Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2559/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1, art. 154 ust. 6, art. 154 ust. 7, art. 152 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Skurzyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r., (znak: [...]), uchylającą decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego F. Sp. z o.o. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresach: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes NFZ wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.);

2. zarządzeniu nr 71/2011/DSM z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z ostatecznymi ustaleniami komisji konkursowej oferta złożona do przedmiotowego postępowania przez SPZOZ "M." spełniała wszystkie warunki wymagane wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a także wydanych na ich podstawie przepisów zarządzeń Prezesa Funduszu. Analiza dokumentacji postępowania nr [...] przeprowadzona przez Prezesa Funduszu w związku z odwołaniem wniesionym przez F. Sp. z o.o. potwierdziła słuszność ustaleń komisji konkursowej we wskazanym zakresie. W związku z powyższym organ uznał, że zarzut skarżącej dotyczący nieodrzucenia przez komisję konkursową oferty złożonej do przedmiotowego postępowania przez SPZOZ "M." należy uznać za bezzasadny, ponieważ nie istnieją dowody mogące świadczyć, iż wskazana powyżej oferta zawierała nieprawdziwe informacje lub nie spełniała wymaganych warunków.

Nawiązując do zarzutu dotyczącego niedokonania w toku przedmiotowego postępowania wyboru oferty F. Sp. z o.o. Prezes NFZ stwierdził, iż oferta F. Sp. z o.o. nie mogła zostać wybrana w toku przedmiotowego postępowania ponieważ została odrzucona przez komisję konkursową na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach, a więc z powodu zawierania nieprawdziwej informacji oraz z powodu nie spełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Podnosząc, iż spółka F. kwestionuje ustalenia komisji konkursowej przywołując argumentację oraz dokumentację przedstawioną w dwóch protestach złożonych przez F. Sp. z o.o. w toku przedmiotowego postępowania, a także z uwagi na fakt, iż strona zarzuca organowi I instancji, że nie odniósł się on do wskazanej powyżej argumentacji w uzasadnieniu ww. decyzji Prezes NFZ stwierdził, że:

na podstawie czynności kontrolnych i wyjaśniających przeprowadzonych w toku przedmiotowego postępowania komisja konkursowa dokonała ustaleń, zgodnie z którymi treść oferty F. Sp. z o.o. naruszała warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne w następującym zakresie:

- wykazany w ofercie ambulans o numerze rejestracyjnym [...] na dzień złożenia oferty był wykazany również w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne zawartej pomiędzy F. Sp. z o.o. a [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia;

- z przedstawionych przez Oferenta dokumentów wynikało, iż system łączności znajdujący się w jego dyspozycji, a przeznaczony do obsługi rejonu operacyjnego nr [...], został zakupiony w dniu 7 maja 2012 r., a więc po dniu, na który przypadał termin składania ofert do przedmiotowego postępowania;

W związku z powyższym oferta F. Sp. z o. o. została odrzucona przez komisję konkursową na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach. Powyższą decyzję komisja konkursowa argumentowała wskazując, iż jeden ambulans nie może być wykazany w zasobach Oferenta do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch różnych zespołach ratownictwa medycznego, w dwóch różnych rejonach operacyjnych znajdujących się na terenie dwóch różnych województw, w związku z czym należy uznać za nieprawdziwe oświadczenie oferenta o dysponowaniu ambulansem, jeżeli ten sam ambulans stanowi w tym samym czasie środek transportu zespołu ratownictwa medycznego w innym rejonie operacyjnym na terenie innego województwa. Komisja konkursowa wskazała również, iż zgodnie z § 7 ust. 2 zarządzenia Nr 71/2011/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zobowiązany jest na dzień złożenia oferty oraz przez cały okres obowiązywania umowy, spełniać wymagania dla zespołów ratownictwa medycznego określone w załączniku nr 3 do zarządzenia oraz wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie z treścią powyższego zapisu oferent zobowiązany jest m. in. do posiadania na dzień złożenia oferty środków łączności w ambulansach. W związku z powyższym w ocenie komisji konkursowej nieposiadanie przez oferenta na dzień złożenia oferty odpowiednich środków łączności stanowiło o niespełnieniu przez tego oferenta wymaganych warunków.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, odnosząc się do zarzutów Odwołującego zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., a dotyczących opisanych powyżej okoliczności, wskazał, iż podtrzymuje uzasadnienie przedstawione przez komisję konkursową w powiadomieniach o rozstrzygnięciu protestów złożonych przez F. Sp. z o.o. w toku przedmiotowego postępowania. Należy w tym miejscu stwierdzić, iż uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ I instancji nie może ograniczyć się do stwierdzenia, iż podtrzymuje stanowisko, jakie zajęła w danej sprawie komisja konkursowa prowadząca postępowanie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, iż Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy również zauważyć, iż w art. 107 § 1 k.p.a. ustawodawca bezpośrednio wskazuje elementy jakie powinna zawierać decyzja wydana przez organ administracji publicznej, a wśród tych elementów wymienia uzasadnienie faktyczne i prawne. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ I instancji odniósł się w treści decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. do zarzutu Odwołującego dotyczącego nieuzasadnionego odrzucenia jego oferty z powodu wykazania w niej ambulansu, który był wymieniony również w treści obowiązującej umowy zawartej przez F. Sp. z o.o. z [...] Oddziałem Wojewódzkim Funduszu, jednak pominął w uzasadnieniu decyzji zarzuty oraz dowody przedstawione przez Odwołującego w związku z odrzuceniem jego oferty z powodu nieposiadania na dzień złożenia oferty wymaganego systemu łączności.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż ustalenia komisji konkursowej w powyższym zakresie zostały dokonane w oparciu o treść faktury VAT nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. przedstawionej przez F. Sp. z o.o., w toku postępowania. We wskazanej fakturze VAT data sprzedaży Odwołującemu towaru/usługi polegającej na wykonaniu systemu łączności w rejonie [...] została określona na dzień 7 maja 2012 r. Komisja konkursowa działając w oparciu o wskazany dokument stwierdziła, iż F. Sp. z o.o. nabyła system łączności w rejonie, którego dotyczyło przedmiotowe postępowanie, po terminie składania ofert, co stanowiło jeden z powodów odrzucenia oferty Odwołującego w dniu [...] maja 2012 r. W proteście z dnia [...] maja 2012 r. pełnomocnik F. Sp. z o.o. przedstawił wyjaśnienie, zgodnie z którym faktura VAT nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. zawierała błędne dane w zakresie daty sprzedaży towaru/usługi polegającej na wykonaniu systemu łączności w rejonie [...]. Na potwierdzenie powyższych wskazań do protestu załączone zostały następujące dokumenty:

- faktura korygująca z dnia 11 maja 2012 r. do faktury VAT nr [...] z dnia 7 maja 2012 r.;

- dokument "Zamówienie", z którego wynika, że system łączności został zamówiony przez F. Sp. z o.o. w dniu 27 marca 2012 r., a w którym wskazuje się również planowany termin uruchomienia powyższego systemu, przypadający na dzień 15 kwietnia 2012 r.;

- dokument "Protokół końcowego odbioru robót", z którego wynika, że roboty nad wykonaniem "(...) systemu radiołączności w lokalizacjach Rejonu [...] (...)" zostały zakończone, a system został odebrany przez F. Sp. z o.o. w dniu 19 kwietnia 2012 r.

Zgodnie z zapisami faktury korygującej z dnia 11 maja 2012 r. do faktury VAT nr [...] z dnia 7 maja 2012 r., datą sprzedaży Odwołującemu towaru/usługi polegającej na wykonaniu systemu łączności w rejonie [...] wskazywaną w fakturze VAT nr [...] powinien być dzień 19 kwietnia

2012 r., co oznaczałoby, iż na dzień złożenia oferty do przedmiotowego postępowania F.Sp. z o.o. dysponowała systemem łączności dla rejonu operacyjnego nr [...].

Według Prezesa NFZ, nie odnosząc się w uzasadnieniu swojej decyzji do wskazanych powyżej okoliczności organ I instancji naruszył zasadę wynikającą z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Według organu odwoławczego uzasadnienie decyzji administracyjnej jest swoistym odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji. Organ zaakcentował, że powyższy problem poruszany był również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), z którego wynika, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Zdaniem Prezesa NFZ, z decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w przedmiotowej sprawie nie wynika dlaczego organ I instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej spółki wskazujących, iż ustalenia komisji konkursowej, zgodnie z którymi F. Sp. z o.o. nie dysponowała na dzień 23 kwietnia 2012 r. właściwymi środkami łączności w rejonie operacyjnym, którego dotyczyło postępowanie, stały w sprzeczności ze stanem faktycznym. Wspomniana decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie wskazuje też podstawy nieprzyjęcia przez komisję konkursową wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez F. Sp. z o. o. w ramach protestów złożonych w toku przedmiotowego postępowania. W odniesieniu do tych okoliczności organ I instancji ogranicza się do stwierdzenia, iż podtrzymuje uzasadnienie przedstawione przez komisję konkursową w rozstrzygnięciach złożonych protestów.

Mając powyższe na uwadze, Prezes NFZ uznał za zasadne zarzuty skarżącej spółki, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania, w związku z czym decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie mogła zostać utrzymana w mocy.

Według organu odwoławczego, rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien:

- uwzględnić w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- uzasadniając swoją decyzję nawiązać do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa;

- odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania nr [...].

Dokonanie powyższego pozwoli, zdaniem Prezesa NFZ, na właściwą ocenę prawidłowości postępowania nr [...] oraz wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dzięki czemu odwołująca się pozna argumenty i przesłanki podejmowanej decyzji, co pozwoli jej na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia odwołania i wydanie decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz słusznego interesu strony postępowania, a tym samym nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiając uwzględnienia, odwołania nie wyjaśnił, w sposób przekonujący kwestii oświadczenia oferenta dotyczącego posiadania w dyspozycji i wykorzystywania ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...], które to oświadczenie zostało uznane za nieprawdziwe.

Skarżąca nie zgodziła się, że nieprawdziwym oświadczeniem oferenta jest oświadczenie, iż posiada on w dyspozycji ambulans o numerze rejestracyjnym [...], tj., że oferent potwierdził nieprawdę "[...] wskazując w/w ambulans w formularzu ofertowym, iż jest w jego dyspozycji i będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...] [...]".

Komisja konkursowa stwierdziła, że "Jednocześnie ten sam ambulans został wykazany na dzień 23 kwietnia 2012 r. (dzień złożenia oferty) w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ratownictwo medyczne zawartej pomiędzy [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, a F. Spółka z o.o. z dostępnością od tego ambulansu od dnia 01.01.2012 r. do 31.12.2012 r. do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w przedmiotowym rodzaju świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...]".

Według strony, nie sposób kwestionować okoliczności, że ambulans o numerze rejestracyjnym [...] został, jak twierdzi komisja konkursowa, wykazany w serwisie internetowym - Portalu świadczeniodawcy, na dzień 23 kwietnia 2012 r. (dzień złożenia oferty), w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ratownictwo medyczne zawartej pomiędzy [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ, a F. Spółka z o.o. Nie zmienia to jednak faktu, że jednocześnie na dzień 23 kwietnia 2012 r. (dzień złożenia oferty) wskazany ambulans znajdował się w dyspozycji oferenta celem zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...].

Powyżej przedstawiony stan faktyczny należy wytłumaczyć w następujący sposób:

- F. Spółka z o.o., w rejonie operacyjnym nr [...], wymienił wskazany ambulans o numerze rejestracyjnym [...] na inny, który od stycznia 2012 r. zabezpiecza w tym rejonie operacyjnym świadczenia;

- ambulans o numerze rejestracyjnym [...] od stycznia 2012 r. nie jest wykorzystywany do wykonywania świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...];

- ambulans o numerze rejestracyjnym [...] od stycznia 2012 r., a przede wszystkim na dzień składania ofert i na dzień składania niniejszego protestu, znajduje się w dyspozycji oferenta celem zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...].

Zdaniem Skarżącej, w przedstawionym stanie faktycznym brak jest podstaw do oceny prawnej, która mogłaby skutkować uznaniem istnienia podstaw dla odrzucenia oferty. Przedstawiony stan faktyczny może być co najwyżej oceniany w kontekście nie dopełniania przez F. Spółka z o.o. obowiązku informacyjnego wynikającego z § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - Załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (poz. 484) Ogólne Warunki Umów o Udzielanie Świadczeń Opieki Zdrowotnej., przez zaniechanie usunięcia wskazanego ambulansu w serwisie internetowym - Portalu świadczeniodawcy dla rejonu operacyjnego nr [...], co może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla oceny wykonania umowy w rejonie operacyjnym nr [...], nie może jednak skutkować uznaniem, że oferent podał nieprawdę "[...] wskazując w/w ambulans w formularzu ofertowym, i jest w jego dyspozycji i będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...] [...]". Strona podkreśla, że zarówna komisja konkursowa, dyrektor Oddziału jak i Prezes NFZ w ogóle nie przeprowadzili analizy dokumentów złożonych przez oferenta wraz z protestem, tj. kart wyjazdowych, a tym samym nie poddano analizie stanu faktycznego związanego z przedstawieniem w ofercie ambulansu o numerze rejestracyjnym [...]. Z kolei w dniu [...] czerwca 2012 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ wydał "Wystąpienie pokontrolne" [patrz: kopia dokumentu potwierdzona zgodność z oryginałem w aktach sprawy]. Zgodnie ze wskazanym "Wystąpieniem pokontrolnym" [...] Oddział Wojewódzki NFZ zasugerował "Rozważyć potrzebę wprowadzenia procedury zapewniającej bielące aktualizowanie danych o swoim potencjale wykonawczym w portalu świadczeniodawcy". Jednocześnie na skarżącego została nałożona kara z tytułu braku bieżącego aktualizowania danych o potencjale wykonawczym w portalu świadczeniodawcy. Należy podkreślić, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie nałożył na skarżącego obowiązku w postaci dalszego wykonywania umowy przy użyciu ambulansu o numerze rejestracyjnym [...]. Nie zarzucił też skarżącemu wykonania umowy przy użyciu ambulansu, który nie spełnia wymogów NFZ, pomimo jego wymiany. Strona zaznacza, że analizowanej sytuacji dotyczącej ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] nie można oceniać jako takiej, w której oferent nie posiadał w dyspozycji ambulansu o numerze rejestracyjnym [...]do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...], a jednocześnie otrzymał karę z tytułu braku bieżącego aktualizowania danych o potencjale wykonawczym w portalu świadczeniodawcy na terenie właściwości Oddziału NFZ w [...]. Okoliczność posiadania przez oferenta w dyspozycji ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...]skutkowa brakiem bieżącego aktualizowania danych o potencjale wykonawczym w portalu świadczeniodawcy na terenie właściwości Oddziału NFZ w [...], za co oferent otrzymał karę - ujmując to innymi słowami F. Spółka z o.o. otrzymał karę, za to, że zabrał ambulans z [...] zastępując go innym, ale nie informując o tym NFZ w [...]i. Można to ująć w ten sposób, że zasadnym jest twierdzenie, że oferent nie posiadał w dyspozycji ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...], ale wówczas nie otrzymałby kary z tytułu braku aktualizowania danych o potencjale wykonawczym w portalu świadczeniodawcy na terenie właściwości Oddziału NFZ w [...]. A zatem przyjmowanie, że oferent nie posiadał w dyspozycji ambulansu o numerze rejestracyjnym [...] do-zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...] jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego, bowiem to właśnie fakt posiadania tego ambulansu w dyspozycji do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym nr [...] doprowadził ostatecznie do sytuacji obciążenia oferenta karą jak zostało to ujęte w "Wystąpieniu pokontrolnym" [patrz: kopia dokumentu potwierdzona za zgodność z oryginałem w aktach sprawy].

Skarżąca zarzuca również, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie przedstawił odwołującej się pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta. Według strony, w niniejszym postępowaniu naruszono m.in. art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Niniejszą kontrolą sądowoadministracyjną objęto postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki F. Sp. z o.o. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w zakresach: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane czasowo przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na terenie rejonu operacyjnego nr [...].

Powyższa decyzja Prezesa NFZ została wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Pomijając na razie kwestię czy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie uprawnień wyznaczonych przez przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 u.o.s.z. mógł wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia należy w pierwszej kolejności zaakcentować, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.

W wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny w sposób obszerny i wyczerpujący zaprezentował stanowisko w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu i przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m in.:

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej (...).

(...) Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1 u.s.o.z.) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.)

(...) Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. "

Nadto należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie wskazuje się, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji publicznej stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy (vide T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 53; B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 24; oraz wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 - LexPolonica nr 297477, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 - ONSA 1983, nr 1 poz. 51 z glosą J. Zimmermanna - NP 1985, nr 5, s. 153, wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97 - Lex nr 44519).

Uchylając zakwestionowane rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji Prezes NFZ stwierdził, że z decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w przedmiotowej sprawie nie wynika dlaczego organ I instancji nie uwzględnił zarzutów Odwołującego wskazujących, iż ustalenia komisji konkursowej, zgodnie z którymi F. Sp. z o. o. nie dysponowała na dzień 23 kwietnia 2012 r. właściwymi środkami łączności w rejonie operacyjnym, którego dotyczyło postępowanie, stały w sprzeczności ze stanem faktycznym. Według organu odwoławczego, decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie wskazuje też podstawy nieprzyjęcia przez komisję konkursową wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez F. Sp. z o. o. w ramach protestów złożonych w toku przedmiotowego postępowania. Prezes NFZ zarzuca również, że w odniesieniu do tych okoliczności organ 1 instancji ogranicza się do stwierdzenia, iż podtrzymuje uzasadnienie przedstawione przez komisję konkursową w rozstrzygnięciach złożonych protestów Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał za zasadne zarzuty spółki F. , że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] Jednocześnie Przes NFZ stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia powinien:

- uwzględnić w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- uzasadniając swoją decyzję nawiązać do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów prawa;

- odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania nr [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie budzi również wątpliwości, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść, że dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa NFZ w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)

Jak już wcześniej sygnalizowano, zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji, przy czym niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ wyższej instancji jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Nakłada to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dla jej załatwienia zgodnie z art. 104 k.p.a.

Z istoty decyzji kasacyjnych wynika konieczność wyjaśnienia wszystkich podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał, że zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji celem jego uzupełnienia poprzez dokonanie wymaganych przepisami prawa działań i czynności. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja Prezesa NFZ podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Powracając do problematyki związanej z uregulowaniami dotyczącymi uprawnień decyzyjnych organów w sprawach administracyjnych wszczętych na skutek odwołania wniesionego w trybie art. 154 ust. 1 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej : u.s.o.z. lub ustawa o świadczeniach) należy stwierdzić, że przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 u.o.s.z. określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost.

Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Dyrektora właściwego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 4).

Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu (ust. 5).

Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu (ust. 6).

W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 usoz oraz art. 145 (ust. 7) usoz.

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Zdaniem Sądu, analiza art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 u.o.s.z. pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć o których mowa w art. 138 k.p.a.

W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględni odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (art. 154 ust. 7 zdanie drugie ustawy o świadczeniach). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie, i tym samym utrzymać w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, albo uwzględnić odwołanie, i tym samym uchylić decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ.

Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., w którym wskazał, że z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że po wydaniu przez Prezesa NFZ zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] października 2012 r. która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, organ I instancji tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia podmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ww. ustawy. Należy przy tym dodać, że nie jest pozbawione wątpliwości rozumienie treści tego przepisu w szczególności gdy chodzi o podmioty wobec których uruchamia się procedurę rokowań.

Sąd stoi na stanowisku, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska Grzegorza Machulska i Agnieszki Pietraszewskiej Machety, zaprezentowanego w komentarzu do art. 154 ustawy o świadczeniach wyd. ABC 2010 r., że

Powołany tryb prowadzenia rokowań sugeruje, że postępowania, które było prowadzone z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, traktuje się jako unieważnione, a do rokowań prowadzonych w trybie art. 144 pkt 1 zaprasza się wszystkich świadczeniodawców, których oferty w poprzednim postępowaniu nie zostały odrzucone. Zatem należałoby w takim przypadku uznać, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział, powinni przystąpić do nowego postępowania. Realizacja dyspozycji tego przepisu jest w takim zakresie, w obecnym stanie prawnym (po nowelizacji z dnia 24 sierpnia 2007 r.), niewykonalna i prowadzi do absurdalnych wręcz wniosków. Obecnie rozpatrywanie przez prezesa odwołania nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ nakazał organowi I instancji ponownie rozpoznać sprawę jedynie w aspekcie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i uzasadnić powtórną decyzję zgodnie z wymogami art. 107§ 3 k.p.a. Takie działanie niewątpliwie naruszało art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, nawet jeżeli uznamy jak chce tego organ (czemu dał temu wyraz w obszernie uzasadnionym stanowisku zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę), iż uwzględnienie odwołania w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach może przybierać postać nie tylko rozstrzygnięcia kasacyjnego łączącego się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ale również rozstrzygnięcia kasacyjnego o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. to i tak należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wykazano we wstępnej części niniejszych rozważań.

Gdy chodzi o zarzut skarżącej nieudostępnienia akt dotyczących drugiego z oferentów należy wskazać, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie skorzystała z możliwości wględu w akta sprawy.

Tym niemniej należy stwierdzić, że pogląd organu zaprezentowany w odpowiedzi na skargę a mianowicie: "nawet w przypadku zgłoszenia się pełnomocnika całość dokumentacji nie mogłaby zostać mu udostępniona..." nie jest przez Sąd aprobowany.

Organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 264/10.

Nie podzielając zaprezentowanego wyżej poglądu organu warto wskazać, że przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zapadł jednomyślnie.

Uwzględniając rozważania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który złożył zdanie odrębne do ww. rozstrzygnięcia, w ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy, że organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również, odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego.

Warto także dodać, że w cytowanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 Naczelny Sąd Administracyjny po przeprowadzeniu rozważań w zakresie relacji pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem uregulowanym w ustawie o świadczeniach stwierdził, że oferty powinny być włączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Wskazał również, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Na uwagę zasługuje fakt, że w sprawach ze skarg na decyzje podejmowane w omawianym postępowaniu administracyjnym, dbałość o ochronę informacji dotyczących świadczeniodawców wykazują przede wszystkim organy Funduszu, a nie świadczeniodawcy. Pomijając już, że pogląd co do niestosowania w tym postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, to należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

O niewykonaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, opłatę od udzielonego pełnomocnictwa a także wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).