Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 613/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1-4, ust. 4, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 18 czerwca 2021 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Elbląga (organ I instancji, PINB) wpłynęło pismo Prezydenta Miasta Elbląga dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych w budynku przy ul. [...]. Do pisma załączono kopię korespondencji S. B. (właściciela lokalu przy ul. [...]) informujące o rozpoczęciu we wrześniu 2020 r. przez W. i S. L. (właścicieli lokalu przy ul. [...]) robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ustalono, że w budynku mieszkalnym nr [...] znajdują się dwa lokale mieszkalne użytkowane przez S. i W. L. (lokal nr 1) oraz S. B. (lokal nr 2). Lokal nr 2 został rozbudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z 21 stycznia 2000 r. Lokal nr 1 został rozbudowany (nadbudowany) bez pozwolenia na budowę. Roboty wykonane polegały na podniesieniu ścianki kolankowej, ścian bocznych i ścian wewnętrznych oraz podniesieniu oparcia połaci dachowej na nowo wykonanej ściance kolankowej, przy czym poziom kalenicy nie został zmieniony i pozostaje na tym samym poziomie w lokalu nr 1 i lokalu nr 2. Ponadto wykonano nowe pokrycie dachowe oraz wymieniono stolarkę okienną.

Organ I instancji w dniu 2 lipca 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym dwulokalowym przy ul. [...] w A. Organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, które wykazały zawansowanie robót na obiekcie w fazie robót wykończeniowych wraz z wybudowanym gankiem. Na zewnątrz budynku wykonano prace związane z przygotowaniem ścian pod ocieplenie, a prace pokrywcze na dachu zostały zakończone. Przebudowana wewnątrz instalacja gazowa w lokalu nr 1 została wykonana na postawie zgłoszenia.

Następnie postanowieniem z 12 sierpnia 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową lokalu mieszkalnego nr 1 obejmujące swym zakresem nadbudowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. [...] w A. Poinformowano również inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy w terminie 30 dni o daty doręczenia postanowienia.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z 6 października 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia organ odwoławczy potwierdził, że inwestorzy zmienili kąt nachylenia dachu w części budynku, co spowodowało zwiększenie kubatury i kwalifikowane jest jako nadbudowa. Organ odwoławczy wskazał, że, wybierając właściwy tryb postępowania, organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy ewentualne decyzje wydane w tym trybie będą w przyszłości wykonalne. PINB winien rozważyć możliwość zastosowania trybu naprawczego art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, zamiast trybu legalizacyjnego z art. 48 - 49e Prawa budowlanego.

Następnie organ I instancji decyzją z 13 stycznia 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie nadbudowy i rozbudowy lokalu mieszkalnego nr 1 obejmującego swoim zakresem nadbudowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego i jego rozbudowę w postaci ganku i wszczął nowe postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego dotyczące tych samych robót budowlanych.

Następnie organ I instancji postanowieniem z 20 stycznia 2022 r. wstrzymał wskazane roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją budowlaną dotyczącą przedmiotowego lokalu oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 2 kwietnia 2022 r. inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty.

Organ I instancji decyzją z 15 kwietnia 2022 r. działając na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów – S. i W. L. obowiązek wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem:

- w parterowej części lokalu: montaż wewnętrznej stolarki drzwiowej, montaż osprzętu instalacji elektrycznej, biały montaż - wyposażenie instalacji wod.-kan., wykonanie pokrycia ganku blachodachówką, jak na połaci dachowej z obróbkami blacharskimi i osprzętu odprowadzenia wód opadowych (rynny i rury spustowe), montaż stalowych ażurowych schodów zewnętrznych na ganek,

- na piętrze lokalu: montaż wewnętrznej stolarki drzwiowej, montaż osprzętu instalacji elektrycznej, biały montaż - wyposażenie instalacji wod.-kan.,

- w piwnicy: wykonanie obudowy schodów do piwnicy, montaż osprzętu elektrycznego, na poddaszu nad stropem piętra: zapewnienie na ścianie pod kalenicą klasy odporności ogniowej EI30,

- na elewacji: wykonanie robót termoizolacji ścian zewnętrznych budynku w obrębie lokalu nr 1 (wysokość budynku w kalenicy 8,74 m) i zgłoszenia spełnienia obowiązku do PINB w Elblągu wraz z protokołami z badań instalacji elektrycznej, wentylacji grawitacyjnej i szczelności instalacji gazowej wykonanych przez osoby uprawnione w terminie do 30 października 2022 r.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył S. B. (skarżący). Zakwestionowanej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w Prawie budowlanym poprzez niedoprowadzenie do nakazania inwestorom przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. przed rozpoczęciem samowolnych prac budowlanych,

- naruszenie przepisów przez PINB w Elblągu poprzez wyrażenie zgody na legalizację przez inwestorów prac budowlanych, które od początku były nielegalne i winny skutkować wydaniem nakazu natychmiastowej rozbiórki.

Podniósł, że organ, nakładając na inwestorów obowiązki, nie uwzględnił robót związanych z naprawą czy przywróceniem do stanu poprzedniego części wspólnych budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z 14 czerwca 2022 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało wydane 20 stycznia 2022 r. (doręczone inwestorom 9 lutego 2022 r.), natomiast decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane została wydana 15 kwietnia 2022 r. Oznacza to, że termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych upłynął 9 kwietnia 2022 r.

Podniósł, że 2-miesięczny termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Jego bezskuteczny upływ i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Użyte w art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy sformułowanie "postanowienie traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasło. W takim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego.

Wskazano również, że zakres nałożonych na inwestorów obowiązków w zaskarżonej decyzji w sposób istotny wykraczał poza treść normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji nie powinien był inwestorom nakazywać dokończenia robót budowlanych, np. poprzez wykonanie wewnętrznej stolarki drzwiowej czy białego montażu, w sytuacji gdy tego typu roboty nie są ani obowiązkowe (nie wynika to z przepisów), ani ich wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzono również, że o ile organ I instancji nie ma podstaw do ponownego wstrzymania robót dotyczących tego samego przedmiotu postępowania, o tyle ma prawo przeprowadzić nowe postępowanie naprawcze w stosunku do robót wykonanych (a nie wykonywanych) i wydać decyzję naprawczą (legalizacyjną) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, o ile znajdą się podstawy do nakazania inwestorom obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono: naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ I instancji nie wypełnił ustawowego obowiązku nałożenia obowiązków na inwestora w terminie, co skutkuje umorzeniem postępowania.

Skarżący podniósł, że inwestor nie miał żadnych wymaganych zgód od PINB w Elblągu, w tym nie miał zgody strony jako współwłaściciela na zajęcie i prowadzenie budowy w części budynku strony. Obecnie budynek strony jest zalewany, zagrzybiony itp. Zarzucono, że PINB w Elblągu poprzez swoją bezczynność prowadził tak postępowanie, że strona ponosi szkody, a inwestor bez żadnego pozwolenia prowadzi inwestycję i robi to w taki sposób, że w jego ocenie doprowadzi to do uszkodzenia budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z 9 września 2022 r. inwestorzy S. L. i W. L. zaprezentowali swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się z zarzutami skargi. Podkreślili, że mimo licznych zarzutów skarżącego prowadzone prace dotyczyły wyodrębnionego lokalu nr 1 budynku mieszkalnego przy ul. [...] w A, bez naruszenia części wspólnych budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 2492).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z 14 czerwca 2022 r., uchylająca decyzję organu I instancji o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ww. ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Cytowany przepis koresponduje z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast stosownie do treści art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku nie wykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2).

Wyjaśnić też należy, że sformułowanie w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane "traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasa, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym.

W niniejszej sprawie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało wydane 20 stycznia 2022 r. (doręczone inwestorom 9 lutego 2022 r.), natomiast decyzja w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane została wydana 15 kwietnia 2022 r. Oznacza to, że termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych upłynął 9 kwietnia 2022 r., a więc przed wydaniem decyzji.

Podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki ustawa Prawo budowlane wiąże z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust. 4 tego aktu prawnego. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie to służy zażalenie (ust. 5).

Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 27 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00, czy też wyrok z 11 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 154/08).

W przypadku zaś, gdy organ nadzoru budowlanego wstrzyma postanowieniem (na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego) prowadzenie robót budowlanych, to po upływie terminu ważności tego postanowienia (art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego), nie może już w oparciu o to postanowienie wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W związku zatem z upływem 2 - miesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i co za tym idzie jego wygaśnięciem, jak najbardziej zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji. W takiej sytuacji nie było bowiem możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym bezzasadny jest zarzut skarżącego wskazujący na naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Warto również wskazać, że słusznie WINB podniósł, że zakres nałożonych na inwestorów obowiązków w zaskarżonej decyzji w sposób istotny wykraczał poza treść normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji nie był bowiem władny nakazać dokończenia robót budowlanych, np. poprzez wykonanie wewnętrznej stolarki drzwiowej czy białego montażu. Rację ma organ odwoławczy, że takie roboty nie są ani obowiązkowe, ani ich wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można bowiem nakazywać wykonania tego co nie jest objęte (w ramach trybu legalizacyjnego art. 50-51 Prawa budowlanego) reglamentacją przywołanych przepisów Prawa budowlanego.

Nie jest możliwe ponowne wstrzymanie wykonania prac budowlanych na tych samych podstawach, ale organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić postępowanie po zakończeniu prac budowlanych. W dniu wstrzymania robót zasadnicze roboty związane z przebudową spornego lokalu zostały już wykonane a wstrzymanie robót dotyczyło wyłącznie robót elewacyjnych i wykończeniowych (niewymagających pozwolenia na budowę). Jak wynika z odpowiedzi na skargę PINB wszczął już takie postępowanie dotyczące wykonanych prac budowlanych, w którym strona skarżąca będzie mogła wziąć udział.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.