Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 419/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB), decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] rozpoznając odwołanie A. M., A. W., H. D. oraz Zarządu Mienia Komunalnego w B., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., nakazującej współwłaścicielom nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...], przy ul. [...] w B.: A. M., G. R., A. W., H. D. i Zarządowi Mienia Komunalnego w B., rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...]: (1) od strony dz. nr ew. gr. [...] obr. [...] (dwa odcinki: o długości 3,75 m i 5,35 m), (2) od strony dz. nr ew. gr. [...] obr. [...] (droga wewnętrzna - o długości 29,20 m), (3) dwóch fragmentów ogrodzenia usytuowanego na dz. nr ew. g. [...]: o długości ok. 3,80 m, wybudowanego między budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...], a działką nr ew. gr. [...] obr. [...] oraz o długości ok. 6 m wybudowanego między ww. budynkiem, a dz. nr ew. gr. [...] obr. [...],

uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej przywołane powyżej obowiązki na G. R. i umorzył postępowanie w tej części, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja PWINB wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W wyniku interwencji E. G. i J. G. z dnia [...] listopada 2019 r., PINB podjął w dniu [...] grudnia 2019 r. postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia nieruchomości nr ew. gr. [...]przy ul. [...] w B. W dniu [...] grudnia 2019 r. organ dokonał oględzin przedmiotu postępowania, w wyniku którego stwierdził, iż na działce nr ew. gr. [...]zostało wykonane ogrodzenie w następującej lokalizacji i długości: (-) od strony ul. [...], w połowie wysokości dz. nr ew. gr. [...], dwa odcinki: o długości 3,80 m i 6,0 m. Odcinek o długości 6,0 m z bramą wjazdową i furtką, (-) od strony dz. nr ew. gr. [...] odcinek o długości 29,20 m z furtką, (-) od strony dz.nr ew. gr. [...], dwa odcinki ogrodzenia: o długości 3,75 m i 5,35 m. Konstrukcja ogrodzenia: systemowe przęsła stalowe o wysokości 160 cm i szerokości 308 cm, słupki stalowe o przekroju 6 x 4 cm, podmurówka systemowa o wymiarach 35 x 6 x 100 cm. Całkowita wysokość ogrodzenia od poziomu gruntu ok. 165 cm. Fragmenty ogrodzenia przy budynku nr 25A posiadają wysokość 1,74 m. Według oświadczenia właścicieli nieruchomości ogrodzenie zostało wykonane w listopadzie 2019 r.

Dalej organ wyjaśnił, że nieruchomość, na której zostało wybudowane ogrodzenie, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. (rejon ul. [...] i [...]) - etap I, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r., na terenie oznaczonym symbolem 2.1.1U.MW. Zgodnie z § 43 ust. 1 planu teren oznaczony symbolem 2.1.1U,MW przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Przez teren ten - dz. nr ew. gr. [...]- przebiega również ciąg pieszy oznaczony w planie symbolem 19KP. Wykonanie ogrodzenia spowodowało zamknięcie wyznaczonego ciągu pieszego.

Zdaniem organu, zgodnie z § 8 ww. planu, na jego terenie ustala się maksymalną wysokość ogrodzeń na 1,60 m od poziomu terenu. Zakazuje się grodzenia terenów z wyjątkiem: terenów usług z zakresu oświaty i kultu religijnego, zapleczy budynków usługowych, istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz przejść bramowych w parterach budynków. Zakazuje się również stosowania ogrodzeń pełnych, prefabrykowanych przęseł żelbetowych oraz ogrodzeń z blachy. Nadto, zgodnie z § 14 ww. planu dom [...] przy ul. [...] objęty jest ochroną konserwatorską. Także zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. planu, ciąg pieszy przebiegający przez dz. nr ew. gr. [...], oznaczony symbolem 19KP wchodzi w skład przestrzeni publicznych.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. PINB wystąpił do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem, czy ogrodzenie części nieruchomości nr ew. gr. [...]przy ul. [...] w B. zgodne jest z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. W odpowiedzi na zapytanie, Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. poinformował, iż jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obwiązującego na terenie nieruchomości objętej postępowaniem, niedopuszczalne jest grodzenie terenów z zabudową mieszkalną wielorodzinną. Zatem ogrodzenie na dz. nr ew. gr. [...]jest niezgodne z planem miejscowym.

Również pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ przekazał do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków pismo E. i J. G. inicjujące prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące ogrodzenia części dz. nr ew. gr. [...]przy ul. [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, iż nieruchomość dz. nr ew. gr. [...]nie jest wpisana do rejestru zabytków, nie jest położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz nie jest ujęta w wojewódzkiej lub w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie wyjaśnił, iż budynek położony przy ul. [...], użytkowany obecnie jako mieszkalny, posiada kartę ewidencyjną włączoną do gminnej ewidencji zabytków i jest w niej określony jako budynek mieszkalny.

Po przeprowadzeniu postępowania, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], nakazał całkowitą rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia, kierując nakaz do A. M., G. R., H. D., A. W. i Zarządu Mienia Komunalnego w B.. Natomiast postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], organ ten sprostował swoją decyzję w następujący sposób: (1) w sentencji decyzji w punkcie a) "od strony działki nr ewid. [...]obr. [...] (dwa odcinki o długości 3,75 m i 5,35 m)" = zapisano błędnie nr ewid. [...], poprawny nr ewid. to [...], (2) w uzasadnieniu decyzji, w wierszu czwartym uzasadnienia: "na nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] wybudowane zostało ogrodzenie o długości" – zapisano błędnie nr ewid. [...], poprawny nr ewid. to [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. M., A. W. i H. D.

Po rozpoznaniu odwołania, PWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 23, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W przypadku jednak, gdy ogrodzenie powstaje na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jego lokalizacja i forma musi być zgodna z ustaleniami planu stanowiącym prawo miejscowe.

Dalej wskazał, że działka nr ew. gr. [...], znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. w B. (rejon ul. [...] i [...]) - etap I, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. Treść planu jednoznacznie wskazuje, gdzie i w jakiej formie na obszarze objętym planem może powstać ogrodzenie. Ogólną zasadą jest, iż zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 zakazuje się grodzenia terenów objętych ww. planem. Wyjątek stanowią tereny usług z zakresu oświaty i kultu religijnego, zapleczy budynków usługowych, istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz przejść bramowych w parterach budynków. Budynek usytuowany przy ul. [...], do którego ewidentnie przynależy wybudowane ogrodzenie, nie zalicza się niestety do żadnej z ww. grup obiektów zwolnionych z zakazu grodzenia. Nie jest bowiem ani budynkiem usługowym, ani budynkiem w zabudowie jednorodzinnej, ani budynkiem kultu religijnego. Ogólnej jego funkcji mieszkalnej nie zmienia również fakt, iż jeden z wyodrębnionych lokali pełni rolę magazynu, przynależnego do działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] (K. w B.). Zatem wygrodzenie tego budynku, jako mieszkalnego wielorodzinnego, oznaczonego nr ewidencyjnym [...], zgodnie z treścią planu jest zakazane.

W ocenie organu odwoławczego na zakaz ten nie ma również wpływu rampa znajdująca się na wygrodzonym terenie i obsługująca działalność prowadzoną przez K.. Ponadto wykonane ogrodzenie zamyka wytyczony przez ww. plan ciąg pieszy oznaczony symbolem 19KP, który stanowi przestrzeń publiczną. Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., jako autor planu miejscowego, wskazuje wprost, że ogrodzenie wybudowane na dz. nr ew. gr. [...]przy ul. [...] jest niezgodne z planem miejscowym.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli A. M., A. W. oraz H. D.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].01.2020 r. znak: [...], nakazującą współwłaścicielom nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...], przy ul. [...] w B. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez brak jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego kręgu osób zobowiązanych do wykonania decyzji rozbiórkowej.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzja z dnia [...] marca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. w części nakładającej przywołane powyżej obowiązki na G. R. i umorzył postępowanie w tej części, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że niniejsza sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020r. poz. 471), dlatego zgodnie z art. 25 tejże ustawy stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym, tj. obowiązującym do dnia 19.09.2020 r. Organ ten wskazał, że ponownie rozpatrując odwołanie, wziął pod uwagę treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 396/20 i w dniu 05.03.2021 r. wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym dotyczących nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...] przy ul. [...] w B. Z uzyskanych informacji wynikło, iż Pan G. R. nie jest obecnie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani współużytkownikiem gruntu na którym znajduje się budynek mieszkalny. Opierając się na wyroku Sądu Okręgowego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. akt [...] organ II instancji uznał, iż Pan G. R. nie był współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]także w dacie wydania decyzji rozbiórkowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wyrok uprawomocnił się 20.03.2006r.). Zatem nie był stroną postępowania i nie można było nałożyć na niego obowiązków rozbiórkowych, co skutkowało umorzeniem postępowania w tej części. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1317/05 (por. Komentarz do Kpa B. Adamiak, A. Borowski, Warszawa 2011 s. 516).

W odniesieniu natomiast do przedmiotu postępowania, tj. ogrodzenia nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...] przy ul. [...] w B., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzieli ustalenia organu I instancji, że wykonane ogrodzenie w obecnej lokalizacji i wysokości pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. w B. (rejon ul. [...] I [...]) - etap I, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r., obowiązującego na terenie dz. nr ew. gr. [...]obr. [...] przy ul. [...] w B. Treść planu jednoznacznie wskazuje gdzie i w jakiej formie na obszarze objętym planem może powstać ogrodzenie. Ogólną zasadą jest, iż zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 i 3 zakazuje się grodzenia terenów objętych ww. planem. Wyjątek stanowią tereny usług z zakresu oświaty i kultu religijnego, zapleczy budynków usługowych, istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz przejść bramowych w parterach budynków. Budynek usytuowany przy ul. [...], do którego przynależy wybudowane ogrodzenie, nie zalicza się do żadnej z ww. grup obiektów zwolnionych z zakazu grodzenia. Nie jest bowiem ani budynkiem usługowym, ani budynkiem w zabudowie jednorodzinnej, ani budynkiem kultu religijnego. Ogólnej jego funkcji mieszkalnej nie zmienia również fakt, iż jeden z wyodrębnionych lokali pełni rolę magazynu, przynależnego do działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] (K. w B.). Ponadto wykonane ogrodzenie zamyka wytyczony przez ww. plan ciąg pieszy oznaczony symbolem 19KP, który stanowi przestrzeń publiczną.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. M. oraz H. D. Podkreślić przy tym należy, że prawomocnym postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r. skarga H. D. została odrzucona (k. 35).

W skardze pełnomocnik skarżącej A. M. zaskarżył w całości decyzję PWINB z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINBPG w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając im naruszenie:

– zasady praworządności /art. 6 k.p.a./;

– zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /art. 7 k.p.a./;

– zasady współdziałania organów administracji publicznej /art. 7b k.p.a./;

– zasady informowania stron /art. 9 k.p.a./;

– zasady przekonywania /art. 11 k.p.a./;

– zasady szybkości i prostoty postępowania /art. 12 k.p.a./;

– zasady prawa obywatelskiego, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 14.12.2007 roku (2007/C 303/01) do dobrej administracji;

poprzez:

1. brak podjęcia przez organ rozstrzygający czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu rzetelnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli wymagający ochrony w postępowaniu, jako zmierzający do nieznajdującego racjonalnie w dobie pandemii uzasadnienia ograniczenia prawa uprawnionych (art. 233 i nasi k.c.), a co za tym obligującym organ – z mocy prawa - do odniesienia się zatem do wszelkich zarzutów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności, tak aby można było uznać sprawę za wystarczająco wyjaśnioną z uwzględnieniem stanowiska strony, której decyzja w sposób istotny oraz niewątpliwie dotkliwym wymiarze dotyka;

2. trzymanie się wyłącznie bezdusznej litery prawa w miejsce sprawiedliwego stosowania prawa, potwierdzając poniekąd fasadowość zasady praworządności państwa, jako procederu z punktu widzenia prostego obywatela konkretnego i nie mniej kompleksowe położenie procesowe, tym bardziej, że nakazanie rozbiórki – w praktyce - wobec braku odniesienia się do samych już zarzutów podnoszonych pod adresem kierunku rozstrzygnięcia, tj. nakazania rozbiórki urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia; nierozstrzygnięte i nieprzesądzone przez organy rozpoznające co do istoty w sprawie zarzuty mnoży jedynie koszty postępowania, przy czym możliwe jest ich skondensowanie i ograniczenie co ewentualnie uzasadniałoby końcowo odniesienie się w treści rozstrzygnięć pozostając w obowiązku do ich poniesienia jako wygenerowanych potrzebą rozpoznania żądania weryfikacji zakresu rozstrzygnięcia, co byłoby odpowiednio rozstrzygnięciem sprawiedliwym i zgodnym z zasadami demokratycznego państwa prawnego;

3. brak wyjaśnienia czy ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób – w odniesieniu do słusznie podniesionych zarzutów wskazujących, że - ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co też z kolei w ocenie skarżących ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono również naruszenie przepisów prawa tj.

a. art. 48 i art. 49 w zw. z art. 50 i 51 Ustawy z dnia 07.07.1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności robót budowlanych nie wykonanych na podstawie niewymaganego pozwolenia na budowę lub niewymaganego zgłoszenia dla celu wykonania urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia, jest bezwzględnie obowiązany badać zgodności robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy dyspozycja przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1-4 P.b. wskazuje, że ustawodawca w art. 50-51 P.b. nie wprowadził obligatoryjnego wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tak, jak to literalnie uczynił np. w art. 48 ust. 2 P.b w sytuacji możliwości prowadzenia postępowania naprawczego dla inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, gdzie wymagana jest akceptacja organu;

b. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z racji faktu, iż wobec stwierdzenia, że decyzję organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydaną w dniu [...].01.2020 roku, znak sprawy [...]. skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. G. R. (dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) organ II instancji winien był stwierdzić jej nieważność (art. 157 § 1 i 2 k.p.a.) i w ocenie skarżących umorzyć postępowanie w sprawie, ewentualnie uchylić sprawę do ponownego rozpoznania literalnie ze wskazaniem na konieczność odniesienia się przez organ do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania w zakresie negatywnej interpretacji przepisów prawa niewynikającej z ich brzemienia i wykładni w odniesieniu do sytuacji skarżących oraz oceny poszczególnych dowodów w sprawie, tj. wymagającego uwzględnienia szereg czynników przed wydaniem decyzji oraz poczynienia niezbędnych ustaleń co do kręgu uczestników postępowania, których interesy zostaną in fine naruszone koniecznością wykonania prawomocnej decyzji w sprawie, zaś dotyczy to wszystkich posiadających zależne tytuły prawne do korzystania z nieruchomości, przy czym organy rozstrzygające w sprawie mimo sygnałów nie poinformowały o toczącym się postępowaniu potencjalnie zainteresowanych udziałem na prawach strony, którzy mogliby się wypowiedzieć co do kwestii sposobu wykorzystania budynków zlokalizowanych oraz w zakresie oddziaływania których pozostaje samo ogrodzenie, te zaś dotyczy całej nieruchomości o nr ewid. [...];

c. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;

d. art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze uznawanie określonych założeń za prawdziwe, bez dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego i obiektywnej weryfikacji, czy dana okoliczność została udowodniona co też skutkowało wzajemną sprzecznością istotnych ustaleń organu jako dokonanych w jałowej próżni, bez odniesienia się do sytuacji stwierdzonej w sprawie, wymagającej udzielenia ochrony, po którą jakkolwiek skarżący zgłosili się, zważywszy, iż uzyskali informację, że w związku z budynkiem pełniącym funkcję D. mogą starać się o dofinansowanie, jak też o takie wnioskowali wzmiankując o zamierzeniach budowlanych w postaci wykonania termomodernizacji budynku i ogrodzenia nieruchomości, co też jasno wynika z przedłożonej do sprawy dokumentacji; powyższe przemawia za tym, że skarżący zwracając się do wszelkich podmiotów, jak też orientując się, iż wykonanie ogrodzenia nie wymaga nie tyle pozwolenia na budowę, co nawet już samego zgłoszenia zamiaru wykonania zamierzonych prac okolicznościami sprawy przekonaniu, że dopełnili wszelkich formalności - tym bardziej, że oceny każdorazowej zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego bynajmniej nie wymagają same przepisy w brzmieniu czytanym przez obywateli;

e. nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy możliwym było i jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji bowiem w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, bezspornie nie istniała sprawa administracyjna mogąca być przedmiotem postępowania - prawny obowiązek weryfikacji wykonanego urządzenia budowlanego w postaci ogrodzenia zagospodarowania przestrzennego przed budową niewynikający z żadnych przepisów, tym bardziej przy spełnieniu kryteriów, iż część zabudowań nieruchomości pełni funkcję miejsc kultu religijnego, jak też zaplecza do dostaw w głębi podwórza;

f. nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania związku pomiędzy uzasadnieniem faktycznym a uzasadnieniem prawnym decyzji, brak wskazania konkretnej podstawy prawnej, która legła u podstaw do wyprowadzenia twierdzenia o woli dokonania samowoli budowlanej i braku wskazania, który z warunków zgodności (przewidzianych literalnie przez prawo) nie został spełniony przy realizacji inwestycji uwzględniając jego zlokalizowanie na nieruchomości oznaczonej nr ewid. gruntu [...].

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie podlegała uwzględnieniu, bowiem zarzuty podniesione w skardze nie podważyły prawidłowości wydanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z dnia [...] marca 2021 r. uchylająca zaskarżoną decyzję w części nakładającej obowiązki na G. R. i umarzająca postępowanie w tej części, zaś w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2020 r. nakazująca współwłaścicielom nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...], przy ul. [...] w B.: A. M., G. R., A. W., H. D. i Zarządowi Mienia Komunalnego w B., rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia nieruchomości nr ew. gr. [...]obr. [...].

Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wykonanie przedmiotowego ogrodzenia w tej lokalizacji i wysokości pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm. dalej P.b.). Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na wszczęcie kontrolowanego postępowania w dniu 9 grudnia 2019 r. (zawiadomienie z listopada 2019 r.), zastosowanie w sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (tj. P.b. Dz.U. z 2020, poz. 1333).

Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7. Podkreślić przy tym należy, że niekwestionowaną przez organy okolicznością jest to, że zgodnie z przepisem art. 29 ust.1 pkt 23, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Prawidłowo jednak organy ustaliły, że w przypadku, gdy ogrodzenie powstaje na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jego lokalizacja i forma musi być zgodna z ustaleniami planu stanowiącym prawo miejscowe.

Mimo powyższego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. miały zastosowanie, gdyż jak wyjaśniono w uchwale NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Tym samym zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 48 i 49 P.b. (przepisy nie mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie) i art. 50 oraz 51 P.b. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 nie zasługiwały na uwzględnienie.

Należy podkreślić, że w myśl art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów jest wiążąca w sprawie, w której zapadła. Z kolei z treści art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych (por. wyrok NSA: z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 739/09, z 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09). Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne winny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwał powoduje, że z chwilą ich podjęcia wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany przepis. W orzecznictwie wskazuje się również, że szeroka moc wiążąca uchwał NSA, przy pełnym poszanowaniu zasady niezawisłości sędziowskiej ma zagwarantować jednolitość orzecznictwa, konieczną chociażby dlatego, że orzeczenia sądu administracyjnego powodują określone konsekwencje nie tylko dla uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, ale także dla pewnej polityki stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, że obok wskazanego w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formalnego związania uchwałami NSA, uchwały te wiążą w rzeczywistości również organy administracji i innych uczestników obrotu prawnego, bowiem w oparciu o nie podejmowane są różnorakie działania prawne (por. wyroki NSA: z 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 853/09, z 29 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 254/07, z 4 września 2012 r. sygn. akt II FSK 1719/10, z 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1533/10). Moc wiążąca powołanej wyżej uchwały odnosi się zatem do każdej sprawy, w której występuje zagadnienie prawne objęte tą uchwałą, co potwierdza stanowisko również organu I instancji, który na taką uchwałę się powołał.

Do bezspornych w niniejszej sprawie okoliczności stanu faktycznego należy zatem zaliczyć, iż przedmiotowe ogrodzenie, zgodnie z oświadczeniem inwestorów, zostało wykonane w listopadzie 2019 r. W świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, jak również obecnie obowiązujących, inwestorzy nie mieli obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia czy uzyskania pozwolenia. Spornym zaś pozostaje, czy zostało ono wykonane zgodnie z prawem, w szczególności z ustaleniami stosownego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji przedmiotowa inwestycja skarżących nie jest zgodna z obowiązującym w dacie realizacji tej inwestycji - przepisami, tj. m.in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. w B. (rejon ul. [...] i [...]) - etap I, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2016 r, poz. 3246) na terenie oznaczonym symbolem 2.1.1U.MW.

Zgodnie z § 43 ust. 1 planu teren oznaczony symbolem 2.1.1U,MW przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Przez teren ten - dz. nr ew. gr. [...]- przebiega również ciąg pieszy oznaczony w planie symbolem 19KP. Wykonanie ogrodzenia spowodowało zamknięcie wyznaczonego ciągu pieszego.

Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. planu, na jego terenie ustala się maksymalną wysokość ogrodzeń na 1,60 m od poziomu terenu (pkt 1). Zakazuje się grodzenia terenów z wyjątkiem: terenów usług z zakresu oświaty i kultu religijnego, zapleczy budynków usługowych, istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz przejść bramowych w parterach budynków (pkt 2 i 3). Zakazuje się również stosowania ogrodzeń pełnych, prefabrykowanych przęseł żelbetowych oraz ogrodzeń z blachy. Ponadto zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. planu, ciąg pieszy przebiegający przez dz. nr ew. gr. [...], oznaczony symbolem 19KP wchodzi w skład przestrzeni publicznych.

Mając na uwadze powyższe, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. PINB wystąpił do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z zapytaniem, czy ogrodzenie części nieruchomości nr ew. gr. [...]przy ul. [...] w B. zgodne jest z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. W odpowiedzi na zapytanie, Departament Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. poinformował, iż jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obwiązującego na terenie nieruchomości objętej postępowaniem, niedopuszczalne jest grodzenie terenów z zabudową mieszkalną wielorodzinną. Zatem ogrodzenie na dz. nr ew. gr. [...]jest niezgodne z planem miejscowym. Ponadto pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Miejski Konserwator Zabytków wskazał, iż nieruchomość dz. nr ew. gr. [...]nie jest wpisana do rejestru zabytków, nie jest położona na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz nie jest ujęta w wojewódzkiej lub w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie wyjaśnił, iż budynek położony przy ul. [...], użytkowany obecnie jako mieszkalny, posiada kartę ewidencyjną włączoną do gminnej ewidencji zabytków i jest w niej określony jako budynek mieszkalny.

Z akt sprawy wprost wynika, że przedmiotowe ogrodzenie narusza przepis § 8 i 18 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu, gdyż budynek usytuowany przy ul. [...], do którego przynależy wybudowane ogrodzenie, nie zalicza się do żadnej z ww. grup obiektów zwolnionych z zakazu grodzenia. Trafnie bowiem wskazały organy, że nie jest ani budynkiem usługowym, ani budynkiem w zabudowie jednorodzinnej, ani budynkiem kultu religijnego. Ogólnej jego funkcji mieszkalnej nie może zmienić również wyodrębnienie jednego lokalu na funkcję magazynu, przynależnego do działalności prowadzonej w budynku przy ul. [...] 23 (K. w B.). Na niezgodność z planem nie ma również wpływu rampa znajdująca się na wygrodzonym terenie i obsługująca działalność prowadzoną przez K., nadal bowiem budynek ten pozostaje budynkiem mieszkalnym i to wielorodzinnym. Ponadto wykonane ogrodzenie zamyka wytyczony przez ww. plan ciąg pieszy oznaczony symbolem 19KP, który stanowi przestrzeń publiczną. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego uzyskały potwierdzenie w Departamencie Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., który jednoznacznie potwierdził, że ogrodzenie wybudowane na dz. nr ew. gr. [...]przy ul. [...] jest niezgodne z planem miejscowym. Nie ma zatem wątpliwości że przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, co potwierdza także krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji.

W ocenie Sądu, rację należy przyznać orzekającym w sprawie organom administracji wskazującym, iż okoliczność, że dany obiekt budowlany nie wymaga uzyskania zezwolenia w żadnej z przewidzianych przez przepisy Prawa budowlanego form, nie oznacza automatycznie zupełnej dowolności w jego budowie. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje bowiem, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przy tym cały szereg wymogów, w tym m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8 tej ustawy) a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy). Przez użyte sformułowanie "przepisy", które będą konkretyzować ogólne wytyczne z art. 5 Prawa budowlanego, rozumieć należy wszelkie przepisy powszechnie obowiązujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w tym - co wynika wprost z ustawy zasadniczej - także przepisy prawa miejscowego (tak: art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tym samym zarzut ograniczenia konstytucyjnych praw nie może zostać uwzględniony (pkt 3 skargi), bowiem przepisy prawa miejscowego są również przepisami obowiązującymi w naszym systemie prawa.

Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych min. wyrok NSA z 10 września 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 3516/18 gdzie wskazano, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. Przede wszystkim podkreślić przy tym należy, że oceniając przedmiotową inwestycję z punktu widzenia legalności działań skarżących jako inwestorów, należy dokonywać na dzień wykonania przedmiotowego ogrodzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 11.04.2018 r., sygn. akt 1529/17). Powyższe miało zaś miejsce jak wskazano – w listopadzie 2019 r. W dacie tej obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedli C. w B. (rejon ul. [...] i [...]) - etap I, uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia 30 czerwca 2016 r. (Dz.Urz.Woj.Podl. z 2016 r, poz. 3246). Plan ten obowiązuję nadal.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości, gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (wieczystego użytkownika), to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania.

Jak należy wnioskować zaś z treści skargi skarżący w przedmiotowym postępowaniu domagają się de facto pominięcia przez organy stosowania określonych zapisów planu miejscowego, powołując się w tym zakresie na zasady praworządności i trzymanie się bezdusznej litery prawa. Przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jednolicie jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania. Jednostkowe pominięcie stosowania danego aktu prowadziłoby więc do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W ocenie Sądu, można pominąć określony akt, gdyby jego zastosowanie prowadziło do niedających się pogodzić z porządkiem konstytucyjnym zasad a więc np. gdyby jego zastosowanie implikowało naruszenie np. zasad niedyskryminacji lub równości, ale nie w przypadku, gdy odmowa zastosowania przyjętego rozwiązania mogła być źródłem takiej nierówności. W okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie podmioty w tej samej sytuacji faktycznej podlegają rozwiązaniu przyjętemu w planie miejscowym. Nie można więc twierdzić, że skarżący są w szczególnie niekorzystnej sytuacji.

Reasumując stwierdzić należy, że organ nadzoru budowlanego był obowiązany do zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami - w tym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane). W takim wypadku, zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 wspomnianej ustawy, dający podstawę do orzeczenia rozbiórki, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem sądu organy nie naruszyły art. 7, 77, 80 k.p.a. bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz przytoczyły przepisy prawa, które zdecydowały o treści decyzji. Ponadto organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, dokonał ich analizy i wyciągnął prawidłowe wnioski zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a stosowna argumentacja znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającemu wymogom art. 107 § 3 k.p.a..

Należy wskazać, że organy orzekające w niniejszej sprawie działały także zgodnie z art. 6 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że zobowiązane były w niniejszej sprawie do stosowania obowiązujących w tym względzie przepisów k.p.a. oraz ustawy Prawo budowlane, a także przepisów prawa miejscowego.

Warto zauważyć, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r).

W ocenie Sądu podnosząc zarzut naruszenia praw obywatelskich strona skarżąca nie wskazała o jakie konkretne naruszenia chodzi. W opinii Sądu, w omawianej sprawie nie doszło do uchybienia art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 6 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w zw. z art. 2 TUE oraz art. 91 Konstytucji RP. Z przepisu art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej wynika, że prawo do dobrej administracji oznacza prawo strony do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy oraz prawo do rozpatrzenia jej w rozsądnym terminie. W ust. 2 tego przepisu uszczegółowiono niektóre aspekty tzw. prawa do obrony – prawo do bycia wysłuchanym, prawo dostępu do akt sprawy oraz obowiązek uzasadnienia przez organ administracyjny wydanej decyzji. Sąd nie dostrzega, aby prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego uchybiało powyższym regułom. Stronom zagwarantowano prawo do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu poprzez możliwość zapoznania się za aktami sprawy, składania wniosków dowodowych, wnoszenia wyjaśnień, zapoznania się z uzasadnieniami wydawanych rozstrzygnięć. Zarówno analiza akt sprawy jak i podjętego rozstrzygnięcia nie pozwalają również stwierdzić, aby postępowanie było prowadzone w sposób stronniczy. Organy dokładnie wyjaśniały okoliczności faktyczne sprawy, a zachowanie standardów dobrej administracji nie oznacza, że analiza materiału dowodowego i rezultat prowadzonego postępowania ma być zbieżny z oczekiwaniem strony skarżącej, czyli nieuwzględniający przepisów miejscowego planu.

Nie doszło w sprawie również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 396/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].01.2020 r. znak: [...], nakazując wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego kręgu osób zobowiązanych do wykonania decyzji rozbiórkowej.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzja z dnia [...] marca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. w części nakładającej przywołane powyżej obowiązki na G. R. i umorzył postępowanie w tej części, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzyskanych przez organ informacji jednoznacznie wynikło, iż Pan G. R. nie jest obecnie współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, ani współużytkownikiem gruntu na którym znajduje się budynek mieszkalny, a także nie był współwłaścicielem nieruchomości także w dacie wydania decyzji rozbiórkowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wyrok uprawomocnił się 20.03.2006r.). Zatem nie był stroną postępowania i nie można było nałożyć na niego obowiązków rozbiórkowych, co skutkowało umorzeniem postępowania w tej części. Dostrzeżone uchybienia zostały zatem skorygowane, nie było zatem podstaw do stwierdzania nieważności decyzji w tym zakresie, z uwagi na dwuinstancyjność tego postępowania, a zatem możliwość skorygowania błędów organu I instancji.

W ocenie Sądu nie zaistniały także podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest m.in. decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 1819/11, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w: Czesław Martysz, LEX Komentarz, stan prawny 1 sierpnia 2010 r.). Zarówno w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu lub podmiotu postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia organów obu instancji w sprawie nakazu rozbiórki ogrodzenia, wybudowanego niezgodnie z miejscowym planem, gdyż w tak przedstawionym stanie faktycznym nie doszło do jego bezprzedmiotowości, a organ mógł orzec co do istotny zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a.

Sąd mając na uwadze zarzuty skargi oraz działając z urzędu na mocy art. 134 p.p.s.a. nie znalazł żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organ nadzoru budowalnego w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i zastosował przepisy materialne oraz procesowego, w prawidłowym zakresie korygując decyzję organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.