Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1544/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 par. 4, art. 27 par. 1 pkt 10, art. 29 par. 2, art. 19 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: par. 6 ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 137 poz 1541
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Grzegorz Borkowski, WSA del. Jadwiga Danuta Mróz, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 70/08 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 30 listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 70/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddziału w B. (w skrócie: ZUS) uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 30 listopada 2007 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 31 października 2007 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych.

2. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dyrektor Izby Skarbowej w L. otrzymał do realizacji tytuły wykonawcze wystawione przez ZUS w dniu 8 października 2007 r. wobec T. M. i obejmujące należność z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Tytuły zawierały klauzulę o skierowaniu ich do egzekucji i informacje o braku praw majątkowych do prowadzenia egzekucji przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS w L.

Jako podstawę prawną postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych bez realizacji Naczelnik Urzędu Skarbowego wskazał art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) – zw. dalej w skrócie:: u.p.e.a., a w uzasadnieniu przytoczył treść art. 19 § 4 i art. 26 § 4 u.p.e.a. stwierdzając, że Dyrektor Oddziału ZUS w zakresie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wskazanych w ustawie środków egzekucyjnych. Przy czym przepisy ustawy nie pozwalają wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym na zwolnienie się z obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji.

Organ wskazał, że tylko w przypadku, o którym mowa w § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) zw. dalej w skrócie: rozporządzeniem MF z dnia 22 listopada 2001 r. czyli gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się w całości lub części bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze celem realizacji do właściwego naczelnika urzędu skarbowego.

W zażaleniu ZUS podnosił, że tytuły wykonawcze spełniają wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. i skierowane zostały do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z przyczyn wskazanych w § 6 ust. 3 rozporządzeniem MF z dnia 22 listopada 2001 r., bowiem wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanej, z którego mógłby prowadzić egzekucję. Z tej przyczyny skierował tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanej

Organ odwoławczy zażalenia nie uwzględnił wskazując, że zestawienie treści art. 26 § 4 upea oraz § 6 ust. 5 rozporządzeniem MF z dnia 22 listopada 2001 r. pozwala na stwierdzenie, że Dyrektor Oddziału ZUS zobligowany jest do wszczęcia egzekucji i dopiero po wykorzystaniu przyznanych ustawą uprawnień, w sytuacji gdy egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, może on skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia egzekucji za pomocą innych, niż przysługujące wierzycielowi, środków egzekucyjnych.

Organ odwoławczy podniósł, że Dyrektor Oddziału ZUS zaopatrzył tytuły wykonawcze w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, jednakże nie podjął żadnych działań zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, mimo że zaopatrzenie w klauzulę obligowało ten organ do wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu powołany w zażaleniu § 6 ust 3 rozporządzeniem MF z dnia 22 listopada 2001 r. ma zastosowanie do innego stanu faktycznego, bowiem daje możliwość zmiany właściwości miejscowego organu egzekucyjnego z uwagi na kryterium położenia majątku zobowiązanego, a zastosowanie tego przepisu uzależnione jest posiadaniem wiedzy o istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ZUS wniósł o uchylenie postanowień. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przedmiotowe tytuły wykonawcze spełniają wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a., a ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS nie zna żadnego prawa majątkowego, do którego mógłby skierować egzekucję, jej wszczęcie przez ten organ byłoby niezasadne i nieracjonalne. W takim przypadku tytuły wykonawcze kieruje się do organu egzekucyjnego, na terenie którego znajduje się majątek zobowiązanej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w L. wniósł o jej oddalenie.

4. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem art. 29 § 2 u.p.e.a. Przed wszczęciem egzekucji organ egzekucyjny, który otrzymał tytuł wykonawczy, bada z urzędu jej dopuszczalność. Z przepisów wynika, że organ egzekucyjny może nie przystąpić do egzekucji i zwrócić wierzycielowi tytuł wykonawczy tylko w dwóch przypadkach: gdy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła, stąd naruszony został art. 29 § 2 u.p.e.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie.

Organ egzekucyjny nie kwestionował, że objęta tytułem wykonawczym należność - składka na ubezpieczenie zdrowotne oraz odsetki za zwłokę od nieopłaconej składki, podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 2004 r. Nr 210 poz. 2135) w związku z art. 2 § 1 pkt 5 i art. 3a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ ten nie wyjaśnił również z jakiej przyczyny wskazał art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. jako podstawę prawną postanowienia o zwrocie tytułów wykonawczych.

Organ odwoławczy wyjaśnił natomiast, że nadanie klauzuli przez Dyrektora Oddziału ZUS tytułem wykonawczym przekazanym Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oznaczało przyjęcie tych tytułów do realizacji przez Dyrektora Oddziału ZUS, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym oraz obowiązek wszczęcia i powadzenia egzekucji przez ten organ. Wyjaśnienie to wskazuje, że zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe tytuły wykonawcze wobec nadania im klauzuli, o której mowa w art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., przez wierzyciela będącego organem egzekucyjnym, nie będą mogły być podstawą wszczęcia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego nawet wówczas, gdyby będący organem egzekucyjnym wierzyciel nie mógł wyegzekwować należności przy pomocy środków egzekucyjnych, które może stosować.

Oczywistym jest, że skierowanie zaopatrzonego w klauzulę tytuły wykonawczego do realizacji przez naczelnika urzędu skarbowego oznacza, że ten organ egzekucyjny dokonuje ponownej weryfikacji otrzymanego tytułu wykonawczego i przed wszczęciem egzekucji na jego podstawie bada, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 29 u.p.e.a. W związku z tym, zawarta w przedmiotowych tytułach wykonawczych klauzula Dyrektora Oddziału ZUS nie mogła przesądzać o ich wadliwości.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 29 u.p.e.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy ZUS, będący wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, prawidłowo wykonał swoje obowiązki. Tryb postępowania wierzyciela należności pieniężnych będącego organem egzekucyjnym, przy podejmowaniu czynności mających na celu zastosowanie środków egzekucyjnych określają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Wykonanie tych przepisów gwarantować ma prawidłowość i terminowość kierowania do organu egzekucyjnego wniosków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych. Jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o zwrocie tytułów wykonawczych, wydane na podstawie art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., a żaden z tych przepisów nie dawał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego podstaw do oceny prawidłowości czynności dokonanych przez Dyrektora Oddziału ZUS.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Skarbowej w L. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zw. dalej w skrócie: p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej w skrócie: p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontroli działalności administracji publicznej przez co naruszył przepisy:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 27 § 1 i § 2 i art. 29 § 2 u.p.e.a.. podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a tym samym nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt. 10 u.p.e.a. przyjmując, że przepis ten nie daje podstaw do zwrotu tytułu wykonawczego, bowiem zaopatrzenie tytułów wykonawczych w klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nie jest czynnością formalno-teczniczną ograniczającą się do przystawiania pieczęci, ale nadając klauzulę o skierowaniu do egzekucji wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym ma obowiązek wynikający z art. 26 § 4 u.p.e.a. do wszczęcia i prowadzenie egzekucji;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. poprze błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że art. 26 § 4 i § 5 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. nie dopuszcza, aby organ egzekucyjny mógł przekazać tytuły wykonawcze do realizacji właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego, dopiero wówczas, gdy w wyniku podjęcia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie i wykorzystaniu przyznanych mu uprawnień, w tym środków egzekucyjnych, prowadzona egzekucja okaże się bezskuteczna, podczas gdy w ocenie organu drugiej instancji, Dyrektor Oddziału ZUS miał nie tylko uprawnienie, ale obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego i był zobowiązany do wykazania, że podjęte przez niego czynności egzekucyjne w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego okazały się bezskuteczne.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd oparł się na błędnym przekonaniu, że skierowanie zaopatrzonego w klauzulę tytułu wykonawczego do realizacji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego oznacza, że ten organ dokonuje ponownej weryfikacji otrzymanego tytułu wykonawczego i przed wszczęciem egzekucji na jego podstawie bada czy zostały spełnione przesłanki z art. 29 u.p.e.a. Naczelnik Urzędu Skarbowego otrzymując tytuł wykonawczy po wyczerpaniu egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS nie dokonuje już weryfikacji przedmiotowego tytułu wykonawczego, gdyż po przesłaniu takiego tytułu organ prowadzi dalej już wszczętą egzekucje i stosuje przysługujące mu środki egzekucyjne.

Organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.) za usprawiedliwione i oparte na uzasadnionych podstawach należało uznać podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że skarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 26 § 4 i 5, art. 27 § 1 pkt 10 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Sąd pominął w ocenie mających zastosowanie w sprawie przepisów, iż wierzyciel (Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – ZUS) jest równocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do samodzielnego stosowania wskazanych w ustawie środków egzekucyjnych.

6.2. Jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej kryteria kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określone zostały w art. 1 § 2 p.u.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli działalności administracji według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów mogło dojść wyłącznie wówczas gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zatem za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać podniesione w tym zakresie zarzuty w skardze kasacyjnej.

6.3. Przedmiotem sporu pozostawało natomiast, to czy uchylając zaskarżone rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych obu instancji, tj. stosując środek przewidziany w ustawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz stwierdzenie nieważności – art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia Sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210–211).

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Ocena prawna prowadząca Sąd do stwierdzenia istnienia podstaw do oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu z powodów podanych w omawianych przepisach powinna stanowić element uzasadnienia wyroku (art. 145 § 4 p.p.s.a.).

Uznając za oparty na usprawiedliwionych podstawach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia omówionego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. stwierdzić należało, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi (ZUS) na podstawie przepisu art. 29 § 2 u.p.e.a.

6.4. Przed oceną zastosowania w sprawie art. 29 § 2 u.p.e.a., przypomnieć należało szczególne uprawnienia przysługujące Dyrektorowi Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

Zgodnie z art. 19 § 1 u.p.e.a. naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wśród kategorii podmiotów uprawnionych do stosowania niektórych środków egzekucyjnych w art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazany został dyrektor oddziału ZUS. Należy zauważyć, że przepis art. 19 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368) wprowadził istotne zmiany w stosunku do stanu prawnego dotychczasowego. Przede wszystkim w drodze ustawowej określono inne organy egzekucyjne niż naczelnicy urzędów skarbowych i organy samorządu terytorialnego. Ponadto w stosunku do dotychczasowych zasad organy te stały się organami egzekucyjnymi, a nie jak dotychczas wierzycielami upoważnionymi do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Zatem w stanie prawnym obowiązującym od dnia 30 listopada 2001 r. organy egzekucyjne w zakresie świadczeń pieniężnych można podzielić na organy o właściwości ogólnej (naczelnicy urzędów skarbowych) i organy o właściwości szczególnej (wyspecjalizowane). Do tej drugiej grupy stosownie do przepisu art. 19 § 4 zaliczony został dyrektor oddziału ZUS. Oznacza to, że organy te pełnią funkcję organów egzekucyjnych w określonych dziedzinach (np. dyrektor oddziału ZUS tylko w zakresie egzekucji dotyczącej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne). Nie zmienia to jednak oceny, że dyrektor oddziału ZUS w zakresie przyznanej mu właściwości rzeczowej jest organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 1a pkt 7 u.p.e.a. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na uprawnienia i obowiązki dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń pieniężnych wskazanych w art. 19 § 4 u.p.e.a. W tym zakresie mieści się obowiązek wszczęcia egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 u.p.e.a.) oraz stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a.). Wobec tego, że w zakresie przyznanych mu uprawnień dyrektor oddziału ZUS jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Jak trafnie to zauważono w skardze kasacyjnej dopiero jeżeli egzekucja prowadzona w tym ograniczonym zakresie okazała się w całości lub w części bezskuteczna wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym kieruje niezwłocznie tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego (organu egzekucyjnego o właściwości ogólnej) celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. art. 6 § 2 u.p.e.a. w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r.).

Przyznanie szczególnych uprawnień wyspecjalizowanego organu egzekucyjnego dyrektorowi oddziału ZUS oznacza, że nie może uchylić się od przyznanych mu kompetencji w zakresie prowadzenia egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych i przyjmowania wyłącznie roli wierzyciela uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego przez naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a.).

6.5. Dopiero na tym tle należało odnieść się do oceny trafności rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do zwrotu przesłanego tytułu wykonawczego wierzycielowi (art. 29 § 2 u.p.e.a.). W rozpoznawanej sprawie dyrektor oddziału ZUS wystąpił wyłącznie jako wierzyciel. Ograniczył się bowiem do wystawienia tytułu wykonawczego i pomimo nadania klauzuli o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnego (art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) przesłał tytuł wykonawczy naczelnikowi urzędu skarbowego. W takiej sytuacji organ egzekucyjny o właściwości ogólnej trafnie uznał, iż w sprawie wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym z pominięciem przysługujących mu uprawnień nie przystąpił do zastosowania środków egzekucyjnych przysługujących mu na podstawie art. 19 § 4 u.p.e.a.

Zatem przesłany tytuł wykonawczy "przedwcześnie" skierowany organowi egzekucyjnemu wymienionemu w art. 19 § 1 u.p.e.a. zasadnie zwrócono wierzycielowi (dyrektorowi oddziału ZUS) celem przystąpienia z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 i art. 19 § 4 u.p.e.a.). Podstawę do tego typu postępowania stanowiły trafnie wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. oraz § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. Zauważyć ponadto należy, iż w sprawie nie wskazywano na istnienie okoliczności, o których mowa w § 6 ust. 3 tego rozporządzenia, tj. uniemożliwiających prowadzenie egzekucji przez wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym. Zwrot tytułu wykonawczego wierzycielowi (art. 29 § 2 u.p.e.a.) oznacza w tym wypadku skierowanie tego tytułu do egzekucji administracyjnej przez tego wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w zakresie przysługujących mu uprawnień.

Przedstawione zagadnienie nie jest jednolicie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie dopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 29 § 2 u.p.e.a.(por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gl 626/08; wyroki NSA z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1782/07; z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 1932/07 i z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt 1175/08 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1175/08, zgodnie z którym organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 2 u.p.e.a. był uprawniony do zwrotu wierzycielowi przesłanego tytułu wykonawczego.

6.6. Z przedstawionych powodów odmienna ocena przyjęta w zaskarżonym wyroku nie mogła zostać zaaprobowana. Powodowałaby ona, że z naruszeniem obowiązujących zasad wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym mógłby uchylić się od realizacji nałożonego na niego obowiązku prowadzenia egzekucji.

Wobec tego należało uznać, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 29 § 2, art. 27 § 1 pkt 10 i art. 26 § 4 i § 5 u.p.e.a.).

Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania okazały się uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).