Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1394/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4, ust. 6a, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
article: art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1284/13 w sprawie ze skargi M. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do ekwiwalentu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M. P. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1284/13 oddalił skargę M. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do ekwiwalentu.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2012 r. M. P., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego R. P., zwrócił się do Starosty L. o przeniesienie na jego rzecz prawa do ekwiwalentu należnego właścicielowi gruntu rolnego za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej i prowadzenie uprawy leśnej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie miejscowości Ż. gmina W.. Z przedłożonego wypisu aktu notarialnego wynika, że M. P. nabył powyższą nieruchomość na podstawie umowy darowizny od B. P., ten zaś nabył ją na podstawie umowy sprzedaży od A. Z. Umowa sprzedaży oraz umowa darowizny została zawarta przed notariuszem w dniu 13 czerwca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta L. odmówił przeniesienia prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i leśnych i prowadzenia uprawy leśnej. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta L. decyzją z dnia [...] października 2012 r. ponownie odmówił przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłącznie gruntów z upraw rolnych i leśnych i prowadzenia uprawy leśnej. Po rozpoznaniu odwołania małoletniego M. P., działającego przez przedstawicielkę ustawową R. P. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2012 r.

W wyniku rozpoznania sprawy ze skargi M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 232/13, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2012 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...]:

I. przekazał M. P. prawa i obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej o pow. 9, 0447 ha, założonej w 2003 r., objętej częścią działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ż. gmina W., które do dnia 30 czerwca 2012 r. przysługiwały A. Z.,

II. przyznał prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej w wysokości:

1. za okres lipiec-grudzień 2012 r. w wysokości 194,53 zł/ha zalesionego gruntu,

2. za okres od stycznia 2013 r. w wysokości 201,73 zł/ha zalesionego gruntu.

Ponadto orzekł, że:

III. ekwiwalent przysługuje właścicielowi gruntu do czasu nabycia prawa renty lub emerytury, nie dłużej jednak niż do miesiąca czerwca 2023 r. w części działki, na której jest prowadzona uprawa leśna o pow. 3,16 ha oraz do miesiąca listopada 2023 r. na części działki, na której jest prowadzona uprawa leśna o pow. 5,8847 ha,

IV. ekwiwalent podlega corocznej waloryzacji w wysokości określonej wskaźnikiem wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych,

V. warunkiem otrzymania ekwiwalentu jest prowadzenie uprawy zgodnie z planem zalesienia,

VI. ekwiwalent wypłacany będzie do dnia 10 każdego miesiąca,

VII. wypłata ekwiwalentu zostanie wstrzymana jeśli stwierdzi się, że uprawa leśna jest prowadzona niezgodnie z warunkami określonymi w pkt 5,

VIII. w przypadku zniszczenia uprawy leśnej w wyniku celowego działania właściciela gruntu nastąpi wstrzymanie wypłaty ekwiwalentu, a właściciel gruntu będzie zobowiązany do zwrotu pobranego ekwiwalentu wraz z odsetkami ustawowymi,

IX. właściciel gruntu jest zobowiązany do niezwłocznego zawiadomienia organu o wszelkich okolicznościach mających wpływ na prawo do ekwiwalentu.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że ekwiwalent podlega corocznej waloryzacji w wysokości określonej wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa GUS. Z informacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika, że wartość zwaloryzowanych stawek ekwiwalentu za 1 ha zalesionej powierzchni w roku 2013 bez dopłat i potrąceń wynosi 201,73 zł/ha zalesionego gruntu, gdzie powierzchnia zalesiona nie przekracza 10 ha, zaś w roku 2012 wyniosła 194,53 zł/1ha. Organ nadmienił, że w tym przypadku prawo do ekwiwalentu przysługuje tylko w wysokości podstawowej. Wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było zwiększenie ekwiwalentu o 50% tylko dla właścicieli gruntów, którzy zrezygnowali z uprawy posiadanych gruntów i dokonali ich zalesienia, pozostawiając sobie inne grunty rolne do użytkowania o powierzchni nie przekraczającej 0,8 ha. Organ wskazał, że w momencie uprawomocnienia się niniejszej decyzji, na rachunek bankowy zostanie przekazany zaległy ekwiwalent za prowadzenie uprawy leśnej o pow. 9,4533 ha na działce nr [...], za okres licząc od lipca 2012 r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M. P., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego R. P., w zakresie nie przyznania ekwiwalentu za okres lipiec-grudzień 2012 r. i od stycznia 2013 r. w wysokości powiększonej o 50 % ponad kwoty odpowiednio 194,53 zł i 201,73 zł za hektar zalesionego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., mając na względzie treść uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 232/13, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję Starosty.

Małoletni Maciej P., reprezentowany przez matkę R. P., złożył skargę na ostateczną decyzję z dnia [...] października 2013 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście L.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przestały one obowiązywać oraz art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UEL. 1999.160.80) poprzez uznanie, iż nabywca nieruchomości w drodze darowizny nie jest uprawniony do uzyskania dopłat wcześniej pobieranych przez darczyńcę, podczas gdy bezpośrednio stosowane rozporządzenie Rady nr 1257/1999 nie przewidywało tego rodzaju ograniczeń,

2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę przeniesienia prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych w sytuacji, gdy do przejścia własności doszło na skutek darowizny,

3) art. 107 § 1 k.pa. w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, podczas gdy przepisy k.p.a. nakazują odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu i uzasadnić decyzję pod względem faktycznym i prawnym w przypadku ich nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że prawo do ekwiwalentu jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze majątkowym i żaden przepis prawa nie daje możliwości jego obciążenia tylko na skutek zbycia uprawy. W ocenie skarżącego sama wysokość ekwiwalentu wpływa na atrakcyjność zalesiania gruntów, co również jest motywem przy rezygnacji z ziemi rolnej na rzecz zakładania lasów, czego zdaje się nie dostrzegać ani Starosta, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał w pierwszej kolejności, że ze względu na uprawomocnienie się wyroku tego Sądu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 232/13 skład orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 P.p.s.a., jest związany wykładnią norm prawa materialnego w nim dokonaną. Kontrolując zaś legalność zaskarżonych decyzji Sąd podzielił wnioski, do jakich doszły organy obu instancji w oparciu o przeprowadzoną w sprawie wykładnię językową i funkcjonalną norm prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uprawnienia natury publicznoprawnej przechodzą na następcę prawnego podmiotu, wyłącznie wówczas, gdy istnieje norma prawna dopuszczająca takie nabycie. Prawo do ekwiwalentu jest niewątpliwie tego rodzaju uprawnieniem, przy czym powiązanym zasadniczo z właścicielem, który dokonał zalesienia gruntu. Nie można w tym miejscu pominąć, że podwyższenie ekwiwalentu zostało powiązane z określonymi działaniami właściciela gruntu. Prawo do podwyższonego ekwiwalentu, jak wynika z art. 7 ust. 4 ustawy, przysługuje wyłącznie temu właścicielowi gruntu, który przeznaczył ten grunt do zalesienia dokonując w tym czasie likwidacji gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez niego osobiście, lub przez jego spadkodawcę bądź darczyńcę.

Zwrócono uwagę, że przepisy art. 7 ust. 6a jak i art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, dopuszczając nabycie prawa do ekwiwalentu na skutek zakupu gruntu lub w drodze spadkobrania, nie wypowiadają się o tym, czy nabywca nabywa także prawo do podwyższonego ekwiwalentu o 50 %. Brak tej wypowiedzi, a także zakaz kierowania się wykładnią rozszerzającą przepisów o następstwie prawnym uprawnień publicznoprawnych powiązanych ściśle z określoną osobą, prowadzi, w ocenie Sądu, do następującej konkluzji - obdarowany przez nabywcę gruntu zalesionego nie nabywa osobistego z istoty prawa do ekwiwalentu podwyższonego. Ekwiwalent w wysokości podwyższonej przysługuje tylko temu, kto w myśl art. 7 ust. 4 ustawy dokonał likwidacji gospodarstwa rolnego i jest postacią rekompensaty za zaniechanie kontynuowania działalności rolniczej w ramach gospodarstwa.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia polegający na ich zastosowaniu w sytuacji gdy przestały one obowiązywać, Sąd wskazał, że ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia została uchylona z dniem 15 stycznia 2004 r. przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Jednakże z mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się zasady dotychczasowe. Dlatego wydana decyzja została oparta na normie prawnej nadającej się do konkretyzacji w tej formie działania organu administracji.

Za pozbawiony doniosłości prawnej Sąd pierwszej instancji uznał naruszenia przez organy zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem nie tylko obdarowany, ale także pozostali nabywcy gruntu nie mogą korzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Powyższa interpretacja nie narusza także prawa własności, skoro nie pozbawia, jak również w żaden sposób nie ogranicza, właściciela w korzystaniu jak i w rozporządzaniu tym prawem majątkowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. P., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego R. P., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r. Nr 73, poz. 764 oraz 2003 r. Nr 46, poz. 392) w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U Nr 229, poz. 2273 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż obdarowany zalesionym wcześniej gruntem nie nabywa osobistego z istoty prawa do ekwiwalentu podwyższonego podczas gdy bezpośrednio stosowane Rozporządzenie Rady Nr 1257/1999 nie przewidywało tego rodzaju ograniczeń,

2) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. poprzez odstąpienie od wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Rz 232/13).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., w przypadku zbycia gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje o przejściu ekwiwalentu rozumianego jako dotychczas pobieranego. Sama ustawa nie rozróżnia bowiem i nie kreuje dwóch ekwiwalentów podstawowego i podwyższonego. Racjonalny ustawodawca posługuje się w tekście ustawy pojęciem jednego ekwiwalentu, który w określonych sytuacjach winien być podwyższony.

Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, iż prawo do ekwiwalentu przysługuje tylko w wysokości podstawowej. Intencją ustawodawcy było zwiększenie ekwiwalentu o 50% tylko dla właścicieli gruntów, którzy zrezygnowali z uprawy posiadanych gruntów i dokonali ich zalesienia. Taka argumentacja nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Powszechne reguły wykładni przepisów prawa przyznają prymat w pierwszej kolejności wykładni językowej, a dopiero w dalszej kolejności wykładni celowościowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 9/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 16) w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a.").

Rozpatrując niniejszą skargę w granicach podstaw kasacyjnych, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wziął pod uwagę rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. K 46/13 (OTK-A 2014 r., nr 11, poz. 117). W tym wyroku Trybunał orzekł, że: "1. Art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 oraz z 2003 r. Nr 46, poz. 392) w zakresie, w jakim nie przewiduje - od wejścia w życie ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392) - przejścia na nabywcę w drodze innej czynności prawnej niż sprzedaż gruntu obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 11 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.".

Przedmiotem oceny Trybunału była konstytucyjność art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w zakresie, w jakim przewidują możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wyłączenia gruntów z uprawy rolnej i prowadzenia uprawy leśnej tylko w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną na podstawie umowy sprzedaży bądź spadkobrania. W ocenie wnioskodawcy - Rzecznika Praw Obywatelskich, ustawodawca, ograniczając możliwość przeniesienia prawa do ekwiwalentu tylko w wypadku tych dwóch zdarzeń prawnych, zbyt wąsko określił zakres zastosowania normy wynikającej z zakwestionowanych przepisów.

Wzorcem kontroli w rozpatrzonej sprawie był art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Trybunał poddał analizie charakter prawny ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej w celu ustalenia, czy mamy w tym wypadku do czynienia z prawem majątkowym podlegającym ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 7 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ekwiwalent był świadczeniem pieniężnym nabywanym przez właściciela gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej. Prawo do ekwiwalentu, jako że wynika z decyzji administracyjnej, jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze majątkowym. Zdaniem Trybunał nie ulega wątpliwości, że jest to inne prawo majątkowe w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji. Podlega zatem ochronie prawnej przewidzianej w tym przepisie. Konstytucja gwarantuje bowiem równą ochronę praw majątkowych. Tą gwarancją konstytucyjną są objęte prawa podmiotowe, które mają realizować określony interes majątkowy, nawet gdy wynika on ze stosunków innych niż majątkowe.

Analizując charakter prawny ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej Trybunał zwrócił uwagę, że z jednej strony była to rekompensata za likwidację gospodarstwa rolnego, z drugiej strony - pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem gospodarki leśnej. Jest to świadczenie wzajemne, gdyż warunkiem jego otrzymywania było zobowiązanie się właściciela gruntu do prowadzenia uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia, a następnie uproszczonym planem urządzenia lasu. Niedopełnienie tych obowiązków skutkowało wstrzymaniem wypłaty ekwiwalentu. Przyznanie ekwiwalentu (tak jak i wystąpienie z wnioskiem o przeznaczenie gruntu do zalesienia) nie było uzależnione od prowadzenia działalności rolniczej przez właściciela gruntu ani od jego statusu majątkowego. "Świadczenie to otrzymywał każdy właściciel, także wykonujący pracę zawodową niezwiązaną z rolnictwem, który otrzymał decyzję o prowadzeniu uprawy leśnej. To samo dotyczyło nabywcy zalesionego gruntu na podstawie umowy sprzedaży - ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych.". Mogła to być zatem osoba aktywna zawodowo poza rolnictwem. Ekwiwalent przechodził na taką osobę wyłącznie z tego tytułu, że otrzymywał go jej poprzednik prawny - pierwotny właściciel gruntu rolnego, który dokonał jego zalesienia. Warunkiem jego otrzymywania przez nabywcę było dalsze prowadzenie uprawy leśnej zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu. Ekwiwalent nie pełnił zatem w tej sytuacji funkcji rekompensaty za likwidację gospodarstwa rolnego, lecz wyłącznie miał pokrywać koszty związane z prowadzeniem uprawy leśnej, a przez to być zachętą dla nabywcy do jej kontynuacji.

Trybunał wskazał, że: "Cechą wspólną podmiotów, których dotyczy rozpatrzona sprawa, jest przejście na ich własność na podstawie czynności cywilnoprawnej gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna założona i prowadzona w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 8 czerwca 2001 r. Ta cecha ma charakter relewantny i stanowi podstawę do ich równego traktowania. Ustawodawca dokonał jednak zróżnicowania ich sytuacji w ten sposób, że jedynie nabywcy zalesionego gruntu na podstawie umowy sprzedaży stają się podmiotami praw i obowiązków poprzednika prawnego, wynikających z ustawy Tymczasem obrót nieruchomościami może odbywać się na podstawie wielu innych umów cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia ze stosunkami własnościowymi w rolnictwie, w grę najczęściej wchodzą umowy darowizny i dożywocia, ale mogą to być także umowy zamiany czy wniesienia aportu w postaci zalesionego gruntu do spółki kapitałowej. W świetle art. 7 ust. 6a ustawy z 8 czerwca 2001 r. nabywcy zalesionych gruntów na podstawie wymienionych wyżej czynności prawnych nie stają się podmiotami obowiązków i praw swoich poprzedników prawnych. Nie znaczy to, że nabycie zalesionego gruntu pozostaje bez wpływu na zakres ich obowiązków. Stając się właścicielami uprawy leśnej, zaczynają podlegać przepisom ustawy o lasach, która reguluje m.in. zasady gospodarki leśnej i stosowana jest do lasów bez względu na formę ich własności (art. 1 i art. 2 ustawy o lasach).".

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia "Ekwiwalent podwyższa się o 50%, jeżeli równocześnie z przeznaczeniem gruntu do zalesienia następuje likwidacja gospodarstwa rolnego prowadzonego osobiście przez właściciela lub jego spadkodawcę lub darczyńcę co najmniej od 5 lat, a właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę wykładnię językową i funkcjonalną normy prawa materialnego, intencją ustawodawcy było zwiększenie ekwiwalentu o 50% tylko dla właścicieli gruntów, którzy zrezygnowali z uprawy posiadanych gruntów i dokonali ich zalesienia. Wskazano przy tym, że poprzednia właścicielka nieruchomości A. Z. (wcześniej S.), posiadała prawo do ekwiwalentu podwyższonego, co wynika z decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz decyzji tego organu z tej samej daty o nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że normę art. 7 ust. 4 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia należy interpretować w świetle stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. K 46/13. Oznacza to, z punktu widzenia celów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, jak i funkcji, jakie spełnia wypłacany beneficjentom ekwiwalent, że sposób przeniesienia własności nieruchomości nie powinien mieć żadnego wpływu na możliwość przejścia praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej, jak również na prawo do podwyższonego ekwiwalentu. Ekwiwalent jest bowiem świadczeniem pieniężnym przyznawanym w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu, który zrezygnował z uzyskiwania dochodów z produkcji rolnej i rozpoczął prowadzenie uprawy leśnej. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do majątkowego charakteru tego prawa i jego ścisłego związku z nieruchomością objętą uprawą leśną, a nie z konkretną osobą, która w dniu rozpoczęcia uprawy leśnej ma status właściciela nieruchomości. Ponadto podkreślić trzeba, wbrew stanowisku Sądu pierwszej istancji, że ustawa nie rozróżnia i nie kreuje dwóch ekwiwalentów: podstawowego i podwyższonego. Ustawodawca posługuje się pojęciem jednego ekwiwalentu, który w określonych sytuacjach normatywnych winien być podwyższony. Stosując normę art. 7 ust. 4 tj. rozstrzygając o podwyższeniu ekwiwalentu należy ustalić relewantne przesłanki, czy następuje likwidacja gospodarstwa, które 1) jest prowadzone co najmniej od 5 lat osobiście przez właściciela lub jego spadkodawcę lub darczyńcę, a 2) właściciel zalesionego gruntu nie jest właścicielem gruntu rolnego lub działki siedliskowej o powierzchni większej niż 0,8 ha.

Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Przepis art. 190 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności P.p.s.a., lecz wręcz ją uzupełniają w zakresie, w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).

A zatem w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, a niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny zastosował bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i rozpatrując skargę kasacyjną uwzględnił wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a.

Z tych powodów działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko uwzględniające kontekst normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 46/13 należało uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.