Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 569/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art.3§2 pkt 4, art.147§1 w zw. z art.145§1 lit.a, art.205§2, art.200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.12 ust.1 pkt 1, ust.2, art.31a ust.1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skarg M.B. oraz H. spółki z o.o. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przestrzegania warunków pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji I. uchyla zaskarżone zarządzenie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M.B. oraz H. spółki z o.o. kwotę po 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym znak: [...] z dnia [...] lipca 2022 r. skierowanym do M.B. – Prezesa Zarządu H. sp. z o.o., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1070; dalej jako u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń z kontroli przeprowadzonej w H. sp. z o.o. w dniach: [...] listopada 2021 r., [...] lutego 2022 r., [...] marca 2022 r., [...] maja 2022 r. i [...] maja 2022 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] oraz wniesionych w dniu [...] czerwca 2022 r. uwag do tego protokołu, zarządził:

1. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do przestrzegania warunków pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych

o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę oraz instalacji spalania paliw

o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, określonych w punkcie:

- I.3 w zakresie rocznego zużycia energii elektrycznej w całym zakładzie,

- II.2 w zakresie rocznej dopuszczalnej emisji gazów i pyłów do powietrza

z instalacji, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], zmienionej decyzjami: z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] oraz decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...].

Termin realizacji: bezzwłocznie – zadanie stałe.

2. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do przekazywania WIOŚ wyników okresowych pomiarów emisji substancji do powietrza z instalacji, na które został nałożony obowiązek ich prowadzenia.

Termin realizacji: 30 dni od dnia zakończenia pomiarów - zadanie stałe.

3. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do zamieszczania informacji o wszystkich eksploatowanych źródłach powstawania emisji i wielkościach tych emisji w raportach wprowadzonych do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji KOBIZE.

Termin realizacji: za 2019 r. i 2020 r. bezzwłocznie, w kolejnych latach

w ustawowym terminie, tj. do końca lutego każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy - zadanie stałe.

4. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do ustalania wysokości należnych opłat za korzystanie ze środowiska z uwzględnieniem emisji zanieczyszczeń ze wszystkich eksploatowanych źródeł emisji.

Termin realizacji: za 2019 r. i 2020 r. bezzwłocznie, w kolejnych latach

w ustawowym terminie, tj. za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku - zadanie stałe.

5. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do zawierania w sporządzanych rocznych sprawozdaniach o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami informacji

o masie i rodzajach wszystkich wytworzonych w danym roku odpadów, do ewidencji których jest zobowiązany.

Termin realizacji: za 2020 r. bezzwłocznie, w kolejnych latach zgodnie z przepisami w tym zakresie tj. do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy - zadanie stałe.

6. Zobowiązać kontrolowaną jednostkę do zaprzestania przetwarzania płyt drewnopochodnych kwalifikowanych jako odpad o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 w procesie odzysku R1, które wytwarzane są przy produkcji płyt HDF w zakładzie.

Termin realizacji: bezzwłocznie.

WIOŚ wyznaczył na dzień [...] sierpnia 2022 r. termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych

w zarządzeniu naruszeń.

Uzasadniając powyższe zarządzenie WIOŚ wskazał, iż zostały naruszone przez spółkę H. warunki pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę oraz instalacji spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW, udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] w zakresie: 1. Zużycia w kontrolowanym okresie energii elektrycznej przekraczające roczne zapotrzebowanie na energię elektryczną dla całego zakładu określoną w punkcie 1.3 po podpunkcie 1.3.3 pozwolenia. Roczne zużycie energii w całym zakładzie, na podstawie przedstawionego miesięcznego zużycia surowców i energii w kontrolowanym okresie, wyniosło w 2019 r. - 83 699,066 MWh, w 2020 r. - 76596,174 MWh, w 2021 r. - 84 205,031 MWh. Roczne zapotrzebowanie na energię elektryczną dla całego zakładu określone w pozwoleniu wynosi 73 000 MWh. Organ nie zgodził się z uwagami spółki do protokołu kontroli NR [...], że organ błędnie przyjął zużycie energii przez cały zakład, a więc obejmujące również zapotrzebowanie niezwiązane z procesem produkcyjnym, podczas gdy zużycie energii w procesie produkcyjnym wyniosło: w 2019 r. - 64 355,820 MWh, w 2020 r. – 58 531,704 MWh, w 2021 r. – 65 022 MWh. Zdaniem WIOŚ w pozwoleniu określono zapotrzebowanie na energię elektryczną dla całego zakładu (a nie tylko zapotrzebowanie związane z procesem produkcyjnym), stąd przeprowadzona ocena zgodności z warunkami określonymi pozwoleniem uwzględnia dane dotyczące zużycia energii elektrycznej w całym zakładzie. 2. Przekroczenia w kontrolowanym okresie wielkości dopuszczalnej emisji rocznej z instalacji: alkoholu izobutylowego, kwasu akrylowego, określonych w punkcie II.2 pozwolenia. Zgodnie z przedłożonymi Marszałkowi Województwa wykazami zawierającymi informacje i dane o rodzajach i wielkości emisji gazów

i pyłów wprowadzanych do powietrza oraz wysokości należnych opłat za lata 2019-2021 podmiot przekroczył dopuszczalną wielkość emisji rocznej: w 2019 r. - alkoholu izobutylowego i kwasu akrylowego, w 2020 r. - alkoholu izobutylowego, w 2021 r. - alkoholu izobutylowego. Emisja alkoholu izobutylowego z emitorów lakierni

w kontrolowanym okresie wyniosła: w 2019 r. - 0,908 Mg, w 2020 r. - 0,532 Mg,

w 2021 r. - 0,489 Mg, podczas gdy łączna emisja roczna określona w pozwoleniu dla wszystkich instalacji wynosi 0,455 Mg. Emisja kwasu akrylowego z emitorów lakierni

w 2019 r. wyniosła 1,792 Mg, łączna emisja roczna określona w pozwoleniu dla wszystkich instalacji wynosi natomiast 1,479 Mg.

Uzasadniając obowiązek określony w pkt 2 zarządzenia, WIOŚ - przywołując treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U. z 2008 r., nr 215, poz. 1366) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobów ich prezentacji (Dz.U z 2020 r., poz. 2405) - wskazał, że spółka nie przedkładała WIOŚ wyników okresowych pomiarów emisji do powietrza prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji spalania paliw za lata 2019-2021.

Odnosząc się do pkt 3 zarządzenia, organ - uwzględniając dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (tekst jedn. Dz.U z 2022 r., poz. 673) podał, że w raportach za 2019 r. i 2020 r. wprowadzonych do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych

i innych substancji KOBIZE, nie uwzględniono informacji o źródłach emisji

i wielkościach emisji zanieczyszczeń: pyłu, formaldehydu, amoniaku z emitora E-9 - prasa główna, emisji pyłu z emitorów E7 - odpylanie pił formatowych, E-19 - odpylanie zespołu pił i obrabiarek, E-21 - odpylanie zespołu pił i obrabiarek.

Motywując sprecyzowany w pkt 4 zarządzenia pokontrolnego obowiązek, WIOŚ powołując się na treść art. 273 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.; dalej jako u.p.o.ś.) podał, że zgodnie z przedstawionymi przez kontrolowaną spółkę wykazami zawierającymi informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, wykorzystanymi do ustalenia wysokości opłat za 2019 r. i 2020 r. wysokość naliczonych opłat nie uwzględnia emisji zanieczyszczeń: pyłu, formaldehydu i amoniaku z emitora E-9 - prasa główna, emisji pyłu z emitorów: E-7 - odpylanie pił formatowych, E-19 - odpylanie zespołu pił

i obrabiarek, E-21 - odpylanie zespołu pił i obrabiarek oraz emisji zanieczyszczeń z procesu spalania w 2020 r. biomasy w kotłach OR-32 i węgla w kotle Buttner.

W uzasadnieniu kolejnego z obowiązków (nałożonego w pkt 5 zarządzenia), WIOŚ powołując się na art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 669) wyjaśnił, że zgodnie z przedstawioną papierową Kartą Ewidencji odpadu o kodzie 03 01 05, spółka w 2020 r. wytworzyła 21 560, 9 Mg odpadów o kodzie 03 01 05, w tym: 7 947,6 Mg ścinek płyty HDF; 6 813,3 Mg płyty HDF zatrzymanej; 2 850,8 Mg granulatu; 3 949,2 Mg pyłu z formatyzowania. Informacja ta nie została uwzględniona w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami, złożonym Marszałkowi Województwa za rok 2020.

Uzasadniając nałożony w pkt 6 zarządzenia pokontrolnego obowiązek, WIOŚ wyjaśnił, że podczas kontroli ustalono, że spółka produkuje płyty HDF (płyty drewnopochodne) przy użyciu klejów, utwardzacza, mocznika, emulsji parafinowej, środków rozdzielających, lakierów podkładowych, nawierzchniowych, lakierów UV oraz farb (w przypadku uszlachetniania płyt). Głównymi odpadami powstającymi w procesie produkcji są odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa

i fornir inne niż wymienione w 03 01 04. W skład powyższego odpadu wchodzą: ścinki płyt HDF, płyta HDF zatrzymana, granulat, pył z formatyzowania. Odpady te przetwarzane są przez zakład w procesie odzysku R1 (wykorzystanie głównie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii) w trzech kotłach: kotle OR-32 K1

o nominalnej mocy cieplnej 29,46 MW, kotle OR-32 K2 o nominalnej mocy cieplnej 29,46 MW oraz kotle biomasowym Buttner o nominalnej mocy cieplnej 38 MW. W latach 2019-2021 spółka przetworzyła w procesie odzysku R1 ok. 67 914 Mg odpadów

o kodzie 03 01 05. Organ podkreślił, że spółka posiada decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. udzielającą jej pozwolenia zintegrowanego dla kotłowni zakładowej - instalacja EPPC w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50MW oraz instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych o wydajności powyżej 600 m3/d wraz z instalacjami pomocniczymi, które są integralną częścią IPPC zlokalizowanej w [...] na dz. nr [...]. Zmieniona ona została decyzjami z dnia: [...] lipca 2017 r., znak: [...], z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] oraz decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2022 r., znak: [...].

W związku ze spalaniem w zakładowych kotłach odpadów o kodzie 03 01 05 (części płyty HDF) - zdaniem organu - naruszony został punkt III.3 "Odpady przewidziane do odzysku w procesie R1" decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. zmieniającej decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., gdzie jako odpady przeznaczone do spalania wymieniono odpady o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, w zakresie korka oraz drewna, z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą m. in. odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej.

Równocześnie naruszony został punkt III.4 tej decyzji zgodnie, z którym "Odzysk odpadów w procesie R1 dotyczy odpadów przyjętych od dostawców zewnętrznych

i prowadzony będzie w instalacjach spalania paliw w procesie termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem ciepła kwalifikowanym jako proces R1.

W procesie produkcji ciepła termicznie przekształcane będą wyłącznie następujące odpady: 1) roślinne z rolnictwa i leśnictwa; 2) roślinne z przemysłu przetwórstwa spożywczego, jeżeli odzyskuje się wytwarzaną energię cieplną; 3) korka, 4) drewna,

z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzące z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Zgodnie z powyższym, spalanie przedmiotowych odpadów nie spowoduje zakwalifikowania instalacji jako instalacji do termicznego przekształcania odpadów". Jako, że odpady o kodzie 03 01 05 zanieczyszczone są impregnatami oraz powłokami ochronnymi, nie mogą być spalane w zakładowych kotłach. Nie spełniają one również definicji biomasy określonej

w rozporządzeniu w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów poprzez którą rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania z nich energii.

Dalej organ podniósł, że w uwagach do protokołu kontroli Nr [...] spółka zakwestionowała informacje zawarte w protokole jakoby wytwarzane przez nią odpady o kodzie 03 01 05 nie mogły być spalane w posiadanych instalacjach ze względów formalno-prawnych. W ocenie spółki, organ pomimo posiadanych uprawnień nie dokonał oceny eksperckiej wytwarzanego w zakładzie odpadu, ani nie przeprowadził badań dotyczących składu i właściwości przedmiotowego odpadu. Spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 163 ust. 5 ustawy o odpadach oraz orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt: II OSK 2270/17 odpady drewna/odpady drewniane, o których mowa w tych przepisach, to także odpady zawierające pewne zanieczyszczenia pochodzenia nienaturalnego, czyli nie tylko odpady stricte z drewna, ale i odpady drewniane rozumiane szerzej jako odpady pochodzące z procesów przetwarzania drewna, pod warunkiem, że nie są zanieczyszczone impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowocoorganiczne lub metale ciężkie. Zdaniem Spółki wytwarzany odpad

o kodzie 03 01 05 stanowi drewno w rozumieniu art. 163 ust. 5 ustawy o odpadach,

a odpady o kodzie 03 01 05 - paliwo stałe biomasowe w rozumieniu normy "PN-EN ISO 17225-1 Biopaliwa stałe. Specyfikacja paliw i klasy. Część 1 wymagania ogólne".

Odnosząc się do powyższego, WIOŚ wyjaśnił, że odpady sklasyfikowane pod kodem 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir, inne niż wymienione w kodzie 03 01 04) powstające w wyniku produkcji płyt HDF nie mogą być traktowane jako biomasa. Definicja zaś biomasy znajduje się w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 września 2020 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1860). Poprzez biomasę rozumie się produkty składające się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystane jako paliwo, w celu odzyskania zawartej w niej energii. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 lit. e rozporządzenia do biomasy mogą być zaliczone odpady drewna, z wyjątkiem odpadów z drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego

z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. Zdaniem organu odpady wyrobów drewnopochodnych nie stanowią odpadów drewna (drewnianych). Ocenę braku podstaw do zakwalifikowania odpadów z płyt pilśniowych (HDF) jako odpadów drewna umacnia brzmienie pkt 6 ppkt 1 lit. c załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169). W przepisie tym określono płyty o wiórach zorientowanych (OSB), płyty wiórowe oraz płyty pilśniowe jako płyty drewnopochodne.

Odnosząc się zaś do zarzutów kontrolowanej spółki o nieprzeprowadzeniu oceny eksperckiej wytwarzanego w zakładzie odpadu oraz nieprzeprowadzeniu badań dotyczących składu i właściwości przedmiotowego odpadu, organ przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3202/19, zgodnie z którym ustawodawca w sposób jasny i niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych przyjął, że jakiekolwiek zanieczyszczenie impregnatami lub powłokami ochronnymi (drewna), które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, nie kwalifikują się do zaliczenia ich jako biomasy. Z tego względu za nietrafny organ uznał zarzut dotyczący braku przeprowadzenia dodatkowych badań odpadów płyt wiórowych (meblowych), gdyż w żaden sposób nie dowiodłyby one, że płyty te są ze swej istoty odpadami drewna. Natomiast pogląd o braku podstaw do zakwalifikowania odpadów pochodzących z różnego rodzaju płyt wiórowych (meblowych), sklasyfikowanych pod kodem 03 01 05, do produktów stanowiących biomasę jest w orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwalony.

Skargi na powyższe zarządzenie pokontrolne z dnia [...] lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli M.B. (sygn. akt II SA/Go 569/22) i H. spółka z o.o. (sygn. akt II SA/Go 573/22). Postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia wyżej wymienione sprawy i prowadzi je pod sygnaturą II SA/Go 569/22.

M.B., reprezentowany przez pełnomocnika w skardze zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie:

1. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś przez jego nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się

w skierowaniu zarządzenia pokontrolnego do osoby fizycznej nie będącej kierownikiem kontrolowanej jednostki,

2. art. 201 oraz art. 211 u.p.oś. przez przyjęcie, że decyzja administracyjna Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. (z późniejszymi zmianami) udzielająca spółce H. pozwolenia zintegrowanego dla kotłowni zakładowej oraz instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych ustanawia zakaz dokonywania przez cały zakład wyżej wymienionej spółki rocznego poboru energii elektrycznej większego, niż wskazane w treści wspomnianej decyzji zapotrzebowanie tego zakładu,

3. art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że przetwarzane przez spółkę H. odpady z procesu produkcyjnego przetwórstwa drewna nie są odpadami drewna w rozumienie wyżej wymienionego przepisu i nie znajduje do nich zastosowania wyłączenie obowiązku termicznego przekształcania odpadów wyłącznie w spalarniach odpadów przewiedziane w tym przepisie, pomimo tego, że odpady przetwarzane przez powyższą spółkę nie zawierają żadnych wskazanych

w tym przepisie po słowach "z wyjątkiem" zanieczyszczeń i nie pochodzą ze wskazanych tam źródeł.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów M.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Natomiast H. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1. art. 201 i 180 w zw. 211 ust. 6 pkt 11 i 188 ust. 3 pkt 4 u.p.o.ś. w związku z przyjęciem, iż pozwolenie reguluje zasady eksploatacji zakładu nie zaś instalacji;

2. art. 204 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z BAT 12 lit b określonym w załączniku do decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2015/2119 z dnia 20 listopada 2015 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego

i Rady 2010/75/UE, przez przyjęcie, że skarżąca nie jest zobowiązana do spalania we własnym zakresie pozostałości drzewnych,

3. art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach przez przyjęcie, iż spalane paliwo stałe biomasowe powstałe z pozostałości z przemysłu drzewnego, po wdrożeniu

i certyfikowaniu Systemu Kryteriów Zrównoważonego Rozwoju opracowanego w Instytucie Nafty i Gazu - Państwowym Instytucie Badawczym (dalej KZR INIG) stanowi odpad,

4. art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez przyjęcie, iż spalane odpady o kodzie 03 01 05 nie były wyłączone spod wymagań przepisów art. 155-162 ustawy

o odpadach i winny być spalane w spalarni odpadów,

5. art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U.

z 2021 r., poz. 162 z późn. zm.) przez zastosowanie oceny stanu prawnego niekorzystnej dla skarżącej,

6. art. 14 Prawo przedsiębiorców przez zastosowanie odmiennej od przyjmowanej dotychczas oceny prawnej,

7. art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), przez dokonanie wykładni pozwolenia zintegrowanego prowadzącej do niezgodności

z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

8. art. 9 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 28f ust, 2-4, art. 2 ust. 1 pkt 2a u.i.o.ś. przez określenie charakteru spalanych odpadów (ich składu) bez przeprowadzenia badań oraz oceny morfologicznej,

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie pkt 1 tiret pierwszy oraz pkt 6 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi WIOŚ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym i wniósł o ich oddalenie. W szczególności organ podkreślił, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 12 ust.1 pkt 1 u.i.o.ś., gdyż wprawdzie M.B. od 2014 r. nie jest prezesem spółki, lecz jej prokurentem łącznym, a tym samym posiadał prawo reprezentacji biernej zgodnie z art. 205 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1467; dalej jako k.s.h.). W konsekwencji można uznać go za kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, o oznaczenie go prezesem spółki było oczywistą omyłką pisarską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie jest opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne wydane przez WIOŚ

w związku z kontrolą przeprowadzoną w H. sp. z o.o.

Podstawą materialną do wydania tego aktu stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym

w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska

o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie

z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt

o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś może być zaskarżone do sądu administracyjnego zatem jako inny akt lub czynność

w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako p.p.s.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r, II GSK 10009/08, wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1239/21, wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/, K. Gruszecki, Zarządzenie pokontrolne jako akt administracji publicznej. Glosa do wyroku WSA z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Sz 303/08, GSP-Prz.Orz. 2012/4/71-78 ).

W niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do M.B. Tym samym niezależnie od trafności uczynienia go adresatem tego zarządzenia, był on legitymowany do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skargę wniosła również spółka H. Nie oznacza to jednak, iż skarga spółki była niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych, gdyż zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. mimo, iż adresowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w istocie stwierdza obowiązki prawne, jakie w ocenie organu Inspekcji ciążą na tej jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, iż jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 kwietnia 2022, II SA/Bk 166/22, wyrok WSA w Poznaniu z 14 października 2021 r., IV SA/Po 641/21, T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA nr 3/2011, pkt. 6). Za legitymacją spółki do zaskarżenia kontrolowanego w niniejszej sprawie zarządzenia przemawia również specyficzne jego sformułowanie, które w części merytorycznej zobowiązuje bezpośrednio spółkę do podjęcia określonych działań, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia.

Pierwszoplanowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia prawidłowości określenia podmiotu do którego zostało skierowane zaskarżone zarządzenie pokontrolne, gdyż determinuje ono dopuszczalny dalszy zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny.

Odnosząc się do tego należy wskazać, iż z powołanego art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika jednoznacznie, że w przypadku gdy kontrolę przeprowadzono

w jednostce organizacyjnej, zarządzenie pokontrolne adresuje się do kierownika tej jednostki. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia. Adresat zarządzenia, czyli podmiot stosunku, zawsze musi być zindywidualizowany - jest nią konkretna osoba fizyczna. Mamy do czynienia z charakterystycznym rozszczepieniem podmiotowym: czynności kontrolne przeprowadza się w danej jednostce organizacyjnej, ale adresatem zarządzenia pokontrolnego nie jest ta jednostka, tylko osoba fizyczna będąca jej kierownikiem. Kierownik, a nie jednostka organizacyjna, jest podmiotem stosunku, na którym ciążą obowiązki administracyjnoprawne na podstawie zarządzenia pokontrolnego (por. Z. Czech, op. cit., pkt 3, wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4077/21, wyrok NSA

z 23 lutego 2016 r., II OSK 1534/14). Przemawia za powyższym stanowiskiem powiązany z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. obowiązek informowania inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń (art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.) oraz sankcje określone w powołanym art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. Odnoszą się one bowiem również do kierownika jednostki organizacyjnej.

Pojęcie kierownika jednostki nie zostało zdefiniowane w u.i.o.ś. Dekodując to pojęcie należy w pierwszej kolejności odwołać się do potocznego znaczenia słowa kierownik rozumianego jako "osoba zarządzająca jakimś działem, zespołem ludzi" (Słownik j. polskiego, PWN). Za osoby zarządzające w spółce z.o.o. należy uznać członków zarządu spółki. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 k.s.h. to zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Składa się on z jednego albo większej liczby członków (art. 201 § 2 k.s.h.). Prowadzenie spraw spółki to podejmowanie uchwał, wydawanie decyzji i opinii, organizowaniu działalności spółki w ten sposób, aby było to zgodne z jej przedmiotem działalności, w celu realizacji jej zadań (por. Z. Kubot, Kompetencje kierownicze zarządu spółki kapitałowej (w:) Księga pamiątkowa, 2018, s. 620-627). Natomiast reprezentacja obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych. Art. 205 § 1 k.s.h. stanowi, że jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania określa umowa spółki. Jeżeli umowa spółki nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie, do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie

z prokurentem. Stąd w orzecznictwie - na tle wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wobec spółek kapitałowych - przyjmuje się, iż wspomniane zarządzenia powinny być kierowane do wskazanych z imienia i nazwiska członków zarządu uprawnionych do prowadzenia spraw spółki na dzień wydawania tego aktu (por. przykładowo wyrok NSA z 19 października 2021 r., III OSK 4077/21, wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2021 r. II SA/Op 359/21, wyrok WSA w Warszawie

z 21 października 2020 r., IV SA/Wa 1379/20). Posiłkowo – mając na uwadze argumenty natury systemowej - należy wskazać, iż powyższa definicja kierownika jednostki organizacyjnej koresponduje z rozumieniem tego pojęcia w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2023 r., poz. 120 ). Zgodnie z tym przepisem przez kierownika jednostki rozumie się członka zarządu lub innego organu zarządzającego, a jeżeli organ jest wieloosobowy - członków tego organu, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez jednostkę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy niewątpliwe

w świetle treści odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego (załącznik nr 4 do protokołu pokontrolnego) skarżący M.B. nie był na dzień wydawania zaskarżonego zarządzenia członkiem zarządu spółki H. Przestał pełnić powyższą funkcję, a mianowicie Prezesa Zarządu w 2014 r., co zostało ujawnione w KRS w dniu [...] kwietnia 2014 r. Oznacza to, że zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do podmiotu niebędącego kierownikiem jednostki organizacyjnej z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Zdaniem Sądu powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż skarżący M.B. jest ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym jako prokurent spółki H. Prokura jest bowiem - zgodnie z art. 1091 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360) - jedynie pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę podlegającego obowiązkowi wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, które obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Prokurent jest zatem jedynie przedstawicielem spółki, w granicach wyznaczonych przez organ zarządzający. Wobec powyższego nie sposób uznać go za kierownika jednostki w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., zwłaszcza, iż w przypadku prokury skarżącego M.B. ujawnionej w KRS od dnia [...] grudnia 2014 r., była to prokura łączna, wymagająca współdziałania z drugim prokurentem albo członkiem zarządu. W ocenie Sądu nie sposób równie uznać, aby w odniesieniu do zarządzeń pokontrolnych można było stosować art. 205 § 2 k.s.h., zgodnie z którym oświadczenia składane spółce oraz doręczenia pism spółce mogą być dokonywane wobec jednego członka zarządu lub prokurenta. Przypomnieć bowiem należy, iż zarządzenie pokontrolne nie jest oświadczeniem składanym spółce, lecz aktem administracyjnym, władczo nakładającym obowiązki na kierownika jednostki organizacyjne jako konkretną osobę fizyczną. Powoływanie się zresztą przez WIOŚ, iż skarżący pełni funkcję prokurenta nastąpiło dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a oznaczenie go jako Prezesa spółki w zarządzeniu nie było oczywistą omyłką, jak to organ stara się sugerować w odpowiedzi na skargę, lecz poczynieniem błędnych ustaleń w konsekwencji wadliwego odczytania treści odpisu zupełnego z KRS.

Zwrócić również należy uwagę, iż zaskarżone zarządzenie formalnie skierowane jest do kierownika jednostki (wadliwie określonego), jednakże w części merytorycznej zobowiązano bezpośrednio skarżącą spółkę do podjęcia określonych działań, co jest sprzeczne z powołanym przepisem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś., który jak już wspomniano konstruuje swoisty stosunek administracyjno-prawny, w którym obowiązkiem obciążony jest jedynie ten kierownik, a nie sama jednostka.

Mając na uwadze powyższe wadliwe określenie adresata zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem powołanego art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. podlegało ono uchyleniu na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a.

Wobec powyższej podstawy uchylenia zaskarżonego aktu nie było możliwe odniesienie do merytorycznej zasadności nałożonych obowiązków i sformułowanych

w tym zakresie zarzutów zawartych w obu skargach (por. wyrok WSA w Opolu

z 28 czerwca 2015 r., II SA/Op 144/15). Zanim bowiem nie nastąpi prawidłowo ukształtowanie strony podmiotowej Sąd nie mógł dokonywać ocen, które wiązałyby

w toku ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Naruszałoby to prawa podmiotów, do których zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. powinno zostać skierowane zaskarżone zarządzenie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, WIOŚ powinien uwzględnić powyższe uwagi i wskazania co do podmiotu, do którego kierowane winno być zarządzenie pokontrolne przewidziane przepisem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących z osobna poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 535.);

- wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265 );

- opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł .