Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2607/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183, art.188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 332/12 w sprawie ze skargi M.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od M. M. i J. M. solidarnie na rzecz T. Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 332/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., orzekł na wniosek T. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K., o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa wewnętrznej drogi dojazdowej na częściach działek nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. P. wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. T. w K.".

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. M., L. R., B. R., M. M. oraz J. M.. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że istniejące uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego a zatem przedmiotowa inwestycja nie spełniała wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do odwołania załączono opinie ZIKiT w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu napisano, że planowane zamierzenie inwestycyjne swym zakresem obejmowało realizację dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r. nr 164, poz. [...]9) i w związku z tym zastosowanie w niniejszym przypadku znalazł art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała przeprowadzenia analizy cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Następnie wskazało, że w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji organu I instancji ustalono, że przedmiotowa inwestycja spełniała przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p., tj. istniejące (projektowane) uzbrojenie było wystarczające dla tego zamierzenia inwestycyjnego, teren objęty wnioskiem nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie było zgodne z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajdowała się pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 21 kwietnia 2011 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych. Powyższa opinia dotyczyła tego konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które stanowiło inwestycję niekubaturową. Natomiast przedłożone przez odwołujących opinie ZIKiT dotyczyły co prawda działek w dużej mierze objętych zakresem przedmiotowej inwestycji, nie mniej jednak dotyczyły zamierzeń inwestycyjnych kubaturowych (budowa budynku mieszkalnego). W konsekwencji przedłożone przez odwołujących opinie ZIKiT nie mogły stanowić faktycznej podstawy do stwierdzenia, iż znajdująca się w aktach sprawy pozytywna i prawidłowa w ocenie Kolegium opinia ZIKiT utraciła swą aktualność.

Kontynuując Kolegium stwierdziło, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiadała wymogom formalnym, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. SKO zaznaczyło, że obszar ten zawierał również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisywała sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie zakwestionowało jej prawidłowości.

Zdaniem organu odwoławczego analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia.

W końcowej części uzasadnienia własnej decyzji Kolegium podkreśliło, że dopiero w toku ewentualnego postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Organ administracji architektoniczno - budowlanej działając na podstawie właściwych przepisów Prawa budowlanego dokona analizy, czy projekt budowlany nie narusza interesów osób trzecich. Jeżeli przedłożony projekt budowlany (projekt architektoniczno - budowlany i projekt zagospodarowania działki) będzie naruszał właściwe w sprawie przepisy Prawa budowlanego, nie będzie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Spełnienie ściśle określonych przesłanek Prawa budowanego skutkować będzie dopiero wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie. Ponadto Kolegium dodało, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełniło łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Skargą M. M. i J. M. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób, który nie wyjaśniał w pełni wszystkich okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji, pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustosunkowania się w sposób rzeczowy do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu, a dotyczących ochrony przyrody i zasobów wodnych, jak również braku ustalenia przez organ I instancji obecnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, a w szczególności działki nr [...] obr. [...] jedn. P. - co do kwestii której organ w ogóle się nie odniósł; art. 53 ust 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak dokonania ustaleń dotyczących stanu prawnego i faktycznego terenu objętego inwestycją w sytuacji kiedy taki obowiązek na organ nakładały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to w szczególności w kontekście przyjęcia w decyzji, iż korzystanie z projektowanej drogi dojazdowej mogło odbywać się wyłącznie w zakresie dotychczasowego zagospodarowania działki [...] obr [...] P., który to sposób użytkowania i zagospodarowania nie został w żaden sposób ustalony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dlatego też wszelkie podnoszone przez strony argumenty dotyczące kwestii technicznych, takich jak natężenie hałasu, naświetlenia sąsiednich budynków, budowy zjazdów, ich parametrów technicznych itp. nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanych decyzji. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych - może dotyczyć tylko kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd podkreślił, że ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji organ z jednej strony jest ograniczony zasadą dobrego sąsiedztwa, która zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, z drugiej zaś strony prawem do wolności zagospodarowania nieruchomości. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organy administracji są związane tym wnioskiem co do granic określonego w nim terenu inwestycji, charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu.

W niniejszej sprawie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy w ostatecznej wersji dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa drogi dojazdowej na częściach działek nr [...], [...], [...] obr.[...] ewid. P. wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr.[...] jedn. ewid. P. przy ul.T. w K.". Jak wynika z orzecznictwa, za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej.

Sąd wskazał, że organy obydwu instancji przyjęły, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. T.. Teren wskazany we wniosku obejmuje m.in. część działki nr [...], [...], [...] obr.[...] ewid. P.. Organy stanęły zatem na stanowisku, że teren objęty wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej powołując się opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..

Zdaniem Sądu, z faktu pozytywnego zaopiniowania, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się z drogi publicznej, jaką jest ul. T. z wykorzystaniem projektowanego zjazdu z tej ulicy na działce nr [...] nie wynika jednak, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym również z załącznika graficznego decyzji organu pierwszej instancji oraz analizy architektoniczno-budowlanej wynika bowiem, że objęte terenem inwestycji części działek nr [...], [...] obr.[...] ewid. P. nie graniczą z ul. T.. Działka nr [...] graniczy – gdy chodzi o działki, na których ma być realizowana inwestycja – z działką nr [...], a ta działka z działką nr [...]. Dla dopuszczalności ustalenia na działce nr [...] warunków zabudowy w zakresie planowanej inwestycji działka ta musiałaby mieć dostęp do ul. T. lub ustanowioną służebność przejazdu po działkach nr [...] i [...]. Z akt sprawy dostęp taki nie wynika. Podobnie działka nr [...] dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w zakresie planowanej inwestycji musiałaby mieć dostęp do ul. T. lub ustanowioną służebność przejazdu po działce [...]. Jedynie działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. do ul. T.. Co więcej z akt sprawy jasno wynika, że właściciel działki nr [...] B. R. w sposób jednoznaczny sprzeciwia się planowanej inwestycji. Ponieważ, jak wskazano, działki nr [...], [...] obr.[...] ewid. P. nie graniczą z ul. T. nie można przyjąć – nie wynika to z akt sprawy - że mają zagwarantowany np. służebnością na działkach nr [...] i [...] dostęp do działki nr [...] (ul. T.). W tym stanie rzeczy nie było podstaw do ustalenia warunków dla budowy drogi dojazdowej na częściach działek nr [...], [...], [...] obr.[...] ewid. P. wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr.[...] jedn. ewid. P. przy ul. T. w K.. Działki nr[...], [...] obr. [...] wchodzą w skład terenu inwestycji objętej wnioskiem i nie mają dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie można przyjąć, że cały teren inwestycji objętej wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne przyjęcie, że dla spełnienia wymogu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wystarczy, aby niektóre tylko działki składające się na teren inwestycji miały dostęp do drogi publicznej. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której w istocie wystarczałoby objąć wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jakąkolwiek działkę mającą dostęp do drogi publicznej a graniczącą z pozostałymi działkami objętymi wnioskiem, aby uznać, że cały teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, a to z kolei nie odpowiadałoby ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej" wyrażonej w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którą przez dostęp taki należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie został spełniony w stosunku do wnioskowanej inwestycji wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co na tym etapie postępowania obligowało organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd podkreślił także, że ZIKiT w K. pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję pod warunkiem, iż projektowany zjazd z ul. T. wraz z projektowaną drogą wewnętrzną może być wykorzystywany "wyłącznie" do obsługi istniejącego zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] P. tj. wyłącznie w dotychczasowym sposobie zagospodarowania tej działki, która nie jest obecnie zabudowana.

W pozostałym zakresie zarzuty podnoszone w skardze dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu nie są zasadne.

Reasumując Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji ustalając warunki zabudowy na skutek nieznajdującego potwierdzenia w wynikach przeprowadzonego postępowania przyjęcia, że spełniony został wymóg art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. naruszyły zarówno tę normę prawa materialnego, jak i przepisy postępowania – zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. – a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, podlegały uchyleniu. Sąd wskazał przy tym, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane są uwzględnić ww. stanowisko przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Skargą kasacyjną T. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracji publicznej nieprawidłowo ustaliły, że planowane zamierzenie nie spełnia przesłanki dostępu do drogi publicznej,

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przepisów:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji pomimo braku podstaw do ich uchylenia; a także brak wskazania przez Sąd, że naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przywołane przez Sąd orzecznictwo dotyczyło realizacji inwestycji kubaturowej i nie uwzględnia specyfiki zamierzenia objętego zaskarżoną decyzją. Podkreślono, że przedmiotowa inwestycja (droga wewnętrzna) ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie zmienia tego faktu okoliczność, że tylko działka [...] przylega do drogi publicznej. Wymaganie na tym etapie ustanowienia służebności drogowej na dwóch pozostałych działkach stanowiących fragment pewnej całości (przyszłej drogi wewnętrznej) stanowi nadinterpretację art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Planowane zamierzenie nie pozostaje w oderwaniu od drogi publicznej, z której zresztą planowany jest zjazd (stanowiło to przedmiot opinii jednostki miejskiej zarządzającej drogami publicznymi) na teren inwestycji. Zdaniem skarżącego wymagania mu stawiane na tym etapie postępowania wykraczają poza zakres decyzji o warunkach zabudowy i wchodzą w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. Nie jest bowiem trafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym już na etapie ustalania warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej powinien być prawnie uregulowany.

Jednym z warunków koniecznych, od spełnienia których zależy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., polegający na dostępie terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Wymóg ten na etapie orzekania dotyczy jednak wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1986/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2156/11).

W związku z powyższym za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor miał prawnie uregulowany dostęp wszystkich działek objętych wnioskiem do drogi publicznej.

Na marginesie podkreślenia wymaga, co zostało w niniejszej sprawie całkowicie pominięte, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, dotyczące budowy wewnętrznej drogi dojazdowej na częściach działek nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. P. wraz z budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. T. w K., stanowi wyjątek, do którego nie ma zastosowania omawiany art. 61 § 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zawarta natomiast w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) definicja obiektu liniowego, rozumianego jako obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, oraz którym w szczególności jest droga wraz ze zjazdami, pozwala na zakwalifikowanie inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania do zamierzeń, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie. Nigdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zakwestionował sposobu zebrania ani kompletności materiału dowodowego - Sąd skupił się jedynie na błędnym, w jego ocenie, przyjęciu przez organ II instancji, iż w sprawie spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, co powinno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera natomiast wszelkie elementy określone w omawianym przepisie i możliwa była w związku z tym jego kontrola instancyjna.

Brak naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwolił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi M. M. i J. M., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.