Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2893/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2011 r. znak: (...) w przedmiocie wycofania produktu z obrotu skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) października 2010 r., znak: (...) Główny

Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy z

dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U. z

2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z

dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "(...)" określony

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby,

mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

handlowej "(...)" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej

wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

rygoru natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. T. , który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Zarzucił, że objęta wnioskiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów

postępowania tj. art. 2, art. 7, art. 87 Konstytucji RP, art. 6-11 kpa, art. 77 kpa, art.

107 § 1 kpa, art. 27 ust. 1 i 2 upis, art. 31 a ust. 1 upis. W uzasadnieniu wniosku

podniesiono, że w części punktów sprzedaży prowadzonych przez wnioskodawcę

odpisy protokołów z kontroli przeprowadzonej w dniu (...) października 2010 r. nie

zostały udostępnione wnioskodawcy, ponadto kontrole były przeprowadzone pod

nieobecność wnioskodawcy jak i uprawnionych prze niego osób, a samą kontrolę

przeprowadzili inspektorzy w asyście policji, nie posiadając stosownych

pełnomocnictw do kontroli.

Po rozpatrzeniu wniosku P. T. z dnia (...) października 2010 r. o

ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia (...)

października 2011 r., znak: (...) utrzymał w mocy własną

decyzję z dnia (...) października 2010 r., znak: (...).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia (...)

października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "(...)" lub podobnych, określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie

to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków

nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i

substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że

zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć

substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania

postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania

nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc

substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak

środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których

posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty

te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie

tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych

produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania

działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych

wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor

natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów

sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "(...)", określanych jako

przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze

względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i

zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym

przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis,

przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji,

obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została

dostarczona również do punktów sprzedaży, należących do P. T.

W dniu (...) października 2010 r. , po przekazaniu decyzji Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. , w punktach sprzedaży produktów

kolekcjonerskich należącym do P. T. i po stwierdzeniu obecności

produktów kolekcjonerskich pobrano te produkty do badań i nakazano

unieruchomienie obiektu.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor

sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które

spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze

decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska

pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej,

wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka

spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu

z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi

albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega

natychmiastowemu wykonaniu.

Odnosząc się do zarzutu strony organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis,

który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego

zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w

uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego

działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co

stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a

przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu

zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności

zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie

Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2

upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że

przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia

życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było

spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym

przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie

naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora

Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli

przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być

wynikiem innych ustaleń (ocen). Powołał przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2009 r., II S.A./Kr 64/09, w którym

wyrażono pogląd, iż kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się

zarówno dla kontroli jak i dla oceny, przy czym ustawodawca wprowadza

rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć

miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W

niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a

także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z

zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu

ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane

nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką Głównemu Inspektorowi

Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia (...) października 2010

r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej -

zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które

wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan

zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie

działania i nie wydanie decyzji z dnia (...) października 2010 r. stanowiłoby

dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub

zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie

dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić

priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów -

okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co

tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał

realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także

rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa",

które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31

stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27

ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie

wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby.

Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu

służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27

ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i

zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany

szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji

państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia

czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również

może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane

upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu

władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania

administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru

następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub

więcej możliwych skutków prawnych.

Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego

oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy.

Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania

działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie

tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia

muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na

podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia

naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego

niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na

ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na

ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana

jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające

na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem

wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w

sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych

trybach.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych

wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji

kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony

bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować

wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora

sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy

organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla

bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji

sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji

zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć

spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W

razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość

działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się

organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych

określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego

scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji

zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia,

Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali

występującego zagrożenia, a zamiast rozrzuconej administracji terenowej, decyzję

wydaje organ centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych

postępowań.

Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia

szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń

dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania

uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia

dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe

zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez

administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i

zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony

powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów

oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej

mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy

nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ

administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze

adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą

przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało

miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art.

12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie

najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada

szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których

działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub

wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie,

pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w

sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu

faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam

organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie

dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas,

gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw

administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego

samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych

spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji

publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję

administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron

postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy w

postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem

przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów.

Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego

zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są

tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez

ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki

wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy

interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest

ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem

właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego

Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw

uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do

wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa stwarza podstawę do

szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw

administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka

zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron,

oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw.

rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia

25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07 w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie

stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez

ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie

określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony

postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów

w tym zakresie".

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w

trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w

"rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie

jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2

upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie

określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy

decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast

mogą być określone w rozdzielniku.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje

znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed

zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się

kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego

wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia

decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron

połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się

wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony

danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami

tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona

danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy

w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w

przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych

osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności

gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez

ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w

ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji

administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę

danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych

identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności

gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym

naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się

doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-

techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r.,

sygn. akt III RN 135/03 w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji

publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego

uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu

doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego

działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w

sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie

najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie

odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi

naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku

przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma

gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści

decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego

wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie (...)

wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień (...)

października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po

zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny

zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem

wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu

postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.; zawiadomienie strony o

wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium

postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie

wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań.

Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych

jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się

podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo

życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu

postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań

organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów

kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie,

które sprzedawał P. T. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich

spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich

do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i

nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto,

wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o

przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej

dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o

działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie

do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia (...)

października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października

2011 r., znak: (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. T., reprezentowanego

przez adwokata M. G.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 107 kpa i art. 138 § 2 kpa oraz art. 15 kpa - poprzez niewskazanie skarżącego

w komparycji decyzji, a także niedoręczenie mu tzw. "rozdzielnika", w którym byłby

wskazany jako strona - adresat decyzji, a także (w przypadku decyzji z dnia (...)

października 2011 r.) poprzez nieuchylenie decyzji z dnia (...) października 2010 r. ,

względnie niestwierdzenie jej nieistnienia i rozstrzygnięcie decyzją z dnia (...)

października 2011 r. co do istoty sprawy, w miejsce uznania niedopuszczalności

wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wobec braku decyzji, której wniosek ten

miałby dotyczyć, a tym samym uchybienie zasadzie dwuinstancyjności

postępowania;

2. art. 107 § 1 kpa i art. 109 § 1 kpa - poprzez doręczenie stronie fotokopii decyzji w

miejsce (odpisu) decyzji, bez jej uwierzytelnienia przez upoważnioną do tego osobę

reprezentującą GIS, a także (w odniesieniu do decyzji z dnia (...) października 2011 r.)

poprzez nieuchylenie decyzji z dnia (...) października 2010 r. albo niestwierdzenie jej

nieistnienia (i tym samym nieuznanie niedopuszczalności wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy), podczas gdy stronie winno się doręczyć oryginał decyzji

rozumiany jako jeden z jej duplikatów sygnowanych oryginalnym podpisem organu

albo odpis uwierzytelniony przez upoważnionego w tym celu pracownika GIS;

3. art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 7, 8, 9 i 11 kpa - poprzez sformułowanie

"rozstrzygnięcia" decyzji z dn. (...) października 2010 r. w sposób nieprecyzyjny i

powodujący jej niewykonalność i stan niepewności prawnej po stronie skarżącego jak

również poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy decyzją z dnia (...)

października 2011 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów

winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie - do stwierdzenia jej

nieistnienia i uznania w tych okolicznościach środka "odwoławczego" za

niedopuszczalny;

4. art. 107 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez brak opatrzenia decyzji z dn. (...)

października 2010 r. uzasadnieniem faktycznym i prawnym, odpowiadającym

wymaganiom wynikającym z reguł procedury administracyjnej, a także - w

odniesieniu do decyzji z dnia (...) października 2011 r. - poprzez nieuchylenie decyzji z

dnia (...) października 2010 r. z tej przyczyny.

W związku z powyższym pełnomocnik P. T. wniósł o:

1. uchylenie obu zaskarżonych decyzji w całości;

2. stwierdzenie nieważności w całości decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego

w Warszawie z dnia (...) października 2011 r.;

3. zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi, przedstawiono szczegółowo argumenty na

poparcie podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności skarżący zwrócił uwagę, że nie sposób zgodzić się z

organem, że brakiem nieistotnym i nieprowadzącym do uchylenia decyzji było

wymienienie stron w rozdzielniku, którego stronom nie doręczono. O ile bowiem

zgodzić się można z tezą, że samo numerowanie stron w rozdzielniku dołączonym

do decyzji (nie zaś w samej treści decyzji), nie stanowi kwalifikowanego naruszenia

art. 107 kpa, o tyle absolutnie mylny jest pogląd, że niedoręczenie tego rozdzielnika

również jest naruszeniem niekwalifikowanym, a więc nieprowadzącym do

konieczności usunięcia tak skonstruowanej decyzji z obrotu. W istocie bowiem

doręczony stronie odpis decyzji nie wskazuje stron postępowania, a w szczególności

nie wskazuje, że adresat doręczenia jest stroną decyzji. Strona zaś musi wiedzieć, a

nie jedynie domyślać się, że jest stroną postępowania i że decyzja jest do niej

adresowana, skoro decyzja taka stanowi indywidualno-konkretne rozstrzygnięcie o

zakresie jej uprawnień i zobowiązań. Konieczność "skutecznej i szybkiej ochrony

przed zagrożeniem życia i zdrowia" nie może tłumaczyć zaniechanie doręczenia

stronie decyzji choćby wątpliwie zgodnej z wymaganiami płynącymi z art. 107 kpa.

Chociaż procedura istotnie pozwala na pewne uproszczenia dla zapewnienia

sprawnego przebiegu postępowania (vide np. art. 10 § 2 czy art. 62 kpa), to jednak

nie oznacza to przyzwolenia ustawodawcy na doręczanie stronie decyzji, w której ta

w jakikolwiek sposób nie jest wskazana jako strona postępowania. Zasadnicze zastrzeżenia strony budzi nie tyle to, że nie dowiedziała się ona o innych stronach

objętych dyspozycją tej samej decyzji, ile to, że z decyzji w żaden sposób nie wynika,

aby sam skarżący był jej stroną (adresatem). Po drugie, jeżeli organ obawiał się z

jakichś sobie znanych powodów ujawnić stronie, kogo jeszcze objął tą samą decyzją

w trybie art. 62 kpa, to może powinien np. ograniczyć się do wskazania w odpisie

decyzji doręczanym skarżącemu - samego skarżącego, np. poprzez zamazanie

oznaczeń innych stron. Po trzecie przepis art. 107 § 1 kpa w pełni legalizuje

ujawnienie danych stron postępowania administracyjnego poprzez wskazanie ich w

komparycji decyzji (bądź nawet w rozdzielniku), włączając w to adresy stron.

Za niezasadne uznał stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, że

prawidłowe i nienaruszające procedury było doręczenie stronie kserokopii decyzji w

miejsce doręczenia jej odpisu, opatrzonego podpisem organu, który decyzję wydał.

Poza sporem jest, że stronie doręczono fotokopię decyzji. Natomiast na owej

fotokopii nie znalazła się klauzula "za zgodność z oryginałem" oraz podpis

upoważnionej o tego osoby reprezentującej ten organ. W świetle tezy Sądu

Najwyższego sformułowanej w powołanym przez organ wyroku, decyzja Głównego

Inspektora Sanitarnego narusza art. 107 § 1 kpa i art. 109 § 1 kpa, bowiem stronie w

miejsce (odpisu) decyzji doręczono jej fotokopię, bez jej uwierzytelnienia przez

upoważnioną do tego osobę reprezentującą ten organ.

W ocenie skarżącego, nie zasługują na uwzględnienie wywody organu

dotyczące tego, że "doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również

koniecznością szybkiego działania", bowiem żadne względy "szybkiego działania" nie

uzasadniają derogowania przepisów procedury administracyjnej, dotyczących

immanentnych składników decyzji. Podobnie nie można zgodzić się z organem, który

twierdzi, że fakt, iż stronie przedstawiono legitymację służbową, eliminuje wadliwość

(albo nawet brak bytu) decyzji z dnia (...) października 2010 r. , bowiem "strona ma

gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji". Organ najwyraźniej nie

dostrzegł tego, że wydanie decyzji należy oddzielić od jej doręczenia, a procedura

doręczenia decyzji, jako następcza w stosunku do jej wydania, nie może sanować

wadliwości tkwiącej w samej decyzji, podobnie jak sanacji takiej nie można dokonać

np. poprzez złożenie na rozprawie solennego oświadczenia organu, że decyzję taką

wydał i podpisał.

Skarżący podkreślił, że nigdy w ramach swojej działalności gospodarczej nie

prowadził obrotu wyrobem o nazwie "(...)". Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie

zawarte w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r.

nie realizuje wymagań stawianych rozstrzygnięciu jakiejkolwiek decyzji

administracyjnej, w szczególności takiej, z jaką mamy do czynienia w warunkach

materialnej sprawy. W przypadku wspomnianej decyzji organu, ani rozstrzygnięcie,

ani też uzasadnienie, nie wyjaśnia, jaka właściwie jest treść obowiązku, który miałby

z decyzji wynikać. Narusza to pewność prawną, dając organom egzekwującym

decyzję pole do nadużyć interpretacyjnych. Decyzja z dnia (...) października 2011 r. w

swoim uzasadnieniu odnosi się do tego zagadnienia w ten sposób, że organ

wyjaśnia, że nie chodziło mu o podobieństwo wizualne, wagowe, zapachowe czy też

podobieństwo opakowań, ale o podobieństwo funkcji produktu w kontekście jego

oddziaływania psychoaktywnego, jak również podobieństwo składu chemicznego

wyrobów. Skarżący podniósł jednak, że decyzja organu z dnia (...) października 2010 r.

takiego wyjaśnienia nie zawierała.

Skarżący zarzucił organowi nieuchylenie decyzji objętej wnioskiem o ponowne

rozpatrzenie, pomimo faktu, że decyzja ta właściwie nie zawierała uzasadnienia

faktycznego ani prawnego. Podkreślił też, że podjęta przez organ próba

wywiedzenia, że "zasadność decyzji z dnia (...) października 2011 r." potwierdza

nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o PIS z dn. 8

października 2011 r. jest całkowicie nie do zaakceptowania w warunkach

demokratycznego państwa prawnego, szanującego zasadę nieretroakcji przepisów

sanacyjnych i obciążających jednostkę obowiązkami. Taka argumentacja

(zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) października 2011 r.) oznacza, że

organ naruszył również art. 6 kpa i art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wymaga

zaznaczenia, że późniejsze nowelizacje przepisów nie mogą uzasadniać uprzedniej

decyzji nakładającej na jednostkę jakiekolwiek obowiązki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie

podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację

zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej:

ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie

narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania

administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym jej

eliminację z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był

art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27

ust. 1 i ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych

wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy

inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części

(stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych

sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące

do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za

tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu

najdalej idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego

Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r., znak: (...).

Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z

dnia (...) października 2011 r. należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie

nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może

być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na

weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle

określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w

art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu

dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art.

156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wydanie

decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie

nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie

pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą

naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu

podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy

interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i

którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w

sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą

praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia

wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające

sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w

żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku

prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze.

Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny,

wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym

trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie

administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą

zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności

obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych

przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. , jakkolwiek jest obarczona pewnymi

wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak

nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada daje podstawę

do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewskazania w decyzji

Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. , znak: (...) zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania, należy

wskazać, że charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją w ocenie Sądu do kategorii

aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i

doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie

generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć

realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania

ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu

ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i

władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm

już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje

rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny

generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem

Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. jest

zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i

zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub

dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla

życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja

decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. nastąpiła po

doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi

działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów

objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym

niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie

decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów

administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja

adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik

wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem

tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które -

ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że

decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. nakazująca

wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "(...)" określonego

jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego

Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do

indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter

rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś

indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji

podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy

służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego,

które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana

w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności

detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy

inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia

niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym

przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy

generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu

takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym

działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym

detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania

reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek

lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu

do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor

natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym)

elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo

utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób

pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy

przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie

całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107

i art. 138 § 2 oraz art. 15 kpa poprzez nie wskazanie skarżącego w komparycji

decyzji.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia (...) października 2010 r. również pod kątem zarzutu skarżącego, iż

rozstrzygnięcie decyzji z dnia (...) października 2010 r. jest nieprecyzyjne i powoduje jej

niewykonalność. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) października

2010 r. określiła grupę produktów jako "(...) oraz wszystkie podobne wyroby (...)".

Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w

sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu

na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią

integralne części aktu administracyjnego można bez trudu odkodować treść

rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju

zarówno środka o nazwie "(...)" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych

potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy

produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji

Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie

wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci

decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których

mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach

wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji

postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o

charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 kpa, należy zauważyć, że

bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...)

października 2010 r. został skarżącej doręczony wyłącznie w formie kserokopii.

Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz

decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za

zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w

tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003

r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Należy jednakże podkreślić w

tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej

powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w

sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 §

1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie

nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją

decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który

decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do

wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis

został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...)

października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego

wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do

podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora

Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w

formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest

właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w

imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Sąd w szczególności

nie zgodził się z zarzutami skargi, że akt ten nie jest decyzją administracyjną. Nie

można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została

doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji

Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia (...) października 2011 r. została wydana właśnie w wyniku

rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera

wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z

oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora

Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia (...) października 2010 r. w ww. okolicznościach

sprawy stałoby - w ocenie Sądu - w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art.

145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art.

27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których

mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach

podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w

niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe

działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu

na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i

zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim

instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy

zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia

obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym

sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów

kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego

postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do

którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja

Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i

zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki

władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji,

począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy

skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą

produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w

pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności

gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie

koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia

obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły

liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów

kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do

podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie,

w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W

konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji

rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju

decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika

z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek

określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest

właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla

życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i

rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy

Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby

śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy

w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi

wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego

podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim

przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego

postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego

warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o

wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do

zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania

na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie

niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej

Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale

także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że

oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w

informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały

właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez

poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów

oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki,

proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki

służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze

tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu

znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu

ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który

nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat

ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem

wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych

warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów

prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego

organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących

realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności

faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych

do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie

takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez

Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi

elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach

faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny

Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem

Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do

zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym

względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W

okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach

GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało

się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem

obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony

skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a upis.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia (...) października 2011 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku

skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia (...)

października 2010 r., znak: (...) nie narusza przepisów

postępowania.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli

prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest

zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do

przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy

podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia (...) października 2010 r. rzeczą organu, który

w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych

produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie

właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji

znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Akta

administracyjne sprawy zawierają wyniki badań próbek dopalaczy pobranych z

punktów skarżącego wykonane przez Narodowy Instytut leków w Warszawie. Główny

Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób przyspieszony i

zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej

na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo

szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że

poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły

określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu,

przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania

wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę

substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na

życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić

prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub

wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia

wspomnianego negatywnego wpływu.

Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny

przeprowadził we własnym zakresie odpowiednie postępowania i wyjaśnił jakie

substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach". Badania

przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków wykazały, że w produktach tych

znajdują się śladowe ilości syntetycznego kannabinoidu JWH-018 - substancji

kontrolowanej przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

oraz analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do tej ustawy.

Wykazano także jednoznacznie, że substancje te powodują działanie psychoaktywne

i zgodnie z art. 4 pkt 27 ww. ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego

wytwarzanie i produkcja są zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.

44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Powyższe okoliczności stały się także

podstawą do zawiadomienia Prokuratury Rejonowej w S. o popełnieniu

przestępstwa, o którym mowa w art. 303 i 304 Kodeksu karnego.

W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7 kpa, 77 §

1 kpa i 80 kpa.

Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 kpa Sąd uznał, że

uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, a organ mógł w sposób

bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływ na

ludzki organizm. Tym niemniej w ocenie Sądu nie wpływa to na prawidłowość

rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych

rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej

uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania

administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"

ppsa, gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej

obszerniejsze uzasadnienie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji

wyroku.