Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2936/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 6 ust. 2 pkt 1, art.52 ust. 3, art. 56 zd. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 1, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a, art. 7 ust. 1-3, art. 8 ust. 1a, art. 16 ust. 1-2, art. 19 ust. 1 i 2, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 349/18 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 349/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia (...) lutego 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2017 r. o odmowie ustalenia lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dróg publicznych klas technicznych: drogi dojazdowej oraz lokalnej wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem, ścieżkami rowerowymi i trawnikami na działkach nr (...), (...) oraz (...) obręb U. w rejonie ul. (...)j w P.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. definiuje pojęcie "inwestycji celu publicznego". Budowa dróg publicznych niezależnie od tego, czy jest to istniejąca droga czy jej rozbudowa, czy też będącą konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Zatem budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z niej korzystać.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego – stosowane alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Zważywszy na to, że pojęcie celu publicznego jest wąsko zdefiniowane jak i na odmienne skutki, które wywołują bądź mogą wywoływać wymienione wyżej alternatywne akty administracyjne (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie powinno być ukształtowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania tych organów, które je ustanowiły.

Taki kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o tym, że nieruchomość, na której ustalono przebieg drogi publicznej staje się niezbędna na cel publiczny. W następstwie tego w zakresie, w jakim ustala się lokalizację inwestycji celu publicznego, jest ona wiążąca także dla organu opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z postanowieniami takiej decyzji.

Stosownie do art. 19 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) dalej w skrócie jako u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg gminnych są wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast. Powinnością zarządcy drogi jest opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 u.d.p.).

Sąd pierwszej instancji podzielił zdanie organów, że o przeznaczeniu danego terenu pod budowę drogi rozstrzygają organy jednostek samorządu terytorialnego. Sąd analizując niniejszą sprawę uznał, że nie może dojść do sytuacji, w której osoba prywatna, a nie podmiot publiczny decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co może prowadzić do wymuszania na gminie obowiązku podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie postępowanie prowadziłoby do nadużycia prawa.

Nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wówczas spełniona zostaje przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n., warunkująca możliwość podziału nieruchomości z urzędu. Natomiast postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w celu utworzenia drogi wewnętrznej, ponieważ taka droga nie jest drogą publiczną i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że prywatny inwestor nie może wymuszać na organach gminy realizacji określonych działań, które nie są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zadania nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej.

Ponadto Sąd wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (czyli ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości) oraz, że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Pojęcie inwestycji celu publicznego dotyczy wszelkich działań obejmujących swoim zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe i wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n.

Orzecznictwo i doktryna przyjmują, że katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. jest katalogiem zamkniętym co oznacza, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9 u.g.n. albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, że art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako “dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie zamierzenie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: 2017.07.15, LEX, tak też NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07, opub. w Lex nr 503449).

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej skarżący L. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 56 zdanie 1 i art. 52 ust. 3 u.p.z.p. przez bezzasadną odmowę zastosowania tych przepisów w przedmiotowej sprawie;

2) art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 20 u.d.p. przez błędne ich zastosowanie w mniejszej sprawie pomimo tego, że przepisy te zawierają normy, które w swej istocie mają charakter norm ustrojowych określających zadania (a więc obowiązki) administracji drogowej, a nie jej wyłączne kompetencje, wobec czego do skarżącego kasacyjnie normy te zastosowania mieć nie mogły i nie miały.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono skarżonemu kasacyjnie wyrokowi naruszenie normy procesowej z art. 141 § 4 zdanie 1 ab initio P.p.s.a. poprzez brak wykonania obowiązku prawidłowego i wnikliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, a następnie - stosownie do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy - dokonania subsumcji, z których to obowiązków o charakterze ustawowym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wywiązał się.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 3 i art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadną odmowę ich zastosowania w tej sprawie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że dla terenu obejmującego działki nr (...), (...) oraz (...) obręb (...) w rejonie ul. (...) w P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zagospodarowanie tego terenu możliwe jest na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi cel publiczny, a w pozostałych przypadkach wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Takiemu stwierdzeniu nie przeczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. W istocie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut braku zastosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uzasadniony, co uniemożliwia ocenę zarzutu strony skarżącej kasacyjnie co do braku zastosowania tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu braku zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jak wynika z uzasadnienia tego zarzutu, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie owym nieprzewidzianym świadczeniem byłby obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału działek gruntu celem wydzielenia terenu (działek) pod drogę publiczną i ta okoliczność nie mogła być podstawą do odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego stronie skarżącej kasacyjnie.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że art. 52 ust. 3 u.p.z.p. tylko wówczas byłby naruszony przez Sąd pierwszej instancji, gdyby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał takie zamierzenie, które jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Innymi słowy, żeby prawidłowo zarzucić Sądowi naruszenie tego przepisu należy wykazać, że dane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. W tej zaś sprawie wniosek inwestora (strony skarżącej kasacyjnie) nie dotyczył inwestycji celu publicznego. Sąd pierwszej instancji uzasadniając przesłanki odmowy zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego jako argument trafnie podniósł brak dopuszczalności ustalania przebiegu dróg publicznych bez zgody zarządców takich dróg. Tak zaś byłoby, gdyby to inwestor prywatny określał przebieg dróg publicznych i na tej podstawie korzystając ze szczególnej regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. zobowiązywałby podmiot publiczny (np. jednostkę samorządu terytorialnego) do przejęcia prawa własności gruntów wydzielonych pod takie drogi.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 52 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ trafnie uznał, że w tej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje inwestycji celu publicznego, a warunkiem naruszenia tego przepisu poprzez brak jego zastosowania jest przyjęcie, że dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, a organy administracyjne uzależniają ustalenie warunków takiej inwestycji od spełnienia nieprzewidzianych prawem świadczeń lub warunków.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 56 zdanie 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Także i ten przepis miałby zastosowanie jedynie wówczas, gdyby zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem z dnia 1 czerwca 2017 r. dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej oraz drogi lokalnej wraz z kanalizacją deszczową, oświetleniem, ścieżkami rowerowymi i trawnikami na działkach nr (...), (...) i (...) obręb (...) w rejonie ulicy (...) w P. było inwestycją celu publicznego. Tak w tej sprawie nie było i to niezależnie od tego, jak tę inwestycję nazwał sam inwestor.

Przytoczone przepisy wskazują na istotę sporu w tej sprawie pomiędzy stroną skarżącą kasacyjnie a Sądem pierwszej instancji. Jest nią ocena zakwalifikowania inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej, drogi lokalnej wraz z kanalizacją, oświetleniem, ścieżkami rowerowymi i trawnikiem na działkach nie wydzielonych geodezyjnie pod budowę tych dróg jako inwestycji celu publicznego lub inwestycji nie mającej takiego charakteru.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji. Definicję celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym pod tym pojęciem należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tym samym, aby zamierzenie inwestycyjne obejmowało cel publiczny musi ono spełniać dwie kumulatywne przesłanki: po pierwsze mieć znaczenie co najmniej dla społeczności wspólnoty gminnej, a po drugie realizować jeden z celów objętych art. 6 u.g.n. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest, między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, a także budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obejmujących takie drogi.

Skoro powołany przepis odsyła do pojęcia drogi publicznej, to należy sięgnąć do definicji takiej drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.d.g. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 u.d.p. dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne przy czym zgodnie z art. 2a u.d.p. właścicielami dróg publicznych są wyłącznie albo Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych nie dopuszcza, aby właścicielem drogi publicznej był inny podmiot. Zakwalifikowanie danej drogi do kategorii dróg publicznych odbywa się na podstawie rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. W przypadku dróg gminnych o zaliczeniu danej drogi do takiej kategorii decyduje w drodze uchwały rada gminy, ustalając jednocześnie jej przebieg (art. 7 ust. 1-3 u.d.p.). Tym samym także budowa drogi publicznej należy do kompetencji podmiotów publicznych, a nie niepublicznych. Jedynie wówczas, gdy realizowana jest inwestycja niedrogowa przez inny podmiot i realizacja tej inwestycji wymusza budowę lub przebudowę drogi publicznej, ustawodawca pozwala na zawieranie odrębnych umów przez zarządcę drogi publicznej z inwestorem inwestycji niedrogowej co do zakresu realizowanych robót drogowych (art. 16 ust. 1-2 u.d.p.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że drogą publiczną jest tylko taka droga, która jest własnością podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i to takie jednostki zamierzając wybudować drogę publiczną w pierwszej kolejności winny uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o ile nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a następnie posiadając tytuł prawny do terenu inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę lub inne zezwolenie wynikające z obowiązujących ustaw.

Jak zaś wynika ze stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie, działki nr (...), (...) i (...) obręb (...) w P. nie stanowią własności Gminy Miasto P. ani też innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, jak również Rada Miasta P. nie podjęła żadnej uchwały w przedmiocie zaliczenia ww. działek lub ich fragmentów do ciągu dróg gminnych (dróg publicznych).

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnego zastosowania art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 20 u.d.p., ponieważ przepisy te zawierają normy ustrojowe określające zadania administracji drogowej przez co nie mogły one mieć zastosowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na te przepisy wyjaśniając, że zadania związane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych należą do zarządców dróg, którymi są w przypadku dróg gminnych wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast. Art. 20 u.d.p. wylicza kompetencje zarządcy drogi publicznej, wśród których można wymienić opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, a także pełnienie funkcji inwestora i utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 1-4 u.d.p.). Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że ww. przepisy mają przede wszystkim charakter przepisów ustrojowych. Zgodnie z § 26 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w przepisach ustrojowych zamieszcza się zadania i kompetencjach organów administracji publicznej. Nie oznacza to jednak błędnego powołania się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na ww. przepisy. Skoro ustawodawca w ustawie o drogach publicznych określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów takich dróg i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym tej sprawy nie występuje żadne odstępstwo od ww. zasady. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazując na wyłączne kompetencje do projektowania i budowy dróg publicznych przez zarządcę drogi wyjaśnił, że skarżący jako podmiot prywatny nie ma uprawnień do przejmowania przynajmniej niektórych kompetencji zarządcy drogi publicznej w zakresie projektowania sieci takich dróg.

Należy przy tym wskazać, że skoro zamiarem skarżącego było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przebiegu dróg gminnych (publicznych), to powołane przepisy ustrojowe stanowią dopełnienie przepisów o charakterze materialnym, zgodnie z którym to Prezydent Miasta P. jako zarządca dróg publicznych na terenie tej Gminy wykonuje bezpośrednio lub za pośrednictwem zarządu dróg publicznych wszystkie kompetencje związane z projektowaniem planów rozwoju takich dróg oraz ich budową.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby wykładnia przepisów prawa zastosowana w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszałaby reguły wykładni systemowej lub też Sąd ten godził się na naruszenie zasady poszanowania mienia zawartej w art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Prawach Człowieka i Podstawowych Wolności.

Wykładnia systemowa prawa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, lecz wynika ono z racjonalnego działania prawodawcy, a tym samym kontekst w jakim funkcjonuje dana regulacja ma wpływ na jej znaczenie. Skoro ustawodawca uregulował w ustawie o drogach publicznych zagadnienia związane z własnością dróg publicznych i zakresem obowiązków (kompetencji) zarządców takich dróg, a dodatkowo w art. 98 u.g.n. uregulował zasady przechodzenia z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa działek gruntu wydzielanych pod drogi publiczne, to nie są to rozwiązania przypadkowe. W szczególności systematyka przepisów ustawy o drogach publicznych wskazuje, że jest to pełna regulacja, nie pozostawiająca w innych ustawach możliwości wykonywania niektórych kompetencji zarządcy drogi publicznej obejmujących np. projektowanie sieci takich dróg podmiotom niepublicznym.

Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. i ratyfikowanego ustawą z dnia 8 kwietnia 1994 r. o ratyfikacji Protokołu dodatkowego (nr 1) i Protokołu nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1994 r. Nr 67, poz. 287), każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie tego przepisu w tym, że właściciele nieruchomości nabyli od skarżącego tereny, na których wybudowane zostały budynki mieszkalne i w związku z tym ci właściciele powinni mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ dotychczas ten dostęp następuje po nieruchomości będącej własnością skarżącego. To sam skarżący kasacyjnie dobrowolnie zbywając prawo własności do części swoich nieruchomości musiał przewidywać, że właściciele tych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi będą chcieli komunikować się z drogami publicznymi poprzez np. drogi wewnętrzne lub odpowiednie służebności i to pomimo braku jakiegokolwiek wydzielenia terenów pod przyszłe drogi publiczne. Czynienie zarzutu organom administracyjnym, które odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uniemożliwiają w przyszłości przejęcie tego prawa przez Miasto P. w żaden sposób nie narusza powołanego przepisu, a wręcz przeciwnie zmierza do ochrony prawa przysługującego skarżącemu jako właścicielowi.

Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie dowodząc, że w istocie organy Miasta P. traktowały projektowane przez skarżącego drogi jako drogi publiczne, za czym miałoby przemawiać lokalizowanie w pasie istniejących ciągów komunikacyjnych elementów sieci infrastruktury technicznej, nadawanie nazw ulicom, nadawanie numerów porządkowych budynkom przy tych ulicach oraz udzielanie pozwoleń na budowę dla budynków zlokalizowanych przy ulicy (...) w P. Nie jest warunkiem lokalizowania lub budowy sieci infrastruktury technicznej (np. wodociągowej, kanalizacyjnej lub gazowej) ich umiejscowienie w ciągu drogi publicznej. Taka sieć może również przebiegać przez tereny prywatne za zgodą ich właścicieli. Jest to odmienna sytuacja niż lokalizowanie drogi publicznej, która nie może przebiegać po terenie niepublicznym (prywatnym). Nadawanie nazw ulicom może dotyczyć dróg prywatnych określanych w ustawie o drogach publicznych drogami wewnętrznymi, pod warunkiem uzyskania zgody ich właściciela (art. 8 ust. 1a u.d.p.). Także nadawanie numerów porządkowych budynkom mieszkalnym jest kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i stanowi przykład czynności materialno-technicznej wykonywanej z urzędu lub na wniosek zainteresowanej osoby wraz z zawiadomieniem o nadaniu takiego numeru właściciela lub władającego nieruchomością (art. 47a ust. 4 pkt 5 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm.)). Ustalenie numeru budynku nie oznacza, że droga przy której ten budynek się znajduje ma charakter drogi publicznej. Także wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, jak również pozwolenia na budowę nie oznacza, że taki obiekt może powstać jedynie przy drodze publicznej. Takiego warunku nie zawiera Prawo budowlane, a zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jedną z przesłanek, które powinny być spełnione celem uzyskani decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zapewnienie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się zarówno bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z powyższym także okoliczność wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy oraz pozwoleń na budowę nie może przesądzać, że istniejący układ komunikacyjny bezpośrednio przyległy do terenu zabudowy stanowi drogę publiczną.

Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zdanie 1 ab initio P.p.s.a. poprzez brak prawidłowego i wnikliwego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania prawidłowej subsumcji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, a ocena Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy administracyjne jest prawidłowa i prawidłowo uzasadniona. Tym samym nie miało miejsca dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej subsumpcji, skoro trafnie Sąd ten uznał, że projektowane zamierzenie nie stanowi celu publicznego, a skoro tak, to prawidłowo organy administracyjne odmówiły wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.