Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Leszek Włoskiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 388/04 w sprawie ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 388/04 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 19 kwietnia 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz.741), zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność K. N. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1256, stwierdzając jednocześnie, że wydzielona z niej pod drogę działka nr 1256/2 o pow.4574 m2 przejdzie na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Podał ponadto, że działka nr 1256/2 położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę gminną, a jej właściciel zrzeka się za nią odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Powiatu [...] ustalił na rzecz K. N. od Gminy [...] odszkodowanie za powyższą nieruchomość w łącznej kwocie 397 938 zł. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art.98 ust.1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli podział nieruchomości został dokonany na wniosek właściciela, to wydzielone z niej pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) grunty przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Za grunty te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Gminy [...] nie zawarł umowy, uznając, że K. N. nieodpłatnie przekazał działkę na rzecz gminy. W takiej sytuacji odszkodowanie musiało być ustalone według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości, a zatem odpowiadać wartości nieruchomości (art.128 cyt. ustawy).

Ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności rodzaju nieruchomości, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz aktualnie kształtujących się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 130 ust. 1 i ust.2, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy). Wartość nieruchomości ustalana jest przez rzeczoznawcę majątkowego także na podstawie przepisów art.149 - 159 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924) i postanowień standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Przy obliczaniu odszkodowania przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 37 ust. 3 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów).

Podstawą obliczenia odszkodowania za działkę nr 1256/2 była wartość nieruchomości prawidłowo, zdaniem organu, ustalona w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 lutego 2003 r. Wartość nieruchomości określona została według stanu na dzień 4 maja 1999 r, tj. na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, przy uwzględnieniu przeciętnych cen gruntów z dnia 28 lutego 2003 r.( aktualnych według oświadczenia rzeczoznawcy także w dniu 13 sierpnia 2003r). Przy cenie 87 zł za m2 i łącznej powierzchni nieruchomości 4574 m2 ustalono odszkodowanie w wysokości 397 938 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Gminy [...], reprezentowana przez wójta, podnosząc, że odszkodowanie przewidziane w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie gruntów wydzielonych pod drogi publiczne w rozumieniu art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 71 poz. 838 ze zm.).Omawiana nieruchomość przeznaczona jest natomiast na ulice układu wewnętrznego. Nawet gdyby przyjąć, iż działka ta faktycznie przeszła na własność gminy, to ustalenie odszkodowania jest bezprzedmiotowe, gdyż właściciel nieruchomości zrzekł się do niego prawa pismem z 19 kwietnia1999r. Ponadto odszkodowanie jest znacznie wyższe od rzeczywistej wartości nieruchomości. Zostało ustalone na podstawie ceny transakcyjne z górnego zakresu cen, znacznie odbiegających od danych zawartych w Biuletynie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego nr 1/5 z kwietnia 2003r.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] nr [...] powyższe rozstrzygnięcie Starosty [...] utrzymał w mocy, stwierdzając, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzja o podziale działek stała się ostateczna, nie określał kategorii dróg publicznych, do których ten przepis się odnosił. W aktualnym stanie prawnym przejście prawa własności na rzecz m.in. gminy również następuje z dniem kiedy decyzja o podziale staje się ostateczna. Nie zależy natomiast od podjęcia przez właściwy organ uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Ponadto przedmiotowa działka w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę publiczną i to drogę spełniającą parametry techniczne i użytkowe drogi gminnej / § 3 pkt.1, § 4 ust.1 i § 4 ust.2 pkt.4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430 ze zm.)/. Przez część tej nieruchomości przebiega ulica Sowia, która zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 11 lutego 2003 r. nr [...] została już zaliczona do dróg gminnych. Wojewoda wyraził również pogląd, że przepisy ustawy nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę, brak jest zatem możliwości skutecznego zrzeczenia się prawa do takiego odszkodowania. Ustalone w sprawie odszkodowanie zostało określone na podstawie prawidłowo opracowanego operatu szacunkowego.

Decyzję Wojewody Wielkopolskiego Gmina [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podtrzymując zarzuty podniesione poprzednio w odwołaniu, w szczególności zaakcentowała nieustosunkowanie się przez organ do rażącej rozbieżności wyceny nieruchomości dokonanej przez biegłego z danymi zawartymi w powołanym, profesjonalnym periodyku Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ustawa P.p.s.a.), wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że z uwagi na charakter prawny obowiązku wypłaty odszkodowania, należy zatem wziąć pod uwagę brzmienie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a nie – jak twierdzi organ - z daty, gdy decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

Wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ orzekający nie jest związany powyższą opinią rzeczoznawcy majątkowego. W związku z tym przy wydawaniu decyzji ma dużą swobodę ocenną. Ustalenie wysokości odszkodowania zawsze jednak powinno posiadać szczegółowe uzasadnienie, wskazujące, że odszkodowanie ustalono w oparciu o maksymalnie zobiektywizowane kryteria. Obiektywnemu ustaleniu wysokości odszkodowania służy wymóg uzyskania przez organ opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jednoznacznie wskazuje na to analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r. Nr 230, poz. 1924), którego podstawowym celem jest zapewnienie obiektywizmu i bezstronności opinii rzeczoznawcy przy ścierających się interesach osoby żądającej odszkodowania i zobowiązanego organu.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie WSA w Poznaniu, organy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 §1 kpa ograniczyły się do lakonicznych sformułowań, iż operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, prawidłowo określał wartość nieruchomości. Tymczasem wyjątkowo wnikliwej analizy wymagało oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego o przyjęciu jedynie "w miarę obiektywnego wariantu wyceny nieruchomości", jak też wielokrotnie podnoszone w postępowaniu przez pełnomocników Gminy zarzuty, iż ceny przyjęte przez powyższego rzeczoznawcę do porównania w operacie szacunkowym były zdecydowanie za wysokie.

Zdaniem Sądu I instancji błędne jest również stanowisko Wojewody Wielkopolskiego o niedopuszczalności zrzeczenia się omawianego odszkodowania. Pogląd taki został wywiedziony z wyroku NSA w Warszawie, mimo że orzeczenie to zostało wydane na tle nieobowiązujących już przepisów. Ponadto nie uwzględnia treści art. 98 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika zaś, że zamiarem ustawodawcy było nadanie odszkodowaniu charakteru bardziej cywilnoprawnego niż miało to miejsce pod rządami poprzedniej ustawy. Świadczy o tym wprowadzenie uzgodnień między właścicielem a organem w sprawie wysokości odszkodowania i pozbawienie organu kompetencji do jednostronnego kształtowania tego świadczenia. Również użyty w ustawie zwrot "za działki gruntu (...) przysługuje odszkodowanie" wskazuje ewidentnie na to, że jest to świadczenie, którego wierzyciel może się zrzec.

Sąd podkreślił także, iż organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż tylko wówczas można dokonać właściwej oceny prawnej. W niniejszej sprawie organy nie dopełniły tego obowiązku. W uzasadnieniach podjętych orzeczeń wspomniały jedynie o zrzeczeniu się przez K. N. prawa do odszkodowania, przechodząc nad tym faktem do porządku dziennego lub niezasadnie wskazując na bezskuteczność takiej czynności. Sprawa ta wymaga wyjątkowo wnikliwego wyjaśnienia przy ponownym jej rozpoznaniu.

W skardze kasacyjnej K. N., wykonujący zawód radcy prawnego, zaskarżył powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wyrokowi temu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi Gminy [...], mimo że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono obowiązkom przewidzianym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa, a ponadto naruszenie art. 141 § 4 powołanej ustawy, przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, co w konsekwencji pozbawiło uczestnika postępowania istotnych informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia, a organy administracji właściwych wskazówek, co do kierunku dalszego postępowania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez dokonanie błędnej ich wykładni wynikającej z mylnego rozumienia treści zawartych w nich norm prawnych,

W obszernym uzasadnieniu wskazał m.in., że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa są nieuzasadnione. Twierdzeniu WSA w Poznaniu o lakoniczności sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu, przeczy uważna lektura pisemnych motywów rozstrzygnięć zarówno Wojewody Poznańskiego, jak i Starosty Powiatu [...], którzy przeprowadzili skrupulatną analizę operatu sporządzonego przez M. T. i obszernie przedstawili ją w decyzjach. Zarzucił, że Sąd I instancji podważył rzetelność operatu szacunkowego tylko z uwagi na to, że M. T., rzeczoznawca majątkowy, ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w postępowaniu przez pełnomocnika Gminy [...] użyła w piśmie z dnia 24 stycznia 2004 r. zwrotu "w miarę obiektywny wariant" (wyceny nieruchomości). Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd zinterpretował to sformułowanie w sposób przydający mu znaczenie deprecjonujące rzetelność operatu szacunkowego. Skarżący, przywołując pełną treść wypowiedzi rzeczoznawcy majątkowego, zawartą w piśmie z dnia 24 stycznia 2004 r. wskazał, że mówiąc o "w miarę obiektywnym wariancie", zwrot ten wymieniona odnosiła do § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r.

Podniósł nadto, że Sąd nie sformułował innych zarzutów dotyczących rzetelności ustaleń dokonanych w postępowaniu. Stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że przedmiotem wnikliwej oceny powinny się stać zarzuty podnoszone przez Gminę [...] w zakresie cen przyjętych do porównania, nie zostało przez poparte twierdzeniem, iż miały one jakiekolwiek znaczenie merytoryczne, wpływające na prawidłowość ustaleń organu. W konkluzji co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał w istocie, w jaki konkretnie sposób organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi K. N. podał, że poza brakiem zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska uczestnika postępowania wobec zarzutów zawartych w skardze, Sąd I instancji w sposób ogólnikowy wyjaśnił podstawy prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Podniósł, że sposób, w jaki Sąd I instancji określił wskazania co do dalszego postępowania nie pozwala na ich właściwe wypełnienie. Uchybienie to ma zatem istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Uzasadniając naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podał, że przepis ten reguluje wywłaszczenie prawa własności nieruchomości (przeznaczonej pod planowaną drogę publiczną) z mocy prawa, czyli skutek ten następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości (na wniosek właściciela) staje się ostateczna. Wojewoda Wielkopolski słusznie więc powołał art. 98 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 maja 1999 r. Zauważył, że Sąd nieprawidłowo przytoczył treść przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jego ocenie chodziło Sądowi o powołanie treści przepisu art. 98 ust. 1, a nie jak mylnie wskazano art. 98 ust. 2 tej ustawy (str. 4, wiersz 8 i nast. uzasadnienia wyroku).

Przywołując zarzut naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że wprawdzie Sąd I instancji nie powołał wprost tego przepisu, ale zawarte w uzasadnieniu wywody nawiązują do niego. Błędna wykładnia tego przepisu polega na przyjęciu przez Sąd, że regulacja ta umożliwia zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa, przed ziszczeniem się zdarzenia prawnego, czyli przed uzyskaniem przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości charakteru decyzji ostatecznej. Powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1658/00 ( Lex nr 81734).

K. N. nie podzielił również poglądu Sądu I instancji, zgodnie z którym organ orzekający w sprawie nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego. Podał, że błędna wykładnia przez Sąd art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była początkiem nieprawidłowego wywodu zakończonego konkluzją o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Dodatkowo wskazał, że jego oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości przeznaczonej pod planowaną drogę publiczną było wymuszone stanowiskiem przedstawicieli Gminy [...], którzy uzależniali od tej czynności pozytywne zaopiniowanie jego wniosku do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o udzielenie zezwolenia na zbycie nieruchomości (sąsiadującej z planowaną drogą) na rzecz spółki kapitałowej z udziałem kapitału zagranicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Wielkopolskiego i decyzji Starosty [...] stanowił między innymi art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. WSA w Poznaniu prawidłowo uznał, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji pierwszoinstancyjnej. Sprawa o odszkodowanie jest bowiem odrębna od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. Ponadto zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art.6 kpa, przewidując, ze "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa, to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art.87 Konstytucji RP), które obowiązują w dniu wydania decyzji. Od reguły oparcia rozstrzygnięcia o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dniu jego podjęcia dopuszczalne jest odstępstwo, gdy przepisy ustawy tak stanowią. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami takich wyjątków nie wprowadziła, a zatem omawiana reguła miała w niniejszej sprawie zastosowanie. Konsekwencją prawną tego był obowiązek zastosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej do Sądu decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...].

Powołanie się przez Wojewodę Wielkopolskiego na treść przepisu obowiązującego nie w dacie wydania zaskarżonej decyzji lecz wówczas, gdy ostateczna stała się decyzja o podziale nieruchomości, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. W skutek decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości mogą być wydzielone m. innymi działki pod drogi publiczne. Z natury rzeczy chodzi więc o drogi objęte planem zagospodarowania przestrzennego i przewidziane dopiero do zaliczenia w przyszłości do określonej kategorii dróg publicznych. Z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 1999 r jednoznacznie wynika, że działka nr 1256/2 została wydzielona pod drogę gminą, a zatem pod drogę, o której mowa w powołanym przepisie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji odszkodowawczych. Ponadto przez część tej nieruchomości przebiega ulica [...], w stosunku do której została już podjęta stosowna uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych. Tym samym działka nr 1256/2 przeszła na własność Gminy [...] i Gmina ta stała się jej właścicielem z mocy prawa. Okoliczności tej WSA w Poznaniu nie kwestionował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.98 ust.1 ustawy nie jest trafny.

Odnośnie kwestionowanej w skardze kasacyjnej interpretacji art.98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przypomnieć, że na mocy tego przepisu, za grunty wydzielone pod drogę gminną właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a zarządem gminy. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, stwierdzając, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem, że kwestia i okoliczności zrzeczenia się przez K. N. odszkodowania wymagają ponownego i wnikliwego zbadania. Taki pogląd może świadczyć o niekonsekwencji Sądu I instancji. Skoro organy powinny ponownie wyjaśnić sprawę zrzeczenia się przez K. N. odszkodowania, to przedwczesne były rozważania Sądu dotyczące wysokości tego świadczenia, ustalanego według zasad i trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tym trybie i na tych zasadach ustala się wysokość odszkodowania tylko wówczas, gdy nie doszło w tym zakresie między stronami do uzgodnień i gdy właściciel nie zrzekł się prawa do tej należności. Jeżeli natomiast były właściciel zrzekł się prawa do odszkodowania, to ustalanie wysokości odszkodowania staje się bezprzedmiotowe.

Przyjmując – co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art.98 ust.3 ustawy, w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że K. N. nigdy (a zatem nie tylko po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzje o podziale nieruchomości) nie złożył oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za działkę 1265/2. W piśmie z dnia 16 kwietnia 1999r, które wpłynęło do urzędu gminy w dniu 19 kwietnia 1999r, stwierdził, że przekazuje nieodpłatnie na rzecz gminy część nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr 1256/2, ale stosownej, w wymaganej formie aktu notarialnego, umowy przenoszącej własność nieruchomości nie zawarł. W związku z tym Gmina [...] nabyła własność nieruchomości nie wyniku umowy zawartej z byłym właścicielem spornych gruntów, lecz z mocy prawa, w trybie przewidzianym w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Konsekwencją takiej podstawy nabycia przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości i braku uzgodnień między stronami była konieczność wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania.

W myśl art.130 ust.2 cyt ustawy ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Niezasadne są przy tym zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną, iż powyższa opinia jest wiążąca dla organów ustalających wysokość odszkodowania. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może między innymi zwrócić się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

Stosownie do art.134 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania (z zastrzeżeniem art.135) stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust.1) przy określeniu, której określeniu uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust.1 ustawy).

Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku.

Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały się na dokonana przez rzeczoznawcę analizę i przyjętą przez niego stawkę wyjściową ( średnią cenę) w wysokości 87 zł za m2. Uznając, że taka cena gruntu odpowiada cenom w obrocie wolnorynkowym organy zignorowały zarzuty pełnomocników Gminy [...] dotyczące zbyt wysokich cen przyjętych do oszacowania przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski nie ustosunkował się ponadto do dołączonego do odwołania Gminy biuletynu Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego, mimo że zawarte tam dane, zgromadzone przez wyspecjalizowaną organizację rzeczoznawców majątkowych, mogły mieć istotny wpływ na ustalenie cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami, a tym samym na prawidłowe określenie wartości działki nr 1256/2.

Należy zatem podzielić stanowisko WSA w Poznaniu, że sprawa należnego od Gminy [...] odszkodowania nie została należycie wyjaśniona a podjętych rozstrzygnięć prawidłowo nie uzasadniono, co stanowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie zasad przewidzianych w art.7, art.77 § 1 i art.107 § 3 kpa. Obligowało to do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. a także poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] (art.135 P.p.s.a). Przyjęcie takiego założenia uzasadnia twierdzenie, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a nie jest usprawiedliwiony.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia przez Sad I instancji art.141 § 4 P.p.s.a., gdyż uchybienia Sądu w tym względzie nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów, działając na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.