Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1658/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 par 1, art. 183 par 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
Teza: Określona w par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) limitowana powierzchnia 10 ha gruntów wodozbioru odnosi się do gruntów całego sztucznego zbiornika znajdujących się w strefie przybrzeżnej tego zbiornika

TEZY

Określona w par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) limitowana powierzchnia 10 ha gruntów wodozbioru odnosi się do gruntów całego sztucznego zbiornika znajdujących się w strefie przybrzeżnej tego zbiornika


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA: Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA: Ewa Dzbeńska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 612/06 w sprawie ze skargi Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych na działkach o Nr [...] i [...], będących własnością Skarbu Państwa – w wieczystym użytkowaniu Zespołu Elektrowni Wodnych S.-M. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 612/06, po rozpoznaniu skargi Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych na działkach o nr [...] i [...], będących własnością Skarbu Państwa – użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni Wodnych [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...] nr [...]. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...]., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...]., nr [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi C. gm. C. zmian w klasach i użytkach gruntowych na działkach nr [...] i nr [...], będących własnością Skarbu Państwa, a w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni Wodnej [...] S.A. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki te w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczone były jako wody stojące i płynące. Powyższe nie odpowiadało stanowi faktycznemu w terenie zatem, zaistniała konieczność doprowadzenia danych dotyczących użytków gruntowych zawartych w operatach ewidencji gruntów i budynków do stanu faktycznego na gruncie.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił najwyższy poziom awaryjnego przeciążenia (najwyższy dopuszczalny poziom piętrzenia wody rzeki S., zbiornika zapory [...]), który wynosi [...] m.n.p. Zmianę klasyfikacji gruntów przeprowadzono na terenach powyżej najwyższego dopuszczalnego terenu piętrzenia, w oparciu o operat klasyfikacyjny sporządzony przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w R. oraz ekspertyzę Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W.. Z opracowanego operatu wynika, że część działek stanowi użytki zielone, grunty zadrzewione i zakrzaczone oraz grunty trwałe porośnięte lasem, a część obszarów związana z wypoczynkiem i rekreacją zabudowana jest domkami letniskowymi, jak również budynkami usługowymi. Z ekspertyzy Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w W. z [...] wynika, że oddany do użytku w roku [...] zbiornik wodny zapory w S. eksploatowany był w przedziale od 405,6 do 420,06 m.n.p., więc maksymalny poziom wody w zbiorniku nie ma bezpośredniego wpływu na teren objęty klasyfikacją. Bonitacyjna klasyfikacja gruntów przeprowadzona została w terenie pomiędzy linią wywłaszczenia, a linią najwyższego poziomu awaryjnego przeciążenia. Sporządzony przez [...] Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w R. operat uwidacznia aktualny stan użytków gruntowych i klas bonitacyjnych zgodnie ze stanem aktualnym na gruncie, dotychczasowe kontury klasyfikacyjne oznaczone symbolem WS (wody stojące) i WP (wody płynące) zostały zakwalifikowane do odpowiednich użytków gruntowych w odpowiednich klasach bonitacyjnych zgodnie z przepisami ustawy, tj. art. 20 i 22 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, z 2005 r., poz. 2027) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97, z 1957 r.).

Zespół Elektrowni Wodnych [...] w odwołaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Podniesiono, że błędnie przyjęto zmianę klasyfikacji gruntów wobec istniejącego w obrocie prawnym aktu normatywnego dającego podstawę do wpisania do ewidencji gruntów działek jako wody stojące. Aktualizacja zmiany nie jest możliwa z powodu tylko odmiennej oceny tych działek, bowiem wysokość piętrzenia wody począwszy od powstania zbiornika nie zmieniła się i pozostaje taka sama. Nie zostało wykazane, że nastąpiła zmiana wysokości piętrzenia wody, która dawała podstawę wcześniej do zakwalifikowania tego terenu jako wody stojące i jako wody płynące. W ocenie odwołującego obecna zmiana w klasach i użytkach gruntowych działek może sprowadzać niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia i mienia osób będących właścicielami nielegalnych obiektów budowlanych posadowionych na tym terenie.

Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. nieuwzględniającą odwołania zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Zespół Elektrowni Wodnych [...] domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że od chwili zaewidencjonowania po zrealizowaniu zbiornika wodnego S. żadne zmiany nie zaszły, nie zmieniła się wysokość obiektu piętrzącego, a jedyna zmiana to nielegalna zabudowa. Skarżąca spółka wskazała również, że organ nie odniósł się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, który nie przewiduje obejmowania klasyfikacją gruntów pod wodozbiorami o powierzchni większej niż 10 ha. Od zaewidencjonowania po zrealizowaniu zbiornika [...] w latach 60-tych żadne zmiany nie zaszły. Nadto skarżący wyjaśnił, że wodozbiorem w przypadku zbiornika sztucznego są grunty wchodzące w skład zbiornika sztucznego (według linii wywłaszczeń na jego potrzeby), jego obszar przekracza 10 ha i teren ten w całości powinien być - tak jak dokonano w latach 60-tych - wyłączony z klasyfikacji gleboznawczej i zaliczony do wód.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż aktualna linia wywłaszczenia ma charakter ponadnormatywny, gdyż swym zasięgiem obejmuje tereny położone znacznie powyżej korony zapory, której wysokość jest zarazem miarą największego możliwego spiętrzenia wód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty B. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), natomiast organ I instancji wskazuje dodatkowo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r., Nr 19, poz. 97 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne objęte skargą dotyczy dokonania zmian w użytkach gruntowych i klasyfikacjach bonitacyjnych na działkach o nr [...] i [...] będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. Operat pomiarowy i wypis z rejestru gruntów dowodzą , że działki te oznaczone są jako wody stojące i płynące i łączna ich powierzchnia wynosi [...] ha. Zostały one zarządzeniem Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] włączone do strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece S.. Dla właściwej i bezpiecznej eksploatacji sztucznego zbiornika [...]. została określona linia wywłaszczenia dla potrzeb Elektrowni i przedmiotowe działki wchodzą w teren wywłaszczenia.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r., Nr 19, poz. 97 ze zm.) określa zasady i tryb postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów i w oparciu o te przepisy organ I instancji dokonał zmiany klasyfikacji gruntów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść przepisu § 1 pkt 1 tego rozporządzenia nie dopuszcza obejmowania gleboznawczą klasyfikacją gruntów pod wodozbiorami powierzchni większej niż 10 ha, a z akt sprawy wynika, że klasyfikacją objęto teren pod wodozbiorami o pow [...]ha. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazana powierzchnia nie dawała podstaw do przeprowadzenia zmian w użytkach gruntowych i klasach bonitacyjnych na działkach o nr [...] i [...] w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina C., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 113 § 1 przez błędne ustalenie przebiegu sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że organ I instancji dokonał zmian w klasyfikacji na terenach pod wodozbiorami o powierzchni przekraczającej 10 ha, gdy tymczasem zmian klasyfikacji na takich terenach w ogóle nie było.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił nadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny co do stanu faktycznego sprawy – oparł się wyłącznie na danych powierzchniowych działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości C.. Z decyzji wydanej przez Starostę B. wynika natomiast, iż zmiana klasyfikacji obejmowała tylko określone fragmenty poziomu powierzchni działek położonych powyżej linii najwyższego dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody, a zatem nie doszło do zmiany całej powierzchni działki tylko jej części. Jeśli Wojewódzki Sąd przyjął, iż zmiana klasyfikacji obejmowała cały teren obu działek, to powinien wskazać jakie dowody w sprawie potwierdzają ten tok rozumowania, w szczególności, że wyciągnięcie takiego wniosku w prostej linii doprowadziło do stwierdzenia nieważności dwóch decyzji. Tymczasem Sąd ocenił, że stan faktyczny sprawy obejmował grunty pod wodozbiorami o powierzchni przekraczającej 10 ha, i że zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.) było niedopuszczalne. Błędnym, w ocenia kasatora, było ustalenie, iż w zaistniałym stanie faktycznym sprawy przepis ten nie ma zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem nieważności postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisu postępowania - art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie przebiegu sprawy na etapie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ I instancji dokonał zmian klasyfikacji na terenach pod wodozbiorami o powierzchni przekraczającej 10 ha, gdy tymczasem takich zmian klasyfikacji nie było – wskazać należy, iż zarzut ten pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.), albowiem zasadniczą przesłanką rozstrzygnięcia sprawy było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepis ten nie dopuszcza obejmowania gleboznawczą klasyfikacją gruntów pod wodozbiorami o powierzchni większej niż 10 ha podczas, gdy w rozpoznawanej sprawie klasyfikacją objęto teren pod wodozbiorami o powierzchni [...] ha. Wynika z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował ustaleń faktycznych, że powierzchnia części działek nr [...] i [...] objęta zaskarżoną decyzją nie obejmuje 10 ha lecz uznał, że § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia dotyczy powierzchni gruntów całego wodozbioru, a nie tylko jego części.

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw mimo lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma przede wszystkim podstaw do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. o klasyfikacji gruntów mowa jest o powierzchni gruntów całego wodozbioru, która nie może przekraczać 10 ha, a nie tylko jego części. W rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane, że powierzchnia gruntów całego sztucznego zbiornika wodnego w [...] objętych linią wywłaszczenia na ten cel wyznaczającą strefę przybrzeżną zbiornika, wynosi [...] ha (działki nr [...] i nr [...]).

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zarządzenia Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] w sprawie ustalania strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece S. w S. wynika, że ustalono strefę przybrzeżną dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni ( § 1 ), oraz że w obszarze strefy przybrzeżnej nie wolno składać żadnych substancji, które mogą szkodliwie zanieczyścić wodę lub grunt, a wykonanie obiektów i urządzeń związanych z odprowadzeniem ścieków i innych nieczystości jak też budowa plażowisk, kąpielisk, przystani, wszelkich obiektów nadbrzeżnych i urządzeń z nimi związanych wymaga pozwolenia wodnoprawnego (§3). Grunty te zostały zatem wyłączone z innej działalności niż eksploatacja zbiornika dla potrzeb Elektrowni i stanowią strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód zbiornika.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że określona w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia limitowana powierzchnia 10 ha gruntów wodozbioru odnosi się do gruntów całego sztucznego zbiornika wodnego na rzecze S. w [...] znajdujących się w strefie przybrzeżnej tego zbiornika. Skoro zatem na cele tego zbiornika wodnego wywłaszczone zostały grunty o łącznej powierzchni [...] ha i ta powierzchnia po zrealizowaniu zbiornika została włączona cytowanym zarządzeniem Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] do strefy przybrzeżnej dla tego zbiornika, objęta jego eksploatacją i przekazana w użytkowanie wieczyste na potrzeby Zespołu Elektrowni Wodnych [...] S.A. w S. eksploatujących ten zbiornik oraz objęta obowiązkiem uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych na urządzenia i budowę wszelkich obiektów nadbrzeżnych, to wszystkie te grunty znajdujące się w linii wywłaszczenia wyznaczającej jednocześnie strefę przybrzeżną zbiornika, tj. także grunty leżące pomiędzy linią wywłaszczenia a linią najwyższego poziomu awaryjnego przeciążenia, są gruntami pod wodozbiorami, o których mowa w § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

Dopóki zatem w trybie prawem przepisanym nie zostanie zmieniona granica strefy przybrzeżnej zbiornika wodnego na rzece S. w S. lub określona aktualna linia brzegowa zbiornika, dopóty w świetle § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów nie ma podstaw prawnych do zmiany klasyfikacji gruntów znajdujących się w dotychczasowej strefie przybrzeżnej tego zbiornika.

Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.