Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2441/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P.-I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 883/09 w sprawie ze skargi M. P.-I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 883/09 oddalił skargę M. P.–I. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Prezydent Bielska-Białej na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 104 k.p.a. określił, na wniosek A. i B. małżonków D., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, na działce nr [...], obręb L. przy ul. [...] w Bielsku-Białej. Wśród wskazanych w tej decyzji warunków dotyczących infrastruktury technicznej i komunikacji organ podał, że działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy [...], przy czym przed wydaniem pozwolenia na budowę inwestorzy powinni "udokumentować prawo dojazdu przez działki drogowe, których właścicielami są osoby prywatne". W uzasadnieniu decyzji organ orzekający na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie dostępu terenu do drogi publicznej Prezydent Miasta Bielska-Białej stwierdził, że działka inwestorów przylega bezpośrednio do ulicy [...], która rozporządzeniem nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. zaliczona została do dróg publicznych.

W odwołaniu od tej decyzji, M. P.-I. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości, która nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Podkreśliła, że część ul. [...], przy której położona jest działka inwestorów nr [...], a mianowicie działka nr [...] stanowi jej własność, a tym samym nie można uznać, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy. Odwołująca nie wyraziła bowiem inwestorom zgody na przejazd przez jej działkę, nie została też ustanowiona na niej służebność gruntowa. Zdaniem strony, kwestionowana decyzja jest wewnętrznie sprzeczna bowiem stwierdzono w niej, iż inwestorzy powinni uzyskać przed pozwoleniem na budowę zgodę na przejazd po działkach prywatnych, a jednocześnie ustalono, iż mimo braku ustanowienia służebności drogowej teren ma dostęp do drogi publicznej.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta Bielska-Białej, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały wszystkie określone w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, co zostało stwierdzone m.in. w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odnośnie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy Kolegium stwierdziło, że działka inwestorów ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej skoro przylega bezpośrednio do ulicy [...], która jest drogą publiczną. Zaliczenie jej do dróg publicznych wynika z rozporządzenia Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich w Bielsku-Białej. Dla ustalenia warunków zabudowy nie ma przy tym - zdaniem organu II instancji - istotnego znaczenia, że nieuregulowany jest stan prawny gruntów zajętych pod pas drogowy ul. [...]. Okoliczność ta nie pozbawia nieruchomości dostępu do drogi publicznej, który przy uwzględnieniu treści art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz art. 140 k.c. powinien być rozumiany szeroko.

W skardze do sądu administracyjnego, M. P.-I. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne przyjęcie, że objęty ustaleniem warunków zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej. W przekonaniu skarżącej, zgoda na przejazd po jej działce jest wymagana już na etapie ustalania warunków zabudowy, a nie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie, dnia 1[...] czerwca 2010 r., skarżąca stwierdziła, że w postępowaniu cywilnym ustanowiona została po jej działce służebność drogi koniecznej m.in. na rzecz małżonków D..

Wspomnianym na wstępie wyrokiem, z dnia 7 lipca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w tekście "p.p.s.a.") nie uwzględnił skargi M. P.-I..

Jak podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren ma dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp ten zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika zaś z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. O statusie drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu decyduje zatem zaliczenie jej w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg oraz nierozerwalnie z tym związana powszechna dostępność takiej drogi. Niedopuszczalne byłoby bowiem zaliczenie danej drogi do dróg publicznych gdyby nie była ona powszechnie dostępna. Zgodnie z art. 7 ust. 1 omawianej ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie takie następuje przy tym w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2).

Według Sądu I instancji, z przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że zaliczona w tym trybie droga do dróg gminnych ma status drogi publicznej, w rozumieniu art. 1 tej ustawy jak i w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taki zatem status należało przypisać ulicy [...], przy której położona jest działka inwestorów i w ciągu której znajduje się działka skarżącej nr [...]. Została ona bowiem zaliczona do dróg publicznych uchwałą Nr IV/28/89 byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 1989 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ulica ta stanowiła drogę lokalną miejską i kompetencja do ustalenia takiego jej statusu przysługiwała wojewódzkiej radzie narodowej (po zasięgnięciu opinii rady stopnia podstawowego). Taki charakter tej ulicy, jako drogi publicznej, z przebiegiem od ul. Ks. Brzóski na odcinku 676 m., został potwierdzony następnie rozporządzeniem Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy Bielsko-Biała do kategorii dróg lokalnych miejskich. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy o drogach publicznych drogi lokalne miejskie należy traktować jako drogi gminne (wskazano w tym względzie na wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., II SA/Łd 2226/01, ONSA 2004/1/17). W dacie podejmowania wspomnianej uchwały przez Wojewódzką Radę Narodową w Bielsku-Białej nie obowiązywał jeszcze art. 2a ustawy o drogach publicznych (który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 1999 r.) zgodnie, z którym drogi gminne stanowią własność odpowiedniej gminy. W konsekwencji własność gminy (miasta) w odniesieniu do działek zajętych pod takie drogi nie stanowiła koniecznej przesłanki zaliczenia danej drogi do dróg publicznych. Świadczy o tym również treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.).

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro ulica [...] jest drogą publiczną to należało przyjąć, że działka inwestorów nr [...] ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpośrednio bowiem do tej ulicy przylega. Jako istotne, Sąd podniósł, iż w toku przedmiotowego postępowania skarżąca nie zaprzeczyła i nie podniosła tego, aby ulica [...] nie stanowiła drogi powszechnie dostępnej. O ograniczeniu tej dostępności nie przesądza bowiem okoliczność, że niektóre działki w ciągu tej drogi nie stanowią jeszcze własności Gminy Bielsko-Biała. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika nadto, że ulica ta posiada na odcinku 676 m nawierzchnię bitumiczną. Również z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2009 r. nr BO2p-785-0-123/09, na którą powołała się skarżąca na rozprawie sądowej, nie wynika aby ulica [...] nie stanowiła drogi publicznej. Wątpliwości, o których mowa w tej decyzji dotyczą jedynie kwestii, czy ulica ta m.in. na odcinku działki skarżącej pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Bielsko-Biała.

Na marginesie, Sąd wskazał (wobec oceny legalności zaskarżonej decyzji na dzień jej podjęcia), że już po wydaniu zaskarżonej decyzji inwestorzy uzyskali służebność drogi koniecznej po działce skarżącej. Z tych wszystkich względów, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska strony, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niezależnie od postawionych w skardze zarzutów, Sąd nie dostrzegł również podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia Kolegium co do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Jak podkreślił skład Sądu I instancji, objęte decyzją warunki zabudowy zostały ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zawarte też zostały w niej elementy, o których mowa w art. 54 ustawy.

W skardze kasacyjnej od wskazanego wyżej wyroku, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zachowaniem ustawowego terminu, M. P.-I. zarzuciła:

1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało

wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i uznanie, że organ rozpoznał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zebrany w sprawie;

2) w trybie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną

wykładnię art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że działki inwestorów A. i B. małżonków D. nr [...] i [...], obręb L., w Bielsku-Białej posiadają dostęp do drogi publicznej, mimo iż część tej drogi, a mianowicie działka [...], stanowi ujawnioną w Księdze Wieczystej własność skarżącej M. B. P.-I., a zatem nie jest to droga publiczna.

Wobec tak sformułowanych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W jej uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w ramach którego organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Organ bowiem nie zgromadził wszystkich dokumentów, ani nie uzyskał informacji pozwalających na dokonane ustalenia w przedmiocie tego, że droga, do której dostęp ma działka inwestorów, jest drogą publiczną. Pomimo wykazania przez skarżącą, że nieruchomość, na której położona jest część ww. drogi, stanowi własność prywatną, znajdującą się w jej władaniu, okoliczność ta została pominięta tak przez organ, jak i przez Sąd.

Wbrew stanowisku Sądu, wątpliwość czy ulica [...] m.in. na odcinku działki skarżącej pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy Bielsko-Biała, ma dla sprawy istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tylko nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis – jak wywodził autor kasacji - określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.

Władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności, jest zatem istotną przesłanką, która winna być zbadana w toku sprawy. Natomiast skarżąca wskazała, że to ona odcinek tej drogi utwardziła i pokryła nawierzchnią bitumiczną, jak również skanalizowała i opłaca podatek od nieruchomości (stanowiącej jakoby część drogi publicznej). Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu wskazują, że organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie, tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

"Wskazać należy przy tym, że stanowisko to, iż Gmina Bielsko-Biała nabyła własność nieruchomości stanowiącej własność skarżącej nr [...] zajętej pod drogę publiczną znajduje również poparcie w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], który uchylił decyzję Gminy Bielsko-Biała w przedmiocie nabycia własności nieruchomości skarżącej zajętej pod tę drogę, oznaczonej jako działka nr [...]. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest zatem błędne, bowiem część ulicy [...], przy której położona jest działka inwestorów, stanowi prywatną własność skarżącej na odcinku działki nr [...] i uwidocznione jest w księdze wieczystej."

W związku z tym, że działka nr [...] nie jest własnością Gminy Bielsko-Biała, należy przede wszystkim wskazać, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis stanowi, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika ogólna definicja drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela. Wszelkie wątpliwości rozwiewają zaś dalsze przepisy ustawy o drogach publicznych, mianowicie art. 2 ust. 1, z którego wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych oraz art. 2a ust. 2 tej ustawy, który jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. O ile zatem Gmina Bielsko-Biała nie nabyła własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, albowiem nieruchomość ta nie znajdowała się w jej władaniu, nie może być ona uznana za drogę publiczną.

O fakcie, że ulica [...] nie jest drogą gminną świadczy również okoliczność, iż Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej ustanowił, po wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a przed wydaniem zaskarżonego wyroku WSA, dla inwestorów A. i B. D., którzy wystąpili o wydanie warunków zabudowy na działce nr [...] obręb L. Bielsko-Biała służebność po działce skarżącej. Skoro ustanowiona została służebność na tej nieruchomości, to Sąd I instancji nie mógł uznać jednocześnie, że jest to droga publiczna, gdyż na takiej drodze nie ustanawia się służebności przejazdu i przechodu, a zatem zaskarżony wyrok WSA jest błędny. Nie można zatem uznać, że działka nr [...] obręb L. w Bielsku-Białej, na którą określono warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, posiada dostęp do drogi publicznej, albowiem ulica [...] taką drogą nie jest.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy wyznaczony jest wnioskiem skarżącego określającym przedmiot i podstawy zaskarżenia, które mogą dotyczyć tylko zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naruszenia przepisów postępowania sądowego skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności działania administracji publicznej i niezasadne uznanie, że organ rozpoznał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, wskazując na obrazę art. 3 p.p.s.a. i 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten należy ocenić jako nieuzasadniony. Niezależnie od tego, że zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. został sformułowany nieprawidłowo, bowiem artykuł ten składa się z trzech paragrafów, a paragraf drugi z ośmiu punktów i strona skarżąca nie wskazała, w jakim zakresie przepis ten jest naruszony, to należy podkreślić, iż art. 3 jest przepisem ogólnym o charakterze li tylko kompetencyjnym, zawierającym katalog spraw powierzonych sądom administracyjnym do rozpatrzenia. Nadto w judykaturze zgodnie jest podnoszone, że art. 3 w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. bez powiązania z konkretnymi przepisami ustawy. Sąd zatem, może go naruszyć jedynie wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 650/10, Lex nr 795207 oraz postanowienie NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 5828500). Kontrola działania organów administracji została przeprowadzona przez Sąd według kryterium zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym i zachowaniem wymaganej procedury, według kompetencji przewidzianej przepisem art. 3 p.p.s.a. Zarzut błędnej oceny Sądu, co do wypełnienia przez organ warunków z art. 77 k.p.a. nie został sformułowany i uzasadniony zgodnie z wymogami art. 174 pkt 2 i art. 176 p.p.s.a., co uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż organ rozpatrzył cały materiał zgromadzony w sprawie i na jego podstawie trafnie wywiódł, iż spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy.

Postawiony więc zarzut, naruszenia prawa materialnego, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać uwzględniony. Kasator formułując w sposób tak ogólny ten zarzut, w istocie nie wskazuje na czym błąd sądu polegał przy interpretacji objętych tym przepisem norm i jak winny być one rozumiane. Tymczasem, w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może zarzucić naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza z wymienionych form naruszenia polega na przyjęciu przez sąd wadliwego znaczenia przepisu prawa. Stawiając taki zarzut strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, bowiem nie było takiej potrzeby. Przepis ten zawiera legalną definicję "drogi publicznej" wskazując, iż jest to droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przy czym podzielić należy ocenę Sądu, iż ul. [...] jest drogą publiczną w rozumieniu tego przepisu. Została ona bowiem zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą Nr IV/28/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia 28 lutego 1989 r. (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 7 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu wówczas obowiązującym. W 1998 r. kompetencje w zakresie zaliczania do m.in. dróg gminnych - jako dróg publicznych - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - posiadał wojewoda. Jest przy tym poza sporem, iż do kategorii dróg publicznych należą drogi lokalne miejskie, o czym stanowił wyraźnie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania rozporządzenia Nr 26/98 Wojewody Bielskiego z dnia 30 grudnia 1998 r., na podstawie art. 1 pkt 28 lit b ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm., (Dz. Urz. Woj. Bielskiego nr 24/98, poz. 399). Istota zaś tego zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). I taki status należy przypisać ul. [...], niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości, które nie są kwestionowane. Nie sposób zaś podzielić argumentu skargi kasacyjnej, sprowadzającego się do twierdzenia, że nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy nie może zachować statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, co zostało wyżej wywiedzione. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych – gminnych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej, w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Uregulowaniu tych stanów prawnych ma służyć przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, nie stosując jednak tej normy przy rozstrzyganiu sprawy, nie mógł więc naruszyć prawa materialnego w tym zakresie.. Przywołanie więc przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, nieskutecznym czyniąc zarzut błędnej jego wykładni, czy niewłaściwego zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I FSK 337/11, Lex nr 965873). Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i następnie o odszkodowanie za odjęcie własności tej nieruchomości, toczone w trybie art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, są odrębnymi postępowaniami i nie mogą być elementem procedowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, iż ustanowienie służebności drogi koniecznej przez Sąd Rejonowy w Bielsku Białej świadczy o tym, że ul. [...] nie ma charakteru drogi publicznej, zwrócić należy uwagę, iż roszczenie o ustanowienie służebności drogowej przysługuje także wówczas, gdy nieruchomość ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale nie jest on odpowiedni, w rozumieniu art. 145 k.c.

Wobec tego, iż orzeczeniu Sądu pierwszej instancji nie można przypisać naruszeń zarzucanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w myśl art. 184 p.p.s.a.