Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 363/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2, ust 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art.11, art.77 par 1 i art.107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 363/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 grudnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędzia: WSA Inga Gołowska, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r., sprawy ze skargi R. K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 3 stycznia 2012 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 listopada 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu 12 października 2010r. do Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, umotywowany trudną sytuację finansową.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności składkowych, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia 26 stycznia 2011r. nr.[...]

W wyniku skutecznie wniesionej skargi, obydwa te rozstrzygnięcia zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 580/11. Sąd dostrzegł, że przedmiotowy wniosek o umorzenie został oparty przede wszystkim na art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365), tymczasem organy nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych w zakresie realnych średnich miesięcznych dochodów skarżącego i jego małżonki ani kosztów utrzymania skarżącego i jego rodziny oraz nie dokonały, w świetle takich ustaleń, decydującego dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. Organ został zobowiązany do ustalenia powyższych okoliczności podczas ponownego rozpoznania sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] ponownie odmówiono wnioskodawcy umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie 6.032,21 zł, na którą składają się zaległe składki na ubezpieczenie zdrowotne, odsetki i koszty upomnienia.

Na wstępie wyjaśniono, że do umorzenia zaległości składkowych może dojść w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 cyt. ustawy. Skoro zobowiązany jest współwłaścicielem majątku nieruchomego – spółdzielczego prawa do mieszkania znajdującego się w K. na oś. S. , to nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż organ rentowy może ustanowić hipotekę przymusową. A zatem jest majątek, z którego może być przeprowadzona egzekucja celem zaspokojenia należności. Wskazano nadto, że nadal jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego i z tego też powodu nie można mówić o całkowitej nieściągalności.

Dalej wskazano, że umorzenie jest ponadto możliwe na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Przechodząc do ustaleń faktycznych stwierdzono, że źródłem utrzymania trzyosobowej rodziny wnioskodawcy są dochody z tytułu pobieranych świadczeń emerytalnych przez wnioskodawcę oraz jego żonę w wysokości odpowiednio 975,72 zł (już po uwzględnieniu potrącenia egzekucyjnego w wysokości 416,55 zł) i 921,67 zł, co stanowi ogółem kwotę 1897,39 zł. Ponadto żona wnioskodawcy prowadzi działalność gospodarczą i z tego tytułu we wrześniu 2011 r. osiągnęła dochód w wysokości 134,94 zł. Jednocześnie stałe miesięczne koszty utrzymania wnioskodawcy i rodziny kształtują się na poziomie 1.410 zł, a za resztę środków finansowych kupowana jest żywność. Oznacza to, że dochody równoważą się z wydatkami.

Stwierdzono, że w ustawie z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009r., nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) określił kwotę wolną od potrąceń, wobec powyższego nie zachodzi obawa, że wnioskodawca zostanie pozbawiony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Podkreślono poza tym, że sytuacja finansowa wnioskodawcy w roku bieżącym uległa znacznej poprawie, o czym świadczy przedłożona decyzja [...] z dnia 26 kwietnia 2011r. przyznająca wnioskodawcy świadczenie emerytalne w kwocie 1666,23 zł brutto, z którego potrącana jest kwota 416,55 zł tytułem zajęcia egzekucyjnego. W stosunku do otrzymywanej wcześniej renty w kwocie 553,90 zł brutto, jest to świadczenie wyższe.

Stwierdzono, że choć jednorazowa wpłata zaległości może być dla wnioskodawcy trudna, to nie ma przeciwwskazań, aby spłata odbywała się stopniowo w formie układu ratalnego. Z propozycji zawarcia układu wnioskodawca jednak nie skorzystał.

Organ rentowy zarzucił wnioskodawcy, że ten odmówił składania jakichkolwiek wyjaśnień, a nie ma faktycznej możliwości prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ponoszonych przez wnioskodawcę kosztów utrzymania, czy faktycznego stanu zdrowia, ponieważ są to dane poufne. Organowi udało się wszelako ustalić, że rodzina wnioskodawcy nie korzystała do tej pory z żadnej z form pomocy społecznej.

Zwrócono też uwagę na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia oraz na publicznoprawny charakter składek ubezpieczeniowych, co powoduje, że podlegają szczególnej ochronie i korzystają z uprzywilejowanej kolejności zaspokajania, a ponadto ulegają przedawnieniu dopiero po upływie 10 lat od dnia wymagalności.

Na końcu poinformowano, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K. nadal prowadzi przeciwko wnioskodawcy postępowanie egzekucyjne i przekazuje kwoty z zajętego świadczenia emerytalnego, w związku z czym wysokość zadłużenia głównego uległa zmniejszeniu i na dzień 20 października 2011 r. wynosiła 2.834,27 zł.

R. K. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, zaś finalne rozstrzygnięcie jest wyrazem założenia, by nie umarzać zaległości składkowych, skoro wnioskodawcy przysługuje emerytura umożliwiająca egzekucję. Wnioskodawca zaznaczył ponadto, że uiszczona przez niego kwota znacznie przekracza wartość należności głównej.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

W uzasadnieniu przytoczono przepisy stanowiące podstawę prawną umorzenia. Następnie stwierdzono, że poczynione w pierwszej instancji ustalenia co do sytuacji finansowej i rodzinnej wnioskodawcy, w świetle jego oświadczenia z dnia 16 grudnia 2011 r., zachowują aktualność. Wobec tego sytuacja wnioskodawcy w dalszym ciągu nie przemawia za zmianą rozstrzygnięcia, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności składkowych, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Na końcu podkreślono, że decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości składkowych mają charakter uznaniowy i wyjątkowy, wskazano także na publicznoprawny charakter składek ubezpieczeniowych.

Wnioskodawca złożył skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie wraz poprzedzającą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 cyt. rozporządzenia, polegające na uznaniu, że opłacenie zaległych składek nie pozbawi wnioskodawcy ani jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, podczas gdy przedłożone dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują na brak możliwości spłaty zaległości bez ujemnego wpływu na byt jego rodziny w najbardziej podstawowym zakresie,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegające na braku zgromadzenia i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy, związanego z uiszczeniem kwoty przekraczającej 6.000 zł, a zatem stanowiącej równowartość zaległych składek bez uwzględnienia wartości odsetek za opóźnienie w zapłacie.

Skarżący zarzucił, że organ rentowy nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, pomijając ocenę tego, czy przychody i wydatki rodziny wnioskodawcy się równoważą. Zdaniem skarżącego jedynym argumentem odmowy umorzenia należności jest uznaniowość decyzji, która w niniejszej sprawie przekracza granice dowolności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 z późn. zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365) stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podnieść również należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Dlatego też w warunkach niniejszej sprawy, powołane wyżej przepisy dotyczące instytucji umorzenia zastosowanie mają także do odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne, jak również do kosztów upomnienia. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei m. inn. do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie stwierdził, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z porządku prawnego.

W pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi rentowemu, że w stosunku do skarżącego nie można mówić o spełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności. Zamknięty katalog przypadków całkowitej nieściągalności zawiera art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Analiza w/w przepisu prowadzi do wniosku, że żadna z wymienionych przesłanek nie ma zastosowania względem skarżącego. W szczególności należy zaznaczyć, że organ ustalił, iż skarżący jest współwłaścicielem majątku nieruchomego – spółdzielczego prawa do mieszkania znajdującego się w K. na oś. S., a zatem istnieje możliwość ustanowienia hipoteki przymusowej. Zakład ma więc realną możliwość przymusowego wyegzekwowania należności. Ponadto z pola widzenia nie może umknąć fakt, że skarżący ma stałe świadczenie emerytalne, z którego wierzyciel będzie egzekwuje skutecznie zaległe należności, zatem nie ma mowy o całkowitej nieściągalności.

O ile jednak organ uzasadnił kwestię całkowitej nieściągalności i doszedł do prawidłowych – w opinii Sądu – wniosków o braku zaistnienia powyższej przesłanki w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to już w zakresie przesłanek opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowicie brak takiego uzasadnienia.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed tutejszym Sądem, który w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 580/11 zawarł ocenę prawną oraz będące jej konsekwencją wytyczne co do dalszego postępowania. Zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Na gruncie niniejszej sprawy WSA w Krakowie we wskazywanym wyroku wyraźnie zaznaczył, że wniosek o umorzenie skarżący oparł przede wszystkim na art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd dokonał też wykładni wyżej wskazanych przepisów stwierdzając, że podstawę faktyczną odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego skarżącego i ustalenie, że dalsza spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których mowa w przepisie.

Na tle takiego rozumienia materialnoprawnej podstawy decyzji umorzeniowych Sąd wyraził pogląd, że organy przeprowadziły wadliwe postępowanie dowodowe, oparły rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym (nie ustaliły realnych średnich miesięcznych dochodów skarżącego oraz jego małżonki w zestawieniu z koniecznymi, niezbędnymi wydatkami na utrzymanie rodziny), ale też nie dokonały, w świetle takich ustaleń, decydującego dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oceny, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego. Organ został zobowiązany do ustalenia powyższych okoliczności podczas ponownego rozpoznania sprawy.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 listopada 2011 r. należy dojść do wniosku, że organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 580/11, czym naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy miały bowiem, według wytycznych i wskazań Sądu, nie tylko ustalić dochody skarżącego i jego małżonki, ale także zestawić je z koniecznymi, niezbędnymi wydatkami i ocenić, czy w takiej sytuacji majątkowej i osobistej zachodzi możliwość poniesienia przez skarżącego ciężaru uiszczenia należności z tytułu przedmiotowych składek. Tymczasem nie dokonano żadnej oceny realnych możliwości spłaty zaległych składek. Organy swoją decyzję umotywowały w zasadzie jedynie jej uznaniowym charakterem oraz uprzywilejowanym charakterem składek ubezpieczeniowych. Oprócz ogólnikowych, teoretycznych rozważań w tej kwestii decyzje nie zawierają żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Zgromadzono w sprawie materiał dowodowy (w dużej mierze tylko dzięki inicjatywie skarżącego), ale nie poddano tych dowodów żadnej ocenie i analizie.

Wskazać w związku z tym należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca są arbitralne, ogólnikowe, nie zawierają żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy, nie ma w nich żadnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Doszło tym samym również do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż nie poddano materiału dowodowego żadnej analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Organ wskazał jedynie, że dochody równoważą się z wydatkami. W takim razie pojawia się zasadnicze pytanie, jakie są realne szanse na spłatę zaległości i jakie rzeczywiste możliwości tej spłaty, skoro skarżący nie uwzględnił w wydatkach kosztów odzieży (twierdzi bowiem, że nie stać go na taki zakup), czy środków czystości, wskazuje też na okoliczność, że nie ma często na wykup wszystkich leków, wykazuje zaległości w zapłacie rachunków. Stwierdzić więc należy, że w tej sytuacji wydatki trzyosobowej rodziny przekraczają osiągane dochody. Organ pominął również okoliczność, że działalność gospodarcza żony skarżącego przynosi znikomy wręcz dochód, są miesiące, w których wykazano stratę lub bilans wychodzi na zero.

Z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wynika, iż prawidłowo skonstruowana decyzja winna zawierać m. inn. uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie ( wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy ( wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.). Jak podkreśla się w orzecznictwie "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy." – tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, LEX nr 475217. Materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, warunkuje bowiem prawo do obrony. Brak uzasadnienia decyzji jest naruszeniem uprawnień strony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów.

Jak wskazano wyżej, uzasadnienia decyzji organów rentowych nie wypełniają żadnego z wyżej wskazanych wymogów. Organ rentowy nie dokonał bowiem ustalenia stanu faktycznego w sprawie, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł, a także przyczyn podjęcia decyzji o danej treści. Niewystarczające w tej materii jest jedynie wymienienie, jakie dokumenty zgromadzono w sprawie, bez dokonania ich wnikliwej analizy i wskazania, na których oparto rozstrzygnięcie, a którym odmówiono waloru wiarygodności.

W szczególności należy podkreślić, że organ wydający decyzję w wyniku wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek powtórnego, całościowego, merytorycznego rozpoznania tejże sprawy. Niedopuszczalne zatem jest ograniczanie uzasadnienia takiej decyzji jedynie do stwierdzenia, iż utrzymanie w mocy decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nastąpiło ze względu na brak nowych okoliczności stanowiących podstawę do zmiany wyżej wymienionej decyzji, a stan faktyczny ustalony na poprzednim etapie postępowania pozostaje aktualny i na gruncie niniejszego postępowania.

Z kolei dla spełnienia warunków uzasadnienia prawnego decyzji nie wystarczy, tak jak to uczyniły organy rentowe w niniejszej sprawie, jedynie przywołanie treści przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, bez dokonania wykładni tego przepisu i odniesienia go do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 236/09, LEX nr 499970).

Stwierdzić w tym miejscu również należy, że organ rentowy w decyzji z dnia 15 listopada 2011 r. bezzasadnie powołuje się na brak współpracy ze strony skarżącego w wyjaśnianiu jego sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej. ZUS przytacza w tej materii treść nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii sprawozdania z 2010 r., sporządzonego przez pracownika organu. Po pierwsze wskazać należy, że z uwagi na znaczny upływ czasu od sporządzenia powyższego sprawozdania do wydania zaskarżonej decyzji, nie może ono stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń, albowiem nie ma waloru aktualności. Po drugie zaś skarżący w toku całego postępowania wykazał się daleko idącą inicjatywą dowodową, przedkładając wszelkie żądane przez organ dokumenty (m. inn. rachunki, faktury, strukturę wydatków, zaświadczenie lekarskie syna, PIT-y, udokumentował też źródła i wysokość dochodów), uczestnicząc w czynnościach przeprowadzanych przez organ i udzielając wyczerpujących wyjaśnień. Przeważająca część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pochodzi od samego skarżącego, organy ograniczyły swoją aktywność w tej materii do niezbędnego minimum, dlatego w realiach niniejszej sprawy czynienie stronie zarzutu braku współpracy w ustalaniu stanu faktycznego jest daleko idącym nadużyciem.

Całkowicie chybiony jest nadto argument organu polegający na stwierdzeniu, że w porównaniu do 2010 r. sytuacja materialna rodziny w 2011 r. uległa poprawie z uwagi na fakt, że w miejsce renty skarżący zaczął otrzymywać większe świadczenie emerytalne. Nie ta bowiem okoliczność w sprawie jest istotna, ale to jakie obecnie są realne możliwości spłaty i czy podwyższone świadczenie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny. Wreszcie, czy dodatkowe obciążenie rodziny obowiązkiem spłaty zaległych składek, przy tak ustalonym dochodzie, nie zagrozi jej egzystencji.

Poza tym, według Sądu, uzasadnianie odmowy umorzenia należności, których dotyczy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ich uprzywilejowanym, publicznoprawnym charakterem – tak jak to zrobił organ rentowy w niniejszej sprawie zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 15 listopada 2011 r. - wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 172/10, LEX nr 1071069).

Stwierdzić również należy, że wprawdzie, jak to wspomniano na wstępie, decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw, czego zdaje się ZUS nie zauważać (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

W sytuacji zatem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w wyżej przytoczonych przepisach, organ winien rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku o umorzenie należności składkowych. W przeciwnym razie w uzasadnieniu podjętej odmowy umorzenia należności składkowych winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada, czego – jak wskazano wyżej – w niniejszej sprawie zabrakło.

W opinii Sądu zatem zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy prawa materialnego, tj. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także przepisy postępowania wyżej wskazane, a w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) należało orzec o jej uchyleniu. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie zatem przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia i zanalizowania aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego i jego rodziny w celu ustalenia jego faktycznych możliwości płatniczych. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ winien je ocenić i zanalizować w kontekście przesłanek przewidzianych w cytowanych wyżej przepisach, która to ocena powinna zostać zawarta w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji. Dopiero w wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ może podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący występował w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.