Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2362/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 5, art. 82 ust. 1, art. 84c ust. 3, ust. 9 i ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 50 pkt 1, art. 92a ust. 3 i ust. 6, art. 93 ust. 1, lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 720
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jedn.
article: art. 134 § 1, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 75/17 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H.K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę H.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 7 stycznia 2016 r. wysłano do [A.] H.K. zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. W dniu 22 stycznia 2016 r. wpłynęło do organu I instancji oświadczenie H.K., iż obecnie prowadzona jest w przedsiębiorstwie kontrola na zasadach określonych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829, dalej: u.s.d.g.). 28 stycznia 2016 r. inspektor Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadziła rozmowę telefoniczną z M.K. - żoną właściciela przedsiębiorstwa. Rozmowa dotyczyła przesłanego oświadczenia odnośnie prowadzanej kontroli. M.K. wskazała, że kontrola jest prowadzona przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze (dalej też: UKS). W celu zweryfikowania tej informacji organ zwrócił się do Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze o udzielenie informacji dotyczącej kontroli przedsiębiorstwa. Ze względu na to, że do 4 lutego 2016 r. nie nadesłano odpowiedzi zespół kontrolny udał się do przedsiębiorstwa celem rozpoczęcia kontroli. Po przybyciu na miejsce M.K. przedłożyła zawiadomienie, że postępowanie kontrolne prowadzone przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze nie zostało zakończone w wyznaczonym terminie i zostanie przedłużone do 29 marca 2016 r. Zespół kontrolny pobrał kopie ww. zawiadomień i odstąpił od rozpoczęcia kontroli.

16 lutego 2016 r. wpłynęła do organu odpowiedź Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze na wniosek organu wysłany 1 lutego 2016 r. W odpowiedzi Dyrektor UKS stwierdził, że postępowanie kontrolne prowadzone przez UKS nie jest kontrolą przedsiębiorcy, do której odnoszą się unormowania zawarte w rozdziale V u.s.d.g. W związku z powyższym brak jest przeszkód prawnych do podjęcia czynności kontrolnych przez ITD.

16 lutego 2016 r. doręczono nowe zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie. Zawiadomienie odebrała M.K.. Termin rozpoczęcia kontroli wyznaczono na 25 lutego 2016 r.

18 lutego 2016 r. wpłynęła do LWITD odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu kontroli. Przedsiębiorca zawiadomił, że w chwili obecnej trwają już u niego kontrole UKS wobec czego wniósł o odstąpienie od czynności kontrolnych.

W dniu wskazanym w zawiadomieniu tj. 25 lutego 2016 r. zespół kontrolny podjął próbę przeprowadzenia kontroli. Inspektorzy stawili się w miejscu kontroli zgodnie z zawiadomieniem, czyli 25 lutego 2016 r. o godz. 10:00. O godz. 10:04 z obiektu biurowego wyszła osoba, która przedstawiła się jako Ł.K. (syn właściciela przedsiębiorstwa). Oświadczył on, że właścicieli przedsiębiorstwa nie ma, a on nie jest upoważniony do udzielania informacji. W związku z powyższym zostało wysłane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia wskazanego pod Lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: LWITD), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.) nałożył na [A.] H.K. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł. za niepoddanie się kontroli.

W ocenie LWITD z uwagi na niestawienie się przedsiębiorcy w wyznaczonym terminie w celu umożliwienia podjęcia czynności kontrolnych oraz niewskazanie osoby mogącej umożliwić przeprowadzenie czynności kontrolnych, zasadnym było nałożenie kary w wysokości 10 000 zł, na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.

W odwołaniu od ww. decyzji H.K. wskazał, że kontrola w jego przedsiębiorstwie nie powinna się odbyć w świetle przepisów u.s.d.g., ponieważ informował organ o kontrolach prowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

GITD podzielił stanowisko LWITD co do zasadności nałożenia kary za niepoddanie się kontroli. Wskazał, że Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze nie przeprowadzał w przedsiębiorstwie odwołującego kontroli lecz wykonywał czynności kontrolne, zatem istniały podstawy do przeprowadzenia kontroli przez organ kontroli transportu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż w trybie art. 84c u.s.d.g. wniosła sprzeciw od kontroli rozpoczętej 25 lutego 2016 r. a organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, GITD wskazał, że mając na uwadze przepis art. 84c u.s.d.g., skoro uniemożliwiono kontrolującym przeprowadzenie jakichkolwiek czynności, to nie zostały one de facto podjęte. W związku z powyższym wniesienie sprzeciwu było niezasadne.

H.K. wniósł skargę na tę decyzję zarzucając naruszenie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 84c ust. 9 i ust. 12 u.s.d.g, poprzez przeprowadzenie kontroli w przedsiębiorstwie mimo wniesienia sprzeciwu.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie stwierdzając naruszenia prawa mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; obecnie t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do art. 82 ust. 1 u.s.d.g. Sąd I instancji wskazał, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Nie dotyczy to sytuacji opisanych w punktach od 1 do 9 tego przepisu. Celem zatem przepisu art. 82 u.s.d.g. jest ochrona przedsiębiorcy przed równoczesnym prowadzeniem kontroli przez więcej niż jeden organ kontroli, a zatem przed zbiegiem kilku kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie podzielił stanowiska skarżącego wskazującego, że organy naruszyły ten przepis albowiem w jego przedsiębiorstwie prowadzona była kontrola przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze.

Odwołując się do orzecznictwa, Sąd i instancji wskazał, że należy odróżnić dwa pojęcia, mianowicie "kontrola" oraz "postępowanie kontrolne". Podnosił, że z art. 13 ust. 3 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 720) wynika, iż organ kontroli skarbowej uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania kontrolnego bez konieczności wszczynania kontroli podatkowej. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do skarżącego prowadzone były przez Urząd Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze postępowania kontrolne, nie były natomiast prowadzone kontrole podatkowe (pismo Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Zielonej Górze z 12 lutego 2016 r. nr [...]). Skoro zatem ograniczenia jakie wynikają z u.s.d.g. odnoszą się do kontroli podatkowej, a nie do postępowania kontrolnego, ograniczenia w zakresie przeprowadzenia kontroli przez organ transportu drogowego - na podstawie art. 50 pkt 1 u.t.d. - nie obowiązywały w niniejszej sprawie. To zaś oznacza, że zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 u.s.d.g. jest nieuzasadniony.

W ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 84c ust. 9 i ust. 12 u.s.d.g. Zgodnie bowiem z ust. 3 art. 84c tej ustawy sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. W rozpoznawanej sprawie skarżący uniemożliwił przeprowadzenia czynności kontrolnych. Czynności te nie zostały przeprowadzone, zatem w ogóle nie było podstaw do rozpatrzenia sprzeciwu, wniesionego przez skarżącego pismem z 26 lutego 2016 r.

Skoro więc u.t.d. przewiduje karę pieniężną za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub części, zasadnym było nałożenie na skarżącego kary w wysokości 10 000 zł, zgodnie z załącznikiem nr 3 lp. 1.5 do u.t.d

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł H.K. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegającego na niedopełnieniu przez Sąd obowiązku wypływającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, zaś kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem:

- naruszenie art. 84c ust.9 i ust. 12 u.s.d.g., w związku z art. 55 ust. 1 pkt 6 i art. 50 u.t.d. poprzez sanowanie kontynuowania przez organ czynności kontrolnych w sytuacji niewydania postanowienia w przedmiocie sprzeciwu od kontroli poprzez uznanie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż stosownie do art. 84c ust.3 u.s.d.g., czynności kontrolne nie zostały podjęte,

- naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art.77 k.p.a. oraz 107 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 i ust. 5 u.s.d.g., poprzez uznanie, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie czynności kontrolnych;

II. naruszenia prawa materialnego tj. przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

- dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 92 a ust. 1 w związku z ust. 3 w związku z ust. 6 u.t.d., w związku z lp.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez sanowanie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla naruszenia stwierdzonego podczas kontroli w sytuacji gdy w ocenie Sądu kontrola się nie odbyła,

- naruszenia lp.1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 80 ust. 1 i ust.5 u.s.d.g., poprzez uznanie że zachowanie skarżącego uniemożliwiło przeprowadzenie kontroli.

Nadto, naruszenia określone w zarzutach - pkt. 1 tiret 1 i pkt 2 tiret 1 i 2, zostały dokonane z uchybieniem art. 134 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest wewnętrznie sprzeczne bowiem Sąd uznał za dopuszczalne działanie organu który pomimo złożonego w przewidzianym prawem terminie sprzeciwu, w trybie przewidzianym w art. 84c, u.s.d.g. nie wydał postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, co zgodnie z w/w przepisami jest jednoznaczne z odstąpieniem od czynności a mimo to uznał, że skarżący uniemożliwił dokonania kontroli i wymierzył karę pieniężną przewidzianą w lp. 1.5 załącznika do u.t.d. Zdaniem skarżącego czynności kontrolne zostały rozpoczęte, kontrolujący mieli dostęp do siedziby przedsiębiorcy w czasie, w którym przedsiębiorstwo normalnie funkcjonowało. W ocenie skarżącego kasacyjnie w świetle art. 80 ust. 5 u.s.d.g. organ mógł kontynuować czynności kontrolne, zaś samo wejście na teren przedsiębiorcy stanowiło już czynność kontrolną zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt. 6 u.t.d.

Skarżący kasacyjnie podnosił też, że organy i Sąd I instancji pominęły, że skarżący zgodnie z wpisem do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ma dwa miejsca w których prowadzi działalność gospodarzą.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nie było też podstaw do nałożenia kary w oparciu o lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. bowiem kara pieniężna nałożona na podmiot wykonujący przewóz drogowy, w tym wypadku na skarżącego musi zostać poprzedzona kontrolą czy to drogową czy to w siedzibie przedsiębiorcy. Przeprowadzenie kontroli, jest warunkiem koniecznym do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Jeżeli natomiast zdaniem Sadu I instancji kontrola nie została przeprowadzona, podstaw do o nałożeniu jakiejkolwiek kary przewidzianej w załączniku nr 3 do u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Nadto dodać należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi formalne.

W skardze kasacyjnej jej autor nie powiązał zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd I instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wymienione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zauważyć też należy, że w skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a., nie precyzując konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, co uniemożliwia kontrolę instancyjną tak sformułowanego zarzutu.

Przystępując do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, których specyfika oraz komplementarny charakter sprawia, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne i celowe jest odniesienie się do nich łącznie, należy przypomnieć, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 72, art. 92a ust. 1, 3 i 6 u.t.d. w zw. z l.p. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Przepisy Rozdziału 5 u.s.d.g. dotyczą kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, której mają oni obowiązek się poddać i o której winni być uprzednio zawiadomieni przez organ kontrolujący ( art. 77 – 84d) . Według art. 80 ust. 1 u.s.d.g. czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, a z art. 80 ust. 3 u.s.d.g. wynika, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Zgodnie z art. 80 ust. 5 u.s.d.g. w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez kontrolowanego obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Z kolei mający zastosowanie w sprawie przepis art. 72 u.t.d. stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a w szczególności: 1) udzielić ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazać dokumenty lub inne nośniki informacji oraz udostępnić dane mające związek z przedmiotem kontroli; 2) udostępnić pojazd, a w uzasadnionych przypadkach wynikających z przeprowadzonej kontroli pojazdu na drodze, obiekt, siedzibę przedsiębiorcy oraz wszystkie pomieszczenia, w których przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą bądź też przechowuje mienie przedsiębiorstwa; 3) umożliwić sporządzenie kopii dokumentów wskazanych przez kontrolującego; 4) umożliwić sporządzenie dokumentacji filmowej lub fotograficznej, jeżeli może ona stanowić dowód lub przyczynić się do utrwalenia dowodu w sprawie będącej przedmiotem kontroli; 5) umożliwić przekazanie, za potwierdzeniem odbioru, oryginału zapisu urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, czas jazdy i postoju lub karty kierowcy, oraz gromadzonych przez kontrolowany podmiot wydruków z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, których kontrola będzie dokonywana w siedzibie organu kontroli.

Natomiast przepis art. 92a ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie oraz że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. Z punktu 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 10.000 zł.

Skarżący kasacyjnie buduje swoją argumentację o wadliwości zaskarżonego wyroku, podnosząc, że nieprawidłowa była zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena, iż nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a jednocześnie zarzucając, że Sąd I instancji sanował kontynuowanie czynności kontrolnych mimo wniesionego przez niego w trybie art. 84c ust. 3 u.s.d.g. sprzeciwu i braku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 tej ustawy. Argumenty te nie są trafne. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają skutecznie zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów, z których wynika, iż do kontroli nie doszło bowiem we wskazanym w zawiadomieniu dniu kontroli pod adresem wskazanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, gdzie znajdowały się obiekty biurowe przedsiębiorstwa o godzinie 10.00 obiekt był zamknięty. Następnie z obiektu biurowego, wyszła osoba, która przedstawiła się jako Ł.K. (syn właściciela przedsiębiorstwa). Oświadczył on, że właścicieli przedsiębiorstwa nie ma, a on nie jest pracownikiem przedsiębiorstwa i nie jest upoważniony do udzielania informacji, jak również nie wie kiedy właściciele przybędą.

Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 6 u.t.d. inspektor wykonując zadania, o których mowa w art. 50, ma prawo do wstępu na teren podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w tym do pomieszczeń lub lokali, gdzie prowadzi on działalność lub przechowuje dokumenty i inne nośniki informacji wymagane przepisami, o których mowa w art. 4 pkt 22, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. Stosownie zaś do art. 55 ust. 1a u.t.d. inspektor przeprowadza czynności kontrolne, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5 i 6, w obecności przedsiębiorcy albo osoby przez niego upoważnionej.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że nie był obecny w siedzibie przedsiębiorstwa we wskazanym w zawiadomieniu dniu kontroli oraz nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 80 ust. 3 u.s.d.g. zatem Sąd I instancji słusznie zaakceptował ustalenie, że tym samym nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt. II GSK 4570/16; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności, że skarżący ma dwa miejsca w których prowadzi działalność gospodarczą wskazać należy, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż adres pod którym podjęto próbę przeprowadzenia kontroli jest wskazanym w tej ewidencji adresem głównego miejsca wykonywania działalności skarżącego, jak również adresem do doręczeń. Organ zawiadomił skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 25 lutego 2016 r. godz.10.00 w siedzibie przedsiębiorcy (w miejscu wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej) pod tym właśnie adresem. Zatem okoliczność, iż skarżący posiada również dodatkowe miejsce wykonywania działalności gospodarczej nie miała znaczenia w sprawie, nie doszło więc do pominięcia przez organy i Sąd okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na sanowanie kontynuowania czynności kontrolnych mimo wniesionego w trybie art. 84c ust. 3 u.s.d.g. sprzeciwu i braku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 84c ust. 9 tej ustawy, zgodzić należy się ze stanowiskiem, że skoro do kontroli nie doszło, to wniesienie sprzeciwu było bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z art. 80c ust. 1 u.s.d.g. sprzeciw wnosi się wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Tym samym organ nie mógł też od czynności kontrolnych odstąpić ani ich kontynuować. Ewentualny brak formalnego rozpoznania sprzeciwu nie mógłby być zatem uznany za takie naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 ust. 2 p.p.s.a.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 92a ust.1 w zw. z ust.3 i w zw. z ust 6 u.t.d. w zw. z l.p. 1.5. załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez sanowanie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla naruszenia stwierdzonego podczas kontroli w sytuacji gdy w ocenie Sądu kontrola się nie odbyła, zakłada nieracjonalność ustawodawcy i generalny brak możliwości nałożenia kary przewidzianej w l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. w świetle art. 92a ust.3 u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów, uznając, że kara przewidziana w l.p. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli winna być nałożona właśnie wobec ustalenia okoliczności faktycznych przewidzianych w przywołanym punkcie załącznika nr 3 do u.t.d. Oczywiste jest przy tym, że okoliczności niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli nie są stwierdzane podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bo właśnie do kontroli nie dochodzi.

Niezasadne jest też powiązanie zarzutów pkt. 1 tiret 1 i pkt 2 tiret 1 i 2 z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy Sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznanej sprawie. Niewątpliwie Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż dokonał oceny prawidłowości postępowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego z uwzględnieniem przepisów materialnych, istotnych dla dokonania tej oceny. To, że skarżący nie zgadza się z oceną dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 17 września 2018 r. sygn. akt II OSK 3343/17, LEX nr 2571971).

Podsumowując stwierdzić zatem należy, że procedowanie organów administracji i jego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie naruszała przepisów wskazanych w skutecznie postawionych zarzutach skargi kasacyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny wziął przy tym pod uwagę, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.