Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2088/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 757/10 w sprawie ze skargi S. w Gdańsku na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) września 2010 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 757/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę NSZZ "S." Komisja Krajowa w Gdańsku na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia (...) września 2010r. znak: (...) w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) września 2010 r. Wojewoda Świętokrzyski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Komisji Krajowej NSZZ "S." z siedzibą w Gdańsku, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 11 czerwca 2010r., orzekającą o: ustaleniu odszkodowania w wysokości 739.390,00 zł na rzecz NSZZ "S." z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Gminy Kielce, położonej w Kielcach, przy ul. (...) na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia (...) października 2009r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie nowego odcinka drogi od skrzyżowania Al. (...) wraz z infrastrukturą podziemną, w ramach zadania "(...) oraz o pomniejszeniu w/w odszkodowania o kwotę 739.390,00 zł z tytułu hipoteki umownej łącznej zwykłej, ustanowionej na rzecz (...) a także zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce - Miejski Zarząd Dróg w Kielcach do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na rzecz w/w Banku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia 16 października 2009r. Prezydent Miasta Kielce ustalił warunki lokalizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie nowego odcinka drogi od skrzyżowania (...) wraz z infrastrukturą podziemną w ramach przytoczonego wyżej zadania. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 listopada 2009 r. Jednocześnie, w/w decyzją stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dalej specustawa drogowa (t.j. Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) wygaszone zostało prawo użytkowania wieczystego, przysługujące NSZZ "S." z siedzibą w Gdańsku, a następnie wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na w/w nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostało potwierdzone na podstawie odpisu księgi wieczystej nr (...) z dnia (...) listopada 2009r., prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Kielcach, w której jako właściciela nieruchomości, położonej w Kielcach, obręb (...) oznaczonej jako działka nr (...) ujawniono Gminę Kielce, natomiast jako użytkownika wieczystego Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "S." z siedzibą w Gdańsku. W dziale IV w/w księgi wieczystej ujawniona została hipoteka, ustanowiona na prawie użytkowania wieczystego na rzecz (...).

Po przytoczeniu treści art. 18 ust. 1, 18 ust. 1c i 12 ust. 4 specustawy drogowej organ wskazał, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu 19 kwietnia 2010r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, obejmującą wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności składników budowlanych, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot prawa własności - na kwotę 739.390,00 zł. Z uwagi na zastrzeżenia do tego operatu szacunkowego zgłoszone przez stronę, w dniu 24 maja 2010 r. Prezydent Miasta Kielce przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel NSZZ "S." podtrzymał zastrzeżenia i wyraził pogląd, że wartość nieruchomości została zaniżona dwukrotnie.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 11 czerwca 2010r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 739.390,00 zł na rzecz użytkownika wieczystego - NSZZ ,S.", za wygaśnięcie z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji Komisja Krajowa Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego "S.", domagała się wyższego odszkodowania. W odwołaniu zarzucono zaniżenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości gruntu z powodu przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą, nieruchomości pochodzących z transakcji, dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, podczas gdy zdaniem Skarżącego wartość rynkowa nieruchomości powinna być określona według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 pkt 3 ugn. Dodatkowo podniesiono w odwołaniu kwestię odrzuconej przez organ I instancji propozycji działki zamiennej.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, iż rzeczoznawca w operacie szacunkowym poinformował, iż przeanalizował rynek i w objętym analizą okresie zebrał dostateczną ilość danych transakcyjnych dot. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych w strefie centralnej miasta Kielce, z których wyselekcjonował do analizy porównawczej 3 transakcje nieruchomości, o cechach najbardziej zbliżonych do gruntu nieruchomości wycenianej, a zatem do określenia tej wartości zostało zastosowane podejście porównawcze, metoda porównywania parami. Ponieważ przejęta z mocy prawa nieruchomość przeznaczona jest na cele budowy drogi, dla ustalenia wysokości odszkodowania nie może być przyjęte podejście porównawcze -porównywanie tej nieruchomości z nieruchomościami nabywanymi na cele komercyjne, bądź zabudowę mieszkalno - usługową. Głównym kryterium przy wycenie nieruchomości było natomiast przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod drogę. Ponieważ rzeczoznawca stwierdził, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami (gruntowymi niezabudowanymi), podobnymi do wycenianej i znane są ceny transakcyjne oraz cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen, rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości przyjmując, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne przy założeniu, że nie zachodziły szczególne warunki sprzedaży, o których mowa w § 5 pkt 3 rozporządzenia i zastosował do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości podejście porównawcze metodę porównywania parami, natomiast wartość składników budowlanych określono przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metoda kosztów odtworzenia. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza rynku pozwoliła stwierdzić, iż do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć m.in.: lokalizację, powierzchnię i kształt działki, uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej oraz otoczenie (sąsiedztwo działki), co zostało uwzględnione w przedmiotowym operacie szacunkowym. Natomiast różnice w gradacji cech nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej zostały skorygowane oraz uwzględniono zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nie zapewnienia zagwarantowanego przez Konstytucję RP słusznego odszkodowania, Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że nie istnieje jedna obowiązująca definicja słusznego odszkodowania. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie SK 11/02, "Konstytucja nie precyzuje pojęcia słuszne odszkodowanie. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnia jednak, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem pełne odszkodowanie, lecz zastosował termin słuszne, który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne", a także iż "W świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele". Odpowiadając na kolejny zarzut dotyczący odrzucenia propozycji Skarżącego, dotyczącej zamiany przedmiotowej nieruchomości na nieruchomość sąsiadującą należy wyjaśnić, iż w obecnym stanie prawnym i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, że inicjatywa stosowania tej formy odszkodowania pozostawiona jest organowi orzekającemu, który jednocześnie nie jest zobowiązany do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1czerwca 2005r. Sygn. OSK 1483/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2008r., Sygn. akt II SA/Gd 73/08). Oznacza to, że właściciel lub użytkownik wieczysty dysponuje jedynie prawem do przyjęcia albo odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, nie przysługuje mu natomiast roszczenie o jej przyznanie. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 24 sierpnia 2010r. uzupełni informacje dotyczące wyliczenia trendu czasowego, a także wyjaśnił wątpliwości organu odwoławczego dotyczące przyjętej cechy rynkowej, takiej jak powierzchnia nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że w badanym okresie czasu, szczególnie w II połowie 2009r. nastąpił gwałtowny wzrost cen gruntów, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, położonych w ścisłym centrum miasta Kielce, co znalazło odzwierciedlenie w zastosowanym w operacie szacunkowym trendzie czasowym. W dniu 30 sierpnia 2010r. rzeczoznawca majątkowy doręczył poprawioną i ujednoliconą wersję operatu szacunkowego. Organ zauważył, iż do celów badania w/w trendu czasowego rzeczoznawca posłużył się cenami nieruchomości, pochodzących z segmentu rynku nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod zabudowę komercyjną, położonych w ścisłym centrum miasta Kielce, czyli tego samego segmentu rynku, który zdaniem Skarżącego jest tożsamy z nieruchomością wycenianą. Z uwagi na obowiązek stosowania się rzeczoznawcy do opisanego wyżej § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w aktualnym stanie prawnym nie istniała możliwość przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą nieruchomości o innym przeznaczeniu niż pod inwestycje drogowe.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach NSZZ "S." w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie słusznego odszkodowania oraz art. 134 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według której ustala się wartość nieruchomości, a także § 36 ust. 2 rozporządzenia z powodu nieprawidłowych danych przyjętych do wyceny. Skarżący Związek Zawodowy zarzucił też, że § 36 ust. 1 tego rozporządzenia jest niekonstytucyjny, bowiem w przedmiotowym wypadku użytkownik wieczysty nie uzyska ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania w sytuacji takiej konstrukcji przepisu. Przyjęty sposób szacowania nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie określa bowiem ich rzeczywistej wartości. Ponadto w ocenie skarżącego Rada Ministrów w § 36 przekroczyła swoje upoważnienie zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powinno więc mieć charakter szczegółowy, a tego temu rozporządzeniu zabrakło. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalone odszkodowanie nie jest słusznym odszkodowaniem. Słuszne odszkodowanie powinno bowiem być sprawiedliwe dla obu stron, ekwiwalentne czyli adekwatne do utraconych praw i odtwarzające co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości. W ocenie skarżącego brak jest rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, ponieważ jedynym nabywcą takich nieruchomości jest Skarb Państwa. Strony więc w takich przypadkach działały w sytuacjach przymusowych i nie można przyjąć założeń wyrażonych w art. 151 ugn. Ponadto do określenia wartości biegły przyjął w operacie ceny nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod drogi w latach 2007- 2008, bowiem później nie odnotowano takich transakcji. Również cechy przyjęte przez biegłego do wyceny nieruchomości były całkowicie nieporównywalne z nieruchomością wywłaszczoną. Jedyna porównywalność dotyczyła nieruchomości położonej przy ulicy Piotrkowskiej, lecz powierzchnia działki jest nieporównywalna z powierzchnią działki wywłaszczonej, a nabycie nastąpiło w styczniu 2008 r. co oznacza, że wycena biegłego była znacznie wcześniejsza. Pozostałe cechy cenotwórcze przyjęte do porównania są całkowicie nieporównywalne. Działki różniły się bowiem lokalizacją (gdyż nie znajdowały się w ścisłym centrum), powierzchnią (bo posiadały powierzchnię od 8 do 600 m² przy 1600 m² powierzchni przedmiotowej działki), posiadały kształt niekorzystny, podczas gdy działka przedmiotowa ma kształt korzystny oraz transakcje dotyczące działek przyjętych do porównania miały miejsce w latach 2007 i 2008, przez co operaty szacunkowe sporządzone były znacznie wcześniej. Z przedstawionych powodów skarżący uznał, że operat powinien być sporządzony w oparciu o wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Skarżący powtórzył zarzut z odwołania dotyczący nieprzyjęcia przez organ propozycji rozliczenia przedmiotu wywłaszczenia z działką bezpośrednio sąsiadującą przy ulicy Silnicznej. W ocenie autora skargi ograniczyłoby to spór tym bardziej, że organ administracji dokonał wyceny nieruchomości sąsiadującej, przez co znana jest wartość działki w tej samej lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podobieństwa działki przedmiotowej z działkami przyjętymi do porównania organ zauważył, że zasadniczą cechą podobieństwa jest przeznaczenie. Odnośnie przytoczonych przez skarżącego transakcji mających świadczyć o wyższych niż przyjęte przez rzeczoznawcę cenach nieruchomości w Kielcach, Wojewoda zauważył, że wskazane nieruchomości nie są przeznaczone pod drogi, a nawet gdyby były, to rzeczoznawca i tak miałby obowiązek je odrzucić stosownie do treści § 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem bowiem, rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy zobowiązany był odrzucić transakcje, które w sposób rażący odbiegają od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Odnośnie zarzutu iż ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o niekonstytucyjny przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Wojewoda odpowiedział, że przepis ten nie został uchylony, w związku z czym rzeczoznawcy majątkowi oraz organy administracji mają obowiązek go stosować.

Na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, że ponieważ działka nr 978/2, którą skarżący chciał otrzymać jako działkę zamienną za przedmiotową, przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do łącznego zagospodarowania z sąsiadującą działką nr 979/1, która jest własnością skarżącego, to działka nr 978/2 powinna zostać przyznana jako działka zamienna skarżącemu i stanowić przez to słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik zarzucił także, że organ nie pouczył strony o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który to obowiązek wynika z art. 157 ugn. Podniósł również nie uwzględnienie przez rzeczoznawcę w operacie dokonanej w listopadzie 2009 r. transakcji sprzedaży przez miasto Kielce działki położonej przy ulicy Warszawskiej, która nie była jednak przeznaczona pod drogę.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy administracji zaakceptowały przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne, zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy nieruchomości podejścia porównawczego, o jakim mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, natomiast w skardze zarzucono niekonstytucyjność tego przepisu. Sąd wskazał, iż podstawą kwestionowania konstytucyjności § 36 ust. 1 rozporządzenia przez skarżącego było twierdzenie, że jego konstrukcja powoduje, iż w opisanej w nim sytuacji użytkownik wieczysty nie uzyska ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania. Autor skargi wywiódł przy tym, że słuszne odszkodowanie powinno być sprawiedliwe dla obu stron, ekwiwalentne czyli adekwatne do utraconych praw i odtwarzające, co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, iż z taką wykładnią nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Użyte w tym przepisie pojęcie "słuszne odszkodowanie" było przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 11/02. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. Trybunał stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi publiczne, istnieją wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności odszkodowania. Podzielając przytoczone poglądy, które mają zastosowanie również w niniejszej sprawie, Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania konstytucyjności § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z tych samych przyczyn nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie słusznego odszkodowania. Nawiązując do uzasadnienia tego zarzutu należy ponadto zauważyć, że postulowana przez autora skargi trzecia cecha słusznego odszkodowania ("odtwarzające co oznacza, że powinno pozwolić na odtworzenie utraconej nieruchomości"), nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa, ani też nie została w żaden sposób w skardze umotywowana. Zdaniem autora skargi Rada Ministrów w § 36 przekroczyła swoje upoważnienie zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Powinno więc mieć charakter szczegółowy, a tego temu rozporządzeniu zabrakło. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wbrew jego treści, nie dotyczy on domniemanego przekroczenia w § 36 upoważnienia zawartego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż delegacja do wydania rozporządzenia, którego częścią jest kwestionowany przepis § 36 ust. 1, nie znajduje się w art. 92 ust. 1 Konstytucji, a w art. 159 ugn, co wynika zarówno z treści ostatnio powołanego przepisu, jak i z wstępu do rozporządzenia. Unormowanie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP adresowane jest zasadniczo do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu rozporządzeń (zakres, przedmiot oraz relacje pomiędzy treścią ustawy, a treścią rozporządzenia). Rozumiejąc więc wadliwie sformułowany zarzut skargi jako dotyczący przekroczenia w § 36 ust. 1 rozporządzenia zakresu delegacji zawartej w art. 159 ugn, należy wyrazić pogląd, że nie jest on zasadny. Ustawodawca określił bowiem w art. 159 ugn zarówno organ właściwy do wydania rozporządzenia (Rada Ministrów), jak i zakres spraw przekazanych do uregulowania (wymieniony w pięciu punktach) oraz wytyczne dotyczące treści aktu (odnośnie spornej w sprawie kwestii wyceny poprzez wskazanie, że ma uwzględniać rodzaj nieruchomości, jej przeznaczenie, a także cel dla którego wartość nieruchomości ma być określana). Jeśli natomiast intencją skarżącego było kwestionowanie zgodności art. 159 ugn z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 92 ust. 1, to należy wyrazić pogląd, że wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taka potrzeba nie istnieje. Poza tym niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności kwestionowanych przepisów na podstawie art. 79 w zw. z art. 191 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie były również zasadne zarzuty dotyczące niezaistnienia w sprawie przesłanek warunkujących możliwość określenia wartości przedmiotowej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Sięgnięcie do sposobu wyceny nieruchomości określonego w § 36 ust. 1 tego rozporządzenia było efektem poprawnego zastosowania przez organy administracji wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisów. Odpowiednie stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi, przepisów o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, wynika z art. 12 ust. 5 tej ustawy. Ugn w art. 134 przewiduje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zastrzeżony art. 135 ugn nie miał w sprawie zastosowania, z uwagi na niewątpliwe występowanie w obrocie nieruchomości nabywanych pod drogi, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego rzeczoznawcę. Sposób określania wartości rynkowej nieruchomości takich jak przedmiotowa, tj. przeznaczonych pod drogi, precyzuje § 36 rozporządzenia. Ma rację przy tym organ, że przepis ten w ustępach 1 i 2 nie przewiduje alternatywnego sposobu określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, o czym świadczy nie tyle systematyka tego przepisu, co jednoznaczna treść § 36 ust. 2 rozporządzenia. Skoro bowiem przepis ten przewiduje inny niż w § 36 ust. 1 sposób określania wartości gruntów "w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1", tj. cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to nie może być wątpliwości, że w razie ustalenia takich cen transakcyjnych, do sposobu określonego w § 36 ust. 2 rozporządzenia w ogóle nie można sięgać. Ponieważ rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym, o którym mowa w art. 156 ugn stwierdziła, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi i znane są ceny transakcyjne, a także cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen, a ponadto wskazała w operacie 6 takich transakcji dokonanych w latach 2007 i 2008, to nie można mieć wątpliwości, że ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zostały w sprawie ustalone.

Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, że brak jest rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, ponieważ jedynym nabywcą takich nieruchomości jest Skarb Państwa przez co w takich przypadkach strony działały w sytuacjach przymusowych i nie można przyjąć założeń wyrażonych w art. 151 ugn, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w żadnym razie nie można przyjąć jako zasady forsowanego w skardze poglądu. Nie można bowiem wykluczyć, że nabyciem przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne zainteresowany jest również, albo nawet przede wszystkim jej zbywca pragnący na przykład sprzedać niepotrzebną mu nieruchomość, którą nie jest zainteresowany żaden inny nabywca. Również praktyka obrotu nieruchomościami notuje liczne tego typu transakcje. Ponadto skarżący nie wykazał (ani nawet nie próbował tego uczynić), aby zbywcy tamtych nieruchomości działali w sytuacji przymusowej, bądź nie mieli stanowczego zamiaru zawarcia umowy. Nie można więc było skutecznie kwestionować przyjętego w sprawie sposobu określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu, tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest również pogląd, że podstawę ustalania wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczanych pod budowę lub poszerzenie dróg mogą stanowić ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości na ten sam cel, a więc nawet gdy przy zawieraniu umów istniała pewna sytuacja "przymusowa" wynikająca z zagrożenia wywłaszczeniem na cel budowy czy poszerzenie dróg. Nie mogło również zdyskwalifikować przyjętego sposobu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości wykorzystanie do porównania transakcji z okresu 2007 – 2008 oraz odnotowany przez biegłego gwałtowny wzrost cen gruntów położonych w ścisłym centrum miasta Kielce, który nastąpił w drugiej połowie 2009 r. Stosownie bowiem do treści art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Jak widać z przytoczonego przepisu, sam ustawodawca przewidział możliwość uwzględniania przy wycenie nieruchomości przy podejściu porównawczym transakcji oddalonych czasowo od daty wyceny, nie określając przy tym czasu, w ciągu którego można wykorzystywać do wyceny takie transakcje. Jest to o tyle zrozumiałe, że w art. 153 ust. 1 ugn wprowadzono mechanizm korygowania cen transakcji czasowo odległych względem daty wyceny, poprzez uwzględnianie zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Takiego przeliczenia dokonano w niniejszej sprawie w oparciu o ustalony i wyjaśniony przez biegłego trend czasowy, dostrzegając przy tym oraz uwzględniając w wyliczeniu gwałtowny wzrost cen, jaki istotnie nastąpił w II połowie 2009 r. Wbrew sugestii skarżącego, transakcji przyjętych do porównania przez biegłego, z których większość zawarto w 2008 r., a tylko jedną w roku 2007, nie można uznać za odległe czasowo względem wyceny, która nastąpiła w kwietniu 2010 r. Ponadto biegły wyjaśnił, że analizą porównawczą objął okres aż do 2010 r., ale nie przyniosło to efektu, ponieważ po 2008 roku nie odnotowano w Kielcach żadnych transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Należy przy tym podzielić pogląd biegłego i oparte na nim zapatrywanie organu, że zasadniczą cechą podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami przyjmowanymi do porównania, pozwalającą na uznanie takich nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 153 ust. 1 ugn, jest ich przeznaczenie, które w porównywanych nieruchomościach było identyczne. Wymóg taki wynika bowiem jednoznacznie z treści § 36 ust. 1 rozporządzenia, co uniemożliwia równocześnie wnioskowane przez skarżącą przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych na inne cele niż pod drogi, zwłaszcza nieruchomości przeznaczonych na cele komercyjne.

Odnosząc się do zarzutu całkowitej nieporównywalności cech przyjętych przez biegłego do wyceny przedmiotowej nieruchomości Sąd pierwszej instancji zauważył, że wskazane w skardze cechy zostały uznane przez organ za atrybuty mające wpływ na wartość nieruchomości, a różnice w gradacji tych cech zostały uwzględnione przez biegłego, do czego upoważnia art. 153 ust. 1 zd. 2 ugn. Nie ma racji również skarżący o ile twierdzi, że organ winien przyjąć propozycję rozliczenia przedmiotu wywłaszczenia z działką bezpośrednio sąsiadującą przy ulicy S. zwłaszcza że działka nr (...) którą skarżący chciał otrzymać jako działkę zamienną, przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do łącznego zagospodarowania z sąsiadującą działką nr 979/1, która jest własnością skarżącego, przez co skarżący uzyskałby słuszne odszkodowanie, o jakim mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione argumenty nie mają znaczenia, skoro zastosowanie postulowanej przez skarżącego formy odszkodowania pozostawione jest organowi orzekającemu w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, który nie jest związany wnioskiem strony, co wynika z art. 131 ust. 1 ugn. Niezasadny jest również zarzut dotyczący braku pouczenia strony przez organ, o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, który to obowiązek wynika, zdaniem skarżącego, z art. 157 ugn. Nawet bowiem wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 ugn nie jest wiążący dla organu. Organ ustalający wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn decyduje zaś nie żądanie strony lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2009 r., II SA/Gl 265/09, LEX 589091). Tym bardziej więc nie istnieje obowiązek pouczenia strony przez organ o wynikającej z art. 157 ugn możliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła NSZZ "S." Komisja Krajowa w Gdańsku zarzucając mu naruszenie:

1. art. 134 ust 1,2,3 , art. 151 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 175 ust 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca właściwie zastosował wymienione przepisy co skutkuje zaniżeniem wyceny

2. art. 153 ust 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że prawidłowo zastosowano podejście porównawcze przy dokonywaniu szacowania wartości nieruchomości i że traktowanie przyjętych nieruchomości jako porównywalne i będące przedmiotem obrotu rynkowego skutkuje zaniżeniem wyceny,

3. art. 154 ust 1 u.g.n. poprzez nienależyte uwzględnienie rodzaju i położenia cenionej nieruchomości, dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych ,co skutkuje zaniżeniem wyceny,

4. art. 7 oraz art. 8 , 9 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n. i art. 131 ust.1,2,4 u.g.n. poprzez uwzględnienie wniosków skarżącego co do weryfikacji wyceny ,wniosku o nieruchomość zamienną, nie pouczenie o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, proponowanie zbyt daleko różniących się cen wartości ziemi w zależności od faktu kto wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania ,czy też ogłasza przetarg na zbycie nieruchomości gruntowej, co powoduje że proponowana w decyzji z dnia (...).06.2010 r. kwota odszkodowania jest rażąco niesprawiedliwa i stanowi pokrzywdzenie skarżącego wobec przeważającego interesu organu, a takie działanie nie pogłębia zaufania do organu tym bardziej jest to rażące, że skarżący ubiegał się i w dalszym ciągu ubiega się o nieruchomość zamienną /działka (...)/znajdującą się obok /graniczy/działki (...), która należy do skarżącego /mapa w aktach/.

5. §36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r.w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie, że istniały porównywalne transakcje dla określenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu przeznaczonego pod drogę, co skutkowało niezastosowaniem §36 ust.2 wymienionego rozporządzenia i nie przyjęciem do porównań działek zgodnie z jego dyspozycją tj. przyległych działek do drogi publicznej.

6. Art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie przyznanie słusznego odszkodowania za wywłaszczone mienie poprzez przyznanie działki zamiennej oraz dokonanie wyceny w oparciu o §36 ust. 1 Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zamiast §36 ust 2., co skutkuje zaniżoną wyceną.

7. art. 7 ,8 ,9 , 77 §1 ,78 §1 k.p.a., 80 k.p.a., bowiem do organu należy dokładne i wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, który zdaniem skarżącego nie był właściwie zebrany. Operat zawiera niezgodności co zostało wyżej opisane ,mające wpływ na wysokość odszkodowania. Nie dopuszczono wniosku skarżącego o ponowną wycenę, mimo, że ewentualny kontroperat sporządzony z wniosku skarżącego nie miałby waloru dowodu stosownie do art. 84 k.p.a. Byłoby to błędnym przerzuceniem na stronę obowiązku zebrania materiału dowodowego. Wyliczona w operacie wartość odszkodowania była niska co nasuwało wątpliwości co do rzetelności wyceny, w porównaniu do cen które były znane. Poza tym ,gdy głównym dowodem w sprawie jest opinia rzeczoznawcy zwłaszcza w sytuacji kwestionowania poprawności wyceny to rolą organu jest pouczenie strony o jej uprawnieniach do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Tego w postępowaniu zabrakło. Ponadto właściwie nie załatwiono w przewidziany prawem sposób wniosku skarżącego o nieruchomość zamienną.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do błędnego wyliczenia odszkodowania przysługującego skarżącemu za wygaszenie prawa użytkowania wieczystego w związku z zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie stało na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, kontroli sądu administracyjnego podlegała kwestia czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie określonej metody porównawczej przy sporządzania operatu. Jak zasadnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dzień sporządzenia operatu, wobec zawarcia na rynku lokalnym umów przenoszących własność nieruchomości, możliwe, a nawet konieczne było zastosowanie metody wyceny nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych. Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym jest mowa w ust. 1. Zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Z twierdzeń zawartych w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym wynika, iż rzeczoznawca przeanalizował rynek i w objętym analizą okresie zebrał dostateczną ilość danych transakcyjnych dot. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, z których wyselekcjonował do analizy porównawczej transakcje nieruchomości, o cechach najbardziej zbliżonych do gruntu nieruchomości wycenianej. Tak więc rzeczoznawca stwierdził, że istnieje udokumentowany obrót nieruchomościami (gruntowymi niezabudowanymi), podobnymi do wycenianej i znane są ceny transakcyjne oraz cechy tych nieruchomości wpływające na poziom ich cen, rzeczoznawca dokonał określenia wartości nieruchomości. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący wykorzystania do szacowania wartości przedmiotowych nieruchomości działek innych niż życzyłaby tego sobie strona. Subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska, nie świadczy o braku rzetelności przy jego wykonywaniu, ani też o celowym zaniżeniu wartości nieruchomości. Brak jest zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo, skoro operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i rozporządzenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej podważające wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie dla potrzeb ustalenia odszkodowania tj. zarzuty odnoszące się do naruszenia art. art. 134 ust 1,2,3 , art. 151 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 175 ust 1 oraz art. 153 i art. 154 ust 1 nie mogły więc zostać uznane za usprawiedliwione. Jak wskazano wyżej, operat szacunkowy na którym oparto rozstrzygnięcia administracyjne sporządzony został w zgodzie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu właściwej metody porównawczej. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, iż § 36 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.), z uwagi na fakt, że nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg publicznych miały często odmienną wartość od nieruchomości mających inne przeznaczenie, budził niejednokrotnie szereg kontrowersji, zwłaszcza na tle zestawienia go z treścią art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz konstytucyjnym pojęciem "słusznego odszkodowania". Należy jednak zauważyć, iż przepis ten został uznany za zgodny z Konstytucją. Wyrokiem bowiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. ) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten wprost rzutuje na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej podważających legalność sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej tj. zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 8 , 9 k.p.a. w zw. z art. 157 u.g.n. i art. 131 ust.1,2,4 u.g.n., a także art. 7 ,8 ,9 , 77 §1 ,78 §1 k.p.a., 80 k.p.a dotyczą braku pouczenia przez organ strony o możliwości dopuszczenia do postępowania jako dowodu kontroperatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W tym przypadku należy zauważyć, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w powołanym przepisie. W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu. Nie można więc kwestionować prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego na zlecenie organu jedynie na tej podstawie, że inny rzeczoznawca majątkowy określiłby wartość tej samej nieruchomości w innej wysokości. Ponadto organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie dopiero w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego. W takim przypadku organy administracji powinny zwrócić się o przedstawienie opinii innego rzeczoznawcy. Tak więc o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ugn decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. W niniejszej sprawie organ rozpatrzył zarzuty zgłoszone przez skarżącego co do operatu w zakresie kwestii wyboru nieruchomości porównawczych poprzez ustalenie, czy przyjęte w operacie transakcje nieruchomości porównywalnych wybrane zostały w sposób odpowiadający wymogom prawa. Organ nie miał więc obowiązku występowania o przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.