Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1523/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 119 par. 1, art. 121 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 309/10 w sprawie ze skargi M. i B. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 309/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. i B. S. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nałożył, na podstawie art. 121 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na M. i B. S., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...] zł z powodu uchylenia się przez w/w od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. tj. rozbiórki garażu dwustanowiskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] - w pasie drogowym ul. [...] w Międzyzdrojach.

Zażalenie na w/w postanowienie złożyli M. i B. S. Skarżący nie zgodzili się z wysokością naliczonej kary, która ich zdaniem jest niezwykle restrykcyjna i nieadekwatna do przedmiotu sporu.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 18, art. 23 §1, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. i B. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną na podstawie art. 48 ust 1 prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. i B. S. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego, wybudowanego na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi - w pasie drogowym ul. [...] w Międzyzdrojach. Organ powiatowy uznał, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej jest niemożliwa ze względu na sprzeczność z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ zwrócił uwagę, że decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy w/w decyzję PINB w Kamieniu Pomorskim z dnia [...] czerwca 2006 r.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt. II SA/Sz 226/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę małżonków S. na powyższą decyzję.

Ponieważ skarżący nie przystąpili do wykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożył, na podstawie art. 121 w zw. z art. 2 § 1 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: [...] zł z powodu uchylenia się przez w/w od wykonania obowiązku.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, uchylił w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim wydał postanowienie z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do art. 121 § 5 w/w ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej został wydany na podstawie art. 48 ust 1 prawa budowlanego. Ponieważ przepis ten nie przewiduje dla organów nadzoru budowlanego możliwości określenia terminu wykonania nakładanych na jego podstawie obowiązków, adresat decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu, jest zobowiązany wykonać nałożony w niej obowiązek niezwłocznie po staniu się tej decyzji ostateczną.

Zdaniem organu wysokość orzeczonej grzywny została naliczona prawidłowo, zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestionowany obiekt jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, dlatego też nie znajdują zastosowania, przewidziane przepisami art. 120 ustawy, ograniczenia wysokości grzywny.

Po rozpatrzeniu zażalenia Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ poinformował skarżących, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie do art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli M. i B. S., którzy wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżących nałożona na nich grzywna jest wyjątkowo restrykcyjna i nie zgodna z przepisami k.p.a. oraz wyliczona w sposób dowolny, co czyni wydane postanowienie nieważnym z mocy samego prawa.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wysokość grzywny stanowi, w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Sąd podał, że powierzchnia zabudowy budynku podlegającego rozbiórce obliczona przez organ na 45 m² nie była przez skarżących kwestionowana, a zatem Sąd sprawdził czy wysokość grzywny wyliczona została przy przyjęciu prawidłowej wartości ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. W wydanym na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwu w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzieleniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1115 ze zm.) komunikacie Prezesa GUS z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 31 sierpnia 2009 r., Nr 8, poz. 56) ogłoszona została cena 1 m² powierzchni użytkowej budynki mieszkalnego za II kwartał 2009 r. w wysokości 3924 zł, który powinien zastosować organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszym przypadku wymierzenie przez organ kary grzywny przy zastosowaniu wskaźnika z IV kwartału 2008 r. w wysokości 3631 zł (Dz. Urz. GUS z dnia 26 lutego 2009 r., Nr 2, poz. 16), obowiązującego w dacie wydanie pierwszego postanowienia przez organ I instancji, nie może zostać ocenione jako naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym na tyle, aby uznać je za "rażące". Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, ze zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Wydanie rozstrzygnięcia negatywnie kształtującego sytuację strony spowoduje tylko takie naruszenie prawa, przejawiające się w zaskarżonym przez stronę rozstrzygnięciu, które wykazywać będzie daleko idącą sprzeczność z klarowną, zrozumiałą normą prawną. Zdaniem Sądu w sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, dlatego zaskarżone postanowienie Sąd uznał za zgodne z prawem.

Sąd podniósł, że organy egzekucyjne zastosowały wprawdzie niewłaściwą stawkę wymiaru grzywny, jednak nie dokonały naruszenia innych przepisów postępowania egzekucyjnego, w tym w szczególności art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Zdaniem Sądu organy obu instancji miały na uwadze zasady celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności dokonując wyboru spośród dwóch środków egzekucyjnych (grzywna w celu przymuszenia – art. 119 ustawy, wykonanie zastępcze art. 127) zmierzających do wykonania obowiązku rozbiórki. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego może z uwagi na zakres robót wykonywanych przy rozbiórce obiektu, spowodować większe obciążenie finansowe zobowiązanych, bowiem koszt wykonywanej rozbiórki obiektu mógłby być znaczenie wyższy od wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Sąd podniósł, że istotą grzywny w celu przymuszenia nie jest wezwanie zobowiązanych do jej wpłacenia, lecz przymuszenie z uwagi na wysokość grzywny do wykonania obowiązku, grzywny nie można utożsamiać z karą administracyjną, a dobrowolne, samodzielne wykonanie obowiązku przez zobowiązanych jest mniej dolegliwe i kosztowne niż wykonanie zastępcze. Sąd nie mógł zmienić oceny zaskarżonego postanowienia, albowiem wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest uzależniona od sytuacji majątkowej i osobistej zobowiązanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i B. S. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 236 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie przedłożonego wraz ze skargą dowodu z dokumentu — wniosku M. i B. S.: "O potwierdzenie legalności obiektu garażu położonego na działce [...] przy ul. [...] w Międzyzdrojach, wydanie zaświadczenia o legalności obiektu oraz pozwolenia na użytkowanie", zgłoszonego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, jak również poprzez niewydanie postanowienia dowodowego w odniesieniu tego dowodu i pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz całkowite pominięcie faktu jego zgłoszenia w uzasadnieniu wyroku;

- art. 141 § 4 i art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jednoznacznego stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia poprzez nieustosunkowanie się do wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu — wniosku M. i B. S. "O potwierdzenie legalności obiektu garażu położonego na działce [...] przy ul. [...] w Międzyzdrojach, wydanie zaświadczenia o legalności obiektu oraz pozwolenia na użytkowanie";

- art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia wniosku M. i B. S. "O potwierdzenie legalności obiektu garażu położonego na działce [...] przy ul. [...] w Międzyzdrojach, wydanie zaświadczenia o legalności obiektu oraz pozwolenia na użytkowanie", zgłoszonego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, a zatem postępowania administracyjnego, którego wynik ma wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przy stosowaniu przez organ środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie należy brać pod uwagę sytuacji finansowej osób zobowiązanych do wykonania ciążącego na nim obowiązku, jak również celu, dla którego środki egzekucyjne są stosowane;

- art. 121 § 4 i § 5 w zw. z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia stanie faktycznym istnieją przesłanki do wymierzenia skarżącym grzywny w celu przymuszenia w kwocie 32.679 zł, w oderwaniu od ich sytuacji finansowej, a tym samym pominięcie celów, dla których środki egzekucyjne winny być stosowane, a wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy, a przede wszystkim w sytuacji, gdy grzywna dotyczy czynności, którą może spełnić za zobowiązanych inna osoba, a zatem wbrew przesłankom określonym w przywołanym wyżej przepisie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że wraz ze skargą przedłożyli dowód z dokumentu, tj. wniosek "O potwierdzenie legalności obiektu garażu położonego na działce [...] przy ul. [...] w Międzyzdrojach, wydanie zaświadczenia o legalności obiektu oraz pozwolenia na użytkowanie". Zaznaczyli, że dowód ten nie został w ogóle przez Sąd pierwszej instancji wzięty pod uwagę. Nie rozważono, czy dowód ten pozwoli na wyjaśnienie istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, ponadto Sąd nie wydał postanowienia w przedmiocie jego dopuszczenia, względnie oddalenia, jak również w sporządzonym do wyroku uzasadnieniu fakt ten nie został uwidoczniony.

Zdaniem skarżących, brak reakcji ze strony Sądu na wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę postępowania, a tym samym jego całkowite pominięcie, poczytać należy za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Nadto brak omówienia tych okoliczności w uzasadnieniu może stanowić naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie sposób przyjąć, że uzasadnienie, które w swej treści nie ustosunkowuje się do dowodów zgłoszonych w ramach postępowania, spełnia dyspozycję tej normy.

Zdaniem skarżących, z uwagi na akcesoryjny charakter środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w stosunku do postępowania, w którym nałożono na nich obowiązek rozbiórki zbudowanego przez nich garażu, istniały wszelkie postawy do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego przedłożonym wraz ze skargą na postanowienie wnioskiem.

W ocenie skarżących, nie można pominąć okoliczności związanych z sytuacją majątkową podmiotów obowiązanych przy ocenie, czy podmiot ten "uchyla się" od wykonania ciążącego na nim obowiązku czy też brak wykonania tego obowiązku ma zupełnie inne podstawy. W okolicznościach niniejsze sprawy skarżący w sposób wyczerpujący przestawili nadzwyczaj trudną sytuację majątkową, jaka zaistniała po ich stronie. Nadto stosowanie środków egzekucyjnych przez wierzycieli ma na celu "doprowadzenie do wykonania obowiązku", co nakazuje również uwzględniać przez organy egzekucyjne sytuację majątkową podmiotów zobowiązanych. Grzywna została wymierzona wbrew przesłankom z przepisu art. 119 § 1 ustawy, albowiem czynność, której dotyczy grzywna może zostać wykonana zastępczo przez osoby trzecie, a zatem już choćby z tego względu nie jest możliwe zastosowanie grzywny w stosunku do skarżących. W tym kontekście wymierzenie i wykonanie grzywny skutkować będzie dalszym pogorszeniem się sytuacji majątkowej skarżących, którzy będą musieli ponieść oprócz nieuchronnych kosztów rozbiórki, dodatkowo bardzo wysoką grzywnę.

Możliwość zastosowania grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku wymaga – zdaniem skarżących - uprzedniego stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, o czym stanowi art. 119 ust. 1 ustawy. Reasumując podnieśli, że z uwagi na niezwykle trudną sytuację, w jakiej się znajdują skarżący, brak jest podstaw, o których stanowi art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do zastosowania wobec nich środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorzy skargi kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia oceny faktycznej i prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku odnośnie prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247). Zatem stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmiennej treści.

Oparte z na tej podstawie zarzuty okazały się niezasadne. Odnośnie ustalenia stanu faktycznego to skarga kasacyjna nie podważa skutecznie ustaleń poczynionych przez organy i podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że został on ustalony prawidłowo.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, tylko, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy Z faktu, że skarżący nie zgadzają się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto skarżący nie przeprowadzili skutecznej argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Z przytoczonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wynika, że zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w wyniku której Sąd ten nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a przy jego uzupełnieniu mógł przemawiać za argumentacją na korzyść skarżących, kasatorzy powiązali m. in. z zaniechaniem przez Sąd przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Tak sformułowany pod adresem Sądu zarzut jest chybiony z uwagi na wynikające z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) ustawowe ograniczenie roli sądu administracyjnego przede wszystkim do kontroli działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem. Konsekwencją takiej funkcji sądu jest ograniczenie w postępowaniu sądowym postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją czy postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, LEX nr 216130). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny, będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku prakseologicznym z oceną legalności zaskarżonego aktu. Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Ponadto zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. A zatem nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być oceniane, jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania wniosku skarżących o potwierdzeniu legalności obiektu garażu oraz wydanie zaświadczenia o legalności tego obiektu, należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie z powyższej przyczyny następuje po dokonaniu oceny czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie. W szczególności zawieszając postępowanie w sprawie, sąd powinien mieć na uwadze możliwość wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Podstawę zawieszenia postępowania wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należy określić, jako przyczyny prejudycjalne. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestią wstępną (prejudycjalną) będzie wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi o tym, czy zakwestionowany w skardze akt, czynność lub bezczynność są zgodne z prawem materialnym, albo czy przed wydaniem tego aktu (czynności, bezczynności) nie doszło do popełnienia takich uchybień formalnych, które mogły mieć wpływ na jego treść. Ponadto celowość podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania pozostawiona została ocenie sądu. Jak się przy tym podkreśla w orzecznictwie uznanie to nie może być dowolne. Stąd też obowiązkiem sądu jest rozważenie, a w konsekwencji i wyjaśnienie przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania w sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 25 marca 2005 r., I FZ 134/05, [w:] CBOSA).

W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa dotycząca kwestii wydania zaświadczenia o legalności obiektu – garażu oraz pozwolenia na użytkowanie, stanowi kwestię prejudycjalną dla rozpoznawanej sprawy dotyczącej wymierzenia grzywny w celu przymuszenia.

Pozbawiony jest również doniosłości prawnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 119 § 1 i art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wskazali przekonujących argumentów wskazujących na sposób naruszenia norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na prawidłowość ich wykładni i właściwe zastosowanie.

Zastosowany w rozpoznawanej sprawie środek egzekucyjny, czyli grzywna w celu przymuszenia została uregulowana w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji miały powyższe zasady na uwadze dokonując wyboru powołanego środka egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1354/05, LEX nr 312009).

Zasadą wynikającą z art. 121 § 1 ustawy jest, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem sytuacji, w której egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, bowiem wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy). Wysokość orzeczonej grzywny została naliczona prawidłowo, zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Według art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się.

Nie można również zgodzić się z argumentem skarżących kasacyjnie, że ze względu na ich trudną sytuację finansową, brak jest podstaw do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanych.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.