Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 17/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy T. a Wójtem Gminy H. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku S. P. o przyznanie pomocy w formie schronienia postanawia: wskazać Wójta Gminy H. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T. wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy H. przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku S. P. o przyznanie prawa pomocy w formie schronienia.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., I OW 5/14 Wójt Gminy H. został wskazany jako organ właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej odpłatności za pobyt S. P. w Całodobowym Domu Opiekuńczo-Leczniczym przy Stacji Dializ w L. Wnioskiem z 18 grudnia 2019 r. S. P., przebywający (na podstawie postanowienia NSA) w Całodobowym Domu Opiekuńczo-Leczniczym przy Stacji Dializ w L., zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. o przyznanie pomocy w formie schronienia. W uzasadnieniu podał, że jest osobą samotną, pobierającą zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny z powodu posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności. Podniósł, że od wielu lat zamieszkuje na terenie Gminy H., a obecnie nie posiada własnego domu ani miejsca, w którym mógłby zamieszkać, nadal jest dializowany i wymaga usług opiekuńczych.

14 stycznia 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wpłynęło pismo wraz z załącznikami od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w H. z 3 stycznia 2020 r., wskazujące GOPS T. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku S. P.. W piśmie tym, Kierownik GOPS H. uznał za właściwy do rozpatrzenia sprawy GOPS T., powołując się na art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 2 oraz art. 6 pkt 8 i art. 48a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W trakcie prowadzonych wyjaśnień GOPS T. ustalił, że S. P. od urodzenia do [...] stycznia 1972 r. zameldowany był w miejscowości D., gmina L., a na terenie gminy T. był zameldowany w miejscowości P. [...] przez okres 1 miesiąca tj. od [...] października 1984 r. do [...] listopada 1984 r. najprawdopodobniej w związku z podjętą i zakończoną po miesiącu pracą w Stacji Hodowli Roślin. Natomiast na terenie miejscowości H. S. P. przebywał nieprzerwanie od [...] stycznia 1999 r. (oficjalny pierwszy meldunek tymczasowy) do momentu skierowania przez GOPS H. do Całodobowego Domu Opiekuńczo-Leczniczego przy Stacji Dializ w L. W okresie pobytu w miejscowości H. [...], S. P. dokonywał nieregularnych meldunków czasowych w różnych odstępach czasu, skoncentrował tam swoje centrum życiowe, korzystał z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (decyzje są w realizacji), miał tam swojego lekarza rodzinnego, załatwiał tam swoje bieżące sprawy, był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. Z takiego stanu rzeczy wynika, że S. P. ześrodkował swoją aktywność życiową w miejscowości H.

Ze względu na dzielącą odległość, brak osobistego kontaktu ze S. P., GOPS T. miał trudności w określeniu jego szczegółowej sytuacji. Jego pobyt w Całodobowym Domu Opiekuńczo-Leczniczym przy Stacji Dializ w L. od około 7 lat, wiek – [...] lat, nasuwa wątpliwości co do zasadności opuszczenia tej placówki przez S. P. Dołączone zaświadczenia lekarskie potwierdzają konieczność dalszej dializy i sprawowania usług opiekuńczych.

W zaistniałej sytuacji, należałoby zastosować przez analogię, art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: “u.p.s."), tj. uznać, że gminą właściwą do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest gmina, która skierowała S. P. do Całodobowego Domu Opiekuńczo-Leczniczego przy Stacji Dializ w L. Bowiem konsekwencją umieszczenia go w ww. placówce, była utrata miejsca zamieszkania w dotychczasowym lokalu.

Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego i stoi w sprzeczności z celem tej regulacji, jakim jest ustalenie gminy, z którą bezdomny jest najbardziej związany.

Nie budzi wątpliwości fakt, że ośrodkiem spraw życiowych S. P. jest Gmina H. Zameldowanie na pobyt stały w Gminie T. przez miesiąc miało w jego życiu charakter epizodyczny. Nie można z tego faktu wywodzić więzi pomiędzy nim a tą gminą. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, gdy środki przeznaczone na realizację uprawnień jej mieszkańców, trafią do osoby należącej do społeczności innej gminy.

Wójt Gminy H., w odpowiedzi na powyższy wniosek, wniósł o wskazanie Gminy T. jako właściwej do załatwienia sprawy i podjęcia decyzji w sprawie wniosku S. P. o przyznanie pomocy w formie zapewnienia mu schronienia.

Zdaniem organu w związku z aktualną sytuacją wnioskodawcy, w sprawie występują okoliczności jednoznacznie wskazujące na fakt, iż spełnione zostały przesłanki do uznania S. P. za osobę bezdomną w myśl art. 6 pkt 8 u.p.s. S. P. nie zamieszkuje bowiem w lokalu mieszkalnym na terenie gminy H., dodatkowo nie ma możliwości powrotu do lokalu, który zajmował do czasu rozpoczęcia pobytu w placówce w L., jak również nie posiada obecnie żadnego zameldowania na terenie gminy H.. Ustalenia te potwierdza sam zainteresowany we wniosku o zapewnienie schronienia, wskazując, iż nie ma "własnego domu ani miejsca, w którym mógłby zamieszkać". Tym samym, ze względu na zasadniczą zmianę sytuacji życiowej wnioskodawcy, dotychczasowy Ośrodek pozostaje niewłaściwym do rozpatrzenia spraw. Konsekwencją powyższego było przesłanie dokumentacji do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. - według właściwości wynikającej wprost z art. 101 ust. 2 u.p.s.

Wójt Gminy H. wyjaśnił, że S. P. przebywał na terenie gminy H. od 1999 r. i gmina ze względu na zły stan zdrowia [...] października 2013 r. skierowała go do Całodobowego Domu Opiekuńczo-Leczniczego przy Stacji Dializ w L., za co ponosiła częściową odpłatność na podstawie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OW 5/14. Obecnie dalszy pobyt S. P. w ww. placówce jest nieuzasadniony ze względu na zmianę (poprawę) jego stanu zdrowia oraz zmianę okoliczności faktycznych. Placówka poinformowała o zamknięciu działalności z [...] marca 2020 r. Przed rozpoczęciem pobytu w tej placówce, S. P. zamieszkiwał wprawdzie na terenie gminy H., niemniej korzystał już wówczas z lokalu mieszkalnego stanowiącego własność innej osoby. Organ zaznaczył, że S. P. nie pochodzi z gminy H., nie ma w niej korzeni rodzinnych ani osób bliskich (członków rodziny), z którymi byłby związany. Aktualnie nie ma możliwości powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania, gdyż zamieszkiwał w budynku, do którego nie miał tytułu prawnego, a w którym nie ma również możliwości zamieszkania, co oświadczył właściciel nieruchomości. S. P. nie posiada zatem żadnego tytułu ani możliwości do zamieszkania w lokalu mieszkalnym na terenie gminy H.. Jako osoba bezdomna wymaga zatem zabezpieczenia w zapewnieniu niezbędnych potrzeb - schronienia, niemniej, realizację pomocy w tym przypadku, winna zapewnić gmina ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Według oświadczenia S. P. (potwierdzonego odrębnymi wyjaśnieniami), przebywa on obecnie na terenie gminy H. - nieruchomość sąsiednia do zajmowanej poprzednio, niemniej, zarówno on sam, jak i właściciel nieruchomości, potwierdza, iż pobyt ten ma charakter tymczasowy, krótkotrwały, do czasu uregulowania jego sytuacji.

Następnie organ zwrócił uwagę, że S. P. posiada ostatni adres zameldowania na pobyt stały w gminie T. W gminie H., do [...] marca 2011 r. był zameldowany wyłącznie na pobyt czasowy. W ocenie Wójta Gminy H. czasookres zameldowania na pobyt stały nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, gdyż według art. 101 ust. 2 u.p.s., istotnym jest sam fakt takiego zameldowania pod ostatnim stałym miejscem pobytu. W odniesieniu do osób bezdomnych, nieuzasadnionym tym samym wydaje się twierdzenie zawarte we wniosku Gminy T., iż celem regulacji ustanowionej w art. 101 ust. 2 u.p.s. było wskazanie "gminy, z którą bezdomny jest najbardziej związany".

Wójt Gminy H. podkreślił, iż wsparcie w postaci zapewnienia możliwości pobytu, leczenia i opieki w Całodobowym Domu Opiekuńczo-Leczniczym przy Stacji Dializ w L., nie było skierowaniem osoby do domu pomocy społecznej w trybie art. 59 u.p.s., a tym samym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 101 ust.6 u.p.s., na który to przepis powołuje się Wójt Gminy T. Placówka nie pełniła funkcji domu pomocy społecznej i nie posiadała statusu takiego podmiotu.

Zdaniem Wójta Gminy H., mając powyższe na uwadze uzasadnionym jest wskazanie Gminy T., jako właściwej do załatwienia sprawy i podjęcia decyzji w sprawie z wniosku S. P. o przyznanie pomocy w formie zapewnienia schronienia.

Naczelny Sąd Administacyjny, zważył, co następuje.

Istota sporu sprowadza się do tego, który wójt gminy jest właściwy do rozpoznania wniosku S. P. o przyznanie prawa pomocy w formie schronienia. Wbrew treści wniosku Wójta Gminy w T., jest to spór o właściwość, a nie spór kompetencyjny, gdyż spory kompetencyjne, to spory pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej [art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.")] oraz art. 22 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy T. a Wójtem Gminy H., jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku S. P. o przyznanie prawa pomocy w formie schronienia.

Właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s. W ust. 1 tego przepisu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do osób bezdomnych, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. poz. 611 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać aby S. P. spełniał warunki opisane w art. 6 pkt 8 u.p.s. Po opuszczeniu Całodobowego Domu Opiekuńczo-Leczniczego przy Stacji Dializ w L. zamieszkał on bowiem w domu u Piotra Błońskiego pod adresem H. 923 i aktualnie tam przebywa. Zauważenia wymaga, że wprawdzie z akt sprawy wynika, że jest to sytuacja przejściowa (do czasu ustabilizowania się jego sytuacji mieszkaniowej), jednakże okoliczność ta w żaden sposób nie zmienia faktu, że na chwilę obecną ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

W niniejszej sprawie S. P. nie spełnia zatem warunków do uznania go za osobę bezdomną. Tym samym dla ustalenia organu do rozpoznania jego wniosku nie znajduje zastosowania przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Właściwość miejscowa organu winna zatem zostać ustalona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. wg jego miejsca zamieszkania.

Zwrócić należy uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Z treści powyższego przepisu wynika, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, które muszą wystąpić łącznie: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że na terenie gminy H. (województwo [...]), S. P. przebywał nieprzerwanie od [...] stycznia 1999 r. do [...] października 2013 r., tj. do momentu skierowania go do Całodobowego Domu Opiekuńczo – Leczniczego przy Stacji Dializ w L. (gmina sąsiednia w tym samym województwie). Zamieszkiwał tam pod adresem H. [...], korzystał z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, miał tam swojego lekarza rodzinnego, załatwiał tam swoje bieżące sprawy, był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. Po opuszczeniu ośrodka ponownie zamieszkał w gminie H., w domu swojego znajomego pod adresem H. [...], gdzie aktualnie przebywa. Na dzień składania wniosku pobierał zasiłek stały w różnicy zasiłku pielęgnacyjnego z GOPS w H. oraz zasiłek pielęgnacyjny w L. Zauważenia także wymaga, że ze złożonych przez S. P. oświadczeń wynika, że czuje się związany z gminą H. i chce w niej mieszkać na stałe. Podał, że ma tam przyjaciół i w tej miejscowości chce nadal koncentrować swoje czynności życiowe. W gminie T. (województwo [...]) był natomiast zameldowany u kolegi jedynie przez miesiąc w 1984 r. i nie chce tam wracać. Ponadto nie utrzymuje żadnych kontaktów z rodziną.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku S. P. jest Wójt Gminy H. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozostawiają wątpliwości, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest gmina H.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 p.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.