Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3388/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140aa ust. 3 i ust. 4 pkt 1 lit. a) i b), art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2, art. 87 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1173
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 304/15 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. spółki komandytowej w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Spółki z o.o. spółki komandytowej w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 304/15 oddalił skargę A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Wyrok zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniu 28 października 2013 r. na drodze krajowej nr 10 w miejscowości T. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki MAN oraz trójosiowej naczepy marki WIELTON. Pojazdem członowym kierował J.G., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci podłoża pod nawierzchnię asfaltową (38 rolek) na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: A. lub skarżąca). W toku kontroli przeprowadzono pomiary pojazdu na stanowisku kontroli wagowej zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę, przy użyciu dwóch wag typu SAW 10C/II

W wyniku pomiaru stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

- nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu - 13 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 3 t, tj. przekroczenie o 30%,

- wysokość pojazdu członowego - 4,05 m - przekroczenie o 0,05 m, tj. przekroczenie o 1,25%,

Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który został podpisany przez kierowcę bez uwag. Podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (WITD) nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł jak za brak zezwolenia kategorii VII.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), po rozpatrzeniu odwołania A., decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja GITD została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1,3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. – dalej "p.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm. - dalej "u.d.p.").

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na stan faktyczny sprawy ustalony na podstawie ww. protokołu kontroli, protokołu przesłuchania świadka – kierowcy pojazdu, wypisu z licencji dla A. na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, dowodów rejestracyjnych pojazdów, prawa jazdy kierowcy, dokumentu CMR oraz dokumentacji fotograficznej. GITD przywołał brzmienie obowiązujących przepisów mających zastosowanie w sprawie; wskazał sposób ustalania i kryteria, którymi kieruje się organ przy ustalaniu kategorii wymaganego zezwolenia a także podał podstawę prawną nałożenia kary w wysokości 15.000 złotych. Organ stwierdził, że pomiary zostały przeprowadzone na zatwierdzonym stanowisku ważenia pojazdów, wagami legitymujących się w chwili kontroli świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w P. z datą wystawienia z dnia [...] listopada 2011 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie. Według GITD, procedura ważenia przebiegała prawidłowo a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budzą wątpliwości. Mając na uwadze argument skarżącej, iż za pomocą wag SAW 10C/II nie można wyznaczyć masy całkowitej pojazdu, organ odwoławczy podniósł, iż w trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu a nie przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej.

GITD nie zgodził się z poglądem strony, że decyzja została skierowana do podmiotu, który nie jest odpowiedzialny za powstałe naruszenie. Organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o ruchu drogowym jakoby "podmiot wykonujący przejazd" był utożsamiany z osobą kierującą pojazdem. Definicja kierującego została wskazana w art. 2 ust. 20 p.r.d. zaś z treści obecnie obowiązującego art. 140aa ust. 3 p.r.d. jednoznacznie wynika, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący przejazd, a także na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości nałożenia kary pieniężnej na kierowcę. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym, jest odpowiedzialnością dodatkową i niezależną od odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przejazd. Nie ma zatem możliwości uniknięcia przez stronę odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń poprzez "przeniesienie" jej na załadowcę. Organ zaznaczył, że nie wyklucza to oczywiście możliwości wszczęcia dodatkowego postępowania i nałożenia kary pieniężnej również na ten podmiot, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Stanowi to jednak odrębne postępowanie administracyjne. GITD nie dopatrzył się również przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Według organu odwoławczego, skarżąca nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o wymienioną regulację. GITD wskazał, że w rozpatrywanym przypadku przewożono nawierzchnię asfaltową w rolkach, które nie stanową materiału sypkiego ani drewna, co oznacza, że nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. GITD wskazał dalej, że p.r.d. nie definiuje pojęcia "należytej staranności" czy "braku wpływu", w związku, z czym w zakresie należytej staranności należy posiłkować się regulacjami zawartymi w Kodeksie cywilnym. Z kolei przepis art. 61 p.r.d. wyraźnie określa obowiązki w zakresie przewozu ładunku tzn. że ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia lub wywoływaniem nadmiernego hałasu. Powyższe regulacje wyznaczają – zdaniem organu - zbiór zakazów i nakazów, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby nie doszło do nienormatywności pojazdu. Niedostosowanie się do nich przesądza o braku należytej staranności jak również o wpływie na powstałe naruszenie, bowiem świadczy o nieprzestrzeganiu zbioru zasad, którymi powinien kierować się podmiot wykonujący przejazd, aby do naruszenia nie doszło. W gestii podmiotu wykonującego przejazd jest takie zorganizowanie przejazdu i czynności towarzyszących przejazdowi, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. W rozpatrywanym przypadku środki zastosowane przez przedsiębiorcę, w celu zapewnienia zgodności przewozu z obowiązującym prawem, okazały się niewystarczające, co spowodowało przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, pomimo że nie doszło jednocześnie do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Zatem, podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Pojazd po załadunku towaru powinien być pojazdem normatywnym. Jeśli przewoźnik ma trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, powinien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru. Nie kto inny bowiem, ale właśnie podmiot wykonujący przejazd jest odpowiedzialny za ewentualne naruszenia tych regulacji. Organ odwoławczy podkreślił, że WITD w piśmie z 8 listopada 2013 r. pouczył skarżącą o treści art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. oraz wezwał ją do wskazania faktów oraz dowodów na ich poparcie, które wskazują, że podmiot wykonujący przejazd dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem lub że nie miał wpływu na stwierdzone naruszenia. Strona ani w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła dowodów wskazujących na dochowanie należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz na brak wpływu na powstanie naruszenia. Co więcej - jak wskazał organ - z zeznań kierowcy wynika, że pojazd nie był ważony przed wyjazdem z hali załadunkowej i tym samym nie był on w stanie stwierdzić ani wagi całkowitej, ani poszczególnych nacisków osi na jezdnię. Zaś bariera językowa uniemożliwiła mu porozumienie się z osobami przeprowadzającymi czynności ładunkowe. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Według GITD, na gruncie rozpatrywanej sprawy, wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, było okolicznością, na którą strona miała wpływ, a przy realizacji przejazdu nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem. Jednocześnie organ uznał za nietrafne argumenty strony, dotyczące zarówno Dyrektywy Rady 96/53/WE zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego jak i zarzuty naruszenia art. 7 i 8 w zw. z art. 107 §1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA), na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę spółki A. na powyższą decyzję.

Według WSA, prawidłowo organy orzekające stwierdziły wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, z uwagi na wielkość stwierdzonego podczas kontroli nacisku na pojedynczej osi napędowej oraz rodzaj kategorii drogi, na której zatrzymano kontrolowany pojazd. Sąd I instancji wskazał, że był przewożony ładunek podzielny, a kontrolowany pojazd członowy zatrzymano na drodze krajowej. W związku z tym, dla określenia kary pieniężnej na podstawie art. 140ab ust. 1 p.r.d. miał zastosowanie pkt 3 lit. c) przewidujący karę pieniężną w wysokości 15.000 zł i w podanej w tym punkcie wysokości kara pieniężna została nałożona. Sąd I instancji podkreślił, że ustalenia faktyczne organu były oparte głównie na protokole kontroli, podpisanym przez kierowcę bez uwag. Według WSA, organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Po przedstawieniu treści przepisów dotyczących szeroko rzecz ujmując kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych oraz odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2281/11 a także do Instrukcji obsługi tych wag, Sąd I instancji stwierdził, że wagi użyte podczas kontroli (w układzie dwóch wag połączonych), co do zasady mogły służyć do pomiarów nacisków osi, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych. WSA nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się niedopuszczalności korygowania wyników ważenia o wartości, które nie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów. Sąd zwrócił uwagę, że działanie organu w wymienionym zakresie zostało podjęte na korzyść skarżącego i samo w sobie nie podważa wiarygodności ustalonych rzeczywistych parametrów pojazdu zatrzymanego do kontroli. WSA nie uwzględnił również argumentacji skarżącej spółki, że A. nie ponosi żadnej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie a odpowiedzialność za nieprawidłowy załadunek ponosi załadowca. Odwołując się do treści art. 140aa ust. 3 p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, WSA stwierdził, że kara może być zawsze nałożona na podmiot wykonujący przewóz - a więc w rozpoznawanej sprawie na skarżącą spółkę – jako przedsiębiorcę, który przewóz realizował w ramach prowadzonej działalności. Dodatkowo taka sama kara, niezależnie od odpowiedzialności przewoźnika, może zostać nałożona na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, w tym załadowcę, w sytuacjach opisanych w pkt 2 ust. 3 art. 140aa p.r.d. Każdy z podmiotów odpowiada bowiem za czynności, do których był zobowiązany, z uwzględniłem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością za którą odpowiada przewoźnik jest przewóz. Zatem to z tymi czynnościami należy wiązać przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd określone w art. 140aa ust. 1 u.d.p., a takich przesłanek skarżący nie wskazywał, podnosząc argumenty zmierzające do wykazania odpowiedzialności załadowcy za stwierdzone naruszenie. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że omawiane przepisy ustanawiają odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Powyższy przepis art. 140aa ust. 3 p.r.d., stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przejazd. Przy czym ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d., które, stanowiąc wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zdaniem Sądu I instancji, słusznie jest stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienia skarżącej spółki o odpowiedzialności załadowcy za stwierdzone naruszenie nie stanowią dowodów, ani nawet okoliczności wskazujących, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem i że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Ponadto przekonanie strony o uniknięciu odpowiedzialności jest nie do przyjęcia z tego powodu, że realizując przewóz w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przedsiębiorca obowiązany jest znać i przestrzegać przepisów prawa obowiązujących w tej dziedzinie i powinien być świadomy konsekwencji występujących w przypadku stwierdzenia naruszeń. Według WSA, przewoźnik nie może być bierny i zdać się wyłącznie na załadowcę. Nie może oczekiwać, że skoro to załadowca dokonał nieprawidłowego rozmieszczenia towaru powodującego przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową, to przewoźnik sam bez jakichkolwiek konsekwencji może taki przewóz wykonać. Zdaniem Sądu I instancji, niezrozumiałym jest brak kontrolnego sprawdzenia obciążenia poszczególnych osi pojazdów po załadunku towaru. Tym bardziej, że zgodnie z art. 61 ust. 3 p.r.d., ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia. Stąd zbędne było, zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzenie w sprawie dodatkowych dowodów. Tym samym, w ocenie WSA, niezasadnie strona skarżąca zarzuca organom naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. WSA nie podzielił także wyrażonych w skardze wątpliwości spółki Z., co do zgodności przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, które były podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, z wyrażoną w art. 31 ust, 3 Konstytucji R.P. i wywiedzioną też z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji R.P.) zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu I instancji, kara pieniężna za przejazd pojazdem nienormatywnym, którego nienormatywność wynika z przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi, jest właściwa, aby wymusić na właścicielach pojazdów przestrzeganie prawa zarówno w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, jak i obowiązku przestrzegania warunków uzyskanego zezwolenia, a także, aby wymusić właściwą dbałość o stan techniczny pojazdu. Pieniężna forma represji nadaje się do osiągnięcia tych celów, gdyż z reguły dotyczyć będzie osób zajmujących się zarobkowo przewozem towarów, co uzasadnia też jej surowość przejawiającą się w wielokrotnym przekroczeniu stawek opłaty, którą przedsiębiorca musiałby zapłacić za przejazd pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia. Regulacja dotycząca kar pieniężnych jest niezbędna dla ochrony i realizacji interesu publicznego, z którym jest związana. Tym interesem publicznym jest niewątpliwie porządek publiczny związany ze stanem dróg publicznych i bezpieczeństwem na nich. Zły stan dróg publicznych w Polsce jest faktem notoryjnym i już z tego powodu regulacja w postaci kar pieniężnych dla podmiotów przyczyniających się do pogorszenia tego stanu winna być uznana za niezbędną dla ochrony tego interesu publicznego. Niezbędne dla ochrony dróg publicznych jest nie tylko wprowadzenie kar pieniężnych, ale także ustalenie ich wysokości na takim pułapie, aby skutecznie zniechęciły one także podmioty zajmujące się zarobkowo przewozem towarów do niepożądanych z punktu widzenia interesu publicznego zachowań. Tym samym, jest też widoczny ich porządkujący, administracyjny charakter - są one nakierowane na wykształcenie określonych, zgodnych z interesem publicznym zachowań, zaś ich represyjność nie jest celem samym w sobie, ale dającą się uzasadnić koniecznością. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. zmienionej Dyrektywą 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lutego 2002 r. podzielając w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1027/05.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi temu zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organów administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu II instancji w sytuacji oczywistego naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7 §1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegającego m.in. na:

- oparciu decyzji organów obu instancji o pomiary skorygowane na podstawie wewnętrznych przepisów inspekcji transportu drogowego, niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa;

- nieprzeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony oraz przesłuchania w charakterze świadka przedstawicieli załadowcy na okoliczność rozmieszczenia ładunku, co stanowi uchybienie obowiązkowi działania w myśl zasady prawdy materialnej, a także obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz dopuszczenia, jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 140aa ust. 4 pkt 1) lit. a) i b) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji -naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. błędne przyjęcie, iż nie zaszły w sprawie okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i lit. b) p.r.d. polegające na niezastosowaniu wyłączenia odpowiedzialności skarżącej i w związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a następnie zaniechanie umorzenia postępowania, pomimo że w sprawie zrealizowały się przesłanki, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1) lit. a) i lit. d) p.r.d., tj. okoliczności sprawy wskazywały, że skarżąca dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 140aa ust. 1 p.r.d. polegające na zastosowaniu tego przepisu i na jego podstawie wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej, pomimo że w przedmiotowej sprawie zrealizowały się okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącej;

3) błędną wykładnię art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d., a przede wszystkim błędną wykładnię pojęcia "należytej staranności" poprzez takie wyłożenie tego pojęcia, że dla oceny należytej staranności, o której mowa w art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d. nie ma znaczenia fakt powierzenia czynności załadunkowych profesjonalnemu podmiotowi (nadawcy - załadowcy) i nie uwzględnieniu przy tej wykładni innych przepisów prawa regulujących rozkład odpowiedzialności za załadunek towaru, tj. art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm., dalej: Prawo przewozowe) oraz art. 8 Konwencji o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów (CMR) (Dz.U. z 1962 r. Nr 49, poz. 238, zm. Dz.U. z 2011 r. Nr 72, poz. 382, Dz.U. z 1995 r. Nr 69, poz. 352);

4) zastosowanie przepisów prawa materialnego sprzecznych z Konstytucją RP, tj. art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) oraz art. 140ab ust. 2 p.r.d. sprzecznych z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się zasadniczo do trzech kwestii.

Po pierwsze, według skarżącej spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że decyzje organów obu instancji zostały oparte o pomiary skorygowane na podstawie wewnętrznych przepisów inspekcji transportu drogowego, niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo iż organy administracji w ramach postępowania wyjaśniającego nie zbadały okoliczności związanych z załadunkiem towaru przez nadawcę w naczepie kontrolowanego pojazdu, podczas gdy miały one, zdaniem skarżącej spółki, znaczenie z punktu widzenia wyłączenia jej odpowiedzialności na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. Według strony, dla oceny należytej staranności, o której mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) p.r.d. ma znaczenie fakt powierzenia czynności załadunkowych profesjonalnemu podmiotowi (nadawcy- załadowcy). Po trzecie, strona zarzuca, że Sąd I instancji, pomimo uzasadnionego wniosku skarżącej nie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, co do zgodności art. 140ab ust.1 pkt 3 lit c) oraz art. 140 ab ust.2 p.r.d., pomimo, że według skarżącej, są to przepisy sprzeczne z art. 31 ust.3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, gdyż wątpliwość natury konstytucyjnej w zakresie proporcjonalności środka budzi sama wysokość kary przewidzianej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, jak również gradacja przewidzianych w tym przepisie kar powodująca znaczną dysproporcję pomiędzy trzecim stopniem naruszenia a pozostałymi dwoma (v. uzasadnienie zarzutu sformułowanego w pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej).

Odnosząc się do powyższych zagadnień w kolejności, w jakiej je przedstawiono, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ulega wątpliwości, iż w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym ściśle w art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji RP nie ma zarządzeń organów władzy publicznej. Nie oznacza to jednak, że norm zawartych w aktach mieszczących się poza powyższym katalogiem nie można użyć na korzyść kontrolowanych podmiotów, zwłaszcza, gdy są one wykorzystywane w ramach procedury technicznej (ważenia) od wyników, której zależy odpowiedzialność danego podmiotu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że omawiana problematyka była już rozważana przez NSA w sprawach dotyczących kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (przykładowo w wyrokach: z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2881/14, z 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2327/15). Stanowisko zaprezentowane w przytoczonych judykatach odnośnie do omawianej kwestii podziela skład orzekający w sprawie niniejszej. W tej sprawie wypada także podkreślić, że nie kwestionując procedury przeprowadzonego procesu ważenia wagami SAW 10 C/II skarżąca kasacyjnie podnosi jedynie, że organ nieprawidłowo uczynił pomniejszając uzyskany wynik nacisku na pojedynczą oś napędową o współczynnik określony w Zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 59/2011 z dnia 20 grudnia 2011 r. (zmieniającym zarządzenie nr 50/2011 z dnia 16 listopada 2011 r.) w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Strona skarżąca nie podaje przy tym, czy zastosowanie ww. współczynnika miało wpływ na wymiar kary nałożonej na spółkę. Z akt sprawy wynika natomiast, że po odjęciu 2% zaokrąglonych w górę do 100 kg (v. § 23 ust.7 ww. Zarządzenia) od rzeczywistego pomiaru 13300 kg – organ ostatecznie przyjął, że nacisk wynosił 13000 kg, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej wartości o 30%. Jak już powiedziano, Naczelny Sąd Administracyjny nie postrzega, jako niedopuszczalnej praktyki pomniejszenia przez inspektorów ITD wyników uzyskanego pomiaru nacisku osi, jeżeli w jej efekcie zmniejszeniu ulegają wskazania wagi, od których może zależeć odpowiedzialność za delikt administracyjny. Tym niemniej, akurat na gruncie tej sprawy zastosowanie wskazanego współczynnika nie miało wpływu na wysokość nałożonej kary pieniężnej, gdyż pomierzony (rzeczywisty) nacisk na oś przekroczył dopuszczalną wartość więcej niż o 20% niezależnie od tego czy uwzględnimy ww. korektę pomiaru. Tym samym, czy to przy uwzględnieniu czy też bez uwzględnienia, omawianego współczynnika korygującego, wysokość kary pieniężnej wynosiłaby 15.000 zł (zgodnie z art. 140 ab ust.1 pkt 3 lit. c) p.r.d.) i w takiej też wysokości nałożono karę na skarżącą kasacyjnie spółkę. W tej sytuacji argumenty strony, nawet gdyby je uznać za trafne, nie dają podstaw do podważenia wyroku WSA w Warszawie, gdyż kara została nałożona w prawidłowej wysokości.

Odnosząc się z kolei do poglądu spółki, że powierzenie czynności załadunkowych profesjonalnemu podmiotowi, miałoby zwalniać stronę od ponoszenia odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym trzeba stwierdzić, że przedstawione stanowisko jest błędne. Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. wobec przewoźnika nie wszczyna lub umarza się postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z zezwoleniem, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że przewoźnik dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Przepis ten przewiduje zatem możliwość wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika za przejazd pojazdem nienormatywnym, jeśli ustalone zostaną określone okoliczności, świadczące o należytej staranności przewoźnika i braku jego wpływu na przekroczenie przez pojazd dopuszczalnych norm. W skardze kasacyjnej skarżąca podkreśla, że w toku postępowania administracyjnego wskazywała na nieprawidłowe załadowanie towaru przewożonego skontrolowanym zespołem pojazdów, a mimo to organ nie wyjaśnił tej kwestii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja strony opiera się na wadliwym założeniu, że stwierdzenie, iż załadowca w sposób nieprawidłowy rozmieścił ładunek w naczepie pojazdu, (wskutek czego pojazd ten uznany został za nienormatywny) wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd tym pojazdem po drodze publicznej. Tymczasem tak nie jest. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku, że art. 140aa ust. 3 p.r.d. umożliwia nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym zarówno na podmiot wykonujący przejazd, jak i na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, np. załadowcę. Każdy z tych podmiotów niezależnie od siebie może ponieść odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie dopuszczalnych norm (por. m.in. wyroki NSA: z 27 października 2015 r., II GSK 2207/14; z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2491/14; z 15 grudnia 2016 r., II GSK 1370/15, z 10.11.2016 r. II GSK 939/15). Zatem ewentualne ustalenie, że załadowca nie rozmieścił ładunku w naczepie w sposób niepowodujący naruszenia dopuszczalnych norm w zakresie nacisku na poszczególne osie, nie wyłączyłoby automatycznie odpowiedzialności skarżącej spółki. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 43 ust.2 ustawy Prawo przewozowe wskazanym, jako naruszony w zarzucie II.3 skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1) oraz że nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi (ust. 2). Naruszenie przez załadowcę tych obowiązków może prowadzić do pociągnięcia go do odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Następuje to jednak w innym postępowaniu i nie wyłącza odpowiedzialności przewoźnika za wykonywanie przejazdu po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym. Jako profesjonalny przewoźnik skarżąca zapewne orientuje się, że brak przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (co miało miejsce na gruncie tej sprawy) nie pozwala na przyjęcie, iż dopuszczalny nacisk na osie nie zostanie przekroczony np. gdy źle umocowany ładunek się przesunie lub gdy zostanie wadliwie rozlokowany. Podkreślić trzeba, że nie zwalniała z odpowiedzialności za prawidłowe rozmieszczenie towaru i jego umocowanie na pojeździe akcentowana przez stronę okoliczność, że kierowca skontrolowanego pojazdu z powodu bariery językowej (nieznajomość j. francuskiego), będąc obecny przy załadunku nie potrafił porozumieć się z osobami, które tego załadunku dokonywały. Przeciwnie, ta okoliczność obciąża skarżącą spółkę. To skarżąca kasacyjnie spółka, będąc przewoźnikiem, tak powinna zaplanować czynności związane ze spornym przejazdem, aby ewentualna występująca po stronie kierowcy nieznajomość języka kraju, w którym dokonywane są czynności załadunkowe, nie była przeszkodą do nadzorowania czynności załadunkowych. Tymczasem, co wynika z akt, a na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, niezrozumiałym był brak kontrolnego sprawdzenia obciążenia poszczególnych osi pojazdu, po załadunku towaru. Kierowca zeznał, że przed wyjazdem na drogę pojazd nie został zważony oraz, że w pojeździe nie było zainstalowanego urządzenia wskazującego nacisk na osiach ciągnika i naczepy. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Informacja o nacisku osi pojazdu jest ważna z punktu widzenia wymagań przepisów, dokumentów rejestracyjnych pojazdu oraz z punktu widzenia bezpieczeństwa jazdy. Sprawdzenie nacisku osi informuje przewoźnika o prawidłowości rozłożenia ładunku w pojeździe. Zbyt duży nacisk na jedną z osi świadczy o nierównomiernym rozłożeniu ładunku, a to ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo jazdy pojazdu. Niewątpliwie ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą decydować o tym, w jaki sposób przewoźnik ma organizować pracę swojego przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do przekroczeń skutkujących karami administracyjnymi. Można jedynie zauważyć na marginesie, że niejednokrotnie sami przedsiębiorcy (przewoźnicy) wskazują na wyposażanie swoich pojazdów w manometry pozwalające z dużą dokładnością kontrolować załadunek i ułożenie towaru w naczepie. Nie ma również podstaw do stwierdzenia, że skarżąca spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, ponieważ ostateczną decyzję akceptującą rozmieszczenie ładunku podjął zatrudniony przez nią kierowca. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, który – aprobując ocenę dokonaną przez organy administracji - przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane w art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność skarżącej. W świetle ustaleń kontroli nie można bowiem przyjąć, że skarżąca (jako podmiot wykonujący przejazd) dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miała wpływu na powstanie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu. Profesjonalny przewoźnik powinien mieć świadomość, że sposób rozmieszczenia ładunku w przestrzeni ładunkowej ma wpływ na rozkład ciężaru na poszczególne osie naczepy. Z kolei prawidłowe rozmieszczenie ładunku obejmuje również konieczność zabezpieczenia przed jego przesunięciem. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w omawianej sprawie, strona nie przedstawiła argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 140 aa ust.4 pkt 1 p.r.d. Rekapitulując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie znalazł podstaw do podważenia wyroku WSA w Warszawie.

Odnosząc się natomiast do ostatniej z wymienionych kwestii spornych to należy zauważyć, że zarzut opisany w punkcie II.4 petitium skargi kasacyjnej wraz z jego uzasadnieniem mianowicie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów sprzecznych z Konstytucją zmierza w istocie do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku z powodu nieuwzględnienia wniosku strony o zwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą przepisów art. 140ab ust.1 pkt 3 lit. c) oraz art. 140 ab ust.2 p.r.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut tej treści nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wynika to z faktu, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje sądu administracyjnego do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją powyższych przepisów, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a skarżąca nie jest uprawniona do wiążącego żądania przedstawienia takiego pytania Trybunałowi.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 1800 zł, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).