Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 767/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 734/15 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego oznaczonego numerem "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz D. Ż. 1800 zł (tysiąc osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 734/15 oddalił skargę D. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego oznaczonego numerem "[...]".

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13 obu wydanych w sprawie decyzji, rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że samowolna budowa obiektu miała miejsce pierwotnie w latach 90-tych XX w. Ustalenia tego dokonano w oparciu o szkic polowy wykonany dnia 15 stycznia 1993 r., z którego wynika, że w tym czasie sporny obiekt jeszcze nie istniał. Z uwagi na rozbieżne zeznania świadków niemożliwe okazało się natomiast ustalenie szczegółowej daty czy budowa zakończyła się pierwotnie przed czy też po 1 stycznia 1995 r. Jednakże w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że już po wejściu w życie obecnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiekt - bez legalizacji w pierwotnym kształcie, podlegał dalszym robotom budowlanym polegającym na jego przebudowie. Po 1 stycznia 1995 r. budynek został bowiem podłączony do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, wykonano w nim ogrzewanie podłogowe elektryczne, docieplenie poddasza wełną mineralną, dodatkowe pokrycie dachowe, zmieniono układ pomieszczeń i ich powierzchnię. Ponadto przebudowie uległa także strefa wejścia do budynku.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji uznał, że do usuwania skutków popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej zastosowanie powinna znaleźć obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tak więc postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. PINB nakazał właścicielowi obiektu przedłożenie określonych dokumentów celem legalizacji przedmiotowej samowoli. Wyznaczony na dzień 15 czerwca 2014 r. termin wykonania obowiązku upłynął jednak bezskutecznie.

W związku z powyższym PINB dla miasta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], nakazał D. Ż. rozbiórkę budynku biurowego oznaczonego nr "[...]", wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. O. [...] w S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Organ podniósł, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostaje realizacja przedmiotowego budynku biurowego w warunkach samowoli budowlanej, co zostało wykazane w toku postępowania i uznane za pewną okoliczność w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA we Wrocławiu. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro sporny obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, pierwotnie po 15 stycznia 1993 r., a następnie już po wejściu w życie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podlegał dalszej przebudowie, to nie można zgodzić się z prezentowanym przez odwołującego się poglądem, że skutki popełnionej samowoli budowlanej należy oceniać odrębnie dla części zrealizowanej pod rządami uprzedniego prawa budowlanego, a odrębnie - dla wykonanych już po 1 stycznia 1995 r., w trybie art. 50 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu z uwagi na niespornie wykazany zakres robót budowlanych polegających na przebudowie samowolnie wzniesionego obiektu już po 1 stycznia 1995 r., mając nadto na uwadze związanie organów orzekających powołanym prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, całość wykonanej samowoli budowlanej podlega ocenie według aktualnych przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie ma przy tym znaczenia, czy prace budowlane trwały w sposób ciągły, czy też z przerwami. Istotne jest bowiem to, że końcowy efekt samowolnie wykonywanych robót budowlanych, podlegający ocenie organów nadzoru budowlanego, kształtował się etapami i zakończył się pod rządami ustawy obecnej i na podstawie jej unormowań usuwane mają być skutki samowoli budowlanej. Za słuszne uznał zatem organ odwoławczy zobowiązanie strony do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych na podstawie art. 48 ust. 2 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. A następnie wobec nieprzedłożenia przez stronę wskazanej dokumentacji, a w szczególności projektu budowlanego, obowiązkiem organu pierwszej instancji było orzeczenie o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu w oparciu o art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniósł D. Ż.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że organy obu instancji trafnie zastosowały wobec inwestora najpierw przepis art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a następnie ustęp 4 tego artykułu, to znaczy słusznie nakazały rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu stosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, było uprawnione, a pogląd, że należało (przynajmniej do części obiektu) stosować ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), dalej jako: "ustawa z 1974 r.", nie ma uzasadnienia. Sąd zwrócił przy tym uwagę na pogląd wyrażony już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wydanym wcześniej wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13, że: "Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 p.b., (...) gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych". A zatem, zdaniem Sądu, z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika, że wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48, i to tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne.

W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego Sąd zgodził się z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, że sporny obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. podlegał po tej dacie dalszym działaniom inwestora, w tym podłączeniu do sieci czy przebudowie. Jak zauważył Sąd, również skarżący nie kwestionuje, że po dniu 1 stycznia 1995 r. prowadzono w stosunku do spornego obiektu roboty budowlane takie jak jego przebudowa, a więc niewątpliwie proces budowlany nie zakończył się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nie było więc podstaw, by na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zastosować w kontrolowanym postępowaniu przepisy ustawy z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji za błędne uznał również twierdzenie skarżącego, że organ dysponował dokumentami, które pozwalały na przeprowadzenie legalizacji spornego obiektu budowlanego. Sąd zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący na mocy postanowienia organu pierwszej instancji był zobligowany do przedłożenia m.in. projektu budowlanego. Takiego dokumentu skarżący jednak nie przedłożył. Tymczasem szczegółowe wymagania, jakie powinien spełniać projekt budowlany jednoznacznie określa art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co oznacza, że roli tego dokumentu wbrew twierdzeniom skarżącego nie mogą spełniać inne dokumenty, choćby zalegały w aktach sprawy, takie jak oceny techniczne czy ekspertyzy biegłych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i uznanie H. S. za stronę tegoż postępowania, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu H. S., choćby w znaczeniu czysto formalnym, posiadał w postępowaniu interes prawny wynikający z faktu dopuszczenia go przez organ do udziału w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. Ż. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady ochrony praw nabytych poprzez uznanie przez sąd administracyjny za prawidłowe nakazanie przez organy rozbiórki obiektu, który skarżący wybudował zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wskazaniami wiedzy technicznej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co do której to budowy organy nadzoru nie podejmowały wcześniej żadnych czynności;

b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niedziałaniu na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) podczas gdy, sporna nieruchomość położona na działce [...] przy ul. O. [...] w S. została wybudowana przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z póżn. zm.);

c) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym przyjęciu, że prace wykonane przez skarżącego na nieruchomości położonej w S., przy ul. O. [...] wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zarówno organy, jak i sąd administracyjny nie ustaliły nawet rzeczywistego charakteru prac oraz stanu nieruchomości sprzed ich dokonania;

d) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 2 i 3 i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadne było orzeczenie nakazu rozbiórki co do nieruchomości położonej na działce gruntu nr [...] w S., tj. rozbiórki budynku biurowego oznaczonego nr [...], podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w przedmiocie legalności wybudowania tego budynku, a także legalności jego użytkowania;

e) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 r. do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r., a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku, zwłaszcza na podstawie art. 48 ww. ustawy;

f) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek został rozbudowany co uzasadniało zastosowanie trybu orzekania o rozbiórce budynku, podczas gdy zarówno organy, jak i sąd administracyjny nie zbadały zakresu i charakteru ewentualnych prac dotyczących budynku, a w konsekwencji nie badały w ogóle, czy istnieje możliwość zastosowania innych trybów przewidzianych w ustawie w art. 50;

g) art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "projekt budowlany" i uznanie, że dokument zgromadzony w aktach sprawy zatytułowany "Ocena stanu technicznego obiektów zakładu kamieniarskiego" nie może pełnić roli projektu budowlanego, podczas gdy dokument ten w pełni odpowiada wymogom stawianym przepisami art. 34 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy, mimo iż w jego tytule nie zawiera się sformułowanie "projekt budowlany";

h) art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "projekt budowlany" i uznanie, że dokument zgromadzony w aktach sprawy zatytułowany "Ocena stanu technicznego obiektów zakładu kamieniarskiego" nie może pełnić roli projektu budowlanego, podczas gdy o możliwości zakwalifikowania dokumentu jako projektu budowlanego przesądza jego treść, a nie nazwa;

i) art. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że dokument zgromadzony w aktach sprawy zatytułowany "Ocena stanu technicznego obiektów zakładu kamieniarskiego" nie może pełnić roli projektu budowlanego, podczas gdy dokument ten w pełni odpowiada wymogom stawianym przez przepisy art. 34 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy;

j) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie dają podstawy do ewentualnej legalizacji, podczas gdy dokumenty te dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej - skarżący jest właścicielem nieruchomości, a zatem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, budynek biurowy nie narusza warunków technicznych, wymogów prawa budowlanego, nie zagraża życiu, zdrowiu, środowisku, osobom trzecim, nie powoduje immisji i uciążliwości wychodzących poza teren nieruchomości, posiada ocenę techniczną budynków posadowionych na działce nr [...] w S., która to ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości i ich zgodność z obowiązującym prawem i standardami;

k) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podczas gdy sporna nieruchomość położona na działce [...] przy ul. O. [...] została wybudowana przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 6 K.p.a. przejawiające się tym, że sąd administracyjny nie dostrzegł, że organy administracji nie działały na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekały na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że sporna nieruchomość położona na działce [...] przy ul. O. [...] w S. została wybudowana przed 1995 r. i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane;

b) art. 3 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i w konsekwencji uznanie, że H. S. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie ma on interesu prawnego uprawniającego do nadania mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, nie znajduje się on w obszarze oddziaływania nieruchomości należącej do skarżącego, nieruchomość skarżącego nie zagraża jego prawom czy bezpieczeństwu H. S., ani w żadnym innym stopniu nie narusza jego praw, dlatego nie ma on możliwości żądania konkretyzacji norm prawa materialnego i udzielenia mu ochrony, a w konsekwencji nie może być stroną przedmiotowego postępowania;

c) art. 3 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że H. S. jest stroną przedmiotowego postępowania przez sam fakt brania udziału w postępowaniu przed organami administracji i niekwestionowanie przez organy administracji statutu jego osoby jako strony dają podstawę do uznania, że posiada on interes prawny w postępowaniu, podczas gdy zarówno organy administracji, jak i sąd pierwszej instancji zaniechały dokonania merytorycznych ustaleń pozwalających na uznanie H. S. za stronę postępowania;

d) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na tym, że sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2, mimo że decyzje organów zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;

e) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez uznanie, że nawet mimo wybudowania obiektu w 1992 r., z uwagi na dokonywane przeróbki należy uznać, że budynek wybudowano w 1993 r., podczas gdy sam organ uznał, że budynek wybudowano po 15 stycznia 1993 r., co wyklucza uznanie odmienne, że wybudowanie nastąpiło po 1995 r., tym bardziej, że dokonywane przez Skarżącego przeróbki polegające na robotach mieszczących się w ramach bieżącej konserwacji w 2012 r. nie mogą wpływać na ustalenie daty wybudowania budynku innej niż 1993 r.;

f) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu, w jakim znajdował się budynek biurowy przed dokonywaniem przez skarżącego robót budowlanych oraz nieustaleniem charakteru tych robót;

g) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 K.p.a. poprzez całkowite pominięcie zarówno przez organy rozpoznające sprawę, jak i sąd administracyjny dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez skarżącego, z której wynika jednoznacznie, że sporna nieruchomość powstała już przed 1995 r., co w konsekwencji dowodzi, że w przedmiotowej sprawie nie zostały uwzględnione wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a co z kolei prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia organów i sądu administracyjnego opierają się na niepełnym materiale dowodowym, a taki stan rzeczy uzasadnia ich uchylenie w całości;

h) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, zwłaszcza w zakresie niewyjaśnienia stanu, w jakim znajdował się budynek biurowy przed dokonywaniem przez skarżącego robót budowlanych;

i) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez

niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (skarżący jest właścicielem nieruchomości, a zatem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, budynek biurowy nie narusza warunków technicznych, wymogów prawa budowlanego, nie zagraża życiu, zdrowiu, środowisku, osobom trzecim, nie powoduje immisji i uciążliwości wychodzących poza teren nieruchomości, posiada ocenę techniczną budynków posadowionych na działce nr [...] w S., która to ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości i ich zgodność z obowiązującym prawem i standardami);

j) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że budowa spornej nieruchomości nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat, tj. przed 1995 r. i po tej dacie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, aby wykonane przez poprzedników skarżącego roboty miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie do czasu rozpoczęcia prac, które prowadził skarżący po uzyskaniu tytułu do nieruchomości, co w efekcie doprowadziło do uznania przez sąd rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej (ciągu samowoli) rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r., co stoi w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w powyższym zakresie niewłaściwego prawa materialnego;

k) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i uznanie, że konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej “ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 r. do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie budynek wybudowano przed 1 stycznia 1995 r. i zrobiono to w oparciu o ostateczną decyzję organu administracji, a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego budynku;

l) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i całkowite pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a które to dokumenty dają podstawę do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej (skarżący jest właścicielem nieruchomości, a zatem posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, budynek biurowy nie narusza warunków technicznych, wymogów prawa budowlanego, nie zagraża życiu, zdrowiu, środowisku, osobom trzecim, nie powoduje immisji i uciążliwości wychodzących poza teren nieruchomości, posiada ocenę techniczną budynków posadowionych na działce nr [...] w S., która to ocena techniczna potwierdza prawidłowość wykonania robót na przedmiotowej nieruchomości i ich zgodność z obowiązującym prawem i standardami);

ł) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej w stosunku do skarżącego, który wybudował budynek biurowy zgodnie z przepisami prawa budowlanego, wiedzy technicznej i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co do której to budowy organy nadzoru nie podejmowały wcześniej żadnych czynności;

m) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w ustawie, co w efekcie uniemożliwia dokonanie merytorycznego odniesienia się do tej kwestii, tj. nieodniesienie się przez sąd administracyjny w treści uzasadnienia wyroku do dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a to dokumentacji fotograficznej załączonej przez skarżącego, która potwierdza wybudowanie kompleksu budynków na nieruchomości należącej wówczas do poporzedników prawnych skarżącego, w tym także wybudowanie budynku biurowego jeszcze przed rokiem 1995 r.

W oparciu o powyższe zarzuty D. Ż. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępownia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że budowa spornej nieruchomości nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a dokonana samowola budowlana była "ciągiem pewnych zdarzeń" dokonanym na przestrzeni lat, tj. przed 1995 r. i po tej dacie. Tymczasem jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej z okoliczności sprawy nie wynika, aby wykonane przez skarżącego roboty miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie, co w efekcie doprowadziło do uznania przez sąd rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę odwołał się do stanowiska wyrażonego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13, wskazującym że: "Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, (...) gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych". W konsekwencji tego stwierdzenia Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, iż wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się tylko do przepisu art. 48 i tylko wówczas, gdy przed 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne i po tej dacie nie były już prowadzone roboty budowlane. Sąd pierwszej instancji pominął jednak, że w powołanym wyroku z dnia 6 marca 2013 r. WSA we Wrocławiu wskazał, że organy obu instancji nie dokonały analizy okoliczności wynikającymi z dołączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej oraz przedłożonej ekspertyzy technicznej, z których to dokumentów wynika, że po 1994 r. w znajdujących się na terenie zakładu obiektach były prowadzone prace remontowe nieustalone co do ich zakresu i charakteru. Mając zatem to na uwadze, Sąd w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. przyjął, że nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego. We wskazaniach co do dalszego postępowania w powołanym wyroku Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, a w szczególności zadbał o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organ powinien zatem jednoznacznie ustalić datę i zakres prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych dotyczących spornego obiektu biurowego. Sąd podkreślił, że dopiero prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego.

W powyższym wyroku nie przesądzono zatem, jak to błędnie przyjęły organy orzekające i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że sam fakt stwierdzenia wykonywania jakichkolwiek robót po 1 stycznia 1995 r. w samowolnie wybudowanym przed tą datą obiekcie budowlanym przesądza o obowiązku zastosowania art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego.

Ponadto należy mieć na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13 odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ orzekający w sprawie wynika, iż skarżąca zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych w zakresie remontu altany w związku z jej częściowym zawaleniem. Postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia zostało następnie umorzone jako bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że skarżąca wykonała roboty polegające na budowie budynku murowanego o pow. zabudowy ok. 50 m2 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W powyższym stanie faktycznym nie mamy zatem do czynienia z jakąkolwiek przebudową, rozbudową albo nadbudową, ale z wybudowaniem nowego budynku murowanego w miejsce istniejącej altany. W wyniku wykonania robót budowlanych powstał nowy obiekt, a zatem nie był tu spełniony warunek zachowania tożsamości obiektów budowlanych, na co wskazał w powyższym wyroku NSA, jako jednej z przesłanek przesądzających o możliwości zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Przyjęcie zatem przez organ w rozpatrywanej sprawie, że sam fakt wybudowania spornego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1993 r., a następnie dokonanie jego przebudowy już po wejściu w życie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przesądza o obowiązku stosowania do całości wykonanej samowoli budowlanej obowiązujących przepisów prawa budowlanego jest niezgodny z oceną prawną zawartą w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13.

W rozpatrywanej sprawie organ ustalił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że już po wejściu w życie obecnej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiekt - bez legalizacji w pierwotnym kształcie, podlegał dalszym robotom budowlanym polegającym na jego przebudowie. Po 1 stycznia 1995 r. budynek został bowiem podłączony do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, wykonano w nim ogrzewanie podłogowe elektryczne, docieplenie poddasza wełną mineralną, dodatkowe pokrycie dachowe, zmieniono układ pomieszczeń i ich powierzchnię. Ponadto przebudowie uległa także strefa wejścia do budynku. Organ nadzoru budowlanego nie dokonał jednak oceny ww. robót budowlanych zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13. Z przedstawionego opisu nie wynika aby roboty te, nawet jeżeli stanowiły przebudowę a nie remont przedmiotowego obiektu budowlanego, czego nie można przesądzić z uwagi na ogólnikowość opisu zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, doprowadziły do zmiany tożsamości budynku, w którym zostały wykonane, co jest niezbędnym warunkiem możliwości zastosowania do nich art. 48 Prawa budowlanego.

Ustawodawca zdając sobie sprawę z rygoryzmu art. 48 Prawa budowlanego, rygoryzm ten w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego złagodził wobec pewnej grupy inwestorów - sprawców samowoli budowlanej, którzy zakończyli budowę. Kryterium "zakończenie budowy" jest terminem nieostrym i budzącym wątpliwości interpretacyjne. Należy przyjąć, że przez to pojęcie należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. W połączeniu z terminem budowa, zdefiniowanym w przepisie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez "zakończenie budowy" należałoby rozumieć doprowadzenie budowy do końca, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu albo zakończenie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu. Powyższe rozumienie zakończenia budowy nie daje zatem podstaw aby przyjąć, że w przypadku zakończenia wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a następnie dokonania w nim po kilku latach użytkowania remontu lub przebudowy, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego mamy do czynienia z kontynuacją samowoli budowlanej rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r. Takiej wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie sposób uzasadnić nie tylko na gruncie wykładni językowej tego przepisu, ale także wykładni systemowej i funkcjonalnej. W przypadku zatem zakończenia budowy obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe, bez względu na to czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tak jak to trafnie zaznaczono w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06 i wydanym uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13. W przypadku natomiast wykonania w takim obiekcie robót budowlanych polegających na jego remoncie lub przebudowie nie zmieniającej tożsamości budynku, oceny ich zgodności z prawem należy dokonać odrębnie, na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma bowiem do nich zastosowania art. 48, a w konsekwencji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nieporozumieniem jest twierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że gdyby zgodzić się ze skarżącym, iż do części obiektu budowlanego należało stosować ustawę z 1974 r., a do innej części ustawę z 1994 r., mogłoby dojść do paradoksalnej sytuacji, że legalizację uzyskałaby na przykład rozbudowa budynku (późniejsza), ale nie uzyskałoby jej samo wybudowanie obiektu (wcześniejsze). Stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. przesądza co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie albo rozbudowie wykonanych po tej dacie, chyba że np. rozbudowa obiektu po 1 stycznia 1995 r. doprowadziła do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zarówno art. 48 jak i art. 51 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji albo rozbiórki części obiektu budowlanego. Nie dochodzi więc zatem w takim przypadku do, jak to określił Sąd pierwszej instancji " rozczłonkowania samowoli budowlanej". Wykładni art. 48, 51 i 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie można dokonywać w oderwaniu od znaczenia pojęcia budowa i roboty budowlane, określonego w definicji zawartej w art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. Nie można także zdefiniowanych ustawowo pojęć budowy, rozbudowy, nadbudowy czy też przebudowy obiektu budowlanego sprowadzać do, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "pojedynczych robót budowlanych", czy też do nie występującego w ustawie - Prawo budowlane pojęcia "ciągu samowoli budowlanych".

Dokonując wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy także mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r. (K. 9/95) uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, w części, w jakiej nakazywały one wydanie we wszczętej sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powstałego w wyniku samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa została rozpoczęta i nie zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a obiekt znajduje się na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tego rodzaju zabudowę, a nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W wyniku tego orzeczenia ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. znowelizowano ust. 2 art. 103 nadając mu nowe brzmienie. Zgodnie z nim w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wprawdzie u podstaw wprowadzenia art. 103 Prawa budowlanego leży konieczność zapewnienia przestrzegania prawa, zapobiegania samowoli budowlanej, jednak konieczność ta nie uzasadnia tak poważnej ingerencji w zasadę zaufania obywateli dla państwa, z jaką mamy do czynienia w sytuacji stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy do wszczętych postępowań administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie doszukał się takich zasad i przepisów konstytucyjnych, których ochrona mogłaby usprawiedliwić osłabienie zaufania obywateli do państwa wywołane wejściem w życie przepisów art. 103 ustawy z 1994 r. w brzmieniu, w jakim zostały one uznane za niezgodne z Konstytucją. Nie znajduje zatem uzasadnienia ingerencja w zasadę zaufania obywateli dla państwa, z jaką mamy do czynienia w sytuacji stosowania w drodze wykładni rozszerzającej zasady bezpośredniego działania ustawy do budowy zakończonej przed 1 stycznia 1995 r., co do której ustawodawca w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zagwarantował stosowanie przepisów dotychczasowych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zatem wykonać zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13 i jednoznacznie ustalić nie tylko datę, ale i szczegółowy zakres prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych dotyczących spornego obiektu biurowego, a także wpływ tych robót na zachowanie albo zmianę tożsamości obiektu budowlanego. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 33 § 1 P.p.s.a. i art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania i w konsekwencji uznanie, że H. S. jest stroną w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy nie ma on interesu prawnego uprawniającego do nadania mu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Nieruchomość, której jest właścicielem nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania nieruchomości należącej do skarżącego. Organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok były, co już podkreślono wcześniej, związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 20/13. W wyroku tym zaakceptowano stanowisko organów, że H. S., będąc właścicielem sąsiedniej nieruchomości, na którą oddziałuje użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu, którego dotyczy przedmiotowe postępowania, jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy uległy zmianie. Ocena ta wiąże także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie.

Uwzględniając powyższe wywody i uznając, że istota sprawy w zakresie objętym postępowaniem kasacyjnym jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku biurowego oznaczonego numerem "[...]". O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.