Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 58/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie włączenia dokumentów do akt administracyjnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej S. S.A. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. S.A. (dalej jako: Spółka, skarżąca), złożyła w Komisji Nadzoru Finansowego, (dalej jako: organ, organ nadzoru), wniosek o wydanie z akt sprawy administracyjnej o sygnaturze [...] uwierzytelnionych odpisów następujących dokumentów:

- pisma [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. od J.

O. do S. K.;

pisma [...] z dnia [...] marca 2008 r. od S. K. do członków KNF;

protokołu nr [...] z [...] posiedzenia KNF w dniu [...] marca 2008 r. w części poświęconej sprawie [...];

pisma [...] z dnia [...] marca 2008 r. od S. K. do członków KNF;

dokumentu zatytułowanego "Materiały na posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2008 r." dotyczące sprawy [...];

pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. od S. K. do członków KNF;

- pisma [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. od S. K.do członków KNF;

dokumentu zatytułowanego "Materiały na posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2008 r." dotyczący sprawy [...];

pisma skierowanego przez KNF do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o którym mowa w piśmie skierowanym przez M. W. do Spółki z dnia [...] sierpnia 2009 r. o sygn. [...].

W treści ww. pisma Spółka powołała się na fakt, iż w toku postępowania administracyjnego: [...] Spółka kilkakrotnie zapoznawała się z aktami tego postępowania. Następnie Spółka przeglądała akta sprawy administracyjnej także w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi Spółki na decyzję KNF o sygn. akt VI SA/Wa 1166/08. W licznych pismach procesowych składanych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Spółka wskazywała, iż w aktach sprawy administracyjnej [...] brakuje wielu dokumentów, które powinny się w tych aktach znajdować, ponieważ z samej swojej istoty (zostały wytworzone w postępowaniu administracyjnym Spółki) stanowią akta sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Spółka zwróciła się o udzielenie informacji odnośnie zawartego w powyższym piśmie wniosku Spółki o wydanie odpisów wskazanych w nim dokumentów z akt sprawy [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ nadzoru wystosował do Spółki pismo, w którym wskazał, iż w sprawie administracyjnej, z którą bezpośrednio związane jest żądanie, rozpatrzony został cały materiał dowodowy. Podkreślono ponadto, iż wszelkie akta administracyjne znajdują się w sądzie administracyjnym prowadzącym kontrolę rozstrzygnięcia administracyjnego organu nadzoru w ramach sprawy o sygnaturze akt VI SA/Wa 1166/08. Organ nadzoru wyjaśnił również, że odnośnie pisma skierowanego przez KNF do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyraził opinię w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Spółka wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez umożliwienie jej jako stronie postępowania administracyjnego zapoznania się z całością dokumentów stanowiących akta administracyjne sprawy o sygnaturze [...]. Spółka w tym zakresie odniosła się do zakresu dokumentów dookreślonych w żądaniu doręczonym w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Komisji Nadzoru Finansowego. Spółka w uzasadnieniu wezwania wskazała na brzmienie art. 73 i 74 k.p.a., normujących udostępnianie akt administracyjnych. Wskazała, iż w aktach administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygnaturą VI SA/Wa 1166/08 brakuje szeregu dokumentów, które winny się tam znajdować.

W odpowiedzi na wezwanie Spółki do usunięcia naruszenia prawa, organ nadzoru pismem z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował ją o niemożności pozytywnego zadośćuczynienia żądaniom Spółki. Organ nadzoru odniósł się do kwestii kwalifikowania poszczególnych wnioskowanych dokumentów jako elementów współkształtujących akta administracyjne sprawy prowadzonej przez Komisję Nadzoru Finansowego pod sygnaturą [...]. Organ nadzoru, wskazując stosowną argumentację stwierdził, iż brak jest przesłanek, aby istniał obowiązek udostępnienia wnioskowanych przez Spółkę dokumentów w ramach uregulowań art. 73 i 74 k.p.a.

Pismem z dniu [...] sierpnia 2010 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu nadzoru.

Spółka wniosła o zobowiązanie organu nadzoru do włączenia do akt administracyjnych sprawy administracyjnej o sygnaturze [...] enumeratywnie wymienionych dokumentów stanowiących akta administracyjne, które w jej ocenie, zostały w sposób bezpodstawny wyłączone z tych akt przez organ nadzoru. Spółka wniosła o zobowiązanie organu nadzoru o załączenie do wzmiankowanych akt sprawy, następujących dokumentów w celu umożliwienia Spółce zapoznania się z całością akt administracyjnych w jej sprawie:

- pisma [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. od J. O. do S. K.;

pisma [...] z dnia [...] marca 2008 r. od .S. K. do członków KNF;

pisma [...] z dnia [...] marca 2008 r. od S. K. do członków KNF;

dokumentu zatytułowanego "Materiały na posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2008 r." dotyczącego sprawy [...];

pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r. od S. K. do członków KNF;

- pisma [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. od S. K. do członków KNF;

dokumentu zatytułowanego "Materiały na posiedzenie Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2008 r." dotyczącego sprawy [...];

pisma skierowanego przez KNF do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w ramach postępowania administracyjnego [...].

Skarżąca wniosła równocześnie o zażądanie od Komisji Nadzoru Finansowego złożenia powyższych dokumentów do akt sądowych, celem ich oceny przez tut. Sąd jako przesłanki wydania orzeczenia w sprawie złożonej skargi.

Skarżąca Spółka podała, iż dokumenty, których udostępnienia się domaga, nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego [...] prowadzonego przez KNF z udziałem Spółki od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. Zwróciła uwagę na fakt, iż wszystkie żądane dokumenty noszą sygnaturę sprawy administracyjnej prowadzonej przez KNF. Od ostatecznej decyzji wydanej przez KNF w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Spółka wniosła skargę do tut. Sądu. Sprawa toczyła się pod sygnaturą VI SA/Wa 1166/08 i w dniu 4 grudnia 2009 r. zakończona została pozytywnym dla Spółki wyrokiem uchylającym decyzje KNF m.in. z powodu nieudostępnienia Spółce jako stronie postępowania całości akt sprawy [...].

Od wyroku WSA w Warszawie KNF wniosła skargę kasacyjną do NSA. Obecnie strony oczekują na wyznaczenie terminu rozprawy.

Spółka podkreśliła, iż dokumenty, których wydania się domaga, nie zostały także udostępnione przez KNF tut. Sądowi w toku powyżej wspomnianej sprawy. Obecnie, na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokumentów tych nadal nie ma w aktach sprawy. Spółka dowiedziała się o istnieniu dokumentów w związku z postępowaniem dotyczącym nieprawidłowości w urzędzie KNF, prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...], pod sygnaturą [...], w którym Spółka korzysta z praw pokrzywdzonej. Akta przesłane przez KNF do Prokuratury zawierały wszystkie powyższe dokumenty. Z powyższego, Skarżąca wyprowadziła wniosek, iż KNF odmiennie definiuje "akta sprawy" na użytek różnego rodzaju postępowań. Podstawowym argumentem, którym posługuje się KNF, odmawiając Spółce dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego jest twierdzenie, iż dokumenty, których Spółka się domaga nie stanowią "dowodu" w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wobec czego nie podlegają włączeniu do akt administracyjnych. Takie stanowisko KNF zajęła w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. Stanowisko to jest, w ocenie skarżącej, oczywiście bezpodstawne, albowiem nie uwzględnia różnicy zachodzącej pomiędzy pojęciem "dowodu" a pojęciem "akt sprawy". Tymczasem takie rozróżnienie dokonane jest wprost na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie w Dziale II poświęconym postępowaniu administracyjnemu wyodrębnione są dwa rozdziały, a mianowicie Rozdział 3 "Udostępnianie akt" i Rozdział 4 "Dowody". Pojęcie "akta" jest terminem szerszym niż pojęcie "dowody". Podstawą rozstrzygnięcia w danej sprawie jest cały, istotny dla ustalenia stanu faktycznego, materiał zebrany w danej sprawie, natomiast strona postępowania ma zawsze prawo dostępu do całości akt bez względu na to, czy organ administracji uznaje część dokumentów za nieistotne. Uprawnienie kontrolne strony postępowania administracyjnego polega na dostępie do całości materiału zebranego w sprawie i możliwości ustosunkowania się do niego, co stanowi jawność wewnętrzną postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Spółki, wyłączanie dokumentów z akt postępowania administracyjnego prowadzi do generowania "szarej strefy" danego postępowania administracyjnego. Część materiałów postępowania pozostaje w ten sposób poza jakąkolwiek kontrolą strony postępowania. Jest to sytuacja wysoce niebezpieczna i tworząca nieuprawnione przywileje dla organu administracji.

Skarżąca wskazała, iż przepisy o udostępnianiu akt sprawy stronom są konsekwencją kilku zasad ogólnych postępowania, przede wszystkim zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Udostępnianie akt w postępowaniu administracyjnym wiąże się ściśle także z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej. Dokładne i bezstronne ustalenie oraz właściwa ocena okoliczności faktycznych sprawy możliwe są często tylko wtedy, gdy strona zajmie wobec nich stanowisko po zaznajomieniu się z "zawartością" akt sprawy.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż skoro KNF uznała, że stronie nie przysługuje prawo do zapoznania się z określonymi dokumentami postępowania administracyjnego, winno być wydane w tym zakresie postanowienie o odmowie przedłożenia określonych dokumentów do wglądu Spółki, zaskarżalne do sądu administracyjnego. W przypadku pisma skierowanego do ABW organ powinien natomiast wydać postanowienie o odmowie wglądu z uwagi na utajnienie tego dokumentu.

W podsumowaniu, Skarżąca wyraziła pogląd, iż KNF pozostaje wobec żądania Spółki w bezczynności, ponieważ jedynym działaniem, które przejawia jest informowanie strony o braku podstaw do włączenia określonej dokumentacji w akta sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o odrzucenie skargi na bezczynność. Wskazała, iż art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje skargę na bezczynność organów "w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a". Zdaniem organu, takie sformułowanie jest dość nieprecyzyjne, gdyż art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. mówi o kategoriach aktów (czynności) podlegających skardze, a nie o kategoriach zaniechań. Należy jednak uznać, że przypadki określone w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. to właśnie zaniechania w wydaniu tych kategorii aktów, o których mowa w cytowanym przepisie. Bezczynnością jest zatem sytuacja, w której organ nie podjął jednego z działań wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. (nie załatwił sprawy w przewidzianej tam formie), będąc do tego zobowiązanym. Jest nią zatem tylko efekt zaniechania organu administracji publicznej polegający na braku aktu, nie zaś samo zaniechanie lub zaniedbanie, z których jedynie mógłby wynikać brak tego aktu.

Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie określa przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął innej stosownej czynności. Z powyższego wynika, że stan bezczynności zachodzi wtedy, gdy zostaną spełnione jednocześnie dwa warunki: po pierwsze organ nie podjął wymaganego prawem działania i po drugie upłynął termin do jej dokonania, gdyż dopiero po upływie terminu organ może pozostawać w zwłoce. Organ podkreślił, iż skarga do sądu administracyjnego na bezczynność będzie dopuszczalna tylko tam, gdzie ustawodawca wcześniej określił termin wydania aktu lub dokonania czynności. Sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a wyżej cytowanego art. 3 p.p.s.a., tj. gdy bezczynność ta dotyczy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia albo podjęcia innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie organu, żądanie skierowane przez skarżącą Spółkę do organu nadzoru stanowi w swej istocie, jak to wynika bezpośrednio z treści skargi, wniosek o podjęcie przez organ nadzoru działań polegających na załączeniu do akt sprawy określonych dokumentów. Nie inaczej bowiem należy wykładać wniosek Spółki "o zobowiązanie Komisji Nadzoru Finansowego do włączenia do akt administracyjnych sprawy o sygn. [...] następujących dokumentów stanowiących zgodnie z prawem część tych akt administracyjnych lecz bezpodstawnie z nich przez Komisję Nadzoru Finansowego wyłączonych..." W tym kontekście należy zauważyć, iż tak sformułowane żądanie procesowe zostało po raz pierwszy sformułowane pod adresem organu nadzoru przez Spółkę w skardze na bezczynność. W dokumentach posiadanych przez organ nadzoru brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma, z którego wynikałby obowiązek podjęcia czynności "załączenia dokumentów do akt sprawy". Strona skarżąca nie wykazała również, aby w jakiejkolwiek formie wcześniej wnioskowała o dokonania czynności "włączenia dokumentów do akt sprawy".

Organ nadzoru zauważył, że analiza zebranej dokumentacji sprawy, jak i dowodów przedstawionych przez Spółkę w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje na zgoła inny stan rzeczy. W dotychczasowym bowiem przebiegu sprawy Spółka wnioskowała o dokonanie rodzajowo odmiennej czynność normatywnie określanej jako "udostępnienie akt sprawy". Aby jednak mówić o stanie bezczynności, należałoby przede wszystkim zidentyfikować żądanie, które zawierałoby postulat podjęcia określonej aktywności (działania) przez organ administracji. W stanie faktycznym sprawy takiego żądania, na podstawie posiadanych dokumentów, nie można zidentyfikować. W konsekwencji niezasadnym byłoby twierdzenie o pozostawaniu organu nadzoru w stanie bezczynności, albowiem Spotka nie wnosiła o podjęcie przez organ nadzoru działania, względem którego obecnie podnosi, iż pozostaje on w bezczynności. Organ nadzoru, wbrew błędnie prezentowanemu przekonaniu Spółki, nie wszczął w tym przypadku żadnego postępowania, które winno zakończyć się "włączeniem dokumentów do akt sprawy", gdyż Spółka nie złożyła do organu nadzoru takiego wniosku. To, iż wnoszono o udostępnienie akt sprawy, nie może być na gruncie językowym i logicznym utożsamiane z żądaniem załączenia określonych dokumentów.

Organ wskazał, iż brak było przepisu prawa materialnego zobowiązującego go do rozstrzygnięcia sprawy określanej mianem "włączenia dokumentów do akt sprawy" w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innej czynności. Z pewnością takiego obowiązku nie można wyprowadzać z brzmienia k.p.a. Nawet, gdyby przyjąć, iż doszło uprzednio do skutecznego złożenia wniosku o "włączenie dokumentów do akt sprawy", to brak reakcji organu nadzoru na tego rodzaju żądanie nie podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Działania organu, jakie zostałyby w tej sprawie podjęte przez organ nadzoru nie należałyby bowiem do spraw podlegających załatwieniu w drodze wydania decyzji administracyjnej, postanowienia lub innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie ewentualne żądanie Spółki nie wszczynałoby bowiem żadnego postępowania, ani też organ nadzoru nie prowadziłby takiego postępowania z urzędu. Innymi słowy, w tym zakresie swego zastosowania nie znajdowałyby jakiekolwiek przepisy, w tym także unormowania k.p.a. W powyżej opisanej sytuacji organ nadzoru dokonuje jedynie załączenia określonych dokumentów do akt sprawy administracyjnej, co jest czynnością procesową faktyczną, która może być ewentualnie oceniania na gruncie kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Stąd też działania organu nadzoru dotyczące "włączenia dokumentów do akt sprawy" - w opinii organu nadzoru - nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych kontroli sądowej, których numerus clausus zawiera dyspozycja art. 3 § 2 p.p.s.a.

Analizowana skarga na bezczynność organu nadzoru, jako nie mieszcząca się w katalogu spraw zawartych w art. 3 p.p.s.a., winna być uznana za niedopuszczalną i powinna podlegać odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a § 2 art. 3 ustawy. Powyższa regulacja wskazuje, iż ustawa ściśle wyznacza rodzaje decyzji, postanowień lub innych aktów albo czynności z zakresu administracji publicznej, których niewydanie lub niepodjęcie może być przedmiotem zarzutu bezczynności w skardze do sądu administracyjnego. Włączenia dokumentów do akt sprawy to czynności dokonywane poza jakimkolwiek sformalizowaniem postępowaniem. Z tych względów skarga na bezczynność organu nadzoru, jako wniesiona w sprawie, która nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. winna być uznana za niedopuszczalną i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Dodatkowo organ podniósł, iż w analizowanej sprawie zadanie włączenia określonych dokumentów do akt sprawy zostało po raz pierwszy sformułowane przez Spółkę na etapie skargi. Tego rodzaju skarga byłaby dopuszczalna, gdyby organ nadzoru pozostawał w milczeniu w związku ze złożeniem żądania procesowego Spółki. Tymczasem Spółka takiej aktywności nie wykazała, stąd niedopuszczalnym jest twierdzenie, iż organ nadzoru nie działał i jest bezczynny.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca Spółka zajęła stanowisko wobec treści odpowiedzi na skargę.

Spółka podkreśliła, iż celem działań KNF jest uniknięcie obowiązku udostępnienia pełnych akt postępowania administracyjnego, co stanowi istotę żądania skarżącej. W jej ocenie, przedmiotem zaskarżenia w ramach skargi na bezczynność może być odmowa wykonania powyższej czynności materialno-technicznej przez organ. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazała, że tego rodzaju czynności nie są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.).

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).

Skarga S. S.A. polegająca na zarzucie bezczynności organu jest przedwczesna. Wobec formalnych przeszkód do jej rozpoznania, Sąd nie rozpatrzył sprawy merytorycznie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w terminie w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, przy czym w obu przypadkach, gdy w danym postępowaniu administracyjnym właściwy organ nie wydał rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podkreślić należy, że bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z drugiej strony, by Sąd miał podstawę do merytorycznego wypowiadania się w tym przedmiocie, obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, czyli czy zachowana została zasada określona w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Ustawowe wyjaśnienie terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia" określa art. 52 § 2 p.p.s.a. Mówi on, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Innymi słowy, wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, a do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Procedura przed organem wyższego stopnia określona jest w § 2 tego przepisu: organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

Zdaniem W. Chróścielewskiego, zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).

Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 o.p. (szerzej W. Chróścielewski, tamże, s. 65). Jednakże obowiązek wykorzystania tych środków prawnych nie dotyczy bezczynności naczelnych organów administracji wymienionych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż w tym wypadku nie ma organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie (szerzej B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, s. 526 i n., Komentarz do art.52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. ).

Oznacza to, że wyczerpanie środków zaskarżenia obejmuje sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji. Dopóki bowiem wniesiony przez nią środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany i nie zapadnie rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane jego wniesieniem, dopóty nie można mówić, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (vide: postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r. I SA 2813/03 (CBOiIoS), także str. 150 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Komentarz Jan Paweł Tarno WP LexisNexis W-wa 2006).

Podobna sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119) - dalej: ustawa o nadzorze finansowym, uonnrf - organem sprawującym nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego jest Prezes Rady Ministrów. W art. 11 ust. 5 tej ustawy, w przedmiocie postępowania Komisji i przed Komisją odsyła do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej i z tym jednak zastrzeżeniem, że "do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a". Innymi słowy, zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych.

I tak, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

Z kolei art. 17 k.p.a. określa, kto jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Według pkt 3: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są to odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Z powyższego wynika, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.

Norma art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a przewiduje m.in., że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Skoro art. 11 ustawy o nadzorze finansowym odsyła do norm art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania to, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 (CBOiS) i uznać, że wskazuje to "jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, iż "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Jest rzeczą oczywistą, iż wprowadzenie przywołanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał KNF za "ministra". Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby bowiem wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z art. 11 ust. 5 uonnrf.

Kierując się zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, powyższe szczególne potraktowanie normy zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. nakazujące jedynie odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania przed KNF świadczyć może tylko o tym, że dyspozycja tego przepisu nie jest spełniona z uwagi na brak przymiotu "ministra" po stronie organu administracyjnego, jakim jest KNF."

W rezultacie, "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa art. 17 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust 3 ustawy o nadzorze finansowym.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca Spółka pismem z dnia 9 lipca 2010 r. wezwała Komisję Nadzoru Finansowego do usunięcia naruszenia prawa. W świetle poczynionych rozważań, należało uznać, że skarżąca Spółka skierowała niewłaściwy środek zaskarżenia do niewłaściwego organu.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, złożona skarga na bezczynność nie spełnia warunku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., czyli sytuacji, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Nie można mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez właściwy organ administracyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. stwierdził niedopuszczalność skargi i orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.

Odnośnie pkt 2 postanowienia, Sad orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.