Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 992/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i par. 2, art. 28, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wpisu na listę adwokatów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister Sprawiedliwości, na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 31 § 2 i art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia stowarzyszenia zwykłego "Z." uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Wojewódzkiej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 1978 r. o wpisaniu M. M. na listę adwokatów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że składając wniosek o wszczęcie w/w postępowania stowarzyszenie zwykłe "Z." powołało się na postanowienia regulaminu stowarzyszenia, określające jego cele: inicjowanie i wspieranie starań na rzecz zapewnienia Adwokaturze należytego i zgodnego z prawem składu osobowego, żądanie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wpis na listę adwokatów i o skreślenie z listy adwokatów osób niegodnych należenia do Adwokatury.

Minister wskazał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r., postanowiło odmówić wszczęcia postępowania, uznając, że Z., będące stowarzyszeniem zwykłym, działającym na podstawie rozdziału 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach a zatem organizacją o uproszczonej formie, nie posiadającą osobowości prawnej, której regulamin nie podlega kontroli sądu rejestrowego, nie może być postrzegany jako organizacja społeczna, o której mowa w art. 5 § 2 pkt 5 kpa czy art. 31 kpa. Stowarzyszenie nie zdołało pozyskać dla realizacji swych celów większej grupy osób, którą można by określić jako reprezentatywną dla środowiska adwokackiego, co przemawia przeciwko uznaniu jej za organizację społeczną w rozumieniu wskazanych przepisów. Jednocześnie Prezydium NRA uznało, że dla uwzględnienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłoszonego przez organizację społeczną na podstawie art. 31 kpa konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: wnioskodawca musi spełniać kryteria "organizacji społecznej", a ponadto za jego aktywnością ma przemawiać interes społeczny. Gdyby więc uznać wnioskujące stowarzyszenia za podmiot spełniający przesłanki z art. 5 § 2 pkt 5 kpa, to na przeszkodzie uwzględnieniu jego wniosku stoi kwestia braku interesu społecznego, pojmowanego w myśl art. 31 § 1 kpa.

Zdaniem Prezydium NRA uprawnienia podmiotu, przypisane mu samowolnie wewnętrznym aktem "regulaminu", nie mogą ingerować w sferę uprawnień jednostki, regulowaną przepisami rangi ustawowej. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania dotyczącego innej osoby winno być ściśle reglamentowane, a istnienie interesu społecznego - wykazane ponad wszelką wątpliwość, w zgodzie z wymogami racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej. Ponadto w razie sprzeczności między indywidualnym interesem strony a interesem organizacji nie ma racji dla przyznania prymatu temu drugiemu. Prezydium NRA nie dostrzegło także merytorycznych podstaw dla wszczęcia postępowania z urzędu w trybie art. 157 § 2 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez reprezentującego stowarzyszenie zwykłe T. M. Minister Sprawiedliwości na wstępie wywiódł swoją właściwość do rozpoznania zażalenia na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Następnie za nietrafne uznał argumenty zawarte w zażaleniu, dotyczące merytorycznych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, objętej wnioskiem stowarzyszenia. Jednakże uznał, że zaskarżona uchwała jest obarczona błędami istotnymi dla rozstrzygnięcia, w tym błędem natury materialnej, polegającym na nieuznaniu Z. za organizację społeczną, uprawnioną do wszczynania i brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Nadto negatywna ocena istnienia interesu społecznego została w uchwale ściśle powiązana ze wstępną oceną merytoryczną zasadności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, do której eliminacji dąży wnioskodawca. Tymczasem przedmiotem postępowania w trybie art. 31 § 1 i 2 kpa jest zbadanie zasadności inicjatywy organizacji społecznej, a przedtem sprawdzenie formalnych podstaw zgłoszenia żądania przez tę organizację w ramach postępowania incydentalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydium NRA wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania to jest przepisu art. 31 § 1 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały Wojewódzkiej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 1978 roku o wpisaniu M. M. na listę adwokatów istnieje interes społeczny uzasadniający wszczęcie takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia zwykłego "Z." i udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu przed organami samorządu zawodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy i powołując się na stanowisko orzecznictwa dokonała analizy art. 31 § 1 kpa. Podniosła, że Stowarzyszenie Zwykłe "Z." we wniosku powołało się cele statutowe tj. inicjowanie i wpieranie starań na rzecz zapewnienia Adwokaturze należytego i zgodnego z prawem składu osobowego, żądanie wszczęcia i dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wpis na listę adwokatów i o skreślenie z listy adwokatów osób niegodnych należenia do Adwokatury (pkt 9 ppkt 7 regulaminu) oraz działalność na rzecz prawidłowego stosowania przez organa administracji publicznej w tym organa samorządu zawodowego przepisów ustawy Prawo o adwokaturze oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W ocenie Stowarzyszenia Zwykłego "Z." istnieje w sprawie interes społeczny polegający na wykluczeniu z szeregów Adwokatury osoby nie posiadającego kwalifikacji wymaganych przez ustawę dla kandydata na adwokat z uwagi na współprace tej osoby z organami bezpieczeństwa państwa komunistycznego.

Mając powyższe na uwadze w niniejszej sprawie przy ocenie interesu społecznego w ocenie skarżącej należy zważyć czy rzeczywiście istnieje w niniejszej sprawie i czy wniosek oraz udział Stowarzyszenia Zwykłego "Z." przyczyni się do ochrony tego interesu.

Skarżąca podniosła, że kwestia odpowiedzialności osób pełniących funkcje publiczne za współpracę z organami bezpieczeństwa Państwa w latach 1944-1990 została szczegółowo uregulowana ustawą z dnia 18 października 2006 roku o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (tzw. ustawą lustracyjną). Przedmiotowa ustawa, została uchwalona właśnie w celu ochrony interesu publicznego, a co za tym idzie interesu społecznego. W przyjętym rozwiązaniu ustawodawca przewidział, że adwokaci, jako osoby pełniące funkcje publiczne wedle art. 4 pkt. 47, zobowiązani byli na mocy art. 7 ust. 1 do złożenia oświadczenia lustracyjnego. Samego faktu współpracy z organami bezpieczeństwa Państwa w latach 1944-1990 ustawa nie traktowała jako okoliczności dyskwalifikującej do pełnienia funkcji publicznej. Dopiero złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego i zatajenie takiej współpracy wywoływało konsekwencje w postaci orzeczenia kary dyscyplinarnej wydalenia z adwokatury (art. 21 f ust. 2).

W świetle tych uregulowań stwierdzenie nieważności uchwały Wojewódzkiej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 1978 roku o wpisaniu M. M. na listę adwokatów byłoby sprzeczne z prawem, a ponadto naraziło na wprost nie dające się przewidzieć konsekwencje dla osób, które korzystały z pomocy prawnej świadczonej przez tego adwokata oraz postępowań, które toczyły się z jego udziałem na przestrzeni blisko 33 lat. Wszystkie postępowania, w których w charakterze obrońcy lub pełnomocnika brał udział, obarczone byłyby sankcją nieważności.

Zdaniem skarżącej już samo przytoczenie powyższych argumentów jest wystarczające do stwierdzenia, że w sprawie nie istnieje interes społeczny w stwierdzeniu nieważności uchwały Wojewódzkiej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 1978 roku o wpisaniu M. M. na listę adwokatów.

Skarżąca podniosła, że przy ocenie istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie należy także rozważyć interes indywidualny adwokata, którego dotyczy przedmiotowa uchwała. Żądanie wyciągnięcia konsekwencji z faktu współpracy z organami bezpieczeństwa Państwa w latach 1944-1990 przez adwokata jest sprzeczne z przepisami ustawy lustracyjnej. Takie rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie konstytucyjnego prawa wolności wyboru zawodu (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), które może zostać ograniczone jedynie przepisami ustawy i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Żaden przepis ustawy nie ogranicza osobom, które złożył prawidłowe oświadczenie lustracyjne i przyznały się do współpracy z organami bezpieczeństwa Państwa w latach 1944-1990, możliwości wykonywania zawodu adwokata.

Ponadto należy zważyć czy Stowarzyszenie Zwykłe "Z." rzeczywiście może być uznane w niniejszej sprawie za rzecznika interesu społecznego w postaci "zapewnienia Adwokaturze należytego i zgodnego z prawem składu osobowego". Wyżej wymienione stowarzyszenie zostało założone prze trzy osoby: I. M., T. M. i Z. M., z pośród których tylko T. M. jest adwokatem. Z czego w sposób jasny wynika, że nazwa stowarzyszenia wprowadza w błąd, gdyż zrzesza jedynie jednego adwokata i dwie osoby nie wykonujące tego zawodu. W związku z powyższym trudno przyjąć, aby przedmiotowe stowarzyszenie mogło być uznane za rzecznika interesu społecznego jakim jest zapewnienie Adwokaturze należytego i zgodnego z prawem składu osobowego i stanowi jedynie przejaw indywidualnych działań określonych osób podjętych we własnym interesie.

Nadto cel jakim jest "zapewnienie Adwokaturze należytego i zgodne z prawem składu osobowego" jest jednym z podstawowych zadań Adwokatury, zorganizowanej na zasadach samorządu zawodowego, podejmowanych w ramach pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Ponadto do zadań samorządu należy także reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw. Utworzenie samorządu zawodowego w postaci Adwokatury jest realizacją gwarancji tego, by poszczególne jednostki mogły w rzeczywisty sposób i efektywnie korzystać z ich konstytucyjnych wolności i praw, w tym z wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 Konstytucji RP), z wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), z wolności zrzeszania się (art. 58 Konstytucji RP) czy też z prawa do bezpiecznych warunków pracy (art. 66 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym ustawodawca w przyjętym rozwiązaniu zapewnił poprzez utworzenie i zapewnienie stosownych uprawnień samorządowi zawodowemu adwokatów odpowiedni udział czynnika społecznego w sprawowaniu funkcji publicznych.

W tym kontekście za pozbawione zasadności jest stosowanie przepisu art. 31 kpc w postępowaniu przed organami samorządu zawodowego i dopuszczenie do takiego postępowania organizacji społecznej. Pomimo, że organa adwokatury w zakresie wpisu i skreślenia z listy adwokatów wykonują na podstawie przepisów ustawy Prawo o adwokaturze funkcje władzy publicznej, to nie są one organami władzy publicznej, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do postępowa jedynie odpowiednio. Skoro organa adwokatury nie są organami władzy publicznej tylko samorządu zawodowego, będącego przejawem decentralizacji władzy i zapewnienia udziału społecznego w sprawowaniu funkcji publicznych, dopuszczenie organizacji społecznych na podstawie art. 31 kpa do udziału w postępowaniach przed organami samorządu zawodowego jest zbędnym przede wszystkim ze względu na funkcję jaką przypisuje ustawodawca zapewnieniu udziału czynnika społecznego w podstępowaniach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny.

Pojęcie organizacji społecznej występujące w art. 31 kpa musi być wykładane zgodnie z normatywnym jego określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 5 kpa.

Art. 31 kpa stosuje się tylko w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu – jak przepis stanowi "w sprawie dotyczącej innej osoby" – a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, ażeby wesprzeć ją albo też, żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie, jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine). Cel działania stowarzyszeń, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. z 2017 r. poz. 210), określa statut. Cel działania stowarzyszenia zwykłego określa zaś regulamin, który zgodnie z art. 43 pkt 2 ustawy o stowarzyszeniach ma znaczenie prawne statutu stowarzyszenia.

Cel działania w statucie powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającej lub będącej przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik.

Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby będzie legitymowana tymi postanowieniami statutu, które określają cel działania całej organizacji. Na prawny związek celu statutowego, z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy, zwraca się uwagę w tezie 1 wyroku NSA z 8.5.2008 r., I OSK 743/07 (ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 67), jego brak oznacza, że nie ma przesłanki do stosowania art. 31 § 1 kpa.

Bezspornie udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować pospolite wścibstwo organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej.

Przy wykładni art. 31 kpa należy mieć na uwadze pogląd wyrażony przez W. Dawidowicza, który twierdzi, że: "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie można go stawiać ponad interesami stron" (Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Na konieczność ścisłej wykładni art. 31 § 1 zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19.7.2012 r., II OSK 663/11 (Legalis): "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 KPA, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 KPA byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne jego fragmenty okazały się zbędne (by były pominięte przez dokonującego wykładnię)". W wyroku z 13.1.2015 r., II GSK 2041/13 (Legalis) NSA podkreślił: (...) rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji do postępowania każdorazowo organ ocenia istnienie w sprawie interesu społecznego. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne.

Ciężar wykazania spełnienia przesłanek przyznania statusu podmiotu na prawach strony spoczywa na organizacji społecznej . W wyroku z 11.12.2014 r., I OSK 1016/13 (Legalis) NSA stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało to, że nie skonkretyzowało interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem. Skarżący, wprawdzie powołał się na cele statutowe, jednakże nie zawarł wyjaśnień odnośnie interesu społecznego, który przemawiałby za wszczęciem z urzędu postępowania, uznając, za wystarczające cele statutowe. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego żądania. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany".

W wyroku z 5.11.2014 r., II OSK 985/13 (Legalis) podkreślono: "Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć".

Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Ma to następstwa dla ukształtowania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych, w których istotą jest poddanie weryfikacji zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zatem przyjęcie poza wyjątkami w zakresie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zasady oficjalności. Postępowania nadzwyczajne mogą być wszczęte nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu. To, że celem postępowań nadzwyczajnych jest zapewnienie realizacji zasady praworządności, uzasadnia niestosowanie przyjętego w regulacji materialnego prawa administracyjnego ograniczenia dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w trybie postępowania nadzwyczajnego. Organy administracji publicznej obowiązane z urzędu stać na straży praworządności nie mogą wykluczyć skuteczności żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w trybie nadzwyczajnym. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożone przez organizację społeczną podlega rozpoznaniu zgodnie z art. 157 § 2 w związku z art. 31 § 1 kpa. W zakresie w jakim przepisy prawa dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu, organizacja społeczna ma prawo do złożenia żądania wszczęcia postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wszczynane z urzędu. Z regulacji art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 kpa wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej winien dokonać oceny, czy żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy istnieje przedmiot postępowania oraz czy wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności. Podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania.

W stadium wstępnym organ bada więc wyłącznie czy są spełnione przesłanki, od których art. 31 § 1 kpa uzależnia przyznanie organizacji społecznej prawa żądania wszczęcia postępowania w sprawie. W tym stadium nie ma podstaw do rozpoznania i rozstrzygnięcia, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności dotknięta jest jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.

Czynność żądania wszczęcia postępowania oraz żądania dopuszczenia do postępowania musi być dokonana przez osobę umocowaną do działania. Osoby prawne działają przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej działają też przez swoich statutowych przedstawicieli. W zakresie stowarzyszeń zwykłych w orzecznictwie sądowym zostało przyjęte, że umocowanie do skutecznego dokonania czynności wymaga przedłożenia dokumentu podpisanego przez członków stowarzyszenia. Za źródło takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 714/14, Legalis). Organ administracji publicznej w razie złożenia żądania wszczęcia postępowania przez stowarzyszenie zwykłe ustala, czy żądanie zostało podpisane przez wszystkich członków stowarzyszenia lub pełnomocnika, któremu wszyscy członkowie udzielili upoważnienia.

Udział organizacji społecznej w charakterze podmiotu ogólnego postępowania administracyjnego na prawach strony ma to do siebie, że po pierwsze, zależy od oceny organu administracji publicznej (na którym, stosownie do art. 7 i 77 kpa, spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu – zob. też wyr. NSA z 23.9.2010 r., II OSK 1339/09, Legalis, oraz z 3.9.2015 r., II GSK 1699/14, Legalis), natomiast po drugie, spełnione muszą być przesłanki kwalifikujące organizację społeczną do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony. Przesłanki te zostały określone w art. 31 § 1 i 1a kpa.

Jak przyjęto w orzecznictwie, sprzeczna z art. 31 § 1 kpa jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym motywowana wyłącznie samym konfliktem (konkurencyjnym charakterem) interesu indywidualnego strony postępowania oraz interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną ubiegającą się o wzięcie udziału w tym postępowaniu (zob. np. wyr. WSA w Kielcach z 6.11.2013 r., II SA/Ke 774/13, Legalis, oraz wyr. WSA w Warszawie z 3.4.2014 r., VI SA/Wa 3327/13, Legalis).

Należy dodać, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania, zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa.

W rozpoznawanej sprawie Minister Sprawiedliwości stwierdził, że negatywna ocena istnienia interesu społecznego została w uchwale ściśle powiązana ze wstępną oceną merytoryczną zasadności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, do której eliminacji dążył wnioskodawca. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, przedmiotem postępowania w trybie art. 31 § 1 i 2 kpa jest zbadanie zasadności inicjatywy organizacji społecznej, a przedtem sprawdzenie formalnych podstaw zgłoszenia żądania przez tę organizację w ramach postępowania incydentalnego.

W takiej sytuacji Sąd podziela stanowisko Ministra, że Prezydium NRA pominęło zasadę wynikającą z art. 7 kpa, która nakazuje uwzględnianie w sprawach indywidualnych zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ta zasada wskazuje na obowiązek harmonizowania interesów albowiem obowiązkiem organu rozpoznającego żądanie organizacji społecznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego przy ocenie którego organ nie może kierować się nadrzędnością interesu strony postępowania, i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Ocena interesu społecznego w przypadku badania wniosku o wszczęcie postępowania powinna być zobiektywizowana, bowiem tej ocenie nie podlegają motywy wnioskodawcy, lecz istnienie określonej przesłanki ustawowej.

Zasadnie Minister uznał, że poza odniesieniem się do zawartej w piśmiennictwie teoretycznoprawnej oceny pojęcia interesu społecznego i niepodważalnego faktu, że jest to pojęcie nieostre, dalsze rozważania Prezydium NRA mają postać oceny motywów, którymi kierował się reprezentujący stowarzyszenie zwykłe T. M. Polemika opiera się przy tym na ocenie zasadności potencjalnej uchwały stwierdzającej nieważność uchwały wpisowej. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej nie jest uzależnione od oceny organu, czy sprawa administracyjna będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z postulatem tej organizacji. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 672/15).

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł jak w sentencji.