Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1286/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 152, art. 146 ust. 1, art. 132 ust. 1, art. 148, art. 147
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ, organ) działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) – dalej ustawa o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. T. (dalej jako skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nieuwzględniającej odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie gminy m. [...] o kodzie postępowania numer [...], utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił o postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie gminy m. [...] na okres rozliczeniowy od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia

2013 r. Świadczeniodawcy, którzy chcieli wziąć udział w postępowaniu winni byli składać swoje oferty do dnia [...] września 2010 r.

Do powyższego postępowania zostało złożonych 115 ofert. W części jawnej postępowania komisja odrzuciła w całości 2 oferty, ponadto wniesiono 3 protesty. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja przyjęła do dalszego postępowania 111 ofert.

Z rankingu otwarcia wynikało, iż oferta skarżącej zajęła 30 miejsce z łączną liczbą punktów oceny 59,71 punktów, w tym za:

- ofertę cenową- 15 punktów;

- ciągłość-8,88 punkta;

-jakość - 33,33 punkty,

-dostępność -2,5 punktu.

Po wyjaśnieniu rozbieżności zawartch w fromularzu ofertowym, w dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w wyniku których, ustalono cenę jednostkową w wysokości 0,95 zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości 276 000 punktów rocznie, co skutkowało podniesieniem początkowej oceny oferty o dodatkowe 7,5 punkta.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki, komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, w którym oferta skarżącej została sklasyfikowana na 36 miejscu uzyskując 60,83 punkta oceny.

W rankingu końcowym, punktacja oferty skarżącej przedstawiała się następująco:

- oferta cenowa - 22,5 punkta,

- ciągłość-10 punktów;

- jakość-25,83 punkta,

- dostępność -2,5 punktu.

W ww. rankingu nie oceniano ofert pod względem kompleksowości, gdyż ustalone kryteria przewidywały, że w tym zakresie świadczeń wszyscy oferenci świadczą usługi kompleksowo.

W dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od rozstrzygnięcia, wskazując iż:

- udziela ona stomatologiczne świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie umowy z NFZ, nieprzerwanie od 1999 r.;

- dotychczasowa realizacja zawartych z nią umów w rodzaju leczenie stomatologiczne nie budziła zastrzeżeń Narodowego Funduszu Zdrowia;

- oferta skarżącej gwarantuje wykonywanie świadczeń stomatologicznych przez wykwalifikowanych lekarzy specjalistów różnych dziedzin stomatologii;

- prowadzona przez nią przychodnia znajduje się w umiejscowieniu zapewniającym pacjentom łatwy dojazd środkami komunikacji publicznej (w centrum miasta)

Ponadto, skarżąca zadeklarowała chęć prowadzenia dodatkowych rozmów uzgodnieniowych.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą oddalił w całości powyższe odwołanie, wskazując że żaden z argumentów przytoczonych w odwołaniu nie stanowił przedmiotu oceny oferty, zaś po zakończeniu postępowania konkursowego komisja konkursowa nie miała podstaw do prowadzenia dalszych negocjacji.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o jego uwzględnienie i ponowne rozpatrzenie oferty, podnosząc że:

- w oparciu o nieaktualne informacje przekazane przez komisję konkursową zaproponowała podczas negocjacji taką wartość punktu, która w jej ocenie zapewniała ofercie kwalifikację do zawarcia umowy,

- nie przedstawiła dokumentów dotyczących możliwości wykonywania w jej przychodni stomatologicznej zdjęć rentgenowskich pomimo, że je posiada;

- powołała się na argumenty przedstawione w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zważył, iż oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone w:

- Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484);

- Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719);

- Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. 140, poz. 1144), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2009 r. (Dz. U. 211, poz. 1638), zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r. (Dz. U. 149, 1003).

- Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zwanym dalej "zarządzeniem 55/2010/DSOZ";

- Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.

- wytycznycznych zawartych w Uchwale Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez skarżacą, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w ofercie składanej do postępowania, oferent proponuje cenę za punkt, za który zamierza realizować świadczenia w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, zaś podczas negocjacji cenę tę może zmienić lub utrzymać bez zmian. Jest to indywidualna decyzja każdego oferenta. O tym, jaka cena punktu jest opłacalna dla oferenta, decyduje wyłącznie on. Ustalenia z negocjacji dokumentowane są w protokole końcowym, a w przypadku zbieżnego stanowiska, protokół podpisują strony uczestniczące w negocjacji. Postanowienia protokołu końcowego stanowią podstawę do dokonania oceny oferty i sporządzenia rankingu ofert. Pozycje ofert z rankingu mają wpływ na kolejność klasyfikowania ofert do podpisania umowy aż do wyczerpania kwoty zamówienia.

W protokole z negocjacji prowadzonych ze skarżącą, strony zgodnie podpisały protokół końcowy w dniu [...] listopada 2010 r., z którego wynikało, że propozycje skarżącej i Narodowego Funduszu Zdrowia były zbieżne.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie uznał podniesionego w odwołaniu argumentu, że skarżąca została wprowadzona w błąd podczas negocjacji, w których propozycję obniżenia ceny do wartości 0,95 zł oparła na przedstawionej przez komisję konkursową informacji dotyczącej liczby punktów, którą otrzymała jej oferta, bowiem z podpisanego przez nią oświadczenia z dnia [...] września 2010 r., wynikało że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjęła je do stosowania. Ponadto, skarżąca otrzymała od komisji konkursowej pisemną informację o dokonaniu weryfikacji udzielonych przez nią odpowiedzi na zapytania ofertowe, a także o konsekwencjach w postaci obniżenia oceny oferty, które z tej weryfikacji wynikają. Nadto, decyzję dotyczącą przedstawienia ceny za punkt skarżąca mogła oprzeć na własnych wyliczeniach dotyczących oceny oferty, których mogła dokonać na podstawie posiadanych informacji.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej nieprzedstawienia dokumentacji odnoszącej się do możliwości wykonywania zdjęć rentgenowskich, organ odwoławczy zauważył, że skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] października 2010 r., że w przypadku ich nieprzedstawienia w nieprzekraczalnym terminie 2 dni od daty otrzymania, nie zostaną przyznane dodatkowe punkty oceny oferty za ich samodzielne wykonywanie. Ponieważ skarżąca nie przedstawiła we wskazanym terminie żądanej dokumentacji, ani nie wiosła żadnych wyjaśnień w tym zakresie, komisja konkurowa słusznie nie uznała, że złożone z tym zakresie oświadczenie z dnia [...] października 2010 r., było dokumentem wystarczającym dla potwierdzenia spełnienia przez skarżącą wymagań wynikających przepisów prawa. Wyjaśnienie, dotyczące żądanej przez komisję konkursową dokumentacji, zostały przedstawione dopiero w dniu [...] listopada 2010 r., wobec czego, wyjaśnienie to dla komisji konkursowej stanowiło podstawę do nieprzyznania ofercie dodatkowych punktów oceny, przewidzianych dla świadczeniodawców wykonujących zdjęcia rentgenowskie "w lokalizacji".

In fine, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że w postępowaniu nie stwierdzono naruszenia ogólnie obowiązujących przepisów prawa, jak również ustalono, że komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz regulaminem komisji konkursowej.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r., B. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzuciła naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez wadliwy wobec skarżącej sposób postępowania komisji konkursu ofert polegający na tym, że przystępując do negocjacji w sprawie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia, komisja nie sporządziła i nie doręczyła jej pisemnej karty oceny oferty oraz błędnie informując skarżącą o liczbie punktów przyznanych jej ofercie, co spowodowało wadliwe podjęcie decyzji co do koniecznej do uzyskania kontraktu minimalnej obniżki ceny za jednostkę, w wyniku czego skarżąca podjęła wadliwą decyzję i kontraktu nie uzyskała.

- § 13 ust. 1 Zarządzenia nr 49/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r., § 14 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń, załącznika do Uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.,

- art. 75 § 1 kpa, przez wymaganie przez komisję konkursową zezwolenia w miejsce oświadczenia w sprawie aparatu rtg,

- art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez nierówne traktowanie oferentów w sposób niegwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co naruszyło interes prawny skarżącej, który doznał poważnego uszczerbku bowiem brak 7,5 punktu za rzekomy brak aparatu rtg "w lokalizacji" wyeliminował skarżącą z finału konkursu i ostatecznie pozbawił ją możliwości zawarcia kontraktu,

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 kpa, poprzez obrazę zasady praworządności - nie wyjaśniając należycie o okolicznościach faktycznych i prawnych które miały wpływ na prawa skarżącej w postępowaniu admnistracyjnym, bez wyjaśnienia jej zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwieniu sprawy

- art. 42 § 1, art. 43, art. 44 § 1 i 2, art. 45 kpa przez wadliwe doręczenie pisma z [...] października 2010 r., co doprowadziło do utraty przez oferentkę 7,5 punktu i eliminowało ją z konkursu.

W uzasadnieniu, skarżąca w sposób opisowy przedstawiła przebieg postępowania konkursowego, w tym sposób punktacji zastosowanej w spornym postępowaniu. W dalszej części skarżąca kontestowała czynności podjęte przez komisję konkursową w odniesieniu do złożonej przez nią oferty, jak również sposób zebrania przez organ dokumentacji w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko szeroko przedstawione w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Ponadto argumentował, że w zaistniałych okolicznościach skarga dowodzi, iż skarżąca nie wzięła pod uwagę faktu, że w postępowaniu administracyjnym, które toczyło się w niniejszej sprawie, nie mogły być oceniane czynności poprzedzające i przygotowujące postępowanie konkursowe.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, iż podczas postępowania konkursowego naruszone zostały przepisy art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez wadliwy sposób postępowania komisji konkursowej wobec skarżącej, a polegający na niepodaniu właściwej punktacji oceny oferty, organ odwoławczy wskazał, że w negocjacjach podczas konkursu ofert w ofercie składanej do postępowania oferent proponuje cenę za punkt, za który zamierza realizować świadczenia w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, zaś podczas negocjacji cenę tę może zmienić lub utrzymać bez zmian. Jest to indywidualna decyzja każdego oferenta.

Ponadto organ wyjaśnił, że powodem niezawarcia umowy ze skarżącą był wybór oferentów, którzy spełnili więcej warunków pozacenowych określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia niż skarżąca, a jednocześnie złożyli ofertę z atrakcyjniejszą ceną za świadczenia. Skutkowało to otrzymaniem przez jej konkurentów większej ilości punktów nie tylko w kryterium cenowym, ale także w kryteriach pozostałych. W związku z tym organ pierwszoinstancyjny, kierując się dobrem pacjentów, wybrał oferty, które otrzymały większą ilość punktów.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze oraz przedstawiła własne wyliczenia dotyczące punktacji przyznanej jej ofercie w postępowaniu konkursowym nr

[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji nie dopuściły się uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zatem zarzuty podniesione przez skarżącą B. T. nie zasługują na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach, skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych, służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

Tak, więc zadaniem organu – Narodowego Funduszu Zdrowia, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym, zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Świadczeniodawca, może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania, określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ww. ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ww. ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2011 r. w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

W niniejszej sprawie kontrolowanej przez Sąd, organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się skarżąca, zastosowanie miały:

- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań,

- Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego, zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2009 r., zmienionym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2010 r.,

- Zarządzenie Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne,

- Zarządzenie Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

- Zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r.

- wytycznyczne zawarte w Uchwale Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Oceny jej oferty dokonano według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości i ceny.

Oferta skarżącej otrzymała 60,83 punkta w tym za:

1. ofertę cenową - 22,5 punkta;

2. ciągłość - 10 punktów;

4. jakość – 25,83 punktu;

5. dostępność – 2,5 punktu,

i w konsekwencji zajęła 36 pozycję w rankingu końcowym.

W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowił naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, w sposób prawidłowy poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie, z którymi doszło do zawarcia umowy. Szczegółowo wskazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, z jakimi okolicznościami, przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny, wiążą się określone ilości punktów, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru oferty.

W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt: II GSK 748/08). Organ ma obowiązek wskazania, jak zostały ocenione inne oferty i jedynie w tym aspekcie Sąd bada prawidłowość podjętej decyzji. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy, zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów.

Powyższe dokumenty były zdaniem Sądu, wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/06, z którego jednoznacznie wynika, iż kwestionowanie przez skarżącego warunków wymaganych od świadczeniodawców ustalonych przez Prezesa Funduszu stanowi wyjście poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 748/08 zastrzeżenia oferentów obejmujące warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa, NFZ, o ile nie dotyczą naruszenia zasad postępowania nie mogą być uwzględnione.

Spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Należy podkreślić raz jeszcze, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w oparciu o przepis 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach obejmuje ocenę, czy w toku przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie doszło do naruszenia zasad postępowania. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Kwestionowanie przez skarżącą zasad prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 154 ustawy o świadczeniach – przez naruszenie art. 134 ust. 1

i ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwy sposób postępowania komisji konkursowej wobec skarżącej, naruszenie art. 75 § 1 kpa przez postawienie przez komisję konkursową wymogu przedstawienia zezwolenia dotyczącego aparatu rentgenowskiego, niewyjaśnienie przez organy zasad przeprowadzenia oceny oferty skarżącej, jest nieuprawnione.

Mając na względzie powyższe wywody, wypada jeszcze raz podkreślić, iż Sąd nie jest związany zarzutami skargi, zgodnie z art. 134 p.p.s.a.

Otóż, zdaniem Sądu, należy przede wszystkim wskazać, że w stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter mają negocjacje prowadzone w toku postępowania konkursowego, przyjmuje się wprawdzie, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, to umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem rokowań, niemniej obowiązuje jednocześnie stanowisko, że strony mogą na początku negocjacji ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany przez pryzmat m.in. określonego, przewidzianego w ustawie szczególnego reżimu prawnego. Z protokołu końcowego z negocjacji przeprowadzonych ze skarżącą w dniu [...] listopada 2010 r., a znajdującego się w aktach sprawy, wynika iż strony zgodnie podpisały protokół końcowy z negocjacji, a propozycje oferenta i NFZ były zbieżne i dotyczyły ceny za punkt: 0,95 zł oraz ilości świadczeń: 276 000 punktów. Wypada zauważyć, iż zasady oceny oferty określone zostały w zarządzeniu nr 55/2010/DSOZ oraz 73/2009/DSOZ, a jak wynika z akt sprawy, skarżąca podpisała w dniu [...] września 2010 r., oświadczenie, że zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do stosowania. Ponadto, pismami z dni [...], [...], [...] października 2010 r. skarżąca otrzymała od komisji konkursowej pisemną informację o dokonaniu weryfikacji udzielonych przez nią odpowiedzi na zapytania ofertowe, a także o konsekwencjach w postaci obniżenia oceny oferty, które z tej weryfikacji wynikają.

Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu komisji konkursowej, która nie naruszyła zasad postępowania, w wyniku którego mogłoby dojść do uszczerbku w interesie prawnym skarżącej. Na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert świadczeniodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Oferta skarżącej nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy ze [....] OW NFZ, ponieważ jej łączna ocena uzyskana w postępowaniu konkursowym wyniosła 60,83 punktu, co nie wystarczyło do zawarcia umowy, gdyż liczba punktów, która umożliwiała zawarcie umowy o świadczenia opieki zdrowotnej na poziomie 68,33 punktu. Za słuszne należy uznać stanowisko, iż organ wybrał oferentów, którzy spełnili więcej warunków pozacenowych określonych przez Prezesa NFZ niż skarżąca, a jednocześnie złożyli ofertę z atrakcyjniejszą ceną za świadczenia. Skutkowało to otrzymaniem przez konkurentów skarżącej większej ilości punktów, nie tylko w kryterium cenowym, ale także w kryteriach pozostałych. W związku z tym, [...] OW NFZ, kierując się dobrem pacjentów, wybrał oferty, które otrzymały większą ilość punktów. Jakkolwiek Sąd zauważył niewielkie rozbieżności w interpretacji punktacji oceny oferty przedstawione przez NFZ i skarżącą, to jednak w ocenie składu orzekajacego, mogły one być wynikiem stosowania zaokrągleń matemamtycznych i nie miały wpływu na końcową sumę punktów uzyskanych za poszczególne kryteria oceny oferty.

Należy także zaznaczyć, iż zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do czasu zakończenia postępowania, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Złożenie protestu jest zatem prawem oferenta i na jego realizację ustawodawca przewidział określony termin do zachowania, którego winien zastosować się nie tylko uprawniony, ale również i organ. Protest należy do tych środków odwoławczych, które składa się w toku postępowania i jest skierowany do komisji konkursowej, czyli organu prowadzącego postępowanie. W przypadku złożenia protestu, postępowanie - co do zasady - ulega zawieszeniu i komisja rozstrzyga protest, uwzględniając go lub nie uwzględniając.

Z analizy akt postępowania nr [...] wynika, iż skarżąca nie skorzystała w czasie trwania procedury konkursowej z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu, na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W toku postępowania konkursowego Narodowy Fundusz Zdrowia przedstawił swoje wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także przedłożył oferentce dokumenty związane z tym postępowaniem. Skarżąca, pomimo zastrzeżeń co do informacji przekazanych przez komisję konkursową, nie złożyła protestu i ostatecznie, podpisując w dniu [...] listopada 2010 r. protokół z negocjacji, zgodziła się z propozycją NFZ.

Za bezpodstawny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 42 § 1, art. 43, art. 44 §1 i 2 oraz art. 45 kpa, poprzez wadliwe doręczenie pisma komisji konkursowej z dnia [...] października 2010 r., co doprowadziło do utraty przez skarżącą 7,5 punktu i wyeliminowało jej ofertę z konkursu.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższego pisma, na którym widnieje pieczątka imienna skarżącej, zatem niezasadne jest kontestowanie powyższej czynności poprzez wskazanie, iż malarz - podczas nieobecności skarżącej - nie miał upoważnienia do odbioru korespondencji. Powyższe, zdaniem Sądu, ocenić należy jako niedołożenie należytej staranności, jakiej należałoby wymagać od osoby należycie dbajacej o własne inetresy, by zabezpieczyć się przed negatywnymi konsekwencjami, wynikającymi z faktu ewentualnego udostępnienia własnej pieczątki imiennej osobom trzecim.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 147 ustawy o świadczeniach. Nie doszło także do innych naruszeń prawa, wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji