Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 346/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 11, art. 156 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 810/13 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 810/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i rozkazu personalnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem z dnia 13 marca 2013r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. G., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we W. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu wskazano, że rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2008 r. Komendant Miejski Policji we W. zwolnił J. G. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) z dniem [...] maja 2008 r.

Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 357/10 oddalił skargę J. G. na powyższe rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 34/11 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2010r. J. G. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie zwolnienia go z Policji. W ocenie strony, z uwagi na treść innej decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia[...] września 2008 r., wygaszającej przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, podstawą wydania kwestionowanej decyzji o zwolnieniu z Policji powinien być nie wskazany w niej art. 41 ust. 1 pkt 4, ale art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej). Zatem w sprawie zwolnienia ze służby zostały wydane dwie decyzje, zawierające odmienne podstawy prawne zwolnienia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. J. G. wyjaśnił, iż żąda stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z Policji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości), pkt 2 (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), pkt 3 (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) i pkt 5 Kpa (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały).

Organy Policji potraktowały żądanie J. G. jako wniosek o stwierdzenie nieważności również ostatecznej decyzji o zwolnieniu go z Policji, to jest decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w dniu [...] kwietnia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [..] stycznia 2013 r. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r., powołując się na zasadę "res iudicata".

Od powyższego rozstrzygnięcia J. G. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych, który postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji.

Organ II instancji zaznaczył, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte, gdyż kwestionowane decyzje - rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r. zostały poddane kontroli sadów administracyjnych pod względem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ podkreślił, iż wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy decyzja została poddana kontroli sądu administracyjnego, organ jest związany oceną prawną dokonaną przez sąd i nie może dokonywać kolejnych rozstrzygnięć w tym zakresie, gdyż stanowiłyby one niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie Sądu.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprzeprowadzenia przez Komendanta Głównego Policji analizy odnośnie tego, czy wydając wyrok w jego sprawie, sądy administracyjne miały świadomość istnienia w obrocie prawnym decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] września 2008 r., organ stwierdził, iż przywołane rozstrzygnięcie dotyczy kwestii przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zatem kwestii bezpośrednio niepowiązanej ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, tak więc nie ma znaczenia, czy w momencie wyrokowania było ono znane sądowi. Ponadto, strona nie może wywodzić swoich uprawnień odnośnie zwolnienia ze służby w Policji z treści uzasadnienia tejże decyzji – dotyczącej zagadnień zupełnie odrębnych, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonują stosowne rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania jej stosunku służbowego.

J. G.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych, wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z postanowieniem organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wywodził, iż organy nie zbadały w sposób właściwy jego sprawy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż zdaniem J. G. została w jego sprawie wydana decyzja o zwolnieniu go ze służby z Policji z uwagi na wiek emerytalny i decyzja ta została zniszczona.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż argumenty przedstawione przez skarżącego, w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji, były już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne obu instancji oraz brak jest dowodów na poparcie stawianych przez skarżącego tez.

Skarżący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie przepisów art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji opierał na następujących przesłankach, określonych w art. 156 k.p.a.:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.),

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.),

4) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Pierwszy zarzut należy do kategorii tych zagadnień, które są badane przez sąd administracyjny I instancji, niezależnie od treści skargi, na co prawidłowo wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżący wskazuje jedynie na swoje wątpliwości co do nazewnictwa, kwestionując w tym zakresie prawidłowość wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji przez Komendanta Miejskiego Policji we W., jednakże nie wskazując, z jakich powodów ten organ nie był w jego sprawie właściwy. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji organów obu instancji, starszy sierżant J. G. pełnił służbę na stanowisku referenta Referatu [...] Komendy Miejskiej Policji we W. Przyczyną zwolnienia ze służby w Policji był fakt skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującym w mocy wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2007 r., skazujący policjanta za przestępstwo określone w art. 231 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k. Wskazana okoliczność stanowiła obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Zatem Komendant Miejski Policji we W. był przełożonym J. G. i podjęta przez niego decyzja (rozkaz personalny) mieściła się w jego kompetencjach oraz zawierała wszystkie niezbędne elementy rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenia wynikają z uzasadnień zarówno wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2010 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. Zatem, gdyby organy Policji przystąpiły do badania tego zarzutu, naruszyłyby powagę rzeczy prawomocnie i ostatecznie osądzonej.

Zarzut drugi, co do istoty, był powoływany przez skarżącego w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz stanowi także przedmiot skargi kasacyjnej od wyroku wskazanego wyżej sądu. Zasadność zastosowania wobec skarżącego art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji została potwierdzona przywołanymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych też względów nie można było wszcząć i prowadzić w oparciu o te zarzuty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zarzut trzeci nie został przez skarżącego prawidłowo skonkretyzowany w postępowaniu zainicjowanym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak tu wprost wykazania istnienia w obrocie prawnym innej decyzji o zwolnieniu ze służby. Fakt istnienia takiej decyzji, wejścia jej do obrotu prawnego, należy wykazać, a nie co najwyżej, jak to czyni skarżący, uprawdopodabniać. Jak wynika z wyjaśnień na rozprawie jego pełnomocnika, skarżący twierdzi, iż zanim została wydana decyzja o zwolnieniu go z Policji w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, została wydana decyzja o zwolnieniu go w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej) i decyzja ta została zniszczona. Skarżący istnienia takiej decyzji dopatruje się – co wynika z jego wcześniejszych pism – z treści innej decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] września 2008 r., wygaszającej przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Jednakże skarżący nie wykazał, aby została mu doręczona jakakolwiek decyzja o zwolnieniu go ze służby w trybie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zatem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r., w zakresie zarzutu określonego w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., brak jest konkretnego materiału faktycznego i mimo wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, skarżący przedstawił w tej materii jedynie teoretyczne rozważania, a nie konkrety. Powyższe uniemożliwia jakiekolwiek dalsze procedowanie w przedmiocie oceny przesłanki opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na brak materiału dowodowego w tej konkretnej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż z faktu istnienia decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] września 2008 r., dotyczącej kwestii równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zatem kwestii bezpośrednio niepowiązanej ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby, nie można wnioskować o istnieniu w obrocie prawnym innej decyzji o zwolnieniu ze służby. Zatem decyzja Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [... września 2008 r. nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem strona nie może wywodzić swoich uprawnień odnośnie zwolnienia ze służby w Policji z treści uzasadnienia decyzji dotyczącej zagadnień zupełnie odrębnych i to w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonują stosowne rozstrzygnięcia w przedmiocie rozwiązania jej stosunku służbowego (rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] maja 2008 r. i decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r.) i jednocześnie brak jest dowodu istnienia w obrocie prawnym innej decyzji o zwolnieniu go ze służby z innych przyczyn.

Skarżący nie wykazał także, iż taka domniemana wcześniejsza decyzja została wydana – wprowadzona do obrotu prawnego i jak utrzymuje - następnie zniszczona. Jego twierdzenia w tym przedmiocie są gołosłowne.

Zatem w zakresie tej przesłanki nieważnościowej brak jest wykazania przez zainteresowanego materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności i dalszego prowadzenia tego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kolejną możliwością kontroli danego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest to wyjątkowy tryb nadzorczy, dalece sformalizowany, co do przesłanek warunkujących jego uruchomienie. Zatem skoro strona zainteresowana stwierdzeniem nieważności danego ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego, mimo wyraźnego żądania organu, nie potrafi przedstawić przesłanek umożliwiających jego wszczęcie, zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. W takim wstępnym niejako postępowaniu organ nie ocenia dowodów pod kątem ostatecznego wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności, ale poszukuje zaistnienia chociaż niezbędnego minimum dowodowego, umożliwiającego w ogóle prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności. W takim wstępnym postępowaniu organ winien rozważyć, czy przedstawiony przez stronę materiał, co do zasady, mieści się w kategoriach wskazanych w art. 156 k.p.a. i czy w ogóle strona przedstawiła dowody, które mogłyby stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności. Dopiero po pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, organ może przystąpić do merytorycznej oceny przedstawionych dowodów i dalszego badania sprawy, wpływu przedstawionych dowodów na treść kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia. Jednakże, co w niniejszej sprawie należy szczególnie podkreślić (zwłaszcza wobec dwóch ostatnich zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności), muszą istnieć realne dowody, w oparciu o które będzie można prowadzić postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł pewną lakoniczność uzasadnienia postanowień organów obu instancji, co do pełnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawianych jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, jednakże w niniejszej sprawie nie sposób abstrahować od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z materiału dowodowego wynika: albo tożsamość zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności w porównaniu z zakresem zarzutów skargi kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i treścią uzasadnienia wyroku tego sądu z dnia 6 października 2010 r., zakresem zarzutów skargi kasacyjnej i treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r., albo brak dowodu nadającego się do oceny konkretnego zarzutu nieważnościowego – co wykazano powyżej.

Zdaniem Sądu należy każdorazowo badać, czy w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była wcześniej objęta kontrolą sądu administracyjnego, zarzuty nieważnościowe pokrywają się, co do istoty, z przedmiotem wcześniejszej kontroli sądowej. W przedmiotowej sprawie oczywiste jest, iż wskazane przez skarżącego przesłanki do stwierdzenia nieważności są albo tożsame z zagadnieniami rozstrzyganymi przez sądy administracyjne obu instancji, albo też brak jest istnienia dowodów, które mogłyby wypełnić treść wskazanej przesłanki nieważnościowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe skontrolowanie organu administracji publicznej i niewskazanie nieprawidłowości w jego działaniu, a tym samym wydanie wyroku, w którym nie wskazano na nieprawidłowości w działaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], podczas gdy takie nieprawidłowości zaszły, co również w uzasadnieniu wyroku zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny;

naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą interpretację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 357/10 i z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 34/11 oraz nieprzeprowadzenie dowodu z decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r., a tym samym wyrokowanie na podstawie niepełnego i wadliwie wyłożonego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na treść orzeczenia;

naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zarzucenie skarżącemu, iż "przedstawił jedynie teoretyczne rozważania, a nie konkrety", podczas jak wynika z niniejszego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną;

naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi J. G., podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia oraz do uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...];

naruszenie art. 171 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż w zaistniałym stanie faktycznym należy zastosować zasadę res iudicata, co stanowiło przesłankę do oddalenia skargi J. G., podczas jak wynika z zebranego materiału dowodowego organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę nie zbadały, czy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności są analogiczne z zarzutami rozpatrywanymi przez sądy administracyjne;

naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w zaistniałym stanie faktycznym istniały uzasadnione powody do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i na tej podstawie oddalono skargę, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organy administracji publicznej w niniejszej sprawie winne były wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności i wydać postanowienie merytoryczne;

naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uznanie, iż w zaistniałym stanie faktycznym Minister Spraw Wewnętrznych wydając postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zasadnie utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia rzeczonego postanowienia;

naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu i uznanie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej w każdym przypadku, gdy była ona przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, podczas gdy zasada res iudicata dotyczy jedynie zakresu, jakim objęte było rozpoznanie i orzekanie przez sąd administracyjny;

naruszenie art. 227 k.p.c, art. 233 k.p.c, art. 248 § 1 k.p.c w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przy przeprowadzaniu dowodu z decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku o zobowiązanie przez Sąd Komendanta Miejskiej Policji we W. o przedstawienie Sądowi oryginału decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., co stanowiło dowód istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym wyrokowanie na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji trafnie powołał się na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, wskazując, że samo poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej nie wyklucza możliwości późniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dopuszczalne jest bowiem merytoryczne rozważanie takich przesłanek nieważności, których sąd nie brał (nie mógł wziąć) pod uwagę przy rozpoznaniu skargi. W tym kontekście trafne jest spostrzeżenie Sądu I instancji, że lakoniczne jest uzasadnienie decyzji organów obu instancji, sprowadzające się do uznania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne, z uwagi na rozpoznanie skargi na nią przez sąd. Ocena ta nie wpłynęła jednak na dokonane przez sąd rozstrzygnięcie, choć w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczało się do argumentu o tym, że rozpoznanie skargi na decyzję przez sąd czyni niedopuszczalnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Powołana przez skarżącego w jego wniosku z [...] listopada 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji podstawa faktyczna odpowiada przesłance nieważnościowej zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący bowiem twierdził: "uważam, że KMP wydał dwie decyzje w sprawie zwolnienia mnie ze służby".

Istota występującego w sprawie problemu prawnego sprowadza się do kwestii oceny, czy stwierdzenie przez sąd I instancji, że "...brak jest istnienia dowodów, które mogłyby wypełnić treść wskazanej przesłanki nieważnościowej" może stanowić przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Sąd I instancji przyjął bowiem, że w sytuacji, w której skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona także w sytuacji, gdy strona nie przedstawia dowodów potwierdzających istnienie tej przesłanki.

Stanowiska tego nie sposób podzielić. Rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania oparte na art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter czysto formalny. Pod pojęciem innych określonych w tym przepisie uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowanie, rozumieć należy np. sytuację w której nie istnieje decyzja, której ważność ma być poddana ocenie zgodnie z wnioskiem lub sytuację w której ustawy szczególne wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004r. str. 743).

Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z dnia [...] maja 2008 r. (z powodu skazania prawomocnym wyrokiem Sądu) wskazywał, że z późniejszej decyzji Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] września 2008r. o wygaśnięciu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika, że wydana została inna decyzja, datowana [...] maja 2008 r. o zwolnieniu go ze służby z uwagi na przeniesienie na emeryturę – a zatem oparta na zupełnie innej podstawie faktycznej i prawnej.

Stwierdzić należy jednoznacznie, że żaden przepis postępowania administracyjnego nie uzależnia wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej od przedłożenia przez stronę dowodów potwierdzających istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przeciwnie, postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją dowody uzasadniające zarzuty wnioskodawcy musi odbywać się w ramach wszczętego zgodnie z przepisami k.p.a. postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że także w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znajduje zastosowanie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zatem to organ administracji, działając z urzędu zobowiązany jest rozważyć, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. - powołane przez stronę we wniosku. Oczywiście strona działając we własnym interesie powinna uczestniczyć w postępowaniu dowodowym, oferując organowi administracji stosowne, dostępne jej dowody. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ działający z urzędu, jak i dowody przedłożone przez stronę postępowania powinny zostać rozpatrzone przez organ administracji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Rezultatem takiego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego powinno być ustalenie, czy rzeczywiście istnieją dwie decyzje w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby o odmiennych podstawach faktycznych i prawnych. Jeśli tak, to rzeczą organów byłoby rozważenie ich wzajemnego stosunku w kontekście art. 156§1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii w drodze stosownego postępowania dowodowego pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy merytoryczną decyzją.

Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61a § 1 k.p.a. jest w pełni zasadny, gdyż Sąd ten zaakceptował błędne zastosowanie tego przepisu przez organy administracji. Trafność tej podstawy kasacyjnej determinuje także stwierdzenie, że na usprawiedliwionej podstawie opierał się także zarzut naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych przepisu art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a., gdyż dostrzeżenie wadliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w ramach kontroli instancyjnej spowodować powinno uchylenie przezeń postanowienia organu I instancji, czego Minister nie uczynił.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W szczególności art. 3 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony jako podstaw skargi kasacyjnej wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji nie dokona przewidzianej tym przepisem kontroli, pomimo tego, że przedmiot zaskarżenia należy do kognicji tego sądu. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy dla podważenia w skardze kasacyjnej trafności dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli.

Nie budzi również żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania.

Art. 145 § 1 pkt. 1) p.p.s.a. składa się z trzech kolejnych jednostek redakcyjnych niższego rzędu – liter. Skarżący określając podstawę kasacyjną nie wskazał konkretnego przepisu – zawartego w ramach tego artykułu, którego naruszenie zarzuca sądowi. Podobnie nie skonkretyzowano zarzutu opartego na art. 156 k.p.a. – nie wskazując paragrafu, ani punktu, który miałby naruszyć sąd I instancji. Wyklucza to zatem możliwość merytorycznego odniesienia się przez sąd II instancji do wadliwie sformułowanych podstaw skargi kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów opartych na przepisach art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz przepisach kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania dowodowego należy stwierdzić, że są one bezzasadne, o ile dotyczą zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez sąd dowodu z decyzji z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Decyzja ta znajduje się bowiem w aktach administracyjnych stanowiących część akt sprawy. Sąd orzekający na podstawie akt zgodnie art. 133 § 1 p.p.s.a. dokumentem tym dysponował i zbytecznym było wydawanie odrębnego postanowienia o dopuszczeniu dowodu z tego dokumentu.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji w niniejszej sprawie wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy i ocenił zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Trafność dokonanej przez Sąd oceny została natomiast poddane kontroli powyżej, w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a. Sąd I instancji wyróżnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku dwie grupy okoliczności skutkujących odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Do pierwszej z nich zaliczył te, które w związku z zarzutami skargi, lub niezależnie od nich były przedmiotem badania przez sąd w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1237/09, do drugiej zaś zaliczył nowe okoliczności (istnienie innej decyzji o zwolnieniu ze służby). Co do pierwszej z tych grup słusznie uznano za niedopuszczalne ich ponowne badanie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji kontrolowanej uprzednio przez sąd administracyjny. Co do drugiej grupy natomiast wskazano, że brak stosownych dowodów również uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z powodów omówionych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie może stanowiska tego zaakceptować. Nie ma ono natomiast związku ze stosowaniem art. 171 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach oraz, że istota sprawy, sprowadzająca się do oceny prawidłowości stosowania art. 61 a §1 k.p.a. jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienia organów obu instancji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia - związanego z udziałem w postępowaniu kasacyjnym pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy - zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.