Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 686/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 12 ust. 1, art 15 ust 1 i 2, art 2 ust 1 pkt 1, art 2 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 363
law: Ustawa z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji.
article: art 35 ust 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2002 nr 141 poz 1177
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców
article: art 71
journal: Dz.U. 2004 nr 123 poz 1291
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej
article: art 146, art 111 ust 2, art 145 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art 93, art 93 a
journal: Dz.U. 1998 nr 155 poz 1014
law: Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.
article: art 55 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2354/07 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu udzielonego wsparcia finansowego nowej inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w upadłości z siedzibą w G. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 7.550,- zł /siedem tysięcy pięćset pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2354/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty udzielonego wsparcia finansowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lutego 2004 r., na podstawie art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.) – dalej ufwi. pomiędzy Ministrem Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a skarżącą – A. Spółka z o.o. (zwana dalej skarżącą spółką lub przedsiębiorcą) oraz miastem G. została zawarta umowa Nr [...] o udzielenie przedsiębiorcy wsparcia finansowego w kwocie 1.578.790 zł. dla nowej inwestycji pod nazwą "Budowa i wyposażenie Centrum Zarządzania, Logistyki i Dystrybucji A.", na utworzenie 85 nowych miejsc pracy oraz Miastu G. w kwocie 7.000zł. na dofinansowanie budowy instalacji gazowej i przyłącza gazowego na terenie nowej inwestycji. Skarżąca, zgodnie z § 5 ust 1 i 2 umowy, zobowiązała się do dnia 29 lutego 2004 r. do zakończenia realizacji inwestycji, utrzymania 85 miejsc pracy przez okres 5 lat od dnia otrzymania wsparcia, osiągnięcia 20% efektywności ekonomicznej inwestycji, kooperacji z co najmniej trzema przedsiębiorcami działającymi na terenie kraju przez okres co najmniej 5 lat po uruchomieniu działalności gospodarczej w wyniku inwestycji, zastosowania technologii innowacyjnej wytwarzania wyrobów oraz utrzymania wielkości emisji z instalacji lub urządzeń nie wyższej niż 50% wielkości dopuszczalnej, określonej na podstawie stosownych przepisów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Gospodarki na podstawie art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - dalej u.f.p. w zw. z art. 15 ust. 2 ufwi. i art. 55 ust 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658) określił przypadającą do zwrotu kwotę udzielonego wsparcia w wysokości 1.585.790 zł. wraz z odsetkami. Organ podniósł, że skarżąca spółka nie wywiązała się z postanowień umowy zawartych w § 5 w zakresie:

- utworzenia i utrzymania przez okres 5 lat od daty otrzymania wsparcia 85 miejsc pracy,

- kooperacji z co najmniej trzema przedsiębiorcami na terenie kraju przez w/w okres oraz

- zastosowania innowacyjnych technologii wytwarzania wyrobów.

Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżąca zarzucała brak właściwości organu administracji do wydania decyzji, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że niewłaściwie został zastosowany administracyjny tryb do dochodzenia zwrotu wsparcia finansowego, w sytuacji gdy sprawa powinna być prowadzona przed sądem cywilnym, wskazał, że zgodnie z § 9 umowy w razie niewywiązania się ze zobowiązań określonych ustawą oraz umową, przedsiębiorca zobowiązany jest do zwrotu przekazanego wsparcia zgodnie z art. 35 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 6 umowy wraz z odsetkami liczonymi dla zaległości podatkowych. Organ przyznał, iż w § 3 brak jest ust. 6, zaś umowa w dalszej części (§ 9) stanowi, iż odsetki od kwoty wsparcia naliczane są od dnia przekazania wsparcia zgodnie z art. 93 ust. 2 ufp. Zgodnie z art. 93a ust 1 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 93 ust 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu. Również ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 ze zm.) – dalej ustawa o warunkach(...) stanowi o zwrocie przekazanego wsparcia w formie decyzji. Organ uznał, iż skoro umowa nie rozstrzyga kwestii formy zwrotu przekazanego wsparcia, to logicznym i uzasadnionym jest, w świetle przywołanych przepisów oraz postanowień umowy, w szczególności § 9, zastosować jedną formę decyzji dla całości sprawy tj. dla odsetek jak też dla kwoty dotacji.

Odnosząc się do zarzutu błędnie określonej kwoty zwrotu udzielonego wsparcia, Minister podkreślił, iż niewywiązanie się przedsiębiorcy z postanowień umowy stwierdzone zostało na podstawie sprawozdania z realizacji inwestycji za 2005 r. i okoliczność ta nie może mieć wpływu na określenie kwoty wsparcia do zwrotu. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ufp. zwrotowi podlegają dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., stwierdzając nieważność obu decyzji Ministra Gospodarki, podniósł, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 ust 1 k.p.a. należało stwierdzić ich nieważność.

Sąd I instancji wskazał, że w § 9 umowy, który to zapis odpowiadał obowiązującemu w dacie zawarcia umowy przepisowi art. 15 ust 2 ufwi., ustalono, iż w przypadku niewywiązywania się z zobowiązań umownych, przedsiębiorca zobowiązany jest zwrócić przekazane wsparcie finansowe zgodnie z art. 35 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 6 umowy. Zgodnie z art. 35 ustawy o warunkach (...), jeżeli pomoc udzielona na podstawie umowy została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, organ udzielający pomocy, z urzędu lub na wniosek organu nadzorującego, występuje do sądu o zwrot kwoty stanowiącej równowartość pomocy. Z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu nakazującego zwrot kwoty stanowiącej równowartość pomocy powstaje obowiązek zwrotu tej kwoty z zastrzeżeniem art. 38 tej ustawy.

Sąd I instancji podniósł, że procedura dochodzenia zwrotu dofinansowania inwestycji została w sposób precyzyjny określona w umowie, bowiem paragraf 10 ust 2 postanowił, że w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych z 1998 r. oraz przepisy kodeksu cywilnego, zaś zgodnie z § 11, sądem właściwym dla rozstrzygania sporów ustanowiono sąd właściwy miejscowo dla siedziby Ministra Gospodarki. Wprawdzie, jak stwierdził Sąd I instancji, ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji utraciła moc z dniem 26 grudnia 2006 r. jednakże na mocy art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do spraw wszczętych i niezakończonych na podstawie tej ustawy, w tym do umów i postępowań sądowych, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołane w umowie stron.

W konkluzji Sąd uznał, że procedura dochodzenia zwrotu dofinansowania inwestycji winna dokonać się w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym i właściwym do wydania rozstrzygnięcia jest sąd cywilny, a nie Minister Gospodarki.

W złożonej skardze kasacyjnej Minister Gospodarki domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 146 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 15 ust. 2 ufwi. i art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, iż nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie i w związku z tym błędnej subsumcji wyrażającej się w uznaniu, że stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie nie uzasadnia zastosowania tych przepisów oraz

2. naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obie decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż zwrotu przedmiotowego wsparcia należało dochodzić w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, podczas gdy w niniejszej sprawie Minister Gospodarki był właściwy do wydania decyzji z mocy art. 146 u.f.p. w zw. z art. 15 ust. 2 ufwi. i art. 55 ust 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów niezastosowania w sprawie art. 146 u.f.p., a także nieustosunkowanie się do poglądu organu co do konieczności zastosowania wskazanego przepisu ustawy o finansach publicznych w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na charakter umowy o udzielenie wsparcia finansowego, wskazując, że nie jest to typowa umowa cywilnoprawna, gdyż warunki i tryb jej zawarcia, a także skutki jej niewykonania określone zostały przepisami ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Wsparcie to jest pomocą publiczną udzielaną w formie dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Umowa musiała być zgodna z obowiązującymi w dacie zawarcia zasadami udzielania pomocy publicznej w formie dotacji określonymi w ustawach: o finansowym wspieraniu inwestycji, finansach publicznych oraz o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej. W przypadku gdyby zapisy umowy były sprzeczne z przepisami tychże ustaw, zgodnie z art. 58 § 1 i 3 Kodeksu cywilnego byłyby nieważne. Pomoc udzieloną na podstawie umowy oraz to czy warunki umowy zostały dopełnione należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Jeżeli jednak, chodzi o ocenę zdarzenia powodującego powstanie obowiązku zwrotu wsparcia finansowego wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem, to ocena ta powinna być dokonywana według przepisów obowiązujących w dacie powstania tego obowiązku, a więc w dacie ustalenia przez organ, że wsparcie zostało wykorzystane niezgodnie z umową. Minister Gospodarki podniósł również, że wydając decyzje, był zobowiązany do orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Jak podkreślił organ, uregulowanie w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej kwestii zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem skutkowało tym, że odmienne w tym zakresie postanowienia umowy zawartej z przedsiębiorcą, nie mogły być wiążące dla organu, jako nieważne z mocy samego prawa na podstawie art. 58 § 1 i 3 k.c. Takim obowiązującym przepisem jest art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, którego stosowania umowa cywilnoprawna wyłączyć nie może.

Ustalenia co do istnienia przesłanek do zwrotu udzielonej pomocy publicznej Minister Gospodarki poczynił na podstawie sprawozdania za 2005 r. z działalności związanej z inwestycją, przesłane przy piśmie z marca 2006 r. W okresie od momentu podpisania umowy do czasu powzięcia wiadomości o niewypełnieniu warunków umowy uległa zmianie ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji oraz została uchylona ustawa o finansach publicznych z 1998 r. a także ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Konieczne więc było dla ustalenia trybu dochodzenia zwrotu przedmiotowego wsparcia, zastosowanie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291 ze zm.) oraz ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Stosownie do art. 71 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców utraciła moc. Wobec braku przepisów intertemporalnych, zdaniem organu, należało stosować nową ustawę. Natomiast, zgodnie z art. 237 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., gdy mowa jest w odrębnych przepisach lub ustawie o finansach publicznych z 1998 r., należy przez to rozumieć ustawę z 2005 r. Wobec powyższego w kwestii ustalenia zasad zwrotu wsparcia finansowego stosować należy art. 146 u.f.p. z 2005 r. Zgodnie z tym przepisem zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem następuje w drodze decyzji, także wtedy gdy jest ona udzielana na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk masy upadłości A. Sp. z o.o. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., względnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Poinformował również, że Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zmienił wcześniejsze postanowienie tego Sądu z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie ogłoszenia upadłości A. Sp. z o.o. z możliwością zawarcia układu, na ogłoszenie upadłości obejmujące likwidację majątku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tegoż artykułu. W badanej sprawie żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie nie występuje.

Analizując skargę kasacyjną w aspekcie sformułowanych w niej zarzutów, zauważyć należy, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w treści art. 174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). Zauważyć jednak wypada, iż sformułowane zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego, jak też prawa procesowego koncentrują się na przepisie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. o finansach publicznych, co do którego Sąd I instancji uznał, iż nie ma on w sprawie zastosowania, a co doprowadziło do stwierdzenia braku właściwości organu w przedmiotowej sprawie i orzeczenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Również zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. prowadzi do niewyjaśnienia przez sąd wojewódzki powodów niezastosowania art. 146 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Co do zasady w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże forma postawionych zarzutów procesowych, które w ocenie NSA, zostały przez kasatora ściśle powiązane z podstawowym zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowaniem art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i błędnym uznaniem właściwości sądu cywilnego w poddanej ocenie sądu sprawie dochodzenia zwrotu udzielonego wsparcia finansowego, uzasadnia łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów, ze szczególnym uwzględnieniem wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Udzielenie skarżącej spółce "A." wsparcia finansowego inwestycji - dotacji celowej w rozumieniu art. 76a ustawy o finansach publicznych z 1998 r. - dokonało się, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji (ufwi.), na podstawie umowy zawartej 27 lutego 2004 r. co strony dodatkowo stwierdziły w § 1 umowy. Jak przyjęły w § 9 ust. 1, w przypadku niewywiązania się z zobowiązań inwestycyjnych wynikających z ufwi. oraz z umowy, przedsiębiorca zobowiązany jest do zwrotu przekazanego wsparcia, zgodnie z art. 35 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 6 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia przekazanego wsparcia zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przywołany zapis umowy odpowiadał obowiązującemu w dacie zawarcia umowy przepisowi art. 15 ust. 2 ufwi., tak więc mimo niewskazania konkretnego aktu prawnego regulującego m.in. kwestię zwrotu dotacji, nie mogło być wątpliwości, że była to ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców ( Dz. U. Nr 141, poz. 1177 ze zm. ). Powyższe wynikało wprost z przepisów z cyt. art. 15 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ufwi. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o warunkach (...) stanowił między innymi, iż w przypadku stwierdzenia, że udzielona pomoc została wykorzystana bądź jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, organ udzielający pomocy, z urzędu lub na wniosek organu nadzorującego, występuje do sądu o zwrot kwoty stanowiącej równowartość pomocy. Zatem zawarta przez skarżącą i Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej umowa, w świetle powołanych wyżej i obowiązujących wówczas przepisów, nie pozostawiała do dnia 31 maja 2004 r. wątpliwości co do trybu postępowania w razie zaistnienia okoliczności przewidzianych art. 35 ust. 3 ustawy o warunkach (...) m.in. wykorzystania pomocy publicznej niezgodnie z przeznaczeniem.

Przedmiotowa umowa nie uległa jednak rozwiązaniu czy wygaśnięciu we wskazanej dacie. Co uszło uwagi Sądu I instancji, strony postanowiły w § 13, że umowa obowiązuje od dnia jej podpisania aż do dnia rozliczenia przez Ministra sprawozdania sporządzonego za 2009 r. Powyższe oznacza, że umowa nie przestała obowiązywać z chwilą wypełnienia przez strony umowy części istotnych obowiązków nią określonych (skarżącą – wynikającego z § 5 ust. 1 umowy obowiązku zakończenia inwestycji i obowiązków określonych w § 3 ust. 1, 2 i 3, zaś przez organ - obowiązku przekazania określonej kwoty wsparcia) i w dacie ustalenia przez organ stanu rodzącego obowiązek zwrotu dotacji, a także w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, trwała nadal. Zauważyć wypada, że umowa o udzielenie wsparcia finansowego jako cywilnoprawna formuła przekazania przedsiębiorcy pomocy publicznej, swój byt prawny wywodzi z przepisów prawa publicznego i do tych przepisów się odwołuje, dlatego też nie może pozostawać bez wpływu na jej treść zmiana stanu prawnego dotycząca kwestii umową regulowanych.

W czasie trwania umowy w przedmiotowej sprawie zmienił się w sposób istotny stan prawny, w szczególności w części dotyczącej ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Między innymi, ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291) – dalej ustawa o postępowaniu (...) określone zostały nowe zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej jako pomocy państwa, spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Na mocy art. 71 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie tj. 31 maja 2004 r. nastąpiła utrata mocy ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Przepisy przejściowe odnosiły się jedynie do stanów, w których procedura zmierzająca do udzielenia pomocy publicznej jest w toku. Brak regulacji przejściowej dla stanu, w którym zawarta umowa o udzielenie wsparcia przewiduje, w razie stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zwrot w trybie określonym art. 35 ust. 4 i 5 uchylonej ustawy o warunkach (...) nie mógł wszakże oznaczać dopuszczalności odwoływania się w zakresie zwrotu dotacji do nieistniejącej już procedury. Innymi słowy, organ administracji, który udzielił dotacji, a który stwierdziłby niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji, nie mógłby skutecznie oprzeć roszczenia o zwrot udzielonego wsparcia, na przepisie nieobowiązującym. Jest to tym bardziej uzasadnione, że nowa regulacja, poprzez zmianę przepisu art. 15 ust. 2 wciąż obowiązującej ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji wskazała jako podstawę prawną dokonania zwrotu udzielonego wsparcia art. 93 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Zastosowanie tego trybu dotyczyło możliwego stanu przyszłego tj. stwierdzenia niewywiązania się przedsiębiorcy z obowiązków określonych wcześniej zawartą umową i wiązało umowny tryb w jakim udzielono dotacji z administracyjnym trybem dochodzenia jej ewentualnego zwrotu. Dyspozycja przepisu art. 93 ust. 1 ufp. była jednoznaczna i nakazywała, w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jej zwrot do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 93 ust. 1 pkt 1 ufp z 1998 r.), zaś w przypadku niedokonania zwrotu, dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji na podstawie art. 93a) ufp orzekał decyzją o jej zwrocie. Tak więc zawarta między stronami umowa o udzieleniu wsparcia finansowego dla inwestycji uzyskać musiała, stosownie do wprowadzonych z dniem 31 maja 2004 r. zmian ustawowych, treść zgodną z tymi normami, tym bardziej że odwoływała się w sprawach nieuregulowanych do m.in. ustawy o finansach publicznych. W stanie prawnym, w którym nie było już podstaw do dochodzenia ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego na drodze sądowej (utrata mocy obowiązującej ustawy o warunkach/.../ i art. 35 do którego, w zakresie trybu dochodzenia zwrotu dotacji, odsyłała umowa), należało zastosować drogę dopuszczoną obowiązującym prawem, a przecież niesprzeczną z postanowieniami umowy.

Wreszcie, zauważyć należy, iż w dacie stwierdzenia przez organ okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu dotacji nie obowiązywała już ustawa o finansach publicznych z 1998 r. zastąpiona przez ustawę z 30 czerwca 2005 r., która dokonała kolejnej zmiany ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Zgodnie ze zmienionym art. 2 ust. 1 pkt 4 ufwi. wsparcie finansowe inwestycji oznaczało dotacje celowe określone w art. 111 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych, zaś stosownie ze zmienionym brzmieniem art. 15 ust. 2 ufwi. zwrot wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem wsparcia wraz z odsetkami dokonywać się miał w sposób zgodny z przepisami obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że kolejne zmiany art. 15 ufwi., a więc zarówno zmiana z 31 maja 2004 r. jak też zmiana z 1 stycznia 2006 r., które zastrzegały dla zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem tryb administracyjny, nie pociągnęły za sobą zmiany art. 12 ust. 1 ufwi. zastrzegającego dla udzielenia pomocy publicznej formę umowną. Taki świadomy przecież zabieg ustawodawcy doprowadził w konsekwencji do stanu, w którym zwrot udzielonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki, wsparcia finansowego realizował się w drodze decyzji administracyjnej, mimo że podstawą udzielenia dotacji była umowa cywilnoprawna.

Utrata przez ustawę o finansowym wspieraniu inwestycji mocy obowiązującej nie miała dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Jak zauważył Sąd I instancji, na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowań wszczętych i niezakończonych na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, w tym do umów i postępowań sądowych, należało stosować przepisy dotychczasowe, a więc także dotychczasową ustawę (ufwi.), w tym art. 15 ust. 1 i 2. Dyspozycja ustawowa "stosowania przepisów dotychczasowych" oznaczać może zaś wyłącznie stosowanie przepisów obowiązujących w ich ostatnim brzmieniu tzn. sprzed wejścia w życie ustawy dopuszczającej ich stosowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ufwi. w jego ostatnim brzmieniu niewywiązanie się z zobowiązań umownych skutkowało zwrotem wsparcia finansowego w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych 2005 r. Z tego też względu nie można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, iż przepis art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzasadniał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów powołanych w zawartej przez strony umowie. Jak już była o tym mowa wyżej zastosowanie w opisanym stanie faktycznym i prawnym powołanego w § 9 umowy przepisu art. 35 ust. 4 i 5 ustawy o warunkach (...) dysponującego dochodzenie zwrotu wsparcia finansowego w drodze sądowej było po dniu 31 maja 2004 r. niedopuszczalne.

W zmienionym stanie prawnym, dla rozstrzygnięcia kwestii trybu w jakim następuje zwrot dotacji, nie mogło zatem znaleźć zastosowania dotychczasowe orzecznictwo NSA, w tym powołane w zaskarżonym wyroku orzeczenie z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 70/05, w którym wyrażono pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem, wykonaniem czy też rozwiązaniem. Przywołany wyrok wydany został w klarownym stanie prawnym, jednoznacznie wskazującym drogę postępowania sądowego jako właściwą dla udzielonej w formie umowy, a wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji.

Reasumując, umowa została przez skarżącą spółkę zawarta dnia 27 lutego 2004 r. tj. w czasie gdy właściwą drogą postępowania, w razie stwierdzenia istnienia okoliczności uzasadniających domaganie się zwrotu udzielonego wsparcia, była droga sądowa. Stan ten uległ jednak zmianie w czasie gdy umowa nadal trwała, a poszczególne obowiązki nałożone umową na skarżącą miały być realizowane przez 5 lat od daty otrzymania wsparcia, co podlegało kontroli organu aż do końcowego rozliczenia umowy w 2009 r. Wobec stwierdzenia przez organ, w dacie obowiązywania już innego stanu prawnego, niewłaściwego wykorzystania dotacji, nie mogło znaleźć uzasadnienia stanowisko, iż w dalszym ciągu dla zwrotu udzielonej dotacji właściwy jest sąd cywilny, do którego organ powinien wystąpić ze stosownym powództwem. Umowa zawarta miedzy stronami była w tym zakresie, z uwagi na odesłanie do nieobowiązującego już trybu, nieaktualna, co skutkowało brakiem uregulowania sprawy zwrotu wadliwie wykorzystanej dotacji. Warto jednak zauważyć, iż umowa odwoływała się w sprawach nieuregulowanych do ustawy o finansach publicznych (§ 10 ust. 2 umowy), co wobec utraty mocy ustawy o warunkach (...) w tym oczywiście art. 35, który miał rozstrzygać zasady zwrotu udzielonego wsparcia, prowadzić powinno do zastosowania ustawy odnoszącej się do tej kwestii. Takie postanowienie umowy odpowiadało zmienionemu art. 15 ust. 2 ufwi. regulującemu kwestię zwrotu dotacji w oparciu o art. 93 ufp. i przesądzającemu o administracyjnej drodze działania w tym zakresie. Po wejściu w życie nowego prawa finansów publicznych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ufwi. (zmieniony art. 232 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – ufp.) wsparcie finansowe inwestycji oznaczało dotację celową określoną w art. 111 ust. 2 ufp. zaś tryb dochodzenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową, określony art. 15 ust. 2 ufwi. pozostał niezmieniony, w stosunku do ostatnio obowiązującego, choć realizował się już w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o finansach publicznych. W ocenie NSA Sąd I instancji dokonał błędnej oceny co do braku podstawy prawnej działania Ministra Gospodarki w przedmiotowej sprawie, bowiem organ, dochodząc zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, mógł powołać w decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu jedynie przepis obowiązujący w dacie rozstrzygania (art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) ze wskazaniem przepisów już wprawdzie nieobowiązujących, lecz znajdujących zastosowanie z mocy ustawy (art. 15 ust. 1 i 2 ufwi w związku z art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) .

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. art. 203 pkt 2 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a.