Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 782/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 4 lutego 2021 r. nr XX/157/2021 w przedmiocie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy I. stwierdza nieważność § 5 pkt 2,5 i 6, § 6 ust. 5,6,7 i 8 oraz § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy B. z dnia 4 lutego 2021r., nr XX/157/2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Prokurator [...] dalej " "Prokurator" zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu [...] marca 2021 r., pod poz. 1026, w zakresie § 5 pkt 2,3,4,5,6, § 6, § 7 ust. 1 i 2, załącznika nr 2.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 7, art. 31, art. 52 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 t.j.) - dalej: u.s.g. polegająca na przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 5 pkt 2) Regulaminu cmentarzy komunalnych zakazu przebywania na terenie tych obiektów dzieciom poniżej 13 roku życia poza opieką osób dorosłych, podczas gdy brak jest upoważnienia ustawowego dla uchwałodawcy lokalnego do wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się dla osób określonej kategorii wiekowej,

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 u.s.g. poprzez uregulowanie w Regulaminie zakazów, które zostały już uregulowane wprost lub można je wyinterpretować z przepisów powszechnie obowiązujących - zawartych w aktach prawnych rangi ustawowej, a mianowicie:

a) w art. 288 § 1 Kodeksu karnego i w art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu niszczenia cudzego mienia ruchomego,

b) w art. 145 § 1 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu wyrzucania odpadów, śmieci poza pojemniki do tego przeznaczone na terenie cmentarza komunalnego, który to obiekt należy do kategorii miejsc dostępnych dla publiczności, których zaśmiecanie jest zakazane ww. przepisem Kodeksu wykroczeń,

c) w art. 603 Kodeksu wykroczeń w odniesieniu do zakazu prowadzenia na terenie cmentarzy komunalnych działalności handlowej bez zgody zarządcy,

d) w art. 63 a § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez ustanowienie w Regulaminie zakazu akwizycji oraz umieszczania i rozkładania materiałów reklamowych na terenie cmentarza komunalnego, jak i jego ogrodzeniu,

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust.l, ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3 u.s.g. oraz art. 304 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 t.j. ze zm) oraz § 137 w zw. z § 143 "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 7 ust. 1 Regulaminu na osoby poszkodowane czynami przestępczymi, które miały miejsce na cmentarzach komunalnych obowiązku zgłoszenia tych zdarzeń Policji, podczas gdy przepis aktu prawnego wyższego rzędu, tj. art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego nakłada na każdego, kto dowiedział się o popełnieniu przestępstwa, społeczny obowiązek powiadomienia Policji lub prokuratora,

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 40 ust.l, ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 u.s.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 8 Regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy B. uregulowań dotyczących opłat za korzystanie z cmentarzy, w tym cennika opłat za korzystanie z cmentarzy, podczas gdy przepis art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 u.s.g. nie przewidują dla rady gminy upoważnienia ustawowego w tym zakresie, natomiast regulacje związane z opłatami za korzystanie z cmentarza winny zostać uregulowane w odrębnych aktach prawnych,

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie § 5 pkt 2,3,4,5,6, § 6, § 1 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 2

W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty, stwierdzając, iż

w dniu [...] lutego 2021 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz art. 7 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy. Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. w dniu [...] marca 2021, pod poz. 1026. Uchwała weszła w życie z upływem 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Zakwestionowany akt prawa miejscowego w zakresie przywołanych w części wstępnej skargi postanowień Regulaminu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Niezgodność ta wyraża się przede wszystkim w sprzeczności z normami, które stanowiły podstawę prawną wydania uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne, przy czym, w orzecznictwie wskazuje się, iż dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczające jest istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne naruszenie rażące warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wystarczy także naruszenie nieistotne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. IV SA/Gl 928/07). Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, wywołującym skutki ex tunc- z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Innymi słowy, uchwała jest nieważne od daty jej podjęcia.

Zakwestionowana skargą uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a nadto została prawidłowo opublikowana. Zyskała zatem przymiot aktu powszechnie obowiązującego na terenie działania organów Gminy B.. Jednakże akty normatywne wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego - stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, mogą być podjęte jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przepis art. 7 Konstytucji RP zastrzega bowiem, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe potwierdza także przepis art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowiąc, że na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy.

W zakresie normatywnego określania kwestii zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, upoważnienie dla organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Możliwość stanowienia prawa miejscowego przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada Gminy uchwalając Regulamin Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. była uprawniona, a jednocześnie zobowiązana do unormowania kwestii zawartych w delegacji ustawowej, tj. w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wyjście poza ten zakres oznacza, że dane postanowienie Regulaminu nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym, a tym samym zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kwestionowanej uchwały Rady Gminy Prokurator wskazuje, iż szereg postanowień Regulaminu wykroczyło poza zakres upoważnienia ustawowego w sposób szczegółowo opisany w części wstępnej skargi. Są to postanowienia w zakresie § 5 pkt 2,3,4,5,6, § 6, § 7 ust. 1 i 2, załącznika nr 2.

Rada Gminy w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji wprowadziła w Regulaminie zakazy, które już wprost wynikały z aktów prawnych rangi ustawowej lub które można było z tych aktów wyinterpretować.

Tymczasem akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z §135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. W §

136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

Dalej Prokurator wskazuje, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne: CBOSA). W związku z powyższym stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące.

Przyjmując nawet akceptowaną w orzecznictwie dopuszczalność powtórzeń regulacji aktów wyższego rzędu w aktach prawa miejscowego, zaskarżona uchwała takich wymogów nie spełnia, gdyż Rada Gminy przekroczyła określone normami ustawowymi granice przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego, tj. Regulaminu korzystania z obiektów użyteczności publicznej.

I tak, w § 5 pkt 2) Regulaminu Rada zakazała przebywania na terenie cmentarza komunalnego dzieciom do lat 13 poza opieką dorosłych. Tymczasem, delegacja wynikająca z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie upoważnia do formułowania w regulaminach cmentarzy zapisów zakazujących przebywania dzieci poniżej 10 lat, bez opieki osoby dorosłej. Ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się, chronionych w art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji, wymaga zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji ustawowego upoważnienia. Cmentarz jest zaś niewątpliwie miejscem powszechnie dostępnym. Nadto, stosowanie do treści art. 92 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dziecko aż do osiągnięcia pełnoletności pozostaje pod władzą rodzicielską, która obejmuje między innymi pieczę nad osobą dziecka.

Jak natomiast wynika z § 5 pkt 3) Regulaminu, Rada Gminy zakazała niszczenia elementów małej architektury, a tym samym powtórzyła unormowania dotyczące penalizacji określonych zachowań na poziomie ustawowym. Zakaz niszczenia cudzej rzeczy ruchomej wynika natomiast z przepisu art. 288 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń.

Mając na uwadze powtórzenie przez uchwałodawcę w Regulaminie zakazów o charakterze powszechnie obowiązujących, unormowanych już w aktach prawnych o charakterze ustawowym, jakim są Kodeks kamy i Kodeks wykroczeń, uznać należy, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Z istotnym naruszeniem prawa został także uchwalony pkt 4) § 5 Regulaminu przewidujący zakaz wyrzucania odpadów, śmieci poza pojemniki do tego przeznaczone. Zakaz w tym względnie zawiera bowiem art. 145 Kodeksu wykroczeń stanowiący, iż "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany". Regulacja ta odnosi się także do cmentarzy komunalnych, które są miejscami publicznymi. Cmentarz komunalny bez wątpienia należy do kategorii miejsc dostępnych dla publiczności w rozumieniu ww. przepisu.

Powtórzenie przez uchałodawcę lokalnego uregulowań aktu prawnego wyższego rzędu, stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Jako wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należy, także pkt 5 § 5 Regulaminu, zgodnie z którym na terenie cmentarzy komunalnych zabrania się prowadzenia działalności handlowej bez zezwolenia zarządcy. Tymczasem, przepis art. 603 Kodeksu wykroczeń stanowi, że "Kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny".

Stąd też regulacja § 5 pkt 5) Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a jednocześnie powtarza unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu.

W § 5 pkt 6) Regulaminu Rada Gminy w sposób przekraczający delegację ustawową, wprowadziła zakaz akwizycji oraz umieszczania i rozkładania materiałów reklamowych na terenie cmentarza komunalnego, jak i na jego ogrodzeniu, podczas gdy zakaz taki wynika z art. 63 a § 1 Kodeksu wykroczeń.

Podobne, bowiem powielające unormowanie ustawowe z art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń jest postanowienie ujęte w § 7 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym wieszanie nekrologów i innych ogłoszeń dozwolone jest wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Zgodnie bowiem z art. 63 a § 1 Kodeksu wykroczeń, "Kto umieszcza w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenie, plakat, afisz, apel, ulotkę, napis lub rysunek albo wystawia je na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny".

W § 7 ust. 1 Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, nakładając na osoby poszkodowane czynami przestępczymi obowiązek powiadomienia o takich zdarzeniach Policji, podczas gdy obowiązek taki został już przewidziany w przepisie art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego, a zatem aktu prawnego wyższego rzędu.

W Regulaminie cmentarzy komunalnych na terenie Gminy B., Rada Gminy, wprowadziła także szereg zapisów dotyczących opłat za korzystanie z cmentarzy. Zakwestionowane postanowienia, podjęte zostały na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że: na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są nie tylko przepisami ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawami szczególnymi. Rada Gminy, podejmując uchwałę w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego, zobowiązana była zatem do przestrzegania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ale także ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 170/10). Tymczasem kwestionowane zapisy nie stanowią zasad i sposobu korzystania z cmentarzy komunalnych. W § 6 uchwały zostały natomiast zawarte zapisy dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza. W ocenie Prokuratora, umieszczając w regulaminie cmentarza postanowienia dotyczące opłat za korzystanie z cmentarza Rada przekroczyła przyznane jej ustawą kompetencje w zakresie uregulowania aktem prawa miejscowego zasad korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej. Obecnie obowiązujące przepisy prawa przyznają radzie gminy kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Wszelkie regulacje dotyczące opłat za cmentarze komunalne winny zatem znaleźć się w odrębnej uchwale nie zaś w regulaminie cmentarza.

Ponadto w § 6 ust. 5-8 uchwały Rada Gminy w sposób nieuprawniony ustanowiła własne zasady postępowania z grobami w przypadku nieuiszczenia opłaty przewidzianej za pochowanie. Mianowicie Rada Gminy w takiej sytuacji przewidziała procedurę likwidacji grobu. Postanowienia uchwały wprowadzające tę procedurę pozostają w rażącej sprzeczności z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 7 reguluje skutki nieuiszczenia wskazanej opłaty. Stosownie do wskazanego przepisu, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, a po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Stosownie natomiast do ustępu 4 analizowanego przepisu ustawy, dozwolone są umowy przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przywołana regulacja oznacza, że w żadnym wypadku nie można decydować o likwidacji grobu na skutek upływu wskazanego dwudziestoletniego terminu i nieuiszczenia kolejnej opłaty za pochowanie zwłok. W takiej sytuacji przy braku dodatkowo sprzeciwu osoby zainteresowanej prawodawca przewiduje jedynie utratę prawa do grobu. Utrata prawa do grobu nie oznacza jednak jego likwidacji lecz przejawia się tylko uprawnieniem do ponownego użycia grobu do chowania. Tak więc postanowienia uchwały dopuszczające możliwość likwidacji grobu, istotnie naruszają regulację ustawową.

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że ww. postanowienie Regulaminu zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym, Prokurator na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień § 5 pkt 2,3,4,5,6, § 6, § 7 ust. 1 i 2 załącznika nr 2.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy B. uznał jej zasadność w zakresie dotyczącym zakwestionowania treści § 5 pkt. 2, 5 i 6 oraz § 6 ust. 5-8 Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu tego stanowiska Wójt wskazał, iż pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku Prokurator [...] działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze wezwał Radę Gminy do usunięcia istotnego naruszenia prawa materialnego w uchwałe Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2019 w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy.

Uwzględniając przedmiotowe pismo w całości Rada Gminy dokonała zmiany wskazanej uchwały zgodnie z zaleceniami Prokuratora [...] i podjęła zaskarżoną obecnie uchwałę Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. oraz ustalenia cennika opłat.

Skargą z dnia [...] maja 2021 r. Prokurator [...], nie wzywając już Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył przedmiotową uchwałę, mimo że podjęta ona została zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Prokuratora.

Odnosząc się do treści tej skargi Wójt przyznał, że skarga w zakresie zaskarżenia § 5 pkt. 2, 5 i 6 oraz § 6 ust. 5-8 Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B., stanowiącego załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały (dalej: "Regulamin"), zasługuje na uwzględnienie. Rada Gminy podjęła już działania mające na celu wyeliminowanie ww. przepisów z obrotu prawnego i z tego powodu wnosi umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. W pozostałym jednak zakresie skarga zasługuje na oddalenie. Nie można bowiem zgodzić się Prokuratorem, że określony w § 5 pkt. 3 Regulaminu zakaz samowolnego przemieszczania elementów małej architektury jest powtórzeniem art. 288 § 1 Kodeksu karnego i art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń. Powtórzenie wskazanych przepisów stanowi jedynie zakaz niszczenia elementów małej architektury. Ani 288 § 1 Kodeksu karnego, ani art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń nie stanowi nic w przedmiocie przemieszczania cudzych rzeczy, a Rada Gminy, będąc upoważniona do ustanowienia zasad i trybu korzystania z cmentarzy gminnych, jest uprawniona do wprowadzenia tego rodzaju zakazu.

Nie można również zgodzić się Prokuratorem, że określony w § 5 pkt. 4 Regulaminu obowiązek wrzucania odpadów do pojemników do tego przeznaczonych jest powtórzeniem art. 145 Kodeksu wykroczeń. Ten ostatni penalizuje zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc publicznych. Natomiast zapis Regulaminu należy odczytywać jako nakaz wrzucania odpadów do odpowiednich pojemników, czyli przeznaczonych na odpady określonego rodzaju.

W zakresie § 6 Regulaminu Wójt podnosi, że ustanowiona w nim procedura likwidacji grobu ujęta została w ust. 5-8. Pozostałe postanowienia § 6 Regulaminu pozostają zgodne z prawem, a Prokurator nie uzasadnia dlaczego wnosi o stwierdzenie nieważność całego § 6, w sytuacji gdy zaskarża tylko ww. jednostki redakcyjne. § 6 ust. 1-4 i ust. 9-10 Regulaminu zawiera postanowienia, które nie są kwestionowane i mogą obowiązywać mimo usunięcia ust. 5-8.

§ 7 ust. 1 Regulaminu również nie stanowi powtórzenia art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego w zakresie w jakim nakłada na każdego poszkodowanego czynami przestępczymi obowiązku zgłaszania tych zdarzeń zarządcy cmentarza komunalnego.

Również § 7 ust. 2 Regulaminu, wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa, tj. art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń, a jedynie jej przypomnienie i skonkretyzowanie na potrzeby miejsca obowiązywania Regulaminu, tj. cmentarza gminnego na terenie którego regularnie wywieszane są nekrologi. Takie powtórzenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności tego przepisu. Przedmiotowe postanowienie nie nakłada żadnego dodatkowego obowiązku lub zakazu, a jest ściśle związane z regulacyjną funkcją tego aktu, uszczegółowiając w odniesieniu do przedmiotu regulacji przepis zawarty w innym akcie. Przypomnienie o tym osobom przebywającym na cmentarzach gminnych posiada istotną wartość informacyjną co w regulaminie, jako zbiorze zasad postępowania jest dopuszczalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Sz 768/20).

Należy też zauważyć, że Regulamin nie zawiera w ogóle jednostki redakcyjnej § 8 o którym mowa w skardze Prokuratora, a cennik opłat za korzystanie z cmentarzy stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, a nie załącznik do Regulaminu. Zdaniem Prokuratora, uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej powinno zostać uregulowane odrębną uchwałą Rady Gminy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 i kolejne ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej: "u.g.k."), który stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Tak też Rada Gminy uczyniła w niniejszej uchwale - w § 2 wprowadziła cennik opłat za korzystanie z cmentarzy stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Umieszczenie tego postanowienia w § 2 i załączniku do zaskarżonej uchwały jest zgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 sierpnia 2020 r. II SA/Sz 1224/19)

Powyższe okoliczności – zdaniem Wójta - przemawiają za umorzeniem postępowania w zakresie w jakim organ uznaje skargę i wyeliminuje zaskarżone przepisy z obrotu prawnego oraz przeciwko uwzględnieniu skargi w pozostałym zakresie. W pozostałym zakresie organ wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Stosownie zaś do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

Przedmiotem niniejszej kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych na terenie Gminy B. (dalej : "Regulamin") oraz ustalenia cennika opłat za korzystanie z tych cmentarzy, przy czym przedmiotowy Regulamin stanowi załącznik nr 1 do uchwały zaś Cennik opłat za korzystanie z cmentarzy – załącznik nr 2 (dalej : "Cennik").

Na wstępie zauważyć należy, iż Prokurator w petitum skargi, jak i w jej uzasadnieniu podaje, iż skarży wskazane w skardze przepisy (§ 5 pkt 2,3,4,5,6, § 6, § 7 ust. 1 i 2) z załącznika nr 2, podczas gdy uzasadnienie skargi wskazuje, iż są to przepisy ujęte w załączniku nr 1 (Regulamin), a nie nr 2 (Cennik). Sąd uznał powyższe za omyłkę pisarską i rozpatrzył skargę jako skargę na wskazane wyżej przepisy Regulaminu, a nie załącznika nr 2, który zaskarżonych przepisów nie zawiera. Wprawdzie w treści uzasadnienia skargi Prokurator kwestionuje przyjęcie przedmiotowego cennika w skarżonej Uchwale, wskazując, iż przyjęcie cennika powinno nastąpić w odrębnej uchwale, podjętej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, jednakże nie wskazuje tego załącznika do uchwały jako przedmiotu skargi. W związku z powyższym Sąd uznał, iż załącznik nr 2, zawierający Cennik opłat za korzystanie z cmentarzy nie został zaskarżony. A nadto zauważyć należy, iż powyższy argument Prokuratora ma charakter formalny, nie dający podstawy do uznania, że w tym zakresie organ stanowiący Gminy dopuścił się istotnego naruszenia prawa.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty odnoszące się do Regulaminu, Sąd uznał i podziela ich zasadność w odniesieniu do niektórych zapisów § 5, stanowiącego, że na terenie cmentarzy komunalnych zabrania się :

- w pkt 2) - przebywania dzieci do lat 13 poza opieką osób dorosłych,

- w pkt 5) – prowadzenia działalności handlowych bez zezwolenia zarządcy,

- w pkt 6) – akwizycji oraz umieszczania i rozkładania materiałów handlowych zarówno na terenie cmentarza, jak i na jego ogrodzeniu.

W powyższym zakresie Sąd, ale także Gmina uznały zasadność zarzutów i przytoczoną w uzasadnieniu skargi argumentację prawną, w związku z czym Sąd uznał za zbędne ponowne ich przytaczanie i analizowanie.

Ponadto, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę – Rada Gminy – podjęła pracę nad zmianą uchwały, w wyniku której zakwestionowane wyżej przepisy zostaną wyeliminowane.

Jednakże, mając na uwadze, że w okresie ich obowiązywania przepisy te mogły wywołać określone skutki prawne, Sąd uznał, iż należy stwierdzić ich nieważność, a nie umorzyć postępowanie sądowe w tym zakresie, o co wniósł Wójt w odpowiedzi na skargę.

Podobnie ma się sprawa w odniesieniu do § 6 przedmiotowego załącznika nr 1 do uchwały, przy czym Prokurator mimo, iż wnosił o stwierdzenie nieważności całego tego przepisu (§6) uzasadnił jedynie zarzuty dotyczące jedynie ust. 5 – 8, odnoszące się do likwidacji grobu, z czym organ również się zgodził i zapowiedział usunięcie kwestionowanych przepisów.

Pozostałych przepisów § 6 (ust. 1 – 4 i 9 – 11) Prokurator nie zakwestionował. Sąd analizując pozostały ustępy § 6 również nie dopatrzył się w nich istotnego naruszenia prawa i uznaje za istotne elementy regulacji, jaką powinien być regulamin cmentarza komunalnego.

Za zasadny uznać należało też zarzut Prokuratora odnoszący się do § 7 ust. 1 Regulaminu, stanowiący, że osoby poszkodowane – czynami przestępczymi, które miały miejsce na cmentarzach komunalnych zobowiązane są do zgłoszenia tych zdarzeń zarządcy i policji. Redakcja tego przepisu, zawierająca stwierdzenie, że wskazane osoby zobowiązane są do zgłoszenia faktu, iż zostały poszkodowanie czynami przestępczymi na terenie cmentarza do zgłoszenia tego faktu zarządcy cmentarza i Policji nakłada ten obowiązek bez podstawy prawnej i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do ustanowienia regulaminu. W świetle ogólnych przepisów prawa, w szczególności kodeksu postępowania karnego, osoba pokrzywdzona przestępstwem ma jedynie społeczny obowiązek zgłoszenia tego faktu i to do jej uznania pozostawiono decyzję o zgłoszeniu faktu popełnienia przestępstwa na jej szkodę.

Wprowadzenie obowiązku w tym zakresie w regulaminie cmentarza nie znajduje prawnego uzasadnienia, jak też podstawy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o nieważności wskazanych w wyżej przepisów uchwały, zaś w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.