Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 418/05 w sprawie ze skargi D. M. i D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz D. i D. M. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 418/05 oddalił skargę D. i D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2005r.

Powyższą decyzją z dnia [...] lutego 2005r. organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 39 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał D. i D. M. rozebrać wybudowany przed rokiem 1994 na działce nr [...], zlokalizowanej we W. T. obiekt budowlany, parterowy z poddaszem użytkowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej trwale związany z gruntem.

Organ podniósł, iż dla terenu obejmującego wskazaną działkę gmina K. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni plan, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 1991r., obowiązujący do dnia [...] grudnia 2003r., stanowił, że teren w/w działki przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. W ocenie organu przedmiotowe obiekty zostały wybudowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (obowiązującymi w dniu ich wybudowania) nie były przeznaczone pod zabudowę. Przedmiotowa działka, jak ustalono, położona jest na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Rozporządzeniem Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] ze zm.), celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wprowadzono zakazy, ograniczenia i obowiązki. Par. 3 powołanego rozporządzenia zabraniał m.in. lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów mogących pogorszyć stan środowiska oraz lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i ogródków działkowych.

Organ wskazał, iż bezsporne jest, że przedmiotowe obiekty budowlane zlokalizowane na działce nr [...] zostały wybudowane w 1992r. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zdaniem organu obiekty te służą do korzystania z w/w działki jako działki rekreacyjnej. Ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K. utracił moc prawną z dniem [...] grudnia 2003r., organ uznał, że nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., wobec czego przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte w oparciu o art. 37 ust. 2 tej ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji przytaczając treść art. 37 ust. 2 w/w ustawy z 1974 r. wskazał, że obiekty budowlane znajdują się na działce położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody oraz Rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994r., zmienione Rozporządzeniem Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] września 1998r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Wymienione przepisy zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych wraz z zabudową towarzyszącą na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Organ podniósł, iż uwzględnienie Rozporządzenia Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. wynika z przepisu art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., w którym jedynie pierwsza przesłanka odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy. Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Istnienie samowoli budowlanej powoduje, że ten kto się jej dopuścił ryzykował, zgodnie ze stanem prawnym sprzed 1 stycznia 1995r., iż druga przesłanka nakazu rozbiórki może zajść po wybudowaniu obiektu. Zatem wpisanie danego terenu do obszarów szczególnie chronionych powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone zakazy i ograniczenia według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

W przywołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż prawidłowo – z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, zrealizowanej w 1992 r., przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Według przepisu art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi zaś, iż organ może wydać decyzję o rozbiórce (...) obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Sąd podniósł, iż sformułowanie "wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy" zawarte w przepisie art. 37 ust. 2 dotyczy wybudowania obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę, niezasadny jest więc zarzut skargi, że nie zachodzi pierwsza z przesłanek przewidzianych w tym przepisie z powodu nieobowiązywania w czasie budowy obiektów budowlanych przepisów Rozporządzenia Wojewody G. dotyczących utworzenia i ochrony [...] Parku Krajobrazowego.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego wykazały, że obiekty stanowiące przedmiot postępowania zostały wzniesione na terenie, który został objęty ochroną jako [...] Park Krajobrazowy. Rozporządzenie nr [...] Wojewody G. z dnia [...] listopada 1994 r. w § 3 pkt 6 zabrania lokalizowania i budowy w parkach nowych obiektów letniskowych. Zdaniem Sądu I instancji skoro zgodnie z przywołanym przepisem na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa letniskowa, to w sposób oczywisty brak jest podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej z naruszeniem przepisów prawa. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez organy administracji, iż przyczyną uzasadniającą orzeczenie rozbiórki są względy ochrony przyrody.

Jednocześnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że przesłankę nakazu rozbiórki, jaką jest istnienie innych ważnych przyczyn zgodnie z brzmieniem i celem art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. ocenia się według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Użycie przez ustawodawcę sformułowania w czasie teraźniejszym - " jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami" - świadczy o konieczności badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji. Także cel tego uregulowania wskazuje na konieczność badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji, a celem tym jest doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wcześniejsze istnienie ważnej przyczyny, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu, lecz przed wydaniem decyzji jest z tego punktu widzenia obojętne, a przyczyna, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania, nie mogłaby uzasadniać nakazu rozbiórki. Poza pierwszą przesłanką, jaką jest budowa niezgodna z przepisami, czyli bez pozwolenia, każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. W ocenie Sądu były zatem w niniejszej sprawie warunki do orzeczenia o nakazie rozbiórki już tylko na tej podstawie, że organy stwierdziły istnienie opisanej wyżej "ważnej przyczyny".

W uzasadnieniu wyroku wskazano ponadto, że podnoszona przez skarżących kwestia, iż organy administracji pozostają w bezczynności w związku z wnioskami skarżących i innych osób o wszczęcie postępowań administracyjnych w sprawie wiążącego określenia sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Legalność zaskarżonej decyzji ocenia się co do zasady według stanu faktycznego i prawnego z chwili jej wydania. Nie ma zatem miejsca naruszenie art. 78 kpa, gdyż wniosek dowodowy strony na okoliczności podniesione w skardze nie ma wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie. Kontrolując legalność decyzji już podjętej przez właściwy organ administracji, Sąd nie kontroluje bezczynności organów w innych postępowaniach administracyjnych. Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 35 w związku z art. 12 kpa jest bezzasadny.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 39 i art. 40 wskazanej ustawy, gdyż przepisy te nie miały zastosowania do prawidłowo ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Chybiony jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego i o terminie przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin, powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 10 kpa. W postępowaniu przed organami Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia wymienionych wyżej przepisów kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. i D. M. Wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. wynikającego z rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. § 3 pkt 1 ppkt 6 i dalsze (i odpowiednio w rozporządzeniu Wojewody G. nr [...] z dnia [...] września 1998 r.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez mylne zrozumienie przepisu szczególnego i bezzasadne tolerowanie przez Sąd I instancji błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny I i II instancji,

2. przez błędną subsumcję poprzez wskazanie przepisu art. 37 ust 2. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. jako prawidłowej podstawy prawnej skarżonego wyroku, w oparciu o inne ważne przyczyny wynikające z Rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] września 1998 r., które nie mogły mieć i nie miały zastosowania wobec skarżących,

tj. zaistnienie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.),

II. naruszenie przepisów postępowania przez :

1. dopuszczenie się błędu w ustaleniach faktycznych w związku z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) poprzez niezbadanie przez Sąd I instancji, czy stan faktyczny został ustalony przez organy z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa, w szczególności przepisami art. 77 i 80 kpa, co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. rażące naruszenie art. 141 § 4 ppsa oraz art. 151 ppsa poprzez przemilczenie przez Sąd I instancji bezczynności organów administracji państwowej w zakresie składanych wniosków w przedmiocie wszczęcia postępowań dotyczących ostatecznego ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...], w tym wydania pozwoleń na budowę, co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 134 § 1 ppsa poprzez:

a) oparcie się w zakresie oceny materiału dowodowego i procesu rozpoznawania oraz orzekania jedynie na selektywnie wybranych przez Sąd I instancji zarzutach skargi, przy jednoczesnym zaniechaniu rozpatrzenia pozostałych podstaw skargi, które zdaniem skarżących miały wpływ na wadliwość decyzji administracyjnych, w tym pominięcia zarzutów opartych o przepisy ustawy zasadniczej, tj. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz

b) nie wykroczenie przez Sąd I instancji, w zakresie rozpoznania i oceny sprawy, poza granice skargi, co było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy, a co stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

tj. zaistnienie podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji rozpatrując materiał dowodowy oraz ustalając stan faktyczny pominął w swej ocenie błędy, których dopuściły się organy w zakresie wykładni i zastosowania przepisów szczególnych - prawa miejscowego (w/w rozporządzeń Wojewody G.). Wadliwość zastosowanej przez organy oraz Sąd I instancji kwalifikacji normatywnej faktów opiera się na niczym nieuzasadnionym przyjęciu, że przywołane przepisy znajdują zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego w czasie przed ich obowiązywaniem, co jawnie sprzeciwia się zasadzie nie-retroakcji. Zakazy i nakazy formułowane w tych przepisach literalnie odnosiły się do zdarzeń dla nich teraźniejszych i przyszłych, czego wyrazem było sformułowanie o zakazie lokalizowania nowej zabudowy letniskowej. Wskazane przepisy nie regulowały sytuacji obiektów wcześniej pobudowanych, takich jak obiekt skarżących.

Wadliwość subsumcji w/w przepisów prawa miejscowego legła też u podstaw błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. nie tylko przez organy, ale została także błędnie powielona w procesie orzekania przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż nałożony przez ustawodawcę na organ administracji obowiązek wydania decyzji o przymusowej rozbiórce ma charakter fakultatywny, który jest uzależniony od wystąpienia "innych ważnych przyczyn". Dokonując oceny wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd I instancji przyjął za wiążącą wykładnię stosowaną przez organy, z pominięciem okoliczności wyłączających możliwość fakultatywnego zastosowania tego przepisu o "inne ważne przyczyny". W ocenie wnoszących skargę kasacyjną wykładnia językowa oraz celowościowa treści § 3 pkt 1 ppkt 6 Rozporządzenia Wojewody G., a zwłaszcza zapisu: "zakaz lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i nowych ogródków działkowych" jednoznacznie wskazuje, iż przywołane przez Sąd I instancji zakazy w rozumieniu "innych ważnych przyczyn" odnoszą się wyłącznie do sytuacji przyszłych, ewentualnie teraźniejszych. Co więcej wskazują na zaistnienie przesłanki negatywnej, skutkującej w przypadku stosowania tego przepisu w sytuacji skarżących wadliwością wydanego na jej podstawie wyroku.

W zakresie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania podniesiono, iż poprzez brak rozpatrzenia przez Sąd zarzutu bezczynności organów administracji państwowej odnośnie wszczęcia postępowań dotyczących ostatecznego ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...], mające bezpośrednie przełożenie na cały tok postępowania administracyjnego, jaki i sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie, doszło do tzw. przemilczenia naruszenia prawa, co uznawane jest w doktrynie za naruszenie przez organ orzekający obowiązku przedstawienia stanu sprawy, naruszenia wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżących Sąd I instancji dokonał naruszenia prawa procesowego poprzez przemilczenie naruszenia, nie ustosunkował się co do całości stanu faktycznego, co skutkuje błędnym oddaleniem skargi, a więc także naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Stan faktyczny przedstawiony przez skarżących oraz zebrany w toku postępowania materiał dowodowy został przez Sąd I instancji oceniony selektywnie, nie bez wpływu na proces rozpoznania i orzekania, z równoczesnym pominięciem pozostałych zarzutów skargi. Stanowi to, według skarżących, jawne naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza, iż Sąd I Instancji w toku orzekania pominął zarzuty skarżących odnośnie naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd winien z urzędu przeprowadzić ocenę zgodności treści decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, w tym przepisami ustawy zasadniczej, jak i prawa procesowego. Dokonując takiej oceny Sąd I instancji nie może działać jedynie w granicach skargi.

Zarzucono Sądowi I Instancji dokonanie jedynie wybiórczej kontroli działań organu administracji w odniesieniu do ustaleń całokształtu stanu faktycznego oraz pobieżnej weryfikacji reguł postępowania, jakimi organ ten kierował się przy ocenie wszystkich zdarzeń stanowiących podstawę wydania decyzji, czym naruszony został art. 1 § 1 i § 2 pusa.

Działanie Sądu I instancji w sferze kontroli legalności aktywności organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, a w tym poprawności procedowania jest zdaniem strony skarżącej wadliwe, co uzasadnia zarzut kasacyjny zgłaszany w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te nakładają bowiem na sądy administracyjne ustrojowy obowiązek badania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa. Dlatego też naruszenie tych przepisów stanowi podstawę zarzutu kasacyjnego zgłaszanego w ramach art. 174 pkt 2 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione w części podstawy zaskarżenia.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię i przez przyjęcie przez Sąd, iż występują w niniejszej sprawie ważne przyczyny uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Bezspornym jest, że obiekt, którego nakazano rozbiórkę został wzniesiony przed dniem 1 stycznia 1995 r., co przesądza o tym, iż w sprawie tej ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., a w konsekwencji przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) obiekty budowlane (ich części), będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania), gdy właściwy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że dany obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub gdy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Artykuł 37 ust. 2 prawa budowlanego z kolei upoważnia właściwy terenowy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki (przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania) obiektu budowlanego (jego części) będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że środki przewidziane w ust. 1 stosuje się obligatoryjnie, gdy wystąpią skutki przewidziane w tym przepisie. Do zastosowania środków w trybie przepisu ust. 2 organ administracji państwowej natomiast jest uprawniony, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1. Przepis ten daje organowi orzekającemu dużą swobodę działania, gdyż dopuszcza wszelkie przyczyny poza naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2), pod warunkiem, że zostały one wykazane jako ważne. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustaleń, co należy rozumieć przez ważne przyczyny. Biorąc jednak pod uwagę cele prawa budowlanego, można przyjąć, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących. Przyjęcie poglądu, że inne ważne przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2, nie muszą istnieć w dacie budowy a mogą pojawić się później, przy założeniu ich normatywnego charakteru, zezwalałoby na łamanie zasady lex retro non agit, co w demokratycznym państwie prawnym i w świetle innych zasad konstytucyjnych jest nie do przyjęcia.

W świetle powyższego nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, iż ważnymi przyczynami w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., uzasadniającymi nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku było naruszenie Rozporządzenia Wojewody G. nr [...] z dnia [...] listopada 1994r., zmienionego Rozporządzeniem Wojewody G. Nr [...] z dnia [...] września 1998r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Powyższe rozporządzenie zostało bowiem wydane 2 lata po wybudowaniu obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Organy nadzoru budowlanego nie wskazały w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach innych ograniczeń w zagospodarowaniu spornego terenu istniejących w dacie budowy obiektu, a które mogłyby być uznane za ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. i uzasadniałyby nałożoną na właściciel obiektu sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Podkreślenia wymaga, iż wewnętrzna logika art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. i jego ratio legis, co wynika również z obszernego orzecznictwa w tym zakresie, nakazują w pierwszej kolejności rozpatrywać każdy przypadek samowoli budowlanej w odniesieniu do przepisu ust. 1 pkt 1 tego przepisu, a więc badać zgodność istniejącego obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego w dacie budowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to bowiem najbardziej obiektywne kryterium i jednocześnie najbardziej sprawiedliwe w stosunku do wszystkich samowoli budowlanych, gdyż równo traktuje wszystkie nielegalne inwestycje konfrontując je z konkretnymi dokumentami planistycznymi, jakimi są plany miejscowe. Poza tym, stosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ogranicza element uznaniowości organu do minimum a przez to, że odwołuje się on do przepisów obowiązujących w dacie budowy, a nie w dacie orzekania, uniezależnia się wydawane rozstrzygnięcia od tego kiedy będzie wydana decyzja administracyjna, co wprowadzałoby dodatkowy element przypadkowości. Tymczasem przepis ust. 2 art. 37 jest całkowicie pozbawiony wszystkich tych cech omówionych powyżej i należy go stosować w ostateczności, kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Czyli przed zastosowaniem w konkretnej sprawie ust. 2 i art. 37 Prawa budowlanego, organy powinny sprawdzić, czy nie mają miejsca żadne z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Zob. też wyrok NSA z 5.10.2007r. sygn.akt II OSK 1307/06.

Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji i niespornych w toku postępowania wynika natomiast, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w 1992r. niewątpliwie w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ na jego budowę nie udzielono pozwolenia budowlanego. Obiekt ten powstał na terenie, który zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym, ustanowionym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lipca 1991r., przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. Plan ten obowiązywał do [...] grudnia 2003r. Za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, iż obecny brak planu przesądza o niemożności zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wbrew twierdzeniom Sądu ocena samowoli, w tym również ocena skutków naruszenia planu miejscowego winna odbywać się na podstawie przepisów, w tym planu miejscowego obowiązującego w dacie popełnienia samowoli budowlanej. inne rozumienie art. 37 ust. 1 spowodowałoby nierówność wobec prawa podmiotów zobowiązanych do legalizacji samowolnie posadowionych obiektów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że największa z sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jaka wynika z przepisów Prawa budowlanego, powinna być oparta na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania ich istnienia, tak aby pozostawić organowi jak najwęższy zakres uznaniowości.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na swoją ogólnikowość, sprowadzającą się do polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie zostały dostatecznie uzasadnione, nie zasługują w związku z tym na uwzględnienie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji.