Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1889/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA- Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez [...] (dalej: "Wspólnota", "skarżąca"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2021r., znak: [...] wydana w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

H. S. ( dalej: "inwestor"), wystąpiła w dniu 23 października 2020 r. do Zarządu Dzielnicy [...] [...]z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowego z funkcją usługowo-handlową w parterze wraz z parkingiem podziemnym, budową niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] i ul. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2021r., nr [...]Zarząd Dzielnicy [...] ( dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota reprezentowana przez adw. [...].

Po rozpatrzeniu ww. odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021r., znak: [...], Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.- uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie uchwalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). Organ wyjaśnił, że zarówno określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Następnie Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Ocena spełnienia warunku określonego w pkt 1 winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). Organ odwoławczy wskazał, że w § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia, wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu. Dalej Kolegium powołało przepisy § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust.1-4 rozporządzenia i podkreśliło, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że w pierwszej kolejności organ winien precyzyjnie ustalić szerokość frontu działki, czyli zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Organ odwoławczy zauważył, że z treści załącznika do decyzji organu I instancji, nie wynika, jaka odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość frontu działki. Podkreślił, że prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, któremu w niniejszej sprawie organ I instancji nie sprostał. Kolegium zaznaczyło również, że w dokonanej analizie organ I instancji wskazał, że z wniosku inwestora w sposób jednoznaczny wynika, że główne wejście i wjazd na teren działki istnieje od strony ul. Zajęczej i w związku z tym za front działki budowlanej w niniejszej sprawie przyjęto część terenu inwestycji przylegającą, wzdłuż linii rozgraniczenia, do ul. [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy graficznej wynika jednak, że organ I instancji ustalając długość frontu działki, wziął pod uwagę tylko jej część oznaczoną nr od 11 do 9 podczas gdy powinien uwzględnić szerokość całej działki.

W dalszych rozważaniach Kolegium powołało przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażający zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Kolegium wyjaśniło, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, natomiast z orzecznictwa wynika, że pojęcia tego nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora. Należy odnieść je do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że utrwalony jest też pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. Rozporządzenia.

Po zbadaniu sprawy Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia warunków wskazanych w rozporządzeniu. Nie spełnia ona wymogów w zakresie analizy warunków. Przede wszystkim podniosło, że jak wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona na wszystkich działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, co w opinii Kolegium jest wadliwe.

Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że ani analiza tekstowa, ani graficzna, nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tekstowej organ I instancji wykazał jedynie rodzaj istniejącej zabudowy oraz średnie szerokości elewacji frontowych, średnie wysokości zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyłącznie dla kilku działek z obszaru analizowanego. Brak jest jednak konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki. W związku z tym nie jest możliwa ocena prawidłowości dokonanych w zaskarżonej decyzji ustaleń co do parametrów inwestycji. Z analizy nie wynika zdaniem SKO, na jakiej podstawie organ wyznaczył takie a nie inne wielkości dla nowej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał również, że zarówno analiza tekstowa jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji są bardzo ogólne i nie zawierają szczegółowego uzasadnienia ustalonych warunków zabudowy. Ponadto podkreślił, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki nie znajdują odzwierciedlenia ani uzasadnienia w przeprowadzonej analizie.

Sprzeciw do Sądu od opisanej wyżej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...]wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej jej uzasadnienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Przedmiotową decyzję zaskarżono w części dotyczącej jej uzasadnienia zarzucając, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a brak należytego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie,

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącej,

3. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a poprzez wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W uzasadnieniu sprzeciwu Wspólnota wskazała na dopuszczalność zaskarżenia decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia, przywołując w tym zakresie orzecznictwo. Pełnomocnik skarżącej stwierdził że SKO w [...] wprawdzie przychyliło się do jej stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, jednakże nie wyjaśniło wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Następnie pełnomocnik skarżącej podniósł, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Wskazał, że z ogólnodostępnych informacji wynika, że działka ew. nr [...] stanowi własność m.st. Warszawy, zaś działka ew. nr [...] oddana jest w użytkowanie wieczyste. Organ ma obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wnioskodawca planuje realizację inwestycji na dwóch działkach o zupełnie odrębnych bytach prawnych. W przypadku zrealizowania inwestycji, planowany budynek znajdowałby się na dwóch działkach, dla których prowadzone są dwie różne księgi wieczyste. Dalej, pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wyjaśnił, że działkę budowlaną może stanowić tylko jedna nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. lub kilka działek ewidencyjnych gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości gruntowanej tj. objętych jedną księgą wieczystą.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji nie ustalił, czy wskazane działki ewidencyjne objęte zakresem zaskarżonej decyzji Prezydenta [...], na których ma być zlokalizowana inwestycja, spełniają kryterium jednej działki budowlanej, tj. czy objęte są treścią jednej księgi wieczystej, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie odniosło się do tej kwestii, pomimo podniesienia tego zarzutu. Brak jest stosownych ustaleń w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Zatem, wbrew dyspozycji art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie ustalił stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pełnomocnik podniósł, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika pośrednio, że działki objęte zakresem decyzji, na których ma być zlokalizowany budynek biurowo-hotelowy z funkcją usługowo-handlową w parterze wraz z parkingiem podziemnym, nie stanowią jednej działki budowlanej, bowiem objęte są innymi księgami wieczystymi. Podkreślił, że skoro działka [...] została oddana w użytkowanie wieczyste, zaś działka [...] stanowi własność, w niniejszej sprawie mowa o dwóch działkach i o dwóch odrębnych księgach wieczystych. Podsumowując pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że działki ewidencyjne objęte zakresem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, na których ma być zlokalizowany jeden budynek biurowo-hotelowy z funkcją usługowo-handlową w parterze wraz z parkingiem podziemnym, objęte są dwiema różnymi księgami wieczystymi, a zatem nie stanowią one jednej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja sprzeczna jest z przepisami odrębnymi bowiem narusza art. 2 ust. 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 roku, zaś organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tej kwestii, pomimo podnoszenia naruszenia ww. przepisów w odwołaniu od decyzji I instancji. Nierozpoznanie naruszenia ww. przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma zatem wpływ na dalsze postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji WZ. Pełnomocnik podkreślił, że organ II instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Obowiązku tego jednak nie wykonał, co przesądza o naruszeniu ww. przepisów. Dodał, że organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] wniosło o jego oddalenie i podtrzymując argumentację zawartą

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Wspólnota wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Decyzja objęta sprzeciwem zapadła po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od decyzji Zarządu [...] z [...] kwietnia 2021r., nr [...], którą organ I instancji na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowego z funkcją usługowo-handlową w parterze wraz z parkingiem podziemnym, budową niezbędnej infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na działkach nr ew. [...]w obrębie [...].

Tytułem wstępu, należy przypomnieć, że stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., poprzedzone jest postępowaniem wyjaśniającym bowiem wspomniane rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293). Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie tylko jednego z powyższych warunków, wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji stanowią dwie działki o nr ew. [...].

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzający zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z kolei ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Przepis § 3 Rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia frontu działki, a więc tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Kolegium słusznie oceniło, że front działki przyjęty w decyzji organu I instancji, nie spełnia powyższych kryteriów. Z treści załącznika do decyzji organu I instancji, nie wynika bowiem jaka odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość frontu działki.

Organ I instancji wskazał, że z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wynika, że główne wejście i wjazd na teren działki istnieje od strony ul. [...]i w związku z tym za front działki budowlanej w niniejszej sprawie przyjęto część terenu inwestycji przylegającą, wzdłuż linii rozgraniczenia, do ul. [...] Jak wynika jednak z analizy części graficznej, organ I instancji ustalając długość frontu działki wziął pod uwagę tylko jej część oznaczoną nr od 11 do 9 podczas gdy powinien wziąć pod uwagę szerokość całej działki. Uniemożliwia to w konsekwencji prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z 21.11.2012 r., II OSK 984/11, LEX nr 1291986). W związku z tak rozumianym pojęciem terenu sąsiedniego, konieczne było dokonanie analizy wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym. Temu wymogowi nie sprostał organ I instancji, bowiem jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy, nie została ona przeprowadzona dla wszystkich działek, które znajdują się w obszarze analizowanym. Przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie parametry zabudowy, nie zostały ustalone dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe zweryfikowanie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego lub czy ewentualnie uzasadnione jest ustalene parametrów w innej wysokości niż średnie z obszaru analizowanego.

Należy podzielić ocenę Kolegium, że ani analiza tekstowa, ani graficzna nie zawiera szczegółowej charakterystyki całej zabudowy w obszarze analizowanym. W analizie tekstowej organ wykazał jedynie rodzaj istniejącej zabudowy oraz średnie szerokości elewacji frontowych, średnie wysokości zabudowy, jak i średni wskaźnik powierzchni zabudowy wyłącznie dla kilku działek z obszaru analizowanego. Brak jest jednak konkretnych informacji, które wprost potwierdzałyby ustalone przez organ wskaźniki i umożliwiały weryfikację przyjętej średniej wielkości zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do wniosku, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium w sposób przekonujący wykazało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy, nie mógł bowiem dokonać oceny decyzji o warunkach zabudowy, nie dysponując niezbędnymi do tej oceny parametrami.

Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał organowi I instancji szczegółowe i jasne wytyczne co do dalszego toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zgodzić się należy ze skarżącą, że co zasady dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji organu. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie jest częścią składową decyzji. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcję wewnętrzną, uwidaczniającą się szczególnie w decyzjach kasacyjnych wydanych w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Skoro dopuszczalne jest jedynie zaskarżenie uzasadnienia decyzji, tym bardziej możliwe jest zaskarżenie zawartego w tym uzasadnieniu rozstrzygnięcia ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 463/16, LEX nr 2110201 ).

Nie jest natomiast możliwe nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia, uchylenie decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia. Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 584/15, LEX nr 2190982, w systemie polskiego procesowego prawa administracyjnego nie jest dopuszczalne uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu odwoławczego tylko w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a jednocześnie pozostawienie w obiegu prawnym rozstrzygnięcia (osnowy) takiej ostatecznej decyzji.

W odniesieniu do zastrzeżeń skarżącej, dotyczących statusów prawnych działek inwestycyjnych, to przytoczony w skardze wyrok WSA w [...] nie wskazuje by niedopuszczalne było wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji zlokalizowanej na działkach o różnym statusie prawnym. Ponadto uchylenie zaskarżonej decyzji, pozwoli skarżącej na przedstawienie powyższych argumentów organowi I instancji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw