Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1230/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 4ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2013 r. Rada Gminy N. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 poz. 391 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N.

Pismem z dnia 4 maja 2020 r. Prokurator Okręgowy W. w W. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie niżej wymienionych obowiązków i zakazów, do których określenia Rada nie była upoważniona, tj.:

1) zobowiązanie w § 3 pkt 1, 3 i 4 właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, co stanowi wyłącznie niedosłowne powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

2) nakazanie w § 9 ust. 1 pkt 2-5 właścicielom nieruchomości zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika albo worka, wrzucania wyłącznie opróżnionych opakowań, usuwania z odpadów komunalnych zszywek, kapsli, nakrętek, papierowych, metalowych lub plastikowych części opakowań czy innych odpadów oraz zakazanie tłuczenia szkła przed wrzuceniem go do worka przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;

3) wprowadzenie w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b, ust. 4 szerokich zakazów co do tego, jakich odpadów nie można wrzucać do pojemników w ramach selektywnej zbiórki odpadów;

4) zobowiązanie w § 10 ust. 2 właścicieli nieruchomości, na której prowadzone jest targowisko, do utrzymywania na niej czystości i porządku;

5) wprowadzenie w § 11 pkt 1 lit. a-c i § 11 pkt. 2 lit. a-c przepisów dotyczących mycia i napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami, a nie wyłącznie pojazdów samochodowych;

6) zobowiązanie w § 11 pkt 1 lit. a i b do mycia pojazdów w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości i wyłącznie na utwardzonym podłożu;

7) ograniczenie w § 11 pkt 2 lit. b uprawnienia do dokonywania napraw pojazdów wyłącznie do drobnych i doraźnych oraz nieuciążliwych dla sąsiednich nieruchomości;

8) określenie w § 12 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 12 ust. 1 pkt 3, § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 10 nieprawidłowo dopuszczalnej pojemności pojemników na odpady;

9) zobowiązanie w § 14 ust. 1 i 2 właścicieli nieruchomości do •wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;

10) określenie w § 14 ust. 8 zasad posadowienia bezodpływowego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wprowadzenie pojęcia "nieczystości płynne";

11) wprowadzenie w § 19 pkt 1 i 2 nieznanego ustawie pojęcia "nieczystości płynne";

12) wprowadzenie w § 26 obowiązku sprawowania opieki nad zwierzętami domowymi w taki sposób, aby zwierzęta nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt, nie stanowiły uciążliwości dla osób trzecich, nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

13) wprowadzenie w § 27 obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe trzymania ich na terenie swoich nieruchomości, które winny być ogrodzone i zabezpieczone tak, aby zwierzęta samodzielnie nie mogły wydostać się poza ich obszar oraz uznanie gadów, płazów, ptaków i owadów za zwierzęta domowe;

14) wprowadzenie w § 29 obowiązku wyprowadzania psów na smyczy na terenach użytku publicznego, a psów ras uznawanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie również w kagańcu i wyłącznie przez osobę dorosłą mogącą zapewnić kontrolę nad zwierzęciem;

15) wskazanie w § 32 ust. 2 pkt 1, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, iż budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt spełniają wymogi obowiązujących przepisów;

16) zobowiązanie w § 32 ust. 2 pkt 2 Regulaminu osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich;

17) zobowiązanie w § 32 ust. 3 osób utrzymujących pnie pszczele do zachowania środków ostrożności i dołożenia starań, aby hodowla nie była uciążliwa dla osób zamieszkujących oraz określenie minimalnej odległości posadowienia uli od granic nieruchomości trzymania pszczół w ulach, jak też uregulowanie hodowli gołębi, które nie są zwierzętami gospodarskimi;

18) określenie w § 32 ust. 4 warunków lokalizacji na nieruchomości obiektów zamkniętych przeznaczonych do hodowli zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., iż część zapisów pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Skarżący szczegółowo uzasadnił podniesione w skardze zarzuty (strony od 4 do 17 uzasadnienia skargi). Wskazał m.in., że § 3 pkt 1, 3 i 4 Regulaminu istotnie narusza prawo. Przepis ten określa obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Jednakże punkty 1 i 4 stanowią wyłącznie niedosłowne powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy. Tymczasem mający tu zastosowanie § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej nakazuje rezygnację z powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Uchybienie rady gminy jest tym bardziej poważne, że częściowo zmieniła, a nawet rozszerzyła w Regulaminie treść ustawowych obowiązków, np. ustawowe sformułowanie "utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów" zamieniła na "utrzymywanie miejsc przeznaczonych na lokalizację pojemników służących do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Z kolei zapis zawarty w § 3 pkt 3 Regulaminu nakazujący wyznaczenie miejsca na lokalizację pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach niestanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszkańców, użytkowników dróg, itp. oraz dostępnych dla korzystających z tych urządzeń i przedsiębiorcy uprawnionego do odbierania odpadów komunalnych nie ma żadnego umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Wkracza też w prawo własności, gdyż to od właściciela nieruchomości zależy, gdzie będzie przechowywał pojemniki.

Za zbędny z punktu widzenia normy kompetencyjnej art. 4 ust. 2 u.c.p.g. skarżący uznał § 7 Regulaminu. Jego treść statuuje obowiązki nakładane na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, które jednak winny być określone w umowie wiążącej przedsiębiorcę i gminę.

Również w § 9 ust. 1 pkt 2-5 uchwały Rada Gminy N. niezasadnie, w ocenie Prokuratora, nałożyła na właścicieli nieruchomości: nakaz zmniejszania objętości odpadów komunalnych przed ich wrzuceniem do pojemnika albo worka, nakaz wrzucania wyłącznie opróżnionych opakowań, obowiązek usuwania z odpadów komunalnych zszywek, kapsli, nakrętek, papierowych, metalowych lub plastikowych części opakowań czy innych odpadów oraz zakaz tłuczenia szkła przed wrzuceniem go do worka przeznaczonego do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zawierają kompetencji do ustanowienia takich nakazów. Kwestie objęte dyspozycją tego przepisu zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, że odpady są zbierane w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów. Natomiast rada gminy jest adresatem obowiązków wymienionych w art. 3 ust. 1 u.c.p.g. w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie, co należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w ramach których gmina zapewnia czystość i porządek na swoim terenie i tworzy warunki niezbędne od ich utrzymania, a w szczególności ustanawia selektywne zbieranie i odbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Z podobnych względów za przekroczenie delegacji ustawowej skarżący uznał zapisy § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b Regulaminu. Wszystkie wymienione przepisy zawierają szerokie zakazy co do tego, jakich odpadów nie można wrzucać do pojemników w ramach selektywnej zbiórki odpadów. Wymienione regulacje pozostają jednak w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., a zatem są dotknięte wadą nieważności. Konsekwentnie należy zatem uznać, że również przepis § 9 ust. 4 Regulaminu zabraniający wrzucania odpadów komunalnych podlegających selektywnej zbiórce do pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów zmieszanych jest naruszeniem upoważnienia ustawowego.

Prokurator zauważył, iż w odniesieniu do naruszenia prawa zawartego w § 10 ust. 2 uchwały, norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia lokalnego prawodawcy do nakładania szczególnych obowiązków na właścicieli nieruchomości, na których prowadzone są targowiska. Osoby takie są - tak jak inni adresaci zaskarżonej uchwały - obowiązane do przestrzegania przepisów w zakresie utrzymania czystości i porządku na posesji. Dodatkowo podniósł, iż treść wymienionego przepisu statuuje obowiązek w sposób bardzo ogólny, bez jakiegokolwiek uszczegółowienia.

Konkludując Prokurator stwierdził, iż kwestionowany akt prawa miejscowego został ukształtowany z przekroczeniem norm art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., gdy tymczasem wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w powiązaniu z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby każdy akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie przekraczał go, ale w pełni i zgodnie z prawem go realizował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w części w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności tj. § 9 ust. 1 pkt 2-5; § 11 pkt 1 lit. a i b; § 14 ust. 1 i 2; § 26; § 27; § 29; § 32 ust. 2 pkt 1; § 32 ust. 2 pkt 2; § 32 ust. 3; § 32 ust 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N. na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w pozostałym zakresie pozostawił skargę do uznania Sądu.

Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Gminy N. podjęła kolejną uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy N., a następnie w dniu [...] maja 2020 r. Rada Gminy N. podjęła kolejną uchwałę - Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy N. Dlatego też, zdaniem organu, brak jest podstaw do kwestionowania skargi wniesionej przez skarżącego w zakresie dotyczącym zaskarżonych postanowień uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], które zostały następnie zmienione uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] i uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...].

Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa, polegającego na przekroczeniu delegacji ustawowej w § 9 ust. 1 pkt 2-5 Regulaminu, organ wskazał, że określenie w Regulaminie wskazówek dotyczących zbierania i segregowania odpadów oraz określenie postępowania z opróżnionymi opakowaniami zdaniem organu jest zgodne z przepisami ustawy. Wprowadzenie ww. zapisów do Regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który odnosi się do określenia w Regulaminie m.in. warunków rozmieszczenia pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. Do utrzymania pojemników w stanie sanitarnym niezbędne jest zatem dokładne określenie w jaki sposób postępować z różnymi opakowaniami po odpadach komunalnych.

Zdaniem organu, nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., gdyż Rada określiła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zawartych w ww. przepisie poprzez stwierdzenie, że poza myjniami samochodowymi pojazdy mogą być myte na utwardzonym podłożu.

Z kolei norma art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. uprawnia Radę Gminy do określenia zasad utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a aby było to możliwe niezbędne jest zlokalizowanie pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim miejscu, zatem Rada Gminy nie przekroczyła delegacji ustawowej regulując te zasady.

Organ zauważył także, iż w zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust 2 pkt 6 u.c.p.g. Wobec powyższego wprowadzenie w Regulaminie obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe do trzymania zwierząt na terenie nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do zarzutów przekroczenia delegacji ustawowej w § 32 ust. 2 pkt 1 Regulaminu, organ zauważył, iż Rada Gminy w ww. przepisie Regulaminu w żaden sposób nie nakazuje stosowania innych aktów normatywnych, wskazuje tylko, iż budynki gospodarskie przeznaczone do hodowli zwierząt powinny spełniać wymogi wynikające z obowiązujących przepisów, w żaden sposób jednak nie odwołuje się do konkretnych regulacji, ani nie przytacza jej treści.

Zdaniem organu, regulacja § 32 ust. 2 pkt 2 oraz § 32 ust. 3 Regulaminu nie jest ingerowaniem w stosunki sąsiedzkie i nie stanowi tym samym przekroczenia delegacji ustawowej. Również zapis § 32 ust. 4 Regulaminu mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt k.p. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w całości, tj. w zakresie dotyczącym § 3 pkt 1, 3 i 4, § 7, § 9 ust. 1 pkt 2-5, § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b, § 9 ust. 4, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, ust. 1 pkt 3, § 13 ust. 1 i 2 pkt 10, § 14 ust. 1 i 2, ust. 8, § 19 pkt 1 i 2, § 26, § 27, § 29, § 32 ust. 2 pkt 1, pkt 2, ust. 3, ust. 4 zaskarżonej uchwały.

§ 3 pkt 1, 3 i 4 uchwały określa obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości. Należy wskazać, że pkt 1 i 4 stanowią, jak zasadnie wskazał skarżący niedosłowne powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt u.c.p.g., naruszając tym samym § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych. Powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa. Tym bardziej za istotne naruszenie prawa należy traktować nieprecyzyjne lub częściowe powtórzenie regulacji ustawowej. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zatem uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Takie przepisy uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W § 3 pkt 3 uchwały określono miejsce m.in. na lokalizację pojemników do zbierania odpadów komunalnych w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla sąsiadów. Należy stwierdzić, że zapis ten nie ma żadnego umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wkracza on w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie lokalizował ww. urządzenia, natomiast w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

§ 7 uchwały należy uznać za istotnie naruszający prawo. Trzeba stwierdzić, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Nadto, organ stanowiący gminy nie może narzucać obywatelom jakie produkty (jak opakowane) powinni kupować, jakiego rodzaju siatek używać, czy też co robić z własną odzieżą. Podstaw do ustanowienia takich obowiązków nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gd 424/19, LEX nr 3027797). Wobec powyższego, należy uznać za wadliwy § 9 ust.1 pkt 2-5 uchwały. Dopiero kompleksowe uregulowanie obejmujące selektywną zbiórkę i odbiór odpadów, czyni zadość normie wynikającej z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g.

Przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów i przedmiotów zasady postępowania określają przepisy odrębne, przede wszystkim ustawa z 2012 r. o odpadach, zatem wprowadzanie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Oznacza to, iż organ stanowiąc w § 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. b Regulaminu szerokie zakazy, przekroczył delegację ustawową. Ustawodawca bowiem nie upoważnił w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. rady gminy do określenia jakichkolwiek obowiązków, nakazów czy zakazów, jak też warunków, o jakich mowa w zaskarżonej uchwale. Powyższe zapisy regulaminu pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. i jako takie są dotknięte wadą nieważności. Cytowany przepis ustawy zobowiązuje właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania w czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przywołany przepis ustawy odnosi się do odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych, a w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, zatem wprowadzenie dodatkowych zakazów jest nieuprawnione. Z tego względu należy uznać przepis § 9 ust. 4 uchwały jest naruszeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto w świetle art. 4 ust. 2 u.c.p.g. za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości poza zakres delegacji ustawowej uznać należy zapis zawarty w § 10 ust. 2 uchwały. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia takiego obowiązku. Organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Oznacza to, że w § 11 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 lit. a-c organ określił zasady mycia i napraw pojazdów szerzej niż wynika to z delegacji ustawowej. Sformułowanie, zgodnie z którym ograniczono możliwość napraw pojazdów do drobnych i doraźnych, narusza wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. W świetle unormowania art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie może budzić wątpliwości, że zobowiązuje ono a jednocześnie uprawnia właściwą radę gminy do określenia minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów, w które powinny być wyposażone m.in. nieruchomości stanowiące poszczególne "źródła" wytwarzania odpadów komunalnych, przy czym przy ustalaniu "minimalnej" pojemności tych pojemników rada gminy ma obowiązek uwzględnić dwa kryteria, a mianowicie średnią ilość wytwarzanych odpadów w danym rodzaju źródła oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników. Oznacza to, że podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym Rada wadliwie skonstruowała § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy wymaga, aby powyższy akt prawa miejscowego określał jedynie w odniesieniu do danej kategorii źródeł wytwarzających odpady oraz powiązanej z nim liczby osób obowiązkowe rodzaje pojemników oraz powiązane z nimi minimalne ich pojemności, bez wyznaczania jednak obowiązkowej lub minimalnej pojemności zbiorczej tych pojemników dla danej kategorii nieruchomości. Ponadto wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 2 lit. a minimalną jak i maksymalną pojemność worków przeznaczonych na odpady komunalne, organ naruszył w stopniu istotnym delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tego samego powodu za wadliwe należy uznać § 13 ust. 1 i 2 pkt 10 uchwały. Należy podkreślić, iż z uwagi na wyliczenie o charakterze wyczerpującym (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA), art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 517/18 - CBOSA). W związku z tym organ nie mógł w § 14 ust. 1 i 2 Regulaminu zobowiązać właścicieli nieruchomości do wyznaczenia na terenie posesji wyodrębnionego miejsca na lokalizację pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Sąd wskazuje, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Nie ma więc podstaw do nakazywania właścicielowi, aby równał i zabezpieczał powierzchnię nieruchomości przed zbieraniem się wody i błota. Treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej (tak wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2017 r., II SA/Ol 780/17, CBOSA). Z tych samych względów jako zasadny ocenić należało zarzut skierowany przeciwko § 14 ust. 8 uchwały. Należy bowiem wskazać, że prawodawca nie upoważnił Rady do określenia zasad posadowienia bezodpływowego zbiornika na ścieki lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Wprawdzie jest to przepis blankietowy i jego zakres zależy wyłącznie od treści uchwały rady gminy, jednakże obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości na podstawie tego przepisu nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny. Upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a więc organ dokonał błędnej konstrukcji § 19 pkt 1 i 2 uchwały, posługując się sformułowaniem "nieczystości płynne". Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie może jednak sformułować tego obowiązku zbyt szeroko i nie wprowadzając od niego wyjątków. Narusza bowiem w ten sposób konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być zatem bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt. W związku z powyższym ogólnie skonstruowany § 26 uchwały nie jest dopuszczalny i narusza w ten sposób delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nadto z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Z tego też względu zasadny jest zarzut Strony skarżącej skierowany przeciwko § 27 Regulaminu. Należy także nadmienić, iż zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, co wynika wprost z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, natomiast generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza, bowiem racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. W tym też kontekście trzeba stwierdzić, iż w § 29 Regulaminu Rada naruszyła delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotną jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zapis ten nie powinien budzić zastrzeżeń, bowiem tylko w ten sposób da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto Rada naruszyła delegację ustawową w § 32 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w ust. 3 i 4 uchwały. W art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważniono prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Należy wskazać, że gołębie i pszczoły nie mogą zostać uznane ani za zwierzęta gospodarskie, ani za zwierzęta domowe. Nie jest możliwe określanie w regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi czy pszczół, gdyż jest to sprzeczne z prawem,

a charakter tego naruszenia określić należy jako istotny. Ponadto przepis ustalający warunki lokalizacji na nieruchomości obiektów zamkniętych przeznaczonych do hodowli zwierząt przekracza delegację, gdyż kwestia usytuowania budowli rolniczych uregulowana została w aktach prawnych wydawanych z upoważnienia ustawowego, tj. rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych obiektów budowlanych i ich usytuowania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.