Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 477/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Stowarzyszenie A (zwane dalej również jako "skarżące Stowarzyszenie"), drogą elektroniczną, wystąpiło do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 r. wszystkim pracownikom poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta poinformował skarżące Stowarzyszenie, że nie prowadzi osobnego rejestru dotyczącego nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom. Przygotowane zostanie zestawienie uwzględniające wysokość nagród przyznanych jedynie osobom pełniącym funkcje publiczne, to jest: Kierownictwu Urzędu Miejskiego w K. oraz osobom wydającym decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta. Informacje o nagrodach pozostałych pracowników urzędu podlegają ochronie. Ponadto na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz.2058; zwanej dalej jako "u.d.i.p.") poinformowano, że wykonanie takiego zestawienia jest czasochłonne dlatego nastąpi to w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące.

W dniu [...] lutego 2015 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji w zakresie w jakim wyłączona jest jawność wnioskowanej informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 pracownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżące Stowarzyszenie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało , że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien rozważyć, czy żądanie dotyczące pozostałych pracowników (poza kierownictwem Urzędu Miejskiego w K. oraz osobami wydającymi decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta [...]) podlegają udostępnieniu czy ochronie, a zatem znaczenia nabiera ustalenie na jakich stanowiskach pracownicy są zatrudnieni i czy zajmując je pełnią funkcje publiczną i stosownie do swoich ustaleń udostępnić przedmiotową informację lub też odmówić jej udostępnienia w stosunku do pracowników nie pełniących funkcji publicznych, i o ile osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony ich prywatności.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015r. Prezydent Miasta ponownie odmówił ponownie udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 pracownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą. Decyzja Prezydenta [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015r., nr [...]

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 pracownikom urzędu miejskiego w K. niepełniących funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą. W ocenie Prezydenta Miasta do osób pełniących funkcje publiczne w Urzecie Miejskim w K. należy zaliczyć: Prezydenta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza, Skarbnika oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta - Kierowników Wydziałów i innych upoważnionych pracowników. Stosowny wykaz obejmuje 49 nazwisk i wysokości nagród i został wnioskodawcy przekazany pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzja Prezydenta Miasta została ponownie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]

Ponownie prowadząc postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 pracownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych przez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą, za wyjątkiem pracowników, którzy wyrazili na to zgodę. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że do osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miejskim w K. należy zaliczyć: Prezydenta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza, Skarbnika oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta - Kierowników Wydziałów i innych upoważnionych pracowników. Stosowny wykaz obejmujący 49 nazwisk i wysokości nagród został wnioskodawcy przekazany pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ I instancji stwierdził, że na podstawie u.d.i.p. udostępnieniu podlegają dane dotyczące osób pełniących funkcję publiczną. Za taką osobę będzie uważany każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Odnośnie pozostałych pracowników Urzędu Miejskiego, a więc osób niezliczanych do osób pełniących funkcje publiczne, organ I instancji uznał, że wysokość wynagrodzeń czy nagród tych pracowników jest chroniona na mocy art. 23 i 24 kodeksu cywilnego, bowiem należy to do sfery dóbr osobistych.

W odwołaniu skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Zaskarżonej decyzji skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy

konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dopuszczalności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia organ przy rozpatrywaniu sprawy nie wziął pod uwagę tego, że nagrody przyznawane pracownikom samorządowym mają charakter szczególnej płatności, podlegających szczególnej regulacji prawnej. Wynika to z tego, iż kwestia przyznawania nagród zgodnie z ogólnym prawem pracy nie jest regulowana, a zwłaszcza prawo nie określa podstawy czy powodów przyznawania tych gratyfikacji. Inaczej jest w przypadku pracowników samorządowych (choć także pracowników korpusu służby cywilnej), gdyż nagroda jest w sposób szczególny regulowana. Zgodnie bowiem art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202), nagroda może być przyznawana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Pracownikom samorządowym nagrody mogą być przyznawane tylko za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. Nikt inny jak obywatele sprawujący społeczną kontrolę oraz prasa lokalna nie dokona lepszej oceny tego, czy dana nagroda została w istocie przyznana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

W ocenie skarżącego Stowarzyszenia przedmiotowej informacji nie powoduje konieczności upublicznienia jakichkolwiek danych, które ingerowałyby w sferę osobistą tych osób tudzież które przekazywałyby informację o sprawach prywatnych (rodzinnych, intymnych, itd.) danej osoby. Informacja o pracownikach samorządowych w zakresie, czy dostali oni nagrodę i w jakiej wysokości dotyczy ich publicznej działalności i nie ma żadnego związku z ich prywatnym życiem.

Do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej między innymi funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Nie ma zatem znaczenia, czy pracownicy samorządowi, do których odnoszą się informacje o przyznanych nagrodach, pełnią funkcje publiczne, czy też nie. Ujawnienie imion i nazwisk nagrodzonych osób oraz kwot nagród dla poszczególnych z pracowników samorządowych nie narusza ich prywatności - o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - bowiem ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest jawność wydatkowania środków publicznych w zakresie przeznaczania ich na nagrody osób zatrudnionych w publicznych urzędach.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło również, że organ I instancji błędnie odczytuje treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 na którą powołał się w uzasadnieniu decyzji. Wskazało, że organ I instancji nie wykazał w jaki sposób uchwała ta miałaby znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie zwłaszcza, że przedmiotem wniosku nie było ujawnienie wysokości całego wynagrodzenia ale tylko informacji o przyznanych nagrodach. Organ nie wyjaśnił również dlaczego ujawnienie tej informacji mogłoby naruszać prywatność pracowników.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawi decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej jako "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uchyliła decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie odpowiada rygorom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Ani uzasadnienie zaskarżonej decyzji ani akta przedmiotowej sprawy nie wskazuje, że Prezydent Miasta dokonał ustaleń w zakresie stanowisk, na których zatrudnieni są pozostali pracownicy i czy pełnią na tych stanowiskach funkcje publiczne. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015r., spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej , które mają charakter usługowy lub techniczny. Oznacza to, że organ powinien .Wskazać konkretne stanowiska i wyjaśnić czy osoba na tym stanowisku pełni, funkcję publiczną. Prezydent Miasta nadal nie ustalił i nie określił stanowisk, na których zatrudnieni są pozostali pracownicy i nie wyjaśnił dlaczego nie pełnią na tych stanowiskach funkcji publicznej.

Kolegium zaznaczyło, że prawo do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczone. W szczególności w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, co nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne oraz sytuacji, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczna , powinno się zatem odnosić do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na te instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta zobowiązany jest jednoznacznie ustalić i określić stanowiska , na których zatrudnieni są pozostali pracownicy i czy pełnią na tych stanowiskach funkcję publiczną, a swoje ustalenia zawrzeć w uzasadnianiu decyzji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazało, że "chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacją prawną innych osób lub co najmniej łączy się z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej , które maja charakter usługowy lub techniczny."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie A zarzuciło decyzji Kolegium naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy

konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dopuszczalności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że zdecydowało się na złożenie niniejszej skargi z uwagi na to, że postępowanie w sprawie udostępnienia decyzji przez Prezydenta Miasta K. toczy się już od [...] lutego 2015 r. Decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji uchylane były już czterokrotnie, a organ wciąż nie realizuje wytycznych Kolegium co do prowadzenia postępowania, a, co więcej, wprost informuje o tym, że zajmuje stanowisko odmienne. W ocenie Stowarzyszenia wyrok Sądu, w którym oceniona zostanie prawidłowość stanowisko organu odwoławczego, pozwoli na skuteczniejsze wyegzekwowanie od organu przestrzegania prawa. Odmowa udostępnienia informacji przez organ nosi bowiem znamiona świadomego i celowego postępowania, skierowanego na przedłużenie postępowania i praktyczne uniemożliwienie zrealizowania wniosku.

Niezależnie od tego skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że obecnie obowiązujące prawo oraz orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom samorządowym, niezależnie od tego, czy osoby te pełnią funkcję publiczną, czy też tejże funkcji nie pełni. W związku z tym, w ocenie Stowarzyszenia, nieprawidłowa jest decyzja SKO w K. w zakresie, w jakim wskazano w niej, że zasadna jest odmowa udostępnienia informacji o nagrodach w odniesieniu do pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych. Przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ni< l»\lo udostępnienie informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu, ale udostępnienie informacji o szczególnej nadzwyczajnej płatności – nagrody. Ujawnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym nie narusza ich prywatności i zachodzi podstawa do zastosowania przez organ normy wysłowionej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nagrody dla pracowników samorządowych za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej nie są w żaden sposób związane ze sferą prywatną danej osoby, bowiem dotyczą pracy zawodowej. Ujawnienie informacji o nagrodach (imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym je przyznano, kwotach nagród oraz uzasadnieniu ich przyznanie) nie powoduje naruszenia prywatności pracowników samorządowych, bowiem nie wkracza w jego sferę osobistą, intymną. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia nie każda informacja dotycząca określonej osoby jest informacją, której ujawnienie może naruszyć prywatność, niezależnie od tego, czy osoba ta pełni funkcje publiczne, czy też nie.

Nie można wykluczyć, że naruszane są zasady przyznawania nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, o których stanowi art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych. Dla społecznej kontroli prawidłowości przyznawania nagród

celem ustalenia, czy są one przyznawane de facto za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, czy też kryteriami są czynniki pozaprawne, np. towarzyskie, polityczne, etc. - koniecznej jest ujawnienie imion i nazwisk wynagrodzonych oraz kwot przyznawanych nagród.

Skarżące Stowarzyszenie powołało się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt CSK 190/12, w którym wskazano, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Stowarzyszenie nie ma zatem znaczenia, czy pracownicy samorządowi, do których odnoszą się informacje o przyznanych nagrodach, pełnią funkcje publiczne, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny, w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z postanowieniami art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 104/12 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl).

Decyzja uchylona zaskarżonym rozstrzygnięciem Kolegium dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Zasady oraz tryby udostępniania informacji publicznej uregulowane został w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Art. 6 u.d.i.p określa zakres przedmiotowy stosowania przepisów tej ustawy, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Bez wątpienia gospodarki finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 885) o finansach publicznych, statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Pomimo powyżej poczynionych wskazań zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto ograniczenia takie ograniczenia wynikają też, z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Rozstrzygając kwestię charakteru żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji wskazać należy, że informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest każda informacja o sprawach publicznych, tym samym również kwota wydatkowanych przez organ administracji środków publicznych, z których z kolei wypłacane są wynagrodzenia pracowników tego organu. Informacją publiczną jest więc też informacja dotycząca wydanych kwot z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników. Ponadto w ocenie Sądu informację publiczną stanowią również kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że muszą oni pełnić funkcje publiczne.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. NSA we wskazanym powyżej wyroku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), w którym to Trybunał podejmując się wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Z kolei w doktrynie wskazuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis 2012, Lex/el.).

Powyżej zaprezentowane poglądy zbieżne są ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Prezydenta Miasta K.. W konsekwencji Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko Prezydenta Miasta, iż w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnieniu podlega tylko taka informacja, która dotyczy funkcjonariuszy publicznych oraz ewentualnie osób, które wyraziły na to zgodę. Akceptując stanowiska skarżącego Stowarzyszenia związane z potrzebą szerokiej kontroli wydatkowania finansów publicznych należy mieć jednak na uwadze jednocześnie inne chronione prawem wartości takie jak ochrona życia prywatnego. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ochronie takiej zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają osoby niebędące funkcjonariuszami publicznymi. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego Stowarzyszenia zmierzającego do zróżnicowania ochrony tego prawa w zakresie wynagrodzenia zasadniczego oraz nagród mających charakter uznaniowy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zasadniczym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta było stwierdzone przez Kolegium naruszenie art. 107 § 3 k.p.a Naruszenia tego przepisu Kolegium dopatrzyło się w niedokonaniu przez Prezydenta Miasta ustaleń w zakresie stanowisk na których zatrudnieni są pracownicy nie będący funkcjonariuszami publicznymi i nie wyjaśnieniu dlaczego osoby zatrudnione na tych stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych. Kolegium nie zakwestionowało stanowiska Prezydenta Miasta w zakresie wykładni przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie Sądu wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem mieć na uwadze, że Prezydent Miasta pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. udostępnił Skarżącemu Stowarzyszeniu listę 49 pracowników, wymienionych z imienia i nazwiska, uznanych przez organ za funkcjonariuszy publicznych, którym przyznane zostały nagrody w 2014 r. W piśmie tym wyjaśniono również charakter tych nagród oraz stanowiska jakie organ uznał za zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych. Z kolei uzasadniając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości nagród przyznanych w 2014 r. pracownikom Urzędu Miejskiego w K. niepełniącym funkcji publicznych przez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą, Prezydent Miasta w sposób szczegółowy wyjaśnił w jaki sposób należy rozumieć pojęcie funkcjonariusza publicznego, a także wskazał jakie stanowiska uznał za zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych. Argumentacja Prezydenta Miasta sprowadzała się do wyjaśnienia pozytywnych przesłanek decydujących o uznaniu za funkcjonariusza publicznego. W konsekwencji każdy pracownik nie spełniający tych przesłanek został uznany przez Prezydenta Miasta za niebędącego funkcjonariuszem publicznym.

O ile zasadnie Kolegium dopatrzyło się uchybień w decyzji Prezydenta Miasta w zakresie w jakim nie wykazał on stanowisk, jakie uznał za zajmowane przez pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi, to zdaniem Sądu uchybienie to mogło zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, ażeby Kolegium wezwało organ I instancji do wyjaśnienia na jakich stanowiskach zatrudnieni są pracownicy, których Prezydent Miasta uznał za niebędących funkcjonariuszami publicznych. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego Kolegium mogło ocenić czy Prezydent Miasta prawidłowo uznał konkretne stanowiska za zajmowane przez pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi i w konsekwencji czy prawidłowo odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie. Pamiętać należy, że zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa jest merytorycznie rozpoznawana zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy. Istota postępowania odwoławczego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji.

Reasumując wskazać trzeba, że przeprowadzona w niniejszym postępowaniu kontrola zaskarżonej decyzji skutkować musiała uchyleniem tej decyzji. W ocenie Sądu Prezydent Miasta dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta dotknięte było wadą polegającą na niewymienieniu stanowisk zajmowanych przez osoby niebędące funkcjonariuszami publicznymi, jednak uchybienia to, na które trafnie zwróciło uwagę Kolegium, mogło zostać naprawione przez Kolegium w toku postępowania odwoławczego. Kolegium nie wykazało dostatecznych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a i uchylania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego Stowarzyszenia zmierzającego do nieuzasadnionego ograniczenia ochrony prywatności osób fizycznych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.