Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 119/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.4, art. 15 pkt 4 i par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17 pkt 1. art. 19, art. 20,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.38 ust.3, art.4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 1 ust.1, art.2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art.2 pkt 5, art.3 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewodą W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia D. D. od postanowienia Starosty G. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. a Wojewodą W. Organ wniósł o wskazanie Wojewody W. jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia D. D. na postanowienie Starosty G. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pismo Wojewody W. (nr [...]) przekazujące do SKO w P. zażalenie D. D. od postanowienia Starosty G. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...], ark. mapy 1, wieś B., Gmina G. Mimo, iż wymienione postanowienie Starosty G., zawierało prawidłowe pouczenie co do trybu składania środka odwoławczego, Wojewoda W. wskazał, że organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty G. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.

W ocenie SKO w P. organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia w trybie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. jest Wojewoda W. Zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej, w myśl art. 20 k.p.a., ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dokonuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (zob. postanowienie NSA z dnia 18.12.2009r., sygn. akt II OW 70/09, Lex nr 582881).

W myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych jest starosta, a jego zadania w tym zakresie są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

Według art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda jest również organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art.3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy).

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje co do zasady, że właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a zadania starosty, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

Do dnia 1 stycznia 1999 r. przepis art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyznawał kompetencje w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych kierownikowi urzędu rejonowego. Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 r. do właściwości starostów przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje ich kierowników.

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest innym organem niż starosta wymieniony w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W świetle art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia tylko w stosunku do starosty.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), wśród zadań publicznych przekazanych powiatowi nie przewidziano ochrony gruntów rolnych. Nadto w myśl art. 38 ust. 3 cyt. ustawy, samorządowe kolegia odwoławcze są organami odwoławczymi (a nie organami wyższego stopnia) w stosunku do starosty w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Do takich spraw nie należy ochrona gruntów rolnych, która jest zadaniem rządowym.

Starosta nie jest organem powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego (organami tymi są zarząd powiatu oraz rada powiatu). Starosta funkcjonalnie pełni rolę organu administracji rządowej, gdyż przejął pozycję ustrojową i zadania kierownika urzędu rejonowego.

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. 2009 Nr 31, poz.206 ze zm.), stanowiącej element reformy administracji publicznej, nastąpiło istotne wzmocnienie pozycji wojewody i rozszerzenie jego kompetencji. Z treści przepisów art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 powołanej ustawy, wynika domniemanie właściwości rzeczowej wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zauważył opisaną zmianę i opowiedział się za domniemaniem właściwości wojewody (np.: postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 120/09; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OW 41/10; wyrok NSA z dnia 08 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1691/09; postanowienie NSA z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OW 14/11).

SKO zwróciło uwagę, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, wiążą właściwość rzeczową i miejscową z konkretnym organem administracji publicznej. Natomiast na odmiennej koncepcji oparty został art.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. 79, poz.856 ze zm.), gdyż przepis ten nie wskazuje na konkretne organy administracji publicznej, lecz wyznacza właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Zatem samorządowe kolegia odwoławcze mają właściwość rzeczową taką jak jednostki samorządu terytorialnego, bez wskazania w stosunku do których organów pełnią funkcję organu wyższego stopnia.

W świetle powyższych uwag szczególne znaczenie posiada art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przepis ten oddzielenie wymienia starostę wykonującego zadnia z zakresu administracji rządowej (pkt 5) oraz jednostki samorządu terytorialnego wykonujące zadania administracji rządowej na podstawie ustaw lub porozumienia. Zatem nie ulega wątpliwości, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej należy funkcjonalne do organów administracji rządowej, a wojewoda pełni w stosunku do niego rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. (art. 3 ust. 1 pkt 7).

Odpowiedź na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożył Wojewoda W., wnosząc o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi Wojewoda W. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO) powołując się na art. 19 i 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej kpa) oraz art. 3 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o wojewodzie) stwierdza, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Według przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. SKO na potwierdzenie swego stanowiska powołuje postanowienie NSA z 7.04.2011 r. I OW 14/11.

Jednakże, biorąc pod uwagę brzmienie przepisów art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie, jak również art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz.856 ze zm.) (zwana dalej ustawą o sko) uprawnionym jest pogląd o właściwości SKO, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższe stanowisko organ uzasadnił powołując się na poniższe przepisy:

1. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 5 ust. 2 stwierdza jedynie, że zadania starosty, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej, nie wskazując organu odwoławczego ani organu wyższego stopnia.

2. Zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z .2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu a zarząd powiatu, w którego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie, jest organem wykonawczym powiatu. Art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Zgodnie z art. 38 ust. 3 od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2 (wydawanych z upoważnienia starosty), służy odwołanie do SKO, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

3. Zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten poprzednio, w wersji obowiązującej od 6 grudnia 1994 r. stanowił, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze. W wersji wcześniejszej, od 27 maja 1990 r. organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie.

Nadto art. 20 kpa stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przy czym kpa kwestie organów wyższego stopnia reguluje w rozdziale 3 działu I, a kwestie właściwości rzeczowej i miejscowej w rozdziale 4 działu I.

4. Według art. 1 ust. 1 ustawy o sko, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis praktycznie w tym samym brzmieniu obowiązuje od 1 stycznia 1999 r.

5. Art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie stanowi, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, zgodnie z pkt 7 jest też organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Przy czym, owe inne organy administracji rządowej wymienia art. 2 ustawy, stwierdzając, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują, oprócz wojewody, organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, organy niezespolonej administracji rządowej, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia, starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw, inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80 poz. 872 ze zm. ) w art. 7 pkt 4 stanowiła, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Wojewoda powołał następujące orzeczenia NSA:

1. z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. I OW 17/10 "właściwość odwoławcza wojewody nie może być domniemana, lecz musi wynikać z określonego przepisu",

2. z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. III SA/Po 128/08 "Skoro sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone to organami nadzoru nad tymi organami, czyli właściwymi w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności, są SKO".

Organ przyznał, że dogłębna analiza orzecznictwa wskazuje na brak jednolitego poglądu w powyższym zakresie.

Treść przepisów (art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie) wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 2 ustawy o sko oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne, tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wojewoda W. zwrócił uwagę, iż przepis art. 17 pkt 1 kpa nie uległ zmianie od 1 stycznia 1999 r. od kiedy organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

Treść art. 17 pkt 1 kpa odpowiada art. 1 ust. 1 ustawy o sko, również obowiązujący co do istoty w tym samym brzmieniu od 1 stycznia 1999 r. Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kpa i ustawy - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta a od jego decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Powyższy przepis jednoznacznie mówi o indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, bez rozróżnienia zadań własnych czy zleconych. Przepis ten również nie uległ zmianie.

Zarówno kpa jak i ustawa o sko zawierały, nie budzące dotychczas wątpliwości w orzecznictwie sądowym, domniemanie właściwości kolegiów w każdej sprawie z zakresu administracji publicznej należącej do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a zatem bez rozróżnienia zadań własnych i zleconych z zakresu administracji rządowej.

Wyraźne rozróżnienie właściwości organu odwoławczego, uzależnione od charakteru wykonywanych zadań, to jest własnych czy zleconych z zakresu administracji rządowej, zawierał cytowany wyżej przepis art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o sko w brzmieniu obowiązującym od 8 grudnia 1994 r. odkąd powstały samorządowe kolegia odwoławcze w obecnym kształcie. W obu ustawach jednoznacznie rozróżniano właściwość kolegiów w sprawach zadań własnych gmin oraz właściwość wojewodów w sprawach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Zatem stan prawny co do przepisów kpa oraz ustawy o sko nie uległ zmianie. Wynika z nich domniemanie właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda wskazał, że na tle powyższej regulacji powstaje pytanie co należy rozumieć przez ustawy szczególne.

Organ wskazał, że poprzednio obowiązująca ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w art. 7 stanowiła, ze wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Obecnie obowiązująca ustawa o wojewodzie stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 5, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji (wskazanych w art. 2 ustawy). Dalej art. 3 ust. 1 pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa.

W orzeczeniach wskazanych przez SKO w piśmie przekazującym sprawę do właściwości Wojewody W. prezentowany jest pogląd, że powyższa regulacja ustawy o wojewodzie przesądza o jego właściwości także jako organu wyższego stopnia w każdej sprawie z zakresu administracji rządowej.

W ocenie Wojewody wniosek ten jest zbyt daleko idący. Owszem, w art. 3 ust. 1 pkt 5 określono rolę wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, ale należy też stwierdzić, że oznacza to (zgodnie z art. 20 kpa) określenie wyłącznie właściwości rzeczowej wojewody, jako organu I instancji, do którego, na terenie województwa, należą wszelkie sprawy z zakresu administracji rządowej nie zastrzeżone w odrębnych ustawach (jak należy sądzić - ustawach regulujących prawo administracyjne materialne) do właściwości innych organów tej administracji, to jest organów wymienionych w art. 2 ustawy, wśród których nie ma samorządowych kolegiów odwoławczych. Art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie zawiera natomiast ogólne stwierdzenie, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Przepis nie zawiera żadnego nawiązania wprost, np. że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w sprawach, o których mowa w art 3 ust. 1 pkt 5, czy też we wszystkich sprawach ż zakresu administracji rządowej. Jeśli taka faktycznie byłaby intencja ustawodawcy, wówczas z punktu widzenia racjonalnego i konsekwentnego ustawodawcy, dbającego o spójność tworzonego prawa, nie tylko wewnątrz tego jednego aktu, ale i całości obowiązującego prawa, zapis taki wydawałby się celowy. Nie ma jakiegokolwiek zapisu analogicznego do ww. rozwiązań zawartych w kpa w okresie od 27 maja 1990 r. do 31 grudnia 1998 r. dotyczących właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych i wojewody zależnej od charakteru wykonywanych zadań.

Zatem szukając odpowiedzi na pytanie o organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozpatrzenia zażalenia na postanowienie starosty w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w ocenie Wojewody W., należy w pierwszej kolejności oprzeć się o przepisy kpa. Kpa nie wskazuje wprost wojewody jako organu wyższego stopnia, stanowiąc generalną zasadę, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Gdyby nawet uznać za ustawy szczególne ustawy o sko i o wojewodzie to ustawa o sko powiela zapis kpa, a ustawa o wojewodzie zawiera ogólny zapis, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa, czyli pełni rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Przepis nie wskazuje jednak kiedy pełni taką rolę, w jakiego rodzaju sprawach. Przyjęcie, że dotyczy to wszelkich spraw z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 5) jest zbyt daleko idące. Jeśli bowiem przyjąć, że ustawy szczególne to ustawy normujące poszczególne materie prawa administracyjnego materialnego, a nie kwestie ustrojowe dotyczące poszczególnych organów administracji, to nadal zachowuje aktualność dotychczasowy pogląd o domniemaniu generalnej właściwości samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od charakteru wykonywanych zadań (własne czy zlecone z zakresu administracji rządowej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór o właściwość lub spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.

W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak i Wojewoda W. uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania zażalenia D. D. na postanowienie Starosty G. z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoznając powyższą kwestię, stwierdzić należało, że słusznie pozostające w sporze organy administracyjne za podstawową dla jego rozstrzygnięcia uznały normę art. 17 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą "organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego- samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Powyższy przepis stanowi zasadę, co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadnym pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OW 17/11, niepubl.).

W tym zakresie przypomnieć należało, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie, której wydano postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., o ile wprost stwierdza w art. 5 ust. 1 właściwość starosty jako organu I instancji w sprawach ochrony gruntów rolnych, o tyle nie wskazuje ona organu wyższego stopnia.

Dokonując analizy przepisów ustrojowych, zauważyć trzeba, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym od decyzji wydawanej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, wydawanych przez starostę, jak w niniejszej sprawie, odwołanie służy do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Brak jest również przyczyn, dla których postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. należałoby uznać za nie należące do kategorii indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Stwierdzić trzeba, że przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zapewniając wyłączenie właściwości kolegiów w sytuacji, gdy przepis szczególny tak stanowi, określają ich generalną właściwość w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jako organów wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis ten, nawiązuje więc zarówno w treści, jak i w swoim kształcie do art. 17 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo w art. 2 wskazano na właściwość kolegiów do rozpatrywania m.in. odwołań od decyzji w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1.

Analizując z kolei normy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zwrócić należało uwagę na to, że wśród organów wykonujących zadania administracji rządowej w województwie wymieniono również starostę, jeżeli wynika to z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 5 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanym przypadku. Określając jednak pozycję wojewody jako organu odwoławczego, w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie odwołano się jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przy tym, jak to czyni pozostające w sporze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wywodzić jakiejkolwiek właściwości wojewody jako organu odwoławczego z treści art. 3 pkt 5 ww. ustawy, gdyż przepis ten określa jego właściwość jako organu I instancji.

W związku z powyższym, wobec braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie starosty odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy, należało przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a., że właściwym w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Odnośnie wywodów, że sprawy z zakresu ochrony gruntów rolnych nie należą do właściwości powiatu ze względu na brak ich wskazania w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zauważyć trzeba, że w ust. 1 tego przepisu wymieniono niepełny katalog zadań publicznych (patrz: ust. 3 i 4 tego przepisu), ustanawiając wprost w ust. 4 odniesienie do ustaw szczególnych, nakładających na powiat zadania z zakresu administracji rządowej. Bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii pozostawała przy tym eksponowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wniosku okoliczność, że starosta, wydając zaskarżone postanowienie, działał jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy, na co trafnie zwracał uwagę Wojewoda W., z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 - art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OW 23/10, niepubl.).

Końcowo zauważyć również należało, że powyżej dokonana analiza przepisów ustrojowych nie pozwalała na przyjęcie, wbrew stanowisku Kolegium, domniemania kompetencji wojewody jako organu odwoławczego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jako organ właściwy do rozpoznania objętej wnioskiem sprawy.