Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 957/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1-4, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2021 r. [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 października 2021 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie "ŚWINB"), po rozpoznaniu odwołania J. N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju (w skrócie "PINB") z dnia 12 lipca 2021r. znak: [...], którą nakazano współwłaścicielkom nieruchomości, tj. A. N. i J. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego spalinowych i dymowych przewodów kominowych oraz wykonanie przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...], obręb 0005 G. przy gm. W., poprzez:

- uszczelnienie przewodów dymowych od pomieszczenia kotłowni, poprzez zastosowanie wkładu kominowego żaroodpornego od poziomu parteru (tj. od pieca na paliwo stałe) poprzez część wspólną w poziomie strychu (tj. wspólny przewód dymowy z kuchnią) po zakończenie komina;

- rozdzielenie przewodów dymowych w części wspólnej w poziomie strychu od pomieszczenia kotłowni i kuchni opalanej kuchenką na węgiel, poprzez wykonanie osobnego przewodu dymowego od poziomu strychu aż po zakończenie komina;

- wykonanie przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniach: łazienka, kotłownia i kuchnia poprzez lekki dwupłaszczowy system kominowy ponad poszycie dachu min. 60 cm od materiałów niepalnych;

- wykonanie przewodów wentylacyjnych doprowadzających powietrze (nawiew powietrza 200 cm2 do pomieszczenia kotłowni (pomieszczenie w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe).

W zakresie punktów 1 i 2 , ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Jednocześnie postanowiono, że nakazane roboty budowlane należy wykonać do dnia 30 listopada 2021 r. oraz pouczono, że do wykonania obowiązku nałożonego decyzją należy przystąpić natychmiast z chwilą gdy stanie się ona ostateczna. Roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej oraz ze szczególnym zachowaniem warunków BHP. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej "P.b.") roboty powyższe winny zostać wykonane na koszt zobowiązanego. Wszelkie prace należy wykonać zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem") oraz [...]:1989 (Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły - Wymagania techniczne i badania przy odbiorze). Użyte materiały muszą posiadać odpowiednie atesty.Roboty naprawcze kominów winny zostać wykonane i odebrane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. oraz mistrza kominiarskiego, a następnie wykonana kontrola przewodów kominowych zgodnie z obowiązującymi przepisami. O wykonaniu obowiązku należy pisemnie poinformować PINB w terminie 7 dni od jego wykonania, składając stosowne oświadczenie osoby uprawnionej, potwierdzające prawidłowość wykonania przedmiotowych robót. Niewykonanie ostatecznej decyzji skutkuje podjęciem przez PINB postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. oraz przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. Z. pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. przekazał do organu pierwszej instancji pismo S. N. dotyczące przewodu kominowego w ww. budynku mieszkalnym. Wobec powyższego PINB wezwał współwłaścicieli tej nieruchomości do przedstawienia aktualnych protokołów stanu technicznego i protokołu z kontroli przewodów kominowych. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 5 maja 2021 r. A. N. odniosła się do pisma PINB, jednak nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Z kolei J. N. pismem z dnia 10 maja 2021 r. również nie przedstawiła organowi żądanych dokumentów. Współwłaścicielki w swoich pismach wskazały na konflikt rodzinny pomiędzy nimi oraz Z. i S. małżonkami N. a J. N..

W dniu 8 maja 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w ww. budynku, podczas której ustalono, że na działce znajduje się parterowy budynek mieszkalny z zabudowaniami gospodarczymi. Piec węglowy do ogrzewania domu usytuowany jest w pomieszczeniu przechodnim o obniżonej posadce. Nie stwierdzono widocznej wentylacji w pomieszczeniach kotłowni, kuchni i łazienki.

W dniu 15 czerwca 2021 r. A. N. złożyła aktualny protokół z przeglądu przewodów kominowych wykonanym w dniu 10 czerwca 2021 r. przez mistrza kominiarskiego K. M.. W dniu 18 czerwca 2021 r. PINB sporządził protokół na okoliczność złożenia przez mistrza kominiarskiego wyjaśnień dotyczących uszczegółowienia zakresu robót zalecanych w ww. protokole. K. M. wskazał, że w celu doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem należy rozdzielić przewody dymowe od pomieszczenia kotłowni i kuchni z piecem na paliwo stałe (kocioł węglowy) poprzez zastosowanie wkładów kominowych żaroodpornych osobno do przewodów dymowych przez części wspólne w poziomie strychu po komin ponad dach, wykonać przewody wentylacyjne w pomieszczeniu łazienki, kotłowni i kuchni poprzez lekki dwupłaszczyznowy system kominowy ponad poszycie dachu min. 60 cm od materiałów niepalnych, zaś w celu doprowadzenia powietrza do pomieszczenia gdzie znajdują się kocioł węglowy (kotłownia) wykonać przewód wentylacyjny.

Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB stwierdził, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do nałożonego obowiązku organ odwoławczy powołał się na treść art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. i podkreślił, że z oceny zawartej w opracowaniu mistrza kominiarskiego wynika, że przewody kominowe w budynku mieszkalnym działają w sposób nieprawidłowy. Za konieczne uznał zatem przeprowadzenie robót budowlanych mających na celu wyeliminowanie powstałych nieprawidłowości poprzez wykonanie nakazach decyzją PINB robót budowlanych.

ŚWINB zwrócił uwagę, że art. 66 P.b. znajduje się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i przewiduje określone konsekwencje adresowane do właścicieli i zarządców obiektów w sytuacji nieodpowiedniego utrzymywania stanu technicznego obiektów. Przepisy te nie tworzą dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzują ustawowe obowiązki i umożliwiają egzekwowanie ich wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że konkretny obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Do uznania, że przesłanka ta wystąpiła w sprawie, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest bowiem ustalenie potencjalnego zagrożenia na tyle prawdopodobnego i poważnego, że niewątpliwie wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Zdaniem ŚWINB, taka sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie, gdyż nieprawidłowe działanie systemu wentylacyjno - spalinowego budynku może doprowadzić do zagrożenia życia ludzi przebywających w tym budynku.

Odnosząc się do treści art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. organ odwoławczy wyjaśnił, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu może być wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub jego części, do którego dochodzi w miarę upływu czasu. ŚWINB dodał, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 P.b. – zwrot "właściwy organ wydaje decyzję nakazującą" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany, co wymusza na organie wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

ŚWINB uznał, że w niniejszej sprawie podmiotami zobowiązanymi do wykonania nakazu wydanego na podstawie art. 66 P.b. są obie współwłaścicielki tego obiektu tj. J. N. i A. N..

Co do wniosku o zawieszanie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawach toczących się przed Sądem Rejonowym w B. Z. sygn. akt I C [...] i sygn. akt I Ns [...] oraz przed Sądem Okręgowym w K. sygn. akt I C [...] organ odwoławczy wskazał, że "kwestie związane ze zniesieniem współwłasności nieruchomości i cofnięciem darowizny nie są zagadnieniem uniemożliwiającym organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym nie są zagadnieniem wstępnym". Każdy ze współwłaścicieli w równym stopniu zobowiązany jest bowiem do wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym.

W kwestii wniosku dotyczącego uchylenia nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ŚWINB stwierdził, że z uwagi na charakter nieprawidłowości przewodu kominowego oraz okres jesienny brak jest podstaw, aby przychylić się do treści tego wniosku z uwagi na ryzyko zagrożenia życia ludzkiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła J. N., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 81c ust. 2 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB, bez oparcia ustaleń na ekspertyzie technicznej sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 P.b. w sytuacji, gdy wspomniany mistrz kominiarski nie ma uprawnień do sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych;

2) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 pkt 1 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy skarżąca jest pozbawiona dostępu do spornej nieruchomości i nie jest w stanie decyzji wykonać, w przeciwieństwie do stale zamieszkujących nieruchomość dożywotników w osobach S. i Z. N., których należało uznać za faktycznych zarządców budynku i adresatów decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 P.b.;

3) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy w pkt 2-4 decyzja ta nakazuje skarżącej podjęcie działań inwestycyjnych, co wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w tych przepisach;

4) art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. w zw. z § 140 i § 141 oraz § 330 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ww. budynek powstał na długo przed wejściem w życie tych przepisów i nie ma uzasadnienia dla stosowania przepisów późniejszych;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji PINB w kontekście nienależycie ustalonego stanu faktycznego, braku dokładnego zbadania sprawy i nieprzeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego;

6) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomijające istotne okoliczności, których ustalenie jest niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 P.b.;

7) art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, w odniesieniu do której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy w sprawie nie przeprowadzono stosownego postępowania wyjaśniającego, wobec czego organy nie mogły stwierdzić, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki zastosowania tego przepisu, gdy w rzeczywistości przesłanki takie nie zachodzą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozbudowała argumentację powyższych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do odwołania dokumentów w postaci: pozwu S. N. o odwołanie darowizny, pozwu A. N. o odwołanie darowizny, wniosku o zniesienie współwłasności, wydruku księgi wieczystej [...], wydruku księgi wieczystej [...], zawiadomienia o terminie w sprawie sygn. akt: I C [...], zawiadomienia o terminie w sprawie sygn. akt: I Ns [...], zawiadomienia o terminie w sprawie sygn. akt: I C [...], pisma MGOPS w W. oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej - na okoliczność ich treści oraz faktu braku dostępu skarżącej do nieruchomości, której dotyczą decyzje organów obu instancji, co czyni ich wykonanie niemożliwym dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nałożenia obowiązku tylko na podstawie protokołu z kontroli przewodów kominowych sporządzonego przez mistrza kominiarskiego K. M. oraz protokołu uzupełniającego organ wyjaśnił, że inspektorzy nadzoru budowlanego posiadają wystarczająca wiedzę do samodzielnego określenia stanu technicznego komina, a wskazane protokoły potwierdziły jedynie te przypuszczenia i uzupełniły materiał dowodowy w sprawie o stanowisko osoby posiadającej szczegółową wiedzę z zakresu przewodów kominowych, dymowych, spalinowych i wentylacyjnych. Nadto do akt sprawy organu drugiej instancji, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, dołączono "Protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego" w miejscowości G. 71 sporządzony przez inż. R. B., z którego wynika, że komin i ławy kominiarskie są w złym stanie technicznym, należy naprawić komin spalinowo - wentylacyjny na poziomie poddasza i powyżej pokrycia dachowego, komin należy przemurować.

Odnosząc się do podmiotów zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku ŚWINB wskazał, że A. N. i J. N. figurują w KW nr [...] jako współwłaścicielki działki o nr ewid.[...] natomiast Z. i S. N. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności osobistej mieszkania. Organ dodał, że zgodnie z art. 61 P.b. na właścicielu lub zarządcy obiektu ciąży obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym. Zdaniem ŚWINB, w omawianej sprawie, w pojęciu "zarządcy" nie mieszczą się "dożywotnicy", którzy posiadają prawo bezpłatnego użytkowania nieruchomości. ŚWINB dodał, że rolą organu nadzoru budowlanego w zakresie nakładanych obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 P.b. nie jest poszukiwanie winnego sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lecz wyłącznie nałożenie obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Fakt konfliktu rodzinnego, jaki powstał pomiędzy stroną skarżąca, a pozostałą rodziną jest zatem bez znaczenia.

Z kolei odnosząc się do zarzutu zastosowania w sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności ŚWIN podkreślił, że przedmiotem postępowania są niesprawne przewody kominowe w budynku mieszkalnym. Fakt, że w okresie jesienno-zimowym obiekt wymaga ogrzewania determinuje organy do nałożenia tego rygoru, z uwagi na możliwość zaczadzenia mieszkańców budynku wynikającą ze złego stanu technicznego przewodów.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i zwrócił uwagę na zaogniony spór istniejący pomiędzy skarżącą a S. N. i A. N., skutkiem którego skarżąca jest pozbawiona całkowicie dostępu do nieruchomości i faktycznie nie ma możliwości wykonania zaskarżonej decyzji. Dodał, że powództwa o odwołanie darowizny zostały oddalone, ale wyroki nie są prawomocne. S. N. uniemożliwia dostęp do nieruchomości nie tylko skarżącej, ale również osobom trzecim takim jak biegli czy pracownicy Inspektoratu.

Uczestniczka A. N. wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że twierdzenia skarżącej nie polegają na prawdzie, ponieważ ani ona ani jej ojciec nie uniemożliwiają wstępu na teren nieruchomości skarżącej, jak również innym osobom, w tym pracownikom Inspektoratu, którzy prowadzili czynności oględzin na nieruchomości w toku postępowania. Skarżąca mogła w tych czynnościach uczestniczyć. Wskazała, że w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru, czyli do 30 listopada 2021 r. wykonała roboty określone w decyzji PINB z 12 lipca 2021 r., jak również zleciła wykonanie protokołu odbioru przez kominiarza. W sfinansowaniu tych prac nie uczestniczyła skarżąca, a nawet wyraziła sprzeciw wobec wykonywania jakichkolwiek prac. Skarżąca nie proponowała zamieszkania rodzicom na terenie innej nieruchomości, której również jest współwłaścicielem.

Pełnomocnik skarżącej potwierdził, że skarżąca złożyła rodzicom propozycję zamieszkania na innej nieruchomości, o czym świadczy treść odwołania, jak również podtrzymała stanowisko, że skarżącej utrudnia się dostęp do nieruchomości, a nadto została nienależycie zawiadomiona o terminie oględzin przez organ w dniu 4 stycznia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca współwłaścicielkom nieruchomości A. N. i J. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego spalinowych i dymowych przewodów kominowych oraz wykonanie przewodów wentylacyjnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...], obręb 0005 G. gm. W., poprzez: uszczelnienie przewodów dymowych od pomieszczenia kotłowni, zastosowanie wkładu kominowego żaroodpornego od poziomu parteru (tj. od pieca na paliwo stałe) przez część wspólną w poziomie strychu (tj. wspólny przewód dymowy z kuchnią) po zakończenie komina; rozdzielenie przewodów dymowych w części wspólnej w poziomie strychu od pomieszczenia kotłowni i kuchni opalanej kuchenką na węgiel; wykonanie osobnego przewodu dymowego od poziomu strychu aż po zakończenie komina; wykonanie przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniach: łazienka, kotłownia i kuchnia przez lekki dwupłaszczowy system kominowy ponad poszycie dachu min 60 cm od materiałów niepalnych oraz wykonanie przewodów wentylacyjnych doprowadzających powietrze (nawiew powietrza 200 cm2 do pomieszczenia kotłowni (pomieszczenie w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe).

W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez organ co do stanu technicznego przewodów kominowych oraz braku wentylacji w przedmiotowym budynku wynikają w sposób jednoznaczny z kontroli nieruchomości przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2021 r., podczas której inspektorzy nadzoru budowlanego stwierdzili, że budynek ogrzewa piec węglowy usytuowany w pomieszczeniu przechodnim, a w pomieszczeniach kotłowni, kuchni i łazienki brak jest widocznej wentylacji (K-I- 6-8 akt adm). Nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku potwierdza również "Protokół z kontroli przewodów kominowych" sporządzony w dniu 10 czerwca 2021 r. przez mistrza kominiarskiego K. M. ( K-I- 9 akt adm.). Protokół ten został przedłożony do akt sprawy przez A. N. w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 26 kwietnia 2021 r. skierowane do współwłaścicieli nieruchomości na podstawie art. 62 ust. 1 P.b. Jednocześnie w protokole sporządzonym przez organ w dniu 18 czerwca 2021 r., mistrz kominiarski uszczegółowił zakres zalecanych robót wskazanych w "Protokole z kontroli przewodów kominowych" z dnia 10 czerwca 2021 r. - w celu doprowadzenia przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem ( [...] akt adm.). Nakaz wykonania tych prac został sprecyzowany w decyzji organu nadzoru budowlanego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że rozstrzygnięcie sprawy następuje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, przy czym zakres niezbędnych ustaleń faktycznych koniecznych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia jest determinowany treścią mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Na podstawie przytoczonego przepisu, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązki zmierzające do usunięcia stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości. Roboty wykonane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mają charakter naprawczy, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b., obliguje ten organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a decyzja taka powinna określać konkretny obowiązek, którego wykonanie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma zatem charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia przesłanki w nim określonej, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto, w decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nakazy z art. 66 P.b. powinny być w pierwszej kolejności kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych, gdyż koresponduje to

z regulacją zawartą w art. 61 pkt 1 P.b., zgodnie z którą właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. (por. m.in. wyroki NSA z 30 września 2021 r., II OSK [...], z 17 listopada 2021 r., II OSK [...], WSA w Poznaniu z 5 stycznia 2022 r., II SA/Po [...] dostępne na [...]).

W realiach kontrolowanej sprawy, stwierdzenie przez organ, że budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr [...], obręb 0005 G. , gm. W., nie spełnia wymagań podstawowych w zakresie bezpieczeństwa jego użytkowania - w wyniku ujawnionych nieprawidłowości stanu technicznego przewodów kominowych spalinowych i dymowych oraz braku wentylacji – w pełni uzasadniało wydanie zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie bowiem ujawnione przez organ nieszczelności przewodów kominowych w zakresie przewodów dymowych oraz brak wentylacji i nawiewu uzasadniają ocenę, że budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a nadto może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Fakt wystąpienia powyższych nieprawidłowości oraz użytkowania obiektu w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, co do zasady, nie budzi sporu między stronami. Kwestiami spornymi w niniejszej sprawie, jak również głównym zarzutem skargi, są kwestie dotyczące: braku oparcia się przez organ na ekspertyzie technicznej - sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 P.b., ustalenia adresatów decyzji oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarżąca kwestionuje nadto zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu braku nałożenia przez organ na właścicieli obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej lub ekspertyzy, zauważyć należy, że skorzystanie z art. 81c ust. 2 P.b. powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczność taka nie zaistniała, ponieważ:

po pierwsze, wbrew zarzutom skargi materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do jej rozstrzygnięcia;

po drugie, organ nadzoru budowlanego jako fachowy pion administracji publicznej jest uprawniony do samodzielnego określania stanu technicznego budynku, jak również ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie bowiem organ nadzoru budowlanego dysponuje wyspecjalizowanymi służbami kadrowymi posiadającymi wiedzę z zakresu prawa budowlanego;

po trzecie, skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała dostatecznej aktywności dowodowej i tym samym skutecznie nie podważyła prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych przez organ. W szczególności nie przedstawiła aktualnego protokołu z rocznego przeglądu stanu technicznego budynku oraz aktualnego protokołu z kontroli przewodów kominowych, jak również innych dowodów i opinii podważających opinię sporządzoną w sprawie przez mistrza kominiarskiego.

Nie można również podzielić stanowiska autora skargi w zakresie uznania rodziców skarżącej za faktycznych zarządców tego budynku i tym samym adresatów decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, obowiązki wymienione w tym przepisie mogą zostać nałożone przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 P.b.), przy czym wydanie decyzji na podstawie tego przepisu i nałożenie obowiązku na zarządcę wymaga od organu niebudzącego wątpliwości ustalenia, że zobowiązany jest zarządcą obiektu budowlanego. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może zostać wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią konieczną jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa - art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (art. 18 ww. ustawy). Zarząd ten nie może być dorozumiany. W ocenie Sądu, służebność osobista mieszkania nie czyni ze służebników zarządców obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 P.b.

W kwestii niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., w sytuacji gdy - zdaniem skarżącej - decyzja nakazuje podjęcie działań inwestycyjnych, co wykracza poza kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w tych przepisach wyjaśnić należy, że zarówno art. 50 i art. 51, jak i art. 66 P.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Jednak różnica polega m.in. na tym, że art. 50 i art. 51 P.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 P.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych. Zazwyczaj art. 66 ust. 1 P.b. znajduje zastosowanie w przypadku doprowadzenia do znacznego zużycia technicznego obiektu budowlanego poprzez brak remontów czy konserwacji spowodowanych biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 P.b. może dotyczyć zatem jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. powinien być odczytywany z uwzględnieniem miejsca, w którym w ustawie z 1994 r. Prawo budowlane został umieszczony, czyli tego, że znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK [...], z 25 stycznia 2017 r., II OSK [...], [...]). Tryb określony w art. 50 i art. 51 ustawy P.b. odwołują się natomiast bezpośrednio do procesu budowlanego. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b.

Co do zarzutu niewłaściwego zastosowania § 140 i § 141 oraz § 330 rozporządzenia w sytuacji, gdy budynek powstał na długo przed wejściem w życie tego rozporządzenia wskazać należy, że zakres stosowania przepisów rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego nie został w tym akcie ograniczony do budynków powstałych po dniu wejścia w życie tych regulacji. Pamiętać trzeba, że § 140 ust. 2 rozporządzenia odsyła do warunków określonych w § 266 rozporządzenia, które to odnoszą się bezpośrednio do bezpieczeństwa pożarowego – Dział VI Bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Przepisy rozporządzenia w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego mają zastosowanie również do budynków powstałych przed wejściem w życie tego aktu. Kwestia bezpieczeństwa pożarowego staje się aktualna od dnia wybudowania budynku i jest aktualna przez cały okres jego użytkowania.

Zauważyć należy, że sytuacja, która występuje w niniejszej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem retrospektywnego działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak przyjęto w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS [...], opublikowanej w ONSAiWSA nr [...] z 2006 r., poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nie retroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retroaktywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Z retroaktywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość (pro futuro) od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że ustawodawca może stosować normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (por. wyroku TK z dnia 18 października 2006 r. w sprawie P [...], opublikowanego w OTK-A nr [...] z 2006 r., poz. 124).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarówno przepisy Prawa budowalnego obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku jak również obowiązujące w trakcie jego użytkowania w sposób analogiczny regulują kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego poprzez określenie warunków, jakim winny odpowiadać przewody dymowe i wentylacyjne.

Chybiony jest również zarzut nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, oorzekając o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ słusznie miał na względzie konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego (art. 108 § 1 k.p.a.). Nieprawidłowe działanie systemu wentylacyjno- spalinowego budynku może doprowadzić do zagrożenia życia ludzi przebywających w tym budynku, zwłaszcza gdy się zważy na jesienno – zimowy okres grzewczy występujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Co się zaś tyczy podnoszonych w treści skargi, jak również podczas rozprawy, kwestii dotyczących konfliktów rodzinnych wskazać należy, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku nie było warunkowane zakończeniem postępowań sądowych w sprawach dotyczących zniesienia współwłasności nieruchomości czy też odwołania darowizny. Zakończenie tych postępowań nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uniemożliwia organom nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż każdy ze współwłaścicieli w równym stopniu zobowiązany jest do wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym.

Jedynie końcowo zauważyć należy, że współwłaścicielka nieruchomości A. N. na rozprawie sądowej wskazała, iż w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru, wykonała roboty określone w decyzji z dnia 12 lipca 2021 r., jak również zleciła wykonanie protokołu odbioru przez kominiarza. Nadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół - sporządzony w oparciu o art. 62 P.b. - z okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych przeprowadzonej w dniu 9 grudnia 2021 r. oraz protokół z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku mieszkalnego z dnia 27 października 2021 r., co oznacza, że kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja została wykonana.

Mając na względzie całość poczynionych rozważań stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.