Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1282/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] , 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 127 § 3 k.p.a. w zw. z art.16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 - dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej Fundacji [...] z siedzibą w K. (dalej również jako Fundacja).

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Fundacja wystąpiła do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie m.in. kopii dokumentów będących w posiadaniu Ministerstwa Zdrowia, zarówno wytworzonych przez Ministerstwo, jak i inne organy i podmioty publiczne lub też inne podmioty, w trakcie postępowania o objęcie refundacją leku [...]:

wniosku o objęcie refundacją i ustalenie ceny;

analiz dołączonych do wniosku przez wnioskodawcę;

zlecenia Ministra Zdrowia do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji (dalej jako AOTMiT);

wystąpienia Ministra Zdrowia do wnioskodawcy z zarzutami braków formalnych lub merytorycznych oraz odpowiedzi wnioskodawcy na te wystąpienia;

analizy weryfikacyjnej AOTMiT;

prezentacji przedstawionej na posiedzeniu Rady Przejrzystości;

protokołu posiedzenia Rady Przejrzystości;

stanowiska Rady Przejrzystości;

rekomendacji Prezesa AOTMiT;

protokołu ustaleń/rozbieżności z negocjacji wnioskodawcy z zespołem

negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej;

nagrania negocjacji zespołu negocjacyjnego z wnioskodawcą;

uchwały Komisji Ekonomicznej;

nagrania posiedzenia Komisji Ekonomicznej;

dokumentów wytworzonych w trakcie ewentualnych negocjacji Ministra Zdrowia z wnioskodawcą po uchwale Komisji Ekonomicznej;

decyzji refundacyjnej z uzasadnieniem;

ewentualnych wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumentów

wytworzonych i decyzji podjętych w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Zdrowia zwrócił się do A. sp. z o. o. z prośbą o wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorcy, która ewentualnie może być zawarta w dokumentacji zebranej w ramach postępowania w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. sp. z o. o. poinformowała Ministra, że nie wyraża zgody na przekazanie jakichkolwiek dokumentów złożonych w ramach postępowania w przedmiocie objęcia refundacją oraz ustalenia urzędowej ceny leku [...], bądź dokumentów wytworzonych na ich podstawie. Spółka wskazała, że uznaje przedmiotowe żądanie za niezasadne oraz nieznajdujące uzasadnienia w interesie publicznym w związku z wydaniem przez Ministra Zdrowia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. Ponadto Spółka podniosła, że całość powyższej dokumentacji, łącznie z elementami decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, która zawiera informacji o przebiegu postępowania oraz powody tego umorzenia, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy oraz nie powinna podlegać udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Minister Zdrowia, na podstawie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił Fundacji udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Organ uznał bowiem, że przekazane w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. zastrzeżenie strony postępowania administracyjnego, tj. A. sp. z o.o., iż dokumentacja zgromadzona w toku postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...] stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i nie może zostać ujawniona osobom trzecim, należy uznać za "odpowiednie" (art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji), "rozsądne w danych okolicznościach".

Od powyższej decyzji Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze oraz art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niezasadną odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie wnioskowanych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, w szczególności ograniczenie dostępności dokumentów urzędowych wytworzonych w toku postępowania refundacyjnego, oraz wydanie decyzji z przekroczeniem terminów wskazanych w u.d.i.p., czego skutkiem jest niezgodne z prawem pozbawienie jej prawa dostępu do informacji publicznej.

Minister Zdrowia powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia podniósł, że dokonał samodzielnej analizy dokumentacji postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku [...] w zakresie ustalenia zakresu tajemnicy. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2003 r. sygn. akt IV CKN 211/01 wskazał, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. W toku negocjacji prowadzonych z A. Sp. z o.o., podmiot ten zastrzegł poufność informacji powołując się na ich wrażliwość oraz wartość handlową. Mając na uwadze charakter i tryb negocjacji prowadzonych pomiędzy podmiotem odpowiedzialnym a organem, Minister Zdrowia uznał pisemne zastrzeżenie poufności w dokumentach skierowanych do niego za odpowiednie i wystarczające, by uznać, że wolą podmiotu jest nieujawnianie treści przedmiotowych pism i negocjacji.

Organ podkreślił, że ustalenia pomiędzy podmiotem odpowiedzialnym a Ministrem Zdrowia, będące przedmiotem wniosku, stanowiły przedmiot oferty firmy A. Sp. z o. o. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedstawione przez Spółkę dane i informacje zawarte w dokumentacji refundacyjnej stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną, a w szczególności również element strategii sprzedażowej. Informacje zawarte w dokumentacji prowadzonego postępowania refundacyjnego dotyczącego leku [...], a w szczególności merytoryczne dane, czy rozstrzygnięcia, zawierające stanowisko wnioskodawcy podczas prowadzonych negocjacji z Zespołem Negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej, w uchwale podjętej przez Komisję Ekonomiczną, czy w sentencji decyzji refundacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu, mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa.

Organ zaznaczył, że bezsporne jest, iż decyzja administracyjna wydana przez Ministra Zdrowia na podstawie przepisów ustawy o refundacji stanowi informację publiczną. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym.

Minister wskazał, że art. 37 ustawy o refundacji stanowi, iż Minister Zdrowia ogłasza w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia w drodze obwieszczenia raz na dwa miesiące wykaz refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, w stosunku do których wydano ostateczne decyzje administracyjne o objęciu refundacją. Obwieszczenie to zawiera dane identyfikujące lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrób medyczny;

kategorię dostępności refundacyjnej;

poziom odpłatności;

urzędową cenę zbytu;

cenę detaliczną;

wysokość limitu finansowania dla leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 albo informacyjną wysokość limitu finansowania dla leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 dostosowaną do wielkości opakowania jednostkowego;

wysokość dopłaty świadczeniobiorcy;

grupę limitową;

termin wejścia w życie decyzji, o której mowa w art. 11 oraz okres jej obowiązywania.

W ocenie organu oznacza to, że udostępnienie informacji publicznej z zakresu decyzji administracyjnych o objęciu refundacją w Biuletynie Informacji Publicznej stanowi przejaw realizacji prawa do informacji publicznej sformułowany w art. 3 u.d.i.p. Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w BIP, podlegają one udostępnieniu na wniosek. Informacja o instrumentach dzielenia ryzyka, dotyczącą rozstrzygnięcia administracyjnego, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 7 ustawy o refundacji nie podlega ogłaszaniu w BIP, co oznacza, iż ustawodawca w sposób celowy wykluczył te informacje z najszerszego i najprostszego dostępu do informacji publicznych. Zdaniem Ministra, gdyby informacja o instrumentach dzielenia ryzyka miała mieć charakter powszechny, to kwestia ta wprost zostałaby wyrażona w treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o refundacji. Organ stwierdził, że należy przyjąć, iż warunki oferty podmiotu odpowiedzialnego, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniają przesłanki do uznania za informację handlową przedsiębiorcy, posiadającą wartość gospodarczą. Zgodnie z przytoczonym orzeczeniem Sądu Najwyższego I CKN 304/00 "informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie związanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym".

Reasumując organ stwierdził, że informacja będąca przedmiotem rozpatrywanego wniosku spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowiące podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, odnosząc się do żądania zawartego w pkt 11 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, że do dnia wydania decyzji do Ministra Zdrowia nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący leku [...].

Na powyższą decyzję Fundacja [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez przyjęcie, że wszystkie dokumenty związane z przebiegiem procesu refundacyjnego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, czego skutkiem była nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, że nie każda tajemnica przedsiębiorstwa automatycznie wyłącza zastosowanie prawa do informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście jawności gospodarowania środkami publicznymi. Konieczne jest w każdym indywidualnym przypadku badanie m.in. czy informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa, z jednoczesnym uwzględnieniem ustawowej regulacji, z której wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Fundacja wskazała, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, iż określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Samo zastrzeżenie przez przedsiębiorcę informacji jako "tajemnica przedsiębiorcy" nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie nie zostały spełnione ww. przesłanki, albowiem organ, wbrew twierdzeniom zawartym w skarżonej decyzji, oparł się jedynie na formalnym aspekcie stanowiska przedsiębiorcy bez przeprowadzenia badania skuteczności i zasadności objęcia wnioskowanych informacji "tajemnicą przedsiębiorcy". Fundacja podniosła, że postępowanie organu należy uznać za nieprawidłowe także z uwagi na fakt, iż opierając się na twierdzeniach przedsiębiorcy, nie dokonał on obiektywnej oceny zasadności objęcia wnioskowanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy.

Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie udostępnieniu powinny podlegać co najmniej wszystkie dokumenty urzędowe wytworzone w ramach przedmiotowego postępowania refundacyjnego. W szczególności nie powinny być uznawane za tajemnicę przedsiębiorcy dane na temat bezpieczeństwa stosowania leku, informacje o refundacji w innych krajach, wyniki badań klinicznych, wskaźniki ICUR, ICER, informacje o skuteczności klinicznej i praktycznej, informacje o uzyskiwanych efektach zdrowotnych, informacje o działaniach niepożądanych, dostępne dowody naukowe, wpływ na budżet płatnika publicznego, wyniki badań nigdzie niepublikowanych. Ponadto ze względu na bezpośredni wpływ na wielkość wydatków na refundację danego leku ze środków publicznych po zakończeniu procesu decyzyjnego powinny być udostępniane: efektywna cena zbytu, fakt ustalenia instrumentu dzielenia ryzyka i wszystkie szczegóły dotyczące instrumentu dzielenia ryzyka.

Fundacja podniosła także, że za niewłaściwe należy uznać postępowanie organu, polegające na objęciu tajemnicą przedsiębiorcy informacji, oznaczonych w ten sposób przez zainteresowany podmiot, dopiero po wpłynięciu wniosku o ich udostępnienie. W ocenie Fundacji trudno zgodzić się z argumentacją organu, który opierając się jedynie na życzeniach przedsiębiorcy, uznał za objęte tajemnicą wszystkie dokumenty wytworzone w ramach postępowania refundacyjnego zarówno przez przedsiębiorcę jak i przez organ. Strona skarżąca wyraziła wątpliwość, czy w ogóle możliwe jest objęcie przez przedsiębiorcę tajemnicą dokumentów i informacji, które nie zostały wytworzone przez przedsiębiorcę, ani też nie weszły w jego posiadanie, np. w wyniku zawarcia umowy.

Strona skarżąca podniosła ponownie, że zasadnicze zdziwienie budzi fakt nieudostępnienia dokumentów, które zostały jej udostępnione w odpowiedzi na tożsamy treściowo wniosek dotyczący dokumentacji przebiegu procesu refundacyjnego dla leku [...]. Lek ten jest produktem generycznym, czyli odtwórczym - chemiczną kopią leku oryginalnego, jakim jest lek [...].

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ podniósł, że strona skarżąca została poinformowana w piśmie nr [...], iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W piśmie tym organ wskazał, że analiza weryfikacyjna AOTMiT, Stanowisko Rady Przejrzystości, Rekomendacja Prezesa AOTMiT zostały udostępnione publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji Oceny Technologii Medycznych, na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1138). Skarżący może zatem samodzielnie uzyskać informacje będące częściowo przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji postępowania o objęcie refundacją ww. leku, które zostały udostępnione w Biuletynie informacji Publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 - dalej jako u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto - co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować - informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź wjakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest bowiem, że Minister Zdrowia jest organem władzy publicznej, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a dokumenty z postępowania o refundację leków, jako materiały z realizacji zadań publicznych, mieszczą się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. PubI. 2010/9/20-23).

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana nieco inaczej w kwestii uwypuklenie woli i roli przedsiębiorcy.

Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się zatem trzy elementy: 1) informacyjny — istnieje pewna wiadomość, przybierająca formę dokumentu; 2) materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń), 3) formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 51 1/13, podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1450/13 – publik. jw.).

Podnieść w tym miejscu należy, że art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres prawa do informacji publicznej wskazując, że jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, takie jak: ochron wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczając prawną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi uczynić to w taki sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiana relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczone. Wskazana regulacja winna być dostosowana do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca, który to cel musi być również kwalifikowany w kategorii wartości konstytucyjnej. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji należy stwierdzić, że z ich uzasadnienia nie wynika zasadność odmowy udostępnienia całości żądanych przez Fundację [...] danych, a w szczególności wytworzonych przez organ (w tym Agencję Ochrony Technologii Medycznych, Radę Przejrzystości oraz Komisję Ekonomiczną) w toku prowadzonego postępowania o refundację leku.

Wbrew twierdzeniom skargi, Minister Zdrowia wykazał, iż w sprawie została spełniona przesłanka formalna warunkująca możliwość ograniczenia dostępności żądanej informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Analiza przedłożonych Sądowi do wglądu materiałów aktowych (będących przedmiotem wniosku strony skarżącej) wykazała, iż już na etapie składania wniosku refundacyjnego Spółka A. zastrzegła poufność wszelkich dokumentów przedkładanych do wniosku o refundację leku [...] oraz wytworzonych w ramach tego postępowania (pisma bez daty załączone do wniosku z dnia [...] lutego 2012 r.: 1. o braku zgody na upublicznienie raportu HTA , 2. o objęciu tajemnicą przedsiębiorstwa wszelkich dany zawartych do dokumentacji wnioskowej). Stanowisko to zostało przez Spółkę podtrzymane w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Niemniej Minister Zdrowia nie przeanalizował wnikliwie żądań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pod katem spełnienia przesłanki materialnej. Pokreślić należy, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, publik. LEX nr 1456979).

W sprawie organ niejako przyjął, że jest związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa. Tymczasem zastrzeżenie to nie może być traktowane jako wiążące dla organu, tym bardziej, że dotyczyło dokumentów wytworzonych przez organy państwowe, a w tym zakresie tylko organy władzy publicznej mogą decydować o ich ujawnieniu. Nadto nawet, gdy dany dokument zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa nie oznacza to, że nie może być on ujawniony w całości. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w świetle przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a odmowa jej udostępnienia - wyjątkiem. Oznacza to zatem, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien mieć na względzie ogólną zasadę wywiedzioną przez orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle której celem u.d.i.p. jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez u.d.i.p terminie. Zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa" (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1871/15) lub inaczej normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate (wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 – pubil. jw.), a zatem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zawsze powinien podejmować działania zmierzające do udostępnienia informacji, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej jest oparta jest na zasadzie jawności życia publicznego. Dlatego też organ powinien rozważyć w jakim zakresie żądane dokumenty mogą być udostępnione, a w jakim są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bark jest dowodu, aby taka analiza została przez Ministra Zdrowia rzetelnie przeprowadzona.

Należy się zgodzić się z Ministrem Zdrowia, iż co do zasady przedstawione przez A. Sp. z o.o. danie i informacje zawarte w dokumentacji refundacyjnej stanowią dane tworzące politykę ekonomiczną i element strategii sprzedażowej. Merytoryczne dane, czy rozstrzygnięcia zawierające stanowisko wnioskodawcy podczas prowadzonych negocjacji z Zespołem Negocjacyjnym Komisji Ekonomicznej, choć trudno Sądowi to ocenić wobec braku dokumentów z negocjacji w materiale aktowym, mogą, z uwagi na swój zastrzeżony roboczy charakter, stanowić informację istotną dla przedsiębiorcy, a więc korzystać z waloru poufności. Jednakże nie sposób zaakceptować powyższego poglądu (strona 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) w odniesieniu do uchwały Komisji Ekonomicznej, czy do sentencji decyzji refundacyjnej i jej uzasadniania. Po pierwsze, przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była decyzja refundacyjna z uzasadnieniem, a w sprawie o refundacje leku [...] Minister Zdrowia w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję umarzająca postępowanie. Zatem organ nie powinien odmówić udostępnienia decyzji, której nie wydał (refundacyjnej). Po wtóre, gdyby nawet przyjąć, iż w powyższym zakresie wniosek dotyczył jakiejkolwiek decyzji wydanej w postępowaniu o refundację leku, to decyzja kończąca postępowanie z przyczyn stricte formalnych w sentencji i uzasadnieniu nie zawiera jakichkolwiek informacji merytorycznej. Analogicznie nie sposób stwierdzić, iż uchwała Komisji Ekonomicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], poza ewentualnie wskazaną ustaloną ceną zbytu (z uwagi, iż nie doszło do wydania decyzji refundacyjnej), zawiera jakąkolwiek treść mogąca stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Także sam wniosek o refundację z dnia [...] lutego 2012 r. nie zawiera treści mogących być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa, jak też wybrane załączniki do wniosku, np. kopia decyzji dopuszczenia do obrotu, dowód wniesienia opłaty za złożenie wniosku, aktualny odpis z rejestru. W szczególności Minister Zdrowia nie przeanalizował, czy dokumenty wytworzone przez organ, a przedstawiające stanowisko w sprawie, zawierają w swej treści informację istotną z punku widzenia interesów Spółki A. Przykładowo, ww. uchwała Komisji Ekonomicznej zawiera w istocie stanowisko odnoszące się do poziomu ceny i zaproponowanego instrumentu podziału ryzyka, bez podania jakikolwiek danych merytorycznych. Nadto z materiału aktowego nie wynika nawet, czy na posiedzeniu Rady Przejrzystości przedstawiono prezentację, czy prowadzone negocjacje były nagrywane. Organ nie wyjaśnił, czy jest w posiadaniu takowych materiałów i czy wobec tego odmowa ich udostępnienia decyzją jest zasadna.

Nadto w odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia zasygnalizował, że analiza weryfikacyjna AOTMiT, Stanowisko Rady Przejrzystości, Rekomendacja Prezesa AOTMiT zostały udostępnione publicznie w BIP Agencji Oceny Technologii Medycznych, na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw. Zatem organ bezpodstawnie objął przedmiotem odmowy decyzyjnej część wniosku Fundacji z dnia [...] marca 2017 r. odnoszący się do pkt 2 – analiz dołączonych do wniosku refundacyjnego, pkt 5 – analizy weryfikacyjnej AOTMiT, pkt 8 – stanowiska Rady Przejrzystości, pkt 9 – rekomendacji Prezesa AOTMiT, albowiem w świetle art. 35 ust. 4 powołanej ustawy, Prezes Agencji niezwłocznie przekazuje analizę weryfikacyjną Agencji w sprawie oceny leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego Radzie Przejrzystości oraz wnioskodawcy, a następnie publikuje ją w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji wraz z analizami wnioskodawcy, o których mowa w art. 25 pkt 14 lit. c oraz art. 26 pkt 2 lit. h oraz i. Skoro zatem, udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalania podmiot obowiązany do jej udzielenia na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), to nie ma też podstaw do omowy udostępnienia tej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższego wynika, iż Minister Zdrowia nie dokonał niezbędnych ustaleń i ocen materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji niewłaściwie zastosował w sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prowadzi to stwierdzenia, iż decyzje wydane w sprawie są obarczone istotnymi wadami prawnymi.

Nadto organ błędnie założył, powołując się na treści art. 37 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1844 ze zm.), że obowiązek publikacji w formie obwieszczenia, wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych niejako zwalnia go od konieczności udostępniania innych danych związanych z postępowaniem w sprawie refundacji leków w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu podnieść należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych od lat wypracowało zasadę, wedle której wszelkie ograniczenia dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane ściśle, niedopuszczalne jest zatem taki sposób wykładni przepisu, który uniemożliwia w ogóle udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2609/15). Nie można zatem wyprowadzić z treści art. 37 ww. ustawy z dnia 12 maja 2011 r. swego rodzaju "tajemnicy refundacyjnej", wedle której gdy chodzi o postępowania zawiązane z ceną refundowanych leków - tylko dane zawarte we wskazanym przepisie podlegają ujawnieniu, a pozostałe informacje nie są jawne. Takie rozwiązanie jest nie do przyjęcia zarówno w świetle przepisów konstytucyjnych jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać nadto należy, że celem art. 37 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych nie było ustanowienie ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej, lecz zapewnienia wnioskodawcom możliwości zapoznania się z właściwie uzasadnioną, indywidualną decyzją w ich sprawie" (J. Adamski, K. Urban, E. Warmińska, Komentarz do ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, LEX 2013). Obwieszczenie posiada zatem charakter informacyjny i nie określa w żaden sposób sytuacji prawnej podmiotów, które chcą otrzymać informację publiczną o postępowaniu refundacyjnym – tak WSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1600/17.

Minister Zdrowia ponownie rozpatrując wniosek Fundacji z dnia [...] marca 2017 r. będzie obowiązany dokonać wnikliwej analizy materiału aktowego w zestawieniu w żądaniami zawartymi we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. i ustalić, jaką wnioskowaną informację posiada, a jakiej nie (dotyczy np. prezentacji przedstawionej na posiedzeniu Rady Przejrzystości, nagrania z posiedzenia zespołu negocjacyjnego), określi w jakim zakresie żądana informacja funkcjonuje w przestrzeni publicznej (została zamieszczona w BIP) i dopiero wówczas oceni, czy pozostała po wstępnej weryfikacji informacja publiczna korzysta z waloru poufności, którą zastrzegła Spółka. Organ powinien szczególnie wnikliwie przeanalizować dokumenty urzędowe wytworzone w postępowaniu o refundację leku [...] i ocenić, czy ich treść zawiera informację poufną przedsiębiorcy uzasadniającą wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis od skargi).