Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 301/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 2 i 5, art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2946/18 w sprawie ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2018 r. znak MDP.051.337.2017 (2) w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2946/18 oddalił skargę J. Z. (dalej zwanej skarżącą) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 26 września 2018 r., znak MDP.051.337.2017 (2) w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wnioskiem z dnia 8 listopada 2016 r. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na uchylanie się przez skarżącą od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z jego ustaleń wynikało, że skarżąca nie dopełniła ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym, pomimo tego, że była informowana o konieczności wykonania wskazanego obowiązku m.in. pismem PPIS z 18 lutego 2015 r. Skarżąca pismem z 22 czerwca 2015 r. w odpowiedzi na upomnienie nr 2/15 z 28 maja 2015 r. odmówiła wykonania szczepień ochronnych.

Wojewoda postanowieniem z dnia 27 lutego 2017 r., znak PS-IV.967.55.2016.5 nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 500 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 3/16, wystawionym w dniu 8 listopada 2016 r. przez PPIS. Jednocześnie organ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Skarżąca pismem z 23 marca 2017 r. zgłosiła zarzuty do tytułu wykonawczego nr 3/16 na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, ze zm.; dalej u.p.e.a.), a PPIS postanowieniem z 12 kwietnia 2017 r., znak ON.E-4023-1-2-17/15/17 uznał je za niezasadne.

Następnie Wojewoda postanowieniem z dnia 16 października 2017 r., znak ZD-III.756.1.59.2017.12, wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego zgłoszone przez skarżącą do tytułu wykonawczego z dnia 8 listopada 2016 r.

Minister Zdrowia wskutek zażalenia skarżącej postanowieniem z 26 września 2018 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Nie przychylając się do zarzutów skarżącej wyjaśnił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151, ze zm.; dalej zwanej ustawą) oraz z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej rozporządzenie). Ponadto podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia.

Na koniec stwierdził, że PPIS jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., bowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Organem egzekucyjnym w niniejszej sprawie jest zaś Wojewoda Wielkopolski. Nie uznał przy tym, aby w sprawie zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny.

Rozpoznając wniesioną przez skarżącą skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sad Administracyjny stwierdził, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 zd. 1 u.p.e.a.). Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne; zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a. przysługuje na nie zażalenie.

Sąd zaznaczył, że środek ten w niniejszej sprawie nie został przez skarżącą złożony, a to oznacza, że postanowienie wierzyciela z 12 kwietnia 2017 r. zawierające stanowisko co do zgłoszonych przez nią zarzutów, stało się ostateczne. Wyjaśnił, że stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny - Wojewoda Wielkopolski, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 26 września 2018 r. Sąd stwierdza przy tym, że organy orzekające w sprawie miały na uwadze powyższe uregulowania prawne i prawidłowo dostrzegły, że skarżąca w piśmie z 23 marca 2017 r. zgłosiła następujące zarzuty: na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - brak wymagalności obowiązku, na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 tej ustawy - niewykonalność obowiązku, w oparciu o pkt 8 ww. przepisu - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz na podstawie pkt 9 ww. przepisu - prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Wierzyciel uznał tak sformułowane zarzuty skarżącej za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku (opartego m.in. na stwierdzeniu, że komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego o Programie Szczepień Ochronnych nie jest źródłem prawa) oraz niewykonalności obowiązku (upatrywanej w braku badania kwalifikacyjnego), stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Niemniej rozpoznając sprawę organ II instancji odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją: o braku podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą.

Dlatego też Stąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia z dnia 26 września 2018 r. podzielając argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów Sąd wskazał w szczególności, że PPIS uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącej szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął. Obowiązek szczepień ochronnych jest bowiem uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia. Dodał przy tym, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186, ze zm.).

Uznał zatem, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącej, stał się wymagalny, nie wystąpiła niewykonalność tego obowiązku, a zarzuty wskazujące na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ są w całości chybione.

Tak samo Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 30 i art. 31 Konstytucji RP wyjaśniając, że chroniona Konstytucją wolność człowieka nie ma bowiem charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., Sąd zauważył, że zmierza on do podważenia zasadności postanowienia o nałożeniu grzywny oraz prawidłowości postępowania prowadzącego do jego wydania. Zarzut taki winien więc być podniesiony w odrębnym postępowaniu, dotyczącym postanowienia organu egzekucyjnego o wymierzeniu grzywny. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu w jego przedmiocie wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Podniosła w niej:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżąca może zaszczepić córkę w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia;

4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;

5. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącą grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.

Ponadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11; ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, iż w ocenie pełnomocnika powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo ocenił kontrolowane postanowienie przyjmując, że w sprawie zasadne było oddalenie zarzutów wniesionych przez skarżącą do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, wydanego w związku z niewykonaniem przez nią ustawowego obowiązku poddania szczepieniu małoletniej córki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – poprzez błędną wykładnię – przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – zmierzające do wykazania braku podstaw do wyprowadzenia obowiązku będącego przedmiotem prowadzonej egzekucji administracyjnej. Obowiązek szczepienia – wbrew twierdzeniom skarżącej – jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy szczepiennej została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy szczepiennej. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 tej ustawy konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne i w tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 ww. rozporządzenia i art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy szczepiennej.

Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem wolności człowieka, życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). W tym bowiem zakresie wprost z Konstytucji wynika możliwość ograniczania ww. praw i wolności w drodze ustawy (patrz: art. 31 ust. 3 i art. 48 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazać należy, że stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji przyjęto, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z tego prawa (poszanowania życia prywatnego i rodzinnego), z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo dokonano badania kwalifikacyjnego.

Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. W sprawie Minister zasadnie ocenił, że spośród katalogu środków egzekucyjnych to grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, który ma na celu wymuszenie na skarżącym wykonanie ciążącego na nim obowiązku – poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Katalog środków egzekucyjnych jest określony w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. i poza grzywną w celu przymuszenia obejmuje także: wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Wynika z tego, że ewentualne zastosowanie pozostałych środków egzekucyjnych miałoby ten skutek, że ingerowałoby w sposób dolegliwszy nie tylko w życie skarżącego, ale całej jego rodziny, zaś w ostateczności zastosowanie przymusu bezpośredniego, kiedy zawiodłyby inne środki egzekucyjne celem wykonania szczenień, wiązałoby się bezpośrednio z "nieprzyjemnościami" dla samego dziecka, czego roztropny rodzic powinien chcieć uniknąć przez realizację ciążących na nim ustawowych obowiązków. Poza tym grzywna w celu przymuszenia podlega zwrotowi w całości lub w części w przypadku wykonania obowiązku. Jeśli zaś chodzi o wysokość grzywny w celu przymuszenia, to skarżąca nie wykazał, że kwota grzywny nie jest możliwa do uiszczenia z uwagi na sytuację materialną skarżącej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia podania dawek szczepionek to już kwestie medyczne i techniczne związane z wykonaniem samego szczepienia, co w głównej mierze podyktowane jest wskazaniami producenta, a nie – postępowania egzekucyjnego w administracji. Poza tym wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie wykazano, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko ww. chorobom jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, o czym też wyżej była mowa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sformułowane na obecnym etapie postępowania zarzuty skargi kasacyjnej (i omówione wyżej) w istocie stanowią próbę podważenia zasadność prowadzonej egzekucji (zarzut dot. nieistnienia obowiązku – art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; zarzut dot. dopuszczalności egzekucji – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Wskazać także należy, że środkiem obrony przed egzekucją jest zarzut (w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zarzut jest rozpoznawany w procedurze unormowanej w art. 34 u.p.e.a. Jeżeli strona skarżąca nie wykazała aby istniały uzasadnione zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, to brak było podstaw do uwzględnienia określonej w tym zakresie argumentacji przez organ egzekucyjny, jak i przez Sąd w zaskarżonym wyroku – przy kontroli legalności zaskarżonego aktu w szczególności w odniesieniu do obowiązkowości szczepień ochronnych. Dla tej oceny nie mają znaczenia przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów w krajach europejskich, ponieważ dotyczą one konkretnych przypadków, w których potwierdzono naruszenie praw osób już zaszczepionych. W oparciu o te wyroki, w sytuacji gdy skarżący nawet nie poddał dziecka badaniu kwalifikacyjnemu i szczepieniu, trudno przedmiotową sprawę rozpatrywać w ogóle w kategoriach naruszenia prawa, czy też braku obowiązku szczepienia.

Odnośnie wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie – Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nimi we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie w ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Należy wskazać, że ETPCz w wyroku Wielkiej Izby z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy dodał jednocześnie, że ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Wobec niewykazania naruszenia wskazanej wyżej normy Konwencji brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 831/19).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.