Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 826/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. ze skargi J.W. i F.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy linii elektroenergetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. , 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W związku z pismem J. i F. W. z dnia [...] r., w którym zwracają się oni o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wykonania na ich gruncie (działki A oraz B) linii niskiego, średniego i wysokiego napięcia Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z, po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie legalności linii napowietrznych i kabla podziemnego zlokalizowanych na działkach wnioskujących, podnosząc, iż prace wykonane zostały na podstawie niezbędnej dokumentacji i w oparciu o wydane pozwolenia.

Rozpatrując wniesione od tej decyzji odwołanie wnioskujących, decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, nie ustalono ilości wspomnianych linii napowietrznych, ich legalności ani także stron niniejszego postępowania. Zatem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niezbędne jest prawidłowe i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, a także właściwe zastosowanie przepisów likwidujących ewentualną samowolę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu swoje stanowisko zaprezentowali M.P. i J.H., wskazując na przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej także poprzez ich działki. Przeprowadzono ocenę i pomiar natężenia pola elektrycznego wskazanych linii elektroenergetycznych, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego dla Miasta Z umorzył postępowanie w części dotyczącej negatywnego oddziaływania promieniowania elektroenergetycznego linii [...] J. –Z. przebiegającą nad budynkami uczestników postępowania.

W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej (protokół spisany w dniu [...] r.) ustalono na podstawie oświadczeń stron, że linię [...] wybudowano na podstawie lokalizacji szczegółowej z [...] r. i przebiegała ona poza obszarem zabudowanym, ok. [...] m do istniejących budynków mieszkalnych. W latach [...] linię tę przebudowano i przesunięto w ten sposób, że przebiega ona nad budynkami mieszkalnymi. W tym samym też czasie wybudowano nowy słup na nieruchomości obecnie należącej do państwa W.. W późniejszym czasie wybudowano kolejne odgałęzienia linii [...], m.in. na kierunek Z-P.. Także na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora wynikało, że przebudowa linii jednotorowej na dwutorową była wykonana na przełomie lat [...], na podstawie dokumentacji opracowanej w latach [...] przez [...] K.. Według oświadczenia inwestora przebudowa polegała na zamocowaniu dodatkowego toru na istniejącej linii.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z, działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 42 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.(t.jedn. Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na [...] S.A. z siedzibą w G. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanych linii energetycznych przebiegających przez parcele nr 1358/11, 2131/6, 2131/9 i 1315/6 – linii niskiego napięcia oraz linii [...] relacji L – Z- J wraz z odgałęzieniem w kierunku KWK [...] W uzasadnieniu wyjaśniono, że powyższy obowiązek wynika z faktu braku przedłożenia wymaganej dokumentacji na przeprowadzone w latach od [...] do [...] roboty budowlane oraz dokonaną przebudowę w roku [...] i budowę w [...] r.

W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania zobowiązanego [...] w G., w którym zarzucając naruszenie wskazanych w podstawie decyzji przepisów prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił tę decyzjęi przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ponownie sprawa nie została należycie rozpatrzona i przygotowana do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ ten zauważył, że prowadzone postępowanie objęło kilka odrębnych spraw dotyczących co najmniej kilku linii energetycznych. Nie został w sposób jednoznaczny ustalony czas wykonania kolejnych prac, stąd trudno przesądzać jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie. Nawet, gdyby przyjąć, że postępowanie powinno być prowadzone zgodnie z regulacją zawartą w prawie budowlanym z 1974 r., to i tak nie przeprowadzono postępowania w zakresie zgodności przedmiotowych linii z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy ewentualnego zagrożenia dla ludzi i mienia. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przyjął zastosowanie w sprawie art. 40 i art. 42 zbyt dowolnie, bez wymaganego uzasadnienia. Wskazując na potrzebę zgromadzenia w sprawie jednoznacznego i wyczerpującego materiału dokumentującego wykonane prace przy kwestionowanej linii energetycznej, organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do uzupełniania w tym zakresie prowadzonego postępowania.

W wyniku ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 . Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze m.) stwierdził, że linia elektroenergetyczna [...] przechodzącą w części przez parcele nr C, D, E oraz F została wybudowana na początku w roku [...] ub. wieku w warunkach samowoli budowlanej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że obiekty budowlane budowane w ustalonym czasie podlegały przepisom ustawy Prawo budowlane z 1961 r., zgodnie z którym budowa sieci elektroenergetycznych wymagała pozwolenia na budowę. Wymaganej dokumentacji nie posiada kwestionowana linia, a przynajmniej taka dokumentacja nie została przedstawiona w sprawie i stąd orzeczono jak w sentencji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik Górnośląskiego [...] S.A. w G. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, że orzekający w sprawie organ pierwszej instancji odwołał się do przepisów Prawa budowlanego z 1961 r. i 1974 r., które, odmiennie niż Prawo budowlane z 1994 r. nie zawierają przepisów zobowiązujących inwestorów do przechowywania dokumentacji budowlanej wykonywanych obiektów budowlanych. Stąd też z braku posiadania przez inwestora dokumentacji budowlanej powstałej w okresie obowiązywania prawa budowlanego sprzed 1995 r. nie można wyciągać negatywnych dla inwestora skutków prawnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego postępowania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, i w związku z tym pozostaje niezrozumiała. Poczynione przez organ ustalenia powinny determinować uruchomienie trybu przewidzianego przepisami prawa budowanego z 1994 r. względnie prawa budowlanego z 1974 r., począwszy od art. 37, poprzez art. 40 i art. 42. Organ orzekający w niniejszej sprawie nie uruchomił wymienionego powyżej postępowania i nie przeprowadził prawidłowego rozpoznania sprawy. Wskazał nadto, ze stwierdzenie braku przedstawienia wymaganej dokumentacji nie jest jednoznaczne, iż wymagane prawem pozwolenie na budowę nie zostało w sprawie wydane, a orzekający organ nie zwrócił się do wszystkich instytucji i organów mogących wpłynąć na wyjaśnienie okoliczności tej sprawy. Z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego należało orzec jak na wstępie.

Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z, decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.jedn. Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, że linia elektroenergetyczna [...] przechodząca przez wskazane parcele wybudowana została w roku [...] w warunkach samowoli budowlanej i umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe linia wybudowana została w roku [...] przez ówczesne [...] w B. Obecny właściciel nie posiada pozwolenia na budowę tej linii. Nie ma go także w przeszukanych archiwach. Obiekty budowlane budowane w latach [...] podlegały przepisom prawa budowlanego z [...] r. W myśl tych przepisów ówcześni inwestorzy nie byli zobowiązywani do przechowywania dokumentów budowy do czasu istnienia obiektu budowlanego i dlatego obecnie inwestor nie jest w stanie przedstawić organowi wymaganych dokumentów.

Organ przywoł art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe, a przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie. Dodał, że wtedy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dokonując jednakże analizy przedmiotowej sprawy organ doszedł do wniosku, iż odesłanie do likwidacji skutków samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. może dotyczyć tylko takich stanów faktycznych, w których postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie tych przepisów, w konsekwencji organ stwierdził, że do postępowań wszczętych obecnie, w sprawie samowoli budowlanej zaistniałej na gruncie prawa budowlanego z 1961 r. nie można zastosować regulacji prawnej z prawa budowlanego z 1974 r. i dlatego postępowanie należało umorzyć.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik [...] S.A w G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego- tj. art. 61 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten nakładał obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej do czasu istnienia obiektu budowlanego oraz przyjęcie, że z faktu braku pozwolenia na budowę w dokumentacji odpowiednich urzędów (Urzędu Miasta, Urzędu Wojewódzkiego czy Archiwum Państwowym) oznacza to, że przedmiotowa linia wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej, wniósł o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

W uzasadnieniu nie zgodził się z przeprowadzoną przez organ interpretacją przepisów ustawy z 1961 r. oraz 1974 r., uznając iż w zakresie pierwszej z ustaw, dokonano rozszerzającej wykładni przepisów, uznając obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej przez odwołującą Spółkę. Jest to niedopuszczalne, gdyż nałożenie obowiązku na podmiot musi wynikać z ustawy, a przepis art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w sprawie. Zatem z faktu braku posiadania przez [...] wymaganej dokumentacji nie można wyciągać negatywnych skutków prawnych.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ze względów formalnych. W ocenie organu odwoławczego ustalenie przez organ pierwszej instancji wzniesienia przedmiotowego obiektu przed [...] r. w warunkach samowoli budowlanej obligowało tenże organ do prowadzenie postępowania w oparciu o dotychczasowe przepisy, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Z kolei przepisy wymienionej ustawy z 1974 r.,. przewidują, iż w przypadku gdy nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki wymienione w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, to dalsze postępowanie należy prowadzić z uwzględnieniem art. 40 ustawy, czyli ewentualnie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, iż takiego postępowania nie przeprowadzono. Ustalenie, że w [...] r. nastąpiła zmiana układu linii jednotorowej wybudowanej pod koniec pięćdziesiątych na linię dwutorową z jednoczesną zmianą jej trasy, powinno determinować dalsze postępowanie w kierunku zbadania uzyskania niezbędnych pozwoleń.

W trakcie ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na [...] S.A w G. (następcę prawnego [...] S.A. w G.) obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej i opinii technicznej, wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami w sprawie linii elektroenergetycznej [...] w Z. przy ulicy [...].

Przedmiotową opinie techniczną i inwentaryzację przedłożono w marcu [...]. Uczestniczące w postępowaniu strony po zapoznaniu się z tym dokumentem przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy linii elektroenergetycznej [...] L-Z zlokalizowanej w Z przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że bezsprzecznie roboty związane z budową przedmiotowej linii przeprowadzono przed [...] r. Stąd też na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia tej ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęte zostało postępowanie administracyjne. Wtedy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 24 października 1974 r.

Dokonując z kolei analizy sprawy pod kątem wymagań zawartych w art. 37 tej ustawy organ nie stwierdził naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów uznał, że linia jest w dobrym stanie technicznym i nie zagraża otoczeniu, jak również nie potwierdził negatywnego oddziaływania pola magnetycznego, jak również niebezpieczeństwa dla osób lub mienia. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wydać decyzję o umorzeniu w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i F. W.. Nie zgodzili się z powyższą decyzją uważając, iż nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie legalności kwestionowanej linii elektroenergetycznej [...] L-Z przebiegającej m.in. przez ich parcele. Bezprzedmiotowość byłaby możliwa, gdyby udowodniono, iż wybudowana ona została na podstawie pozwolenia na budowę lub gdyby tej linii w ogóle nie było. Skoro prowadzący postępowanie organ zamierzał legalizować tę linię, to powinien wydać tzw. pozwolenie na użytkowanie tej linii. W ocenie odwołujących się taka legalizacja, na podstawie obowiązującego planu miejscowego jest niedopuszczalna. Organ nie odniósł się bowiem do planów obowiązujących w okresie prowadzonej budowy. Odwołanie się do obowiązującego planu może legalizować wszystkie samowole, bowiem na obecnie obowiązującym planie naniesione są istniejące już urządzenia elektroenergetyczne. W takim zatem stanie, każdą linie elektroenergetyczną należałoby uznać za legalną. Dodatkowo podnieśli, iż organ nie sprawdził czy linia ta skutkuje niebezpieczeństwem dla ludzi i mienia, nie przeprowadził bowiem żadnego postępowania przewidzianego ustawą Prawo ochrony środowiska.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, w pierwszej kolejności rozstrzygnął kwestie związane z terminowością złożenia przedmiotowego odwołania, uznając nieprawidłowość zastępczego doręczenia, co skutkować musiało uznaniem, iż doręczenie nastąpiło w dniu [...]., a zatem odwołanie złożone w dniu [...] r. wpłynęło w terminie.

Odnosząc się merytorycznie od rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, iż organ powiatowy prawidłowo dokonał wyboru prawa właściwego do rozpoznania niniejszej sprawy (tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane), powołując się na art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy wskazanej ustawy stosuje się bowiem niezależnie od tego czy samowolę budowlaną popełniono w okresie jej obowiązywania, czy też wcześniej. Tym niemniej sama legalność zabudowy "wniesionej" w latach pięćdziesiątych należy oceniać według przepisów obowiązujących w momencie budowy, czyli według przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. 23, poz. 202 ze zm.). Dopiero ewentualna legalizacja, po stwierdzeniu, iż dany obiekt został samowolnie wzniesiony, następuje na podstawie i przy zastosowaniu środków wskazanych w art. 37 i następnych Prawa budowlanego z 1974 r.

W rozpatrywanej sprawie sporny obiekt został zrealizowany przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., na przełomie lat pięćdziesiątych i sześćdziesiątych czyli pod rządami wymienionego powyżej rozporządzenia. Zatem legalność tego obiektu powinna być badana w oparciu o przepisy rozporządzenia, zaś ewentualna procedura legalizacyjna powinna opierać się na ustawie z 1974 r.

Według organu odwoławczego, zgodnie z przepisami przywołanego rozporzązenia na wykonywanie robót wyszczególnionych w art. 333 i art. 334, o ile nie dotyczą one budynków państwowych, wymagane jest uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Nadto zgodnie z art. 2 rozporządzenia uzyskanie pozwolenia na budowę, zmiany budowlane i użytkowanie budynków i urządzeń związanych z budynkami jest wymagane tylko w wypadkach przewidzianych w tym rozporządzeniu lub wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych. W niniejszej sprawie właścicielem spornej linii energetycznej oraz inwestorem był [...] w B. Wobec powyższego należało uznać, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowił własność Skarbu Państwa, czyli nie wymagał pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że projekt wstępny linii [...] L-Z został zatwierdzony przez Komisję Oceny Projektów Inwestycyjnych [...] w dniu [...] r. Projekt techniczny został zatwierdzony przez Komisję Oceny Projektów Inwestycyjnych [...] B. Ponadto na budowę linii uzyskano lokalizację szczegółową wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Wojewódzki Zarząd Architektoniczno- Budowlany Dział Urbanistyki w K. oraz zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] z dnia [...] r. Wynika zatem z powyższego, że przedmiotowy obiekt budowlany, z uwagi na stan prawny obowiązujący w chwili jego realizacji, nie został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, dlatego też organy nadzoru budowlanego nie mają w obecnym stanie sprawy prawnej możliwości działania.

Organ odwoławczy uznając kwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za zasadne, nie zgodził się jednak z uzasadnieniem tej decyzji. W jego opinii, organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Natomiast po stwierdzeniu, iż obiekt jest w dobrym stanie technicznym, nie powoduje niebezpieczeństwa dla osób lub ludzi i nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie, podczas, gdy zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie z 1974 r. po wykluczeniu przesłanej z art. 37 i ewentualnej ocenie, że brak jest przesłanek do wydania w trybie art. 40 określonych nakazów, powinien kontynuować postępowanie w trybie art. 42 tej ustawy. W sytuacji stwierdzenia, że samowolnie wybudowany budynek spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego formą jego legalizacji jest bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a nie umorzenie postępowania.

Mając na uwadze wszystko co ustalono w trakcie postępowania, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowy obiekt nie stanowi samowoli budowlanej ze względu na fakt, iż nie wymagał pozwolenia na budowę oraz został zrealizowany zgodnie z przepisami obowiązującego wówczas prawa budowlanego, dlatego uznał umorzenie postępowania za zasadne.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wniosła M.P. i J.H.. Skargę wnieśli także, reprezentowani przez pełnomocnika, J. i F.W.. Zarządzeniem Sądu z dnia 18 sierpnia 2010 r. sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 września 2010 r. Sąd odrzucił skargi M.P i J.H..

W swojej skardze J. i F.W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na pominięciu okoliczności, iż linia elektroenergetyczna [...] zlokalizowana w Z przy ulicy K. została przebudowana w [...] r., a co za tym idzie organy przyjęły wadliwe przepisy prawne dla oceny legalności tejże przebudowy, naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji, a w szczególności brak podania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i nie wziął po uwagę dowodów, z których wynikało, iż przebudowa wymienionego obiektu miała miejsce w [...] r. bez wymaganego pozwolenia, naruszenie art. 7 i art. 80 Kodeksu poprzez brak ustalenia zakresu dokonywanych prac i oceny ich legalności w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu poprzez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy powinno być nadal kontynuowane, wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę, że poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę w odniesieniu do spornej linii elektroenergetycznej. Kwestię sporną natomiast stanowi problem daty wykonania spornego obiektu budowlanego, a co za tym idzie stanu prawnego obowiązującego w tym czasie i w konsekwencji konkretnych wymagań związanych z przedmiotową linią. Skarżący nie zgadzając się z ustaleniem organu odwoławczego, iż obiekt nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, podnieśli fakt, który pominął orzekający organ, a mianowicie to, że przedmiotowa linia była przebudowana w [...] r. Wynika to także z wcześniejszej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – a mianowicie decyzji z dnia [...] r., gdzie fakt ten został potwierdzony. Zatem dla oceny legalności wykonanych działań miarodajne będzie prawo budowlane z 1961 r. Tak więc w tej sytuacji organy powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z 1974 r. , czyli w trybie art. 37, art. 40 i art. 42 tej ustawy. Podniesione w skardze zarzuty są w ocenie skarżących zasadne, gdyż organy nie rozpatrzyły sprawy w sposób wyczerpujący, jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, naruszając tym samym wskazane w skardze przepisy procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podnosząc w kwestii przebudowy spornej linii, iż w latach [...] nastąpiła wyłącznie kontynuacja robót budowlanych rozpoczętych pod koniec lat pięćdziesiątych, a polegała ona na zawieszeniu drugiego toru linii elektroenergetycznej [...] L-Z, która wybudowana została w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] r. Fakt ten tzn. budowę tej linii w dwóch etapach, potwierdzono na posiedzeniu Komisji Oceny Projektów Inwestycyjnych. W ten sposób pierwszy tor tej linii odebrano w dniu [...] r., a drugi w dniu [...] r. Roboty związane z drugim torem linii zrealizowane zostały w oparciu o wymienione powyżej zaświadczenie lokalizacyjne. Nadto organ podkreślił, ze w protokole odbioru technicznego tej linii wspomniano, iż odrębne dokumentacja była zbędna, a wykonane roboty realizowane były w ramach posiadanej dokumentacji z lat [...]. Nadto organ podkreślił, iż ustawa z 1961r., w żadnym przepisie nie stanowiła o nieważności lub utracie mocy prawnej wcześniej wydanych zaświadczeń lokalizacyjnych. Dlatego też nie można uznać za zasadnych zarzutów skargi w zakresie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego do oceny legalności wykonanego obiektu. W dalszej części pisma organ odwoławczy powtórzył argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.wskazał, iż w odrębnym postępowaniu przeprowadzono kontrolę innych linii energetycznych wykonanych na tym terenie, a decyzje w tym zakresie podlegały kontroli Sądu, który oddalił wniesione skargi J. i F. W..

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. przedstawiciele organu wnosząc o oddalenie skargi podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A podzielił stanowisko organu w zakresie oddalenia skargi, powołując się nadto na protokół z posiedzenia Komisji Oceny Projektów Inwestycyjnych odbytego w dniu [...] r., na okoliczność zatwierdzenia budowy dwutorowej linii L-Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Przystępując do rozważań uzasadniających przedstawione powyżej stanowisko wyjaśnić trzeba, że kryteria kontroli sądowej musiały przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być podporządkowane zwłaszcza zasadzie praworządności zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygniecie sprawy pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest z kolei prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną powyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 Kodeksu zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakład więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczności stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Przyjdzie zauważyć, że w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż linia elektroenergetyczna [...] L-Z wybudowana została przez inwestora [...] w B – który nie posiadał pozwolenia na budowę tej linii. Podstawowym problem spornym w tej sprawie pozostaje jednak data wykonania tego obiektu. Przy czym istotna pozostaje nie tylko data samego wybudowania tej linii, ale także daty jej ewentualnej przebudowy czy rozbudowy. Ustalono, że budowa przedmiotowej linii napowietrznej [...] miała miejsce w latach pięćdziesiątych i prowadzona była na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z dnia [...] r., w którym wyrażono zgodę na lokalizację szczegółową budowy linii energetycznej [...] L-J-Z. To ustalenie nie jest sporne. Nie zostało jednak w sposób jednoznaczny wyjaśnione, jak przebiegały dalsze roboty prowadzone przy tej linii. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono m.in. że wymieniona powyżej linia przebiegała poza obszarem zabudowanym – ok. [...] m od istniejących budynków mieszkalnych. Jednak na przełomie lat [...] linię tę przebudowano i przesunięto w ten sposób, że przebiega ona obecnie nad budynkami mieszkalnymi. Dodatkowo dobudowano nowy słup na nieruchomości należącej do państwa W. (wcześniej p. J.) (zob. protokół z wizji lokalnej z dnia [...] r.). Wymienione daty przeprowadzonych robót budowlanych nie są jednak oczywiste, gdyż w innym miejscu zgromadzonych materiałów dowodowych organ stwierdza, że przebudowa linii wybudowanej w latach [...], miała miejsce w [...] r. (zob. decyzja nr [...] z dnia [...] r., czy decyzja z dnia [...] r.). Pojawia się też data [...] r. jako czas wybudowania przedmiotowej linii (zob. decyzja nr [...] z dnia [...] r. czy decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Potwierdzono w trakcie przeprowadzonego postępowania także fakt zmiany przebiegu trasy przedmiotowej linii (decyzja nr [...] z dnia [...] r. czy decyzja z dnia [...] r.). Wprawdzie ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika także, że projektowana linia planowana była jako linia dwutorowa, z tym zastrzeżeniem, że dołączenie drugiego toru miało być zrealizowane w drugim etapie – [...] r., (zob. protokół z [...] posiedzenia Komisji Oceny Projektów Inwestycyjnych) to jednak nie wyjaśnia to podawanej przez uczestników postępowania okoliczności zmiany także trasy przebiegu tej linii. Trzeba dodać, że właściciele nieruchomości położonych w Z. przy ulicy [...] nie negują że w [...] r. nastąpiło zawieszenie drugiego toru linii, dodają jednak do tego i to, że nastąpiła jednocześnie przebudowa tej linii wraz z przemieszczeniem – tzn. linia poprowadzona została nad budynkami mieszkalnymi oraz dobudowano nowy stalowy słup elektryfikacyjny.

Wszystkie wymienione powyżej okoliczności nie stwarzają jasnego i jednoznacznego obrazu przeprowadzonych prac budowlanych przy kwestionowanej linii [...] L-Z.. Pomimo długoletniego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie organy nie doprowadziły do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jak wspomniano powyżej, ustalenie tego stanu, jest w niniejszej sprawie istotne z uwagi na zastosowanie w sprawie odpowiedniego reżimu prawnego. Od prawidłowego i nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego zależy odpowiednie zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych i ocena ich według właściwych przepisów prawnych. Trudno zatem w sytuacji niejednoznaczności i wielu wątpliwości odnieść się do przyjętych w sprawie rozstrzygnięć, podlegających obecnej ocenie.

Odnosząc się jednak do tych rozstrzygnięć, wypada stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym, gdyż jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, nawet jeśli przyjąć, że istnieje podstawa do zastosowania w sprawie trybu legalizacyjnego przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane z 1974 r., to organ ten stosując ten tryb, czyli kolejno art. 37 ustawy - wykluczenie ewentualnej rozbiórki, po stwierdzeniu, iż zabudowa zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, następnie art. 40 i w przypadku braku podstaw do jego zastosowania ostatecznie powinien zastosować art. 42 ustawy, czyli udzielić pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii, podczas gdy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zakończył postępowanie umorzeniem postępowania.

W odniesieniu z kolei do decyzji organu odwoławczego można zastanawiać się, czy nie narusza ona zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Trzeba bowiem zauważyć, iż trakcie długotrwałego postępowania administracyjnego organ ten wielokrotnie wskazywał na potrzebę jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ewentualne zastosowanie w sprawie legalizacji przedmiotowej linii napowietrznej [...] trybu przewidzianego w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Tak było jeszcze w ostatniej decyzji tego organu z dnia [...] r. Tymczasem w kontrolowanej decyzji, pomimo ustaleń i stanowiska organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stanowczo uznał, iż przedmiotowa linia, wykonana wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z obowiązującym wówczas prawem materialnym – rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej 1928 r., gdzie takie pozwolenie nie było potrzebne, wobec powyższego zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie. Zatem organ odwoławczy uznał zasadność rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej, zmieniając jednocześnie jej uzasadnienie.

Zdaniem składu orzekającego zasadne są tym samym zarzuty skargi naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie wymienionych art. 7, art. 77 i art. 80, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie podjęły bowiem wszystkich odpowiednich czynności wyjaśniających w sposób wyczerpujący i jednoznaczny stan faktyczny sprawy, tzn. nie tylko daty budowy przedmiotowej linii, jej uzupełnienia o drugi tor ale także daty jej ewentualnej przebudowy, związanej ze zmianą przebiegu (przesunięciem) przedmiotowej linii.

Brak ten uniemożliwia obecnie właściwą oceną sprawy. Dopiero bowiem, jak wskazano już powyżej, dokładne ustalenie daty powstania kwestionowanej linii energetycznej, ustalenie daty jej ewentualnej przebudowy, umożliwi organom nadzoru budowlanego zastosowanie właściwego trybu postępowania dla ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej w trybie określonym art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., bądź konkretnie stwierdzić, iż w sprawie z taką samowolą nie mamy do czynienia, co faktycznie powinno doprowadzić do umorzenia postępowania w sprawie.

Dodatkowo trzeba także podnieść, że także zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny, gdyż uzasadnienia obu decyzji nie odpowiadają wskazanym w nim wymogom.

Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd nie orzekał wobec braku zgłoszenia takiego wniosku zgodnie z art. 210 cytowanej powyżej ustawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności podejmie czynności wyjaśniające niezbędne dla ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowej linii energetycznej. Jak wcześniej zaznaczono od wyjaśnienia tej kwestii uzależniony będzie dalszy kierunek postępowania.