Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 852/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. (znak: [...]), po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] września 2019 r., Prezydent Miasta B. zezwolił P. F., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym ulic, na okres od 01.10.2019 r. do 31.10.2019 r., następujących słupów reklamowych, zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji:

- [...] B 0052 ("słup z szybą") umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej o powierzchni 6,03 m˛,

- [...] B 0001 ("słup"), umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy gminnej o powierzchni 9,50 m˛

- [...] B 0069 ("słup z szybą") umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy gminnej o powierzchni 6,03 m2 (pkt I).

W punkcie II. decyzji ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych w łącznej wysokości 940,61 zł w następujących sposób:

1) [...] B 0052 ("słup z szybą"), będąca drogą powiatową wynosi: 6,03 m˛ (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = 299,09 zł

2) [...] B 0001 ("słup") będąca drogą powiatową wynosi: 9,50 m˛ (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = 417,20 zł

3) [...] B 0069 ("słup z szybą") będąca drogą gminną wynosi: 6,03 m˛ (powierzchnia) x 1,20 zł (stawka opłat) x 31 dni zajęcia = 224,32 zł

W punkcie III. określono termin i sposób płatności ww. opłat.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas porządkowania pasów drogowych w 2018 r. ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do składanych wcześniej wniosków na zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, i tak zamiast określanych we wnioskach 2 m˛, jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową 3,80 m x 2,50 m, tj. 9,50 m˛ oraz drugi określany we wniosku jako "z szybą" 1,75 m x 1,15 m x 3, tj. 6,03 m˛. Dalej szczegółowo wskazano na przepisany sposób ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zależności od kategorii drogi, której pas drogowy został zajęty.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. zarzucił naruszenie przepisów art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...].06.2013 r., nie przepisy wskazane w uchwale nr XVII/318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz.Urz. Woj. Kuj.- Pom. Nr 281, poz. 2885 – dalej "uchwała nr XVII/318/11").

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta B. sprostował decyzję z [...] marca 2020 r., korygując zapis dotyczący słupa umieszczonego w lokalizacji [...] B 0001, jako umieszczonego w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej, a nie – jak wskazano w prostowanym rozstrzygnięciu – ulicy gminnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] lipca 2020 r. (znak [...]), na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p."), w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 załącznika do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nr XVII/318/11 z 23 listopada 2011 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wg zestawienia w załączniku (3 sztuki) celem ustawienia jednostronnej reklamy w trybie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.d.p., o powierzchni 2,0 m˛ (1 szt.) oraz o powierzchni 5,5 m˛ (2 szt.) w terminie od 01 – 31 10.2019 r. Z zestawienia załączonego do wniosku wynikało, że wniosek obejmuje słupy reklamowe w lokalizacjach wskazanych w sentencji decyzji. Organ przywołał ustalenia faktyczne, z których wynika, że powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą" wynosi 6,03 m˛, wysokość przedmiotowych paneli wynosi 1,75 cm, natomiast szerokość 1,15 cm. Powierzchnia paneli, a w konsekwencji powierzchnia reklamy wynosi 1,75 cm x 1,15 cm x 3 sztuki = 6,03 m˛. Powierzchnia zaś drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m˛ - słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej, której wysokość wynosi 2,5 m, natomiast obwód walca wynosi 3,8 m, czyli pole powierzchni bocznej walca wynosi 2,5 m x 3,8 m = 9,5 m˛. Organ stwierdził, że należna opłata wynika z pomnożenia powierzchni reklamowej przez liczbę dni zajęcia (31) oraz stawkę za m˛ wynikającą z uchwały nr XVII/318/11. Należna opłata za słupy reklamowe wynosi: 1 x 9,5 m˛ x 31 dni x 1,60 zł + 1 x 6,03 m˛ x 31 dni x 1,60 zł = 471,20 zł, a za "słup reklamowy z szybą" należna opłata wynosi: 1 x 6.03 m˛ x 31 dni x 1,20 zł = 224,32 zł, co łącznie daje kwotę 994,61 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji błędnie ustalił kwotę 940,61 zł, jednak ze względu na treść art. 139 k.p.a. nie zmienił decyzji w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących sposób ww. wyliczenia opłaty, wynikający zdaniem skarżącego z odejścia od wieloletniej praktyki wydawania zezwoleń na lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego przez kilkadziesiąt słupów reklamowych na terenie B. przy uwzględnieniu powierzchni reklamy 2m˛, organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego też za przyjęciem dotychczasowo (do 2018 r.) z góry określanej wartości powierzchni reklamy 2m˛ nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta B. i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. W ocenie organu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. bowiem z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła ona podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym.

P. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucił naruszenie:

1) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...].06.2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...].12.2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr XVII/318/11,

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, że zgodnie z ww. ofertą będącą integralną częścią umowy z dnia [...].12.2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy; nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w w/w umowie i przyjmował 2m˛ jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego; niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji, w uzasadnieniu której organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z [...].06.2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zawierającą braki w uzasadnieniu w kluczowym dla sprawy zakresie, i tym samym zaakceptował pozbawienie możliwości zakwestionowania przez skarżącego przyczyn odstąpienia w odwołaniu i faktycznego skorzystania z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zaskarżona decyzja, w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (umieszczenie reklam), została wydana w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.r.").

W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. przez reklamę należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, z wyłączeniem tych opisanych w cytowanym przepisie.

Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 u.d.p., co do zasady, zabronione jest dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1); (...) jak i umieszczania reklam określonych w pkt 5.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie jednak za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 39 ust. 3 in principe).

W decyzji tej, zgodnie z ust. a art. 39 u.d.p., określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1 uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2 uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Po uzyskaniu ostatecznej decyzji administracyjnej zezwalającej na zlokalizowanie na określonych warunkach w konkretnym miejscu urządzenia/ reklamy w pasie drogowym, konieczne jest uzyskanie – w drodze odrębnej decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. i ust. 2 pkt 3. Zezwolenie takie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Sytuacja taka jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Nie budzi wątpliwości w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, i zostało już przesądzone w wielu prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu odnoszących się do analogicznych spraw z wniosków skarżącego (np. wyrok z 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Bd 285/19), że przedmiotowe słupy reklamowe (ogłoszeniowe) są urządzeniami reklamowymi w rozumieniu art. 2 pkt 16c u.p.z.p. i umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi mieszczą się w kategorii reklam, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powyższym wyroku, zgodnie z którym podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9 lipca 2008r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że chociaż jak wskazano, zezwolenie na lokalizację urządzenia reklamowego zasadniczo ma charakter jednorazowy, to w przypadku wydania w tym przedmiocie decyzji na czas ściśle określony, z upływem tego okresu upada moc wiążąca takiej decyzji. W sytuacji zatem, gdy jak sądowi wiadomym jest z urzędu, na powielane jednostkowo wnioski skarżącego obejmujące ściśle kolejne jednomiesięczne terminy – wydawane są między innymi decyzje zezwalające na lokalizację przedmiotowych urządzeń reklamowych w pasach drogowych wyłącznie na 1 miesiąc (sic!), nie można wywodzić z tego dalej idących skutków prawnych i dorozumianego istnienia decyzji "lokalizacyjnej". Opisana niezrozumiała i kolidująca, w ocenie Sądu, z zasadami logiki, doświadczenia życiowego, ekonomiki procesowej praktyka zdaje się być konsekwentnie powielana przez skarżącego i organ I instancji.

Wskazać należy, że uwzględniając charakter omawianej decyzji i okoliczności sprawy nie można zaakceptować stanowiska organu co do bezwzględnego związania treścią wniosku inwestora np. co do okresu na jaki zostanie wydane zezwolenie, o jakim mowa w art. 39 ust. 3. Przeciwnie, to organ w toku postępowania wyjaśniającego winien wyjaśnić rzeczywisty zamiar strony, co do której zna praktykę wieloletniego składania comiesięcznych wniosków, co do faktycznego zamiaru długości okresu pozostawania urządzenia reklamowego w pasie drogowym drogi publicznej. Organ dysponuje instrumentami procesowymi "negocjowania" z wnioskodawcą poszczególnych elementów decyzji administracyjnej przed jej wydaniem, w szczególności okresu wydania zezwolenia, o którym ostatecznie to organ decyduje, w ramach uznania administracyjnego o istnienia szczególnej sytuacji w danych okolicznościach. Trudno zrozumieć w jaki sposób sprzeczna miałaby być z wolą strony decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym urządzeń, które znajdują się w tym samym miejscu od kilku lat, np. na okres chociażby kilku miesięcy, czy roku. To zdecydowanie ułatwiłoby organowi i stronie postępowanie i znacząco zmniejszyło konieczność powielania ze znacznym opóźnieniem rozpoznawania tożsamych podmiotowo i przedmiotowo spraw. Zwrócić należy dodatkowo uwagę, iż nie może być zasadą, z uwagi na charakter i przedmiot tego typu spraw, jak również konsekwencje prawne pozostawania urządzeń w pasie drogowym bez legalnego zezwolenia – wydawanie decyzji z mocą wsteczną.

Zasadnym jest jednak zasygnalizowanie, że odstąpienie od praktyki rozpoznawania wielu wniosków składanych cyklicznie na krótkie, jednomiesięczne okresy zajęcia pasa drogowego, zdaje się być zasadne dla prawidłowości i klarowności postępowań prowadzonych w tym przedmiocie. W obliczu takiego wniosku organ winien wezwać wnioskodawcę do wskazania, na jaki okres faktycznie ubiega się on o zajęcie pasa drogowego, informując jednocześnie, że pozytywne załatwianie wniosków składanych na krótkie okresy (miesięczne), w sytuacji niewątpliwej woli nieprzerwanego utrzymania urządzenia w pasie drogowym na okres dłuższy, jest niemożliwe ze względu na zasady ekonomiki procesowej. Może to wręcz prowadzić do obejścia prawa i uniemożliwienia lub znacznego utrudnienia dozoru nad realizacją takich decyzji i legalnością umieszczenia poszczególnych urządzeń w konkretnych lokalizacjach i okresach.

Powyższe uwagi Sąd poczynił dla wyjaśnienia istoty problemu w niniejszej sprawie związanego z koniecznością każdorazowego ustalenia i zweryfikowania przez właściwe organy, przed wydaniem każdej decyzji w trybie art. 40 u.d.p., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy rzeczywiście w obrocie prawnym funkcjonuje uprzednia ostateczna i aktualna decyzja zezwalająca na zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu we wnioskowanym okresie.

Podkreślenia wymaga, że na związanie funkcjonalne i prawne obu wyżej opisanych decyzji wielokrotnie zwracał uwagę tutejszy Sąd w licznych prawomocnych orzeczeniach (np. z 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Bd 285/19, z 7 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 791/19, II SA/Bd 905/19, z 2 grudnia 2020 r. sygn. II SA/Bd 960/20), co jest okolicznością znaną obu stronom niniejszego postępowania dotyczącego wniosku obejmującego październik 2019 r., rozstrzygniętego decyzją organu I instancji (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) z marca 2020 r.

Z treści wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. wynika, że tym wnioskiem zwrócił się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych dróg publicznych w okresie od 1-31 października 2019 r. we wskazanych trzech lokalizacjach w B. o naliczenie opłaty za to zajęcie, we wskazany sposób – z uwzględnieniem rzutu pionowego słupów reklamowych ze zmiennymi formami reklamowymi jako elementów małej architektury (po 2m2 każdy).

Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie dwukrotnie przez organy obu instancji, nie zgromadzono w aktach administracyjnych tej sprawy żadnej decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającej skarżącemu na lokalizowanie przedmiotowych wnioskowanych reklam w tych miejscach na okres od 1 do 31 października 2019r. Co istotne, na jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie nie wskazuje treść decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2020 r. ani jej uzasadnienia. Nie wynika z niego aby organ I instancji w ogóle dokonywał oceny i analizy okoliczności prawnych niniejszej sprawy w tym konkretnym zakresie.

Analiza całości akt administracyjnych sprawy, w tym akt organu odwoławczego, nie pozwala również na skontrolowanie przez Sąd tej kardynalnej okoliczności. Brak jest bowiem w aktach jakiejkolwiek decyzji zezwalającej na umieszczenie spornych urządzeń reklamowych we wnioskowanych lokalizacjach, tym bardziej na okres października 2019 r. W tym kontekście Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w kontekście znanej z urzędu błędnej i zakwestionowanej prawomocnie praktyki organów administracji w tożsamych sprawach, za gołosłowne i niewystarczające uznaje wskazanie w uzasadnieniu decyzji Kolegium z [...] lipca 2020 r. (str. 4), że: "skarżona decyzja została poprzedzona wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., którą organ I instancji zezwolił Stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych o pow. 21,56 m2 w okresie od 01.10.2019 r. do 31.10.2019 r. zobowiązał stronę do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy (...)"

Jak wskazano – w aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a co istotniejsze na fakt jej uprzedniego wydania, a tym bardziej ostateczności nie wskazuje organ I instancji, wydając decyzję w istocie zależną od opisywanej. W konsekwencji nie można ocenić, czy zasadniczo prejudycjalna decyzja, obowiązywała w dacie rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej niniejszej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 u.d.p. – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu również wypada, że zgodnie z art. 133 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

Ponownie podkreślenia wymaga, że decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wydawana jest zawsze z określeniem terminu jej obowiązywania (terminu legalnego zajęcia), a wynika z treści art. 40 ust. 3 odczytywanego wespół z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., które obligatoryjny co do zasady element zezwolenia w postaci opłaty za zajęcie uzależnia właśnie od dni zajęcia pasa drogowego. Powołaną tezę Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera. Istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 u.d.p. nie jest określenie terminu jej obowiązywania. Decyzja ta, w przeciwieństwie do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, może być wydana jednorazowo i stanowić podstawę następujących po sobie, terminowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 k.p.a., mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takimi jak termin, warunek i zlecenie. Mogą one być jednak składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich zamieszczenia (art. 107 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 39 ust. 3a w decyzji lokalizacyjnej określa się m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zalicza się bez wątpienia termin tego umieszczenia. Określenie zaś w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana.

Odnosząc się do zarzutów skargi i ich argumentacji, należy je uznać za niezasadne. Podkreślenia wymaga, że tutejszy Sąd w wielu prawomocnych wyrokach, w tym wydanych przed wniesieniem wniosku z [...] września 2019 r. i wydaniem obu decyzji organów administracji z 2020 r., wielokrotnie przesądził kwestie sposobu ustalania należności z tytułu opłaty za umieszczenie przedmiotowych słupów reklamowych dwóch tożsamych rodzajów w pasach drogowych.

Tym samym należy stwierdzić, że mimo sprzeciwu skarżącego, organy prawidłowo uznały, że sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących dwóch typów urządzeń (słup reklamowy oraz słup reklamowy "z szybą"), jak i sposób wyliczenia łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń uzależniony jest od stwierdzonej powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (publ. jak wcześniej wskazano) dla poszczególnych kategorii dróg publicznych.

Uprzednie zasady kreujące sposób ustalania przez Prezydenta Miasta B. opłat za zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia w nim urządzeń reklamowych przez skarżącego, jak już wskazywano po pierwsze, nie były zgodne z obowiązującym stanem prawnym, który uległ zmianie od 11 września 2015 r. Po wtóre całkowicie niezasadne jest obecnie w odniesieniu do wniosku za październik 2019 r. odwoływanie się przez skarżącego, do dawnej praktyki, która uległa zmianie już w 2018 r. Tym samym nie ma żadnych podstaw aby w stosunku do nowych wniosków składanych już po ewidentnej i ocenionej przez Sąd jako zgodna z prawem zmianie stosowanej wykładni przepisów prawa nadal odwoływać się do uprzedniej wadliwej i niezgodnej z prawem praktyki. To oczekiwanie skarżącego, w okolicznościach faktycznych o prawnych niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia w zasadach postępowania administracyjnego, w tym art. 6-8 k.p.a.

Czynnikiem iloczynu kształtującego kwotę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu opisanym w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest powierzchnia reklamy. Zgodnie z legalną definicją powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.

Jak bezspornie wynika z niekwestionowanego protokołu z oględzin słupów reklamowych (słupa reklamowego oraz słupa reklamowego "z szybą"), którymi dysponuje skarżący, a także towarzyszącego mu materiału dowodowego w postaci notatek służbowych i oświadczeń pracowników ZDiKMP w B., powierzchnia reklamy na slupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami, wynosi 6,03 m˛, zaś powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m˛. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3) załącznika do uchwały nr XVII/318/11 wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi dla dróg gminnych - 1,20 zł/m˛, powiatowych - 1,60 zł/m˛, wojewódzkich - 2,00 zł/m˛ i krajowych - 2,80 zł/m˛.

Biorąc pod uwagę powyższe czynniki wraz z liczbą dni zajęcia, na jakie wydano zezwolenie, organ prawidłowo doszedł do wniosku, że kwota opłaty za zajęcie pasów drogowych za trzy słupy reklamowe (w tym dwa "ze szkłem") kształtuje się na poziomie 994,61 zł. Jest to okoliczność zasadniczo bezsporna, wynikająca z obliczeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potwierdza, że ww. kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z punktem 3 załącznika do uchwały nr XVII/318/11.

Organ odwoławczy dokonując wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, iż w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Wobec konsekwentnie polemicznego stanowiska Skarżącego, przytoczyć należy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wobec niego w wyroku z 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1067/20 w analogicznej sprawie. I tak NSA stwierdził, że: "po wygaśnięciu umowy łączącej strony od 2013 r. nie obowiązywały żadne postanowienia tej umowy, ani żadna inna umowa nie została zawarta. Zatem w zakresie sposobu ustalania powierzchni reklamowej, czy też sposobu obliczania należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania reklamy, nie mogły obowiązywać zasady umowne wynegocjowane przez strony. Gdyby nawet strony ponownie zdecydowały się na nową umowę cywilną w sprawie umieszczenia reklam w pasie drogowym, to tak ustalona w umowie opłata nie mogłaby się różnić co do wysokości od opłaty wymierzonej w drodze administracyjnej na podstawie niekwestionowanych, obowiązujących w tym przedmiocie przepisów, wskazanych w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Powołane przez organ przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze ustalające stawki za zajęcie określonej powierzchni pasa drogowego określonej drogi publicznej w celu umieszczenia reklamy, mają moc powszechnie obowiązującą i nie podlegają negocjacjom".

Końcowo wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło już kilkanaście spraw ze skarg skarżącego na decyzje organów w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nich reklam. Większość zaskarżonych decyzji oraz decyzji I instancji podejmowanych w tego typu sprawach była uchylana z tego względu, że Sąd dopatrywał się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji, wskazując, że organ odwoławczy - dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu - zasadniczo dokonuje właściwej oceny co do konieczności zmiany dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, jako niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Również w wyrokach tut. Sądu powołanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność, jakoby przyznano w nich w spornej kwestii rację skarżącemu (o sygn. akt II SA/Bd 791/19 i II SA/Bd 905/19) Sąd uchylał zaskarżone decyzje z powodu formalnej ich wadliwości, przy czym w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 791/19 jasno wypowiedział się co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.

W decyzji I instancji Prezydent Miasta B. wyjaśnił powód odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni zajęcia pasa drogowego (i w konsekwencji opłat za to zajęcie) w akapicie 12 uzasadnienia. Argumentację tę prawidłowo potwierdził też organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionego odwołania.

O ile zatem skarga okazała się niezasadna, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę organy uzupełnią materiał dowodowy celem zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z [...] września 2019 r. we wskazanych tam lokalizacjach obejmująca październik 2019 r.