Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H S na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś do wydania aktu administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanych i funkcjonujących obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 229/2 w Stanowicach w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś na rzecz skarżącego kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący – działający za pośrednictwem pełnomocnika – wniósł skargę na bezczynność i "niewywiązywanie się ze swoich ustawowych obowiązków" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. W treści skargi jej autor wskazał, że strona skarżąca od 1999 r. zgłasza łamanie prawa przez D Ż (zwanego dalej uczestnikiem postępowania), prowadzącego w sąsiedztwie jego nieruchomości zakład kamieniarski. Pomimo wielokrotnych interwencji, PINB w Ś, choć stwierdził samowolę budowlaną, nie egzekwuje jej usunięcia, a kolejne terminy załatwienia sprawy, określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są dotrzymywane. Strona skarżąca wskazała ponadto, że opieszałość organów nadzoru budowlanego sprawiła, że uczestnik "ostatnio" przeprowadził remont i rozbudowę pomieszczeń (poprzez zmianę elementów nośnych), dachu oraz konstrukcji budynku. Mimo, że skarżący w swych interwencjach wskazywał na niezgodność podejmowanych zamierzeń budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, PINB w Ś nie wyjaśnił skarżącemu podstawy prawnej i faktycznej prowadzonych prac oraz nie wskazał innych wymaganych dokumentów budowlanych.

Formułując wnioski skargi, skarżący zwrócił się o stwierdzenie bezczynności PINB w Ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ uznał, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jako że nie posiada w tym interesu prawnego. Wyjaśnił ponadto, że prowadzi wprawdzie dwa postępowania administracyjne: w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] w S przy ul. O w S oraz w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem i rozbudową dawnej stodoły, zlokalizowanej na terenie nieruchomości przy ul. O w S, bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jednakże postępowania te zostały wszczęte przez organ z urzędu, a skarżący nie jest stroną żadnego z tych postępowań. W ocenie organu nadzoru budowlanego związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (odpowiednio bezczynnością organu) nie zachodzi, co prowadzi do wniosku, że skarga ta została wniesiona do WSA przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji.

Organ oświadczył również, że nie pozostaje bezczynny w tych sprawach. Odnośnie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] w S przy ul. O organ, postanowieniami Nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r., nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia ekspertyz technicznych poszczególnych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Uczestnik pomimo upływu terminu do wykonania tych obowiązków - 31 grudnia 2010 r., nie wykonał ich i nie przedłożył żądanych dokumentów, co spowodowało, że postanowieniami Nr [...] z dnia [...] r. organ zażądał złożenia zaliczek na poczet kosztów sporządzenia ekspertyz technicznych w terminie do 31 sierpnia 2011 r. Tego terminu również nie dochowano. Jednakże uczestnik stawił się w siedzibie organu w dniu 24 listopada 2011 r., deklarując dobrowolne przedłożenie żądanych od niego ekspertyz, na dowód czego przedstawił zlecenie z dnia 1 grudnia 2011 r. dotyczące wykonania ekspertyz oraz inwentaryzacji obiektów budowlanych, w terminie do 28 lutego 2010 r. Organ oświadczył, że niezwłoczne po otrzymaniu żądanych ekspertyz, zakończy postępowanie wydając stosowne decyzje administracyjne.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odwiedzi na skargę autor pisma stwierdził, że z uwagi na lokalizację zakładu uczestnika postępowania w sąsiedztwie domu, w którym zamieszkuje skarżący i odczuwalnych dla niego ujemnych skutków prowadzonej działalności, ma on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto – zdaniem pełnomocnika – skarżący wywodzi swój interes prawny również art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (choć regulacja taka nie istnieje we wskazanym przez pełnomocnika akcie prawnym). Z uwagi na uciążliwości spowodowane wykonywaną o różnych porach dnia obróbką kamienia oraz ciężkim transportem (drgania i wibracje wywoływane przez maszyny do obróbki bloków kamiennych oraz ciężkie samochody ciężarowe) w budynku skarżącego doszło do pęknięć. Niewątpliwie zakład kamieniarski oddziaływa zatem na otoczenie, w tym na posesję skarżącego. Zwrócił ponadto uwagę, że postępowania PINB prowadzone są w związku z wnioskami składanymi przez ostatnich 10 lat przez skarżącego. Mimo to organ wedle uznania, raz informuje go o podjętych działaniach, innym razem pomija.

Podczas rozprawy skarżący podtrzymał skargę i dołączył do akt kopię pisma skierowanego przez mieszkańców ul. O w S do Burmistrza S oraz kserokopię zawiadomienia stron o przeprowadzeniu oględzin z 1997 r., podkreślając, że postępowanie toczy się od 14 lat.

Organ, podobnie jak w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W zważył, co następuje.

Kontrola sądowoadministracyjna nad działalnością organów administracji publicznej sprawowana jest na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje środki określone w ustawie i orzeka w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 3 § 1 i art.134 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia, w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.), sprawy w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 tej ustawy); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 ). Zaskarżenie bezczynności organu administracji dopuszczalne jest w takim zakresie wynikającym z przytoczonych przepisów. W niniejszej sprawie skarga na bezczynność dotyczy bezczynności w sprawie o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wniesienie skargi poprzedzone zostało skorzystaniem przez skarżącego ze środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Na bezczynność organu rozumianą jako nie wydanie decyzji w terminie określonym dla załatwienia sprawy służy bowiem zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu skierował w dniu 6 czerwca 2011 r. do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. Organ wyższego stopnia w swym postanowieniu z dnia 5 lipca 2011 r. wyznaczył PINB w Ś trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określa przypadki, w których możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organów. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne w powyższym zakresie – przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest nie określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. Skarga na bezczynność jest traktowana zatem jako skuteczne narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Chodziło zatem o poddanie kontroli sądowej takiej sytuacji, w której organ w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub też, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub czynności (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005. s. 86). Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a

Jak z tego wynika, o bezczynności organu można zatem mówić zarówno wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, jak i gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarga na bezczynność ma natomiast na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej.

Powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 K.p.a. lub przepisach szczególnych istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 K.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 5 listopada 1999 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy S o interwencję w związku z uciążliwościami, których doświadcza ze strony prowadzonego we jego sąsiedztwie zakładu prowadzonego ówcześnie przez matkę uczestnika postępowania (a w dniu 27 maja 2009 r. przekazanego w całości uczestnikowi postępowania). Skarżący podniósł w swym piśmie, że hałas i wibracje wytwarzane przez maszyny do cięcia płyt lastrykowych oraz ciężkie samochody dostawcze manewrujące i parkujące pod jego oknami, nie pozwalają na swobodne korzystanie z własnej nieruchomości. Ponadto w wyniku tych wibracji doszło do pęknięć ścian w jego budynku, a sprzęt dostawczy zniszczył drogę i krawężniki, przez co spływająca woda wpływa na jego posesję.

Pismo to Burmistrz S przekazał następie do Starostwa Powiatowego w Ś, celem załatwienia sprawy "spękań budynku mieszkalnego oraz drogi". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 23 listopada 1999 r. poinformował m. in. skarżącego oraz uczestnika postępowania o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w sprawie – co wymaga podkreślenia – wybudowania i użytkowania Zakładu Produkcji Materiałów Budowlanych w S. Ze sporządzonego protokołu oględzin wynika, że w budynku skarżącego, w znajdującym się na poziomie pierwszego piętra pokoju, na ścianie południowej, widoczne są pęknięcia tynków. Skarżący oświadczył do protokołu, że w 1995 r. dokonał w pokoju wymiany stropu drewnianego na strop typu WPS na belkach stalowych, a w roku 1996 dokonał przetarcia tynków. Z dokumentu tego wynika ponadto, że Zakład Produkcji Materiałów Budowlanych składa się z siedmiu obiektów: biura (1), hali szlifierki (2), wiaty (3), "fundamentów po zabudowie" (4), kotłowni (5), dwóch hal produkcyjnych (6 i 7) oraz nieczynnej wagi najazdowej (8). Uczestnik okazał decyzję [...] z dnia 8 września 1988 r. wydaną przez UMiG S dotyczącą zmiany użytkowania hali szlifierki. Uczestnik oświadczył również, że hala ta została w 1994 r. przedłużona o ok. 5 m z powodów technologicznych.

Decyzją z dnia 8 października 2002 r. PINB w Ś umorzył, z uwagi na bezprzedmiotowość, postępowanie w sprawie spękań budynku mieszalnego należącego do skarżącego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że opisana w protokole wymaniana stropu wykonana została bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Przyczynę pęknięć – jak stwierdził organ – ustalić może jedynie ekspertyza uwzględniająca wpływ samowolnie wykonanych robót budowlanych na stan techniczny obiektu, wykonana przez rzeczoznawcę na koszt właściciela tego budynku, bowiem organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do wykonywania takich czynności. W konkluzji stwierdził, że dokonane oględziny nie potwierdziły związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy pęknięciami tynków w budynku należącym do skarżącego, a użytkowaniem znajdującego się w sąsiedztwie zespołu obiektów produkcyjnych.

Rozpoznając odwołanie od omówionej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W, w dniu 27 stycznia 2003 r., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił przy tym uwagę, że na posesji, gdzie prowadzony jest Zakład Produkcji Materiałów Budowlanych w S znajduje się kilka obiektów wykorzystywanych na działalność produkcyjną. Zatem postępowanie w przedmiocie określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (wybudowanie i użytkowanie Zakładu) powinno objąć sprawdzenie legalności wybudowania i użytkowania każdego z tych obiektów. Tymczasem organ pierwszej instancji poprzestał na sprawdzeniu, że jednego z budynków dotyczy decyzja pozwalająca na zmianę sposobu użytkowania wydana w 1988 r., nie badając, w oparciu o jakie dokumenty nastąpiła rozbudowa tego budynku w 1994 r., a także pomijając kwestię powstania i użytkowania pozostałych obiektów. PINB w Ś rozstrzygając sprawę niewystarczająco zbadał stan sprawy ze względu na pominięcie kwestii odpowiednich pozwoleń organów administracji architektoniczno – budowlanej, czym naruszył art. 77 § 1 K.p.a. Materiał dowodowy uzasadnia dalsze prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że przedmiotem postępowania (określonym w zawiadomieniu o jego wszczęciu i wynikającym z materiału dowodowego) jest zabudowa posesji, na której znajduje się zakład produkcyjny, zaś decyzja podjęta została w sprawie spękań budynku.

Po ponad pół roku, bo dopiero w dniu 14 lipca 2003 r. PINB w Ś powiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin, tym razem w sprawie spękań budynku należącego do skarżącego. W toku czynności sporządzono protokół oględzin nieruchomości należącej do skarżącego i przesłuchano go w charakterze świadka.

Skarżący – jak wskazuje z uwagi na "brak decyzji urzędu Gminu S i Starostwa Powiatowego w Ś" – zwrócił się, w dniu 7 stycznia 2008 r., z interwencją do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W, wskazując na – w jego opinii – uchybienia organów w sprawie nieprawidłowości jakich dopuścił się uczestnik przy budowie i użytkowaniu zakładu produkcyjno usługowego. Pismo to przekazano według właściwości do PINB w Ś.

Po blisko pięciu latach, zawiadomieniem z dnia 20 marca 2008 r. organ – znów z inicjatywy skarżącego – poinformował strony o terminie kolejnych już oględzin. Tym razem sporządzono protokół i sporządzono dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. zobowiązano ówczesną właścicielkę zakładu (tj. matkę uczestnika) do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. inwentaryzacji geodezyjnej oraz szkicu polowego, odzwierciedlających aktualny stan obiektów kubaturowych oraz uzbrojenia nieruchomości Nr [...] (zakład). Właścicielka zakładu oświadczyła, że zleciła wykonanie stosownych opracowań, a przewidywany termin ich wykonania to 20 czerwca 2008 r. W dniu 27 czerwca 2008 r. szkic polowy został przedłożony organowi nadzoru budowlanego, zaś pozostałą dokumentację zobowiązano się dostarczyć w późniejszym terminie. Na aktywność ze strony organu w tym okresie wskazuje ponadto jedynie odpowiedź Burmistrza S informująca o braku dokumentacji związanej z decyzją z dnia 8 września 1988 r. Nr [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat betoniarski.

Jak wynika z treści dokumentów, na skutek interwencji skarżącego w Urzędzie Miejskim w S, w dniu 5 lutego 2010 r. organ wykonawczy gminy zwrócił się do PINB w Ś o przeprowadzenie kontroli omawianego zakładu produkcyjno użytkowego. To zaktywizowało organ do podjęcia (po upływie dwóch lat) kolejnych działań, a mianowicie wystąpienia o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której znajduje się sporny zakład, o pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów usytuowanych na nieruchomości na której zakład się znajduje. PINB wystąpił również do ówczesnej właścicielki zakładu o dokumentację budowlaną. Sporządzono także protokół z uczestnikiem postępowania i wystąpiono do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej (pisma z dnia 29 marca 2010 r.). Wezwano ponadto uczestnika do złożenia, w sprawie, wyjaśnień charakterze świadka.

W dniu 26 kwietnia 2010 r. skarżący zwrócił się do PINB w Ś o niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnych "o rozbiórce nielegalnych budowli zgodnie z obowiązującym prawem" znajdujących się na działce [...] przy ul. O w S. W tym samym dniu organ ponownie wezwał uczestnika i jego matę, do złożenia wyjaśnień. Zawiadomieniem z dnia 12 maja 2010 r. PINB poinformował uczestnika – powołując się m. in. na skargę skarżącego – o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce [...]. W dniu 21 czerwica 2010 r. organ zdecydował się przeprowadzić kolejne oględziny, z których sporządzono stosowny protokół.

Pismem z dnia 21 lipca 2010 r., wobec braku dalszych działań ze strony organu, skarżący ponownie zwrócił się o interwencję do Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po upływie blisko dwóch miesięcy (w dniu [...] r.) PINB zobowiązał uczestnika postępowania do dostarczenia stosownych ekspertyz dotyczących poszczególnych budynków znajdujących się na jego nieruchomości w S. Do czasu kolejnej interwencji skarżącego w grudniu 2010 r. organ nie podjął żadnych czynności i nie zakończył postępowania.

Kolejne wystąpienie skarżącego o udzielenie informacji na temat prowadzonego przez PINB postępowania w miesiącu marcu 2011 r. pozostało bez odpowiedzi.

Postanowieniami z dnia [...] r. organ wezwał uczestnika o zaliczki na pokrycie wydatków związanych ze zleceniem ekspertyz, których uczestnik sam nie dostarczył pomimo żądania.

W dniu 5 lipca 2011 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W wydał – na skutek zażalenia skarżącego – postanowienie, w którym wyznaczył PINB w Ś trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo wszczęcia w dniu 12 maja 2010 r. (zawiadomienie Nr [...]) postępowania administracyjnego, organ do tej pory nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a jego działania ograniczyły się do wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ – choć upłynęły terminy określone w art. 35 § 3 K.p.a. – nie wydał decyzji w sprawie ani też nie powiadomił stron o nowym terminie załatwienia sprawy i o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2011 r. organ powiadomił strony o nowym terminie zakończenia sprawy wyznaczając go na dzień 30 września 2011 r. W tym czasie PINB nie zdołał jednak wydać w sprawie decyzji. Po raz kolejny z pismem wystąpił do organu skarżący, informując o podjęciu dalszych prac budowlanych na działce uczestnika. Autor pisma zwrócił uwagę, że realizowana inwestycja sprzeczna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejne pisemne interwencje ze strony skarżącego i Burmistrza S, z miesiąca października 2011 r., pozostały bez reakcji organu.

Jak wynika ze sporządzonego w dniu 24 listopada 2011 r. protokołu, dopiero zgłoszenie się "z własnej inicjatywy" uczestnika, zainspirowało organ do podjęcia kolejnych działań tj. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem i rozbudową dawnej stodoły zlokalizowanej na działce Nr [...].

W dniu 9 grudnia 2011 r. PINB zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka Nr [...] w S, wyznaczając go na dzień 31 marca 2012 r.

Oceniając omówione okoliczności sprawy w kontekście zaprezentowanego na wstępie wywodu prawnego, w kwestii bezczynności organu rozumianej jako brak – mimo prowadzonego postępowania administracyjnego – wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności kończących postępowanie, należy z całą stanowczością stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś pozostaje w stanie bezczynności, a stan ten trwa aż od dnia 6 lutego 2003 r. tj. od dnia otrzymania przez ten organ decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W uchylającej decyzję organu pierwszej instancji, którą umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Rozważania w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli, z uwagi na okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skardze, rozpocząć należy od zbadania legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. Okoliczność ta determinuje bowiem byt postępowania sądowoadministracyjnego.

Organ stoi na stanowisku, że skarżący nie może skutecznie zainicjować postępowania przed sądem administracyjnym, albowiem nie posiada on interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Organ, co prawda prowadzi dwa postępowania administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych oraz prowadzonych robót budowlanych związanych z remontem i rozbudową dawnej stodoły bez wymaganego pozwolenia na działce Nr [...], jednak zostały one wszczęte z urzędu, i w żadnym z nich skarżący nie występuje jako strona. Nie istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżoną bezczynnością.

Stanowisko organu jest błędne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że obecnie prezentowane przez organ stanowisko nie koresponduje z treścią akt administracyjnych. Wynika z nich bowiem, że od samego początku organ prowadzi postępowanie traktując skarżącego jako stronę, o czym świadczą: doręczenia zawiadomień o czynnościach procesowych i podejmowane z jego udziałem czynności, doręczenie decyzji z dnia 8 października 2002 r. oraz postanowień wydawanych w toku postępowania. Statusu skarżącego jako strony nie zakwestionował również organ nadzoru, rozpoznając merytorycznie jego odwołanie. Statusu tego nie zakwestionował również organ pierwszej instancji na późniejszym etapie postępowania. Do 2010 r. skarżący był bowiem zawiadamiany o czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie robót budowlanych wykonanych na nieruchomości uczestnika. Przykładowo wskazać można na oględziny przeprowadzone w dniu 8 kwietnia 2008 r., czy też na postanowienie zobowiązujące do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej z dnia 30 kwietnia 2008 r. Powyższe wskazuje, że skarżący, choćby w znaczeniu czysto formalnym, posiadał interes prawny wynikający z faktu dopuszczenia go przez organ do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 2019/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DF567B7F26) stwierdził, że stroną skarżącą jest ten, którego prawa i obowiązki są władczo ukształtowane działaniem organu, jak i ten kto brał udział w postępowaniu.

Istotny z tego punktu widzenia jest również fakt, że – jak trafnie wskazał to Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W – przedmiotem postępowania jest nielegalna zabudowa posesji, na której prowadzony jest zakład usługowo – produkcyjny. W toku takiego postępowania organ nadzoru budowlanego dokonuje kontroli obiektów budowlanych m. in. co do ich zgodności z przepisami ochrony środowiska. Wiąże się to zatem z koniecznością oceny elementów przedsięwzięcia budowlanego, które wyznaczają "zasięg oddziaływania obiektu" implikujący uzyskanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości statusu strony postępowania. W pojęciu "oddziaływanie obiektu" mieści się bowiem również naruszenie zasad ochrony środowiska przez emisję zanieczyszczeń i przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu oraz spalin na tereny sąsiednich nieruchomości. Z uwagi na wskazywane przez skarżącego uciążliwości organ winien był ustalić, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania obiektów uczestnika, co niewątpliwie przesądza o posiadanym przez skarżącego statusie strony. Wspomnieć w tym miejscu można, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 marca 1988 r. (II ARN 39/87 nie publ.) wyraził stanowisko, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ wszczyna postępowanie na wniosek, czy z urzędu.

Przechodząc do analizy legitymacji skargowej, przytoczyć należy treść art. 50 p.p.s.a. stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazuje, iż uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie jest tożsame z uprawnieniem do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że osoba posiadająca przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, posiada również uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Wyjaśnić dodatkowo należy, że o interesie prawnym w rozumieniu cytowanego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011). Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (albo zwłoką organu w tym zakresie) uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Takie ujęcie interesu prawnego upatruje zatem umocowania do wniesienia skargi w innej regulacji prawa procesowego, czy też materialnego, jeśli z unormowań tych strona może wywodzić uprawnienie do konkretyzacji jej uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jej praw lub obowiązków" (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, OSP 2005).

W myśl art. 5 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane należy budować z uwzględnieniem przepisów techniczno budowlanych, zapewniając wymogi odpowiednich warunków bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed drganiami i hałasami, a wreszcie odpowiednie usytuowanie budynków na działce budowanej i poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich. Nieruchomość skarżącego, choćby ze względu na funkcję produkcyjną jaką pełnią obiekty budowlane należące do uczestnika postępowania, pozostaje w obszarze ich oddziaływania. Skarżący ma więc prawo domagać się od organów nadzoru budowlanego, oceny czy wpływ inwestycji na jego nieruchomość jest do pogodzenia ze stosownymi uregulowaniami dotyczącymi ochrony środowiska (np. art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska) oraz czy usytuowanie spornych obiektów nie narusza innych przepisów prawa, jak choćby zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. W tym właśnie uprawnieniu skarżącego upatrywać należy jego interesu prawnego, a zatem i korelacji pomiędzy strefą indywidualnych praw skarżącego i bezczynnością PINB w Ś, której nie dostrzegł, mimo swych wysiłków, organ.

Na marginesie warto przytoczyć w tym miejscu – choć podjętą w odniesieniu nieobowiązującego już art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm. – to jednak zachowującą aktualność uchwałę składu siedmiu sędziów NSA (z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99, Prok. i Pr. 2000, nr 2, s. 38) zgodnie, z którą osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości.

Skarżący był więc uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tej sprawie.

Chcąc wykazać okoliczności, jakimi kierował się Sąd dochodząc do przekonania, że organ nadzoru budowlanego pozostawał w stanie bezczynności, odwołać się trzeba do stosownych uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stosowania wyrobów budowlanych. Do obowiązków tych organów należy ponadto wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (ust. 2). Według – z kolei – ust. 4 omawianego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Prowadząc postępowanie w sprawie prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę organy, na mocy art. 1 pkt 1 K.p.a. obowiązane są stosować również uregulowania tego kodeksu. Akt ten w Rozdziale 2 Działu I określa elementarne zasady jakimi winien kierować się każdy organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne niezależnie od tego, czy wszczyna je na żądanie strony, czy urzędu. Nie ma wątpliwości, że do organów takich zalicza się również powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), a zatem regulacje te wiążą bezwzględnie i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.

Analizując dotychczasowe działania organu wysnuć można wniosek, że PINB w Ś uchybił niemalże wszystkim tym zasadom, od zasady legalności poczynając, przez zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, na zasadzie szybkości postępowania kończąc.

Nie ulega wątpliwości, że pismem 5 listopada 1999 r. skarżący zainicjował postępowanie administracyjne w sprawie – jak nazwał to sam organ – legalności wybudowania i użytkowania Zakładu Produkcji Materiałów Budowlanych w S. Mimo, że o udostępnienie ostatnich ze zgromadzonych w sprawie dokumentów organ wrócił się do właściwych w styczniu 2000 r., to postępowanie zakończył dopiero w dniu 8 października 2002 r., wydając decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania. Nie sposób nie zauważyć, że sformułowanie tego rozstrzygnięcia zajęło inspektorowi blisko trzy lata, czego w zestawieniu z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. (według, którego organy administracji powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), nie sposób pogodzić z zasadą szybkości postępowania, określoną w art. 12 K.p.a. Na marginesie wspomnieć tu można, że nie czyni zadość wymogom z art. 36 K.p.a. umieszczenie informacji o chorobie pracownika w uzasadnieniu omawianej decyzji, nawet jeśli łączy się to z "serdecznymi przeprosinami". Organ administracji publicznej, nie mogąc załatwić sprawy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. (ewentualnie określonych w przepisach szczególnych), jest zobowiązany, jeszcze przed upływem tych terminów, powiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Organ zdaje się zapominać, że decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W uchylił decyzję PINB w Ś, a sprawę przekazał do ponownego rozstrzygnięcia (decyzję doręczono organowi pierwszej instancji w dniu 6 lutego 2003 r.). Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest stan, w którym postępowanie wszczęte w 1999 r. pozostało niezakończone. Nie zmieniają tego późniejsze zawiadomienia organu informujące o wszczęciu kolejnych postępowań. Wspomnieć przy tym należy, że z punktu widzenia metodologii procesu administracyjnego, są one wadliwe.

Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy stwierdzić należy, że pismo skarżącego z dnia 5 listopada 1999 r. doprowadziło do uruchomienia postępowania administracyjnego, którego celem było zbadanie, czy roboty budowlane na działce Nr [...] przeprowadzone zostały zgodnie z przepisami prawa.

Jeżeli organ stwierdził w wyniku czynności wyjaśniających, że roboty budowlane wykonane zostały w wyniku samowoli budowlanej, winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji tych robót lub eliminującą stwierdzony stan samowoli budowlanej. Każda z tych procedur przewidziana w przepisach prawa budowlanego (określona w art. 48 lub art. 50 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowane) winna być zakończona stosowną decyzją administracyjną rozstrzygającą co do istoty sprawy lub umarzająca postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie od wielu lat nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji. Bezczynność organu jest zatem oczywista, a skarga jak najbardziej zasadna.

Stwierdzając niezgodną z prawem bezczynność organu administracji Sąd zobowiązał go do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego w podstawowym terminie określonym przepisami K.p.a. (art. 35 § 3) uznając, że będzie on wystarczający dla załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a termin ten będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się.

Zaznaczyć również trzeba, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygać sprawy merytorycznie, nie może też sugerować określonego rozstrzygnięcia sprawy. Rolą organu będzie zatem ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia, którego treść uzależniona będzie od dokonanych ustaleń, po zgromadzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego w sprawie i uwzględnieniu zaleceń Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W zawartych w decyzji z dnia 27 stycznia 2003 r., a odnoszących się do sprawdzenia legalności wybudowania i rozbudowania każdego z obiektów znajdujących się na działce [...]. Postępowanie, bądź postępowania winny zakończyć się decyzją administracyjną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 w związku §15 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na koszty te składają się, wpis od skargi w kwocie 100,00 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł.