Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2292/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: atrt. 21 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 266/15 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. I SA/Gd 266/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. P. (skarżący) na decyzję Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (Dyrektor POR ARMiR) z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Kierownik ARiMR) z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. do działek rolnych o łącznej powierzchni 79,45 ha. Do wniosku załączono materiał graficzny, na którym zaznaczono działki rolne objęte wnioskiem.

W dniu 27 sierpnia 2013 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Weterynarii dokonali kontroli w siedzibie stada w zakresie wymogów wzajemnej zgodności, której wyniki przedstawiono w raporcie nr [...].

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia BW 2.1 oraz BW 4.1 w odniesieniu do bydła, które odpowiednio oznaczają: stwierdzono, że wpisy w księdze nie zostały dokonane w terminie 7 dni od dnia urodzenia lub dnia kontroli granicznej - brak dwóch kolczyków oraz stwierdzono, że posiadacze bydła nie zgłaszają faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia, których wagę naruszenia oceniono - zasięg na 3 punkty, dotkliwość na 1 punkt, zaś trwałość na 3 punkty. Jednocześnie stwierdzono naruszenie DBS 18.16.1 w zakresie dobrostanu zwierząt, które oznacza, że zwierzęta nie miały dostępu do odpowiedniej ilości wody lub nie miały możliwości zaspokojenia zapotrzebowania na płyny w inny sposób. Opisując wagę naruszenia - zasięg oceniono na 3 punkty, dotkliwość na 5 punktów, zaś trwałość na 3 punkty. Wyniki kontroli zostały przekazane rolnikowi w dniu 27 sierpnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. w wysokości 10.155,70 zł, wynikającą z pomniejszenia o kwotę 1.384,87 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 79,45 ha i była większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 79,14 ha, ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,3917%. W rezultacie płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej, która jednak została pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności na 12%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę 1.384,87 zł.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił, że jest ona dla niego krzywdząca, ponieważ fakty wynikające z protokołów pokontrolnych są rozbieżne z posiadaną przez niego dokumentacją.

Odwołujący podał, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w dniu 28 czerwca 2012 r. (brak wpisów w księdze rejestracji bydła) i w dniu 26 sierpnia 2013 r. (uchybienia dotyczące wpisu do rejestru) zostały przez niego usunięte. Wątpliwości strony wzbudził fakt stwierdzenia braku dostępu do wody w pomieszczeniach, gdzie przebywa bydło, gdyż dostęp do wody w oborze jest od początku prowadzenia hodowli w gospodarstwie, czyli od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Zdaniem skarżącego, istniejące źródło wody w oborze zupełnie pokrywa zapotrzebowanie poszczególnym sztukom w ilości i jakości wody.

W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Lekarz Weterynarii wskazał, że podczas czynności kontrolnych nie złożył on żadnych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie. Ponadto, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2013 r. stwierdzono m.in. brak wystarczającego dostępu do wody - bydło znajdujące się na pastwisku miało dostęp do strumyczka o szerokości około 1 m i głębokości około 30 cm, natomiast bydło znajdujące się w oborze w chwili przeprowadzenia kontroli nie miało dostępu do wody wcale.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor POR ARiMR uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując, że weryfikując wniosek strony organ ustalił powierzchnię do płatności w oparciu o ortofotomapę z 2010 r., pomijając materiał dowodowy znany z urzędu w postaci ortofotomapy z 2013 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 r. w wysokości 9.363,93 zł, wynikającą z pomniejszenia o kwotę 1.906,86 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 79,45 ha i była większa od powierzchni stwierdzonej, tj. 77,29 ha, ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,7947% (2,16 ha). W rezultacie płatność została pomniejszona o dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną, która jednak została pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Organ określił procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności na 12%. W związku z powyższym należna kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości 1.276,90 zł.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zwrócił się o ponowne jej zweryfikowanie, podnosząc, że jej zapisy są nieprawdziwe i niekorzystne dla niego.

W uzasadnieniu odwołujący zarzucił, że kontrolujący przedstawiciele Inspekcji Weterynaryjnej wykazują złą wolę i umyślne działają na jego niekorzyść. Strona przywoła okoliczności przeprowadzonej w 2012 r. kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, a także odniosła się do stwierdzonych przez inspektorów niezgodności, w tym nieprawdziwego zarzutu dotyczącego braku dostępu do odpowiedniej ilości wody w oborze, gdyż w sierpniu w czasie kontroli bydło przebywało na pastwisku, a nie w oborze, gdzie miało dostęp do odpowiedniej ilości wody. Skarżący zwrócił się o ponowne zweryfikowanie powierzchni działek rolnych należących do jego gospodarstwa, ponieważ po analizie ortofotomapy z 2013 r. zauważalne jest na niektórych działkach przesunięcie rastrów, co ma wpływ na prawdziwość pomiarów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor POR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podał, że przy określaniu procentowej wielkości zmniejszenia płatności obszarowych organ pierwszej instancji powinien uwzględnić liczbę punktów przypisaną stwierdzonej niezgodności przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, wskazaną w protokole z czynności kontrolnych. W przedmiotowej sprawie wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie naruszeń BW2.1 oraz BW4.1, których procent niezgodności przeliczono na 3%, z uwagi na powtarzającą się niezgodność w przypadków celowej niezgodności, w przypadku stwierdzenia powtarzającej się niezgodności, odsetek ustalony w odniesieniu do powtarzającej się niezgodności został pomnożony przez trzy względem pierwszego przypadku niezgodności, a także niezgodność DBS 18.16.1, której przypisano 3% niezgodność. W rezultacie sumaryczna procentowa redukcja płatności wyniosła 12%.

Odnosząc się do zarzutów oraz uwag dotyczących przeprowadzonej kontroli przez inspekcję weterynaryjną organ odwoławczy wskazał, że wobec niezmiennego stanowiska tej inspekcji w zakresie zapisów wskazanych w protokole nr [...], niniejsze rozstrzygnięcie w części (odpowiadającej kontroli) oparte jest na protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2013 r. przez Inspektorat Weterynarii w S. w zakresie wymogów wzajemnej zgodności.

Zdaniem Dyrektora POR ARiMR , bez znaczenia dla sprawy z wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. pozostaje przedstawiony przez rolnika raport z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności (protokół nr [...]) przeprowadzonych w kolejnym roku kalendarzowym, tj. w dniu 9 września 2014 r. Dyrektor zwrócił uwagę, że w dniu przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie stada brak było zwierząt.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił jej "naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania".

Dyrektor POR ARiMR w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazał, iż argumenty zawarte w skardze koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy administracji "przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania".

W związku z takim sformułowaniem zarzutów wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią m.in. przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, dalej - ustawa z 7 marca 2007 r.). Następnie wskazał na regulację zawartą w art. 21 wyżej podanej ustawy.

W związku z powyższym uznał za nietrafny zarzut, że organ administracji, do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności, zobowiązany był pouczyć go o konsekwencjach stwierdzonych w wyniku kontroli nieprawidłowościach. Podkreślił, że art. 9 k.p.a. ma w tego rodzaju sprawach ograniczone zastosowanie. Przepis art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. stanowi, że organ udziela stronom niezbędnych pouczeń "na ich żądanie". Dodał również, że według art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu też następuje tylko na żądanie strony, a według art. 21 ust. 3 tej ustawy "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Zgodnie z art. 31a ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., w przypadku pomocy, której warunkiem przyznania jest spełnianie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu nr 73/2009 oraz przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, kontrole w zakresie spełniania wymogów lub norm przeprowadza Agencja oraz powiatowy lekarz weterynarii w zakresie, w trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwzględnieniem przepisów, o których mowa w art. 1 pkt 1.

Z przepisu art. 31a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm. dalej - ustawa z 26 stycznia 2007 r.), wynika, że powiatowy lekarz weterynarii sporządza po zakończeniu kontroli raport z czynności kontrolnych, który przekazuje do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wsparcia specjalnego, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (ust. 10).

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektorat Weterynarii w dniu 27 sierpnia 2013 r. przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz dobrostanu zwierząt. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia BW 2.1 oraz BW 4.1 w odniesieniu do bydła, które odpowiednio oznaczają: wpisy w księdze nie zostały dokonane w terminie 7 dni od dnia urodzenia lub dnia kontroli granicznej - brak dwóch kolczyków, oraz posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia, których wagę naruszenia oceniono - zasięg na 3 punkty, dotkliwość na 1 punkt, zaś trwałość na 3 punkty. Jednocześnie stwierdzono naruszenie DBS 18.16.1 w zakresie dobrostanu zwierząt, które oznacza, że zwierzęta nie miały dostępu do odpowiedniej ilości wody lub nie miały możliwości zaspokojenia zapotrzebowania na płyny w inny sposób. Opisując wagę naruszenia zasięg oceniono na 3 punkty, dotkliwość na 5 punktów, zaś trwałość na 3 punkty.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżący w dniu 27 sierpnia 2013 r. był obecny przy kontroli na miejscu i osobiście odebrał raport z czynności kontrolnych nr [...]. Powyższe potwierdza podpis skarżącego złożony przez niego na stronach 2 i 4 przedmiotowego raportu. Skarżący otrzymał również kopię przedmiotowego raportu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń czy uwag do zawartych w nim przez kontrolujących informacji. Dopiero w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., stanowiącym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami kontrolujących.

Protokół z czynności kontrolnych, zgodnie z art. 31a ust. 10 ustawy z 26 stycznia 2007 r., został przekazany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w dniu 2 września 2013 r.

Zdaniem Sądu, protokół (raport) z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., gdyż został sporządzony przez uprawniony do tego organ i w przepisanej formie, w zakresie poruczonych jemu z mocy prawa zadań wskazanych w zakresie działania tego organu. Nie ma podstaw, aby inaczej kwalifikować raport z czynności kontrolnych, o którym mowa w przepisie art. 31a ust. 10 ustawy z 26 stycznia 2007 r.

Sporządzony raport, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot, który wystawił dokument. Nie przewiduje natomiast wyraźnie domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego, co jednakże nie przeszkadza doktrynie w formułowaniu trafnego poglądu, że takie domniemanie służy dokumentom urzędowym (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996, s. 362). Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu.

Sąd I instancji stwierdził, że strona nie przedstawiła w toku postępowania dowodów, które mogłyby doprowadzić do ewentualnej zmiany ustaleń w sprawie. Twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organu w sprawie.

Oceniając ustalenia poczynione przez organy administracji stwierdził, że znajdują one podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym i zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji tych organów.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i zawiera zarówno pełne uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Nie sposób też zarzucić organowi odwoławczemu, że nie dokonał szerokiej i wybiegającej ponad zarzuty odwołania oceny.

W swojej decyzji Dyrektor POR ARiMR opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a prawne uzasadnienie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.

W odniesieniu do szczegółowych zarzutów zawartych w skardze wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego w pkt DBS 18.17 protokołu [...] zaznaczono, iż nie stwierdzono opisanych tam nieprawidłowości. Pozostałe uwagi co do wypełnienia druków urzędowych świadczyć mogą co najwyżej o niestaranności kontrolującego, która nie miała wpływu na wynik kontroli. W pkt DBS 18.16 oraz w pkt 18.16 protokołu [...] zapisy są prawidłowe, jedynie w protokole [...] omyłkowo zapis o nieprawidłowościach zamieszczono w pkt DBS-8. Nie miało to zaś wpływu na ocenę wagi wykrytych naruszeń.

Zarzuty dotyczące błędnego pomiaru powierzchni gruntów są bezpodstawne i nie poparte żadnymi dowodami. Wywodzenie, że korony drzew rosnące na granicy pól skarżącego mogły zmniejszyć ich powierzchnię o ponad 2 hektary jest ponadto sprzeczne z zasadami logiki.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. A zatem - wbrew stanowisku skarżącego - zaskarżona decyzja nie narusza "przepisów o postępowaniu administracyjnym" i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W wywiedzionej od wyżej wskazanego wyroku skardze kasacyjnej skarżący zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

I. Naruszenie przepisów postępowania, który miał które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. polegający na uchybieniu wyrażonych we wspomnianych przepisach zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania stron w okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogło mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez:

- brak pouczenia skarżącego o obowiązujących przepisach szczególnych, w tym w szczególności o treści art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. 2013 roku poz. 373), który to przepis w sposób szczególny reguluje sposób postępowania przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania pomocy finansowej na podstawie wymienionej ustawy, pomimo tego, że istniały wątpliwości czy skarżący posiada wiedzę o obowiązujących przepisach, ciążących na nim obowiązkach i skutków ich niedopełnienia;

II. Naruszenie przepisów postępowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, przejawiających się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności w działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, co powinno być podstawą uchylenia decyzji organ administracji.

W konsekwencji na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;

2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec nie dostrzeżenia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta - oparta na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie zasługuje ona uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wedle ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Jak wyżej wskazano z unormowań ustawa z 7 marca 2007 r. wynika odmienne uregulowanie zasad prowadzonego postępowania administracyjnego w szczególności co do ciężaru dowodu oraz obowiązków informacyjnych organu. Beneficjent składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zdany jest w dużym stopniu na własną samodzielność w zdobywaniu stosownych informacji oraz reagowaniu na zmiany sytuacji faktycznej i prawnej. Przerzucanie tych obowiązków na organ, z powołaniem się na przepisy k.p.a., nie jest w tej sytuacji zasadne. Nie ma jakichkolwiek podstaw do obarczania organów obowiązkiem uprzedniego informowania beneficjenta o specyfice przepisów regulujących przyznawanie pomocy finansowej, tym bardziej, że skarżący składając wniosek o pomoc finansową na 2013 r. oświadczył, iż znane mu się zasad przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawa z 7 marca 2007 r. organ powiązany jest udzielić stosownych pouczenia co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jednakże na żądanie beneficjenta. Skarżący nie wskazał aby na jakimkolwiek etapie postępowania zwracał się z takim żądaniem do organów i, że stosowne pouczenie nie zostały mu udzielone.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym postępowaniu organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawa z 7 marca 2007 r. ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Należy podkreślić, że zgłoszenie zastrzeżeń w odwołaniu od decyzji organu I instancji i następnie w skardze, bez wskazania dowodów na poparcie ich zasadności nie może odnieść zamierzonego skutku. Wobec bierności dowodowej skarżącego przyjąć należy dowód z przeprowadzonej kontroli na miejscu za wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy nie jest zakwestionowany w przepisanej formie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, że skarżący w dniu 27 sierpnia 2013 r. był obecny przy kontroli na miejscu i osobiście odebrał raport z czynności kontrolnych nr [...]. Powyższe potwierdza podpis skarżącego złożony przez niego na stronach 2 i 4 przedmiotowego raportu. Skarżący otrzymał również kopię przedmiotowego raportu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń czy uwag do zawartych w nim przez kontrolujących informacji. Dopiero w piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r., stanowiącym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący wskazał, że nie zgadza się z ustaleniami kontrolujących. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które stanowiły podstawę do zakwestionowania dokonanych ustaleń dokonanych przez organy. Należy zgodzić się ze stwierdzenia Sądu I instancji, że twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów poczynionymi w sprawie. Podnoszone uchybienia zawarte w protokole [...] nie są na tyle istotne aby powodowały konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego zaskarżonych decyzji, stąd stanowisko Sąd I instancji zasługuje na aprobatę.

Także zarzut nieprawidłowości danych zawartych w ortofotomapy z 2013 r., podnoszony przez skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów dających podstawę do ustalenia, że ortofotomapa aktualna na dzień orzekania przez organy obarczona jest błędami, które dyskwalifikują ją jako dokument stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawa z 7 marca 2007 r.).

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji z uwagi na to, że żaden z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.