Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3093/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska - Karczewska, Sędziowie asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze [...] sp.j. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia 27 września 2018 r. spółka [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...]. (dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na uchwałę Rady Miasta [...]. (dalej "Rady") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., poz. [...] (dalej "zaskarżona uchwała/plan") w całości lub co najmniej w części dotyczącej terenu [...], przeznaczonego we w/w planie pod zieleń urządzoną (park).

.

II. Powołując się na naruszenie zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego, Skarżąca wskazała, iż:

(-) jest właścicielką dwóch działek gruntu, położonych na obszarze jednostki [...] terenowej, tj. działki nr [...] i [...] z obrębu [...], położone przy ulicy [...]. w [...]., dalej "działki Skarżącej",

(-) wbrew oczekiwaniom Skarżącej, opartym na postanowieniach uchwały nr [...] Rady m. [...]. z dnia [...] października 2006 roku tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej "studium (z 2006 r.)", kwalifikującym teren, na którym posadowione są działki Skarżącej, jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]), zaskarżony plan przeznacza te działki w całości pod zieleń parkową, co w najdalej idący sposób ogranicza sposób wykonywania przez Skarżącą prawa własności.

Skarga podnosi, iż kwestionowana część planu została uchwalona z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art.19 oraz art. 17 pkt 13 w zw. z art 17 pkt 11 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawy planistycznej") poprzez wprowadzenie do ostatecznego projektu planu zmian, które nie zostały wcześniej zgłoszone jako uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu a następnie dalsze prowadzenie postępowania planistycznego bez ponowienia w niezbędnym zakresie wcześniej przeprowadzonych czynności;

2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]. z dnia [...] października 2006 roku z późniejszymi zmianami (dalej "studium (z 2006 r.));

3) art. 17 pkt 12 w zw. z art.17 pkt 11 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie zaskarżonego planu pomimo nierozpatrzenia przez Radę uwag wniesionych przez Skarżącą do projektu planu;

4) art.1 ust.3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie z naruszeniem zasady poszanowania ważnego interesu Skarżącego a także z pomięciem jego praw nabytych;

5) art. 8 w. zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem trybu jego sporządzania na skutek niewyłożenia przez organ prognozy oddziaływania na środowisko i niepoinformowanie mieszkańców, w tym Skarżącego, o możliwości składania uwag do przedmiotowej prognozy oddziaływania na środowisko;

6) art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem zasad jego uchwalania, na skutek naruszenia przez organ ściśle określonych przepisów dotyczących zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także uchwalenie planu wewnętrznie sprzecznego,

7) art.15 – 20 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wykraczającymi poza władztwo planistyczne gminy.

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(ad.1) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.19 oraz art.17 pkt 13 w związku z art.17 pkt 11 ustawy planistycznej:

Do ostatecznej wersji projektu planu wprowadzono zmiany, które nie wynikały z uwag zgłoszonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Następnie, pomimo wprowadzenia w/w zmian do projektu, nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej.

W § 4 ust.12, § 26 oraz § 8 ust.1 pkt 5 projektu planu w wersji poprzedzającej wersję ostatecznie uchwaloną przez Radę w dniu [...] kwietnia 2018 roku teren oznaczony symbolem A6.P oznaczono jako zieleń urządzoną. W wyniku zmian, które bezpodstawnie wprowadzono do w/w wersji projektu i którym następnie nie towarzyszyło ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu teren A6.ZP został oznaczony w § 26 planu jako zieleń urządzona (park). Nie ulega natomiast wątpliwości, że określenie przeznaczenia działek Skarżącej jako "parku" (która to forma zagospodarowania terenu stanowi w myśl art.6 pkt 9c ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami cel publiczny), rodzi dla Skarżącej daleko idące konsekwencje prawne w postaci powstania po stronie Miasta prawa do wywłaszczenia przedmiotowych działek. Waga w/w zmiany do projektu planu uniemożliwia potraktowanie jej jako poprawki o charakterze wyłącznie redakcyjnym.

Wskazać należy na istotną niekonsekwencję organu oraz niespójność wewnętrzną planu. Powołując się na § 17 ust.1 planu, w myśl którego teren A6.ZP został oznaczony jako teren inwestycji celu publicznego, organ niesłusznie przyjął, iż postanowienie to implikuje obowiązek poprawek redakcyjnych innych postanowień odnoszących się do terenu A6.ZP. Należy zwrócić uwagę, że w treści ani § 4 pkt 2, ani §8 ust.1 pkt 5 planu nie oznaczono terenu A6.ZP jako tren publiczny. Ten brak konsekwencji organu oraz wewnętrzna niespójność treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dowodzi, iż oznaczenie terenu A6.ZP w § 17 ust. 1 jako teren publiczny było pomyłką, a co za tym idzie, pomyłka ta nie mogła stanowić podstawy do zmiany redakcyjnej treści § 26 planu. Zgodnie bowiem z treścią § 4 pkt 2 teren ZP oznaczony został jako zieleń urządzona, a nie park, zaś zgodnie z treścią § 8 ust.1 pkt 5 teren A6.ZP jest jedynie terenem zielem ogólnodostępnej, a nie parkiem.

Przepis art.17 pkt 13 ustawy planistycznej zobowiązuje wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, który wprowadził zmiany do projektu planu miejscowego, do ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, co nie miało w niniejszej sprawie miejsca. Powyższe zaniechanie naruszyło uprawnienie Skarżącego do wniesienia do poprawionego projektu uwag.

Ustanowienie w zaskarżonym planie parku jest prawnie wadliwe albowiem nie zostało poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy, wymaganą przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Rada nie była upoważniona do ustanowienia parku jako celu publicznego z tej racji, iż art.6 pkt 9c u.g.n., zawierający stosowne upoważnienie dla rad gmin, wszedł w życie dopiero 2015 r. a zatem już po wszczęciu w niniejszej sprawie procedury planistycznej (15 kwietnia 2004 r.). Stan prawny z daty wszczęcia procedury planistycznej należy natomiast uznać za wiążący Radę.

Z naruszeniem procedury planistycznej Rada wprowadziła zmiany do treści § 8 ust.2 pkt 1 planu, dotyczącego również terenu A6.ZP. W pierwszej wersji projektu planu w §8 ust. 2 pkt 1 ustalono w odniesieniu do terenu A6.ZP obowiązek "ochrony istniejących drzew oraz realizacji projektowanych nasadzeń wskazanych na rysunku planu ", po czym, bez uwzględnienia jakichkolwiek uwag bądź opinii do projektu planu, organ zmienił treść §8 ust. 2 pkt. 1 na obowiązek "ochrony istniejących drzew oznaczonych na rysunku planu jako drzewa do zachowania, dla których w promieniu 10 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa zakazuje się zlokalizowania obiektów budowlanych.".

Tak wprowadzona zmiana treści planu, tj. bez wniosku właścicieli terenów, których zmiana ta dotyczy, w tym bez wniosku Skarżącej w zakresie terenu A6.ZP, a także bez ponowienia wymaganej prawem procedury planistycznej, w istotny sposób narusza uprawienia właścicieli terenów, jak również w istotny sposób ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości. Powyższa zmiana w treści §8 ust. 2 pkt 1 planu, w istocie została wprowadzona bez wniosku osób uprawnionych do jego wniesienia o tej treści, czym organ naruszył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których przestrzegania przy projektowaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle zobowiązany.

Na terenie A6.ZP znajdują się dwa drzewa, które posadzone są przy granicy z terenem poznaczonym jako teren 4K.DG. Dalsze istnienie drzew, w związku z bezpodstawną zmianą w planie wprowadzoną przez organ, oznacza, że nie jest możliwa realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych w promieniu 10 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia tych drzew na terenie A6.ZP. Jednakże, zdaje się, że organ, wprowadzając powyższa zmianę do treści planu, nie zauważył, iż w promieniu tym znajduje się infrastruktura gazowa, kanalizacyjna oraz elektryczna, której nie będzie można przebudować bądź zmienić trasy jej przebiegu. Wprowadzając zmiany do planu organ nie tylko naruszył procedury planistyczne, ale również nie zauważył, iż zmiany te powodują, iż przedmiotowy plan jest w wielu miejscach wewnętrznie niespójny i sprzeczny, co powoduje, iż jego założenia i postanowienia są niemożliwe do realizacji.

Z naruszeniem procedury planistycznej organ wprowadził również zmiany w treści § 6 ust.2 planu, dopuszczając możliwość usunięcia drzew przewidzianych w planie do zachowania, jeżeli kolidują one z wybudowaną infrastrukturą techniczną lub komunikacyjną. Wprowadzenie w/w zapisu do planu nie było jednakże wynikiem uwzględnienia jakiejkolwiek uwagi, wniesionej do projektu planu, co powoduje, iż przedmiotowa zmiana treści projektu stanowi nie tylko rażące naruszenie procedury planistycznej ale również niedopuszczalną ingerencją w interes prawny oraz uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych planem.

Organ dokonał również innych zmian ostatecznej treści planu z naruszeniem procedury planistycznej. Jak wynika z treści projektu planu, która została publicznie wyłożona do wzglądu, celem możliwości zgłoszenia do planu uwag lub opinii, plan w swej pierwotnej wersji zawierał jedynie rysunek planu oraz informującą legendę dotyczącą wewnątrz kwartałowych powiązań pieszych. Plan w wersji uchwalonej w dniu [...] kwietnia 2018 roku, oprócz rysunku planu oraz legendy został rozszerzony również o definicję wskazanych w planie wewnątrz kwartałowych powiązań pieszych. Zmiana ta dotyczy również terenu należącego do Skarżącej tj. terenu A6.ZP, jednakże wniosek o taką zmianę planu nie został przez Skarżącą złożony. To ustalenie istotnie zmienia ustalenia planów dla terenów, gdzie takie powiązania występują, również dla terenu A6.ZP, co powinno wiązać się z obowiązkiem ponownego wyłożenia publicznego projektu przez organ uchwalający. Jednakże, organ, również i w tym przypadku naruszył obowiązujące go procedury pianistyczne. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż odrębną kwestia jest fakt, iż takie ustalenia są całkowicie bezprawne, gdyż organ wprowadził w istocie na dany teren nową funkcję, która na planie powinna zostać wydzielona liniami rozgraniczającymi tę funkcję oraz opisana w tekście planu, czego w przedmiotowej sprawie organ również nie uczynił.

Ustalenie na terenie A6 funkcji ZP - zieleni urządzonej (parku) nie wynika z jakichkolwiek uwarunkowań obiektywnych, szczególnie środowiskowych. Nie ma na tym terenie szczególnych drzew i krzewów do zachowania (ochrony) w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody tj. na terenie tym nie znajdują się rośliny objęte ochroną przewidzianą w ustawie. Z treści prognozy oddziaływania na środowisko, zgodnie z którą dokonano inwentaryzacji zieleni na tym terenie wynika, że nie stwierdzono istnienia roślin chronionych na terenie. Na przedmiotowym terenie nie odnotowano również istnienia jakichkolwiek siedlisk fauny.

(ad.2) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem postanowień studium z 2006 r.:

Zgodnie z ustaleniami studium z 2006 r. teren oznaczony w planie jako teren A6.ZP przeznaczony był pod teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ([...]) ze wskazaniem iż na terenie tym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych. Tym samym studium nie upoważniało organu planistycznego do przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną (park). Funkcja zieleni urządzonej mogłaby zostać wprowadzona na terenie A6 jedynie jako uzupełnienie przewidzianej funkcji mieszkalnej, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do takich terenów, jak A1, A5, A8, B8, B7, C10, 3KDG czy D1RPPP. Jednocześnie stwierdzić należy, iż studium w ogóle nie przewidziało lokalizowania na przedmiotowym terenie celu publicznego w postaci parku. Studium dopuszcza jedynie możliwość realizacji zieleni urządzonej oraz niezbędnych inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktur społecznej takich jak żłobki, szkoły, przedszkola, domy opieki, do których park nie należy.

Zgodnie z ustaleniem planu teren A6.ZP jest wyłączony z zabudowy, co jest sprzeczne z goleniami Studium. Studium nie wskazuje terenów działki nr [...] i [...] jako terenów ¡włączonych spod zabudowy, zaś zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit b

ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym Studium obligatoryjnie winno określać tereny wyłączone zabudowy, ergo wyłączenie spod zabudowy działek [...] i [...] jako terenów zieleni urządzonej jest wprost sprzeczne z postanowieniami Studium. Należy bowiem ponownie podkreślić, że Studium ściśle określa tereny pod zieleń parkowa. Są to tereny określone w studium jako ZP1. ZP2 obejmują one również parki. Jednakże Studium nie przewiduje dla terenu A6 żadnej z tych funkcji.

(ad.3) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.17 pkt 12 w zw. z art.17 pkt 11 ustawy planistycznej poprzez wydanie zaskarżonej uchwały pomimo nierozpatrzenia uwag wniesionych przez Skarżącego do przedłożonego projektu planu:

W dniu 10 maja 2017 roku Skarżąca wniosła do projektu planu dwie uwagi: 1) co do sprzeczności projektu ze studium oraz 2) co do naruszenia w projekcie planu w sposób istotny interesu właściciela, niewspółmiernie do interesu publicznego. Uwaga ta została opisana w planie jako uwaga nr 35. Rozstrzygniecie przez organ wniesionych przez Skarżącą uwag odnosi się jednak jedynie do kwestii sprzeczności projektu planu ze studium (która w ocenie organu planistycznego nie zachodzi). W żadnej mierze organ nie rozpatrzył drugiej z uwag, dotyczącej naruszenia interesu właściciela nieruchomości niewspółmiernie do interesu publicznego. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności należy stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

(ad.4) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasady poszanowania ważnego interesu prywatnego Skarżącej a także pomięcie jego praw nabytych:

W dacie uchwalenia zaskarżonego planu Skarżąca dysponowała nieostateczną (na skutek wniesienia odwołania przez inne strony) decyzją Prezydenta m. [...]. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia budowlanego na budowę – na przedmiotowych działkach - zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami: garażami podziemnymi z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. W/w decyzja została wydana w oparciu o decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO") z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]), ustalającą dla w/w inwestycji warunki zabudowy, wydaną na rzecz innego podmiotu, a następnie przeniesioną na Skarżącą decyzją w/w Zarządu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Pierwotny adresat w/w decyzji, ustalającej warunki zabudowy, nabył przy tym przedmiotowe działki od Miasta [...]., w drodze przetargu, w dniu 26 listopada 2014 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy ustalił na wniosek Skarżącej warunki zabudowy dla kolejnej inwestycji budowalnej, obejmującej zabudowę wielorodzinną, planowanej na przedmiotowych działkach (w/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]).

Przedmiotowa nieruchomość została zatem zbyta przez Miasto na cele inwestycyjne. Skarżąca zakupiła następnie w/w nieruchomość, jednocześnie przejmując prawa z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy [...] a potem uzyskując pozwolenie na budowę. Przeznaczenie nieruchomości w planie na zieleń urządzoną (park) świadczy o tym, iż przy uchwalaniu planu nie tylko nie wzięto pod uwagę interesu prywatnego Skarżącej ale że plan ten godzi również w jej prawa nabyte, jak też nie uwzględnia proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi (Skarżąca przywołała w tym kontekście stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyrokach z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 922/13 oraz z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13). Ewidentność w/w naruszeń w niniejszej sprawie jest oczywista w sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość stanowiła uprzednio własność Miasta i została przeznaczona do sprzedaży w celu osiągnięcia przychodu ze sprzedaży nieruchomości jedynie po to by następnie przy uchwalaniu planu miejscowego przeznaczyć ją na cele publiczne z dopuszczeniem jej wywłaszczenia na rzecz miasta.

(ad.5) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 38 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem trybu jego sporządzania na skutek niewyłożenia przez organ prognozy oddziaływania na środowisko i nie poinformowanie obywateli, w tym Skarżącej, o możliwości składania uwag do przedmiotowej prognozy oddziaływania na środowisko:

W obwieszczeniu z dnia [...] lutego 2017 r., informującym o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu nie znalazła się jakakolwiek informacja o wyłożeniu prognozy oddziaływania na środowisko ani też jakakolwiek informacja bądź pouczenie o możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko. Powyższe stanowi naruszenie przez organ procedury planistycznej, obowiązującej podczas projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że w obwieszczeniu informującym o wyłożeniu planu brak było informacji o wyłożeniu prognozy oddziaływania na środowisko oraz nie było zawartej informacji o możliwości składania uwag do prognoz oddziaływania na środowisko oznacza, że zaniedbania takie można ocenić jako istotne naruszenia, skoro w toku procedury planistycznej, dopiero po wyrażeniu takiej opinii nastąpić powinna faza opisana w art. 17 pkt 9 ustawy, a następnie po wyłożeniu projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni następuje dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Potem zaś otwiera się możliwość wnoszenia uwag, ich rozpatrywania, wprowadzenia do projektu zmian wynikających z tych uwag i ewentualne powtórne uzgodnienia. Te wszystkie etapy procesu planistycznego stanowią dopiero podstawę do ostatecznych rozstrzygnięć rady uchwalającej plan. Nie ulega zaś wątpliwości, iż ocena całości tych pominięć musi prowadzić do wniosku, że tryb sporządzania zaskarżonego planu został również w tym zakresie istotnie naruszony.

(ad.6) W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie zaskarżonego planu z naruszeniem zasad jego uchwalania, na skutek naruszenia przez organ ściśle określonych przepisów dotyczących zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także uchwalenie planu wewnętrznie sprzecznego:

Z § 26 ust. 1 pkt 1 planu wynika, że dla terenu A6.ZP została przeznaczona funkcja zieleni urządzonej (park), natomiast już z treści § 26 ust. 2 pkt 7 planu bezpośrednio wynika, że terenie tym organ dopuścił również lokalizację terenowych urządzeń sportowych, w szczególności siłowni terenowych, stołów do gier, placów zabaw dla dzieci itp., co jednoznacznie oznacza, że terenie A6.ZP przewidziano jeszcze funkcję sportu. Powyższe oznacza, że również w powyżej przedstawionym zakresie przedmiotowy plan jest wewnętrznie sprzeczny i niespójny. Należy bowiem zaznaczyć, że w sytuacji, w której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na danym terenie również zastosowanie funkcji sportu, organ ten, projektując i uchwalając plan powinien zastosować zarówno opis jak i oznaczenie terenu przewidziane dla funkcji mieszanej ZP/US lub US/ZP, zależnie od relacji i dominacji funkcji na terenie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Co więcej, jak wynika, z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej przy sporządzaniu i uchwalaniu planu organ winien w jego uzasadnieniu szczegółowo przedstawić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Skoro organ, jak wynika z § 26 ust, 2 pkt 7 planu, na terenie A6.ZP przewidział również funkcję sportu, w uzasadnieniu planu powinien szczegółowo określić minimalną ilość miejsc parkingowych do obsługi tych funkcji, nawet jeśli na danym terenie nie znajdują się obiekty kubaturowe, z tego względu, iż wymóg określenia minimalnej ilości miejsc parkingowych nie odnosi się wyłącznie do takich obiektów. Jednakże, w treści przedmiotowego planu tego nie uczyniono, co oznacza, iż plan nie spełnia standardów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie braku ustalenia minimalnej ilości miejsc parkingowych i sposobu ich realizacji.

W planie nie ustalono w sposób właściwy minimalnej ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z treścią § 13 ust. 6 pkt 2 planu, co jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej. W planie określono bowiem jedynie "ilości miejsc", a nie "minimalną ilość miejsc", jak tego wymagają przepisy przedmiotowej ustawy.

Ponadto, jak wynika z treści planu § 14 ust. 1 pkt 4 dopuszcza się lokalizowanie urządzeń budowlanych na całym obszarze planu o przebiegu i parametrach zgodnych z przepisami odrębnymi. Takie ustalenie jest niewłaściwe. Po pierwsze plan powinien określić urządzeń budowlanych na cały obszarze planu, co wynika szczególnie z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej, w myśl którego w uzasadnieniu planu powinny znaleźć się m.in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz z treści §4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią którego przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego ustala się takie wymogi dotyczące stosowania standardów jak ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Po drugie jedynymi z urządzeń jako element infrastruktury technicznej dopuszczonymi przez plan na terenie A6.ZP są stacje transformatorowe. Są to obiekty (urządzenia) kubaturowe, dla których nie określono w planie ich gabarytów lokalizacji (linii zabudowy na terenie A6ZP). Oznacza to, iż plan dla terenu A6.ZP nie i spełnia wymogów art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz §4 pkt 6 rozporządzenia dotyczących ustalenia w planie gabarytów obiektów i wskaźników zagospodarowania związanych z ich realizacją.

Kolejno należy zaznaczyć, że z treści ogólnej planu § 14 ust. 1 pkt 2 wynika, że na terenie A6.ZP dopuszcza się realizację infrastruktury medialnej (wszelkiej - bez wyłączeń). Jednakże ustalenie takie nie wynika z ustaleń szczególnych dla terenu A6.ZP wskazanych § 26. Oznacza to, iż plan jest wewnętrznie sprzeczny w swoich ustaleniach (niekonsekwentny). Co więcej, w planie dla terenu A6.ZP w treści § 26 nie określono stawki procentowej stanowiącej podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy planistycznej, co powoduje że plan nie wypełnia dyspozycji art. 15 ust 2 pkt 12 ustawy oraz § 4 pkt 23 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

(ad.7) Ustalenie § 3 ust 1 pkt 17 planu "istniejące drzewa do zachowania" jest przekroczeniem władztwa planistycznego oraz wkraczaniem w kompetencje burmistrza z ustawy o ochronie przyrody. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może bowiem zakazywać usuwania drzew.

III. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 15 listopada 2018 r., Rada wniosła o:

1) odrzucenie skargi w części, w jakiej Skarżąca nie wykazała interesu prawnego, tj. w odniesieniu do postanowień planu, dotyczących terenu oznaczonego symbolem A6.ZP, w zakresie odnoszącym się do trzech działek gruntu, nie stanowiących przedmiotu własności (użytkowania wieczystego) Skarżącej, tj. działek nr [...] i [...] (których właścicielem jest Miasto [...]) oraz działki nr [...] (której właścicielem jest Skarb Państwa) z obrębu [...];

2) ewentualnie o oddalenie skargi w całości, przedstawiając na tę okoliczność obszerną argumentację.

IV. Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 kwietnia 2019 r.:

- pełnomocnik Skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu z dnia [...] lutego 2017 r. na okoliczność braku wyłożenia prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu (wraz z projektem planu);

- pełnomocnik Rady przedłożył wydruk ze strony internetowej – ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z dnia [...] lutego 2017 r. na okoliczność tego, że do ogłoszenia oraz wyłożonego projektu zostały przedłożone załączniki.

Sąd, na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. postanowił przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe ze w/w dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V. Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Stosownie do art.14 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skargę należało odrzucić w części odnoszącej się do działek nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], niebędących przedmiotem własności albo prawa użytkowania wieczystego Skarżącej albowiem postanowienia planu w tym zakresie nie naruszają interesu prawnego Skarżącej.

W pozostałym zakresie skargę należało oddalić albowiem wbrew stanowisku skargi zaskarżony plan (w części objętej zaskarżeniem) nie narusza prawa.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady w części objętej przedmiotem zaskarżenia prowadzi do następujących wniosków:

1. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do powołanego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. każdy, czyjego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Stosownie do powyższego:

2.1. Posiadanie przez Skarżącą spółkę interesu prawnego do kwestionowania legalności planu w odniesieniu do działek gruntu o nr ew. nr [...] i [...] (plan przyporządkowuje w/w działki do jednostki terenowej A6.ZP – zieleń urządzona (park)) nie budzi wątpliwości z racji tego, iż Skarżąca jest właścicielem tychże działek. Spółka nie posiada natomiast interesu prawnego w kwestionowaniu legalności planu w odniesieniu do innych gruntów wchodzących w skład w/w jednostki A6.ZP, tj. działek gruntu o nr ew. nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...], z racji tego, iż nie dysponuje w stosunku do tych gruntów żadnym tytułem rzeczowym.

2.2. Uznać także należy, iż w/w interes prawny Skarżącej został postanowieniami zaskarżonego planu naruszony. Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14 dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Przyjąć należy, iż w/w warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione w sytuacji, w której zaskarżona uchwała przeznacza działki Skarżącej na cel publiczny w postaci zieleni urządzonej (parku). Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż taki kształt postanowień planu obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącą, nie tylko wyłączając dopuszczalność zabudowania tej nieruchomości ale przede wszystkim otwierając drogę do jej wywłaszczenia na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Oczywistym jest, iż samo stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu konkretnymi postanowieniami planu nie może być utożsamiane ze stwierdzeniem prawnej wadliwości tych postanowień. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego właściciela lub użytkownika gruntu otwiera wyłącznie drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych postanowień planu, tj. do oceny, czy ich normatywna treść nie wykracza poza granice władztwa planistycznego gminy, wyznaczonych obowiązującym ustawodawstwem. Gmina ma bowiem ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej) w formie aktu prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2986/15, publ. LEX. Przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza m.in. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017, sygn. akt II OSK 1656/15, publ. LEX).

3. Oceny, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, objęty skargą, o której mowa w art.101 u.s.g., jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art.91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

4. Żaden z zarzutów skargi, podniesionych przeciwko planowi, nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do powyższego:

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przy uchwalaniu planu art. 19 oraz art. 17 pkt 13 w zw. z art 17 pkt 11 ustawy planistycznej, mający polegać, po pierwsze, na wprowadzeniu do projektu planu zmian, nie zgłoszonych wcześniej w trybie uwag do wyłożonego projektu planu a następnie, na dalszym procedowaniu przez organ bez ponowienia przewidzianej prawem procedury planistycznej.

5.1. Stan prawny, regulujący materię w/w zarzutu przedstawia się następująco:

W art.17 pkt 1 – 14 ustawy planistycznej zawarto katalog czynności, które wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje kolejno po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Art.17 pkt 11 ustawy nakłada na w/w organ obowiązek wyznaczenia w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu.

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie (por. Alicja Plucińska - Filipowicz (red.), Artur Kosicki "Komentarz aktualizowany do art.17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", publ. LEX) uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego lub jego zmiany, wyłożonym do publicznego wglądu. Wprawdzie uwaga nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu miejscowego, niemniej stanowi wyrażenie krytycznego stanowiska względem ustaleń projektu tego planu. Jest ona jednym z instrumentów przewidzianych w komentowanej ustawie służących rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne. Możliwość wniesienia uwag służy bowiem temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje, które powinny zostać wzięte pod rozwagę (por. wyrok NSA z 9.05.2008 r., II OSK 45/08, LEX nr 497582).

Konsekwentnie, w myśl art.17 pkt 13 ustawy, organ wprowadza następnie zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Art. 19 ustawy stanowi z kolei, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust.1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust.2).

Jak podnosi się w przywołanym piśmiennictwie art. 19 ust. 1 ustawy skierowany jest do rady gminy. Dotyczy on sytuacji, gdy w przedstawionym do uchwalenia gotowym projekcie planu miejscowego rada stwierdzi konieczność dokonania zmian. Wtedy organ wykonawczy gminy, odpowiednio – wójt, burmistrz, prezydent miasta, zobowiązany będzie ponowić określone w art. 17 czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis ten przyznaje więc radzie gminy szerokie uprawnienia do decydowania o ostatecznym kształcie projektu planu miejscowego, a tym samym wpływ na kształtowanie polityki przestrzennej w gminie. Stwierdzenie przez radę gminy istnienia konieczności dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego może być efektem inicjatywy samej rady, jak również czynności organu wykonawczego w trakcie procedury planistycznej. Nie są to przy tym tylko przesłanki dotyczące uwzględnienia bądź nieuwzględnienia uwag. Mogą bowiem zaistnieć również inne przesłanki, które według rady bądź organu wykonawczego będą determinowały zmianę przedstawionego projektu planu miejscowego, np. zamiar przeznaczenia określonego w planie terenu planistycznego na inny cel, zmiana parametrów zabudowy czy też wprowadzenie bardziej rygorystycznych zapisów odnośnie do kształtowania zabudowy. Powyższe oznacza, że proponowane zmiany mogą być daleko idące. Oczywiście powody ich wprowadzenia do projektu planu muszą być w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadnione oraz mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Nie powinny one zatem nosić cech dowolności.

Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1, trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym bądź też w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie określonych w art. 17 czynności planistycznych może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Kryterium powinien być tu jednak stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian.

W sytuacji gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym i w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyrok NSA z 2.10.2012 r., II OSK 1426/12, LEX nr 1234142; wyrok NSA z 10.01.2014 r., II OSK 505/13, LEX nr 1457714). Można zatem uznać, że wymóg ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17, nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie miejscowym. Musi on być więc analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności (wyrok WSA w Krakowie z 11.03.2011 r., II SA/Kr 18/11, LEX nr 1127586).

5.2. Odnosząc w/w uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

Skarżąca podnosi, iż przed uchwaleniem planu doszło do nieuprawnionej zmiany treści §26 ust.1 pkt 1 projektu poprzez wskazanie, iż podstawowym przeznaczeniem obowiązującym na terenie A6.ZP jest "zieleń urządzona (park)" podczas, gdy w wersji wyłożonej do publicznego wglądu przeznaczenie to określono wyłącznie jako "zieleń urządzoną". Skarżąca wywodzi, iż powyższą czynność należy traktować jako wprowadzenie do projektu istotnej zmiany merytorycznej, przewidującej daleko idącą ingerencję w prawo własności Skarżącej (stworzenie podstawy do wywłaszczenia nieruchomości Skarżącej), która winna była być obowiązkowo poddana kontroli publicznej, realizowanej poprzez ponowne wyłożenie zmienionego projektu do publicznego wglądu. Sąd nie podziela tego stanowiska.

Przekonująco wyjaśnił bowiem organ, iż w/w ingerencja w treść projektu nie ma charakteru merytorycznego w tym sensie, że nie doprowadziła do ukształtowania praw i obowiązków właściciela objętej planem nieruchomości w sposób odmienny od stanu wynikającego z dotychczasowej treści projektu. Zabieg ten służył natomiast niezbędnemu doprecyzowaniu użytej w planie terminologii. Podkreślić zatem należy, iż w § 17 ust.1 projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu projektodawca stwierdził wyraźnie, że teren AZP.6 stanowi teren lokalizacji celu publicznego. W świetle art. 6 u.g.n., katalogującego cele publiczne, oraz art.112 i nast. u.g.n., stanowiących ustawowe upoważnienie do wywłaszczania gruntów przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, oczywistym jest, iż na odpowiednio wczesnym etapie procedury planistycznej było wiadome, iż Miasto zamierza dokonać w planie jak najdalej idącej ingerencji w prawo własności Skarżącej, tj. stworzyć prawną podstawę do przejęcia działek Skarżącej na własność publiczną, a to w związku z intencją urządzenia na tym terenie zieleni (co jednoznacznie wynikało z pierwotnej wersji §26 ust.1 pkt 1 projektu). W świetle powyższego nie można uznać argumentacji Skarżącej, iż dopiero późniejsze (tj. dokonane już po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu) uzupełnienie §26 ust.1 pkt 1 projektu o pojęcie "park", uświadomiło jej perspektywę utraty prawa własności działek poprzez ich wywłaszczenie na potrzeby realizacji celu publicznego. Perspektywa ta była bowiem oczywista dużo wcześniej, tj. już z dniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Nie ulega oczywiście najmniejszej wątpliwości, iż stanem pożądanym z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji było sformułowanie kompletnej treści §26 ust.1 pkt 1 projektu (tj. zawierającej termin "park", który to termin odwołuje się ściśle do typologii celów publicznych zawartych w art.6 u.g.n., tj. konkretnie do art.6 pkt 9c tej ustawy) już w jego wersji wyłożonej do publicznego wglądu, niemniej powyższego uchybienia, czy też nieścisłości, nie można traktować jako okoliczności, która mogła wprowadzić Skarżącego w błąd co do istoty projektowanego przeznaczenia jego gruntów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że różnica w literalnym definiowaniu – na różnych etapach procedury planistycznej - celu publicznego jako "zieleń urządzona" czy też jako "zieleń urządzona (park)", na który zostały przeznaczone przedmiotowe działki, jest z punktu widzenia interesów Skarżącej indyferentna.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż wbrew przekonaniu Skarżącej kwestionowana przez nią korekta brzmienia §26 ust.1 pkt 1 projektu miała wyłącznie walor poprawki redakcyjnej, w uprawniony sposób uzgadniającej treść w/w zapisu projektu szczególności z art.6 pkt 9c u.g.n. W pełni przy tym należy zgodzić się z organem, iż w dacie uchwalania zaskarżonego planu Rada była w pełni upoważniona do zastosowania art.6 pkt 9c u.g.n. pomimo tego, iż przepis ten wszedł w życie dopiero po wszczęciu postępowania planistycznego. W systemie prawa nie sposób bowiem dopatrzeć się normy intertemporalnej, z której wynikałaby konieczność stosowania w kontrolowanym postępowaniu planistycznym stanu prawnego obowiązującego nie w dacie uchwalenia planu a w dacie otwarcia tego postępowania.

Trafnie także odnotował organ (wskazując na konsekwencję i świadomość w określaniu przeznaczenia przedmiotowego terenu na przestrzeni całego postępowania planistycznego), iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny zieleni urządzonej takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje oznacza się symbolem ZP. Jednocześnie oznaczenie "park" znalazło się w projekcie planu już na etapie jego uzgadniania przez wyspecjalizowane podmioty. W uzgodnieniach między innymi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismo z dnia 26 stycznia 2017 r.) powołuje się na "tereny zieleni urządzonej - parki oznaczone w projekcie planu symbolami: A6ZP, Bl.ZP, D5.ZP". Ponadto również w prognozie oddziaływania na środowisko posłużono się sformułowaniem "zieleń urządzona - park".

5.3. Trafnie przyjął organ, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa jedynie przeznaczenie terenu jako zieleni urządzonej (parku) i sposób jego zagospodarowania, zaś utworzenie parku może mieć miejsce dopiero po wejściu w życie jego zapisów, w związku z czym również i w tym przypadku nie doszło do naruszenia żadnych przepisów. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, ustalenie na terenie A6 przeznaczenia ZP - zieleni urządzonej (parku) wynika z uwarunkowań obiektywnych, szczególnie środowiskowych. Wynika to również z treści prognozy oddziaływania na środowisko.

5.4. Trafnie podniosła w odpowiedzi na skargę Rada, odnosząc się do zapisów planu, przewidujących zachowanie istniejących drzew, iż wprawdzie oznaczenia dotyczące poszczególnych drzew, o których mowa powyżej, występują w planie również na terenie A6.ZP, niemniej żadne z tych drzew nie jest zlokalizowane na działkach Skarżącej. Uznać w tej sytuacji należy, iż Skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do kwestionowania przedmiotowych zapisów planu. Wprowadzenie ochrony drzew do zachowania, a konkretnie w tym przypadku dopisania ustalenia zakresu ochrony, jest wynikiem rozpatrzenia uwag (m.in. [...] Sp. z o.o. uwaga 9 punkt 15).

5.5. Równie trafnie podniosła Rada w odniesieniu do wewnątrzkwartałowych powiązań pieszych, iż zapisy dotyczące ich istnienia i lokalizacji był w projekcie planu przed jego wyłożeniem i na wyłożeniu jako ustalenie planu m.in. w § 3 ust.1 pkt. 15, § 8 pkt 1 i 2, § 5 ust.3 oraz na rysunku planu - również jako ustalenie. W toku procedury zostało wprowadzone jedynie uzupełnienie w postaci definicji "powiązań wewnątrzkwartałowych", na skutek rozpatrzenia wniesionych uwag do planu (m.in. [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o.). Doprecyzowanie tych zapisów nie wymagało ponowienia czynności w niezbędnym zakresie. Wewnątrzkwartałowe powiązania piesze zgodnie z § 2 pkt 19 ww. uchwały są elementami zagospodarowania terenu służącymi do powiązania terenów a zatem same w sobie nie mogą stanowić odrębnego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi. Powiązania te są precyzyjnie określone na rysunku planu i są zgodnie z zapisami części tekstowej uchwały i legendą rysunku ustaleniami planu.

6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezgodności zaskarżonej części planu ze studium z 2006 r.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalane w trybie i na zasadach wskazanych w art.9 – 13 ustawy planistycznej, jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tego, iż studium to nie jest aktem prawa miejscowego, posiada jednakże doniosłe znaczenie prawne z tej racji, iż jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art.9 ust.4 ustawy). Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, z 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10 oraz z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10). Formalną konsekwencją w/w związania jest art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, w myśl którego to przepis plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Uchwalenie przez radę gminy planu naruszającego studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące w myśl art.28 ust.1 ustawy planistycznej nieważnością planu w całości lub części.

Jak trafnie zauważono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2018 II SA/Gd 414/17, publ. LEX:

"1. Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).

2. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.

3. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

4. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.".

Podobnie należy zgodzić się z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 20/19, publ. LEX, iż: "Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.".

Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podzielić należy stanowisko Rady, iż postanowienia studium z 2006 r. przyznawały uchwałodawcy planistycznemu istotny zakres swobody w kształtowaniu przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem Ml.20, na którym znajdują się działki Skarżącego.

Z zapisów pkt 2 "Funkcja obszaru – kategoria przeznaczenia terenu" przedłożonego wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2006 r., sporządzonego dla przedmiotowych działek Spółki wynika, że: "Obszar, w którym znajdują się działki, oznaczony jest symbolem M1.20, przewidziany jest pod rozwój funkcji mieszkaniowych i określony został jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których:

- ustala się priorytet dla lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, według standardów określonych w pkt. 4,

- dopuszcza się lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie.".

W świetle powyższych zapisów nie ulega wątpliwości, że: (-) teren oznaczony symbolem M1.20 nie został przewidziany w studium wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową, (-) w/w zabudowa (wielorodzinna) ma jedynie stanowić przeważający sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu, (-) studium nie tylko dopuszcza zrealizowanie na 40% powierzchni zabudowy w/w terenu funkcji usługowej, ale przede wszystkim, co ma rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie, szeroko definiuje funkcję priorytetową, konsekwentnie uznając, iż zasadniczy element tej funkcji (funkcja mieszkaniowa wielorodzinna) musi był dopełniony szeroko rozumianą niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usługi podstawowe).

Podkreślić jednocześnie należy, iż stosownie do treści pkt 1 ("Sytuacja obszaru w strukturze miasta" ppkt "Główne kierunki zmian i przekształceń dla obszaru" – tiret przedostatnie) do głównych kierunków zmian i przekształceń dla obszaru to między innymi ochrona i modernizacja istniejącej zieleni osiedlowej oraz tworzenie nowych terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej.

Z treści pkt 9 "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego" studium wynika jasno, iż kwestia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, z uwzględnieniem konkretnych potrzeb, została powierzona uchwałodawcy planistycznemu: "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie systemu transportowego, infrastruktury inżynieryjnej, infrastruktury społecznej, ochrony środowiska oraz inne nie wymienione, a o których jest mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określane będą w planach miejscowych, stosownie do potrzeb, zgodnie z zasadami określonymi w Studium.". Koresponduje z tym treść pkt 10 studium "Obszary planowanego rozwoju": "Na obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego przewidziane jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych, a także dróg i infrastruktury inżynieryjnej. Lokalizacja tych inwestycji zostanie przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.".

W ocenie Sądu w/w postanowienia studium upoważniały Radę zarówno do zaliczenia terenu A6.ZP do terenów lokalizacji inwestycji celu publicznego (§17 planu), jak i do ustalenia w § 26 ust.1 pkt 1 planu przeznaczenia podstawowego tego terenu jako "zieleni urządzonej (parku").

Jednocześnie stwierdzić należy, iż kwestionowane przez Skarżącego przeznaczenie jego gruntu pod realizację celu publicznego w postaci parku (zieleni urządzonej) całkowicie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 932/15 - LEX nr 2248125).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.).

Prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 932/15 - LEX nr 2248125; wyrok NSA z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, pomimo daleko idącego wkroczenia przez Radę w prawa Skarżącej jako właściciela przedmiotowych gruntów, nie można uznać, mając na uwadze oczywiste uzasadnienie dla tego typu ingerencji, oparte na czytelnym interesie społecznym, wyrażającym się w konieczności zapewnienia dostatecznej ilości ogólnodostępnych terenów zielonych w obszarze zabudowy śródmiejskiej, iż w/w zasada proporcjonalności została naruszona. Nie ulega bowiem wątpliwości, mając na uwadze deficyt w/w terenów zielonych na rozległym obszarze objętym planem, przeznaczonym głównie pod mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi, że uzasadnionym było przeznaczenie pod park całego terenu oznaczonego symbolem A6.ZP (na którym znajdują się nie tylko dwie działki Skarżącej ale również trzy działki stanowiące własność publiczną).

7. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 w zw. z art.17 pkt 11 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu pomimo nierozpatrzenia przez Radę uwagi wniesionej przez Skarżącego do projektu planu (zarzut nierozpatrzenia uwagi w przedmiocie naruszenia władztwa planistycznego). Stosownie do powyższego:

W pełni należy podzielić stanowisko w przedmiocie w/w zarzutu, udzielone przez Radę w odpowiedzi na skargę. Uwaga Skarżącej dotyczyła zmiany przeznaczenia działek Skarżącej z dotychczas ustalonego tj. przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej na ustalony zgodnie ze studium tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Uwaga ta zawierała obszerne, kilkustronicowe uzasadnienie. Treść uzasadnienia ww. uwagi, w formie skróconej, została powołana w załączniku nr 2 do uchwały. Co prawda w uzasadnieniu ww. uwagi oprócz doprowadzenia do zgodności przeznaczenia nieruchomości ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znalazł się również wniosek o zapobieżenie wystąpieniu szkody i zagadnienie związane roszczeniem z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to brak jest natomiast, wbrew twierdzeniom Skarżącej, w treści uzasadnienia zarzutu kwestii naruszenia interesu właściciela nieruchomości niewspółmiernie do interesu publicznego. Abstrahując od zakresu uzasadnienia uwagi, uznać należy, iż uwaga złożona przez Skarżącą została we właściwym trybie rozpatrzona. Załącznik nr 2 do uchwały zawiera rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. Znajduje się ono poniżej treści uwagi wraz z jej skróconym uzasadnieniem. Uwaga została nieuwzględniona. W uzasadnieniu do rozpatrzenia uwagi znalazły się wyjaśnienia dotyczące kwestii zgodności zapisów planu ze studium a w odniesieniu do interesu prawnego Skarżącej, związanych z nim decyzji oraz ewentualnego wystąpienia szkody wyjaśniono, iż "działka, w trakcie opiniowania i uzgodnień została wskazana przez Zarząd Dzielnicy [...]. do przeznaczenia jej na teren zieleni publicznej". Ponadto przeznaczenie tych działek na teren zieleni urządzonej i skutków prawnych tych zapisów było przedmiotem analizy zarówno sporządzającego plan jak również uchwalającej go Rady.

Zagadnienie roszczeń z art. 36 ww. ustawy należy do odrębnego od procedury planistycznej postępowania i argumentacja odnośnie tego zagadnienia powinna zostać przedstawiona po wszczęciu odpowiedniego trybu i to dopiero po uchwaleniu miejscowego planu a nie w trakcie jego sporządzania i uchwalania. Uznanie bądź odmowa uznania tego roszczenia i przedstawienie stosownej argumentacji pozbawiłoby bowiem w przyszłości Miasto [...] obrony jego interesu prawnego w stosownym postępowaniu cywilnym.

Na marginesie zaznaczyć należy, iż nawet przy hipotetycznym założeniu, iż pismo Skarżącej odnosiło się również do wywodzonej przez Skarżącą niezgodności uchwały z zakresem władztwa planistycznego, to nie stanowiłoby nadużycia wnioskowanie, iż w sytuacji, w której Rada uznała, iż zapisy studium w pełni upoważniają Gminę do przeznaczenia nieruchomości pod park, to w ocenie Rady rozwiązanie takie także mieści się w granicach władztwa planistycznego.

8. Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art.1 ust.3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasady poszanowania ważnego interesu prywatnego Skarżącej jako właściciela terenu A6.ZP, objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także pomięcie jego praw nabytych. Stosownie do powyższego:

W sprawie niewątpliwie wystąpił konflikt dwóch wartości, tj.: 1) ochrony szeroko rozumianych praw nabytych (tu wynikających z decyzji ustalających na rzecz Skarżącej warunki zabudowy oraz nieostatecznego pozwolenia na budowę) oraz 2) uprawnienia Miasta do przeznaczenia nieruchomości objętej planem – w ramach przysługującego Miastu władztwa planistycznego – pod inwestycję celu publicznego. Rozstrzygnięcie tego konfliktu należy oprzeć o kryteria ustawowe, które co do zasady uznają w tym zakresie prymat władztwa planistycznego gminy. Z art.65 ust.2 ustawy planistycznej wynika, że nawet uzyskanie przez inwestora, przed wejściem planu w życie, ostatecznego pozwolenia na budowę, nie pozbawia organu planistycznego umocowania do uchwalenia postanowień sprzecznych z treścią tego pozwolenia a jedynie umocowuje inwestora do skonsumowania uzyskanego pozwolenia pod rządem planu przewidującego inne przeznaczenie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 900/2018, publ. LEX: "Z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony przez treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę."; w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 409/2018, publ. LEX wskazano z kolei, że: "Negatywną przesłankę wymienioną w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. stanowi uzyskanie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. O ile więc w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to inwestor może przystąpić do jej wykonania, nawet jeżeli ustalenia miejscowego planu, który stał się obowiązujący, byłyby inne.).

9. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uchwalenie miejscowego planu z naruszeniem trybu jego sporządzania na skutek niewyłożenia przez organ prognozy oddziaływania na środowisko i niepoinformowanie obywateli, w tym Skarżącego, o możliwości składania uwag do przedmiotowej prognozy oddziaływania na środowisko. Stosownie do powyższego:

W pełni należy podzielić stanowisko w przedmiocie w/w zarzutu, udzielone przez Radę w odpowiedzi na skargę. Przyjęty przez Prezydenta sposób poinformowania mieszkańców Gminy o poszczególnych etapach procedury planistycznej stwarzał zainteresowanym nieskrepowaną możliwość zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko oraz wniesienia do niej uwag. Wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. w siedzibie Urzędu przy ul. [...]. Ponadto na stronach Urzędu Miasta [...]. w BIP zamieszczone zostały odpowiednie dokumenty -

([...]).

W ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu powołano się w podstawie prawnej na art. 17 pkt 9 i 11 ustawy planistycznej. Zgodnie z art. 17 pkt 9 Prezydent m. [...] "wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami". Natomiast zgodnie z treścią pkt 11 "wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;".

Prezydent dokonał ogłoszenia zgodnie ze wzorem określonym w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązki nałożone na prezydenta miasta, zarówno przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zostały zrealizowane. Zarówno na wyłożeniu w Urzędzie m. [...]. jak i na stronach BIP-u dostępny był tekst i rysunek projektu planu, jak i tekst i rysunek prognozy oddziaływania na środowiska (co jasno wynika z wydruku ogłoszenia zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu, dopuszczonego przez Sąd jako dowód w sprawie – k.128 a.s.). Prognoza zawsze dostępna była do wglądu. Organ umożliwił składanie uwag do prognozy, o czym najlepiej świadczyć mogą złożone do niej uwagi.

Zgodnie z art. 54 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zasad| wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy planistycznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nie można wykluczyć, że uwagi i wnioski składane do projektu studium, bądź miejscowego planu, będą się wiązały z wyłożoną wraz nim prognozą oddziaływania na środowisko, a nawet będą odnosiły się krytycznie do treści merytorycznej prognozy. Nie ma to jednak żadnego wpływu na wykładnię 39 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 255/10, już z literalnego brzmienia regulacji prawnej mającej w tym wypadku zastosowanie jednoznacznie wynika, że sporządzanym, dokumentem, co do którego ustawodawca zapewnia społeczeństwu prawo składania uwag i wniosków, jest w niniejszej sprawie projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunkowi zagospodarowania. Oczywiście również z woli ustawodawcy, udostępniany publicznie jest tenże projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.". W wyroku tym NSA uznał, iż brak informacji o możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko nie jest- naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie wyrok ten poprzez analogię odnosić się będzie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż procedura planistyczna została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z ustawą planistyczną oraz ustawą środowiskową. Nie doszło zatem do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu.

10. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasad jego uchwalania, na skutek naruszenia przez organ ściśle określonych przepisów dotyczących zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także uchwalenie planu wewnętrznie sprzecznego. Stosownie do powyższego:

Szczegółowy przedmiot regulacji planu miejscowego określa art.15 ust.2 i 3 ustawy planistycznej. Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Igor Zachariasz "Komentarz do art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" publ. LEX) zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2. Zasadą pozostaje obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez utrwalenie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Drugą kategorię stanowią ustalenia fakultatywne, wymienione w art. 15 ust. 3 ustawy; w przypadku braku konieczności regulacji stanów na ich podstawie organ gminy nie ma obowiązku odniesienia się do tych zagadnień. W oparciu o powyższe stwierdzić należy, iż: (-) plan miejscowy musi (i odpowiednio może) regulować wyłącznie kwestie, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3, ewentualnie w art. 16 ust. 1 zdanie drugie oraz w art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej a ponadto także kwestie wyraźnie wskazane w przepisach odrębnych, (-) zamieszczenie w planie miejscowym innych treści niż przewidziane w wyżej wymienionych przepisach jest prawnie niedopuszczalne.

Skarżąca upatruje naruszenia art.15 ust.2 i 3 ustawy planistycznej w następujących kwestiach: (1) zaniechaniu oznaczenia terenu A6.ZP jako terenu o funkcji mieszanej w sytuacji, w której treść § 26 ust.2 pkt 7 planu wskazuje, iż oprócz funkcji zieleni urządzonej (parku) na przedmiotowym terenie będzie realizowana również funkcja sportowa, (2) zaniechaniu wykonania w odniesieniu do terenu A6.ZP obowiązków przewidzianych w art.15 ust.2 pkt 6 ustawy, tj. określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów, (3) wadliwym oznaczeniu w § 13 ust.6 planu ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, (4) wadliwym określeniu w § 14 ust.1 pkt 4 planu zasad lokalizowania urządzeń budowlanych na jego obszarze, (5) nieokreśleniu gabarytów lokalizacji (linii zabudowy) stacji transformatorowych, dopuszczonych przez plan na terenie A6.ZP, (6) niekonsekwencji pomiędzy postanowieniami § 14 ust.1 pkt 2 i § 26 planu, dotyczącej realizacji infrastruktury medialnej, (7) nieokreśleniu w § 26 planu stawki procentowej, stanowiącej podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art.36 ust.4 ustawy planistycznej.

Sąd w całości przychyla się do stanowiska odpowiedzi na skargę, wywodzącego nietrafność w/w zarzutów. Stosownie do powyższego:

1) Brak jest przesłanek do wywodzenia, że wbrew formalnemu oznaczeniu w planie symbolem A6.ZP (zieleń urządzona – park) przedmiotowy teren nie jest terenem o funkcji jednolitej a terenem o funkcji mieszanej, tj. przeznaczonym nie tylko pod w/w park ale również pod funkcję sportową. Przekonująco wskazuje bowiem Rada, że zgodnie ze studium, a następnie zgodnie z zapisami planu, elementem wyposażenia zieleni urządzonej (parku) jest uzupełnienie jednostek Ml w elementy wyposażenia takie jak: place zabaw i gier i elementów sportowych, ogrody jordanowskie itp. Dopuszczenie lokalizacji terenowych urządzeń sportowych, w szczególności siłowni terenowych, stołów do gier, placów zabaw dla dzieci jest sposobem zagospodarowania i wyposażenia terenu zieleni urządzonej (parku) w elementy niekubaturowe terenu, a nie jego dodatkowym przeznaczeniem. Tego rodzaju sytuacja nie pociągała za sobą konieczności oznaczenia terenu jako terenu o funkcji mieszanej.

2) W/w nieprzeznaczenie terenu A6.ZP pod zabudowę kubaturową czyni bezprzedmiotowym określanie w planie szeregu parametrów, na które wskazała Skarżąca, odwołując się do art.15 ust.2 pkt 6 ustawy planistycznej (w tym min. określanie ilości miejsc parkingowych).

3) Skarżący zarzuca, iż w § 13 ust. 6 pkt 2 uchwały nie określono, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.15 ust.2 pkt 6 ustawy planistycznej, minimalnej ilości miejsc parkingowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, operując, w miejsce pojęcia "minimalna ilość miejsc" pojęciem "ilość miejsc". Trafnie podniosła Rada, iż w/w postanowienie planu nie narusza w żaden sposób interesu prawnego Skarżącej, której działki nie zostały przeznaczone pod zabudowę, w sytuacji, w której w myśl § 13 ust. 6 pkt 4 uchwały "ustala się realizacje miejsc do parkowania dla obiektów budowanych, rozbudowywanych, nadbudowywanych lub zmieniających sposób użytkowania, na działkach budowlanych, na których znajdują się te obiekty".

4 i 5) W odniesieniu do stacji transformatorowych trafnie wskazała Rada, iż zgodnie z § 14 ust.5 pkt 6 "dopuszcza się zachowanie istniejących wnętrzowych stacji transformatorowych oraz budowę nowych wbudowanych, w wolnostojących budynkach lub podziemnych." Linie zabudowy w planie odnoszą się do budynków, a nie do budowli (zgodnie z § 2) jak również nie odnoszą się do podziemnych obiektów (zgodnie z § 2 i § 9 ust. 2). Na terenie A6. ZP, z uwagi na brak możliwości realizacji budynków stacja transformatorowa może być jedynie stacją podziemną, do której nie będą miały zgodnie z zapisami planu zastosowania linie zabudowy.

6) Niepowtórzenie w § 26 treści zawartej w §14 ust.1 pkt 2 planu nie uniemożliwia stosowania §14 ust.1 pkt 2 – w odniesieniu do terenu A6.ZP - jako normy ogólnej planu.

7) Nie budzi zastrzeżeń legalność § 26 ust. 6 planu, stanowiącego iż: "Dla terenu oznaczonego symbolem A6.ZP nie ustala się stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, związanej z uchwaleniem planu.". Trafnie podniosła Rada, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 159/18, publ. LEX i powołane tam orzecznictwo) zapis ten jest merytorycznie poprawny i spełnia wymóg określony w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

11. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przekroczenia władztwa planistycznego gminy przy uchwaleniu §3 ust.1 pkt 16 (skarga omyłkowo powołuje się na pkt 17) planu, wskazującego "istniejące drzewa do zachowania". W nawiązaniu do wywodów poczynionych wcześniej stwierdzić należy, że wprawdzie oznaczenia dotyczące poszczególnych drzew, o których mowa powyżej, występują w planie również na terenie A6.ZP, niemniej żadne z tych drzew nie jest zlokalizowane na działkach Skarżącej. Uznać w tej sytuacji należy, iż Skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do kwestionowania przedmiotowych zapisów planu.

Z powyższych względów Sąd orzekł: 1) w pkt 1 wyroku - na podstawie art.58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., 2) w pkt 2 wyroku – na postawie art.151 p.p.s.a.

-----------------------

30