Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 102/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. J. na rzecz R. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek uczestniczki postępowania Z. S. o zwrot kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 102/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia w wyniku wznowienia postępowania wydania decyzji z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w S. przy ul. P. [...], dz. nr [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2009 r.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Z. i R. S. wystąpili do PINB w S. o podjęcie działań w celu doprowadzenia budowy na działce nr [...] w S. do stanu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Wskazali, że powstała w wyniku nawiezienia ziemi na działkę nr [...] skarpa została przesunięta pod działkę nr [...] stanowiącą ich własność.

W dniu 21 maja 2010 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości, ustalając, że inwestor prowadzi aktualnie roboty wykończeniowe budynku mieszkalnego. Stwierdził również, że nawożąc masy ziemi podniesiono poziom terenu, co spowodowało w znacznym stopniu odstępstwo w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu (teren miał być naturalny ze spadkiem ok. 50 cm w kierunku południowym). W związku z podniesieniem terenu wykształcona została skarpa w odległości ok. 150 cm od granicy z działką nr [...]. Wykonano szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy. W ocenie organu wykonany zakres robót wymagał zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalając natomiast krąg stron postępowania organ uznał, że A. J. - właściciel działki nr [...], jest jedyną stroną tego postępowania.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania PINB w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał inwestorowi przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2011 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ wypełniając dyspozycję art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 28 lipca 2011 r. zatwierdził A. J. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolnostojącej wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W zamiennym projekcie budowlanym sporządzonym w celu doprowadzenia wykonanych robót, w tym związanych z podniesieniem poziomu terenu na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem wskazano, że należy wykonać murek oporowy z kamienia łamanego na istniejącym fundamencie w tylnej części działki nr [...] oraz od granicy działki nr [...]. Murek oporowy powinien zostać zaizolowany w celu uniknięcia przedostawania się przez niego wód opadowych. Należy go wykonać ze spadkiem 9% w kierunku działki nr [...], w kierunku domu jednorodzinnego. Woda opadowa z murku będzie spływała na teren działki nr [...] tj. od strony domu jednorodzinnego. Teren za murkiem oporowym od strony działki do granicy działki nr [...] będzie ukształtowany jako płaski. Wody opadowe nie będą przechodziły na teren działki [...].

Pismami z dnia 8 i 12 września 2011 r. Z. i R. S. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją organu, wskazując, że w trakcie jego prowadzenia nie zostali uznani za stronę postępowania.

Postanowieniem z dnia 11 października 2011 r. organ wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył je uznając, że małżonkom S. nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, że R. i Z. S. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w S. wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 404/12 oddalił skargę A. J. złożoną na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, miedzy innymi, że słusznie organ odwoławczy uznał, że posadowienie muru oporowego nawet o nieznacznej wysokości przy granicy nieruchomości sprawia, iż nieruchomość należąca do R. i Z. S. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności zaś budowli jaką jest mur oporowy. Budowa bowiem muru oporowego, związana z podniesieniem rzędnej gruntu, może nie pozostawać bez wpływu na kierunek spływu wód opadowych. Sąd podkreślił zatem, że właściciele nieruchomości sąsiedniej względem terenu inwestycji mają interes prawny w sprawie budowy muru oporowego, lokalizowanego wzdłuż granicy nieruchomości. Brak było więc przesłanek do umorzenia wznowionego postępowania, a istniały podstawy do rozpatrzenia sprawy co do istoty.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzająca A. J. projekt budowlany zamienny, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolnostojącej wraz z zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. P. [...] w S., wydana została z naruszeniem prawa (art. 10 K.p.a.), jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie było prawidłowe pod względem merytorycznym, a jedynym uchybieniem było nieuznanie Z. i R. S. za stronę w postępowaniu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania R. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że fakt nieuznania przez organ pierwszej instancji małżonków S. za stronę w tej sprawie stanowił przesłankę w świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. do wznowienia postępowania. Z kolei we wznowionym postępowaniu zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Przy czym sposób postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego reguluje art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji spełnił ten obowiązek, gdyż inwestor wypełnił nałożony obowiązek i przedłożył projekt zamienny, w którym zostało wskazane jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego rozwiązania zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym nie stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Z opracowania tego, zdaniem organu wynika, że wody opadowe z działki nr [...] nie będą przechodziły na tereny działek sąsiednich, w tym działki nr [...]. Ponadto zabezpieczenie w postaci murku/ścianki oporowej odpowiednio zaizolowanej przed przenikaniem wody zostało zaprojektowane w odległości 1,16 m od granicy z działką nr [...]. Pozostawiony płaski pas terenu, ograniczony z jednej strony ścianką, z drugiej strony istniejącym ogrodzeniem, stanowi dodatkowe ograniczenie w swobodnym przepływie wód w kierunku działki nr [...]. A zatem zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, skoro roboty budowlane zostały zakończone, to organ pierwszej instancji zobowiązany był wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i w decyzji tej nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy jest prawidłowe, a jedynym uchybieniem było nie uznanie Państwa S. za stronę postępowania, co spowodowało pozbawienie ich przywileju czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art. 10 K.p.a.), które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie kwestii. Wskazał na brak zobowiązania inwestora do złożenia operatu wodno – prawnego, z którego wynikałoby oddziaływanie na sąsiednie działki wykonanego przez niego podwyższenia terenu czy to w drodze bezpośredniego spływu na działkę skarżącego, czy też przez przesiąkanie w gruncie. Podniósł również, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny i opinia geologa są wadliwe. Projekt zamienny przewiduje bowiem, że wody opadowe pozostaną na działce nr [...] i nie będą przechodzić na działki sąsiednie. Tego typu rozwiązanie, zdaniem skarżącego, powinno opierać się na obliczeniach jakie mogą być największe ilości wód opadowych, a także czy w oparciu o badanie geologiczne oraz geofizyczne gruntu, będą się one utrzymywały na powierzchni działki nr [...], czy też będą wsiąkały, ze wskazaniem w jakim czasie, oraz czy w przypadku wsiąknięcia nastąpi podniesienie poziomu wód gruntowych, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Organy budowlane tego problemu nie dostrzegły i nie wezwały inwestora do precyzyjnego wyjaśnienia w jaki sposób wody opadowe będą rozchodziły się po działce i z działki nr [...]. Dodatkowo z opinii geologa nie wynika, czy i jakie przeprowadził on badania geologiczne i geofizyczne połączone z ustalonym poziomem wód gruntowych na terenie działek nr [...] i [...], stwierdzając, że niemożliwy jest powierzchniowy spływ wody na działkę nr [...], ani też wysięki wody infiltracyjnej z podstawy skarpy. W ocenie skarżącego brak rozwiązania w odprowadzaniu wód opadowych powoduje, że opady te wsiąkając w działkę nr [...] i przelewając się częściowo na działki sąsiednie powodują podniesienie poziomu wód gruntowych w całej okolicy, w następstwie czego jego działka jako położona niżej jest zalewana poprzez występujące wody gruntowe. Powyższe ustalenie, zdaniem skarżącego, powinno być wykonane przy pomocy operatu wodno-prawnego, od którego sporządzenia, bez właściwego uzasadnienia, został zwolniony inwestor budowlany na działce nr [...].

Uczestniczka postępowania – Z. S. na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. podniosła, że gdyby zostali wraz z mężem uznani za strony postępowania o zatwierdzenie projektu zamiennego i otrzymali odpis tego projektu, to wówczas podnosiliby kwestię skarpy wnosząc o jej usunięcie, gdyż utrudnia ona zagospodarowanie ich działki poprzez przesiąkanie wody na ich teren.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że złożona skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na skutek wniosku Z. S. i R. S. opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., według którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przy czym kwestia, czy Z. S. i R. S. przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia A. J. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolnostojącej wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości przy ul. P. [...] w S. została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 404/12. W orzeczeniu tym Sąd przesądził, że nieruchomość należąca do skarżącego i jego małżonki (uczestniczki niniejszego postępowania) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji A. J., w szczególności zaś budowli jaką jest mur oporowy, a więc przysługiwał im status strony w wymienionej sprawie budowlanej.

Analizując przebieg poszczególnych faz postępowania wznowieniowego i możliwe do wydania w tym postępowaniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ nadzoru budowlanego, w świetle okoliczności sprawy i zarzutów strony, mógł jednoznacznie stwierdzić, że pomimo braku udziału jednej ze stron w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), po wznowieniu tego postępowania, mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że według skarżącego, organy nadzoru budowlanego nie rozważyły w sposób wyczerpujący w postępowaniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w S. przy ul. P. [...], a także podnoszonej przez niego kwestii oddziaływania (wskutek podwyższenia terenu) inwestycji A. J. na jego nieruchomość, tj. działkę nr [...], w zakresie spływu bądź przesiąkania wód opadowych. Skarżący podnosił, że organy nie dostrzegły problemu rozchodzenia się wód opadowych po działce inwestora nr [...] i z tej działki na działki sąsiednie. Nie zostało to w sposób wystarczający opracowane w projekcie zamiennym. Tymczasem ustalenia w tym zakresie powinny były być dokonane w oparciu o operat wodno-prawny. A zatem brak udziału skarżącego w postępowaniu legalizacyjnym spowodował, że organy orzekające w sprawie pominęły powyższy fakt, a także wnioski i zarzuty strony, przy rozstrzygnięciu tego postępowania. Natomiast, zdaniem organu, brak udziału Z. S. i R. S. w postępowaniu zakończonym decyzją podlegającą weryfikacji na skutek wznowienia postępowania stanowi jedynie naruszenie przepisów procesowych (art. 10 K.p.a.), lecz naruszenie to nie miało wpływu na kształt rozstrzygnięcia sprawy budowlanej i nie mogła zapaść inna decyzja niż dotychczasowa.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w przedmiocie, jak w tej sprawie, tj. istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej z powołaniem się na art. 146 § 2 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. - nie może nastąpić przy jednostronnej tylko ocenie sprawy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt. IV SA 540/88, Sąd pierwszej instancji zauważył, że jeżeli strona postępowania, a więc skarżący, bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane jego interesy (co skarżący podnosi), to we wznowionym postępowaniu nie mógł być zastosowany art. 146 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu za takim stanowiskiem przemawiają konstytucyjne zasady równości stron, ochrony własności i obowiązku przestrzegania prawa przez organy oraz realizujące je zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, której dotyczy wznowienie, od początku postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji A. J. zastosowanie powinna także znaleźć wynikająca z przepisów prawa budowlanego zasada poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący uważa, że nie została rozstrzygnięta kwestia spływu wód opadowych na jego działkę oraz uregulowania stosunków wodnych na tym terenie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że wydane w trybie wznowienia decyzje organów obu instancji naruszają zasady postępowania administracyjnego, a w konsekwencji art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny zatem uwzględnić rozważania Sądu, a postępowanie przeprowadzić z zachowaniem wszystkich omówionych zasad i dopiero rozstrzygnąć sprawę w trybie przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania - inwestor A. J.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 146 § 2 K.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu rozpoznawczym, wymieniony przepis nie może znaleźć zastosowania, także w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, tj. fazie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W oparciu o powyższy zarzut A. J. wniósł o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2013 r. w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, A. J. powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 398/09 wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu zwykłym nie wyłącza automatycznie możliwości wykorzystania przez organ, w późniejszym postępowaniu wznowieniowym, art. 146 § 2 K.p.a. Ponadto zauważył, że organy obu instancji, w swoich decyzjach odnosiły się także do merytorycznych zarzutów małżonków S. i podnoszonych przez nich argumentów dotyczących zasadności uwzględnienia zamiennego projektu budowlanego i to właśnie rezultaty powyższych analiz doprowadziły organ pierwszej instancji do wydania decyzji opartej o dyspozycję art. 146 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy do wydania decyzji utrzymującej to rozstrzygniecie w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera wprawdzie uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 146 § 2 K.p.a., ale naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę R. S. stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, a w konsekwencji art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. W ocenie tego Sądu, jeżeli skarżący bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i z tego powodu organ nadzoru budowlanego nie badał czy doszło w tym postępowaniu do naruszenia jego interesu prawnego, to po jego wznowieniu nie mógł uznać, że w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.).

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że brak jest podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że w sprawie naruszono art. 146 § 2 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo ustalenie, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie badano, czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, nie przesądza, że po wznowieniu tego postępowania nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dopiero bowiem ustalenie po wznowieniu postępowania przez organ, że uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego miało wpływ na wynik tej sprawy, uzasadniałoby odmowę zastosowania art. 146 § 2 K.p.a.

Zasadnie przyjął natomiast Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Wydaną w postępowaniu, które następnie wznowiono, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., zatwierdzono na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie wolnostojącej wraz z zagospodarowaniem terenu nieruchomości i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W zamiennym projekcie budowlanym sporządzonym w celu doprowadzenia wykonanych robót, polegających m.in. na podniesieniu poziomu terenu na działce nr [...], do stanu zgodnego z prawem, nakazano wykonać murek oporowy z kamienia łamanego na istniejącym fundamencie, chroniący przed zalewaniem sąsiedniej działki. Po wykonaniu powyższego nakazu inwestor wystąpił w dniu 2 listopada 2012 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zrealizowanej inwestycji. W wyniku przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego kontroli stwierdzono jednak ponowne dokonanie odstępstw, tym razem od projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Jak wynika z przesłanej w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przez R. S. decyzji PINB w P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w sprawie dokonano odstępstw od projektu budowlanego zamiennego polegających na:

- wykonaniu ukształtowania terenu w miejscu projektowanej wzdłuż muru oporowego skarpy jako płaskiego – poprzez nadsypanie ziemi,

- podniesieniu terenu w obrębie muru oporowego o kolejne 10 cm ponad projektowaną rzędną górnego poziomu skarpy,

- zmianie wysokości muru oporowego z 69 cm na (średnio) 157 cm.

Po wznowieniu postępowania organy nie uwzględniły faktu, że inwestor wykonał już obowiązki nałożone na niego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wykonanie nakazanych obowiązków, z dopuszczeniem się kolejnych odstępstw, doprowadziło do zmiany stanu faktycznego, co w istocie wyklucza możliwość uznania, że w sprawie mogłaby zostać wydana taka sama decyzja. Spowodowałoby to bowiem, że wszystkie zmiany w stanie faktycznym, które nastąpiły po jej wydaniu, w tym także dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego, pozostawałyby poza zakresem oceny organu nadzoru budowlanego we wznowionym postępowaniu. Należy mieć na uwadze, że nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty po wznowieniu postępowania wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana. Organ wydając decyzję po ustaleniu na nowo stanu faktycznego sprawy stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, tj. stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa. Skoro wznowiono postępowanie w sprawie dotyczącej dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę, to ponownie rozpoznając sprawę nie można ograniczyć się tylko do oceny odstępstw dokonanych przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdzającej projekt zamienny, ale należy dokonać całościowej oceny zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych, obejmującej także odstępstwa, których inwestor dopuścił się realizując roboty budowlane przewidziane w zatwierdzonym projekcie zamiennym.

Zaznaczyć należy przy tym, że wykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania po jego wznowieniu, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 1987 r., sygn. akt IV SA 418/87; ONSA 1988, nr 1, poz. 8)`.

Mając na uwadze powyższe okoliczności nie można, tak jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, przyjąć przed dokonaniem powyższej oceny, że w razie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. Pomimo zatem nieuwzględnienia powyższego faktu, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego, naruszając art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie rozważyły w postępowaniu w sposób wyczerpujący skutków dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zamiennego, dokonanych podczas budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej w S. przy ul. P. [...], a także spowodowanych tymi odstępstwami skutków oddziaływania (wskutek podwyższenia terenu) tej inwestycji na działkę nr [...] w zakresie spływu bądź przesiąkania wód opadowych.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 i 205 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek Z. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, bowiem art. 203 i 204 P.p.s.a. nie przewiduje podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania.