Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2580/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 36 ust. 1  pkt 1, 89  pkt 1 i 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy O. [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie na rzecz skarżącego Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy O. [...] kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] W. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] odmawiającej pozwolenia na

wymianę okien skrzynkowych w lokalach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy Al. J. w W.,

wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r., na

okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu wymiany okien w

budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J. działając na

podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23

lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z

2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390, z 2006 r., Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz.

875, z 2009 r. Nr 31, poz. 206 i Nr 97, poz. 804 oraz z 2010 r. Nr 75, poz. 474 i Nr 130,

poz. 871) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. zwrócił

się do [...] Konserwatora Zabytków wnioskiem z dnia [...].02.2010 r. o wydanie

pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w lokalach komunalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

[...] Konserwator Zabytków zaskarżoną decyzją nie pozwolił na wymianę okien

skrzynkowych we wskazanych lokalach w budynku przy Al. J. w

W., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia

[...].10.1991 r., na okna skrzynkowe drewniane na podstawie "Inwentaryzacji i projektu

wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J.

[...]", opracowanej przez mgr inż. arch. K. W. w maju 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że okna te są oryginalnym

elementem wystroju kamienicy, który przetrwał II wojnę światową; zatem, jako element

autentyczny, mogłyby zostać wymienione jedynie wówczas, gdyby niemożność ich

konserwacji i konieczność zastąpienia replikami została stwierdzona przez

konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności w szczegółowej ekspertyzie

technicznej.

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. złożył

odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, iż przedmiotowa stolarka okienna została

zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne

posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Odwołujący się zwrócił uwagę, że w

podobnej sprawie uzyskano pozwolenie na wymianę stolarki okiennej w tym budynku

(decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.), a

także, że znaczna liczba okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli

lokali oraz przez wspólnotę mieszkaniową.

Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, że budynek przy Al. J.

został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...].10.1991 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac

konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do

rejestru zabytków.

Rozstrzygnięcia w sprawach, o których mowa w ww. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy,

wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy

prawa nie określają, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w

jakich - odmowa jego udzielenia, pozostawiają tę kwestię ocenie organu ochrony

zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ

konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obiektu, czy też

obszaru zabytkowego. W świetle bowiem regulacji art. 4 ww. ustawy przyjąć należy, że

wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane

dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we

właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania

zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictw Narodowego organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że złożona przez wnioskodawcę ocena stanu technicznego okien (zawarta w "Protokołach technicznej oceny stolarki okiennej") jest zbyt ogólna. W szczególności ocena nie odnosi się do stanu zachowania poszczególnych elementów okna (np. okucia, szczebliny, ramiaki) i możliwości ich zachowania w przypadku, gdyby tylko część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania (np. poprzez zastąpienie zniszczonego oryginalnego elementu okna jego repliką lub, w przypadku większych zniszczeń, poprzez wmontowanie oryginalnych elementów w większą odtworzoną całość). Wymiana stolarki okiennej doprowadzi do całkowitego

wyeliminowania oryginalnej, autentycznej stolarki okiennej w wymienionych we wniosku

lokalach, co z punktu widzenia ochrony zabytków może być jedynie ostatecznością,

dopuszczalną tylko w sytuacji, gdy zniszczenie wszystkich elementów tej stolarki jest

tak daleko idące i nieodwracalne, że nie są dostępne metody pozwalające na

konserwację i utrzymanie tych elementów w ich pierwotnej lokalizacji. Organ pierwszej

instancji słusznie wskazał, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z

nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm. Stanowisko to podzielił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc, że w sytuacji, brak u szczegółowej ekspertyzy technicznej wykonanej przez konserwatora zabytków o odpowiedniej specjalności oraz brak u rzetelnej oceny stanu zachowania poszczególnych elementów stolarki okiennej, nie jest możliwe wydanie pozwolenia zgodnie z wnioskiem strony.

Odnosząc się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał, że wprawdzie przedmiotowa stolarka okienna została zakwalifikowana do wymiany z uwagi na zły stan techniczny przez służby techniczne posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, jednakże służby te nie posiadają odpowiednich kwalifikacji do oceny stanu zachowania i możliwości konserwacji zabytków. Do wydania rzetelnej opinii w odniesieniu do obiektu zabytkowego potrzebna jest gruntowna wiedza z zakresu konserwacji zabytków. Z podobnych względów nie mogła mieć wpływu na zmianę stanowiska organu

konserwatorskiego opinia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Nr [...] przy Al.

J., wyrażona w piśmie z dnia [...].10.2010 r. Na ocenę stanu faktycznego w

niniejszej sprawie nie mogło mieć wpływu rozstrzygnięcie innej indywidualnej sprawy

(nawet jeśli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku - decyzja

[...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...].10.2007 r.). Bez

znaczenia dla niniejszej sprawy zdaniem organu pozostaje także to, że znaczna liczba

okien w tym budynku została wymieniona przez właścicieli lokali oraz przez wspólnotę

mieszkaniową (niezależnie od tego, czy wymiany te następowały przed wpisaniem

budynku do rejestru zabytków, czy po dokonaniu tego wpisu na podstawie wymaganych

pozwoleń lub bez takich pozwoleń).

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2011 r.

skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zakład

Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] W. zarzucając jej:

- rażącą obrazę przepisów prawa mającą wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) polegającą na braku dostatecznego uzasadnienia prawnego przedmiotowych decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. i oparciu ich na argumentacji odbiegającej od zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

- rażące naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania a mianowicie art. 6, 7, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu

ww. decyzji na zbyt ogólnej i dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno -

prawnych przepisów prawa oraz zaniechaniu szczegółowej analizy odmowy udzielenia

pozwolenia na wymianę stolarki okiennej w odniesieniu do każdego z okien

wymienionych we wniosku strony, w kontekście przedstawionej przez wnioskodawcę

"Inwentaryzacji" oraz uznaniu tej inwentaryzacji za zbyt ogólną bez szczegółowego

uzasadnienia takiego stanowiska.

- rażące naruszenie przez organ II-ej instancji przepisów postępowania, a mianowicie

art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu

w mocy decyzji organu I-ej instancji, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek do jej

uchylenia z uwagi na wskazane powyżej okoliczności.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że pomimo przedstawienia

przez wnioskodawcę obiektywnych argumentów popartych "Inwentaryzacją i projektem

wymiany okien w budynku mieszkalnym położonym w W. Al. J.

m: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],"

opracowanym przez mgr inż. arch. K. W. organy obu instancji

uznały je za niewystarczające. Również w odniesieniu do przedmiotowej inwentaryzacji

organy administracji ograniczyły się do bardzo ogólnej jej oceny twierdzące, że

przedstawiony przez wnioskodawcę opis stanu technicznego okien jest zbyt zdawkowy

oraz, że w toku przeprowadzonych oględzin stwierdzono zróżnicowany stan techniczny

poszczególnych okien. Organy jednak nie odniosły się do stanu technicznego każdego

z okien, o których wymianę wnosił wnioskodawca, dokonując niejako zbiorczej analizy

zasadności wniosku w oparciu o ogólnie nienajgorszy stan techniczny aktualnej stolarki.

Tym samym, organy te popełniły błąd tożsamy z tym zarzucanym wnioskodawcy. W

toku postępowania, organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić wszelkie wątpliwości, ustalić stan faktyczny i w jego oparciu dokonać szczegółowej analizy i uzasadnienia czego w niniejszej sprawie zaniechano.

Skarżący nadto wskazał, że Prezydent W. - [...]Konserwator

Zabytków decyzją z dnia [...]października 2007 r. zezwolił na wymianę stolarki okiennej w budynkach przy ul. F., ale co istotne również w budynku przy AL. J..

Jak wynika z powyższego ta sama osoba, reprezentująca ten sam organ, działając na

podstawie tych samych przepisów prawa, w odniesieniu do identycznego stanu

faktycznego, w odniesieniu do tej samej nieruchomości, w oparciu o ekspertyzę

wykonaną przez tego samego architekta wydaje dwie różne decyzje.

Dlatego zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym

naruszeniem art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kpa oraz art. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z

dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Takie postępowanie organu w żaden sposób nie może zostać uznane zdaniem

skarżącego za należyte i staranne wykonywanie powierzonych mu zadań. Narusza ono,

wszelkie standardy postępowania administracyjnego. Stoi w sprzeczności z

podstawowymi zasadami procedury administracyjnej, a jako takie podlega stwierdzeniu

nieważności. W odniesieniu do prawa procesowego pogwałcenie zasad ogólnych kpa

zalicza się do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2

kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011r. sygnatura akt I SA/Wa 1327/11 oddalił skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictw

Narodowego z dnia [...]maja 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 17

października 2013 r. sygn. akt II OSK 1167/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania

tutejszemu Sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sąd orzeka ponownie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17

października 2013 r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r. oddalający skargę na decyzję Ministra Kultury i

Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]maja 2011 r. odmawiającą Miastu [...]

W. pozwolenia na wymianę okien skrzynkowych we wskazanych lokalach budynku przy Al. J. w W..

Powyższe oznacza, że Sad stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270)

związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez NSA.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, (...) "że w świetle art. 7 i art. 77 § 1 kpa wydanie

decyzji może być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego te

okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia. Jeżeli zatem

przedstawiona przez wnioskodawcę ekspertyza nie zawierała niezbędnych elementów,

obowiązkiem organu administracji było wezwanie strony bądź to do jej uzupełnienia,

bądź uszczegółowienia. Wobec powyższego nie do obrony jest teza, że na gruncie

rozpoznawanej sprawy doszło do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, co

pociąga za sobą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości oceny przesłanek

niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia".

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny, odwołując się do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012r., II OSK 2539/10 wyjaśnił, (...) "że określone zachowania prawne organu w

sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny.

Jeżeli więc organ rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując

się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to

zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie

zasad określonych w kpa, w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 kpa

(pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym należy stwierdzić, iż

wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej,

kierowanych do tego samego podmiotu, na tle takich samych stanów faktycznych i

tożsamej podstawie prawnej, mogłoby być uznane za naruszenie wskazanej zasady.

Wydawanie w okresie wcześniejszym decyzji zezwalającym na zmianę stolarki okiennej

w budynku, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, musi mieć wpływ na ocenę zaskarżonej

decyzji, a to już choćby z tego powodu, że szczegółowego i przekonującego

wyjaśnienia wymagać będzie odstąpienie od dotychczas stosowanego sposobu

załatwienia sprawy".

Podkreślić nadto należy, że organ administracji publicznej wydając na podstawie

art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 decyzję administracyjną udzielającą pozwolenia na wymianę

stolarki okiennej z uwagi na ochronę konserwatorską działa w granicach uznania

administracyjnego. Oznacza to, że organ może wydać zarówno decyzję pozytywną

zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym albo decyzję

negatywną, odmawiającą stosownego zezwolenia, gdyż ustawodawca nie wskazuje

reguł wyboru konsekwencji, określa tylko granice decyzji pozytywnej. Wyznaczone są one przez obowiązek wyczerpującego zebrania materiału

dowodowego, dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz

wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu materiału dowodowego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji wydając decyzję

odmawiającą udzielenia pozwolenia na wymianę stolarki okiennej z uwagi na ochronę

konserwatorską przekroczył granice uznania administracyjnego.

Przede wszystkim z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie wyjaśnił istotnych okoliczności

sprawy, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, nie

wezwał wnioskodawców do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy, co pozwoliłoby na

prawidłowa ocenę stanu technicznego okien, z uwzględnieniem stanu zachowania

poszczególnych elementów okna i możliwości ich zachowania w przypadku gdyby tylko

część tych elementów nie nadawała się do dalszego wykorzystania.

Obowiązkiem organu administracji było także odniesienie się do argumentacji

wnioskodawców, iż w okresie wcześniejszym wydano decyzje zezwalająca na wymianę

stolarki okiennej w budynku przy Al. J..

Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko organu, iż "rozstrzygnięcie w innej indywidualnej sprawie (nawet jeżeli dotyczyła ona stolarki w lokalach w tym samym budynku) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej".

Odstąpienie od dotychczasowego sposobu załatwienia sprawy musi być przekonywująco uzasadnione, gdyż ma wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż działanie organów w obu instancjach naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w związku z czym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.