Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 965/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 września 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1. stwierdza nieważność § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ewid. [...]., położonej w obrębie [...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz M. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M.J. (dalej "Skarżący") pismem z 9 marca 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] wraz z jej załącznikami z [...] czerwca 2018r., która weszła w życie [...] lipca 2018r., uchwalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] i [...] , w tym – dla działki Skarżącego, M.J., tj. działki o nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] , zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] i [...] w sposób sprzeczny z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (tekst jednolity ze zmianami);

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozbawienie prawa – na mocy zaskarżonej uchwały – usytuowania zabudowy na należącej do Skarżącego nieruchomości, mieści się w granicach władztwa planistycznego;

3. naruszenie art. 2 w zw. z art. 20, 21, 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej jako: Konstytucja RP tj. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającego z tej zasady nakazu ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, przejawiające się w realnym pozbawieniu Skarżącego możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa własności; nadto – działanie organu władzy publicznej charakteryzowała nieprzejrzystość, gdyż brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a także lakoniczne uzasadnienia uchwał: nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] , zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. i uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r., nie pozwalają prześledzić procesu myślowego i decyzyjnego Rady Gminy w procedurze uchwalania planu.

Skarżący na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy [...] nr [...] , wraz z jej załącznikami, ewentualnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w części, tj. § 7, § 12 pkt 1a tejże uchwały (pismem z 2 września 2019 r. skarżący sprostował omyłkę wnosząc o stwierdzenie nieważności nie § 12 pkt 1a ale § 12 pkt 2a) a także załącznika graficznego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że 28 sierpnia 2018r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni o obsadzie [...] na działce nr [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie sprawy M.J., gdyż zapisy MPZP wykluczają dokonywanie jakiejkolwiek zabudowy na terenach nim objętych.

Skarżący wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] , położonej w [...] , w gminie [...] - a więc znajdującej się na terenie objętym uchwałą. Określony w planie zakaz zabudowy, został dokonany wbrew interesom Skarżącego jako właściciela gruntu. Obecnie, Skarżący ma znacznie ograniczone możliwości wykorzystania swojej działki w produkcji rolnej, a zupełnie nie ma możliwości wykorzystania swojej działki w kierunku produkcji rolnej, który zamierza rozwijać, wobec czego nieruchomość z punktu widzenia Skarżącego jako rolnika nie może być racjonalnie rolniczo wykorzystana i straciła swoją wartość. Obszar działki ew. nr [...] w zakresie, w jakim nie został objęty MPZP, nie pozwala na racjonalne zagospodarowanie rolnicze, zabudowę, a nawet zabudowę mieszkalną. Nadto Skarżący podniósł, że nie może zrealizować inwestycji związanej z działalnością rolniczą, która to działalność – zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (z 2001r., tekst jednolity ze zmianami) – część II – kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , jest funkcją podstawową gminy. Studium wskazuje także na potrzebę ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ale poprzez zakaz zabudowy nierolniczej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 20, 21, 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającego z tej zasady nakazu ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, Skarżący wskazał, że naruszenie to polega na znacznym ograniczeniu możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...] położonej w obrębie [...] gm. [...] .

Nawiązując zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśnił że ocena potencjalnego nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Podkreślił także, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz lakoniczne uzasadnienie uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia mpzp i uchwał je zmieniających, uniemożliwia dokonania kontroli skarżonej uchwały, nie buduje zaufania obywateli do władzy publicznej. Jednocześnie skarżący wskazał, że zapis uzasadnienia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. wskazujący, że intencją Rady Gminy jest ograniczenie możliwości lokalizowania w obrębie gruntów rolnych obiektów chowu i hodowli zwierząt w możliwie jak najkrótszym czasie, jest rażąco sprzeczny z założeniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , a nadto – taki cel Gminy sprzeciwia się rolniczemu wykorzystaniu nieruchomości. Z treści uzasadnienia tej uchwały nie wynika, dlaczego Rada Gminy chce ograniczać produkcję rolną, ani, że istnieją ku temu realne przesłanki.

Zdaniem Skarżącego, mpzp w swojej części tekstowej różni się od części graficznej. Z części graficznej planu nie można bowiem w żaden sposób wywieść, który obszar jest objęty mpzp, ani jak zostały przeprowadzone granice tego planu. Część graficzna planu jest nieczytelna, nie uzupełnia części opisowej. Odczytując zapisy mpzp – części graficznej i tekstowej łącznie, nie ma możliwości stwierdzenia, w jakim i dlaczego akurat w takim kształcie, z takimi obostrzeniami, został uchwalony MPZP – w szczególności, że uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Nadto, niezrozumiałym w ocenie Skarżącego, jest zapis planu, dotyczący zakazu zabudowy – tj. § 7 przedmiotowej uchwały oraz zapis § 12 pkt 1a tejże Uchwały. Zabudowa rolnicza na gruntach rolnych bowiem służy przede wszystkim rozwojowi produkcji rolnej. W obecnym kształcie planu nie jest możliwe wykorzystanie w jakikolwiek sposób rolniczy działki nr [...] . Skarżący bowiem do działalności rolniczej potrzebuje infrastruktury budowlanej. Działalność rolnicza wiąże się zasadniczo z koniecznością budowy obiektów budowlanych, które służą jej prowadzeniu - zabudowy, która służy rolniczemu wykorzystywaniu nieruchomości np. płyty obornikowe, stodoły, budynki inwentarskie, siedliska, budynki składowe czy bazy sprzętu rolniczego. W efekcie zapis ten prowadzi do radyklanego ograniczenia korzystania z nieruchomości wbrew jej przeznaczeniu, tj. do celów rolniczych.

Zakaz zabudowy opisany § 7 Uchwały wydaje się także konsumować zapis § 8 pkt 1 Uchwały. Nie jest więc zrozumiałym, czemu wprowadzono je jednocześnie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy został uzgodniony w procedurze jego sporządzania, z organami przewidzianymi ustawowo, w tym z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochrona na mocy ustawy o ochronie przyrody.

Zaznaczono, że określanie polityki przestrzennej (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) i dalej prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) należy do wyłącznej właściwości Gminy, co stanowi art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446, ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

Wywiedziono także, że w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu odbyła się dyskusja publiczna na którą licznie przybyli przeciwnicy lokalizacji obiektów chowu i hodowli zwierząt inwentarskich, w tym drobiu i trzody chlewnej (potocznie: ferm hodowlanych). Uczestniczyli w niej też sołtysi, radni, przedstawiciele Urzędu Gminy. W czasie dyskusji publicznej nie było nikogo z przedstawicieli inwestorów w "fermy hodowlane". Z prowadzonej dyskusji jednoznacznie wynikał od dawna narastający i jasno sformułowany sprzeciw społeczny odnośnie nieograniczonych możliwości lokalizacji tego typu obiektów, w tym na terenach rolniczych, co było wcześniej możliwe w związku z brakiem obowiązywania skarżonego planu miejscowego.

Organ administracji publicznej zaznaczył, iż protesty społeczne były bezpośrednią przyczyną podjęcia prac nad sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] - [...] , czego wyraz znajduje się w uzasadnieniu m.in. do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] marca 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] , zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w którym czytamy: "Intencją Rady Gminy [...] jest sporządzenie planu miejscowego w celu ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie możliwości lokalizowania w ich obrębie obiektów chowu i hodowli zwierząt w możliwie najkrótszym czasie".

Zgodnie z treścią tekstu planu na terenach tych obowiązuje m.in. zakaz zabudowy z dopuszczeniem remontu i przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżony plan miejscowy nie wskazuje na swoim obszarze terenów pod funkcje chowu i hodowli zwierząt inwentarskich, bowiem wybór lokalizacji takich terenów musi być oparty o określoną prawnie zasadę przezorności i wyboru szczególnego rygoru odpowiedzialności wobec zagrożenia jakie mogłoby przynieść niewłaściwe zlokalizowane "fermy hodowlane", co związane jest z brakiem odpowiednich przepisów prawnych dotyczących regulacji i pomiarów uciążliwości związanych z przedmiotowymi obiektami (tzw. "Ustawy odorowej"). Obszar objęty planem miejscowym charakteryzuje się sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej wsi [...] i [...] , oraz rozproszonymi siedliskami z zabudowaniami mieszkalnymi oraz położeniem w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, które to dyskwalifikują wprowadzenie lub dopuszczeniem wprowadzania obiektów chowu lub hodowli zwierząt inwentarskich, w tym lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ze względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom, korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

W związku z opisanymi wyżej okolicznościami, Radni opowiedzieli się za koniecznością wyważenia interesu prywatnego oraz słusznego interesu społecznego i utrzymania wskazanych w projekcie planu miejscowego ograniczeń, a tym samym nie wyłączaniu działki Skarżącego z obszaru objętego skarżonym planem miejscowym. Podzielili tym samym zdanie znacznej części mieszkańców oraz organu sporządzającego projekt planu miejscowego, iż utrzymywanie wcześniej funkcjonującego stanu bez obowiązującego planu miejscowego narażałoby interes osób trzecich oraz słuszny interes publiczny i nie prowadziłoby do uporządkowania przestrzennego zabudowy i zagospodarowania (zaznaczono, że głównym zadaniem planu miejscowego jest jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu z eliminacją sąsiedztwa funkcji wzajemnie kolizyjnych, wykluczających się oraz takie określenie granic czy zasad działalności, w tym gospodarczej czy rolniczej aby zachować słuszny interes publiczny i nie narażać interesu osób trzecich, w tym także walory środowiskowe i krajobrazowe, zasoby środowiskowa przyrodniczego, zdrowie ludzi itd.).

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, w zakresie naruszenia jego interesu, jako inwestora poprzez nadużycie władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, wskazano, że wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez Radę Gminy, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr [...] , położonej w obrębie [...] .

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 506, dalej "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że Skarżący niewątpliwie posiada interes prawny jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] , tj. na terenie objętym kwestionowanym planem.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

W rozpoznanej sprawie Skarżący upatruje ograniczenia swojego prawa własności w związku z uniemożliwieniem posadowienia na jego działce jakiejkolwiek zabudowy, za wyjątkiem remontu i przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz za wyjątkiem prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, zgodnie z przepisami odrębnymi Zatem – w ocenie Sądu – Skarżący wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego w tym zakresie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie Skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości Skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną Skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

W tej sytuacji możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Sam fakt naruszenia interesu prawnego składającego skargę, nie implikuje jeszcze stwierdzenia nieważności konkretnych postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego otwiera dopiero drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli legalności kwestionowanych planu, tj. do oceny, czy ujawnione naruszenie przez gminę interesu prawnego danego podmiotu zostało dokonane z poszanowaniem zasad porządku prawnego. Przy tym stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest w przypadku, gdy doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W rozpoznanej sprawie zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania skarżonego planu miejscowego. Zdaniem strony bowiem, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...] , obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego.

Wyjaśnić zatem należy, że Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego na jej obszarze, a zatem jest uprawniona do kształtowania tam sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości. Realizowanie przez gminę powyższych kompetencji będzie w znacznej liczbie przypadków łączyło się z naruszeniem interesu ww. osób, co jest działaniem dopuszczalnym o ile nie przekracza granic zakreślonym prawem. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności (rozumianej jako umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa), jest również oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Jednocześnie, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność. Nie można ich uznać za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa, o ile pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Z powyższych rozważań wynika, że rolą organu planistycznego jest w każdym wypadku rozważenie, czy przyjęte rozwiązania nie są szczególnie krzywdzące dla interesu indywidualnego, w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać bowiem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Odnosząc wyżej poczynione uwagi do rozpoznanej sprawy, przypomnieć należy, że nieruchomość Skarżącego znalazła się obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem R/1 (tereny rolnicze). Stosownie do §7 uchwały na całym obszarze objętym planem (a więc również na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżącego), wprowadza się zakaz zabudowy z dopuszczeniami określonymi w ustaleniach §12 - §15 niniejszej uchwały.

W §12 pkt 2 uchwały wskazano natomiast , że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami terenów R/1 – R/25 ustala się:

a) zakaz zabudowy z dopuszczeniem jak lit. b i c,

b) dopuszczenie remontu i przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej,

c) dopuszczenie prowadzenia utwardzonych dróg dojazdowych do gruntów rolnych, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Z postanowień tych wynika istotnie, iż plan nie zezwala na wznoszenie na nieruchomości Skarżącego jakiejkolwiek zabudowy (z niewielkimi odstępstwami dotyczącymi infrastruktury technicznej oraz drogowej), niezależnie od jej przeznaczenia. Przy tym, jak słusznie wskazuje Skarżący, plan przeznacza przedmiotową nieruchomość na cele rolnicze. Tym samym pomimo przeznaczenia gruntów na cele rolnicze, plan jednocześnie nie zezwala na wzniesienie tam jakiejkolwiek zabudowy, w tym zabudowy służącej wykonywaniu działalności rolniczej. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi daleko idące ograniczenie, mogące wręcz uniemożliwić prowadzenie produkcji rolnej. Przy tym, w ocenie Sądu zasadność wprowadzenia do planu, wynikającego z § 7 tego aktu, całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości Skarżącego nie została w toku postępowania planistycznego w przekonujący sposób wykazana. Uznać należy, iż tego rodzaju rozwiązanie, w sytuacji w której nie towarzyszy mu stosowne uzasadnienie, narusza zasadę proporcjonalności ingerencji władzy publicznej w prawo własności nieruchomości.

Wyjaśnić bowiem należy, że wykluczenie zapisami planu zabudowy, która nie oddziałuje w żaden znaczący sposób na środowisko, uniemożliwia w szczególności wybudowanie na nieruchomości Skarżącego niewielkiego budynku gospodarskiego, związanego z produkcją rolną. Stoi to nie tylko w sprzeczności z przeznaczeniem tego gruntu w planie, ale również należy go uznać za całkowicie nieuzasadniony.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o całkowite wykluczenie zabudowy związanej z przedsięwzięciami mogącymi wyłącznie potencjalnie oddziaływać na środowisko, zdaniem Sądu, w toku procedury planistycznej nie ujawniona została żadna analiza, wykazująca zasadność takiego zakazu, odnoszącego się do co do zasady do przedsięwzięć o daleko mniej idącym zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko aniżeli przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, objęte wyraźnym zakazem z § 8 ust.1 planu.

W świetle powyższych okoliczności twierdzenia skargi co do wadliwości § 7 i § 12 pkt 2 zaskarżonej uchwały są w pełni zasadne. Szczególnie, że jak zasadnie wywodzi Skarżący, kwestionowany w skardze zakaz zabudowy ogranicza i to w istotnym wymiarze sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez Skarżącego, nie uzasadniając przy tym zasadności wprowadzenia takich rozwiązań.

Wobec faktu, że Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego ustalonego w planie generalnego zakazu zabudowy nieruchomości Skarżącego, który to zakaz wynika w stosunku do nieruchomości Skarżącego zarówno z § 7, jak i z § 12 pkt 2 lit. a, co wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno § 7, jak i całego § 12 pkt 2 uchwały (tj. wszystkich regulacji zawartych w lit. a – c).

Sąd nie uwzględnił jednak wniosków dotyczących wyeliminowania załącznika graficznego, z uwagi na jego nieczytelność oraz brak spójności z częścią tekstową planu. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, mapa znajdująca się w aktach sprawy, stanowiąca załącznik graficzny do uchwały, chociaż składa się z dwóch części (dwóch arkuszy), to po jej połączeniu, można odszyfrować zarówno granice terenu objętego planem, jak i poszczególne obszary tym planem.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi co do przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego przy uchwaleniu § 8 ust. 1 planu. W przepisie tym ustanowiono generalny zakaz realizacji inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3037/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl), iż przedsięwzięcia tego rodzaju co do zasady charakteryzują się bardzo wysokim stopniem negatywnego oddziaływania na środowisko. Tym samym zasadność ustanowienia ww. zakazu została wykazana przez Gminę w sposób dostateczny. W ocenie Sądu uznać należy że przysługujące Gminie władztwo planistyczne pozwala na wykluczenie na terenie objętym planem możliwości realizacji inwestycji, które – tak jak w przypadku intensywnej hodowli zwierząt – wiążą się z uciążliwością odorową. W szczególności, że dotychczas w Polsce nie uchwalono aktu prawnego regulującego bezpośrednio zagadnienie zapobiegania uciążliwościom odorowym. Brak również przepisów unijnych regulujących tę problematykę. Uciążliwościom odorowym w Polsce zapobiega się zatem jedynie w sposób pośredni w oparciu o regulacje prawne, jakie są stosowane na poszczególnych etapach inwestycji dotyczących instalacji emitującej odory, czyli jej planowania, oceny oddziaływania na środowisko, budowy oraz funkcjonowania. Stąd przyjmuje się, że jednym z podstawowych instrumentów prawnych służących rozwiązaniu konfliktów lokalnych powstających na tym tle powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie nie tylko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3192/17, z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17, z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, publ. CBOSA), ale i w piśmiennictwie prawniczym (por. Grzegorz Rząsa "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia", publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(82)/2019). W przywołanym opracowaniu czytamy, że w aktualnym stanie prawnym brak jest regulacji rangi ustawy lub rozporządzenia, które expressis verbis odnosiły się do kwestii możliwości wprowadzania do planów miejscowych postanowień ograniczających uciążliwości odorowe. Prawodawca lokalny może osiągnąć ten cel przede wszystkim przez takie określenie przeznaczenia określonych terenów, które z istoty wyklucza lokalizację instalacji emitujących odory lub prowadzenie działalności skutkującej powstawaniem uciążliwości odorowych. Obligatoryjnym i podstawowym elementem każdego planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia terenu. Nadto w planowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Przeciwdziałanie uciążliwościom odorowym mieści się zatem w ramach wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Brak jest równocześnie przepisów, które wyłączałyby możliwość uregulowania kwestii przeciwdziałania uciążliwościom odorowym w planie miejscowym. Innymi słowy: żadna norma prawna tego nie zakazuje, jak również nie ma tu kolizji z aktem wyższego rzędu, który regulowałby problematykę uciążliwości odorowych w aspekcie planowania przestrzennego. Za dopuszczalne uznaje się zatem zawarcie w planie regulacji wyłączających możliwość lokalizacji na danym terenie określonych instalacji, które są źródłem odorów lub wprowadzających ograniczenia w tym zakresie przez określenie dopuszczalnych wielkości takich instalacji.

Przyjąć zatem należy, że w granicach władztwa planistycznego gminy mieści się zarówno ograniczenie zakresu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegających na chowie lub hodowli zwierząt np. poprzez ustalenie maksymalnych parametrów danego przedsięwzięcia (tj. górnego limitu DJP), bądź całkowity zakaz realizacji ww. przedsięwzięć. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że przesłanki do ustanowienia ww. obostrzeń w planie muszą znajdować obiektywne uzasadnienie.

Zarzut niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy jest trafny, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardze. W treści studium wskazano tereny, które powinny być wyłączone z zabudowy (str. 19 i następne przesłanego przez Gminę przy piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. wyciągu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] ."). Warunki do wyłączenia działki o nr ewid [...] z obrębu [...] z zabudowy, nie zostały przez Gminę wykazane, pomimo zobowiązania przez Sąd na rozprawie do udokumentowania kwestii zgodności ze studium w tym zakresie.

W odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14 oraz z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08). Tym samym, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tych nieruchomości. Stąd też Sądu nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku: 1) w pkt 1 - na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., 2) w pkt 2 - na podstawie art.151 p.p.s.a., 3) w pkt 3 wyroku – na podstawie art.200 p.p.s.a.