Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1058/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 2, art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 11, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 873
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 225 poz 1466
law: Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 534/14 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Op 534/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, w pkt III. zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. 2004r. Nr 2004, poz. 2088 – określanej dalej także jako: "u.t.d.") została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości 3.000 zł w związku z naruszeniem przepisów: art. 42 ust.1, art. 87 ust 1, art. 92 ust. 1 tej ustawy.

W toku prowadzonej egzekucji, umorzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. z powodu jej bezskuteczności, wyegzekwowano od dłużnika jedynie część z dochodzonej należności, w związku z czym do spłacenia przez zobowiązanego pozostała kwota 1.299,50 zł.

Następnie organ egzekucyjny, z uwagi na uzyskane informacje o istnieniu majątku dłużnika, z którego możliwe jest zaspokojenie pozostałej jeszcze części należności, wystawił w dniu [...] grudnia 2013r. tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę 1.299,50 zł, który doręczony został zobowiązanemu w dniu [...] lutego 2014r.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r., zobowiązany (zachowując ustawowy termin) zgłosił do organu egzekucyjnego Dyrektora Izby Celnej w Katowicach, na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą egzekucyjną" lub "u.p.e.a.") zarzuty egzekucyjne, dotyczące: przedawnienia (pkt 1), określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku (pkt 3), niewłaściwości organu egzekucyjnego (pkt 9) oraz niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów formalnych (pkt 10).

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ egzekucyjny wezwał wierzyciela - Dyrektora Izby Celnej w Opolu - do zajęcia stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...], utrzymanym następnie, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia z [...] maja 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w Opolu, działając w charakterze wierzyciela, uznał złożone zarzuty za nieuzasadnione.

Dyrektor Izby Celnej w Opolu, w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu sprawy w pełni podzielił swoje wcześniejsze stanowisko, że brak było w sprawie podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego, polegające na zakończeniu postępowania bez doprowadzenia do wykonania egzekwowanego obowiązku następuje wówczas, gdy w toku postępowania zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., gdyż wbrew twierdzeniom zobowiązanego nie doszło do przedawnienia egzekwowanego tytułem wykonawczym obowiązku.

Organ zgodził się ze skarżącym, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i należy im się równe traktowanie przez władze publiczne, jednakże mając właśnie na uwadze, aby reguła ta była w pełni stosowana, nie podzielono stanowiska strony w kwestii nieistnienia spornego obowiązku. Jak dalej zważono, w uchwale z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zgodnie z ukształtowaną dotychczas linią orzeczniczą, z polskiej ustawy zasadniczej nie można wyprowadzić konstytucyjnego prawa do przedawnienia w prawie podatkowym, a wprowadzenie przedawnienia w prawie podatkowym, jak też określenie terminu, w jakim ono nastąpi, pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Zakładając zatem racjonalne działanie ustawodawcy, skoro nie przewidział on takiego rozwiązania w stosunku do kar pieniężnych z zakresu ustawy o transporcie drogowym, to uznał on tym samym, iż ten rodzaj kar nie zasługuje na przedawnienie. O takim świadomym działaniu ustawodawcy świadczy, zdaniem organu, treść art. 93 ust. 7 u.t.d., który wyklucza stosowanie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa do nakładania kar wynikających z tej ustawy. Zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem strony, iż kary w transporcie drogowym należą do kategorii niepodatkowych, publicznoprawnych należności budżetowych, według Dyrektora Izby Celnej konsekwencją przyjęcia takiego założenia jest oczywiście konieczność stosowania do kar w transporcie drogowym przepisów ustawy o finansach publicznych, w które w art. art. 67 wskazano, że do spraw nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej a te ostatnie przewidują przedawnienie.

Zdaniem Dyrektora Izby Celnej takie oparcie się na przepisie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z p. zm. – dalej jako u.f.p.) stałoby w jawnej sprzeczności z ogólną regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali, która przyznaje pierwszeństwo stosowania przepisom szczególnym przed przepisami ogólnymi, a takim przepisem szczególnym zawartym w akcie bezpośrednio odnoszącym się do kar w transporcie drogowym jest art. 93 ust. 7 u.t.d. wyłączający wobec kar w transporcie stosowanie przepisów całej Ordynacji podatkowej.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w Opolu zgoda na stanowisko reprezentowane przez skarżącego, iż nałożona w związku z wykonywaniem transportu drogowego kara przedawniła się, byłaby właśnie formą naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W konkluzji Dyrektor Izby Celnej w Opolu stwierdził, że w obecnym stanie prawnym kara w transporcie drogowym, nałożona zgodnie z postanowieniami ustawy, nie przedawnia się. Podkreślił nadto, że prezentowane w sprawie stanowisko o braku przedawnienia kar pieniężnych z ustawy o transporcie drogowym potwierdza także brzmienie art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skoro niedopuszczalne jest automatyczne ujmowanie kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej jako niepodatkowych należności budżetowych, do których swe zastosowanie znajduje Dział III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca dokonuje zatem wyraźnej rozróżnienia tych dwóch terminów - należności budżetowe, do których swe zastosowanie znajduje Dział III Ordynacji podatkowej (art. 2 § 1 pkt 1 u.p.a.) oraz kary pieniężne (art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a.).

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była ocena, czy w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego doszło do przedawnienia dochodzonej w ramach zawisłego postępowania egzekucyjnego należności z tytułu nieuiszczonej kary pieniężnej, w części objętej tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę 1.299,50 zł, a w dalszej kolejności ocena, czy zaszły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na przesłanki określone w art. 59 § 1 i 2 u.p.e.a., czego domaga się skarżący.

Nie ulegało wątpliwości Sądu, iż ponieważ skarżący w złożonych zarzutach postępowania egzekucyjnego powołał się między innymi na nieistnienie obowiązku z powodu przedawnienia, powinnością organu egzekucyjnego było ustalenie, czy obowiązek ten nadal istnieje i w tym celu niezbędnym było zwrócenie się w tej kwestii do wierzyciela o zajęcie przez niego stanowiska. Wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 pkt 1-5 u.p.a. jest wiążąca dla organu egzekucyjnego, co oznacza, że sam organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu istnienia podstaw do uwzględnienia zarzutu i do obalenia w ten sposób stanowiska wierzyciela.

W ocenie Sądu powody nieuwzględnienia zasadności zarzutu egzekucyjnego opartego na regulacji art. 33 ust 1 u.p.a., a mianowicie przedawnienia dochodzonej należności w stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygania sprawy, są błędne.

Zdaniem Sądu w ramach rozpoznawania zarzutów egzekucyjnych złożonych przez skarżącego, należało wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie powstania należności dochodzonej w drodze egzekucji administracyjnej, czyli na moment wydania decyzji ostatecznej Naczelnika Urzędu Celnego w Opolu z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...], na mocy której doszło do nałożenia, na podstawie art. 93 ust. 1 u.p.t.d. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, w związku z naruszeniem przepisów: art. 42 ust.1, art.87 ust 1, art. 92 ust. 1 tej ustawy.

Zastrzeżenie to jest o tyle istotne, że dopiero ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) wprowadzono przepis art. 93 ust. 1 u.p.t.d., w myśl którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z póżn. zm.). Niewątpliwie zatem w dacie, w której doszło do powstania należności dochodzonej obecnie w postępowaniu egzekucyjnym, brak było przepisu wyłączającego wprost stosowanie regulacji ustawy Ordynacja podatkowa, w tym również jej rozdziału 8 działu III zatytułowanego "Przedawnienie".

Sąd stwierdził, że skoro ustawą z dnia 29 października 2010 r. dokonano licznych zmian w zakresie kar pieniężnych, to już ta okoliczność przemawia za tym, że w uprzednio obwiązującej ustawie brakowało kompleksowej regulacji tego zagadnienia. Przy istniejącej w dacie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej regulacji określonej art. 94 ust. 1 u.t.d. - zgodnie z którą kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa - istniały pełne podstawy, aby sięgnąć do regulacji określonej w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej określono co należy rozumieć przez niepodatkowe należności budżetowe. Zaliczono do nich niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.

Sąd zauważył, iż przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazał też stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Dotyczy to niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 O.p. organy podatkowe.

Biorąc dodatkowo pod uwagę argumentację, jaką posłużył się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygnatura SK 75/06 (publ. OTK-A 2008/2/30) brak jest też podstaw do przypisywania karze pieniężnej na gruncie ustawy o transporcie drogowym charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy o charakterze mieszanym - pomiędzy prawem administracyjnym i karnym.

Sąd podkreślił, że błędna ocena organu o niepodleganiu - w stanie obowiązującym w dacie powstania dochodzonej w drodze egzekucji należności - kar pieniężnych, wynikających z ustawy o transporcie drogowym, regulacjom ustawy Ordynacja podatkowa w zakresie przepisów normujących kwestie okresów przedawnienia, nie może w realiach rozstrzyganej sprawy przesądzać jeszcze o zasadności podniesionego przez skarżącego zarzutu egzekucyjnego opartego o regulacje art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tj. z uwagi na przedawnienie).

Sąd wskazał, że skoro zasadnym okazało się stanowisko skarżącego o podleganiu kary pieniężnej przedawnieniu, to niezbędnym staje się poczynienie przez organ w ponownym rozpoznaniu sprawy ustaleń i ich dalszej oceny w tym aspekcie, tj. czy rzeczywiście doszło już do upływu okresu przedawnienia dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej.

Tymczasem lektura wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazuje, że ustaleń w tym kierunku organy, z uwagi na zajęte pierwotnie własne stanowisko o braku przedawniania się tej kategorii należności, w ogóle nie poczyniły. Tym samym doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowy wynik postępowania. Skoro bowiem organy wywodziły, iż nie doszło do przedawnienia należności, to ich obowiązkiem było wykazanie zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, które w ich ocenie powodowały brak przedawnienia dochodzonych należności na dzień zajęcia stanowiska jako wierzyciel.

Na marginesie Sąd zauważył, że w przedłożonych przez Dyrektora Izby Celnej aktach sprawy znajdują się liczne materiały z zakresu postępowania, w tym także uprzednio prowadzonej już wobec skarżącego egzekucji i zaspokojenia w jej ramach części wierzytelności pieniężnej. Okoliczność ta nie była analizowana przez organy pod kątem wpływu tej czynności egzekucyjnej na bieg terminu przedawnienia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić i wykazać w swoim rozstrzygnięciu, czy (i w jakim zakresie) dochodzona należność uległa lub nie uległa przedawnieniu i z jakich powodów zajęto takie stanowisko, które winno znajdować też pełne oparcie w ponownej ocenie całego znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. Dopiero po takiej wnikliwej analizie materiału dowodowego organ zobowiązany będzie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, które winien w sposób czytelny i zupełny uzasadnić, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Nadto, aczkolwiek słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, rozpoznaniu w stanowisku wierzyciela mogą podlegać jedynie te z zarzutów egzekucyjnych, które złożone zostały w ustawowym terminie, to jednakże w ramach rozstrzygnięcia organu odwoławczego należało odnieść się do wszystkich zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych, w tym również tych, które wprost nie zostały ponowione w ramach wniesionego od rozstrzygnięcia organu I instancji środka zaskarżenia.

Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w Opolu wniósł skargę kasacyjną.

Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 205 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., określanej także jako "O.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 873 ze zm.) i przyjęcie że kara w transporcie drogowym stanowi niepodatkową należność budżetową mimo, iż nie spełnia ona kryterium klasyfikacji dochodów wynikających ze stosunków publicznoprawnych,

art. 5 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) poprzez przyjęcie, że jego wprowadzenie oznacza, iż poprzednia regulacja dotycząca kar w transporcie drogowym nie regulowała kompleksowo wykonywania zadań dotyczących kar w transporcie drogowym,

art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że kara w transporcie drogowym stanowi należność budżetu państwa wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, pomimo iż nie ma ona charakteru obowiązku wynikającego ze stosunku publicznoprawnego, ale sankcji za niezgodne z prawem zachowanie uczestnika ruchu,

art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że jego wprowadzenie z dniem 31 grudnia 2010 r. stanowi przesłankę do wykładni, że przed nowelizacją brak było w systemie prawnym regulacji, z której wynikały podstawy do stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do kar w transporcie drogowym, a także jego niezastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, mimo iż ustawa wprowadzająca nie zawierała przepisu przejściowego, a w konsekwencji wyraźne wyłączenie stosowania Ordynacji podatkowej do kar w transporcie drogowym powinno być stosowane do wszystkich spraw od dnia jej wejścia w życie,

art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że zawarte w nim określenie "dochody budżetu państwa" jest równoznaczne z pojęciem "niepodatkowej należności budżetowej", mimo iż pojęcia te nie są tożsame.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 tj., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takiej regulacji poza sporem powinna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a ograniczone jest do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli judykacyjnej jest postępowanie sądowe prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, a zakończone wyrokiem tego Sądu z dnia z dnia 28 stycznia 2015 r. w przedmiocie ze skargi S. K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Opolu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Na podstawie powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżone postanowienie. Po dokonaniu kontroli powyższego postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną wniesioną przez Dyrektora Izby Celnej w Opolu należy uznać jako bezzasadną, a w konsekwencji - podlegającą oddaleniu.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 205 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej "O.p.") poprzez niewłaściwe zastosowanie do kar pieniężnych wynikających z art. 92 ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 873 ze zm.) poprzez przyjęcie, że kara pieniężna unormowana w ustawie o transporcie drogowym stanowi niepodatkową należność budżetową.

Na wstępie analizy normatywnej - w aspekcie zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej - należy określić charakter prawny administracyjnej kary pieniężnej. Podstawowe znaczenie dla ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej posiada określenie zarówno istoty, jak i charakteru prawnego tego środka sankcjonującego naruszenie ustawowych obowiązków administracyjnych.

W doktrynie prawa administracyjnego kara pieniężna jest kwalifikowana jako jedna z sankcji administracyjnych, stanowiących ujemną konsekwencję (dolegliwość), którą powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego (zob. M. Stahl, Sankcje administracyjne - problemy węzłowe, (w) Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 17 i nast.). Zgodność instytucji administracyjnej kary pieniężnej z Konstytucją RP potwierdził wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny przyznając uprawnienie organom administracji publicznej do stosowania tego środka sankcjonującego, wskazując także, że nie ma powodów do przypisywania administracyjnej karze pieniężnej charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, ani też z normy zajmującej trudne do lokalizacji miejsce pomiędzy prawem administracyjnym i karnym (por. m.in. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 31 marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30). Tak więc odwoływanie się przez skarżącego - poprzez zastosowanie analogii do kar o charakterze penalnym w postaci kary grzywny - jest niezasadne i nie znajduje podstawy normatywnej zarówno w przepisach Konstytucji RP, jak i ustawodawstwa zwykłego.

Kara pieniężna normowana w ustawie o transporcie drogowym jest środkiem prawnym należącym do gałęzi prawa administracyjnego, mającym na celu zapewnienie wykonania obowiązków administracyjnych oraz wzmocnienie ochrony skuteczności regulacji w zakresie transportu drogowego. Kara ta nakładana jest za zachowania sprzeczne z sankcjonowanymi normami ustawy o transporcie drogowym. Podstawą jej nałożenia jest naruszenie obowiązków unormowanych powyższym akcie prawnym.

Zarówno przedstawiciele doktryny, jak i orzecznictwo organów ochrony prawnej klasyfikuje administracyjne kary pieniężne jako niepodatkowe daniny publiczne (por. J. Gumińska – Pawlic, (w) System prawa finansowego, Tom III, Prawo daniowe, pod red. L. Etela, Warszawa 2010, Wolters Kluwer, str. 863, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11, wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2433/11). Jako niepodatkowe należności budżetowe uznawane są także, posiadające tożsamy charakter prawny z omawianą karą, administracyjne kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (por. R. Molski (w) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, komentarz pod red. T. Skocznego, Warszawa, C.H. Beck 2009, str. 1717; A. Stawicki (w) Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, komentarz pod red. A. Stawickiego, E. Stawickiego, Warszawa 2011, Wolters Kluwer, str. 1284).

Zaliczając administracyjne kary pieniężne do kategorii niepodatkowych danin publicznych należy wskazać, że do tej kategorii danin znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.

Skarżący wskazał - także w ramach pierwszego zarzutu - że kara pieniężna unormowana w ustawie o transporcie drogowym nie spełnia kryterium klasyfikacji dochodów wynikających ze stosunków publicznych. Podkreślić należy, że w art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej podana została definicja legalna niepodatkowych należności budżetowych. Pod tym pojęciem ustawodawca rozumie niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Wskazać należy, że prawo administracyjne i kształtowane nim stosunki prawne posiadają zasadniczo charakter publicznoprawny (z wyjątkiem wyłączeń dokonanych w jego przepisach). Struktura nadzoru drogowego i jego funkcjonowania obejmuje także uprawnienia organów administracji publicznej do kontroli w zakresie spełniania wymogów ustawowych, jak i stosowania środków sankcjonujących naruszenie tych wymogów, poprzez m.in. nakładanie administracyjnych kar pieniężnych. Ten sposób normowania oznacza, że sankcje finansowe za nieprzestrzeganie przepisów mają charakter środków prawnych zaliczanych do prawa publicznego. Należy więc uznać, że kary pieniężne są należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych, i znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11).

Dokonując analizy kolejnego zarzutu tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że jego wprowadzenie oznacza, iż poprzednia regulacja dotycząca kar w transporcie drogowym nie regulowała kompleksowo wykonywania zadań dotyczących kar w transporcie drogowym należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak kompleksowych rozwiązań prawnych w akcie normatywnym (w niniejszej sprawie przejawiający się brakiem unormowania instytucji przedawnienia kar pieniężnych w ustawie o transporcie drogowym) nie oznacza, iż do instytucji prawnej, biorąc pod uwagę m.in. przynależność tej instytucji do określonej gałęzi prawa, nie można stosować innych ustaw, należących do określonej kategorii spraw rozpoznawanych przez organy administracji publicznej. Uznanie charakteru prawnego administracyjnych kar pieniężnych jako niepodatkowych należności budżetowych wywołuje – wobec braku odmiennych regulacji - określone konsekwencje normatywne, polegające na obowiązku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym obowiązujący w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nie wyłączał możliwości stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Problematyka ta była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa organów ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, stwierdził, że w sytuacji gdy dawna ustawa (tj. sprzed nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, dokonanej na podstawie ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym i zmianie innych ustaw) nie normowała tych zagadnień, zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyż przepisy te określają tryb rozliczeń takich należności, a ustawa o transporcie drogowym - w art. 94 ust. 1 - kary te zaliczyła do dochodów budżetu państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1071/08, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1126/11).

Kolejny zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, że kara pieniężna w transporcie drogowym stanowi należność budżetu państwa wynikającą ze stosunków publicznoprawnych, pomimo iż - zdaniem skarżącego - nie ma ona charakteru obowiązku wynikającego ze stosunku publicznoprawnego, ale jest należnością wynikającą z sankcji nałożonej za niezgodne z prawem zachowanie uczestnika ruchu, należy także uznać za niezasadny.

Podnoszona w tym zarzucie kwestia usytuowania administracyjnej kary pieniężnej w systemie prawnym i określenia jej charakteru prawnego została omówiona powyżej. Jednakże należy - odnosząc się do powyższego zarzutu - rozszerzyć problematykę istoty stosunku publicznoprawnego. Stosunek publicznoprawny (w tym także administracyjnoprawny) powstaje nie tylko w sytuacji aktywności organów administracji publicznej nakładających na adresata aktu określone obowiązki wynikające ze stosunku publicznoprawnego (tj. obowiązki określonego zachowania). Racjonalny prawodawca, nakładając na adresatów norm prawnych sankcjonowanych obowiązek określonego zachowania musi także zakładać, że nie wszyscy adresaci tychże norm będą ten obowiązek dobrowolnie wykonywać. Dlatego też, w celu zapewnienia skuteczności tych norm prawnych, prawodawca wprowadza także normy prawne sankcjonujące, nakazujące uprawnionym organom wymierzanie, a następnie egzekwowanie sankcji za naruszenie norm sankcjonowanych. Na gruncie ustawy o transporcie drogowym sankcjonowanie jest działaniem organu w sytuacji naruszenia przez adresata norm sankcjonowanych (wymienionych m.in. w art. 92 - 93 ustawy o transporcie drogowym) stanowiącym reakcję w postaci zastosowania sankcji, wynikającej z norm prawnych sankcjonujących m.in. w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Tak więc sankcja ta nakładana jest za negatywne, z perspektywy ustawodawcy, zachowanie adresata aktu, stanowiącego przykład deliktu administracyjnego.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 93 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wprowadzenie do systemu prawnego ww. przepisu z dniem 31 grudnia 2010 r. stanowi przesłankę do dokonania tego sposobu wykładni, że przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym brak było w systemie prawnym regulacji, z której wynikały podstawy do stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie kar pieniężnych nakładanych w transporcie drogowym, a także jego niezastosowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy stanu prawnego obowiązującego w momencie wydawania decyzji przez organ tj. dnia 16 grudnia 2005 r. oraz zmian tego stanu w zakresie zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej m.in. w przedmiocie przedawnienia kar pieniężnych. Okoliczności te miały istotne znaczenie w aspekcie podstaw normatywnych egzekwowania należności z tytułu nieuiszczonej kary pieniężnej, dochodzonej w trybie postępowania egzekucyjnego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 196 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że należało brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Sąd I instancji wskazał, że ustawą z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 225, poz. 1466) wprowadzono przepis art. 93 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej o transporcie drogowym, według którego do kar, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z póżn. zm.). O ile wcześniej brak było regulacji prawnej wyłączającej zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych, to zakwalifikowanie przez ustawodawcę instytucji kar pieniężnych jako dochodów budżetu państwa w pełni upoważniał Sąd I instancji do interpretacji dokonanej w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2015 r. Tym bardziej, że przepis art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 Ordynacji podatkowej nakazywał stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, w zakresie niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia upoważnione są inne, niż wymienione w § 1 pkt 1 ustawy, organy. Przepis art. 2 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej sformułował więc jednoznaczne zasady zastosowania tej ustawy. Chodzi o przepisy działu III, które stosuje się do niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W ustawie o transporcie drogowym do czasu nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 29 października 2010 r. nie występowały takie wyłączenia dotyczące przedmiotu rozpoznawanej sprawy

Brak jest podstaw normatywnych do uznania, że pomimo braku przepisów przejściowych w zakresie zmian danej regulacji normatywnej brak jest podstaw do zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Zagadnienie to było przedmiotem analizy organów ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał na możliwość zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym przepisów Ordynacji podatkowej oraz przyjmował, że kary te ulegają przedawnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, z dnia 12 września 2012, sygn. akt II GSK 1126/1, z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/10, z dnia 28 lutego 2007 r. , sygn.. akt II GSK 223/06, z dnia 12 września 2012, z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1071/08, dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezasadny jest także ostatni zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że zawarte w tym przepisie określenie "dochody budżetu państwa" jest równoznaczne z pojęciem "niepodatkowej należności budżetowej".

Ustawa o transporcie drogowym przewiduje jedynego beneficjenta w zakresie wpływów z tytułu nałożonych kar pieniężnych. Art. 94 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że wpływy z tytułu kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Niepodatkowe należności budżetowe w postaci administracyjnych kar pieniężnych stanowią więc źródła dochodu budżetu państwa. Na ten element zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie wziąć pod uwagę zarówno ocenę, jak i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione przez Sąd I instancji, jak i ocenę prawną wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

s. M. Sachajko s. Z. Czarnik s. M. Trzecki