Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1618/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Bielany m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1579/16 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2017 r., II SA/Wa 1579/16 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 K.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Odmawiając skarżącemu zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, organ powołał § 12 w zw. z § 22 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: uchwała lokalowa). Zgodnie § 12 uchwały umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 ustawy, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 oraz znajduje się w niedostatku. W myśl natomiast § 4 pkt 1 lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Stosownie do § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały lokalowej, przy rozpatrywaniu wniosków osób należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Natomiast w myśl § 24 ust. 1 uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Ostatni przywołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, natomiast § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, choć umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", jest przepisem materialnym, mogącym stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Jest to możliwe wówczas, gdy jak w sprawie niniejszej, informacje uzyskane w toku analizy okoliczności wyszczególnionych w § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały, uzasadnią odmowę. Wynikający z § 22 ust. 2 nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie").

Jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżących stanowiła okoliczność, iż warunki mieszkaniowe matki skarżącego B. O. zamieszkałej z mężem w lokalu 2 pokojowym o powierzchni mieszkalnej 27,40 m2 i powierzchni użytkowej 37,70 m2 umożliwiają zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych również skarżącego. Argumentacja ta nie pozwala na uznanie, że jest wynikiem wnikliwej analizy przesłanki z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały lokalowej, tj. "możliwości zamieszkania" skarżącego w mieszkaniu matki i ojczyma. Przesłanka ta nie oznacza jedynie nakazu uwzględnienia przy ocenie jej występowania metrażu powierzchni mieszkaniowej i wcześniejszego wspólnego zamieszkania w lokalu nr [...] przy ul. W. [...] w W., na co wyłącznie powołał się organ, ale również uwzględnienia uwarunkowań, np. interpersonalnych czy społecznych. Skarżący sygnalizował, że ojczym nie wyraża zgody na jego zamieszkanie, z uwagi na wcześniejsze konflikty, nadto, że jeden pokój jest pokojem przejściowym, co niewątpliwie utrudnia wspólne zamieszkanie. Zabrakło również jakichkolwiek ustaleń i rozważań w kwestii stanu zdrowia matki i ojczyma skarżących pomimo licznej dokumentacji medycznej i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie jest wprawdzie tak, że brak takiej zgody automatycznie eliminuje możliwość powołania się na przesłankę z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, ale nie do zaakceptowania jest też sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osób ubiegających się o najem lokalu w lokalu będącym w dyspozycji osób wskazanych w uchwale. Przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżącego we wskazanym lokalu przez chociażby zwrócenie się do ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii w tej kwestii (§ 22 ust. 3 ww. uchwały), przeprowadzenia oględzin tego lokalu i ustalenia czy istnieje tam możliwość umieszczenia dodatkowego łóżka i wygospodarowania miejsca na zamieszkanie jeszcze jednej osoby, a nie poprzestać na gołosłownym powoływaniu się na taką możliwość. Organ pominął też okoliczność, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu, nie jest nigdzie zameldowany. Organ uznając, że skarżący może zamieszkać w lokalu zajmowanym przez matkę i ojczyma, nie rozważył uwarunkowań rodzinnych skarżącego. Ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia prawdy obiektywnej.

Zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale lokalowej. Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 uchwały. Choć Zarząd Dzielnicy Bielany był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w uchwale, to jednak organ ten nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Zarząd Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 22 ust. 2 uchwały lokalowej oraz w zw. z art. 1 i 2 k.p.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na dokonaniu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez przyjęcie, iż organ nie dokonał analizy wniosku w zakresie oświadczenia skarżącego o konflikcie z ojczymem oraz w zakresie stanu zdrowia matki oraz przyjęcie, iż organ przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w sposób i na zasadach określonych w przepisach k.p.a., w tym podejmowania czynności z urzędu i ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, prowadzenia oględzin, zbadania okoliczności podnoszonych i nie udokumentowanych przez wnioskodawcę oraz prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu celem zweryfikowania twierdzeń i oświadczeń wnioskodawcy oraz celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, podczas, gdy:

a) z akt sprawy wynika, iż okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki i ojczyma oraz rzekomego konfliktu w rodzinie zostały podniesione przez skarżącego już po podjęciu uchwały nr [...] z [...] maja 2016 r., tj. na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, następnie przez organ rozważone, co wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] Zarządu dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z [...] lipca 2016 r. w sprawie wezwania Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa;

b) z przepisów proceduralnych zawartych w uchwale lokalowej wynika, iż organ dokonuje kwalifikacji do zawarcia umowy najmu lokalu na podstawie dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, na którym ciąży dowód wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego;

c) przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne tego postępowania, nie regulują postępowania w sprawie z wniosku o zwarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z [...] maja 2016 r., w sytuacji, gdy skarga powinna być oddalona, a także naruszenie prawa materialnego, tj.:

3) § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały lokalowej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wynikający z tego przepisu nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w nim okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy proceduralne zawarte w k.p.a. nie stanowią norm i zasad ogólnych, mających zastosowanie we wszystkich przejawach działalności organów administracji publicznej. Każda procedura, czy to administracyjna, czy cywilna i karna, spełnia rolę służebną w realizacji ściśle określonego prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 k.p.a., Kodeks normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Kodeks ten normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych (art. 2 K.p.a.).

Nie ulega wątpliwości, iż przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego powinny być zastosowane przez organ przy rozpatrywaniu wniosku o najem lokalu.

Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali określa uchwała lokalowa w rozdziale 7. Przepisy §§ 21 - 30 uchwały lokalowej stanowią wyłączną procedurę postępowania organów przy rozpatrywaniu przedmiotowych wniosków. Z przepisów tych nie wynika, aby organ prowadził w przedmiotowych sprawach jakiekolwiek postępowanie dowodowe w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Organ nie ma możliwości przeprowadzenia dowodów w rozumieniu Działu II rozdziału 4 k.p.a., w tym dowodu z oględzin, których przeprowadzenie zlecił organowi WSA w zaskarżonym wyroku.

Z przepisów uchwały lokalowej wynika, iż rozpoznawanie wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy odbywa się na wniosek zainteresowanego, na którym to spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia przesłanki określone przepisami uchwały lokalowej (tak: wyrok WSA w Warszawie z 17 czerwca 2014 r., II SA/Wa 1754/13). Zaniechanie tego obowiązku może skutkować podjęciem przez organ negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o § 22 ust. 5 uchwały lokalowej. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 5 uchwały lokalowej odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku. Z przepisu tego wynika wprost, iż organ dokonuje analizy wniosku pa podstawie dokumentów i oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę. Analiza ta powinna być, o czym wprost stanowi § 22 ust. 2 uchwały lokalowej, "wnikliwa" i powinna dotyczyć okoliczności wymienionych w ust. 2 pkt 1-5 ww. przepisu. Odbywa się ona jednak na podstawie dokumentów i oświadczeń przedłożonych przez wnioskodawcę. Zatem przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu na organie nie ciąży obowiązek przeprowadzenia dowodów celem ustalania stanu faktycznego w sprawie w związku z twierdzeniami złożonymi przez wnioskodawcę, bowiem organ nie ma umocowania w przepisach uchwały lokalowej do podejmowania takich czynności dowodowych.

Niezależnie od tego wskazano, że organ dokonał wnikliwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Rozpatrując sprawę uznał, iż warunki mieszkaniowe matki wnioskodawcy B. O. zamieszkującej wraz z mężem Z. O. w lokalu nr [...] przy ul. P. [...] w W. umożliwiają zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych P. M. Przepis § 22 ust. 2 pkt 5 lit b uchwały lokalowej nakazuje uwzględnić możliwość zamieszkania w lokalach wstępnych. Po uwzględnieniu zamieszkania P. M. w przedmiotowym lokalu powierzchnia mieszkalna na 1 osobę wynosiłaby 9,13 m2. Zgodnie z § 4 uchwały lokalowej "za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 na osobę". Zgodnie z § 1 pkt 16 uchwały - przez powierzchnię mieszkalną lokalu należy rozumieć łączną powierzchnię wszystkich pokoi (bez rozróżnienia, czy pokoje są przechodnie czy nie).

Za trudne warunki mieszkaniowe nie uznaje się (jeśli jest zachowana norma 6 m2), w szczególności zamieszkiwania w lokalu z: a) byłym małżonkiem, b) małżonkiem w separacji, c) małżonkiem jednego z rodziców, d) pokojami przejściowymi, zatem podnoszone przez skarżącego argumenty są subiektywne.

Po złożeniu przez B. O. pisma, w którym wezwała Zarząd Dzielnicy Bielany do usunięcia naruszenia prawa i zmianę uchwały w przedmiocie niezakwalifikowania P. M. do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy - organ na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2016 r. zapoznał się z treścią jej wystąpienia, cyt. ,,(...) sam fakt, że wraz z mężem zajmujemy mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 27,40 m2 składający się z 2 pokoi, nie oznacza od razu, ze mój syn może w nim zamieszkać. Urząd nie wziął pod uwagę naszej sytuacji zdrowotnej oraz rodzinnej, tym samym nie poddał wnikliwej analizie naszej sytuacji. Z mężem od 07.06.2004 r. jestem w separacji (sygn. akt VI Ns 9/04 postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie). Obydwoje jesteśmy bardzo schorowani i niepełnosprawni. Ja mam ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Cierpię na astmę oskrzelową, cukrzycę, osteoporozę. Przyjmuję silne leki, mam częste ataki astmy. Mój były mąż jest częściowo niezdolny do pracy, choruje na cukrzycę typu I o przebiegu chwiejnym, chorobę niedokrwienną serca pod postacią dusznicy bolesnej wysiłkowej, zespół wypadania płatka zastawki mitralnej z zaburzeniami przewodnictwa, torbiel wątroby. Potrzebuję spokoju. Ze względu na nasz stan zdrowia obydwoje potrzebujemy własnej przestrzeni, miejsca do odpoczynku. Zamieszkanie mojego syna znacznie wpłynie na pogorszenie naszej sytuacji, tym bardziej, że jeden pokój jest przechodni wchodzi się z niego do kuchni i do drugiego pokoju. Ponadto muszę zaznaczyć, ze mój były mąż nie jest ojcem P. M. i nie wyraża zgody na jego zamieszkiwanie".

Skarżący do złożonego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej swojej matki B. O. oraz jej męża. Dokumentacja medyczna państwa O. została dołączona dopiero do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W trakcie rozpatrywania wniosku o najem lokalu nie potwierdzono przesłanek wykluczających możliwość zamieszkiwania skarżącego w lokalu z matką, tym bardziej, że skarżący zamieszkiwał wspólnie z matką i ojczymem w lokalu nr [..] przy ul. W. [...] w W. do 2008 r., który opuścił i dobrowolnie się wymeldował. W wyniku zamiany w/wym. lokalu państwo O. zostali skierowani do poprawy warunków mieszkaniowych i otrzymali lokal równorzędny z widną kuchnią położony na parterze. Sąd orzekając separację B. i Z. O. 7 czerwca 2004 r. nie ustalił sposobu korzystania z zajmowanego przez nich lokalu. Podnoszone w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa argumenty dotyczące, w szczególności braku zgody Z. O. na ponowne zamieszkanie skarżącego w lokalu odnoszą się do przyszłości, w szczególności, że skarżący obecnie przebywa w Zakładzie Karnym, a przewidywany termin zakończenia kary przypada na dzień 28 stycznia 2022 r. Opisany zaś przez skarżącego konflikt z ojczymem nie jest w żaden sposób udokumentowany.

Z uzasadnienia uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z [...] lipca 2016 r. w sprawie wezwania Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa wynika, iż sytuacja zdrowotna oraz kwestia rzekomego konfliktu skarżącego z ojczymem były przedmiotem analizy. Okoliczności te, konflikt i stan zdrowia, których brak wyjaśnienia zarzuca organowi WSA w zaskarżonym wyroku, zostały podniesione przez skarżącego dopiero na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. I dopiero w tym momencie mogły zostać poddane analizie.

WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały lokalowej choć umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", jest przepisem o charakterze materialnym. Wynikający zaś z § 22 ust. 2 uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem organu sformułowanie "wnikliwej analizy" nie pozostaje w korelacji z zasada prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., z przyczyn wskazanych powyżej. Organ jest obowiązany dokonać wnikliwej analizy okoliczności wskazanych w § 22 ust. 2 pkt 1-5. Dokonuje jednakże tej analizy na podstawie posiadanej z urzędu, jak i dostarczonej przez wnioskodawcę dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Zasadny jest zarzut naruszenia § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały lokalowej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wynikający z tego przepisu nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w nim okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zakres obowiązywania przepisów k.p.a., w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, został określony w art. 1 – 5 tego kodeksu. Zatem, zasady ogólne postępowania administracyjnego mają zastosowanie w innych procedurach niż wymienione w art. 1 – 5 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Skoro nie ma przepisu szczególnego, który nakazywałby stosowanie tych zasad w postępowaniu dotyczącym zakwalifikowania do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, to w postępowaniu tym przepisy uchwały lokalowej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego nie mogą być "korelowane" przez zawartą w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej.

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały lokalowej, przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31 należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania (lit. a), a także warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach (lit. b). Odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie powyższej analizy, jak również informacje uzyskane w toku tejże analizy, mogą stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wniosku (ust. 5). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy podzielić pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z 17 czerwca 2014 r., II SA/Wa 1754/13, że z przytoczonych wyżej przepisów uchwały lokalowej wynika, iż rozpoznawanie wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy odbywa się na wniosek zainteresowanego, na którym to spoczywa obowiązek wykazania, że spełnia przesłanki określone przepisami uchwały lokalowej. Zaniechanie zaś tego obowiązku może skutkować podjęciem przez organ negatywnego rozstrzygnięcia w oparciu o § 22 ust. 5 uchwały lokalowej.

Konkluzja Sądu I instancji, że organ nie wziął pod uwagę sytuacji zdrowotnej oraz rodzinnej skarżącego, a tym samym nie poddał wnikliwej analizie ich sytuacji nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Wynika bowiem z nich, że okoliczności dotyczące stanu zdrowia matki i ojczyma oraz rzekomego konfliktu w rodzinie zostały podniesione przez skarżącego już po podjęciu uchwały Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy nr [...] z [...] maja 2016 r., tj. na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc dopiero w tym momencie mogły zostać poddane analizie. Zostały następnie przez organ wnikliwie rozważone, co wynika z uzasadnienia uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z [...] lipca 2016 r. w sprawie wezwania Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnej oceny prawnej Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych, zwłaszcza przy jego trudnej sytuacji życiowej.