Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1623/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 30 maja 2022 r. znak: DLI-II.7621.51.2020.EŁ.29 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. znak: DLI-II.7621.51.2020.EŁ.29 Minister Rozwoju i Technologii uchylił w części decyzję Wojewody Małopolskiego nr 28/2020

z 9 lipca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej

i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, utrzymując ww. decyzję w mocy

w pozostałym zakresie oraz umorzył postępowanie odwoławcze w części.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Pismem z 2 stycznia 2020 r. uzupełnionym i skorygowanym w tracie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, inwestor) wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] odc. Północna Obwodnica K.: węzeł M. – węzeł K. (bez węzła). Część II – odcinek od km 7+013,34 do km 14+130,11. Początek inwestycji w km 7+013,34. Koniec inwestycji w km 14+130,11. Zadanie realizowane jest w wojewódzkie m., w powiecie K., w mieście K., w obrębie [...],

w obrębie [...], w obrębie [...], w obrębie [...],

w obrębie [...], w obrębie [...], w obrębie [...],

w powiecie k., w gminie Z., w obrębie [...], w obrębie [...], w obrębie [...], w obrębie [...], w obrębie [...]". Inwestor wniósł także o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym

i społecznym oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

2.2. Decyzją z 9 lipca 2020 r. nr 28/2020 Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda, organ I instancji) zezwolił na realizację tej inwestycji drogowej oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.; dalej: specustawa), art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzja ta została uzupełniona postanowieniem Wojewody z 30 lipca 2020 r. oraz sprostowana postanowieniem z 31 lipca 2020 r.

2.3. Odwołania od tej decyzji wnieśli: J. K. i Przedsiębiorstwo Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: [...]), K. K., K. C., W. F., Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Z., A. N. i J. N., jak również T. P.

2.4. Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2022 r. znak: DLI-II.7621.51.2020.EŁ.29 Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy) uchylił w części ww. decyzję Wojewody i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, utrzymując ww. decyzję w mocy

w pozostałym zakresie oraz umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań K. C. i J. N.

2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID) został złożony zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1

i 5 specustawy, a dokumentacja projektowała spełniała wymogi wynikające z ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.). Minister wskazał, że analizowany projekt jest zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ) z [...] stycznia 2016 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa północnej obwodnicy K.", decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2016 r. uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowieniem uzgadniającym, decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych, jak również z postanowieniami Wojewody Małopolskiego w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Minister uznał, że sporny projekt spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a ponadto wskazał, że inwestor prawidłowo dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, bądź dowody potwierdzające doręczenie wystąpień o ich wydanie,

w przypadku ich niewydania, co należało potraktować się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto, inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne. Rozpatrywany wniosek o ZRID zawierał zatem elementy wskazane

w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy.

2.4.2. Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę Małopolskiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że zostało ono przeprowadzone prawidłowo w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania. Pozytywnie oceniono określenie przez Wojewodę w treści decyzji terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 121 dzień od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu

na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

2.4.3. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym Minister stwierdził, iż wydana w I instancji decyzja wymaga dokonania korekty. Wskazał, że

w trakcie trwania postępowania odwoławczego w sprawie decyzji organu I instancji, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zakończył postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr 32/2020 z 31 sierpnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] (al. [...])

w K., na odcinku od granicy miasta do skrzyżowania z ul. [...], od km 657+886,6 do km 660+516,8, wraz z rozbiórką, budową i przebudową skrzyżowań

z drogami kategorii powiatowej i gminnej, rozbiórką, budową i przebudową: obiektów inżynierskich, obiektów infrastruktury PKP, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, dróg dla pieszych i kierujących rowerami, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych, zatok postojowych, wylotu kolektora do rzeki P. oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją" – w ten sposób, że decyzją z 3 września 2021 r., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego nr 32/2020 z 31 sierpnia

2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, wydanie tej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z dnia 3 września 2021 r., wpłynęło na zmianę numeracji działek ograniczonych w korzystaniu, a objętych decyzją Wojewody wydaną w niniejszej sprawie. Z tych względów, inwestor przedłożył zamienną dokumentację, uwzględniającą korektę w zakresie numerów działek ograniczonych w korzystaniu w związku

z wydaniem ww. ostatecznej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 września 2021 r., jak również wskazał na konieczność wprowadzenia zmian w rozstrzygnięciu decyzji Wojewody z tym związanych. Ponadto Minister zmodyfikował decyzję organu

I instancji w zakresie dotyczącym wysokości ekranu akustycznego, dostosowując ją do treści sprostowanego postanowienia uzgadniającego. Konsekwencją opisanych powyżej okoliczności stało się częściowe uchylenie decyzji organu I Instancji

i orzeczenie w tym zakresie co do istoty przez Ministra.

2.4.4. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach, Minister wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Z tych przyczyn Minister wezwał inwestora do zajęcia stanowiska

w przedmiocie zarzutów i twierdzeń przedstawionych w odwołaniach i po jego nadesłaniu wskazał, co następuje.

– Odnośnie do odwołania Stowarzyszenia [...], Minister wskazał, że przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego, w rezultacie której doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Wskazał ponadto, że Stowarzyszenie, choć kwestionuje prawidłowość raportu oddziaływania na środowisko, nie przedstawiło "kontrraportu" (tj. opracowania o cechach raportu). W ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnione są zarzuty Stowarzyszenia dotyczące wadliwości przyjętych przez inwestora danych obliczeniowych i wykonania na ich podstawie modelowania propagacji hałasu, jak również dotyczące przeprowadzenia oceny w zakresie zanieczyszczenia powietrza. Ponadto, zdaniem Ministra, podczas postępowania

w kwestii ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, Wojewoda

w sposób prawidłowy zapewnił udział społeczeństwa.

– Odnośnie do odwołania K. K., Minister wyjaśnił, że brak jej zgody na realizację przedmiotowej inwestycji na części jej działek, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Wyjaśniono, że projektowane przedsięwzięcie zostało tak zaplanowane, aby zapewnić ciągły dostęp do drogi publicznej każdej z przyległych do inwestycji nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że działki pozostające własnością strony po zatwierdzonym podziale mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Co więcej, po zrealizowaniu brakującego ok. 20-metrowego fragmentu dragi (który zostanie zrealizowany w tym samym czasie co budowa drogi ekspresowej [...]), działki strony zyskają dodatkowe połącznie z ul. [...],

a za jej pośrednictwem, z Al. [...] w K., która ma swoją kontynuację, jako ul. [...] na terenie gminy Z. Minister nie uwzględnił ponadto zarzutu strony dotyczącego usytuowania nowoprojektowanej drogi gminnej względem istniejącego pasa drogowego i nieuzasadnionej zajętości części działek pod budowę projektowanej drogi gminnej. Ponadto w związku z jednym z zarzutów tej strony, Minister dokonał korekty reformatoryjnej decyzji Wojewody, poprzez doprecyzowanie zapisu na str. 63 tej decyzji i uwzględnienie, że na obszarze opisanym jako nr [...] planowana jest również budowa linii kablowej niskiego napięcia.

– Odnośnie do odwołania A. N., Minister wskazał, że brak jej zgody na podział działki nr [...], z obrębu [...]w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody Małopolskiego, nie stanowi

o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, że część ww. działki przeznaczona pod inwestycję została wydzielona wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. W stanie istniejącym

w przypadku ww. działki nr [...], jak i działki sąsiedniej nr [...], bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej są zjazdy z drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]). Działki te nie posiadają dostępu do innej drogi publicznej. Projekt został wykonany tak, aby nie zachodziła konieczność rozbiórki budynków zlokalizowanych na ww. działce nr [...], niemniej jednak w celu wykonania zjazdu

z drogi publicznej do tej nieruchomości zachodzi konieczność zajęcia części ww. działki skarżącej nr [...], bowiem spowodowane jest to tym, że ww. działka nr [...] zlokalizowana jest przy łącznicy węzła "[...] ", z której wykonanie zjazdu jest zabronione. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że prawo nie pozwala na odmowę udzielenia ZRID w sytuacji, w której przejęcie pod inwestycję części ww. działki nr [...] spowoduje utratę możliwości zabudowy 8-arowej działki położonej przed budynkiem mieszkalnym. W tym zakresie Minister poinformował o treści art. 13 ust. 3 specustawy i możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych. Organ odwoławczy nie podzielił ponadto zarzutu o braku powiadomienia strony o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego, albowiem w dacie jej wydania wyłącznym właścicielem ww. działki nr [...], był J. N. i to jemu wysłano wysłane zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego, postępując zgodnie

z art. 11f ust. 3 specustawy. Niemniej jednak A. N. została poinformowana o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego w drodze publicznego obwieszczenia, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy.

– Odnosząc się do odwołania J. K. i [...], Minister stwierdził, że część zarzutów dotyczy działki nr [...], z obrębu [...] i realizacji na niej innej inwestycji drogowej. Minister wskazał, że działka nr [...] (numer sprzed korekty dokonanej w niniejszej decyzji), jak i pozostałe działki ww. odwołujących się objęte zakresem niniejszej inwestycji, zostały przeznczone dla wykonania obowiązku budowy sieci uzbrojenia terenu. Na potrzeby zasilania urządzeń związanych z budowaną drogą [...] przewiduje się budowę linii kablowej średniego napięcia 15kV. Budowa tej linii została ujęta w decyzji Wojewody i jest to jedyny obiekt budowlany przewidziany do realizacji w ramach budowy drogi [...]

na działkach stanowiących własność odwołujących się. Natomiast na działkach ww. odwołujących się nie planuje się budowy sieci wodociągowej (ta zlokalizowana jest na jedynie na działce nr [...], z obrębu [...]). Organ odwoławczy dodał, że skutki ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na mocy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "i" specustawy oceniane są w odrębnych postępowaniach, a nie w decyzji ZRID. Zatem zarzuty dotyczące braku możliwości korzystania z nieruchomości w związku z lokalizacją sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, nie świadczą

o wadliwości decyzji Wojewody Małopolskiego, bowiem kwestie te nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i nie stanowią przedmiotu samej decyzji zezwalającej. Minister wyjaśnił również, że sporna inwestycja swoim zakresem nie obejmuje zmiany rozwiązań projektowych

w zakresie układu drogowego i sposobu dostępu przyległych działek, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie Al. [...]. Działka nr [...]

w decyzji Wojewody została ograniczona w korzystaniu (Obszar nr [...]) dla obowiązku budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV, jednak ww. decyzja nie wypływa na istniejące służebności drogowe ustanowione na tej działce. W ocenie Ministra, organ I instancji nie naruszył ponadto wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

– Odnosząc się do odwołania T. P., Minister nie podzielił zgłoszonych przez nią zarzutów naruszenia art. 17, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 63, 64 oraz art. 213 Konstytucji RP, poprzez całkowite zlekceważenie interesu indywidualnego skarżącej. Organ odwoławczy podniósł, że brak zgody strony na podział jej działki, w koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody Małopolskiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, a przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Zdaniem Ministra, szczegółowa analiza projektu budowlanego wykazała, że nie ma potrzeby zmiany projektu podziału ww. działki strony nr [...], jak i również przejęcia pod inwestycję także wydzielonej działki nr [...] (pozostającej własnością strony), gdyż pod budowę drogi w liniach rozgraniczających teren inwestycji i w pasach innych dróg publicznych, są niezbędne do przejęcia na własność Skarbu Państwa wyłącznie wydzielone działki nr [...], nr [...] i nr [...], w zakresie w jakim wynika to

z decyzji organu I instancji i załączników graficznych do tej decyzji. Minister podkreślił, że działka pozostająca przy dotychczasowym właścicielu stanowi zatem około 77% powierzchni pierwotnej działki nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wykup pozostałej po podziale części nieruchomości odbywa się poza postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania decyzji ZRID i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy uznał, że ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...], pozostającej własnością skarżącej po zatwierdzonym podziale ww. działki nr [...], jest

w niniejszej sprawie uzasadnione. W ocenie Ministra, nie jest ponadto prawdą, że wzdłuż całej działki nr [...], pozostającej przy dotychczasowym właścicielu, została zaprojektowana infrastruktura w postaci wodociągu, przyłączy wodociągowych, gazociągu średniego ciśnienia i gazociągu wysokiego ciśnienia.

Z akt sprawy wynika, że wzdłuż tej działki przewiduje się jedynie wykonanie wodociągu w odległości około 1,5 m od granicy istniejącej działki i nie stanowi on przeszkód do usytuowania budynku na tej działce, z zachowaniem normatywnych odległości od ściany budynku do granicy działki. Z kolei gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 zlokalizowano bezpośrednio przy granicy działki od strony wschodniej na długości około 24 m. Gazociąg średniego ciśnienia DN225 PE zlokalizowano bezpośrednio od strony ul. [...] na długości około 14,5 m. Zwrócić nadto należy uwagę, jak wyjaśnił inwestor, iż gazociąg średniego ciśnienia zlokalizowany na działce skarżącej posiada strefę kontrolowaną o szerokości 1 m, tj. po 0,5 m na stronę od gazociągu, a najbliższe obiekty budowlane można lokalizować już w odległości 50 cm od zaprojektowanego gazociągu. Z akt sprawy

i powyższych wyjaśnień wynika, iż przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu na działce skarżącej został wyznaczony w sposób optymalny i przy uwzględnieniu wszystkich czynników technicznych, prawnych, ekonomicznych i społecznych. Minister wyjaśnił również, że decyzja ZRID nie dotyczy cywilnoprawnej kwestii ustanowienia służebności przesyłu. Minister dodał, że toku postępowania odwoławczego inwestor poinformował organ odwoławczy, że zgodnie z ustaleniami spotkania terenowego ze skarżącą, które odbyło się 15 września 2020 r., zjazd na działkę nr [...], pierwotnie zaprojektowany z nowo budowanej drogi gminnej (nazwanej jako: [...]), w km 0+371,22, zostanie przeniesiony w rejon km 0+166,67 tak, żeby wjazd na przedmiotową działkę odbywał się od strony wschodniej (ul. [...]). W związku z powyższym, inwestor przedłożył zamienną dokumentację, uwzględniającą, iż ograniczenie w korzystaniu z ww. działki nr [...] (oznaczone jako H29 - pod budowę zjazdu indywidualnego), zostało przeniesione w km 0+166,67 drogi [...], co zostało uwzględnione przy korekcie załączników graficznych do decyzji Wojewody Małopolskiego.

– Odnosząc się do odwołania W. F., Minister stwierdził, że nie posiada kompetencji do przesunięcia granicy podziału działki nr [...], z obrębu [...], zgodnie z jego postulatem. Część działki nr [...] przeznaczona pod inwestycję została wydzielona wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Jak wyjaśnił inwestor, linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przyjęte w odległości zapewniającej możliwość użytkowania przez skarżącego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Główna ściana istniejącego budynku zlokalizowana jest w odległości około 6 m od projektowanego pasa drogowego (wspomniana w odwołaniu odległość 3 m odnosi się do wykusza budynku). Inwestor zaznaczył, iż powierzchnia działki pozostającej przy dotychczasowym właścicielu daje możliwość wykonania szamba w nowej lokalizacji. Zarówno za nieruchomość gruntową przejętą pod inwestycję, jak i za wszelkie składniki majątkowe znajdujące się na części działki skarżącego przejmowanej pod realizację inwestycji, zostanie mu wypłacone odszkodowanie stanowiące konstytucyjnie określony równoważnik majątkowy odebranego prawa własności, które jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (szambo zostało uwzględnione w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby wydania decyzji odszkodowawczej). Projektowana infrastruktura związana z drogą i niezwiązaną z drogą została zlokalizowana z zachowaniem wymaganych stref ochronnych dla każdej z nich i nie ma możliwości wykonania korekty w tym zakresie. Wyjaśniono ponadto, że szafka rozdzielni energetycznej średniego napięcia została zaprojektowana przy jezdni dodatkowej, zlokalizowanej w pasie drogi ekspresowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej działce pozostającej przy skarżącym nr [...], z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działce nr [...], z obrębu [...], przylegającej do przedmiotowej inwestycji. Jezdnia dodatkowa została zaprojektowana na parametrach technicznych drogi klasy D. Szerokość jezdni wynosi 3,5 m,

a w miejscu gdzie została zlokalizowana szafka energetyczna, ze względu na poszerzenie wynikające z luku poziomego, szerokość ta wynosi 4,3 m. Odległość od szafy energetycznej do ekranu wynosi około 12 m, natomiast sama szafa energetyczna została umiejscowiona poza poboczem gruntowym w odległości 1,2 m od krawędzi jezdni dodatkowej i nie będzie ona stanowiła ograniczenia

w dostępie do ww. działki nr [...]. Dodatkowo wskazano, że sieć średniego napięcia SN oraz złącza na tej sieci ZK nie są uznawane jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i są powszechnie montowane w terenach zurbanizowanych i nie oddziałują niekorzystnie na ludzi. Odnośnie do zarzutów dotyczących dojazdu do jego działki nr [...], podniesiono, że dojazd do działki nr [...] pozostaje zgodny ze stanem istniejącym. Został on zapewniony poprzez powiązanie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]z projektowaną jezdnię dodatkową [...]. Jezdnia dodatkowa została wykonana w zakresie niezbędnym do zapewnienia ciągłości dotychczasowego układu komunikacyjnego. Budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr [...], nie mniej jednak istniejące zagospodarowanie całej działki powiązane jest z działką sąsiednią nr [...], której właścicielem jest również skarżący. W stanie istniejącym dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej również realizowany jest za pośrednictwem ww. działki nr [...] i dalej drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...]. Na uwzględnienie nie zasługuje żądanie dotyczące wykonania zjazdu przez rów melioracyjny na pozostałą niewywłaszczoną część działki od strony południowej, czyli przy granicy z działką nr [...], z obrębu [...]. Ewentualne wykonanie dodatkowych zjazdów jest możliwe po dokonaniu niezbędnych formalności, nie mniej jednak pozostaje w gestii właścicieli przyległych nieruchomości. Minister zauważył, że działka nr [...], przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, nie posiadała zjazdu z drogi publicznej, gdyż dostęp do niej odbywał się przez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...]. Tym samym brak było konieczności budowy zjazdu na działkę skarżącego z jezdni dodatkowej [...]. Minister podniósł ponadto, że obecnie realizowane rozwiązania projektowe są uszczegółowieniem tych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ i na obecnym etapie (tj. wydawania ZRID) nie jest możliwa zmiana przebiegu trasy, z uwagi na wyznaczony korytarz inwestycji

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również zagadnienia związane

z oceną potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, środowisko i ludzi było elementem postępowania środowiskowego. Organ odwoławczy dodał, że w ramach ponownej oceny przeprowadzono analizę klimatu akustycznego, w zakresie hałasu jak również zanieczyszczeń powietrza. Dla ochrony budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. działce nr [...], zaprojektowano ekrany akustyczne, które spełniają wymagania odnośnie izolacyjności i pochłanialności akustycznej i będą w sposób skuteczny chroniły budynek na działce skarżącego nr [...]. Dodatkowo przedmiotowe ekrany będą ograniczały rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń powietrza oraz kurzu/pyłu na terenu przyległe. Poza tym, w przypadku gdy analiza porealizacyjna wykaże przekroczenia poziomów dopuszczalnych w rejonie budynku na działce skarżącego nr [...], to zostaną podjęte dodatkowe działania (np. nastąpi podwyższenie ekranu lub też wykonana zostanie wymiana stolarki okiennej). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda miał pełne prawo do nadania swojej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w warunkach art. 17 ust. 1 specustawy.

2.4.5. Uzasadniając rozstrzygnięcie o częściowym umorzeniu postępowania odwoławczego, Minister uznał, że K. C. i J. N. nie są stronami tego postępowania administracyjnego. Nieruchomości należące do K. C. nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Również J. N. nie jest (już) właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie ZRID w niniejszej sprawie. J. N. 28 lipca 2020 r. darował stanowiącą jego własność nieruchomość składającej się z działki nr [...]

w miejscowości Batowice swojej żonie A. N., której odwołanie podlegało merytorycznemu rozpoznaniu.

3. A. N. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii. Skarżąca wniosła

o uchylenie tej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, jak również

o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji dokonanie błędnego ustalenia, że część działki nr [...] przeznaczona pod inwestycję została wydzielona wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji, mimo, że – zdaniem skarżącej – nie było potrzebne wywłaszczanie tak dużej powierzchni działki nr [...], w tym

w szczególności dla realizacji wjazdu z sąsiedniej działki nr [...], co miasto istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

2) art. 11d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, która doprowadziła do nieprawidłowego przyjęcia, że wywłaszczone części działek nr [...] są niezbędne dla obiektów budowlanych objętych planowaną inwestycją.

4. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. Zaskarżona decyzja została wydana w reżimie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa).

6.1. Na wstępie wskazać należy, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej,

w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy

– Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powodują, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (dalej: ZRID) wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2006 r., II OSK 364/05; wyrok NSA z 29 listopada 2013 r., II OSK 1539/12, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1396/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

6.2. Interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010; wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2020 r.,

II SA/Gd 4/20). W takim przypadku Sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi

w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zakresu zaskarżenia, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 powołanej specustawy, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinak drogi, nieruchomości, działki. W związku z tym Sąd rozpoznał skargę w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącej A. N., wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości położonej na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...].

7. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo rozpoznał sprawę, rozpatrując ponownie wniosek inwestora o wydanie ZRID, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę, w tym zbadał poprawność postępowania tego organu oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu.

7.1. Sąd zgadza się z oceną Ministra, co do tego, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, inwestor do wniosku o ZRID załączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). W myśl art. 11d ust. 1 pkt 2 i 4 specustawy drogowej, we wniosku zawarto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany

w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto w zgodzie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie ZRID inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Minister prawidłowo ocenił również, że z mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane

w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją, a także w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W ślad za organem należało również podać, że projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie

z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Sąd zgadza się również z Ministrem co do tego, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany –

w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącej – spełnia wymagania określone

w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt ten jest ponadto zgodny z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ)

z [...] stycznia 2016 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia

pn. "Budowa północnej obwodnicy K.", decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 listopada 2016 r. uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ

o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowieniem uzgadniającym, decyzjami Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych, jak również z postanowieniami Wojewody Małopolskiego

w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto, do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa

w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Wniosek o ZRID zawierał zatem elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy.

7.2. Zdaniem Sądu, również przebieg postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora o ZRID, spełnia wymagania wynikające z obowiązującego prawa. Wojewoda Małopolski prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się

z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ I instancji zawiadomił również wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania ZRID. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń m.in. w M. Urzędzie Wojewódzkim w K., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej. W przywołanym obwieszczeniu

i zawiadomieniu organ I instancji poinformował strony o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy. Następnie, w toku postępowania przed Wojewodą strony postępowania wnosiły uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, Wojewoda prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności, uwzględniając wniosek inwestora (art. 17 specustawy). Doręczenie decyzji i zawiadomienie o wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy.

8. Z wniesionego odwołania skarżącej, jak również z jego skargi z 6 lipca 2022 r. wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia podziału należącej do niej działki nr [...] i wywłaszczenia części jego nieruchomości dla realizacji wjazdu do sąsiedniej działki nr [...]. Wskazywała, że w wywłaszczonej części nieruchomości znajdują się instalacje (energia elektryczna, gaz, kanalizacja, przewody sterowania bramą wjazdową, wideodomofony, światłowód) obsługujące jej dom.

8.1. Z zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody wynika, że podział dotychczasowej działki nr [...] (o pow. 0,51 ha) polega na wydzieleniu z niej działki nr [...] (o pow. 0,0346 ha) i działki nr [...] (o pow. 0,48 ha). Działka nr [...] będzie przeznaczona pod inwestycję, tj. pod budowę drogi [...] (staje się własnością Skarbu Państwa). Z projektu wynika, że obszar wydzielany jako działka nr [...] znajduje się między liniami rozgraniczającymi teren pasa budowanej drogi ekspresowej [...] oraz między liniami rozgraniczającymi teren pasów innych dróg publicznych. Ponadto działka nr [...] jest objęta obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "e" specustawy oraz obowiązkiem budowy/przebudowy zjazdów stosownie do art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "h" specustawy.

8.2. W ocenie Sądu, ustosunkowując się do zarzutów odwołania skarżącej, Minister prawidłowo wyjaśnił, że brak zgody właściciela dotychczasowej działki nr [...], na jej podział wynikający z koncepcji przyjętej przez inwestora i zatwierdzonej w decyzji Wojewody Małopolskiego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Analiza akt postępowania wykazała, że część dotychczasowej działki nr [...] przeznaczona pod inwestycję została wydzielona wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przedmiotowej inwestycji. Inwestor wskazał, że w stanie istniejącym w przypadku ww. działki nr [...], jak i działki sąsiedniej nr [...], bezpośrednim miejscem dostępu do drogi publicznej są zjazdy z drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]). Działki te nie posiadają dostępu do innej drogi publicznej. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem w związku

z koniecznością rozbiórki istniejących zjazdów, zachodzi konieczność budowy zjazdów w nowej lokalizacji. Inwestor podkreślił, że projekt został wykonany tak, aby nie zachodziła konieczność rozbiórki budynków zlokalizowanych na ww. działce nr [...], niemniej jednak w celu wykonania zjazdu z drogi publicznej do tej nieruchomości zachodzi konieczność zajęcia części ww. działki skarżącej nr [...], bowiem spowodowane jest to tym, że ww. działka nr [...] zlokalizowana jest przy łącznicy węzła "[...] ", z której wykonanie zjazdu jest zabronione. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie, aby każda nieruchomość, która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp

(o odpowiednich parametrach technicznych), zachowała. Dlatego też w ramach realizacji inwestycji drogowej możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości w celu budowy zjazdu, w tym także do innej nieruchomości (por. wyroki NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1472/18, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15).

8.3. Skarżąca wskazywała ponadto na negatywny skutek wywłaszczenia, powodujący utratę możliwości zabudowy dotychczas 8-arowej terenu położonego na jej działce przed budynkiem mieszkalnym. W tym miejscu należy wyjaśnić, że specustawa nie przewiduje tej okoliczności jako uzasadnienia dla odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda ani Minister nie mają możliwości odmowy wydania ZRID jedynie z uwagi na wystąpienie ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. W tym zakresie Minister prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że zgodnie z art. 13 ust. 3 specustawy, w przypadku, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Ustawodawca w ww. przepisie zabezpieczył interesy właścicieli nieruchomości, które jedynie w części niezbędne są do realizacji inwestycji, a pozostałe części nieruchomości na skutek podziału nie nadają się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele. Podmiotem właściwym do rozpoznania wniosku o wykup nieruchomości spełniającej przesłanki wskazane w art. 13 ust. 3 specustawy (a więc stanowiącej część pozostałą po dokonanym podziale nieruchomości, która nie nadaje się do wykorzystania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem) jest inwestor. Trafnie dodano, że roszczenie o wykup nieruchomości w trybie ww. przepisu ma charakter cywilnoprawny, dlatego może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ administracji publicznej nie prowadzi w tego typu sprawach postępowania administracyjnego i nie orzeka w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/17).

8.4. Sąd podziela również stanowisko Ministra co do nieuwzględnienia zarzutu braku powiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego. Zgodnie bowiem ze znajdującymi się w aktach sprawy wypisami z ewidencji gruntów, na dzień wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także w dniu wydania samej zaskarżonej decyzji, wyłącznym właścicielem ww. działki nr [...], był J. N. Skarżąca nabyła ww. nieruchomość na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego z 28 lipca 2020 r., tj. już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie ma zatem wątpliwości, że Wojewoda prawidłowo postąpił zawiadamiając J. N. (poprzedniego właściciela) o wydaniu swojej decyzji – nie zaś skarżącą, która w dacie wydania tej decyzji nie była jeszcze stroną postępowania. Stanowisko to potwierdza treść art. 11f ust. 3 specustawy, zgodnie

z którym wojewoda doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto, wysyła zawiadomienie

o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

8.5. Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody, zostały wydane na podstawie przepisów specustawy, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną

i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Organ orzekający

o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak NSA w wyrokach: z 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 524/16 i z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13,

z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja

2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15,

z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r., sygn. akt

II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia

2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10).

8.6. Sąd wskazuje ponadto, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak

i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte,

a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony

w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru, nieruchomości objętych decyzją i – w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi – z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi – (w niniejszej sprawie) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14 oraz wyrok TK z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10).

8.7. W ocenie Sądu, wszechstronnemu rozpatrzeniu sprawy na etapie odwoławczym służyło wystosowane przez Ministra wezwania do inwestora o wypowiedzenie się

w sprawie zarzutów dotyczących przedmiotowej inwestycji drogowej, podnoszonych przez odwołującą się skarżącą, a następnie udostępnianie im uzyskanych odpowiedzi inwestora i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej, to działania Ministra w pełni realizowały wynikające z k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, informowania oraz przekonywania.

8.8. Zdaniem Sądu, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich, jak i naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności

w takim zakresie wywłaszczenia nieruchomości skarżącej. Konstytucyjne standardy wywłaszczenia wymagają m.in., aby odbywało się ono na cel publiczny,

a art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wymienia wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jako jeden z celów publicznych. Art. 21 Konstytucji wymaga również, aby dokonanie wywłaszczenia następowało na podstawie ustawy i w procedurze określonej przez ustawę, jak również przyznania słusznego odszkodowania osobie wywłaszczonej. Wszystkie te kryteria spełniają rozwiązania zawarte w specustawie.

9. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja

– w zakresie dotyczącym oddziaływania spornej inwestycji na interes prawny skarżącej – odpowiada zatem prawu. W zakresie, w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ani art. 11d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy. Organ orzekał na podstawie prawidłowo zgromadzonego i trafnie ocenionego materiału dowodowego, który umożliwił sformułowanie ustaleń faktycznych wystarczających dla rozpoznania wniosku inwestora o ZRID. Twierdzenia skarżącej, co do tego, że na potrzeby spornej inwestycji mogłaby zostać wywłaszczona mniejsza część jej nieruchomości, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, albowiem kreatorami spornej inwestycji nie były organy administracji publicznej orzekające w kontrolowanym postępowania, lecz inwestor. Ani Wojewoda ani Minister nie mogli modyfikować przebiegu inwestycji, nawet w celu spełnienia oczekiwań właścicieli nieruchomości, na których ma przebiegać. Obowiązujące prawo nie przyznało tym organom takich kompetencji.

10. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę

na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.