Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 951/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 18 maja 2010 r. nr LXV/671/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza- "Nowy Sącz – 39" skargę oddala


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 18 maja 2010 r., Nr LXV/671/2010 Rada Miasta Nowego Sącza przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39".

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. B. W. wezwała Radę Miasta Nowego Sącza do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą.

Rada Miasta Nowego Sącza odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr IX/88/2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r., którą doręczono B. W. w dniu 9 maja 2011 r.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2011 r. B. W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 18 maja 2010 r. Nr LXV/671/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39" zaskarżając ją w zakresie, w którym nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dotyczącym jej prawa jako współwłaścicielki nieruchomości nr ew. "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N..

Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 107 k.p.a. wobec nie odniesienia się do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszeń wskazanych w wezwaniu o ponowne rozpoznanie sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, w tym art. 6, art. 28 ust. 1 oraz dalszych wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z przyczyn podanych w jej wniosku o ponowne przeanalizowanie sprawy i zmianę zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wnosiła o częściową zmianę przedmiotowej uchwały w zakresie rozdziału III – "Ustalenia dla poszczególnych terenów" oraz § 10 – "Ustalenia dla terenów komunikacji i infrastruktury". Przedmiotowa uchwała przewiduje bowiem drogę klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 4KD(39), która ma przebiegać przez działki nr "1", "2", "3", "4" będące własnością skarżącej. Nadto skarżąca wnosiła by wymienione działki zostały włączone do terenu oznaczonego symbolem MN(39) czyli zabudowy jednorodzinnej.

Skarżąca wskazała, iż planowana droga dojazdowa powinna przebiegać przez działki zajęte pod linię energetyczną. Nadto wyraziła zgodę na urządzenie ciągu pieszego usytuowanego na miedzy dzielącej jej działkę od działki sąsiedniej. Wskazała, iż planowana w uchwale droga nie będzie miała zabezpieczenia pożarowego, a już istniejąca droga w sposób wystarczający zabezpiecza interesy mieszkańców. Nadto podniosła, iż zainteresowani mieszkańcy wnosili o urządzenie drogi na działce nr "5", gdyż nowy przebieg ustalony w planie jest niebezpieczny zarówno dla pieszych i kierowców. Wnosili jedynie o urządzenie chodnika.

Dalej skarżąca wskazała, że należące do niej działki powinny pozostać budowlanymi, a Komisja Infrastruktury Komunalnej nie zaakceptowała projektu uchwały prawdopodobnie z tego względu, że działki zostały pozbawione charakteru budowlanego w części przeznaczonej pod drogę. Podkreśliła, że nowo projektowana ulica jest zbędna, nadto przebiega obok budynku gospodarczego, uniemożliwia planowaną zabudowę oraz niszczy istniejący sad, zagraża też środowisku naturalnemu.

Skarżąca zarzuciła zakwestionowanej uchwale, iż została uchwalona z naruszeniem zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że uchwały o ustanowieniu miejscowego planu są sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy prawa, a także gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwala na realizację celów, które ma do spełnienia. Skarżąca poparła swoje twierdzenie wyrokiem NSA-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002 r. II SA/Kr 608/02 (opubl. OSS 2002 r., nr 4, poz. 103).

Skarżąca podała, iż Rada Miasta nie odniosła się do zarzutu braku założeń do zasad gospodarki wodnej na terenie objętym wezwaniem w sytuacji zmieniającego się klimatu, powierzchni zlewni, maksymalnych opadów.

Skarżąca wskazała, że wymogi wynikające z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc dotyczące zarówno elementów informacyjnych, jak i regulacyjnych, należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium. Nie można zatem utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać spójny ze studium plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Za odrzuceniem skargi, w ocenie Rady, przemawiał fakt, iż wystosowane przez skarżącą wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wezwaniem ponownym w tej samej sprawie. Rada podniosła bowiem, że z podobnym wezwaniem dotyczącym tych samych działek zwróciła się wcześniej matka skarżącej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, art. 28, art. 107 k.p.a. podniesiono, że z treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wymienione przepisy, jak też przywołany w pismach przepis art. 127 k.p.a. nie znajdują zastosowania w sprawie zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego. Zatem zarzut ich naruszenia jest nieuzasadniony. Ponadto uzasadnienie odmowy uwzględnienia wezwania zawarte w uchwale Nr IX/88/2011 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 kwietnia 2011 r. zawierało odniesienie się do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów.

W odniesieniu zaś do zarzutów naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonania własności nieruchomości (art. 6 ustawy). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1), daje więc gminie uprawnienia zwane władztwem planistycznym gminy. W związku z powyższym poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina ma prawo do ograniczania prawa własności, szczególnie przy lokalizacji inwestycji celu publicznego jakim jest droga. Nie jest bowiem możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procesu w równym stopniu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 39" opracowany i uchwalony został zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych oraz z zachowaniem procedury na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 17 powołanej ustawy został prawidłowo przeprowadzony tryb formalno-prawny sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przeprowadzono wymienione w odpowiedzi czynności.

Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta Nowego Sącza uchwałą nr LXV/671/2010 z dnia 18 maja 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 39". Uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przedstawiona Wojewodzie Małopolskiemu w celu oceny zgodności z prawem oraz przesłana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 8 czerwca 2010 r. Nr 289, poz. 1960).

Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skarżącej, projekt planu uzyskał akceptację Komisji Infrastruktury Komunalnej w dniu 3 września 2009 r.

W kwestii pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącą wyjaśniono, że działki nr ‘1’, "2’, "3’, "4’ w obr. [...] stanowiące współwłasność skarżącej położone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem 2.MN(39) oraz 15.MN(39), przez część działek przebiega przedmiotowa droga o symbolu 4.KDd(39).

W obszarze objętym mniejszym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na korzystne warunki terenowe dla zabudowy przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej. Wymaga to zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Zadaniem gminy jest zapewnienie warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Drogi winny umożliwić sprawne funkcjonowanie układu komunikacyjnego oraz zapewnić bezpieczeństwo publiczne, w tym przeciwpożarowe, co zostało w niniejszym planie spełnione. Zarówno ta droga, jak i inne przyjęte w planie przechodzą przez działki różnych właścicieli nieruchomości ze względu na brak działek gminnych, które pozwoliłyby na lokalizacje przebiegu dróg publicznych.

Tereny zabudowy mieszkaniowej usytuowane w części osiedla przy ul. [...] posiadają obecnie jedyne połączenie z drogą publiczną tj. z ulicą [...], co nie zapewnia sprawnej obsługi komunikacyjnej ani bezpieczeństwa mieszkańców, w tym przeciwpożarowego. Ulica [...] zakończona jest "ślepo", jej połączenie z ulicą [...] stanowi przejście piesze. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Sącz 39" poprzedzony był sporządzeniem szeregu analiz dotyczących, między innymi możliwości obsługi komunikacyjnej obszaru. W ramach prac nad projektem planu rozpatrywano kilka wariantów połączeń drogowych, w tym wariant pod liniami średniego i wysokiego napięcia, o którym skarżąca wspomina i omawiano podczas posiedzeń Komisji Infrastruktury Komunalnej Rady Miasta Nowego Sącza. Każdy inny wariant poza tym przyjętym w planie w większym stopniu ingerował we własność prywatną, a poza tym oznaczał drogę dłuższą, w związku z czym bardziej kosztowną dla miasta. Bezzasadny jest więc zarzut o nieuwzględnieniu ekonomii przy opracowaniu połączeń drogowych w przedmiotowym planie.

Rada za bezzasadny uznała również zarzut dotyczący paragrafów 4, 5, 6, 7 w Rozdziale II "Ustalenia dla wszystkich terenów objętych planem". Ustalenia planu zawierają wszystkie wymogi art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia planu stwarzają więc możliwość realizacji różnych obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej.

Podniesiono, że obszar objęty ustaleniami planu nie jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią. Plan dopuszcza natomiast prowadzenie prac regulacyjnych i remontowych potoków zgodnie z przepisami odrębnymi, w celu zabezpieczenia przed zalewaniem. Problem odwodnienia i zabezpieczenia terenu przed zalewaniem wodami opadowymi z dróg rozwiązywany jest na etapie prac projektowych związanych z realizacją dróg.

Jednocześnie wyjaśniono, że zgodę na realizację ciągu pieszego w miejscu istniejącej ścieżki między budynkami wyraziła A. N.. Zgoda dotyczyła możliwości realizacji ciągu pieszego, a nie drogi, co nie rozwiązuje problemu połączenia drogowego osiedla z istniejącymi ulicami. Ponadto powyższa zgoda wpłynęła po zakończeniu procesu planistycznego.

W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2011 r. skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżąca skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 18 maja 2010 r. Nr LXV/671/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39" zaskarżając ją w zakresie, w którym nie uwzględniono wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dotyczącym jej prawa jako współwłaścicielki nieruchomości nr ew. "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N. wskazując jednocześnie, że kwestionuje legalność przeznaczenia jej nieruchomości pod drogę dojazdową - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia są te postanowienia zaskarżonej uchwały, które przewidują przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową 4KD (39). Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Ustalając przedmiot zaskarżenia Sąd miał na uwadze również taką wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prezentowaną w orzecznictwie NSA, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). W ocenie Sądu nie można jednak kwestionować prawa skarżącej do określenia przez nią jaki akt lub jaką część aktu chce objąć swoją skargą, co na gruncie niniejszej sprawy uzasadnia przyjęcie wyżej określonego przedmiotu zaskarżenia.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie z dnia 25 marca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą jest pierwszym wezwaniem kierowanym przez skarżącą. Okoliczność, że wcześniej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa występowała matka skarżącej będąca również współwłaścicielką opisanych w skardze nieruchomości nie może zamykać skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania skargi.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 18 maja 2010 r., Nr LXV/671/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza – "Nowy Sącz – 39" została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości składającej się z działek nr "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N., tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżąca podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające zabudowę jej nieruchomości, co w konsekwencji osłabia – w ocenie skarżącej w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności nieruchomości, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Uchwałą prawa wewnętrznego, której ustalenia musiały być brane pod uwagę w procesie uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 9 września 2008 r., nr XXX/385/2008 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza.

W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały w kwestii zgodności projektu planu z ustaleniami studium – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 2008 r. wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.

Z treści zaskarżonego planu wynika, że należące do skarżącej działki "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N. położone są m.in. w terenach oznaczonych symbolem 4.KDd (39) - tereny komunikacji przeznaczone pod drogi publiczne klasy dojazdowej z dopuszczeniem realizacji zieleni urządzonej (§ 10 ust. 3 tekstu planu).

W studium w stosunku do terenu działek "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N. obowiązują ustalenia dla obszaru 1M – tereny niskiej zabudowy mieszkaniowej realizowanej w formie osiedli zorganizowanych i zabudowy indywidualnej, gdzie przewidziano m.in. możliwość objęcia terenu systemami infrastruktury technicznej oraz z dopuszczeniem komunikacji oraz urządzeń przeciwpowodziowych. Ponadto Studium określając kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów gminy w punkcie 2.4. dotyczącym komunikacji (str. 36 uchwały w sprawie studium) stanowi, że trasy dróg projektowanych w studium są orientacyjne, przewiduje się m.in. utrzymanie i rozbudowę ulic dojazdowych KDd zapewniających bezpośrednią obsługę komunikacyjną oraz dostępność komunikacyjną dla terenów przeznaczonych do zainwestowania. Oznacza to, że w ustaleniach studium uwzględniono kwestię lokalizacji dróg dojazdowych. Studium przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalność lokalizacji na jej terenie dróg lokalnych dojazdowych, a zwłaszcza nie wyłączyło (również z tego względu, że studium ma charakter aktu wewnętrznego) kompetencji rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod drogi dojazdowe gminne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro przewidziano w studium realizację dróg lokalnych dojazdowych, pozostawiając kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to deklaracja zaskarżonej uchwały o zgodności zaskarżonego planu ze studium w omawianym zakresie jest zasadny.

Organ planistyczny nie wykroczył zatem w kontekście niniejszej sprawy poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a w konsekwencji nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej strony niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W cytowanym wyroku NSA przyjął – ze względu na kierunkowy jedynie charakter studium - dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej w terenach, które w studium przeznaczono pod funkcję mieszkaniową z dopuszczalnością jedynie wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.

Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akacie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącej zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa.

Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy rada gminy – jak twierdzi skarżąca - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącą w jej skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad poszanowania ekonomicznych walorów przestrzeni, a w konsekwencji do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącej.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącej składającej się z działek nr "1", "2", "3", "4" w obrębie [...] w N. należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. gdy chodzi o część nieruchomości położonej w obszarze 2 MN (39) i 15 MN (39) – może ją przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 9 tekstu uchwały), a gdy chodzi o część nieruchomości położoną w obszarze 4KDd(39) – pod drogę dojazdową również do swojej nieruchomości, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 18 maja 2010 r., Nr LXV/671/2010.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze to, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona. W ocenie sądu niezasadnie skarżąca zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Skarżąca podnosi, że przy sporządzaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, w tym art. 6, art. 28 ust. 1, gdyż planowana droga dojazdowa powinna ewentualnie przebiegać przez działki zajęte pod linię energetyczną, a w przyjętym kształcie droga nie będzie miała zabezpieczenia pożarowego, jej przebieg jest niebezpieczny zarówno dla pieszych i kierowców, ponadto już istniejąca droga w sposób wystarczający zabezpiecza interesy mieszkańców. Podkreśliła, że nowo projektowana ulica jest zbędna, nadto przebiega obok budynku gospodarczego, uniemożliwia planowaną zabudowę oraz niszczy istniejący sad, zagraża też środowisku naturalnemu.

Analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżącej wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącej była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna.

Niewątpliwie uchwała dla działek skarżącej przewiduje w ich większej części przeznaczenie budowlane oznaczone symbolami 2MN(39) i 15MN(39) z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolnostojącej lub bliźniaczej (§ 9 ust. 1), jedynie część nieruchomości składającej się z powyższych działek ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako 4KDd(39). W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżącej i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi 4KDd(39) w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działek należących do skarżącej. W świetle orzecznictwa NSA zarzut naruszenia władztwa planistycznego może być skutecznie podnoszony tylko wtedy, gdy skarżący bierze udział w procedurze planistycznej, tj. zgłasza wnioski do projektu planu, bądź uczestniczy w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 123/10). W motywach tego orzeczenia NSA wskazywał, że "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględniać to czy strona skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium (...)". Wprawdzie skarżąca stała się współwłaścicielką przedmiotowych nieruchomości jako następca prawny swojego ojca S. N. z chwilą jego śmierci w dniu 12 lutego 2010 r. jako spadkobierca testamentowy - czyli na ostatnim etapie uchwalania planu, a zatem nie mogła brać udziału w procedurze planistycznej, nie uzasadnia to jednak zarzutu w stosunku do organu planistycznego niezgodności przyjętych ustaleń z planowanym przez skarżącą sposobem korzystania z nieruchomości tym bardziej gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium.

Dodatkowo należy zauważyć, że przyjęty w planie przebieg drogi nie tylko jest uszczegółowieniem kierunków wyznaczonych w studium, lecz znajduje również uzasadnienie w argumentacji prezentowanej przez organ planistyczny. W istocie jak wynika z akt planistycznych w obszarze objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na korzystne warunki terenowe dla zabudowy przewidziano duże powierzchnie terenów przeznaczonych dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, co wymaga zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z istniejącym układem drogowym. Gmina miała prawo w sposób przyjęty w zaskarżonym planie realizować zadanie zapewnienia warunków dla realizacji infrastruktury w taki sposób, aby tereny przeznaczone pod zabudowę posiadały dostęp do drogi publicznej. Przy planowaniu funkcjonalnego układu komunikacyjnego w terenie w którym brak działek gminnych konieczne było poprowadzenie dróg dojazdowych przez działki prywatnych właścicieli nieruchomości, zwłaszcza gdy tereny zabudowy mieszkaniowej usytuowane w części osiedla przy ul. [...] mają jedyne połączenie z drogą publiczną tj. z ulicą [...], co nie zapewnia sprawnej obsługi komunikacyjnej ani bezpieczeństwa mieszkańców, w tym przeciwpożarowego. Z kolei ulica [...] – jak zasadnie twierdzi organ planistyczny - zakończona jest "ślepo", jej połączenie z ulicą [...] stanowi przejście piesze. Nie jest również sprzeczna z zasadami logiki i ekonomii argumentacja organu, według której wybrano taki wariant przebiegu drogi, który w mniejszym stopniu niż inne wariant ingeruje w własność prywatną i prowadzi do realizacji drogi krótszej, a tym samym mniej kosztownej dla budżetu wspólnoty gminnej, a także wywoływał najmniejsze sprzeciwy społeczeństwa. W istocie największe ograniczenie zabudowy działek skarżącej wynika z faktu przebiegu na przedmiotowym terenie linii energetycznej.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, jest uzasadniona, a tym samym niewątpliwe naruszenie interesu prawnego B. W. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, w tym nie doszło do naruszenia przez organy władztwa planistycznego. Ingerencja w prawo własności skarżącej poprzez przeznaczenie części jej nieruchomości pod tereny drogi dojazdowej 4KDd(39) była uzasadniona interesem publicznym, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania, zwłaszcza zasady zachowania ładu przestrzennego oraz stanowią rezultat wyważenia przez organ w ramach jego władztwa zarówno interesu właścicieli nieruchomości objętych planem, jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym rozstrzyga się indywidualną sprawę administracyjną stąd – zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa – w procedurze planistycznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo, skoro w myśl wiążącej organy i sądy cytowanej wcześniej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) organ planistyczny może w ogóle nie zareagować na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, to nie mogą być skuteczne w ocenie legalności zaskarżonej uchwały zarzuty nie odniesienia się przez organ planistyczny do treści wezwania. W niniejszej sprawie zarzut nie odniesienia się do wezwania jest dodatkowo bezzasadny, gdy uwzględni się treść uzasadnienia uchwały Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 kwietnia 2011 r., nr IX/88/2011 stanowiącej odpowiedź na wezwanie skarżącej. Zgromadzone w aktach pozytywne opinie i uzgodnienia merytorycznych organów wskazują również na niezasadność zarzutu zagrożenia środowiska naturalnego w związku z lokalizacją przedmiotowej drogi. Z kolei argument spadku wartości nieruchomości skarżącej na skutek uchwalenia planu nie może dyskwalifikować dopuszczalności działania gminy w ramach władztwa planistycznego, możliwe jest jednak dochodzenie przez skarżącą odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd skontrolował również prawidłowość procedury poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień, a skarżąca nie precyzuje co do tej kwestii zarzutów. Sąd podziela też argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę przez organ planistyczny.

Z powyższych powodów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.