Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3636/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust 3 art. 48 ust 1 arrt. 48 ust 3 art. 48 ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7 art. 8 art. 9 art. 75 i art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1353/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2018 r., nr 348/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1353/18 oddalił skargę M. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 18 lipca 2018 r. nr 348/2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej: PINB) 21 marca 2017 r. czynności kontrolnych dotyczących legalności budowy obiektów budowlanych na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w miejscowości X., gmina Andrychów ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy konstrukcji stalowej o całkowitych wymiarach w zewnętrznym obrysie 6,00 m x 4,80 m oraz wysokości ok. 3,15 m – 2,85 m ponad poziomem przyległego terenu, z wysuniętym zadaszeniem od strony wschodniej wspartym na słupkach o wymiarach 2,65 m x 6,00 m. Od strony wschodniej budynek gospodarczy z wysuniętym zadaszeniem zblokowany jest z parterowym budynkiem hali produkcyjno-magazynowej. Obydwa budynki stanowią samodzielne obiekty pod względem konstrukcyjnym, posiadające odrębne fundamenty, konstrukcję, ściany oraz dach. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek z zadaszeniem pełni funkcję gospodarczą do przechowywania narzędzi, materiałów budowlanych, palet itp. Analiza ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych wykazała, że został on wybudowany w okresie pomiędzy 2009 r. a 2015 r. Pismem z 12 kwietnia 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy ww. budynku gospodarczego, a następnie postanowieniem z 25 maja 2017 r. nr 57/2017 nałożył na właścicielkę nieruchomości M. M. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. dokumentów umożliwiających zalegalizowanie obiektu zrealizowanego bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b. Zdaniem PINB, budynek gospodarczy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów zatwierdzonego uchwałą Nr XLV-426-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z 25 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 362, poz. 2372), dalej: m.p.z.p., jednakże na tym etapie postępowania administracyjnego nie można wykluczyć legalizacji przynajmniej części obiektu, która nie znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej. Wobec upływu terminu i stwierdzenia, że zobowiązana nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku, PINB decyzją z 22 marca 2018 r. nr 58/2018 na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 p.b. nakazał M. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości X.

Nie uwzględniając odwołania złożonego przez M. M., MWINB decyzją z 18 lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia przyjęte w sprawie przez PINB. Wskazał, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach w zewnętrznym obrysie 6,00 m x 4,80 m (28,8 m2) nie odpowiada obiektom opisanym w art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., zatem konieczne było uzyskanie na zrealizowane przez odwołującą roboty pozwolenia na budowę. Organ I instancji wdrożył prawidłowo tryb określony w art. 48 ust. 1 i nast. p.b. Odwołująca nie przedstawiła w wyznaczonym przez PINB terminie dokumentów wymaganych do legalizacji budynku, toteż PINB zgodnie z art 48 ust. 4 p.b. wydał nakaz rozbiórki. W ocenie MWINB, wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 p.b. zapewniał właścicielce realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych na nią postanowieniem. Fakt, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę m.p.z.p. nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego, o czym PINB prawidłowo przesądził postanowieniem odmownym z 21 marca 2018 r.

M. M. złożyła skargę na powyższą decyzję MWINB, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli jej słuszności; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości oraz swobody podejmowania działalności gospodarczej; 3) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zaakceptowania przez organ II instancji postępowania organu I instancji, który zakreślił skarżącej termin na złożenie dokumentów związanych z legalizacją obiektu budowlanego, którego dochowanie nie było obiektywnie możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany uchwalonego m.p.z.p.; 4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie dowodowe było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzje organów zostały oparte na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązku złożenia stosownych dokumentów bez zbadania przyczyn, dla których skarżąca nie wykonała zobowiązania, oraz niezweryfikowaniu przez organ II instancji okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w Gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego m.p.z.p., pomimo że są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie; 5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa wskutek przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wybiórczy; 6) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w Andrychowie m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą Nr XLV-426-06.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja MWINB odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania była budowa budynku gospodarczego. W myśl art. 3 pkt 6 p.b. pod pojęciem budowy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot postępowania ze względu na jego wymiary nie mieści się w powyższym wyliczeniu, co oznacza, że przed rozpoczęciem budowy inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na jego budowę. Sąd I instancji zauważył, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej w sytuacji, gdy budowa budynku gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie kwestionowała również wdrożonego trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 p.b. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega równocześnie w sprawie wątpliwości, że w terminie zakreślonym przez organ I instancji w postanowieniu z 25 maja 2017 r. skarżąca nie dopełniła obowiązku polegającego na przedłożeniu wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację budynku gospodarczego. Dlatego też decyzja nakazująca jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art 48 ust. 4 p.b. jest zgodna z prawem. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd I instancji podniósł, że niezasadny jest zarzut naruszenia w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organy nadzoru budowlanego słusznie bowiem przyjęły, iż powołana przez stronę okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania. W ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego popełnionej samowoli budowlanej organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili jej załatwiania przepisów, w tym przepisów prawa miejscowego. Skoro w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, to brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną nawet zmianą planu miejscowego (w niniejszej sprawie okoliczność wniosku strony nie została w żaden sposób wykazana) a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą powyższego aktu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko, zgodnie z którym przepisy p.b. (art. 48-49 p.b.) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podnosi się w nim, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym a ewentualnym uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. Niezasadna jest zatem argumentacja skarżącej, że organy powinny były zawiesić kontrolowane postępowanie administracyjnej celem umożliwienia skarżącej przeprowadzenia postępowania mającego na celu zmianę m.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że nie dostrzega również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postepowania - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, termin zakreślony w postanowieniu z 25 maja 2017 r. nakazującym przedłożenie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. do dnia 31 grudnia 2017 r. pozwalał na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Nie sposób przy tym nie zauważyć, jak zaakcentował Sąd, że skarżąca (reprezentowana w toku całego postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła o zawieszenie postępowania dopiero 31 stycznia 2018 r., a zatem już po upływie zakreślonego jej terminu. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego oraz przed Sądem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie okoliczności wystąpienia z wnioskiem o zmianę m.p.z.p., nie wskazała nawet daty pisma, jakie miałoby zostać skierowane do organów gminy.

M. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 p.b. przez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organy wskazanego przepisu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo wadliwego zastosowania przez organy wskazanych przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodny z zasadą godności, praworządności i proporcjonalności, oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej poprzez utrzymanie w mocy postanowienia uniemożliwiającego skarżącej zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do wszystkich zarzutów strony, w tym w szczególności do stanowiska strony wskazanego w skardze z 4 lipca 2018 r. i niezweryfikowanie podnoszonych przez skarżącą wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pobieżny, nie zmierzający do wyjaśnienia sprawy i nie wyczerpujący wszystkich możliwości dowodowych, co przejawiało się m.in. w pominięciu przez Sąd I instancji przeprowadzenia istotnych dowodów dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dowodów zmierzających do wyjaśnienia, czy przedmiotowa budowla jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym, czy zachodzą przesłanki do jej legalizacji;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącej wątpliwości co do stanu faktycznego i co do normy prawnej, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i zbadania stanu taktycznego sprawy, w sytuacji kiedy postępowanie przed PINB znak: PINB.7355.6.2017.2 nie zostało zakończone.

II. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

W kontekście zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga przypomnienia, że na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest rozważyć, czy w sprawie zachodzą warunki niesprzeciwiające się bezwzględnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wyłączenie takiej sytuacji stwarza podstawę do wydania zaskarżalnego (zażaleniem) postanowienia określonego w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., w którym organ powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, nakładając równocześnie obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. W myśl art. 48 ust. 5 p.b., przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych wyżej obowiązków, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 p.b.).

W postępowaniu podlegającym kontroli Sądu I instancji wydana przez MWINB decyzja skierowana do skarżącej zawierała nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej w miejscowości X., gmina Andrychów. Jej podstawę prawną stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Rozstrzygnięcie to nie było zatem spowodowane uznaniem przez organ niedopuszczalności poddania spornego obiektu procedurze legalizacyjnej, ale stanowiło wynik niedopełnienia przez skarżącą obowiązku nałożonego na nią w toku postępowania legalizacyjnego postanowieniem PINB z 25 maja 2017 r., który zobowiązywał skarżącą do przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 p.b. łączony z odmową, jak ujmuje to skarga kasacyjna, wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku w tych warunkach pozostaje w całości nieuprawniony. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 p.b. przez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego wskazanego przepisu p.b. jest niezrozumiałe, mając na uwadze, że wydane przez PINB postanowienie jednoznacznie świadczy o zainicjowaniu procedury umożliwiającej doprowadzenie samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, przewidzianej w art. 48 ust. 2 i nast. p.b.

Twierdzenie, że na organie ciążył obowiązek dokonania analizy, czy budynek wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów o charakterze techniczno-budowlanym i dopiero pozytywna weryfikacja tych okoliczności może prowadzić do wszczęcia postępowania legalizacyjnego zasadniczo jest poprawny. Problem, jaki budzi akcentowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego wniosku, jest spowodowany tym niemniej brakiem określenia jego związku z okolicznościami faktycznymi ustalonymi w sprawie. Nie jest bowiem sporne, że przeprowadzona przez PINB w powyższym zakresie wstępna ocena robót budowlanych wiązała się z odstąpieniem od stanowiska, iż samowolna budowa budynku gospodarczego narusza przepisy w sposób uniemożliwiający doprowadzenie ww. obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwe ustalenia dotyczące wskazanej przez skarżącą analizy mogły zostać przyjęte po przedłożeniu przez nią zaświadczenia Burmistrza Andrychowa o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p., jak też projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, co jednakże z powodu zaniechania skarżącej nie nastąpiło, stanowiąc przeszkodę prawną w zakończeniu tej fazy postępowania legalizacyjnego, która kształtowana jest przepisem art. 48 ust. 5 p.b.

Stwierdzenie, że w sprawie zaszła negatywna przesłanka prowadzenia postępowania odpowiada konstrukcji postępowania legalizacyjnego i pozostaje zgodne ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. (art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 k.p.a.), wobec czego nie można przyjąć, że doszło w kontrolowanym postępowaniu do ich naruszenia. Brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie zaistniały jakiekolwiek wątpliwości co do treści zastosowanej przez MWINB normy prawnej w znaczeniu przyjętym w art. 7a § 1 k.p.a. Analogiczną ocenę odnieść trzeba do zarzutu, że zaskarżona decyzja zapadła bez zweryfikowania materiału dowodowego. Formułowanie względem stanu faktycznego i prawnego sprawy wątpliwości przez skarżącą jest nieskuteczne, albowiem zarzut, iż organ nie podjął działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i nie dokonał dostatecznie wnikliwej jego analizy operuje wyłącznie hasłowym określeniem wadliwości. Pozbawiony jest on wspierającej go argumentacji, która ujawniałaby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z czym jej autor wiąże dopuszczenie się przez Sąd I instancji wskazanego uchybienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia równocześnie, jaki związek zachodzi pomiędzy wymienionym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 61a § 1 k.p.a. a działaniem organu, którego konsekwencją miałoby być "uniemożliwienie skarżącej zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego". Sytuację prawną skarżącej jako sprawcy samowoli budowlanej kształtowało w sprawie rozstrzygnięcie wydane przez MWINB we wszczętym przez organ z urzędu postępowaniu legalizacyjnym i brak jest powodów, by łączyć ją z innymi aktami podjętymi w odrębnych postępowaniach (wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 2975/19).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przeszkodą procesową do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne nie jest okoliczność prowadzenia przez właściwy organ gminy postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezależnie od tego, na jakim etapie procedura ta znajduje się. Taki pogląd interpretacyjny został stanowczo wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, ONSAiWSA 2013/6/101 i jest jednolicie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 1100/18; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 928/18; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 931/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18; wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., II OSK 1906/16). Zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania legalizacyjnego dotyczące niezgodności z m.p.z.p. zabudowy działki budynkiem gospodarczym i woli zmiany przeznaczenia tego terenu pomijają, że organ nadzoru budowlanego w tym postępowaniu powinien kierować się obowiązkiem ustalenia planistycznego przeznaczenia terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy, a więc powinien uwzględnić aktualny (obowiązujący) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego przedłożenia skarżąca została zobowiązana na mocy postanowienia PINB z 25 maja 2017 r., mogło odnosić się z tego względu wyłącznie do ustaleń m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą Nr XLV-426-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z 25 maja 2006 r. w jej brzmieniu analizowanym przez MWINB. Wbrew odmiennym założeniom prezentowanym przez skarżącą, wystąpienie przez skarżącą o zmianę wskazanej uchwały w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka nr ew. [...], abstrahując w tym miejscu od zauważonej przez Sąd I instancji kwestii związanej z brakiem udowodnienia w jakikolwiek sposób przez stronę faktu podjęcia tego rodzaju działania, nie stanowiło okoliczności uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne.

Trudno jest określić, z jakich powodów skarżąca zarzutem skargi kasacyjnej objęła również art. 48 ust. 1 p.b., podnosząc wadliwe jego niezastosowanie w sprawie, jeżeli uwzględni się tak charakter zamieszczonej w tym przepisie regulacji zobowiązującej organ do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i posłużenie się zamieszczoną w nim normą przez MWINB w związku z odesłaniem zawartym w dyspozycji art. 48 ust. 4 p.b., czego wyrazem było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 23 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.