Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1094/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę 980 zł ( słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 18 maja 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania M. M., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 22 marca 2018 r. (znak: [...]), którą nakazano właścicielowi nieruchomości: M. M. w punkcie 1 dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina Andrychów), w punkcie 2 rozbiórkę wykonać na własny koszt, a w punkcie 3 uporządkować teren działki po dokonaniu rozbiórki,

utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po przekazaniu odwołania M. M. wraz z aktami sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie przesłanego materiału dowodowego ustalił, iż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie został wskazany w decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze organ II instancji odstąpił od ponownego przytaczania pełnego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, powołując w uzasadnieniu wydanej decyzji jedynie najistotniejsze fakty i dokumenty niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego.

Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w dniu [...] marca 2017 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne dotyczące legalności budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na posesji przy ul. [...] położonej w miejscowości [...]. Zaznaczono, że z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który wraz ze szkicem sytuacyjnym oraz dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt postępowania o znaku: [...] (k. 14-23 akt [...]).

Następnie podano, że zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (k. 1 akt PINB).

W dalszej kolejności wskazano, że postanowieniem nr [...] z dnia 24 maja 2017 r. (znak: [...]) organ I instancji nałożył na właścicielkę nieruchomości, M. M., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. – dokumentów związanych z samowolną budową budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (k. 20-21 akt PINB).

Zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powiadomił strony postępowania o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 28 akt PINB).

Postanowieniem nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. (znak: [...]), organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (k. 37 akt PINB).

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła M. M..

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2018 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia.

Decyzją z dnia 22 marca 2018 r., nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał właścicielowi nieruchomości: M. M. w punkcie 1 dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina Andrychów), w punkcie 2 rozbiórkę wykonać na własny koszt, a w punkcie 3 uporządkować teren działki po dokonaniu rozbiórki (k. 44 akt PINB).

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. M., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego podał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego (50 kart znak: [...]), w oparciu o akta sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (49 kart znak: [...]). Organ odwoławczy zaznaczył, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostawał on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Następnie wskazano, że przedmiotem postępowania była ocena zasadności nałożenia na M. M. obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku hali produkcyjno-magazynowej zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości [...] (obręb [...], gmina Andrychów). Organ odwoławczy wskazał również, iż w jego ocenie organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Podniesiono bowiem, że niewątpliwie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy miała miejsce budowa budynku hali produkcyjno-magazynowej o konstrukcji stalowej ramowej o wymiarach 24 m x 12 m na działkach nr [...] i [...]. W nawiązaniu do powyższego organ II instancji przytoczył treść art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 u.p.b., w oparciu o które podano, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zasada ta jest wyłączona m.in. w odniesieniu do enumeratywnie wyliczonych w art. 29 u.p.b. obiektów i robót budowlanych, które zostały zwolnione z tego obowiązku. Mając na uwadze powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że z analizy ww. przepisów jednoznacznie wynikało, iż budowa hali produkcyjno-magazynowej o wymiarach 24 m x 12 m nie mieściła się w tym wyliczeniu. Tym samym podniesiono, że niewątpliwie przedmiotowy budynek hali produkcyjno-magazynowej wymagał przed jego realizacją pozwolenia na budowę. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b., którego treść następnie przytoczono. Wyjaśniono przy tym, że z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynikało, iż ewentualny nakaz rozbiórki powinien zostać poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zaś orzeczenie nakazu rozbiórki należało traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję, co jak wskazano, znajdowało swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w toku postępowania ustalono, iż teren na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów, zatwierdzonym uchwałą nr XLV-426-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 maja 2006 r., zgodnie z którym działki nr [...], [...] w [...], na których zlokalizowany był budynek hali produkcyjno-magazynowej, położone były w terenach oznaczonych symbolem: 1.5/6MN2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej z dopuszczeniem uzupełniających funkcji związanych z różnymi formami działalności gospodarczej, których łączna powierzchnia całkowita nie przekroczy 100% powierzchni całkowitej funkcji mieszkalnych, z przynależnym zagospodarowaniem terenu oraz 1.5/7ZP2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej, w których niedopuszczalna była zabudowa budynkami i budowlami za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że jak podał organ I instancji, przedmiotowa samowolnie wybudowana hala produkcyjno-magazynowa, naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów, przy czym dodano, że na tym etapie postępowania administracyjnego nie można było wykluczyć legalizacji przynajmniej części samowolnie wzniesionego obiektu. Tym samym podniesiono, że mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 24 maja 2017 r. (znak: [...]) zobowiązał właścicielkę nieruchomości, M. M. do przedłożenia wymaganych dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. (k. 20-21 akt PINB). Podkreślono również, że w wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznaczało, iż strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w wyniku uchybienia tak zakreślonemu terminowi do przedstawienia żądanych przez organ dokumentów, strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie, sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Stąd też, w związku z powyższym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b., wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Wyjaśniono bowiem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości, ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył na marginesie, iż w jego ocenie, wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 u.p.b., zapewniał właścicielce, M. M., realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem.

Ponadto organ II instancji poinformował, iż właściciel nieruchomości M. M. w ww. postanowieniu z dnia 26 czerwca 2017 r. została pouczona o konsekwencjach niepodjęcia procedury legalizacyjnej, tj. wydaniu nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.

Odnosząc się natomiast do uwag podnoszonych przez odwołującą w odwołaniu oraz w toku postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, iż w uzasadnieniu decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy. W szczególności zdaniem organu II instancji uznać należało, że zarówno ustalony w przedmiotowej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budziły wątpliwości. Dodano przy tym, odnosząc się do podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania w związku z wnioskiem M. M. o zmianę ww. planu miejscowego, iż organ I instancji prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r. (znak: [...]). Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał bowiem, że to, iż wynik innego postępowania może mieć (a nawet niewątpliwie będzie miał) wpływ na treść decyzji, nie przesądza jeszcze o istnieniu zagadnienia wstępnego, a więc takiej kwestii, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, dającej podstawę do zawieszenia postępowania.

Podobnie też zdaniem organu odwoławczego, w zakresie wydanej przez organ I instancji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w której już toczyło się tożsame postępowanie administracyjne, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wypowiedział się w postanowieniu z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] (znak: [...]). Tym samym mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiadało prawu. Dlatego też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był zobligowany do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – M. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, umorzenia postępowania na zasadzie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenia od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 48 ust. 1 u.p.b., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracyjny realnie umożliwił skarżącej zalegalizowanie obiektu budowlanego, a w konsekwencji przedwczesne nakazanie rozbiórki, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji,

2. przepisów prawa procesowego, a to:

a) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli słuszności zaskarżonej decyzji,

b) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości oraz swobody podejmowania działalności gospodarczej,

c) art. 10 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym akceptowania przez organ II instancji postępowania organu I instancji, który zakreślił skarżącej termin na złożenie dokumentów związanych z legalizacją obiektu budowalnego, którego dochowanie nie było obiektywnie możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzje organu I instancji i organu II instancji zostały oparte na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązku złożenia stosownych dokumentów bez zbadania przyczyn, dla których skarżąca nie wykonała zobowiązania oraz niezweryfikowaniu przez organ II instancji okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,

e) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy,

f) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w Andrychowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV-426-06 z dnia 25 maja 2006 r.,

które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziły organ II instancji do błędnych ustaleń.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn jak to jest wskazane w skardze i w zakresie o jakim jest mowa wyraźnie poniżej. Zastrzeżenia i oceny Sądu o jakich jest mowa poniżej powinny być wzięte pod uwagę przez właściwe organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że w sprawie na dzień wydania kontrolowanej decyzji mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W tym zakresie Sąd podziela argumentację prawną i faktyczną kontrolowanych organów.

Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U.2017.1332 t.j.: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Zgodnie z poglądami wyrażanymi w Komentarzu do przywołanego przepisu, które podziela obecnie orzekający skład Sądu: "Prawodawca w art. 52 wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA)". Tak Mirosław Wincenciak (w:) Plucińska-Filipowicz Alicja (red.) Wierzbowski Marek (red.) Buliński Kamil, Despot-Mładanowicz Arkadiusz, Filipowicz Tomasz, Kosicki Artur, Rypina Mariusz , Prawo budowlane. Komentarz, Wydanie III, opubl. WKP 2018. W ww. Komentarzu trafnie wskazuje się także na wyrok z 23.07.2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, w którym NSA stwierdził, powołując się na wyrok NSA z 21.11.2001 r., SA/Rz 597/00, CBOSA, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Zdaniem sądu jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny w zakresie własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej przed konsekwencjami administracyjnymi.

W ocenie obecnie orzekającego składu orzekającego pominięcie ustalenia w trybie administracyjnym osoby/podmiotu inwestora potencjalnie pozbawiło skarżącą możliwości, aby w przypadku kiedy tym inwestorem jest ktoś inny niż ona, nie ponosiła ona hipotetycznie konsekwencji nakazu rozbiórki, w sytuacji kiedy temu inwestorowi zobowiąże się udostępnić teren celem realizacji obowiązków administracyjnych, na którym znajduje się przedmiotowa hala produkcyjna.

Mając na uwadze powyższe poglądy prawne i wykładnię art. 52 Prawa budowlanego Sąd stwierdza, że organ II instancji przedwcześnie i niezgodnie z ww. przepisem przyjął, że organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego. Organ II instancji przeoczył, że organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy i tym samym organ odwoławczy także naruszył ww. przepisy prawne. Organ I instancji nie przeprowadził odpowiednio szczegółowego i wszechstronnego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia inwestora przedmiotowej hali produkcyjnej. Środki dowodowe, w tym dyscyplinujące, którymi dysponuje organ administracyjny w myśl k.p.a. powinny być w tym celu odpowiednio wykorzystane. W ocenie Sądu konstatacja organu I instancji zawarta w uzasadnieniu jego decyzji, że inwestor budowy przedmiotowego obiektu nie jest znany, w żaden sposób nie wykazuje, że organ podjął wszelkie kroki pozwalające mu na ustalenie osoby/podmiotu będącego tym inwestorem. Zdaniem Sądu, dopiero, kiedy po zobiektywizowanym wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych jakie przysługują organowi w k.p.a. oczywiście odpowiednio adekwatnych do stanu faktycznego i prawnego sprawy - organ nie jest w stanie ustalić osoby/podmiotu inwestora - dopuszczalne jest wskazanie przez właściwy organ w odpowiedniej ustawowej kolejności innych podmiotów jako tych, do których adresowane są obowiązki adekwatne dla art. 52 Prawa budowlanego. W przypadku kiedy hipotetycznie inwestor okaże się być innym podmiotem od właściciela terenu, na którym została zrealizowana samowola budowlana - niezbędnie jest m.in. ustalenie, czy właściciel terenu wyraża zgodę na udostępnienie tego terenu celem realizacji obowiązków administracyjnych nałożonych na inwestora. W przypadku braku takiej zgody ze strony właściciela nakaz rozbiórki obciąża jego.

Wskazane naruszenie przez kontrolowane organy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy potencjalnie przekłada się zatem na kwestie prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego, które mają prawo w nim aktywnie uczestniczyć - stąd ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów posiadających wymiar materialnoprawny skarżącej jest zasadniczo przedwczesne. Mając na uwadze charakter naruszenia prawa przez kontrolowane organy, Sąd może jednak stwierdzić, że wnioskowane zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na wnioskowaną i oczekiwaną potencjalnie przez skarżącą zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byłoby zgodne z prawem, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego a treść powszechnie obowiązującego prawa znajdującego się w obrocie prawnym na dzień wydania decyzji administracyjnej/aktu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego. A zatem kontrolowane organy nie naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jak to wyjaśnił Sąd rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w Andrychowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV-426-06 z dnia 25 maja 2006 r.. Poza wskazanym powyżej uchybieniem art. 52 Prawa budowlanego, którego akurat skarżąca nie poodnosiła a co skutkuje uchyleniem kontrolowanych decyzji, postępowanie administracyjne prowadzone wobec skarżącej nie posiada znamion naruszenia prawa o których jest mowa w skardze.

W tym miejscu Sąd zauważa, że kontrola legalności decyzji ma miejsce w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Niezależnie od tego, ponieważ w WSA w Krakowie w dniu 22 listopada 2018 r. adw. M. C. substytut pełnomocnika M. M., czyli adw. M. K. wniosła o odroczenie rozprawy wskazując, że uzyskała od pełnomocnika głównego informację, iż skarżąca zbyła przedmiotową nieruchomość - właściwy organ podczas prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego powinien tę informację zgodnie z zasadą aktualności działania organów administracji publicznej także odpowiednio zweryfikować. Na rozprawie w WSA w Krakowie w dniu 18 kwietnia 2019 r. nie stawił się ani pełnomocnik organu ani pełnomocnik skarżącej, a pełnomocnik skarżącej pomimo zobowiązania się jego substytutu do udokumentowania ww. informacji nie wniosła do Sądu żadnych nowych pism i wyjaśnień. Zgodnie z zasadą aktualności działania, działający w sprawie organ I instancji powinien zatem te kwestie odpowiednio wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym. Potencjalna zmiana osoby właściciela przedmiotowego terenu nie uwalnia organu od ustalenia kto jest inwestorem przedmiotowej hali produkcyjnej, przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę, że brak zobiektywizowanej stanem faktycznym i prawnym możliwości dokonania przez organ tych ustaleń w myśl art. 52 Prawa budowlanego nie może zarazem niweczyć skutków prawnych jakie prawodawca wiąże z instytucją samowoli budowlanej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.