Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1799/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2329/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 8/5 i nr 8/6 z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa. Ponadto w pkt II wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a ponadto zasądził od Rady m.st. Warszawy na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia 10 października 2006 r. Nr LXXXII /2746/2006, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W dniu 30 września 2010 r. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez zmianę w całości, zarówno części tekstowej jak i graficznej wskazanej powyżej uchwały, w ten sposób, iż:

– dla terenu o symbolu ZP1, na którym znajdują się działki ewidencyjne będące własnością skarżącej spółki (nr 8/5 oraz nr 8/6 z obrębu [...]) i zapisana jest aktualnie funkcja ZP1-tereny zieleni urządzonej, wprowadzenie funkcji M1.20-tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

– ustalenia Studium dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów będą określać minimalne, a nie tylko, jak ma to miejsce w Studium, maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania pismem z dnia 26 listopada 2010 r. (data stempla pocztowego) [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r., wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w Studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, tj. nieuwzględnienie faktu, iż tereny wokół działek nr 8/5 i 8/6 z obrębu [...], usytuowana w najbliższej odległości przeznaczone są pod zabudowę. Nieuwzględnienie w Studium wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych dzielnicy Ursynów i m.st. Warszawy;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie dla terenu o symbolu ZP1 funkcji – tereny zieleni urządzonej, pomimo, że działki ewidencyjne nr 8/5 i 8/6 będące własnością skarżącej, nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta, teren o symbolu ZP1, w obszarze którego znajdują się działki ewidencyjne nr 8/5 i 8/6 jest całkowicie odcięty od pobliskich terenów tworzących zwarte tereny zielone, wokół terenu o symbolu ZP1, na którym znajdują się działki skarżącej znajdują się tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową,

3. naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie z zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), poprzez określenie w pkt XIII lit. A ppkt 2 Studium, iż wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają charakter uśredniony, w tym dla obszaru o symbolu M1.20, pomimo, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. wskazała, iż podstawą prawną do wniesienia skargi jest art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca powołała się na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 9.749 m2, stanowiącej działki o numerach 8/5 oraz 8/6 w obrębie [...], położone przy ulicy [...] i zlokalizowane w granicach administracyjnych dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 8/5 i nr 8/6 z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa i w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni od dnia wezwania Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącą Spółkę w Biurze Rady w dniu 30 września 2010 r. Rada m.st. Warszawy nie ustosunkowała się do złożonego wezwania, zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka, złożyła skargę w dniu 26 listopada 2010 r. (data stempla pocztowego), czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ stanął na stanowisku, że ustalenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie naruszają posiadanego przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd nie podzielił tego stanowiska, z uwagi na to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym, stosownie do art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy, określa się cały szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzennym.

Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ww. ustawy). Wiążący charakter ustaleń studium wobec treści planu miejscowego znajduje swoje odzwierciedlenie również w procesowych obowiązkach organu opracowującego projekt planu miejscowego, poprzez dokonywanie, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a następnie sporządzania projektu planu miejscowego uwzględniającego ustalenia studium (art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy). Samo zaś uchwalenie planu miejscowego musi być jeszcze poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 ww. ustawy).

Zważywszy zatem na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium (art. 10 ust. 1 i 2 ww. ustawy), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości.

Skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 9.749 m², stanowiącej działki o numerach 8/5 oraz 8/6 w obrębie [...], położone przy ulicy [...] i zlokalizowane w granicach administracyjnych dzielnicy U. m. st. Warszawy, których obszar znalazł się na terenie objętym ustaleniami studium. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym studium funkcją ZP1 tereny zieleni urządzonej i jednocześnie znajduje się w granicach Systemu Przyrodniczego Warszawy.

Skarżący kwestionując ustalenia studium dotyczące przeznaczenia terenu jej działek o numerach 8/5 oraz 8/6 pod funkcję ZP1 tereny zieleni urządzonej, wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Projektując przeznaczenie terenu działek należących do skarżącej pod funkcję ZP1 tereny zieleni urządzonej, gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca uprawniona jest do kwestionowania zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała Rady m.st. Warszawy w części dotyczącej działek nr 8/5 i 8/6, których właścicielem jest skarżąca, przeznaczając ich obszar pod funkcję zieleni urządzonej, oznaczoną w studium symbolem ZP1 narusza interes prawny skarżącej. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

W ocenie Sądu, słusznie strona skarżąca podniosła, że przeznaczenie terenu jej działek 8/5 i 8/6 w studium pod funkcję ZP1 – tereny zieleni urządzonej nastąpiło z naruszeniem jej interesu prawnego.

Obszar ZP1 na którym znajdują się działki skarżącej 8/5 i 8/6 bezpośrednio graniczy (przez ul. [...]) z obszarem zabudowy mieszkaniowej. Na południe od tego obszaru ZP1, po południowej stronie ul. B, teren ten graniczy z Rezerwatem Krajobrazowym Skarpy Warszawskiej ale i z obszarem, na którym w studium przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej (M2).12. Również obszar znajdujący się powyżej Skarpy Warszawskiej, graniczący z przedmiotowym obszarem ZP1 jest obszarem zabudowy mieszkaniowej. Należy także zauważyć, że na północ od terenu ZP1 (po przekątnej skrzyżowania Cj i ul. D) znajduje się obszar przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniową (M2).12.

Wymienione wyżej obszary, poza terenem zabudowy mieszkaniowej po wschodniej stronie ul. [...], znajdują się w granicach zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy. Z powyższego wynika, że fakt położenia danego obszaru w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy, a działki skarżącej położone są w zasięgu tego Systemu, nie wyklucza możliwości przeznaczenia tego obszaru pod funkcję mieszkaniową.

Również fakt położenia działek skarżącej w granicach korytarzy wymiany powietrza nie wyklucza dla nich funkcji zabudowy mieszkaniowej, gdyż w ramach tych korytarzy znajdują się obszary zabudowane, jak i przewidziane pod zabudowę mieszkaniową.

Natomiast, w ocenie Sądu, organ w przedmiotowej sprawie nie wykazał dlaczego działki skarżącej zostały zaliczone do obszarów podstawowych Systemu Przyrodniczego Warszawy, które to tereny wyłączone są spod zabudowy.

Działki skarżącej położone są w obszarze objętym strefą ochrony konserwatorskiej. Jak wynika z części graficznej studium (rysunek nr [...]) działki te znajdują się w strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...] – (KZ-E). W strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku [...] studium ustala ochronę wartości kulturowych obszarów poprzez uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony perspektyw widokowych i gabarytów, jednocześnie dla obszarów tych stosuje się zasady ochrony na podstawie odrębnych opracowań.

Należy stwierdzić, że dla obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej KZ-E nie wyklucza się funkcji mieszkaniowej, o czym świadczą obszary oznaczone na rysunku nr [...] numerami 170, 145, 147.

Powyższe ustalenia, w ocenie Sądu pierwszej instancji, pozwalają uznać, iż w zakresie działek skarżącej ustalenia zaskarżonej uchwały w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmiernie ograniczyły prawo własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k.c. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co w przypadku działek należących do skarżącej nastąpiło.

Słusznie podniosła również skarżąca, iż ustalenie dla danego obszaru funkcji ZP1 nie uzasadnia wywłaszczenia, które może być stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji dokonane tylko na cele publiczne. Katalog celów publicznych określa art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce n nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczenie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącej do działek nr 8/5 i 8/6 zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a jednocześnie nie może ona liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszoną do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wobec powyższego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działek nr 8/5 i 8/6 pod funkcję ZP1 stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium lub istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada m.st. Warszawy zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt. 2 i 3 i ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym i art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skutkującą błędnym uznaniem naruszenia zasady ingerencji planistycznej w prawa własności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. i orzeczenie reformacyjne w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp. k. w W. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej organu względnie oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że w przedmiotowej skardze kasacyjnej brak jest wskazania przez organ czy naruszenie prawa materialnego nastąpiło poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Wskazano również, że w skardze kasacyjnej organ nie wskazał czy orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest zaskarżone w części czy w całości, jak również we wnioskach nie wskazał czy domaga się uchylenia orzeczenia w całości czy w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem w istocie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, albowiem nie wykazał, aby przepisy określające ład przestrzenny, a ściślej wydana na ich podstawie uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, naruszyły konstytucyjne prawo własności.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób arbitralny przyjął, że skarżąca spółka posiadała legitymację skargową w niniejszej sprawie, nie uzasadniając tego stanowiska w sposób należyty.

Zdolność skargową w niniejszej sprawie, ocenić należało w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi ten przepis: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie pozostaje to, że przedmiotem skargi objęta została uchwała podjęta przez organ gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej. Niekwestionowanym pozostaje również to, że wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Dla uznania zatem, że skarżąca spółka posiadała zdolność skargową pozostawało ustalenie czy przez wskazaną uchwałę naruszony został jej interes prawny, a tego Sąd pierwszej instancji nie uczynił.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, które oceniał Sąd pierwszej instancji podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca spółka nabyła nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 1 października 2008 r. (odpis zwykły księgi wieczystej - k.30 akt sądowych), a więc po podjęciu przez Radę m.st. Warszawy uchwały z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

Nawet w sytuacji gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że nabycie nieruchomości po wydaniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie uniemożliwia Sądowi uznania, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej uchwałą, to pozostaje do wyjaśnienia kwestia przeznaczenia spornego terenu sprzed daty wydania kwestionowanej uchwały i po jej wydaniu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w tym z opinii dotyczącej możliwości, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przyszłych inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych 8/5 i 8/6 w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w dzielnicy U. w Warszawie (k.59 akt sądowych), działki te stanowią według ewidencji gruntów tereny, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18.09.1992 r. Co więcej poprzednik prawny skarżącego nabył przedmiotową nieruchomość poprzez zasiedzenie, przy czym nieruchomość ta także wówczas miała status terenów zielonych. Tym samym badając zdolność skargową strony Sąd winien zbadać, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej, a także ewentualnie jej poprzednika prawnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo własności wynika ze stosunku własności, jaki istnieje między właścicielem a wszystkimi innymi podmiotami. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 kc. Według tego przepisu wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98).

W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się przy tym, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu. Nawet przeto, jeżeli właściciel byłby w konkretnym wypadku ich pozbawiony, jeszcze pewien zakres uprawnień by mu pozostał (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 76).

W orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził jednocześnie pogląd, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę winien ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, a zatem czy ograniczone zostały podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia oceny czy przeznaczenie gruntu uległo zmianie na skutek wydania zaskarżonego aktu. Skoro w dniu nabycia nieruchomości podjęta już była kwestionowana uchwała, to nieuprawnione jest twierdzenie, że uchwała ta narusza konstytucyjne prawo własności skarżącej spółki. Prawo własności naruszone mogłoby być bowiem tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie spółki co do swej istoty. Tego natomiast Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie skutecznie nie wykazał. Uznać jednocześnie należy, że przeznaczenie gruntów na tereny zielone nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel nadal ma możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem. Kwestia natomiast zmiany przeznaczenia gruntu oceniana być powinna jak wskazano powyżej z uwzględnieniem faktu nabycia nieruchomości po wydaniu zaskarżonego aktu. W każdym bądź razie w okolicznościach tej sprawy argumenty i wywód Sądu co do naruszenia istoty prawa własności zaskarżoną uchwałą są chybione.

Zauważyć należy niekonsekwencję Sądu pierwszej instancji, orzekającego w tym samym składzie, który w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 1746/10 rozpoznając skargę na tę samą uchwałę, w podobnym stanie faktycznym odmówił skarżącemu zdolności skargowej z uwagi na to, że zaskarżonym aktem nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego w stosunku do opisanych w stanie sprawy nieruchomości.

Reasumując wywody w zakresie zdolności skargowej, podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie naruszenie interesu prawnego skarżącej polegać by musiało na naruszeniu jej praw właścicielskich. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy ograniczyło prawa skarżącej, przy czym konieczne byłoby wykazanie "pogorszenia jej praw" na skutek podjęcia uchwały.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).