Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2962/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 194
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 223/12 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej G. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 223/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną skarżącą" na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej: "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej G. w Warszawie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu Stołecznemu Warszawa pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części działek o numerach ewidencyjnych 1 i 2 z obrębu 0420 oraz na części działki o numerze ewidencyjnym 3 z obrębu 0419 przy ul. G. w dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy - uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił Miastu Stołecznemu Warszawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę komunalnego budynku mieszkalnego z usługami o funkcji kultury, opieki społecznej i zdrowia, z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terminu zlokalizowanego na części ww. działek Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał na treść przepisu art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, oraz przywołał § 29 ust. 6 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LA/l/1705/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r., Nr 122, poz. 3577), zwaną dalej: "planem miejscowym". Podkreślił, iż rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy. Wyjaśnił, że stanowiący integralną część wskazanego planu miejscowego, rysunek planu dla obszaru oznaczonego I 49 MW/U-HA, na części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420 leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. w Warszawie, przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego. Tymczasem w będącym częścią przedłożonego do zatwierdzenia projektu planie zagospodarowania terenu na wskazanej w zdaniu poprzedzającym części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420 przewiduje się realizację parkingu terenowego. Powyższe zdaniem organu powoduje, że projekt komunalnego budynku mieszkalnego jest niezgodny z planem miejscowym. Organ wskazał także na fakt, iż ww. niezgodność została również zauważona przez organ pierwszej instancji, który postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej poprzez, między innymi, cyt. "doprowadzenie do zgodności w zakresie zlokalizowania parkingu naziemnego niezgodnie ze wskazaniem rysunku mpzp". Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 12 października 2011 r. wynika, że pierwotnie parking terenowy zaprojektowany był pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. G. [...] i G. [...] i dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniono lokalizację wskazanego parkingu, sytuując tenże parking na części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420, położonej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. [...].

Odnosząc się do powyższych wyjaśnień organ odwoławczy podkreślił, że dokonana przez inwestora zmiana miejsca przewidywanej lokalizacji parkingu terenowego pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności jego lokalizacji z planem miejscowym, albowiem tak w miejscu pierwotnej, jak i obecnej lokalizacji przedmiotowego parkingu, na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego znajdują się symbole parkingu podziemnego (zgodnie z legendą rysunku – wielokąt przecięty linią przerywaną). Organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pomimo stwierdzonej w toku postępowania niezgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Służewca Wschodniego, w zakresie zlokalizowania parkingu naziemnego niezgodnie ze wskazaniem rysunku planu i nie usunięcia tej niezgodności przez inwestora.

Uzasadniając decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r., Prezydent m. st. Warszawy wskazał, iż cyt. "w odpowiedzi ma niezgodność zlokalizowania parkingu naziemnego organ przeanalizował zapisy § 29 ust. 6 planu miejscowego, który dopuszcza realizację parkingu naziemnego w obrębie linii zabudowy".

W ocenie Wojewody Mazowieckiego, wykładnia § 29 ust. 6 planu miejscowego, dokonana przez organ I instancji jest błędna. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że lokalizacja parkingu terenowego na obszarze objętym wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego możliwa jest pod warunkiem kumulatywnego spełnienia przesłanek z § 29 ust 6 planu, tj. w sytuacji gdy na danym obszarze rysunek planu dopuszcza realizację parkingu terenowego i dodatkowo parking ten znajdzie się wewnątrz linii zabudowy. Za wykładnią taką przemawia użycie w przepisie funktora "oraz", skutkujące koniunkcją przesłanek określonych we wskazanym przepisie prawa miejscowego. W badanej sprawie organ I instancji winien był zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

Od powyższej decyzji skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Wojewoda Mazowiecki błędnie przyjął, iż projekt jest niezgodny z § 29 ust. 6 planu miejscowego i że rysunek planu dla obszaru oznaczonego I 49 MW/U-HA, na części działki o nr ew. 1 z obr. 0420, leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. w Warszawie, przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego. Celem planu miejscowego, jak wywodziła strona skarżąca, po myśli art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania. Szczegółowe zapisy planowanego kształtowania jednostki terenowej zawarte w § 32 ust. 15, na podstawie, których zatwierdzono projekt budowlany, nie wykluczają w żaden sposób możliwości zrealizowania parkingu terenowego w obrębie linii zabudowy wskazanych rysunkiem planu również na części działki nr ew. 1 z obrębu 0420, leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. Jak wskazał skarżący, zgodnie z rysunkiem planu i jego legendą stanowiącymi integralną część tego planu symboliczne oznaczenie parkingu podziemnego należy do warstwy informacyjnej planu (informacje dot. systemu komunikacji i infrastruktury) i nie stoi w sprzeczności z § 29 ust. 4, w którym plan dopuszcza lokalizację i realizację kubaturowych parkingów publicznych na obszarach oznaczonych symbolem parkingu naziemnego lub podziemnego, a także w obrębie linii zabudowy. Zdaniem skarżącego, zapisy planu nie wykluczają zatem możliwości zrealizowania parkingu terenowego w obrębie linii zabudowy, a dopuszczają realizację parkingu podziemnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, prezentując stanowisko analogiczne do dotychczasowego.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżący sporny przepis § 29 ust. 6 planu miejscowego (stanowiący, że: "Rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy"), interpretuje w ten sposób, że dopuszczalne jest posadowienie parkingu terenowego wszędzie, pod warunkiem, że znalazłby się on "w obrębie linii zabudowy", a organ odwoławczy uznaje, że możliwość lokalizacji parkingów terenowych wskazuje rysunek planu w obrębie linii zabudowy, wywodząc z tego brak możliwości posadowienia parkingu terenowego gdzie indziej. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że stanowiący integralną część wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego rysunek planu dla obszaru oznaczonego I 49 MW/U-HA, na części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420 leżącej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. w Warszawie przewiduje lokalizację na niej parkingu podziemnego. Tymczasem w będącym częścią przedłożonego do zatwierdzenia projektu planie zagospodarowania terenu na wskazanej w zdaniu poprzedzającym części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420 przewiduje się realizację parkingu terenowego. Jak uznał Sąd, wyjaśnienia organu odwoławczego w powyższym przedmiocie korelują z treścią planu miejscowego oraz jego legendą. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż intencją uchwałodawcy było wyznaczenie konkretnych lokalizacji, gdzie realizacja parkingu terenowego będzie możliwa, a wynika to m. in. z rozróżnienia w legendzie kategorii: "nawierzchnie utwardzone (parkingi, zjazdy do garaży)" oraz "garaże podziemne".

Twierdzenia inwestora zawarte w piśmie z dnia 12 października 2011 r. z którego wynika, że pierwotnie parking terenowy zaprojektowany był pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. G. [...] i G. [...] i dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zmieniono lokalizację wskazanego parkingu, sytuując tenże parking na części działki o numerze ewidencyjnym 1 z obrębu 0420, położonej po zachodniej stronie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. [...] nie zmienił oceny Sądu wobec faktu niedostosowania projektu do stanu zgodności z prawem.

Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę władny był skorygować zaniechanie organu I instancji i zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej; " p.p.s.a." , skarga została oddalona.

Strona skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje zgodnie z właściwymi przepisami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w wypadku, gdy naruszenie prawa materialnego uzasadniało uchylenie decyzji i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie,. że skarga nie podważa słuszności kwestionowanej decyzji oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie zgłoszonych w skardze zarzutów oraz obowiązku kontroli, o jakiej stanowi art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr 153 poz.1269 ze zm.).

- nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymaganych przepisem art.141 § 4 p.p.s.a. i niedokładne opisanie stanu faktycznego sprawy.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkiem uznania, że właściwą podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz błędną wykładnię § 29 ust. 6 planu miejscowego oraz nieuwzględnienie przepisu art. 20 ust 1 zd. 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyłożył większą wagę do rysunku, tj. części graficznej planu, co jest sprzeczne z treścią art. 20 ust 1 zd. 2 u.p.z.p. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5.11.2010 r., sygn. akt II SA/Po 486/10, wywodzono, że zawarty w załączniku rysunek jest uzupełnieniem uchwały i nie może samodzielnie stanowić o zakazie bądź nakazie określonej zabudowy ponieważ ilustruje jedynie linie graniczne terenu, których określenie opisowe byłoby utrudnione. Powołano się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 18.03.2011 r., sygn. akt II OZ 191/11, w którym stwierdził, ze: "to część tekstowa planu zagospodarowania przestrzennego zawiera normy prawne. Rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu".

Podkreślono, że w planie miejscowym nie został wyrażony bezwzględny zakaz realizacji parkingów naziemnych w obszarze objętym symbolem I 49 MW/U-HA, ani nakaz realizacji parkingów podziemnych, co oznacza, że przepis § 29 ust. 6 planu miejscowego dopuszcza realizację parkingów terenowych w obrębie linii zabudowy, na co dowodem jest umieszczenie oznakowania miejsc potencjalnej lokalizacji parkingów podziemnych i naziemnych w warstwie informacyjnej planu, a nie w części podstawowych, tj. wiążących ustaleń planu, jak to ma miejsce w odniesieniu np. do nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Wskazano, że wbrew stanowisku Sądu, organ odwoławczy nie był władny zastosować przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten służy wyeliminowaniu wad dokumentacji na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego, o czym świadczy brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie, w związku z czym zarzuty mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji.

Wywodzono, że ww. przepis może być stosowany wyłącznie do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1, które dotyczą dokumentacji budowlanej, przytaczając wyrok NSA z dnia 17.05.2011 r., sygn. akt II OSK 330/11.

Zarzucono, że organ odwoławczy w podstawie rozstrzygnięcia powołał jedynie przepis proceduralny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz kompetencyjny (art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego), a odmawiając wydania pozwolenia na budowę, winien był zastosować art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 a'contrario Prawa budowlanego.

Odnośnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji, że nie wyszedł poza zarzuty podniesione w skardze, dokonał natomiast oceny także w aspektach niepowołanych przez Wojewodę norm prawa.

Wskazano, ze naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegało na niezaprezentowaniu stanowiska uczestniczącej w rozprawie przedstawicielki Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...] oraz braku podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poza przepisem art.151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wspólnota Mieszkaniowa G. [...], wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała na słuszność dokonanej przez Sąd interpretacji przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 29 ust. 6 planu miejscowego, jak też wywodziła, że w świetle przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p .oraz orzecznictwa, nie sposób uznać, że samym załącznikom do uchwały odmawia się mocy wiążącej jedynie z tej przyczyny, iż ustawodawca nazwał je załącznikami. Wskazano, że powołane przez skarżącego orzeczenie NSA z dnia 18 marca 2011 r. sygn. akt II OZ 191/11, zapadło w odmiennym niż w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, a jego teza wcale nie potwierdza, iż w przedmiotowej sprawie należałoby odmówić mocy wiążącej warstwie graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, że z § 29 ust. 6 planu miejscowego wynika, że rysunek precyzuje dokładne położenie miejsc, w których możliwe jest zlokalizowanie parkingów terenowych, a zatem nie stoi w sprzeczności z treścią planu miejscowego.

Zwrócono uwagę na okoliczność, że postanowienia warstwy słownej oraz rysunki stanowią jedną spójną całość i nie sposób oczekiwać, że przeznaczenie każdej nawet niewielkiej części terenu oznaczonego na rysunku dla uzyskania mocy wiążącej, wymagałyby każdorazowo precyzyjnego opisu słownego, gdyż w ogóle wypacza to sens sporządzania warstwy graficznej planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 35 ust 3 Prawa budowlanego, wskazano, iż nie jest do końca jasnym, czy skarżący twierdzi, iż przepis ten został niewłaściwie zastosowany, czy też, że naruszenie polega na tym, że przepis ten został w ogóle zastosowany.

Wywodzono ponadto, że w sytuacji, kiedy w toku postępowania przed organem I instancji organ ten nie zastosował w sposób prawidłowy dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nie odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, to organ II instancji w trybie kontroli instancyjnej powinien był doprowadzić do zastosowania przepisu prawa, który nie został zastosowany lub został nieprawidłowo zastosowany przez organ I instancji. Podniesiono też, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewoda Mazowiecki w swojej decyzji powołuje się zarówno na art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - wskazując na niezgodności przedstawionej przez skarżącego dokumentacji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jako przepis, którego organ I instancji nie zastosował, choć powinien był. Zatem, w związku z nieprawidłowością decyzji organu I instancji, Wojewoda Mazowiecki zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem orzekł co do istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Oparte na podstawie wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczyły przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., oraz art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej odnosi do prawa materialnego. Tymczasem treść zarzutu nie odpowiada przytoczonemu przepisowi, albowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., dotyczy naruszenia prawa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dookreślono, z naruszeniem, jakiego przepisu prawa procesowego lub materialnego należy wiązać wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., lub ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub też lit. b, p.p.s.a., a wskazanie takiego przepisu było konieczne, gdyż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub też lit. c, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, określa tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do tego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 30.11.2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publik. w Lex nr 18753, z dnia 24.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1509/07 niepublik.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, p.p.s.a. można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa materialnego, którego naruszenie strona skarżąca zarzuca sądowi I instancji (odpowiednio w przypadku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., można podnieść jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa procesowego). Tak więc wskazany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy mógłby być skuteczny tylko w powiązaniu z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami odnoszącymi się do konkretnie wskazanych naruszeń prawa materialnego, bądź procesowego, czego zaniechano i co w konsekwencji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpatrzenie omawianego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Skutkiem dokonania tej oceny, sąd I instancji ma możliwość, a zarazem i obowiązek uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie.

Jednakże wnoszący skargę kasacyjną konstruując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie wskazał jakiego konkretnie naruszenia prawa Sąd nie wziął pod uwagę i jakie niepowołane przez Wojewodę Mazowieckiego normy prawa, wadliwie ocenił. Przy braku powiązania zarzutu naruszenia omawianego przepisu z naruszeniem konkretnej normy prawnej, wskazany zarzut nie może być usprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie w niej wymienione, jako naruszone. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, gdyż skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Z kolei wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone przez Sąd i instancji, przepisy art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych, formułują obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosowania przez te sądy środków określonych w ustawie. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowanie przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c, p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zatem, żeby zarzut taki móc uznać za skutecznie podniesiony, to musi on być powiązany ze wskazaniem uchybienia konkretnym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, czego w skardze kasacyjnej nie dopełniono.

Brak jest również podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, zarzuty przedstawione w skardze, przedstawiając i wyjaśniając, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast zaniechanie przytoczenia stanowiska uczestniczącej w rozprawie przedstawicielki Wspólnoty Mieszkaniowej G. [...], podlega ocenie pod kątem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej takiego wpływu w jakikolwiek sposób nie wykazano. Tymczasem dla skuteczności zarzutów, o jakich mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie obowiązana jest co najmniej uprawdopodobnić, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd.

Za bezskuteczne należało uznać też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Należało uznać za zasadną zastosowaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisu § 29 ust. 6 planu miejscowego, polegającą na przyjęciu, że lokalizacja parkingu terenowego na obszarze objętym wskazanym planem zagospodarowania przestrzennego możliwa jest pod warunkiem kumulatywnego spełnienia przesłanek z § 29 ust 6 planu, tj. w sytuacji gdy na danym obszarze rysunek planu dopuszcza realizację parkingu terenowego i dodatkowo parking ten znajdzie się wewnątrz linii zabudowy. Za taką interpretacją przemawia brzmienie analizowanego przepisu, który stanowi, że: "rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych oraz dopuszcza ich realizację w obrębie linii zabudowy". Z ww. przepisu wynika, że o miejscu możliwej lokalizacji parkingu terenowego decyduje wyznaczenie tego miejsca na rysunku planu, któremu przypisano funkcję wskazującą miejsce tej lokalizacji, które winno znajdować się w obrębie linii zabudowy. Uchwałodawca użył dość rozbudowanej składni językowej, którą możnaby sprowadzić do znacznie prostszego zdania, brzmiącego: "rysunek planu wskazuje miejsca dopuszczonej lokalizacji parkingów terenowych w obrębie linii zabudowy". Zawarte jednak określenie w omawianym przepisie, że rysunek planu również "dopuszcza" realizację parkingów terenowych w obrębie linii zabudowy, nie można jednak oderwać funkcjonalnie od nadrzędnej roli, którą pełni w tym przepisie ów rysunek planu i uznać, że ten fragmentu zdania, kreuje nieistniejącą normę prawną o możliwości dopuszczenia lokalizacji ww. parkingów niezależnie od wskazań rysunku planu. Przy takim założeniu omawiany przepis musiałby mieć inną treść. Tymczasem tak nie jest, albowiem analizowany przepis stanowi, że rysunek planu po pierwsze – "wskazuje", miejsca lokalizacji, a po wtóre – "dopuszcza" ich realizację.

Z powyższego wynika, że rysunek planu ujęto w analizowanym przepisie jako wskaźnik nadrzędny do podporządkowanej mu realizacji określonego celu (określenie miejsc lokalizacji parkingów terenowych), wyposażając go w funkcję "wskazywania" i "dopuszczania", które w istocie mają podobne znaczenie wyznaczające miejsce parkingu terenowego.

Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, że analizowany przepis dopuszcza realizację parkingów terenowych w obrębie linii zabudowy, niezależnie od wskazań rysunku planu. Dowodem na zasadność takiej interpretacji nie jest - jak podnosi się w skardze kasacyjnej - umieszczenie oznakowania miejsc potencjalnej lokalizacji parkingów podziemnych i naziemnych w warstwie informacyjnej planu, a nie w części podstawowych, tj. wiążących ustaleń planu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że to nie warstwa informacyjna planu stwarza podstawę do wyznaczenia miejsca lokalizacji parkingu terenowego, lecz podstawa ta wynika z wyżej przytoczonego przepisu § 29 ust 6 planu. Trzeba też pamiętać, że z przepisu § 1 ust. 3 planu miejscowego wynika, że Integralną częścią planu jest rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, który, jak wskazuje § 3 ust. 1 ww. uchwały, odnosi ustalenia zawarte w tekście planu do terenu objętego granicami obowiązywania planu. Fakt natomiast, że wyjaśnienie symboli oznakowanych miejsc potencjalnej lokalizacji parkingów podziemnych i naziemnych występuje w warstwie informacyjnej planu, służy potrzebie właściwego ich odczytania, a w konsekwencji, prawidłowego zastosowania § 29 ust 6 planu miejscowego. Warstwa informacyjna nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wyznaczenia miejsc parkingowych, lecz pełni rolę służebną wobec rysunku planu, który z kolei uzupełnia przepisy zawarte w planie miejscowym.

Z powyższego wynika, że wbrew wywodom strony skarżącej, nie jest możliwa lokalizacja parkingu terenowego w miejscu, które znajduje się w obrębie linii zabudowy, jeżeli nie zostało ono wskazane przez rysunek planu.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu nieuwzględnienia przepisu art. 20 ust 1 zd. 2 u.p.z.p., który stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Od strony formalnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, składa się z części tekstowej i części graficznej (rysunku). Z uwagi na to, że ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., wskazując na normatywny charakter m.p.z.p., nie odniósł się w tym względzie wyłącznie do części tekstowej, należy przyjąć, iż normatywność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,. dotyczy zarówno treści uchwały, jak i jej graficznego załącznika (T. Bąkowski, Komentarz do art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organy administracji publicznej wiąże zarówno część tekstowa, jak i graficzna planu. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny (por. wyrok NSA z 3.2.2005 r., OSK 1070/04, Lex nr 175328; wyrok NSA z 6.06.2013 r., I OSK 34/12). Rysunek "powinien stanowić ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zawierającej ustalenia planu. Uchwała ta winna więc odwoływać się do części graficznej, zwłaszcza wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić graficznie, niż w formie słownej" (Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997, s. 58-59; podobnie R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 31-32). Trafne wydaje się porównanie funkcji, jaką pełni rysunek w unormowaniach planu do słownika wyrażeń aktu prawnego (R. . Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 32). Zatem zawarty w załączniku do uchwały rysunek jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 20 ust 1 zd. 2 u.p.z.p., skoro w niniejszej sprawie brak było przesłanek do przyjęcia, że rysunek planu samodzielnie bez nawiązania do przepisu § § 29 ust 6 planu miejscowego, stanowił o zakazie lokalizacji parkingów terenowych.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił jednocześnie błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, nie wskazując i nie wyjaśniając przy tym, na czym polega błędna wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego i nie wykazał, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, przy czym wskazał, że jego zastosowanie przez organ odwoławczy nie było uprawnione, ponieważ przepis ten służy wyeliminowaniu wad dokumentacji na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie jednocześnie poddał w wątpliwość zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy, podnosząc, że nie był on wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co w istocie jest twierdzeniem wewnętrznie sprzecznym.

Powyższe wadliwe przedstawienie zarzutu, co do naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie. Odnosząc się natomiast do wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, czynionych w nawiązaniu do naruszenia ww. przepisu, w zakresie prawidłowości powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, to zarzucana nieprawidłowość zaskarżonej decyzji dotyczy w istocie naruszenia przepisów postępowania, a w tym zakresie nie został postawiony odrębny zarzut, co skutkuje brakiem przesłanek do analizy tego zagadnienia.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.