Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1264/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, 3 i 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 i 2, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] orzekł w pkt 1 o ustanowieniu na rzecz T. F., K. F., J. F. E. S., J.G., M. M., M. J., A. K., Z. C., R. K., M. C., A. i M. małż. B., A. i D. małż. K., B. K. G. w opisanych w ww. decyzji udziałach prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] i uregulowanego w KW [...]. W pkt 2 decyzji określił cenę gruntu oraz wysokość czynszu symbolicznego. Natomiast zgodnie z pkt 3 decyzji Prezydent W. odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...], stanowiącego współcześnie część gruntu nieruchomości uregulowanych w KW [...] (dz. ew. nr [...]) i KW [...] (dz. ew. nr [...]) w obrębie [...]. Odmowa nastąpiła z powodu zabudowania dawnej nieruchomości hipotecznej [...] w latach powojennych budynkiem VIII kondygnacyjnym i budynkiem V kondygnacyjnym ze środków Skarbu Państwa w sposób niepodzielny. Współcześnie są to działki nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że nie ma możliwości wydzielenia dawnej hipoteki i określenia przedmiotu postępowania.

Wnioskiem złożonym dnia 12 lipca 2010 r. J. G. wystąpił o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 107 § 1 Kpa albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nie określa powierzchni dawnej nieruchomości [...], co do której nastąpiła odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego. Nie ma zatem możliwości określenia, co do jakiej części nieruchomości nastąpiła odmowa ustanowienia prawa. Kolejny zarzut wskazuje na rażące naruszenie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem" bowiem istnienie powojennego budynku nie stanowi przeszkody dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. We wszystkich przypadkach, kiedy korzystanie z gruntu daje się pogodzić z przeznaczeniem w planie, organ ma obowiązek uwzględnić wniosek. Nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 1-3 dekretu, mimo to organ odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. J. G. powołał zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz rażące naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa w zakresie powołania podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji, gdyż żaden powołany przez Prezydenta W. przepis nie stanowi podstawy dla odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W szczególności organ nie wyjaśnił, jaki jest status własnościowy budynków, o których mowa w zaskarżonej decyzji, jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia. W efekcie organ dopuścił się rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności w pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną w części decyzją Prezydenta W. zgromadzony został obszerny materiał dowodowy, w tym materiał graficzny. Istotne znaczenie ma przedstawienie na aktualnej na datę wydania kwestionowanej decyzji, kopii mapy ewidencyjnej granic dawnej nieruchomości [...]. Współcześnie dawna nieruchomość dekretowa (wg stanu na dzień 2 września 2003 r.) wchodziła w skład działek ewidencyjnych oznaczonych nr nr [...], [...], [...], [...].

Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] m2 wydzielono m. in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, która wchodziła w skład dawnej nieruchomości i co do tej części kwestionowaną decyzją organ ustanowił prawo użytkowania wieczystego. Pozostała część dawnej nieruchomości ([...] m2) weszła w skład: - nieruchomości znajdującej się w liniach rozgraniczających drogi, tj. ul[...] - działka nr [...] (KW [...]) - własność Skarbu Państwa, zatem w tym zakresie Prezydent W. legitymowany był do wydania odrębnej decyzji, działając jako starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej, - nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. [...] m2, własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich, - nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. [...] m2, własność Miasta W., grunt oddany w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich.

Dalej SKO zwróciło uwagę, że w granicach działek nr [...] i nr [...] znajdują się budynki mieszkalne, w których wyodrębniona została własność lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Zatem organ nie dysponował prawem rozporządzania cudzą własnością i nie mógł ustanowić na spornym gruncie praw dla spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej Nr [...]. Dodatkowo nie było możliwe dokonanie zgodnego z przepisami Prawa geodezyjnego, w tym przepisów wykonawczych i Kodeksu cywilnego, podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu z działki nr [...] i nr [...] gruntu w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] bo nie jest możliwy podział budynków, które częściowo posadowione są na spornym gruncie. Ponadto nie jest możliwe oddanie tej części gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro lokale w budynku są własnością osób trzecich a sam budynek jest ich współwłasnością w zakresie części wspólnych. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego wiąże się ze sprzedażą budynków znajdujących się na gruncie na rzecz użytkownika wieczystego.

W tym miejscu SKO przytoczyło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, w którym stwierdzono, że gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" w związku z art. 235 Kc. Mimo że dekret przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 Kc oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. SKO zwróciło uwagę także na stanowisko zawarte w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III CZP 136/06 (OSNC 2007/11/163), w której stwierdzono, że podział pionowy budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste (art. 235 Kc) jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki.

Organ pierwszej instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut dotyczący braku podstawy prawnej, skoro organ działał w trybie przepisów dekretu, przy uwzględnieniu całości porządku prawnego. Gdyby Prezydent W. działał jedynie w oparciu o przesłanki art. 7 dekretu bez uwzględnienia przepisów Prawa geodezyjnego oraz Kodeksu cywilnego, to rozstrzygnięcie pozytywne w zakresie pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2003 r. byłoby obarczone wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa - decyzja byłaby niewykonalna w dacie wydania a niewykonalność miałaby charakter trwały. Na jej podstawie nie byłoby możliwe skuteczne zawarcie aktu notarialnego.

Reasumując SKO stwierdziło, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że jest on kompletny a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 kwestionowanej decyzji spójne ze stanem faktycznym sprawy i zgodne z porządkiem prawnym. Rozpoznanie wniosku zgodnie z przepisami, ale wbrew żądaniu strony nie może przesądzać o naruszeniu art. 8 Kpa.

SKO decyzją z dnia [...] marca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku J. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zawiera ona niezbędne minimum, aby uznać ją za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 Kpa SKO powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazało, że nie jest wymagane przez art. 107 § 1 Kpa przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji. Te przepisy, których zastosowanie jest oczywiste i bezsporne, nie wymagają przytoczenia.

Dalej SKO, powołując się na stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podniosło, że nawet przy abstrakcyjnym założeniu, że rzeczywiście we wskazanych wyżej decyzjach nie przytoczono wszystkich przepisów prawa materialnego i procesowego, to decyzja, w której nie podano podstawy prawnej jest wadliwa, ale uchybienie takie nie powoduje jednak samo przez się nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to zatem uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem SKO należy zatem odróżnić sytuację, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej, tj. nie istniał obiektywnie przepis prawa materialnego pozwalający na wydanie decyzji o określonej treści - co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, od sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, że nie wszystkie przepisy prawa materialnego zostały expressis verbis przytoczone, jednakże jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, implikuje to już sam fakt zastosowania przepisu art. 7 dekretu.

Odnośnie powtórzonego z wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu, SKO podzieliło argumentację prawną i faktyczną zawartą w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 32/09, w którym Sąd stwierdził, że nie jest dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej własność innych podmiotów, niż publicznoprawne.

Z kolei odnośnie powierzchni działek, co do których odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ odwoławczy podniósł, że jest ono wynikiem prostych obliczeń matematycznych i nie są to ani domysły, ani dodatkowe ustalenia SKO. Nadto, ze znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej wynika w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, co do której działki ustanowiono, a co do której nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego.

Skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 Kpa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic kompetencji organu przy ocenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji i nieuprawnione gromadzenie przez SKO nowych dowodów i dokonywanie własnych ustaleń faktycznych w celu uzasadnienia rozstrzygnięcia, któremu zarzucana jest nieważność; 2) art. 107 § 1 Kpa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] spełnia wszelkie wymogi wyznaczone przez przepis art. 107 § 1 Kpa podczas, gdy decyzja ta wydana została z całkowitym pominięciem wymogu powołania podstawy prawnej, na mocy której wydano wymienione wyżej rozstrzygnięcie; 3) art. 107 § 1 Kpa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. jest prawidłowe, jest możliwe do zastosowania i wynika z treści tej decyzji podczas, gdy rozstrzygnięcie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...], stanowiącego współcześnie część gruntu nieruchomości uregulowanych w KW [...] (dz. ew. nr [...]) i KW [...] (dz. ew. nr [...]) w obrębie [...], nie precyzuje przedmiotu orzeczenia - tj. tego, do jakiej części dawnej nieruchomości [...], nastąpiła odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego; 4) przepisu art. 7 ust. 2 dekretu przez błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w przedmiotowym przypadku nie jest dopuszczalne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego, podczas gdy zarówno Prezydent W. jak i SKO stwierdziły, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...] spełnia w całości warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, a więc, że korzystanie z nieruchomości przez spadkobierców dawnych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego; 5) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. nie zawierała uchybień powodujących nieważność pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., podczas gdy przedstawione przez skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego rażące uchybienia procedury wskazują na wystąpienie rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty i wskazano, że SKO w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., a następnie w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w żaden sposób nie wykazało, aby Prezydent W. powołał w decyzji z dnia [...] września 2003 r. podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 przedmiotowej decyzji. SKO dokonało własnych ustaleń faktycznych i prawnych i we własnym zakresie wskazało podstawę prawną (decyzja z dnia [...] sierpnia 2011), z której - w ocenie SKO - należałoby wywodzić brak podstaw do ustanowienia na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego. Tym samym SKO zdaniem skarżącego "uzupełniło" decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. (w zakresie rozstrzygnięcia pkt 3), a następnie potwierdziło prawidłowość takiego zabiegu w decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Ponadto w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów.

Skarżący zaznaczył także, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego (pkt 3 decyzji Prezydenta W.y z dnia [...] września 2003 r.) jest obarczone istotnymi wadami, do których usunięcia nie jest władne SKO w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to nie precyzuje bowiem przedmiotu orzeczenia - tj. tego, do jakiej części dawnej nieruchomości [...], nastąpiła odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego, w szczególności poprzez niedookreślenie powierzchni gruntu, do którego ta część decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r. ma zastosowanie. Mianowicie Prezydent W. orzekł w zaskarżonej części swego orzeczenia, że odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieokreślonej bliżej części gruntu pochodzącego z dawnej hipoteki [...], stanowiącej obecnie bliżej nieokreśloną część nieruchomości objętych KW [...] (dz. ew. [...]) i KW [...] (dz. Ew. [...]). Tym samym zupełnie niemożliwe jest ustalenie, w odniesieniu do jakiej powierzchni dawnej nieruchomości [...] nastąpiła odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Niemożliwe jest również ustalenie, czy przedmiotowa decyzja (w całości) dotyczy całej dawnej nieruchomości [...], czy tylko jej części (tj. czy suma powierzchni działek: nr [...] ([...] m2) oraz powierzchnie działek [...], [...] oraz [...] jest równa powierzchni całej dawnej nieruchomości hipotecznej [...] - odpowiedzi na to pytanie nie sposób znaleźć w mapach ewidencyjnych). Tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta W. z dni [...] września 2003 r., ani razu nie pojawia się informacja o powierzchni tej części nieruchomości, której dotyczy rozstrzygnięcie o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Brak tej informacji całkowicie uniemożliwia weryfikację przedmiotowego rozstrzygnięcia i pozwala jedynie na "domysły" skarżącego, jaka część nieruchomości została mu rzeczywiście przyznana.

Skarżący dodał ponadto, że w stanie faktycznym przedmiotowego postępowania, zarówno Prezydent W. jak i SKO stwierdziły, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...] spełnia w całości warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu, a więc, że korzystanie z nieruchomości przez spadkobierców dawnych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Sąd zauważa, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie z tym przepisem gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (w niniejszej sprawie chodzi o osoby fizyczne) dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z art. 7 ust. 3 dekretu wynikało, że w razie uwzględnienia wniosku gmina była zobligowana do określenia warunków, pod którymi umowa mogła być zawarta.

Z powyższego wynika, że aby rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę o przyznanie prawa użytkowania w trybie art. 7 ust. 2 dekretu Prezydent W. jako organ dekretowy musiał ustalić przedmiot tego postępowania – konkretną nieruchomość (grunt) w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, której dotyczy wniosek dekretowy, ponieważ – w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku (czego organ w momencie wszczęcia postępowania nie wiedział) – rozstrzygnięcie zawarte w decyzji dekretowej musiało nadawać się do wykonania, tzn. na podstawie tej decyzji notariusz mógł sporządzić umowę w formie aktu notarialnego.

Istotne jest też to, że jedyną przeszkodą materialnoprawną, wynikającą z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu jest brak pogodzenia możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego) z przeznaczeniem nieruchomości określonym w obowiązującym w dniu wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego.

Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że skoro przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi część szerszej regulacji dotyczącej gospodarowania gruntami publicznymi, to podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości mogły być także inne przyczyny (art. 7 ust. 5 dekretu), w szczególności stan faktyczno-prawny gruntu uniemożliwiający uwzględnienie wniosku (np. brak wydzielonej działki geodezyjnej na potrzeby realizacji wniosku dekretowego, to, że grunt jest własnością osoby prywatnej lub grunt jest obciążony wcześniej powstałym prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na rzecz osoby trzeciej).

Uszło jednak uwadze organu nadzoru to, że aby organ dekretowy mógł odmówić ze względów faktyczno-prawnych ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości dekretowej musiał mieć odpowiednie dokumenty (np. decyzje wydane w sprawie o podział nieruchomości, odpisy z ksiąg wieczystych) na podstawie, których mógł stwierdzić wystąpienie przeszkody do uwzględnienia wniosku dekretowego. W ramach sprawy prowadzonej w trybie dekretu organ dekretowy nie miał bowiem kompetencji do ustalania wystąpienia innych, niż te wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przesłanek, w tym przeszkód do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego.

Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent W. orzekając w pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2003 r., nr [...], po pierwsze - nie ustalił, jaka nieruchomość stanowi przedmiot odmowy (określenie: część dawnej nieruchomości dekretowej stanowiącej części obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] nie wskazuje o jaką nieruchomość chodzi), po drugie – organ jako podstawę odmowy podał tylko to, że część dawnej nieruchomości dekretowej (jaka?) - fragmenty działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (jakie?) zabudowane są powojennymi budynkami w sposób niepodzielny, a organ nie ma możliwości wydzielenia części dawnej hipoteki i określenia przedmiotu postępowania, po trzecie – organ jako podstawy odmowy nie podał tego, że przeszkodą do uwzględnienia wniosku dekretowego jest stan prawny części gruntu – obciążenie prawem użytkowania wieczystego, którego udziały przypadają właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynkach posadowionych na gruncie. Sąd zwraca uwagę, że organ dekretowy nie czynił szczegółowych ustaleń co do stanu prawnego części nieruchomości dekretowej stanowiącej przedmiot odmowy, o czym świadczy choćby to, że organ nie ustalił stron tego postępowania – użytkowników wieczystych i właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych.

W realiach niniejszej sprawy dla oceny legalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] istotne znaczenie ma to, czy decyzja organu dekretowego jest obciążona wadami nieważności z art. 156 § 1 Kpa, w sytuacji gdy organ rozstrzygał o losach wniosku dekretowego, bez uprzedniego ustalenia przedmiotu postępowania – nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz wypowiedział się o braku możliwości wydzielenia zabudowanej budynkami mieszkalnymi części dawnego gruntu dekretowego i braku możliwości podziału budynków, mimo, że nie miał żadnych dokumentów (np. ostatecznej decyzji wydanej w sprawie o podział nieruchomości) rozstrzygających o braku możliwości wydzielenia zabudowanej budynkami mieszkalnymi części gruntu dekretowego. Nie można pominąć tego, że przepis art. 7 dekretu nie uprawniał organu dekretowego do wiążącego rozstrzygania sprawy o podział nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Do tego celu służy inne postępowanie administracyjne, gdzie podstawę materialnoprawną sprawy stanowi przepis art. 95 pkt 4 ugn.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło sformułować poglądu o zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji nr [...], w zakresie braku możliwości wydzielenia zabudowanej budynkami mieszkalnymi części dawnego gruntu dekretowego i braku możliwości podziału budynków. Trzeba bowiem wskazać, że Prezydent W. przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego nie uzyskał ostatecznej decyzji o odmowie podziału działek nr [...] i [...], celem realizacji roszczeń dekretowych do części dawnego gruntu dekretowego wydanej w trybie art. 95 pkt 4 ugn, z której wynikałby brak możliwości wydzielenia zabudowanej budynkami mieszkalnymi części dawnego gruntu dekretowego (w ramach terenu obecnych działek nr [...] i [...]) i braku możliwości podziału budynków. Z akt sprawy wynika, że Prezydent W. miał świadomość konieczności formalnego wydzielenia gruntu celem realizacji roszczeń dekretowych, jednakże uznał, że tylko w przypadku rozpatrzenia wniosku dekretowego dotyczącego części działki nr [...] należy przeprowadzić procedurę podziałową i wyodrębnić przedmiot postępowania (decyzja z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...]).

Sąd podziela stanowisko J. G., co do tego, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy wyszło poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], w części dotyczącej rozstrzygnięcia z pkt 3. W niniejszej sprawie zadaniem organu nadzoru było zbadanie, czy odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego, której przedmiotem była niewyodrębniona w terenie część dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...], zawierająca się w częściach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wypełniała którąś z przesłanek nieważności z art. 156 § 1 Kpa oraz czy wymieniona w uzasadnieniu częściowo kwestionowanej decyzji konkretna przyczyna odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, tj. brak możliwości wydzielenia nieruchomości z działek nr [...] i [...] świadczyła o wydaniu decyzji dekretowej w kwestionowanej części w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. Ocena organu nadzoru winna uwzględniać podstawę materialnoprawną sprawy załatwianej częściowo kwestionowaną decyzją i stan faktyczny sprawy, który legł u podstaw wydania rozstrzygnięcia z pkt 3 decyzji nr [...]. Tymczasem w niniejszej sprawie SKO w W., prócz podzielenia stanowiska organu dekretowego o braku możliwości wydzielenia gruntu i podziału budynków (bez istnienia dowodów na poparcie swego stanowiska – o czym Sąd wspomniał wyżej), sformułowało inną, nową przeszkodę, która uzasadniała częściową odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego, mimo że w tym zakresie organ dekretowy nie zajął stanowiska. Wobec tego należało uznać, że Kolegium w sposób nieuprawniony zaczęło prowadzić postępowanie, co do istoty sprawy, działając jako organ trzeciej instancji w postępowaniu zwyczajnym.

Wobec tego Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru, w ramach przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, dokona oceny legalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...], biorąc pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym wyroku. Jeżeli organ uzna, że kwestionowana decyzja jest obciążona kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 Kpa. SKO ustali, czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).