Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 26/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 3, art. 37 par. 1, art.217 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 par. 2 pkt 4 i pkt 8, art.149 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Sąd administracyjny ma  prawo do kontroli postępowania administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli skargę  złożono w trakcie postępowania administracyjnego lub co najmniej zainicjowano postępowanie umożliwiające  wniesienie skargi poprzez złożenie zażalenia w trybie art.37 Kpa względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa

TEZY

Sąd administracyjny ma  prawo do kontroli postępowania administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli skargę  złożono w trakcie postępowania administracyjnego lub co najmniej zainicjowano postępowanie umożliwiające  wniesienie skargi poprzez złożenie zażalenia w trybie art.37 Kpa względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi K.P na przewlekłość postępowania Starosty P. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. oddala skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

K.P. wniosła skargę na przewlekłość (ewentualnie bezczynność) postępowania Starosty P. – Powiatowego Urzędu Pracy w P. (zwanego dalej także organem) w sprawie wydania jej zaświadczenia stwierdzającego uprawnienie skarżącej do korzystania ze świadczeń zdrowotnych na podstawie ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i zażądała zobowiązania Starosty do wydania w/w zaświadczenia w określonym przez Sąd terminie i w formie spełniającej wymogi NFZ.

Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 26.09.2012r., które wpłynęło do Powiatowego Urzędu Pracy w P. w dniu 01.10.2012r., wniosła o wydanie wyżej opisanego zaświadczenia. Wobec braku odpowiedzi skarżąca kolejnym pismem z dnia 13.11.2012r. wniosła do Wojewody W. zażalenie na przewlekłość postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia [...].01.2013r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Skarżąca otrzymała od Starosty zaświadczenie, lecz sporządzone w formie nie spełniającej wymagań NFZ i uniemożliwiającej jego wykorzystanie. W ocenie skarżącej takie działanie organu było celowe. W rezultacie do chwili sporządzenia skargi skarżąca nie posiadała zaświadczenia, które mogłaby wykorzystać na potrzeby NFZ. Nadto skarżąca zarzuciła, że Wojewoda celowo przetrzymał jej zażalenie rozpoznając je dopiero po 2 miesiącach. Podniosła także, że Wojewoda błędnie uznał, że jej zażalenie było niedopuszczalne, a jedynym środkiem prawnym jej przysługującym było wezwanie do usunięcia prawa.

Starosta Poznański - Powiatowy Urząd Pracy w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia [...].10.2012r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 20.09.2012r. Skarżąca odwołała się od w/w decyzji w dniu [...].11.2012r. Pismem z dnia 14.11.2012r. skarżąca wezwała PUP w P. o sprostowanie danych w aktach i rejestrach oraz wniosła o doręczenie jej poprawionego zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze osób bezrobotnych. Pismem z dnia 15.11.2012r. skarżąca wniosła do Wojewody zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie wydania przez Starostę zaświadczenia stwierdzającego jej uprawnienie do korzystania ze świadczeń zdrowotnych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej. Pismem z dnia 27.11.2012r. Wojewoda przekazał zażalenie do PUP w P. celem ustosunkowania się do niego o przesłania całej dokumentacji. Wcześniej, pismem z dnia 26.11.2012r. Dyrektor PUP w P. poinformował skarżącą , że "po wydaniu decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 20.09.2012r. jednocześnie wystawiono stosowne zaświadczenie o okresie zarejestrowania, a w przypadku wniesienia odwołania i uchylenia takiej decyzji, wystawione wcześniej zaświadczenie o okresie zarejestrowania jest odrębnym pismem anulowane". Jednocześnie wskazano, że pismem z dnia 26.11.2012r. anulowano zaświadczenie z 15.10.2012r. i przesłano skarżącej zaświadczenie potwierdzające, że jest ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna i że przysługuje jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie trwania postępowania administracyjnego. Dyrektor PUP w P. w dniu 11.12.2012r. przekazał Wojewodzie zażalenie skarżącej wraz z aktami sprawy. Przyznał też, że przeoczono, iż w piśmie z 26.09.2012r. skarżąca wnosiła o wydanie jej zaświadczenia, które wysłano jej dopiero wraz z pismem z dnia 26.11.2012r. Dyrektor PUP w P. wskazał, że zażalenie skarżącej było uzasadnione, a zarzuty dotyczące przewlekłości słuszne, lecz jej wniosek o wydanie zaświadczenia został zrealizowany. Wojewoda W. decyzją z dnia [...].12.2012r. utrzymał w mocy decyzję Starosty P o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że ustawa z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98,poz.1071, zwana dalej Kpa) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia zgodnie z art.37 §1 Kpa na brak wydania zaświadczenia w ustawowym terminie i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Dalej Wojewoda wskazał, że skarżąca ma prawo wezwać PUP w P. do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 Ppsa, jednak z akt sprawy wynika, że Dyrektor PUP w P. przesłał skarżącej żądane zaświadczenie o posiadaniu statusu bezrobotnej wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym, czyli spełnił jej żądanie.

Na rozprawie w dniu 16.06.2013r. skarżąca sprecyzowała skargę w ten sposób, że wskazała, iż wnosi o stwierdzenie przewlekłości przedmiotowego postępowania. Ponadto przyznała, że otrzymała od organu zaświadczenie datowane na dzień 26.11.2012r. Podkreśliła jednak, że nie spełnia ono wymogów NFZ, gdyż nie zawiera ono informacji, że skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego i że w związku z tym została uiszczona stosowana składka. Jednocześnie złożyła do akt sprawy kserokopię wydanego przez organ w dniu 28.03.2013r. zaświadczenia o treści tożsamej z zaświadczeniem z dnia 26.11.2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w części.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art.3 § 2 pkt 4 Ppsa sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na przewlekłość w zakresie wydania zaświadczenia. W literaturze zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 8 Ppsa. (por. T.Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s.18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. w systemie Lex) Analogiczny pogląd, że osoba żądająca wydania zaświadczenia podlega również ochronie prawnej w razie bezczynności organu zobowiązanego do jego wydania i posiada ona prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność wyraził Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art.217 Kpa (teza 10) oraz do art.219 Kpa (teza 12). Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd z uwagą, że na zasadzie analogii znajduje one w pełni zastosowanie również w przypadku skargi na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Pogląd ten nie jest odosobniony, gdyż także w "Kodeksie postępowania administracyjnego - Komentarzu" autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2011 na s.690 stwierdzono jednoznacznie, że uchybienie terminu do wydania zaświadczenia daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, przy czym termin ten należy liczyć od dnia wniesienia żądania wydania zaświadczenia. W judykaturze NSA w wyroku z 04.04.2008r. o sygn. II OSK 465/08 także przyjęto dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pogląd ten również zasługuje na aprobatę, z tą uwagą, że w aktualnie stanie prawnym uwzględniając obecne brzmienie art.149 § 1 Ppsa dotyczy on także dopuszczalności skargi na przewlekłość.

Reasumując w świetle powyższego w ocenie Sądu orzekającego dopuszczalna była skarga na przewlekłe prowadzenie przez Starostę P. postępowania w niniejszej sprawie.

Kwestią sporną w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) polegającą na braku wydania zaświadczenia. Z jednej strony wskazuje się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie ma charakteru postępowania ogólnego i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność (przewlekłość) nie przysługuje zażalenie, o którym mowa w art.37 Kpa. Z tego względu skarga na bezczynność (przewlekłość) w takim postępowaniu powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 Ppsa, ponieważ przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty i czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 Ppsa, ale także na bezczynność w tych sprawach. (vide postanowienia NSA z 04.04.2008r., sygn. II OSK 465/08 i z 10.06.2011r., sygn. II OSK 1074/11) Z kolei w wyroku NSA z dnia 11.02.2010,sygn. II OSK 128/10 wyrażono pogląd, że skargę do sądu na bezczynność (przewlekłość) organu można wnieść po złożeniu w trybie art.37 Kpa, zażalenia do organu wyższego stopnia. (podobnie wyrok WSA w Opolu z 07.11.2005r., sygn. II SAB/Op 13/05 i postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. II SAB/Ol 24/11). Prezentowane jest również stanowisko, że przed wniesieniem skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w przedmiocie wydania zaświadczenia strona powinna złożyć jakikolwiek środek zaskarżenia. Czy to zażalenie w trybie art.37 Kpa, czy to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art.52 § 3 Ppsa. (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 15.10.2010r., sygn. II SAB/Sz 48/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17.06.2010r. o sygn. II SAB/Bk 19/10 i postanowienie NSA z 30.04.2010r., sygn. I OSK 698/10)

Sąd orzekający w niniejszej sprawie popiera pogląd, że skargę do sądu na bezczynność (przewlekłość) organu można wnieść po złożeniu w trybie art.37 Kpa, zażalenia do organu wyższego stopnia. W doktrynie słusznie bowiem wskazano, że odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści następuje w drodze postanowienia, a zatem w postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń ma odpowiednie zastosowanie art.37 Kpa. (patrz: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd.LexisNexis, W-wa 2010,s.163) Dotyczy to także ochrony osoby żądającej wydania zaświadczenia, której przysługuje prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przy odpowiednim zastosowaniu art. 37 Kpa. (tak Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art.219 Kpa (teza 12))

Bezspornym jest, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 Ppsa. W dniu 15.11.2012r. przesłała bowiem Wojewodzie W. w trybie art. 37 § 1 Kpa zażalenie na przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania przez Starostę P. zaświadczenia stwierdzającego jej uprawnienie do korzystania ze świadczeń zdrowotnych z tytułu posiadania statusu osoby bezrobotnej.

Stosownie do treści art. 149 § 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa.

Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

W przypadku zaświadczeń art.217 § 3 Kpa stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przyjmuje się że ów siedmiodniowy termin znajduje zastosowanie zarówno do wydania zaświadczenia, jak i do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art.219 Kpa). Uchybienie temu terminowi daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji. (M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.217 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza II.3, publ. w systemie Lex)

Ustawodawca wprowadzając do polskiego prawa pojęcie przewlekłości postępowania nie dokonał jego zdefiniowania, ani też nie dał istotnych wskazówek, które pozwoliłyby różnicować owo pojęcie od znanego już terminu bezczynność organu. Ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Należy je interpretować zatem na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku ocenie podlegało zachowanie terminu określonego w przepisie art. 217 § 3 Kpa oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych działań, uwzględniając czas niezbędny do ich podjęcia, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. O ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. O przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza też stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 Kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. To również prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Uzasadnienie rządowego projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., nr 6, poz. 18) także nie zawiera dostatecznych wyjaśnień w tej kwestii. Wskazało ono jedynie, iż dotychczasowe przepisy nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co powoduje prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, przez co organy administracji publicznej z formalnego punktu widzenia nie są bezczynne. Podniesiono również, iż rozszerzenie prawa złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania spowoduje, że przewlekłość postępowania analogicznie jak bezczynność – rozumiana jako niezałatwienie sprawy w terminie – podlegać będzie kognicji sądów administracyjnych mogących ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły (vide: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/2987.htm)

Wyjaśnienie pojęcia przewlekłości możliwe jest także poprzez rozróżnienie bezczynności i przewlekłości (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011r.), choć nie brak głosów, że częściowo pojęcia te pokrywają się (vide: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 5, Warszawa 2012r.; a także W Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r.; ZNSA 2011, z 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, iż przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny, w sposób nieuzasadniony, przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 Kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków przez stronę, np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej do podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Przyjmuje się również, iż jest to stan prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 Kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt. VI SAB/Wa 53/11, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 71/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jak już wspomniano organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkiem od niezwłocznego załatwienia sprawy jest prowadzenie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Załatwienie takiej sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa). Oczywistym jest jednak, że w przypadku wydawania zaświadczeń nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Nie budzi więc wątpliwości, że zaświadczenie winno być wydane niezwłocznie, najpóźniej w terminie 7 dni od złożenia wniosku.

Dla oceny, czy w niniejszej sprawie miała przewlekłość postępowania konieczne jest przedstawienie przebiegu zdarzeń i rozstrzygnięć wydanych w przedmiotowym postępowaniu.

W aktach administracyjnych załączonych do akt sprawy prowadzonej przez tut. Sąd pod sygn. IV SA/Po 264/13 znajduje się pismo skarżącej do Powiatowego Urzędu Pracy w P. z dnia 26.09.2012r. (data wpływu do organu 01.10.2012r.) w którym skarżąca m.in. wnosi o przysłanie potwierdzenia jej uprawnienia do korzystania ze świadczeń zdrowotnych. Sam organ przyznał, że przeoczył ten wniosek i wydał skarżącej jedynie zaświadczenie, że skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna do dnia 19.09.2012r., a więc do dnia utraty statusu osoby bezrobotnej na mocy nieprawomocnej decyzji. Skarżąca pismem z dnia 14.11.2012r. ponownie wezwała organ do wydania poprawnego zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze osób bezrobotnych wskazując, że uprzednie zaświadczenie jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi organ doręczył skarżącej zaświadczenie datowane na dzień 26.11.2012r. Z treści tego zaświadczenia wynikało, że skarżąca jest zarejestrowana jako bezrobotna i przysługuje jej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jednocześnie pismem z dnia 26.11.2012r. organ poinformował skarżącą, że zgodnie ze stosowaną pragmatyką po wydaniu decyzji o utracie przez skarżącą statusu bezrobotnej wydał skarżącej jedynie zaświadczenie, że skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna do dnia 19.09.2012r. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą praktyką po wniesieniu przez skarżącą odwołania od decyzji o utracie statusu bezrobotnego organ anulował w/w zaświadczenie i wydał nowe zaświadczenie z dnia 26.11.2012r.

W świetle powyższego przyjąć należało, że skarżąca w dacie złożenia niniejszej skargi (26.02.2013r.) otrzymała już zaświadczenie datowane na dzień 26.11.2012r. Potwierdziła to sama skarżąca na rozprawie w dniu 16.05.2013r. Wprawdzie na rozprawie w dniu 16.05.2013r. skarżąca wskazała, że zaświadczenie z dnia 26.11.2012r. (jak i z dnia 28.03.2013r. o analogicznej treści) nie jest zaświadczeniem jakiego się domagała, gdyż nie zawiera informacji, iż skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego oraz że w związku z tym uiszczono stosowną składkę, jednakże wcześniej (przed wydaniem zaświadczenia z dnia 26.11.2012r.) skarżąca nie domagała się wydania zaświadczenia takiej właśnie treści. Organ w swym piśmie z dnia 26.11.2012r. anulował uprzednie zaświadczenie i doręczył nowe zaświadczenie z dnia 26.11.2012r. Skarżąca nie domagała się także od organu zaświadczenia o treści określonej na rozprawie w dniu 16.05.2013r. po doręczeniu jej zaświadczenia z dnia 26.11.2012r. Organ miał więc prawo mieć w tym momencie słuszne przeświadczenie, że zakończono postępowanie w tym zakresie, gdyż skarżąca wcześniej nie wskazała konkretnej treści zaświadczenia jakiego się domaga, wskazując jedynie, iż żąda "poprawnego zaświadczenia". Organ użył standardowej treści zaświadczenia i wobec braku dalszego żądania ze strony skarżącej wydania zaświadczenia o treści wskazanej na rozprawie w dniu 16.05.2013r. mógł mieć uzasadnione przekonanie, że sprawa ta została definitywnie załatwiona. Organ nie miał bowiem wiedzy, że sprawa w odczuciu skarżącej nie została załatwiona.

Co do treści zaświadczenia należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu Sąd orzekający nie był władny do oceny jej prawidłowości bądź nieprawidłowości. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłość jego postępowania zasadniczo ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę za zasadną Sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. (por. wyrok NSA z 10.04.2001r., sygn. I SAB 37/00). Tak więc Sąd nie mógł odnosić się do zarzutów skarżącej w zakresie prawidłowości bądź nieprawidłowości treści żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Kwestia ta nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłość postępowania. Sąd orzekający jedynie badał i oceniał, czy w niniejszym przypadku miała miejsce przewlekłość postępowania organu w rozumieniu art.149 § 1 Ppsa. (vide wyrok NSA z 13.11.2000r., sygn. II SAB 201/99)

Wracając do meritum, Sąd przyjął, że postępowanie o wydanie skarżącej przedmiotowego zaświadczenia zostało zakończone z chwilą wydania i doręczenia skarżącej zaświadczenia z dnia 26.11.2012r. Niewątpliwie miało to miejsce przed wniesieniem przez skarżącą przedmiotowej skargi w dniu 26.02.2013r. Tym samym niemożliwe było zobowiązanie organu do wydania skarżącej w określonym terminie przedmiotowego zaświadczenia, skoro zostało ono już wydane.

Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art.151 Ppsa została oddalona w zakresie zobowiązania organu do wydania skarżącej w określonym terminie przedmiotowego zaświadczenia. W tym zakresie bowiem sprawa została załatwiona przed wniesieniem skargi.

Dodatkowo należy wskazać, że powyższe rozstrzygnięcie nie pozbawia skarżącej możliwości złożenia nowego wniosku o wydanie zaświadczenia o skonkretyzowanej przez skarżącą na rozprawie w dniu 16.05.2013r. treści. Organ wówczas albo wyda zaświadczenie o takiej treści (art.217 § 2 Kpa) albo w drodze zaskarżalnego postanowienia odmówi wydania zaświadczenia o takiej treści jeżeli uzna to za niedopuszczalne (art.219 Kpa).

Wydanie przez organ skarżącej przedmiotowego zaświadczenia jeszcze przed wniesieniem skargi do tut. Sądu rodziło pytanie o możliwości stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 149 Ppsa. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko, które w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1360/12 ( dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podnosząc iż wykładnia i zastosowanie art. 149 Ppsa wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawami:

1) z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r.),

2) z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r.) oraz

3) z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011r.).

Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, iż wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 Ppsa nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 Ppsa). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 Ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż konsekwencją uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 Ppsa jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 Ppsa prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie Ppsa uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. To wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Ppsa i Kpa.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, iż przepis art. 149 Ppsa, w aktualnym brzmieniu, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Zdaniem Sądu użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 13.11.2012r., sygn. I OSK 2626/12.

Sad orzekający w pełni aprobuje i podziela powyższy pogląd z tą uwagą, że odnosi się on również do postępowania dotyczącego przewlekłości postępowania.

Na aprobatę zasługuje również podobny pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 05.07.2012r. o sygn. II OSK 1031/12, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 par. 1 i 2 Ppsa) A także, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Konstrukcja art. 149 § 1 Ppsa wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile, przy tym nie można wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika, bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63).

Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymogła reinterpretację pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238).

I w tym orzeczeniu NSA stanął na stanowisku, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "jednocześnie" w zdaniu drugim art. 149 § 1 Ppsa nie przesądza jeszcze, iż mamy do czynienia z koniunkcją przesłanek i możliwością orzekania merytorycznego jedynie, gdy istnieją podstawy do zobowiązania organu do działania. Są to przesłanki od siebie niezależne, stanowiące odrębne podstawy orzekania przez sąd administracyjny, uzależnione od stanu faktycznego danej sprawy. Nie oznacza to, zatem sekwencyjności uzależnionych od siebie ustaleń procesowych, ale wyznacza kolejność (porządek) badania przez sąd administracyjny elementów stanu sprawy. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje leksykalne znaczenie słowa "jednocześnie", które zgodnie ze słownikowymi definicjami oznacza "w tym samym czasie, w tej samej chwili, współcześnie, zarazem, także, w równym stopniu" (Słownik języka polskiego. Tom I. Wydanie VII zmienione i poprawione. M. Szymczak (red. nauk.). Warszawa 1992, str. 832; a także Uniwersalny słownik język polskiego PWN. Tom I. S. Dubisz (red. nauk.). Warszawa 2008, str. 1283). Zatem, o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 Ppsa).

Skarga na przewlekłość nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt wydania żądanej decyzji (zaświadczenia), stanowił takie zdarzenie w sprawie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny stała się bezprzedmiotowa, a tym samym, aby zaistniała podstawa do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłość.

Ze względu na zmianę stanu prawnego wywołanego wejściem w życie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409) w sprawach skarg dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania nie znajduje zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63)

Konkludując powyższe uwagi stwierdzić trzeba, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.

Powyższe stanowisko determinowało zatem konieczność merytorycznej oceny kontrolowanego postępowania w zakresie ustalenia czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w kwestii wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 ust. 2 Ppsa, pomimo wydanego w sprawie zaświadczenia kończącego postępowanie przed organem I instancji.

Aksjologiczną intencją tego toku rozumowania i problemem o charakterze systemowym jest niedopuszczenie do "ucieczki" organu przed kontrolą sądową w zakresie bezczynności (przewlekłości) postępowania poprzez wydanie decyzji (zakończenie sprawy) przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny. Sąd w pełni popiera taki tok myślenia. Ponieważ jednak przedstawione wyżej poglądy NSA zostały oparte na odmiennych stanach faktycznych (w których organy zakończyły postępowania administracyjne już w toku postępowania sądowego) od stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie (organ zakończył postępowanie administracyjne jeszcze przed wniesieniem skargi) należało zadać sobie pytanie o granice czasowe kontroli postępowania organów administracji w zakresie przewlekłości postępowania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka granica musi istnieć. Trudno bowiem popierać pogląd przeciwny, który w skrajnych przypadkach prowadziłby do oceny przewlekłości postępowań zakończonych wiele lat temu. W ocenie Sądu orzekającego taką granicą co do zasady jest zakończenie postępowania administracyjnego przed złożeniem skargi na bezczynność (przewlekłość) do sądu administracyjnego przez stronę ewentualnie rozpoczęcie przez stronę procedury do tego zmierzającej, a więc złożenie zażalenia na przewlekłość w trybie art.37 Kpa (względnie wg koncepcji której Sąd nie podziela złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa). A więc moment w którym strona zainicjowała działania zmierzające do tego, by poddać kontroli sądu administracyjnego działania organu w zakresie efektywności i sprawności jego postępowania. W tym bowiem momencie ujawnia się wola strony dotycząca wspomnianej kontroli i od tego właśnie momentu organ może zakończyć postępowanie ewentualnie tylko w tym celu, by uniknąć wspomnianej kontroli. Innymi słowy cezurą od której możliwe jest domaganie się przez stronę, by sąd administracyjny dokonał w/w kontroli jest wyrażenie takiej woli jeszcze w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, przy czym wystarczające jest złożenie zażalenia na przewlekłość (bezczynność) postępowania przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Reasumując: sąd administracyjny ma prawo do kontroli postępowania administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli skargę złożono w trakcie postępowania administracyjnego lub co najmniej zainicjowano postępowanie umożliwiające wniesienie skargi poprzez złożenie zażalenia w trybie art.37 Kpa względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ponadto taką granicą wydaje się być chwila wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji przewlekłości postępowania do art.149 Ppsa. Naruszeniem bowiem zasady lex retro non agit byłoby prowadzenie przez sąd administracyjny kontroli postępowań administracyjnych pod kątem przewlekłości postępowania, które były prowadzone jeszcze zanim ustawodawca wprowadził instytucję przewlekłości postępowania w art.149 Ppsa. Ponieważ jednak taka sytuacja nie miała miejsca w omawianym przypadku kwestia ta nie wymagała szerszego omówienia.

W rozpatrywanym przypadku wprawdzie przedmiotowa skarga wniesiona została już po zakończeniu postępowania wskutek doręczenia skarżącej zaświadczenia z dnia 26.11.2012r., jednakże skarżąca (jak wynika z k.125 akt administracyjnych załączonych do sprawy IV SA/Po 379/13) już w dniu 15.11.2012r. złożyła do Wojewody W. zażalenie na przewlekłość postępowania. Tym samym jeszcze przed zakończeniem niniejszego postępowania zażądała zbadania przez organ wyższej instancji, a dalej przez sąd administracyjny, postępowania organu w przedmiotowej sprawie pod kątem jego przewlekłości. Tym samym dało to asumpt do zbadania przez Sąd orzekający przedmiotowego postępowania administracyjnego pod katem przewlekłości postępowania.

W ocenie Sądu postępowanie organu I instancji w omawianym przypadku cechowało się przewlekłością i to rażącą. Pamiętać należy, że ustawodawca nakazał wydawanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Tak krótki termin uzasadniony jest m.in. tym, że wydanie zaświadczenia jest czynnością nieskomplikowaną i możliwą do szybkiego wykonania. Rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane, oczywiste, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa. W omawianym przypadku wydanie zaświadczenia o prawidłowej wg organu treści miało miejsce po 2 miesiącach od daty złożenia wniosku przez skarżącą. Tak długi okres wydawania skarżącej zaświadczenie spowodowany był tylko i wyłącznie przyczynami leżącymi po stronie organu. Sam organ bowiem przyznał, że przeoczył pierwszy wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia z dnia 26.09.2012r. Gdyby skarżąca nie złożyła ponownego wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia mogłaby go w ogóle nie otrzymać. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami.

Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do wydania zaświadczenia został przekroczony aż ośmiokrotnie należało przyjąć, że przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd odstąpił od wymierzenia przewidzianej przepisem art. 149 § 2 Ppsa możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała aż tak szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. Ponadto skarżąca nie zgłosiła takiego żądania.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa. Sąd stwierdził, że przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 wyroku.

Sąd nie widział podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o otwarcie zamkniętej rozprawy na nowo zawartego w piśmie z dnia 27.05.2013r. W ocenie Sądu orzekającego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający dla wydania prawidłowego orzeczenia w niniejszej sprawie.

MZ