Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 250/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 14, art. 35 ust. 1-2, art. 35 ust. 3 pkt 3-4, art. 36 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 15 października 2018 r. nr LVIII/566/2018 w przedmiocie Statutu Sołectwa Bukowiec I. stwierdza nieważność Statutu Sołectwa Bukowiec, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w części: - § 4 ust. 2 i 3 statutu w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności"; - § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; - § 15 ust. 2 zdanie drugie; - § 19. II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nowym Tomyślu - działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") – w dniu 15 października 2018 r. podjęła uchwałę nr LVIII/566/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwu Bukowiec (dalej w skrócie: "uchwała" lub "statut").

Pismem z 11 lutego 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności. Powyższej uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez nie poddanie projektu uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 1 stanowiącego załącznik do uchwały statutu organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej w sytuacji gdy z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych,

3) art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 2 stanowiącego załącznik do uchwały statutu możliwości przeprowadzenia przez zebranie wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu,

4) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 1 stanowiącego załącznik do uchwały statutu wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każde wybory, bez względu na frekwencję, będą ważne i wyłonią sołtysa oraz członków rady sołeckiej,

5) art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej.

Rada Miejska w Nowym Tomyślu w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi, nie zgadzając się z podniesionymi w niej zarzutami. Ponadto Rada Miejska wniosła o przeprowadzenie dowodów z: obwieszczenia burmistrza o rozpoczęciu konsultacji z mieszkańcami gminy celem zaopiniowania projektu statutu gminy oraz projektów statutów wszystkich sołectw w gminie, protokołu konsultacji wraz z listą biorących w nich udział mieszkańców sołectwa, projektu uchwały, który był przedmiotem konsultacji wraz z uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Ponadto skarżący i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (k. 38 i k. 35 akt sąd.).

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wobec podjętej przez Radę Miejską w Nowym Tomyślu uchwały z dnia 15 października 2018 r., nr LVIII/566/2018, w sprawie nadania Statutu Sołectwu Bukowiec. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały, tj.: § 7 pkt 5, § 15 ust. 2, § 19 ust. 1 i § 23 ust. 1. Ponadto prokurator zarzucił, że projekt zaskarżonej uchwały nie został poddany konsultacjom społecznym. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 35 u.s.g. przyjęcie przez radę gminy statutu - określającego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej - nastąpić może po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, o czym stanowi art. 5a ust. 2 u.s.g.

Dla spełnienia wymogu z art. 35 ust. 1 u.s.g, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której statut ma być nadany. Brak przeprowadzenia tych konsultacji powoduje istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 652/13 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). O legalności działania organu rozstrzyga przy tym to, czy konsultacje przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb ich przeprowadzania stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g. może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g., a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. wyroki WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 29/20, z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 49/20).

Wychodząc z powyższych założeń należy wskazać, że Rada Miejska w Nowym Tomyślu w odpowiedzi na skargę zakwestionowała podnoszoną przez prokuratora kwestię braku przeprowadzenia konsultacji i na tę okoliczność przedłożyła stosowne dokumenty. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że zaskarżona uchwała była przedmiotem konsultacji z mieszkańcami sołectwa Bukowiec w trybie określonym w uchwale Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu nr LIV/518/2018 z 14 sierpnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektów statutów sołectw w Gminie Nowy Tomyśl. Wraz z odpowiedzią na skargę Rada Miejska w Nowym Tomyślu przedłożyła także zarządzenie nr [...] Burmistrza Nowego Tomyśla z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektów statutów sołectw w Gminie Nowy Tomyśl, obwieszczenie Burmistrza Nowego Tomyśla z [...] sierpnia 2018 r. o rozpoczęciu konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl oraz projektów statutów wszystkich sołectw w Gminie Nowy Tomyśl, protokół z zebrania konsultacyjnego w Bukowcu z [...] września 2018 r. w sprawie zaopiniowania projektu Statutu Gminy Nowy Tomyśl i projektu Statutu Sołectwa Bukowiec wraz z listą mieszkańców gminy obecnych na zebraniu konsultacyjnym oraz protokół nr [...] z sesji Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z [...] października 2018 r., na której została uchwalona uchwała. Przedłożony przez organ gminy Nowy Tomyśl materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Rada Miejska w pełni wywiązała się ze swojego ustawowego obowiązku określonego w art. 5a ust. 2 u.s.g. i przeprowadziła konsultacje z mieszkańcami sołectwa Bukowiec przed podjęciem uchwały. Tym samym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a u.s.g. należy uznać za bezzasadny.

Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 7 pkt 5 i § 23 ust. 1 statutu wskazać należy, że w myśl pierwszego z tych przepisów, do kompetencji Zebrania należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa, Rady Soleckiej. Stosownie natomiast do § 23 ust. 1 statutu, odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej stanowi wyłączną kompetencję Zebrania Wiejskiego.

W kontekście powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zebranie wiejskie w statucie może występować w różnej roli: po pierwsze, jako organ uchwałodawczy (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), po drugie, jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym trzeba odróżnić - w kontekście tej drugiej roli - zapisy statutów, które wskazują, że jakieś rozstrzygnięcie ma miejsce: "na zebraniu wiejskim", czy "podczas zebrania wiejskiego" (por. wyroki WSA w Olsztynie z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16 i sygn. akt II SA/Ol 1446/16). Jeżeli z określonych - poddanych kontroli sądu - zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele Polsce, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ, któremu nadaje się kompetencje do wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej (por. wyroki WSA w Kielcach z: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19).

W ocenie Sądu, w zaskarżonych przepisach, tj. § 7 pkt 5 i § 23 ust. 1 statutu, zebranie wiejskie należy odczytać, jako organ uchwałodawczy. O rozumieniu treści § 7 pkt 5 statutu jednoznacznie przesądza usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 3 statutu zatytułowanym "Organizacja i zakres działania organów Sołectwa i Rady Sołeckiej", w którym zostały precyzyjnie określone zadania i kompetencje realizowane przez organy sołectwa – Zebranie Wiejskie i Sołtysa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skoro w § 7 pkt 5 statutu lokalny prawodawca zapisał, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołanie, a w § 23 ust. 1 statutu postanowił, że odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej stanowi wyłączną kompetencję Zebrania Wiejskiego, to – zdaniem Sądu – nie ulega wątpliwości, że także w tym ostatnim przepisie Zebranie Wiejskie należy rozumieć jako organ uchwałodawczy sołectwa.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym w u.s.g. brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego - do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Natomiast przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g,, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, wyroki WSA w Kielcach z: 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 5 grudnia 2019 r., sygn. akt 11 SA/Ke 652/19, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu niezgodności z prawem § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, albowiem przyznanie przez Radę Miejską w Nowym Tomyślu Zebraniu Wiejskiemu tej kompetencji nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie tego zarzutu Sąd wskazuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17).

Wychodząc z powyższych założeń należy zatem stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Podsumowując, skoro żadne przepisy rangi ustawowej nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej, to nie stanowi naruszenia prawa treść § 7 pkt 5 oraz § 23 ust. 1 statutu sołectwa Bukowiec, zgodnie z którymi odwołanie sołtysa i członków Rady Sołeckiej stanowi wyłączną kompetencję Zebrania Wiejskiego. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w Nowym Tomyślu miała kompetencję do określenia w jakim trybie i formie może nastąpić odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Tym samym za chybione należy uznać zarzuty niezgodności z prawem § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz § 23 ust. 1 statutu w tym samym zakresie.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał w części (co do zdania drugiego) zarzut niezgodności z prawem § 15 ust. 2 statutu. Zgodnie z tym przepisem "Głosowanie odbywa się w sposób jawny. Zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego nad konkretną sprawą." W kontekście tego zarzutu należy zaakcentować, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. I tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd, w ocenie Sądu, nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1416/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 232/16). Tym samym należy stwierdzić nieważność § 15 ust. 2 zdanie drugie statutu.

Za trafny należy także uznać zarzut niezgodności z prawem § 19 statutu. Zgodnie z § 19 ust. 1 statutu dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady Soleckiej na Zebraniu Wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców Sołectwa. Z kolei § 19 ust. 2 statutu stanowi, że o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych osób uprawnionych do głosowania, po odczekaniu 15 minut.

Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwały istotnie narusza prawo. Stosownie do art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu tego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, wyroki WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, II SA/Ol 1446/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 742/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Jednocześnie należy wskazać, że zastrzeżenie kworum dla ważności - innych niż wyborcze - rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnionych mieszkańców sołectwa mieści się w delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z: 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 840/19, 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 825/19 i sygn. akt II SA/Ke 831/19, 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19).

Uwzględniając powyższe za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało zatem § 19 ust. 1 statutu, w którym określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/10 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności § 19 ust. 1 statutu bezprzedmiotowe staną się zapisy zawarte w § 19 ust. 2 statutu, modyfikujące postanowienia § 19 ust. 1. W związku z tym Sąd za celowe uznał stwierdzenie nieważności przepisu § 19 statutu w całości.

Zasadny okazał się także ostatni z zarzutów skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu ich realizacji a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej. W zakresie tego zarzutu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego już wcześniej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1157/19). W § 4 ust. 2 i 3 statutu wskazano odpowiednio otwarty katalog zadań sołectwa oraz otwarty katalog form ich realizacji poprzez posłużenie się wyrażeniem "w szczególności". Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet, jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1814/08). Analiza postanowień § 4 ust. 2 i 3 statutu prowadzi do wniosku, że w przepisach tych posłużono się, pełniącym funkcję egzemplifikatora wyrażeniem "w szczególności". Wyrażenie to nie zostało jednak poprzedzone bardziej ogólnym wyrażeniem, które miałoby zostać doprecyzowane poprzez wyliczenia następujące po zwrocie "w szczególności", tak jak np. uczyniono to np. w art. 7 ust. 1 u.s.g. W tego rodzaju sytuacji analizowane przepisy statutu zawierają w istocie niczym nieograniczony katalog zadań sołectwa oraz form ich realizacji co jest oczywiście niezgodne z regulacjami u.s.g. wymagającymi uregulowania w statucie w sposób wyczerpujący organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 4 ust. 2 i 3 statutu w zakresie zwrotu "w szczególności", § 7 pkt 5 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 15 ust. 2 zdanie drugie i § 19 statutu. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.