Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 356/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust.3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Małgorzata Malinowska – Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za miesiące od maja do grudnia 2009 r., podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Wrocław i określenia terminów naliczania odsetek od poszczególnych rat dotacji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca, prowadząc uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" we W. o uprawnieniach szkoły publicznej, wnioskiem z [...] września [...] r. wystąpiła do Prezydenta W. o dotację podmiotową obliczaną na każdego ucznia szkoły, wraz wskazaniem planowanej liczby uczniów w [...] r. Skarżącej przekazano w okresie od stycznia do grudnia [...] r. dotację podmiotową, obliczaną na każdego ucznia szkoły, wykazanego w miesięcznej informacji, składanej przez skarżącą. Łącznie wypłacono stronie kwotę [...] złotych, tytułem dotacji celowej. W dniach [...] września-[...] października [...] r. Wydział Kontroli Urzędu Miejskiego przeprowadził w placówce prowadzonej przez skarżącą kontrolę prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków. Na podstawie wyników kontroli, Prezydent wszczął postępowanie w sprawie zwrotu dotacji podmiotowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej z budżetu Miasta w [...] r. skarżącej na prowadzenie uzupełniające Liceum.

Decyzją z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] Prezydent W. ustalił M. M. kwotę dotacji do zwrotu do budżetu Gminy W. , w wysokości [...] zł, terminy naliczania odsetek należnych od poszczególnych rat dotacji oraz wykluczył prawo otrzymania dotacji przez stronę przez 3 kolejne lata, licząc od dnia wydania decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że część z przyznanej stronie dotacji celowej, w wysokości [...] zł, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż przeznaczono ją na zapłatę składek ZUS na ubezpieczenie M. M. (prowadzącej Szkołę) oraz na zapłatę wynagrodzenia z umowy zlecenia, podpisanej przez Szkołę z M. M. której zawarcie na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego było niedopuszczalne. Z kolei część dotacji, w kwocie [...] zł, została pobrana w nadmiernej wysokości. Z ustaleń poczynionych w ramach kontroli wynika bowiem, że liczba uczniów, stanowiąca podstawę ustalenia kwoty dotacji, została zawyżona o dwóch (po jednym w styczniu [...] r. i lutym [...] r.).

Skarżąca, działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego art. 33' Kodeksu cywilnego, w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zakwestionowała stanowisko organu, że umowa z dnia 2 stycznia 2009 r., zawarta pomiędzy Szkołą a prowadzącą działalność gospodarczą M. M. była nieważna z mocy prawa jako czynność dokonana z samym sobą. Podkreśliła, że zagadnienie to winno być rozpatrywane wyłącznie na gruncie ustawy Kodeks cywilny. Nie ma natomiast do niego zastosowania ustawa o systemie oświaty, która nie zawiera przepisów regulujących sposób oraz możliwości zawierania umów cywilnoprawnych przez szkołę niepubliczną, nie przyznaje szkołom osobowości prawnej, ani w sposób jednoznaczny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych jako jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej. W ocenie odwołującej, organ reprezentujący jednostkę organizacyjną nie jest podmiotem stosunków prawnych, a podmiotem tym jest sama strona. Jak wskazała, ustawa o systemie oświaty statuuje szkoły jako jednostki odrębne od podmiotu je prowadzącego, a dyrektor szkoły pełni funkcje jedynie reprezentacyjne i wykonawcze rady szkoły lub rady pedagogicznej, jest kierownikiem zakładu pracy. Szkoła posiada natomiast zdolność sądową i podatkową. Strona zaznaczyła, że statut szkoły nie przewiduje obostrzeń w zawieraniu umów cywilnoprawnych (art. 84 ust. 2 ustawy i systemie oświaty). W tym świetle, jej zdaniem, zawarcie umowy cywilnoprawnej ze stroną przez Szkołę reprezentowaną przez jej Dyrektora, której celem miało być zrealizowanie przedmiotu działalności szkoły - było dopuszczalne. Samą umowę uznać należy tym samym za ważną a wydatkowe na jej realizację środki dotacyjne - za prawidłowe. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i: 1) określiło kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł, 2) określiło kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, 3) orzekło o obowiązku zwrotu dotacji w kwocie [...] zł oraz 4) określiło terminy naliczania odsetek za zwłokę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu I instancji zawarto dwa rozstrzygnięcia: podstawowe w sprawie dotacyjnej, oraz akcesoryjne - w sprawie orzeczenia o pozbawieniu prawa otrzymania przez stronę dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia wydania decyzji. Sprawę dotacyjną rozstrzygnięto na podstawie postanowień uchwały Nr [...] Rady M. W. z [...] grudnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz przepisów ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. dalej- u.f.p.) Stosownie bowiem do art 113 ust. 1 ustawy z sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (30 czerwca 2010r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych - starych przepisów. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 145 ust. 4 u.f.p., zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Na podstawie art. 145 ust. 5 pkt. u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W myśl art. 146 ust. 1 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Na podstawie art. 146 ust. 3 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy. Zgodnie z ust. 4 kompetencje organu podatkowego określone w dziale III Ordynacji podatkowej, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1. Zgodnie z art. 190 u.p.f., przepisy art. 145 i 146 u.p.f. mają zastosowanie do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Skarżąca, jako osoba prowadząca szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, otrzymała z Wydziału Edukacji w Urzędzie Miejskim dotację, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz §6 ust. 1 uchwały. Zgodnie z częścią VIII Statutu Szkoły, dotacje są tylko jednym ze źródeł finansowania działalności szkoły - obok środków finansowych przekazywanych przez prowadzącego szkołę, pochodzących z czesnego oraz innych źródeł. Kontrola poprawności rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy, wymagała rozważenia sprawy w dwóch podstawowych aspektach. Mianowicie, czy dotacja pobrana została w kwocie nadmiernej, oraz czy środki finansowe zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, organ odwoławczy wywiódł, że warunki udzielania (w tym wysokość) dotacji dla szkoły, wyznaczają przepisy rangi ustawy, uzupełnione przepisami prawa lokalnego. Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotacja przyznawana na prowadzenie szkoły przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zgodnie z §7 ust 1 uchwały Rady Miejskiej z 6 grudnia 2007r. oraz §7 ust. 1 kolejnej uchwały Nr [...] z 18 czerwca 2009r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, dotacja dla szkoły w okresie od stycznia do grudnia [...] r. obliczana była na każdego ucznia wykazanego w informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów w danym miesiącu, składanej przez podmiot dotowany do 5 dnia miesiąca.

Udzielona i wypłacona w sprawie za każdy miesiąc [...] r. dotacja, w kwocie [...] zł, obliczona była przez organ dotujący przy uwzględnieniu liczby [...] uczniów, ustalonej na podstawie danych przedstawionych przez stronę w informacjach miesięcznych składanych organowi dotacyjnemu. Tymczasem, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola pozwoliła na ustalenie, że w prowadzonych przez szkołę księgach uczniów w miesiącach styczeń [...] r. i luty [...] r. wskazywano na liczbę uczniów niższą o 1 od liczby uczniów wykazanych w informacjach za te miesiące (za styczeń [...] r. nie [...] uczniów, a [...] uczniów, a za luty [...] r.-nie[...] , a [...] uczniów). Uwzględniając łączną liczbę uczniów wykazaną w informacjach miesięcznych ([...]), pomniejszoną o 2 uczniów (po 1 uczniu w styczniu i lutym), ustalenie kwoty dotacji należnej dotyczy [...] uczniów. Prawidłowości tego ustalenia strona zresztą nie zakwestionowała. Kolegium obliczyło, że dotacja należna wynosić winna za [...] r. – [...] zł (141,38 zł x [...] uczniów). Skoro wypłacono dotację za rok [...] w kwocie [...] zł, tj. o [...] zł wyższej, niewątpliwie kwota ta powinna podlegać zwrotowi, jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami od kwot nienależnie pobranych dotacji zaliczkowych, naliczonych za okres od dnia stwierdzenia tej nieprawidłowości do dnia zapłaty, co wynika z art. 145 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 i ust. 5 pkt. 2 w związku z art. 190 u.f.p.

W odniesieniu do określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy rozważył dwie kwestie: prawidłowość rozliczenia środków pochodzących z dotacji w części dotyczącej kwoty [...] zł na: zapłatę składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne samej skarżącej, w wysokości [...] zł, a także przekazania części dotacji w kwocie [...] zł na zapłatę wynagrodzeń skarżącej z tytułu umowy zlecenia.

Przyznanie dotacji pozostaje w ścisłym związku z ilością uczniów, którzy uczęszczają i pobierają naukę w szkole a zatem, w tym zakresie dotacja ma charakter podmiotowy jednak jej wydatkowanie zostało ograniczone przez określenie celów, na jakie może być dotacja wydatkowana. Interpretacja art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w ocenie organu, prowadzi do wniosku, że dotacje przeznaczone na realizację zadań szkoły, ograniczone są co do zakresu ich celowości, do bieżących wydatków szkoły. Są one bowiem przeznaczone na "dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy czym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły". Ustawa o systemie oświaty nie zawiera odrębnej definicji pojęcia "wydatków bieżących". Dlatego, oceniając prawidłowość wydatkowania otrzymanych przez skarżącą środków, należy ustalić w odniesieniu do kwestionowanego wydatku, czy jest to wydatek szkoły, a jeżeli tak, to czy ma on charakter bieżący.

Szkoły niepubliczne nie posiadają osobowości prawnej i nie mogą samodzielnie występować w obrocie prawnym, nie posiadają także zdolności sądowej i bilansowej, dlatego też wszelkie zobowiązania szkoły zaciągane są w imieniu organu prowadzącego szkołę – w niniejszej sprawie organem tym jest skarżąca. To, w ocenie organu, determinuje podstawowe ustalenie, zgodnie z którym tylko przesunięcie środków pieniężnych z majątku skarżącej, jako organu prowadzącego szkołę, do majątku innego podmiotu, niż ta osoba może być kwalifikowane jako "wydatek". W ocenie Kolegium, każdy "wydatek" jest wydatkiem skarżącej, który może być kwalifikowany według dwóch dodatkowych kryteriów: jako bieżący wydatek szkoły, poniesiony w celu realizacji zadań szkoły - lub niespełniający tych kryteriów. Wydatek szkoły jest zatem w tym przypadku wydatkiem organu prowadzącego szkołę, który to organ jest jednocześnie beneficjentem dotacji - ona to stanowi przychód organu prowadzącego szkołę. Jak wyjaśniono, prowadzenie szkół niepublicznych przez osoby fizyczne stanowi źródło przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2000r. Nr 14, poz. 176 ze zm., w związku z art. 5a pkt 6 tej ustawy - w tej sprawie przychód skarżącej - z racji nieposiadania przez szkołę osobowości prawnej. Zapłata wynagrodzeń nauczycieli i osób zapewniających prawidłowe funkcjonowanie szkoły - są niewątpliwie pokryciem bieżących potrzeb szkoły w celu realizacji jej zadań. Powinna ona jednak - dla wypełnienia dyspozycji art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty - spełniać również podstawowe kryterium kwalifikacji pojęcia "wydatku", tj. kryterium przesunięcia środków finansowych z masy majątkowej skarżące do masy majątkowej innego podmiotu. Wypłata tych środków z rachunku bankowego należącego do strony, stanowić powinna uszczuplenie jej majątku - dla dokonania wydatku, tymczasem w badanej sprawie, wypłata ta jest jedynie przelaniem tych środków finansowych na inny rachunek bankowy tej samej osoby, czyli skarżącej.

Kolegium, rozważając prawidłowość przekazania dotacji w kwocie [...] zł na zapłatę składek ZUS na ubezpieczenie społeczne skarżącej i fundusz pracy – w miesiącach od stycznia [...] r. do grudnia [...] r., podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że tego typu wydatek nie mógł podlegać finansowaniu ze środków dotacyjnych z uwagi na to, że to przesunięcie środków finansowych przez skarżącą z obrębu swojego majątku (którego składnik stanowiła kwota dotacji), nie spełniało kryterium wydatku poniesionego na zaspokojenie bieżącej potrzeby prowadzonej przez nią szkoły, a poniesiono go wyłącznie w celu pokrycia składek należnych od osób prowadzących działalność gospodarczą do grona których należy prowadząca szkołę. Nie zmienia tej oceny obligatoryjności uiszczania przez osobę fizyczną prowadzącą szkołę składek na ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy na poziomie i zasadach uiszczania takich świadczeń przez osoby prowadzące działalność gospodarczą.

Rozważając prawidłowość przekazania dotacji w kwocie [...] zł na zapłatę wynagrodzenia z tytułu realizacji przez skarżącą szeroko rozumianych obowiązków administracyjnych wobec szkoły w wykonaniu umowy z 2 stycznia 2009r.,Kolegium także podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że realizacja wskazanej umowy nie powinna być kwalifikowana jako wydatek finansowany ze środków dotacyjnych.

Przepis prawa oznaczył granice wykorzystania środków dotacyjnych, wskazując nie tylko na celowość, przeznaczenie tego wykorzystania, ale także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku - jako formę rozdysponowania środków dotacyjnych. Organ odwoławczy zważył, że skoro w dacie przelewu pieniędzy z tytułu umowy zlecenia, dysponentem i właścicielem środków dotacyjnych była beneficjentka dotacji, to nie spełnia kryterium "wydatkowania" przez nią środków dotacyjnych przelanie ich na własne konto osobiste (zmiana miejsca przechowywania tych środków), gdyż nie dochodzi w tym momencie do zmiany właściciela i posiadacza środków finansowych, a jedynie do zmiany rachunku bankowego, na którym pieniądze oczekują na "wydatkowanie".

Kolegium nie podzieliło poglądu, że ustawa o systemie oświaty statuuje szkołę jako jednostkę wyodrębnioną od podmiotu je prowadzącego w taki sposób, że umowa zawarta przez szkołę nie jest umową zawartą przez osobę prowadzącą szkołę. W ocenie Kolegium, z przepisów powszechnie obowiązujących wynika coś zupełnie przeciwnego. Wskazano, iż w obrocie prawnym funkcjonuje nie szkoła, a organ ją prowadzący, ponadto w sporze sądowym powstałym na tle umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy dyrektorem szkoły a zleceniobiorcą zdolność sądowa nie przysługuje szkole, a właśnie osobie fizycznej prowadzącej szkołę. Według organu, podzielenie stanowiska strony, prowadziłoby do niedopuszczalnej konstrukcji prawnej - występowania w procesie cywilnym tej samej osoby fizycznej po obu stronach stosunku prawnego powstałego na podstawie umowy zlecenia, oraz niedopuszczalnej konstrukcji procesowej - występowania tej samej osoby fizycznej po obu stronach stosunku procesowego, sporu sądowego, w którym powodem i pozwanym byłaby ta sama osoba fizyczna, występująca jako zleceniodawca i zleceniobiorca w tym samym stosunku prawnym.

Obowiązki zakreślone w umowie są częściowo wpisane w funkcje prowadzącego szkołę i ich wykonywanie jest w tym przypadku realizacją ustawowego wymogu. W myśl bowiem art. 5 ust. 7 pkt 3 zd. 2 ustawy o systemie oświaty, do zadań organu prowadzącego szkołę należy m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, i organizacyjnej szkoły. Organem prowadzącym szkołę, w tym przypadku jest osoba fizyczna, co wynika z treści art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym "Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne*. Przekazanie środków finansowych z tytułu tej umowy nie posiada zatem cechy pozostawania "wydatkiem beneficjenta", zatem nie może być pokryte ze środków dotacyjnych. Skoro Szkoła nie posiada osobowości prawnej, oraz nie ma zdolności do składania oświadczeń woli, nabywania praw oraz zaciągania zobowiązań na własny rachunek, to każde zdarzenie cywilnoprawne związane z funkcjonowaniem takiej szkoły wywołuje skutki prawne wobec osoby prowadzącej szkołę.

Kolegium wskazało, że umowa z [...] stycznia 2009r. była w istocie umową określoną w art.750 k.c., mianowicie umową o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Ważność i skuteczność umowy tego rodzaju oceniana być powinna na gruncie unormowań Kodeksu cywilnego przez sąd powszechny. Szkoła charakteryzuje się pewnego rodzaju odrębnością od organu prowadzącego, jednak nie w stopniu pozwalającym na samodzielnie występowanie w obrocie prawnym. W tej sytuacji fakt, że Statut Szkoły nie przewiduje obostrzeń w zawieraniu umów cywilnoprawnych (art. 84 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), nie wpływa na ocenę dopuszczalności prawnej zawarcia takiej umowy przez osobę fizyczną z samą sobą nawet w sytuacji, w której osoba ta jest reprezentowana przez Dyrektora Szkoły. Z tych też względów nie ma też znaczenia cel zawarcia takiej umowy, jakim było zrealizowanie przedmiotu działalności Szkoły, gdyż przekazanie na jej realizację środków finansowych nie może być uznane za wydatek podmiotu będącego beneficjentem dotacji, którym nie przestaje być osoba prowadząca szkołę.

Kolegium uznało, że organ I instancji niezasadnie rozstrzygnął w wydanej decyzji o sankcji w postaci niemożności uzyskania dotacji przez kolejne trzy lata. W ocenie Kolegium, brak było podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśniono, art. 145 ust. 6 u.f.p. przewiduje, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji. Przesłanka wykorzystania dotacji przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem została stwierdzona w zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 190 u.f.p., co stanowi wypełnienie dyspozycji powołanego wyżej ust. 6. Zatem, jak podniósł organ odwoławczy, wykluczenia prawa, o którym mowa w art. 145 ust. 6 u.f.p. następuje z mocy samego prawa. W konsekwencji nie ma potrzeby rozstrzygania o tym ponownie w decyzji administracyjnej. Kolegium podniosło, że jakkolwiek decyzja wydana na podstawie ust. 1 w zw. z art. 190 u.f.p. realizuje nakaz określenia wysokości dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zobowiązania do jej zwrotu wraz z odsetkami, a konkretyzacja normy art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, która odpowiadała użytemu przez ustawodawcę w art. 145 ust. 6 u.f.p. pojęciu "stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji", jednak powołany przepis nie ustanawia warunku wydania decyzji w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji, a skutek łączy jedynie ze "stwierdzeniem nieprawidłowego wykorzystania dotacji". Zdaniem Kolegium, kwestia wykluczenia prawa beneficjenta do otrzymania dotacji powinna zatem być elementem stanu faktycznego ustalanego w ewentualnych przyszłych postępowaniach toczących się w zakresie spraw dotacyjnych. Wykluczenie prawa otrzymania dotacji ma bowiem charakter przesłanki negatywnej otrzymania dotacji, nie ma samodzielnego charakteru właściwego sprawom administracyjnym, podobnie jak wykluczenie prawa obejmowania wielu stanowisk i funkcji w przypadku skażania prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Ustalenie, że nastąpiło "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", jest przesłanką obowiązku zwrotu dotacji i naliczenia odsetek od dnia jej przekazania, a jednocześnie uznania istnienia istniejącej z mocy prawa sankcji, w postaci wykluczenia prawa otrzymywania dotacji przez kolejne trzy lata (art. 145 ust. 6 w związku z art. 145 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.p.).

Uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty, w ocenie SKO, wynikało z tego, że organ ten popełnił dwa błędy przy redakcji rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalił łączną kwotę dotacji do zwrotu bez wskazania przyczyn niewłaściwego wykorzystania dotacji oraz zbędnie orzekł o utracie prawa do otrzymania dotacji w okresie 3 kolejnych lat. Organ pierwszej instancji nie ustalił kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości ani kwot dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, ograniczając się jedynie do określenia kwoty [...] zł do zwrotu. Przyjęcie zastosowanych przez organ pierwszej instancji zasad prowadziłoby w skrajnym przypadku - przy ustaleniu kwoty nadmiernie pobranej dotacji w 50% dotacji i kwoty dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w tych 50% - do zobowiązania strony do zwrotu kwoty dotacji w wysokości-odpowiadającej 100% otrzymanych środków. Tymczasem przepisy art. 145 u.f.p. nie mają charakteru sankcji finansowej za uchybienie warunkom korzystania z dotacji podmiotowych, a "jedynie" zabezpieczają interes finansowy organu dotującego, w postaci regulacji procedury zwrotu dotacji w kwocie nadwyżki nad kwotą dotacji pobranej prawidłowo i wykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Kolegium, dla wyliczenia kwoty do zwrotu należało od kwoty dotacji należnej za rok [...] w wysokości [...] zł odjąć kwotę dotacji rozliczonej prawidłowo, tj. kwotę wydatków niezakwestionowanych przez organ pierwszej instancji w wysokości [...] zł (organ zakwestionował [...] zł z całości wydatków w kwocie [...] zł). Wynik wskazanego działania [...] zł stanowi prawidłowo ustaloną kwotę dotacji przypadającą do zwrotu. Kolegium orzekając o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, tj. kwoty [...] stwierdziło, że należało pobrać odsetki od dnia stwierdzenia tej nieprawidłowości (data wydania decyzji organu I instancji):

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie decyzji w pkt 2, 3 i 4 w zakresie kwoty [...] zł rozliczonej z tytułu wynagrodzenia wypłaconego skarżącej na podstawie umowy z [...] stycznia [...] r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 12 października 2012r. sygn.akt III SA/Wr 245/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia [...] r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty [...] zł.

Skarżąca, działając przez pełnomocnika zaskarżyła powyższy wyrok w całości do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędne ustalenia stanu faktycznego, co spowodowało naruszenie prawa materialnego, a to art. 33¹ k.c. w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2, 3 i 4 w zakresie kwoty [...] zł rozliczonej z tytułu wynagrodzenia wypłaconego na rzecz skarżącej na podstawie umowy z [...] stycznia 2009r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 103/13), uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że jest ono zbyt ogólnikowe, nie odnosi się do podniesionych zarzutów i nie zawiera podstawy rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 526/14), uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2011r. w punktach 2, 3 i 4 w zakresie kwoty [...] zł i orzekł, że w tej części decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu koszty postępowania na rzecz skarżącej. W ocenie Sądu, w sprawie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia Sąd wskazał na konieczność oceny (dokonania wykładni) przez Kolegium pojęcia "wydatki bieżące" i zbadania, czy zakwestionowane środki mieściły się w tym pojęciu. Zaznaczył przy tym, że termin "wydatki bieżące" placówki publicznej użyty w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, odpowiada pojęciu z ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, w sprawie istotnym jest na co kwestionowana kwota została wydana, tj. czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji, a nie komu została wypłacona. Nie ma tym samym znaczenia, czy wynagrodzenie zostało wypłacone zleceniobiorcy prowadzącemu szkołę niepubliczną (beneficjentowi spornej dotacji), lecz czy mieści się ono w kategorii "wydatku bieżącego".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2015r. po rozpatrzeniu ponownie odwołania M. M. prowadzącej Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla dorosłych "[...]" , z siedzibą we W. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Wiceprezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. (nr [...]), w części ustalającej kwotę dotacji w wysokości [...] zł, przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy W. oraz określającej terminy naliczania odsetek należnych od poszczególnych rat dotacji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w opisanej części i orzekając co do istoty sprawy: 1) w zakresie dotyczącym żądania zwrotu dotacji za miesiące od stycznia do kwietnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł - umorzyło postępowanie w sprawie, 2) określiło kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w łącznej wysokości [...] zł, orzekając o obowiązku jej zwrotu, wraz z odsetkami do budżetu Gminy W., 3) określiło termin naliczania odsetek od poszczególnych rat dotacji za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w wysokości [...] zł każda, odpowiednio od dnia: 27 maja 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 28 lipca 2009 r., 27 sierpnia 2009 r., 28 września 2009 r., 28 października 2009 r., 27 listopada 2009 r. i 22 grudnia 2009 r., do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia takich wadliwości. Przepis art. 153 ww. ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną o której w nim mowa oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, orzekając ponownie w tej samej sprawie w przyszłości, formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Moc wiążąca orzeczenia nie jest przy nie jest przy tym związana tylko z samą treścią sentencji wyroku, ale także z jego uzasadnieniem.

Rozpoznając ponownie sprawę z odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu do budżetu Gminy W. dotacji, w łącznej wysokości [...] zł, Kolegium związane jest więc prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2014 r. ( sygn.akt III SA/Wr 526/14): dokonaną w nim oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego sposobu postępowania.

Kolegium podniosło, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kwestia zwrotu części z przyznanej stronie dotacji, w łącznej kwocie [...] zł, wypłaconej w okresie od stycznia go grudnia 2009 n, przeznaczonej przez beneficjenta na zapłatę wynagrodzeń M. M. z tytułu umowy zlecenia o świadczenie szeroko rozumianych usług administracyjnych, w okresie od 2 stycznia do 31 grudnia 2009 r., zawartej w dniu [...] stycznia 2009 r. przez M. M. (osobę prowadzącą Szkołę) z Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "[...]", reprezentowanym przez Dyrektora Szkoły. W takiej bowiem części strona zaskarżyła decyzje administracyjne wydane w sprawie, a WSA we Wrocławiu podjął kasacyjne rozstrzygnięcie w dniu 5 listopada 2014 r. (III SA/Wr 526/14).

Analizując zgromadzony materiał dowodowy w kontekście tak ustalonego zakresu przedmiotowego sprawy, Kolegium wskazało w pierwszej kolejności, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.; aktualnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.), która reguluje zasady udzielania, rozliczania i zwrotu dotacji. Jednak na mocy przepisu art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do dotacji udzielonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na względzie, że dotacja - w spornej kwocie [...] zł - została udzielona skarżącej, prowadzącej Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]", w okresie od stycznia do grudnia 2009 r., to podstawy prawne orzekania w niniejszej sprawie wyznaczają unormowania ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), zwanej dalej jako: "u.f.p."

Dalej Kolegium uzasadniało, że zgodnie z art. 145 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu państwa:1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, w myśl ust. 2, są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Zwrotowi do budżetu państwa, o czym mowa w ust. 4, podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Jak stanowi z kolei art. 145 ust. 5 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W myśl natomiast art. 146 ust. 1 u.f.p., w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ustęp 3 omawianego przepisu stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy, a z ustępu 4 wynika, że kompetencje organu podatkowego, określone w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1. Na podstawie art. 190 u.f.p. przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie prawa procesowego zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej jako:"k.p.a."

Kolegium uzasadniało, że z akt sprawy wynika, że skarżąca, jako osoba prowadząca szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, otrzymała z Wydziału Edukacji w Urzędzie Miejskim W. (w okresie od stycznia do grudnia 2009 r.) dotację, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września "1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.o." Wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]", stwierdzono zaświadczeniem z Wydziału Edukacji w Urzędzie Miejskim W. , nr[...] , z dnia [...] września 2005 r. Przyznanie Szkole uprawnień szkoły publicznej nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta W[...] z dnia [...] września 2005 r. (nr[...]).

Warunki udzielania (w tym wysokość) dotacji dla szkoły określają przepisy ustawy o systemie oświaty, uzupełnione przepisami prawa lokalnego (w rozpatrywanej sprawie: uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...]z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym oraz publicznym szkołom i placówkom oświatowym, prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, ogłoszone odpowiednio w: Dz. Urz. Woj. D.. z dnia 9 stycznia 2008 r. Nr 4, poz. 49 oraz Dz. Urz. Woj. D.. z dnia 24 lipca 2009 r. Nr 122, poz. 2534).

Stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o., dotację dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonym w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu lub rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodząju. W myśl art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 2-3a, są przekazywane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że dotacje wypłacane niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o., do dnia 22 kwietnia 2009 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458), dalej jako "ustawa nowelizująca", miały wyłącznie charakter podmiotowy. Przyznawane były bowiem określonym kategoriom placówek oświatowych, przy czym ustawodawca nie określił celu, na który mogły być wydatkowane. Zgodnie z treścią art. 131 u.f.p. przez dotację podmiotową należy rozumieć środki przeznaczone wyłącznie na dofinansowania działalności bieżącej konkretnego podmiotu - w zakresie określonym w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej. Dotacje podmiotowe, w przeciwieństwie do dotacji przedmiotowych mają zdecydowanie bardziej ograniczony charakter i przyznawane są wyłącznie na dofinansowanie (a nie całościowe sfinansowanie) działalności bieżącej podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie lub umowie międzynarodowej w zakresie, jaki te akty prawne regulują (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz pod. red. Pawła Smolenia, Warszawa 2012 r.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008r. (K 19/07, OTK-A 2008/10/182): "Na podstawie art. 90 ustawy o systemie oświaty dojść należy do wniosku, że ustawodawca skonstruował swego rodzaju dotację podmiotową, udzielaną jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności (...) Taki charakter (podmiotowy a nie celowy) dotacji udzielanych niepublicznym jednostkom potwierdza także praktyka regionalnych izb obrachunkowych, które akcentują niedopuszczalność żądania przez gminy dokumentacji potwierdzającej wykorzystanie dotacji czy kontroli ponoszonych wydatków."

Kolegium podniosło, że charakter analizowanych dotacji uległ zmianie po wprowadzeniu ustawą nowelizującą z dniem 22 kwietnia 2009 r., zmian art. 90 u.s.o. i dodaniu ust. 3d, który stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. la- 3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. W ocenie Kolegium w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r. (zmiana treści przepisu nastąpiła od dnia 1 stycznia 2014 r. i nie ma ona zastosowania w rozpatrywanej sprawie) dotacje są zatem przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, mieszczących się w pojęciu wydatków bieżących. Jest to więc dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, wypełniających przy tym pojęcie wydatków bieżących. Wskazuje się również, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy pokrywania wszelkich ich wydatków (vide wyroki: WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012r., I SA/Kr 1304/12, NSA z dnia 8 maja 2014r, II GSK 229/13 oraz z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 1858/12). O jakościowej zmianie art. 90 u.s.o. wspomniał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.10.2008r., zauważając, że rządowy projekt zmian ustawy o systemie oświaty dąży do: "(...) określenia przeznaczenia otrzymywanych dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz ograniczenie możliwości wykorzystania tych dotacji wyłącznie do pokrywania wydatków bieżących."

Ustawa o systemie oświaty, posługując się w art. 90 ust. 3d terminem "wydatki bieżące", nie zawiera jednocześnie definicji legalnej tego pojęcia. Zdaniem Kolegium zasadnym jest więc w tym zakresie - na co zwrócił uwagę WSA w kasacyjnym wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. (III SA/Wr 526/14) - powołanie się w tej materii na zapisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 165a u.f.p. wydatki z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się w podziale na wydatki bieżące i wydatki majątkowe. Do wydatków majątkowych zalicza się wydatki na: inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Przez wydatki bieżące jednostek samorządu terytorialnego rozumie się natomiast wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi (art. 165a ust. 2, ust. 5 i ust. 6 u.f.p.). Przy ustalaniu wydatków bieżących należy również posiłkować się zapisami ujętymi w Dziale III - "Budżet państwa" tej ustawy, a w szczególności w art. 106 ust. 4 pkt 1-3, gdzie określono, że wydatki bieżące obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczone od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem i realizacją ich statutowych zadań.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium zwróciło uwagę, że otrzymana przez stronę sporna kwota dotacji, w wysokości [...] zł, została przez nią wydatkowana (w wysokości miesięcznej po [...] zł w okresie od stycznia do grudnia 2009 r.) na wypłatę wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy zlecenia z dnia 2 stycznia 2009 r. na świadczenie na rzecz Szkoły szeroko rozumianych usług administracyjnych, w okresie od dnia 2 stycznia do dnia 31 grudnia 2009 r. Wskazana dotacja była wypłacana beneficjentowi w okresach miesięcznych, od stycznia do grudnia 2009 r. Część dotacji w miesiącach od stycznia do kwietnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, została udzielona w stanie prawnym obowiązującym do dnia 22 kwietnia 2009 r., jako dotacja podmiotowa. Z kolei pozostała część dotacji, obejmująca miesiące od maja do grudnia 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł, została udzielona w znowelizowanym stanie prawnym, obejmującym art. 90 ust. 3d u.s.o., już jako dotacja podmiotowo - celowa.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że w przypadku części spornej dotacji, wypłaconej stronie w miesiącach od stycznia do kwietnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, brak jest podstaw do żądania jej zwrotu. W obowiązującym wówczas stanie prawnym dotacja oświatowa miała charakter dotacji podmiotowej i wypłacana była określonej ustawowo kategorii placówek oświatowych, w tym szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkoły publicznej na każdego ucznia, bez wyraźnego zastrzeżenia celu, na który mogła być wydatkowana. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" posiadało status szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej. Tym samym, zdaniem Kolegium, nie można przyjąć, aby wypłacona beneficjentowi w tym okresie kwota dotacji (w podanej powyżej kwocie) mogła zostać wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Bez znaczenia dla sprawy - jak jednoznacznie stwierdził WSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. ( sygn.akt III SA/Wr 526/14) - pozostaje przy tym komu pochodząca z dotacji kwota została wypłacona. W tym stanie rzeczy zasadnym jest zatem uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Brak uzasadnienia do żądania zwrotu dotacji w kwocie [...] zł jest równoznaczny z brakiem podstaw do naliczania odsetek od poszczególnych rat dotacji za miesiące od stycznia do kwietnia 2009 r.

W ocenie Kolegium, zasadnym jest natomiast żądanie od beneficjenta zwrotu, wraz z odsetkami, części dotacji wypłaconej w okresie od maja do grudnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Z art. 90 ust. 3d u.s.o. jednoznacznie wynika, że dotacja oświatowa - przysługująca na każdego ucznia - może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły, przy czym jej przeznaczenie zostało dodatkowo ograniczone do dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem szkoły w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zważyć przy tym należy, że z treści art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. wynika, iż w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nienależących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę) mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Przepis ten obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności, w tym poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do końca 2013 r., należy tym samym wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji kosztów obsługi prowadzonej szkoły. Wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana i mimo, że zapewnienie obsługi administracyjnej jest konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły oraz ma charakter wydatku bieżącego, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji. Obsługa administracyjna, czy organizacyjna szkoły stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki bieżące tego rodzaju nie mogą być więc finansowane z dotacji (vide wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II GSK 916/13). Dlatego, zdaniem Kolegium, nie wolno uznać, że dotacja oświatowa, w części w jakiej sfinansowano z niej wydatki należące do zadań organu prowadzącego szkołę, wydatkowana została zgodnie z jej przeznaczeniem.

W świetle poczynionych ustaleń, Kolegium stwierdziło, że część dotacji wypłacona beneficjentowi w okresie od maja do grudnia 2009 r. (w łącznej kwocie [...] zł), którą przeznaczono na pokrycie wynagrodzenia M. M. za świadczenie na rzecz Szkoły szeroko rozumianych usług administracyjnych (takich m. in. jak: prowadzenie sekretariatu uczniowskiego, przygotowywanie projektów pism do korespondencji oraz prowadzenia korespondencji, planowanie i prognozowania wpływów i wydatków, naliczania i wypłaty wynagrodzeń, czy prowadzenia ewidencji słuchaczy, księgi słuchaczy), została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu organu dotującego, wraz z odsetkami za zwłokę. Analizowany wydatek wypełnia definicję "wydatku bieżącego" w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych, nie spełnia natomiast wyraźnie zakreślonego w art. 90 ust. 3d u.f.p. celu przeznaczenia dotacji, ograniczonego do zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając pierwotnie wydaną w tej sprawie decyzję Kolegium wskazał, że istotnym jest ustalenie, na co kwota została wydatkowana, tj. czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji, a nie komu została wypłacona. Kwestionowana dotacja nie została natomiast wydatkowana na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji, wyznaczony przepisem art. 90 ust. 3d u.f.p., co uzasadnia żądanie zwrotu przez stronę udzielonych w tej części środków publicznych. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - o czym przesądził Sąd w wyroku - pozostaje natomiast okoliczność, że środki z tej części dotacji zostały wypłacone osobie prowadzącej Szkołę, z którą reprezentujący Szkołę Dyrektor zawarł umowę cywilnoprawną o świadczenie usług.

Zdaniem Kolegium, na podstawie art. 145 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 190 u.f.p. strona zobligowana jest również do wpłaty odsetek od podlegającej zwrotowi kwoty dotacji, liczonych od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Początkowy termin naliczania odsetek od poszczególnych części zakwestionowanej dotacji (po [...] zł każda), wypłaconej w okresie od maja do grudnia 2009 r., liczony jest odpowiednio od dnia: 27 maja 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 28 lipca 2009 r., 27 sierpnia 2009 r., 28 września 2009 r., 28 października 2009 r., 27 listopada 2009 r. i 22 grudnia 2009 r., do dnia zapłaty.

Dalej w uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że w pierwotnej decyzji podjętej w rozpatrywanej sprawie, z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]), którą – w części żądania zwrotu dotacji w kwocie [...] zł – Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. (III SA/Wr 526/14), organ drugiej instancji uchylił w całości pierwszoinstancyjną decyzję i orzekł co do istoty sprawy, z uwagi na stwierdzone błędy przy redakcji przez organ pierwszej instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stwierdzone nieprawidłowości, uzasadniające kasacyjne rozstrzygnięcie, polegały na ustaleniu łącznej kwoty dotacji do zwrotu, bez wskazania przyczyn niewłaściwego wykorzystania dotacji oraz zbędnego orzeczenia o utracie prawa do otrzymania dotacji w okresie 3 kolejnych lat. Nie ustalono również kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, ani kwoty dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, ograniczając się jedynie do określenia - i to w sposób błędny - kwoty [...]zł do zwrotu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Kolegium - rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu dotacji w kwocie [...] zł – zobligowane było z tożsamych co podane powyżej przyczyn zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - i uchylić w tej części zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przy czym w zakresie części dotacji, w łącznej kwocie [...] zł (wypłaconej w okresie od stycznia do kwietnia 2009 r.) zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie, gdyż brak jest podstaw do uznania jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei w pozostałym zakresie koniecznym stało się orzeczenie co do istoty sprawy, przez określenie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, podlegającej zwrotowi do budżetu organu dotującego, oraz określenie terminów naliczenia odsetek za zwłokę od poszczególnych wypłaconych w okresach miesięcznych kwot dotacji.

Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO z dnia 23 lutego 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 5 ust. 7 w zw. z art. 90 ust 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki na obsługę administracyjną czy też organizacyjną szkoły, stanowiącą obowiązek organu prowadzącego szkołę nie stanowią wydatków poniesionych na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz profilaktyki. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i 3 i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisała dotychczasowy przebieg postępowania rozpoznawanej sprawy i zarzuciła, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji w przedmiocie uznania, że wydatki przeznaczone na obsługę administracyjną nie mogły być pokrywane z otrzymanej dotacji, jest błędne. O ile w okresie od maja do grudnia 2009 r. ( a więc w okresie, w którym zdaniem SKO dotacja została rozdysponowana niezgodnie z przeznaczeniem) ustawa o systemie oświaty w art. 90 ust. 3d stanowiła, że "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki", to istotnym jest, że z dniem 1 stycznia 2014 r. powyższy przepis uległ zmianie i obecnie w sposób jasny i wyraźny określa jakie wydatki mogą być sfinansowane z dotacji. Zgodnie z aktualnym brzmieniem wspomnianego art. 90 ust 3d nie ma najmniejszych wątpliwości, że wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust 7, a to:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych mogą być pokrywane z otrzymanych dotacji.

Dalej skarżąca wywodziła, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wskazano, że zmiana brzmienia art. 90 ust 3d ma na celu zdefiniowanie wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji. Jak słusznie wskazano w doktrynie ową nowelizację należy traktować jako swoistą "wykładnię autentyczną" przepisu przed zmianą, co powinno w dużej mierze przyczynić się do zakończenia sporów o "celowość" wydatków podlegających zakwalifikowaniu dotacji, (tak w M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Wyd. V) W ocenie skarżącej, wykładnia zbieżna z nowelizacją może być przyjęta także na gruncie przepisu art. 90 ust.3 d ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 roku.

Wobec powyższego, podkreślić należy, iż brak jest racjonalnego uzasadnienia dla stosowania wąskiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Skoro zmiana wprowadzona z dniem 1 stycznia 2014 r. wskazała, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół obejmujących, "każdy wydatek poniesiony na cele działalności" z wyraźnym wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, to biorąc pod uwagę racjonalność prawodawcy w okresie poprzedzającym zmianę winna obowiązywać wykładnia szeroka. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2014 r. I SA/Bk 634/13 "...zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej należy rozumieć całościowo, a na ich realizacje składa się ciąg czynności o charakterze merytorycznym, administracyjnym i obsługowym. Działalność ta z kolei powoduje powstanie różnych wydatków bieżących, z których o ile są one konieczne dla prowadzenia przez szkolę działalności w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, to mieszczą się w dyspozycji normy art. 90 ust. 3 d w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia do 31 grudnia 2013 roku. (...) Pojęcie "zadań" o których mowa w art. 90 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 131 ustawy o finansach publicznych należy interpretować jako realizację przez podmiot ogólnego celu jego działalności, a więc chodzi o działalność podstawową, statutową. W aspekcie finansowo- rachunkowym oznacza to, że taka działalność obejmuje różnorodzajowe koszty, tzw. koszty bezpośrednie (czyli przypisywalne do jednostki produkcji), a w danym wypadku do działalności podstawowej, statutowej szkoły, ale także tzw. koszty pośrednie, gdzie takiego przypisania nie da się przeprowadzić. Koszty zarządzania podmiotem, zakupu materiałów oraz dokonywania czynności pomocniczych i obsługowych, np. wynagrodzeń pracowników administracyjno-obsługowych są także niezbędne dla bieżącego funkcjonowania podmiotu dotowanego, jak koszty dające się bezpośrednio skojarzyć z działalnością w zakresie np. kształcenia". Wobec powyższego według skarżącej skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz.1647 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa ).

Przy weryfikacji zaskarżonej skargą decyzji, wynikające z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i stosowane przez sąd administracyjny kryterium legalności ( zgodności z prawem ) umożliwia mu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji uchybiającej przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa), jak też decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanej bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W odniesieniu do zasad sprawowania kontroli sądowej wskazać też należy, że sąd administracyjny orzeka w oparciu o akta sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Kontroli legalności sąd administracyjny dokonuje w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą ( art. 134 § 1 ppsa ). Na podstawie art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest ponowna skarga M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.z dnia [...] lutego 2015 r.) w zakresie pkt. 2 i 3, tj. uchylenia - wydanej z upoważnienia Prezydenta W. - decyzji Wiceprezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. (nr[...]), w części ustalającej kwotę dotacji w wysokości [...] zł, przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy W. i określającej terminy naliczania odsetek należnych od poszczególnych rat dotacji, oraz orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez określenie podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy W. kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w łącznej wysokości [...]zł i określenie terminów naliczania odsetek od poszczególnych rat dotacji za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w wysokości [...]zł każda.

Ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wypada rozpocząć od konstatacji, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dwukrotnie) i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z 12 października 2012r. sygn.akt III SA/Wr 245/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie kwoty [...]zł.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 103/13), uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, będąc związany stanowiskiem NSA, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 526/14), uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2011r. w punktach 2, 3 i 4 w zakresie kwoty [...] zł i orzekł, że w tej części decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu koszty postępowania na rzecz skarżącej.

Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2015r. po rozpatrzeniu ponownie odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Wiceprezydenta W. z dnia [...] lipca 2011 r. (nr[...]), w części ustalającej kwotę dotacji w wysokości [...] zł, przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy W. oraz określającej terminy naliczania odsetek należnych od poszczególnych rat dotacji, uchyliło zaskarżoną decyzję w opisanej części i orzekając co do istoty sprawy: 1) w zakresie dotyczącym żądania zwrotu dotacji za miesiące od stycznia do kwietnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł - umorzyło postępowanie w sprawie, 2) określiło kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w łącznej wysokości [...] zł, orzekając o obowiązku jej zwrotu, wraz z odsetkami do budżetu Gminy W., 3) określiło termin naliczania odsetek od poszczególnych rat dotacji za miesiące od maja do grudnia 2009 r., w wysokości [...] zł każda, odpowiednio od dnia: 27 maja 2009 r., 29 czerwca 2009 r., 28 lipca 2009 r., 27 sierpnia 2009 r., 28 września 2009 r., 28 października 2009 r., 27 listopada 2009 r. i 22 grudnia 2009 r., do dnia zapłaty.

Przypomnienie tej okoliczności jest w realiach niniejszej sprawy niezbędne i ważące zwłaszcza z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego to przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

W niniejszej natomiast sprawie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zgodne z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA) zostały wykonane.

Dokonując więc oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 7 w związku z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki na obsługę administracyjną czy organizacyjną szkoły, będącą obowiązkiem organu prowadzącego szkołę, nie stanowią wydatków poniesionych na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz profilaktyki.

Uznała za błędne zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że wydatki przeznaczone na obsługę administracyjną nie mogły być pokrywane z otrzymanej dotacji. Zwróciła w tym zakresie uwagę, że z dniem 1 stycznia 2014 r. uległ zmianie przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W nowym brzmieniu przepis ten w sposób jasny i wyraźny określa, jakie wydatki mogą być sfinansowane z dotacji, zaliczając do nich wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, tj. m.in. zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Strona zaznaczyła, że w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż zmiana brzmienia tego przepisu ma na celu zdefiniowanie wydatków, które mogą być pokrywane z dotacji. Nowelizację należy zatem traktować jako swoistą wykładnię autentyczną przepisu przed zmianą. Wykładnia zbieżna z nowelizacją powinna być tym samym przyjęta także na gruncie przepisu art. 90 ust 3d w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone zarówno w osnowie, jak i w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Warunki udzielania - w tym wysokość - dotacji dla szkoły określają przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej u.s.o. (art. 90), uzupełnione przepisami prawa lokalnego. Podnieść należy, że z dniem 22 kwietnia 2009 r., na mocy ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458), dokonano zmian art. 90 ustawy o systemie oświaty i dodano ust. 3d, który stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a- 3b są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły. Podkreślić ponownie należy, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z tych akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r. (zmiana treści przepisu nastąpiła od dnia 1 stycznia 2014 r. i, jak słusznie podkreśliło SKO, nie znajduje ona zastosowania w rozpatrywanej sprawie), dotacje są zatem przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, mieszczących się w pojęciu wydatków bieżących. Jest to zatem dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, wypełniających przy tym pojęcie wydatków bieżących. W orzecznictwie sądowym podkreśla się przy tym, że rola dotacji oświatowej - w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2014 r. - nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy pokrywania wszelkich ich wydatków, a tylko tych, które bezpośrednio służą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, co wyklucza tym samym zastosowanie w tej materii wykładni rozszerzającej (tak też wyroki: WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., ISA/Kr 1304/12, NSA z dnia 8 maja 2014 r., II GSK 229/13 oraz z dnia 19 marca 2014 r., IIGSK 1858/12,). Podnieść należy, że o jakościowej zmianie art. 90 ww. ustawy wspomniał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. (K19/07, opubl. OTK-A 2008/10/182), zauważając, że rządowy projekt zmian ustawy o systemie oświaty dąży do: "(...) określenia przeznaczenia otrzymywanych dotacji na dofinansowanie realizacji zadań placówek oświatowych w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz ograniczenie możliwości wykorzystania tych dotacji wyłącznie do pokrywania wydatków bieżących".

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że z treści z art. 90 ust. 3d u.s.o. jednoznacznie wynika, że dotacja oświatowa - przysługująca na każdego ucznia - może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki lub szkoły, przy czym jej przeznaczenie zostało dodatkowo ograniczone do dofinansowania realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem szkoły, jednakże wyłącznie w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zważyć przy tym należy, że z brzmienia art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. wynika, że w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nie należących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę) mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Przepis ten obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności, w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. W zestawieniu z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym do końca 2013 r., należy tym samym, w ślad za Kolegium, wykluczyć możliwość sfinansowania z dotacji kosztów obsługi prowadzonej szkoły. Wydatkowanie dotacji zostało ograniczone przez wskazanie celów, na jakie może być wykorzystana i mimo, że zapewnienie obsługi administracyjnej jest konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły oraz ma charakter wydatku bieżącego, to nie mieści się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, które tylko mogą być dofinansowane z dotacji. Obsługa administracyjna, czy organizacyjna szkoły stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wydatki bieżące tego rodzaju nie mogą być więc finansowane z dotacji. Dlatego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że dotacja oświatowa na rok 2009, w części w jakiej sfinansowano z niej wydatki należące do zadań organu prowadzącego szkołę, wydatkowana została zgodnie z jej przeznaczeniem.

W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, Kolegium słusznie w swojej ocenie uznało w zaskarżonej decyzji - z czym nie zgadza się skarżąca - że część spornej dotacji wypłacona beneficjentowi w okresie od maja do grudnia 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł, którą przeznaczono na pokrycie wynagrodzenia M. M. za świadczenie na rzecz szkoły szeroko rozumianych usług administracyjnych (takich m.in. jak: prowadzenie sekretariatu uczniowskiego, przygotowywanie projektów pism do korespondencji oraz prowadzenia korespondencji, planowanie i prognozowania wpływów i wydatków, naliczania i wypłaty wynagrodzeń, czy prowadzenia ewidencji słuchaczy, księgi słuchaczy), została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka podlega zwrotowi do budżetu organu dotującego, wraz z odsetkami za zwłokę. Analizowany wydatek wypełnia definicję "wydatku bieżącego" w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, nie spełnia natomiast wyraźnie zakreślonego w art. 90 ust. 3d u.f.p. celu przeznaczenia dotacji, ograniczonego do zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uchylając wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie o sygn.akt III SA/Wr 526/14 pierwotnie wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium, wskazał, że istotnym jest ustalenie, na co kwota została wydatkowa, tj. czy na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji, a nie komu została wypłacona. Kwestionowana dotacja , nie została natomiast wydatkowa w roku 2009r. na cel zgodny z przeznaczeniem dotacji, wyznaczony przepisem art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym do końca 2013 r., co uzasadniało żądanie zwrotu przez skarżącą udzielonych w tej części środków publicznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.