Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3052/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.133 § 1 , art.134 § 1 w zw. z art.106 § 3,4,5, art. 141 § 4, art.149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.3 ust.2, art. 4 ust 3, art.5 ust.1 i 2, art.13 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 247/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 247/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:

1. zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 lutego 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej : Prezesa UKE) na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji: "Czy wszystkie elementy systemu ESA (Elektroniczny System Aukcyjny w rozumieniu opublikowanej przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Dokumentacji aukcyjnej na rezerwacje częstotliwości z zakresu 791 -816 MHz oraz 832 -857 MHz oraz z zakresu 2500 -2570 MHz oraz 2620 - 2690 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczone do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej), w szczególności serwer główny i serwer backupowy, zlokalizowane są na terenie Polski? Jeżeli nie, to na terytorium jakiego państwa zlokalizowane są wszystkie elementy systemu ESA, w szczególności serwer główny i serwer backupowy?".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu 21 lutego 2014 r. poinformował Spółkę drogą mailową, że informacje dotyczące budowy Elektronicznego Sytemu Aukcyjnego nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 14 marca 2014 r. [...] Sp. z o.o. skierowała za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa UKE, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia wskazanej powyżej informacji publicznej, w terminie trzech dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku zapadłego w niniejszej sprawie. W skardze zarzucono Prezesowi UKE naruszenie art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1, art. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie - wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi - informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, w związku z błędnym uznaniem, iż żądane przez [...] we wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. informacje nie stanowią "informacji publicznej" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji poprzez naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącej do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z Umowy zawartej przez organ z Wykonawcą, udostępnionej [...] w trybie dostępu do informacji publicznej, wynika, że tzw. ESA (Elektroniczny System Aukcyjny), stanowi system, który ma umożliwić przeprowadzenie przez Prezesa UKE aukcji na rezerwacje częstotliwości w pasmach 800 MHz i 2,6 GHz opartej o art. 116 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne. Z ww. Umowy wynika jednocześnie ścisłe powiązanie ESA oraz szczegółowych wytycznych co do budowy i funkcjonalności tego systemu z "dokumentacją aukcyjną" (tj. dokumentacją, o której mowa w art. 118 ust. 3 Pt, publikowaną przez organ na stronie podmiotowej BIP UKE wraz z ogłoszeniem o aukcji). W ocenie skarżącej system ESA ma stanowić informatyczne "narzędzie" (techniczny "instrument"), za pomocą którego Prezes UKE przeprowadzi aukcję - w rozumieniu art. 116 ust. 1 Pt - na rezerwacje częstotliwości z pasma 800 MHz oraz 2,6 GHz, a zawarcie Umowy z Wykonawcą nastąpiło w ramach przygotowań Organu do przeprowadzenia owej aukcji, a po drugie, iż system ten jest "sprzężony" z treścią dokumentacji aukcyjnej i jego funkcjonalności muszą być realizowane w oparciu o zasady wynikające z tej dokumentacji.

Skarżąca zaznaczyła, iż organ udostępnił [...] w trybie dostępu do informacji publicznej (na wcześniejszy wniosek Spółki z dnia 21 stycznia 2014 r.) treść Umowy zawartej z Wykonawcą, a zawierającej szczegóły, dotyczące budowy i funkcjonalności systemu ESA, a zatem zakwalifikował owe informacje jako "informację publiczną". Natomiast w odpowiedzi na wniosek [...] z dnia 7 lutego 2014 r., organ wskazał, iż - w jego ocenie -"informacje dotyczące budowy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego nie stanowią informacji publicznej". Skarżąca podkreśliła, iż Prezes UKE niewątpliwie posiadał (i posiada) żądane informacje, gdyż sam temu nie zaprzeczył w odpowiedzi na wniosek, a ponadto, zgodnie z Umową, Wykonawca dostarcza Prezesowi UKE "niezbędną infrastrukturę teleinformatyczną, służącą do przeprowadzenia aukcji", a także dokumentację użytkową ESA, a zatem z pewnością organ ma wiedzę co do tego, gdzie zlokalizowane są elementy systemu ESA.

Zdaniem skarżącej, ocena Prezesa UKE, zgodnie z którą, informacje dotyczące budowy systemu ESA tj. lokalizacja elementów tego systemu (w szczególności położenie serwera głównego i backupowego) - "nie stanowią informacji publicznej", jest nietrafna.

Prezes UKE, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że Prezes UKE ustalił w drodze Umowy z wykonawcą systemu aukcyjnego, jakie funkcjonalności powinien posiadać Elektroniczny System Aukcyjny. Funkcjonalności te opisują proces przeprowadzenia aukcji elektronicznej, m in. przeprowadzanie poszczególnych rund, zbieżność zasad składania ofert z zasadami określonymi w dokumentacji aukcyjnej. Funkcjonalności opisane zostały zarówno w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) stanowiącej część dokumentów w procesie udzielania zamówienia publicznego na dostarczenie ESA, jak i w umowie z OIMP oraz dokumentacji aukcyjnej, (zarówno tej dokumentacji odnoszącej się do aukcji odwołanej przez Prezesa UKE dnia 7 lutego 2014 r., jak i projektu nowej dokumentacji aukcyjnej, której konsultacje zakończyły się dnia 19 marca 2014 r.). Informacje te mieszczą się w otwartym katalogu informacji publicznej, wskazanym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes UKE nie wymagał natomiast od podmiotów uczestniczących w zamówieniu publicznym, przekazywania w jego trakcie informacji, jaką budowę powinien posiadać Elektroniczny System Aukcyjny. Budowa systemu elektronicznego nie jest tożsama z jego funkcjonalnością, bowiem nie odnosi się do funkcji jakie Elektroniczny System Aukcyjny ma spełniać dla potrzeby wykonania zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie aukcji na rezerwację częstotliwości. Budowa systemu informatycznego obejmuje elementy takie jak topologię sieci teleinformatycznej, poszczególne składniki stanowiące jej warstwę fizyczną, czy logiczną. Nie jest zatem prawdą twierdzenie wnioskodawcy jakoby "Organ sam uprzednio dokonał oceny, iż informacje dotyczące budowy systemu ESA i jego funkcjonalności stanowią informację publiczną, skoro udostępnił skarżącej, na jej wniosek, treść Umowy, która zawierała takie informacje. Organ udostępnił treść Umowy, która zawierała m.in. informacje o przedmiocie umowy, obowiązkach dostawcy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego, terminów realizacji umowy, czy też wsparcia eksperckiego ze strony OMIP. Żaden zapis umowy nie dotyczy natomiast budowy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego". "Informatycznym narzędziem", które zostaje dostarczone Prezesowi UKE w ramach wykonywania, jest aplikacja do zainstalowania w komputerach, przy czym aplikacja ta jest również przekazywana uczestnikom Aukcji dopuszczonym do etapu II, po dokonaniu oceny ofert w I etapie. W skład aplikacji, która jest zainstalowana na komputerach organu administracji, nie wchodzą żadne dodatkowe elementy oprócz tych, które przekazywane są uczestnikom aukcji.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2013 r., podkreśliła, iż organ niewątpliwie jest w posiadaniu żądanych informacji, gdyż w świetle specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego organ już na etapie wyboru podmiotu realizującego zamówienie musiał mieć wiedzę w szczególności o urządzeniach technicznych dostępnych wykonawcy oraz o podstawie dysponowania nimi, a zgodnie z umową zawartą w dniu 13 listopada 2013 r. przez organ z OMIP ten ostatni podmiot jest zobowiązany do udostępnienia Prezesowi UKE w szczególności niezbędnej infrastruktury teleinformatycznej ESA, służącej przeprowadzeniu aukcji. Ponadto, sam organ w odpowiedzi na wniosek nie stwierdził, iż nie posiada przedmiotowych informacji, lecz wyłącznie, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skarżąca podkreśliła też ponownie, że przedmiotowe informacje są przetwarzane przez organ w celu służącym realizacji zadań publicznych tj. w celu przygotowania i przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 800 MHz oraz 2,6 GHz, a zatem spełniają wynikające z art. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przesłanki ich obligatoryjnego udostępnienia w trybie tej ustawy, co znalazło potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 246/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. zobowiązał pełnomocnika organu do przekazania, w terminie 7 dni, jednoznacznego stanowiska, czy Prezes UKE jest w posiadaniu informacji, o których mowa we wniosku [...] Sp. z oo. z dnia 7 lutego 2014 r.

W wykonaniu powyższego zobowiązania pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko, że informacje, których udostępnienia żąda [...] nie stanowią informacji publicznej. Zaznaczył jednocześnie, że udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na pytanie Sądu jest znacząco utrudnione (wręcz nie jest możliwe) ze względu na fakt, iż system ESA nie osiągnął docelowego, ostatecznego poziomu operacyjnego oraz ze względu na charakterystykę budowy ESA. Wskazał przy tym, że w momencie udzielania przez UKE odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (mail z dnia 24 lutego 2014 r.) nie toczyła się żadna procedura rozdysponowania częstotliwości przewidziana przepisami ustawy Prawo telekomunikacyjne, co oznacza, że również system ESA nie osiągnął docelowego, ostatecznego poziomu operacyjnego, ponieważ nie odbyła się aukcja próbna z udziałem przyszłych uczestników. Ponadto, charakterystyka budowy systemu ESA zakłada, że jej istotnym elementem będzie aplikacja aukcyjna (kliencka), która zostanie zainstalowana przez uczestników aukcji zakwalifikowanych do II etapu aukcji (a więc po rozpoczęciu aukcji, złożeniu ofert przeprowadzeniu I etapu aukcji, przeprowadzeniu ostatniej aukcji próbnej) na wybranym przez tych uczestników aukcji sprzęcie komputerowym, znajdującym się w wybranym przez tych uczestników miejscu na świecie.

Mając zatem na uwadze fakt że:

- zarówno w momencie udzielenia odpowiedzi na wniosek, jak i obecnie nie była/jest przeprowadzana procedura rozdysponowania, częstotliwości w drodze aukcji z wykorzystaniem ESA.;

- nie są znani przyszli uczestnicy aukcji, ani tym bardziej uczestnicy aukcji, którzy zostaną zakwalifikowani do jej II etapu;

- do czasu zakończenia ostatniej aukcji próbnej i wprowadzenia ostatnich poprawek ESA nie jest systemem, który osiągnął docelowy, ostateczny poziom, operacyjny;

- korzystanie z ESA będzie dostępne jedynie dla zakwalifikowanych do II etapu aukcji uczestników aukcji po zakończeniu ostatniej aukcji próbnej;

- aplikacja aukcyjna, stanowiąca istotny element ESA, może zostać zainstalowana przez zakwalifikowanego do II etapu aukcji uczestnika na wybranym komputerze w dowolnym miejscu na świecie; nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie na terytorium jakiego państwa zlokalizowane będą w przyszłości wszystkie elementy systemu ESA.

Odnosząc się natomiast do pytania, gdzie zlokalizowany jest serwer główny i serwer backupowy ESA pełnomocnik organu poinformował, że Prezes UKE jest w posiadaniu takiej informacji. Informacja ta została przekazana Prezesowi UKE przez OMIP drogą mailową po dacie udzielenia odpowiedzi [...] na informację publiczną. Powyższa informacja (dokument) jest sporządzona w jęz. angielskim i opatrzona klauzulą ,,private". W ocenie Prezesa UKE, informacje dotyczące zlokalizowania poszczególnych elementów systemu ESA stanowią dane wrażliwe, istotne dla bezpieczeństwa przeprowadzenia aukcji. Udostępnienie takich danych jako informacji publicznej (a więc każdemu zainteresowanemu) mogłoby zatem ułatwić działania, których celem byłoby uniemożliwienie lub utrudnienie przeprowadzenia aukcji (np. działania naruszające bezpieczeństwo teleinformatyczne ESA, działania naruszające bezpieczeństwo fizyczne poszczególnych elementów ESA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że zasadniczą kwestią jest to, czy żądana przez [...] Sp. z o.o. we wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przytoczył treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Odnotował, że w art. 6 ust. 1 ustawy zamieszczony został przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną.

Dalej Sąd wskazał, że z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy natomiast o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że Prezes UKE w ramach realizacji swoich zadań ustawowych (art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne), w związku zamiarem przeprowadzania aukcji na rezerwację częstotliwości w systemie elektronicznym, określił wymagania stawiane dla przyszłego aukcyjnego systemu elektronicznego (określonego później jako ESA), które zostały zawarte w SIWZ (Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia Publicznego) dla postępowania prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na świadczenie usług obejmujących udostępnienie elektronicznego systemu aukcyjnego ESA na potrzeby przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu 800 MHz oraz 2,6 GHz. Następnie, w wyniku przeprowadzenia przetargu organ zawarł w dniu 13 listopada 2013 r. umowę z portugalskim przedsiębiorstwem OMIP-Pólo Portugues, S.G.M.R. S.A. z siedzibą w Lizbonie, której przedmiotem (§ 2 pkt 1) jest świadczenie usług obejmujących udostępnienie elektronicznego systemu aukcyjnego (ESA) na potrzeby przeprowadzenia przez Prezesa UKE aukcji na rezerwację częstotliwości z zakresu pasm 800 MHz oraz 2,6 GHz wraz licencją, przeprowadzenie szkoleń z obsługi ESA, doradztwo i dedykowaną asystę techniczną. Przy czym, zgodnie z § 2 pkt 2 ppkt 1 i 2 ww. umowy, jej przedmiot obejmuje udostępnienie Zamawiającemu elektronicznego systemu aukcyjnego (ESA) – systemu informatycznego wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną, służącego przeprowadzeniu aukcji na rezerwację częstotliwości z pasm 800 MHz oraz 2,6 GHz, za pośrednictwem Internetu, spełniającego wymagania funkcjonalne i niefunkcjonalne określone w Szczegółowych wymaganiach dla Przedmiotu umowy stanowiących Załącznik nr 1 do tej umowy oraz opracowanie i dostarczenie Zamawiającemu dokumentacji użytkowej ESA. W świetle powyższych zapisów umowy Prezesowi UKE w ramach jej wykonania udostępnione ma być zatem przez Wykonawcę nie tylko "informatyczne narzędzie" w postaci aplikacji do zainstalowania w komputerach, ale również niezbędna infrastruktura teleinformatyczna, służąca przeprowadzeniu aukcji z wykorzystaniem tej aplikacji. Jak wyjaśnił bowiem sam organ w odpowiedzi na skargę Prezes UKE nie zdecydował się na przeprowadzenie aukcji elektronicznej w oparciu o model, w którym całość infrastruktury teleinformatycznej znajduje się fizycznie we władztwie operatora, lecz zdecydował się na model, w którym zawierana jest umowa z wyspecjalizowanym podmiotem świadczącym usługi z zakresu dostarczenia platformy aukcyjnej wraz z niezbędną infrastrukturą teleinformatyczną znajdującą się fizycznie we władztwie tego podmiotu.

Sąd uznał, że informacje dotyczące infrastruktury teleinformatycznej, jaka ma być udostępniona Prezesowi UKE przez Wykonawcę w ramach wykonania umowy, mają tym samym walor informacji publicznej, gdyż związane są ściśle z realizacją przez ten organ zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie aukcji na rezerwację częstotliwości w systemie elektronicznym. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż Prezes UKE nie wymagał od podmiotów, uczestniczących w zamówieniu publicznym, przekazywania w jego trakcie informacji, jaką budowę powinien posiadać ESA. Żądane przez [...] we wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. informacje dotyczące lokalizacji poszczególnych elementów systemu ESA, w szczególności lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego, dotyczą bowiem informacji o lokalizacji poszczególnych elementów infrastruktury teleinformatycznej, która ma zostać udostępniona Prezesowi UKE przez konkretnego Wykonawcę wyłonionego w wyniku przetargu w ramach zawartej z nim umowy na udostępnienie ESA, mieszczą się zatem, w ocenie Sądu, w pojęciu informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli Prezes UKE miał wątpliwości co do przedmiotu lub zakresu żądanych we wniosku [...] Sp. z o.o. informacji, to mógł zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Jeżeli natomiast, w dacie złożenia wniosku, organ nie dysponował pełną informacją dotyczącą lokalizacji poszczególnych elementów systemu ESA, w tym dotyczącą lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego, to powinien poinformować o tym wnioskodawcę. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie bowiem wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Organ nie ma zatem obowiązku udostępniania w tym trybie informacji, których nie posiada. Organ w odpowiedzi na wniosek [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 lutego 2014 r. poinformował jedynie wnioskodawcę, że informacje dotyczące budowy ESA nie stanowią informacji publicznej. Nie informował natomiast wnioskodawcy przed datą wniesienia skargi na bezczynność, że nie dysponuje żądanymi informacjami.

Sąd ustalił, że z pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia 19 sierpnia 2014 r. wynika jednocześnie, iż organ jest aktualnie w posiadaniu co najmniej informacji dotyczącej lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego ESA, a informacja ta została przekazana Prezesowi UKE przez OMIP drogą mailową, po dacie udzielenia odpowiedzi na wniosek [...] o udostępnienie informacji publicznej.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał skargę na bezczynność Prezesa UKE w rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 7 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej za uzasadnioną. Wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Prezes UKE odmówił natomiast stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie uznając, że żądanie skarżącej nie dotyczy informacji publicznej. Tym samym, wniosek [...] Sp. z o.o. nie został zrealizowany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś Prezes UKE dysponuje, przynajmniej częściowo żądaną informacją (tj. dotyczącą lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego ESA), a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, to powinien załatwić wniosek [...] Sp. z o.o. zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej, natomiast w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie. Jeżeli natomiast żądana informacja nie mogła być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku to, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że stwierdzona bezczynność Prezesa UKE nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniósł Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

a) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 P.p.s.a. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, 4, 5 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych w oparciu o twierdzenia nie wynikające z akt sprawy, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w postaci umowy z dnia 13 listopada 2013 r. zawartej pomiędzy OMiP- Polo Portuges, SGMR S.A. z siedziba w Lizbonie oraz nie stanowiące faktów powszechnie znanych, a nadto oparcie swoich ustaleń w "okoliczności niesporne", w tym w zakresie niepełnej treści § 2 wyżej umowy, a wyżej ww. naruszenie mogło mieć wpływ a wynik sprawy, w tym znaczeniu, że odwołanie się do treści umowy mogło doprowadzić Sąd do odmiennych wniosków, w szczególności do wniosku, iż przedmiotem umowy jest świadczenie usług, które nie obejmuje informacji na temat tego, czy wszystkie elementy Elektronicznego Systemu Aukcyjnego (ESA), w szczególności serwera głównego i serwera backupowego, położone są na terytorium Polski,

b) obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającej na wadliwym sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku: poprzez zaniechanie rzetelnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jej dokładnego wyjaśnienia, niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron, a także polegającej na zaniechaniu wyjaśnienia przyczyn uznania, iż Prezes UKE rozpoznając wniosek z dnia 7 lutego 2014 r., dopuścił się bezczynności, gdy w sprawie nie zachodziła jakakolwiek bezczynność,

c) obrazę przepisów postępowania, a mianowicie przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku [...] o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 lutego 2014 r. terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, gdy przedmiotem wniosku są informacje poufne (objęte tajemnicą ustawowo chronioną., względnie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa) w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej "Ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2013 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej również "uznk") i nie obiektywnie nie mogą zostać udostępnione w terminie 14 dni, gdyż powyższy termin jest za krótki,

d) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznanie, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępniania informacji publicznej nie będących w ich posiadaniu, zwłaszcza, iż organ nie posiadał informacji na temat lokalizacji wszystkich elementów ESA, oraz położenia serwera głównego i backupowego,

e) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) podczas orzekania, gdy z powyższego przepisu wynika uprawnienie dla wnioskodawcy do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualna wiedzę o sprawach publicznych, co oznacza, iż organ nie ma obowiązku udostępniania informacji o bliżej nie sprecyzowanych, hipotetycznych planach i zamiarach organu dotyczącej przyszłego wykorzystania ESA, w tym ewentualnego przyszłego położenia, serwera głównego i backupowego ESA.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawna rozstrzygnięcia. Wskazał przepisy art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, a także szereg przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). W odniesieniu do podmiotu zobowiązanego był to przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizę przedmiotową przeprowadził podając przepisy art. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy. Wyjaśnił powody dla których zakwalifikował żądane informacje jako informację publiczną. W zakresie posiadania informacji odniósł się do normy art. 4 ust. 3. Nawiązał także, poruszając możliwość odmowy udostępnienia informacji, do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy. Rozważając, czy doszło do bezczynności poddał analizie zachowanie adresata wniosku w kontekście przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 149 P.p.s.a. W związku z tym, że wnosząca kasację podniosła w omawianej podstawie kasacji "zaniechanie rzetelnego wskazania podstawy prawnej i brak dostatecznego jej wyjaśnienia", zauważyć należy, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej (naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.) nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nadto, wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji przedstawił stan sprawy oraz stanowiska skarżącej Spółki oraz organu. W tym zakresie warto odnotować, że Sąd nie tylko szczegółowo przedstawił stan sprawy do fazy wniesienia skargi i odpowiedzi na skargę, ale także czynności, które nastąpiły po wpłynięciu skargi do Sądu. Pamiętać zaś trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie tylko stanowisko Prezesa zawarte w odpowiedzi na skargę, ale także, odraczając rozprawę, umożliwił organowi przedstawienie aktualnego stanowiska w sprawie. Zarzut "niedostatecznego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron" jest więc nie tylko nieskuteczny w świetle możliwości, które stwarza w tym zakresie przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., ale także bezpodstawny. Natomiast powiązany z art. 141 § 4 P.p.s.a. zarzut błędnego ustalenia jakoby Prezes rozpoznając wniosek z dnia 7 lutego 2014r. dopuścił się bezczynności, podczas gdy nie zachodziła bezczynność, oparty jest na błędnym założeniu. W sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje przecież zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; (Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Jest zaś bezsporne, że w chwili zamknięcia rozprawy Prezes dysponował co najmniej częścią żądanej informacji. Wynika to z pisma procesowego organu z dnia 19 sierpnia 2014 r. (zaskarżony wyrok został wydany w dniu 4 września 2014 r.).

Nie jest trafny zarzut obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 P.p.s.a. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, 4, 5 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych w oparciu o twierdzenia nie wynikające z akt sprawy, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Istotne są tylko te ustalenia faktyczne, które mają znaczenie dla zastosowania prawa materialnego. Sąd ustalił, w oparciu o oświadczenie organu, istotny fakt w postaci dysponowania przez organ informacją o lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z umowy jest słuszny, nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustalenie o posiadaniu przez organ informacji o lokalizacji serwerów było wystarczające dla oceny o bezczynności organu w załatwieniu wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. Możliwość udostępnienia wniosku w pełnym zakresie, z uwagi na zakres posiadanej informacji, jest kwestią dalszą. Nadto, z uwagi na powołanie się w omawianej podstawie kasacji na art. 134 § 1 P.p.s.a., przypomnieć trzeba, że w myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zaskarżona bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej dotyczyła postępowania o udostępnienie informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 7 lutego 2014 r. W piśmie skarżącej z tego dnia, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zażądano informacji, czy wszystkie elementy systemu ESA, w szczególności serwer główny i serwer backupowy zlokalizowane są na terenie Polski. Sąd pierwszej instancji orzekł zatem w granicach sprawy.

Do uwzględnienia skargi nie mógł doprowadzić zarzut naruszenia art. art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku, gdy przedmiotem wniosku są informacje poufne (objęte tajemnicą ustawowo chronioną., względnie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa) w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej " i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2013 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skoro dostęp do żądanych informacji jest uzależniony od wykładni i zastosowania art. 5 ust. 1 oraz jednej z dwóch dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ewentualna odmowa udostępnienia informacji nie może być wyrażona w formie pisma informującego. Forma ta jest właściwa dla sytuacji, w której żądana informacja nie ma cech informacji publicznej. W odniesieniu do informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną, a także informacji, do której dostęp jest ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, nawet posiadanie przez informację tych cech (prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnicy ustawowo chronionej), nie pozbawia tej informacji waloru informacji publicznej. Tylko kwestia dostępności takiej informacji zależy od tego, czy jest ona objęta ochroną. Zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego, informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności następuje w drodze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 189/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). To samo odnosi się do odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy ustawowo chronionej oraz tajemnicę przedsiębiorcy.

Sformułowany ponadto w tej podstawie kasacji zarzut określenia zbyt krótkiego terminu udostępnienia informacji również nie jest zasadny. Określając termin rozpatrzenia wniosku, Sąd nie może przecież abstrahować od terminów wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek został złożony w dniu 7 lutego 2014 r. Zakładając jednak, że Prezes dysponował informacją dopiero w dniu 19 sierpnia 2014 r. (data pisma procesowego, w którym organ przyznał dysponowanie informacją o lokalizacji serwerów), to termin 14 dni upłynął do dnia wydania wyroku. Umożliwienie rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy nie może być, w tej sytuacji, uznane za naruszające art. 149 § 1 P.p.s.a.

Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie wyraził poglądu, jakoby organy były zobowiązane do udostępniania informacji publicznej nie będących w ich posiadaniu. Odnosząc się do dalszej części omawianego zarzutu należy zauważyć, że wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej. Wywody odnoszące się do ustalenia dokonanego w niniejszej sprawie, a dotyczące posiadania przez organ informacji nie są zatem przydatne w wykazaniu trafności wykładni prawa (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Abstrahując od wadliwości analizowanej podstawy kasacji wskazać należy, że w rzeczywistości Sąd pierwszej instancji dokonał ustalenia, według którego, "Prezes UKE dysponuje co najmniej częściowo żądaną informacją (tj. dotyczącą lokalizacji serwera głównego i serwera backupowego ESA)". Wracając do powyższych rozważań, przypomnieć warto, że chodzi o stan z daty orzekania przez Sąd pierwszej instancji.

Z zaskarżonego wyroku nie wynika także zarzucana przez wnoszącego kasację obraza przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) podczas orzekania, gdy z powyższego przepisu wynika uprawnienie dla wnioskodawcy do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Raz jeszcze zwrócić należy uwagę na wyraźnie wyartykułowane stanowisko Sądu, według którego, obowiązek załatwienia wniosku stanowi konsekwencję co najmniej częściowego dysponowania przez Prezesa żądaną informacją. W ocenie prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie ma natomiast stwierdzenia o obowiązku udostępnienia informacji o planach i zamiarach organu co do przyszłego wykorzystania ESA.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.