Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2843/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1. art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 122/18 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności doprowadzających lokal mieszkalny do odpowiedniego stanu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn akt II SA/Bk 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. C. na decyzję [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności doprowadzających lokal mieszkalny do odpowiedniego stanu technicznego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek R. C. - właścicielki mieszkania nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...],[...] (zwany dalej: [...]) prowadził postępowanie w przedmiocie "nieprawidłowości w istniejących przewodach kominowych i szachcie instalacyjnym znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [...] ". Interwencja dotyczyła nawiewania nieczystości gazowych z pionu hydraulicznego do lokalu nr [...]. Spowodowała przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 8 sierpnia 2017 r., a następnie wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie.

Postępowanie w tym przedmiocie [...] zakończył wydaniem w dniu [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) trzech decyzji:

- nr [...], w której nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie czynności i robót przy konstrukcji komina i szachtu instalacyjnego znajdującego się w lokalach mieszkalnych nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] poprzez: wydzielenie, do poziomu odporności ogniowej stropu, szachtu instalacyjnego w lokalu usługowym w piwnicy budynku (usunięcie wmontowanych materiałów termomodernizacyjnych z przestrzeni szachtu i obetonowanie rur z jednoczesnym montażem przejść ognioochronnych na rurach wodnych i rurze kanalizacyjnej do klasy EI60 - z wymaganą odpornością ogniową dla stropów budynków klasy C); wydzielenie, do poziomu odporności ogniowej stropu, szachtu instalacyjnego pomiędzy mieszkaniami i nad mieszkaniem nr 63 (np. poprzez wpuszczenie ognioochronnej pianki poliuretanowej do zabezpieczenia przejść instalacyjnych do klasy EI60 - z wymaganą odpornością ogniową dla stropów budynków klasy C); zdemontowanie przedłużenia kanałów wentylacyjnych z rur PVC z mieszkania nr [...] i zamontowanie na wylotach wszystkich kanałów wentylacyjnych nasad kominowych (np. typu "tulipan"); po zamontowaniu nasad kominowych zamurowanie wszystkich połączeń między wylotami kanałów wentylacyjnych z poszczególnych lokali i między szachtem instalacyjnym oraz zamurowanie wylotów bocznych;

- nr [...], w której nakazał R. C. wypełnienie zaprawą cementową przejścia rur instalacyjnych z kuchni do szachtu instalacyjnego przyległego bezpośrednio do mieszkalnia;

- nr [...], w której nakazał A. i W. P. (właścicielom mieszkania nr [...]) demontaż wentylatora łazienkowego i powiększenie otworu wlotowego do kanału wentylacyjnego (do wym. 14x14cm) lub wymiany tego wentylatora na wentylator o większej wydajności.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...], złożonego przez R. C., [...] (zwany dalej: [...]) utrzymał w mocy tą decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez [...]. W ocenie [...], obowiązek uszczelnienia ściany szachtu wodno-kanalizacyjnego przynależnej do mieszkania nr [...] dotyczy miejsca przejścia rur wodno-kanalizacyjnych (obsługujących mieszkanie nr [...]) do szachtu instalacyjnego (części wspólne budynku), zatem zakres robót obejmuje wyłącznie roboty w części budynku przynależnej do mieszkania skarżącej. Stąd obowiązek nałożono na właściciela mieszkania. Zdaniem [...], niezasadny jest podniesiony w odwołaniu zarzut niezbadana nawiewania gazów spalinowych do mieszkania odwołującej się, bowiem materiał dowodowy tego nie potwierdza, zaś strona nie przedłożyła żadnego kontrdowodu na potwierdzenie istnienia nawiewu gazów spalinowych. Jak wskazał [...], czynności nakazane trzema wydanymi przez [...] decyzjami spowodują usunięcie sygnalizowanych nieprawidłowości i niedogodności.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn akt II SA/Bk 122/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. C. na ww. decyzję [...].

Sąd I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Co do zasady, interwencja organu nadzoru budowlanego podjęta na jego podstawie powinna być kierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Niemniej jednak zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne rozstrzygają sprawy indywidualne, uwarunkowane konkretnymi okolicznościami, co wymaga uwzględnienia tychże konkretnych okoliczności sprawy w konkretnym stanie faktycznym. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym jeśliby w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zły stan techniczny lokalu oddziaływał na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w lokalu bądź w lokalach. W takim przypadku chodzi o roboty budowlane w lokalu, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie wszczęte zostało na skutek interwencji skarżącej zgłaszającej uciążliwy, a nawet zagrażający jej zdrowiu, nawiew do należącego do niej lokalu nr [...], mający miejsce "z pionu hydraulicznego". Celem sprawdzenia zgłoszonych okoliczności przeprowadzono w dniu 8 sierpnia 2017 r. kontrolę. Ustalono, że: "przy włączonym okapie w pomieszczeniu kuchni oraz włączonym wentylatorze w pomieszczeniu łazienki lokalu na parterze w otworze pionu instalacji kanalizacyjnych znajdującym się w łazience lokalu nr [...] widoczny był ruch zawieszonych przez Panią C. na nitkach papierków z folii aluminiowej. Przy wyłączonym okapie oraz wentylatorze w mieszkaniu na parterze ruch ten był niewidoczny (umieszczone na nitce papierki folii aluminiowej nie poruszały się)". Także w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej z dnia 8 października 2017 r. znalazło się ustalenie o przedostawaniu się zapachów przez szacht instalacyjny podczas czynności gotowania na kuchence gazowej w mieszkaniu nr [...].

W ocenie Sądu I instancji potwierdzone zostały w trakcie postępowania nieprawidłowości zgłaszane przez skarżącą. Tym samym zbędne było wymaganie od organu analizowania i ustosunkowania się do załączanych przez skarżącą materiałów wideo, skoro okoliczności nawiewu, zwłaszcza podczas pracy wentylatora i okapu w mieszkaniu nr [...], nie były kwestionowane przez organy. Stąd też w zakresie naruszeń przepisów procesowych, tj. art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczących dopuszczenia i przeanalizowania dowodu z materiałów wideo Sąd nie stwierdził naruszeń prawa.

Celem wszechstronnego ustalenia przyczyn nieprawidłowości dopuszczono w sprawie dowód z oceny technicznej. W postanowieniu [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. szczegółowo sformułowano wymagania co do jej treści oraz zobowiązano biegłego do wskazania sposobu usunięcia nieprawidłowości. Ocena techniczna została sporządzona w dniu 8 października 2017 r., a następnie była trzykrotnie uzupełniana: po raz pierwszy na wezwanie [...], a następnie z własnej inicjatywy biegłego , w tym na skutek zgłaszanych przez skarżącą pisemnych zastrzeżeń.

Z przedłożonej oceny technicznej zawierającej również materiał fotograficzny wynika, że biegły w dniach 4 i 7 października 2017 r. dokonał wizji lokalnej w budynku i dostępnych lokalach, którą to wizję lokalną uzupełnił o lokale nr [...] i [...] oraz dach budynku w dniu 22 października 2017 r. Jak wskazał, wizji dokonał po zapoznaniu się z dokumentacją budynku oraz wykonał inspekcję TV. Następnie biegły sformułował wnioski końcowe, które są obszerne, wskazują na szereg nieprawidłowości w zakresie drożności kanałów wentylacyjnych, wydzielenia szachtu instalacyjnego do określonego poziomu odporności ogniowej, zasadności istnienia przedłużenia kanałów wentylacyjnych z rur PCV z mieszkania skarżącej nr [...] ponad dach budynku, nieszczelności połączeń między wylotami kanałów wentylacyjnych z poszczególnych lokali i szachtem instalacyjnym, mocy wentylatora i wielkości kratki wentylacyjnej w mieszkaniu nr [...] oraz - odnośnie mieszkania skarżącej - nieszczelności przejścia rur instalacyjnych do szachtu instalacyjnego i braku nawiewnika w oknie kuchennym. Także w uzupełnieniu tej oceny sformułowano szereg podsumowujących zaleceń dotyczących zarówno budynku jako całości (m.in. wydzielenia do poziomu odpowiedniej odporności ogniowej stropu szachtów instalacyjnych, zdemontowanie przedłużenia kanałów wentylacyjnych z rur PCV z mieszkania nr [...]), jak i trzech mieszkań: nr [...] na parterze (demontaż wentylatora łazienkowego i zastąpienie kratką wentylacyjną o większej średnicy lub zamontowanie wentylatora o większej wydajności), nr [...] (oczyszczenie lub usunięcie siatki w kratce wentylacyjnej w łazience - bezterminowo) oraz mieszkania skarżącej nr [...] (wypełnienie zaprawą cementową przejścia rur instalacyjnych do szachtu instalacyjnego oraz jako zalecenie nieobligatoryjne, bezterminowe - zamontowanie nawiewnika w oknie kuchennym). Większość z ww. zaleceń, za wyjątkiem wyraźnie wskazanych jako bezterminowe, nakazano wykonać do dnia 31 maja 2018 r.

Ocenę uzupełniającą sformułowano po dokonanych pracach polegających na oczyszczeniu kominów wentylacyjnych i zapewnieniu ich drożności oraz stwierdzeniu istnienia ciągu kominowego. Oczyszczenie kominów (udokumentowane zdjęciami) umożliwiło dokładniejszy wgląd w ich stan. W nawiązaniu do zarzutów skarżącej Sąd I instancji wskazał, że osoba, która wykonała czyszczenie kominów posiada uprawnienia budowlane uprawniające ją do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Nadto, protokół z kontroli i czyszczenia przewodów wentylacyjnych sporządzono w dniu 26 października 2017 r., zaś uzupełnienie oceny technicznej nosi datę 28 października 2017 r. i nie zawiera uwag odnośnie oczyszczenia kominów.

Sąd I instancji uznał, że mając na uwadze powyższe, w szczególności zakres sporządzonej oceny technicznej, kilkakrotność i zakres jej uzupełnienia, ustosunkowywanie się przez biegłego do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą oraz logiczność i zrozumiały charakter wywodów biegłego, nie sposób zakwestionować wydanej w stosunku do skarżącej decyzji jako opartej na niewszechstronnie zebranym materiale dowodowym

Postępowanie zakończyło się trzema decyzjami, wydanymi na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w stosunku do właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Wydane trzy decyzje należy - w kontekście wniosków sporządzonej i uzupełnionej oceny technicznej - brać pod uwagę łącznie i we wzajemnym powiązaniu. Łączne rozpatrywanie konkluzji oceny technicznej czyni zrozumiałym wydanie oddzielnej decyzji w stosunku do skarżącej jako właścicielki konkretnego lokalu. Sporne w sprawie zagadnienie prawidłowego funkcjonowania i użytkowania instalacji kominowej (wentylacyjnej) dotyczy całego obiektu, bowiem piony biegną przez wszystkie kondygnacje i jak wykazano - funkcjonują we wzajemnym powiązaniu mogąc powodować wzajemne oddziaływanie na wentylację w poszczególnych mieszkaniach. A zatem wyłącznie czynności podjęte jednocześnie, kompleksowo i w stosunku do wszystkich części obiektu budowlanego związanych z funkcjonowaniem wentylacji przyczynią się do rozwiązania problemu. Stąd też, zdaniem Sądu, uzasadnione było nakazanie wykonania czynności zaleconych w opinii technicznej, w tym także wobec właścicieli pojedynczych lokali, a zatem i wobec skarżącej. Mając na uwadze sposób funkcjonowania wentylacji nie sposób zakwestionować, że nieszczelności w mieszkaniu skarżącej mogą mieć, w powiązaniu z innymi nieprawidłowościami, wpływ na funkcjonowanie całej wentylacji. Prace wykonane w mieszkaniu skarżącej, zalecone w opinii technicznej, mogą się przyczynić do poprawy wentylacji jej mieszkania (zatrzymanie cofania się powietrza) i poprawy funkcjonowania wentylacji obiektu budowlanego jako całości. Obowiązek wykonania prac w konkretnym lokalu, od jego strony wewnętrznej, w granicach przysługującego właścicielowi prawa własności, nie mógł zostać skierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej. Stąd też nałożenie obowiązków na skarżącą było uzasadnione także przy uwzględnieniu podstawy prawnej wydanej decyzji, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.

Zarzut braku powiadomienia skarżącej o terminie oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę jest zdaniem Sądu I instancji nieskuteczny. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego nie stanowi dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a., a jest elementem oceny biegłego. Końcowa ocena techniczna stanowi dowód w sprawie w rozumieniu ww. przepisu. Zatem biegły nie był zobowiązany do powiadamiania skarżącej w trybie art. 79 § 1 k.p.a. o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej.

Nie wynika również z akt sprawy, aby zgłoszone przez skarżącą uciążliwości stanowiły zagrożenie dla jej zdrowia lub życia. Nie stwierdzono tak poważnych konsekwencji nieprawidłowości w budynku ani podczas kontroli w dniu 8 sierpnia 2017 r., ani w ocenie technicznej.

Zdaniem Sądu, niewskazanie przez organ w zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 k.p.a. na przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, nie miało wpływu na wynik sprawy. Brak pouczenia o możliwości dostarczenia protokołu z badania zawartości zużytego powietrza nie miał znaczenia, bowiem organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawach dotyczących jakości powietrza, a inne organy, w tym Inspekcji Sanitarnej.

W skardze kasacyjnej R. C. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji gdy nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy dotyczących tłoczenia zanieczyszczonego w mieszkaniu nr [...] powietrza do szachtu, a mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji mimo, że organ drugiej instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjmując, iż zanieczyszczone w mieszkaniu nr [...] powietrze stanowi zagrożenie dla jego mieszkańców natomiast nie jest ono zagrożeniem, po jego wtłoczeniu z szachtu przez otwór licznikowy łazienki do lokalu mieszkania [...], dla osób tam przebywających.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że materiał dowodowy nie jest sporny i wskazuje ponad wszelką wątpliwość, że budynek posadowiony przy [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1. pkt 3 p.b. skoro:

- w uzasadnieniu decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 3 organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, jak też nie wskazał z czego ten stan wynika i jakie przepisy dotyczące utrzymania go w należytym stanie technicznym zostały naruszone oraz czy nieszczelność w miejscu przejścia rur przez ścianę szachtu, wpływa na budynek a jeżeli tak to w jaki sposób;

- arbitralne wskazanie na wpływ nieprawidłowości, jaką jest nieszczelność w ścianie szachtu w miejscu przejścia rur instalacyjnych z szachtu do kuchni skarżącej - na cały budynek - wymaga skrupulatnych ustaleń wraz ze wskazaniem na czym ten wpływ polega, czego nie dokonał [...];

- arbitralne nakazanie zlikwidowania nieszczelności pod nadzorem osoby uprawnionej - wymaga skrupulatnych ustaleń wraz ze wskazaniem dlaczego należy tę nieszczelność zlikwidować oraz dlaczego uszczelnienie miałoby zostać wykonane pod nadzorem osoby z uprawnieniami w zakresie instalacji wodnych, cieplnych, wentylacyjnych i kanalizacyjnych czego nie dokonał [...];

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, mimo że organy administracji publicznej obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, ani dowodów, na których się oparły oraz przyczyn z powodu których odmówiły dowodom DVD wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji jedynie przytoczono podstawę prawną.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że [...] zreferował jedynie, co wykazały oględziny nieruchomości, zarejestrowane w protokole z 8 sierpnia 2017 r. oraz co opisano w przedłożonej ocenie stanu technicznego i w jej uzupełnieniu. [...] nie stwierdził, że wynik tych oględzin uznaje za jego ustalenia faktyczne jak też nie stwierdził, które konkretnie ustalenia opinii technicznej organ I instancji przyjął za własne ustalenia faktyczne — co stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. W tej sytuacji nie sposób prześledzić na podstawie jakich dowodów wydano decyzję. Również [...] rozwodzi się jedynie nad tym, co wynika z akt sprawy, a wynika zdaniem organu II instancji, że w ścianie wspólnej szachtu i kuchni skarżącej jest nieszczelność w miejscu przejścia rur instalacyjnych do lokalu skarżącej i że zarzut nawiewania produktów gazowych z lokalu [...] do lokalu [...] jest niezasadny, ponieważ zgromadzony w sprawie materiał nie potwierdza istnienia gazów spalinowych i innych produktów gazowych, (w sytuacji gdy ich istnienie nie było przedmiotem ustalenia) i nie wspomina, które konkretnie ustalenia zawarte w zgromadzonym w sprawie materiale przejmuje za własne.

[...] w uzasadnieniu decyzji nie wskazał ustaleń, na których się oparł i konkretnych przepisów prawa, które uznał za podstawę prawidłowego wydania decyzji w obszarze likwidacji nieszczelności przez skarżącą - co stoi w sprzeczności z art. 107 § 3 k.p.a. [...] nie wskazał na czym się oparł uznając, że roboty nałożone na skarżącą przez [...] mogą zostać wykonane wyłącznie od strony lokalu skarżącej - co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły i nie wskazały dlaczego należy zlikwidować nieszczelność. Sąd I instancji stwierdził arbitralnie, że nieszczelność ma wpływ na cały budynek, ale nie wyjaśnił w oparciu o jakie konkretne ustalenia wyprowadził jego stwierdzenie i nie wskazał na czym ten wpływ polega. [...] nie powołał się na jakiekolwiek szczegółowe ustalenia, które potwierdziłby jego hipotezę na temat genezy powstania większości nieprawidłowości opisanych w ocenie stanu technicznego jak też nie wskazał przepisów prawa ani okoliczności faktycznych, na które się powołał przy formułowaniu okoliczności powstania rzekomej nieprawidłowości. Organ pierwszej instancji nie wskazał, którym konkretnie nieprawidłowościom przypisuje sprawstwo właścicieli lokali i nie wskazał, które konkretnie nieprawidłowości uznał za wadę wykonawczą, a które za samowolę budowlaną, co jest istotne dla prawidłowego zastosowania przepis art. 66 p.b. w związku z przepisem art. 7a. § 1 k.p.a..

Sąd I instancji nie wyjaśnił jakie przepisy prawa i jakie dowody przekonały Sąd do dokonanej oceny, przez co naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji stwierdził, że przepisy art. 78. § 1 i 80 k.p.a. w zakresie niedopuszczenia dowodu z materiału wideo, nie zostały naruszone dlatego, że w ocenie Sądu zbędne było wymaganie od organu analizowania i ustosunkowania się do tych materiałów, skoro okoliczności nawiewu zwłaszcza podczas pracy wentylatora i okapu w mieszkaniu nr [...], nie były kwestionowane przez organy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że materiały wideo są również dowodem na kwestionowaną przez organy nadzoru budowlanego moc, z jaką zanieczyszczone powietrze tłoczone jest z szachtu do łazienki skarżącej, na podstawie czego możliwe jest oszacowanie ilości tłoczonych zanieczyszczeń gazowych a tym samym ich szkodliwości i zagrożeniu dla skarżącej - przy nieprawidłowo działającej wentylacji grawitacyjnej w jej lokalu.

Gdyby organ nadzoru budowlanego przeprowadził dowód z przedłożonego materiału wideo oraz przeprowadził szczegółowe badanie zagrzybienia w mieszkaniu nr [...] jak również badanie tłoczenia przy maksymalnej mocy wentylatorów pracujących w tym mieszkaniu, wówczas możliwe byłoby ustalenie faktycznej ilości i jakości tłoczonego powietrza z szachtu do lokalu skarżącej, przy stwierdzonej niewydolności wentylacji w jej lokalu. Te ustalenia mogłyby posłużyć do uznania, że tłoczone powietrze jest zagrożeniem dla jej zdrowia, co miałoby istotny wpływ na wydaną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jeśli w zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom wynikającym z tego przepisu. Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną. Nie można jednak mylić poprawności sporządzenia uzasadnienia z trafnością wyrażonych przez Sąd poglądów i towarzyszącej im argumentacji. Celem stworzenia ustawowego wzorca dla sporządzenia uzasadnienia jest bowiem umożliwienie stronie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zapoznania się z motywami, jakie towarzyszyły Sądowi I instancji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a nie stworzenia podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia. Tym samym w sytuacji, gdy zaskarżone uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu formułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. W szczególności przedstawiono w nim przepisy prawa służące za podstawę rozstrzygnięcia, dokonano ich wykładni oraz wyjaśniono jakie konsekwencje wywołuje zastosowanie wskazanych regulacji w wynikającym z akt sprawy stanie faktycznym. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zajął stanowisko w zakresie ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy oraz zastosowania przez te organy przepisów prawa materialnego. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stara się zakwestionować dokonaną przez ocenę stanu faktycznego sprawy oraz ocenę prawną dokonaną przez Sąd I instancji. Tak skonstruowany zarzut nie może okazać się skuteczny. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanowiska.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno, co należy podkreślić, w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał jak i przyczyn, które spowodowały, iż innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji musi także zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji miał dopuścić się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie dostrzegając, że organy obu instancji, w uzasadnieniach wydanych decyzji nie wskazały faktów, które uznały za udowodnione, ani dowodów na których się oparły oraz przyczyn z powodu których odmówiły dowodom wideo wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zajął w tym zakresie prawidłowe stanowisko, obszernie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do kwestii stanu faktycznego przyjętego przez organy nadzoru budowlanego. Powołując się na ustalenia organów nadzoru budowlanego (wskazane również w uzasadnieniach decyzji) Sąd I instancji wskazał, że podstawę przyjętego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego sprawy stanowiły ustalenia kontroli dokonane w dniu 8 sierpnia 2017 r. oraz ekspertyza techniczna sporządzona w dniu 8 października 2017 r., która była następnie trzykrotnie uzupełniana: po raz pierwszy na wezwanie [...], a następnie z własnej inicjatywy biegłego , w tym na skutek zgłaszanych przez skarżącą pisemnych zastrzeżeń. W uzasadnieniach decyzji szeroko omówiono okoliczności faktyczne ustalone na podstawie tych dowodów, stanowiące następnie podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia decyzji wynika w sposób jednoznaczny jakie dowody organ uznał za wiarygodne i jakie okoliczności faktyczne ustalił na ich podstawie. W decyzjach tych wskazano ponadto podstawę prawną ich wydania. Prawidłowo została przez Sąd I instancji oceniona podnoszona przez skarżącą kasacyjnie kwestia materiału wideo. Zasadnie Sąd ten wskazał, że skoro okoliczności podnoszone przez skarżącą zostały potwierdzone w trakcie postępowania, to tym samym zbędne było wymaganie od organu analizowania i ustosunkowania się do załączanych przez skarżącą materiałów wideo. Nie sposób natomiast uznać za autorem skargi kasacyjnej, iż materiał wideo pozwalałby na ustalenie ilości tłoczonych zanieczyszczeń gazowych.

W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ II instancji może wydać decyzję kasatoryjna i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. w organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania decyzji kasacyjnego tego typu. (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skutecznie podniesienie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wymaga zatem nie tylko wskazania uchybień w postępowaniu dowodowym organu administracji publicznej, ale również wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także, że okoliczności te nie mogą zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącej kasacyjnie za wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przemawiać miało niewyjaśnienie nieprawidłowości, jaką jest tłoczenie zanieczyszczonego w mieszkaniu nr [...] powietrza do szachtu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta została w toku postępowania administracyjnego wyjaśniona, a następnie prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2017 r. ustalono, iż przy włączonym okapie w pomieszczeniu kuchni oraz włączonym wentylatorze w pomieszczeniu łazienki lokalu na parterze w otworze pionu instalacji kanalizacyjnych znajdującym się w łazience lokalu nr [...] widoczny był ruch zawieszonych na nitkach papierków z folii aluminiowej. Przy wyłączonym okapie oraz wentylatorze w mieszkaniu na parterze ruch ten był niewidoczny. Sąd wskazał ponadto, że również w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej z dnia 8 października 2017 r. znalazło się ustalenie o przedostawaniu się zapachów przez szacht instalacyjny podczas czynności gotowania na kuchence gazowej w mieszkaniu nr [...]. Na podstawie powyższych dowodów organy nadzoru budowlanego za udowodnione uznały nieprawidłowości zgłaszane przez skarżącą. Mając zatem na uwadze, że okoliczność tłoczenia powietrza z mieszkania nr [...] została wyjaśniona, bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, o konieczności wydania przez [...] decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.