Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1289/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 2, ust. 3, art.  67
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1, art. 4 pkt 1, art. 24, art. 25
journal: Dz.U. 1954 nr 43 poz 191
law: Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu mostowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w [...] ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w zakresie terminu przystąpienia i zakończenia wykonania nałożonych na Gminę [...] ( dalej: "skarżąca") prac rozbiórkowych przy obiekcie mostowym – kładce znajdującej się na rzece [...], stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami [...] i [...], usytuowanej na działkach nr ewid. 42 ( rzeka), 411, 413/1 w miejscowości [...] i w granicy działek nr ewid. 675 i 676 w miejscowości [...].

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki znajdującej się nad rzeką [...], stanowiącej połączenie komunikacyjne między miejscowościami [...] i [...], usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1, w miejscowości [...] i w granicy działek nr ewid. 675 i 676, w miejscowości [...].

Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu mostowego był już przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w [...]. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] nakazującą Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie - Zarząd Zlewni w [...], P.K. oraz A.W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie budowlanym poprzez wygrodzenie terenu na szerokości przyczółka kładki znajdującego się na działce nr ewid. 411 w miejscowości [...] oraz na szerokości przyczółka kładki znajdującego się na działce nr ewid. 676 w miejscowości [...] ogrodzeniem stałym (pełnym) o wysokości min. 1,50 m, uniemożliwiającym wejście osób postronnych na w/w kładkę oraz umieszczenie na wyżej wymienionych ogrodzeniach żółtych tablic ostrzegawczych bhp o grożącym niebezpieczeństwie upadku, zakazujących przejścia oraz zakazujących wstępu na ten obiekt osobom nieupoważnionym. Wykonanie obowiązku wynikającego z powyższej decyzji zostało potwierdzone protokołami z kontroli sprawdzających, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 17 września 2019 r. Organ I instancji ustalił wówczas, iż od strony miejscowości [...] został rozebrany fragment pomostu z desek (w odległości około 5,0 m od podpory skrajnej kładki, na odcinku około 6,0 m), od strony miejscowości [...] został rozebrany drewniany pomost na odcinku około 17,0 m od przyczółka kładki.

Powyższe postępowanie zostało poprzedzone kontrolą przeprowadzoną w dniu 10 października 2018 roku w terenie. Kontrola wykazała, iż przedmiotowy obiekt mostowy jest pieszą kładką o łącznej długości około 96,5 m oraz szerokości 1,25 m. Kładka nie znajduje się bezpośrednio w ciągu drogi gminnej, jednak stanowi piesze połączenie komunikacyjne pomiędzy drogami gminnymi znajdującymi się na działkach nr ewid. 360/2 w miejscowości [...] oraz nr ewid. 410 w miejscowości [...]. Odległość przyczółka od strony zachodniej tej kładki do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 360/2 wynosi około 100 m, natomiast przyczółka od strony wschodniej do drogi gminnej znajdującej się na działce nr ewid. 410 wynosi około 5 m. Jest to piesza kładka zawieszona na stalowych linach z drewnianym pomostem, posiada trzy betonowe filary oraz dwa przyczółki. Na podstawie oględzin kładki organ I instancji stwierdził, że deski stanowiące pieszy pomost znajdują się w złym stanie technicznym (przegnite), elementy stalowe kładki są zardzewiałe, filary betonowe są porośnięte mchem oraz posiadają ubytki betonu. Balustrady składające się ze stalowych lin są zardzewiałe. Pomosty posiadają ugięcia, co wynika najprawdopodobniej ze słabego naciągnięcia lin stalowych.

W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku prowadzonych wcześniej postępowań dotyczących przedmiotowej kładki, w dniu 18 stycznia 2021 r. PINB w Krośnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki. W dniu 16 marca 2021 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której ustalił, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który może stwarzać zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu bądź użytkowników. Ustalił również, iż obiekt był doraźnie remontowany, wykonywane były jedynie drobne naprawy np. wymiana desek pomostu, natomiast nie były przeprowadzane generalne remonty, co przyczyniło się do pogorszenia stanu technicznego obiektu.

PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt mostowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, stwarza zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu oraz nie nadaje się do remontu. Brak dwóch znacznych odcinków pomostu, ugięcia, postępująca korozja stali i betonu to aspekty, które w znacznym stopniu wpływają na nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowej kładki. Na stan techniczny tego obiektu wpływa również brak poddawania go okresowym kontrolom, o których mowa w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., 1333 z późn. zm.), które mogłyby zapobiec powstaniu obecnych nieprawidłowości. Pomimo, iż zakazano użytkowania przedmiotowego obiektu oraz pomimo, że został on zabezpieczony z obydwu stron przed dostępem osób trzecich, w ocenie organu I instancji elementy takie, jak skorodowane i niezabezpieczone deski pomostu stwarzają zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu. Ponadto inne elementy konstrukcyjne tego obiektu tj. skorodowane liny i filary betonowe, które są wystawione na ciągłe działanie warunków atmosferycznych mają niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo osób przebywających w pobliżu. Powstałe uszkodzenia oraz zużycie techniczne obiektu przekładają się też na brak opłacalności ekonomicznej przeprowadzenia jego remontu, gdyż taki remont mógłby się wiązać z budową nowego obiektu, której organ nadzoru budowlanego nie może nakazać. PINB ustalił, że Gmina [...] (zarządca) nie planuje remontu kładki oraz nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel, co może świadczyć o tym, iż nie jest zainteresowana remontem obiektu.

PINB w Krośnie stwierdził, że w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 67 ust. 1 P.b., w związku z czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku znak: [...], nakazał Gminie [...], rozbiórkę obiektu mostowego - kładki znajdującej się na rzece [...], stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami [...] i [...], usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 411, 413/1 w miejscowości [...] i w granicy działek nr ewid. 675 i 676 w miejscowości [...] oraz nakazał uporządkowanie terenu po rozbiórce i określił termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 14 czerwca 2021 r. oraz jej zakończenia na dzień 29 października 2021 r. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że obowiązek wynikający z tej decyzji został nałożony na zarządcę przedmiotowego obiektu - Gminę [...]. Kwestia związana z ustaleniem zarządcy kładki została wyjaśniona w decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...].

Odwołanie od w/w decyzji wniosła Gmina [...], podnosząc, że nie jest właścicielem, zarządcą ani podmiotem władającym kładką, zatem nałożenie na nią opisanego obowiązku narusza art. 28, 7 i 77 k.p.a., co ma wpływ na wynik postępowania. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, co skutkowało przyznaniem Gminie [...] statusu strony postępowania – pomimo tego, że nie jest w posiadaniu kładki, nie jest jej zarządcą, kładka nigdy nie była w rejestrze środków trwałych Gminy [...], Gmina [...] również nigdy nie wykonywała prac polegających na utrzymaniu i obowiązkowej kontroli stanu technicznego kładki, jedynie okazjonalnie wydawała z mienia gminnego drewno na uzupełnienie desek na pomoście. Przyczółki kładki są usytuowane na działkach prywatnych, do których Gmina [...] nie ma dostępu, jak również do działek nr ewid. 42 i 413/1. Gmina podnosi w odwołaniu, że kładka została wybudowana przez zakład organizacyjny b. Kopalnictwa Naftowego, którego następcy prawni funkcjonujący w formie spółek kapitałowych oświadczyli, że nie są właścicielem ani zarządcą kładki, co dla organu I instancji miało większą wartość dowodową niż analogiczne oświadczenie skarżącej. Zobowiązując Gminę [...] do czynności rozbiórkowych, organ I instancji nie nakazał właścicielom, na których zlokalizowane są elementy stałe kładki, łączące ją z gruntem oraz terenu rzeki [...] - do udostępnienia nieruchomości do wykonania rozbiórki kładki. Gmina wskazuje, że właściciele tych nieruchomości mogą odmówić udostępnienia swoich nieruchomości. Powołując wyrok WSA w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r. sygn. akt: II SA/Rz 976/19 skarżąca wskazała, że należało ustalić, czy kładka jest samowolą budowlaną, kto i kiedy ją budował, kto był inwestorem i czy istnieje jego następca prawny. Zdaniem Gminy [...], PINB w [...] nie dokonał takich ustaleń. Skarżąca wskazuje też na pominiętą przez organ okoliczność, że kładka w żaden sposób nie łączy się z drogami publicznymi czy wewnętrznymi, a odległość przyczółków do dróg gminnych wynosi ok. 100 m i ok. 5 m.

Powyższych argumentów nie podzielił organ odwoławczy, który opisaną na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji jedynie w zakresie terminu realizacji nałożonych na Gminę obowiązków.

Organ II instancji wyjaśnił, że ocena legalności przedmiotowej kładki została przedstawiona w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], która została utrzymana w mocy przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] PINB w [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności budowy kładki. Wobec powyższego wyjaśnił, że nie dokonuje w niniejszym postępowaniu oceny, kto i kiedy wybudował sporny obiekt, kto był inwestorem i czy istnieje jego następca prawny. W decyzji dotyczącej legalności budowy obiektu organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem PINB, że Gmina [...] jest podmiotem, który aktualnie posiada prawa (i obowiązki) do zarządzania spornym obiektem budowlanym. Za taką argumentacją przemawia ustawa o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), której art. 6 ust. 1 stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W postępowaniu tym przesądzono również, że w świetle powyższego Gminie [...] przysługuje status strony postępowania w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 67 ust. 1 P.b., zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określa terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Zdaniem organu II instancji w sprawie mamy do czynienia z obiektem objętym zakazem użytkowania, czyli nieużytkowanym - wskutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...].

Powołując się na § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. nr 198, poz. 2043) wskazał, że przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 P.b., właściwy organ: ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; przeprowadza rozprawę.

Przepis § 5 w/w rozporządzenia stanowi, że właściwy organ doręcza właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpis protokołu oględzin, wyznaczając jednocześnie termin rozprawy, o której mowa w § 2 pkt 3.

Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji miał podstawy, by przeprowadzić postępowanie z urzędu w trybie art. 67 ust. 1 P.b. Stosownie do przepisów PINB w [...]. ustalił przyczynę niewykonania przez właściciela lub zarządcę remontu kładki (Gmina [...] "nie czuła się w obowiązku" remontowania obiektu i nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel). Stan techniczny kładki został ustalony w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniach 10 października 2018 r. i 17 września 2019 r. oraz podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej z udziałem stron postępowania oraz świadków w dniu 16 marca 2021 r.

Za uchybienie organ II instancji uznał fakt, że PINB w [...] nie doręczył Gminie [...] odpisu protokołu oględzin, jednak mając na uwadze, że przedstawiciele Gminy [...] brali udział w kontroli przeprowadzonej w dniu 10 października 2018 r., jak i w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 16 marca 2021 r. stwierdził, że Gmina [...], jako zarządca kładki, była zaznajomiona ze stanem technicznym obiektu oraz z ustaleniami PINB w Krośnie w tym przedmiocie, zatem powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść decyzji.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest wyłącznie stwierdzenie przez organ administracji niemożności remontu, odbudowy lub wykończenia z przyczyn technicznych nie zaś z jakichkolwiek innych przyczyn w tym np. z powodu nieopłacalności remontu (wyrok NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt: II OSK 415/21).

Nie może mieć zatem znaczenia dla zasadności nałożonego obowiązku fakt, że Gmina [...] nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel. Okoliczność nieopłacalności remontu czy też braku zamiaru jego wykonania nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, dla organu odwoławczego kwestią kluczową jest nieodpowiedni stan techniczny częściowo rozebranej kładki, mogący dodatkowo powodować zagrożenie dla osób przebywających w jej pobliżu. Wskazał, że częściowe rozebranie pomostu kładki, wykonane wskutek decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] oraz wygrodzenie terenu na szerokości przyczółków i zamontowanie tablic ostrzegawczych i zakaz użytkowania obiektu - stanowiły zabezpieczenia doraźne i nie rozwiązywały sprawy w sposób trwały. Natomiast wskutek wykonania tej decyzji został wyczerpany tryb określony w przepisie art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. P.b.

Wskazał przy tym, że remont przedmiotowej kładki sprowadzałby się do jej wybudowania na nowo, czego organ nadzoru nie może nakazać w drodze decyzji, ponieważ zależy to od woli właściciela lub zarządcy obiektu, a unormowania zawarte w Prawie budowlanym nie uzależniają możliwości orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. od tego, czy właściciel jest odpowiedzialny za doprowadzenie do złego stanu technicznego obiektu budowlanego, ale jedynie od tego, czy dany obiekt jest w stanie nienadającym się do remontu, odbudowy lub wykończenia - niezależnie od tego, czy właściciel miał jakikolwiek wpływ na zaistniały stan obiektu. Prace rozbiórkowe ze względów bezpieczeństwa powinny być wykonane możliwie najszybciej, stąd ustawodawca nie obliguje organu nadzoru budowlanego do wyjaśniania kwestii zawinienia. Jeżeli skarżąca uważa, że inny podmiot jest odpowiedzialny za zaistniały stan rzeczy, ma możliwość dochodzenia swych roszczeń i zwrotu kosztów rozbiórki na drodze cywilnej.

Dalej wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu jest "właściciel lub zarządca". Nie ma zatem znaczenia, że obiekt wykonany został przez byłego dzierżawcę terenu".

Z uwagi na upływ wyznaczonego terminu przystąpienia do rozbiórki w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zreformował zaskarżoną decyzję w zakresie terminów przystąpienia do rozbiórki i jej zakończenia.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 11 k.p.a. przez niezachowanie zasady przekonywania w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu zaskarżonych decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji organu pierwszej instancji, co miało wpływ na treść orzeczenia, nakazanie skarżącej Gminie [...] rozbiórki obiektu mostowego (kładki) znajdującego się na rzece [...], pomiędzy miejscowościami [...] i [...] pomimo, iż skarżąca nie jest zarządcą ani właścicielem obiektu mostowego, co skutkuje naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 61 pkt 1 w zw. art. 3 pkt 11 i żart. 5 ust. 2 P.b., który nakłada na właściciela obiektu lub jego zarządcę szczególny obowiązek dbania o obiekt budowlany.

W uzasadnieniu skargi pod wątpliwość poddano stwierdzenie organu pierwszej instancji, podtrzymane następnie przez organ drugoinstancyjny, że przedmiotowy obiekt mostowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, stwarza zagrożenie dla osób przebywających w jego pobliżu oraz nie nadaje się do remontu. Podkreślono, że zakres nieprawidłowości technicznych ustalono na podstawie oględzin, pomimo tego, że stwierdzenie to winno być oparte o ocenę techniczną wykonaną przez odpowiedni i uprawniony podmiot posiadający odpowiednie uprawnienia, albowiem żaden przepis prawa nie nadaje organowi nadzoru budowlanego samodzielnie takich uprawnień i możliwości, chyba, że w składzie organu pierwszej instancji jest pracownik posiadający odpowiednie kwalifikacje, co nie wynika z akt prowadzonego postępowania. Podany stan techniczny przedmiotowego obiektu mostowego powinien być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem przez jego właściciela lub zarządcę (art. 61 Prawa budowlanego), co stwierdziły w swoich rozstrzygnięciach organy obu instancji. Redakcja tego przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy. Skarżąca podkreśliła, że pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego, nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się bowiem zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 maja 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 75/18; z dnia 17 kwietnia 2018 r" sygn. VII SA/Wa 1553/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1895/16). Ma to ścisły związek z przepisem art. 3 pkt 11 P.b., gdzie określono, iż ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b., ciąży na właścicielach lub zarządcach tych obiektów (art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego). Powyższy obowiązek ustawowy jest konkretyzowany i indywidualizowany za pośrednictwem decyzji administracyjnych, w tym przede wszystkim decyzji wydawanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Adresatami powyższych decyzji są właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych.

Nie bez wpływu na ocenę prawidłowości decyzji pozostaje przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży powyższy obowiązek, która nie jest przypadkowa (np. wyrok NSA z 5 października 2007 r" sygn. II OSK 1310/06). Uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy wynikające z przepisów Prawa budowlanego. W przepisie art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał właściciela lub zarządcę, a więc posłużył się alternatywą, co oznacza, że obowiązki na podstawie tego przepisu mogą być nałożone z zastosowaniem kolejności odpowiedniej gradacji podmiotowej.

Podniosła, że w toku postępowania wielokrotnie informowała, że nie jest w posiadaniu kładki, nie jest jej zarządcą, co potwierdzałyby odpowiednie wpisy w księgach wieczystych lub ewidencji gruntów. Kładka nigdy nie była w rejestrze środków trwałych Gminy [...]. Uznając skarżącą za stronę postępowania i nakładając na nią obowiązki określone w zaskarżonych decyzjach, pominięto zupełnie fakt ustalenia właścicieli gruntów na których zlokalizowane są elementy kładki połączone trwale z gruntem (superficies solo cedit).

Wskazała również, że nie wykazano, aby kładka na rzece [...] w miejscowościach [...] znajdowała się w ciągu drogi wewnętrznej. Żaden z przyczółków kładki nie łączy się z drogą, czy to wewnętrzną, czy to publiczną. W takim układzie, podjęte przez organy administracji publicznej, w oparciu o art. 8 ust. 2 u.d.p. wywody dotyczące podmiotów zobowiązanych do utrzymania kładki (zarządu), jako drogi wewnętrznej, należy ocenić jako wadliwe, co zauważył już WSA w Rzeszowie w swoim orzeczeniu (II SA/Rz 976/19). Do kładki stosuje się odpowiednio przepisy o urządzeniach wodnych.

Naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności: art. 2 (Zasada demokratycznego państwa prawnego) - Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, art. 7 (Zasada praworządności) - Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, art. 21 ust. 1 (Ochrona własności i prawa dziedziczenia; dopuszczalność wywłaszczenia) - Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, uzasadniono, tym że nakaz rozbiórki nałożono na jednostkę samorządu terytorialnego pomimo, iż nie jest ona właścicielem ani zarządcą obiektu mostowego (kładki); tym samym właściciele nieruchomości na których posadowione są części kładki trwale połączone z gruntem (przyczółki i filary), w przypadku dokonywanej rozbiórki naruszeni będą w swoim prawie własności nieruchomości gruntowych.

Nie zgodziła się z uznaniem za zarządcę obiektu na podstawie odnalezionego w Archiwum Państwowym protokołu sporządzonego 13 listopada 1959 roku w [...] przez Komisję Mienia Gromadzkiego przy Gromadzkiej Radzie Narodowej w [...]. Podkreśliła, że ten incydentalny dokument nie może stanowić o uznaniu jej za zarządcę obiektu budowlanego, albowiem nie wynika z niego taka pozycja skarżącej. Do 27 maja 1990 roku terenowe organy administracji państwowej działały w ramach systemu rad narodowych i administracji państwowej reprezentujących Skarb Państwa, gminy - jednostki samorządu terytorialnego powstały po tej dacie i nie odpowiadają za Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W związku z wnioskiem organu o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym i przy braku sprzeciwu strony skarżącej, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca Gminie [...] rozbiórkę obiektu mostowego – kładki znajdującej się na rzece [...], stanowiącej połączenie komunikacyjne pomiędzy miejscowościami [...] i [...], usytuowanej na działkach nr ewid. 42 (rzeka), 413/1 – należących do Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, 411 – własności A.W. w miejscowości [...] i w granicy działek nr ewid. 675 należącej do [...] i 676 – własności P.K. w miejscowości [...]. Decyzją nałożono również obowiązek uporządkowania terenu po rozbiórce i wyznaczono termin przystąpienia do rozbiórki oraz termin zakończenia.

W toku postępowania ustalono, że objęty postępowaniem obiekt to piesza kładka o łącznej długości około 96,5 m oraz szerokości 1,25 m, zawieszona na stalowych linach z drewnianym pomostem, posiadająca trzy betonowe filary oraz dwa przyczółki. W ramach wykonania decyzji z [...] lipca 2019 r., nr [...] wydanej w związku ze stwierdzeniem zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi – art. 66 P.b. na odcinku około 17 m od przyczółka kładki, od strony [...] został rozebrany pomost. Kładka nie znajduje się bezpośrednio w ciągu drogi gminnej. Stanowi piesze połączenie komunikacyjne pomiędzy drogami gminnymi znajdującymi się na działkach nr ewid. 360/2 w miejscowości [...] oraz nr ewid. 410 w miejscowości [...]. Deski stanowiące pieszy pomost znajdują się w złym stanie technicznym, są przegnite, elementy stalowe kładki zardzewiałe, filary betonowe porośnięte mchem, z ubytkami w betonie, balustrady składające się ze stalowych lin zardzewiałe.

W sprawie wątpliwości budziła kwestia ustalenia właściciela bądź zarządcy kładki.

Postępowanie było już przedmiotem kontroli Sądu. Wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 976/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił poprzednio wydaną decyzję WINB w Rzeszowie z [...] czerwca 2019 r., Nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] nakazujące na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 62 ust. 1 pkt 2 P.b. Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie – Zarząd Zlewni w [...], P.K., A.W., przeprowadzenia okresowej kontroli obiektu budowlanego – kładki znajdującej się nad rzeką [...] i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego w/w kładki, wskazując ewentualny zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem wyeliminowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz doprowadzenia kładki do właściwego stanu technicznego.

Uchylając decyzje do ponownego rozpoznania Sąd w pierwszej kolejności nakazał zbadanie kwestii legalności budowy kładki. W przypadku ustalenia, że kładka została wybudowana legalnie ustalenie właściciela lub zarządcy kładki. Uwzględniając powołane w uzasadnieniu przepisy prawa wodnego, z których wynika, że kładka może stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności nakazał rozważenie, czy właścicielem kładki są właściciele działek 411,413/1 i 676. Podkreślił, że właściciele wymienionych działek ani ich poprzednicy prawni nie budowali kładki, nie korzystali z niej, a kładka stanowi dla nich bardziej problem niż korzyść. Sąd wskazał również, że do kładki będą miały zastosowanie przepisy dotyczące urządzeń wodnych, a co za tym idzie art. 216 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2021 r., 2233; dalej: "p.w."), zgodnie z którym urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Własność Skarbu Państwa stanowią wyłącznie te urządzenia wodne, które zostały wykonane albo są wykonywane przez Wody Polskie na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi lub na będących własnością Skarbu Państwa nieruchomościach niebędących gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi – art. 216 ust. 6. Po myśli z kolei art. 188 ust. 1 p.w. utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Sąd wskazał, że przyjęcie, iż Skarb Państwa – Wody Polskie jest właścicielem kładki (w części lub w całości) i tym samym spoczywa na nim obowiązek jej prawidłowego utrzymania, wymagałoby poczynienia ustaleń adekwatnych do treści art. 216 ust. 6 p.w.

W razie braku możliwości ustalenia właściciela kładki Sąd nakazał rozważenie nałożenia obowiązku na Gminę z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., na podstawie którego zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Sąd wskazał jednocześnie, że takie rozwiązanie należy traktować jako zupełnie wyjątkowe, środek ultima ratio, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalania podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu – kładki, z której powszechnie korzystają mieszkańcy obu miejscowości.

Sąd przesądził również kwestię statusu kładki jako obiektu mostowego w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych, jako samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo -rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. Wskazał również, że nie znajduje się ona w ciągu dróg wewnętrznych, co pozwoliłoby na przyjęcie, zgodnie z art. 8 ust. 2 u.d.p., że podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. Żaden z przyczółków kładki nie łączy się z drogą, czy to wewnętrzną, czy to publiczną.

Przeprowadzone ponownie postępowanie dowiodło, że właściciele działek, nad którymi przebiega kładka nie są jej właścicielami ani zarządcami. W zasobach archiwalnych Gminy [...] brak jest dokumentów związanych z budową kładki, takich dokumentów nie stwierdzono również u potencjalnych inwestorów spółki [...] S.A. oraz [...] S.A. Oddział w [...]. [...] S.A oświadczyła, że kładka nigdy nie była w stanie inwentaryzacyjnym Kopalni [...].

Wykluczona została również własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów prawa wodnego. Do protokołu rozprawy z dnia 11 marca 2019 r. przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Z.C. zeznał, że Wody Polskie nie utrzymują kładki. W prawie wodnym, przedmiotowa kładka nie jest urządzeniem ani budowlą wodną, do których istniałby ten obowiązek. W przypadku obiektów mostowych właściciel lub zarządca powinien zwrócić się z wnioskiem o zawarcie umowy użytkowania lub wystąpić o zgodę na wejście w teren ( pozwolenie wodnoprawne). Podkreślił, że Wody Polskie nie są właścicielem kładki.

Ustalono i Sąd z powyższymi ustaleniami się zgadza, że kładka została wybudowana przez zatrudnionych w pobliskiej kopalni mieszkańców, okolicznych miejscowości w ramach tzw. czynu społecznego, a zarząd nad tą kładką sprawowała Gromadzka Rada Narodowa w [...]. W dokumentach Archiwum Państwowego w materiałach Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] Powiat [...] znajduje się protokół z kontroli kładki na rzece [...] z 13 listopada 1959 r. oraz zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli z 11 listopada 1959 r. w [...]. Z protokołu kontroli sporządzonego przez Komisję Mienia Gromadzkiego przy Gromadzkiej Radzie Narodowej wynika, że kładka była częściowo uszkodzona, brakowało 14 desek, niektóre deski były oderwane, stwierdzono również, że braki grożą niebezpieczeństwem dla przechodniów oraz powodują konieczność niezwłocznego ich usunięcia. Zaznaczano jednocześnie, że w przyszłych latach trzeba będzie pomyśleć o dokonaniu wymiany całej podłogi ponieważ deski są w dużym procencie zgnite i zgrzybiałe.

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu stwierdzenie organów, że w tym czasie kładka znajdowała się w zarządzie gromadzkiej rady narodowej, która na podstawie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych ( Dz.U. z 1954 r., Nr 43, poz.191) została utworzona w miejsce dotychczasowych gmin i gromad (art. 1).

Organami władzy państwowej w gromadach były gromadzkie rady narodowe (art. 4 pkt 1 ), które powoływały stałe komisje dla poszczególnych dziedzin swojej działalności, jak również komisje dla określonych zadań doraźnych ( art. 24 ). Zadaniem komisji gromadzkich rad narodowych było utrzymywanie stałej i ścisłej więzi z ludnością gromady, mobilizowanie do współudziału w realizacji zadań rady, występowanie z inicjatywą wobec rady i jej prezydium, współdziałanie w przygotowaniu i realizowaniu uchwał rady oraz wykonywanie z ramienia rady kontroli społecznej ( art. 25).

Odniesienie się przez Komisję Mienia Gromadzkiego we wspomnianym protokole do przedmiotowej kładki oznaczało, że stanowiła ona mienie gromadzkie, którym de facto zajmowało się ta Komisja. Na podstawie art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych ( Dz.U. z 1975 r., Nr 26, poz. 139 ) dotychczasowe mienie gromadzkie stawało się mieniem gminnym. Przez mienie gromadzkie należało rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. ( § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, Dz.U. z 1962 r., Nr 64, poz. 303 ). Na podstawie § 2 ust 1 tego rozporządzenia zarząd mieniem gromadzkim należy do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów. Gromadzka rada narodowa:

1) ustala zasady zarządzania i sposób użytkowania mienia gromadzkiego z uwzględnieniem uprawnień mieszkańców gromad ( § 2 ust. 2 pkt 2 ),

Prezydium gromadzkiej rady narodowej na zasadach ustalonych przez gromadzką radę narodową sprawuje zwykły zarząd mieniem gromadzkim (§2 ust. 3).

Na podstawie z kolei art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191):

1. Mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone.

2. Przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych.

3. Sołectwom, utworzonym na obszarze dotychczasowych sołectw, które dysponowały mieniem gminnym, właściwe organy gminy przekażą składniki mienia komunalnego, o których mowa w ust. 1. Dotyczy to także składników mienia położonych poza obszarem gminy, w której znajduje się sołectwo.

Z analizy powyższych przepisów wynika zatem, że w celu określenia mienia gminnego art. 7 ust. 1 ustawy odsyła do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r., gdzie przewidziano, iż dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303), przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. z 1954 r. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad, jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (§ 1 pkt 1). Natomiast przez dawne gromady rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powoływaniu gromadzkich rad narodowych (§ 1 pkt 2).

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że w świetle powołanych przepisów kładka stanowi własność Gminy [...] i na Gminie spoczywa obowiązek utrzymania jej w należytym stanie, nie tylko jak na zarządcy, ale jak na właścicielu.

Nieuzasadnione są zarzuty Gminy dotyczące naruszenia przepisów postępowania prowadzących do powyższych ustaleń oraz brak wyczerpującego uzasadnienia. Ustalenia organów znajdują odzwierciedlenie w wyczerpującym materiale dowodowym. Organy zwróciły się do wszystkich podmiotów, na których potencjalnie obowiązek mógłby ciążyć, a następnie na podstawie zebranego materiału dokonały jego prawidłowej oceny. Fakt, że nie jest ona zgodna z oczekiwaniami skarżącej nie może świadczyć o nieprawidłowości co do jego przebiegu. Sąd zgadza się z dokonaną oceną. Protokół Komisji Mienia Gromadzkiego nie stanowi jedynie incydentalnego dokumentu, jak twierdziła skarżąca, lecz jest dowodem na to, że kładka stanowiła w owym czasie mienie gromadzkie, a w związku z tym mają do niej zastosowanie przepisy dotyczące przekształcenia tego prawa i w ich efekcie nadania jej statusu mienia gminnego.

W świetle powyższego za bezzasadny Sąd uznał postulat Gminy o ponownym nałożeniu obowiązku na właścicieli działek nad którymi przebiega kładka.

Odpowiedzialność Gminy nie została ukształtowana na podstawie art. 8 ust. 2 u.d.p., co czyni także bezzasadnymi zarzutu o odpowiedzialności gminy jako zarządcy drogi.

Przeprowadzone przez organ postępowanie w sprawie legalności budowy kładki zostało zakończone wydaniem przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania w całości ( decyzja z 24 lipca 2020 r., nr PINB.5160.2.1.2020 utrzymana w mocy decyzją WINB z 27 października 2020 r., nr OA.7721.7.7.2020 ). Ustalono, że kładka została wybudowana w latach 50-tych ubiegłego wieku, kiedy aktem regulującym sprawy budowy obiektów budowlanych było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216). Przepisy policyjno -budowlane tego rozporządzenia odnosiły się tylko do budynków, nie określały wymagań dotyczących budowy obiektów mostowych. W świetle powyższego organy obu instancji zgodnie przyjęły, że nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 P.b. z 1974 r. obligujące do wydania nakazu rozbiórki, nie zachodzą przesłanki do uznania przedmiotowej kładki za wybudowaną niezgodnie z art. 40 P.b. z 1974 r. obligujące organ nadzoru do wydania nakazu wykonania zmian czy przeróbek.

Wykonano zatem wskazówki Sądu z poprzedniego wyroku odnośnie do ustalenia w pierwszej kolejności legalności budowy obiektu.

Konsekwentnie do powyższych ustaleń i zgodnie ze wskazówkami WSA organ wszczął postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki – zawiadomienie z 18 stycznia 2021 r.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli.

Na podstawie z kolei art. 66 ust. 1 P.b.: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

2. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

W myśl z kolei art. 67 P.b. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonych decyzji: jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Z powyższego wynika, że nakazanie rozbiórki może być orzeczone w razie spełnienia dwóch przesłanek:

1) obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony oraz

2) obiekt nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy.

Wprawdzie z brzmienia niniejszego przepisu nie wynika, aby dotyczył on stanu technicznego obiektu budowlanego, to jednak użycie sformułowania "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" wskazuje, że stan techniczny obiektu budowlanego nie jest bez znaczenia. Systematyka rozdziału 6 prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że celem zawartych w nim przepisów jest zapewnienie należytego stanu technicznego obiektów budowlanych. Dlatego też, stosując wykładnię systemową, art. 67 P.b. nie można traktować jako regulacji oderwanej od kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Fakt, że niniejszy przepis umożliwia daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 64 Konstytucji RP), przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni i wymaga rozważnego stosowania. Przejawem rozszerzającej wykładni byłoby dopuszczenie do wydania, na podstawie art. 67 ust. 1 P.b., nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z pominięciem oceny jego stanu technicznego.

Na uwagę zasługuje wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 515/08, w którym wskazano, że zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1, odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 515/08; wyrok NSA 21 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 864/19; z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 669/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r., sygn. II SA/Po 799/19). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 67 dotyczy obiektów budowlanych nieużytkowanych. W związku z powyższym na jego podstawie organ nie może nakazać rozbiórki obiektu budowlanego użytkowanego przez właściciela (wyrok NSA w Lublinie z dnia 16 grudnia 1999 r., II SA/Lu 1462/98 ).

Podzielając to stanowisko, można powiedzieć, że brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli z wykonanej ekspertyzy wynika, że obiekt nadaje się do remontu oraz właściciel zamierza przeprowadzić prace remontowe. Dokonując ustaleń, w wyniku których może dojść do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organ powinien ustalić stan techniczny obiektu aktualny na dzień podejmowania decyzji.

Tak więc, zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem będzie również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie.

W sprawie organy zgodnie przyjęły, że mamy do czynienia z obiektem objętym zakazem użytkowania, czyli nieużytkowanym, co nastąpiło wskutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipa 2019 r., nr [...]. Tymczasem wydanie powyższej decyzji było skutkiem z jednej strony złego stanu technicznego kładki, z drugiej zaś niemożności ustalenia na tamtym etapie postępowania podmiotu obowiązanego do usunięcia nieprawidłowości i miało na celu zabezpieczanie przed ewentualnym wystąpieniem szkód związanych z jego użytkowaniem. Natomiast nie można stwierdzić, że obiekt ten wcześniej nie był użytkowany. Wręcz przeciwnie z akt sprawy wynika, że Gmina na prośbę mieszkańców dokonywała okresowych napraw kładki poprzez chociażby wymianę desek w podłożu. Również z uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2019 r. nr [...] wynika, że kładka jest użytkowana, a także, że została przez nią wyznaczona ścieżka rowerowa. Podobnie Sąd w uzasadnieniu do wydanego poprzednio wyroku o sygn. akt II SA/Rz 976/19 wskazał, że z kładki korzystają mieszkańcy dwóch połączonych nią miejscowości.

Z powyższego zatem wynika, że przed podjęciem w ramach niniejszego postępowania decyzji o zabezpieczeniu, kładka była użytkowana. Dotychczasowy brak podjęcia czynności w ramach utrzymania kładki wynikał z nieustalenia podmiotu obowiązanego. Gmina w toku postępowania konsekwentnie podważała istnienie tej odpowiedzialności po swojej stronie nie wypowiadając się w kwestii ewentualnego utrzymania kładki i dokonania w związku z tym niezbędnych prac.

Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 marca 2021 r. z udziałem właścicieli działek, nad którymi przebiega kładka, a także przedstawiciela Gminy [...] P.Ś. wynika, że wszyscy zgodnie stwierdzili, że stan kładki jest zły. P.Ś. oświadczył, że Gmina na ten moment nie planuje remontu ponieważ nie zabezpieczyła środków na ten cel. Obecny na rozprawie sołtys P.S. wskazał, że stan kładki jest zły, ale nadaje się do naprawienia, a także, że mieszkańcy będą dążyć do ratowania obiektu ponieważ jest potrzebny.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że o ile nie budzi wątpliwości wskazanie Gminy [...] jako podmiotu obowiązanego do utrzymania kładki w należytym stanie technicznym, o tyle nie wyjaśniona została wola Gminy co do dalszego utrzymania kładki, przez co wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu jest co najmniej przedwczesne. Wprawdzie organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że powstałe uszkodzenia oraz zużycie techniczne obiektu przekładają się też na brak opłacalności ekonomicznej przeprowadzenia jego remontu, gdyż taki remont mógłby się wiązać z budową nowego obiektu, której organ nadzoru budowlanego nie może nakazać, jednak twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi ustaleniami. Ponadto w sposób nieuprawniony przypisano twierdzeniom Gminy w toku postępowania administracyjnego, o tym że nie planuje remontu kładki oraz nie zabezpieczyła środków finansowych na ten cel, brak zainteresowania remontem obiektu. Kwestia stanu technicznego dla oceny zasadności remontu w ogóle nie podlegała ocenie, a brak woli Gminy co do ewentualnego remontu stanowił konsekwencję stanowiska Gminy negującej istnienie po jej stronie obowiązku nadzoru nad obiektem. Sąd zwraca przy tym uwagę na brak spójności organu w przyjętych twierdzeniach. Z jednej strony organ I instancji, a za nim organ II instancji twierdzą, że obiekt nie nadaje się do remontu, z drugiej zaś, że Gmina nie zabezpieczyła środków na ten cel, co świadczy o braku woli w przeprowadzeniu remontu.

Bez analizy czy w istocie stan obiektu nie pozwala na jego remont, a przede wszystkim bez ustalenia woli Gminy w tym zakresie przedwczesne jest nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a., a także decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawione przez Sąd stanowisko, jak również wykładnię przepisów. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.