Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 920/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.98a ust.1-3, art.146 ust.1, art.156 ust.1, art.152 ust.1 i 3, art.153 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi I. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 144 złotych (sto czterdzieści cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. poinformował I. i S. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej w wyniku zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. podziału nieruchomości nr 1.

W toku prowadzonego postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego R. W.-H. operat szacunkowy z dnia [...] r., do którego pełnomocnik stron wniósł uwagi. Rzeczoznawca ustosunkowała się do nich w piśmie z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta D. działając na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 1a oraz art.148 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ustalił opłatę adiacencką dla I. i S. C. w wysokości 3 578, 05 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr 1 spowodowanej jej podziałem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek I. i S. C. wydana została decyzja o podziale należącej do nich nieruchomości o nr geod. 1 k.m. położonej w D. przy ul. [...] na dwie nieruchomości o nr 2 i pow. 1245m2 oraz 3 o pow. 833m2. Jednocześnie w dacie wydania decyzji obwiązywała uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Następnie organ powołując się na treść operatu szacunkowego wskazał na wzrost wartości nieruchomości po podziale.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. C. pełnomocnik I. i S. C. wskazując, że organ nie dokonał prawidłowo oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności nie zwrócił uwagi na wadliwie ustaloną wartość nieruchomości przed podziałem, co skutkowało wzrostem wartości nieruchomości po podziale. Zarzucił również niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania, które znacznie odbiegają swoją wielkością od nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i tym samym nie są do niej podobne.

Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie przesłanki z art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione. Nadto Kolegium dokonując analizy operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty, wskazało, że rzeczoznawca przyjął właściwe podejście oraz metodę wyceny. Następnie wyjaśniło na czym polega metoda korygowania ceny średniej. Kolegium dokonało analizy przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych i stwierdziło, że zarówno przeznaczeniem jak i powierzchnią nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej. Ustosunkowując się do uwag wskazanych w odwołaniu stwierdziło, że w obowiązującym stanie prawnym, nie ma znaczenia jaka była podstawa wystąpienia o podział nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik I. i S. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że kwestionuje rzetelność operatu szacunkowego z powodu nielogicznego wyniku wyliczeń wartości nieruchomości, której dokonał biegły, a które skutkowały tym, że wartość jednej z wydzielonych działek przewyższa wartość całej nieruchomości przed podziałem. Nadto zakwestionował dokonany przez rzeczoznawcę dobór działek do porównania, które w jego ocenie znacznie odbiegają wielkością od działki należącej do skarżących i są położone w znacznej odległości od terenu na którym zlokalizowana jest ich nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik skarżących odniósł się do treści odwołania, wskazując na sprzeczność w treści operatu oraz przyjęcie niewłaściwej metody wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 782 z późn. zm.) - dalej zwanej w skrócie "u.g.n.", jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (art. 98a ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ustępie 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie (art. 98a ust. 3).

Z powyższych przepisów wynika, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej pojawia się w przypadku spełnienia następujących przesłanek: istnienia ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (bądź prawomocnego orzeczenia o podziale), ustalenia wysokości stawki w uchwale rady gminy, a przede wszystkim wykazania, że w wyniku podziału nieruchomości (dokonanego na wniosek) wzrosła jej wartość. Ponadto nie może upłynąć 3-letni termin do ustalenia opłaty - liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n., Prezydent Miasta D. - po rozpatrzeniu wniosku I. C. i S. C., zatwierdził podział nieruchomości położonej w D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1 k.m. 16 o pow. 0,2078 ha. W wyniku podziału powstały dwie działki: nr 2 o pow. 0,1245 ha i nr 3 o pow. 0,0833 ha. Z decyzji podziałowej wynika, że wydzielone działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 40 MN1. Z decyzji tej wynika również, że podział został dokonany zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w S. w rejonie S., Centrum, G. i S. (Dz. Urz. Woj. Śl. nr [...] z dnia [...] r. poz. [...]).

Bezsporne również pozostaje, że w chwili wydawania decyzji podziałowej oraz zaskarżonej decyzji obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie zmiany treści uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, która ustalała wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 5%.

Sporne natomiast niewątpliwie w niniejszej sprawie było, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego powyższą decyzją podziałową. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w zw. z 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Opinię w tym zakresie sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust.1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

- strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

- upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne ( por. S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzeniem", wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. Rozporządzenie to określa (§ 1) rodzaje podejść, metod i technik wyceny nieruchomości, rozumianej jako określanie wartości nieruchomości polegające na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006r.,sygn. akt I OSK 417/06, LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości. Nie jest to jednak twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości. Ponadto nawet w bliskim sąsiedztwie mogą być zlokalizowane nieruchomości znacznie różniące się cechami wpływającymi na ich wartość rynkową, stąd ceny nieruchomości sąsiadujących wcale nie muszą być podobne. Może się również zdarzyć sytuacja, w której brak będzie transakcji dotyczących nieruchomości danego rodzaju na rynku lokalnym. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skorzystać z danych rynkowych dotyczących nieruchomości gdzie indziej położonych, ale na obszarze o podobnych warunkach lokalizacyjnych, o analogicznym charakterze, niesąsiadujących ze sobą. Nie można bowiem nie zauważać, że stopień rozwoju rynku nieruchomości w różnych częściach kraju jest bardzo różny, nadto rynek ten nawet w obrębie jednego województwa czy regionu może być poważnie zróżnicowany ( tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 646 i 649).

W powołanym już rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1 - 3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust.4).

Istotą podejścia porównawczego (metody korygowania ceny średniej) jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego, a tym samym przydatności dowodowej sporządzonego operatu ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Łd 491/13).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę korygowania ceny średniej, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywalnych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 2010/06, LEX nr 437627; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Po 211/06, LEX nr 387847; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073).

Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zatem zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, co umożliwi organowi dokonanie oceny rzetelności i prawidłowości sporządzenia operatu. Natomiast organ dokonując takiej oceny nie może tego robić w warunkach dowolności, lecz swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. W związku z tym musi on posiadać materiał umożliwiający dokonanie takiej oceny, a jest nim wskazanie w operacie szacunkowym uzasadnienia przyjętego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości przyjętych do porównań, takich jak m.in. położenie, wielkość nieruchomości, jej skomunikowanie oraz, co jest nie mniej ważne, wskazanie istotnych cech różniących nieruchomości, przyjętych współczynników korygujących i okoliczności, jakie zadecydowały w konkretnym przypadku o rozszerzeniu lub nierozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wycenianej. Wycena nieruchomości opiera się bowiem na zobiektywizowanych kryteriach, ale zawsze jest zależna od przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny i jego subiektywnego zapatrywania na tę kwestię. Niewskazanie okoliczności pozwalających na dokonanie oceny prawidłowości czynności rzeczoznawcy w przedmiocie doboru materiału porównawczego, przyjętych cen rynkowych, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnienia pewnych cech indywidualnych nieruchomości przyjętych do porównań, w konsekwencji uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego ( por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2008r. sygn. akt II OSK 2013/06 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007r.,sygn. akt II SA/Łd 915/07 dostępne na stronie: www.orzeczeniansa.gov.pl)

W świetle powyższych rozważań nie powinno budzić wątpliwości, że kluczowym dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było bardzo wnikliwe przeanalizowanie przez organy obu instancji, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej. Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że słusznie zarzucali skarżący, iż organy obu instancji niezasadnie przyjęły, że sporządzający go rzeczoznawca należycie uzasadnił wybór nieruchomości porównywanych z nieruchomością wycenianą.

W sprawie bezsporne jest, że przed podziałem nieruchomość skarżących stanowiła działkę o pow. 2078m2. zabudowaną od strony ul. [...], posiadającą dostęp do infrastruktury technicznej zarówno od ulicy [...] jak i ulicy [...], przeznaczoną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym pod zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwymi usługami jako funkcją uzupełniającą. Natomiast rzeczoznawca majątkowy uznał za nieruchomości podobne do tej działki 36 nieruchomości gruntowych niezabudowanych, z możliwością zabudowy mieszkaniowej, dopuszczającą prowadzenie usług, położone na terenie powiatu [...],[...], gliwickiego, [...],[...] oraz miasta: B., C., C., D., G., J., M., P., R., S., S., S. o powierzchni odpowiednio: od 3000 m2 (obręb P.) do 4945 m2 (obręb G.), przy czym powierzchnia większości działek znacznie przekracza 3000 m2. Żadnego dodatkowego opisu dotyczącego tych nieruchomości rzeczoznawca w operacie nie zawarł. W szczególności rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jaki sposób oraz na podstawie czego ustalił ich przeznaczenie (tzn. nie podał czy ich przeznaczenie wynika z planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy, czy też ze studium). Nie opisał także sposobu dojazdu do tych nieruchomości, ani stanu ich uzbrojenia. Nadto wskazał jedynie, że transakcje dotyczyły prawa własności, nie wskazując jednocześnie czy strony umowy były od siebie niezależne oraz czy nie działały w sytuacji przymusowej i czy miały stanowczy zamiar zawarcia umowy. Nie wskazał również jaki upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (str.13-14operatu). Podobnie lakonicznie zostały opisane nieruchomości gruntowe niezabudowane z możliwością zabudowy dopuszczającą prowadzenie usług o powierzchni od 600 m2 do 1500 m2 , przyjęte jako podobne do wyceny nieruchomości po podziale (str. 15 – 16 operatu). Również tutaj zabrakło opisu sposobu ustalenia ich przeznaczenia, a także danych dotyczących dojazdu do tych nieruchomości, czy też stanu ich uzbrojenia.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego zgodnie z którym rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości podobne jest błędne. Na podstawie operatu szacunkowego jak już wyżej wykazano nie sposób to stwierdzić, a samo porównanie wielkości tych nieruchomości wyklucza przyjęcia takiego stanowiska. Do porównania z nieruchomością wycenianą powinny być przyjęte nieruchomości mające możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 u.g.n., nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W niniejszej sprawie rzeczoznawca uznał za podobne do nieruchomości wycenianej przed podziałem działki o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię działki wycenianej, co niewątpliwe mogło mieć wpływ na ich wartość, nawet przy uwzględnieniu współczynnika korygującego. Nadto porównał działki niezabudowane, podczas gdy nieruchomość wyceniana jest zabudowana. Wątpliwości budzi również argumentacja rzeczoznawcy w zakresie uzasadnienia przyjętej metody wyceny, gdzie najpierw wskazuje, że zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej z uwagi na fakt odnotowania na rynku lokalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi (k.11 operatu), by następnie stwierdzić, że ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomości podobnych na rynku właściwym analizę rozszerzono na teren całego województwa [...] ( k.13 operatu). Zgodzić się w tym miejscu należy ze stanowiskiem skarżących, że powyższe wyjaśnienia są nieprzekonujące. Brak jest również w treści operatu racjonalnych argumentów uzasadniających przyjęcie stanowiska, że nieruchomość skarżących przed podziałem przedstawiała wartość mniejszą, niż jedna z wydzielonych po podziale działek i to w dodatku ta zabudowana.

Jako niewystarczające należało również uznać wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w piśmie z dnia [...] r. stanowiącym odpowiedź na zarzuty skarżących dotyczące treści operatu. W którym to piśmie rzeczoznawca ograniczyła się jedynie do stwierdzenia poprawności sporządzonego przez siebie operatu, w żaden sposób nie odnosząc się merytorycznie do argumentacji podnoszonej przez skarżących.

Opisane powyżej wady operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie uniemożliwiały dokonanie na jego podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Wydanie decyzji, w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy, należało zatem uznać za dokonane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Do oceny operatu szacunkowego, podobnie jak każdego innego dowodu, ma bowiem zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex nr 597629). Z przepisów tych wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia dowodu z operatu szacunkowego innym dowodem w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Obowiązkiem organu jest zatem troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Nie jest przy tym wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z treści art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m. in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania treści sporządzonego operatu, co w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu było wskazane, pozwoliłoby bowiem odnieść się rzeczoznawcy do wszystkich zarzutów skarżących i jednocześnie umożliwić skarżącym zajęcie stanowiska odnośnie tych wyjaśnień, a także zadanie dodatkowych pytań. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n.. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 481/09. oraz wyrok NSA z dnia 6 października 2009r., sygn. akt II OSK 1497/08 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Ocena prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi zatem obejmować takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny stanowi formę jej weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami ( por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009r.,sygn. akt I OSK 1246/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja operatu dokonywana w trybie art. 80 k.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 2085/11 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r.,sygn. akt I OSK 2138/11 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl). Jednocześnie wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, nie oznacza to jednak, że nie może on również dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Z ustaleń Sądu poczynionych powyżej wynika, że organy – oceniając operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie - wymogom tym nie sprostały. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie oceniły w sposób prawidłowy i wyczerpujący sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jak również nie odniosły się do podnoszonych przez stronę zarzutów w zakresie dotyczącym treści operatu szacunkowego. Wynika to z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił bowiem jedynie: " w piśmie z dnia [...] r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła zasady korygowania cen w metodzie korygowania ceny średniej, co uwzględnia różnice w poszczególnych cechach nieruchomości i podtrzymała sporządzoną przez siebie wycenę, a jej stanowisko zostało przekazane pełnomocnikowi stron." W istocie zatem organ I instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, a dotyczących najważniejszego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy, dysponując stanowiskiem strony skarżącej wyrażonym w pismach kierowanych do organu oraz w treści odwołania, również nie przeprowadził prawidłowo analizy operatu i pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że " dokonano także analizy operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia ww. opłaty." Brak jest przy tym opisu tej analizy oraz jej wyników. Nadto zupełnie niezrozumiałym jest ta część uzasadniania decyzji organu odwoławczego, która odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnia brak znaczenia podstawy dokonania podziału w sytuacji, gdy okoliczność ta w ogóle nie była przez stronę podnoszona.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tym samym organ II instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Z kolei operat jest głównym dowodem, którego obowiązek sporządzenia wynika wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego należy zagwarantować stronom prawo oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2007r. o sygn. akt II OSK 1753/06, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r. o sygn. akt I OSK 226/10 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012r. o sygn. II SA/Lu 263/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako zasadne należało w tej sytuacji uznać zarzuty skargi dotyczący nie odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w treści odwołania. Należy wskazać, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu podnieśli szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego wskazując na konkretne uchybienia, tymczasem organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wskazania, że sporządzona do wyceny baza transakcji nieruchomości podobnych spełnia kryterium podobieństwa w aspekcie jej powierzchni, a wartość działek o mniejszej powierzchni jest mniejsza od wartości działek o większej powierzchni, co w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z treścią przedmiotowego operatu w którym rzeczoznawca dowodzi, że wydzielona działka o mniejszej powierzchni, przewyższa wartość całej działki przed podziałem. W tej sytuacji brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, jest uchybieniem, które niewątpliwie mogło mieć istotnym wpływ na wynik sprawy.

Opisane wady postępowania organów obu instancji spowodowały, że organy te nie mogły prawidłowo ocenić, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości w związku z jej podziałem, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów poczynione w niniejszej sprawie, albowiem zostały one oparte na treści nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 k.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisu obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony. Sąd miał również na uwadze treść art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, gdyż strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione ( por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106).

W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy powyższych obowiązków nie spełniły, w istocie bowiem nie zawarły w uzasadnieniu swoich decyzji własnej oceny podstawowego i obligatoryjnego dowodu przeprowadzonego w sprawie, to jest operatu szacunkowego, oraz nie odniosły jego ustaleń do zastrzeżeń wnoszonych przez skarżącego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art.209 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie organ ponownie rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności powinien stwierdzić, czy możliwe jest ustalenie opłaty adiacenckiej w świetle terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną ( por. uchwała NSA z dnia 25 listopada 2013r., sygn. I OPS 6/13, LEX nr 1391607 oraz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. OSK 2078/11, LEX nr 1336367 oraz uchwała NSA z dnia 11 stycznia 2010r.,sygn. I OPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 roku, nr 3, poz. 43).