Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 911/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 176
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 747/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 747/20 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W. zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowy brak zastosowania art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r., ze względu na błędną wykładnię i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może należeć się osobie niezwiązanej więzami krwi z osobą pozostającą pod jej opieką, ani niezobowiązaną do alimentacji. Tymczasem, z treści "art. 17 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy czytanej łącznie z orzecznictwem przyznającym uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób dorosłych" wynika, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane również opiekunowi faktycznemu osoby dorosłej wymagającej opieki, w sytuacji opisanej w art. 17 ust. 1a u.ś.r., to jest gdy opiekun takiej osoby rezygnuje z zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki na osobę wymagającą opieki ze względu na jej niepełnosprawność, a osoba ta nie ma innych (spokrewnionych) osób, które mogłyby przejąć nad nią opiekę.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że M. W. od prawie 10 lat sprawuje samodzielną, stałą opiekę nad A. R., która jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. W toku postępowania przedstawiono pełną dokumentację medyczną A. R.; orzeczenie o niepełnosprawności dowodzące konieczności sprawowania nad nią stałej opieki; odpis aktu zgonu jej syna oraz dokumentację potwierdzającą, że A. R. nie ma nikogo bliskiego, kto mógłby sprawować nad nią obecnie stałą opiekę. W treści decyzji nie ma jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanych dokumentów.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się ze stanowiskiem organów i Sądu pierwszej instancji, że nie może otrzymać świadczenia, ponieważ nie jest osobą spokrewnioną oraz nie ma obowiązku uiszczania na rzecz A. R. świadczenia alimentacyjnego. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 lutego 2020 r., III SA/Gd 732/19, w którym wskazano, że ocena wniosku osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Skarżący kasacyjnie powołał się także na wyrok tego Sądu z 6 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 733/19, w którym podkreślono, że rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym słanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Skoro nie doszło zatem do zmiany treści art. 17 i dostosowania tego przepisu do uprawnień opiekunów osób dorosłych, to uprawnienie to należy odczytać łącznie z treścią obecnie obowiązującego art. 17 ust. 1a ustawy. Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że także opiekunowi faktycznemu osoby niepełnosprawnej. która nie ma innych bliskich osób mogących sprawować nad nią opiekę, należeć się będzie uprawnienie do wypłaty wyżej wymienionego świadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostało udowodnione, że spełnia warunki wskazane w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. W związku z tym konieczne jest wydanie wyroku odpowiadającego przepisom prawa. Pozostawienie A. R. bez opieki z całą pewnością doprowadziłoby do utraty jej zdrowia a być może także życia.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a organ administracyjny, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem M. W. z 24 lutego 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad A. R. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] czerwca 2016 r. A. R. jest niepełnosprawna w stopniu znacznym na stałe. Niesporne było również, że skarżący nie jest osobą, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny wobec A. R. Z tego powodu Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. W. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad A. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania M. W., decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, skarżący nie spełnił w pełni wymogów określonych w art. 174 pkt 1 oraz art. 176 P.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r., które składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. punktów, o zróżnicowanej treści normatywnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07, wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12). Nadto zarzucając naruszenie powyższych przepisów skarga kasacyjna w przytoczonej na poparcie tego zarzutu argumentacji odwołuje się do art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., co pozostaje niespójne z wcześniejszym zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r., który dotyczy wyłącznie osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Poza tym z przyczyn oczywistych art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji opiekuna faktycznego dziecka.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, celem zbadania, czy pozwala na skonkretyzowanie zarzutu kasacyjnego naruszenia ww. przepisów postępowania, prowadzi w tym zakresie jedynie do częściowo pozytywnej oceny prawidłowości środka odwoławczego, wniesionego przez skarżącego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący wiąże zasadność swojego stanowiska z wyrokiem Trybunału konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy czytanej łącznie z orzecznictwem przyznającym uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób dorosłych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne powinno należeć się również opiekunowi faktycznemu osoby dorosłej wymagającej opieki osoby trzeciej. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w sprawie zasadnicza kwestia dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i rozstrzygnięcia, czy w świetle jej przepisów osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem innej osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tą inną osobą, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 tej ustawy. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wywiódł, że wykładnia językowa tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka - które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy - oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka; z tym podkreśleniem, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego). Przepisy art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W Dziale III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Stosowanie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ww. ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1). Nadto z mocy art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 cyt. ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131, zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności (§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Treść przepisów art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Czy tym bardziej jak ma to miejsce w niniejszej sprawie osób obcych.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13, na który powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka, dotyczy natomiast niezgodności z Konstytucją RP części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Nie może zatem znaleźć wsparcia w tym wyroku stanowisko skarżącego kasacyjnie, który domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt sprawowania opieki niezależnie od więzi wynikającej z obowiązku alimentacyjnego miedzy osobą sprawującą opiekę i osobą będącą pod jej opieką.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. W konsekwencji, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Skarżący nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a zatem organy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad A. R., a Sąd pierwszej instancji to rozstrzygniecie zaaprobował.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.