Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 36/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 2 ust. 8, art. 24  ust. 2a i 2b
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 36, 37, 38 i 39, 44, 45
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 7, 77, 80 i 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez M. Ł. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] orzekającą o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna K, polegającej na zmianie przebiegu granic działki nr [...] obręb nr [...] o powierzchni 0,1084 ha, objętej księgą wieczystą [...], z działką sąsiednią nr [...] obręb nr [...] o powierzchni 0,0957 ha, objętą księgą wieczystą [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. E. J. (dalej wnioskodawca) wystąpił do Prezydenta Miasta o zmianę przebiegu granicy działki ewid. nr [...] z działką ewid. Nr [...] obręb nr [...], jedn. ewid. K. Podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych stanowić miał operat techniczny nr [...].

Prezydent Miasta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] orzekł o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...], jedn. ewid. K w żądanym zakresie ze względu na fakt, że granica ustalona przez wykonawcę prac geodezyjnych, których wynikiem jest operat nr [...], odbiega od przedstawionej na szkicu katastralnym znajdującym się w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. Nie wskazuje również ostatniego spokojnego stanu posiadania.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że ww. decyzja została wydana w oparciu o błędną analizę obowiązujących przepisów, jak również dokumentów i faktów związanych z przedmiotowym ustaleniem granic, wykonanym w ramach operatu nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2016 nr [...] uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ww. decyzji organ nakazał uzupełnić dokumentację o dokumenty:

- z założenia ewidencji gruntów i budynków w zakresie przedmiotowych działek (np. protokoły ustalenia stanu władania, wykazy zmian gruntowych, szkice, itp.), kopia mapy ewidencyjnej (analogowej), kopia archiwalnej mapy katastralnej, protokoły parcelowe, kopie dawnych rejestrów gruntów itp.

- na podstawie których można ustalić stan prawny przedmiotowych nieruchomości oraz wyjaśnienia czy podział parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. T na parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...] ujawniony został na ówcześnie obowiązującej mapie.

Organ odwoławczy stwierdził również, że nie może zająć stanowiska w kwestii prawidłowości zastosowania przez wykonawcę przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], akta sprawy nie zawierały bowiem wystarczającej dokumentacji, na podstawie której można stwierdzić, że przebieg granicy ustalony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W aktach sprawy takie dokumenty nie zostały bowiem zawarte. Jedynym materiałem źródłowym był szkic polowy (katastralny) z operatu nr [...], przedstawiający podział parceli gruntowej l. kat. [...] b. gm. kat. T na parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...].

W związku z powyższym geodeta uprawniony mgr inż. P. D. – P. dnia 13 kwietnia 2017 r. ponownie dokonał czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] obr. [...] K - P. Operat techniczny z ww. czynności został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 6 czerwca 2017 r. pod nr [...].

Po uzupełnieniu akt i ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającą o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna K - P, polegającej na zmianie przebiegu granic działki nr [...] obręb nr [...] o powierzchni 0,1084 ha, objętej księgą wieczystą [...], z działką sąsiednią nr [...] obręb nr [...] o powierzchni 0,0957 ha, objętą księgą wieczystą [...].

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że "Organ uznaje granicę ustaloną przez geodetę na podstawie niejednoznacznych i niespójnych dokumentów nie mającą nic wspólnego z ostatnim stanem spokojnego posiadania trwającym nieprzerwanie do czasu wkroczenia na grunt geodety mgr inż. P. D. – P. nie odpowiadającym dokumentom istniejącym przy księgach wieczystych, które to odpowiadają za stan prawny nieruchomości. "

Po przeanalizowaniu akt sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 7 listopada 2017 r.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, organ ma dokonać aktualizacji w związku z wnioskami wnioskodawcy z 16 sierpnia 2016 r. oraz wnioskodawcy i H. J. z 14 sierpnia 2017 r. - właścicieli działki nr [...], na podstawie operatu technicznego nr [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 6 czerwca 2017 r., zawierającego sporządzony 13 kwietnia 2017 r. protokół z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkic ustalenia granic, będący integralną częścią protokołu.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przepisów art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego Prezydent Miasta słusznie uznał, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przedmiotowy wniosek i wskazaną w nim dokumentację winna zostać dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Wniosku bowiem nie złożyła skarżąca - właścicielka działki nr [...], a aktualizacja dotyczyć ma przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Zatem, jak wskazał organ, nie został zrealizowany przepis art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h Prawa geodezyjnego i kartograficznego, pozwalający na aktualizację ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej. Nałożyło to na organ I instancji obowiązek prawidłowego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 28, 7, 77, i 80 k.p.a. oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy.

Jak wyjaśnił organ, operat z założenia ewidencji gruntów [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 29 kwietnia 1985 r., powstał w latach 1978 - 1983. Obwieszczenie z dnia 26 lutego 1984 r. o założeniu nowej ewidencji w miejsce dotychczasowego operatu katastralnego, ogłoszone zostało w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 7, poz. 33 z dnia 26 lutego 1984 r. Z protokołu ogłoszenia stanu władania, będącego integralną częścią operatu [...] wynika, że od momentu założenia operatu ewidencyjnego działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,0957 ha, a działka nr [...] powierzchnię 0,1084 ha. Taki stan przyjęły ówczesne ich właścicielki: J. P. właścicielka działki nr [...] oraz skarżąca - właścicielka działki nr [...]. Świadczą o tym złożone 29 listopada 1982 r. do protokołu podpisy obydwu Pań. Taki stan został również ujawniony w rejestrach gruntów z 1983 r.

Obecnie w operacie ewidencyjnym, obr. [...] K

działka nr [...] o pow. 1084 ha, objęta księgą wieczystą [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej [...] jako własność H. i E. J.,

działka nr [...] o pow. 0,0957 ha objęta księgą wieczystą [...] wykazana jest w jednostce rejestrowej [...] jako własność skarżącej.

Organ wskazał, że zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ewidencji gruntów i budynków; przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Wyjątkiem od powyższego jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37, § 38, § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dopuszczające, aby w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy zawarte w niej dane nie są wiarygodne, pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenów poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem tylko w przypadku zaistnienia wymienionych przesłanek, tj. braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granic działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Przy czym wykonawca winien w sprawozdaniu technicznym, wchodzącym w skład operatu technicznego, uzasadnić wystąpienie przesłanek umożliwiających przeprowadzenie ustalenia przebiegu granic w tym trybie, poprzez opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. Nr 263, poz., 1572). Natomiast organ przyjmujący do zasobu dokumentację powstałą w wyniku wykonania tej pracy, a następnie organ wprowadzający w ewidencji gruntów i budynków zmiany w oparciu o tę dokumentację winien ocenić, czy rzeczywiście zaistniały przesłanki ustalenia przebiegu granic w trybie określonym w § 37 - § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Następnie organ wskazał, że z zawartego w operacie technicznym nr [...] sprawozdania technicznego wynika, że wykonawca prac - geodeta uprawniony mgr inż. P. D. – P. przeprowadził analizę materiałów otrzymanych z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Do ww. prac geodezyjnych wykorzystał operat techniczny nr [...] dotyczący podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki nr [...] i nr [...] i szkic katastralny z operatu nr [...] - podziału dawnych parcel gruntowych, z których następnie powstały działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Po dokonaniu analizy ww. operatów stwierdził jednakże, iż dane w nich zawarte nie spełniają standardów dokładnościowych oraz nie zawierają jednoznacznych danych geodezyjnych, pozwalających na wyznaczenie punktów granicznych granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Zatem podjął czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami: nr [...], nr [...] i nr [...], przy czym przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] nie uległ zmianie. Zatem dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i nr [...] nie zostały objęte postępowaniem aktualizacyjnym. W pierwszej kolejności, zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia zawiadomił właścicieli o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic ww. działek. Zawiadomienia doręczono zainteresowanym za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem.

Nadto organ podał, że z operatu technicznego nr [...], a dokładniej z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wynika, że w czynnościach ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] uczestniczyli H. i E. J. - właściciele działki nr [...] oraz skarżąca - właścicielka działki nr [...].

Wykonawca dokonał ustalenia przebiegu ww. granicy "w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania, z uwzględnieniem szkicu katastralnego z operatu [...]". Tak więc, jak wskazał organ, przebieg granic działki nr [...] z działką nr [...] ustalono według ostatniego spokojnego stanu posiadania: na odcinku [...] po istniejącym trwałym ogrodzeniu, na odcinku [...] po ścianie działowej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...], na odcinku [...] po istniejącym trwałym ogrodzeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przebieg ww. linii granicznych nie jest rozbieżny ze szkicem polowym z operatu nr [...], zawartym w operacie technicznym [...] (karta nr 5 operatu), co stwierdzono na podstawie miar przestawionych na ww. szkicu.

Natomiast na odcinkach [...] i [...] przebieg granic geodeta ustalił na podstawie operatu nr [...] (operat podziału parceli l. kat. [...] na parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], które odpowiadają działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...]).

Protokół ustalenia, podpisali jedynie H. J. i E. J., oświadczając, że akceptują ustaloną granicę tzn. przedstawioną na szkicu ustalenia granic stanowiącym integralną część protokołu. Skarżąca nie złożyła podpisu w protokole.

Organ wskazał, że z przesłanych, do organu odwoławczego, wyjaśnień wykonawcy prac geodezyjnych - geodety uprawnionego P. D. – P. wynika, że: "Pani M. Ł. w terenie nie chciała złożyć do protokołu żadnego własnego oświadczenia odnośnie przebiegu granicy, które byłaby skłonna podpisać jako własne. Odmawiała uczestnictwa w znacznej części rozprawy terenowej, zwłaszcza tej, która dotyczyła ustalania poszczególnych odcinków granicznych ". Powyższe oraz dalsze wyjaśnienia geodety potwierdza wpis w kolumnie 10 przedmiotowego protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanego 13 kwietnia 2017 r. Geodeta uprawniony zanotował, iż: "Pani M. Ł. nie chce złożyć do protokołu żadnego konkretnego oświadczenia ani podpisu. Za jakiś czas prosi o wpisanie, iż nie zgadza się na ustalenie granic, ale też nie chce się pod takim oświadczeniem podpisać. " Sytuacja taka nie wyklucza, zdaniem organu, możliwości ustalenia przebiegu granic, wykonawca, dokonał ich ustalenia w trybie przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który wskazuje, że w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków ( § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania, w tym stwierdzenia, że " nigdy do czasu niniejszego postępowania nie było sporu o granicę między działkami nr [...] i nr [...] a sposób użytkowania działek i granica pomiędzy naszymi działkami jest w terenie zmaterializowana poprzez ogrodzenie trwale-murowane oraz ścianę działową pomiędzy naszymi budynkami, które wznoszone były przez naszych poprzedników prawnych solidarnie, zgodnie i wspólnie", organ podkreślił, iż geodeta uprawniony ustalił przebieg granicy po istniejących ogrodzeniach i ścianie działowej budynków nr [...] i nr [...]. Oznacza to, że w terenie nadal granicę wyznacza istniejące ogrodzenie i ten stan nie ulegnie zmianie. Z wyjaśnień Prezydenta Miasta zawartych w piśmie z 13 września 2017 r. oraz geodety uprawnionego mgr inż. P. D. – P. (pismo z 25 września 2017 r.) wynika, że opisany w odwołaniu zabytkowy budynek w rzeczywistości jest piwnicą ziemną, która na mapie zasadniczej jest zaznaczona jako skarpa. Powyższe potwierdzają również zdjęcia dołączone do odwołania.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta nie naruszył ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, została rozpatrzona wnikliwie, po zebraniu dokumentów dostępnych dla organu, a niezbędnych do rozpoznania sprawy. Zatem zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jest chybiony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła organom naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 36, § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przez utrzymanie w mocy decyzji o aktualizacji ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granic podczas gdy, wobec sporu stron co do przebiegu ustalenie granicy nieruchomości nie mogło nastąpić w przedmiotowym postępowaniu, lecz powinno być rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Na wypadek przyjęcia, że w postępowaniu o aktualizację danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków – wobec sporu stron - możliwe było dokonywanie zmiany przebiegu granic, skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w z § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie gruntów i budynków przez utrzymanie w mocy decyzji organu w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie przebiegu granic i ustalenie granicy w oparciu "o ostatni stan spokojnego posiadania, z uwzględnieniem szkicu katastralnego z operatu [...] podczas gdy granica między nieruchomościami wyznaczona przez uprawnionego geodetę na odcinku [...] i [...], wyznaczona w oparciu o operat podziałowy na katastrze [...], nie odpowiada zarówno ostatniemu stanowi spokojnego posiadania wyznaczanego trwałym ogrodzeniem, a także przebiegu granicy, która wynika z później wytworzonej dokumentacji ewidencyjnej, m.in. z opisu i mapy Nr [...] z dnia 21 stycznia 1986 r.

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez:

- przyjęcie, że jedynym dokumentem zawierającym informacje mające znaczenie w zakresie przebiegu granicy jest wyłącznie operat podziałowy na katastrze [...] z pominięciem opisu i mapy Nr Ks. Rob [...] z dnia 21 stycznia 1986 r., która w odmienny sposób wskazuje przebieg granicy nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie ustaleń faktycznych bez przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w zakresie przebiegu granicy w rozumieniu § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- przyjęcie, że przebieg granicy został ustalony po istniejących ogrodzeniach i ścianie działkowej budynków nr 1 i 3 oraz, że w terenie nadal granicę wyznacza istniejące ogrodzenie i ten stan nie uległ zmianie, podczas gdy granica nieruchomości wynikająca z operatu technicznego sporządzonego przez mgr inż. P. D. – P. nr [...] nie biegnie w linii prostej jak dotychczas, lecz skręca przez działkę skarżącej pozostawiając bezpodstawnie piwnicę ziemną skarżącej w działce uczestników.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2017 r. oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszym postępowaniu sądowym kontrola wydanych w sprawie decyzji wykazała, że nie tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania. Przy ich wydawaniu organy nie naruszyły też, ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Ewidencja gruntów i budynków jest zatem specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw, co jasno wynika z regulacji art. 20, 22 i 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ewidencja rejestruje zatem jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ma zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Analiza art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli właścicieli nieruchomości (lub podmiotów władających na zasadzie samoistnego posiadania).

W świetle postanowień tego przepisu wnioskodawca, który wraz z żoną jest właścicielem działki nr [...] był więc uprawniony do żądania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, podobnie zresztą jak i skarżąca.

Zgodnie z art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie : a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Jak wynika natomiast z treści art. 24 ust. 2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Rzeczywiście, wykładnia powyższych przepisów pozwala na stwierdzenie, że rozpatrywanej sprawie administracyjnej organy orzekające uprawnione były do załatwienia wniosku o aktualizację danych ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle więc co dopiero przedstawionych regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego zauważyć należy, że skarżąca zdaję się nie rozumieć istoty i charakteru postepowania aktualizacyjnego.

Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy bowiem między innymi utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Ewidencyjna funkcja katastru nieruchomości jest realizowana przez stosowanie określonych przepisami ustawy i rozporządzenia procedur, ustalających zasady aktualizacji danych podlegających uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym. Przepisy rozdziału 3 rozporządzenia dotyczą prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zawierają szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych. W myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzanie tych zmian następuje z urzędu, bądź na wniosek.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe uregulowania stwierdzić należało, że orzekające organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie aktualizacyjne, ustaliły które z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przepisów wykonawczych do ustawy mają zastosowanie, a następnie właściwie je zinterpretowały i poprawnie zastosowały.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów ewidencyjnych od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmian. Wobec wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie rzeczą organów było więc dokonanie oceny operatu pozostającego w zasobach.

Jak stanowi § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co do zasady, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego a następnie wykorzystanej do wydawania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji, 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych.

Trafnie więc wskazuje organ odwoławczy, że wyjątkiem od powyższego jest rozwiązanie wskazane w § 37, § 38 oraz § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W sytuacji więc, gdy nie ma dokumentacji, wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub gdy dane w niej zawarte są niewiarygodne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, można pozyskiwać dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Z zawartego w operacie technicznym nr [...] sprawozdania technicznego wyraźnie wynika, że wykonawca prac geodezyjnych - geodeta uprawniony mgr inż. P. D. – P.- przeprowadził analizę materiałów otrzymanych z ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, wykorzystując do tego operat techniczny [...] dotyczący podziału nieruchomości (w wyniku którego powstały działki nr [...] i nr [...]) i szkic katastralny z operatu nr [...] - podziału dawnych parcel gruntowych (z których następnie powstały działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]). W wyniku analizy tej dokumentacji geodeta stwierdził, że dane w nich zawarte nie spełniają standardów dokładnościowych. Nie zawierają też jednoznacznych danych geodezyjnych, pozwalających na wyznaczenie punktów granicznych granicy pomiędzy działkami nr [...] – własności wnioskodawcy i jego małżonki H. J. i nr [...], własności skarżącej.

Przekonywująca jest wobec powyższego argumentacja organu I instancji, że w trakcie analizy materiałów archiwalnych stwierdzono, iż przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] różni się po prostu od przebiegu granicy pomiędzy parcelami l. kat. [...] (której odpowiada działka nr [...]) a l. kat. [...] ( której odpowiada działka nr [...]). Takie dane dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] były więc niewiarygodne i w świetle treści § 37, § 38 oraz § 39 rozporządzenia wykonawczego obowiązkiem geodety, upoważnionego przez organ, było dokonanie czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działką nr [...] w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych. (przy czym przebieg granic działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] nie uległ zmianie; zatem dane ewidencyjne dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] z działkami [...] i nr [...] nie zostały objęte postępowaniem aktualizacyjnym).

Zdaniem Sądu prawidłowo też oceniły orzekające organy, że wykonawca w sprawozdaniu technicznym, wchodzącym w skład operatu technicznego, w sposób wystarczający uzasadnił wystąpienie przesłanek umożliwiających przeprowadzenie ustalenia przebiegu granicy w trybie § 37 do § 39 rozporządzenia opisując przebieg i rezultaty wykonanych prac geodezyjnych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK, jak to stanowi § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; Dz. U. Nr 263, poz. 1572.

Skoro skarżąca, jak wynika z akt, w szczególności z wyjaśnień geodety i poczynionych przez niego adnotacji w kolumnie 10 protokołu ustalenia przebiegu granic w dniu 13 kwietnia 2017 r., że: "Pani M. Ł. nie chce złożyć do protokołu żadnego konkretnego oświadczenia ani podpisu. Za jakiś czas prosi o wpisanie, iż nie zgadza się na ustalenie granic, ale też nie chce się pod takim oświadczeniem podpisać", tj. nie wskazała i nie złożyła zgodnego oświadczenia, to trafne jest stanowisko organów, iż działający geodeta (jako podmiot administrujący, któremu organ powierzył kompetencje) mógł, zgodnie § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalić położenie punktów granicznych według ostatniego stanu posiadania, jeżeli nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określającymi stan prawny gruntów w granicach działek ewidencyjnych. Bezsprzecznie w takim stanie rzeczy nie doszło do ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [....] na podstawie zgodnych wskazań ich właścicieli, potwierdzonych zgodnymi ich oświadczeniami.

Ze wskazanego protokołu ustalenia przebiegu granic wynika, że część punktów granicznych ustalono według ostatniego stanu posiadania (na odcinku 6 -7 – 8 po istniejącym trwałym ogrodzeniu, na odcinku [...] po ścianie działowej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] na odcinku [...] po istniejącym trwałym ogrodzeniu. Przebieg ten, jak zaznaczono nie jest rozbieżny ze szkicem polowym z operatu nr [...], zawartym w operacie technicznym nr [...] (k. 5 operatu), co stwierdzono na podstawie miar przedstawionych na ww. szkicu. Tam, natomiast, gdzie nie można było stwierdzić ostatniego spokojnego stanu posiadania lub, gdy był on sprzeczny z informacjami wynikającymi z dokumentów określających stan prawny gruntów – ustalenia dokonano na podstawie wszelkiej dostępnej w tym zakresie dokumentacji, zawierającej informacje mające znaczenie w tym zakresie. Na odcinkach [...] i [...] geodeta ustalił na podstawie operatu nr [...] (operat podziału parcel l. kat. [...] na parcele l. kat. [...], [...], które odpowiadają działkom ewid. [...] i [...]). Istotnie, przebieg granicy na odcinkach [...] i [...] nie odpowiada ostatniemu stanowi spokojnego posiadania i był sprzeczny z dotychczasową dokumentacją, więc geodeta, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej powinien był, i zastosował w tym zakresie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Takie działanie ocenić należało więc jako zgodne z postanowieniami nie tylko § 39 ust. 2 ale § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego nie można skutecznie zarzucić orzekającym organom, że naruszyły przepisy postępowania – artykuły 7, 8 , 77 § 1, 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organy dokonały wnikliwej i poprawnej oceny dowodów – opracowanej i przyjętej do zasobu dokumentacji geodezyjnej, stanowiącej podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. W obliczu prawidłowych wyjaśnień orzekających organów, zwłaszcza wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej oraz decyzji organu I instancji, co do charakteru postępowania aktualizacyjnego i jakimi rządzi się ono prawami, zawartej oceny czynności wskazanych w dokumentacji geodezyjnej, nie można też zarzucić organom naruszenia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób obszerny przytoczyły nie tylko okoliczności stanu faktycznego, ale i treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i ich rozumienie. Wobec tego nie można im postawić również i zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnie i nieprawidłowe zastosowanie. Rzeczywiście postępowanie aktualizacyjne ma tylko charakter rejestrowy. Wobec tego, jeżeli teraz skarżąca nie zgadza się z tak ustalonym przebiegiem granic w toku postępowania aktualizacyjnego w wyniku analizy dotychczasowej dokumentacji pozostającej w zasobach i w wyniku prac geodezyjnych wskutek niewiarygodnych danych w niej zawartych w tym zakresie, to powinna uruchomić postępowanie rozgraniczeniowe. To w tym dopiero postępowaniu, składającym się z dwóch etapów, przed organem administracji, a następnie przed sądem powszechnym, gdy strona będzie niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, żądając przekazania sprawy temu sądowi, może dojść do ustalenia dokąd sięga prawo własności skarżącej. Jak już to podkreślono w ewidencji, poprzez aktualizację operatu nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania daną nieruchomością. Na obecnym etapie organy ewidencyjne zarejestrowały jedynie stan prawny i faktyczny nieruchomości, który wynika z dokumentów wskazanych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Pełnomocnik skarżącej nie zdołał więc w sposób przekonywujący wykazać, poza twierdzeniami zawartymi w skardze, że działania organów, jak i działającego na rzecz organu, czy też w imieniu organu, geodety były nieprawidłowe.

Skarga nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.