Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3623/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B." Spółki z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 1850/15 w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/GI 1850/15 oddalił skargę B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. przez funkcjonariuszy celnych w zakresie urządzania i prowadzenia gier hazardowych ustalono, że w lokalu [...] w B., w którym działalność gospodarczą prowadziła A. S. urządzane są gry na automatach. Kontrola automatu Casino Games, nr [...], wykazała, że urządzenie to umożliwia prowadzenie gier w celach komercyjnych, a gry mają charakter losowy. Wskazany automat był własnością B. Sp. z o.o., która na podstawie umowy najmu z dnia [...] czerwca 2014 r. wynajmowała w kontrolowanym lokalu powierzchnię dla potrzeb lokalizacji automatów do gier. Stwierdzono również, że urządzanie gier hazardowych miało miejsce w lokalu niebędącym kasynem i bez koncesji na prowadzenie kasyna gry.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bielsku-Białej wymierzył B. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr 612 ze zm., dalej: u.g.h.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że materiał dowodowy oraz przeprowadzony eksperyment pozwalały jednoznacznie stwierdzić, iż gry na kontrolowanym automacie organizowane są w celach komercyjnych i mają charakter losowy, bez wpływu grającego na ich wynik końcowy. Ustalenie w toku postępowania charakteru gier urządzanych na automatach spowodowało zaś, iż załatwienie sprawy w przedmiocie nałożenia na stronę kary nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia Ministra Finansów. Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem naruszenia przepisów dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37), zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. L 363, s. 81) /zwanej dalej: dyrektywą 98/34/. Organ II instancji stwierdził, że art. 89 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego rozumieniu art. 1 pkt 11 ww. dyrektywy, ponieważ nie wprowadza istotnych warunków mających wpływ na właściwości bądź sprzedaż produktu – automatu o niskich wygranych.

Dyrektor Izby Celnej odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego, Trybunału Sprawiedliwości UE, sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego – w tym do wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14, w którym TK uznał, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z Konstytucją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. sp. z o.o. podtrzymała zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji I instancji oraz wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legalność nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za urządzanie gier hazardowych na automacie do gier o niskich wygranych bez certyfikatu i poza kasynem. WSA przypomniał, że organ podstawę prawną swojego działania upatruje w dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 i art. 90 ust. 1 u.g.h., którego nie uznaje za przepis techniczny, a tym samym niewymagający notyfikacji. Spółka natomiast stoi na stanowisku, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania z racji powiązania z art. 14 ust. 1 u.g.h., który jest przepisem technicznym, a jako że nie został notyfikowany Komisji zgodnie z wymogami dyrektywy 98/34/WE, to nie może być stosowany, przy czym art. 89 stanowi sankcję za jego naruszenie. Spółka kwestionuje zatem istnienie podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej z racji braku notyfikacji art. 6 i art. 14 u.g.h., które są ściśle związane, a nawet stanowią podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 89 u.g.h.

Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 686/13) o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności z art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. z art. 2 i 7 Konstytucji RP podniósł, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie objętej pytaniem prawnym są przepisy, które stanowiły podstawę kontroli legalności decyzji, tj. art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

WSA przypomniał też, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 TSUE stwierdził, że artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że w postanowieniu Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r., sygn. akt I KZP 15/13) stwierdzono, iż naruszenie wynikającego z dyrektywy obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie przed Trybunałem Konstytucyjnym.

WSA powołał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14), gdzie wskazano m.in., że samo ujęcie obowiązku notyfikacji w dyrektywie unijnej nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z ponadustawową rangą procedury notyfikacji. Sąd przychylił się do poglądu wyrażonego w akceptowanym przez Trybunał Konstytucyjny postanowieniu Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r., potwierdzonym wyrokiem Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt IV KK 183/13), że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest właściwy do wykonywania wykładni prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, a tym bardziej do stwierdzenia, że przepisy prawa wewnętrznego nie obowiązują, nawet jeżeli to prawo zostało ustanowione w celu wykonywania przez państwo zobowiązań unijnych. Spoczywający na sądzie krajowym obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przepisów dyrektywy nie skutkuje automatyzmem wnioskowania, że przepis techniczny, odnośnie którego zaniechano notyfikacji, nie może być stosowany, albowiem wykładnia przychylna prawu europejskiemu nie może prowadzić do naruszenia zasad konstytucyjnych. Przepisy krajowe, które nie zostały notyfikowane, zgodnie z dyrektywą 98/33/WE nadal pozostają formalnie w mocy i w tym sensie obowiązują.

Również w wyroku z 28 lutego 2014 r. w sprawie III KK 447/13 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że ewentualne przyjęcie, że przepisy u.g.h. mają charakter przepisów technicznych, nie powoduje, że sądy krajowe mogą odmówić ich zastosowania. Sąd ten podkreślił też, że ustawa zasadnicza nie przewiduje jednak, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez ustawodawcę aktów prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm.

WSA stwierdził, że TK uznał, iż notyfikacja, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Zdaniem TK, uchybienie ewentualnemu obowiązkowi notyfikowania Komisji Europejskiej potencjalnych przepisów technicznych nie może jednak samo przez się oznaczać naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Sąd I instancji nie podzielił zatem stanowiska, że skutkiem prawnym niedopełnienia obowiązku notyfikacji jest bezwzględna niemożność zastosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego, którym jest wyłącznie art. 14 ust. 1 u.g.h. Podsumowując WSA stwierdził, że zarzut wydania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu, którego stosowania należało odmówić, nie zasługuje na uwzględnienie. Kara pieniężna w wysokości 12.000 zł jest częściowym wyrównaniem obciążeń podmiotów urządzających gry, które tracą na nieuczciwej konkurencji oraz kompensacją strat Skarbu Państwa. Celem tej kary jest restytucja niepobranych opłat i podatku od gier oraz prewencja. Biorąc zatem pod uwagę prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy oraz wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, WSA stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, iż strona skarżąca urządzała gry w kontrolowanej lokalizacji na automatach spełniających przesłanki art. 2 ust. 3 u.g.h., co potwierdzają ustalenia zawarte m.in. w protokole kontroli. Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organy celne przepisów procesowych. Mając na uwadze dokonane w toku postępowania ustalenia przyjął, że stan faktyczny sprawy podlegał subsumcji pod normę prawną zawartą w art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku spółka wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że można go zastosować w sprawie w sytuacji, gdy przepis ten w dacie czynu nie był poddany obowiązkowej notyfikacji, a jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki nie może być stosowany przez organy władzy publicznej w stosunku do osób prywatnych - zarówno fizycznych, jak i prawnych; a przepis ten stanowi normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez jego błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h., wobec czego zarzut ten pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepis techniczny niepoddany obowiązkowej notyfikacji nie może być stosowany, a stanowi on normę dopełniającą podstawę wymierzenia sankcji przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 u.g.h., z czego wywiódł - odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - że przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. funkcjonalnie sprzężony z art. 14 ust. 1 tej ustawy, nie mógł być stosowany.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu NSA wyjaśnia, że wobec występujących w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do oceny relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h., a art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej obejmującej między innymi zagadnienie: " Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy?"

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 1, że "Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy."

W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych ustanawia sankcję za działania niezgodne z prawem, o możliwości zastosowania bądź konieczności odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych.

Przywołaną uchwałą skład orzekający zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jest związany. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).

Podzielając w całości stanowisko wyrażone w ww. uchwale – niezależnie od związania jej mocą - Sąd w składzie orzekającym w rozpoznanej sprawie, zarzut braku możliwości stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako funkcjonalnie sprzężonego z art. 14 ust. 1 tej ustawy, uznał za nieuzasadniony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.