Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 665/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 151, art. 146, art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa oraz odmowie uchylenia ww. decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", stanowiącego I etap inwestycji zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami, z garażami wielostanowiskowymi wbudowanymi w budynek i zagospodarowaniem terenu na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] i [...] w K.. Decyzjami nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], na wniosek inwestora, zmienił pierwotną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlanego.

Politechnika P. , właściciel sąsiedniej nieruchomości dz. nr [...]

w K. przy ul. [...], wystąpiła do Starosty [...]

o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...],

na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego przez Politechnikę P. odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., wydana została z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na ww. decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Politechnika P. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 czerwca

2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18, uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.

nr [...]. Sąd wskazał, że przepisy § 7 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 2b i § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia

25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) wskazują na konieczność uwzględnienia w projekcie zakresu oddziaływania na otoczenie oraz przedstawienia powiązania budynku z przyległymi obiektami budowlanymi jak i określenia informacji i danych o charakterze i cechach istniejących, przewidywalnych zagrożeniach dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia. Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę do obowiązków organu należy przeprowadzenie szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza taka nie została w sposób należyty przeprowadzona. W szczególności w kwestii kompletności projektu budowlanego i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednią nieruchomość w odniesieniu do części podziemnej budynku bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością strony skarżącej.

Sąd uznał, że wykonanie wykopu sąsiadującego z działką skarżącej miało dwojaki charakter - z jednej strony związane było z wykonaniem prac rozbiórkowych,

a z drugiej stanowiło etap przygotowawczy do wykonania fundamentów planowanego budynku. Przy czym zabezpieczenie wykopu również miało pełnić podwójną funkcję - po pierwsze zapobiegać osuwaniu się ziemi i jego zalewaniu, a po wtóre ściana szczelinowa miała stanowić fundament dla zewnętrznej ściany budynku poprzez zespolenie jej z płytą fundamentową. Wykonanie projektu ściany szczelinowej powierzono wykonawcy, podczas gdy w świetle przepisów winien on stanowić część projektu budowlanego, a przyjęte w tym zakresie rozwiązania techniczne powinny stanowić przedmiot analizy i kontroli organu architektoniczno-budowlanego, szczególnie w zakresie tego, czy w sposób właściwy zabezpieczają one interesy osób trzecich. Zdaniem Sądu, projekt budowlany był niekompletny i nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów dotyczących konstrukcji budynku i zabezpieczenia interesów Politechniki [...].

W ramach ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego ściany szczelinowej przy granicy

z dz. nr [...], obręb [...], mającej na celu zabezpieczenie nieruchomości przy ul. [...] w K..

Dnia 21 grudnia 2018 r. inwestor przedłożył projekt budowlany branży konstrukcyjnej zabezpieczenia wykopu pod rozbiórki części podziemnych nieistniejących i wyburzonych budynków pomiędzy ul. [...]

i [...] w K. sporządzony 17 lutego 2017 r. Ponadto, wniósł o uznanie tego projektu za element projektu budowlanego, załącznika do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z 3 lipca 2017 r. Wskazał, że projekt ten był elementem dokumentacji budowlanej sporządzonej celem realizacji robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejących na terenie podziemnych części budynków.

W ramach prowadzonego postępowania o pozwolenie na rozbiórkę inwestor przedstawił organowi projekt budowlany - projekt rozbiórki "rozbiórka części podziemnych" z 17 lutego 2017 r.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] stwierdził, że decyzja

z [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A", wydana została z naruszeniem prawa - art. 10 § 1 k.p.a., jednakże odmówił jej uchylenia z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Politechnika P. wniosła od tej decyzji odwołanie zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie strony odwołującej się, organ administracji budowlanej nie ma prawa do zatwierdzenia dokumentacji już zrealizowanych robót budowlanych, jaką niewątpliwie jest zabezpieczenie wykopu inwestycji realizowanej w granicy nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowe strona wskazała, że roboty budowlane w zakresie zabezpieczenia wykopu już zrealizowano, zaś stwierdzonych uchybień nie można konwalidować na etapie postępowania wznowieniowego, co winno skutkować decyzją odmowną, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego.

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia

[...] r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przeanalizował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą działki inwestycyjnej i uznał,

że sporna inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem. Następnie organ przeanalizował przedsięwzięcie pod względem przepisów prawa budowlanego

i zauważył, że podziemną część budynku zaprojektowano w obrysie działek inwestycyjnych m.in. do granicy działki nr [...], należącej do Politechniki P..

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy akta zostały uzupełnione

o dokumentację - "projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego" wraz

ze ścianą szczelinową będącą jednym z elementów zabezpieczenia wykopu pod rozbiórkę części podziemnych nieistniejących i wyburzonych budynków. Projekt ten był elementem dokumentacji projektowej sporządzonej przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę części podziemnych budynków znajdujących się na przedmiotowych działkach inwestycyjnych przy ul. [...] i [...] w K., który przewidywał realizację ścianki szczelinowej i palościany. W ramach wydanego pozwolenia ściana szczelinowa została wykonana. Ściana z pali CFA i kolumn DSM ma za zadanie chronić wykop przed napływem wody i umożliwić pracę w suchym wykopie, zabezpieczyć grunt w poziomie posadowienia istniejących budynków przed rozluźnieniem, zabezpieczyć istniejące budynki przed obsunięciem oraz stanowić fundament dla projektowanej w przyszłości zewnętrznej ściany budynku, a przez zespolenie z płytą fundamentową ma za zadanie zabezpieczyć część podziemną budynku przed zalaniem.

Dalej Wojewoda wskazał, że przedmiotowa ściana szczelinowa nie była elementem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]

z [...] r., jednakże ze względu na powiązanie jej z projektowaną płytą fundamentową, projekt ściany szczelinowej, jak wskazał w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powinien stanowić przedmiot analizy i kontroli organu architektoniczno-budowlanego, szczególnie w zakresie tego, czy w sposób właściwy zabezpieczają one interesy osób trzecich.

W dołączonym w trakcie postępowania "projekcie budowlanym z elementami projektu wykonawczego" przeprowadzono obliczenia na potrzeby wykorzystania istniejącej ścianki szczelnej i palościany pod projektowaną płytę fundamentową.

W projekcie budowlanym objętym decyzją z [...] r. wykazano na rysunku (w części branży konstrukcyjnej rys. 01/k) rozwiązania dotyczące projektowanej płyty fundamentowej na ściance szczelinowej. Projekt konstrukcji wykonany został przez projektanta z odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcji budowlanych. Ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo z działką nr [...] (należącą do Politechniki P. ), projektowanej ściany szczelinowej, na której zaprojektowano płytę fundamentową, należało uznać w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściciela dz. nr [...] w K. przy ul. [...], za stronę przedmiotowego postępowania. Starosta [...] pomijając właściciela nieruchomości dz. nr [...], naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż strona postępowania nie brała w nim udziału.

Do wniosku o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, wraz z niezbędnymi opiniami

i uzgodnieniami, a także aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami projektantów o przynależności do właściwych samorządów zawodowych. Przedłożono informację BIOZ. Przedmiotowy projekt został uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych bez uwag oraz z rzeczoznawcą

ds. sanitarnohigienicznych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją zezwolił na przeprowadzenie interwencyjnych badań archeologicznych

w trakcie prac ziemnych związanych z budową zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z usługami i garażami podziemnymi, zgodnie z załączonym do wniosku programem badań archeologicznych. Następnie decyzją z [...] r. Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. nie wniósł zastrzeżeń pod względem archeologicznym do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Urząd Morski w S. postanowieniem z [...] r. uzgodnił bez uwag projekt decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto, z dokumentacji geologicznej wynika, że decyzją z [...] r. zmienioną decyzją z [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt robót geologicznych dla określonych warunków geologiczno-inżynierskich dla potrzeb projektu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi na ww. działkach w K.. Do projektu budowlanego załączono ekspertyzę techniczną sąsiednich budynków, w tym m.in. budynku na dz. nr [...] Politechniki [...]. W uzupełnieniu projektu budowlanego przedłożono projekt ścianki szczelinowej.

Powołując się na przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda uznał,

że projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków techniczno-budowlanych, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia, informację BIOZ, projektanci przedłożyli zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto, projektanci oświadczyli o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zaprojektowanie przedmiotowego budynku częścią podziemną bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] jest zgodne z prawem i nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że wniosek o pozwolenie na budowę wraz z załącznikami spełnia wymogi określone w przepisach art. 32 ust. 4 oraz 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Badana inwestycja zaprojektowana została zgodnie z § 12 ust. 1 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo ściany kondygnacji podziemnej do granicy działki nr [...] oraz bezpośrednie sąsiedztwo budynku znajdującego się przy granicy działki inwestycyjnej, należało uznać, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jej właściciele posiadają przymiot strony postępowania. Zatem zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., wnioskodawca zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Po analizie projektu budowlanego, sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i spełnieniu przez inwestora obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 i art. 34 ustawy Prawo budowlane Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., jednakże nie uchyla się jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Politechnika P. , działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie,

że uzupełnienie projektu budowlanego oraz ocena legalności projektu zabezpieczenia wykopu, stanowiącego część projektu budowlanego, przez organ architektoniczno-budowlany może nastąpić również na etapie postępowania wznowieniowego po wykonaniu robót budowlanych, mimo że przepisy pozwalają na uzupełnienie projektu budowlanego oraz na dokonanie takiej oceny jedynie przed realizacją inwestycji;

2) naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w sytuacji, w której winna zapaść decyzja odmowna, jako że roboty budowlane objęte projektem zostały zrealizowane w części bez pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie na budowę zatwierdzało projekt niekompletny, pozbawiony projektu zabezpieczenia wykopu;

3) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność zrealizowania robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu wykopu przed przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego, mimo że potwierdzenie tej okoliczności winno skutkować wydaniem decyzji odmownej;

4) naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania na okoliczność kompletności projektu budowlanego w dacie zatwierdzenia projektu budowlanego, mimo że potwierdzenie tej okoliczności winno skutkować wydaniem decyzji odmownej.

W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.;

3) na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnienia zarzutów skargi strona podała m.in., że w dacie zatwierdzania projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany projekt był niekompletny. Inwestor uzupełnił braki na etapie postępowania wznowieniowego, czyli już po zrealizowaniu robót budowlanych, co w ocenie skarżącej jest niedopuszczalne. Strona skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2372/15, który również dotyczy postępowania wznowieniowego w przypadku wad projektu budowlanego inwestycji już zrealizowanej. Zgodnie z treścią uzasadnienia tego wyroku, "W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które może także stanowić istotę postępowania wznowieniowego, badaniu pod względem zgodności z prawem podlega nie to, co zostało już zrealizowane, lecz wyłącznie dokumentacja. Ocena legalności takiej dokumentacji przez organ architektoniczno-budowlany może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych, zaś w trybie wznowieniowym ewentualnie wtedy gdy zaistnienie wad wznowieniowych nie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z przyczyny, o jakiej mowa w art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Dlatego w tej sprawie Sąd I instancji niewadliwie uchylił decyzje organów obu instancji, którymi w trybie wznowieniowym zatwierdzono nowy projekt budowlany z 2014 r. i udzielono pozwolenia na budowę inwestycji, która została już zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji z [...] Okoliczność zrealizowania inwestycji została wskazana przez samą stronę skarżącą kasacyjnie na rozprawie przed Sądem I instancji, a czego nie kwestionowały pozostałe strony postępowania sądowoadministracyjnego. W tych bowiem warunkach prawnych i faktycznych w trybie wznowieniowym nie mogło dojść do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy architektoniczno-budowlane przed wydaniem decyzji powinny taką okoliczność wziąć pod uwagę, ponieważ ma ona istotny wpływ na wynik sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiście taka ocena nie zwalnia organów prowadzących postępowanie wznowieniowe od dokonania oceny sprawy pod kątem zaistnienia przesłanek wznowieniowych, co w tej sprawie nastąpiło, ponieważ oceniono, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z wadą, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie oceniono, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzała projekt budowlany, który w zakresie kubatury pomieszczenia na instalację gazową grzewczą naruszał przepisy techniczno-budowlane. W tych warunkach istniały zatem podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z uwagi na wykonanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nie było jednocześnie podstaw do prowadzenia w trybie wznowieniowym postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, o czym już wyżej była mowa. Przyjęcie odmiennego stanowiska rodzi określone problemy natury praktycznej w trakcie postępowania wznowieniowego, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, ponieważ nie wiadomo na ile w trakcie postępowania wznowieniowego uzupełnienie projektu budowlanego może polegać na przedłożeniu całkowicie odmiennego projektu budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana w oparciu o "stary" projekt budowlany."

Zdaniem skarżącej fakt, że w sprawie, w której zapadło cytowane orzeczenie, istniało również naruszenie przepisów techniczno-budowlanych nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą. Istotnym jest bowiem stwierdzenie, że na etapie postępowania wznowieniowego nie jest możliwa ocena dokumentacji projektowej inwestycji już zrealizowanej.

Dalej skarżąca podkreśliła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prowadzenie robót budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego tych samych robót (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia

2010 r., II OSK 1318/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 661/05). Nie jest zdaniem Skarżącej argumentem, że w dacie wydania pozwolenia projekt zabezpieczania wykopu już istniał - ważne jest, że w dacie wydania pozwolenia na budowę projekt zabezpieczenia wykopu nie stanowił części pozwolenia na budowę. Tym samym roboty budowlane w zakresie zabezpieczenia wykopu zrealizowano bez stosownego pozwolenia na budowę i zrealizowanego projektu budowlanego nie można już konwalidować na etapie postępowania wznowieniowego.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Sprawa dotycząca wznowionego postępowania w przedmiocie wydania decyzji dnia [...] r. przez Starostę [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia stanowiska zaprezentowanego w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18 i wskazań dla organów prowadzących ponownie sprawę. Wymieniony wyrok jest prawomocny i ma moc wiążącą organy oraz sądy orzekające w sprawie, co wynika wprost z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W powołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził m.in., że wykonanie projektu ściany szczelinowej (która stanowić miała również fundament dla zewnętrznej ściany budynku poprzez zespolenie jej z płytą fundamentową) powierzono wykonawcy podczas gdy w świetle przepisów winien on stanowić część projektu budowlanego, a przyjęte w tym zakresie rozwiązania techniczne powinny stanowić przedmiot analizy i kontroli organu architektoniczno-budowlanego, szczególnie w zakresie tego, czy w sposób właściwy zabezpieczają one interesy osób trzecich. Sąd uznał, że w praktyce organ nie mógł z tymi rozwiązaniami zapoznać się ani ich ocenić, ani też wnieść ewentualnych zastrzeżeń co do ich poprawności. W związku z tym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 [pic] i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniami inwestora, z tego powodu, że projektu budowlany był niekompletny i nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów dotyczących konstrukcji budynku i zabezpieczenia interesów Politechniki P. . Sąd zobowiązał organy ponownie rozpatrujące sprawę do uwzględniania powyższych uwag.

Kwestią sporną, najbardziej akcentowaną w ramach zarzutów skargi

i wymagającą przesądzenia w niniejszej sprawie, stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy charakter dostrzeżonych w powołanym wyżej wyroku uchybień odnoszących się do dokumentacji projektowej może być w ogóle konwalidowany przez organ w ramach wszczętego i prowadzonego postępowania wznowieniowego,

w szczególności w sytuacji zrealizowania części robót.

Zdaniem Sądu, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stoją temu na przeszkodzie. W wyniku wznowienia postępowania organ ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i dokonać oceny, czy zapadłe rozstrzygniecie, pomimo dostrzeżonych wad, może być uznane za zgodne z prawem, czy też konieczne jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego i odmienne zakończenie sprawy administracyjnej. Wynika to wprost z przepisów zawartych w art. 151 k.p.a.

Jedną z przewidzianych form zakończenia postępowania wznowieniowego jest podjęcie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w przypadku wystąpienia określonych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. przesłanek negatywnych (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie zaś z drugą przesłanką wskazaną w art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe tylko w przypadku, gdy treść rozstrzygnięcia w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej (zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a.) pokrywa się w całości z poprzednim, a ponadto wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość usunięcia niektórych wad postępowania w ramach postępowania wznowieniowego. Jak wskazano np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 392/18, z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Również w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 150/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usuniecie ewentualnych wadliwości oraz ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej.

Jak podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2372/15, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, które może także stanowić istotę postępowania wznowieniowego, badaniu pod względem zgodności z prawem podlega nie to, co zostało już zrealizowane, lecz wyłącznie dokumentacja. Ocena legalności takiej dokumentacji przez organ architektoniczno-budowlany może nastąpić jedynie przed rozpoczęciem robót budowlanych; zaś w trybie wznowieniowym ewentualnie wtedy, gdy zaistnienie wad wznowieniowych nie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności z przyczyny, o jakiej mowa w art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczności stanu faktycznego i prawnego związane z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostały wyjaśnione i ocenione m.in.

w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18. Za wadę natury procesowej, związanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w ww. wyroku Sąd uznał niedostrzeżenie przez Starostę braku projektu ściany szczelinowej mającej stanowić również rolę fundamentu dla zewnętrznej ściany projektowanego budynku. Tym niemniej w trakcie postępowania wznowieniowego uczestnik postępowania przedłożył Projekt budowlany z elementami projektu wykonawczego wykonany w ramach zabezpieczenia wykopu pod rozbiórki części podziemnych nieistniejących i wyburzonych budynków pomiędzy ulicami [...] [...] i [...] w K., opatrzony datą jego sporządzenia 17 lutego 2017 r. Projekt ten stanowić miał uzupełnienie zatwierdzonego projektu rozbiórki wraz z udzieleniem pozwolenia na rozbiórkę, co nastąpiło mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Rozpoznając sprawę Wojewoda zasadnie stwierdził m.in., że w dołączonym w ramach postępowania wznowieniowego projekcie budowlanym z elementami projektu wykonawczego przeprowadzono obliczenia na potrzeby wykorzystania istniejącej ścianki szczelinowej i palościany pod projektowaną płytę fundamentową. W projekcie budowlanym objętym decyzją z dnia [...] r. wykazano na rysunku (w części branży konstrukcyjnej rys. [...]) rozwiązania dotyczące projektowanej płyty fundamentowej na ścince szczelinowej. Organ zaznaczył, że projekt konstrukcji wykonany został przez projektanta z odpowiednimi uprawnieniami w specjalności konstrukcji budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda nie powziął żadnych wątpliwości co do tego elementu konstrukcyjnego budynku. Oznacza to, że po pierwsze - w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego uzupełnił dokumentację w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 449/18, a po drugie - dokonał jej oceny w ramach posiadanych kompetencji. Strona skarżąca w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie zakwestionowała prawidłowości rozwiązań techniczno-budowlanych przewidzianych w ww. dokumentacji.

Dodatkowo celowym jest podkreślenie, że inwestor przystępując do realizacji robót budowlanych, posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Ponadto,

w ramach prowadzenia postępowania wznowieniowego nie doszło do zaakceptowania realizacji przedsięwzięcia odmiennego, w jakimkolwiek stopniu od tego, które zostało zgłoszone we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zaakceptowane mocą decyzji z 24 sierpnia 2017 r. Nieprzystające do realiów niniejszej sprawy było powołanie w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2372/15, wydanego w odmiennym stanie faktycznym.

W sytuacji uznania, że strona skarżąca bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] r.,

a więc ziszczenia się przesłanki wznowienia postępowania, należało ustalić, czy postępowanie zwykłe było dotknięte także innymi wadami. Wyjaśnienia wymagały kwestie natury projektowo-konstrukcyjnej, mogące wpływać na właściwe zabezpieczenie interesu strony skarżącej. Zdaniem Sądu, kwestie te zostały wyjaśnione, co w konsekwencji dawało organom podstawę do sformułowania tezy,

że pomimo uchybień przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Sądu, zebrany ostatecznie materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja projektowa, sporządzona przez osoby posiadające ku temu wymagane uprawnienia, nie dawała podstaw do zakwestionowania możliwości zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem oceniono w ramach wznowienia postępowania, że w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, określonej w art. 146 § 2 k.p.a., należało ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.).

Okoliczności związane z prawidłowością realizacji spornego obiektu według sporządzonego projektu budowlanego lub ewentualnych negatywnych następstw dla budynku skarżącej wynikających z jego budowy, wykraczają poza ocenę organów architektoniczno-budowlanych oraz Sądu, który kontrolując legalność zaskarżonej decyzji również dokonuje jej wyłącznie w oparciu o przepisy prawa i zebraną dokumentację.

Uznając, że zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wymienionych przepisów postępowania, w tym 146 § 2 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie oraz nie dostrzegając z urzędu innych uchybień przepisom prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.