Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1365/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 1 , art.11 ust.1, art. 7 ust.2 pkt 1,5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art.32a ust.4, 34, art.42 ust 4-7
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 131/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 131/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu po rozpoznaniu skargi redaktora naczelnego dziennika "[...]" - P. G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "[...]" - K. M. z dnia 8 września 2014 roku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy. W pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. K. M., działając jako dziennikarz dziennika "[...]", zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K., na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. nr 5, poz. 24, ze zm.- dalej "Prawo prasowe" lub "ustawa"), o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowo wstępujących "do PZŁ, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich". Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanej informacji prasowej prosi, "na podstawie otrzymanego pełnomocnictwa redaktora naczelnego dziennika »[...]«", o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

Powyższe podanie wpłynęło do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w dniu 11 września 2014 r.

Dalej Sąd wskazał, iż Przewodniczący Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w piśmie z dnia 12 września 2014 r. zwrócił się do dziennika "[...]" o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "[...]" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia.

W dniu 9 października 2014 r. redaktor naczelny dziennika "[...]" P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wskazała, że do dnia wniesienia skargi informacja objęta wnioskiem nie została udzielona. Strona podniosła m.in., że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, ze. zm. - dalej "u.d.i.p."), natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Strona skonstatowała, że w świetle art. 3a ustawy Prawo prasowe dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku; w sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.

Sąd zwrócił uwagę, że strona podniosła, iż Polski Związek Łowiecki (dalej również: "PZŁ" lub "Związek") jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania, gdyż wykonuje m.in. zadania administracji publicznej, w tym między innymi polegające na zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto dodała, że Polski Związek Łowiecki realizuje również zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. W jej ocenie wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na postawie przepisów u.d.i.p.

Strona podniosła również, że z art. 42 ust. 9 ustawy Prawo łowieckie wynika, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty, których wskazania wysokości wnioskodawca się domagał.

W konsekwencji strona uznała, że wniosek z dnia 8 września 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. Zdaniem strony oznacza to, że brak odpowiedzi Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. (dalej - "Zarząd") wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi.

Zarząd wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 Prawa prasowego informacji prasowej może żądać wyłącznie dziennikarz, organ mógł domagać się potwierdzenia, że zainteresowany jest dziennikarzem oraz przesłania upoważnienia, na które się powoływał. Skarżony podmiot wskazał, że z uwagi na fakt, iż K. M. nie występował w sprawie jako osoba fizyczna żądająca informacji we własnym imieniu, lecz powoływał się na upoważnienie dziennika "[...]" i jasno sprecyzował podstawę swojego żądania jako art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, w sprawie brak było podstaw do rozpoznawania jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżonego organu, skoro zarówno wnioskodawca, jak i Zarząd ocenili, że zainteresowany żąda informacji prasowej, to zasadne było wezwanie wnioskodawcy do wykazania, że posiada uprawnienie do uzyskania przedmiotowej informacji, co wymagało przedstawienia stosownego upoważnienia, za czym przemawia treść art. 11 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo prasowe. Reasumując organ podnosząc, że skoro skierowane do dziennika "[...]" wezwanie z dnia 12 września 2014 r. pozostało bez odpowiedzi, to Zarząd nie pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji wskazanej we wniosku z dnia 8 września 2014 r.

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 131/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. do załatwienia wniosku dziennikarza dziennika "[...]" - K. M. z dnia 8 września 2014 roku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a tej ustawy oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism, nie budzi wątpliwości legitymacja czynna redaktora naczelnego dziennika "[...]" P. G. jako kierującego redakcją, gdy w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika, powołując się na działanie z upoważnienia wyżej wymienionego. Zarówno dziennikarz, jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, w rozumieniu ustawy prasa to nie tylko publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele - i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską.

Sąd zwrócił uwagę, iż domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika "[...]". W stanie faktycznym sprawy nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że K. M. działał w imieniu własnym. To, że działał on na rzecz dziennika "[...]" wynika nie tylko wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., ale i z treści skargi. W tej sytuacji interes prawny niewątpliwie ma zatem redaktor naczelny dziennika - jako osoba kierująca w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy Prawo prasowe jego redakcją (vide: m.in. wyroki WSA w Lublinie z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 147/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 120/14, WSA w Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 328/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3a ustawy Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. sygn. I OSK 2745/13 oraz z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 89/13 - dostępne jw.). W doktrynie wskazuje się także, że przepis ten w istocie oznacza, iż w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej zrównuje on prawa dziennikarza z prawami każdego podmiotu, który o taką informację może się ubiegać (J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/El.).

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku i co za tym idzie – jak zostanie to wykazane poniżej - nie znajduje w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, iż w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. Jeżeli wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - dostępny jw.). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwała, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Mając powyższe na uwadze, przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. ww. wyrok NSA z dnia z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13), Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując bowiem kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy, stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226, ze zm. – dalej "Prawo łowieckie"). O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 ustawy Prawo łowieckie). Co istotne, zadania określone w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Działalność Polskiego Związku Łowieckiego regulują przepisy przywołanej już ustawy Prawo łowieckie, a w szczególności jej rozdział 6, a także statut. Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną. Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego określa w szczególności organy Polskiego Związku Łowieckiego oraz koła łowieckiego, ich kompetencje, tryb dokonywania ich wyboru, zmiany bądź uzupełnienia składu.

Następnie Sąd po przytoczeniu treści art. 32a oraz 33 Prawa łowieckiego wskazał, iż z przepisów tych wynika, że choć w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie, to jednak zarządy okręgowe są statutowymi organami Polskiego Związku Łowieckiego wyposażonymi we własne władcze kompetencje.

Sąd wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być zatem zarówno Polski Związek Łowiecki, jak i jego jednostka organizacyjna w postaci zarządu okręgowego, a co za tym idzie zarówno Polski Związek Łowiecki, jak i zarządy okręgowe i koła łowieckie uprawnione są do rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym do wydawania rozstrzygnięć o jakich mowa w art. 16 ust.1 u.d.i.p. (por. dotyczące jednostek organizacyjnych spółek prawa handlowego wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2874, postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OZ 811/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt IV SAB/Gl 146/12 -orzeczenia dostępne jw.).

Następnie Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W ocenie Sądu I instancji informacje, o udostępnienie których wystąpiono we wniosku z dnia 8 września 2014 r. do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K., tj. informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do PZŁ - poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.

W konsekwencji, skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to mimo że pochodził od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy podlegał rozpatrzeniu przez Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Dalej Sąd zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych jakie winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może zatem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że, domagając się udostępnienia informacji publicznej, nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel u.d.i.p. oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2 tej ustawy, przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wniosek, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego uniemożliwiającego co do zasady jego rozpoznanie (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08 i z dnia 30 listopada 2012 sygn. I OSK 1991/12 oraz wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 76/13 - dostępne jw.). W wyroku z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1991/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił m.in., że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Co za tym idzie, tego rodzaju braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu. Skoro bowiem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nawet brak podpisania wniosku nie zwalnia organu od jego rozpoznania, to tym bardziej skutku tego nie będzie rodził mniej istotny brak formalny, jakim jest niedołączenie do wniosku odpowiedniego upoważnienia dla osoby podającej się za dziennikarza. Pozbawione jakiejkolwiek racjonalności byłoby bowiem takie wykładanie analizowanych przepisów, które prowadziłoby do sytuacji, że podlega rozpoznaniu w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej wniosek złożony przez redakcję czasopisma np. w formie elektronicznej i nieopatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym, a taki sam wniosek złożony i podpisany przez osobę podającą się za dziennikarza rozpoznaniu nie podlega do czasu okazania się odpowiednim upoważnieniem redakcji.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił odmiennych poglądów prawnych przedstawionych m.in. w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II SAB/Gd 155/14, WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. II SAB/Łd 159/14, WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II SAB/Lu 437/14, WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II SAB/Rz 93/14 i WSA w Szczecinie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. II SAB/Sz 114/14.

Sąd I instancji wskazał, iż wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "[...]", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku Zarządu – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot. W konsekwencji Zarząd zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p.

Załatwienie sprawy wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiało zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p., a omówionych powyżej, form załatwienia sprawy. Ponadto wyjaśnić należy, że udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec tego wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redakcji dziennika "[...]" byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Zarząd okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie. Tymczasem Zarząd zarówno do dnia złożenia skargi, jak i do dnia wyrokowania przez tutejszy Sąd nie podjął żadnych z przywołanych powyżej czynności. Jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika "[...]" K. M. było wystosowanie do redakcji dziennika "[...]" pisma z dnia 12 września 2013 r., w którym wezwano redakcję do wyjaśnienia, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "[...]" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji oraz o nadesłanie stosownego upoważnienia, jednakże nastąpiło to bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niezastosowania się do powyższego wezwania.

Pismo to nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwaną dalej "p.p.s.a.") w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. do załatwienia wniosku skarżącej redakcji z dnia 8 września 2013 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku (art. 286 § 2 Ppsa).

Sąd w punkcie II sentencji stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że podmiot ten nie pozostawił wniosku z dnia 8 września 2014 r. bez jakiejkolwiek odpowiedzi, a pozostawanie przez Zarząd w stanie bezczynności wynikało nie z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie oraz art. 149 § 1p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 8 września 2014 r. podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne prowadzą do konkluzji, iż to nie prasa wnioskowała o informacje;

3) art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 3a ustawy Prawo prasowe poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do zastosowania wzmiankowanych przepisów;

4) art. 50 p.p.s.a poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, iż skarżący posiada uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie co miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowe ustalenia faktyczne w sprawie prowadziły do uznania, iż P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" nie jest osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowej skargi.

Wskazując na powyższe Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz organu - Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego - zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że nie jest tak, by wystarczającą przesłanką do przyjęcia legitymacji skargowej P. G. w sprawie udostępniania informacji publicznej na wniosek K. M. był fakt, że we wniosku znalazło się stwierdzenie w myśl którego podał on, że "Z upoważnienia redaktora naczelnego, w przypadku odmowy udzielenia informacji w powyższej sprawie, proszę o złożenie odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe".

Skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że samo sporządzenie pisma na papierze firmowym dziennika "[...]" powyższej kwestii nie wyjaśnia chociażby z tego względu, że używanie takiego firmowego papieru jest możliwe nie tylko przez dziennikarzy ale także przez innych pracowników dziennika oraz że do momentu potwierdzenia posiadania przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej K. M. statusu dziennikarza brak było możliwości udzielenia prasie odpowiedzi na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy Prawo prasowe.

Ponadto Zarząd zwrócił uwagę, iż w postępowaniu przed organem, ani P. G., ani też wnioskodawca – K. M. w żaden sposób nie wykazali, iż wnioskodawca jest dziennikarzem lub nawet działa z upoważnienia redaktora naczelnego.

Zarząd podniósł, iż należy rozróżnić złożenie skargi na bezczynność osoby fizycznej – K. M. - od skargi złożonej przez redaktora naczelnego. Gdyby bowiem wniosek pochodził od K. M. - tj. nie powołał się on, iż działa w imieniu innego podmiotu - jasnym byłoby dla organu, iż działa na podstawie u.d.d.i.p. Wtedy też K. M. - osoba fizyczna - w przypadku bezczynności organu - mógłby skarżyć bezczynność organu, a skarga w przypadku faktycznego pozostawania organu w bezczynności - byłaby zasadna.

Co innego jest w przypadku gdy K. M. - powołując się na status dziennikarza oraz wskazując, iż działał w imieniu dziennika "[...]" działała jako prasa w rozumieniu ustawy Prawo prasowe. Wtedy taki wnioskodawca (prasa) uzyskuje nie tylko informację publiczną (na mocy art. 3a ustawy Prawo prasowe), ale również informację prasową - wzmiankowany przepis poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty nie wymienione w u.d.i.p. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, iż art. 4 poszerza nie tylko zakres podmiotowy, ale również przedmiotowy udzielanej prasie informacji. Może być bowiem informacja, która nie jest informacją publiczną, natomiast dotyczy działalności podmiotu niedziałającego w celu osiągnięcia przez co skutecznie można jej żądać na gruncie ustawy Prawo prasowe a nie u.d.i.p. Konkluzja powyższego stanu faktycznego może być wyłącznie jedna, którą w swym uzasadnieniu przedstawił WSA w Lublinie: "W sytuacji występującej w sprawie brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 1 sierpnia 2014r. o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób, a w konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje odpowiednich działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87)".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a tej ustawy oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism, nie budzi wątpliwości legitymacja czynna redaktora naczelnego dziennika "[...]" P. G.

K. M. działał w imieniu dziennika [...], co wynika zarówno z treści wniosku z dnia 8 września 2014 r., a także z treści skargi. Interes prawny w inicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał zatem nie tylko autor wniosku lecz również "prasa". W spornym przypadku jest to dziennik "[...]", który reprezentowany jest przez redaktora naczelnego (art. 25 ust. 1 Prawa prasowego).

Pozostałe zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw są ze sobą ściśle powiązane, nadto ewentualne naruszenia procesowe byłyby wynikiem uchybień prawu materialnemu, dlatego wszystkie zarzuty zostaną omówione łącznie. Podniesione zarzuty są uzasadnione. Bowiem stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy Prawa prasowego. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołanie się przezeń na przepisy przywołanej ustawy wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "[...]" oraz że jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów K.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje. Godzi się przy tym ponownie podkreślić, że wnioskodawca działał w imieniu dziennika "[...]", co wynika także z treści skargi, a co w konsekwencji uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Papier firmowy w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której to kategorii należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada wreszcie zwrócić uwagę, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, wszak wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 188 p.p.s.a. uzasadniające uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Biorąc bowiem pod uwagę przedstawione wyżej wywody, stwierdzić należy, że organowi nie można przypisać bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 8 września 2014 r.

Dlatego też, na podstawie 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 199 i 203 pkt 2 p.p.s.a.