Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 375/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15. 144, 136, 138 par. 2, 77 par. 1, 10 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Go 439/06 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Spółka z o.o. w N. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 439/06, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego "[...]" Sp. z o.o. w N. S., uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. stwierdził, że Spółka z o. o. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" wykonała obowiązek nałożony w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. i przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego obejmującego budowę wjazdów a także wymagane dokumenty, oraz ustalił opłatę legalizacyjną za wybudowane wjazdy A i B z drogi o nr ewid. [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] w N. S. w wysokości 125.000,00 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalił, że z drogi o nr ewid. gruntów [...] w N. S. zostały wykonane dwa zjazdy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorem było Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Spółka z o. o. z siedzibą w N. S., a roboty te wykonano w okresie czerwiec - sierpień 2005 r.

Na postanowienie organu I instancji Spółka z o. o. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" i wniosła zażalenie, w którym uznała, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego, bowiem właścicielem i inwestorem obiektu budowlanego (wjazdów) jest [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w K. [...], a ponadto znajdują się one na terenie stanowiącym własność tej Strefy, w związku, z czym obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej został nałożony na niewłaściwy podmiot. Strona skarżąca podała również, że Strefa wystąpiła o wydanie stosownego pozwolenia na budowę przedmiotowych zjazdów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego podmiotu, na który została nałożona opłata legalizacyjna, organ odwoławczy powołał się na znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli sporządzony na okoliczność przeprowadzonych w dniu [...] września 2005 r. oględzin. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez skarżącą spółkę umowa użyczenia zawarta w dniu [...] grudnia 2005 r. wyraźnie wskazuje, że działka nr [...] położona w N. S., stanowiąca własność [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S. A. w K. [...], została wzięta do używania przez PPH "[...]" Sp. z o.o. w celu wykonania budowy sieci przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz wjazdów oznaczonych symbolem A i B dla potrzeb uzbrojenia terenu Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o.o.

W skardze na postanowienie organu II instancji Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. wniosło o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów w szczególności art. 7, 8, 28, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podniesiono, że właścicielem działki, na której została zrealizowana inwestycja jest [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S. A. w K., które przyjęła na siebie obowiązki administratora obszaru strefy polegające na "obsłudze administracyjnej w zakresie prowadzenia prac budowlanych i zagospodarowania terenu strefy, uzgodnień lokalizacyjnych, utrzymania dróg i ciągów komunikacyjnych". W związku z tymi obowiązkami [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S. A. w K. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowych zjazdów z nieruchomości, o czym organ posiadał wiedzę z urzędu, a w żaden sposób nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do tej okoliczności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie organu II instancji uznał za bezsporny fakt, że oba wjazdy z drogi nr ewid. gruntów [...] (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] w N. S. zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w konsekwencji, czego organ I instancji zasadnie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych wjazdów do stanu zgodnego z prawem i zalegalizowania ich. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego podmiotem zobowiązanym do zrealizowania na swój koszt wszelkich obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej jest wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym, w związku, z czym żadna inna osoba nie może być adresatem orzeczeń wydawanych przez organ w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Dlatego też najważniejsze w sprawie było ustalenie, kto, w świetle powołanego przepisu powinien być podmiotem postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie samowolnego wykonania wjazdów: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o. o. czy też właściciel działki - tj. [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S. A. w K. [...], a co za tym idzie również adresatem wszelkich orzeczeń wydawanych w toku tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, w oparciu o protokół z [...] września 2005 r., umowę użyczenia z [...] grudnia 2005 r. i projekt budowlany, że inwestorem wybudowanych wjazdów jest skarżąca Spółka. Sąd uznał, że takie stanowisko organu I instancji usprawiedliwione było częściowo tym, że skarżąca Spółka nie kwestionowała swego statusu na etapie wszczęcia postępowania i nałożenia określonych obowiązków postanowieniami z [...] listopada 2005 r. i [...] stycznia.2006 r. Podniesione jednak w zażaleniu zarzuty powinny doprowadzić do dokonania przez organ odwoławczy bardziej wnikliwych ustaleń w tym zakresie bowiem, zebrany w postępowaniu przed organem I instancji materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, że inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest skarżąca Spółka.

Po pierwsze, organ odwoławczy pominął podniesioną w zażaleniu okoliczność, że podmiotem, który uprzednio wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wjazdów na teren działki [...], a w stosunku, do którego postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę zostało umorzone z uwagi na wcześniejsze wykonanie przedmiotowej inwestycji, była [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S. A. w K. [...]. Po drugie, organ ten bez zastrzeżeń przyjął, że umowa użyczenia z dnia [...] grudnia 2005 r. stanowiła o posiadanym prawie skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo iż roboty budowlane wykonane zostały wcześniej, mianowicie w miesiącach czerwiec - sierpień 2005 r. Organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby zweryfikować twierdzenia zawarte w zażaleniu i ustalić, jaki tytuł prawny do przedmiotowej działki miała skarżąca Spółka, w czasie, gdy realizowana była budowa wjazdów. Sąd zastrzegł jednocześnie, że przysługujący [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej tytuł własności do wymienianych działek gruntu, nie przesądzał o jej statusie inwestora w rozpatrywanej sprawie. Wyjaśnieniu tej kwestii posłużyć mogła m. in. złożona w postępowaniu sądowym umowa z [...] kwietnia 2003 r. dotycząca użytkowania i administrowania [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną. Nie przedstawienie tego dokumentu na etapie postępowania administracyjnego nie może obciążać skarżącej, skoro organy obu instancji, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 10 k.p.a., przed wydaniem decyzji nie umożliwiły stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, a organ odwoławczy nie podjął z urzędu żadnej inicjatywy dowodowej. Po trzecie, nie można się też zgodzić z oceną organu II instancji, co do mocy dowodowej protokołu z dnia [...] września 2005 r. W tym bowiem protokole zostało zamieszczone oświadczenie osoby upoważnionej, iż inwestorem spornych zjazdów była skarżąca w związku z zawartym porozumieniem ze Strefą Ekonomiczną oraz otrzymaną dokumentacją projektową. Stwierdzono też, że zjazdy wykonano w miesiącach czerwiec - sierpień 2005 r. Z kolei według oświadczenia [...] - wiceprezesa Zarządu Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A., zjazdy zostały wykonane przez PPH "[...]" Sp. z o. o. po przekazaniu przez Strefę Ekonomiczną projektu budowlanego na przyłącza i zjazdy, opracowanego w kwietniu 2005 r. Nieścisłości w cytowanych oświadczeniach powinny być zweryfikowane przynajmniej w toku postępowania odwoławczego, po to by w sposób kategoryczny zostało ustalone, czy skarżąca Spółka - jak twierdzi w skardze - była tylko podmiotem wykonującym roboty, czy też była inwestorem. W razie braku odpowiednich dowodów, organ II instancji powinien rozważyć przesłuchanie stron, zgodnie z art. 86 k.p.a.

Zdaniem Sądu, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji tego nie uczynił. Mimo złożonego zażalenia nie uczynił tego również organ odwoławczy, naruszając tym samym przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 136 k.p.a. Zakres stwierdzonych uchybień proceduralnych mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uzupełnić materiał dowodowy i ustalenia faktyczne w zakresie wyżej wskazanym, bądź rozważyć zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ustalenie, że organ odwoławczy nie przeprowadził wnikliwego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na bezsprzeczne ustalenie, kto, w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w opinii organu fakt, że Spółka z o.o. "[...]" w N. S. była inwestorem wybudowanych bez pozwolenia na budowę dwóch zjazdów na drogę położoną na obszarze strefy administrowanej przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. w K. [...], został dowiedziony w sposób bezsporny w toku postępowania przed organem I instancji. Do protokołu kontroli, sporządzonego na okoliczność oględzin, upoważniony do występowania w imieniu skarżącej Spółki Z. R. wniósł oświadczenie, że "inwestorem przyłączy i zjazdów było PPH "[...]". Spółka "[...]" nie kwestionowała swego statusu inwestora na etapie wszczęcia postępowania legalizacyjnego i nałożenia przez organ I instancji postanowieniami z dnia [...] listopada 2005 r. i z dnia [...] stycznia 2006 r. obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wywiązując się z obowiązku przedstawienia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanych zjazdów.

W tej sytuacji organ I instancji, wydając postanowienie z art. 49 ust. 1 i ust.2 Prawa budowlanego, nie mógł mieć wątpliwości przy określeniu adresata tego postanowienia. Zatem w ocenie organu niesłuszny jest zarzut, że zebrany w postępowaniu I instancji materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie, że inwestorem przedmiotowych robót jest skarżąca Spółka. Zaprzeczenie przez skarżącą tak ustalonemu stanowi faktycznemu w kwestii określenia inwestora nastąpiło dopiero w toku postępowania odwoławczego.

O uznaniu przez organ, że inwestorem budowy zjazdów była [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna, jak to zostało podniesione w zażaleniu, a później również w skardze wniesionej do WSA, nie mogła decydować okoliczność, że Strefa ta, która zgodnie z treścią umowy z dnia [...] kwietnia 2003 r. przyjęła na siebie obowiązki administratora obszaru strefy polegające na "obsłudze administracyjnej w zakresie prowadzenia prac budowlanych i zagospodarowania terenu strefy, uzgodnień lokalizacyjnych, utrzymania dróg i ciągów komunikacyjnych", złożyła we właściwym organie w chwili, gdy zjazdy były już wybudowane, wniosek o udzielenie pozwolenia na ich budowę (postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe). Argumentem przemawiającym za uznaniem Strefy jako inwestora nie mogła też być okoliczność, że posiadała ona sporządzony na jej zamówienie projekt budowlany zjazdów na drogę, gdyż jako niezatwierdzony przez właściwy organ nie stanowi dokumentu i w związku z tym nie może być bezspornym dowodem w kwestii ustalenia osoby inwestora w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Z uwagi na fakt, że budowa prowadzona była poza obowiązującym porządkiem prawnym, skutecznemu zakwestionowaniu dotychczasowych ustaleń odnośnie osoby inwestora, nie mogła też służyć okoliczność, iż w trakcie budowy Spółka "[...]" nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz uzyskała to prawo dopiero po zakończeniu budowy na mocy zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. umowy użyczenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

Nawet gdyby przyjąć dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. to i tak należałoby uznać, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a., która obejmuje także postępowanie zażaleniowe, jest dwukrotne rozpoznanie sprawy przez dwa różnej rangi organy administracji – organ I instancji oraz organ wyższego nad nim stopnia. Stosownie do art. 144 k.p.a. w kwestiach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a wiec przepisy rozdz. 10 działu II k.p.a. Jeżeli więc strona podniosła w zażaleniu zarzuty odnoszące się do tego, iż postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, organ odwoławczy obowiązany był nie tylko, te zarzuty rozpoznać, ale także mógł, co najmniej stosownie do art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, kto winien być adresatem zaskarżonego postanowienia, względnie też zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art 144 k.p.a. mógł uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie uczynił jednak tego, opierając się jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji. Nie wziął też pod uwagę tego, iż właścicielem działki, na której została zrealizowana inwestycja jest [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. w K., która na podstawie umowy z [...] kwietnia 2003 r. dotyczącej użytkowania i administrowania, przyjęła na siebie obowiązki administratora obszaru strefy polegające na "obsłudze administracyjnej w zakresie prowadzenia prac budowlanych i zagospodarowania terenu strefy, uzgodnień lokalizacyjnych, utrzymania dróg i ciągów komunikacyjnych". Okoliczność, że umowa ta została przez skarżąca złożona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie może mieć w sprawie znaczenia skoro stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Trafnie zresztą Sąd I instancji zwrócił uwagę na naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy całkowicie zbagatelizował fakt, iż [...] Specjalna Strefa Ekonomiczna S. A. w K. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowych zjazdów z nieruchomości, które to postępowanie zostało umorzone ze względu na wykonanie tych zjazdów. Nie podjął też żadnej próby ustalenia relacji pomiędzy tą Strefą Ekonomiczną, a skarżącą Spółką w tym zakresie.

Te wszystkie okoliczności łącznie z umową użyczenia z dnia [...] grudnia 2005 r., a wiec okresu po wybudowaniu zjazdów, powinny być rozpatrzone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania zażaleniowego, a nie tylko, co uczyniły organy obu instancji fakt, iż w toku oględzin nieruchomości w dniu [...] września 2005 r. Z. R. upoważniony do występowania w imieniu Spółki "[...]", złożył oświadczenie, że inwestorem przyłączy i zjazdów był ta Spółka.

Powyżej przedstawione rozważania dobitnie wskazują, że podniesione w skarze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.