Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 629/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.57 § 1 pkt 3, art.153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7,art.15,art.138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 20, art.28 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1099/11 w sprawie ze skargi S. O. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 629 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi S. O. i G. Spółki z o.o. w D. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Lipnowski na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 i art. 107 § 1 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Spółce z o.o. we W. pozwolenia na budowę pięciu elektrowni wiatrowych o mocy 2,0 MW każda, na terenie gminy Dobrzyń nad Wisłą, w miejscowościach:

- Lenie Wielkie - na działkach nr [...] i [...],

- Zbyszewo - na działkach nr [...],[...],

- Dobrzyń nad Wisłą - na działkach nr [-B-]/3, [-B-]/6, [-B-]/7 i [-C-]/2

oraz urządzeń do przesyłania energii elektrycznej w miejscowościach:

- Dobrzyń nad Wisłą - działki nr [-B-]/3, [-C-]/2 i [...],

- Lenie Wielkie - działki nr [...], [...], [...], [...],[...], [...],,

- Zbyszewo - działki nr [...], [...],[...], [...],[...], [...] i [...],

- Bachorzewo - działki nr [...] i [...].

Zdaniem organu wniosek inwestora spełniał wszystkie wymogi ustawowe oraz jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego częściowo w obrębie ewidencyjnym nr 1 Miasta Dobrzyń nad Wisłą oraz w obrębach ewidencyjnych Zbyszewo, Bachorzewo, Płomiany, Lenie Wielkie i Chalin w Gminie Dobrzyń nad Wisłą, zatwierdzonego uchwałą Nr V/33/03 Rady Miejskiej Dobrzyń nad Wisłą z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 62, poz. 1017), a także z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Dobrzyń nad Wisłą z dnia [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia i z decyzją Starosty Lipnowskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. zezwalającą na wyłącznie z produkcji rolniczej gruntów rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. O. wskazując, że planowana inwestycja będzie znajdować się w bardzo bliskiej odległości od należącej do niego działki nr [-A-]/1, która jest przeznaczona pod zabudowę przemysłową i rolniczą, na której obecnie jest zakład przetwórstwa owoców i warzyw oraz magazyn płodów rolnych. Planowana jest rozbudowa przez dobudowanie kolejnych magazynów płodów rolnych o wysokości do 40 m. Odległość elektrowni wiatrowych usytuowanych na działkach nr [-B-]/3, [-B-]/6, [-B-]/7 wynosić będzie ok. 140 m, zaś na działce nr [-C-]/2 - 40 m od działki, na której odwołujący się planuje rozbudowę. Tak nieznaczna odległość uniemożliwi realizację planowanych inwestycji i konieczna będzie zmiana jej lokalizacji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez S. O. oraz G. Sp. z o.o. w D., wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 1034/10) uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd wskazał na to, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji doręczył swoją decyzję inwestorowi i 134 podmiotom wymienionym w wykazie stron, w tym S. O. Natomiast organ odwoławczy wydaną przez siebie decyzję doręczył wyłącznie inwestorowi oraz odwołującemu się. Wojewoda nie odniósł się przy tym ani do przyczyn uznania za stronę postępowania tego ostatniego, jak i do przyczyn nie uznania za strony pozostałych podmiotów. Nie przytoczył również żadnego konkretnego przepisu prawa, dającego podstawę do uczestnictwa S. O. w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na ustawowe ograniczenia w zagospodarowaniu jego działek z powodu powstania w ich sąsiedztwie wskazanej inwestycji. Zdaniem Sądu, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie sposób jednoznacznie ustalić obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Z dokumentów i dowodów zebranych w sprawie wyłania się uzasadnione przypuszczenie, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek, na których będzie on zrealizowany, a przynajmniej nie obejmuje on z uwagi na przeznaczenie rolne należącej pierwotnie do S. O. działki nr [-A-]/1, zlokalizowanej na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami EE oraz RP/EE, na której obecnie znajduje się zakład przetwórstwa owoców i warzyw oraz magazyn płodów rolnych i na której to planowana jest rozbudowa zarówno, co do części przemysłowej, jak i rolniczej, a która uległa podziałowi na działki [-A-]/2 i [-A-]/3. Z uwagi, jednak na brak jednoznacznego ustosunkowania się organu do tej kwestii, Sąd nie mógł poddać ich ocenie.

Sąd wskazał też na to, iż organ II instancji nie poczynił ustaleń, co do kręgu podmiotów mogących być stronami prowadzonego postępowania administracyjnego, pomimo konsekwentnie podnoszonych przez inwestora zarzutów odnośnie uznania S. O. za stronę postępowania, a także rozpatrzył jego odwołanie, przyznając mu tym samym ten status. Brak znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń organu odwoławczego odnośnie podnoszonych przez inwestora zarzutów, co do kręgu stron postępowania, jak i pozbawienia przez organ II instancji statusu strony wszystkich poza odwołującym się podmiotów, mających ten status przed organem I instancji, stanowi o istotnym naruszeniu art. 127 § 1 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak wyjaśnienia przyczyn pozbawienia statusu strony postępowania podmiotów uznanych za strony postępowania przed organem I instancji, w sytuacji nie wyjaśnienia kwestii obszaru oddziaływania obiektu czyni aktualnym zarzut pozbawienia tychże podmiotów prawa do dwuinstancyjnego postępowania.

Odnosząc się zaś do kwestii legitymacji procesowej Spółki G., Sąd uznał, że w przypadku uznania, iż działka nr [-A-]/1 znajdowała się pierwotnie w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji oraz, że w wyniku jej podziału na działki nr [-A-]/2 i [-A-]/3 i przeniesienia aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 2010 r. prawa własności działki nr [-A-]/2 na rzecz ww. Spółki nie można, co do zasady, tak jak to uczynił w sprawie organ II instancji, z góry pozbawić nowego właściciela, jako następcy prawnego uprawnień procesowych w prowadzonym postępowaniu (art. 30 § 4 K.p.a.). Ustalenie w tym zakresie zdeterminowane winno być, bowiem ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji zarówno odnośnie działki nr [-A-]/3 (własność "S. O."), jak i działki nr [-A-]/2 (własność G.).

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Kujawsko- Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego "uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu wyznaczonego w pkt 6 tej decyzji i w tym zakresie orzekł, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [-B-]/7, [-B-]/3, [-C-]/2, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [-B-]/6, [...]." Zdaniem organu, błędnie określono w zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania inwestycji ze względu na rolne przeznaczenie działek sąsiednich, w tym działek odwołującego się. Nie może być mowy o negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na zabudowę na tych działkach, które nie są działkami budowlanymi. Nadto ponieważ ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić wyłącznie wskutek wniesienia odwołania, to organ odwoławczy w przypadku ustalenia, że osoba je wnosząca nie jest stroną, może w zależności od okoliczności sprawy uchylić decyzję organu I instancji w części i orzec, co do istoty na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 K.p.a., bądź umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając wiążący wyrok, Wojewoda uznał, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, lecz konieczne jest zastosowanie instytucji reformacji i wydanie decyzji orzekającej, co do istoty sprawy. Wprawdzie w orzecznictwie istnieje stanowisko, że umorzenie postępowania odwoławczego winno być podjęte w przypadku ustalenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego, jednakowoż nie jest ono aktualne wówczas, gdy w sprawie poza wnoszącym odwołanie występują inni adresaci decyzji. W rozpatrywanej sprawie Starosta Lipnowski ustalił wiele stron postępowania, którym przymiot strony nie powinien być nadany. Wydanie, zatem decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. rozstrzygałoby tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, a nie rozstrzygałoby tej kwestii w stosunku do pozostałych stron ustalonych przez organ I instancji. Wojewoda stwierdził, iż uwzględniając stanowisko Sądu, iż obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek, na których obiekty te będą realizowane, wydanie decyzji w trybie art. 138 ust. 1 pkt 3 K.p.a. było niedopuszczalne, bowiem pozostawiałoby w obiegu prawnym decyzję organu I instancji wydaną z naruszeniem prawa procesowego w części dotyczącej błędnie ustalonego obszaru oddziaływania obiektu. Nie zachodzą też okoliczności, które powodowałyby konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odmienne ustalenie przez organ II instancji obszaru oddziaływania obiektu nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, która może wyłącznie zakończyć się wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie kwestii posiadania przez G. Sp. z o. o. przymiotu strony organ uznał, iż oczywistym jest, że Spółka ta nie wnosiła odwołania oraz nie była uczestnikiem postępowania przed organami I i II instancji. Spółka stała się właścicielem działki nr [-A-]/2 w dniu 29 czerwca 2010 r., jak wynika z aktu notarialnego, który został załączony dopiero do skargi na uchyloną przez Sąd decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lipca 2010 r. Działki nr [-A-]/2 i [-A-]/3 powstały w dniu 29 czerwca 2010 r. w wyniku podziału działki nr [-A-]/1 stanowiącej na dzień wniesienia odwołania własność odwołującego się. O zaistniałym fakcie odwołujący się nie poinformował jednak organu odwoławczego. Natomiast Sąd rozważył zmiany w stanie faktycznym, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji Starosty i rozpoznał skargę G. Sp. z o. o. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r., co doprowadziło do rozpoznania nowej sprawy, bowiem, jak opisano wyżej, Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Po ponownym ustaleniu obszaru oddziaływania zamierzenia w zakresie nowych działek, kierując się stanowiskiem Sądu, uznano, że działki nr [-A-]/2 [-A-]/3 nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. O. i G. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i nie przysługuje im przymiot strony oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko- Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdził, że skarżący nie mają w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom organu z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bd 1034/10 nie wynika w żaden sposób to, aby Sąd związał w nim organ innym poglądem, tj. że nie ma możliwości umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd wyraził tam stanowisko, że organ winien dokonać ustaleń dotyczących tego, kto faktycznie posiada przymiot strony w postępowaniu. Organ II instancji orzekając merytorycznie ustalił, że skarżący nie są stronami postępowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że planowana inwestycja w żaden sposób nie będzie oddziaływała na nieruchomości stanowiące własność skarżących, co w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego pozwala na przyjęcie, że nie są oni stronami postępowania toczącego się przed organami.

Odnośnie skargi G. Sp. z o. o. Sąd wskazał, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo skierowanie do określonej osoby przez organ wydanej w sprawie decyzji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez taką osobę statusu strony. Z tego też względu doręczenie skarżącym decyzji nie czyni ich stronami postępowania. Ustalenie zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakłada na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał na to, iż organ w zaskarżonej decyzji ponownie dopuścił się niekonsekwencji, uznając za strony postępowania skarżących poprzez doręczenie im decyzji, a z kolei pominął zupełnie, wbrew wyraźnym wskazaniom Sądu zawartym w wyroku w sprawie II SA/Bd 1034/10, pozostałe podmioty, które wcześniej organ I instancji uznał za strony postępowania. W tym zakresie organ II instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń ani argumentów. Organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia zarówno do przyczyn uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji odwołującego S. O. i G. Sp. z o. o., jak i do przyczyn nie uznania za strony tegoż postępowania pozostałych podmiotów wymienionych w wykazie stron postępowania, stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie przytoczył również żadnego konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dającego podstawę do uczestnictwa w charakterze strony ww. osób w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na ustawowe ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek z powodu powstania w ich sąsiedztwie wskazanej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wniesienie odwołania obliguje organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję I instancji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji), albo uchylającego decyzję I instancji (jeżeli nie zgadza się z jego stanowiskiem) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 K.p.a. Jednakże postępowanie odwoławcze umarza się (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.), gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 127 § 1 K.p.a. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił skarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko- Pomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że S. O. oraz G. Sp. z o.o. w D. przysługuje status strony, co przejawiło się uwzględnieniem skargi tych podmiotów i wydaniem zaskarżonego wyroku, gdy z treści decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego wynika, że nieruchomości stanowiące własność obu wskazanych podmiotów nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a związku z art. 7, art. 15 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. winna zostać uchylona gdy tymczasem przedmiotowa decyzja została wydana na skutek wykonania poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12.01.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1034/10, którym organ był związany, a z którego wynikała dla organu II instancji konieczność prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące z nią nieruchomości w celu prawidłowego ustalenia komu przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Skarżący związany przedmiotowym wyrokiem II SA/Bd 1034/10, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 27.07.2011 r. uchylił decyzję I instancji w części dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i orzekł w tym zakresie. W obszarze oddziaływania inwestycji, ustalonym zaskarżoną decyzją, nie znajdowała się zarówno działka stanowiąca własność S. O. jak również firmy G. Sp. z o.o. w D., a zatem obu tym podmiotom, na skutek ustaleń organu II instancji, nie przysługiwał status strony. Organ zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nie mógł umorzyć postępowania z powodu braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie albowiem zachodziła konieczność rozstrzygnięcia merytorycznego, tj. ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji. Skoro Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, winien, w ocenie skarżącego, uchylić z tej przyczyny obie decyzje wydane w przedmiotowej sprawie, tj. zarówno decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r., jak również poprzedzającą ją decyzję organu Starosty Lipnowskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Uchylając "jedynie" decyzję organu II instancji ze wskazaniem, iż w istocie decyzja Wojewody Kujawsko- Pomorskiego wydana w II instancji powinna polegać na umorzeniu postępowania odwoławczego wobec faktu, iż odwołanie zostało wniesione przez osobę, której nie przysługuje status strony, w ocenie skarżącego, Sąd naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem osoba uznana przez organ I instancji za stronę, a następnie tego przymiotu pozbawiona przez organ II instancji, zostaje pozbawiona prawa do odwołania i tym sposobem zasada dwuinstancyjności, w ocenie skarżącego, zostaje naruszona;

3. naruszeniu art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. polegające na dopuszczeniu skargi S. O. i G. Sp. z o.o. w D. do rozpoznania mimo, że oba wskazane podmioty nie posiadały statusu strony, a zatem wniesione przez nich skargi winny być przez Sąd pierwszej instancji oddalone.

Wskazując na powyższe zarzuty, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prezesi Spółki z o.o. P. wnieśli o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając rozpoznawaną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wnoszący kasację Wojewoda Kujawsko- Pomorski naruszenie powyższej normy upatrywał w rozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji skargi, pomimo iż podmioty je wnoszące, nie miały, w ocenie organu, statusu strony. Stwierdzić trzeba, iż skarżący kasacyjnie organ błędnie utożsamił interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego z interesem prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi. Źródłem tego ostatniego nie jest przedmiot postępowania administracyjnego, ale akt stosowania prawa, jakim jest skarżona decyzja administracyjna. To, w jaki sposób zostały w nim ukształtowane prawa i obowiązki jej adresatów lub osób trzecich stanowi punkt odniesienia dla ustalenia legitymacji skargowej. Koniecznym jest tutaj wystąpienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu występującego ze skargą, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Stąd też legitymacja skarżących do złożenia środka zaskarżenia, jakim jest skarga, w okolicznościach niniejszej sprawy sprowadzała się przede wszystkim do żądania przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności oceny organu odwoławczego, czy działki należące do stron wnoszących skargę do Sądu pierwszej instancji znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc czy są, czy też nie są oni stronami postępowania administracyjnego.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim należy, iż wbrew opinii skarżącego kasacyjnie organu nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji jego związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 1034/10). Podstawowy jednak problem w niniejszej sprawie odnosił się do tego, iż Wojewoda Kujawsko- Pomorski, wydając zaskarżoną decyzję, w ogóle nie rozpoznał przedstawionej mu sprawy. Samo orzeczenie, którym uchylono jedynie decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia obszaru oddziaływania i orzeczono w tym zakresie, co do istoty, w żaden sposób nie przystaje do zakresu orzeczniczego, o którym mowa w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. Rozpoznane przez ten organ odwołanie nie znalazło, bowiem żadnego stosownego, przewidzianego przepisami prawa zakończenia procesowego. Słusznie przy tym wskazuje Sąd pierwszej instancji, iż przyjęte przez organ odwoławczy konkretne ustalenia powinny przekładać się na stosowne rozstrzygnięcia procesowe. Podkreślić trzeba, iż podstawową rolą organu odwoławczego, przed którym postępowanie zostało wszczęte na skutek wniesienia stosownego środka zaskarżenia, było ustalenie, czy podmiot go składający w ogóle jest do tego uprawniony. Dopiero, bowiem to ustalenie, a więc przesądzenie, że podmiot wnoszący odwołanie jest stroną, pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania odwoławczego. Formułowana natomiast przez autora kasacji argumentacja, szczególnie odwołująca się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zmierzałaby faktycznie do wykazania, iż organ II instancji jest uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu, co nie znajduje żadnego upoważnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie zwracał również uwagę Sąd pierwszej instancji, z uzasadnienia wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. nie wynika wykluczenie możliwości umorzenia postępowania odwoławczego, na którą powoływał się organ w kontrolowanej decyzji.

Za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie formułował kategorycznych stwierdzeń, iż skarżącym S. O. oraz G. Sp. z o.o. przysługuje status strony postępowania administracyjnego. Kwestię tę Sąd pierwszej instancji pozostawił otwartą, wskazując jedynie organowi odwoławczemu, jakie winien podjąć rozstrzygnięcie w zależności od wyników ustaleń dokonanych przez organ. Przyczyny natomiast, dla których Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący mieli legitymację sądowoadministracyjną zostały omówione powyżej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.