Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 530/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 530/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi A. M. uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oraz orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Jak wynika z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego A. M. - właściciel parceli nr [...] w G. przy ul. [...], wybudował na tej parceli w latach 1992/1993, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, m.in. fundament żelbetowy, na którym zmontował silos stalowy na cement.

W wyniku postępowania naprawczego prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Rybniku w dniu [...] września 1998 r. wydano decyzję nr [...] pozwalającą na użytkowanie obiektów Zakładu [...]: nr 2- fundament pod silos, nr 3 budynek produkcyjny główny, nr 5 wiata dojrzewalni.

Od tej decyzji odwołali się właściciele sąsiadujących z terenem zakładu nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Katowicki decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Rybniku.

Od tej decyzji została wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Katowicach. NSA wyrokiem z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2490/98, uchylił zaskarżoną doń decyzję Wojewody Śląskiego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż Zakład [...] powstał w latach 1992-1993 w warunkach samowoli, bez niezbędnego pozwolenia na budowę. Uwzględniając czas powstania zakładu, jego ewentualna legalizacja powinna więc przebiegać na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Ponadto wskazał, że w sprawie należy przeprowadzić postępowanie w celu wykluczenia przesłanek wskazanych w art. 37, a następnie w celu ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami nakazać inwestorowi wykonanie w oznaczonym czasie niezbędnych zmian lub przeróbek, by w końcu na mocy art. 42 wydać niezbędne pozwolenie na użytkowanie obiektu.

W efekcie ww. wyroku Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Rybniku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, którym w wyniku zmiany Prawa budowlanego stał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku.

Decyzjami z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]w sprawie samowolnej budowy budynku produkcyjnego Zakładu [...] i nr [...] w sprawie samowolnej budowy fundamentu żelbetowego, na którym zamontowano stalowy silos na cement, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku umorzył prowadzone postępowania administracyjne.

W wyniku wniesionego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, także odrębnymi decyzjami, uchylił wymienione powyżej decyzje organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniach zarzucił organowi, że nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania w zakresie ustalenia wszystkich stron postępowania, a nadto dodał, że postępowanie winno zakończyć się decyzją zezwalającą inwestorowi na użytkowanie obiektu, jeżeli nie stwierdzono naruszenia art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wprawdzie organ może wydać decyzję częściową, jednak w takim przypadku w decyzji winno być dokładnie wyjaśnione, czego ona dotyczy i co zostało do załatwienia.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy fundamentu żelbetowego, na którym zmontowano silos na cement.

W wyniku rozpoznania wniesionych przez właścicieli sąsiednich działek odwołań Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową i dotyczy tylko żelbetowego fundamentu pod silos na cement, wybudowanego w latach 1992-1993. Organ odwoławczy uznał za udowodnione, że istnienie tej budowli nie jest sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Obiekt leży bowiem na terenie oznaczonym F-P/U, którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa przemysłowa. Fundament ten wznosi się ponad powierzchnię na wysokość 5,65 m. Dopiero łączna wysokość fundamentu wraz z silosem przekracza dopuszczalną wysokość urządzeń technicznych określoną w planie, tym niemniej sprawa silosu będzie wymagała odrębnego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. B., G. Z., S. i J. Z., G. L., T. T. i J. N. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Sąd odrzucił skargi ww. skarżących za wyjątkiem skargi J. B.

W konsekwencji rozpoznania skargi J.B. wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1250/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno zaskarżoną decyzję drugoinstancyjną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wymieniony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądził sposób postępowania w przypadku prowadzenia procesu legalizacyjnego. W zaleceniach wyrażonych w uzasadnieniu tego wyroku jednoznacznie wówczas stwierdzono, że ewentualna legalizacja powstałego zakładu powinna przebiegać na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jak wskazał WSA organy nadzoru budowlanego zgodnie ze wskazaniem wymienionego wyroku przeprowadziły kontrolę zgodności przedmiotowego zakładu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo, wobec uchwalenia nowego planu, odniosły się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania, czyli obecnie obowiązującego planu, wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Gaszowice Nr XXXV/241/2005 z dnia 15 marca 2005 r. Jednakże WSA w Gliwicach zakwestionował wnioski wysnute przez organy. Organy obu instancji uznały bowiem, że obiekty przedmiotowego zakładu nie naruszają postanowień tego planu, jako że znajdują się w strefie oznaczonej na planie F-P/U, czyli teren zabudowy przemysłowej. Zarzuty uczestników postępowania dotyczące naruszenia przepisów w zakresie dopuszczonej przez ów plan wysokości urządzeń technicznych, tj. wysokości 12 m, podczas gdy wysokość analizowanego obiektu, w tym przypadku fundamentu żelbetowego, na którym zamontowano silos wynosi 18,30 m, nie zostały uwzględnione. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wymagania dotyczące wielkości obiektów dotyczą nowych obiektów wznoszonych po dacie wejścia w życie tego planu, podczas gdy fundament wraz z silosem potraktować należy jako obiekt istniejący w dacie wejście planu, zatem do niego wymóg ten nie może być zastosowany, tym bardziej, że plan obowiązujący w chwili jego budowy takich ograniczeń nie zawierał. Zdaniem Sądu stanowisko to podzielić można by tylko w przypadku, gdyby przedmiotowy obiekt powstał legalnie, czyli na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Jest to jednak obiekt wybudowany samowolnie, zatem musi podlegać legalizacji według obowiązującego planu, który dopuszcza zabudowę urządzeń technicznych tylko do wysokości 12 m. Nie może być więc wątpliwości, że obiekt naruszający taki zapis jest sprzeczny z obowiązującym planem. Zdaniem WSA niezrozumiałe jest w tym zakresie orzeczenie organu II instancji odnoszące się tylko do fundamentu żelbetowego i nieuwzględniające zamontowanego na nim silosa na cement. Niedopuszczalne jest bowiem rozdzielenie podstawy - fundamentu od silosa, które dopiero wspólnie mogą spełniać określone funkcje techniczne i w taki sposób powinny być traktowane. Sąd wskazał także, że organy zupełnie pominęły zbadanie sprawy pod kątem powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia czy niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie w sprawie pojawiały się dopuszczone analizy na temat przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu, czy wprowadzania do środowiska niedopuszczalnych substancji, nie zostały one jednak ocenione przez organy pod kątem przesłanki wymienionej w przywołanym powyżej przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2. Sąd wskazał nadto, że należałoby się zastanowić nad zasadnością dzielenia sprawy na poszczególne obiekty przedmiotowego Zakładu [...], tworzącego przecież całość technologiczną.

W wyniku przeprowadzonego po raz kolejny postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] organ I instancji nakazał A. M. rozebranie samowolnie wybudowanego urządzenia technicznego (fundamentu żelbetowego, na którym zamontowano silos na cement). Decyzja ta, po rozpoznaniu wniesionego przez A. M. odwołania została jednak uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem okoliczności sprawy.

W efekcie kolejnego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], oznaczoną przez organ I instancji jako "częściowa", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. M. rozebranie silosa na cement, który wraz z fundamentem żelbetowym stanowi urządzenie techniczne zbudowane na działce bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., iż rozpatrując sprawę ponownie uznał za udowodnione na podstawie wcześniej zgromadzonych dowodów, że urządzenie techniczne w skład którego wchodzą fundament żelbetowy oraz zmontowany na nim silos nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub ich mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie zachodzą więc okoliczności opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z roku 1974. Wobec stanowiska WSA w Gliwicach z 2009 r. organ I instancji stwierdził, że fundament żelbetowy i ustawiony na nim silos stalowy na cement 120 t. stanowią urządzenie techniczne przeznaczone do magazynowania cementu luzem, którego łączna wysokość ponad poziom terenu wynosi 18,30 m. Urządzenie to narusza przepis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiący, że w strefie F-P/U maksymalna wysokość urządzeń technicznych pełniących funkcje produkcyjne lub magazynujące nie może przekraczać 12 m, zachodzi więc okoliczność opisana w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Biorąc pod uwagę wskazania organu odwoławczego oraz przedstawioną przez inwestora opinię o stanie technicznym przedmiotowej budowli, z której wynika, że jest ona zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, organ I instancji stwierdził, że istnieje przesłanka przymusowej rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jednak dotyczy to wyłącznie silosa na cement jako odrębnej części technicznej. Po dokonaniu rozbiórki silosa druga z części tego obiektu budowlanego - fundament żelbetowy będzie zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po wykonaniu decyzji będzie można więc wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie fundamentu.

Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli E. B., B. L., G. Z., T. T. i J. N. zarzucając, iż rozdzielenie całości techniczno-użytkowej na fundament i silos nie odpowiada wyrokowi WSA z 2009 r. Odwołanie wniósł także A. M. zarzucając decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 7, 8, 28, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy, błędne uznanie właścicieli sąsiednich działek za strony w postępowaniu oraz niewłaściwe zredagowanie uzasadnienia decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rybniku nakazał rozbiórkę tylko stalowego silosu z uwagi na to, że łączna wysokość silosu wraz z fundamentem wynosi 18,30 m. Natomiast sam fundament wznosi się nad powierzchnię terenu na wysokość 5,65 m. W świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego maksymalna dopuszczalna wysokość urządzeń technicznych pełniących funkcje produkcyjne lub magazynowe na tym terenie to 12 m. W tej sytuacji jest jasne, że w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z przepisami prawa miejscowego wystarczyło nakazać rozbiórkę stalowego silosu. Istnienie żelbetowego fundamentu na terenie Zakładu nie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest też pewne, że fundament ten jest w dobrym stanie technicznym i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zatem prawidłowa zarówno pod kątem zgodności z prawem jaki i celowości. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, iż przekonanie strony o tym, że regulacja art. 28 K.p.a. nie pozwala w tej sprawie na dopuszczenie jako stron właścicieli sąsiednich działek, jest pozbawione podstaw.

Pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił szereg naruszeń przepisów prawa, tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz art. 7,8, 28, 77 i 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 16 grudnia 2011 r. swoje stanowisko w sprawie wyraził także prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód wskazując wśród uchybień, którymi obarczona jest zaskarżona decyzja m.in. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej Sądu, który wskazał, że fundament i silos należy traktować łącznie oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Wskazując na przepis art. 153 P.p.s.a. i powołując się na orzecznictwo w tym zakresie Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Oddział Zamiejscowy w Katowicach w prawomocnym wyroku z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2490/98, oraz ocenami i wskazaniami wyrażonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1250/08 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten wówczas przesądzonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w obecnym składzie nie podjął zatem rozważań dotyczących tego czy zakład betoniarski wybudowany został legalnie czy też nie, albowiem w ww. wyrokach Sądy przesądziły, iż budowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Za kwestię przesądzoną w obydwu wyrokach Sąd uznał także ocenę, iż w sprawie zastosowanie znaleźć winny przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W wyroku z 2009 r. WSA przesądził nadto, iż oceniając zgodność wybudowanego samowolnie obiektu z planem należy, wobec uchwalenia nowego planu, odnieść się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania, czyli obecnie obowiązującego planu wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Gaszowice Nr XXXV/241/2005 z dnia 15 marca 2005 r. (w konsekwencji za nietrafną uznać należy tezę skarżącego, iż ocena nastąpić winna w świetle planu obowiązującego w dacie budowy) Sąd przesądził także, że skoro obiekt wybudowany został samowolnie, to podlegać musi legalizacji, według obowiązującego planu, który dopuszcza zabudowę urządzeń technicznych tylko do wysokości 12 m. Zdaniem Sądu niedopuszczalne jest nadto rozdzielenie podstawy - fundamentu od silosa, które dopiero wspólnie mogą spełniać określone funkcje techniczne i w taki sposób powinny być traktowane.

Tym samym Sąd ten uznał, że aktualnie podjąć może jedynie ocenę formalnej i merytorycznej poprawności przeprowadzonego po raz kolejny postępowania w aspektach do tej pory nie przesądzonych oraz zgodności rozstrzygnięć organów z kwestiami w ww. wyrokach przesądzonymi.

Nadto Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy zastosowały w sprawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a oceniając budowlę odniosły do niej postanowienia planu miejscowego z daty orzekania. Istotne zastrzeżenia budzi natomiast, w kontekście art. 153 P.p.s.a., zgodność wydanych w sprawie decyzji z uzasadnieniem ww. wyroku w kwestii zakresu przedmiotowego inwestycji objętej rozstrzygnięciami. Jak to bowiem powyżej wskazano Sąd, w wyroku z 2009 r., zakwestionował odrębne traktowanie przez organy fundamentów silosa oraz samego zbiornika wskazując na konieczność łącznego traktowania całego obiektu. Pomimo tego wydane przez organy decyzje odnoszą się jedynie do rozbiórki stalowego silosa rozumianego wyłącznie jako zbiornik bez fundamentów, na których jest osadzony. Organ II instancji podkreślił wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż obie części stanowią funkcjonalną całość, jednocześnie wskazał, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywał możliwość nakazania rozbiórki nie tylko całości, lecz także części obiektu budowlanego. W ocenie Sądu teza organu odwoławczego nie odpowiada okolicznościom przedmiotowej sprawy. Wskazany wyżej przepis wprawdzie dopuszczał orzekanie zarówno w stosunku do całości jak i części obiektu, jednak w tym drugim przypadku wówczas, gdy tylko część obiektu została wybudowana samowolnie. W konsekwencji niedopuszczalne jest orzekanie o części obiektu w sytuacji gdy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, cały obiekt, tj. fundament wraz ze zbiornikiem stanowią samowolę budowlaną.

Dalej Sąd wskazał, że wprawdzie organ odwoławczy w stosunku do nakazu rozbiórki wskazał poprawnie art. 37 ustawy Prawo budowlane, to jednak definicji budowli doszukuje się - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zdaniem Sądu wskazując nieprawidłowości zaskarżonej decyzji podzielić należy zarzuty skarżącego oraz uwagi prokuratora Prokurator Rejonowej, iż zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował. Pomimo obowiązku całościowego rozpoznania przekazanej w wyniku wniesienia odwołania sprawy uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się bowiem do zrelacjonowania treści decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie lakonicznego wskazania, że cyt. "w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa zarówno pod kątem zgodności z prawem, jak i celowości". Powyższe uniemożliwia kontrolę i ocenę przyjętego przez organ toku rozumowania. Organ nie ustosunkował się nadto do użytego w nagłówku decyzji pierwszoinstancyjnej, w niejasnym kontekście, wskazania, iż jest to decyzja częściowa.

W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję Sąd uznał za naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Dalej Sąd wskazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ usunął wskazane wyżej braki i niejasności i podjął właściwą, należycie uzasadnioną decyzję, w pełni respektującą oceny prawne i wskazania zawarte w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach. Decyzja ta winna rozstrzygać sprawę co do istoty. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne zostały na przestrzeni lat wyjaśnione w sposób co do zasady pełny, brak tym samym podstaw z art. 138 § 2 K.p.a. do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie zasługują bowiem na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące niewyjaśnienia okoliczności sprawy, zwłaszcza że skarżący nie wskazuje okoliczności, jego zdaniem, niewyjaśnionych podając jedynie, iż cyt. "ujawniony jest brak chęci organów administracji do wyjaśnienia sprawy w sposób rozwiewający wszelkie wątpliwości".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie go za podstawę materialnoprawną do wywiedzenia poglądu prawnego, polegającego na uznaniu, że na tej podstawie materialnoprawnej można orzec rozbiórkę jedynie części obiektu, jeżeli wyłącznie ta część została samowolnie wzniesiona, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.,

2. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji dokonał nietrafnej i niepełnej oceny materiału dowodowego, przy niewykazaniu na czym polegać miało zaistnienie przesłanki możności wywarcia przez wady proceduralne istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

3. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 133 § 1 in principio P.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji orzekania na podstawie akt sprawy, bez przyznawania nadmiernej wagi uzasadnieniu decyzji organu II instancji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a,

4. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieuczynieniu przez Sąd I instancji zadość wymogowi sporządzenia uzasadnienia wykazującego zaistnienie przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wad proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również konkretnych przesłanek prowadzących do zaprezentowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

5. naruszenie przepisu prawa procesowego, a to art. 134 § 2 P.p.s.a., polegające na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku niekorzystnego dla skarżącego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Natomiast podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Analizując zaskarżony wyrok należy wskazać, iż podstawą uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było w szczególności naruszenie przez organ przepisu art. 153 P.p.s.a., a więc podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie pomimo związania organu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, niezależnie od podnoszonej wadliwości w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W zakresie naruszenia art. 153 P.p.s.a. powołano się przede wszystkim na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1250/08. Natomiast skarga kasacyjna w zakresie przedstawionych zarzutów pomija kwestię naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na marginesie czynionych rozważań wskazuje na brak podstaw do przyjęcia naruszenia tej normy prawa procesowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wbrew prawomocnemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1250/08, wydano zaskarżoną decyzję, a dotyczy to kwestii zakresu przedmiotowej inwestycji. W sprawie bowiem nakazano w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) rozebranie silosa na cement, lecz bez fundamentu żelbetowego, na którym jest on zamontowany. Natomiast, jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w motywach rozstrzygnięcia z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zakwestionował odrębne traktowanie przez organy nadzoru budowlanego fundamentów silosa oraz samego zbiornika wskazując na konieczność łącznego traktowania całego obiektu. Ponadto w ww. wyroku wyrażono pogląd, iż postępowanie legalizacyjne, które odbywa się w odniesieniu do wskazanego urządzenia technicznego, ma przebiegać według dotychczasowych przepisów, a to ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zaś ocena zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania winna odbyć się w odniesieniu do aktualnie obowiązującego prawa miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Gaszowiec Nr XXXV/241/2005 z dnia 15 marca 2005 r. Nadto wskazano na sprzeczność spornego urządzenia technicznego samowolnie zrealizowanego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego wysokość urządzeń technicznych do 12 m, zaś istniejący silos wraz z fundamentem żelbetowym taką dopuszczalną wysokość znacznie przekracza. Nakazano dodatkowo zbadanie zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Pomimo tak jednoznacznie sprecyzowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w tej sprawie organy po wykluczeniu zaistnienia przesłanki nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., orzekając nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy odniosły go wyłącznie do stalowego silosa, pomijając żelbetowy fundament, na którym silos ten został ustawiony. Przy czym niesporne jest w sprawie, że przedmiotowy silos na cement wraz z fundamentem żelbetowym stanowi urządzenie techniczne zbudowane bez wymaganego prawem pozwolenia.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez Sąd I instancji naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 P.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już naruszenie art. 153 P.p.s.a. stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i pozwala jednocześnie uznać już w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie jako odpowiadające prawu. Nie pozwala to również uwzględnić skargi kasacyjnej, która pomija to naruszenie prawa wskazując ponownie na własną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Niezależnie od powyższego należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji o niewłaściwym zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Czynienie temu Sądowi w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni ww. normy prawa materialnego przy uwzględnieniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie znajduje uzasadnienia w tej sprawie. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo przyznał, że art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dopuszczał orzekanie zarówno w stosunku do całości jak i części obiektu, jednak w tym drugim przypadku wówczas, gdy ta część obiektu została wybudowana samowolnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to co do zasady jest trafne. Nie ma bowiem przeszkód, aby nakazać rozbiórkę części obiektu w sytuacji, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna, jak i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Tym samym nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części. Generalnie zaś nakazem rozbiórki, zależnie od okoliczności danej sprawy, może być objęty cały lub część obiektu budowlanego.

Jednakże rozważania te są czysto teoretyczne, albowiem w odniesieniu do przedmiotowego urządzenia technicznego, co do zakresu nakazu rozbiórki, obowiązuje niewątpliwie związanie oceną prawną wynikająca z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1250/08.

Dotychczasowe rozważania pozwalają jednoznacznie uznać, iż w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego niewłaściwie wyjaśnił niniejszą sprawę, naruszając zarówno art. 153 P.p.s.a., jak i przepisy prawa materialnego art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz normy prawa procesowego art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zasadnie wskazano również w motywach zaskarżonego wyroku, iż także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. wydano kwestionowaną decyzję, a powołana w tym zakresie argumentacja Sądu I instancji w odniesieniu do tej decyzji jest w pełni podzielana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim organ odwoławczy, na co w szczególności wskazano, nie ocenił i nie ustosunkował się do użytego w nagłówku decyzji pierwszoinstancyjnej określenia, że jest to decyzja częściowa. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się w istocie do zarzutów odwołań.

Poza tym trafnie Sąd I instancji zauważył, iż skoro przesądzono, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowego Prawa budowlanego, to organ odwoławczy definicji budynku nie powinien poszukiwać w art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Uwaga ta jest o tyle istotna, że skoro w tej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, to stosując uprzednio obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organy winny również stosować uprzednio obowiązujące przepisy wykonawcze – porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1749/10, LEX nr 1134668.

Powyższe naruszenia prawa jakie wykazano w motywach zaskarżonego wyroku w pełni uzasadniały zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Tym samym jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a., polegający na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji tezy, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji dokonał nietrafnej i niepełnej oceny materiału dowodowego, przy niewykazaniu na czym polegać miało zaistnienie przesłanki możności wywarcia przez wady proceduralne istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Naruszeniem obowiązku określonego w wyżej powołanej normie procesowej jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, a z takim przypadkiem przecież nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przeprowadzona w tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta sprawy w kontekście przedstawionego uzasadnienia wyroku nie pozwala uznać zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. za usprawiedliwione.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zasadniczo uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając w sposób właściwy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i konieczność, w tych okolicznościach, zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na przestrzeni wielu lat stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób pełny. Natomiast wątpliwość budzi kategoryczne stwierdzenie Sądu I instancji zamieszczone w motywach zaskarżonego wyroku, że brak jest podstaw z art. 138 § 2 K.p.a. do przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Niewątpliwie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy istotną kwestią będzie wyjaśnienie tego co należy rozumieć pod pojęciem tzw. decyzji częściowej wydanej przez organ I instancji i rozważanie czy możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej organu odwoławczego w odniesieniu do całego urządzenia technicznego, obejmującego również i fundament żelbetowy.

Ponadto należy wskazać, że nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. związany z zasadą reformationis in peius. Zgodnie z tą normą sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Generalnie w judykaturze przyjmuje się, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności – J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366. W konsekwencji należy zauważyć, że de facto zakaz ten nie wiąże sądu w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu lub czynności z powodu uchybień procesowych, ponieważ w takiej sytuacji sąd nie może z całą pewnością ustalić, czy jego ocena prawna pogorszy w przyszłości sytuację prawną skarżącego.

W tej sprawie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek skargi A. M. Samo uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę na uprzednio wydaną decyzję administracyjną. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącego przed Sądem I instancji, albowiem sytuację tę kształtował poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1250/08, podjęty na skutek skargi innych stron przedmiotowego postępowania. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., a w konsekwencji potrzeba jej uchylenia nie może z oczywistych powodów prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącego zaskarżonym wyrokiem, skoro organy administracji nie zastosowały się do wcześniejszej oceny prawnej sądu administracyjnego wyrażonej w prawomocnym wyroku. Zatem uchylenie w tej sprawie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie uzasadnia przyjęcia tezy o pogorszeniu sytuacji skarżącego w sprawie objętej kontrolą legalności, skoro już wcześniejszy wyrok zadecydował o tym, że w tej sprawie przedmiotem rozbiórki winno być przedmiotowe urządzenie techniczne jako całość. Przyjęcie odmiennej konstrukcji prowadziłoby do tego, iż przepis art. 134 § 2 P.p.s.a uniemożliwiałby eliminację z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu administracji wydanego wbrew wyrażonej, w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, ocenie prawnej.

Poza tym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż na przesłankę naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. powoływać może się jedynie ten, którego ten skutek dotyczy, a więc zostało wydane orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Zarzutu takiego nie może wyprowadzać organ administracji, który nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Dlatego też Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może skutecznie wskazywać w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. normy prawa. Tak sformułowany zarzut, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostaje zatem Znieusprawiedliwiony.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.