Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 766/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2;  art. 262 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego we W. wszczął kontrolę w Firmie A, w zakresie realizacji procedury wspólnego tranzytu. W związku z kontrolą J.K. ustanowił swoim pełnomocnikiem adwokata R.W.

Postanowieniem z dnia [...] r. wspomniany organ celny wezwał kontrolowanego do przedłożenia dokumentów i złożenia wyjaśnień, które miały dotyczyć realizacji procedury wspólnego tranzytu.

W związku z tym, że pełnomocnik strony nadsyłał ustawicznie kolejne zwolnienia lekarskie, a także orzeczenie lekarza orzecznika z dnia [...] r., ustalające uprawnienia kontrolowanego do świadczenia rehabilitacyjnego na okres 6 miesięcy od daty wyczerpania zasiłku chorobowego, wnosząc jednocześnie o przedłużenie czasu trwania kontroli, Naczelnik Urzędu Celnego we W.:

1. wydawał postanowienia, w których pięciokrotnie (w sumie) przedłużał czas kontroli;

2. jeszcze trzy razy (oprócz pierwszego postanowienia z dnia [...] r.) wzywał stronę do złożenia dokumentów i wyjaśnienia, o których była mowa;

3. przeprowadził osiem rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem kontrolowanego.

Pomimo wymienionych czynności organu, pełnomocnik zainteresowanego przesyłał dokumenty lekarskie, składał kolejne wnioski o przedłużenie czasu trwania kontroli, a z żądanych przez Naczelnika Urzędu Celnego dokumentów nadesłał jedynie decyzję o nadaniu J. K. NIP-u, Regonu oraz zaświadczenie o wpisie prowadzonej przez niego działalności do ewidencji działalności gospodarczej.

W tych okolicznościach faktycznych zapadło postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]), w którym organ ten nałożył karę porządkową w kwocie [...] zł, na podstawie art. 262 § 1 i § 5 ordynacji podatkowej. Postanowienie to adresowane było do R. W. (a nie do J. K., za pośrednictwem jego pełnomocnika). Z uzasadnienia tego orzeczenia wynikało ponadto, że organ pierwszej instancji przyjął, iż to "pełnomocnik kontrolowanego Pan R. W. nie zastosował się do przedmiotowego wezwania uzasadniając to brakiem możliwości skontaktowania się z Panem J. K., który przebywa na leczeniu rehabilitacyjnym poza miejscem zamieszkania."

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] r., Nr [...], wydanym po rozpatrzeniu zażalenia R. W.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ wyższego stopnia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując czynności podejmowane przez Naczelnika Urzędu Celnego, a po przytoczeniu brzmienia art. 262 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, uznał, że uzasadnioną przyczynę odmowy złożenia zeznań lub wyjaśnień jest jedynie taka przyczyna, która ma swoje uzasadnienie prawne. "Odmowa nie będzie uzasadniona prawnie, jeżeli nie nastąpi w oparciu o art. 195 lub art. 196 ww. ustawy."

Organ drugiej instancji stwierdził dalej, że "pełnomocnik strony Pan R.W. pomimo wielokrotnych wezwań (dokonywanych w dniach [...] r. i [...] r. oraz [...] r.), nie zastosował się do nich, uzasadniając to brakiem możliwości skontaktowania się z mocodawcą". Następnie, po wyliczeniu czynności przedsięwziętych przez pełnomocnika, skonkludowano, iż "trudno mówić, że Strona działała z należytą starannością i bez zbędnej zwłoki skoro od dnia [...] r. do dnia [...]r. nie mogła uzyskać od swojego mocodawcy (...) żądanych przez organ celny I instancji dokumentów i wyjaśnień, pomimo nadsyłania kolejnych zwolnień lekarskich i niektórych dokumentów." Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, nie może mieć miejsca "taka sytuacja, że zarówno przed ustanowieniem pełnomocnika jak i po jego ustanowieniu dla organów celnych de facto jest taka sama tj. brak dalej możliwości kontroli".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R.W. zarzucił, iż postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, przez nieprawidłową interpretację tego przepisu i przyjęcie, że to skarżący – działający w sprawie jedynie jako pełnomocnik kontrolowanego – bezzasadnie odmówił złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi zanegowano wąskie ujmowanie przez organy celne obu instancji okoliczności uzasadniających odmowę przedstawienia żądanych przez organ dokumentów i złożenia wyjaśnień, w świetle art. 262 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącego, nie mogą to być wyłącznie przyczyny wskazane w art. 195 i 196 tej ustawy, lecz każde okoliczności niezawinione przez dany podmiot. Organy nie uwzględniły w sprawie tego typu okoliczności, leżących po stronie pełnomocnika osoby kontrolowanej.

Wedle przywołanego w skardze poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przy wymiarze kary porządkowej na podstawie art. 262 ordynacji podatkowej organy powinny stosować podstawowe zasady prawa karnego, w tym zasadę adekwatności dolegliwości z kary tej wynikającej do stopnia winy. W realiach tej konkretnej sprawy, strona skarżąca w ogólne nie zawiniła. Podejmowała wszystkie czynności, których dokonanie było możliwe bez udziału samego mocodawcy. Skarżący przedstawił organom wszystkie dostępne dla niego dokumenty. Pozostałe dokumenty, które nie znajdowały się w jego posiadaniu, a także żądane przez organ wyjaśnienia, mogły być przekazane i złożone wyłącznie przez samego kontrolowanego.

Autor skargi podkreślił dalej, iż podejmował próby nawiązania kontaktu ze swoim mocodawcą, celem doprowadzenia do wykonania obowiązków, które nałożył organ.

Podkreślił na koniec swoistą rolę pełnomocnika procesowego, która – w świetle orzecznictwa – ma przede wszystkim na celu ochronę strony przed skutkami nieznajomości prawa. W gestii pełnomocnika strony postępowania kontrolnego nie leży natomiast wykonywanie wszelkich czynności w zastępstwie mocodawcy. Jeżeli zatem określone czynności mogą być wykonane wyłącznie przez kontrolowanego, to z faktu ustanowienia przez niego pełnomocnika nie można wyprowadzać wniosku, że to właśnie przedstawiciel, z dniem umocowania go do działania, zobowiązany jest do podejmowania wszystkich czynności w toku kontroli.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W dodatkowym piśmie procesowym datowanym na dzień [...] r. skarżący podjął polemikę z argumentacją pomieszczoną w odpowiedzi organu na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie – jak w rozpoznawanym przypadku – w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego zaskarżonego postanowienia, które dotknięte jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga jest w pełni zasadna albowiem organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 262 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej.

Przepis ten stanowi, że "Strona, pełnomocnik strony, świadek lub biegły, którzy mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego: (...) 2) bezzasadnie odmówili złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności, (...) mogą zostać ukarani karą porządkową do [...] zł.

Z podmiotowego zakresu stosowania cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że kary porządkowe mogą być stosowane zarówno w odniesieniu do samej strony postępowania (w rozpoznawanej sprawie stroną postępowania kontrolnego jest bez wątpienia J.K.), jak i wobec jej pełnomocnika (tu adwokat R. W.). Osobne wymienienie obu osób nie uzasadnia jednak łącznego ich potraktowania, jak to de facto uczyniły organy celne w niniejszej sprawie. Otóż wymaga silnego zaakcentowania, że ani strona nie może ponosić odpowiedzialności – w świetle analizowanego przepisu – za "bezzasadną odmowę" wykonania powinności, o których tam mowa, przez jej pełnomocnika, ani też pełnomocnik nie może być obciążony karą w sytuacji, gdy to jego mocodawca odmówi bezzasadnie zastosowania się do wezwania organu. Oba wymienione podmioty mogą być oczywiście ukarane osobno, jeżeli każdemu z nich można będzie skutecznie zarzucić "bezzasadną odmowę" wykonania obciążających go obowiązków, do których został wezwany. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z inną sytuacją.

Bezsporne jest w sprawie, że postanowieniem z dnia [...] r. J. K. (a nie R. W.!) został wezwany do przedłożenia (16 w sumie) dokumentów oraz do pisemnej odpowiedzi na następująco sformułowane pytanie: "Czy Pana firma realizowała transport w oparciu o niżej wymienione dokumenty T1 i CMR?" Identycznie adresowano wszystkie pozostałe postanowienia (z: [...] i [...] oraz [...] r.), w których organ pierwszej instancji ponawiał pierwotne wezwania. To, że w postanowienia tych wymieniono także (obok kontrolowanego!) jego pełnomocnika, nie ma znaczenia dla powiązania nałożonych tam obowiązków z konkretnym podmiotem odpowiedzialnym. Stało się tak bowiem tylko ze względu na prawny wymóg doręczania wezwań pełnomocnikowi (a nie stronie postępowania kontrolnego), wynikający z art. 146 § 2 ordynacji podatkowej. Potencjalnie, w pierwszej kolejności, wchodziła zatem w rachubę ewentualność nałożenia kary na kontrolowanego, a nie na jego pełnomocnika, który przecież nie został obarczony żadną powinnością wynikającą z wymienionych wezwań.

Trafnie w tym kontekście wyeksponowano w skardze specyficzną rolę pełnomocnika. Niewątpliwie działa on w imieniu swojego mocodawcy, a zdziałane przez niego czynności odnoszą bezpośredni skutek dla mocodawcy. Jest jednak oczywiste, że żądanych przez organ, od strony postępowania, czynności, jej pełnomocnik procesowy może dokonać tylko wówczas, gdy jest – obiektywnie – w stanie to uczynić. W realiach niniejszej sprawy, organy mogłyby więc oczekiwać wykonania w pełnym zakresie czynności, do których wezwany został sam kontrolowany, przez jego pełnomocnika, tylko wtedy, gdyby żądane dokumenty znajdowały się w posiadaniu skarżącego, a on sam posiadał informacje, na podstawie której można udzielić odpowiedzi na konkretne pytanie stawiane w wezwaniu. Tymczasem pełnomocnik strony konsekwentnie twierdzi, że nie ma dostępu do większej części dokumentów (poza tymi, które przekazał), ani też nie dysponuje wiedzą potrzebną do udzielenia odpowiedzi na pytanie sformułowane przez organ pierwszej instancji, a to ze względu na trudności z porozumieniem się, wskutek choroby mocodawcy i podjęcie leczenia poza miejscem jego zamieszkania.

Godzi się podkreślić, że organy celne nie kwestionowały przedkładanych sukcesywnie zwolnień lekarskich kontrolowanego, ani orzeczenia lekarza orzecznika o przyznaniu stronie świadczenia rehabilitacyjnego. Nie podważyły też prawdziwości oświadczenia pełnomocnika, tyczącego trudności w porozumieniu się z jego mocodawcą. Nie twierdziły wreszcie, że skarżący – wbrew formalnym deklaracjom – jest jednak w posiadaniu wszystkich dokumentów żądanych od kontrolowanego i ma informacje, dzięki którym mógłby odpowiedzieć na pytanie postawione w wezwaniu. Gdyby bowiem okazało się, że strona i jej pełnomocnik są w stałym, nieograniczonym kontakcie, kontrolowany przekazał pełnomocnikowi wszystkie dokumenty wskazane w wezwaniach oraz informacje, na podstawie których ten ostatni mógł odpowiedzieć na pytanie nurtujące Naczelnika Urzędu Celnego, a mimo to pełnomocnik nie przedłożył organowi tych dokumentów i nie odpowiada na pytanie, istniałyby podstawy do obciążenia pełnomocnika (a nie kontrolowanego) karą porządkową z art. 262 ordynacji podatkowej.

Zważywszy okoliczności rozpoznawanego przypadku uzasadnione wątpliwości budzi zresztą to, czy zaistniała podstawowa przesłanka zastosowania tego przepisu, którą stanowi wszak "odmowa" zastosowania się do wezwania. W sprawie mamy z pewnością do czynienia ze zwłoką w tym zakresie (zupełnie odrębną kwestią jest – na co zwrócono uwagę w dotychczasowym wywodzie – czy odpowiedzialność za zwłokę ponosi sam kontrolowany, czy też, jak przyjmują organy celne – jego pełnomocnik, a także i to, czy przyczyny zwłoki są obiektywne, czy zawinione). Brak jest jednak stanowczego stanowiska (strony, jej pełnomocnika) odmawiającego podporządkowania się wezwaniu organu (odmawiającego przedłożenia żądanych: dokumentów i wyjaśnienia).

W tej sytuacji mniejszego znaczenia nabiera problem "zasadności" odmowy. Także jednak i w tym zakresie należy się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej. Ograniczenie "zasadności odmowy" na gruncie art. 262 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej wyłącznie do okoliczności wymienionych w art. 195-196 tej samej ustawy nie jest uprawnione. O ile bowiem przepisy te mogłyby stanowić odniesienie do odmowy odpowiedzi na pytanie zadane w wezwaniach organu pierwszej instancji, to ograniczenie się wyłącznie do ich zastosowanie w wypadku odmowy przedłożenia dokumentu nie byłoby już dopuszczalne. Nie powinna bowiem budzić wątpliwości "zasadność" odmowy – w świetle postanowień art. 262 ordynacji podatkowej – przedłożenia dokumentu, który np. zaginął w przypadkowych okolicznościach. W konsekwencji, za "uzasadnioną", na gruncie tego przepisu, należałoby uznać każdą odmowę wykonania powinności nałożonych przez organ, wynikającą z obiektywnych przyczyn.

Wszystkie dotychczas naprowadzone względy prowadzą do ostatecznej konkluzji o zasadności zarzutu naruszenia przez organy celne art. 262 ordynacji podatkowej, co – z oczywistych powodów, jeśli zważyć adresata niesłusznie zastosowanej sankcji – miało wpływ na wynik sprawy. Ponieważ wadliwość dotyczyła postanowień organów obu instancji, należało oba te orzeczenia wyeliminować z obrotu (punkt I wyroku).

O kosztach (punkt II) – których wysokość ustalono z uwzględnieniem uiszczonego wpisu oraz postanowienia § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Orzeczenie pomieszczone w punkcie III znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 152 tej samej ustawy.