Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1426/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 113, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit. c, art. 145 par. 3, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2, art. 30 ust. 5c, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant sekretarz sądowy Agata Stolarska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Op 220/16 w sprawie ze skargi W. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 220/16, oddalił skargę W. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z [...] czerwca 2015 r. W. zgłosiła zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego w O. przy ul. [...], na terenie działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] k.m. 2, obręb G.

Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta O., działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud."), nałożył na W. obowiązek uzupełnienia w terminie 7 dni zgłoszenia o: przedstawienie i określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych wraz z niezbędnymi szkicami lub rysunkami, oraz podanie wysokości całkowitej budynków; przedstawienie pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, wskazując na brzmienie § 7 pkt 3 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w O. uchwalonego uchwałą nr LXVIII/693/10 Rady Miasta Opola z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 75, poz. 929 z dnia 12 lipca 2010 r.).

W odpowiedzi na postanowienie, W. uzupełniła zgłoszenie wyłącznie o projekt techniczny dotyczący przedmiotowych robót budowlanych.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta O., na podstawie art. 30 ust. 5c Pr. bud., wniósł sprzeciw do zgłoszonego zamiaru docieplenia budynku, podnosząc że w wyznaczonym terminie wskazane braki nie zostały uzupełnione.

W odwołaniu od tej decyzji W. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego: art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c Pr. bud.; art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z wniosku W., prowadzone już było postępowanie o udzielenie pozwolenia budowlanego w tym samym przedmiocie, zakończone umorzeniem postępowania i wówczas, tj. [...] lutego 2015 r. projekt ten (objęty zgłoszeniem) był oceniony przez Konserwatora Zabytków, który wskazał, że z uwagi na formę i dekorację elewacji frontowej dopuszcza ocieplenie jedynie ścian bocznych budynku. Dalej organ podkreślił, że na etapie postępowania odwoławczego W. wystąpiła do Konserwatora Zabytków (pismem z [...] października 2015 r. i kolejnymi z [...] i [...] grudnia 2015 r.) w przedmiocie uzgodnienia inwestycji, który postanowieniem z [...] lutego 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Budynek mieszkalny wielorodzinny posiada wysokość 17,25 m, zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 Pr. bud. w tym przypadku nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Działka nr ewid. [...] k.m. 2 - obręb G., na której położony jest budynek, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr Xl/105/07 Rady Miasta Opola z 26 kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Op., nr 42, poz. 1489 z 8 czerwca 2007 r.), oznaczonym symbolem 1 MW z przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, natomiast sam obiekt budowlany - budynek mieszkalny wielorodzinny znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zapis § 11 ust. 1 pkt 13 planu przewiduje ochronę obiektów zabytkowych, dla których zastosowanie znajduje § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 uchwały. Z opinii Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że z uwagi na zawilgocenie ścian, dopuścił on ocieplenie ścian bocznych budynku. Natomiast z dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia wynika, że zamierzony zakres robót budowlanych obejmować ma docieplenie wszystkich ścian budynku. Wojewoda podniósł także, że na etapie postępowania odwoławczego Konserwator Zabytków w piśmie z [...] grudnia 2015r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W związku z powyższym Wojewoda Opolski mając na względzie art. 30 ust 6 pkt 2 i art. 30 ust. 5 Pr. bud. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze W. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c Pr. bud; art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 136 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 12 k.p.a.; § 6 pkt 1, 2 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwały nr Xl/105/07 Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r.; art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z § 6 pkt 1, 2 i 6 planu.

Oddalając skargę Sąd wojewódzki uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Według Sądu I instancji w sprawie bezspornym jest, że skarżąca W. [...] czerwca 2015 r. dokonała zgłoszenia wykonania robót budowlanych - termomodernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego polegających na: wykonaniu ocieplenia ścian nadziemia i cokołu budynku; wykonaniu ocieplenia ścian mansardowych budynku; otynkowaniu ścian nadziemia; wykończeniu cokołu budynku kształtką ceramiczną. Według Sądu I instancji okolicznością istotną w sprawie jest to, że objęty zgłoszeniem budynek mieszkalny wielorodzinny, usytuowany jest na obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r., Nr Xl/105/07. Budynek oznaczony jest w planie jako obiekt zabytkowy, znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponieważ zapis § 11 ust. 1 pkt 13 planu przewiduje ochronę obiektów zabytkowych, dla których zastosowanie znajduje § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 planu, zatem zgodnie z art. 30 ust. 2 Pr. bud. organ wskazał "w zależności od potrzeb" na element zgłoszenia, w tym przypadku opinię Konserwatora Zabytków. Zapis § 6 pkt 1 planu stanowi, że obejmuje się ochroną konserwatorską obiekty zabytkowe pokazane na rysunku planu. Natomiast z § 6 pkt 2 wynika, że dla obiektów, o których mowa w pkt 1 obowiązują następujące ustalenia: "zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepienia, klatki schodowe, sztukaterie itp.), również w przypadku odbudowy; 6) dopuszcza się odstępstwa od ustaleń pkt 2 i pkt 5 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków." Przywołana treść zapisów planu oraz brzmienie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Pr. bud. pozwalały organowi I instancji na nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o opinię Konserwatora Zabytków. Także z uwagi na postanowienia planu organ uprawniony był do określenia, czy dokumentacja zgłoszeniowa (materiał dowodowy) pozwala na załatwienie sprawy. Wskazana "konieczność" uzupełnienia zgłoszenia o wspomniany element podyktowana została potrzebą tej konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie dokonanego zgłoszenia robót - jak również w terminie do wniesienia sprzeciwu - o wskazaną opinię(stanowisko) Konserwatora Zabytków uzasadniało wniesie sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 5c Pr. bud. Organ w postanowieniu tym nie żądał opinii w sformalizowanej postaci, tj. postanowienia, a zatem przy tak sformułowanym oczekiwaniu organu dopuszczalna była każda forma zajętego stanowiska w sprawie. Sąd dostrzegł również, że wprawdzie w postanowieniu organ wskazał na uchwałę dot. ul. [...], która nie obejmuje ul. [...], niemniej jednak wskazanie to należało potraktować jako oczywistą omyłkę, ponieważ skarżąca wobec przedmiotowego budynku uruchomiła wcześniej postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym występowała do Konserwatora Zabytków o opinię w świetle planu obejmującego ul. [...]. Ta oczywista omyłka organu, według Sądu, nie miała wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Nadto fakt, że sporny budynek jest obiektem zabytkowym objętym ochroną konserwatorską, ujętym w gminnej ewidencji zabytków, jest okolicznością powszechnie znaną, w tym szczególnie skarżącej W. Ponadto, zacytowana w sentencji postanowienia treść zapisu planu jest tożsama z treścią § 6 pkt 2 uchwały Nr Xl/105/07. Stąd też, w tej sprawie, poza wspomnianym uchybieniem, Sąd nie stwierdził innych naruszeń w postępowaniu zgłoszeniowym, świadczących o tym, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób nieprawidłowy i naruszający przepisy, zwłaszcza art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 136 k.p.a. podejmował w tej sprawie czynności, w wyniku których uzyskał jednoznaczne stanowisko Konserwatora Zabytków, iż organ ten (w piśmie z [...] grudnia 2015 r.) podtrzymuje swoją decyzję w sprawie zakresu ocieplenia elewacji przedmiotowego budynku, wyrażoną wcześniej, tj. w pismach z [...] lutego 2015 r. i [...] kwietnia 2015 r. W tym przypadku nie ma znaczenia adresat tych pism, lecz ich treść, czyli stanowisko organu, a zatem chodzi o dowód w sprawie świadczący o istnieniu określonego faktu. Na etapie postępowania odwoławczego, w sformalizowanym postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych, obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez ten organ - w świetle art. 7 i art. 77 k.p.a. - należy rozumieć w ten sposób, że organ czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lub też gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane bądź dostarczone przez stronę, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył art. 136, art. 7 i art. 77 k.p.a., nie mógł bowiem pominąć wspomnianego stanowiska Konserwatora Zabytków, a zatem zarzuty skargi w przedmiocie uchybienia wspomnianym przepisom okazały się bezpodstawne.

Chybiony – według Sądu I instancji - jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a., ponieważ w tej sprawie brak było przesłanek do umorzenia postępowania, skoro w sprawie wiąże organ dokonane zgłoszenie, które według przedstawionego stanu faktycznego i prawnego podlega rozpoznaniu w formie decyzji, na gruncie przepisów Pr. bud. Sąd zauważył także, iż wystąpienie przez skarżącą w niniejszej sprawie, dopiero na etapie postępowania odwoławczego (w kwestii spornej) do Konserwatora Zabytków o wydanie opinii (w odpowiedniej formie) i uzyskanie przez skarżącą postanowienia tego organu z 4 lutego 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a k.p.a., nie niweczy skuteczności dokonanego zgłoszenia i tym samym uznania postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi za bezprzedmiotowe. Wbrew zarzutom skargi nie doszło też do naruszenia art. 6 k.p.a. Organ prawidłowo pouczył skarżącą, iż zapadłe rozstrzygnięcie oznacza, że przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana w oparciu o dokonanie nowego zgłoszenia, przy spełnieniu wymogów z art. 30 Pr. bud.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. reprezentowana przez adwokata wniosła o jego uchylenie w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego:

1. art. 30 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 5c Pr. bud. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że dla przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia błędne wskazanie przez organ I instancji w postanowieniu z 8 lipca 2015 r. planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. Andrzeja Struga w Opolu uchwalonego uchwałą nr LXVIIl/693/10 Rady Miasta Opola z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj, Op. Nr 75, poz. 929 z dnia 12 lipca 2010 r.), jako przepisu prawa, z którego wynika obowiązek dołączenia do zgłoszenia pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pomimo że plan ten nie obowiązywał dla terenu objętego zgłoszeniem;

2. art. 30 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 5c i 5 Pr. bud., polegające na uznaniu przez Sąd l instancji, że brak przedstawienia pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oznacza, iż strona w wyznaczonym terminie nie uzupełniła złożonego zgłoszenia, mimo że w rzeczywistości strona przedłożyła z zachowaniem wyznaczonego terminu wszystkie niezbędne i możliwe do uzyskania dokumenty, co stanowi, że wniesiony przez organ I instancji sprzeciw był nieuzasadniony;

3. § 6 pkt 1, 2 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr Xl/105/07 Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r., poprzez przyjęcie, że opinia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu z [...] lutego 2015r., stanowi wymagane przez organ uzgodnienie odstępstw od ustaleń zawartych w tymże planie;

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2016 r., który to dowód ma znaczenie w sprawie, a którego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a w konsekwencji zamknięcie rozprawy w sytuacji, w której sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2015 r., pomimo że zarzucane w skardze naruszenie prawa procesowego w postaci art. 136 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., winno być podstawą do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania administracyjnego;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku odniesienia się przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku do zarzutów podniesionych w skardze;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z [...] lutego 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] lipca 2015 r., pomimo że zarzucane w skardze naruszenia prawa materialnego, winny być podstawą do uchylenia decyzji organu I i II instancji i umorzenia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie Sąd uchybił powyższym przepisom, ponieważ nie ustosunkował się do wniosku strony z 5 grudnia 2016 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2016 r., podjętego po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego i po wniesieniu skargi do Sądu wojewódzkiego. Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślić trzeba, że faktycznie Sąd I instancji nie ustosunkował się do wspomnianego wniosku dowodowego, nie mniej jednak uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika uprawnienie Sądu administracyjnego do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie obowiązek. Owo uprawnienie wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy Sąd poweźmie istotne wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zasadą jest bowiem, że w toku postępowania sądowego nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Obowiązkiem Sądu jest ocena prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ na podstawie akt sprawy. Brak przeprowadzenia dowodu (czy to na wniosek, czy z urzędu) nie może być utożsamiany z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza jeśli miałby dotyczyć dokumentów powstałych po wydaniu kontrolowanej przez Sąd decyzji (np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r. II OSK 2100/16 - Lex nr 2358606).

Przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że powyższe unormowanie ma charakter techniczny, a przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy Sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 26 lipca 2017 r. II OSK 2100/16 – Lex nr 2358606, 16 stycznia 2018 r. II OSK 1180/17 – Lex nr 2433932, 14 listopada 2017 r. II OSK 458/16 – Lex nr 2434313, 20 grudnia 2016 r. II OSK 630/15 – Lex nr 2205274). W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do postawienia Sądowi I instancji skutecznego zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., ponieważ jak wynika z załączonego do akt sprawy protokołu rozprawy z 2 lutego 2017 r. przewodniczący składu orzekającego zamknął rozprawę, po uprzednim wysłuchaniu stron, a następnie ogłosił wyrok przez odczytanie sentencji.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, a ponadto gdy nie zawiera ono zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, co podkreślał wielokrotnie Naczelny Sądy Administracyjny, nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (np. wyroki z 26 września 2018 r. II OSK 2272/16 – Lex nr 2570136 i 19 września 2018 r. II OSK 63/18 – Lex nr 2578626). Natomiast o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a., można mówić wówczas gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powoływała dowody, które Sąd pominął. Analiza treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku dowodzi, że jest ono technicznie kompletne, posiada wymagane przepisem ustawy elementy, umożliwiające jego kontrolę instancyjną. Nie ma przy tym racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd poprzestał tylko na wymienieniu zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Lektura motywów orzeczenia dowodzi, że Sąd I instancji jasno i wyraźnie ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Okoliczność, że argumentacja Sądu I instancji nie przekonuje skarżącej kasacyjnie nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zarzucane w skardze naruszenia prawa materialnego, winny być podstawą uwzględnienia skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na w/w przepisie winien on zostać powiązany z konkretnymi normami prawa materialnego, którym uchybił Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Te konkretne normy prawa materialnego nie zostały wymienione w rozważanym zarzucie, zatem nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Jeśli zaś chodzi o rzekomo naruszony art. 145 § 3 p.p.s.a., to przepis ten przewiduje prawną możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, i umorzenia postępowania administracyjnego, jeśli sąd stwierdzi, że istniały podstawy do jego umorzenia. Kontrolowanym wyrokiem Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę trafnie uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Prawidłowości powyższego rozstrzygnięcia skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć w drodze sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że zarzucane w skardze naruszenia prawa procesowego – art. 136 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. winno być podstawą uchylenia decyzji obu instancji i umorzenia postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie naruszył w/w norm procedury administracyjnej, co prawidłowo zaaprobował Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi. Wojewoda Opolski trafnie zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów poprzez uzyskanie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, której brak na etapie postępowania przed organem I instancji skutkował wydaniem decyzji o sprzeciwie. Rozważając zarzut tej treści trzeba mieć dodatkowo na względzie specyfikę postępowania prowadzonego w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych i zakresu ewentualnych rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie. Mianowicie organ drugiej instancji może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 bądź art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest możliwe w takim wypadku wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., celem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości bądź znacznej części, ponieważ jak przyjmuje się w judykaturze przed wniesieniem sprzeciwu nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (wyroki NSA z 30 marca 2013 r. II OSK 2228/11 i 6 marca 2009 r. II OSK 307/08 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo wobec tego uznał Sąd I instancji, że inicjatywa dowodowa w tym postępowaniu spoczywała na organie odwoławczym. Zupełnie inną kwestią jest natomiast ocena prawnej możliwości uzyskania rozważanej opinii przez stronę, czy też zasadności wezwania strony do jej przedłożenia, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5c Pr. bud. Faktem jest, że w postanowieniu z [...] lipca 2015 r., wydanym w trybie przywołanych norm prawnych, organ I instancji powołał przepis § 7 pkt 3 lit. a uchwały nr LXVIII/693/10 Rady Miasta Opola z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. Andrzeja Struga w Opolu (Dz. Urz. Woj. Opols. z 2013 r., poz. 1720), który nie obowiązuje dla terenu działki skarżącej. Sąd I instancji, co wynika z motywów zaskarżonego wyroku, dostrzegł powyższe uchybienie i zasadnie potraktował je jako oczywistą omyłkę, która nie miała wpływu na istotę rozstrzygnięcia, ponieważ powszechnie wiadomo, że budynek skarżącej jest objęty ochroną konserwatorską, a zacytowany w treści postanowienia - § 7 pkt 3 lit. a w/w uchwały jest tożsamy z brzmieniem § 6 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.–M. w O. przyjętego uchwałą nr XI/105/07 Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 42, poz. 1489), obowiązującego dla terenu, na którym usytuowany jest sporny budynek. Na marginesie dodać trzeba, że pełnomocnik W. w trakcie rozprawy sądowej analogicznie jak Sąd I instancji traktował wspomniane uchybienie, utożsamiając je wówczas z błędem natury technicznej.

Chybione są wreszcie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 30 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 5 i 5c Pr. bud. oraz § 6 pkt 1, 2, i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.-M. w O. przyjętego uchwałą nr XI/105/07 Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 13 wspomnianego aktu prawa miejscowego działka, na której usytuowany jest sporny budynek, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 MW, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, dla której obowiązuje ochrona obiektów zabytkowych zgodnie z § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 uchwały. Ochroną konserwatorską po myśli § 6 pkt 1 planu miejscowego objęte zostały obiekty zabytkowe okazane na rysunku planu, w tym także budynek skarżącej kasacyjnie. Dla tych obiektów plan wprowadził następujące ustalenia: zachowanie w niezmienionej formie oryginalnych: gabarytów, kształtów dachów, rodzajów materiałów pokrycia dachu oraz wykończeń ścian zewnętrznych, detali architektonicznych, stolarki otworowej, zabytkowych elementów wewnętrznych (sklepień, klatek schodowych, sztukaterii itp.), również w przypadku odbudowy (§ 6 pkt 2). Plan miejscowy dopuszcza w § 6 pkt 6 odstępstwa od ustaleń pkt 2 po spełnieniu zaleceń konserwatorskich, o których mowa w przepisach odrębnych lub po uzyskaniu uzgodnienia od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Na tle przywołanych wyżej unormowań zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie czy i ewentualnie w jakiej formie powinien wypowiedzieć się Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdy budynek, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, umieszczony został w gminnej ewidencji zabytków. W przypadku procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę kwestia ta została uregulowana w art. 39 ust. 3 Pr. bud. Treść wspomnianego unormowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że to nie inwestor musi przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę uzyskać, w przypadku obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków, odpowiednie postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków, lecz jego wniosek, wraz z całą dołączoną do niego dokumentacją, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi przedstawić wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków do uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Tryb przewidziany w art. 39 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 106 k.p.a. nie ma jednak wprost zastosowania w przypadku zgłoszenia przez inwestora zamiaru realizacji inwestycji, dla której nie jest wymagane pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 29 i art. 30 Pr. bud. Wynika to bowiem ze specyfiki postępowania w sprawie sprzeciwu uregulowanego w art. 30 ust. 2, ust. 5 i ust. 5c Pr. bud. Mianowicie, o czym była już wyżej mowa, do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie skutkuje uruchomieniem postępowania administracyjnego. Zatem w sytuacji, gdy obiekt zgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęty jest ochroną konserwatorską, organ architektoniczno-budowlany stosując odpowiednio art. 39 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 2 i ust. 5c Pr. bud. może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia pisemnego stanowiska (opinii, zaświadczenia) wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie inwestycji objętej zgłoszeniem, które z mocy art. 75 k.p.a. będzie posiadać walor dowodu. W takim wypadku to nie organ, lecz inwestor powinien zwrócić się do właściwego organu z wnioskiem o wyrażenie stanowiska co do projektowanej inwestycji. Gdyby bowiem przyjąć, jak wywodzi skarżąca kasacyjnie, że wymóg uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa, w przypadku, gdy inwestor ma zamiar realizować inwestycję na podstawie zgłoszenia, wówczas obiekt objęty ochroną konserwatorską, zostałby co do zasady takiej ochrony pozbawiony, skoro właściwy w tym zakresie organ, nie mógłby zająć stanowiska względem projektowanej inwestycji. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji powołując się na art. 30 ust. 5c oraz ust. 2 Pr. bud. i postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej o pozytywną opinię Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji. Niespornym jest nadto, że na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego inwestor takiej opinii nie przedłożył, a w toku postępowania drugiej instancji organ odwoławczy uzyskał jednoznaczne negatywne stanowisko Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r., w którym podtrzymał on swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone uprzednio w postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. oraz w piśmie z [...] lutego 2015 r. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika bowiem, że skarżąca kasacyjnie uruchomiła uprzednio postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na modernizacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w ramach której analogicznie jak w rozpatrywanej sprawie zakresem prac remontowo-budowlanych objęła wykonanie ocieplenia ścian nadziemia i cokołu budynku. We wspomnianym postępowaniu Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zajął negatywne stanowisko co do ocieplenia wszystkich ścian z uwagi na zawilgocenie strefy cokołowej i ścian szczytowych oraz formę i dekorację elewacji frontowej, dopuszczając wyłącznie możliwość docieplenia ścian bocznych, które to stanowisko podtrzymał w obecnie toczącym się postępowaniu. Zatem nieprzedłożenie przez inwestora pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, stanowiło dostateczną podstawę do podjęcia przez organ I instancji decyzji o sprzeciwie, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją.

Reasumując, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.