Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 61/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 3, art. 153, art. 157
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Teza: Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części - "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) - reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 z późn. zm., dalej u.o.p.) natomiast części klasycznej dotyczy art. 157 u.o.p.

TEZY

Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części - "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) - reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 z późn. zm., dalej u.o.p.) natomiast części klasycznej dotyczy art. 157 u.o.p.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 03 marca 2006 r. nr 7/2006 w przedmiocie Parku Krajobrazowego Promno 1. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia nr 7/2006 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 03 marca 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Promno; 2. określa, że rozporządzenie o którym mowa w pkt 1 wyroku nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W dniu 03 marca 2006 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") – działając na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. – wersja z dnia wydania nw. aktu – dalej: "ustawa o ochronie przyrody", w skrócie "u.o.p.") - wydał rozporządzenie Nr 7/2006 w sprawie Parku Krajobrazowego Promno (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 44, poz. 1138; dalej: "Rozporządzenie", w skrócie: "rozp."). W akcie tym wskazano, że Park Krajobrazowy Promno, zwany dalej "Parkiem", obejmuje obszar o powierzchni 2.077 ha położony na terenie gmin: Pobiedziska i Kostrzyn (§ 1 rozp.), a wokół Parku tworzy się otulinę o powierzchni 3.760 ha (§ 3 rozp.). W § 2 oraz § 4 rozp. zamieszczono opis granic, odpowiednio, Parku oraz jego otuliny. W Rozporządzeniu zawarto także wyliczenie szczególnych celów ochrony na terenie Parku (§ 5 rozp.) oraz wprowadzono na tym terenie określone zakazy (§ 6 ust. 1 rozp.), z wyłączeniami odnoszącymi się do ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie Rozporządzenia (§ 6 ust. 2 rozp.). W § 7 rozp. stwierdzono, iż akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (data publikacji: 04 kwietnia 2006 r.). W dodanym do Rozporządzenia objaśnieniu 2. wskazano, że było ono poprzedzone rozporządzeniem Nr 6/93 Wojewody Poznańskiego z dnia 20 września 1993 r. (dalej: "rozporządzenie nr 6/93"), które na podstawie art. 157 u.o.p. traci moc z dniem wejścia w życie Rozporządzenia, z tym że na podstawie art. 153 u.o.p. utworzony park krajobrazowy stał się parkiem krajobrazowym w rozumieniu tej ustawy.

Pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. (znak: Ap II Pa 71/11/Po) Prokurator Apelacyjny w Poznaniu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył w całości Rozporządzenie, zarzucając jemu:

1) rażące naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p. – polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżone Rozporządzenie nie dotyczy utworzenia czy zmiany granic parku krajobrazowego, co uzasadnia zwolnienie Wojewody z obowiązku uzgodnienia projektu nowego rozporządzenia z właściwymi radami gmin;

2) przyjęcie nie znanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznanie, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu,

wnosząc na tej podstawie o stwierdzenie nieważności Rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżone Rozporządzenie odmiennie niż załącznik do rozporządzenia nr 6/93 określa przebieg granic Parku i jego otuliny. Wprowadza też na terenie Parku szereg nowych lub odmiennie niż we wcześniejszym rozporządzeniu określonych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 u.o.p. Skarżący podkreślił, że pod pojęciem "wyznaczenia parku krajobrazowego" w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów sensie geograficznym (tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie), ale także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz wynikające stąd zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p. Z art. 16 ust. 4 u.o.p. wynika obowiązek Wojewody do uzgodnienia z właściwymi radami gmin projektu całego rozporządzenia (wszystkich zawartych w nim ustaleń przewidzianych w art. 16 ust. 3 u.o.p.) w sprawie wyznaczenia parku krajobrazowego. Zdaniem Prokuratora również każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p. – nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się terenów parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu – wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin. Inna wykładnia art. 16 ust. 3 u.o.p. mogłaby prowadzić do obejścia prawa przez organ wydający rozporządzenie.

Dalej Skarżący zauważył, że Wojewoda wydał rozporządzenie "w sprawie Parku Krajobrazowego Promno", tymczasem z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. wynika, iż może on wydać jedynie rozporządzenie, którym: utworzy park krajobrazowy, zmieni jego granice, powiększy lub pomniejszy jego obszar, bądź park zlikwiduje. Wojewoda nie był więc uprawniony do wydania rozporządzenia "w sprawie parku krajobrazowego", bo taka kategoria rozporządzenia nie została przewidziana w u.o.p. Przedmiotowe Rozporządzenie, choć nie zostało nazwane rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego, w istocie jest takim rozporządzeniem. Dlatego nie uzgodnienie projektu tego Rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin stanowiło istotne naruszenia procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący podkreślił, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody (z 2004 r.), które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Przepis zwalniający z tego obowiązku w przepisach przejściowych u.o.p. się nie znalazł. Prawo nie zna zaś instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku – z właściwymi radami gmin) stanowi naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p. i musi skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego Rozporządzenia w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Park utworzony został pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.", w skrócie "u.o.p.1991"), która utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Jednocześnie z art. 153 u.o.p. wynika, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–4 i 6–10 u.o.p., utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy – co potwierdza kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Z kolei zgodnie z art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej u.o.p. Zdaniem Wojewody fakt, iż w art. 157 u.o.p. ustawodawca nie wskazał terminu, w jakim konieczne jest wydanie nowych aktów wykonawczych, jest zabiegiem celowym, albowiem zakłada podtrzymanie dotychczasowych rozwiązań i brak konieczności pilnych uregulowań zgodnych z ustawą. Wskazują na to także przepisy przejściowe, w których przewidziano kontynuację wszystkich dotychczasowych form ochrony przyrody. Celem tej regulacji było utrzymanie w mocy wszystkich aktów normatywnych, w tym rozporządzeń wojewody tworzących obszary chronionego krajobrazu (powinno być raczej: parki krajobrazowe – uw. Sądu), wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy.

Wojewoda podkreślił, że skoro zdecydował się na regulowanie spraw określonych w utrzymanym czasowo w mocy akcie wykonawczym, to nie mógł części spraw wynikających z upoważnienia ustawowego pozostawić w utrzymanym czasowo w mocy rozporządzeniu, a część spraw uregulować już w nowym akcie wykonawczym. Należało więc wydać nowe rozporządzenie – co też uczynił. Zdaniem Wojewody, uregulowania zawarte w przedmiotowym Rozporządzeniu są uregulowaniami w ramach obszaru istniejącego, a więc dostosowują uregulowania dotyczące przedmiotowego obszaru do obowiązujących regulacji, wynikających z nowej ustawy o ochronie przyrody. Bezsporne jest przy tym, w ocenie Wojewody, że park krajobrazowy, którego dotyczy zaskarżone Rozporządzenie, pozostaje w tych samych granicach. Nowe rozporządzenie doprecyzowało i uszczegółowiło jedynie ich określenie. Przedmiotowe Rozporządzenie nie jest więc rozporządzeniem wyznaczającym – jak twierdzi Skarżący – nowy park krajobrazowy, a jest rozporządzeniem "w sprawie parku krajobrazowego", którego zadaniem jest jednoznaczne uporządkowanie zakazów oraz celów dotyczących czynnej ochrony ekosystemów dla obszaru parku krajobrazowego. Natomiast nie wprowadza ono żadnych nowych zakazów dotyczących nowego terenu, nie wyznacza nowej formy ochrony przyrody, nie dotyczy likwidacji, zmiany granic lub powiększenia parku. Rozporządzenie to dokonuje wyłącznie regulacji spraw dla istniejącego parku, których należało dokonać w związku z przepisami wynikającymi ze zmiany ustawy o ochronie przyrody. Nie kreuje ono nowej formy ochrony przyrody, lecz ją na nowo reguluje, co wynikało z konieczności jej dostosowania do obowiązujących przepisów.

W odniesieniu do zarzutu braku uzgodnienia projektu Rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. – w wersji z dnia wydania Rozporządzenia – uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy wymagał jedynie projekt rozporządzenia w sprawie wyznaczenia, powiększenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego. Projekt spornego Rozporządzenia, nie dotycząc żadnej z wymienionych czynności, nie podlegał obowiązkowi uzgodnienia, a zatem Rozporządzenie nie narusza prawa. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowy Park pozostaje w tych samych granicach, bowiem obejmuje tożsamy obszar o powierzchni 2.077 ha, a Rozporządzenie jedynie doprecyzowało i uszczegółowiło określenie jego granic. Pierwotny opis granic, zawarty w rozporządzeniu nr 6/93, był nieprecyzyjny i niedokładny, czego powodem były nieprecyzyjne obliczenia ówcześnie dokonywane.

Konkludując Wojewoda podkreślił, że niezmienność granic obszaru, nie wyznaczanie obszaru, a także nie likwidowanie obszaru spowodowały, że nie zaistniał obowiązek opiniowania projektu Rozporządzenia przez właściwe rady gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonego Rozporządzenia należy wskazać, że park krajobrazowy jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Rozporządzenia), utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następowało w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymagał uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 16 ust. 4 u.o.p.). Z powyższego wynika, że w ówczesnym stanie prawnym uzgodnieniu z radą gminy podlegały sprawy: utworzenia, zmiany granic (w tym powiększenia lub zmniejszenia obszaru) oraz likwidacji parku krajobrazowego.

Z treści art. 16 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p. wynika, iż utworzenie parku krajobrazowego następowało rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie, tj. określać nazwę parku, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Dlatego, jak trafnie podniesiono w skardze, pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym – tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie parku poprzez jego wskazanie w terenie – ale także ustalenie innych wymogów wymienionych w u.o.p. dotyczących parku krajobrazowego. W pojęciu tym mieszczą się więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazów wybranych z katalogu zamieszczonego w art. 17 ust. 1 u.o.p.

Przepis art. 16 ust. 4 u.o.p. stanowi, iż uzgodnieniom podlega "projekt rozporządzenia", a więc cały jego tekst, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać wprowadzone na mocy art. 16 ust. 3 zd. pierwsze u.o.p. Wskazując na powyższe należy przyjąć, iż nie tylko rozporządzenie pierwotne wydane na podstawie u.o.p., ale także każda jego zmiana – nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem zmieniającym nie powiększa się terenów parku krajobrazowego, a jedynie modyfikuje się (uszczegóławia) ich opis albo zmienia inne ustalenia dotyczące tego parku – wymaga uzgodnień z właściwymi radami gmin (por. też wyroki NSA: z 18.01.2007 r., II OSK 1589/06; z 11.03.2009 r., II OSK 1220/08; z 13.07.2009 r., II OSK 471/09 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Należy przy tym zwrócić uwagę na wprowadzone przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 i 3 u.o.p. rozróżnienie pojęć "powiększenia obszaru parku krajobrazowego", "zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego" oraz "zmiany granic parku krajobrazowego". Logicznym jest, iż pojęcie "zmiana granic" parku w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. obejmować będzie przede wszystkim wymienione w art. 16 ust. 2 u.o.p. przypadki powiększenia oraz zmniejszenia obszaru parku. W ocenie Sądu brak jednak uzasadnienia do zawężania tego pojęcia tylko do tych dwóch przypadków, bowiem można sobie wyobrazić sytuację, w której obszar parku nie powiększy się ani nie zmniejszy (tj. wielkość jego powierzchni nie ulegnie zmianie), a mimo to dojdzie do szczególnej modyfikacji – przesunięcia – jego granic. Także takie przesunięcie (modyfikacja przebiegu) granic parku bez zmiany wielkości jego obszaru będzie niewątpliwie "zmianą granic" w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p. Co więcej, na gruncie tego przepisu i językowego znaczenia terminu "zmiana" (w omawianym tu kontekście: "fakt, że coś staje się inne niż dotychczas" – zob. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003) zasadnym jest wniosek, iż za "zmianę granic" w omawianym tu znaczeniu przyjdzie uznawać wszelkie modyfikacje dotyczące tych granic w stosunku do pierwotnego stanu określonego w rozporządzeniu o utworzeniu parku – a więc także np. zmianę (doprecyzowanie) ich opisu lub uszczegółowienie ich przebiegu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Park Krajobrazowy Promno został utworzony przez Wojewodę Poznańskiego rozporządzeniem Nr 6/93 wydanym pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 01 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Zgodnie jednak z art. 157 u.o.p. przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności parki krajobrazowe, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Na marginesie wypada zauważyć, że regulacje analogiczne do przyjętych w przywołanych art. 157 oraz art. 153 u.o.p. zawierała już ustawa nowelizująca ustawę o ochronie przyrody z 1991 r., uchwalona w dniu 07 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) – odpowiednio w art. 11 (który wszakże zakreślał maksymalny, 6-miesięczny termin dalszego obowiązywania uprzednio wydanych przepisów wykonawczych) oraz w art. 7.

Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy dokonywaniu oceny charakteru prawnego zaskarżonego Rozporządzenia, który może budzić istotne wątpliwości. W tym zakresie należy wyjść od stwierdzenia – opartego na poglądzie wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2011 r. (IV SA/Po 720/11, CBOSA) w odniesieniu do analogicznej pod względem konstrukcji prawnej formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu – że tak pod rządem poprzedniej u.o.p.1991, jak i na gruncie obecnej u.o.p. rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego (tudzież inny akt prawny ustanawiający określoną formę ochrony przyrody) nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określenie szczególnych celów ochrony oraz zakazów wprowadzanych na terenie danego parku ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody – w tym określa jej nazwę, obszar i przebieg granic – przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 232). Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń – choć nie jest jeszcze powszechnie przyjęte w nauce prawa i orzecznictwie – to jednak, jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych", które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie – dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) – i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu" (por. S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 232–233). Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal. Na atypowy i niejednorodny charakter przepisów aktów wykonawczych dotyczących utworzenia określonej formy ochrony przyrody (parku narodowego) wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 grudnia 2005 r. (OSK 1810/04, LEX nr 188785).

Konsekwencją niejednorodnego charakteru aktu w sprawie utworzenia (wyznaczenia) określonej formy ochrony przyrody jest poddanie jego poszczególnych części – "nieklasycznej" (ustanawiającej daną formę ochrony przyrody) i "klasycznej" (normatywnej, wprowadzającej w szczególności określone zakazy) – reżimowi dwóch różnych przepisów przejściowych zamieszczonych w ustawie o ochronie przyrody. Do skutków prawnych części "nieklasycznej" odnosi się mianowicie art. 153 u.o.p., natomiast części "klasycznej" dotyczy art. 157 u.o.p.

W świetle powyższych uwag staje się jasne, dlaczego w art. 16 ust. 3 u.o.p. ustawodawca wyodrębnił, jako osobną kategorię, rozporządzenie w przedmiocie likwidacji parku. Dla osiągnięcia takiego skutku nie wystarczy bowiem samo uchylenie rozporządzenia, którym ów obszar erygowano, gdyż wykreowana w ten sposób forma ochrony przyrody zaczęła niejako "żyć własnym życiem" (tj. w oderwaniu od bytu "macierzystego" rozporządzenia) i dla jej zniesienia niezbędny jest formalny akt likwidacji. Analogicznie, korekty granic (w tym powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku dokonuje się nie w drodze zmiany pierwotnego rozporządzenia, którym ów park utworzono – bo to rozporządzenie już się w tej części "skonsumowało" – ale w drodze odrębnego rozporządzenia w sprawie zmiany granic (odpowiednio: powiększenia albo zmniejszenia obszaru) parku. Zarazem jednak przepis art. 16 ust. 3 u.o.p. nie może być odczytywany jako w ogóle niedopuszczający dokonywania nowelizacji (zmiany) pierwotnego rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. Tego rodzaju zmiana jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie przewidzianych w nim zakazów i celów ochrony. Nawet jednak taka zmiana nie będzie dopuszczalna w sytuacji, gdy – jak w niniejszej sprawie – ustawa, na podstawie której rozporządzenie wydano, utraci moc, a samo rozporządzenie zostanie pozostawione czasowo w mocy przez nową ustawę. Zgodnie bowiem z § 34 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.; Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "ZTP") nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość. Tymczasem przepisy u.o.p. (a i przepisy przywołanej wyżej ustawy nowelizującej u.o.p.1991 z dnia 07 grudnia 2000 r.) na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą.

Z powyższych uwag wynika, że zaskarżonego Rozporządzenia nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr 6/93, gdyż w istniejącym stanie rzeczy taka konstrukcja nie była dopuszczalna. Pozostaje przyjąć, iż mamy w tym przypadku do czynienia ze swoistym rozporządzeniem, które "odnawia" granice Parku i jego otuliny określając je w odmienny niż dotychczas sposób (acz niewykluczone, iż zgodnie z dotychczasowym ich przebiegiem, za czym może przemawiać niezmieniona wielkość powierzchni Parku i otuliny), ustala szczególne cele ochrony Parku i wprowadza nowy katalog zakazów w miejsce dotychczasowych (które notabene najprawdopodobniej wygasły już wcześniej w związku z treścią art. 11 ustawy nowelizującej u.o.p.1991 z dnia 07 grudnia 2000 r.). Przy tym w zakresie, w jakim nowo wyznaczony obszar Parku pokrywa się z obszarem wytyczonym na podstawie rozporządzenia Nr 6/93, owo "wyznaczenie" miałoby wyłącznie skutek deklaratoryjny (potwierdzający kontynuację dotychczasowej formy). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do terenów, które na skutek wskazywanego przez organ "doprecyzowania" i "uszczegółowienia" granic Parku zostałyby ewentualnie włączone w obszar Parku albo zeń wyłączone, a także co do ustalonych szczególnych celów ochrony oraz zmodyfikowanych zakazów, Rozporządzenie wywierałoby skutek konstytutywny.

Tym samym – z wyżej wskazanymi zastrzeżeniami – należy stwierdzić, iż zaskarżone Rozporządzenie swą treścią i charakterem zbliża się najbardziej do rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.o.p., będąc aktem obejmującym w szczególności określenie granic Parku i jego otuliny, a także szczególnych celów ochrony oraz zakazów obowiązujących na terenie Parku. Taki charakter Rozporządzenia podkreślają również użyte w jego przepisach – charakterystyczne dla aktów "kreacyjnych" – określenia, takie jak: "tworzy się" (§ 3), "wprowadza się" (§ 6). Ponadto przepis art. 17 ust. 1 in principio u.o.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż wyliczone w nim zakazy obowiązują na terenie danego parku tylko wówczas, gdy zostaną przez właściwy organ "wprowadzone" – co jednoznacznie potwierdza konstytutywny, a zarazem dyskrecjonalny charakter Rozporządzenia w tym zakresie.

W myśl art. 16 ust. 3 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania Rozporządzenia) projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymagał uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin. W ocenie Sądu, w świetle przywołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia wskazanych w nim uzgodnień istniałby nawet w sytuacji, gdyby – jak twierdzi Wojewoda – obszar opisany w Rozporządzeniu pokrywał się z tym, wytyczonym uprzednio rozporządzeniem Nr 6/93, a pozostałe przepisy Rozporządzenia stanowiły jedynie proste następstwo konieczności dostosowania uregulowań prawnych Parku do obowiązujących przepisów nowo uchwalonej u.o.p. Przede wszystkim dlatego, że polski system prawny nie zna instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, jeżeli owo "dostosowanie" miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji takiego aktu (zob. wyrok NSA z 11.03.2009 r., II OSK 1220/08, CBOSA). Ponadto, zdaniem Sądu, sama modyfikacja zakazów obowiązujących na obszarze Parku oraz zmiana opisu jego granic nakazywałaby przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia, jeśli nie z nowym (swoiście "odnowionym") wyznaczeniem obszaru Parku i obowiązujących na jego terenie ograniczeń, to przynajmniej ze zmianą wcześniejszego wyznaczenia, do której i tak należałoby stosować zasady obowiązujące przy tworzeniu Parku lub zmianie jego granic (por. wyrok NSA z 18.01.2007 r., II OSK 1589/06, CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że za koniecznością zapewnienia także w takich sytuacjach właściwym radom gmin możliwości weryfikacji (w trybie uzgodnieniowym) projektowanych przez organ przepisów przemawiają dodatkowo nie tylko względy czysto pragmatyczne (zapobieżenie ewentualnym błędom lub nieścisłościom np. w nowym opisie granic parku), ale przede wszystkim wymóg respektowania w możliwie najpełniejszym zakresie konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gmin, których tereny objęte zostały daną formą ochrony przyrody. W ocenie Sądu zarówno bowiem utworzenie parku, zmiana jego granic, jak i wprowadzenie lub modyfikacja zakazów obowiązujących na obszarze parku mają co do zasady znaczenie dla danej gminy, wpływając istotnie na jej uprawnienia – nie tylko w zakresie władztwa planistycznego i polityki przestrzennej (art. 16 ust. 7 u.o.p.), ale także krępując możliwości faktycznego zagospodarowania danego obszaru w sposób, który, w ocenie władz lokalnych, najlepiej służyłby zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i jej rozwojowi, np. w zakresie turystyki, infrastruktury lub gospodarki (por. w tym kontekście np. zakazy wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1, 4, 7, 8, 13 i 14). Należy zauważyć, iż w sferze ustanawianych zakazów zaskarżone Rozporządzenie jest bardzo restrykcyjne, o czym świadczy fakt, że zostały w nim recypowane wszystkie zakazy przewidziane w art. 17 ust. 1 u.o.p., z wyjątkiem ewidentnie nieadekwatnego w danych okolicznościach art. 17 ust. 1 pkt 8, który odnosi się do obszarów nadmorskich. Nie sposób zatem przyjąć, iżby wprowadzenie tak obszernego i dolegliwego spektrum zakazów – w dużej mierze odmiennego od dotychczas ustalonego – nie oddziaływało na sytuację prawną zainteresowanych gmin i nie pociągało za sobą obowiązku dokonania uzgodnień.

Wszystko to prowadzi do wniosku, iż Wojewoda wydając przedmiotowe Rozporządzenie miał obowiązek uzgodnienia jego projektu z właściwymi radami gmin – Pobiedziska i Kostrzyn. Tymczasem takich uzgodnień nie poczynił, co jest w sprawie bezsporne i co stanowi istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 16 ust. 4 u.o.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.