Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 973/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art, 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 36,
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 104, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 46 ust. 1, art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e, § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: zał. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: art. 4, art. 14 ust. 8, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. D. i K. D. - Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania Z. D. i K. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], [...] przy [...] w [...] na działce [...] [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem datowanym na [...] marca 2019 r., złożonym dzień później, [...] S.A. wystąpiła o udzielenie jej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], [...] przy [...] w [...] na działce [...]. Do wniosku załączyła między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 1-48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie organ, określiwszy krąg stron postępowania i utrwaliwszy w aktach niezbędne wypisy z rejestru gruntów (k. 49-57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania, umożliwiając tym samym zapoznanie się z aktami sprawy (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b."), zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości, w tym do określenia czy i ewentualnie jak duże są planowane niwelacje terenu, dostarczenia wszystkich oświadczeń projektantów i sprawdzających, jak również dostarczenia decyzji środowiskowych uwarunkowaniach (k. 69 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odpowiedzi datowanej na [...] maja 2019 r. przedstawiciel [...] S.A. wskazał, że spółka nie planuje żadnych zmian w niwelacji terenu, natomiast jeden z rysunków (Z.01) uzupełniono o wskazanie rzędnej terenu z miejsca planowanej wieży. Dalej dodał, że wymagane oświadczenia projektantów znajdują się za stroną tytułową projektu. Gdy chodzi natomiast kwestię decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawiciel inwestora zaznaczył, że zgodnie z przedłożoną kwalifikacją przedsięwzięcia i analizą środowiskową inwestycja nie zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Osie głównych wiązek promieniowania wyznaczone dla każdego azymutu znajdą się poza miejscami dostępnymi dla ludności. Szczegółowa analiza przeprowadzona w ramach dokumentów "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza środowiskowa", stanowiących integralną część projektu budowlanego, wskazują, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta – powołując się na art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") – poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów (k. 75 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. uwagi dotyczące inwestycji złożyli Z. D. i K. D.. Wnieśli oni o wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ich zdaniem budowa stacji bazowej telefonii komórkowej leży w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz prawnie chronionymi interesami uczestników postępowania. Tym ostatnim uniemożliwi korzystanie z nieruchomości, które mają obecnie przeznaczenie budowlane. Inwestycja doprowadzi także do naruszenia standardu ochrony środowiska.

Z. D. i K. D. dodali, że przed wydaniem decyzji organy powinny ustalić obszar występowania pól elektromagnetycznych i na ich podstawie dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania poza z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązek promieniowania, ukształtowania terenu oraz jego potencjalnego zagospodarowania (k. 90-91 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], [...] Starosta, powołując się na art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] (k. 93-94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji złożyli Z. D. i K. D.. Domagali się oni zmiany zaskarżonej decyzji poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (względnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia). Odwołujący się zarzucili przy tym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe uznanie, że projekt pozostaje w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan w ogóle nie przewiduje budowy wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej; art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, ograniczenie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy) oraz art. 107 K.p.a. poprzez sporządzenie treści decyzji i jej uzasadnienie w sposób lakoniczny, ogólnikowy, z pominięciem zawarcia należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także ustosunkowania się do podnoszonych przez odwołujących się zastrzeżeń (k. 2-12 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłaszania żądań (k. 18 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Następnie do akt sprawy wpłynęło stanowisko [...] S.A. datowane na [...] sierpnia 2019 r. (k. 42-45 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Spółka wyraziła pogląd, że pozwolenie na budowę jest zgodne z prawem. Odnosząc się do odwołania zaznaczyła, że wbrew rozważaniom Z. D. i K. D. z wyroku II SA/Po 648/11 (przywołanego w uzasadnieniu odwołania – uw. Sądu) wcale nie wynika, że lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy nie przewiduje ich plan. Reguluje to art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2410, dalej "u.w.r.u."), który wyklucza ustanowienie w planach miejscowych zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Ponadto art. 46 ust. 2 u.w.r.u. stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Wskazując na powyższe [...] S.A. podsumowała, że skoro jest tak, jak podniesiono w odwołaniu, to jest, że w planie nie przewiduje się budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, to oznacza, że znajdzie zastosowanie przywołany art. 46 ust. 2 u.w.r.u.

Zdaniem inwestora nie są zasadne także pozostałe zarzuty odwołania. Projektowana wieża nie jest budynkiem, a budowlą, stąd nie ma do niej zastosowania ograniczenie wysokości budynków zapisane w planie. Inwestycja, z uwagi na jej parametry nie zalicza się także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – dalej "r.ws.p.2010"; obecnie akt ten nie obowiązuje, został zastąpiony nowym rozporządzeniem – uw. Sądu). [...] S.A. dodała też, że obszar oddziaływania planowanego obiektu (wbrew odwołaniu) został wyznaczony i uczyniono to na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż 0,1 m2, które występują na wysokości zawieszenia anten z uwzględnieniem ich możliwego pochylenia. Badano to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883; obecnie rozporządzenie to nie obowiązuje, gdyż zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, Dz. U. poz. 2448 – uw. Sądu).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu) M. D. poparła odwołanie Z. D. i K. D. (k. 54-55 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał rozstrzygnięcie Starosty w mocy. Przytoczywszy treść art. 4 i 5 oraz art. 35 P.b. organ odwoławczy wskazał, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] [...], w skład której wchodzi budowa stalowej wieży kratowej typu [...] o wysokości 42,5 m n.p.t. (wraz z odgromnikami 44,80 m n.p.t.) oraz montaż 8 anten sektorowych, 3 anten radioliniowych oraz modułów radiowych, zlokalizowana będzie na działce [...]. Na terenie tym obowiązuje plan zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] ([...]). Projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 3UP - tereny zabudowy usługowo-produkcyjnej, dla którego dopuszczono m.in. lokalizację obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 3 ust. 2 planu miejscowego). Szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano w § 24 planu.

Wojewoda wywodził dalej, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – uw. Sądu; dalej "u.p.z.p.") w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ponadto ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., zaznacza, że plan jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że jest on aktem normatywnym wyrażającym przepisy prawa obowiązującego na obszarze danej gminy i stanowi podstawę działania organów administracji publicznej. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewoda podkreślił, że nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu od jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Należy mieć na uwadze, iż wolność zagospodarowania i zabudowy działki w granicach wyznaczonych przepisami u.p.z.p. doznaje ograniczeń właśnie w przepisach Prawa budowlanego. Nie zawsze więc to, co mieści się w granicach wyznaczonych przepisami planistycznymi, będzie jednocześnie w danym przypadku bezwarunkowo możliwe do realizacji bez naruszenia przepisów budowlanych.

Dalej Wojewoda wywodził, że wedle projektu budowlanego inwestycja obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, będącej urządzeniem nadawczo-odbiorczym złożonym z urządzeń telekomunikacyjnych oraz konstrukcji nośnej. Stanowi ona niekubaturowy obiekt infrastruktury technicznej zaliczony (w zakresie łączności publicznej) do inwestycji celu publicznego, która została w dniu [...] października 2018 r. pozytywnie zaopiniowana przez Szefostwo Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP (pismo nr [...]). Projektowana wieża stalowa typu [...] o wysokości całkowitej 44,80 m n.p.t (wieża wraz z iglicą odgromową) posadowiona będzie na monolitycznej płycie fundamentowej o wymiarach 7,97m x 9,20 m i grubości 0,80 m wkopanej na głębokość 1,3 m. Trzony wieży przymocowane będą za pomocą kotew do płyty fundamentowej. W ramach przedmiotowego projektu na wieży przewiduje się instalację 8 anten sektorowych pracujących w pasmach 1800, 800, 2100 MHz (anteny: S1A1, S2A1, S3A1, S4A1) oraz 900 i 2600 MHz (anteny: S1A2, S2A2, S3A2, S4A2), skierowanych na azymut 10° (S1A1, S1A2), 100° (S2A1, S2A2), 190° (S3A1, S3A2) i 280° (S4A1, S4A2). Zgodnie z załączonymi do projektu budowlanego danymi technologicznymi (str. 9, 163, 181) wszystkie anteny sektorowe zostaną zamontowane na wysokości 38,8 m n.p.t. (wysokość środka anteny). Anteny skierowane na azymucie 10° i 280° będą miały możliwość mechanicznego jej pochylenia (tilt) w zakresie 0-8°, natomiast anteny skierowane na azymut 100° i 190° zaprojektowano w zakresie 0-7°. Jak wskazano w kwalifikacji przedsięwzięcia anteny sektorowe A1 na azymucie 10° i 280° posiadać będą maksymalną równoważną moc promieniowana izotropowo (EIRP) wynoszącą 4997W, anteny A2 - 4980W, natomiast anteny skierowane na azymut 100° i 190° - w przypadku typu A1 - 9981 W, a typu A2 - 9971 W.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest więc ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie należące do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" określono w § 2 ust. 1 pkt 7 r.ws.p.2010, natomiast przedsięwzięcia "mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" wymieniono enumeratywnie w § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010. Należy wskazać, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowania w obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Wojewoda wyjaśnił, że do badanej inwestycji znajdą zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f r.ws.p.2010. Dotyczą one instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny z sektora 10° i 280° wynosi nie mniej niż 2000W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Gdy chodzi o miejsca dostępne dla ludności wyznaczone dla azymutu 100° i 190° organ ustalił, że przy mocy EIRP wynoszącej nie mniej niż 5000W miejsca dostępne dla ludzi należy weryfikować w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego.

Wojewoda zaznaczył, że wiązki wykreślone na s. 170-174 projektu budowlanego, przy uwzględnieniu maksymalnego pochylenia osi, przebiegać będą na wysokości od 18 m w kierunku azymutów 10° i 280° do 14,6 m dla azymutów 100° i 190°. Z kolei miejsca dostępne dla ludności występować będą w przestrzeni na wysokości od 1,0 m (3,0 m - 2,0 m) nad dozwoloną planem miejscowym zabudową wzdłuż azymutów 10° i 280°, natomiast w kierunku azymutu 100° od 2,2 m (4,2 m-2,0 m) dla zabudowy oznaczonej planem symbolem 3U do 3,6 m (5,6 m - 2,0 m) dla zabudowy określonej symbolem 39 MN oraz 3,6 m (5,6 m - 2,0 m) w kierunku azymutu 190°. W ocenie Wojewody zaprojektowane w stacji bazowej wektory nie spowodują ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek nad którymi przechodzą. Zgodnie z załączoną kwalifikacją przedsięwzięcia w odległości 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten sektorowych (dla azymutów 10°, 100°, 190° i 280°) na wysokości 2,0 m pod wektorem nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, co oznacza, iż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Wojewoda dodał dalej, że nie oznacza to, iż ludność nie jest chroniona przed ponadnormatywnym promieniowaniem elektromagnetycznym, bowiem podmiot podejmujący działalność mogącą oddziaływać na środowisko ma prawo prowadzić swoje przedsięwzięcia, o ile nie przekracza dopuszczalnych poziomów tego oddziaływania, określonych w stosownym rozporządzeniu. Za "miejsca dostępne dla ludzi" zgodnie z zał. 2 pkt 11 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów uznaje się przestrzenie do wysokości 2,0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie, przy czym zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ochrony środowiska (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 – uw. Sądu) za miejsca dostępne dla ludności traktuje się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Organ wyraził pogląd (za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 719/09), że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Należy zatem uwzględnić nie tylko aktualny sposób zagospodarowania terenów sąsiednich, nad którymi przechodzą osie główne wiązek promieniowania anten, ale także przewidywany sposób ich zabudowy w świetle obowiązujących przepisów.

Dalej organ odwoławczy dokonał weryfikacji projektu pod kątem zachowania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w postaci granicznych wielkości fizycznych, których nie można przekroczyć. Dopuszczalna wielkość pola elektromagnetycznego w zakresie 300 MHz - 300 GHz (przedział pracy przedmiotowej stacji bazowej) jest określona wartością średniej jej gęstości, która wynosi 0,1 W/m2. Zasięg występowania opisanego wyżej pola elektromagnetycznego przedstawiono na planie zagospodarowania terenu (s. 14 projektu budowlanego) jak i na rys. 2 analizy środowiskowej (s. 189 projektu budowlanego). Z przedstawionych rzutów poziomych, na których zaznaczono obwiednie kumulowanych wartości promieniowania elektromagnetycznego nie mniejszych niż dopuszczalne 0,1 W/m2 wynika, że zasięg oddziaływania stacji bazowej obejmować będzie działki o [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wojewoda zaznaczył, że na s. 190-193 przedstawiono rzuty pionowe zasięgu występowania pola elektromagnetycznego, z uwzględnieniem możliwości zabudowy działek, nad którymi występuje, przy najbardziej niekorzystnej konfiguracji anten, to jest tilcie 8ş dla azymutu 10ş (88 m od anteny wartości promieniowania zostaną przekroczone na wysokości 26 m, czyli 11 m nad możliwym poziomem zabudowy dla obszaru 3UP), dla azymutu 110ş (wartość promieniowania nie mniejsze niż dopuszczalne wystąpią 124,8 m od anteny na wysokości 21,6 m, czyli 9,6 m nad dozwoloną planem zabudową dla terenu 3U), dla azymutu 190ş (wartość promieniowania przekroczy dopuszczalne poziomy w odległości 124,8 m od anteny i wystąpi na wysokości 21,6 m na terenach 1KDZ i 3UP, gdzie dopuszczalna wysokość budynków może wynieść 16,2 m) i dla azymutu 280ş (wartość promieniowania przekraczająca dopuszczalne poziomy wystąpi 88,0 m od stacji i na wysokości 25,1 m, czyli 10,1 m powyżej maksymalnej wysokości budynków wedle planistycznego symbolu 3UP). Na tej podstawie Wojewoda doszedł do przekonania, że ochrona przez promieniowaniem o wartości 0,1 W/m2 zostanie zapewniona, gdyż ludność nie będzie miała dostępu do miejsc ich występowania.

Wojewoda wyjaśnił też, że w obowiązującym na terenie inwestycji planie miejscowym nie ma postanowień zabraniających sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Wskazał dalej, iż plan trzeba też interpretować w kontekście art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u., gdzie uznano, że przeznaczenie usługowo produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Weryfikując parametry inwestycji w kontekście możliwości nakładania się pól elektromagnetycznych Wojewoda nadmienił, że najbliższe stacje bazowe sieci [...] i [...] znajdują się na działkach [...] (odległość 1,11 km) i [...] (odległość 0,39 km). Pierwsza z nich jest zbyt odległa, aby mogło dość do kumulacji oddziaływań, natomiast znane organowi dane rozkładu pól dla stacji bazowej [...] pozwalają wykluczyć kolizję wiązek oddziaływania elektromagnetycznego.

W skardze Z. D. i K. D. ponowili zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania (k. 3-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 8 akt sądowych).

W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. stanowisko w sprawie wyraziła uczestniczka postępowania i właścicielka działki [...] – [...] S.A. w [...]. Wskazała między innymi, że o ile stacja bazowa znajduje się w niewielkiej odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej, to jednak jako taka usytuowana jest na terenie zabudowy usługowo-produkcyjnej. [...] S.A. przyznała, że oddziaływanie inwestycji powinno zapewniać bezpieczeństwo na obszarze zabudowy mieszkaniowej. Zarazem dodała, że literalne brzmienie art. 46 ust. 2 u.w.r.u. prowadzi do wniosku, iż sąsiedztwo takich funkcji nie stanowi przeszkody w realizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] przy [...] w [...] na działce [...] gmina [...]

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w sprawie były zatem przepisy P.b., zwłaszcza art. 35 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Sąd – dokonawszy analizy całego materiału dowodowego – nie miał wątpliwości, że zachodziły podstawy do zatwierdzenia przedłożonego przez [...] S.A. projektu budowlanego i do udzielenia tej spółce pozwolenia na budowę dla projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...].

Skład orzekający nie dopatrzył się, aby organy w jakikolwiek sposób naruszyły wskazane w skardze przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego w administracji (art. 6, 7, 8, 77 i 80 K.p.a.). Organy obu instancji zbadały wszystkie istotne dla sprawy kwestie, w szczególności rozważyły dopuszczalność inwestycji w kontekście przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb [...] ([...]), zweryfikowały, czy nie zachodzi potrzeba ewentualnego wymagania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wreszcie sprawdzały zakres oddziaływania ponadnormatywnego pól elektromagnetycznych. Ustalenia z postępowania administracyjnego znalazły swój wyraz w decyzjach, przy czym o ile decyzja Starosty uzasadniona została nieco skrótowo, to z całą pewnością najwyższe standardy w zakresie odpowiedniego umotywowania rozstrzygnięcia w świetle art. 107 § 3 K.p.a. spełniła decyzja Wojewody. Jej uzasadnienie jest obszerne, szczegółowe i rzeczowe oraz zawiera zindywidualizowane odniesienia do materiału dowodowego, w tym także do konkretnych kart projektu budowlanego. Zdaniem Sądu nie można więc także uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. (tak przedstawionego w skardze).

Zasadniczym materialnoprawnym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Z. D. i K. D. koncentrują się na wykazaniu, że plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...] w ogóle nie przewiduje budowy wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący podkreślają, że tego typu inwestycji nie dopuszczono w nim tak w oparciu o art. 15 u.p.z.p., jak i stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z. D. i K. D. na kilku stronach skargi przedstawiają obszerną argumentację mającą na celu wykazanie, że intencją uchwały [...] nie było dopuszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej (k. 4-6 akt sądowych).

W ocenie Sądu znaczna część wywodu skargi w zakresie opisanym wyżej jest zbędna, gdyż zgodnie z przepisem szczególnym – art. 46 ust. 2 u.w.r.u. – warunkiem dopuszczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczenie jej w planie miejscowym. W myśl wskazanego przepisu, przy braku stosownych postanowień planu, tego typu inwestycje mogą być lokalizowane, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W zdaniu drugim art. 46 ust. 2 u.w.r.u. stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Działka inwestycyjna [...] objęta jest w planie [...] symbolem 3UP, czyli zabudowy usługowo-produkcyjnej (zob. k. 58 verte i 56 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Stosownie więc do art. 46 ust. 2 u.w.r.u. projektowana przez [...] S.A. inwestycja z zakresu łączności publicznej może być na tym terenie zlokalizowana.

Gdy chodzi o wysokość wieży, to wbrew argumentom skargi ograniczenie z § 24 pkt 2 lit. d planu [...] nie ma do niej zastosowania. Maksymalna zapisana tam wysokość dotyczy tylko budynków, a wieża stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest budynkiem, tylko jest budowlą.

Kwestią budzącą obawy skarżących, co opisano w końcowej części uzasadnienia skargi, jest możliwe niekorzystne oddziaływanie pól elektromagnetycznych anten projektowanej stacji bazowej. Sąd pod tym kątem dokładnie przeanalizował decyzję Wojewody i zweryfikował jego ustalenia w kontekście materiału dowodowego.

Zdaniem składu orzekającego, w realiach sprawy, w oparciu o konkretne dokumenty projektowe (s. 170-174 projektu budowlanego) jednoznacznie przesądzić można, że osie główne wiązek promieniowania wyznaczone stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e i f r.ws.p.2010 nie osiągną miejsc dostępnych dla ludności, przy założeniu nawet maksymalnego (w aspekcie wysokościowym) wykorzystania możliwości zagospodarowania terenów otaczających inwestycję – 3UP, 39MN i 27MN. Inwestycja więc, z uwagi na jej parametry i przestrzenny rozkład ukierunkowanych osi wiązek przy uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo poszczególnych anten, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Warto w tym miejscu podkreślić, że analiza, jaką przedstawił Wojewoda, gdy chodzi o weryfikację stacji bazowej telefonii komórkowej pod kątem r.ws.p.2010 jest bardzo szczegółowa, wyczerpująca i nie budzi wątpliwości.

Sąd nie dopatrzył się także żadnych uchybień organu, gdy chodzi o sprawdzenie projektu pod kątem ewentualnych przekroczeń pól elektromagnetycznych w kontekście obowiązującego na datę decyzji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 – obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Przedłożony przez [...] S.A. projekt jest w tym aspekcie rzetelnie opracowany. Zawiera on odrębną część zatytułowaną "Analizą środowiskową" (k. 177-193 projektu budowlanego), składającą się z danych w formie opisu (informacje ogólne, charakterystyka przedsięwzięcia, przewidywane wielkości emisji), wskazania źródeł oraz szczegółowych rysunków – przekrojów pionowych i poziomych ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych. W świetle projektu, którego zresztą Wojewoda szczegółowo przeanalizował w uzasadnieniu decyzji, nie budzi wątpliwości, że pole elektromagnetyczne o gęstości mocy 0,1 W/m2, czyli takie, w obrębie którego ludzie nie powinni przebywać, nie osiągnie miejsc dostępnych dla ludności. Warto dodać, że pole to nie osiągnie tych miejsc nawet przy hipotetycznym założeniu wykorzystania przez właścicieli nieruchomości maksymalnych możliwości zagospodarowania terenów otaczających inwestycję. Na każdym azymucie wiązki ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego generowane przez anteny stacji bazowej [...] S.A. kończyć się będą (osiągając najniższy pułap) w miejscach położonych nadal znacznie wyżej od poziomów możliwej zabudowy.

Podsumowując przedstawione rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie naruszają prawa. Sąd oddalił więc skargę Z. D. i K. D. jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 82 akt sądowych).