Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 343/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 343/15

UZASADNIENIE

Rada Powiatu S. w dniu [...] stycznia 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odwołania J. S. H. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu S. Uchwała została podpisana przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Ł. M.

J. H. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wezwał Radę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...]. Zarzucił, że wniosek o odwołanie Przewodniczącego został skierowany nie do niego ale do innej osoby (S. H.), uchwała odwołująca nie została uzasadniona jak tego wymaga § 25 ust. 3 Statutu Powiatu S., nie została zaopiniowana przez właściwą komisję gminną, jak też uchwała została podpisana nie przez niego jako Przewodniczącego Rady Powiatu ale przez Wiceprzewodniczącego Rady.

Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Rada Powiatu S. rozpoznała negatywnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W jej uzasadnieniu wskazano, że odwołany Przewodniczący posługuje się obydwoma imionami i nie może być wątpliwości, że wniosek o odwołanie dotyczył J.H. Wyjaśniono również, że projekt uchwały odwołującej został doręczony radnym wraz z uzasadnieniem; podjęta uchwała jest skutkiem złożonego wniosku, zatem bezzasadny pozostaje zarzut nieuczynienia z wniosku o odwołanie załącznika do niej; w momencie odwołania Przewodniczący utracił uprawnienia ustawowe i statutowe do pełnienia swej funkcji, zatem nie miał prawa sygnować uchwały o odwołaniu swoim podpisem; projekt uchwały został zaopiniowany przez komisje stałe. Nadto podkreślono, że Wojewoda Podlaski nie zgłosił w postępowaniu nadzorczym zastrzeżeń do treści uchwały.

J. H. w złożonej do sądu administracyjnego skardze na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] podniósł następujące zarzuty:

- wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. o odwołanie Przewodniczącego Rady Powiatu S. z piastowanej funkcji został skierowany do S. H., a zatem nie dotyczył Przewodniczącego Rady, który nazywa się J. H. Nadto wniosek nie był uzasadniony;

- projekt uchwały odwołującej nie posiadał merytorycznego uzasadnienia (na odwrocie wniosku wskazano tylko fakt wpłynięcia wniosku oraz oczywiste dla radnych przepisy ustawy samorządowej) i taki też projekt otrzymali radni;

- w projekcie uchwały wskazano jako osobę mającą się pod uchwałą podpisać Wiceprzewodniczącego Rady, mimo że to skarżący prowadził obrady.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako wniesioną przez osobę nieposiadającą interesu prawnego w sprawie. Organ wywiódł, że głosowanie na kandydata na określone stanowisko nie jest związane z jego interesem prawnym. Wnosząc (ewentualnie) o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że ustawa samorządowa nie określa wymagań, jakim powinien odpowiadać wniosek o odwołanie przewodniczącego rady powiatu, poza tym jaką większością to powinno nastąpić, który to warunek został zachowany. Wskazano, że w momencie podejmowania uchwały odwołującej nie istniała komisja rewizyjna, zaś wniosek o odwołanie został zaopiniowany przez komisje stałe powołane przez Radę Powiatu; nadto każdy z radnych mógł zabrać głos w sprawie wniosku o odwołanie.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2015 r. skarżący sprecyzował zarzuty skargi wskazując, że jego zdaniem doszło do rażącego naruszenia Statutu Powiatu S., w szczególności jego § 25 ust. 1, ust. 3 oraz § 28 ust. 1 – 3. Występując z inicjatywą odwołania Przewodniczącego Rady radni nie złożyli projektu uchwały mającej być podjętą z jej uzasadnieniem. Skarżący jako Przewodniczący Rady Powiatu po wpłynięciu wniosku skierował go do Wydziału Organizacyjnego i Zarządu Powiatu celem przygotowania projektu uchwały, podczas gdy zadaniem Zarządu powinno być zaopiniowanie przedstawionego przez radnych projektu uchwały. Również do komisji został skierowany wyłącznie wniosek radnych a nie projekt uchwały z jej uzasadnieniem. Nadto Komisja Rewizyjna została powołana dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., Komisja Budżetu i Finansów Publicznych oraz Komisja Transportu, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska zdjęły punkt dotyczący opiniowania wniosku z porządku obrad (Komisja Budżetu uznała się za niewłaściwą w sprawie), nie odnotowano dyskusji nad wnioskiem o odwołanie Przewodniczącego na obradach Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, zaś Komisja Ochrony Zdrowia, Opieki Społecznej i Bezpieczeństwa Publicznego zaopiniowała wniosek pozytywnie. Jak wskazał skarżący, brak opinii Zarządu (której nie uzyskano) oraz opinii komisji jest sprzeczny ze statutem. Powtórzył zarzut dotyczący podpisania się pod uchwałą odwołującą nieuprawnionej osoby tj. Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu, który nie prowadził obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.), dalej u.s.p., zgodnie z którym warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Niespornie zaskarżona uchwała w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady powiatu stanowi uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takowe wezwanie do właściwego organu (Rada Powiatu S.) skarżący złożył w dniu [...] lutego 2015 r. Wezwanie okazało się bezskuteczne, bowiem Rada Powiatu nie uwzględniła żądania. Uchwałą z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] odmówiono uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Także termin do złożenia skargi w trybie przepisu art. 87 ust. 1 u.s.p. został zachowany. W kwestii terminu wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. Ze względu na fakt, że art. 87 ust. 1 u.s.p. ma identyczną treść jak przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (z tą tylko różnicą, że odnosi się do organu samorządu powiatowego) zasadnym jest odwołanie się w powyższym zakresie (w przedmiocie terminu do wniesienia skargi) do treści tej uchwały. Skarżący wniósł skargę w dniu 22 kwietnia 2015 r. zachowując termin przewidziany prawem.

W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowej skargi sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego.

Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej jest oparte zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a.

Inaczej natomiast została skonstruowana skarga na uchwałę lub zarządzenie organu powiatu uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p., na podstawie którego skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą organu powiatu. Przepis ten jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Powtórzyć można za jednolitą i ugruntowaną linią orzeczniczą, że skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru (vide wyroki z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Sz 1380/13, z dnia 13 września 2012 r., II SA/Go 54/12, z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 410/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Także legitymacji skargowej w oparciu o powołany wyżej przepis nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym (vide wyroki z dnia 6 marca 2014 r. w sprawach III SA/Lu 691/13 i III SA/Lu 690/13, CBOSA).

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p., to odwołać się należy do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazać należy na następujące wyznaczniki prawne tego pojęcia:

- legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (vide wyrok z dnia 6 marca 2014 r., III SA/Lu 690/13, postanowienie z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 344/15, CBOSA);

- interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę;

- legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, przy tym stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II OSK 1446/12: "Interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego, ale również w przepisach prawa ustrojowego. Dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi". Uchwała rady powiatu skarżona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powinna mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na względzie skład orzekający ocenił, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały odwołującej go z funkcji jej przewodniczącego, bowiem pozbawia go tej funkcji i uprawnień z nią związanych. Powyższa konstatacja nie prowadzi automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić mogłaby jedynie ocena, że uchwała naruszająca interes prawny skarżącego jednocześnie narusza prawo.

W sprawie niniejszej sąd nie miał podstaw do takiej konkluzji.

Przede wszystkim nie można nie zauważyć charakteru oraz przedmiotu zaskarżonej uchwały. Stanowi ona o odwołaniu J. H. z funkcji Przewodniczącego Rady Powiatu S. Jak stanowi art. 14 ust. 3 u.s.p. – zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zatem przewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe. Ustawodawca podkreślił to używając określenia "wyłącznie". Inaczej można określić, że przewodniczący rady powiatu jest jedynie organem wewnętrznym rady organizującym prace rady, co rozumieć należy jako wykonywanie czynności głównie o charakterze materialno – porządkowym, takich, jak wyznaczanie terminu sesji rady, przygotowanie porządku obrad tej sesji, zawiadamianie radnych o terminie sesji i porządku obrad, przygotowanie materiałów i dokumentów na potrzeby wyznaczonej sesji oraz czynność prowadzenia sesji (vide wyrok z dnia 15 lipca 2012 r., III SA/Lu 203/12, CBOSA).

Ustawa o samorządzie powiatowym odnośnie powołania przewodniczącego rady zawiera jedynie regulację w art. 14 ust. 1 o treści następującej: "Rada powiatu wybiera ze swego grona przewodniczącego i jednego lub dwóch wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym". W kwestii odwołania zawiera jedynie regulację sprecyzowaną w art. 14 ust. 4 u.s.p.: "Odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu, w trybie określonym w ust. 1". Zgodnie z art. 13 u.s.p. rada powiatu jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcie w formie uchwały. Określenie trybu podejmowania uchwał organów powiatu nie może pozostawać w sprzeczności, ani wyłączać stosowania przepisów ustawy, w tym art. 13 ust. 1 u.s.p. Uchwała organu kolegialnego jest niewątpliwie rozstrzygnięciem stanowiącym akt woli każdego z członków tego organu, który poprzez głosowanie wyraża swoje stanowisko w sprawie przedłożonej do głosowania. Może się to przejawiać w akceptowaniu, odmowie akceptacji projektu uchwały lub powstrzymaniu się od wyrażenia stanowiska w sprawie. Oddanie poszczególnego głosu jest oświadczeniem woli członka rady (zarządu). Warunkiem ważności podjętej uchwały jest uzyskanie odpowiedniej liczby głosów, przy zachowaniu określonego kworum. Stanowi o tym wprost przepis art. 13 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwały rady i zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Skoro akt woli, przejawiony oddaniem głosu podczas głosowania, ma formę uchwały, to musi ona być podjęta w trybie i na zasadach określonych w wymienionym art. 13 u.s.g., chyba że przepis szczególny rangi ustawowej pozwala na inny sposób głosowania (vide wyrok z dnia 21 października 2010 r., II SA/Ol 550/10, CBOSA).

Dla przedmiotowej uchwały ten "szczególny" tryb podjęcia uchwały w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady, jak wyżej wskazano, został określony w art. 14 ust. 4 u.s.p.

W tym miejscu podkreślić należy, że przede wszystkim z uwagi na przedmiot, uchwała w sprawie powołania (odwołania) z funkcji przewodniczącego rady powiatu ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Stwierdza (potwierdza) jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania radnych w danym przedmiocie. Natomiast sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. Bez głosowania nie mogłaby zostać podjęta uchwała w sprawie powołania (odwołania) przewodniczącego rady (vide wyrok z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Go 351/08 oraz Cz. Martysz, komentarz do art. 14 ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej Lex). To wynik głosowania, dopełniony warunkiem zachowania procedury, ma podstawowe i decydujące znaczenie dla powołania (odwołania) z funkcji. Wskazać także należy, że kwestia powołania (odwołania) przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady powiatu nie dotyczy strefy ustrojowej tej jednostki samorządowej (vide wyrok z dnia 1 sierpnia 2001 r., III SA/Wa 1317/01, CBOSA).

Jak wynika z przepisów u.s.p. warunkiem niezbędnym dla powzięcia uchwały w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady powiatu jest złożenie wniosku o odwołanie przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady. Jak podaje się w doktrynie, przepisy nie wymagają, by wniosek ten zawierał uzasadnienie, zatem będzie on skuteczny w przypadku braku takowego uzasadnienia (vide Cz. Martysz, komentarz do art. 14 u.s.p., Lex oraz J. Korczak, Przesłanki oraz zasady składania i poddawania głosowaniu wniosków w sprawie odwołania przewodniczącego rady gminy, Nowe Zeszyty Samorządowe 2002, nr 2, s. 54). Także podaje się, że obowiązku uzasadnienia wniosku w tej sprawie nie można wprowadzić do statutu powiatu, podobnie jak nie można ograniczać częstotliwości składania wniosków w tej sprawie. Ustawa nie wymaga także, by wniosek był złożony na piśmie, może być złożony np. ustnie do protokołu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wniosek taki winien być podpisany, i to zarówno wtedy, gdy jest składany na piśmie, jak również wtedy, gdy jest składany ustnie do protokołu w biurze rady. Warunkiem skuteczności odwołania z funkcji przewodniczącego po złożeniu wniosku co najmniej ¼ ustawowego składu rady jest wynik głosowania bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 14 ust. 1 u.s.p.).

Z akt sprawy wynika, że warunki te zostały spełnione. Przy liczącej 19 osób radzie wniosek o odwołanie złożyło 8 radnych podpisanych pod wnioskiem. Jak wynika z protokołu komisji skrutacyjnej (k. 138) oraz przedłożonych kart do głosowania, udział w głosowaniu wzięło 18 radnych. Z wydanych 18 kart do głosowania oddano 17 głosów ważnych oraz 1 głos nieważny. Za odwołaniem skarżącego z funkcji przewodniczącego rady oddano 11 głosów. Zatem zaskarżona uchwała mogła jedynie potwierdzić wynik głosowania i to uczyniła. To nie uchwała przesądziła o odwołaniu skarżącego z funkcji, a wynik tajnego głosowania radnych.

Zarzuty skargi nie mogły zostać podzielone przez sąd.

Zarzut skierowania wniosku do niewłaściwej osoby, bo adresowany do S. H. podczas gdy skarżący jest dwojga imion (J. S. H.) jest oczywiście nieuprawniony i z całą pewnością nie skutkował błędnym wyborem adresata, jak dowodzi skarga. Przeczy temu nie tylko fakt nadania wnioskowi biegu właśnie przez skarżącego – jako Przewodniczącego Rady, ale treść wniosku, gdzie użyto dwojga imion, jak też oczywisty fakt, że skoro adresatem wniosku był Przewodniczący Rady Powiatu S., to do tej osoby wniosek był skierowany nawet jeśli nie wpisano w nim dwojga imion przy nazwisku.

Zarzut braku uzasadnienia projektu uchwały także pozostaje nieuzasadniony, nie tylko w kontekście wyżej zaprezentowanych uwag, ale i z uwagi na stan faktyczny. Jakkolwiek bowiem sam wniosek o odwołanie nie zawierał uzasadnienia, to projekt uchwały takowe uzasadnienie, aczkolwiek lakoniczne, skrytykowane przez skarżącego, ale zawierał. Z uwagi na przedmiot projektowanej uchwały odnosiło się ono do potwierdzenia faktu spełnienia wymogów formalnych.

Dodać trzeba, że motywy złożenia wniosku o odwołanie J. H. z funkcji Przewodniczącego jasno wynikają z protokołu sesji Rady Powiatu S. z dnia [...] grudnia 2014 r., na której Starosta złożył wniosek oraz z protokołu sesji Rady z dnia [...] stycznia 2015 r. (pkt 8), na której to sesji wniosek przegłosowano. Głosowanie poprzedziła dyskusja nad wnioskiem, głos zabrał zarówno Starosta jak i dwóch radnych, a także skarżący, którego przedmiot głosowania miał dotyczyć. Przebieg tego punktu porządku obrad Rady w dniu [...] stycznia 2015 r. pozostawał w zgodzie z zasadami ustawy oraz punktem 9 rozdziału 2 Statutu Powiatu S. określonego uchwałą Rady Powiatu z dnia [...] lutego 2006 r. Dodać trzeba, że po złożeniu wniosku 8 radnych o odwołanie skarżącego z funkcji, na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] stycznia 2015 r. przygotowano projekt uchwały w przedmiocie odwołania, co wynika z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu.

Głosowanie nad odwołaniem skarżącego z funkcji było prowadzone z zachowaniem zasady tajnego głosowania, a jego wynik stanowił wyraz woli członków Rady co do osoby Przewodniczącego. Przy wymaganym kworum z art. 14 ust. 1 u.s.p. skutek prawny głosowania mógł być jedynie w postaci odwołania z funkcji. Skarżona uchwała jedynie go potwierdziła.

Odnośnie zarzutów skargi co do braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały, to skład orzekający przychyla się do ogólnej linii orzecznictwa sprowadzającej się do tezy, że jakkolwiek sam ustawodawca nie nałożył wprost obowiązku uzasadniania uchwał, to taki obowiązek można wyprowadzić z wykładni celowościowej. Brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ samorządowy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (vide M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (vide wyroki z dnia 3 października 2014 r., II OSK 2807/14, z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, CBOSA). Podkreślić trzeba rolę uzasadnienia na potrzeby kontroli zaskarżonej uchwały – jest nią możliwość ustalenia motywów podjęcia uchwały. Dlatego, zdaniem sądu, w sytuacji gdy brak motywów podjęcia nie ma wpływu na ocenę aktu, tak, jak w sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot uchwały – to brak uzasadnienia nie stanowi naruszenia prawa i nie skutkuje uznaniem uchwały za wadliwą.

Taka "liberalna" ocena braku uzasadnienia uchwały, zdaniem sądu, odnosić się będzie do aktów (uchwał) o charakterze deklaratoryjnym, które jedynie mają moc potwierdzania, stwierdzania określonego stanu i stanu tego nie kształtują. W sprawie niniejszej będzie to stwierdzenie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu, które dokonało się w głosowaniu członków rady. Dlatego dla oceny deklaratoryjnej spornej uchwały istotne było zbadanie spełnienia wymogów art. 14 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 1 u.s.p. Jak wyżej wykazano, warunki nakreślone powołanymi przepisami zostały spełnione. Dlatego sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały ani jej niezgodności z prawem.

W kontekście powyższych rozważań nie mogły także skutkować uwzględnieniem skargi zarzuty naruszenia przepisów Statutu Powiatu S. zgłoszone przez skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Odnosiły się one głównie do naruszenia § 25 ust. 1 i ust. 3 oraz § 28 ust. 1 – 3 Statutu. Zdaniem skarżącego, projekt uchwały o jego odwołanie nie zawierał uzasadnienia. Jak wyżej wykazano uzasadnienie było sporządzone, aczkolwiek odnosiło się do spełnienia wymogów formalnych złożenia wniosku o odwołanie z funkcji przewodniczącego rady. Z uwagi na przedmiot i deklaratoryjny charakter późniejszej uchwały, takie uzasadnienie spełniło swoją rolę. Podkreślić należy, że § 25 ust. 3 Statutu określający wymogi uzasadnienia używa sformułowania "w zależności od przedmiotu uchwały", zatem to przedmiot uchwały wyznacza treść uzasadnienia. Nie sposób przyjąć, by projekt spornej uchwały zawierał uzasadnienie oczekiwanych skutków społecznych czy finansowych uchwały, czy źródeł pokrycia środków finansowych niezbędnych do jej realizacji, o których mowa w § 25 ust. 3 Statutu.

Tak samo niezasadny jest zarzut naruszenia § 28 ust. 1 i 3 Statutu. Nota bene §1 stanowi o obowiązkach przewodniczącego, a tym był wówczas sam skarżący. Aczkolwiek w sprawie niniejszej na sesji Rady w dniu [...] grudnia 2014 r. Starosta złożył wniosek 8 radnych o odwołanie, a Zarząd projekt uchwały sporządził w dniu [...] stycznia 2015 r., który to projekt poddany został głosowaniu na sesji w dniu [...] stycznia 2015 r., zatem ta kolejność nie była identyczna jak stanowi § 28 ust. 1 Statutu, ale ostatecznie wymóg udziału zarządu został zachowany. Nie wystąpiły żadne negatywne konsekwencje prawne dla skarżącego.

Akcentowany przez skarżącego zarzut braku opinii komisji (§ 28 ust. 1 in fine Statutu) nie może zostać podzielony nie tylko ze względów logicznych, ale sama regulacja Statutu stanowi o opiniowaniu przez "komisje właściwe ze względu na przedmiot uchwały". Trudno uznać, by przedmiot – odwołanie z funkcji przewodniczącego rady – wymagał opinii działających w Radzie Powiatu S. komisji określonych w § 63 ust. 1 Statutu: Komisji Transportu, Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska; Komisji Budżetu i Finansów Publicznych; Komisji Oświaty, Kultury i Sportu; Komisji Ochrony Zdrowia, Opieki Społecznej i Bezpieczeństwa Publicznego. Nota bene, jak wynika z protokołów posiedzeń komisji (k. 192, 194, 196) – otrzymały one do zaopiniowania projekt uchwały w przedmiocie odwołania skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady. Oczywistym pozostaje, że zakres ich właściwości (o którym mowa w § 28 ust. 1 Statutu) nie obejmował opiniowania projektu spornej uchwały. Nadto przy braku w dacie [...] stycznia 2015 r. komisji rewizyjnej nie można wymagać jej opinii. Stąd zarzut naruszenia przedmiotowej regulacji Statutu nie mógł być przez sąd przyjęty.

Zarzut podpisania podjętej uchwały przez Wiceprzewodniczącego Rady w kontekście powyższych rozważań także nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Skoro uchwała potwierdzała odwołanie Przewodniczącego, to podpisana została przez Wiceprzewodniczącego, który w dalszej części prowadził obrady w dniu [...] stycznia 2015 r. Ponownie powtórzyć należy, że odwołanie skarżącego z funkcji nastąpiło przez głosowanie radnych (wynik głosowania), zatem logicznym jest, iż podpis pod uchwałą złożył Wiceprzewodniczący.

Reasumując należy zaakcentować, że to od członków rady powiatu zależy kto ma pełnić funkcję jej przewodniczącego. Zgłoszenie kandydatury (kandydatów) na to stanowisko nie jest obwarowane żadnymi merytorycznymi warunkami a wybór lub nie zależy wyłącznie od woli głosujących tajnie członków rady. Także odwołanie nie wiąże się ze spełnieniem żadnych materialnych przesłanek, a wiąże się ze spełnieniem warunków formalnych (art. 14 ust. 4 i ust. 1 u.s.p.) i żaden z głosujących nie ma obowiązku uzasadniania swego stanowiska wyrażonego w głosowaniu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) skarga podlegała oddaleniu.