Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2263/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1 pkt 1 art 6 ust 1 art 7 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/14 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na celem nierolnicze gruntów rolnych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na wniosek Wójta Gminy [...], nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III położonych w obrębie ewid. [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy [...] z dnia 18 marca 2013r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2013 r. wniósł Wójt Gminy [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał ww. decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia 18 marca 2013 r., uzupełnionym przy piśmie z dnia 29 maja 2013 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewid. [...], w granicach działek oznaczonych nr ewid. [...] przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego pozytywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych.

Do wystąpienia Wójta została dołączona także opinia Prezesa Wielkopolskiej Izby Rolniczej, który odniósł się do względów przestrzenno-funkcjonalnych stwierdzając, że grunty te są kontynuacją dynamicznie rozwijających się terenów inwestycyjnych.

Rozpatrując przedmiotowy wniosek, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu Marszałka Województwa oraz Prezesa Izby i decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 24,5156 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sąsiedztwie wnioskowanych gruntów występują wyłącznie grunty rolne. Ponadto odwołując się do dużego zasobu terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i niewykorzystanych na funkcje przemysłowe, stwierdził nieracjonalność przeznaczania kolejnych gruntów rolnych na cele inwestycyjne.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister wskazał, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązują do ochrony najżyźniejszych gruntów rolnych, których na terenie kraju jest zaledwie ok. 25%. Grunty te stanowią podstawę zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, stąd też wynika obowiązek racjonalnego gospodarowania tym zasobem. Stwierdził, że z analizy wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenów gminy [...] w latach 2002-2012 wynika, że w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ok. 180 ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie gminy [...]. Ponadto, w ramach opracowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy na cele przemysłowo-usługowe przeznaczono ok. 131 ha, z czego wykorzystano na te cele ok. 61%. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 10,6052 ha, które planowane są także do włączenia w specjalną strefę ekonomiczną w celu jej poszerzenia.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 6 ust. 1 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, organ wskazał, że w granicach Gminy usytuowanych jest ponad 70% gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, co predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. To na tych terenach przede wszystkim powinny być realizowane zamierzenia inwestycyjne. Ponadto stwierdził, iż okoliczności dotyczące funkcjonalno-przestrzennego zakresu planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie mogą bezwzględnie wpływać na przeznaczenie szczególnie chronionych gruntów rolnych. Minister nie uwzględnił argumentu Wójta, że prowadzone działania planistyczne mają istotne znaczenie ekonomiczne poprzez możliwość stworzenia nowych miejsc pracy. Podkreślił, iż grunty rolne jako specyficzny środek produkcji, charakteryzujący się niepomnażalnością, podlegają szczególnej ochronie. W odniesieniu do opinii Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Prezesa Wielkopolskiej Izby Rolniczej organ stwierdził, że nie są one wiążące przy podejmowaniu decyzji. Okoliczności, do których odwołują się opiniodawcy, pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 i 11 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), zgodnie z którym przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Następnie Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja przepisu oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji, gdyż brak jest generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów wyższych klas na grunty produkcyjne. Organ winien wówczas w sposób wyczerpujący rozważyć, czy interes społeczny będący podstawą żądania zmiany przeznaczenia gruntów, należy przedłożyć ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Obowiązek ten został sprecyzowany w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowiącym, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Dalej Sąd zauważył, że w kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w tej ustawie. W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyważył powyższe interesy i przyjął, że aktualna sytuacja gminy [...] nie pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów objętych wnioskiem Wójta Gminy z dnia 18 marca 2013 r. Rolą Ministra nie była ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz ochrona najlepszych gleb i zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczanie działań polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze.

Wskazał także, że jak wynika z akt sprawy, obszar objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 30,5428 ha, z czego wnioskowane grunty rolne klas II-III stanowią pow. 24,5156 ha i obejmują zwarty obszar, usytuowany w otwartej przestrzeni rolniczej, w pobliżu istniejącego układu komunikacyjnego, tj. drogi powiatowej łączącej ten teren z drogą krajową nr 5. Na podstawie wykazu obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenu gminy [...] stwierdzić można, że ogólna powierzchnia gruntów przewidzianych pod tereny obiektów produkcyjnych, składy i magazyny wraz z zabudową usługową oraz pod zabudowę usługową wynosi ok. 131 ha, z czego pod planowane cele nierolnicze wykorzystano ok. 61 ha. Do zainwestowania pozostało ok. 70 ha gruntów przeznaczonych pod zabudowę nierolniczą. Ponadto, decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych klas II-III o powierzchni 10,6052 ha, które planowane są do włączenia w specjalną strefę ekonomiczną w celu jej poszerzenia. W ocenie Sądu prawidłowo Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zasadne jest zagospodarowanie terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ramach wcześniej uchwalonych planów. Przeznaczanie na cele nierolnicze dodatkowych gruntów wysokich klas bonitacyjnych byłoby działaniem sprzecznym z zasadą ochrony gruntów rolnych, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Każde odstępstwo od tej zasady winno stanowić szczególnie uzasadniony wyjątek, a tego w sprawie nie wykazano. W szczególności w sprawie nie może być istotnym argumentem przedstawienie na rozprawie zainteresowania zakupu na cele inwestycyjne 1 ha gruntów na ww. terenie czy dokonanie ogłoszeń przez Gminę o dysponowaniu potencjałem inwestycyjnym. Wprawdzie Marszałek Województwa Wielkopolskiego oraz Prezes Wielkopolskiej Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Wójta Gminy [...], jednakże wyrażone przez nich opinie nie były wiąże dla organu orzekającego w sprawie. Zdaniem Sądu na uwadze należy mieć okoliczność, iż w granicach gminy [...] znajduje się ponad 70% gruntów słabszych klas bonitacyjnych IV-VI, zatem na tych gruntach powinny być realizowane zamierzenia inwestycyjne. Nadto Sąd wskazał, że bez znaczenia w tym zakresie pozostają kwestie komunikacyjne, gdyż te – z perspektywy długofalowej gospodarki gruntami rolnymi najlepszych klas – pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że brak jest na terenie gminy [...] i obrębu [...] rzeczywistych potrzeb uzasadniających dalsze odrolnianie gruntów tylko z tego powodu, że prowadzone działania planistyczne wg władz Gminy mają istotne znaczenie ekonomiczne, a wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych. Z tych przyczyn Sąd uznał, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące korzystnego położenia przedmiotowych gruntów rolnych dla rozwoju produkcyjno-usługowego gminy [...], również w kontekście objęcia ich patronatem Podstrefy Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz Strefą Aktywizacji Gospodarczej. O ile z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju Gminy może mieć znaczenie sposób zagospodarowania gruntów położonych w pobliżu ciągów komunikacyjnych oraz mającego powstać węzła komunikacyjnego drogi ekspresowej S5, to jednak z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej okoliczność ta nie może stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia obszaru gruntów rolnych klasy II i III. Cele inwestycyjne powinny być realizowane przede wszystkim na gruntach o niskiej wartości bonitacyjnej, niemożliwych do zagospodarowania na cele nierolnicze.

Zdaniem Sądu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy argumentacja skarżącej w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Minister w sposób wyczerpujący zgromadził, poddał analizie i ocenił materiał dowodowy, a swą decyzję szczegółowo uzasadnił. Zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Sąd ocenił jako niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...] kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie

skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w następstwie błędnego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego skutkującego uznaniem, iż w niniejszej sprawie, celem należytej ochrony gruntów rolnych wynikającej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również dla zapewnienia prawidłowej gospodarki żywnościowej, niezbędna jest dokonana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy wyrażenie zgody w przedmiocie przeznaczenia 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] na cele nierolnicze przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zostanie dokonane z ujemnymi konsekwencjami dla gospodarki rolnej RP, jak również nie wpłynie negatywnie na racjonalną gospodarkę produkcyjno-żywnościową Gminy [...] w skali regionu oraz w skali całego kraju i pozostanie zgodne z dyrektywami wyboru konsekwencji prawnych wynikających z powołanej ustawy;

2. przepisu art. 1 § 1 i 2 w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w następstwie błędnego ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż odmowa udzielenia zgody przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie wnioskowanych 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], na cele nierolnicze pozostaje niezasadna, mimo pozytywnej opinii Wielkopolskiej Izby Rolniczej, to jest organu, do którego zadań należy w szczególności podejmowanie działań na rzecz ochrony i rozwoju rolnictwa oraz pozytywnej opinii Marszałka Województwa Wielkopolskiego, do którego zadań należy między innymi pobudzanie aktywności gospodarczej województwa oraz zachowanie wartości środowiska przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń;

3. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, pomimo pominięcia w toku wydania decyzji administracyjnych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi położenia wnioskowanych 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], korzystnego dla rozwoju produkcyjno-usługowego Gminy [...], w szczególności poprzez zlokalizowanie wskazanego powyżej terenu w sąsiedztwie nowoczesnej fabryki dachówek ceramicznych oraz dokonanych w tym celu przyłączy mediów do wskazanego powyżej terenu, przy zachowaniu rolniczego charakteru znacznej części gruntów rolnych, znajdujących się w obszarze Gminy [...] poza wskazanym terenem, umożliwiających zapewnienie racjonalnej gospodarki produkcyjno-żywnościowej w skali regionu oraz w skali całego kraju;

4. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w konsekwencji pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych okoliczności położenia wnioskowanych 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], znajdujących się pod patronatem Podstrefy Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej dającej możliwość rozwoju produkcyjno-usługowego Gminy [...] przy jednoczesnym zachowaniu gruntów rolnych znajdujących się w obszarze Gminy [...] poza wskazanym terenem, umożliwiających zapewnienie racjonalnej gospodarki produkcyjno-żywnościowej w skali regionu oraz w skali całego kraju;

5. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w konsekwencji pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych okoliczności położenia wnioskowanych gruntów, które zostały objęte Strefą Aktywizacji Gospodarczej - projektu prowadzonego przez Gminę [...] wraz z sąsiednią Gminą [...], posiadających dobrze rozbudowane powiązanie komunikacyjne i znajdujących się pod patronatem Podstrefy Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, dających możliwość rozwoju produkcyjno-usługowego Gminy [...] przy jednoczesnym zachowaniu racjonalnej gospodarki produkcyjno-żywnościowej w skali regionu oraz w skali całego kraju;

6. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w konsekwencji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż na terenie Gminy [...] usytuowanych jest ponad 70% gruntów słabszych klas bonitacyjnych, to jest klasy IV - VI, co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze, przy pominięciu usytuowania wnioskowanych 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III położonych w obrębie ewidencyjnym [...], usytuowania w pobliżu Podstrefy Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz nowoczesnej fabryki dachówek ceramicznych, doprowadzonych przyłączy mediów oraz korzystnych uwarunkowań komunikacyjnych sprzyjających dalszemu rozwojowi produkcyjno-usługowemu tego regionu, stanowiących jednocześnie kontynuację wdrożonych już przez Gminę [...] działań mających na celu aktywizację gospodarczą wskazanego powyżej terenu, przy jednoczesnym zachowaniu racjonalnej gospodarki produkcyjno-żywnościowej w skali regionu oraz w skali całego kraju;

7. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w konsekwencji przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie przeznaczenia wnioskowanych 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III, w obrębie ewidencyjnym [...], zmierzać będzie do ochrony gruntów rolnych, podczas gdy usytuowanie w niedalekiej odległości nowoczesnej fabryki dachówek, doprowadzenia przyłączy mediów, istniejących korzystnych, nowo wybudowanych ciągów komunikacyjnych oraz mającego powstać węzła komunikacyjnego drogi ekspresowej S5 oraz dalszych możliwości produkcyjno-żywnościowych gminy [...] w skali kraju oraz w skali regionu, prowadzi do nieracjonalności takich zabiegów;

8. przepisu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w konsekwencji błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż gmina [...] z przeznaczonych na cele nierolnicze 131 ha gruntów wykorzystała dopiero około 61% gruntów, a przez to nieracjonalne z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych jest udzielenie zgody na przeznaczenie kolejnych gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy niewykorzystane grunty stanowią obszary znajdujące się na terenie całej, liczącej ponad 200 km2 gminy [...], a co za tym idzie nie sposób wykorzystać ich w zamierzonym celu, to jest dla stworzenia spójnego obszaru aktywizacji gospodarczej na terenie gminy [...], przy jednoczesnym zachowaniu racjonalnej gospodarki produkcyjno-żywnościowej, w skali regionu oraz w skali całego kraju;

9. przepisu art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w zw. z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku całościowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze z dnia 5 lutego 2014 r. zarzutów odnoszących się do wielkości procentowego udziału gruntów będących przedmiotem wniosku w stosunku do gruntów w skali regionu i w skali całego kraju, których proporcja wyłączą jakąkolwiek możliwość zachwiania bezpieczeństwa żywieniowego kraju;

10. przepisu art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na braku całościowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów odnoszących się do wskazanych walorów inwestycyjnych gruntów obrębu [...] odnoszących się nie tylko do ich położenia komunikacyjnego, lecz również bliskości istniejących już zabudowań przemysłowych, bliskości Głównego Punktu Zasilania, wodociągu, kopalni gliny, kopalni gazu ziemnego oraz gazociągu;

11. przepisu art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązków kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 tej ustawy, polegające na braku całościowego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów odnoszących się do wyrażania zmiennych poglądów prawnych wydawanych na tle takich samych stanów faktycznych, to jest w kontekście:

- decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], 19,1652 ha gruntów rolnych klas II-III położonych na terenie wsi [...];

- decyzji z dnia [...] września 2013 r. znak [...], 10,6052 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym [...];

12. przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Niezależnie od powyższego, wyrokowi niniejszemu, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w zakresie wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 24,5156 ha gruntów rolnych klas II-III położonych w obrębie ewidencyjnym [...], podczas gdy uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji pozostanie bez szkody dla ochrony gruntów rolnych w RP, mieści się w zakresie dyrektyw wyboru konsekwencji prawnych oraz koncepcji legalności celu i nie wpłynie niekorzystnie na gospodarkę żywnościową w skali regionu oraz w skali kraju.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2013 r. oraz w obu tych przypadkach o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy [...] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto obszerne argumenty na poparcie podniesionych, a przytoczonych wyżej, podstaw kasacyjnych.

Pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw, jak też zgłosił żądanie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż posiada ona rozbudowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym pierwszych osiem zarzutów naruszenia tych przepisów, zawartych w złożonym środku odwoławczym, sprowadza się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostają nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgodny na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym. Organ rozpoznający wniosek o udzielenie takiej zgody winien więc zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydać orzeczenie w którym interes publiczny i słuszny interes strony zostanie wyważony. Organ działając w oparciu o uznanie administracyjne nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Jak wynika z ustaleń organu, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, przedmiotowy wniosek Gminy [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dotyczy gruntów rolnych klas II–III o powierzchni 24,5156 ha. W ramach opracowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w latach 2002 - 2012 na cele nierolnicze przeznaczono około 180 ha gruntów klas I-III, z czego na cele przemysłowo-usługowe przeznaczone zostało około 131 ha, a z czego wykorzystano na te cele około 61%. Ustalono także, że decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych klas II–III o powierzchni ponad 10 ha, które planowane są do włączenia w specjalną strefę ekonomiczną. Nadto Minister wskazał, że na terenie Gminy [...] usytuowanych jest ponad 70% gruntów słabszych klas bonitacyjnych (klasy IV-VI). Powyższe ustalenia, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, nie zostały podważone wniesioną skargą kasacyjną. Przy czym ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie kwestionowali, że grunty objęte wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia położone są w atrakcyjnym miejscu dla potencjalnych inwestorów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała, by w sprawie został wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. W odniesieniu do powyższego powiedzieć trzeba, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, podczas gdy sądy administracyjne nie czynią samodzielnych ustaleń co do stanu faktycznego, a jedynie kontrolują prawidłowość stanu faktycznego ustalonego przez organ. Zatem w tej części zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały wadliwie skonstruowane. Ponadto zwrócić należy uwagę, że wskazywane w zarzutach błędy co do ustalenia stanu faktycznego, zawarte w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej należą do sfery merytorycznej, a nie ustaleń faktycznych. Przy czym – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – brak jest podstaw do twierdzenia, że opinie Marszałka Województwa Wielkopolskiego oraz Wielkopolskiej Izby Rolniczej zostały pominięte przy rozstrzyganiu sprawy. Zaznaczyć jednak trzeba, że opinie te, chociaż korzystne dla skarżącej Gminy, nie są w żaden sposób wiążące dla Ministra, zatem ich treść – nawet pozytywna – nie determinuje rozstrzygnięcia organu. Sąd nie pominął także i tego, że lokalizacja przedmiotowych gruntów jest atrakcyjna dla potencjalnych inwestorów, w tym także, że grunty te znajdują się pod patronatem Podstrefy Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zostały objęte projektem skarżącej Gminy pod nazwą Strefa Aktywacji Gospodarczej oraz kwestii ich atrakcyjnego położenia pod względem komunikacyjnym (patrz: str. 9 uzasadnienia wyroku). Natomiast nienadanie powyższym kwestiom znaczenia oczekiwanego przez stronę, tj. uznania że okoliczności te warunkują podjęcie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że również i ten zarzut nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony.

Wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze był rozpatrywany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Rozpatrując wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien mieć na względzie zasady, które ustawodawca wyraził w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zostały one wyrażone w art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 wymienionej ustawy. Art. 3 ust. 1 pkt 1 wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazane przepisy zawierają istotną treść normatywną, wyznaczającą zadania Ministra Rolnictwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Przemawia za tym użycie przez ustawodawcę w tym przepisie słowa "przede wszystkim". Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien w pierwszej kolejności kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej Gminy. Niekiedy, jak w niniejszej sprawie, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego. Wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy (porównaj: wyrok NSA z 23.04.2014 r. sygn. akt II OSK 2898/12).

Z treści zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wynika, że powodem odmowy wyrażenia zgody o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy było ustalenie, że z około 131 ha gruntów, które w latach 2002 – 2012 zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele przemysłowo-usługowe, tylko 61% zostało wykorzystane na te cele oraz iż w 2013 r. w stosunku do kolejnych gruntów położonych na terenie Gminy [...] (ponad 10 ha) została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia, a nadto iż w granicach Gminy znajduje się ponad 70% gruntów klas słabszych, niż objęte wnioskiem, które w pierwszej kolejności winny być przeznaczone pod zainwestowanie. Sąd pierwszej instancji w motywach swego rozstrzygnięcia trafnie zaaprobował stanowisko organu, że kwestia planów inwestycyjnych Gminy związana z przedmiotowym obszarem, podjęte działania promujące ten teren, czy bliskość ciągów komunikacyjnych, nie stanowią o konieczności podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem strony. Kwestie te, jak już wyżej wskazano, winny być rozważone przez organ przez pryzmat przepisów prawa materialnego zawartego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zadaniem Ministra było wyważenie interesu skarżącej Gminy i interesu publicznego, co też w sprawie uczyniono. Natomiast odmowa uwzględnienia wniosku Gminy, dotyczącego zmiany przeznaczenia wysokiej jakości gleb położonych w obrębie [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być poczytywana jako ograniczenie możliwości inwestycyjnych Gminy, lecz w okolicznościach tej sprawy odmowa ta podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych wysokich klas znajdujących się na terenie kraju (25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju), które to gleby należą przecież do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we ww. ustawie, zwłaszcza w sytuacji gdy na dzień wydawania decyzji Gmina dysponowała terenami co do których udzielona została zgoda na zmianę ich przeznaczenia na cele przemysłowo-usługowe oraz w sytuacji, gdy posiadała niewykorzystane grunty rolne klas niższych (IV–VI). Również kwestia nakładów poczynionych przez Gminę na okoliczne tereny nie stanowi argumentu, który mógłby zostać w tej sprawie przedłożony ponad ustawowy obowiązek ochrony gruntów najwyższych klas. Także i kwestia tego jakoby niewykorzystane grunty, co do których Gmina uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia, nie mogły zostać wykorzystane "dla stworzenia spójnego obszaru aktywizacji gospodarczej na terenie Gminy [...]" (zarzut zawarty w pkt 8 skargi kasacyjnej) nie stanowi argumentu, który podważałby zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, a to chociażby dlatego, że twierdzeń tych Gmina nie poparła żadnymi konkretnymi dowodami. Takim dowodem mogłaby być np. mapa, która obrazowałaby poszczególne rodzaje gruntów położonych na terenie Gminy, z uwzględnieniem gruntów wykorzystanych i tych jeszcze niewykorzystanych, co do których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia na cele produkcyjno-usługowe oraz położenia gruntów klas niższych (IV-VI) wraz z zaznaczeniem ich przeznaczenia, zwłaszcza że tych ostatnich gleb na terenie Gminy, jak wskazuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czego Gmina skutecznie nie zakwestionowała, jest ponad 70%.

Oceniając stanowisko Sądu pierwszej instancji, a pośrednio także i stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należy mieć również na względzie, że zmiany przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jakie miały miejsce od maja 2013 r. – z dniem 26 maja 2013 r. zmieniono art. 7 ust. 2 ustawy, zaś z dniem 5 września 2014 r. uchylono art. 5b ustawy – wskazują, że celem ustawodawcy jest zwiększenie poziomu ochrony użytków rolnych, a konkretnie ochrony ilościowej, wyrazem której są rozwiązania ograniczające możliwość przeznaczenia użytków rolnych o klasie bonitacyjnej I-III na cele nierolnicze (patrz: wyrok NSA z 14.01.2015 r. sygn. akt II OSK 1399/13).

Odnosząc się zaś do czterech zarzutów dotyczących naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt 9 – 12 petitum skargi kasacyjnej) zauważyć należy, że także i one nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Natomiast nieodniesienie się przez Sąd szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi nie stanowi takiego uchybienia ww. przepisom, które z tego powodu uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej, a skarga kasacyjna nie wykazała, że gdyby Sąd odniósł się w sposób wyczerpujący do konkretnych zarzutów, to wynik sprawy mógłby być inny. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd – podejmując decyzję w sprawie – wziął pod uwagę akcentowaną przez Gminę atrakcyjną lokalizację terenu dla potencjalnych inwestorów, kwestię dogodnej komunikacji czy podjętych inicjatyw (np. Strefa Aktywizacji Gospodarczej), jednakże uznał, że powyższe okoliczności z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych najlepszych klas nie mogą stanowić przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia.

Co prawda Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonej przez Gminę okoliczności uprzedniego wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i z dnia [...] września 2013 r. zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas II-III odpowiednio 19,1652 ha i 10,6052 ha położonych na terenie Gminy, obręb [...], jednakże kwestia ta nie ma żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie i to, że Gmina uzyskała już wcześniej zgodę Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas II-III, nie oznacza, że teraz każdy wniosek strony musi zostać załatwiony pozytywnie. I wbrew twierdzeniom skargi, nie mamy tutaj do czynienia z formułowaniem przez organ "zmiennych poglądów prawnych wyrażanych na tle takich samych stanów faktycznych". Również nieodniesienie się przez Sąd do procentowej wielkości udziałów gruntów objętych wnioskiem w skali regionu i w skali kraju, nie stanowi takiej wady, w okolicznościach tej sprawy, która mogłaby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem kwestia ta nie przesądza o konieczności uwzględnienia wniosku.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.