Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2645/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.32 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: art.1 ust 2, art.14 ust 1, art. 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art.193, art.190, art.185 § 1, art.141 § 4, art. 55, art. 54 § 2 , art.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.61 ust. 1, 3 i 4, art. 93 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kiermaszek Protokolant: st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 36/14 w sprawie ze skargi S.P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. S.P. zwrócił się do Koła Łowieckiego [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

"1. Jakiego rodzaju polowania odbywały się w dniach [...] listopada 2013?

2. Jakie osoby funkcyjne Polskiego Związku Łowieckiego brały udział w tym polowaniu?

3. W jakim terenie (obwodzie łowieckim) odbywało się to polowanie?

4. Ile i jakiej zwierzyny odstrzelono?

5. Czy o planowanym polowaniu powiadomiono wójtów i burmistrzów miast i gmin oraz właściwe nadleśnictwo dla obwodu gdzie odbywało się polowanie?

6. Z jaką datą dokonano powiadomienia?

7. Czy w polowaniu mogli uczestniczyć wszyscy członkowie koła czy tylko wytypowani?

8. Jakie było kryterium wyboru uczestników tego polowania?

9. Proszę o umożliwienie wglądu w protokół sporządzony z tego polowania."

Wnioskodawca wskazał, iż domaga się udostępnienia powyższych informacji poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów (i ewentualnego ich kopiowania) w siedzibie Koła Łowieckiego, ewentualnie przesłania mu żądanych informacji w formie wydruku.

W dniu 29 stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga S.P. z dnia 27 grudnia 2013 r. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie powyższego wniosku. Skarżący, zarzucając Kołu Łowieckiemu naruszenie art. 13 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o nakazanie temu podmiotowi rozpatrzenia złożonego wniosku i udzielenia żądanych informacji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto skarżący, powołując się na przepis art. 23 powyższej ustawy, domagał się wymierzenia przez Sąd grzywny osobie odpowiedzialnej za udzielenie informacji w imieniu Koła Łowieckiego.

W uzasadnieniu skargi S.P. podniósł, że Koło Łowieckie [...] zlekceważyło otrzymane od niego zapytanie i nie udzieliło na nie odpowiedzi. Organ ten – w ocenie skarżącego – należy natomiast do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Wykonując bowiem zadania z zakresu ochrony zwierzyny łownej gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto Koło Łowieckie [...] otrzymuje subwencje i dotacje od samorządów lokalnych oraz korzysta z dopłat unijnych. Zdaniem S.P. poszczególni obywatele mają zatem prawo wiedzieć, w jaki sposób Koło Łowieckie wypełnia funkcje ochronne nad ich własnością. Skarżący podkreślił, że jego wniosek zmierzał do pozyskania informacji ściśle związanych z realizacją zadań stawianych ustawą Prawo łowieckie.

W odpowiedzi na skargę prezes Koła Łowieckiego [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Koło Łowieckie udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r., na dowód czego przedłożył kopię skierowanego do skarżącego pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. Jednocześnie autor odpowiedzi na skargę podniósł, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji przetworzonych, w związku z czym skarżący winien uprawdopodobnić, że uzyskanie przez niego tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał natomiast istnienia tej przesłanki.

Prezes Koła Łowieckiego [...] wskazał również, że S.P. jest pełnoprawnym członkiem tego Koła i w związku z tym ma dostęp do dokumentów będących w posiadaniu tego podmiotu. Żądane w niniejszej sprawie informacje skarżący mógł zresztą pozyskać biorąc udział w obradach walnego zgromadzenia członków Koła.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2014 r. skarżący zakwestionował stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną. Wskazał, że Koło Łowieckie jest na podstawie art. 8 ust. 3 i 3a ustawy Prawo łowieckie zobowiązane jest do sporządzania i przedstawiania do zatwierdzenia przez przedstawiciela Skarbu Państwa rocznego planu łowieckiego. Plan taki zawiera natomiast wszystkie dane, o jakie pytał skarżący. Dodatkowo dane te są następnie powielane w sprawozdaniach z realizacji budżetu, jakie zarząd Koła obowiązany jest przedstawić na corocznym walnym zgromadzeniu jego członków. Ponadto Koło Łowieckie jest zobowiązane do prowadzenia książek obwodu łowieckiego, w które wpisywane są m.in. rejestr wydanych zezwoleń na polowania indywidualne, czy też ilość, gatunek i płeć zwierzyny pozyskanej w drodze odstrzału. W ocenie skarżącego, udostępnienie mu żądanych informacje nie wymaga zatem ich przetworzenia, bowiem wystarczające w tym zakresie będzie przesłanie mu kopii powyższego planu. W związku z tym skarżący stwierdził, że nie miał obowiązku wykazania "interesu publicznego" przemawiającego za udzieleniem mu żądanych informacji.

S.P. zaznaczył, że nie jest prawdą, iż jako pełnoprawny członek Koła Łowieckiego [...] mógł korzystać z dokumentów będących w posiadaniu Koła. Wskazał, iż wielokrotnie zwracał się do Koła o umożliwienie wglądu w treść podjętych uchwał i protokołów posiedzeń kolegialnych organów Koła, lecz za każdym razem odmawiano mu dostępu do tych dokumentów z argumentacją, iż "od kontroli koła jest komisja rewizyjna". Udział w obradach walnego zgromadzenia członków Koła Łowieckiego jest natomiast – jak podkreślił skarżący – prawem, a nie obowiązkiem. Ponadto na obradach tych są omawiane sprawy bieżące i nie ma tam miejsca na zapoznawanie się z dokumentacją Koła.

Skarżący nie zgodził również z twierdzeniem prezesa Koła Łowieckiego "[...], jakoby udzielono mu już odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku z dnia 2 grudnia 2013 r. Stwierdził, że dotychczas nie udostępniono mu informacji objętych pytaniami nr: 2, 6, 7, 8 i 9.

W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. prezes Koła Łowieckiego [...] podtrzymał stanowisko, iż żądane przez skarżącego informacje mają charakter przetworzony, a skarżący nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za ich udzieleniem. Jednocześnie wskazał, że skarżący składał w ostatnim czasie do Koła Łowieckiego [...] szereg wniosków dotyczących m.in. informacji, które są mu znane jako członkowi Koła. W ocenie prezesa Koła ilość zadawanych pytań świadczy o uporczywym nękaniu zarządu Koła i chęci doprowadzenia do ukarania tego organu przez Sąd, bowiem podejmowane przez skarżącego próby doprowadzenia do jego ukarania w ramach struktur wewnętrznych PZŁ okazały się nieskuteczne.

Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 6 maja 2014 r. skarżący podtrzymał skargę, modyfikując jedynie zawarty w niej wniosek o ukaranie grzywną osoby odpowiedzialnej za udzielenie informacji. W tym zakresie skarżący wskazał, iż domaga się wymierzenia grzywny organowi. Ponadto wniósł o poinformowanie organu kompetentnego – Ministra Środowiska, na podstawie art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rażącym naruszeniu prawa przez Koło Łowieckie. Jednocześnie S.P. potwierdził, że jest członkiem Koła Łowieckiego [...]. Podkreślił przy tym, że nie ma zapewnionego dostępu do dokumentów Koła, gdyż zarówno jemu jak i innym członkom Koła nie jest to umożliwiane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wniosek S.P. z dnia 2 grudnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie pozostawało również uznanie informacji objętych wnioskiem S.P. z dnia 2 grudnia 2013 r. za informacje publiczne. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, skoro skarżący domagał się szeregu informacji o organizowanym przez Koło Łowieckie [...] polowaniu indywidualnym, w tym o jego kosztach, a zatem informacji dotyczącej elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 4 Prawa łowieckiego, w tym informacji dotyczących dysponowania jego majątkiem. Informacją publiczną jest zaś każdorazowo w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).

W toku postępowania skarżący wyjaśnił natomiast, że wszystkie żądane przez niego informacje zawarte są w sporządzonym przez zarząd Koła Łowieckiego [...] - w ramach obowiązku uregulowanego w art. 8 ust. 3 i 3a Prawa łowieckiego - rocznym planie łowieckim. Dane te były następnie powielane w sprawozdaniach z działalności Zarządu Koła oraz z wykonania budżetu, zatwierdzonych przez Walne Zgromadzenie Koła. Ponadto były one zamieszczone w prowadzonej przez Koło książce obwodu łowieckiego. Zatem w istocie załatwienie przez Koło Łowieckie [...] przedmiotowego wniosku w sposób satysfakcjonujący dla skarżącego miało polegać na umożliwieniu mu wglądu do tych dokumentów (względnie doręczeniu mu ich wydruków), co też stwierdził sam skarżący, polemizując w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. ze stanowiskiem Koła Łowieckiego, jakoby udostępnienie mu żądanych informacji wymagało ich przetworzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontekście rozważań dotyczących skutków obowiązywania normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. istotne znaczenie ma ustalenie, iż S.P. jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego [...], co zostało przez niego potwierdzone podczas rozprawy w dniu 6 maja 2014 r. Okoliczność ta oznacza, że dostęp do dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. W myśl bowiem art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego, koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut PZŁ, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi natomiast, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu.

Skoro zatem wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte – jak wskazał sam skarżący – w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego [...], w tym przede wszystkim w uchwalonym przez ten organ na mocy § 53 pkt 6 Statutu PZŁ planie budżetu i działalności Koła, to skarżący, jako członek tego Koła, ma zdaniem WSA w Lublinie zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p.

Sąd stwierdził, że bez wpływu na powyższą ocenę pozostają zarzuty skarżącego co do realizacji przez organy Koła Łowieckiego [...] jego uprawnień w zakresie dostępu do dokumentów Koła, wynikających z faktu bycia jego członkiem. Ten zakres działalności organów koła wykracza bowiem poza kontrolę sądu administracyjnego. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że jego uprawnienia jako członka Koła Łowieckiego [...] są naruszane, winien zwrócić się do Rzecznika Dyscyplinarnego PZŁ o zainicjowanie postępowania dyscyplinarnego, wobec osoby, która w ramach funkcji wykonywanej w organie Koła narusza w tym zakresie postanowienia Statutu. Ewentualnie skarżący, uznając za nieprawidłową działalność Koła Łowieckiego [...] wobec jego członków, może zwrócić się do właściwej okręgowej komisji rewizyjnej o podjęcie na podstawie § 161 ust. 2 Statutu działań kontrolnych wobec Koła.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że Kołu Łowieckiemu [...] nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w piśmie S.P. z dnia 2 grudnia 2013 r. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji w trybie tej ustawy. Koło Łowieckie nie było również zobowiązane do wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania co do jego wniosku. Wprawdzie w niniejszej sprawie takiego powiadomienia ze strony Koła Łowieckiego [...] zabrakło, jednak uwzględnienie skargi z powodu niepodjęcia tej czynności byłoby zdaniem WSA w Lublinie całkowicie bezcelowe, skoro żądane informacje i tak nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów u.d.i.p., a konieczność poinformowania skarżącego o przysługującym mu innym trybie dostępu do żądanych informacji, wobec treści uzasadnienia niniejszego wyroku, wydaje się już nieaktualna.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł S.P.. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 3, art. 34 pkt 1 , 2 i 12 ustawy – Prawo łowieckie oraz naruszenie normy wynikającej z art. 61 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP, a także art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawa – Prawo łowieckie nie zawiera procedury udostępniania informacji, gdy tymczasem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie odsyła do przepisów innych ustaw. Także sam przepis art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie nie przewiduje, aby w Statucie PZŁ miały znaleźć się przepisy analogiczne do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie można mówić o możliwym wyłączeniu przepisów u.d.i.p. w niniejszej sprawie, w świetle wykładni dostępu do informacji wynikającej z brzmienia art. 61 Konstytucji. Jednocześnie przepisy Statutu PZŁ – wewnątrzkoroporacyjne a nie ustawowe – nie dają takich samych gwarancji jak u.d.i.p. Ponadto nie wszystkie z żądanych informacji są dostępne w uchwałach organów PZŁ, dostępnych na mocy Statutu w trybie wewnętrznym. Zarzucono także, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał treści uchwał, czy zawierają żądane w sprawie informacje. Nawiązując do argumentacji Sądu zaznaczono, że komisja rewizyjna nie działa na wniosek członka Związku, a nadto realizacja przez nią prawa odbiega od wzorca statuowanego konstytucyjnie. Za chybione poczytano wreszcie odwoływanie się do Rzecznika Dyscyplinarnego PZŁ w okresie, gdy ten nie funkcjonuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę w granicach skargi kasacyjnej, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Uznał w tym zakresie, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.) oraz naruszenia normy wynikającej z art. 61 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP – przez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego jako członek tego zrzeszenia i w związku z tym do załatwienia jego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że tryb udzielania wskazanych informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Węzłowy charakter w sprawie ma także art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi in principio, że "Przepisy [tej] ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego.

Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

Poza wykładnią literalną i systemową, za przedstawioną tezą przemawiają również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Celem bowiem zarówno art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – w zakresie, w jakim podają "ustawę" jako typ aktu regulującego dostęp do informacji – jest zagwarantowanie obywatelom, że tylko akt normatywny przyjęty w przepisanym trybie przez organ przedstawicielski Narodu – parlament – oraz podpisany przez Prezydenta, opublikowany w Dzienniku Ustaw, może kształtować mające swe źródło w Konstytucji prawo podmiotowe obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, określa ona w swym art. 61 ust. 1 zakres tego prawa, zaś tryb jego realizacji określać mają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Jak wspomniano, także funkcja przywołanych regulacji w analizowanym zakresie przemawia za przyjęciem, że akt podustawowy – tym bardziej wewnętrzny – nie może modyfikować, ograniczać czy pozbawiać dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie. Funkcja ta ma bowiem charakter gwarancyjny. Obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego. Odnotować przy tym należy, że myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji tego typu formy prawne nie mogą stanowić podstawy szeroko rozumianych decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdził NSA także w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.

Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 16 września 2002 r. o sygn. akt K 38/02 (publ. OTK ZU 2002, seria A, nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. TK dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z dopuszczalności regulowania aktem podustawowym wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów czy wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.

Także na tle art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Reasumując, z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).

Przenosząc dotychczasowe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że z tego, iż S.P. może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza co prawda możliwość stosowania przepisów Statutu PZŁ w materii dostępu do informacji, ale tylko warunkowo – do informacji niemających charakteru informacji publicznej, w sytuacji gdy kwestii dostępu do nich nie regulują inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2015 r., I OSK 1928/14 i I OSK 1974/14; 13 stycznia 2016 r., I OSK 263/15; 26 lutego 2016 r., I OSK 438/15). Zaakceptowano także ujmowanie w regulacji wewnętrznej (statutowej) dostępu do informacji – ale wyłącznie między podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., I OSK 373/14).

Mając to na uwadze zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie ustanawiają art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie w związku z § 52 i § 60 oraz § 67 Statutu PZŁ. Przepis art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie stwierdza bowiem jedynie, że " Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego.". Nie określa on zatem w żaden sposób kwestii trybu lub zasad dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu tego Związku. Podobnie wśród materii statutowej tego związku, określonej zasadniczo w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca nie wskazał wprost, aby należały do niej zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ. Jak zaś wyjaśniono wyżej, same przepisy Statutu PZŁ – jako aktu podustawowego, wewnętrznego – nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o informację w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez adresata w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a działanie podmiotu zobowiązanego winno być oceniane na skutek skargi przez sąd administracyjny w oparciu o wzorce normatywne określone w tej ustawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi pierwszej instancji.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, gdyż skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił tego zarzutu. Przepis ten stanowi, że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skarżący kasacyjnie nie podał, na czym miałoby polegać uchybienie przez Sąd pierwszej instancji tej regulacji, co sprawia, że wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie może zostać poddany analizie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnić przy tym należy, że jeżeli zdaniem skarżącego organ nie przekazał sądowi skargi wraz z całymi kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, to skarżący mógł złożyć stosowny wniosek w trybie art. 55 p.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, a w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji będzie zatem w niniejszej sprawie związany przedstawioną wykładnią. Oceni zatem, czy doszło w sprawie do bezczynności podmiotu zobowiązanego w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że ich stosowania nie ograniczają czy wyłączają przepisy Statutu PZŁ. Rozpoznając sprawę Sąd uwzględni, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga S.P. z dnia 27 grudnia 2013 r. dotyczy jednej sprawy, tj. sprawy nie udzielenia informacji przez Koło Łowieckie [...] na jego wnioski złożone do dnia wniesienia skargi. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że każdy wniosek z poszczególnej daty stanowi odrębną sprawę administracyjną, zaś wniesiona skarga w jego zakresie – odrębną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Okoliczność "rozbicia" sprawy na kilka postępowań sądowych nie oznacza jednak eo ipso nieważności postępowania sądowoadministracyjnegp. Kwestia ta będzie miała mniejsze znaczenie w przypadku oddalenia skargi przez Sąd na skutek jej ponownego rozpoznania, w przypadku jednak uwzględnienia skargi i kształtowania wytycznych, Sąd pierwszej instancji musi mieć na uwadze, że organ oceniając charakter informacji (prosta czy przetworzona) powinien ją analizować nie w perspektywie pojedynczego wniosku z jednej daty, lecz w zakresie wszystkich wniosków przez niego rozpatrywanych w danej materii (informacji publicznej) i od tego samego wnioskodawcy (S.P.). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji winien mieć w pamięci, że w pewnych wypadkach szeroki zakres żądanych informacji może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Jak wyjaśniał NSA, informacja wytworzona w ten sposób, choćby składająca się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi przy tym na stanowisku, że rozważając, czy zakres żądanych informacji czyni je informacjami przetworzonymi uwzględnić należy charakter i specyfikę podmiotu – jego zasoby potrzebne do realizacji wniosku o informację – który miałby dokonać przetworzenia (przygotowania) informacji. Z tego względu inny standard będzie odnosił się do podmiotu dysponującego fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej (np. ministra), a inny do podmiotów, których główną czy zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji czy udostępnianie informacji. Standard ten powinien tymczasem być brany pod uwagę przy określaniu, czy żądanie informacji w sprawie dotyczy informacji prostej czy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie także podkreślić, że w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (dlatego w szerszym zakresie mogą udostępniać informację np. w postaci jej wyłożenia do wglądu niż w formie kserokopii czy skanu). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zaakcentować konieczność udokumentowania (np. pismem) przez podmiot zobowiązany, że przed wniesieniem skargi przez skarżącego Koło zapewniło mu realny dostęp do żądanej – objętej niniejszą sprawą – informacji, z którego by skarżący nie skorzystał. Zagwarantowanie wnioskodawcy warunków dostępu do informacji (np. przez poinformowanie go na piśmie o możliwości zapoznania się z nią w danym, konkretnym miejscu i czasie) czyniłoby dalsze żądania i skargi do sądu administracyjnego wnioskodawcy bezzasadne, a nawet mogłyby być one wówczas poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej. Kwestia, czy taka potwierdzona obiektywnie możliwość dostępu do informacji była skarżącemu stworzona przez Koło Łowieckie również będzie przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.