Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 486/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi H. T. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr SKO-4160.106-107.2022 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga H.T. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 13 kwietnia 2022 r. SKO-4160.106-107.2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Rzgowa z 9 marca 2022 r., znak: GPR.3134.46.2020 w sprawie ustalenia wobec skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020, poz. 65 z późn. zm.), cytowana dalej także w skrócie jako "u.g.n.".

Z akt sprawy wynika, że na wniosek H. T. i J.B. decyzją Burmistrza Rzgowa nr GPR.6831.73.2019 z 25 lutego 2020 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w gminie R., w obrębie B., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] (o powierzchni 0,1050 ha) oraz nr [...] (o powierzchni 0,1035 ha). W wyniku tego podziału powstały następujące działki: nr [...] (o powierzchni 0,0695 ha); nr [...] (o powierzchni 0,0355 ha); nr [...] (o powierzchni 0,0340 ha); nr [...] (o powierzchni 0,0695 ha). Decyzja zatwierdzająca podziała stała się ostateczna 26 lutego 2020 r.

Następnie decyzją z 9 marca 2022 r., znak: GPR.3134.46.2020 Burmistrz Rzgowa - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu - ustalił wobec H. T. i J. B. opłatę adiacencką wysokości 795,90 zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości skarżących w związku z jej podziałem na działki od nr [...] do [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że opłata adiacencka została ustalona na podstawie operatu szacunkowego nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego 25 maja 2021 roku. Wartość nieruchomości przed i po podziale została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 242 408 zł, a po podziale na kwotę 250 367 zł. Wzrost wartości nieruchomości wynosi zatem kwotę 7 959 zł.

Dalej organ wskazał, że w dniu, w którym decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie nr XXIII/211/2012 z 17 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 roku poz. 2647 z późniejszymi zmianami), zgodnie z którą wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalono na 10% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z ww. uchwałą, jeśli wzrost wartości nieruchomości wynosi 7 959 zł, to wysokość opłaty adiacenckiej stanowi 10 % tej kwoty, to jest 795,90 zł. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość była własnością H. T. i J.B. W związku z powyższym ustaloną opłatę skarżący są zobowiązani uiścić solidarnie.

W terminie prawem przewidzianym skarżący złożyli odwołanie, wskazując, iż nie ma dowodów by twierdzić, że w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości, a nadto nie jest prawdą, że nie złożono merytorycznych zastrzeżeń do zebranego w sprawie materiału dowodowego w sprawie.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymano w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując się na brzmienie art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.g.n. stwierdziło, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości; podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, dwie pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron. Istotę sporu stanowi natomiast wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem argumenty odwołania koncentrują się wokół ustalonej w operacie szacunkowym wartości nieruchomości.

Kolegium podniosło, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony w 25 maja 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., który dowiódł, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 7959,00 zł. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień biegłego złożonych w piśmie z 6 września 2021 r.

Następnie organ nadmienił, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość spornej nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Kolegium zauważyło, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki ocenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Kolegium zaakcentowało, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscom, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. W ocenie Kolegium, przyjęcie tej metody zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywna analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu, odwoławczym, wbrew twierdzeniom odwołujących nie budzi wątpliwości Kolegium, iż sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium uznało je za nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżących załączony w sprawie operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek podziału. Jak wskazuje zatem treść operatu, wartość rynkowa nieruchomości po podziale, obliczona jako suma wartości rynkowych działek powstałych w wyniku podziału, tworzących mogące funkcjonować samodzielnie nieruchomości, wzrosła w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem. Jak wynika z przeprowadzonych analiz uczestnicy lokalnego rynku podobnych nieruchomości gruntowych są gotowi zapłacić trochę wyższe ceny jednostkowe za działki gruntu o mniejszych powierzchniach niż ceny jednostkowe, które oferują za działki o powierzchniach większych i zbliżonych ocenach pozostałych cech rynkowych (czyli za działki o zbliżonej atrakcyjności, różniące się tylko powierzchnią). Dlatego jednostkowa wartość rynkowa gruntu powstałych w wyniku podziału działek wzrosła w stosunku do wartości jednostkowej gruntu działki przed podziałem.

Zdaniem Kolegium powyższe prowadzi do wniosku, iż wzrost wartości nieruchomości wynika ze zmiany struktury wewnętrznej podzielonej nieruchomości i powstania nowych działek o cechach bardziej optymalnych (zwłaszcza powierzchni) od cech działki, z której zostały wyodrębnione. Sytuacja ta wynika z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości polegającej na tym, że w określonych przedziałach powierzchniowych działki o powierzchniach mniejszych osiągają wyższe ceny za

1 m² od działek o powierzchniach większych. Głównym czynnikiem generującym ten wzrost jest bowiem sam podział nieruchomości i potencjalnie lepsze możliwości ich zbycia, a nie inne elementy cenotwórcze.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: położenie-lokalizację, powierzchnię działki, jej kształt, sąsiedztwo i otoczenie. Rzeczoznawca dokonał oceny cech rynkowych nieruchomości, określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności - dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnili wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki, przy czym ceny porównawcze korygował zespołem poprawek z tytułu przyjętych w analizie poprawek różnic w cechach poszczególnych nieruchomości, które miały wpływ na ich wartość. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowość zastosowanej metody wyceny. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem kolegium rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materii porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. W operacie zostały także omówione i uwzględnione tendencje na rynku sprzedaży nieruchomości. Ważne jest, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Tabele w operacie są czytelne i umożliwiają szybką możliwość weryfikacji dokonanych obliczeń.

Kolegium wyjaśniło, że do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie art. 7, 77 § 1 K.p.a. Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona opłata adiacencka, został sporządzony w ocenie Kolegium w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. Omawiany operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy zawartymi w piśmie z 6 września 2021 r. odnoszącymi się do uwag właścicieli nieruchomości.

Kolegium podzieliło zatem przekonanie organu pierwszej instancji o prawidłowości operatu szacunkowego i przyjęło wyjaśnienia biegłego, w warstwie merytorycznej uznając je za wiarygodne i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i sztuką szacowania. Jeżeli zaś strona uważała, że wycena nieruchomości dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym była nieprawidłowa, miała możliwość przedłożenia organowi wyceny sporządzonej na własne zlecenie. Wówczas organ byłby zobowiązany do wykazania, którą wycenę uznaje za prawidłową i dlaczego. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ustawy, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy skarżący nie przedłożyli kontroperatu, brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie organu.

Kolegium wraziło stanowisko, że argumenty skarżących mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie, skutecznie podważającego sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy.

Nadto organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami odwołania sugerującymi, że organ uniemożliwił stronie brania czynnego udziału w sprawie, bowiem strona była informowana o każdej okoliczności w sprawie, czego dowodem jest korespondencja zgromadzona w aktach sprawy. Kolegium wyjaśniło, że wyznaczony termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2022 r. wskazywał orientacyjny ostateczny termin załatwienia sprawy, który nie wykluczał wcześniejszego jej zakończenia z uwagi na zebranie całego materiału dowodowego i braku uwag stron postępowania (co miało miejsce w niniejszej sprawie). Pismem z 18 lutego 2022 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją oraz wypowiedzenia się w sprawie przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Strony nie wniosły we wskazanym terminie uwag, w związku z czym 9 marca 2022 r. decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana. Kolegium zauważyło, że sprzeciw do pisma z 18 lutego 2022 r. wpłynął do organu I instancji 9 marca 2022 r., po wydaniu decyzji, jednak posiadał on braki formalne w postaci braku podpisów stron, zaś 11 marca 2022 r. strony dostarczyły uzupełniony o podpisy sprzeciw. W ocenie Kolegium zatem organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H.T. i J. B. podnieśli wobec zaskarżonej decyzji następujące zarzuty: zgromadzone przez biegłego dane transakcyjne dają dowody by twierdzić, iż zaistniały podział nieruchomości nie ma wpływu na wycenę 1m² nieruchomości; opinia biegłego jest stronnicza, ponieważ nie jest spójna z przyjętą skalą i opisem wybranych cech rynkowych; postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji jest stronnicze; organ drugiej instancji nie odniósł się merytorycznie do przedstawionych przez skarżącego dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali ponadto, że nie ma korelacji pomiędzy ceną 1 m2 nieruchomości a wielkością działki w przypadku działek o powierzchni z przedziału od 700 do 2000 m², czego potwierdzeniem ma być skarżącą analiza statystyczna; ocena dostępności komunikacyjnej nieruchomości jest subiektywna i nie jest poparta faktami; nie można wykluczyć że szacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości na poziomie 3,2% mieści się w marginesie błędu a więc wynik szacowania nie powinien stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej; postępowanie prowadzone były w sposób stronniczy przez organ pierwszej instancji gdyż rozpoczęty jest z góry przyjętym założeniem o wzroście wartości nieruchomości; postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszej instancji było prowadzone w sposób przewlekły.

Rozwijając argumentację skarżący podnieśli, iż próbka reprezentatywna składająca się z 64 transakcji nieruchomości dostarcza jedynych obiektywnych dowodów, z których wnioskować należy, że cena 1 m² nieruchomości nie jest determinowana przez wielkość powierzchni działki dla działek do 2000 m². Zdaniem skarżących analiza statystyczna danych transakcyjnych dostarczonych w operacie dostarcza następującego wniosku: nie ma korelacji pomiędzy ceną za 1 m2 nieruchomości a wielkością działki dla działek o powierzchni do 2000 m². Ponadto z analizy matematycznej wynika, że różnice średnich cen 1 m² dla różnych przedziałów powierzchni są minimalne od 101 do 105 złotych.

W ocenie strony nie jest istotne dla sprawy, co napisał biegły w odpowiedzi, że cena 1 m2 dla działek od 700 m² do 1000 m2 jest mniejsza niż w przypadku działek poniżej 700 m², gdyż żadna z analizowanych działek nie znajduje się w przedziale 700-1000 m². Jeżeli jednak biegły traktuje działki przed podziałem jako działki z przedziału 700-1000 m² to to samo podejście powinno być przyjęte do działek przed podziałem. Wskutek takiego rozumowania działki przed i po podziale znajdują się w tym samym przedziale (700-1000 m²), co oznacza, że podział ma charakter nieistotny dla wyceny nieruchomości. Ta teza jest też potwierdzana przez biegłego, który przyznaje, że: "przedziały cenowe w niewielkich przedziałach powierzchniowych mogą się nieznacznie różnić", z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie i co jest udowodnione przez analizę statystyczną danych.

Następnie skarżący zakwestionowali opinię rzeczoznawcy, ponieważ – ich zdaniem - nie jest spójna z przyjętą skalą i opisem wybranych cech rynkowych zarówno w zakresie potencjału inwestycyjnego nieruchomości po podziale jak i dostępności komunikacyjnej. Skarżący zwrócili uwagę, że w wyniku podziału kształt nieruchomości ulega zmianie, ale kształt przed podziałem (prostokąt) jest kształtem optymalnym, w związku z czym nie ma miejsca poprawa optymalności kształtu. Nadto skarżący podnieśli, że podział przedmiotowych działek nie ma wpływu na ich dostępność komunikacyjną. Sumarycznie działki są w takiej samej odległości od drogi asfaltowej i innych mediów, a więc średnia klasyfikacja dla działek przed i po podziale powinna być taka sama. Ewentualne wjazdy do nieruchomości przed i po podziale przesunięte mogą być względem siebie o ok. 12 m, co nie daje podstaw by twierdzić, że dostęp do drogi publicznej/sieci uzbrojenia z przeciętnego przed podziałem zmienił się na słaby dla działki środkowej.

Dodatkowo skarżący zauważyli, że nie można wykluczyć, że szacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości na poziomie 3,2 % mieści się w marginesie błędu, a więc wynik szacowania nie powinno stanowić dowodu do podjęcia decyzji administracyjnej. Z założenia każdy szacunek nie jest dokładny, ponieważ każda wycena jest obarczona elementami subiektywnymi. Pierwszym i najważniejszym źródłem niepewności wyniku oszacowania jest subiektywizm wyceny. Cechą każdej opinii o wartości nieruchomości jest jej niepewność a w związku z tym należy uwzględnić margines błędu. Rzetelny operat szacunkowy zatem powinien zawierać notę o źródłach niepewności, analizę słuszności przyjętych założeń i wskazywać margines błędu. Przedstawiony operat szacunkowy nie zawiera noty o marginesie błędu, ale zarazem sam rzeczoznawca zaznacza, że określa cenę "najbardziej prawdopodobną". Mając na uwadze jedynie charakter szacunkowy wybranej metody, która z założenia podatna jest na błędy organ I instancji winien przyjąć krytyczne podejście do oszacowanego wzrost wartości nieruchomości (na poziomie 3,2 %), gdyż nie jest w stanie wykluczyć, iż wynik mieści się w marginesie błędu.

Na koniec skarżący podnieśli, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w sposób stronniczy przez organ pierwszej instancji, gdyż rozpoczęte jest ze z góry przyjętym założeniem o wzroście wartości nieruchomości: "W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości", co determinuje jego przebieg, wybór metody i rezultat. Nadto strona zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana przed wyznaczonym terminem do wypowiedzenia się dla skarżących, to jest przed 31 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie niżej.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy zauważyć, że rozprawa w niniejszej sprawie odbyła się w trybie zdalnym, stosownie do treści art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), który stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Stosownie do treści art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Bezspornym w sprawie jest spełnienie dwóch wynikających z powołanych wyżej przepisów przesłanek pozwalających na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a mianowicie dokonanie podziału nieruchomości właściciela oraz ustalenie przez radę gminy w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wysokość stawki procentowej na poziomie 10 % została określona w Uchwale Nr XXIII/211/2012 Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2012 r. poz. 2647 ze zm.).

Zasadniczą osią sporu w niniejszej sprawie jest spełnienie trzeciej z przesłanek ze wskazanych wyżej regulacji, czyli zaistnienie wzrostu wartości nieruchomości powstałych po podziale, a tym samym dokonanie oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę obliczenia opłaty adiacenckiej stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Dokonując oceny sporządzonego w ramach toczącego się przed organami administracji postępowania operatu szacunkowego stwierdzić należy, że operat szacunkowy z dnia 25 maja 2021 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. S., stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Zasady sporządzania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zostały uregulowane w przepisach Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Z treści ww. operatu wynika, że obejmuje on przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy opracowania wyceny, datę istotne dla wyceny, stan prawny nieruchomości, jej opis, uwarunkowania planistyczne terenu, na którym nieruchomość jest położona, charakterystykę i analizę rynku oraz określenie wartości rynkowej prawa własności przedmiotu oszacowania według stanu przed podziałem i po podziale. Ponadto operat zawiera wynik końcowy wyceny, a także podsumowania, wnioski, klauzule i ustalenia końcowe.

Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko organu II instancji, iż przyjęcie tej metody jest słuszne, gdyż pozwala ona na obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie większej liczby nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny.

Po dokonaniu przez Sąd analizy znajdującego się w aktach sprawy operatu, podzielając prezentowane przez organy administracji stanowisko, zdaniem Sądu operat ten spełnia wymogi określone w przepisach cyt. wyżej Rozporządzenia, w tym wymogi formalne określone w § 56 ust. 1 tego Rozporządzenia, to znaczy przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie należycie uwzględnione.

Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, co wynika z braku wiedzy specjalistycznej w zakresie szacowania nieruchomości po stronie organu administracji publicznej. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną (zob. Wyrok NSA z 26.04.2022 r., I OSK 1477/21, wyrok WSA w Gliwicach z 13.05.2022 r., II SA/Gl 223/22 - wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości, jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie, co do zasady nie są uprawnione wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż rolą rzeczoznawcy jest pomoc w rozstrzygnięciu wątpliwości w kwestiach wymagających wiadomości specjalnych (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 17.02.2022 r., I SA/Ol 13/22).

Podkreślić należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11).

Przeprowadzona przez Sąd analiza operatu szacunkowego pozwala na stwierdzenie, że przy sporządzaniu operatu nie doszło do naruszenia prawa, brak jest również błędów, które wpływałyby na jego wartość dowodową. Zdaniem Sądu operat został oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zdaniem Sądu operat szacunkowy jest spójny i logiczny, uwzględnione zostały wszystkie czynniki mające wpływ na wartość nieruchomości zarówno mające wpływ na obniżenie jak i podwyższenie wartości. Nadto operat ten nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby operat miał wartość dowodową.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, iż z operatu nie wynika korelacja pomiędzy ceną za 1 m2 a wielkością działki dla działek o powierzchni do 2000 m², wskazać należy, że wartość nieruchomości w operacie określana jest nie tylko na podstawie samych cen nieruchomości, które zostały przyjęte do porównania celem określenia wartości nieruchomości, do której odnosi się operat, ale wartość nieruchomości określana jest również w oparciu o współczynniki korygujące. Nie można więc pominąć faktu, że ocena działek przed podziałem i po podziale opierała się również na cechach działek takich jak położenie, potencjał inwestycyjny oraz dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej. Stąd też analiza statystyczna przedstawiona przez skarżących oparta, jaka sama jej nazwa wskazuje, jedynie na statystyce, nie może być podstawą do uznania, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia w zakresie wzrostu wartości jest wadliwa. Sąd podziela w pełni stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że głównym czynnikiem wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie jest sam podział nieruchomości i potencjalne lepsze możliwości ich zbycia. Wynika to z faktu, że co do zasady działki o powierzchniach mniejszych oczywiście w określonych przedziałach powierzchniowych osiągają ceny wyższe za 1 m2 od działek o powierzchniach większych. Sąd zgadza się również z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, że dokonując wykładni przepisu art. 98a u.g.n. nie można abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Próba wyceny nieruchomości po podziale jedynie z uwzględnieniem granic geodezyjnych działek nie oddaje jej rzeczywistej wartości, bowiem czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty (Wyrok NSA z 26.04.2022 r., I OSK 1477/21).

Strony podnoszą też w skardze, że w punkcie 11.2.B operatu szacunkowego w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w S., że jest to działka o charakterze prostokąta i wywodzą z tego faktu, iż prostokątne nieruchomości posiadają kształt optymalny. Tym samym ich działki przed podziałem jako działki o kształcie prostokąta, miały kształt optymalny. Z operatu szacunkowego natomiast wynika, że optymalny kształt działki to kwadrat i brak jest podstaw do kwestionowania takiego stanowiska. Strona skarżąca nie zauważa jednak, że w odniesieniu do działki w S. w operacie wskazano dodatkowo, że jest to kształt prostokąta korzystnie usytuowanego względem układu komunikacji i jest to działka narożna z potencjałem ewentualnego podziału, które to cechy wpłynęły na jej ocenę i z tego względu przyjęto, że wskazuje ona bardzo korzystny potencjał inwestycyjny, a nie jedynie z tego powodu, że ma kształt prostokąta. W kontekście podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących potencjału inwestycyjnego działek po dokonanym podziale, należy zgodzić się w pełni z poglądem wyrażonym w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 6 września 2021 r., które stanowi odpowiedź na zarzuty skarżących do sporządzonego operatu, że możliwość zabudowy nie jest jedynym kryterium wpływającym na wartość nieruchomości. Na ten potencjał inwestycyjny wpływa bowiem także kształt i wielkość działek, stąd bardziej korzystna ocena działki [...] oraz mających tworzyć jedną nieruchomość działek [...] i [...], mając na uwadze, że są to działki o kształcie regularnego kwadratu i mniejszej powierzchni. Na niższą wartość działki [...] ma wpływ także jej położenie mające związek ze spadkiem terenu, działka ta bowiem położona jest najniżej. Tym samym w ocenie Sądu powyższe zarzuty podniesione w skardze, mając na uwadze wyjaśnienia rzeczoznawcy w ww. piśmie, nie są zasadne, operat jest bowiem spójny z przyjętą skalą i oceną wybranych cech rynkowych.

W ocenie skarżących nie można wykluczyć, że szacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości na poziomie 3,2% mieści się w marginesie błędu, a więc wynik szacowania nie powinien stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia słuszności takiego założenia. Przepisy u.g.n. nie wskazują bowiem na możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej w takim przypadku, tym samym oczekiwania skarżących w tym zakresie są pozbawione podstaw prawnych.

Skarżący podnoszą również, że ocena dostępności komunikacyjnej nieruchomości jest subiektywna i nie jest poparta faktami. W ocenie Sądu powyższa kwestia została skarżącym wyjaśniona w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 6 września 2021 r., w którym zwrócił on uwagę, że działka nr [...] przed podziałem w zakresie dostępności komunikacyjnej i do urządzeń infrastruktury technicznej otrzymała ocenę średnio korzystną jako najbliżej położona względem drogi asfaltowej, podobnie jak powstała w wyniku podziału działka nr [...], której obszar pokrywa się z działką [...]. Podobna odległość do drogi asfaltowej, która w przypadku obu wymienionych działek wynosiła około 50 m była powodem wyższej oceny niż w przypadku działek położonych dalej od tej drogi, czyli działki [...] oraz tworzących jedną nieruchomość [...] i [...]. Jak wynika z treści udzielonej odpowiedzi różnice w ocenie poszczególnych działek wynikają więc z ich odległości w stosunku do drogi asfaltowej. Uwzględniając powyższe przekonywujące i wewnętrznie spójne oraz logiczne wyjaśnienia, w ocenie Sądu, operat jest w powyższym zakresie prawidłowy.

Zważywszy powyższe, zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 242 408 zł, a po podziale na kwotę 250 367 zł, co oznacza, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 7 959 zł, a opłata adiacencka została określona prawidłowo na poziomie 795,90 zł.

Jak podnosi strona skarżąca w skardze w treści zawiadomień otrzymanych od organu I instancji znajduje się sformułowanie, cyt.: "W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości", co, w ocenie skarżących ma dowodzić, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ pierwszego stopnia wszczęte zostało w celu nałożenia opłaty. Z tym zarzutem zgodzić się nie można. Z samej bowiem treści powyższego sformułowania znajdującego się w zawiadomieniu nie można wywodzić, że organ jest stronniczy. Treść zawiadomienia nie przesądza o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie w sprawie wydane przez organy administracji. Na marginesie należy zauważyć, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 98a u.g.n., jest de facto sprawdzenie czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu nieruchomości, a dopiero po stwierdzeniu w ramach tego postępowania, że taki wzrost miał miejsce, ustalenie opłaty adiacenckiej w stosownej wysokości w drodze decyzji administracyjnej. W razie stwierdzenia przez organ administracji, że nie zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania administracyjnego.

W kontekście podnoszonego w skardze zarzutu, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły należy zauważyć, że przewlekłość postępowania administracyjnego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Nie można zaś nie zauważyć, że strony postępowania zostały pouczone przez organ o prawie do wniesienia ponaglenia co miało miejsce przykładowo w zawiadomieniu z 2 czerwca 2021 roku, czy w zawiadomieniu z dnia 18 lutego 2022 roku, ale z tego uprawnienia nie skorzystały.

Ze wszystkich wskazanych wyżej przyczyn zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne.

W ocenie Sądu, organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz przede wszystkim dokonały prawidłowej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Sąd nie dopatrzył się też stronniczości rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, a zarzut skarżących w powyższym zakresie wydaje się, zdaniem Sądu, wynikać z odmiennej oceny wartości działek powstałych po podziale oraz z niezadowolenia skarżących z wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skarżącym umożliwiono czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący 7 czerwca 2021 r. otrzymali wyciąg z operatu szacunkowego i złożyli do niego uwagi (pismo z 28 czerwca 2021 r.), na które następnie odpowiedział rzeczoznawca pismem z 6 września 2021 r. W dalszej kolejności 23 lutego 2022 r. skarżący odebrali zawiadomienie, że w ciągu 7 dni mogą wypowiedzieć się w trybie art. 10 K.p.a., a w załączeniu otrzymali ww. odpowiedź rzeczoznawcy. W tym piśmie wskazano termin 31 marca 2022 r. w kontekście normy art. 36 K.p.a., czyli wskazania terminu załatwienia sprawy, a nie wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się. Skarżący błędnie odczytali intencje tego zawiadomienia. Zatem wydanie decyzji 9 marca 2022 r. przez organ I instancji nastąpiło w terminie nie naruszającym uprawnienia stron z art. 10 K.p.a. Również 9 marca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło kolejne pismo skarżących kwestionujące operat. Skarżący pomimo kwestionowania operatu nie przedłożyli kontropinii, ani nie wystąpili w trybie art. 157 u.g.n. do samorządu zawodowego o kontrolę tego operatu. Uznać wiec należy, że do naruszenia wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie doszło.

Reasumując poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne, a to z tej przyczyny, że postępowanie przed organami administracji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie. Prawidłowo zinterpretowano mające zastosowanie w sprawie przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.

dc