Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3070/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4 art. 189
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni norm art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym należy przyjąć, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest każdy wyrok sądu uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W tej procedurze sądowa ocena legalności działania organu stanowiącego może mieć miejsce tylko raz. Nie ma natomiast przesądzającego wpływu na procedurę przeprowadzenia referendum kwestia powodów – motywów wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę.

TEZY

kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni norm art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym należy przyjąć, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest każdy wyrok sądu uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W tej procedurze sądowa ocena legalności działania organu stanowiącego może mieć miejsce tylko raz. Nie ma natomiast przesądzającego wpływu na procedurę przeprowadzenia referendum kwestia powodów – motywów wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SAB/Lu 36/14 w sprawie ze skargi T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie niedotrzymania terminu wyznaczenia referendum lokalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zarządzić na rzecz skarżących zwrot kwoty 300 (trzysta) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 36/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B. na bezczynność Rady Gminy K. w przedmiocie niedotrzymania terminu wyznaczenia referendum lokalnego, zobowiązał Radę Gminy K. do podjęcia w terminie 14 dni uchwały w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy – Gminy M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., 19 mieszkańców Gminy K., powiadomiło Wójta Gminy K. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy K. referendum w sprawie podziału Gminy K., poprzez wydzielenie nowej gminy – Gminy M.

Inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańców Gminy K. informację o przedmiocie i treści zamierzonego referendum poprzez ogłoszenie na tablicach ogłoszeniowych oraz ogłoszenie informacyjne w tygodniku "[...]". W dniu [...] września 2013 r., w przepisanym terminie 60 dni od zawiadomienia wójta o inicjatywie referendalnej, inicjatorzy referendum przedłożyli Wójtowi Gminy K. pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, wraz listą mieszkańców popierających inicjatywę referendalną. Listy zawierały 960 podpisów, a więc ich liczba czyniła zadość wymaganiom uzyskania poparcia na poziomie 10% uprawnionych do głosowania (na podstawie informacji Wójta wymagana liczba to 545 osób). Zawarte we wniosku pytanie referendalne brzmiało: "Czy jest Pan/Pani za podziałem Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy – Gminy M., obejmującej obszary miejscowości M., M., R., S., N., K., C., G. oraz Sołectwo Z.?".

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Rada Gminy K. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że nie była zdolna do powołania komisji do oceny wniosku mieszkańców, nie powiodły się bowiem dwie próby powołania komisji: pierwsza z powodu braku chętnych do pracy w komisji, druga - z powodu braku kworum wymaganego do podejmowania uchwał. Rada Gminy podniosła również, że nie uzyskano analizy Wojewody Lubelskiego, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli. T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi mieszkańców, wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał, że Rada gminy nie może uchylić się od oceny wniosku i odrzucić go z tej przyczyny, że nie powołała komisji, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 706), dalej: ustawa o referendum lokalnym. Komisja nie ma władczych uprawnień. Nie jest ona odrębnym od rady gminy organem. To rada gminy jest tym organem, który może dokonać oceny wniosku, jako całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 433/14, oddalił skargę kasacyjną Gminy K. od powyższego wyroku WSA w Lublinie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

W dniach [...] maja 2014 r. i [...] czerwca 2014 r. odbyły się posiedzenia Rady Gminy K., w trakcie których stwierdzono brak wymaganego kworum do podejmowania uchwał.

Skargę na bezczynność Rady Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. K., W. S., K. B., J. K., J. R., J. T., K. S., J. K., S. K., K. W., J. P., J. Ł., M. P., S. N., K. S., F. K., K. N., S. R. i M. B.

Skarżący zarzucili, że organ nie zachował terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K. lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. Do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie tj. dnia [...] lipca 2014 r., Rada Gminy K. nie podjęła stosownej uchwały.

Wobec powyższego wniesiono o wydanie na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wyroku zastępującego uchwałę w sprawie przeprowadzenia na wniosek mieszkańców referendum w sprawie podziału Gminy K. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie posiada prawnych możliwości do zdyscyplinowania radnych i wymuszenia ich udziału w pracach komisji powołanej do oceny wniosku mieszkańców oraz udziału w sesji rady. Wskazano, że brak jest możliwości wydania przez sąd wyroku w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, ponieważ wniosek nie został oceniony pod kątem spełnienia wymogów ustawowych.

W motywach wyroku zobowiązującego Radę Gminy K. do podjęcia w terminie 14 dni uchwały w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie referendum Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, inicjator referendum ma prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to przepis o charakterze lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., mający na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z akt sprawy wynika, że przewidziany w art. 18 ustawy o referendum lokalnym 30-dniowy termin do podjęcia przez Radę Gminy K. uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców rozpoczął bieg w dniu 19 maja 2014 r. i upłynął z dniem 18 czerwca 2014 r.

W dniu 19 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił bowiem Gminie K. akt administracyjne sprawy.

W dniu [...] maja 2014 r. odbyła się LI sesja Rada Gminy K.. Z projektu protokołu Nr [...] z obrad LI sesji Rady Gminy K. wynika, że obrady zakończono w związku z brakiem wymaganego kworum niezbędnego do podejmowania prawomocnych uchwał. Taka sama sytuacja miała miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r. Z projektu protokołu Nr [...] z obrad LII sesji Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że obrady również zakończono w związku z brakiem wymaganego kworum niezbędnego do podejmowania prawomocnych uchwał.

Z przepisu art. 18 ustawy o referendum lokalnym wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie (nie później niż w ciągu 30 dni) jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców. Termin 30 dni został określony ściśle i jednoznacznie. Sam fakt, że inicjatorowi referendum przysługuje skarga na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, oznacza, że termin ten należy traktować, jako ostateczny. Niepodjęcie uchwały w sprawie referendum w tym terminie oznacza bezczynność organu stanowiącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Rada Gminy K. nie podjęła w ustawowym terminie – do dnia 18 czerwca 2014 r. – żadnej z dwóch uchwał przewidzianych w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Zarzut niedotrzymania przez Radę Gminy K. terminu określonego w art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w zakresie podjęcia stosownej uchwały zasługiwał zatem na uwzględnienie.

Sąd podkreślił także, że ustawowy wymóg oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję oraz analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej oceny i analizy, nie jest takim wyrokiem, o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina K. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz.706) - dalej: "u.r.l." - poprzez nietrafne, w ocenie Gminy przyjęcie, iż wyrok uwzględniający skargę na bezczynność Rady Gminy w przypadku braku oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję lub Radę, nie jest wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3,

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 §1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji uwzględniania skargi na bezczynność, gdy przepisy u.r.l, jako przepisy lex specialis w stosunku do P.p.s.a, w przypadku uwzględnienia skargi nie przewidują wydania wyroku o jakim mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. i wykluczają jego zastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że skoro w ocenie Sądu przepisy u.r.l. w zakresie terminu i trybu wnoszenia skargi stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 53 i n. P.p.s.a. to taki sam charakter mają inne przepisy u.r.l. dotyczące charakteru orzeczenia sądu w przypadku uwzględnienia skargi. W ocenie Gminy niezastosowanie art. 20 ust. 3 u.r.l. w sytuacji uwzględniania skargi na bezczynność Rady jest naruszeniem tego przepisu. Konsekwencją zaś niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 20 ust. 3 u.r.l. jest naruszenie art. 149 §1 P.p.s.a przez jego zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę inicjatorzy referendum wnieśli o jej uwzględnienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Podkreślono, iż nie jest uzasadnione stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyrok uwzględniający skargę w niniejszej sprawie nie jest wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. Wskazano również, że art. 149 § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania do skarg na bezczynność w sprawach dotyczących aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 P.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a., to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W piśmiennictwie ugruntował się pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 P.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na bezczynność Rady Gminy K. polegającej na niedotrzymaniu terminu do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału Gminy K.. W ocenie skarżących, Rada Gminy K. jest bezczynna, gdyż w ustawowym terminie 30 dni nie podjęła uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum zgodnie z wnioskiem z dnia 24 września 2013 r., ani uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców.

Skarżący wnieśli skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 z późn. zm.) – dalej "ustawa o referendum lokalnym". Przepis ten stanowi, że: "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Analiza normatywna omawianej regulacji prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi do sądu, jest uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, bądź niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Stosownie do treści art. 18 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 ustawy. Uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie inicjator referendum. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym niewątpliwie stanowi lex specialis w stosunku do postanowień P.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). Nie jest też wymagane, przewidziane w art. 52 § 4 P.p.s.a., wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007, s. 102-103).

Ustanawiając sądową kontrolę negatywnego rozstrzygnięcia, bądź milczenia organu stanowiącego, ustawodawca określił 14-dniowy termin do dokonania tej czynności liczony od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 2). Z woli ustawodawcy wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę, zastępuje uchwałę rady. Jeżeli sąd administracyjny orzeknie, że organ stanowiący podjął wadliwą uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź, że nie podjął uchwały w terminie określonym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, to wyrok sądu w tej materii zawsze stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (art. 20 ust. 3 i 4 ustawy). Niewątpliwie wyrok sądu uwzględniający skargę ex lege ma charakter konstytutywny, albowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum i w konsekwencji to na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz wyborczy określa informacje, które powinny być zawarte w uchwale organu stanowiącego, wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy o referendum (przede wszystkim pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom do wyboru i termin przeprowadzenia referendum; por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, op. cit., s. 103).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2013 r., Rada Gminy K., odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. Po rozpatrzeniu skargi inicjatora referendum na tę uchwałę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13, stwierdził jej nieważność. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy K., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 433/14, oddalił skargę kasacyjną. Zatem w świetle postanowień art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, wyrok z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13, zastąpił uchwałę Rady Gminy K. i stanowił podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Oznacza to, że kolejna skarga inicjatora referendum na niezachowanie terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K. lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K., nie była dopuszczalna, albowiem sprawa pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona (res iudicata).

W tym kontekście nie można podzielić stanowiska i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawowy wymóg oceny wniosku o przeprowadzenie referendum przez komisję rady oraz analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że "wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej oceny i analizy, nie jest takim wyrokiem, o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum.". W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni norm art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym należy przyjąć, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest każdy wyrok sądu uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W tej procedurze sądowa ocena legalności działania organu stanowiącego może mieć miejsce tylko raz. Nie ma natomiast przesądzającego wpływu na procedurę przeprowadzenia referendum kwestia powodów – motywów wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę. Biorąc pod uwagę ratio legis regulacji art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym trzeba przyjąć, że nie jest dopuszczalne wydanie przez sąd, kilku wyroków uwzględniających skargę inicjatora referendum, gdyż doprowadziłoby do dysfunkcjonalności instytucji sądowej kontroli procedury przeprowadzania referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców, poprzez brak jednoznacznego wyroku mogącego stanowić podstawę wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, na gruncie funkcjonalnych dyrektyw wykładni, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do pełnej rekonstrukcji odpowiadającej funkcji (celowi) danej instytucji. Interpretując przepisy należące do danego aktu prawnego, nie można przyjmować ocen i zasad wzajemnie wykluczających się.

Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 807/13, stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K., jako wyrok uwzględniający skargę, zastąpił uchwałę Rady Gminy i to na jego podstawie komisarz wyborczy powinien wydać postanowienie o przeprowadzeniu referendum.

W rozpoznawanej sprawie, dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona podstawa do odrzucenia skargi (na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W takim wypadku zastosowanie znajdzie art. 189 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zwrot normatywny zawarty w art. 189 P.p.s.a.: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu", wskazuje, że przepis ten odnosi się do przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., skargi nie odrzucił.

Hipoteza przepisu art. 189 P.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Z jednoznacznej treści art. 189 P.p.s.a. wynika nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527; postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, Lex nr 528872). Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.