Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 27/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 3, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 9n ust. 1, art. 9p
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Ewelina Piskorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Międzygminnego Związku Celowego we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. S.A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. S.A., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Międzygminnego Związku Celowego [...] z [...] r., określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej [...], za poszczególne miesiące od stycznia do grudnia 2017 r. oraz od stycznia do sierpnia 2018 r.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 6q, art. 6o ust. 3 w związku z art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 6r ust. 1, art. 6j ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010), §1 uchwały Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego [...] z dnia 24 stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. [...]) w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, § 1 i 2 uchwały Nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą [...] z dnia 18 lipca 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2016r. [...]) oraz § 1 i 2 uchwały [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w. z dnia 22 sierpnia 2017r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 28 sierpnia 2017 r. [...]), § 1 i § 2 uchwały Nr [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w. z dnia 18 lipca 2016 roku w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, § 1 uchwały [...] Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą w. z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 28 sierpnia 2017 r. [...]) oraz uchwały [...] Rady Miejskiej w. z dnia 17 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 14 lipca 2016 r. [...])

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Międzygminny Związek Celowy [...] określił wobec spółki T. S.A. z siedzibą w Z. (dalej: spółka, skarżąca) opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonej [...] począwszy od stycznia 2017 roku do sierpnia 2018 roku. Decyzja ta została wydana po uchyleniu uprzednio wydanej w dniu [...] r. decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] r. nr [...]). W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 210 § 4 O.p. i arbitralne rozstrzygnięcie o opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bez dostatecznej analizy zebranego materiału dowodowego. W wytycznych nakazał organowi I instancji ponownie ocenić zebrane dowody, zbadać potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji odnieść się do stanowiska prezentowanego konsekwentnie przez spółkę.

W wykonaniu tych wytycznych organ podkreślił, że podstawą jego ustaleń co do uzasadnionych wątpliwości w zakresie danych zawartych w deklaracji złożonej za badany okres przez spółkę były raporty odbioru odpadów pochodzące od podmiotu odbierającego nieczystości, jednoznacznie identyfikujące te czynności co do miejsca i czasu ich wykonania (znacznik GPS). Jest to w ocenie organu materiał wystarczający do stwierdzenia, że w okresie od stycznia 2017 r. do sierpnia 2018 r. odebrano z nieruchomości należącej do spółki odpady selektywne w objętości zdecydowanie przekraczającej zadeklarowane 3m3. Organ podkreślił przy tym, że pełne raporty określające odebraną objętość odpadów zawierające dane z nadajników GPS (pozycjonowania satelitarne określające aktualne położenie pojazdów) umieszczonych w urządzeniach do przesyłania raportów są dostępne w systemie informatycznym organu, a zestawienie objętości wywozu jest wyciągiem z tego raportu. Jest to zatem druk systemowy, jednak w pełni zgodny z raportami podmiotu odbierającego i jednocześnie jedyny dokument potwierdzający odbiór wskazanej objętości i rodzaju odpadów.

W odwołaniu od tej decyzji spółka zakwestionowała zestawienia objętości wywozu odpadów za rok 2017 i 2018 zarzucając, iż są to tylko wydruki systemowe, niepotwierdzone żadnymi innymi dokumentami, pozwalającymi na ich weryfikację co do faktycznej ilości odebranych odpadów komunalnych. Spółka zwróciła uwagę, że sporne rozliczenie obejmuje długi okres czasu i że przez tak długi okres czasu - aż do dnia otrzymania wezwania z dnia [...] r. - spółka nie była informowana przez Związek o jakichkolwiek nieprawidłowościach, co z kolei uniemożliwiło sukcesywne korygowanie ewentualnych niezgodności oraz bieżące weryfikowanie ich zasadności.

Spółka podniosła, że deklarowała do odbioru 3 m3 odpadów komunalnych miesięcznie, a więc 3000 l miesięcznie i za niezasadne uważa przyjęcie przez podmiot odbierający odpady komunalne objętości odebranych odpadów komunalnych w znacznie większych wartościach. Pojemniki na odpady komunalne, którymi spółka dysponowała w okresie styczeń 2017 - grudzień 2018 , to nie pojemnik 1100 l, tylko dwa pojemniki o pojemności 110 l. Zwróciła przy tym uwagę, że wszystkie odpady selektywne nie będące odpadami komunalnymi, a więc kartony po towarze, styropiany, folie itp. są zabierane przez kierowców spółki i przewożone do magazynów spółki. Miesięczną ilość wytwarzanych odpadów zgodnie z deklaracją potwierdza oświadczenie kierownika sklepu M. [...]. Żaden z pracowników sklepu M. [...] (prowadzonego przez spółkę) nie potwierdzał swoim podpisem jakiegokolwiek odbioru odpadów dokonanego przez P. Spółkę z o.o. [...]

W tym stanie rzeczy, w ocenie spółki, brak jest rzetelnych i jednoznacznych dowodów na potwierdzenie przyjętej w decyzji I instancji ilości odbieranych odpadów komunalnych w okresie od stycznia 2017 r. do sierpnia 2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wskazało, że spółka jest właścicielem nieruchomości położonej [...] w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, oraz że złożyła w dniu [...] roku deklarację o wysokości opłaty z ww. nieruchomości, deklarując opłatę łączną w kwocie [...]zł miesięcznie, wynikającą z odpowiednich stawek obowiązujących w tamtym okresie. Kwotę tę stanowił iloczyn obowiązującej stawki oraz liczby i rodzaju deklarowanej objętości odpadów dla nieruchomości niezamieszkałych - w tym przypadku było to 3 m3 miesięcznie zbierane w "innym pojemniku". Władający nieruchomością zadeklarował również, że odpady będą zbierane w sposób selektywny (odpady segregowane). Dopiero od stycznia 2019 r. złożona została nowa deklaracja, w której wskazano na dwa pojemniki o pojemności 11.00 l i stawkę należnej opłaty w wysokości [...] zł.

W kontekście treści powyższej deklaracji, organ stwierdził niezgodność ze stanem faktycznym, co potwierdzały raporty odbiorów odpadów złożonych przez podmiot odbierający, jednoznacznie identyfikujący te czynności co do miejsca i czasu ich wykonania (znacznik czasu i miejsca GPS). Wątpliwości co do rzetelności złożonej deklaracji wynikały z ilości odebranych odpadów, wielokrotnie przekraczającej objętość odpadów ujętą w deklaracji, w której określono wysokość opłaty.

Organ wskazał, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo w uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ustawy). Taka konieczność decyzyjnego określenia opłaty zaistniała w przypadku spółki.

Na podstawie art. 6j ust. 1 ustawy oraz uchwały Zgromadzenia Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą [...] [...] oraz [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r. [...]), podejmując rozstrzygnięcie określono, że dla nieruchomości niezamieszkałych opłata stanowi iloczyn ilości pojemników o określonej pojemności oraz stawki opłaty za ten pojemnik (art. 6j ust. 3 ustawy).

Stawki opłat w zależności od pojemnika wynoszą: I. odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny: za pojemnik o pojemności 110 l - w wysokości 20,00 zł, o pojemności 240 l - 35,00 zł, o pojemności - 1100 l - 145,00 zł, pojemnik KP 7 o pojemnik 7 m3 - w wysokości 947,00 zł, za 1 m3 w innym pojemniku - w wysokości 132,00 zł; II. odpady zbierane i odbierane w sposób nieselektywny: za pojemnik o pojemności 110 l - w wysokości 36,00 zł, o pojemności 240 l - w wysokości 63,00zł, o pojemności - 1100 1 - w wysokości 261,00 zł, o pojemności KP 7 o pojemności 7 m3 -w wysokości 1.705,00 zł, za 1 m3 w innym pojemniku - w wysokości 238,00 zł.

Międzygminny Związek Celowy [...], dokonując obliczenia opłaty za odbierane odpady, wziął pod uwagę raport odbioru odpadów złożony przez podmiot odbierający, identyfikujący czynności co do miejsca i czasu ich wykonania (znacznik czasu i miejsca GPS), z którego wynikało, że poza nielicznymi miesiącami faktyczna odebrana objętość odpadów przekraczała zadeklarowaną ilość nawet 2-3 krotnie. To spowodowało, że opłatę obliczono, biorąc pod uwagę ustaloną objętość odebranych odpadów w poszczególnych miesiącach oraz stawkę opłaty za 1 m3 selektywnej zbiórki odpadów dla nieruchomości niezamieszkałej

W zakresie zarzucanej niewiarygodności raportów organ odwoławczy wskazał, że raporty przedłożone przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarowanie Odpadami Komunalnymi [...] zawierają miejsce odbioru odpadów, datę i godzinę odbioru odpadów oraz ilość odebranych odpadów, przy czym spółka nie podważyła skutecznie poszczególnych dowodów, nie przedstawiła też dowodów, które przeczyłyby przyjętemu za podstawę rozstrzygnięcia stanowi faktycznemu.

W ocenie organu, zarzuty odwołania sprowadzają się się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem ocena odmienna od oczekiwanej przez stronę, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania podatkowego wyrażonych w art. 120, 123, 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję spółka wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., gdyż jest ono nieobiektywne i niepodparte wiarygodnym materiałem dowodowym, jednoznacznie wskazującym na zasadność prowadzonego przez Międzygminny Związek Celowego [...] postępowania podatkowego w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałej, położonej [...] za okres od [...] r. do [...] r. To powoduje, że spółka nie akceptuje zapłaty dodatkowej kwoty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Spółka podtrzymywała, że brak jest jednoznacznych materiałów dowodowych na potwierdzenie prawdziwości i zasadności ustalonej przez Międzygminny Związek Celowy [...] rozbieżności za tak długi okres czasu oraz że dołączone do wezwania z dnia [...] r. zestawienia objętości wywozu odpadów za lata 2017 i 2018 są tylko wydrukami systemowymi, nie potwierdzonymi żadnym innym materiałem pozwalającym na zweryfikowanie faktycznej ilości odebranych odpadów komunalnych.

Spółka zwróciła też uwagę, że deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązująca od stycznia 2017 r. do grudnia 2018 r., obejmuje miesięczną ilość odpadów komunalnych do odbioru - 3 m3, a zestawienia objętości wywozu odpadów za okres od miesiąca stycznia 2017 r. do miesiąca września 2018 r. przedstawiają odbiory w rozbiciu na poszczególne miesiące wskazując, w każdym miesiącu wielokrotność objętości wywozu - 1100 l. Skoro zatem, spółka T. S.A. zadeklarowała do odbioru jak wskazano powyżej - 3m3 odpadów komunalnych miesięcznie, a więc 3000 l miesięcznie, to niezrozumiałym jest to, na jakiej podstawie podmiot odbierający odpady komunalne zidentyfikował w każdym miesiącu z przedmiotowego okresu objętości odebranych odpadów komunalnych stanowiących wielokrotność 1100 l. Poza tym nie był to pojemnik 1100l, tylko dwa pojemniki o pojemności 110 l, o czym świadczą załączone fotografie.

Pracownicy sklepu M. [...] nie potwierdzili tak dużych, jak wskazuje Międzygminny Związek Celowy [...], ilości wytwarzanych miesięcznie przez nich odpadów komunalnych. Według skarżącej są to wartości nierealne, nieadekwatne do powierzchni sklepu.

Skarżąca podkreśliła też, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na dotychczasowych materiałach dowodowych, w tym na nieopatrzonych podpisem wydrukach systemowych. Nie odniósł się też w żaden sposób do twierdzeń spółki zawartych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ poparł stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna co powoduje, że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że przedmiotem sporu była kwestia dotycząca opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy wytwórca odpadów deklarował ich odbiór w określonej liczbie i pojemności pojemników, zaś organ ustalił, że doszło do różnic w zakresie ilości wywożonych odpadów w stosunku do deklarowanych, opierając się na informacjach podmiotu odbierającego te odpady, co miało wpływ na określenie wysokości opłaty miesięcznej za okres od [...]. do [...] r. w drodze decyzji.

Zdaniem spółki, organy nie dysponowały dostatecznym materiałem dowodowym, by skutecznie podważyć dane wynikające ze złożonej deklaracji. Takim wiarygodnym dowodem nie są bowiem – w ocenie skarżącej – raporty odbioru odpadów, a właściwie dołączone do akt wyłącznie zestawienia objętości ich wywozu.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka w omawianym okresie była właścicielem nieruchomości niezamieszkałej, położonej [...], na której prowadziła sklep z asortymentem AGD (M. ). Spółka zadeklarowała (deklaracja z dnia [...] r.) 3m3 objętości odpadów zbieranych selektywnie w miesiącu (3.000 l) w innym pojemniku i należną z tego tytułu opłatę, wynikającą z iloczynu stawki i liczby/rodzaju objętości odpadów w kwocie [...]zł.

Rozważania w sprawie rozpocząć należy od przypomnienia, że kontrolowana decyzja wydana została w wykonaniu wytycznych, zawartych w decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. W decyzji tej wskazano m.in. na konieczność rozważenia uzupełnienia materiału dowodowego oraz dokonania rzetelnej oceny dowodów, z uwzględnieniem stanowiska prezentowanego przez skarżącą. Jak wynika z art. 233 § 2 O.p., organ odwoławczy uchyla w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach, samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 233 § 3 O.p.).

Nie sposób odmówić racji spółce, która w niniejszej sprawie wytknęła, że pomimo powielenia treści poprzedniej, negatywnie zweryfikowanej w kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji z dnia [...] r., organ odwoławczy nie wykazał się należytą konsekwencją w prezentowanym stanowisku i – mimo braku aktywności Międzygminnego Związku Celowego [...] w gromadzeniu materiału dowodowego oraz wyraźnego zlekceważenia wytycznych wskazanych w decyzji kasatoryjnej – utrzymał w mocy decyzję kontrolowaną. Tymczasem w istocie, pomiędzy kontrolowanymi przez ten sam organ w różnych okresach aktami nie istnieją zasadnicze różnice, w szczególności trudno dopatrzeć się jakichkolwiek działań organu I instancji w wykonaniu wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawartych w decyzji z dnia [...] r. Dołączając do decyzji z dnia [...] r. te same dowody co w poprzednio prowadzonym postępowaniu, zarząd Międzygminnego Związku Celowego [...] stwierdził jedynie, że prezentowane stanowisko organu w kwestii należnej od spółki opłaty za gospodarowanie odpadami oparte zostało na jedynym istniejącym i wiarygodnym materiale, jaki można było pozyskać, tj. na raportach odbioru odpadów sporządzanych przez podmiot odbierający, z wykorzystaniem znacznika miejsca i czasu GPS, a złożone wydruki systemowe "Zestawienia objętości wywozu" są z nimi w pełni zgodne.

Spółka podniosła jednak, że wydruki te nie zostały nawet potwierdzone za zgodność z tymi raportami, nikt ich nie skwitował, nie posiadają zatem waloru dokumentów (ich odpisów lub wyciągów) w rozumieniu art. 194a § 1 O.p. Z oceną tą należy się w pełni zgodzić. Organ nie złożył do akt raportów, na które powołuje się w decyzji (dołączona do akt płyta CD, która zgodnie z opisem miałaby obejmować te raporty, nie zawiera żadnej zapisanej treści). Ponadto twierdzenie, iż poza raportami nie istnieją obiektywnie żadne inne dowody, które potwierdzałyby stanowisko organu jest całkowicie niezrozumiałe. W szczególności, zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, które zwierają informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych, a także wykaz właścicieli nieruchomości. Sprawozdania te podlegają weryfikacji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, co wiązać się może z żądaniem okazania dokumentów sporządzonych na potrzeby ewidencji odpadów (art. 9p u.c.p.g.). Nadto, nie skorzystano z przesłuchania w charakterze świadków przedstawicieli podmiotu odbierającego odpady, czy przedstawicieli spółki (pracowników sklepu M. ) i nie wykazano, iż dokumentacja zdjęciowa złożona przez stronę (na której widać dwa mniejsze pojemniki) oraz twierdzenie kierownika placówki handlowej, nie odpowiadają prawdzie.

Ponownie nie odniesiono się zatem do twierdzeń strony, iż w okresie, o którym mowa w sprawie nie korzystała z pojemników o pojemności 1.100 l, stąd wskazywana w zestawieniach wielokrotność tej pojemności jest niczym nie uzasadniona. Tę okoliczność potwierdzają zaś same deklaracje, bowiem dopiero od [...] r. spółka wskazała do odbioru dwa pojemniki po 1.100 l do odbioru w systemie dwa razy w miesiącu. Wcześniej zadeklarowała natomiast pojemnik inny o objętości 3m3, a w wyjaśnieniach kierownik sklepu podkreślił, że wystawione były dwa pojemniki po 110 l, odbierane trzy razy w miesiącu. Według jego relacji, spółka nie gromadziła odpadów makulaturowych (opakowania i ich części), bo każdorazowo trafiały one z powrotem do magazynu spółki. Powierzchnia sklepu i ilość zatrudnianych pracowników określały realne potrzeby gromadzenia i wywozu odpadów, w ten też sposób – zdaniem spółki – określone zostały dane w złożonej za sporny okres deklaracji. Spółka uiszczała opłaty zgodnie z tą deklaracją, zaś podważający ją organ był zobowiązany do udowodnienia istnienia tych okoliczności, na których oparł prezentowane w sprawie stanowisko.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji są m.in. przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U 2017r. poz. 1729 t.j. z późn. zm., dalej u.c.p.g.). Zakres istotnych w sprawie faktów, zdarzeń i okoliczności wyznaczają właśnie przepisy prawa materialnego. Ocenę poprawności dokonanych przez organy ustaleń faktycznych i sposobu oceny zgromadzonych dowodów, poprzedzić zatem należy przywołaniem przepisów u.c.p.g oraz aktów prawa miejscowego, które mają w tej sprawie istotne znaczenie.

W myśl art. 3 ust. 2a ustawy, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku między innymi przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.c.p.g. (pkt 3). Mają oni – zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. - obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym, technicznym (...)..Korelatem wspomnianego obowiązku jest ciążący na gminie obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Ponadto na mocy uchwały rady gminy, systemem odbierania odpadów komunalnych mogą być objęte także nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają wspomniane odpady (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.).

Taki akt prawa miejscowego został przyjęty przez Zgromadzenie Międzygminnego Związku Celowego [...] w formie uchwały z dnia 24 stycznia 2013 r. [...] w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z 2013 r. [...]).

Właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jak również właściciele nieruchomości niezamieszkałych (w sytuacji określonej w art. 6c ust. 2 u.c.p.g.) są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6h u.c.p.g. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.); w przypadku nieruchomości niezamieszkałych - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne (art. 6i ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych, a na których powstają odpady komunalne, zgodnie z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. ustalana jest jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Natomiast w myśl art. 6o ust. 1 u.c.p.g. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przede wszystkim w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. (K 17/12). Trybunał wskazał w tym orzeczeniu, że opłata ta jest daniną publiczną, która nie ma charakteru podatkowego. Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, a przy tym odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów u.u.c.p.g. Ma ona charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności. Charakter tej opłaty uzasadnia przyjęcie, że jest to danina, o jakiej traktuje art. 3 pkt 8 O.p. (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 17 listopada 2017 r., sygn akt I SA/Op 375/17). Ponadto w judykaturze wskazuje się, że na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają się jedynie koszty odbierania, transportu, zbierania, wywozów odpadów, ale także koszty funkcjonowania całego systemu obejmujące dodatkowo koszty odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych i obsługi administracyjnej tego systemu (m.in. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn akt II FSK 958/16; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2017r.,sygn akt II SA/Lu 984/16). Podkreśla się także, że pobieranie tej opłaty jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zatem charakter publicznoprawny.

Przepis art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stał się podstawą wszczęcia postępowania wobec spółki oraz wydania decyzji. Przepis ten uprawnia organ do określenia opłaty, w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie stosuje się do obowiązków wynikających z ustawy bądź naliczył opłatę w nieprawidłowej wysokości, nie dokonał korekty deklaracji np. w sytuacji gdy faktyczna ilość odebranych odpadów jest odmienna od zadeklarowanej. W wypadku stwierdzenia rozbieżności organ zobowiązany jest ustalić prawidłową wysokość opłaty za okresy, w którym powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za dopuszczalne określenie wysokości "opłaty wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r., sygn akt I SA/Gd 559/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn akt I SA/Rz 396/17).

Przesłanka "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji" wyznacza zakres materiału dowodowego gromadzonego w tym postępowaniu, a ustawodawca zawarł znacznie niższy poziom pewności co do zaistnienia określonego stanu faktycznego, uzasadniający wszczęcie postępowania w tym trybie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Po 105/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Jednak wymaga podkreślenia, że czym innym jest "powzięcie wątpliwości", a czym innym stwierdzenie, że ilość rzeczywiście przygotowanych do odbioru odpadów jest inna (większa) niż deklarowana. Taka konstatacja wymaga od organu przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, ze wszystkimi rygorami jego gromadzenia i oceny, jakie przewiduje ustawa Ordynacja podatkowa (mająca zastosowanie w sprawie poprzez art. 6q u.c.p.g.). Jest to tym istotniejsze, że w niniejszej sprawie spółka od początku kwestionowała ustalenia organu, nie złożyła też – pomimo sugestii organu w piśmie do niej skierowanym – korekty deklaracji. Przedstawiła swoje stanowisko w tym przedmiocie oraz dostępne dla niej przeciwdowody – oświadczenie kierownika sklepu i zdjęcie pojemników, z których we wskazanym okresie korzystała. Nie sposób przerzucać na stronę ciężaru dowodzenia takich okoliczności, z których organ wywodzi określone skutki prawne. Wskazać bowiem należy, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych, że to na organy nałożony jest obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czemu towarzyszy obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 122 i 187 § 1 O.p.). Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, a także ich prawidłowa ocena. Oceny tej organ dokonuje natomiast na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a o jej prawidłowości decyduje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie (art. 191 O.p.). Podkreślenia wymaga ponadto, że dowodem w sprawie podatkowej jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem (art. 180 § 1 O.p.). "Materiał dowodowy jest zupełny, jeżeli zebrano i rozpatrzono wszystkie dowody, przeprowadzono wnioski dowodowe, a udowodniony stan faktyczny stanowi pełną, spójną i logiczną całość. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego istotnego dowodu. Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów" (tak wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt I FSK 1148/14).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie tylko zrezygnował z uzupełnienia materiału dowodowego, ale też w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego – pomimo określonych wytycznych, jakie otrzymał od organu odwoławczego – uznał takie działanie za usprawiedliwione w niniejszej sprawie. Nie odniesiono się przy tym do stanowiska spółki, powołując się wyłącznie na dane z raportów (których zresztą w sprawie nie dołączono). W żaden sposób nie uwiarygodniono wydruków systemowych pn "Zestawienia objętości wywozu", poza całkowicie gołosłownym stwierdzeniem, że treściowo odpowiadają one raportom firmy odbierającej. Wydruki te mają charakter wyłącznie informacyjny, nie posiadają waloru dokumentu, dlatego też – w sytuacji wyraźnego kwestionowania ich treści – organ winien zgromadzić dodatkowy materiał dowodowy i poddać go całościowej ocenie. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że złożone wydruki systemowe nie zawierają danych co do: numerów rejestracyjnych pojazdu odbierającego odpady, godziny ich odbioru, danych osób wykonujących odbiór odpadów, na podstawie których można by dokonać ich weryfikacji. W takich warunkach, jak słusznie podkreśliło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. - także i kontrolowana w obecnym postępowaniu decyzja cechuje się arbitralnością i brakiem jej należytego osadzenia w faktach. W realiach sprawy skarżąca zobligowana była wyłącznie do obrony swoich uprawnień, z czego zresztą skorzystała, a co zostało całkowicie zignorowane i w żaden sposób nie znalazło odniesienia w decyzji.

Nie sposób uznać za racjonalne wyjaśnienia zawartego w decyzji, że wydruki systemowe są jedynym dowodem, jakim może dysponować odbiorca odpadów, a tym samym i organ I instancji. W sytuacji zauważonej dysproporcji w wytwarzaniu odpadów pomiędzy deklaracją a ich rzeczywistym odbiorem, podmiot odbierający winien tę okoliczność należycie udokumentować, by ewentualny spór móc wesprzeć materiałem dowodowym. Działanie takie leży w interesie Międzygminnego Związku Celowego, a zatem winien on takie działania przewidzieć w umowie, jaką zawiera z podmiotem odbierającym, a następnie na bieżąco je egzekwować. Bez wątpienie też dziwić może opieszałość w podejmowaniu działania ze strony organu, podczas gdy przecież dysponował on – jak sam podkreśla – regularnie przekazywanymi raportami i półrocznymi sprawozdaniami podmiotu odbierającego, z których wynikać miało znaczące zaniżanie przez lata 2017 i 2018 opłaty przez spółkę. Posiadając informacje o wadliwości danych w deklaracji podjął on działania wobec spółki dopiero w 2019 r.

Te wszystkie okoliczności nie zostały w sprawie wyjaśnione, co ma istotne znaczenie zważywszy, że spór w sprawie dotyczy faktów, a nie zastosowanego prawa. Nie odniesiono się również do stwierdzenia spółki, że wystarczające były dla jej potrzeb we wskazanym okresie dwa pojemniki o pojemności 110 l (odbierane 3 razy w miesiącu), które zostały uwidocznione na zdjęciu złożonym do akt sprawy (wynika to z oświadczenia W. D. z dnia [...] r.). Nie wytłumaczono też, przyjętej dla celów zestawienia, wielokrotności pojemności 1.100 l, przy zadeklarowanym przez skarżącą pojemniku innym o pojemności 3m3, a wykorzystywanych faktycznie dwóch pojemnikach o pojemności 110 l. Jest to istotne, bowiem w uchwałach [...] z dnia 18 lipca 2016 r. i [...] z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalenia stawki opłaty za pojemnik Zgromadzenie Międzygminnego Związku Celowego [...] ustaliło wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości niezamieszkałych na poziomie iloczynu stawki i minimalnej ilości pojemników, określonej w regulaminie dla danego rodzaju nieruchomości (§5 i §14 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...], stanowiącego załącznik do uchwały [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 17 czerwca 2016 r.).

Na obecnym etapie okoliczności te budzą uzasadnione wątpliwości co do zasadności stanowiska organu, nie zostały bowiem właściwie zweryfikowane. To zaś daje podstawę do uznania, że organ naruszył przepisy art. 120 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i 191 O.p. w zw. z art. 6o ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uzupełni materiał dowodowy w sposób, który pozwoli w jednoznaczny sposób ustalić, czy dane zawarte w raportach/sprawozdaniach odbiorcy odpadów są zgodne z rzeczywistością i czy stanowisko konsekwentnie prezentowane w sprawie przez spółkę jest zgodne z prawdą. W tym celu organ m.in. zgromadzi wszystkie dostępne dokumenty, odzwierciedlające ilość wywiezionych odpadów, jak też materiał ten – w razie stwierdzonej potrzeby – uzupełni dowodami osobowymi. Materiał ten podda następnie całościowej ocenie, przy zastosowaniu zasad wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego i na tej podstawie dokona ustaleń stanu faktycznego.

Z tych przyczyn, z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji uznając, że w kontrolowanym postępowaniu istnieje potrzeba zasadniczego uzupełnienia materiału dowodowego lub – w wypadku stwierdzenia jego braku – rozważenia przez organ istnienia podstawy do kontynuacji postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz §2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Kwota ta wynosi 2.089 zł, a składają się na nią: wpis od skargi – 272 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 1.800 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.