Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1198/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 34, pkt 40, pkt 41, art. 152, art. 153, art. 154, art. 134, art. 146, art. 147, art. 31d
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 763
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. L., B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 816/14 w sprawie ze skargi I. L., B. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz I. L. i B. P. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt III SA/Gd 816/14 oddalił skargę I.L. oraz B.P. – wspólników Centrum Medycznego "P." Spółka cywilna, na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 czerwca 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego na świadczenie opieki zdrowotnej na okres 1 sierpnia 2014 – 30 czerwca 2016 w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie leczenia bólu na obszar: powiat kartuski, powiat kościerski, powiat pucki, powiat wejherowski, m.Gdynia, m.Sopot. Wybrano podmiot bez przeprowadzenia negocjacji – Centrum Medyczne "P." I.L., B.P. (dalej jako skarżące). Centrum Medyczne uzyskało najwyższą ocenę oferty za kryteria niecenowe, oferta ta wyczerpywała określone w ogłoszeniu o konkursie środki finansowe przeznaczone przez zamawiającego w przedmiotowym postępowaniu.

Odwołanie od tego wyniku złożyła biorąca udział w konkursie Przychodnia M. Sp. z o.o.

Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: POWNFZ) decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. oddalił odwołanie Przychodni M. Sp. z o.o., stwierdzając że postępowanie konkursowe przeprowadzono prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich obwiązujących przepisów prawa, a interes odwołującego się nie doznał uszczerbku.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. POWNFZ, powołując w podstawie prawnej art. 154 ust. 6 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz.1027 ze zm., dalej jako – ustawa o świadczeniach), po rozpoznaniu wniosku Przychodni M. Spółka z o.o., o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił ten wniosek uwzględnić i przeprowadzić rokowania z odwołującym się w trybie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Organ wskazał, że po przeprowadzeniu ponownie oceny ofert i odjęciu punktów w kryterium jakość personel oferentowi Centrum Medyczne "P." s.c. ilość przypisanych punktów wyniosła: dla Centrum Medycznego "P." s.c. – 64,0001, a dla Przychodni M. sp. z o.o. – 77,0001. Weryfikacja punktacji w zakresie jakość-personel, w odniesieniu do Centrum Medycznego "P." s.c. nastąpiła z uwagi na fakt, że – w ocenie organu – dostarczona przez oferenta dokumentacja dotycząca psychologa klinicznego uczestniczącego w realizacji świadczeń, nie potwierdza kwalifikacji tego specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia zgodnych z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w tych dziedzinach. Przypisana w toku postępowania konkursowego ilość punktów, w tym – za uczestniczenie w świadczeniach psychologa klinicznego, miała wpływ na wybór oferenta świadczeń.

Skargę na powyższą decyzję wniosły I.L. oraz B.P. W uzasadnieniu wskazywały przede wszystkim, że pozbawione podstawy prawnej i faktycznej jest przyjęte przez organ założenie, iż "psychologiem klinicznym", spełniającym warunki do uzyskania dodatkowych punktów rankingujących w kryterium jakość-personel w ogłoszonym konkursie, musi być osoba posiadająca kwalifikacje uzyskane zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2002 r. /.../ , podczas gdy w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert /..../ nie wyartykułowano takich wymagań, a w rzeczywistości proponowana w ofercie przez skarżące psycholog kliniczna ma i formalne i merytoryczne konieczne kwalifikacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę I.L. oraz B.P. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że istotą sporu jest ocena i rozstrzygnięcie, czy stanowisko Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyrażone w zaskarżonej decyzji odnośnie do wymagań kwalifikacyjnych psychologa klinicznego oferowanego przez stronę skarżącą, a odwołujące się do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia (Dz. .U nr 173, poz.1419 ze zm.) jest prawidłowe, bowiem odjęcie wcześniej przyznanych punktów spowodowało zmianę oceny konkursu w tym kryterium i wpłynęło na jego wynik.

Sąd I instancji wskazał na dwa problemy, a mianowicie – jak przedstawiono to w skardze - czy odwoływanie się do przepisów w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. jest uprawnione skoro nie zostało ono przywołane w Zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz – czy istnieje uzasadnienie do przyjęcia (oceny), że psycholog kliniczny wymieniony w ofercie skarżących nie legitymuje się kwalifikacjami "psychologa klinicznego" w rozumieniu warunków konkursu.

Sąd I instancji odnosząc się do powyższych kwestii wskazał, że w stosunku do ambulatoryjnej opieki specjalistycznej – poradni leczenia bólu, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 31 d ustawy o świadczeniach - w wydanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia określającym warunki realizacji tego świadczenia gwarantowanego, w tym dotyczącego personelu medycznego i wyposażenia w sprzęt i aparaturę (art. 31 d pkt. 2 ustawy), nie odniesiono się do psychologa klinicznego. Należy wziąć pod uwagę, że w odniesieniu do świadczeń pokrewnych, wymagających od osób ich udzielających równie specjalistycznych kwalifikacji, psycholog kliniczny to psycholog posiadający tytuł specjalisty w dziedzinie psychologia kliniczna. Wynika to z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. z dnia 27 listopada 2013 r.) i rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz..U. z dn. 20 listopada 2013 r.)

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz. U. z 2001. r., Nr 73, poz. 763 ze zm.) psycholog może uzyskać tytuł specjalisty w określonej dziedzinie psychologii po odbyciu szkolenia, określonego programem specjalizacji i złożeniu egzaminu państwowego albo po uznaniu równorzędnego tytułu specjalisty uznanego za granicą.

Sąd I instancji odnosząc się do powyższych uregulowań wskazał, że psycholog proponowany jako osoba uczestnicząca w realizacji świadczeń przez skarżące nie legitymuje się tytułem specjalisty w dziedzinie - psychologia kliniczna (czego nie neguje strona skarżąca). Psycholog ten ma ukończone studia na Uniwersytecie Gdańskim w Instytucie Psychologii z tytułem magistra psychologii w zakresie psychologia kliniczna człowieka dorosłego, tytuł naukowy doktora nauk humanistycznych w zakresie psychologii i świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie psychologii klinicznej w GUM.

Z ogłoszenia organizatora studiów podyplomowych, załączonego do akt wynika, że: "Ukończenie studiów podyplomowych – psychologia kliniczna nie jest jednoznaczne z uzyskaniem specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej, jest jedynie teoretycznym przygotowaniem do podjęcia stażów specjalizacyjnych, co z kolei wymaga wcześniejszego zakwalifikowania przez komisję kwalifikacyjną".

Zdaniem Sądu, świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w Gdańskim Uniwersytecie Medycznym przez wskazywaną w ofercie psycholog, na który powołuje się strona skarżąca, niewątpliwie posiada walor dokumentu urzędowego. Z treści tego świadectwa, w powiązaniu z ogłoszeniem organizatora studiów podyplomowych, jednoznacznie wynika, że jest on dowodem teoretycznego przygotowania do podjęcia stażów specjalizacyjnych i nie jest jednoznaczny z uzyskaniem specjalizacji w dziedzinie psychologii klinicznej. Nie stanowi ono dowodu na fakt posiadania przez pracownika skarżących kwalifikacji do prowadzenia działalności leczniczej w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia. Stosownie do przepisów ustawy o świadczeniach, świadczenia zdrowotne to działania służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania, a świadczeniodawca to podmiot wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej lub osoba fizyczna inna, niż wymieniona w lit. a, która uzyskała fachowe uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych i udziela ich w ramach wykonywanej działalności gospodarczej (art. 5 pkt. 40 i 41 lit. a i b ustawy o świadczeniach). Z kolei działalność lecznicza, zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r., polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej – t.j. Dz. U. z 2013r., poz.217).

Z wyżej cytowanych przepisów prawa wynika, że osoba uczestnicząca w udzielaniu świadczeń medycznych (leczniczych) winna legitymować się kwalifikacjami przewidzianymi w przepisach regulujących dziedziny mające zastosowanie w ochronie zdrowia. Zatem, zdaniem Sądu prawidłowe jest twierdzenie organu, że osoba przedstawiona w ofercie skarżących w/w kwalifikacji tych nie posiada.

Sąd również stwierdził, że nie wymagało wcześniejszego przywoływania w ogłoszonym konkursie wszystkich przepisów prawa regulujących działalność leczniczą, skoro konkurs dotyczył tej właśnie dziedziny, a rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i Zarządzenie Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu ma umocowanie w przepisach ustawy z o świadczeniach.

I.L. i B.P. wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 155 ust 1 i art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu Cywilnego w zw. z Załącznikiem Nr 1 Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dn. 23 stycznia 2014 r. (wiersz nr 9), poprzez niewłaściwą wykładnię w/w Załącznika w powyższym zakresie i niezasadne przyjęcie, że w przeprowadzonym przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. postępowaniu konkursowym, dotyczącym zawarcia umowy w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie leczenia bólu, w celu uzyskania dodatkowych punktów rankingujących w kryterium jakość - personel, za spełnienie warunku posiadania przez oferenta psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w realizacji świadczeń w wymiarze czasu co najmniej 25 % czasu pracy poradni, koniecznym było wykazanie w ofercie takiej osoby, która ma potwierdzone kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dn. 20 września 2002 r. w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia,

podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego Załącznika w spornym zakresie powinna prowadzić do wniosku, iż wystarczającym w celu uzyskania dodatkowych punktów rankingujących za powyższe kryterium było wykazanie przez oferenta (skarżącego) osoby, która posiada kwalifikacje psychologa klinicznego i nie musi posiadać skończonej specjalizacji na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia, co w dalszej konsekwencji – w przypadku wykazania takiej osoby przez skarżącego- powinno prowadzić do przyznania mu dodatkowych punktów rankingujących

2. art. 5 pkt. 40 i 41 lit. a i b ustawy o świadczeniach oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

gdyż przepisy te w ogóle nie mają zastosowania w sprawie jako zawierające jedynie definicję świadczenia zdrowotnego i świadczeniodawcy, a przedmiotem postępowania była ocena spełnienia przez skarżącego wymagań konkursu ofert w przedmiocie kwalifikacji wskazanego personelu (psychologa klinicznego), co pozostaje bez jakiegokolwiek związku z samą definicją świadczeń zdrowotnych i świadczeniodawcy

3. art. 2 ust. 1 pkt. 2) ustawy o działalności leczniczej poprzez jego pominięcie oraz nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie i nie przyjęcie, iż psycholog kliniczny nieposiadający specjalizacji zdobytej na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dn. 20 września 2002 r., jest osobą wykonującą zawód medyczny i mającą kwalifikacje (uprawnienia) do udzielania świadczeń zdrowotnych,

bowiem prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do przyjęcia, iż psycholog kliniczny wskazany przez skarżącego (bez specjalizacji uzyskanej na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia) jest osobą wykonującą zawód medyczny z uwagi na legitymowanie się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie czyli psychologii klinicznej

4. art. 148 pkt 1 i 2 w zw. z art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z Załącznikiem Nr 1 Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dn. 23.01.2014 r. (wiersz nr 9) poprzez jego nie zastosowanie i nie przyznanie Skarżącemu dodatkowych punktów w kryterium jakość – personel za spełnienie warunku wykazania w złożonej ofercie psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w realizacji świadczeń w wymiarze czasu co najmniej 25 % czasu pracy poradni,

w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie w/w przepisów powinno prowadzić do uzyskania przez skarżącego dodatkowych punktów rankingujących za spełnienie w/w kryterium w przeprowadzonym przez Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowaniu konkursowym, będącym przedmiotem oceny WSA w Gdańsku i wybrania ostatecznie oferty skarżącego

5. § 1 pkt. 1), § 3 ust. 1 pkt. 6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2002 r. poprzez niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż wyłącznie osoby posiadające kwalifikacje zdobyte w oparciu o w/w rozporządzenie spełniają warunki do wykonywania zawodu "psychologa klinicznego", o których mowa w warunkach przeprowadzonego konkursu ofert na podstawie Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dn. 23 stycznia 2014 r.,

w sytuacji gdy, zawód (kwalifikacje) "psychologa klinicznego" jest odrębnym zawodem od "specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej" i psycholog kliniczny nie musi jednocześnie posiadać specjalizacji w zakresie psychologii klinicznej, aby moc wykonywać zawód psychologa klinicznego w oparciu o zdobyte uprawnienia w innym trybie niż specjalizacja (np. ukończenie studiów podyplomowych z zakresu psychologii klinicznej)

6. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji na skutek przyjęcia dopiero w zaskarżonej decyzji, iż w złożonej przez skarżącego ofercie, w celu uzyskania dodatkowych punktów rankingujących w kryterium jakość – personel za spełnienie warunku posiadania psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w realizacji świadczeń w wymiarze czasu co najmniej 25 % czasu pracy poradni, koniecznym jest wykazanie w ofercie takiej osoby, która ma potwierdzone kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dn. 20 września 2002 r.

podczas, gdy organ już w momencie złożenia przez skarżącego oferty (wypełnienie stosownych formularzy oraz ankiet) miał wiedzę, iż wskazany psycholog kliniczny nie posiada specjalizacji, bowiem skarżący nie zaznaczył w formularzu ofertowym pola odnośnie posiadanej specjalizacji przez wykazaną osobę.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również jako kpa) poprzez:

- przyjęcie za prawidłowe stanowisko Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, że spełnienie warunku posiadania przez oferenta psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w realizacji świadczeń w wymiarze czasu co najmniej 25 % czasu pracy poradni, koniecznym było wykazanie w ofercie takiej osoby, która ma potwierdzone kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2002 r.,

- nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, dlaczego Sąd uznał za zasadne przyznanie dodatkowych punktów rankingujących w kryterium jakość – personel za wykazanie przez skarżącego (oraz innego oferenta) fizjoterapeuty bez specjalizacji uzyskanej na podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2002 r., a nie uznał za zasadne przyznanie tychże samych dodatkowych punktów za wykazanie w ofercie psychologa klinicznego, który również nie miał ukończonej specjalizacji na podstawie w/w rozporządzenia,

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sposób niezasadny skarżący nie otrzymał dodatkowych punktów rankingujących za wykazanie w ofercie psychologa klinicznego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż postępowanie konkursowe wygrał inny oferent,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez oddalenie skargi mimo że organ dokonał błędnego zastosowania przepisów o których mowa w pkt. I petitum skargi i błędnych ustaleń, nie wyjaśniając przy tym wszelkich okoliczności sprawy, konsekwencją czego było nie wybranie złożonej w postępowaniu konkursowym oferty skarżącego poprzez niewłaściwe przyjęcie, że spełnienie warunku posiadania przez skarżącego psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w realizacji świadczeń w wymiarze czasu co najmniej 25 % czasu pracy poradni, koniecznym było wykazanie w ofercie takiej osoby, która ma potwierdzone kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dn. 20 września 2002 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgłoszona przez skarżącego oferta z wykazanym psychologiem klinicznym nie będącym jednocześnie specjalistą psychologii klinicznej powinna otrzymać najwięcej punktów, co w dalszej konsekwencji powinno prowadzić do wygrania przeprowadzonego postępowania konkursowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. Została ona oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., z tym, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mają charakter wiodący, zaś zarzuty dotyczące prawa procesowego mają charakter wtórny i dopełniający.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wniesioną w oparciu o art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis ten stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Przytoczony wyżej przepis kreuje nie tylko uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych, ale także określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest bowiem najpierw pozytywne stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "ambulatoryjna opieka specjalistyczna" w zakresie leczenia bólu na obszarze powiatów kartuskiego, kościerskiego, puckiego, wejherowskiego, m. Gdyni, m. Sopotu, organ naruszył zasady przeprowadzenia tego postępowania, co spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony.

Toczony w sprawie spór ma źródło w tym, że oferta skarżących – prowadzących działalność w formie spółki cywilnej - pod nazwą Centrum Medyczne "P.", została wybrana w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na uzyskanie najwyższej liczby punktów, przesądzające było w tym zakresie, że oferta ta uzyskała najwyższą ocenę w kategorii kryteriów niecenowych (uzyskując dodatkowe punkty rankingujące za szczególne kwalifikacje personelu – posiadanie psychologa klinicznego). Na skutek wniesionego przez innego oferenta – Przychodnię M. Sp. z o.o.- odwołania, a następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględniono zarzuty odwołującego się, i po zweryfikowaniu kwalifikacji zgłoszonego przez Centrum Medyczne "P." psychologa klinicznego odjęto dodatkowe punkty rankingujące uzyskane w postępowaniu przez to Centrum Medyczne. W rezultacie to Sp. z o.o. Przychodnia M. uzyskała większą liczbę punktów i z nią przeprowadzono rokowania w trybie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zatem przypisana, a następnie odjęta w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy ilość punktów – za uczestniczenie w świadczeniach psychologa klinicznego miała wpływ na wybór oferenta świadczeń.

Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stosownie do treści art. 140 ustawy przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą wystarczająco dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszelkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest również określona w art. 146 ustawy o świadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa Funduszu dokumentu określającego kryteria oceny ofert. Zgodnie z art. 146 ust. 1 omawianej ustawy (w mającym w sprawie zastosowanie brzmieniu) Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Natomiast jawność warunków wymaganych od świadczeniodawców i zakaz ich zmiany w toku postępowania wynika z treści art. 147 ustawy o świadczeniach. Z kolei, zgodnie z art. 148, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności kryteria cenowe oraz niecenowe, takie jak ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, a także kwalifikacje personelu.

W ogłoszonym postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały kryteria oceny ofert określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014r. Kryterium jakość – personel w zakresie leczenia bólu oceniane było na podstawie kwalifikacji personelu określonych w Załączniku nr 1 do ww. zarządzenia, Tabela nr 2 Ambulatoryjna opieka specjalistyczna, wiersz 9 – psycholog kliniczny co najmniej 25 % czasu poradni. Również w ankiecie formularza ofertowego dla kryterium jakość personel przypisano dwa odrębne pytania: jedno dotyczące fizjoterapeuty oraz pytanie nr 1.2.1.2. – "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy psycholog kliniczny w wymiarze czasu równym co najmniej 25 % czasu pracy poradni?" Za każdą odpowiedź twierdzącą można było uzyskać 15 pkt., w sumie 30 punktów.

Treść ogłoszenia o rokowaniach wskazywała, że kryterium jakość personelu – posiadanie psychologa klinicznego - będzie brane pod uwagę przy ocenie ofert i dodatkowo punktowane, bowiem odwoływało się do zarządzenia, które wymieniało to kryterium w tym postępowaniu.

W tym miejscu należy więc podkreślić, że jednym z podstawowych warunków dotrzymania w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji było sformułowanie jasnych, niebudzących wątpliwości kryteriów, niezmiennych w toku postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy uznać należy, że ten warunek nie został dochowany.

Świadczy o tym nie tylko fakt, że pojęcie "psychologa klinicznego" mającego uczestniczyć w udzielaniu zamawianych świadczeń musiało zostać poddawane przez Sąd I instancji skomplikowanej wykładni (prowadzącej ostatecznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do nieprawidłowego rezultatu), ale także i to, że sam organ, oceniając ofertę skarżących kasacyjnie pierwotnie przyjął, że spełnia kryterium posiadania "psychologa klinicznego" zgłoszenie osoby, która uzyskała tytuł magistra psychologii, stopień naukowy doktora nauk humanistycznych w dziedzinie psychologii i osoba ta ukończyła studia podyplomowe w zakresie psychologii klinicznej (strona wyraźnie w formularzu ofertowym wskazała, że zgłoszony psycholog nie posiada specjalizacji).

W zakresie stanowiska Sądu I instancji, zgadzając się z autorem skargi kasacyjnej, trzeba wskazać, że błędne i niemające podstaw prawnych było sięganie przez Sąd do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień ( Dz. U. z dnia 27 listopada 2013r. ) czy rozporządzenia z dnia 29 października 2013r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej ( Dz. U z dnia 20 listopada 2013r.) i przenoszenie zasad oraz warunków jakim ma odpowiadać personel, dla udzielania tam wymienionych świadczeń na świadczenia będące przedmiotem rozstrzyganego konkursu. Jak wynika z treści art. 31d ustawy o świadczeniach w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzeń, w poszczególnych zakresach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1-8 i 10-13 tej ustawy, wykazy świadczeń gwarantowanych wraz z określeniem:

1) poziomu lub sposobu finansowania danego świadczenia gwarantowanego, o którym mowa w art. 18, art. 33 i art. 41, mając na uwadze treść rekomendacji oraz uwzględniając kryteria określone w art. 31a ust. 1;

2) warunków realizacji danego świadczenia gwarantowanego, w tym dotyczących personelu medycznego i wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, mając na uwadze konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz właściwego zabezpieczenia tych świadczeń.

Wniosek z tego, że wolą ustawodawcy było rozróżnienie świadczeń gwarantowanych na poszczególne zakresy. W sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej zostało wydane przez Ministra Zdrowia rozporządzenie z dnia 6 listopada 2013r. (wskazane zresztą w Ogłoszeniu o rokowaniach dotyczącym przeprowadzanego postępowania), w którym ustawodawca nie określił, jako warunku niezbędnego, aby wśród personelu udzielającego świadczeń koniecznym było udzielanie tych świadczeń przez psychologa posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie – psychologia kliniczna. W związku z tym nieuprawnione jest wywodzenie takiego warunku, co uczynił Sąd I instancji, na podstawie rozporządzeń, które nie mają zastosowania do danego rodzaju i zakresu udzielanych świadczeń.

Błędnie również WSA w Gdańsku utożsamił "psychologa klinicznego" dodatkowo punktowanego przy zawarciu umowy o udzielanie świadczeń z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej – leczenia bólu, ze specjalistą w dziedzinie psychologii klinicznej. Sąd wskazując na ustawę z dnia 8 czerwca 2001r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Dz.U. z 2001r. Nr 73, poz. 763 ze zm.) oraz zaświadczenie organizatora studiów podyplomowych, których ukończeniem legitymowała się osoba zgłoszona do udzielania świadczeń przez Centrum Medyczne uznał, że osoba ta takich kwalifikacji nie posiadała. Skarżące kasacyjnie jednak nigdy nie twierdziły, że wskazany w ofercie psycholog ma specjalizację w zakresie psychologii klinicznej, lecz że jest psychologiem klinicznym, o czym zaświadcza dyplom ukończenia studiów podyplomowych w zakresie psychologii klinicznej. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, gdyż nie jest istotne w okolicznościach sprawy, czy wskazany w ofercie psycholog ma ukończoną specjalizację z psychologii klinicznej. Istotą sprawy jest natomiast to, czy oferent spełnił warunek postawiony przez NFZ w kryteriach wyboru ofert w postaci posiadania psychologa klinicznego, który będzie uczestniczył w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w wymiarze czasu, co najmniej 25% czasu pracy poradni.

Innymi słowy, gdyby został postawiony warunek wykazania psychologa z ukończoną specjalizacją, to skarżące miałyby szanse dostosować swoją ofertę do tych wymagań, natomiast w sytuacji odwoływania się przez organizatora postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej do "psychologa klinicznego" należało uznać, że skarżące spełniły ten warunek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienne podejście zaprezentowane przez organ i podzielone przez Sąd I instancji powoduje naruszenie wynikającej z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Nie stoi na przeszkodzie takiemu stanowisku ani treść ustawy o świadczeniach zdrowotnych (w tym art. 3 dotyczący działalności leczniczej, z którego wynika, że działalność ta polega nie tylko na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, ale również promocji zdrowia i realizacji zadań dydaktycznych i badawczych), ani art. 5 pkt 40 i 41 ustawy o świadczeniach, cytowany przez Sąd I instancji, a zawierający definicje świadczenia zdrowotnego oraz świadczeniodawcy. Sąd I instancji cytując te przepisy nie wyjaśnił jakie mają one znaczenie dla uznania, że w procesie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (w takiej sprawie przeprowadzono rokowania) nie mógłby uczestniczyć psycholog kliniczny (bez specjalizacji).

Zgodnie z art. 5 pkt 34 ustawy o świadczeniach - świadczenie opieki zdrowotnej to świadczenie zdrowotne, świadczenie zdrowotne rzeczowe i świadczenie towarzyszące, a stosownie do treści pkt 40 - świadczenie zdrowotne to działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich udzielania. Zauważyć trzeba, że w pojęciu świadczeń opieki zdrowotnej mieszczą się nie tylko świadczenia zdrowotne sensu stricto, lecz także świadczenia zdrowotne towarzyszące i rzeczowe, z kolei świadczenia zdrowotne to szerokie spektrum działań służących profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia.

Z kolei, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002r. w sprawie używania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia ( Dz.U. Nr 173 poz. 1419) – w § 1 pkt. 1 określa – poza rodzajem zawodów, w których może być uzyskiwany tytuł specjalisty, także – wykaz dziedzin mających zastosowanie w ochronie zdrowia. Jedną z tych dziedzin jest właśnie psychologia kliniczna (§ 3 ust. 1 pkt 6). Stosownie natomiast do treści art. 4 ustawy o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (tj. Dz.U. z 2001r. poz. 763) wykonywanie zawodu psychologa polega na świadczeniu usług psychologicznych, w szczególności na: diagnozie psychologicznej, opiniowaniu, orzekaniu, o ile przepisy odrębne tak stanowią, psychoterapii, udzielaniu pomocy psychologicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to – wbrew stanowisku Sądu I instancji i organu - po pierwsze właśnie za przyjęciem, że psychologia kliniczna jest dziedziną mającą zastosowanie w ochronie zdrowia, po wtóre, że brak jest podstaw do uznania, iż tylko specjalista – psycholog kliniczny może uczestniczyć w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej.

Usprawiedliwienia nie znajduje natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zarzut ten skarżąca spółka wiąże z brakiem odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w jej skardze do WSA oraz błędnym przyjęciem, że spełnienie warunku posiadania przez oferenta psychologa klinicznego, koniecznym było wykazanie w ofercie takiej osoby, która ma potwierdzone kwalifikacje zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie uzyskiwania tytułu specjalisty w dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia.

W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwala NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Taki stan rzeczy w sprawie nie występuje.

Ponadto w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć - i to istotny - wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wpływu w skardze kasacyjnej nie wykazano.

Wreszcie zarzutem dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczyć stanowiska Sądu w zakresie merytorycznym, co powinno się czynić stawiając skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego i czego skarżące, o czym wyżej napisano, dokonały.

Nietrafność jednego z zarzutów skargi kasacyjnej nie przesądza jednak o braku jej zasadności w całości. Jak wskazano, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się trafione, w konsekwencji trzeba przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, pomimo tego, że w postępowaniu w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej poprzez nieprecyzyjne sformułowanie warunków jakie powinna spełniać oferta (kryteriów oceny ofert), a następnie postawienie wymagań niewynikających z tych warunków, naruszono przepisy według których Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor P. Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia weźmie pod uwagę wyrażone w uzasadnieniu stanowisko. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.