Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 245/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Destylerni "P." w K. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej Destylerni "P." w K. S.A. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 245/05

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Okręgowego Zarządu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1986 r., nr [...] ustalającej [...] Zakładom Przemysłu [...] "P." opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem położonym w K. na osiedlu [...], oznaczonym jako działki [...]. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha, oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...] ustalającej [...] Zakładom Przemysłu [...] "P." nowe opłaty roczne z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem w części dotyczącej działki nr [...], o pow. [...] ha obręb [...], uchylił decyzję Wojewody i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1986 r. i z [...] grudnia 1988 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] zajętej pod ogród działkowy.

W uzasadnieniu podniesiono, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] września 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] ustalił [...] Zakładom Przemysłu [...] "P." opłaty roczne w wysokości [...] zł za zarząd gruntem położonym w K. na osiedlu [...], oznaczonej jako działki [...]. kat [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] ustalił [...] Zakładom Przemysłu Spirytusowego "P." nowe opłaty roczne w wysokości [...] zł zarząd przedmiotową nieruchomością.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Wojewoda [...], działając z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1986 r. i z dnia [...] grudnia 1988 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. zawieszającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1994 r. w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] "P." nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w K. w rejonie ul. [...], [...] i [...] i jednocześnie zobowiązującego organ wojewódzki do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat rocznych za zarząd, w części dotyczącej przedmiotowej działki zajmowanej przez pracowniczy ogród działkowy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr [...] wywodzi się z działek [...]. kat. [...] i [...], objętych decyzjami o opłatach z tytułu zarządu z dnia [...] września 1986 r. i z dnia [...] grudnia 1988 r. Wprawdzie w datach wydania tych decyzji na przedmiotowej działce istniał ogród działkowy, jednak ogród ten działał przy Zakładach "P." i dlatego organ skierował do Zakładu decyzje o opłatach, tym bardziej, że ogród miał charakter czasowy i został urządzony na obszarze przeznaczonym dla innych potrzeb.

Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2003 r. Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...] złożył odwołanie podnosząc, że Pracowniczy Ogród Działkowy "D." został założony już w 1977 r., w związku z czym w sprawie ma zastosowanie przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przy czym jest bez znaczenia, że ogród ten został założony jako ogród czasowy, bowiem czasowe ogrody działkowe nie były wyłączone spod działania przepisów powyższej ustawy.

Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że:

przepis art. 32 ust 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58) stanowi, iż miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu i Polski Związek Działkowców przejmuje nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy z dnia 6 maja 1981 r. stały się w myśl przepisu art. 32 ust. 1 tej ustawy pracowniczymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego faktu. Skoro Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. stał się on prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio pod ogrody działkowe.

Jak wynika z protokołu przekazania gruntów na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego z dnia [...] lutego 1977 r. oraz wypisu z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych powstał on na spornym gruncie w roku 1977. Ogród ten istniał zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r.

Faktu tego nie zmienia, ani przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ani też czasowy charakter ogrodu. Oznacza to, że przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. miał w niniejszej sprawie zastosowanie i od dnia wejścia w życie tej ustawy sporny grunt pozostawał w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców.

Skoro zatem od dnia 12 maja 1981 r. w świetle art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych sporny grunt pozostawał w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców, to decyzje z dnia [...] września 1986 r. oraz z dnia [...] grudnia 1988 r., skierowane do innej jednostki organizacyjnej, ustalające stosownie do przepisu art. 47 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości opłaty roczne za zarząd przedmiotowym gruntem, wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych oraz art. 47 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co stanowi wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Destylernia "P." w K. S.A. następca prawny [...] Zakładów Przemysłu [...] "P." wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając decyzji naruszenie art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. "o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. "o pracowniczych ogrodach działkowych", oraz

- art. 156 § 1 kpa w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 244 i 245 kc,

- art. 87 i art. 101 ustawy powyższej oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. – w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego,

- art. 7 i 8 kpa.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] w sprawie opłat z tytułu zarządu zostało wszczęte w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowienia nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., którym :

- zostało zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 1994 r. w sprawie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "P." nieruchomością oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha położoną w K. w rejonie [...], [...] i [...],

- oraz Wojewoda [...] został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu opłat rocznych z tytułu zarządu za rok 1986 i 1988 wyszczególnionych na wstępie niniejszego uzasadnienia .

W wyniku przeprowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania została wydana decyzja odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...]:

- z dnia [...] września 1986 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu państwowego położonego w K. obj. Lwh [...], [...], [...] i [...] stanowiącego dz. [...]. kat [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha oraz opłaty rocznej z tytułu zarządu [...] Zakładów Przemysłu [...] " P.",

- oraz z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...] o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1989 r. nowej opłaty rocznej za grunt objęty wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] września 1986 r. w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha obręb [...].

Strona Skarżąca jest następcą prawnym wymienionego w decyzjach przedsiębiorstwa państwowego.

Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1986 r., na podstawie art. 87 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego (Dz. U. Nr 47 poz. 241) -Wojewoda [...] stwierdził, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek i że do istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy użytkowania, mają zastosowanie opłaty roczne.

Ponadto stwierdził, że wydanie decyzji o opłatach rocznych z tytułu zarządu nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 kpa § 1 pkt 2 kpa) mimo ustalenia, że na przedmiotowej działce w datach wydawania decyzji o opłatach rocznych z tytułu zarządu, istniał ogród działkowy zarejestrowany jako ogród czasowy pod nr rej [...].

Podniósł również, że z przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie można wyprowadzić wniosku o obowiązku zaprzestania naliczania opłat w stosunku do terenów objętych jej działaniem.

W sprawie jest bezspornym, że ogród działkowy powstał w 1977 r., jako tzw. ogród czasowy "a więc w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. "o pracowniczych ogrodach działkowych" (Dz. U. Nr 18, poz. 117).

Przy czym ustawodawca, zgodnie z zapisami art. 10 ust 3 cytowanej ustawy, nie nadał "ogrodom czasowym" przymiotu "pracowniczego ogrodu działkowego" lecz określił jedynie, że przepisy dotyczące prowadzenia i zakładania pracowniczych ogrodów działkowych odnoszą się do czasowych ogrodów działkowych.

Na prawidłowość powyżej wykładni, wskazuje umieszczenie zapisu dotyczącego ogrodów czasowych w ust. 3 art. 10 cytowanej ustawy.

Stąd wymieniona ustawa z 1949 r., rozróżniała pracownicze ogrody działkowe i czasowe ogrody (do których jedynie odnosiły się przepisy ustawy), które nie miały przymiotu pracownicze. Zdaniem skarżącego ma to istotne znaczenie przy "odczytywaniu" zapisu art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. "o pracowniczych ogrodach działkowych". Zgodnie bowiem z jego brzmieniem "miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie ustawy stają się pracowniczymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Stąd w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r., ogród czasowy istniejący od 1977 r., który nie był ogrodem pracowniczym w rozumieniu ustawy z dnia 9 marca 1949 r. (art. 10 ust 3), nie mógł zostać objęty zapisem art. 32 obowiązującej od dnia 12 maja 1981 r. ustawy.

Potwierdza ten fakt również przedłożony wypis z rejestru przez Polski Związek Działkowców z dnia [...] kwietnia 1997 r. I. Dz. [...] określający, że przedmiotowy ogród został zarejestrowany pod nr [...] - powołany w uzasadnieniu tak zaskarżanej decyzji jak i w uchylonej decyzji Wojewody [...], który zawiera zapis: "wymieniony pracowniczy ogród działkowy istnieje od 1977 r. w związku z art. 33 wskazanej ustawy (tj. ustawy z dnia 6 maja 1981 r.) spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego".

Jest rzeczą oczywistą, iż przedmiotowy ogród nie spełniał warunków określonych w art. 33 cytowanej ustawy, gdyż w dniu jej wejścia w życie istniał 4 lata, a nie 10 lat, jak stanowi wymieniony przepis tej ustawy.

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego, działki, na których ogród został usytuowany były przeznaczone na inne cele co nie było kwestionowane w toku postępowania.

Z powyższego względu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast błędnie ustalił, iż z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r., Polski Związek Działkowców stał się prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio pod ogrody działkowe na podstawie art. 32 cytowanej ustawy i w sprzeczności z przedłożonym wypisem z rejestru oraz, że został naruszony art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy wydawaniu decyzji o opłatach z tytułu zarządu, gdyż decyzje te zostały skierowane do innej jednostki organizacyjnej, to jest poprzednika prawnego strony skarżącej.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej stwierdził, iż uzyskane z mocy prawa, prawo użytkowania przez Polski Związek Działkowców na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. było ograniczonym prawem rzeczowym w związku z brzmieniem art. 47 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przywołanym w zaskarżonej decyzji.

W związku z art. 244 oraz zgodnie z art. 245 kodeksu cywilnego, do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie, konieczne jest złożenie oświadczenia woli w postaci aktu notarialnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, lecz wyjątku tego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji nie wskazał.

W ustawie z dnia 6 maja 1981 r. brak jest bowiem zapisu pozwalającego na stwierdzenie, że Polski Związek Działkowców na jej podstawie nabywa prawo użytkowania w rozumieniu ograniczonego prawa rzeczowego, o którym mowa w art. 244 § 1 kodeksu cywilnego.

Z powyższego względu, nie mogło nastąpić w chwili wydawania decyzji o opłatach naruszenie przez organ administracyjny art. 47 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, skutkujące wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa, co bezpodstawnie stwierdzone zostało w zaskarżanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie jest bezspornym, że poprzednik strony skarżącej był użytkownikiem terenu, na którym został założony czasowy ogród działkowy w 1977 r. oraz, że prawo jego użytkowania nie zostało wygaszone poprzez wydanie decyzji administracyjnej i było ujawnione w księdze wieczystej. Potwierdza te fakty również wydana w roku 1994 r. decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] września1994 r. znak [...], w której uzasadnieniu zawarte jest stwierdzenie, iż prawo zarządu przedmiotowych nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. zostało ustalone na podstawie wypisu z księgi wieczystej.

Wpis prawa użytkowania w księdze wieczystej, wskazuje jednoznacznie, że istniały podstawy prawne do wydania przez organ administracyjny decyzji o opłatach z tytułu zarządu za lata 1986 i 1988 r. w stosunku do poprzednika prawnego strony skarżącej na podstawie zapisów przytoczonych w uchylonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji Wojewody [...], to jest art. 87 i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego (Dz. U. Nr 47 poz. 241).

Organ administracyjny był więc zobowiązany do ustalenia i naliczenia w stosunku do [...] Zakładów Przemysłu [...] "P." wymienionych opłat z tytułu zarządu przedmiotowym terenem. Stąd wydanie decyzji o opłatach nastąpiło zgodnie z obowiązującymi i przytoczonymi powyżej przepisami, dlatego też bezpodstawne jest stwierdzenie, iż ich wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Wydając zaskarżoną decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa naruszył również przepisy określone w art. 7 i 8 kpa.

W piśmie kierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 28 maja 2002 r. rozpatrującego w pierwszej instancji przedmiotową sprawę, strona skarżącą podnosiła, iż koniecznym jest wyjaśnienie:

- na jakiej podstawie został dokonany wpis do rejestru ogrodów, albowiem sporządzony protokół z dnia [...] lutego 1977 r. dotyczący ogrodu czasowego nie został podpisany z Polskim Związkiem Działkowców. Ma to znaczenie w przedmiotowej sprawie, gdyż przekazany wypis z rejestru przez Polski Związek Działkowców Rada Krajowa z dnia [...] kwietnia 1997 r. I. Dz [...], stwierdza, że ogród jest wpisany pod nr [...] i zawiera zdanie: "wymieniony pracowniczy ogród działkowy istnieje od 1977 r. W związku z art. 33 wskazanej ustawy (tj. ustawy z dnia 6 maja 1981 r.) spełnia warunki pracowniczego ogrodu działkowego". Przytoczone zdanie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r., co strona skarżąca wykazała w zarzutach powołanych wyżej w niniejszej skardze,

- Protokół z dnia [...] lutego 1977 r. nie może stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w oparciu o ten protokół nastąpił rozporządzenie prawem do nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Przemysłu [...] "P." w W. na rzecz Polskiego Związku Działkowców, zgodnie bowiem z obowiązującymi w tym okresie przepisami (rok 1977) przedsiębiorstwa państwowe były jedynie wyposażane w mienie, które stanowiło własność państwową, a nieruchomości były oddawane w tzw. użytkowanie, przy czym nie było to użytkowanie w rozumieniu ograniczonego prawa rzeczowego (art. 244 kc), co powodowało, iż przekazywanie nieruchomości pomiędzy przedsiębiorstwami lub innymi jednostkami organizacyjnymi mogło nastąpić tylko za zgodą właściwego organu administracyjnego.

Pozostawiono również bez rozpoznania fakt, iż osoba podpisująca protokół przekazania z 1977 r. (jednoosobowo) nie była uprawniona do rozporządzania i przenoszenia prawa do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, ani nie przedstawiono nowych zarzutów i wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo sąd powziął wiadomość, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Przemysłu [...] "P." w W. działką nr [...] (decyzja jest nieprawomocna).

Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 marca 2005 r. (data wpływu do sądu 24 marca 2005 r.) pismo z wnioskiem o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ prowadzenie postępowania w sprawie decyzji o opłatach z tytułu zarządu stało się, jej zdaniem bezprzedmiotowe, jednak nie cofnęła skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślić należy, że sąd administracyjny na podstawie przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest powołany do kontroli legalności decyzji wydanej w sprawie administracyjnej, co oznacza, że może decyzję uchylić bądź stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku naruszenia przy jej wydawaniu przepisów prawa materialnego lub procesowego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanych kontroli, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Skarga jest zasadna. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1986 r., nr [...] ustalającej [...] Zakładom Przemysłu [...] "P." opłaty roczne z tytułu zarządu gruntem położonym w K. na osiedlu [...], oznaczonym jako dz. [...]. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. ustalającej [...] Zakładom Przemysłu [...] "P." nowe opłaty roczne z tytułu zarządu przedmiotowy gruntem w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Celem postępowania administracyjnego była ocena, czy powyższe decyzje dotyczące ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu sprawowanego przez [...] Zakłady Przemysłu [...] "P." w odniesieniu do nieruchomości położonej w K. na osiedlu [...] rażąco naruszyły prawo w tej części, która dotyczy uwłaszczonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1994 r. na rzecz powyższego Zakładu gruntu działki o aktualnym nr [...], co do którego roszczenie zgłasza Polski Związek Działkowców.

Należy zwrócić uwagę, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienie tych wad. Wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa, stanowiąca przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oznacza sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji aktu stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści umowy, na podstawie której akt został wydany, bądź innej normy powszechnie obowiązującej i dalsze pozostawanie aktu w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zauważyć także trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) i z tego powodu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanych decyzji, dokonanej w oparciu o stan faktyczny i prawny ustalony w sposób nie pozostawiający jakichkolwiek niewyjaśnionych kwestii.

Tych wymagań nie spełniają decyzje wydane w niniejszej sprawie. Postępowanie nadzorcze prowadzone przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skoncentrowało się na wykazaniu, że teren działki nr [...] znajdował się w dniu [...] września 1986 r. i w dniu [...] grudnia 1988 r. (data wydania decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd) w użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców i że wykluczało to prawo zarządu [...] Zakładów Przemysłu [...] "P.".

Do przyjęcia takiego stanu prawnego, zdaniem organu orzekającego w sprawie, upoważniał przepis art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), stanowiący, że z dniem wejścia w życie ustawy Polski Związek Działkowców przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Zatem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 maja 1981 r. stał się on prawnym użytkownikiem terenów zajętych uprzednio (w 1977 r.) pod ogrody działkowe. Faktu tego, zdaniem organu, nie zmienia ani przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, ani też czasowy charakter ogrodu. Sąd nie podzielił takiego stanowiska organu.

Do przyjęcia, że powołany wyżej przepis znajdował zastosowanie i Polski Związek Działkowców uzyskał tytuł do gruntu na tej podstawie niezbędne jest ustalenie, że istniejący w dniu 12 maja 1981 r. ogród odpowiadał warunkom określonym w ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), pod której rządami powstał, gdyż zakładanie ogrodów podlegało regulacji prawnej i dlatego istnienie ogrodów należy rozpatrywać w kategoriach normatywnych, nie tylko faktycznych.

Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. stanowiła, między innymi, że ogrody działkowe tworzy się na obszarach ziemi uprawnej przewidzianych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 zd. 2) lub wyznaczonych przez zarząd miejski na podstawie uchwały miejskiej rady narodowej (art. 7 ust. 1).

Obowiązkiem organu nadzoru była ocena znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących powyższej kwestii oraz tych, których treść dotyczy tytułu prawnego [...] Zakładów Przemysłu [...] "P." do nieruchomości stanowiącej działkę o aktualnym nr [...].

Tymczasem, jak wynika z pisma z dnia 15 czerwca 1977 r. Zarządu Rozbudowy K., teren ten oznaczony nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był pod rozbudowę [...] i stanowił rezerwę dla dalszej rozbudowy Zakładów [...] w B. oraz budowę drogi i usługi. Dlatego też zezwolono na jego czasowe użytkowanie jako ogródki działkowe, pod warunkiem takiego zagospodarowania, które nie utrwalałoby tymczasowego charakteru (bez altan, wodociągów, z zakazem sadzenia drzew owocowych).

Organ nie zbadał też, czy została wydana uchwała rady narodowej wyznaczająca ten grunt pod ogrody, chociażby czasowe. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma decyzji o przekazaniu prawa użytkowania spornej działki w zarząd [...] Zakładom Przemysłu [...] "P.", jednakże organ nie wziął pod uwagę wyciągu z księgi wieczystej nieruchomości informującej o jej stanie prawnym. Natomiast z treści zapisów zawartych w wyciągu z księgi wieczystej z dnia [...] maja 1976 r. znajdującym się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość składająca się z działek o nr [...] i [...] z których części została później utworzona działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostawała w zarządzie i użytkowaniu [...] Zakładów Przemysłu [...] od dnia 5 listopada 1962 r..

Zdaniem sądu nie jest trafny pogląd organu, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. – o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił tytuł do gruntu i ustanawiał użytkowanie na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Z uregulowania tego wynika, że przedmiotem "uwłaszczenia" Pracowniczych Ogrodów Działkowych stały się prawa majątkowe (rzeczy ruchome, urządzenia i wierzytelności) oraz urządzenia służące do wspólnego użytku działkowców. Nie można z tego przepisu wnioskować o powstaniu na rzecz Pracowniczych Ogrodów Działkowych prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Prawo to zgodnie z art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych powstawało na skutek przekazania gruntu w użytkowanie. W myśl obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. – o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. DZ. U z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przekazanie w użytkowanie gruntu państwowego wymagało decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1) bądź umowy cywilnoprawnej zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej (art. 8 ust 4). Po wejściu w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 22, poz. 99) istniejące użytkowanie przekształciło się w zarząd, a ten mógł powstać też w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem organu administracji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Stąd też błędnie organ przyjął, że z mocy samej ustawy na Pracownicze Ogrody Działkowe przeszło prawo użytkowania gruntu do działki nr [...]. Do skutecznego nabycia prawa użytkowania przez Pracownicze Ogrody Działkowe niezbędna była zatem decyzja terenowych organów administracji państwowej, to zaś wiązać by się musiało z wygaszeniem prawa zarządu jaki posiadały [...] Zakłady Przemysłu [...]. Wolą Zakładu nie było, jak wynika z akt sprawy, zrzeczenie się prawa zarządu do gruntu. Wręcz przeciwnie, zgodził się tylko na czasowe przekazanie gruntów pod ogrody działkowe, tj. do momentu podjęcia realizacji inwestycji dotyczącej rozbudowy Zakładu. W aktach sprawy brak jest decyzji o wygaszeniu prawa zarządu. W takiej sytuacji, kiedy przekazanie gruntu nie nastąpiło w trybie określonym w art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r., trudno mówić, że powstał tam ogród działkowy w rozumieniu powyższej ustawy, grunt bowiem nadal znajdował się w zarządzie zakładu, a samo przekazanie go na urządzenie czasowego ogrodu działkowego swoim charakterem odpowiadałoby instytucji użyczenia uregulowanej w art. 710-719 kc.

Uwłaszczenie Zakładu nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Wobec czego decyzje ustalające opłaty wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, zanim doszło do stwierdzenia ich nieważności, co prowadzący postępowanie nadzorcze organ pominął.

Wykazane braki postępowania stanowią naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77, 80 kpa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Dodatkowo należy podnieść, że w aktach sprawy znajdują się dwa pisma procesowe, złożone przez pełnomocnika skarżącej: z dnia 16 marca 2005 r. i 21 marca 2005 r. wnoszące o zniesienie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ponieważ dalsze prowadzenie tej sprawy stało się dla skarżącej bezprzedmiotowe i nie stanowi zagadnienia wstępnego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy uwłaszczeniowej, o czym rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt I SA 1060/02, a więc już po wniesieniu skargi. Skarżąca nie cofnęła jednak skargi, podnosząc, że w przypadku nie uwzględnienia przez sąd jej wniosku o umorzenie postępowania podtrzymuje swoją skargę. Dlatego też sąd rozpatrzył sprawę merytorycznie, zgodnie z treścią skargi.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.