Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 714/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
określono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 25 lutego 2010 r., nr XLII/398/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łany" w Bochni I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLII/398/10 z dnia 25 lutego 2010 r. Rada Miasta Bochnia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Łany" w Bochni.

Uchwała powyższa została przekazana w trybie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewodzie Małopolskiemu. W przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - 30 dniowym terminie organ ten nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały.

Skargą z dnia 11 maja 2010 r. Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedmiotowy plan wnosząc o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały w części określonej w § 2 ust. 2 pkt 2 w zakresie słów: "nie będące ustaleniami planu", w § 9 ust. 1 pkt 2, w § 17 w ust. 1 w pkt 1 lit. a i b w zakresie, w jakim zapisy zawarte w tym paragrafie dotyczą działek nr 1998/2 i nr 1998/3.

Wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały Wojewoda objął także stwierdzenie nieważności adekwatnych do części tekstowej zapisów na rysunku planu miejscowego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, oznaczonych symbolami:

a) 12MU w zakresie dotyczącym zabudowy usługowej realizowanej bez funkcji mieszkaniowej na działce 919/1,

b) 1 KDG i od 1 KDZ do 2 KDZ w zakresie w jakim odnoszą się do działek nr 1998/2 i nr 1998/3.

Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał iż po dokonaniu analizy regulacji zawartych w uchwale Nr XLII/398/10 z dnia 25 lutego 2010 r. Rady Miasta Bochnia w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łany" w Bochni, zakwestionować należy dopuszczalność niektórych zapisów pod względem formalno-prawnym. Podniesiono jednocześnie, że w zakresie procedury uchwalania planu nie zgłoszono uwag.

Organ nadzoru podał, że w § 2 w ust. 2 w pkt 2 badanej uchwały Rada stwierdziła, że "Integralnymi częściami Uchwały są Rozstrzygnięcia, nie będące ustaleniami planu, obejmujące załącznik Nr 2 i Nr 3: (...)". W ocenie organu nadzoru, powyższy zapis w zakresie słów: "nie będące ustaleniami planu" jest niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm..). Z powołanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, jak i inne załączniki stanowią o ustaleniach planu, zwłaszcza gdy organ stanowiący uwzględnia nieuwzględnione przez organ wykonawczy uwagi. Ponadto sposób rozpatrzenia uwag winien mieć bezpośrednie przełożenie na treść tekstową oraz graficzną planu.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 9 w ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bochni postanowiła, że "Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej i usług, oznaczone na rysunku planu symbolami od 1 MU do 12MU. Dla terenów MU ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej". Zdaniem organu nadzoru zapis pkt 2 jest niezgodny z dyspozycją normy prawnej z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru wskazał, że niezgodność między ustaleniami studium a ustaleniami planu miejscowego dla terenu "Łany" w Bochni dotyczy przeznaczenia działki ewidencyjnej nr 919/1, położonej przy ul. Proszowskiej 98. W szczególności zauważono, że zgodnie z załącznikiem nr 5 do uchwały nr XXXVI/349/09 Rady Miasta Bochnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia", dotyczącym rozpatrzenia uwag do zmiany studium, Rada nie uwzględniła w całości wniosku właściciela działki nr 919/1 o jej przekwalifikowanie na działkę mieszkalno-usługową, po uprzednim jej częściowym uwzględnieniu przez Burmistrza.

Organ podał, iż zgodnie z ustaleniami studium działka nr 919/1 jest położona w terenach zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem treść § 9 ust. 1 pkt 1 badanej uchwały stanowiąca, iż "Dla terenów MU ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną realizowaną w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej wraz częścią usługową mieszczącą się w budynku mieszkalnym lub w budynku wolnostojącym", jest zgodna z ustaleniami studium. Natomiast, w ocenie organu nadzoru, niezgodny ze studium jest pkt 2, powołanego przepisu, który dopuszcza w terenach od 1 MU do 12 MU zabudowę usługową bez funkcji mieszkaniowej.

Ostatnim zakwestionowanym ustaleniem planu przez organ nadzoru jest zapis § 17 ust. 1 w pkt 1 lit. a i b uchwały, w którym Rada wyznaczyła tereny komunikacji z podstawowym przeznaczeniem terenu pod ulice, drogi, obiekty i urządzenia obsługi komunikacji oznaczone na rysunku planu symbolami - dla terenów dróg publicznych: l KDG - droga główna oraz od l KDZ do 2 KDZ.

Organ nadzoru kwestionuje ten zapis w zakresie wyznaczenia na działkach nr 1998/2 i 1998/3 terenów komunikacji, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji drogowej (zbiorczej) z uwagi na to, iż wprowadzenie powyższego rozwiązania narusza w istotny sposób uprawnienia właściciela wskazanych zagospodarowanych już działek budowlanych, na mocy prawomocnych decyzji administracyjnych. Rada planując nowy układ komunikacyjny dokonała bowiem w sposób nieuprawniony poszerzenia linii rozgraniczającej istniejące drogi publiczne, tj. drogi głównej (1KDG; ul. Proszowska 4) oraz drogi miejskiej (zbiorczej -1 KDZ; ul. Partyzantów). W konsekwencji powyższego zakwestionowano również odpowiednik części tekstowej na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr XLII/398/10, poprzez wyłączenie działek nr 1998/2 i 1998/3 z pasa drogi zbiorczej 1 KDZ.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bochnia wniosła o jej oddalenie.

Organ odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż w doktrynie przyjmuje się iż "towarzyszące uchwale rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, o sposobie realizacji przewidzianych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz o zasadach finansowania tych inwestycji, podobnie jak rysunek planu, są załączane do uchwały. Dokumenty te należy traktować jako pochodną ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie daje to jednak podstaw do uznania ich za akty normatywne. Należałoby jednak przyjąć, iż ustalenia zawarte w powyższych rozstrzygnięciach wiążą radę gminy i organ wykonawczy" (tak: komentarz do art. 20 (w:) T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004 ). Niezależnie jednak od tego, czy rozstrzygnięcia te stanowią ustalenia planu (jak twierdzi organ nadzoru ), czy też są pochodną jego ustaleń (jak uważa komentator), z logicznego punktu widzenia nie mogą wchodzić w zakres pojęcia "ustalenia planu" i stąd też kwestionowanie użycia w treści § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały zwrotu "nie będące ustaleniami planu" nie znajduje uzasadnienia.

Co do zarzutu niezgodności zapisów ze studium organ wskazał, że na rysunku studium działka nr 919/ położona jest:

- po pierwsze - w obszarze urbanizacji (I.), któremu (na str. 10 tomu II tekstu studium) przypisano: "Podstawowym kierunkiem działań w obszarze urbanizacji jest utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej oraz działalności gospodarczej przy zachowaniu warunków ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego.",

- po drugie - w strefie miejskiej, dla terenów której zapisano " tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji mieszkaniowej - w zróżnicowanych formach: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, willowej, wielorodzinnej i mieszanej mieszkaniowo-usługowej",

- po trzecie - w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej w strefie miejskiej (oznaczonych na rysunku studium: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" symbolem M+ZR/M) o zapisie: "Podstawowym kierunkiem działań w terenach dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jest utrzymanie, kontynuacja, uzupełnianie i rozwój zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, willowej, wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej wraz z pełną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, obejmującą dojazdy, zespoły garażowe i parkingi. Przeznaczeniem dopuszczalnym w tych terenach jest możliwość realizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym."

Zdaniem Rady z zacytowanych wyżej zapisów studium wynika jednoznacznie, że kwestionowane w skardze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łany" w Bochni, umożliwiające lokalizację obiektu wyłącznie usługowego w terenach zabudowy mieszkaniowej i usług o symbolu MU (w tym i o symbolu 12 MU), są zgodne ze studium. Bowiem działki spełniające kolejno warunki studium: położone w obszarze urbanizacji - strefie miejskiej, w terenach zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu na rysunku studium M i ZR/M, mogą być w planie miejscowym przeznaczone (gdyż dopiero plan miejscowy ustala przeznaczenie działki) tak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, willowej, jak i zabudowy usługowej realizowanej w obiektach mieszkaniowych i w obiektach wolnostojących. Powyższe fakty świadczą o przeprowadzeniu przez organ nadzoru niedostatecznie wnikliwej analizy zapisów ustaleń studium i bezzasadności zarzutu o niezgodności ze studium treści § 9 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały.

W kwestii § 17 ust. 1 pkt l lit. a i b przedmiotowej uchwały Rada wskazała, iż kwestionowany przez skarżącego zapis odnosi się do ustalenia na rysunku planu "Łany" linii rozgraniczających (tj. wyznaczających granice terenów o różnym przeznaczeniu i zróżnicowanych warunkach zabudowy i zagospodarowania) teren dróg publicznych - drogi głównej o oznaczeniu identyfikacyjnym KDG, oraz - dróg zbiorczych, o parametrach technicznych przyporządkowanych danej klasie dróg, i ustalonych w tekście planu. Zapis ten, wbrew stanowisku organu nadzorczego, pozostaje w zgodzie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ wskazał, cytując orzecznictwo, iż uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego – czego organ nie kwestionuje - ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.

Wskazano, iż o wyznaczeniu tej klasy dróg, w tym rejonie, przesądził układ drogowy przyjęty przez Radę Miasta w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia", które przygotowane zostało pod względem strategicznych dla rozwoju miasta rozwiązań komunikacyjnych przez uprawnionego inżyniera - projektanta w specjalności drogowej a projekt uzgadniany był z zarządcami poszczególnych kategorii dróg. Wprowadzone planem linie rozgraniczające drogi należy rozumieć jako granice terenów przeznaczonych na pas drogowy czyli - zgodnie z art. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stwierdzono, że części wschodnie przedmiotowych działek nr 1998/2 i 1998/3 są w tymże planie włączone w tereny komunikacji drogowej - drogi głównej (1KDG) - ( części zachodnie pozostają w terenie zabudowy usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 6U). Przeznaczenie części wymienionych działek pod komunikację, uniemożliwiające bądź ograniczające możliwość korzystania z nich w dotychczasowy sposób, spowodowane zostało koniecznością budowy drogi głównej, której realizacja jest celem publicznym ważniejszym od indywidualnego interesu ich właściciela.

Wyjaśniono, iż właściciel przedmiotowych działek składał uwagi do projektu omawianego planu. Były one szczegółowo dyskutowane w trakcie debat publicznych i w efekcie zostały negatywnie rozpatrzone przez Burmistrza Bochni i Radę Miasta Bochnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Z treści skargi (ostatniego zdania jej uzasadnienia) wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr XLII/398/10 z dnia 25 lutego 2010 r. Rada Miasta Bochnia w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Łany" w Bochni w zakresie wskazanym w punkcie 1 skargi. Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, w przypadku stwierdzenia przez Sąd istotnego naruszenia procedury planistycznej, które z istoty dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego, istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności całego planu, nawet w przypadku jego zaskarżenia w części (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę nie stwierdził naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania planu. Dopatrzył się natomiast naruszenia zasad sporządzania przedmiotowego planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego organu nadzoru wskazujące na brak zgodności pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako ZR/M (tereny zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako 4MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W sytuacji, gdy studium przewiduje tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej na danym obszarze, nie może być uznane za zgodne z postanowieniami studium przeznaczenie tego obszaru w postanowieniach planu miejscowego pod zabudowę usługową realizowaną bez funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Według ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia przyjętego uchwałą Nr XXXVI/349/09 z dnia 27 sierpnia 2009 r. tereny oznaczone symbolem ZR/M są terenami istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Są to tereny położone w strefie miejskiej i podmiejskiej obszaru urbanizacji U (I.) – w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej w obydwu strefach.

Z ustaleń Studium wynika, że dla obszaru U (I.) przewidziano dwa podstawowe kierunki działań, tj.: 1) utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej oraz działalności gospodarczej przy zachowaniu warunków ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, oraz 2) realizacja systemu zieleni urządzonej, tworzonej na bazie istniejących terenów zieleni parkowej, wykształcenie zieleni izolacyjnej oraz sukcesywne przekształcenie istniejących użytków rolnych oraz terenów odłogowanych na tereny ogólnodostępnej urządzonej zieleni publicznej.

Ustalenia dla obszaru U (I.) mają charakter generalny i są modyfikowane ustaleniami dla poszczególnych stref wyodrębnionych w ramach tego obszaru. Dla strefy miejskiej wyodrębniono tereny: 1) utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji mieszkaniowej, 2) utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji usługowej, 3) utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji przemysłowej, 4) utrzymania i kontynuacji funkcji związanych z produkcją rolniczą, 5) utrzymania, kontynuacji i rozwoju funkcji rekreacji, sportu i turystyki, 6) komunikacji, 7) infrastruktury technicznej, 8) zieleni urządzonej. Dla strefy podmiejskiej wyodrębniono tereny utrzymania, kontynuacji i rozwoju: 1) funkcji mieszkaniowej, 2) funkcji usługowej, 3) komunikacji oraz 3) zieleni urządzonej. W terenach tych różnie ukształtowano wzajemne relacje pomiędzy dwoma głównymi przeznaczeniami podstawowymi określonymi dla całego obszaru U (I.), przy czym wyraźnie wyodrębniono w obydwu strefach tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji mieszkaniowej oraz tereny przeznaczone dla rozwoju funkcji usługowej.

Obszar istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej ZR/M dotyczący m.in. działki wskazanej w skardze (nr 991/1) zawiera się w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej w strefie miejskiej oraz w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej w strefie podmiejskiej. Dla tych terenów Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną realizowaną jako obiekty wolnostojące, bliźniacze, grupowe i szeregowe oraz dopuszcza możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej willowej i wielorodzinnej oraz "zabudowę usługową realizowaną w obiektach mieszkaniowych lub jako obiekty wolnostojące". Zarówno w strefie miejskiej, jak i podmiejskiej zabudowa wyłącznie usługowa bez funkcji mieszkaniowej nie jest przeznaczeniem podstawowym. W obydwu strefach możliwość realizacji obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym określono jako przeznaczenie dopuszczalne. Oznacza to, że mimo że jednym z podstawowych kierunków działań dla obszaru U (I.) jest utrzymanie i rozwój m.in. zarówno funkcji mieszkaniowej, jaki i usługowej, to w części tego obszaru, tj. dla terenów istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej ZR/M, jeden z tych kierunków, tj. utrzymanie i rozwój funkcji usługowej nie może mieć charakteru podstawowego, a jest jedynie przeznaczeniem dopuszczalnym.

Tymczasem w ustaleniach zaskarżonej uchwały dla terenów zabudowy mieszkaniowej i usług MU - § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały – zabudowa usługowa realizowana bez funkcji mieszkaniowej została określona jako podstawowe przeznaczenie terenów, tj. przeznaczenie, które zgodnie z § 3 pkt 9 zaskarżonej uchwały ma dominować w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi i na rzecz którego należy rozstrzygać wszelkie ewentualne konflikty przestrzenne.

Nie może budzić w tym stanie rzeczy wątpliwości, że nie istnieje zgodność pomiędzy ustaleniami studium gminnego dla obszarów oznaczonych w studium jako ZR/M (tereny istniejącej zieleni nie urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), a ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego dla obszarów oznaczonych w planie jako MU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usług). W konsekwencji uchwalony został plan miejscowy o wadliwie ukształtowanej treści.

Stwierdzenie powyższej niezgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego oznacza również, że organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia przyjętego w dniu 27 sierpnia 2009 r. uchwałą Nr XXXIV/349/09 Rady Miasta Bochni, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Podjęcie takiej uchwały – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się bowiem bezpośrednio na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że w przypadku prawidłowej oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium na etapie badania tej zgodności, tj. dostrzegającej wykazaną wyżej niezgodność, nie zostałby podjęta uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co zapobiegłoby uchwaleniu planu w obecnym kształcie. Oznacza to z kolei, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) doprowadziło do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia planistyczne byłyby odmienne od tych, które zostały podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania planu na etapie oceny zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

Jak wyżej już wskazano, stwierdzenie istotnego naruszenia procedury planistycznej dotyczy wszystkich zapisów planu miejscowego i skutkuje nieważnością całego planu (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., II OSK 1278/06).

W opisanej sytuacji, skoro zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez ukształtowanie ustaleń planistycznych niezgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także została przyjęta w wyniku istotnego naruszenia trybu postępowania, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić jej nieważność w całości.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pozostałe zarzuty podnoszone przez organ nadzoru. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zaznaczyć trzeba jednak, że pod pojęciem "ustaleń planu" należy rozumieć jego merytoryczną treść mającą charakter normatywny, co oznacza, że ustalenia planu należy odkodowywać z jego części tekstowej i graficznej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym towarzyszące uchwale rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu o sposobie realizacji przewidzianych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz o zasadach finansowania tych inwestycji należy traktować jedynie jako pochodną ustaleń planu, nie pozwalającą uznawać je za akty normatywne. Chociaż ustalenia zawarte w powyższych rozstrzygnięciach wiążą radę gminy i organ wykonawczy, nie można traktować ich jako ustaleń planu. Niezależnie od tego zamieszczenie w planie zapisu, iż rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu o sposobie realizacji przewidzianych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz o zasadach finansowania tych inwestycji nie są ustaleniami planu w żaden sposób nie może wpływać na moc obowiązującą planu. Zapis takiej treści nie modyfikuje bowiem normatywnej treści planu w sposób niezgodny z prawem i z tego powodu nie mógłby uzasadniać stwierdzenia nieważności uchwały w części objętej tym zapisem.

Z kolei gdy chodzi o przekroczenie przez organ planistyczny granic władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia na działkach nr 1998/2 i 1998/3 terenów komunikacji, ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji drogowej (zbiorczej), to w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ nadzoru nie wykazał takiego przekroczenia. Samo stwierdzenie, że ustalenia planu naruszają w sposób istotny czyjeś prawo własności nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Według art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Regulacja powyższa wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a zaskarżona uchwała w części wskazanej w skardze ingerencji takiej nie stanowi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności, chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. W ocenie Sądu organ planistyczny w odpowiedzi na skargę zasadnie podniósł, że wprawdzie części wschodnie przedmiotowych działek nr 1998/2 i 1998/3 są w planie włączone w tereny komunikacji drogowej, to jednak części zachodnie pozostają w terenie zabudowy usługowej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 6U. Nie doszło zatem do ingerencji w istotę prawa własności, a przedstawiona argumentacja, że przeznaczenie części wymienionych działek pod komunikację, uniemożliwiające bądź ograniczające możliwość korzystania z nich w dotychczasowy sposób, spowodowane koniecznością budowy drogi głównej, której realizacja jest celem publicznym ważniejszym od indywidualnego interesu ich właściciela, nie pozwala podzielić zarzutów o przekroczeniu przez organ władztwa planistycznego w powyższym zakresie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.