Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 764/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 154, art. 156, art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr. 79 poz. 856 z 2001 r.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1- kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania J. Ł. (dalej jako strona lub skarżąca) od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] zobowiązał skarżącą do uiszczenia opłaty planistycznej w kwocie [...]zł należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...] o powierzchni 1,7528 ha położonej w J. , w związku z uchwaleniem w dniu 14 maja 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. oraz zbyciem przedmiotowej działki w dniu 14 kwietnia 2015 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, iż z wykonanego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego. Przy czym wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu została określona przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, a wysokość wzrostu wartości przedmiotowych działek wyniosła [...] zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 15% daje kwotę [...]zł. Organ I instancji wskazał, że w związku z zatwierdzoną uchwałą nr XX/130/2012 Rady Gminy Baranów z dnia 14 maja 2012 roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Jankowy (Dz. U. z dnia 13 lipca 2012r., poz. 3145), ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.) tzw. renty planistycznej, na 15% wzrostu wartości nieruchomości.

Organ ustalił, że po wejściu w życie planu miejscowego skarżąca zbyła, aktem notarialnym Repertorium A numer [...] z dnia [...].04.2015 r., nieruchomość stanowiącą jej własność, tj. działkę numer [...] o powierzchni 1,7528 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadził księgę wieczystą nr [...] [...] (obecnie znajduje się w księdze wieczystej nr [...] [...]) za kwotę [...]zł.

W dniu [...] września 2017 r., Wójt Gminy B. wydał decyzję nr GP,[...] dotyczącą jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wójt wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z lipca 2017 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego

Od tej decyzji Pani J. Ł. w dniu 06.10.2017 r. (data wpł. 06.10.2017 r.) odwołała się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z materiałem dowodowym uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia SKO wskazało, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z lipca 2017 r. dla działki skarżącej przyjął trzy różne przeznaczenia działki, co poddaje w wątpliwość rzetelność i prawidłowość operatu szacunkowego. Rzeczoznawca nie wyjaśnił również na jakiej podstawie przyjął, iż przedmiotowa działka przed wejściem w życie m.p.z.p. przeznaczona była pod tereny upraw rolnych. Ponadto z przedłożonego operatu i decyzji organu nie wynikało jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który wygasł w 2003 r. Okoliczność ta jest istotna do ustalenia czy doszło do zmiany przeznaczenia działki wynikającego z planu i w konsekwencji czy doszło do zwiększenia jej wartości.

Następnie Wójt Gminy B. ponownie wystąpił do rzeczoznawcy o sporządzenie operatu szacunkowego. Z otrzymanego nowego operatu wynika że od dnia wejścia w życie planu z dnia 14.05.2012 r., do dnia lustracji stan zagospodarowania badanej nieruchomości uległ zmianie bowiem przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. teren przeznaczony był pod teren upraw rolnych (Uchwała Nr 22/94 Rady Gminy Baranów z dnia 15.11.1994 r. Organ powołał się na treść art. 87 ust. 3 u.p.z.p.

Aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego który, został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Baranów z dnia 14.05.2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. jednoznacznie określa iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem 9P/U - tereny zabudowy produkcyjnej, magazyny i składy.

W związku z powyższym mając na uwadze wartość nieruchomości wynikającej z aktu notarialnego sprzedaży i operatu szacunkowego sporządzonego z grudnia 2017 r. na potrzeby niniejszego postępowania różnica wzrostu wartości nieruchomości wynosi [...] zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 15 % daje kwotę opłaty w wysokości [...] zł, o czym wójt orzekł decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, iż przedmiotowa decyzja jest bezpodstawna, gdyż przedmiotowy plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu. Odwołująca podała, iż obowiązujące dla tego terenu przed wejściem w życie planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w 2009 r, określało przeznaczenie tej działki jako teren pod obiekty produkcyjne oznaczonej symbolem P. Ponadto odwołująca podała, iż w jej ocenie możliwość dochodzenia przedmiotowego roszczenia przez organ I instancji uległa przedawnieniu.

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości przyjął, iż działki będące przedmiotem wyceny przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi J. przeznaczone były pod tereny upraw rolnych, a po wejściu w życie pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (9P/U).

W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującej, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na zmianę jej przeznaczenia z gruntu rolnego na teren przeznaczony pod zabudowę produkcyjną, magazyny i składy.

Kolegium nie zgodziło się również z zarzutem przedawnienia wskazując, że zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., do opłat, o których jest mowa w art 36 ust. 4 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 3 u.p.z.p stanowi, że roszczenia, o których mowa w art 36 ust.3 u.p.z.p. można, zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wbrew twierdzeniom odwołującej dla zachowania 5-letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wystarczającym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2017 które zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 12.07.2017 r., a odwołująca odebrała w dniu 13 lipca 2017 r. W sytuacji więc, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie z dniem 13 lipca 2012 r. (Dz. Urz, Woj. Wielkopolskiego poz. 3145 z dnia 13 lipca 2012 r.), a zbycie nieruchomości dokonane zostało aktem notarialnym z dnia 14 kwietnia 2015 r. zachowanie 5 - letniego terminu jest niewątpliwe.

Niezasadny jest również w ocenie Kolegium zarzut, iż przedmiotowa działka była przeznaczona w studium zagospodarowania przestrzennego z roku 1999 czy też 2009 pod tereny zabudowy produkcyjnej. Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13.10.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 878/17, wedle którego mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1-3 u.g.n. muszą być odczytywane w szerszym kontekście i w, taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały w pewien sposób przez tenże plan skonsumowane. Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu.

SKO podało również, że jako organ administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

W skardze do WSA J. Ł. wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z dnia 19 kwietnia 2018 r. i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji wójta i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej wniosła o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości i wskazanie bezpośredniego związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości,

2. art. 37 § 5 i 6 u.p.z.p. poprzez zaniedbanie terminów, gdyż sprzedaż nieruchomości miała miejsce w 14 kwietnia 2015 r. a postępowanie wszczęto 10 lipca 2017 r.

3. art. 42 § 1 k.p.a. przez wysłanie pisma o wszczęciu postępowania na niewłaściwy adres

4. art. 154 § 2 u.g.n. poprzez nieprzyjęcie informacji, iż w przypadku braku poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy

5. art. 159 u.g.n. poprzez niezbadanie jakie nakłady zostały poniesione aby podnieść wartość nieruchomości

6. art. 153 § 1 u.g.n. w zw. z § 3 ust.2, § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy i treści mediatyzacji wyceny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 17 października 2018 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podane w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, ze wbrew twierdzeniom skarżącej został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające jest bowiem wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA z 27.09.2016 r. sygn. II OSK 3161/14, wyrok NSA z 24.11.2016, II OSK 2502/15 i z dnia 6.12.2012r. II OSK 1394/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy Baranów nr XX/130/2012 z dnia 14 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp poz. 3145 z 13.07.2012r.) został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 13 lipca 2012 r. a zgodnie z § 17 ust. 2 uchwały z dnia 14 maja 2012r. wszedł w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Skarżąca zbyła działkę 14 kwietnia 2015r., czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2017 r., nadanym w placówce pocztowej 12 lipca 2017 r. i doręczonym 13 lipca 2017 r. W świetle powyższego zachowany został 5-letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Nie było podstaw do umorzenia postępowania.

Nie został naruszony wskazany w skardze art. 42 § 1 k.p.a. Zawiadomienie o wszczęciu zostało odebrane przez dorosłego domownika pod adresem zameldowania widniejącym w ewidencji gruntów i ewidencji ludności i fakt zapoznania się z nim nie był przez skarżącą kwestionowany. Organ wszczynający postępowanie z urzędu nie miał podstaw do kwestionowania danych zawartych w ewidencjach i poszukiwania adresu dla doręczeń w innych referatach urzędu. Doręczenie dokonane zostało prawidłowo.

W związku z zatwierdzoną uchwałą nr XX/130/2012 Rady Gminy Baranów z dnia 14 maja 2012 roku w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Jankowy (Dz. U. z dnia 13 lipca 2012r., poz. 3145), ustalono stawkę procentową opłaty- renty planistycznej na 15% wzrostu wartości nieruchomości.

W postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym w zasadzie środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie tzw. renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie lub ocenie sądu. Jak przyjmuje się w judykaturze, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10, LEX nr 898076). Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność.

Znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy z grudnia 2017 r., został sporządzony na zlecenie Gminy B. przez H. P. - rzeczoznawcę majątkowego (uprawnienia zawodowe nr [...]). W m.p.z.p. przyjętym uchwałą Rady Gminy Baranów nr XX/130/2012 z dnia 14 maja 2012 r. teren szacowanych działek znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem 9P/U- tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Od dnia wejścia w życie ww. planu do dnia lustracji stan zagospodarowania nieruchomości uległ zmianie. Na terenie tym powstał zakład produkujący meble. W operacie wskazano, że z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Gminy [...], dotyczących zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów (uchwała nr 22/94 rady Gminy Baranów z dnia 15 listopada 1994 r.), wynika że teren uprzednio przeznaczony był jako teren upraw rolnych. Biegła wskazała, że przeznaczenie terenu jako produkcyjnego zostało zaplanowane w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonym 30 grudnia 1999 r. Teren ten do czasu uchwalenia Studium z 1999 r. i m.p.z.p. z 2012 r. był terenem przeznaczonym i użytkowanym jako teren upraw rolnych. W tym zakresie biegła rzeczoznawca majątkowy zgodnie z dyspozycją art. 87 ust. 3a u.p.z.p. prawidłowo ustaliła przeznaczenie nieruchomości, zważając na to, iż w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r. – co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa – dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Prawidłowo w ocenie Sądu biegła wskazała przeznaczenie w starym planie (rolne), w nowym (przemysłowe) i w tzw. luce planistycznej (rolne). Rolne przeznaczenie terenu w tzw. okresie luki planistycznej nie zostało przez biegłą szczegółowo wyjaśnione, nie ma jednak podstaw do podważania tych ustaleń, tym bardziej, że skarżąca w toku postępowania nie wskazywała na inne wykorzystywanie działki w tym okresie ( tj. do daty zmiany planu z 2012r.)

Zauważyć jednak trzeba, że wywody i argumenty rzeczoznawcy co do wyboru metody wyceny, kryteriów wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej oraz ich przeznaczenia w planie nie były jednak prawidłowe.

W zakresie wyboru metody szacowania wartości nieruchomości biegła ograniczyła się do wskazania, iż zastosowanie znajdzie metoda porównywania parami. Wprawdzie w operacie podała, że "metoda porównywania parami ma zastosowanie w ograniczonej ilości znanych transakcji o bardzo zbliżonych parametrach. Zweryfikowane dane pozwalają na wybór nieruchomości łudząco podobnej gdzie należy zbadać siłę powiązań i współzależność między danymi" (s. 10 operatu), to w dalszej części operatu nie wykazała, aby na analizowanym rynku występowała ograniczona ilość transakcji, ani aby zweryfikowane dane pozwalały na wybór nieruchomości "łudząco podobnej".

Biegła wskazała, że po wprowadzeniu planu teren na którym znajduje się działka skarżącej objęty jest symbolem: 9P/U- tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i dokonując analizy transakcji nieruchomości wg ich przeznaczenia po wprowadzeniu m.p.z.p. biegła wzięła pod uwagę dwie nieruchomości A i B o przeznaczeniu Ba- tereny przemysłowe, ale z niezrozumiałych powodów biegła wzięła do analizy nieruchomość C, o przeznaczeniu B- tereny mieszkaniowe (k. 18 operatu z grudnia 2017r.). Ponadto biegła na str. 11 operatu wskazała, że analizowała transakcje pod zabudowę mieszkaniową, mimo, że celem wyceny była analiza transakcji przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, magazyny i składy. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby za nieruchomość podobną do nieruchomości wycenianej przyjmować nieruchomości o innym przeznaczeniu, w tym nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Organ tych okoliczności nie uwzględnił, choć nie wymagały wiadomości specjalnych i pozostawały w kompetencji organów związanej z oceną dowodu jakim był operat. O ile przeznaczenia mieszkaniowe wynikały z omyłki a nie faktycznego uwzględniania nieruchomości mieszkaniowych biegła winna być zobligowana przez organ do wyjaśnienia tej kwestii, co w sprawie nie nastąpiło.

Organy nie zwróciły również uwagi na to, że biegła do porównania uwzględniła nieruchomości podobne do działki [...], która w dacie uchwalania planu nie istniała. Została bowiem wydzielona z działki [...] o pow. 3,2528 ha na mocy decyzji podziałowej wydanej przez Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...].02.2015r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu tego planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie więc cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tą część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym działką podobną jest działka o powierzchni i cechach porównywalnych z działką istniejącą w dniu wejścia w życie planu. Jeśli więc po tej ostatniej dacie nieruchomość została podzielona na mniejsze działki budowlane, to niezgodne z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia jest ustalenie kwoty opłaty planistycznej na podstawie cen sprzedaży innych małych działek budowlanych (tak też wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK [...]).

W niniejszej sprawie organy aprobując ustalenia planu nie zwróciły uwagi na powyższą okoliczność. Do wyceny nieruchomości należało bowiem przyjąć stan nieruchomości z daty wejścia w życie miejscowego planu tj. 13.07.2012r. czyli wartość 1m2 nieruchomości która faktycznie istniała w dniu wejścia w życie planu miejscowego ( działki nr [...] o pow. 3.25528 ha) a następnie proporcjonalnie do powierzchni określić wartość rynkową działki [...].

Ponadto Biegła w operacie jako podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, powołała się (str. 6 operatu) na nieobowiązujący § 50 rozporządzenia, który został uchylony przez § 1 pkt 15 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz.U.11.165.985) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Zatem już w dacie sporządzania operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości przepis ten nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy opracowania operatu. Wskazane uchybienie dodatkowo pogłębia wadliwość postępowania przez Kolegium, które bezrefleksyjnie powołało § 50 w podstawie prawnej decyzji, nie zauważając, że przepis ten został uchylony.

W związku z tym stwierdzenie przez Kolegium, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy i może stanowić podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu miejscowego świadczy zarówno o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a), jak i o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy zobowiązują organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 37 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo Kolegium naruszyło, również w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwych i naruszających prawo decyzji organu pierwszej instancji, oraz art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na nierozpatrzenie zarzutów odwołania i nieodniesienie się do wykazywanych naruszeń.

Reasumując, wobec wyżej opisanych uchybień operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, Sąd uznał za konieczne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Operat sporządzony w niniejszej sprawie zawiera bowiem tak liczne uchybienia, że nie może stanowić dowodu uzasadniającego nałożenie opłaty. Konieczne w sprawie jest sporządzenie nowego operatu i poddanie go ocenie, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji.

Ponadto sąd wskazuje, nie będąc związany granicami ani wnioskami skargi, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] września 2012 r., określające, że należność z tytułu renty planistycznej płatna jest w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, wydane zostało bez podstawy prawnej.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają bowiem podstaw do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11, LEX nr 1219150, wyrok NSA z 2.10.2015r. II OSK 148/14). Organ administracji publicznej może zaś ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i od tej daty wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym doręczeniu stronie upomnienia.

Odnosząc się do zarzutów Sąd wskazuje, że stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 154 § 2 u.g.n. tj. nieprzyjęcie informacji, iż w przypadku braku poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca podnosiła, że skoro dla części jej działki plan miejscowy nie obowiązywał jedynie przez kilkanaście miesięcy, to wartość działki przed wejściem w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało oceniać zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ odwoławczy, oceniając tę kwestię uznał, że przy szacowaniu nieruchomości na potrzeby ewentualnego ustalenia opłaty planistycznej brak jest podstaw prawnych do opierania się na ustaleniach studium, które nie jest aktem wiążącym i powszechnie obowiązującym.

Omawiając tę kwestię należy zwrócić uwagę na wzajemne relacje pomiędzy studium a planem miejscowym. Oba te akty wydawane są na podstawie przepisów u.p.z.p. Zarówno uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. zawiera zastrzeżenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Taki akt nie może zatem prowadzić ani do zmiany przeznaczenia gruntów, ani ich wartości. Wiąże jednakże organy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wobec tego przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne, niż w studium. Jednocześnie zauważyć należy, że ustawodawca wprowadził dwa wyraźne etapy procedury kształtowania przez gminę polityki przestrzennej, które muszą następować w określonej kolejności. Rada gminy musi najpierw uchwalić studium dla całego swojego obszaru, a dopiero następnie, na jego podstawie, uchwala plan albo plany miejscowe. Wnioski, wynikające z opisanego związku pomiędzy planem a studium mają doniosłe znaczenie dla prawidłowej wykładni art. 36 ust. 4 u.p.z.p., interpretowanego łącznie z art. 154 ust. 1 - 3 u.g.n.

Mając na uwadze racjonalne działanie ustawodawcy i spójność systemu prawa, przepisy art. 154 ust. 1 - ust. 3 u.g.n. muszą być odczytywane w szerszym kontekście i w taki sposób, że wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu ustalać należy bądź na podstawie przeznaczenia w planie dotychczasowym (art. 154 ust. 1 u.g.n.), bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), bądź też na podstawie faktycznego sposobu użytkowania (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Natomiast wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które stanowiło w pewnym sensie wstępny etap procedury planistycznej, musiało poprzedzać uchwalenie planu miejscowego, a jego ustalenia zostały w pewien sposób przez tenże plan skonsumowane. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zmienia przeznaczenia nieruchomości, bo nie daje podstawy do zmiany zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. ( por. wyrok WSA w Białymstoku z 11.08.2011r., II SA/Bk 343/11 i wyrok ESA w Krakowie z 13.10.2017r. II SA/Kr 878/17). Tylko taka interpretacja przepisów u.g.n. pozwala uznać, że uregulowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest przepisem zbędnym i nie podlegającym nigdy zastosowaniu. Pominięcie przez organy administracji publicznej ustaleń studium przy określaniu wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu były więc prawidłowe, aczkolwiek nie zostały poparte szerszymi rozważaniami.

Sumując powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że decyzję SKO z [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] kwietnia 2018 r. należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składał się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (pkt II wyroku).