Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 579/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust. 1, 11 ust. 1, 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 1, 1a, 2, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1537
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 693/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 693/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z § 6 pkt 14 i § 11 ust. 12 pkt 4 uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. w granicach sołectw gminy (Dz. Urz. Woj. z 2006 r. Nr 220 poz. 2252) przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że lokalizowanie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową jest dopuszczalne tylko na terenach oznaczonych w planie symbolem [...], podczas gdy na pozostałych terenach rolnych w tym planie brak jest zakazów co do lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, a więc dopuszczalne jest lokalizowanie na terenach rolnych wszystkich sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a przepisy art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o wspieraniu", nakazują pominięcie ograniczeń, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istnieją ograniczenia co do lokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenach rolnych, a sprowadzają się one do tego, że lokalizowanie tego typu inwestycji jest na terenach rolnych dopuszczalne tylko na obszarze oznaczonym symbolem [...], w sytuacji gdy z art. 46 ust. 1 a ustawy o wspieraniu wynika, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne przyjęcie, że konieczne w sprawie jest ustalenie, czy regulacja zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy O., a mianowicie brak możliwości lokalizacji inwestycji, tj. budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] przy braku wyłączenia lokalizowania takich urządzeń w ogóle, a także wskazaniu terenów, gdzie jest to dopuszczalne, prowadzi do uniemożliwienia lokalizowania tego typu inwestycji i tym samym uniemożliwia rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych przez analizę rozmieszczenia miejsc lokalizacji tego rodzaju inwestycji przewidzianym w miejscowym planie, w sytuacji gdy ustalenie tych okoliczności pozostaje bez znaczenia, ze względu na wprowadzone do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych 25 października 2019 r. regulacji zawartej w art. 46 ust. 1a, która została przez Sąd pierwszej instancji pominięta,

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Uczestnik postępowania [...] S.A. z siedzibą w W., w piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, poparł ją i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, a także rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z niespornych ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Starosta S. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] odmówił udzielenia [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki o nr ewid. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna O., stanowiących sady na roli klasy I ([...]), z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] o powierzchni 0,0081 ha.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i:

1. udzieliło [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działki o nr. ewid. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna O., stanowiących sady na roli klasy I ([...]), z przeznaczeniem pod budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] o powierzchni 0,0081 ha,

2. zobowiązało [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. do uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia ww. gruntu z produkcji rolniczej z chwilą faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej,

3. zobowiązało [...] Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. do zgłoszenia organowi pierwszej instancji faktu rozpoczęcia robót budowlanych na ww. działce.

Niekwestionowane było również, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, będąc urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", a tym samym jest inwestycją infrastrukturalną. Działka nr [...] leży na terenach stanowiących sady na roli klasy I ([...]), oznaczonych w planie miejscowym symbolem [...] – tereny rolnicze i [...] – tereny dróg publicznych lokalnych.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze Starostą S., którego zdaniem, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. w granicach sołectw gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., dla jednostki [...] określają, że są to tereny rolnicze z ograniczonym prawem zabudowy, które nie zostały objęte zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze przy sporządzaniu planu miejscowego z uwagi na brak możliwości wykorzystania terenu w inny sposób niż rolniczy. Starosta uznał zatem, że przepisy planu wykluczają możliwość lokowania inwestycji, która w konsekwencji, w wyniku inwentaryzacji powykonawczej doprowadzi do zmiany klasyfikacji użytków z rolnego ([...]) na inne tereny zabudowane ([...]), czyli zmieni sposób użytkowania. Wobec postanowień planu miejscowego oraz treści art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l.", lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji prowadzącej do zmiany sposobu użytkowania ww. terenu, w tym budowy wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową oraz płyty o powierzchni do wyłączenia równej 0,0081 ha, która utwardzona zostanie tłuczniem kamiennym, uniemożliwia dalszą produkcję rolną w jednostce [...] i w konsekwencji nie jest możliwa. Organ odwoławczy przyjął natomiast, że z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu wynika, że przeznaczenie danego terenu na cele przede wszystkim rolnicze, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wolą ustawodawcy jest aby grunty rolne, nawet jeżeli zostaną na nich posadowione urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu łączności publicznej, pozostały gruntami rolnymi. Odrębną natomiast kwestią jest zgoda właściwego organu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. i konieczność ponoszenia stosownych opłat w tym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w S., domagając się uchylenia ww. decyzji organu odwoławczego w całości wobec rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. w związku z § 11 pkt 12 ust. 4 planu miejscowego Gminy O. przez bezpodstawne stwierdzenie, wbrew ww. przepisom, że planowana inwestycja polegająca na budowie urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest sprzeczna z przepisami obowiązującego planu miejscowego, a tym samym jest dopuszczalna na terenie działki nr [...] w obrębie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni przepisów § 6 pkt 14 i § 11 ust. 12 pkt 4 uchwały Rady Gminy O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. w granicach sołectw gminy, polegającej na przyjęciu, że lokalizowanie wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową jest dopuszczalne tylko na terenach oznaczonych w planie symbolem [...], podczas gdy na pozostałych terenach rolnych w tym planie brak jest zakazów co do lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych, a więc dopuszczalne jest lokalizowanie na terenach rolnych wszystkich sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, a przepisy art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu nakazują pominięcie ograniczeń, jeżeli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istnieją ograniczenia co do lokalizowania przedmiotowej inwestycji na terenach rolnych, a sprowadzają się one do tego, że lokalizowanie tego typu inwestycji jest na terenach rolnych dopuszczalne tylko na obszarze oznaczonym symbolem [...], w sytuacji gdy z art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu wynika, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni przepisów § 6 pkt 14 i § 11 ust. 12 pkt 4 ww. uchwały w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, w sposób ujęty w rozważanej podstawie kasacyjnej. W przepisie § 6 pkt 14 ww. uchwały dla terenów "[...]" (tereny rolnicze) przewidziano jako przeznaczenie dopuszczalne m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej (lit. d). W § 11 przewidującym "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy", w ust. 12 pkt 4 dotyczącym terenów rolniczych oznaczonych symbolem "[...]" przyjęto: "Dopuszcza się lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce [...]". Analogiczny przepis zawarto w § 11 ust. 13 pkt 4 dotyczącym terenów sadów oznaczonych symbolem "[...]", dopuszczając lokalizację stacji telefonii komórkowej w jednostce "[...]". W ocenie Sądu pierwszej instancji tego rodzaju regulacje prawne wyraźnie wskazują, że o ile dla terenów oznaczonych symbolem "R" i "RS" co do zasady – zgodnie z § 6 pkt 14 i 15 – dopuszczalne jest przeznaczenie w postaci sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, o tyle ten szczególny rodzaj infrastruktury w postaci stacji telefonii komórkowej może być lokalizowany wyłącznie we wskazanych jednostkach oznaczonych jako "[...]" i "[...]". Sąd pierwszej instancji uznał, że treść art. 46 ust. 1, 1a i ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu nie może oznaczać, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na jego inwestycje. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Istotą wprowadzenia powyższych regulacji jest stworzenie takiej zasady prawnej, która ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że tereny rolnicze są niewątpliwie terenami, z którymi co do zasady nie kolidują inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co wynika wprost z art. 46 ust. 2 zd. 2 ustawy o wspieraniu. Jednak taka okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania, aby w każdej sprawie możliwe było zrealizowanie tego rodzaju inwestycji na terenach rolniczych. Poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu należy także uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Szczególna sankcja przewidziana w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że w istocie, przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z tak dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią prawa materialnego nie sposób się nie zgodzić. W konsekwencji należało uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że analizowany plan miejscowy nie dopuszcza zasadniczo na całym terenie (zwłaszcza rolniczym) możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowych, ale jednocześnie nie wyłącza takiej możliwości w ogóle, przewidując tereny, na których brak jest ograniczeń co do lokalizowania tego rodzaju inwestycji. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionował przy tym stanowiska, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiają lokalizowania takich inwestycji. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uniemożliwiać, to innymi słowy "czynić coś niemożliwym, niedającym się urzeczywistnić", w tym znaczeniu norma zawarta w § 6 pkt 14 i § 11 ust. 12 pkt 4 planu nie wyklucza, ani nie uniemożliwia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, choć rzeczywiście ogranicza lokalizację stacji bazowych w oznaczonych konturach planistycznych planu (wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3267/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Nie sposób też przyjąć, jak to ujmuje w skardze kasacyjnej organ, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu. W istocie argumentacja powołana na poparcie tego zarzutu zmierza, nie tyle do wykazania błędnego zastosowania tego przepisu, ile do wykazania błędnego rozumienia tego przepisu, a zatem do błędnej jego wykładni. Zważyć trzeba, że przepis art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu odsyła - w odniesieniu do ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań - do art. 46 ust. 1 tej ustawy. Ten przepis stanowi zaś, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Oba zakazy więc, zarówno zakaz ustanawiania takich przepisów w planach miejscowych, jak i zakaz stosowania takich przepisów już istniejących w planach miejscowych, mają na celu wprowadzenie norm, które nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego. W tym kontekście pomimo wprowadzonej, ustawą o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 30 sierpnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815), zmiany przepisu art. 46 przez dodanie ust. 1a, problem w istocie sprowadza się do rozumienia określenia "uniemożliwianie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej" w planach miejscowych. W kwestii natomiast, czy przepisy planu miejscowego uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, podkreślając odrębność treściową przepisów prawa miejscowego i konieczność dokonywania wykładni konkretnych ustaleń planistycznych.

Tak jak wskazano powyżej w orzecznictwie sądowym do czasu wprowadzenia zmiany w przepisie art. 46 ustawy o wspieraniu przez dodanie ust. 1a wyraźnie podkreślano, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy nie zapewniają inwestorom (operatorom sieci telefonii komórkowej) nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zawsze tam, gdzie z powodów technicznych bądź finansowych byłoby to najdogodniejsze. Wskazywano, że art. 46 ustawy o wspieraniu nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej, podkreślając zarazem, że art. 46 ust. 1 cyt. ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18). Niejednokrotnie prezentowane było stanowisko orzecznicze, w którym eksponowano, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu byłby naruszony wówczas, jeżeli "plan miejscowy pozbawiałby (...) jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem" (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., II OSK 2717/18 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). W wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2359/14 wskazano zaś, że unormowania zawarte w art. 46 ustawy o wspieraniu usług nie dają nieograniczonej możliwości sytuowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a w ust. 2 tego artykułu wyraźnie wskazano, że lokalizacja takiej inwestycji nie może w szczególności naruszać ustanowionych w planie ograniczeń. Regulacja ta dopuszcza zatem możliwość istnienia zakazów i ograniczeń.

Wprowadzona zmiana w art. 46 przez dodanie ust. 1a, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, ograniczenia te rozluźniła, jednakże nie oznacza to całkowitej dowolności w posadowieniu urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ gminy nadal może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych i nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości. Na brak przeszkód w korzystaniu z koncepcji wypracowanych dotychczas przez orzecznictwo odnośnie do rozumienia określenia "uniemożliwianie lokalizowania inwestycji celu publicznego" w planach miejscowych zdaje się wskazywać uzasadnienie do projektu rządowego tej nowelizacji, gdzie przywołana zmiana była ujęta jako art. 1 pkt 19 projektu. Wskazano tam, że wprowadzenie tej regulacji było odpowiedzią na przeważającą praktykę sądów dotyczącą wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnie z którą dyspozycja istniejącego art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z uchyleniem przepisu przejściowego w art. 75 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy w 2010 r. Sądy, zdaniem ustawodawcy, zdawały się nie dostrzegać, że wciąż obowiązującym przepisem ustawy jest przepis przejściowy art. 75 ust. 1, zgodnie z którym art. 46 ust. 1 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Uzasadnione było zatem dookreślenie przez art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu. Projektodawca wskazał też, że pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymuje się pomimo faktu, że zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Regulacja ta ma więc zapewnić, że ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z mocy prawa nie mają zastosowania. Uznano, że proponowane rozwiązanie domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. s. 53 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Sejm VIII kadencji).

Mając na względzie racjonalność działania prawodawcy trzeba by przyjąć, że art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju nie wprowadza istotnej zmiany w zakresie zakazów i ograniczeń w planach miejscowych, ale ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do niestosowania przepisów planów obowiązujących przed rokiem 2010, które zawierałyby tego rodzaju zakazy i ograniczenia, a także planów miejscowych, które wprawdzie zostały uchwalone w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy o wspieraniu, ale wbrew zakazowi wynikającemu z art. 46 ust. 1, takie zakazy i ograniczenia zawierały. Takie stanowisko zdaje się potwierdzać stwierdzenie, które znalazło się na końcu cytowanego uzasadnienia do projektu: "Niemniej, tym bardziej uzasadnionym jest dookreślenie poprzez projektowany art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu."

Jako konsekwencja prawidłowo przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o rozwoju należało uznać, że prawidłowo Sąd wskazał konieczne do ustalenia okoliczności w celu wykazania czy plan miejscowy nie prowadzi do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że rolą organu było ustalenie, czy przepisy planu nie dopuszczające lokalizacji tego rodzaju inwestycji na terenie [...], lecz wskazujące tereny gdzie jest to dopuszczalne, przy jednoczesnym braku zakazu lokalizowania takich inwestycji w ogóle na terenie objętym planem w istocie nie prowadzą do uniemożliwienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym uniemożliwiają rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Przy czym dokonując tych ustaleń konieczne jest wzięcie pod uwagę rozmieszczenia i wielkości terenów wyznaczonych pod lokalizację inwestycji związanych z budową stacji telefonii komórkowej. Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że dopiero tego rodzaju analiza pozwalałaby na uruchomienie mechanizmu przewidzianego w art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy o wspieraniu. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.