Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 727/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9, art. 64 par. 2, art. 138, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 63, art. 6, art. 33 par.3, art. 33 par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 123, art. 28, art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Danuta Dopierała (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2007 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 27 stycznia 2008 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... grudnia 2007 r. nr ...utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2007 r., nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 9 sierpnia 2007 r. R. M. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Ł. o "umorzenie części należności, możliwej do umorzenia, a pozostałej części rozłożenia na możliwie jak najniższe raty". We wniosku wskazał na nowe okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej - chorobę syna P. oraz pogorszenie jego własnej sytuacji materialnej. Do wniosku załączył kserokopię karty leczenia szpitalnego P. M. w okresie ... 2007 r. W uzupełnieniu wniosku M.M. - syn Wnioskodawcy, występując jako pełnomocnik, wskazał, iż pogorszenie sytuacji materialnej ojca związane jest z przeznaczaniem wszelkich środków finansowych na poprawę stanu zdrowia P. M..

W odpowiedzi na wezwanie Zakładu z 13 września 2007 r. do Oddziału zgłosił się M. M., który po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie złożył do akt kserokopię wyniku badania lekarskiego P. M. z ... 2007 r. wykonanego w ...

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z ... września 2007 r., nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie ... zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie ... zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie ... zł.

W uzasadnieniu wskazano, iż pierwszy wniosek o umorzenie należności R. M. złożył 7 marca 2007 r. W wyniku jego rozpatrzenia, decyzją z ... maja 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności stwierdzając brak podstaw do zastosowania odnośnej ulgi w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 25 maja 2007 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie decyzją z ... lipca 2007 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż wniosek ten złożony został z naruszeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., tj. 17-go dnia od daty doręczenia decyzji wydanej w pierwszej instancji.

W wyniku rozpatrzenia kolejnego wniosku Strony o umorzenie należności z dnia 14 sierpnia 2007 r. (data wpływu do organu) ZUS, powołując treść art. 28 ust. 2 i 3 oraz ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), stwierdził brak podstaw do pozytywnego załatwienia sprawy.

Organ wskazał na ustalony w sprawie stan faktyczny stwierdzając, iż Wnioskodawca oraz jego żona pobierają świadczenie emerytalne, a więc rodzina posiada stałe źródło dochodu. Zadłużenie wobec ZUS jest objęte postępowaniem egzekucyjnym, które realizuje Urząd Skarbowy w B.. Prowadzona egzekucja administracyjna jest skuteczna. Ponadto od czerwca 2007 r. Wnioskodawca wznowił prowadzenie działalności gospodarczej, co nie wyklucza możliwości uzyskiwania przez niego dodatkowych dochodów. W związku z powyższym w przypadku Wnioskodawcy nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 cyt. ustawy), brak jest zatem podstaw do umorzenia wnioskowanych należności w oparciu o to kryterium.

Ponadto Zakład stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a ustawy). Biorąc pod uwagę dochody uzyskiwane z prowadzonej działalności gospodarczej oraz otrzymywanych świadczeń emerytalnych) Wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności mogłoby go pozbawić środków do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ustosunkowując się do argumentacji wniosku dotyczącej choroby syna organ wskazał, że Zainteresowany nie udokumentował wysokości kosztów ponoszonych w związku z jego leczeniem i nie wykazał, że po dokonaniu tych opłat nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. Nadto organ zaznaczył, iż złożone do akt sprawy wyniki badań lekarskich nie stanowią podstawy do umorzenia należności. Zainteresowany nie wykazał również, że sposób sprawowania opieki nad chorym synem pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Końcowo organ zauważył, iż poza zadłużeniem, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, obejmującym należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia własne oraz pracownicze (w części finansowanej przez płatnika składek), Strona posiada również zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, tj. zatrudnianych pracowników, w kwocie ... zł (należność główna) wraz z odsetkami za zwłokę. Należności tych nie można jednak umorzyć, odroczyć terminu ich płatności oraz rozłożyć na raty, o czym stanowi art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Pismem z dnia 25 października 2007 r. M. M., działający jako pełnomocnik R. M., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż zarówno sytuacja materialna jak i rodzinna Wnioskodawcy nie została właściwie oceniona przez organ orzekający. Podniósł, iż Zobowiązany pobiera świadczenie emerytalne w kwocie ... zł miesięcznie, jego żona natomiast uzyskuje świadczenie w kwocie ... zł miesięcznie. Wysokość ww. dochodów nie została wzięta pod uwagę przez Zakład, który przyjął błędne założenie, że stały dochód w postaci "głodowych" emerytur nie pozbawia Zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Organ nie wziął również pod uwagę stanu zdrowia Zainteresowanego oraz kosztów zakupu lekarstw, nie rozważył także sytuacji rodzinnej Strony związanej z ciężką chorobą syna. Do wniosku załączone zostały m.in. kserokopie przekazów pocztowych potwierdzających wysokość pobieranych świadczeń emerytalnych Zobowiązanego i jego żony oraz faktury za zakup lekarstw wystawione dla P.M. w okresie ... 2007 r. Jak wynika z akt spraw, do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostało załączone pełnomocnictwo dla M. M. do wniesienia ww. środka zaskarżenia oraz do działania w przedmiotowej sprawie w imieniu Wnioskodawcy przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na wezwanie organu z 30 listopada 2007 r. M. M. złożył pismo procesowe z 14 grudnia 2007 r., w którym podniósł ponownie kwestię stanu zdrowia syna Wnioskodawcy. Jednocześnie złożył kserokopie faktur za zakup lekarstw wystawionych dla P. M. w okresie ... 2007 r.

Jak wynika z notatki służbowej funkcjonariusza organu z 14 grudnia 2007 r., z uwagi na brak pełnomocnictwa w aktach, M. M. nie udostępniono akt sprawy do wglądu. Jednocześnie poinformowano go o konieczności dostarczenia pełnomocnictwa.

Decyzją z ... grudnia 2007 r., nr ..., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentujący Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2007 r., nr ...

Organ odwoławczy podkreślił, że ponowne rozpatrzenie sprawy i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały spełnione przesłanki umorzenia wnioskowanych należności, określone w art. 28 ust. 2 i 3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie zauważył, iż w toku postępowania odwoławczego nie wystąpiły nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Powołując treść art. 28 ust. 3 ww. ustawy Prezes Zakładu uznał za organem I instancji, iż w rozpatrywanej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wskazał, iż Wnioskodawca wraz z małżonką pobierają świadczenia emerytalne. Egzekucja administracyjna prowadzona wobec Dłużnika jest skuteczna.

W ocenie organu brak jest również podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, gdyż Zobowiązany nie wykazał zaistnienia okoliczności, o których mowa w § 3 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W szczególności nie udowodnił, iż znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej, która uzasadniałaby umorzenie wnioskowanych należności. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza, że ze względów zdrowotnych Zainteresowany ma całkowite przeciwwskazania do wykonywania pracy zarobkowej. Zainteresowany nie udokumentował również, że sprawowanie opieki nad chorym synem uniemożliwia mu pozyskiwanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS. Nie wykazał także, że poniósł straty materialne spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności.

Podsumowując, Prezes Zakładu podniósł, iż w sprawach dotyczących umorzenia należności składkowych, Zakład jako rzecznik interesu społecznego, jest zobligowany do działania z uwzględnieniem interesu funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nakłada bowiem na organ obowiązek podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania powstałego zadłużenia. Jednocześnie, podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności wskazał, że udzielenie tego rodzaju ulgi jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Umorzenie należności ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie, a nie zwalnianie płatników z tego obowiązku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2008 r. na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... grudnia 2007 r. R. M. podniósł zarzut przedawnienia należności wskazując, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje wbrew przepisom 10-letni okres przedawnienia do zaległości powstałych w okresie, gdy obowiązywał 5-letni termin przedawnienia.

Nadto podniósł, iż organ nierzetelnie przeanalizował jego sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną. Zwrócił uwagę na bardzo niskie świadczenia emerytalne pobierane przez niego oraz żonę, które w zestawieniu z ponoszonymi kosztami utrzymania i wydatkami na lekarstwa, nie pozwalają - w jego ocenie - na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył również, iż organ nie wziął pod uwagę okoliczności związanych z ciężką chorobą syna P., który wymaga stałej opieki ze strony najbliższej rodziny. Wskazał również, iż od 1 stycznia 2008 r. zawiesił działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia należności organ wyjaśnił, iż instytucję tę regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. z 2007 r., nr 11, poz. 74). Zgodnie z art. 24 ust. 4 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Bieg terminu przedawnienia przerywały czynności wymienione w ust. 5 powołanego artykułu tj. odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, o której został zawiadomiony dłużnik. Od dnia 1 stycznia 2003 r. w związku z nowelizacją ustawy, uległa zmianie treść art. 24. Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne z zastrzeżeniem ust. 5b, który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Znowelizowany od 1 stycznia 2003 r. przepis art. 24 oznacza wprowadzenie jednolitego okresu przedawnienia wszystkich wymagalnych zobowiązań. Tym samym 10-letni okres przedawnienia dotyczy zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002 r., o ile nie uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 r., jak i zobowiązań powstałych od 1 stycznia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.

Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie oraz art. 138 k.p.a. - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, a to czyniło zasadnym stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a tym samym wyeliminowanie skarżonego orzeczenia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zważył, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 20 grudnia 2007 r. wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stanowią przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s. Zgodnie zaś z treścią art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

Zatem, postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych w oparciu o art. 28 u.s.u.s., jak również wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego na podstawie przepisu art. 83 ust. 4 ww. ustawy, winno być prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a. Ustawa systemowa nie wprowadza odmiennych w tym zakresie regulacji. Oznacza to, że żądania zgłaszane przez stronę na podstawie ustawy systemowej - w powyżej zaznaczonym zakresie - winny spełniać wymogi przewidziane w k.p.a., normującym postępowanie administracyjne.

Wymagania formalne podania składanego przez stronę w toku postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 63 k.p.a. Z treści tej regulacji prawnej wynika, iż ustawodawca przyjął tu zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie tak formy jak i treści podania. Jednakże spełnienie tych wymagań formalnych jest niezbędną przesłanką skuteczności prawnej danej czynności procesowej strony postępowania. Dopiero bowiem dokonana w sposób prawidłowy pod względem formalnym czynność procesowa wywoła zamierzony skutek procesowy.

Wymieniony przepis posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć również i odwołanie. Stosownie do § 2 omawianego artykułu podanie (w tym odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Z powyższego wynika więc, iż ustalenie treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 u.s.u.s. (do którego na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 127 § 3 k.p.a., stosuje się przepisy dotyczące odwołań), musi nastąpić nie tylko w oparciu o przepis art. 128 k.p.a., w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, ale także w oparciu o przepis art. 63 k.p.a. Braki w zakresie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innych niż brak adresu, o którym mowa § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Zatem, stosownie do zasady uregulowanej w art. 9 k.p.a., zobowiązującej organ administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, braki formalne podania (w tym odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie powodują od razu jego bezskuteczności. Przepis art. 64 k.p.a., realizujący wymienioną zasadę ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakłada w tym zakresie na organ prowadzący sprawę obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności.

Należy też podkreślić, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 2177/00, LEX 157803). W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.) przy czym pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa (nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika), bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia. Ponadto, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym wniesienie wniosku (odwołania), przez podmiot nie mający legitymacji do jego złożenia (wniesienia środka zaskarżenia), nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: kc) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (v. wyrok NSA w Warszawie z 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, LEX nr 55745, wyrok NSA z 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 615/05, LEX nr 232204).

Brak formalny podania, nieusunięty przez wnoszącego w ustawowym terminie zakreślonym przez organ, uniemożliwi wywołanie zamierzonego skutku prawnego wniesionego podania i spowoduje obowiązek organu pozostawienia podania bez rozpoznania, a to oznacza, iż postępowanie w jego przedmiocie nie będzie prowadzone. Zgodnie z literaturą przedmiotu, omawiany skutek dotyczy także podania - odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). Braki formalne podania - odwołania powodują bowiem, że nie można uznać czynności strony za odwołanie.

W konsekwencji, decyzję wydaną przez organ odwoławczy, na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne, a więc decyzję, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania, należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217, wyrok NSA z 10 listopada 1999, IV SA 2273/98 LEX nr 48734, wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r. IV SA 689/97 LEX nr 47329). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego przez stronę odwołania.

Kierując się powyższym Sąd zauważa, iż w kontrolowanej sprawie wniosek z 9 sierpnia 2007 r. wszczynający postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne wniesiony został przez Zobowiązanego - R. M., o czym świadczy podpis Wnioskodawcy na podaniu (k. 65 akt admin.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z 25 października 2007 r. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... września 2007 r. został podpisany przez M. M. - syna Zobowiązanego (k. 90 akt admin.), który jednak nie przedstawił pełnomocnictwa do złożenia środka zaskarżenia i do reprezentowania Wnioskodawcy w postępowaniu odwoławczym przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W aktach administracyjnych brak jest przedmiotowego pełnomocnictwa, co potwierdza dodatkowo treść notatki służbowej funkcjonariusza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2007 r. (k. 118 akt admin.). Tym samym, podanie to zawierało brak formalny, bez uzupełnienia którego organ nie mógł nadać sprawie dalszego biegu, a w efekcie wydać decyzji merytorycznej.

Prezes ZUS kwestii tej zupełnie nie dostrzegł. Z akt nie wynika też, aby organ wystąpił do Strony o uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o podpis Zainteresowanego, czy też o pełnomocnictwo dla jego syna do działania w sprawie w jego imieniu.

Należy zaś podkreślić, iż postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mogło być prowadzone w niniejszej sprawie jedynie po uzupełnieniu braku formalnego tego podania, w sposób powyżej wskazany, w trybie i z zastosowaniem rygoru wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., o którym w wezwaniu należało zainteresowanych (Wnioskodawcę oraz jego syna - jako osobę wnoszącą to podanie i ewentualnego pełnomocnika) pouczyć. Należy też zaznaczyć, iż w sytuacji złożenia umocowania, wszelka korespondencja winna być kierowana do pełnomocnika strony, stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a., a doręczenie dokonane stronie z pominięciem pełnomocnika będzie nieskuteczne.

Wymieniony brak formalny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym postępowanie - nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. Przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, chociaż nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego, został merytorycznie rozpatrzony. Tym samym Prezes Zakładu, poprzez wydanie decyzji z ... grudnia 2007 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, art. 33 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym osoby do tego nieumocowanej, a także - wobec ich niezastosowania - rażącego naruszenia art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na względzie, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Niemniej zdaniem Sądu w składzie orzekającym przytoczony przepis nie znajduje tu zastosowania z uwagi na przedmiot sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 33 § 4 k.p.a. odnosi się do prostych życiowych spraw, niemających charakteru majątkowego, które nie pociągają za sobą poważniejszych skutków, np. otrzymanie wezwania, przeglądanie akt (v. wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/05, LEX nr 203839). Natomiast kontrolowana sprawa dotyczy zadłużenia wobec organu rentowego i może powodować dla Skarżącego określone skutki, w tym w szczególności w zakresie ustalenia jego prawa do świadczenia emerytalnego (v. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1664/05, LEX nr 187393, wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 935/06, LEX nr 221931).

Konkludując Sąd stwierdza, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierający brak formalny, nie jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 127 § 3 i art. 128 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Dlatego też Prezes ZUS działając w niniejszej sprawie z urzędu jako organ odwoławczy, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie Prezes Zakładu winien więc przede wszystkim uzupełnić, w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwracając się w tym celu do wnoszącego podanie, tj. syna Skarżącego, o złożenie stosownego pełnomocnictwa do działania w tej sprawie w imieniu ojca, ewentualnie wzywając Skarżącego do osobistego podpisania się pod treścią tego podania, załączając w tym celu do wezwania jego kserokopię. Dopiero po usunięciu braku formalnego środka zaskarżenia możliwe będzie nadanie sprawie dalszego biegu i wydanie decyzji zawierającej jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W innym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy pozostawić bez rozpoznania.

Na koniec Sąd zauważa, iż również działanie organu w I instancji w niniejszej sprawie zawierało w powyżej omówionym zakresie nieprawidłowości. Wniosek pierwotny o umorzenie zadłużenia został wprawdzie podpisany przez R.M., jednak zawiera on również uzupełnienie, które podpisane zostało przez M. M. - jako pełnomocnika. W toku postępowania w I instancji M.M. składał dokumenty, dokonał również przeglądu akt ( k. 84 akt admin.) Pomimo to organ uznał, że Strona działa w sprawie osobiście i wszelką korespondencję kierował bezpośrednio do Skarżącego (w tym decyzję wydaną w I instancji). Nie wyjaśnił przy tym czy wolą Skarżącego jest być reprezentowanym przez syna, nie wezwał też M. M. do nadesłania pełnomocnictwa. Sąd uznał jednak, iż powyższe uchybienia nie miały w tym przypadku istotnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy, iż na wniosku z 9 sierpnia 2007 r. wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie widnieje podpis R. M. Uznać należy zatem, że wolą skarżącego było umorzenie należności składkowych. Jak z kolei wskazano powyżej, przeglądanie akt może być uznane za sprawę mniejszej wagi, o której mowa w art. 33 § 4 k.p.a., wobec czego nie zastosowanie przez organ procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazana powyżej przyczyna nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS stanowiła okoliczność przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji organu odwoławczego. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej.

Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż orzekając ponownie w sprawie - tj. po uzupełnieniu braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes ZUS, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinien przeprowadzić rzetelną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zwłaszcza z perspektywy przesłanek umorzenia należności ujętych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Uzasadnienie decyzji organu w tym zakresie winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego aktualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej strony, jej zdolności płatniczych (dochodów i niezbędnych wydatków), a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno zaś być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji, zwłaszcza, gdy - jak w sprawie niniejszej - zastosowanie znajduje instytucja uznania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.