Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3260/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skarg L. S. - kuratora spadku po zmarłej J. S. i M. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy Minister) z [...] sierpnia 2015 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. L. oraz kuratora spadku po zmarłej J. S.- radcy prawnego M. W. od decyzji Wojewody [...] (dalej: organ I instancji, Wojewoda) z [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

W decyzji z [...] sierpnia 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Decyzją z [...] października 1979 r. nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w O. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w O., jako współwłasność S. P. w 147/200 części, A. H., L. H., W. H. - w 37/200 części, J. S. w 10/200 części, M. K. w 2/200 części, Z. P. w 2/200 części oraz W. M. w 2/200 części.

W piśmie z 30 sierpnia 2011 r. M. L., wykazując następstwo prawne po zmarłej stronie postępowania wywłaszczeniowego S. P. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] września 1997 r., sygn. akt [...]) wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nr [...], wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa.

W decyzji z [...] czerwca 2014 r., nr [...] organ I instancji odmówi stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. L. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (modernizacji [...]), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę, na którą powołuje się decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. straciła ważność, co zdaniem skarżącej skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., wniósł również kurator spadku po zmarłej J. S., radca prawny M. W., podnosząc m. in. kwestię niewykazania niezbędności wywłaszczenia oraz brak wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Nadto, skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. została obarczona oczywistym błędem polegającym na łącznym ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym planu realizacyjnego jak i udzieleniu pozwolenia na budowę, co zdaniem skarżącej przesądza o jej nieważności, a tym samym o nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r.

Po rozpatrzeniu odwołań organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że, pomimo poszukiwań, w zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz nr [...] zachował się jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Nie odnaleziono również akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...]. Pozyskano natomiast akta archiwalne postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] o powierzchni [...] m², wywłaszczanej na ten sam cel publiczny - modernizację [...]. W aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia działki nr [...] zachowała się decyzja "lokalizacyjna" Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. nr [...].

Według organu odwoławczego, niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Minister podnosi, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić zaskarżoną decyzję. Pomimo sformułowania w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...], że działa on z urzędu, należy uznać, że w niniejszej sprawie sporządzony został wniosek o wywłaszczenie i, że zawierał on wymagane prawem załączniki. Wskazuje na to zachowany w analogicznej sprawie wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...] wniosek Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w O. z [...] maja 1978 r. o wywłaszczenie działki [...] o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na cel rozbudowy [...]. Do wspomnianego wniosku załączono dowody przeprowadzonej próby dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacji pod rozbudowę [...], plan realizacyjny oraz skrócony odpis z księgi wieczystej. Według Ministra, należy zauważyć, że w decyzji wywłaszczeniowej wydanej w analogicznym postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym przez ten sam organ, pomimo faktu, że postępowanie toczyło się na wniosek, również zawarto sformułowanie "działając z urzędu". Zdaniem organu II instancji, powyższe sformułowanie należy uznać za błąd, bowiem w rzeczywistości postępowania te były wszczynane na wniosek uprawnionego podmiotu. W ocenie organu odwoławczego, wobec faktu, że wywłaszczenie działki sąsiedniej o nr [...] nastąpiło na ten sam cel, a postępowanie prowadzono w analogicznym okresie przed tym samym organem, należy uznać, że również w przedmiotowej sprawie dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...] ubiegającym się o wywłaszczenie w rozumieniu art. 2 ust. 2 był Wydział Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w O., a zatem podmiot uprawniony w myśl ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem Ministra, tezę tą potwierdza również fragment uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej (str. 4), mówiący o tym. że "o wywłaszczenie ubiega się terenowy organ administracji państwowej dysponujący odpowiednimi funduszami na wypłacenie odszkodowania".

Według organu odwoławczego, nie można więc uznać za trafny zarzutu skarżącej, że postępowanie toczyło się bez stosownego wniosku, a w decyzji wywłaszczeniowej nie określono na czyj wniosek postępowanie zostało wszczęte, co zdaniem skarżącej stanowiło uchybienie, które przesądziło o nieważności tej decyzji. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na cel modernizacji [...] w O., polegającej na przebudowie [...] z jednoczesnym wykonaniem nowych dróg dojazdowych i parkingu.

Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że wspomniany cel należy uznać za cel użyteczności publicznej, bowiem należy do kategorii celów społecznie użytecznych. Niezbędność wywłaszczenia na wyżej wspomniany cel publiczny potwierdza zachowana decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (modernizacji [...]), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę. Z decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. wynika również, że miejsce inwestycji jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] w dniu [...] grudnia 1974 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wad decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, organ II instancji wskazał, że badanie zarzutów dotyczących tej decyzji wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

W skardze skarżąca kurator spadku po zmarłej J. S.– radca prawny M. W. zaskarżyła decyzję organu II instancji z [...] sierpnia 2015 r., wnosząc o: 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 2. Stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., znak [...], 3. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia oraz błędne przyjęcie domniemania, że w sprawie złożony został wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez odpowiedni organ administracji oraz co do podstaw oszacowania wartości wywłaszczonych nieruchomości i wysokości odszkodowania,

II. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. wydana została na wniosek odpowiedniego organu administracyjnego;

III. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 29 ust. 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie jako podstawy do wydania zintegrowanej decyzji, która w pkt 1 ustalała miejsce i warunki inwestycji, w pkt 2 zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny oraz w pkt 3 udzielała pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy z uwagi na cel inwestycji (wypoczynek i rekreacja) niezbędne jest uprzednie, oddzielne uzyskanie ustalenia miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz zatwierdzenia planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych, a następnie pozwolenia na budowę,

2. art. 22 ust.1 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, wskazując, że art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. zawiera wymóg do określenia w decyzji na czyj wniosek następuje wywłaszczenie. Wymogu tego nie spełnia sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. Zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa zawiera w swej treści określenie "działa z urzędu".

Zdaniem skarżącej, w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia co rzekomego wniosku o wywłaszczenie. O tym, że dany dokument istniał można uznać tylko gdy inne dokumenty powołują się na niego. Przedmiotowa decyzja, ani żadne inne dokumenty nie powołują się na wniosek o wywłaszczenie, ani przez kogo złożony, ani kiedy.

W ocenie skarżącej, nie polega na prawdzie twierdzenie organu, że wobec brzmienia art. 29 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej, a w wypadku tym nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (ustalenie miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania) i at. 21 ust. 3 (zatwierdzenie planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych).

Według skarżącej, w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne było uprzednie, oddzielne uzyskanie miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz zatwierdzenia planów realizacyjnych oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych. W skardze podniesiono, że podmiot ubiegający się o wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie dysponował ważnym pozwoleniem na budowę. Co za tym idzie, uaktualniał się w jego przypadku warunek z art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a mianowicie że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Skarżąca uważa, że prawo do dysponowania nieruchomością zostało nabyte dopiero na mocy decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r., a więc przeszło rok i 2 miesiące po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, to dopiero wówczas można było ubiegać się o pozwolenie na budowę. Roczny termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę - stanowiącego warunek zachowania ważności przez decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego - nie mógł zostać zachowany i to już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżąca w skardze podnosi również, że uzasadnienie decyzji z [...] października 1979 r. nie zawiera informacji odnośnie tego, na jaką kwotę została oszacowana wartość wywłaszczonych nieruchomości. Uniemożliwia to z jednej strony ustalenie tego, czy w prawidłowy sposób zostało wyliczone odszkodowanie dla właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a z drugiej strony uniemożliwia określenie właściwości organu, który w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym uprawniony był do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie skarżącej, decyzja z [...] października 1979 r. stosownie do brzemienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a zatem tym samym jest nieważna. Decyzja ta obarczona została oczywistym błędem, jako że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 1978 r. wydane zostały w wyniku zastosowania niewłaściwej procedury, polegającej na łącznym ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, zatwierdzenia pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, jak i udzielała pozwolenia na budowę inwestycji. W wyniku tego naruszenia powstały nieodwracalne skutki, polegające na pozbawieniu właścicieli konstytucyjnie im zagwarantowane prawa własności.

W skardze M. L. reprezentowana przez adwokata M. G. zaskarżyła decyzję organu II instancji zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a to poprzez brak rzetelnego zbadania zebranego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę poczynionych ustaleń faktycznych, w szczególności nie zweryfikowanie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, stanowiąca - zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - przesłankę wstępną wydania decyzji wywłaszczeniowej, obejmowała w ogóle wywłaszczoną nieruchomość składającą się z działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] - w konsekwencji przedwczesne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem powołana wyżej decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. nie mogła odnosić się do wywłaszczonej nieruchomości, albowiem w dacie jej wydania inwestorowi nie przysługiwało prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co z kolei wyłączało udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie planu realizacyjnego.

W związku z przedstawionym zarzutem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżąca wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Według skarżącej, zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, co skutkować powinno jej uchyleniem w toku kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie skarżącej, pogląd wyrażony przez Ministra jest błędny i wynika z braku rzetelnego rozpoznania okoliczności sprawy. Zarzucone uchybienie proceduralne sprowadza się do nie wyjaśnienia, czy plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. obejmował w ogóle wywłaszczone działki numer [...] oraz [...], w konsekwencji, czy w rzeczywistości zaistniała obligatoryjna przesłanka odjęcia prawa własności nieruchomości stypizowana w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy 12 marca 1958 r. Skarżąca zwraca uwagę, że pozwolenie na budowę - również w wersji tzw. "rozstrzygnięcia zintegrowanego", zatwierdzającego plan realizacyjny - mogło być wydane wyłącznie podmiotowi, który legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Według skarżącej, decyzja o pozwoleniu na budowę, na którą powołuje się Minister Infrastruktury i Rozwoju, została wydana w dniu [...] sierpnia 1978 r., gdy tymczasem nabycie przez Państwo prawa do dysponowania wywłaszczoną nieruchomością na cele budowlane nastąpiło z chwilą, gdy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nabyła przymiot ostateczności, a więc ponad rok po wydaniu pozwolenia. Tym samym organ odwoławczy, badając kwestię nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r., winien był rzetelnie zweryfikować, czy przed jej podjęciem Naczelnik Miasta i Gminy w O. dysponował zatwierdzonym planem realizacyjnym obejmującym wywłaszczaną nieruchomość. Pełnomocnik skarżącej podkreśla przy tym, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny jest wadliwa (na chwilę wniesienia skargi przysługuje jej przymiot ważności i ostateczności), lecz o to, czy w ogóle odnosiła się ona do dwóch działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...].

Skarżąca wskazuje, że decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie obejmowała zapewne wywłaszczonej nieruchomości, gdyż na dzień jej wydania inwestor nie pozostawał w prawnej dyspozycji działek numer [...] i [...].

W ocenie skarżącej, zarzucane naruszenie przepisów postępowania miało kluczowe znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji. Gdyby bowiem doszło do ustalenia, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nastąpiło bez dysponowania zatwierdzonym dla niej planem realizacyjnym, decyzja ta dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Ministra z [...] sierpnia 2015 r., w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W rozpoznawanych skargach wyróżniono najpierw zarzuty proceduralne, a następnie materialnoprawne, i tę kolejność należy zachować podczas ich rozpoznawania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, dalej: ustawa z 12 marca 1958 r.).

Sąd nie podziela zarzutów skarżącej M. L. reprezentowanej przez adwokata M. G. przedstawionych w skardze z 22 września 2015 r. obejmujących naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutów skarżącej M. W.- kurator spadku po zmarłej J. S. obejmujących naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do podnoszonych w skargach zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skarg organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię zasad postępowania administracyjnego umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania.

Nie można zgodzić się z zarzutem M. W. dotyczącym naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r. W ocenie Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniach tych znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i gminy w O. z [...] października 1979 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania i jakie jest ich znaczenie w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości. Organy dokonały interpretacji art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1979 r. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji.

W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju ustosunkował się do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniach, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął Wojewoda [...]. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. Minister uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołań, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tych odwołaniach. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniach, a decyzją wydaną przez organ I instancji.

Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. znak [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach: M. W. oraz M. L. wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W kontekście ww. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw tej instytucji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Nie jest dopuszczalna w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ocena innych zagadnień. W szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

Rażące naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania, stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że decyzja jest obarczona wadą o szczególnym ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.

Przepisy k.p.a. nie zawierają legalnej definicji "rażącego naruszenia prawa", chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa obowiązkiem weryfikującego organu jest sprawdzenie tego, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego kwestionowaną decyzję, i czy znajdowały oparcie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym, a także czy wypełniały przesłanki zastosowanego przepisu prawnego - jeśli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Rzeczą organu nadzoru jest zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania ostatecznej decyzji w trybie zwykłym.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w decyzji z [...] czerwca 2014 r. organ II instancji wyjaśnił, że pomimo poszukiwań, w zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz nr [...] zachował się jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę.

Nie odnaleziono również akt sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...]. Pozyskano natomiast akta archiwalne postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...] o pow. [...] m² wywłaszczanej na ten sam cel publiczny - modernizację [...]. W aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia działki nr [...] zachowała się decyzja "lokalizacyjna" Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy badanie prawidłowości orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...] niewątpliwie było utrudnione, gdyż organy nie dysponowały pełną dokumentacją postępowania wywłaszczeniowego. Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegająca kontroli nadzorczej w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy, tak jak w niniejszym przypadku, wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia, z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji, potwierdzić ani wykluczyć nie można.

W niniejszej sprawie organ I instancji podjął wszelkie działania w celu odnalezienia, zaginionych czy zniszczonych akt. Dopiero, gdy takie czynności rzeczywiście okazały się bezskuteczne, organ miał podstawy by oprzeć się na dowodach pośrednich, przede wszystkim zaś na takich dowodach, które pochodziły z okresu wydania weryfikowanego orzeczenia.

Zauważyć przy tym należy, że dowód pośredni to dowód z zeznań świadków, opinia biegłych i dokumenty urzędowe, które dają organowi możliwość ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie między innymi spostrzeżeń innych osób. stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w razie ujawnienia kwalifikowanych wad, o jakich mowa w § 1 art. 156 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa poddana została kontroli przez organy obu instancji pod katem istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. W związku z tym niezbędne było dokonanie stosownych ustaleń, czy doszło do naruszeń prawa, a następnie do oceny czy ujawnione ewentualnie naruszenia mają charakter rażący. Podnieść przy tym należy, że takie ustalenia i oceny mogą być dokonane wyłącznie w oparciu o konkretne dowody, a nie na podstawie domysłów.

W postępowaniu nadzorczym przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego jest niezbędne, gdy istnieje wyraźny konflikt między obowiązkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem, a uzasadnionymi interesami uczestników postępowania administracyjnego, działającymi w zaufaniu do organów państwa.

W piśmie z 12 września 2011 r. znak [...]., Urząd Miasta i Gminy w O. nadesłał akta archiwalne o symbolu [...] (dawne [...]) dotyczące postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] listopada 1979 r., znak [...], orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej jako własność p. Z. P.

W zakresie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia gruntów stanowiących działki nr: [...] oraz [...] zachowany został w zasobie Urzędu Miasta i Gminy w O. jedynie egzemplarz rozstrzygnięcia kończącego sprawę (pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. z 8 listopada 2012 r. znak [...]). Dokumentacji wywłaszczeniowej nie udało się odnaleźć także w Archiwum Akt Nowych (pismo z 25 lipca 2013 r.. znak [...]), Archiwum Państwowym w K. (pismo z 9 października 2013 r., znak [...]),[...] Centrum Kultury (pismo z 17 lipca 2013 r.. znak [...]). Pomimo poszukiwań nie zostały również odnalezione akta zakończone decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. z [...] sierpnia 1978 r., znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny na remont kapitalny [...] (pismo Archiwum Państwowego w K. z 13 grudnia 2011 r. znak [...]).

Pozyskany natomiast został odpis wskazanej decyzji znajdujący się w aktach archiwalnych o sygnaturze [...].

Odnosząc się do zarzutu M. W., że brak w decyzji wywłaszczeniowej określenia kwoty na jaką została oszacowana wartość wywłaszczanych nieruchomości uniemożliwia określenie właściwości organu, który był uprawniony do wydania decyzji wywłaszczeniowej wskazać należy, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ww. ustawy, o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowej. Z wnioskiem o wywłaszczenie mógł wystąpić każdy organ administracji państwowej, zarówno naczelny, jak i terenowy.

W ocenie Sądu, pomimo sformułowania w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...], że działa on z urzędu, należy uznać, że w niniejszej sprawie sporządzony został wniosek o wywłaszczenie i że zawierał on wymagane prawem załączniki. Wskazuje na to zachowany w analogicznej sprawie wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr [...] wniosek Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w O. z 5 maja 1978 r. o wywłaszczenie działki [...] o pow. [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], na cel rozbudowy [...]. Do wspomnianego wniosku załączono dowody przeprowadzonej próby dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacji pod rozbudowę [...], plan realizacyjny oraz skrócony odpis z księgi wieczystej. W decyzji wywłaszczeniowej wydanej w analogicznym postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym przez ten sam organ, pomimo faktu, że postępowanie toczyło się na wniosek, również zawarto sformułowanie "działając z urzędu".

Według Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały to określenie za błąd, bowiem w rzeczywistości postępowania te były wszczynane na wniosek uprawnionego podmiotu. Wobec faktu, że wywłaszczenie działki sąsiedniej o nr [...] nastąpiło na ten sam cel, a postępowanie prowadzono w analogicznym okresie przed tym samym organem, należy uznać, że również w przedmiotowej sprawie dotyczącej działek nr [...] oraz nr [...] ubiegającym się o wywłaszczenie w rozumieniu art. 2 ust. 2 był Wydział Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w O., a zatem podmiot uprawniony w myśl ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Potwierdzeniem tego jest także fragment uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej (str. 4), z którego wynika że o wywłaszczenie ubiega się terenowy organ administracji państwowej dysponujący odpowiednimi funduszami na wypłacenie odszkodowania.

Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej M. W.- kurator spadku po zmarłej J. S., że postępowanie toczyło się bez stosownego wniosku, a w decyzji wywłaszczeniowej nie określono na czyj wniosek postępowanie zostało wszczęte, co zdaniem skarżącej stanowiłoby uchybienie, które przesądziłoby o nieważności tej decyzji.

Według art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Treść art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. zawierał materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Według K. Sobczaka, brak konkretnych podstaw do nadania pojęciu użyteczności publicznej jakiejś sprecyzowanej treści prawnej sprawia, że przez "cele użyteczności publicznej", ogólnie rzecz biorąc, rozumieć możemy co najwyżej zamierzenie społecznie pożyteczne". (zob. K. Sobczak, Nowe prawo wywłaszczeniowe, PiP 1958, nr 8-9, s. 294).

Z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. wynika, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na cel modernizacji [...] w O., polegającej na przebudowie kina na [...] z jednoczesnym wykonaniem nowych dróg dojazdowych i parkingu. Wskazany w decyzji cel był niewątpliwie związany ze sferą użyteczności publicznej, gdyż należy do kategorii celów społecznie użytecznych. Według art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji, gdy nieruchomość był niezbędna do realizacji jego własnego zadania. O tym, że cel modernizacji kina służyć miał ogółowi społeczności mieszkańców świadczy również zaangażowanie mieszkańców poprzez aktywny udział w Społecznym Komitecie Budowy Obiektów Kulturalnych w O., partycypującym w kosztach przebudowy. Ww. Komitet przeprowadził zbiórkę pieniężną wśród mieszkańców, zakładów pracy, organizacji społecznych. Potwierdza to sprawozdanie Społecznego Komitetu Budowy Obiektów Kulturalnych w O. z [...] stycznia 1980 r. przesłanego przy piśmie [...] Centrum Kultury z 17 lipca 2013 r. W literaturze zwrócono uwagę, że w ujęciu art. 3 możliwy jest w konkretnym wypadku wywłaszczenia nieruchomości – zbieg celów i zadań, do których realizacji następuje wywłaszczenie (zob. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Komentarz, według stanu prawnego na dzień 31 maja 1975 r., s. 35).

W niniejszej sprawie niezbędność wywłaszczenia na wyżej wspomniany cel publiczny potwierdza treść zachowanej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., nr [...] ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji (modernizacji [...]), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę. Z decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. wynika również, także że miejsce inwestycji jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] w dniu [...] grudnia 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach dotyczących wad decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r., ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, wskazać należy, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest wynik procesowy ograniczony zakresem rozpatrzenia wniosku M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O. oznaczonej w ewidencji gruntów według stanu na dzień przejęcia jako działek: nr [...] o powierzchni [...] m² oraz nr [...] o powierzchni [...] m².

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją". (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw)stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, badanie zarzutów skarżących dotyczących decyzji z [...] sierpnia 1978 r. ustalającej miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę wykracza poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że niezależnie od ewentualnych wad ciążących na decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1978 r. korzysta ona z domniemania legalności, a skarżący nie przedstawili dowodów, aby została ona wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nie można zgodzić się z zarzutem kurator spadku po zmarłej J. S., że w niniejszej sprawie prawo dysponowania nieruchomością zostało nabyte dopiero na mocy decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r., a więc przeszło rok i 2 miesiące po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i dopiero wówczas można było się ubiegać o pozwolenie na budowę. Tym samym zdaniem skarżącej, roczny termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę, stanowiącego warunek zachowania ważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, nie mógł zostać zachowany i to już w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że według obowiązującego wówczas art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38. poz. 229) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę mógł być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązywało oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń.

Oznacza to, że obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane przewidywały konstrukcję normatywną rozstrzygnięć zatwierdzających plan realizacyjny i udzielających pozwolenia na budowę. Analiza treści ww. decyzji Wojewody[...] z [...] sierpnia 1978 r. pozwala na stwierdzenie, że z takim rodzajem rozstrzygnięcia zintegrowanego mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Decyzja ta w pkt 1. ustalała miejsce i warunki realizacji inwestycji, w pkt 2. zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, a w pkt 3. udzielała pozwolenia na budowę inwestycji.

W przedmiotowej sprawie nie można mówić zatem o konieczności stosowania regulacji zobowiązującej inwestora do wystąpienia w ciągu jednego roku o pozwolenie na budowę, gdyż podmiot ten pozwolenie to uzyskał już w decyzji z [...] sierpnia 1978 r. (pkt 3 decyzji). W ocenie Sądu, w konsekwencji nie wystąpiła przesłanka utraty ważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, określona w art. 21 ust 4 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, wbrew zarzutom skarżących, dysponował ważną, funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji, zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej w dniu [...] stycznia 1979 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, której celem było m. in. zbadanie przesłanek materialnoprawnych wywłaszczenia. Prawidłowo zatem ustaliły organy obu instancji, że oceniana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. spełniała przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Według art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej starania o nabycie nieruchomości w drodze administracyjnej nie dały pozytywnego rezultatu, a zatem spełniony został wymóg wskazany w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Z treści decyzji wywłaszczeniowej wynika, że o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego strony zostały zawiadomione w piśmie z 11 grudnia 1978 r. nr [...]. Na podstawie art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachował się protokół rozprawy jednakże, jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z [...] października 1979 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] stycznia 1979 r. Orzekając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyjęto opinie biegłych z listy Wojewody [...], inż. W. S. oraz inż. W. S. Opinie biegłych nie zachowały się w aktach sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że brak dokumentów dowodzących udziału biegłych w rozprawie nie może świadczyć o tym, że biegli nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczenio-odszkodowawczym. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania, zaś strony nie kwestionują tego faktu.

W ocenie Sądu, brak zachowanej opinii szacunkowej nie pozwalał organowi nadzoru na weryfikację prawidłowości wyliczenia kwoty odszkodowania przysługującej za wywłaszczony grunt. Należy wskazać jednocześnie, że organ wywłaszczeniowy szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób i za jakie składniki zostało wyliczone odszkodowanie, przywołując przy tym właściwe podstawy prawne.

Zdaniem Sądu, skoro zatem odszkodowanie zostało ustalone przez uprawnionego biegłego oraz na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, wskazujących w sposób jasny podstawę jego obliczenia, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw do kwestionowania poprawności ustalonej kwoty odszkodowania.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej M. W. - kurator spadku po zmarłej J. S., że brak w uzasadnieniu decyzji informacji odnośnie tego, na jaką kwotę została oszacowana wartość wywłaszczonych nieruchomości, uniemożliwia z jednej strony ustalenie tego, czy w prawidłowy sposób zostało wyliczone odszkodowanie dla właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, a z drugiej strony uniemożliwia określenie właściwości organu, który w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym uprawniony był do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. nakazywał w decyzji o wywłaszczeniu ustalić jednocześnie odszkodowanie oraz termin jego zapłaty. Ustawodawca nie przewidział wprost obowiązku wskazania w decyzji o wywłaszczeniu na jaką kwotę została oszacowana wartość wywłaszczonych nieruchomości. W związku z tym brak odniesienia się do tego elementu w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu z [...] października 1979 r. nie może uniemożliwiać określenie właściwości organu, który w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym uprawniony był do wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania wydał Naczelnik Miasta i Gminy w O.

Według art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać m.in. ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, szczegółowe uzasadnienie faktycznie i prawne. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...] wskazuje przedmiot wywłaszczenia (zabudowane działki nr [...] i nr [...]), wskazuje także Naczelnika Miasta i Gminy w O. jako wnioskodawcę wywłaszczenia, ustala odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość, wskazuje uprawnionych do otrzymania odszkodowania oraz termin jego zapłaty, zawiera także szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

W ocenie Sądu, prawidłowo zatem uznały organy obu instancji, że kwestionowana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r., nr [...] zawiera wszystkie elementy konstytutywne wskazane w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej. Według Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...] października 1979 r. nr [...]. W ocenie Sądu, ww. decyzja nie jest dotknięta taką wadą, która powodowałaby konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie jakiejkolwiek przesłanki zawartej w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skargi nie mogły zostać uwzględnione, a Sąd orzekł jak w sentencji.