Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 454/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) z [...] listopada 2014 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia J. J. (dalej: inwestor, skarżący, strona skarżąca) z [...] września 2014 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w O.) z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którym nie uzgodniono w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce oznaczonej numerem [...] obręb [...], gmina W.

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] sierpnia 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Burmistrz W. we wniosku z 1 sierpnia 2014 r., znak [...], zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w obrębie [...], gm. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej. RDOŚ w O. w postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...], gmina W.

Uzasadniając swoje stanowisko RDOŚ w O. wskazał, że projektowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego narusza § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] 2008 Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Na powyższe postanowienie w piśmie z 1 września 2014 r. zażalenie złożył J. J. Zdaniem skarżącego, w omawianej sprawie występuje jedno z odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1), bowiem działka przeznaczona pod zainwestowanie, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. znajduje się w granicach wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi. Dalej wskazano, że organ I instancji błędnie założył, że spójnik "oraz" oznacza, że dla zastosowania odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 musi istnieć zarówno zwarta zabudowa jak również realizacja planowanej inwestycji musi stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W ocenie skarżącego, terminy: skupiony i zwarty są synonimami opisującymi cechy tego samego rodzaju. Spełnienie jednego z warunków odstępstwa zawartych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] jest wystarczające do uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki. Zdaniem skarżącego, organ I instancji dokonał tylko pobieżnej analizy planowanej inwestycji pod kątem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, gdyż jako obszar przyległy do terenu przyjęto działkę nr [...] (leżącą poza granicami skupionej zabudowy wsi) pomijając działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi.

Zakazy zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przysługującym prawem własności winny być wykładane ściśle, a wszelkie niejasności tłumaczone na korzyść strony ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie inwestora jeżeli RDOŚ w O. nie może wyznaczyć nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu to cała nieruchomość podlega zabudowie z wyjątkiem ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów.

W postanowieniu z [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy odnosząc się do naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, stwierdził że przedmiotowy zakaz ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z materiału zgromadzonego w sprawie oraz z map umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym GEOPORTAL (www.geoportal.gov.pl) wynika, że część działki przeznaczonej pod zainwestowanie (działka nr ew. [...], obręb [...], gmina W.) znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla ww. inwestycji została wyznaczona w taki sposób, iż dopuszcza możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu ww. rzeki. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie należało zdaniem organu II instancji, wyjaśnić czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, wymienione w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. W ocenie organu odwoławczego, niemożliwym jest zastosowanie w przedmiotowej sprawie odstępstwa od przytoczonego powyżej zakazu, stanowiącego, iż zakaz ten nie dotyczy urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Bezsprzecznym według GDOŚ, jest iż planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej.

Zdaniem GDOŚ, budynek mieszkalny nie może zostać zaliczony do grupy obiektów służących racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej ani rybackiej. Odnośnie odmowy zastosowania przez organ I instancji przepisu § 4 ust. 5 pkt 1) ww. rozporządzenia, GDOŚ stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym wymieniony przepis nie mógł znaleźć zastosowania. Zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1) ww. rozporządzenia Wojewody zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. GDOŚ zwrócił także uwagę na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności czy dwa przewidziane wyjątki należy traktować łącznie, czy też do zastosowania odstępstwa wystarczające jest spełnienie tylko jednej z dwóch przesłanek. Organ odwoławczy opowiedział się za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11, zgodnie z którym oba warunki muszą zostać spełnione łącznie.

W ocenie organu II instancji, za taką wykładnią przemawia użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", a także konstytucyjny zakaz subdelegacji, zgodnie z którym organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi (art. 94 ust. 2 Konstytucji RP). Według organu II instancji, gdyby bowiem przyjąć, że wystarczy określenie w studium przedmiotowego obszaru jako zwartej zabudowy to w rzeczywistości o tym, czy obowiązuje zakaz decydowałaby rada gminy. Organ II instancji powołał się również na treść art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. 2013 poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), według którego tylko sejmik województwa (wcześniej Wojewoda) upoważniony został do określenia obszaru, gdzie zakaz obowiązuje lub nie. Dlatego też zdaniem GDOŚ, organ I instancji prawidłowo wskazał, że tylko kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody, pozwoli na zastosowanie omawianego odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] września 1999 r., wynika że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się na terenie wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wskazał, że pojęcie "zwartej zabudowy" nie może zostać w niniejszej sprawie zrównane z pojęciem "zabudowy skupionej". W przepisie tym zawarta jest norma prawna, która ma na celu kształtowanie przestrzeni terenów przylegających do brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (w pasie 100 m). Tym samym zdaniem organu odwoławczego, pojęcie "zwartej zabudowy" powinno być rozumiane zgodnie z dyrektywą języka specjalistycznego. Według GDOŚ, ścisła wykładnia (nie rozszerzająca) wyjątku od zasady, jaką stanowi zakaz nie pozwala na zrównanie pojęć "zwartej" i "skupionej zabudowy".

W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku skarżącego, aby została spełniona przesłanka określona w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nie wystarczy samo zakwalifikowanie zabudowy miejscowości Jakunowo do zabudowy skupionej. Nawet gdyby przyjąć, zgodnie z ogólnymi ustaleniami studium, że zabudowa skupiona ma z reguły (ale nie zawsze) stanowić jednostki osadnicze z ciągłą zwartą zabudową to brak wyznaczenia w studium granic tej zabudowy powoduje, że niemożliwe staję się zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ nie ma pewności, że będzie to obszar spełniający wprost przesłankę zawartą w tym przepisie, bowiem wymaga on właśnie określenia w studium granic zwartej zabudowy wsi. Według organu II instancji, skoro w studium szczegółowe ustalenia nie przewidują terenu inwestycyjnego jako zwartej zabudowy - jedynie jako skupionej, to nie może w takim przypadku znaleźć zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia. Studium bowiem nie dookreśla granic obszarów o zwartej zabudowie, co jest niezbędne do możliwości zastosowania normy prawnej, która wprost odnosi się do obszaru zwartej zabudowy, którego granice muszą być precyzyjnie określone w studium.

Zdaniem organu odwoławczego, teren wokół planowanej inwestycji nie ma charakteru zabudowy zwartej również w sensie faktycznym.

Organ II instancji wyjaśnił także, że powoływane w zażaleniu przez skarżącego działki zabudowane oznaczone nr ewid. [...] nie są działkami przyległymi w stosunku do działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza, iż nie zostaną spełnione żadne z przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Tym samym nie można w ocenie organu zastosować odstępstwa przewidzianego w ww. przepisie.

W skardze z dnia 18 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zarzuciła naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego krajobrazu [...] oraz art. 77 §1 k.p.a., wnosząc o uchylenie postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główne zarzuty skargi opierają się na stwierdzeniu, że organ odwoławczy błędnie założył, że spójnik "oraz" użyty w § 4 ust. 5 pkt 1) rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], oznacza, że dla zastosowania odstępstwa od ww. zakazu muszą zaistnieć obie przesłanki wymienione w ww. przepisie. Zdaniem skarżącego, RDOŚ w O. (a organ odwoławczy to podtrzymał) błędnie założył, iż spójnik "oraz" oznacza, że dla zastosowania odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1) cytowanego rozporządzenia musi istnieć zarówno zwarta zabudowa miasta lub wsi (określona w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) jak również realizacja planowanej inwestycji musi stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie skarżącego, terminy: "zwarty" i "skupiony" są pojęciami tożsamymi, dlatego też nie ma podstaw do wprowadzenia różnicowania pomiędzy zabudową zwartą, a skupioną. Ponadto skarżący zwraca uwagę, że organy obu instancji dokonały tylko pobieżnej analizy planowanej inwestycji pod katem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, gdyż jako obszar przyległy do terenu przyjęto działkę nr [...] obręb [...] (działkę leżącą poza granicami skupionej zabudowy wsi), pomijając działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi.

Zdaniem skarżącego, RDOŚ w O. podczas uzgadniania w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb [...], gmina W. nie wykazał należytej staranności, nie dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości, korzystając jedynie ze strony internetowej GEOPORTAL. Według skarżącego, w czasie oględzin łatwo można byłoby stwierdzić, że na przedmiotowej działce – stanowiącej użytki rolne zabudowane (B/Ps), znajdują się pozostałości fundamentów budynku mieszkalnego i gospodarczego, które istniały jeszcze około 2000 r.

Również działka nr [...] będąca działką przyległą do działki [...] była według skarżącego, do niedawna zabudowana budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi. Zdaniem skarżącego, zakazy zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przysługującym prawem własności winny być wykładane ściśle, w wszelkie niejasności tłumaczone na korzyść strony ubiegającej się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – jeżeli organ nie może wyznaczyć nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu, to cała nieruchomość podlega zabudowie z wyjątkiem ograniczeń wynikających z odrębnych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje:

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).

Ograniczenia wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w obrębie [...], gm. W. Dla realizacji celów ochrony przyrody ustawodawca w przepisach u.o.p. wprowadził instytucję prawną o nazwie obszar chronionego krajobrazu.

Należy podkreślić, że prawne formy ochrony przyrody tworzą kompleksowy system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej w tym zakresie (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona różnorodności biologicznej na gruncie idealnej ochrony przyrody [w:] M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska (red.), Prawo ochrony różnorodności biologicznej, Warszawa 2013, s. 77–93). Według W. Radeckiego, forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie u.o.p. tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu. Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem danej formy ochrony przyrody dostosowany jest w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa. Pomimo iż ochrona przyrody jest przez ustawodawcę regulowana odrębnie od normatywnych uregulowań ochrony środowiska, stanowi jego integralną część, co oznacza, że przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody należy uwzględniać zasady ogólne prawa ochrony środowiska. Z tego też względu w prawie ochrony przyrody mają także zastosowanie zasady ogólne zawarte w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U.2013, poz. 1232 ze zm.) aczkolwiek ich znaczenie praktyczne zależy od treści poszczególnych zasad. Szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, będzie należało przypisać zasadzie prewencji oraz zasadzie przezorności i zasadzie zrównoważonego rozwoju. Punktem wyjścia wszystkich działań inwestycyjnych na terenie obszaru chronionego krajobrazu powinno być przestrzeganie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Zapobieganie degradacji przyrody z powodów realizacji inwestycji budowlanej powinno polega na reorganizacji procesów związanych z zagospodarowaniem przestrzennym jako bezpośrednich źródeł zagrożeń dla zasobów przyrody chronionych poprzez ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu. Wybór celów zapobiegania degradacji zasobów przyrody powinien być określony na podstawie analizy kompleksowo ujętych przyczyn powstawania zagrożeń i ich skutków. Analiza ta powinna stanowić podstawę utworzenia obszaru chronionego krajobrazu. Wszystkie działania zapobiegawcze, które polegają na tym, aby zawczasu zapobiec zagrożeniom dla zasobów przyrody na terenie obszaru chronionego krajobrazu, stanowią realizację zasady prewencji i zasady przezorności.

M. Górski uważa, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko". Jego zdaniem, zasada ta może być zamknięta w następujących sformułowaniach. "Podjęcie jakiejkolwiek działalności wpływającej bezpośrednio lub przez swoje efekty na stan środowiska wymaga wcześniejszego opracowania niezależnej analizy przewidywanego wpływu takiej działalności na stan środowiska. Podejmowanie działań, których efekty lub bezpośredni wpływ na środowisko są przy obecnym stanie wiedzy trudne do dokładnego określenia, musi odbywać się z zachowaniem nadzwyczajnej ostrożności" (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 125).

Obszar chronionego krajobrazu, zgodnie z art. 23 u.o.p., to forma: 1) tworzona celem zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem; 2) obejmująca obszary wyróżniające się ze względu na krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach; 3) wyznaczana w drodze uchwały sejmiku województwa, uzgadnianej z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W odróżnieniu od parków krajobrazowych obszary chronionego krajobrazu nie są odrębnymi jednostkami organizacyjnymi, lecz większymi obszarami, służącymi przede wszystkim turystyce masowej i rekreacji, na których działalność gospodarcza w istocie nie jest ograniczana, choć są one chronione przed lokalizacją szczególnie uciążliwego przemysłu. Znaczenie tej formy wiąże się przede wszystkim z wykorzystywaniem jej dla tworzenia korytarzy ekologicznych, które zgodnie z ustawową definicją (art. 5 pkt 2) u.o.p.), stanowią obszar umożliwiający migracje roślin, zwierząt i grzybów. Korytarz ekologiczny mimo, iż nie jest formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody (a więc instytucją prawną), wiąże się z wprowadzeniem w jego obrębie określonych rozwiązań prawnych, ustalających zasady korzystania z takiego terenu i ma znaczenie praktyczne dla tworzenia systemu obszarów chronionych. Projekt aktu w sprawie wyznaczenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (art. 23 ust. 2–3 u.o.p.). Likwidacja (lub zmniejszenie) obszaru chronionego krajobrazu może nastąpić tylko w razie bezpowrotnej utraty walorów, ze względu na które obszar wyznaczono.

Zakres dopuszczalnych zakazów i ograniczeń obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu wyznacza art. 24 u.o.p. w formie listy zakazów i ograniczeń, która z jednej strony stanowi pewien wzorzec, z drugiej – wyznacza dopuszczalną granicę obostrzeń. Zakazy i ograniczenia, podobnie jak w przypadku parku krajobrazowego, nie obowiązują z mocy ustawy, lecz od chwili wejścia w życie aktu konstatującego tę formę ochrony przyrody. W odniesieniu do ustawowego dziewięciopunktowego wyliczenia zakazów i ograniczeń ustawodawca przewiduje trzy sytuacje (wyjątki), kiedy to ze względu na wagę wskazanych sytuacji i działań zakazy te nie obowiązują.

Sytuacjami tymi są: 1) wykonywanie zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; 2) prowadzenie akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; 3) realizacja inwestycji celu publicznego. Ponadto odstępstwem od zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczenie realizacji przedsięwzięć, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znaczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego założenia poczynionego przez organy obu instancji, że spójnik "oraz" oznacza, że dla zastosowania odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego krajobrazu [...] musu istnieć zarówno zwarta zabudowa miasta lub wsi (określona w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) jak również realizacja planowanej inwestycji musi stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, należy stwierdzić, że część działki przeznaczonej pod zainwestowanie (działka nr ew. [...], obręb [...], gmina W.) znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla ww. inwestycji została wyznaczona w taki sposób, iż dopuszcza możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu ww. rzeki.

W ocenie Sądu, realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], tj. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Tym samym w omawianej sprawie obowiązkiem organów obu instancji było rozpatrzenie odstępstw od ww. zakazów. W zaskarżonym postanowieniu, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił dlaczego przyjął stanowisko, że wyjątki wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] należy traktować łącznie, a nie oddzielnie.

Należy podzielić stanowisko GDOŚ, według którego użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", a także konstytucyjny zakaz subdelegacji, zgodnie z którym organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, pozwala uznać w niniejszej sprawie, że aby można było zastosować omawiane odstępstwo muszą zaistnieć łącznie obie przesłanki wymienione w ww. przepisie aktu prawa miejscowego. Ma rację organ odwoławczy, który twierdzi, że gdyby bowiem przyjąć, że wystarczy określenie w studium przedmiotowego obszaru jako zwartej zabudowy to w rzeczywistości o tym, czy obowiązuje zakaz decydowałaby rada gminy. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p., tylko sejmik województwa (wcześniej Wojewoda) upoważniony został do określenia obszaru, gdzie zakaz obowiązuje lub nie. Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętego w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] września 1999 r. wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się na terenie wielofunkcyjnego rozwoju objętego granicami skupionej zabudowy wsi. Według Sądu, pojęcie "zwartej zabudowy" nie może być na gruncie przedmiotowej sprawy traktowane jako pojęcie tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej". Należy przyznać rację organowi II instancji, według którego, że aby została spełniona przesłanka określona w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Wojewody [...] nie wystarczy samo zakwalifikowanie zabudowy miejscowości J. do zabudowy skupionej. Nawet gdyby przyjąć, zgodnie z z ogólnymi ustaleniami studium, że zabudowa skupiona ma z reguły stanowić jednostki osadnicze z ciągłą zwartą zabudową, to brak wyznaczenia w studium granic tej zwartej zabudowy powoduje, że niemożliwe staje się zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Wojewody [...], ponieważ nie ma pewności, że będzie to obszar spełniający wprost przesłankę zawartą w tym przepisie.

Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maj 2013 r., sygn. akt II OSK 2670/11, w którym stwierdzono, że "Spójnik "oraz" jak i spójnik "i" czy też "również" są to spójniki łączne. W wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11, Naczelny Sąd Administracyjny również opowiedział się za wykładnią przepisów, według której "spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, według którego tylko kumulatywne spełnienie obydwu przesłanek wymienionych w § 4 ust. 5 pkt 1 pozwoli na zastosowanie omawianego odstępstwa od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w zakresie interpretacji pojęć: "skupionej zabudowy" oraz "zwartej zabudowy".

Należy podkreślić, że każdy akt prawa miejscowego posiada określony zbiór podstawowych pojęć, w których wyraża, odzwierciedla istotne cechy przedmiotu regulacji prawnej. W ocenie Z. Ziembińskiego, "Aparatura pojęciowa, przy użyciu której formułuje się teksty prawne oraz rekonstruowane na ich podstawie normy prawne, a także aparatura, za pomocą której opisuje się treść norm prawnych, nie są jedynie narzędziem porozumiewania się, które można dowolnie kształtować, lecz względnie stabilnym składnikiem kultury prawnej" ( zob. Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 78). Pojęcia tekstów prawa nie powinny służyć tylko do informowania o treści norm prawnych, ale ich celem jest także wyznaczanie zakresu regulacji prawnej oraz jej celów i funkcji. Cel można pojmować jako nakaz dany sobie lub innym, który reguluje, normuje działalność człowieka, stąd każdy cel jest pewnego rodzaju normą, według której działalność prawodawcy realizuje się w aktach normatywnych.

Ochronę prawną przyrody poprzez utworzenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] należy rozpatrywać jako cel publiczny ochrony przyrody. Cel publiczny "ma na oku sprawy ideowe i ekonomiczne, obchodzące pewną grupę społeczną tj. stosunkowo wielką liczbę jednostek (dobro ogółu) (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 80). Tak rozumiany cel ochrony jest realizowany w przedmiocie i podmiocie obowiązku ochrony przyrody.

Zdaniem Sądu, obowiązki związane z ochroną przyrody na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] powinny być interpretowane ściśle zgodnie z celami ustawowymi u.o.p. Obejmują one: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 5) ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Istotne znaczenie dla wykonania obowiązku dbałości o przyrodę ma sposób wykonywania celów ochrony przyrody.

Poprzez zakazy wprowadzone w § 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] prawodawca realizuje normy celowościowe, które znajdują się u.o.p. Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do osiągnięcia celu. Normy tego rodzaju mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony lub też niezupełną, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako zrozumiały sam przez się, pozostając jednak milczącą motywacją wskazania.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia szczegółowo wyjaśnił dlaczego pojęcie "skupionej zabudowy" nie może zostać zrównane z pojęciem "zwartej zabudowy". Należy zaznaczyć, że pojęcia te nie są tożsame. Potwierdza to także orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1244/12).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego pobieżnej analizy planowanej inwestycji przez organy obu instancji pod kątem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów, gdyż jako obszar przyległy do terenu przyjęto działkę nr [...] obręb [...] (działkę leżącą poza granicami skupionej zabudowy wsi) pomijając działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi należy stwierdzić, że za działki przyległe można uznać bowiem jedynie te, która znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Prawodawca nie użył w § 4 ust. 5 pkt 1 in fine rozporządzenia Wojewody [...] pojęcia "działki sąsiedniej", którym posłużył się ustawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć, że pojęcie "działki przylegającej" oznacza jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką przeznaczoną do zainwestowania.

Przez pojęcie "przyległy" rozumie się teren, który przylega do czegoś, styka się z czymś lub jest bardzo blisko. Sąsiedztwo może być natomiast bliskie, dalsze lub najbliższe.

Nie jest w ocenie Sądu, zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego powołanych w skardze, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy zabrały i wyczerpująco rozważyły materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Odnosząc się twierdzeń strony skarżącej, że na działce nr [...] obręb [...], gmina W., stanowiącej użytki rolne zabudowane (B/Ps) – znajdują się pozostałości fundamentów budynku mieszkalnego i gospodarczego, które istniały jeszcze około 2000 r. oraz, że działka nr [...] będąca działką przyległą do działki nr [...] była do niedawna zabudowana budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi, należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego". W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.