Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1098/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 717/15 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 717/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. F. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], którą organ ten, po rozpatrzeniu wniosku J. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] orzekającą o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także nakazującą jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. F., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów na korzyść oraz niewskazanie żadnej konkretnej przesłanki uzasadniającej podjęcie decyzji w ustalonym stanie faktycznym, art. 6, art. 8 oraz art. 11 k.p.a.;

2. art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z badań laboratoryjnych zabezpieczonych w sklepach skarżącego prób towarów;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2015 r. w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; produkty będące w sprzedaży w sklepach zlokalizowanych w T. przy ulicy [...], L. przy ulicy [...], W. przy ulicy [...] oraz W. przy ulicy [...] mogły mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie postawionych Sądowi I instancji zarzutów. Wyjaśnił, że w jego ocenie reguły postępowania administracyjnego określone powołanymi w podstawie skargi kasacyjnej przepisami, w tym także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie były w niniejszej sprawie przestrzegane. Zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonymi w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. VII SA/Wa 407/12, Główmy Inspektor Sanitarny miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, w wyniku którego powinien ustalić, czy określane produkty zabezpieczone w sklepach należących do skarżącego zamierały substancje szkodliwe. Zdaniem skarżącego, organ nie uczynił zadość temu wymaganiu. Było to spowodowane tym, że Centralne Laboratorium Kryminalistyczne w Warszawie poddało badaniu jedynie produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego znajdującym się w T., całkowicie zaniechano natomiast przebadania produktów zabezpieczonych w sklepach w L., W. i W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia powyższej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tymczasem wyraźnie zalecił przeprowadzenie właściwych badań laboratoryjnych wszystkich zabezpieczonych produktów w celu wykazania, czy poszczególne produkty zabezpieczone w sklepach rzeczywiście stanowiły niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. Po wtóre, na zlecenie Głównego Inspektora Sanitarnego przebadano jedynie piątą część produktów zabezpieczonych w sklepie w T., co nie pozwalało poznać jakim kryterium kierował się organ dokonując wybiórczej klasyfikacji produktów do badań.

Skarżący wskazał równocześnie na sprzeczność w wynikach badań produktów o nazwie "[...]" oraz "[...]" i "[...]" przeprowadzonych przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie oraz Centralne Laboratorium Kryminalistyczne w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przywołanym w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi przebieg postępowania wyjaśniającego, albowiem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - wskutek uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. VII SA/Wa 407/12 - Główny Inspektor Sanitarny w sposób poprawny uzupełnił materiał dowodowy i go wszechstronnie ocenił, co stanowiło podstawę do wydania adresowanego do skarżącego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym stanowiska, zgodnie z którym w sprawie nie została udowodniona przesłanka uzasadniająca wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.).

Należy mieć w tym miejscu na uwadze, że w złożonej skardze kasacyjnej skarżący nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a. wynikającego z nierespektowania przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zamieszczonych w przywołanym wcześniej prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. Brak postawienia takiego zarzutu, który łączyłby się z przypisaniem Sądowi I instancji błędnej interpretacji wskazań, które zawarł Sąd w ww. orzeczeniu, uniemożliwia w kontrolowanej sprawie skuteczne podważanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten wyjaśnił jak należy rozumieć stwierdzenie, że obowiązkiem organu było "ponowne zbadanie sprawy" i ustalenia, czy i które produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierały substancje szkodliwe. Powyższa ocena dotycząca art. 153 p.p.s.a. obejmuje również uznanie, że za niepodważony należy uznać ten pogląd Sądu, który odnosił się do wskazania, jaki wpływ na wynik sprawy wywarła zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła wskutek nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.).

Powyższe prowadzi do wniosku, że, jak zauważył Sąd I instancji, postępowanie wyjaśniające, które zobowiązany był przeprowadzić ponownie Główny Inspektor Sanitarny w świetle wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zamieszczonych w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., mogło mieć charakter uzupełniający i polegać wyłącznie na przeprowadzeniu dodatkowych badań próbek produktów pobranych ze sklepu skarżącego w T. przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie. Tego rodzaju zawężenie badań nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem poza badaniem próbek produktów zabezpieczonych w sklepie w T., wcześniejszym badaniem objęte były również produkty pochodzące ze sklepów w L. i W. Zasadnicze znaczenie ma przy tym to, że wskutek zbiorczych wyników pochodzących z badań przeprowadzonych na wcześniejszym etapie postępowania również przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie oraz Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w Poznaniu poddano analizie substancje zawarte w próbkach wszystkich zabezpieczonych produktów. Nieobjęcie nowym badaniem substancji znajdujących się w poszczególnych produktach zabezpieczonych w sklepach zlokalizowanych w L., W. oraz W. nie mogło zmienić wniosków, jakie w odniesieniu do poszczególnych zabezpieczonych produktów i ich wpływu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi wywiódł organ, skoro – jak trafnie przyjął Sąd I instancji – niewątpliwym pozostawało, że każdy oferowany przez skarżącego w należących do niego sklepach określony rodzajowo produkt wskazywał na identyczność każdej jego zatrzymanej sztuki w sytuacji, gdy posiadały one tę samą nazwę, opis, producenta, a także opakowanie. Powoduje to, że odrzucić należy zarzut przeprowadzenia badań w sposób wybiórczy, jeżeli ich reprezentatywność wynikała z poddania badaniom próbek wszystkich rodzajów produktów, objęcia badaniem produktów pochodzących ze sklepów znajdujących się w różnych lokalizacjach, kontrolnego powtórzenia badań części produktów, a wreszcie przekazania produktów do badań laboratoryjnych przeprowadzanych przez trzy różne jednostki naukowo-badawcze.

Powyższego domniemania nie podważyło wskazanie w skardze kasacyjnej na trzy przypadki różnic w ocenie składu zabezpieczonych próbek (produkty o nazwach "[...]" i "[...]" oraz "[...]"). Każde z badań przeprowadzonych przez Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie i Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie w odniesieniu do dwóch ostatnich produktów potwierdzało, że zawierały one obecność substancji psychoaktywnych. Okoliczność, że w badaniu produktu o nazwie "[...]" raport chromatograficzny sporządzony w Centralnym Laboratorium Kryminalistycznym Policji – w przeciwieństwie do badania przeprowadzonego w Instytucie Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie - nie wskazywał na obecność substancji psychoaktywnych nie stanowi o podważeniu prawidłowości zleconych badań, na jakich się oparł Główny Inspektor Sanitarny przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że detekcja związków chemicznych z zastosowaniem metod chromatograficznych nie ma charakteru jednorodnego. Poza tym, że wynik badań różnicuje to, iż badaniu nie podlega ta sama próbka produktu, każde badanie chromatograficzne może opierać się na innej metodzie badawczej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z obu raportów wynika, iż Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie wykorzystywał chromatografię cieczową ze spektrometrią mas (LC-MS), natomiast Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji - chromatografię gazową ze spektrometrią mas (GC-MS). Wykorzystanie nawet nowoczesnych technik sprzężonych w sytuacji, gdy zachodzi konieczność objęcia analizą przesiewową związków o różnym charakterze chemicznym, nie pozwala uznać, by przywołana różnica wyników nie mogła zostać wytłumaczona przyjmowanymi odmiennymi metodami badawczymi czy też odmienną metodyką oznaczania w każdym z ośrodków. Nie bez znaczenia może również pozostawać to, że wskazywana przez skarżącego różnica wyników badań odnosiła się do substancji należącej do nowych syntetycznych kannabinoidów, a jak się zauważa w piśmiennictwie, jest to grupa środków stwarzających trudności w jednoznacznej ich identyfikacji wobec objęcia ich kolejnymi modyfikacjami strukturalnymi (por. B. Szukalski, D. Błachut, Zmodyfikowane kannabinoidy - nowe groźne narkotyki, Problemy Kryminalistyki 2010, nr 268, s. 21). Powyższe prowadzi do wniosku, że wszystkie materiały konieczne do zbadania substancji znajdujących się w poszczególnych produktach zabezpieczonych w sklepach zostały zebrane i w sposób zindywidualizowany ocenione przez organ, co znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 79 k.p.a. wskutek zaakceptowania przez Sąd dowodu z badań laboratoryjnych zabezpieczonych w sklepach skarżącego próbek produktów w sytuacji, gdy nie został on zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia tychże badań. W odniesieniu do tego zarzutu, zauważyć trzeba, że powołany przepis art. 79 k.p.a. przyznaje stronie uprawnienie wyrażające się, po pierwsze, w prawie do byciu zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a pod drugie, w prawie do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składaniu wyjaśnień. Obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a. służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu ww. dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu. Przeprowadzonym w kontrolowanej sprawie badaniom chemicznym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy nadać taką właśnie kwalifikację prawną. Badania te mają bowiem w istocie charakter dowodu z opinii instytutu naukowo-badawczego, którego łączność z dowodem z opinii biegłego wynika wyłącznie z faktu, że każdy z tych dowodów wymaga odwołania się do posiadanych przez inny podmiot niż organ prowadzący postępowanie wiadomości specjalnych. Dopuszczalność przeprowadzenia badania laboratoryjnego próbek zatrzymanych produktów pod kątem analizy ich składu chemicznego wynika z art. 75 § 1 k.p.a. przyjmującego, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnośnie do sprawozdań z badań przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji w Warszawie, Instytut Medycyny Wsi im. Witolda Chodźki w Lublinie oraz Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich w Poznaniu skarżący mógł się wypowiedzieć w toku postępowania, wskazując na ewentualne błędy i wadliwości, które te sprawozdania obciążają, niemniej art. 79 § 1 i 2 k.p.a. nie przyznawał skarżącemu uprawnienia do zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania badań chromatograficznych poszczególnych próbek poddawanych analizie i łączącego się z tym uprawnieniem prawa do brania udziału w tychże czynnościach technicznych. Opinia instytutu naukowo-badawczego podlega ocenie uwzględniającej jej spójność, logiczność i wewnętrzną niesprzeczność. Powinna się ona opierać się na przyjętych, powszechnie stosowanych metodach badawczych, które z treści opinii powinny dać się w sposób jednoznaczny zidentyfikować. Do tego zakresu treściowego opinii skarżący miał się prawo odnieść i w prawie do podważania powyższych wymogów, jakie powinna taka opinia spełniać, wyrażało się uprawnienie strony do czynnego udziału w przeprowadzanych czynnościach dowodowych przez organ prowadzący postępowanie.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. został uzasadniony w sposób nie pozwalający go merytorycznie rozpatrzeć. W sytuacji, gdy Główny Inspektor Sanitarny poddawał ocenie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakres możliwych rozstrzygnięć, jakie mógł wydać tenże organ działający w roli organu odwoławczego zamykał się w rozstrzygnięciach enumeratywnie wskazanych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Pozostawanie w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie pozwalało tym samym zastosować w sprawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 105 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.