Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 408/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 2, art. 60, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 153, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "G" D.D. i M.W. spółki jawnej na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa, III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz "G" D.D. i M.W. spółka jawna kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. G D.D. i M.W. spółka jawna w dniu 28 kwietnia 2016 r. wniosła o dofinansowanie projektu konkursowego w ramach RPO - 2020 pt. "[...] akademia kompetencji językowych i komputerowych".

Pismem z dnia [...] października 2016 r. wnioskujący został poinformowany przez instytucję zarządzającą – Zarząd Województwa (IZ) o negatywnej ocenie projektu z uwagi na niespełnienie kryteriów dostępu, które obowiązują

w ramach konkursu.

W dniu 31 października 2016 r. wnioskujący złożył protest, który został częściowo uwzględniony. W informacji z dnia [...] listopada 2016 r. o wynikach rozpatrzenia protestu IZ wskazała, że podanie we wniosku, że w projekcie na 1422 osoby, udział weźmie 427 osób w wieku po 50 roku życia lub 995 o niskich kwalifikacjach, nie gwarantuje, że 100% uczestników to będą osoby w wieku 50+ oraz o niskich kwalifikacjach. Zdaniem IZ zapis ten budził wątpliwości, gdyż wnioskodawca we wniosku o dofinasowanie projektu wskazuje, że uczestnikami projektu będą osoby należące do co najmniej jednej z grup tj. osób po 50 roku życia i osób o niskich kwalifikacjach. IZ wskazała, że obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawienie informacji we wniosku w sposób wyczerpujący i konkretny w takiej formie, aby oceniający mógł się zapoznać z informacjami zawartymi w przedmiotowej aplikacji. W ocenie organu wnioskodawca nie zawarł chociażby deklaracji, która pozwalałaby w tym wypadku na potwierdzenie spełnienia kryterium dostępu, zatem nie zagwarantował, zgodne z brzmieniem kryterium, że co najmniej 90% kosztów bezpośrednich zostanie przeznaczona na wsparcie osób w wieku 50 lat i więcej i/lub osób o niskich kwalifikacjach.

W skardze wniesionej z zachowaniem szczególnego terminu i warunków formalnych skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej ocenie (informacji o nieuwzględnieniu protestu) skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów

w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 217) poprzez dokonanie oceny wniosku na podstawie wadliwej dokumentacji konkursowej (brak spójności pomiędzy kryteriami dostępu sformułowanymi w ramach konkursu;

- art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez dokonanie oceny wniosku w sposób sprzeczny z zasadami logicznego wnioskowania,

- art. 39 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez odrzucenie wniosku, który spełnił kryteria wyboru określone w Regulaminie konkursu Regionalny Program Operacyjny – 2020.

2. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 marca 2017 r. w sprawie II SA/Go 1031/16 stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo

i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa.

W motywach tego rozstrzygnięcia sąd wskazał, że kryterium, którego zdaniem IZ wnioskująca spółka nie spełniła nie zostało sformułowane jasno, choć - jako kryterium formalne - powinno być sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości co do jego rozumienia. W Kryteriach wyboru projektu w odróżnieniu od Regulaminu, użyto koniunkcji z alternatywą rozłączną zamiennie z koniunkcją, co powoduje brak spójności pomiędzy kryteriami dostępu sformułowanymi w Kryteriach wyboru projektu a Regulaminem.

Dalej Sąd wskazał, że z treści wniosku (punkty 3.1 i 4.1) wynika, że 100% uczestników projektu stanowią osoby w wieku 50 lat i więcej i/lub osoby o niskich kwalifikacjach. Nie ma zatem możliwości udziału w projekcie osób, które nie należą do jednej z kategorii: wiek lub niskie kwalifikacje. Zdaniem Sądu słusznie zatem strona skarżąca podniosła, że nie ma możliwości, by 90% kosztów bezpośrednich nie zostało wydanych na wskazane we wniosku osoby. Z tych względów sąd uznał ocenę IZ za błędną i stwierdził, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów), przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny)

i w konsekwencji przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez IZ.

Wyrok ten nie został zaskarżony przez żadną ze stron i stał się prawomocny

z dniem 29 marca 2017 r.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Instytucja Zarządzająca pismem z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) poinformowała wnioskodawcę o ponownej negatywnej ocenie złożonego wniosku o dofinansowanie i odmowie przyznania dofinansowania (k. 107-114 akt sądowych).

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. IZ wskazała, że uznaje protest skarżącej

z dnia [...] października 2016 r. co do większości podniesionych w nim zarzutów dotyczących kryteriów merytorycznych oceny projektu (uwzględniono 10 zarzutów, nie uwzględniono 2) wobec czego przyznano wnioskodawcy łącznie 94,5 punktu co kwalifikowało spółkę do dofinasowania. Instytucja wskazała jednak, że projekt nie może uzyskać dofinasowania, ze względu na "istotny błąd" zidentyfikowany przez jednego z oceniających, ale nie podniesiony w proteście z dnia [...] października 2016 r. i nie rozpatrzony w informacji z dnia [...] listopada 2016 r. (k. 54-57 oraz 58-60 akt II SA/Go 1031/16). Błąd ten dotyczył, zdaniem Instytucji Zarządzającej, "braku uwzględnienia języka francuskiego w projekcie, co prowadziło zdaniem organu do "sprzeczności z popytowym systemem dystrybucji usług szkoleniowych wymaganych warunkami konkursu".

4. Wnioskodawca w terminie wniósł protest od powyższego rozstrzygnięcia zarzucając brak podstawy prawnej do dokonania zmiany oceny odniesieniu do kryterium i zarzutu nie podniesionego przez wnioskodawcę w proteście i nie objętego kontrolą sądową w sprawie II SA/Go 1031/16 (k. 115-116).

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...], k. 117-120 akt sądowych) Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Podtrzymując stanowisko w zakresie niespełnienia przez wniosek kryterium dotyczącego wsparcia językowego wskazano, że zgodnie z regulaminem konkursu wymagane było zestawienie stawek jednostkowych dla trzech języków w ramach Priorytetu inwestycyjnego. Intencją popytowego systemu dystrybucji usług szkoleniowych jest zapewnienie uczestnikom projektu możliwości samodzielnego wyboru rodzaju usług spośród wszystkich form wsparcia dopuszczalnych zapisami SZOOP RPO 2014-2020. Potencjalny uczestnik, bazując na analizie własnych potrzeb i deficytów, powinien mieć możliwość dokonania indywidulanego wyboru oferty szkoleniowej, a projektodawca we wniosku o dofinansowanie powinien zapewnić pełen wachlarz usług, by móc elastycznie reagować podażą szkoleń i kursów na zapotrzebowanie uczestników.

W złożonym przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie analiza sytuacji problemowej nie odnosi się do języka francuskiego. Zaproponowane wsparcie dotyczy jedynie języka angielskiego i niemieckiego. Powyższe stoi w sprzeczności

z popytowym systemem dystrybucji usług szkoleniowych, ponieważ wnioskodawca nie oferuje szkoleń z języka francuskiego, nie udowadniając, że popyt na takie wsparcie nie występuje.

Podkreślono, że regulamin konkursu w sposób jasny i jednoznaczny określał zakres prowadzonych przez beneficjenta poszczególnych szkoleń oraz kursów,

w ramach danego projektu. Wnioskodawca nie zaoferował szkoleń w zakresie języka francuskiego nie udowadniając przy tym, że popyt na takie wsparcie nie wstępuje. Wnioskodawca nie wykazał, że rezygnacja z zakresu szkoleń i kursów z języka francuskiego była wynikiem wyboru uczestnika projektu, do czego zobowiązywała zasada podejścia popytowego. Dlatego w tym zakresie projekt nie jest zgodny

z zapisami regulaminu konkursu i nie było możliwe uznanie protestu w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu, że kwestia ta nie była objęta pierwotnym protestem organ wskazał, że istotą protestu jest umożliwienie ponownego sprawdzenia wniosku (projektu) w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Jeśli uchybienia popełnione w procedurze konkursowej uniemożliwiają dokonanie takiej oceny, nie może być mowy o związaniu instytucji odwoławczej zarzutami protestu. Właściwa instytucja w przypadku wniesienia protestu nie jest związana wnioskami protestu co do kierunku i typu rozstrzygnięcia, W szczególności, w przypadku gdy skarżący wnosi protest wyłącznie w zakresie zarzutów co do kryteriów oceny projektu.

Zdaniem IZ ponowne rozpoznanie wniosku zostało dokonane prawidłowo na podstawie informacji i dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę w ramach złożonego do oceny wniosku o dofinansowanie a Instytucja Zarządzająca miała uprawnienie i obowiązek dokonania ponownej weryfikacji projektu wychodzą poza ramy złożonego protestu.

5. W ustawowym terminie wnioskująca G D.D. i M.W. spółka jawna złożyła skargę domagając się jej uwzględnienia to jest stwierdzenia, że ponowna ocena wniosku o dofinansowanie i odmowa przyznania dofinansowania wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ; nadto zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej informacji zarzucono:

- naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez dokonanie oceny wniosku niezgodnie z przepisami prawa,

- naruszenie przepisów art. 39 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez odmowę dofinansowania wniosku, który spełnił kryteria wyboru określone

w Regulaminie konkursu Regionalny Program Operacyjny - 2020 i został oceniony pozytywnie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z dokonanej przez IZ oceny wniosku wynika jednoznacznie, że projekt spełnił wszystkie kryteria obowiązujące w konkursie [...]. Zostało to wyraźnie przyznane w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. - wniosek otrzymał łącznie 94,5 punktów oraz wymagane minimum (70%) w każdym punkcie oceny. Tym samym, z uwagi na dostępność alokacji w konkursie, projekt powinien otrzymać dofinansowanie. Jak wskazuje bowiem art. 53 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:

- projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;

- projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

W ocenie skarżącego decyzja IZ o nieprzyznaniu dofinansowania nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wynika to jednoznacznie z samego pisma z dnia [...] marca 2017 r., w którym stanowisko Instytucji Zarządzającej wyrażone jest dodatkowo, a nie w aspekcie konkretnych kryteriów wyboru projektów.

Za niedopuszczalne skarżąca uznała kwestionowanie przez Instytucję Zarządzającą dopiero na obecnym etapie stanowiska wyrażonego przez oceniających dokonujących pierwszej oceny pozytywnej. Co więcej wyrażony przez Instytucję Zarządzającą pogląd, iż wniosek w zakresie części 3.1 powinien otrzymać poniżej 70% punktów, pozostaje w sprzeczności z założeniem pewnej autonomii

i swobody oceniających. Taka weryfikacja dokonanej oceny nie znajduje oparcia

w obowiązujących przepisach i procedurach oceny wniosków.

Nie ma przy tym znaczenia, że wnioskodawca nie podniósł tych kwestii

w proteście. Otrzymał bowiem w tym zakresie satysfakcjonującą liczbę punktów i nie miał takiego obowiązku.

W ocenie skarżącego Instytucja Zarządzająca nie może na obecnym etapie naprawiać rzekomego błędu oceniających, których de facto sama spowodowała.

Za nietrafne uznano stanowisko, że Instytucja Zarządzająca miała uprawnienia do dokonania oceny projektu ponad zarzuty zawarte w proteście.

6. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do kwestii spornej wskazano, że ani ustawa o zasadach realizacji programów, ani sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. nie precyzują w jaki sposób powinno przebiegać ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku uwzględnienia skargi złożonej przez wnioskodawcę do sądu. Nie doprecyzowano zatem, czy Instytucja Zarządzająca powinna przeprowadzić ponowną ocenę formalno-merytoryczną wniosku w ramach Komisji Oceny Projektów, czy ponownie rozpatrzyć protest. W wyroku z 22 lutego 2017 roku (sygn. akt II SA/Go 1031/16) Sąd stwierdził jedynie, iż w ramach ponownego rozstrzygnięcia instytucja zobowiązana jest uwzględnić stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu, co zostało wykonane. Instytucja Zarządzająca uwzględniła wytyczne Sądu zmieniając rozstrzygnięcie, co do poszczególnych obszarów oceny formalno-merytorycznej, w tym kryteriów dostępu, co do których Skarżący wniósł protest z dnia [...] października 2016 roku. Skutkiem powyższego była zmiana stanowiska Instytucji Zarządzającej dotycząca nieuwzględnienia przedmiotowego protestu.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej dokonując ponownego rozpoznania sprawy mogła ona zidentyfikować błąd wniosku o dofinansowanie, którego skutkiem jest brak możliwości przyznania mu dofinansowania, a który nie został podniesiony

w proteście, ani też nie został dostrzeżony przez organ przy rozpoznaniu protestu

w informacji z dnia 21 listopada 2016 r. (objętej sprawą II SA/Go 1031/16).

Odnosząc się do zarzutu, iż na obecnym etapie nie ma możliwości "naprawić rzekomego błędu oceniających", stwierdzono, że jest on bezzasadny. Instytucja Zarządzająca wskazała, że nie dokonała w tym zakresie korekty oceny dokonanej przez członków Komisji Oceny Projektów. W wykonaniu wyroku WSA w Gorzowie Wlkp., dokonując ponownego rozpoznania sprawy Instytucja Zarządzająca zidentyfikowała błąd naruszający kryteria wyboru projektów, który dyskwalifikował wniosek o dofinansowanie w kontekście możliwości otrzymania dofinansowania. W ocenie IZ procedura ponownego rozpoznania sprawy odbyła się w zgodzie z obowiązującym prawodawstwem oraz dokumentami horyzontalnymi

i programowymi bez naruszenia przepisów prawnych, w tym szczególnie ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że Instytucja Zarządzająca procedowała w sposób gwarantujący przejrzystość, rzetelność, bezstronność, równy dostęp do informacji

o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy z o zasadach realizacji programów w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej). Do kryterium legalności odwołuje się ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 powołanej wyżej w części sprawozdawczej ustawy o zasadach realizacji programów (u.z.r.p.), skoro

w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia,

że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą).

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów

i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego

w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.).

Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą

w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego

(art. 61 ust. 1 u.z.r.p.).

8. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.r.p. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.r.p., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p.).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że skarżący zarzucił organowi ustanowienie niejednoznacznych kryteriów, niespełniających warunków niedyskryminacji i przejrzystości.

W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa (umocowanie konkretnych członków zarządu zostało w sprawie wykazane).

Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 u.z.r.p.

Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Wzorcem kontroli nie są jednak wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołuje się skarżąca bowiem zgodnie z art. 67 u.z.r.p. do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów tego kodeksu, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyłączenie przewidziane przepisem art. 67 u.z.r.p. skutkuje tym, że w postępowaniu odwoławczym nie przysługuje status i prawa strony ogólnego postępowania administracyjnego i kodeksowe gwarancje procesowe. Sytuację uczestników postępowania odwoławczego zabezpieczają i stabilizują jednak gwarancje, wynikające z zasad systemu prawa oraz zasad prawa polityki rozwoju (polityki spójności), w szczególności takie jak: zasada równości, zasada jawności (otwartości), zasada przejrzystości i zasada bezstronności.

9. Krajowa ustawa o zasadach realizacji programów jest w istocie transpozycją tzw. rozporządzenia ogólnego (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego

i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200, Dz. Urz. UE L z 20.12.2013, s. 320 i n.).

Ustawa o zasadach realizacji programów zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących

z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego,

w szczególności zasadę równego dostępu do pomocy statuuje art. 26 ust. 2, którego treść, nawiązującą do zasad pomocniczości, sprawiedliwości, równości i otwartości, zawierają dyrektywy skierowane do instytucji zarządzającej, odpowiadającej za procedurę wyboru i oceny projektów.

Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za ich kontrolę zgodnie z ich obowiązkami, określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Prawo unijne nie określa jednak formy i organizacji prawnej procedur odwoławczych i sądowych związanych z rozdziałem środków finansowych, co oznacza, że kwestie te zostały powierzone państwom członkowskim (zasada autonomii proceduralnej). Przyjmuje się jednak, że zakres tej swobody wyznaczają ogólne zasady prawa unijnego w szczególności zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pomocniczości i proporcjonalności, równości, jednolitości

i efektywności.

W art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie

w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE).

Nie oznacza to jednak, że są to jedyne zasady obowiązujące w normatywnym obszarze polityki spójności. Spośród nich dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zasada zakazu reformationis in peius. Zasada ta nie została wprost wypowiedziana

w ustawie o zasadach realizacji programów i nie może być też na grunt tej ustawy transponowana przez odwołanie do kodeksu postepowania administracyjnego (por. art. 67 u.z.r.p.). Jednak jej obowiązywanie w obszarze krajowych procedur regulujących rozdział środków pomocowych wywodzone jest konstytucji i zasad ponadsystemowych krajowych procedur, w których zasada reformationis in peius jest bez wyjątku uznawana i stosowana. Przyjmuje się, że zakaz reformationis in peius wyraża się w tym, że organ rozpatrujący środek zaskarżenia (dewolutywny albo niedewolutywny) nie może pogorszyć określonej zaskarżonym orzeczeniem sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ustawy wprowadzają jedynie wyjątki w tym zakresie, np. gdy zaskarżone orzeczenie "rażąco narusza prawo" lub rażąco "narusza interes społeczny", jak w art. 139 k.p.a.

Na gruncie obowiązującej regulacji i jej bezpośredniej poprzedniczki – ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (która również nie regulowała tej kwestii) doktryna i orzecznictwo opowiadają się za stosowaniem tej zasady w postępowaniu protestowym. Wskazuje się tu na to, że protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla, iż wnoszący protest powinien pozostawać

w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją (z orzeczeń wydanych pod rządami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju por. m.in. wyroki NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 125/13 29 lutego 2012 r., II GSK 169/12; 8 grudnia 2011 r., II GSK 1245/10; 8 grudnia 2011 r., II GSK 1261/10 oraz wyroki WSA w Łodzi z 4 grudnia 2012 r., III SA/Łd 662/12 i WSA

w Krakowie z 4 lipca 2013 r., III SA/Kr 1379/12).

Pogląd ten znajduje zastosowanie również na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów, bowiem nie zawiera ona istotnych odrębności w rozważanej kwestii, zaś wszystkie przemawiające na jego rzecz argumenty pozostają aktualne. Zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem, że organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Elementem takiego zaufania jest niepodejmowanie rozstrzygnięć na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r., IV SA/Gl 356/17).

W konsekwencji należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że w ramach omawianej procedury ustawodawca nie wprowadził zasady (zakazu) reformationis in peius wprost do przepisów normujących przedmiotową procedurę, jednakże zasada ta wynika z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa i nie podejmowania działań na niekorzyść strony wnoszącej środek odwoławczy (por.

J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 i 2 pod literą E do art. 58 oraz Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka, SIP LEX, teza 11 do art. 58).

10. Dla wyniku sądowej kontroli niniejszej sprawy powyższa konstatacja ma rozstrzygające znaczenie. Instytucja Zarządzająca nie mogła bowiem przy ponownej ocenie projektu dokonanej w dniu [...] marca 2017 r. (na skutek kasacyjnego orzeczenia sądu administracyjnego w sprawie II SA/Go 1031/16) ocenić negatywnie projektu w zakresie kryterium (uznając je za niespełnione), które nie było przedmiotem protestu z dnia [...] października 2016 r. wniesionego od pierwotnej informacji o negatywnej ocenie projektu z dnia [...] października 2016 r.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zastosowaniem zakazu reformationis in peius w niniejszej sprawie jest związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. Związanie to, jak wiadomo, dotyczy oceny prawnej. Składnikami takiej oceny są stan faktyczny podlegający kwalifikacji prawnej oraz wykładnia prawa mająca zastosowanie do tego stanu faktycznego. Te zaś przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pozostały niezmienne (bowiem wniosek oraz dokumentacja konkursowa

i stan prawny nie uległy zmianie). Błędny jest zatem pogląd Instytucji Zarządzającej, że wyrok Sądu w sprawie II SA/Go 1031/16 nie ograniczał jej przy ponownej ocenie projektu.

Odnosząc się do sygnalizowanej przez strony kontrowersji co do związania instytucji zarządzającej zarzutami protestu wskazać należy, że problem ten wynika

z istotnych niedoskonałości ustawy (co sygnalizuje orzecznictwo i komentatorzy). Ze względu na wadliwą redakcję przepisu art. 30b ust. 6 pkt 4 i 5 u.z.r.p., restryktywny formalizm w stosowaniu tych przepisów (zwłaszcza wymaganie od skarżących niekorzystających z pomocy prawnej sformułowania odrębnie zarzutów dotyczących kryteriów oraz zarzutów o charakterze proceduralnym) prowadziłby do ograniczenia gwarancji i praw strony skarżącej, jako że protest jest jedynym i pełnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu konkursowym (szerzej J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, SIP LEX, tezy 1 do 9 punktu A do art. 57).

Związanie zarzutami, których klasyfikacji w proteście wymaga ustawa należy przede wszystkim oceniać w aspekcie gwarancyjnym, który przemawia za tym,

by wymóg formalny formułowania zarzutów realizować racjonalnie i umiarkowanie (w szczególności nie nadużywać instytucji pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30b ust. 11 pkt 4); z drugiej zaś strony rozumieć związanie zarzutami jako zakaz orzekania na niekorzyść strony protestującej w rozumieniu ukształtowanym w krajowej kulturze prawnej pod postacią zasady reformationis in peius.

Stosowanie tej zasady, w ocenie niniejszego składu orzekającego, nie może być bezwzględne. Racjonalne jest jej ograniczenie do takiej postaci, jaką przewiduje to ogólne postępowanie administracyjne lub inne procedury publiczne. Gdyby zatem organ rozpatrujący protest dostrzegł w postępowaniu konkursowym wady kwalifikowane, w szczególności przypadki rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako prawo powszechnie obowiązujące, kwalifikowane na przykład w ramach ogólnego postępowania administracyjnego jako standardowe przesłanki nieważności (por. również art. 134 § 2 p.p.s.a.), to należałoby dopuścić rozstrzygnięcie wykraczające poza zarzuty zawarte w proteście i powodujące nawet pogorszenie sytuacji protestującego w stosunku do zaskarżonej oceny.

11. Kwestia ograniczenia stosowania klauzuli "reformationis in peius" jest bardzo złożonym zagadnieniem i przedstawia się różnie na gruncie poszczególnych procedur. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, gdyż "błąd", na który powołuje się organ ex definitio nie może być naruszeniem prawa, bo jest tylko odmienną oceną spełnienia przez wniosek (projekt) kryterium merytorycznego w odniesieniu do wymogów konkursu. Organ przy ponownym rozpatrzeniu wniosku ocenił bowiem spełnienie przez projekt kryterium "popytowości" na oferowane w projekcie kursy i szkolenia językowe negatywnie, a zatem bardziej restryktywnie niż w pierwotnej ocenie, przy czym dokonał tego w zakresie nieobjętym zarzutami protestu.

Kwalifikacja merytoryczna, która zadecydowała o pogorszeniu sytuacji protestującego oparta jest zatem na aktach systemu realizacji, w szczególności kryteriach sformułowanych dla konkursu, niebędących prawem powszechnie obowiązującym. Wyłączenie lub ograniczenie zasady działania zakazu "reformationis in peius", niezależnie jak konkretnie jest ono kształtowane na gruncie krajowych procedur, wiąże się uprawnieniem organu rozpatrującego dany środek odwoławczy do kontroli stosowania przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Naruszenia takich przepisów, tym bardziej w stopniu kwalifikowanym organ nie stwierdził. Z tych względów należało uznać, że oba rozstrzygnięcia wydane przez IZ w ponowionym postępowaniu (informacja z dnia [...] marca 2017 r., k. 107 -114 oraz informacja o rozstrzygnięciu ponownego protestu z [...] maja 2017 r., k. 118 -119 akt sądowych) naruszyły zakaz "reformationis in peius" bowiem pogorszyły one sytuację skarżącego w stosunku do pierwotnie wyrażonej oceny projektu

z uwzględnieniem oceny tutejszego Sądu w sprawie II SA/Go 1031/16.

Już marginalnie wskazać należy na niekonsekwencje w argumentacji organu. W informacji z dnia [...] maja 2017 r. odnosząc się do zarzutu, że kwestia języka francuskiego nie była objęta pierwotnym protestem organ wskazał, że "jeśli uchybienia popełnione w procedurze konkursowej uniemożliwiają dokonanie takiej oceny, nie może być mowy o związaniu instytucji odwoławczej zarzutami protestu". Kwestia oceny spełniania kryterium dotyczącego oferowanych w projekcie szkoleń językowych miała charakter merytoryczny oparty o kryteria konkursowe (wynikające

z systemu realizacji programu i jego uszczegółowień konkursowych) i nie może być, co oczywiste, kwalifikowana w ramach zarzutu lub jako postać uchybienia procesowego w odniesieniu do ustawy czy też rozporządzenia horyzontalnego.

Kuriozalna jest zawarta w tej informacji uwaga organu, że " w tym zakresie projekt nie jest zgodny z zapisami regulaminu konkursu i nie było możliwe uznanie protestu w tym zakresie", skoro właśnie skarżący takiego zarzutu w proteście nie sformułował zgadzając się z wynikiem pierwotnej oceny tego właśnie kryterium.

Nieuprawnione jest również stawianie stronie skarżącej zarzutu, że wnosząc protest nie odniosła się do uwag eksperta, które to, choć krytyczne, nie miały żadnego znaczenia dla pierwotnej oceny projektu, a których to podniesienie dyskwalifikowałoby projekt bez potrzeby badania spełnienia przez projekt pozostałych kryteriów (kryterium popytowe dotyczące oferowanych w projekcie języków miało bowiem tzw. charakter dopuszczający).

Na marginesie warto dodać, że rozwijając tok argumentacji organu, domagającego się od strony podnoszenia w środku zaskarżenia tych uchybień organu, których uwzględnienie spowodowałoby wydanie rozstrzygnięcia na jej niekorzyść – drogą reductio ad absurdum - doprowadzić można do zakwestionowania jednej z kardynalnych zasad współczesnego prawa to jest zakazu samooskarżania, wyrażonego miedzy innymi (expressis verbis) w Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych.

Jeśli zaś chodzi o poglądy tutejszego Sądu wyrażone w sprawach, w których Sąd podzielił merytoryczne stanowisko IZ co do niespełnienia przez dane projekty wymogów w zakresie podejścia popytowego w ramach oferty szkoleń lub kursów językowych (np. sprawa II SA/Go 1072/16), to w tych sprawach nie występowała kwestia zastosowania zakazu "reformationis in peius", co zasadniczo zmienia stan rzeczy.

12. Z opisanych wyżej względów należało uznać, że dokonana ponownie ocena naruszyła przepisy art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w związku z czym zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi (pkt I i II wyroku).

Przy ponownej ocenie projektu instytucja zarządzająca będzie związana wyżej przedstawionymi zapatrywaniami co do zastosowania zakazu reformationis in peius w sprawie, co wyklucza możliwość powoływania się przez organ przy ponownej ocenie projektu na niespełnienie wyżej opisanego kryterium dopuszczającego oraz jakichkolwiek innych kryteriów (w szczególności merytorycznych), które nie były przedmiotem protestu z dnia [...] października 2016 r. Jako że zarzuty tego protestu zostały w przeważającej mierze uwzględnione w ramach ponownej oceny dokonanej przez IZ w informacji z dnia [...] marca 2017 r. (k. 107-119 akt sądowych), mając na uwadze rozważany zakaz, sytuacja skarżącego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może przy tym ulec pogorszeniu również w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w tejże informacji z dnia [...] marca 2017 r. i stwierdzonej w nim łącznej ilości punktów – 94,5.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. (pkt III wyroku).