Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 815/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi M G na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] września 2020 r., znak: w . którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, który uległ częściowemu zniszczeniu, budowie szamba o poj. do 10 m3, obejmującej teren działki nr geod. [...], w obrębie [...] , gm. [...] położonej w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...] " oraz w obszarze Natura 2000 "[...] " ([...] ) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej także "GDOŚ" bądź "organ II instancji")

Wójt Gminy [...] , pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także: "RDOŚ w [...]" lub "organ I instancji"), o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy - znak: [...] , dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, który uległ częściowemu zniszczeniu i budowie szamba o pojemności do 10 m3, obejmującej teren działki nr geod. [...] w obrębie [...], gm. [...].

RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...] odmówił uzgodnienia tego projektu decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowana zabudowa położona jest w 100-metrowej strefie ochronnej jeziora [...] co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa[...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] " (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] czerwca 2015 r., poz. [...] z późn. zm., zwana dalej także "Uchwałą"), tj. zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od tego zakazu, zawartych w treści ww. przepisu oraz w § 4 ust. 3 pkt. 1-8 Uchwały.

Na rozstrzygnięcie RDOŚ w [...], zażalenie w ustawowym terminie złożył M. G. (dalej także "Skarżący" lub "Inwestor").

Rozpatrując zażalenie, GDOŚ wskazał, że w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały określone warunki, od których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie. Jeden z nich (art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. u.p.z.p) mówi, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi jest m.in. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 55, z późn. zm.) wraz aktami prawa miejscowego ustanowionymi na jej podstawie.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Teren planowanej inwestycji - działka nr ew. [...] obręb [...] gm. [...] , położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]." oraz w granicach specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...] [...]

Organ II instancji stwierdził, że jego zadaniem jest więc zbadanie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami Uchwały oraz art. 33 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. GDOŚ wyjaśnił przy tym, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony (w niniejszej sprawie z Obszarem Chronionego Krajobrazu "[...]", zwanym dalej: "Obszarem Chronionego Krajobrazu"), w pierwszej kolejności uwzględnia się zakazy zawarte w aktach ustanawiających (wyznaczających) te formy. Dopiero, gdy projekt decyzji ich nie narusza, rozważany jest wpływ inwestycji na obszary Natura 2000. W sytuacji bowiem naruszenia przepisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu inwestycja na danym terenie nie będzie mogła być zrealizowana, niezależnie od tego jaki będzie jej wpływ na cele ochrony obszarów Natura 2000.

Działka nr ew. [...] bezpośrednio graniczy z pasem terenu stanowiącym las (działka nr ew. [...]), za którym rozpościera się jezioro [...] (działka nr ew. .[...]). Na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji, określono "linie rozgraniczające terenu inwestycji" (A-B ... G-A). Wyznaczony teren inwestycji to fragment działki nr ew. [...] położony w pasie 100 m od brzegów jeziora [...].

Organ II instancji wskazał, że na podstawie przepisów o ochronie przyrody w ww. projekcie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji. GDOŚ zauważył, że wykreślona na załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy umożliwia realizację inwestycji w miejscu, gdzie obowiązuje zakaz z § 4 ust 1 pkt 7 Uchwały. Tymczasem, zgodnie z tym zakazem, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.

GDOŚ uznał, że planowana inwestycja nie spełnia określonych w Uchwale odstępstw od ww. zakazu.

Zgodnie z odstępstwem określonym w § 4 ust. 1 pkt 7 Uchwały zakaz nie ma zastosowania, gdy obiekty budowalne są urządzeniami wodnymi albo służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Według GDOŚ, takiego charakteru niewątpliwie nie ma zabudowa planowana przez Skarżącego. Co do tego wyjątku organ II instancji wskazał, że muszą zachodzić jednocześnie dwie przesłanki:

1) na danym terenie musi być prowadzony jeden z trzech wymienionych typów racjonalnej gospodarki (rolnej, leśnej lub rybackiej),

2) planowany obiekt budowlany ma być przeznaczony do prowadzenia wyłącznie tej gospodarki.

GDOŚ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej nie daje jeszcze podstaw, by w jej ramach sytuować domy mieszkalne w pasie 100 m od rzeki czy jezior, w sytuacji, gdy budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie.

Według GDOŚ w badanym przypadku nie zachodzi także wyjątek określony w § 4 ust. 3 ust. 1 Uchwały, w myśl którego zakaz nie obejmuje części Obszaru, dla których w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub ich zmiany w zakresie terenów przeznaczonych w tych planach pod zabudowę. Skoro bowiem na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego planu miejscowego, to także w dniu wejścia uchwały, tj. w 2015 r. taki plan nie funkcjonował, więc ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Zastosowania nie znajdzie także wyjątek z § 4 ust. 3 pkt 2 Uchwały, który stanowi, że zakaz nie dotyczy: obszarów i terenów przewidzianych pod zabudowę w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na których dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków, z wyłączeniem obiektów małej architektury, na przylegających działkach w rozumieniu u.p.z.p. Zdaniem GDOŚ, by wyznaczyć linię zabudowy dla nowych obiektów budowalnych, konieczna jest więc obecność budynków mieszkalnych lub usługowych na dwóch działkach przylegających, czyli takich, które sąsiadują ze sobą bezpośrednio, tj. stykają się granicami z działką, gdzie planowana jest zabudowa. W rozpoznawanym przypadku, gdy nie ma możliwości takiego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, to wówczas niezależnie od zapisów Studium wskazane odstępstwo nie może być zastosowane. Tym niemniej, organ II instancji dokonał analizy zapisów Studium stwierdzając, że nie wskazują one, by teren działki nr ew. [...] znajdował się na obszarze przewidzianym pod zabudowę, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej.

Wyjątek zawarty w § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały wskazuje natomiast, że omawiany zakaz z nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. GDOŚ wyjaśnił, że wskazane odstępstwo dotyczy już istniejących (funkcjonujących) siedlisk rolniczych. Siedlisko rolnicze to zabudowa tworzona przez funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka: budynek mieszkalny zamieszkiwany przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne i zabudowania gospodarskie służące do prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jak natomiast zauważył organ II instancji, podczas oględzin działki nr ew. [...] (protokół z 2 września 2020 r.) stwierdzono obecność budynków gospodarczych oraz pozostałości (ruiny) budynku mieszkalnego, który nie jest zamieszkiwany i użytkowany ze względu na stan w jakim się znajduje, a którego odbudowę planuje Skarżący. Mając to na uwadze, GDOŚ przyjął, że aktualnie działka nr ew. [...], pomimo obecności budynków gospodarczych, nie stanowi siedliska rolniczego. Sama obecność na tej działce budynków gospodarczych nie czyni bowiem terenu objętego inwestycją siedliskiem rolniczym. Dom mieszkalny jednorodzinny (w siedlisku rolniczym) wchodzi w skład siedliska, jeśli zamieszkały jest przez rolnika i służy obsłudze gospodarstwa rolnego. Nie można zatem zastosować odstępstwa z § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały, gdyż po pierwsze: odstępstwo to dotyczy istniejących siedlisk rolniczych, a Skarżący, poprzez odbudowę budowę budynku mieszkalnego chce dopiero założyć siedlisko rolnicze. Po drugie planowana odbudowa nie stanowi uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. budynków gospodarczych. Jest budynkiem, mieszkalnym służącym zamieszkiwaniu.

W ocenie GDOŚ także kolejny wyjątek (§ 4 ust. 3 pkt 4 Uchwały), który dotyczy obiektów budowlanych na terenach ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych niezbędnych do ich funkcjonowania, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Stosownie zaś do § 4 ust. 3 pkt 5 Uchwały, zakaz nie dotyczy odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku:

a) o nie więcej niż 10 m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100 m2,

b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2.

Organ II instancji wskazał, że uwzględniając stan faktyczny obiektu, określona w projekcie decyzji inwestycja polegająca na "odbudowie budynku mieszkalnego, który uległ częściowemu zniszczeniu" ma daleko szerszy zakres niż określona wyżej "poprawa standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno- krajobrazowych". Wskazany w projekcie obiekt, który ma być poddany odbudowie to de facto zniszczone pozostałości istniejącego niegdyś obiektu budowlanego, które są zainwentaryzowane jako fundamenty - inna budowla (i.b.).

Ponadto GDOŚ uznał, że zamierzonej inwestycji nie dotyczy odstępstwo odnoszące się do terenów wokół sztucznych zbiorników wodnych o powierzchni nie większej niż 0,5 ha i o głębokości nie większej niż 3 m (§ 4 ust. 3 pkt 6 Uchwały) oraz terenów w granicach administracyjnych miasta [...] (§ 4 ust. 3 pkt 7 Uchwały). Nie ma też wątpliwości, że sporna inwestycja nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, więc wyjątek z § 4 ust. 3 pkt 8 Uchwały nie ma do niej zastosowania.

Podsumowując GDOŚ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi żadne z odstępstw od zakazu wyrażonego w § 4 ust. 1 pkt 7 Uchwały, a zatem ocena dopuszczalności inwestycji na obszarze Natura 2000 nie była już konieczna. Wobec powyższego GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M. G., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podnosi, że planowana odbudowa dotyczy budynku mieszkalnego, który "uległ częściowemu zniszczeniu, w dużej mierze na skutek działania czynników atmosferycznych (wichura)". W jego ocenie organy nie rozważyły sprawy wystarczająco wnikliwie, nie odniosły się do dowodów, o które uzupełniono akta sprawy i nie rozstrzygały w kwestiach mogących budzić wątpliwość na rzecz wnioskodawcy (art. 4a i art. 81a k.p.a.). Skarżący zarzucił ponadto brak zastosowania odstępstwa przewidzianego w Uchwale, dot. obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wskazując m.in., że od ponad 10 lat samodzielnie prowadzi indywidualne gospodarstwo rolne i przez wiele lat uzyskiwał certyfikację produktu ekologicznego na wytwarzane płody rolne: siano z koniczyny i jabłka z własnego sadu. W celu kontynuacji prowadzenia gospodarstwa ekologicznego zamierza hodować Koniki Polskie w ramach Programu Zachowania Zagrożonych Zasobów Genetycznych Zwierząt w Rolnictwie. Żeby je hodować i właściwie się nimi zajmować chce mieszkać i pracować na miejscu.

Skarżący zwraca uwagę, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jeleniewo na terenie inwestycji w 100 metrowej strefie ochronnej jeziora (oznaczenie graficzne zieloną kratką i literą T - Strefa T - turystyczna, obszary zagospodarowania turystycznego i rekreacyjnego nad jeziorem S. W.) dopuszcza tereny rolne z rozproszoną zabudową zagrodową (przeznaczenie podstawowe) z preferencją gospodarstw ekologicznych oraz cały szereg zabudowy niezwiązanej z racjonalną gospodarką rolną typu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna 2 domy/1 ha i zabudowa rekreacji indywidualnej 5 domów/1 ha. Siedlisko było przewidziane do zachowania także w "Starym Planie" gm. [...], mimo iż znajdowało się w wyznaczonej strefie ochronnej Jeziora [...].

Dalej Skarżący stwierdza ponadto, że planowane przedsięwzięcie odpowiada warunkom określonym w wyjątku z § 4 ust. 3 pkt 5 Uchwały. Wnioskowana inwestycja to odbudowa (w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego) budynku mieszkalnego - chaty wiejskiej w miejscu częściowo zniszczonego budynku w zabudowie zagrodowej. Gabaryty budynku to gabaryty starego domu z uwzględnieniem dopuszczalnej tolerancji (nie więcej niż 10%): szerokość ściany bocznej: ok. 7,2 m, szerokość ściany frontowej ok. 12 m, wysokość budynku do okapu do 3,15 m, wysokość do kalenicy do 7,8 m. Możliwość odbudowy potwierdza przedłożona przez Skarżącego inwentaryzacja architektoniczna oraz dokumentacja techniczna pozostałości starego obiektu. Poza tym wnioskowana odbudowa budynku mieszkalnego - chaty będzie wpisywała się w cele ochrony przyrody zwłaszcza pod względem walorów krajobrazowych rozumianych także jako wartości historyczne i elementy cywilizacyjne, o których mówi ustawa o ochronie przyrody.

Skarżący nie podziela również stanowiska GDOŚ, że na obszarze działki objętej inwestycją nie znajduje się siedlisko rolne. Zauważa, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. Oznacza to, że istniejącym siedliskiem jest zaplecze gospodarstwa i może być zabudowane nawet samymi budynkami gospodarczymi. Skarżący cały czas użytkuje zachowane budynki gospodarskie w zakresie potrzebnym do prowadzenia upraw, czyli jako miejsce magazynowania sprzętów, nasion i siana. Dlatego nie zgadza się ze stwierdzeniem GDOŚ, że przez odbudowę budynku mieszkalnego chce dopiero założyć siedlisko. Siedlisko to istnieje już od ponad 100 lat i w różnych formach funkcjonuje do dnia dzisiejszego, czego dowód stanowią załączone przez niego mapy.

Zdaniem Skarżącego, organ II instancji błędnie wskazuje, że istnieje możliwość wybudowania przez niego domu w innej części działki, poza strefą ochronną 100 m od linii brzegowej jeziora. Takie umiejscowienie domu stanowiłoby zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, a nie zagrodową i stanowiłoby zaburzenie walorów krajobrazowych tego Obszaru. Wszystkie budynki w gospodarstwie rolnym wraz z gruntami, urządzeniami i inwentarzem muszą stanowić zorganizowaną całość, co będzie spełnione jedynie przy wnioskowanej przez Skarżącego lokalizacji i odbudowy starego domu.

W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2021 r., którym organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie RDOŚ w [...] z [...] września 2020 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego, który uległ częściowemu zniszczeniu, oraz budowie szamba o poj. do 10 m3 na terenie działki nr geod. [...] w obrębie [...], gm. [...], położonej w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz w obszarze Natura 2000 "[...]" [...]

Podstawę prawną ww. postanowień stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tej ustawy wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W sprawie nie jest sporne, że planowana przez Skarżącego inwestycja na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...], gm. [...] , znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] " oraz w obszarze Natura 2000 "[...]". Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy dla tego terenu może zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunków zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym; treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (zob. tezę drugą wyroku NSA z 1 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1490/01, LEX nr 682049). Jednocześnie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a., a więc w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W rozpoznawanej sprawie, po otrzymaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, RDOŚ w [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. odmówił jego uzgodnienia. GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestycja narusza zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...] ", gdyż inwestycja zlokalizowana jest w odległości mniejszej niż 100 m jeziora [...]. Jednocześnie stwierdzono, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w zapisach Uchwały, wyłączająca zastosowanie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegowej ww. jeziora. To z kolei oznacza, że w ocenie organów planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, tj. ustawę z dnia 22 czerwca 2004 r. o ochronie przyrody (art. 33).

Dokonując analizy przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz postanowień ww. Uchwały, Sąd podziela powyższe stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów. W szczególności wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, że zostały spełnione wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów w pasie szerokości 100 m od jeziora, polegające na: możliwości usytuowania obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej (§ 4 ust. 1 pkt 7 Uchwały), obiektu stanowiącego uzupełnienie istniejącego siedliska rolniczego (§ 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały) i odbudowy m.in. obiektów mieszkalnych w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych (§ 4 ust. 3 pkt 5 Uchwały).

Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a i b Uchwały, na Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Już w tej normie prawnej przewidziane zatem zostały odstępstwa od wyrażonego w niej zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej naturalnych zbiorników wodnych, a więc także od jeziora [...] . W sprawie nie jest kwestionowane, że obiekt planowany do realizacji przez Skarżącego nie jest zaliczany do urządzeń wodnych, a Skarżący nie prowadzi i nie planuje rozpoczęcia na nieruchomości działalności leśnej lub rybackiej. Spór dotyczy natomiast kwestii uznania zamierzeń Inwestora jako realizacji obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej.

Ustosunkowując się do tak zarysowanej linii sporu, Sąd uznał za konieczne w pierwszej kolejności wyjaśnienie, że w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody za racjonalną gospodarkę rolną należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, na co wskazują art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 ww. ustawy. Jest to zatem gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Pojęcie obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarce rolnej dotyczy zatem takich obiektów, które umożliwiają uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej w zakresie rolnictwa.

Z przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Jednocześnie w projekcie przedmiotowej decyzji określono rodzaj inwestycji, jako: "zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym (...)". W uzasadnieniu projektu decyzji Wójta Gminy [...] wyjaśniono, że "wnioskowana inwestycja dotyczy uzupełnienia istniejącego siedliska rolniczego o budynek mieszkalny. Wnioskowany budynek mieszkalny służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych Inwestora i jego rodziny (...)." Natomiast dopiero w wyjaśnieniach i materiałach przedłożonych w toku postępowania oraz w skardze do tutejszego sądu Inwestor wskazał, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma służyć prowadzeniu "racjonalnej gospodarki rolnej". Realizacji tego celu Skarżący upatruje w kontynuacji prowadzonego gospodarstwa rolnego i wytwarzaniu ekologicznych płodów rolnych (siana z koniczyny i jabłek z własnego sadu), a także w zamiarze rozpoczęcia hodowli Koników Polskich. Skarżący nie sprecyzował jednak, w jaki sposób planowana odbudowa budynku mieszkalnego akurat w pasie 100 od linii brzegowej zbiornika wodnego miałaby przyczynić się do "racjonalizacji" tego rodzaju gospodarki rolnej. W skardze do tutejszego Sądu Skarżący wyjaśnił, że prowadzenie hodowli tej rasy koni wymaga bliskiego położenia domu rolnika, umożliwiającej szybką reakcję np. w czasie rozrodu. Na dowód tego załączył wizualizacje często stosowanych rozwiązań przewidujących nawet połączenie w jednym obiekcie budynku mieszkalnego i stajni. Tym niemniej wymaga podkreślenia, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy samego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, brak jest racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że tylko lokalizacja takiego budynku w miejscu wskazanym przez Inwestora zapewni możliwość prawidłowego prowadzenia gospodarki rolnej o wskazanym charakterze. Tym bardziej w sytuacji, jaka ma miejsce w analizowanym przypadku, gdzie z uwagi na ukształtowanie, wymiary i powierzchnię całkowitą działki nr ew. [...] objętej inwestycją, Skarżący bez wątpienia ma możliwość realizacji budynku mieszkalnego na tej nieruchomości z zachowaniem wymaganej odległości wynoszącej co najmniej 100 m od brzegu jeziora, czemu Skarżący nie zaprzecza. Nie sposób dopatrzyć się więc przeszkód dla lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego w innym miejscu działki nr ew. [...] która również zapewniałaby bliskość, a także szybki i łatwy dostęp do budynków gospodarczych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Mając to na uwadze wskazać trzeba, że cel i funkcje planowanego przedsięwzięcia nie mogą zostać powiązane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, "Współcześnie pod pojęciem "racjonalna gospodarka rolna" należałoby rozumieć racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, gospodarkę rolną opartą na nowoczesnych naukowych metodach, zasadach i technologiach, wskazanych jako dobre praktyki rolnicze i spełniającą wymogi wzajemnej zgodności, zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Termin ten powinien być odnoszony do takiego sposobu prowadzenia działalności w rolnictwie, który nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze." (M. A. Król, Racjonalna gospodarka rolna na obszarach objętych prawnymi formami ochrony przyrody, "Studia luridica Agraria" t. IX, red. S. Prutis, Białystok 2011 r., s. 320).

W judykaturze przyjmuje się zatem, że wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy wszelkiego rodzaju gospodarki rolnej, ale tylko takiej, która jest racjonalna. Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Wszelkie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej, co w tym kontekście oznacza, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej należy rozumieć wyłącznie obiekty funkcjonalnie z nią związane służące do prowadzenia nowoczesnej przemyślanej i efektywnej gospodarki. Wzniesienie budynku mieszkalnego, objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, nie jest funkcjonalnie związane z możliwością prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, nie będzie miało wpływu na możliwość prowadzenia takiej gospodarki, co oznacza, że może on znajdować się poza pasem 100 m. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Trzeba też zaznaczyć, że pojęcie "racjonalnej gospodarki rolnej" nie może być używane zamiennie z pojęciem "gospodarstwa rolnego".

Z tych względów Sąd w pełni podziela i uznaje za własny ten kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym, w pojęciu prowadzenia "racjonalnej gospodarki rolnej" co do zasady nie mieszczą się budynki mieszkalne, a mogą to być wyłącznie budynki przeznaczone do prowadzenia wskazanego rodzaju produkcji (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Bk 494/11, [w:] CBOSA). Słusznie wskazał w tym względzie również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 2366/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA") stwierdzając, że pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie obejmuje swoim zakresem budynku mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym lecz tylko obiekty budowlane o charakterze gospodarczym, które są funkcjonalnie powiązane z prowadzoną gospodarką rolną i to w pasie ochronnym danej rzeki, np. wiata na siano.

W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, ażeby budowa budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora [...] była niezbędna dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej.

Sąd uznał, że w sprawie nie ma też zastosowania wyjątek wynikający z § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały, wedle którego omawiany zakaz z nie dotyczy siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że głównym kryterium tego wyłączenia jest miejsce, w jakim określona inwestycja ma być zrealizowana. Bez wątpienia chodzi tu o uzupełniającą zabudowę zagrodową, przewidzianą w obrębie istniejącej i już zabudowanej działki siedliskowej. Kluczowe znaczenie dla zastosowania omawianego wyjątku ma więc ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z istniejącym siedliskiem rolniczym. Przepisy nie definiują pojęcia siedliska. Zamieszczona w Słowniku Współczesnego Języka Polskiego (Wyd. Wilga 1996, str. 1015 ) definicja siedliska oznacza miejsce stałego pobytu, zamieszkania, osiedlenia, dom, siedzibę, ognisko. W uchwale z dnia 13 czerwca 1984 r. (sygn. III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8 ) Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Siedlisko jako takie samo przez się nie jest gospodarstwem rolnym w rozumieniu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (tekst jedn.: Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86). Stanowi tylko bazę i zaplecze gospodarstwa. Korzystanie z nich polega na jego użytkowaniu. Z samego przeznaczenia w zasadzie nie przynosi pożytków, nie dostarcza towarowej produkcji rolnej." Z kolei zabudowa zagrodowa według § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zmianami) to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jest oczywiste, że obie te definicje wzajemnie się pokrywają i uzupełniają. W każdym razie chodzi tu o zespól budynków tworzących funkcjonalną całość, służących do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W świetle powyższego uzasadnione jest przekonanie, że siedliskiem jest działka, na której znajduje się przede wszystkim budynek mieszkalny. Budowę siedliska z reguły inicjuje bowiem właśnie budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc, jak już wspomniano, funkcjonalną całość. Skoro z językowej definicji samego siedliska wynika, że stanowi ono miejsce zamieszkania, osiedlenia, a więc dom rolnika, to bez wątpienia właśnie dom mieszkalny stanowi o jego charakterze (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 811/10).

W tej sytuacji, gdy na działce nr ew. [...] objętej inwestycją aktualnie znajdują się wyłącznie obiekty gospodarcze okresowo wykorzystywane przez Skarżącego, zaś budowa budynku mieszkalnego jest dopiero planowana, nie można mówić o istnieniu na tej nieruchomości siedliska rolniczego.

Poza tym należy zauważyć, że omawiane wyłączenie wynikające z § 4 ust. 3 pkt 3 Uchwały, zakreśla warunek nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód. Zasadnie wyjaśniły tymczasem organy orzekające w sprawie, że wyznaczenie takiej linii zabudowy w przypadku działki Skarżącego nie jest możliwe. Nie sposób przyjąć, że linię tę wyznaczają pozostałości w zasadzie nieistniejącego już w dacie podjęcia Uchwały budynku mieszkalnego, którego "odbudowę" zamierza Inwestor.

W myśl § 4 ust. 3 pkt 5 Uchwały, zakaz nie dotyczy natomiast odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych, usługowych oraz o funkcji mieszanej w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie przybliżania istniejącej linii zabudowy na działce do brzegów wód, a także nie zwiększania istniejącej powierzchni budynku:

a) o nie więcej niż 10 m2 w przypadku budynków o powierzchni mniejszej lub równej 100 m2,

b) o nie więcej niż 10% w przypadku budynków o powierzchni powyżej 100 m2.

Sąd podzielił w tym zakresie argumentację GDOŚ, że planowane przedsięwzięcie nie nosi cech "odbudowy" w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przez odbudowę w ścisłym tego słowa znaczeniu należy bowiem rozumieć odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1104/10, LEX nr 1083529 oraz z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 2513/11, LEX nr 1605217). W świetle przywołanych orzeczeń NSA, wykonanie robót budowlanych przy realizacji budynku z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych zniszczonego wcześniej obiektu, mogłoby zostać uznane za odbudowę, ale pod warunkiem, że odtworzony obiekt zachowa jego dotychczasowe parametry i układ funkcjonalny. Zamierzając dokonać rzeczonej odbudowy, Skarżący powinien zatem wykazać, że nowy obiekt odpowiada nie tylko wymiarom dawnego budynku ustalonym oparciu o zachowane fundamenty, tj. w zakresie długości i szerokości, lecz również, że będzie on tożsamy z tym obiektem np. pod względem liczby kondygnacji, wysokości i kubatury, zachowanej bryły oraz kształtu. Bez znajomości tych wszystkich parametrów i cech poprzedniego budynku nie jest możliwe przyjęcie, że dojdzie do jego odbudowy, a nie realizacji nowego zamierzenia budowlanego. Tymczasem, wskazywane przez Skarżącego parametry starego budynku w zakresie wysokości do okapu czy kalenicy, układu funkcjonalnego oraz kształtu (m.in. połaci dachu, jego kąta nachylenia) w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zdają się mieć wyłącznie charakter domniemań i czysto hipotetycznych przypuszczeń. Inwestor co prawda powołuje się tu na wyniki "Inwentaryzacji Architektonicznej" sporządzonej w czerwcu 2020 r., w której zawarto stwierdzenie, że "Parametry obiektu ustalono na podstawie pomiaru z natury oraz danych archiwalnych i opisów świadków". Niemniej jednak, takowych materiałów (danych archiwalnych i opisów świadków) nie załączono do przedmiotowego opracowania, zaś jak wynika z zamieszczonego "Opisu istniejącej formy architektonicznej" (pkt 1.3 Inwentaryzacji - k. 75 akt sądowych), ustalenia w zakresie np. kąta nachylenia połaci dachowych i formy budynku oparto w zasadzie wyłącznie na cechach charakterystycznych dla dawnej zabudowy regionalnej. Mając na uwadze stan zachowania pozostałości budynku, uzasadnione wątpliwości mogą budzić także założenia dotyczące np. wysokości stropu i ścian zewnętrznych oraz wewnętrznych dawnego obiektu.

Zdaniem Sądu rację ma przy tym organ II instancji wskazując, że charakter i zakres zamierzeń Inwestora, które w istocie rzeczy polega na wzniesieniu nowego obiektu budowlanego z nowoczesną infrastrukturą techniczną (m.in. panele fotowoltaiczne na dachu, lukarny) oraz szambem o pojemności do 10 m3, nie wiąże się z poprawą standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych w rozumieniu § 4 ust. 3 pkt 5 Uchwały. Nie można bowiem zgodzić się ze Skarżącym, że budowa budynku mieszkalnego będzie wpisywała się w cele ochrony przyrody odnośnie walorów krajobrazowych, przywracając wartości historyczne tego terenu, skoro – jak już wyjaśniono – brak jest jakichkolwiek wiarygodnych informacji pozwalających na ustalenie pierwotnego wyglądu i wielkości budynku mieszkalnego, który obecnie uległ prawie całkowitemu zniszczeniu.

Wreszcie Sąd podzielił stanowisko organów ochrony środowiska, co do braku przesłanek uzasadniających skorzystanie z wyjątku zamieszczonego w § 4 ust. 3 pkt 2 Uchwały, w myśl którego, zakaz nie dotyczy: obszarów i terenów przewidzianych pod zabudowę w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na których dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej pod warunkiem możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków, z wyłączeniem obiektów małej architektury, na przylegających działkach w rozumieniu u.p.z.p.

Skorzystanie z tego wyłączenia, które podobnie jak wcześniej omówione przypadki, powinno być rozumiane ściśle, jest możliwe wyłącznie przy łącznym spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze, działka, na której planuje się inwestycję musi być położona na terenie przewidzianym pod zabudowę, na którym dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej, usługowej i letniskowej i ma to określać obwiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub w równorzędnym dokumencie planistycznym). Dopiero gdy taka sytuacja ma miejsce, to wówczas, dla planowej zabudowy (zgodnie z drugą przesłanką) nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód należy wyznaczyć poprzez połączenie istniejących budynków (z wyłączeniem obiektów małej architektury) na przylegających działkach. Rację ma wobec tego GDOŚ wskazując, że do wyznaczenia linii zabudowy dla nowych obiektów budowalnych, konieczna jest obecność budynków mieszkalnych lub usługowych na dwóch działkach przylegających, czyli takich, które bezpośrednio sąsiadują ze sobą bezpośrednio, tj. stykają się granicami z działką, gdzie planowana jest zabudowa (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3069/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 484/11, CBOSA).

Z ustaleń dokonanych w sprawie przez GDOŚ niezbicie wynikało, że działkami przyległymi do działki nr ew. [...] objętej planowaną inwestycją są działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] Jednakże działka przylegająca od północy do działki nr ew. [...], tj. działka nr ew. [...] jest niezabudowana, wobec czego nie było możliwe wyznaczenie dla nieruchomości Skarżącego nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu jeziora [...]

Prawidłowo również organy oceniły, że w sprawie nie zostały spełnione pozostałe wyjątki o których mowa w § 4 ust. 3 pkt 1, 4, 7 i 8 Uchwały. Stanowisko to nie było kwestionowane przez Skarżącego.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że zaskarżone postanowienie GDOŚ zasadnie odmawia ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez Inwestora, z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty skargi sygnalizujące niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, gdyż organy orzekając w przedmiotowej sprawie zachowały wszystkie zasady wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono przepisów prawa procesowego. Stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego koniecznego dla właściwego rozpoznania sprawy i dokonały jego rzetelnej oceny (art. 80 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.