Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2489/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 145 § 1, art. 145 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski NSA Rafał Stasikowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2369/16 w sprawach ze skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [..], Gminy Miejskiej [..], [..] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2369/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [..], Gminy Miejskiej [..], [..] w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Orzeczeniem z dnia [..] maja 1971 r. Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [..] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w [..], w gm. [..], oznaczonej jako [..], stanowiącej własność A. W., K. P. i I. M.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [..] grudnia 1971 r. utrzymała w mocy to orzeczenie.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [..] z dnia [..] maja 1971 r., utrzymanego w mocy decyzją z dnia [..] grudnia 1971 r., wystąpili w dniu 16 października 2001 r. J. W. (spadkobierczyni po I.M.), a w dniu 4 października 2001 r. K. P. i A. W. (byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości).

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [..] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [..] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [..] maja 1971 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [.]. grudnia 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [..], oznaczonej l. kat. [..], o pow. 2040,85 m2, stanowiącej własność A. W., K. P. i I. M..

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła [..] w K., zarzucając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne oraz że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił również Prezydent Miasta [..], wskazując, iż zaistniałe uchybienia dotyczą postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, nie wskazują zaś na wadę w treści samej decyzji. Wskazano, iż powyższe uchybienia dotyczyły czynności wstępnej, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o wywłaszczenie.

Decyzją z dnia [..] lutego 2007 r., znak [..] Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [..] stycznia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 669/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na ww. decyzję Ministra Budownictwa z dnia [..] lutego 2007 r., oceniając, że organ nadzoru prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie rażące naruszenie art. 6ł oraz art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 669/07.

Pismem z dnia [..] czerwca 2015 r., znak [..] Prezydent Miasta [..] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] lutego 2007 r. Pismem z dnia [..] czerwca 2015 r. również [..] w K. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] lutego 2007 r.

Postanowieniem z dnia [..] września 2015 r., znak [..] Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [..] lutego 2007 r.

Decyzją z dnia [..] marca 2016 r. znak [..] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [..] lutego 2007 r.

Pismem z dnia [..] marca 2016 r. znak [..] Prezydent Miasta [..] - działający w imieniu Gminy Miejskiej [..] i Skarbu Państwa - wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] marca 2016 r. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. również [..] w K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [..] marca 2016 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu wniesionych środków odwoławczych decyzją z dnia [..] lipca 2016 r. orzekł o utrzymaniu w całości w mocy decyzji I instancji.

Organ stwierdził, że wnioskodawcy postępowania jako przesłankę wznowienia podali art. 145a § 1 K.p.a., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702), w którym, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ administracji podniósł, że w sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, uznając, że skoro wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Prawidłowo zatem zdaniem organu ustalił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [..] marca 2016 r., iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 K.p.a., nie eliminuje go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

W ocenie organu, Prezydent Miasta [.] oraz [..] w K. nie mogą skutecznie powoływać się na wyrok TK, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Skarb Państwa i Gmina Miejska [..] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [..] oraz [..] ( dalej określana jako: "[..] ").

Rozpoznając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trafnie wskazał organ administracji publicznej, iżT rybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 K.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Rację ma Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Kontrolowana natomiast w postępowaniu nadzorczym decyzja wywłaszczeniowa dnia z dnia [..] grudnia 1971 r. stwierdzała nabycie przez Skarb Państwa prawa własności do konkretnego mienia, tj. nieruchomości położonej w [..] o powierzchni 2040,85 m2 z przeznaczeniem na budowę II etapu "[..]" objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dn. [..] kwietnia 1969r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [..].

Z uwagi na wąskie ujęcie nabycia prawa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu, Skarb Państwa, który wywłaszczył obywatela z prawa własności nie mieści się w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, utraciły prawo. Podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Nie można zatem uznać, aby decyzja o wywłaszczeniu była podstawą nabycia prawa podlegającego ochronie konstytucyjnej z punktu widzenia art.2 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych przemawiających za konstytucyjną ochroną praw skarżącej Gminy Miasta [..] i Skarbu Państwa oraz [..] w Krakowie - ochroną, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Upływ czasu od wydania aktu normatywnego nie był, co na wstępie wskazano, jedyną przesłanką, która legła u podstaw wyroku Trybunału. Dlatego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, upływ czasu od wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wystarczający dla przyjęcia, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z powodu rażącego naruszenia prawa. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołały się obydwie strony wnioskujące o wznowienie postępowania, nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie, drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Wyrok ten zatem nie mógłby być takim, o którym mowa w art.272§1 p.p.s.a, tj. stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania sądowego.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winien zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na znaczny upływ czasu. Uszło uwadze skarżących, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie orzekały w postępowaniu nieważnościowym, lecz w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Sąd wreszcie jako niezasadny ocenił zarzut pełnomocnika [..] w K. w zakresie naruszenia art. 40 § 2 .kp.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jak to podnosi w odpowiedzi na skargę organ, decyzja z dnia [..] marca 2016r. została do niego skierowana, a zatem pełnomocnik [..] w K. brał udział w postępowaniu odwoławczym.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, co z kolei stanowi podstawę do uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [.]. lutego 2007 r.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji pominięcia przez organ administracji (w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia) okoliczności, iż decyzja z dnia [..] marca 2016 r. została doręczona bezpośrednio [.] w K., w sytuacji, gdy w tym czasie skarżąca miała już ustanowionego pełnomocnika w osobie r.pr. dra M.Ż., a zatem z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na znaczny upływ czasu

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż skarga kasacyjna sporządzona została z naruszeniem przepisów art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, utrudnia lub uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach, lecz nie sprecyzowała, który z zarzutów na jakiej podstawie jest oparty oraz uchybiła obowiązkowi wskazania, czy w przypadku podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca sądowi błędną wykładnia (a jeśli tak, to jaka winna być ta wykładnia) czy też niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Braki tego rodzaju ograniczają skuteczność skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach zarzuca Sądowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przez nią przepisami k.p.a. Tak sformułowane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przepis sformułowany w art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Jego zastosowania jest zawsze następstwem złamania innych przepisów p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Zatem przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, podobnie przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem normy art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., II OSK 1096/12). Co prawda skarżąca łączy naruszenie przez sąd art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem odpowiednich przepisów k.p.a., lecz nie jest to właściwe, gdyż sąd nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez sąd i tym samym oddalenia w związku z nimi skargi. Ponadto, skarżąca w tych zarzutach nie wskazała żadnego przepisu p.p.s.a., statuującego obowiązek sądu, którego naruszenie przez sąd skutkowało wydaniem wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.

Odnosząc się do zarzutów wskazać należy, iż ich istota sprowadza się do tego, iż ze względu na znaczny upływ czasu postępowanie nieważnościowe zakończone decyzją z dnia [.]. czerwca 2006 r. winno zostać wznowione, a decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym uchylona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 K.p.a.

W sprawie przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne poddane kontroli przez Sąd I instancji toczyło się w ramach jednego z nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. wznowienia postępowania. W myśl art. 145a § 1 K.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie które wydana została decyzja. Ustalenie podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego. Przesądza o tym art. 149 § 2 K.p.a., który przewiduje, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a. W tym też przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków prawnych wywoływanych przez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 dla niniejszej sprawy. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych (cz. III pkt 10.7 uzasadnienia wyroku P 46/13). Do dnia orzekania w niniejszej sprawie ustawodawca nie wydał ustawy, naprawiającej wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze. Nie dostarczył zatem sądowi administracyjnemu ani organom nadzoru, skutecznego narzędzia prawnego do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 156 § 2 k.p.a., prócz rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W przypadku wyroków trybunalskich, stwierdzających pominięcia prawodawcze, konieczne jest każdoczesne usunięcie pominięcia prawodawczego ustawą przez prawodawcę (tak jak to miało miejsce przy wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 19 maja 2011 r., SK 9/08; 24 października 2001 r., SK 22/01). Trybunał stwierdził ponadto, ze ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych w wyroku wartości konstytucyjnych. Z powyższego wynikają następujące wnioski: omawiany wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym o pominięciu prawodawczym, nie powoduje zmiany normatywnej art.156 § 2 k.p.a., nie oznacza derogacji przepisu, dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności ( wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia, nie wskazuje czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, użyte w wyroku pojęcie "znacznego upływu czasu" jest pojęciem niedookreślonym.

W związku z treścią tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych w swoich orzeczeniach stoi na stanowisku, iż brakującej części normy w art. 156 § 2 K.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (ar. 2 Konstytucji RP) (por. wyr. NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17).

Wyrok Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. P 46/13 zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie, w której chodziło o zapewnienie ochrony obywatelowi. Przedmiotowy wyrok zapadł tym samym na gruncie dokładnie odwrotnych okoliczności faktycznych niż w niniejszej sprawie. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia [..] grudnia 1971 r. stwierdzała nabycie przez Skarb Państwa prawa własności konkretnego mienia (nieruchomości położonej w K. [..] oznaczonej jako I. kat. [.], obecnie [..] oraz [..] z obrębu [..] o powierzchni 2040,85 metrów kwadratowych z całej nieruchomości o powierzchni 2433,85 metrów kwadratowych). Skarb Państwa, który wywłaszczył obywateli z prawa własności, nie mieści się zaś w kategorii podmiotów, które w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej utraciły prawo. Dlatego też przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Podsumowując, należy ponownie wskazać, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji wyroku o sygn. P 46/13 ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 K.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.

Mając na względzie powyższe wywody i argumentację, wskazać trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd odwoławczy w pełni podziela.

W świetle przedstawionych argumentów, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia standardów konstytucyjnych, albowiem w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych wyższej przepisów prawa, ale także art. 2 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawia to strona skarżąca kasacyjnie. W ten zwłaszcza w sposób, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. jest również nieuzasadniony. Formułując ten zarzut, skarżąca kasacyjnie powinna pamiętać, że jego podstawą prawną jest art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. c p.p.s.a. zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie zostanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Przepis 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Takiego związku nie wykazano zaś w skardze kasacyjnej. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu. Pełnomocnik [..] w K. brał udział w przedmiotowym postępowaniu i skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [..] lipca 2016 r. Skarżąca nie poniosła zatem ujemnych skutków procesowych związanych z doręczeniem korespondencji na adres samej spółki, a zatem brak istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.