Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 822/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1  i ust. 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. (nr [...]) Burmistrz H., po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 18 stycznia 2019 r. odmówił przyznania A. S. (zwanemu dalej "wnioskodawcą", "stroną" albo "skarżącym") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. S..

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r.").

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji przyjął, że strona nie spełniła przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ na podstawie przedłożonego orzeczenia nie można stwierdzić, czy niepełnosprawność A. S. powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia.

Organ pierwszej instancji zaznaczył jednocześnie, że ustalając powyższe kierował się wiążącym go stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., wyrażonym w decyzji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (sygn. akt [...]), na mocy której sprawa z wniosku A. S. została przekazana do ponownego rozpoznania. Stosownie do wytycznych zawartych w powołanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w sprawie ponownie przeprowadzono także wywiad środowiskowy celem ustalenia daty, od której wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia i daty od której nie podejmuje pracy, ponieważ w ocenie organu przesłanka ta stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. musi mieć ścisły związek ze sprawowaniem opieki nad członkiem rodziny. Podczas wywiadu A. S. oświadczył, że w czerwcu 2013 r., jako bezrobotny zarejestrowany w PUP w P., został skierowany do pracy w stoczni we W., z której jednak zrezygnował z uwagi na niskie zarobki i koszty dojazdów. Oświadczył także, że A. S. zaczęła chorować pod koniec 2013 r. i wtedy podjął decyzję, że musi się nią zaopiekować. Ustalono, że A. S. nie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy od lipca 2013 r. i nie posiada uprawnień do świadczeń z opieki zdrowotnej. Podczas wywiadu ustalono także, że "A. S. opiekuje się matką robiąc zakupy, gotując obiady i przygotowując posiłki, sprzątając, pilnując wizyt u lekarzy, prowadząc matkę do wc". Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że A. S. zrezygnował z podejmowania prób zatrudnienia zanim u jego matki zdiagnozowano schorzenia będące przedmiotem postępowania. Rezygnacja z aktywności na rynku pracy nie miała zatem bezpośredniego związku ze stanem zdrowia jego matki. Nadto w ocenie organu zakres opieki, jaką A. S. sprawuje nad matką - według informacji zebranych w trakcie wywiadu środowiskowego - wskazuje, że zakres ten nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia.

Strona odwołała się od decyzji podnosząc, że ocena spełnienia kryteriów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności. Niezależnie od tego A. S. podkreślił, że wydana decyzja jest dla niego wyjątkowo krzywdząca ponieważ odmawia przyznania świadczenia pomimo sprawowania przez niego stałej opieki nad matką, która nie jest w stanie w ogóle samodzielnie się poruszać. Tym samym nieuprawnione są twierdzenia organu pierwszej instancji, że wnioskodawca mógłby pogodzić opiekę nad matką z zatrudnieniem, a także, iż za odmową przyznania świadczenia przemawia fakt, że zrezygnował z zatrudnienia przed podjęciem tej opieki.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 24 października 2019 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") i art. 17 ust. u.ś.r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zakwestionowana decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i jest uzasadniona wskazanymi przez organ pierwszej instancji przyczynami prawnymi.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że odnoszący się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki.

Prezentując to stanowisko Kolegium zauważyło jednocześnie, że ustalenie jednej z przesłanek negatywnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – wnikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – nie oznacza, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie pozostałe warunki zostały spełnione.

Przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ odwoławczy podkreślił, że główną przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowania koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, gdzie na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy też traktować niepodejmowanie pracy. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej.

Analizując pod tym kątem realia sprawy organ odwoławczy wskazał, że ostatnie zatrudnienie podejmowane przez wnioskodawcę miało miejsce w 2013 r., zaś znaczny stopień niepełnosprawności A. S. został ustalony dopiero od dnia 8 stycznia 2018 r. Zważywszy zatem, że wnioskodawca zrezygnował z podejmowania zatrudnienia na długo przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności jego matki to - w ocenie Kolegium - nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy przez wnioskodawcę nie ma realnego, faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia musi mieć ścisły związek z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, a w niniejszej sprawie wyżej wskazane daty na tak rozumiany związek nie wskazują.

A. S. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego w drodze skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W treści skargi skarżący wskazał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszają prawo ponieważ nie uwzględniają skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/14). Zdaniem skarżącego wyjątkowo krzywdzące oraz nieadekwatne do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy są poczynione przez organy ustalenia dotyczące zakresu sprawowanej przez niego opieki nad matką oraz możliwości podjęcia zatrudnienia pomimo sprawowania tej opieki. Skarżący podkreślił, że opieka, którą sprawuje nad matką ma dużo szerszy zakres niż sugerowany w podjętych decyzjach. Zakres ten wynika bowiem ze stopnia niepełnosprawności A. S., która nie jest w stanie poruszać się bez pomocy opiekuna. Z uwagi na to, że okoliczność ta nie została przez organy wzięta pod uwagę, zdaniem skarżącego w sprawie błędnie przyjęto, że opieka, którą sprawuje nad matką nie jest powodem rezygnacji i pozostawania przez skarżącego bez pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej także jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 18 stycznia 2019 r. złożył wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącego (ur. 1 stycznia 1943 r.) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 30 stycznia 2018 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 stycznia 2018 r. oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika ponadto, że A. S. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Mając na uwadze istotę sporu zaistniałego pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi w sprawie Sąd uznał za zasadne odniesienie się w pierwszej kolejności do spełnienia przez skarżącego przesłanki pozytywnej warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zapatrywanie to jest istotne zważywszy na fakt, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy stwierdziły w uzasadnieniach wydanych decyzji, że w realiach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Organ pierwszej instancji skupił się na wykazaniu, że o braku związku przyczynowego świadczy w tym wypadku fakt, że skarżący nie podejmował pracy zarobkowej już od 2013 r., to jest zanim zaczął się opiekować matką. Natomiast organ odwoławczy zaakcentował, że skarżący nie podejmował prób zatrudnienia zanim A. S. stała się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, co nastąpiło z dniem 8 stycznia 2018 r. W ocenie organu pierwszej instancji niepodejmowanie pracy przez skarżącego nie ma przy tym faktycznego związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, również z uwagi na zakres tej opieki, który w ocenie organu nie wyklucza możliwości jednoczesnego podjęcia i świadczenia przez skarżącego pracy zarobkowej.

W ocenie Sądu stwierdzenia organów w powyższym zakresie nie mogą być uznane za prawidłowe i nie da się ich wyprowadzić ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zbagatelizowały konieczność dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie, skupiając się wyłącznie na czasie ustania zatrudnienia skarżącego. Wbrew przekonaniu organów fakt, że skarżący od 2013 r. nie był nigdzie zatrudniony nie może być uznany za rozstrzygający o związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie A. S. złożył zaś wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero w roku 2019.

Wskazać należy, że organy orzekające w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pominęły zasadnicze treści wynikające z wywiadu środowiskowego z dnia 30 kwietnia 2019 r., z którego wynika, że skarżący stale zamieszkuje z matką, która ma problemy w samodzielnym poruszaniu się, wobec czego skarżący asystuje i pomaga jej w poruszaniu się po mieszkaniu. Poruszanie się przez A. S. poza mieszkaniem wymaga zaś asysty syna i skorzystania z wózka inwalidzkiego. Skarżący zajmuje się domem wykonując czynności gospodarstwa domowego - robi zakupy, gotuje i przygotowuje posiłki, sprząta. Pomaga matce w czynnościach związanych ze zdrowiem (dba o regularny kontakt matki z lekarzem pilnując wizyt lekarskich) i higieną (asysta w czynnościach higienicznych w toalecie i łazience, pampersowanie). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że organy orzekające zbagatelizowały twierdzenia pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, który wprost stwierdził, że A. S. sprawuje stałą opiekę nad schorowaną matką. W tym zakresie twierdzenia pracownika socjalnego pokrywają się z oświadczeniem samego skarżącego, który wskazał, że stan zdrowia matki nie pozwala mu na podjęcie pracy. Gdyby bowiem podjął pracę zarobkową, matka pozostałaby bez opieki. Okoliczność, że A. S. nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została zaś potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, to jest Powiatowy Zespół do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w P. w orzeczeniu z dnia 30 stycznia 2018 r., zaliczającym A. S. do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.

Wobec powyższych okoliczności konieczne jest dokonanie przez organy orzekające ponownej oceny całego materiału dowodowego w celu ustalenia czy sprawowana przez skarżącego opieka nad matką pozostawała w koniecznym związku z niepodejmowaniem zatrudnienia, co należy ocenić na dzień wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie świadczenia. Weryfikacja ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie jest w ocenie Sądu w pełni uzasadniona z uwagi na to, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Po rozstrzygnięciu wyżej omówionego problemu rozważyć należało, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy, ponieważ ze wskazanego orzeczenia nie wynika, aby niepełnosprawność matki skarżącego powstała w okresach jej życia wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zapatrywanie to zostało podzielone przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż akty te naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na wynik sprawy

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji - biorąc pod uwagę całokształt wyczerpująco już zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dowodów - zobowiązany będzie w pierwszej kolejności do poczynienia ustaleń istotnych dla ostatecznego stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niepodjemowaniem zatrudnienia przez skarżącego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). W przypadku uznania, że skarżący spełnia przesłankę pozytywną określoną w art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ pierwszej instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP.