Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 39/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2017 r. nr 175 znak [...]w przedmiocie odrzucenia zarzutów do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego znak: [...] z [...] września 2017 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do ewidencji gruntów i budynków.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W latach 2012 – 2013 we wszystkich obrębach gminy W. została z urzędu przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 18 listopada 2013 r. do 6 grudnia 2013 r.

Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) Z. G. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) zgłosiła do operatu m.in. uwagę dotyczącą granicy stanowiącej jej własność działki nr [...] (według projektu operatu [...]) wskazując, iż w obrębie K. [...], którego nazwa i numer została zmieniona w operacie na K., działka ta według projektu operatu nie graniczyła z rowem (na działce nr [...] – według projektu operatu nr [...]), tylko bezpośrednio z działką nr [...] (według projektu operatu nr [...]). Rów wyznaczał granicę działek i częściowo należał do działki nr [...], a częściowo do działki sąsiedniej. W kolejnych pismach (z [...] i [...] lutego 2014 r. – data wpływu do organu) skarżąca zgłosiła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. gmina W., wnosząc o uwzględnienie uwag, które złożyła do wyłożonego projektu i powiadomienie jej o sposobie ich rozpatrzenia.

Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2014 r. Starosta R. orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez skarżącą zarzutu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z wykonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. gmina W. w treści: "W obrębie K. [...], którego nazwa i numer została zmieniona w operacie na K. działka o numerze ewidencyjnym [...], według projektu operatu [...] nie graniczyła z rowem (numer ewidencyjny [...] w projekcie [...]), tylko bezpośrednio z sąsiednią działką gruntu o numerze ewidencyjnym [...] w projekcie [...], rów wyznaczał granicę działek i częściowo należał do działki [...], w projekcie [...], a częściowo do działki sąsiedniej. Rów został wykopany w celu odwodnienia.

Na skutek odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego

i Kartograficznego (dalej: WINGiK, organ odwoławczy) decyzją [...] z [...] grudnia 2014 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że brak było podstaw prawnych do łączenia w jedną działkę dotychczasowe działki o różnym stanie prawnym.

Decyzją [...] z [...] maja 2015 r. Starosta orzekł o odrzuceniu zgłoszonego przez wnioskodawczynię zarzutu. Na skutek złożonego odwołania organ odwoławczy decyzją z [...] września 2015 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września

2016 r. VIII SA/Wa 9/16 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone zebraniem, rozpatrzeniem w sposób należyty i wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy, co uzasadnia naruszenie art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy brak jest wszystkich podstawowych dowodów tj. map ewidencyjnych sprzed modernizacji, na które to powołuje się organ odwoławczy w swojej decyzji. Powyższe uniemożliwia kontrolę twierdzenia, że przedmiotowe mapy nie wskazują, aby kiedykolwiek

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdowały się dowody na to, iż działka nr [...] była wyodrębniona z działek nr [...] i [...]. Nie można też ustalić na jakiej podstawie włączono do ewidencji gruntów i budynków działkę nr [...] (nr przed modernizacją), stanowiącą rów. W przekazanych aktach znajdują się jedynie dwa szkice z pieczęcią i podpisem pracownika Starostwa Powiatowego w R. Na jednym z ww. szkiców uwidoczniona jest działka nr ewidencyjny [...] stanowiąca rów pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...]. Na drugim z ww. szkiców (sporządzonym po modernizacji) brak jest spornej działki nr [...] (po modernizacji nr [...]). Z kolei

z wypisu rejestru gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] stanowiąca rów,

o powierzchni [...] ha istniała już przed modernizacją. Wobec braku w aktach sprawy map ewidencyjnych sprzed modernizacji, ww. ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za dowolne. Sąd zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a.

w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia wobec wątpliwości, czy działka nr [...] stanowiąca rów faktycznie istniała już przed przeprowadzoną modernizacją. W ramach tego postępowania organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ winien też umożliwić stronie, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., wypowiedzenie się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Decyzją znak [...] z [...] kwietnia 2017 r. Starosta na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629, dalej jako: p.g.k.), art. 104 i art. 107 k.p.a., orzekł o odrzuceniu zarzutu skarżącej.

Organ I instancji podał, iż założenie operatu ewidencji gruntów dla obrębu K. [...] nastąpiło w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Operat znajduje się w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. pod Nr [...]. Dokumentacja ta powstała na podstawie uczytelnienia fotomapy. Dokumentami pochodnymi ww. opracowania są zarys pomiarowy oraz operat ewidencji gruntów w formie tzw. rejestru kodowego, w którym ujawniono działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, użytkownik - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Referat Melioracji Wodnych; nr [...] o powierzchni [...] ha, władający – G. M. s. M.; nr [...] o powierzchni [...] ha, władający – T. M. Treść zarysu pomiarowego również wykazuje istnienie działek nr: [...] (rów), [...] i [...]. Zatem działka nr [...] stanowiąca rów nie została wyodrębniona z działek nr [...] i nr [...]. Po uwłaszczeniu gruntów (w 1973 r.), wszystkie działki z rejestru kodowego zostały przeniesione do nowych rejestrów gruntów. Numery działek i ich powierzchnie nie uległy zmianie. Natomiast w pozycjach rejestrowych odnoszących się do działek uwłaszczonych, dotychczasowi "władający" zostali wpisani w rubryce jako "właściciele", z informacją o numerze Aktów Własności Ziemi. Działka nr [...] (rów) w dalszym ciągu pozostawała we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, Referatu Melioracji Wodnych.

Obecny zapis w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wykazuje, iż działka nr [...], położona w obrębie K. (zmiana obrębu i numeru działki

w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków - obręb K. [...] przyłączono do obrębu K. - zmieniając równocześnie numerację działek poprzez dodanie do istniejącego numeru liczby "2000"), nie posiada uregulowanego stanu prawnego.

Organ wskazał, że jedyną możliwością rozstrzygnięcia prawa własności jak

i prawa posiadania w stosunku do działki stanowiącej rów, jest wystąpienie do sądu powszechnego, w celu uzyskania dokumentów określonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, dalej: rozporządzenie), stanowiących podstawę ujawnienia jej praw jako podmiotu w ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez nie uwzględnienie wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 8 września 2016 r. VIII SA/Wa 9/16. Podniosła też zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu I instancji: 1) do wszystkich jej zarzutów i argumentów, że nigdy nie istniał rów o szerokości [...] metry między działką nr [...] (po modernizacji [...]) i że rowek o szerokości około [...] metra został wykopany we własnym zakresie

w celu odwodnienia, w chwili obecnej nie ma żadnego rowu; 2) do zebranego

w sprawie materiału dowodowego, w tym do umowy cywilnoprawnej zakupu ziemi obejmującej działkę [...] (po modernizacji nr [...]), która opiewa na [...] ha ziemi, co oznacza, że rowu nie było, gdyż przy powierzchni [...] ha cała powierzchnia rowu powinna znajdować się w granicach jej działki [...] (po modernizacji nr [...]), a granica powinna przebiegać jeszcze za przedmiotowym rowem; 3) do jej zarzutów zawartych

w pismach z [...].01.2017 r., [...].02.2017 r., [...].03.2017 r. i [...].03.2017 r., zarzutów

z odwołań. Wskazała, że nie zgromadzono całego materiału dowodowego, brak zdjęć lotniczych, na podstawie których uczytelniono fotomapy, nie ma wykonanego uczytelnienia map ewidencyjnych, o których mowa w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, a także materiałów z pisma z [...].01.2017 r., a także przepisach obowiązujących w dacie zakładania ewidencji. Ponadto organ nie wyjaśnił podstaw prawnych sporządzenia materiałów geodezyjnych jako materiału dowodowego

w sprawie. Oceniła, iż materiał dowodowy nie wskazuje, że działka nr [...] istniała

w momencie zakładania ewidencji, mogła być do niej wprowadzona bezpodstawnie,

a świadczą o tym umowa cywilnoprawna zakupu [...] ha ziemi, która to ziemia wchodziła w skład tej samej posesji, co działka nr [...] i miała tego samego właściciela. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z fotokopii przedstawionego jej materiału dowodowego na okoliczność jakie materiały geodezyjne zostały jej udostępnione [...].01.2017 r., [...].02.2017 r. i [...].03.2017 r. i czy są to materiały o których mowa

w zaskarżonej decyzji Starosty i notatce służbowej z [...].01.2017 r. Wniosła

o umożliwienie okazania tych fotokopii organowi odwoławczemu, gdyż wydruk fotokopii, ze względu na jakość przedstawionych jej materiałów, a także parametry fotokopii jest nie w pełni czytelny.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie decyzją [...] z [...] września 2017 r. WINGiK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 24a ust. 10 p.g.k., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu (po przedstawieniu stanu sprawy, treści przepisów prawa obowiązujących w spornej kwestii), organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości rolnej, w skład której wchodzi działka oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie K. [...], gmina W. Taki numer działki i nazwa obrębu wykazane zostały w akcie własności ziemi [...] z 1978 r. W toku modernizacji ewidencji gruntów, działkę tę przyłączono do obrębu wsi K., nadając jej nowy numer ewidencyjny [...], bez zmiany powierzchni ewidencyjnej ([...] ha). Skarżąca kwestionuje wykazany w projekcie operatu opisowo-kartograficznego rów na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, przylegający - według mapy ewidencyjnej sprzed modernizacji - do działki nr [...] podnosząc, że "rów wyznaczał granice działek i częściowo należał do działki nr dawny [...], a częściowo do działki sąsiedniej nr dawny [...]". Wskazał, że twierdzeniu temu zaprzecza zgromadzony materiał dowodowy.

WINGiK podał, iż jak wskazują mapy ewidencyjne załączone do akt sprawy sprzed modernizacji, działka nr dawny [...] jest położona przy działce nr dawny [...] wzdłuż granicy z działką nr dawny [...]. Potwierdzeniem, że działka nr [...] (rów) została wyodrębniona i opisana na etapie sporządzania operatu ewidencyjnego [...] jest adnotacja w znajdującym się w nim protokole z [...] lutego 1964 r., dotyczącym szczegółowego sprawdzenia prac, gdzie stwierdzono usterkę - cyt. "wykonał mapę ewidencyjną - brak napisu mapa ewidencyjna, brak nr rowu [...]". Z zapisu w kolejnym protokole z lutego 1965 r. wynika, że powyższe usterki zostały usunięte. Także wypisy z rejestru gruntów sprzed modernizacji potwierdzają, że rów (nr dawny [...]) i działki (nr dawny [...] i [...]) są odrębnymi działkami o różnym stanie prawnym.

Analiza całości zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje zdaniem organu II instancji na brak podstaw do przyjęcia, że działka nr [...], stanowiąca rów, została wydzielona z działek nr [...] i [...] dopiero na etapie modernizacji, zatem zarzut, że granice pomiędzy ww. działkami stanowi środek rowu nie może być uznany. Wyjaśnił dalej, że przepis art. 24a ust. 9 p.g.k. dotyczy operatu, o którym mowa w ust. 8, czyli operatu powstałego w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Tryb zgłaszania zarzutów dotyczy zatem tylko danych wynikających

z operatu powstałego dla potrzeb przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów

i ogranicza zakres wnoszonych uwag i zarzutów do danych stanowiących zapisy nowe. W przedmiotowej sprawie dane dotyczące działki nr [...] (po modernizacji [...]) istniały w operacie ewidencji już przed modernizacją i po jej zakończeniu nie są danymi nowymi. Wskazał także, iż w postępowaniu odwoławczym wnioskodawczyni została zapoznana z całością materiału dowodowego. Wniesione w piśmie z [...].08.2017 r. uwagi o niekompletności materiału dowodowy, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem zebrany materiał dowodowego zawiera wiarygodne dowody do wykazania działki nr [...] (rów) w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca wnioskując o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzja nie zawiera powołania kompletnej podstawy prawnej jej wydania, a powołana podstawa zawiera błędy, gdyż dotyczy przepisów prawa, które weszły w życie po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie powołano natomiast przepisów, które były obowiązujące w trakcie prowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wskazała, iż w rozstrzygnięciu nieprawidłowo określono zarzut dotyczący zmodernizowanego operatu, stwierdzając m.in., że dotyczył on ujawnienia jako odrębnej działki nr [...] (co nie jest prawdą), pomijając kluczową treść zarzutu dotyczącą przebiegu granicy jej działki, której ten zarzut dotyczył. Jej wniosek o uzupełnienie i sprostowanie decyzji nie został uwzględniony. Konsekwencją pominięcia kluczowej treści zarzutu jest to, że WINGiK nie orzekł co do istoty sprawy. Podała, iż w uzasadnieniu nie wskazano przyczyny odmowy mocy dowodowej przedstawionym przez nią dokumentom, m.in. umowie cywilno-prawnej sprzedaży o nabyciu [...] ha - teren działki nr [...] (po modernizacji nr [...]), w ten sposób m.in. nie wykonano zaleceń Sądu. Nadto organy nie odniosły się do argumentów, zarzutów zgłaszanych w toku postępowania, nie dopuściły wszystkich zgłaszanych dowodów, a zebrany materiał dowodowy oceniono niezgodnie z prawem

i rzeczywistością. Błędnie uznano, że operat [...] jest dowodem, że działka [...] (po modernizacji [...]) istniała już w momencie zakładania ewidencji, chociaż operat zawiera materiały, na podstawie których można stwierdzić, że pochodzą z okresów późniejszych niż 1965 r. I tak w protokole z [...].02.1964 r., wyszczególniono, że dotyczy on obrębu K. [...], a obręby zostały wprowadzone do ewidencji w 1969 r., na co wskazuje zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20.02.1969 r. Tym samym zarządzeniem wprowadzono kody na podstawie których sporządzano dokumenty, które w postępowaniu nazwano rejestrami kodowymi, zatem nie mogły w 1965 r. istnieć obręby, rejestry kodowe, na które powołano się w decyzji.

Wskazała, że adnotacja w protokole dotyczy rowu, a teren oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] (po modernizacji nr [...]) rowem nie był i nie jest. Działki nr [...] i [...] nie zostały oznaczone zgodnie ze stosowaną kolejnością, co może świadczyć o tym, że działkę nr [...] wprowadzono do ewidencji później i niezgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Na materiale geodezyjnym zaliczonym do dowodów, który został wykonany [...].10.1963 r. zaznaczono działki nr [...], nr [...], ale w tym dniu działki te nie mogły istnieć, ponieważ umowa kupna sprzedaży, pochodzi dopiero

z [...].10.1963 r. i dopiero od tego dnia posesja, z której powstały działki [...] ([...]) i [...] ([...]) została podzielona. Dodatkowo materiał został wykonany techniką na odbitkę

i nie wskazano z jakiego materiału odbitka została wykonana. Na ww. materiale widnieje adnotacja z której wynika, pomiar w terenie, a materiałów z tego pomiaru brak w materiale dowodowym. Dlatego operat [...] nie może być dowodem na to, że działka nr [...] ([...]) istniała już w momencie zakładania ewidencji. Zdaniem skarżącej skoro wszelkie wątpliwości rozstrzyga się na korzyść strony, a w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów uzasadniających wpisy do rejestru gruntów i wprowadzania zmian w mapie ewidencyjnej, to działka ta nie powinna zostać ujawniona w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, a następnie w modernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. Wskazała, iż organ powołał się na mapy ewidencyjne załączone do akt, ale z akt sprawy jej udostępnionych nie wynika, aby były tam mapy ewidencyjne, co najwyżej ich kserokopie lub wydruki, a materiały geodezyjne zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem z błędną datą i nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez właściwy organ. Kserokopie map nie zawierają godła. Bezpodstawne jest stwierdzenie, że dane dotyczące działki [...] (po modernizacji [...]) nie są danymi nowymi, ponieważ modernizacja ewidencji gruntów i budynków była kompleksowa, a więc dotyczyła także przebiegu granic działek ewidencyjnych i polegała na modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jednym z wymogów rozporządzenia było wówczas to, żeby dane ewidencyjne były zgodne ze stanem faktycznym w terenie, a w terenie nigdy nie było rowu o szerokości [...] m, lecz rowek o szerokości [...] m wykopany w celu odwodnienia działek. Rowek ten i pozostały teren oznaczony jako działka nr [...] (po modernizacji nr [...]) użytkowała skarżąca, jako właścicielka działki nr [...] (po modernizacji nr [...]), ewentualnie częściowo właściciel działki nr [...] (po modernizacji nr [...]).

Zdaniem skarżącej jej zarzut do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków jest zasadny, gdyż nawet jeśli działka nr [...] (po modernizacji nr [...]) została wprowadzona do ewidencji gruntów i budynków przed modernizacją to została tam wprowadzona bezpodstawnie, gdyż w terenie nigdy nie istniała, a była częścią jej działki nr [...] (po modernizacji nr [...]) i ewentualnie częścią działki nr [...]

(po modernizacji nr [...]). Przed tym wchodziła w skład nieruchomości należącej do innej osoby prywatnej, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy. Ma to wpływ na przebieg granicy zachodniej jej działki nr [...] ([...]) i organ powinien wskazać na jakiej podstawie oznaczono przebieg granic tej działki i przeprowadzić ustalenie przebiegu granic, jeżeli tak wynikałoby z przepisów prawa dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 8 września 2016 r., VIII SA/Wa 9/16 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując aktualnie wydane decyzje Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy wykonały zalecenia określone ww. orzeczeniem.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było rozpatrzenie zarzutów skarżącej do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, sporządzonym w związku

z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla gminy W. Celowe jest zatem przytoczenie i omówienie przepisów prawa stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz - z uwagi na przedmiot przeprowadzonej przez Starostę modernizacji i treść zgłoszonych zarzutów - przepisów regulujących przedmiot ewidencji. Podstawę prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych

i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 p.g.k., informacje powyższe, jak również informacje dotyczące podmiotów ewidencji i pozostałych danych, o których mowa w ust. 2, 3 i 3a przepisu art. 20 p.g.k. zawiera operat ewidencyjny, składający się z bazy danych, oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych.

Według regulacji 24a ust. 1 p.g.k. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Pojęcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków precyzuje przepis

§ 55 rozporządzenia, zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę

w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu;

3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych.

Dalsze postanowienia art. 24a p.g.k. regulują tryb postępowania mającego na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, terminy zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego i zarzutów do operatu, oraz sposób i formę załatwiania przez organ prowadzący modernizację uwag

i zarzutów. Zgodnie z art. 24a ust. 2 p.g.k. starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych

i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust.4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia,

o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń

w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza

w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Ustawa w art. 24a ust. 6 przewiduje możliwość zgłaszania uwag do danych zawartych w projekcie, lub zarzutów do operatu - ust. 9 - w zależności od etapu prac modernizacyjnych. Sposobem załatwienia uwag do projektu operatu modernizacji gruntów i budynków jest udzielenie przez organ informacji o sposobie ich rozpatrzenia oraz uczynienie w protokole wzmianki o treści uwag

i sposobie ich rozpatrzenia (ust. 7), natomiast o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust.12).

Zgodnie z treścią § 35 rozporządzenia, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone

w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte

w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin.

Z kolei według regulacji § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów

i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Czynności modernizacyjne służą uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych

i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia i modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Polegają na ustaleniu i pomiarze przebiegu granic działek, dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Prace te nie służą rozgraniczaniu nieruchomości. Modernizacja ma na celu dostosowanie ewidencji gruntów do stanu prawnego nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza z nich to uaktualnienie danych ewidencyjnych polegające na wprowadzeniu nowych informacji wynikających

z dokumentów źródłowych w których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia. Druga polega na prostowaniu błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych lecz tylko takich, które mają charakter oczywistych pomyłek (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10.08. 2010 r., II SA/Bk 272/10, Lex 744481).

W sprawie skarżąca zgłosiła uwagi do projektu modernizacji (w trybie art. 24a ust. 6 p.g.k.), które nie zostały uwzględnione, a następnie zarzuty do operatu (w trybie art. 24a ust. 9 p.g.k.). Podnoszone wobec operatu zarzuty skarżącej dotyczą nieprawidłowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy stanowiącą jej własność działką nr [...] i działką sąsiednią nr [...] (aktualne numery działek). Zdaniem skarżącej granicę jej działki [...] z działką [...] wyznaczał rów (położony na działce [...]), który częściowo należał do jej działki [...], a częściowo do działki [...]. Dane na mapie nie uwzględniają, że granica ta przebiega przez ww. rów. W ocenie organów w sporządzonej modernizacji zasadnie wykazano granicę działki wnioskodawczyni nr [...] z działką [...], bowiem działka [...] położona przy działce [...] wzdłuż granicy z działką [...] istniała przed utworzeniem ewidencji gruntów i budynków w 1965 r.

W ocenie Sądu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż wykonawca prac modernizacyjnych nie zmienił granicy pomiędzy działkami [...],[...] i [...]. W przedłożonych przy skardze aktach administracyjnych znajdują się dokumenty dotyczące operatu nr [...], w tym wykaz wszystkich działek (objętych sporządzonym wówczas operatem) z danymi dotyczącymi powierzchni tych działek i osób (podmiotów) władających oraz mapy ewidencyjne sprzed modernizacji, które potwierdzają, że działka [...] (nr sprzed modernizacji [...]) o powierzchni 0,05 ha stanowiąca rów, położona jest pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (nr sprzed modernizacji [...] i [...]). Ww. dokumenty zawierają także wskazywany przez organy protokół z [...].02.1964 r., dotyczący szczegółowego sprawdzenia prac,

w którym wykazano, iż wykonana mapa ewidencyjna nie zawierała napisu "mapa ewidencyjna, brak nr rowu [...]". Ww. dokumenty potwierdzają, iż działka nr [...] (nr sprzed modernizacji nr [...]) z położonym na niej rowem oraz działki [...] i [...] zostały wyodrębnione i opisane na etapie tworzenia i sporządzania operatu ewidencyjnego nr [...]. Istotna jest przy tym okoliczność, iż wykazana w dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia operatu powierzchnia działek nr aktualny [...], [...] i [...] jest tożsama z powierzchnią tych działek po modernizacji operatu wykonanej w 2012-2013 r. W konsekwencji granice działki [...], [...] i [...] zostały ujawnione w zmodernizowanym operacie na podstawie dokumentów sporządzonych w ramach modernizacji operatu oraz istniejących, archiwalnych dokumentów zasobu geodezyjno-kartograficznego. Sporządzona kompleksowa modernizacja operatu bazowała na istniejących materiałach i danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a przeprowadzając czynności ustalenia przebiegu granic wykonawca prac modernizacyjnych sporządził operat opisowo–kartograficzny, tożsamy w tym zakresie z pierwotnym operatem. Organ odwoławczy prawidłowo więc uznał, że stanowisko wnioskodawczyni, iż działka nr [...], stanowiąca rów, została wydzielona z działek nr [...] i [...] dopiero na etapie modernizacji i zarzut, że granice pomiędzy ww. działkami stanowi środek rowu, nie są zasadne.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów skarżącej Sąd stwierdza, iż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo odczytał zarzut wnioskodawczyni jako odnoszący się do przebiegu granicy pomiędzy działkami [...]

i [...]. Starosta rozpoznał ten zarzut odrzucając go jako niezasadny, orzekając tym samym co do istoty sprawy. Wyjaśnił w tym zakresie, iż w wyniku modernizacji ewidencji w odniesieniu do działki skarżącej zmianie uległ jedynie numer działki ([...] zamiast [...]) i obręb (K. zamiast K. [...]), do którego działkę dołączono. Nie uległa natomiast zmianie granica działek [...] i [...] oraz ich powierzchnia. Jak przedstawiono wyżej, stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe.

Jeszcze raz trzeba podkreślić, że zgodnie z § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w enumeratywnie określonych w tym przepisie sytuacjach. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odzwierciedla się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na podstawie postępowań określonych w § 36 rozporządzenia. Taki tryb (§ 36 ust. 6 rozporządzenia) został prawidłowo zastosowany w tym postępowaniu, gdyż dokumentacja geodezyjna z zakładania ewidencji gruntów i uwłaszczenia była wiarygodna.

Należy w tym miejscu wskazać, iż w razie wystąpienia sporów granicznych przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Jednakże dopiero prawomocne rozstrzygnięcie sprawy toczącej się w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalające przebieg granic stanowi podstawę do ich ujawnienia w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu prowadząc postępowanie administracyjne, po wydanym

w niniejszej sprawie wyroku uchylającym (z 9 września 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 9/16), organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględniły wszystkie istotne dla sprawy dowody. Zabrany w sprawie materiał dowodowy (w kontekście formułowanych przez wnioskodawczynię zarzutów) jest wystarczający dla oceny sprawy. Akcentowana przez skarżącą umowa cywilnoprawna kupna–sprzedaży z 1963 r. jest umową nieformalną, sporządzona została przed datą

[...] listopada 1971 r., a więc datą istotną z punktu widzenia uwłaszczenia, które było podstawą nabycia tytułu własności działki nr [...] (po modernizacji nr [...]) i nie jest istotnym dowodem, nie stanowiła bowiem podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji. W ramach modernizacji operatu organy nie weryfikują stanu na gruncie przed uwłaszczeniem i utworzeniem ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem ich badania nie jest też kwestia prawidłowości założenia ewidencji gruntów i budynków. Bez wpływu na wynik sprawy jest także twierdzenie wnioskodawczyni dotyczące użytkowania przez nią ww. działki nr [...], okoliczność ta nie stanowi bowiem podstawy wpisu w ewidencji gruntów i budynków.

Nie trafione są też zarzuty skargi dotyczące braku powołania kompletnej podstawy prawnej wydanej decyzji, gdyż w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji wskazano przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Nadto w treści zaskarżonej decyzji, po omówieniu zebranych w sprawie dowodów, organ wyjaśnił skarżącej, iż jej argumenty i zarzuty dotyczące modernizacji operatu nie mogę zostać uwzględnione,

z uwagi na ich niezasadność. Jednocześnie skarżąca została pouczona (przez organy obu instancji) o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz składania wniosków dowodowych i uwag, z czego zresztą aktywnie korzystała.

W tej sytuacji za słuszne należało uznać stanowisko organów, co do odmowy uwzględnienia zarzutu złożonych do operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji gruntów dotyczących danych opisujących przebieg granicy działki [...], bowiem

w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe, a taki charakter ma spór graniczny będący w istocie sporem o zasięg prawa własności.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności lub uchylenie wydanych

w postępowaniu administracyjnym decyzji. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów rozporządzenia oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.