Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1428/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2015 poz 821 art. 27 ust. 1 i 2
law: Uchawała Nr 221 Rady Ministrów  z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1218/18 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1218/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona ubiegając się o przyznanie płatności na 2017 rok złożyła 1 czerwca 2017 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Kłobucku wniosek o przyznanie płatności ekologicznej. Następnie 12 czerwca 2017 r. złożyła "Zmianę do wniosku" o przyznanie płatności ekologicznej, ustalając swoją deklarację do płatności ekologicznej obejmującą:

- Wariant: 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji - na powierzchni 11,51 ha,

- Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji - na powierzchni 0,70 ha.

Pomiędzy 20 a 27 listopada 2017 r. w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola na miejscu w ramach działania rolnictwo ekologiczne, której wyniki zostały udokumentowane w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Kontrola przeprowadzona została przez Śląski Oddział Regionalny ARiMR. Przeprowadzona kontrola wykazała m.in. rozbieżności pomiędzy deklarowaną we wniosku powierzchnią kwalifikującą się do płatności a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu w odniesieniu do działek rolnych: B1, C1, D1, E1.

W dniu 28 marca 2018 r. strona wniosła do Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych, negując ustalenia poczynione przez inspektorów terenowych. Organ nie uznał wniesionych zastrzeżeń.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kłobucku wydał [...] czerwca 2018 r. decyzję w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), którą przyznał stronie płatność ekologiczną na rok 2017 w ramach:

Wariantu 7.1 - Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 515,59 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 38,81 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia

oraz odmówił przyznania płatności ekologicznej w ramach:

Wariantu: 10.2 - Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji.

W odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kłobucku, strona nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem, podtrzymując złożone zastrzeżenia i wyjaśnienia do raportu z czynności kontrolnych nr [...].

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie uwzględnił zarzutów odwołania i decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że po ponownej weryfikacji i ocenie złożonego wniosku o płatność ekologiczną na rok 2017 nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do zmiany ustalonych przez organ I instancji płatności i ich wysokości. Przywołał obowiązujące przepisy krajowe i unijne regulujące zasady przyznawania płatności ekologicznej. Oparł się na ustaleniach mających wynikać z raportu z czynności kontrolnych w ramach rolnictwa ekologicznego sporządzonego po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie strony pomiędzy 20 a 27 listopada 2017 r. Na podstawie adnotacji w raporcie organ ustalił, że strona była obecna podczas kontroli, a sam raport został jej doręczony 14 marca 2018 r. Dokonując analizy zgromadzonych dokumentów w sprawie stwierdził, że raport z czynności kontrolnych wraz ze sporządzoną obszerną dokumentacją fotograficzną a także elektronicznymi kopiami pozostałych dokumentów weryfikowanych podczas kontroli gospodarstwa w sposób jednoznaczny dowodzi, że kontrola przeprowadzona została w sposób prawidłowy, a wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w Kłobucku decyzja z [...] czerwca 2018 r. o odmowie przyznania płatności ekologicznej do wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji uwzględniała cały zgromadzony materiał dowodowy. Uznał, że odwołanie strony nie zawiera żadnych dodatkowych wyjaśnień ani argumentów, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

Decyzja Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na cel wyjaśnienie okoliczności prowadzenia przez stronę gospodarstwa ekologicznego pomimo dostarczonych dowodów i nieprawidłowo sporządzonej dokumentacji pokontrolnej, co doprowadziło do sytuacji, w której organ wykluczył części powierzchni działek rolnych z płatności z tytułu prowadzenia produkcji metodami ekologicznymi. Podkreśliła, że kontrola odbyła się pod nieobecność właściciela lub osoby upoważnionej w czasie, gdy na działce znajdowała się pokrywa śnieżna oraz trawa między rzędami chroniąca rośliny przed przemarznięciem. Zarzuciła brak danych pomiarowych, które nie zostały przekazane, co uniemożliwia odniesienie się skarżącej do poprawności pomiarów.

Wyrokiem z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1218/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie oraz orzekł o zwrocie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji wskazał, że istota sporu pomiędzy stronami postępowania sądowego sprowadza się do tego, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki do pomniejszenia płatności co do Wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji oraz odmowy przyznania płatności co do Wariantu 10.2 Ekstensywne uprawy sadownicze po okresie konwersji.

Wyjaśnił, że narzędziem weryfikacji informacji zawartych we wniosku są kontrole administracyjne i uzupełniające je kontrole na miejscu, co wynika z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1306/2013. System kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność (art. 58 ust. 2). Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ poza kontrolą administracyjną przeprowadził również kontrolę na miejscu, co wynika z raportu z czynności kontrolnych w ramach rolnictwa ekologicznego. Raport ten, jak wynika z akt sprawy, został poddany weryfikacji, która – co podkreślił Sąd I instancji - wykazała szereg istotnych mankamentów takich jak: nieprawidłowe wypełnienie formularza kontroli, nieprawidłowe zastosowanie kodów dla działek rolnych, nieprawidłowe udokumentowanie wszystkich czynności, nieprzekazanie wszystkich załączników, w tym brak dokumentacji fotograficznej, niewykonanie dokumentacji fotograficznej i nieprawidłowe wykonanie szkiców działek rolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że organ odwoławczy bezpodstawnie i niezgodnie z prawdą podał w zaskarżonej decyzji, że na każdej z działek wykonano dokumentację fotograficzną odzwierciedlającą stan faktyczny na dzień kontroli, bowiem taka dokumentacja nie została sporządzona, a szkice działek wykonano nieprawidłowo, co stwierdzono w czasie weryfikacji raportu. Nieprawdziwe jest również twierdzenie organu, że czynności kontrolne były wykonane w obecności strony. Wprawdzie ta okoliczność nie jest istotnym elementem w sprawie, ale również świadczy o braku wnikliwości i rzetelności organu w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Ponadto zdaniem Sądu I instancji organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów strony kwestionującej wyniki kontroli, przyjmując z góry, że czynności te przeprowadzono prawidłowo. Organ nie odniósł się również do dokumentów przedstawionych przez skarżącą, a mających potwierdzać ekologiczna uprawę aronii na zadeklarowanych działkach, przy czym ta uprawa w okresie konwersji była poprzedzona uprawą nostrzyka. Przed wydaniem decyzji organ nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwił wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału. Sąd I instancji podkreślił, że elementem koniecznym prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji stwierdził istotne naruszenie przez organ przepisów postępowania mogących mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu), art. 77 § 1 k.p.a. (zasada oficjalności postępowania dowodowego). Podkreślił, że uzasadnienie decyzji zawiera nieprawdziwe informacje i już z tego względu jest wadliwe i nieprzekonujące.

Sąd I instancji wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona prawidłowych ustaleń faktycznych, odniesie się do dokumentów przedłożonych przez stronę i wyda decyzję uwzględniającą przedstawione wskazania.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 marca 2019 r. Zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego "zmianę w całości i oddalenie skargi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji i przyjęciu, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu tj. art. 77 k.p.a., podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniach o przyznanie pomocy na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w zakresie obowiązku zebrania przez organ administracji dowodów w sprawie, a to na stronie ciąży obowiązek przedłożenia dowodów i udowodnienia okoliczności, na które się powołuje;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez uchylenie decyzji organu II instancji i uznaniu, że organ dopuścił się naruszenia tego przepisu tj. art. 10 k.p.a., podczas gdy w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej dotyczy tylko sytuacji, w której strona zgłosi takie żądanie organowi administracji. W przedmiotowej sprawie strona takowego żądania nie zgłosiła, zatem organ nie mógł naruszyć tego przepisu;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 103 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ sporządził w sposób wadliwy uzasadnienie decyzji, podczas gdy organ administracji w piśmie z 11 kwietnia 2018 r. odniósł się do zarzutów strony zgłoszonych do raportu z kontroli na miejscu oraz powołał się w uzasadnieniu decyzji na ustalenia zawarte w tymże raporcie. W ocenie organu stronie została wyjaśniona podstawa prawna i faktyczna decyzji. Organ wskazał, na których dowodach się oparł przy wydaniu decyzji, a których dowodów nie uwzględnił i z jakich przyczyn.

M. M. nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w realiach rozpoznawanej sprawy nie może być skuteczna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w kontrolowanej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Rozpoznając sprawę w przedstawionych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Dzieje się tak z uwagi na treść art. 184 p.p.s.a., z której wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w realiach kontrolowanej sprawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wadliwego przywołania i zastosowania przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. wskazanych w zarzutach kasacyjnych w powiązaniu z normami p.p.s.a. i ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2018 r., poz. 627 ze zm.) – dalej: "ustawa PROW":

- po pierwsze art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW,

- po drugie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy PROW,

- po trzecie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, a nie omyłkowego przywołania w jej petitum nieistniejącego art. 103 § 3 k.p.a.)

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o PROW, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej regulacje nakładają na organy administracyjne wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przy czym wprowadzone w tym przepisie istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., wskazują na obowiązek (ciężar) aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nadto, w pozostałych obowiązkach organów, takich jak: udzielanie stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ustawodawca uzależnił aktywność organów ARiMR od złożenia przez wnioskodawcę stosownego żądania. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności, nastąpiło odejście od ogólnych zasad przewidzianych w k.p.a., przenosząc ciężar aktywnego uczestnictwa w tym postępowaniu na wnioskodawcę, który zobowiązany został przedstawić dowody, jak również ograniczenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie informowania stron (art. 9 k.p.a.) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeżeli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniana przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa związanego z nałożeniem na jednostkę obowiązków lub ograniczeniem jej praw. Wskazane wyżej rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Powyższego ograniczenia stosowania przepisów k.p.a. istotnie nie dostrzegł Sąd I instancji.

Nie oznacza to jednak, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok nie odpowiada prawu. O ile organ nie był zobligowany do podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o tyle miał powinność odniesienia się, w sposób zgodny z rzeczywistością, do dowodów, które sam w toku postępowania wytworzył (i których mankamenty jednoznacznie wynikają z akt sprawy), a także odniesienia się do dowodów przedstawionych przez stronę oraz jej twierdzeń, w szczególności przedstawionych w odwołaniu.

W realiach sprawy podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był raport czynności kontrolnych. Raport ten, jak wynika z akt administracyjnych, został poddany weryfikacji, która wykazała szereg istotnych mankamentów takich jak: nieprawidłowe wypełnienie formularza kontroli, nieprawidłowe zastosowanie kodów dla działek rolnych, nieprawidłowe udokumentowanie wszystkich czynności, nieprzekazanie wszystkich załączników, w tym brak dokumentacji fotograficznej, niewykonanie dokumentacji fotograficznej i nieprawidłowe wykonanie szkiców działek rolnych. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że organ odwoławczy bezpodstawnie podał w zaskarżonej decyzji, że na każdej z działek wykonano dokumentację fotograficzną odzwierciedlającą stan faktyczny na dzień kontroli, bowiem taka dokumentacja nie została sporządzona, a szkice działek wykonano nieprawidłowo, co stwierdzono w czasie weryfikacji raportu. Nieprawdziwe jest również twierdzenie organu, że czynności kontrolne były wykonane w obecności strony. Wprawdzie ta okoliczność nie jest istotnym elementem w sprawie, ale również świadczy o braku wnikliwości i rzetelności organu w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Ponadto, co również prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów strony kwestionującej wyniki kontroli, przyjmując z góry, że czynności te przeprowadzono prawidłowo. Powoływanie się w skardze kasacyjnej na odniesienie się do wcześniejszych zarzutów strony w piśmie z 11 kwietnia 2018 r. zamiast odniesienie się do tożsamych zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z [...] września 2018 r. nie świadczy o rzetelnym rozpoznaniu środka zaskarżenia. Organ nie odniósł się również do dokumentów przedstawionych przez stronę, a mających potwierdzać ekologiczną uprawę aronii na zadeklarowanych działkach. Wymienione uchybienia jednoznacznie wskazują, że organ uchybił w toku postępowania art. 27 ust. 1 pkt 1) i 2) ustawy PROW. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie został wyczerpująco rozpatrzony, sprzeczne z rzeczywistością stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu organu władzy publicznej w sposób oczywisty uchybiają zasadzie praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Wymaga tego właśnie zasada praworządności. Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazanego wymogu, bowiem pomija zarzuty powtórzone przez stronę w odwołaniu, nie odnosi się do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a z akt sprawy wynika, że nie były one przedmiotem ustaleń i rozważań organu.

Opisane działania skarżącego kasacyjnie organu sprawiają, że nie sposób uznać, że w toku postępowania stał on na straży praworządności i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.