Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1227/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. i H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 480/18 w sprawie ze skargi W. S. i H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i umarza jednocześnie to postępowanie, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W. S. i H. S. (solidarnie) kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 grudnia 2018 r., II SA/Op 480/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę W. S. i H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (OWINB) z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie nielegalnego użytkowania budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 17 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (PINB lub organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], o czym poinformował właścicieli tej nieruchomości – A. R. i G. R.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. PINB umorzył w całości, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania ww. budynku (źródłowa decyzja). Wskazał, że w stosunku do budynku objętego postępowaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (jako wyznaczony do prowadzenia sprawy) prowadzi postępowanie w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Z tego względu, obecni właściciele nie mogą wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku i nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki do wymierzenia im kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Decyzja doręczona została właścicielom przedmiotowego budynku.

Dalej w wyroku II SA/Op 480/18 przywołano, że pismem z 25 maja 2017 r., Z. G., działający w imieniu W. S. i H. S., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując że jego mocodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r.

[...] czerwca 2017 r. PINB wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] kwietnia 2017 r., w którym wskazał, że wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie.

Następnie, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), PINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiając stan faktyczny sprawy i zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ustalił, że przed innymi organami nadzoru budowlanego obecnie toczy się postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku. Powołując się na poglądy orzecznictwa organ powiatowy wyjaśnił, że brak jest właściwości PINB do prowadzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku i nałożenia na inwestora kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że W. S. i H. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie wywodząc, że organ I instancji winien był zastosować art. 151 § 2 K.p.a., a także naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290 z późn. zm., uPb), poprzez przyjęcie, że inwestor nie ma możliwości prawnych do wystąpienia o wydanie pozwolenia na użytkowanie, lecz ma uprawnienia do użytkowania obiektu budowlanego. Podnieśli, że organ działa na szkodę Skarbu Państwa zezwalając inwestorowi na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego nie można mówić, że spełnia obowiązujące wymogi prawa.

Kolejno w wyroku wskazano, że OWINB decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i orzekł, że decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że wyniku uchylenia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym z wniosku W. S. i H. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) wydał decyzję z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], mocą której stwierdził nieważność decyzji OWINB z [...] października 2017 r., nr [...]. Uznając, że stroną postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu i wymierzenia kary pieniężnej z tego tytułu powinien być tylko inwestor, organ centralny stwierdził, że W. S. i H. S. - jako właściciele nieruchomości sąsiedniej, nie byli stroną podstępowania. Okoliczność, że byli zainteresowani, aby inwestorzy doznali dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 uPb, powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej. Powinna też skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego w ocenie organu centralnego należało tym samym stwierdzić, że badana w trybie nieważnościowym decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do którego doszło na skutek uznania W. S. i H. S. za stronę postępowania. Dodatkowo organ zakwestionował również stanowisko, że organ powiatowy nie był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Wyłączenie OWINB od rozpoznania sprawy dotyczącej realizacji budynku (postanowieniem z [...] lipca 2001 r.) nie wyłączało bowiem automatycznie tego organu oraz właściwego miejscowo organu powiatowego od prowadzenia innych postępowań dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Jak dalej w wyroku podano, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, OWINB wydał powołaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji zaznaczył, że czyni to jednak z innych przyczyn, niż wskazane przez organ powiatowy. Organ odwoławczy uznał, że W. S. i H. S., tak w dacie wydania źródłowej decyzji z [...] kwietnia 2017 r., jak również w chwili obecnej, nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Nie są oni bowiem inwestorami obiektu objętego postępowaniem. Jako właściciele nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) mogli jedynie inicjować postępowanie, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Zaistniała sytuacja, obligować miała tym samym właściwy organ w postępowaniu wznowieniowym do wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji procesowej, o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji.

W skardze do WSA w Opolu W. S. i H. S. zarzucili ww. decyzji OWINB naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w związku z:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zaufania do państwa z uwagi na przyjęcie, iż właściciele budynku w zabudowie bliźniaczej, którzy posiadaliby przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59 ust, 7 uPb ma tylko zastosowanie w przypadku legalnej budowy) nie mogą wyegzekwować od organu nałożenia ustawowej sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania w sytuacji, w której oba organy bezprawnie zwolniły inwestora z tego obowiązku;

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 55 pkt 2 uPb poprzez przyjęcie, iż inwestor, na którego nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie musi tego robić, albowiem organy bezprawnie ten stan akceptują, a inne osoby mające interes prawny w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie mają prawa żądać od organu wyegzekwowania tego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki uznając za bezsporne zachowanie przez skarżących terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, stwierdził, że opowiada się w niniejszej sprawie za poglądem, że właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zatem słusznie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący, skoro nie byli inwestorami budowy, nie legitymowali się interesem prawnym uprawniającym ich do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji dokonał egzegezy art. 57 ust. 7 uPb i przyjął, że to na inwestorze spoczywa odpowiedzialność za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Uwzględniając to, podzieliła sąd a quo stanowisko organu, że stroną w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest tylko inwestor. Sąd wojewódzki obszernie wywodził, że przepis art. 59 ust. 7 uPb zawęża krąg stron w stosunku do art. 28 K.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie tegoż sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 uPb, powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 K.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 K.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu. Pogląd ten wsparto poprzez przywołanie oznaczonych judykatów.

W konkluzji swego wyroku WSA w Opolu stwierdził, że powyższe ustalenie nie pozbawiało skarżących ochrony prawnej w innych postępowaniach dotyczących spornego budynku, niemniej jednak w niniejszej sprawie musiało to prowadzić do stwierdzenia, że z wnioskiem o wznowienie wystąpiły podmioty niebędące w rzeczywistości stronami w sprawie. W konsekwencji nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zdaniem tegoż sądu należało wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W. S. i H. S. – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) poprzez przyjęcie, iż właściciel, którego interes prawny naruszono dokonując odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma możliwości przymuszenia właściciela obiektu użytkowanego bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie do wystąpienia z takim wnioskiem i tym samym zakończenia procesu budowlanego.

2) art. 59 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 7 oraz art. 55 pkt 2 uPb w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez wadliwą interpretację przepisów, albowiem zgodnie z jednolitym orzecznictwem stroną w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w przypadku wykonania robót budowlanych w warunkach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 uPb są również inne osoby poza inwestorem.

Powyższe uchybienia miały zdaniem wnoszących skargę kasacyjną istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący winni mieć prawo dążenia do tego, aby obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 4 uPb był egzekwowany, albowiem organ odstępując od wymierzania kary w istocie "przekonał wszystkich", iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończąca proces budowlany nie musi być wydana, a obiekt może być bez niej użytkowany. W istocie skarżący nie mają jak egzekwować obowiązku zakończenia procesu budowlanego i to w sytuacji, w której obiekt wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym, to zaś ma być przyczyną, "dlaczego wniosek nie został złożony".

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony nie poinformowały ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line).

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 Ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, niemniej wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 55 pkt 2 uPb, albowiem takiego przepisu (o tak wskazanej jednostce redakcyjnej) w rzeczonej ustawie brak. Art. 55 uPb (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji – uwaga Sądu) dzieli się na dwa ustępy, z których pierwszy dodatkowo dzieli się na trzy punkty. Nie ma zatem tak określonej jednostki redakcyjnej przepisu cyt. ustawy, która odpowiadałaby oznaczeniu zawartemu w podstawie kasacyjnej wniesionego środka odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono ponadto zarzutu kasacyjnego w sposób pozwalający na nie budzące wątpliwości odkodowanie zamysłu autora wniesionego środka zaskarżenia. Nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie wyłuszczono na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi przez WSA w Opolu, skoro sąd ten po przeprowadzeniu rozprawy rozpoznał skargę W. S. i H. S.

C. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska sądu wojewódzkiego, który w realiach kontrolowanej sprawy uznał, że skarżący – nie będący inwestorami budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego w B. przy ul. [...], zaś będący właścicielami budynku sąsiadującego z budynkiem objętym uwagą organów nadzoru budowlanego – nie mają interesu prawnego w postępowaniu, w którym zapadła źródłowa decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odnośnie nielegalnego użytkowania tegoż budynku. WSA w Opolu w zaskarżonym wyroku podzielając stanowisko zajęte w tej sprawie przez organy orzekające w sprawie wznowienia postępowania, eksponował treść art. 59 ust. 7 uPb, z którego wynika, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przenosząc to rozwiązanie na grunt postępowania prowadzonego w trybie art. 57 ust. 7 uPb, sąd pierwszej instancji eksponował, że sąsiad inwestora zawiadamiający o nielegalności użytkowania budynku i domagający się wymierzenia kary z tego tytułu, nie ma w takim postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji sąd a quo podzielił wywody orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego o braku podstawy do tego, by ziściła się przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zasadnym było wydanie w postępowaniu wznowieniowym decyzji w myśl art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą następnie utrzymano w mocy w postępowaniu odwoławczym. Tego stanowiska, uwzględniając realia przedmiotowej sprawy, nie można jednak podzielić.

D. Słusznie sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – z mocy wyraźnej normy art. 59 ust. 7 uPb – stroną jest wyłącznie inwestor. W piśmiennictwie trafnie zauważono jednak, że w sytuacji gdy uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi realizację drugiego etapu legalnie prowadzonego postępowania legalizacyjnego lub też postępowanie dotyczy jednego z trybów nadzwyczajnych tak wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, za stronę postępowania uznaje się, w myśl regulacji zawartej w art. 59 ust. 7 uPb, wyłącznie inwestora. Natomiast w sytuacji, gdy konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowi element postępowania legalizacyjnego i została nałożona na inwestora na podstawie art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 uPb, stronami postępowania są osoby wymienione w art. 28 K.p.a., a więc osoby, których interesu prawnego dotyczy prowadzone postępowanie (P. Daniel: Strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, "Przeglą Prawa Publicznego" 2012, nr 5, teza 3, s. 7-15). Taki kierunek rozumienia normy art. 59 ust. 7 uPb przyjęto w judykaturze, np. w wyroku NSA z 6 października 2020 r., II OSK 1473/18 (LEX nr 3090818) stwierdzono, że "Przepis art. 59 ust. 7 uPb odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę." Judykatura zwraca ponadto uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 uPb ma charakter "lex specialis" w stosunku do art. 28 K.p.a., z tych przyczyn eksponuje się, że w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 uPb, art. 28 K.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z: 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17, LEX nr 2466818; 8 września 2021 r., II OSK 3182/18, LEX nr 3230429). Sąd w tym składzie podziela i ten pogląd jurydyczny, w ramach którego wywodzono, że "Przyjęte ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 uPb należy odnosić do spraw, w których nie jest kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadkach kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 uPb wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wyprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko do inwestora, ale również tych, którzy wywodzą ingerencję decyzją o użytkowaniu w konkretny, aktualny interes prawny wywodzony z przepisów uPb i innych ustaw, w tym ochrony prawa własności" (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., II OSK 2998/12, LEX nr 1586388).

E. W realiach przedmiotowej sprawy umknęła uwadze sądowi pierwszej instancji okoliczność, że w stosunku do budynku przy ul. [...] w B. zlokalizowanego na dz. nr [...] wydana została decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązująca do uzyskania pozwolenie na użytkowanie (s. 4 decyzji organu I instancji). Tym samym konstrukcji z art. 59 ust. 7 uPb ograniczającej pod względem podmiotowym katalog stron w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie nie można zastosować w przedmiotowym przypadku, skoro pierwotne pozwolenie na budowę zostało wzruszone, a toczyło się względem przedmiotowego budynku tzw. postępowanie naprawcze.

Nie można było zatem w sprawie poddanej kontroli sądowoadministracyjnej stosować takiej wykładni art. 59 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 7 uPb, jaką zaprezentował sąd pierwszej instancji. Dodatkowo umknęło uwadze sądu a quo, że wyrok WSA w Gliwicach z 8 lutego 2013 r., II SA/Gl 910/12, do którego odwoływano się w motywach kwestionowanego skargą kasacyjną orzeczenia, był poddany kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, który go uchylił swoim wyrokiem z 6 lutego 2015 r., II OSK 1634/13 (CBOSA.nsa.gov.pl). W przywołanym wyroku NSA stwierdzono, że "Ograniczenie stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie wynikające z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, kiedy to ma miejsce przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 28 K.p.a.". W wyroku tym zwrócono ponadto uwagę, że art. 59 ust. 7 uPb ma zastosowanie "w sprawie pozwolenia na użytkowanie", a nie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, o czym mowa w art. 57 ust. 7 uPb, nie są to tożsame postępowania. Podzielając poglądy zaprezentowane w wyroku II OSK 1634/13, przyjdzie dojść do wniosku, że skuteczny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 7 w zw. z art. 57 ust. 7 uPb.

F. W konsekwencji poprzednich uwag zasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przy czym wbrew oznaczeniu w pkt 1) podstaw kasacyjnych przez powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na art. 174 pkt 2 Ppsa, art. 28 K.p.a. ma charakter przepisu prawa materialnego, nie zaś procesowego. Skarżący, będący właścicielami budynku mieszkalnego połączonego wspólną ścianą z budynkiem objętym przedmiotowym postępowaniem, który był realizowany na podstawie projektu budowlanego zamiennego, a stosowną decyzją był nałożony obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym przystąpienia do nielegalnego użytkowania takiego budynku sąsiedniego, który miałby zostać zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

G. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb rozstrzygnięcia, Sąd Naczelny rozpoznał skargę, w tym zakresie nie będąc związany zarzutami i powołaną podstawą prawną, mając w tym względzie uprawnienia sądu pierwszej instancji.

H. Okolicznością, która wadliwie została ustalona przez orzekające w sprawie organy, a także sąd pierwszej instancji, była kwestia terminu do wniesienia przez pełnomocnika W. S. i H. S., podania o wznowienie postępowania zakończonego źródłową decyzją PINB z [...] kwietnia 2017 r. Podanie to zostało wniesione pismem z 25 maja 2017 r. i nadane w tym samym dniu listem poleconym (k. 31 akt administracyjnych + koperta nadawcza). Źródłowa decyzja PINB z [...] kwietnia 2017 r. była doręczana właścicielom budynku przy ul. [...] w [...] – A. R. i G.R., w aktach administracyjnych znajdują się zwrotne potwierdzenia doręczenia tej decyzji w dniu 15 maja 2017 r. (przy k. nr 28). G. R. i A. R., którym jako stronom doręczono źródłową decyzję PINB z [...] kwietnia 2017 r. służyło prawo wniesienia odwołania od tej decyzji, termin odwoławczy kończył się w dniu 29 maja 2017 r. W judykaturze zaaprobowane zostało stanowisko, że stronie, której nie doręczono decyzji, termin do wniesienia ewentualnego odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji tej stronie, której prawidłowo decyzję doręczono najpóźniej (por. np. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1004/20; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1670/19; 5 lipca 2018 r., II OSK 1978/16; 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; CBOSA.nsa.gov.pl). Zatem w dacie sporządzania podania przez pełnomocnika W. S. i H. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] kwietnia 2017 r. decyzja ta nie była decyzją ostateczną, zatem żądanie wznowienia postępowania nie było dopuszczalne, skoro wniesiono je w sprawie, która nie zakończyła się decyzją ostateczną. Uznając zatem tę okoliczność za wykluczającą możliwość prowadzenia postępowania wznowieniowego z podania wniesionego w takim czasie, gdy źródłowa decyzja nie była jeszcze decyzją ostateczną, należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz umorzyć to postępowanie (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 K.p.a. in principio).

I. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.