Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 409/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par 2 , art. 146 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 października 2012 r. J. G. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo – szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K. przy ul. [....] na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...].

Starosta O. decyzją z dnia 13 listopada 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. G. pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 21 maja 2013 r. U. i H. Z. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. ze względu na fakt, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w charakterze strony. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2013 r. Starosta O. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. Starosta O. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 13 listopada 2012 r. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli U. i H. Z. Wojewoda decyzją z dnia 2 września 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty O. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U. i H. Z. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014r. o sygn. II S.A./Kr 1460/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 31 lipca 2014 r. Starosta O. wydał decyzję, w której orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji Nr [...] z dnia 13 listopada 2012 r. W wyniku złożonego odwołania przez U. i H. Z., Wojewoda uchylił, decyzją z dnia 23 września 2014 r. zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na naruszenie przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Jednocześnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż w związku z powyższym uchybieniem procesowym odstępuje od oceny zaskarżonej pod względem merytorycznym. Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. Starosta O. wyłączył dotychczas prowadzącego przedmiotowe postępowanie wznowieniowe pracownika od udziału w tym postępowaniu, a następnie 24 października 2014 r. wydał decyzję, którą orzekł o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 13 listopada 2012 r. Następnie w wyniku złożonego odwołania przez U. i H. Z., Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że w wyroku z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt: II SA/Kr 1460/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób jednoznaczny stwierdził, że U. i H. Z. powinni uczestniczyć w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w charakterze strony, a nieprzyznanie im statusu strony stanowi naruszenie procedury administracyjnej.

Następnie, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie Starosta O. wydał, na podstawie art. 146 § 2 K.p.a., decyzję z 17 kwietnia 2015 r., którą orzeczono, że decyzja Starosty O. z dnia 13 listopada 2012 r. wydana została z naruszeniem prawa. Starosta O., kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie, przyznał U. i H. Z., właścicielom sąsiedniej nieruchomości nr [...] status strony w postępowaniu, lecz nie uchylił decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wyniku złożonego odwołania przez U. i H. Z., Wojewoda uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że poruszana przez U. i H. Z. kwestia nieaktualności map, nie została ostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji.

W wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ wezwał U. i H. Z. oraz J. G. do złożenia wyjaśnień. W dniu 28 sierpnia 2015 r. U. i H. Z. udostępnili dziennik budowy i dołączyli kserokopię strony [...] i [...], które określają termin rozpoczęcia i wykonania ław fundamentowych budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. przy ul. [...]. Z kolei J. G. pismem z dnia 10 września 2015 r. wyjaśnił, że do momentu rozpoczęcia budowy placu tj. do maja 2013 r. nie zaobserwował żadnej budowy domu

jednorodzinnego na działce małżonków Z. Nie było żadnej tablicy informacyjnej

wymaganej przez prawo budowlane świadczącej o rozpoczęciu jakiejkolwiek budowy. Tablicy takiej nie było nawet w dniu 9 czerwca 2014 r., kiedy budowa była już widoczna. Wskazał, że z obserwacji wynika, że małżeństwo Z. rozpoczęło budowę domu pod koniec roku 2013, ponieważ dopiero wówczas zauważył hałdę gruntu żwirowego, który mógł świadczyć o prowadzonych wykopach fundamentów. W okresie wcześniejszym nic nie świadczyło o jakiejkolwiek budowie. Dopiero po zauważeniu hałdy rodzimego gruntu, przez zarośla J.G. zauważył prowadzoną budowę w postaci fundamentów.

Starosta O. decyzją z dnia 6 października 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 1, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 105 § 1 K.p.a. uchylił dotychczasową decyzję Starosty O. z dnia 13 listopada 2012 r. oraz umorzył w całości postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oryginalna mapa do celów projektowych sporządzona na dzień 14 lipca 2010 r. Uprawniony geodeta potwierdził w dniu 6 czerwca 2012 r. poprzez naniesienie odpowiedniej adnotacji, że mapa do celów projektowych jest nadal aktualna i zgodna ze stanem faktycznym. Natomiast autor projektu złożył oświadczenie, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Należy podkreślić, że w dniu 14 kwietnia 2011 r. Starosta O. decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i H. Z., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty, osadnika bezodpływowego na ścieki z przykanalikiem oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] w K. Z analizy materiału dowodowego, a przede wszystkim dziennika budowy - jego strony [...] i [...], wynika jednoznacznie, że w dniu 4 sierpnia 2011 r. zostały zaczęte roboty budowlane na nieruchomości małżonków Z. Dziennik budowy, zgodnie z art. 45 Prawa budowlanego, stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Wpisy kierownika budowy dotyczące przebiegu robót budowlanych potwierdzają, że w okresie od miesiąca sierpnia do września 2011 r. zostały wykonane ławy i ściany fundamentowe. Organ wyjaśnił, że jeśli chodzi o termin ważność mapy do celów projektowych, to przepisy nie określają takiego terminu liczonego w dniach czy miesiącach. Jednak obowiązujące przepisy np. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie, odwołują się do aktualnych map. Mapa jest więc tak długo, jak nie ulegnie zmianie stan terenu, którego mapa dotyczy. O aktualności mapy decydują więc okoliczności faktyczne, a nie upływ określonego terminu. Biorąc pod uwagę ujawnione w trakcie postępowania wznowieniowego okoliczności, wskazujące, że na dzień 6 czerwca 2012 r. uległ zmianie stan terenu wchodzący w zakres mapy w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], a mimo to inwestycja nie została oznaczona na mapie, której aktualność potwierdzona została w tym dniu przez geodetę, stwierdzić należy, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na rzecz J. G., na inwestycję obejmującą: budowa placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo - szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego w miejscowości K., przy ul. [...] na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], jest wadliwa, gdyż nie uwzględnia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ stwierdził, że stosując się do wskazań zawartych w decyzji Wojewody z dnia 20 lipca 2015 r. oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego i dokonanej oceny, należy uznać, że decyzja Starosty O. Nr [...] z dnia 13 listopada 2012r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, nie powinna zostać wydana. Ze względu na powyższe należy decyzję uchylić i wyeliminować z obrotu prawnego. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ stwierdził, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ ustalił bowiem, że inwestor J. G. dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, którą mniejsza decyzja eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, wykonał w całości na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w K. inwestycję polegającą na: budowie placu utwardzonego i miejsc postojowych z odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo - szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego. Ponadto na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2013 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych. Fakt zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, uniemożliwia wydanie nowego pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budo wlany. Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a.

Od tej decyzji odwołanie złożył J. G. zarzucając naruszenie § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w związku z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że mapa dla celów projektowych była nieaktualna, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji.

Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach wcześniej prowadzonego postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, zwrócono się do Starostwa Powiatowego w O. z prośbą o decyzję udzielającą U. i H. Z., pozwolenia na budowę dla inwestycji znajdującej się na działce nr [...] w K. Z decyzji z dnia 14 kwietnia 2011 r., wynika, że Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i H. Z., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wiaty, osadnika bezodpływowego na ścieki z przykanalikiem oraz rozbiórki budynku gospodarczego, na działce nr [...] w K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 kwietnia 2011 r. Natomiast w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oryginalna mapa do celów projektowych sporządzona z datą 14 lipca 2010 r., na której znajduje się adnotacja geodety uprawnionego (obita oryginalną pieczęcią oraz opatrzona podpisem) w której stwierdzono cyt: "mapa nadal aktualna zgodna ze stanem faktycznym". Adnotacja ta opatrzona jest datą 6 czerwca 2012 r. Wskazać tutaj także należy, co już wyjaśniano w poprzedniej decyzji Wojewody oraz co podkreślono również w decyzji Starosty O., że zgodnie z § 8 Rozporządzania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: "Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast zgodnie z § 78 ust. 3 Rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9.11.2011 r., w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania tych wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wydanego na postawie ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne): "do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje opracowania planistyczne oraz projekty budowane objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczna-budowlanej dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich. Zatem skoro w dniu 6 czerwca 2012 r., w obrocie prawnym istniała decyzja o pozwoleniu na budowę dla budynku mieszalnego jednorodzinnego na działce [...], a mimo to inwestycja ta nie została oznaczona na mapie, której aktualność potwierdzona została w tym dniu przez geodetę, to stwierdzić trzeba, że zgodnie z tym co wskazał organ I instancji decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na rzecz J. G. (do której powyższa mapa stanowiła załącznik) wydana została wadliwie. Organ podkreślił, że w aktach sprawy nie znajduje się kompletny dziennik budowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości, a wyłącznie jego nieznaczna część, czyli dwie strony oznaczone numerem [...] i [...]. Taka rażąca niekompletność i fragmentaryczność dokumentu w postaci dziennika budowy, nie może stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia stanu fatycznego terminu rozpoczęcia inwestycji, a zawłaszcza rzeczywistego stanu tej nieruchomości w chwili aktualizacji mapy do celów projektowych inwestycji odwołującego, czyli w czerwcu 2012. W ramach prowadzonego postępowania Starosta O. ustalił, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2013 r., udzielono inwestorowi J. G. pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty O. z 13.11.2012 r. W związku z powyższym orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być podmiotowe i przedmiotowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że może ona dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Zatem w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 K.p.a. ulec umorzeniu.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. G. zarzucając naruszenie:

1/ § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie uwzględnienie powyższych norm prawnych, a tym samym błędne przyjęcie, że mapa do celów projektowych dla inwestycji skarżącego, w oparciu, o którą została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na budowę na rzecz skarżącego była nieaktualna, w sytuacji gdy w dacie aktualizacji przedmiotowej mapy na działce nr [...] nie było żadnego obiektu budowlanego -budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, stan terenu nie uległ zmianie, w konsekwencji tego planowana inwestycja małżonków Z. nie mogła być uwzględniona w treści mapy dla celów budowlanych odwołującego;

2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie faktycznego stanu terenu i realizacji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. przy ul. [...] U. i H. Z., na datę aktualizacji mapy do celów projektowych inwestycji skarżącego, braku istnienia inwestycji małżonków Z., jako obiektu budowlanego - budynku w dacie aktualizacji w/w mapy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Ostatecznie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ja decyzja Starosty O. wydana w postępowaniu wznowieniowym, mocą której uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzono postępowanie. Zdaniem organów takie rozstrzygnięcie determinowane jest faktem, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę bez własnej winy nie brały udziału osoby, którym przysługiwał status strony (aczkolwiek aspektu tego w uzasadnieniach wydanych przez siebie rozstrzygnięć organy nie rozwinęły) oraz ta okoliczność, iż projekt budowlany zawierał mapę dla celów projektowych, na który nie był naniesiony obiekt budowlany nie istniejący wprawdzie na dzień wydania pozwolenia na budowę oraz datę ostateczności tej decyzji, ale na który wnioskodawcy postępowania wznowieniowego wcześniej, w 2011 r. uzyskali ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zdaniem organów obu instancji decyzje były wydane z naruszeniem prawa co uzasadnia jej uchylenie a fakt, iż inwestycja na którą pozwolenie na budowę uchylono jest już zrealizowana, uzasadnia stanowisko że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż pozwolenie na budowę wydaje się jedynie w stosunku do zamierzeń budowlanych a nie obiektów już zrealizowanych. Stanowiska tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę i to z kilku względów.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż poddana kontroli tutejszego sądu decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Celem tegoż postępowania, biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji ostatecznych zdefiniowaną w art. 16 K.p.a., jest weryfikacja decyzji w świetle ściśle określonych przesłanek, których zamknięty katalog określają art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 145a § 1 K.p.a., art. 145b § 1 K.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., art. 145a § 1K.p.a., art. 145b § 1 K.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 K.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W świetle art. 146 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2 K.p.a.). Z kolei art. 151 przesądza, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1).

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r. II OSK 2298/11 jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zasada ta ma oczywiście odniesienie także do organów administracji prowadzących dane postępowanie. Oznacza to, że organ ustalając istnienie przesłanek warunkujących wznowienie postępowania i stwierdzając, że podanie o wznowienia postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, w pierwszej kolejności winien poddać analizie czy nie zachodzi przeszkoda do merytorycznego zakończenia sprawy – uchylenia decyzji i orzeczenia, co do istoty sprawy. Przeszkodami tymi są upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 oraz ta okoliczność, iż jeżeli w wyniku wznowienia (po przeprowadzeniu pełnego postępowania wznowieniowego) mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd zwraca uwagę, iż ustawodawca posłużył się przy regulacji art. 146 § 2 zwrotem "mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Zdaniem sądu regulacja ta ma na celu wdrożenie procesu, w którym organ po analizie sprawy dochodzi do przekonania, iż fakt wydania decyzji wadliwej formalnie nie zmienia tego, iż jest ona merytorycznie poprawna, innymi słowy - fakt wystąpienia wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie wpłynął ma jej materialną prawidłowość. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Dla przykładu powołać tu można wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. VII SA/Wa 1078/12 gdzie wskazano, iż jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie - pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia - nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie można uchylić decyzji kończącej postępowanie. Podobnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z dnia 28 września 2010 r. II SA/Lu 373/10 orzekł, iż zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2014 r. II SA/Gd 44/14).

Organy obu instancji nie przeprowadziły żądnej analizy na okoliczność jak na prawidłowość (czy też brak prawidłowości – wadliwość) rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją z 13 listopada 2012 r. wpłynął fakt nie uczestniczenie w nim U. i H. Z. Jak mowa o tym wyżej organy nie uzasadniły w zasadzie w żaden sposób wpływu tej przesłanki na wadliwość decyzji a tylko wystąpienie tego wpływu uzasadniałoby uchylenie decyzji dotychczasowej. Nie budzi wątpliwości sądu, iż pomimo braku dostatecznego uzasadnienia w tym zakresie - organ przesłankę tę uwzględnił, gdyż przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (między innymi) organ I instancji wskazał jak podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, która to decyzja została utrzymana przez organ II instancji. Poza wadą merytoryczną braku rozważenia tej kwestii, wadą formalną decyzji organów obu instancji jest brak uzasadnienia do wskazanego przez siebie podstawy prawnej – co także stanowi podstawę do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Organ operacji tej nie przeprowadził także w stosunku do drugiej wskazanej oraz omówionej szerzej w uzasadnieniach decyzji przesłanki opartej o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Organ nie omawia nawet czy uznał, że wyszły na jaw nowe fakty nieznane mu w dacie orzekania czy też mamy do czynienia z nowymi dowodami. Nie analizuje także, w jaki sposób nieaktualna w jego ocenie, (której to oceny nie podziela sąd - o czym poniżej) mapa do celów projektowych wpłynęła na wadliwość wydanej decyzji. Organy nie odpowiadają na pytanie czy jeżeli mapa ta byłaby aktualna tj. naniesione na nią byłaby obiekty (dom i wiata), objęte decyzją pozwoleniu na budowę z 14 kwietnia 2014 r. a nie istniejące jeszcze w czasie postępowania zakończonego decyzją będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego, skutkować by do musiało decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, czy też oznaczenie tych obiektów nie wpłynęło by na udzielenie pozwolenia na budowę utwardzonego placu i miejsc postojowych. Jak mowa o tym wyżej, tylko wykazanie, że wada postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która to wada jest przesłanką wznowieniową, wpłynęła na materialną poprawność wydanej decyzji uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Wskazać przy tym należy, iż nowym dowodem w sprawie ani nową okolicznością dla organu nie może być wydana przez siebie decyzja. Starosta O. powołując się na wystąpienie przesłanek z art. 45 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazuje na wydaną przez siebie w dniu 14 kwietnia 2011 r. decyzję. Zdaniem sądu jest to praktyka niedopuszczalna. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2015 r. II GSK 946/14 nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. IV SA/Po 838/13, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., III SA 5019/98, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01). Organy zatem nie tylko nie wykazały w jaki sposób brak zamieszczenia w projekcie budowlanym (mapie dla celów projektowych) oznaczenia obiektów jeszcze nie istniejących ale objętych pozwoleniem na budowę, wpłynął na prawidłowość czy też brak prawidłowości wydanej wcześniej decyzji, ale też wadliwie powołały się na zaistnienie przesłanki wznowieniową, ponieważ fakt ten nie stanowił dla tego właśnie organu ani nowej okoliczności ani też nowego dowodu.

Dalej wskazać należy, iż organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, iż realizacja obiektu budowlanego w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym determinuje umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W sytuacji tej zachodzi konieczność przeprowadzenie analizy, o której mowa wyżej tj. czy mimo zaistnienia wad postępowania, postępowanie to prowadzone poprawnie nie zakończyłoby się wydaniem decyzji w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. VII SA/Wa 1715/12 w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji ostatecznej, postępowanie to należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, a nie rozpoczęta już budowa. Zasada ta nie może mieć jednak zastosowania w postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia. Po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana (jeśli mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej).

Zdaniem sądu samo wyrzeczenie o uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania nie ma oparcia w przepisie art. 151 pkt 2 § 1. K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sądowi znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie (vide; wyrok NSA z 16 września 1993 r II SA/Gd 806/93, wyrok NSA z 10 litego 2006 r II OSK 503/05), że dopuszczalnym jest orzekanie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 151 pkt 2 § 1. K.p.a. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to nie jest poprawne. W przepisie tym mowa jest o orzeczeniu co do istoty. Orzeczenie takie – co do istoty, odnosić się musi do merytorycznego (materialnego) zakończenia sprawy a nie rozstrzygnięcia formalnego. Ustawodawca wyraźnie kwestie te odróżnia, czemu wyraz daje choćby w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w którym to przepisie determinuje, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby wyposażenie organu prowadzącego nadzwyczajne postępowanie zmierzające do eliminacji decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, do kończenia tego postępowania decyzją formalną, mającą ten skutek, iż w przestrzeń prawną po decyzji ostatecznej, która wywarła lub przynajmniej mogła wywrzeć skutek w sferze materialnej, organ umarza postępowanie a zatem nie rozstrzyga merytorycznie, co do sfery już wcześniej w tym zakresie rozstrzygniętej, posłużył by się on (ustawodawca) formułą adekwatna do tej, jaką użył w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Fakt, że tego nie uczynił przesądza, iż decyzja wydana w oparciu o art. art. 151 pkt 2 § 1. K.p.a. musi mieć materialny charakter. W przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt budowalny, w przekonaniu sądu, może być to jedynie decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę – jeżeli organ stwierdzi nie tylko wystąpienie przesłanek wznowieniowych ale także ich wpływ na materialną prawidłowość decyzji. W sytuacji takiej - jeżeli obiekt jest już zrealizowany a pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, koniecznym będzie przeprowadzenia w stosunku do tego obiektu tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli organ stwierdza, iż sytuacja taka nie zachodzi (wystąpienie przesłanki wznowieniowej nie wpłynęło na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia) powinien wydać decyzję w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. w związku a art. 146 § 2 K.p.a. tj. ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Na koniec wskazać należy, iż sąd nie podziela stanowiska organów, iż fakt nie uwzględnienia w projekcje budowlanym zatwierdzonym decyzją z 13 listopada 2012 r. obiektów budowlanych nieistniejących w dacie wydanej decyzji (niezależnie od daty realizacji ław fundamentowych, które same w sobie obiektem budowlanym nie są) na które organ wydał pozwolenie na budowę decyzją z dnia 14 kwietnia 2011 r. w jakikolwiek sposób narusza przepisy ustawy Prawo budowlane. Rację ma skarżący, iż brzmienie § 6. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. (Dz. U. Nr 25, poz. 133) przesądza, iż treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać:

1) opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) usytuowanie zieleni wysokiej ze wskazaniem pomników przyrody,

3) usytuowanie innych obiektów i szczegółów wskazanych przez projektanta, zgodnie z celem wykonywanej pracy.

Podkreślić wymaga, iż rozporządzenie to określa zakres opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego (§ 3 rozporządzenia) a wydane zostało w oparciu o ustawowe umocowanie zawarte w art. 43 ust 4 Ustawy Prawo budowlane.

Z kolei zgodnie art. 2 ust 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (T.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520; zm.: Dz. U. z 2015 r. poz. 831, poz. 1137 i poz. 2281 oraz z 2016 r. poz. 65, poz. 352 i poz. 585, M. P. z 2015 r. poz. 1026). ilekroć w ustawie jest mowa o mapie zasadniczej - rozumie się przez to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Tak więc dokumentacji projektowej niezbędnej do wykonania projektu budowlanego sporządzonej w oparciu o wyżej przytoczone przepisy tj. ani dla mapy zasadniczej, która stanowi podstawowy dokument służący opracowaniu mapy dla celów projektowych ani wymagania stawiane tym opracowaniom (mapie dla celów projektowych) nie stawiają wymogów by zamieszczać w niej obiekty nie istniejące, na które zostało wydane pozwolenie na budowę. Przepis na który powołuje się organ zamieszczony został w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Rozporządzenie to uchwalone zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis który nakazuje w mapie dla celów projektowych (art. 78 rozporządzenia 9 listopada 2011 r.) zamieszczać opracowania planistyczne oraz projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich - nie jest spójny z przepisem § 6. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie. Przepis ten, zdaniem sądu, jako wprowadzony do porządku prawnego bezpośrednio na podstawie ustawy Prawo budowlane (delegacji ustawowej zamieszczonej w tej ustawie), ma znaczenie decydujące w zakresie w jakim ustanawia standardy dotyczące projektu budowlanego a co za tym idzie stanowiącej jego część mapie dla celów projektowych. W tej sytuacji zamieszczenie na mapie dla celów projektowych obiektów nie istniejących ale na które zostało wydane pozwolenie na budowę - nie jest projektem budowlanym wymagane, aczkolwiek z uwagi na przepis art. 78 rozporządzenia 9 listopada 2011 r. – dopuszczalne. Niezamieszczenie w mapie dla celów projektowych obiektów budowlanych nieistniejących, ale na które uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może mieć skutku w postaci stwierdzenia, że mapa taka nie spełnia standardów stawianej dokumentacji projektowej.

Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami Administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.