Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 683/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową), w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 dekretu „o gruntach warszawskich”, gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu. W niniejszym przypadku wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. nie tylko nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę, ale także został złożony przed dniem wejścia w życie samego art. 73 Przepisów wprowadzających, czyli zanim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa i zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trudno więc przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.

TEZY

Na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową), w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 dekretu „o gruntach warszawskich”, gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu. W niniejszym przypadku wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. nie tylko nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę, ale także został złożony przed dniem wejścia w życie samego art. 73 Przepisów wprowadzających, czyli zanim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa i zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trudno więc przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz K. W. za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], o powierzchni [...] m2, położoną w Z., a zajętą pod drogę publiczną (część ul. [...]). Podstawę decyzji odmownej stanowiło ustalenie, że wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę zajętą pod drogę publiczną został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające. Zgodnie z tym przepisem "odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Tymczasem, jak ustalił organ, K. W. wniosek o odszkodowanie złożyła w dniu 22 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się także do udokumentowanego twierdzenia K. W., iż wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej za działkę zajętą pod drogę lub o wypłatę odszkodowania złożyła ona już w dniu 6 czerwca 1991 r., kierując go do Burmistrza Miasta Z. Organ uznał jednak, że wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. "także wykracza poza termin określony w ustawie". Złożenie wniosku przed 1 stycznia 2001 r. oraz później niż 31 grudnia 2005 r. powoduje, że żądanie strony o wypłatę odszkodowania nie może być uwzględnione.

W odwołaniu od decyzji Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. W. podniosła, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., wydaną w oparciu o art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających potwierdził, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na Gminę Z. Działka ta stanowiła jej własność i pozbawienie tej własności powinno być powiązane z wypłatą należnego odszkodowania, co gwarantuje jej konstytucja. Powtórzyła, że pierwszy wniosek o nieruchomość zamienną lub o wypłatę odszkodowania złożyła już w dniu 6 czerwca 1991 r. Dopiero, kiedy po wielu latach nie było żadnej reakcji na ten wniosek ze strony Urzędu Gminy w Z., postanowiła go ponowić, składając kolejny wniosek w dniu 22 grudnia 2009 r. Nadinterpretacją w takiej sytuacji, zdaniem odwołującej się, jest stwierdzenie, że wniosek został złożony "poza terminem". Istotnie, pierwszy wniosek został złożony przed 1 stycznia 2001 r. Ustawa nie precyzuje jednak, że wnioski złożone wcześniej nie mogą być załatwione w jej trybie. Przewiduje tylko, że po upływie 31 grudnia 2005 r. roszczenie wygasa. Art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny z mocy prawa wiąże jednoznacznie z obowiązkiem wypłaty odszkodowania.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję Starosty W. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż wnioskiem z dnia 22 grudnia 2009 r. K. W. zwróciła się o wypłacenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 – ul. [...] i nr [...] o pow. [...] m2 – ul. [...], obie z obr. [...].

Warunkiem przyznania odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie (art. 100 § 1 k.p.a.).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Powiatu W. działając w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie wszczęte z wniosku K. W., dotyczące ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w Z., a zajętej pod drogi publiczne gminne (część ul. [...]).

Następnie w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę - Miasto Z. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Powiatu W. podjął zawieszone postępowanie, wszczęte z wniosku Pani K. W., dotyczące ustalenia odszkodowania za część nieruchomości położonej w Z., a zajętej pod drogę publiczną (część ul. [...]).

K. W. wniosek o odszkodowanie złożyła w Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miasta Z. w dniu 22 grudnia 2009 r., czyli po terminie określonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, iż roszczenie o odszkodowanie wygasło.

Wojewoda potwierdził stanowisko organu I instancji, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. W sposób jasny sformułowano to w uchwale składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. (sygn. akt. OPK 19/96, LEX nr 29260), w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu (art. 58 – 60 k.p.a.) ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony.

Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. SK 11/02.

Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. P 33/07, w którym orzekł, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto we wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne, położone w Z., stanowiące działki nr [...], strona wyraźnie jako podstawę swojego żądania powołała art. 73 Przepisów wprowadzających. W związku z powyższym organ administracji publicznej zobowiązany był do rozpatrywania sprawy zgodnie ze wskazanym przepisem.

Wojewoda zauważa, że przepis ten ma na celu uregulowanie zastanych i powstałych w przeszłości stanów faktycznych dotyczących terenów zajętych w różnych momentach w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat z przeznaczeniem pod drogi. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Unormowanie to porządkuje zatem stosunki własnościowe, stanowiąc jednocześnie gwarancje zadośćuczynienia interesom właściciela, o ile ten zachowa należytą staranność w prowadzeniu własnych spraw.

Ustawodawca nie pozbawił skarżącej prawa dochodzenia rekompensaty za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie unormowania określonego w art. 73 Przepisów wprowadzających, gdyż umożliwił jej uzyskanie odszkodowania za tę nieruchomość. Skarżąca nie wykazała jednak należytej dbałości o swoje interesy, skoro nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie.

Wojewoda podkreślił, że wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 07.10.2010 r. sygn. II SA/Łd 492/10). Zatem w ocenie organu odwoławczego powoływana przez skarżącą w odwołaniu okoliczność złożenia w dniu 6 czerwca 1991 r. wniosku o przyznanie w trybie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991 r. nr 30, poz. 27), nieruchomości zamiennej w zamian za de faco wywłaszczoną nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] o pow. [...] m2, którego kopia znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż pismo to nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek, o którym mowa w art. 73 Przepisów wprowadzających.

Niezależnie od tego Wojewoda podniósł, że organ I instancji ani w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. ani w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do pozostałej części wniosku dotyczącego działki nr [...] o pow. [...] m2 – zajętej pod część ul. [...]. Jest to uchybienie, jednak w ocenie organu odwoławczego z analizy akt jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. obejmowało działkę wskazaną w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. tj. działkę nr [...], a postępowanie dotyczące działki nr [...] jest zawieszone postanowieniem Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. do czasu wydania przez właściwego wojewodę decyzji potwierdzającej uzyskanie przez podmiot publiczny prawa własności do tej nieruchomości.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sytuacji, gdy strona nie złożyła wniosku o odszkodowanie w stosownym terminie, brak było podstaw do wypłaty jej należnego odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z dniem 31 grudnia 2005 r. roszczenia o przyznanie odszkodowania. W związku z powyższym Starosta Powiatu W. prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz K. W. odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 a zajętą pod drogę publiczną – część ul. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wniosła K. W.

Po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podał, iż nie wykazała dbałości o swoje interesy, składając wniosek o wypłacenie odszkodowania po terminie ustalonym w art. 73 Przepisów wprowadzających. Stwierdzenie to nie jest zgodne z prawdą, bowiem skarżąca występowała już w 1991 r. o rekompensatę za zajęty grunt pod ul. [...], w trybie art. 61 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bo wtedy taki przepis obowiązywał.

Sprawa była zarejestrowana w Urzędzie Miasta w Z. od 1991 r. i stwierdzenie, że okoliczność złożenia przez skarżącą w dniu 6 czerwca 1991 r. wniosku o przyznanie rekompensaty w trybie art. 61 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w formie nieruchomości zamiennej w zamian za de facto wywłaszczoną nieruchomość nie ma wpływu na wynik sprawy jest dla skarżącej niezrozumiałe. Wniosek złożyła do Urzędu Miasta właściwego do załatwienia tej sprawy. Uważa, że z chwilą wejścia w życie nowych przepisów dotyczących wypłaty odszkodowania Urząd Miasta Z. powinien powiadomić ją o umorzeniu postępowanie wszczętego w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz tego nie uczynił, co jej zdaniem wynika z nieprecyzyjnych zapisów w art. 73 Przepisów wprowadzających, gdzie nie zostało

jednoznacznie określone, w jaki sposób należy postępować z wnioskami złożonymi przed 1 stycznia 2001 r. Istotnie ustawodawca nie pozbawił skarżącej prawa dochodzenia rekompensaty za zajęty pod drogę grunt, ale też nie podał jednoznacznie, jak należy traktować sprawy zarejestrowane w urzędach przed l stycznia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stan faktyczny jest w tej sprawie bezsporny. K. W. była właścicielką nieruchomości o powierzchni [...] m2, składającej się obecnie z działek: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2, zajętych w latach siedemdziesiątych pod drogi publiczne; działka nr [...] pod ul. [...], a działka nr [...] pod ul. [...] w Z. W chwili wyrokowania z akt sprawy wynikało, że tylko w stosunku do działki nr [...] Wojewoda [...] potwierdził (ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r.), że stała się ona własnością Gminy Z., z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających.

W związku z zajęciem wyżej wskazanych działek pod drogi publiczne skarżąca złożyła dwa wnioski. Pierwszy z nich, datowany na 6 czerwca 1991 r., został złożony w dniu 26 czerwca 1991 r. w Urzędzie Gminy w Z. K. W. domagała się w nim przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania, powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, twierdząc, że de facto doszło do wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na ten wniosek, w dniu 22 grudnia 2009 r. złożyła kolejny wniosek o wypłatę odszkodowania, tym razem powołując się na art. 73 Przepisów wprowadzających.

Przepis art. 73 ust. 4 ma następujące brzmienie: "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". W świetle tego przepisu jest rzeczą oczywistą, że drugi z wniosków, złożony w dniu 22 grudnia 2009 r., został złożony po 31 grudnia 2005 r. Gdyby był to jedyny wniosek w niniejszej sprawie, z całą pewnością należałoby uznać, że stosownie do zdania drugiego ust. 4 art. 73 Przepisów wprowadzających roszczenie o odszkodowanie by wygasło. Rację ma bowiem Wojewoda [...] twierdząc, iż termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany.

Rozważenia wymaga więc, czy jakikolwiek skutek, w świetle art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, wywołało złożenie przez skarżącą pierwszego wniosku z dnia 6 czerwca 1991 r. (złożonego w dniu 26 czerwca 1991 r.). Powołany przepis stanowi bowiem, że wnioski mogą być składane od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyznacza więc wyraźny przedział czasowy, w jakim wnioski o odszkodowanie mogły być składane. Było to uzasadnione troską o budżetowe możliwości finansowania odszkodowań za wywłaszczenie z mocy prawa. "W ocenie Trybunału [Konstytucyjnego], uzasadnieniem ustanowienia terminu zawitego w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających jest również nakaz dbałości o równowagę budżetową, która ma status wartości konstytucyjnie chronionej (por. np. wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Bez poprawnie zbudowanego i zrównoważonego budżetu organy władzy publicznej nie byłyby zdolne do realizacji stawianych przed nimi celów, a zwłaszcza do spełnienia konstytucyjnego wymogu troski o dobro wspólne (wyrok z 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151, punkt 4 uzasadnienia). Finansowanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia nie jest zaś irrelewantne dla budżetu. Racjonalnie uzasadnionym i koniecznym z perspektywy stabilności finansów publicznych było zatem wyznaczenie okresu, w którym w budżecie zarezerwowano określone środki finansowe na przedmiotowo istotny cel oraz precyzyjne wskazanie momentu, w którym możliwa była likwidacja tego rodzaju rezerwy finansowej" (por. wyrok TK z dnia 19 maja 2011, sygn. K 20/09, OTK-A 2011/4/35).

Art. 73 Przepisów wprowadzających ani żadna inna norma nie przewidują też wiążącego skutku, z punktu widzenia tej ustawy, wobec wniosków o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne, złożonych przed dniem 1 stycznia 2001 r. Gdyby ustawodawca chciał objąć tego typu wnioski skutkami wynikającymi z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, zapewne uczyniłby to w tym przepisie. Rozwiązanie takie, czy też zaniechanie takie, w stosunku do wniosków pochodzących sprzed 1 stycznia 2001 r., trudno zakwestionować też z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, skoro Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, iż "wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. Ponadto, przyjmując za kryterium weryfikacji tej cechy skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. punkt 4 części III niniejszego uzasadnienia), należy stwierdzić, że ochrona zapewniana uprawnionym do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających była realna".

Trzeba więc wyraźnie podkreślić, że w tym przypadku ustawa wyznaczyła nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania. Na dodatek wyznaczenie takiego okresu ma uzasadnienie w wartości konstytucyjnej, jaką jest stabilność finansów publicznych, o czym była mowa we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jest to więc sytuacja różna od tej, z jaką mamy do czynienia np. na gruncie art. 7 ust. 1 dekretu "o gruntach warszawskich". Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 8 września 2003 r. OPK 3/03 (ONSA 2004/1/12), w której stwierdził, iż "wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgłoszony i niezałatwiony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, podlega rozpoznaniu". Jednakże w tym przypadku NSA uznał, że "powstanie tego uprawnienia [do żądania ustanowienia własności czasowej do gruntu] należy łączyć z wejściem w życie dekretu, a nie z późniejszym objęciem gruntu w posiadanie przez gminę w trybie określonym w akcie wykonawczym do dekretu. (...) Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego właściciela do żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty służy jedynie ustaleniu terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można wiec przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w tym przepisie sformułowania. Tak sformułowany przepis nie wyklucza oceny, że w istocie chodzi o to, kiedy upływa termin zgłoszenia żądania (wniosku), a nie o to, że żądanie (wniosek) ma być zgłoszone w określonym przedziale czasowym".

Na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających został wyznaczony okres na składanie wniosków o odszkodowanie (z datą początkową i końcową), w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 dekretu "o gruntach warszawskich", gdzie wyznaczono tylko termin końcowy do składania wniosku, a samo uprawnienie dotychczasowego właściciela powiązano z wejściem w życie dekretu. W niniejszym przypadku wniosek z dnia 6 czerwca 1991 r. nie tylko nie został złożony w okresie przewidzianym przez ustawę, ale także został złożony przed dniem wejścia w życie samego art. 73 Przepisów wprowadzających, czyli zanim nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa i zanim powstało uprawnienie dotychczasowego właściciela do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Trudno więc przyjąć, przy braku szczególnych rozwiązań ustawowych, że taki wniosek mógł wywołać skutek w postaci zgłoszenia uprawnienia do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Na takie rozumienie tej normy zdaje się też wskazywać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 394/06 (LEX nr 348011), w którym stwierdzono, że "wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło".

Zauważyć też należy, że w dniu składania przez skarżącą wniosku datowanego na dzień 6 czerwca 1991 r. jej nieruchomość nie była wywłaszczona, a jedynie zajęta pod drogę publiczną. Art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na który powołała się w tym wniosku skarżąca, mówił o przyznaniu w miarę możliwości nieruchomości zamiennej za nieruchomość wywłaszczoną, a nie jedynie zajętą na cel publiczny. Tym bardziej więc nie można traktować tego wniosku jako publicznoprawne żądanie przyznania odszkodowania, a podmiotowe prawo do wywłaszczenia za odszkodowaniem nie istnieje w polskim systemie prawnym. Taką możliwość stworzył dopiero art. 73 Przepisów wprowadzających, wywłaszczając z mocy prawa nieruchomości zajęte pod drogi publiczne za odszkodowaniem i porządkując tym samym stosunki własnościowe pod drogami publicznymi.

Skoro więc wniosek o odszkodowanie nie został złożony w okresie wskazanym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, to roszczenie o odszkodowanie wygasło. W takiej sytuacji decyzja odmowna nie narusza prawa.

Jak słusznie zauważył też Wojewoda [...], z akt wynika, że w stosunku do działki nr [...] postępowanie odszkodowawcze pozostało zawieszone, a ponieważ są to sprawy rozdzielne, mogą się toczyć w osobnych postępowaniach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.