Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2887/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 60, art. 65 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 334/16 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 334/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Starosta [...]i decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w L. pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej SN 15 kV – skablowanie sieci (obiekt kategorii XXVI) w miejscowości [...], gminie [...], na działkach o nr [...]i [...].

Odwołanie od wskazanej decyzji złożył S. Z. Podniósł, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane, a tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 11 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane (dalej: P.b.) oraz art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (znak: [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu pierwszej instancji wynika, iż zamiarem inwestora jest demontaż istniejącej linii napowietrznej [...]– [...]; demontaż istniejącego słupa wirowanego nr [...]; budowa linii kablowej SN 15 kV x XRUHAKXS 1 x 120mm2; wymiana istniejącego słupa wirowanego na słup wirowany typu Kgo.

Zdaniem Wojewody [...] inwestor spełnił wymagania przewidziane przepisami, ponieważ projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 P.b. Ponadto projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta, który złożył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, przy czym oświadczenie złożył także projektant sprawdzający.

Odnosząc się do treści odwołania, Wojewoda [...] podniósł natomiast, że zgodnie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie złożenie odpowiedniego oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej. W ocenie organu nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku oświadczenie to jest bezwzględnie skuteczne, bowiem składane przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu administracyjnym korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.

W dalszej kolejności organ drugiej instancji wywiódł, że w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, iż prawo do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane wywodzi z wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...], którym oddalono apelację [...] S.A. od wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...]. W ocenie organu uprawnienie inwestora od dysponowania na cele budowlane działką o nr [...], należącą do skarżącego, nie zostało wprawdzie wprost określone w sentencji powołanego wyroku, mimo że wyrok przewiduje skablowanie sieci na działce S. Z., jednakże należy wziąć pod uwagę uzasadnienie wyroku, z którego wynika, iż powód wyraził zgodę na przebudowę linii elektroenergetycznej średniego napięcia przebiegającą przez jego działkę zgodnie z wersją zawartą w opinii uzupełniającej biegłego. Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor, wskazując w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr [...] na wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sygn. akt [...], wykazał że posiada tytuł prawny do działki umożliwiający wykonanie robót budowlanych.

Powołując się następnie na definicję służebności przesyłu, organ administracji zaznaczył, że służebność taka daje przedsiębiorcy możliwość wchodzenia na grunt nią obciążony oraz jego zajmowania na użytek własnych urządzeń, a także podejmowania działań zmierzających do utrzymywania ich w należytym stanie. Zdaniem organu ustanowiona służebność przesyłu daje inwestorowi prawo wykonania określonych urządzeń na nieruchomości nią obciążonej, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz ustanowienie służebności przesyłu jest niezbędne do funkcjonowania wybudowanych urządzeń zgodnie z przeznaczeniem, a nie do ich wybudowania.

S. Z. zaskarżył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucił naruszenie w szczególności art. 3 pkt 11, art. 4, art. 35 P.b. oraz art. 6 i art. 7 K.p.a. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie doszło do spełnienia przez inwestora obowiązku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane, ponieważ wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] nie stanowi tytułu prawnego, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wręcz przeciwnie, w wyroku stwierdza się, że inwestorowi nie przysługuje w stosunku do skarżącego skuteczne uprawnienie do władania przedmiotową nieruchomością w zakresie odpowiadającym treści służebności przesyłu. Skarżący zaznaczył przy tym, że kwestia służebności przesyłu pozostawiona została ugodzie pomiędzy inwestorem, a właścicielem działki nr [...], co w trakcie wyżej wymienionego postępowania sądowego także zostało zaznaczone.

Dalej S. Z. zarzucił, że organy administracji dokonały błędnej interpretacji art. 3 pkt 11 oraz art. 4 P.b., bowiem wyrok z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] nie stanowi wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W ocenie skarżącego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje służebność przesyłu, jako ograniczone prawo rzeczowe, która jest ustanawiana w celu stworzenia przedsiębiorcy korzystającemu z urządzeń trwałego tytułu do ich posadowienia na cudzych gruntach, co jest warunkiem wykonywania przez niego zadań i uczestniczenia w obrocie gospodarczym przez dostarczanie odbiorcom wody i energii, albo świadczenia dla nich usług. Skarżący podkreślił, że służebność przesyłu jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być ustanowiona już przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co umożliwia inwestorowi rozpoczęcie robót budowlanych mających na celu posadowienie linii energetycznej na cudzej nieruchomości.

Następnie S. Z. wskazał, że organy obu instancji wysnuły błędne wnioski z uzasadnienia wyroku z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...]. Zdaniem skarżącego orzecznictwo wymienione w uzasadnieniu tego wyroku dotyczy możliwości prowadzenia postępowania negatoryjnego w trybie art. 222 K.c. i nie można z tego wyciągnąć wniosku, iż umożliwia organowi wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, bez spełnienia przez inwestora obowiązku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane.

S. Z. zarzucił następnie, że organ drugiej instancji pominął w całości stanowisko właściciela nieruchomości, a w toku prowadzonego postępowania nie została udowodniona okoliczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Zdaniem skarżącego dokonane rozstrzygnięcie w żaden sposób nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Interpretacja przepisów P.b., jak również K.c., dokonana przez organy obu instancji, doprowadziła do niezapewnienia uprawnień właściciela nieruchomości zarówno na etapie obsługi linii elektroenergetycznej, jak i na etapie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych w zakresie respektowania istniejących budynków, obiektów budowlanych, urządzeń budowalnych, czy technicznych; zakazu niszczenia lub uszkadzania drzew, gałęzi drzew, wysokopiennych roślin, krzewów lub innych roślin; zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu; zakazu zanieczyszczania gleby, rozkopywania gruntu, zaśmiecania. Skarżący podniósł, że w wyniku błędnej interpretacji wskazanych przepisów prawa nie uwzględniono ich funkcji, w tym między innymi zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencji społecznych i ekonomicznych oraz zagwarantowania praw właściciela nieruchomości, przez co naruszono także przepisy art. 6 i art. 7 K.p.a.

Skarżący dodatkowo wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy w zakresie odniesienia się do zgodności projektu budowlanego z sentencją wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...], a brak tego rodzaju analizy zgodności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego jest szczególnie istotny i dyskwalifikujący tę decyzję. Powyższe

– w ocenie S. Z. – doprowadziło również do braku zagwarantowania uprawnień właściciela nieruchomości na etapie projektowania oraz budowy linii elektroenergetycznej i stanowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 K.p.a.

W końcowej części skargi S. Z. podniósł, że w toku prowadzonego postępowania organy nie przeprowadziły także analizy projektu budowlanego w zakresie art. 87a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z faktem, iż w bezpośredniej bliskości planowanej trasy przebiegu linii kablowej elektroenergetycznej rośnie drzewo zaznaczone na mapie projektowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 334/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd wywiódł, że dokonana z urzędu, a więc także poza zakresem zarzutów zaskarżenia, analiza okoliczności sprawy nie dostarcza powodów do krytyki działań organów administracji na tle art. 35 P.b., w odniesieniu do zgodności projektu budowlanego z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadnie również organy uznały, że dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 P.b. Ponadto projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta, który – podobnie jak projektant sprawdzający – złożył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się zaś do zarzutów postawionych w skardze, Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane całą nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Z okoliczności sprawy jasno wynika przy tym, że inwestor nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...], którą wskazał jako teren inwestycji. Nie przysługuje mu do tej działki także ograniczone prawo rzeczowe i prawo obligacyjne. Na istnienie tego rodzaju prawa inwestor nie powoływał się w toku postępowania, a organy nie ustaliły po jego stronie takiego uprawnienia. Wskazały natomiast, że prawo inwestora do dysponowanie tą działką na cele budowlane wynika z orzeczenia sądu powszechnego, który w sprawie z powództwa skarżącego nakazał inwestorowi demontaż urządzeń energetycznych znajdujących się na rzeczonej działce i przebudowę – w sposób określony w wyroku – linii energetycznej tam się znajdującej.

W ocenie Sądu, jakkolwiek powyższy wyrok w zakresie określenia trasy przebudowy linii energetycznej opierał się na opinii biegłego sądowego, której skarżący nie kwestionował, a wręcz zgodził się na wskazany w owej opinii przebieg inwestycji, to jednak nie sposób doszukać się w tym orzeczeniu zgody skarżącego – wyrażonej w jakiejkolwiek formie – na przekazanie inwestorowi prawa do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Mając na uwadze, że powyższe prawo ma swoje źródło wyłącznie w: prawie własności, użytkowaniu wieczystym, zarządzie, ograniczonym prawie rzeczowym albo stosunku obligacyjnym (art. 3 pkt 11 P.b.) i nie istnieje możliwość rozszerzenie katalogu owych źródeł, to nie można przyjąć, iż samoistnym źródłem takiego prawa może być wyrok sądu nakazujący określone zachowanie. Nadto zgoda właściciela nieruchomości uprawniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Nie może być wątpliwości co do tego, że właściciel wyraził zgodę na wybudowanie na jego gruncie przez konkretnie wskazanego inwestora określonego obiektu budowlanego.

Konkludując, Sąd stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy nie istnieje po stronie inwestora uprawnienie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], a zatem uprawnienie to nie rozciąga się na cały teren planowanej inwestycji. W takiej sytuacji brak jest możliwości objęcia udzielonym pozwoleniem na budowę całej inwestycji, skoro częściowo obejmuje ona teren, którym inwestor nie może dysponować na cele budowlane. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy obu instancji, wydając decyzje pozwalające na budowę sieci energetycznej, która objęła także należącą do skarżącego działkę nr [...], naruszyły art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Powyższe, jak skonkludował Sąd, było następstwem wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, polegającej na przyjęciu, że wyrok sądu może być źródłem uprawnienia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b., przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia, czy źródła owego uprawnienia – wymienione w powyższym przepisie – występują w okolicznościach przedmiotowej sprawy, i czy dają inwestorowi precyzyjne i konkretne uprawnienie do dysponowania gruntem skarżącego. Powyższe, zdaniem Sądu, wskazuje jasno na istotne naruszenie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Sąd zgodził się też ze skarżącym, co do tego, że instytucją prawną umożliwiającą uzyskanie przez inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane – niejako dedykowaną sytuacji zachodzącej w przedmiotowej sprawie – jest służebność przesyłu (art. 3051 – 3054 K.c.), która została wprowadzona do polskiego systemu prawa w dniu 3 sierpnia 2008 r., aby przedsiębiorcy przesyłowi mieli możliwość nie tylko uregulowania "zaszłości" w postaci korzystania bez tytułu prawnego z cudzych gruntów, ale także uzyskania owego tytułu w celu realizacji nowych inwestycji i posadowienia na cudzych gruntach urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. Powyższe, jak stwierdził Sąd, dezawuuje naiwne stanowisko organów administracji, jakoby ustanowienie służebności przesyłu stawało się aktualne dopiero po wybudowaniu określonej instalacji przesyłowej, a przed przystąpieniem do jej eksploatacji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku porównania zgodności przestawionego przez inwestora projektu budowlanego z treścią wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...], Sąd stwierdził, że jakkolwiek zgodność projektu budowlanego z treścią tego wyroku nie warunkuje udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem w tym zakresie przepisy P.b. stanowią autonomiczną podstawę oceny wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to jednak ewentualna sprzeczność pomiędzy treścią wyroku sądu powszechnego, będącego podstawą działań inwestora w przedmiotowej sprawie, a zrealizowaną inwestycją (w następstwie zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego taką sprzeczność), może być podstawą reperkusji na gruncie sądowego postępowania egzekucyjnego. Organy, mając świadomość także takich konsekwencji wydanego rozstrzygnięcia, powinny, na podstawie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 9 K.p.a., owe ewentualne rozbieżności ujawnić w następstwie dokonanej analizy stanu faktycznego sprawy, informując strony postępowania o powyższych okolicznościach, jako mających wpływ na ustalenie ich sfery prawnej w prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 87a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Sąd wskazał, że norma zawarta w tym przepisie nie jest przesłanką oceny wniosku o pozwolenie na budowę, a ponadto, odnosząc się jedynie do sposobu wykonywania prac ziemnych, nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdziwszy jednak naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzją oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 334/16. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 3 pkt 11 P.b. poprzez przyjęcie, że nie doszło do zawarcia stosunku zobowiązaniowego pomiędzy skarżącym, a inwestorem, gdy tymczasem oświadczenie złożone przez skarżącego w postępowaniu sądowym jest wystarczające do przyjęcia, że inwestor miał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez uwzględnienie skargi S. Z., a nieuwzględnienie oświadczenia skarżącego, które znajduje się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie [...].

Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając postawione zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że dokładna analiza akt sprawy Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...] może prowadzić tylko do jednego wniosku, że inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wyraził bowiem w toku postępowania zgodę na przebudowę linii elektroenergetycznej średniego napięcia przebiegającej przez jego działkę nr [...] w [...]. Jednocześnie zaakceptował treść wyroku z dnia [...] września 2014 r., nie odwołując się od niego. Stąd inwestor mógł być przekonany o słuszności swojego oświadczenia. Jakkolwiek w oświadczeniu tym nie powinien powoływać się na sam wyrok, tylko na akta sprawy Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...]. Nie z wyroku bowiem tylko z akt wynika, że skarżący wyraził zgodę na przebudowę linii elektroenergetycznej na jego działce. Z akt Sądu Rejonowego w [...] wynika więc, że skarżący złożył odpowiednie oświadczenie, mające charakter stosunku zobowiązaniowego.

S. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że postawione zarzuty należy uznać za nietrafne i nieuzasadnione. W uzasadnieniu przywołał argumentację zbieżną z powołaną w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Stwierdził także, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, że z akt wynika, iż wyraził on zgodę na przebudowę linii elektroenergetycznej na jego działce. Podniósł, że w trakcie całego postępowania sądowego także zaznaczał, iż zgoda uzależniona jest m.in. od zawarcia stosownej umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Powołał się w tym względzie na pisma procesowe z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] lutego 2014 r. Zauważył, że także w wykorzystywanej w trakcie procesu sądowego opinii biegłego z dnia [...] lipca 2014 r. wskazano, że zawarta ugoda między stronami powinna opierać się o przepisy dotyczące tzw. służebności przesyłu wynikające z odnośnych przepisów ustawy Kodeks cywilny oraz norm i przepisów dotyczących projektowania, budowy i eksploatacji elektroenergetycznych linii napowietrznych i kablowych, co do chili obecnej nie nastąpiło. Dodał wreszcie, że w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji zawarł stwierdzenie, że "w sytuacji kwestionowania przez właściciela spełnienia przez inwestora obowiązku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] położoną we wsi [...] na cele budowlane w ramach prowadzonego postępowania organ mógł także skorzystać, z możliwości udostępniania akt sprawy z postępowania sądowego, celem wyjaśnienia powołanych wątpliwości, czego nie dokonano".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Istota obu postawionych w niej zarzutów sprowadza się do podważenia konkluzji Sądu pierwszej instancji, że inwestor ([...]S.A. w L.; dalej również P.) nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością (działką o nr ew. [...]) na cele budowlane.

Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako P.b.) przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, że właścicielem nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], jest S. Z. Inwestor nie dysponuje również prawem rzeczowym ograniczonym do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie jest ona obciążona na rzecz P. służebnością przesyłu.

Z art. 3 pkt 11 P.b. wynika jednak, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego. Źródłem takiego stosunku mogą być natomiast zarówno umowy nazwane (np. umowa najmu lub dzierżawy), jak i inne stosunki zobowiązaniowe, także nienazwane, jeżeli tylko pozwalają użyć nieruchomości na cele budowlane. Kwalifikacji, czy taki stosunek istnieje, a także jego treści, należy dokonywać z uwzględnieniem znaczenia pojęć i regulacji instytucji prawnych, zawartych w podstawowym akcie prawnym z tego zakresu, jakim jest Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – stan prawny na dzień wdania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływany również jako K.c.). Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy więc oceniać według prawa cywilnego, przy czym w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 1986 r. sygn. akt IV SA 400/86. ONSA 1986/2, poz. 56; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 473/17, z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 564/09, z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 71/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku, gdy prawo do dysonowania nieruchomością na cele budowlane ma wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest czynność prawna, kluczowa dla ustalenia istnienia i treści takiego stosunku, jest zatem właściwa wykładnia oświadczeń woli stron. Zgodnie z art. art. 60 K.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Stosownie z kolei do treści art. 65 § 1 K.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Uwzględniwszy powyższe, należy zauważyć, że w aktach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...]. Został on wydany w sprawie z powództwa S. Z. przeciwko P. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wyrokiem tym Sąd, uwzględniwszy powództwo, nakazał P. - po pierwsze - demontaż urządzeń energetycznych składających się na linię elektroenergetyczną z nieruchomości powoda, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka o nr ew. [...], a - po drugie - przebudowę linii elektroenergetycznej poprzez: likwidację słupa narożnego[...]o nr [...], posadowienie zdemontowanego słupa krańcowego [...] (z odłącznikiem) o nr [...] w miejsce słupa narożnego nr [...] jako krańcowego z przesunięciem jego lokalizacji bliżej granicy przedmiotowej działki nr [...]z działką [...] (droga) o około 3,5 m (z zachowaniem dostępu do rękojeści napędu odłącznika od zewnętrznej strony ogrodzenia działki), ułożenie linii kablowej po wewnętrznej stronie granic działki powoda nr [...] w odległości około 1 m od granicy z działkami nr [...],[...]i [...], zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową z naniesioną trasą przebudowy linii elektroenergetycznej w zmodyfikowanej wersji pierwszej załącznika do opinii uzupełniającej biegłego H. C. z dnia [...] lipca 2014 r. (k. 402 akt sprawy), w terminie półtora roku od uprawomocnienia się wyroku.

Od powołanego wyroku apelację wniosła P. Została ona oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w P. T. z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...]. Na wyrok ten inwestor P. powołał się we wniosku z dnia 2 października 2015 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, wykazując go jako podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wedle stanu faktycznego ustalonego w wyroku z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...], P. nie przysługiwało w stosunku do S. Z. skuteczne uprawnienie do władania przedmiotową nieruchomością w zakresie odpowiadającym treści służebności przesyłu. Sąd Rejonowy w [...] podzielił też stanowisko powoda, że z dokumentów przedstawionych przez pozwaną nie wynika, iż jako ubiegający się o pozwolenie na budowę (linii istniejącej na działce S. Z.

– przyp. Sądu), inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr ew. [...]) na cele budowlane.

Sąd ustalił jednak również, że na rozprawie w dniu [...] września 2014 r. S. Z. poparł powództwo i zgodził się na przebudowę linii energetycznej zgodnie z propozycją zawartą w opinii uzupełniającej biegłego.

Sąd stwierdził następnie, że stan, którego przywrócenia żąda właściciel w ramach roszczenia negatoryjnego opartego na podstawie art. 222 § 2 K.c., nie musi być stanem poprzednim, istniejącym przed dokonaniem naruszenia. Może to być stan inny, byleby był zgodny z prawem, a więc nie naruszał bezwzględnie obowiązujących przepisów regulujących sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego właściciel, w ramach przewidzianego we wskazanym przepisie roszczenia, jest uprawniony do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości niezgodnego z jego wolą, na inny określony sposób, zgodny z wolą właściciela i zgodny z prawem.

Dalej zaś Sąd powtórzył, że w toku procesu powód wyraził zgodę na przebudowę linii elektroenergetycznej średniego napięcia przebiegającej przez jego działkę zgodnie z wersją zawartą w opinii uzupełniającej biegłego. W związku z tym, Sąd uwzględnił powództwo w sposób określony w sentencji wyroku z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...]

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy jeszcze przypomnieć, że apelację od powołanego wyroku wniosła tylko P. S. Z. nie zakwestionował go poprzez wniesienie środka odwoławczego.

W tych okolicznościach, uwzględniwszy przywołane wyżej zasady wykładni oświadczeń woli, trzeba zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że S. Z., w toku postępowania w sprawie z powództwa przeciwko P., w sposób dostateczny wyraził zgodę na dokonanie na jego nieruchomości robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora z dnia [...] października 2015 r. Wniosek ten był w istocie zachowaniem zgodnym z (uwzględnionym w wyroku z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...]) roszczeniem (żądaniem) powoda. Dlatego nie było podstaw do zakwestionowania oświadczenia złożonego przez P. w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Oświadczenie to odpowiadało bowiem rzeczywistemu stanowi prawnemu, ukształtowanemu oświadczeniami S. Z. złożonymi w toku postępowania przed sądem powszechnym, które skutkowały powstaniem po stronie P., wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, prawa do dysponowania nieruchomością (działką o nr. ew. [...]) na cele budowlane, w zakresie wynikającym z powództwa S. Z. uwzględnionego powoływanym wyżej wyrokiem Sądu Rejonowego w [...]. Stąd zarówno zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 P.b., należało uznać za zasadne.

Podnoszone w odpowiedzi na skargę kasacyjną i poparte pismami S. Z., których kopie dołączono do odpowiedzi na skargę, kwestie związane z obowiązkiem ustanowienia służebności przesyłu, nie mają znaczenia dla oceny, że skarżący, występując z powództwem do sądu powszechnego, akceptując na rozprawie w dniu [...] września 2014 r. przebudowę linii energetycznej zgodnie z propozycją zawartą w opinii uzupełniającej biegłego oraz nie kwestionując wyroku z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt [...] w drodze apelacji, wyraził zgodę na dysponowanie swoją nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z roszczenia, które uwzględniono wzmiankowanym wyrokiem. Ewentualne roszczenia dotyczące ustanowienia służebności przesyłu i wynagrodzenia przysługującego S. Z. z tytułu ustanowienia takiej służebności powinny być przedmiotem porozumienia pomiędzy skarżącym i P. lub ewentualnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Pozostają one jednak bez wpływu na dopuszczalność realizacji przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniwszy skargę kasacyjną Wojewody [...], uznał że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w świetle art. 188 P.p.s.a., dało podstawę do rozpoznania skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (znak: [...]).

Skarga okazała się niezasadna.

Inwestor spełnił wymagania przewidziane przepisami prawa. Projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dołączony do wniosku projekt budowlany jest kompletny i odpowiada wymogom określonym w art. 34 ust. 3 P.b. Ponadto projekt został wykonany przez uprawnionego projektanta, który złożył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Oświadczenie takie złożył także projektant sprawdzający.

Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).

Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 87a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), zgodnie z którym prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom, trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przywołany przepis nie ma zastosowania do oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Ponieważ dotyczy sposobu wykonywania prac ziemnych, nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Rekapitulując, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie dała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy, na postawie art. 188 oraz art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Wziąwszy pod uwagę, że uwzględnienie skargi kasacyjnej było skutkiem przeprowadzenia wykładni oświadczeń skarżącego złożonych w toku postępowania przed sądem powszechnym, Sąd uznał natomiast, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.