Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1396/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 (osiemset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 28 września 2022 r. obywatelka U. T. M. wniosła o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Skarżąca domaga się:

1. Stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę.

2. Stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

3. Zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy.

4. Przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8 000 zł.

5. Zasądzenia kosztów postępowania.

6. Rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

7. Nałożenia na organ grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarga jest konsekwencją następującej sekwencji zdarzeń.

Dnia 7 października 2020 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty związane z zatrudnieniem, ubezpieczeniem i stanem cywilnym skarżącej.

Pismem z dnia 3 października 2022 r. Wojewoda zwraca się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o informacje wymagane na podstawie ustawy o cudzoziemcach.

Dnia 10 października 2022 r. Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie.

Skarżąca ponagliła Wojewodę Dolnośląskiego pismem z dnia 19 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z dniem 29 stycznia 2022 r. z weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca).

W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Artykuł 13 ust. 1 brzmi: W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy o cudzoziemcach wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zgodnie z przywołanym wcześniej przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a ustawy o cudzoziemcach dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącej wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej.

Skarżąca składając wniosek w dniu 7 października 2020 r. miała prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie rozpatrzona na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie.

Tak się nie stało, sprawa nie została załatwiona, i nowelizacja, która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. sprawiła, że uległ zmianie status prawny skarżącej w zakresie postępowania administracyjnego przed Wojewodą. Mianowicie przed datą 29 stycznia 2022 r. terminy na załatwienie sprawy skarżącego wynikały z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, i w takim kształcie wiązały organ administracji. Skarżący znalazł się więc w częstym w obiegu prawnym okresie przejściowym, w którym w okresie załatwiania jego sprawy został zmodyfikowany stan prawny.

Adekwatne dla sprawy skarżącego przepisy przejściowe wynikają z art. 7 ustawy zmieniającej, w brzmieniu przywołanym, i nakazują one stosować przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13 ustawy zmieniającej. Artykuł 8 ust. 3 ustawy zmieniającej stanowi o stosowaniu przepisu ust. 1 jeżeli są spełnione łącznie wskazane warunki: termin złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ust. 1 lub art. 126 ustawy zmienianej w art. 1, został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, z uwzględnieniem ust. 11.

Wynika z przywołanych przepisów to, że – w sytuacji skarżącej – zezwolenia udziela się, gdy złożyła wniosek w terminie, i wniosek ten nie zawiera braków, ewentualnie braki te zostały uzupełnione.

Według litery obowiązującego po 29 stycznia 2022 r. nowego prawa organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowym, przy czym termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Wolą Sądu jest przypomnieć, mając na względzie informacyjny, edukacyjny i społeczny walor uzasadnienia sądowego, że podstawowa koncepcja prawa administracyjnego zasadza się na normowaniu stosunków między administracją, a ludźmi (zob. Franciszek Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na zachodzie Europy, Ossolineum 1968, s. 91), zaś u źródeł sądownictwa administracyjnego leży dążenie do ochrony obiektywnego porządku prawnego i publicznych praw podmiotowych, przede wszystkim w stosunkach między administracją a obywatelami, oraz zabezpieczenie jednostki przed nadużyciami administracji (zob. Małgorzata Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2016, s. 521). Zobowiązanie sądu administracyjnego do ochrony obiektywnego porządku prawnego objawia się poprzez brzmienie art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych: sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Prawo, o którym mowa w powołanym przepisie to prawo powszechnie obowiązujące, którego źródła wymienia art. 87 Konstytucji RP, i są to: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje zatem stosowanie przez organy administracji wszelkich regulacji prawnych tworzących system normatywny Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawcy zdarza się wprowadzić do systemu prawnego regulacje rodzące wątpliwości z punktu widzenia spójności systemu prawa oraz z punktu widzenia hierarchiczności rozumianej jako zgodność normy niższego rzędu z normą wyższą. Do oceny zgodności ustaw z Konstytucją w myśl art. 188 ust. Konstytucji RP powołany jest Trybunał Konstytucyjny. Kontrolę konstytucyjności sprawują również sądy, ponieważ to Konstytucja, w myśl art. 8, jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W prawoznawstwie mocno reprezentowany jest pogląd, że ustrojodawca ustanawiając zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie uczynił od niej żadnych jednoznacznie sformułowanych wyjątków. Sąd nie tylko więc może, ale i powinien stosować Konstytucję (Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 68-69).

W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że sądy mogą bezpośrednio stosować Konstytucję, zwłaszcza w sytuacji gdy norma ustawowa reguluje tę samą materię co norma konstytucyjna, i czyni to w sposób sprzeczny w stosunku do regulacji konstytucyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 r. sygn. V SA 613/00, OSP 2001, nr 5, poz. 82; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. I SA/ Rz 189/06, niepublik.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy, uznając skargę za uzasadnioną co do stwierdzenia bezczynności, Sąd odwołał się do Konstytucji i, szerzej, prawa, jako wzorców kontroli legalności.

Oparcie się wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, z pominięciem całokształtu porządku prawnego stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z wysłowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzono kolejne fundamentalne zasady kształtujące polski system prawny.

Należy tu zwłaszcza powołać się na zasadę zaufania obywateli do państwa, a tym samym i prawa przez to państwo stanowionego. Zasada ta zakłada, że skoro rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie, to obywatel powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać, chyba że zajdzie sytuacja szczególna (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 kwietnia 2001 r. K 13/01, OTK 2001 nr 4, poz. 81). Zasada ta wymaga ponadto, aby norma prawa obowiązującego, które pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, wprowadzana była z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej z odpowiednim vacatio legis. Stwarza to bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej.

Zaufanie do państwa, i pewność sytuacji jednostki to wartości prawa administracyjnego, i ich pomijanie przez organy stanowiące i stosujące prawo nie może być akceptowane. Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym można ujmować jako postulat gwarancji dla jej praw podmiotowych, interesów i obowiązków, kierowany do prawodawcy, jak i podmiotów stosujących prawo, gwarancji wynikających z przyjętego systemu wartości, które w obecnych realiach można utożsamiać z gwarancjami wynikającymi z doktryny demokratycznego państwa prawnego (zob. Wojciech Jakimowicz, Kilka uwag o niepewności w prawie administracyjnym, w: Pewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym, pod red. Adama Błasia, Warszawa 2012, s. 213).

W tym świetle, skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające gnuśność organu, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym.

Trzeba również podkreślić zasadę niedziałania prawa wstecz. Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5, s. 51).

W demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. W sprawie skarżącego zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącej, i niejako stara się uzdrowić stan przewlekłości, w którym – w świetle realiów sprawy – organ się znalazł. Sąd nie odnajduje żadnych przesłanek, żadnych wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie skarżącej.

Należy wreszcie odwołać się do wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady zabezpieczenia interesów w toku. Zasada należytego zabezpieczenia interesów w toku wymaga, aby sytuacja prawna osób dotkniętych nową regulacją była poddana takim przepisom przejściowym, które umożliwią realizację przedsięwzięć podjętych wcześniej, w przekonaniu, że będą one przebiegały w stabilnym otoczeniu prawnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96). Interesy skarżącego będące w toku, bo zapoczątkowane wniesieniem wniosku i nie zaspokojone, nie będą należycie chronione, skoro w obrocie prawnym pojawia się regulacja praktycznie uniemożliwiająca jej skorzystanie z ochrony prawnej zwalczającej przewlekłość. Sąd zważył wreszcie, że zastosowanie do sprawy skarżącej wyłącznie nowej regulacji stanowiłoby nie tylko wskazane wyżej pominięcie zasad Konstytucji, ale także realne wyłączenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy na załatwianie spraw.

W tym świetle Sąd, biorąc pod uwagę zaznaczone wyżej rozważania na temat realizacji zasad konstytucyjnych, nie traktuje wprowadzonej nowelizacji jako lex specialis, wypierającej regulacje terminowości załatwiania spraw przewidzianych przez k. p. a., ale tak stosuje prawo, by pozostawić pod ochroną konstytucyjną prawa i interesy skarżącego.

W tym sensie Sąd wyszedł poza literę prawa pozytywnego, ale pozostał w granicach prawa (zob. Dorota Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym Warszawa 2010, s. 451), i tak zinterpretował przepisy, by pozostać w zgodzie regulacjami konstytucyjnymi, ale także zasadą racjonalności prawodawcy.

Bezczynność określona jest w art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k. p. a.) jako sytuacja, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1 k. p. a.

Z przewlekłością mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 36 §2 k. p. a.).

Zaistnienie bezczynności lub przewlekłości otwiera stronie możliwość złożenia ponaglenia, co z kolei – zgodnie z art. 52§1 i 2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Organ nie dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości, jest dotrzymuje wskazanych przez ustawodawcę terminów na załatwianie spraw administracyjnych. Terminy wskazane w art. 35 k. p. a. to: 1) niezwłoczne załatwienie sprawy – dotyczy spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, 2) nie więcej niż jeden miesiąc – dotyczy sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, 3) nie więcej niż dwa miesiące – dotyczy sprawy szczególnie skomplikowanej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wskazane przez ustawodawcę terminy jednego, względnie dwóch miesięcy trzeba traktować jako maksymalne. Oznacza to, że organ, który według swoich obiektywnych możliwości i rozeznania w okolicznościach sprawy mógłby ją załatwić w przeciągu na przykład 10 dni, ale działa nieefektywnie, opieszale i przewleka postępowanie bez uzasadnionych przesłanek, narusza prawo i dopuszcza się przewlekłości z art. 37§1pkt 2 k. p. a., nawet gdy finalnie zmieści się w terminie wskazanym jako maksymalny.

Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257).

W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811). Bezczynność to istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy – niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, LEX nr 1391606).

W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych, przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyrok z 24 maja 2018 r II OSK 349/18, Lex nr 2509354).

Pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu k. p. a. powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie ETPCz, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. np. wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Samorząd Terytorialny 2008, nr 11, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 37).

Przywołując terminy na załatwienie sprawy, jakie wyznacza ustawodawca, opierając się na funkcjonujących w orzecznictwie i literaturze prawniczej rozumieniach bezczynności, Sąd ma ewidentne podstawy, by podzielić zarzut skarżącej i uznać, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczności przedmiotowej sprawy są szczególnie skomplikowane, czego zresztą Sąd – na podstawie akt sprawy, ani w odpowiedzi organu na skargę – nie dopatrzył się, to i tak organowi należy przypisać bezczynność.

Jednocześnie Sąd konstatuje przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ. Okoliczności wynikające z akt sprawy w żaden sposób nie pozwalają zauważyć w działaniu organu sprawności, efektywności, aktywnej postawy względem jednostki przychodzącej do organu z nieskomplikowaną, w istocie rzeczy, sprawą administracyjną.

Bezczynność nie jest tożsama z przewlekłością. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. I GSK 631/20, Lex nr 3062229).

Tym samym, zestawiając stan kontrolowanej sprawy z modelowymi postaciami bezczynności i przewlekłości, Sąd odnajduje w sposobie załatwiania sprawy skarżącej niezbite i jaskrawe symptomy bezczynności, a także przewlekłości.

Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym.

Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429).

W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).

W sprawie skarżącej organ pozostawał w bezczynności oraz przewlekłości blisko 2 lata, licząc od października 2020 r. (wpłynięcie wniosku o zezwolenie na pobyt) do września 2022 r. (skarga do sądu administracyjnego). Akta administracyjne przesłane Sądowi nie wskazują na nawet umiarkowaną aktywność organu w tym okresie, w odniesieniu do pracy nad wnioskiem skarżącej.

Sąd przyjął, opierając się na przepisach k. p. a, orzecznictwie oraz poglądach doktryny prawa, że organ dopuścił się bezczynności, ale także przewlekłości, i że nastąpiło to w stopniu rażącym. Wypełnił swoją biernością znamiona bezczynności, bowiem termin na załatwienie sprawy nie został dochowany.

Ponadto organ działał opieszale, wolno, nieefektywnie, przez długi okres nie działał w ogóle, co w świetle widzianego z perspektywy akt sprawy stopnia jej trudności i skomplikowania – należy ocenić jako wychodzące poza ramy rozsądnego terminu dla załatwienia sprawy. Tym samym organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego.

Sąd nie przyjmuje tłumaczeń organu opierających się na trudnościach organizacyjnych i zbyt małej ilości pracowników. Sąd znajduje dla takiego stanowiska poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził: długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika (Wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. I OSK 889/20, Lex nr 3110552).

Organ był bierny, naruszył terminy znacznie i bezspornie, okres w którym w ogóle nie zajmował się wnioskiem skarżącej był długi, a nadto nie znalazł dla siebie usprawiedliwionego prawnie wytłumaczenia.

Z tych powodów, odwołując się do okresu, w którym pozostawał w stanie bezczynności oraz przewlekłości, i zestawiając ten okres z ustawowymi terminami dla załatwiania spraw, a ponadto krytycznie oceniając tłumaczenia organu – Sąd zdecydował się potraktować niewątpliwe naruszenie prawa przez organ jako ewidentne, oczywiste, znaczące – a więc rażące.

Nie bez znaczenia dla takiej kwalifikacji jest wydatne naruszenie przez organ innych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd ma na myśli zasadę zaufania, według której jednostka ma podmiotowe prawo oczekiwania legalnego traktowania ze strony organów państwa (art. 8 k. p. a.), zasadę informowania stron (art. 9 k. p. a.), która nakłada na organ obowiązek komunikacji ze stroną, w tym w zakresie informowania o stanie sprawy i przyczynach ewentualnego opóźnienia, czy wreszcie immanentnie związaną z bezczynnością zasadę szybkości postępowania (art. 12 k. p. a. ). Sąd chce także zasygnalizować organowi niezgodność prowadzonego postępowania z konstytucyjną i kodeksową zasadą praworządności, według której organy władzy działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że mają bezsporny obowiązek przestrzegania prawa i umiejscowienia swojego działania w jego granicach.

Sąd, co wynika z art. 149 §2 p. p. s. a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 ustawy p. p. s. a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 154§7 ustawy p. p. s. a.).

Z informacji dostępnych Sądowi zawartych w aktach sprawy wynika, że sprawa skarżącej nie została załatwiona w prawem przewidzianej formie. Z tego względu, opierając się na art. 149§ 1 pkt 1 ustawy p. p. s. a. Sąd zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Analizując okoliczności sprawy skarżącej Sąd zdecydował się przyznać jej sumę pieniężną w wysokości 800 zł. Za taką wysokością sumy przemawia okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności oraz przewlekłości, a skarżąca musiała znosić trudności życiowe związane z niepewnością swojego statusu prawnego, przekładające się na komplikacje w codziennej egzystencji. Sąd potraktował przyznaną sumę jako swego rodzaju rekompensatę za tego rodzaju trudności. Jednocześnie Sąd nie skorzystał z kompetencji do nałożenia na organ grzywny przyjmując pierwszeństwo środka kompensującego bezczynność i przewlekłość, względem środka represyjnego. W ocenie Sądu pilnującego pozycji prawnej skarżącej będzie to dla niej rozwiązanie korzystniejsze.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku.

O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p. p. s. a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), koszty zastępstwa (480 zł).