Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2853/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 pkt 1, § 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 620/14 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r.

Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach prawnych i faktycznych.

Podczas kontroli drogowej w dniu 26 marca 2013 r. ustalono, że zespół pojazdów o nr rej. [...], którym kierował D. B. jest wyposażony w urządzenie viaBox o numerze seryjnym [...] służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych. Podczas czynności kontrolnych na podstawie danych zawartych w systemie elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdem w dniu 14 marca 2013 r. po autostradzie [...] na odcinku węzeł T. - węzeł P. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie pod numerem [...] o godzinie 17:20:41 przez bramownicę kontrolną nr [...] o treści: "Brak środków na koncie pre - pay". Na podstawie danych z wykresówki ustalono, że w ww. okresie pojazdem kierował D. B. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka oświadczył, że poruszał się pojazdem w dniu 14 marca 2013 r. po płatnej autostradzie [...]. Zaznaczył, iż podczas przejazdu pod bramownicami urządzenie viaBox emitowało pojedynczy sygnał dźwiękowy. Dopiero na ostatniej bramownicy przez zjazdem z autostrady urządzenie sygnalizowało cztery sygnały dźwiękowe. Po uzyskaniu informacji na infolinii systemu viaToll, że nie ma środków pieniężnych na koncie, zjechał na parking i zadzwonił do ojca, który zasilił konto. Po doładowaniu konta skarżący kontynuował podróż.

Powyższe zostało udokumentowane protokołem kontroli z dnia 26 marca 2013r., który kierowca podpisał bez uwag.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, zwanej dalej "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 pkt 1 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 - zwanej dalej "u.t.d.") nałożył na D. B. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za przejazd po autostradzie [...] w dniu 14 marca 2013 r. o godz. 17:20 bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyjaśnił, że do momentu przejazdu bramownicy na odcinku drogi [...], będącej obwodnicą P. urządzenie sygnalizowało pobranie opłaty jednym sygnałem dźwiękowym. Ostatnia bramownica przed zjechaniem z drogi [...] w kierunku R. sygnalizowała czterokrotnym sygnałem dźwiękowym, więc skarżący niezwłocznie skontaktował się z firmą obsługującą system viaToll, gdzie uzyskał informację, że na koncie viaToll brak jest środków, więc nie pobrano kwoty 1,13 zł, następnie skarżący zatelefonował do ojca, który uzupełnił konto kwotą 150 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem nr [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. wezwał K. Sp. z o.o. (podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy została uiszczona opłata za przejazd określony w protokole kontroli.

Pismem z dnia 4 września 2013 r. ww. spółka wskazała, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu 14 marca 2013 r. o godzinie 17:20:41 po autostradzie [...] na odcinku węzeł T. - węzeł P. Stan salda konta użytkownika w systemie w dniu 14 marca 2013 r. o godzinie 17:20 wynosił 0 zł. Spółka podała, że w ww. okresie bramownica oraz system viaToll działały prawidłowo. Ponadto poinformowała, że użytkownik ww. pojazdu nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox, a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

Pismem z dnia 26 września 2013 r. organ ponownie wezwał K. Sp. z o.o. do udzielenia dodatkowych informacji związanych z przedmiotowym przejazdem.

Pismem z dnia 9 października 2.013 r. spółka wskazała, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu 14 marca 2013 r. o godzinie 17:20 po odcinku autostrady [...]. Przyczyną odnotowania incydentu był brak środków na koncie użytkownika. Stan salda konta klienta w systemie w dniu 14 marca 2013 r. o godzinie 17:20 wynosił 0 zł. Spółka wyjaśniła, że kwota w wysokości 150 zł została zaksięgowana w systemie w dniu 14 marca 2013 r. o godzinie 19:16. Poinformowała także, że zarówno bramownica, jak i system viaToll w dniu 14 marca 2013 r. działały prawidłowo. Ponadto w ww. okresie nie odnotowano zgłoszeń dotyczących niepoprawnego działania bramownicy oraz awarii systemu viaToll. Spółka wskazała, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox, a umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. K. Sp. z o.o. wyjaśniła, że nie ma możliwości dostarczenia dokumentacji fotograficznej z przedmiotowego przejazdu. Do pisma Spółka załączyła szczegółowy wykaz opłat należnych i pobranych zarejestrowanych na koncie użytkownika z okresu od 6 do 14 marca 2013 r. Jednocześnie poinformowała, że w załączonym zestawieniu stan salda umowy jest przedstawiany na moment przejazdu. Rozliczenie opłaty za przejazd, czyli obciążenie konta użytkownika może nastąpić z opóźnieniem. Przyczyną takiego stanu rzeczy może być opóźnienie w transmisji danych pomiędzy infrastrukturą przydrożną a systemem centralnym wynikające np. ze zwiększonego ruchu na drogach lub chwilowych zakłóceń transmisji danych. Po rozliczeniu operacji saldo konta użytkownika ulega pomniejszeniu o kwotę należną za przejazd. Oznacza to, że saldo na koncie użytkownika może pozostać bez zmian dla operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika w krótkim okresie czasu, co jest prawidłowym działaniem systemu.

Skarżący po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pismem z dnia 28 października 2013 r. zarzucił błędy w działaniu systemu viaToll. Jego zdaniem, przedstawione przez K. Sp. z o.o. zestawienie wskazuje, że nie było na koncie środków pieniężnych jeszcze przed powstałym naruszeniem. Skarżący nadmienił, że urządzenie viaBox nie informowało go, ani o niskim stanie środków pieniężnych na koncie, ani o ich braku. Dopiero po przejechaniu pod kolejną bramownicą urządzenie zasygnalizowało brak środków na koncie, co wskazuje na opóźnienia w działaniu systemu viaToll. Skarżący poinformował, że brak środków pieniężnych na koncie spowodowany był brakiem informacji o niskim stanie salda konta oraz opóźnionym działaniem systemu. Skarżący w dniu 29 kwietnia 2013 r. wymienił urządzenie viaBox na nowe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący błędnego działania systemu viaToll. K. Sp. z o.o. w piśmie z dnia 9 października 2013 r. poinformowała, że zarówno bramownica, jak i system viaToll w dniu 14 marca 2013 r. działały prawidłowo. Ponadto w ww. okresie nie odnotowano zgłoszeń dotyczących niepoprawnego działania bramownicy oraz awarii systemu viaToll, a mprzyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd był brak środków na koncie użytkownika.

GITD podkreślił, że podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego.

W ocenie organu w sprawie został prawidłowo oceniony materiał dowodowy i słusznie nałożona kara pieniężną w wysokości 3 000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję GITD z dnia [...] grudnia 2013 r. D. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślił, że do nieuiszczenia opłaty za przejazd doszło ponieważ urządzenie ViaBox do poboru opłat sygnalizowało posiadanie środków na koncie przedpłacowym. Wskazał, że uzasadnienie decyzji całkowicie pomija fakt, że spółka K. Sp. z o.o. dostarczyła do GITD szczegółowy wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika, według którego skarżący dokonał przejazdu przez 12 bramownic posiadając zerowy stan konta, lecz został ukarany za ostatni przejazd ponieważ podczas wcześniejszych przejazdów według urządzenia ViaBox środki na koncie były.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję GITD i decyzję ją poprzedzającą tego samego organu z dnia [...] marca 2013 r. uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organ wyjaśniony, a w konsekwencji zastosowanie wobec skarżącego sankcji z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. należy uznać, co najmniej za przedwczesne. Nałożenie kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy ustalony stan faktyczny nie będzie budził żadnych wątpliwości.

Sąd podkreślił, że postępowanie zmierzające do ustalenia stanu prawy w istocie zostało przeprowadzone dopiero przed organem odwoławczym, który co prawda ponownie rozpatruje sprawę niejako od początku, jednakże nie zwalnia to organu I instancji od przeprowadzenia postępowania w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, skoro jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2013r. skarżący zmierzał do wykazania, że brak uiszczenia opłaty wynikał z wadliwego działania urządzenia Viabox. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wypływa obowiązek organu "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1961, str.108).

GITD działając, jako organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył jedynie wyjaśnienia strony, co do kwestii ważnej z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (wadliwość działania urządzenia viaBox stanowiącego jeden z elementów systemu poboru opłat), ale w żaden sposób nie odniósł się do nich wskazując jedynie, że "ustawa o drogach publicznych nie przewiduje możliwości odstąpienia od ukarania kierowcy".

Opisane działanie organu należy uznać za błędne, gdyż narusza ono art. 7, 77 i 107 par 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie obowiązujących przepisów, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w realizacji programu rządowego ViaTOLL i za pomocą tego systemu, dokonuje poboru opłat elektronicznych. Firma K. natomiast dba jedynie o prawidłowość działania systemu elektronicznego, odczytującego przejazd konkretnego pojazdu i "skasowanie" opłaty, opłaty tej nie pobierając. Wadliwość działania systemu poboru opłat uniemożliwia w istocie użytkownikowi drogi płatnej na jednoznaczne ustalenie, czy w danym momencie przejazdu na jego koncie znajdują się środki na pokrycie kosztów przejazdu czy też ich nie ma.

Sąd odwołał się do wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. zaprezentowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013r. sygn. akt II GSK 1467/12. Sąd stwierdził, że powyższy wyrok choć odnosi się do kwestii nieoznakowania drogi, jako drogi płatnej, to wykładnia przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji wydanej również w rozpoznawanej sprawie pozostaje aktualna.

Zdaniem Sądu, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez zapewnienie takiego funkcjonowania systemu poboru opłat, aby korzystający z dróg publicznych objętych obowiązkiem uiszczenia opłat, po spełnieniu warunków wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy, w szczególności zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U.2011.91.524) mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku uiszczenia takiej opłaty. Innymi słowy, nieprawidłowości działania systemu poboru opłat nie powinny obciążać użytkowników dróg płatnych, a w konsekwencji nie można tych podmiotów obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Z powyższych względów, Sąd nie podziela stanowiska organu, że niezależnie od ustaleń organu, co do prawidłowości działania systemu poboru opłat ewentualne nałożenie kary na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest obligatoryjne.

W rozpoznawanej konsekwentnie, od chwili zatrzymania do kontroli skarżący podnosił, że urządzenie viaBox zamontowane w pojeździe działało nieprawidłowo, gdyż nie informowało go ani o niskim stanie środków pieniężnych na koncie ani o ich braku. D. B. podnosił również, że natychmiast po usłyszeniu czterech sygnałów dźwiękowych zjechał z drogi płatnej na pierwszy możliwy parking. Według skarżącego, okoliczność zasygnalizowania braku środków na koncie dopiero po przejechaniu kilkunastu (12) bramownic wskazuje na opóźnienia w działaniu systemu viaToll. W tym zakresie D. B. powołuje się na uzyskany w toku postępowania odwoławczego wydruk informacji od firmy K. Organ odwoławczy odnosząc się natomiast do tego dokumentu w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego kara została nałożona jedynie za przejazd o godzinie 17:20, natomiast za wcześniejsze 1 1 przejazdów pod bramkami pomimo braku środków na koncie kara nie została nałożona. Skarżący twierdzi, że nie był wcześniej (przed godziną 17:20) informowany przez urządzenie o braku środków na koncie. Strona wywodzi, że powyższa okoliczność stanowi potwierdzenie zasadności twierdzeń D. B. o wadliwie działającym viaBoxie i o opóźnieniu (w tym przypadku o kilka godzin) przesyłaniu danych do tego urządzenia o posiadanych na koncie użytkownika środkach. Skarżący podnosił także, że w dniu 29 kwietnia 2013 r. (a zatem niespełna miesiąc po kontroli) wymienił urządzenie viaBox na nowe. Sądu nie przekonuje o prawidłowości działania systemu poboru opłat w dniu przedmiotowej kontroli stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powielające bezrefleksyjnie fragment pisma firmy K. a mianowicie "Rozliczenie opłaty za przejazd, czyli obciążenie konta użytkownika, tym samym zmniejszenie stanu salda konta może nastąpić z opóźnieniem. Przyczyną takiego stanu rzeczy może być opóźnienie w transmisji danych pomiędzy infrastrukturą przydrożną a systemem centralnym wynikające np. ze zwiększonego ruchu na drogach lub chwilowych zakłóceń transmisji danych. Po rozliczeniu operacji saldo konta użytkownika ulega pomniejszeniu o kwotę należną za przejazd. Oznacza to, że saldo na koncie użytkownika może pozostać bez zmian dla operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika w krótkim okresie czasu, co jest prawidłowym działaniem systemu" (v. pismo K. Sp. z o.o. z dnia 9 października 2013 r. - w aktach sprawy). Powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie wyjaśnia okoliczności przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, że spółka K. nie udzieliła organowi odpowiedzi na pytanie o wskazanie salda konta klienta w dniu 14 marca 2013r. tuż przed godziną 17:20:41 (v. pkt 3 pisma G1TD z dnia 26 września 2013r., które wpłynęło do firmy K. w dniu 3 października 2013r.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] marca 2013r..

Sąd nakazał organom, aby ponownie rozpoznając sprawę wyjaśniły opisane wyżej okoliczności sporne między stronami, zapewniając skarżącemu możliwość wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego w sprawie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności co do prawidłowości działania systemu poboru opłat, bowiem nie wyjaśnił kwestii związanych z prawidłowym działaniem viaboxa, podczas gdy w toku postępowania organ ustalił, że system poboru opłat działał prawidłowo, a przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika, która to okoliczność nie była przez skarżącego kwestionowana,

poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że podnoszony przez skarżącego argument braku zasygnalizowania przez urządzenie viabox niskiego stanu środków na koncie lub ich braku mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy powodem niepobrania opłaty przez system poboru opłat był brak środków na koncie użytkownika, zaś okoliczność z powodu której użytkownik nie wpłacił na konto kwoty pozwalającej na odbycie planowanego przejazdu, nie podlegała ustaleniom organu bowiem nie miała w sprawie istotnego znaczenia,

Z ostrożności procesowej organ zarzucił również:

mające wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2 pkt 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91, poz. 524) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy powołane przepisy stanowią, że przed rozpoczęciem przewozu użytkownik powinien wnieść opłatę w wysokości wystarczającej do wykonania planowanego przejazdu w całości, wobec czego nawet niezasygnalizowanie przez viabox niskiego stanu środków pieniężnych na koncie użytkownika lub ich braku nie może stanowić skutecznej podstawy od uchylenia się od odpowiedzialności za naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych.

D. B. na rozprawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna GITD oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe, bowiem ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i sposób kontroli tego procesu przez Sąd I instancji może być oceniony dopiero po ustaleniu, że w postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności co do prawidłowości działania systemu poboru opłat i urządzenia viaBox.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej związanej z zasadami pobierania opłat elektronicznych i ich rozliczaniem, a także wymierzania kar pieniężnych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia tej opłaty.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Szczegółowe zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524; dalej jako: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r.). Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Według § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia: przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną w formie pisemnej; 2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3) instaluje urządzenie w pojeździe; 4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, czyli w formie przedpłaty; 5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2, czyli płatności okresowej za zabezpieczeniem.

Wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. Przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, na który wnoszona ma być opłata elektroniczna, określony w umowie między użytkownikiem a pobierającym opłatę, zgodnie z § 7 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 u.d.p., jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy, drogą krajową lub jej odcinkiem, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia wymaganej opłaty. Wykonywanie przejazdu w tak określonych warunkach, a więc z naruszeniem obowiązku uiszczenia za ten przejazd wymaganej opłaty, stanowi czyn podlegający karze administracyjnej.

Skoro zatem obowiązujący w Polsce system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, to należy przyjąć, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych ma charakter bezwzględny, gdyż nie jest możliwe uiszczenie opłaty elektronicznej w inny sposób. Urządzenie powinno znajdować się w pojeździe podczas wykonywania przejazdu na drodze, za której przejazd należy się opłata. Natomiast stosownie do art. 13i ust. 3 u.d.p. podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 p.r.d. oraz zapewnić, aby urządzenia te były interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium RP oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (art. 13i ust. 3 i 4 u.d.p.).

Odnosząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy na wstępie podnieść, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Zobowiązują one organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach, nakładających na stronę postępowania sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, że prawo do nałożenia kary przyznane jest organowi administracji publicznej i przebiega według procedur administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ewentualnie w przepisach prawa materialnego tych kar dotyczących, prawa strony w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, muszą być szczególnie chronione. Podstawowe znaczenie ma tu respektowanie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w zgodzie z tą zasadą. Na powyższy obowiązek zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy oraz wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślając że badanie i ustalanie stanu faktycznego musi być ściśle podporządkowane wskazanej zasadzie (wyrok: NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07, z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3431/00; wyrok SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt II ARN 41/95; wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 449/08).

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), nie oznacza jednakże dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, a więc wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (Borkowski J. glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93 P OSP 1994/7-8/131 - t.1). Ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia, nie powinna uchybiać zasadom logiki (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. Proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami kodeksu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym

Zauważyć też trzeba, że kara administracyjna jest, co prawda, powiązana z odpowiedzialnością obiektywną (za skutek) i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, to jednak nie jest to odpowiedzialność bezwzględna i absolutna, a "podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć jednak możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności." (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1999 r. IV SA 990/96, LEX 48199).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji nie sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał za trafne stanowisko Sądu I instancji, że organ nie wyjaśnił rozbieżności dotyczących prawidłowości działania systemu viaToll i urządzenia viaBox. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 marca 2013r. pojazd kierowany przez D. B. przejechał 11 bramownic bez środków na koncie, bez żadnych sygnałów od operatora systemu viaToll. Z informacji firmy K. wynika, że taka sytuacja jest "prawidłowym działaniem systemu", wynikającym z zwiększonego ruchu na drogach lub chwilowymi zakłóceniami danych, co sprawia, że saldo konta użytkownika może pozostać bez zmian dla operacji zarejestrowanych w krótkim okresie czasu. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych okoliczności, bezrefleksyjnie przedstawiając treść pisma firmy K. z dnia 9 października 2013r., podobnie też nie wziął pod uwagę tego, że w dniu 29 kwietnia 2013r. D. B. wymienił wadliwie działające - w jego ocenie - urządzenie viaBox na nowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności zasadnie wzbudziły wątpliwości Sądu I instancji, bowiem ustalenie, czy zamontowane w pojeździe D. B. urządzenie viaBox działało prawidłowo, czy też było wadliwe, miało kluczowe znaczenie dla wydania decyzji w przedmiocie wykonywania przejazdu po drogach krajowych bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Te okoliczności powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przywołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby być on skuteczny, gdyby w oparciu o uzasadnienie nie istniała możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdyby brak było nie tylko przytoczenia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także oceny tych czynności pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).

Dodać też należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając określone art. 141 § 4 p.p.s.a., warunki, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego I instancji i konfrontując je z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej oraz funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tym samym było możliwe dokonanie jego instancyjnej kontroli. Sąd I instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odniósł się do istotnych w sprawie kwestii dotyczących sfery faktów, zajmując wyraźne stanowisko, co do niedostatków związanych z ustaleniami stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania. Zawiera ponadto wyjaśnienie, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zachodzi konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego można przeprowadzić dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419).

Stąd też, ocenę zarzutu określonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy uznać obecnie za przedwczesną gdyż trafność tego zarzutu można skontrolować dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy będzie wyjaśniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.