Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1532/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 264/20 w sprawie ze skargi T.K., E.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki oraz granice nowo utworzonych działek została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 marca 2021r. sygn. akt II SA/Wr 264/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K., E.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2020 r. nr SKO 4141/1/2020 w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki oraz granice nowo utworzonych działek została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności oddalił skargę w całości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. (NiGP.6831.21.2011), Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt podziału działki nr A, położonej w [...] oraz granic nowo utworzonych działek nr B i C. Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. T.K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że jest ona niezgodna z prawem z tego względu, że budynek mieszkalny znajdujący się na ww. działce nie został podzielony ani wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego ani wzdłuż ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do dachu. Pomieszczenia znajdujące się w tym budynku w żaden sposób nie zgadzają się z podziałem całej nieruchomości, ponieważ pomieszczenia, które wnioskodawca wykorzystuje do swojego użytku, znajdują się w części budynku za linią graniczną, a dostęp do tych pomieszczeń możliwy jest tylko z innych pomieszczeń znajdujących się po stronie linii granicznej wnioskodawcy.

Decyzją z dnia 19 października 2018 r. (nr SKO 4141/36/2018) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tegoż organu z dnia 31 grudnia 2018r.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 245/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższe decyzje wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Miasta [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 28, art. 77, art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości i w związku z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 156 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że Kolegium nie uwzględniło, że Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję o podziale nieruchomości bez przeprowadzenia niezbędnych, obligatoryjnych dla takowego rozstrzygnięcia ustaleń, a w szczególności bez ustalenia odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. Ponadto, Sąd uznał, że Kolegium nieprawidłowo ustaliło krąg stron postępowania wywodząc, że są nimi nie tylko strony postępowania zwykłego, ale też możliwe inne osoby, które odpowiadają dyspozycji art. 28 k.p.a. Nadto, Sąd zobowiązał Kolegium do rozważenia zastosowania w niniejszej sprawie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a wynikającej z art. 156 §2 k.p.a., w postaci przeszkody prawnej w wyeliminowaniu decyzji podziałowej z obrotu prawnego z powodu nieodwracalności skutków prawnych rozpatrywanej w postępowaniu nieważnościom decyzji, w sytuacji, gdy własność powstałej z podziału działki nr B została przeniesiona w drodze umowy darowizny przez T.K. na brata K.K., a nieruchomość składająca się z działki nr C stała się na podstawie umowy sprzedaży, stała się własnością E.M. i J.M.

Rozpatrując ponownie sprawę po wyroku kasacyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. (Nr SKO/4141/63/2019) stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr A, położonej w [...], oraz granic nowo utworzonych działek nr B i C.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663, dalej zw. rozporządzeniem), jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Z kolei w budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzieląc budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W myśl § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, przypadku, o którym mowa w ust. 1, odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku.

Ponadto, zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.), jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie, Kolegium wskazało, że z uwagi na fakt, iż własność powstałej z podziału działki nr B została przeniesiona w drodze umowy darowizny przez T.K. na brata K.K., a działka nr C stała się na podstawie umowy sprzedaży własnością E.M. i J.M., to osoba wnioskująca o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr A – T.K. - nie jest już właścicielem jakiejkolwiek części działki powstałej po jej podziale. W przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Brak jest bowiem możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość.

Kolegium, biorąc pod uwagę wskazanie Sądu co do kręgu stron postępowania, uwzględniło w postępowaniu jako stronę nie tylko T.K. i K.K., lecz także E.M. i J.M. - obecnych właścicieli działki nr C.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T.K., E.M. i J.M., podnosząc, że podzielają stanowisko wskazujące na rażące naruszenie prawa jakiego dopuścił się Burmistrz Miasta [...], zatwierdzając podział nieruchomości, ale zakwestionowali stanowisko organu co do stwierdzenia, że zaistniała negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. polegająca na wywołaniu przez kwestionowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. (Nr SKO 4141/1/2020) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło w całości decyzję własną z dnia 13 listopada 2019 r. (SKO/4141/63/2019) i stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr A, położonej w [...] oraz granic nowo utworzonych działek nr B i C została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności albowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową decyzją Burmistrz Miasta [...] dokonał podziału nieruchomości oznaczonej jako działka A, położonej w Imbramowicach na działki ewidencyjne B i C. Działka nr A podlegająca podziałowi jest działką zabudowaną budynkiem, wobec tego do podziału miały zastosowanie przepisy art. 93 ust. 3b u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia. Przepisy te wskazują, że w przypadku podziału nieruchomości zabudowanej odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. Dalej Kolegium podniosło, że dokonany podział otworzył możliwość obrotu, który należy uznać jako skutek materialnoprawny wadliwej decyzji Burmistrza Miasta [...]. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, organ uznał, że przedmiotowa decyzja o podziale nieruchomości, działki ewidencyjnej nr A w [...], wywołała skutek w sferze prawa cywilnego powodując bezpośrednio możliwość obrotu wyodrębnionymi geodezyjnie częściami nieruchomości i w ślad za tym dokonanie odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Skutków tych zaś organ administracji w ramach posiadanych kompetencji nie jest władany odwrócić.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli T.K., E.M., J.M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r., a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2020 r. (Nr SKO 4141/1/2020), mocą której Kolegium uchyliło w całości decyzję własną z 13 listopada 2019 r. (SKO/4141/63/2019) i stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr A, położonej w Imbramowicach oraz granic nowo utworzonych działek nr B i C została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sprawie nie jest sporne, że przywołana decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o którym to naruszeniu decydują łącznie trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18).

Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r., doszło do rażącego naruszenia § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. Przywołane przepisy rozporządzenia stanowią, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. W takim przypadku odcinek granicy wewnątrz budynku przedstawia się na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku. Tymczasem w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję bez przeprowadzenia niezbędnych, obligatoryjnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, a mianowicie nie przedstawił odcinka granicy wewnątrz budynku na rzutach poszczególnych kondygnacji budynku, choć jasno sformułowany i niewymagający szczególnej wykładni przepis wprost do tego zobowiązywał. Stanowisko takie wyraził w niniejszej sprawie tut. Sąd w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., wydanym w niniejszej sprawie, który zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiąże w sprawie nie tylko organy, ale również tut. Sąd.

Spornym zaś pozostaje przyjęcie przez Kolegium, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych. Jakkolwiek z poglądem tym nie zgadzają się skarżący, to jednak odpowiada on prawu. W tym kontekście przede wszystkim trzeba zauważyć, że nieodwracalność skutków prawnych trzeba tu rozumieć jako sytuację, w której - z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez objętą rażącym naruszeniem prawa decyzję administracyjną. Nie chodzi zatem o możliwość odwrócenia owych skutków rozpatrywaną z perspektywy możliwości całego systemu prawa, a zatem nieodwracalność bezwzględną (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021r., sygn. akt III OSK 224/21) - na co zdaje się wskazywać stanowisko zawarte w skardze odnoszące się do skutków cywilnoprawnych poczynionych przez T.K. rozporządzeń - ale w kontekście prawnych form dopuszczalnych na gruncie postępowania administracyjnego. Z tego też powodu nie mogą zostać uwzględnione w niniejszej sprawie argumenty skarżącej strony, gdyż ani Kolegium orzekające w sprawie, ani Burmistrz Miasta [...] nie mają narzędzi prawnych pozwalających na skuteczne uchylenie skutków prawnych związanych z zatwierdzonym podziałem w sytuacji gdy nie tylko doszło do podziału prawnego nieruchomości, a więc powstania nowych rzeczy nieruchomych, ale również do przeniesienia prawa własności do nich na rzecz osób trzecich.

Bezspornie, w realiach badanej sprawy swoiste "odwrócenie" skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Ani bowiem przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią samego Burmistrza oraz Kolegium, ani tez żadnego innego organu właściwym do cofnięcia na gruncie administracyjnego prawa skutku związanego z wydaną decyzją podziałową, w sytuacji gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - po zatwierdzonym podziale doszło do zmiany właścicielskiej. Niniejsze stanowisko zostało także podzielone w zapadłym uprzednio w granicach niniejszej sprawy wyroku tut. Sądu, gdzie – odnosząc się do poglądów judykatury - wskazano, iż "bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowotworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi, nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podziałowej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Jednak (...) odmiennie należy ocenić skutki prawne decyzji podziałowej, jeżeli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej (...), stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a."

Skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J.M., zaskarżając wyrok w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na tym, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. (znak: NiGP/6831.21.2011) zatwierdzająca podział nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, a tym samym organ władny był co najwyżej stwierdzić jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wymieniona decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. spowodowała jedynie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr A położonej w [...],

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego judykatu kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. (znak: NiGP/6831.21.2011) w części dotyczącej nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011 r. (znak: NiGP/6831.21.2011) i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia.

2. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego liczonych według norm przepisanych.

Na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.K. wniósł o jej oddalenie. Nie wnosił o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a. wyrażający się w przyjęciu, że skuteczne nabycie działek powstałych na skutek wydania decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 2011 r. przez osoby trzecie stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji podziałowej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zarzut nie jest zasadny. Bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych nie istniejących wcześniej jednostek ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. W przypadku podziału działki stanowiącej własność dwóch podmiotów tworzą się dwie odrębne nieruchomości dla których tworzy się (lub wyodrębnia z już istniejącej) oddzielne księgi wieczyste. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że dopóki właścicielem nowoutworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi (i nie zaszły inne szczególne okoliczności) nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Nie zmienia się bowiem stan prawny nieruchomości tworzonej po podziale z kilku działek. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podzielonej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Odmiennie jednak należy oceniać skutki prawne decyzji podziałowej, jeśli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej (przy czym nie wiadomo według jakiego kryterium miałaby one zostać określone: czy według stosunku powierzchni, według stosunku oszacowanych wartości, czy też według stosunku cen sprzedaży?), stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku tego typu zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy więc uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Prowadzi to do wniosku, że skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość.

Należy też zwrócić uwagę, że ustawodawca nie określił kryteriów pozwalających na zdefiniowanie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Niewątpliwie jednak należy mieć na uwadze okoliczność, że przesłanka ta stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej istotnymi wadami, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutek wsteczny, tj. eliminuje z obrotu prawnego decyzję obarczoną którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., to wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji niepozwalającej na stwierdzenie nieważności takiej wadliwej decyzji jest wyrazem woli ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym takiej decyzji ze względu na określone istotne wartości wymagające ochrony, w tym potrzebę ochrony pewności obrotu prawnego.

Powyższe okoliczności uwzględnianie są w orzecznictwie sądowym, w świetle którego o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, w sytuacji gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in.: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1050/96, publ. Lex 45938; z dnia 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, publ. Lex 45849; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12); gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (tak: wyroki NSA z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12; z 26 lutego 2015 r., sygn. I OSK 108/14; z 19 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2428/17) oraz przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998 r., IV SA 1347/96, publ. Lex nr 43233; z dnia 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, z. 2, poz. 81).

Prezentowane wyżej poglądy – do których w istocie nawiązał Sąd pierwszej instancji - akceptowane są również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OSK 2386/12; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: "O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 148/10, , z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, ,). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (zob.: W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00, Lex nr 81755, z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, LEX nr 1339586, z dnia 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, Lex nr 1430368, z dnia 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że decyzja o podziale nieruchomości, w której konsekwencji doszło do zbycia powstałych w wyniku tego podziału działek gruntu, przy założeniu, że nowy stan prawny został ujawniony w księdze wieczystej, jest decyzją wywołującą bezpośrednie skutki w sferze prawa cywilnego. Nie powinno budzić wątpliwości, że sama decyzja o podziale nieruchomości dotknięta wadą nieważności, o ile w jej rezultacie nie doszło do wpisania nowego stanu prawnego do księgi wieczystej, ani do dalszego obrotu nieruchomościami powstałymi w wyniku tego podziału, podlega stwierdzeniu nieważności. Jednak ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, a zwłaszcza sytuacja, gdy następnie doszło do obrotu powstałymi w wyniku tego podziału nieruchomościami, a nowy stan prawny został do tych ksiąg już wpisany, powoduje że wywołane przez taką decyzję skutki prawne uznać trzeba za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 in fine kpa (W. Chróścielewski – op. cit., s. 87, uw. 7).

W świetle tego stanowiska, które należy zaakceptować, zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.

Także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za całkowicie niezasadny.

Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uchybieniem uzasadnienia wyroku w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zaś odniesienie się przez sąd pierwszej instancji do okoliczności stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny od oczekiwanego przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oceny zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w treści uzasadnienia zaskarżonego judykatu kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 czerwca 2011r. w części dotyczącej nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony. W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie pominął żadnych argumentów, które mogłyby wpłynąć na wynik sprawy. W zakresie powyższego zarzutu Sąd I instancji zajął odmienne stanowisko od prezentowanego w skardze kasacyjnej, wskazując że zbycie nieruchomości powstałej z podziału prowadzi do uznania, że tym samym decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji.