Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1667/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 11 pkt 2, art. 12
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 554/13 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 554/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego, na zakup żywności oraz na zakup leków i obuwia. Sąd podał, że z treści skargi wynika, że W.L. wniósł o rozpoznanie jego sprawy, jako przypadku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem sprawy nie był jednak zasiłek celowy specjalny. Zaskarżoną decyzją SKO w Katowicach utrzymało bowiem w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyną odmowy objęcia skarżącego wsparciem finansowym było stwierdzenie dysproporcji między deklarowanym i udokumentowanym przez skarżącego dochodem a ponoszonymi przez niego wydatkami oraz sytuację wskazującą na to, że jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. Sąd wskazał, że w ocenie Kolegium ową dysproporcję potwierdza fakt, że z posiadanego dochodu, po opłaceniu czynszu należnego spółdzielni mieszkaniowej i dodatkowo czynszu na rzecz osoby wynajmującej mu lokal mieszkalny - L.C. pozostaje skarżącemu kwota około 100 zł. Nie jest więc możliwe, aby z tej kwoty mógł zaspokoić wszystkie pozostałe potrzeby bytowe, dlatego uznać należy, że sam we własnym zakresie potrzeby te zaspokaja wykorzystując posiadane możliwości i środki, których nie chce ujawnić organom pomocy społecznej.

Sąd podał, że organ odwoławczy opierając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o postanowienia art. 12 u.p.s. zdefiniował kluczowe w niniejszej sprawie pojęcie "dysproporcji między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową". Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wykazana dysproporcja ma być tego typu, że osoba jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. Dokonane w tym zakresie ustalenia organów obu instancji są wystarczające do oceny sytuacji skarżącego i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Odmowa przyznanie skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zatem postanowień u.p.s., bowiem decyzja organu odwoławczego wykazała, w oparciu o art. 12 u.p.s., występowanie u skarżącego dysproporcji uzasadniającej odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, jednakże nie należy tracić z pola widzenia faktu, że celem pomocy społecznej nie jest zastąpienie stron w uzyskiwaniu dochodów i zaspokajanie wszelkich ich potrzeb, a jedynie pomoc w tym zakresie (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stosownie do art. 39 ust 1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, stosownie do art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 4332/01; z 21 grudnia 2005 r., I OSK 658/05; z 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07). Zasadne jest, by osoba występująca o pomoc społeczną przedstawiła swoja sytuacje życiową i finansową w sposób nie budzący wątpliwości, całkowicie transparentnie. Sąd uznał, iż w toku postępowania administracyjnego zebrano wyczerpująco materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte stanowisko. Tym samym organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego. Wydając rozstrzygnięcie organy miały bowiem na względzie okoliczności sprawy tak istniejące po stronie skarżącego, jak również uwzględniające cele i możliwości pomocy społecznej.

Sąd zaznaczył, że Istnienie potrzeby przyznania świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, przesłanek warunkujących przyznanie pomocy (art. 7 u.p.s.), jak i nieprzekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s. oraz cel żądania zgodny z tym, na który może być przyznana pomoc z art. 39 u.p.s., nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. Z kolei każdy wnioskujący o przyznanie pomocy społecznej ma obowiązek udzielać organowi prawdziwych informacji, bowiem to na nim spoczywa obowiązek współdziałania z organem pomocy społecznej. Ów obowiązek przejawia się w szczególności w obowiązku uczestniczenia w wywiadzie środowiskowym, jak i rozprawie administracyjnej, których celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Ustawa formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia jej pomocy ze środków publicznych. W przywołanych okolicznościach, brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych i potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych organu odwoławczego, zawartych w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że za oddaleniem skargi przemawiają jeszcze dalsze okoliczności. Podał, że organ odwoławczy w ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa przyjął taką wersję stanu faktycznego, według której skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, ale posiada nieujawnione źródła dochodu, na które wskazują zarówno ponoszone wydatki, jak i jego twierdzenia o otrzymywanym wsparciu (sponsoringu). Należy jednakowoż zauważyć, iż tego rodzaju okoliczności równocześnie wyczerpują przesłanki zastosowanego przez organ podstawowego stopnia art. 11 ust. 2 ustawy, bowiem odmowa przedstawienia rzeczywistej sytuacji dochodowej oznacza brak współdziałania, o jakim mowa w tym przepisie. Pomijając nawet i to, że przyjęta przez ten organ wersja prowadzenia przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego z L. C. była równoprawna i mieściła się w granicach dopuszczalnej oceny dowodów, to ów brak współdziałania jest ewidentny i potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia odmawiającego przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Ta kwestia była już poruszana w innych sprawach z udziałem skarżącego, które rozpatrywane były na gruncie tego samego (co do istoty) stanu faktycznego. Tak tez prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/GL 864/12, podkreślono okoliczność ponoszenia przez skarżącego niewspółmiernie wysokich wydatków mieszkaniowych w stosunku do deklarowanych dochodów i jego odmowę współdziałania z pracownikiem socjalnym w kierunku obniżania tych kosztów. Ten stan rzeczy został przez Sąd zakwalifikowany do przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy. Ponieważ – jak już wspomniano – okoliczności faktyczne nie uległy istotnej zmianie, to przedstawione stanowisko nie zdezaktualizowało się i winno korzystać z przypisanej prawomocnym orzeczeniom sądowym mocy wiążącej (art. 170 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby spełniającej warunki do przyznania świadczenia z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek ten znajduje odzwierciedlenie w treści art. 4 ustawy stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Chociaż sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. poprzez określenie pożądanych zachowań, to jednak przyjąć należy, że wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. W szczególności, jako współdziałanie należy rozumieć wyjawienie wszystkich swoich dochodów i źródeł wsparcia i przedstawienie swojej sytuacji życiowej w sposób transparentny.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, iż na przyznanie skarżącemu pomocy społecznej nie mogła mieć wpływu okoliczność, że we wcześniejszych okresach organy uwzględniały wnioski o przyznanie zasiłku. W tym zakresie stanowiska wyrażone w innych sprawach nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ powinien bowiem rozważyć każdorazowy wniosek o przyznanie wsparcia ze środków pomocy społecznej na gruncie okoliczności faktycznych z chwili rozpatrywania tego wniosku, niezależnie od tego, czy okoliczności te zostały ujawnione w innych postępowaniach i dokonać wykładni prawa stosownie do ustalonego stanu faktycznego z chwili orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Op 405/10). Jeżeli z przyczyn leżących po stronie skarżącego nie jest możliwie pełne wyjaśnienie stanu faktycznego może to jednocześnie stanowić okoliczność świadczącą o braku relewantności sytuacji skarżącego z okresu wydawania poprzednich, pozytywnych dla niego decyzji a sytuacją obecną, mającą wpływ na odmowę przyznania mu pomocy ze środków pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej W. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie na rzecz adwokata K.M. wynagrodzenia za pomoc udzieloną skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 tej ustawy, a polegające na nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w sytuacji, w której skarżący spełniał wymogi stawiane dla osoby ubiegającej się o wskazany zasiłek,

2) art. 12 u.p.s. polegające na uznaniu, iż sytuacja skarżącego charakteryzuje się dysproporcją pomiędzy deklarowanym przez niego dochodem, a ponoszonymi wydatkami, podczas gdy sytuacja taka nie wstępuje,

3) art. 11 pkt. 2 u.p.s. polegające na uznaniu, iż skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w sytuacji w której skarżący stosownie do możliwości udzielał pisemnych informacji organom pomocy społecznej; a także naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1 stwierdzono, że wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 u.p.s. z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - post. SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99. Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni.

Skarżący kasacyjnie podał, że naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu - wyr. SN z 7 marca 2002 r., II CKN 727/99 (LexPolonica nr 384653).

Co do zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 tej ustawy wskazano, że w przypadku skarżącego występuje przesłanka w postaci niezbędnej potrzeby bytowej. Mimo braku wyczerpującego uregulowania, wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s. potrzeby oraz zwrot ustawowy ,,niezbędna potrzeba bytowa" uprawniają do sformułowania cech potrzeb, na jakie w pierwszej kolejności zasiłek celowy może być przyznany. Chodzi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia, a zatem wśród nich znajdują się potrzeba zaopatrzenia w żywność oraz leki. Skarżący jest osobą niepełnosprawną oraz całkowicie niezdolną do pracy. Zmuszony jest poddawać się leczeniu z powodu licznych dolegliwości, a w tym zakresie chorób układu oddechowego, nadciśnienia tętniczego oraz zespołów bólowych kręgosłupa. Jedyną osobą na której pomoc może liczyć jest wynajmująca mu mieszkanie L. C. Zatem uzasadnione jest twierdzenie, iż kryterium dochodowe stanowi jedyną przesłankę umożliwiającą przyznanie W. L. zasiłku stałego, co powoduje, iż organy winny rozważyć możliwość przyznania zasiłku specjalnego

Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z L. C., nie posiada też wiedzy na temat osiąganych przez nią dochodów, dlatego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji stosownie do którego odmowa wskazania oświadczeniem dochodów uzyskiwanych przez L. C. może być uznane przez ograny stosownie do art. 4 u.p.s. jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego, pomagających osobie lub rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Za brak współdziałania nie może być jednak uznana jego nieumiejętność. Nawet gdy brak współdziałania jest ewidentny, to za przyznaniem pomocy społecznej mogą przemawiać jej cele. Brak możliwości przyznania pomocy musi być wykazany, nie może być to gołosłowny argument, mający uzasadniać niechęć udzielenia pomocy z uwagi na trudności występujące w relacjach z osobą jej potrzebującą. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby. Stąd też z dużą ostrożnością należy oceniać brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami. Z przytoczonym przepisem koresponduje również art. 11 ust. 2 u.p.s., który stanowi, iż może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia m.in. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania rodzący dla świadczeniobiorcy negatywne skutki, powinien dotyczyć jego trudnej sytuacji życiowej, a nie trudności ustalenia faktów przez pracownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (I. Sierpowska, Komentarz do u.p.s. o pomocy społecznej, 2009 r.).

Pomimo argumentacji przedstawionej przez WSA nie można stwierdzić, że skarżący nie współpracował z organami administracji publicznej. Pozostawał bowiem w kontakcie z organami pomocy społecznej, co więcej, udzielał informacji na temat swojej sytuacji mieszkaniowej zgodnie ze swoim przekonaniem i z całą pewnością zamiarem jego nie było utrudnienie jakichkolwiek czynności podejmowanych przez właściwe organy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji oraz Sądu I instancji, iż pomiędzy deklarowaną wysokością dochodu, a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącego zachodzi dysproporcja uregulowana w art. 12 u.p.s. Zdaniem Sądu dokonane w tym zakresie ustalenia organów obu instancji pozwalają na pełną ocenę sytuacji skarżącego, który pomimo tego, iż spełnia większość formalnych wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia, nie uzyska go, gdyż jest on w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. W piśmiennictwie podkreśla się, iż: "Odmowa udzielenia pomocy na podstawie art. 12 powinna być poprzedzona wnikliwą analizą i rzetelną oceną sytuacji majątkowej osoby lub rodziny. Poza tym dobra sytuacja majątkowa, a nawet dochodowa, nie wyklucza wszelkich trudnych sytuacji życiowych. Dotyczy to głównie osób starszych, chorych, nieporadnych. Zamożność nie może być powodem pozostawienia ich bez pomocy i opieki, zwłaszcza wobec unormowania zasad odpłatnego udzielania pomocy i zwrotu świadczeń." (I. Sierpowska Komentarz op. cit.). Skarżący znajduje się w niezwykle trudnej sytuacji życiowej- jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe oraz niepełnosprawną. Trudo zgodzić się z twierdzeniami organów administracji publicznej jakoby skarżący był w stanie przezwyciężyć trudną sytuację, której się znajduje.

Co do naruszenia procedury, to w ocenie skarżącego kasacyjnie zachowanie organów można zakwalifikować jako prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do tych organów. Organy naruszają prawo poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Brak należytego wyjaśnienia sprawy wpłynął na wynik postępowania, skoro w ocenie Sądu I instancji podstawą uzasadniającą oddalenie skargi był brak możliwości ustalenia faktycznej sytuacji mieszkaniowej rodzinnej i materialnej strony, mimo iż możliwość poczynienia takich ustaleń istniała.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy, uzasadniające odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego zostały udowodnione, wziąwszy pod uwagę materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy:

Po pierwsze, skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 U.p.s.

Po drugie, nie ulega najmniejszych wątpliwości istnienie dysproporcji między deklarowanym i udokumentowanym przez skarżącego dochodem, a ponoszonymi przez niego wydatkami. Wynika ona jednoznacznie z faktu, że z posiadanego dochodu, po opłaceniu czynszu należnego spółdzielni mieszkaniowej i dodatkowo czynszu na rzecz osoby wynajmującej mu lokal mieszkalny - L. C. pozostaje skarżącemu kwota około 100 zł na miesięczne utrzymanie. Skarżący odmówił wyjaśnienia, w jaki sposób wystarcza mu to na pokrycie pozostałych wydatków, niezbędnych do utrzymania.

Po trzecie, skarżący nie wykonuje obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej. Przede wszystkim odmawia udzielania organowi prawdziwych informacji, których celem jest ustalenie jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej (art. 106 ust. 4 U.p.s.). Świadczą o tym w szczególności takie fakty jak, odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym w podejmowaniu przedsięwzięć mających na celu obniżenie wydatków mieszkaniowych, czy też nieprzybycie na rozprawę administracyjną przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach w dniu [...] lutego 2013 r., mimo niewykazania, że istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające uczestniczenie w rozprawie w tym dniu. Skarżący nie skorzystał więc z możliwości wyjaśnienia swojej sytuacji życiowej.

W świetle powyższych faktów nie można podzielić zarówno zarzutu naruszenia art. 12 U.p.s. polegającego na uznaniu, że sytuacja skarżącego charakteryzuje się dysproporcją pomiędzy deklarowanym przez niego dochodem, a ponoszonymi wydatkami, jak i zarzutu naruszenia art. 11 pkt 2 U.p.s. polegającego na uznaniu, że skarżący nie wypełnił obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Wykazana bowiem w postępowaniu administracyjnym dysproporcja między deklarowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową (w niniejszej sprawie jego wydatkami) jest bowiem tego typu, że pozwala uznać, ze skarżący jest osobą, która jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe.

Z kolei, odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, czy też rezygnacja z podejmowania prób wykorzystania własnych możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Sąd pragnie w tym miejscu przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawania wyżej wymienionym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej). Z przepisów tych jednoznacznie zatem wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im pochodzących z podatków pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego – na zaspokojenie własnych potrzeb mają bezwzględny obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji rodziny (art. 4 tej ustawy) pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 tej ustawy). Nie mogą zatem odmówić żądanych w trakcie postępowania wyjaśniającego informacji co do źródła uzyskanych zasobów pieniężnych zasłaniając się, np. prawem do prywatności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności zawsze spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To on w toku postępowania wyjaśniającego ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie, tzn. w tym wypadku określonych w art. 11 ust. 2 i art. 12 U.p.s. Jeżeli zaś okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organowi administracji – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie z powodu jego zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Z powyższych względów bezzasadny jest również zarzut opisany w punkcie 1-ym skargi kasacyjnej, a organy nie naruszyły wyznaczonych przepisami tego zarzutu granic uznania administracyjnego. Wskazać należy, że 39 U.p.s. nie może prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 U.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak wynika natomiast z akt sprawy, skarżący kasacyjnie dąży do tego, żeby ze środków z pomocy społecznej uczynić swoje dodatkowe źródło utrzymania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.