Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1914/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2011 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2009 r., którym uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] wraz z wjazdami z działek [...],[...] obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną na dz. nr [...],[...] obr. [...] i dz. [...] obr. [...][...] przy ul. [...], ul. [...] w K., i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że niezależnie od oceny zasadności zarzutów strony skarżącej merytoryczna kontrola każdego aktu administracyjnego musi być poprzedzona kontrolą formalną. Organ II instancji jest zatem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji/postanowienia ostatecznego. Minister podniósł, że w dniu wydania postanowienia organu I instancji, zgodnie z treścią § 1 pkt 2 lit b porozumienia zawartego w dniu [...] grudnia 2004 r. pomiędzy Wojewodą [...], a Gminą Miejską K. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], poz. [...]), przedmiotowa sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, należała do właściwości Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. działającego w imieniu Prezydenta Miasta K. Porozumienie to zostało zawarte na okres 5 lat (§ 7ust 1), a weszło w życie w 14 dni od daty opublikowania. Zatem skoro weszło w życie w dniu 19 sierpnia 2005 r. to okres 5 lat upływał w dniu 19 sierpnia 2010 r.

Następnie porozumienie z dnia [...] grudnia 2004 r. zostało zastąpione nowym porozumieniem z [...] maja 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], poz. [...]) zawartym pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską K. Zgodnie z § 10 ww porozumienia weszło ono w życie z dniem podpisania. Poprzednie porozumienie zostało zatem uchylone, zgodnie z zasadą prawną lex posteriori derogat legi priori.

W ocenie Ministra zgodnie z obowiązującym porozumieniem, sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie objętym wnioskiem, nie należy do właściwości Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. działającego w imieniu Prezydenta Miasta. Utrata kompetencji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. do orzekania w przedmiotowej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i umorzeniem postępowania w sprawie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wniosek Prezydenta Miasta K. w sprawie uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, winien zostać przesłany do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się D. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2010 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 20 K.p.a. w zw. z art. 96 ust 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r., Nr 96, poz. 959 ze zm.) w zw. z art. 53 ust 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 1 pkt 2 lit b w zw. z § 7 ust 2 w zw. z § 10 porozumienia Wojewody [...] z Gminą Miejską K. z dnia [...] grudnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że Miejski Konserwator Zabytków w K. działający w imieniu Prezydenta Miasta K. w dniu wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nie był właściwy do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 20 K.p.a. przez przyjęcie, że właściwość rzeczową organu określa się według przepisów o zakresie jego działania przyjmując inną datę, niż data wydania przez niego indywidualnego aktu administracyjnego, a w szczególności jak przyjął to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że określa się właściwość rzeczową organu I instancji według przepisów o zakresie jego działania obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji;

3. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. przez przyjęcie, że istniały podstawy do uchylenia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2009 r. i umorzenia postępowania I instancji w sytuacji, gdy sprawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezprzedmiotowa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że pogląd dotyczący uwzględniania przez organ stanu prawnego i faktycznego w dacie rozpoznawania odwołania, dotyczy podstawy prawnej i faktycznej rozpoznawanej sprawy tj. przepisów materialnych i stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia, a nie przepisów kompetencyjnych wyznaczających właściwość organu I instancji. Przyjmując pogląd Ministra należałoby stwierdzić, że w dniu [...] grudnia 2009 r. żaden organ nie był właściwy do rozpoznania sprawy, gdyż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nie mógł wydać postanowienia uzgadniającego ze względu na powierzenie tej sprawy na mocy porozumienia Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w K.

Dalej skarżąca Spółka wskazała, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. nigdy nie może stanowić samoistnej podstawy do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Podstawę taką wywodzić należy zawsze w związku z art. 105 K.p.a. Zastosowanie więc w orzeczeniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nastąpić musi zawsze w powiązaniu z art. 105 K.p.a. W niniejszej sprawie Minister nie tylko nie powołał tego przepisu ale nie wyjaśnił nadto dlaczego postępowanie I instancji podlega umorzeniu. W sprawie nie występują, w ocenie skarżącej Spółki, żadne przesłanki podmiotowe ani przedmiotowe pozwalające na umorzenie przez organ postępowania na podstawie powołanych przepisów K.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010r. narusza przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną.

Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zapis zawarty w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.), który pozwala, aby wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzył, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. Zgodnie z zawartym na tej podstawie prawnej porozumieniem pomiędzy Wojewodą [...] a Gmina K. z dnia [...] grudnia 2004r. uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską należało do kompetencji Prezydenta Miasta K. w imieniu, którego działał Miejski Konserwator Zabytków ( § 1 pkt 2 lit. B i § 3 Porozumienia). Porozumienie to weszło w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], które to ogłoszenie maiło miejsce w dniu 4 sierpnia 2005r. i miało obowiązywać przez lat 5, przy czym za zgodą stron mogło być zmienione w każdym czasie ( § 7 i § 10 Porozumienia). Porozumienie to miało więc obowiązywać do 18 sierpnia 2010r.

W dniu [...] maja 2010r. Wojewoda [...] i Gmina K. zawarli porozumienie, które weszło w życie z datą jego podpisania, a do kompetencji Prezydenta Miasta K. nie należało już uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że w dacie wydawania postanowienia z dnia [...] grudnia 2009r. uzgadniającego projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami wraz z infrastruktura techniczną przy ul. [...] i [...] w K. organem właściwym do wydania tego rozstrzygnięcia był Miejski Konserwator Zabytków w K. działający w imieniu Prezydenta Miasta K.

Artykuł 20 k.p.a. stanowi, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. " W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakresu działania" jest wiązane z tą kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jaki powinien realizować organ administracji publicznej" ( por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydanie 9, s. 130). Właściwość rzeczową należy, więc ustalać na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji administracji publicznej. Właściwość może więc wynikać z zawartych na podstawie ustaw porozumień, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 19 k.p.a statuuje zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Nie kwestionowanym jest że od chwili wszczęcia postępowania o uzgodnienie projektu decyzji do jego zakończenia przez organ pierwszej instancji właściwym rzeczowo do jej rozstrzygnięcia był Miejski Konserwator Zabytków w K. działający w imieniu Prezydenta Miasta K. W toku prowadzenia postępowania przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. jak i przy podjęciu decyzji nie zostały zmienione przepisy prawa, które zmieniałyby tą właściwość. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy zostało więc w dniu [...] grudnia 2009r. wydane przez organ uprawniony działający zgodnie z właściwością rzeczową ¡.miejscową.

Zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż merytoryczna kontrola aktu administracyjnego musi być kontrolą formalną. Kontrola ta w niniejsze sprawie sprowadziła się do oceny przez organ odwoławczy, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ działający zgodnie ze swoją właściwością. Nie zostało to literalnie wyartykułowane w zaskarżonym postanowieniu, ale z jego uzasadnienia wynika, iż chodziło o sprawdzenie właściwości rzeczowej organu I instancji.

Minister jednak wywiódł nieprawidłowe wnioski i uznał, iż skoro w dacie rozstrzygania przez organ drugiej instancji właściwy jest do rozstrzygnięcia sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K., i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 1992r. wywiódł, iż jest zobowiązany do wydania decyzji w oparciu o stan prawny istniejący w dacie procedowania przez organ odwoławczy.

Przywołując zacytowany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, iż stwierdzono w nim, iż "w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznania odwołania". Z rozstrzygnięcia tego jasno wynika, iż organ II instancji jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę do którego obowiązków należy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. Orzeczenie to nie odnosiło się jednak wprost do kwestii kontroli właściwości rzeczowej organu I instancji.

Obowiązujące przepisy zaś nakazują kontrolować organowi odwoławczemu, czy rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ I instancji, który w dacie rozstrzygania posiadał takie umocowanie w przepisach prawa.

O czym wcześniej była mowa uprawnienia takie w dacie wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2009r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy posiadał Miejski Konserwator Zabytków w K., rozstrzygnięcie to zostało wydane więc przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo dla tej sprawy, nie zachodziły więc żadne przesłanki uzasadniające uchylenie tegoż rozstrzygnięcia o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Okoliczności powyższe czynią w pełni zasadnymi pierwsze z dwóch zarzutów skargi, odnośnie zaś trzeciego z nich stwierdzić należy, iż nie jest on usprawiedliwiony. Postępowanie bowiem zostało umorzone nie z tej przyczyny, iż sprawa o uzgodnienie warunków zabudowy jest bezprzedmiotowa, ale z tego powodu, że Minister wadliwie uznał, iż w sprawie procedował organ, który nie był umocowany do wydania takiego rozstrzygnięcia, a więc procedowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu przedstawionym na rozprawie w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek elementów odnoszących się do merytorycznego rozpoznania sprawy, a treść zaskarżonego postanowienia to zarówno sentencji jak i uzasadnienia dotyczy jedynie kwestii właściwości organu orzekającego w l instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć na względzie przedstawione powyżej zapatrywanie prawne.

Na marginesie zauważyć należy, że z dniem 17 lipca 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 201 Or. o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 powołanej ustawy, treść punktu drugiego orzeczenia oparto o art. 152 p.p.s.a.