Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2938/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 art. 183 art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 2142
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. T. P. G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 242/15 w sprawie ze skargi P. G. T. P. G. w K na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2015r., sygn. akt III SA/Kr 242/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.G. TH P.G. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [..] grudnia 2014r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie - K.p.a.), art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję nr 1024/14 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [..] września 2014r. r., znak: [..], umarzającą postępowania dotyczące:

- nieprawidłowego oznakowania produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a 35g, wprowadzanych do obrotu przez P.G., prowadzącego działalność gospodarczą pn. TH P.G.,

- nieprawidłowej prezentacji i reklamy produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a 35g na stronie internetowej www.herbaty -ziola.pl należącej do P.G..

Przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie przeprowadził w dniu [..] lutego 2014 r. kontrolę sanitarną stoiska TH P.G., udokumentowaną protokołem kontroli sanitarnej nr [..]. Kontrola poprzedzona została pismem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z Łodzi z dnia [..] stycznia 2014 r., znak: [..], przekazującym interwencję dotyczącą nieprawidłowego oznakowania sugerującego działania lecznicze produktów pn: "N.", "Sz.", "Sz.ch.". W trakcie kontroli pobrano celem oceny oznakowania próbki produktów wprowadzanych pod marką "T. esencja natury" pn.: "N." a 50g nr partii [..], "Sz." a 100g nr partii [..]oraz "Sz.ch." a 35g nr partii [..].

Dodatkowo w dniu 3 marca 2014 r. przedstawiciele PPIS w Krakowie przeprowadzili kontrolę strony internetowej www.herbaty-ziola.pl należącej do P.G., gdzie w zakładce [..] prezentowano produkty "N. T. 50g" oraz "Sz.ch. T. 35g", a w zakładce [..] produkt "Sz. T. 100g".

W dniach 4-5 marca 2014 r. przeprowadzono ocenę oznakowania próbek pobranych w trakcie kontroli w dniu 24 lutego 2014 r. oraz ich prezentacji i reklamy na stronie internetowej www.herbaty-ziola.pl na podstawie wydruków z dnia 3 marca 2014 r. Oceny dokonano w odniesieniu do kryteriów stosowanych dla środków spożywczych, stwierdzając-szereg nieprawidłowości. W oznakowaniu produktów "N.", "Sz." i "Sz.ch." pobranych podczas kontroli w dniu 24 lutego 2014 r. stwierdzono obecność informacji sugerujących zapobieganie chorobom, leczenie chorób lub odwołujące się do takich właściwości oraz obecność oświadczeń zdrowotnych bez zamieszczenia wymaganego stwierdzenia wskazującego na znaczenie zrównoważonego sposobu żywienia i zdrowego trybu życia. W prezentacji tych produktów zamieszczonej na stronie www.herbaty-ziola.pl także stwierdzono treści sugerujące działanie lecznicze produktów.

W wyniku przeprowadzonej kontroli PPIS w Krakowie wszczął z urzędu w dniu 5 marca 2014 r. postępowania administracyjne w sprawach: nieprawidłowego oznakowania produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a 35g wprowadzanych do obrotu przez P.G. TH,

nieprawidłowej prezentacji i reklamy produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a 35g na stronie internatowej [..] należącej do P.G. TH, nałożenia opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli żywności w związku ze stwierdzonymi przez kontrolującego niezgodnością z przepisami prawa żywnościowego.

W dniu 13 marca 2014 r. P.G. złożył oświadczenie, że produkty będące przedmiotem postępowania wprowadzane są przez niego do obrotu jako środki spożywcze oraz że nie dokonywał w stosunku do nich powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu zgodnie z wymaganiami art. 29 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 594, zwanej dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności żywienia). Ponadto jego pełnomocnik pismem z dnia 24 marca 2014 r. przekazał informację o dokonanej korekcie etykiet, załączając ich wzory znajdujące się aktualnie w dystrybucji. Przedstawił także katalog pozycji naukowych - periodyków ogólnie dostępnych dla konsumentów, w oparciu o które strona opracowywała treści etykiet. Przedstawiony katalog zawiera 22 pozycje, z których część dotyczy produktów lub substancji nie mających znaczenia w sprawie. Mając na względzie deklarowane w oznakowaniu działania lecznicze ocenianych produktów PPIS w Krakowie pismem z dnia 7 marca 2014 r. zwrócił się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (MWIF) o zajęcie stanowiska w sprawie, gdyż zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 Prawo farmaceutyczne (t. jedn., Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo farmaceutyczne) do produktu spełniającego jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu należy stosować przepisy tej ustawy. W następstwie pisma, MWIF pismem dnia [..] kwietnia 2014r., znak: [..], zwrócił się do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (URPLWMiPB) o wydanie opinii na temat ww. produktów w celu wyjaśnienia, czy powyższe środki spożywcze nie spełniają wymagań produktów leczniczych określonych przepisami ustawy Prawo farmaceutyczne.

W odpowiedzi URPLWMiPB przekazał swoje stanowisko pismem z dnia 4 czerwca 2014 r., w którym stwierdził, że w oznakowaniu ocenianych herbatek brak jest ostrzeżeń dotyczących wystąpienia czynników uczulających, interakcji, jak również przeciwwskazań do stosowania przez konsumentów tj. poniżej 12 roku życia, kobiety w ciąży i karmiące. Brak jest danych dotyczących pochodzenia surowców roślinnych, w tym ich zanieczyszczeń oraz zawartości toksycznego tujonu. W opinii URPLWMiPB, biorąc pod uwagę art. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, badane produkty powinny podlegać przepisom ww. ustawy ze względu na prezentację jak i skład.

W oparciu o powyższą opinię, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie wydał decyzję nr [..] z dnia [..] września 2014r. r., znak [..], którą umorzył postępowania dotyczące:

nieprawidłowego oznakowania produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a*35g, wprowadzanych do obrotu przez P.G., prowadzącego działalność gospodarczą pn. TH P.G.,

nieprawidłowej prezentacji i reklamy produktów pn. "N." a 50g, "Sz." a 100g, "Sz.ch." a 35g na stronie internatowej [..] należącej do P.G., uznając je za bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu podał, że wobec faktu, że produkty T. esencja natury: "N.", "Sz." i "Sz.ch." spełniają kryteria produktu leczniczego, a tym samym na podstawie art. 3a podlegają przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, brak właściwości rzeczowej do występowania organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tej sprawie.

We wniesionym odwołaniu strona zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

art. 105 § 1 K.p.a., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy przedmiotowe produkty są produktami spożywczymi, a doszło jedynie do nieprawidłowości w ich oznaczeniu, co nie oznacza, że są produktami leczniczymi,

art. 45 i 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez bezzasadne przyjęcie, że wymienione regulacje nie znajdą w sprawie zastosowania, gdyż przedmiotowe produkty nie mają charakteru produktu żywnościowego i zastosowane w nich oznaczenie nie może zostać ocenione w kontekście wymogów, jakie stawiają produktom spożywczym wymienione przepisy.

W uzasadnieniu wskazano, że wprowadzone do obrotu produkty T. esencja natury "N.", Sz. i "Sz.ch." są produktami spożywczymi, a doszło jedynie do nieprawidłowości w ich oznaczeniu. Zdaniem strony, dla uznania, czy dany produkt jest produktem leczniczym, czy spożywczym nie jest decydującym jego oznaczenie, lecz jego przeznaczenie i zamiar wprowadzającego produkt do obrotu. Strona zadeklarowała, że jej zamiarem było wprowadzenie do obrotu żywności.

Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r. nr [..] Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE z 01.02.2002 L 31/1 polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 6, str. 463), żywność albo środek spożywczy oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać.

W oznakowaniu badanych produktów, oprócz zalecanych sposobów parzenia herbatki, strona deklaruje także inne przeznaczenia - do stosowania zewnętrznego. Ponadto wskazane przez stronę opracowania naukowe, na których oparła się opracowując treści etykiet, dotyczą głównie działań leczniczych. W świetle powyższego organ II instancji nie dał wiary zapewnieniu strony, że jej zamiarem było wprowadzenie badanych produktów jako środków spożywczych.

Oceniając, czy dany produkt spełnia kryteria produktu leczniczego, należy wziąć indywidualnie w każdym przypadku pod uwagę ogół jego cech, w szczególności jego skład i wynikające z niego właściwości, ale także jego sposób użycia, ryzyko związane z jego zastosowaniem oraz informacje na jego temat przekazywane konsumentowi. Tak więc oznakowanie produktu, jego prezentacja i reklama będące źródłem informacji dla konsumenta są tylko jedną z cech decydujących o ocenie produktu.

W swojej opinii z dnia 4 czerwca 2014 r. URPLWMiPB jednoznacznie stwierdził, że badane produkty spełniają kryteria produktu leczniczego zarówno ze względu na prezentacje, jak i na skład. Tym samym zmiana sposobu prezentacji (oznakowania) nie ma wpływu na klasyfikacje tych produktów. Dodatkowo w swojej opinii URPLWMiPB zwrócił uwagę na szereg istotnych zagrożeń dla zdrowia, jakie niosą z sobą te produkty, bez spełnienia odpowiednich wymagań, właściwego nadzoru oraz istotnych ostrzeżeń dla konsumenta.

Badane produkty T. esencja natury: "N.", "Sz." i "Sz.ch." to produkty jednoskładnikowe, przeznaczone do spożycia bezpośrednio w postaci naparów. Z opinii URPLWMiPB wynika wprost, że przy niekontrolowanym, niewłaściwym spożywaniu (dawkowaniu) mogą być niebezpieczne dla konsumenta.

W sytuacji, gdy produkt spełnia jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu, w szczególności suplementu diety, kosmetyku lub wyrobu medycznego, określone odrębnymi przepisami, to zgodnie z art. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne należy stosować wyłącznie przepisy tej ustawy. Nadzór nad stosowaniem tej ustawy leży poza zakresem kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, która jest organem urzędowej kontroli żywności. Tym samym organ II instancji uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, w której organ I instancji uznał się niewłaściwym rzeczowo do prowadzenia postępowania w sprawie produktów T. esencja natury: "N.", "Sz." i "Sz.ch.".

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P.G., domagając się uchylenia jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W skardze podniesiono zarzuty tożsame ze zgłoszonymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji z podaniem, że art. 45 i 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zostały uchylone z dniem 13 grudnia 2014 r. na mocy art. 2 pkt 4 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 1722).

Dodatkowo wskazano, że herbaty ziołowe są środkami spożywczymi, a nie leczniczymi, stąd nie można mówić o niewłaściwości organów sanitarnych w przedmiotowej sprawie. Dla uznania, czy dany produkt jest produktem leczniczym czy spożywczym, nie jest decydującym jego oznaczenie, lecz jego przeznaczenie i zamiar wprowadzającego produkt do obrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż podstawą wydanych rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania w przedmiocie nieprawidłowego oznakowania produktów oraz nieprawidłowej ich prezentacji i reklamy, było stwierdzenie przez organy w toku postępowania administracyjnego, że stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak właściwości rzeczowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stanowisko organów w ocenie Sądu jest zasadne. W razie wątpliwości co do charakteru produktu, czy aby nie jest on środkiem leczniczym, jedyny dowód rozstrzygający wszelkie wątpliwości powinna stanowić opinia biegłego odpowiedniego instytutu naukowego.

Podnieść należy, że jak wskazał w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r, sygn. C 319/05 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, że w celu sprawdzenia, czy produkt mieści się w definicji produktu leczniczego wedle jego funkcji w rozumieniu dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. Urz. UE L 04.136.34), organy krajowe, działając pod kontrolą sądu powinny rozstrzygać indywidualnie w zależności od przypadku, mając na uwadze ogół cech produktu, a w szczególności jego skład, właściwości farmakologiczne, jakie można ustalić o aktualny stan wiedzy naukowej, sposób użycia, zasięg dystrybucji, wiedzę na jego temat wśród konsumentów oraz ryzyko związane ze stosowaniem. Właściwości farmakologiczne są tym czynnikiem, na podstawie którego należy dokonać oceny, przyjmując za punkt wyjścia możliwe działanie produktu, czy może on być podawany ludziom w celu stawiania diagnozy leczniczej lub przywracania, korygowania lub modyfikacji funkcji fizjologicznych u ludzi w rozumieniu art. 1 pkt 2 akapit drugi dyrektywy 2001/83/WE.

Skoro w niniejszej sprawie jednostka jaką jest Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r. stwierdziła, że badane produkty zarówno ze względu na prezentację jak i skład spełniają kryteria produktu leczniczego i w związku z tym powinny podlegać reżimowi ustawy Prawo farmaceutyczne, to zasadnie postąpiły organy wydając decyzje o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

Wobec tego rzeczywiście, jak wskazały organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są one niewłaściwie rzeczowo do prowadzenia tego postępowania, co wypełnia jedną z przesłanek, o której mowa w art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej K.p.a.).

Zasadne więc było umorzenie postępowania przed organami sanitarnymi. W myśl bowiem art. 19 K.p.a. obowiązkiem organów administracji jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skutkiem naruszenia przepisów o właściwości w uruchomionym postępowaniu jest stwierdzenie nieważności decyzji w nim wydanej (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) Niezależnie natomiast od tego, czy postępowanie jest w danej sprawie wszczęte na wniosek, czy też z urzędu, z chwilą dostrzeżenia swej niewłaściwości w sprawie, organ, który wszczął postępowanie, powinien je umorzyć. Brak podstaw prawnych do jego prowadzenia, a tym bardziej do rozstrzygnięcia sprawy, powoduje, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Orzekające w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy dołożyły zatem wszelkich starań by dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, realizując postanowienia artykułów 7, 77 § 1, 80 K.p.a.

Rządząca postępowaniem zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., sygn.. akt V SA 948/00).

W żaden sposób nie można zarzucić skutecznie organom, by sprzeniewierzyły się postanowieniom ww. przepisów, skoro pozyskały dowód z opinii fachowej w zakresie kwalifikowania produktów jednostki. Dodatkowo Są wskazał, iż stanowisko to wzmacnia również orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w tym wyrok z dnia 9 czerwca 2005 r., który zapadł w połączonych sprawach o sygn. akt C 211/03, C-299/03 i C-316 -318/03. W wyroku tym w sposób wyraźny podkreślił Trybunał, że właściwości farmakologiczne produktu są zasadniczym czynnikiem, na podstawie którego organy państwa członkowskiego oceniają, przyjmują za punkt wyjścia możliwe działanie produktu, czy może być on podawany ludziom w celu stawiania diagnozy leczniczej lub przywracania, korygowania lub modyfikacji fizjologicznych u ludzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.G. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, a także zasądzenie

kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ppsa, a to: art. 3a w związku z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporne produkty są produktami leczniczymi, pomimo że są wykorzystywane powszechnie do różnych celów, w tym do mieszanek herbat, w gastronomii, do produkcji żywności bądź jako przyprawy kuchenne.

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 ppsa, a to: art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy sporne produkty są produktami spożywczymi a doszło jedynie do nieprawidłowości w ich oznaczeniu, co nie oznacza, że są produktami leczniczymi. Cechy tychże produktów nie przemawiają bowiem za uznaniem ich leczniczych właściwości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że sporne produkty są produktami żywnościowymi a nie leczniczymi. Na rynku produktów żywnościowych, w sprzedaży różnych placówek handlowych znajduje się wiele produktów o składzie odpowiadającym zakwestionowanym produktom skarżącego, w postaci herbat ziołowych, wprowadzonych na tenże rynek przez szereg producentów.

Skarżący podawał wiele przykładów, gdzie jako produkt spożywczy oferowane są mieszanki ziołowe, a .jedynym co je różni od produktów skarżącego jest opis na etykiecie. Zdaniem skarżącego, dla uznania czy dany produkt jest produktem leczniczym czy spożywczym, nie jest decydującym jego oznaczenie, lecz jego przeznaczenie i zamiar wprowadzającego produkt do obrotu wyrażający się w odpowiednim jego oznakowaniu. Substancje roślinne mogą być bowiem używane do wytwarzania produktów leczniczych lub żywności. Produkt roślinny uważa się za produkt leczniczy, jeśli jest on przedstawiany jako posiadający właściwości pozwalające leczyć choroby u ludzi lub im zapobiegać, lub gdy ma on działanie farmakologiczne, immunologiczne bądź metaboliczne. Zamiarem skarżącego nie było wprowadzenie na rynek produktu leczniczego, lecz spożywczego a oznaczenie na produkcie miało służyć w intencji skarżącego, należytemu poinformowaniu końcowego konsumenta o właściwościach produktu. Sam fakt oznaczenia produktu z powołaniem się na jego ewentualne znane powszechnie i wynikające z tradycji kulturowej działanie, nie może decydować o jego kwalifikacji jako produkt leczniczy, w sytuacji gdy zamiarem wprowadzającego do obrotu była jego sprzedaż jako produktu spożywczego i przedmiotowy produkt ma również właściwości spożywcze. W ocenie skarżącego kluczowa w postępowaniu jest kwestia, że zarówno chmiel, N. jak i Sz. są produktami o przeznaczeniu spożywczym. Jest bowiem szereg substancji roślinnych, których przeznaczenie może być dwojakie tzn. zarówno spożywcze jak i lecznicze a nie podlegają rygorom ustawy Prawo Farmaceutyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się zatem do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisu postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r., sygn.. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz.120).

Z treści art.174 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazane konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy sporne produkty są produktami spożywczymi, a doszło jedynie do nieprawidłowości w ich oznaczeniu, co nie oznacza, że są produktami leczniczymi. Cechy tychże produktów nie przemawiają bowiem za uznaniem ich leczniczych właściwości. Ponadto naruszenie art. 3a w związku z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporne produkty są produktami leczniczymi, pomimo że są wykorzystywane powszechnie do różnych celów.

Na wstępie należy wskazać, że bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza – jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Stan faktyczny sprawy i dokonane ustalenia nie dawały podstaw do wydania jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia przez Państwową Inspekcję Sanitarną z uwagi na brak właściwości rzeczowej tego organu. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie sporną kwestią było zakwalifikowanie przedmiotowych produktów. Czy spełniają one cechy tylko produktów żywnościowych, jak uważa strona skarżąca kasacyjnie, czy też spełniają one jednocześnie kryteria produktów leczniczych, jak uważają organy i Sąd I instancji. Przesądzającym kryterium jest znaczący wpływ skutków substancji zawartych w wyszczególnionych produktach na metabolizm i w rzeczywistości na funkcjonowanie organizmu człowieka, jego układu immunologicznego. W razie wątpliwości co do charakteru produktu, czy aby nie jest on środkiem leczniczym, jedyny dowód rozstrzygający wszelkie wątpliwości powinna stanowić opinia biegłego odpowiedniego instytutu naukowego. Kluczową rolę w tej kwestii odgrywa Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, jako organ kontrolujący monitorowanie systemu nadzoru nad bezpieczeństwem stosowania środków leczniczych. Stanowisko tej jednostki jest bowiem opinią niezależnej jednostki naukowo - badawczej (biegłych). Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (URPLWMiPB) wypowiedział się w przedmiotowej sprawie i wydał opinię na temat przedmiotowych produktów w której stwierdził, że w oznakowaniu ocenianych herbatek brak jest ostrzeżeń dotyczących wystąpienia czynników uczulających, interakcji, jak również przeciwwskazań do stosowania przez konsumentów tj. poniżej 12 roku życia, kobiet w ciąży i karmiących. Brak też jest danych dotyczących pochodzenia surowców roślinnych, w tym ich zanieczyszczeń oraz zawartości toksycznego tujonu. W opinii URPLWMiPB, biorąc pod uwagę art. 3a ustawy Prawo farmaceutyczne, badane produkty powinny podlegać przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne, ze względu na prezentację jak i skład. Bardzo szczegółowo wykazano właściwości lecznicze poszczególnych związków zawartych w badanych surowcach m.in. związki trójterpenowe, saponiny, związki żywicowe w nagietku; lupulinę, związki goryczowe o właściwościach uspokajających i hipotensyjnych w szyszkach chmielu; tujon i związki antybiotyczne w szałwi. Przedmiotowe produkty nie mogły zostać zatem zakwalifikowane jako wyłącznie produkt spożywczy. A traktowanie ich wyłącznie jako suplementów diety zmierzałoby do obejścia przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ani państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, ani państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie posiadają uprawnień do stwierdzenia czy dany produkt winien być uznany za leczniczy. W tym zakresie jak trafnie wskazuje Sąd I instancji i organy administracyjne znajduje zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2016.2142), a kontrolę nad jej przestrzeganiem powierzono Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Państwowa Inspekcja Sanitarna sprawuje nadzór nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia, a także nad jakością zdrowotną żywności, jak wynika z art.1 pkt 6 i art.4 ust.1 pkt 3a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w ramach tak ustalonych zadań została wyposażona w instrument nadzoru, o którym mowa w art. 27 ust.1 tej ustawy. Z kolei z art.46 ust.1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 25 sierpnia 2008r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U.171.1225) wynika, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Stosownie do art.8 tej ustawy, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji zakazuje wprowadzenia do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium RP, jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla środków spożywczych. Natomiast w myśl z art. 3a ustawy z dnia 6 września 2001 Prawo farmaceutyczne, do produktu spełniającego jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu, w szczególności suplementu diety lub kosmetyku, określone odrębnymi przepisami, stosuje się przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne. Do zadań Inspekcji Farmaceutycznej należy m.in. sprawowanie nadzoru nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu, kontrolowanie właściwego oznakowania i reklamy produktów leczniczych (art.109 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne). W razie stwierdzenia, że produkt leczniczy lub substancja czynna nie odpowiada ustalonym wymaganiom jakościowym, Główny Inspektor Farmaceutyczny wydaje decyzję o zakazie wprowadzenia lub o wycofaniu z obrotu produktu leczniczego lub substancji czynnej. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał prawidłowość rozstrzygnięć organów administracyjnych co do umorzenia postępowania w sprawie nieprawidłowego oznakowania wymienionych produktów oraz nieprawidłowej ich prezentacji i reklamy na stronie internetowej, z uwagi na brak właściwości rzeczowej organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art.184 p.p.s.a.