Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1110/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 32, art. 33 § 1, art. 40 § 2, art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 241/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 241/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] ([...]),[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...][...] S.A. (dalej określanej jako [...] [...]) – jako zarządcy obiektu – usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu utrzymania obiektu poprzez uzupełnienie ubytków oraz wykonanie zabezpieczenia ściany oporowej w km 21,414 - 21,834 linii kolejowej nr [...] relacji K.-K. - O. G. (tor nr 19) w Gogolinie oraz terenu wokół przed dostępem osób postronnych w terminie do dnia 28 lutego 2015 r.

[...] [...] złożyła odwołanie od tej decyzji, w wyniku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], uchylił ją w części dotyczącej wspomnianego terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 30 lipca 2015 r., w pozostałej części utrzymując ją w mocy.

Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. [...][...][...] w O. wniosła o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. poprzez wyznaczenie kolejnego terminu do wykonania powyższych obowiązków do końca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił ten wniosek odmownie. Decyzję tę doręczono [...][...][...] w O. do rąk pełnomocnika.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. pełnomocnik ten, działając w imieniu [...][...][...] w O., złożył do wskazanego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważył w szczególności, że obiekty inżynieryjne objęte decyzją, której zmiany się domaga, przeszły na stan Spółki – [...] we W.. Powołał się na aneks nr 893 z dnia 25 września 2015 r. do umowy nr [...] z dnia 27 września 2001 r. w sprawie oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzenia liniami kolejowymi, na podstawie której określone środki trwałe zostały wykreślone z załącznika nr 3 do umowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 9 października 2015 r. skierowanym na adres siedziby Spółki zwrócił się do niej o udzielenie informacji, czy podtrzymuje wniosek [...] [...] z dnia 30 września 2015 r. Do pisma załączono kopie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i z dnia [...] września 2015 r.

Spółka pismem z dnia 10 listopada 2015 r., podpisanym przez Dyrektora Regionalnego ds. Eksploatacji Nieruchomości B. M., przyznała, że sporne ściany oporowe przeszły na stan jej środków trwałych – [...] we W., i podtrzymała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie podano adres tej ostatniej jednostki organizacyjnej Spółki.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r. Decyzję tę doręczono Spółce – [...] we W.

Spółka złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 i 109 K.p.a. poprzez doręczanie pism i decyzji administracyjnej stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie podzielił stanowisko organu co do braku podstaw do zmiany wydanej w sprawie decyzji ostatecznej. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi stwierdził, że Spółka w myśl art. 30 § 4 K.p.a. stała się stroną postępowania administracyjnego toczącego się z wniosku złożonego przez [...] [...] ze względu na zawartą w tym wniosku informację o przejściu na nią składników majątkowych, których dotyczyła decyzja objęta wnioskiem. Zauważył zarazem, że przejście to nastąpiło już po wydaniu tej decyzji oraz że postępowanie przeprowadzono z udziałem Spółki, do której organ zwrócił się pismem z dnia 9 października 2015 r., załączając kopie najważniejszych dokumentów.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka nie ustanowiła pełnomocnika. [...] we W. jest bowiem jej jednostką organizacyjną, właściwą do działania w konkretnym rejonie, a zaskarżoną decyzję nie tylko doręczono na adres tego oddziału, czyli na wskazany przez nią adres korespondencyjny, ale i przekazano do wiadomości na adres jej siedziby. Sposób doręczenia decyzji nie wpłynął więc na możliwość złożenia przez Spółkę skargi.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów dotyczących:

– art. 40 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 i 149 § 1 K.p.a. – w tym zakresie pełnomocnik podtrzymał pogląd, że pisma i decyzje w postępowaniu administracyjnym doręczano stronie z pominięciem pełnomocnika ustanowionego w sprawie;

– art. 32 i art. 33 § 1 K.p.a. – pełnomocnik zakwestionował ocenę, że strona nie działała przez pełnomocnika, mimo że osoba, która złożyła podpis pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaliczała się do członków organu reprezentującego stronę, a organ administracji publicznej rozpoznał wniosek i orzekł merytorycznie, nie wzywając jej do przedłożenia dowodu umocowania i uznając jej wniosek za prawidłowo i w terminie złożony.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy i skonstatował, że wniosek z dnia 10 listopada 2015 r. mógł być złożony tylko albo przez samą Spółkę jako stronę postępowania, albo przez jej pełnomocnika. Odwołał się do art. 30 § 3 K.p.a. oraz art. 368 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. –Kodeks spółek handlowych (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz.1577), w świetle których Spółka mogła samodzielnie działać w postępowaniu wyłącznie przez swój zarząd. Tymczasem osoba, która podpisała pismo z dnia 10 listopada 2015 r., nie była członkiem tego organu, co organy mogły ustalić na podstawie powszechnie dostępnych danych zgodnie z obowiązkiem, jaki spoczywał na nich w tej materii. W konsekwencji skoro wniosek, który został złożony w imieniu Spółki i zainicjował postępowanie administracyjne, nie pochodził od Spółki (jej organu), to musiał być pismem jej pełnomocnika. To z kolei oznaczało, że organ miał obowiązek zbadać, czy osoba podpisana pod pismem ma odpowiednie umocowanie, a także wezwać do uzupełnienia braku pisma w trybie art. 65 § 1 K.p.a. poprzez przedłożenie dokumentu uprawniającego ją do reprezentowania Spółki.

Pełnomocnik przywołał orzecznictwo, wedle którego w szczególności jeżeli spółka prawa handlowego jest nienależycie reprezentowana w postępowaniu administracyjnym, to decyzja wydana w tym postępowaniu jest nieważna. Ponadto podkreślił, że uznanie B. M. za reprezentanta Spółki powinno skutkować doręczeniem decyzji tej osobie imiennie, nie zaś stronie. Nawiązał do orzecznictwa dotyczącego art. 40 § 2 K.p.a., w myśl którego doręczenie pism stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne.

[...] [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik zaakcentował, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. oraz że w sprawie nie zastosowano art. 149 K.p.a. Zaznaczył, że zarzut procesowy może być uwzględniony wyłącznie wówczas, gdy wskazane w nim naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego Spółka nie wykazała. W związku z tym odwołał się do orzecznictwa, zgodnie z którym fakt doręczenia korespondencji stronie, a nie jej pełnomocnikowi nie stanowi tego rodzaju naruszenia, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – nie pociągnęło to za sobą dla strony negatywnych następstw procesowych.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Spółka nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz z mocy samego prawa, bez potrzeby dokonywania żadnych czynności procesowych, stała się stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem złożonym przez [...] [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX

nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

Podstawy kasacyjne w rozpatrywanej sprawie zostały zakreślono stosunkowo wąsko, ograniczając się do zagadnień procesowych. Poza wiążącymi Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej znajdują się wszelkie okoliczności merytoryczne łączące się z rozstrzygnięciem, jakie podjęto zaskarżoną decyzją, które nie były zresztą również przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę. Nie obejmują one jednak także takich przepisów, które zostały przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak art. 65 § 1 K.p.a. czy art. 368 § 1 ustawy – Kodeks spółek handlowych.

Z drugiej strony zarzuty kasacyjne odniesiono do przepisów, których w sprawie nie zastosowano albo nawet nie można było zastosować. Z pewnością – co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną – w sprawie nie naruszono wszak art. 149 § 1 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Bez znaczenia musi pozostawać, że powołanie tego przepisu zapewne stanowiło skutek pomyłki i niezachowania należytej precyzji czy staranności redakcyjnej, gdyż pełnomocnik mógł mieć na myśli art. 109 § 1 K.p.a., tym bardziej że omawiany zarzut kasacyjny stanowi w istocie powtórzenie zarzutu sformułowanego

w skardze.

Nieadekwatnie do stanu faktycznego sprawy podniesiono wszelako również naruszenie pozostałych przepisów postępowania administracyjnego. Nie ulega przecież wątpliwości, że Spółka nie ustanowiła pełnomocnika, w szczególności

w osobie B. M., który w jej imieniu podpisał pismo z dnia 10 listopada

2015 r., podając się zresztą za jej dyrektora regionalnego do spraw eksploatacji nieruchomości, nie za jej pełnomocnika. Z tego punktu widzenia nieistotne jest, że zgodnie z art. 32 i art. 33 § 1 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, czemu skądinąd w sprawie nikt nie zaprzeczył. Z tego powodu nie mogło również dojść do naruszenia reguły ustanowionej w art. 40 § 2 K.p.a., że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Niezależnie od tych mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że jej autor, co zasadnie dostrzeżono w odpowiedzi na nią, niezgodnie ze stanem faktycznym sprawy utrzymuje, iż pismo z dnia 10 listopada 2015 r. było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezsprzecznie bowiem wniosek taki pismem z dnia 30 września 2015 r. złożyła [...] [...] i dopiero w jego treści wskazała fakty, w których świetle Spółka stała się stroną postępowania administracyjnego. Z kolei pismo Spółki z dnia 10 listopada 2015 r. było tylko odpowiedzią na pismo organu, w którym ją o tym powiadomiono, załączając dokumenty pozwalające się zorientować, na jakim etapie postępowanie się znajdowało. Co więcej, odpowiedź ta sprowadzała się jedynie do podtrzymania wniosku, bez uzupełnienia zaprezentowanego w nim stanowiska o nowe argumenty i bez zgłoszenia jakichkolwiek kolejnych wniosków, do których należałoby się ustosunkować w sposób procesowy. Nie przyczyniła się ona w ogóle do nadania postępowaniu odmiennego biegu, nie otwierając nowego wątku, który należałoby zbadać albo podjąć, lub postępowania wpadkowego, który wymagałby odrębnego rozstrzygnięcia. Poza tym pismo z dnia 10 listopada 2015 r. nie było także istotne dla oznaczenia roli Spółki w postępowaniu, którego stroną stała się ona z mocy prawa. W efekcie w odpowiedzi na skargę kasacyjną słusznie podniesiono, że pismo to, a co za tym idzie również brak ustaleń co do tego, czy osoba, która je podpisała, była uprawniona do reprezentacji Spółki, nie wywarło żadnego wpływu na wynik sprawy, w szczególności zaś nie spowodowało negatywnych następstw dla Spółki, m.in. nie uniemożliwiło jej złożenia skargi na decyzję kończącą postępowanie. Wprawdzie organ powinien te ustalenia poczynić, ale zaniechanie tego obowiązku w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło tej decyzji dyskwalifikować.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku

z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, toteż Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.