Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 100/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej R.- [...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. podjęła w dniu [...] stycznia 2008 r. uchwałę nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R., na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie gminnym).

W § 1 ww. uchwały Rada ustaliła następujące miesięczne opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R.:

1/ opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości [...] zł miesięcznie za jedno dziecko,

2/ opłatę za wyżywienie dziecka równą wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka pomnożonej przez ilość dni kalendarzowych w danym miesiącu, w których przedszkole jest otwarte.

§ 2 uchwały brzmiał następująco:

1. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności, z wyłączeniem pierwszego dnia nieobecności dziecka, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Zwrotowi podlega stawka żywieniowa za pierwszy dzień nieobecności, w przypadku, gdy nieobecność ta zostanie zgłoszona najpóźniej w ostatnim dniu roboczym poprzedzającym nieobecność dziecka.

3. Nieobecność dziecka w przedszkolu nie zwalnia rodzica lub opiekuna dziecka od obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w § 1 pkt 1.

Stosownie do § 4 ww. uchwały dyrektor przedszkola podpisuje z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka umowę określającą zasady korzystania z przedszkola, a na podstawie § 6 ustalono, że pracownicy przedszkola korzystający z posiłków ponoszą opłaty za te posiłki w wysokości równej kosztom ich przygotowania, ustalonym przez dyrektora przedszkola.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy R. - [...] w R. (dalej jako skarżący). Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 1 tejże uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R..

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Była ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców miasta R., których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakładała na bliżej nieokreślone grupy podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i były pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 roku Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 4, poz. 17 ). Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi akt 14 ust. 5 ww. ustawy, są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, że pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest odpłatny, nie jest wystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretne zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Określenia wymaga również czas realizacji zajęć ponadprogramowych. Ponadto ogólnikowe wprowadzenie odpłatności w § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w R. w kwocie [...] złotych miesięcznie za jedno dziecko, powoduje przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej. Uchwała nie przewiduje zaś możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty. Konieczne jest zatem określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Ma to zasadnicze znaczenie dla rodziców lub opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadających potrzebom dziecka i ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość ustalono w § 1 ust. 1 wspomnianej uchwały. Ponadto narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Koniecznym jest wykazanie przez organ, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na świadczeniobiorców pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną im usługą, czyli szczegółowe i precyzyjne określenie rodzaju świadczenia i żądanej za niego opłaty. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. Takie rozstrzygnięcie uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Skarżący podniósł, iż wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. Zaskarżona uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R. przestała obowiązywać na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Fakt ustania obowiązywania uchwały nie stanowi jednak przeszkody do dokonania jej oceny prawnej. Należy bowiem mieć na względzie, iż zaskarżona uchwała, mimo tego, że nie obowiązywała w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne. Na jej podstawie pobierano opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, OTK 1994, nr 2 , poz. 44, Trybunał Konstytucyjny przyjął zaś, iż skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zatem uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Organ zauważył, iż zaskarżona uchwała nie obowiązuje już od dnia [...] września 2011 r., kiedy to weszła w życie uchwała z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]. Skarżący powołuje się w skardze na załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17), tymczasem należy brać pod uwagę przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wraz z załącznikami. Przepisy obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie były jednoznaczne i wystarczająco precyzyjne. Żaden z ww. przepisów nie nakładał na organ obowiązku doprecyzowania, jakie zajęcia wykraczają poza podstawę programową i za jakie konkretnie zajęcia należy się opłata. Przepisy nie regulowały również minimalnego czasokresu, w jakim przedszkola mają w ramach podstawy programowej zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę (tak jak to czyni aktualna ustawa o systemie oświaty w punkcie 2 art. 6 ust. 1 - czyli minimum 5 godzin dziennie). Niedoprecyzowane przepisy wywołały wątpliwości interpretacyjne, a z ich treści nie można było wywieść bezpośrednio twierdzenia, iż rodzaj zajęć (wykraczających poza tzw. podstawę programową) w przedszkolach publicznych miał być dookreślony w uchwale Rady Miejskiej. Stąd też podniesiony w skardze zarzut rażącego naruszenia prawa jest nieuzasadniony.

Niezależnie od powyższego, Rada Miejska wskazała, że nie była wzywana do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a." ). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. stała się uchwała w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R.. Skarżący powołał się wprawdzie na ogólną podstawę złożenia skargi wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem każdy czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć należy, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje również swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j.t. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta [...] stycznia 2008 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność. Nie ma przy tym znaczenia, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Istotne jest zaś to, że wywołała ona skutki prawne - w określonym czasie, na jej podstawie pobierane były stosowne opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu. Uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nietrafny jest też zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, że organ nie był wzywany, zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 p.p.s.a prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać bowiem rację skarżącemu, że brak precyzyjnego wskazania w uchwale rodzaju świadczeń za którą ustalono odpłatność, brak określenia czasu realizacji zajęć ponadprogramowych, przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej, jak również brak możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodzić się należy ze skarżącym, że narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. To z kolei uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie za jaki okres świadczeń ponoszą opłaty.

Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą radę gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w chwili jej podjęcia następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publiczne, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkola publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w dość już utrwalonej i bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W orzecznictwie ww. sądów wielokrotnie też podkreślano, że uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego (por. wyrok NSA z 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08).

Zaskarżona uchwała powyższych standardów jednak nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie [...] zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy - niezależnie od tego czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak - w jakim zakresie, rodzice (opiekunowie prawni) i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić co do charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej podlegają stosownej opłacie. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę. Fakt zaś, że uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców czy opiekunów prawnych dzieci ze świadczeń oferowanych przez przedszkola ponad czas podstawy programowej skutkuje tym, że przedmiotowa uchwała staje się opłatą obowiązkową.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Co prawda przyznać trzeba, że użyte w art.14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty sformułowanie, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznej ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 - z uwagi na brak wytycznych dotyczących treści akt wydanego na tej podstawie - jest bardzo szerokie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określono bowiem formy ustalania przez radę gminy ww. opłat. Niemniej jednak należy pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały.

Z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że bezpłatne nauczanie i wychowanie dotyczy zakresu co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Nie wyklucza to zatem bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie przekraczającym te podstawy. Opłata nie mogła zatem dotyczyć świadczeń realizowanych w zakresie podstaw programowych, a mogła być ustanowiona przez radę gminy co najwyżej wobec świadczeń przekraczających ten zakres. Oznacza to, że w uchwale wydawanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należało przynajmniej wskazać, za jaki rodzaj zajęć świadczonych w przedszkolu ustala się opłatę. Treść takiej uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat, jako świadczenia przekraczające podstawy programowe. Zapis § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jest zaś na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia rozeznanie za co ta opłata jest ponoszona. W konsekwencji prowadzić to może do objęcia odpłatnością za świadczenia, które z mocy prawa są bezpłatne. To na organie spoczywał zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, gdyż trudno żądać opłaty za coś niesprecyzowanego.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 powołanej ustawy. Obowiązek prowadzenia w zakresie podstawy programowej bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w tych ramach. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli, a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych, to wspomniana już wyżej czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Zaskarżony akt prawny odnosi się także do kwestii opłat za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym zakresie, od dnia 1 stycznia 2008 r., w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty dokonaną ustawą o systemie oświaty z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1292) wprowadzony został nowy przepis art. 67a. Określił on w swoim ustępie 2, iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Zgodnie z art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. W związku z powyższym wywieść należy, że organ samorządu terytorialnego chcąc uregulować ww. kwestię powinien powołać obok przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, również jej art. 67a ust. 2.

Wskazać także należy, że delegacja ustawowa upoważniająca organ jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego, nie może być cedowana na inny podmiot ani w całości ani w części. Tym samym wadliwe było zawarte w § 4 uchwały upoważnienie dyrektora przedszkola do podpisania z rodzicami lub opiekunami prawnymi dziecka umowy określającej zasady korzystania z przedszkola, skoro ich określenie należy do wyłącznej właściwości organu prowadzącego przedszkole.

Na koniec zauważyć jeszcze trzeba, że charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przesądza również o zakresie jej normatywnej treści wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w granicach wynikających z upoważnienia ustawowego do jego wydania - zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Powołany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do określania w uchwale wydawanej na jego podstawie zasad odpłatności za korzystanie z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Pomimo tego, o kwestii tej stanowi jednak § 6 zaskarżonej uchwały. Materia ta nie może być zaś przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie i w granicach wyznaczonych art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1825/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takiej uchwały. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.