Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 251/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 i z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 115a ust. 1-7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2018 r. wniosku J. T. z dnia 14 listopada 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z dnia 30 października 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r., znak: [...], ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z obiektów punktu sprzedaży opału, kruszywa i materiałów budowlanych, na działce numer [...] w miejscowości D. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta Bocheński, decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r., działając na podstawie § 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) i art. 115 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku – ustalił następujące dopuszczalne wartości hałasu przenikającego z obiektów punktu sprzedaży opału, kruszywa i materiałów budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D. prowadzonego przez J. T. prowadzącego działalność gospodarcza [...]: Dla sąsiednich terenów zabudowy oznaczonej w planie zagospodarowania symbolem MNR3 i zlokalizowanych od strony zachodniej i południowej: w porze dziennej LAeq d – 50 dB; w porze nocnej LAeq N – 40 dB. Dla sąsiednich terenów rekreacyjnych oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3.US i położonych od strony wschodniej: w porze dziennej LAeq D – 55 dB; w porze nocnej LAeq N – 45 dB (po sprostowaniu) – przy czym wartości dopuszczalne w porze nocnej obowiązują wyłącznie podczas wykorzystywania tych terenów, zgodnie z ich funkcją, w porze nocy.

W uzasadnieniu tej decyzji Starosta Bocheński wskazał w szczególności, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie Delegatura w Tarnowie przeprowadził pomiary hałasu przenikającego do środowiska z obiektów punktu sprzedaży opału, kruszywa i materiałów budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D. prowadzonego przez J. T. prowadzącego działalność gospodarczą [...] (sprawozdanie Nr [...] z pomiarów hałasu przemysłowego w środowisku zewnętrznym). Przeprowadzone pomiary wykazały, że poza obiektem punktu sprzedaży, w wyniku prowadzenia jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego części Gminy Drwinia Wiśnicz uchwalonym uchwałą Rady Gminy w Drwini w dniu 31 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia w części obejmującej sołectwa: Dziewin, Gawłówek i Mikluszowice (Dz. Urzędowy Województwa Małopolskiego z roku 2005, Nr 165) tereny sąsiadujące z obiektami punktu sprzedaży to od strony zachodniej i południowej tereny oznaczone symbolem 3.MNR - tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej. Od strony wschodniej działka [...], na której prowadzona jest działalność, graniczy z terenem oznaczonym w planie zagospodarowania symbolem 3.US - tereny urządzeń sportu i rekreacji. W Rozdziale III uchwały – Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego ustaleniami planu w § 26 pkt 9 ustalono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "MN", "MNU", "MW", "MNR" i "RM" – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, natomiast tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "US" i "RT" – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe poza miastem. W § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określono zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDwn, Ln, LAeq D i LAeq n dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z § 2 rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia. W załączniku do rozporządzenia w tabeli 1 określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq d i UAeq N, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Tereny sąsiednie oznaczone w planie symbolami 3.MNR należy zakwalifikować do grupy 2a więc do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla których dopuszczalne poziomy hałasu dla obiektów i źródeł innych niż drogi lub linie kolejowe wynoszą 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej. Tereny sąsiednie oznaczone w planie symbolem 3.US należy zakwalifikować do grupy 3c tereny rekreacyjno wypoczynkowe, dla których dopuszczalne poziomy hałasu dla obiektów i źródeł innych niż drogi lub linie kolejowe wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej, przy czym zgodnie z przypisem 2 w przypadku niewykorzystywania tych terenów, zgodnie z ich funkcją, w porze nocy, nie obowiązuje na nich dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy. Ponieważ zmierzone poza zakładem poziomy hałasu przenikające z zakładu są wyższe niż poziomy dopuszczalne zgodnie z art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska należało wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego z zakładu na tereny zabudowy mieszkaniowej i zabudowy rekreacyjno-sportowe.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. J. T., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 względnie pkt 7 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty Bocheńskiego. W uzasadnieniu wniosku J. T. wskazał w szczególności, że ustalenia przedmiotowej decyzji są nieprawidłowe, sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Przepisy prawa ochrony środowiska nie rozróżniają takich terenów jakie przyjęto w MPZP Gminy Drwinia. Art. 113 ust. 2 tej ustawy rozróżnia bowiem tereny pod zabudowę mieszkaniową i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, nie ma w nich mowy w szczególności o terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie rozróżniają terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, albowiem posługują się określeniami terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o dopuszczalnym poziomie hałasu wynoszącym 50 i 40 dB oraz terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, terenów zabudowy zagrodowej oraz terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w których dopuszczalny poziom hałasu wynosi 55 dB w porze dziennej oraz 45 dB w porze nocnej. Rozporządzenie to nie przewiduje zatem terenu mieszkaniowego, o którym mowa w Uchwale Rady Gminy Drwinia. Nie wiadomo zatem czy Uchwała ta dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy też terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, dla których obowiązują różne dopuszczalne poziomy hałasu. W związku z powyższym Uchwała Rady Gminy Drwinia dotknięta jest wadami prawnymi, albowiem zastosowano określenia nie znane aktom prawnym wyższego rzędu, jakimi są w stosunku do MPZP Gminy Drwinia przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a w oparciu o które Rada Gminy Drwinia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając niewłaściwe rodzaje terenów, na których miały obowiązywać dopuszczalne i przewidziane w przepisach poziomy hałasu. W ocenie wnioskodawcy, nic nie stało na przeszkodzie, aby w przedmiotowej sprawie wydzielić bardziej szczegółowo tereny, pod kątem rodzaju zagospodarowania, a tym samym zróżnicowanych poziomów dopuszczalności hałasu. W sytuacji gdy na jednym obszarze występują tereny o różnym przeznaczeniu i różnym poziomie dopuszczalnego hałasu, obowiązujący dla całego takiego obszaru winien być poziom hałasu przewidziany dla tego terenu, który legitymuje się najwyższym wskaźnikiem w tym zakresie. Tylko bowiem takie rozwiązanie gwarantuje prawidłowe wykorzystywanie wszystkich terenów danego obszaru. Wnioskodawca dodał, że zaniechał prowadzenia na działce nr [...] działalności gospodarczej, emitującej hałas, a polegającej na sprzedaży opału, kruszyw i materiałów budowlanych i przeniósł tę działalność w zupełnie inne miejsce.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 30 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 115a ust.1-7 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198 poz. 1925) – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r., znak: [...] Następnie – po rozpatrzeniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy – wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 18 grudnia 2018 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1-7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a następnie wskazał, że w analizowanej sprawie Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie – Delegatura w Tarnowie w dniu 5 maja 2011 r. przeprowadził pomiary hałasu przenikającego do środowiska z obiektów składu węgla, kruszywa i materiałów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości D. (sprawozdanie Nr [...] z pomiarów hałasu przemysłowego w środowisku zewnętrznym). Przeprowadzone pomiary wykazały, że "równoważny poziom dźwięku przenikającego do środowiska w ciągu najniekorzystniejszych kolejnych 8 godzin w porze dziennej, z uwzględnieniem istniejącego tła akustycznego wynosi: w punkcie pomiarowym nr 1, zlokalizowanym od strony zachodniej punktu sprzedaży opału, kruszywa i materiałów, na posesji D. przy jej granicy od strony zakładu, na wysokości 4,0 m.p.t. – 65,4 dB i przewyższa dopuszczalny poziom hałasu w środowisku o 10,4 dB, określony rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), dla terenów zabudowy zagrodowej, na poziomie 55 dB". W następstwie powyższych pomiarów dokonanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jednoznacznie wskazujących, że poza zakładem J. T., w wyniku jego działalności o ponad 10 dB przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, Starosta Bocheński we wszczętym z urzędu postępowaniu ustalił, że w obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Drwini z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia w części obejmującej sołectwa: Dziewin, Gawłówek i Mikluszowice (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 22 marca 2005 r. Nr 165 poz. 1067) tereny sąsiadujące ze składem opału, kruszywa i materiałów budowlanych to: od strony zachodniej i południowej – tereny oznaczone symbolem 3.MNR tj. tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej; od strony wschodniej – teren oznaczony symbolem 3.US – tereny urządzeń sportu i rekreacji. W rozdziale III przywoływanego planu "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego ustaleniami planu", w § 26 ust. 9 pkt 1 wskazano: "Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) ustala się, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "MN", "MNU", "MW", "MNR" i "RM" - zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", a "tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "US" i "RT" – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe poza miastem" (w § 26 ust. 9 pkt 3 Uchwały Rady Gminy w Drwini z dnia 31 stycznia 2005 r.). Z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, wynika, że zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq d i LAeq n ustalono dla rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z § 2 rozporządzenia dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku są określone w załączniku do rozporządzenia. W załączniku do rozporządzenia w tabeli 1 określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, wyrażone wskaźnikami LAeq D i LAeq N, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustaleń i kontroli warunków korzystania ze środowiska, w odniesieniu do jednej doby. Starosta Bocheński uznał, że tereny sąsiednie oznaczone w planie symbolami 3.MNR. należy zakwalifikować do grupy umieszczonej w tabeli 2a, tj. terenów przeznaczonych pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", dla których dopuszczalne poziomy hałasu dla obiektów i źródeł innych niż drogi lub linie kolejowe wynoszą 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej, a tereny oznaczone w planie symbolem 3.US zakwalifikować należy do grupy umieszczonej w tabeli 3c tj. terenów rekreacyjno-wypoczynkowe, dla których dopuszczalne poziomy hałasu dla obiektów i źródeł innych niż drogi lub linie kolejowe wynoszą 55 dB w porze dziennej i 45 dB w porze nocnej.

Nawiązując do twierdzeń wniosku, organ podkreślił, że o tym, czy teren należy do rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (w konsekwencji jaki obowiązuje standard jakości środowiska na danym terenie), decydują w pierwszej kolejności przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny takiej dokonuje się na podstawie faktycznego sposobu zagospodarowania i wykorzystywania terenu i terenów sąsiednich. Przepis art. 114 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska stosowany w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada zaś na prawodawcę lokalnego obowiązek wskazania w planie miejscowym podczas różnicowania terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, które z nich należą do poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzaju terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenów (art. 114 ust. 2). Odczytując powyższe regulacje łącznie z art. 113 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, stwierdzić należy, że rolą organu gminy jest to, aby przy określeniu (różnicowaniu) w planie miejscowym funkcji danego terenu i jego sposobu zagospodarowania zostało również wskazane, do której z kategorii terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 – dla których w rozporządzeniu właściwego ministra określone zostały dopuszczalne poziomy hałasu – należy dany teren. Inaczej mówiąc, z planu powinno wynikać, według jakiej funkcji i sposobu zagospodarowania ma być ustalany dla danego terenu dopuszczalny poziom hałasu, którego wielkość (dla danej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu) została już unormowana w rozporządzeniu przez właściwego ministra. To rolą uchwałodawcy jest przyporządkowanie w miejscowym planie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawa ochrony środowiska z uwzględnieniem aktu wykonawczego w postaci rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Realizacja powyższego obowiązku ma istotne znaczenie w stosowaniu przez organy administracji norm ochrony przed hałasem. W sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązuje plan miejscowy, niedopuszczalne jest korzystanie przez organy z przepisu art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska i przyporządkowywanie danego terenu do odpowiedniej kategorii określonej w art. 113 ust. 2 pkt 1 na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i terenów sąsiednich. Przepis art. 115 znajdzie zastosowanie, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odnosi się art. 114 ust. 2 omawianej ustawy. Systematyka cytowanych przepisów nie pozostawia przy tym wątpliwości, że kompetencje wynikające z obu norm powierzono jednemu organowi, przy czym określenie, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 może nastąpić w toku procedury planistycznej bądź też niezależnie od niej, ale tylko wówczas, gdy plan miejscowy nie obowiązuje.

W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może czynić to w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem oceny Kolegium nie może być kontrola legalności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia obejmującej sołectwa: Dziewin, Gawłówek i Mikluszowice, w tym zapisu § 26 ust. 9 pkt 1, który stanowi: "Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ustala się, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: MN, MNU, MW, MNR i RM – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową".

Pismem z dnia 26 stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie złożył J. T.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 113 ust. 2 , pkt 1a i 1f, art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz Lp. 2 i 3 Tabeli 1, przedstawiającej dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) – do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że ustalenia zawarte w decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r. są sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, albowiem ustawa ta rozróżnia tereny pod zabudowę mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (art. 13 ust. 2 ww. ustawy), nie posługuje się natomiast oznaczeniem terenów jako przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub mieszkaniową wielorodzinną, którymi to określeniami posługuje się Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Powołane Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. nie rozróżnia terenów pod zabudowę mieszkaniową, o których mowa w Uchwale Rady Gminy Drwinia, a jedynie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej i tereny mieszkaniowo-usługowe. Zatem nie wiadomo czy uchwała ta dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej czy też terenów mieszkaniowo-usługowych, dla których przewidziane są różne dopuszczalne poziomy hałasu. W konsekwencji decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r. ustalająca dopuszczalne poziomy hałasu dla przedmiotowych nieruchomości jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz z przepisami Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niezgodne z obowiązującymi przepisami jest również ustalenie przez Radę Gminy Drwinia, że tereny określone symbolem 3MNR należy zaliczyć do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). Zważywszy że skarżący powołuje się na art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wypada podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190).

Zdaniem Sądu, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie ocena, że co do decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r., znak [...], nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – jest w pełni prawidłowa. Organ trafnie wyeksponował te elementy i uwarunkowania podejmowanej naówczas decyzji, które wykluczają skonstatowanie przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r. została wydana na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tymi przepisami, "w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N" (ust. 1). "W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład". Decyzja Starosty Bocheńskiego z pewnością nie została zatem wydana bez podstawy prawnej. Dodać przy tym trzeba, że odnośna kompetencja jurysdykcyjna została zaktualizowana wobec stwierdzenia – na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie Delegatura w Tarnowie – że hałas przenikający do środowiska z obiektów punktu sprzedaży opału, kruszywa i materiałów budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości D. prowadzonego przez J. T. – przekracza dopuszczalne poziomy.

Normę konkretyzowaną organ zrekonstruował nadto na podstawie art. 113 i 114 prawa ochrony środowiska oraz przepisów, do których one odsyłają, tj. rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku) i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w Drwini z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia w części obejmującej sołectwa: Dziewin, Gawłówek i Mikluszowice). Dokonana przez Starostę Bocheńskiego wykładnia tych przepisów, jak również ich zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej – zostały ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie jako prawidłowe, w każdym razie niemające znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd tę ocenę w pełni podziela. Wszak prawdą jest, że zakwalifikowanie poszczególnych terenów do określonej kategorii z punktu widzenia dopuszczalnego poziomu hałasu powinno nastąpić w planie miejscowym. I zgodnie z tym założeniem – w nawiązaniu do terminologii ustawowej – w rozdziale III odnośnego planu zatytułowanym "Ogólne zasady i warunki zagospodarowania terenów dla całego obszaru objętego ustaleniami planu", w § 26 ust. 9 wskazano: "Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) ustala się, że: 1) tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "MN", "MNU", "MW", "MNR" i "RM" – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", (...) 3) "tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: "US" i "RT" – zalicza się do rodzaju terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe poza miastem". Ustalenia planu determinowały zatem uznanie: a) sąsiednich terenów zabudowy oznaczonych w planie zagospodarowania symbolem MNR3 i zlokalizowanych od strony zachodniej i południowej – za tereny pod zabudowę mieszkaniową (art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia); b) sąsiednich terenów sportu i rekreacji oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 3.US i położonych od strony wschodniej – za tereny na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy, § 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia). Tabela stanowiąca załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2017 r. nie traktuje już jednolicie o terenach pod zabudowę mieszkaniową, lecz – w ramach tej kategorii – rozróżnia rodzaje zabudowy mieszkaniowej (m. in. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i zamieszkania zbiorowego). Ustalenia, jaki konkretnie rodzaj zabudowy mieszkaniowej wchodzi w rachubę, musi dokonać organ stosujący prawo. Starosta Bocheński przyjął, że idzie o zabudowę jednorodzinną – jest to ocena prawidłowa i uzasadniona, skoro właśnie ten rodzaj zabudowy mieszkaniowej jest przewidziany w terenach oznaczonych w planie symbolem 3.MNR.

Zarzuty skargi są, w ocenie Sądu, niezasadne; powołane w nich przepisy nie zostały naruszone. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie co do tego, że organ stosujący prawo w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym – w tym przypadku Starosta Bocheński – nie był władny kontestować ani weryfikować przepisów prawa, także miejscowego, stanowiących podstawę jego działania. Organ obowiązany był dokonać ich wykładni i subsumcji do ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem zarzuty skargi zdają się suponować nie tyle wadliwość samej decyzji, ile wadliwość odnośnego rozporządzenia tudzież planu miejscowego. Akty te nie podlegają ocenie również niniejszym postępowaniu, toteż jedynie na marginesie warto zauważyć, że ustawa, plan miejscowy oraz rozporządzenie (w części tekstowej – § 1 pkt 1 lit.a) posługują się ogólniejszą kategorią terenów "pod zabudowę mieszkaniową"; w tabeli zaś, stanowiącej załącznik do rozporządzenia, następuje wewnętrzne zróżnicowanie tej kategorii. Zdaniem Sądu, ta konstrukcja normatywna została naówczas przez Starostę Bocheńskiego, a obecnie przez organ działający w trybie nadzwyczajnym – prawidłowo zidentyfikowana. Ocena tej konstrukcji – jak już wyżej wspomniano – nie była rzeczą organów administracji, ani nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu.

Ponieważ we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 11 stycznia 2013 r. skarżący wzmiankował również art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., należy zauważyć, że przepis stanowi odesłanie do potencjalnych klauzul nieważności decyzji, mogących znajdować się w przepisach szczególnych. Skarżący na taki przepis szczególny nie wskazuje i obecnie brak jest takiego przepisu szczególnego, który mógłby mieć znaczenie w niniejszej sprawie.

W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, przeto podnoszona w skardze okoliczność następczego zaniechania przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce pozostaje bez znaczenia do rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.