Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1427/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/18 w sprawie ze skarg P.P., M. Z. i Skarbu Państwa-P. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza solidarnie od P. P. i M. Z. na rzecz I. [...] w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/18, po rozpoznaniu skarg P. P., M. Z. i Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta [...]; 3) zasądził od Wojewody [...] na rzecz P. P. kwotę 500 złotych oraz na rzecz M. Z. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), odmówił I. [...] z siedzibą w W. (zwany dalej: "I."), zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu, z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. [...] w W. Prezydent wskazał, że w wyniku stwierdzenia nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji na podstawie pozostałych ustaleń § 56. Stwierdzenie nieważności powoduje, że dla terenu UN 1 nie istnieją zasady kształtowania zabudowy, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. Tym samym organ nie miał jak przeprowadzić wymaganego art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że pełnomocnik inwestora zobowiązany postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], nie usunął nieprawidłowości polegających na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył I.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta w całości oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Organ odwoławczy uznał, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona przez Wojewodę analiza materiału dowodowego wykazała, że projektowane przedsięwzięcie, jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2002 r. Organ drugiej instancji podkreślił, że co prawda, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. stwierdzono nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 planu, ustalającego warunki realizacji inwestycji na terenie działki strony, który ustalał zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów, nie mniej jednak nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda podkreślił, powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 499/08, że interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Do projektu budowlanego dołączono oświadczenia projektantów potwierdzające, że został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej. Projekt posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: P. P., M. Z. oraz Skarb Państwa - Prezydent [...].

Wojewoda oraz I. wnieśli o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje stanowisko, w zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazał, że nieruchomość, na której zaprojektowana została inwestycja, stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym I. Teren, na którym zaplanowane zostało przedsięwzięcie, znajduje się w całości w obrębie działania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia [...]. Sąd I instancji, powołując się na stwierdzenie nieważności zapisów ww. planu, mocą prawomocnego wyroku Sądu z dnia 16 kwietnia 2013 r., podniósł, że trafnie zarzucono w skargach, że w chwili orzekania przez organy obu instancji, jak również obecnie, dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego, organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do samodzielnego wyinterpretowania i uzupełnienia brakujących zapisów planu w części objętej orzeczeniem o stwierdzeniu ich nieważności przez Sąd. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, brak stosownych zapisów planu, w ocenie Sądu I instancji, uniemożliwia tym samym ocenę zgodności rozwiązań projektowych pod tym kątem i uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji uznał, że wobec braku zapisów planu odnośnie zasad kształtowania zabudowy na działce przeznaczonej pod realizację planowanej inwestycji, jedynym sposobem sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym ładem przestrzennym, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, powinna być jego weryfikacja z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania danego terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15, wskazał jednoznacznie, że w przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna.

Sąd I instancji stwierdził, że organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przedłożenie stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej nieprzedłożenia, wydać decyzję odmowną .

Uzasadniając zaś swoje stanowisko, w zakresie oddalenia skargi, Sąd Wojewódzki wskazał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami, nie posiada w badanym postępowaniu legitymacji strony. Przymiot ten Skarb Państwa utracił bowiem z chwilą oddania stanowiącej jego własność nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z datą dokonania powyższego wszelkie uprawnienia strony przeszły na użytkownika wieczystego i są atrybutem posiadanego przez ten podmiot prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył I., zaskarżając go w zakresie punktu 1 i 3 oraz wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przejawiające się w uchyleniu decyzji Wojewody zamiast oddaleniu skarg na tę decyzję, co nastąpiło w wyniku niewłaściwego zastosowania (a w istocie niezastosowania) przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), mającego związek z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a polegającego na wadliwym przyjęciu przez Sąd, że:

- stwierdzenie nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia [...], spowodowało, że zgodność inwestycji budowlanej należy badać w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, podczas gdy wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/12, nie eliminuje nieruchomości inwestora z planu miejscowego;

- wady planu miejscowego w zakresie określenia zasad kształtowania zabudowy powodują wyłączenie zasady z art. 4 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym umożliwiając wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo obowiązywania planu miejscowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przejawiające się w uchyleniu decyzji Wojewody zamiast oddaleniu skarg na tę decyzję, co nastąpiło w wyniku błędnej wykładni prowadzącej do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku - art. 4 ust. 2 w zw. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na wadliwym przyjęciu, że w sytuacji zaistniałej po wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r, sygn. akt IV SA/Wa 2321/12, którym Sąd ten stwierdził nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, modyfikując tym samym postanowienia dotyczące zasad kształtowania zabudowy, nie obowiązuje zasada z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., przejawiającego się w wadliwym (nieprawidłowym, niewystarczającym i niejasnym) wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia w kwestii obowiązywania (obejmowania) nieruchomości inwestora planem miejscowym. Stanowisko Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawiera bowiem argumentację, z której z jednej strony wynika, że nieruchomość inwestora jest "objęta planem", z drugiej zaś, że postanowienia planu miejscowego dla tej nieruchomości "nie obowiązują" (nie dotyczą). Sąd zaś, w wyrażonej w zaskarżonym wyroku ocenie prawnej, kieruje inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mimo objęcia nieruchomości planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa-Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. M. Z. również złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismami z dnia 15 kwietnia 2020 r. skarżący kasacyjnie złożył repliki na ww. odpowiedzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. - uznać należy, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut wskazuje, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, w sposób prawidłowy, wystarczający, jasny, swojego stanowiska, a więc zasadniczo strona kwestionuje kompletność uzasadnienia wyroku. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił, w sposób dostateczny, dlaczego, w jego ocenie, mimo że teren, na którym zaplanowane zostało przedsięwzięcie znajduje się w całości w obrębie działania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia [...], to inwestor powinien się legitymować decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji przyjął, że jest to konsekwencją, braku istnienia zasad kształtowania zabudowy określonych art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnikającą ze stwierdzenia nieważności zapisów planu miejscowego. Brak jest zatem podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił w sposób wystarczający swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Czym innym jest natomiast, czy to stanowisko Sądu Wojewódzkiego było słuszne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnione natomiast okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W sprawie niesporne jest, co wskazano powyżej, że teren, na którym zaplanowane zostało przedsięwzięcie znajduje się w całości w obrębie działania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], poza sporem pozostaje także, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2321/12, stwierdzono nieważność § 56 ust. 2 pkt 1 tej uchwały. Z akt sprawy nie wynika, aby wyeliminowane zostały inne zapisy tego planu, bądź też cały plan.

W tej sytuacji, nie sposób jest podzielić stanowiska Sądu I instancji, że inwestor, w niniejszej sprawie, winien legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. W tym zakresie odwołać się należy do przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z normy zawartej w tym przepisie wynika jednoznacznie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej, niż inwestycja celu publicznego, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Regułę tę potwierdza także art. 59 ust. 1 ustawy o ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją którego, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przypadku zatem obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne (zob. wyroki NSA: z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1291/14; z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 300/16). Rację ma Sąd I instancji, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania danego terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw, jednakże w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, taka sytuacja nie ma miejsca. Przywołany zatem przez Sąd Wojewódzki podgląd NSA zawarty w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1345/15, nie ma przełożenia na niniejszą sprawę. Ponadto, należy odróżnić sytuację, w której organ gminy nie skorzystał z uprawnienia do uchwalenia planu miejscowego, od sytuacji, w której, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w wyniku stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów planu, z uwagi na ich niezgodność z prawem, przy dalszym obowiązywaniu innych jego zapisów, organ planistyczny, nie podjął dalszych czynności, w celu wyeliminowania stwierdzonych uchybień w jego postanowieniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwe jest także stanowisko Sądu I instancji, nie poparte zresztą głębszą analizą, że w chwili orzekania przez organy obu instancji, jak również obecnie, dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjdzie bowiem zauważyć, że choć stwierdzono nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 planu, to w dalszym ciągu, dla jednostki UN1 (na obszarze której planowana jest inwestycja), obowiązują pozostałe zapisy planu, a nadto, plan miejscowy przewiduje także inne ogólne zapisy, które mogą regulować sposób zagospodarowania terenu.

Przyjmując zatem, że inwestor w niniejszej sprawie nie był obowiązany, legitymować się decyzją o warunkach zabudowy dla swojego przedsięwzięcia, zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, aby ten, ponownie dokonał oceny zaskarżonej decyzji, pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym przede wszystkim, czy słusznie organ odwoławczy stwierdził zgodność planowanej budowy i przebudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie to jest wynikiem poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.