Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 4960/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a i § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/20 o odrzuceniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. nr 9 w przedmiocie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa S. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 4195).

Skarżąca wskazała, że jest podmiotem reprezentującym właścicieli nieruchomości (działka nr [...] z obrębu [...]) położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego działaniem ww. aktu (działka nr [...] z obrębu [...]). Zdaniem skarżącej na skutek zaskarżonych zapisów będzie narażona na niekorzystne skutki takiego zagospodarowania, a tym samym naruszone zostanie jej prawo własności i prawo sąsiedzkie. Wielkopowierzchniowe sztuczne boiska całkowicie modyfikują naturalną retencyjność terenów porośniętych trawami na przepuszczające wodę wprost do gruntu, a to stanowi nie tylko zmianę stosunków wodnych w ramach objętej tą zmianą nieruchomości, ale wpływa na nieruchomości sąsiednie. Skarżąca, odwołując się do opinii Instytutu Techniki Górniczej z grudnia 2018 r., wyraziła również przekonanie, że granulat wykorzystywany do pokrycia boisk ze sztuczną nawierzchnią, jak również sztuczna trawa emitują do środowiska szkodliwe substancje. Skarżąca dodała, że zaskarżone zarządzenie pozbawia ją prawa wynikającego z art. 322 i art. 323 § 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez usankcjonowanie oddziaływania na środowisko mogące wyrządzić szkodę skarżącej polegającą na narażeniu nieruchomości na immisje skutkujące obniżeniem wartości nieruchomości, degradacją gleby, ograniczeniami dostępu do świeżego powietrza.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464), że zaskarżony akt wywołuje dla niej negatywne konsekwencje. Organ wywiódł, że nieruchomość skarżącej nie leży w otulinie Jeziorka Czerniakowskiego, ale z nią graniczy. Styka się ona bezpośrednio z tą częścią otuliny rezerwatu, dla której w planie ochrony wydzielono strefę o nazwie A. Nieruchomość nie jest natomiast położona w bezpośrednim sąsiedztwie terenu spornych boisk sportowych, na których plan ochrony dopuszcza możliwość stosowania nawierzchni ze sztucznej trawy. Organ podkreślił, że plan ochrony nie zmienia sposobu użytkowania gruntów wchodzących w skład otuliny rezerwatu, nie nakazuje również zmiany naturalnej retencyjności terenu boisk sportowych.

Zdaniem organu, interes prawy skarżącej nie wynika ani z art. 4 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), który jest przepisem o charakterze normy ogólnej, ani z art. 322 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem skarżąca nie wykazała, że w wyniku wydania zaskarżonego aktu poniosła szkodę.

Skarżąca w piśmie z 16 listopada 2020 r. wskazała, że interes prawny wywodzi z art. 86 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Posiada indywidualny interes prawny wyrażający się w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem objętym aktem prawa miejscowego, umożliwiającym negatywną ingerencję

w środowisko naturalne tego obszaru. Nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio z otuliną rezerwatu jako taką (strefa A) i leży w sąsiedztwie strefy D. Kwestionowane regulacje mogą skutkować immisjami bezpośrednimi na jej nieruchomość.

Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej, podejmowane w sprawach

z zakresu administracji publicznej. W przypadku gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa powyżej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd odrzuca skargę postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.")).

Zdaniem Sądu skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Sąd uznał, że z treści i charakteru zaskarżonego zarządzenia nie sposób wywieść, że narusza on indywidualny interes prawny skarżącej. Skarżąca kwestionuje ustalenia ww. zarządzenia w zakresie strefy otuliny rezerwatu oznaczonej symbolem D, na którym dopuszczono trawę syntetyczną jako nawierzchnię boisk sportowych. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr 11 do zaskarżonego zarządzenia, działka będąca własnością skarżącej nie graniczy ze strefą D otuliny rezerwatu przyrody, ale położona jest w oddaleniu kilkadziesiąt metrów (biorąc pod uwagę pomiar linijką i skalę mapy) w kierunku południowym od granic tego obszaru. Oznacza to, że działka skarżącej nie tylko nie jest położona w granicach rezerwatu ochrony, ale również nie sąsiaduje bezpośrednio ze strefą D otuliny tego rezerwatu. Położenie działki wyklucza, co do zasady, bezpośrednie oddziaływanie ustaleń zarządzenia na zasady korzystania z nieruchomości skarżącej.

Skarżąca nie wykazała przy tym, aby w strefie D otuliny rezerwatu nawierzchnia boiska była przygotowana z trawy syntetycznej, a tym bardziej, że zastosowanie tego materiału doprowadziło do jakiejkolwiek niedogodności w korzystaniu z jej prawa własności. Z dokumentacji dotyczącej ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody sprawy wynikało natomiast, że na działce nr [...], z obrębu [...] od ponad 40 lat funkcjonują boiska sportowe (pismo K.S. D. z 10 stycznia 2012 r.). Sąd nie miał zatem podstaw do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, wyłącznie na podstawie twierdzeń samej skarżącej o hipotetycznych immisjach. Nie mógł również odnieść się do przedłożonej przez skarżącą opinii, która odnosi się do inwestycji zrealizowanej i zlokalizowanej w Szczecinie.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie mógł odnieść się do zarzutów skargi, w tym do ewentualnego przekroczenia delegacji ustawowej do uchwalania zarządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd ten, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie kosztów orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Nadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania i wyznaczenie w sprawie rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego to jest:

1. art. 12 ust. 1 lit. c dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym bezpośredniego zagrożenia wystąpienia szkód w środowisku naturalnym;

2. art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu określonego działania organu administracyjnego polegającego na usunięciu w wydanym przez siebie akcie prawa miejscowego naruszeń prawa;

3. art. 4 ust. 1 i art. 74 ust 1, 2, 4 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny, podczas gdy skarżąca z uwagi na zasięg i cel aktu prawa miejscowego jest bezpośrednim beneficjentem ustanowionych form ochrony przyrody oraz poprzez nieudzielenie wsparcia w ochronie przyrody, co jest nadrzędnym obowiązkiem organu władzy publicznej jakim jest Sąd, i powinno skutkować wykładnią przepisów proceduralnych zmierzających do przyznania skarżącej legitymacji procesowej;

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przepisy zakwestionowanego zarządzenia naruszają zasadę równości wobec prawa;

II. ponadto zgodnie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z pominięciem podstawy prawnej, tj. niewskazanie jaki przepis szczególny uzależniał skuteczność wywiedzionej skargi od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i ograniczenie się do przytoczenia przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jako samodzielnej podstawy odrzucenia skargi;

2. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, podczas gdy z treści przepisu wynika, iż nie może on stanowić samodzielnej podstawy odrzucenia skargi i znajduje zastosowanie jedynie w przypadkach gdy "przepis szczególny, dla legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wymaga przepis szczególny";

3. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżony akt prawa miejscowego narusza uprawnienia i interes prawny skarżącej, a zaskarżony akt prawa miejscowego dotyczy także nieruchomości skarżącej;

4. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez uznanie, że przepis ten stanowi przepis szczególny zawierający wymóg legitymowania się naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia dla skutecznego wywiedzenia skargi, podczas gdy brak jest w przywołanych przepisach jakichkolwiek zapisów uzależniających możliwość podjęcia akcji sądowej od naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie, a także o zwrot od strony przeciwnej należnych kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Przedmiotowe zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane na podstawie art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220, ze. zm.). Przepis ten stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan ochrony dla rezerwatu przyrody w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. Zatem zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego wydany przez organ niezespolony administracji rządowej (art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1464 ze zm.)). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ww. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że na wskazane wyżej akty prawa miejscowego nie służy skarga rozumiana jako actio popularis (skarga powszechna). Skarga ta jest bowiem wyraźnie nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W tego typu sprawach skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 790/12, LEX nr 1212683) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Wspólnota nie wykazała w niniejszej sprawie swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Niesporne jest, że Wspólnota nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotowym zarządzeniem. Co więcej, niespornie działka nr [...] z obrębu [...], której właścicieli reprezentuje Wspólnota, nie jest położona

w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego działaniem ww. aktu - działki nr [...]

z obrębu [...], znajdującej się w strefie D. Jak prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, działka będąca własnością skarżącej nie graniczy ze strefą D otuliny rezerwatu przyrody, ale położona jest w oddaleniu kilkadziesiąt metrów w kierunku południowym od granic tego obszaru. Powyższa działka nie jest więc położona w granicach rezerwatu ochrony i nie sąsiaduje bezpośrednio ze strefą D otuliny tego rezerwatu. Jedyną okolicznością, z którą Wspólnota wiązała swój interes prawny, jest fakt, iż działka nr [...] znajduje się w granicach zlewni Jeziorka Czerniakowskiego oraz fakt graniczenia ze strefą A otuliny rezerwatu. Nie podała jednak żadnych podstaw materialnoprawnych źródła swojego interesu prawnego związanych z tymi okolicznościami. Podnieść należy, że to na skarżącej Wspólnocie spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego, bowiem ten nie wynikał z okoliczności sprawy, czemu jednak Wspólnota nie sprostała.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że została ona oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i na naruszeniu przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne, gdyż dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, możliwe jest przejście do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Niemniej w niniejszej sprawie prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania było uzależnione od przepisów prawa materialnego, z których to wynikał lub nie interes prawny skarżącej Wspólnoty. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zbadał zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 12 ust. 1 lit. c dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu.

W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Rzym.1957.03.25) dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Powyższa dyrektywa została implementowana do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W związku z tym, aby skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów dyrektywy poprzez ich niezastosowanie, należałoby w zarzutach skargi kasacyjnej wskazać na ich niepełną lub nieprawidłową implementację, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w uzyskaniu określonego działania organu administracyjnego polegającego na usunięciu w wydanym przez siebie akcie prawa miejscowego naruszeń prawa. Zgodnie z ww. przepisami organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (ust. 1). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Zauważyć należy, że z ww. przepisów jednoznacznie wynika obowiązek organu przyjęcia zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i podjęcia dalszego działania, czyli w przypadku uznania zgłoszenia za uzasadnione wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji. Nie sposób jednak wyprowadzić z ww. przepisów, mających zresztą charakter proceduralny, źródła interesu prawnego skarżącej Wspólnoty w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia, o którym mowa w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Wbrew zrzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył również wskazanych w niej przepisów Konstytucji RP: art. 4 ust. 1 i art. 74 ust 1, 2, 4 poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje interes prawny, podczas gdy skarżąca z uwagi na zasięg i cel aktu prawa miejscowego jest bezpośrednim beneficjentem ustanowionych form ochrony przyrody oraz poprzez nieudzielenie wsparcia w ochronie przyrody, co jest nadrzędnym obowiązkiem organu władzy publicznej jakim jest Sąd, i powinno skutkować wykładnią przepisów proceduralnych zmierzających do przyznania skarżącej legitymacji procesowej. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach niniejszej sprawy, to na skarżącej Wspólnocie spoczywał obowiązek wykazania swojego interesu prawnego poprzez podanie przepisów prawa materialnego, z których on wynika. Skarżąca nie przedstawiła Sądowi pierwszej instancji takich przepisów (z jednym wyjątkiem, o czym będzie mowa niżej), zatem nie można mu skutecznie zarzucić "błędnej wykładni przepisów proceduralnych", której skutkiem było nieprzyznanie skarżącej legitymacji procesowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. Z kolei art. 74 ust. 1, 2 i 4 stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu

i przyszłym pokoleniom; ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych; władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Ustępy 1 i 2 nie przyznają skarżącej żadnych uprawnień, lecz nakładają na władze publiczne określone obowiązki. Z kolei, jak wskazuje się w piśmiennictwie, obowiązek wspierania działań obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska powinien być realizowany zarówno w sferze stanowienia, jak i stosowania prawa. Państwo powinno zatem stworzyć regulacje ustawowe umożliwiające obywatelom podejmowanie takich działań, jak również wspomagać ich w ich bieżącej działalności. Wspieranie może mieć również wymiar finansowy, jednak z art. 74 ust. 4 nie wynika żadne prawo podmiotowe, które przysługiwałoby obywatelom lub ich organizacjom (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 74.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że przepisy zakwestionowanego zarządzenia naruszają zasadę równości wobec prawa. Kwestia merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia nie jest bowiem przedmiotem niniejszej sprawy, lecz kwestia braku interesu prawnego skarżącej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa procesowego podkreślić należy, że nie każde naruszenie przepisów procedury będzie skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, lecz takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie podał w uzasadnieniu, z jakim to przepisem szczególnym wiąże się brak interesu prawnego skarżącej wspólnoty, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a. Niemniej brak ten nie mógł skutkować wzruszeniem zaskarżonego postanowienia, bowiem nie miał on wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).

W piśmie z 20 listopada 2020 r. skarżąca Wspólnota podała, że "interes prawny w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego posiada w oparciu o następujące przepisy: art. 86 Konstytucji RP oraz art. 4 ust.1 ustawy o ochronie przyrody". Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do ww. przepisów, czym naruszył zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się od okoliczności prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, przesądzających o braku interesu prawnego wspólnoty. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie podniosła w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się wiążąco dla Sądu pierwszej instancji odnieść do ww. braku. Niemniej, na marginesie można zauważyć, że o źródle naruszonego interesu nie przesądza brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), wedle którego: "obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym". Przepis ten ma ogólny charakter statuując obowiązek każdej jednostki uczestniczącej w jakimś zakresie w obrocie prawnym uwzględniać w swych działaniach ich wpływ na środowisko przyrodnicze. Jest to niejako ustawowe odzwierciedlenie konstytucyjnego obowiązku, sformułowanego w art. 86 Konstytucji RP, wedle którego "każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Ani z brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ani z art. 86 Konstytucji RP skarżąca Wspólnota nie mogła skutecznie wyprowadzić wniosku, że posiada legitymację uprawniającą do skutecznego wniesienia przedmiotowej skargi.

W związku z powyższym za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., art. 58 § pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną

o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).