Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2608/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga L. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. (data wpływu do organu – [...] lipca 2017 r.) L. K. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: Minister, organ) o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm., zwana dalej: ustawa zaopatrzeniowa).

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 408/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na powołaną wyżej decyzję, orzekł o jej uchyleniu. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, iż organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, iż organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba wnioskodawcy przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 1 roku, 7 miesięcy i 3 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień, nie wyklucza możliwości uznania jej za służbę krótkotrwałą. Stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez ponad 2 lat, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez ponad 2 dekady. Wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Stwierdził dalej, że nie jest jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także kilkukrotnie nadawano wyższy stopień służbowy. Jednocześnie ww. został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego policjanta, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę służbie, policjantowi lub innej osobie, za co został ukarany karą nagany. Ponadto brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. W ocenie Sądu narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Ponadto Minister w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć wnioskodawcy w służbie mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby.

Wskazując właściwy sposób rozumienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" Sąd uznał, że organ nie miał podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. w kontekście ukarania go karą nagany. Podał w tym zakresie, że z akt sprawy nie wynika, by kara miała związek z nierzetelnym wykonywaniem obowiązków służbowych. Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Zdaniem Sądu nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

W wytycznych sformułowanych dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nakazał dokonanie wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W zakresie tej oceny organ powinien przywołać fakty dotyczące służby wnioskodawcy, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Organ winien dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu podjętej decyzji - po przedstawieniu uprzednio poczynionych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej – Minister podał, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Przesłanki te są nieostre, co oznacza uznaniowy charakter postępowania.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Jak wynika z konstrukcji art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, wolą ustawodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Oceniając drugą określoną w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłankę tj. "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" organ zauważył, iż stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podał, iż zadaniem organu jest stwierdzenie w niniejszej sprawie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Warunek ten znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zauważył, iż ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień, zaś służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), nie może być oceniony jako krótkotrwały. Niemal 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Na taką ocenę organu w przedmiotowej kwestii istotny wpływ miał również fakt, iż służba we wskazanej formacji nie wynikała ze służbowego przeniesienia, lecz stanowiła akt woli wnioskodawcy. Tym samym w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister wskazał, że jakkolwiek przekazane przez Komendanta Głównego Policji dokumenty zawierają informację, iż wnioskodawca został uznany za winnego popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na wprowadzeniu w błąd przełożonego lub innego policjanta, to brak jest jakichkolwiek dokumentów przybliżających szczegóły powyższego zdarzenia. Powyższe zdaniem organu nie daje podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków w całym okresie służby, albowiem zgromadzony w sprawie materiał zawiera m.in.: pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie i stanowiska służbowe oraz informacje o przyznanych nagrodach pieniężnych za sumienne i ofiarne realizowanie zadań służbowych. Ostatecznie uznał, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister stwierdził dalej, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności policjanta. Stąd nie można uznać za wyjątkową sytuację przypadku, w którym funkcjonariusz otrzymywał w czasie pełnienia służby nagrody albo inne gratyfikacje z tego tytułu. Ponadto w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu w przedmiotowej sprawie ogromne znaczenie ma fakt, iż wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął pracę w strukturze Służby Bezpieczeństwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera dokument pn. Wniosek personalny o przyjęcie do MO z dnia [...] maja 1988 r., w którym pracownik kadr wskazał, że "obywatel L. K. został zapoznany z warunkami służby i płacy w resorcie spraw wewnętrznych oraz koniecznością odbycia przeszkolenia resortowego, na co wyraził zgodę". Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zawiera też informację, iż ojciec wnioskodawcy był emerytem Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Wobec powyższego wątpliwe jest zapewnienie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. informujące, że wymieniony o Służbie Bezpieczeństwa w owym czasie niewiele wiedział. Minister podkreślił, że po zaznajomieniu się ze specyfiką oraz charakterem realizowanych tam zadań wnioskodawca podjął działania mające na celu usunięcie go z etatu SB, co bezsprzecznie przemawia na jego korzyść. Okoliczność ta nie pozostawała bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawę skarżącego można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jednocześnie z informacji dotyczącej przebiegu służby ww. wynika również, iż wnioskodawcy w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery (odznaczenia) państwowe, czy też odznaki (medale) resortowe, co prowadzi do wniosku, że wykonywał on swoje obowiązki poprawnie, nie wykazując się szczególnymi osiągnięciami, wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Ostatecznie Minister ocenił, że analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dowodzi, że całokształt służby ww., a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, świadome podjęcie służby w SB oraz poprawne wykonywanie zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., nie stanowią przesłanek do uznania, iż przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy jej art. 15c, art. 22a i art. 24a.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uznanie w wyroku jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15 - 22 - 24 ustawy zaopatrzeniowej. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając złożoną skargę wnioskodawca podał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu określającego materialno-prawne warunki wyłączenia wobec niego drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego mu świadczenia emerytalno-rentowego. Uważa, że spełnia wszystkie przesłanki do wyłączenia wobec niego stosowania represyjnych przepisów art. 15c - art. 22a - art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, określone w jej art. 8a ust.1 pkt 1 i 2, co wykazał w postępowaniu przed organem. Nieprawidłowa interpretacja i odmowa zastosowania właściwych przepisów prawnych w jego sprawie doprowadziły do wydania krzywdzącej go decyzji.

Skarżący zauważył, że całkowity okres jego służby to 21 lat i 24 dni (w tym 1 rok, 11 miesięcy i 21 dni okres zasadniczej służby wojskowej). Minister podaje jako całkowity okres jego służby jedynie okres przez jaki pełnił służbę jako funkcjonariusz (19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień). Okres jego służby na rzecz "totalitarnego państwa" wskazany w informacji o przebiegu służby wystawionej na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przez IPN to 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni. Zatem okres ten stanowi tylko 7,51% służby jak to określono na rzecz totalitarnego państwa. Nawet biorąc pod uwagę wysługę wyliczoną przez Ministra (19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień) – to okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi tylko 8,29% jego okresu służby.

Skarżący wskazał, iż w okresie od [...] czerwca 1988 r. do [...] stycznia 1990 r. został przyjęty do pełnienia służby w Wydziale [...] SB WUSW w [...] i do czasu ukończenia odpowiedniego przeszkolenia resortowego został skierowany do służby w Wydziale [...] WUSW w [...]. Pracował tam na zasadzie oddelegowania. Natomiast po jego rezygnacji z podjęcia studiów w WSO w [...], na własną prośbę z obniżeniem stanowiska i uposażenia, przeniesiono go na etat w referacie [...] RUSW w [...]. Wszystkie wykonywane w ramach tego zatrudnienia czynności miały charakter uniwersalny i mieszczą się w pojęciu realizowania zadań ustrojowych każdego państwa.

W dalszej części skargi skarżący szczegółowo omówił przebieg swojej służby, charakter wykonywanych zadań oraz zawodowe sukcesy i osiągnięcia.

Odnosząc się do argumentów decyzji, dotyczących świadomego podjęcia pracy w strukturach SB wnioskodawca podniósł, że gdy dowiedział się czym zajmuje się Wydział [...], było już za późno i jak świadczą jego akta osobowe i materiały z IPN robił wszystko, co było możliwe w tym czasie, żeby opuścić szeregi SB (to jest rezygnacja z pojęcia studiów na WSO w [...], przeniesienie do [...] na niższe stanowisko i niższą pensję, aż w końcu [...] stycznia 1990 r. do MO) i przenieść się do służby w ówczesnej MO w jej pionie kryminalnym. Bo właśnie do tej formacji składał podanie, a nie do SB. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem Ministra, że o świadomości jego wyboru służby świadczył fakt, iż jego nieżyjący od 1992 r. ojciec był emerytem WUSW w [...]. Stwierdził, że takie stwierdzenie jest bezprawnym nadużyciem, a jego ojciec był emerytowanym milicjantem, nigdy nie służył w SB, a swoją karierę rozpoczynał w 1944 r. (w wieku 17 lat) wcielony do MO i walczył z bandami UPA w [...].

Uważa, że jego sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i wyczerpuje zapisy zawarte w jego ust. 1 pkt 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 408/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra (z dnia [...] grudnia 2019 r.). W przywołanym orzeczeniu, co przedstawiono wyżej, Sąd za niewłaściwą uznał ocenę organu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, trwająca 1 rok, 7 miesięcy i 3 dni, przy pełnieniu obowiązków ponad 19 lat, nie miała charakteru krótkotrwałej. Wskazał także na niewyjaśnienie i w konsekwencji niewłaściwą ocenę przez Ministra przesłanki rzetelności służby wnioskodawcy. Sąd wprost wskazał, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Zwrócił też uwagę na pominięcie przez organ kwestii dotyczącej przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. podnosząc, że Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie mimo, że podnoszono pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby. Odnosząc się do podkreślanego przez organ faktu ukarania skarżącego karą nagany Sąd zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika, by kara miała związek z nierzetelnym wykonywaniem obowiązków służbowych.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ.: orzeczenia. nsa.gov.pl).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1275/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie uwzględnił bowiem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wydając decyzję odmowną w oparciu o ww. przepis organ, pomimo zobowiązania Sądu, nie rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszelkich okoliczności sprawy, a w konsekwencji naruszył reguły procesowe wymienione w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a.

Wprawdzie w prowadzonym ponownie postępowaniu organ dokonał oceny przesłanki rzetelności służby skarżącego po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia i uznał, że ten warunek zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej został spełniony. Jednak wbrew zaleceniom Sądu, Minister nie dokonał właściwej oceny przesłanki "krótkotrwałości służby" skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Sądu Minister niewłaściwie uznał, iż niespełna 2-letni okres służby nie ma charakteru krótkotrwałego. Uprzednio orzekając w sprawie Sąd wskazał organowi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. cbois), w którym wskazano, że "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Stanowczo stwierdził także, że w jego ocenie taki też – krótkotrwały - charakter ma okres służby pełnionej przez prawie 2 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez prawie 2 dekady. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego w niniejszej sprawie, z uwagi na długość okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, przede wszystkim w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu do całego okresu służby skarżącego wynoszącego 19 lat, 1 miesiąc i 1 dzień, przyjąć należało, że służba pełniona przez skarżącego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje również na niewłaściwe rozumienie i ocenę przez organ przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jednakże jak wynika to z zasady sprawiedliwości społecznej przepis powinien mieć w danym przypadku zastosowanie, np. w sytuacjach, gdy służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych, a zatem wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Innym przykładem tego rodzaju zdarzeń, może być sytuacja, gdy funkcjonariusz wykonywał po 1989 r. swoją służbę w sposób nierzetelny, ale w trakcie jego służby doszło do tego, że narażał on swoje życie lub zdrowie, a nawet doszło do uszczerbku na jego życiu lub zdrowiu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", ""z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł przy tym, iż jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte. Sąd ten zaznaczył, iż brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanym wyroku).

Okoliczność, że służba skarżącego miała charakter służby na rzecz państwa totalitarnego Minister wywiódł z faktu "świadomego" jej rozpoczęcia przez wnioskodawcę w SB. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ z jednej strony wskazuje na świadome podjęcie przez wnioskodawcę służby w strukturach SB, a z drugiej przywołuje treść złożonego przez ww. wniosek o przyjęcie do służby w MO. Skoro jednak, co przyznaje organ, skarżący wnioskował o przyjęcie do MO, to nie można w tej sytuacji wywodzić jego świadomego akcesu do służby w SB, bo to dwie odrębne formacje. Ponadto organ powołuje się na świadomość i wiedzę skarżącego co do rzeczywistych działań SB, uzasadniając to faktem służby jego ojca w tej formacji; prawdziwość tej tezy nie wynika jednak w żaden sposób z materiału dowodowego sprawy, więc jest ona gołosłowna.

Bezpodstawna jest też ocena Ministra, jakoby wnioskodawca podjął działania zmierzające do zakończenia służby w SB dopiero po zaznajomieniu się ze specyfiką i charakterem realizowanych w niej zadań. Skoro bowiem skarżący nie wnioskował o przyjęcie do tej formacji i chciał pracować w pionie kryminalnym MO, to logicznym jest założenie, że podjął wszelkie możliwe działania, by ten okres służby jak najszybciej zakończyć (nie podjął studiów w WSO w [...], został przeniesiony do Wydziału [...] WUSW w [...], obniżono mu stanowisko i uposażenie).

Zwrócić w tym miejscy należy uwagę, iż w uprzednio wydanym w sprawie wyroku Sąd, formułując dla organu wytyczne wyraźnie określił, że ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Zdaniem Sądu ponownie orzekającego w tej sprawie, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister uchylił się oceny w zakresie dotyczącym służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia, wykonywania przez niego trudnych i skomplikowanych zadań, które niewątpliwie miały znaczący wpływ na "walkę" z przestępczością, w tym likwidację zorganizowanych grup przestępczych. Ponadto ustalenia organu dotyczące tego, że skarżący świadomie podjął służbę w SB, w żaden sposób nie mogą stanowić o jego zaangażowaniu w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego i zastąpić właściwych ustaleń dotyczących oceny pełnionej przez wnioskodawcę służby, tj. czy realizował on zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Sąd uznał więc, że organ w sposób należyty nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Będąc związany wydanym w sprawie wyrokiem, Minister winien dokonać oceny zaistnienia przesłanki "krótkotrwałości" służby i "szczególnie uzasadnionego przypadku" stosownie do wytycznych i zaleceń Sądu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z uprzednio wydanego wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. oraz z niniejszego wyroku. Podda ocenie kryterium "krótkotrwałości" i "szczególnie uzasadnionego przypadku" służby skarżącego mając na względzie wskazaną powyżej argumentację.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.