Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2482/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.4, art. 60 ust.3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.42 ust.2 pkt 10 a
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w S. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w G. solidarnie na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. i [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła do Urzędu Morskiego w S. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy elektrowni wiat[...]ch "[...]" o mocy 135 MW, usytuowanej na polskim morzu terytorialnym, wraz z budową podwodnych kabli energetycznych na ląd 110 kV i 15 kV.

W toku postępowania postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. Wojewoda Pomorski odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, a Minister Środowiska po rozpoznaniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia 25 maja 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/06 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na wymienione postanowienie Ministra Środowiska.

Kontynuując postępowanie uzgodnieniowe Marszałek Województwa Pomorskiego, któremu sprawa została przekazana w związku ze zmianą przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r. stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewodzie Pomorskiemu. Tenże organ postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r. odmówił dokonania uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej z tej przyczyny, że wojewodowie od dnia 1 stycznia 2008 r. nie posiadają już kompetencji do dokonywania uzgodnień w procedurze oceny oddziaływania na środowisko.

Mając to na względzie Dyrektor Urzędu Morskiego w S. decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie faktem odmowy uzgodnienia zamierzenia budowlanego przez organ ochrony środowiska. Na skutek odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. w G. i dodatkowo [...] Sp. z o.o. w S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Ministra Dyrektor Urzędu Morskiego w S. nie był zobowiązany do uzgodnienia swojego rozstrzygnięcia w zakresie, o jakim mowa w art. 46 ustawy – Prawo ochrony środowiska, aczkolwiek wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dyrektor Urzędu Morskiego w S. postanowieniem z dnia 25 marca 2009 r. zawiesił postępowanie o ustalenie warunków zabudowy terenu ze względu na możliwą kolizję lokalizacji farmy wiatrowej z Systemem Rozgraniczenia Ruchu "[...]". Postępowanie zostało podjęte w dniu 6 listopada 2009 r. wobec upływu przewidzianego terminu i znacznego zaawansowania procedury zatwierdzenia powyższego systemu rozgraniczenia ruchu w Międzynarodowej Organizacji Morskiej (International Maritime Organization).

Dyrektor Urzędu Morskiego w S. decyzją z dnia 9 listopada 2009r., na podstawie art. 53 ust. 4 oraz art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu, art. 42 ust. 2 pkt 10a ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2003r. Nr 153, poz. 1502) oraz art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy farmy wiatrowej "[...]" wraz z budową energetycznych kabli przesyłowych w rejonie miejscowości [...] gmina U..

W uzasadnieniu organ wskazał, że w 2008 r. została przeprowadzona analiza bezpieczeństwa ruchu statków w rejonie południowego Bałtyku, a jej wyniki podano do wiadomości państwom członkowskich IMO w dokumencie NAV 54/INF.5, w którym Polska i Niemcy zobowiązały się do zgłoszenia do IMO systemów rozgraniczenia ruchu statków. W raporcie Podkomitetu IMO NAV - NAV 55/21 z dnia 1 września 2009 r. została opublikowana lokalizacja planowanego Systemu Rozgraniczenia Ruchu "[...]", która koliduje z lokalizacją przedmiotowej farmy. Dalsza procedura przewiduje wydanie przez Komitet ds. Bezpieczeństwa Morskiego (Maritime Safety Committee) rezolucji lub innego dokumentu wprowadzającego "[...]" jako obowiązujący w świetle prawa morskiego międzynarodowego.

Odwołanie od tej decyzji wniosły [...] Sp. z o.o. w G. oraz [...] Sp. z o.o. w S., domagając się jej uchylenia. Odwołujące się Spółki zarzuciły organowi błędne przyjęcie, że planowania lokalizacja farmy wiatrowej koliduje z planowanym systemem rozgraniczenia ruchu, niewskazanie niedopuszczalnej hipotetycznej kolizji, a ponadto przyjęcie za wiążący raportu Podkomitetu IMO, w sytuacji gdy nie została jeszcze wydana rezolucja Komitetu ds. Bezpieczeństwa Morskiego. Spółki wniosły, w wypadku hipotetycznego ustalenia kolizji, o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia w części akwenu morskiego, w którym nie występuje kolizja.

W piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2009 r. odwołujące się Spółki dodatkowo zarzuciły organowi, że na doręczonej im kopii mapy nawigacyjnej użyto dwóch rodzajów koordynatorów: dla "[...]" danych geodezyjnych Word Geodetic System 1984 Datum (WGS 84), a dla planowanej farmy wiatrowej współrzędnych geograficznych, wątpliwości w tym zakresie winien rozwiać biegły. Ponadto podniosły, że dołączona mapa nie zawiera pkt 13, nie określono punktów, w których następuje rzekoma kolizja.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Minister przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie stwierdził, iż proponowana lokalizacja farmy wiatrowej koliduje z lokalizacją planowanego systemu rozgraniczenia ruchu "[...]", co zostało przedstawione na mapie nawigacyjnej INT 1219 252, przesłanej wraz z odwołaniem. Przedmiotowa mapa przedstawia lokalizację Systemu Rozgraniczenia Ruchu "[...]" poprzez oznaczenie punktami oraz czarnymi liniami. Natomiast lokalizacja farmy wiatrowej "[...]" wskazana jest punktami 1,2,3,4 (zgodnie ze współrzędnymi geograficznymi podanymi przez inwestora), a w legendzie oznaczona czerwonym kwadratem z pionowymi czerwonymi kreskami. W ocenie organu kolizja obydwu lokalizacji jest możliwa do odczytania na przedstawionej mapie i w celu odczytania mapy nie jest konieczne powoływanie biegłego, bowiem pracownicy organu posiadają umiejętności z zakresu odczytywania pozycji z map nawigacyjnych. Mapa ta została sporządzona przez Biuro Hydrograficzne Marynarki Wojennej, a pracownik Urzędu naniósł jedynie współrzędne geograficzne. Minister podkreślił, że zarówno dla lokalizacji farmy wiatrowej oraz dla lokalizacji "[...]" użyto współrzędnych geograficznych w systemie WGS 84 i wyjaśnił, że WGS 84 stanowi układ odniesienia, natomiast współrzędne geograficzne stanowią sposób określania pozycji. Przyjęcie za wiążący raportu Podkomitetu IMO NAV 55/21, pomimo braku rezolucji Komitetu ds. Bezpieczeństwa Morskiego (MSC) nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Minister Infrastruktury zobowiązany jest, stosownie do art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, zapewnić bezpieczeństwo żeglugi, a "[...]" zmierza do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu statków i ochrony środowiska morskiego.

Minister Infrastruktury wskazał, że organ odwoławczy nie może przyjąć wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji innej niż wskazała to strona we wniosku złożonym dnia 14 kwietnia 2004 r. Wiąże się to z koniecznością oceny nowej lokalizacji pod kątem zagrożeń m. in. dla środowiska i zasobów morskich, interesu gospodarki narodowej, bezpieczeństwa żeglugi morskiej. Inwestor planując inwestycję w innym miejscu powinien wskazać za pomocą współrzędnych geograficznych podanych w systemie WGS 84 nową lokalizację. Tym samym winien złożyć nowy wniosek.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły : [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., domagając się uchylenia tej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W skardze zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że mapa nawigacyjna INT 1219 252 przedstawia lokalizację Systemu Rozgraniczenia Ruchu "[...]" oznaczoną punktami 9,10,11,12,13,14,15,16, podczas gdy na wskazanej mapie pominięty został punkt 13. Nadto niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pominięcie kwestii, że mapa nawigacyjna INT 1219 252 zawiera braki w postaci niekompletnie ustalonej lokalizacji Systemu Rozgraniczenia Ruchu "[...]" oraz błędne uznanie, że nie istniała potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu kartografii. Zarzucono także przyjęcie za wiążący raportu Podkomitetu IMO NAV 55/21 z dnia 1 września 2009r. pomimo braku rezolucji Komitetu ds. Bezpieczeństwa Morskiego. W ocenie skarżących został naruszony również art. 41 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 10a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w którym zgodnie z ustaleniami organów nie zachodziła kolizja.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Minister Infrastruktury w sposób czytelny i szczegółowy ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w toku procedury odwoławczej. Wyjaśnił, odnosząc się do sporządzonej przez organ pierwszej instancji mapy, że zaistniała kolizja planowanej przez inwestora lokalizacji farmy wiatrowej i "[...]". Mapa ta jest czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości, została na niej zaznaczona kolizja między obydwiema lokalizacjami przy zastosowaniu tego samego systemu WGS 84. Także logicznie i przejrzyście Minister wytłumaczył brak konieczności powoływania biegłego z zakresu kartografii. Omówił także zastosowanie współrzędnych geograficznych w tym samym systemie WGS 84 zarówno przy ustalaniu lokalizacji farmy, jak i strefy ruchu "[...]".

Następnie Sąd pierwszej instancji omawiając związanie polskich organów wyznaczoną strefą bezpieczeństwa, jeszcze przed wydaniem rezolucji Komitetu ds. Bezpieczeństwa Morskiego, stwierdził, że zasadnie organ powołał się na zasadę zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi morskiej. Niewątpliwie bowiem Rzeczypospolita Polska wyznaczając bezpieczną trasę żeglugową przyjęła na siebie promesę wprowadzenia jej w życie po podpisaniu stosownych umów międzynarodowych. Procedura wprowadzenia do systemu prawnego wymaga czasu, co nie oznacza, że do chwili zakończenia tej procedury trasy te nie podlegają ochronie. Nadto organ mając obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na wodach morskich, musiał wziąć pod uwagę, że na części proponowanej lokalizacji taki ruch się odbywa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast stanowiska organu, że inwestor co do zasady nie byłby uprawniony do zmodyfikowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu na etapie odwołania. Przepisy postępowania administracyjnego nie wykluczają takiej możliwości. Inwestor w odwołaniu wskazał, że wnosi z ostrożności procesowej o wydanie decyzji na tę część planowanej inwestycji, która nie będzie kolidowała z "[...]", a w piśmie uzupełniającym odwołanie dodatkowo wyjaśnił, że jednym z ewentualnych wniosków odwołania jest ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części akwenu, na której nie zachodzi kolizja. W ocenie Sądu możliwość zmiany wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwa byłaby wówczas, gdyby nie nastąpiła w międzyczasie zmiana przepisów regulujących proces inwestycyjny podejmowany w obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczyło się na skutek wniosku złożonego przez inwestora w dniu 14 kwietnia 2004r. Okoliczność ta ma rozstrzygające znaczenie z tego powodu, że z dniem 15 kwietnia 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 6, poz. 41), która zmieniła zasady, właściwość organów, jak również podstawy prawne wydawania decyzji dotyczących inwestycji w obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Do dnia wejścia w życie tej ustawy rozstrzygnięcia dotyczące inwestycji na morskich obszarach regulowane były również ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która przewidywała wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz odpowiednio o warunkach zabudowy. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej wprowadziła do ustawy o planowaniu art. 4 ust.1a, stosownie do którego w odniesieniu do obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu określa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jednocześnie uchylone zostały przepisy zawarte w ustawie o planowaniu regulujące kwestię właściwości organów przewidzianych do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) na obszarach morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej (art. 51 ust.1 pkt 4 i 60 ust. 3). Do tego czasu organem właściwym był dyrektor właściwego urzędu morskiego. Ustawa z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej nie przewiduje już wydawania decyzji lokalizacyjnych (odpowiednio o warunkach zabudowy). Stanowi jedynie, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, wydawane jest pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Właściwym organem do wydawania takich pozwoleń jest obecnie Minister Infrastruktury. W przypadku zaś przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują te same rygory, jedynie zmienia się organ uprawniony do wydawania takich pozwoleń.

Aczkolwiek uległy zmianie przepisy organ procedował w oparciu o normy uchylone, a taką możliwość przewidywał intertemporalny przepis art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., w myśl którego do postępowań wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ celem przepisów intertemporalnych jest uchylenie ogólnie i powszechnie obowiązującej zasady stosowania norm istniejących w systemie prawa w dacie rozstrzygania, należy je stosować rygorystycznie i precyzyjnie. Zdaniem Sądu jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w określonym kształcie został złożony pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, nie ma możliwości jego modyfikacji przez stronę w toku tegoż postępowania. Wnioskodawcy bowiem skorzystali z dobrodziejstwa przepisu międzyczasowego i uzyskali uprawnienie do uzyskania decyzji przy zastosowaniu poprzednio obowiązujących regulacji, które miały inny charakter i nie zawierały tak wielu rygorów i wymagań jak obecne przepisy. Wprowadzenie nowych norm miało na celu zbadanie inwestycji na wielu płaszczyznach, przy precyzyjnie i szeroko sformułowanych kryteriach, wymienionych w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Tym samym, zdaniem Sądu, inwestor nie był uprawniony do modyfikacji wniosku, co nie stoi na przeszkodzie, aby wystąpił z nowym żądaniem już na podstawie nowych przepisów. Uzasadnienie decyzji Ministra w tej części zawiera wadliwe rozważania, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik samego postępowania, gdyż przy założeniu, że inwestor nie był uprawniony do zmiany swojego żądania, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należałoby i tak utrzymać w mocy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosły [...] Sp. z o.o. w G. i [...] Sp. z o.o. w S. zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej, z powołaniem się na art. 173 Ppsa, podniesione zostały zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 128 Kpa i art. 63 § 2 Kpa poprzez przyjęcie, że złożenie w odwołaniu i popieranie alternatywnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej na zabudowę w części akwenu objętego wnioskiem w zakresie, w którym nie zachodziła kolizja, stanowi złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji innej niż wskazana w pierwotnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

2) naruszenie prawa materialnego przez dokonanie ewidentnie błędnej wykładni art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej przez niezastosowanie dotychczasowych przepisów;

3) przyjęcie za wiążący Raportu Podkomitetu IMO NAV (Raport to the Maritime Safety Committee) 55/12 z dnia 1 września 2009 r., mimo braku rezolucji Komitetu ds. Bezpieczeństwa Morskiego;

4) naruszenie prawa materialnego: art.42 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 10 a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (w wersji przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r.) oraz art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tych przepisów, mimo że nie istniała kolizja z Systemem Rozgraniczenia Ruchu "[...]", ewentualnie przez ustalenie, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na zabudowę w zakresie, w którym nie zachodziła kolizja.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że art. 128 Kpa nie wymaga sformalizowanej formy odwołania, lecz stosownie do art. 63 § 2 Kpa odwołanie winno zawierać żądanie strony. Wniosek (żądanie) odwołania nie musi pokrywać się z wnioskiem pierwotnym, co nie oznacza, że strona składa nowy wniosek. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżące Spółki nie wystąpiły z nowym wnioskiem, lecz jedynie w ramach wniosków (żądań) odwołania wniosły z ostrożności o ustalenie warunków zabudowy dla części akwenu wskazanego we wniosku z dnia 14 kwietnia 2004 r., na którym nie zachodzi kolizja z Systemem Rozgraniczenia Ruchu "[...]". Ich wniosek nie był zatem odrębnym wnioskiem, lecz częścią wniosku już złożonego, wobec tego postępowanie winno się toczyć zastosowaniem dotychczasowym przepisów, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Autor skargi kasacyjnej następnie podniósł, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury całkowicie pomija możliwość ustalenia warunków zabudowy przewidujących lokalizację na części akwenu przybrzeżnego, wskazanego we wniosku na załączonej do odwołania mapie. Tymczasem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na części wnioskowanego akwenu nie stanowiłoby rozpoznania wniosku o ustalenie zabudowy dla innej lokalizacji. Wskazana lokalizacja, na której nie istnieje kolizja z Systemem Rozgraniczenia Ruchu "[...]" jest bowiem częścią akwenu objętego wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2004 r. i nie ma tam zagrożenia dla bezpieczeństwa żeglugi, zaś obszar ten jest wystarczający dla zrealizowania celu wnioskodawców. Nadto, dopiero wydanie przez Komitet ds. Bezpieczeństwa Morskiego rezolucji lub innego dokumentu wprowadzającego "[...]" spowoduje, że będzie mogła wystąpić hipotetyczna kolizja i to tylko na części akwenu objętego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wskazując na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej odniósł się do poszczególnych jej zarzutów podnosząc, że winny one być sformułowane wprost, a nie przy użyciu zwrotu "w szczególności" (zarzut 1). Nadto nieprawidłowe jest podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy jednoczesnym wskazaniu na regulację Kodeksu postępowania administracyjnego, skoro Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość wyroku sądu pierwszej instancji. W ocenie organu nie jest także dopuszczalne alternatywne formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej (zarzut 2) poprzez wskazanie na niezastosowanie prawa materialnego ewentualnie jego błędną wykładnię. W nawiązaniu do 3 zarzutu skargi kasacyjnej organ wskazał na brak określenia przez autora skargi kasacyjnej do czego zarzut ten odnosi się, czy naruszenia prawa materialnego czy procesowego bądź kwestii błędnie ustalonego stanu faktycznego. Organ zwrócił także uwagę na wadliwą, alternatywną konstrukcję 4 zarzutu skargi kasacyjnej.

Jednocześnie organ podkreślił, że przyjęta przez skarżące Spółki modyfikacja wniosku nastąpiła po 6 latach od złożenia pierwotnego wniosku. W tym okresie nie istniał żaden przepis, który stanowiłby o "zablokowaniu" dla inwestora obszaru, którego dotyczył wniosek. Na skutek konieczności uregulowania ruchu statków w rejonie Ławicy Słupskiej ustanowiony został system rozgraniczenia ruchu "[...]", przyjęty rezolucją MSC w maju 2010 r.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 193 § 1 Ppsa). Wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie przyczyn nieważności należało ją więc rozpoznać wyłącznie w granicach przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw i sformułowanych w jej ramach zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów realizowanych w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania zauważyć przyjdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie zająć stanowisko co do wyraźnie wskazanych w skardze przepisów, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej. Uwaga ta jest o tyle konieczna, gdyż skarga kasacyjna w tej części została skonstruowana przy założeniu, że powołane art. 63 § 2 i art. 128 Kpa mają uzasadniać zarzut naruszenia przepisów postępowania "w szczególności". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi uniemożliwia więc odniesienie się do tych bliżej nieokreślonych przepisów proceduralnych, które miały zostać naruszone, gdyż byłoby to stawianie hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji, co jest niedopuszczalne, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Rację ma autor skargi kasacyjnej gdy twierdzi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy że wynika z niego, że strona jest niezadowolona z decyzji, stanowi tak art. 128 Kpa. Słusznie również zauważa, że zgodnie z zasadą ograniczonego formalizmu wyrażoną w art. 63 § 2 Kpa wszelkie żądania (podania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) powinny zawierać wskazania osoby, od której pochodzi podanie, jej adres i żądanie. Nie można jednak zgodzić się z wyprowadzonym na podstawie analizy tych przepisów wnioskiem, że na każdym etapie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskodawca (autor podania) uprawniony jest do zmiany (modyfikacji) tego wniosku i to w dowolny sposób.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg uregulowań szczególnych w stosunku do kodeksowych norm proceduralnych. Jednym z takich przepisów jest art. 52 ust. 2, który w sprawie o ustalenie warunków zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu. Przepis ten uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 Kpa przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto określenie szeroko pojętej charakterystyki inwestycji, w tym obejmującej zasadnicze parametry techniczne zamierzenia budowlanego, w formie opisowej i graficznej. Umknęło wnoszącemu skargę kasacyjną, że w powoływanym przez niego przepisie art. 63 § 2 Kpa wskazano, że podanie – oprócz danych dotyczących autora podania i sformułowanego żądania – powinno również czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Takim właśnie przepisem szczególnym odnoszącym się do postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu.

Zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do granic terenu inwestycji oraz jej cech charakterystycznych, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalone są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (zgodność z przepisami, w tym z przepisami dotyczącymi obszarów morskich), a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki. Wymogu tego nie dochowały skarżące Spółki na etapie postępowania odwoławczego zmieniając treść pierwotnego wniosku.

Niezależnie od tego należy wskazać, że zmiana istotnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a odnoszących się do granic terenu inwestycji i jej cech charakterystycznych nie może być dokonana na etapie postępowania odwoławczego. Konieczne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 1 Kpa), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granica rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, a wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92 – ONSA 1992 r. Nr 3-4, poz. 95). Niewątpliwie zaś zmiana istotnych elementów wniosku, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu, powoduje, że organ odwoławczy uwzględniając zmianę wniosku dokonaną już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie orzekałby w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym. Aczkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że co do zasady dopuszczalna jest taka zmiana na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy do przyjęcia, że zmiana żądania była niedopuszczalna. Zmiana ta bowiem odnosiła się do granic terenu inwestycji, co wymagało precyzyjnego naniesienia granic na kopii mapy (tak jak to uczynił inwestor w pierwotnym wniosku), a nadto częściowo do charakterystycznych parametrów inwestycji (co wymagało z kolei ich przedstawienia w formie opisowej i graficznej). Z tego punktu widzenia organ pierwszej instancji mógłby ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym dotyczącymi obszarów morskich (bezpieczeństwa żeglugi morskiej, zachowanie środowiska i zasobów morskich, dziedzictwa archeologicznego, bezpiecznego uprawniania rybołówstwa morskiego itp.). W stanie faktycznym przyjętym za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji przedstawiona przez ten Sąd argumentacja o niedopuszczalności zmiany przedmiotowej wniosku na etapie postępowania odwoławczego mogłaby stanowić dodatkowy argument przemawiający za słusznością zajętego stanowiska.

Z tych więc powodów nieusprawiedliwione okazały się zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ administracji przywołanych w skardze przepisów art. 128 i art. 63 § 2 Kpa.

Przystępując do oceny zasadności dalszych zarzutów, realizowanych już w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że kluczowym zagadnieniem jest ustalenie charakteru i mocy wiążącej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej aktów Międzynarodowej Organizacji Morskiej (ang. International Maritime Organisation), zwanej dalej IMO. Organizacja ta, powstała w dniu 17 marca 1959 r. jako Międzynarodowa Morska Organizacja Doradcza, funkcjonuje w systemie Narodów Zjednoczonych jako wyspecjalizowana organizacja międzypaństwowa zajmująca się bezpieczeństwem na morzu i zapobieganiem zanieczyszczenia środowiska morskiego. Polska jest jednym ze 169 państw będących członkami tej organizacji. Funkcjonowanie IMO w systemie Narodów Zjednoczonych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego. Organizacja Narodów Zjednoczonych swe istnienie na forum międzynarodowym opiera na wielostronnej umowie międzynarodowej, jaką jest Karta Narodów Zjednoczonych, podpisana w San Francisco w dniu 26 czerwca 1945 r. Art. 57 ust. 1 Karty NZ przewiduje, że różnego rodzaju organizacje wyspecjalizowane, utworzone na podstawie porozumień zawartych między rządami i posiadające z mocy swych statutów rozległe kompetencje międzynarodowe będą związane z ONZ stosownie do postanowień art. 63, a zatem poprzez koordynowanie ich działalności, w drodze uzgodnień i zaleceń, za pośrednictwem Rady Gospodarczej i Społecznej. IMO poprzez funkcjonowanie w systemie Narodów Zjednoczonych jest więc międzypaństwową organizacją o specyficznej osobowości prawnomiędzynarodowej. Polska podpisując Kartę Narodów Zjednoczonych i przystępując do IMO przyjęła na siebie obowiązek przestrzegania powszechnie przyjętych lub zaleconych przez IMO norm prawa międzynarodowego dotyczących bezpieczeństwa żeglugi morskiej oraz ochrony środowiska i zasobów morskich. Powyższe normy prawa międzynarodowego publicznego (przepisy międzynarodowe) stanowią część krajowego porządku prawnego łącznie z prawem polskim. Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 w katalogu źródeł prawa nie wymienia aktów organizacji międzynarodowych, których Polska jest członkiem, jednakże nie wyklucza expressis verbis prawotwórczego charakteru tych norm. Ustawodawca wprost uznaje te normy jako źródło prawa (por. art. 24 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). Organy władzy publicznej, a zatem także organy administracji publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 Kpa). Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy organy te zobowiązane są uwzględnić powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym przepisy międzynarodowe.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, prace nad przyjęciem przez IMO systemu rozgraniczenia ruchu statków na południowym Bałtyku rozpoczęły się w 2005 r., następnie w 2008 r. dokonano wspólnie przez przedstawicieli rządów Polski i Niemiec analizy bezpieczeństwa ruchu statków w tym rejonie Bałtyku, a wyniki tej analizy podano do wiadomości państwom członkowskim IMO w dokumencie NAV 54/INF.5. W Raporcie Podkomitetu IMO NAV z dnia 1 września 2009 r. NAV 55/21, przyjętym na 55 sesji (Raport to the Maritime Safety Committee), opublikowana została lokalizacja Systemu Rozgraniczenia Ruchu "[...]". Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną nie można uznać, by niewydanie przez Komitet d/s Bezpieczeństwa Morskiego IMO Rezolucji lub innego dokumentu wprowadzającego "[...]" jako normę powszechnie obowiązującą w świetle prawa morskiego międzynarodowego oznaczało, że uzgodniona lokalizacja tego systemu rozgraniczenia ruchu statków na południowym Bałtyku nie miała znaczenia prawnego. Jak już zauważono, opublikowanie raportu Podkomitetu IMO NAV 55/21 nastąpiło po uzgodnieniu lokalizacji "[...]" na forum międzynarodowym, po akceptacji ze strony Polski i Niemiec, a następnie także Danii (w Raporcie opublikowany został jednocześnie "TSS Adlerground") i braku sprzeciwu ze strony pozostałych państw – członków IMO. Istniały zatem przesłanki do uznania tego dokumentu jako zalecanej przez IMO powszechnie akceptowanej normy prawa międzynarodowego morskiego dotyczącej bezpieczeństwa żeglugi morskiej i ochrony środowiska. Dodać trzeba, że Komitet ds. Bezpieczeństwa Morskiego IMO na 87 sesji w maju 2010 r. podjął rezolucję ustanawiającą, począwszy od dnia 1 grudnia 2010 r., System Rozgraniczenia Ruchu "[...]".

Trafnie również zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że skoro do organów administracji morskiej należą sprawy związane z zapewnieniem bezpieczeństwa żeglugi morskiej (art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej), orzekające w sprawie organy nie mogły nie uwzględnić, że opublikowana w Raporcie Podkomitetu IMO NAV 55/21 lokalizacja "[...]" znajduje się na zwyczajowej trasie przepływu statków, a wyniki przeprowadzonych badań, także mając na uwadze ochronę środowiska morskiego, wykluczają inną lokalizację tego systemu rozgraniczenia ruchu statków. Celem tego systemu jest rozdzielenie dwóch przeciwnych kierunków ruchu statków, lepsze zarządzanie przepływem w pobliżu płytkich wód i w bezpiecznej odległości od obszarów chronionych ekologicznie. Tak więc także uwzględniając porządek prawny wewnętrzny, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, istniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował w sposób skuteczny tych ustaleń, które doprowadziły do przyjęcia, że pomiędzy planowaną lokalizacją farmy wiatrowej, a lokalizacją "[...]" zachodzi częściowa kolizja (w pasie przepływu na południe od strefy separacyjnej). Nieuzasadnione okazały się zaś te zarzuty, które zmierzały do wykazania, że na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji został właściwie zmodyfikowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z tych więc powodów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niezastosowaniu art. 42 ust. 2 pkt 10a ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (w brzmieniu do dnia 15 kwietnia 2003 r.) oraz art. 60 ustawy o planowaniu w związku z art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej okazał się nieuzasadniony. Brak było bowiem podstaw do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nieporozumieniem jest natomiast stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej przez jego niezastosowanie, skoro – co wynika z motywów zaskarżonego wyroku – Sąd przepis ten słusznie zastosował, przywołując brzmienie normy prawnej wypływającej z tego przepisu jako argument przemawiający za legalnością kontrolowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił więc skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw z mocy art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa, koszty te sprowadzają się do wynagrodzenia pełnomocnika procesowego organu będącego radcą prawnym w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).