Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2856/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz skarżącego Związku Zawodowego Pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (zwany dalej: "Kierownik GOPS") decyzją z [...] października 2018r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Związku Zawodowego Pracowników GOPS w [...] (zwany dalej "Skarżącym") z [...] sierpnia 2018r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018r. pracownikom Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (zwany dalej "GOPS w [...]"), którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń.

W podstawie prawnej podano art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., zwany dalej "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r., poz. 1330 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.").

Kierownik GOPS stwierdził, że informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika zalicza się do sfery jego dóbr osobistych i ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. – gdyż wobec stanowisk pracy GOPS w [...], odnośnie których odmówiono przekazania informacji o wysokości wynagrodzenia - istniała możliwość ich zidentyfikowania. Wyrażenia zgody na udostępnienie Skarżącemu wysokości wynagrodzenia miesięcznego odmówiło trzech pracowników, w tym zatrudnieni na jednoosobowych stanowiskach pracy: główny księgowy, starszy specjalista pracy socjalnej i jeden starszy pracownik socjalny. Organ, udostępniając Skarżącemu żądane informacje (z wyłączeniem pracowników, którzy nie wyrazili zgody), kierował się ochroną dóbr osobistych pracowników i prawem do prywatności. Organ pouczył stronę, że od decyzji służy prawo wniesienia odwołania do SKO w [...].

2. Skarżący pismem z [...] listopada 2018r. wniósł odwołanie od ww. decyzji do SKO w [...].

3. SKO w [...] pismem z [...] grudnia 2018r., na podstawie art. 65 k.p.a. przekazało Kierownikowi GOPS do rozpatrzenia według właściwości pismo (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) z [...] listopada 2018r.

4. Kierownik GOPS, powołując się na upoważnienie Wójta z [...] stycznia 2019r. - po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydał decyzję z [...] września 2019r. nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej, w zakresie: minimalnego oraz maksymalnego wynagrodzenia wypłaconego w okresie czerwiec - sierpień 2018r. pracownikom GOPS w [...], którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie danych w zakresie ich wynagrodzeń. W podstawie prawnej podał art. 104 k.p.a., art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 323/19 - w wyniku skargi Skarżącego - uchylił ww. decyzję Kierownika GOPS z [...] września 2019r.

Sąd uznał, że Kierownik GOPS, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, działał jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Kierownik GOPS nie jest organem władzy publicznej, dlatego w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zastosowanie znajdzie art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p. o ponowne rozpatrzenie sprawy, do czego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Kierownik GOPS ponownie wydał decyzję w trybie art. 104 k.p.a., tak, jakby pierwszy raz rozpatrywał wniosek strony i ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wytknął również, że Kierownik GOPS błędnie powołał się na upoważnienia Wójta, podpisując decyzję, podczas gdy Wójt nie jest organem właściwym w sprawie.

Sąd zwrócił także uwagę, że z wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika wprost, aby Skarżący żądał udostępnienia informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia każdego pracownika - wskazał on bowiem, że żąda jedynie informacji dotyczących zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk. Sąd zważył przy tym, że wobec uchylenia decyzji z przyczyn proceduralnych, przedwczesne jest dokonanie oceny zarzutów skargi. Sąd zalecił Kierownikowi GOPS, by ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przypadku zaś wątpliwości co do treści wniosku, nie ma przeszkód by Kierownik GOPS zwrócił się do Skarżącego o doprecyzowanie żądania.

6. Kierownik GOPS decyzją z [...] października 2019r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2018r.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę i działając na zasadzie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Ochrona informacji o wynagrodzeniu pracowników wynika nie tylko z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (zwana dalej "u.o.d.o."), ale i z Kodeksu pracy (zwany dalej: "k.p."). Z mocy art. 111 k.p. pracodawca obowiązany jest szanować godność i inne dobra osobiste pracownika. Do tego rodzaju dóbr należy prywatność. Do tej sfery zaliczają się także informacje o wysokości wynagrodzenia pracownika, a ujawnienie informacji o wynagrodzeniu stanowi naruszenie dóbr osobistych pracownika. Za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacje o wynagrodzeniu pracownika wskazanego wprost, np. przez podanie imienia i nazwiska, jak też możliwego do zidentyfikowania, stanowią dane osobowe. Zakres wniosku z [...] sierpnia 2018r. o udostępnienie rzeczywistych kwot wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w GOPS w [...] obejmuje informację o wynagrodzeniu dotyczącym stanowisk jednoosobowych, a więc możliwych do zidentyfikowania, tj. powiązania z konkretnymi osobami fizycznymi, w bardzo łatwy sposób. Co więcej, już w momencie składania wniosku Skarżący, będąc związkiem zawodowym GOPS, posiada wiedzę o personaliach tych osób.

Zgodnie z art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Kierownik GOPS, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, wskazał, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, czy w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną.

Kierownik GOPS wskazał, że starszy specjalista pracy socjalnej oraz starszy pracownik socjalny nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne - wynika to zarówno z zakresu obowiązków pracownika socjalnego, zawartego w art. 119 ustawy o pomocy społecznej oraz z ustaleń Regulaminu organizacyjnego GOPS w [...]. Osoby te nie spełniają zadań publicznych, nie mają bowiem wpływu na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Skoro wymienione we wniosku z [...] sierpnia 2018 r. osoby (tj. stanowiska jednoosobowe powiązane z osobami możliwymi z łatwością do zidentyfikowania) nie spełniają zadań publicznych, to w ich przypadku dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony, z uwagi na ochronę ich prywatności.

Możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Nie jest zatem dopuszczalna ingerencja w prawo do prywatności szeregowych pracowników urzędów i podmiotów gospodarujących, mieniem publicznym, którzy podejmując zatrudnienie w instytucjach dysponujących środkami publicznymi i wykonując w tych instytucjach szeroko rozumiane czynności pomocnicze, nie wyrażali a priori zgody na upublicznianie ich danych, które co do zasady objęte są ochroną. Nie sposób takiego wniosku wysnuć z samego faktu podjęcia zatrudnienia w instytucji dysponującej środkami publicznymi, skoro szeregowi pracownicy nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, w szczególności dotyczące działalności instytucji, w tym wydatkowania publicznych środków.

7. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Kierownik GOPS z [...] października 2019r. zarzucił naruszenie art. 4 i art. 13 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że intencją Skarżącego jest przede wszystkim kontrola i ochrona praw pracowniczych, a więc związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji dostępem do uprawnień pracowniczych oraz ze sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem środków publicznych. Nie może być mowy o konieczności ochrony dóbr osobistych ww. osób, jak również w ogóle o wymogu ochrony ich danych osobowych, bowiem treść wniosku wskazuje, że żądane są jedynie informacji dotyczące zasad wynagradzania w odniesieniu do określonych grup stanowisk, a nie identyfikowanych osób, o konkretnych danych osobowych (identyfikatorach). Skarżący powołując się na przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i ich swobodnym przepływem (RODO) stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że samo stanowisko pracy (choćby jednoosobowe) - nie jest daną osobową w rozumieniu ww. przepisów, a wskazany przez wnioskodawcę cel udostępnienia informacji publicznej bezsprzecznie i obiektywnie wskazuje dodatkowo na całkowity brak intencji wnioskodawcy w zakresie próby pozyskania danych konkretnych osób zatrudnionych na określonych stanowiskach pracy w ww. zakładzie pracy.

Organ nie wziął pod uwagę, że Skarżący jest osobą prawną - związkiem zawodowym broniącym, co do zasady i w myśl przepisów ustawy o związkach zawodowych - zbiorowych praw oraz interesów pracowników. Dodatkowo przynajmniej wobec dwóch stanowisk jednoosobowe, co do których nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej, zachodzą prawdopodobnie przesłanki z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wyłączenia ochrony prywatności. Osoba zatrudniona na stanowisku urzędniczym głównego księgowego, w sposób nie budzący wątpliwości decyduje lub współdecyduje o kształcie następujących spraw publicznych w podmiocie publicznym, jakim jest ośrodek pomocy społecznej, a ujętych w art. 6 u.d.i.p. stanowiącym uszczegółowienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tj.: majątku jednostki, pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach, trybie działania, prowadzonych rejestrach i ewidencjach księgowych (rachunkowych).

Z kolei starszy specjalista pracy socjalnej i starszy pracownik socjalny (stanowisko nie jednoosobowe), jako ujęci w grupie zawodowej pracowników socjalnych, zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej korzystają z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, co już tylko z tej przyczyny stawia ich niewątpliwie wśród osób wykonujących zadania związane z kształtowaniem spraw publicznych. Nadto zgodnie ze swoimi kompetencjami uczestniczą oni w kształtowaniu tychże spraw m.in. w zakresie: sposobu ich przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania w zakresie pomocy społecznej.

Organ, odmawiając udostępnienia informacji publicznej w omawianym zakresie, i z uwagi na przesłankę ochrony prywatności, winien był najpierw zbadać - czy osoby wskazane w decyzji, zatrudnione na określonych stanowiskach pełnią funkcje publiczne lub mają związek z pełnieniem tych funkcji. Zarzucił, że powyższe w decyzji nie nastąpiło.

8. W odpowiedzi na skargę Kierownik GOPS podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma uzasadnione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w świetle ww. przepisów, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd, stosownie ponadto do art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Kierownik GOPS w piśmie z 25 maja 2020r. wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2, natomiast Skarżący, który otrzymał to stanowisko 12 czerwca 2020r., nie wyraził sprzeciwu w tym zakresie.

3. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd przychyla się do tej linii orzeczniczej, która stoi na stanowisku, że "W przypadku podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., które są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, że wykonują zadania publiczne, zagadnienie podmiotowe nie może być badane w oderwaniu od przesłanki przedmiotowej. Podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2917/15, LEX nr 2350956).

Dodać należy, że wykonywanie przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zadań publicznych, na ogół wiąże się też z dysponowaniem przez nie majątkiem publicznym, niezbędnym do wykonywania tych zadań. Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego 1999).

Dodatkowo stwierdzić też należy, że u.d.i.p. w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem u.d.i.p., poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Działaniem tej ustawy objęte są zatem nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym. Obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne – w szczególności podmioty które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Takim podmiotem jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Do zadań publicznych należą zadania z zakresu z zakresu pomocy społecznej.

Informacja o wysokość kosztów ponoszonych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej, a ww. Ośrodek jest organem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli Kierownik GOPS uważa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 in princ. u.d.i.p.), może odmówić udostępnienia informacji publicznej, ale wówczas, co wynika z ugruntowanych w doktrynie poglądów, obowiązany jest wydać decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 319, uw. 1).

Sąd stwierdza ponadto, że prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji RP, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji RP oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość. pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18).

Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne. Osoba pełniąca funkcje publiczne to osoba związana formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1530/14 przyjął, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. U.d.i.p. przyjmuje szerokie rozumienie osób pełniących funkcje publiczne, ale równocześnie zapewnia jednak, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 dokonał wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazując, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy, zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są, zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy, zatem uznać każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną.

Tym samym należy wskazać, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku, związanych z procesem decyzyjnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019r. sygn. akt I OSK 2124/17).

Sąd stwierdza ponadto, że NSA w wyroku z 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2130/15 wskazał, że wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają według treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie mają statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji.

4. Zdaniem Sądu zarówno analiza wniosku, jak i innych okoliczności sprawy wskazuje, że przedmiotem zainteresowania Skarżącego, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, była jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników Ośrodka GOPS, a nie miesięczne wynagrodzenie konkretnych osób, czyli nie dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Warto podkreślić, że uwagę na to zwrócił WSA w Warszawie, w wiążącym na mocy art. 170 i art. 153 P.p.s.a. prawomocnym wyroku z 10 września 2019r. sygn. akt II SA/Wa 323/19, wskazując, że w przypadku wątpliwości co do treści wniosku, nie ma przeszkód by Kierownik GOPS zwrócił się do Skarżącego o doprecyzowanie żądania. Organ nie skorzystał jednak z tej możliwości, podnosząc, że możliwa jest identyfikacja konkretnych osób ze stanowiskami jednoosobowymi.

W tym miejscu stwierdzić jednak należy, że żądanie ujawnienia prywatnych danych, dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., choć dotyczą one stanowisk jednoosobowych. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wszystkich poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób, szczególnie, gdy Skarżący pyta o podział wynagrodzeń wypłaconych na poszczególne i wszystkie stanowiska osób zatrudnionych.

Sąd wskazuje ponadto, że Kierownik GOPS, z uwagi na u.d.i.p., powinien przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji zastanowić się i dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na treść art. 107 § 1 k.p., czy osoby, mieszczące się w ramach grupy stanowisk, o które pytał Skarżący, w związku z zajmowanym stanowiskiem miały wpływ na kształtowanie spraw publicznych związanych z działalnością Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i czy miały realny i istotny wpływ na funkcjonowanie tegoż Ośrodka. Ocen tych próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jest to ważne z punktu widzenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w kontekście ww. poglądów prezentowanych w powołanych na wstępie, ww. orzeczeniach NSA i Trybunału Konstytucyjnego. Sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze w organie, lub osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 185/20 wskazał, że takim osobami będą także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. (dostępny na www.nsa.gov.pl). Tym samym Kierownik GOPS przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji powinien ustalić, że wskazywani w skardze pracownicy socjalni (starszy specjalista pracy socjalnej i starszy pracownik socjalny) wykonywali ww. funkcje decyzyjne i byli pracownikami merytorycznymi, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i wydają decyzje administracyjne, a także tymi, którzy chociaż nie wydają decyzji administracyjnych, jednak przygotowują całość materiału dowodowego w takich sprawach, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy też nie byli uprawnieni do wykonywani a w imieniu organu do wykonywania zadań związanych z kształtowaniem spraw publicznych.

Rację ma ponadto Skarżący, wskazując w skardze, że osoba, która jest zatrudniona na urzędniczym stanowisku głównego księgowego, ma możliwość decydowania lub współdecydowania o kształcci majątku jednostki, o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach, o trybie działania prowadzonych rejestrach i ewidencjach księgowych rachunkowych. Tym samym Kierownik GOPS wobec tej osoby powinien, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 6 i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zastanowić się czy nie zachodziła potrzeba ujawnienia wynagrodzenia przewidzianego dla tego rodzaju stanowiska. W judykaturze utrwalony jest pogląd, oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m.in. wyroki NSA z: 18 września 2014r. sygn. akt I OSK 59/14; 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1853/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Brak rozważenia ww. okoliczności wskazuje, że Kierownik GOPS przed wydaniem decyzji w obu instancjach naruszył przepisy postępowania, w stopniu, który uzasadniał wyeliminowanie obu ww. decyzji z obrotu prawnego. Kierownik GOPS dopuścił się bowiem - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację, która nie może być udostępniona z uwagi na ochronę prywatności osób, co do których nie ustalono czy pełnią funkcje publiczne lub decydują lub współdecydują o wydatkowaniu środków finansowych. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kierownik GOPS powinien więc ustalić, które grupy stanowisk mogą być uznane za związane z pełnieniem funkcji publicznych i w tym zakresie wziąć pod rozwagę dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05, w którym dokonano wykładani pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd jednocześnie wskazuje, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w pełni aprobuje na potrzeby sprawy, wynika, że organ rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne, powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składa się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. O ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2559/15 – dostępny na www.nsa.gov.pl).

5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych, zawarte w punkcie drugim sentencji wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a., gdyż Skarżący występował w sprawie samodzielnie, a wpis był stały i wynosił 200 zł.