Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 487/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: par. 6 i 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga C. O. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach o cofnięciu z dniem 15 lutego 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i odmówiono wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 27 maja 1998 r., nr [...] przyznany został C. O. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 5 norm zaludnienia, przy czym w decyzji określono, że jego wypłata będzie następować corocznie, a wysokość ustalana będzie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Podstawę prawną podjęcia tej decyzji stanowił art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 76, poz. 708).

Decyzja ta następnie została zmieniona decyzją z dnia 4 lipca 2003 r., nr [...], w której postanowiono o dokonaniu z dniem 1 stycznia 2002 r. zmiany polegającej na cofnięciu stronie uprawnienia do dotychczasowej wysokości równoważnika wynikającej z 5 norm zaludnienia i ustaleniu wysokości równoważnika wynikającej z 6 norm zaludnienia.

Pismem z dnia 24 listopada 2008 r., C. O. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o naliczenie i wypłatę należnego mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 2006 r. do 2008 r.

Na skutek skargi wniesionej przez C. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku, wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 10/09, Sąd zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do wydania decyzji w przedmiocie wniosku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że w przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, organ zobowiązany jest do wydania stosowanej decyzji, bez względu na status policjanta wnoszącego żądanie.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach orzekł o cofnięciu C. O. z dniem 15 lutego 2006r. równoważnika pieniężnego przyznanego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia decyzją Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że z dniem 1 stycznia 2006r. weszły w życie przepisy zmieniające przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wyniku tego, uchylony też został § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, które to przepisy stanowiły podstawę do stosowania przepisów tego aktu do emerytów i rencistów. Uchylenie powyższych przepisów, jak wskazał organ, spowodowało, że od dnia 1 stycznia 2006r. nie wypłaca się emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, a tym samym brak jest przepisów pozwalających na wypłatę takiego równoważnika emerytom i rencistom.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez C. O., Opolski Wojewódzki Komendant Policji, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając skargę C. O. na decyzję odwoławczą, wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 503/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W motywach uzasadniających orzeczenie Sąd podał, że organ odwoławczy błędnie przyjął zaistnienie przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, w postaci wydania decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, analiza materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych wykazała, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do wymiany szeregu korespondencji pomiędzy stroną a organem, co pozwoliło skarżącemu na czynne uczestniczenie w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiadanie się na bieżąco co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ winien zatem wypowiedzieć się, czy obowiązujące przepisy pozwalają na dalszą wypłatę skarżącemu równoważnika. Sąd wskazał, że w sprawie naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem w przypadku zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości składania wniosków dowodowych, konieczne jest ustalenie jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, zaś organ odwoławczy okoliczności tych nie wykazał. Powołując się na art. 136 K.p.a. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a zatem organ odwoławczy nie był legitymowany do wydania decyzji kasacyjnej, lecz zobligowany był do rozpoznania i załatwienia sprawy w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a także § 6 i 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), Opolski Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] i odmówił C. O. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania. Motywując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że organ pierwszej instancji wszczynając postępowanie w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia 4 lipca 2003 r. nie oparł się na regulacji prawnej w tym zakresie, gdyż cofając prawo do równoważnika powołał się na przepis § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który w sprawie nie znajduje zastosowania z racji tego, że po uchyleniu § 8 rozporządzenia, akt ten ma zastosowanie do policjantów w służbie czynnej i nie może być stosowany do emerytów i rencistów policyjnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż krąg osób uprawnionych do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego określony został w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, na podstawie którego należą do niego wyłącznie policjanci w służbie czynnej. W odniesieniu do wskazanego przepisu przyjąć zatem należy, że od samego początku swego obowiązywania nie przyznawał on prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistą, a wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, najpierw zarządzenie z 1997 r., a następnie rozporządzenia z 1999 r. i 2002 r. w zakresie przyznawania świadczenia emerytom i rencistą, wykraczały poza delegacje ustawowe. Z uwagi na to przepis § 8, aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., stanowiący o przyznaniu równoważnika emerytom i rencistą, został uchylony i utracił moc obowiązująca z dniem 1 stycznia 2006 r. Organ wskazał, iż skutkiem tego jest brak podstaw do stosowania, od 1 stycznia 2006 r., przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, w szczególności zaś dotyczących stawek i sposobu wyliczania równoważnika. Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania § 8 rozporządzenia z porządku prawnego zapisy tego aktu nie mogły stanowić podstawy do naliczenia stronie równoważnika. Stwierdzając, iż od 1 stycznia 2006 r. stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej organ uznał tym samym, że decyzja przyznająca stronie równoważnik nie może być od 1 stycznia 2006 r. realizowana, poprzez jego wypłatę, co uzasadnia odmowę wypłaty świadczenia. Jednocześnie też organ dostrzegł, że rozpoznając sprawę w granicach wniosku strony, zawierającego jedynie żądanie wypłaty, brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia co do uprawnienia przyznanego w drodze decyzji. Podkreślił, iż decyzja ta jest ostateczna, a wniosek strony nie dotyczył jej wzruszenia, lecz realizacji wynikającego z niej uprawnienia. Skoro zatem w przypadku wszczęcia postępowania na podstawie wniosku strony, jego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ, w sprawie z wniosku C. O. należało orzec jedynie w zakresie żądania wypłaty równoważnika.

Decyzja odwoławcza zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przez C. O., który zarzucił jej: naruszenie art. 2 ust. 2 lit. c w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Ustosunkowując się do stanowiska organu, skarżący podniósł, że skoro rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. przestało obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych od dnia 1 stycznia 2006 r., a strona zwolniła się ze służby dopiero w dniu 16 lutego 2006 r., a wiec na dzień obowiązywania wprowadzonych zmian nie była emerytem lecz policjantem w służbie czynnej, zaskarżona decyzja obarczona jest błędną interpretacją przepisów prawa w odniesieniu do roku 2006. Co do pozostałych lat, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, a także zmianę przepisów dokonaną rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r., skarżący wywiódł z kolei, że kwestia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla emeryta lub rencisty policyjnego, uregulowana została w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. dotyczącej m.in. zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji oraz ich rodzin. Powołując się na regulacje tego aktu skarżący podniósł, że prawo do równoważnika jako akcesoryjne względem prawa do lokalu mieszkalnego przysługuje emerytowi policyjnemu na podstawie art. 29 ust. 1 tej ustawy. Jak wyjaśnił zapis tej regulacji, stanowiący, że "do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy" oznacza, że w sprawach nie uregulowanych ustawą emerytalną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o Policji. Stosownie zaś do tego w ocenie skarżącego, przepisy te mogą być zastosowane z uwzględnieniem specyfiki przepisów ustawy emerytalnej, która mówi jedynie o niektórych uprawnieniach jakie mogą przysługiwać policjantom w służbie. Przedstawiając swoje stanowisko, skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji przedstawił swoje stanowisko w oparciu o argumenty stanowiące motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem powyższych zasad, kontrola zaskarżonej decyzji orzekającej o uchyleniu w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowie wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, za lata 2006 – 2008, odpowiada przepisom prawa.

W zakresie dokonanej oceny odnotować trzeba, że sprawa w przedmiocie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty za lata 2006 – 2008 r. równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Op 19/09 oraz w wyroku z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 503/09, przy czym w pierwszym z orzeczeń Sąd dokonując oceny w zakresie bezczynności organu uznał konieczność rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego w drodze decyzji, a w kolejnym, uchylając decyzję kasacyjną organu odwoławczego stwierdził, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bądź w znacznej części i wskazał na obowiązek organu rozpoznania sprawy w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a.

Stosownie do faktu, dokonania już przez Sąd oceny legalności działalności organów w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne.

Mając zatem na uwadze wskazane wyroki, w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, w pierwszej kolejności podkreślić przyjdzie, że w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego o wypłatę za lata 2006 – 2008 równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, prawidłowo nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. W powołanym wyżej wyroku, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd zobowiązał bowiem organ do podjęcia rozstrzygnięcia w tej właśnie formie procesowej. Związanie organu wyrokiem Sądu skutkowało zatem koniecznością wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego. Odnosiło się ono przy tym zarówno do organu orzekającego w pierwszej jak i drugiej instancji.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna, jak słusznie uznał organ odwoławczy, naruszała jednak przepisy prawa. Rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika organy nie mogły bowiem w jej granicach podjąć rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnienia przyznanego stronie decyzją z dnia 27 maja 1998 r., zmienioną następnie na mocy decyzji z dnia 4 lipca 2003 r. Podkreślić należy, że decyzji tej przysługuje przymiot ostateczności. Wniosek skarżącego nie dotyczył natomiast jej wzruszenia, lecz realizacji wynikającego z niej uprawnienia poprzez wypłatę przyznanego świadczenia. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. W takim przypadku sprawa winna zatem zostać rozpoznana w zakresie tego wniosku, a rozstrzygniecie winno mieścić się w graniach wyznaczonych przez jego żądanie.

W niniejszej sprawie wprawie organy będąc zobowiązanymi do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego, zobligowane były zatem orzec jedynie w zakresie żądania wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powtórzyć trzeba, że w postępowaniu wszczętym z wniosku strony, wniosek ten wyznacza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej. Stosownie do tego, prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że nieuprawnione było rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o cofnięciu równoważnika. O ile bowiem zmiana lub uchylenie będącej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu równoważnik winna nastąpić w drodze decyzji, podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie mieściło jednak się w graniach sprawy z wniosku strony o wypłatę przyznanego świadczenia. Chcąc wzruszyć ostateczną decyzję organ winien wszcząć odrębne postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym przewidzianym w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego (K.p.a.). Wszczynając z urzędu takie postępowanie winien przy tym oprzeć się na regulacjach odnoszących się do zastosowanego trybu. Działając na podstawie przepisów prawa organ nie może bowiem wywodzić podstaw weryfikacji decyzji przyznającej uprawnienie z samego faktu uchylenia regulacji dającej podstawę do jego przyznania. Takie działanie narusza zasadę praworządności, wynikającą z art. 6 K.p.a.

Wobec braku legalności decyzji organu pierwszej instancji, prawidłowo zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W świetle tej regulacji, kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto, do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy zobowiązany został w wyroku Sądu z dnia 13 maja 2010 r. Powołany wcześniej przepis art. 153 P.p.s.a, ustalający zasadę związania orzeczeniem sądu, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jego nieprzestrzeganie podważa tym samym zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji publicznej oraz prowadzi do braku spójności w zakresie działań władzy publicznej, które to zasady są wyrazem demokratycznego państwa prawa.

Podsumowując powyższe stwierdzić w ocenie Sądu należało, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł zaskarżoną decyzją w przedmiocie wniosku skarżącego, dotyczącego wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2008 r. Wyjaśnić przy tym można, że wprawdzie wypłata równoważnika następuje w drodze czynności materialno - technicznej, niemniej jednak odmowa w tym zakresie winna być dokonana w formie decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny. Trzeba mieć na uwadze, aby strona miała zapewnioną dostatecznie efektywną ochronę prawną. Takie działanie organu oznacza wszak w istocie zniweczenie uprawnienia, które zostało już potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1577/09)

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego brak było podstaw prawnych do wypłaty żądanego świadczenia.

Odnosząc się w tym zakresie do materialnej podstawy prawnej wskazać przede wszystkim trzeba, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją z dnia 27 maja 1998 r., w której określono również, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. 76, poz. 708). Wskazane zarządzenie wydane zostało na podstawie upoważnienia z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W § 12 ust. 1 przewidywało ono przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. Uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało również w § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 ze zm.), które zastąpiło wskazane wyżej zarządzenie, a następnie także w § 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP zapisu m.in. art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził jednak, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy, który to stanowi o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi. Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy, która od dnia wydania skarżącemu decyzji o przyznaniu równoważnika nie uległa zmianie, przyjąć należy, iż podmiotem uprawnionym do świadczenia w postaci równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej. Wskazane świadczenie, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane zostało w ustawie, jako przywilej związany z pełnieniem służby. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, od początku swego obowiązywania, nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytom ani rencistom policyjnym. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, zarządzenie z 1997 r., a następnie zastępujące je rozporządzenia z 1999 r. i 2002, w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo mocy obowiązującej ich zapisów, odpowiednio § 12 zarządzenia i § 8 rozporządzenia, na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi, bądź renciście policyjnemu. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast ze związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego.

W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 obowiązującego aktualnie rozporządzenia, stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Konsekwencją uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. jest brak podstaw do stosowania od dnia 1 stycznia 2006 r., przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Oznacza to, że z chwilą wyeliminowania z porządku prawnego § 8 rozporządzenia, zapisy tego aktu wykonawczego nie mogły stanowić podstawy do naliczania równoważnika emerytom i rencistom policyjnym, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu.

Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w decyzji z dnia 27 maja 1998 r., przyznając skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jednocześnie określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Decyzji tej nadano zatem charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty, w decyzji związanej, odesłano do przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana, poprzez jego wypłatę. Wobec braku podstaw do dokonania czynności wypłaty, odmowę jej dokonania w drodze zaskarżonej decyzji uznać należało za prawidłową.

Wskazać przy tym trzeba, że w świetle przedstawionej powyżej oceny na uwzględnienie bezsprzecznie nie zasługują zarzuty podniesione w skardze, wywiedzione na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Nie można w ocenie Sądu zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego, iż obecnie podstawę prawną do przyznania renciście policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stanowi art. 29 ust. 1 tej ustawy.

Przepis ten stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, a do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z jego treści wyraźnie zatem wynika, że nie dotyczy on równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 91 ust. 1 ustawy o Policji. Zakres wskazanego w tym przepisie prawa do lokalu mieszkalnego należy rozumieć wąsko i odnosić je jedynie do prawa, do zajmowania lokalu przydzielonego przez właściwy organ. Za przyjęciem takiej wykładni, przemawia ocena dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, uznającym zgodność § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. We wskazanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że "za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji przemawiają trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w analizowanym przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, który gwarantuje ogólnie prawo do lokalu mieszkalnego. W art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji – inaczej natomiast niż w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, ale o "prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby". Taka formuła sugeruje wąskie rozumienie "prawa do lokalu" jako prawa do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie. Po drugie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotne znaczenie ma treść art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten formułuje nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zdanie pierwsze (tj. mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych tam organów). Nie formułuje on jednak ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji, mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. Po trzecie wreszcie, jako istotną Trybunał uznał treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Wskazał, że przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli zaś ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim artykule, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, w świetle przedstawionych argumentów, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych, na podstawie tej ustawy, z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Stosownie do powyższego, uznając argumentację przedstawioną przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd stwierdził w niniejszej sprawie, że prawa skarżącego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie można oprzeć na art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że zaskarżona decyzja, odmawiająca skarżącemu wypłaty równoważnika za lata 2006 – 2008, wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd we wcześniejszych wyrokach i czyni zadość przepisom prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.