Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 792/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 67 par. 1, art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi J. S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie utwardzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], wskazując na art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia działki [...]

Uzasadniając napisał, że w związku z pismami J. S. z [...] września 2014 r. i [...] listopada 2014 r., oraz pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. (powinno być: 2014 r. – uw. Sądu) stwierdzono m.in., że teren działki nr [...], oprócz betonowej ścieżki - dojścia od ulicy do wejścia do budynku jest nie utwardzony (ścieżka betonowa wykonana w latach 80-tych ubiegłego wieku). W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2015 r. stwierdzono, że od wjazdu na działkę do byłego garażu utwardzenie zrealizowane jest przez wysypanie kruszywa (grys), obecnie przemieszanego z ziemią (według skarżącego wykonane w 2012 r.), podobnie zresztą zgłaszane przez skarżącego utwardzenie tylnej części działki wykonano w identyczny sposób - grys przemieszany z ziemią (wg skarżącego pod warstwą grysu znajdują się rozbite płyty eternitowe na to natomiast nałożono warstwę gruzu). Ponadto wzdłuż budynku od ulicy do wejścia do budynku mieszkalnego wykonany jest chodnik z płytek betonowych chodnikowych, a częściowo z płyty betonowej. Zrealizowany wg oświadczenia właściciela około 50 lat wstecz, nadlewka betonowa około 25 lat temu (wg skarżącego nadbeton wykonano w 2006 roku). Na działce znajduje się również utwardzenie z kostki pozbruk od bramy w głąb działki, o wymiarach [...] przylegające do zjazdu z drogi publicznej (wg skarżącego wykonano w 2012 r.).

PINB napisał, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia na przedmiotowej działce. Rozpoznając odwołanie J. S. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej jako P.b.) w dniu 19 października 2016 r. przeprowadzona została kolejna kontrola, podczas której zgodnie z zaleceniami organu wyższego stopnia utwardzenie na działce przedstawiono na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu. Ponadto stwierdzono, że wody opadowe z przedstawionego na szkicu utwardzenia w całości spływają na teren działki w kierunku przeciwnym do budynku (w dniu kontroli padał deszcz) - zalewanie budynku nie występuje.

W odpowiedzi na wniosek skierowany do Urzędu Miejskiego [...] [...] o przekazanie informacji czy odnośnie przedmiotowej nieruchomości toczyło się, bądź jest w toku postępowanie w zakresie zmiany stosunków wodnych (odprowadzanie wód opadowych), a także czy w trakcie takiego postępowania przeprowadzono dowód z opinii biegłego, organ otrzymał pismem z dnia [...] listopada 2016 r. informację, że dnia [...] listopada 2016 r. wydana została przez Burmistrza [...] [...] decyzja odmawiająca nałożenia na właściciela działki [...] nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania PINB napisał, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. PINB wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

PINB wskazał, że utwardzenia na całości działki nie stwierdzono, w przeważającej części powierzchnia działki jest zagospodarowana poprzez wysypanie kruszywa (grys), obecnie przemieszanego z ziemią, co nie stanowi utwardzenia w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Część działki porasta zaś trawa. Za jedyny utwardzony fragment działki należy uznać betonową ścieżkę, prowadzącą od wejścia na posesję do wejścia do budynku oraz utwardzenie z kostki betonowej wzdłuż bramy wjazdowej (wymiary na szkicu znajdującym się w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2016 r.). W ocenie PINB ścieżka betonowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi w momencie powstania przepisami prawa, tj. bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego). Za przyjęciem wskazanej przez Inwestora daty wykonania ścieżki przemawiają użyte materiały i jej stan wskazujący na dłuższy okres użytkowania.

PINB stwierdził, że pozostałą do wyjaśnienia kwestią jest wykonanie utwardzenie z kostki pozbruk, od bramy w głąb działki, o wymiarach 2,0 x 3,20 m, stanowiące przedłużenie zjazdu na posesję z drogi publicznej. Na wykonanie tego utwardzenia brak zgłoszenia, co potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy informacja ze Starostwa. Zgodnie jednak z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. nr 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym po 28 czerwca 2015 r., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Na podstawie art. 30 P.b. w brzmieniu obowiązującym po 28 czerwca 2015 r. PINB ocenił, że roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.

PINB zacytował wnioski z przekazanej przez [...] opinii biegłego, dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach o nr [...] PINB ocenił, że wnioski wskazują też na to, że "będące przedmiotem niniejszego postępowania niewielkie utwardzenia, w stosunku do wielkości działki o powierzchni 600 m2, nie spowodowało zmiany stosunków wodnych i zalewania działki sąsiedniej, tym samym jest wykonane prawidłowo."

Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W odwołaniu od opisanej decyzji J. S. (dalej jako Odwołujący się, Skarżący) wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji. Odwołujący się zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów wymienionych przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. Nadto zarzucił naruszenie art. 24 § 1 5 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie, bowiem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy brały udział osoby uczestniczące we wcześniejszym postępowaniu. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ I instancji nie przeprowadził istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, co do zakresu rzeczywiście zrealizowanych czynności, w tym w szczególności czasu zrealizowania prac budowlanych. Niepoczynienie powyższych ustaleń uniemożliwiło właściwe zakwalifikowanie kontrolowanych robót budowlanych do konkretnego ich rodzaju oraz ocenę zgodności z prawem ich realizacji. Dalej zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że uniemożliwiono Odwołującemu się wzięcie czynnego udziału w toku postępowania w ten sposób, że odmówiono czynnego udziału w kontrolach na nieruchomości, nie były brane pod uwagę zastrzeżenia składane do protokołu w konsekwencji przeprowadzonych kontroli, nie wzięto pod uwagę zastrzeżenia co do prawidłowego dokonywania czynności sporządzania protokołów, itp. Odwołujący się stwierdził, że organ I instancji usunął podane wyżej zastrzeżenia z akt sprawy oraz nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo w toku ponownie prowadzonego postępowania Odwołującemu się nie umożliwiono udziału w przeprowadzonych oględzinach działki. Dalej zarzucił naruszenie art. 66a § 1 i § 4 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że prowadzono metryki akt przez organ I instancji w sposób niezgodny z przepisami prawa, w szczególności akta nie zawierają dokumentów składanych przez stronę, jako środki dowodowe czy też samego odwołania skarżącego. Akta organu I instancji są niekompletne oraz zebrane w sposób wybiórczy spośród większej ilości dokumentów składających się na akta sprawy. Dalej zarzucił, że organ I instancji nie prowadził metryki czynności przeprowadzanych w toku postępowania. Protokoły, które organ I instancji w sposób wybiórczy dołączył do akt sprawy nie wskazują kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Jako przykład podał, że za każdym razem zgłaszał swoją obecność przed rozpoczęciem kontroli pracownikom organu I instancji, nie zostawał dopuszczany do kontroli przez co uniemożliwiano wzięcie czynnego udziału w przeprowadzaniu czynności, jak np. zadawanie pytań czy weryfikację tego, czy pracownicy organu dokonują kontroli co do tej części nieruchomości, co do której skarżący składał wnioski o przeprowadzenie kontroli, jednakże po zakończeniu czynności mógł pozornie składać swoje zastrzeżenia do protokołu. Dalej zarzucił naruszenie art. 71 K.p.a. w ten sposób, że protokoły są nieczytelne, częściowo ich treści są zamazane, w niektórych miejscach zostały poczynione dopiski w sposób niezgodny z przepisami K.p.a. Dalej podkreślił, że organ I instancji naruszył art. 75 § 1 K.p.a. w ten sposób, że nie dopuścił dowodów składanych w toku prowadzonego postępowania przez Odwołującego się (które nota bene nie stanowią akt sprawy przekazanych przez organ I instancji). Dalej zarzucił naruszenie art. 77 K.p.a. w ten sposób, że organ I instancji nie przeprowadza dowodów, które są mu znane z urzędu, w szczególności dotyczy to przeprowadzenia dowodu z prawomocnych decyzji organu, w których organ ten ustalił stan faktyczny odnoszący się do stanu faktycznego ustalonego błędnie w przedmiotowej sprawie. Dalej zarzucił naruszenie art. 79 § 2 K.p.a. w ten sposób, że organ I instancji uniemożliwił udział w przeprowadzaniu dowodu z oględzin, Odwołujący się nie mógł zadawać pytań czy składać wyjaśnień. Nadto zarzucił naruszenie art. 80 K.p.a. przez dokonanie oceny jedynie w oparciu o szczątkowy materiał dowodowy, skompilowany w sposób wybiórczy.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając WWINB stwierdził, że wykonanie utwardzenia terenu działki poprzez wysypanie kruszywa (grys), obecnie przemieszanego z ziemią (według skarżącego wykonane w 2012 r.), podobnie jak utwardzenie w tylnej części działki, a ponadto wykonanie chodnika wzdłuż budynku od ulicy do wejścia do budynku mieszkalnego, z płytek betonowych chodnikowych a częściowo z płyty betonowej, zrealizowanego według oświadczenia właściciela ok. 50 lat temu, nadlewka betonowa wykonana ok. 25 lat temu (według skarżącego nadbeton wykonano w 2006 r.) oraz utwardzenie z kostki pozbruk od bramy w głąb działki o wym. 2,0 x 3,1 m, wykonane według skarżącego w 2012 r. - nie było objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót. Ponadto wykonane roboty nie budzą wątpliwości pod względem prawidłowości ich wykonania.

WWINB podkreślił, że w decyzji kasacyjnej z [...] września 2016 r. wskazał, że organ I instancji nie zbadał prawidłowości wykonanych robót budowlanych – nie odniósł się do kwestii odprowadzenia wody z terenu nieruchomości, nie sporządził szkicu sytuacyjnego obrazującego zabudowę działki, przebieg utwardzenia i kierunek spływu wód. W trakcie kolejnej kontroli pracownicy PINB sporządzili stosowny szkic oraz wskazali, że wody opadowe z utwardzenia spływają na teren działki w kierunku przeciwnym do budynku (w dniu kontroli padał deszcz) i zalewanie budynku nie występuje. Ponadto PINB, jako fachowy organ administracji publicznej nie wskazał, by utwardzenie budziło jakiekolwiek wątpliwości pod względem technicznym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wyjaśnił, że art. 81a P.b. nie przewiduje konieczności informowania stron o terminie planowanej kontroli. Ponadto z powyższego przepisu wynika, że organy nadzoru budowlanego mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy. Niemniej jednak prawo budowlane nie zawiera przepisów, które zobowiązują właściciela kontrolowanej nieruchomości do wpuszczenia na jej teren innych osób, będących stronami prowadzonego postępowania. Także organy nadzoru budowlanego, w ramach posiadanych kompetencji, nie mogą zobowiązać do takiego działania właściciela nieruchomości. Dalej WWINB zauważył, że pismem z [...] grudnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Dalej WWINB ocenił, że z akt sprawy nie wynika, aby pracownicy PINB zostali wyłączeni z udziału w prowadzonym postępowaniu. Faktem jest, iż zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak powyższy przepis nie dotyczy sytuacji, w których rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, w wyniku przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania odwoławczego.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. S. (dalej jako Skarżący) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, przez co nie może się ostać.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] listopada 2017 r. Skarżący uzupełnił skargę, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem część zarzutów jest trafna. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę organy obu instancji nie wywiązały się w pełni z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stanowiącego jedną z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7). W ramach tego obowiązku organ powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), by następnie na podstawie całokształtu tego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 K.p.a.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie powinien zaś m.in. wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.).

Tymczasem analiza akt administracyjnych wskazuje, że materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie jest możliwy do jednoznacznego zweryfikowania, przez co Sąd nie ma możliwości oceny, czy obie decyzje są zgodne z prawem.

W protokole kontroli robót budowlanych z [...] stycznia 2014 r. (k. 9v) zapisano między innymi, że "Teren działki nr [...], oprócz betonowej ścieżki – dojścia od ulicy do wejścia do budynku nie utwardzony (ścieżka betonowa wykonana w latach 80-tych ubiegłego wieku)". Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2015 r., jednak protokół z tej kontroli jest częściowo nieczytelny (k. 55-55v). Można odczytać informację o chodniku, ciągnącym się od ulicy do wejścia do budynku, ale także pojawiają się nowe informacje dotyczące utwardzenia, a mianowicie, że grunt jest także utwardzony grysem wymieszanym z ziemią oraz, że wjazd na działkę jest utwardzony kostką pozbruk. Nie wiadomo, czy jest to nowe utwardzenie, powstałe po [...] stycznia 2014 r., czy też wcześniejszy protokół został sporządzony niedokładnie i pominięto w nim część istniejących już wówczas utwardzeń.

Kolejna kontrola została przeprowadzona w dniu [...] października 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ wyższego stopnia. Protokół z tej kontroli zawiera szkic przedstawiający utwardzenia na przedmiotowej działce (k. 46). Jest to jednak dowód częściowo niezrozumiały, bowiem szkic, nie dość, że jest niewielkich rozmiarów, to w dodatku nie posiada części opisów. Także zdjęcia nie zostały opisane (k. 39-43), chociaż jednoznacznie widać na nich utwardzenie zjazdu kostką typu Poz-bruk, betonowe płytki i chodnik oraz – być może – teren wysypany grysem przemieszanym z ziemią. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że rozstrzygnięcie organu zostało oparte na oględzinach sposobu zagospodarowania działki. Sąd podkreśla jednak, że wydanej decyzji muszą towarzyszyć akta, na podstawie których będzie możliwa weryfikacja decyzji, zarówno przez organ wyższego stopnia jak i Sąd. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.). Sprawa załatwiana przez organ administracji musi pozostawić po sobie ślad w formie jej akt, a jednym z ich elementów będą między innymi protokoły. Sąd podkreśla, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy podlega kontroli.

Zdaniem Sądu stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania, powtórzone przez organ II instancji, w niewystarczającym stopniu jest udokumentowane w aktach sprawy. W szczególności protokoły kontroli i załączniki do nich budzą tak wiele wątpliwości, że nie powinny stanowić podstawy rozstrzygnięć.

W przypadku fotografii na k. 43 (górna fotografia), k. 40 (dolna fotografia) oraz fotografii na k. 39 brakuje opisu jednoznacznie wskazującego, że na wszystkich bądź tylko na niektórych z nich zostały sfotografowane fragmenty działki wysypane grysem. Nie można zatem zweryfikować twierdzenia organów obu instancji, że to utwardzenie nie stanowi utwardzenia w rozumieniu prawa budowlanego. Materiał dowodowy nie pozwala też na ustalenie kiedy powstało utwardzenie z kostki typu Poz-bruk. Z protokołu z [...] grudnia 2015 r. wynika tylko, że to utwardzenie wykonał właściciel nieruchomości. Nie ma jednak jakiejkolwiek informacji o dacie wykonania tego utwardzenia. Z zestawienia protokołów kontroli z [...] stycznia 2014 r. oraz z [...] grudnia 2015 r. można by wnosić, że wykonanie tego utwardzenia miało miejsce między tymi datami. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji (k. 62 akt adm.) wskazano jednak rok 2012 (jako twierdzenie skarżącego). Także taki rok powstania (oraz podstawę jego przyjęcia) określono odnośnie utwardzenia w postaci wysypania kruszywa. Przypomnieć w tym miejscu trzeba jednak, że pierwszy protokół (z [...] stycznia 2014 r.) takiego utwardzenia w ogóle nie odnotowuje. Negatywnie ocenić należy sposób przedstawienia przez WWINB dat wykonanych robót poprzez powołanie się w tym względzie na stanowiska stron postępowania administracyjnego (zwłaszcza, że są one rozbieżne). Oczywiście rzeczą organu jest stanowiska te zrelacjonować, ale decyzja podjęta być musi w oparciu o własne ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego i te własne ustalenia (wraz z zaprezentowaniem dowodów oraz toku rozumowania do tychże ustaleń prowadzących) muszą w uzasadnieniu decyzji się znaleźć.

Sąd podziela stanowisko WWINB, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym

wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Skoro postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało dnia [...] stycznia 2016 r. nie mają w niej zastosowania przepisy wcześniejsze (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która weszła w życie dnia 28 czerwca 2015 r. Należy jednak zauważyć, że organ II instancji stanowiska tego należycie nie przedstawił, ograniczając się jedynie do wskazania regulacji z art. 29 i 30 P.b.

Słusznie także organ II instancji przywołał uchwalę NSA z dnia 3 października 2016 r. w sprawie II OPS 1/16. Samo przyjęcie, że sporne roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia nie czyni postępowania przed organami nadzoru budowlanego bezprzedmiotowym. Konieczna jest jeszcze analiza, czy roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b. Te obowiązkowi organy orzekające w obu instancjach należycie jednak nie sprostały.

Odnośnie decyzji WWINB stwierdzić należy, że organ II instancji nie wywiązał się z obowiązku powtórnego rozpatrzenia sprawy.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Odnośnie kluczowej w sprawie kwestii wykonania robót w sposób wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b. WWINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że PINB jako organ fachowy nie wskazał, by "utwardzenie budziło jakiekolwiek wątpliwości pod względem technicznym". Ewidentnie sformułowanie to wskazuje, że organ II instancji rozpoznając sprawę ograniczył się wyłącznie do zaakceptowania ustaleń organu I instancji, nie uzasadniając nawet dlaczego je akceptuje (bo stwierdzenie, że organ jest "fachowy" nie implikuje przecież jeszcze zasadności decyzji). Organ II instancji nie dostrzegł także wad, jakimi dotknięte było postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez PINB.

Wskazane już wyżej rozbieżności w protokołach kontroli, w ocenie Sądu, uniemożliwiają poczynienie na ich podstawie jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego. Rację ma także skarżący, podnosząc niestaranne sporządzenie protokołów przez organ I instancji: zarówno w protokole z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i z dnia [...] grudnia 2015 r. widoczne są skreślenia, poprawki i nadpisania, z których żadne nie zostało omówione lub choćby parafowane przez osobę sporządzającą protokół. Protokół z dnia [...] października 2016 r. jest skrajnie lakoniczny, zaś protokół z dnia [...] grudnia 2015 r. sporządzony został tak mało czytelnym pismem, że nawet w postaci nie będącej kserokopią (k. 55 akt adm.) może wywoływać wątpliwości co do swej treści. Oparcie się przez organy administracji na takich dokumentach jest w ocenie Sądu nie do pogodzenia z wymogiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.).

Także sposób uzasadnienia przez organ I instancji stanowiska odnośnie poszczególnych badanych elementów nie może być uznany za prawidłowy. Co do kwestii utwardzenia powierzchni poprzez wysypanie kruszywa organ wskazał, że utwardzenia nie stwierdził, bowiem nie stanowi ono utwardzenia "w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Ten sposób argumentacji nosi cechy błędnego koła (idem per idem), nie pozwala też na weryfikację postanowionego twierdzenia. PINB nie wyjaśnił swego stanowiska czym jest utwardzenie "w rozumieniu przepisów prawa budowlanego". Wzmianka o przemieszaniu kruszywa z ziemią pozwala jedynie na przypuszczenie, że z tego właśnie powodu organ utwardzenia nie stwierdził. Odnośnie pozostałych utwardzeń (betonowej ścieżki i kostki) PINB, posiłkując się opinią biegłego z innej sprawy, stwierdził, że są wykonane prawidłowo, gdyż nie spowodowały zmiany stosunków wodnych i zalewania działki sąsiedniej. Także tu uzasadnienie stanowiska organu sprowadza się do jednego lakonicznego zdania, które w dodatku koncentruje się na okoliczności, która w niniejszej sprawie nie ma znaczenia pierwszorzędnego – przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest przecież kwestia zmiany stosunków wodnych.

Budzeniu zaufania do władzy publicznej nie służyło także zignorowanie przez PINB pisma skarżącego z dnia [...] października 2016 r., w którym wnosił on o zmianę terminu kontroli. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 37 akt adm.) wynika, że w istocie skarżący zawiadomienie o kontroli odebrał w dniu ją poprzedzającym. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji w części odnoszącej się do tej kwestii jest niespójna z wcześniejszym działaniem organu – zawiadomienie z dnia [...] września 2016 r. skierowane do skarżącego zawierało prośbę o stawienie się na kontroli i przygotowanie dokumentacji związanej z przedmiotem kontroli, a nawet pouczenie o karze grzywny za bezzasadną odmowę udziału w czynności.

W tej sytuacji uznać należy, że organy obu instancji, podejmując decyzje nie przeprowadziły prawidłowo postępowania i nie dysponowały dowodami, które pozwoliłyby na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonały wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności nie oceniły jego wystarczalności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Kwota kosztów postępowania zasądzona na rzecz skarżącego to równowartość uiszczonego przezeń wpisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 K.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. Materiał dowodowy niewątpliwie wymaga przy tym uzupełnienia poprzez przeprowadzenie wyczerpującej (tj. obejmującej wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego na działkach nr [...]) kontroli i sporządzenie prawidłowego, czytelnego i zawierającego wszystkie wyniki kontroli protokołu. Organ administracji publicznej ocenia bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a). Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o prawidłowości zastosowania tej zasady decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.