Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 810/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1 art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Wanda Zielińska Baran /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 535/11 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz M. N. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 535/11 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz C. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie farmy wiatrowej - 2 sztuki wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki rolnej nr [...] położonej w miejscowości P., gmina C..

W piśmie z dnia 5 września 2010 r. M. N., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., złożył wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując na rażące naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w wyniku czego nie miał możliwości poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Planowana inwestycja obejmuje swym oddziaływaniem działki nr [...] i [...] będące jego własnością. Działka nr [...] położona jest w całości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, znajduje się na niej dom mieszkalny, budynek inwentarski, stodoła i obora. Natomiast działka nr [...] jest działką rolną i znajduje się w obszarze częściowego oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2

w związku z art. 61 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. N. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą

w miejscowości P. nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Z treści tego przepisu wynika, że wyłącznie budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi inwestycję celu publicznego. Inne inwestycje ze sfery gospodarki energetycznej do uzyskania kwalifikacji celu publicznego potrzebują wykazania niezbędności do korzystania z przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Tej niezbędności nie można wykazać w przypadku elektrowni wiatrowych. W rozpatrywanym przypadku organ rażąco naruszył przepisy art. 50 ust. 1 i art. 59 p.z.p., ponieważ wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie spowodowało również rażące naruszenie art. 61 ust. 1 p.z.p., ponieważ zaniechano zbadania przesłanek, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie prowadząc postępowanie w trybie przewidzianym do wydania decyzji lokalizacyjnej Burmistrz rażąco naruszył przepis art. 53 ust. 1 p.z.p. Nie ustalono stron postępowania i nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania, przyznając status strony jedynie inwestorce K. S.. Organ prowadzący postępowanie dopuścił się więc rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Doszło również do rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.z.p., gdyż organ samodzielnie dokonał zmiany przedmiotu postępowania na inwestycję celu publicznego, podczas gdy inwestorka we wniosku żądała wydania decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. zarzuciła decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszenie art. 53 ust. 7 p.z.p, wskazując, że zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] listopada 2008 r. została jej doręczona w dniu 21 listopada 2008 r., w związku z czym 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 21 listopada 2009 r. Strona wskazała również, że zgodnie z poglądami piśmiennictwa i judykatury o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, podstawą bowiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w oparciu o rażące naruszenie prawa, nie mogą być rozbieżności w wykładni tego przepisu. Natomiast przepis art. 2 pkt 5 p.z.p., zawierający definicję "inwestycji celu publicznego", jest przepisem, który wywołuje duże rozbieżności interpretacyjne. W momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej obowiązywała linia orzecznicza, według której budowę elektrowni wiatrowych uznawano za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. Ministerstwa Infrastruktury, Departament Nieruchomości i Planowania Przestrzennego (BN6ml-023-15/08/566, Lex nr 17260) - Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych, oraz w piśmie z dnia 11 czerwca 2008 r. Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią (GZ.tr.022-41/08, Lex nr 17259) - Lokalizacja wiatraków (farm wiatrowych) na gruntach rolnych. Zdaniem strony, Kolegium wydając skarżoną decyzję nie zbadało, czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w świetle regulacji art. 53 ust. 7 p.z.p. oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem - skoro Burmistrz zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jak inwestycję celu publicznego i zrobił to zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą, to nie miał obowiązku zawiadamiania wszystkich stron na piśmie o wszczęciu postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 53 ust. 1 p.z.p. tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczenia. Zdaniem strony M. N. nie powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie miał on w tej sprawie interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny. Podnoszony przez wnioskodawcę brak udziału w postępowaniu może być przyczyną co najwyżej wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 53 ust. 7 p.z.p., ponieważ regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie do zamierzeń inwestycyjnych, które można zaliczyć do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., natomiast budowy elektrowni wiatrowej nie można zaliczyć do tej kategorii inwestycji, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa Kolegium wskazało, iż o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji, stanowiącym zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych niejednolicie kwalifikowano inwestycje polegające na budowie elektrowni wiatrowych pod względem kryterium realizacji celu publicznego, dokonując rozbieżnej interpretacji przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Pomimo tego więc, że aktualnie utrwalił się pogląd, iż elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego, to z uwagi na występującą dotychczas na tle tych przepisów rozbieżność interpretacyjną, nie można uznać, że wybór jednej z możliwych interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja Burmistrza C. rażąco narusza przepisy art. 50 ust. 1, art. 59 w zw. z art. 2 pkt 5 .p.z.p. W ocenie Kolegium nieuprawnione było stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, że Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania powodującym konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nie można mówić w przypadku takiego naruszenia, które daje podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie brak uzgodnień decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p., może stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. N. zarzucił naruszenie art. 8,

art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu

w wyniku czego nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu oraz poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia jego praw

i obowiązków oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przejawiające się w odmowie jego zastosowania w sytuacji, w której można

i należało go zastosować.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że błędne jest stanowisko organu, iż

w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowanie art. 53 ust. 7 p.z.p. Przesłanką stosowania tego przepisu nie jest ocena, czy w postępowaniu zwykłym organ dokonał prawidłowej klasyfikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ale czy wydał a następnie ogłosił lub doręczył decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie z treści decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, iż jest to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 53 ust. 7 p.z.p. Jeżeli zaś decyzja ta została doręczona inwestorce w dniu 25 listopada 2008 r.(decyzja stała się ostateczna

w dniu 8 grudnia 2009 r.), - to 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 25 listopada 2009 r.

W konsekwencji w dniu [...] lutego 2011 r. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd uznał, że stanowisko Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczące w istocie niemożności stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest zgodne z prawem. Kontrolowana sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącego – rozstrzygnięcie kwestii, czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n. – nie jest oczywiste. Prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 u.g.n. sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uznanie, iż dana inwestycja ma wymienione cechy skutkowałoby tymczasem stwierdzeniem, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Pojęcia te były i są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stanowisko organu, iż skarżący nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza C.. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, odrębnym w stosunku do postępowania w wyniku, którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza. W nadzwyczajnym postępowaniu także obowiązuje określona w art. 28 k.p.a. zasada ustalania kręgu stron postępowania. Wobec tego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko podmioty, które uczestniczyły w ogólnym (zwykłym) postępowaniu administracyjnym, ale również i te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, iż z treści "Raportu o oddziaływaniu na środowisko Farmy Wiatrowej [...]" z października 2008 r., wynika, że nieruchomości skarżącego znajdują się w sferze oddziaływania akustycznego ww. inwestycji, co decyduje, że ma on interes prawny wynikający z przepisów dotyczących ochrony przed hałasem – por. dział V tytułu II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o lokalizacji farmy wiatrowej, w tym w postępowaniu kwestionującym prawidłowość wydania takiej decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, że według tego Raportu na nieruchomości skarżącego nie będą przekroczone normy hałasu. Sam fakt oddziaływania przesądza, iż wydana decyzja oraz kwestia prawidłowości jej wydania w świetle art. 156 k.p.a. dotyczy interesu prawnego skarżącego. Sąd stwierdził, że błędne jest stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak nie miało ono wpływu na wynik postępowania, skoro organ niezależnie od intencji, wysłał zaskarżoną decyzję skarżącemu. Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N. reprezentowany przez adwokata Ł. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1.rażące naruszenie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien być zastosowany:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a, gdyż bez wątpienia doszło do rażącego i noszącego znamiona celowości naruszenia przez organ art. 145 pkt 4 k.p.a.;

- ewentualnie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 156 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 oraz 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.;

2.rażące naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. polegające na jego nie zastosowaniu poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego i celowego naruszenia przez organ administracyjny art. 145 pkt 4 k.p.a.;

3. rażące naruszenie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 158

§ 2 kpa oraz art. 156 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, w której można i należało go zastosować.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania, zmianę wyroku WSA poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji uchylającej, ewentualnie uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący z winy organu nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym, którego był stroną w postępowaniu Kolegium prowadzonym w pierwszej instancji. Organ nie poinformował skarżącego, że na skutek wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte postępowanie zakończone wydaniem decyzji uchylającej. WSA mimo słusznych ustaleń, że wynik postępowania nadzorczego bezpośrednio dotyczył praw oraz interesów skarżącego, nie uchylił przedmiotowej decyzji do czego był zobowiązany na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Mylne jest stanowisko WSA, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej, albowiem przepis budził wątpliwości interpretacyjne i w praktyce był różnie stosowany. W dacie wydania przedmiotowej decyzji istniała ugruntowana linia orzecznictwa, wskazująca poprawne stosowanie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w praktyce. Kilka miesięcy przed datą wydania decyzji lokalizacyjnej przesądzono o niedopuszczalności lokowania elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzje lokalizacyjne. Dlatego też nawet jeżeli organ, a następnie Sąd doszedł do wniosku, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności na skutek upływu terminu z art. 53 ust. 7 p.z.p., to możliwym było zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., aby organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestniczki postępowania K. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność dokładnego powołania przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, określenia, jaką postać miało naruszenie, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej, natomiast nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. Autor skargi kasacyjnej w jej podstawie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 pkt 4 k.p.a. Z tych wskazanych przepisów tylko

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. został powołany w sposób prawidłowy, natomiast odnośnie art. 145 pkt 4 k.p.a. zauważyć należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest takiego przepisu. Takie same uwagi odnoszą się do stawianego w pkt 1 tiret 2 oraz w pkt 3 skargi kasacyjnej przez jej autora zarzutu naruszenia art. 156 pkt 2 k.p.a., gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego takiego przepisu nie ma.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że popełnione przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnej uchybienia nie uniemożliwiały ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej, gdyż pomimo tego została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpatrzenie.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że słusznie zarzuca skarżący Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że autor kasacji nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że błędne stwierdzenie w zaskarżonej decyzji o braku po stronie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ przesłał skarżącemu decyzję. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. zostało wszczęte z wniosku skarżącego i zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w dniu [...] grudnia 2010 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. Wynika z tego, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym Kolegium uznało, że skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i może skutecznie domagać się unieważnienia decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że decyzja ta została skarżącemu doręczona i zawierała pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z prawa do złożenia tego środka odwoławczego skorzystała druga strona. W tej sytuacji Kolegium powinno skarżącemu doręczyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiony przez stronę odwołującą się. Tymczasem skarżącemu nie doręczono nie tylko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz również nie zawiadomiono go o jego złożeniu, jak i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sformułowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu odnosi się zarówno do postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, jak również do postępowania odwoławczego. Zasada ta nakłada na organ obowiązek powiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, w szczególności obowiązek taki istnieje w przypadku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa. W sytuacji gdy w danym postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek powiadomić wszystkie strony o wniesionym środku zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a więc o odwołaniu bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero tak prowadzone postępowanie odwoławcze stanowi realizację zasady czynnego udziału stron. W orzecznictwie przyjmuje się, że uchybienie tym standardom może stanowić podstawę uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji pod warunkiem, wykazania przez skarżącego, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie tym wymogom sprostał, bowiem wyraźnie we wniesionej skardze wskazał, że organ bezpodstawnie pozbawił go prawa do bycia stroną nie informując go o złożonym przez inwestora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co uniemożliwiono podniesienie zarzutu rozpoznania sprawy w kontekście art. 156 §1 pkt 2 i art. 158 § 2 kpa. Trafnie podnosi też skarżący kasacyjnie, że w sytuacji istnienia przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. ze względu na treść art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, znajduje odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 kpa, przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie przeprowadził pod tym względem kontroli zaskarżonej decyzji, tym samym uchybił art. 158 § 2 kpa. Kontroli pod tym względem nie przeprowadziło również Kolegium w stosunku do decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanej w pierwszej instancji.

Mając na uwadze, iż istota zarzutu, zasadnie podniesionego w skardze kasacyjnej, dotyczyła naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w wyniku rozpoznania skargi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 193 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 p.p.s.a.