Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 889/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 877/16 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 877/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Wójt Gminy J. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez [...] s.c. R.D., R.D., S.D., polegającej na budowie budynku handlowego z częścią socjalną i biurową, miejscami parkingowymi, położonej w J., obręb [...] - część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...], działka nr ewid. [...], część działki nr ewid. [...] gm. J.

Na skutek wniesionego przez P.W. (zwanego dalej "skarżącym") odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazało, że złożony przez inwestorów wniosek spełnia wymagania z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zaś przeprowadzona analiza urbanistyczna dała podstawę do wywiedzenia, że w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy, co warunkowało wydanie decyzji pozytywnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że nie są one trafne. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], a decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowo uzasadniona.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wymieniony na wstępie skarżący, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 4 września 2017 r. skarżący złożył wniosek dowodowy oraz podniósł dalsze zarzuty przeciwko decyzji, m.in. brak udziału w sprawie Wspólnoty Gruntowej [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wnioskowana inwestycja spełniła przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu wyniki poprawnie przeprowadzonej analizy prowadzą do wniosku, że planowana inwestycja architekturą zbliżona jest do istniejących w obszarze analizowanym budynków. Stanowić również będzie kontynuację funkcji i formy zabudowy i nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie, ani też zasady dobrego sąsiedztwa. W rozpatrywanej sprawie w trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że działki w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami handlowymi, usługowymi, mieszkalnymi wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą lub gospodarczo-produkcyjną. A zatem teren inwestycji jest zlokalizowany na obszarze z możliwością uzupełnienia istniejącej zabudowy. W konsekwencji wnioskowana inwestycja spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji funkcji. Dalej Sąd wskazał, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej: do drogi gminnej - działka nr ewid. [...] i drogi gminnej - działki nr [...] (ul. [...]). W ocenie Sądu, również i pozostałe wymogi dla wydania decyzji pozytywnej zostały spełnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając jej naruszenie:

1/ prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby działki sąsiednie mające dostęp z tej samej drogi publicznej i ich zabudowa mogły stanowić podstawę do takiego nawiązania i przyjęcia przez Sąd, że stanowią odniesienie i umożliwiają organowi wydanie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z częścią socjalną i biurową (o powierzchni sprzedaży ok. 600 m²), z miejscami parkingowymi i zjazdami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...];

2/ przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do pisma skarżącego z 4 września 2017 r., co skutkowało niemożliwością udziału w rozstrzyganiu niniejszej sprawy jednej ze stron postępowania Spółki [...], co skutkować może nieważnością postępowania,

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedołączenie akt postępowania znak: [...] prowadzonego przez Wójta Gminy J., co skutkowało niemożliwością rozstrzygnięcia zarzutu, że postępowanie znak: [...] i zawieszone przed organem pierwszej instancji postępowanie znak: [...] są podmiotowo i przedmiotowo tożsame, co z kolei wpłynąć może na istnienie dwóch różnych rozstrzygnięć w tożsamych sprawach administracyjnych, co stoi w sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego,

c) art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania, pomimo wskazania przez skarżącego, że w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania - Spółki [...] - zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, tym samym strona nie miała możliwości udziału w postępowaniu, co skutkować może nieważnością postępowania,

d) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania, mimo wskazania przez skarżącego, że skarżący wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie polegającej na niewydaniu decyzji w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co skutkuje brakiem aktualnej listy osób uprawnionych do wyboru organów spółki, w tym organu reprezentującego spółkę (a zarazem stronę postępowania), a zatem że rozpatrzenie tego zagadnienia przez inny organ administracji ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. S.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie ustanowienia kuratora dla Spółki [...].

W odpowiedzi na powyższe S.D. pismem z dnia 5 lutego 2020 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku handlowego z częścią socjalną i biurową, miejscami parkingowymi i zjazdami na części dz. nr ewid. [...], części dz. nr ewid. [...], części dz. nr ewid. [...], części dz. nr ewid. [...], części dz. nr ewid. [...] w miejscowości J. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Analiza zaskarżonego wyroku oraz ocena akt administracyjnych nie pozwala jednak na podzielenie tego stanowiska.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w 5 punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Stanowisko skarżącego co do wykładni tej normy nie może być podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem wyjaśnić należy, iż pojęcie "sąsiedztwa" na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, aby było możliwe poddanie właściwej ocenie wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Celem stosowanej w tego typu postępowaniach zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd też przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w sensie largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07).

Ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga też zastosowania wykładni celowościowej. Restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki graniczącej, byłaby sprzeczna z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa bowiem nie wskazuje, że działką sąsiednią jest tylko działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca) z terenem inwestycji. Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Nie jest sporne w sprawie, iż dla ustalenia spornych warunków zabudowy organ pierwszej instancji w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem, a to nr [...] obszar analizowany, który objął swymi granicami tereny odpowiadające pojęciu sąsiedztwa urbanistycznego. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany stał się podstawą do poczynienia właściwej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania oraz oceny realizacji przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Trafnie przyjęto w tej sprawie, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze związanym (strona 7 uzasadnienia). To przepisy stosowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie uznanie organu administracji, determinują sposób i zakres oceny wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, które wymienia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a odmowa wydania takiej decyzji winna mieć miejsce wyłącznie, gdy którakolwiek z ustawowych przesłanek nie zostanie spełniona. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości również kwestia deklaratoryjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Nie tworzy ona nowego porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym o tym, co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa (vide: między innymi wyroki NSA o sygn. II OSK 997/06 i II OSK 1944/12, a także II OSK 72/13). Organ administracji publicznej związany jest przy tym treścią wniosku inwestora i nie może modyfikować zamierzenia inwestycyjnego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy zamierzenie objęte wnioskiem spełnia przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a pozytywny wynik sprawdzenia obliguje organ do uwzględnienia wniosku.

W przedmiotowej sprawie opracowana analiza urbanistyczna stanowiąca integralną część decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wskazała, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nr [...] w miejscowości J. w sensie urbanistycznym znajdują się na obszarze gdzie może zostać zrealizowana planowana inwestycja w postaci budynku handlowego z częścią socjalną i biurową oraz miejscami parkingowymi. Jak trafnie zauważono to w zaskarżonej decyzji na działkach uwzględnionych w analizie urbanistycznej (wszystkie one zostały precyzyjnie tam ujawnione) istnieją budynki usługowo-handlowe czy też mieszkalno-usługowo-handlowe, co potwierdza załącznik nr 4 do analizy, zaś z tego załącznika wprost wynika, że taka właśnie zabudowa znajduje się na działkach oznaczonych nr [...]. Zatem, co jest niesporne, planowana zabudowa usługowa wraz z infrastrukturą mieści się w zakresie kontynuacji funkcji, i zabudowa taka nie godzi w zastany stan rzeczy. W skardze kasacyjnej w jej motywach przyznano nawet, że na terenie objętym analizą urbanistyczną znajdują się budynki usługowe jak i handlowe czy też handlowo-usługowe (strona 4 uzasadnienia kasacji), jednak jak zaznaczono nie są podobne do tak dużej inwestycji, jak też nie oddziałują one bezpośrednio na nieruchomość skarżącego. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że ewentualna kwestia oddziaływania na nieruchomość skarżącego planowanego budynku, czy jego wielkość, nie stanowią przeszkody do ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Natomiast wyraźnie należy zaznaczyć, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z takim właśnie spełnieniem warunku kontynuacji mamy do czynienia w tej sprawie, a jest to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt niesporny.

Zatem, co wynika z akt sprawy, w obszarze analizowanym działki są zabudowane budynkami handlowymi, usługowymi, mieszkalnymi wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą lub gospodarczo-produkcyjną, a więc istnieje możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy o planowaną inwestycję w postaci obiektu handlowego wraz z infrastrukturą. Sporna inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej ma dostęp do drogi publicznej, co zaznaczono w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy tj. drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) - zjazd projektowany, oraz drogi gminnej ul. [...] (działka nr ewid. [...]) zjazd projektowany. Ustalając warunki zabudowy przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości minimum 26 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej (działka nr ewid. [...]). Linia ta została ustalona jako kontynuacja linii zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym budynku o podobnej funkcji, przeznaczeniu i parametrach – budynku handlowo usługowego położonego na działce o nr ew. [...], zlokalizowanego po tej samej stronie drogi gminnej (działka nr ew. [...]).

Przedstawione wyżej rozważania wskazują wprost, iż skoro teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, usługową i produkcyjną, to planowana inwestycja w postaci realizacji budynku handlowego z częścią socjalną i biurową, miejscami parkingowymi i zjazdami, stanowić będzie kontynuację funkcji jak i nie będzie zakłócać ładu przestrzennego. Tym samym zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona, gdyż planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania. Takie właśnie prawidłowe stanowisko zaprezentował w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji. Trafnie uznano więc w motywach kwestionowanego wyroku, że zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niezasadny - patrz strona 9 uzasadnienia. Tym samym podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, w świetle powyżej przedstawionych rozważań, uznać należy, zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Ponadto nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest spore w tej sprawie, iż skarżący przed Sądem pierwszej instancji w piśmie procesowym z dnia 4 września 2017 r. wniósł o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów: postanowienia Sądu Okręgowego w R. Wydział I Cywilny w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zawieszeniu postępowania, a dot. sprawy z powództwa A.D. p-ko Spółce [...] o stwierdzenie nieważności uchwały, zażalenia z dnia 6 sierpnia 2017 r. na niezałatwienie sprawy niewydania decyzji w terminie o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie, akt postępowania administracyjnego w sprawie znak [...], które prowadzi organ pierwszej instancji. Ta ostatnia sprawa dotyczyła poprzedniego wniosku inwestorów z dnia 31 sierpnia 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowego z częścią socjalną i biurową, miejscami do parkowania, zjazdem i drogami wewnętrznymi na częściach działek nr [...] w miejscowości J.

Sąd pierwszej instancji, co potwierdza protokół z rozprawy z dnia 7 września 2017 r., oddalił wnioski dowodowe w powyższym zakresie, albowiem przeprowadzenie tych dowodów, jak wykazano, nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ww. normy art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r. II FSK 615/08). Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. II FSK 1306/08).

Przede wszystkim wskazywane dokumenty tj. postanowienie Sądu Okręgowego, w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i zażalenie na niezałatwienie sprawy z dnia 6 sierpnia 2017 r., sporządzone zostały już po wydaniu w dniu [...] sierpnia 2016 r. ostatecznej decyzji w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Natomiast kontrola legalności zaskarżonej decyzji odbywała się według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania właśnie tej decyzji ostatecznej. Wszelkie zmiany stanu prawnego czy też faktycznego jakie następują po tej dacie nie mogą być uwzględniane w ramach sądowej kontroli legalności kwestionowanej decyzji i nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Niezależnie jednak od tego Sąd pierwszej instancji oddalił ten wniosek słusznie uznając, że wskazane dokumenty nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Poza tym, zdaniem skarżącego, niedopuszczenie dowodów z dokumentów skutkowało niemożnością udziału w rozstrzyganej sprawie Spółki [...], co z kolei skutkowało nieważnością postępowania. Przede wszystkim, jak już wyżej zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego w tym przede wszystkim mając na uwadze powyższy zarzut z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Norma ta dotyczy bowiem wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną - podobnie w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 266/17. Sytuacja uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie wystąpiła w odniesieniu do skarżącego, który wniósł skargę kasacyjną. Natomiast pozbawienie udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi dla tej strony podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie 2 pkt 1 w petitum skargi kasacyjnej.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że Sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli legalności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowego z częścią socjalną i biurową, miejscami parkingowymi z dnia [...] sierpnia 2016 r., zaś postępowanie przed organem pierwszej instancji w tej sprawie oznaczone było znakiem [...] (decyzja z [...] maja 2016 r.). Zawnioskowane dokumenty z akt sprawy oznaczone jako [...] dotyczyły innej sprawy, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku. Niniejsze postępowanie objęte kontrolą Sądu oznaczone w pierwszej instancji znakiem [...] wszczęte zostało wnioskiem z dnia 8 marca 2016 r. i dotyczyło ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [...]. Natomiast akta sprawy, których dopuszczenia domagał się skarżący (dotyczyło postępowania [...]), wszczęte zostało wnioskiem inwestorów z dnia 31 sierpnia 2015 r. i odnosiło się do działek nr [...], a więc nie dotyczyło działki nr [...], a poza tym zakończyło się prawomocnym wyrokiem o oddaleniu skargi inwestorów na ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. – sygn. akt VIII SA/Wa 216/16. Zatem są to dwie różne sprawy. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tej sprawie z dnia 8 marca 2016 r. i ten z dnia 31 sierpnia 2015 r. dotyczą dwóch różnych przedmiotowo spraw.

Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyznał, że kontrolowane postępowanie jest innym postępowaniem, niż sprawa zakończona prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 216/16 oddalającym skargę wspólników spółki cywilnej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. Postępowanie to dotyczyło bowiem innego terenu inwestycji i budynku o innych gabarytach. Wbrew więc temu co sugeruje skarżący, jak zasadnie wykazano, nie jest to sprawa tożsama ze sprawą stanowiącą przedmiot postępowania w którym zapadł ww. wyrok. Stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oddalenie zatem wniosku o dopuszczenie dowodu z akt sprawy w których była decyzja o znaku [...] było prawidłowe. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie 2 pkt 2 w petitum skargi kasacyjnej.

Nie mogą także zostać uwzględnione dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Normy te odnoszą się do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, odpowiednio obligatoryjnego oraz fakultatywnego.

Jak wskazuje skarżący stroną postępowania w tej sprawie była Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] i w jej składzie zaszły braki uniemożliwiające jej działanie. Kadencja organów Spółki uprawnionych do jej reprezentowania – zarządu upłynęła w dniu 8 kwietnia 2016 r. Zdaniem skarżącego wątpliwości budzi prawidłowość doręczenia decyzji organu pierwszej instancji tej Spółce. Dlatego próbował udowodnić pismem z dnia 4 września 2017 r., a w konsekwencji przedstawić prawomocne postanowienie o zawieszeniu postępowania przed sądem powszechnym, z uwagi na brak organu powołanego do reprezentacji. Braki w składzie organu jednostki będącej stroną w sprawie uniemożliwiają jej działanie.

Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Jak wynika z cytowanego przepisu zrealizowanie się powyższej hipotezy obliguje sąd do zawieszenia postępowania. Do sądu należy jedynie ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że opisany brak rzeczywiście zaistniał. Z akt wynika, że już na etapie postępowania administracyjnego upłynęła kadencja organu do reprezentowania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...]. Braki w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną postępowania sądowego powstały przed wniesieniem skargi, a wiec miały charakter pierwotny. Zatem zawieszenie postępowania przed WSA na ww. podstawie nie było możliwe. Wskazać również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd zgodnie z którym przesłanka zawieszenia postępowania sądowego wskazana w przepisie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy braki w składzie organów nie mają pierwotnego charakteru, co oznacza, że muszą powstać w toku prowadzonego przez sąd postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt OZ 1555/04 i z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OZ 829/08; z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 226/11). A z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Według tej normy Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Skarżący zawieszenie na tej podstawie wiąże z potrzebą wydania decyzji w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych) - w sprawie w której wniesiono zażalenie z 6 sierpnia 2017 r. na niezałatwienie sprawy

Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy, jak i innych spraw, nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tej sprawie dotyczącej przecież ustalenia warunków zabudowy, w której to inwestor nie musi posiadać tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem, zawieszanie fakultatywne postępowania przed sądem administracyjnym do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie znajdowało uzasadnienia.

Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. W tej sprawie takich uzasadniających potrzebę przesłanek zawieszenia postępowania na ww. podstawie nie było. Zarzut ten jawi się jako nieusprawiedliwiony.

Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, że w sprawie tej wszystkie przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania S.D. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie ma podstaw prawnych do zasądzenia takich kosztów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.