Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1206/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut- Orłowska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 667/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 667/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną wniosek do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej, a to:

- informacji przekazywanych w ramach wykonania umowy na dostarczanie wyników pochodzących z comiesięcznych pomiarów badań społeczno - politycznych z TNS Polska S. A. w roku 2013;

- informacji przekazanych w ramach wykonania umowy na dostarczanie comiesięcznych pomiarów badań społecznych z IPSOS Sp. z o. o. w roku 2013.

Organ pismem z dnia [...] marca 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje nie należą do kategorii informacji publicznych, ponieważ nie dotyczą spraw publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Prezesowi Rady Ministrów bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podało, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i wskazało na stanowisko judykatury w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyniki z pomiarów badań społeczno-politycznych nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, bowiem nie są one wiadomościami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Nie są one dokumentami urzędowymi ani też wystąpieniami lub ocenami dokonywanymi przez organy władzy publicznej. Wyniki pochodzące z comiesięcznych pomiarów badań społeczno-politycznych są sprzedawane na rynku w postaci baz danych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powyższe bazy są autorskimi opracowaniami wyników badań społecznych, zebranych z zastosowaniem oryginalnej metodologii, których właścicielami są TNS Polska S. A. oraz IPSOS sp. z o. o. Bazy te nie były przygotowane na zlecenie KPRM, która zakupiła je na takiej samej zasadzie, jak może to zrobić każdy inny nabywca. Na koniec dodano, że wyniki badań w formie raportów są po pewnym czasie umieszczane w archiwum ogólnodostępnym na stronie TNS oraz IPSOS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przedstawił na wstępie konstytucyjne zasady prawa dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 61 Konstytucji RP. Dalej wskazał, że realizacji prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej służy ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwana dalej u.d.i.p. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 tej ustawy precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie spełniony został jedynie zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Natomiast będące w posiadaniu Prezesa Rady Ministrów i przekazywane jemu informacje w ramach wykonania umowy na dostarczanie wyników pochodzących z comiesięcznych pomiarów badań społeczno – politycznych z TNS Polska S. A. w roku 2013 oraz informacje w ramach wykonania umowy na dostarczanie comiesięcznych pomiarów badań społecznych z IPSOS Sp. z o. o. w roku 2013, chociaż co do zasady mogą stanowić informację publiczną, to jednak w niniejszej sprawie nimi nie są.

Sąd zgodził się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że charakter informacji publicznej mają też informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, a zatem takie informacje, które nie są bezpośrednio przez nią zredagowane, a znajdują się w ich posiadaniu. Jednakże warunkiem niezbędnym uzyskania przez nie waloru informacji publicznej jest to, aby były one przeznaczone dla podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia, a w przedmiotowej sprawie dla Prezesa Rady Ministrów, celem realizacji przez niego zadań publicznych i aby odnosiły się one do niego bezpośrednio oraz zostały wytworzone na jego zlecenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie żądane dane chociaż są w posiadaniu organu, to jednak zostały one zakupione na zasadach komercyjnych od TNS Polska S. A. i IPSOS Sp. z o. o. i nie były przygotowywane na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Sąd pierwszej instancji skonstatował, iż skoro będące w posiadaniu organu wskazane wyżej informacje nie były przeznaczone bezpośrednio dla niego i nie służyły realizacji przez niego zadań publicznych, a ponadto nie odnosiły się do niego bezpośrednio i nie zostały wytworzone na jego zlecenie, to tym samym nie posiadają waloru informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące Stowarzyszenie, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą zamówione przez organ władzy publicznej informacje, za które organ ten zapłacił nie stanowią informacji, o którą w ramach prawa do informacji publicznej można wnioskować, co w istocie prowadzi do naruszenia normy wynikającej z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), zwanej dalej EKPC - poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej z zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, a w przypadku nie podzielenia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów, odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawił argumentację na poparcie tezy, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej – w której podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP - istotne znaczenie przedstawia odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie - istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p, zgodnie z którą żądane w niniejszej sprawie informacje, jako nieprzeznaczone bezpośrednio dla organu i nie służące do realizacji przez niego zadań publicznych, a ponadto nie odnoszące się do niego bezpośrednio i nie wytworzone na jego zlecenie - nie posiadają waloru informacji publicznej. Informacje te, pomimo że są w posiadaniu organu, to jednak, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zostały zakupione na zasadach komercyjnych i nie były przygotowywane na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Posiadają one zatem charakter zbliżony do charakteru wspomnianych wyżej opinii czy ekspertyz, niezwiązanych z konkretnym aktem lub czynnością podejmowanymi w ramach bieżącej działalności organu. Zatem stanowią one dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika też, aby Sąd pierwszej instancji przyjął, że prawo do informacji publicznej w zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej. Ponadto istota niniejszej sprawy koncentrowała się na odkodowaniu granic prawa do informacji publicznej wyznaczonych w polskim porządku prawnym, a nie do podstaw jego ograniczania. Granice te wyznacza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji odmawiając wnioskowanej informacji charakteru informacji publicznej ze względu na brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszył art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem odpowiedź ta została złożona po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl