Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1285/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 331/05 w sprawie ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pełnomocnik skarżącego (adwokat) w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 5 lipca 2005 r. sygn. II SA/OL 331/05 oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sygn. [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej zarzuca wyrokowi naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 233 i art.175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, ze zm.); § 51 oraz § 55 ust. 1 i ust.2; § 56 ust 1 pkt 7 (co wynika z uzasadnienia, bo w petitum skargi kasacyjnej nie powołano ustępu ani punktu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad sporządzania operatu szacunkowego, przez co przeprowadzono postępowania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, które podano powyżej, nadto podnosi, że w oparciu

0 art. 175 cyt. wyżej ustawy skarżący wniósł na podstawie art. 194 ust.1 a skargę na

działalność zawodową rzeczoznawcy majątkowego, który wykonał błędny - jego

zdaniem - operat stanowiący podstawę zaskarżanej decyzji o ustaleniu opłaty

adiacenckiej.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pełnomocnik w szczególności podnosi, że organ administracyjny przyjął bezkrytycznie opracowane przez rzeczoznawcę operaty szacunkowe i jego "niezrozumiałe wyjaśnienia", przez co rozumie nie wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego oraz nie uwzględnienie należycie słusznego interesu strony.

Nadto podnosi, że operat szacunkowy zawiera rażące błędy i uchybienia powodujące, że powinny one stanowić podstawy wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zaliczono do nich bowiem niewłaściwe przyjęcie lokalizacji nieruchomości jako przeciętnej, gdy natomiast lokalizacja jest peryferyjna. Nieruchomość graniczy z gminą [...] gdzie

teren przypomina, jak to się określa w skardze kasacyjnej, krajobraz księżycowy. Droga dojazdowa jest gruntowa. Etap przygotowania inwestycji do realizacji nie odpowiada założeniom a twierdzenie, że ulica Kresowa jest uzbrojona w sieć urządzeń podziemnych jak gaz woda, kanalizacja, nie jest prawdziwe. Nie określono odrębnie wartości poszczególnych działek gruntu z uwzględnieniem ich cech indywidualnych. Sporządzone wyceny mają charakter masowy, gdyż wartość działek określono na podstawie średniej ceny jednostkowej dla wybranych obszarów. Brak pełnej i przekonywającej analizy oraz charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości [...], a także rzetelnej interpretacji uwarunkowań rynkowych w aspekcie ustalenia różnicy wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale, a w szczególności podania okoliczności i czynników, które powodują wzrost wartości nieruchomości w ramach jej podziału.

Nie wolno było, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, dokonać porównań zwłaszcza dla stanu przed podziałem nieruchomości obiektów niepodobnych szczególnie ze względu na położenie, przeznaczenie i sposób użytkowania. Brak w ekspertyzie również uzasadnienia dokonanej wyceny, a wartość nieruchomości przed i po podziale nie została określona według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, gdyż operat szacunkowy sporządzono 23 lipca 2004r., natomiast zaskarżona decyzja jest z dnia [...].

W skardze kasacyjnej, jako istotne zarzuty których nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji wskazuje się na to, że:

a) rzeczoznawca majątkowy nie powiadomił skarżącego o czynnościach

związanych z oględzinami nieruchomości;

b) nie sporządził z tych czynności protokołu i dokumentacji fotograficznej

wymaganej zgodnie ze standardem zawodowym VII. 1 Zasady sporządzania operatu

szacunkowego;

c) skarżący nie otrzymał wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Z. G. z 14 lutego 2005 r., które załączono do akt sprawy po wniesieniu odwołania, a które

wymieniono w piśmie Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia 22

lutego 2005 skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

d) skarżący nie otrzymał aneksu z dnia 22 września 2004 r. do operatu

szacunkowego potwierdzającego jego aktualność na dzień podjęcia rozpatrywanej

decyzji, który załączono do akt sprawy po wniesieniu odwołania, o którym mowa

w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

e)

Ponownie wskazuje się w skardze kasacyjnej, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał błędnie art. 146 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę określenia 1 m2 działki 49 przed podziałem oraz działek po podziale. Z kolei na dzień wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]. o ustaleniu opłaty adiacenckiej przyjęto niewłaściwe obiekty podobne także ze względu na odległe daty tych transakcji (14.02.2003, 27.02.2003, 03.03.2003, 19.12.2003, 29.12.2003, 27.12.2002, 14.04.2003, 04.08.2003, 31.12.2003, 14.02.2003, 11.02.2003, 16.12.2003, 27.06.2002) pomijając aktualne w sąsiedztwie. Nie uwzględniono także braku popytu na tereny nieuzbrojone pod budownictwo jednorodzinne w [...].

Wskazano też, że w okresie między sporządzeniem operatu szacunkowego a rozpatrzeniem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zmienione zostały przepisy prawa materialnego. Operat szacunkowy sporządzono 23 lipca 2004r. na podstawie: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46 z2000r., poz. 543), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 230, poz. 1924). Podnosi się, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] znak: [...] błędnie podało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ogłoszoną w Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. Zmienione przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązują od dnia 22 września 2004r. Wynikają z nich nowe przesłanki m.in. dotyczące definicji nieruchomości podobnej i stanu nieruchomości, a także obowiązków rzeczoznawcy majątkowego.

Od dnia 22 września 2004r. obowiązuje również nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109),które określa sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Te zarzuty dają - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - usprawiedliwione podstawy do żądania uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.) skargę można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie prawa materialnego jak to przedstawiono wyżej.

To prawda, że organ administracyjny pierwszej instancji orzekał na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) a nie jak to podało Kolegium Odwoławcze na podstawie ustawy z 2004 r. Nie miało to jednak żadnego znaczenia a w skardze kasacyjnej nie wykazuje się co z tego wynika dla sprawy. Przepis art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603) nie został przez to naruszony, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekało już pod rządem tej ustawy.

Nie zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 175 ustawy jak i § 51 ust. 1 i 2; 55 ust. 1 i 2 oraz 56 ust. 1 pkt. 7 powołanego rozporządzenia z 2004 r., które to zarzuty nie zostały w istocie skierowane do wyroku Sądu pierwszej instancji ale do ekspertyzy rzeczoznawcy i organu administracyjnego. Wszystkie te zarzuty były przecież przedmiotem rozpoznania przez sąd, który w wyroku przedstawił precyzyjnie swe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku czytamy bowiem, że zarzuty są bezzasadne, gdyż w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny analiza i charakterystyka rynku nieruchomości [...] nie narusza przepisów § 52 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. obowiązującego w dacie sporządzenia przedmiotowego operatu oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a to dlatego, iż biegła wykazała w operacie szacunkowym, że czynnikiem warunkującym wzrost ceny jest powierzchnia nieruchomości. Z zestawienia przyjętych do analizy rynku lokalnego miasta [...] nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynika bowiem, że średnia cena sprzedaży działek o małej i średniej powierzchni (40-100 zł/m2) była wyższa niż działek o powierzchni ponad 1 ha (30-50 zł/m2). Z powyższego wynika, że sam podział nieruchomości na mniejsze działki powoduje wzrost ceny jednostkowej tego gruntu. Prawidłowość tę potwierdzają ceny transakcyjne, na co zwraca uwagę rzeczoznawca

w piśmie z dnia 4 grudnia 2003 r. Bezzasadny jest zatem - zdaniem WSA - zarzut nie podania w operacie szacunkowym okoliczności i czynników powodujących wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i wyjaśnienia przyczyn takiego stanu. Sąd odpowiada tym samym na postawiony zarzut, że opłata adiacencka nie jest opłatą za zmniejszenie wielkości działki ale za dokonanie podziału. Zarzut ten podniesiony w skardze kasacyjnej nie odnosi się do argumentacji zawartej w wyroku Sądu pierwszej instancji.

Za gołosłowny uważa Sąd zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę niewłaściwych obiektów porównawczych, gdyż skarżący nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem nieruchomości przyjęte do analizy w przedmiotowym operacie szacunkowym nie są właściwe. Z treści operatu wynika, że do porównania przyjęto obiekty o podobnym charakterze i funkcji, będące przedmiotem transakcji w obrocie cywilnoprawnym. Uwzględniono lokalizację tych nieruchomości, ich powierzchnię, infrastrukturę techniczną i inne cechy wpływające na wartość. I w tym przypadku w skardze kasacyjnej zarzut jest taki sam jak w skardze ale nie ma ani słowa odniesienia w jaki sposób Sąd błędnie ocenił zaskarżony akt i przyjęte w nim rozstrzygnięcie.

Sąd ustosunkował się także do zarzutu, że niewłaściwie przyjęto lokalizację przedmiotowych nieruchomości jako przeciętnej i uznał go za nie zasadny, ponieważ określając położenie i opisując grunt w operacie podano, że jest on położony na obrzeżach granic administracyjnych [...]. Na dzień oględzin w terenie, tj. 20 lipca 2004 r, działki nie były uzbrojone i zabudowane, z występującą deniwelacją terenu. Dojazd do nieruchomości od ulicy [...] ponad 600 m ulicą [...] o nawierzchni nie urządzonej. Uzbrojenie w sieci urządzeń podziemnych (woda, kanalizacja, elektroenergetyczna i gaz) jest w ulicy [...]. Przedmiotowa nieruchomość sąsiaduje od strony południowo - wschodniej z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast pozostałe tereny stanowią grunty niezabudowane. Sąd Wojewódzki przyjął więc, że sporządzając kwestionowany operat szacunkowy, uwzględniono czynniki, które zdaniem skarżącego skutkują określeniem lokalizacji przedmiotowych nieruchomości jako peryferyjnej i konkluduje, iż fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną rzeczoznawcy majątkowego, nie może powodować, że operat należy uznać za nieobiektywny czy nieprawidłowy.

Nie podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie twierdzeń skarżącego dotyczących kwestii uzbrojenia terenu. Sąd uznał, że okoliczność, iż na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie było warunków technicznych do wykonania przyłączy do sieci w ulicy Kresowej nie jest równoznaczny z brakiem uzbrojenia w tej ulicy.

Bezzasadny jest również, w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut przyjęcia do szacowania obiektów porównawczych niepodobnych ze względu na położenie, przeznaczenie i sposób użytkowania. Zrozumiałe jest, że w sytuacji braku na rynku lokalnym [...] nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o znacznej powierzchni (71.955 m2, 50.713 m2, 9.923 m2), które można by porównać z działkami nr 49, 49/1 i 49/13, przyjęto jako obiekty porównawcze inne nieruchomości, które w ocenie rzeczoznawcy miały podobny charakter i funkcję oraz były przedmiotem transakcji w obrocie cywilnoprawnym. Wyraźnie zezwalają na to przepisy § 28 i § 27 powołanego wyżej rozporządzenia sprawie wyceny nieruchomości (...). W pozostałych przypadkach różnice pomiędzy nieruchomościami nie były znaczne co wynika z tego, że dla działek o numerach 49/2, 49/3, 49/4, 49/5, 49/6, 49/7 i 49/8 jako obiekty porównawcze przyjęto nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni od 676 m2 do 1.333 m2 (w tym obiekty porównawcze nr 1 i 4 to dwie spośród nowo wydzielonych dziatek skarżącego). Działkę 49/9 o podstawowym przeznaczeniu na handel i usługi osiedlowe porównano z nieruchomościami o powierzchni od 927 m2 do 3.557 m2 przeznaczonymi w głównej mierze pod budownictwo usługowe, natomiast działkę nr 49/11, przeznaczoną na ulicę dojazdową, porównano z nieruchomościami pełniącymi funkcję dróg wewnętrznych.

Bezpodstawny jest też wywód dotyczący nie określenia wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa wart. 154. Z irwagi na nowelizację przepisów prawa m.in. w zakresie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, aneksem z dnia 22 września 2004 r. rzeczoznawca potwierdziła aktualność przedmiotowego operatu. W stanie faktycznym sprawy sporządzony w dniu 23 lipca 2004 r. operat szacunkowy był więc - jak to wyraźnie podkreśla Sąd Wojewódzki - ważny i mógł być przyjęty jako dowód w sprawie. Sporządzenie aneksu z dnia 22 września 2004 r. do operatu szacunkowego, potwierdzającego jego aktualność w nowym stanie prawnym powoduje, że bezpodstawne są również zarzuty opierające się na nowelizacji przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Wszystkie więc zarzuty skargi kasacyjnej w rzeczywistości sprowadzają się do niedopuszczalnej polemiki z przekonaniem Sądu opartym na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Właściwie to nawet nie ma polemiki a jedynie jest powtórzenie zarzutów znanych ze skargi, których nie próbowano nawet zmodyfikować.

Pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną zapewne się orientuje, bo taki jest sens tak zwanego przymusu adwokackiego (art.175 § 1 P.p.s.a.), że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty kieruje się wyłącznie pod adresem zaskarżonego wyroku a nie do zapadłych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. W sprawie niniejszej wnoszący skargę kasacyjną adwokat wprawdzie podnosi zarzuty rzekomo skierowane do wyroku ale w rzeczywistości niczym nie różnią się one od zarzutów skargi a często są wyraźnie adresowane do organu administracyjnego czy nawet ekspertyzy. Nie ma przede wszystkim w skardze kasacyjnej żadnej analizy dotyczącej nieuwzględnienia podniesionych już zarzutów w skardze przez sąd pierwszej instancji. Na czym ma polegać błędna wykładnia prawa materialnego, skoro Sąd Wojewódzki do każdego z podniesionych w skardze zarzutów bardzo jasno i szeroko się odniósł, a w skardze kasacyjnej nie ma ani jednego zdania wskazującego na czym polega naruszenie prawa przez Sąd.

Przykładem ilustrującym sposób uzasadnienia podnoszonych w skardze zarzutów jest ponowne nawiązanie do błędu organu pierwszej instancji co do pomyłki w powołaniu się na art. 146 ust. 3 ustawy. Pełnomocnik tak napisał: "Zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji podał błędny art. 146 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako podstawę określenia 1m2 działki 49 przed podziałem oraz działek po podziale." Natomiast na ten sam zarzut zawarty w skardze WSA w Olsztynie tak odpowiada: "Zasadnie natomiast skarżący wskazuje na błędne powołanie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast art. 98a ust. 1 tej ustawy. Jednakże jest to błąd, który pozostaje bez wpływu na treść decyzji i jako taki podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 Kpa." Jaki ma zatem cel pełnomocnik skarżącego wskazując na ten błąd organu, a nie wskazując żadnego błędu Sądu pierwszej instancji? Ponieważ cała skarga kasacyjna jest w ten sposób napisana nie może ona odnieść zamierzonego skutku.

Zarzuty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisane wyżej (s. 2 pod lit.

a - d) w ogóle nie mogą być przedmiotem analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to dlatego, że nie powołano żadnej podstawy prawnej, a zatem nie spełniono wymogu art. 176 P.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych, za które należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Należy to także uzasadnić.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.