Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1070/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Hanna Knysiak - Sudyka ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi małoletniego Ł. O. działającego przez przedstawiciela ustawowego – matkę A. O. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie objęcia kwarantanną od dnia 8 grudnia 2021 r. do 11 grudnia 2021 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z 21 grudnia 2021 r. A. O. (dalej: skarżąca), działając jako przedstawiciel ustawowy małoletniego syna Ł. O., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie polegającą na objęciu małoletniego kwarantanną, o której dowiedziała się w dniu 7 grudnia 2021 r.

Skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, zarzucając naruszenie:

1. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2280) – dalej "ustawa o zapobieganiu", które wymagają dla objęcia danej osoby kwarantanną wydania decyzji administracyjnej - przez brak wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, wskutek zastosowania sprzecznego z treścią ustawy § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021, poz.861) – dalej: "rozporządzenie z 6 maja 2021 r.", wyłączającego formę decyzji administracyjnej, bez stosownej podstawy ustawowej (delegacji), co skutkowało nielegalnym pozbawieniem jej syna wolności osobistej - wbrew art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz wolności poruszania się po terytorium Rzeczpospolitej - wbrew art. 52 ust. 1 Konstytucji RP;

2. art. 32 ustawy o zapobieganiu - przez brak jakiegokolwiek zweryfikowania uzyskanych informacji i danych o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym "kontakcie" małoletniego z osobą podejrzaną o zakażenie, tzn. o jego styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i wykonania własnej, merytorycznej oceny zaistniałej sytuacji, co jest obowiązkiem organu;

3. art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu - przez zastosowanie najbardziej dla małoletniego dolegliwego środka, tj. kwarantanny, w sposób arbitralny i automatyczny, gdyż bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego, co sprawiało że skarżone rozstrzygnięcie nie mieściło się w ramach dopuszczalnego "uznania administracyjnego", przeradzając się w samowolę.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że 7 grudnia 2021 r. z wiadomości przekazanej przez Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego K. za pośrednictwem systemu Librus dowiedziała się o objęciu jej syna kwarantanną. Skarżąca podała też, że do dnia złożenia skargi, w stosunku do jej syna nie wydano decyzji administracyjnej o zastosowaniu kwarantanny, stąd nie można zakwestionować jej podstaw. Zdaniem skarżącej, wynikało to najprawdopodobniej z zastosowania przez organ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Przepis ten w ocenie skarżącej, sprzeczny był z przepisami ustawy o zapobieganiu, Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Konstytucją RP. Ponadto, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowych dla Rady Ministrów, bowiem żaden przepis znowelizowanej ustawy o zapobieganiu nie zezwolił na wyłączenie w rozporządzeniu formy decyzji administracyjnej dla nakładania kwarantann. Stąd, zdaniem skarżącej, przepis ten nie powinien mieć zastosowania przy ocenie legalności objęcia małoletniego kwarantanną, analogicznie jak wskazywały sądy administracyjne w odniesieniu do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., dotyczącego kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r., II GSK 663/21.

Skarżąca podniosła, że art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wymagał nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Podobne stanowisko zdaniem skarżącej, zajmowała doktryna oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Skarżąca podniosła też, że przed datą wejścia w życie rozporządzenia z 6 maja 2021 r., organy inspekcji sanitarnych nie miały wątpliwości, że w przypadku art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, konieczne było wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje te były zaskarżane w toku instancji, a następnie kontrolowane przez sądy. Skarżąca podniosła nadto, że nakładanie na osoby zdrowe kwarantanny było tożsame z pozbawieniem wolności bez wyroku sądowego w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, zwłaszcza, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, organ naruszył także art. 32 ustawy o zapobieganiu, nie ustalił bowiem czy małoletni miał jakikolwiek "istotny epidemiologicznie", co do czasu oraz okoliczności, kontakt z osobą podejrzaną o zakażenie, czy też zachorowanie na COVID-19, co sprawiało, że jego kwarantanna była efektem arbitralnych działań organu. Ponadto, organ nie zweryfikował, czy "pozytywny" wynik testu w kierunku wirusa Sars-CoV-2 został wykonany prawidłowo. Tymczasem, w niniejszej sprawie okoliczności mogły wskazywać na wynik fałszywie pozytywny, co było częste. W ocenie skarżącej, organ zastosował mechanicznie" najdalej idące ograniczenie wolności - kwarantannę, podczas gdy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyraźnie nakazywał każdorazowo dokonać wyboru między kwarantanną, a nadzorem epidemiologicznym.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Organ wyjaśnił, że w związku z potwierdzonym przypadkiem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, jednego z uczniów klasy, do której uczęszczał syn skarżącej, został on objęty kwarantanną od dnia 8 do 11 grudnia 2021 r.

Z uwagi na konieczność szybkiego działania, upoważniony przedstawiciel organu skontaktował się z Dyrektorem ww. Szkoły i ustalił, że ostatnim dniem pobytu w szkole zakażonego ucznia klasy, do której uczęszcza małoletni był dzień 3 grudnia 2021 r., przy czym niektórzy uczniowie i nauczyciele mieli kontakt z osobą zakażoną w dniu 3 grudnia 2021 r., część w dniu 2 grudnia 2021 r. lub 1 grudnia 2021 r. Organ podał, że wystąpił do Szkoły o przesłanie danych uczniów i personelu z kontaktu z osobą zakażoną. Za pośrednictwem Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS), otrzymano listę osób z kontaktu z osobą zakażoną. Wśród zgłoszonych (zgłoszenie nr [...]) osób wymieniony został syn skarżącej. Organ podkreślił, że zakres żądanych danych nie nosi cech dowolności, lecz wynika z art. 32a ustawy o zapobieganiu. Na podstawie wymienionego przepisu organ w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

Dalej organ wskazał, że w skardze nie podniesiono by małoletni nie uczęszczał do szkoły w czasie, kiedy uczęszczał do niej zakażony uczeń, tj. między 1 a 3 grudnia 2021 r. Tymczasem absencja małoletniego w szkole stanowiłaby podstawę do nienakładania kwarantanny. Organ wyjaśnił, że w okresie objęcia syna skarżącej obowiązkiem kwarantanny, osoby zaszczepione przeciwko COVID-19, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazywały objawów chorobowych, jeżeli nie były osobami zamieszkującymi lub wspólnie gospodarującymi z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2, nie podlegały kwarantannie. We wskazanym okresie rozporządzenie z 6 maja 2021 r było obowiązującym aktem prawnym, określającym ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Powyższe rozporządzenie w § 5 stanowiło, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby m 7 kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym (system EWP), a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Zgodnie z tym przepisem informację o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych można było przekazać tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Działanie takie mieści się w ramach wyżej wskazanych. Syn skarżącej był uczniem klasy, do której uczęszczał zakażony uczeń. Małoletni nie był, i nadal nie jest osobą zaszczepioną, tym samym został objęty obowiązkiem kwarantanny. Objęcie małoletniego kwarantanną, zdaniem organu było w pełni zgodne i oparte na przepisach art. 32 i 32a ustawy o zapobieganiu, których celem jest zapobieganie szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych. Organ wskazał, że obowiązek odbycia kwarantanny osoby niezaszczepionej przeciwko COVID-19, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Organ powołując się na treść § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. podał, że informacja o objęciu osoby kwarantanną nie jest formalnie decyzją administracyjną.

Organ podkreślił też, że nie jest uprawniony do badania zgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP czy też zgodności wydanego rozporządzenia z ustawą. Nie może również odmówić zastosowania rozporządzenia.

Zaznaczył nadto, że brak wydania decyzji administracyjnej nie pozbawił skarżącą prawa do kontroli sądowej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wyniku testu osoby zakażonej, a także poddania w wątpliwość wiarygodności podmiotu, który wykonał badanie testu u osoby zakażonej, z którą kontakt miał małoletni, organ wskazał, że badanie próbki przeprowadziło akredytowane laboratorium - Medyczne Laboratorium Diagnostyczne [...] Sp. z o. o. Tym samym zarzuty we wskazanym zakresie uznać należy za bezzasadne.

Organ zaznaczył, że podjęte czynności miały w społeczeństwie charakter powszechny i jednoczasowo, nawet kilkaset tysięcy osób dziennie w całym kraju podlegało kwarantannie. Co istotne objęcie kwarantanną nie wywołało trwałych skutków i na płaszczyźnie prawnej nie niosło dla małoletniego niekorzystnych rozstrzygnięć. Podsumowując, organ stwierdził, że objęcie małoletniego kwarantanną było zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ organy nakładając na małoletniego syna skarżącej kwarantannę działały na podstawie i w granicach prawa. Powołany przy tym w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r., II GSK 663/21 dotyczył odmiennego stanu faktycznego i prawnego (objęcie kwarantanną w związku z przekroczeniem granicy), co ma znaczenie w sprawie.

Z uwagi na tożsamość stanu faktycznego, a przede wszystkim tożsamość zarzutów skargi orzekający Sąd powtórzył argumentację zawartą w analogicznym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 137/22

Na wstępie Sąd zaznacza, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor szkoły, do której uczęszczał syn skarżącej, zgłosił (ID zgłoszenia nr ZG003716077) właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej dane osoby (uczeń) zakażonej koronawirusem z datą kontaktu (1- 3 grudnia 2021 r.) i osobami mającymi kontakt z zakażonym uczniem. Organ nałożył więc kwarantannę informując o tym fakcie elektronicznie dyrektora szkoły. Z kolei skarżąca otrzymała za pośrednictwem stosowanego w szkole dziennika elektronicznego (tu: Librus) informację o nałożeniu kwarantanny.

Z akt wynika również, że dane o kwarantannie zostały umieszczone w systemie EWP (kwarantanna "ze styczności" w okresie od 8 grudnia 2021 do 11 grudnia 2021 r.). Dane te zostały elektronicznie powiązane z ww. zgłoszeniem nr [...]. W aktach znajdują się również dane dotyczące wykonanego testu na obecność COVID-19 u zakażonego ucznia z informacjami kiedy i jakie laboratorium pobrało próbkę; jaki uzyskało wynik (pozytywny). Organ oświadczył, że wskazane laboratorium wykonało test zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 29 ustawy o zapobieganiu.

Słusznie też organ zauważał, że skarżąca nie zaprzeczyła, aby jej małoletni syn nie miał w kluczowych dla sprawy dniach 1-3 grudnia 2021 r. kontaktu z zakażonym uczniem. Ponadto, należałoby zauważyć, że skoro dyrektor szkoły dokonywał zgłoszenia to z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, można przyjąć, że zgłoszenie zostało oparte na rzetelnych informacjach o obecności zgłaszanych uczniów w szkole w dniu kontaktu z zakażonym uczniem. Niezasadne więc były zarzuty naruszenia art. 32 ustawy o narażeniu. Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że: w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną.

Zgodnie jednak z art. 32 ust. 2 ustawy o zapobieganiu dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie:

1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1;

2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego;

3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania;

4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną.

Powyższy przepis oznacza, że skoro stacja sanitarno-epidemiologiczna dysponowała danymi zgłoszonymi przez certyfikowane laboratorium do systemu EWP (test o wyniku pozytywnym wykonany 6 grudnia 2021 r.) ucznia, który następnie został zgłoszony przez dyrektora szkoły jako osoba zakażona – to zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej weryfikacji danych w rozumieniu ww. art. 32 ustawy o zapobieganiu. Przekazane dane były bowiem ze sobą logicznie zbieżne; zgłoszenie pochodziło z tej samej szkoły od osoby kierującej placówka (dyrektor szkoły) i następowała zgodność z twierdzeniami o osobie zakażonego ucznia z danymi o wyniku pozytywnym próbki pobranej od tego ucznia.

Sąd administracyjny nie ma kompetencji do badania wyników testów epidemiologicznych, a z akt nie wynika aby powtórzono testy, które dały pozytywny wynik u zakażonego ucznia.

Przedmiotem pozostałych zarzutów skargi był brak wydania w sprawie decyzji o nałożeniu kwarantanny oraz zastosowanie najbardziej dolegliwego środka (kwarantanny) bez wymaganego rozważenia zastosowania nadzoru epidemiologicznego.

Odnosząc się do tego typu zarzutów należałoby wskazać, że na obecnym etapie kształtują się dwie odrębne linie orzecznicze. W jednej z nich (podzielanej przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd) przyjmuje się, że zasadniczo organy sanitarno-epidemiologiczne nie mają obowiązku nałożenia kwarantanny w drodze odrębnej decyzji administracyjnej ponieważ obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a rolą organów jest jedynie przekazanie o tym fakcie informacji. Odnosząc się do tego typu zarzutów należałoby wskazać, że obecnie kształtują się dwie odrębne linie orzecznicze sądów administracyjnych. W jednej z nich (podzielanej przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd) przyjmuje się, że zasadniczo organy sanitarno-epidemiologiczne nie mają obowiązku nałożenia kwarantanny w drodze odrębnej decyzji administracyjnej ponieważ obowiązek taki wynika wprost z ustawy, a rolą organów jest jedynie przekazanie stronom (tu: przedstawicielowi ustawowemu małoletniego) o tym fakcie informacji. Przykładem tego typu poglądów są wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 stycznia 2022 r., II SA/Ke 934/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2022 r., II SA/Go 1112/21; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 maja 2022 r., II SA/Bd 152/22, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 maja 2022 r., III SAB/Lu 3/22, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 6 września 2022 r., III SA/Bd 36/22; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2022 r., III SA/Kr 312/22.

Z uwagi na podzielanie poglądów przedstawianych w ww. wyrokach przez orzekający Sąd, zaprezentowane uzasadnienie w znacznej mierze stanowi powtórzenie zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków argumentacji – w tym również dlatego, że argumenty w rozpatrywanej skardze są praktycznie identyczne jak rozważane przez ww. sądy.

Dla porządku Sąd zaznacza, że odmienna linię orzeczniczą prezentują sądy administracyjne w sprawach, w których zapadły m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 listopada 2020 r., III SA/Gl 467/20 oraz z 5 grudnia 2020 r., III SA/Gl 514/20. jak również wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 marca 2022 r., IV SA/Po 53/22; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 54/22 oraz II SA/Ol 1051/21 oraz z 20 kwietnia 2022 r., II SA/Ol 175/22 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 kwietnia 2022 r., II SA/Bd 1/22.

W ocenie orzekającego Sądu analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny. Co więcej, właśnie powołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2021 r., II GSK 663/21 potwierdza to stanowisko. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyraźny odróżnił brak podstawy ustawowej do nałożenia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy od nałożenia kwarantanny w związku z kontaktem z osobą zarażoną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego : "Stwierdzić natomiast trzeba, że przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika bowiem jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej".

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, jej przepisy stosuje się do zakażeń i chorób zakaźnych, których wykaz jest określony w załączniku do ustawy oraz biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących te zakażenia i choroby. W załączniku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1, nie ma wprawdzie wymienionej choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2, jednak zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 325), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, zakażenie tym wirusem zostaje objęte przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W konsekwencji, wszystkie regulacje omawianej ustawy stosuje się również w przypadku zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono do art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Stosownie natomiast do art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy, określono, że obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych wywołujących tę chorobę (§ 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Ustawa zawiera również legalne definicje:

- kwarantanny, przez co należy rozumieć odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

- choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, którą jest choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4);

- styczności, która oznacza bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25).

Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych.

Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej.

Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1.

Należy przy tym zaznaczyć, że obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach.

Nie było również podstaw do odmowy zastosowania § 5 rozporządzenia 6 maja 2021 r. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się (ust. 1). Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (ust. 2).

Powołane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie art. 46a pkt 2 oraz art. 46b pkt 5. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei art. 46b pkt 5 przewiduje, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie.

Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi jedną z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności przemieszczania się obywateli, o jakiej mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z tym może być wprowadzony do porządku prawnego wyłącznie w drodze ustawy, przy uwzględnieniu przesłanek, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., II GSK 663/21).

W ocenie Sądu, sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie narusza standardów konstytucyjnych. Obowiązek kwarantanny dla osób mających kontakt z osobą zakażoną SARS-CoV-2 wynika bowiem wprost z art. 34 ust. 2 ustawy, a nie z rozporządzenia. Natomiast brak formy decyzyjnej w przypadku kwarantanny w takim przypadku nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, o jakiej mowa w art. 46a pkt 2 ustawy, gdyż mieści się w ramach rodzajów stosowanych rozwiązań w zakresie ustawowego obowiązku kwarantanny - co do formy procesowej rozstrzygnięcia organu, czyli objęcia obowiązkiem kwarantanny, a nie obowiązkiem nadzoru epidemiologicznego. Ponadto, skoro w przypadkach określonych w art. 34 ust. 2 ustawy obowiązek kwarantanny wynika z mocy samego prawa, to nie ma potrzeby jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, co już wyżej podkreślono.

W orzecznictwie sądów administracyjnych procesowa forma objęcia kwarantanną osoby poprzez podjęcie przez właściwy organ czynności materialno-technicznej polegającej na umieszczeniu stosownej informacji w systemie teleinformatycznym nie jest kwestionowana (po. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2022 r. V SAB/Wa 55/22). Sądy kwestionowały natomiast przedmiot tej czynności, jakim było skierowanie na kwarantannę osób przekraczających granicę Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na to, czy były one zakażone bądź miały styczność z osobą zakażoną (por. przykładowo wyroki WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20, WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 października 2020 r., II SA/Go 241/20). Ponadto z omówionych wyżej regulacji wynika, że objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "p.p.s.a.". Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy o zagrożeniu, przy czym tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku zbadania przez organ prawdopodobieństwa zakażenia należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu istotą kwarantanny jest właśnie to, że nakłada się ją na osobę zdrową, przy czym polega ona na odosobnieniu takiej osoby, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Osoby, u których stwierdzono chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o chorobę zakaźną poddaje się natomiast izolacji (art. 2 pkt 11 ustawy), względnie izolacji w warunkach domowych (art. 2 pkt 11a ustawy).

Ponownego podkreślenia wymaga przy tym, że, jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji dotyczącej obowiązujących w tym zakresie w dacie podjęcia zaskarżonej czynności przepisów prawa, wydanie decyzji administracyjnej nie było w omawianym przypadku wymagane (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.), jak również dopuszczalne było przekazanie informacji o objęciu kwarantanną za pośrednictwem systemu łączności, w tym przypadku wiadomości za pośrednictwem dziennika elektronicznego szkoły, do której uczęszczał syn skarżącej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r.), przy czym, jak wskazuje treść skargi, fakt dotarcia wiadomości do skarżącej nie jest przez nią kwestionowany.

Za zgodny z prawem należy także uznać okres, na jaki syna skarżącej objęto kwarantanną. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 6 grudnia 2021 r.), okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulegał zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, mógł zadecydować o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. W rozpatrywanym przypadku przewidziany tym przepisem termin 10 dni obowiązkowej kwarantanny, liczony od ostatniego kontaktu z osobą zakażoną, tzn. od 3 grudnia 2021 r., upływał w dniu 13 grudnia 2021 r., ale sama kwarantanna została nałożona do 11 grudnia 2021 r.

Powołane przepisy przewidują automatyzm w liczbie dni nakładanej kwarantanny dlatego też organ nie miał możliwości zmniejszenia wymiaru kwarantanny, czy też rozważenia nałożenia innych form nadzoru epidemiologicznego. Fakt stwierdzenia zakażenia wirusem, potwierdzony stosownym testem wykonanym przez certyfikowane laboratorium, zobowiązywał organ do nałożenia kwarantanny.

Wobec powyższych okoliczności zaskarżoną czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego należało uznać za odpowiadającą prawu, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.