Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119,120 par. 1 art. 121,122,33,29
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skarg J. K., B. A., M. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. we W. na postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...], nr [...], nr [...],nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w związku z niewykonaniem obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli i sporządzeniu ekspertyzy technicznej budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; II. uchyla zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; III. uchyla zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; IV. uchyla zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...]; V. uchyla postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...]; VI. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu; VII. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. K. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści), na rzecz B. A. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści), na rzecz M. W. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści), na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. we W. kwotę 340,00 zł (słownie: trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 1 i art. 120 § 2 zd. 2, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł (słownie: osiem tysięcy złotych) na Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. P. we W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [....] – wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 1 i art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) na M. W. – członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 1 i art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) na B. A. – członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] – wydanym na podstawie art. 119, art. 120 § 1 i art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego – nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych) na J. K. – członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W..

We wszystkich czterech postanowieniach organu powiatowego wskazano, że podmioty, do których je skierowano są zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku przy ul. P. we W. i sporządzeniu określonej ekspertyzy technicznej. W postanowieniach wezwano do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia na rachunek bankowy organu i pouczono, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym. Nadto wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia i uprzedzono, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Na skutek rozpatrzenia zażaleń na przywołane postanowienia organu I instancji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał postanowienia utrzymujące w mocy postanowienia organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] wydane w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] wydane w stosunku do M. W.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] wydane w stosunku do B. A.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] wydane w stosunku do J. K..

W niemal jednobrzmiących uzasadnieniach postanowień organu wojewódzkiego wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W.: a) przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. P. we W. w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia, b) sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku (w szczególności balkonów, ścian konstrukcyjnych i kominowych, kominów ponad dachem, schodów wewnętrznych, rur wywiewnych, tynków zewnętrznych, parapetów zewnętrznych, gzymsów, stolarki okiennej na klatce schodowej i w piwnicy, cokołu budynku, instalacji c.o., instalacji wodnej, instalacji kanalizacyjnej, studzienek przy oknach piwnicznych, płyt azbestowo-cementowych na ścianach poprzecznych budynku), określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku oraz sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych itp.).

Wobec tego, że obowiązek ten nie został wykonany, upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania obowiązku. W dniu 30 stycznia 2013 r. spółka C. sp. z o.o., działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej, złożyła w PINB "Opinię o stanie technicznym elementów budynku dotyczącą stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we W. przy ul. P." autorstwa mgr. inż. T. L., mgr. inż. A. W. i mgr. inż. A. P. z grudnia 2012 r., oraz "Protokół kontroli okresowej obiektu budowlanego cykl jednoroczny" z dnia 10 stycznia 2013 r., sporządzony przez mgr. inż. T. L..

Po przeanalizowaniu dokumentacji złożonej w dniu 30 stycznia 2013 r., PINB stwierdził, że przedłożone dokumenty nie wypełniają nakazu z jego decyzji nr [...] z dnia [...] r. (m.in. poprzez to, że nie zawiera ona sprecyzowanego zakresu robót budowlanych remontowych, które należałoby wykonać w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego).

W dniu [...] r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji i postanowieniem nr [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 8.000zł w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r., o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podziela stanowisko PINB co do konieczności zastosowania w analizowanym przypadku grzywny w celu przymuszenia, wskazał jednak, że w pierwszej kolejności środek egzekucyjny powinien zostać zastosowany w stosunku do osoby, która jest bezpośrednio odpowiedzialna za wykonanie obowiązku Wspólnoty. DWINB wskazał, że przepis art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Według powołanego przepisu grzywnę nakłada się w tym przypadku na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju jak egzekwowany. Zgodnie z przepisem z ostatniego zdania art. 120 § 2 stosowanej ustawy jednocześnie może być nałożona grzywna za zobowiązaną jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku.

W konsekwencji powyższego PINB postanowił zastosować grzywnę w celu przymuszenia wobec każdego z trzech członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej: B. A., M. W., J. K. i jednocześnie wobec samej Wspólnoty Mieszkaniowej – co uczyniono wspomnianymi na wstępie postanowieniami z dnia [...] r.

Wszystkie podmioty, do których skierowano te postanowienia wniosły zażalenia, które sporządził pełnomocnik adwokat R. S..

Rozpoznając sprawę jako organ II instancji organ wojewódzki stwierdził, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". W ocenie organu w przypadku, z którym mamy do czynienia zastosowanie wobec skarżących środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia jest jak najbardziej uzasadnione prawnie. Pomimo bowiem upływu ponad roku od kiedy zobowiązany podmiot winien był wykonać ciążący na nim obowiązek, nie został on wypełniony. W tym miejscu należy wskazać, iż fakt, że w egzekwowanej decyzji nie wskazano terminu na wykonanie obowiązku nie oznacza, że mógł on być wykonany lub nie w zależności od uznania zobowiązanego. Fakt niewskazania w niej terminu na wykonanie obowiązku wynika z obowiązującej regulacji prawej. Przepis prawa, tj. art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem możliwości określenia terminu przez organ podejmujący rozstrzygnięcie na jego podstawie. Decyzja PINB podlegała zatem wykonaniu z dniem, w którym stała się ona ostateczna.

Organ II instancji dalej zauważył, że co prawda nie wszystkie wskazane w postanowieniu PINB braki przedłożonej opinii technicznej rzeczywiście za takie braki można uznać, to jednak nie zmienia to faktu, że przedłożona przez zobowiązaną Wspólnotę "Opinia o stanie technicznym elementów budynku dotyczącą stanu technicznego i niezbędnych robót naprawczych wybranych elementów budynku mieszkalnego zlokalizowanego we W. przy ul. P. " z grudnia 2012 r. nie przedstawia w sposób wyczerpujący stanu technicznego budynku, a przez to nie może zostać uznana za wypełnienie obowiązku nałożonego decyzją. I tak, nie można uznać za brak przedłożonej opinii niezałączenie do niej dokumentów potwierdzających wymianę stolarki okiennej i instalacji elektrycznej w obrębie klatki schodowej, bo przecież taka opinia stanowi co do zasadny oświadczenie osoby uprawnionej co do określonego stanu (wyraz jej spostrzeżeń). Nieprawidłowością jest natomiast sposób, w jaki odniesiono się do stanu technicznego płyt balkonowych w przedmiotowym budynku. Odnosząc się bowiem do balkonów autorzy dokumentu zalecają wykonać najpierw niezbędne odkrywki umożliwiające ocenę stanu technicznego zbrojenia głównego płyt, po czym w zależności od wyników, rozbiórkę płyt wszystkich balkonów i wykonanie ich na nowo w przypadku złego stanu zbrojenia płyt, bądź w przypadku stwierdzenia, że ich stan jest wystarczający ewentualne prace remontowe. W przedłożonej opinii nie ma zatem stwierdzenia co do stanu technicznego balkonów.

W identyczny sposób jak powyższy autorzy opinii odnieśli się (a właściwie nie odnieśli się) do stanu technicznego tarasów w przedmiotowym budynku. Brak jest również jednoznacznych wskazań w opinii co do zakresu robót naprawczych, które wykonać należy w przedmiotowym budynku. Dla przykładu, odnosząc się do stanu instalacji gazowej w obiekcie wskazano w opinii na miejscowe ogniska korozji przy podejściu do pionów. Brak jest natomiast jakichkolwiek wskazań, czy wobec tego stwierdzenia wymagane są jakiekolwiek działania zaradcze - wydaje się, że tak, skoro zostały one wykazane. Jednak, zdaniem organu, wypowiedzi w sprawie przedłożonej opinii powinny być jednoznaczne. Tymczasem takie nie są. Bez znaczenia są tutaj, co należy wyjaśnić stronie skarżącej, wyjaśnienia, jakie składali autorzy opinii przed zobowiązaną wspólnotą. Powinny się one bowiem znaleźć w opinii lub stosownym załączniku do niej.

Podsumowując powyższą część, wobec bezczynności zobowiązanej wspólnoty przy realizacji obowiązku, co należy podkreślić nałożonego w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z istniejącym realnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego., w szczególności - wobec przedłożenia w dniu 30 stycznia 2013 r. niekompletnego (a zatem nieprzydatnego na potrzeb sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku) opracowania, a następnie braku woli jego uzupełnienia, pomimo wystosowania przez organ I instancji szczegółowych wyjaśnień w przedmiocie zakresu niezbędnych uzupełnień, PINB mając na uwadze przepis art. 6 § 1 u.p.e.a., zobligowany był do wszczęcia egzekucji administracyjnej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie sposób uznać działania organu I instancji za przedwczesne. Tym samym odmienny pogląd skarżącej wyrażony w zażaleniu nie zasługuje w ocenie organu II instancji na aprobatę.

Odnosząc się do pozostałych kwestii wiążących się ze sprawą organ wywiódł, że przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. wyraźnie określa, na kogo nakłada się grzywnę w celu przymuszenia, gdy zobowiązanym do wykonania obowiązku jest jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. W przypadku takich jednostek, osobami, na które można nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, są osoby (określone co do tożsamości), do których należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli jest to natomiast niezbędne dla przymuszenia wykonania obowiązku, wówczas dopiero dodatkowo organ egzekucyjny może nałożyć grzywnę na zobowiązaną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jaką jest m.in. wspólnota mieszkaniowa.

Zdaniem organu wojewódzkiego, słusznie wskazał organ I instancji, że osobami, które powinny czuwać bezpośrednio nad wykonaniem obowiązku i w razie potrzeby mobilizować pozostałych członków Wspólnoty Mieszkaniowej do podjęcia działań nakazanych decyzją właściwego organu, są wybrani uchwałą nr 2a z dnia 7 września 2009 r. członkowie zarządu Wspólnoty. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. to bowiem zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Jeżeli zatem zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje sprawami wspólnoty, to ponosi odpowiedzialność za niewykonywanie obowiązków. W tej sytuacji poszczególni członkowie zarządu powinni zostać przymuszeni dolegliwością finansową do podjęcia skutecznych działań. Gdyby w ocenie członków zarządu, zlecenie opracowania dokumentacji technicznej obiektu wymagało podjęcia stosownej uchwały, to właśnie ten organ powinien zwołać zebranie członków wspólnoty i doprowadzić do podjęcia odpowiednich decyzji.

Odnosząc się do postanowienia skierowanego do samej Wspólnoty Mieszkaniowej organ wskazał zaś, że oprócz członków zarządu wspólnoty, grzywną winna być również obarczona sama Wspólnota. Tak znaczny upływ czasu od momentu, w którym egzekwowany obowiązek miał być wykonany i stanowisko, jakie prezentuje wspólnota w sprawie pozwala przypuszczać, że skierowanie grzywny wyłącznie do członków zarządu będzie niewystarczające do tego, aby wypełniła ona ciążący na niej obowiązek. Jeżeli natomiast cała Wspólnota odczuje dolegliwość wynikającą z postępowania egzekucyjnego, to podejdzie w sposób odpowiedzialny do wypełnienia ciążącego na niej obowiązku.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że wysokość grzywny reguluje art. 121 § 2, który stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten pozostawia organowi egzekucyjnemu znaczny zakres luzu decyzyjnego w określeniu wysokości grzywny, bowiem nie limituje dolnej wysokości grzywny. Niemniej jednak ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, oraz mając na uwadze cel, jakiemu służy ten środek, należy się kierować zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka, a z drugiej strony zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 in fine Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W ocenie organu II instancji ustalona przez PINB kwota nałożonej na poszczególnych zobowiązanych nie narusza wytycznych określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym i należy ją uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc bowiem pod uwagę charakter przedmiotowego obowiązku i podejście podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, wysokość nałożonej grzywny jest optymalna i skutecznie zmobilizuje podmioty nią obarczone, aby podjęły działania, jakie im powierzono w ramach wspólnoty zmierzające do pokierowania w nią w taki sposób, aby zobowiązany podmiot usunął stan naruszenia prawa.

Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. P. we W., M. W., B. A. i J. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na skierowane do nich postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W..

W co do zasady jednobrzmiących skargach sporządzonych przez pełnomocnika w osobie adwokata R. S., każda ze skarżących wskazała, że żąda uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia I instancji.

W skargach wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. P. we W. przeprowadzenie kontroli budynku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku, określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości, oraz sposób ich usunięcia. Od decyzji tej Wspólnota Mieszkaniowa nie wniosła odwołania i przystąpiła niezwłocznie do jej wykonania.

Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa powiadomiła PINB o przystąpieniu do demontażu balustrad balkonowych, załączając opinię inż. T. L. na ten zakres prac. Mimo tego, upomnieniem nr [...] z dnia [...] r. organ powiatowy wezwał Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania obowiązku wynikającego z przywołanej decyzji wychodząc wprawdzie ze zgodnego z obowiązującymi przepisami, ale jednocześnie absurdalnego z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego założenia, że w momencie jej uprawomocnienia się winna ona być już wykonana niezależnie od wielkości zakresu prac i czynności z niej wynikających.

Na powyższe upomnienie Wspólnota Mieszkaniowa odpowiedziała pismem z dnia 20 grudnia 2012 r., domagając się udzielenia informacji, jakie to okoliczności legły u podstaw rozpoczęcia procedury egzekucyjnej.

W udzielonej odpowiedzi, w formie zawiadomienia z dnia 30 stycznia 2013 r. PINB uchylił się od udzielenia odpowiedzi na pytanie o podstawę zasadności podjętej czynności upominawczej, zaś w treści pisma z dnia 31 stycznia 2013 r. nie stwierdził nieprawidłowości w sposobie wykonywania zadań przez pracownika Inspektoratu. Na powyższe zawiadomienie zarządca Wspólnoty w jej imieniu odpowiedział pismem z dnia 18 lutego 2013 r.

Pismem z dnia 22 lutego 2013 roku PINB uznał, że zarówno przedłożona "Opinia", jak i "Protokół" nie wypełniają nakazu z decyzji, ponieważ w żadnym z przekazanych dokumentów nie został uwzględniony bezspornie fatalny stan higieniczno-sanitarny lokalu mieszkalnego nr 4. Zarzut ten został Wspólnocie postawiony, mimo, że pismem z dnia 13 marca 2013 r. zarządca wyjaśnił, że w przekazanym protokole kontroli okresowej obiektu budowlanego, na stronie 3 w zaleceniach i uwagach w sposób wyraźny został wskazany zły stan techniczny lokalu mieszkalnego nr 4.

Zaznaczyć w tym miejscu należy również, zdaniem autora skarg, że zarówno prawo budowlane jak i decyzja nr [...] nie nałożyły, albowiem nie mogły, na Wspólnotę obowiązku przeglądu stanu technicznego mieszkań, ponieważ nie stanowią one części wspólnej nieruchomości i Wspólnota Mieszkaniowa nie ma prawa i obowiązku poddawania lokali okresowej kontroli. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. zarządca został wezwany do sprecyzowania, czy pismo jest środkiem zaskarżenia zawiadomienia, czy nową skargą. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. PINB podtrzymał swoje poprzednie stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z dnia 31 stycznia 2013 r.

W odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 30 stycznia 2013 r. zaistniała sytuacja została opisana pismem z dnia 11 lutego 2013 r. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. PINB wezwał zarządcę do sprecyzowania, czy pismo z dnia 11 lutego jest środkiem zaskarżenia, czy też nową skargą. Pismem z dnia 13 marca 2013 r. wezwany odpowiedział na wezwanie.

Zawiadomieniem z dnia 26 marca 2013 roku PINB ostatecznie odpowiedział na stawiany zarzut braku zasadności podjętej czynności upominawczej, odnosząc się wyłącznie do zarzutów dotyczących nie wyznaczenia terminu do wykonania decyzji i stwierdzające, że decyzja stała się wymagalna po upływie 14-dniowego terminu na wniesienie odwołania. Jednocześnie PINB całkowicie abstrahował od oceny możliwości i realności wykonania decyzji w tak nakreślonym terminie.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową grzywnę w celu przymuszenia, na które to postanowieni wspólnota złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] DWINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tej decyzji, co wynika z jej uzasadnienia legło jedynie wadliwe zdaniem DWINB oznaczenie podmiotu, na który należało nałożyć grzywnę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. PINB ponownie ukarał grzywną w celu przymuszenia Wspólnotę Mieszkaniową a także na podstawie osobnych decyzji dodatkowo wszystkich członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie DWINB jest wadliwe i jako takie winno zostać uchylone i tym samym wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ II instancji, złośliwie i w oderwaniu od zasad logiki i doświadczenia życiowego naruszając zasady współżycia społecznego i działając wbrew słusznemu interesowi strony skarżącej dopuścił się skrajnie nieobiektywnej interpretacji ustalonego stanu faktycznego i bezprawnie sięgnął po środki egzekucyjne w sytuacji, gdy nie zaistniała po stronie skarżącej zwłoka w wykonywaniu decyzji.

Skarżąca stoi na stanowisku, że przesłane upomnienie inicjujące postępowanie egzekucyjne zostało wydane z naruszeniem prawa, albowiem mimo upływu terminu do wykonania decyzji Wspólnota Mieszkaniowa w żadnym momencie nie znajdowała się w zwłoce w jej wykonaniu.

Przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że ekspertyza techniczna została wykonana w najkrótszym możliwym czasie i wraz z Protokołem kontroli okresowej obiektu budowlanego doręczona organowi w dniu 30 stycznia 2013 r.

Nadto, zdaniem skarżącej, podniesione przez DWINB zarzuty w postanowieniu [...] z dnia [...] roku, odnoszące się do tej ekspertyzy są chybione, niezasadne i pozbawione podstawy prawnej. W ocenie skarżącej przepisy artykułu 62 ust., 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane nie dają prawa organowi do żądania sprecyzowania zakresu robót budowlanych i remontowych, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego (także metod wykonania, materiałów budowlanych do zastosowania np. w odniesieniu do balustrad balkonów). Autor ekspertyzy inż. T. L. w oświadczeniu złożonym Wspólnocie Mieszkaniowej stwierdził, że "Całość zakresu prac naprawczych balkonów podzielono na 2 etapy: w I nakazano wykonać roboty rozbiórkowe i zabezpieczające oraz kolejne odkrywki, które określą wybrane metody II etapu, tj. wykonania nowych lub odtworzenia starych balkonów z wykorzystaniem istniejącej płyty. Ze względu na okres zimowy i konieczność pozostawienia balkonów w stanie umożliwiającym sensowne przetrwanie zimy przez budynek i lokatorów (po skuciu warstw spadkowych woda i śnieg penetrowałyby do wnętrza budynku) należało tego dokonać po okresie zimowym. II etap zawiera 2 warianty - opisane precyzyjnie - co należy zrobić dalej, przy czym decyzję o wyborze kształtu, wyglądu, a co za tym idzie i materiałów pozostawia się projektantowi jako właściwemu do całościowego rozwiązania projektu elewacji. Piszący ekspertyzę - nie architekt - nie powinien i nie może decydować o przyszłym wyglądzie budynku - a każdy projekt to i architekt, i konstruktor, który znając wyniki stanu konstrukcji dostarczy wytyczne architektowi."

Skarżąca w pełni zgadza się z opinią autora ekspertyzy i stoi na stanowisku obrony prawa należnego właścicielowi nieruchomości, do wyboru technologii i materiałów użytych do wykonania remontu. Strona chce uwzględnić przy podejmowaniu decyzji również prawa autorskie architekta, które jak jest powszechnie wiadomo są dochodzone przez spadkobierców architekta. Stąd wybór technologii i materiałów, tym bardziej musi leżeć po stronie właścicieli, gdyż wiązać się z tym będzie również odpowiedzialność cywilno-prawna.

Dalej w treści postanowienia [...] z dnia [...] roku PINB, a w ślad za nim DWINB, domaga się określenia technologii i użytych materiałów w odniesieniu do tarasów na ostatniej kondygnacji budynku. T.L. oświadczył Wspólnocie Mieszkaniowej, że cytuję: "Odpowiedź taka sama jak wyżej, przy czym rozebranie tarasów na ostatniej kondygnacji - to odsłonięcie sufitów w pokojach kondygnacji niżej. Ewentualna próba zabezpieczenia tych powierzchni prowizorycznie na zimę - to duży i niepotrzebny koszt. Użyłem określenia "wykonać w trybie pilnym", a nie natychmiast czy w trybie awaryjnym.".

Dalej w treści postanowienia z dnia [...] roku PINB, a w ślad zanim DWINB, zarzuca autorowi przedstawionego opracowania, że "wykazuje nieprawidłowości w stanie technicznym okien piwnicznych (stan techniczny mierny), schodów na kondygnacjach mieszkalnych (pęknięcia), wejścia do klatki (konstrukcja ścian bocznych odspojona od lica budynku) oraz instalacji gazowej (zamurowane rury zasilające kuchenki przy przechodzeniu przez szachty w łazience), jednak nie wskazuje sposobu ich usunięcia.". Autor ekspertyzy w oświadczeniu złożonym Wspólnocie Mieszkaniowej stwierdził: "Stwierdzono stan faktyczny - i zdaniem piszącego - nie wymaga on żadnych pilnych działań - poza obserwacją w trakcie dalszej eksploatacji. W odniesieniu do rur gazowych chodzi o krótki odcinek w ściance o gr. 6 cm w mieszkaniu nr 4. Stosowane rozwiązanie było powszechne w latach 60-tych, dzisiaj jest niedopuszczalne." Dodatkowo wyjaśniam, że wadliwie przeprowadzona przez ścianę rura gazowa zasilająca kuchenkę w kuchni mieszkania nr 4, nie może w żaden sposób obciążać odpowiedzialnością Wspólnotę Mieszkaniową, gdyż rura ta stanowi część lokalu mieszkalnego, którego właścicielem jest gmina W.. Wspólnota Mieszkaniowa zarządza jedynie częścią wspólną nieruchomości. Domaganie się wyjaśnień i precyzowania ekspertyzy od Wspólnoty Mieszkaniowej w odniesieniu do elementów niestanowiących części wspólnej nieruchomości w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, jest przekroczeniem uprawnień przez organ.

Z takimi żądaniami i poleceniami organy nadzoru budowlanego winien kierować się wyłącznie indywidualnie do właścicieli lokali. Dalej w treści postanowienia [...] z dnia [...] roku PINB, a w ślad zanim DWINB, w zaskarżonym postanowieniu zarzuca autorowi opracowania, że: "przedstawiona ocena techniczna nie odnosi się do stanu technicznego stolarki okiennej na klatce schodowej oraz instalacji elektrycznej, autor wskazuje, że w zakresie tych elementów obiektu dokonano ich wymiany, jednakże nie przedstawia żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższych faktów, np. protokołów odbioru robót, oświadczenia osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe, pod nadzorem której dokonano powyższych robót." Autor opracowania odpowiadając wyjaśnił: "a) okna - w treści ekspertyzy określiłem jednoznacznie stan stolarki okiennej jak dobry. b) instalacje elektryczne - w ekspertyzie napisałem "wymieniono całość instalacji klatki schodowej i piwnic, oraz WLZ i zabezpieczenia główne. Zakres wykonanych robót potwierdzono protokółem i pomiarami z 21.09.2012".

W świetle powyższych wyjaśnień autora ekspertyzy, stanowisko strony w odniesieniu do przekroczenia uprawnień przez organy nadzoru budowlanego wynikających z przepisów artykułu 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane, w zakresie żądań w tytule wykonawczym, oraz naruszenia praw właścicieli nieruchomości w zakresie swobodnego wyboru technologii i materiałów budowlanych użytych przy prowadzeniu remontu, czyni skargę w pełni zasadną i konieczną.

Nie bez znaczenia pozostaje również fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego zainicjowanego upomnieniem nr [...] z dnia [...] r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., wezwał zobowiązanego, pomimo, że Wspólnota Mieszkaniowa nie pozostawała w zwłoce. Upór organu i konsekwentne procedowanie sprawy w sytuacji, gdy strona wykonała wszystkie prace związane z zabezpieczeniem nieruchomości, oraz zleciła specjaliście ze stosownymi uprawnieniami wykonanie rzetelnej i zgodnej z obowiązującym prawem ekspertyzy technicznej a także na bieżąco bez zwłoki wykonuje zobowiązania na nią nałożone, wzbudza niepokój właścicieli i zmusza do refleksji w zakresie kompetencji i rzeczywistych powodów postępowania PINB.

Stanowczy sprzeciw budzi bezprecedensowa represyjność działalności PINB i DWINB, w tym skierowanej nie tylko przeciwko Wspólnocie jako takiej ale również i członkom jej zarządu.

Nadto strona skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt II SA /Wr 688/13 na skutek skargi wniesionej od decyzji DWINB nr [...] z dnia [...] r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniowa we W. przy ul. P., a więc w nieomal identycznej sprawie, uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji stwierdzając, że są wadliwe, albowiem nie dają stronie szans na wykonanie nałożonych obowiązków i naruszają przepisy prawa w zakresie wyboru grzywny celem przymuszenia zamiast np. wykonania zastępczego.

Zaznaczono również, że efektem tego wyroku jest ostatnia decyzja DWINB we W. wydana w stosunku do tej Wspólnoty gdzie oznaczono realne terminy do wywiązania się z nałożonych, niekwestionowanych obowiązków.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że A. podjęła inicjatywę przy wykorzystaniu środków publicznych, w tym unijnych, opracowania projektu remontu kompleksu wszystkich wspólnot mieszkaniowych w rejonie pl. [...] i projekt taki zostanie opracowany do 2015 r. W tej sytuacji, skoro projekt ten będzie realizowany w oparciu o jednakowe wytyczne dla wszystkich wspólnot, opracowywanie teraz w sytuacjach niestanowiących zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców, a taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, przez poszczególne wspólnoty na żądanie organów nadzoru budowlanego indywidualnych ekspertyz jest marnotrawieniem pieniędzy mieszkańców wspólnot.

Odpowiadając na skargi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych postanowieniach.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 19 sierpnia 2014 r. sąd postanowił na postawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg J. K. (sygn. akt II SA/Wr 348/14), B. A. (sygn. akt II SA/Wr 349/14), M. W. (sygn. akt II SA/Wr 350/14) i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. P. we W. (sygn. akt II SA/Wr 351/14) – i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wr 348/14.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o uwzględnienie skarg oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym zmierzającym do kontroli legalności zaskarżonych postanowień, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd w niniejszej sprawie stwierdził, że skargi zasługują na uwzględnienie mimo, że w skargach sporządzonych przez pełnomocnika stron będącego adwokatem właściwie brak trafnego wskazania przepisów, które zdaniem autora skargi zostały naruszone przez organy egzekucyjne. Niemniej sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co umożliwiło dokonanie wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonych postanowień.

Na wstępie należy zauważyć, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu toczyło się postępowanie dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli budynku i sporządzeniu ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku zlokalizowanego we W. przy ul. P.. Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie co do zasady podziela tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 688/13).

Niemniej przedmiotem niniejszej sprawy są postanowienia organu II Instancji, który powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy wydane przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu na stronę skarżącą grzywien w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., tj. sporządzenia określonej ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku przy ul. P. we W..

Wymaga przy tym zauważenia, że badanie prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji pod względem merytorycznym na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek. Niemniej wypada zauważyć, że nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej może być wykonywany przymusowo w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W kontekście treści podnoszonych w skardze zarzutów wymaga jeszcze podkreślenia, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, określenie daty wykonania obowiązku nałożonego na stronę dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Z przepisu art. 107 § 1 i 2 k.p.a., wynika natomiast jakie składniki powinna zawierać decyzja, zaś dodatkowe składniki, tj. termin, warunek czy zlecenie mogą być zawarte w decyzji, o ile przewidują to przepisy szczególne, a więc gdy przepisy uprawniają organ do ich zamieszczenia w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt 11 GSK 714/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1140/08). W sytuacji więc kiedy w decyzji administracyjnej nie wskazano konkretnego terminu wykonania określonego obowiązku, osoba zobowiązana powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania w celu wykonania obowiązku, który został nałożony na podstawie tej decyzji.

Przechodząc do omówienia kwestii związanych z przebiegiem postępowania egzekucyjnego w związku z decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] (dalej: decyzja nakazowa), należy zauważyć, że w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio większość zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym zróżnicowany jest zakres adaptacji tych zasad. Najszersze zastosowanie mają zasady: wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada legalności, wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania, zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) i zasada sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej (art. 16 k.p.a.).

Dalej trzeba wskazać, że warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest skuteczne doręczenie zobowiązanemu upomnienia wzywającego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Jego charakter sprowadza się do przypomnienia zobowiązanemu o ciążącym na nim obowiązku i ma umożliwić jego wykonanie bez zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z tezą wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 252/10, instytucja upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym powinna być postrzegana w kategoriach jej niezbędności i być ograniczona jedynie do tych przypadków, w których zobowiązany z różnych powodów może nie mieć świadomości niespełnienia w sposób dobrowolny określonego świadczenia. Stąd też podkreślenia wymaga to, że każdy podmiot powinien dobrowolnie wywiązywać się z zobowiązań na nim ciążących, a nie doprowadzać swoim zachowaniem do wszczynania egzekucji. Dlatego też w realiach rozpatrywanej sprawy, organ egzekucyjny kierując do strony, na którą nałożono obowiązek administracyjny upomnienie powinien uwzględnić zakres obowiązku i czas potrzeby na jego dobrowolne wykonanie.

Jak wynika z akt administracyjnych upomnienie z dnia [...] r. nr [...] doręczono członkom zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. we W., to jest B. A., M. W. i J. K.. Następnie tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...] wystawiono na zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową i doręczono go na adres spółki B. sp. z o.o. we W. podany przez zarząd Wspólnoty jako adres do korespondencji. Tytuł wykonawczy doręczono razem z postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na Wspólnotę Mieszkaniową.

Pismo zatytułowane "zażalenie" na to postanowienie wniósł M. T., prezes wspomnianej spółki, podając, że działa w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Zdaniem sądu z akt sprawy nie wynika, aby organ II instancji rozważył, komu Wspólnota Mieszkaniowa udzieliła pełnomocnictwa do działania przed organem. Po rozpatrzeniu owego "zażalenia" postanowienie DWINB skierowano bowiem do Wspólnoty Mieszkaniowej i do spółki B. sp. z o.o., co mogłoby sugerować, że organ przyjął spółkę za pełnomocnika Wspólnoty. Tymczasem w postępowaniu egzekucyjnym pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna, a nie osoba prawna (art. 33 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Kwestia ta wymagać będzie od organu wojewódzkiego dokonania dalszych wyjaśnień.

Niemniej należy zwrócić uwagę, że w owym piśmie zatytułowanym "zażalenie" wnoszący zażądał uchylenia kwestionowanego postanowienia I instancji oraz wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego. Tego drugiego żądania jednak organy nie rozpoznały. Tymczasem zarzuty tego rodzaju rodzą po stronie organu obowiązek rozpatrzenia żądania strony. Uchylanie się organu egzekucyjnego od rozstrzygnięcia żądania strony powoduje niedopuszczalne ograniczanie praw strony w postępowaniu egzekucyjnym. Organy egzekucyjne powinny były więc wyjaśnić i ustalić, czy istnieją w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające art. 33 § 1 u.p.e.a., a więc czy pisma tego nie należało zakwalifikować jako zawierającego także zarzuty dotyczące tytułu wykonawczego, który został doręczony zobowiązanej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wyjaśnienie i rozważenie tych okoliczności ma wpływ nie tylko na rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania, ale i na możliwość, i celowość podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych. Nie ulega wątpliwości, że pismo zawierające zarzuty wobec tytułu wykonawczego wymagałoby zatem rozpoznania w pierwszej kolejności, aby można było przejść do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nienależyte wyjaśnienie istoty omawianego pisma miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, ponieważ pominięcie zarzutów wobec tytułu wykonawczego pozwoliło organom na dalsze nakładanie grzywien w celu przymuszenia. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zastosowanie środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia, łączy się z określonymi skutkami prawnymi i faktycznymi. Wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny przed rozpatrzeniem zgłoszonego nawet w formie ewentualnej zarzutów przeciwko tytułowi wykonawczemu (brak wymagalności obowiązku podlegającego egzekucji lub nieistnienia obowiązku – jego wykonania) narusza usprawiedliwiony interes strony przez faktyczne pozbawienie strony możności obrony jej praw.

Idąc dalej trzeba zauważyć, że z decyzji nakazowej wynikał m.in. obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny elementów budynku (w szczególności: balkonów, ścian konstrukcyjnych i kominowych, ław kominowych, pokrycia dachowego, rynien, rur spustowych, obróbek blacharskich, kominów ponad dachem, schodów wewnętrznych, rur wywiewnych, tynków zewnętrznych, parapetów zewnętrznych, gzymsów, stolarki okiennej na klatce schodowej i w piwnicy, cokołu budynku, instalacji c.o., instalacji wodnej, instalacji kanalizacyjnej, studzienek przy oknach piwnicznych, płyt azbestowo-cementowych na ścianach poprzecznych budynku), określającej spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa ich użytkowania, wskazującej przyczyny powstania nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku oraz sposób ich usunięcia (ze wskazaniem konkretnych robót budowlanych do wykonania, metod ich wykonywania, materiałów budowlanych itp.).

W reakcji na wystosowane upomnienie, Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła ekspertyzę techniczną sporządzoną przez inżynierów T. L., A. W. i A. P.. Organ I instancji pismem z dnia 22 lutego 2013 r. oświadczył, że przedłożone dokumenty nie wypełniają obowiązku wskazanego w decyzji nakazowej. Organ zarzucił, że w przedłożonych dokumentach brak informacji dotyczących problemu zalewania lokalu nr 2 z kanalizacji lokalu nr 4. Następnie organ w piśmie z dnia 6 marca 2013 r. podtrzymał to stanowisko i dodał, że w przedłożonych dokumentach brak określenia konkretnych robót budowlanych, które należy wykonać w odniesieniu do balkonów; brak jest zakresu robót remontowych dotyczących tarasów na ostatniej kondygnacji, brak sposobów usunięcia usterek gzymsu i instalacji gazowej i elektrycznej oraz stolarki okiennej. W ocenie sądu stanowisko organu I instancji wyrażone w obu pismach budzi wątpliwości.

Przede wszystkim jednak, zdaniem sądu, podkreślić należy, że na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji organ nadzoru budowlanego nie działa już jako organ meriti, ale wyłącznie jako organ powołany do doprowadzenia do wykonania przez stronę określonych obowiązków. Nie jest więc prawidłowe mieszanie ról procesowych organu, który z jednej strony pozostaje autorem decyzji nakazowej i rozważa w pismach do strony, czy dane obowiązki zostały wykonane, a z drugiej strony zapowiada w tych samych pismach stosowanie środków przymusu egzekucyjnego. Etap egzekucji administracyjnej wyklucza prowadzenie polemiki co do wykonania decyzji nakazowej, skoro z istoty egzekucji wynika, że warunkiem jej uruchomienia jest niewykonanie obowiązków. Organ meriti stwierdzając niewykonanie obowiązków przez stronę traci uprawnienie do dalszego rozważania tej kwestii, chyba że czyni to w przepisanej formie i w odpowiedzi na zarzut strony (zob. art. 33 u.p.e.a.).

Zgodzić się w tym względzie należy z tezą, że art. 29 § 1 u.p.e.a. nie nakłada na organ egzekucyjny powinności zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczy warunków zarówno dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak i dopuszczalności prowadzenia egzekucji. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, czyli okoliczności, które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, zaliczyć należy istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy jest wystawiony przez uprawniony organ, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany podlega orzecznictwu polskich organów administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 873/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od tych ogólnych uwag, wypada powiedzieć, że z decyzji nakazowej wynika, iż ekspertyza techniczna ma dotyczyć – ogólnie mówiąc – części wspólnych budynku, co wynika też z faktu, że obowiązek jej sporządzenia skierowano wyłącznie do Wspólnoty Mieszkaniowej. Wobec tego czynienie przez organ zarzutu, że nie ma w ekspertyzie wzmianki o zalewaniu lokalu nr 2 z kanalizacji lokalu nr 4 musi budzić poważne wątpliwości.

Jeśli chodzi o wymóg wskazania robót budowlanych dotyczących balkonów, to zdaniem sądu wskazanie, że trzeba wpierw dokonać odkrywek umożliwiających ocenę zbrojenia i zakotwienia można uznać za wystarczające dla zobrazowania tego, jakie roboty muszą być wykonane w celu przywrócenia balkonów do stanu zgodnego z prawem. Ingerencja polegająca na dokonywaniu "odkrywek" przez autora ekspertyzy technicznej – czego życzyłby sobie organ I instancji – mogłaby być, zdaniem sądu, zagrożeniem w sytuacji, gdyby okazało się, że stan balkonów wymagałby natychmiastowego przystąpienia do ich remontu. Zatem wskazanie konieczności dokonania "odkrywek" w połączeniu z innymi robotami zaleconymi przez autorów ekspertyzy (zob. s. 9 ekspertyzy) – zdaniem sądu – nie może być poczytana za zupełny brak wskazania robót budowlanych dotyczących balkonów. Kwestię tę organ winien rozważyć w kontekście celowości i prawidłowej metodyki prowadzenia robót budowlanych.

Co do stolarki okiennej i instalacji elektrycznej, to na s. 14 ekspertyzy wskazano, że zostały one wymienione jeszcze w trakcie sporządzania opracowania. W tym zakresie niewłaściwe było więc formułowanie przez organ zarzutu wobec autora ekspertyzy, że nie przedstawił dowodów na to, że elementy te wymieniono. Przecież przedmiotem ekspertyzy nie miało być dostarczanie organowi informacji, które sam organ może z łatwością pozyskać, ale podzielenie się wiedzą specjalistyczną.

Jeśli chodzi o stan instalacji gazowej, autor opracowania na s. 16 zalecił wymianę instalacji w piwnicy, zatem nie można uznać, jak uczynił to organ I instancji, że w ekspertyzie brak wskazania rozwiązania istniejących uchybień. Co do zaś tarasów na ostatniej kondygnacji, to na s. 10 ekspertyzy podano, że w trybie pilnym należy te tarasy stopniowo rozbierać, a w trakcie zaleconych robót na bieżąco ocenić ich stan i konieczność dalszych działań. W tym zakresie zarzuty organu I instancji wobec autora ekspertyzy pozostają – zdaniem sądu – dostatecznie uzasadnione.

Uwzględniając powyższe, organy obu instancji winny – zdaniem sądu –dokonać pogłębionej analizy problemu, z którym mierzą się na skutek wydania decyzji nakazowej i wyjaśnić, jakie jeszcze działania winna podjąć Wspólnota Mieszkaniowa, aby można było uznać, że obowiązki z decyzji nakazowej zostały wykonane. Warto przecież zwrócić uwagę, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy został wykonany, a jedynie jej treść budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego, a i to nie cała treść, ale kilka jej fragmentów. Wątpliwe jest zatem – w ocenie sądu – czynienie stronie zarzutu, że obowiązku z decyzji nakazowej nie wykonała, kiedy – jak przyznają organy – nie wykonała go być może w jakiejś części. Dodatkowo należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa realizuje działania zmierzające do poprawy stanu technicznego budynku, a zatem należałoby również i tę kwestię wziąć pod uwagę i zbadać, na jakim obecnie etapie są te działania i czy istotnie ustalenia wykonanej ekspertyzy technicznej zostały wykonane przez stronę dobrowolnie. Co więcej, warto zauważyć, że jeśli organ nadzoru budowlanego uzna, że nadal istnieją wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku, to w kompetencji organu pozostaje nadal możliwość wydania decyzji administracyjnej nakładającej na zarządcę stosowne obowiązki.

Dalej trzeba powiedzieć, że wątpliwości zgłoszone przez organ I instancji co do jakości ekspertyzy technicznej zostały również podniesione przez organ II instancji . Na skutek uwag, które poczynił D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...], organ powiatowy nałożył w sumie cztery grzywny, to jest jedną grzywnę na Wspólnotę Mieszkaniową i po jednej grzywnie na każdą z członkiń zarządu tejże wspólnoty.

Wskazać jednak należy, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego, a grzywna w celu przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Przykładowo może tu chodzić o sytuację, gdy zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego. W praktyce, z uwagi na łatwość stosowania tego środka, organy egzekucyjne nadużywają tego przepisu (zob. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, komentarz do art. 119 u.p.e.a., teza 8, Warszawa 2012). W tezie 6 do komentarza do art. 120 u.p.e.a. cytowani autorzy wskazują jeszcze, że możliwość zmiany adresata grzywny (ze zobowiązanego na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków) nie wyklucza jednoczesnego nałożenia grzywny na zobowiązaną osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, jeżeli jest to niezbędne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Niemniej jednak nakładając grzywnę w celu przymuszenia na kilku zobowiązanych organ egzekucyjny ma obowiązek określenia zasad realizacji tego obowiązku. Z postanowienia powinno jasno wynikać, czy organ nałożył grzywnę w określonej wysokości w części na każdego z zobowiązanych, czy też potraktował zobowiązanie jako solidarne (zob. WSA we Wrocławiu w wyroku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 640/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nałożył w istocie 4 niezależne od siebie grzywny, czyniąc zobowiązanymi do jej zapłaty nie tylko Wspólnotę Mieszkaniową, ale i poszczególne członkinie zarządu tej Wspólnoty. Działanie takie było wadliwe, ponieważ z treści art. 120 § 2 u.p.e.a. wynika zaś, że adresatem grzywny może być na osoba, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Z konstrukcji prawnej wspólnoty mieszkaniowej wynika, że nie ma jednej osoby odpowiedzialnej za czuwanie nad wykonaniem nałożonego obowiązku, ale oświadczenia woli w imieniu wspólnoty składa zarząd in gremio. Zatem organ winien rozważyć, czy nałożenie 3 niezależnych grzywien na poszczególne członkinie zarządu jest środkiem egzekucyjnym rzeczywiście w sposób najbardziej celowy zmierzającym do wykonania nałożonych obowiązków, skoro żadna z osób obciążonych grzywną nie może samodzielnie działać za Wspólnotę Mieszkaniową.

Organy tej kwestii nie rozważyły również w kontekście tego, że – jak wspomniano – przedłożona ekspertyza tylko częściowo nie spełniała oczekiwań organu nadzoru budowlanego. Zdaniem sądu w przypadku, gdyby organ uznał, że przedłożona ekspertyza nadal nie spełnia obowiązków z decyzji nakazowej, winien rozważyć, czy środkiem egzekucyjnym bardziej adekwatnym nie powinno być wykonanie zastępcze polegające na wykonaniu uzupełnienia ekspertyzy o elementy, których zdaniem organu brak. Zastosowanie tego środka egzekucyjnego uważane bywa za bardziej dolegliwe niż nałożenie grzywny w celu przymuszenia, jednak warto wspomnieć, że z dniem 12 lipca 2014 r. weszła w życie nowelizacja u.p.e.a., na mocy której dodano przepis art. 128 § 1a u.p.e.a., stanowiący, że postanowienie informujące, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Porównanie owej przybliżonej kwoty wykonania zastępczego z kwotami grzywien, którymi można obciążyć stronę zobowiązaną powinno być dla organów kryterium warunkującym wybór najbardziej adekwatnego środka egzekucyjnego, który pozwoli na jak najszybsze wykonanie wszystkich obowiązków z decyzji nakazowej.

Zdaniem sądu w realiach omawianej sprawy wybór grzywien w celu przymuszenia wcale nie musiał więc stanowić najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego prowadzącego do bezpośredniego wykonania obowiązku niepieniężnego. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien więc przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego zastosował taki środek egzekucyjny. Kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego i w uzasadnieniu postanowienia przytoczyć okoliczności, które wpłynęły na wybór środka egzekucyjnego. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Należy zauważyć, że wybierając środek egzekucyjny obowiązków niepieniężnych, organ winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, co w realiach rozpatrywanej sprawy powinno oznaczać, dążenie do jak najszybszego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia powodowanych złym stanem technicznym balkonów w ciągu zabudowy ul. P. we W.. W tym zakresie podjęta decyzja nie może być pozostawiona arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Ustalone w toku postępowania okoliczności sprawy wraz z oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, stanowić winny podstawę do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny, który wybiera odpowiedni środek egzekucyjny powinien kierować się jego efektywnością, celowością i skutecznością. Stąd też, jeżeli zobowiązani nie wykonają dobrowolnie czynności polegających na usunięciu bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, to właściwy organ powinien rozważyć ewentualną celowość zastosowania wykonania zastępczego, tym bardziej, o czym była już mowa wyżej, że sam organ egzekucyjny wskazuje, iż uzupełnienie ekspertyzy nie wydaje się trudne.

Uwzględniając poczynione przez sąd rozważania należy powiedzieć, że postępowanie zakończone zaskarżonymi postanowieniami zostało przeprowadzone wadliwie i z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone postanowienia wydano również z naruszeniem art. 34 u.p.e.a., ponieważ nie rozważono, czy treść środka zaskarżenia zawierała wyłącznie zażalenie czy również zarzuty, które podlegać winny odrębnemu rozpoznaniu we właściwym trybie. Doszło również do naruszenia art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 119 § 2 u.p.e.a., ponieważ organy nie rozważyły należycie, czy w realiach tych konkretnych spraw nie byłoby celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W dalszym postępowaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. dokona wyczerpującej analizy akt postępowania i oceni charakter prawny pisma strony z dnia 9 lipca 2013 r. pt. "zażalenie" oraz wyda stosowne rozstrzygnięcia z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Reasumując to, co do tej pory powiedziano, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia organu I instancji wydano z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonych postanowień i postanowień je poprzedzających. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I, pkt II, pkt III i pkt IV sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt V sentencji wynika z zastosowania przepisu art. 135 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem sądu, uchylenie tego postanowienia – jako naruszającego prawo – było konieczne dla umożliwienia organowi II instancji należytego rozpoznania sprawy środków zaskarżenia wniesionych w stosunku do postanowienia PINB z dnia [...] r. nr [...] oraz od tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...].

Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych postanowień ma podstawę w art. 152 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone kwoty w wysokości 340 zł składa się każdorazowo kwota 100 zł z tytułu wpisu od skargi i kwota 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem (pkt VII sentencji).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji.