Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 69/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a, art. 156 § 1, art. 159 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

I. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...]listopada 2013 r., Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") , po rozpatrzeniu zażalenia M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "WINGiK", "organu I instancji") z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie "wstrzymania wykonania (na podst. art. 159 § 1 Kpa) i stwierdzenia nieważności mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...]/ obecnie obręb [...]sporządzonej [...] grudnia 1972 r. zaewidencjonowanej za nr [...]" - utrzymał to postanowienie w mocy.

II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:

1. M. G. wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. zwrócił się do WINGiK o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji - aktów własności ziemi o numerach od [...] do [...] oraz mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...] obecnie obręb [...] i [...], sporządzonej [...] grudnia 1972 r., zaewidencjonowanej za nr [...], twierdząc, że zachodzi prawdopodobieństwo dotknięcia ich wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. WINGiK pismem z dnia 27 września 2013 r., na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał przedmiotowy wniosek Głównemu Geodecie Kraju.

2. Główny Geodeta Kraju pismem z dnia 18 października 2013 r., na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi według właściwości przedmiotowy wniosek w części dotyczącej wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. aktów własności ziemi, natomiast w części dotyczącej stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania aktów własności ziemi przedmiotowy wniosek przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Z kolei wniosek M. G. w zakresie wstrzymania wykonania i stwierdzenia nieważności mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...]/ obecnie obręb [...] i [...] został zwrócony WINGiK do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

3. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], WINGiK odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wstrzymania wykonania (na podst. art. 159 § 1 Kpa) i stwierdzenia nieważności mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...]/ obecnie obręb [...] i [...] sporządzonej [...] grudnia 1972 r. zaewidencjonowanej za nr [...]".

4. Na ww. postanowienie zażalenie, w przewidzianym prawem terminie, wniósł M. G.

III. Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kaju utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje:

1. Instytucja zarówno wstrzymania wykonania, określona w art. 159 § 1 k.p.a.,

jak i stwierdzenia nieważności decyzji, dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych oraz postanowień.

2. Jak wynika z materiału dowodowego, kwestionowany przez skarżącego dokument zawiera "wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów" i "wypis z wykaz zmian gruntowych". Zgodnie z obowiązującymi - na dzień sporządzenia kwestionowanego dokumentu - przepisami załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów wydawały na wniosek właściciela lub władającego oraz zainteresowanych organów administracji państwowej odrysy, wyrysy, odpisy, wyciągi i kopie z operatu ewidencyjnego, którego jednym z elementów była mapa ewidencyjna wchodząca w skład części kartograficznej tego operatu. Obecnie starosta, jako organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, udostępnia dane ewidencyjne w formie m.in. wyrysów z mapy ewidencyjnej, czy wypisów z rejestrów i kartotek.

3. W ocenie Głównego Geodety Kraju nie można uznać, że podważany przez skarżącego dokument, którego treścią jest "Wyrys z mapy ewidencyjne" i "Wypis z wykazu zmian gruntowych", sporządzony przez Dzielnicową Pracownię Geodezyjną w L., stanowił decyzję administracyjną, a tym samym aby rozstrzygał o indywidualnych prawach lub obowiązkach.

4. Podkreślono jednocześnie, że o ile przedmiotowa mapa posłużyła do wydania aktów własności ziemi, to wbrew twierdzeniom skarżącego, to nie ona wywołała skutki co do stanu prawnego nieruchomości, lecz wydane na jej podstawie akty własności ziemi mające status decyzji administracyjnych.

5. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. postępowania, nie mogło dojść do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie wstrzymania wykonania kwestionowanego dokumentu i stwierdzenia jego nieważności.

IV. M. G. wniósł skargę do Sądu na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, co następuje:

1. Skarżący powołując się na treść art. 107 § 1 k.p.a. podniósł, że kwestionowana przez niego mapa ewidencyjna posiada wszystkie obowiązkowe elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna.

2. W ocenie skarżącego kwestionowana mapa oraz wydane na jej podstawie akty własności ziemi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawierały zgody na uwłaszczenie pozostałych współwłaścicieli.

3. W dalszej części skargi skarżący przedstawił zarzuty merytoryczne, odnoszące się do wadliwości sporządzonej mapy ewidencyjnej (m.in. brak podpisu organu, brak właściwej pieczęci urzędowej) oraz zagadnień związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych.

V. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:

1. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W myśl przywołanego przepisu odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny).

2. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł o "wstrzymanie wykonania (na podst. art. 159 § 1 Kpa) i stwierdzenie nieważności mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...] obecnie obręb [...] i [...] sporządzonej [...] grudnia 1972 r. zaewidencjonowanej za nr [...]". Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, o ile zajdą wady wyliczone w pkt 1-7 tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków.

1. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne słusznie bowiem orzekające organy uznały wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania dokumentu w postaci "wyrysu z mapy ewidencyjnej" i "wypisu z wykazu zamian gruntowych". Główny Geodeta Kraju wydając zaskarżone postanowienie podzielił wcześniejszy pogląd organu I instancji, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania innego aktu niż decyzja administracyjna, czy postanowienie.

2. Należy zgodzić się z twierdzeniem Głównego Geodety Kraju, że zakresem zarówno postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak i wstrzymania wykonania z art. 159 § 1 k.pa., objęte są przede wszystkim decyzje, a przez odesłanie zawarte w art. 126 k.p.a. również i postanowienia. Ponadto, zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny, dopuszczalność stwierdzenia nieważności oraz wstrzymania wykonania została ograniczona do decyzji i postanowień i to tylko takich, które należą do grupy aktów, na które przysługuje odwołanie lub zażalenie (por. G. Łuszczyca, Skuteczność i wykonalność postanowienia administracyjnego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST z 2010, nr 9, s. 66). Nie ma zatem możliwości wstrzymania wykonania innego aktu, niż ten, który został przez ustawę procesową włączony do katalogu zaskarżalnych.

3. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawiania zaświadczeń (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 937; wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., sygn.. akt I SA 794/08, ONSA 1983, nr 2, poz. 92). Sądy administracyjne stoją jednocześnie na stanowisku, że udostępnienie wypisu lub wyrysu z katastru nieruchomości następuje w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, a zatem nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji czy też postanowienia (por. WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 803/10, LEX nr 754952). Ze względu zatem na powyższe należy uznać, że możliwość wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. aktów odnosi się wyłącznie do decyzji i postanowień, nie obejmuje natomiast wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej.

4. Skarżący we wniosku z dnia 20 września 2013 r. zażądał stwierdzenia nieważności oraz wstrzymania wykonania mapy ewidencyjnej gruntów, twierdząc, że zachodzi prawdopodobieństwo dotknięcia jej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokument ten, jak słusznie zauważył Główny Geodeta Kraju zarówno zgodnie z obowiązującymi na dzień jego sporządzenia przepisami - § 28 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1069 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r., Nr 11, poz. 98) jak o obecnymi - § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi cześć kartograficzną operatu ewidencyjnego. Nie można zatem uznać, że kwestionowany przez skarżącego dokument - w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i wypis z wykazu zmian gruntowych - stanowił decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie jest zatem aktem, w stosunku do której strona może zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz o wstrzymanie jego wykonania.

5. Skoro w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania, tym samym nie mogło dojść do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz wstrzymania kwestionowanego dokumentu. Z tego też względu stanowisko organów o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za zasadne. Orzekające organy z uwagi na proceduralny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogły również dokonać merytorycznej oceny zawartych w przedmiotowym wniosku zarzutów.

IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.