Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 776/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak /spr./, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 587/04 w sprawie ze skargi V. z/s w [...] na decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjnej; 2. zasądza od V. z/s w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez firmę E.T. V. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] [...] z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000.00 złotych, na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., art. 19 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.3.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę 15000.00 złotych. W uzasadnieniu przedstawił ustalenia stanu faktycznego sprawy. W dniu 19 września funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego na drodze krajowej nr 94 zatrzymali do kontroli pojazd marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca pojazdu przedstawił do kontroli dokument przewozowy WZ, w którym jako nadawca towaru wpisana była firma Huta Szkła "[...]" S.A., natomiast jako odbiorca figurowała firma R. S.J. z siedzibą w [...]. Konsekwencją stwierdzonego stanu faktycznego było sporządzenie decyzji z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000.00 złotych.

W odwołaniu od decyzji strona podniosła, iż w chwili kontroli wykonywała międzynarodowy transport drogowy na trasie J.. Firma wykonująca przewóz została wynajęta przez inny podmiot gospodarczy, aby dokonać transportu drogowego na rzecz firmy G., która w sposób stały współpracuje firmą R.. W pojeździe znajdowały się słoje, które miały zostać przewiezione do Sosnowca w celu oclenia, a następnie poza teren Polski.

Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, całokształt materiału dowodowego pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż w chwili kontroli wykonywany był przewóz kabotażowy. Kierowca przedstawił dokument, z którego wynikało, że wykonywany był transport pomiędzy dwoma punktami na terenie RP. Pojazd nie był w trakcie wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Z listu CMR, który zgodnie z prawem jest dowodem zawarcia umowy przewozu oraz zawiera istotne postanowienia tej umowy wynikało, że przejazd międzynarodowy rozpoczynał się w Sosnowcu, a kończył w miejscowości D. na terenie [...]. Na fakturach załączonych do akt sprawy widnieją firmy mające swoje siedziby na terenie RP (firma R. oraz firma G.).

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, organ uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła "V." z [...] wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie może się ostać, gdyż jest nieprawidłowa i nie ma podstaw w zaistniałym stanie faktycznym jak i obowiązującym prawie. Pojazd marki MERCEDES w trakcie kontroli przewoził słoje przeznaczone na eksport do [...]. Transport ten odbywał się na zlecenie firmy "G." za pośrednictwem firmy DESY Sp. z o.o. w Warszawie, zlecającej skarżącemu przewóz słoi od producenta tzn. Huty Szkła "J." S.A. do [...] via Urząd Celny w Sosnowcu. Zlecający posiada z firmą handlową "R." Sp. j. w [...] kontrakt obejmujący wyłączną produkcję przetworów warzywnych w przewożonych słojach. Firma "R." posiada wyłączność na wykorzystanie ww. słoi. Sprzedaje ona wyprodukowane w Hucie Szkła "J." słoje firmie G., ta zaś dostarcza firmie "R." gotowe przetwory warzywne w ww. słojach, a produkty te są sprowadzane z [...].

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 3 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/WA 587/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił także argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Ponadto organ odwoławczy nie dopuścił się, zdaniem sądu, obrazy prawa materialnego. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosował właściwe prawo materialne. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] nie naruszają prawa materialnego, a w szczególności art. 4 pkt 12 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Skarżący twierdzi, że wykonywany przez niego przewóz na całej długości RP był przewozem międzynarodowym, na który nie było potrzebne zezwolenie, o którym mowa jest w art. 29 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wbrew jego twierdzeniom wykonywany przewóz miał charakter przewozu kabotażowego w rozumieniu art. 4 pkt 12 ustawy. Spełnione zostały zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe przesłanki tego przepisu. Przejazd odbywał się bez zezwolenia. Organ więc właściwie zastosował dyspozycję art. 92 ust. 1 ustawy. Nie zmienia charakteru przewozu kabotażowego fakt ostatecznego celu przewozu.

Zanim został on zrealizowany, doszło do przewozu na terenie Polski przez zagranicznego przedsiębiorcę. Zgodnie z listem CMR przewóz w ruchu międzynarodowym rozpoczynał się w Sosnowcu w Polsce i kierował do [...]. Transport międzynarodowy mógł się rozpocząć dopiero wtedy, kiedy firma G. posiadała faktyczną zdolność realizacji kontraktu z firmą R.. Ta zaś następowała po dostarczeniu jej przez tę firmę zamówionej oddzielnie dostawy. Zanim firma R. dostarczyła słoje firmie G. (w wyniku zawartego kontraktu), wcześniej zakupiła je w Hucie J.. Dostawie z Huty J. do [...] (firmy R.) nie towarzyszył międzynarodowy list przewozowy, lecz dokument krajowy Wz. Co oznacza, że miał miejsce przewóz o charakterze kabotażowym i został wykonany przez zagranicznego przedsiębiorcę bez zezwolenia. Hutę Szkła z firmą R. łączy wieloletnie umowa, zgodnie z którą – huta - całość zamówień dostarcza własnym transportem. Przedmiotowego dnia dostawa słoi z Huty J. do firmy R. odbyła się za pośrednictwem przewoźnika zagranicznego, za dokumentem wyłącznie krajowym, potwierdzającym transakcję między tymi podmiotami. Przewoźnik nie legitymował się ani dokumentem międzynarodowym ani dokumentami celnymi. Rodzaj dokumentów, którymi się legitymował dowodzi celu i trasy przewozu. Zgodzić się więc należy z organem, że przedmiotowy przejazd miał charakter kabotażowy.

Cel przepisów o kabotażu jest oczywisty. Jest nim ochrona interesów przewoźników krajowych i interesów państwa, w którym przewóz jest wykonywany i w zakresie przewozu wykonywanego wyłącznie na jego terytorium. Interpretacja dokonana przez skarżącego zmierza do obejścia tych przepisów. W sytuacji gdyby decydował jedynie cel przewozu, a nie jego faktyczny przebieg, każdy przewóz na terenie RP można byłoby podciągnąć pod element transportu międzynarodowego. Konieczność dostarczenia towaru dla zrealizowania kontraktu i wykonany w tym celu przewóz, mógłby zostać uznany za przewóz międzynarodowy gdyby przewozowi takiemu towarzyszyły niezbędne dokumenty, których w sprawie brak. Pojawiają się one dopiero po zakończeniu przewozu z Huty Szkła do [...].

V. z siedzibą w mieście [...] w [...], wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa, to jest przepisu art. 4 pkt 12 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez uznanie, że transport dokonany przez skarżącego w dniu 19 września 2003 r. był transportem wykonywanym na potrzeby własne o charakterze kabotażowym.

Na tej podstawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przejazd kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, gdyż to organ z tego wywodzi obowiązek zapłaty przez skarżącego kary pieniężnej. Wykonywanie takiego przewozu nie zostało w sprawie udowodnione.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż to organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, a zatem nie może ograniczyć się jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ administracyjny nie naruszył prawa materialnego i nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego stanowisko takie kłóci się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie.

Przepis art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji stanowił, że przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Polski. Przepis ten nie precyzuje bliżej co rozumie się przez "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna zatem odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a zatem uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczania towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Jednakże nie może być to jakiekolwiek przemieszczanie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski.

Kryteria przewozu kabotażowego będzie spełniać niewątpliwie przewóz towaru wykonywany przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe na terenie Polski z miejsca A jako miejsca załadunku do miejsca B – jako miejsca wyładunku przy założeniu, że w następstwie takiego przewozu dochodzi do przeniesienia własności (posiadania) rzeczy).

W przedmiotowej sprawie najistotniejsze dokumenty świadczące o charakterze kontrolowanego przewozu zostały dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Wcześniej skarżący nie miał takiej możliwości, bowiem decyzja organu została wydana w dniu kontroli czyli w dniu 19 września 2003 r.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca nie był zobowiązany do wyposażenia kierowcy w tego typu dokumenty. W tej sytuacji na organie II instancji spoczywał obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokonania jego analizy z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz uzasadnienia swojej decyzji stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd rozpoznając sprawę w wyniku wniesionej skargi nie ocenił wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącego oraz nie dokonał prawidłowej analizy treści tych dokumentów z punktu widzenia całokształtu stosunków handlowych, dotyczących transakcji zawieranych przez firmy: "R.", G. oraz Hutę Szkła "J.".

Jako podstawę faktyczną ustalenia, iż miał miejsce przewóz kabotażowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny za Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, przyjął międzynarodowy list przewozowy CMR, z którego wynikało, że przewóz w ruchu międzynarodowym rozpoczynał się w Sosnowcu, a kończył miejscowości D. w [...]. Natomiast całkowicie uszła uwadze Sądu okoliczność, że w liście przewozowym CMR jako przewoźnika wskazuje się firmę I. I. ET z [...], nie zaś firmę skarżącego. Natomiast z treści wymienionej w tym liście przewozowym faktury nr 56 z dnia 5.09.2003 r. wynika, że przedmiotowe słoje TO 314 mają być załadowane w [...]. Faktura ta została wystawiona przez firmę "G." z Sosnowca jako sprzedawcę słoi, zaś nabywcą słoi (pustych) według tej faktury była firma "D." z miejscowości D. w [...], która z kolei figuruje w liście przewozowym CMR jako odbiorca przesyłki.

Te same informacje wynikają ze zlecenia transportowego wystawionego przez firmę "G." dla firmy "D." Sp. z o.o. z dnia 17.09.2003 r. (odprawa celna, odprawa końcowa, adres rozładunku).

Jednocześnie podkreślić należy, iż Międzynarodowy Samochodowy List Przewozowy (CMR) stanowi dowód zawarcia umowy o zarobkowy przewóz drogowy towarów pojazdami jeżeli miejsce przyjęcia przesyłki do przewozu i miejsce przewidziane dla jej dostawy, stosownie do ich oznaczenia w umowie, znajdują się w dwóch różnych krajach (art. 1 i 4 Załącznika do Konwencji o Umowie Międzynarodowego Przewozu Drogowego Towarów CMR).

Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i wcześniej Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wskazali w uzasadnieniu orzeczeń dlaczego w swojej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie pominęli inne dowody przedstawione przez skarżącego, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że na fakturach widnieją firmy mające swoje siedziby na terenie RP. Dotyczy to zwłaszcza zlecenia transportowego z dnia 17 września 2003 r. gdzie wskazano adres załadunku przedmiotowego towaru w [...] i adres rozładunku w miejscowości D. w [...], co pokrywa się z treścią faktury nr 56 z dnia 5.09.2003 r.

Nie rozważono także innych dokumentów przedstawionych przez skarżącego potwierdzających, iż przedmiotowy przewóz stanowił wykonanie szeregu transakcji handlowych pomiędzy firmami: "G.", "R." i Hutą Szkła "J." S.A., a firmą "D." z [...]. Transakcje te, jak wskazuje strona w skardze, co do zasady polegały na tym, iż szklane słoje oznaczone numerem TO 314 były produkowane w Hucie Szkła w [...] na zlecenie firmy "R." (oświadczenie z dnia 19, 22 i 23 września 2003 r.), zaś następnie sprzedawane przez firmę "R." firmie "G." z Sosnowca (faktura sprzedaży z dnia 5 września 2003 r. nr 11905). Natomiast firma "G." dostarczała firmie "R." gotowe przetwory warzywne w słojach (umowa nr 7/2003 z dnia 1 czerwca 2003 r.), wcześniej eksportując te słoje (puste) do [...] do firmy "D." (faktura sprzedaży wymieniona w liście przewozowym).

Dodatkowo skarżąca strona wywodziła, że w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny ostatecznie nie wskazał, jakie miejscowości położone na terytorium Polskie zostały uznane przez niego za miejsce załadunku i miejsce rozładunku towaru. Ustalenie i konkretne wskazanie tych miejsc jest konieczne dla przyjęcia, że był wykonywany przewóz kabotażowy w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów.

Sąd nie wskazał nawet czy towar na terenie Polski w ogóle był rozładowany ani też nie zwrócił uwagi na fakt, że towar ten po czynnościach celnych opuścił obszar RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Wskazanie podstawy skargi kasacyjnej jest wymogiem materialnym skargi, który wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje konsekwencje prawne w zakresie wyłączenia dopuszczalności domniemania podstaw skargi kasacyjnej.

W sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie: naruszenia przepisu art. 4 pkt 12 oraz art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, że transport dokonany przez skarżącego w dniu 19 września 2003 r. był transportem wykonywanym na potrzeby własne o charakterze kabotażowym. Z zestawienia miejsca i treści regulacji art. 4 pkt 12, który zawiera definicję pojęcia przewozu kabotażowego oraz art. 92 ust. 1, który reguluje sankcję za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz wyliczonych przepisów, wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie określono jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego, które według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może być tylko skutecznie wywodzone w zakresie wadliwej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Przyjmując, że skarżący zarzuca wadliwą wykładnię art. 4 pkt 12 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), przez wywodzenie w uzasadnieniu, że należałoby stosować wykładnię funkcjonalną, nie jest zasadny i usprawiedliwiony. Według art. 4 pkt 12 "Użyte w ustawie określenia oznaczają: przewóz kabotażowy – przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej".

Art. 4 pkt 12 powołanej ustawy o transporcie drogowym zawiera definicję ustawową pojęcia przewozu kabotażowego. Wprowadzenie innych elementów, nieznanych i nieprzewidzianych w przepisie prawa jest niedopuszczalne. Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 4 pkt 12 powołanej ustawy o transporcie drogowym, a tym samym i prawidłowej wykładni art. 92 powołanej ustawy o transporcie drogowym.

Zasadniczy wywód w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opiera się na zarzutach co do ustalenia stanu faktycznego. Skargi kasacyjnej nie oparto jednak na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze również w jej uzasadnieniu nie wywiedziono zarzutu naruszenia przepisów powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko te przepisy mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej, regulują bowiem postępowanie sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może sam wyprowadzić, przez domniemanie woli wnoszącego skargę kasacyjną naruszeń przepisów prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na ustawowych, usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.