Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1504/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 UST 1 PKT 2, 89
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki jawnej z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Go 994/16 w sprawie ze skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Go 994/16, oddalił skargę [...] Spółki jawnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka jawna w [...]. Zaskarżając go w całości Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uznanie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie podstawę decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] mogły stanowić przepisy art. 88 ust 1 pkt 2 i art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 poz. 1651 ze zm.) - zwanej dalej: "u.o.p.", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045 ze zm.) – dalej: "ustawa nowelizująca";

b) art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej poprzez zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów ustawy znowelizowanej, nie uwzględniających ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego oraz sytuacji majątkowej sprawcy deliktu co w konsekwencji oznacza użycie przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność sprawcy deliktu;

c) art. 153 i 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań i wykładni zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II SA/Go 105/15;

d) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego i brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące oparciem się na niekompletnej i nierzetelnej dokumentacji, oraz poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów zastosowania wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji, przepisów prawa w brzmieniu nieobowiązującym w dniu popełnienia przedmiotowego deliktu administracyjnego;

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie okoliczności, wskazywanych przez stronę a wpływających na ustalenie istnienia bądź nie istnienia zezwolenia na wycinkę oraz ewentualnego wpływu działania bądź zaniechania pracowników urzędu miejskiego na powstanie przedmiotowego deliktu administracyjnego;

f) art. 11 k.p.a., poprzez brak dążenia do przekonania stron postępowania o zasadności wymierzonej stronie kary pieniężnej;

g) poprzez błędną wykładnię art. 88 ust. 1 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2 u.o.p. polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarżąca spółka usunęła bez wymaganego zezwolenia 2 szt. drzew gatunku Lipa drobnolistna, rosnących na terenie Cmentarza Komunalnego w [...] przy ulicy [...], na kwaterze [...] w rzędzie [...];

h) art. 9 i 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wymierzenie sankcji tj. przepisu art. 88 ust 11 pkt 2 i art. 89 u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą nieznanego w momencie popełnienia czynu (wynikającej z nieobowiązującego ówcześnie aktu normatywnego).

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady niedziałania prawa wstecz;

b) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady odpowiedzialności za czyn popełniony w czasie obowiązywania ustawy i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili popełnienia czynu;

c) art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 roku (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) i art. 7 ust. 1 zd. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) w zw. z art. 9 i 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 241 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i wymierzenie sankcji nieznanej w momencie popełnienia czynu (wynikającej z nieobowiązującego ówcześnie aktu normatywnego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że decyzja, której wydania domagała się skarżąca Spółka, powinna zostać oparta o przepisy u.o.p. oraz wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie niekonstytucyjności przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust, 1 tejże ustawy. Takie rozwiązanie byłoby dla skarżącej Spółki korzystne, gdyż po pierwsze uwzględniało by najbardziej dyrektywy konstytucyjne wyrażone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, po drugie na tej podstawie organ nie były związany ograniczeniami narzuconymi ustawą nowelizującą w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody.

Spółka argumentuje ponadto, że skoro organ I instancji, nie przeprowadzając postępowania uzupełniającego, czekał na nowy stan prawny i wydał decyzję dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., czyli około roku od daty zwrotu akt administracyjnych, tym samy wybrał sobie podstawę prawną, na której procedował i jednocześnie złamał podstawową zasadę praworządności. Wybieranie sobie podstawy prawnej poprzez oczekiwanie na wejście w życie projektu ustawy narusza również zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i zasadę demokratycznego państwa prawnego gdyż za ten sam czyn różne osoby ponosiłyby różną odpowiedzialność, uzależnioną od tego, kiedy została wydana decyzja w sprawie. Nie sposób też w tym miejscu nie zauważyć, że skoro organ administracyjny wiedział o przyszłej nowelizacji i oczekiwał z wydaniem decyzji do momentu wejścia w życie nowych przepisów to dlaczego organ administracyjny nie poczekał jeszcze kilku miesięcy tj. do dnia 1 stycznia 2017 r., kiedy to weszły nowe przepisy jeszcze bardziej korzystniejsze dla skarżącej Spółki, gdyż ze względu na obwód drzewa, kara nie obejmowała by jednej z wyciętych lip.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi Wojewódzkiemu powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo uwzględnił wskazania i wykładnię zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II SA/Go 105/15. W tym wyroku, kierując się wynikającą z art. 190 P.p.s.a. zasadą związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2709/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić rozważania dotyczące wykładni art. 88 ust.1 pkt 2 i art. 89 u.o.p. W razie potrzeby powinny przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okoliczności wycięcia drzew – w szczególności w jakim były stanie i czy nie zagrażały bezpieczeństwu życia lub mienia i na tej podstawie ocenić, czy ze względu na wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, uzasadnione jest nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a jeśli tak, w zależności od dokonanych ustaleń organ powinien określić wysokość tej kary. Istotne w sprawie jest to, że organ administracyjny wydał rozstrzygnięcie opierając się na stanie prawnym obowiązującym od dnia 27 sierpnia 2015 r., będącym konsekwencją treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt 6/12 (Dz. U. z 2014 r. poz. 926). W tym wyroku Trybunał orzekł, że:

I. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Powoływany wyrok TK stwierdza niekonstytucyjność tzw. pominięcia ustawodawczego, nie jest zatem typowym wyrokiem TK. Skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego; podnosi się, że wyrok dotyczący pominięcia ma jedynie skutek zobowiązujący, a nie derogujący - nie powoduje on uchylenia niekonstytucyjnego przepisu, lecz obliguje ustawodawcę do uchwalenia odpowiedniej nowelizacji, usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną. Oznacza to, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy nowelizującej.

Z uwagi na odroczenie terminu utraty zakwestionowanych przez Trybunał przepisów, organ nie podejmował czynności procesowych w kierunku ustalenia okoliczności wskazanych we wskazanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r. sygn. II SA/Go 105/15, lecz wydał rozstrzygnięcie po wejściu w życie, uwzględniających stanowisko Trybunału, zmienionych przepisów u.o.p. Odejście od wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku organ uzasadniał zamianą stanu prawnego sprawy jaka nastąpiła w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wzięto pod uwagę treść przepisu art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej, w myśl którego do postępowań w sprawach wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów wszczętych i niezakończonych przed dniem 28 sierpnia 2015 r. (tj. dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art 88 i art. 89 u.o.p.) stosuje się przepisy dotychczasowe chyba, że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy po zmianie byłaby względniejsza. Według nowych przepisów administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, a według przepisów dotychczasowych – w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Z tego względu niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone na podstawie znowelizowanych przepisów u.o.p.

Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 153 i 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. Zatem istotne w sprawie było dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Trzeba mieć na uwadze, że w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., Sąd Wojewódzki kierował się, wynikającą z art. 190 P.p.s.a., zasadą związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r., II OSK 2709/14. Naczelny Sąd Administracyjny miał bowiem na uwadze stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12. Fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie których zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności tych decyzji. W ocenie NSA ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 u.o.p. powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2012 r. Z uwagi jednak na brak "automatyzmu" w ocenie następstw wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, zdaniem NSA, w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego powinno być odniesienie tego wyroku do stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy.

W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, w obrocie prawnym funkcjonowała już norma prawna korzystająca z domniemania konstytucyjności, wprowadzona w zastępstwie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, za niekonstytucyjne. Zmiana przepisów prawa stanowi okoliczność, w której organ może nie zastosować się do wskazań zawartych w wyroku sądu. W rozpatrywanym przypadku jest to tym bardziej uzasadnione, że sąd administracyjny przyjął, że w dacie wydania wyroku nie obowiązywała w istocie żadna legalna norma, która w sposób jednoznaczny określałaby zasady wymierzania kar pieniężnych za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Natomiast w dacie rozstrzygania, zarówno przez organ I instancji, jak i Kolegium, taka norma obowiązywała i nadal obowiązuje.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, skoro w dacie czynu nie było przepisów art. 88 i 89 u.o.p. w brzmieniu obecnie obowiązującym, to użycie tych obecnie obwiązujących przepisów do wcześniejszego stanu faktycznego, oznacza naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. Tym samym decyzja wydana w oparciu o te przepisy jest nieważna, a postępowanie winno zostać umorzone. Zdaniem strony skarżącej decyzja w niniejszej sprawie winna zostać wydana w oparciu o stare przepisy, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniach wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych. W tym kontekście wydanie zaskarżonych decyzji na podstawie przepisów po nowelizacji z dnia 25 czerwca 2015 roku, nie wskazujących na miarkowanie kary ze względu na ciężkość naruszenia obowiązku ustawowego bądź sytuacji majątkowej sprawcy, oznacza zastosowanie przepisów, na podstawie których kara może być surowsza niż kara orzeczona na podstawie starych przepisów, uwzględniających wytyczne sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie.

Zarzutu tego nie można podzielić. W przepisie art. 53 ust. 3 tej ustawy nowelizującej ustawodawca postanowił jednocześnie, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 u.o.p. w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienionej w art. 29 (tj. u.o.p. stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tzn. ustawy zmieniającą z dnia 25 czerwca 2015 r.) byłaby względniejsza.

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że uchylenie przez WSA wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. wydanej w tej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekającej o wymierzeniu skarżącej Spółce administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, spowodowało, że sprawę należy traktować jako wszczętą, ale niezakończoną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. zmieniającej, decyzją ostateczną.

Przepisy przejściowe regulują określone sytuacje prawne pewnych podmiotów powstałe za rządów dawnego prawa, które trwają po wejściu w życie nowego prawa, względnie sytuacje prawne powstałe pod rządami dawnego prawa, które ustają z powodu wejścia w życie nowego prawa (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12 i powołaną w uzasadnieniu literaturę: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 83). Przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji (zob. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., SK 1/12). W wyroku z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07 uznano, że decyzja o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, a więc tych, które powstały, i tych, które dopiero powstaną, jest na ogół zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Stąd możliwość zastosowania innego rozwiązania, polegającego na pozostawieniu w mocy przez jakiś czas dwóch odmiennych regulacji prawnych. Do stosunków i zdarzeń powstałych do chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu. Należy zatem oceniać i uwzględniać skutki retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego, w tym ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku, oraz że nowe prawo nie powinno naruszać tych zasad (por. wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. I OSK 1341/07).

Wobec tego Sąd prawidłowo ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo rozpatrzyło sprawę pod kątem, czy kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej byłaby względniejsza. W myśl przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (w nowym brzmieniu) wysokość administracyjnej kary pieniężnej, która w odniesieniu do sytuacji unormowanych w art. 88 ust. 1 pkt 1-3 stanowi obecnie dwukrotność opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1. Zmianie uległ również sposób wyliczania administracyjnej kary pieniężnej wskazany w art. 89 ust. 4 u.o.p., w przypadku, gdy ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody. Pozbawione są zatem doniosłości prawnej zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady niedziałania prawa wstecz i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady odpowiedzialności za czyn popełniony w czasie obowiązywania ustawy i wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów nieobowiązujących w chwili popełnienia czynu. Nie można także zaakceptować argumentu skarżącej Spółki, że organ nie poczekał jeszcze kilku miesięcy tj. do dnia 1 stycznia 2017 r., kiedy to weszły nowe przepisy jeszcze bardziej korzystniejsze dla skarżącej Spółki, gdyż ze względu na obwód drzewa, kara nie obejmowała by jednej z wyciętych lip.

Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione i ustalone, albowiem zarówno kwestia samego deliktu polegającego na usunięciu drzew, jak i podmiotu, który ponosi zań odpowiedzialność zostały ustalone na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Wskazania Sądu wynikające z wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt. II SA/Go 105/15 dotyczyły wyjaśnienia okoliczności szczególnych, uzasadniających nałożenie kary, ewentualnie zróżnicowania jej wysokości. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 , art. 107 § 3 k.p.a. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zebrany i oceniony. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z tym materiałem. Wynika z niego, że Spółka jest posiadaczem nieruchomości z której usunięte zostały drzewa, co wynika z umowy z dnia 1 czerwca 2011 r. o administrowanie i utrzymanie cmentarza komunalnego w [...] przy ul. [...]. Z uwagi na powyższe skarżąca Spółka w dacie usunięcia drzew była podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia, z którego to uprawnienia chciała zresztą skorzystać, tyle że następczo, po usunięciu dwóch lip drobnolistnych. Mianowicie przed wycięciem drzew w okresie pomiędzy [...] a [...] października 2011 r. stosowne zezwolenie Prezydenta Miasta [...] nie zostało wydane, a z wnioskiem o wydanie zezwolenia skarżąca Spółka wystąpiła w dniu [...] listopada 2011 r. Zaznaczyć przy tym należy, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 art. 86 ust. 1 pkt 6 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że spółka usunęła 2 sztuki drzew bez zezwolenia i za ich usunięcie powinien uiścić karę administracyjną. Jak również bezpodstawny zarzut, że nieprzeanalizowano okoliczności wpływających na ustalenie istnienia zezwolenia na wycięcie drzew i wpływu pracowników urzędu miejskiego na powstanie deliktu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.p., administracyjna kara pieniężna wymierzana jest za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości (pkt 2) oraz za zniszczenie drzewa lub krzewu (pkt 3). Natomiast przepis art. 88 ust. 2 ustawy stanowi, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości, przy czym ustawodawca nie wskazał, o jakim podmiocie mowa. Podmiotem tym może być, więc zarówno osoba fizyczna, osoba prawna, jak również jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia ma charakter obiektywny, a wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie, a odpowiedzialność za niego ponosi osoba, która tego deliktu dopuściła się. Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość, czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia. Bez znaczenia dla tej odpowiedzialności pozostają pobudki, czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09, LEX nr 597595). Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" ‒ sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany ‒ może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08, OTK-A 2009/8/125, Dz.U.2009/159/1262, LEX 533558). W odróżnieniu od sankcji karnej uzależnionej od ustalenia winy sprawcy, sankcje administracyjne wymierzane są w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych. Nie ma więc żadnego powodu, aby oceniając, czy doszło naruszenia administracyjnych obowiązków ustawowych (zakazu wycinania drzew bez zezwolenia) ustalać znamiona czynu, różnicować stopień winy, oceniać świadomość sprawcy, czy jego status ekonomiczny.

Podkreślić trzeba, że obiektywnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej za przedmiotowy delikt nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. W tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z sentencji wyroku wyraźnie wynika, że sprzeczności z Konstytucją Trybunał dopatrzył się nie w samym charakterze odpowiedzialności administracyjnej, ale w automatyzmie, jaki cechował sposób wyliczania opłaty za usunięcie drzew bez zezwolenia. Trybunał podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania - co do zasady - uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważył również przyjętej koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.