Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6518/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 7, ust. 11 i ust. 12, ust. 10, ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 497/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność punktu 1, punktu 3, punktu 4 Rozdziału I oraz punktu 2 lit. d Rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Ke 497/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. (dalej w skrócie: "Prokurator") na uchwałę Rady Gminy S. (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego - stwierdził nieważność punktu 2 Rozdziału I, punktów 1 i 2 lit. c Rozdziału II, punktów 2 i 4 Rozdziału III oraz Rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] listopada 2010 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej "u.s.g.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 z późn. zm. - dalej "u.p.p.r.") - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie S.

W skardze do WSA na ww. uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 9a ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie w rozdziale I pkt 1 załącznika do uchwały stanowiącym, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego" treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r., który określa, iż gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach prac w zespole interdyscyplinarnym;

- art. 9b ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie i modyfikację w rozdziale I pkt 2 załącznika do uchwały stanowiącym, że "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie" treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 1 u.p.p.r., który określa, iż zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

- art. 9b ust. 2 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie i modyfikację w rozdziale I pkt 3 i pkt 4 załącznika do uchwały stanowiącym, że "Zadaniem Zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie" - treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r., który określa, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności przez: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie;

- art. 9a ust. 3, 5 i 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w rozdziale II pkt 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww. przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto dokonanie modyfikacji zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie ww. Zespołu prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

- art. 9c ust. 3 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w rozdziale II pkt 2 lit. c załącznika do uchwały dot. złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole przy pominięciu zapisu o oświadczeniu o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienia do nich dostępu osobom nieuprawnionym, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w rozdziale II pkt 2 lit. d załącznika do uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasady współpracy i naruszenia zasady zaufania i poufności danych uzyskanych przy realizacji zadań w sytuacji, gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego;

- art. 9a ust. 13 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w rozdziale III pkt 2 załącznika do uchwały wskazujących, że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

- art. 9a ust. 7 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w rozdziale III pkt 4 załącznika do uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- § 6 w zw. z § 141 rozporządzenia poprzez sprzeczność zapisów § 2 uchwały stanowiącego, że "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy" z zapisem z rozdziału IV załącznika do uchwały, że "realizację zapisów powierza się kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.", co sprawia, że przepisy uchwały nie wyrażają dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w niej norm intencji prawodawcy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że zarzucane naruszenia nie są na tyle istotne, żeby powodować nieważność zaskarżonej uchwały, bowiem modyfikacja zapisów ustawowych nie niweczy sensu tych zapisów i wraz z powtórzeniami mogą one zostać wyeliminowane w drodze zmiany uchwały. Odnosząc się z kolei do kwestii "wykonawstwa" uchwały organ wskazał, że czym innym jest wykonanie uchwały przez wójta, przez co należy rozumieć spowodowanie, aby uchwała weszła w życie, a czym innym jest powierzenie realizacji zapisów załącznika kierownikowi urzędu, którego zadaniem ma być wykonywanie powierzonych mu zadań. W ocenie Rady Gminy zaskarżona uchwała nie powinna zostać uznana za nieważną w całości, tym bardziej, że na przestrzeni 11 lat jej wykonywania zarówno treść jak i intencje prawodawcy w zakresie nią objętym nie budziły wątpliwości.

Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA stwierdził nieważność punktu 2 Rozdziału I, punktów 1 i 2 lit. c Rozdziału II, punktów 2 i 4 Rozdziału III oraz Rozdziału IV załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że z uwagi na to, iż zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

WSA stwierdził, że wprawdzie powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Kontrolując zaskarżony akt Sąd każdorazowo bada dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania.

WSA wskazał, że z punktu 2 Rozdziału I załącznika do uchwały wynika, że Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Tymczasem z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. W rezultacie wskazanie w zakwestionowanym postanowieniu załącznika, że Zespół ma realizować działania wyłącznie określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, bez uwzględnienia zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie, powoduje że prawodawca lokalny w zaskarżonym akcie prawa miejscowego ograniczył zakres kompetencji Zespołu Interdyscyplinarnego. Takie postanowienie załącznika w świetle zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. narusza istotnie prawo.

WSA zgodził się z Prokuratorem, kwestionującym punkt 1 Rozdziału II, że w analizowanym postanowieniu załącznika uchwały naruszono art. 9a ust. 5 u.p.p.r. albowiem pominięto możliwość udziału prokuratorów i przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. - jako podmiotów, które mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Powyższe stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego.

WSA podzielił stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym zapis punktu 2 lit. c Rozdziału II załącznika do uchwały zatytułowanego "Powoływanie i odwoływanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego", w którym postanowiono, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole jest wadliwy, przy czym wadliwość ta ma charakter istotny. Regulacja tej treści stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., określającego że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". WSA wskazał, że po pierwsze, zgodnie z wolą ustawodawcy obowiązek złożenia oświadczenia dotyczy także grup roboczych, co prawodawca gminny pominął. Po drugie, oświadczenie powinno zostać złożone "przed przystąpieniem do wykonywania czynności", a nie jak wskazano w kwestionowanym przepisie "przed udziałem w pierwszym posiedzeniu". Po trzecie, według ustawy poufność dotyczy informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie, podczas gdy w świetle uchwały dotyczy "wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole". Po czwarte, prawodawca gminny nie uwzględnił obowiązku złożenia oświadczenia o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym. Po piąte, przepisy u.p.p.r. nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. W konsekwencji WSA przyjął, że wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (ponieważ w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Zdaniem WSA trafnie również zarzucił Prokurator - w odniesieniu do regulacji punktu 2 w rozdziale III załącznika do uchwały, zgodnie z którą "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", że postanowienie to narusza art. 9a ust. 13 u.p.p.r., zgodnie z którym członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Zamiast dokładnego powtórzenia art. 9a ust. 13 u.p.p.r., doszło bowiem do jego modyfikacji - poprzez pominięcie członków grup roboczych. Tymczasem art. 10 u.p.p.r. wyraźnie stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach.

Ponadto WSA wskazał, że w punkcie 4 rozdziału III załącznika do uchwały wskazano, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał". Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące." WSA zauważył, że kwartał to 1/4 roku kalendarzowego, trwa istotnie trzy miesiące, jednak rozróżnia się cztery kwartały: I kwartał - styczeń- marzec, II kwartał - kwiecień-czerwiec, III kwartał - lipiec-wrzesień i IV kwartał - październik-grudzień. Trzy miesiące natomiast to okres liczony od obojętnej daty początkowej. Zatem użycie słowa "kwartał" zamiast słów "trzy miesiące" zmienia treść normy prawnej. Wskazane uregulowanie, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 7 u.p.p.r. (ponieważ w sposób znaczący modyfikuje jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Zdaniem WSA zasadny okazał się także zarzut wskazujący na sprzeczność zapisów § 2 uchwały stanowiącego, że "wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy" z zapisem z Rozdziału IV załącznika do uchwały, że "realizację zapisów powierza się Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S.". WSA wyjaśnił, że organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone w upoważnieniu ustawowym, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Zapis Rozdziału IV załącznika do uchwały został podjęty bez podstawy prawnej oraz dodatkowo sprzecznie z § 2 uchwały. Żaden przepis u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do powierzania innemu podmiotowi realizacji postanowień regulujących warunki funkcjonowania oraz tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

WSA wskazał, że w końcowym wniosku skargi znalazł się wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy Prokurator nie zaprezentował jakiejkolwiek argumentacji w odniesieniu do pozostałych - niewymienionych w żaden sposób w skardze - regulacji tego aktu.

WSA nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w punktach 1, 3, 4 Rozdziału I załącznika do uchwały, albowiem nie doszło do modyfikacji przepisu ustawowego, lecz do - dopuszczalnego zdaniem Sądu - dosłownego powtórzenia jego treści.

Odnośnie natomiast regulacji zawartej w punkcie 2 lit. d Rozdziału II załącznika do uchwały, zgodnie z którą członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym, zarządzeniem Wójta Gminy, regulacja ta - zdaniem WSA - wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. Umocowanie do uchwalenia trybu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii.

Prokurator wywiódł skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając go w zakresie, w jakim WSA oddalił skargę dot. zapisów Rozdziału I pkt 1, 3, 4 oraz Rozdziału II pkt 2 lit. d uchwały, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zapis Rozdziału I pkt 1 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] stanowi dosłowne powtórzenie treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r. dotyczącego podejmowania przez Gminę działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym i nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy zapis ten stanowi jedynie częściowe powtórzenie, w części zaś modyfikację treści ustawy, co jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji i jako niedopuszczalne stanowi istotne naruszenie prawa.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sformułowanie w Rozdziale I pkt 3 i 4 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] zadań Zespołu Interdyscyplinarnego jest dopuszczalne, jako dosłowne powtórzenie normy zawartej w art. 9b ust. 2 u.p.p.r., nie modyfikuje jego treści, a co za tym idzie nie wykracza poza zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nie nosi cech istotnego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza delegację ustawową udzieloną Radzie Gminy, pozwalającą na określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nadto w części stanowi powtórzenie dosłowne, w części zaś modyfikację zapisu ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

III. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sformułowanie w Rozdziale II pkt 2 lit. d załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym zarządzeniem Wójta Gminy, wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwołania określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a zatem stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie w części pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie S. - we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator wskazał, że zgodnie z delegacją przewidzianą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy winna w drodze uchwały uregulować tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W zakresie tej delegacji nie mieści się określenie przez radę gminy przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, co zostało poczynione w Rozdziale II pkt 2 lit. d załącznika do przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja zawarta w uchwale w sposób istotny narusza więc delegację art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Zdaniem Prokuratora w zakresie delegacji ustawowej przewidzianej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie mieści się także określanie przez radę gminy zadań zespołu interdyscyplinarnego, co zostało poczynione w Rozdziale I pkt 3 i 4 załącznika do uchwały. Tym bardziej, iż ustawodawca gminny zmodyfikował zapis ustawowy poprzez pominięcie szczegółowego określenia podmiotów, których dotyczy integrowanie i koordynowanie działań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Uregulowanie to nie tylko modyfikuje ustawę, która precyzyjnie określa, o jakie podmioty chodzi, ale też jest z nią sprzeczne, skoro pozostawia otwarty katalog tych podmiotów. Prokurator wskazał, że o ile ustawa określa, że chodzi o podmioty "o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r.", to w uchwale przyjęto, iż są to "różne" podmioty. Z powyższych względów wskazane zapisy naruszają prawo w sposób istotny.

W ocenie Prokuratora także zapis Rozdziału I pkt 1 załącznika do uchwały w sposób niedozwolony modyfikuje ustawę, tj. art. 9a ust. 1. Stanowi on bowiem, iż "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego". Natomiast art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wskazuje, że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym".

Prokurator stwierdził, że tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawowa jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje dominujący w orzecznictwie sadowym pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego - tak, np. NSA w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, opubl. w LEX nr 1111761; WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 232/21, opubl. w LEX nr 3174630; WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku 8 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 150/20, opubl. w LEX nr 3039274; WSA w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 208/20, opubl. w LEX nr 3029611; WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 1 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 179/20, opubl. w LEX nr 3050499; WSA w Łodzi w prawomocnym wyrok z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 19/20, opubl. w LEX nr 3027811.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione – tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4042/21.

Uwzględniając przedstawione oceny prawne, jako trafny należało ocenić zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 1 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Rozdział I pkt 1 załącznika do uchwały Rady Gminy z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 1 u.p.p.r.

Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym." Postanowieniom Rozdziału I pkt 1 załącznika do uchwały nadano natomiast treść: "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego". Wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji różnica pomiędzy powołaną regulacją ustawową a unormowaniami załącznika do uchwały nie sprowadza się wyłącznie do użycia dwóch różnych słów o synonimicznym znaczeniu: "w szczególności" i "między innymi". Zasadnicze znaczenie w kontekście oceny zgodności z prawem analizowanych unormowań ma wyznaczenie przez prawodawcę gminnego ram normatywnych, w ramach których gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Treść art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wymaga, aby działania te obejmowały w szczególności "pracę w ramach zespołu interdyscyplinarnego". Z treści Rozdziału I pkt 1 załącznika do uchwały wynika natomiast, że działania te ograniczają się - między innymi - do organizacji pracy zespołu interdyscyplinarnego. W takim skonfigurowaniu nie można przyjąć, że postanowienia załącznika do uchwały stanowią dosłowne powtórzenie regulacji ustawowych. Zachodzi bowiem brak spójności w kwestii dotyczącej zakresu wymaganych ustawowo działań gminy na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Niewątpliwie organizacja pracy zespołu interdyscyplinarnego odnosi się do kwestii administracyjnych, pozamerytorycznych, działań stwarzających możliwość prawidłowej pracy zespołu. Art. 9a ust. 1 u.p.p.r. wymaga natomiast, aby gmina brała udział w pracach zespołu interdyscyplinarnego. W istocie więc postanowienia Rozdziału I pkt 1 załącznika do uchwały w sposób niedopuszczalny modyfikują postanowienia art. 9a ust. 1 u.p.p.r. poprzez nałożenie na gminę innych niż ustawowo wymagane działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9b ust. 2 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z postanowieniami Rozdziału I pkt 3 i 4 załącznika do uchwały "Zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie." Z kolei Rozdział I pkt 4 stanowi, że: "Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

e) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie."

Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 tej ustawy oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Porównanie treści Rozdziału I pkt 3 załącznika do uchwały musi prowadzić, do wniosku, że i w tym wypadku doszło do niedopuszczalnego zmodyfikowania przez prawodawcę lokalnego rozwiązań ustawowych. In concreto chodzi o wskazanie podmiotów, których działania mają być integrowane i koordynowane przez zespół interdyscyplinarny. W treści art. 9b ust. 2 u.p.p.r. wskazano jednoznacznie, iż chodzi wyłącznie o podmioty wymienione w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., a więc o podmioty wchodzące w skład tego zespołu. Treść Rozdziału I pkt 3 załącznika do uchwały stanowi natomiast, że zespół interdyscyplinarny ma integrować i koordynować działania "przedstawicieli różnych podmiotów". Wynikający z załącznika do uchwały zakres podmiotów, których mają dotyczyć działania integracyjne i koordynacyjne zespołu interdyscyplinarnego został określony w sposób nieprecyzyjny i przez to stwarzający możliwość kształtowania go odmiennie od wymogów ustawowych.

Z kolei porównanie treści Rozdziału I pkt 4 i art. 9b ust. 2 u.p.p.r. dowodzi, że postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w istocie w pełni powtarzają treść rozwiązań ustawowych, co narusza bezpośrednio § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej – analogicznie NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4127/21.

W tym kontekście nie można podzielić argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP - por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19.

Pozytywnej weryfikacji podlegał również zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, że postanowienia Rozdziału II pkt 2 lit. d załącznika do uchwały formułujące przesłanki materialne odwołania przez Wójta Gminy członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie przez tego członka zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. - tak też np. NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21.

Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej pkt 2 lit. d Rozdziału II załącznika do uchwały dotyczy natomiast ustalenia negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Tym samym nie są to postanowienia dotyczące "trybu" lub "sposobu" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie zaś z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Wszystkie ustalone w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej - por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15.

Z wyłożonych przyczyn, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność pkt 1, pkt 3 i pkt 4 Rozdziału I oraz pkt 2 lit. d Rozdziału II załącznika do uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.