Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1002/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 147, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 16, art. 18, art. 28, art. 30, art. 90, art. 91, art. 93
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2019 r. nr WN.II.4131.1.27.2019 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania ,,Komisji Nocnego Burmistrza" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 26 czerwca 2019 r. uchwałę nr XIX/389/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza". Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego nr WN-II.4131.1.27.2019 z dnia 31 lipca 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza".

Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/389/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza" - w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że w dniu 3 lipca 2019 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana powyższa uchwała. Pismem z dnia 15 lipca 2019 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności ww. uchwały. Organ nadzoru poinformował w zawiadomieniu, iż wedle jego wstępnej oceny wątpliwości budzi dopuszczalność stanowienia przez Radę Miasta Krakowa - w oparciu o normę ujętą w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania stanowiska "Nocnego Burmistrza". Osoba piastująca powyższe stanowisko w myśl zapisów uchwały przewodniczyłaby komisji złożonej z przedstawicieli różnych grup społecznych zainteresowanych tym, by życie nocne w mieście funkcjonowało prawidłowo. Wątpliwości organu nadzoru wzbudziło podjęcie przez Radę Miasta Krakowa uchwały kierunkowej w zakresie dotyczącej materii należącej do kompetencji Prezydenta Miasta Krakowa, jako kierownika urzędu, a zatem także pracodawcy względem osób zatrudnionych w urzędzie miasta oraz podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zadań gminy, w tym kierowanie jej bieżącymi sprawami.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyraził stanowisko, iż "ani w treści uchwały ani w uzasadnieniu do projektu uchwały nie znajdują się sformułowania pozwalające przyjąć, iż stanowisko nocnego burmistrza miałoby być stanowiskiem urzędniczym utworzonym w ramach Urzędu Miasta Krakowa. Tą kwestię Rada Miasta Krakowa pozostawiła do uregulowania organowi wykonawczemu gminy". Przewodniczący Rady Miasta Krakowa nadto wskazał, iż uregulowania zawarte w przepisach § 2, § 3 i § 4 ocenianej uchwały stanowią jedynie wskazówki oraz strategię działania dla Prezydenta Miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa zdaniem Przewodniczącego nie narzuciła tym samym sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, wskazała jedynie hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów określonych uchwałą. Świadczy o tym w ocenie Przewodniczącego zarówno merytoryczna zawartość niniejszej uchwały, jak i werbalne użyte w niej formułowania. Prezydent Miasta Krakowa nie zajął stanowiska w sprawie poprzestając jedynie na przekazaniu dokumentów obrazujących przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego wzmiankowanej uchwały.

Organ nadzoru stwierdził, iż treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta - o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym - nie mieści się uprawnienie do wydawanie wiążących ustaleń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy powyższego przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania obowiązków i powierzania ich wykonania Prezydentowi Miasta. Z treści ocenianej uchwały wynika jednoznaczny zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do powołania przezeń stanowiska nocnego burmistrza i działającej przy nim jego komisji. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Krakowa zamiast nadać uchwale kierunkowy charakter, w sposób nieuprawniony wykroczyła poza zakres formułowania priorytetów i strategii działania. Wbrew twierdzeniom Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa działania organu stanowiącego nie precyzują celów i wskazówek, ale narzucają Prezydentowi Miasta określony sposób działania. Rada Miasta zamiast skupiać się na określeniu głównego priorytetu, a zatem kierunku działania organu wykonawczego w obszarze zadań gminy, który uznaje za istotny do realizacji celem rozwiązania dostrzeżonego problemu, koncentruje się na wykonaniu projektowanego przez nią działania. Uchwała nie określa celów, a nakazuje Prezydentowi Miasta Krakowa konkretny sposób działania. Powyższe potwierdzają poszczególne zapisy postanowień uchwały. W §1 uchwały wskazuje się na "ustaleniu dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunków działania polegających na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań dążących do powołania stanowiska nocnego burmistrza, który przewodniczyłby komisji złożonej z przedstawicieli różnych grup społecznych zainteresowanych tym, by życie w mieście funkcjonowało prawidłowo". W § 2 uchwały wskazano, kto powinien wchodzić w skład komisji burmistrza nocnego. W § 3 uchwały opisano kompetencje nocnego burmistrza, a w § 4 zagadnienia i problemy, na których miałby skoncentrować się nocny burmistrz i jego komisja. Następnie w § 5 uchwały postanowiono, że UMK powinien przeprowadzić szeroką kampanię informacyjną skierowaną do odpowiednich grup społecznych celem poinformowania, jakie są zadania i kompetencje burmistrza nocnego i jego komisji. Zaś w § 6 uchwały zawnioskowano do Prezydenta Miasta Krakowa o przedstawienie Radzie Miasta Krakowa informacji na temat przeprowadzonych działań, o których mowa w § 2 i § 3 do dnia 31 sierpnia 2019 r. i następnie w okresach półrocznych oraz o powołanie samej instytucji najpóźniej do końca 2019 r. tak, by na sezon turystyczny 2020 burmistrz nocny i jego komisja już funkcjonowały.

Zdaniem organu nadzoru merytoryczna treść uchwały, jak i użyte w niej sformułowania wskazują na wyraźne narzucenie organowi wykonawczemu sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały. W uchwale jednoznacznie eksponuje się cel, jakim jest nie kierunek działania Prezydenta Miasta, ale powołanie przezeń stanowiska nocnego burmistrza oraz komisji nocnego burmistrza. Potwierdzają to poszczególne zapisy uchwały, w tym podkreśla to wyraźnie § 6 uchwały gdzie akcentuje się, by powołanie tego stanowiska (zgodnie z redakcją tego przepisu "samej instytucji") nastąpiło najpóźniej do końca 2019 r. W ocenie organu nadzoru taka redakcja zapisów uchwały nie stanowi o kierunkach działania, ale w sposób nieuprawniony ogranicza samodzielność organu wykonawczego w realizacji przyznanych mu kompetencji.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi to organ wykonawczy, a zatem w omawianym przypadku Prezydent Miasta, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz wykonuje zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 oraz 31 ustawy o samorządzie gminnym). Wykonanie zadań gminy następuje przy pomocy urzędu gminy, w omawianym przypadku Urzędu Miasta Krakowa, którego kierownikiem jest Prezydent Miasta Krakowa. I to właśnie ten organ określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu w ramach regulaminu organizacyjnego nadanego w drodze zarządzenia (art. 33 ustawy o samorządzie gminnym). Status prawny pracowników samorządowych zatrudnionych m.in. w urzędzie miasta określa natomiast ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282). Przepisy tej ustawy w art. 4 wyraźnie formułują podstawy zatrudnienia pracowników samorządowych wymieniając wśród nich: wybór, powołanie i zatrudnienie na umowę o pracę. Ustawa ta wskazuje zarazem, iż pracownicy samorządowi zatrudniani są na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych oraz pomocniczych i obsługi. Z kolei wykaz stanowisk pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936 z późn.zm.). Próżno wśród tych stanowisk szukać stanowiska "nocnego burmistrza". W rezultacie nie sposób podzielić argumentacji Przewodniczącego Rady Miasta jakoby podjęta uchwała nie przesądzała, iż stanowisko nocnego burmistrza miałoby być stanowiskiem urzędniczym utworzonym w Urzędzie Miasta Krakowa. Nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem, jakoby kwestię tą Rada Miasta pozostawiła do uregulowania organowi wykonawczemu. Obowiązujące regulacje prawne nie przewidują bowiem możliwości innego ustanowienia stanowiska (instytucji) przez organy gminy, jak na podstawie i w granicach prawa. Wskazane powyżej unormowania jednoznacznie wykluczają możliwość utworzenia ww. stanowiska w strukturach urzędu gminy, a brak jest innych przepisów, które dopuszczałyby, przy tak określonym uchwałą spektrum zadań, powołanie tego rodzaju stanowiska w inny prawnie dopuszczalny sposób.

W ocenie organu nadzoru przywołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowane zapisy uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, a powyżej podniesione argumenty czynią zasadnym rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność uchwały.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prezydent Miasta Krakowa, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa, polegających na podjęciu wszelkich możliwych koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań dążących do powołania stanowiska "nocnego burmistrza", działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji,

art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie, pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie,

naruszenie art. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 16 ust. 2, 163, 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Wojewodę Małopolskiego niezgodnej z prawem ingerencji w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków oraz jej organów, w zastrzeżone ustawą zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego dnia 31 lipca 2019 r. znak WN-II.4131.1.27.2019.

Skarżący wskazał, że podejmując wzmiankowaną uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza" Rada Miasta Krakowa uczyniła zadość wymaganiom stawianym przez przepisy prawa, gdyż wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

Skarżący podniósł, że instytucję "nocnego burmistrza" ma już kilkadziesiąt miast na świecie, wynika to faktu, iż coraz częściej różnego rodzaju działalność prowadzona jest w godzinach wieczornych i nocnych tworząc tzw. "gospodarkę nocną". Gospodarka nocna dotyczy różnych obszarów gospodarczych. W wyniku nocnego życia miasta zwiększa się liczba działających podmiotów gospodarczych takich jak: kluby muzyczne, puby, kawiarnie, restauracje, centra fitness, itp. Istotnym elementem gospodarki nocnej stają się również inicjatywy z pogranicza sztuki kultury wysokiej, awangardowego stylu życia kręgów artystycznych, sztuki ulicznej, działalności instytucji kultury. Następuje zmiana organizacji życia i modelu konsumpcji. Wymagania konsumentów w zakresie wykorzystania czasu wolnego w porze nocnej, konflikty społeczne wywoływane przy okazji rozwoju tego obszaru sprawiają, że gospodarka nocna staje się obecnie coraz bardziej wymagającym obszarem interwencji publicznej oraz współrządzenia miastem. Wskazana przez Radę inicjatywa "Nocnego Burmistrza" mogłaby pełnić funkcję stymulującą w zakresie zrównoważonego rozwoju gospodarki nocnej Krakowa w odniesieniu do jego funkcjonowania, jako całości.

Zdaniem skarżącego Rada Miasta Krakowa nie narzuciła Prezydentowi określonych zachowań. W żaden sposób "stanowienie" określone w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2019 r. nie wkroczyło w zakres kompetencji należnych ustawowo Prezydentowi z mocy ustawy. Zdaniem skarżącego ani w treści uchwały, ani w uzasadnieniu do projektu uchwały nie znajdują się sformułowania pozwalające przyjąć, iż Rada Miasta Krakowa narzuca niejako Prezydentowi charakter "nocnego burmistrza". Przedmiotowa uchwała jest nie tylko uchwałą "kierunkową", wskazującą Prezydentowi Miasta Krakowa na pewne możliwości działania, ale przede wszystkim jest uchwałą warunkową. O tym, iż uchwała nr XIX/389/19 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza" jest uchwałą warunkową przesądza brzmienie § 1. uchwały, który stanowi, że ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań dążących do powołania stanowiska nocnego burmistrza (...). Zapis zawarty w początkowej treści uchwały, w § 1, w sposób jednoznaczny przesądza o charakterze uchwały, iż ta posiada nie tylko charakter uchwały "kierunkowej", ale jest przede wszystkim uchwałą o charakterze warunkowym. Rada Miasta Krakowa zwraca się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe i prawnie dopuszczalne. Inne działania są zatem wykluczone. W ocenie skarżącego nie można uznać za prawdziwe twierdzenia zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż obowiązkiem Prezydenta będzie powołanie określonego stanowiska urzędniczego i umieszczenie go w strukturach urzędu miasta. Rada Miasta Krakowa wnosi jedynie o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale, wyłącznie wówczas, gdy będzie to prawnie dopuszczalne.

W ocenie skarżącego kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter arbitralnego rozstrzygnięcia wkraczającego w samodzielność Gminy Miejskiej Kraków, nadanej jej mocą ustawy zasadniczej, nie spełnia przesłanek wynikających z art. 91 ust.1 u.s.g. i winno być usunięte z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości. Zdaniem strony przeciwnej skarga Rady Miasta Krakowa jest w całości nieuzasadniona. Nietrafne są stawiane rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuty naruszenia przepisów prawa.

Organ nadzoru wskazał, że treść uchwały może kreować błędne przekonanie tak samych radnych, jak i opinii publicznej o dopuszczalności stanowienia przez radę gminy kierunków w zakresie konkretnego nakazanego sposobu działania organu wykonawczego, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem skonstruowana uchwała może nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby uchwała "wskazywała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta Miasta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy". Wszystkie bowiem wymienione w treści uchwały zadania przynależą do kompetencji organu wykonawczego i realizowane są przez urząd miasta, jednostki miejskie, względnie umocowane przez Prezydenta podmioty. Okoliczność, iż "Instytucję Nocnego Burmistrza ma już kilkadziesiąt miast na świecie", nie uprawnia Rady do tworzenia takiego tworu, skoro żaden przepis prawa jej do tego nie uprawnia. Wbrew twierdzeniom skarżącego z treści ocenianej uchwały jednoznacznie wynika zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta do powołania przezeń stanowiska nocnego burmistrza i działającej przy nim jego komisji. W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego w zakresie analizy problematyki gospodarki nocy, ale narzucono Prezydentowi Miasta Krakowa określony, konkretny sposób działania. Powyższe potwierdzają szczegółowe zapisy zakwestionowanej uchwały, zwłaszcza użyte w niej kategoryczne sformułowania, w ramach których m.in. podkreśla się, by powołanie rzeczonego stanowiska nastąpiło najpóźniej do końca 2019 r. W ocenie organu nadzoru sposób redakcji uchwały, jej treść merytoryczna oraz kategoryczne zwroty jednoznacznie wskazują, iż uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego.

Zdaniem organu nie można zgodzić się z argumentacją, jakoby okolicznością łagodzącą tudzież broniącą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa miało być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu uznana została za "uchwałę warunkową". Wręcz przeciwnie, argumentacja ta w ocenie organu nadzoru potwierdza także z tego tytułu niezgodność z prawem takiej uchwały. Przede wszystkim zauważyć wypada, iż obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Nie do przyjęcia jest argumentacja, wedle której rada gminy byłaby uprawniona do podejmowania uchwał warunkowych, określających sposób działania organu wykonawczego, których realizacja byłaby uzależniona jedynie od uznania przez organ wykonawczy za prawnie dopuszczalną. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne. Na gruncie przedstawionej argumentacji wyłania się podstawowa wątpliwość o sens podejmowania takiej uchwały.

Organ podniósł, że jak wynika z wywodów skargi, skarżący zdaje się wykluczać ocenę nadzorczą wojewody tego rodzaju uchwał, twierdząc, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację. Zdaniem organu takie twierdzenia wprost naruszają konstytucyjną zasadę sprawowania nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego oraz stoją w sprzeczności z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia art. 91 u.s.g., zgodnie z którym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. [...] 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym zakresie organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003 r., sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawyprawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu - przede wszystkim - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że uchwały tzw. kierunkowe, wydane w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. są wyłączone z wyżej opisanego trybu nadzoru. Jako całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 Konstytucji RP. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń. Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie by się realizowała (por. wyrok TK z dnia 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU 1998, poz. 31). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego przejawia się w ich odrębnej osobowości prawnej oraz w swobodzie wykonywania uprawnień podczas realizacji zadań publicznych. Przepis art. 165 Konstytucji RP przesądza, że jednostkom samorządu powinna być przyznana czynna legitymacja sądowa, a samodzielne jednostki samorządu terytorialnego muszą posiadać możliwość dochodzenia swych praw przed sądami. W przedmiotowej sprawie, w ramach ochrony samodzielności, Gmina złożyła skargę do sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała - zgodnie z jej tytułem - ustala kierunki działania Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie powołania "Komisji Nocnego Burmistrza". W § 1 wskazano, że kierunek działania Prezydenta Miasta Krakowa ma polegać na podjęciu "wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań dążących do powołania stanowiska nocnego burmistrza, który przewodniczyłby komisji złożonej z przedstawicieli różnych grup społecznych zainteresowanych tym, by życie noce w mieście funkcjonowało prawidłowo". W § 2 uchwały wskazano, jaki powinien być skład komisji nocnego burmistrza. W § 3 zostały kompetencje nocnego burmistrza. W § 4 uchwały zostały określone zadania burmistrza nocnego i jego komisji. W § 5 uchwały wskazano, że Urząd Miasta Krakowa powinien przeprowadzić szeroką kampanię informacyjną w zakresie zadań i kompetencji burmistrza nocnego i jego komisji. W § 6 nałożono na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek przedstawienia Radzie Miasta Krakowa informacji na temat przeprowadzonych działań do 31 sierpnia 2019 r. i następnie w okresach półrocznych oraz powołania samej instytucji najpóźniej do końca 2019 roku.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Stanowienie o kierunkach działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności organu wykonawczego gminy nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których to wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta); por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1053/17, Lex nr 2466519.

Uchwała rady gminy w powyższym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Regulacja prawna art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. - będąc samodzielną podstawą do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (tak m.in. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Bd 1200/10 oraz NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 925/11, CBOSA).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (II GSK 3514/15, Lex nr 2404511), zgodnie z którym "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą więc wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu – jak już wyżej wspomniano - stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powinny mieć one charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, a zatem powinny zawierać wyłącznie wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego.

Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia wątpliwości, że na Prezydenta Miasta Krakowa został nałożony konkretny obowiązek – powołania stanowiska nocnego burmistrza, który przewodniczyłby komisji złożonej z przedstawicieli różnych grup społecznych, wymienionych w § 2 uchwały, zainteresowanych tym, "by życie nocne w mieście funkcjonowało prawidłowo". W uchwale zostały określone zostały również kompetencje tych podmiotów oraz sposób ich działania. Przedmiotowa uchwała wykracza zatem poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto należy podkreślić, że podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały nie mogą wkraczać wprost w zakres realizacji celów i zadań mieszczących się w ramach kompetencji poszczególnych organów gminy. Zgodnie z art. 28aa u.s.g. wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Brak jest zatem podstaw do nałożenia przez Radę Miasta Krakowa na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązku przedstawienia informacji (a w istocie raportu), o którym mowa w § 6 uchwały.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.