Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3015/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skarg (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżących (...)kwotę 500 zł (pięćset złotych), (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych), (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych), (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz solidarnie na rzecz (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych), solidarnie na rzecz (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych), solidarnie na rzecz (...) kwotę 500 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu wpisu, III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz skarżącego (...) kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) listopada 2014r., nr (...) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. -ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...), od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., Nr (...), znak: (...), odmawiającej inwestorowi - (...), zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem naziemnym oraz urządzeniem reklamowym" przy ul. (...) - uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na przepis art. 138 § 2 k.p.a. , który pozwala na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdził, że taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie, decyzja objęta odwołaniem nie odpowiada prawu.

Następnie w oparciu o wykładnię przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) oraz art. 28 k.p.a.(stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) i powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości sąsiedniej jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2047/10). Tym samym to wspólnota mieszkaniowa, co do zasady, może uczestniczyć jako strona postępowania, zaś wyjątkowo takie uprawnienie może przysługiwać właścicielom poszczególnych lokali, w sytuacji gdy wykażą własny interes prawny. Odpowiednio reprezentowana wspólnota mieszkaniowa ma status strony w zakresie dotyczącym spraw tej wspólnoty, tj. nieruchomości wspólnej, a właściciel odrębnego lokalu - w sprawach dotyczących tego lokalu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/10)

Zdaniem Wojewody (...) w przedmiotowej sprawie Prezydent (...) w sposób niewłaściwy ustalił krąg stron postępowania przyznając status strony poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych, jednocześnie pomijając przy tym wspólnotę mieszkaniową, funkcjonującą na nieruchomości położonej przy ul. (...). Organ podkreślił, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w związku z wzajemnym położeniem planowanego budynku oraz ww. nieruchomości, a także w związku z wysokością planowanego budynku, wyższą niż odległość od granicy z działką wspólnoty, co może spowodować utrudnienia przy ewentualnej zabudowie fragmentu nieruchomości przy ul. (...) położonego w sąsiedztwie inwestycji, ze względu na przepisy dotyczące wzajemnego przesłaniania obiektów budowlanych oraz przepisy przeciwpożarowe. Obowiązek zagwarantowania stronie czynnego udziału w postepowaniu administracyjnym wynika z przepisu art. 10 k.p.a. i wiąże się z koniecznością ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z uchybieniem ww. wymogów. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów w istotny sposób wpływa na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.

Organ stwierdził, że skoro w sprawie nie zapewniono odpowiedniego udziału wszystkim stronom postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja jest wadliwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1138/08).

Następnie organ wypowiedział się co do zarzutów odwołującego się inwestora. Wskazał, że część działki nr ew. (...) (proj. nr (...)), na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, położona jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi (...) (uchwała Nr (...), w strefie przedpola (...). Teren ten oznaczono na rysunku planu symbolem (...) . Odnosząc się do ustaleń zawartych w § 9 planu stwierdził, że w jego ocenie zastosowane przez inwestora na zainwestowanej działce odległości projektowanego budynku, (...), od granic sąsiednich działek ewidencyjnych, można uznać za prześwity, umożliwiające wgląd na park od ul. (...), co spełnia ww. nakaz. Co zaś wymogu wyjątkowo starannego doboru formy architektonicznej obiektów stwierdził, że ten zapis planu jest na tyle lakoniczny i nieprecyzyjny, że uniemożliwia ocenę - planowana inwestycja nie spełnia ww. zapisu planu.

Zdaniem Wojewody, w świetle ww. wskazań, w decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia § 9 ust. 9 i § 9 ust. 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi (...) Ponadto, zasadny jest również zarzut naruszenia przez ten organ zapisu § 9 ust. 3 ww. planu, który dla nowej zabudowy mieszkaniowej ustala jako dopuszczalną formę zainwestowania - zabudowę jednorodzinną w formie budynków jednorodzinnych wolnostojących i bliźniaczych, zakazuje zaś zabudowy szeregowej i atrialnej. Projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy o funkcji mieszkaniowej, i w związku z powyższym ww. zapis nie odnosi się do planowanego budynku handlowo-usługowego.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skarżącej: - odnośnie zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie okoliczności wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar ulicy Rosoła, co spowodowało w tym zakresie uchylenie dotychczasowego planu - organ drugiej instancji stwierdził, że dla części działki nr ew. (...), na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, nadal obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi (...) w tym zawarte w § 26 pkt 2a i 2 b. W myśl § 26 pkt 2 a planu zakazuje się lokalizacji obiektów o funkcjach mogących powodować stałe lub okresowe uciążliwości (w tym wynikające również z obsługi komunikacyjnej obiektu), kolidujące z podstawowymi funkcjami terenu, w tym usług produkcyjnych, baz, magazynów i składów. Zapis § 26 pkt 2 b stanowi natomiast, że ewentualna uciążliwość, wywołana przez obiekty usługowe i ich obsługę komunikacyjną nie może wykraczać poza teren lokalizacji własnej. Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się analiza akustyczna z dnia (...) września 2014 r. "Ocena wpływu na klimat akustyczny budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego w (...) w (...), złożona do organu odwoławczego w dniu (...) października 2014 r., w której stwierdzono, że w rozumieniu ustawy Prawo Ochrony Środowiska przy przyjętych założeniach, inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska w fazie eksploatacji w zakresie emisji hałasu w porze dnia i w porze nocy i spełnia wymagania określone w ww. rozporządzeniu, to brak jednak w aktach sprawy analizy natężenia ruchu drogowego, po wybudowaniu projektowanego obiektu. W aktach sprawy znajdują się jedynie wyjaśnienia - pismo z dnia (...) maja 2014 r., podpisane przez (...), Prezesa Zarządu komplementariusza skarżącej. Z przedmiotowego pisma nie wynika jednak, iż zostało one sporządzone, jak stwierdzono w odwołaniu skarżącej, przez uprawnione osoby do projektowania rozwiązań drogowych. W świetle powyższego, nie można uznać, iż zostały spełnione ww. wymogi planu, określone w § 26 pkt 2a i 2 b.

Kończąc uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, Wojewoda (...) stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do podjęcia niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, a następnie dokona właściwej oceny całego materiału dowodowego, w tym naruszenia uzasadnionych interesów osób znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, którym przysługuje przymiot strony.

Na powyższą decyzje wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi, które zostały zarejestrowane pod sygn. akt VII SA/Wa 3015/14, VII SA/Wa 3021/14, VII SA/Wa 3026/14 . Sprawy te zostały następnie połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygn. akt VII SA/Wa 3015/14.

Skarżąca (...), dochodząc uchylenia zaskarżonej wskazała, że nie umieszczenie Wspólnoty Mieszkaniowej działającej przy ul. (...), jako strony w w/w sprawie ma charakter jedynie formalny jest uchybieniem nieistotnym. Wspólnota mieszkaniowa nie jest oderwanym bytem, realizuje działania uchwalane przez jej mieszkańców.

Następnie, skarżąca podjęła polemikę z ustaleniami organu drugiej instancji w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionując te ustalenia. Wskazała też na brak rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko dla projektowanej inwestycji.

Skarżący (...), dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art.77 § 1 i art.80 w zw. z art.140 k.p.a., art.136 oraz art.138 § 2 k.p.a. (także w zw. z art.10 § 1 k.p.a. ) poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przy braku przesłanek ustawowych, w szczególności przy niezasadnym przyjęciu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.§ 9 ust.3, ust.9, ust. 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi (...) poprzez ich błędną wykładnię i wskutek tego przyjęcie, że organ I instancji naruszył je odmawiając inwestorowi pozwolenia na budowę, gdyż planowana inwestycja nie narusza ww. przepisów.

Skarżący podniósł, że zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w II instancji Możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji ma charakter wyjątkowy i nie może być poddawany wykładni rozszerzającej, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wystarczy zatem powołać się na istotne nawet uchybienia proceduralne, lecz należy wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie wniosek inwestora nie nadawał się do uwzględnienia jako niezgodny z obejmującym jego działkę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co trafnie wskazał (...). Wspólnota Mieszkaniowa (...)" brała udział w części postępowania, składając wniosek dowodowy a Zarząd Wspólnoty jak i członkowie tejże Wspólnoty czynnie uczestniczyli w całym postępowaniu, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Trudno zatem uznać, że interes Wspólnoty doznał uszczerbku w postępowaniu pierwszo instancyjnym. Wspólnota nie musiała wnosić odwołania, bo decyzja organu I instancji jest zgodna z interesami Wspólnoty rozumianej jako ogół jej członków. Skarżący podjął także polemikę z błędną, w jego ocenie, argumentacją organu drugiej instancji, co do zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący: Wspólnota Mieszkaniowa "(...) – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucili jej naruszenie: art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania oraz wniosków, okoliczności i argumentacji podnoszonych przez strony, które nie wnosiły odwołania; art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. , art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a. (także w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. ) poprzez: zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego; zaniechanie uzupełnienia dowodów w postępowaniu drugoinstancyjnym; niewykazanie, że ww. uzupełnienie dowodów nie było możliwe; niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przy braku przesłanek ustawowych, w szczególności przy niezasadnym przyjęciu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; niewyjaśnienie na tle całokształtu okoliczności sprawy, w jaki sposób i w jakim zakresie co do zasady istotne uchybienie przepisom postępowania, tj. zasadzie czynnego udziału skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, skutkowało niemożliwością rozstrzygnięcia sprawy; ewentualnie poprzez udzielenie organowi I instancji wskazówek co do zakresu ponownego rozpatrzenia sprawy. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, co do zasady jest stroną postępowania, a jej członkowie są stronami postępowania jedynie wyjątkowo, jeżeli wykażą zindywidualizowany interes prawny. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 9 ust. 3, ust. 9, ust. 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi (...) w gminie (...) - poprzez ich błędną wykładnię, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu niniejszej skargi, i wskutek tego przyjęcie, że organ I instancji naruszył je odmawiając inwestorowi pozwolenia na budowę, gdyż planowana inwestycja nie narusza ww. przepisów.

W uzasadnieniu tak sformułowanych zarzutów skarżący wskazali, że Wojewoda winien był zgodnie z prawem postępowanie dowodowe uzupełnić, a ostatecznie decyzję organu I instancji utrzymać w mocy, zgodnie ze stanowiskiem stron, które nie wniosły od niej odwołania. Organ drugiej instancji, poza stanowiskiem inwestorem, nie zbadał stanowiska pozostałych stron postępowania.

Zdaniem skarżących, nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i do przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ zaniechał wyjaśnienia na tle całokształtu okoliczności sprawy, w jaki sposób i w jakim zakresie, istotne co do zasady uchybienie przepisom postępowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, wpłynęło na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepisem art., 138 § 2 k.p.a. - który wobec zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy w II instancji ma charakter wyjątkowy i nie może być poddawany wykładni rozszerzającej - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wystarczy zatem powołać się na istotne nawet uchybienia proceduralne, lecz należy nadto wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie co najmniej ten ostatni warunek nie był spełniony, albowiem wniosek - jako niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym zaplanowaną pod inwestycję działkę - nie nadaje się do uwzględnienia, co trafnie zauważył Prezydent (...) (...), a na co także wskazywały strony nie wnoszące odwołania, a tylko zajmując stanowisko w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa brała udział w części postępowania, składając nawet uwzględniony wniosek dowodowy, chociaż rzeczywiście organ I instancji ostatecznie nie uznał jej za stronę. Niemniej zarząd skarżącej Wspólnoty, podobnie jak biorący udział w całym postępowaniu jej członkowie, reprezentował stanowisko przeciwne uwzględnieniu wniosku, czemu niedwuznacznie dawał wyraz, a jego stanowisko zostało uwzględnione w decyzji organu I instancji. Zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym interes skarżącej Wspólnoty nie doznał uszczerbku, w szczególności nie było potrzeby, by wnosiła ona odwołanie.

Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 951/2013 stwierdzili, że nie było podstaw do orzeczenia opartego na art. 138 § 2 k.p.a. skoro w niniejszej sprawie nie zostały naruszone najistotniejsze uprawnienia strony wynikające z zasady czynnego udziału w postępowaniu, tj. prawo do wniesienia odwołania oraz zakaz reformationis in peius, skoro skarżąca Wspólnota, odwołania wnosić nie musiała - decyzja organu I instancji jest zgodna z jej interesem. W tej sytuacji naprawienie uchybienia mogło nastąpić po prostu poprzez uwzględnienie skarżącej Wspólnoty jako strony w postępowaniu drugoinstancyjnym, a postępowanie dowodowe można było uzupełnić zgodnie z wnioskami stron oraz zgodnie z potrzebami w tym zakresie stwierdzonymi przez Wojewodę.

Skarżący wskazali też, że warunkiem kasacyjnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. jest wykazanie, że niemożliwe było skorzystanie z możliwości uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z art. 136 k.p.a. (przy czym organ odwoławczy nie musi dokonywać uzupełnienia samodzielnie, lecz może wyręczyć się organem I instancji) i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Ponadto, zdaniem skarżących nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda trafnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (zarzut ewentualny), to i tak wadliwie określił jego zakres, czym uchybił obowiązkowi określonemu w art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. . Zgodnie z tym przepisem przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. W tej części zaskarżona decyzja precyzuje, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji powinien podjąć niezbędne kroki do prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, a następnie dokonać właściwej oceny całego materiału dowodowego, w tym naruszenia uzasadnionych interesów osób znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, którym przysługuje przymiot strony. W powyższej instrukcji oczywiście zapomniano o konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, na którą zwraca się uwagę w innych fragmentach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczy to uzupełnienia dowodów, co do analizy natężenia ruchu - jak ono zmieni się wskutek wybudowania i eksploatacji wnioskowanego obiektu. Bez uzupełnienia postępowania dowodowego dokonanie właściwej oceny całokształtu materiału dowodowego nie będzie możliwe. Dlatego wskazanie co do dalszego postępowania udzielone w zaskarżonej decyzji organowi I instancji jest oczywiście wadliwe.

W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja narusza także przepisy dotyczące statusu strony w niniejszym postępowaniu, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżąca Wspólnota co do zasady jest stroną postępowania, a jej członkowie jedynie wyjątkowo, jeżeli wykażą zindywidualizowany interes prawny. Skoro bowiem Wojewoda uznaje, że nieruchomość przy ul. (...) znajduje się w obszarze oddziaływania objętej wnioskiem inwestycji, a na tej nieruchomości zamieszkują wszyscy członkowie skarżącej Wspólnoty (w tym skarżący) i są oni jej współwłaścicielami, wniosek, iż każdy z nich indywidualnie powinien wykazywać interes prawny jest oczywiście błędny i narusza ww. przepisy. Zarówno bowiem skarżąca Wspólnota, skarżący jak i wszyscy inni współwłaściciele nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę są stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie bez konieczności wykazywania dodatkowych okoliczności uzasadniających ich interes prawny. Zatem wskazówka udzielona w zaskarżonej decyzji organowi I instancji co do konieczności zindywidualizowanego badania interesu prawnego każdego ze współwłaścicieli jest oczywiście błędna. Interes prawny skarżącej Wspólnoty i wszystkich jej członków nie wynika wyłącznie z przepisów dotyczących wzajemnego przesłaniania obiektów budowlanych i przepisów przeciwpożarowych, jak chce Wojewoda. Trafnie uznał organ I instancji, że ww. współwłaściciele działki nr (...), znajdują się w strefie oddziaływania zamierzonej inwestycji, gdyż inwestor zapewnił wymagany planem (§ 9 ust. 9) "prześwit" przez ich ww. działkę, co ograniczy możliwość jej zagospodarowania. To uzasadnia też skierowanie wobec inwestora zarzutu wykorzystania do realizacji inwestycji nieruchomości, do której nie ma tytułu prawnego, a w konsekwencji nie dysponuje on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego, do całego terenu, na którym będzie realizowana inwestycja, co samo w sobie uniemożliwia uwzględnienie jego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie mu pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego). Ponadto, interes prawny współwłaścicieli ww. działki wynika także z tzw. immisji pośrednich, na co również wskazywano w toku postępowania administracyjnego, a do czego Wojewoda nie odniósł się.

Skarżący zarzucili również, że mimo kasatoryjnego charakteru zaskarżonej decyzji organ odniósł się do przesłanek materialnoprawnych istotnych w sprawie, w szczególności zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście skarżący przedstawili obszerna argumentację na okoliczność niedopuszczalności projektowanej inwestycji w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadł a z naruszeniem prawa – art. 138 § 2 k.p.a.

Na tle przepisów kodeksu postepowania administracyjnego – pierwszym obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę administracyjną jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. To gwarantuje rozpoznanie sprawy z pełnym poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w szczególności stwarza gwarancje czynnego udziału stron w postępowaniu. Zgodnie z art. 10. § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., na którym oparto rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji, stanowi - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Bezsprzecznie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" nie jest precyzyjnym.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji zatem, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Niewątpliwie dostrzeżenie przez organ odwoławczy wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego polegającej na niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. Brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron może wypełniać również przesłankę "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ale to wymaga oceny w realiach konkretnej sprawy administracyjnej z rozważeniem je specyfiki.

Należy stwierdzić, że w sprawie mniejszej, przed organem pierwszej instancji członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej zostali wypełni dopuszczeni do udziału w postępowaniu w charakterze strony, formalny udział samej Wspólnoty został pominięty. Wspólnota prezentowała jednak takie samo stanowisko co poszczególni jej członkowie. Dała temu wyraz w postępowaniu odwoławczym, dała temu wyraz w stanowisku zawartym w skardze sądowej w niniejszym postępowaniu.

Sąd stanął na stanowisku, że pominięcie Wspólnoty de facto formalne w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie mogło być przesłanka do zastosowania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, a opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe procesowo, w omówionym powyżej zakresie, postepowanie przed organem pierwszej instancji nie pozbawiło faktycznie Wspólnoty prezentacji stanowiska na tym etapie postępowanie - artykułowała je częściowo samodzielnie zaś w pełnym zakresie poszczególni jej członkowie, nie została pozbawiona prawa do złożenia odwołania, bo wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji nie była nim zainteresowana (co potwierdziła przed organem drugiej instancji i w uzasadnieniu skargi sądowej).

W ocenie Sądu, zważywszy na okoliczności, wyjątkowe okoliczności niniejszej sprawy, w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy przed organem odwoławczym nie dojdzie też do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Procesowa wada postępowania przed organem pierwszej instancji może zostać naprawiona w postepowaniu przed organem odwoławczym. Podobnie, jak ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego, czy to na wniosek stron czy z urzędu powinno zostać rozważone przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a.

Sąd dokonując powyższej oceny i przedstawionych wskazań miał uwadze także to, że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych poprzez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Wobec jednoznacznego stanowiska Wspólnoty Mieszkaniowej tak w postępowaniu przed organem odwoławczym jak i przed Sądem nie zaistniała w okolicznościach sprawy niniejszej, podkreślmy w okolicznościach tej konkretnej sprawy, owa konieczna potrzeba ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji z formalnym udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej, a tylko temu służyłby powrót sprawy do tego etapu postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji ustali prawidłowy krąg stron postepowania.

Sąd stwierdza, że przymiot strony niniejszego postępowania powinien być oceniany przez pryzmat dyspozycji art. 28 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym wobec art.. 28 k.p.a. i zawęża katalog podmiotów, które mogą być stroną w postepowaniu o pozwolenia na budowę. I tak stroną w tym postępowania jest m.in. właściciel nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływani inwestycji.

Przymiot strony - Wspólnoty Mieszkaniowej (...) która reprezentuje na zewnątrz ogół właścicieli nieruchomości położonej w (...) nie budzi wątpliwości. Nieruchomość Wspólnoty graniczy bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycja, a ta może wpływać jak ustalił to organ drugiej instancji na sposób zagospodarowania nieruchomości wspólnoty.

W orzecznictwie prezentowane jest jednolite stanowisko - co do zasady w postępowaniu administracyjnym, do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Taka teza znajduje uzasadnienie w świetle art. 6 ustawy o własności lokali.

Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (tj. Dz.U.2015.1892) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali - art. 21 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie z art. art. 3 ww. ustawy nieruchomością wspólną są pozostałe po wyodrębnieniu lokali te części budynku i urządzenia, które nie służą do użytku właścicieli lokali, a także grunt, na którym posadowiony jest budynek. Nieruchomość wspólna ma więc określony zakres przestrzenny, więzi prawne - udział właściciela wyodrębnionego lokalu w nieruchomości wspólnej.

Orzecznictwo dopuszcza jednak, że w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes w szczególności wynikający z powiązania oddziaływania inwestycji na jego wyodrębniony lokal.

Sąd wskazuje, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odstępuje od odniesienia się do meritum sprawy, merytorycznej oceny dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego – opisanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

W tym kontekście Sąd zauważa, że organ drugiej instancji choć co do zasady mógł odnieść się do zarzutów odwołania i wówczas nie powinien pomijać stanowiska innych niż tylko inwestor stron postepowania, to w okolicznościach niniejszej sprawy rozważania w zakresie oceny zgodności projektowanej inwestycji w szczególności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były celowe ponieważ organ pierwszej instancji nie byłby związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania, określi prawidłowo krąg stron postepowania, w tym rozważy zindywidualizowany interes prawny poszczególnych członków Wspólnoty uzasadniający ich udział w niniejszym postępowaniu, przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy mając na uwadze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 1 pkt 1 lit c, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).