Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 437/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki nr. [...], [...], [...] i [...] położone na terenie oznaczonym [...], karta terenu nr 001, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w Gdańsku kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. na uchwałę Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXXI/869/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon ulicy K. i ulicy G. w mieście G.

Jak wynika z akt sprawy skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 18 grudnia 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXXI/869/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. rejon ulicy K. i ulicy G. w mieście G.

Pismem z dnia 11 maja 2016 r. A. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XXXI/869/08 poprzez: usunięcie w całości z załącznika graficznego – rysunku planu stanowiącego Załącznik nr 1 oznaczenia obszaru "Zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr [...] o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej 001-M/U31, stanowiącym działki nr [..]-[..] oraz usunięcie pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr [..], ewentualnie poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości.

Jak wyjaśniła wzywająca Spółka, jest ona właścicielem działek nr [..]-.[..] położonych w G. przy ul. K./G., które zgodnie z kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego znajdują się w jednostce oznaczonej jako 001-M/U31 – teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Na załączniku nr 1 do planu – rysunku planu, na części terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej został oznaczony obszar Ogólnopolskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) oraz całkowicie się z nim pokrywający obszar "Zieleni do utrzymania i wprowadzenia". Szczegółowe ustalenia planu dla karty terenu 001 w punkcie 7 ppkt 3, dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazują, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: a) dla terenu znajdującego się w oznaczonym na planie obszarze Okołomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB): 70%, b) dla pozostałego terenu: 20%. Wzywająca podkreśliła w tym miejscu, że w ustaleniach szczegółowych dla karty terenu 001 nie określono, jaki jest minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej dla terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" a także nie oznaczono, że na terenach znajdujących się w oznaczonych na planie obszarach OSTAB i "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Z wyjaśnienia pojęcia "Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB)", zawartego w § 2 pkt 12 części ogólnej planu wynika, że na tym terenie nie jest zakazane sytuowanie zabudowy. Z kolei, z definicji pojęcia "zieleni do utrzymania i wprowadzenia", zawartego w § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że na tym obszarze minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wynosi 80%, nie ma tam wyraźnie oznaczonego zakazu zabudowy i dopiero interpretacja tego pojęcia może, lecz nie musi wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto, na załączniku graficznym nr 1 nie została też oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu – budowli (§ 2 ust. 13 części ogólnej) a w tekście planu wyraźnie ustala się linię zabudowy w taki sposób (pkt 7 ppkt 1 karty terenu 001), że obszar zabudowy w granicach terenu o funkcji mieszkaniowo – usługowej nie jest ograniczony poza zachowaniem standardowych odległości wynikających z przepisów budowlanych oraz drogowych. Co więcej, z § 2 pkt 14 części ogólnej planu wynika, że zieleń do utrzymania i wprowadzenia to zieleń, która z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, jak ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazanie do pokrycia terenu zielenią, lokalnych powiązań ekologicznych i zieleni izolacyjnej, powinna być wyznaczana w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu, a tymczasem wyznaczona została wewnątrz systemu OSTAB, który jest terenem o takiej samej funkcji i przeznaczeniu. Ponadto, szczegółowa interpretacja tego pojęcia może wskazywać, że na tym obszarze nie jest możliwe sytuowanie zabudowy, pomimo, że na załączniku graficznym nie została oznaczona maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy tj. linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz, określonych w ustaleniach planu – budowli.

Powyższe wskazuje, w ocenie wzywającej Spółki, że uchwała Rady Miasta nr XXXI/869/08 podjęta została z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego a polegającym na: braku spójności oraz na sprzeczności treści części ogólnej planu tj. jego § 2 pkt 1, 2, 12, 13 i 14 z ustaleniami szczegółowymi planu zawartymi w § 6 ust. 2 - karcie terenu nr 001 oraz na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do planu, skutkującej naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 3, 6 i 7 w zw. z § 2 pkt 6 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu na części terenu objętego kartą terenu nr 001, stanowiącego działki nr [...]-[...] objętego w całości funkcją zabudowy mieszkaniowo - usługowej 001-M/U31, obszaru "Zieleni do utrzymania i wprowadzenia" całkowicie się pokrywającego z obszarem Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB), przy jednoczesnym braku oznaczenia na załączniku graficznym - rysunku planu maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wzywająca Spółka zarzuciła ponadto, że przedstawione powyżej ustalenia planu są sprzeczne z ustaleniami wynikającymi z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVlll/431/07, z którego wynika, że przedmiotowy teren w całości powinien być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, przy czym na jego części może być oznaczony jedynie obszar OSTAB, natomiast nie może być oznaczony na jakiejkolwiek jego części obszar "Zieleni do wprowadzenia i utrzymania", której to funkcji studium w ogóle nie przewiduje. OSTAB, zgodnie z zapisami studium, jest obszarem szczególnym wykluczającym możliwość oznaczenia obszaru ogólnego w tym rozumieniu, jakim jest zieleń do utrzymania i wprowadzenia Powyższe potwierdza również, w ocenie wzywającej, analiza poszczególnych szkiców stanowiących załącznik do studium. Dlatego też, w ocenie wzywającej, kwestionowany plan został uchwalony z naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie wzywającej Spółki, przedstawione ustalenia planu naruszają ponadto w sposób wyraźny zasadę proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju. Celem uchwalonego planu i studium dla terenu 001-M/U31 było jego przekształcenie zgodnie z przesłankami zrównoważonego rozwoju i wprowadzenie na jego terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony struktur przyrodniczych i odpowiedniego bilansu terenów aktywnych biologicznie, zgodnie z oznaczonym systemem OSTAB, które powinny stanowić co najmniej 70 %. Zupełnie nieracjonalne i sprzeczne z określonym przeznaczeniem jest przy tym wprowadzenie na terenie OSTAB rygoru "zieleni do zachowania i wprowadzenia", czyli swoistego uchylenia warunków OSTAB.

Wzywająca wskazała również, że określone w karcie terenu zasady ochrony środowiska zawierają nieprecyzyjne zapisy, albowiem z jednej strony nakazują zabezpieczenie zbocza, z drugiej zaś ograniczają makroniwelacje terenu wyłącznie do potrzeb związanych z posadowieniem budynków.

W ocenie wzywającej przedstawione ustalenia planu istotnie naruszają jej interes prawny, gdyż w sposób oczywisty i niezasadny ograniczają przysługujące jej prawo własności i uprawnienia związane z jego wykonywaniem.

Na złożone wezwanie Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi.

W dniu 11 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła do Sądu skargę w przedmiotowej sprawie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej na załączniku graficznym - rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo - usługowej 001-M/U31, stanowiącym działki nr [..]-[..] został oznaczony obszar "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" oraz w części objętej pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr 001.

Skarżąca przytoczyła przy tym tożsame argumenty i stanowisko co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i podkreśliła, że oznaczenie terenu "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej 001-M/U31 stanowiącym działki nr [.].-[..], na którym został już oznaczony obszar OSTAB, stanowi ewidentne przekroczenie przez organ granic uznania w ramach samodzielności planistycznej, nieuzasadnione nadużycie władztwa planistycznego i jako takie powinno podlegać stwierdzeniu nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że obszar stanowiący własność skarżącej częściowo położony jest na skarpie, która zagrożona jest osuwaniem się mas ziemi. Skarpa ta, zarówno w studium jak i planie miejscowym, została włączona do Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Równocześnie w zapisach planu wprowadzono obszar zieleni do utrzymania i wprowadzenia pokrywający się z granicami OSTAB. Zachowanie zieleni istniejącej na skarpie oraz wprowadzenie nowej ma na celu zabezpieczenie zbocza przed erozją, a w efekcie przed osuwaniem się mas ziemi. Ustalenie obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" (oznaczonego na rysunku planu i uwzględnionego w tekście) jest jednoznaczne z zakazem zabudowy na całym obszarze i tym samym nie wymaga dodatkowego rysowania wzdłuż jego granicy maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z definicją obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" zawartą w § 2 uchwały: 80% tej zieleni musi stanowić powierzchnia biologicznie czynna, a pozostałe 20% można przeznaczyć na dopuszczone w definicji: ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i placyki zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej oraz, o ile jest to zapisane w karcie terenu, terenowe urządzenia sportowo - rekreacyjne o powierzchniach nie przekraczających powierzchni boisk do gier małych, ciągi pieszo-jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne -bez miejsc postojowych. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 uchwały zieleń do utrzymania i wprowadzenia to obszar zieleni wyznaczony w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, takich jak: ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazania do pokrycia terenu zielenią (np. skarpy, zagrożenie osuwiskami, podmokłości), lokalne powiązania ekologiczne, zieleń izolacyjna.

Rada wyjaśniła przy tym, że ustalenie w planie obszaru "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" jest doprecyzowaniem zawartego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. wprowadzenia, że "Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB), który łączy w swojej strukturze wszystkie tereny cenne przyrodniczo występujące na terenie miasta w formie płatów strukturalnych oraz ciągów łączących. Odpowiednie kształtowanie systemu przez zapisy w ustaleniach planów miejscowych jest całkowicie zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju przestrzeni miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga A. spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej rozpoznania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego:

Skarżąca Spółka, pismem z dnia 11 maja 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. w dniu 12 maja 2016 r., wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XXXI/869/08 poprzez usunięcie w całości z załącznika graficznego – rysunku planu stanowiącego Załącznik nr 1 oznaczenia obszaru "Zieleni do utrzymania i wprowadzenia" na terenie objętym kartą terenu nr 001 o funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej 001-M/U31, stanowiącym działki nr [...]-[...] oraz usunięcie pkt 11 ppkt 1 i pkt 11 ppkt 3 karty terenu nr 001, ewentualnie poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności kwestionowanego planu w całości. Z uwagi zaś na nieotrzymanie odpowiedzi na złożone wezwanie, w dniu 11 lipca 2016 r., skarżąca złożyła na tę uchwałę skargę do sądu administracyjnego.

Skarga została zatem wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. A zatem skarga, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Skarżąca Spółka wykazała także, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [..]-[..] dotyczą jej interesu prawnego. Skarżąca jest bowiem właścicielem tych działek i działki te położone są na terenie objętym ustaleniami skarżonego planu, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że w postępowaniu planistycznym interes prawny, znajdujący ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego, ma niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99, LEX nr 48196).

Według załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2008 r. nr XXXI/869/08 – rysunku planu, działki, będące własnością skarżącej tj. działki nr [..]-[..], zlokalizowane są na terenie oznaczonym 001-M/U31, stanowiącym w całości teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Przy czym, na części działek nr [..]-[..], wprowadzono jednocześnie Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) i jednocześnie zieleń do utrzymania i wprowadzenia.

W ocenie Sądu, ustalenie na obszarze Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) – terenu zieleni do utrzymania i wprowadzenia było, wbrew zarzutom skargi, zgodne z ustaleniami uchwały Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVIII/431/07 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.

W § 2 pkt 12 części tekstowej planu wyjaśniono, że Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) to "ciągła struktura przestrzenna wiążąca ze sobą najbardziej wartościowe, różnorodne tereny zieleni, fragmenty terenów otwartych (w tym wód powierzchniowych) i wybrane tereny zainwestowania miejskiego o ograniczonej zabudowie, a także zapewniająca ich powiązanie z odpowiednimi terenami pozamiejskimi. OSTAB składa się z podstawowych elementów strukturalnych i ciągów łączących, które zapewniają w jego obrębie ekologicznych reguł ciągłości w czasie i przestrzeni oraz różnorodności biologicznej".

Z kolei w § 2 pkt 14 części tekstowej kontrolowanej uchwały wyjaśniono, że zieleń do utrzymania i wprowadzenia to: "obszar zieleni wyznaczony w planie wewnątrz terenu o innym przeznaczeniu z określonych przestrzennie powodów środowiskowych, takich jak: ochrona istniejących skupisk zieleni, wskazania do pokrycia terenu zielenią (np. skarpy, zagrożenie osuwiskami, podmokłości), lokalne powiązania ekologiczne, zieleń izolacyjna. Minimum 80% obszaru tej zieleni musi stanowić powierzchnia biologicznie czynna. W karcie terenu można ustalić odrębnie dla tych obszarów większy jej udział. Jako zieleń towarzysząca innym funkcjom, utrzymywana i pielęgnowana przez właściciela terenu (użytkownika) może ona być urządzona i służyć celom rekreacyjnym w stopniu i w sposób nie kolidujący z celami jej ustalenia. Na tych zasadach w granicach zieleni do utrzymania i wprowadzenia dopuszcza się: ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i placyki zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, chyba że w karcie terenu ustalono inaczej; terenowe urządzenia sportowo – rekreacyjne o powierzchniach nie przekraczających boisk do gier małych – w przypadku dopuszczenia ich w karcie terenu, ciągi pieszo – jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne – bez miejsc postojowych – w przypadku dopuszczenia ich w karcie terenu wraz z określeniem warunków (np. liczba, orientacyjna lokalizacja".

Natomiast w załączniku nr 1 do uchwały Rady Miasta z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XVIII/431/07 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. wyjaśniono, że: "OSTAB jest systemem terenów zielonych i otwartych wynikającym z analizy struktury przyrodniczej miasta i stanowi rodzaj szkieletu będącego punktem wyjścia do kształtowania pozostałej przestrzeni miasta.(...) w obręb OSTAB włączono także niektóre tereny przeznaczone na funkcje inne niż zieleń publiczna, z istniejącymi dużymi powierzchniami zieleni towarzyszącej (zwłaszcza zadrzewień), wybrane tereny mieszkaniowe i usługowe oraz wybrane tereny jeszcze niezagospodarowane."

Zatem wprowadzenie w planie na terenie objętym OSTAB, stanowiącym system terenów zielonych będących punktem wyjścia do kształtowania pozostałej przestrzeni miasta, terenu określonego jako "zieleń do utrzymania i wprowadzenia", w przekonaniu składu orzekającego jest w pełni zgodne z ustaleniami wyżej wskazanego Studium. W tym miejscu należy podkreślić, że o zaliczeniu przedmiotowego terenu do kategorii "zieleni do utrzymania i wprowadzenia" przesądziły, jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej uchwały, uwarunkowania geologiczne, ponieważ obszar ten w całości znajduje się na skarpie zagrożonej osunięciem. Zatem wyłączenie tego terenu od zabudowy jest zasadne.

Jednakże należy zauważyć, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778) stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Z przepisu tego wynika, że dozwolone z punktu widzenia obowiązującego prawa określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, jest możliwe, pod warunkiem jednak, że wzajemnie się one nie wykluczają np. funkcja usługowa z mieszkalną albo przeznaczenie nieruchomości na uprawy rolne (w okresie letnim) oraz na rekreację, łącznie z budową wyciągu narciarskiego (w okresie zimowym) (zob. (zob. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo LexisNaexis, Warszawa 2014 r., str. 159).

Z kolei wprowadzenie dla jednego obszaru terenów o różnym przeznaczeniu możliwe jest jedynie poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających te tereny.

Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia wynika również z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia.

Określenie zatem w części tekstowej planu więcej niż jednego przeznaczenia terenu o wykluczającym się wzajemnie sposobie zagospodarowania, obligowało w myśl przywołanych powyżej przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego do ustalenia linii rozgraniczających, w tym ich wyrysowania w części rysunkowej stanowiącej "ilustrację graficzną tekstu" (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s.157-158).

W doktrynie podkreśla się przy tym, że dla jasności i precyzyjności stosowania tej regulacji prawnej, wymagane jest wyraźne, tj. niepowodujące jakichkolwiek wątpliwości wyznaczenia linii rozgraniczających poszczególne tereny. Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne co do przebiegi i muszą być wiążące tak, aby nie pozostawiać innemu niż rada gminy organowi możliwości ich przesuwania poza planem, ponieważ oznaczałoby to delegowanie na rzecz tego organu kompetencji do wyznaczenia przebiegu ww. linii a rada gminy kompetencji do takiej delegacji nie ma (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10, Lexis.pl nr 2449362).

W kontrolowanej uchwale w ustaleniach szczególnych planu dla karty terenu 001, określono jego przeznaczenie jako M/U31 – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej zawierający teren mieszkaniowy M23 i usługowy U33 oraz ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako maksymalnie 40% oraz minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej wskazując: dla terenu znajdującego się w oznaczonym na planie obszarze Ogólnomiejskiego Systemu Terenu Aktywnych Biologicznie (OSTAB): 70%, dla pozostałego terenu: 20%.

Z przywołanych zapisów planu, odczytywanych zarówno z części tekstowej jak i graficznej, wynika więc, że dla całości działek nr [..]-[..] wprowadzono przeznaczenie – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej przy czym na ich części wprowadzono jednocześnie teren Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB) i teren zieleni do utrzymania i wprowadzenia, gdzie niemożliwa jest zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa. Przeznaczenie w całości terenu 001M/U31 pod zabudowę mieszkaniowo – usługową jest zatem sprzeczne z przeznaczeniem części tego terenu pod Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB), czy też pod zieleń do utrzymania i wprowadzenia. Przeznaczenie tych terenów, jak wynika bowiem z definicji zawartych w § 2 pkt 12 i 14 kontrolowanego planu i z wprowadzonego na nich minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 70%, wiążą się z zakazem zabudowy i utrzymaniem terenów zielonych. A zatem przeznaczenia te wzajemnie się wykluczają. Uwidocznienie na załączniku graficznym planu miejscowego linii oddzielającej teren OSTAB nie jest, w przekonaniu Sądu, równoznaczne z wyznaczeniem linii rozgraniczającej, o jakiej mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które są obligatoryjnym elementem planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 197/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przekonaniu Sądu niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jednego obszaru jednocześnie terenów o różnym przeznaczeniu bez wyraźnego ich rozgraniczenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe stanowi rażące naruszenie zasad stanowienia planów.

Ponadto należy podkreślić, że postanowienia planu miejscowego powinny być ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Plan miejscowy powinien być tworzony z zachowaniem reguł dobrej legislacji, racjonalności i przejrzystości, a poszczególne jego przepisy powinny wraz z pozostałymi tworzyć spójną oraz logiczną, systemową całość (zob. A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo LexisNaexis, Warszawa 2014 r., str. 155- 156).

W kontrolowanym planie wprowadzony dla całego terenu 001-M/U31, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako "maksymalnie 40%", z jednoczesnym, wskazanym powyżej, wprowadzeniem na części działek nr [..]-[..] zakazu takiej zabudowy - jawi się jako nieprecyzyjny, a także jako niemożliwy do zastosowania. Na podstawie rysunku planu można bowiem przyjąć, że części działek nr [..]-[..], na których nie wprowadzono Ogólnomiejskiego Systemu Terenu Aktywnych Biologicznie (OSTAB) wraz z terenem zieleni do utrzymania i wprowadzenia, stanowią mniej niż 40% powierzchni tych działek, zatem inwestor nie może na tych działkach zrealizować dopuszczanej planem zabudowy.

Nieprecyzyjne regulacje planu co do możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a także brak któregokolwiek z ustaleń, wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało istotny wpływ na treść planu miejscowego, stanowią natomiast naruszenie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż prowadzić mogą do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź wręcz do jego niewykonalności.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rażące naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Niezasadny jest natomiast zawarty w treści skargi zarzut nieprawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy jako linii "zgodnej z przepisami budowlanymi i drogowymi". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 ustawy, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno – architektonicznych. O linii zabudowy dla terenów przyległych do dróg publicznych i o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych, ustalający wymagania w zakresie odległości w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym przepisie w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przylegających do dróg publicznych. Podobnie przepisy prawa budowlanego wyznaczają niezbędne odległości zabudowy od granicy działki. Wskazanie linii zabudowy pośrednio jako wynikającej z obowiązujących przepisów, w przekonaniu Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie narusza wskazanych wyżej przepisów.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia kontrolowaną uchwałą interesu prawnego skarżącej Spółki, jako właścicielki działek nr [..]-[..]. Działka nr [..] w ogóle nie została objęta postanowieniami kontrolowanego planu, a w stosunku do działek nr [..]-[..] plan nie wprowadza żadnych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, w tym do wykonywania prawa zabudowy. Z uwagi na powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę w tej części, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.