Postanowienie NSA, sygn. akt II FSK 376/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Antoni Hanusz, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 904/16 w przedmiocie odrzucenia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 października 2015 r., Nr [...] w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Postanowieniem z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 904/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 28 października 2015 r. w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Rada Miejska w D. w dniu 28 października 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności. W piśmie z dnia 7 czerwca 2016 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. Organ nie uwzględnił ww. wezwania.

2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie D. zamieszkałych jak i nie zamieszkałych. Jako przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. W związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jego jedna nieruchomość wykorzystywana jest sezonowo na cele wypoczynkowe. W ocenie skarżącego w związku z powyższym jako właściciel nieruchomości, na którego zostały nałożone obowiązki wynikające z przedmiotowej uchwały, ma on interes prawny w jej zaskarżeniu. Skarżący wskazał, że zawarte postanowienia dotyczące ustalenia rocznego zużycia wody na wskazanych nieruchomościach w oparciu o zużycie wody w poprzednim roku kalendarzowym podjęte zostały z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej "u.c.p.g."). Zdaniem skarżącego jako naruszające prawo powinny zostać uchylone. Skarżący podał również, że ustalona uchwałą wysokość stawki jako iloczyn zużytej wody i stawki w kwocie 9,00 złotych narusza interes prawny skarżącego polegający na prawie do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości biorącej pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu skarga nie spełnia wymagań o których mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej "u.s.g."). Skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny, który został naruszony przepisami uchwały.

3. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący będący przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Ośrodek Wypoczynkowy "G." J. G. z siedzibą w D., jako właściciel nieruchomości położonej przy ul. S.1 w D. wykazał, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi. Jednak w opinii Sądu przepisy wymagają, oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tego interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem.

Dalej Sąd argumentował, że jednym z zadań gminy jest stworzenie systemu postępowania z odpadami komunalnymi. W związku z tym gminy są zobowiązane do utrzymywania czystości i porządku w gminach. W ich kompetencjach leży wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Potwierdzają to obowiązujące przepisy, w tym przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie organ posiadał nie tylko uprawnienie do wydania zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim miał obowiązek jej wydania, co uzasadnia przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten zobowiązuje radę gminy do wydania uchwały, której przedmiotem ma być wybór jednej z metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, spośród określonych w art. 6j ust. 3 oraz ust. 3a. Zgodnie zaś z art. 6k ust. 2 pkt 3 i 4 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Zdaniem Sądu, skarżący dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego powinien wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności. Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy Sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

4. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i nienależytego zebrania oraz oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie doszło do naruszenia prawa tym samym naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego,

- art. 6k ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 3, art. 6j ust. 1 pkt 2 i ust. 3a oraz art. 6r ust. 2 u.c.p.g. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego.

5. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu nie zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnione.

Istotą zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wniesionej skargi kasacyjnej była ocena, czy skarżący ma interes prawny i czy został on naruszony uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia 28 października 2015 r. Nr [...] w sprawie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawek tych opłat oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności, a więc czy ma zastosowanie art. 101 u.s.g. (czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu). W tym kontekście w całości podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Oceniając wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że musi być oceniane na płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący, reprezentowany w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, powinien był wykazać, że ma interes prawny, który nadto zaskarżoną uchwałą został naruszony, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro skarżący nie wykazał by jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g., to skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.