Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 501/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 91, 98 ust 1, 3, 96 ust 2, 97 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 501/16

UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]grudnia 2015 r. Nr [...] (dalej "rozstrzygnięcie nadzorcze") Wojewoda [...](dalej również "Wojewoda" lub "organ nadzoru") stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miasta S. (dalej "Rady") z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części M. – etap pierwszy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części M.– etap pierwszy (dalej również "uchwała Rady" lub "plan miejscowy").

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości łub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu pianistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy o p.z.p.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust, 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; Ponadto zgodnie z wymogiem § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać wysokość projektowanej zabudowy dopuszczoną na danym terenie, a także powierzchnię zabudowy.

Ustalenie wysokości projektowanej zabudowy w planie miejscowym, należy do wyłącznej właściwości organów gminy. Gmina realizując swoje uprawnienia ma obowiązek określić wysokość zabudowy jednostką metryczną. Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Przez wysokość należy rozumieć konkretny wymiar (w znaczeniu określenia metrycznego).

Określany w planie miejscowym parametr, tj. wysokość zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Budynki, budowle oraz obiekty małej architektury, stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), stanowią obiekty budowlane. Zdaniem organu nadzoru określenie parametru, jakim jest wysokość projektowanej zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie wysokości projektowanej zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów t zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

W związku z powyższym należy podkreślić, iż gmina ma zatem nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie wysokości projektowanej zabudowy na danym terenie, dla wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych tym planem. Określenie ww. parametru w planie miejscowym, należy do wyłącznej kompetencji organów gminy. Tymczasem zgodnie z § 11 pkt 4 uchwały "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala się: (...) 4) nie ustala się wysokości infrastrukturalnych obiektów budowlanych;".

Powyższe oznacza, że skoro plan przewiduje realizację infrastrukturalnych obiektów budowlanych, to powinien zawierać również ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące określenia wysokości projektowanej zabudowy oraz gabarytów obiektów, które należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Ponadto, skoro w planie miejscowym dopuszcza się realizację m.in. obiektów małej architektury vide § 22 pkt 3, § 23 pkt 3, § 24 pkt 3, § 25 pkt 3, § 26 pkt 3, § 28 pkt 3 oraz § 29 pkt 2 lit. a uchwały), to Rada Miasta S. winna była określić również gabaryt tych obiektów budowlanych, w przeciwnym razie zaś, uniemożliwia ich realizację. Rada gminy w ustalaniu parametru wysokości projektowanej zabudowy, czy też określeniu gabarytów obiektów dopuszczonych ustaleniami planu miejscowego jest samodzielna, zatem nie może pozostawiać dowolności w tym zakresie, cedując swoje uprawnienia de facto na inny podmiot (inwestora, czy też organy administracji architektoniczno - budowlanej).

Organ nadzoru wskazał również, iż w ustaleniach pianistycznych nie określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wbrew art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. W § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 16 ust. 2 ustawy o p.z.p. wskazano natomiast, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Tymczasem w planie miejscowym nie określono udziału powierzchni zabudowy za pomocą konkretnego wskaźnika, lecz stosownie do ustaleń § 11 pkt 5 uchwały wskazano, iż "różnica między powierzchnią działki a minimalną powierzchnią biologicznie czynną jest ustaloną planem maksymalną powierzchnią zabudowy". Takie zapisy oznaczają brak jednoznacznego wyznaczenia parametru, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie. Powyższe potęguje fakt ustaleń zawartych w § 11 pkt 6 uchwały, w którym dopuszczono możliwość zmniejszenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej o 10%, jak również ustaleń zawartych w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w którym zdefiniowano pojęcie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, przez który należy rozumieć "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, Zdaniem organu nadzoru, nie jest możliwym przeprowadzenie działania arytmetycznego, w którym odjemną stanowić będzie powierzchnia działki wyrażona w m2 zaś odjemnik stanowić będzie udział wyrażony w %.

W kontekście ustaleń § 11 pkt 5, w związku z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, organ nadzoru wskazał także, iż pojęcie "działki budowlanej", zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 12) "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego;", Tymczasem na potrzeby przedmiotowego planu miejscowego, przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, użyto pojęcia "działka" (w odniesieniu do powierzchni) oraz "działka budowlana" (w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej). Pojęcie "działka budowlana nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działka".

Organ podkreślił, iż realizowana inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym, bowiem to właśnie w nim zawarte są ustalenia w zakresie gabarytów obiektów, jak i wskaźników zagospodarowania terenów, w tym w zakresie powierzchni zabudowy. Nieokreślenie podstawowego parametru kształtowania zabudowy, jakim jest wysokość projektowanej zabudowy dla obiektów budowlanych, a także wskaźnika powierzchni zabudowy, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Tym samym naruszono, w sposób istotny, zasady sporządzania planu pojmowane, jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100) lasem w rozumieniu ustawy jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Skoro zatem w planie dopuszcza się lokalizację budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, w ramach terenu oznaczonego symbolem 23 ZL (§ 29 pkt 2 lit. b i pkt 3 uchwały), to brak określenia wymaganych parametrów i wskaźników dla potrzeb realizacji tych budynków, stanowi również o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo zauważył, że ustalenia § 29 pkt 2 lit. b i pkt 3, pozostają w sprzeczności z ustaleniami zawartymi w § 8 pkt 1 uchwały, w którym wskazano, iż tereny lasów oznaczone symbolem ZL są terenami wyłączonymi z zabudowy. Powyższe świadczy o wzajemnie wykluczających się ustaleniach planistycznych w odniesieniu do tego samego terenu.

Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ustawy o p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 stanowi, że cześć tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. W planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu łub różnych zasadach zagospodarowania (ust. 2 pkt 1). Ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m.in. część graficzna. Podejmując przedmiotową uchwałę, w ocenie organu nadzoru, naruszony został przede wszystkim art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem rysunek planu, będący załącznikiem graficznym do uchwały, nie spełnia powyższych wymogów, z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Dotyczy to, oznaczonych na rysunku planu miejscowego, gruntów leśnych wyłączonych z zabudowy.

Nie można przyjąć, by obligatoryjne ustalenia i planu, jakimi są linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach j zagospodarowania oraz ich oznaczenia, nie zostały określone na rysunku planu miejscowego j w odniesieniu do gruntów leśnych wyłączonych z zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami: 16-MN.900.1 oraz 33-B.MN.900 (dz. ew. nr [...]obręb [...] i dz. ew. nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna S.). Z dokonanej przez organ nadzoru analizy dokumentacji prac planistycznych przekazanej na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o p.z.p., jak również z dodatkowych materiałów przekazanych wraz z pismem Burmistrza S. z dnia [...]grudnia 2015 znak: [...]po wszczęciu postępowania nadzorczego wynika, że w procedurze sporządzania przedmiotowego planu miejscowego, w ogóle nie występowano z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 9 do wniosku Burmistrza Miasta S. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] o zmianę decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych nie będących własnością Skarbu Państwa, zmienionej decyzjami Marszałka Województwa [...]:

- Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r.;

- Nr [...] z dnia [...] października 2013 r.;

- Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

grunty leśne wyłączone z zabudowy, w ramach terenów oznaczonych symbolami [...] oraz [...] (dz. ew. nr [...] obręb [...] i dz. ew. nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna S.), zostały oznaczone jako pozostałe grunty leśne nie wnioskowane do zmiany przeznaczenia.

Tymczasem zgodnie z ustaleniami § 25 uchwały, faktyczne przeznaczenie wyznaczonych na rysunku planu miejscowego gruntów leśnych wyłączonych z zabudowy, w ramach terenów oznaczonych symbolami [...] oraz [...], zostało określone, jako obszary planistyczne zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc jako tereny inwestycyjne. Możliwość realizacji zabudowy ww. obszarów wynika również z faktu usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, która wyznacza obszar tzw. ruchu budowlanego (w ramach terenu [...]. nieprzekraczalna linia zabudowy przecina wręcz obszar wyłączony z zabudowy). Skoro organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia w odniesieniu do części ewidencyjnie leśnej działek nr [...] obręb [...] i nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna S., to tym samym nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do ww. części działek, stanowiących grunty leśne, zaś działki te winny stanowić tereny lasów.

Wojewoda wskazał, że w przypadku wszystkich gruntów leśnych, które mają być użytkowane w sposób inny (w rozumieniu odmienny) niż w przypadkach określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy dokonać zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a na etapie sporządzania planu miejscowego uzyskać stosowną zgodę na zmianę przeznaczenia wydaną przez właściwy organ. Powyższe oznacza, iż sam fakt określenia gruntów leśnych, jako inne niż leśne przeznaczenie (tak jak w tym przypadku pod: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) oznacza konieczność uzyskania takiej zgody, wydanej w formie decyzji administracyjnej, chociażby nie doszło do faktycznej wycinki drzewostanu.

Tak więc, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być pokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o p.z.p. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do ww. części działek.

Ponadto organ nadzoru wskazał, że ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm,). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ".

Tymczasem zgodnie z § 13 pkt 2, 3, 4, 6 i 10 uchwały " W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: (...) 2) dopuszcza się podziały i łączenia nieruchomości gruntowych; 3) minimalne powierzchnie nowotworzonych działek budowlanych określono liczbą przy symbolu obszaru planistycznego na rysunku planu, przy czym ustala się, że nie można wydzielać działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 80% ustalonego w planie normatywu; 4) ustala się kąt nachylenia granic pomiędzy nowo wydzielanymi działkami budowlanymi w stosunku do granicy z drogą publiczną lub drogami wewnętrznymi w przedziale od 60° do 120°; (...) 6) dopuszcza się regulacje granic działek w celu poprawienia ich funkcjonalności również w sytuacji, gdy nie spełniają one ustalonych w planie normatywów działek budowlanych;"; (...) 10) przy podziałach terenu należy zachować wartości użytkowe zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w niniejszym planie dla wszystkich fragmentów terenów pozostałych po ich scaleniu lub podziale.". Wojewoda przypomniał, iż procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowi dwie różne, odrębne procedury określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem z przywołanych ustaleń § 13 uchwały, wynika, że plan dopuszcza: podziały i łączenia nieruchomości gruntowych, regulacje działek w celu poprawienia ich funkcjonalności, podziały terenu, a także reguluje kwestie dotyczące nowo wydzielanych działek budowlanych.

Wojewoda zauważył, iż przepisy art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniały rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, tylko do określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), Określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki budowlanej może z kolei nastąpić, na podstawie dyspozycji art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o p.z.p., dla procedur wszczętych po dniu 21 października 2010 r. (data podjęcia uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego). Skoro Rada Miasta S., przystąpiła do sporządzania przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] września 2010 r. (uchwała Nr [...]), to tym samym, nie miała ona możliwości określenia zarówno minimalnej powierzchni nowo tworzonej działki budowlanej ( § 22 pkt 8, § 23 pkt 8, § 24 pkt 8, § 25 pkt 8 uchwały), nie miała również podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontów działek oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego w odniesieniu do trybu podziału, o których mowa w ustaleniach § 13 pkt 4 i 7 uchwały.

Organ nadzoru wskazał, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Również kwestia dotycząca połączenia i ponownego podziału na działki gruntu została uregulowana w art. 98b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawierając regulacje odnoszące się do podziałów i łączenia nieruchomości, rada naruszyła tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie, a winno to wynikać z określonego planem przeznaczenia terenu oraz z możliwości zrealizowania określonych planem warunków zabudowy i oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczenie podziału i łączenia nieruchomości gruntowych w ramach szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wykracza tym samym poza zakres ustaleń planu miejscowego określony w art. 15 ustawy o p.z.p. Plan miejscowy nie może zawierać jakichkolwiek ustaleń dotyczących podziałów nieruchomości, w tym także w zakresie adaptacji istniejących podziałów.

Wojewoda ocenił, że Rada Miasta S., podejmując przedmiotową uchwałę, nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia ustaleń, o których mowa w § 12 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje się położenie całego obszaru objętego planem w granicach j głównego zbiornika wód podziemnych objętego szczególna ochroną GZWP 215 S., dla którego obowiązują przepisy odrębne", gdyż dotyczą one regulacji zawartych w ustawie z dnia [...] lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), a w szczególności w jej Dziale III pn. Ochrona wód, Rozdział 2 pn. Strefy oraz obszary ochronne. Zgodnie z art. 51 ww. ustawy " W celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę 7 przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane: 1) strefy ochronne ujęć wody; 2) obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. ". Powyższe oznacza, że szczególną ochroną objęte są ujęcia wody oraz zbiorniki wód śródlądowych, dla których ustanawiane mogą być strefy, bądź obszary ochronne, nie zaś same główne zbiorniki wód podziemnych.

Organ nadzoru stwierdził także, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.. Wiążący charakter studium wynika z przepisu:

- art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych ";

- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: ,, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający cześć tekstowa i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem

- art. 17 pkt 4 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: (...) 4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. w myśl, którego "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (...)".

W ocenie organu nadzoru, inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym, niż w studium, jak również przyjęcie w planie miejscowym odmiennych wskaźników i parametrów urbanistycznych, niż określone w studium należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa.

Organ wskazał, że analiza rysunku studium określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały, oraz tekstu studium, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami: 1-MNL. 1500.1, 2-MNL. 1500.1, 4-MNL. 1500.1, 5-MNL. 1500.1, 6-MNL. 1500.1, 7-MNL.1500, 8-MNL.1500, 9-MNL.1500, 10-MNL.1500, 11-MNL. 1500, 12-MNL. 1500, 15-MNL.1500.1, 27-B.MNL.900, 28-B.MNL.1500, 29-B.MNL. 1500, 40-MNL.900, 26

B.MN.600, 14-MNE.900, 24-B.MN.600, 25-B.MN.600, 31-B.MN.600, 43-B.MN.600, 44-B.MN.600, 45-B.MN.600, 46-B.MN.600, 48-B.MN.600, 51-B.MN.600, 52-B.MN.600, 54-B.MN.600, 55-B.MN.600, 56-B.MN.600, 60-MN.600, 61-MN.600, 62

B.MN.600, 3-B.MN.600, 64-B.MN.600, 67-B.MN.600, 70-B.MN.600, 74-MN.600, 75-B.MN.600, /6-B.MN.600, 77-B.MN.600, 78-B.MN.600, 79-B.MN.600, 80-MN.600, 82-B.MN.600, 83-B.MN.600, 84-B.MN.600, 85-B.MN.600, 86

B.MN.600, 16-MN.900.1, 17-MN.900.1, 19-MN.900, 20-MN.900, 21-MN.900, 22-MN.900, 33-B.MN.900, 36-B.MN.900, 38-B.MN.900, 42-B.MN.900, 47-B.MN.900, 58-B.MN.900, 68-B.MN.900 oraz 71-B.MN.900, pozostają w sprzeczności z ustaleniami studium w zakresie określonych w nim wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Zgodnie z ustaleniami studium zawartymi w części tekstowej Dział III pn. " Kierunki zagospodarowania przestrzennego ", Rozdział:

- 3 pn. " Ustalenia dotyczące obszarów wskazanych do objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, obszarów na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego oraz obszarów wymagających przekształceń ";

- 3.1. pn. " Ustalenia dla terenów o różnej charakterystyce funkcjonalnej ";

- 3.1.3. pn. " Ustalenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej " (str. 63) sformułowano następujące ustalenia:

• " Zachowanie i wzbogacenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, poprzez powiązanie z terenami otwartymi, wprowadzanie komponowanej zielem w przestrzeniach publicznych, utrzymywanie powierzchni biologicznie czynnej w obrębie działek prywatnych na poziomie min. 40%, a w przypadku zabudowy ekstensywnej, obejmującej równiej działki zalesione -60%. ";

• " Stosowanie zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej, na działkach leśnych i intensywnej, w zależności od położenia w mieście - zgodnie z rysunkiem studium. Maksy mają wskaźnik intensywności zabudowy netto na terenach zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej, w tym na działkach leśnych - 0,4, na pozostałych terenach zabudowy jednorodzinnej - 0,6. Maksymalna wysokość zabudowy

3 kondygnacje, jednak nie więcej niż 12m. ".

Tymczasem zgodnie z § 23 pkt 7 lit. a i c uchwały "Dla obszarów planistycznych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej oznaczonych na rysunku planu symbolem 14-MNE.900 ustala się: (...) 7) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: a) wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy

0,8, (...) c) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 50%.

Z rysunku studium, przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały wynika, iż tereny oznaczone w planie miejscowym symbolem: - 1-MNL.1500.1, 2-MNL.1500.1, 4-MNL.1500.1, 5-MNL.1500.1, 6-MNL.1500.1, 7-MNL.1500, 8- MNL.1500, 9-MNL.1500,10-MNL.1500, 11-MNL.1500, 12-MNL.1500, 15-MNL. 1500.1, 27- B.MNL.900, 28-B.MNL.1500, 29-B.MNL.1500 i 40-MNL.900, stanowią obszary planistyczne zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych, stosownie do ustaleń § 22 uchwały;

- 26-B.MN.600, stanowi obszar planistyczny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stosownie do ustaleń § 24 uchwały,

przeznaczone zostały w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną, co oznacza, iż maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy winien zostać określony na poziomie nie wyższym niż 0,4, z kolei minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna zostać określona na poziomie nie niższym niż 60%.

Tymczasem stosownie do ustaleń:

- § 22 pkt 7 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1-MNL. 1500.1, 2-MNL.1500.1, 4-MNL. 1500.1, 5-MNL.1500.1, 6-MNL.I500.1, 7-MNL.1500, 8-MNL.1500, 9- MNL.1500, 10-MNL.1500, 11-MNL.1500, 12-MNL.1500, 15-MNL. 1500.1, 27-B.MNL.900, 28-B.MNL.1500, 29-B.MNL. 1500 i 40-MNL.900, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 0,5, zamiast 0,4;

- § 24 pkt 7 lit. a i c uchwały, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 26-B.MN.600, stanowi obszar planistyczny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został na poziomie 1,0 zamiast 0,4, zaś minimalna powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 40% zamiast 60%.

Organ nadzoru wskazał, że ustalony w studium wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy wynoszący 0,6 winien mieć zastosowanie, także dla pozostałych terenów objętych planem miejscowym. Tymczasem stosownie do ustaleń:

- § 24 pkt 7 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 24-B.MN.600, 25-B.MN.600, 31-B.MN.600, 43-B.MN.600, 44-B.MN.600, 45-B.MN.600, 46-B.MN.600, 48-B.MN.600, 51-B.MN.600, 52-B.MN.600, 54-B.MN.600, 55-B.MN.600, 56

B.MN.600, 60-MN.600, 61-MN.600, 62-B.MN.600, Ó3-B.MN.600, 64-B.MN.600, 67-B.MN.600, 70-B.MN.600, 74-MN.600, 75-B.MN.600, 76-B.MN.600, 77-B.MN.600, 78-B.MN.600, 79-B.MN.600, 80-MN.600, 82-B.MN.600, 83-B.MN.600, 84-B.MN.600, 85-B.MN.600 oraz 86-B.MN.600, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został i na poziomie 1,0;

- § 25 pkt 7 lit. a uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 16-MN.900.1, 17-MN.900.1, 19-MN.900, 20-MN.900, 21-MN.900, 22-MN.900, 33-B.MN.900, 36-B.MN.900, 38-B.MN.900, 42-B.MN.900, 47-B.MN.900, 58-B.MN.900, 68-B.MN.900 oraz 71-B.MN.900, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy określony został | na poziomie 0,8.

Powyższe stanowi również o naruszeniu, przez plan miejscowy ustaleń części tekstowej studium, zawartych w Rozdziale 3.1.3. (str. 63) w zakresie wyżej przywołanych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy, a także minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie organu nadzoru powyższe różnice w zakresie określenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej pomiędzy ustaleniami części tekstowej i graficznej studium a ustaleniami części tekstowej i graficznej planu, stanowią o naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa niezgodność ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest tym większa, iż zgodnie z ustaleniem § XI pkt 6 uchwały w sprawie planu "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu ustala się: (...) 6) dopuszcza się zmniejszenie udziału powierzchni biologicznie czynnej o 10% licząc od powierzchni wyrażonej w metrach wynikającej z ustalonego w planie wskaźnika;". W ocenie organu nadzoru, dopuszczając w planie miejscowym zmianę ustalonych, zgodnie z zapisami studium, wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, poprzez ustalenie dopuszczające zmniejszenie o 10 % udziału powierzchni biologicznie czynnej ( § 11 pkt 6 uchwały), Rada Miasta Sulejówek doprowadziła tym samym do określenia tych wskaźników niezgodnie z ustaleniami studium. W związku z brzmieniem § 11 pkt 6 uchwały, de facto ustalenia planu nie określają w sposób jednoznaczny wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do terenów objętych planem.

Organ nadzoru podkreśla, że ustalenia planu, w powyższym zakresie, muszą być jednoznaczne, gdyż dopiero wtedy stanowią precyzyjną i jednoznaczną normę prawną ustaloną w planie miejscowym. Ustalenie tej normy nie może polegać na dowolnej interpretacji ustaleń planu, jak też nie może być przekazane do jej ustalenia, innemu organowi na etapie stosowania planu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (opcjonalnie zgłoszenia). Ustalenia planu muszą zawierać normy, których stosowanie nie wymaga dowolnej interpretacji przez inny, nieupoważniony do tego, organ administracji na etapie postępowań administracyjnych.

Tymczasem w ustaleniach § 19 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "Inwestycje celu publicznego mogą być realizowane na wszystkich działkach należących do Gminy Miasta S. z uwzględnieniem ustaleń zawartych w § 8 pkt 5) i 6). Rada Miasta S., wprowadziła ustalenia wykraczające poza przyznaną kompetencję do określania zakresu ustaleń zamieszczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. poza zakres wynikający z art. 15 ustawy o p.z.p.

Ustawa o p.z.p., a tym samym także plan miejscowy, nie odnosi się przy tym do jakichkolwiek podmiotów, w tym także tych posiadających osobowość prawna. Tymczasem wskazane ustalenia planistyczne zdaniem organu nadzoru kierowane są do gminy, która jest podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego.

Uchwalając plan miejscowy organy gminy zobowiązane były do jednoznacznego ustalenia rozmieszczenia inwestycji celu publicznego ( art. 4 ust.1 ustawy o p.z.p.). Powyższe nie może być jednak traktowane jako upoważnienie do bliżej nieokreślonego warunkowania realizacji takich celów od stanu własności.

Zamieszczanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, gdyż każda zmiana ustaleń planu miejscowego możliwa jest jedynie w przypadku przeprowadzenia procedury zmiany obowiązującego planu miejscowego, o czym stanowi art. 27 ustawy o p.z.p., nie zaś w wyniku zapisów zawartych w tym planie. Przekroczenie wymogu ww. przepisu ustawy o p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewoda ocenił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co, oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem organ nadzoru nie ma możliwości redagowania uchwały, zarówno części tekstowej, jak i części graficznej, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia, w sposób istotny, zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do większości terenów objętych planem miejscowym. Organ nadzoru wskazał, że naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Ustalenia, których dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne oraz na sposób kształtowania parametrów zabudowy.

Miasto S. wywiodło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...] grudnia 2015 r, zn. [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art.28 ust.1 w zw. z art.15 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię . prowadzącą do uznania, iż Rada Miasta S. nie określając wysokości infrastrukturalnych obiektów budowlanych, obiektów małej architektury, oraz obiektów służących do potrzeb gospodarki leśnej dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującym nieważnością uchwały;

2) art.28 ust.1 w zw. z art. 15 ust.2 pkt i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż Rada Miasta S. naruszyła przepisy odrębne poprzez brak określenia linii rozgraniczających grunty leśne wyłączone z zabudowy;

3) art.28 ust. 1 w związku z art.. 15 ust.2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, poprzez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż zapisy § 13 ustawy odnośnie zasad scalenia i podziału nieruchomości są niezgodne z prawem w sposób pociągający za sobą stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miasta S.;

4) art.28 ust.1 w związku z art.15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż postanowienia § 12 uchwały nr [...]Rady Miasta S. wykraczają poza zakres dopuszczalnych ustaleń planu;

5) art.28 ust.1 w zw. z art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza ustalenia studium miejscowego planu, uchwalone w dniu [...] kwietnia 2010r.;

6) art.28 ust.1 w zw. z art.15 ust.2 i pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że postanowienie § 19 uchwały nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r, planu istotnie narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż w istocie Rada Miasta S. , podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej [...] - etap pierwszy nie naruszyła w sposób istotny ani trybu ani zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu, iż Rada Miasta S. nie określiła wysokości infrastrukturalnych obiektów budowlanych, obiektów dla potrzeb gospodarki leśnej, jak również obiektów małej architektury skarżący stwierdził, iż brak określenia wysokości takich obiektów spowodowany był ich specyficznym charakterem (do infrastrukturalnych obiektów budowlanych zalicza się maszty telekomunikacyjne i anteny). Wysokość infrastrukturalnych obiektów budowlanych zależy od wymagań technologicznych, które trudno przewidzieć na etapie uchwalania miejscowego planu a jednocześnie przepisy prawa nie pozwalają na wprowadzenie zakazu ich lokalizacji np. wysokość masztu telekomunikacyjnego zależy od możliwości technicznych nadawania i odbierania fal elektromagnetycznych i może wynosić od 19 m do 60 m. Powyższe można również analogicznie zastosować do zarzutu odnoszącego się do braku ustalenia gabarytów budynków dla potrzeb gospodarki leśnej.

Rada Miasta S., podejmując uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, obowiązana była do stosowania ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu, obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, a więc przed dniem [...] października 2010 r. Powyższe wynika z faktu, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego została podjęta w dniu [...] września 2010 r, a na podstawie art. 4 ust.2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem dopiero na podstawie wspomnianej ustawy nowelizacyjnej, z dniem 21 października 2010 r. wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapis art. 15 ust.3 pkt 9, na podstawie którego fakultatywną treścią planu miejscowego jest (Dz.U. z 2015r. poz. 909 ze zm.) wprowadzenie zasad i warunków sytuowania m.in. obiektów małej architektury. Wbrew temu co wskazuje Wojewoda, rada Miasta nie miała obowiązku określenia gabarytów obiektów małej architektury. Skarżący wskazał także, że zgodnie z ustaleniami planu wielkość powierzchni zabudowy będzie zależna od udziału powierzchni biologicznie czynnej, parametry te będą zawsze ze sobą powiązane. Skarżący wyjaśnił zasadę obliczania tolerancji dla przykładowej działki o powierzchni 1000m2 i wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej 40% wskazując, iż skoro powierzchnia biologicznie czynna wyniesie 400m2, to tolerancja stanowić będzie 40m2. Wskazał, iż nawet ocena zasadności zarzutu nie powinna prowadzić do uchylania całego aktu prawnego. Odnosząc się do zarzutu nie określenia linii rozgraniczających dla gruntów leśnych i zmiany ich przeznaczenia, skarżący wskazał że obie działki są zabudowane budynkami mieszkalnymi, a powierzchnia gruntu leśnego wynosi na jednej z nich 528m2, a na drugiej 194m2. Obie działki posiadają status działek budowlanych. W trakcie prac planistycznych nie odnaleziono jednak niegdyś wydanej dla tych działek zgody na zmianę przeznaczenia lasu na cele nieleśne, a w obecnym stanie prawnym uzyskanie nowej zgody jest niemożliwe. Konieczne byłoby w pierwszej kolejności zniesienie statusu ochronności z tychże lasów, na co nie zgadza się starosta. Oznaczenie z kolei zabudowanych działek jako terenów leśnych bez prawa zabudowy naruszyłoby nabyte prawa właścicieli tych nieruchomości. Co do zarzutu dotyczącego wadliwego ujęcia zasad podziału i scalania nieruchomości skarżący przychylił się do stanowiska Wojewody jedynie co do ustaleń zawartych w § 13 pkt 2 i 10 i uznał, że w tym przypadku wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności tylko w tym zakresie. W ocenie skarżącego § 11 pkt 11 nie jest ustaleniem dotyczącym podziałów nieruchomości, ale dopuszcza dzięki adaptacji istniejących podziałów możliwość zagospodarowania i zabudowy istniejących działek, których powierzchnia mniejsza jest od określonych w planie normatywów powierzchniowych nowotworzonych działek. Kwestionowane przez organ nadzoru zapisy § 13 pkt 3, 4, 6 i 7 uchwały spełniają wymóg rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego ] planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w pianie należy określić zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości niezależnie od tego czy wyznaczono obszary objęte obowiązkiem scalenia i podziału. Zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami "2 Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem", brak ww. ustaleń planu byłby z pewnością istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Niewłaściwe jest też stwierdzenie, że Rada Miasta S., nie była uprawniona do wyznaczania minimalnej powierzchni działki budowlanej, gdyż przepis o dopuszczeniu takiej możliwości pojawił się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niektórych innych ustaw. Ustawodawca najwyraźniej dostrzegając tę wieloletnią praktykę urbanistyczną i rozmijające się z nią orzecznictwo sądowe, słusznie w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię, uznając określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej za możliwy element ustaleń planu. W odniesieniu do § 12 uchwały Rady Miasta S., organ nadzoru nie wskazał, w jaki sposób zawarcie tych postanowień w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miałoby istotnie naruszyć zasady sporządzania planu, co zgodnie z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji ( Dz.U.z 2015 r, poz, 1777) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby uznać zarzut Wojewody [...] w tym zakresie, wystarczające byłoby stwierdzenie nieważności tylko § 12 uchwały nr [...] Rady Miasta S., bez konieczności uchylania całego aktu prawnego.

Skarżący wskazał, iż uszło uwadze organu nadzoru, że Rada Miasta S. w dniu [...] listopada 2015 r. podjęła uchwałę nr [...]o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium i uchwała ta nie została zakwestionowana przez Wojewodę [...], pozostaje więc w obrocie prawnym. Dochodzi więc do niezrozumiałej rozbieżności stanowiska organu nadzoru, który z jednej strony kwestionuje zgodność uchwały z ustaleniami studium, z drugiej strony nie zgłasza zastrzeżeń, a więc milcząco akceptuje uchwałę Rady Miasta S. stwierdzającą zgodność tego planu z ustaleniami studium. W uzasadnieniu uchwały nr [...] - dołączonej do niniejszej skargi, szczegółowo omówiono kwestie podnoszone w zarzucie dotyczącym niezgodności uchwały ze studium. W załączniku nr 1 do uchwały Rady Miasta S. nr [...]z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. na str. 60-66 występuje pojęcie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy netto, które nie zostało w żaden sposób zdefiniowane. Nie ma podstaw by uznać wartość netto wskaźnika za wielkość wskaźnika, o którym mowa w obecnym brzmieniu ustawy o zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie niezasadne jest uznanie za niezgodne ze studium ustalenia dla obszaru planistycznego oznaczonego symbolem 26.B-MN.600 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Dla obszaru tego przewidziano w planie minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 40% i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy - 1,0. Tymczasem według organu nadzoru z analizy rysunku wynika, że obszar ten powinien być "potraktowany" jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna z minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60% i maksymalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy - 0,4. Skarżący zaznaczył, że kwestionowany obszar stanowi dwie działki ewidencyjne leżące na pograniczu wyznaczonych w studium obszarów ekstensywnej i "zwykłej" zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Obie posiadają powierzchnię 613 m2 i są zabudowane. Na jednej z nich powstaje nawet budynek w zabudowie bliźniaczej. Wielkość, stan istniejący, brak zadrzewienia wskazują, że w żadnym wypadku nie jest możliwe zachowanie ekstensywnego charakteru zabudowy, stąd też na ustalenia dla tych dwóch konkretnych działek miał wpływ stan istniejący. Skarżący uznał za niezrozumiały zarzut wykroczenia poza zakres dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego w odniesieniu do § 19 ust. 2 uchwały Rady Miasta S. Organ nadzoru nie wskazał, w jaki sposób zawarcie tych postanowień w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miałoby istotnie naruszyć zasady sporządzania planu, co zgodnie z nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji ( Dz.U. z 2015 r, poz. 1777) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a w planie fakultatywnie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Rada Miasta w § 19 ust. 2 wskazała więc na jakich działkach - działki należące do Miasta S., możliwa jest realizacja inwestycji celu publicznego, określając w ten sposób granice rozmieszczenia tych inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.1515 ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.199 z późn. zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z kolei wskazana wyżej ustawa o samorządzie gminnym rozróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy a więc: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Z zaistnieniem tej drugiej wadliwości wiąże skutek polegający na stwierdzeniu, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust.4 ustawy).

Sąd podziela w całości stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczące większości terenów objętych planem zachodziła konieczność stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia [...]listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części [...] – etap pierwszy. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie za wyjątkiem zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uznania postanowienia § 12 uchwały za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego.

Istota wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wobec braku realizacji kompetencji prawodawczej przez gminę, jak też z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze tych naruszeń.

Organ nadzoru prawidłowo badał zgodność przedmiotowej uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia, a więc ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W świetle wskazanych przepisów określenie wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego i jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie.

Sąd w całości przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, iż pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury.

Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie w planie wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do niektórych obiektów budowlanych (głównie budynków mieszkalnych) powoduje, że gmina nie realizuje swojego obowiązku w ramach przyznanej wyłącznej kompetencji do kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Uchylenie się od obowiązku w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych tworzących zabudowę na terenie objętym planem, mimo że plan przewiduje możliwość realizacji infrastrukturalnych obiektów budowlanych, obiektów małej architektury i budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, a także innych obiektów powoduje że kompetencja należna gminie zostaje w sposób nieuprawniony przekazana innym podmiotom (organom budowlanym, inwestorom). Z tych względów ustalenia zawarte w § 11 pkt 4 (wyłączające obowiązek ustalenia wysokości infrastrukturalnych obiektów budowlanych), § 22, 23, 24, 25, 26, 28 i 29 (w których to jednostkach redakcyjnych przewidziano możliwość realizacji różnych obiektów, w tym obiektów małej architektury lub budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, a mimo to nie określono parametru wysokości dla tej zabudowy) w istotny sposób naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia .

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego w tym zakresie, bowiem nie usprawiedliwiają niewykonania ustawowego obowiązku. Źródłem obowiązku jest art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a nie pkt 9 dodany do ustawy dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. Tak więc mimo, że skarżący nie miał jeszcze obowiązku ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury poza przestrzenią publiczną (§ 4 pkt 5 rozporządzenia ) to potrzeba ustalenia parametrów zabudowy także dla tych obiektów wynikała z przepisów już obowiązujących.

Nie jest żadnym usprawiedliwieniem specyficzny charakter obiektów infrastruktury, których wysokość jak przewiduje skarżący może być rożna w zależności od wymagań technologicznych. Gmina ma obowiązek ustalić parametr wysokości zabudowy obowiązujący na terenie objętym planem niezależnie od tego, że dla rożnych obiektów budowlanych charakterystyczne są rożne wymagania technologiczne i rożne są też potrzeby potencjalnych inwestorów.

Należy podkreślić że ustalenia zawarte w § 29 pkt 2 lit a i b i pkt 3 uchwały oraz w § 8 pkt 1 uchwały dotyczące jednostki terenowej oznaczonej symbolem 23 ZL wzajemnie się wykluczają. W § 8 wskazano, że teren ten wyłączony jest z zabudowy, tymczasem w § 29 pkt 2,3 dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury oraz budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej z jednoczesnym zakazem lokalizacji innych budynków. Oznacza to, że nie określono w sposób jednoznaczny zasad oraz sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 23 ZL, co stanowi naruszenie art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zasobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia z uwagi na to, że w planie miejscowym nie określono udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu za pomocą konkretnego wskaźnika, a zamiast tego w § 11 pkt 5 uchwały wskazano definicję powierzchni maksymalnej zabudowy, która jest zależna od zmiennego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym zdaniem organu nadzoru nie wyznaczono w sposób jednoznaczny wymaganego przez przepisy parametru.

W ocenie sądu organ nadzoru zarzucając brak wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy myli to pojęcie z pojęciem powierzchni zabudowy. Obowiązek dotyczy ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, który według § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, a nie zdefiniowania powierzchni zabudowy. Wymagane wskaźniki zostały w uchwale określone dla poszczególnych obszarów objętych planem. Jednak należy zauważyć, że zarówno ze względu na treść wskazanych przepisów, jak tez treść § 11 uchwały ustalenie konkretnych wskaźników intensywności zabudowy wiąże się ściśle z pojęciem powierzchni zabudowy, która została zdefiniowana w § 11 pkt 5 uchwały w zw. z pkt. 6.

Definicja ta nie jest prawidłowa, a zatem nieprawidłowo ustalono w uchwale podstawowy element mający bezpośredni wpływ na określenie wymaganego wskaźnika zabudowy, co podważa prawidłowość i jednoznaczność ustaleń w zakresie określonych w uchwale wskaźników intensywności zabudowy. Przyjęta według tej definicji za podstawę kształtowania wskaźnika intensywności zabudowy powierzchnia zabudowy, jako powierzchnia stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią działki, a terenem biologicznie czynnym, stanowi w istocie powierzchnię zabudowaną, a nie powierzchnię zabudowy. Nie ma wątpliwości, że § 4 pkt 6 rozporządzenia odwołuje się do pojęcia powierzchni zabudowy, a nie powierzchni zabudowanej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisy ustawy Prawo budowlane nie określają definicji powierzchni zabudowy. Pojęcie to mimo, że nie zostało zdefiniowane jest jednak jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe stosowane w budownictwie określone zostały w polskiej normie PN ISO 9836. Polskie normy nie są co prawda przepisami prawa jednak z celów i zasad dla których utworzono zbiór polskich norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę ustalający do powszechnego i wielokrotnego stosowania zasady wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07).

W orzecznictwie wskazuje się, że w pojęciu powierzchnia zabudowy należy przypisywać takie znaczenie jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej polskiej normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 polskiej normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnią terenu. Do powierzchni tej nie wylicza się powierzchni obiektów budowlanych, ani ich części nie wystających ponad powierzchnią terenu powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W świetle powyższego należy uznać, że ustalenie zawarte w § 11 pkt 5 uchwały niejednoznaczne i sprzeczne z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia podważa także prawidłowość określenia wskaźników intensywności zabudowy opartych na tym elemencie.

W ocenie sądu Wojewoda słusznie zarzucił naruszenie artykułu 15 ust.2 pkt 1 ustawy oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez ustalenia planu dotyczące obszarów o symbolach 16-MN.900.1 i 33-B.MN.900 w odniesieniu do części leśnej działek nr [...] obręb dziewięć i numer [...] obręb [...]. Organ nadzoru słusznie wskazał, że skoro sporządzając plan miejscowy organ nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do części tych działek, stanowiących grunty leśne, to tym samym nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia tych gruntów w uchwale. Skoro rysunek planu będący załącznikiem graficznym do uchwały nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu gruntów leśnych wyłączonych z zabudowy oznacza to, że faktyczne przeznaczenie tej części działek zostało określone tak jak w § 25 uchwały, a więc jako obszary planistyczne zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmieniono więc przeznaczenie tych gruntów mimo, że nie uzyskano stosownej zgody bez której organ nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Oceny tej nie zmienia wyznaczenie na rysunku planu miejscowego granic gruntów leśnych wyłączonych z zabudowy na terenie wyżej wskazanych obszarów inwestycyjnych. Wyłączenie części ewidencyjnie leśnej działek nr [...] obręb dziewięć i numer [...] obręb [...] z obszaru przeznaczonego pod zabudowę powinno nastąpić przez określenie linii rozgraniczających teren o różnym przeznaczeniu. Należy wskazać, że z ustaleń części tekstowej zawartej w § 25 uchwały nie wynikają żadne ograniczenia w zagospodarowaniu tych obszarów, w tym zakaz zabudowy gruntów leśnych zlokalizowanych na tym obszarze. Ponadto z § 5 ust. 2 uchwały wynika, że oznaczenia graficzne występujące na rysunku planu mają charakter wyłącznie informacyjny. Stosownie do treści art.15 ust.1, art. 20 ust. 1 ustawy miejscowy plan składa się zarówno z części tekstowej jak i części graficznej. Oznacza to, że obie części planu miejscowego muszą być ze sobą spójne, a więc część tekstowa planu musi znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Sprzeczność pomiędzy tymi częściami planu nie może być kwalifikowana inaczej jak istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Należy wskazać, że skoro skarżący nie może udokumentować, że zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne została w przeszłości udzielona, nie można domniemywać jej istnienia. Skarżący ma świadomość, że uzyskanie stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu jest w zasadzie niemożliwe, a mimo to dokonał faktycznej zmiany przeznaczenia gruntu w odniesieniu do części działek ewidencyjnie leśnej. Fakt zagospodarowania części działek stanowiącej grunt budowlany nie stanowi przeszkody do wyłączenia spod zabudowy pozostałej części działek przez określenie zgodnie z obowiązującymi przepisami linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu.

Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzorczego w przedmiocie wadliwości postanowień uchwały planistycznej zawartych w § 13 pkt 2,3,4,6, 7 i 10 uchwały oraz w § 11 pkt 11 uchwały odnoszących się do kwestii zasad podziału nieruchomości. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zasady i warunki dotyczą więc jednolitej procedury scalania i podziału nieruchomości wyodrębnionej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Uszczegółowienie tego obowiązku znajduje wyraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Nie ma więc wątpliwości, że wymóg określenia parametrów dotyczy parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, nie zaś parametrów działek powstałych wyniku ich podziału.

Wbrew twierdzeniu skargi wszystkie wskazane postanowienia zawarte w § 13, a nie tylko wynikające z pkt 2 i 10 dotyczą kwestii podziału nieruchomości, o czym świadczą sformułowania w nich zawarte jak: nowotworzone działki, nowowydzielane działki, regulacje granicy działek, czy też odesłanie wprost do punktu 10 tego paragrafu, który określa jakie wartości użytkowe należy zachować przy podziałach terenu. Słusznie ocenił Wojewoda, że gmina nie była uprawniona do określenia w uchwale minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej, gdyż podstawą takiego uprawnienia jest artykuł 15 ust. 3 pkt 10 ustawy, który jednak nie dotyczy procedur wszczętych przed dniem 21 października 2010 roku. Przepis ten dotyczy określania parametrów nowowydzielanych działek i odnosi się wyłącznie do procedury podziału nieruchomości. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Rada miasta nie była zatem uprawniona do określenia w przedmiotowy planie miejscowym zarówno minimalnej powierzchni nowotworzonych działek budowlanych, ani do określania minimalnej szerokości frontu działki budowlanej w odniesieniu do trybu podziału czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego. Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze dla którego brak jest takiego planu (art. 93, art. 94, art. 95 ustawy). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ w postępowaniu administracyjnym (organ wykonawczy gminy).

Tym samym rada miasta nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały dokonywać ustaleń o których mowa w § 11 pkt 11, we wskazanych punktach § 13 oraz w § 22 pkt 8, § 23 pkt 8, § 24 pkt 8 i § 25 pkt 8 uchwały. Ustanawiając w uchwale regulacje odnoszące się do podziału nieruchomości rada miasta naruszyła dyspozycje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co ocenione będzie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Warunki dokonywania scalenia i podziału nieruchomości do określenia, których rada jest uprawniona nie dotyczą istniejących podziałów geodezyjnych.

Niewątpliwie część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Należy wskazać, że podjęcie przez radę miasta S. w dniu [...] listopada 2015 roku uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium stanowi o spełnieniu warunku formalnego uchwalenia planu i wiąże się z trybem jego uchwalania. Tym samym podjęcie tej uchwały nie wyklucza oceny rzeczywistej zgodności planu ze studium która następuje na etapie kontroli legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzoru, że ustalenia planu zawarte w § 22 pkt 7 lit a (w odniesieniu do 16 obszarów w nim wymienionych), § 23 pkt 7 lit a i c, § 24 pkt 7 lit a (w odniesieniu do wszystkich obszarów w nim wymienionych) i c (co do obszaru 26-B.MN.600), a także § 25 pkt 7 lit a uchwały, jako sprzeczne z ustaleniami części tekstowej i graficznej studium w związku z różnicami w zakresie wskaźników intensywności zabudowy albo powierzchni biologicznie czynnej naruszają art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do większości terenów objętych tym planem.

Ustalenia studium mają wiążący charakter dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Plan miejscowy ma zatem jedynie doprecyzować zasady określone w studium, ale doprecyzowanie to nie może prowadzić do zmiany lub modyfikacji tych zasad. Stopień związania ustaleniami studium będzie tym silniejszy im szczegółowsze są zasady określone w studium.

Z ustaleń zawartych w części tekstowej studium w punkcie 3.1.3 wynika, że wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej w obrębie działek prywatnych ma kształtować się na poziomie minimum 40%, a w przypadku zabudowy ekstensywnej obejmującej również działki zalesione na poziomie 60%, zaś maksymalny wskaźnik intensywności zawodowy netto na terenach zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej, w tym na działkach leśnych ma stanowić wartość 0,4 zaś na pozostałych terenach zabudowy jednorodzinnej 0,6.

Zgodnie z rysunkiem studium obszar oznaczony w planie symbolem 14 MNE.900 objęty ustaleniami z § 23 uchwały, obszary oznaczone w planie symbolami 1-MNL.1500.1, 2-MNL.1500.1, 4-MNL.1500.1, 5-MNL.1500.1, 6-MNL.1500.1, 7-MNL.1500, 8- MNL.1500, 9-MNL.1500, 10-MNL.1500, 11-MNL.1500, 12-MNL.1500, 15-MNL.1500.1, 27- B.MNL.900, 28-B.MNL.1500, 29-B.MNL.1500 i 40-MNL.900 objęte ustaleniami § 22 uchwały oraz obszar o symbolu 26 MN.600 objęty ustaleniami § 24 uchwały zostały przeznaczone w studium pod zabudowę ekstensywną. Tak wiec wskaźnik intensywności zabudowy dla tych terenów powinien zostać określony na poziomie do 0,4, zaś wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie powinien zostać określony na poziomie niższym niż 60%. Tymczasem w planie wskaźnik intensywności zabudowy w § 22 pkt 7 lit a został określony na poziomie 0,5 zamiast 0,4; w § 24 pkt 7 lit a i c w odniesieniu do terenu o symbolu 26 MN.600 na poziomie 1 zamiast 0,4, a powierzchnia biologicznie czynna na poziomie 40% zamiast 60%, w § 23 pkt 7 lit a i c wskaźnik intensywności zabudowy określono na poziomie 0,8 zamiast 0,4, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 50% zamiast 60%. Także ustalony w części tekstowej studium wskaźnik intensywności zabudowy dla pozostałych terenów zabudowy mieszkaniowej wynoszący 0,6 nie został dochowany w ustaleniach planu, gdyż w § 24 pkt 7 lit a przyjęto ten wskaźnik na poziomie 1, a w § 25 pkt 7 lit a uchwały na poziomie 0,8.

Niewątpliwie w studium określono w sposób szczegółowy oba wskaźniki w odniesieniu do określonych rodzajów terenów zabudowy jednorodzinnej, a tak szczegółowe określenie nie pozostawiło zbyt dużego marginesu swobody w interpretowaniu tych ustaleń, ani potrzeby ich doprecyzowywania w planie miejscowym. W istocie pozostawiona swoboda ogranicza się do określenia wskaźników na poziomie nieprzekraczającym ustalonych wartości. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że w studium ustalono wartość maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy netto bez zdefiniowania tego pojęcia. Brak tej definicji nie oznacza że wskaźnik nie został ustalony precyzyjnie, ani też że dopuszczalne jest podwyższenie tej wartości w planie miejscowym.

Pojęcie wartości netto i brutto jest pojęciem stosowanym w planowaniu przestrzennym i urbanistyce w odniesieniu do powierzchni terenu (netto lub brutto) stanowiącej element brany pod uwagę przy wyliczeniu wskaźnika intensywności zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy netto jak słusznie wskazuje w odpowiedzi na skargę organ nadzoru, to stosunek powierzchni wszelkiej zabudowy do powierzchni na jakiej się ona znajduje (działki, terenu). Wskaźnik intensywności zabudowy brutto, to stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu brutto (a więc uwzględniającej teren przeznaczony np. na komunikację, usługi). Im większa jest powierzchnia terenu brana pod uwagę przy ustalaniu wskaźnika intensywności, tym niższa jest określana wartość. Tak więc wskaźnik intensywności zabudowy netto oznacza wartość wyższą. Z uwagi na posłużenie się w studium pojęciem wskaźnika netto, jedyną alternatywą dla innego określenia tego wskaźnika mogłoby być określenie tej wartości w ujęciu brutto, a to oznaczałoby wartość niższą od wskazanej w studium. Tak więc wartości maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, które według uchwały przewyższają wartości jednoznacznie wskazane w studium, nie znajdują uzasadnienia. W studium w sposób precyzyjny wskazano także dopuszczalne wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej dla rożnych rodzajów terenów zabudowy mieszkaniowej i nie ma żadnego uzasadnienia do przekroczenia tych wartości w miejscowym planie, nawet w sytuacji powoływanej przez skarżącego, gdy stan faktycznego zainwestowania terenu odbiega od tego przyjętego w studium. Zmiana stanu faktycznego na danym terenie związana z realizowanymi lub planowanymi inwestycjami może być przesłanką do zmiany studium w tym zakresie, ewentualnie do uruchomienia trybu przewidzianego w art. 65 ustawy (a więc wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy przez właściwy organ), nie zaś do zmiany ustaleń które są wiążące przy uchwalaniu planu. Naruszeniem ustaleń studium w zakresie dotyczącym wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jest również dopuszczenie w uchwale mechanizmu dokonywania dalszych korekt wartości tego wskaźnika o 10% ( & 11 pkt 6 uchwały). Wprowadzenie tego mechanizmu wyklucza jednoznaczność ustalenia tych wskaźników w uchwale.

W ocenie sądu także ustalenia zawarte w § 16 pkt 1 i 3 uchwały oraz w § 19 ust. 2 uchwały naruszają art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt dziewięć rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też według art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy obowiązkowym elementem planu jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego obowiązku znajduje wyraz w § 4 pkt 9 w/w rozporządzenia z którego wynika, że ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać zarówno określenie układu sieci infrastruktury technicznej wraz z parametrami, jak też określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tymczasem unormowania zawarte w § 16 punkt 1 i 3 uchwały dopuszczają możliwość budowy nowych, jak i przebudowę oraz rozbudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej z jednoczesnym wskazaniem, że urządzenia te mogą być lokalizowane poza liniami rozgraniczającymi drogi, z wykluczeniem obszarów planistycznych oznaczonych symbolem ZL. Dopuszczono tym samym lokalizację inwestycji niemal na całym obszarze objętym planem bez wyznaczenia ich przebiegu, bez określenia powiązań z układem już istniejącym, bez wskazania jakichkolwiek parametrów (a więc wielkości urządzeń). Dodatkowo w § 19 pkt 2 dopuszczono możliwość realizacji inwestycji celu publicznego na wszystkich działkach należących do gminy miasta S., warunkując tym samym możliwość realizacji inwestycji, a także jej lokalizację od aktualnego stanu własności gminy. Tym samym organ gminy nie dopełnił ustawowego obowiązku w zakresie jednoznacznego lokalizowania sieci infrastruktury technicznej pozostawiając tą kwestię otwartą, zarówno w zakresie przebiegu sieci infrastruktury, parametrów urządzeń, jak też powiązań z układem zewnętrznym do kompetencji podmiotów nieuprawnionych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Zamieszczenie w uchwale norm niedookreślonych jest niedopuszczalne, bowiem zakłada i umożliwia zmianę polityki przestrzennej, której wyrazem powinny być jasne i oczywiste unormowania, bez zachowania właściwego dla zmiany miejscowego planu trybu postępowania w przedmiocie jego zmiany (art. 27 ustawy).

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co do tego, że ustalenie zawarte w § 12 uchwały o treści " W zakresie sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje się położenie całego obszaru objętego planem w granicach głównego zbiornika wód podziemnych objętego szczególną ochroną GZWP 215 [...] dla którego obowiązują przepisy odrębne.". Sąd nie dostrzega w tym sformułowaniu zagrożenia modyfikacji normy ustawowej zawartej w art. 51 ustawy Prawo wodne, z której wynika, m.in. że w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych mogą być ustanawiane obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Zdaniem sądu nie może uchodzić za dezinformujące stwierdzenie, że cały obszar objęty planem jest położony w granicach zbiornika wód podziemnych objętego szczególną ochroną na podstawie odrębnych przepisów, gdyż ma jedynie charakter informacyjny i nie dotyczy zasad ustanawiania obszarów ochronnych. Ta różnica w ocenie zakwestionowanego przez Wojewodę ustalenia planu nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wynikają z niewykonania nałożonych w ramach przyznanej kompetencji obowiązków, a także z przekroczenia swobody przyznanego władztwa planistycznego. Ustalenia, podjęte w związku z naruszonymi zasadami mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne oraz na sposób kształtowania parametrów zabudowy.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.