Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3388/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 132 i art. 133
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 89/17 w sprawie ze skargi J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej postanawia 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2) odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 89/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższej instancji, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącą odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi (pkt 1); stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej J.P. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 maja 2017 r. J.P. – [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], które na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") zawierało propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 30 maja 2017r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wpłynęło wezwanie J.P. do złożenia propozycji służby poprzez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

W dniu 5 czerwca 2017 r. J.P., na podstawie art. 170 ust. 2 tej ustawy, złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej propozycji warunków zatrudnienia.

W dniu 6 czerwca 2017 r. J.P. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. W jej ocenie, przedstawiona propozycja zatrudnienia zawiera decyzję o zwolnieniu ze służby.

Organ pierwszej instancji powyższemu odwołaniu nie nadał biegu. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. poinformował, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji i trybu odwoławczego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, którego nie traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W piśmie z dnia 10 czerwca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] J.P. zawarła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Organ w odpowiedzi na pismo z dnia 30 maja 2017 r. w sprawie wydania decyzji w postaci propozycji służby w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych określonych w tym przepisie autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) składanych pracownikom i funkcjonariuszom. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi z dnia 5 lipca 2017 r. na wezwanie z dnia 10 czerwca 2017 r. podtrzymał argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. Dodatkowo, powołując treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wyjaśnił, że w tej sprawie środek zaskarżenia określony w tym przepisie nie przysługuje, gdyż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia składana funkcjonariuszowi nie stanowi decyzji administracyjnej.

Następnie J.P. w dniu 16 września 2017 r. wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] co do braku nadania biegu odwołaniu poprzez jego nieprzedstawienie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, tj. wskazanemu w odwołaniu właściwemu organowi wyższego stopnia uprawnionemu do rozpatrzenia odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby Celno – Skarbowej.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 3 października 2017 r. w odpowiedzi na zażalenie poinformował, że nie może być ono rozpatrzone w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a., gdyż w sprawie przedstawienia J.P. propozycji zatrudnienia nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach J.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na braku czynności procesowych w sprawie nadania biegu odwołaniu złożonemu przez nią od decyzji o zwolnieniu ze służby będącej skutkiem przymusowego przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia przedłożonej propozycji dalszego zatrudnienia w KAS w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu skargi podała, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, czego potwierdzeniem stało się to, że musiała złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby. Ingerencja w służbowy stosunek materialnoprawny wymagała wydania decyzji, a akt zwolnienia ze służby należy do kategorii decyzji administracyjnej. Wskazała, że w świetle art. 132 K.p.a. organ, który wydał decyzję jest obowiązany przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od otrzymania odwołania, tymczasem organ nie chce przekazać jej odwołania do Szefa KAS, ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Organ pierwszej instancji, nie przekazując odwołania organowi wyższego stopnia, dopuścił się bezczynności, której wyeliminowania dochodzi niniejszą skargą.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz o nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych, tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS lub o zobligowanie Dyrektora do merytorycznego rozpoznania odwołania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Powołując treść art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazał, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z dnia 24 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani też innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawie otrzymanej przez skarżącą propozycji zatrudnienia nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania odwoławczego, czy terminów załatwienia spraw. Z tych względów należy uznać, że skarga J.P. nie stanowi skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.

Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dotychczasowy stosunek służbowy J.P. przekształcił się w stosunek pracy. Bezzasadne jest zatem twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji odwoławczej o zwolnieniu ze służby Celno – Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16 przyjął, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Powołany przepis poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i są określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno – techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., OPS 2/03, ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

W świetle art. 133 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 K.p.a., jest dzień otrzymania odwołania – dzień faktycznego wpływu odwołania do organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości. Przepisy art. 132 i art. 133 K.p.a. pozostają we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 K.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 K.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 K.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż tylko i wyłącznie do dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 K.p.a., organ jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. W tym terminie organ pierwszej instancji musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji, albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem, zgodnie z art. 134 K.p.a., wyłącznie organ odwoławczy. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Termin ten z woli ustawodawcy jednoznacznie określa przepis rangi ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 K.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przyjęcie stanowiska organu prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a. oraz do pozbawienia skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania jego sprawy przez sąd.

Zasadność skargi J.P. potwierdza fakt nieprzekazania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołania skarżącej z dnia 6 czerwca 2017 r. od otrzymanego w dniu 24 maja 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nie zwalniała okoliczność, że zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w/w propozycja z dnia 24 maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Jak wyżej wskazano, organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, natomiast jego obowiązkiem jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy.

W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 133 K.p.a., lecz w sposób wadliwy sam dokonał oceny, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę zobowiązał organ do wykonania, w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, obowiązku przesłania złożonego przez skarżącą odwołania organowi wyższego stopnia, tj. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, jako wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dopuścił się zatem bezczynności, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania przepisów K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.p.a. Rażącym naruszeniem prawa pozostaje bowiem stan, w którym ewidentnie, wyraźnie i w sposób oczywisty naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Sąd pierwszej instancji z uwagi na przedstawioną ocenę charakteru bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie znalazł powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa art. 149 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

- błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 P.p.s.a. w związku z art. 133 K.p.a., jak również niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, a także że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania jest dopuszczalna, chociaż sprawa zawisła przed sądem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;

- błędną wykładnię art. 165 ust. 3 i ust.7 w związku z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 oraz art. 133 K.p.a., poprzez przyjęcie, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest aktem, lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., chociaż propozycja ta jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie przesądza ona w sposób władczy, nie ustala, nie stwierdza, ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika jednostki KAS wynikających z przepisów prawa. Wyłącznie bowiem od woli funkcjonariusza zależy, czy złożona mu propozycja wywoła skutek określony w art. 171 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, chyba że będzie miała miejsce odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków, co doprowadzi, zgodnie z treścią tego przepisu, do wygaśnięcia stosunku służby. W każdym przypadku, tj. przyjęcia propozycji bądź odmowy jej przyjęcia, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy, albo wygasa w wyniku oświadczenia woli funkcjonariusza. Sąd błędnie przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności z powodu nieprzekazania odwołania;

- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez brak kompletnej i wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi oraz skutku odmowy przyjęcia tej propozycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd na skutek powyższego braku doszedł do błędnych wniosków co do uznania, że sprawa zawisła przed sądem należy do jego kognicji, winien natomiast skargę odrzucić jako niedopuszczalną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

W niniejszej sprawie istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który uznał skargę J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania do organu wyższej instancji za dopuszczalną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Stwierdził m.in., że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 K.p.a., czyli przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez J.P. odwołania z dnia 6 czerwca 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi, a także stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 2 i 3 i art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują możliwości stosowania w sprawie dotyczącej przyjętej przez dotychczasowego funkcjonariusza propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i wywiedzenie z art. 133 K.p.a. obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przekazania pisma "odwołanie" wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odwołania, jest błędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania za dopuszczalną.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest określony w art. 3 § 2 pkt 1-9 P.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, iż z art. 3 § 3 P.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2 nie przewidują sądowej kontroli.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność obejmuje:

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;

- bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wyjaśnić należy, iż ocena przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu i zawartego w niej żądania w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a następnie rozważenia zasadności skargi w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że J.P. – [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dniem 1 marca 2017 r. na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stała się funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej oraz że pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 tej ustawy, otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła w dniu 5 czerwca 2017 r., a więc w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy. W związku z tym, w świetle art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby J.P. przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i stała się ona członkiem korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Z art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Oznacza to, że J.P. po tym terminie wszelkie roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej może kierować do sądu pracy.

Jednocześnie wyżej wymieniona w dniu 6 czerwca 2017 r. od otrzymanej propozycji wniosła odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym stwierdziła, że jej zdaniem złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą przyjęła, jest w istocie decyzją o zwolnieniu ze służby.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w podanych okolicznościach faktycznych skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia [...] maja 2017 r. numer [...]" jest dopuszczalna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu J.P., przestawiona jej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

W przypadku, gdyby J.P. w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 omawianej ustawy). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Jednocześnie zauważyć należy, iż jak już wyżej wskazano przepisy tej ustawy w sprawie złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (art. 165 ust. 7), która została przez niego przyjęta (art. 170 ust. 2) ze skutkami określonymi w art. 171 ust. 1 pkt 2, nie przewidują kontroli sądu administracyjnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do złożonej J.P. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., a w konsekwencji także art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Z kolei z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wyżej podano, przedstawiona J.P. propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, od której złożyła ona pismo zatytułowane "odwołanie", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie tej propozycji skutkowało przekształceniem stosunku służby w stosunek pracy, a spory o roszczenia wynikające z tego stosunku rozstrzyga sąd pracy. W związku z tym stwierdzić należy, iż wniesione przez nią do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] pismo nazwane "odwołaniem" – nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie także przepisy art. 132 i 133 tego Kodeksu. Nie jest to bowiem postępowanie, do którego stosuje się przepisy K.p.a. Oznacza to, że na nierozpoznanie tego pisma skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., nie przysługuje.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach tego Sądu z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18 oraz z dnia 19 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do merytorycznego rozpoznania skargi J.P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nieprzekazania odwołania – było niedopuszczalne. W tej sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedstawiony sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca J.P. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.