Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1148/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skarg Instytutu G. i C. P. w W., M. M. i J. W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję własną z dnia [...] r. znak [...] w części w jakiej dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczący przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. w części opisanej w pkt 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.11 decyzji, tj. w zakresie nieruchomości:

1. Lwh [...] nr parceli [...]

2. Lwh [...] nr parceli [...]

3. Lwh [...] nr parceli [...]

4. Lwh [...] nr parceli [...]

5. Lwh [...] nr parceli [...]

6. Lwh [...] nr parceli [...]

7. Lwh [...] nr parceli [...]

8. Lwh [...] nr parceli [...]

9. Lwh [...] nr parceli [...]

10. Lwh [...] nr parceli [...]

i stwierdził, że orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 18 marca 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczący przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. zostało wydane z naruszeniem z naruszeniem prawa w zakresie nieruchomości:

1. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

2. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

3. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

4. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

5. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

6. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

7. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

8. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

9. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

10. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

oraz utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. w pozostałym zakresie.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...]r. Minister Zdrowia działając na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych orzekł o przejęciu na własność Państwa następujących przedsiębiorstw uzdrowiskowych:

a) R. Z. – własność dr A. K., dr. K. K., H. W. z K. i Innych właścicieli;

b) B) S., własność A. S.

c) C) Ż.-Z., własność firmy Ż.-Z. sp. z o.o. w Ż.

Wnioskiem z dnia [...] r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie ww. orzeczenia bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...]r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości uzdrowiskowych R. Z. (część "a" orzeczenia).

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosków "U. R." SA, Zarządu Województwa [...], Gminy R. oraz Instytutu G. i C. P. o/t w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S., Ż. Z. na własność państwa (M.P. z 1948 r., Nr 30, poz. 111) w części "a" dotyczącej uzdrowiska R. Z., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...]r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...]r. złożyły "U. R." SA z siedzibą w R.-Z., Zarząd Województwa [...] i Gmina R. reprezentowana przez jej Burmistrza.

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 841/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r; w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz w pkt 3 orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ nadzoru wyjaśni w pierwszej kolejności przedmiotowy zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] r., i na tej podstawie ustali krąg wszystkich stron postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa przedstawionym w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zapewniając im czynny udział w postępowaniu, z ewentualnym wykorzystaniem środków procesowych służących zapewnieniu reprezentacji stronom nieznanym z miejsca pobytu.

Skargi kasacyjne od ww. wyroku z dnia 11 czerwca 2007 r. wnieśli M. M., J. W., I. W., M. Wi.

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1724/07 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. W., I. W., M. W. jako niemającą uzasadnionych podstaw, odrzucił skargę kasacyjną M. M. wobec braku oparcia jej o jedną z podstaw kasacyjnych oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2011 r. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T.-S., M. T. S. i K. S., reprezentowani przez pełnomocnika T. P., wnieśli o wydanie decyzji częściowej o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia w zakresie 13 dawnych parcel:

1. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

2. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

3. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

4. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

5. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...] i [...]

6. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka o nr ewidencyjnych [...] i [...]

7. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

8. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

9. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

10. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

11. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

12. Lwh [...], nr parceli [...], obecnie działka [...]

13. Lwh [...], nr parceli [...], obecnie działka [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczący przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. w zakresie następujących nieruchomości:

1. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

2. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

3. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

4. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

5. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...] i [...]

6. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka o nr ewidencyjnych [...] i [...]

7. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

8. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

9. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

10. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

11. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

12. Lwh [...], nr parceli [...], obecnie działka [...]

oraz w pkt 2 stwierdził, że orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...]r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. w zakresie nieruchomości Lwh [...], nr parceli [...], obecnie działka [...] zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane w oparciu o art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) – dalej jako "ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r." oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Organ wskazał na brzmienie art. 2 ust. 7 ww. ustawy stanowiącego, że o przejściu na własność Państwa orzeka właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister, którego orzeczenie jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu do Najwyższego Trybunału Administracyjnego, a także, iż Rada Ministrów określi tryb postępowania, w którym nastąpi przejęcie przedsiębiorstwa. Jednocześnie art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy wymieniał przedsiębiorstwa, które mogły być przejęte za odszkodowaniem na własność Państwa. W myśl ust. 3 i 4 art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. poszczególne przedsiębiorstwa istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, a nie podpadające pod ust. 1, mogły być przejęte na własność przez Państwo na podstawie uchwały Rady Ministrów, powziętej na wniosek zainteresowanego ministra, jeśli posiadały one faktyczną wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej. Orzeczenie w trybie tego przepisu mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu na własność Państwa danego przedsiębiorstwa. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] r. Minister Zdrowia zwrócił się do Prezydium Rady Ministrów z wnioskiem o powzięcie przez Radę Ministrów uchwały w przedmiocie przejęcia na własność Państwa trzech przedsiębiorstw uzdrowiskowych posiadających wyłączność produkcji wód leczniczych i posiadających podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej tj. R. Z. – własność dr A. K., dr. K. K., H. W. z K. i Innych właścicieli; S., własność A. S. i Ż.-Z., własność firmy Ż.-Z. sp. z o.o. w Ż. Minister wskazał, że po rozpoznaniu ww. wniosku Rada Ministrów, działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., podjęła uchwałę w dniu [...] r. wskazując, że objęte uchwałą trzy przedsiębiorstwa posiadają faktyczną wyłączność produkcji wód leczniczych i podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej, powierzając wykonanie przedmiotowej uchwały Ministrowi Zdrowia. Tym samym Minister Zdrowia wydał w dniu [...] r. kontrolowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie. Organ wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. wynika, że przedsiębiorstwa nie wymienione w ust. 1, a istniejące w dniu wejścia w życie ustawy mogły być przejęte na wniosek o ile posiadały wyłączność produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej. Tym samym z treści tego przepisu wynika, że miał on zastosowanie do przedsiębiorstw przemysłowych, nie zaś przedsiębiorstw uzdrowiskowych, które nie tylko nie były przedsiębiorstwami produkcyjnymi, ale również nie spełniały przesłanki "produkcji w ważnych gałęziach gospodarki narodowej". Ponadto Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468), obowiązującym w dacie wydania orzeczenia, zakłady lecznicze, zdrojowiska i uzdrowiska nie stanowiły przemysłu w rozumieniu tego rozporządzenia. Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe należały bowiem do przedsiębiorstw handlowych, które w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. mogły być przejmowane w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a które nie znajdują zastosowania do uzdrowiska R. Z., jak również właścicieli tego uzdrowiska. Ponadto wywłaszczenie przedsiębiorstw uzdrowiskowych mogło następować na podstawie ustawy z dnia 23 marca 1922 r. o uzdrowiskach (Dz. U. Nr 31, poz. 254), która obowiązywała do 1966 r. Powyższe oznacza, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia istniały przepisy szczególne dotyczące możliwości przejmowania uzdrowiska R., a tym samym nie zastosowanie tych przepisów stanowiło rażące naruszenie prawa. Nadto kontrolowane orzeczenie z 1948 r. nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego, co zdaniem organu również stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Jednakże zdaniem Ministra Zdrowia najważniejszą przesłanką stwierdzenia nieważności był fakt, że Uchwała Rady Ministrów w sprawie przejęcia m.in. R. Z. została podjęta dopiero w dniu [...] r., a zatem po upływie terminu wynikającego z art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., tj. po 31 marca 1947 r. Minister wskazał, że podziela w pełni wyniki ustaleń co do sprzeczności kontrolowanego orzeczenia z art. 3 ust. 6 ww. ustawy poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV S.A. 3919/01 zapadłego w analogicznej sprawie tj. w zakresie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w odniesieniu do uzdrowiska S. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że kontrolowane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister wskazał, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności jest wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Badając kontrolowaną decyzję organ stwierdził, że w wyniku jej wydania został zapoczątkowany proces różnego rodzaju przekształceń własnościowych. Minister wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się akt notarialny z dnia [...] r. rep. [...] nr [...] mocą którego Instytut G. i C. P. w W. darował na rzecz Gminy Miasta R. prawo wieczystego użytkowania działki ewidencyjnej nt [...] o obszarze [...] ha (dawna parcela [...], lwh [...]), położonej w R. oraz budynek zabytkowy [...], stanowiący nieruchomość odrębną, położoną na tej działce. W ocenie Ministra zaszły zatem nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w zakresie ww. działki. Jednocześnie w odniesieniu do pozostałych działek objętych wnioskiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaszły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym należało stwierdzić nieważność w tej części przedmiotowego orzeczenia.

Z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Instytut G. i C. P. w W.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Zdrowia uchylił decyzję własną z dnia [...]r. znak [...] w części w jakiej dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...]r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. w części opisanej w pkt 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.7, 1.8, 1.9, 1.10, 1.11 decyzji, tj. w zakresie nieruchomości:

11. Lwh [...] nr parceli [...]

12. Lwh [...] nr parceli [...]

13. Lwh [...] nr parceli [...]

14. Lwh [...] nr parceli [...]

15. Lwh [...] nr parceli [...]

16. Lwh [...] nr parceli [...]

17. Lwh [...] nr parceli [...]

18. Lwh [...] nr parceli [...]

19. Lwh [...] nr parceli [...]

20. Lwh [...] nr parceli [...]

i stwierdził, że orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...]r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych R. Z., S. oraz Ż. Z. (M.P. Nr 30, poz. 111) w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Z. zostało wydane z naruszeniem z naruszeniem prawa w zakresie nieruchomości:

11. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

12. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

13. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

14. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

15. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

16. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

17. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

18. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

19. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

20. Lwh [...] nr parceli [...], obecnie działka [...]

oraz utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu Minister powtórzył rozważania dotyczące zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z trybem wydania kontrolowanego orzeczenia, jak również wynikające z zastosowania przepisów nie odnoszących się do przedsiębiorstw uzdrowiskowych i brakiem właściwego uzasadnienia decyzji. Jednocześnie w odniesieniu do nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z treści art. 156 § 2 k.p.a. Minister wskazał, że ustalenia decyzji z dnia [...] r. w odniesieniu do dawnej parceli [...], lwh [...] są prawidłowe. Jednocześnie w odniesieniu do pozostałych działek, wobec zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił postanowieniem z dnia [...]r. dowód z opinii biegłego geodety celem: 1) ustalenia na podstawie ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy, kto był i obecnie jest właścicielem nieruchomości położonych w R. przejętych kontrolowanym orzeczenie i wymienionych w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] r. oraz jak ewentualnie przebiegały zmiany prawa własności tych nieruchomości, jak również wskazania istniejących innych tytułów cywilnoprawnych, 2) które z nieruchomości przejętych na podstawie ww. orzeczenia z dnia [...] r. i wymienionych w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] r. były przedmiotem decyzji administracyjnych albo zostały zbyte na rzecz osób trzecich lub zostały przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego, w okresie od [...] r. do chwili obecnej, 3) ustalenia na podstawie ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i akt sprawy czy następowały zmiany granic nieruchomości objętych protokołem zdawczo-odbiorczym oraz ich numeracji, a jeżeli tak o przedstawienie chronologicznym tych zmian, 4) aktualnych numerów ewidencyjnych przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że opinia została sporządzona i następnie uzupełniana na skutek zgłaszanych przez strony postępowania. Organ wskazał, że ostatecznie biegły ustalił zmiany przedmiotowe i właścicielskie tych nieruchomości wskazując, że parcela [...] z lwh [...] łącznie z parcelą [...] z lwh [...] stanowią obecnie działkę ew. [...] o pow. [...] ha będącą własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy R., parcela [...] z lwh [...] stanowi obecnie część działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś działka jest w użytkowaniu wieczystym Instytutu G. i C. P. w W., parcela [...] z lwh [...] łącznie z parcelą [...] z lwh [...] stanowią działkę ew. [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym P. R. K., parcela [...] z lwh [...] stanowi obecnie część działki ew. nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, parcela [...] z lwh [...] łącznie z parcelą [...] z lwh [...] stanowią działkę ew. [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym Instytut G. i C. P. w W., parcela [...] z lwh [...] łącznie z parcelą [...] z lwh [...] stanowią działkę ew. [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym Gmina R., parcela [...] z lwh [...] łącznie z parcelą [...] z lwh [...] stanowią działkę ew. [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym Instytut G. i C. P. w W., parcela [...] z lwh [...] stanowi obecnie działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem jest Urząd Miasta R., albowiem jest to droga. Z powyższej opinii, zdaniem Ministra, wynika, że w odniesieniu do działek oznaczonych jako dawne parcele [...] z lwh [...],[...], [...], [...], [...] z lwh [...] (pkt 1,3, 1,7, 1,9, 1,10 i 1,11 decyzji z dnia [...] r.) zaszły nieodwracalne skutki prawne, albowiem figurują w nich wpisy Instytutu G. i C. P. w Warszawie na podstawie 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 244) w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81). Zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych mogą nabyć: 1) w użytkowanie wieczyste - grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek; 2) na własność - pozostające w jej posiadaniu w dniu 1 stycznia 2001 r. budynki i urządzenia związane trwale z gruntami, o których mowa w pkt 1, oraz pozostałe składniki mienia jednostki. Powyższy przepis, w ocenie Ministra, nie wymagał wydania decyzji, zaś jednostki badawczo-rozwojowe uzyskiwały potwierdzenie prawa do nieruchomości na podstawie wpisu do księgi wieczystej. Ponadto organ ustalił, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. rep. Nr [...] Instytut G. i C. P. w W. dokonał sprzedaży na rzecz Gminy Miasta R. prawo użytkowania wieczystego działki [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] został zatwierdzony podział przedmiotowej działki na działki ew. [...] i [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. [...] Gmina R. dokonała sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki [...] na rzecz P. R.-K. [...]. Zatem do działek [...] (nr parceli [...] i [...] z lwh [...]) oraz [...] (dawna parcela [...] z lwh [...] i [...] z lwh [...]) nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi. Minister wskazał również, że czynność cywilnoprawna w odniesieniu do działki będącej parcelą [...] z lwh [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne również w stosunku do parceli [...], bowiem aktualna działka nr [...], która była przedmiotem darowizny obejmowała również tę parcelę. W świetle powyższych ustaleń Minister wskazał, że w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem, tj. "1. obecnej działki nr [...] (dawna parcela [...] z lwh [...]), 2. obecnej działki [...] (dawne parcele [...] z lwh [...] i [...] z lwh [...]), 3. obecnej działki [...] (dawne parcele [...]i [...] z lwh [...]), 4. obecnej działki [...] (dawne parcele [...] i [...] z lwh [...]), 5. obecnej działki [...] (dawne parcele [...] i [...] z lwh [...]), 6. obecnej działki [...] (dawne parcele [...] i [...] z lwh [...])" zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie w odniesieniu do dwóch pozostałych parcel objętych wnioskiem – parceli [...] i [...] z lwh [...] opinia biegłego potwierdziła możliwość odwrócenia skutków prawnych orzeczenia, albowiem obecna działka [...] powstała z parceli [...] jest obecnie własnością Skarbu Państwa, zaś działka [...], powstała z parceli [...] ma nieuregulowany stan prawny, nie posiada księgi wieczystej i została opisana jako droga we władaniu Urzędu Miasta R. Powyższe oznacza konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] w pkt 1 i orzeczenie, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa (pkt 2), natomiast w pozostałym zakresie tj. parceli [...],[...] i [...] z lwh [...] utrzymanie decyzji w mocy.

Skargi na powyższą decyzję z dnia [...] r. wnieśli Instytut G. i C. P. w W., M. M. i J. W.

W skardze swej Instytut G. i C. P. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędne przyporządkowanie parcel gruntowych do działek ewidencyjnych. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1148/14.

M. M. zarzucił w skardze naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 64a ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż w sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji; naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że organ stwierdzając nieodwracalne skutki prawne winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o dowody pominięte w dotychczas prowadzonym postępowaniu poprzez zapewnienie M. M. i M. M. możliwości wzięcia czynnego udziału dopiero w postępowaniu odwoławczym; obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że toku postępowania na podstawie art. 64a ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych nie mogły zostać naruszone prawa osób trzecich mających uprawnienia do gruntu przechodzącego na rzecz takiej jednostki. Podniósł, że prawa dawnych właścicieli nieruchomości mają pierwszeństwo przed prawem jednostki badawczo-rozwojowej. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1195/14.

W skardze J. W. sformułowano zarzut naruszenia art. 64a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) poprzez przyjęcie, iż Instytut G. i C. P. w W. stał się użytkownikiem wieczystym z mocy ustawy nieruchomości wymienionych w decyzji. Jako zarzut ewentualny skarżący wskazał naruszenie art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1997 r. sygn. akt III ZP 1/97 podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego przez jednostkę badawczo-rozwojową na podstawie art. 64a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) była ostateczna decyzja administracyjna właściwego wojewody lub zarządu gminy. Tym samym, wobec braku takiej decyzji w przedmiotowej sprawie, doszło do arbitralnego rozstrzygnięcia przez Sąd Wieczystoksięgowy, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nabycia przez Instytut G. i C. P. prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy Instytut nigdy nie stał się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. W odniesieniu do dokonanego obrotu cywilnoprawnego zbycia nieruchomości podniósł, że strony postępowania wiedziały o roszczeniach byłych właścicieli i pomimo tego dokonały tych czynności. Sprawa został zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1217/14.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. Sąd połączył sprawy I SA/Wa 1148/14, I SA/Wa 1195/14 i I SA/Wa 1217/14 do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1148/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona,

Przedmiotowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z przepisami prawa, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia, odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Zważywszy na powyższe, podkreślić należy na wstępie, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 11 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 841/07) i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 25 kwietnia 2008 r. I OSK 1724/07). Wobec powyższego, Sąd ponownie rozstrzygając tę sprawę jest związany stosownie do treści przepisu art. 153 p.p.s.a oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy był zatem związany wskazaniem Sądu co do konieczności wyjaśnienia przedmiotowego zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizujacego z dnia [...] r. i ustalenia na tej podstawie kręgu wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a co istotne w rozważaniach uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 841/07 podniesiono, że ocena podstaw prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 18 marca 1948 r. (tj. tego, które jest badane w przedmiotowej sprawie) wobec przedsiębiorstwa uzdrowiskowego Szczawnica wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 3919/01 nie pozostaje bez wpływu na ich ocenę wobec przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R.-Z. W przywołanym, prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IV SA 3919/01, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie Ministra Zdrowia stwierdzające nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. o przejęciu na własność Państwa Przedsiębiorstwa Uzdrowiskowego w Szczawnicy odpowiada prawu. Sąd orzekający w przedmiotowej, z uwagi na tożsame okoliczności przejęcia przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R.-Z. oraz tę samą podstawę prawną, jak też pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 841/07 podzielił wskazane argumenty i uznał, że kwestia nieważności badanego w trybie nadzoru orzeczenia nie budzi wątpliwości. Po pierwsze organ nadzoru trafnie przyjął sprzeczność wydania tego orzeczenia z warunkiem sine qua non wynikającym z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej (w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 20 grudnia 1946 r. i zmianie powołanej ustawy – Dz. U. Nr 74, poz. 394). W myśl cytowanego przepisu orzeczenie w trybie niniejszego artykułu może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa". Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem, iż za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uważać (przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę) dzień pierwszej czynności, podjętej w ramach przysługującej kompetencji przez właściwy organ (pod warunkiem poinformowania o tej czynności strony (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r. syg. akt SA 654/81 ONSA 1981 r. nr 1, poz. 15 i akceptujący tezę tego postanowienia wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001 r. sygn. akt III KN 176/00 OSNP 2001/16/503), przyjmujący w rozstrzyganej sprawie, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do utrzymywania, że zainteresowany właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego został w czasie poprzedzającym upływ terminu wymienionego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, poinformowany o treści omawianej uchwały, czy też tym bardziej o czynnościach wcześniejszych. Uchwała Rady Ministrów z dnia [...] r. winna być traktowana, jak akt dający dopiero formalną podstawę do uruchomienia w ogóle trybu przejęcia przedsiębiorstwa określonego w art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej zakończonego w niniejszej sprawie przedmiotowym orzeczeniem nacjonalizującym. Bez wskazania bowiem konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów nie można by przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. I ten aspekt przemawia za przyjęciem sprzeczności orzeczenia nacjonalizującego Ministra Zdrowia z dnia [...]r. z wymogiem z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została [...] r., a więc już po upływie terminu przewidzianego w powołanym przepisie (31 marzec 1947 r.). Z akt sprawy wiadomo jedynie, że w uchwale Rady Ministrów z dnia [...] r. powołano się arbitralnie na faktyczną wyłączność (trzech objętych przedsiębiorstw) "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Zacytowane uzasadnienie jest wadliwe z tego, przede wszystkim powodu, że operuje wskazaniem na przesłankę wyłączności – w określonym identycznie zakresie – jednocześnie w stosunku do wielu podmiotów. Akcentowanie natomiast znaczenia przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w granicach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej – w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że w rachubę wchodziła "ważna gałąź gospodarki narodowej". Sąd reprezentuje stanowisko, iż przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu zgodnie z art. 2 pkt 9, obowiązującego w czasie prowadzenia konkretnego postępowania nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzczeczpospolitej Polskiej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym i przedsiębiorstwa te podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczenia zawartemu w wiążącej wówczas także ustawie z dnia 23 marca 1922 r. o uzdrowiskach (art. 28). Zgodzić się również należy, iż ustawa nacjonalizacyjna obejmowała przede wszystkim przedsiębiorstwa przemysłowe, a inne – tylko wtedy gdy ustawodawca wyraźnie na to wskazał. W takiej sytuacji naruszeniem zakazu dokonywania rozszerzonej interpretacji przepisów nacjonalizacyjnych byłoby przyjmowanie, że powołana ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. (w szczególności art. 3 ust. 4) obejmowała specyficzną kategorię przedsiębiorstw tzn. przedsiębiorstwa uzdrowiskowe. Na marginesie dodać należy, że z treści skarg wynika, że kwestia stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia pozostaje poza sporem i stanowi niekwestionowaną okoliczność.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej stwierdzić należy w odniesieniu do treści art. 153 k.p.a., że naruszenie przez organy administracyjne nakazu związania oceną prawną, a w sprawie przedmiotowej powoduje niewypełnienienie wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 841/07, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Takie rozstrzygnięcie stanowi zdaniem Sądu gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady, z której wynika, że bez ścisłego stosowania przepisu art. 153 p.p.s.a podważona zostałaby zasada sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Przechodząc do szczegółowej analizy naruszenia art.153 p.p.s.a przez organ wskazać należy, że na etapie rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Ministra Zdrowia w dniu [...] r., organ zlecił wykonanie opinii geodezyjnej, której tematem określił: 1. ustalenie stanu prawnego nieruchomości położonych w miejscowości R., przejętych na rzecz Państwa orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] r. i wymienionych w Protokole Zdawczo Odbiorczym, tzn. kto był i kto jest obecnie właścicielem tych nieruchomości, 2. które z ww. nieruchomości były przedmiotem decyzji administracyjnych, albo zostały zbyte na rzecz osób trzecich , lub zostały przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego od [...] r. do chwili obecnej, 3. aktualne numery działek ewidencyjnych, przedmiotowych nieruchomości.

Opinia została wydana w dniu [...] r. i w oparciu o ustalenia w niej zawarte organ wydał zaskarżoną decyzję. Opinia geodety, wobec treści zaskarżonej decyzji stanowiła w sprawie dowód na tyle istotny, że zdeterminowała jej treść, bowiem w oparciu o nią organ ustalał stan faktyczny, który następnie poddał ocenie prawnej. Opinia składa się z dwóch części-opisowej i graficznej, przy czym brak w aktach sprawy arkusza nr 3 części graficznej opinii, dotyczącego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec faktu sporządzenia opinii, doszło do nadania parcelom nowych numerów bez precyzyjnego odniesienia do oznaczenia działek ,wskazanego w decyzji I instancji tego organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazane są przy tym oznaczenia działek, których brak w części opisowej opinii (dawna parcela [...]). Punkt 3 zaskarżonej decyzji, mocą którego w pozostałym zakresie decyzja z dnia [...]r. utrzymana została w mocy, nie odzwierciedla treści opinii geodety, bowiem nie przywołuje nowej ewidencyjnej nomenklatury. Sąd dostrzegł w sformułowaniach opinii technicznej, w tym w jej wnioskach i uwagach, że sam autor opinii nie wykluczał usterek i nieścisłości, przywoływał zły stan czy wręcz zniszczenie i niekompletność materiałów archiwalnych. Opinia miała w zasadniczej mierze stanowić dowód odpowiadający na wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 841/07, od którego oddalona została skarga kasacyjna. Zdaniem Sądu organ nie podołał temu obowiązkowi. Wyjaśnienie przedmiotowego zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] r., który operował odmienną numeracją parcel i działek, opartą na mapach dla celów prawnych, sporządzonych w latach [...] i [...] było obowiązkiem organu wynikającym z wytycznych zawartych w wyroku. Nieruchomość stanowiąca przedmiot obrotu jest rzeczą określoną co do tożsamości, min. jej precyzyjny opis geodezyjny daje gwarancję prawidłowego wpisu do księgi wieczystej i tym samym stoi na straży pewności obrotu prawnego. W tym miejscu wskazać warto, że słuszny zdaniem Sądu zarzut błędnego przyporządkowania parceli gruntowych do działek ewidencyjnych stanowił argument skargi Instytutu G. i C. P. Oddział Terenowy w R. – Z.. Wobec powyższych uwag, zdaniem Sądu nie sposób przyjąć wypełnienie wytycznych przez organ i tym samym załatwienie sprawy administracyjnej w oparciu o ściśle sprecyzowany wniosek z dnia [...] r., złożony w dniu [...] r. przez pełnomocnika wnioskodawców adw. T. P.

W takich okolicznościach można byłoby przyjąć za zbyteczne odniesienie się do pozostałych kwestii, bowiem nie został zdaniem Sądu w dalszym ciągu prawidłowo określony przedmiot postępowania. Tym niemniej wobec faktu, że organ orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie, uchylił w znacznej mierze własną decyzję wydaną w dniu [...] r., zmieniając zasadniczo pogląd w zakresie oceny skutków prawnych, które miało wywołać badane orzeczenie, koniecznym stało się odniesienie do tak sformułowanej oceny prawnej.

Według art.156 par. 2 k.p.a. " nie stwierdza się nieważności decyzji (.....) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. ( sygn.akt III AZP 4/92) przyjął: " Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu , żetego skutku jest prawnie niedopstepne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.“

Zdaniem Sądu dokonując wykładni art.156 § 2 k.p.a. należy jednocześnie uwzględnić art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi " Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej“ oraz preambułę Konstytucji, która stanowi, że jedną z wartości jest poszanowanie sprawiedliwości, umocnienie uprawnień obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07 wyraził pogląd, który podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, że wobec powyżej przywołanych sformułowań Konstytucji nie ma miejsca na formalizm sędziowski, dokonania wykładni bez uwzględnienia wykładni systemowej. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art.156 § 2 k.p.a. Innymi słowy nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nie można wykładać przedmiotowego pojęcia w sposób formalny, nie przystający do obecnych gwarancji konstytucyjnych. Obok zasad sprawiedliwości społecznej należy mieć na uwadze również przepisy art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji chroniące własność obywateli i w tym kontekście nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art.156 § 2 k.p.a., a nadto uniemożliwiałaby stronie podjęcie koniecznych działań dla odzyskania nieruchomości lub odszkodowania. Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji).

Ponadto podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej (umowy sprzedaży z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił przy tym uwagę, że nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku jej stwierdzenia nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych , lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.( por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r. I OSK 1324/10 , uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000r. OPS 14/99)

Zważywszy na powyższe, wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji stwierdzającej nieważność otwiera jedynie drogę do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości lub o odszkodowanie, czyli nie wpływa bezpośrednio na przywrócenie jednostce prawa. Takie rozwiązanie służy zdaniem Sądu realizacji zasady praworządności działania, przez wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w otwarciu drogi do przywrócenia uprawnień lub nadania obowiązkom ich pierwotnego kształtu nie są bowiem bezpośrednimi skutkami wykonania poddanego ocenie orzeczenia, lecz stanowią zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Dodać przy tym należy, poza powyższymi rozważaniami wobec dokonania w toku niniejszego postępowania czynności prawnych pod tytułem darmym (umowa darowizny z dnia [...] r.), nie jest odosobniony pogląd, że nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art 156 § 2 k.p.a, w tym poczynienie na nieruchomości nakładów, które podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94, art. 6 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece)

Przechodząc do oceny nieodwracalności skutków prawnych ocenianego orzeczenia w aspekcie podstawy prawnej dokonanych wpisów do ksiąg wieczystych jako użytkownika wieczystego Instytutu G. i C. P. w W. na podstawie przepisu art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r o jednostkach badawczo-rozwojowych ((Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 244 ze zm.), stwierdzić zdaniem Sądu należy, że okoliczność dokonania przywołanego wpisu nie oznacza sama przez się, że doszło do nieodwracalności skutków prawnych. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał , że doszło w przypadku parcel będących w użytkowaniu wieczystym Instytutu do niedwracalnych skutków prawnych. Wpis prawa wieczystego użytkowania ma charakter deklaratoryjny, a zbadanie podstawy takiego wpisu należy do sądu powszechnego, który zobowiązany jest rozważyć treść art. 64 a ust. 1 i 2 ustawy oraz zweryfikować czy do dokonania wpisu wieczysto-księgowego konieczne było wydanie w tym zakresie przez organ administracji decyzji deklaratoryjnej. Powyższe oznacza, że wyrok sądu powszechnego mógłby stanowić zagadnienie wstępne dla postępowania administracyjnego (tu nadzwyczajnego). Przywołany przepis ustawy (art. 64a ust. 1 i 2) zakłada, że Skarbowi Państwa przysługuje bezsporny tytuł prawny do gruntu oraz , że przepisy ustępu 1 nie naruszają praw osób trzecich, co w sprawie niniejszej wobec zaistnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] r. nie można przyjąć za spełnienie ustawowej przesłanki.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania oraz zastosowania się do powyższej oceny prawnej następstw wydania orzeczenia dotkniętego nie budzącą wątpliwości wadą rażącego naruszenia prawa.

Wobec powyższego z uwagi na naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego – art. 156 § 1 i 2 k.p.a i przepisów procesowego – art.7, 77 k.p.a , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 § 1 ust. a i c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).