Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 887/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...], wydane w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem o uznaniu zarzutów zgłoszonych do egzekucji administracyjnej za niezasadne.

Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku K. B. i R. D. - decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], zezwolił na wyłączenie z dniem 4 listopada 2002 r. z produkcji rolnej gruntów o pow. 0,3461 ha stanowiących działki nr 2173, 2119/2, 2150/2, 2153/2 i 2151/1 położone [...] z przeznaczeniem pod budowę fragmentu ulicy M., zobowiązując ich jednocześnie do uiszczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze, płatnej na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] przez 10 lat, począwszy od 2003 r.

Marszałek Województwa [...] (dalej zwany jako Marszałek) działając jako wierzyciel przekazał do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy z 28 kwietnia 2010 r. nr [...], wystawiony na zobowiązaną Gminę [...] – Biura Gospodarki Mieniem tytułem opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za 2007 r. w kwocie 6918,20 zł oraz za 2008 r. w kwocie 11353,10 zł.

W dniu 26 maja 2010 r., pełnomocnik zobowiązanego zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego, tj. błąd co do osoby zobowiązanego, prowadzenie egzekucji na postawie tytułu pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oraz przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Marszałek postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], uznał zarzuty do tytułu wykonawczego z dnia z dnia 28 kwietnia 2010 r. za bezzasadne. W wyniku zażalenia Gminy (zwanej dalej jako Gmina) ww. postanowienie zostało w całości uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (zwane dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Marszałek postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...], ponownie uznał za bezzasadne zarzuty Gminy do tytułu wykonawczego z 28 kwietnia 2010 r., stwierdzając brak przesłanek do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Gmina wniosła zażalenie na to postanowienie Marszałka. Po rozpoznaniu zażalenia SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. o nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowił uznać podniesione przez zobowiązanego – Gminę [...] Biuro Gospodarki Mieniem, zarzuty na prowadzoną egzekucję za nieuzasadnione. Postanowienie to stało się ostateczne.

Gmina skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na postanowienie SKO z dnia [...] lutego 2011 r.

Pełnomocnik Gminy [...] w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r. złożyła do Naczelnika Urzędu Skarbowego żądanie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], w przedmiocie uznania zarzutów Gminy za nieuzasadnione. Wniosek ten oparto na podstawie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

WSA wyrokiem z 18 października 2011 r., sygn. II SA/Rz 323/11 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia SKO [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka z [...] października 2010 r., nr [...], wyrażającego stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów. W jego uzasadnieniu WSA wskazał, że w sprawie objętej skargą poza sporem jest, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta [...].

Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., przychylił się do wniosku Gminy [...] z dnia 17 listopada 2012 r. o wznowienie postępowania i wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swym ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., o nr [...], w/w organ zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozpatrzenia przez NSA skargi kasacyjnej złożonej przez SKO od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r., o sygn. akt II SA/Rz 323/11. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 204/12, oddalił skargę kasacyjną SKO wniesioną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r., sygn. II SA/Rz 323/11.

Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...], uchylił własne postanowienie z [...] kwietnia 2011 r., i uznał zarzuty prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu Naczelnik przedstawił stan faktyczny sprawy. Reasumując, uznał zasadność zarzutu Gminy [...] dotyczącego prowadzenia egzekucji administracyjnej przez niewłaściwy organ oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez błędne oznaczenie wierzyciela. W związku z powyższym organ uznał, że postępowanie egzekucyjne należy umorzyć na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Zażalenie na to postanowienie złożyła Gmina [...] podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy w jej całokształcie.

Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego prawomocnie przesądzono, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. gdyż już na wstępnym etapie błędnie oznaczono zarówno organ egzekucyjny jak i wierzyciela. Dalsze działania mające na celu wyegzekwowanie opłat rocznych będą mogły być prowadzone przez wierzyciela i organ egzekucyjny, tj. Prezydenta Miasta [...], który jest organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Prezydent jest podmiotem uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego na należność. Żądanie rozpatrzenia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w zaistniałym stanie faktycznym jest nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji z tytułu opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia w prawie stanowiska wierzyciela, prawomocne przesądzenie, że organ zwalnia ten organ z obowiązku rozpatrzenia zarzutu co do błędu osoby zobowiązanego. Na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego nie jest możliwe uzyskanie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego stanowiska wierzyciela, tj. Prezydenta Miasta [...], gdyż tytuł wykonawczy nie został wystawiony przez Prezydenta Miasta [...] lecz został wystawiony przez Marszałka Województwa [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że faktem jest, że organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nie odniósł się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego, jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Wobec tego niezasadne byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia tylko z powodu, że organ I instancji wadliwie uzasadnia rozstrzygniecie, które w ocenie organu odwoławczego jest prawidłowe.

Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego skierowała do WSA skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z [...] maja 2014 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 34 § 4 u.p.e.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty tj. brak wypowiedzi co do wszystkich zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że mylne jest stanowisko organu II instancji, że organ egzekucyjny, który wszczął egzekucję mimo, że był niewłaściwy, może rozpoznać tylko zarzut prowadzenia egzekucji przez organ niewłaściwy. W ocenie skarżącej żaden przepis nie uprawnia organu do takiego zawężania obowiązków organu, który wszczął egzekucję, a wręcz przeciwnie, z art. 34 § 4 u.p.e.a. należy wywieść obowiązek organu do rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych zarzutów. Gmina podkreśliła, że bezzasadność stanowiska Dyrektora Izby Skarbowej wynika stąd, że błędnie utożsamił organ właściwy do prowadzenia egzekucji z organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów. Reasumując Gmina stwierdziła, że organ niewłaściwy do prowadzenia egzekucji nie zauważył swej niewłaściwości przed wszczęciem egzekucji (tj. doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego) i nie przekazał sprawy zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. do organu właściwego, to choć nadal nie jest właściwy do powadzenia egzekucji, przez wszczęcie egzekucji, to staje się właściwy do rozpatrzenia zarzutów w razie ich wniesienia przez zobowiązanego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Gmina [...] w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r. podkreśliła, że wnioskiem płynącym z wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., o sygn. akt II FSK 962/11, jest to, że z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego organ, który wszczął egzekucje staje się właściwy do rozpatrzenia zarzutów choćby sam błędnie przed doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego uznał się za organ właściwy do prowadzenia egzekucji. Ponadto podniesiono, iż nie można oceniać zarzutu złożonego do tytułu wykonawczego, który był podstawą do przeprowadzenia egzekucji w innym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem skarżącej Gminy, Marszałek Województwa [...] choć nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, nadal spełnia formalnie w postępowaniu wznowieniowym rolę wierzyciela, bo już nie odwróci się faktu, iż egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego wszczęto i przeprowadzono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga Gminy [...], okazała się zasadna, z przyczyn które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu.

Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli WSA jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej [...] wydane w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwana dalej u.p.e.a.). Postępowanie w tej sprawie został wznowione w wyniku wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

Sąd w toku wykonywania swych zadań kontrolnych ustalił, iż wszczęte na mocy w/w postanowienia postępowanie nadzwyczajne zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. mocą ostatecznego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Z treści sentencji tego aktu wynika, że postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej złożonej przez SKO od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r., o sygn. akt II SA/Rz 323/11.

W aktach administracyjnych sprawy Sąd nie doszukał się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., o nr [...]. O okoliczności podjęcia zawieszonego postępowania nie wspominają słowem organy obu instancji przedstawiając w treści swych postanowień stan faktyczny sprawy wszczętej na wniosek Gminy [...]. Oznacza to, że pomimo wydania postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r., o nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, Naczelnik Urzędu Skarbowego tego postępowania nie podjął, wydając jednocześnie akt o zakończeniu postępowania wznowieniowego w postaci postanowienia o uchyleniu swego ostatecznego postanowienia w sprawie rozpatrzenia zarzutów i umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej rozpoznając środek odwoławczy tej okoliczności nie dostrzegł, a w rezultacie utrzymał w mocy akt wydany w postępowaniu formalnie zawieszonym.

Zdaniem składu orzekającego, Organy egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania obowiązane były wydać niezaskarżalne postanowienie o podjęciu postępowania na podstawie art. 18, art. 57 § 1 u.p.e.a. oraz art. 101 § 1 K.p.a., aby następnie doręczyć je zobowiązanemu i wierzycielowi. W świetle przepisów K.p.a. i u.p.e.a. skutek podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a tym samym i egzekucyjnego, nie następuje ex lege, o czym przekonuje wykładnia literalna art. 101 § 1 i art. 102 K.p.a. oraz art. 57 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a.. Pomimo tego oczywistego obowiązku, postanowienie o podjęciu postępowania zawieszonego nie zostało wydane, zaś postępowanie wznowieniowe zostało zakończone w sposób merytoryczny, poprzez uchylenie postanowienia ostatecznego i umorzenie postępowania egzekucyjnego. W ten sposób organy obu instancji naruszyły w sposób rażący przepis art. 102 K.p.a., który obowiązane były stosować na podstawie odesłania wyrażonego w art. 18 u.p.e.a. Należy przypomnieć, że w myśl jego treści w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie może więc budzić wątpliwości, że Organ w trakcie zawieszenia postępowania nie może działać tak, jakby postępowanie nadal się toczyło. W orzecznictwie podkreśla się zasadnie, iż takie rozwiązanie ma charakter gwarancyjny dla strony postępowania, która mając informację o zawieszeniu postępowania, jest przekonana, że żadne ważne czynności nie będą podejmowane (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 359/08, LexPolonica nr 2004304).

Dostrzeżone przez skład orzekający WSA uchybienie przepisów procedury administracyjnej ma charakter rażącego naruszenia prawa, tj. art. 102 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., bowiem nie sposób pogodzić z zasadą legalności sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę stanowiąca przedmiot zawieszonego postępowania administracyjnego. Akt dotknięty wadą nieważności Sąd zobligowany jest wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Należy dodać, że rodzaj stwierdzonej wadliwości obu postanowień uniemożliwia Sądowi odniesienie się do wyrażonych przez stronę skarżącą zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o zastosowaniu ochrony tymczasowej znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w art. 200 tej ustawy.