Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1589/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Maria Werpachowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO w [...]) decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2016, poz. 446), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2015, poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]odmawiającą udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym udostępnienie: 1) wykazu (listy) wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wypłaconych w miesiącu grudniu 2014 r. wynagrodzeniu brutto oraz składnikach, o których mowa w art. 36 ust. 2-5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, 2) wykazu nagród przyznawanych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. pracownikom samorządowym zatrudnionym w Urzędzie Gminy [...], zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wysokości uzyskanej nagrody, o której mowa w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wraz ze wskazaniem szczególnych osiągnięć, za które zostały przyznane nagrody, w części dotyczącej pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] niesprawujących funkcji publicznych.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. J.B. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie: 1) regulaminu pracy w Urzędzie Gminy [...], 2) regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], 3) wykazu (listy) wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wypłaconych w miesiącu grudniu 2014 r. wynagrodzeniu brutto oraz składnikach, o których mowa w art. 36 ust. 2-5 ustawy

o pracownikach samorządowych, 4) wykazu (listy) wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] na podstawie wyboru, powołania i mianowania za grudzień 2014 r., 5) wykazu nagród przyznanych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. pracownikom samorządowym zatrudnionym w urzędzie gminy [...] zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wysokości uzyskanej nagrody, o której mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych wraz ze wskazaniem szczególnych osiągnięć za które zostały przyznane nagrody.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 27 lutego 2015 r. organ przesłał: Ad. 1) regulamin pracy Urzędu Gminy [...], Ad. 2) regulamin wynagradzania pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...], Ad. 4) wykazy wynagrodzeń za miesiąc grudzień 2014 r. pracowników zatrudnionych: na podstawie powołania tj. Zastępca Wójta i Skarbnik Gminy oraz na podstawie wyboru Wójt (uchwała Rady Gminy w sprawie wysokości wynagrodzenia Wójta Gminy). W wykazie podano również wynagrodzenie Sekretarz Gminy, która jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę i pełni funkcję publiczną. W Urzędzie Gminy [...] nie ma pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania. Ad. 3) i Ad. 5) wskazano na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wójt Gminy [...], powołując art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie żądania określonego w pkt 3 i 5 wniosku, w części dotyczącej pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] niesprawujących funkcji publicznych.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania J.B., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że Wójt Gminy [...] błędnie uznał, że w niniejszej sprawie dostęp do informacji publicznej w żądanym zakresie może zostać ograniczony z powołaniem się na ochronę prywatności w stosunku do wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...], podczas gdy w urzędzie tym z pewnością zatrudnione

są osoby pełniące funkcje publiczne, czy mające związek z pełnieniem tych funkcji, co wprost wynika z regulaminu pracy urzędu.

Wójt Gminy [...] pismem z dnia 18 maja 2015 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia 27 lutego 2015 r. o udzielenie informacji publicznej i w nawiązaniu do decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., poinformował wnioskodawcę

o wynagrodzeniach zasadniczych osób pełniących funkcje publiczne zatrudnionych

w Urzędzie Gminy [...]: 1) kierownika Referatu Realizacji Podatków i Opłat (wskazując imię i nazwisko) wynagrodzenie zasadnicze brutto otrzymane w grudniu 2014 r., 2) kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami (podano imię i nazwisko) wynagrodzenie zasadnicze brutto otrzymane w grudniu 2014 r., 3) inspektora ds. ewidencji ludności (podano imię i nazwisko) wynagrodzenie zasadnicze brutto otrzymane w grudniu 2014 r., 4) inspektora ds. ewidencji ludności (podano imię

i nazwisko) wynagrodzenie zasadnicze brutto otrzymane w grudniu 2014 r., 5) kierownika Referatu Kontroli Podatkowej i Egzekucji Administracyjnej (podano imię i nazwisko) wynagrodzenie zasadnicze brutto otrzymane w grudniu 2014 r.

J.B. w dniu 22 sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]

w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 27 lutego 2015 r., w zakresie punktu 3 i 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę i wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 633/16 zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia pkt 3 i 5 wniosku J.B. z dnia 27 lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko SKO w [...]wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. wskazując, iż na stan osobowy Urzędu Gminy w [...] (207 pracowników) nie składają się (poza oczywiście Wójtem, Zastępcą Wójta, Skarbnikiem Gminy) jedynie Sekretarz Gminy oraz trzech kierowników Referatów i dwóch Inspektorów, co do których żądaną w punkcie 3 wniosku informację udostępniono. Podanie wybiórczej informacji nie stanowi

o należytym rozpatrzeniu wniosku na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), zwłaszcza wobec jasnych wskazań SKO w [...]co do dalszego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie.

Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił udzielenia informacji publicznej polegającej na udostępnieniu: 1) wykazu (listy) wynagrodzeń wszystkich pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wypłaconych w miesiącu grudniu 2014 r. wynagrodzeniu brutto oraz składnikach, o których mowa w art. 36 ust. 2-5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r o pracownikach samorządowych, 2) wykazu nagród przyznanych za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2014 r. pracownikom samorządowym zatrudnionym w Urzędzie Gminy [...] zawierającego imię i nazwisko pracownika samorządowego wraz z informacją o wysokości uzyskanej nagrody, o której mowa w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych wraz ze wskazaniem szczególnych osiągnięć za które zostały przyznane nagrody, w części dotyczącej pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] nie sprawujących funkcji publicznych.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy [...] wskazał, iż informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności zatrudnionych pracowników samorządowych, wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyłącza spod tej ochrony jedynie wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne (którymi są bez wątpienia Wójt Gminy, jego Zastępca, Skarbnik Gminy, Sekretarz Gminy oraz osoby wydające w imieniu Wójta Gminy decyzje administracyjne). Natomiast w przypadku pozostałych pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby wyrażona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku zatem braku zgody na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu (w tym o nagrodach), dane te nie mogą zostać udostępnione.

SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania J.B., decyzją z dnia [...] lipca orzekło jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił znaczenie sformułowania "osoby pełniące funkcje publiczne" zawartego w art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p., ze szczególnym uwzględnieniem poglądu przedstawionego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05. Stwierdził, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z wyżej cytowanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując zatem wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy szczególny nacisk położyć na kwestię wyważenia dwóch dóbr - prawa obywatela do informacji o działaniach władzy (w tym też do informacji o sposobie wykorzystania funduszy publicznych), z prawem pracownika do ochrony jego prywatności. W ocenie organu II instancji, Wójt Gminy [...] dokonał prawidłowego rozróżnienia dostępu do informacji publicznej w żądanym zakresie, ograniczając ją w stosunku do pracowników samorządowych, którzy nie pełnią funkcji publicznych, z powołaniem się na ochronę prywatności.

Decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r.,

2) zobowiązanie Wójta Gminy [...] do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 27 lutego 2015 roku (punkty 3 i 5) w zakresie ujawnienia informacji dotyczących wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...] z na stanowiskach: Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego, Zastępca Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, Komendant gminny ochrony przeciwpożarowej, Kierownik referatu, Główny księgowy, Zastępca skarbnika gminy, Audytor wewnętrzny, Pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych, Główny specjalista, Główny specjalista ds. bhp, Inspektor, Inspektor ds. nadzoru, Specjalista, Starszy specjalista, Informatyk, Starszy informatyk, Specjalista ds. bhp, Starszy specjalista ds. bhp, Podinspektor, Podinspektor ds. nadzoru, Samodzielny referent, Referent, Kasjer, Księgowy, Młodszy referent, Młodszy księgowy (czyli na stanowiskach innych niż wymienione w regulaminie pracy jako stanowiska pomocnicze i obsługi),

3) stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy [...] o odmowie udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa,

4) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

ewentualnie:

5) uchylenie ww. decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż Wójt Gminy [...] nie zastosował się do zaleceń SKO w [...]wyrażonych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak też wskazań wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 633/16. Wydając decyzję odmowną ponownie w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego uważa, że w Gminie [...] jedynie 9 osób pełni funkcje publiczne. Z tej decyzji wynika, ze pozostałe 113 osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy [...] nie zajmuje się w ramach swoich obowiązków żadnymi pracami mającymi związek z realizacją zadań publicznych przez Gminę, ani z wydatkowaniem środków budżetowych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przedstawił skarżącemu żadnych analiz, że zatrudnione w nim osoby (poza tymi, które pełnią funkcje pomocnicze i obsługi) nie pełnią funkcji publicznych. Natomiast z regulaminu wynagradzania jasno wynika podział na pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne, a którzy ich nie pełnią ze względu na to, że są zatrudnieni jedynie na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Z tego regulaminu wynika, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach wymienionych na wstępie wykonują zadania publiczne, a do ich obowiązków należy dbałość o środki publiczne, z uwzględnieniem interesu publicznego (§ 5 pkt 1 Regulaminu Pracy Gminy [...]).

W odpowiedzi na skargę SKO w [...]wniosło o jej oddalenie oraz w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślić należy, iż sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm./ - dalej jako p.p.s.a.). Z uwagi na fakt, iż kontroli sądowej poddana została decyzja administracyjna, Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozpatrywał skargi J.B. i zawartych w niej wniosków o dokonanie oceny działania organu pod kątem regulacji art. 149 p.p.s.a.

Skargę należało uznać za zasadną.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. W pojęciu informacji publicznej mieszczą się informacje o wysokości wynagrodzeń i nagród, wypłacanych pracownikom samorządowym. Są to bowiem informacje dotyczące wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej. Stanowisko to potwierdza jednolite w tym zakresie orzecznictwo (przykładowo wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3207/15, z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2559/15 oraz WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 964/17, WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 139/17, WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Po 39/17, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 607/17 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że informacja w zakresie udostępnienia wysokości wynagrodzeń pracowników samorządowych – bez względu na to, czy stanowi kwotę zasadniczego wynagrodzenia, czy obejmuje również wysokość nagród w tym uznaniowych – stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu.

Wyjątek od powyższej zasady przewiduje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Z brzmienia powyższego przepisu należy wywieść, iż wysokość wynagrodzeń pracowników niepełniących funkcji publicznych może być udostępniona wyłącznie za ich zgodą. W przypadku braku tej zgody, organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie.

Pewna trudność powstaje gdy chcemy zdefiniować pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem tej funkcji". Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k., osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei zgodnie z art. 115 § 13 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" – patrz Wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 (publik. j.w.).

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez obie strony wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (publik. OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko NSA (w powołanym wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r.), jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" przyjął kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim - oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

NSA podkreślił, iż nie może być jako kryterium rozstrzygające o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" uznawana okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie "ważność funkcji ustrojowej" instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". W interpretacji powyższego zwrotu ustawowego nie może chodzić o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Powyższy pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie niewłaściwe zastosowały w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., łącząc osobę wykonującą lub związaną z pełnieniem funkcji publicznej jedynie z osobą zajmującą stanowisko (pełniącą funkcję): Wójta i z-cy Wójta Gminy, Skarbnika Gminy, Sekretarza Gminy i osób wydających w imieniu Wójta decyzje administracyjne (kierowników referatów: Realizacji Podatków i Opłat, Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, Kontroli Podatkowej i Egzekucji Administracyjnej oraz inspektorów ds. ewidencji ludności). Niewątpliwie w procesie decyzyjnym (realnym i skonkretyzowanym), kształtującym prawa i obowiązki obywatela, uczestniczy znacznie większa liczba pracowników poszczególnych jednostek organizacyjnych Urzędu Gminy [...] zatrudniona na stanowiskach tzw. urzędniczych. Jak wynika ze strony internetowej tego Urzędu: [...], pracownik Referatu Ewidencji Działalności Gospodarczej realizuje zadania m.in. w zakresie: 1) wydawania decyzji o wykreśleniu z ewidencji na wniosek zainteresowanego oraz rezygnacji z prowadzonej działalności, 2) przygotowywania decyzji zezwalających podmiotom gospodarczym na sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o obowiązujące przepisy, 3) wydawania licencji na wykonywanie transportu drogowego – taksówkę, 4) prowadzenia sprawa związanych z wydawaniem zezwoleń na zbiórki, zgromadzenia i zabawy publiczne, organizowane na terenie gminy. Do zakresu zadań pracowników Referatu Urbanistyki i Planowania Przestrzennego należy m.in.: 1) wydawanie decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz prowadzenie rejestru wymienionych decyzji, 2) wydawanie decyzji stwierdzających wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ([...]). Pracownik Referatu Ochrony Środowiska i Rolnictwa realizuje zadania w zakresie m.in.: 1) prowadzenia postępowań o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, 2) udzielania zezwoleń na prowadzenie przez Przedsiębiorców działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych od właścicieli nieruchomości, - opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, 3) prowadzenia postępowania o wydawanie zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, 4) wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie terenów zieleni lub drzew i krzewów, itp. ([...]).

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż Wójt Gminy [...] nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 633/16, w którym Sąd zwrócił uwagę na potrzebę ponownego rozpatrzenia pkt 3 i 5 wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. i dokonania ponownej analizy możliwości udostępnienia żądanych informacji poprzez ocenę, "którzy z pracowników Urzędu Gminy (zajmujący poszczególne stanowiska) pełnią funkcję publiczną i dlaczego organ tak uważa, a którzy w ocenie Wójta nie pełnią funkcji publicznej i dlaczego, a następnie odnieść te ustalenia do możliwości udostępnienia żądanych w punkcie 3 i 5 wniosku informacji, bądź stwierdzenia wystąpienia w sprawie ograniczenia w postaci prawa do prywatności, z uzasadnieniem w odniesieniu do każdego pracownika (bądź grupy pracowników zajmujących te same stanowiska)". Tym samym Wójt Gminy [...], jak i SKO w [...]akceptując stanowisko organu I instancji, naruszyły także art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Rozpoznając ponownie pkt 3 i 5 wniosku z dnia 27 lutego 2015 r. Wójt Gminy [...], w oparciu o zakres zadań i kompetencji, dokona oceny stanowisk urzędniczych w poszczególnych referatach Urzędu Gminy [...] pod kątem udziału zatrudnionych nań pracowników w procesie decyzyjnym. Organ będzie obowiązany przy kwalifikacji stanowisk realizujących bądź związanych z realizacją zadań publicznych uwzględnić wywody powyżej poczynione przez Sąd. Dopiero prawidłowa weryfikacji osób zajmujących stanowiska urzędnicze na biorących udział w procesie decyzyjnym i nie realizujących taki zadań umożliwi Wójtowi Gminy [...] prawidłowe zrealizowanie wniosku skarżącego w oparciu o przepisy u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200 zł).