Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1469/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6,  art. 11 ust. 1 pkt 1i2,  art. 38,  art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013r., nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], przy szlaku kolejowym [...], linii kolejowej nr [...], szlaku kolejowym [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] pod ul., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w L. XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności wyżej wskazanych nieruchomości Skarbu Państwa.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. wniósł Prezydent Miasta [...]

Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyjaśniła, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa.

Organ I instancji uznał, że nieruchomość, której dotyczy decyzja komunalizacyjna znajdowała się we władaniu i faktycznym zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego P. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, które przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym uznawały, że PP P. legitymowało się tytułem prawnym - prawem zarządu, dlatego mienie nie podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wojewoda [...] uznał również, że nieruchomość wskazana w decyzji komunalizacyjnej stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. infrastrukturę kolejową przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej. W ocenie organu I instancji Przedsiębiorstwo Państwowe P. legitymowało się w dniu 27 maja 1990r. prawem zarządu do nieruchomości opisanej w sentencji rozstrzygnięcia, co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa. Prawo to wynikało, zdaniem organu I instancji, z przepisów stanowiących podstawę funkcjonowania tego przedsiębiorstwa. Wojewoda [...] stwierdził również, że nawet gdyby przyjąć, że PP P. nie dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu, to zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., który wyłącza możliwość komunalizacji mienia z mocy prawa.

Aktem notarialnym z [...] września 1931 r., rep [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości stanowiących dotychczas własność T. Tytuł prawny Skarbu Państwa nie jest kwestionowany.

Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła stanowiska organu I instancji, że pomimo braku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny PP P. do nieruchomości wskazanych w sentencji decyzji komunalizacyjnej, przedsiębiorstwo legitymowało się prawem zarządu, co potwierdzają akty normatywne, dotyczące funkcjonowania kolei państwowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podzieliła stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1282/13, w którym Sąd stwierdził, że : "Z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Dlatego brak wykazania oddania w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste danej nieruchomości przed dniem 27 maja 1990 r. skutkuje przyjęciem zarządzania jej przez właściwy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego bez potrzeby wykazywania tej kwestii środkami dowodowymi. Bowiem to właśnie inny podmiot winien wykazać się służącym mu prawem dla usunięcia tego skutku występującego z mocy prawa. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymował się on odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Należy jednak zauważyć, że zapisy te nie mogą dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do spornej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały (...), jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (...) rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać się godzi, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. P.S.A. w [...] nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości (w piśmie z 16 października 2012r., nr [...] P. S.A. powołały się wyłącznie na przepisy aktów prawnych oraz akt notarialny z dnia [...] września 1931 r.), to w konsekwencji w tej dacie należała ona do właściwej rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Organ odwoławczy podkreślił, że w ukształtowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono m.in. pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., jako akt o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty kreujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki z dnia: z 1 IX 2006 r., sygn. akt I OSK 1947/06, 15 X 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, z 20 II 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, 18 IV 2013 r., sygn. akt I OSK 1941/11, 8 V 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12, 22 X 2014 r., sygn. akt I OSK 592/13).

Odnosząc się do powołanego przez organ I instancji art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) organ odwoławczy wskazał, że uwłaszczenie dokonywane na podstawie tych przepisów może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 stwierdził, iż art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. wskazują na brak, po stronie PP P., tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Reasumując Komisja stwierdziła, że skoro PP P. nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości opisanej w sentencji niniejszej decyzji, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja nie podzieliła stanowiska Wojewody, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 ustawy. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wykaz przedsiębiorstw został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym to wykazie Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie zostało wymienione.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w przeciwieństwie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy w jej pkt 2 ustawodawca nie posłużył się zwrotem "służą wykonywaniu zadań" (które oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny), ale określeniem "należą do" (analogicznie jak w art. 5 ust. 1 tej ustawy), które należy wiązać z posiadaniem tytułu prawnego do danego mienia, a nie ze stanem faktycznym ( wyroki NSA z: 28 IV 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10, 6 VI 2012 r., sygn. akt I OSK 668/11).

W ocenie Komisji również art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej.

Natomiast ustanowienie użytkowania wieczystego po nabyciu z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, bo decyzja w tej materii jest deklaratoryjna.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. skargę złożyły P. SA w W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. jest prawidłowa. Jednakże nie zgodziła się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że przedmiotowa nieruchomość należała do Gminy Miasta [...] w sytuacji, gdy nieruchomość ta objęta jest ostateczną decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r. nr [...].

W ocenie skarżącej organ II instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że część nieruchomości, stanowiąca dz. ew. nr [...], nr. [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] m2 została sprzedana i w związku z tym zaistniały nieodwracalne skutki prawne wyłączające tę część nieruchomości z dalszego postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wskazuje na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co narusza zasady postępowania wynikające z art. 7 kpa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Wskazać należy, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżąca nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na regulacje prawne normujące status prawny P., decyzję uwłaszczeniową z 2005 r., akt notarialny z 1931 r. i wywodząc z nich tytuł prawny) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zaznaczyć należy, że termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990 r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym.

Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że stosownie do art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Stosownie do regulacji zawartych w ustawie z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania, na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Udowodnienie zatem prawa zarządu do określonego mienia wymagało przedłożenia Wojewodzie bądź Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej decyzji lub umowy, bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. W niniejszej sprawie skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła.

Błędne było stanowisko Wojewody [...], że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości wynika z przepisów Rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568, tekst jedn.: Dz. U. z 1930 r. Nr 89, poz. 705), a w szczególności z art. 4 tego rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 rozporządzenia, zadaniem przedsiębiorstwa PKP było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii (...) zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji - w tym celu objęło w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy.

W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć ciągłość regulacji i następstwo prawne skarżącej w stosunku do poprzedniego utworzonego na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568), to przepisu art. 4 przekazującego PKP cały majątek nieruchomy w zarząd powierniczy i użytkowanie nieruchomości zajętych pod linie kolejowe, który to majątek w myśl art. 6 tego rozporządzenia był wyodrębnionym majątkiem z ogólnego majątku Skarbu Państwa, nawet w powiązaniu z przepisem art. 7 ww. rozporządzenia, nie sposób odnosić do obecnego stanu prawnego, który zawiera inne instytucje, niebędące tożsamymi z ujętymi w tym akcie prawnym. W tym zakresie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2010 r. I OSK 1080/2009 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo dokonała analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. i doszła do trafnego wniosku, w szczególności powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo Państwowe P. takiego tytułu nie tworzą. Podkreślić należy, że także rozporządzenie Prezydenta RP formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem nie mogło tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Trafnie zatem organ II instancji stwierdził, że faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego tytułu do nieruchomości.

Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach: z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 42/10, z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10, z 4 listopada 2015 r., I OSK 625/14 podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana.

Wskazać należy, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ( tj. 27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". W rozdziale 6 szczegółowo regulowała ona kwestie dotyczące mienia PKP, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego (ust. 1), a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności (ust. 2), zaś przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych (ust. 4). Jednakże ustawa ta nie mogła dowodzić prawa zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują temu przedsiębiorstwu uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, którym P. dysponowały i go używały (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2504/2012). Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych.

Zaznaczyć należy, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących P. nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu P. do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, aby Przedsiębiorstwo Państwowe P. poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniało wskazane warunki. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.

Stwierdzić zatem należy, że sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu prawa do gruntu w postaci zarządu, użytkowania, czy użytkowania wieczystego. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zdaniem Sądu, skoro w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Co do zasady stanowiska powyższego nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości (jak to ma miejsce w znamiennej większości spraw) funkcjonuje infrastruktura kolejowa. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa. Podkreślić należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne i wskazuje, iż dla wyłączenia komunalizacji skarżąca spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością.

Wbrew stanowisku organu I instancji o powstaniu prawa zarządu do nieruchomości na rzecz skarżącej nie świadczy akt notarialny z [...] września 1931 r. Aktem tym Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości stanowiącym dotychczas własność T. Również powołana przez Wojewodę ustawa z 18 marca 1931 r. o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno – łódzkiej ( Dz. U Nr 39 poz. 313) nie przewidywała powstania zarządu co do nabytych nieruchomości.

Prawidłowo wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wobec tego powoływanie się w skardze na decyzję uwłaszczeniową Wojewody [...] z [...] stycznia 2005 r. jest chybione. Uwłaszczenie co do działek wskazanych w decyzji nastąpiło z dniem 27 października 2000 r. Wydanie decyzji na podstawie wyżej wskazanych przepisów ustawy o komercjalizacji dodatkowo potwierdza, że skarżąca nie miała tytułu prawn rzeczowego w dniu 27 maja 1990 r. do uwłaszczonej działki.

Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest późniejszy obrót prawny uwłaszczonymi nieruchomościami, gdyż na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. komunalizacja następowała z mocy prawa - z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Wbrew twierdzeniu skargi obrót ten nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż instytucja nieodwracalnych skutków prawnych funkcjonuje w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a niniejsze postępowanie toczyło się w trybie zwykłym. Wobec tego chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 7 kpa.

Prawidłowo organ II instancji zinterpretował przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i słusznie, z przyczyn wskazanych w decyzji, wywiódł, że wykonywane przez przedsiębiorstwo P. zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów.

Podsumowując stwierdzić należy, że prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. W tym stanie rzeczy zasadnie organ stwierdził, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę w całości oddalił.