Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 957/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: par. 39, par. 38
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18 UST. 1 I 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. F. kwotę 420 zł (czterysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał T. F. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 35.444 zł z tytułu następujących pakietów:

1) pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych – w wysokości 21.504 zł do powierzchni 26,88 ha;

2) pakiet 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy – w wysokości 13.940 zł do powierzchni 34,85 ha.

Decyzja ta stała się ostateczna, a płatności przekazane zostały na rachunek bankowy skarżącego w dniu 29 grudnia 2011 r.

Decyzją kolejną z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 27.180 zł, z tytułu następujących pakietów:

1) pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych – w wysokości 26.480 zł do powierzchni 33,10 ha;

2) pakiet 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy – w wysokości 700 zł do powierzchni 1,75 ha.

Również ta decyzja stała się ostateczna, a płatności przekazane zostały na rachunek bankowy skarżącego w dniu 25 stycznia 2013 r.

W dniu 17 maja 2013 r. T. F. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do działek rolnych w ramach następujących pakietów:

1) pakiet 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych, działki rolne B, C, E, F, G, H, I, L, M, N, O, P, R, S, T, U, X, Y, Z o łącznej powierzchni 33,10 ha;

2) pakiet 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy, działki rolne A, D o łącznej powierzchni 1,75 ha.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 16 sierpnia 2013 r. strona poinformowała organ o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności na działkach ewidencyjnych nr: 430, 434, 433, 432, 431, 437, 436, 471, 435, 464, 465, 466, 467, 468, 469, 461, 460, 462, 463 i 459, położonych w gminie K. miejscowość P. (działki rolne AX i AY).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w oparciu o wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w kwocie 9.861,41 zł z tytułu realizacji pakietu 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych do powierzchni 28,08 ha. Odmówił natomiast przyznania płatności z tytułu pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie. Dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownej analizy sprawy w dniu [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 16.435,68 zł z tytułu realizacji pakietu 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych w wysokości 16.435,68 zł do powierzchni 29,65 ha oraz odmówił przyznania płatności z tytułu pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy.

Płatności te przekazane zostały w dniach 7 listopada 2014 r. (kwota 6.574,27 zł) i 17 kwietnia 2014 r. (kwota 9.861,41 zł) na rachunek bankowy rolnika.

W dniu 5 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego przyznanych stronie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalił T. F. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 14.640 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił, że wypłacone T. F. środki publiczne za lata 2011 i 2012 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 lit. "a" ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że T. F. złożył w 2011 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W postępowaniu tym organ na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] zobowiązany był do ustalenia, czy T. F. pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012.

Organ odwołał się również na treść § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych lub zwierząt ras lokalnych, lub miedz śródpolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie z tym, że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., według którego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Z akt sprawy wynika, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2011 w ramach pakietu 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych do powierzchni 26,88 ha oraz pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy do powierzchni 34,85 ha. W wyniku kontroli na miejscu odnośnie działek rolnych A i D deklarowanych w pakiecie 8, nie stwierdzono deklarowanej rośliny w międzyplonie, tj. gorczycy białej. W związku z tym dla wskazanych działek zastosowano w formularzu kontroli działek rolnych kod W21 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie) oraz w formularzu wymogów dla pakietu 8 kod W18 (brak siewu roślin poplonowych). Przy tym rozpoczynając realizację pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego w 2011 r. skarżący zobowiązał się do wykonywania zadań w ramach tego programu oraz świadomy był przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje go realizacja programu w całym okresie trwania podjętego zobowiązania. Dlatego stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawię strona zaprzestała realizacji zobowiązania w ramach pakietu 8 – Ochrona gleb i wód.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalania nienależnie pobranych płatności, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 14.640 zł. Na tę kwotę składają się płatności za lata 2011-2012. Powyższe zostało ustalone również decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] nr [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ wyjaśnił, że uznane za nienależnie pobrane płatności za lata 2011 i 2012 przekraczają kwoty stanowiące równowartości 100 euro, przeliczone na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, tym samym w odniesieniu do tych płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W sprawie nie zaistniały też przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności.

W niniejszym przypadku płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Płatności za rok 2011 i 2012 zostały odpowiednio wypłacone na podstawie prawomocnych decyzji: z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2013 r. wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Skarżący nie dotrzymał podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 8.3.1.

W sprawie tej zastosowanie ma także art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23 grudnia 1995 r. z późn. zm.), bowiem w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, przez dzień ostatecznego zakończenia programu należy rozumieć datę, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu, tj. nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowanie art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, tym samym strona jest zobowiązana do zwrotu płatności nienależnie pobranych za lata 2011 i 2012.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących tego, że wysiew międzyplonu skarżący dokonał w terminie o około miesiąc późniejszym, a działanie takie było racjonalne, bowiem terminowe zasianie międzyplonu wymagałoby wcześniejszego zbioru ziemniaków odmiany później, co niekorzystnie odbiłoby się na zbiorach, organ podniósł, że T. F. zgłaszając pierwszy i kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych oraz składając podpis w części XI wniosku (obejmującego oświadczenia i zobowiązania), zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności bądź zmianie, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności w szczególności, gdy dotyczyła wykorzystania gruntów rolnych, czy wielkości powierzchni upraw. Ponadto występując z wnioskiem producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Skarżący podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązał się do wykonywania zadań w ramach tego programu zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym oraz świadomy był przyjmowanych obowiązków, w tym zasady, że obowiązuje go realizacja programu w całym okresie trwania podjętego zobowiązania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] czerwca 2015 r., skarżący T. F. zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 zdanie 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli, w zakresie w jakim wyniki kontroli nie uwzględniają wytycznych zawartych w art. 18 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Nieuwzględnienie wytycznych skutkuje ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności na rażąco zawyżonym poziomie.

Skarżący przyznał, że istotnie nie zasiał w terminie międzyplonu, którym w tym przypadku był zboże ozime, ale dokonał tego w terminie około miesiąc późniejszym. Działanie takie było racjonalne, bowiem terminowe zasianie międzyplonu wymagałoby wcześniejszego zbioru ziemniaków odmiany późnej, co niekorzystnie odbiłoby się na zbiorach. Irracjonalnym byłoby trzymanie się sztywno ustalonych terminów w przypadku, jeśli nie są one powiązane z terminami wegetacji i zbioru konkretnych upraw. Zachowanie terminów skutkowałoby przedwczesnymi zbiorami głównej uprawy. Skarżący dostosował także roślinę traktowaną jako międzyplon do aktualnie panujących warunków. Wybrane zostało zboże ozime, którego wysianie było możliwe w terminie późniejszym bez szkody dla ewentualnych płodów. W rezultacie dokonania wysiewu zachowany został plan upraw i koncepcja wieloletniej uprawy. Dlatego – w ocenie skarżącego – spełnione zostały także kryteria do uzyskania dotacji, stąd nie można było przyjąć, że opóźnienie wysiewu o jeden miesiąc niweczy realizację planu za lata 2007-2013, zwłaszcza że wszystkie konieczne wysiewy i zbiory ostały w tym okresie dokonane.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Podniósł jednocześnie, że unijne kryteria zawarte w przepisie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 zostały uwzględnione w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wysokość sankcji z tytułu nieprzestrzegania wymogów została określona w zależności od realizowanego pakietu oraz stwierdzonej nieprawidłowości. W aktach sprawy brak dokumentów potwierdzających o zgłoszeniu do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] dokumentów potwierdzających wystąpienie danej okoliczności. Wyjaśnił także, że zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w przypadku pakietu 8 –Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy, płatności rolnośrodowiskowa przyznawana jest do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których po plonie głównym są uprawiane rośliny jare, jako międzyplon ścierniskowy – w przypadku wariantu trzeciego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Skarżący składając w dniu 16 maja 2011 r. w Biurze Powiatowym Agencji w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 (później uzupełnianym), zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Potwierdzeniem powstania zobowiązania rolnośrodowiskowego, które zarazem zakreśla jego granice, była decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2011 rok do realizowanych pakietów, w tym do: pakietu 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.2. Produkcja nasienna towarowa lokalnych roślin uprawnych, w wysokości 21.504 zł do powierzchni 26,88 ha oraz pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, w wariancie 8.3.1. Międzyplon Ścierniskowy, w wysokości 13.940 zł do powierzchni 34,85 ha.

Warunkiem podstawowym otrzymywania płatności przez okres realizacji programu rolnośrodowiskowego jest wypełnianie warunków pakietowych przez cały okres trwania zobowiązania.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz.U z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm.), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

. następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja taka nie może być oczywiście wydana bez dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych. W sprawie tej organ wydając decyzję o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności za lata 2011 i 2012, oparł się na ustaleniach zawartych w ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2014 r., w której stwierdzono uchybienia w realizacji programu rolnośrodowiskowego w roku 2013. Uchybienia te polegały na stwierdzeniu nieprawidłowości o kodzie W18 – tzn. rolnik nie wykonał siewu roślin ozimych jako międzyplonu ozimego/międzyplonu ścierniskowego w terminie do dnia 30 września, na działkach A o pow. 0,36 ha i D o pow. 1,39 ha.

Przepisami krajowymi w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"), które miały zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przepisy tego rozporządzenia, tak jak przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz.8 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie UE nr 65/2011"), rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia i odzyskiwania (zwrotu) płatności. Oznacza to, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od różnych okoliczności faktycznych, które podlegały regulacji.

Skoro przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie kwoty nienależnie pobranej przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011-2012, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, to jest postanowień § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 65/2011, który przewiduje między innymi to, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

W sprawie niniejszej organy nie rozważyły tych ostatnich przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, według którego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z załącznikiem nr 7 do tego rozporządzenia, wysokość zmniejszenia z tytułu nieprawidłowości oznaczonej kodem W18 – brak siewu roślin poplonowych –wynosi 100%.

Należy zwrócić uwagę, że w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. Przy tym konstruowanie przez ustawodawcę odpowiedzialności za działanie naruszające obowiązujące przepisy prawa, zagrożone sankcją administracyjną (delikty administracyjne), skutkującej w praktyce brakiem możliwości uniknięcia tej odpowiedzialności w przypadku ustalenia, że określonym działaniem wyczerpano znamiona deliktu administracyjnego, nakłada na organ stosujący prawo obowiązek szczególnie precyzyjnego i nierozszerzającego interpretowania znamion deliktu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 870/15).

Dlatego stwierdzenie uchybień opisanych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia środowiskowego powoduje, co wprost wynika z tego przepisu, zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, czyli roku ujawnienia nieprawidłowości. Wynika to w szczególności ze sformułowania "w danym roku", które zostało użyte w treści tego przepisu. Sankcja administracyjna ma zatem zastosowanie jedynie do tego roku, w którym nieprawidłowość została stwierdzona.

Oznacza to, że w realiach tej sprawy organ mógłby nałożyć sankcje za lata wcześniejsze tylko wówczas, gdyby zostało niewadliwie stwierdzone, że również we wcześniejszych latach skarżący dopuścił się nieprawidłowości. Jeżeli natomiast we wcześniejszych latach skarżący realizował prawidłowo program rolnośrodowiskowy, nie można mu skutecznie zarzucić, że całe zobowiązanie nie było realizowane, lecz jedynie to, że nie było realizowane częściowo – w roku 2013.

W § 39 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zawarte jest stwierdzenie, że dotyczy on sytuacji, gdy rolnik nie przestrzega żadnych warunków w ramach wariantu określonego pakietu. Jeżeli natomiast skarżący w latach wcześniejszych przestrzegał warunków, do których był zobowiązany, oznacza to iż nie można domagać się zwrotu w całości płatności pobranych za lata wcześniejsze, gdyż warunki częściowo były przestrzegane.

Wskazanej regulacji nie można przy tym interpretować w oderwaniu od art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 65/2011, gdzie prawodawca unijny wskazał, że Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Oznacza to, że w istocie wskazana gradacja rodzajów stwierdzonych niezgodności decyduje o skutkach, jakie mają one dla pobranych płatności.

Rozmiar zatem niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Odczytując łącznie oba wyżej zacytowane ustępy art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 należy dojść do wniosku, że państwa członkowskie mają możliwość odzyskania pobranych płatności udzielonych rolnikowi w ramach wsparcia i uprawnione są do stanowienia przepisów krajowych szczegółowo regulujących te kwestie.

Postanowienie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 daje więc samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze, jeżeli dotyczy zobowiązań wieloletnich, czyli takich, jak w niniejszej sprawie. Niemniej normę tą – jak wskazano powyżej – należy odczytać w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu, który należy uznać za normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek i przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie.

Z drugiej strony w art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE nr 65/2011 ustanowiono dla państwa członkowskiego możliwość modyfikacji tego uprawnienia, poprzez wskazanie kryteriów, którymi dane państwo powinno się kierować określając zakres zwracanej pomocy. Polski ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w art. 18 ust. 1 obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze. Tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść art. 18 ust. 2 rozporządzenia UE i nie zbadał, czy w regulacjach krajowych nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2.

Zastosowany przez organ zakres ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, poprzez ustalenie ich zmniejszenia za okres od początku podjęcia przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia stwierdzone w roku 2013, nie odnoszą się kryteriów zmniejszenia, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, to jest rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Nie kwestionując zatem – co do zasady – możliwości zmniejszenia przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i jego stosowanie w konkretnej sprawie wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z tym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów w jednym roku, odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, bez dokonania bardziej szczegółowej analizy i bez zbadania, czy przepisy krajowe w danym wypadku nakazują ograniczenie beneficjentom płatności, i w jakich sytuacjach.

Skoro wyrazem implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji stały się przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, to biorąc je pod uwagę nie można przyjąć, że stwierdzone w danym roku nieprawidłowości – brak wykonania siewu roślin ozimych jako międzyplonu w terminie do dnia 30 września, czyli w niniejszej sprawie w 2013 r., automatycznie prowadzi do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze (rok 2011 i 2012). Należało bowiem analizując przypadek skarżącego uwzględnić, czy taką samą sankcję dla oceny realizacji całości programu rolnośrodowiskowego miałaby sytuacja, gdyby uwzględnić podnoszone przez skarżącego twierdzenie, że siew poplonu w roku stwierdzenia nieprawidłowości jednak miał miejsce, jednak jedynie z nieznacznym (miesięcznym) opóźnieniem. Do tego organ w ogóle się nie odniósł, co uniemożliwiało pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji konieczność jej uchylenia.

Wskazano już, że prawodawca krajowy wykorzystał normę kompetencyjną przyznaną mu w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji i biorąc pod uwagę kryteria tam wskazane, ograniczył możliwość domagania się zwrotu płatności za lata wcześniejsze. Ustawodawca realizując tę kompetencję wprowadził odpowiednie przesłanki, których spełnienie powoduje konieczność zwrotu wypłaconych świadczeń za lata wcześniejsze. Dlatego organ wydając zaskarżoną decyzję powinien był wykazać, że skarżący również w latach 2011 i 2012 nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego. W tym kontekście organ administracyjny wydając decyzję o zwrocie płatności za lata wcześniejsze winien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem wykazania, że również w tych latach doszło do takich uchybień, które uzasadniałyby ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji. Tego organ jednak nie uczynił.

Podsumowując powyższe rozważania, w okolicznościach tej sprawy organ powinien wyjaśnić, jakich dokładnie uchybień dopuścił się skarżący w latach wcześniejszych oraz czy i jaki wpływ na nałożenie sankcji ma podnoszone przez skarżącego twierdzenie, że wysiew międzyplonu został dokonany, ale z miesięcznym opóźnieniem. Dlatego z treści decyzji winno jasno i precyzyjnie wynikać, jakie dokładnie obowiązki ciążyły na skarżącym, jak powinien je wykonać oraz dlaczego organ uznał, że nie zostały one wykonane i rodzą przewidziane prawem konsekwencje.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania. Dokonując wykładni prawa materialnego winno zostać też uwzględnione, że przepis art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65,/2011, należy odczytywać łącznie z art. 18 ust. 2 tego przepisu, w celu określenia normy prawnej w krajowym porządku prawnym, która reguluje w danym przypadku kwestię zwrotu pobranych płatności z uwagi na rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości w uprawie rolnej i ma zastosowanie do skarżącego, a w konsekwencji wpływa na ustalenie zakresu (wysokości) ewentualnej nienależnie pobranej płatności.

Z przytoczonych względów Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.