Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 835/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 k.p.a w zw. z 77 § 1 K.p.a i 107 § 3 K.p.a.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy P. ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez D. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] Obręb W. gm. P..

Odwołanie od ww. decyzji Wójta skarżąca wniosła [...] stycznia 2019 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia do organu I instancji.

Wobec powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy P. ponownie ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] Obręb W. gm. P. przez inwestora D. W..

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie wskazując, że nie było podstaw aby decyzję wydać dla części działki, ponadto błędnie ustalono obszar analizowany oraz błędnie przyjęto, że planowane zamierzenie jest elementem budowy zagrodowej w związku z czym teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Skarżąca podniosła, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art.59 ust.1, art.61 ust.1 pkt 4, 52 ust.2 pkt 1 i 54 pkt 3 w zw. z art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 26.VIII.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego.

Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę i orzekając o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji, stwierdziło, że sprawa powyższa była już raz rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w decyzji z [...] lutego 2019r. znak: [...] wskazało na braki wniosku i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ponownym postępowaniu wniosek Inwestora złożony 1 sierpnia 2018r. uzupełniony został 3 kwietnia 2019r.

W sprawie opracowana została też nowa analiza graficzna i tekstowa. SKO podniosło, że do analizy wyznaczono obszar o promieniu 117m z każdej strony działki, tj. (3 x 39m = 117m). Według organu tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z § 3 rozp. Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. SKO zaznaczyło, że organ właściwy do spraw ochrony gruntów rolnych dokonał pozytywnego uzgodnienia jej realizacji poprzez tzw. milczącą zgodę (art.53 ust.5 ustawy) a skarżona decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę na ww. decyzję wniosła spółka zarzucając naruszenie:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego i pełnego odniesienia się przez SKO do wszystkich zarzutów odwołania,

2. art. 7 K.p.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla zgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego, pomimo precyzyjnego wskazania przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji I Instancji dalszych okoliczności faktycznych wymagających wyjaśnienia a budzących wątpliwości w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego - za Organem I Instancji -ustalenia ("powielenia"), że:

- planowane zamierzenie inwestycyjne jest elementem budowy zagrodowej w związku z czym teren inwestycyjny nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z poźn. zm.; dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntow rolnych i leśnych (ti. Dz. U. 2017 r., poz. 1161; dalej "u.o.o.g.r.l."), a grunty rolne klasy RIVa, fJVb, RV i RVI nie są objętę ochroną wynikającą z u.o.g.r.l. - podczas gdy sam tylko fakt posiadania przez Inwestora statusu płatnika podatku rolnego oraz sam tylko fakt zlokalizowania zamierzonej inwestycji w obrębie działki posiadającej elementy budowy zagrodowej dla stwierdzenia, że oznaczona inwestycja (tj. budynek mieszkalny jednorodzinny) stanowić będzie kontynuację zabudowy zagrodowej wykorzystywanej do działalności rolnej; na działce objętej zakresem przedmiotowym sprawy położony jest inny budynek mieszkalny jednorodzinny spełniający cele mieszkaniowe Inwestora, a zatem nie znajduje logicznego uzasadnienia stwierdzenie, że kolejny jeszcze budynek o przeznaczeniu mieszkaniowym (a nie gospodarczym) będzie stanowić kontynuację budowy zagrodowej jako budynek służący działalności rolnej; w rzeczywistości zamierzenie ma charakter mieszkaniowy - inwestycyjny;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego - podczas gdy Inwestor nie wykazał tej okoliczności za pomocą właściwej umowy lub zobowiązania właściwej jednostki (dostawcy mediów), a organ zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie dostatecznego postępowania dowodowego;

- w sprawie inwestora wystąpiły uzasadnione podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy (a to w miejsce obowiązującej linii zabudowy),

3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy Decyzji I Instancji,

w sytuacji gdy Decyzja I Instancji została wydana z licznymi naruszeniami prawa, które uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub też ewentualną zmianę na podstawie odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a lub art. 138 § 2 K.p.a.,

4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie co skutkowało wydaniem zaskarżonej Inwestycji w sytuacji gdy Inwestor nie wykazał za pomocą właściwej umowy lub zobowiązania właściwej jednostki (dostawcy mediów) aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

5. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z wadliwego przyjęcia, że wyznaczony przez nieprzekraczalną linię zabudowy teren inwestycji (obejmujący grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy klasy RIVa, RIVb, RV i RVI) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do przepisów u.o.g.r.l., co skutkowało wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie domu jednorodzinnego na gruncie o przeznaczeniu rolnym,

6. § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z 2003r. poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sytuacji, gdy w sprawie należało ustalić obowiązującą linię zabudowy będącą przedłużeniem lub ewentualnie kontynuacją istniejącej linii zabudowy, a które to naruszenie może być podstawą do nadmiernej dowolności budowlanej w przyszłości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było określenie, czy ustalenia analizy są prawidłowe i pozwalały na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Według SKO skarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi z art.54 ustawy, a zawarte w niej w p-cie 2 lit.f wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich sformułowane zostały prawidłowo. Nadto, Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, iż zaskarżona decyzja narusza interes osób trzecich. Według skarżącej SKO nie sprostało obowiązkowi jasnego i wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego i prawnego decyzji, w tym poprzez zaniechanie pełnego odniesienia się do podniesionych przez Skarżącego zarzutów odwołania. W efekcie, w ocenie spółki wydana przez SKO decyzja obarczona jest naruszeniem tego rodzaju, które sprawia, że motywy rozstrzygnięcia są dla Skarżącego niejasne i niezrozumiałe. Nadto, skarżąca podniosła, iż ani SKO ani Organ I Instancji nie dokonał należytego zbadania czy planowana Inwestycja stanowić będzie element budowy zagrodowej oraz czy teren inwestycji będący terenem rolnym oraz leśnym wymaga zmiany przeznaczenia na cele budowlane zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 4u.p.z.p.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że działka nr ewid. [...]jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i 5 budynkami gospodarczymi, których funkcja jest sklasyfikowana w ewidencji jako budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa. Na terenie działki objętej wnioskiem znajdują się tunele foliowe, w których uprawiane są warzywa. Przedmiotowa działka ma charakter rolniczy. Planowana inwestycja jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej i nie wpłynie na zmianę charakteru tego obszaru. Przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej kategorii gminnej nr [...], dz. nr ewid. [...] poprzez istniejący zjazd. Posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, co potwierdza PGE Dystrybucja S.A Oddział [...]Rejon Energetyczny [...], które zapewniło o możliwości dostaw energii elektrycznej dla planowanej inwestycji w oświadczeniu z dnia [...].05.2019 r. Oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza granice działek objętych wnioskiem, planowane usytuowanie obiektu od granic z działkami sąsiednimi to min. 4 m. planowana inwestycja jest zlokalizowana na gruntach ornych klasy RIVa, RIVb, RV i RVl. Grunty te nie są glebami chronionymi. Nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. - na podst. art. 6.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1161).

Nadto, w sprawie opracowana została nowa analiza graficzna i tekstowa. Do analizy wyznaczono obszar o promieniu 117m z każdej strony działki, tj. (3 x 39m = 117m). Tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z § 3 rozp .Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Analiza zawiera dane dotyczące istniejącej zabudowy w granicach wyznaczonego obszaru, z których to ustaleń wynika, że na działkach zabudowanych istnieje zabudowa mieszkaniowa, w ramach tzw. zabudowy zagrodowej. Realizacja na działce nr [...]budynku mieszkalnego na której istnieje zabudowa zagrodowa stanowi kontynuację funkcji istniejącego zainwestowania (art.61 ust.l pkt 1 ustawy). Określone w decyzji parametry dla nowej inwestycji mieszczą się w granicach ustalonych w analizie.

Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art.61 ust.l pkt 2-5 cyt. Ustawy p.z.p. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) opartej na działce nr [...]. Istniejące uzbrojenie terenu oraz zapewnienie dostaw energii i planowane rozwiązania odnośnie pozostałych mediów spełniają wymagania art.61 ust.1 pkt 3 ustawy. Spełniony jest też warunek z pkt 4 ust.1art.61 ustawy. Działka nr [...]stanowi grunty orne klasy IVa, IVb, R-V i R-VI, zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i zabudową gospodarczą i nowe inwestycje nie wymagają tzw. zgody rolnej. Nadto organ właściwy do spraw ochrony gruntów rolnych dokonał pozytywnego uzgodnienia jej realizacji poprzez tzw. milczącą zgodę (art.53 ust.5 ustawy).

Co istotne, decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Kolegium, że ustalenia analizy są prawidłowe i pozwalały na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja spełnia wszystkie wymogi z art.54 ustawy, a zawarte w niej w p-cie 2 lit.f wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich sformułowane zostały prawidłowo.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie odnotował organ odwoławczy, że nie można uznać, iż zaskarżona decyzja narusza interes osób trzecich. Należy zauważyć , że zgodnie z art.56 w zw. z art.64 ust.1 cyt. Ustawy p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w sprawie nie dopatrzono się naruszenia tych przepisów, a w szczególności ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Według Sądu analiza wykazała w sposób nie budzący zastrzeżeń, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art.61 ust.1 pkt 1-5 cyt. ustawy p.z.p., warunkujące wydanie pozytywnej decyzji. Prawidłowo ustalony został stan faktyczny i odpowiednio zastosowano przepisy prawa materialnego. Nowa inwestycja bezsprzecznie ma być realizowana na działce już zabudowanej, która użytkowana jest rolniczo i budowa drugiego budynku będzie służyć obsłudze tego gospodarstwa. Działka Inwestora nie zawiera gruntów klasy III, zatem nie było podstaw do uzyskania zgody rolnej w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wykonana została też analiza, która stwierdziła istnienie kontynuacji funkcji jak i spełnienie pozostałych warunków z art.61 ust.1 pkt 1-5 (min. uzbrojenie terenu). Nadto, rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie ma zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Na marginesie należy dodać, że nie można też uznać, aby nowa inwestycja w postaci budynku mieszkalnego miała negatywnie oddziaływać na przyszłe zagospodarowanie terenów sąsiednich. Wyjaśnić też należy, że konkretne odległości sytuowania budynku względem granic działek sąsiednich należy do oceny organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. SKO w sposób wyczerpujący i pełny odniosło się do zarzutów podniesionych przez skarżącą. Nadto, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. bowiem organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest pełny i dawał podstawę do utrzymania skarżonej decyzji w mocy. Zatem nie mogło także dojść do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z prawidłową decyzją w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji I instancji.

Jak już wywiedziono wyżej niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika bowiem z akt organu I instancji projekt decyzji wraz z analizą tekstową i graficzną opracowała osoba do tego uprawniona i wpisana na listę członków izby samorządu zawodowego architektów, czego dowodzi odpowiednia pieczęć na tych dokumentach. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że analiza tekstowa stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji nr[...] z [...] czerwca 2019 r. jest tożsama z analizą dołączoną do projektu decyzji i brak na niej podpisu osoby uprawnionej nie stanowi naruszenia art. 60 ust. 4 tejże ustawy.

Dodatkowo, należy zaznaczyć, iż pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" oraz "obowiązująca linia zabudowy" są tożsamej treści i nie naruszają w ten sposób § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego.

Na koniec należy zaznaczyć, że Sąd nie dopatrzył się też naruszenia obowiązku przedstawiania przez inwestora umów z dostawcami mediów. Należy podnieść,

że inwestor do wniosku przedłożył właściwe oświadczenia PGE o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej. Jeśli chodzi natomiast o gwarancję dostarczenia pozostałych mediów, to wynika ona z treści analizy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.