Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3353/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1, art. 48, art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art. 28 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Polska S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 295/14 w sprawie ze skargi T. Polska S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w J. G. z dnia 17 kwietnia 2007 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ś. - część zachodnia w J. G. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2014r., sygn. akt II SA/Wr 295/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi T. P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w J. G. z dnia 17 kwietnia 2007r., nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ś. - część zachodnia w J. G: I. odrzucił skargę w części dotyczącej § 14 ust. 7 tabela rubryka D pkt 10 oraz terenu oznaczonego w części graficznej zaskarżonej uchwały symbolem 54.UC+KP/MW; II. umorzył postępowanie sądowe w części w jakiej zaskarżona uchwała utraciła moc w związku z uchwałą Rady Miejskiej J. G. z dnia 2 września 2011r., nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego panu zagospodarowania dla rejonu ulic: P. – O. P. – J. P. w J. G.; III. stwierdził nieważność § 17 pkt 1 we fragmencie "za zgodą zarządcy terenu", § 17 pkt 2 we fragmencie "w uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa przypadkach", § 17 pkt 3, § 18 ust. 1 pkt 6 pkt 6 ppkt 1 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z operatorami sieci telekomunikacyjnej", § 18 ust. 1 pkt 6 ppkt 2 zaskarżonej uchwały; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie; V. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w pkt III wyroku; VI. zasądził od Gminy J. G. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dnia 17 kwietnia 2007r. Rada Miejska w J. G. podjęła uchwałę Nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ś. – część zachodnia w J. G. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zw. dalej u.s.g.

W dniu 27 stycznia 2014r. skarżąca, wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa.

Wobec bezskuteczności powyższego wezwania, w dniu 18 marca 2014r. T. P. S.A. z siedzibą w W., zwana dalej skarżącą Spółką wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższa uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności co do:

"§ 5 pkt 2, ppkt 2; § 7 pkt 3 ppkt 2 lit.a; § 17 pkt 3; § 18 pkt 6 ppkt 2; § 14 pkt 4 D (dot. wszystkich terenów) ppkt 10 lit b w zakresie w jakim zakaz dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej; § 17 pkt 1 w zakresie w jakim lokalizowanie sieci uzbrojenia technicznego w liniach rozgraniczających dróg i ciągów pieszych jest uzależnione od uzyskania zgody zarządcy drogi; § 17 pkt 2 w zakresie w jakim usytuowanie elementów sieci poza liniami rozgraniczającymi dróg i ciągów pieszych dopuszczalne jest tylko w przypadkach uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa; § 18 pkt 6 ppkt 1, w zakresie w jakim uchwała uzależnia rozbudowę istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizowanie nowej od uzgodnień operatora sieci telekomunikacyjnej z organem". Wniesiono także o stwierdzenie nieważności: "§ 14 pkt 1D(dot. wszystkich terenów) ppkt 3 lit.b; § 14 pkt 2D (dot. 7.MN,U;MN,U) ppkt 2, § 14 pkt 2D (dot.8.MN.U) ppkt 2; § 14 pkt 3D (dot.11.MW/U) ppkt 1 lit. b; § 14 pkt 3D (dot.12.MW?U; 13.M.W/U) ppkt 1; § 14 pkt 3D (dot.14 MW/U) ppkt 1 lit b; § 14 pkt 3D (dot.15.MW/U) ppkt 1 lit b;§ 14 pkt 3D (dot.16.MW/U) ppkt 1 lit. b; § 14 pkt 3D (dot.17.MW/U) ppkt 2 lit. a i b; § 14 pkt 3D (dot. 18.MW/U) ppkt 2 lit.a i b; § 14 pkt 3D (dot.19.20 MW/U; od 23.MW/U do 25.MW/U) ppkt 2 lit. b; § 14 pkt 4D (dot.26.MW,U; 27.MW,U) ppkt 2 lit.b; § 14 pkt 4D (dot.28 MW,U) ppkt 2 lit b; § 14 pkt 4D (dot.29.MW,U) ppkt 2 lit.b; § 14 pkt 4D (dot.32.MW,U) ppkt 2 lit. b; § 14 pkt 4D (dot.33.MW,U) ppkt 2 lit.a i b; § 14 pkt 4D(dot.34.MW,U;35.MW,U) ppkt 2 lit b; § 14 pkt 4D (dot.30.MW.U; 36.MW,U; 37.MW,U) ppkt 2 lit.b; § 14 pkt 4D (dot.39.MW,U) ppkt 2 lit. b; § 14 pkt 5D (dot. wszystkie tereny) ppkt 2 lit. b; § 14 pkt 6D (dot. od 41.U/MW do 46. U/MW; 48.U/MW; 50.U/MW) ppkt 1 lit. b; § 14 pkt 6D (dot.49.U/MW) ppkt 1 b; § 14 pkt 6D (dot. 47.U/MW) ppkt 1 lit. b; § 14 pkt 6D (dot. 51.U/MW) ppkt 1 lit.b; § 14 pkt 6D (dot.52.53.U/MW) ppkt 1 lit.b; § 14 pkt 7D (dot. 54.UC+KP/MW) ppkt 10 – w zakresie w jakim ograniczenia w wysokości zabudowy dotyczą urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, informując, m.in. że od 28 maja 2013r. prowadzi prace nad aktualizacją części zaskarżonego planu (w rejonie ulic J. P. – J. S.). Nadto dla części terenu położonego w granicach zaskarżonego planu, uchwalono już kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic: P. – O. P. – J. P. w J. G.– uchwała z dnia 2 września 2011r., nr ....

Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014r. pełnomocnik organu poparł skargę. Po okazaniu mu rysunku planu z 2007r. i z 2011r. oświadczył, że plan z 2011r. objął tereny oznaczone w zaskarżonej uchwale jako: 44 U/MW, 11 MW/U, KDW2, 77.Kp, KW/U, Kp1, Kp2 w całości oraz 46.U/MW w części.

Sąd I instancji wskazał, że uchwała z 2007r. stanowiąca przedmiot niniejszej skargi, była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Wr 609/10, stwierdził jej nieważność w części dotyczącej § 14 ust. 7 i załącznika graficznego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 54.UC+KP/MW. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy (wyrok z dnia 5 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 666/11). Konsekwencją powyższych wyroków była utrata mocy przedmiotowej uchwały ze skutkiem ex tunc, w części w jakiej WSA stwierdził jej nieważność. Ponieważ skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 17 kwietnia 2007r. między innymi w części odnoszącej się do "§ 14 pkt 7D dotyczącego terenu 54.UC+KP/MW", to przedmiotem swojej skargi uczyniła również tę część zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w wyniku prawomocnego orzeczenia sądowego utraciła swoją moc ze skutkiem wstecznym jeszcze przed wniesieniem skargi (tj. z dniem 5 lipca 2011r. - uzyskanie prawomocności wyroku WSA II SA/Wr 609/10). W ocenie Sądu I instancji, skargę w tej części należało zatem odrzucić na podstawie, wynikającej z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W związku z oświadczeniem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę oraz pełnomocnika skarżącej Spółki, złożonym na rozprawie, Sąd rozważył również konsekwencje podjęcia przez Radę Miejską w J. G. w dniu 2 września 2011r. uchwały nr ... w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic: P. – O. P. – J. P.. Przedmiotowy plan opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr 214, poz. 3683 i wszedł w życie z dniem 18 listopada 2011r. Sąd stwierdził, że skoro przepisy zaskarżonej uchwały, dotyczące terenów 44 U/MW, 11 MW/U, KDW2, 77.Kp, KW/U, Kp1, Kp2 w całości oraz 46.U/MW w części, utraciły moc od dnia 18 listopada 2011r. to nie wywołają już skutków prawnych w sferze praw i obowiązków skarżącej. Skarżąca Spółka nie wykazała również, aby przepisy uchwały, które utraciły moc znajdowały zastosowanie do konkretnych, dotyczących jej sytuacji z okresu poprzedzającego częściową utratę mocy zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd stwierdził, że wobec utraty mocy prawnej przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w pkt II sentencji wyroku od dnia 18 listopada 2011r. i braku konieczności weryfikacji twierdzeń strony, co do naruszenia jej interesu przez przepisy, które przed datą wniesienia skargi utraciły moc i zostały zastąpione innymi, postępowanie sądowe w tym zakresie jako bezprzedmiotowe winno być umorzone.

Sąd wskazał, że pomimo iż w odniesieniu do zaskarżonej uchwały zapadł już prawomocny wyrok w sprawie o sygn. II SA/Wr 609/10 uznać należało, że okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w dopuszczalności skargi w pozostałym zakresie nie objętym pkt I i pkt II wyroku. Sąd uwzględnił, że wyrok o sygn. akt II SA/Wr 609/10 zapadł na skutek skargi organu nadzoru, który w toku postępowania wyraźnie ograniczył zakres zaskarżenia do zapisów § 4 ust. 1 pkt 6 lit. b, § 11 ust. 2 wiersz 34 oraz § 14 ust. 7 i załącznika graficznego w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 54.UC+KP/NW. Organ nadzoru wskazał, że tym zakresie doszło do naruszenie zasady zgodności postanowień planu z ustaleniami studium, co do rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m2. Zaskarżona uchwała podlegała zatem uprzednio kontroli legalności jedynie w zakresie określonych wyżej przepisów i tylko co do określonego w nich przeznaczenia terenu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku stwierdzającego nieważność przepisu § 14 ust. 7 uchwały, rozpoznając wówczas skargę, Sąd nie twierdził o dokonaniu badania zgodności z prawem jeszcze innych przepisów uchwały. Zbadał jedynie, czy wobec stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, plan może funkcjonować w pozostałej części. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zakresie w jakim skarga dotyczyła § 14 ust. 7 skargę odrzucił.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą innych przepisów uchwały będących przedmiotem kontroli w wyroku z dnia 22 grudnia 2010r. (t.j. § 4 ust. 1 pkt 6 i § 11). Zdaniem Sądu, skoro obecna skarga nie dotyczy tych przepisów, a wyrok z dnia 22 grudnia 2010r. nie stwierdza wprost zgodności z prawem pozostałych przepisów, obecnie zaskarżonych, to nie zachodziła w niniejszej sprawie sytuacja ponownego badania legalności uchwały w tym względzie. Zróżnicowany charakter prawny treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g. winna być oceniana na podstawie konkretnych okoliczności sprawy.

W zakresie legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Rada Miejska w J. G. zaskarżoną uchwałą określiła przeznaczenie i warunki zagospodarowania dla terenów J. G. położonych w rejonie Ś. – część zachodnia. Granice obszaru planu szczegółowo oznaczono na załączniku graficznym nr 1. Sąd wskazał, że z treści skargi, wynika iż spółka naruszenie swojego interesu prawnego wywiodła z wprowadzenia w planie miejscowym norm, które uniemożliwiają lokalizowanie jakichkolwiek inwestycji z zakresu telekomunikacji i naruszają wolność i swobodę gospodarczą. W ocenie Sądu, stawiając powyższe zarzuty skarżąca nie wykazała jednak, aby przysługiwał jej jakikolwiek tytuł (prawnorzeczowy lub obligacyjny) do nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, jak też nawet choćby tego, że prowadzi procedury inwestycyjne na przedmiotowym terenie. Tym samym, zdaniem Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z naruszenia norm kształtujących jej uprawniania do nieruchomości znajdujących się na obszarze planu, jak też z naruszenia ograniczenia swobody działalności gospodarczej na konkretnych nieruchomościach, zatem Sąd uznał podniesione przez skarżącą Spółkę w tym względzie zarzuty za nieuzasadnione.

Sąd wywiódł również, że argumentacja skargi wskazuje, iż skarżąca Spółka, odnosząc się do całego obszaru planu, swój interes prawny wywodzi przede wszystkim z naruszenia przez zakwestionowane przepisy uchwały art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych, zwanej dalej w.r.u.s.t. oraz z faktu, że na skutek zaskarżonych zapisów traci możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na całym terenie objętym zaskarżoną uchwałą, co narusza art. 22 konstytucji, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak też art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W związku z tym, Sąd miał na uwadze, że zgodnie art. 48 w.r.u.s.t., przedsiębiorca komunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie planu miejscowego. Według art. 75 w.r.u.s.t., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2012, poz. 1256), obowiązującym od dnia 16 grudnia 2012r., przepis art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Przywołana regulacja stworzyła po stronie skarżącej Spółki, jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie przedmiotowego planu. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie telekomunikacji.

Skarżąca Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zatem była legitymowana w oparciu o wskazany przepis do wniesienia skargi do sądu na ustalenia planu miejscowego, zawierające regulacje z zakresu telekomunikacji.

Zarzuty skargi, dotyczące przepisów planu miejscowego określających zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego a także przepisów, które dla poszczególnych przeznaczeń terenów, wprowadzają parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania przez ograniczenia w wysokości zabudowy, odnoszą się do § 5 ust. 2 pkt 2 uchwały, w którym na całym obszarze planu wprowadzono zakaz wolnostojących masztów oraz wysokościowych obiektów technologicznych, takich jak kominy i silosy, oraz do wszystkich wymienionych w skardze przepisów § 14 uchwały (z wyłączeniem przepisów objętych pkt I i II niniejszego wyroku), dotyczących ograniczeń w zakresie wysokości zabudowy na poszczególnych rodzajach przeznaczeń terenów. Zdaniem skarżącej, kwestionowane w tym zakresie uregulowania ograniczają możliwość rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie Sądu, skarżąca Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny nie jest jednak legitymowana do kwestionowana powyższych przepisów, gdyż regulacje te nie dotyczą wprost rozwiązań z zakresu telekomunikacji w przedstawionym wyżej rozumieniu. Przede wszystkim nie wprowadzają one zakazu lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej ani też nie uniemożliwiają lokalizowania tego rodzaju inwestycji. To, że mogą w sposób pośredni (podobnie jak inne zapisy planu), wpływać na lokalizację urządzeń telekomunikacyjnych nie oznacza, że należy je kwalifikować jako postanowienia z zakresu telekomunikacji. Zasady zawarte w § 5 wprowadzone zostały w celu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Obowiązek umieszczenia w planie tego rodzaju unormowań wynika wprost z 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zatem Rada uprawniona była do wprowadzenia kwestionowanych zapisów § 5 ust. 2 pkt 2, a regulacja ta, nie dotyczy telekomunikacji lecz ładu przestrzennego. Podobnie, w ocenie Sądu, wymienione w skardze postanowienia § 14 uchwały nie dotyczą telekomunikacji. Wprowadzono w nich bowiem maksymalne i minimalne (lub tylko maksymalne) wysokości dopuszczalnej zabudowy na danym terenie – w zależności od funkcji. Do określenia takich zasad i parametrów, w planie miejscowym obejmującym tereny ścisłej zabudowy, rada zobligowana jest na mocy art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest przepisów (w szczególności obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), z których można byłoby wyprowadzić obowiązek gminy takiego kształtowania wysokości zabudowy w planie miejscowym, aby umożliwiało to lokalizację wolnostojących wież antenowych o wysokości znacznie przekraczającej przeciętną wysokość innych obiektów. Tym samym trudno przyjąć aby powyższe regulacje dotyczyły telekomunikacji. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka nie była legitymowana do zaskarżenia powyższych przepisów.

W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty kwestionujące przepisy § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a; § 14 ust. 4 D (dot. wszystkich terenów) ppkt 10 lit. b; § 17 pkt 1 w zakresie w jakim lokalizowanie sieci uzbrojenia terenu uzależniono od zgody zarządcy terenu; § 17 pkt 2 w zakresie w jakim usytuowanie elementów sieci poza liniami rozgraniczających dróg i ciągów pieszych dopuszczalne jest tylko w przypadkach uzasadnionych względami technicznymi lub bezpieczeństwa; § 17 pkt 3; § 18 pkt 6 ppkt 1 w zakresie w jakim uzależniono rozbudowę istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizowanie nowej od uzgodnień operatora sieci telekomunikacyjnej z organem oraz § 18 pkt 6 ppkt 2, mieściły się zakresie telekomunikacji.

W § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały, ustalając zasady i ograniczenia w kształtowaniu zabudowy dotyczące obiektów budowlanych stanowiących granice obszaru przestrzeni publicznej, dopuszczono umieszczanie anten telekomunikacyjnych na elewacjach obiektów jedynie w taki sposób, aby nie były widoczne z obszaru przestrzeni publicznej; z kolei w § 14 ust. 4D pkt 10 lit. b dla wszystkich terenów zabudowy śródmiejskiej (tj. 21 MW.U; od 26MW.U do 39 MW.U) wprowadzono zakaz lokalizowania od strony przestrzeni publicznej urządzeń infrastruktury technicznej oraz indywidualnych wjazdów służących obsłudze technicznej. W § 17 pkt 1 ustalając ogólne zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej postanowiono, że sieci uzbrojenia technicznego można sytuować w liniach rozgraniczających dróg i ciągów pieszych, za zgodą zarządcy terenu. W uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa przypadkach, dopuszczono usytuowanie wybranych elementów sieci poza liniami rozgraniczającymi dróg i ciągów pieszych (§ 17 pkt 2). Również w uzasadnionych względami technicznymi sytuacjach, plan dopuścił lokalizację nadziemnych kubaturowych urządzeń infrastruktury technicznej, jako obiektów wbudowanych w granicach jednostek terenowych, przeznaczonych na inne funkcje. Ustalając szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, Rada Miejska w § 18 pkt 6 (telekomunikacja) ustaliła rozbudowę istniejącej sieci telekomunikacyjnej lub lokalizowanie nowej na warunkach uzgodnionych z operatorami sieci telekomunikacyjnej (ppkt 1) oraz zakazała lokalizacji urządzeń przekaźnikowych telekomunikacji, w tym konstrukcji wieżowych i stacji bazowych telefonii komórkowych (ppkt 2).

Sąd I instancji wskazał, że zdaniem skarżącej przepisy § 18 pkt 6 ppkt 2, § 14 pkt 4D (dot. wszystkie tereny) ppkt 10 w sposób bezpośredni uniemożliwiają lokalizację jakichkolwiek stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie planu. Naruszają przepis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zw. dalej u.w.r.u.s.t., wprowadzając bezpośredni zakaz lokalizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji. Pozostałe opisane normy w pośredni sposób uniemożliwiają zaś lokalizację jakichkolwiek stacji bazowych. Skarżąca wskazała, że żaden interes publiczny nie przemawia za tym, aby umieszczenie anten telekomunikacyjnych było dopuszczalne tak jak w § 7 ust.3 pkt 2 lit. a, tym bardziej, że plan wprowadza już nakaz maskowania takich urządzeń ( § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały). Zwrot "od strony przestrzeni publicznej" jako niedookreślony, pozostawia zaś organom zbyt dużą swobodę w interpretacji i stoi w sprzeczności z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. Również zwroty użyte w § 17 pkt 2 ("w uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa przypadkach") oraz w § 18 pkt 6 ppkt 1 ("i na warunkach uzgodnionych z operatorami") – zdaniem skarżącej – stawiają inwestora w sytuacji całkowicie zależnej od woli organu. Niedopuszczalne jest także uzależnienie lokalizacji stacji od zgody osób trzecich, tak jak wynika to z § 17 pkt 1 uchwały (zwrot "za zgodą osób trzecich"). Spółka stwierdziła, że nie jest też w żaden sposób uzasadnione ograniczenie lokalizacji nadziemnych kubaturowych urządzeń infrastruktury technicznej tylko jako obiektów wbudowanych, w dodatku w granicach jednostek terenowych. Przedstawione wyżej ograniczenia – a w praktyce zakazy – nie zostały wprowadzone z zachowaniem zasady proporcjonalności. Skarżąca zaznaczyła nadto, że § 18 pkt 6 ppkt 1 i 2 naruszają zasadę równości wobec prawa, gdyż są niezgodne z celami określonymi w art. 1 ust. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Naruszają także art. 22 Konstytucji, gdyż ograniczenie działalności gospodarczej jest możliwe tylko ze względu na ważny interes publiczny, czego nie wykazano.

W ocenie Sądu I instancji, przedstawiona wyżej część zarzutów skargi i jej argumentacji koncentruje się na wymogach, jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Jednak zdaniem Sądu, podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione, gdyż przepis art. 46 ust. 1 został uchwalony po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tym samym nie można było stawiać organowi gminy, zarzutu rażącego naruszenia prawa, którego w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie było. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2014r, sygn. akt II SA/Wr 85/14, że sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności uchwały podjętej przed wejściem w życie art. 46 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a oraz § 14 ust. 4 tabela rubryka D pkt 10 lit. b uchwały (w skardze określone jako § 7 pkt 3 ppkt 2 lit. a oraz § 14 pkt 4 D ppkt 10 lit. b. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych. Według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. wymagania te powinny w szczególności zawierać, określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przepis § 7 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały określa zasady i ograniczenia w kształtowaniu zabudowy dotyczące obiektów budowlanych stanowiących granicę obszaru przestrzeni publicznej zezwalając na umieszczenie anten telekomunikacyjnych jednak nie w sposób dowolny, ale tak, by nie były widoczne z obszaru przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu, wprowadzenie takiego zapisu nie uniemożliwia całkowicie realizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, tym bardziej, że nie dotyczy całego obszaru planu. Mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego gminy określonego ww. przepisem i spełnia wymogi kształtowania ładu przestrzennego. Podobnie zakaz z § 14 ust. 4, tabela rubryka D pkt 10 lit. b, który zabrania lokalizowania od strony przestrzeni publicznych urządzeń infrastruktury technicznej oraz indywidualnych wjazdów służących obsłudze technicznej, nie odnosi się do wszystkich terenów objętych granicami przedmiotowego planu, ale jedynie tych, które wskazane zostały w § 14 ust. 4 tabela rubryka A, i to tylko od strony przestrzeni publicznych. Tym samym, nie uniemożliwia realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Na podstawie analizy rysunku planu Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowe ograniczenie wiąże się z obszarem stanowiącym strefę ścisłej ochrony zabytków i obszaru parku kulturowego. Nadto wprowadzone zostało dla chronienia obszarów przestrzeni publicznej. W ocenie Sądu, okoliczności te wskazują, że omawiany zakaz z § 14 mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, znajduje swoje uzasadnienie w potrzebie ochrony interesu publicznego i nie narusza zasady proporcjonalności, skoro ograniczenie takie wprowadzone zostało tylko na części obszaru planu. Zdaniem Sądu, w tym względzie nie bez znaczenia jest także, że dotyczy on wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej, a nie tylko urządzeń związanych z łącznością. Oba wskazane wyżej przepisy określają planowane zagospodarowanie terenu i nie wykraczają poza treści normatywne dające się wyprowadzić z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie zaprezentowanej w skardze argumentacji prowadziłoby natomiast do pozbawienia lokalnego normodawcy kompetencji do ustalania jakichkolwiek wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej na terenie gminy. Określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad umieszczania w przestrzeni publicznej określonych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, nie przekracza granic prawem określonych i nie może być odczytywane jako pozbawienie strony skarżącej prawa do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej.

Sąd uznał, że na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia § 17 pkt 2 we fragmencie "w uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa przypadkach" i § 17 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że § 17 pkt 2 w zakwestionowanym fragmencie, stanowi w istocie zakaz uniemożliwiający lokalizację urządzeń łączności publicznej przez uzależnienie inwestora od woli organu. Przepis ten dotyczy bowiem sieci uzbrojenia technicznego i dopuszcza odstępstwo od zasady sytuowania tych sieci w liniach rozgraniczających dróg i ciągów pieszych (wynikającej z § 17 pkt 1), przez umożliwienie, w uzasadnionych względami technicznymi bądź bezpieczeństwa przypadkach, usytuowania wybranych elementów sieci poza liniami rozgraniczającymi dróg i ciągów pieszych. Tym samym kwestionowana regulacja nie tylko nie ogranicza ale i stwarza większe możliwości sytuowania sieci uzbrojenia technicznego niż § 17 pkt 1 uchwały. Zdaniem Sądu, ograniczenie tej możliwości do przypadków uzależnionych do względów technicznych lub bezpieczeństwa mieści się w kompetencji organu stanowiącego gminy do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w tym do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej oraz warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p oraz § 4 pkt 9 lit a i b rozporządzenia) i nie przekracza granic władztwa planistycznego. Sąd wskazał, że podobnie, należy odnieść się do § 17 pkt 3 uchwały, w którym dopuszczono realizację nadziemnych obiektów kubaturowych infrastruktury technicznej na obszarach (jednostkach terenowych) przeznaczonych na inne funkcje. Wprowadzenie w tym przepisie ograniczenie lokalizowania tych obiektów jako wbudowanych w granicach jednostek terenów i uzależnienie tej lokalizacji od względów technicznych, nie zmienia faktu, że przepis ten nie ogranicza i nie zakazuje, ale wręcz zwiększa możliwość realizacji obiektów infrastruktury technicznej, również na tych terenach, które przewidziane zostały na inne funkcje.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, należało natomiast uwzględnić zarzuty skargi w odnoszące się do przepisu § 18 pkt 6 ppkt 2 zaskarżonej uchwały. Przepisem tym wprowadzono bowiem na obszarze całego planu zakaz lokalizacji urządzeń przekaźnikowych telekomunikacji, w tym konstrukcji wieżowych i stacji bazowych telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, wprowadzenie takiego zakazu na całym obszarze planu, świadczy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Sąd wskazał również, że przedmiotowy przepis nie jest także zgodny z ustaleniami wynikającymi ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. G. (uchwała Rady Miejskiej J. G. z dnia 22 maja 2001, Nr ...). W związku z tym, zakaz zawarty w § 18 pkt 6 ppkt 2 nie może być uznany za zgodny z określonymi w studium kierunkami rozwoju systemów telekomunikacji. Tym samym, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że został on wprowadzony do planu z naruszeniem art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Za niezgodne z prawem Sąd I instancji uznał również przepisy § 18 pkt 6 ppkt 1 we fragmencie "na warunkach uzgodnionych z operatorami sieci telekomunikacyjnej" oraz § 17 pkt 1 we fragmencie "za zgodą zarządcy terenu". Zdaniem Sądu, powyższe zapisy wprowadzone zostały z przekroczeniem kompetencji Rady do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzania. Z przywołanych przepisów nie da się wyprowadzić dla prawodawcy gminnego, upoważnienia dla umieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczącej uzyskania zgody od zarządcy terenu na sytuowanie sieci uzbrojenia technicznego w liniach rozgraniczających dróg i ciągów publicznych oraz do nakładania obowiązku uzgodnienia z operatorami sieci telekomunikacyjnej rozbudowy lub lokalizowanie nowej sieci. Przywołane wyżej przepisy, nie zawierają upoważnienia dla organu gminy do uregulowania zadań lub kompetencji zarządcy terenu (będzie to również zarządca drogi) lub też operatorów sieci telekomunikacyjnych. Unormowania tego rodzaju zawarte są w ustawach lub wynikają z umów. Natomiast wskazane wyżej regulacje art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakazują radzie przyjęcie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z zarządcami i operatorami.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wskazał, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że przepisy określone w pkt III sentencji wyroku podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty skargi odnoszące się do tych przepisów okazały się zasadne. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutów skargi i zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., skargę w tym względzie oddalił (pkt IV wyroku).

W skardze kasacyjnej T. P. S.A. w W., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w pkt IV, którym oddalono skargę na uchwałę Rady Miejskiej w J. G. z 17 kwietnia 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ś. - część zachodnia w J. G., wnosząc o jego uchylenie w pkt IV i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że skarga została oddalona w stanie faktycznym i prawnym, uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. G.w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Ś. - część zachodnia w J. G., co do wszystkich wskazanych w skardze zapisów (z wyjątkiem § 14 ust 7 tabela rubryka D pkt 10, terenu oznaczonego w części graficznej symbolem 54.UC+KP/MW i zapisów które utraciły moc w związku z uchwałą Rady Miejskiej J. G. z 2 września 2011 roku, nr ... w sprawie mpzp dla rejonu ulic: P. - O. P. - J. P. w J. G.).

II) naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 46 ust 1 ustawy z 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia że rozwiązaniami uniemożliwiającymi lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, są tylko takie zapisy, które dotyczą wprost rozwiązań z zakresu telekomunikacji i wprost formułują zakaz lokalizacji stacji, co skutkowało:

- uznaniem, że spółka nie posiada interesu prawnego do kwestionowania zapisów § 5 ust 2 pkt 2 i § 14 zaskarżonej uchwały (z wyłączeniem przepisów objętych pkt I i II skarżonego wyroku),

- uznaniem, że zapisy § 7 ust 3 pkt 2a, § 14 ust. 4D (dot. wszystkich terenów) ppkt 10b, § 17 pkt 2 i 3, nie zakazują lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej,

2) art. 7 w związku z art. 20, 22, 31 ust 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą oddaleniem skargi, w sytuacji gdy wprowadzone w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego normy uniemożliwiają w praktyce lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, godząc tym samym - ponad dopuszczone prawem granice – w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej i wolność zabudowy,

3) art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą oddaleniem skargi, podczas gdy wprowadzone w planie miejscowym zapisy uniemożliwiają w praktyce lokalizowanie nowych inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze nim objętym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisu postępowania - art. 151 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego - art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, art. 7 w związku z art. 20, 22, 31 ust 3 Konstytucji RP, art. 6 ust 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię. W tych granicach Naczelny Sad Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania - art. 151 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten jest przepisem tzw. wynikowym, który nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (p. wyrok NSA z 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10). Zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinno towarzyszyć powiązanie go z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Zatem zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie został on postawiony w sposób, który uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej wymogi, umożliwiałby jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie bowiem naruszenia tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że skarga została oddalona, podczas gdy stan faktyczny i prawny uzasadniał stwierdzenie nieważności co do wszystkich wskazanych w skardze zapisów, nie może być uznany za skuteczne.

Zarzut naruszenia prawa materialnego wiążący się z błędną wykładnią przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie jest usprawiedliwiony. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd I instancji uznał, że wskazane przez skarżącego kasacyjnie zapisy planu, co do których oddalił skargę, nie dotyczą wprost rozwiązań z zakresu telekomunikacji w rozumieniu art. 48 i art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W ocenie Sądu I instancji, uprawnienie przyznane w art. 48 należy odczytywać jako pewnego rodzaju gwarancję i zabezpieczenie dla przestrzegania przez prawodawcę gminnego zakazu z ust. 1 art. 46. W takiej sytuacji legitymacja skarżącego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego ograniczona jest jedynie do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, gdyż przy odmiennym rozumieniu, przedsiębiorca telekomunikacyjny byłby uprawniony do zaskarżenia wszystkich zapisów planu, a więc również tych, które odnosiłyby się do przeznaczenia terenu. Należy uznać za prawidłowe to stanowisko Sądu I instancji, podkreślając jednocześnie, że w sprawie niniejszej istotne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie miał zastosowania wobec zaskarżonego do Sądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na fakt, że przepis ten wszedł w życie już jego uchwalaniu.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego, wywołującego skutek ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego może nastąpić w wyniku ustalenia, że uchwalony plan jest sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności przepisami ustawy, jednak stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem, że wynik podjętego procesu prawotwórczego od samego początku był obarczony materialnoprawną wadliwością. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi jednak do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby opierać się na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu przyjmuje się w sposób jednolity w piśmiennictwie, że operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania (por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2016, komentarz do art. 91, teza 1).

Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. II OSK 953/09)

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Takie zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 stycznia 2015r. sygn. II OSK 1500/13, z 29 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 1020/14, z 3 września 2015r., sygn. akt II OSK 44/14), które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a szczególnie jej art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1, nie mogły stanowić kryterium oceny legalności aktu prawa miejscowego prowadzącego do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że art. 75 nie zawierał sankcji nieważności w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy, przyjmując że właściwym trybem dostosowania planów miejscowych do wymagań art. 46 będzie procedura określona w art. 75 ust. 2-8 ustawy (p. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2431/11). Przepis ten należało traktować jako lex specialis w stosunku do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniony koniecznością uszczegółowienia trybu zmiany planów miejscowych w odniesieniu do terminu, w jakim powinno to nastąpić (12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) oraz skutków zaniechania podjęcia przez organ gminy prac dostosowawczych (zarządzenie zastępcze wojewody). Uchylenie przepisu art. 75 ust. 2-8 ustawy z dniem 16 grudnia 2012r. (w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2012r., poz. 1256) - w odniesieniu do rodzaju następstw wiążących się z obowiązywaniem planów miejscowych niespełniających wymagań określonych w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wywołało żadnej istotnej zmiany normatywnej, albowiem okoliczność, że w świetle zmienionego stanu prawnego przepis art. 46 i art. 48 cyt. ustawy ma zastosowanie także do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, nie prowadzi do przypisania sądom administracyjnym kompetencji do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim pozostają one niedostosowane do treści nowej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2470/14, że niespełnienie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46, jak również do art. 48.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne stanowisko Sądu I instancji. Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej, koncentrująca się na wymaganiach, jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 w/w ustawy w stosunku do zapisów planu w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z tym, nie są także usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skoro brak jest przepisu, który pozwalałby na stwierdzenie nieważności określonych przez skarżącą kasacyjnie zapisów planu, to twierdzenie Spółki, że normy zaskarżonego planu, które uniemożliwiają w praktyce lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej godzą w konstytucyjnie gwarantowaną wolność działalności gospodarczej i wolność zabudowy nie mogą być podstawą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Organy gminy związane konstytucyjnym nakazem działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) mogą odpowiadać wyłącznie za działania niezgodne ze stanem prawnym w czasie, w którym zostały one podjęte.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, aby zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

18