Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 117/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpatrzenia wniosku A. N. z dnia [...] stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz A. N. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, A. N. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o udostępnienie, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy ORA z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali.

W odpowiedzi wnioskodawca otrzymał w dniu [...] stycznia 2014 r. drogą elektroniczną informację, iż jego wniosek zostanie rozpoznany po złożeniu go w prawidłowej formie prawnej.

W takim stanie rzeczy A. N. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając jej naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o zobowiązanie ORA do udostepnienia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, A. N. wskazał, że samorząd adwokacki został utworzony w drodze ustawy, a przynależność do niego, jak i płacenie składek jest obowiązkowe. W ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że ORA w [...], jest organem administracji publicznej. Wnioskowane informacje dotyczą wynagrodzenia tzw. "diet samorządowych" wypłacanych przez Okręgową Radę Adwokacką działaczom samorządowym. W ocenie skarżącego nie ma przeszkód w ujawnieniu tego rodzaju informacji.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wniosła o jej oddalenie, a w przypadku nieuzupełnienia wskazanych przez Radę braków formalnych wniosku skarżącego – o jej odrzucenie.

W uzasadnieniu stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę wskazano, że skarga jest obarczona licznymi wadami formalnymi :

– wadliwie został określony organ, ponieważ Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie jest organem administracji, lecz organem samorządu zawodowego - Izby Adwokackiej w [...];

– skarga nie zawiera oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącego i siedziby organu;

– dołączone do skargi załączniki nie są uwierzytelnione.

Ustosunkowując się do skargi w sposób merytoryczny, podniesione zostało, że pomimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nie wpłynął do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] żaden wniosek A. N. o udostępnienie informacji publicznej, odpowiadający dyspozycjom art. 63 § 1 - 3a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.), ani wniosek o udostępnienie informacji samorządowej w trybie przepisów i zasad regulujących działania samorządu adwokackiego. Jednocześnie wskazano, że wszczęcie postępowania w sprawie wniosku powołującego jako podstawę żądania ustawę o dostępie do informacji publicznej, następuje w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego – a konkretnie jego art. 61, z tym, że samo załatwienie wniosku musi uwzględniać szczególne unormowania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec braku złożenia przez skarżącego wniosku w przewidzianej przepisami formie, nie można mówić o bezczynności organu w kwestii jego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na wstępie, odnosząc się do wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o odrzucenie skargi, wskazać należy, że jest on niezasadny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną w dniu [...] stycznia 2013 r. Trzeba zaznaczyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej).

Przytaczając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1277/08, który to pogląd Sąd rozpoznający obecnie sprawę uważa za własny, wskazać należy, że "w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny".

Pogląd ten wydaje się uzasadniony brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania.

Dopiero zatem w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a K.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym". Tak więc skoro na tym etapie postępowania przepisy K.p.a. nie miały zastosowania to bezzasadny był wniosek organu o odrzucenie skargi.

Przystępując zatem do rozpoznania skargi A. N. na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. organy władzy publicznej,

2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Okręgowa Rada Adwokacka w [...], będąc podstawowym organem samorządu adwokackiego (art. 44 ust. 1 prawa o adwokaturze przyjmuje domniemanie kompetencji w sprawach samorządowych), jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357), w tym informacja o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2f).

W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., dotyczące wykazu adwokatów, którzy otrzymali w listopadzie oraz grudniu 2013 r. jakiekolwiek środki pieniężne z kasy ORA, z tytułu tzw. diet samorządowych oraz kwot, które otrzymali, stanowią niewątpliwie informację publiczną.

Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Uwzględniając powyższe, uznać więc należy, że żądany przez skarżącego wykaz stanowi - co do zasady - informację publiczną.

Reasumując Sąd stwierdza, że skoro Okręgowa Rada Adwokacka w [...], jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy organ dysponuje żądaną informacją - nawet jeśli sam ich nie wytworzył - powinien je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p.

Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby organ nie dysponował objętą wnioskiem informacją, winien wówczas o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka czynność nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Nie można bowiem uznać, że pismo organu z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowiło realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że na tym etapie postępowania zastosowanie mają przepisy k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.