Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 986/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Stan faktyczny

1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. i A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], stanowiącej własność A. K., przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku S. oraz wywłaszczeniu ograniczonego prawa rzeczowego - prawa użytkowania działki określonego w § 4 umowy darowizny z dnia [...] listopada 1992 r., ustanowionego na rzecz A. K., ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K. w kwocie [...] zł za wywłaszczone prawo własności nieruchomości, ustaleniu odszkodowania na rzecz A. K. w kwocie [...] zł za wywłaszczone ograniczone prawo rzeczowe, zobowiązaniu G. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja będzie podlegała wykonaniu oraz zobowiązaniu dotychczasowego właściciela do wydania nieruchomości na rzecz inwestora na dzień przypadający po upływie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości, i orzekł o: (1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], stanowiącej własność A. K., przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], (2) ustaleniu na rzecz A. K. odszkodowania w kwocie [...] zł za dokonane wywłaszczenie, (3) odmowie wywłaszczenia prawa rzeczowego, tj. prawa użytkowania działki określonego w § 4 umowy darowizny z dnia [...] listopada 1992 r. ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], (4) odmowie przyznania odszkodowania na rzecz A. K , (5) zobowiązaniu G. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegać wykonaniu.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. została przeznaczona pod przebudowę drogi krajowej nr [...].

Wnioskiem z dnia 3 lipca 2008 r. uzupełnionym pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. G. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że ofertą z dnia [...] sierpnia 2008 r. G. wystąpił do A. K z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; pismem z dnia 12 maja 2009 r. oferta została ponowiona.

Oświadczeniem z dnia 21 września 2008 r. A. K nie wyraziła zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, a w związku z brakiem odpowiedzi na pismo z dnia 12 maja 2009 r., wnioskiem z dnia 3 lipca 2009 r. G. wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości, wskazując na brak zgody właściciela na sprzedaż gruntu.

Ofertą z dnia 21 grudnia 2009 r. G. wystąpił do A. K z propozycją nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, lecz A. K do dnia 31 grudnia 2009 r. nie wyraziła zgody na sprzedaż przedmiotowego prawa do nieruchomości.

Pismem z dnia 22 lipca 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin na zawarcie umowy przeniesienia własności nieruchomości, a następnie, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, pismem z dnia 1 lutego 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wyznaczonym terminie rozprawy administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2010 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego. Na rozprawie strony zapoznały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości.

Minister Infrastruktury podał, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...] zostało ustalone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Nie może zatem, zdaniem organu, budzić wątpliwości fakt istnienia celu publicznego, o którym mowa w art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nie można również uznać, że pismo G. z dnia 15 września 2006 r., na które powołuje się strona w odwołaniu, miało charakter decyzji administracyjnej, co wynika wprost z treści tego pisma oraz przepisów prawa, które nie przewidują możliwości wydawania decyzji przez G. dotyczących ustalania lokalizacji inwestycji drogowych.

Zdaniem organu, subiektywne odczucia strony co do kwestii potrzeby wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości, w żaden sposób nie mogą wpłynąć na ocenę, czy w niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2010 r.

W operacie tym rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, oddzielnie szacując wartość gruntu i oddzielnie wartość naniesień budowlanych i roślinnych. Ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą [...] znajduje się na obszarze oznaczonym jako pas drogi krajowej GP w otoczeniu terenów mieszkaniowych z dopuszczeniem usług. Rzeczoznawca majątkowy dokonał również analizy rynku określonego jako rynek działek nabywanych pod przebudowę drogi krajowej nr [...], przyjmując do porównań 30 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, w okresie od października 2008 r. do kwietnia 2009 r. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca zakwalifikował: otoczenie, dostępność mediów oraz intensywność zabudowy w sąsiedztwie. Na podstawie dokonanych analiz stwierdził ponadto, że od połowy 2008 r. ceny ustabilizowały się, w związku z czym nie korygowano cen z uwagi na upływ czasu. Wartość gruntu określono na kwotę [...] zł.

Wartość naniesień budowlanych (ogrodzenia stalowego na słupkach stalowych, chodnika asfaltowego, fragmentu przystanku autobusowego) została określona w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia na łączną kwotę [...] zł (załącznik nr 8 do operatu szacunkowego).

Nasadzenia roślinne określono na podstawie metody skierniewickiej, opracowanej przez Instytut Sadownictwa w Skierniewicach, na łączną kwotę [...] zł (załącznik nr 9 do operatu szacunkowego).

Ostatecznie wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oszacowano na łączną kwotę [...] zł.

Minister Infrastruktury stwierdził, że analiza operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2010 r. wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość.

Zdaniem Ministra Infrastruktury odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi.

W świetle powyższych wywodów, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo.

Minister Infrastruktury zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...], a także wypisu aktu notarialnego rep. [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość obciążona jest dożywotnim prawem ustanowionym na rzecz A. K. oraz A. K., polegającym na prawie korzystania z jednej z izb od strony południowej oraz wspólnie z kuchni i urządzeń sanitarnych w budynku mieszkalnym oraz prawie użytkowania nieruchomości części działki nr [...]. Treść aktu notarialnego wskazuje, że powyższe prawo zostało ustanowione w oparciu o umowę przekazania gospodarstwa rolnego zawartą na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.).

Minister Infrastruktury podkreślił, iż zgodnie z jednolitym w tej kwestii orzecznictwem i doktryną (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1993 r. III CZP 121/93) powyższa umowa jest umową o szczególnym charakterze, który nie pozwala na stosowanie do niej w drodze analogii przepisów o darowiźnie lub dożywociu. Wprawdzie uprawnienia obciążające nieruchomość z niej wynikające odpowiadają treściowo służebności osobistej mieszkania określonej w art. 301 Kodeksu cywilnego oraz użytkowaniu (art. 252-253 kc), jednak nie stanowią one ograniczonych praw rzeczowych, lecz są ustawowym skutkiem umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to brak podstaw do ich wywłaszczenia i ustalenia za nie odszkodowania. Należy ponadto wyjaśnić, że uprawnienia wynikające z tej umowy nie wpływają na wartość nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ani na wartość odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności.

Zdaniem Ministra Infrastruktury, decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa, ponieważ w ramach niniejszego postępowania brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania za prawo rzeczowe ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników.

II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu

1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K i wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, a ewentualnie, w razie uznania, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji, w szczególności, skarżąca zarzuciła naruszenie:

(1) art. 16 kpa - poprzez wywłaszczenie w całości nieruchomości, co do której została wydana decyzja administracyjna stwierdzająca nieprzydatność dla projektowanej inwestycji drogowej - przeważającej części tej nieruchomości, a w szczególności nieprzydatność części wykraczającej poza istniejące obecnie ogrodzenie nieruchomości, a więc stwierdzającej brak konieczności zmiany położenia ogrodzenia nieruchomości (decyzja z dnia [...] września 2006 r. – G.).

Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - co stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 kpa;

Decyzja została wydana także ze szkodą dla Skarbu Państwa, gdyż na koszt Skarbu Państwa wywłaszczono nieruchomość - dla inwestycji drogowej nieprzydatną.

(2) art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez wywłaszczenie nieruchomości, co do której:

a. w części jest ona zbędna do realizacji celu publicznego - co zostało stwierdzone w decyzji - piśmie z dnia [...] września 2006 r. – G.,

b. w części - jest ona już faktycznie wykorzystywana pod drogę publiczną, a zatem w części, w której cel publiczny został już osiągnięty przy wykorzystaniu tej nieruchomości;

(3) art. 113 ust 3. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez wywłaszczenie całej działki [...], w sytuacji gdy mapa projektowa inwestycji drogowej jednoznacznie pokazuje, iż inwestycja drogowa wymaga jedynie kilku metrów kwadratowych działki [...] - znajdujących się daleko od ogrodzenia A. K ;

(4) art. 13 i 15 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - poprzez wywłaszczenie nieruchomości bez uprzedniego podjęcia rokowań co do nabycia nieruchomości w drodze umowy odnoszących się do tej części nieruchomości, która miała być wykorzystywana pod inwestycję drogową. A. K wielokrotnie zwracała się o przygotowanie oferty dotyczącej nabycia tej części nieruchomości, która jest potrzebna do realizacji inwestycji drogowej zgodnie z pismem – G., z dnia [...] września 2006 r. i nigdy nie otrzymała takiej oferty. Nie sposób uznać za wywiązanie się z obowiązku podjęcia próby rokowań - złożenie oferty nabycia większej części nieruchomości niż ta, która jest niezbędna do realizacji celu publicznego.

(5) art. 154 kpa, poprzez nie uwzględnienie faktu, iż winien on znaleźć niezastosowanie w odniesieniu do decyzji o lokalizacji drogi publicznej - skoro okazało się, iż część nieruchomości objęta tą decyzją nie jest potrzebna dla realizacji inwestycji drogowej. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż decyzja o lokalizacji drogi krajowej (w stanie prawnym określonym przez art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw) - to nie decyzja określająca w sposób wiążący granice w ramach których nabycie nieruchomości jest konieczne dla realizacji inwestycji drogowej i tym samym decyzja po wydaniu której nie trzeba już badać czy dana nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego. Jest to bowiem decyzja zezwalająca na lokalizację inwestycji drogowej w określonych granicach i stanowiąca podstawę wszczęcia procedury wywłaszczeniowej tylko tych nieruchomości mieszczących się w granicach, których wywłaszczenie jest konieczne do realizacji inwestycji drogowej (a nie wszystkich nieruchomości w granicach określonych decyzją lokalizacyjną). Jeżeli okaże się, że inwestycja drogowa będzie zrealizowana na mniejszym obszarze niż to zostało określone w decyzji lokalizacyjnej (co potwierdzone zostało pismem G.) - to ustalenie G. w tym zakresie winno być podstawą zmiany decyzji lokalizacyjnej z mocy art. 154 kpa. W takim wypadku wniosek o dokonanie stosownej zmiany winna złożyć G. Natomiast jeżeli G. - tego nie zrobiła - to wniosek tego organu o dokonanie wywłaszczenia - winien zostać oddalony.

(6) gdyby uznać, iż wywłaszczenie ww. nieruchomości jest dopuszczalne, to organ naruszył art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez rażące zaniżenie wartości odszkodowania przyznanego w decyzji wywłaszczeniowej. W szczególności organ nie wziął w ogóle pod uwagę znaczenia nieruchomości wywłaszczonej dla odwołujących się. Organ dokonał wyodrębnienia geodezyjnego nieruchomości wywłaszczonej z pozostałej nieruchomości odwołującej się. Następnie organ wycenił wyodrębnioną działkę, nie biorąc pod uwagę faktu, iż wywłaszczenie tej części znacznie obniży wartość pozostałej nieruchomości odwołującej się. Interpretacja dokonana przez organ prowadzi do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wywłaszczenia dokonano, bowiem za odszkodowaniem nie stanowiącym ekwiwalentu wartości utraconej nieruchomości dla właściciela (por. wyrok TK z dnia 19 marca 1990 r. sygn. akt K 2/90, OTK 1990, nr 1, poz. 3);

(7) Rażące naruszenie art. 77 kpa - poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie w sposób wybitnie wybiórczy nie uwzględniający istotnej części zebranego w sprawie materiału dowodowego, oraz poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istotnych dla prawy okoliczności.

W szczególności - organ dysponował pismem G., którego treść jednoznacznie przesądza, iż do realizacji celu publicznego objętego ww. decyzją Wojewody - działki [...] w ogóle nie są w ogóle potrzebne, a już na pewno - nie są one do tego konieczne. Z pisma tego wynika, iż "Brama wjazdowa i ogrodzenie na wysokości przedmiotowych działek pozostaje bez zmian."

Skoro tak - to organ po analizie zebranego w sprawie materiału, w tym przede wszystkim ww. pisma G. oraz projektu budowy inwestycji drogowej - winien ustalić, poprzez dopuszczenie w tym zakresie dowodu z opinii biegłego - posiadającego odpowiednie wiadomości specjalne w tym zakresie - czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie - przedmiotowa nieruchomość jest konieczna do realizacji projektowanej inwestycji drogowej.

Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Podczas rozprawy administracyjnej A. K przedstawiła dowody, z których wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowej działki wpłynie na obniżenie wartości jej nieruchomości w znacznie większym stopniu niż to wycenił rzeczoznawca majątkowy. Co więcej - rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny dla potrzeb wywłaszczenia - oświadczył, iż nie dokonywał wyceny ewentualnych szkód, które mogą powstać w wyniku wywłaszczenia tej części nieruchomości. Pomimo tego - organ pozostawił tę kwestię całkowicie bez rozpoznania. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów w celu ustalenia ww. kwestii, a co więcej nie odniósł się w ogóle do dowodów przestawionych przez odwołującą się.

Organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie - jaką rzeczywiście wartość dla A. K ma przedmiotowa nieruchomość - z uwzględnieniem kosztów, które A. K musi ponieść aby po realizacji planowanej inwestycji drogowej - mogła korzystać z pozostałej części swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy;

(8) art. 7 oraz 8 kpa - poprzez działanie organu sprzeczne z zasadami wyrażonymi w tych przepisach.

A. K najpierw otrzymała pismo z G., w którym znajduje się następujące stwierdzenie: G. informuje, że Projektant przeanalizował warianty przebudowy drogi w rejonie zatoki i zaproponował przeprojektowanie zatoki autobusowej nie kolidujące z działkami nr [...] i nie wymagające wykupu w/w działek. Brama wjazdowa i ogrodzenie na wysokości przedmiotowych działek pozostaje bez zmian. W związku z powyższym przesyłamy plan sytuacyjny z przeprojektowaną zatoka autobusową i zaznaczoną kolorem zielonym granicą prawną działki nr [...].

W efekcie czego A. K uznała, że skoro doszło do przeprojektowania inwestycji drogowej w sposób nie wymagający wykupu ww. działek - to inwestycja ta nie narusza interesu prawnego A. K i co za tym idzie A. K odstąpiła od dalszego kwestionowania ważności decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogi krajowej.

Tymczasem - organ uznał, iż ww. pismo z dnia [...] września 2006r. nic nie znaczy i skoro A. K upłynął już termin do zaskarżenia decyzji administracyjnej z dnia [...].03.2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogi krajowej - to teraz można bezkarnie uznać, że jednak budowa inwestycji drogowej wymaga wykupu działek A. K w zakresie wykraczającym poza ogrodzenie tych działek.

Takie działanie może być uznane - za przekroczenie przez pracownika organu administracji ustawowych uprawnień poprzez celowe wprowadzenie skarżącej w błąd - czyli za celowe działanie na szkodę interesu mojej skarżącej. Może to być oceniane z punku widzenia art. 231 Kodeksu karnego, zgodnie z którym to przepisem: "funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3."

(9) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - ponieważ wywłaszczenia dokonano w odniesieniu do nieruchomości, która nie jest potrzebna na cele publiczne i za odszkodowaniem nie stanowiącym ekwiwalentu wartości utraconej nieruchomości dla właściciela (por. wyrok TK z dnia 19 marca 1990 r. Sygn. akt K 2/90, OTK 1990, nr 1, poz. 3). Jeżeli, bowiem organ twierdzi, "że odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi." - to organ z góry zakłada i dopuszcza możliwość wystąpienia braku ekwiwalentności między wysokością wypłaconego odszkodowania a wartością obniżenia się stanu majątku strony w wyniku wywłaszczenia.

Decyzja, w której z góry zakłada się możliwość wystąpienia braku ekwiwalentności ww. wartości i w celu doprowadzenia do tej ekwiwalentności - odsyła się stronę do odrębnego postępowania sądowego - w sposób oczywisty narusza art. 21 ust. 2 Konstytucji.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości, i orzekł o: (1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., powiecie [...], stanowiącej własność A. K , przeznaczonej pod przebudowę drogi krajowej nr[...], (2) ustaleniu na rzecz A. K odszkodowania w kwocie [...] zł za dokonane wywłaszczenie, (3) odmowie wywłaszczenia prawa rzeczowego, tj. prawa użytkowania działki określonego w § 4 umowy darowizny z dnia [...] listopada 1992 r., ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], (4) odmowie przyznania odszkodowania na rzecz A. K , (5) zobowiązaniu G. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja będzie podlegać wykonaniu.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a stan faktyczny ustalony przez organ nie budzi wątpliwości.

3. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Te wszystkie składniki służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego - materialnego oraz procesowego. Nie wszystkie składniki są jednakowo ważne, i pominięcie niektórych z nich pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Jednym z elementów istotnych decyzji jest rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, tzw. osnowa decyzji, musi być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, i musi być oczywiste; rozstrzygnięcia nie można domniemywać.

Odnosząc powyższe do wielokrotnie przywoływanego w skardze pisma G., skierowanego do A. K, w którym znajduje się następujące stwierdzenie: "G. informuje, że Projektant przeanalizował warianty przebudowy drogi w rejonie zatoki i zaproponował przeprojektowanie zatoki autobusowej nie kolidujące z działkami nr [...] i nie wymagające wykupu w/w działek. Brama wjazdowa i ogrodzenie na wysokości przedmiotowych działek pozostaje bez zmian. W związku z powyższym przesyłamy plan sytuacyjny z przeprojektowaną zatoka autobusową i zaznaczoną kolorem zielonym granicą prawną działki nr [...]." - stwierdzić należy, że ten akt pisemny nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie pismem w sprawie, zawierającym informację o tym, że projektant dokonał analizy wariantów przebudowy drogi i zaproponował przeprojektowanie zatoki autobusowej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wszelkie zarzuty strony skarżącej, wynikające z uznania tego pisma przez stronę skarżącą za decyzję administracyjną - są bezzasadne.

4. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu.

Art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek G. po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Jak wynika z akt sprawy, ofertą z dnia 29 sierpnia 2008 r. G. wystąpił do A. K. z propozycją nabycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pismem z dnia 12 maja 2009 r. ofertę ponowił.

Ponieważ A. K nie wyraziła zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości (oświadczenie z dnia 21 września 2008 r.), i nie odpowiedziała na pismo z dnia 12 maja 2009 r., G. wnioskiem z dnia 3 lipca 2009 r. wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy oraz o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ze względu na brak zgody właściciela na sprzedaż gruntu.

Ofertą z dnia 21 grudnia 2009 r. G. wystąpił do A. K z propozycją nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, lecz A. K do dnia 31 grudnia 2009 r. nie wyraziła zgody na sprzedaż przedmiotowego prawa do nieruchomości.

Wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy wyznaczonego pismem z dnia 22 lipca 2009 r., Wojewoda [...] pismem z dnia 1 lutego 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza działki nr [...] z udziałem stron postępowania oraz rzeczoznawcy majątkowego, na której strony zapoznały się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość przedmiotowej nieruchomości.

Przyznać należy rację Ministrowi Infrastruktury, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości A. K wszczęte zostało prawidłowo, oraz, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny jakim jest przebudowa drogi krajowej nr [...] zostało ustalone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r.

5. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] marca 2010 r.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, oddzielnie szacując wartość gruntu i oddzielnie wartość naniesień budowlanych i roślinnych. Ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą[...]. znajduje się na obszarze oznaczonym jako pas drogi krajowej GP w otoczeniu terenów mieszkaniowych z dopuszczeniem usług. Rzeczoznawca majątkowy dokonał również analizy rynku określonego jako rynek działek nabywanych pod przebudowę drogi krajowej nr [...], położonych na terenie gminy B. przy drodze krajowej nr [...], przyjmując do porównań 30 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne, w okresie od października 2008r. do kwietnia 2009 r. Jako cechy wpływające na wartość nieruchomości rzeczoznawca zakwalifikował: otoczenie, dostępność mediów oraz intensywność zabudowy w sąsiedztwie. Na podstawie dokonanych analiz stwierdził ponadto, że od połowy 2008 r. ceny ustabilizowały się, w związku z czym nie korygowano cen z uwagi na upływ czasu. Wartość gruntu określono na kwotę [...] zł.

Wartość naniesień budowlanych (ogrodzenia stalowego na słupkach stalowych, chodnika asfaltowego, fragmentu przystanku autobusowego) została określona w podejściu kosztowym metodą kosztów odtworzenia na łączną kwotę [...] zł, a nasadzenia roślinne określono na podstawie metody skierniewickiej, opracowanej przez Instytut Sadownictwa w Skierniewicach, na łączną kwotę [...] zł.

Ostatecznie wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oszacowano na łączną kwotę [...] zł.

Prawidłowo więc Minister Infrastruktury stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] marca 2010 r. sporządzony został prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość.

Jak słusznie Minister Infrastruktury zauważył, odszkodowanie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie obejmuje ewentualnego obniżenia wartości sąsiednich gruntów. Naprawienia szkody wynikłej z obniżenia wartości pozostałych po wywłaszczeniu gruntów można żądać w powództwie cywilnym przed sądami powszechnymi.

6. Słusznie Minister Infrastruktury zauważył, że z odpisu księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] czerwca 2009 r., a także wypisu aktu notarialnego rep. [...] wynika, że nieruchomość ta obciążona jest dożywotnim prawem ustanowionym na rzecz A. K oraz A. K , polegającym na prawie korzystania z jednej z izb od strony południowej oraz wspólnie z kuchni i urządzeń sanitarnych w budynku mieszkalnym oraz prawie użytkowania nieruchomości części działki nr [...]. Prawo to zostało ustanowione w oparciu o umowę przekazania gospodarstwa rolnego zawartą na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Umowa ta jest umową o szczególnym charakterze, który nie pozwala na stosowanie do niej w drodze analogii przepisów o darowiźnie lub dożywociu. Uprawnienia obciążające nieruchomość z niej wynikające odpowiadają wprawdzie służebności osobistej mieszkania określonej w art. 301 Kodeksu cywilnego oraz użytkowaniu (art. 252-253 kc), jednakże nie stanowią one ograniczonych praw rzeczowych, są ustawowym skutkiem umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Oznacza to brak podstaw do ich wywłaszczenia i ustalenia za nie odszkodowania (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 września 1993 r. III CZP 121/93).

Podkreślić należy, że uprawnienia wynikające z tej umowy nie wpływają na wartość nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ani na wartość odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności, i nie było żadnych podstaw do ustalenia odszkodowania za prawo rzeczowe ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa.

7. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie – przebudowa drogi krajowej jest bez wątpienia celem publicznym, a przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. została przeznaczona pod przebudowę tej drogi.

Zważyć należy, iż obecnie przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu zmieniająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a nie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. zaliczająca przedmiotową nieruchomość pod przebudowę drogi krajowej.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W przepisie tym nie ma mowy o ustalaniu, jaką wartość dla właściciela ma wywłaszczona nieruchomość, bowiem przepisy jednoznacznie wskazują tylko obiektywne kryteria, pozwalające określić wysokość odszkodowania.

8. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organy rozpoznając sprawę nie naruszyły obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8 kpa, czy art. 77 kpa.

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.