Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2235/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. odnawiająca panu J. C. wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w J..

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Rozpoznając wniosek pana J. C. z dnia [...] czerwca 2006 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. J., Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Wskazywał w uzasadnieniu, że działka objęta wnioskiem powstała w wyniku podziału większej nieruchomości bez opinii zarządcy drogi odnośnie nowowydzielonych działek. Z kolei na etapie ustalania warunków zabudowy zostały określone warunki dojazdu od strony istniejącej drogi gminnej, z uwagi na fakt, że droga krajowa nr [...] jest zaliczona do klasy techniczno-użytkowej GP, do której dostępność jest dopuszczalna wyjątkowo.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan J. C. wskazywał, że droga, która została wskazana jako alternatywne dla niego rozwiązanie (przy północnej granicy przedmiotowej działki) jest drogą polną, której wyrównanie, utwardzenie i przystosowanie do dojazdu będzie wymagało znacznych nakładów finansowych. Jako osoba fizyczna nie jest i nie będzie w stanie ponieść takich nakładów.

Jego zdaniem wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] nie spowoduje utraty jej charakteru, ze względu na bardzo małą częstotliwość wyjazdów z działki nr [...] – raz na dobę. Podnosił, że w odległości kilkuset metrów nie ma żadnego zjazdu z drogi głównej.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako zasadną. Wskazał, że droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym jej odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia klas dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Podnosił, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00 (nie publ.) - gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W rozpatrywanej sprawie nie dopatrzył się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony, wobec tego że działka nr [...] graniczy wprawdzie od strony południowo - zachodniej z drogą krajową nr [...], ale od strony północno – wschodniej graniczy z drogą niższej klasy, działką nr [...]. Jest ona we władaniu Urzędu Miasta i Gminy w M., stanowiąc drogę ogólnodostępną powszechnego korzystania i posiadającą włączenie do drogi krajowej nr [...]. Wskazał zatem, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem drogi gminnej. Strona była nadto świadoma co do możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości w taki sposób, bowiem zarząd drogi wypowiedział się w tej kwestii już w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r., na etapie prowadzonego przed Burmistrzem M. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwentarsko - składowego. Burmistrz M. w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2005 r., zobowiązał inwestora na dalszych etapach prac projektowych do spełnienia warunków podanych w ww. piśmie zarządu drogi z dnia [...] stycznia 2005 r.

Podkreślał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie będąc zarządcą drogi niższej klasy - działki nr [...], przebiegającej przy północno - wschodniej granicy działki nr [...] nie odpowiada za jej stan techniczny. Strona może wystąpić do administratora tej drogi z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do poprawy istniejącej sytuacji. W myśl art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1). Art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi m.in., że zadania własne gminy obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, pozytywne rozpatrzenie wniosku strony oznaczałoby naruszenie powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenie płynności tego ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie (art. 7 k.p.a.), przyznał prymat interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym strony, zwłaszcza, że:

1. indywidualny interes strony może zostać w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości z wykorzystaniem drogi niższej kategorii, z którą ta nieruchomość graniczy,

2. na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje dosyć znaczne natężenie ruchu drogowego (4530 poj./dobę - według danych z pomiaru generalnego ruchu przeprowadzonego w 2005 r.). Każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło kolizji i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenia jego płynności, i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze,

3. zgodnie z art. 29 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych - ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Powoływał się nadto na tezy dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż:

• decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2, (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 k.p.a., ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd - wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (nie publ.),

• prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (nie publ.),

• budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi - wyrok z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (nie publ.); Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji zjazdów,

• gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy takiej drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter (klasy GP), gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych - wyrok z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3894/01 (nie publ.); tym bardziej dotyczy to zatem tych właścicieli i użytkowników, do nieruchomości których istnieje możliwość dojazdu z wykorzystaniem, i za pośrednictwem dróg niższej kategorii (jak w analizowanej sprawie).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pan J. C. domagał się uchylenia decyzji. Zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a w szczególności rażące naruszenia art. 6, art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz uzupełniająco art. 35, art. 36 § 1 k.p.a. Wskazywał, że w każdym przypadku organ jest zobowiązany do pełnego wyjaśnienia sprawy w całości i zawiadomienia stron o wszystkich czynnościach, w których może brać udział, albo w których musi brać udział dla ich ważności procesowej. Strona od wszczęcia postępowania ma prawo do czynnego udziału w sprawie we wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji musi mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ terminie z całym materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i żądaniami zgłoszonymi przez strony oraz wypowiedzenia się co do kompletności i poprawności ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy, czego zabrało. Twierdził, że bez jego udziału, braku jakiejkolwiek informacji pozbawiono go możliwości wypowiedzenia się co do całości sprawy.

Wskazywał, że na tym odcinku drogi krajowej w tym samym czasie zostało wydane zezwolenie na zjazd z drogi krajowej. Zarzucił, że Dyrekcja Dróg uznaniowo traktuje wydawanie zezwoleń na wykonanie zjazdów. Przeciwnie niż we wniosku o ponowne rozpatrzenie twierdził, że na wymienionym odcinku w bardzo bliskiej odległości znajduje się kilkanaście zjazdów. Ponadto przewlekłość postępowania naraziła go na poważne straty, także moralne, ponieważ został zlekceważony przez organ państwowy.

Na rozprawie przed tut. Sądem pan J. C. popierał skargę. Uczestniczka postępowania pani M. C. przyłączyła się do stanowiska zawartego w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty i dokonane przez skarżącego stwierdzenia w ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie.

Wydając zaskarżoną decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] - drogi głównej ruchu przyspieszonego klasy GP - do działki skarżącego, zarządca drogi był zobowiązany sformułować swoje rozstrzygnięcie na podstawie stosownych przepisów prawa materialnego, wskazanych w decyzjach. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna utrwalony jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ww. ustawy ma charakter uznaniowy (m. in. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3036/95, z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 2269/99, z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2116/00 - 2118/00, z dnia 19 listopada 2002 r. sygn. akt II S.A. 470 - 471/01). Wymaga to od zarządcy drogi uwzględnienia także art. 7 k.p.a. i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nakłada na organ obowiązek uważnego przeanalizowania tych często rozbieżnych interesów.

Wskazywał, że dokonał ustalenia stanu faktycznego, oceny dowodów i wnikliwego wyważenia interesów, przyznając ostatecznie priorytet równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], nad interesem indywidualnym skarżącego. Podał alternatywne i możliwe rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki skarżącego za pośrednictwem ogólnodostępnej drogi niższej klasy posiadającej włączenie do drogi krajowej nr [...], co umożliwia dogodną obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jednocześnie nie spowoduje powstania nowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu wszystkich użytkowników tej drogi. W ocenie organu przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia granic swobodnego uznania, stąd podniesiono w skardze zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. należy uznać za nietrafiony.

Za bezpodstawny należy uznać również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego Państwo C. mieli zagwarantowane prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, w szczególności do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów jak również wglądu do akt sprawy, z czego w znacznej części skorzystali. Strony postępowania (za pierwszym razem pani M. C., za drugim razem pan J. C.) w jego trakcie prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, kontaktowały się telefonicznie z pracownikiem GDDKiA przygotowującym projekt decyzji, który przedstawił im w trakcie rozmowy zebrany materiał dowodowy w sprawie i udzielił żądanych informacji, a o terminie załatwienia sprawy poinformował w pierwszej rozmowie z panią M. C.. Strony przedstawiły również swój punkt widzenia w sprawie, który nie wniósł żadnych nowych okoliczności i był znany organowi z już wcześniej zebranego materiału dowodowego; wypowiedziały się również co do tego materiału, lecz nie wyrażały chęci zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu. Organ w zaskarżonej decyzji nie powoływał żadnych nowych, nie znanych Państwu C. okoliczności faktycznych, co do których powinni się oni wypowiedzieć przed wydaniem decyzji, aby mogły być uznane za dowody w sprawie.

Organ przyznał naruszenie art. 35 i 36 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że o terminie ostatecznego załatwienia sprawy pracownik GDDKiA poinformował, żonę skarżącego w pierwszej rozmowie telefonicznej.

Wskazywał, że nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącego, że w bardzo bliskiej odległości od jego nieruchomości znajduje się kilkanaście zjazdów i że w tym samym czasie zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację nowego zjazdu z drogi krajowej. Zgodnie z informacją uzyskaną z Oddziału GDDKiA w K. w pobliżu działki nr [...] w m. J. brak jest lokalizacji bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej, a dojazd do tych działek odbywa się za pośrednictwem dróg niższej klasy, tj. w sposób w jaki również możliwy jest dojazd do działki skarżącego. Zarządca drogi nie wydawał również decyzji na lokalizację nowego zjazdu, wydana została natomiast decyzja z dnia [...] marca 2005 r. zezwalająca wyłącznie na przebudowę, oddalonego o ok. 330 m od działki skarżącego, istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] prowadzącego do działek nr [...], [...] i części działki nr [...] w m. J..

Za bezpodstawny uznał zarzut, że postępowanie w przedmiotowej sprawie spowodowało, że niemożność rozpoczęcia zaplanowanej inwestycji co naraziło go na poważne straty, gdyż:

1. zarządca drogi nie dokonał skarżącemu likwidacji bezpośredniego zjazdu do działki nr [...], bowiem takiego zjazdu do ww. działki nie było i nie ma,

2. skarżący był świadomy co do możliwości i sposobu dojazdu do ww. nieruchomości, bowiem zarząd drogi krajowej wypowiedział się w tej kwestii już w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r., na etapie prowadzonego przed Burmistrzem M. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i inwentarsko - składowego.

3. Burmistrz M. w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2005 r., zobowiązał inwestora do spełnienia warunków podanych w ww. piśmie zarządu drogi z dnia [...] stycznia 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. 02.153.1269 ze zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 02.153.1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd miał także na względzie zasadę rozstrzygania w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - wynikającą z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 02., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanego dalej p.p.s.a.

Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - sąd obowiązany jest skargę oddalić. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że już na etapie ustalania warunków zabudowy działki nr [...] położonej w J. dla inwestycji skarżącego (budowie budynku mieszkalnego i inwentarsko-składowego) – strona została zawiadomiona przez zarządcę drogi krajowej nr [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2005 r.) o jego uwagach dotyczących zarówno usytuowania wszelkich obiektów budowlanych w odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej jak i zaprojektowania dojazdu tylko i wyłącznie za pośrednictwem drogi gminnej – bez możliwości wykonania zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Z tego względu wydana przez Burmistrza M. w dniu [...] stycznia 2005 r. decyzja o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i inwentarsko-składowego w pkt 2c warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie obsługi komunikacji ustalała drogi dojazdowe i dojścia z istniejącej drogi gminnej - wskazując na brak zgody GDDKiA na zjazd z drogi krajowej.

Należy zauważyć także, że złożony półtora roku później ([...] czerwca 2006 r.) wniosek skarżącego o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej [...], jak wynika z jego treści, wiązał się z rozpoczęciem wyżej wymienionej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz inwentarsko składowego.

Obie decyzje wydane zostały w warunkach braku sporu co do tego, że przedmiotowa działka nr [...] jest przyległa do drogi krajowej nr [...], która zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, jak i do drogi niższej klasy (działka nr [...]) będącej we władaniu Miasta i Gminy w M. przez którą ma połączenie z drogą krajową.

Już z pierwszej decyzji wynikało, że za przyczyną odmowy stał interes społeczny, bowiem zgoda na zjazd spowodowałaby pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie obojętny dla oceny stanu faktycznego był także fakt, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału większej nieruchomości bez zasięgnięcia opinii zarządcy drogi odnośnie możliwości obsługi komunikacyjnej nowowydzielanych działek.

Także zaskarżona decyzja przedkłada interes społeczny nad interesem strony mając na uwadze bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że każdy zjazd z drogi krajowej klasy GP stanowi dodatkowy punkt kolizji i dlatego jest dopuszczalny wyjątkowo. Takiej wyjątkowej sytuacji strona nie wskazywała ani we wniosku ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za taką przesłankę nie można uznać deklaracji złożonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że ze zjazdu krajowego wnioskodawca będzie korzystał raz na dobę.

Z uwagi na powyższe okoliczności zastosowana przez organ podstawa materialnoprawna decyzji art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 04.204.2086 ze zm.) - obowiązująca w dacie rozstrzygania – znalazła uzasadnienie. Przepis ten stanowi bowiem, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. (ust.1). Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4 ).

Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wydane na podstawie upoważnienia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z 1996 r. ze zmianami).

Wskazany w decyzji § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia określający m.in. warunki stosowania zjazdów w pkt 3 jednoznacznie stanowi, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Podnieść należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, to w okolicznościach sprawy niniejszej nie można organowi zarzucić naruszenia prawa materialnego. Ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani nawet w skardze strona nie powoływała się na tę wyjątkowość jego sytuacji faktycznej, brak innej możliwości dojazdu lub nieuzasadnione bądź niemożliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy gminnej do obsługi jego nieruchomości, która pozwalałaby uznać, że zgoda na zjazd byłby dopuszczalny.

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA 2207/03 z dnia 25 sierpnia 2004 r. (LEX nr 173983) z "faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej."

Podnieść należy, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy mówiąc o drogach publicznych mówi o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgodę po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnym materiału dowodowego. Wszystkie te elementy zaskarżona decyzja zawiera, spełniając wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Rola Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego.

Podnieść należy, że argumenty wniosku o ponowne rozpatrzenie, jak i argumenty skargi opierają się wyłącznie na zasadach słuszności. Wskazując na wysokie koszty wyrównania, utwardzenia i przystosowania drogi gminnej, przekraczające jego możliwości finansowe i koszty własnej inwestycji skarżący pomija, że zarządca drogi krajowej wskazał mu wyraźnie w decyzji odwoławczej, iż wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, należą do zakresu działania gminy - w tym zadania własne gminy obejmują m.in. drogi gminne i ulice (art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W pozostałym zakresie argumenty skarżącego zawarte w tym środku odwoławczym są odmienną oceną, co do braku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, niż zawarta w zaskarżonej decyzji. Strona nie złożyła żadnych wniosków dowodowych na okoliczność wykazania braku innej możliwości dojazdu niż od drogi krajowej lub niemożliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy gminnej do obsługi jego nieruchomości. Jest to o tyle istotne, że z jednej strony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje na fakt, iż droga gminna jest nie jest wyrównana i nie jest utwardzona, a z drugiej, że zjazd od drogi krajowej będzie wykorzystywał raz na dobę.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja pozytywna z dnia [...] marca 2005 r. wydana w innej sprawie dla działek położonych w J., ale - co jest istotne – dotycząca przebudowy zjazdu, czyli zjazdu istniejącego już wcześniej. Należy zauważyć, że decyzja ta została dołączona do akt administracyjnych na użytek zarzutu zawartego w skardze (przesłana do organu odwoławczego faksem w dniu [...] listopada 2006 r.). Jest to istotna okoliczność dla oceny kolejnego - i słusznego - zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nie udzielenie stronie na piśmie terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego materiału. Wprawdzie skarżący nie wskazał jaki istotny wpływ ma to procesowe uchybienie na rozstrzygnięcie w tej sprawie, ale badając taką możliwość z urzędu podnieść należy, że organ orzekał na podstawie materiału dowodowego znanego stronie.

Innymi słowy, mimo że organ rozpoznawał wniosek - co wyżej podniesiono – złożony po upływie półtora roku od wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestycji skarżącego, to podstawą orzekania w obu instancjach nie były dowody nie znane stronie. Wspomniana wyżej decyzja wydana w innej sprawie administracyjnej dotyczącej przebudowy istniejącego zjazdu została dołączona [...] listopada 2006 r. jako fax, dopiero po złożeniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2006 r. Ta sama uwaga dotyczy notatki urzędowej sporządzonej [...] listopada 2006 r. przez pracownika organu pana R. W. na okoliczność przeprowadzonych z wnioskodawca i jego żoną rozmów telefonicznych.

Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie - słuszny zarzut naruszenia procedury administracyjnej poprzez wydanie decyzji w warunkach nie udzielenia terminu do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego – nie może skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, bowiem uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Nie wystarczy także ogólny zarzut skargi co do braku obiektywizmu w sytuacji, gdy skarżący nie obalił dowodowo zasadniczych elementów stanu faktycznego zarówno co do tego, że jego działka ma bezpośredni zjazd na drogę gminną, jak i tego, że nie zachodzi w jego sprawie wyjątkowość dopuszczenia zjazdu z uwagi na niemożność wykorzystania istniejącej drogi gminnej do obsługi jego nieruchomości.

Okoliczności tych nie podważa zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze.

Zauważyć także należy pewną niekonsekwencję zarzutów skarżącego zawartych w złożonych środkach odwoławczych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powołuje się na fakt, że w odległości kilkuset metrów nie ma żadnego zjazdu z drogi krajowej i zapewne nie będzie, bo są to pola uprawne. Natomiast w skardze do tut. Sądu podaje, że na wymienionym odcinku w bardzo bliskiej odległości znajduje się kilkanaście zjazdów i w tym samym czasie zostało wydane zezwolenie.

W rezultacie zarzuty te nie są, także w skardze, bliżej sprecyzowane. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę. Każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie. Działka skarżącego wcześniej zjazdu do drogi krajowej nie posiadała, zatem inna jest sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę decyzji pozytywnej wydanej w innej sprawie.

Przy podejmowaniu decyzji o ustanowieniu zjazdów z drogi publicznej zarząd drogi musi kierować się koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu z pewnością zagraża nadmierna liczba zjazdów, szczególnie z dróg o dużym natężeniu ruchu (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. II SA 705/98).

W skardze strona nie zakwestionowała danych wskazanych w decyzji odwoławczej co do wyników badania natężenia ruchu w 2005 r. (4530 poj./dobę). Dotychczas istniejące zjazdy są zazwyczaj rozwiązaniami sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu było znacznie mniejsze niż obecnie. Wprawdzie w skardze strona podnosi, że na wymienionym odcinku znajduje się kilkanaście zjazdów, ale zarzuca wydanie przez organ w tym samym czasie tylko jednego zezwolenia. Brak bliższych danych w zakresie tego zarzutu pozwala przyjąć za wiarygodne twierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że zezwolenie dotyczy zgody na przebudowę dotychczas istniejącego zjazdu.

Ponadto, odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać należy, że Sąd może badać legalność wyłącznie zaskarżonej decyzji. Każdy wniosek stanowi indywidualną sprawę administracyjną rozpatrywaną w istniejącym dla niej stanie faktycznym. Z tak ogólnie sformułowanego zarzutu skargi nie można wywieść naruszenia prawa przez organ, które miałoby wpływ na wynik tej sprawy.

Podnieść należy, że w skardze strona nie żadnych konkretnych okoliczności, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a nie były zbadane przez zarządcę drogi, stąd zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

W ocenie Sądu organ ustosunkował się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów strony, przyznał także naruszenie art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Rozpatrywanie wniosku przez organ odwoławczy trwało pół roku i niewątpliwie stanowi o przewlekłości postępowania. Chybiony jest jednak argument, że ta przewlekłość opóźniła zaplanowaną inwestycję narażając skarżącego na poważne straty, bowiem decyzja o warunkach zabudowy wydana była już [...] stycznia 2005 r. i określała jednoznacznie drogę dojazdową. Zaskarżona decyzja nie pozbawiała skarżącego żadnych posiadanych dotychczas praw.

Prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący usytuowania projektowanego zjazdu z drogi krajowej na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego pozwalał w ocenie Sądu na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącego.

Analizując zatem zaskarżone akty stwierdzić należy, iż nie naruszają one prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.