Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa - Wojewody Małopolskiego oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1440/11 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Małopolskiego oraz Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1440/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Małopolskiego oraz Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...]Zastępca Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście działając na podstawie art. 16 ust. 1- 4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249, zwanej dalej w skrócie "ustawą remontową") art. 58, 63, 67,68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, zwanej dalej w skrócie "ustawą wywłaszczeniową") - orzekł o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie obj. Lwh [...]Kw [...]lkat. [...]o powierzchni 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w latach 1980-83 w budynku przy ul. [...]został przeprowadzony remont kapitalny, nakładem środków państwowych w wysokości 7.556.170 starych złotych. Kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku i dlatego, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy remontowej orzeczono przejęciu przedmiotowej nieruchomości, za odszkodowaniem ustalonym według przepisów ustawy wywłaszczeniowej.

W dniu 13 stycznia 1993 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła G.Ś. wywodząc, że rozstrzygnięcie o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...]w Krakowie, zostało podjęte z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania bez zawiadomienia strony o jego wszczęciu oraz bez jej udziału, pominięcie niezbędnych składników decyzji w postaci braku oznaczenia organu, który wydał decyzję oraz brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pominięcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podstaw faktycznych do przejęcia nieruchomości oraz brak prawidłowego doręczenia decyzji. We wniosku zarzucono również, że przedmiotowa decyzja nie jest także prawidłowa pod względem przepisów prawa materialnego, ponieważ z jej uzasadnienia nie wynika jaką wartość budynku ustalono na podstawie opinii inż. E.S., a zatem nie można dokonać porównania, czy wartość kosztu remontu rzeczywiście przekroczyła 50% wartości budynku. Do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczętego wskutek wyżej opisanego wniosku, przystąpiła w dniu 3 stycznia 1998 r. M.D.. W toku postępowania ustalono również, że w dniu 24 maja 1990 r., Skarb Państwa sprzedał (akt notarialny [...]) wyodrębniony lokal mieszkalny w budynku nr [...]przy ul. [...]w Krakowie wraz z udziałem 11/100 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, na rzecz S.G., której następcą prawnym jest J.G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa -Śródmieścia w Krakowie z dnia 11 czerwca 1997 r. sygn. akt INs 735/97/S.

Decyzją z dnia 18 grudnia 1998 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji przyjmując, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy remontowej, zaś podnoszone zarzuty natury formalnoprawnej mogą stanowić ewentualnie podstawę wznowienia postępowania, lecz nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez G.Ś. został uwzględniony i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 kwietnia 1999 r. (znak: [...]uchyliło decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. i stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji, wskazując, iż prawidłową podstawą prawną decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. winien być art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, z którego wynika, że warunkiem przejęcia nieruchomości zabudowanej na własność Skarbu Państwa jest prawidłowe ustalenie wartości technicznej budynku oraz kosztów wykonanych robót. Tymczasem w decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. podano jedynie kwotę odszkodowania, a zatem pozostawała ona w sprzeczności z treścią art. 7 ust. 1 ustawy remontowej.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1999 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 971/99, uchylił tą decyzję, dokonując w uzasadnieniu wyroku wykładni art. 7 i art. 16 ustawy remontowej oraz zwracając uwagę na to, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu Kolegium Odwoławcze nadało przesłankom przewidzianym w art. 7 ust. 1 cyt. ustawy inną treść niż to wynika z oceny prawnej Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że przedmiotem tej sprawy jest ustalenie, czy stan faktyczny, istniejący w dacie wydania decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1, a jeżeli nie, to czy ewentualne odstępstwo od treści tego przepisu ma charakter rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalenie powyższej okoliczności wymaga - zdaniem Sądu - oceny, w oparciu o cały dostępny materiał postępowania, czy organ podejmujący decyzję o przejęciu własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa, miał podstawy do przyjęcia, że w następstwie remontu wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej, przy czym wyjaśnienie różnicy pomiędzy pojęciem w 1986 r. "wartości technicznej budynku" a wartości rynkowej ustalonej według zasad przewidzianych ustawą wywłaszczeniową, może ewentualnie wymagać wiadomości specjalnych.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 27 listopada 2003 r. uchyliło swą własną decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. orzekając jednocześnie, że decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], wydana została z naruszeniem prawa. W tym zakresie Kolegium przyjęło, że organ administracji wydający decyzję o przejęciu własności nieruchomości na własność Skarbu Państwa, nie podjął działań zmierzających do ustalenia wartości rynkowej budynku, a ustalona została jedynie wartość techniczna, co skutkuje tym, że decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Mając jednak na uwadze fakt sprzedaży jednego z lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]w Krakowie oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części nieruchomości, Kolegium Odwoławcze przyjęło, że decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, mimo, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Na skutek skarg D.Ł., B.D. oraz W.D., Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 listopada 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 grudnia 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej przy ul. [...]w Krakowie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i art. 157 § 1 i 2 K.p.a w związku z art. 7, 13 i 16 ustawy remontowej oraz w związku art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w punkcie I odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania w 11/100 części wieczystego dziatki nr 401/1, zabudowanej budynkiem położonym przy ul [...]w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 6 w tym budynku, z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; a w punkcie II w pozostałej części stwierdziło nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...].

Po rozpoznaniu wniosków Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 24 marca 2009 r. znak: [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 10 grudnia 2008 r. Kolegium Odwoławcze podzieliło wywody i stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. Podniesiono, że Kolegium Odwoławcze podejmując decyzję z dnia 15 grudnia 2008 roku szczegółowo przeanalizowało treść wyroków sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, a to: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 maja 2003 roku, sygn. akt II SA/Kr 971/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 roku, sygn. akt 11 SA/Kr 85/04.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa oraz Zarząd Rewaloryzacji Zespołów zabytkowych Krakowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 837/09 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 marca 2009 r., znak [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. znak [...]uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2008 r. w zakresie punktu I i w tym zakresie orzekło w ten sposób, że stwierdziło, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. nr [...]w przedmiocie przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie obj. Lwh [...]Kw [...] l. kat. [...]o powierzchni 294 m2 zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 11/100 części działki nr 401/1 zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...]w Krakowie związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr 6 w tym budynku, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie stwierdza w tym zakresie jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując wskazówki zawarte w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie.

Skargę na tą decyzję wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Małopolskiego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia 10 grudnia 2008 r. Skargę wniósł również Prezydent Miasta Krakowa reprezentując Skarb Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż sprawa będąca przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była już kilkakrotnie badania prze ten Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 837/09 zawarł pogląd prawny i wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Następnie Sąd podkreślił, iż wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 837/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził ocenę sprawy dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W szczególności z tego uzasadnienia wprost wynika, że Sąd niezależnie od zarzutów zawartych w poprzednio złożonych skargach, dokonał oceny zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Sąd w tym wyroku uznał, że nie ma potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego i nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych. Żaden tego rodzaju dowód nie musiał być przeprowadzany w stanie faktycznym tej sprawy, który to stan nie zmienił się w stosunku do daty wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Oznacza to również, że pominięcie przeprowadzenia dowodu z decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 20 maja 1986 r. na okoliczność ustalenia kosztów remontu nie może odnieść skutku w postaci uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04 Sąd ten wskazał, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie uwzględnił decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 20 maja 1986 r. na okoliczność, między innymi, ustalenia kosztów remontu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. nie stwierdził, żeby Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo nie uwzględniając lub nie ustosunkowując się do treści decyzji z 20 maja 1986 r. Sąd ten dokonywał oceny również i w zakresie uwzględnienia wskazań przez Kolegium Odwoławcze zawarte w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych. W związku z art. 153 P.p.s.a. i wiążącą oceną sądu administracyjnego, Sąd I instancji nie uwzględnił tego zarzutu skargi.

Zdaniem Sądu I instancji, również zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, poprzez błędne przyjęcie, że w tej sprawie organ wydający decyzję z dnia 15 grudnia 1986 r. mógł oprzeć rozstrzygniecie administracyjne na podstawie art. 7 ww. ustawy – nie podlega już kolejnej ocenie sądu administracyjnego. Zarzut ten był kilkakrotnie podnoszony, w tym w skargach wnoszonych na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2009 r. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2010 r. wyraźnie wskazał, że podstawą do wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r. był art. 16 ustawy remontowej, ale zastosowanie tego przepisu było bezpodstawne. Sądy administracyjne kilkakrotnie rozważały kwestię związaną z przesłankami stosowania tak art. 16, jak i art. 7 ustawy remontowej i zawarły jednoznaczne stanowisko co do tego, że w tej sprawie organ zastosował art. 16 ustawy remontowej z rażącym naruszeniem prawa, a ewentualne badanie możliwości zastosowania art. 7 ustawy remontowej przekraczałoby zakres postępowania którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1986 r. Sąd administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2010 r. nie zakwestionował poglądu Kolegium Odwoławczego, że ewentualne badanie, czy do wydania decyzji z 15 grudnia 1986 r. mógłby mieć zastosowanie art. 7 ustawy remontowej prowadziłoby do merytorycznego badania sprawy, co jest niedopuszczalne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156-159 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaprezentowany pogląd był podtrzymany również w zaskarżonej decyzji, jest on zgodny ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 15 września 2010 r. i tym samym wiąże również Sąd orzekający w tej sprawie.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że niedopuszczalnym było orzeczenie o wydaniu decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r. z naruszeniem prawa (dotyczy to rozstrzygnięcie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w części 11/100 działki wraz z odrębnym prawem własności lokalowej – lokalu mieszkalnego nr 6) i w tym zakresie stwierdzenie przez Kolegium Odwoławcze, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne co skutkuje brakiem jej unieważnienia; a ponadto w pozostałym zakresie unieważnienie decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r.

Sąd wyjaśnił, iż w istocie takie rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 24 marca 2009 r., jak i poprzedzającą ją decyzją z 10 grudnia 2008 r. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 971/99 Sąd ten wyraźnie zajął stanowisko, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności decyzji tylko w tej części, która nie jest objęta sprzedażą wyodrębnionego lokalu mieszkalnego (lokali mieszkalnych) i oddana w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (strona 14 i 15 uzasadnienia wyroku z 21 maja 2003 r., akta administracyjne, tom I, karty nr 145, 144). Identyczne stanowisko zajął Sąd administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 85/04 wyraźnie akcentując w uzasadnieniu, że nieodwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji z 15 grudnia 1986 r. dotyczy tej części nieruchomości, która stanowi odrębny lokal mieszkalny i związany z tym lokalem udział w prawie użytkowania wieczystego (uzasadnienie wyroku z 13 kwietnia 2007 r. strona 10-11, akta administracyjne, tom II, karty nr 268-267). Stanowisko to podtrzymał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2010 r. Tym samym Sąd uznał, że w przypadku ustanowienia odrębnej własności lokalowej, decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, nie może być unieważniona właśnie w zakresie obejmującym ustanowienie odrębnej własności lokalowej. Ta bowiem okoliczność wywołała nieodwracalne skutki prawne tak co do tej własności lokalowej, jak i odpowiadającej tej własności udziałowi w prawie użytkowania wieczystego gruntu.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 15 września 2010 r. zostały wykonane przez Kolegium Odwoławcze. Skład tego organu rozpoznający ponownie sprawę nie naruszył art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a.

Kolegium Odwoławcze ustaliło również, że lokal mieszkalny nr 6 w budynku przy ul. [...]został zbyty odrębną umową sporządzoną w dniu 24 maja 1990 r. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...]wynika, że dla lokalu nr 6 została taka księga wieczysta założona i wpisano do niej odrębną własność lokalową. Data założenia księgi wieczystej to 30 czerwca 1990 r. a data zapisania księgi – 12 lutego 2007 r. Jako właściciel jest ujawniony J.G.. Do księgi wieczystej wpisano również udział w użytkowaniu wieczystym działki w 11/100 częściach.

Tym samym, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że na datę wydania w tej sprawie decyzji ustanowiono odrębną własność lokalu mieszkalnego. Skoro wszystkie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 15 września 2010 r. zostały wykonane przez Kolegium Odwoławcze, skargi skarżących podlegały oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa- Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011 r. wydanej z naruszeniem zasad prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego (art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. wydanej z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów - art. 80 Kpa;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Wojewody Małopolskiego i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2022 r. wydanej z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kpa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie całkowicie pominęło fakt, iż w obrocie prawnym istnieje decyzja z dnia 20 maja 1986 r. nr [...], ustalająca wysokość kosztów remontu, z której wynika, że wartość budynku przed przebudową wynosiła 2.377.900.- zł, a po przebudowie (remoncie) wzrosła do kwoty 9.934.070.- zł. Na treść tej decyzji zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku o sygn. II SA/KR 971/99 z dnia 21 maja 2003 r., stwierdzając równocześnie, że decyzja ta jest oparta na przepisach z art. 6, 8 i 13 "ustawy remontowej", z których dwie pierwsze podstawy zawarte są w rozdziale 3 dotyczących zespołów dawnej zabudowy. W nawiązaniu do tej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, iż "wyjaśnienie różnicy pomiędzy pojęciem w 1986 r. wartości technicznej budynku a wartości rynkowej ustalanej według zasad przewidzianych ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymagać może wiadomości specjalistycznych". Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, że dopuszczenie dowodu z opinii biegłego stanowiłoby próbę ponownego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją [...]jest nieuzasadnione i sprowadza się do niewyjaśnienia istoty sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Skarb Państwa- Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek uznania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011 r. jest zgodna z prawem;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ocena prawna wyrażona w poprzednich wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie obejmuje ustalenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie narusza prawa nie uwzględniając lub nie ustosunkowując się do treści decyzji z dnia 20 maja 1986 r. Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 7 i 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków poprzez błędne ustalenie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydając decyzję wskazaną w pkt 1 nie miało podstaw do przyjęcia, że zrealizowana została dyspozycja powołanego przepisu art. 7;

2) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż zasadna jest tylko częściowa odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 1986 r., co w konsekwencji prowadzi do tego, że pozostawiona w obrocie prawnym decyzja objęta pierwszoinstancyjnym postępowaniem sądowoadminsitracyjnym jest sprzeczna z przepisem art. 232 Kodeku cywilnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż potrzeby ponownego dokonywania ustaleń merytorycznych w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 7 ustawy o remontach (...), a organ prowadzący postępowania dokonał w tym zakresie stosowanych ustaleń. Decyzja z dnia 15 grudnia 1986 r. jest więc w całości ważna, jakkolwiek błędnie podano jej podstawę prawną. Należy przy tym podkreślić, iż także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stało na stanowisku, iż błędne wskazanie podstawy prawnej w decyzji nie oznacza, że decyzja tego rodzaju narusza prawo w stopniu prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności. Wskazania wymaga również, iż jakkolwiek Sąd oparł całe uzasadnienie skarżonego wyroku na stanowisku, że jest związany poprzednimi wyrokami Sądu wydanymi w rozpatrywanej sprawie, jednakże tego rodzaju związania nie zastosował już w stosunku do oznaczenia Starosty Grodzkiego, którym to oznaczeniem posługiwał się także Sąd w poprzednich orzeczeniach.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne, uczestnik postępowania T.Ś. wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargi kasacyjne złożyli również uczestnicy postępowania: D.Ł., B.D. i W.D., wnosząc o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Wojewody Małopolskiego i Prezydenta Miasta Krakowa zasługiwały na uwzględnienie , chociaż nie wszystkie podniesione w nich wobec zaskarżonego wyroku zarzuty są trafne. Uwaga ta dotyczy skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego zarzucającej m. in. Sądowi I instancji dokonanie oceny zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dowodu z opinii biegłego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie co do tego, że dowód taki w sprawie nie musiał być przeprowadzony jest prawidłowe. Obowiązek ten nie wynikał z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2003r. Na stronie 14 uzasadnienia Sąd stwierdził jedynie, że wyjaśnienie różnicy pomiędzy pojęciem wartości technicznej budynku, a wartości rynkowej może ewentualnie wymagać wiadomości specjalnych. Tego rodzaju stwierdzenie w żadnym wypadku nie jest wiążące dla organu i Sądu w ponownym postępowaniu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zawierają one wystarczający materiał dowodowy do zastosowania się do oceny prawnej wynikającej z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2003r.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że na stronie 13 uzasadnienia Sąd powiedział " przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy istniejący w dacie wydania decyzji z 15 grudnia 1986r. stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie to czy ewentualne odstępstwo od treści przepisu art. 7 ust. 1 ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Wymaga to oceny w oparciu o cały dostępny materiał z postępowania ". Dalej na stronie 14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na znaczenie w sprawie decyzji z dnia 20 maja 1986r, która określała wartość budynku przed remontem, wysokość kosztów remontu oraz wzrost wartości budynku.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego obecnie sprawę do dnia dzisiejszego organ administracji publicznej oraz sąd administracyjny ( nie dotyczy to wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2003r. II SA/Kr 85/04 ) nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikających z wyroku z dnia 21 maja 2003r., a dotyczących dokonania oceny decyzji z dnia 15 grudnia 1986r. z uwzględnieniem całości materiału dowodowego, a więc i decyzji z dnia 20 maja 1986r.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007r. II SA/Kr 85/04 Sąd wyraźnie zwrócił uwagę na pominięcie przy rozpoznaniu sprawy przez organ decyzji z dnia 20 maja 1986r. Był to zasadniczy, obok braku dowodu z opinii biegłego ( ta kwestia została już jednak ostatecznie prawidłowo oceniona i przesądzona ) powód uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

W kolejnym wyroku z dnia 15 września 2009r. II SA/Kr 837/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ogóle nie wspomina o decyzji z dnia 20 maja 1986r., podzielając stanowisko SKO w Krakowie co do tego, że w sprawie nie ma podstaw do ustalenia iż w wyniku przeprowadzonego remontu wartość budynku wzrosła. Analiza uzasadnienia decyzji SKO z dnia 24 marca 2009r. poddanej w tej sprawie kontroli Sądu uzasadnia twierdzenie, że decyzja z dnia 20 maja 1986r. nie była przedmiotem oceny organu.

W trzecim, skarżonym obecnie wyroku z dnia 13 stycznia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skoro dowód z opinii biegłego nie musiał być przeprowadzony to i przeprowadzenie dowodu z decyzji z dnia 20 maja 1986r nie może odnieść skutku w postaci uznania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić dopóki decyzja z dnia 20 maja 1986r. nie zostanie oceniona przez sąd administracyjny. Prawidłowa, o czym była mowa wcześniej ocena w zakresie braku obowiązku i potrzeby przeprowadzania w postępowaniu nadzorczym dowodu z opinii biegłego w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska Sądu I Instancji, a wręcz świadczy o naruszeniu art. 153 Ppsa. W dwóch wcześniejszych wyrokach Sądu jednoznacznie wskazywano na obowiązek uwzględnienia całego materiału dowodowego, a na ten składa się przecież decyzja z dnia 20 maja 1986r. Z jej treści wynikają wartości, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Określona jest bowiem wartość budynku przed przebudową i wartość budynku po przebudowie. Na karcie 46 akt administracyjnych podany jest też koszt remontu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. ( w sprawie jest przesądzone, że ten właśnie przepis winien stanowić podstawę decyzji z dnia 15 grudnia 1986r. ) jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Z powołanego przepisu wynika, że do oceny przesłanek uzasadniających jego zastosowanie wymagana jest znajomość wartości technicznej budynku przed remontem i wartości budynku po przeprowadzeniu remontu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dane te wynikają z decyzji z dnia 20 maja 1986r. i powinny zostać poddane ocenie Sądu I instancji.

Reasumując, ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany jest do dokonania oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym decyzji z dnia 20 maja 1986r. w celu ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia 15 grudnia 1986r., pomimo iż oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej rażąco narusza prawo. W przypadku uznania iż sytuacja taka miała miejsce Sąd I instancji dokona także oceny całej decyzji w kontekście skutków jakie wywołała ( art. 158 § 2 Kpa ), a nie tylko w części związanej z ustanowieniem odrębnej własności lokalu nr. 6 w budynku przy ulicy [...] w Krakowie, co do której zostało już przesądzone że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 § 2 Ppsa.