Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1167/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 925/18 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i zobowiązania do jego zwrotu 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie M. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 925/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu – 1.uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2.uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] o odmowie' przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka B. C. w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017r. i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie; 3.uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i umorzono postępowanie w przedmiocie uznania świadczenia wychowawczego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku jego zwrotu.

Wyrok ten wydany został przez Sąd I instancji w stanie faktycznym i prawnym przedstawionym poniżej.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Prezydent Miasta [...] przyznał M. L. (dalej –"skarżąca") świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r., po 500,00 zł miesięcznie.

W postępowaniu nadzorczym, wszczętym z inicjatywy Prezydenta Miasta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] maja 2016 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji było błędne ustalenie dochodu rodziny skarżącej w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie, gdyż dochód ten w rzeczywistość przekraczał kryterium dochodowe, nie uprawniając tym samym do przyznania świadczenia.

W następstwie decyzji SKO, Prezydent odmówił przyznania skarżącej świadczenia na pierwsze dziecko z uwagi na brak spełnienia przesłanki kryterium dochodowego w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie (decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]).

Kolejną decyzją, z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], organ I instancji uznał dotychczasowo pobrane świadczenie wychowawcze za nienależnie pobrane i orzekł o jego zwrocie w łącznej kwocie 8500 zł.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (U.p.w.d) wskazał, że świadczenie wychowawcze, wypłacone za powyższy okres, przyznano na podstawie decyzji, którą następnie SKO unieważniło w całości z powodu wydania bez podstawy prawnej, a ponownie rozpatrując wniosek, organ odmówił przyznania świadczenia na pierwsze dziecko.

Decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji potwierdzając, że w sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca uznała zaskarżoną decyzją jako niesprawiedliwą i niezgodną z Konstytucją RP. Podniosła, że do błędnego ustalenia dochodu doszło z winy pracownika organu. W ocenie skarżącej, nie powinna być obciążana błędami organu zwłaszcza, gdy nie zataiła żadnych faktów związanych z dochodem, od którego zależało jej prawo do świadczenia wychowawczego.

Sąd I instancji uwzględnił skargę i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 P.p.s.a.

Wskazując, że kontrolowane decyzje stanowią bezpośrednie następstwo decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważność Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 P.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa Sąd wskazał, że brzmienie art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. dopuszcza możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone orzeczenie warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego.

Biorąc pod uwagę takie ujęcie pojęcia "sprawy" Sąd przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania jest sprawa świadczenia wychowawczego, co oznacza, że kontrolą sądową należało objąć wszelkie rozstrzygnięcia wydane w jej granicach, a w tym decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, a także wydaną w jej wyniku decyzję organu I instancji rozstrzygającą o odmowie przyznania tego świadczenia wychowawczego.

Jako bezsporne Sąd przyjął, że przyznanie świadczenia wychowawczego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nastąpiło na skutek błędnie przyjętego przez organ I instancji dochodu rodziny skarżącej i z tego powodu doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie, a co do zasady, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie mogą być korygowane wady natury formalnej. Z tego też względu sankcji nieważności nie można oprzeć na odmiennej ocenie stanu faktycznego czy odmiennej ocenie przeprowadzonych dowodów. Oznaczałoby to merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a taką możliwość w stosunku do decyzji ostatecznej stwarza wyłącznie instytucja wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca, składając stosowny wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, złożyła oświadczenie o dochodach oraz odpis wyroku rozwodowego zasądzającego alimenty na rzecz córki. Złożyła zatem zgodne z prawdą oświadczenia co do swojej sytuacji materialnej i rodzinnej. Organ przyznając stronie świadczenie posiadał zatem wiedzę niezbędną dla rozstrzygnięcia jej wniosku. Zasadnie zatem organ I instancji dostrzegając swój błąd w ustaleniach dochodu nie procedował w trybie wznowienia, tym niemniej, zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO co do tego, że wskazane uchybienie organu I instancji, stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Sąd przypomniał, że SKO w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie nadzoru wskazało jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji błędne przyjęcie kwot dochodu skarżącej w 2014 r., a więc w roku bazowym. Stało się tak w związku z nieprawidłowym wyliczeniem dochodu uzyskiwanego przez rodzinę. Z akt sprawy wynika bowiem, że rodzina w 2014 r. uzyskała dochód w wysokości 686,45 zł na osobę w rodzinie, gdy tymczasem łączny dochód rodziny stanowić powinna kwota 20 909,00 zł, co daje miesięcznie 871,20 zł na osobę w rodzinie. Tym samym, kryterium dochodowe warunkujące przyznanie skarżącej świadczenia zostało przekroczone.

Wskazując na treść art. 5 ust. 3 U.p.w.d., zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, Sąd I instancji podkreślił istotność prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie dochodu rodziny. Jednak wadliwość w ustaleniu tego faktu, z uwagi na sam charakter tej wady, w opinii Sądu, nie może być kwalifikowana jako ciężkie naruszenie prawa materialnego, gdyż w zasadzie charakter postępowania nieważnościowego uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych lub dodatkowych ustaleń w sprawie. Tymczasem organ I instancji dysponował dowodami pozwalającymi na ustalenie dochodu skarżącej, a w postępowaniu nadzorczym SKO dokonało odmiennych ustaleń faktycznych.

Sąd zauważył, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy zachodzi wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa, gdy dla ponownej weryfikacji dochodu konieczne było uzyskanie nowych dowodów w postaci danych z ZUS o składkach odprowadzonych na ubezpieczenie zdrowotne, czy w danych z Epodatki.

Sąd podniósł, że strona korzystając ze świadczeń wychowawczych nie ma obowiązku znać przepisów prawa administracyjnego regulujących zasady ich przyznawania, a w szczególności samodzielnie przeliczać wysokości swojego dochodu. Natomiast taki obowiązek ciążył na organie rozpoznającym złożony wniosek. Skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, że organ wydając korzystną dla niej decyzję, prawidłowo załatwił jej sprawę. Działając w zaufaniu do organu, była też uprawniona do wydatkowania wypłaconych świadczeń na potrzeby rodziny. W tych okolicznościach ponowna weryfikacja dochodu strony, z której wynika, że kryterium dochodowe zostało przekroczone o kwotę 71,20 zł, w ocenie Sądu, nie prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, gdyż dostrzeżone uchybienie organu I instancji nie ma większej wagi aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa (wyroki NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14) Sąd wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a.

W opinii Sądu, w stanie faktycznym sprawy, przyjęcie że błąd organu I instancji w ustaleniu wielkości dochodu stanowi o rażącym naruszeniu prawa, co wobec konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.w.d. prowadzi do automatycznego przerzucenia konsekwencji błędu organu na skarżącą zobowiązaną do zwrotu tego świadczenia, kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W demokratycznym państwie prawa, które ma urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej nie może być zgody na tak oczywiste naruszenie zasady ochrony zaufania. Taki stan rzeczy oznacza, według Sądu, że przesłanki od spełnienia których uzależnione jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie zaistniały na gruncie badanej sprawy.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez SKO, zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, ewentualnie rozpoznanie skargi i jej oddalenie.

Zaskarżonemu wyrokowi - na podstawie art. 171 pkt 2 P.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a., poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie kryterium słuszności, a nie kryterium legalności;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i dalej zastosowanie.

Na podstawie art. 171 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 oraz art. 25 ust, 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. - Pomoc państwa w wychowywaniu dzieci (t. j. z 2018 r. poz. 2134, ze zm.), zwanej dotychczas U.p.w.d., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i dalej zastosowanie.

Uzasadniając przedstawione zarzuty SKO potwierdziło, że strona występująca z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego zastosowała się do wezwania organu I instancji, dosyłając wyrok Sądu Okręgowego w [...], z którego wynika, że na rzecz dziecka strony zasądzone zostały alimenty w kwocie po 500,00 zł miesięcznie. Ustalając prawo strony do tego świadczenia, przed wydaniem decyzji, organ nie wziął pod uwagę dochodu uzyskanego w 2014 r. z tytułu alimentów na dziecko, przyjmując za dochód jej rodziny jedynie dochód uzyskany przez stronę z tytułu wynagrodzenia za pracę w 2014 r., co spowodowało że dochód na osobę w rodzinie nie przekroczył kwoty kryterium dochodowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przedmiotem kontroli Sądu powinna być wyłącznie decyzja SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Natomiast decyzje SKO z dnia [...] września 2017 r. nr [...] i Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] miały jedynie znaczenie w kontekście możliwości (a raczej konieczności) ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Sąd nie był natomiast uprawniony do dokonania kontroli ich legalności, ponieważ nie zostały one wydane w granicach tej samej sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym. Nie ma bowiem tożsamości tych sprawy w zakresie przedmiotowym, jak również w zakresie podstawy prawnej i faktycznej. To z kolei spowodowało, że w sposób nieuzasadniony Sąd zastosował art. 135 P.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd, wbrew postanowieniom art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., dokonał kontroli wydanej przez SKO zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w oparciu o kryterium słuszności, a nie pod względem jej zgodności z prawem.

Wskazano, że przepis art. 25 ust. 2 pkt U.p.w.d. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza - w realiach niniejszej sprawy, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, skutkuje koniecznością ustalenia, że strona pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze. Ustawodawca wykluczył tutaj możliwość badania przez właściwe organy istnienia winy strony, odmiennie niż jest to w przypadkach nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 i 2 U.p.w.d.

Wbrew stanowisku Sądu podniesiono nadto, że Prezydent Miasta [...] przyznając stronie świadczenie wychowawcze naruszył w sposób rażący prawo i istniały podstawy do wydania przez SKO decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzecznictwo wypracowało pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie SKO, wszystkie trzy przesłanki wystąpiły w przypadku decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Po pierwsze, jej wydanie w sposób oczywisty i rażący naruszyło obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 5 ust. 3 U.p.w.d., w którym ustawodawca ustala spełnienie kryterium dochodowego, jako przesłankę, obowiązującą przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy czytając przepis prawa i biorąc pod uwagę jego bezpośrednie rozumienie, możemy stwierdzić bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że decyzja została wydana wbrew postanowieniom tego przepisu.

Po drugie, przepis art. 5 ust. 3 U.p.w.d. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Określone w nim kryterium dochodowe musi być spełnione, a organy nie działają w ramach uznania administracyjnego orzekając na jego podstawie.

Po trzecie, wydanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wywołało skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. W innych przypadkach, w których orzekał ten sam organ (a także inne organy właściwe), w których dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (także o kwoty o wiele mniejsze od 71,20 zł, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), wydane zostały decyzje odmawiające przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. jest nieakceptowalne z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej (równości wobec prawa).

Wskazano nadto, że zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa zawsze mieć będzie miejsce z powodu błędu organu orzekającego w sprawie, przy braku winy strony. Wynika to z istoty tej instytucji, która może być zastosowana tylko w przypadku, gdy organ orzekający w sprawie, dysponując pełnym materiałem dowodowym, wydaje decyzję wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy i niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podkreślanie zatem braku istnienia winy strony (podobnie jak w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) i opieranie na tymże braku winy wydanego rozstrzygnięcia, jest nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistniały w sprawie, a zatem kontrola zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w obszarze wskazanym przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Obszar ten wyznaczają zarzuty, w których wymienia się naruszenia prawa. Zarzuty te stanowią niezbędny element skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w takich granicach, które określone są poprawnie postawionymi zarzutami przypisanymi do właściwych podstaw kasacyjnych, czego nie czyni skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dotychczas zwanego jako "SKO").

Podstawy kasacyjne określone zostały w treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Nie jest zatem zrozumiałe z jakich przyczyn autor skargi kasacyjnej wskazuje w swojej skardze art. 171 P.p.s.a, jako podstawę prawną, na której opiera swoje zarzuty z rozróżnieniem na procesowe i materialnoprawne.

Jako pierwszy z zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie organ wskazał uchybienie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 1 § 2 P.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, poza zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzją, pozostałe rozstrzygnięcia organów objęte wyrokiem Sądu I instancji nie zostały wydane w granicach sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, a więc Sąd nie był uprawniony do dokonywania kontroli ich legalności.

Ze stanowiskiem SKO nie można się zgodzić, gdyż wbrew jego argumentom, art. 135 P.p.s.a przyznawał Sądowi uprawnienie do poszerzenia przeprowadzanej kontroli właśnie w takich granicach, jakie zostały w kontrolowanej sprawie wyznaczone. Celem przyznania wojewódzkim sądom administracyjnym takiego uprawnienia jest umożliwienie usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Użyty w treści art. 135 P.p.s.a. zwrot "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza zarówno postępowania zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi I i II instancji, jak i postępowania nadzwyczajne. Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością obejmujące także relację pomiędzy decyzją zależną, jako koniecznym następstwem decyzji pierwotnej leżącej u jej źródeł (por. J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Białystok 1999, s. 135 czy T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212 - komentarze aktualne na gruncie art. 135 P.p.s.a).

Niezaprzeczalnie w granicach prowadzonej sprawy pozostawała zatem decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji, na mocy której przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze, gdyż to na jej podstawie doszło do ponownego, tym razem negatywnego rozpatrzenia wniosku strony, a w konsekwencji automatycznie przesądzone zostało istnienie niezbędnej przesłanki świadczenia nienależnie pobranego w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d.

Jak z powyższego wynika, kontrola tych decyzji stanowiących materialnoprawny ciąg, nie wykraczała poza granice wyznaczone zarówno przez art. 134 § 1, jak i art. 135 P.p.s.a., a Sąd był uprawniony do dokonania jej w takim wymiarze w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Natomiast zakwestionowanie trafności wyniku tej kontroli wymaga odrębnego zarzutu i skarżący kasacyjnie podjął tego próbę, stawiając kolejny zarzut procesowy, a także dwa zarzuty materialnoprawne.

Przechodząc zatem do analizy zasadności tych dalszych zarzutów wskazać trzeba, że nieprawidłowo SKO zamieściło art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w ramach podstaw procesowych, traktując ten przepis jako normę proceduralną.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chociaż jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma jednak charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, publ. CBOSA) i stanowi podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegać miało, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na "błędnej wykładni i dalej zastosowanie" co zasadniczo nie jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowaniem czytelnym.

W tożsamy sposób sformułowane zostały zarzuty materialnoprawne, gdyż uchybienie art. 5 ust. 3 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy Pomoc państwa w wychowywaniu dzieci (dotychczas określana jako U.p.w.d.) polegać miało również na "błędnej wykładni i dalej zastosowanie".

Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wymagane jest wskazanie, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazanie, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Drugą formą naruszenia prawa materialnego jest natomiast niewłaściwe jego zastosowanie (a nie - "zastosowanie"). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie odpowiadają tym wymaganiom, jednak w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (CBOSA). Przyjęte jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 3023/18 , CBOSA).

Taka sytuacja ma miejsce w analizowanej skardze kasacyjnej, co w konsekwencji pozwala ocenić jako trafne zarzuty wywiedzione częściowo z petitum skargi kasacyjnej, a częściowo z jej uzasadnienia.

Z treści argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można odczytać po pierwsze, że decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy od [...] kwietnia 2016 r. [...] września 2017 r., przy przekroczeniu kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 U.p.w.d. jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten zawiera bowiem bezwzględnie obowiązującą przesłankę w postaci kryterium dochodowego, której niespełnienie stanowi przeszkodę przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i co do której nie pozostawiono organowi luzu decyzyjnego.

Po drugie, SKO podnosi, że wskazany jako naruszony art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d., jest również przepisem bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze z powodu rażącego prawa skutkuje bezwzględną konieczność ustalenia, że strona pobrała nienależnie to świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne dokonać łącznie merytorycznej oceny wszystkich trzech zarzutów, a to zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. art. 5 ust. 3 i art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d.

Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d. nakłada obowiązek zwrotu świadczeń wychowawczych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji, w ramach kontroli dokonanej na podstawie art. 135 P.p.s.a., uznał decyzję wydaną w trybie nadzorczym za błędną, gdyż nie spełniła się przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do wydania decyzji z [...] maja 2016 r. przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko doszło wbrew kategorycznej treści art. 5 ust. 3 U.p.w.d., a stanowisko Sądu I instancji jest wynikiem mylnego interpretowania przyczyn stwierdzenia nieważności w decyzji nadzorczej.

Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się bowiem, że instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy z zasady naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Zauważa się tam, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.

Niewątpliwie przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w dacie wydawania decyzji z [...] maja 2016 r. godziło w podstawę prawną, jaką jest art. 5 ust. 3 U.p.w.d. Wywołało także nieprawidłowe skutki prawne, jakim jest przyznanie świadczenia sprzecznie z kryterium dochodowym.

Nie była to bezspornie samoistna wada o charakterze proceduralnym, której usunięcie dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Błędne postępowanie organu I instancji, poprzedzające wydanie tej decyzji, polegające na błędnym obliczeniu dochodu strony było jedynie elementem prowadzącym do skutków sprzecznych z treścią przepisu. Błędne obliczenie dochodu nie stanowiło samo w sobie przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2016 r., co wywiedziono wyraźnie w decyzji SKO, lecz skutek jaki wynikł z błędnego wyliczenia dochodu strony doprowadził do rażącego naruszenia prawa materialnego.

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż to wynik ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przed organem nadzorczym doprowadził organ ten do innej niż organ I instancji konkluzji. Dowód w postaci wyroku rozwodowego nie był nowym dowodem i wynikający z niego fakt uzyskiwania przez stronę dochodu w postaci alimentów był znany organowi I instancji. Został natomiast przeoczony przy obliczeniu dochodu rodziny wywołując skutek w postaci rażącego naruszenia przesłanki kryterium dochodowego.

Natomiast kwestia braku winy skarżącej odnośnie przyznania jej wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miała, nie może mieć może znaczenia przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się także ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu co do tego, że każde świadczenie wychowawcze wypłacone w warunkach opisanych w 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d. należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 1773/12 publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d. niewyjaśnienie elementów podmiotowych leżących po stronie skarżącej w zakresie jej świadomości co do pobierania nienależnego świadczenia, jak też nieznajomość prawa administracyjnego i zaufanie do organów administracji publicznej, tudzież zawinienie organu w kwestii wypłaty tego świadczenia, nie mogą zostać uznane za tamujące obowiązek ustalenia świadczenia jako nienależnie pobranego.

Organ wydający decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest upoważniony do oceny przyczyn, dla których uznano decyzję przyznającą uprzednio te świadczenia, jako wydaną bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli nawet – jak przyjmuje Sąd I instancji - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy doszłoby do rażącego naruszenia prawa ze względu na uchybienia obciążające organy, kwestia ta nie miałby wpływu na spełnienie się przesłanki wymienionej w art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d, warunkującej uznanie za nienależnie pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze. W art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d, nie wymaga się od organu wykazania winy strony co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a także wówczas, jeżeli strona (świadczeniobiorca) nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało (por. odpowiednio W. Maciejko, Nowa przyczyna zwrotu nienależnych świadczeń rodzinnych., Służba Pracownicza. 2009/4/9-13).

Skarżący kasacyjnie organ nie zdołał natomiast zakwestionować stanowiska Sądu I instancji co do tego, że konstrukcja art. 25 ust. 2 pkt 4 U.p.w.d. prowadzi do automatycznego przerzucenia konsekwencji błędu organu na stronę zobowiązaną do zwrotu tego świadczenia, co kłóci się w sposób oczywisty z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając przy tym zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Kontrola uwzględniająca fundamentalne zasady procedury administracyjnej, a także konstytucyjne zasady demokratycznego państwa jakimi są bezsprzecznie zasada równości i sprawiedliwości społecznej, nie stanowi kontroli dokonywanej wbrew art. 1 § 1 ustawy ustrojowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że przy ustalaniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego miało miejsce zaniedbanie organu I instancji, niestarannie kontrolującego zgormadzoną dokumentację, co wywołało konieczność usunięcia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji przyznającej stronie uprawnienia.

Skutki rażącego naruszenia prawa polegającego w istocie rzeczy na nieprawidłowym wykonywaniu obowiązków po stronie pracowników organu, nie mogą w żadnym wypadku wpływać negatywnie na sytuację strony postępowania. Wręcz przeciwnie, w takich wypadkach wchodzić może w rachubę możliwość wystąpienia strony o odszkodowanie należne ex delicto. Przepisy art. 7 i art. 8 K.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem wobec jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Uchybienia organów administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, działającego w dobrej wierze (por. wyrok Sądu Najwyższego w sprawie III ARN 46/94 publ. OSNP 1995/5/58 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 702/87 i Sądu Najwyższego sygn. akt III ARN 40/92). Powołać się tu można także na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzającego, że nie jest dopuszczalne, by uchybienia w działaniach jednego organu administracji publicznej wywoływały negatywne skutki w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 312/09 publ. CBOSA). Podkreślić nadto trzeba, że zasada zaufania obywatela do państwa pozwala mu przypuszczać, że dokonywane wobec niego czynności, przez będący emanacją państwa organ, czy inną jednostkę do tego upoważnioną, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 7 marca 2008r. sygn. akt I SA/Ld 46/08 i w Warszawie z dnia 5 października 2004r.sygn. akt SA/3196/03 publ. CBOSA).

W szczególnie uzasadnionych okolicznościach, dotyczących sytuacji rodziny, ustawodawca przyznał organom narzędzie w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami, o czym mowa w art. 25 ust. 10 U.p.w.d.

Przesłanka w postaci "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", poddana dyskrecjonalnej władzy organu w zakresie jej interpretacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna znaleźć zastosowanie również w stanie faktycznym sprawy, aby zapobiec negatywnym dla strony i jej rodziny finansowym skutkom wynikającym z błędów organu.

Rozstrzygnięcie takie jest możliwe na poziomie organu odwoławczego, gdyż materiał dowodowy sprawy jest pełny i nie zostanie naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z powyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa nadaje się do rozstrzygnięcia, skorzystał z uprawnienia do wydania wyroku reformatoryjnego i orzekł na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Ocena prawna i wskazania dla organu II instancji co do ponownego rozpatrzenia sprawy w wyznaczonym zakresie, wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).