Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących E. K. i K. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy z 8 listopada 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], gmina P.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli właściciele nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji zarzucając w nim brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji charakteru działalności prowadzonej przez nich na działce przylegającej bezpośrednio od strony północnej i wschodniej do przedmiotowej działki nr [...], która to działalność polega na działalności rolniczej, ukierunkowanej na produkcję trzody chlewnej. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, iż zaskarżona decyzja jest kolejną, trzecią wydaną w tym samym zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Podali, iż w poprzednich decyzjach odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Ich zdaniem, w okresie pomiędzy ostatnią odmowną decyzją z 19 czerwca 2017 r. a zaskarżoną decyzją nie zaszły w stanie faktycznym i prawnym żadne takie zmiany, które dawałyby podstawę do uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na przedmiotowej działce gruntu. Zarzucili, iż przy wydawaniu decyzji została zupełnie pominięta kwestia charakteru prowadzonej przez nich działalności, na działce bezpośrednio przylegającej od strony północnej i wschodniej do działki nr [...]. Podali, iż od 2000r. w ramach działalności rolniczej prowadzą hodowlę trzody chlewnej, obecnie w budynku, który znajduje się w odległości kilku metrów od granicy działki nr [...] hodują ponad 200 macior. Wskazali, iż działalność ta, mimo, że prowadzona jest ze wszystkimi zasadami sztuki, z przyczyn obiektywnych jest działalnością uciążliwą dla otoczenia. Ich zdaniem wybudowanie w bliskiej odległości od budynku chlewni budynku usługowego, w celu wykorzystania go do prowadzenia usług zakwaterowania turystycznego musi doprowadzić do konfliktu interesów pomiędzy skarżącymi a inwestorami. W ich ocenie, organ wydający zaskarżoną decyzję kwestii tej zupełnie nie zauważył i brak jest jakiegokolwiek stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588).

Dalej Kolegium wskazało, że jak wynika z treści analizy, główny wjazd na działkę nr [...] odbywa się z działki drogowej, zatem za front terenu objętego wnioskiem uznano teren przylegający do ww. drogi, który wynosi 72m, a trzykrotna szerokość frontu - 216m. Wskazano, iż obszar ten nie znalazł się w całości dołączonej do wniosku mapie (część wschodnia), z uwagi na to, iż poszerzono obszar analizowany do granic załącznika mapowego. Uznało Kolegium, że obszar przyjęty do analizy został wyznaczony zgodnie z przepisami.

Analizę sąsiedztwa przedstawiono na załączonej do decyzji mapie, stanowiącej załącznik graficzny nr 3, na której określono granice obszaru analizowanego.

Teren objęty wnioskiem - działka nr [...] stanowi własność M.S., posiada dostęp do drogi gminnej. Działka nr [...] nie jest uzbrojona w przyłącza, ale inwestor otrzymał stosowne pisma dotyczące możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostawy wody i odbioru ścieków. Energia cieplna pochodzić będzie z indywidualnego źródła, wobec braku możliwości przyłączenia do sieci ciepłowniczej.

Nie stwierdzono niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Kontrolując sporządzoną w sprawie analizę wskazało Kolegium, że jak wynika z niej, teren inwestycji jest niezainwestowany, stanowi tereny rolne. Teren działki objętej wnioskiem, w liniach rozgraniczających teren inwestycji obejmuje grunty RIVb, PsIVb, PsV i Lzr-PsV. W związku z powyższym teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana budowa budynku usługowego - zakwaterowania turystycznego zmieni funkcję terenu na terenie objętym wnioskiem, jednak jest tożsama z istniejącym w pobliżu sąsiedztwem (tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolem U) . Obiekty o takiej funkcji o znacznych powierzchniach, zrealizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym obiekty zakwaterowania turystycznego, które dość licznie występują jako funkcja towarzysząca działalności rolniczej i funkcji mieszkalnej ( np. dz. nr [...], [...]). Wskazany teren położony jest przy drodze gminnej. W sąsiedztwie budynki zlokalizowane są w odległości od 1,5m do 25,5m od linii rozgraniczających tereny dróg. Dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczającą linię zabudowy w odległości 15m i 130m od linii rozgraniczającej tereny drogi gminnej, ze wskazaniem ograniczenia terenu, na którym może zostać zrealizowana zabudowa, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do zaskarżonej decyzji.

W sąsiedztwie stosunek zabudowy do powierzchni działki lub terenu, na którym ta zabudowa występuje wynosi od ok. 1% ( dz. nr ewid. [...]) do ok. 35% (np. działki nr ewid. [...] i [...] stanowiącej jeden teren inwestycji). Dla planowanej inwestycji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla na poziomie do 10% powierzchni terenu inwestycji. W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej ustalono, iż na działkach sąsiednich szerokość elewacji frontowych budynków usługowych, w tym budynków świadczących usługi z zakresu zakwaterowania turystycznego wahają się w przedziale od 8,0m do 26,0m. Dla projektowanego budynku usługowego - zakwaterowania turystycznego ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 22,0m z tolerancją do 20%.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki ustalono, iż budynki w sąsiedztwie o analogicznej funkcji posiadają ją na poziomie od ok.3,5m do 11,5m. Dla planowanego budynku ustalono jej wysokość do 11,5m.

W zakresie geometrii dachu, ustalono, iż w obszarze analizowanym budynki usługowe posiadają dachy o konstrukcji głównie dwuspadowej i wielospadowej, występują także dachy płaskie. Dla planowanego budynku ustalono dach płaski, ze spadkiem głównej połaci od a= 0° do 5°, dla drugorzędnych elementów budynku (np. zadaszenia wejścia) kąt nachylenia dowolny.

Wysokość całkowitą budynku ustalono na poziomie do 11,5m.

W ocenie Kolegium wnioski analizy pozwalają na przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy, co zezwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Zaznaczyło Kolegium, że w decyzji o warunkach zabudowy przeważają elementy informacyjne i wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Należy podkreślić, iż art. 6 ust.2 wyżej cyt. ustawy, zapewnia każdemu kto ma tytuł prawny do gruntu prawo do jego zagospodarowania w granicach określonych przez ustawy. Zatem zasadą jest prawo właściciela do zagospodarowania terenu, którym włada, a ograniczenie tego prawa może następować stosownie do powszechnie przyjętej w orzecznictwie zasady ścisłej interpretacji i literalnego rozumienia ograniczeń i zakazów prawnych, tylko w szczegółowo określonych przez prawo sytuacjach. Powyższe potwierdza również art. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( t.j. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Podkreślił organ odwoławczy, że na tym etapie nie jest też wymagana ewentualna zgoda na inwestycję właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji czy współwłaścicieli nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania E. i K. K. wskazał organ odwoławczy, że to inwestor dokonuje wyboru lokalizacji dla planowanej inwestycji, a w przypadku lokalizowania jej w sąsiedztwie działającej od 2000 r. chlewni ( prowadzącej chów zwierząt na dużą skalę) musi brać pod uwagę, a w konsekwencji godzić się na uciążliwości związane z jej działalnością.

E. K. i K. K. we wniesionej skardze zarzucili sprzeczność ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I i II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającego na przyjęciu, że możliwe jest ustalenie dla działki nr [...] sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla realizacji budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi oraz pominięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji charakteru działalności prowadzonej przez skarżących na działce bezpośrednio przylegającej od strony północnej i wschodniej do przedmiotowej działki nr [...], która to działalność polega na działalności rolniczej ukierunkowanej na produkcje trzody chlewnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę zwrócili uwagę na okoliczność, że niniejsza decyzja jest trzecią wydawaną w tej sprawie. Poprzednimi decyzjami organy odmawiały ustalenia warunków zabudowy. Pomimo niezmienionego stanu faktycznego i prawnego aktualna decyzja ustala warunki realizacji zabudowy usługowej na sąsiedniej działce z pominięciem podstawowej okoliczności, jaką jest prowadzenie przez skarżących intensywnej hodowli trzody chlewnej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] należącej do wnioskodawczyni. Zdaniem skarżących organ I instancji pominął tę kwestię, zaś organ odwoławczy uznał, że jest to nieistotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Otóż od roku 2000 skarżący, w ramach działalności rolniczej, prowadzą hodowlę trzody chlewnej. Obecnie, w budynku który znajduje się w odległości kilku metrów od granicy przedmiotowej działki nr [...], skarżący hodują ponad 200 macior. Działalność ta, mimo iż prowadzona jest ze wszystkimi zasadami sztuki, z przyczyn obiektywnych jest działalnością uciążliwą dla otoczenia. Wybudowanie więc w bliskiej odległości od budynku chlewni budynku usługowego, w celu wykorzystania go do prowadzenia usług zakwaterowania turystycznego, musi doprowadzić, i doprowadzi, do konfliktu interesów pomiędzy skarżącymi a inwestorami.

Argumentowanie przez organ II instancji, dla uzasadnienia swojego stanowiska, że w pobliskim sąsiedztwie prowadzone są obiekty zakwaterowania turystycznego, jest oczywiście chybiony, bowiem w "obiektach" tych działalność w takim zakresie prowadzona jest niejako przy sposobności i jest działalnością dodatkową i okazjonalną, zaś ustalone warunki zabudowy dla przedmiotowej działki nr [...] związane są z planowanym przedsięwzięciem, które ma mieć stricte charakter usługowy w zakresie zakwaterowania turystycznego.

W przekonaniu skarżących w sytuacji, w której skarżący od kilkunastu lat prowadzą na swojej nieruchomości działalność rolniczą o opisanym wyżej, ewidentnie uciążliwym dla otoczenia, charakterze kwestia przedmiotu inwestycji, która ma być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie, nie może zostać poza uwagą organów administracji, podejmujących decyzje w przedmiocie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego daje rozporządzeniem). Przypomnienia również wymaga, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia na rzecz M. M.S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – zakwaterowania turystycznego wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...] obręb [...], gmina P..

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

Sąd nie podziela stanowiska organów orzekających w sprawie, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. W szczególności w ocenie sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika poszanowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wedle której w obszarze analizowanym występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy orzekające w niej organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, co do sposobu zagospodarowania działek gruntu w obszarze analizowanym, ze szczególnym uwzględnieniem działek o numerach [...] i [...] oraz [...] należącej do skarżących i graniczącej z działką objętą ustaleniami skarżonych decyzji odnośnie funkcji jaka jest na tych działkach planowana. Dodatkowo nie wynika ze sporządzonej analizy które działki w ramach obszaru analizowanego są zabudowane i jaki charakter mają te zabudowania i jakie parametry.

Powyższe okoliczności są przy tym niewątpliwie istotne prawnie, albowiem determinują ocenę czy sposób zagospodarowania działki nr [...] zaplanowany przez inwestora odpowiada wymogom tzw. dobrego sąsiedztwa określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w szczególności wymogowi by nowa zabudowa spełniała wymóg kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym oraz kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Oczywistym bowiem jawi się, iż dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należyte zastosowanie jest możliwe jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony, czego warunkiem jest poczynienie pełnych i prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na należycie zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Tego w sprawie zabrakło, gdyż analiza urbanistyczna sporządzona jest wysoce lakoniczna. Należyte jej wykonanie powinno dawać jednoznaczne odpowiedzi co do rodzaju i gabarytów zabudowy znajdujących się na każdej działce zabudowanej ujętej w obszarze analizowanym. Tymczasem w analizie znajdującej się w aktach sprawy zdawkowo wskazano, że obiekty zakwaterowania turystycznego występują jako towarzyszące działalności rolniczej i mieszkalnej i dodano, że obiekty o funkcji zakwaterowania turystycznego o znacznych powierzchniach znajdują się w sąsiedztwie. Nie wynika to absolutnie ze sporządzonej analizy. W ocenie Sądu racje mają skarżący, że wynajmu części budynku mieszkalnego turystom w sezonie letnim nie można tego utożsamiać z planowaną inwestycją, gdyż inwestor planuje duży, samodzielny obiekt pensjonatowy. Przede wszystkim zatem nie będzie on zbieżny z wynajmem pokoi w ramach budynków mieszkalnych, a poza tym skala tej usługi znacznie odbiega od sezonowego wynajmu pokoi turystom. Nie sposób zweryfikować w jaki sposób orzekające organy powiązały nieruchomość oznaczoną symbolem U – usługową z planowaną inwestycją. Nie wynika z akt sprawy jakiego rodzaju działalność usługowa jest tam prowadzona. Dodatkowo jako słuszny jawi się zarzut postawiony w skardze o zignorowaniu rodzaju zabudowy znajdującej się na działkach skarżących. Zaznaczyć należy, że zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Natomiast sami skarżący podkreślają, że skala prowadzonej przez nich hodowli trzody chlewnej zahacza o charakter produkcyjny i w związku z tym uciążliwość takiego sąsiedztwa nie może zostać pominięta przy ustalania warunków zagospodarowania terenu dla usług zakwaterowania turystycznego. Zwłaszcza, że jak sami skarżący podkreślają, uciążliwość sąsiedztwa ich gospodarstwa jest znaczna. Okoliczność ta musi zostać uwzględniona podczas weryfikacji czy po sąsiedzku budynków inwentarskich generujących różnego rodzaju immisje, dosyć uciążliwe, da się pogodzić budynek zakwaterowania turystycznego.

Stosownie do powyższego wskazać zatem przyjdzie, że powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu do funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu już istniejących na danym terenie, przy uwzględnieniu - co istotne w niniejszej sprawie - kontynuacji tej funkcji i cech. W tym miejscu celowe jest przedstawienie kilku ogólnych uwag dotyczących sposobu rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa. Analizując tę zasadę, trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, posiłkując się również poglądami wyrażonymi w piśmiennictwie, na konieczność zbadania wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11). Podkreślenia także wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co w istocie ma prowadzić do podejmowania przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim znaczeniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy tłumaczyć przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone powyżej poglądy.

W niniejszej sprawie nie stała się przedmiotem pogłębionej analizy orzekających organów kwestia czy istotnie obiekt zakwaterowania turystycznego i farma chowu trzody chlewnej stanowią dla siebie dobre sąsiedztwo. Obawy skarżących są bowiem zasadne, nie ulega wątpliwości, że immisje odorowe i inne mogą być wysoce uciążliwe dla osób zamierzających w spokoju odpocząć w planowanym obiekcie pensjonatowym. W ocenie Sądu skala hodowli prowadzonej przez skarżących może prowadzić do wniosku, że wyszli oni poza zwykłą działalność rolniczą i w istocie prowadzą działalność produkcyjną. Ta kwestia także wymaga rozważenia w kontekście tak interesów strony wnioskującej o ustalenie warunków zabudowy, jak i strony skarżącej.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy Sąd pragnie w tym miejscu jedynie przypomnieć, iż pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, LEX nr 465665). Innymi słowy wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji nie oznacza zakazu wprowadzania nowych funkcji do istniejącej zabudowy oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa, bądź zmiana dotychczasowego sposobu jej użytkowania są dopuszczalne, gdy można je pogodzić (to jest nie są sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Dodać należy, że ze sporządzonej analizy nie wynika w oparciu o jakie parametry zostały ustalone wskaźniki określające nową zabudowę. Zgodnie z przepisami rozporządzenia powinny to być wartości średnie wynikające z analizy. Tymczasem nie sposób zweryfikować uzasadnienia dla określenia linii zabudowy czy wskaźnika powierzchni zabudowy (zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.), dalej ta sama sytuacja dotyczy szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Analiza nie zawiera parametrów na podstawie których określone zostały te wskaźniki. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna wyrażane jest zgodne stanowisko, że rzetelność analizy oznacza dokładne wskazanie zabudowa na jakich działkach, o jakim charakterze została wzięta pod uwagę, analiza musi zawierać wskaźniki wysokości i szerokości w odniesieniu do każdej zabudowy mieszczącej się na obszarze analizowanym. Dopiero wówczas można mówić o należytych, rzetelnych podstawach do ustalenia parametrów zamierzonej inwestycji. Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Oznacza to, że ustalone parametry wymykają się spod kontroli Sądu wobec niezwykle wybiórczego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Podkreślić raz jeszcze należy, iż przyjęcie parametrów nowej zabudowy w każdym wypadku musi wynikać z dokumentu analizy, która winna być sporządzona w sposób odpowiadający wymaganiom zawartym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz dołączona do akt. Dopiero w oparciu o analizę pełnych i poddających się kontroli danych z obszaru analizowanego można będzie określić czy spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy praz ustalić wielkość każdego wskaźnika kształtującego zabudowę, ze stosownym wyjaśnieniem w przypadku gdyby organ przyjął inny wskaźnik niż średniej wielkości w obszarze analizowanym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z treści powyższego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzja utrzymana nią w mocy, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c decyzje podlegały uchyleniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot niezbędnych kosztów postępowania (500 zł uiszczonego wpisu sądowego).

.