a z przeprowadzonych czynności nie sporządzono, z naruszeniem § 39 ust. 3 ww. Zarządzenia, protokołu ogłoszenia stanu władania i nie zebrano od osób zainteresowanych oświadczenia do co ich stanu władania, w związku z czym wpisanie do ewidencji działki nr [...] o pow. 0,0449 ha nie miało podstawy prawnej;

c) art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i lit. c, ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem do ewidencji gruntów powinny być wpisane dane wynikające z księgi wieczystej nr [...] i z operatu podziału działki nr [...] nr [...] przyjętego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 1964 r., a nie dane, które zostały wpisane na podstawie nieistniejącego w zasobie geodezyjnym operatu geodezyjnego nr [...], którego nieistnienie w tym zasobie potwierdza pismo Starosty z [...] października 2018 r. znak [...] skierowane do Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków oraz postanowienie Sądu Rejonowego w O. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] kwietnia 2019 r. załączone do pisma procesowego skarżącej z [...] sierpnia 2019 r.;

d) § 36, § 37, § 38, § 39, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 46 ust. 3 pkt 3 i 5, § 85 ust. 2, § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż dokumentacja geodezyjna, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha nie spełnia wymogów tego rozporządzenia i błędy te powinny być wyeliminowane, a informacje zawarte w ewidencji powinny być zaktualizowane z urzędu na podstawie przepisów przytoczonych we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r.;

e) § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że Starosta powinien przeprowadzać okresowe weryfikacje danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i to organ winien przeprowadzić to postępowanie weryfikacyjne z urzędu;

f) art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie wziął pod uwagę, że w 1978 r. miało miejsce bezpodstawne dokonanie odnowy ewidencji gruntów, gdyż zamieszczenie w Rozdziale 4 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów przepisów o odnowieniu operatu ewidencji gruntów nastąpiło bez upoważnienia ustawowego i przepisy te, jako nieważne nie mogły stanowić podstawy prawnej do uznania tego "odnowienia ewidencji" za obowiązujące;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 i art. 134 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu wyroku bez uwzględnienia treści postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] kwietnia 2019 r. załączonego do pisma procesowego skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. i niewyjaśnieniu przyczyn pominięcia tego dokumentu urzędowego oraz na nieuznaniu, że organ powinien był z urzędu przeprowadzić postępowanie dotyczące aktualizacji danych w ewidencji gruntów, pomimo wykazania przez skarżących, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż dokumentacja geodezyjna, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 151 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosków skarżących zawartych w pkt 1 skargi złożonej do WSA w Krakowie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazali, że Sąd I instancji przyjął za organem II instancji, że ewidencja dla obrębu [...] została ogłoszona w dniu 27 października 1969 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków - operat [...], jednakże nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu, że w tym ogłoszeniu zostało zapisane, że ewidencja dla miasta O. została założona w dniu [...] XII 1968 r. i w tej sytuacji do założenia ewidencji mają zastosowanie przepisy Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty, która obowiązywała do 25 marca 1969 r. W tym czasie podstawowa mapa ewidencyjna powinna ujawniać działkę nr [...] o powierzchni 400 m2 uwidocznioną w przyjętym do zasobu geodezyjnego [...] maja 1964 r. operacie nr [...] inż. Z. H. Sąd I instancji jednakże nieprawidłowo przyjął za organem, że od założenia ewidencji obowiązywały nowe oznaczenia działek i powierzchnie oraz że ujawniono działkę o nr [...] o pow. 0,0400 ha jako własność J. K. Skoro ewidencja gruntów została założona [...] XII 1968 r., to w tej ewidencji powinna być z mocy § 35 pkt 1 lub 2 w związku z § 20 ust. 2 lub § 22 ww. Instrukcji, działka nr [...] o powierzchni 400 m2. Sąd I instancji również nie ustosunkował się do zarzutu, że działka nr [...] nie została wpisana do ewidencji, lecz została wpisana od razu działka nr [...] i jaki operat geodezyjny stanowił podstawę do wpisania tejże działki do ewidencji, bowiem w aktach sprawy nie ma dokumentacji geodezyjnej, na którą powołują się organy, tj. brak jest operatu nr [...], który miałby stanowić podstawę do zmiany numeru działki nr [...] na nr [...]. Sąd I instancji przyjął następnie, że na skutek odnowy ewidencji gruntów w 1978 r. ujawniono działkę [...] o pow. 0,0449 ha, a jako władającego wpisano J. K. na podstawie operatu [...], jednak również nie odniósł się do zarzutu, że powołany operat nr [...], który miałby stanowić dowód dla zmiany numeru działki [...] na nr [...] i jej powierzchni z 0,0400 ha na 0,0449 ha nie może stanowić podstawy do wprowadzenia do ewidencji tej zmiany, bowiem nie znajduje się w zasobie geodezyjnym Starostwa, ani nie ma go też w aktach sprawy. Jak wskazano w skardze protokół ustalenia stanu władania dla działki nr [...] zawierający w pozycji 1975 nazwisko K. J., nr arkusza mapy [...] i numer działki [...], której powierzchnia nie jest oznaczona, nie może stanowić podstawy do zmiany numeru działki [...] na numer [...] i jej powierzchni z 460 m2 na 449 m2, ponieważ nie ma do niego dołączonego operatu geodezyjnego przewidzianego w § 95 i § 96 ww. Zarządzenia. Za taki operat nie może być uznany znajdujący się w aktach dokument - Rejestr gruntów Tom XVIII z daty [...] czerwca 1978 r. wraz ze sprawozdaniem technicznym L.Ks Rob [...] (druga cyfra jest mało czytelna), bowiem nie zawiera on ani mapy ani wykazu synchronizacyjnego stwierdzającego zmianę numeru i powierzchni działki nr [...] lub działki nr [...]. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach pisma z [...] października 2018 r. znak [...] skierowanego do Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie znajduje się operat techniczny zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych dla dz. [...] nawiązujący do dawnej numeracji działki, tj. do dz. nr [...] (lub działki nr [...]), co potwierdził w swojej decyzji organ I instancji. Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że skarżąca nie przedłożyła na poparcie swojego żądania operatu technicznego przyjmując, że postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, ponieważ w piśmie z [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła o dokonanie z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wpisanie właściwego numeru działki ewidencyjnej, tj. [...] w miejsce nieprawidłowego numeru [...] i wpisanie prawidłowej powierzchni tej działki 0,0400 ha w miejsce nieprawidłowo wpisanej powierzchni, a organ z mocy art. 61 ust. 2 K.p.a. w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i lit. c, ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powinien takie postępowanie wszcząć, gdyż istniejące dokumenty wpisane do ewidencji składnicy geodezyjnej [...] maja 1964 r. stanowiły wystarczającą podstawę do dokonania aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów, bez potrzeby przedkładania przez skarżących nowej dokumentacji geodezyjnej i to sporządzonej na ich koszt. Z mocy przepisu § 54 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Starosta powinien przeprowadzić postępowanie weryfikacyjne z urzędu, czego nie dokonał. W związku z tym, że Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi powinien wziąć pod uwagę ten fakt, czego nie zrobił naruszając ww. przepis oraz art. 134 P.p.s.a. Skarżący podnieśli również, że Sąd I instancji nie odniósł się do pisma skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. oraz do załączonych do niego dokumentów: zawiadomienia Starosty O. z [...] września 2018 r. znak [...], skierowanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O., pisma skarżącej z [...] października 2018 r. skierowanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] kwietnia 2019 r. Dz [...], które wskazują, że dokumenty ewidencyjne przedłożone Sądowi Rejonowemu w O. nie mogą stanowić podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej z uwagi na brak dokumentów geodezyjnych wskazujących, że działka nr [...] o pow. 0,0400 ha objęta księgą wieczystą nr [...] zmieniła swoje oznaczenie i powierzchnię, czym naruszył art. 134 P.p.s.a. Sąd Rejonowy w O. z uwagi na ww. okoliczność umorzył postępowanie wszczęte z urzędu przez Starostę O. w sprawie zmiany wpisu w księdze wieczystej nr [...] i obecnie w ww. księdze wieczystej nadal wpisana jest działka nr [...] o pow. 0,0400 ha.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony środek odwoławczy nie w pełni odpowiada wymogom. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, jako formę naruszenia wskazał ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym jednak zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełnia częściowo. Ponadto sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polega na wskazywaniu szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji aprobując rozstrzygnięcie o odmowie aktualizacji ewidencji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane, ale wysoce nieprecyzyjne, bowiem wskazują one szereg tych samych okoliczności jako przemawiających za naruszeniem przez Sąd I instancji wielu norm prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. W świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie takiej niespójnej zbitki przepisów jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził NSA, por.m.in. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r., I OSK 1057/11 i 15 grudnia 2011 r., II FSK 1053/10). Dodatkowo zauważenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w zasadzie powielenie zarzutów podniesionych w postępowaniu przed Sądem I instancji bez przytoczenia nowych argumentów, co generalnie wskazuje, że stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 133 § 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a.

Postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15, 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy nieuwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - przez jego niezastosowanie, jak i ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a., możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie poparli argumentacją wskazującą, że naruszenie tych przepisów przez Sad I instancji polega na wydaniu wyroku bez uwzględnienia treści postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] kwietnia 2019 r. załączonego do pisma procesowego skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. i niewyjaśnieniu przyczyn pominięcia tego dokumentu urzędowego oraz na nieuznaniu, że organ powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie dotyczące aktualizacji danych w ewidencji gruntów, pomimo wykazania przez skarżących, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż dokumentacja geodezyjna, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha, nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnianiu skargi kasacyjnej wskazano dodatkowo na brak odniesienia się Sądu I instancji do dokumentów załączonych do pisma z [...] sierpnia 2019 r., tj. zawiadomienia Starosty O. z [...] września 2018 r. znak [...] skierowanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O. oraz pisma skarżącej z [...] października 2018 r. skierowanego do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w O., które wskazują, że dokumenty ewidencyjne przedłożone Sądowi Rejonowemu w O. nie mogą stanowić podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej z uwagi na brak dokumentów geodezyjnych świadczących, że działka nr [...] o pow. 0,0400 ha objęta księgą wieczystą nr [...] zmieniła swoje oznaczenie i powierzchnię, co stanowi – zdaniem skarżących kasacyjnie - naruszenie art. 134 P.p.s.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenie art. 134 P.p.s.a. generalnie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował go dokładnie, gdyż art. 134 P.p.s.a. dzieli się na dwie mniejsze jednostki redakcyjne (§) o zróżnicowanej treści normatywnej. Przypomnieć należy, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r., II OSK 552/12). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował, naruszenia którego z paragrafów art. 134 P.p.s.a. się dopatruje.

Argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu wskazuje jednak, że autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli zamierzał wskazać normy prawne wywiedzione z art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obrębu O. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego warunku skarga kasacyjna nie spełnia.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przypomnieć trzeba, że naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji treści postanowienia Sądu Rejonowego w O. Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] kwietnia 2019 r. załączonego do pisma procesowego skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza bowiem, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że pismo skarżącej z [...] sierpnia 2019 r. wraz z załącznikami zostało dołączone do akt sądowych sprawy (zarządzenie z [...] sierpnia 2019 r., k – 37 akt sądowych) i odczytane na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. (protokół rozprawy, k – 46). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomimo wniosku skarżących zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. o dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność, że dokumenty ewidencyjne przedłożone Sądowi Rejonowemu w O. nie mogą stanowić podstawy do dokonania wpisu w księdze wieczystej z uwagi na brak dokumentów geodezyjnych wskazujących, że działka nr [...] o pow. 0,0400 ha objęta KW nr [...] zmieniła swoje oznaczenie i powierzchnię, Sąd I instancji nie nadał dokumentowi złożonemu do akt sprawy kwalifikacji procesowej, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w istocie Sąd nie odniósł się do załączonych dokumentów. Uczynienie jednak zarzutu pominięcia pisma z załącznikami stanowiących część akt sprawy skutecznym zarzutem kasacyjnym wymaga wykazania, że dokumenty te ze względu na okoliczności, które przy jego pomocy mają być wykazane, powinny być włączone w sposób formalny w poczet materiału dowodowego, gdyż wiąże się to wówczas z potrzebą dokonania ich oceny przy wyrokowaniu, a wynik tej oceny wpływa na poprawność rozstrzygnięcia sprawy. Zależności tego rodzaju pomiędzy faktem złożenia ww. pisma a jego wpływem na wynik sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano. Niezależnie od uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przedstawione w tym piśmie stanowisko nie zaważyło w żaden sposób na kierunku rozstrzygnięcia Sądu I instancji, to trudno dostrzec jakiekolwiek powody, z jakich podnoszoną przez stronę wadliwość proceduralną należałoby uznać za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. O skuteczności zarzutu opartego o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tego wymogu, jak wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie spełnia. Nie jest wystarczające bowiem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi zaś o – jak zarzuca skarga kasacyjna - niewyjaśnienie przyczyn pominięcia tego dokumentu urzędowego, to naruszenie to można zwalczać w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym regulującym wymogi uzasadnienia. Ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli ewentualnym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. (wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., II FSK 3200/19). Takiego zarzutu skarga kasacyjna z pewnością nie zawiera.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., co do którego argumentacja w dalszej części skargi kasacyjnej jest ukierunkowana na wytknięcie Sądowi I instancji nieuznania, że organ powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie dotyczące aktualizacji danych w ewidencji gruntów, pomimo wykazania przez skarżących, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż dokumentacja geodezyjna, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha, nie spełnia wymogów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, to zauważyć trzeba, że istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organów administracyjnych co do ustaleń stanu faktycznego, kompletności zgromadzonego materiału dowodowego i oceny dowodów zebranych na poparcie ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym ustaleniu przez organy administracyjne, że dokumenty, tj. operat dotyczący podziału parceli nr [...] położonej w O. nr hip. [...] przyjęty w dniu [...] maja 1964 r. pod numerem [...] określający poprzedni stan prawny działek gruntu, nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danej działki gruntu. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej chce zatem zwalczać przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego, w tym ocenę okoliczności ustalonych przez organy administracyjne i ocenę dowodów na poparcie tych okoliczności.

W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 15 października 2015 r., I GSK 241/14, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia wskazanych przepisów nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia organów administracyjnych, o których była mowa wcześniej, to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie zostało wykazane, aby stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

Okoliczności tak przyjętego stanu faktycznego wskazują, że skarżąca żądała od organów ewidencyjnych dokonania z urzędu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez wpisanie numeru działki nr [...] w miejsce - jej zdaniem - nieprawidłowego nr [...] i wpisanie powierzchni tej działki 0,0400 ha w miejsce powierzchni 0,0449 ha. Wynika to z twierdzenia Skarżącej, że obecne wpisy w ewidencji są niezgodne z wpisami zawartymi w księdze wieczystej. Nie ulegało wątpliwości zatem, że skarżąca domagała się od organów dokonania zmian przedmiotowych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie było w sprawie sporne, że w operacie ewidencyjnym obrębu [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej [...] działka nr [...] o pow. 0,0449 ha, stanowiąca współwłasność A. K., I. K. i M. K., a nie działka nr [...] o powierzchni 0,0400 ha, jak tego chcieliby skarżący. W księdze wieczystej nr [...] wpisana jest dawna parcela nr [...] położona w O., stanowiąca własność M. K., I. K. i M. K. z ostrzeżeniem o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przeciwko prawu własności M. K. w związku z przejściem prawa własności ułamkowej części nieruchomości objętej tą księgą wieczystą na rzecz A. K., I. K. i M. K. Kolejno ustalone przez organy administracyjne, zaaprobowane przez Sąd I instancji i niepodważone skargą kasacyjną, okoliczności sprawy wskazują, że żądanie skarżących dotyczy ujawnienia numeracji i powierzchni działki sprzed odnowienia ewidencji gruntów dla miasta O. operatem nr [...], jak i sprzed odnowienia ewidencji gruntów miasta O. operatem nr [...].

Należy więc wskazać, że co prawda w pojęciu aktualizacji ewidencji mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, jednak aktualizacja ewidencji przez usunięcie błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wykluczone jest dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych wymienionych w § 12 i § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jedyny więc wyjątek w którym organ prowadzący ewidencję może niejako "powrócić do przeszłości", to skorygowanie oczywistej omyłki, czyli jasnej i prostej niezgodności pomiędzy wpisem do ewidencji a dokumentem, na podstawie którego ten wpis nastąpił. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było więc możliwe, aby dane zawarte we wniosku skarżącej "korygować" na podstawie ewentualnie istniejącego błędu, oczywiście w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu § 45 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia oraz jak rozumiany jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prawidłowo uznał więc Sąd I instancji, że podstawę takich zmian mógł stanowić jedynie operat techniczny, określający dane ewidencyjne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i który spełniałby wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych (§ 36 i § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym dotyczące danych przedmiotowych, takich jak przebieg granic, powierzchnia działki, muszą mieć bowiem oparcie w dokumentach zasobu. Rejestr odzwierciedla stan aktualny, a nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji. Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa aktualizacja danych ewidencyjnych dotyczy naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji danych kwestionowanych (por. wyrok NSA z 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, wyroki WSA w Warszawie z 6 marca 2006 r. IV SA/WA 2170/05 i 20 czerwca 2006 r. IV SA/Wa 721/06 , czy wyrok WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r. II SA/Bk 636/07).

Powyższe oznacza, że nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i lit. c, ust. 2b pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez błędne zastosowanie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 36, § 37, § 38, § 39, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 pkt 1 i 3, § 46 ust. 3 pkt 3 i 5, § 85 ust. 2, § 86 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie generalnie wskazać należy, że w ramach wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów skarżący kasacyjnie kwestionują ustalenia stanu faktycznego. Zarzucają bowiem zaaprobowanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny organów odnośnie do dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której dokonano wpisu do ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. 0,0449 ha. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd nie wziął pod uwagę tego, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, gdyż dokumentacja nie spełnia wymogów rozporządzenia i błędy te powinny być wyeliminowane, a informacje zawarte w ewidencji powinny być zaktualizowane z urzędu na podstawie przepisów przytoczonych we wniosku skarżącej z [...] lipca 2018 r.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznają za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważają, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważają skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Zarzut naruszenia § 57 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów dotyczącego etapów modernizacji ewidencji nie mógł być uznany za zasadny, ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Nie są usprawiedliwione również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niezastosowanie, a mianowicie § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1955 r. w sprawie trybu postępowania przy zgłaszaniu i dokonywaniu zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków w związku z § 7 ust. 1, § 22, § 35, § 36 ust. 1, § 38 ust. 1, § 40, § 41 ust. 1 i 2, § 43 ust. 1, § 44 ust. 1, § 60, § 61 Instrukcji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 8 września 1956 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy i wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część operatu ewidencyjnego na obszarze m. st. Warszawy, m. Łodzi i miast stanowiących powiaty, § 28 ust. 1 i 2, § 34, § 35 ust. 2 pkt 2, § 37, § 38 ust. 1 pkt 1 - 2, § 39 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 2, § 58 pkt 5, § 91 ust. 1, § 92 ust. 1 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów oraz art. 93 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że przepisy powyższe nie mogły mieć żadnego wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć. Sąd nie ocenia bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawidłowości podjętych wówczas działań, ani tym bardziej "ważności" obowiązujących wtedy regulacji prawnych, lecz bada pod względem legalności podjęte w niniejszej sprawie decyzje, a więc, czy były podstawy do dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie złożonego żądania. Rejestr ewidencji gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny, nie służy zaś ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, co oznacza, że nie można dokonywać zmian na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których następowały kolejne czynności odzwierciedlone w ewidencji.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.