Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2896/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 3 i art. 56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 404/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 404/20 oddalił skargę J. K. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Marszałek Województwa Podkarpackiego wystąpił do Prezydenta Miasta Rzeszowa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Zabezpieczenie przed powodzią miasta [...] i gm. [...] poprzez kształtowanie koryta rzeki [...].[...] - etap I - odcinkowa przebudowa - kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] na długości 8,62 km na terenie miejscowości [...], gm. [...],[...], gm. [...], woj. [...] " na szczegółowo wskazanych działkach w obrębie [...][...], obrębie [...][...], obrębie [...][...], obrębie [...][...] II i obrębie [...][...].

Do wniosku załączono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, 2 egzemplarze kopii mapy zasadniczej obejmującej teren którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym zakresem inwestycji oraz porozumienie zawarte pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta Rzeszowa, działając na podstawie art. 104, art. 105 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej u.p.z.p.) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne na oznaczonych działkach położonych w obrębie [...][...],[...][...] II i [...][...] (w liniach zaznaczonych kreskowaniem na załącznikach graficznych do decyzji) i ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego na oznaczonych działkach w obrębie [...][...], [...][...], [...][...], [...][...] II i [...][...], w liniach rozgraniczających określonych na załącznikach graficznych do decyzji. Ze względu na interes społeczny i gospodarczy nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wnieśli skarżący oraz Z. K. SKO po rozpoznaniu odwołania Z. K., decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skarg wniesionych przez skarżącego i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 75/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz odrzucił skargę skarżącego jako przedwczesną.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną wskutek rozpoznania obu odwołań, SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skoro analiza zamierzenia inwestycyjnego w zestawieniu z przepisami ustaw odrębnych do których odsyła art. 56 u.p.z.p. nie wykazała sprzeczności z przepisami materialnoprawnymi w przedmiotowo wyodrębnionym zakresie odniesienia, to lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Stwierdziło, że na podstawie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, RDOŚ decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanego przedsięwzięcia. Kolegium zaznaczyło również, że projekt decyzji uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia organów właściwych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Marszałka Województwa Podkarpackiego w zakresie melioracji wodnych, Miejskiego Zarządu Dróg w Rzeszowie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Marszałka Województwa Podkarpackiego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p., RDOŚ w Rzeszowie, Burmistrza [...] i Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie. Z uwagi na okoliczność, że inwestycja przebiega częściowo przez Rzeszów a częściowo przez [...], właściwość organu do prowadzenia postępowania w sprawie ustalono na podstawie art. 51 ust. 3 u.p.z.p., w porozumieniu z Burmistrzem Gminy [...].

Na koniec Kolegium odniosło się do kwestii umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na części wnioskowanych działek. W jego ocenie takie działanie było słuszne i zgodne z prawem, ponieważ obejmuje działki dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wyartykułowane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji wniesioną przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał na wstępie, że wydana została w następstwie kasacyjnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 75/18. W tym zakresie stwierdził, że uchybienia formalne stojące u podstaw uchylenia decyzji Kolegium z dnia [...] października 2017 r. zostały usunięte w toku postępowania zakończonego obecnie zaskarżoną decyzją.

Następnie Sąd odniósł się do zarzutu dotyczącego orzekania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez niewłaściwe organy. Za bezsporne uznał, że objęte wnioskiem Marszałka zamierzenie związane z zabezpieczeniem przed powodzią miasta Rzeszowa i gminy [...], jako mające być realizowane na obszarze dwóch gmin, jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (powiatowym). Mając na względzie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podkreślił, że wymagane porozumienie między Prezydentem Miasta Rzeszowa a Burmistrzem [...] zostało zawarte. Odnośnie sygnalizowanej przez skarżącego decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] zauważył, że została ona wydana na wniosek Marszałka Województwa Podkarpackiego reprezentowanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie i dotyczyła udzielenia Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z/s w Warszawie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – kanału ulgi o długości 115 m i szerokości 8 m (przekopu dla przeprowadzenia wód wielkich) w km 6+577 – 6+887 rzeki [...] na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w obr. [...], miasto [...]. Jak stwierdził Sąd, decyzja ta dotyczy zupełnie innej inwestycji niż objęta decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2017 r. i utrzymaną nią w mocy zaskarżoną decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2019 r., a ponadto wydana została na innej podstawie prawnej, tj. art. 9 ust. 1 pkt 1a i pkt 19 lit. a) w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 5, art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), art. 397 ust. 2 i art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, ze zm.) oraz art. 13, art. 14 i art. 36 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 933). W jego ocenie przesądzające znaczenie należało przyznać art. 546 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że na mocy ustawy Prawo wodne z 2017 r., od dnia 1 stycznia 2018 r. (data wejścia tej ustawy w życie) zadania realizowanie przez marszałków województw oraz wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych przejęło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie działające przez właściwe regionalne zarządy gospodarki wodnej, a także że na mocy art. 534 ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy, od tej daty Wody Polskie w zakresie spraw wynikających z przepisów ustawy uchylanej w jej art. 573 (tj. ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r.) przystępują do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych, w których stronami są dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej i marszałkowie województw. W konsekwencji Sąd przyjął, że zbieżność opisanych inwestycji jest tylko pozorna. Dlatego nie przychylił się również do zarzutów dotyczących braku umorzenia z tego powodu prowadzonego postępowania, wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji przez organ niewłaściwy, czy skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie

Sąd I instancji za w pełni prawidłowe uznał umorzenie przez organ I instancji postępowania w odniesieniu do części działek objętych obowiązującymi m.p.z.p. oraz wydanie decyzji merytorycznej względem pozostałych. Uznał też, że w sprawie do ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego doszło w następstwie prawidłowo złożonego i kompletnego (spełniającego wymagania określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.) wniosku inwestora. Ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji określa wszystkie elementy o jakich mowa w art. 54 u.p.z.p. podkreślając, że projekt decyzji organu I instancji uzyskał wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia innych organów.

Sąd podzielił również wyrażone przez Kolegium stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji uchybił przepisom postępowania niezawiadamiając wszystkich jego stron o skierowaniu projektu decyzji do uzgodnienia przez organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, to nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i wbrew twierdzeniu skarżącego nie pozbawiło go prawa do wniesienia zażalenia, gdyż prawo do zaskarżenia postanowienia opiniującego przysługuje wyłącznie inwestorowi. Dodał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób mogło to naruszyć jego uprawnienia i przełożyć się na wynik sprawy.

Wobec równoczesnego niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 54 i art. 56 u.p.z.p. oraz innych naruszeń które powinny zostać uwzględnione z urzędu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1. art. 54 i art. 56 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia, iż doszło do ich błędnej wykładni;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że nie powinno dojść do umorzenia postępowania, pomimo iż toczą się dwa postępowania dotyczące tej samej inwestycji: postępowanie o ustaleniu lokalizacji inwestycji przed Prezydentem Miasta Rzeszowa będące przedmiotem niniejszej skargi oraz postępowanie zakończone decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r. na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie doszło do wydania decyzji przez niewłaściwy organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podczas gdy właściwym do wydania decyzji był Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie stanowiło istotnego naruszenia skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie zamiast do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie;

5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy oraz wszechstronnie rozważono wszystkie okoliczności sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

7. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu;

8. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w sposób należyty sporządzono uzasadnienie faktyczne i prawne.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2019 r., stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż jest to decyzja dotycząca innej inwestycji. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie zauważać, że wskazana decyzja stanowi pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego – kanału ulgi (przekopu dla przeprowadzenia wód wielkich) o długości 115m, który ma służyć do przechwytu nadmiaru wód wezbraniowych niemieszczących się w korycie rzeki, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia w postaci kształtowania (przebudowa i kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego) koryta rzeki [...] na odcinku o długości 8,62 km. Nadto decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego jest instrumentem formalnoprawnym pozwalającym uprawnionym organom administracji publicznej na określanie warunków korzystania z wód powierzchniowych i podziemnych oraz prowadzenie kontroli w tym zakresie. Wykonywanie urządzeń wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z tych zasobów. Dotyczy to budowli między innymi kanałów ulgi. Pozwolenie wodnoprawne zakład powinien uzyskać przed otrzymaniem pozwolenia na budowę, bowiem do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi, co oznacza, że w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, obejmującego także wykonanie urządzeń wodnych, jest wymagane do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Natomiast decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i określa sposobu jego zagospodarowania oraz warunki zabudowy. Podobnie jak pozwolenie wodnoprawne poprzedza wydanie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Zatem są to dwie odrębne decyzje o innym zakresie przedmiotowym, wydawane przez inne organy administracji oraz wydawane w oparciu o inne przepisy. W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o ustawę prawo wodne oraz ustawę o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego pozostaje bez wpływu na możliwość wydania decyzji lokalizacyjnej. Nadto należy zauważyć, że decyzja lokalizacyjna został wydana przed decyzją udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną i tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Stąd jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W konsekwencji niezasadny jest również kolejny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazujący na wydanie decyzji przez niewłaściwy organ. Zasadnie bowiem przyjął Sąd I instancji, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta, przy czym zgodnie z art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczających poza obszar jednej gminy (tak jak w niniejszej sprawie) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. W niniejszej sprawie takie porozumienie zostało zawarte przez Prezydenta Miasta Rzeszowa z Burmistrzem [...], stąd organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej był Prezydent Miasta Rzeszowa, a organem odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie.

Nietrafny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na skierowanie decyzji odwoławczej do niewłaściwego podmiotu tj. Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, podczas gdy zgodnie z art. 534 ust. 5 pkt 2 Prawa wodnego z 2017r. z dniem wejścia w życie ustawy (1 styczeń 2018 r.), Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przystąpiło do toczącego się postępowania w miejsce Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie. Należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 546 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 497, stosuje się przepisy dotychczasowe. Mimo literalnego wskazania w art. 534 ust. 5 pkt 1 i 2, że Wody Polskie przystępują do postępowań sądowych, których stroną byli Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, to w istocie chodzi o postępowania, w których stroną był Skarb Państwa zastępowany przez te organy. Zatem doręczenie decyzji uczestnikowi postępowania jakim był Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie nie można uznać za skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania, zwłaszcza, że decyzja została odebrana przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Rzeszowie. Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza tego przepisu wskazuje, że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16, dostępne w CBOIS).

Nie zawiera uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w braku wyjaśnienia ewentualnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Należy bowiem zauważyć, że w sprawie został sporządzony raport oddziaływania na środowisko oraz wydana została przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, które to z kolei uwarunkowania zostały uwzględnione w treści decyzji lokalizacyjnej. Zatem nie sposób uznać, że w tym zakresie organ nie dokonał należytych ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 2600/04 zasada wynikająca z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, a jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne (podobnie wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05.). Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Kolegium zawiera wszystkie wymienione w powołanym przepisie elementy i pozwalała na ocenę wydanego rozstrzygnięcia przez sąd.

Niezasadne są również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie faktycznie skarżący kasacyjnie został pozbawiony udziału w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, to jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na takie okoliczności, które mogłyby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego. Nie można również podzielić stanowiska skarżącego, że takie działanie organu automatycznie doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest kierowanie się przez organy administracji publicznej zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób organ miałby naruszyć wymienione zasady. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania narusza zasadę proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z całą pewnością niezadowolenie strony z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Nadto naruszone przepisy powinny być powołane w sposób precyzyjny z powołaniem pełnej jednostki redakcyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie jako naruszony wskazuje art. 54 u.p.z.p., który posiada trzy punkty oraz litery od a do e, jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że nie sprecyzowano warunków realizacji inwestycji celu publicznego. Z treści art. 54 pkt 2 lit. a-e u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Nie wiadomo zatem na czym miałoby polegać naruszenie powołanego przepisu skoro określa on warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie jego realizacji. Nadto nie znajduje uzasadnienia również twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że nie jest wiadomy zakres planowanej inwestycji. Z treści decyzji oraz załącznika mapowego jednoznacznie wynika jakie działki i w jakim zakresie objęte są zaskarżoną decyzją.

Całkowicie niezrozumiały jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 56 u.p.z.p. zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarówno w treści samego zarzutu jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto żadnej informacji, która pozwoliłaby na ocenę tak sformułowanego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.