Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1239/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Barbara Pasternak ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2006 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R.M. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1239/02

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...].09.1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie przepisów art. 50 ust. l pkt l, art. 80 w związku z art. 83 ust. l Ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm./ wstrzymał prowadzenie robót budowlano - remontowo - adaptacyjnych prowadzonych przez J.M. w piwnicach budynku mieszkalnego w T. przy ul. P. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 23.09.1999r. kontroli stwierdzono, że w piwnicach w/w budynku, oraz na terenie posesji wykonywane są roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te polegały na: wykonywaniu wjazdu i dojazdu do budynku z kostki drogowej, wykonaniu dwóch ścianek działowych, wykonaniu dwóch ścian konstrukcyjnych wypuszczonych poza obrys budynku ok. Im, przedłużających rozbudowę garażu. Uznano, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt l ustawy prawo budowlane prace powyższe wymagały pozwolenia właściwego organu. W tej sytuacji, ponieważ były one wykonywane bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia, a pozostały jeszcze do wykonania: oparcie belek nośnych na ścianach konstrukcyjnych, wyprawa tynkiem, wykonanie otworu w ścianie konstrukcyjnej budynku /garażu/, wydano postanowienie jak wyżej. W trakcie oględzin J.M. przedłożył: kopię Postanowienia Sądu Rejonowego w T. [...], oraz kopię strony tytułowej wniosku o wydanie pozwolenia na adaptację piwnic. Postanowienie powyższe zaskarżył zażaleniem R.M., zarzucając, że w związku z wykonywaniem opisanych wyżej robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia bądź zgłoszenia, PINB w T. winien był zastosować przepis art. 48 pr. bud. i nakazać rozbiórkę wybudowanych bez pozwolenia ścian. Przepis ten bowiem wskazuje w sposób jednoznaczny na obligatoryjność orzeczenia rozbiórki w przypadku realizacji robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia. Zastosowany przez organ art. 50 ust. 1 pr. bud. nie dotyczy sytuacji, która ma miejsce na posesji. Nadto, zarzucił, że jako współwłaściciel nieruchomości nie wyraził zgody na rozpoczęcie robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...].04.2000r. [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ II instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Uznano, że stwierdzenie przez organ dokonujący oględzin obiektu budowlanego, iż prowadzone są roboty budowlane w sposób sprzeczny z przepisami prawa jest wystarczającą przesłanką obligującą do ich wstrzymania w myśl art. 50 ust. l pr. bud. Co do zarzutu zażalenia odnośnie powinności zastosowania art. 48 pr. bud. organ stwierdził, że prowadzone roboty budowlane nie są budową obiektu ani jego części, lecz robotami innymi niż budowa, wobec czego zarzut ten nie jest uzasadniony.

Decyzją z dnia [...].11.1999r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w T., na podstawie przepisu art. 51 ust. l a ustawy Prawo budowlane udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych Postanowieniem z dnia [...].09.1999r., prowadzonych przy adaptacji pomieszczeń piwnicznych na garaż w budynku mieszkalnym przy ul. P. przez J.M. wg. załączonej dokumentacji projektowej. Decyzją tą zobowiązano nadto prowadzącego roboty do uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu na siedem dni przed przystąpieniem do jego użytkowania. Nakazano także powierzenie nadzoru nad prawidłowym wykonaniem otworu garażowego osobie posiadającej uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno-budowlanym. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż: J.M. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ Postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. dokonał podziału nieruchomości do użytkowania - J.M. wydzielono do wyłącznego użytkowania pomieszczenia piwniczne l i 2 oraz część działki oznaczoną lit. "G"- wg. projektu podziału wykonanego przez biegłego sądowego. W oparciu o projekt adaptacji pomieszczeń piwnicznych załączony przez J.M. do wniosku o wydanie pozwolenia na adaptację pomieszczeń piwnicznych na garaż a przekazany do PINB przez Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa UM T. stwierdzono, że nie zachodzi konieczność określania niezbędnych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem- projekt został wykonany przez osobę posiadająca niezbędne uprawnienia. Organ uznał, że problem ścianki działowej wykonanej w kotłowni użytkowanej przez współwłaścicieli jest problemem natury cywilno-prawnej i powinien być rozstrzygnięty na tej drodze. Wykonanie tej ścianki nie naruszyło bowiem obowiązujących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zawartych w Rozporządzeniu MGPiB z dnia 14.12.1994r. /Dz.U. nr 10 z 1995 ze zm/, jak również nie zmieniło sposobu użytkowania tego pomieszczenia poza treść powołanego wyżej Postanowienia Sądu Rejonowego w T. Od decyzji powyższej odwołał się R.M. Zarzucił, że jako współwłaściciel budynku mieszkalnego, w którym prowadzone są roboty budowlane jest stroną postępowania i winien mieć zapewnione czynne uczestnictwo w tym postępowaniu. Natomiast organ prowadzący sprawę nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym a w szczególności z dokumentacją projektową, co stanowi naruszenie przepisów art. 9, 10 i 61 § 4 kpa. Stwierdził, że w sytuacji, jaka ma miejsce na posesji organ winien zastosować art. 48 pr. bud. i nakazać rozbiórkę nielegalnie rozbudowanej części obiektu, oraz ścian działowych wykonanych w pomieszczeniach piwnicznych. Zarzucił naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 przez bezpodstawne przyjęcie, że J.M. wykazał się nieograniczonym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż on jako współwłaściciel winien wyrazić zgodę na rozbudowę i adaptację prowadzoną przez drugiego współwłaściciela. Podniósł, że zrealizowanie ścianki działowej w kotłowni w odległości 70 cm od pieca węglowo-koksowego centralnego ogrzewania stwarza zagrożenie dla użytkowników i jest niezgodne z przepisem § 8 ust. 2 Rozporządzenia MSWiA z dnia 16.08.1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Nie bez znaczenia dla podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie czynności jest także fakt, że kwestionowaną decyzję podpisał inspektor nadzoru, który opracowywał na zlecenie J.M. projekt podziału budynku do użytkowania dla potrzeb postępowania sądowego.

W rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2000r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna i nieprawidłowa, ponieważ nie jest dopuszczalne wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z pominięciem procedury przewidującej uprzednie wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pr. bud. Wznowienie robót może bowiem dotyczyć obiektu, którego stan określony zostanie w powyższy sposób jako zgodny z prawem. Należy zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy zachodzą okoliczności z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., a następnie wydać decyzję określającą wykonanie czynności, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, a także termin, w którym powinny one być wykonane. Nie wykonanie tych obowiązków w określonym skutkuje obligatoryjnym wydaniem decyzji o zaniechaniu dalszych robót bądź rozbiórce obiektu lub jego części. Gdy natomiast organ stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, to w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów kpa, w szczególności art. 7, 10 i 77 kpa poprzez zaniechanie pouczenia stron o toczącym się postępowaniu, o prawie zapoznania się stron z aktami sprawy i możliwości złożenia końcowego oświadczenia. Stwierdzono nadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 kpa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 27.04.2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T, wydał decyzję [,,,]. Decyzją tą w oparciu o przepis art. 51 ust. l pkt. 2 pr. bud. nakazano: przedłożenie dokumentacji projektowanej adaptacji istniejących piwnic w budynku mieszkalnym przy ul. P. na garaż, doręczenie dowodu dysponowania terenem oraz pomieszczeniem na cele zgodne z zamierzona inwestycją, zgodę T. Zarządu Dróg na zajęcie pasa drogowego w celu poszerzenia istniejącego wjazdu, opinie techniczną o stanie budynku oraz o możliwościach technicznych wykonania otworu na wjazd w miejscu istniejących otworów okiennych w piwnicy, oraz oświadczenie osoby posiadającej uprawnienia budowlane o podjęciu się nadzoru nad projektowanymi robotami przy elementach konstrukcyjnych - terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

Od decyzji tej odwołał się R.M. Zarzucił, że w sprawie powinien być zastosowany przepis art. 51 ist. l pkt l pr. bud., zakazujący prowadzenia robót i nakazujący rozbiórkę obiektu lub jego części, nadto, że ścianka w kotłowni została wykonana bez pozwolenia lub zgłoszenia, oraz bez jego zgody i jest częścią samowolnie rozpoczętej adaptacji pomieszczeń piwnicznych, a więc nie może być objęta odrębnym postępowaniem i co do niej także powinien być zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. nadto wniósł o wyłączenie z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w oparciu o art. 24 § 3 kpa z uwagi na uzasadnione domniemanie o jego stronniczości. W uzasadnieniu zarzutów odwołania powtórzył podnoszone dotychczas argumenty podkreślając, że wybicie w miejscu otworów okiennych otworu o szer. i wys. ok. 2m wymaga naruszenia konstrukcji ściany nośnej frontowej budynku, którego jest współwłaścicielem, ponadto wyjście z rozbudowa poza bryłę budynku wpływa na jego wygląd, dlatego powinno być uzgodnione z nim jako współwłaścicielem. Przedmiotowy budynek jest wybudowany w zabudowie bliźniaczej z takim samym, sąsiednim i takie zmiany spowodują zaburzenie ładu architektonicznego. Wniosek o wyłączenie z postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego R.G. uzasadnił faktem opracowania przez niego projektu podziału budynku do użytkowania dla potrzeb postępowania sądowego, oraz długoletnią jego znajomością z obydwoma stronami toczącego się postępowania, wynikającą z sąsiedzkiego zamieszkania.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2000r., [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. powołany jako jej podstawa prawna ponieważ zmierza ona jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego, a nie nakazuje wykonania czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie wyjaśniające powinno być rozstrzygnięte w formie postanowienia i korzystanie z formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygania spraw w toku postępowania jest niewłaściwe. Nadto -zaskarżona decyzja nie zawiera adresata- nie wymienia zobowiązanego do jej wykonania.

W wynikli ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w T. wydał dnia [...].10.2000r. decyzję [...], w oparciu o przepis art. 51 ust. l pkt 2. Decyzją tą odmówiono nakazania J.M. wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, oraz określenia terminu ich wykonania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku ponownej analizy akt sprawy, po uchyleniu poprzedniej decyzji PINB z dnia [...].04.2000r. stwierdza się, że zakres robót budowlanych wykonany przed ich wstrzymaniem polegający na wyburzeniu ścianki działowej z cegły gr. 12 cm w piwnicy nr l i wykonaniu nowej, wykonaniu dwóch ścian grubości 25 cm pod istniejącą płytą balkonową w celu przedłużenia o l m istniejącego garażu, oraz wykonaniu wjazdu do garażu od strony ul. P. nie wymagają określenia czynności doprowadzających w/w roboty do stanu zgodnego z prawem. Elementy wykonane w wyniku tych robót nie wymagają dodatkowych przeróbek mających na celu doprowadzenie ich do zgodności z przepisami, gdyż ich wykonanie nie narusza przepisu art. 5 prawa budowlanego, oraz przepisów zawartych w Rozporządzeniu Min. Gospod. Przestrz. i Bud. z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzję powyższą zaskarżył R.M., wnosząc o jej uchylenie. I zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. W odwołaniu zarzucił, że organ I instancji nierzetelnie określił stan faktyczny nazywając piwnicę już istniejącym garażem. W rezultacie legalizuje to samowolę budowlaną, ponieważ wszystkie prace J.M. wykonał bez pozwolenia, a także bez zgody odwołującego się jako współwłaściciela budynku. Odwołujący się nie kwestionuje dokonania sądowego podziału qoad usum, i o ile można by się zgodzić z argumentacją organu że przebudowa ścianek działowych w piwnicy nie wymaga zgłoszenia organowi rozpoczęcia robót ani pozwolenia na budowę, to nie do przyjęcia jest uznanie, że budowa nowych ścian na zewnątrz budynku nie wymaga pozwolenia na budowę. W istocie wykonanie tych ścian ma na celu rozbudowę budynku i zmianę jego bryły. Zarzucił, że pod wykonanym wjazdem umieszczone jest doprowadzenie wody do obydwu budynków i jakiekolwiek roboty powinny być uzgodnione z podmiotem administrującym wodociągiem celem zabezpieczenia rur doprowadzających wodę.

R.M. zakwestionował ponadto stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 25.09.2000r. [...], w którym odmówiono wyłączenia ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego T. Podtrzymał twierdzenie, że R.G. wykonał projekt podziału budynku dla potrzeb postępowania sądowego, a więc zachodzą przesłanki z art. 24 § 3 kpa- tym bardziej, że Powiatowy Inspektor sam ten wniosek poparł w piśmie skierowanym do R.M. z dnia 2.06.2000r. znak [...].

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2002 r. znak [...] uchylił w całości decyzję PINB w T. z dnia [...] października 2000r. nr [...] i orzekł na podstawie art. 104 kpa i art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 i art. 80 ust. 2 pkt l w związku z art. 83 ust. l ustawy prawo budowlane, że odmawia nakazania J.M. wykonania czynności mających na celu doprowadzenie robót budowlanych rozpoczętej bez wymaganego pozwolenia na budowę adaptacji pomieszczeń piwnicznych na garaż w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. P. w T. oraz określenia terminu wykonania tych czynności.

W uzasadnieniu zastosowania trybu przewidzianego art. 138 § l pkt 2 kpa organ II instancji podano, iż decyzja I instancji została uchylona w całości i poddana reformacji dotyczącej prawidłowego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione. Stwierdzono, że w sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 51 § 1 pkt 1 pr. bud. przez orzeczenie rozbiórki skoro nie zachodzi sytuacja, w której nie ma możliwości doprowadzenia robót budowlanych do zgodności z prawem. Powołując się na treść art. 71 ust. 3 pr. bud., oraz akta organu I instancji uznał, że zarzut dotyczący nierzetelnego określenia przez organ przedmiotu toczącego się postępowania jest bezpodstawny. Ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących konieczności wyrażenia zgody na projektowane prace przez współwłaściciela nieruchomości, stwierdzając, że w toku sprawy dotyczącej doprowadzenia wykonanych robót do zgodności z prawem organ nadzoru budowlanego nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponadto współwłasność nieruchomości została zniesiona Postanowieniem sądowym. Zarzut dotyczący wykonania wjazdu do garażu uznał za nieprawdziwy, wobec uzgodnienia projektu adaptacji przez Dział Techniczny T. Wodociągów. Organ uznał że prace budowlane wykonane przez J.M. nie wymagają nakazania wykonania czynności mających na celu doprowadzenie ich do zgodności z prawem W toku postępowania przed organem I instancji J.M. przedłożył: projekt techniczny wjazdu do posesji przy ul. P. w T. wraz z uzgodnieniami, projekt adaptacji pomieszczeń piwnicznych na pomieszczenie garażowe i opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku oraz możliwości wykonania otworu wjazdowego do garażu w miejsce istniejącego okna, opracowane przez osoby posiadające właściwe kwalifikacje zawodowe. W oparciu o powyższe dokumenty organ I instancji będzie mógł udzielić inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 24 § 3 kpa organ uznał, że kwestia ta nie jest przedmiotem postępowania odwoławczego, natomiast stanowisko w tej sprawie zajął w piśmie z dnia 25. 09. 2000 r. [...].

Na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.M.

W skardze zarzucił naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 prawa budowlanego, art. 105 kpa i art. 199 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego, z powodu naruszenia tych przepisów organy prowadzące postępowanie nie uwzględniły jego interesów jako strony i współwłaściciela budynku, w którym nastąpiła samowola budowlana. Jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniósł, że rozpoczęte prace zmierzają do zmiany bryły budynku, co w zasadniczy sposób wpływa na wygląd całego obiektu, zaś zamierzone wybicie otworu wjazdowego do planowanego garażu naruszy konstrukcję ściany nośnej, co grozić może katastrofą budowlaną. Zarzucił, że wybudowanie ścian wychodzących poza obręb budynku jest w istocie rozbudową piwnic, na co nie wyraża zgody.

Skarżący zarzucił także naruszenie przez organy prowadzące sprawę art. 24 § 3 kpa, w związku z nie wyłączeniem od prowadzenia postępowania administracyjnego osoby R.G. - pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., oraz naruszanie art. 10 § 1 kpa -poprzez nie zapoznanie go przez organy z dokumentacją rozpoczętej adaptacji.

Skarga zawiera nadto streszczenie przebiegu postępowania począwszy od dokonania przez skarżącego zgłoszenia faktu samowoli do organu nadzoru budowlanego w dniu 16.09.1999r., oraz opis postępowania dotyczącego rozbudowy instalacji centralnego ogrzewania w przedmiotowym budynku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, póz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi.

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżącego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. powołany przez organy rozstrzygające sprawę jako podstawa prawna decyzji ma zastosowanie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych stanowiących inne przypadki, niż objęte dyspozycją art. 48 pr. bud., przy czym roboty te do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. W każdym przypadku wydanie decyzji na podstawie art. 51 pr. bud. musi być poprzedzone wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 50 pr. bud. i musi nastąpić przed upływem dwóch miesięcy od daty doręczenia -jak stanowi art. 50 ust. 4 pr. bud. Zestawienie treści powołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że nie można wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. l pr. bud. po upływie terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 tej ustawy, ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 50 pr. bud. traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlano-remontowo -adaptacyjnych prowadzonych w piwnicach budynku mieszkalnego w T., przy ul. P., na podstawie art. 50 ust. 1 pr. bud. w dniu 24 września 1999r. W następstwie wydania tego postanowienia organy prowadziły przez okres ośmiu miesięcy postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli, w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. Postępowanie to dotknięte było szeregiem uchybień, w wyniku których kolejne decyzje były uchylane przez organ odwoławczy z powodu naruszeń przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Sytuacja taka -m. in. - doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 4 pr. bud., co stanowi naruszenie przepisu art. 51 pr. bud. W przypadku utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ prowadzący sprawę powinien był umorzyć postępowanie. Dalsze prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. wymagało wydania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skoro ustawodawca przewidział dla państwowego organu nadzoru budowlanego tylko dwumiesięczny termin na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót, to nie wydanie w tym czasie decyzji w oparciu o art. 51 pr. bud. oznacza możliwość ponownego przystąpienia do robót budowlanych. Brak takiej decyzji oznacza wycofanie się organu nadzoru budowlanego z zastrzeżeń w stosunku do prowadzonych robót. W zaistniałej sytuacji nie było więc podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. po upływie terminu ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Z tych względów zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż -jak już podkreślono wyżej i jak wynika z przedstawienia stanu sprawy, postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 51 pr. bud. prowadzone było w sposób dotknięty licznymi uchybieniami. Zgromadzone podczas postępowania dowody nie dawały zdaniem sądu organom niewątpliwych podstaw do uznania, że wykonywane przez J.M. roboty budowlane mieszczą się w zakresie uregulowanym przepisami art. 50 i 51 pr. bud. Nie wskazuje na to materiał zawarty w aktach sprawy, ani nie wyjaśniają tego uzasadnienia decyzji obu instancji. Jak bowiem wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych bezpośrednio przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, inwestor wybudował dwie ściany konstrukcyjne o grubości 25 cm, wykraczające poza obręb budynku o ok. Im, przedłużające istniejące pomieszczenie piwniczne pod planowany garaż. Ściany te przygotowane były pod oparcie belek nośnych stropu. Taki zapis figuruje w protokole oględzin przeprowadzonych 23 września 1999r. Treść postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia 24.09.1999r. dotyczy wstrzymania robót budowlano-remontowo-adaptacyjnych. W zaskarżonej natomiast decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymane roboty określono jako adaptację pomieszczeń piwnicznych na garaż, podkreślając w uzasadnieniach, że chodzi o adaptację istniejącego garażu. Stwierdzenie takie stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym stwierdzonym w trakcie oględzin, jak i z twierdzeniami stron. Zdaniem sądu w sytuacji kiedy roboty budowlane polegają m. in. na wybudowaniu ścian konstrukcyjnych wykraczających poza obręb budynku i przygotowaniu ich pod oparcie belek nośnych stropu, roboty takie przekraczają ramy adaptacji, o której mowa w decyzjach, a stanowić mogą rozbudowę budynku w części przyziemia. Z uwagi jednak na brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów, na których - jak miałoby wynikać z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - oparły się organy rozpoznające sprawę, nie sposób stanowczo stwierdzić, czy wybudowanie tych ścian jest już rozbudową obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 6, czy zakres prowadzonych prac mieści się w dyspozycji pkt. 7 tego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje się na sporządzone i będące podstawą jej wydania dokumenty, jak projekt adaptacji, projekt wjazdu do posesji, opinię techniczną, oraz na istniejące uzgodnienia . Dokumentów tych nie zawierają akta sprawy, zaś sama treść uzasadnień nie daje możliwości jednoznacznej weryfikacji tej kwestii i stwierdzenia, czy w przypadku prowadzonych przez J.M. robót mamy do czynienia tylko ze zmianą sposobu użytkowania obiektu /w nin. przypadku pomieszczenia/, czy też projektowana adaptacja pomieszczeń piwnicznych nie jest połączona z rozbudową. Z pewnością w sprawie nie zachodzi sytuacja, w której prowadzone są roboty będące tylko adaptacją istniejącego garażu, jak to określiły w decyzjach organy prowadzące postępowanie, ponieważ adaptowane są pomieszczenia piwniczne, wraz z jednoczesnym ich "przedłużeniem". Art. 71 pr. bud. określa, jakie prace uznawane są za kwalifikujące się jako zmiana sposobu użytkowania. Z określeń tam zawartych wynika, że zmiana sposobu użytkowania polega m.in. na przeróbce istniejącego pomieszczenia, zaś w nin. sprawie mamy do czynienia także z - jak to określiły organy -"przedłużeniem pomieszczenia".

Dołączone na rozprawie przez J.M. kopie dokumentów nie stanowią kompletnej dokumentacji, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Stwierdzić nadto należy, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów przewidzianych art. 107 § 3 kpa. W szczególności uzasadnienie decyzji I instancji jest całkowicie lakoniczne i nie wyjaśniające dlaczego wykonane przez J.M. roboty nie wymagają nakazania wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powołuje się ono na przepis art. 5 pr. bud., który jest norma ogólną, 'oraz na ogół przepisów Rozporządzenia Min. Gospod. Przestrz. i Bud. z 14. 12. 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zawiera żadnych szczegółowych ustaleń świadczących o dokonanej analizie zebranych dowodów i uprawnieniu do stwierdzenia zawartego w sentencji decyzji. W szczególności nie wskazuje z jakich konkretnych powodów wykonane prace, tj. ścianki działowe, ściany zewnętrzne, ścianka działowa w kotłowni nie stoją w sprzeczności z przepisami prawa i konkretnie z którymi. Uzasadnienie decyzji organu II instancji powołuje złożone przez inwestora dokumenty, które świadczyć mają o zgodności wykonanych prac z przepisami prawa, jednakże sąd nie ma żadnej możliwości zbadania, czy czynią one zadość obowiązującym przepisom. Nie jest także konsekwentne i jasne stanowisko organów prowadzących postępowanie, komu przysługiwał w toczącym się postępowaniu przymiot strony. Niektóre z decyzji i pism w toku postępowania kierowane były do H.B. Nie wyjaśniono czy i na jakiej podstawie była ona uznana przez organy za stronę postępowania, które wszak nie było postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnośnie samych zarzutów skargi, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn, podkreślić należy istotną kwestię, będącą mieć znaczenie w przyszłości. Głównym zarzutem skarżącego, podnoszonym przez wszystkie etapy postępowania był zarzut dotyczący braku wyrażenia przez niego jako współwłaściciela nieruchomości zgody na prowadzone roboty. W tej sprawie organ II instancji zajął prawidłowe stanowisko o ile uznał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ orzekając o doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, organ nadzoru budowlanego nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela to stanowisko. Jest to pogląd konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m. in. w Wyroku IV SA 1721/97 /system informacji prawnej Lex 05/2006/ stwierdził iż " Prawo budowlane tyko w jednym przypadku uzależnia wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji od wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością- dotyczy to wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy rozpoczęto już roboty budowlane, kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności, czy wyrządzenia szkód tą budową nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym". Całkowicie błędne jest natomiast stwierdzenie organu, że współwłasność nieruchomości została zniesiona Postanowieniem Sądu Rejonowego w T. [...]. Postanowieniem tym dokonano wszak jedynie podziału nieruchomości qoad usum, który nie jest podziałem definitywnym, gdyż w zależności od okoliczności może ulec stosownej zmianie. Wynika z powyższego, że stanowisko skarżącego w kwestii wyrażenia zgody na wykonane roboty jest chybione.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 3 kpa stwierdzić należy, że brak w aktach sprawy pisma, na które powołuje się skarżący, świadczącego o przychyleniu się samego R.G. do wniosku o jego wyłączenie od prowadzenia postępowania uniemożliwia jakiekolwiek ustosunkowanie się do tego zarzutu. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia następuje przez wydanie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Organ prowadzący sprawę powinien był więc rozstrzygnąć wniosek skarżącego o wyłączenie R.G. od udziału w postępowaniu w powyższej formie, nie zaś formie pisma informującego o braku podstaw do wyłączenia /pismo WINB do R.M. z dnia 25.009.2000r., [...]/. Sprzeczne z przepisem art. 142 kpa jest wiec stanowisko organu II instancji, iż kwestia wyłączenia Powiatowego Inspektora nie jest przedmiotem postępowania odwoławczego, skoro przepis ten stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Bez względu jednak na wskazane wyżej uchybienia organów prowadzących postępowanie, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić z powodu naruszenia przepisów art. 50 i 51 pr. bud., tj. przekroczenia terminu przewidzianego do wydania decyzji, będącej następstwem wstrzymania robót w oparciu o art. 50 pr. bud.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. la i c ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji Wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy ppsa.