Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 365/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190,  art. 134  par.  1,  art.  145  par.  1  pkt  1  lit.  c),  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27  ust.  1  pkt  6a i 7,  art. 27,  art. 32
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 6,7,8,11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46  ust.  1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 208,  art.  5  ust.  1  pkt  3,  art.  5  ust.  3  pkt  2, 3a i 4 ,  art.  211  ust. 1  pkt  2,  art.  211  ust.  4,  art.  211  ust.  4a,  art.  211  ust.  1  pkt  3,  art.  211  ust.  4 i 4a,  art.  145  ust.  2,3 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art.  9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji ze środków unijnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] października 2011 r. wniesionej przez F. Sp. z o.o. w W. (dalej również jako: strona lub skarżąca) jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2011 r. nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] nakazującą skarżącej zwrot pobranej nienależnie części dotacji przeznaczonej na realizację projektu w kwocie 8.889 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] marca 2009 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] października 2008 r. strona zawarła z Województwem [...] reprezentowanym przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] umowę nr [...]. Przedmiotem tej umowy – zawartej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – było dofinansowanie projektu: "Nowa praca lepsze życie! – wsparcie pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwach przechodzących procesy adaptacyjne i modernizacyjne z województwa [...]". Wojewódzki Urząd Pracy w [...] (dalej również jako: WUP w [...]) pełnił w ww. Programie funkcję Instytucji Wdrażającej (dalej także jako IW).

Realizacja projektu miała rozpocząć się w dniu [...] stycznia 2009 r. i miała trwać do dnia [...] grudnia 2009 r. Na wniosek strony, na który IW wyraziła zgodę pismem z [...] lutego 2009 r., realizacja projektu została jednak przełożona o dwa miesiące, tj. na okres od marca 2009 r. do lutego 2010 r. Jednocześnie IW poinformowała stronę, iż dalsze opóźnienie w realizacji projketu może skutkować podjęciem decyzji o rozwiązaniu zawartej umowy.

Dnia [...] marca 2009 r. strona otrzymała pierwszą i jedyną transzę dotacji rozwojowej w wysokości 69.046,00 zł.

Po przeprowadzonych kontrolach u skarżącej i ustaleniu szeregu nieprawidłowości IW postanowiła rozwiązać umowę i pismem z [...] września 2009 r. poinformowała stronę o wypowiedzeniu umowy. W uzasadnieniu tego pisma wskazano w szczególności, że rekrutacja w ramach projektu miała trwać od od kwietnia do czerwca 2009 r. W maju miały rozpocząć się konsultacje beneficjentów ostatecznych z doradcami zawodowymi, termin ten był także wyznaczony dla rozpoczęcia szkoleń i kursów indywidualnych. IW podkreśliła, że przyjęte w harmonogramie założenia organizacyjne projektu nie zostały zrealizowane, z uwagi na kolejne trudności, które pojawiły się na etapie rekrutacji beneficjentów ostatecznych. Uchybienia strony w realizacji projektu stwierdzone w wyniku spotkań i prowadzonej korespondencji ze stroną, skutkowały przeprowadzeniem kontroli w dniach [...]-[...] sierpnia 2009 r. Wnioski pokontrolne znaczne uchybienia strony podczas realizacji projektu między innymi niezgodność terminu jego realizacji z harmonogramem będącym załącznikiem do aneksu.

IW podkreśliła, że usługa doradcza dla 80 osób, zgodnie z załączonym harmonogramem miała mieć miejsce w dniach od [...] lipca – [...] sierpnia 2009 r. Podczas kontroli uzyskano jednak ustne wyjaśnienia, iż usługa ta została przeprowadzona jedynie dla 24 osób. Dodatkowo, koordynator projektu w dniu [...] sierpnia 2009 r. złożył oświadczenie, z którego wynika, że projekt nie jest realizowany zgodnie z harmonogramem (do dnia [...] sierpnia 2009 nie zostało przeprowadzone doradztwo zawodowe dla 57 beneficjentów ostatecznych, nie zostały zawarte umowy z doradcami zawodowymi, nie wyłoniono firm szkoleniowych, jak również nie rozpoczęły się szkolenia). Stan ten potwierdziły wyniki przeprowadzonej kontroli doraźnej w dniu [...] sierpnia 2009 r., podczas której nie przedstawiono kontrolującym żadnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie doradztwa.

Zdaniem IW kolejnym dowodem na niedochowanie przez stronę obowiązujących w harmonogramie terminów, są daty [...] lipca 2009 r. oraz [...] lipca 2009 r., które widnieją na dokumentach rekrutacyjnych, podczas gdy zgodnie z ustaleniami podjętymi na spotkaniu ze stroną w dniu [...] lipca 2009 r. ostatecznym terminem na zakończenie rekrutacji był dzień [...] lipca 2009 r. Na dokumentach widnieją poprawione daty, wskazujące na zachowanie terminu rekrutacji, jednakże zostały one zmienione bez parafek beneficjentów ostatecznych, co znacznie podważa ich prawdziwość, a jednocześnie wiarygodność strony.

Sytuacja kilkukrotnej zmiany harmonogramu, niedotrzymanie ujętych w tym dokumencie terminów dowodzi nierzetelnej postawy strony i podważa jej dotychczasowe zobowiązania do prawidłowej realizacji projektu. Ponadto, przedstawione w terminie późniejszym oświadczenie koordynatora projektu z [...] sierpnia 2009 r. o odwołaniu swojego pisemnego stanowiska, uniemożliwiała dalszą bieżącą współpracę ze stroną z uwagi na jej niską wiarygodność i niekompetencję kadry zaangażowanej na stanowiskach odpowiedzialnych za zarządzanie projektem.

Kolejny zarzut, który w ocenie IW umożliwiał rozwiązanie zawartej umowy na podstawie § 26 ust. 2 pkt 7, dotyczy uporczywego uchylania się stronę od wykonywania obowiązków o których mowa w § 19 ust. 1 umowy, a mianowicie, braku przedstawiania, na pisemne wezwanie IW, wszelkich informacji związanych z realizacją projektu w terminie określonym w wezwaniu. Przedmiotem kilkukrotnych wezwań IW była dokumentacja realizowanych usług w ramach projektu, która zgodnie z podpisanym przez stronę zobowiązaniem, nakładała konieczność składania w siedzibie IW dokumentacji usługi doradczej i usługi szkoleniowej na minimum 5 dni przed rozpoczęciem danej formy wsparcia w celu jej weryfikacji i zatwierdzenia. Mimo ponawianych wezwań (pierwsze wezwanie wysłano drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2009 r., kolejne w dniach [...] i [...] lipca 2009 r.), strona realizowała usługę doradczą bez dostarczenia w/w dokumentacji.

Do czasu rozwiązania umowy o dofinansowanie, w lipcu 2009 r. IW zatwierdziła jeden (pierwszy) wniosek o płatność (za okres marzec-maj 2009 r.) nr [...] rozliczający wydatki w łącznej kwocie 27.121,85 zł. Przedmiotowe wydatki zostały przez stronę poniesione głównie na produkcję spotu reklamowego, zakup długopisów oraz zakup projektora. Kolejnych wniosków, mimo złożenia IW nie zatwierdziła, ze względu na zawarte błędy.

Ze względu na przedterminowe rozwiązanie umowy, IW podjęła działania kontrolne po zaprzestaniu realizacji projektu przez stronę. Pismem z [...] kwietnia 2010 r. IW przekazała stronie pismo informujące o wynikach weryfikacji złożonych ale niezatwierdzonych wniosków o płatność: nr [...] (za okres czerwiec-sierpień 2009 r.) oraz nr [...] (wrzesień- listopad 2009 r.). W przedmiotowym piśmie IW wskazała, iż w związku z treścią Zaleceń pokontrolnych nr 1 opracowanych na podstawie podpisanych przez stronę ustaleń kontroli uznano za niekwalifikowalne wszystkie wydatki wykazane w ww. wnioskach o płatność. Jednocześnie - w związku z zacytowanym powyżej fragmentem Zaleceń pokontrolnych - IW wezwała stronę do zwrotu całości środków otrzymanych w ramach dotacji, w tym kwoty 27.121,85 zł zatwierdzonej w ramach pierwszego wniosku o płatność, uznając, że dotacja nie została wykorzystana na prawidłowo zrealizowaną część projektu. W konsekwencji strona została wezwana do zwrotu wszystkich przekazanych środków, tj. kwoty 69.046 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2009 r.

W związku z niezastosowaniem się strony do ww. wezwania, IW ponownie wezwał ją do zapłaty pismem z [...] czerwca 2010 r. W związku ze zwrotem kwoty głównej należności (69.046 zł) w dniu [...] września 2010 r. IW - na mocy art. 55 ust. 2 Ordynacji podatkowej podzielił kwotę dokonanej spłaty należności na należność główną oraz odsetki. Tym samym, do spłaty pozostała kwota 8.889 zł. Do zwrotu ww. kwoty strona została wezwana pismem z [...] września 2010 r. oraz "Ostatecznym wezwaniem do zapłaty" z [...] października 2010 r.

W związku z brakiem przedmiotowej spłaty, Marszałek Województwa [...] wydał decyzję z [...] lipca 2011 r. nakazującą stronie zwrot ww. kwoty wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] marca 2009 r. W ocenie organu I instancji opisane powyżej okoliczności uzasadniały twierdzenie, iż środki przekazane stronie zostały pobrane nienależnie, co stanowi przesłankę określoną w art. 211 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej jako "u.f.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzuty naruszenia:

art. 145 ust. 2, 3 i 5, art. 211 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 i 4a u.f.p.,

art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009r., nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r."),

art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej ustawa o samorządzie województwa),

9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty strona podniosła w szczególności, iż Marszałek Województwa [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wydania ww. decyzji, ponieważ nie ma przymiotu Instytucji Pośredniczącej. Strona wskazała przy tym, że zgodnie z art. 27 ust. 6a u.z.p.p.r. stanowi, Instytucja Zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Dnia [...] czerwca 2007 r. takie porozumienie – w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...] pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego (Instytucja Zarządzająca), a Samorządem Województwa [...] (jako Instytucją Pośredniczącą) – zostało zawarte. Stroną tego porozumienia był jednak Samorząd Województwa [...], nie zaś Marszałek tego województwa. Marszałek Województwa nie jest więc upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu środków.

Następnie strona podniosła, że nie uwzględniając wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2458/10) wydanego w analogicznej sprawie, organ I instancji rażąco narusza prawo. Strona wskazała również, że Marszałek wydał decyzję w niewłaściwej formie. Zgodnie bowiem do art. 211 ust. 4 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Organ natomiast wydał decyzję nakazującą zwrot części dotacji przeznaczonej na realizację projektu, nie zaś określającą wysokość.

Dalej strona podkreśliła, że decyzja Marszałka została oparta na niewłaściwej podstawie prawnej, tj. na art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p., ponieważ w przedmiotowej sprawie dotacja nie została pobrana w nadmiernej wysokości ani bez podstawy prawnej (nienależnie).

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju Regionalnego (pełniący w Programie funcję Instytucji Zarządzającej – dalej również jako IZ POKL) decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie o tej treści organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i następnie wskazał, że strona nie kwestionowała w dotychczasowym postępowaniu zasadności uznania przez IW, a następnie przez organ I instancji środków dotacji za podlegające zwrotowi. W dniu [...] lutego 2010 r. strona podpisała Informację pokontrolną, która opisywała liczne uchybienia i nieprawidłowości stwierdzone w toku realizacji projektu. Ponadto, w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu zwrotu środków w wysokości 69.046 zł wraz z odsetkami, zaś w piśmie z [...] czerwca 2010 r. zawnioskowała o możliwość spłaty należności w ratach oraz umorzenie spłaty odsetek. Ostatecznie w dniu [...] września 2010 r. strona dokonała zwrotu kwoty dotacji rozwojowej, chociaż bez należnych odsetek.

W odniesieniu do wydatków poniesionych w ramach projektu ale nierozliczonych we wnioskach o płatność IZ POKL stwierdziła analogicznie jak organ I instancji, że ww. wydatki zostały poniesione w sposób niezgodny z procedurami. Naruszenia dotyczą przede wszystkim: realizacji projektu niezgodnie z zatwierdzonym harmonogramem, nieosiągnięcia celu projektu z przyczyn zawinionych przez stronę oraz uporczywego uchylania się od wykonywania obowiązków informacyjnych względem instytucji będącej stroną umowy.

Ponadto IZ POKL podkreśliła, że jako procedurę rozliczania środków w ramach projektu rozumie się proces ich otrzymywania, wydatkowania a następnie rozliczania w składanych do właściwej instytucji wnioskach o płatność. Tymczasem, w analizowanym przypadku strona otrzymała od IW środki dotacji rozwojowej, a następnie je wydatkowała bez prawidłowego rozliczenia ich we wnioskach o płatność. Tym samym, przedmiotowe wydatki należało uznać za poniesione w sposób niezgodny z procedurami obowiązującymi przy wydatkowaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 208 u.f.p.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie wystapiła przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust.1 pkt 2 u.f.p, zgodnie z którym "w przypadku gdy środki (...) przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji (...) są wykorzystane z naruszeniem procedur (...) podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (...)".

Tym samym IZ POKL, przy zastosowaniu odmiennej niż organ I instancji argumentacji, podtrzymała ocenę tego organu w zakresie uznania przedmiotowych środków za podlegające zwrotowi. Organ I instancji w podstawie prawnej swej decyzji oparł się bowiem na treści art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są (...) pobrane nienależnie (...) podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). Tymczasem w ocenie IZ POKL, ze względu na wydatkowanie przez stronę środków w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie (§ 28 ust. 1 umowy) spełnione zostały przesłanki określone w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zdaniem IZ POKL, zmiana podstawy prawnej przedmiotowej decyzji nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Odnosząc się do zarzutów strony w zakresie rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez podmiot do tego nieuprawniony, IZ POKL stwierdziła, iż nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2458/10) z 26 kwietnia 2011 r., na który powołuje się w swym odwołaniu strona, nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Jednocześnie IZ POKL nie podzieliła wyrażonego w ww. wyroku poglądu, iż "wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa." IZ POKL stwierdziła, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że art. 46 ust. 1 ww. ustawy daje w pierwszej kolejności uprawnienie do wydawania decyzji marszałkowi województwa, a dopiero w dalszej, gdy przepis szczególny wyraźnie tak stanowi - np. zarządowi. Przyznanie zarządowi województwa uprawnienia w zakresie realizacji komponentu regionalnego nie skutkuje tym, że zarząd województwa staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnej o zwrocie środków od konkretnych, indywidualnych podmiotów. Skoro z mocy ustawy o samorządzie województwa kompetencja do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych została przyznana imiennie marszałkowi województwa, to tylko przepis tej samej rangi może to zmienić (wskazując imiennie zarząd). W rozpoznawanej sprawie brak jest natomiast takiego przepisu szczególnego upoważniającego zarząd województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach.

IZ nie uwzględniła również zarzutu dotyczącego wydania decyzji przez organ I instancji w niewłaściwej formie, tj zarzutu naruszenia art. 211 ust. 4 u.f.p. Zgodnie z treścią ww. artykułu "w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki." Tymczasem w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskazano, że Marszałek "nakazuje (...) zwrot części dotacji (...) w kwocie (...)". W ocenie IZ znaczenie powyższych zapisów w przedmiotowej sytuacji jest jednak tożsame i rodzi te same skutki prawne oraz finansowe dla strony. Tym samym, niewłaściwa forma decyzji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, a ewentualnie o jej uchylenie podnosząc wobec niej zarzuty:

1. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy,

2. art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

3. art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy,

4. art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 u.z.p.p.r.,

5. art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Rozwijając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca – analogicznie jak w odwołaniu – podkreśliła, że Marszałek nie jest organem uprawnionym do wydawania decyzji o zwrocie środków uznanych za niekwalifikowane, gdyż nie ma przymiotu Instytucji Pośredniczącej. Dalsza argumentacja skarżącej w tym zakresie była zbieżna z tą zaprezentowana w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

W motywach zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania skarżąca podniosła, iż IZ POKL całkowicie pominęła ustalenia WSA w Warszawie dokonane w analogicznej sprawie. Z tego powodu nie można twierdzić, że IZ POKL podjęła wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 27 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2465/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie sądu administracyjnego I instancji, decyzja Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Natomiast utrzymanie tej decyzji w mocy przez Ministra Rozwoju Regionalnego sprawiło, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd przytoczył treść art. 46 ust. 1 (uprawniającego marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej) ustawy o samorządzie województwa, art. 5 pkt 2 i 3 (definiującego pojęcia instytucji zarządzającej i instytucji pośredniczącej), art. 25 (wskazującego organy odpowiadające za realizację programów operacyjnych) oraz art. 27 ust. 1 pkt 6a (przewidującego możliwość powierzenia instytucji pośredniczącej uprawnienia do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, o której mowa w przepisach o finansach publicznych) u.z.p.p.r. oraz powołał się na treść § 3 ust. 2 lit. f) Porozumienia z [...] czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z którego ma wynikać, że Minister Rozwoju Regionalnego powierzył Samorządowi Województwa [...], jako Instytucji Pośredniczącej, odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych.

Zdaniem WSA w Warszawie ww. przepisy wskazywały, że wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w pierwszej instancji powinien wydać Zarząd Województwa, a nie Marszałek.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1224/12 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności NSA wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r., instytucja zarządzająca – w omawianym przypadku minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, odpowiedzialny za przygotowanie i realizację Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności zadania wskazane w punktach od 1 do 8 tego przepisu. W myśl art. 5 pkt 3 tej ustawy, instytucją pośredniczącą jest organ administracji publicznej lub inna jednostka sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego.

W dniu 22 czerwca 2007 r. zawarte zostało takie porozumienie (nr [...]) pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego (instytucja zarządzająca) a Samorządem Województwa [...] (instytucja pośrednicząca). Na jego podstawie instytucja zarządzająca powierzyła instytucji pośredniczącej realizację komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Instytucja pośrednicząca została m.in. zobowiązana do odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom (§ 3 ust. 2 lit. f), przy czym obowiązek ten został dookreślony w aneksach (nr 3 i nr 4) do wspomnianego porozumienia. W dacie wydania decyzji w I instancji ([...] lipca 2011 r.) § 3 ust. 2 lit. f) porozumienia miał brzmienie nadane w Aneksie nr [...] z [...] stycznia 2010 r. (§ 1 pkt 2 lit. c) i stanowił, że "W ramach powierzonych zadań Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest do odzyskiwania kwot, o których mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych".

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

W związku z powyższym NSA podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że wykładnia art. 27 ust. 1 pkt 6a w związku z art. 5 pkt 2 i 3 u.z.p.p.r. pozwala na ustalenie treści normy kompetencyjnej, dającej podstawę do wydawania przez Zarząd Województwa[...] decyzji o zwrocie środków nienależnie wypłaconych beneficjentom. Taki wykładnia jest wykładnią contra legem – sprzeczną z jednoznaczną treścią normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Podsumowując NSA stwierdził jednoznacznie, że w świetle postanowienia zawartego w § 3 ust. 2 lit. f) wskazanego wyżej porozumienia z 22 czerwca 2007 r. – wobec treści art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. – brak jest podstaw prawnych do wyłączenia kompetencji marszałka województwa do wydawania decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką jest sprawa określenia kwot środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, przypadających do zwrotu w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 211 ust. 1 u.f.p.

W piśmie z dnia 10 kwietnia 2014 r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 1224/1. Oznacza to, iż Marszałek Województwa [...] był podmiotem właściwym w I instancji do określenia obowiązku zwrotu przez skarżącą spółkę pobranej dotacji. Kwestia o której mowa została bowiem przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości właściwość także i tego organu, który podejmował rozstrzygnięcie w instancji odwoławczej (był nim Minister Rozwoju Regionalnego). Kwestia o której mowa została bowiem przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem bezzasadne są zarzuty ponowienie podnoszone w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014r. dotyczące braku upoważnienia do wydania decyzji przez Marszałka Województwa [...]. Brak było również podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z upoważnienia wydanego przez Marszałka Województwa [...] dla D. W. Tym bardziej, że dokument ten dotyczy innego organu i innej sprawy sądowoadministracyjnej, niż będąca przedmiotem sporu.

W związku z tym WSA w Warszawie ponownie rozstrzygając sprawę obowiązany jest ocenić tak skargę jak i kwestionowaną nią decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] września 2011 r. w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa za wyjątkiem przepisów określających właściwość organów rozstrzygających w obu instancjach.

Mając powyższe na względzie sąd stoi na stanowisku, iż skarga nie jest uzasadniona. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] w przedmiocie nakazania zwrotu części dotacji przeznaczonej na realizację projektu przez spółkę w kwocie 8.889 zł., wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] marca 2009r.

Na wstępie należy zauważyć, że wobec rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii związanej z właściwości organu wydającego decyzję w pierwszej instancji, to wszelkie zarzuty zawarte w skardze zostały już rozpatrzone. Trzeba wyjaśnić, że skarżąca w skardze podnosiła zarówno zarzuty merytoryczne dotyczące naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 u.z.p.p.r. i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i zarzuty procesowe dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., jednakże wszystkie one odnosiły się do kwestii właściwości organu I instancji. Skarżąca natomiast w skardze nie podnosi innych zarzutów wymagających zajęcia stanowiska. Dlatego też Sąd na podstawie art. 134 § 1.p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeanalizował sprawę również w kontekście nie podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Przechodząc do oceny sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że ze zgromadzonego materiału w sprawie wynika, iż skarżąca nie kwestionowała w postępowaniu ani nie kwestionuje obecnie zasadności uznania środków dotacji za podlegające zwrotowi. Powyższe także zostało potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej, który stwierdził, że na żadnym z etapów postępowania administracyjnego nie była kwestionowana kwalifikowalność wydatków. Zatem trzeba zauważyć, że skarżąca w dniu [...] lutego 2010 r. podpisała Informację pokontrolną, która opisywała uchybienia i nieprawidłowości stwierdzone w toku realizacji projektu. Ponadto, w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r. zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu zwrotu środków w wysokości 69 046 zł wraz z odsetkami, natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. zawnioskował o możliwość spłaty należności w ratach oraz umorzenie spłaty odsetek. Ostatecznie w dniu 2 września 2010 r. skarżąca dokonała zwrotu kwoty głównej dotacji rozwojowej, bez należnych odsetek.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż skarżąca miała pełną świadomość swojego nieprawidłowego działania, czym ostatecznie dała wyraz zwracając kwotę główną należności. Dlatego też podnoszenie w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014r. ogólnych zarzutów dotyczących kwalifikowalności wydatków, jest zdecydowanie spóźnione, gdyż Sąd ocenia zgodność z prawem wydanej decyzji. Ponadto i najważniejsze skarżąca mimo ogólnych zarzutów nie wskazuje konkretów. Nie uszczegóławia zarzutów odnoszących się do konkretnych wydatków. Dlatego też należy również w sposób ogólny podzielić stanowisko organów orzekających, że wskazane w dokumentach pokontrolnych wydatki zostały poniesione w sposób niezgodny z procedurami. Naruszenia dotyczą przede wszystkim realizacji projektu niezgodnie z zatwierdzonym harmonogramem, nieosiągnięcia celu projektu z przyczyn zawinionych przez beneficjenta oraz uchylania się od wykonywania obowiązków informacyjnych względem instytucji będącej stroną umowy. Ponadto, jako procedurę rozliczania środków w ramach projektu rozumie się proces ich otrzymywania, wydatkowania a następnie rozliczania w składanych do właściwej instytucji wnioskach o płatność. Zasadnie Minister zauważył, że skarżąca otrzymał środki dotacji rozwojowej, a następnie je wydatkował bez prawidłowego rozliczenia ich we wnioskach o płatność. Dlatego też w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 208 u.f.p., który stanowi, że wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W wypadku natomiast nieprawidłowego wydatkowania tych środków, np. niezgodnie z procedurami organ winien zastosować art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., który stanowi, że w przypadku gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

W myśl ust. 4 art. 211 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Natomiast art. 211 ust. 4a u.f.p. stanowi, że Instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważnić instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 4.

Słusznie w związku z tym organ odwoławczy wskazał po pierwsze na właściwość Marszałka Województwa do wydania decyzji, co zostało zaakceptowane przez NSA oraz przede wszystkim zasadnie organ ten zmienił podstawę prawną żądania zwrotu przekazanych środków z art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p., na art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wskazując, że w przedmiotowej sprawie środki nie zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, tylko zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

W tym stanie rzeczy zasadne stało się zastosowanie treści art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., gdyż w sprawie naruszono procedury o których mowa w art. 208 u.f.p., ze względu na wydatkowanie przez skarżącą środków w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie (§ 28 ust. 1). W tym miejscu trzeba podkreślić, że zmiana przez organ odwoławczy podstawy prawnej decyzji organu I instancji nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis upoważnia Sąd do uchylenia decyzji w wypadku stwierdzenia innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że skutki wykorzystania dotacji niezgodnie z procedurami są takie same jak skutki pobrania nienależnej dotacji i w obu wypadkach ustawa o finansach publicznych nakazuje zwrot takich środków.

Jeśli chodzi o naruszenie ust. 4 i 4a art. 211 u.f.p. ze względu na redakcję decyzji organu I instancji, w której w odniesieniu do środków podlegających zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 zwrotowi, użyła ona sformułowania "nakazuje zwrot części dotacji" zamiast sformułowania "określa" to nie jest to uchybienie, które miałoby doprowadzić do uchylenia decyzji, która jest jasna, wskazuje na wysokość środków, określa też w sposób prawidłowy, zgodnie z treścią art. 211 ust. 1 ustawy datę, od której należne są odsetki od wspomnianej kwoty oraz ich wysokość jak dla zaległości podatkowych. W związku z powyższym w sprawie także nie naruszono art. 145 ust. 2, 3 i 5 u.f.p. W myśl art. 145 ust. 2 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 145 ust. 3 u.f.p.). Z kolei art. 145 ust. 5 u.f.p. stwierdza, iż odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

W związku z powyższym skoro w sprawie zasadnie ustalono, że udzielona dotacja nie była dotacją nienależną, czy też dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, to powołany wyżej art. 145 u.f.p. nie ma zastosowania w sprawie, gdyż środki, które beneficjent ma zwrócić zostały wykorzystane z naruszeniem procedur.

Sąd także nie zgadza się z prezentowaną w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014r. przez stronę skarżącą argumentacją wskazującą, że sprawa ma charakter cywilnoprawny. Zdaniem skarżącej dopiero w następstwie wydania wyroku sądu powszechnego stwierdzającego określone okoliczności możliwe byłoby wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Powyższa teza jest niezasadna. Trzeba bowiem wskazać, że wbrew jej twierdzeniom korzystając z możliwości wniesienia środków odwoławczych oraz skargi skarżąca posiada możliwość obrony swoich praw poprzez przedstawienie stosownej argumentacji. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że ustawodawca przewidział w zakresie dofinansowania realizacji projektów swego rodzaju dualizm. Polega ona na tym, że w wypadku gdy organ dochodzi od strony określonych kwot, już przekazanych drugiej stronie umowy, czyni to na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Natomiast jeżeli strona skarżąca, np. nie zgadzając się z wysokością ustalonych wydatków niekwalifikowanych, to winna dochodzić swoich praw przed sądem cywilnym w ramach np. powództwa o zapłatę. Jednakże przedmiotem sporu nie jest kwalifikowalność wydatków, gdyż one na żadnym z etapów nie były kwestionowane.

Zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej Sąd nie podziela także twierdzeń strony skarżącej, że sprawa ma charakter cywilnoprawny i z tego powodu postępowanie winno zostać zawieszone do czasu jej rozpoznania przed sądem powszechnym. Ponadto trzeba również podkreślić, że sama skarżąca jest niekonsekwentna w swoich twierdzeniach, gdyż w jednym miejscu wskazuje na konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny, natomiast w innym stwierdza powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w sprawie winna być wydana najpierw decyzja ustalająca kwotę przypadającą do zwrotu. W odniesieniu do powyższego Sąd wyjaśnia, że wskazane przez skarżącą w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne (dotyczące korekty finansowej) jest nieadekwatne do jej sprawy, gdyż organy nie stosowały korekty finansowej. Zatem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo określiły kwotę do zwrotu.

Reasumując Sąd wskazuje, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, omówił stanowisko strony i odniósł się do zarzutów odwołania w wystarczający sposób realizując zasadę przekonywania i zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.). Organ wskazał również i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i przedstawił w sposób jednoznaczny swoje stanowisko.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.