Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1974/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126, art. 127 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 403 ust. 4, 5, 6
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 113/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 113/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miasta T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżoną Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. Rada Miejska w T., na podstawie art. 403 ust. 4 - 6 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r., póz. 519 z późn. zm.), dokonała zmiany w załączniku do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2017r., stanowiącym "Regulamin udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w T." ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Dokonana zmiana polega na nadaniu nowego brzmienia § 2 ust. 3 wymienionego powyżej Regulaminu, zgodnie z którym Rada Miejska w T. dopuściła możliwość finansowania w formie dotacji ze środków budżetu Gminy Miasta T. wydatków dokonanych przed zawarciem umowy o dotację celową.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w T." ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Zdaniem Kolegium RIO, przyjęte rozwiązanie narusza przepisy art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r., póz. 2077). Organ podniósł, że możliwość finansowania lub dofinansowania kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych podmiotów w formie dotacji celowej wynika z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z przepisu art. 403 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. Natomiast z art. 126 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Z powodów opisanych powyżej zdaniem Kolegium, co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji należało uznać, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy. Wydatek taki miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, a nie dotacji na realizację zadania. Dotacja jest wydatkiem redystrybucyjnym, na coś przyszłego, a odstępstwa muszą wynikać z przepisów ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości.

Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, to :

1) art. 126 i 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869) - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają finansowania lub dofinansowania zadań publicznych, które zostały zrealizowane przed dniem zawarcia umowy dotacji celowej,

2) art. 250 ustawy o finansach publicznych i art. 403 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.) poprzez ich błędne zastosowanie w związku z treścią § 10 Regulaminu udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w T." ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2017 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w T." ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (Dz.Urz. Woj. Małp. poz. 6366) - polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia obowiązku udzielania dotacji celowej na podstawie umowy,

3) art. 250 ustawy o finansach publicznych:

a) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga uprzedniego określenia warunków realizacji dotowanej inwestycji w drodze umowy,

b) poprzez jego błędne zastosowanie do przypadku udzielania dotacji na dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska podczas, gdy zasady udzielenia tych dotacji określa rada gminy w drodze uchwały na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska,

4) art. 403 ust. 3 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez niezastosowanie art. 403 ust. 5 , z naruszeniem określonej w art. 403 ust. 3 zasady jego pierwszeństwa jako przepisu szczególnego przed przepisami ustawy o finansach publicznych,

5) art. 65 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320), dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1303/2013" - polegające na przyjęciu, że kwalifikowalność wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju i Regionalnego ustala się na podstawie polskiej ustawy o finansach publicznych,

6) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) polegające na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w T." ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, pomimo zgodności tej uchwały z przepisem art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem . Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wniósł o oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Dokonując oceny skargi kasacyjnej w tak zakreślonych ramach należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania.

Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ,art. 126 i 127 ust. 1, art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (j. t. Dz. U z 2013 r., poz. 885 ze zm.), w wyniku czego Sąd orzekający błędnie zaakceptował stanowisko RIO, że niedopuszczalne jest przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w stwierdzającej nieważność uchwały j.s.t zaakceptował stanowisko organu, że nie jest dopuszczalne przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację.

Przedmiotowa kwestia była już rozstrzygana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 954/15. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zawartą w w/w wyroku i jako zasadne uznaje jej powtórzenie.

Na wstępie wskazać należy, że z dniem 21 grudnia 2010 r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498) do art. 403 p.o.ś. został dodany ust. 4. Przewiduje on możliwość udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finasowanie zadania z zakresu ochrony środowiska wskazanym podmiotom (między innymi niezaliczonym do sektora finansów publicznych).

Z uwagi na zawarty w tym przepisie przedmiot postępowania, jakim jest dotacja celowa na sfinansowanie zadania z ochrony środowiska czyli zadania publicznego niezbędnym staje się odwołanie do definicji dotacji zawartej w przepisach ufp. Jak wynika z zaprezentowanej w art. 126 ufp definicji, dotacja to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych – przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Ponadto, jak literalnie wynika z dyspozycji art. 126 ufp, dotacja przeznaczana jest na realizację zadania publicznego. Zgodnie natomiast z art. 127 ust 1 ufp. ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na:

1) finansowanie lub dofinansowanie:

a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b,

e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym,

f) kosztów realizacji inwestycji;

2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.

Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu j.s.t. na podstawie umowy (art. 250 ufp), co w przypadku dotacji udzielonej z ustawy p.o.ś. przewiduje art. 403 ust 6. Zgodnie z art. 250 ufp w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

Z powyższego uznać należy, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy ufp i art. 403 ust 5 i 6 ustawy p.o.ś., zdaniem NSA nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną określona w ufp , ma służyć finansowaniu Iub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadania które istnieje w dacie przyznania prawa do jego finansowania lub jego dofinansowania. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Rację ma organ nadzoru również kiedy wskazuje, że w praktyce finansowej zawierane są umowy o dotacje celowe, w ramach których przyznana dotacja nie jest wypłacana beneficjentowi niezwłocznie po zawarciu umowy celem pokrycia z niej przyszłych wydatków, ale beneficjent finansuje zadanie ze środków własnych, po czym otrzymuje gwarantowane umową środki dotacji refinansującej uprzednio dokonane płatności. Takie refinansowanie otrzymywane jest jednak na zadanie publiczne (cel), którego realizacja dokonywała się w warunkach posiadania już przez wykonawcę prawa do otrzymania (wypłaty) dotacji. Natomiast przedmiotowa uchwała zakłada, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie wydatków, które zostały opłacone jeszcze przed zawarciem umowy o dotację, a zatem gdy w momencie przyznania dotacji przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a zatem cel na jaki miałaby ona zostać przyznana osiągnięty. Okoliczność taka wyklucza refinansowanie poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotacje miałyby otrzymać. Cechą istotną dotacji w rozumieniu art. 126 ufp jest istnienie zadania publicznego, a odstępstwa od ustawowej definicji określonej w. w przepisem musza wynikać z ustawy.

Istotnie odrębności w zakresie udzielania dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska zawierają postanowienia art. 403 ust. 5 i 6 p.o.ś. Zgodnie z ich treścią: zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały( ust 5). Natomiast zgodnie z ust 6 tego przepisu udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4.

Pierwszy z tych przepisów wymaga opracowania odpowiednio przez radę gminy albo powiatu zasad udzielania dotacji. Mówiąc o tworzeniu zasad udzielania dotacji, należy zwrócić również uwagę na to, że zakres przedmiotowy uchwały podejmowanej w tym zakresie ma charakter otwarty. Niezbędnym minimum, jakie powinno się w nich naleźć, są kryteria do dofinansowania lub sfinansowania zadań w zakresie ochrony środowiska, tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji oraz sposób jej rozliczenia. Nie oznacza to jednak, że w podjętej uchwale nie mogą być wprowadzone również bardziej szczegółowe rozwiązania. Na taką możliwość wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w art. 403 ust. 5 p.o.ś. zwrotem "w szczególności". Niemniej zasady udzielania dotacji powinny zostać określone z uwzględnieniem dotyczących dotacji przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.