Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2518/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi S P na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów skargę oddala


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 61a i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania podatkowego, na podstawie wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. złożonego przez Starostwo Powiatowe w [...] w sprawie zwrotu kosztów przechowywania wskazanych w piśmie pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. do 4 września 2010 r., w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dniu [...] grudnia 2013 r. wpłynęło pismo złożone przez Starostwo Powiatowe w [...] w sprawie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. do 4 września 2010 r. w kwocie [...] zł. W piśmie tym wskazano, iż Starosta [...] na podstawie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) wypłacił przechowawcy pojazdów należności za cały okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym. Starosta, kierując się m.in. opinią Wojewody [...] oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uznał Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] właściwego do zapłaty tej kwoty jako reprezentanta Skarbu Państwa.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] podniósł, że działania organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa materialnego, które powinny być realizowane w ramach i w formie przewidzianym w przepisach prawa proceduralnego. W niniejszej sprawie, brak jest jednych i drugich regulacji do rozpatrzenia wniosku, co uzasadnia wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Na marginesie organ zauważył, że zadania i kompetencje naczelników urzędów skarbowych i urzędów skarbowych określone zostały w art. 5 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267 ze zm.) W tym ani w żadnym innym przepisie nie wskazano, iż reprezentacja Skarbu Państwa oraz realizacja jego zobowiązań należy do zadań kompetencji naczelników bądź urzędów skarbowych. Błędne jest utożsamianie urzędów skarbowych ze Skarbem Państwa, którego nie reprezentują szczególne instytucje zarządzające, lecz właściwe państwowe jednostki organizacyjne (stationes fisci). Urząd Skarbowy prowadzi gospodarkę finansową jako samodzielnie bilansująca się jednostka budżetowa.

Podkreślił, że przepisy Prawa o ruchu drogowym wskazują ogólnie na Skarb Państwa jako ponoszącego koszty przechowywania pojazdów, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie przepis wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia wniosków o zwrot kosztów przechowywania pojazdów, co dodatkowo potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych (podejmowane również w związku ze sporem kompetencyjnym Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz Starosty Powiatu [...] m.in. odnośnie niektórych pojazdów wymienionych w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. np. orzeczenia NSA sygn. akt I OW 90/12, I OW 91/12, I OW 96/12). Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie jest organem właściwym do przyznania i wypłaty żądanej kwoty, gdyż nie był w tej sprawie organem likwidacyjnym. Likwidację przeprowadził Starosta poprzez sprzedaż w drodze licytacji. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie jest właściwy do przyznania a także ponoszenia ciężaru wynagrodzenia za dozór przedmiotowych pojazdów.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta Powiatu [...] .

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Powiatu [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, wskazując mianowicie, że postanowieniami Starosty Powiatu [...]z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...].,[...].,[...] i z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...],[...] oraz postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] i z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], przyznano podmiotom prowadzącym parkingi strzeżone, m.in. zwrot kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 1018) oraz zwrot kosztów usunięcia pojazdów z drogi.

Starosta Powiatu [...] działając na podstawie art. 102 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), wypłacił Z P, Pi K oraz J P koszty przyznane ww. postanowieniami. Następnie Starosta Powiatu [...]zwrócił się do Wojewody [...] (jako jednostki reprezentującej Skarb Państwa) o zwrot wypłaconych kosztów przechowywania oraz usunięcia z drogi pięciu pojazdów.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] uznał się niewłaściwym do wypłaty należności i przekazał wniosek o zwrot kosztów, zgodnie z właściwością do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...].

Natomiast, Starosta Powiatu [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] , zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] o zwrot kosztów przechowywania szesnastu pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., w łącznej kwocie [...]zł.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] , odmówił na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania podatkowego w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Starosta Powiatu [...] złożył do Dyrektora Izby Skarbowej w [...] zażalenie z dnia [...] stycznia 2014 r.

Następnie, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...], a Wojewodą [...] , dotyczącego organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku Starosty [...] o zwrot należności z tytułu poniesionych kosztów przechowywania pojazdów w kwocie [...] zł oraz z tytułu poniesionych kosztów usunięcia pojazdów z drogi w kwocie [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OW 27/14, odrzucił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Sąd wskazał, że właściwym do rozstrzygnięcia sporu w sprawie, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 7 k.p.a., jest minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą.

Wobec powyższego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]we wniosku z dnia [...]lipca 2014 r., zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...], a Wojewodą [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji poinformował, że nie jest możliwe wyznaczenie organu właściwego do załatwienia sprawy w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 22 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazał, iż spory o właściwość powstałe między organami administracji publicznej muszą dotyczyć sprawy, której przypisać można przymiot indywidualnej sprawy administracyjnej, tj. nie tylko rozstrzyganej przez organ administracji, ale rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym. Natomiast analiza przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, a także ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że w żadnym ze wskazanych aktów normatywnych nie ma przepisu, z którego wynikałoby, że zwrot wydatków poniesionych przez powiat w związku z wypłatą należności przyznanych postanowieniem starosty podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Dyrektor Izby Skarbowej w [...]wskazał, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 1018 ze zm., zwanej dalej ustawą nowelizującą), koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, aż do dnia [...] września 2010 r., wobec wszystkich tych pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy dniem [...] czerwca 2009 r. a dniem [...] września 2010 r., ponosi Skarb Państwa.

Zaznaczył, że stosownie do art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), obowiązującego od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku pojazdu na rzecz powiatu, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, zaś o obciążeniu właściciela tymi kosztami orzeka starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Ustawa nowelizująca nie zawiera innych niż art. 13 tejże ustawy przepisów przewidujących pokrywanie przez Skarb Państwa kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Wspomniany przepis prawa dotyczy jedynie tych pojazdów, w stosunku do których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powyższe przemawia za przyjęciem, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów jedynie w odniesieniu do tych pojazdów, w stosunku do których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej i tylko te koszty, jakie powstały po upływie owych sześciu miesięcy do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Organ zauważył odnośnie określenia podmiotu właściwego do zwrotu kosztów przechowywania pojazdów na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, że na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), przechowawcy pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu. Dotychczas koszty te obciążały właściwe organy skarbowe, a pojazdy takie przechodziły na własność Skarbu Państwa. W wyniku nowelizacji Prawa o ruchu drogowym dokonanej mocą ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., zadania z tego zakresu wykonują starostowie jako ich zadania własne (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym), m.in. zabezpieczając pojazdy i kierując do sądów wnioski o nabycie ich własności (art. 130a ust. 10 tej ustawy), wykonują orzeczenia sądów (art. 130a ust. 10f tej ustawy) i wydają decyzje o zapłacie kosztów przechowania pojazdów (art. 130a ust. 10h tej ustawy). Zatem obowiązujące obecnie przepisy wprowadziły jako regułę kompetencje starostów w tych sprawach. Zasadnym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie. Takie też stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11 oraz z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 1/13.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] nadto wskazał, że w niniejszej sprawie wszystkie przechowywane pojazdy przeszły na rzecz Powiatu [...] z mocy postanowień sądowych wydanych w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 ustawy o ruchu drogowym. Organem orzekającym, zgodnie z § 4 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest w takich przypadkach starosta. W obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek powiązań pomiędzy sprawami dotyczącymi przechowania pojazdów, a zakresem działania naczelników urzędów skarbowych. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...]nigdy nie był organem egzekucyjnym (likwidacyjnym) w niniejszej sprawie, nie wydawał orzeczeń w kwestii przyznania kosztów przechowywania pojazdów. Natomiast w przedmiotowej sprawie Starosta Powiatu [...] wypłacił już koszty przechowywania pojazdów podmiotom uprawnionym do ich otrzymania.

Organ odwoławczy uznał, że wobec braku podstawy prawnej wskazującej naczelników urzędów skarbowych jako stationes fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prawidłowo przyjął, iż postępowanie w sprawie wniosku Starosty Powiatu nie może być wszczęte.

Odnośnie wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] odmawia wszczęcia "postępowania podatkowego", organ II instancji zaznaczył, że takie sformułowanie jest niepoprawne, ponieważ rozstrzygnięcie nie zostało wydane w trybie przewidzianym w ustawie Ordynacja podatkowa, a Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] nie występuje w niniejszej sprawie w roli organu podatkowego. Jednak wobec wskazania właściwej podstawy rozstrzygnięcia (art. 61a k.p.a.), poprawnie skonstruowanego uzasadnienia zawartego w postanowieniu, braku wątpliwości jakiego postępowania dotyczy orzeczenie, powyższe sformułowanie nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2014 r. złożył Starosta Powiatu [...], wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 165 § 1, art. 165a Ordynacji podatkowej w związku z art. 61a k.p.a, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na potraktowaniu pisma Starosty [...] jako wniosku o wszczęcie postępowania podatkowego kiedy w rzeczywistości Starosta zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego jako reprezentanta Skarbu Państwa o zwrot kosztów przechowywania wymienionych pojazdów, dla których szeciomiesięczny termin do ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2010 r., a wniosek został oparty na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 ustawę - Prawo o ruchu drogowym.

- art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 ustawę - Prawo o ruchu drogowym, poprzez jego błędną interpretację i przyjęciu, iż Urząd Skarbowy nie jest w niniejszej sprawie jednostką reprezentującą Skarb Państwa, co skutkowało brakiem rozpatrzenia wniosku o zwrot kosztów przechowywania wymienionych pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin do ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] września 2010 r., a prawidłowa interpretacja powyższego przepisu międzyczasowego daje podstawę do stwierdzenia, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów w przypadkach wymienionych w tym przepisie.

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez ich błędną interpretację skutkującą odmową zwrotu Staroście [...] kosztów przechowywania przedmiotowych pojazdów wskazanych we wniosku, skoro Starosta uprzednio wypłacił jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami oraz zwrócił koszty związane z wykonywaniem dozoru, w tym koszty usunięcia pojazdu z drogi również za czas, kiedy odpowiedzialność za ww. koszty ponosił właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako reprezentant Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 ustawę - Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) zmieniającej z dniem 4 września 2010 ustawę - Prawo o ruchu drogowym, stanowi, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Analiza powyższego przepisu międzyczasowego daje podstawę do stwierdzenia, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów w przypadkach wymienionych w tym przepisie, ale także wtedy, gdy termin sześciu miesięcy od dnia ich usunięcia upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 20/12). Pomimo takiej interpretacji Starosta [...]wnosi jedynie o zwrot poniesionych wydatków za okres wskazany we wniosku z dnia 16 grudnia 2013 r.

Treść norm zawartych w przepisach międzyczasowych ustawy zmieniającej, nie daje podstaw do stwierdzenia, że koszty przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, mogą być ustalane w innym trybie niż określony w art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wniosek ten jest uzasadniony tym, że w stanie prawnym obowiązującym od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej, ustawodawca nie przewidział innego trybu orzekania w sprawie ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, niż tryb określony w art. 130a ust. 10h ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Decyzja ustawodawcy o przejęciu przez Skarb Państwa obowiązku poniesienia kosztów przechowywania pojazdów za okres, o którym mowa w art. 13 ustawy zmieniającej, ma jedynie taki skutek, że z mocy ustawy właściciel pojazdu, który co do zasady ponosi takie koszty - został zwolniony z długu, zaś zobowiązanym stał się Skarb Państwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SAB/Lu 25/13).

Zdaniem skarżącego, w związku z powyższą interpretacją, zasadnym jest aby Starosta [...], który poniósł koszty za okres obowiązywania odpowiedzialności Skarbu Państwa z tego tytułu, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]o zwrot tych kosztów za wskazany okres. Jest to tym bardziej uzasadnione faktem, iż roszczenie regresowe nie może być adresowane za ww. okres do właściciela pojazdu z chwili usunięcia go z drogi. Skoro ustawodawca nie wskazał innego statio fisci, a przed nowelizacją ustawy Prawo o ruchu drogowym - te obowiązki wykonywali właściwi naczelnicy urzędów skarbowych - należy uznać, iż w imieniu Skarbu Państwa, na podstawie art. 13 ww. ustawy zmieniającej działają naczelnicy urzędów skarbowych.

Na taką interpretację wskazuje również sam autor nowelizacji, tj. ówczesne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, które w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], dokonując analizy prawnej zmienionej ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdziło "biorąc przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym jest co do zasady naczelnik urzędu skarbowego, za zasadne, także w obecnym stanie prawnym, uznać należy twierdzenie, że działającymi w imieniu Skarbu Państwa podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu wydatków wskazanych w art. 13 ustawy nowelizującej są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych" Ponadto, autor przedmiotowej nowelizacji wskazał, iż po wejściu w życie ustawy zmieniającej (tj. po 4 września 2010 r.) do kwestii kosztów przechowywania pojazdów powstałych po upływie wskazanego terminu sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi aż do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy [...] czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, zastosowanie miały nadal przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) dotyczące egzekucji z ruchomości. Zastosowanie powyższych przepisów wynikało z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 50, poz. 449), wydanego na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odpowiednikiem powyższych przepisów jest obecnie obowiązujące rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - § 3 pkt 1 lit. a.

Skarżący zauważył, że na mocy art. 3 ustawy zmieniającej art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji otrzymał nowe brzmienie, które przewiduje możliwość rozciągnięcia stosowania przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości) w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości także na ruchomości, które stały się własnością powiatu na podstawie przepisów o przepadku mienia. Zmiana powyższa skutkowałaby utratą mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. z dniem 4 września 2010 r.), jednakże w art. 15 ustawy nowelizującej przewidziano, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie dłużej niż przez okres sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

W świetle zatem postanowień ustawy zmieniającej rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zachowałoby moc obowiązującą, najpóźniej do dnia 4 marca 2011 r. W związku z powyższym w wykonaniu ustawowego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. z dniem 3 marca 2011 r.

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, podmiotami właściwymi w zakresie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem usuniętych z drogi pojazdów oraz przyznania należnego z tego tytułu wynagrodzenia w przypadku pojazdów, których sześciomiesięczny termin, od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, są właściwi miejscowo naczelnicy urzędów skarbowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w [...]z dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydane w oparciu o art. 61a k.p.a., na mocy którego organ, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. do [...] września 2010 r., w kwocie [...] zł.

W myśl ww. przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania.

Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki (okoliczności) wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, a drugą to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie skonkretyzował jakie to inne przyczyny mogą stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że chodzi o przyczyny natury formalnej, które przykładowo mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja i to niezależnie czy nieostateczna, czy ostateczna; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 735/12, W. Chróścielewski: Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 4(37)/2011, s. 15; B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 2012 r., s. 297- 298). Zatem przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy rozstrzygając sprawę w drodze postanowienia, wykazały spełnienie przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny", warunkującej zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania.

Stwierdzić należy, iż działania organów administracji publicznej powinny opierać się na przepisach prawa materialnego, które powinny być realizowane w ramach i w formie przewidzianym w przepisach prawa proceduralnego.

Podstawą wniosku Starosty [...]stanowił art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym, koszty przechowywania pojazdów, jakie powstały po upływie terminu sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi, aż do dnia [...] września 2010 r., wobec wszystkich tych pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy dniem [...] czerwca 2009 r. a dniem 4 września 2010 r., ponosi Skarb Państwa.

W ocenie Sądu, organy słusznie wywiodły, że z powołanego przepisu nie można wywieść kompetencji naczelnika urzędu skarbowego do rozpoznania wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej. Jedynie w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r., na mocy art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty wynagrodzenia obciążały właściwe organy skarbowe, a pojazdy przechodziły na własność Skarbu Państwa. Jednakże, z tego faktu nie można automatycznie wywodzić właściwości naczelnika urzędu skarbowego w niniejszej sprawie. Ponadto, na właściwość organu skarbowego nie wpływa okoliczność, jak podano w skardze, że Starosta [...]wypłacił jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdami oraz zwrócił koszty związane z wykonywaniem dozoru, w tym koszty usunięcia pojazdu z drogi również za czas, kiedy, jak twierdzi skarżący, odpowiedzialność za ww. koszty ponosił właściwy Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako reprezentant Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

Wobec braku podstawy prawnej wskazującej naczelników urzędów skarbowych jako stationes fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów, dla których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., organy prawidłowo przyjęły, że postępowanie w sprawie wniosku Starosty [...] nie może być wszczęte.

Nie można także zgodzić się z argumentacją skargi, że przedmiotowy wniosek został potraktowany, jako wniosek o wszczęcie postępowania podatkowego. Przeczy temu zastosowana przez organ podstawa prawna, mająca umocowanie w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nie pozostawia żadnych wątpliwości, sformułowanie zawarte w sentencji postanowienia organu I instancji, należy traktować, jako oczywistą omyłkę, związaną ze specyfiką organu, jakim jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, rozpoznający, co do zasady sprawy podatkowe.

Na marginesie zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na tle art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, wystąpiła rozbieżność, w zakresie wskazania organu właściwego do reprezentowania Skarbu Państwa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1097/14, przyjęto, kierując się treścią art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r., nr 31, poz. 206), wobec braku innych regulacji w tym zakresie, że obowiązanym do poniesienia w imieniu Skarbu Państwa przedmiotowych kosztów, jest wojewoda. Wskazany przepis ustanawia bowiem zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Sąd w ww. wyroku podzielił pogląd organu, iż dla ustalenia reprezentanta Skarbu Państwa, wobec braku ogólnej reguły postępowania, należy uwzględniać przepisy kompetencyjne.

Odmienne stanowisko zaprezentowano w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1762/14, gdzie Sąd przyjął, że zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. O ile można domniemywać właściwość wojewody (kompetencję wojewody), zwłaszcza, jeżeli to wynika w sposób oczywisty z przepisu prawa - art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym "wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji", to, zdaniem Sądu, w demokratycznym państwie prawym – art. 2 Konstytucji RP – nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza zaś obowiązków o charakterze finansowym.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.