Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1660/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. rt.7,art.77, art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi W. G., B. M. i W. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 1328,40 zł. (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia osiem złotych i czterdzieści groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 1080 (jeden tysiąc osiemdziesiąt) złotych, zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 248,40 (dwieście czterdzieści osiem złotych i czterdzieści groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań: W. G. oraz W. T. i B. M., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...], w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...], zaś w pozostałej części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...], na terenie wskazanych wyżej działek położonych w Dzielnicy [...], obejmującą wykonanie poszerzenia zachodniej jezdni w okolicy ulicy [...], budowę chodnika i ścieżki rowerowej, budowę oświetlenia ulicznego oraz rozbiórkę obiektów kolidujących z inwestycją.

Od powyższej decyzji W. G. oraz W. T. i B. M. wnieśli odwołania.

Organ odwoławczy wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie, zacytował treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...]i wskazał, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 ze zm., zwana dalej specustawą drogowa), która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian.

Podniósł, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należało uchylić decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. co do rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie stwierdzić nieważność ww. decyzji Prezydenta [...].

Dalej, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 120, poz. 1127 ze zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., ustalającej lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...] — ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Projekt przedmiotowej inwestycji nie narusza również postanowień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że analiza akt sprawy nie wykazała, aby decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., (z wyjątkiem części, którą nadano rygor natychmiastowej wykonalności) naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto organ nie stwierdził, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących obwieszczeń organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej.

Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wywieszone w Urzędzie Miasta [...] dla [...] (w dniach od [...] października 2008 r. do [...] listopada 2008 r.) oraz w Urzędzie Miasta [...] Biuro Administracyjno-Gospodarcze (w dniach od [...] października 2008 r. do [...] listopada 2008 r.). Ponadto stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej – "[...]" z dnia [...] października 2008 r. Komunikat o wszczęciu ww. postępowania pojawił się również na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (informacja opublikowana w dniu [...] października 2008 r. była wyświetlana do dnia [...] listopada 2008 r.). Natomiast obwieszczenie o wydaniu decyzji Prezydenta [...] było wywieszone w Urzędzie Miasta [...] dla Dzielnicy [...] (w dniach od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.), w Urzędzie Miasta [...] Biuro Administracyjno-Gospodarcze (od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.) oraz w Urzędzie Miasta [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego (od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.). Ponadto stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej – "[...]" z dnia [...] grudnia 2008 r., a komunikat o wydaniu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] został zamieszczony również na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] (informację opublikowaną w dniu [...] grudnia 2008 r. wyświetlano do dnia [...] grudnia 2008 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w drodze obwieszczeń strony zostały zawiadomione także o wydaniu postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., o sprostowaniu oczywistej omyłki ww. decyzji Prezydenta [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżących, dotyczących zabezpieczenia ich budynku mieszkalnego przed oddziaływaniem projektowanej inwestycji, organ zauważył, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi w punkcie 6 określa wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z tym zapisem w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interes osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje.

Natomiast decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w punkcie 3.4 nakłada na inwestora obowiązek wykonania analizy oddziaływania akustycznego drogi w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. [...] wraz z propozycjami zabezpieczeń akustycznych (np. podwyższenie izolacyjności zewnętrznej przegrody akustycznej budynków, wymiana okien na okna o zwiększonej izolacyjności akustycznej).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że z akt sprawy wynika, iż powyższe wymagania zostały spełnione. W szczególności organ wskazał, że została przeprowadzona analiza oddziaływania projektowanej inwestycji na budynki sąsiednie (projekt zagospodarowania terenu - część opisowa). W celu zminimalizowania uciążliwości akustycznej zachodniej jezdni ul. [...] dla najbliższego budynku mieszkalnego zaproponowano: zastosowanie cichej nawierzchni z asfaltu porowatego, umieszczenie studzienek i innych tego typu elementów mogących powodować drgania i wpływać na zwiększenie poziomu hałasu z dala od posesji nr [...] oraz zastosowanie w budynku mieszkalnym na posesji nr [...] okien o odpowiedniej izolacyjności akustycznej. Według zaleceń zawartych w projekcie budowlanym stan okien w budynku, o którym mowa wyżej powinien być sprawdzony przez wykonawcę po wejściu na teren budowy, a okna o wskazanych w projekcie parametrach izolacyjności powinny znajdować się w ww. budynku przed wprowadzeniem na budowę ciężkiego sprzętu. Wskazano również na konieczność przeprowadzenia pomiarów drgań w budynku przy ul. [...], przed rozpoczęciem oraz po zakończeniu budowy.

Organ wskazał ponadto, iż kwestie związane z realizacją robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym należą do gestii organów nadzoru budowlanego. Natomiast zarzuty dotyczące decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie mogą być rozpatrywanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do wniosku skarżących o zbadanie zgodności projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi, organ stwierdził, że odpowiedzialność za przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne spoczywa na projektancie, który stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego składa oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Badanie przez organ projektu budowlanego sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji ogranicza się w istocie do sprawdzenia go w granicach określonych przepisami art. 35 Prawa budowlanego. Organ sprawdza zatem zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji drogi i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także stosownych zaświadczeń.

Odnośnie zarzutu dotyczącego odległości projektowanej drogi od budynku mieszkalnego skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przepisy Prawa budowlanego nie określają minimalnych odległości lokalizowania dróg publicznych od istniejących budynków. W art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.), zostały określone jedynie minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych, w zależności od kategorii drogi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, dotyczących uniemożliwienia skarżącym korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, oraz "pozbawienia możliwości garażowania samochodu" organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. W ocenie organu odwoławczego skarżący mają bowiem zapewniony - zgodnie z art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego - bezpośrednio dostęp do drogi publicznej - wjazd od ul. [...] znajdujący się naprzeciwko garażu.

Jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. T., W. G. i B. M.

W uzasadnieniu skarg wskazali, że organ nie ustosunkował się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powielił w swoim uzasadnieniu jedynie wywody Wojewody [...]. Natomiast w odwołaniu skarżący wnosili o wyjaśnienie dlaczego w dokumentach dotyczących sprawy [...] na etapie ogłaszania obwieszczeń zawiadamiających o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] położonych w Dzielnicy [...], znajdują się podwójne dokumenty wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Wydział Administracji Architektoniczno - Budowlanej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego.

Nadto zarzucono, rozwijając kwestię nieprawidłowo, w ich ocenie, dokonanych ogłoszeń, iż "[...]" nie jest gazetą lokalną, a strona internetowa Urzędu Miasta [...] nie jest stroną Dzielnicy [...]. Inwestycja polegająca na budowie ulicy [...] usytuowana jest na terenie Dzielnicy [...]. W związku z jej usytuowaniem, obwieszczenia dotyczące tej inwestycji powinny być ogłoszone w gazecie lokalnej "[...]" lub w miesięczniku "[...]" oraz na stronie internetowej Dzielnicy [...].

Skarżący zarzucili, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględnił faktu, że podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego, natomiast uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...] została zaskarżona. W ocenie skarżących, w tej sytuacji Prezydent [...] był zobowiązany zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie podziału nieruchomości do czasu zbadania legalności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zawieszenie postępowania skutkowało naruszeniem art. 100 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, w tej sytuacji stwierdzenie organu, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o braku rzetelności i staranności przy rozpatrywaniu wniosku. Skarżący podkreślili przy tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był w posiadaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 r. stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części w jakiej dotyczy ona działki o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Dodatkowo zarzucono, że podział działki stanowiącej ich własność pozbawił ich nie tylko wjazdu na nieruchomość, ale też dwóch wolno stojących garaży oraz bezpośredniego dostępu do pozostałej części nieruchomości znajdującej się od południowej strony nieruchomości. Aby korzystać z pozostałej części nieruchomości muszą przejść od strony zachodniej lub wschodniej budynku. Od strony wschodniej linia rozgraniczająca przebiega w odległości 0, 42 cm od istniejącego budynku. Biorąc pod uwagę, że na tych 0, 42 cm należy postawić ogrodzenie "to od tej strony wejście na nieruchomość nie jest możliwa. Od strony zachodniej przy ścianie istniejącego budynku i w linii rozgraniczającej z sąsiednią działką wybudowany jest garaż, tym samym wejście od zachodniej strony na pozostałą część działki też nie jest możliwe".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1126/11, oddalił skargi B. M., W. T. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ul. [...] na wskazanym w decyzji odcinku. Podstawą prawną tej decyzji były przepisy ustawy - Prawo budowlane: art. 28, 31 ust. 1, 33 ust. 1, 32 ust. 4 i 36 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz. 958). Zgodnie z treścią ostatniego z ww. przepisów w sprawach, w których przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast "dotychczasowe przepisy" wskazywały (w art. 24 specustawy), że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału. Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw weszła w życie w dniu 9 września 2008 r., a zatem w ocenie Sądu, mimo że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana po wejściu w życie ww. zmiany specustawy drogowej prawidłowo organ zastosował przepisy obowiązujące przed jej wejściem w życie. W konsekwencji organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę miał obowiązek stosować przepisy ustawy - Prawo budowlane z zastrzeżeniem przepisów art. 25 – 31 specustawy w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Sąd przywołał treść art. 35 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (.. grudnia 2008 r.). Nadto zaznaczył, że art. 153 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej: ustawa o informacji o środowisku); stanowił, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Wniosek o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie został złożony w dniu [...] października 2008 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 października 2008 r. co oznacza, że organ zobowiązany był stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tej ostatniej ustawy.

Dalej, Sąd podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Decyzja ta w pkt. 3.4 nakazywała wykonanie analizy oddziaływania akustycznego drogi w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej w rejonie ul. [...] wraz z propozycjami zabezpieczeń akustycznych (np. podwyższenie izolacyjności zewnętrznej przegrody akustycznej budynków, wymiana okien na okna o zwiększonej izolacyjności akustycznej). Z zatwierdzonego projektu budowlanego (część opisowa) wynika, że taka analiza wykazała, że realizacja planowanej modernizacji odcinka ul. [...] nie spowoduje pogorszenia warunków akustycznych w środowisku. Jeśli chodzi o posesję nr [...] (własność skarżących) to obniżenie poziomu hałasu można byłoby uzyskać stosując w ramach zamierzonych prac modernizacyjnych ekran akustyczny. Jednak zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania istniejąca zabudowa znajdująca się po południowej stronie ulicy [...] w tym posesja nr [...] jest przeznaczona do przekształcenia w ramach strefy przekształceń obszarów zdegradowanych. Podkreślono, że stosowanie obecnie na niewielkim odcinku doraźnego ekranu akustycznego chroniącego częściowo dwa obiekty przeznaczone do przekształcenia w zasadzie nie jest uzasadnione zwłaszcza, że wprowadzenie ekranu może być trudne ze względów urbanistycznych i funkcjonalnych. Jednocześnie wskazano, że w wyniku zastosowania ekranu nastąpiło obniżenie hałasu na opisanych fragmencie terenu położonym w części południowym o ok. 10 dB. Inwestor – jak wynika z zatwierdzonego projektu nie zaplanował realizacji ww. ekranu.

W ocenie Sądu z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wynikało, że organ architektoniczno-budowlany w żaden sposób nie ocenił zgodności projektu budowlanego z zapisami zawartymi w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. (ustalającej środowiskowe uwarunkowania), w tym co do wyników analizy akustycznej oraz celowości i dopuszczalności realizacji ekranu. Ta okoliczność stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania zawartej w art. 8 k.p.a., jednakże nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że nie można także zarzucić, że zaprojektowana inwestycja jest sprzeczna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Została sporządzona wymagana tą decyzją analiza akustyczna. Wprawdzie jej wnioski nie są jednoznaczne i powinny być ocenione przez organ architektoniczno-budowlany, ale takie naruszenie nie uzasadnia stanowiska skarżących o rażącym naruszeniu prawa. Natomiast nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż projekt zakłada wykonanie gładkiej nawierzchni modernizowanej jezdni, nie umieszczanie studzienek i innych elementów, które mogą zwiększać poziom hałasu i wywoływać drgania w rejonie posesji skarżących oraz zastosowano cichą nawierzchnię z asfaltu porowatego.

Następnie Sąd wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu nadzorczego wskazujące, że projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. ustalającej lokalizację tej inwestycji. Sąd podniósł, że bez znaczenia pozostaje, że wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., w sprawie IV SA/Wa 1227/12 (nieprawomocnym), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione postępowanie podlega wznowieniu. Sąd powołał wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. w sprawie II OSK 101/05, w którym wyrażono pogląd, że w sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę właściwym trybem do wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania Nie stoi na przeszkodzie takiej ocenie Sądu treść uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, w której wyrażono pogląd, że twierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. A zatem, w ocenie Sądu fakt stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Okoliczność ta nie mogłaby bowiem skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie Sądu podobnie należało ocenić zależność niniejszego rozstrzygnięcia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie I SA/Wa 1882/10, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości o nr ew. [...] (stanowiącej własność skarżących). Decyzja ta – w dacie wydawania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego była ostateczna i wiązała organy administracji a jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego może skutkować jedynie wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie zależnej od treści tej decyzji. Sąd w niniejszej sprawie nie mógł zatem uwzględnić również zarzutu skarżących, odnoszących się do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta kwestia winna być oceniana w innym postępowaniu – dotyczącym legalności decyzji z dnia [...]lutego 2007 r. Z tego samego powodu Sąd na rozprawie dnia 22 marca 2012 r. oddalił wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. Niezależnie od tego, że oczekiwanie na doręczenie pisemnych motywów rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podkreślił, że postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości jak i decyzji lokalizacyjnej nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Natomiast mogłoby mieć priorytetowe znaczenia w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Zdaniem Sądu trafna była również ocena organu co do tego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera innych wad kwalifikowanych stanowiących przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Inwestor wraz wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego złożył oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane i w dacie wydawania przez ten organ decyzji brak było podstaw do kwestionowania jego treści. Trafnie ocenił organ, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, legitymujące się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem posiadającym posiadane uprawnienia. Projekt budowlany zawiera także niezbędne uzgodnienia i zgody.

W ocenie Sądu nie mają racji skarżący wskazując, że przedmiotowa rozbudowa jest sprzeczna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który to przepis nakazuje sytuowanie obiektów budowanych od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi powiatowej w odległości co najmniej 8 m. Jak słusznie wskazał organ nadzoru treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego lecz sytuowania takiego obiektu względem istniejącej drogi.

Ponadto, nieuzasadniony jest również zarzut dotyczących nieprawidłowo dokonanych obwieszczeń o wydaniu decyzji. Jak wynika z treści art. 28 specustawy w brzmieniu stosowanym przez organ administracji wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej (ust.1). Zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią tej decyzji. Przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że obwieszczenie zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji zostało wywieszone w Urzędzie Miasta [...] dla Dzielnicy [...]). Umieszczono również stosowne ogłoszenia w "[...]". Sąd zaznaczył, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy ogłoszenie w prasie zostało dokonane w lokalnym dodatku "[...]", co nie pozwala na jednoznaczną ocenę o prawidłowości dokonanych obwieszczeń. Przepisy Prawa prasowego nie precyzują pojęcia "prasa lokalna, ogólnokrajowa". W konsekwencji wobec braku definicji tego pojęcia i niemożliwości jednoznacznego ustalenia sposobu dokonania obwieszczenia nie można zarzucić organowi, że wydał decyzję dotkniętą wadą naruszenia prawa – art. 28 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, a tym bardziej nie można powiedzieć, że naruszenie to miało charakter kwalifikowany (rażący).

Za chybiony Sąd uznał zarzut, że na skutek realizacji inwestycji nieruchomość skarżących została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu, skarżący posiadają taki (i to bezpośredni) dostęp do ul. [...], co czyni niezasadnym zarzut związany z naruszeniem przepisów ochrony przeciwpożarowej. Nie mógł także zostać uwzględniony zarzut dotyczący możliwości wykorzystania drugiej strony ul. [...] na realizację chodnika i ścieżki rowerowej. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie w sposób jednolity przyjmuje się, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., w sprawie II SA/Bk 309/10, LEX nr 752277).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. M., W. T.a i W. G..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 568/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, iż zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy" nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości wzięcia przez Sąd pod uwagę faktów powszechnie znanych i to także wówczas, gdy strony nie powołują się na te fakty jak i przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przywiązał należytej wagi do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 mimo, iż w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd prawny mający istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, a to ze względu na charakter niniejszej sprawy. A mianowicie, powyższym wyrokiem - wydanym po rozpoznaniu skarg kasacyjnych B. M. oraz W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1887/08 w sprawie ze skarg W. G., W. T. i B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia .. września 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji nie obowiązywały już przepisy rozdziału II ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) uchylono rozdział 2 ustawy, zaś po rozdziale 2 dodano rozdział 2a. Tym samym od dnia wejścia w życie zmian tj. od dnia 10 września 2008 r. zlikwidowane zostało dwuetapowe postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych w zakresie budowy dróg publicznych. Na gruncie nowych przepisów nie wydaje się zatem decyzji o lokalizacji drogi i dopiero następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje zastępuje wydana przez wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starostę w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że organ wydał decyzję w oparciu o uchylone z dniem 10 września 2008 r. przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszony bowiem został przepis art.11a ust.1 ustawy o szczególnych zasadach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dniu wydawania decyzji przepisy ustawy przewidywały, że właściwe organy wydają jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie dwie odrębne o ustaleniu lokalizacji drogi i o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie tego przepisu należy wykładać w ten sposób, że przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie wówczas, gdy decyzja ta posiada walor ostateczności. Z wykładnią taką koresponduje treść art. 42 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przekonanie to wzmacnia wykładnia art. 43, a zwłaszcza jego ustępu 2, który stanowi jednoznacznie, że dotychczasowe przepisy stosuje się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 podkreślił, że postępowanie lokalizacyjne wieloetapowe może być kontynuowane według dotychczasowych zasad jedynie wówczas, gdy decyzja lokalizacyjna posiada walor ostateczności, co w sprawie nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę B. M., W. T. i W.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] w [...].

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi zaskarżona w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1887/08 (zaskarżony skargą kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 2138/11) dotyczy tej samej inwestycji - budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] w [...].

W tej sytuacji pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 winien uwzględnić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę B. M., W. T. i W. G.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (sygn. akt VII SA/Wa 1126/11). Nie mogą bowiem istnieć w obrocie prawnym wyroki sądów administracyjnych przewidujące co do tej samej inwestycji stosowanie różnego reżimu prawnego i w wyniku tego nakazujące prowadzenie postępowania dotyczącego tej samej inwestycji według odmiennych zasad, tj. w jednym wyroku nakazujące prowadzenie postępowania administracyjnego według nowych przepisów prawa, co oznacza postępowanie jednoetapowe, a więc wydanie jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i drugi wyrok nakazujący prowadzenie postępowania administracyjnego według dotychczasowych przepisów prawa, co oznacza postępowanie dwuetapowe, a więc wydanie decyzji o lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd II instancji zaznaczył, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w swej pierwotnej wersji przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji, pierwszej dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi (w tym zakresie zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy rozdziału 2 ustawy dotyczące właśnie lokalizacji drogi) i drugiej o pozwoleniu na budowę drogi. Ten stan prawny uległ zmianie na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), obowiązującej od dnia 10 września 2008 r. Ustawa zmieniająca uchyliła w szczególności rozdział 2 ustawy o szczególnych zasadach (...) dotyczący lokalizacji drogi i wprowadziła regulację, zgodnie z którą w stosunku do realizacji inwestycji drogowej nie wydaje się już dwóch odrębnych decyzji, ale wyłącznie jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zarówno rozstrzyga o kwestii lokalizacji drogi jako i o pozwoleniu na budowę, a także zatwierdza podział nieruchomości.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu II instancji, uznać należy wyrażenie poglądu prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy, tj. ze względu na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej inwestycji bądź według przepisów nowych bądź przepisów dotychczasowych, oznacza konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji tego poglądu prawnego także w niniejszej sprawie. A zatem, w niniejszej sprawie zachodzi szczególna sytuacja, gdy poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 związane są organy administracji publicznej i sądy administracyjne nie tylko w sprawie dotyczącej decyzji o lokalizacji drogi, ale i w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tej samej inwestycji, tj. w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu kasacyjnego, w niniejszej sprawie niedostateczne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do istotnych kwestii czyniło zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to m.in. dostępu do drogi publicznej i wjazdów na teren nieruchomości skarżących (strona 6 skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji) i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (strona 4 skargi), a także skutków prawnych wydanych wyroków dotyczących przedmiotowej inwestycji.

Za chybiony uznał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11d ust. 5, art. 11 f ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 oraz art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. Sąd nie zgodził się z podglądem skarżących, iż Sąd I instancji błędnie zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej uznające "[...]" za gazetę lokalną, wskazując, iż istotne jest bowiem to, aby obwieszczenie zamieszczone zostało w prasie lokalnej, a więc gazecie wydawanej dla danego terytorium, przez które przebiegać ma planowana droga, a nie w prasie ogólnokrajowej. Jednocześnie, skoro zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007) pojęcie "prasa" oznacza gazety i czasopisma ukazujące się w regularnych odstępach czasu, to użycie przez ustawodawcę sformułowania "prasa lokalna" wskazuje, że chodzi o gazety lokalne ukazujące się w regularnych odstępach czasu. A zatem, dla oceny czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczenia zostało dokonane w sposób prawidłowy istotne jest, czy zostało ono zamieszczone w gazecie lokalnej ukazującej się w regularnych odstępach czasu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09; z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1297/10; z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 421/10 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dzielnica [...], przez którą przebiegać ma planowana droga, jest częścią [...], co oznacza, że "[...]" jest w tym przypadku gazetą lokalną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Natomiast stosownie do art. 153 ww. ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu [...] pozwolenia na budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r., stwierdził w uzasadnieniu, iż Sąd rozpoznając skargi na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., winien mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11, zapadły w sprawie dotyczącej decyzji o lokalizacji tej samej drogi. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem szczególna sytuacja, gdy podglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., związane są organy administracji publicznej i sądy administracyjne nie tylko w sprawie dotyczącej decyzji o lokalizacji drogi, ale i w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tej samej inwestycji, tj. w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w swej pierwotnej wersji przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji, pierwszej dotyczącej ustalenia lokalizacji drogi (w tym zakresie zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy rozdziału 2 ustawy dotyczące lokalizacji drogi) i drugiej o pozwoleniu na budowę drogi.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - budowy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] w [...], a więc tej samej inwestycji, która jest przedmiotem obecnego postępowania, była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1887/08. Zapadły w sprawie wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w sprawie o sygn. akt II OSK 2138/11 oraz wyeliminowany wyrokiem kasacyjnym z dnia 3 lutego 2012 r. W uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji nie obowiązywały już przepisy rozdziału II ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosownie do art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) uchylono rozdział 2 ustawy, zaś po rozdziale 2 dodano rozdział 2a. Tym samym od dnia wejścia w życie zmian tj. od dnia 10 września 2008 r. zlikwidowane zostało dwuetapowe postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych w zakresie budowy dróg publicznych. Na gruncie nowych przepisów nie wydaje się zatem decyzji o lokalizacji drogi i dopiero następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obie te decyzje zastępuje wydana przez wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starostę w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że organ wydał decyzję w oparciu o uchylone z dniem 10 września 2008 r. przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszony bowiem został przepis art.11a ust.1 ustawy o szczególnych zasadach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w dniu wydawania decyzji przepisy ustawy przewidywały, że właściwe organy wydają jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie dwie odrębne o ustaleniu lokalizacji drogi i o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Brzmienie tego przepisu należy wykładać w ten sposób, że przepisy dotychczasowe stosuje się jedynie wówczas, gdy decyzja ta posiada walor ostateczności. Z wykładnią taką koresponduje treść art. 42 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przekonanie to wzmacnia wykładnia art. 43, a zwłaszcza jego ustępu 2, który stanowi jednoznacznie, że dotychczasowe przepisy stosuje się wyłącznie do decyzji ostatecznych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2138/11 podkreślił, że postępowanie lokalizacyjne wieloetapowe może być kontynuowane według dotychczasowych zasad jedynie wówczas, gdy decyzja lokalizacyjna posiada walor ostateczności, co w sprawie nie miało miejsca.

W następstwie powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1227/12, na mocy którego, stwierdzona została nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie lokalizacji drogi. Sąd uznał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o uchylone z dniem 10 września 2008 r. przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rażąco naruszył prawo. Jednocześnie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w dniu wydawania decyzji przepisy ustawy przewidywały, że stosowne organy wydają jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie dwie odrębne o ustaleniu lokalizacji drogi i o pozwoleniu na budowę, tak jak miało to miejsce w sprawie.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcia Sądów są nie bez znaczenia przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Wynika z nich, iż organy winny uwzględnić stan prawny powstały na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), obowiązującej od dnia 10 września 2008 r. Ustawa zmieniająca uchyliła w szczególności rozdział 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczący lokalizacji drogi i wprowadziła regulację, zgodnie z którą w stosunku do realizacji inwestycji drogowej nie wydaje się już dwóch odrębnych decyzji, ale wyłącznie jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która zarówno rozstrzyga o kwestii lokalizacji drogi jako i o pozwoleniu na budowę, a także zatwierdza podział nieruchomości.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. nie może istnieć sytuacja, gdy w jednym postępowaniu nakazuje się jego prowadzenie według nowych przepisów, co oznacza postępowanie jednoetapowe, a więc wydanie jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w drugim zaś przypadku nakazuje się prowadzenie postępowania administracyjnego według dotychczasowych przepisów prawa, co oznacza postępowanie dwuetapowe, a więc wydanie decyzji o lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedstawiony wyżej pogląd, mający swoje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 568/13, organ nadzoru powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

Należy także mieć na względzie, iż w dacie wydania kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. wiadomym było, iż wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1252/08, stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu) położonej przy ulicy [...] w [...]. Powyższa kwestia została podniesiona przez skarżących w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], natomiast pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z ww. wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., zapadł również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1882/10, na mocy którego, uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr ewid [...], w obrębie [...] (w wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. 531,00 m2 oraz działka nr [...] o pow. 396,00 m2).

W ocenie Sądu, również i te powołane wyroki organ nadzoru winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a ponadto odnieść się do zarzutów skarżących dotyczących pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej i wjazdów na teren nieruchomości oraz zarzutów dotyczących nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w kontekście wyroku z dnia 10 lutego 2011 r.

Nadto, powstałą sytuację organ winien przeanalizować w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z tezą której, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie organ nadzoru weźmie pod uwagę powyższe rozważania, rozpozna sprawę w całokształcie z uwzględnieniem zapadłych wyroków Sądów.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na art. 250 ww. ustawy.