Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1236/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielenia i rozliczania dotacji oraz zakres i trybu kontroli wykorzystywania dotacji udzielonej dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie powiatu przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego; 1. stwierdza nieważność: a) § 9 ust. 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej żądania kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, b) § 9 ust. 7 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej określenia w wystąpieniu pokontrolnym osób odpowiedzialnych za powstanie stwierdzonych nieprawidłowości, c) § 9 ust. 8 i 9 zaskarżonej uchwały, d) § 10 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że uchwała w części opisanej w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Rady Powiatu w S. na rzecz J.M. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 30 października 2009 r. Rada Powiatu w S, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu S. przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego.

J.M. Dyrektor Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w G. pismem z dnia 23 lutego 2012 r. skierowanym do Starosty S. wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez dostosowanie uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. do obowiązujących przepisów prawa.

Jak wynika ze skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pisma Przewodniczącego Rady Powiatu w S z dnia 14 czerwca 2012 r. pismo J.M. zostało uznane przez Radę Powiatu za wezwanie do usunięcia przez nią naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione.

Ww. uchwałę Rady Powiatu S. J.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów procesu.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1.naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256. poz. 2572 ze zm.) polegające na wyjściu poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego,

2.naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przekroczenie przez Radę Powiatu w S zakresu delegacji ustawowej wyrażonej w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nałożenie na beneficjentów obowiązków nieprzewidzianych przez przepisy prawa.

Konkretyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdził, że:

- uchwała w większości swoich postanowień stanowi jedynie powielenie stanowiska wskazanego w ustawie o systemie oświaty (m.in. § 2. § 3 są odzwierciedleniem przepisów ustawy), a nie stanowi sprecyzowania i ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania;

- dotacja podmiotowa, udzielana jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności jest wydatkiem o charakterze obligatoryjnym niezwiązanym z żadnym konkretnym, a uregulowania Rady Powiatu w tym przedmiocie, w szczególności w § 8 ust. 7 uchwały stanowią zaprzeczenie tej podstawowej zasady, bowiem ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli celowości wydatków, którą z kolei przewiduje uchwała Rady Powiatu;

- wykluczone jest zobowiązywanie beneficjentów dotacji do rozliczenia się wobec dotującej jednostki samorządu terytorialnego ze sposobu wydatkowania otrzymanych środków, a zatem wprowadzenie służącego temu formularza rozliczenia dotacji przekracza uprawnienia rady powiatu określone w § 8 ust. 2 uchwały;

- powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23.03.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 699/10, który uznał, iż " Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje w związku z kontrolą, o której mowa w art. 90 ust. 3d żadnych adnotacji i składania oświadczeń przez dyrektora i osobę prowadzącą. Żądanie sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową dającą kontrolującym jedynie uprawnienie wglądu do prowadzonej przez szkolę czy placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania." stwierdził, że § 9 ust. 5 uchwały nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa;

- nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, uregulowania zawarte w §10 uchwały , w którym przewidziana jest możliwość wstrzymania dotacji.

Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżący wyjaśnił, że prowadzi Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy, który jest dotowany przez Starostwo Powiatowe w S, a naruszenie swojego interesu prawnego wywodzi z art. 90 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w S wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ wskazał, że skarżący jako dyrektor placówki nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Zgadzając się generalnie, że powielanie regulacji ustawowych stanowi naruszenie prawa, stwierdził, że nie zawsze i nie każde powtórzenie przepisów ustawowych w prawie miejscowym należy automatycznie uznawać za naruszenie prawa. Wyjaśnił, że w skarżonej uchwale są one niejako informacją pozwalającą na nie sięganie do tekstu ustawy celem poznania regulacji dotyczących należnej i udzielonej dotacji, a w przypadku § 2 konkretyzują wielkość dotacji.

Stwierdził, że w brzmieniu przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty obowiązującym w dacie podjęcia uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalał tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, co istotnie zmienia kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do stanu, gdy przepis nie przewidywał ustalania zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Stwierdził ponadto, że jeżeli udzielona dotacja ma określone przeznaczenie i organy jednostek samorządu terytorialnego mają prawo kontrolować prawidłowość jej wykorzystania , a nadto mogą żądać zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, to przed podjęciem decyzji o kontroli czy postępowania o zwrot dotacji mogą żądać rozliczenia się z udzielonej dotacji. Wskazał, że rozliczenie jest tylko czynnością z zakresu księgowości i rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Podniósł, iż dopuszczenie przepisem § 9 ust. 7 uchwały, wystąpienia pokontrolnego dotyczącego stwierdzonych nieprawidłowości nie jest niezgodne z prawem. Dotujący bowiem ma obowiązek oceniania, czy udzielona dotacja została wykorzystana na realizację zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i czy została wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Skoro organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek oraz ustalać tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, to tym samym mogą formułować wystąpienie pokontrolne jako efekt oceny wykorzystania dotacji powstałej w następstwie kontroli.

W ocenie Organu, także ustanowienie przepisem § 9 ust. 5 skarżonej uchwały, dla osób kontrolujących prawo żądania kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, oraz żądania udzielania odpowiedzi i wyjaśnień nie wydaje się być regulacją wykraczającą poza kompetencję określoną w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty bowiem osoba kontrolująca, kwestionując określony dokument czy treść dokumentu musi w jakiś sposób utrwalić ten dokument celem późniejszej jego oceny. Takie utrwalenie ma właśnie polegać na żądaniu sporządzenia poświadczonej kopii.

Rada podzieliła zarzut przekroczenia kompetencji polegający na dopuszczeniu możliwości wstrzymania dotacji w przypadkach określonych w przepisie §10 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że świetle przepisu art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.jed. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, uznał, iż skarżącemu jako dyrektorowi Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego otrzymującego dotacje z budżetu powiatu przysługiwało prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Powiatu w S podjętej w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji udzielonej dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Powiatu S. przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Stosownie do z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jed. Dz.U. z 2004 r. Nr 256,poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Oznacza to, że na podstawie zacytowanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) ma prawo i obowiązek:

- ustalenia trybu udzielania dotacji,

- ustalenia trybu rozliczania dotacji,

- ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Dokonując powyższych ustaleń organ stanowiący j.s.t. uwzględni w szczególności, a więc nie wyłącznie, podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale, że jej uregulowania przekraczają zakres delegacji ustawowej zawarty w art. 90 ust. 4 u.s.o. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, konkretyzując w uzasadnieniu skargi, które przepisy uchwały uważa za naruszające prawo.

Dokonując kontroli kolejnych wskazanych przez skarżącego przepisów zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że:

Nieuzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 2 i §3 uchwały, które w ocenie skarżącego są "odzwierciedleniem przepisów ustawy". We wskazanych paragrafach określona została podstawa obliczania dotacji przyznawanych różnym rodzajom uprawnionych do dotacji podmiotów. Stosownie do delegacji zawartej w art.90 ust.4 u.s.o. jednostka samorządu terytorialnego ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli ich wykorzystania uwzględnia, obok innych danych, podstawę obliczania dotacji. Dlatego wskazanie w uchwale podstawy obliczania dotacji nie narusza prawa.

Nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego, iż dotacja przyznawana na podstawie art.90 u.s.o. nie jest związana z żadnym konkretnym przeznaczeniem, a ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli celowości wydatków. Wykluczone jest więc, w ocenie skarżącego, zobowiązanie beneficjentów do rozliczenia się ze sposobu wydatkowania otrzymanych środków, a zatem wprowadzenie formularza rozliczenia dotacji przekracza uprawnienia rady powiatu określone w §8 ust.2 uchwały. Sąd wskazuje, że stosownie do art.90 ust.3d u.s.o. dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Stosownie natomiast do art.90 ust.3e u.s.o organy j.s.t. mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania przyznanych dotacji. Przepisy te wskazują zarówno cel, na jaki mogą być wykorzystane dotacje jak i wprowadzają możliwość kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dlatego ani przepis §8 ust.2 uchwały ani wydany na jego podstawie załącznik nr 3 zawierający formularz rozliczenia otrzymanej dotacji nie naruszają prawa, mieszczą się bowiem w formule ustalenia trybu rozliczania dotacji. Wypełnienie formularza pozwoli na ocenę (po skonfrontowaniu z dokumentami źródłowymi) czy dotacja została wykorzystana na pokrycie bieżących wydatków placówki, a więc zgodnie z art.90 ust.3d u.s.o.

Za uzasadniony należało uznać zarzut sprzeczności z prawem §9 ust.5 uchwały w części upoważniającej osoby kontrolujące do żądania od szkoły/placówki oświatowej kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W ocenie Sądu żądanie poświadczonych kopii nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty i nie mieści się w granicach określenia trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji. Dlatego Sąd stwierdził nieważność § 9 ust.5 uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Ustalone w § 9 ust. 7 skierowanie wystąpienia pokontrolnego mieści się w granicach postępowania kontrolnego, którego tryb jest ustalany na podstawie art.90 ust.4 u.s.o. i stanowi jego ostatni etap. Jest rzeczą oczywistą, że jednostka kontrolowana ma prawo otrzymać skonkretyzowane w formie pisemnej wyniki kontroli.

Natomiast przyznanie kontrolującym prawa ustalenia osób odpowiedzialnych za powstanie stwierdzonych nieprawidłowości nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty.

Dlatego Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 7 uchwały w części dotyczącej określenia w wystąpieniu pokontrolnym osób odpowiedzialnych za powstanie nieprawidłowości.

Ustalenie w § 9 ust. 8 i 9 uchwały procedury odwoławczej od ustaleń kontroli nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, dlatego Sąd stwierdził ich nieważność.

Za uzasadniony należało uznać zarzut podjęcia z naruszeniem prawa uchwały w części określonej w §10, tj. dotyczącej wstrzymania wypłaty dotacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują instytucji wstrzymania dotacji i nie zawierają delegacji do określenia sytuacji zawieszenia dotacji w przepisach prawa miejscowego. Dlatego Sąd stwierdził nieważność §10 uchwały.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art.147§1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w której podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a co do pozostałej części na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił. Stosownie do art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchwała w części, co do której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205§2 p.p.s.a.