Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1570/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1993-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: 1. Artykuł 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ nie upoważnia organu do ustanawiania szeroko formułowanych zakazów dotyczących działalności całego zakładu, które wiążą się ze stosowanym w tym zakładzie procesem technologicznym, a nie wyłącznie z pracą określonej maszyny lub innego urządzenia technicznego.

2. Powyższy przepis nie może również stanowić podstawy do ustanawiania nakazów i zakazów mających zapewnić wykonanie decyzji, które mogą być wydane przez inny organ administracji państwowej.

TEZY

1. Artykuł 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ nie upoważnia organu do ustanawiania szeroko formułowanych zakazów dotyczących działalności całego zakładu, które wiążą się ze stosowanym w tym zakładzie procesem technologicznym, a nie wyłącznie z pracą określonej maszyny lub innego urządzenia technicznego.

2. Powyższy przepis nie może również stanowić podstawy do ustanawiania nakazów i zakazów mających zapewnić wykonanie decyzji, które mogą być wydane przez inny organ administracji państwowej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "P." w Ś. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego z dnia 8 września 1992 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły i na podstawie art. 207  par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Z.Ś., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego kwotę złotych pięć milionów dwieście trzydzieści siedem tysięcy tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lipca 1992 r., wydaną na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz art. 1 ust. 1 pkt 16 lit. "d" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./, Burmistrz Miasta i Gminy Z.Ś. nakazał Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "P." w Ś. zaprzestanie w trybie natychmiastowym dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły w cegielni w Z. Ś. do czasu uzyskania zgody Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W. na gospodarcze wykorzystanie odpadów pogalwanicznych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. w dniu 21 lutego 1992 r. wydał zarządzenie pokontrolne nr 3/0/92, w którym zakazał Przedsiębiorstwu w trybie natychmiastowym dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły, gdyż Przedsiębiorstwo nie uzyskało na to zgody Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W. Pomimo tego zakazu Przedsiębiorstwo w dalszym ciągu używa odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły. Cegielnia w Z. Ś. jest obiektem starym, wyeksploatowanym i uciążliwym dla środowiska. W czasie pracy pieca cegielni z komina wydobywa się dym o różnych barwach, któremu towarzyszą wyziewy o przykrym zapachu.

W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo zarzuciło, że decyzją nr 9 Wojewody W-kiego z dnia 6 czerwca 1992 r. zostało zobowiązane do przedstawienia uzupełniającej oceny oddziaływania na środowisko cegielni w Z. Ś. w terminie do 31 lipca 1992 r. Zgodnie z  par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/ organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie gospodarczego wykorzystania odpadów grożących skażeniem lub zakażeniem jest Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska. Według wyjaśnienia Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w W. z dnia 11 października 1991 r. "osadu pogalwanicznego nie można zaliczyć do odpadów grożących zakażeniem i stąd nie wchodzi w rachubę właściwość Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska do orzekania o dopuszczeniu tych odpadów do gospodarczego wykorzystania". Wprowadzenie odpadu pogalwanicznego w ilości 5 procent w przeliczeniu na suchą masę cegły nie ma żadnego wpływu na wzrost uciążliwości cegielni dla mieszkańców osiedla.

Decyzją z dnia 8 września 1992 r. nr KO.8634/I/22/92 Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z.Ś. Zdaniem Kolegium, organ gminy jest uprawniony z mocy art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do nakazania użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonania w określonym czasie odpowiednich czynności w celu ograniczenia ich uciążliwości dla środowiska. Przez uciążliwość dla środowiska należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy - zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska. Przesłanką ustalenia takiego stanu nie jest naruszenie określonych norm, lecz jedynie "wymagane jest wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy działalnością konkretnej maszyny /innego urządzenia technicznego/ a stwierdzoną uciążliwością dla otoczenia". Kolegium odwołało się w tym zakresie do poglądu A. Mikołajczaka: "Regulacja prawna wybranych zagadnień ochrony środowiska", 1991, str. 131-132. W razie przekroczenia granicy uciążliwości, pojmowanej potocznie, wójt lub burmistrz wydaje decyzję nakazującą użytkownikowi maszyny lub innego urządzenia technicznego wykonanie określonych czynności, których celem jest ograniczenie uciążliwości /np. ograniczenie czasu funkcjonowania lub wykonanie określonych osłon/. Opisaną wyżej uciążliwość, polegająca na emisji z komina czarnego, smolistego dymu o przykrym i drażniącym zapachu, Kolegium Odwoławcze wiąże z produkcją cegieł z dodatkiem odpadów galwanicznych.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo "P." zarzuciło, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, i wniosło o stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie stwarza podstawy do nakazania w drodze decyzji administracyjnej zaprzestania dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły. Gospodarcze wykorzystanie odpadów pogalwanicznych nie wymaga nawet uzgodnienia z wojewodą w trybie art. 54 ust. 3 i art. 61 cytowanej ustawy, gdyż warunkiem takiego uzgodnienia objęte jest tylko usuwanie i unieszkodliwianie odpadów grożących skażeniem lub zakażeniem. Potwierdzają to przepisy  par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/. Wprowadzenie do surowca do produkcji cegły odpadów pogalwanicznych w ilości do 5 procent w przeliczeniu na suchą masę cegły nie ma żadnego wpływu na wzrost uciążliwości cegielni.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymało swoje wyjaśnienia przedstawione w uzasadnieniu decyzji i podało, że w toku produkcji cegły następuje utylizacja odpadów pogalwanicznych, co jest równoznaczne z ich unieszkodliwianiem w postaci osadów. Powoduje to ewidentną szkodliwość dla środowiska. Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ma charakter subsydiarny, upoważniający organy gminy do szerokiego formułowania nakazów i zakazów w wypadku przekroczenia granicy uciążliwości akceptowanej przez określoną społeczność.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 1992 r. skarżące Przedsiębiorstwo przedstawiło stanowiska i rozstrzygnięcia organów rządowej administracji ogólnej w zakresie ochrony środowiska w przedmiocie wykorzystania osadów galwanicznych do produkcji cegły oraz wydane w tej sprawie opinie rzeczoznawców. W piśmie Państwowego Dozoru Bezpieczeństwa Jądrowego i Ochrony Radiologicznej w W. z dnia 10 października 1991 r. stwierdzono, że odpady pogalwaniczne Zakładów Elektrotechniki Motoryzacyjnej i Zakładów Wytwórczych Aparatury Precyzyjnej w Ś. nie wykazują wzmożonego promieniowania w stosunku do stężeń pierwiastków w skorupie ziemskiej i nie wymagają kontroli radiometrycznej. Podobną opinię wyraziła Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska w W. w piśmie z dnia 11 października 1991 r., wyjaśniając, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują administracyjnego koncesjonowania gospodarczego wykorzystania odpadów pogalwanicznych. W kolejnym piśmie tej Inspekcji z dnia 16 września 1992 r. wyrażony został odmienny pogląd, gdyż stwierdzono, że produkcja cegieł z użyciem odpadów pogalwanicznych w cegielni w Z. nie jest legalna. Decyzjami z dnia 11 maja i 6 czerwca 1992 r. Wojewoda W-ki na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zobowiązał Przedsiębiorstwo "P." do przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 1992 r. oceny oddziaływania na środowisko technologii wytwarzania materiałów ceramicznych w cegielni w Z. Ś. Decyzją z dnia 3 czerwca 1992 r., wydaną na podstawie art. 110 ust. pkt 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu Środowiska, Państwowy Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Przedsiębiorstwu pieniężną karę dobową w wysokości 250 000 zł za gromadzenie osadów galwanicznych w cegielni w Z. Ś. Decyzja ta została następnie uchylona w trybie art. 200 Kpa, a postępowanie w pierwszej instancji zostało umorzone. W ocenie oddziaływania na środowisko cegielni w Z. Ś., opracowanej dnia 31 lipca 1992 r. przez prof. dr. hab. inż. H. G., stwierdzono, że "gospodarcze wykorzystanie odpadów pogalwanicznych jest działaniem na rzecz ochrony środowiska z zastrzeżeniem, że utylizacyjny proces technologiczny powinien być prowadzony zgodnie z ustalonymi warunkami" oraz że "produkcja cegły z dodatkiem odpadu pogalwanizacyjnego, prowadzona w warunkach ścisłego przestrzegania reżimu technologicznego oraz przestrzegania przepisów ochrony środowiska i bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie oddziaływała na środowisko w stopniu, w jakim dopuszczają aktualnie obowiązujące normy".

W "Studium ochrony powietrza atmosferycznego - Cegielnia Z. Ś " opracowanym dnia 1 sierpnia 1992 r. przez Pracownię Ochrony Środowiska "L." w W., ostateczny wniosek brzmi: "Wykonane pomiary emisji pyłu zaw. SO2 i NO2 we wszystkich przypadkach były niższe niż wartości dopuszczalne, utrzymanie emisji metali ciężkich na wyznaczonym poziomie pozwoli na dotrzymanie norm zarówno stężenia maksymalnego, jak i opadu pyłu, kadmu i ołowiu. Wykonane serie pomiarów emisji metali ciężkich wykazały, że ich emisja przede wszystkim zależy od ilości i jakości spalanego paliwa oraz w niewielkim stopniu od rodzaju wypalanej cegły".

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "P." w Ś. podniósł że Cegielnia w Z. Ś. nie jest zakładem tego Przedsiębiorstwa. Cegielnia ta wchodzi w skład majątku Przedsiębiorstwa Budownictwa Rolniczego w Z. Ś., które umową dzierżawy, zawarta dnia 26 sierpnia 1991 r., oddało ją w użytkowanie Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "U." w Ś., prowadzonemu w formie spółki cywilnej Jolanty T. i Stanisława D., wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miejskiego w Ś. Na dowód powyższego pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa przedstawił odpis umowy dzierżawy cegielni z dnia 26 sierpnia 1991 r., odbitki kserograficzne 4 zaświadczeń Urzędu Miejskiego w Ś. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym w W. z dnia 14 stycznia 1993 r. o umorzeniu postępowania w sprawie unieruchomienia pieca do wypalania cegły w cegielni w Z. Ś., w której stroną było również skarżące Przedsiębiorstwo "P." w Ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wprowadzonym w cegielni w Z. Ś. procesem technologicznym dodawania odpadów pogalwanicznych do surowca, z którego wypala się cegły, zostały wszczęte trzy odrębne postępowania administracyjne, w których zostały wydane:

a/ zarządzenie pokontrolne nr 3/0/92 Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 21 lutego 1992 r., wydane z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/, nakazujące zaprzestanie dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły,

b/ decyzja Wojewody W-kiego z dnia 11 maja 1992 r., zobowiązująca skarżące Przedsiębiorstwo na podstawie art. 70 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska do przedstawienia oceny oddziaływania na środowisko technologii wytwarzania materiałów ceramicznych w cegielni w Z. Ś., oraz

c/ zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z.Ś., nakazującą w trybie natychmiastowym z powołaniem się na art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ zaprzestanie dodawania odpadów pogalwanicznych do produkcji cegły do czasu uzgodnienia z Wydziałem Ochrony Środowiska gospodarczego wykorzystywania odpadów pogalwanicznych.

Wszystkie te decyzje zawierają rozstrzygnięcia dotyczące tego samego obowiązku: zachowania warunków ochrony środowiska w procesie technologicznym produkcji cegły z użyciem odpadów pogalwanicznych.

Zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. została wydana w celu wprowadzenia określonych ograniczeń w produkcji do czasu wydania przez Wojewodę W-kiego decyzji w przedmiocie zatwierdzenia oceny oddziaływania na środowisko technologü wytwarzania materiałów budowlanych w cegielni w Z. Ś. Ponadto treść jej została sformułowana identycznie jak zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie innych przepisów prawnych.

Decyzja Wojewody W-kiego i zarządzenie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zostały wydane przed decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. Powodowało to istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności orzekania na podstawie art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska przez organ samorządowy w tym samym przedmiocie.

Z art. 76 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wynika, że na jego podstawie organ gminy może - w celu ograniczenia uciążliwości dla środowiska - ustanawiać nakazy i zakazy w zakresie użytkowania wskazanej w decyzji maszyny lub kilku maszyn bądź wskazanego innego urządzenia technicznego tub zespołu urządzeń technicznych. Przepis ten natomiast nie upoważnia organu gminy do ustanawiania szeroko formułowanych zakazów dotyczących działalności całego zakładu, które wiążą się ze stosowanym w tym zakładzie procesem technologicznym, a nie wyłącznie z pracą określonej maszyny lub innego urządzenia technicznego. Podstawy prawnej dla tej treści nakazów i zakazów należy poszukiwać w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, który przewiduje właściwość organów rządowej administracji ogólnej do wydawania decyzji w tym przedmiocie, bądź w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/.

Przepis art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie stwarza również podstawy do ustanawiania przez organ gminy nakazów i zakazów mających zapewnić wykonanie decyzji, które mogą, być wydane przez inny organ administracji państwowej. Końcowe brzmienie rozstrzygnięcia potwierdza, że takie właśnie było zamierzenie organu gminy, skoro zaznaczono w nim wyraźnie, iż ustanowiony zakaz ma wiązać stronę "do czasu uzyskania zgody Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w W." Przyznane to zostało również przez Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę.

Zaskarżona decyzja zatem i decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. naruszają rażąco art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że szkodliwe oddziaływanie cegielni w Z. Ś. na środowisko polegało na emitowaniu z kominów uciążliwego dla mieszkańców sąsiedniego osiedla dymu. Z przedstawionego przez skarżące Przedsiębiorstwo "Studium ochrony powietrza atmosferycznego" wynika, że emisja dymu zależy od ilości i jakości spalanego paliwa, a tylko w niewielkim stopniu od rodzaju wypalanej cegły.

Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zatem jest nieadekwatne do jej uzasadnienia.

Wątpliwości związane z zarzutami skarżącego Przedsiębiorstwa, podniesionymi dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dotyczą także właściwego oznaczenia strony w postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionych dowodów, a w szczególności z umowy dzierżawy cegielni z dnia 26 sierpnia 1991 r., wynika, że obecnym jej użytkownikiem jest spółka cywilna, prowadząca działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Według tej umowy podmiotem wydzierżawiającym jest Przedsiębiorstwo Budownictwa Rolniczego w Z. Ś. Okoliczność ta wymagałaby bliższego wyjaśnienia, w szczególności zaś ustalenia, jaka jednostka organizacyjna jest właścicielem bądź zarządcą nieruchomości cegielni. Sprawa wykorzystywania osadów pogalwanicznych w cegielni toczy się przed różnymi organami w różnych instancjach i w całym dotychczasowym postępowaniu stroną było jedynie skarżące Przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo to zlecało opracowania i analizy związane z wykorzystywaniem tych osadów do produkcji cegły i ponosiło ich koszty, nie podnosząc zarzutu braku swojej legitymacji.

Zważywszy jednak, że przepis art. 76 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie stwarzał podstawy do wprowadzania zakazu stosowania określonej technologü produkcji cegły, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Z. Ś. na zasadzie art. 207  par. 1 i 3 Kpa.

Orzeczenie o kosztach zgodne jest z art. 208 Kpa.