Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1560/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 15 ust 2 pkt 12, art 36 ust 4, art 63 ust 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 73/09 w sprawie ze skargi K. Ż. i T. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 73/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi K. Ż. i T. Ż. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Turośń Kościelna z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 8.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] Wójt Gminy Turośń Kościelna ustalił K. i T. Ż. warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i poddaszem użytkowym mieszkalnym oraz niezbędną infrastrukturą na działkach nr 141/4, 141/5, 141/6 i 142 położonych w N. K. gm. T. K..

Organ planistyczny określił decyzją warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu, w tym wynikające z przepisów odrębnych, ustalenia dotyczące ochrony środowiska, warunki w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji. W punkcie 8 decyzji na podstawie art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania K. i T. Ż. utrzymało w całości decyzję Wójta Gminy Turośń z dnia [...] października 2008 roku.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji brak argumentacji prawnej odnoszącej się do zakwestionowanego punktu 8 decyzji, jednak uchybienie to nie miało wpływu na jego treść.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego sformułowanie art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ustawy, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio" oznacza, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jako związany przepisami prawa, ma obowiązek ustalenia stawki procentowej tej opłaty. O obowiązku ponoszenia tej opłaty przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane, których wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądza ustawa, a nie organ administracji publicznej.

Na etapie ustalania warunków zabudowy organy administracji nie są upoważnione do rozstrzygania, czy w wyniku wydania decyzji wartość nieruchomości wzrosła, natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiących użytek rolny spowodował, że przestały one być przeznaczonymi na cele rolnicze, z czym "jak uczy doświadczenie życiowe" – wiąże się zwykle wzrost wartości gruntu. Dlatego sporna opłata została ustalona w decyzji prawidłowo, w tym również co do stawki 30%, która wynika ze stosowanej w tym zakresie praktyki przez organy gminy Turośń Kościelna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że obowiązująca w Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucyjna zasada równości (art. 32) nakazuje, by zarówno właściciele, którzy uzyskują korzyść ze wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i właściciele, których wartość nieruchomości wzrosła w wyniku ustalenia dla niej warunków zabudowy decyzją – powinni być traktowani jednakowo.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że skoro w art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązano do "odpowiedniego stosowania" art. 36 i 37 tej ustawy, to gdy na skutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spada lub wzrasta wartość nieruchomości, nie sposób inaczej zastosować art. 36 ust. 4 niż poprzez ustalenie stawki opłaty właśnie w drodze decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że konieczność zagwarantowania właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi planu miejscowego lub terenu inwestycji pewności praw i obowiązków wymaga, by stawka opłaty jednorazowej była ustalona równocześnie z określeniem przeznaczenia terenu w planie miejscowym lub dopuszczalnego zagospodarowania (w tym zabudowy) terenu na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nie ma znaczenia dla możliwości ustalenia przedmiotowej opłaty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy fakt nietrwałości sposobu zagospodarowania ustalonego tą decyzją. Cechę nietrwałości posiadają również plany zagospodarowania przestrzennego, bowiem mogą podlegać zmianie. Podniesiono również, że ustalenie stawki należy traktować, jako rozstrzygnięcie o charakterze warunkowym i hipotetycznym. Zapłata renty planistycznej następuje bowiem dopiero wtedy, gdy wartość nieruchomości wzrośnie, a o tym nie decyduje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ani plan zagospodarowania przestrzennego, a warunki rynkowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli K. i T. Ż. podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przepisy te stanowią podstawę do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy z przepisów tych nie wynika dla wójta gminy tego rodzaju uprawnienie w decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 roku, sygn. akt II SA/Bk 73/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Turośń Kościelna z dnia [...] października 2008 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w punkcie 8.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że główny problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony – w oparciu o przepisy art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej, jako u.p.z.p. – do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej ustaleniem sposobu zagospodarowania terenu w tej decyzji.

Zasygnalizowany problem, zdaniem Sądu I instancji, wydaje się jednak być skomplikowany, o czym świadczy dotychczasowa rozbieżność poglądów w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżność ta – jak wynika z analizy orzecznictwa – aktualnie została zlikwidowana, bowiem składy orzekające sądów administracyjnych obydwu instancji wypracowały pogląd, że rada gminy nie jest – wobec braku szczególnej podstawy prawnej – uprawniona, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach wójt, burmistrz, prezydent miasta (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945 oraz przykładowe wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 265/08, WSA w Gliwicach z dnia 04 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08, wyroki WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 329/07, z dnia 4 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 15/09 i 16/09).

Sąd I instancji stwierdził, że w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego dający organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawę do określenia w decyzji o warunkach zabudowy (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stawki procentowej opłaty należnej z tytuł wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W szczególności nie stanowią takiej podstawy prawnej art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 uz.p.z.p.

Z mocy wyraźnej woli ustawodawcy (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.) stawki procentowe jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie których następnie wymierza się te opłaty ustala rada gminy w planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie stawek procentowych opłaty jest więc ściśle powiązane z uchwalaniem planu dla danego terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i ma zasięg powszechny dla całego terenu mieszczącego się w jego granicach. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy wydawane są w sytuacji braku planu i bezsprzecznie stanowią indywidualne akty administracyjne kierowane do konkretnego podmiotu i dotyczą wyłącznie konkretnego terenu. Nie ma zatem równości tych dwóch aktów administracyjnych (uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Skoro więc przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do odpowiedniego stosowania art. 36 i art. 37 u.p.z.p. (w tym art. 36 ust. 4 dotyczącego opłaty planistycznej), to w grę będzie wchodziła wykładnia uwzględniająca rzeczywisty cel oraz funkcję tego odwołania.

Samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie.

Zasadniczą funkcją przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p. jest obciążenie organów gminy negatywnymi dla właścicieli nieruchomości skutkami działań planistycznych gminy. Obowiązek zaś pobrania na rzecz gminy opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., powiązano nie tylko z objęciem nieruchomości planem i związanym z tym wzrostem wartości nieruchomości, ale także z określeniem w tymże planie stawek procentowych tej opłaty. Brak określenia stawek procentowych czyni niemożliwym pobranie opłaty przez organ wykonawczy gminy.

Art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu. Jest także przejawem tego, że z woli ustawodawcy opłata planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym. Przepis ten zatem nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest uprawniona wykładnia funkcjonalna dotycząca odpowiedniego stosowania przepisów, sprowadzająca się do stanowiska, że w braku planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne jest ustalenie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości decyzją o warunkach zabudowy (decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Zastosowaniu takiej wykładni, w ocenie Sądu I instancji, oprócz wyżej zasygnalizowanych uwag, przeczą także inne argumenty, w szczególności ten, że wykładnia taka prowadzi do sytuacji zastąpienia ustawodawcy praktyką i wykreowania tą drogą nieistniejącego przepisu, co jest niedopuszczalne.

Ustawodawca przewidział określenie stawki opłaty planistycznej w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej przepis prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, skierowany do abstrakcyjnych podmiotów, w tym ustalającej równą (jedną) stawkę procentową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast decyzja administracyjna rodzi skutki prawne tylko w stosunku do jej adresata i nie może oddziaływać na sytuację prawną innych podmiotów, ani w jakikolwiek sposób wpływać na wysokość stawek procentowych od innych nieruchomości. Byłoby to niedopuszczalnym stanowieniem prawa decyzją administracyjną.

Przy takich uwarunkowaniach wykładnia funkcjonalna, o ile prowadzić by miała do przyjęcia stanowiska, że możliwe jest pobieranie opłaty planistycznej także w wypadku braku planu miejscowego regulującego jej wysokość, a stosowne zapisy planu mogą być zastąpione decyzją organu wykonawczego gminy, zdaniem Sądu I instancji, nie wydaje się dopuszczalna.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych drugiego stopnia (wykładni funkcjonalnej) może mieć miejsce tylko w wypadku, gdy nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi (uchwała NSA z dnia 29 maja 2000 roku, sygn. FPS 2/00, ONSA z 2001 roku, nr 1 poz. 2; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1999 roku, I KZP 19/99 - OSNKW z 1999 r., nr 7 – 8, poz. 42).

Zastosowanie wykładni funkcjonalnej we wskazanym wyżej kierunku – prezentowanym przez SKO – w rozpatrywanej sprawie prowadziłoby do zastąpienia ustawodawcy i konieczności wykreowania w tej drodze nieistniejącego przepisu. Byłoby to dodatkowo niedopuszczalne i również z tego względu, że w myśl art. 94 Konstytucji RP "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Takie unormowanie wyłącza możliwość domniemania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, zwłaszcza na drodze kreatywnej (prawotwórczej) wykładni przepisów ustawowych, które wprost takich kompetencji nie ustanawiają (wyrok WSA w Opolu w sprawie sygn. akt II SA/Op 356/07).

Nie można też, zdaniem Sądu I instancji, nie zauważyć, że procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest specyficzna. Ustawodawca zagwarantował szeroki udział podmiotów objętych planem w samej procedurze (wyłożenie projektu planu, możliwość zgłaszania uwag i zastrzeżeń, dyskusja publiczna) oraz dodatkowo możliwość zaskarżenia efektu końcowego tej procedury, czyli planu. W przedmiocie zamierzonej do ustalenia w planie wysokości stawki procentowej zainteresowane podmioty mogą zatem wypowiadać się jeszcze przed uchwaleniem planu i przyjęciem w nim jej wysokości. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy adresaci decyzji, objęci ustaleniem spornej stawki, zostają zaskoczeni samym ustaleniem, jak i wysokością w efekcie końcowym postępowania – w decyzji. Znacznie różnicuje to sytuację podmiotów objętych stawką w planie z tymi, którym taką stawkę ustala decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można także nie zauważyć, że rada gminy w procedurze uchwalania planu wypracowuje jeden wymiar stawki procentowej – obowiązujący dla całego terenu objętego planem, zatem równy dla wszystkich podmiotów, od których w przyszłości może pobrać indywidualnie wyliczoną opłatę planistyczną. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ wykonawczy może ustalić stawkę procentową opłaty wyłącznie dla podmiotu objętego decyzją i nie jest wykluczone, że dla innego podmiotu, w innej decyzji o warunkach zabudowy, ta stawka zostałaby ustalona w innej wysokości, co bezzasadnie różnicowałoby pozycję obydwu porównywanych podmiotów. Nie jest też wykluczone, że po ustaleniu stawki procentowanej w decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego decyzją zostałby uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalono by odmienną stawkę opłaty planistycznej, co – do czasu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego – wprowadzałoby chaos prawny i bezzasadne podwójne ustalenia w tym samym przedmiocie, do tego mogące różnić się między sobą. Jest to, zdaniem Sądu I instancji, kolejny argument przemawiający za odmiennym stanowiskiem od zaprezentowanego w sprawie niniejszej przez organy administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazać należy na szczególny charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Decyzja o warunkach zabudowy różni się od planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt indywidualny, a nie powszechnie obowiązujący, nie jest tym samym zrównana, jeśli chodzi o charakter prawny, z aktem prawa miejscowego. Nie wywołuje też skutków identycznych, jak zapisy planu. Przede wszystkim nie wywołuje ona skutku w postaci trwałego przeznaczenia określonego terenu pod określony cel. Orzeka o możliwości zabudowy określonego terenu w sposób w niej wskazany po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. W istocie decyzja ta skutkuje możliwością wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy. Jeżeli inwestor z takim wnioskiem nie wystąpi to decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wywierała żadnych skutków trwałych czy przejściowych. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje powstanie po stronie organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich innych takich decyzji, jeżeli były one wydane dla tego samego terenu (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Przede wszystkim jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe między innymi w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku łącznego spełnienia określonych ustawowo warunków, w tym tego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania (...). Ten warunek sprawia, że w istocie nie można wykazać, że decyzja o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/GL 952/08).

Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy, w tym takiemu, który nie legitymuje się prawem do terenu (nie jest ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem), nie rodzi z mocy art. 63 ust. 2 u.p.z.p. praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, adresat decyzji może zmienić zamiar inwestorski i ubiegać się o wydanie dla danego terenu nowej, innej decyzji o warunkach zabudowy z przeznaczeniem terenu dla innej inwestycji. Decyzja może być też przeniesiona na rzecz innej osoby (art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Podkreślenia wymaga również deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy, który nie zmieniają sytuacji prawnej nieruchomości. W doktrynie podkreśla się także, że omawiane decyzje nie mają charakteru tzw. aktów realnych, bowiem nie nadają jakiegoś szczególnego statusu określonemu terenowi, a jedynie określają warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Powyższe uzasadnia wniosek, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., do którego nawiązuje art. 63 ust. 3 u.p.z.p., będzie polegało na odstąpieniu od zastosowania przepisu art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem "odpowiednie stosowanie przepisu" może polegać na stosowaniu danego przepisu bezpośrednio, stosowaniu z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio stosowana oraz na odstąpieniu od zastosowania przepisu mającego być odpowiednio stosowanym. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim, ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest ono uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy (wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 15/09). Zatem ani u.p.z.p., ani żaden inny akt prawny (poza uchwałą w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego) nie zawiera normy prawnej, na podstawie której można ustalić wymiar stawki procentowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy zawierająca takie ustalenie w tej części jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydana bez podstawy prawnej decyzja jest obarczona wadą nieważności.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, był on zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz pkt 8 decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] października 2008 roku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to jest art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię – tj. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.");

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz część ww. decyzji Wójta (pkt 8 rozstrzygnięcia, zawierający ustalenie stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości) zawierają wady określone w art. 156 Kpa, uzasadniające stwierdzenie ich nieważności, pomimo że właściwa wykładnia tych przepisów nie dawała podstawy do takiej oceny i zaniechanie – w wyniku tego – zbadania zgodności z prawem treści oraz trybu wydania zaskarżonej decyzji, czego wymaga od Sądu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – tj. na podstawie prawnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił rzeczywistego celu i funkcji odesłania przez ustawodawcę zawartego w art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji prowadzi bowiem do tego, że odesłanie to nie ma żadnego celu i nie spełnia jakichkolwiek funkcji w sytuacji, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje skutki, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że w art. 36 u.p.z.p. przewidziano różne skutki uchwalenia lub zmiany planu miejscowego ("korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone" – w ust. 1, "wartość nieruchomości uległa obniżeniu" i właśnie "wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość") i w stosunku do wszystkich sytuacji opisanych w przepisach art. 36 u.p.z.p. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. Jeżeli przyjąć, że w art. 36 w ust. 4 nie ma podstaw do ustalenia stawki jednorazowej opłaty przez organ administracji podejmujący decyzję o warunkach zabudowy, to żaden z przepisów, do których odpowiedniego stosowania odesłano w art. 63 ust. 3 u.p.z.p., nie będzie mógł być zastosowany, gdy "wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbędzie tę nieruchomość".

Podstawę prawną do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy stawki opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania takiej decyzji stanowi – jak wykazało Kolegium podejmując decyzję zaskarżoną do Sądu – odpowiednio stosowany art. 36 ust. 4 ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisu, do którego ustawodawca odsyła w innym przepisie ustawy, nie zawsze polegać ma na stosowaniu go w dosłownym brzmieniu. Może polegać również na stosowaniu go z odpowiednią modyfikacją, a także – na niezastosowaniu go wcale.

Zdaniem Kolegium nie zachodzą okoliczności uzasadniające niestosowanie całego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż oznaczałoby to zaprzeczenie woli ustawodawcy, aby w przypadku, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje wzrost lub zmniejszenie wartości nieruchomości albo ograniczenie możliwości wykorzystywania jej w sposób dotychczasowy – odpowiednio – nakładać na właścicieli lub użytkowników wieczystych opłatę jednorazową bądź uznawać ich roszczenia o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Możliwość niestosowania któregokolwiek z przepisów zawartych w art. 36 i 37 odnosić się powinna tylko do tych przypadków, w których jakiekolwiek zastosowanie ich w sprawach ustalenia opłaty jednorazowej albo w sprawach o odszkodowanie lub wykup byłoby "nieodpowiednie" ze względu na charakter lub istotę rozstrzyganej sprawy, nie uwzględniało odrębności prowadzonego postępowania, czy też ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków. Wniosek, że modyfikacji lub niezastosowaniu miałyby podlegać przepis odsyłający (art. 63 ust. 3 ustawy), a nie przepis odesłania (art. 36 ust. 4), pozostawałby w sprzeczności z przyjętymi w doktrynie zasadami rozumienia instytucji "odpowiedniego stosowania przepisów prawa". Skoro w art. 63 ust. 3 ustawy przewiduje się odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 w przypadkach, gdy decyzja o warunkach zabudowy spowoduje powstanie skutków, o jakich mowa w art. 36, a mowa w nim jest zarówno o obniżeniu wartości i ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości, jak i o wzroście wartości nieruchomości, to wniosek o braku podstaw do stosowania przepisu obligującego organ gminy do wymierzenia opłaty jednorazowej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości oznaczałby próbę niedopuszczalnej modyfikacji przepisu odsyłającego.

W ocenie Kolegium istnieją wystarczające podstawy prawne i jednocześnie obowiązek organu administracji publicznej w zakresie ustalenia stawki opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właśnie w tej decyzji. Podstawę tę stanowi – jak wyżej wspomniano – odpowiednio zmodyfikowany przepis odesłania, jakim jest art. 36 ust. 4 ustawy, zdanie 1. i 3. Wynikająca z tych przepisów norma prawna może być uznana za kompletną i uzasadniającą określenie stawki jednorazowej opłaty w każdej decyzji o warunkach zabudowy. Stosując się do tej normy organ gminy, właściwy w sprawach wydawania tego typu decyzji, rozstrzyga o treści konkretnego obowiązku (wysokości stawki procentowej opłaty, jaka zostanie pobrana w przypadku, gdy w wyniku wydania decyzji wartość nieruchomości wzrośnie, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją sprzeda) imiennie oznaczonego adresata (właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem sprawy). Prawa rzeczowe do określonej nieruchomości wskazane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy konkretna osoba i tylko ona będzie adresatem rozstrzygnięcia o stawce opłaty. Jest ona jedną ze stron, do której decyzja o warunkach zabudowy jest kierowana i powinna zostać doręczona. Rozstrzygnięcie takie nie ma zatem charakteru normy abstrakcyjnej i generalnej i jego podjęcie nie będzie przejawem stanowienia prawa miejscowego, do czego w istocie wójt gminy, czy burmistrz (prezydent) miasta nie jest upoważniony.

Również w przypadku ustalania stawki opłaty w planie miejscowym, adresatami tego rozstrzygnięcia są zawsze konkretne osoby będące właścicielami (lub użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych w granicach obowiązywania planu. Obowiązek poniesienia opłaty w wysokości będącej iloczynem stawki procentowej ustalonej w planie i wzrostu wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego będzie obowiązkiem konkretnym, podlegającym wymierzeniu w drodze decyzji administracyjnej w przypadku zbycia danej nieruchomości. Normatywny charakter tego fragmentu uchwały rady gminy o przyjęciu planu miejscowego, w którym taką stawkę ustalono, może zatem budzić uzasadnione wątpliwości. Również w doktrynie zwraca się uwagę na niejednorodny charakter ustaleń planów miejscowych podnosząc, że można w nich dostrzegać także zbiór indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących konkretnych nieruchomości.

Przeszkodą ustalania stawki opłaty przez te organy w decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy nie jest również to, że brak jest aktu normatywnego ustalającego wysokość takich stawek w danej gminie i żaden przepis nie upoważnia rady gminy do ich ustalenia. Art. 36 ust. 4 ustawy określa górną granicę stawki, a organ wykonawczy gminy – tak samo jak konkretyzuje w decyzji o warunkach zabudowy ogólne, nie zawsze jednoznaczne i pozostawiające luz decyzyjny normy wynikające z przepisów szczególnych – w tej samej decyzji skonkretyzuje ogólną normę ustawową określającą maksymalną wielkość stawki procentowej. Prawidłowość tej konkretyzacji i ochronę przed dowolnością gwarantuje stronie prawo do odwołania i skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można podzielić obiekcji co do wątpliwego wpływu decyzji o warunkach zabudowy na wzrost wartości nieruchomości (podnoszonych w orzecznictwie sądów administracyjnych) jako powodu uzasadniającego odstąpienie od stosowania opłat jednorazowych na obszarach, na których nie obowiązują plany miejscowe. O bezzasadności tych wątpliwości świadczą nie tylko liczne operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych, w których wykazywana jest bardzo znaczna zmiana wartości nieruchomości w wyniku wydania w stosunku do nich decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim bowiem o bezzasadności takich obiekcji przesądził ustawodawca w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy. Skoro nakazał odpowiednie stosowanie przepisów art. 36 i 37 we wszystkich przypadkach, w jakich decyzja o warunkach zabudowy powoduje skutki, o jakich mowa w art. 36 ustawy, to tym samym uznał, że takie skutki mogą (aczkolwiek nie muszą) nastąpić i jedynym sposobem zrealizowania dyspozycji ustawowej jest ustalenie stawki procentowej opłaty w decyzji o warunkach zabudowy.

Z art. 63 ust. 5 ustawy wynika przenoszalność uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, ale obejmuje ona jedynie przenoszenie uprawnień i obowiązków przynależnych inwestorowi. Wskazuje na to zwrot "na rzecz której została wydana" użyty w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na rzecz inwestora składającego wniosek o jej wydanie. Właściciel nieruchomości może być tą osobą, ale na skutek przeniesienia nie wyzbędzie się obowiązku poniesienia opłaty jednorazowej. To on bowiem był właścicielem (użytkownikiem), którego nieruchomość stała się więcej warta w wyniku wydania decyzji, on skorzystał na tym wzroście wartości nieruchomości i – jeżeli zbędzie nieruchomość – poniesie opłatę na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy. Trudno zatem przyjąć za uzasadnione wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przenoszalność decyzji o warunkach zabudowy jest przeszkodą ustalania w nich stawki procentowej przedmiotowej opłaty.

Przeciwko stosowaniu opłat jednorazowych na podstawie ostatnio wskazanego przepisu miałaby też ponoć przemawiać – według argumentacji zaskarżanego wyroku – możliwość wydania kilku decyzji o warunkach zabudowy. Również ten argument jest w ocenie Kolegium nietrafny. Ewentualny wzrost wartości nieruchomości jest zjawiskiem obiektywnym – reakcją na zdarzenie, jakim jest zmiana przeznaczenia lub warunków zagospodarowania danej nieruchomości. Każda kolejna decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla tej samej nieruchomości, może wpływać inaczej na wartość działki budowlanej. W przypadku zbycia nieruchomości i wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia opłaty rzeczą biegłego rzeczoznawcy majątkowego będzie wywiedzenie w operacie szacunkowym, w jakim stopniu wzrosła wartość w wyniku wydania nawet kilku decyzji, a właściwe organy będą musiały oceniać, czy operat szacunkowy wyraża tę zmianę w sposób zgodny z przepisami regulującymi szacowanie nieruchomości. Dla ustalenia, jaka powinna być zastosowana stawka opłaty nie ma to znaczenia – podobnie, jak nie ma podstaw do uzależniania wysokości stawki opłaty określanej w planie miejscowym od skali wzrostu wartości nieruchomości położonych w jego granicach. Przepisy ustawowe takiej zależności nie przewidują (nie określają też żadnych innych kryteriów, którymi należy kierować się ustalając wysokość stawki procentowej opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy).

Zdaniem Kolegium niezasadny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi jedynie dookreślenie sposobu realizacji, wprowadzonego w art. 15 ust. 2 tej ustawy, obowiązku określenia jednorazowej opłaty pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu i jest przejawem tego, że z woli ustawodawcy opłata planistyczna stała się jednym z elementów systemu danin o charakterze publicznym oraz, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej poboru opłaty planistycznej i nie może być stosowany w przypadku braku stosownego zapisu w uchwalonym przez radę gminy planie. Pogląd ten, zdaniem Kolegium, jest także przejawem błędnej interpretacji prawa materialnego, nie uwzględniającej nakazu odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 w przypadku, gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje wzrost wartości nieruchomości. To właśnie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest podstawowym przepisem normy ustanawiającej obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty jednorazowej, a art. 15 ust. 2 pełni funkcję uzupełniającą. Po odpowiednim zmodyfikowaniu brzmienia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jego uzupełnianie można uznać za zbyteczne. Zawiera on bowiem wszystkie elementy normy prawnej: wskazuje okoliczności, w jakich norma obowiązuje (wzrost wartości nieruchomości w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy lub jej zmianą oraz jej zbycie), skutki prawne ich wystąpienia (konieczność określenia stawki, mieszczącej się w granicach ustawowych, i wymierzenie i poniesienie opłaty), organ właściwy do jej stosowania (wójt gminy albo burmistrz/prezydent miasta zobowiązany zarówno do wymierzania opłaty, jak i ustalania jej stawki) oraz adresata decyzji (właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy). Jest rzeczą oczywistą, że na obszarze, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, nie może obowiązywać żadna stawka opłaty ustalona w planie miejscowych, bo na takich obszarach -zgodnie z art. 59 tej ustawy takich decyzji się nie wydaje.

Kolegium podniosło, że prezentując pogląd o istnieniu podstawy prawnej do ustalenia stawki opłaty jednorazowej w decyzji o warunkach zabudowy opierało się nie tylko na regułach wykładni funkcjonalnej, którą – jak twierdzi WSA w Białymstoku – można stosować wyłącznie wówczas, gdy "nie prowadzi to do oczywistej kolizji z dyrektywami interpretacyjnymi stopnia pierwszego, a więc z dyrektywami językowymi". To, co uczyniło Kolegium w decyzji uznanej przez Sąd za nieważną, było właśnie przejawem wykładni językowej. Było ono istotą odpowiedniego stosowania przepisu odesłania, zweryfikowaną pod względem zgodności z celami przepisu odsyłającego. Ustawodawca – dostrzegając, że zastępujące, czy bardziej będące surogatami planów miejscowych decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o ustaleniu warunków zabudowy powodować mogą takie same skutki, jak plany miejscowe – zalecił, aby ryzyka z tym związane były w podobny sposób rozkładane między władze publiczne a właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości. Dlatego też zawarł w ustawie przepisy art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3, nakazujące ponoszenie przez Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub inwestorów ciężarów przysługujących właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości odszkodowań za straty spowodowane wydaniem takich decyzji, zaś na tych ostatnich nałożył obowiązek uiszczenia daniny publicznej od uzyskanego wzrostu wartości ich majątku.

Zdaniem Kolegium warto zwrócić uwagę na skutki przyjęcia stanowiska sądu pierwszej instancji. Z kilkuletniego doświadczenia w stosowaniu przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że rzeczoznawcy majątkowi wykazują na od kilkudziesięciu do ponad stu procentowy wzrost wartości nieruchomości spowodowany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Informacje płynące z rynku nieruchomości wskazują, że nieruchomości z ustalonymi warunkami zabudowy traktowane są w obrocie podobnie do tych, które są objęte planami miejscowymi. Będąc świadomym takich skutków wprowadzanej zmiany prawa ustawodawca starał się zapobiec nieusprawiedliwionemu zróżnicowaniu sytuacji prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości i objął ich tą samą daniną, jaka obowiązywała w poprzednim stanie prawnym (pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku) wyłącznie na obszarach, dla których uchwalono plany miejscowe, również te osoby, których nieruchomości stały się działkami przeznaczonymi na cele budowlane wyłącznie w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykładnia przyjęta przez Sąd w zaskarżonym wyroku niweczy ten efekt i przywraca stan nierównego traktowania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, których wartość wzrosła na skutek wydania aktu prawnego przez organ władzy publicznej. Wbrew pozorom, różny charakter planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadnia odmiennego traktowania obu tych grup obywateli. Różnica między adresatem planu miejscowego a adresatem decyzji ustalającej warunki zabudowy będącym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości polega bowiem na tym, że ten pierwszy jest związany ustaleniami planu i nie może przeznaczyć swej nieruchomości na dowolnie wybrany cel, natomiast władający działką budowlaną, dla której ustalono warunki zabudowy nie musi ograniczać się do celu określonego w takiej decyzji – może wystąpić o inną decyzję i – o ile będą spełnione warunki art. 61 u.p.z.p. – organ gminy będzie musiał mu wydać nową decyzję (do zmiany planu żaden właściciel organów gminy zmusić nie może).

Odnosząc się do argumentacji zaskarżanego wyroku o zróżnicowaniu sytuacji adresatów decyzji o warunkach zabudowy i adresatów planów miejscowych w zakresie wpływu na wysokość stawki i zaskakiwaniu adresata decyzji w tym zakresie, podczas gdy w procedurze uchwalania planów władający nieruchomościami mogą się zapoznać z ich projektowaną wysokością, Kolegium podniosło, że gwarancje aktywnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym są o wiele skuteczniejsze, niż te, jakie przewidziano w procesie uchwalania planów miejscowych. Nie ma żadnej przeszkody, aby właściciel nieruchomości uzyskał informację o projektowanej wysokości stawki opłaty w toku zapoznawania się z aktami sprawy, w których musi się znajdować projekt decyzji kierowany do uzgodnień z innymi organami. Dodatkowo, od ustalonej stawki strona może się odwołać. Zróżnicowanie sytuacji zatem występuje, ale korzystniejszą sytuację mają adresaci decyzji o warunkach zabudowy. Gorszą sytuację będą natomiast miały jedynie gminy, którym proponowana i zastosowana przez Sąd wykładnia odbierze bardzo znaczny dochód własny.

Kolegium podniosło, że w zaskarżanym wyroku wskazano też na inne zagrożenie zróżnicowaniem sytuacji prawnej adresatów decyzji – stosowaniem różnych stawek dla różnych adresatów, podczas gdy w planie ustala się na danym obszarze stawkę jednakową dla wszystkich. Ten pogląd także, zdaniem Kolegium, wydaje się mijać z rzeczywistością i istotą sprawy. W jednym planie gminy stosują często różne stawki dla różnych obszarów (wskazuje na to użycie w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 12 zwrotu "stawki", a nie "stawkę"). Natomiast istotne jest tylko to, czy przyjęta przez Kolegium interpretacja ustawy pozwala na ustalenie zróżnicowanej stawki dla konkretnej nieruchomości, a jeżeli tak, to czy to jest dopuszczalne i uzasadnione. W ocenie Kolegium takie zróżnicowanie może mieć miejsce i może być uzasadnione. Każda decyzja o warunkach zabudowy, tak samo jak każdy plan miejscowy i jego dalsze zmiany, może ustalać różne stawki, ale prawidłowość takich ustaleń podlega kontroli prawnej, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy – również instancyjnej. Ustalenia te nie mogą być przejawem samowoli. Nie ma powodu i podstaw, aby zakazać różnicowania stawek opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości, o ile mieścić się będą w granicach ustawowych. Są natomiast powody, aby nie stosować stawek jednorodnych. Zaliczyć do nich można względy polityki lokalnej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Organy samorządowe mogą korzystać z pozostawionego im uznania administracyjnego, które nie podlega kontroli sądowej, o ile nie przekracza swych granic.

Powyższe względy uzasadniają trafność decyzji Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta zawierającej stawkę opłaty jednorazowej i jednocześnie powinny być uznane za dowodzące błędności wykładni art. 36 ust. 4 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie i skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego oraz części decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Problem prawny związany z żądaniem uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dotyczy kompetencji do ustalania, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 tejże ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji także stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchwala rada gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma więc charakter przepisu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ).

Z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Z kolei z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, to jest gdy wywołuje wzrost wartości nieruchomości, przepis art. 36 tejże ustawy stosuje się odpowiednio.

Przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana. Odpowiednie stosowanie nie przesądza ani o bezpośrednim ani o automatycznym stosowaniu określonej regulacji. Jest to uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem, jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

W odpowiednim stosowaniu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy mieściłoby się uprawnienie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie wysokości opłaty planistycznej nie jest jednak możliwe, jeśli nie jest ustalona stawka procentowa tej opłaty.

Art. 36 ust. 3 wymienionej wyżej ustawy dotyczy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Nie ma w nim mowy o uprawnieniu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania stawki procentowej tejże opłaty w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to, jak to zostało już wyżej wskazane, przysługuje radzie gminy. Odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może więc skutkować przyznaniem wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta uprawnienia do ustalania decyzją administracyjną stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Nie można do ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stosować odpowiednio art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że w planie miejscowym określa się tę stawkę. W art. 63 ust. 3 tejże ustawy nie ma bowiem odesłania do odpowiedniego stosowania tego przepisu.

Uprawnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie można też wywodzić z faktu, że w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty. Z treści tego zapisu w sposób uprawniony można wywieść jedynie, jaki może być najwyższy wymiar tej stawki, a nie kompetencję do określania jej wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje luka w regulacji związanej z ustalaniem stawki procentowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to luka rzeczywista a nie pozorna. Nie sposób bowiem przyjąć, iż celem ustawodawcy było nieuregulowanie tej istotnej dla ustalenia wysokości tej opłaty w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 wskazanej wyżej ustawy przewidział uprawnienie do jej pobierania. Rozważenia wymaga więc, czy luka ta może być uzupełniona przy zastosowaniu wykładni systemowej przepisów dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to możliwe. Wymagałoby to bowiem zastosowania w drodze analogii art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczałoby to w konsekwencji przyznanie radzie gminy uprawnienia do ustalania stawki procentowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy w drodze uchwały. Taka uchwała rady gminy miałaby charakter prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zasadą konstytucyjną jest więc, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione tylko wówczas, gdy kompetencja ta wynika wyraźnie z ustawowego upoważnienia. Upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego wynikające z wykładni nie spełnia tego wymogu. Uprawnienie rady gminy do ustanawiania uchwałą stawki procentowej opłaty w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy byłoby uprawnieniem niemającym swego źródła w upoważnieniu ustawowym. Stosowanie analogii w celu usunięcia luki w przepisach prawa nie może prowadzić do sprzeczności z przepisami Konstytucji. Usunięcie tej luki może nastąpić wyłącznie poprzez zmianę przez ustawodawcę przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, iż ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wydania tej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej. Tym samym za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w zaskarżonym wyroku. Nie jest więc zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie wszystkie argumenty wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku są trafne.

Zgodzić należy się z twierdzeniem wnoszącego skargę kasacyjną, iż pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie można wykazać, iż decyzja o warunkach zabudowy wywołuje wzrost wartości nieruchomości jest nietrafny. Jest to pogląd, którego Sąd I instancji nie uzasadnił. Nie można bowiem za takie uzasadnienie uznać powołania się na pogląd zawarty w wyroku innego Sądu. Nie wdając się w szczegółowe rozważania stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy może skutkować wzrostem wartości nieruchomości chociażby z tego powodu, że usuwa niepewność odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, co ma wartość dla potencjalnego nabywcy nieruchomości.

Argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością ustalania stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy nie może być także okoliczność, że w decyzjach tych mogłyby być ustalane różne stawki procentowe. Różne stawki procentowe mogą być ustalane także w planie zagospodarowania przestrzennego. Na obszarze gminy może też funkcjonować kilka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określających zasady zagospodarowania poszczególnych terenów tej gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może także obejmować jedną działkę. W planach tych mogą być ustalane różne stawki procentowe.

Także możliwość wydawania kilku decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości kilku decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza możliwości ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, której decyzje te dotyczą.

Powołanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na kilka przytoczonych wyżej nietrafnych argumentów nie zmienia jednak faktu, iż zasadnicza część rozważań zaprezentowanych przez ten Sąd jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że odpowiednie stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ustalania stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.