Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1375/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 64 a, b, c , d , e art 138 , art 151 a , 154 , 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2018r. sprawy ze sprzeciwu Firma A od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 26 kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora Zakładu Budowlano-Montażowego "[...] Sp. z o.o. Sp. k. dla inwestycji pn. "Budowa trzech budynków pensjonatowych, rampy, wiaty rekreacyjnej, rozbiórka istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą: komunikacja wewnętrzna piesza i samochodowa, skarpy ziemne, ściana oddzielenia przeciwpożarowego, kanalizacja deszczowa ze zbiornikami retencyjno-chłonnymi, przebudowa sieci energetycznej, oświetlenie zewnętrzne, przyłącza: kanalizacji sanitarnej i wodociągowy; na działkach ewid. nr [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] w Z.".

Od powyższej decyzji odwołali się: H. K., K. S.-G., G. C.-G., J. C.-G. i R. K.. Odwołujący się zarzucili nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji, zatwierdzenie decyzją niezgodnych z przepisami budowlanymi oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego parametrów drogi łączącej inwestycję z drogą publiczną, naruszenie zapisów miejscowego planu poprzez realizację miejsc postojowych w garażach podziemnych oraz brak zapewnienia drogi pożarowej w związku z planowaną inwestycją.

Wojewoda decyzją z 18 września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2017.1257 ze zmianami), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z 29 stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości. Przy piśmie z 15 marca 2018 r. projektant działający w imieniu inwestora uzupełnił wskazane braki i nieprawidłowości oraz złożył wyjaśnienia odnośnie do dokumentacji.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący w zakresie zbadania możliwości realizacji budynków o funkcji pensjonatowej w odniesieniu do istniejącego stanu prawnego dla przedmiotowej nieruchomości. Budynki zaprojektowano w obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem ll.MN/Uh, przeznaczonym między innymi, do lokalizowania usług hotelarskich, realizowanych jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące na działkach o powierzchni nie niniejszej niż 1000 m2 i szerokości nie mniejszej niż 16 m, przy uwzględnieniu ustaleń § 4 ust. 16 pkt 3 i 4 miejscowego planu. Postanowieniem z 29 stycznia 2018 r., w punkcie III ust. 5 tego postanowienia, organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że dojazd do projektowanych budynków jest zgodny z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pismem z 15 marca 2018 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że powyższe kwestie omówiono na karcie 6 projektu budowlanego, w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu. W księdze wieczystej nr [...] w odniesieniu do działki nr [...] podano, że działka ta posiada uprawnienie wynikające z prawa ujawnionego w dziale III innej księgi wieczystej polegające na "prawie przejazdu, przechodu, przegonu, prowadzenia rur wodociągowych, drenów i przewodów elektrycznych północną i zachodnią stroną działki nr [...] (...) na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr [...], [...], [...], [...] (...)". Program użytkowy przedstawiony na stronie 6 ust. V projektu budowlanego wskazuje, że na części parteru, oraz na wyższych kondygnacjach zlokalizowano apartamenty pod wynajem gości. Cały projekt budowlany zawiera opracowania wskazujące, że funkcja planowanej inwestycji jest ściśle związana z korzystaniem z niej przez osoby wynajmujące projektowane apartamenty, a także korzystające z pozostałych niezbędnych do możliwości zrealizowania tego najmu funkcji, takich jak np. miejsca postojowe w garażach, kuchnia obsługująca wszystkie trzy budynki, czy też teren rekreacyjny na działce. W świetle wskazanych zapisów księgi wieczystej w zakresie służebności na działce [...], realizacja zaplanowanej funkcji jest - zdaniem organu II instancji - niezgodna z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z zapisem § 14 ust. 1 inwestycja musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej odpowiedni do przeznaczenia i sposobu jej użytkowania, natomiast zgodnie z zapisami księgi wieczystej, uprawnionymi do korzystania ze wskazanego w projekcie dojazdu łączącego inwestycję z drogą publiczną są jedynie właściciele i posiadacze działki inwestycyjnej. Nie wskazuje się na użytkowników przedmiotowej działki. Tak więc, wynajmujący pokoje w projektowanych pensjonatach nie są uprawnieni sprecyzowanym zapisem księgi wieczystej, do korzystania ze wskazanego w projekcie połączenia z drogą publiczną. Tym samym, nie ma możliwości spełnienia warunku wynikającego z § 14 ust. 1. Organ I instancji nieprawidłowo zatem ocenił, że projektowana funkcja budynków jest zgodna z tym przepisem. W związku z obecnym stanem prawnym nieruchomości posiadającej dostęp do drogi publicznej przez opisaną powyżej służebność, działka inwestycyjna nie jest działką budowlaną w pełnym tego słowa znaczeniu. W obecnym stanie prawnym, tylko niektóre inwestycje spełniają wymagania, o których mowa w art. 32 Prawa budowlanego. Stan ten może się zmienić z chwilą dokonania zmiany zapisów dotyczących ustanowionej służebności dojścia i dojazdu lub stanu własności gruntu przeznaczonego na dojście i dojazd.

Organ I instancji postanowieniem z 29 stycznia 2018 r. nie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnień w powyższym zakresie. Nie nałożył obowiązku usunięcia przeszkody prawnej uniemożliwiającej zaprojektowanie obiektów pensjonatowych na przedmiotowej działce. W związku z powyższym, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, nie wyjaśniający całego zakresu sprawy i wymaga ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wyżej opisanym zakresie.

Dodatkowo Wojewoda stwierdził, że przedłożona dokumentacja nie spełnia warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tj.Dz.U.2015.1554). Wbrew brzmieniu § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia na projekcie zagospodarowania terenu (karta 15 projektu budowlanego) nie przedstawiono w sposób graficzny sposobu połączenia komunikacji wewnętrznej z zewnętrzną, znajdującą się poza działkami przewidzianymi pod zabudowę, ograniczając się jedynie do zasygnalizowania planowanego wjazdu na działkę za pomocą znaku graficznego w postaci strzałki, zlokalizowanego na działce nr [...], w znacznej odległości od działki nr [...]. Nie zaproponowano żadnych rozwiązań technicznych wskazujących na możliwość połączenia wskazanego miejsca zjazdu z działką ew. nr [...] oraz z rampą prowadzącą do miejsc parkingowych w podziemnych garażach.

Rampa nie została scharakteryzowana za pomocą wymiarów, wymiarów tych nie ma również na rysunku rzutu piwnic (karta 93 projektu budowlanego). Nie wiadomo jakie są parametry techniczne tego obiektu budowlanego. Zarys projektowanej rampy na projekcie zagospodarowania terenu nie odpowiada temu na rysunku rzutu piwnic, nie wiadomo który z rysunków przedstawia rzeczywiście projektowaną rampę.

Na projekcie zagospodarowania, również w formie symbolu graficznego, oznaczono planowany plac manewrowy. Inwestor działający przez pełnomocnika, w odpowiedzi na postanowienie wzywające do wyjaśnień określił w formie pisemnej parametry i lokalizację tego placu. Wyjaśniono, że przed budynkiem "C" projektuje się plac manewrowy o wymiarach ok. 12,20x8,40 m, który będzie stanowił projektowany dojazd do budynków - do części podziemnej – garaży. Na projekcie zagospodarowania nie wrysowano ww. placu manewrowego, a z analizy projektu wynika, że zlokalizowanie takiego placu na działce inwestycyjnej, we wskazanej znakiem graficznym lokalizacji, z zachowaniem wymiarów określonych w piśmie z 15 marca 2018 r. powoduje kolizję z zaplanowaną w tym miejscu rampą wyjazdową z garażu podziemnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wkroczenie z tym urządzeniem budowlanym w działkę ew. nr [...] byłoby niezgodne z uprawnieniami inwestora odnośnie do służebności tej działki. Legenda do projektu zagospodarowania nie zawiera wszystkich zastosowanych oznaczeń (np. tereny zielone), stąd nie można jednoznacznie stwierdzić, w których miejscach działki do obliczeń wykazujących zgodność § 7ust. 2 pkt 10 MPZP przyjęto 100 % terenu zielonego, a w których 50 %.

Przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z załącznikiem do FP w związku z § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia. Rysunek rzutu piwnic (karta 93 projektu budowlanego) nie został zwymiarowany w sposób zgodny z zasadami wymiarowania na rysunkach architektoniczne -budowlanych określonych w PN-B-01029:2000.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że nie stwierdził naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zlokalizowania miejsc postojowych w garażach podziemnych, inwestycja nie wymaga zapewnienia drogi pożarowej.

Organ odwoławczy konkludował, że decyzja Starosty [...] została wydana w oparciu o błędnie ocenione przesłanki, nienależytą i niewyczerpującą analizę własną materiału dowodowego, w oparciu o niezgodny z przepisami prawa projekt budowlany. W ponownym postępowaniu nakazał uwzględnienie przez organ I instancji poczynionych uwag, zebranie niezbędnych dowodów, ocenienie ich zgodnie z przepisami prawa w trybie określonym przepisami kpa.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł Zakład Budowlano-Montażowy [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w N. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię treści służebności przysługującej wnioskodawcy i uznanie, że zapewniająca dostęp do drogi publicznej służebność przejazdu, przechodu i przegonu przysługujące każdoczesnemu właścicielowi i posiadaczowi nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie jest uprawnieniem wystarczającym do zapewnienie dojazdu odpowiedniego dla przeznaczenia i sposobu użytkowania nieruchomości zabudowywanej;

- naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie wobec braku naruszenia postępowania w jego toku przed organem I instancji oraz braku istotnego zakresu sprawy do wyjaśnienia;

- naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez brak jego zastosowania, pomimo że zaistniały okoliczności uzasadniające jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi opisane wyże zarzuty zostały rozwinięte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przyczyną wprowadzenia przez powyższe przepisy przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia. Argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji sprowadza się przede wszystkim do odmiennej względem organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienia jakich dopatrzył się Wojewoda dotyczyły przede wszystkim realizacji inwestycji niezgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Jego zdaniem, ustanowiona służebność przejazdu nie obejmuje prawa korzystania z drogi przez przyszłych najemców pokoi w pensjonacie. Ponadto organ odwoławczy zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegające na niejasnym przedstawieniu w projekcie zagospodarowania terenu sposobu połączenia komunikacji wewnętrznej z zewnętrzną, znajdującą się poza działkami przewidzianymi pod zabudowę oraz placu manewrowego, braku zwymiarowania rzutu piwnic oraz rampy prowadzącej do miejsc parkingowych w podziemnych garażach rzutu piwnic. Zasygnalizował także swoje wątpliwości w zakresie zgodności przedstawionego projektu budowalnego z § 7ust. 2 pkt 10 MPZP.

W świetle przedstawionych uchybień jakich w ocenie organu odwoławczego dopuścił się organ I instancji należy wyraźnie wskazać, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może stanowić odmienna niż zaprezentowana przez organ I instancji ocena merytoryczna przedłożonej (ewentualnie poprawionej) dokumentacji budowlanej. Należy przypomnieć, że postanowieniem z 29 stycznia 2018 r. Starosta [...] wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowalnym. Wytknięte uchybienia zostały szczegółowo i obszernie opisane. Wezwanie obejmowało również żądanie doprecyzowania spełnienia wymogu określonego w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (pkt III.5). Uzupełniony projekt budowlany został następnie zatwierdzony przez Starostę T. w decyzji z 26 kwietnia 2018 r. Organ I instancji uznał tym samym, że warunek w zakresie zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej został spełniony, co znalazło wyraz z sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Wojewoda dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego doszedł do wniosku, że istniejąca służebność przejazdu i przechodu na działce nr [...] nie zapewnia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej odpowiedniego do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania, albowiem nie pozwala na korzystanie z drogi przez najemców pokojów gościnnych. W tym stanie rzeczy w zależności od przekonania, czy powyższy brak ma charakter usuwalny czy też nie, organ II instancji winien był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bądź też skorzystać z uprawnienia uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym przez art. 136 K.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji brak jest w ogóle odniesienia się do możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie przywołanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego Wojewoda uznał, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można uznać, że fakt, że Wojewoda dokonał odmiennej od organu I instancji oceny zgodności projektu budowlanego z zapisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest wystarczające dla zastosowania tego przepisu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź też odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza przedłożony projekt budowlany pod względem spełnienia czterech przesłanek wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie. Jeżeli wymogi te nie zostaną zachowane organ nakłada na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzupełnieniu w tym trybie podlegały również pozostałe zasygnalizowane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości sporządzonego projektu budowlanego.

Należy również wskazać, że Sąd nie bada w przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Specyfika postępowania uregulowanego w rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawia się między innymi w wyłączeniu od udziału w postępowaniu uczestników (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a więc osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast nie wniosły sprzeciwu od decyzji. W tej sytuacji, z uwagi na brak możliwości zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego przez pozostałe strony niedopuszczalne byłoby wyrażenie wiążącej oceny prawnej odnośnie zastosowania prawa materialnego i tym samym – bez udziału wszystkich zainteresowanych – przesądzenie o kierunku załatwienia sprawy.

Narzucony przez ustawodawcę ograniczony zakres kontroli decyzji kasatoryjnej uniemożliwia więc sądowi w niniejszej sprawie odniesienie się do prawidłowości wytkniętych przez organ II instancji uchybień, w szczególności spełnienia warunków wynikających z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja kasacyjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. W rezultacie, Sąd, dokonując kontroli prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., nie może dokonywać ocen o charakterze przesadzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast czy zaistniały przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od wynikającego z art. 15 oraz art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a. obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec powyższego - stwierdziwszy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. w zw. z art. 64 b § 1 P.p.s.a.