Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 451/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: par. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 26 poz 232
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół  publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.
article: art. 7 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 80 poz 542
law: Ustawa z dnia 11 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 roku nr PNK.I.4131.733.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 roku nr 307/2013 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej stwierdza ono nieważność uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 roku nr 307/2013 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014, w zakresie § 1, 2, 3 i 4 uchwały oraz załącznika do uchwały odnoszącego się do szkół: I Liceum Ogólnokształcącego im. K. Jagiellończyka w Sieradzu, II Liceum Ogólnokształcącego im. S. Żeromskiego w Sieradzu, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Błaszkach, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Warcie, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 w Sieradzu, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 im. M. Dąbrowskiej w Sieradzu, Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Złoczewie, Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego im. J. Korczak w Sieradzu, Zespołu Szkół Specjalnych w Warcie i Centrum Kształcenia Ustawicznego w Sieradzu oraz określa, że w tej części rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2013 r. nr PNK-I.4131.733.2013 Wojewoda Łódzki na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały nr 307/2013 Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014.

Uchwałą nr 307/2013 Zarząd Powiatu Sieradzkiego ustalił liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 t.j. ze zm.) i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.).

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w celu kontroli legalności powyższej uchwały. Wątpliwości organu budził zapis załącznika do uchwały, zgodnie z którym, w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0", w sytuacji, gdy placówka ta nie została zlikwidowana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu Sieradzkiego wyjaśnił, że liczba "0" w załączniku do przedmiotowej uchwały stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, albowiem zgodnie z przyjętą powszechnie terminologią akademicką liczba "0" to najmniejsza nieujemna liczba, a zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 lutego 2004 r. do zadań samorządu terytorialnego należy określenie liczby oddziałów i uczniów. Przewodniczący ponadto wskazał, że w roku szkolnym 2013/2014 celem Zarządu Powiatu nie była likwidacja tej placówki, lecz częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2013 r. stwierdził nieważność uchwały nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. W ocenie organu nadzoru ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. W sytuacji bowiem, w której Rada Powiatu Sieradzkiego nie podjęła uchwały o likwidacji Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu Sieradzkiego nie posiadał prawa do określenia ilości oddziałów i ilości uczniów na poziomie "0" w stosunku do tej placówki. Wojewoda podkreślił, że brak naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli, ponieważ uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas wyższych mogą nie ukończyć szkoły przed całkowitym jej wygaszeniem. Natomiast procedura likwidacja wymaga zapewnienia uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. Zarząd Powiatu Sieradzkiego zarzucił naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych. Strona wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 7 maja 2013 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że skoro w ocenie organu nadzoru niecałkowicie wypełniła delegację wynikającą z rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. to zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do kwestionowanej części uchwały, czyli części załącznika. Tymczasem Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność całej uchwały, a więc również załącznika do niej w całości. W tym zakresie, zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie jest niespójne i nie zawiera uzasadnienia.

Zdaniem strony skarżącej liczba "0" w załączniku do uchwały 307/2013 stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r., bowiem organ nadzoru mylnie uznał, iż Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli jest lub winien być poddany likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem celem Zarządu jest częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym ze względów demograficznych, a także z uwagi na interes społeczny.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 600/13, oddalił skargę Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. nr 307/2013 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty. Z treści tego przepisu wynika, że jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do ustalenia dwóch kwestii: po pierwsze – liczby oddziałów klas pierwszych, a po drugie – liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W ocenie Sądu przepis ten nie przewiduje możliwości określenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych liczbą "0", czyli w istocie ustalenia, że w danej szkole nie będzie tworzona żadna klasa pierwsza. Liczba oddziałów klas pierwszych w danej szkole musi być liczbą całkowitą dodatnią nie mniejszą niż 1. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zapis w załączniku do uchwały Nr 307/2013 w postaci "0" – przy liczbie oddziałów klas pierwszych i liczbie uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli nie znajduje oparcia w § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ustawodawca nałożył w tym przypadku na organ powiatu, obowiązek ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych tak, aby zagwarantować wszystkim potencjalnym kandydatom do klas pierwszych, w tym wypadku szkół ponadgimnazjalnych, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Oznacza to konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów i liczby uczniów. W sytuacji natomiast określenia ilości oddziałów i uczniów w danej szkole liczbą "0", co oznacza wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014, Zarząd Powiatu Sieradzkiego de facto zmierza do likwidacji tej placówki szkolnej, tyle, że nie w trybie przewidzianym w ustawie o systemie oświaty. Aby przeprowadzić likwidację szkoły publicznej poprzez zaniechanie do niej naboru konieczne jest natomiast przeprowadzenie procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, brzmienie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego kompetencji dla organu powiatu, do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie "0", czyli określenia, że do działającej szkoły w danym roku nie będzie przeprowadzany żaden nabór i w związku z tym nie zostanie utworzona żadna klasa pierwsza. Zarząd Powiatu Sieradzkiego w uchwale Nr 307/2013 określając liczbę uczniów i oddziałów klas pierwszych na poziome "0" wyszedł poza delegację zawartą w powyższym rozporządzeniu. Naruszenie to, zdaniem Sądu, ma charakter istotny, zatem skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr 307/2013, a nie jedynie jej załącznika dotyczącego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli Sąd wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Sądu uchwała miała za cel ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych we wszystkich prowadzonych przez Powiat szkołach. Liczba ta uzależniona od przewidywanej ilości przyszłych uczniów klas pierwszych stanowi pewną całość. Zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innej szkole, co prawidłowo skutkowało koniecznością zakwestionowania całej uchwały wraz z załącznikiem. Zdaniem Sądu Wojewoda Łódzki wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył treści art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem w uzasadnieniu jasno wskazuje podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Zarząd Powiat Sieradzkiego wniósł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że Zarząd Powiatu Sieradzkiego przekroczył kompetencje nie dokonując naboru do jednej ze szkół, gdyż zaniechania naboru można dokonać wyłącznie po przeprowadzeniu procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

2) naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w całości, przy braku uzasadnienia w zaskarżonym akcie administracyjnym podstaw do uchylenia uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego w całości, w sytuacji, gdy zarzuty aktu odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół.

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, mimo braku ustalenia i niemożności takiego ustalenia w oparciu o akta sprawy, w jaki sposób brak naboru na określone zawody w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli miał wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innych szkołach.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. w spr. o sygn. akt I OSK 2475/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 600/13 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozstrzygnięcia.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. NSA wskazał, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni wymienionych przepisów stwierdził zasadnie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z 19 marca 2013 r. wydana została z ich naruszeniem, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd Wojewódzki w sposób wszechstronny i przekonujący przedstawił argumentację prowadzącą do wniosku, że zakwestionowana przez organ nadzoru treść uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy stanowiące podstawę do jej wydania, a w szczególności § 24 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. stanowiącego, że: "Jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych (...), a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty".

NSA podkreślił, że uwzględniając normatywny kontekst wymienionego przepisu trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wymóg ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych jest spełniony także w sytuacji gdy liczba oddziałów i liczba uczniów określona zostanie liczbą "0". Słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że taki zapis w załączniku uchwały oznaczał w istocie wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014, co w efekcie zmierza do likwidacji placówki szkolnej, tyle że nie w trybie do tego przewidzianym. W obowiązującym stanie prawnym przyjąć bowiem należy, że wstrzymanie w szkole naboru do klas pierwszych może być dokonane wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Trafny okazał się natomiast, zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w całości, przy braku uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji, gdy zarzuty organu nadzoru odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu, organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w całości i nie uczynił tego również na dalszym etapie postępowania, w szczególności w odpowiedzi na skargę, bądź na rozprawie. W takim stanie sprawy, zdaniem NSA, niewłaściwe było konwalidowanie tego braku przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA przyznał rację autorowi skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, która odbyła się w dniu 25 czerwca 2014 r., pełnomocnik Zarządu Powiatu Sieradzkiego wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. w całości, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w zakwestionowanej przez NSA części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest w części zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, w myśl art. 190 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnianych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak-Molczyk – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 577).

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 28 stycznia 2014 r. w spr. o sygn. akt I OSK 2475/13, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 600/13 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozstrzygnięcia, wynika, że jako niezasadny Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. NSA wskazał, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni wymienionych przepisów stwierdził zasadnie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z 19 marca 2013 r. wydana została z ich naruszeniem, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd Wojewódzki w sposób wszechstronny i przekonujący przedstawił argumentację prowadzącą do wniosku, że zakwestionowana przez organ nadzoru treść uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy stanowiące podstawę do jej wydania, a w szczególności § 24 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. stanowiącego, że: "Jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych (...), a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty".

Trafny okazał się natomiast, zdaniem NSA, zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w całości, przy braku uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji, gdy zarzuty organu nadzoru odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu, organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w całości i nie uczynił tego również na dalszym etapie postępowania, w szczególności w odpowiedzi na skargę, bądź na rozprawie. W takim stanie sprawy, zdaniem NSA, niewłaściwe było konwalidowanie tego braku przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA przyznał rację autorowi skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść cytowanego wyżej art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ponownie rozpoznając skargę Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. nr PNK-I.4131.733.2013 stwierdzające nieważność uchwały nr 307/2013 Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014, uznał, iż jest ona niezasadna w części, w jakiej strona skarżąca domaga się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie w jakim odnosi się ono do załącznika do uchwały nr 307/2013 w odniesieniu do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W.Puchalskiego w Męckiej Woli. W załączniku do uchwały określono, że w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0".

Podnieść należy, iż uchwała Zarządu Powiatu Sieradzkiego Nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzących przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014 wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.).

Z kolei wskazane powyżej rozporządzenie z dnia 20 lutego 2004 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty;

Z treści wskazanego przepisu wynika, że jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do ustalenia dwóch kwestii: po pierwsze – liczby oddziałów klas pierwszych, a po drugie – liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W ocenie Sądu przepis ten nie przewiduje możliwości określenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych liczbą "0", czyli w istocie ustalenia, że w danej szkole nie będzie tworzona żadna klasa pierwsza. Liczba oddziałów klas pierwszych w danej szkole musi być liczbą całkowitą dodatnią nie mniejszą niż 1. Zatem rację przyznać należy stanowisku Wojewody Łódzkiego wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zapis w załączniku do uchwały Nr 307/2013 w postaci "0" – przy liczbie oddziałów klas pierwszych i liczbie uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli nie znajduje oparcia w omawianym przepisie. Ustawodawca nałożył bowiem, w tym przypadku na organ powiatu, obowiązek ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych tak, aby zagwarantować wszystkim potencjalnym kandydatom do klas pierwszych, w tym wypadku szkól ponadgimazjalnych, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Oznacza to konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów i liczby uczniów. W sytuacji natomiast określenia ilości oddziałów i uczniów w danej szkole liczbą "0", co oznacza wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 należy uznać, że Zarząd Powiatu Sieradzkiego de facto zmierza do likwidacji tej placówki szkolnej, tyle, że nie w trybie przewidzianym w ustawie o systemie oświaty.

Zauważyć także należy, że z ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty nie wynika możliwość wstrzymywania w szkole naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym, o ile szkoła nie jest likwidowana Z powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 205 poz. 1206 ze zm.) również nie wynika taka możliwość. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli kształci w kierunku technik: architektury krajobrazu, ochrony środowiska, leśnik, budownictwa, geodeta - w zakresie technikum oraz szkoły policealnej dla młodzieży – technik farmaceuta. Tymczasem z powołanej ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., a konkretnie art. 7 ust. 5 wynika, że na rok szkolny 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej, o których mowa w ust. 3 – czyli technikum uzupełniającego dla dorosłych. Zatem nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że ustawodawca przewidział stopniowe wygaszanie naboru do placówek szkolnych, gdyż w roku 2013/ 2014 dotyczy to jedynie jednego typu, którego skarżący Powiat w tej placówce nie prowadzi. Aby zatem przeprowadzić likwidację szkoły publicznej poprzez zaniechanie do niej naboru konieczne jest przeprowadzenie procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

Reasumując, w ocenie Sądu, brzmienie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego kompetencji dla organu powiatu, do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie "0", czyli określenia, że do działającej szkoły w danym roku nie będzie przeprowadzany żaden nabór i w związku z tym nie zostanie utworzona żadna klasa pierwsza. Liczba tworzonych w poszczególnych szkołach lub zespołach szkół, oddziałów klas pierwszych nie może być mniejsza niż "1". Odmienna interpretacja tego przepisu stwarzałaby możliwość obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących likwidacji szkoły publicznej. Przyjąć zatem należy, że organ powiatu na mocy powołanego przepisu zobowiązany jest ustalenia w każdej z prowadzonych przez siebie szkół lub zespole szkół przynajmniej jednego oddziału klasy pierwszej.

Zarząd Powiatu Sieradzkiego w uchwale Nr 307/2013 określając w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli liczbę uczniów i oddziałów klas pierwszych na poziome "0" wyszedł poza delegację zawartą w rozporządzeniu z dnia 20 lutego 2004 r. Zdaniem Sądu naruszenie to ma charakter istotny, zatem skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stwierdzenia przez Wojewodę Łódzkiego nieważności całej uchwały Nr 307/2013, a nie jedynie jej załącznika dotyczącego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. Brak jest bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji, gdy zarzuty organu nadzoru odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół. Rację ma strona skarżąca, że w okolicznościach konkretnej sprawy istotna była kwestia zasadności zastosowania sankcji nieważności co do całej uchwały, gdy zakwestionowana została jej treść tylko w części dotyczącej jednej z jedenastu szkół ujętych w załączniku.

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu, organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w całości i nie uczynił tego również na dalszym etapie postępowania, w szczególności w odpowiedzi na skargę, bądź na rozprawie. W takim stanie sprawy nie jest możliwe konwalidowanie tego braku przez Sąd.

Organ, dokonując stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego Nr 307/2013 w szczególności nie przeprowadził analizy wpływu zaniechania naboru w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli na liczbę oddziałów klas pierwszych w pozostałych szkołach. W aktach sprawy brak jest materiału dokumentacyjnego, na podstawie którego ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane. Natomiast dane zawarte w załączniku, co do poszczególnych szkół nie dają podstawy do dokonania stosownej analizy. Wobec powyższego w tym aspekcie sprawa wymaga ponownego rozważenia przez Wojewodę Łódzkiego.

W wyniku przeprowadzenia kontroli według kryteriów określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać więc należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie we wskazanej wyżej części i na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylić w odpowiedniej części zaskarżony akt nadzoru, a w pozostałym zakresie – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalić. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w uchylonej części Sąd orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a.