Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3835/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 106 par. 5, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, 7,13 ust. 1, 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 39 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2366/18 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2366/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] sierpnia 2018r . [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę młyna [...] dz. nr ew. [...], [...], [...], obr. K., przy ul. M. w K. (sprostowanej [...] listopada 2017 r.)

Organ przestawił specyfikę postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., w dniu wydania decyzji) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Następnie organ podkreślił, że instytucja "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ architektoniczno-budowlany), a drugi incydentalne. W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ architektoniczno-budowlany rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, a współdziałający w formie postanowienia (por. wyrok WSA z 29 września 2016 r., VII SA/Wa 2765/15). Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest wiążące w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jeżeli stanowisko jest negatywne, to stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Po 280/15).

GINB stwierdził, że ww. budynek młyna pn. [...], na podstawie zarządzenia Burmistrza K. z [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], wpisano do gminnej ewidencji zabytków.

Postanowieniem z [...] marca 2016 r. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki młyna. Decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższych ustaleń, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje Ekspertyza Techniczna, z której wynika konieczność rozbiórki młyna z uwagi na zły stan techniczny. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 318/09, zły stan techniczny obiektu budowlanego nie może być powodem uznania, że zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, bez potrzeby uzyskania uprzedniej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie GINB powyższe ustalenia mają także zastosowanie do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ustawowe określenie "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową) i art. 13 ust. 1 cyt. ustawy (Zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru). Przepisy te nie mogły mieć bowiem zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Tym samym nie mogły zostać rażąco naruszone.

Ponadto, ww. zarzuty kwestionują w istocie zasadność wpisu młyna do gminnej ewidencji zabytków oraz kwestionują postanowienie [...] WKZ w K. z [...] marca 2016 r. Natomiast organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe do oceny tych kwestii. Organ podkreślił, że na postanowienie z [...] marca 2016 r. stronom przysługiwało zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z którego skarżący nie skorzystał.

Organ nie dopatrzył się również rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta nie jest zatem obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a.,

Skargę na powyższą decyzję złożył J. L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące niestwierdzeniem rażącego naruszenia prawa decyzją Wojewody [...];

2. art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności Ekspertyzie Technicznej z września 2014 r. pomimo, że wynika z niej konieczność rozbiórki i działania prowadząca do braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję przy odmiennym stanie faktycznym tj. zignorowaniu ekspertyzy;

3. art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie istoty rażącego naruszenia prawa;

4. art. 3 ust. 1 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) poprzez bezzasadne usankcjonowanie decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. młyna wynikającej z uwzględnienia przez Starostę niewłaściwego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w C. z postanowienia z [...] marca 2016 r., którym nie uzgodnił rozbiórki, w sytuacji gdy budynek nie stanowi świadectwa minionej epoki, jest typowy na tym obszarze dla końca XIX w a jego zachowanie nie leży w interesie społecznym ze względu na brak wartości historycznej, artystycznej i naukowej;

5. art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty [...], które polegało na pominięciu faktu utraty przez młyn [...] jego wartości historycznej, artystycznej oraz naukowej;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2366/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie kontrola – pod kątem wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę młyna [...] przy ul. M. w K.. Ocenie Sądu podlegała zatem tylko prawidłowość aktów wydanych w tym przedmiocie, to jest decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku.

W postępowaniu tym nie mogły zostać zatem uwzględnione, obszernie uzasadnione zarzuty skargi, skierowane w istocie do prawidłowości wydanego w postepowaniu incydentalnym uzgodnienia konserwatorskiego, jak i zasadności, procedury oraz formy w jakiej dokonano wpisu młyna [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków.

W trybie stwierdzenia nieważności decyzji jako nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego obowiązują określone zasady. Przede wszystkim przesłanki zastosowania tej regulacji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji (art. 16 K.p.a.), co oznacza, że organ posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym nie rozstrzyga o istocie sprawy tak jak w trybie zwykłym. W tym trybie przedmiotem postępowania jest bowiem decyzja, a nie sprawa.

Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny przyjmuje się, iż z zasady określonej w art. 16 § 1 K.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być uwzględnione, bo nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który naruszono oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Co istotne, to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia.

W konsekwencji, nawet jednoznaczne naruszenie prawa nie może być uznane za rażące, skoro o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 903/17).

Poddana kontroli organów i Sądu na powyższych zasadach decyzja Starosty [...] odmawiała wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu z uwagi na negatywne w tym zakresie stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawione w postanowieniu z [...] marca 2016 r.

Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

Z przytoczonych przepisów wprost zatem wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji budynków pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej "w uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tym samym wyłącznie organ konserwatorski – jako organ wyspecjalizowany w tej dziedzinie – uprawniony jest do wypowiadania się w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu do uzgodnienia przez organ architektoniczno-budowlany rozwiązań projektowych.

Jak słusznie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji przewidziana w powołanej regulacji instytucja "uzgodnienia" nakłada na organy architektoniczno-budowlane obowiązek współdziałania, w związku z podziałem specjalizacji i kompetencji. Organ prowadzący postępowanie główne może wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 09.11.1998 r., OPS 8/89, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

W konsekwencji organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu wpisanego do gminnej ewidencji nie może wydać korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, jeżeli organ konserwatorski nie udzieli zgody na przedstawioną do uzgodnienia propozycję.

Skoro w postepowaniu zwyczajnym Starosta [...] miał obowiązek prawny uwzględnienia stanowiska organu konserwatorskiego, to – wbrew zarzutom skargi – był związany negatywnym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r. i mógł jedynie odmówić wydania pozwolenia na rozbiórkę. Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona zabytków, czy też ich kwestionowanie przez organ nieuprawniony, wytwarzałoby stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. W piśmiennictwie podnosi się, że "do wspólnego mianownika dają się sprowadzić trzy formy współdziałania: »w porozumieniu«, »po uzgodnieniu« i »za zgodą«. Wspólną ich cechą jest to, że aby decyzja mogła być wydana, musi być zbieżność woli organów współdziałającego i wydającego decyzję" (zob. J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczne, seria I, z. 31, Łódź 1963, s. 78). Zwrot »po uzgodnieniu« rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego.

Należało zatem, zdaniem Sądu I instancji, podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd stwierdził, że skarżący nie był pozbawiony możliwości kwestionowania omawianego uzgodnienia wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. jednakże z prawa tego nie skorzystał.

Sąd wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i 5 K.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5).

Natomiast zarządzenie wydane w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. stanowi akt organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12).

Wobec powoływanego w skardze orzecznictwa, zdaniem Sądu, zaznaczenia wymaga to, że gminna ewidencja zabytków pozostaje poza katalogiem prawnych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 u.o.z. Prowadzi ją organ wykonawczy gminy w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki ruchome wpisane do rejestru, (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do tych dwóch ostatnich kategorii zabytków odnosi się art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który wprowadza obowiązek wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w stosunku do tych obiektów oraz obszarów w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 26 do art. 39).

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy nie było dokonanie oceny, czy organ konserwatorski niezasadnie odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę młyna [...] z uwagi na to – jak podnosił skarżący – że nie jest on zabytkiem, czy też utracił te wartości w wyniku degradacji substancji budynku, ale to, czy organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] dokonały prawidłowej oceny tej decyzji w oparciu o kryteria wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny – z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, której wyeliminowania z obrotu prawnego domagał się skarżący. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo rozbiórki.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł J. L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego nie uwzględniono skargi i nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu odnotowanej decyzji,

2) art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności Ekspertyzie Technicznej sporządzonej we wrześniu 2014 r. przez mgr. inż. P. S., pomimo że z okoliczności i faktów w niej stwierdzonych w sposób wyczerpujący wynika konieczność rozbiórki ww. budynku oraz naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego polegające na działaniach prowadzących do braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], przy istnieniu odmiennego stanu faktycznego, a mianowicie zignorowaniu przez organ ekspertyzy, z której wynika konieczność rozbiórki młyna z uwagi na zaistnienie szeregu przesłanek ją warunkujących i przemawiających za jej koniecznością;

3) art. 3 ust. 1 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) poprzez bezzasadne usankcjonowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji wydanej przez Wojewodę [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. młyna o nazwie "[...]" znajdującego się na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]1 (obręb K.) położonego przy ul. M. w K. wynikającej z uwzględnienia przez Starostę niewłaściwego, w sposób dowolnie przyjętego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w C. z postanowienia z [...] marca 2016 r., które nie uzgodniło wnioskowanej rozbiórki młyna, w sytuacji gdy ww. obiekt jest budynkiem niestanowiącym świadectwa minionej epoki, typowym na tym obszarze dla końca XIX w a jego zachowanie nie leży w interesie społecznym ze względu na brak wartości historycznej, artystycznej i naukowej;

4) art. 13 ust. 1 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] sankcjonującą nieuwzględnienie wydania decyzji omawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę młyna, która to decyzja podzielała błędne stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w C. w postanowieniu z [...] marca 2016 r., nieuwzględniające wnioskowanej rozbiórki młyna, które polegało na pominięciu faktu utraty przez młyn [...] jego wartości historycznej, artystycznej oraz naukowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Sąd I instancji nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani przez błędną wykładnię ani też przez błędne zastosowanie tego przepisu.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (wyrok NSA z dni 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 33/21).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on pełne zastosowanie również w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku taką też wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaprezentował również Sąd I instancji.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje też podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę młyna o nazwie "[...]" nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Brak jest też podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ocenie podlega prawidłowość samej decyzji nie zaś prawidłowość postępowania, w którym decyzja ta zapadła. W postępowaniu nieważnościowym organy administracji co do zasady opierają się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie organy administracji takim materiałem dowodowym dysponowały i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia.

Jak to już wskazał Sąd I instancji obiekt budowlany w postaci młyna o nazwie "[...]" został wpisany do gminnego rejestru zabytków i przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na rozbiórkę tego obiektu. Starosta Powiatowy rozstrzygając o rozbiórce zobowiązany był uzyskać w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uzgodnił zamierzenia inwestycyjnego jakim miała być rozbiórka ww. młyna. Starosta Powiatowy był związany tym stanowiskiem i nie mógł wbrew niemu wydać pozwolenia na rozbiórkę młyna.

W aktach sprawy znajduje się wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, w którym określony został obiekt, którego wniosek ten dotyczył. W aktach sprawy znajduje się też dokument, z którego wynika, że młyn o nazwie "[...]" został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. W aktach znajduje się także postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2016 r., którym to postanowieniem organ ten nie uzgodnił zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbiórce młyna "[...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego posiadał więc wszelkie dowody niezbędne do oceny prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W toku postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocenie podlegała decyzja Starosty Powiatowego nie zaś postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czy też wpisu do Gminnej Ewidencji Zabytków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do dokonywania oceny w jakim stanie technicznym znajduje się młyn "[...]" oraz czy posiada on wartość historyczną.

Wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawidłowej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego nie może być uznane za naruszenie przez ten organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Zarzut skarżącego kasacyjnie opiera się na założeniu, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania zgody na rozbiórkę obiektu budowlanego, które to założenie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędne.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568). Ponownie stwierdzić należy, że w toku postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocenie podlegała decyzja Starosty Powiatowego nie zaś postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czy też wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków. Tym samym zbędne było dokonywanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny w jakim stanie technicznym znajduje się młyn "[...]" oraz czy budynek ten posiada wartość historyczną.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.