Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 344/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 6, art. 89a, art. 92a, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 21, art. 27, art. 31
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 24 par. 3, art. 25, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 7, art. 8, art. 10 ust. 3, art. 12
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A" (dalej: "A"), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 20 lutego 2014 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 czerwca 2013 r. nadinspektorzy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu rozpoczęli w A kontrolę, dotyczącą zagadnień prawnej ochrony pracy, w tym bhp, legalności zatrudnienia, czasu jazdy, czasu postoju oraz obowiązkowych przerw i czasu odpoczynku kierowców.

W związku z prowadzoną kontrolą pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. zażądano przedłożenia przez kontrolowany podmiot miesięcznych kart drogowych dla 11 autokarów oraz danych z kart kierowców i tachografów cyfrowych, zaświadczeń o działalności oraz wykresówek - za okres od 1 lipca 2012 r. do 17 czerwca 2013 r. W kolejnych wezwaniach (z dnia 20, 24 i 27 czerwca, 17 lipca, 5 i 13 września 2013 r.) zakres obowiązku sprecyzowano, wzywając o przedłożenie zestawień należności z tytułu podróży służbowych kierowców wraz z potwierdzeniami ich wypłat oraz zestawienia kierowców wykonujących przewóz ze wskazaniem przypisanego pojazdu - za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., plików cyfrowych z kart wszystkich kierowców wykonujących na rzecz przedsiębiorstwa w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., oraz plików cyfrowych z tachografów cyfrowych dla wszystkich autokarów będących w dyspozycji przedsiębiorstwa w tym okresie.

W toku kontroli R. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, składał wyjaśnienia i zastrzeżenia do żądań formułowanych przez kontrolerów, sprzeciwy na czynności kontrolne, zastrzeżenia do tych czynności; wnioskował też o czasowe zawieszenie kontroli oraz żądał zaprzestania kontroli. Ponadto, pismem z dnia 30 października 2013 r., R. W. złożył do Głównego Inspektora Pracy w Warszawie wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu kontrolnym i czynnościach z nim związanych: Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu – A. K., jego zastępców – M. K. i R. F., nadinspektorów pracy – G. C. i W. T. oraz radcy prawnego – K. K. oraz innych osób zatrudnionych w inspektoracie uprawnionych do wykonywania czynności kontrolnych.

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2013 r. Główny Inspektor Pracy odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu kontrolnym Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu oraz jego zastępców, przekazując jednocześnie wniosek o wyłączenie pozostałych pracowników do rozpoznania Okręgowemu Inspektorowi Pracy w Opolu, który postanowieniem z dnia 30 stycznia 2014 r., na podstawie art. 25 K.p.a. odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu kontrolnym Nadinspektorów Pracy W. T. i G. C., a odrębnym postanowieniem, z tej samej daty, na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. odmówił wyłączenia pracownika K. K.

Czynności kontrolne prowadzone były do dnia 13 grudnia 2013 r., a przebieg postępowania kontrolnego został utrwalony w protokole sporządzonym w dniu 19 grudnia 2013 r., do którego R. W. pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. wniósł zastrzeżenia, na podstawie art. 31 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404, z późn. zm. - dalej w skrócie "ustawa o PIP"). Argumentował, że stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem działań kierowcy – W. P., który będąc pracownikiem A przywłaszczył sobie bezprawnie 326 dokumentów w postaci 64 zaświadczeń i 262 wykresówek należących do przedsiębiorcy, o których istnieniu kontrolowany podmiot nie wiedział. Poza tym, zakwestionował zasadność ustaleń dotyczących nieterminowego wystawiania zaświadczeń oraz wskazał, że miesięczne karty kierowcy mają charakter brudnopisów, które nie są weryfikowane przez pracodawcę.

Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. udzielono odpowiedzi na zgłoszone zastrzeżenia, a następnie - po uzupełnieniu zapisów w protokole kontroli - protokół ten został podpisany w dniu 10 stycznia 2014 r. przez pełnomocnika R. W. oraz nadinspektora prowadzącego kontrolę.

W związku z ustaleniami dokonanymi w toku kontroli organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na R. W. kary pieniężnej, o czym powiadomił stronę pismem z dnia 10 stycznia 2014 r., zawierającym pouczenie o prawie czynnego udziału w tym postępowaniu.

W dniu 17 stycznia 2014 r., w związku z wnioskiem z dnia 16 stycznia 2014 r. o umożliwienie przeglądania akt sprawy, pełnomocnikowi strony została udostępniona dokumentacja z kontroli oraz wydano kserokopie żądanych dokumentów, po czym w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. R. W. przedstawił stanowisko co do materiałów i dowodów zebranych w postępowaniu oraz zgłosił wnioski dowodowe, wnosząc o przeprowadzenie dowodów z:

- wzorca umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorcami współtworzącymi porozumienie przewozowe - B, a także zezwoleń na realizację linii [...]-[...] i [...] – [...] na okoliczność istnienia porozumienia 67 biur podróży, wykonywania przejazdów przez autokary A w ramach tego wspólnego przedsięwzięcia przewozowego oraz współpracy polegającej na najmie (użyczaniu) pojazdów lub kierowców autokarów w celu wykonania przewozów, a także na okoliczność wykonywania przejazdów przez kierowców pozostałych biur podróży autokarami należącymi do A i odwrotnie, skutkiem czego nie wszystkie przedłożone wykresówki pokrywają się ze wskazaniami przebiegu autokarów, co powoduje powstanie tzw. "brakujących kilometrów", gdyż wykresówki te znajdują się u pozostałych 66 podmiotów gospodarczych;

- oświadczenia pracownika C Sp. z o.o. w [...] – R. S. na okoliczność składania przez W. P. i innych kierowców oświadczeń, że kierowca oddaje wszystkie dokumenty oraz że żądane jest od niego wydanie dokumentów zawiązanych z wykonywaną pracą i przewozami, a także na okoliczność wyjaśnień dotyczących tzw. "brakujących kilometrów".

Poza tym zarzucił wszczęcie postępowania kontrolnego i gromadzenie materiału dowodowego wbrew przepisom prawa, przez pracowników podlegających wyłączeniu, wskazując na naruszenie w prowadzonym postępowaniu następujących przepisów:

- art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu i nieokazanie pełnych akt kontroli, pomimo wniosku złożonego w dniu 16 stycznia 2014r., w szczególności zawiadomienia skierowanego do PIP przez W. P. będącego podstawą wszczęcia kontroli, wykresówek i zaświadczeń przekazanych PIP przez tego pracownika, protokołów przesłuchania świadków i W. P. oraz dokumentacji uzyskanej przez PIP od Policji i Prokuratury;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania kontrolnego, a następnie postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników biorących udział w tym postępowaniu;

- art. 24 § 1 pkt 1 i art. 24 § 3 K.p.a. poprzez przedłużanie kontroli bez podstaw prawnych i przeprowadzeniem jej przez nadinspektorów, których kontakty służbowe z pracownikiem PIP - radcą prawnym K. K. wywoływały uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności, gdyż radca prawny jest pełnomocnikiem W. P. w procesie pracowniczym przeciwko A, a jednocześnie uczestniczył w czynnościach związanych z kontrolą, o czym świadczą znajdujące się w aktach kontroli adnotacje na pismach o konieczności opinii radcy prawnego;

- art. 79, art. 83 ust. 3, art. 84c ust. 3, ust. 9 i ust. 12 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu powtórzył twierdzenia i argumentację przedstawiane wcześniej w zastrzeżeniach do protokołu, dotyczące działań W. P. na niekorzyść przedsiębiorstwa poprzez przywłaszczenie zaświadczeń i wykresówek oraz odnośnie obowiązków pracodawcy w zakresie przechowywania dokumentów i sposobu ich oceny. Podniósł, że zarzut dotyczący brakujących kilometrów nie jest udowodniony, a jedynie domniemany, gdyż żaden przepis prawa nie nakazuje posiadania wykresówek na wszystkie przejechane kilometry, natomiast przewozy realizowane są w ramach porozumienia 67 różnych firm przewozowych krajowych i zagranicznych, przy wykorzystaniu środków własnych oraz należących do współpracujących podmiotów - w zakresie taboru i załogi, a wykresówki są własnością tych podmiotów.

W dniu 20 lutego 2014 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu wydał decyzję nr [...], w której na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, naliczył karę pieniężną w wysokości 239.150 zł i na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy orzekł o nałożeniu na R. W. kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ ustosunkował się do zarzutów strony i wskazał, że w dniach 20 grudnia 2013 r. i 17 stycznia 2014 r. pełnomocnikowi R. W. umożliwiono przeglądanie akt sprawy oraz udostępniono wszystkie dokumenty mające związek z prowadzonym postępowaniem, przy czym takiego związku brak jest w odniesieniu do korespondencji z Prokuraturą Rejonową w [...]. Za niezasadny uznał też zarzut bezstronności, zwłaszcza że w tej sprawie zapadły postanowienia odmawiające wyłączenia organu i pracowników. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stwierdził, że działanie inspektorów pracy było zgodne z art. 79 ust. 2 i art. 79a ust. 2 tej ustawy oraz z art. 24 ust. 5 ustawy o PIP. Nie naruszono też art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż wyłączną przyczyną przedłużenia czynności kontrolnych było nierealizowanie przez pracodawcę kolejnych żądań inspektora pracy. W kwestii prawa do wniesienia sprzeciwu wynikającego z art. 84c ust. 3 tej ustawy oraz obowiązku jego rozpatrzenia, określonego w art. 84 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. W kwestii brakujących wykresówek organ podkreślił, że przedłożono wzór umowy, który - według pełnomocnika A - był obowiązujący pomiędzy A a każdym z 67 biur podróży, a nadto dokumenty w postaci zezwoleń na wykonywanie transportu na trasach: [...]-[...] oraz [...]-[...] wraz z listą 67 firm transportowych (podwykonawców), na której znajdowało się również A, jednak z uwagi na nieokazanie jakiejkolwiek umowy potwierdzającej wynajęcie autokaru konkretnej firmie, trudno przyjąć wyjaśnienia, że autokary były "wypożyczane" innym kierowcom. Organ zauważył, że pełnomocnik strony jako dowód potwierdzający wynajęcie autokarów wskazywał na dane cyfrowe, z których wynika, że autokarami należącymi do przedsiębiorcy jeździli kierowcy z innych firm. Organ zaakcentował, że w przypadku autokarów wyposażonych w tachograf cyfrowy nie stwierdzono braku kilometrów i nie wszczęto postępowania administracyjnego, a postępowanie administracyjne dotyczy brakujących kilometrów dla autokarów wyposażonych w tachograf analogowy. Zdaniem organu, trudno też przyjąć, iż autokarami A wykonują przewóz drogowy kierowcy, co do których brak jest jakichkolwiek danych, że użyczenie autokarów innym podmiotom nastąpiło na podstawie pozwolenia na obsługę danej linii, a właściciel pojazdów o znacznej wartości nie ma jakiejkolwiek wiedzy, jaki kierowca i przez kogo zatrudniony, realizuje przewóz drogowy. Organ uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie oświadczenie R. S., dotyczące celowego działania kierowcy W. P., polegającego na świadomym nieoddawaniu wykresówek. Organ wskazał na oświadczenie W. P., że pracodawca nie tylko nie żądał zwrotu wykresówek, ale nakazywał ich wyrzucanie. Organ podkreślił, że w 2,5- rocznym okresie od 1 kwietnia 2010 r. do 31 października 2012 r. W. P. nie oddał pracodawcy żadnej wykresówki i brak jest uzasadnienia takiego zaniechania przedsiębiorcy, który nie miał wglądu do tych dokumentów przez cały ten okres, a w żadnym razie nie wynika to wyłącznie ze świadomego działania kierowcy. Organ wskazał, że nieprawidłowość ta dotyczy większej grupy kierowców, gdyż w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. stwierdzono dla 10 autokarów należących do pracodawcy (z łącznej liczby 67 stanowiących własność A wg stanu na dzień 31 grudnia 2012 r.) brak co najmniej 450 wykresówek na łączną liczbę 321.895 km. Poza tym w trakcie kontroli poddano weryfikacji informacje dotyczące grupy 13 kierowców, zawarte w zaświadczeniach o działalności, o jakich mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155, z późn. zm.) z danymi z wykresówek oraz plików cyfrowych (kart i tachografów). Analiza wykazała przypadki wystawiania zaświadczeń o działalności kierowcy (w tym W. P.) na dni, w których faktycznie świadczył pracę, co wynikało z danych z książek meldunkowych z hoteli i z tzw. "Miesięcznych kart drogowych", a także gdy mimo braku aktywności potwierdzonej danymi cyfrowymi bądź wykresówkami, pracodawca nie wystawił kierowcy zaświadczenia potwierdzającego niewykonywanie przewozu drogowego. Na ocenę wartości dowodów wpłynęła też praktyka prowadzenia "Miesięcznych kart drogowych", które w dniu 17 czerwca 2013 r. zostały zabezpieczone przez Policję, a które jednoznacznie wskazują, iż były one prowadzone u przedsiębiorcy. Opór przed udostępnieniem tych dokumentów inspektorom prowadzącym kontrolę wskazuje na potrzebę ukrycia danych zawartych w tych kartach. Pomimo tego, na podstawie jedynie części "Miesięcznych kart drogowych" prowadzący kontrolę udowodnili, że część zaświadczeń o działalności zawierała wpisy niezgodne ze stanem faktycznym. Organ stwierdził, że brak jest przy tym podstaw do uwzględnienia wyjaśnień, iż brakujące wykresówki dla 10 pojazdów są wynikiem użyczenia ich innym podmiotom. Wskazał, że brak wykresówek stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L z 1985 r. nr 370, s. 8, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 3821/85.

Dalej organ zaakcentował, że już na etapie postępowania kontrolnego uwzględniono wyjaśnienia kierowców oraz wyjaśnienia strony dotyczące 29 naruszeń, co szczegółowo opisano w protokole z kontroli. Przytaczając wyjaśnienia, które zostały uwzględnione dodatkowo w wyniku zarzutu podniesionego w dniu 24 stycznia 2014 r. (dotyczące czterech kierowców), a także wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione, organ przedstawił ustalenia dotyczące naruszenia przez stronę obowiązków i warunków przewozu drogowego. W tym zakresie wskazał, że w wyniku analizy zapisów danych zawartych w plikach z kart kierowców i tachografów oraz zapisów na wykresówkach z okresu objętego kontrolą, po uwzględnieniu uzasadnionych jako odstępstwo zdarzeń oraz oczywistych błędów w operowaniu selektorem, stwierdził naruszenia dotyczące:

- art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L. z 2006 r. nr 102, s. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006, dotyczące przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, polegające na prowadzeniu pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy przez kierowcę A. Z. w dniu 15 lipca 2012 r., w związku z czym na podstawie l.p. 5.2. załącznika nr 3 do ustawy wyliczył karę pieniężną w kwocie 150 zł.

- art. 8 ust. 1 - 5 rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, polegające na niewykorzystaniu przez kierowcę 11 godzinnego odpoczynku (alternatywnie odpoczynku regularnego wykorzystywanego w 2 częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin) lub odpoczynku skróconego do 9 godzin, przez kierowców: J. B. (w dniu 19 października 2012 r.), W. B. (w dniach 8 lipca i 3 grudnia 2012 r.), P. G. (w dniach 16 lipca i 19 października 2012 r.), Z. K. (w dniach 17 lipca, 4 i 13 listopada 2012 r.), M. M. (w dniu 16 listopada 2012 r.), J. P. (w dniu 16 lipca 2012 r.), J. P. (w dniu 3 grudnia 2012 r.), D. S. (w dniu 6 lipca 2012 r.), W. S. (w dniu 6 lipca 2012 r.), J. W. (w dniu 8 sierpnia 2012 r.) i A. Z. (w dniu 29 października 2012 r.). Na podstawie l.p. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy ustalił za te naruszenia łączną karę w wysokości 7.500 zł.

- art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, który nie może przekroczyć 9 godzin na dobę, przy czym dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu, przez kierowców W. B. (w dniu 3 grudnia 2012 r.) i M. M. (w dniu 27 listopada 2012 r.). Na podstawie l.p. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy ustalił za stwierdzone naruszenia łączną karę w wysokości 1.200 zł.

- art. 8 ust. 6, ust. 7 i ust. 9 rozporządzenia nr 561/2006, dotyczące skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, polegające na niewykorzystaniu przez kierowcę w ciągu dwóch kolejnych tygodni co najmniej: dwóch regularnych tygodniowych okresów odpoczynku (trwające co najmniej 45 godzin) lub jednego regularnego tygodniowego okresu odpoczynku i jednego skróconego trwającego co najmniej 24 godziny, odnoszące się do kierowcy W. P. (6 przypadków w okresie od lipca do października 2012 r.). Na podstawie l.p. 5.4. załącznika nr 3 do ustawy wyliczył za te naruszenia łączną karę w wysokości 5.300 zł.

Ponadto, w wyniku analizy zapisów zawartych na wykresówkach z okresu objętego kontrolą, organ stwierdził naruszenia dotyczące art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ ustalił, że brak jest wykresówek za okres od 2 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. dla 10 pojazdów o numerach rejestracyjnych: a (brak ciągłości na 32.794 km); b (brak ciągłości na 41.638 km); c (brak ciągłości na 40.366 km); d (brak ciągłości na 26.141 km); e (brak ciągłości na 29.173 km); f (brak ciągłości na 45.322 km); g (brak ciągłości na 21.594 km); h (brak ciągłości na 42.452 km); i (brak ciągłości na 35.849 km) oraz j (brak ciągłości na 19.305 km). Za stwierdzone w tym zakresie naruszenia, na podstawie l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy wyliczył karę w łącznej wysokości 225.000 zł.

Nie godząc się z tą decyzją R. W. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu i niezawiadomienie o możliwości przejrzenia materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się i złożenia końcowego oświadczenia. W związku z tym w uzasadnieniu odwołania złożył oświadczenie, zarzucając kontrolerom Państwowej Inspekcji Pracy niewłaściwą interpretację art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i podważając zasadność nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Wskazał ponadto, że przedstawienie tego oświadczenia było uzasadnione z uwagi na ustalenie przez organ, że przewóz autokarami A wykonywany był także przez kierowców zatrudnionych w innej firmie, tj. "D" Sp. z o.o.;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 79a ust. 4 ustawy o swobodzie gospodarczej, przez udział w postępowaniu kontrolnym i administracyjnym pracowników Państwowej Inspekcji Pracy, którzy powinni podlegać wyłączeniu, gdyż ich kontakty z radcą prawnym K. K. - będącym pracownikiem Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu i jednocześnie pełnomocnikiem W. P. w procesie pracowniczym przeciwko A, który złożył pozew o zapłatę wynagrodzenia i ekwiwalentu za urlop, wywołały uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Uzasadniając ten zarzut R. W. wskazał, że o bezpośrednim uczestnictwie radcy prawnego w czynnościach związanych z kontrolą świadczą adnotacje Okręgowego Inspektora Pracy na pismach strony, znajdujących się w aktach kontroli, dotyczące potrzeby wyrażenia opinii przez radcę prawnego. Ponadto wyraził wątpliwość, czy kontrola nie miała na celu dokonanie ustaleń na potrzeby procesu pracowniczego i stwierdził, że w postępowaniu nie wyjaśniono zarzutu związanego z wątpliwościami co do bezstronności pracowników w rozumieniu art. 38 ustawy o PIP; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 79a ust. 4 ustawy o swobodzie gospodarczej poprzez niewyjaśnienie wszechstronnie zgłaszanego zarzutu prowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji przez pracownika, co do którego istniały wątpliwości odnośnie jego bezstronności;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. na skutek sprzeczności ustaleń protokołu kontroli i zebranego w sprawie materiału dowodowego z wydaną decyzją, gdyż dokonano ustaleń dotyczących faktu wykonywania przewozu przez kierowców innych firm, natomiast organ wydając decyzję miesza pojęcia brakujących wykresówek oraz brakujących kilometrów;

- art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z prawem oraz wydanie decyzji w oparciu o nierzetelne dokumenty;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że zaświadczenia o działalności wystawiane są na podstawie oświadczeń kierowcy i zgodne z treścią oświadczenia kierowcy składanego wobec dyspozytora. W zakresie tych zarzutów odwołujący się podniósł, że W. P. ukrył i usunął łącznie 326 dokumentów na szkodę A, działał w zamiarze ich ukrycia, a ponadto część z zaświadczeń o działalności to oświadczenia kierowcy W. P., które zostały przez niego wypełnione, natomiast pozostałe zaświadczenia wypełnione zostały wyłącznie na podstawie oświadczenia tego kierowcy, który stwierdzał, że w tych okresach nie pracował i świadomie podawał fałszywe dane, aby następnie dokumenty te wykorzystać do wysuwania roszczeń przeciwko pracodawcy. Błędne jest też przeświadczenie organu o wartości dowodowej tzw. "miesięcznych kart drogowych"; zawierających wpisy dokonywane samodzielnie przez kierowców, które nie mają żadnego znaczenia prawnego i faktycznego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wykazania w decyzji związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, czyli brak wskazania podstawy prawnej uznania tego, że podmiot A powinien dysponować i przedstawić wykresówki, które będą stanowiły ciągłość kilometrową, odpowiadającą przebiegowi pojazdów użyczanych podmiotom współtworzącym B, pomimo tego, że pojazdy należące do A Spółki wykonywały przejazdy w ramach porozumienia przewozowego 67 biur podróży, a pojazdami tymi jeździli, obok kierowców zatrudnionych w A, również kierowcy zatrudnieni w innych biurach podróży;

- art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten reguluje obowiązek zapewnienia wykresówek na wszystkie kilometry przejechane przez autokary kontrolowanego podmiotu, a także nałożenie kary na podstawie załącznika nr 3 do ustawy w sytuacji, gdy nie istnieją żadne podstawy prawne zastosowania tego przepisu. Zdaniem odwołującego się, pracodawca nie ma obowiązku ewidencjonowania kilometrów, a jedynie czas pracy kierowców, których zatrudnia. Z tego obowiązku się wywiązał i przedstawił stosowne dokumenty. Poza tym wskazał, że art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 dotyczy przechowywania wykresówek, a nie tzw. brakujących kilometrów, zatem nie jest uzasadnione nałożenie z tego tytułu kary na podstawie art. 92a ust. 6 ustawy oraz l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Wykresówki kierowców zatrudnionych w innych firmach, współtworzących B, stanowią natomiast własność tych firm;

- art. 79 i art. 79a ust. 6 pkt 1 i 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przez brak uzasadnienia wszczętej kontroli;

- art. 79a ust. 2, ust. 6 pkt 1 i ust. 6-8, art. 79b, art. 80b, art. 83 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, art. 84c i art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, przez brak uzasadnienia wszczętej kontroli;

- art. 83 ust. 3 w zw. z art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przez nieuprawnione przedłużanie kontroli;

- art. 84c ust. 3, ust. 9 i ust. 12 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskutek niezaprzestania kontroli w wymaganym terminie, mimo złożenia sprzeciwu na czynności kontrolne i zaistnienia braku podstaw do stosowania wyłączenia z art. 84d tej ustawy;

- art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 561/2006 i nałożenie na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2, ust. 6 ustawy na podstawie taryfikatora kar z l.p. 5.3. załącznika nr 3 w odniesieniu do kierowców Z. K. i A. Z. Odwołujący się podniósł, że Z. K. w dniu 16 lipca 2012 r. jadąc w załodze, a nie pojedynczo, jak przyjął organ, rozpoczął 30-godzinny okres rozliczeniowy o godz. 15.00 i po zakończeniu jazdy odebrał odpoczynek wynoszący 8 godzin i 20 minut, przez co skrócił faktycznie odpoczynek, ale tylko o 40 minut. Powinno to skutkować karą 100 zł. Natomiast A. Z. rozpoczął jazdę w dniu 28, a nie w dniu 29 października 2012 r., co jest jednoznacznie widoczne na tarczy tacho, gdyż kierowca pomylił się i poprawił cyfrę "9" zgodnie z rzeczywistą datą. Po jeździe kierowca odebrał 28 godzin nieprzerwanego odpoczynku i rozpoczął jazdę 29 października 2012 r., co oznacza, że odpoczynku nie skrócił.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności określił swoje kompetencje do rozpoznania sprawy wynikające z art. 1, art. 10 pkt 1, pkt 16 i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o PIP oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 w zw. z art. 89a ust. 1 ustawy. Zacytował również przepisy art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 ustawy, a także treść zapisów z załącznika nr 3 do ustawy ujętych w l.p. 5.1., 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7. Odnosząc te regulacje do okoliczności faktycznych wskazał, że czynności kontrolne objęły okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Średnie zatrudnienie kierowców w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli wyniosło w A 39,50. Analizie poddano czas pracy 44 kierowców realizujących przewóz osób samochodami wyposażonymi w tachografy cyfrowe oraz analogowe, z uwzględnieniem tolerancji czasowych. Opisując stwierdzone przez organ pierwszej instancji naruszenia i ich kwalifikację prawną, organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym raportów naruszeń kierowców za okres od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz protokołu kontroli wskazuje, że doszło do naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, jak też do naruszeń polegających na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, określonych w lp. 5.1, 5.2. i 5.4. załącznika nr 3 do ustawy, a wysokość nałożonych przez organ pierwszej instancji kar w tym zakresie została ustalona w sposób prawidłowy. Z kolei odnośnie naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, organ odwoławczy zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie Z. K., poprzez uznanie, że kierowca ten w dniu 16 lipca 2012 r. o godzinie 15.00 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy i w ciągu tego okresu zamiast 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku odebrał jedynie 3 godziny i 48 minut, skracając dzienny czas odpoczynku o 5 godzin i 12 minut, za co naliczona została kara w wysokości 1.100 zł. Zdaniem organu odwoławczego, kierowca w tym dniu rozpoczął w obsadzie dwuosobowej 30-godzinny okres rozliczeniowy i w tym okresie odebrał 8 godzin i 18 minut nieprzerwanego odpoczynku, skracając tym samym dzienny czas odpoczynku o 42 minuty, co uzasadniało nałożenie kary wynoszącej 100 zł zamiast 1.100 zł. Suma kar za naruszenia określone w lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy powinna według organu odwoławczego wynosić 6.500 zł. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ odwoławczy stwierdził natomiast, że całość materiału dowodowego oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające świadczą, że strona dopuściła się również naruszenia wskazanego w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, za co należało naliczyć karę pieniężną w wysokości 225.000 zł. W kwestii tego naruszenia organ odwoławczy zgodził się z argumentem odwołania, że przepis nie nakazuje posiadania wykresówek na pokrycie wszystkich przejechanych przez dany autokar kilometrów. Zwrócił jednak organ uwagę, że w przepisach rozporządzenia nr 3821/85 i w ustawie o czasie pracy kierowców istnieje obowiązek pełnego dokumentowania dni pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe. W związku z tym, wykryte braki odnośnie kilometrów w zapisach licznika stanowią przesłankę do przeprowadzenia dalszych czynności wyjaśniających, czy braki te nie świadczą o wyrzucaniu lub gubieniu wykresówek. Organ wskazał, że celem regulacji zawartej w I.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy jest zapobieganie działaniom przedsiębiorcy zmierzającym do tego, aby dla uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich organom kontroli. Wszelkie obowiązki przedsiębiorcy w zakresie gromadzenia i przechowywania dokumentacji czasu pracy kierowców służą jedynie umożliwieniu zbadania przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców. Zatem w sytuacji, gdy ustawodawca sankcjonuje karą pieniężną nieokazanie podczas kontroli wykresówek, na przedsiębiorcy ciąży obowiązek dbałości o te dokumenty, a w razie wystąpienia nieścisłości lub "braków" - przedstawienia wiarygodnych wyjaśnień. Organ odwoławczy dostrzegł, że w odpowiedzi na kierowane w tym zakresie żądania inspektora pracy, strona wyjaśniała, iż braki kilometrów wynikają z częstych zmian kierowców i odstąpienia od zasady: jeden kierowca jeden pojazd, a w dniu 23 października 2013 r. przekazała wcześniej nieokazane wykresówki z tachografu analogowego. W przypadku rozbieżności w odczytach kilometrów na łączną ilość 321.895 km, trudno jednak przyjąć złożone wyjaśnienia i dowody za wystarczające i w pełni uzasadniające powstanie takich różnic. Dlatego przeprowadzona w tym zakresie ocena dowodów zgromadzonych w sprawie doprowadziła do stwierdzenia, że rozbieżności pomiędzy stanem kilometrów wynikającym ze stanu liczników samochodowych wpisanych do wykresówek, a stanem kilometrów podanym w kolejnych wykresówkach, były następstwem nieujawnienia wszystkich wykresówek będących dowodem aktywności kierowców, a nie - jak twierdzi odwołujący - wykorzystywania poszczególnych samochodów przez bliżej niewskazane "firmy współpracujące". Organ uznał, że strona nie potrafiła przedstawić wiarygodnych dowodów i nie odniosła się do wyszczególnionych w decyzji dni, za które naliczono karę. Zauważył, że z przedstawionego wzorca umowy wynika, iż właścicielem pojazdów, w ramach których mają być świadczone usługi, jest zleceniobiorca, czyli A, a nie C Sp. z o.o. i jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych przewidziane jest korzystanie z autokarów zleceniodawcy - Spółki C, przy czym pojazd miałby wówczas prowadzić kierowca zatrudniony w Spółce. Umowa taka nie może zatem świadczyć o tym, że to kierowca niezatrudniony przez stronę dokonywał przewozu autokarem będącym własnością A w okresie, w którym pojawiły się rozbieżności pomiędzy ilością kilometrów. Dowodu na potwierdzenie tej okoliczności nie stanowi również zezwolenie na realizację przewozów na linii [...] - [...] i [...] - [...]. Oświadczenia R. S. nie można z kolei uznać za dowód potwierdzający, że podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia nr 561/2006, rozporządzenia nr 3821/85 oraz Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 94, poz. 1086 i 1087). Z dokumentu tego wynika bowiem, że przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji związanej z rozliczaniem się kierowców z pobranych dokumentów, w tym wykresówek analogowych. Pracodawca nie przedstawił też dowodów, że wzywał pracowników do zwrotu wykresówek analogowych. Podsumowując ten fragment rozważań organ stwierdził, że zawarte w decyzji organu pierwszej instancji naruszenia mają potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a kara została nałożona zgodnie z przepisami prawa - z wyjątkiem naruszenia określonego w lp. 5.3. załącznika nr 3 do ustawy. Łączna kwota kar pieniężnych przy uwzględnieniu tej korekty uległa zmianie i powinna wynosić 238.150 zł. Jednak z uwagi na to, że suma kar przekroczyła maksymalną dopuszczalną kwotę kary, wynoszącą 20.000 zł, zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odmawiając uwzględnienia również pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i przysługującym jej prawie czynnego w nim udziału, a pełnomocnikowi umożliwiono wgląd do akt postępowania. W piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. pełnomocnik nie sygnalizował, że strona będzie składała jeszcze jakieś oświadczenia bądź inne dowody i nie wniósł o powstrzymanie się od wydania decyzji w ustawowym terminie. Natomiast w przedmiocie wniosku o wyłączenie nadinspektorów G. C. i W. T. wydane zostały z kolei postanowienia odmawiające wyłączenia organu, a w odniesieniu do radcy prawnego K. K. odrębnym postanowieniem uznano, że nie zachodzi przesłanka jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie wypełnione zostały obowiązki wynikające z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz nie naruszono przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powołując się na regulacje tej ustawy, Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił, że w głównej mierze na czas trwania kontroli wpływ miał sam podmiot kontrolowany, gdyż nie realizował on żądań inspektora pracy. Odnośnie zastosowanych w sprawie przepisów art. 92a ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku zaistnienia naruszenia określonego w załączniku do ustawy organ administracji nie ma możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar. Przewidziane w art. 92a ust. 1 ustawy kary pieniężne za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają charakter administracyjnych kar pieniężnych, których istotą jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów, a sama kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Wskazując na regulację art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania administracyjnego strona nie powoływała się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako równoznaczne z przesłankami wyłączenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

We wniesionej skardze R. W. domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, podtrzymując wszystkie zarzuty i argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu, dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodatkowo sformułował też zarzuty:

- wydania decyzji bez podstawy prawnej, tj. przepisu prawa, nakładającego na przedsiębiorcę obowiązek posiadania wykresówek (tarcz tacho) odpowiadających wszystkim przejechanym przez autokary kilometrom przebiegu pojazdów należących do przedsiębiorcy A;

- błędnego zastosowania prawa materialnego polegającego na wadliwym wyborze normy prawnej i mylnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, a także dokonania błędnej wykładni art. 14 ust 2 rozporządzenia nr 3821/85, który w decyzji organu odwoławczego nie został wskazany oraz zapisu l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy;

- naruszenia art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 oraz l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że przepis ten wymaga przechowywania dokumentacji, jakimi są wykresówki, przez okres 1 roku, a decyzje wydane zostały w roku 2014, czyli po upływie tego okresu, stąd nie ma podstaw do ich wydania w świetle powyższego przepisu;

- naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a., w zw. z art. 79a ust. 4 o swobodzie działalności gospodarczej;

- naruszenia art. 79a ust. 6 pkt 1 i pkt 6 tej ustawy w zw. z art. 24 § 3 ustawy o PIP;

- naruszenia przepisów art. 79a ust. 2, art. 79a ust. 6 pkt 1 i pkt 6, art. 79a ust. 7, art. 79a ust. 8 , art. 79b , art. 80b, art. 83 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 3, art. 84c i art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wszczęcie i prowadzenie kontroli, a także przedłużanie jej wbrew obowiązującym przepisom;

- naruszenia art. 84c ust. 3 i ust. 9 oraz ust. 12 i art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż kontrolowany wniósł w terminie sprzeciw na przedłużanie czynności kontrolnych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wywodził, że wykresówki z tachografu analogowego nie dokumentują przebiegu kilometrowego pojazdów, a jedynie czas pracy kierowców, co dopiero odpowiada treści art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 i związanych z nim przepisów tego rozporządzenia. Podniósł, że w niniejszej sprawie organy wydały decyzję bez wskazania zindywidualizowanego i zidentyfikowanego kierowcy, wykonującego w danym dniu przewóz skonkretyzowanym autokarem. Nie ujawniono dla danego kierowcy braku wykresówki na konkretny czas pracy - przewozu. Jednocześnie organy wskazały w decyzjach, że dla autokarów wyposażonych w tachografy cyfrowe nie stwierdzono braku ciągłości kilometrów, a autokarami tymi jeździli też kierowcy obcych firm. W świetle tego wadliwe było wydanie decyzji na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Nie można mówić o braku wykresówek dla pojazdu i nie można nakładać na tej podstawie kary pieniężnej, gdyż wykresówki mają osobisty charakter i dokumentują czas pracy konkretnego kierowcy, a nie pojazdu. Żaden też przepis prawa nie nakazuje posiadać wykresówek na wszystkie kilometry przebiegu pojazdu. Jednocześnie, obowiązek przechowywania tarcz tacho, wynikający z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, spoczywa na pracodawcach kierowców. To z kolei oznacza, że skarżący nie miał takiego obowiązku w odniesieniu do kierowców będących pracownikami innych firm. Wskazując na fakt przedłożenia kontrolerom dokumentacji potwierdzającej dni pracy kierowców, skarżący podniósł, że podstawą zastosowania art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 oraz l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 ustawy może być jedynie wykazanie przejazdu zidentyfikowanego kierowcy w danym dniu i brak wykresówki z podaniem konkretnej daty na ten przejazd określonego kierowcy.

Dalej, podtrzymując swoje stanowisko co do tego, że w postępowaniu uczestniczyli pracownicy PIP podlegający wyłączeniu, skarżący podkreślił, że wszystkie osoby, które wskazywał we wniosku o wyłączenie, podczas kontroli wielokrotnie kontaktowały się z radcą prawnym K. K. w sprawie kontroli. Przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników narusza dodatkowo art. 7 i art. 8 K.p.a.

Skarżący powtórzył zarzut niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i wskazał, że nie okazano pełnych akt kontroli, w tym wszystkich dokumentów przekazanych przez W. P. i wszystkich opinii radcy prawnego. Jako wadliwe skarżący ocenił również nieuwzględnienie dowodów i twierdzeń wskazanych w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r., w tym wyjaśnień dotyczących umownego użyczania aut lub kierowców firmom przewozowym tworzącym B, podczas gdy kierowcy podmiotu kontrolowanego wykonywali przewozy autokarami nie będącymi w posiadaniu firmy kontrolowanej oraz odwrotnie, kierowcy obcy realizowali przejazdy pojazdami podmiotu kontrolowanego. Powtarzając zarzut umyślnego usunięcia przez W. P. dokumentów na szkodę A oraz zwracając uwagę na sposób wypełniania przez tego kierowcę zaświadczeń o działalności, skarżący podniósł, że przypadki jazdy wykonywanej przez W. P. i nieoddania przez niego wykresówki, stanowią 0,186% przejazdów wykonanych przez wszystkich kierowców w okresie od 11 kwietnia 2010 r. do 31 października 2012 r. Taka liczba, mieszcząca się w granicach błędu statystycznego, nie powodowała podejrzeń pracodawcy. Skarżący stwierdził również, że zarzut dotyczący brakujących kilometrów nie został udowodniony, lecz jest jedynie domniemany, a ocena w tym zakresie nie została oparta na całości materiału dowodowego. Organy nie wskazały w uzasadnieniu decyzji dowodów na poparcie dokonanych ustaleń ani przekonujących przyczyn, dla których odmówiły wiarygodności wyjaśnieniom przedsiębiorcy. Poza tym, zdaniem skarżącego, w piśmie z dnia 2 września 2013 r. organ błędnie i niezgodnie ze stanem rzeczywistym poinformował go, że przy rozpoczęciu czynności kontrolnych powołano art. 79 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Upoważnienie nie zawierało bowiem takiego zapisu, a wobec tego wszystkie działania organów PIP naruszały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ostatecznie, organy nie wskazały też, jakie przestępstwa zostały ujawnione w trakcie kontroli. To z kolei nakazuje uznać, że powoływanie się w kolejnych pismach na art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej było nadużyciem i stanowiło jedynie pretekst do nieprzestrzegania przepisów tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że nie zgadza się z zarzutami skargi, które stanowią odzwierciedlenie zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2014 r., złożonym przez kolejnego pełnomocnika skarżącego, sformułowano dodatkowe zarzuty:

- naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., przez załatwienie sprawy w sposób dowolny, bez uwzględnienia wyjaśnień skarżącego co do stwierdzonych naruszeń w zakresie przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przez kierowcę M. M. oraz skrócenia przez tego kierowcę czasu odpoczynku;

- naruszenia art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym naruszeniu art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących sprawy skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę Z. K. w dniach 4 i 13 listopada 2012 r. oraz nieuwzględnienie wytycznej nr 2 Komisji Europejskiej;

- naruszenia art. 10 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92b i art. 92c ustawy, przez ich niezastosowanie i nałożenie bezprawnie kary na przedsiębiorcę;

- naruszenia przepisów dotyczących metodyki kontroli, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, przez przeprowadzenie kontroli pojazdów i wymaganie zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane kilometry, podczas gdy z art. 14 wynika konieczność wyposażenia w wykresówki kierowcy, a nie pojazdu.

Odnośnie przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez M. M. skarżący stwierdził, że do naruszenia nie doszło. Powtórzył argumentację, że kierowca pomylił się w zapisywanej na wykresówce dacie. Zarzucił, że organ nie uwzględnił faktu, że autokar od 5 listopada 2012 r. nie generował przejazdów, co wynika z porównania kolejnych wykresówek. Z kolei, co do skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez Z. K., podał, że wpisy dokonane przez kierowcę na rewersie wykresówek w dniach 4 i 13 listopada 2012 r. dotyczyły czasu dojazdu do pojazdu w miejscowości, gdzie znajduje się baza przedsiębiorstwa. W myśl art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi to odpoczynek, co potwierdziła Komisja Europejska w Wytycznej nr 2. Taki zapis na rewersie winien być wystarczający dla uznania przez organ, że do naruszenia czasu pracy nie doszło. W odniesieniu do pozostałych naruszeń dotyczących czasu pracy kierowców skarżący stwierdził, że nie ponosi odpowiedzialności za powstałe naruszenia. W tym zakresie odwołał się do art. 92c ustawy i wywodził, że brak reakcji kierowcy lub jego błędna reakcja, nie mogą być powodem ukarania przedsiębiorcy. Wskazał, że przedsiębiorca planuje trasę w ten sposób, by zapewnić właściwą organizację pracy przedsiębiorstwa, jednak decyzja co do podjęcia konkretnych zachowań na drodze, w tym miejsca odbioru odpoczynku/przerwy, należy do kierowcy. Przedsiębiorca nie ma natomiast wiedzy, co dzieje się na drodze w momencie podejmowania przez kierowcę decyzji i otrzymuje taką informację najwcześniej dopiero po 29 dniach, licząc od powstania danego naruszenia kierowcy. Wskazując na art. 10 ust. 3 zd. drugie rozporządzenia nr 561/2006 r. skarżący domagał się wzięcia pod uwagę tego, że nie miał wpływu, ani nie mógł przewidzieć zachowań kierowców, co - jego zdaniem - zostało obiektywnie udowodnione w trakcie kontroli. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu do kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek skarżący po raz kolejny podniósł, że żaden przepis nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane przez autokary kilometry. Zarzucił też organowi, że nie wziął w ogóle pod uwagę, iż należącymi do niego pojazdami kierowali również kierowcy innych przedsiębiorstw. Ponadto, organ popełnił błąd metodyki kontroli, gdyż kontrolował pojazdy, a nie kierowców, do czego nie jest uprawniony. Świadczy to o naruszeniu przepisów dotyczących metodyki kontroli, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Realizacja kontroli w odniesieniu do pojazdów, bez jednoczesnej kontroli 100% kierowców (plików i wykresówek) w praktyce nie pozwala bowiem na wyciągnięcie jakichkolwiek wniosków z kontroli. W ocenie skarżącego, organ wydał też decyzję bez konkretnego wskazania zidentyfikowanego kierowcy wykonującego przewóz określonym pojazdem w danym skonkretyzowanym dniu. Jednocześnie w toku postępowania zostały przez stronę przedstawione dowody świadczące o fakcie użyczania pojazdów innym przedsiębiorstwom w postaci: wzorca umów zawieranych w ramach B pomiędzy przedsiębiorstwami współtworzącymi porozumienie przewozowe, zezwolenia (o których mowa w art. 6 ust. 1 rozporządzenia 1073/2009 WE) na realizację linii [...]-[...] i [...]-[...] w ramach wspólnego przedsięwzięcia przewozowego oraz oświadczenia pracownika skarżącej spółki – R. S., w zakresie zapewnienia w spółce właściwej organizacji i dyscypliny pracy, które zostały przez organ uznane za niewystarczające. Z przedłożonego wzorca umowy wynika, że w ramach współpracy skarżący dokonywał użyczenia swoich pojazdów innym współpracującym podmiotom, a wobec faktu, że wykresówka "idzie" za kierowcą, skarżący nie może posiadać wykresówek za ten okres. Organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a., gdyż nie wziął też pod uwagę specyfiki wykonywanego przewozu, charakteryzującego się ogromną dynamiką i koniecznością reagowania ad hoc, co powoduje, że umowy są zazwyczaj zawierane ustnie, gdyż nie jest wymagana forma pisemna do zawarcia umowy użyczenia. Skarżący zaznaczył, że błędy organu są tym bardziej widoczne, że badając zapisy z tachografu cyfrowego, organ nie stwierdził naruszeń, a w toku postępowania ujawnił na podstawie analizy zapisów tachografu cyfrowego, że pojazdami skarżącego jeździli kierowcy niezatrudnieni "w skarżącej spółce". Ustalenie to nie znalazło jednak przełożenia na identyczną sytuację w przypadku tachografów analogowych. Organ nie powinien też rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności lub wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Skarżący wskazał, że z porównania przedłożonych wykresówek i zaświadczeń działalności kierowców wynika kontynuacja czasu pracy wszystkich jego kierowców. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ zbadał, czy dla danego kierowcy skarżącego, w oparciu o dane z wykresówek i zaświadczeń o działalności kierowcy, istnieje kontynuacja. Badanie to doprowadziłoby do wniosku, że skarżący prawidłowo dokumentuje dni pracy swoich kierowców, a dla danego kierowcy nie występują żadne braki w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że przedstawił pełną dokumentację dotyczącą kierowców oraz udokumentował fakt nieprowadzenia pojazdów w okresach tzw. "brakujących kilometrów". Końcowo wskazał, że "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" jest każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy będą mogły stwierdzić fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę w określonym okresie. Takie też dokumenty przedstawił w postaci zaświadczeń o działalności kierowców, wzorca umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwami i zezwoleń na realizację przewozów, w ramach których dochodzi do użyczania pojazdów. Tym samym, obciążanie go na podstawie l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy nie powinno mieć miejsca. Dopełnił bowiem swoich obowiązków. Jeżeli natomiast organ powziął wątpliwości w tym zakresie, to powinien je rozstrzygać na korzyść skarżącego, po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania, zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Skarżący stwierdził, że wykazane błędy powodują, iż zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie umorzone. Podniósł, że wyszły na jaw nowe okoliczności wskazujące na brak bezstronności pracowników Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadzających kontrolę, uzasadniające zarzut naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. Wniósł o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przeciwko skarżącemu przez Prokuraturę w [...] w sprawie o sygnaturze [...] i wyjaśnił, że w tym postępowaniu ujawniono dowody, w postaci pism skarżącego, na których widnieją adnotacje Okręgowego Inspektora Pracy o zasięgnięcie opinii radcy prawnego. Ponadto, Nadinspektor Pracy G. C. zeznał, że radca prawny K. K. brał czynny udział w czynnościach kontrolnych dokonywanych przez skarżącego, a zwłaszcza uczestniczył w naradzie dotyczącej bezpośrednio kontroli przeprowadzonej "wobec skarżącej spółki".

Do powyższych zarzutów organ odwoławczy odniósł się w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2014 r., w którym stwierdził, że co do przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę M. M. brak jest rzetelnych wyjaśnień, a przede wszystkim daty wykonywania przewozu, przy czym fakt niegenerowania przebiegów przez autokar nie uzasadnia uwzględnienia zarzutu, gdyż skarżący nie wskazał prawidłowej - jego zdaniem - daty, a ponadto pomiędzy wykresówkami z okresu 25-26 listopada 2012 r. oraz 26-27 listopada 2012 r. istnieje ciągłość kilometrów i zapisów. Natomiast odnośnie zarzutów dotyczących kierowcy Z. K. w dniach 3 i 12 listopada 2012 r. organ wskazał na treść art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 i stwierdził, że zapis na rewersie wykresówki "3.00-6.00 przejazd [...] (samochód osobowy) [...]-[...]" oznacza, iż kierowca w tych przypadkach rejestrował czas przejazdu jako dyspozycję, a zatem zarówno kierowca, jak i osoby nadzorujące uznawały, iż przejazd jako pasażer powinien być zarejestrowany w ten sposób. Poza tym, zgodnie z wytycznymi Komisji Nr 2 Prawo Socjalne w Transporcie Drogowym dyspozycja ta może być uznana za przerwę (ale nie musi), a ponadto mowa jest tam wyłącznie o dyspozycji wynoszącej 45 minut, natomiast trasa [...]-[...] wynosi 243 km i jej przejazd zajmuje 2 godziny i 20 minut. Organ zauważył, że argumenty te zostały podniesione dopiero na etapie postępowania sądowego, co świadczy o tym, że pracodawca, jak i kierowca, który zaznaczał "dyspozycję" a nie "odpoczynek", wiedzieli, iż doszło do naruszenia. Organ stwierdził też, że niewiarygodne są twierdzenia skarżącego, iż autokary warte co najmniej kilkaset tysięcy złotych, użycza bez zachowania formy pisemnej innym, bliżej nie znanym podmiotom, ani nie zna personaliów kierowców realizujących przewóz drogowy osób. Organ zwrócił też uwagę, że w zaświadczeniach o działalności wystawianych poszczególnym kierowcom stwierdzono przypadki wykonywania przewozu w okresie, na który wystawiono te zaświadczenia. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, iż miał wiedzę odnośnie faktycznego użyczania pojazdów innym przedsiębiorcom, gdyż skarżący tylko o tym zapewniał i przedstawiał blankiet umowy. Zdaniem organu, obsługa linii autokarowej, obejmująca swym zasięgiem kilka krajów, nie może odbywać się bez sprawnie zaplanowanej logistycznie trasy, stąd faktu realizacji przewozów przez innego, bliżej nieokreślonego przedsiębiorcę nie możne potwierdzać samo powoływanie się na dynamikę przewozu. Zaznaczył organ, że oczekiwał na wskazanie przez podmiot kontrolowany konkretnych firm, którym powierzył dany autokar w konkretnej dacie, co umożliwiłoby kontrolę u takiego podmiotu i wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie mamy do czynienia z brakującymi wykresówkami. Ze strony skarżącego brak było jednak woli współpracy i wyjaśnienia powyższych braków, o czym świadczy brak okazania tzw. "miesięcznych kart drogowych", prowadzonych dla poszczególnych autokarów, w których wpisywano personalia kierowców wykonujących w danym dniu przewóz drogowy. Końcowo organ podał, że to przewoźnik powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, iż mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenia przepisów ustawy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a na wypadek stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa, wnioskował o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skarg, z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że przy ocenie legalności zaskarżonego aktu Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i - co do zasady - nie wykracza poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz ocenia legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny nie stwierdził przy tym, aby wystąpiły istotne wątpliwości uzasadniające konieczność przeprowadzenia z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym jakichkolwiek dowodów uzupełniających z dokumentów.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli, przypomnienia wymaga na wstępie, że zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego, jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenie przepisów dotyczących warunków i obowiązków przewozów drogowych, w zakresie czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą, która w art. 92a ust. 1 ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 3 pkt 2 tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 20.000 zł.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2012, poz. 1155, z późn. zm.), a także powoływanego już wyżej rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (zwane w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 3821/85 oraz rozporządzeniem nr 561/2006). Odpowiedzialność ta nie jest jednak uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą omawianej kary, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 92a ust. 3 ustawy określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 ustawy odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Zauważyć przyjdzie, że kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do ustawy, zostały ustalone w sposób sztywny. Tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, które nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., natomiast stosownie do art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej .

W kontekście zarzutów skargi, oceniając w pierwszej kolejności legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli u skarżącego. Wskazać należy, że postępowanie kontrolne poprzedza postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej i choć nie stanowi jego formalnej części, to pozostaje z nim w ścisłym związku. W postępowaniu kontrolnym prowadzone są bowiem czynności wyjaśniające w zakresie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Ustalenia dokonane w tym postępowaniu stanowią następnie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy Państwowej Inspekcji Pracy zasad kontroli zauważyć należy, że art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy reguluje uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ustawy, oraz warunków w nich określonych, w odniesieniu do zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. W myśl natomiast art. 89a ust. 1 ustawy, inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy dokonują kontroli w zakresie przewozu drogowego na warunkach i trybie określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Pracy. Nie ulega więc wątpliwości, że do postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy zastosowanie znajdują regulacje ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (zwanej nadal ustawą o PIP). Brak jest natomiast podstaw prawnych do stosowania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie kontroli dotyczącej przewozu drogowego przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.). Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez skład orzekający tut. Sądu w wyroku z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 206/14, wedle którego organy Inspekcji Pracy nie należą do tych organów kontroli, które są uprawnione do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W konsekwencji - do organów Inspekcji Pracy nie mają zastosowania wymogi wynikające z przepisów tej ustawy. Wprawdzie z zapisu art. 89c ustawy wynika, że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, niemniej jednak takie uregulowanie nie wyłącza stosowania, na podstawie art. 89a ust. 1 ustawy, przepisów ustawy o PIP do postępowania kontrolnego prowadzonego przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Zaznaczyć trzeba, że Państwowa Inspekcja Pracy nie została powołana do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, ale zgodnie z art. 184 § 1 i § 3 Kodeku pracy sprawuje nadzór i kontrolę przestrzegania prawa pracy, w tym przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a jej organizację i zakres działania określają odrębne przepisy. Należy do nich ustawa o PIP, która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie. Zadania Państwowej Inspekcji Pracy precyzuje art. 10 ustawy o PIP, przy czym ust. 1 pkt 3 i 4 tego przepisu wymienia wśród nich kontrolę legalności zatrudnienia, a pkt 16 - inne zadania określone w ustawie i przepisach szczególnych. Wolę ustawodawcy co do wyłączenia kontroli prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy spod reżimu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej potwierdza fakt, że nie zamieścił w ustawie o PIP, na podstawie której przeprowadzana jest kontrola przedsiębiorcy, przepisu odsyłającego do postanowień rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, regulującego zasady kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Co więcej, w rozdziale 4 ustawy o PIP zawarł przepisy regulujące odrębnie tryb postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy (por. też wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2010 r., III SA/Kr 1002/09 i glosa A. Karczmarka - ZNSA 2012 nr 4, s. 155-164).

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie kontrolne organów Państwowej Inspekcji Pracy, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Na mocy art. 12 ustawy o PIP, przepisy K.p.a. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy stosuje się jedynie posiłkowo - w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie. Zgodnie z art. 21 ustawy o PIP, postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy ustalenia kontroli dokumentowane są, z zastrzeżeniem ust. 10, w formie protokołu. Podmiotowi kontrolowanemu, przed podpisaniem protokołu kontroli przysługuje prawo zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 4), w terminie 7 dni od dnia przedstawienia protokołu (ust. 5), które inspektor pracy przeprowadzający kontrolę zobowiązany jest zbadać, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń - zmienić lub uzupełnić odpowiednią część protokołu (ust. 6). Ponadto, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o PIP, w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą. Na podstawie tego przepisu dokonywane są przesłuchania pracowników prowadzone przez inspektorów pracy. Uregulowania ustawy o PIP nie zawierają przy tym wymogu dopuszczenia strony postępowania do czynności przesłuchiwania pracowników, co należy łączyć wprost z charakterem stosunków, jakie istnieją między pracownikami a stronami tych postępowań, czyli pracodawcami. Każdorazowa obecność pracodawcy przy przesłuchaniu pracownika mogłaby bowiem wpłynąć bezpośrednio na swobodę wypowiedzi przesłuchiwanej osoby. Dlatego też, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o PIP, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że udzielenie inspektorowi pracy informacji w sprawach objętych kontrolą przez pracownika lub osobę, o których mowa w ust. 1 pkt 3, mogłoby narazić tego pracownika lub osobę na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu udzielenia tej informacji, inspektor pracy może wydać postanowienie o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie tożsamości tego pracownika lub osoby, w tym danych osobowych. Uregulowania w zakresie przesłuchiwania pracowników w toku kontroli odpowiadają dyrektywie wyrażonej w art. 12 ust. 1 lit. c tiret pierwsze Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie w dniu 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 72, poz. 450), w myśl której inspektorzy pracy winni posiadać uprawnienia do przesłuchiwania, na osobności lub w obecności świadków, pracodawcy lub personelu przedsiębiorstwa w sprawach dotyczących stosowania przepisów prawnych. Wynika z tego, że inspektorzy pracy posiadają, na podstawie ustawy o PIP oraz wskazanej powyżej Konwencji nr 81, uprawnienia do przesłuchiwania pracowników kontrolowanego podmiotu bez obecności świadków i w tym przedmiocie inspektorom pracy nie może być czyniony zarzut naruszenia prawa, w tym zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Na podstawie art. 27 ustawy o PIP podmiot kontrolowany ma natomiast obowiązek zapewnić inspektorowi pracy warunki i środki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności niezwłocznie przedstawić żądane dokumenty i materiały, zapewnić terminowe udzielanie informacji przez osoby, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 3, udostępnić urządzenia techniczne oraz, w miarę możliwości, oddzielne pomieszczenie z odpowiednim wyposażeniem. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o PIP, inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4.

W niniejszej sprawie przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w stosownym protokole sporządzonym dnia 19 grudnia 2013 r. Z materiału dowodowego wynika, że do protokołu tego, pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. skarżący wniósł zastrzeżenia, na które nadinspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r., wskutek których dokonał także zmian zapisów w protokole odnośnie załącznika nr 55. Zachowany zatem został tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o PIP. Stwierdzić też należy, że w protokole w obszerny sposób, szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody. Wprawdzie, wobec braku podstaw do stosowania przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, nieprawidłowe było odwoływanie się przez organy w niektórych czynnościach do przepisów tej ustawy, jednak jakkolwiek było to działanie nieznajdujące umocowania prawnego, nie prowadziło ono do naruszenia przepisów ustawy o PIP, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Podejmowane przez organy działania odpowiadały bowiem regulacjom ustawy o PIP dotyczącym postępowania kontrolnego.

W tym miejscu, z uwagi na treść zarzutów sformułowanych na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która nie miała zastosowania do postępowania w niniejszej sprawie, dostrzec należy, że w ustawie o PIP nie został określony czas trwania postępowania kontrolnego prowadzonego przez Państwową Inspekcję Pracy. Brak w tym zakresie nie tylko rozwiązań analogicznych do tych, jakie przyjęto w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale przede wszystkim ustawodawca nie wprowadził żadnego ograniczenia czasowego kontroli. Przepis art. 16 powołanej wcześniej Konwencji nr 81 stanowi natomiast o kontrolowaniu przedsiębiorstwa tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. W kwestii zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zakresie rozpoczęcia czynności kontrolnych bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, bez pouczenia podmiotu kontrolowanego o jego prawach i bez przedstawienia upoważnienia, które złożono po kilku godzinach, wskazać natomiast trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o PIP kontrolę przedsiębiorcy przeprowadza się po okazaniu legitymacji służbowej i upoważnienia do jej przeprowadzenia. Niemniej jednak, przepis art. 24 ust. 5 ustawy o PIP dopuszcza podjęcie kontroli bez stosownego upoważnienia w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne jej podjęcie, ustalając jednocześnie, że należy je doręczyć kontrolowanemu maksymalnie w terminie 7 dni od dnia podjęcia kontroli. W niniejszej sprawie, rozpoczęto kontrolę bez upoważnienia, jednak skarżący nie neguje, że zostało on przedłożone już po kilku godzinach w dniu 17 czerwca 2013 r., co potwierdza, zamieszone na załączonym do akt administracyjnych upoważnieniu nr [...], poświadczenie jego doręczenia wraz z pouczeniem. Upoważnienie to spełnia warunki wynikające z art. 24 ust. 4 ustawy o PIP. Tym samym nie można postawić organowi prowadzącemu kontrolę zarzutu jej przeprowadzenia bez spełnienia wymogu dotyczącego przedstawienia stosownego upoważnienia. Jednocześnie zauważyć należy, że inaczej niż w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, ustawodawca nie ograniczył rozpoczęcia kontroli bez doręczenia upoważnienia jedynie do przypadków niezbędności kontroli dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Zauważenia wymaga przy tym, że w ustawie o PIP brak jest uregulowań odpowiadających trybowi z art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przewidujących możliwość wnoszenia sprzeciwu co do podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Przewidziany został jedynie wskazany wcześniej tryb wnoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli. Na wniesione przez stronę zastrzeżenia w tym zakresie organ odpowiedział natomiast pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. i stosownie do tego dokonał uprawnionych zmian w protokole w zakresie nazwy załącznika nr [...] do protokołu kontroli.

Mając na uwadze wskazane okoliczności dotyczące postępowania kontrolnego, nie można uznać, że postępowanie to przeprowadzone zostało z naruszeniem jego zasad, które - co należy jeszcze raz podkreślić - ustalone zostały w ustawie o PIP. Zdaniem Sądu, przeprowadzono je zgodnie z przepisami tej ustawy. Nie naruszono również stosowanych odpowiednio przepisów K.p.a. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych w związku z naruszeniem art. 24 § 3 K.p.a., dotyczącego wyłączenia pracownika, który znajdował zastosowanie nie tylko w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale na zasadzie art. 12 ustawy o PIP - także w poprzedzającym je postępowaniu kontrolnym, należy podnieść, że - co do zasady - złożenie wniosku o wyłączenie pracownika organu administracji po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, a przed wydaniem decyzji, nie zwalnia tegoż organu od jego rozpatrzenia przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym odnotować trzeba, że w granicach niniejszej sprawy wszystkie zgłoszone przez skarżącego wnioski o wyłączenie zostały rozpoznane przez właściwy organ, a wydane w tym przedmiocie postanowienia zostały należycie uzasadnione. Odnośnie sporu dotyczącego zasadności wniosku strony o wyłączenie, wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 17 ustawy o PIP, Okręgowy Inspektor Pracy oraz inspektorzy pracy, działający w ramach właściwości terytorialnej okręgowych inspektoratów pracy, są organami Państwowej Inspekcji Pracy. Wniosek o ich wyłączenie należało zatem kwalifikować jako złożony na podstawie art. 25 K.p.a., który określa przesłanki wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że skarżący nie zawarł we wniosku o wyłączenie ustawowej przesłanki z art. 25 K.p.a. Również okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, aby którakolwiek z tych przesłanek zaistniała w odniesieniu do podmiotów działających w sprawie jako organy. Brak było także podstaw do wyłączenia radcy prawnego K. K. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637), radca prawny obowiązany jest wyłączyć się od wykonania czynności zawodowych we własnej sprawie lub jeżeli przeciwnikiem jednostki organizacyjnej udzielającej mu pełnomocnictwa jest inna zatrudniająca go jednostka organizacyjna albo jeżeli sprawa dotyczy osoby, z którą pozostaje on w takim stosunku, że może to oddziaływać na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała. W szczególności nie stanowi takiej przesłanki fakt występowania przez K. K. w charakterze pełnomocnika byłego pracownika A – W. P., którego doniesienie spowodowało wszczęcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego. Okoliczność ta nie uzasadniała też wyłączenia radcy prawnego na podstawie art. 25 K.p.a., gdyż nie działał on jako organ, ani wyłączenia w oparciu o przepis 24 § 3 K.p.a. Wskazać przyjdzie, że organy inspekcji samodzielnie podejmują działania i decyzje na podstawie przepisów prawa, a w zakresie czynności radcy prawnego mieści się wyjaśnianie pracodawcy wątpliwości natury prawnej. Radca prawny nie prowadzi czynności wyjaśniających i nie zastępuje organu w czynnościach związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, a wszelkie opinie prawne radcy prawnego i ewentualna ocena prawna, niezależnie od formy, w jakiej zostały wyrażone, tj. zarówno sporządzone na piśmie, jak i przekazane w formie ustnej np. w czasie narady służbowej, nie są dla organu wiążące i nie przesądzają ani o kierunku postępowania, ani o ostatecznym rozstrzygnięciu w sprawie. Dlatego, brak było podstaw do stosowania w stosunku do radcy instytucji wyłączenia z art. 24 § 3 K.p.a. Sam fakt reprezentowania przez radcę prawnego (w ramach stosunku pełnomocnictwa) przeciwnika procesowego skarżącego w innej sprawie, w sytuacji gdy podmiot ten nie jest stroną niniejszego postępowania, a sprawy nie pozostają ze sobą w związku przedmiotowym, nie jest okolicznością, która mogła mieć wpływ na sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Dodać można, że postanowienia w przedmiocie wyłączenia nie były przez skarżącego kwestionowane.

W tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie w sprawie dowodu z akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę. Jeszcze raz podkreślić przyjdzie, że - co do zasady - nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. kontrola legalności oparta jest o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Sąd administracyjny wydaje natomiast wyrok na podstawie akt sprawy, a wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 P.p.s.a., który uprawnia do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z przyczyn szczegółowo przedstawionych powyżej, Sąd nie stwierdził istnienia w rozpoznawanej sprawie wątpliwości tego rodzaju, jak określone w art. 106 § 3 P.p.s.a.

W świetle dotychczasowych rozważań uznać należy, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania kontrolnego doprowadziło do właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji również do rzetelnego jej rozpoznania.

Dostrzec trzeba, że protokół kontroli, który zawierał ustalenia co do stanu faktycznego podlegającego ocenie przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie jego działania, stosownie do art. 76 K.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Domniemanie to istnieje, dopóki nie zostanie obalone stosownym dowodem przeciwnym. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna zatem okoliczność tę udowodnić. Nie można natomiast przyjąć, że do obalenia tego domniemania wystarczające jest samo twierdzenie strony o nieprawdziwości wynikających z niego okoliczności w sytuacji, kiedy nie przedstawia ona w tym zakresie stosownych dokumentów podważających dokonane przez organ ustalenia. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego, dotyczące ustaleń wynikających z protokołu kontroli, oparte są natomiast wyłącznie na jego twierdzeniach, na poparcie których nie przedstawił konkretnych dowodów, w tym w postaci odpowiednich dokumentów. Zauważenia natomiast wymaga, że w toku postępowania kontrolnego skarżący był wzywany do składania wyjaśnień. Wskazywany przez skarżącego brak stosownych dowodów nie może stanowić wystarczającej podstawy do obalenia domniemania, zwłaszcza gdy ustalenia dokonane podczas kontroli oparte zostały na konkretnych dowodach, a ich ocena jest spójna i logiczna oraz gdy brak jest podstaw do jej kwestionowania w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Ta ostatnia uwaga dotyczy w szczególności kwestii braku i nieokazania wykresówek. Sąd nie dopatrzył się zarzucanej w tym zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami kontroli a przedłożonym przez skarżącego blankietem (wzorcem) umowy dotyczącej współpracy pomiędzy różnymi podmiotami w ramach utworzonej B, gdyż blankiet ten wskazuje jedynie na możliwość zawarcia stosownej umowy i nie wynika z niego w żaden sposób, aby objęte kontrolą autobusy A były w spornych okresach użyczane innemu, konkretnie oznaczonemu podmiotowi, a transport drogowy wykonywany był przez innych kierowców, niebędących pracownikami skarżącego. Z tych względów dalsze badanie treści zapisów "wzorca" umowy jest niecelowe, gdyż nie zmierza do wyjaśnienia istoty sporu. Słusznie w tym zakresie argumentowały organy, akcentując przy tym fakt kilkukrotnego wzywania skarżącego do wyjaśnienia przyczyn stwierdzonego brak dokumentów, że przedstawiony dowód (wzorzec umowy) nie daje wiedzy odnośnie faktycznego użyczania pojazdów innym przedsiębiorcom oraz uniemożliwia dokonanie kontroli podmiotu, któremu powierzono autokary w określonych datach. Taka kontrola pozwoliłaby na wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, czy faktycznie mamy do czynienia z brakującymi wykresówkami, czy tez wykresówki te znajdują się u innego przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał w toku całego postępowania administracyjnego, jak również w trakcie postępowania sądowego, iż organ w sposób niezasadny domagał się przedłożenia brakujących wykresówek, ani też nie przedstawił dowodów usprawiedliwiających ich brak. Sam skarżący nie neguje zresztą ustalonych faktów co do nieposiadania wykresówek na określone w decyzji okresy oraz odnośnie przekroczenia przez niektórych kierowców (poza wymienionymi w piśmie procesowym z dnia 16 października 2014 r.) maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Zarzuty skarżącego zmierzają natomiast do zakwestionowania prawidłowości uznania tych okoliczności za przestanki odpowiedzialności i zakwestionowania zasadności wymierzenia kary. W związku z tym, mając na uwadze zarzuty dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania, zaznaczyć przyjdzie, że ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie korzystnych dla niej dowodów, dowodów potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Zauważyć trzeba, że to przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością. Nie sposób natomiast przerzucać na organ nieograniczonego obowiązku dowodowego, zwłaszcza we wszystkich tych przypadkach, w których organ nie będzie w stanie uzyskać dowodów korzystnych dla strony. Granice obowiązku dowodzenia wyznacza obiektywna możliwość pozyskania przez organ dowodów we własnym zakresie (z urzędu). Rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną, a nie procesową, wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego. Może więc zaistnieć sytuacja, że w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę, a nie organ. W niniejszej sprawie oznacza to, że na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez skarżącego przepisów, natomiast bez przedstawienia przez przedsiębiorcę dokumentacji związanej z wykonywanym transportem nie jest możliwe przyjęcie jego twierdzeń co do braku podstaw uznania jego odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Ciężar udowodnienia tych okoliczności wykracza bowiem poza zakres obowiązków organu i z oczywistych względów jest niewykonalny. To strona jako przedsiębiorca prowadzący profesjonalną działalność gospodarczą obowiązana jest stosownie do powołanych i analizowanych w dalszej części przepisów prowadzić dokumentację przewozów i czasu pracy kierowców (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 września 2014 r., III SA/Łd 606/14, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie swoich argumentów, uzasadniających zarzuty podnoszone odnośnie stwierdzenia naruszeń. Dlatego, wobec prawidłowego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy (w zakresie posiadanych możliwości), brak było podstaw do ich kwestionowania.

W ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne doprowadziło w niniejszej sprawie do dokonania ustaleń, na podstawie których organ stwierdził naruszenia wskazane w l.p. 5.1, 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy, odpowiednio w zakresie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku oraz nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Dokonując oceny legalności w odniesieniu do czterech pierwszych naruszeń, określonych w l.p. 5.1, 5.2., 5.3. oraz 5.4. załącznika nr 3 do ustawy, uznać należy, że w zakresie materialnych podstaw prawnych określających obowiązki i warunki przewozu drogowego, co do których zaistniały stwierdzone naruszenia, organy prawidłowo wskazały na art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Zgodnie z art. 7 tego rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Przepisy art. 8 ust. 1-5 rozporządzenia nr 561/2006 stanowią z kolei, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 1). W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku (ust. 3). Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (ust. 4). Na zasadzie odstępstwa od przepisów ust. 2, w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin (ust. 5). Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniały stwierdzenie, że dwunastu kierowców zatrudnionych przez skarżącego, w badanym okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. dopuściło się łącznie 25 naruszeń w postaci nieprzestrzegania maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, wymaganej przerwy w czasie prowadzenia pojazdu oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku. Pozwalało to uznać, że doszło do naruszeń w zakresie obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów prawa materialnego sformułowanych w l.p. 5.1., 5.2., 5.3. i 5.4. załącznika nr 3 do ustawy. Argumentacja przedstawiona przez organy oparta została na materiale dowodowym w postaci zapisów cyfrowych zawartych w plikach z kart kierowców, tachografów oraz zapisów na wykresówkach. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie skorygował ustalenia dotyczące skrócenia dziennego czasu odpoczynku przez kierowcę Z. K. w dniu 17 lipca 2012 r., zmieniając też wysokość nałożonej kary łącznej. Natomiast odnośnie pozostałych naruszeń dotyczących tego kierowcy oraz kierowcy M. M., podnoszonych przez skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stwierdzić przyjdzie, że wskazywany przez skarżącego przepis art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 stanowi, że czas spędzony na dojeździe do miejsca postoju pojazdu objętego zakresem niniejszego rozporządzenia lub powrotu z tego miejsca, jeżeli pojazd nie znajduje się ani w miejscu zamieszkania kierowcy, ani w bazie pracodawcy, w której kierowca zwykle pracuje, nie jest liczony jako odpoczynek lub przerwa, chyba że kierowca znajduje się na promie lub w pociągu i posiada dostęp do koi lub do kuszetki. Zgodnie z art. 6 ust. 5 tego rozporządzenia, kierowca zapisuje jako inną pracę cały czas określony w art. 4 pkt e, a także cały czas spędzony na prowadzeniu pojazdu używanego do działalności zarobkowej nieobjętego zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia oraz zapisuje wszelkie okresy gotowości określone w art. 15 ust. 3 lit. c rozporządzenia nr 3821/85 od ostatniego dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku. W art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, poprzez podanie powodów odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wskazane dokumenty zawierające stosowną adnotację są jedynymi dowodami mogącymi potwierdzić odstępstwo, w związku z tym od kierowcy należy wymagać, aby opis na wykresówce był pełny i wskazywał wiarygodne informacje dotyczące przyczyn odstępstwa. Tymczasem, na odwrocie wykresówek z dnia 3 i 12 listopada 2012 r. (t. III, k. 32 akt. admin.) zamieszczona została przez Z. K. adnotacja "przejazd [...][...]-[...]", wraz z podaniem godzin - odpowiednio: "3.00 - 6.00" i "3.00-5.00", co skutkowało przyjęciem przez organy, że z uwagi na brak bardziej szczegółowych wyjaśnień uzasadniających odstąpienie od przepisów, powyższe okresy były okresami gotowości do pracy, co odnotowano w protokole kontroli (s. 19 pkt 9 i 10). Odnośnie natomiast skrócenia czasu dziennego odpoczynku przez kierowcę M. M., wyjaśnić należy, że jeśli faktycznie - jak twierdzi skarżący - doszło do pomyłki w dacie, to także i w tym przypadku nie zostały złożone wystarczające wyjaśnienia odnośnie daty wykonywania przewozu (s. 19 pkt 11 i 12 protokołu kontroli), które uzasadniałyby uwzględnienie twierdzeń skarżącego. Skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 K.p.a. (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2014 r., II GSK 1398/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy zaakcentować ponadto trzeba, że nawet zaakceptowanie argumentacji skarżącego odnośnie ww. kierowców nie miałoby wpływu na wynik sprawy, gdyż nie skutkowałoby to zmianą kwoty nałożonej kary. Wysokość łącznej kary pieniężnej, ustalonej zaskarżoną decyzją na 225.000 zł, została bowiem ograniczona do kwoty 20.000 zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy.

Sąd nie uwzględnił też zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy art. 10 ust. 3 zd. drugie rozporządzenia nr 561/2006, który to zarzut skarżący podniósł w piśmie procesowym. Zgodnie z tą regulacją, bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do pociągnięcia przedsiębiorstw transportowych do pełnej odpowiedzialności, Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności od naruszenia przez przedsiębiorstwo przepisów ust. 1 i 2. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 zd. pierwsze, przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Przepis ten stanowi zatem prawną podstawę powstania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. Wskazane zapisy zdania drugiego nie mają natomiast charakteru bezwzględnego zalecenia, na co wskazuje zwrot "Państwa Członkowskie mogą". Przedsiębiorca odpowiada więc - co do zasady – za każde naruszenie przepisów rozporządzenia nr 561/2006, popełnione przez kierowców zatrudnionych przez niego lub pozostających w jego dyspozycji. Przepisy art. 10 ust. 3 rozporządzenia nr 561/2006 uzupełniają regulacje zawarte w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy ma natomiast charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika z przepisów art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, wedle którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto, przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Na podstawie tej regulacji przyjąć należy, że chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą skłaniać kierowców i umożliwiać im przestrzeganie przepisów prawa o czasie pracy. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Dostrzec trzeba, że skarżący jest profesjonalistą. Dlatego powinien sprawować ścisły nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa przez swych pracowników. Zważyć też należy, że powołane powyżej prawodawstwo unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu lądowym w sytuacji komercyjnej presji na ilość przewożonych ładunków i szybkość wykonywanych przewozów. Presja ta prowadzić może bowiem, przy braku konsekwentnego i skutecznego egzekwowania przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców, do zagrożenia bezpieczeństwa nie tylko kierowców, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Przedsiębiorca nie jest jednak odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz za rezultat prowadzonej działalności transportowej, w tym związany z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący, tak w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego, nie wskazał żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 ustawy, stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia na niego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazał mianowicie, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wobec braku przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłową pracę przedsiębiorstwa organ nie miał zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia kary za naruszenia z l.p. 5.1., 5.2., 5.3. i 5.4. załącznika nr 3 do ustawy. Tylko na podstawie stosownych dowodów można bowiem jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca spełnił wymogi z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, mogących to potwierdzać spoczywa natomiast na podmiocie wykonującym transport drogowy. W okolicznościach sprawy argumentacja dotycząca podstaw do zastosowania w sprawie wskazanej regulacji przedstawiona została dopiero w piśmie procesowym z dnia 16 października 2014 r. Wobec tego, a także wobec braku ujawnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających jednoznacznie zaistnienie okoliczności z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, nie można zarzucić organom w niniejszej sprawie naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie.

Przechodząc do oceny stwierdzonego w zaskarżonej decyzji naruszenia z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, którego zaistnienie było kwestionowane przez skarżącego na wszystkich etapach postępowania i stanowiło zasadnicze źródło sporu, odnotować w pierwszym rzędzie trzeba, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 przedsiębiorca jest zobowiązany do przechowywania wykresówek i wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz do wydawania ich kopii zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorca wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Przepis ten stanowi wyraźnie o powinności przedsiębiorcy okazania lub doręczenia wymienionej w przepisie dokumentacji przedstawicielowi służb kontrolnych. Artykuł 15 ww. rozporządzenia wskazuje natomiast na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy (ust. 1). Kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona (ust. 2). Upoważniony funkcjonariusz służb kontrolnych może sprawdzić przestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 561/2006, analizując wykresówki, wyświetlone lub wydrukowane dane zapisane przez urządzenie rejestrujące lub przez kartę kierowcy, lub, jeśli ich brak, analizując wszelkie inne dokumenty pomocnicze, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów, takie jak określone w art. 16 ust. 2 i 3 (ust. 7 lit. c).

Z powyższych przepisów wspólnotowych jednoznacznie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Uznać też trzeba, że na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Ponadto, z brzmienia art. 15 ust. 7 lit. c rozporządzenia nr 3821/85 wynika, że przestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 561/2006 można sprawdzić analizując wskazane w tym przepisie dokumenty, usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów. Regulacje unijne dopuszczają udokumentowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów, takich jak np. plan pracy czy rozkład jazdy (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 561/2006). Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd niewyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach, zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Dlatego, w kontekście regulacji art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, zdaniem Sądu, za chybiony należy uznać zarzut skargi podający w wątpliwość istnienie podstaw prawnych do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Wskazać należy, że wymierzona w tym zakresie kara nie dotyczyła naruszeń związanych z liczbą przejechanych kilometrów, lecz naruszeń związanych z nieokazaniem wykresówek dokumentujących te przejechane kilometry. Brak jest przy tym podstaw do podważania uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzenia analizy polegającej na porównaniu liczby przejechanych kilometrów wynikającej ze wskazań liczników (drogomierzy) zainstalowanych w pojazdach, którymi wykonywane były przewozy drogowe, z okazanymi wykresówkami. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem, że tego rodzaju analiza przeprowadzona w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie znajduje oparcie w przepisach powołanych wyżej rozporządzeń nr 3821/85 oraz nr 561/2006, i stanowi podstawę do stwierdzenia naruszenia, o jakim mowa w l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Oczywistym zaś jest, że liczbę brakujących wykresówek czy wydruków określa się na podstawie m.in. liczby dni i liczby przejechanych przez pojazd kilometrów (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 26 czerwca 2013 r., II SA/Gl 91/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać trzeba, że w toku ustaleń faktycznych dokonano porównania liczby przejechanych kilometrów wynikających ze wskazań licznika z okazanymi wykresówkami i na tej podstawie wykazano brak wykresówek. Wbrew twierdzeniom skargi - takie działanie stanowi prawidłową metodologię kontroli, gdyż zmierza do ustalenia, kto prowadził pojazd na przejechanej trasie w danym dniu i czy w konsekwencji nie doszło do nieuprawnionego zniszczenia lub ukrycia wykresówki. Wprawdzie organ pierwszej instancji, stosując skrót myślowy, użył niefortunnego określenia, że stwierdzone naruszenie dotyczyło braku wykresówek dokumentujących przejechane przez dany pojazd kilometry, jednak błąd ten został skorygowany w zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że stwierdzone uchybienie dotyczy obowiązku pełnego udokumentowania dni pracy kierowców prowadzących te pojazdy w danych dniach. Pomimo kilkukrotnych wezwań, skarżący nie wyjaśnił powstałych w tym zakresie wątpliwości. W szczególności, nie mogła ich usunąć przedłożona przez skarżącego umowa, z której nie wynika, aby w spornych dniach miało miejsce wypożyczenie autokarów innemu podmiotowi. Co więcej, w § 2 i § 3 tej umowy znajdują się zapisy o realizacji usługi przez zleceniobiorcę (którym mógł być też skarżący) autokarami stanowiącymi jego własność i przy zapewnieniu odpowiedniej ilości zatrudnionych przez niego kierowców. Z umowy tej nie wynika, aby miało miejsce wypożyczanie innym firmom autokaru bez kierowcy. Skarżący nie przedłożył żadnych innych dowodów, które mogłyby potwierdzić jego stanowisko, że pojazdy w określonych w decyzji dniach, co do których stwierdzono naruszenie, prowadzone były przez kierowców, których nie zatrudniał. Skoro wyjaśnienia skarżącego nie znajdują podstaw w materiale dowodowym, a dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują na jazdy na znacznych odległościach, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną także za naruszenie z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy.

Wskazać przyjdzie, że naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, ustawodawca zaliczył do kategorii naruszenia przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że celem regulacji z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy jest zapobieżenie działaniom przedsiębiorcy zmierzającym do tego, aby w celu uniknięcia sankcji za przekroczenie czasu pracy kierowcy, nie stosować urządzeń rejestrujących lub nie okazywać ich zapisów organom kontrolnym. Przyjąć też trzeba, że w związku z tym na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przedstawienia wiarygodnych i popartych stosownymi dowodami okoliczności świadczących o braku podstaw do stwierdzenia omawianego naruszenia. Jeśli więc skarżący twierdzi, że w danym okresie należący do niego pojazd, co do którego ustalono, że przejechał w tym czasie znaczną odległość, nie był prowadzony przez zatrudnionego u niego kierowcę, to dla uwolnienia się z odpowiedzialności za ww. naruszenie powinien przedstawić konkretne dowody na to, że pojazd prowadzili kierowcy innej firmy, chociażby np. w postaci wewnętrznych dokumentów o przekazaniu pojazdów na dany dzień do dyspozycji tym kierowcom. Pozwoliłoby to organom na skontrolowanie innego podmiocie i ustalenie, czy faktycznie inni kierowcy w danym dniu prowadzili pojazd skarżącego. Brak stosownych dowodów na tę okoliczność czyni natomiast nieuzasadnionym dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i uzasadnia dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie posiadanych dowodów.

Podsumowując przedstawioną ocenę odnośnie wystąpienia w niniejszej sprawie naruszeń z l.p. 5.1., 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy, powtórzyć przyjdzie, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe, określona w art. 92a ust. 1 ustawy, ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Przedsiębiorca odpowiada przy tym za naruszenia prawa przez kierowców, gdyż to on organizuje ich pracę i sprawuje nad nimi nadzór. Od tej podstawowej zasady ustawodawca przewidział wyjątki jedynie w art. 92b i art. 92c ustawy. Jak słusznie wywodzono w zaskarżonej decyzji, zwolnienie się skarżącego z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, możliwe byłoby tylko w przypadku wykazania, że nie miał on wpływu na powstałe naruszenia, a naruszenia te wystąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Skarżący musiałaby zatem wykazać, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby zadośćuczynić nałożonym obowiązkom i wymogom. Ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, przewidziane w przepisach prawa spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Należy podkreślić, że poprzestanie tylko na oświadczeniu strony nie jest wystarczające. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie takich okoliczności. Konieczne jest ich udowodnienie (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać można, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne, które mogły zostać zakwalifikowane przez organy jako wyczerpujące przesłankę z art. 92b lub z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Argumentacja w tym zakresie ograniczała się jedynie do ogólnych twierdzeń, które nie zostały poparte stosownymi dowodami. Zwalniało to organy z obowiązku poszukiwania z urzędu podstaw do zastosowania tych regulacji.

Sąd nie stwierdził też zarzucanego w skardze naruszenia przepisu art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 na skutek wydania zaskarżonej decyzji z dnia 11 kwietnia 2014 r. i decyzji ją poprzedzającej z dnia 20 lutego 2014 r. Powoływany przepis określa obowiązek przechowywania dokumentacji przez 1 rok. Skarżący wadliwie odnosi termin określony w powyższym przepisie do daty wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Ograniczenie terminu, w jakim może zostać wydana decyzja o nałożeniu kary, wynika z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy, według którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Przepis ten jest jednoznaczny i możliwość merytorycznego orzekania przez organ wiąże z datą ujawnienia naruszenia, a nie z okresem przechowywania dokumentacji. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia terminu określonego w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 ani nie zaktualizowała się przesłanka umorzenia postępowania z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy. Kontrola była prowadzona od 17 czerwca 2013 r., a żądania organu, zawarte już w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r., dotyczyły okresu od 1 lipca 2012 r. W dacie wystosowania żądania nie upłynął jeszcze okres przechowywania dokumentacji wynikający z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85. Wszystkie stwierdzone przez organ uchybienia skutkujące nałożeniem kary, wystąpiły w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Za datę ujawnienia naruszeń należało natomiast uznać dzień sporządzenia protokołu kontroli, co oznacza, że termin określony w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy rozpoczął bieg w dniu 17 grudnia 2013 r. i upływać będzie z dniem 17 grudnia 2015 r. Nie było zatem prawnych przeszkód do wszczęcia przez organ w dniu 10 stycznia 2014 r. postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, ani nie było podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania z powodu, o którym mowa w komentowanym przepisie ustawy. Rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały w otwartym terminie do wydania decyzji.

Fakt działania A w ramach B nie zwalniał skarżącego z obowiązku przestrzegania przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących transport drogowy. Jak już wcześniej zaznaczono, przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają również przedsiębiorcę, dlatego w toku kontroli zobowiązany jest on do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków oraz obowiązków przewozu drogowego. Skoro w niniejszej sprawie przedsiębiorca nie przedstawił podczas kontroli stosownych dokumentów potwierdzających odstąpienie od stosowania obowiązków z art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006, na podstawie art. 12 tego rozporządzenia, a także potwierdzających, że w odniesieniu do spornej kwestii związanej z obowiązkiem określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 faktycznie mogło mieć miejsce prowadzenie pojazdów przez kierowców niezatrudnionych przez skarżącego, to organy Państwowej Inspekcji Pracy nie miały obowiązku analizowania przyczyn nieokazania przez przedsiębiorcę odpowiednich dokumentów. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, że trudno dać wiarę twierdzeniom strony, która wywodzi, że autokary, będące przecież pojazdami o znacznej wartości, użycza innym, bliżej nieokreślonym podmiotom współpracującym i bez potwierdzenia tego faktu w dokumentach. Ponadto, należy mieć na uwadze, że w toku postępowania strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska co do brakujących wykresówek. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że przedstawiona przez skarżącego umowa o współpracy w ramach B przedsiębiorstw przewozowych E, nie potwierdza w żaden sposób, że w dniach, w odniesieniu do których nie okazano wymaganych wykresówek, pojazdy były w posiadaniu innego podmiotu i były prowadzone przez kierowców niebędących pracownikami A. Skarżący nie wskazał też podmiotu, u którego kierowcy wykonywali transport w spornych dniach. Brak dowodów na potwierdzenie tych okoliczności wyłączał konieczność prowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zwłaszcza że nie było możliwe określenie kierunku tego postępowania, w szczególności, w stosunku do jakich konkretnie podmiotów postępowanie to miałoby zostać wszczęte. Dokonane ustalenia stanowiły zatem wystarczająca podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 92a ustawy.

Ponadto, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze sprzeczności dowodów i ustaleń protokołu z wydaną decyzją. Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i nie naruszyły procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy w toku postępowania kontrolnego, a dokonane ustalenia szczegółowo utrwalono w protokole z kontroli. Dokonana przez organ odwoławczy ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a., w którym wyczerpująco odniesiono się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego kwestii oraz do całości materiału dowodowego. Zaakcentować należy, że obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zwalniały strony ze współdziałania z organami w wyjaśnieniu sprawy. Trudno wymagać od organu, aby poszukiwał dowodów na potwierdzenie wyjaśnień strony w sytuacji, gdy strona ich nie udostępnia. Natomiast z ustaleń dotyczących pojazdów wyposażonych w tachografy cyfrowe skarżący bezpodstawnie wywodzi wnioski co do stanowiska organu w kwestii braku wykresówek w pojazdach wyposażonych w tachografy analogowe. Nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów na poparcie jego stanowiska. Organy nie kwestionowały zaś tego, że pojazdami skarżącego w ogóle nie jeździli kierowcy z innych firm. Wskazywały jedynie na brak udokumentowania tego faktu w konkretnych dniach i odnośnie konkretnych pojazdów wskazanych szczegółowo w decyzji. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącego, materiał dowodowy nie został zebrany w sposób naruszający przepisy prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która w sprawie nie znajdowała zastosowania. Organy podejmowały wszystkie konieczne działania w celu jego wyczerpującego zgromadzenia. Nie można natomiast przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy tylko strona mogła przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie jej stanowiska.

Zdaniem Sądu, nie można też zarzucić organom prowadzącym postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, że w toku postępowania naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, ustaloną w art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie strony możliwości przedstawienia w sprawie swojego stanowiska przed wydaniem decyzji, co z kolei mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i uzasadniałoby uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Dostrzec trzeba, że skarżący został prawidłowo poinformowany o wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. W toku postępowania administracyjnego organy nie gromadziły natomiast materiału dowodowego, opierając się przy wydaniu decyzji na dowodach zebranych podczas kontroli. Strona miała zatem wiedzę o tym, jakie dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Jak zasadnie wywodziły organy, tego rodzaju dowodów nie stanowiło zawiadomienie skierowane do organu przez W. P. oraz korespondencja organu z Prokuraturą. Z akt administracyjnych wynika też, że w toku całego postępowania skarżący aktywnie w nim uczestniczył, przedstawiając swoje stanowisko co do ustaleń z kontroli oraz działań organów, w tym także przed wydaniem decyzji. W toku postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego występował o wgląd do akt, a w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r., powołując się na art. 10 § 1 K.p.a., ustosunkował się do zebranych dowodów i przedstawił stanowisko strony co do działań i ustaleń organu. O ile zatem za nieprawidłowy można uznać sam brak zawiadomienia skarżącego - przed wydaniem decyzji - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to zgłoszony w tym kontekście zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, jest niezasadny. Zaznaczyć trzeba, że stwierdzenie naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu wskutek braku powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się stron, wymaga wykazania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Tylko taką wadliwość można oceniać jako uchybienie prowadzące do uchylenia przez Sąd kontrolowanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd zgadza się z poglądem, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest wykazanie, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania prowadzi do uchylenia decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądu, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II GSK 506/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił istotnych argumentów w odniesieniu do omawianego zarzutu. Nie wskazał, jakich konkretnie czynności dowodowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł dokonać. Jednocześnie, przed wydaniem decyzji skarżący wniósł pismo z dnia 24 stycznia 2014 r., w którym przedstawił swe stanowisko. Dlatego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji doszło do takiego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że uzasadnione było stwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. Z tych względów, przy jednoczesnym braku wykazania przez skarżącego okoliczności uzasadniających zwolnienie go z odpowiedzialności administracyjnej, przyjąć należało, że zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy oraz lp. 5.1, 5.2., 5.3., 5.4. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w razie stwierdzenia naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej. Kara ta została prawidłowo ustalona i wymierzona w odpowiedniej kwocie, stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Obowiązki, w zakresie których stwierdzono w niniejszej sprawie naruszenia wynikają z regulacji art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, a określone w tym zakresie naruszenia sformułowano wprost w załączniku nr 3 do ustawy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.