Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 994/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 7, 8, art. 18 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 9b, art. 11, art. 11 a, art. 21, art. 23 ust. 1e, art. 132 ust. 1a, 3a, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...]" w R., a decyzją Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. orzekł o zmianie treści decyzji nr [...] zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz projekt budowlany i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, określając dokładnie, jakie działki obejmuje przedmiotowa inwestycja. Decyzje stały się ostateczne odpowiednio z dniem [...] r. i [...] r.

Pismem, z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, przeprowadził je gromadząc niezbędne dokumenty, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, przywołując w podstawie prawnej art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art.18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.2031 ze zm. - "specustawa drogowa"), art. 132 ust 1a, art.134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. –dalej "u.g.n.") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł:

1/ o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki "A" S.A w wysokości 20 441 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w R. przy ul [...], obręb C., k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. postawie wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] r. udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji zmienionej decyzją z dnia [...] r.

2/ do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta R..

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. przywołując art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz . 935), działając z urzędu, stwierdził nieważność w całości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśnił, że Prezydent Miasta nie ustalił odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości t.j. Skarbowi Państwa, a należne mu odszkodowanie przyznał na rzecz wierzyciela hipotecznego. W ocenie Wojewody Śląskiego Prezydent Miasta R. naruszył art. 18 ust. 1c w związku z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Zdaniem Wojewody Śląskiego zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. stwierdził, a inkryminowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, 7, 8 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 132 ust. 1a, 3a art. 134 ust. 1 u.g.n. i art. 104 K.p.a. orzekł:

1/ umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8.869 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., obrębie C., k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka 1 o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z dnia [...] r.

2/ ustalić odszkodowanie na rzecz spółki "A" S.A. w wysokości 17.757,31 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w R. przy ul. [...], obręb C., k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z dnia [...] r.

3/ do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 2 zobowiązany jest Prezydent Miasta R..

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymieniona działka nr 1 stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "B" S.A. Z dniem ostateczności decyzji Prezydenta Miasta R. wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej własnością Gminy Miasta R. Zauważył, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka 1 o pow. 0,0318 ha stanowiła przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R., własność Skarbu Państwa, a jako użytkownika wieczystego wpisano "B" S.A. Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. "C" S.A. poinformowała, że jest następcą prawnym "B" S.A.

W toku postępowania organ I instancji zlecił przygotowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu.

Dalej wyjaśnił, że do organu I instancji wpłynęło oświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., w którym, na postawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość, podkreślając w tym oświadczeniu, iż za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa tego odszkodowania przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnił, że Prezydent Miasta na prawach powiatu jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ponosi koszty ich budowy. Odszkodowanie, które winno zostać wypłacone Skarbowi Państwa pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych. Uwzględniając powyższe, przemawiające za ważnym interesem gospodarczym i społecznym, Prezydent Miasta R. uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Odwołał się przy tym do treści art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, który przewiduje możliwość zrzeczenia się odszkodowania oraz do art. 11 ust. 1 u.g.n., stwierdzając, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a orangami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości lub ich części w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się.

Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały ustawowe przesłanki uprawniające do umorzenia postępowania w części dotyczącej sprawy odszkodowania za prawo własności przejęte z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R..

Na podstawie art. 18 specustawy drogowej za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasta R. przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, wieczystym użytkownikom oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia jego wysokości i wypłaty, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Następnie przywołując przepisy art. 134, art. 135 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego Prezydent Miasta R. przyznał, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę P. J., w oparciu o który ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 o powierzchni 0,0318 ha na kwotę 17.442 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego - określono na kwotę 15.698 zł oraz oszacowano wartość znajdującego się na działce składnika roślinnego na kwotę 7.025 zł i składnika budowlanego na kwotę 23.350 zł. Stwierdzono, że wysokość odszkodowania przypadająca właścicielowi - Skarbowi Państwa, stanowi kwota 8.869 zł będąca różnicą pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości łącznie ze składnikiem roślinnym, a wartością prawa użytkowania wieczystego. Natomiast wysokość odszkodowania przypadająca wierzycielowi hipotecznemu stanowi kwota 39.048 zł będąca sumą wartości prawa użytkowania wieczystego i składnika budowlanego.

Prezydent Miasta R. uwzględnił żądanie "A" S.A. zawarty w piśmie z dnia 29 marca 2018 r. i odpowiedzi z dnia [...] r. poinformował spółkę "A", że odszkodowanie ustalone niniejszym postępowaniem zawierać będzie kwotę przyznanego wcześniej odszkodowania po jego waloryzacji na dzień orzekania - wydania decyzji administracyjnej.

Organ I instancji uznał przygotowany w sprawie operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego przez osobę uprawnioną, z uwzględnieniem standardów zawodowych oraz zasad dobrej praktyki zawodowej. Dodał przy tym, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przewidujący powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, gdyż doręczenie zawiadomienia o wydaniu przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...] r. nastąpiło w dniu [...] r., a przedmiotowa nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie 30 dni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda Śląski. Zaskarżył wymienioną decyzję w imieniu Skarbu Państwa w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa uznając ją jako wydaną z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucił decyzji Prezydenta Miasta R. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy; art. 12 ust. 7 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie poprzez złożenie przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania oraz art. 23 ust. 1e u.g.n., poprzez błędną wykładnię przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie przyjmując, iż Prezydent Miasta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa oraz umorzył postępowanie. Wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta R. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, odwołał się przy tym także do art. 29 tego Kodeksu. Następnie przyznał, że w sprawach z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy drogowej stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści, bądź osoby, którym przysługiwało ograniczone praw rzeczowe do nieruchomości. W niniejszym postępowaniu stronami są właściciel wywłaszczonej nieruchomości - Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Śląskiego oraz wieczysty użytkownik – "C" S.A w B. (następca prawny "B" S.A. ), wierzyciel hipoteczny "A" S.A. oraz podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania - Prezydent Miasta R.

Odwołujący podkreślił, że o ile Prezydent Miasta R., jako zarządca drogi w mieście na prawach powiatu, czyli podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, posiada legitymację strony, o tyle w roli właściciela wywłaszczanej nieruchomości występuje Skarb Państwa (według wypisu z księgi wieczystej). Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1e u.g.n., w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje Wojewoda. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku, a zatem wobec powyższego zgodnie z przywołanym przepisem do reprezentacji Skarbu Państwa uprawniony jest Wojewoda Śląski. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w części dotyczącą pkt 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8 869,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb C., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0318 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...] w R." i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W podstawie prawnej przywołał art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda Śląski w pierwszej kolejności przywołał zastosowane w sprawie przepisy specustawy drogowej oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zacytował treść § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Następnie przypomniał, że w kontrolnym postępowaniu podstawę ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. J., którego aktualność potwierdzona została przez biegłego klauzulą z dnia [...] r. W operacie określono wartość rynkową przedmiotowej działki nr 1 na kwotę 17 442,00zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego tej działki na kwotę 15 698,00 zł. Wartość składnika roślinnego określono na kwotę 7 125,00 zł, a składnika budowlanego na kwotę 23 350,00 zł.

Wojewoda Śląski podtrzymał stanowisko Prezydenta Miasta R. odnośnie przydatności dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] r. sporządzonego przez P. J. Stwierdził, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów drogowych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. W szczególności operat jest zgodny z przepisami: specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia. Stwierdził, że skoro operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony prawidłowo to może stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy reformatoryjnej decyzji kształtującej na nowo rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Przywołał treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uznając, że należało uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R., pismem z dnia 7 lipca 2020 r., złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Miasto R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w skarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem uprawnionym, do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa jest Wojewoda Śląski. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona. Analizując dodany przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. wskazała, odwołując się do uzasadnienia wprowadzonej zmiany, że intencją ustawodawcy było zapewnienie odpowiedniej reprezentacji Skarbu Państwa w toczących się postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, przy czym przepis ten stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Nie rozciąga się natomiast na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa. Zrzeczenie się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej stanowi bezsprzecznie czynność materialnoprawną i ma związek z postępowaniem w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa, a nie ma charakteru procesowego. Wskazuje na to treść art. 12 ust. 8 wymienionej ustawy. Przepis ten przewiduje, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania może zostać złożone przed wszczęciem postępowania, jak również po jego zakończeniu. Odnosząc to do treści art. 23 ust. 1e u.g.n. stwierdziła, że przyjmując stanowisko Wojewody Śląskiego - do czasu wszczęcia postępowania, jak i po jego zakończeniu kompetencja do założeniu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przysługiwałaby staroście, natomiast w trakcie postępowania - uprawnienie to miałby wojewoda. Zakładając bowiem, iż treść art. 23 ust. 1e u.g.n. stanowi wyjątek od domniemania kompetencji starosty w toczących się postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienie to przysługiwałoby Wojewodzie także przed i po zakończeniu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jej uchylenie.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 – dalej "specustawa drogowa"), było ustalenie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb C., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0318 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R., przeznaczonej pod inwestycję drogową pn: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...] w R." i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Na wstępie zaznaczyć należy, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Natomiast spór między Wojewodą Śląskim, a Prezydentem Miasta R., koncentrujący się wokół kwestii, czy Prezydent, będący prezydentem miasta na prawach powiatu, a zatem organem, który w świetle art.4 pkt 9b1, 11 i 11a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz 1990 – dalej "u.g.n.") reprezentuje Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, był umocowany do złożenia w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym, na podstawie art.12 ust.7 i ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, skutecznego prawnie oświadczenia o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa odszkodowania, czy też na zasadzie art.23 ust.1e u.g.n. kompetencja w tym zakresie przysługiwała wyłącznie Wojewodzie Śląskiemu.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie w świetle ust. 7 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ustalającej należne odszkodowanie) "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a"

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno art. 23 oraz art. 12 ust. 5 specustawy drogowej mówi o stosowaniu przepisów u.g.n. W myśl art.11 ust.1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie do art.4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Wypada jednak zauważyć, że z treści art. 4 pkt 9 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. nie wynika ograniczenie kompetencji starosty wyłącznie do czynności prawnych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W świetle art. 11a u.g.n. nie budzi wątpliwości, że jego kompetencje są szersze, bo nie są ograniczone do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, ale dotyczą wszystkich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc także tych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości, których Skarb Państwa jest użytkownikiem wieczystym, i obejmują także wykonywanie w imieniu Skarbu Państwa innych praw do nieruchomości – jak użytkowanie, hipoteka, służebność gruntowa, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Przepis art. 21 u.g.n. wyodrębnia spośród nieruchomości Skarbu Państwa, poddanych regulacjom ustawy, nieruchomości wchodzące do tzw. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Miasto R. posiada status miasta na prawach powiatu, w konsekwencji czego Prezydent jest organem uprawnionym do wykonywania kompetencji starosty przewidzianych w u.g.n. Bezspornie nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, a której własność przeszła na Gminę Miasto R. na podstawie art.12 ust.4 pkt 2 specustawy drogowej, jest położona w całości na obszarze Miasta R.. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że statio fisci Skarbu Państwa, uprawnionym do jego reprezentowania w sprawach dotyczących w/w nieruchomości (w tym także w kwestiach, które pozostają po uregulowania po utracie prawa własności przez Skarb Państwa), jest co do zasady Prezydent Miasta R. Zgodnie z przywołanym już wcześniej art.11a u.g.n. reprezentacja ta obejmuje czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Z przywołanego przepisu wynika generalne umocowanie Prezydenta Miasta R. do reprezentowania Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach administracyjnych, dotyczących w/w nieruchomości, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa jako byłego właściciela nieruchomości przejętej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania należnego od w/w jednostki.

W kontrolowanej sprawie zachodzi jednakże konieczność zbadania, czy na gruncie niniejszej sprawy w/w zasada nie doznaje uszczerbku w związku z art.23 ust.1e u.g.n., w świetle którego to przepisu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Intencją w/w regulacji było usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, tj. miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Kontroli podlega bowiem postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, a stronami tego postępowania są Skarb Państwa - będący właścicielem działki nr 1 o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i miasto na prawach powiatu – Miasto R., realizujące przedmiotową inwestycję i zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę lokalizowaną w granicach tego miasta. Nie może być w takich przypadkach wątpliwości, że interesy obu wymienionych powyżej podmiotów są w stosunku do siebie konkurencyjne. Jak wskazał w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. (miasta na prawach powiatu) jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, ponosząc koszty ich budowy, zainteresowany jest by należne Skarbowi Państwa odszkodowanie pozostało w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych, stąd wskazując na ważny interes gospodarczy i społeczny, uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa.

Konieczność ustalenia na gruncie niniejszej sprawy zakresu przedmiotowego normy kompetencyjnej zawartej w art.23 ust.1e u.g.n. wiąże się z koniecznością przesądzenia, czy wskazany w tym przepisie wojewoda jest umocowany do dokonania w imieniu Skarbu Państwa, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, czynności o której mowa w art.12 ust. 7 w związku z ust.8 pkt 2 specustawy drogowej. Przepis art.12 ust.7 specustawy drogowej stanowi, że jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. Stosownie natomiast do art.12 ust.8 specustawy drogowej w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4:

1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się;

2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się;

3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się.

Skarżący wywodzi, że art. 23 ust.1e u.g.n. umocowuje wojewodę do reprezentowania Skarbu Państwa we wskazanych tam postępowaniach wyłącznie w wymiarze procesowym, tj. obejmującym wyłącznie czynności stricte procesowe, nie umocowuje natomiast wojewody do reprezentacji Skarbu Państwa w znaczeniu materialno – prawnym, tj. do składania we w/w postępowaniach w imieniu Skarbu Państwa oświadczeń woli, zmierzających do kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych, mających źródło w przepisach prawa materialnego, których przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa (bezspornie przykładem takiej czynności jest zwolnienie przez Skarb Państwa dłużnika odszkodowawczego z zobowiązania odszkodowawczego). W kontekście umocowania Skarbu Państwa, na podstawie art.12 ust.7 w związku z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, do dokonania w postępowaniu odszkodowawczym w/w zrzeczenia się odszkodowania, stanowisko Prezydenta należałoby zatem wykładać w ten sposób, że wywodzi ono istnienie podwójnej, równoległej reprezentacji Skarbu Państwa, która we w/w postępowaniu odszkodowawczym polegałaby na tym, że do dokonywania w przedmiotowym postępowaniu czynności stricte procesowych, przewidzianych w przepisach K.p.a., umocowany byłby wojewoda, a do dokonania czynności z art.12 ust. 7 w zw. z art.12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej umocowany byłby podmiot wskazany w art.11 i 11a u.g.n. starosta (i odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu). W/w wykładni art. 23 ust.1e u.g.n. Sąd nie podziela, uznając iż nie realizuje ona postulatu jak najpełniejszego urzeczywistniania intencji ustawodawcy, przyświecającej wprowadzeniu danej regulacji do systemu prawa. W przypadku art.23 ust.1 u.g.n. taką oczywistą intencją jest usunięcie konfliktu interesów, w jakiej bezspornie znalazłby się starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w sytuacji, w której w danym postępowaniu administracyjnym lub sądowo - administracyjnym, dotyczącym bezpośrednio nieruchomości Skarbu Państwa lub roszczeń związanych z tą nieruchomością (tj. np. roszczeń odszkodowawczych) występowałyby konkurencyjne w stosunku do siebie interesy Skarbu Państwa i powiatu (miasta na prawach powiatu) a w/w starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) miałby działać zarówno za powiat (miasto na prawach powiatu), jak i za Skarb Państwa. Realizacja w/w ratio legis przepisu pociąga za sobą konieczność uznania, iż wojewoda, wskazany w art.23 ust.1e u.g.n. jako statio fisci Skarbu Państwa, jest co do zasady umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialno - prawnej, o której mowa w art.12 ust.7 w związku z art.12 ust.8 pkt 2 specustawy drogowej, tj. do zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewody Śląskiego, opowiadającego się za drugim ze w/w rozwiązań, stosownie do którego, od dnia wejścia art.23 ust.1e u.g.n. w życie, tj. od dnia 1 stycznia 2017 r. organem wyłącznie legitymowanym do złożenia w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym w/w oświadczenia opartego na art.12 ust.7 i ust.8 pkt 2 specustawy drogowej jest właściwy wojewoda. Co do zasady zatem Sąd nie podziela argumentacji skargi, opartej na wykładni w/w przepisów, sprzecznej ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego.

Zauważyć należy, iż przepisy art.12 ust.7 i 8 specustawy drogowej przyznają właściwemu statio fisci Skarbu Państwa swobodę w wyborze momentu, w którym może on złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, stanowiąc iż może do tego dojść albo poza postępowaniem odszkodowawczym (tj. przed jego wszczęciem albo po jego zakończeniu) albo też w trakcie postępowania.

Powyższe prowadzi do wniosku, że wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty – zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego jak i procesowego – nieuzasadnione. Z tego powodu należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.