Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2371/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 2 i 3, art. 4 pkt 5 i 6, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 10, art. 79, art. 77  par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs[4] ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" sierpnia 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "organ", "SKO w W."), działając w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "strona", "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z [...] marca 2020 r. Nr [...], ustalającą karę pieniężną w wysokości 70 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) al. [...] w rej. Nr [...] w dniu [...] listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]", na nośniku nr [...][...] przymocowanym do elewacji budynku o pow. 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze z.; dalej u.d.p.); uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...] w rej. Nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" na nośniku z logo [...] przymocowanym do elewacji budynku bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Pismem z [...] grudnia 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa.

Skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i nie złożyła pisemnego oświadczenia w sprawie.

Organ w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r. wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c u.d.p., a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1. powierzchni reklamy – 2,80 m2,

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 21a załącznika nr 3 dla drogi powiatowej – reklamy o powierzchni nieprzekraczającej 3 m2: - 2,50 zł x 10 = 25,00 zł,

3. dni zajęcia pasa drogowego: ([...] listopada 2019 r.) – 1 dzień

i wynosi 2,80 m2 x 25,00 zł x 12 dzień = 70,00 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła zarzut: 1. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych; b) mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego nośnikiem; c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw prawnych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. naruszenia art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych – oględzin nośników reklamowych – a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 3. naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni nie znajdował się w granicach pas drogowego; 4. Naruszenie art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym obliczeniu ramki nośnika reklamowego przy obliczeniu jej powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlona na nośniku.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2020 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 39 ust. 3 u.d.p., w myśl którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy.

Podkreślił nadto, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ nie może badać przyczyn tego zajęcia ani oceniać stopnia winy strony. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy. Przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia; nadto, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic. Wyjaśniając przyjęte stawki opłat organ zważył, że określa je załącznik do uchwały Rady Miasta. Stawki te są uzależnione od tego, czy nadwieszenie jest balkonem, czy innym obiektem.

Zdaniem SKO w W., z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego przeprowadzonej [...] listopada 2019 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika niezbicie, że w pasie drogowym (drogi [...]) al. [...] w rej. nr [...] w dniu [...] listopada 2019 r. umieszczona była reklama o treści "[...]" na nośniku nr [...] z logo [...] przymocowanym do elewacji budynku o pow. 2,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu kontroli reklama była ustawiona w pasie drogowym, w jego granicach - co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia reklamy. Droga była drogą powiatową.

Organ podkreślił, że pas drogowy to gruntu obejmujący przestrzeń nad i pod nim. Przedmiotowa reklama niewątpliwie zlokalizowana jest w przestrzeni nad wydzielonym pasem drogowym i jest widoczna dla użytkowników drogi. Znajduje się na wysokości wzroku użytkowników chodnika i jej treść niewątpliwie do nich dociera. Powyższe potwierdza, że reklama znajduje się w pasie drogowym.

Według organu, wbrew stanowisku skarżącej, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Fakt jej nieobecności w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego w dniu [...] listopada 2019 r. i robienia zdjęć nie pozbawił jej tego prawa. Protokół i zdjęcia z dnia [...] listopada 2019 r. dały asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu. Strona miała zapewniony dostęp do wszystkich materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wszelkie gwarancje procesowe zostały więc stronie zapewnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ uznał za zupełny, kompletny i wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona nie kwestionowała, że jest właścicielem reklamy. W ocenie SKO w W., organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w W. z [...] sierpnia 2020 r. Decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a. dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b. mapa do celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c. opinia biegłego geodety

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni al. [...] w rej. nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2. art. 40 ust. 6i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku,

3. art. 189f pkt 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za jeden dzień w wysokości 70 złotych, podczas gdy waga rzekomego naruszenia prawa przez skarżącą była znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa zatem organ, po ustaleniu , że doszło do zajęcia pasa drogowego, powinien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...][...] marca 2020 r.; umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. (opracowanej dla lokalizacji ul. [...][...]) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje oddaleniem skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego).

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii rozgraniczających pas drogowy al. [...] w rej. nr [...] w W. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa.

Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem "w granicy ostrej pasa drogowego Al. [...]", co wynika wprost z zapisu na załączonym do akt (k-11) Szkicu pomiaru nośnika reklamowego [...] Nr [...], sporządzonym przez geodetę Uprawnionego – D. C.

Nadto z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] (bliższe określenie położenia: al. [...]), zakwalifikowana jako drogi, jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Na Szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono zarówno działkę o nr ewidencyjnym [...], jak i przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania przedmiotowej reklamy.

Wypis z rejestru gruntów jest to dokument urzędowy, stanowiący podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Tak więc należało stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku przy al. [...] w rej. nr [...] w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega, oznaczonego w Ewidencji Gruntów nr [...].

Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem Sądu, ze zgromadzonych przez organ dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest bez wątpienia ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę.

Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego.

Ustalenia potwierdzają w sposób szczegółowy wyniki pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalone w protokole z dnia [...] listopada 2019 r.

Wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się zatem w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób.

Strona kwestionuje wartość ww. dowodów przedstawiając m.in. opinię Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. i - jak wskazuje -jednym z kluczowych wniosków, jakie można wywieźć z tej opinii, jest taki, że na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych.

Sąd wskazuje, że ww. opinia znajduje się w aktach postępowania administracyjnego i by la organowi znana w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.

Niemniej już z samego wywodu zawartego w skardze wynika, że zarzuty kierowane wobec organu związane z treścią ww. opinii są nieuzasadnione. Opinia ta ma walor ogólny, nieodnoszący się do konkretów stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżąca podnosi bowiem, że organ niedostatecznie ustalił przebieg pasa drogowego, bo np. wnęki w ścianie budynku są często wystarczające do zainstalowania w nich tablic i urządzeń reklamowych. Tymczasem treść dokumentu, jakim jest Szkic pomiaru nośników reklamowych, przekonuje ostatecznie o pozostawaniu nośnika reklamowego po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez skarżącą zarzutów, które nie odnoszą się wprost do okoliczności faktycznych sprawy, bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Poza tym strona kwestionuje zebranie części dowodów przed wszczęciem postępowania (chodzi o czynności stwierdzenia nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz wyliczenie powierzchni zajęcia), jednakże i w tym zakresie nie wskazuje, jaki ma to wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że, jak słusznie stwierdził organ, fakt nieobecności skarżącej w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego w dniu [...] listopada 2019 r. nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona miała zapewniony dostęp do tych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć stanowisko.

Jak już była mowa, wszystkie konieczne dla stwierdzenia zajęcia pasa drogowego dane znalazły się w protokole, a więc, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wskazano jakiej drogi i na jakim jej odcinku, jaka powierzchnia uległa zajęciu i w jaki sposób. Sam zaś fakt braku udziału strony w czynnościach pomiarowych nie podważa wiarygodności i mocy dowodu w ten sposób uzyskanego. Strona wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 79 k.p.a.) i wywodząc z tej okoliczności podstawę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia obowiązana jest wykazać, że zachodzi związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią tego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Strona była powiadomiona o wszczęciu postępowania i o zgromadzeniu w aktach stosownej dokumentacji, a z akt tego postępowania nie wynika, żeby uniemożliwiono jej w jakikolwiek sposób udział w sprawie.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołu kontroli pasa drogowego oraz karty kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznacza data utrwalonej w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Organ uwzględnił zatem, że bezspornie reklama zajmowała pas drogowy jedynie w dniu kontroli, co dokumentują dowody w postaci zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za ten dzień wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Podsumowując stwierdzić należy, że postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe bezspornie wykazało, że skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, które uzasadniało nałożenie kary pieniężnej. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy. Organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa i swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.