Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 784/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na wznowienie robót, wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. polegających na:

1) wymianie istniejącego okna w pomieszczeniu nr 1 i 3 o tych samych rozmiarach,

2) przeniesieniu istniejącego okna w pomieszczeniu nr 2, w stronę części

mieszkalnej w taki sposób aby cały otwór był po stronie działki nr [...] oraz

zamurowaniu pozostałego otworu,

3) wymianie istniejących drzwi wejściowych od strony wewnętrznej działki

nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. nr [...], na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót ogólnobudowlanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr [...] w S., wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi -E.H., w terminie 6 tygodni od dnia uprawomocnienia się decyzji, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie

pozwolenia na ich wznowienie. W ocenie organu inwestor wykonał w wyznaczonym terminie nałożony obowiązek, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał w dniu [...] października 2001 r. decyzję nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] września 2001 r. nr [...], polegających na wymianie w budynku gospodarczym istniejącego okna w pomieszczeniu nr 1 i 3 - o tych samych gabarytach, przeniesieniu istniejącego okna w pomieszczeniu nr 2 - w stronę części mieszkalnej oraz wymianie istniejących drzwi wejściowych od strony wewnętrznej działki nr [...].

W dniu 7 września 2007 r., do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R.R. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie wnioskodawcy przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa § 2 ust. 2 oraz § 12 ust. 4 obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpatrując powyższy wniosek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że weryfikowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera żadnych kwalifikowanych naruszeń prawa, które dawałoby organowi wyższego rzędu możliwość stwierdzenia jej nieważności, w oparciu o enumeratywnie określone przesłanki w art. 156 § 1 kpa, w tym również wskazanej przez skarżącego podstawy prawnej w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniósł, że podstawę prawną weryfikowanej decyzji stanowi art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż po wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Kwestionowana przez R.R. decyzja jest konsekwencją wykonania przez E.H. obowiązków nakazanych decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] Skoro czynności te zostały wykonane, to tym samym organ nadzoru budowlanego został zobligowany do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ zauważył, iż wskazane nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego miały miejsce, nie mają wpływu na wydany akt administracyjny w ten sposób, iż nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, które uprawniałoby organ do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r.

Po rozpatrzeniu odwołania R.R. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że weryfikowana decyzja organu administracji nadzoru budowlanego nie jest dotknięta bowiem żadną z wad, powodujących jej nieważność. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. nakazał E.H. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając termin ich wykonania na 6 tygodni od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Zobowiązana wykonała w wyznaczonym terminie nałożony obowiązek, co spowodowało wydaniem przez PINB w [...] decyzji z dnia [...] października 2001r. udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] września 2001 r.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. la Prawa budowlanego - po wykonaniu obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja o wznowieniu robót budowlanych jest zatem nieuniknioną konsekwencją wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto badane decyzje zostały wydane na właściwej podstawie prawnej, nie naruszają przepisów o właściwości, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, nie były niewykonalne w dniu ich wydania a w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierają wad powodujących ich nieważność z mocy prawa.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi R.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 i art. 10 kpa.

W obszernym uzasadnieniu skargi R.R. podniósł, że nie otrzymał informacji o wynikach czynności wykonanych wskutek postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. wydanego w celu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa i poczynionych ustaleniach w zakresie wskazanym przez ten organ, jak również nie został w trybie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomiony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Skarżący wskazał, że wzdłuż granicy jego działki, po stronie działki nr [...], posadowiony jest budynek o przeznaczeniu mieszkalno-gospodarczym. Budynek ten jest posadowiony w taki sposób, że jego jedna ściana o długości 10,5 metra przebiega dokładnie na granicy posesji, pozostałą część ściany tegoż budynku jest oddalona o 1,60 metra od granicy posesji. Do dnia, gdy inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...], budynek ten w części znajdującej się bezpośrednio na granicy posesji służył celom gospodarczym, zaś otwory okienne wychodzące z tego budynku na stronę posesji skarżącego były zasłonięte deskami. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia oceny (ekspertyzy) właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym, o której mowa w § 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie oceny technicznej wykonanych robót zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto E.H. otrzymała pozwolenie na wznowienie robót w związku z dostosowywaniem części budynku gospodarczego do działalności produkcyjnej w zakresie produkcji roślinnej, podczas gdy niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem zmieniła sposób użytkowania budynku na mieszkaniowy.

Zdaniem R.R. rażącym naruszeniem prawa było wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, których wykonanie spowodowało, że remontowany przez E.H. budynek nie tylko nie został dostosowany do obowiązujących wymogów technicznych, wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., ale w efekcie tych robót w jeszcze większym stopniu budynek ten przestał spełniać obowiązujące wymogi techniczne. Podkreślił, że jeszcze przed rozpoczęciem robót budowlanych otwory okienne w ścianie budynku gospodarczego, były usytuowane w sposób niezgodny z § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednak zezwolenie na wymianę okien, które do tej pory były zastawione deskami i nie pełniły swoich funkcji, a przede wszystkim zezwolenie na wybicie nowego otworu okiennego w ścianie, która jest oddalona od granicy działki sąsiedniej mniej niż 4 metry, stanowiło rażące naruszenie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym otwór okienny wypełniony luksferami nie jest otworem, o jakim mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (wyrok NSA Warszawa z dnia 13 stycznia 2006r. w sprawie II OSK 1275/05, publ. LEX nr 196421). Skoro zatem przez szereg lat otwory okienne, wychodzące na stronę posesji skarżącego, nie pełniły swych funkcji i były zastawione deskami, a dopiero na skutek prac, na których przeprowadzenie zezwolenie wydał w dniu [...] października 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], odzyskały swoją funkcje, to wspomniany budynek gospodarczy położony na działce nr [...] w znacznym stopniu stał się niezgodny z obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Skarżący wskazał także, że rozpoznając złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pominięto istotną z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność, iż w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane, może dojść do wydania dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć, a mianowicie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części, lub decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Dlatego wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego i następnie decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 a tej ustawy, organ winien doprowadzić do wykonywania robót zgodnie z prawem, a decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 a prawa budowlanego powinna być efektem nie tylko wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, lecz przede wszystkim doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia, iż nałożone decyzją na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązki nie są wystarczające dla doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać kolejną decyzję po dokonaniu niezbędnych ustaleń w tym zakresie, nakazującą wykonanie wszystkich obowiązków niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem R.R. nie może być prawnie sankcjonowane podejmowanie działań, w efekcie których niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi zostaje zwiększona. Zezwolenie na wymianę okien w pomieszczeniach nr 1 i 3, a przede wszystkim na wybicie nowego otworu okiennego w ścianie, która jest oddalona od granicy działki sąsiedniej mniej niż 4 metry, wbrew przywoływanym przepisom, stanowi rażące naruszenie prawa, które winno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł, że w przypadku ustalenia, iż wykonanie obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczające do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem wydać kolejną decyzję, w efekcie której nakazane zostałoby wykonanie wszystkich obowiązków niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Podkreślenia wymaga, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 kpa jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Należy także wskazać, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie organy nie dokonały prawidłowej oceny wadliwości decyzji weryfikowanej w trybie nadzorczym. Należy podkreślić, że wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], udzieliła pozwolenia na wznowienie robót, wstrzymanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. polegających na:

1. wymianie istniejącego okna w pomieszczeniu nr 1 i 3 o tych samych

rozmiarach,

2. przeniesieniu istniejącego okna w pomieszczeniu nr 2, w stronę części

mieszkalnej w taki sposób aby cały otwór był po stronie działki nr [...] oraz

zamurowaniu pozostałego otworu,

3. wymianie istniejących drzwi wejściowych od strony wewnętrznej działki

nr [...].

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1. Stosownie natomiast do przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

W kontrolowanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia 21 września 2001 r. na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót ogólnobudowlanych w budynku gospodarczym położonym na działce nr [...] w S., wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Następnie organ decyzją z dnia [...] października 2001 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi w terminie 6 tygodni od dnia uprawomocnienia się decyzji, wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Czynności te polegały na złożeniu dokumentacji w postaci inwentaryzacji budowlanej części budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną wykonanych robót zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami oraz z oceną czy projektowana zmiana użytkowania, w kontekście robót do wykonania nie spowoduje zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkości lub układu obciążeń całego budynku gospodarczego. Po złożeniu przez inwestora oceny technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], udzielił pozwolenia na wznowienie robót określając ich zakres w postaci wymiany istniejącego okna w pomieszczeniu nr 1 i 3 o tych samych rozmiarach, przeniesieniu istniejącego okna w pomieszczeniu nr 2, w stronę części mieszkalnej w taki sposób aby cały otwór był po stronie działki nr [...] oraz zamurowaniu pozostałego otworu i wymianie istniejących drzwi wejściowych od strony wewnętrznej działki nr [...].

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na wadliwość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzją tą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów dotyczących wykonanych dotychczas i planowanych robót budowlanych. Tymczasem - jak podnoszono wielokrotnie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po czym dopiero zostanie podjęta kolejna decyzja mająca na celu doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide wyrok NSA w Lublinie z dnia 10 lutego 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 1623/98, publ. LEX nr 193388). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 74/03 (publ. LEX nr 148875) zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na marginesie warto także zwrócić uwagę, że E.H. - wbrew twierdzeniom organów - w bardzo niewielkim stopniu uczyniła zadość obowiązkowi nałożonemu w cytowanej decyzji z dnia [...] października 2001 r. nie przedstawiając szeregu dokumentów wskazanych w jej treści.

Ponadto należy stwierdzić, że po przedłożeniu oceny technicznej przez inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję, w której nie tylko zezwolił na wznowienie robót budowlanych ale w oparciu o wspomnianą ocenę techniczną określił konkretny ich zakres. W dodatku roboty budowlane, na których prowadzenie zezwolił organ pozostawały w sprzeczności ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zezwolenie bowiem objęło wymianę okien w pomieszczeniach nr 1 i 3 w ścianie zlokalizowanej w tzw. ostrej granicy działki oraz wybicie nowego otworu okiennego w ścianie, która jest oddalona od granicy działki sąsiedniej mniej niż 4 metry. Tymczasem zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m.

Sąd całkowicie podzielił argumentację skarżącego, że niedopuszczalne jest prawne sankcjonowanie działań, w efekcie których następuje ewidentna niezgodność prowadzonych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodzić się należy, że zarówno zezwolenie na wymianę okien w pomieszczeniach nr 1 i 3, jak też na utworzenie nowego otworu okiennego w ścianie, która jest oddalona od granicy działki sąsiedniej mniej niż 4 metry, wbrew przywoływanym przepisom, stanowi rażące naruszenie prawa obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji tj. § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie bezsporne jest, że zasłonięte deskami otwory okienne w wybudowanym w okresie międzywojennym budynku istniały w ścianie tego budynku zlokalizowanej wzdłuż granicy działki skarżącego przed rozpoczęciem robót budowlanych. Podkreślenia jednakże wymaga, że w niniejszej sprawie prowadzono roboty budowlane związane z wymianą stolarki okiennej, a w szczególności wybiciem zupełnie nowego otworu okiennego. Takie prace stanowią nowe roboty budowlane w dodatku niezgodne z obowiązującymi przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rezultacie weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...], udzieliła pozwolenia na wznowienie robót, które pozostawały w sprzeczności z przepisem § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i następnie wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a cytowanej ustawy, powinien mieć przede wszystkim na uwadze cel, któremu służy to postępowanie, a mianowicie doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego - jak słusznie podniósł R.R. - decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego powinna być efektem nie tylko wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, lecz przede wszystkim właśnie doprowadzenia wspomnianych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ powinien ustalić jaki zakres prac jest niezbędny do doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie nałożyć decyzją obowiązek wykonania konkretnie wskazanych robót. Decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego zezwalająca na wznowienie robót budowlanych jest jedynie ostatnim etapem całego postępowania i nie może zawierać w sobie nowych elementów nieprzewidzianych przepisami prawa. Tymczasem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nie tylko zakreśliła konkretne roboty budowlane podlegające wykonaniu, które zostały ustalone dopiero na podstawie przedłożonej przez inwestora oceny technicznej - co nie może stanowić przedmiotu tej decyzji - ale w dodatku wspomniane roboty są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. nie jest rozstrzygnięciem w sposób prawidłowy kończącym postępowanie zmierzające do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz aktem sankcjonującym naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie organy prowadzące postępowanie nieważnościowe bezrefleksyjnie przyjęły, że samo wykonanie obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. - nota bene wadliwie nałożonego - wystarczy do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego bez właściwej oceny rezultatu całego postępowania naprawczego. W ten sposób rażąco wypaczony został cel postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, którym jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o tym, że weryfikowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w tym art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak też wydana w pierwszej instancji decyzja [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc na nowo postępowanie zainicjowane wnioskiem R.R. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku dotyczącą rażącego naruszenia prawa w weryfikowanej decyzji oraz błędnego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w tym wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. Następnie konieczne będzie przeprowadzenie nowego postępowania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.