Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2453/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 30 par. 4, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 884/13 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z parkingiem-garażem podziemnym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz H. S. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 884/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2001 r. złożonym do Prezydenta Wrocławia Fundacja [...] z siedzibą w K. zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...] obecnie, po podziale [...]i [...]), obręb [...] , wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej.

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1999 r., nr [...], wydanego przez Prezydenta Wrocławia.

Decyzją z [...] lutego 2002 r. nr [...]Prezydent Wrocławia udzielił Fundacji pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowego z garażami podziemnymi przy ul. [...] we W.

Na skutek odwołania od wskazanej decyzji Wojewoda Dolnośląski w dniu [...] czerwca 2002 r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że odwołująca się H. S. (dalej także jako: skarżąca) nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska organu odwoławczego i wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r., sygn. II SA/Wr 1619/02, decyzję Wojewody uchylił.

Rozpoznając sprawę ponownie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: DWINB), jako organ właściwy w sprawie ze względu na zmianę przepisów, decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...], decyzję Prezydenta Wrocławia udzielającą pozwolenia na użytkowanie utrzymał w mocy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., sygn. II SA/Wr 619/05, oddalający skargę H. S. na ww. decyzję z [...] sierpnia 2005 r. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 349/07. Sąd kasacyjny stwierdził konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] oraz o decyzję o pozwoleniu na budowę, a także skonfrontowania materiału zebranego w postępowaniu instancyjnym z tymi decyzjami.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 lutego 2010 r., sygn. II SA/Wr 305/08, uchylił decyzję DWINB z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2002 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że inwestor nie spełnił warunku określonego w art. 57 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jako że organy działające w trybie art. 56 ustawy - Prawo budowlane nie zajęły stanowiska w odniesieniu do tej części inwestycji jaką stanowią garaże podziemne, ograniczając swoją wypowiedź do budynku biurowo - hotelowego. Sąd wskazał ponadto, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie musi dotyczyć tego samego obiektu, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. W rozpoznawanej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiekt objęty zamierzeniem inwestycyjnym określony zostały jako budynek biurowo-hotelowo-gastronomiczny, natomiast decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie określa go jako budynek biurowo-hotelowy z garażami podziemnymi. Sąd zalecił organom wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy obiektem objętym pozwoleniem na budowę a obiektem zrealizowanym, objętym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę kasacyjną wniesioną od wyroku z 2 lutego 2010 r., sygn. II SA/Wr 305/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 31 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1269/10.

PINB dla miasta Wrocławia przystępując po raz kolejny do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pismem z dnia 7 maja 2013 r. wezwał w trybie art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane inwestora - Fundację Krzyżowa - do uzupełnienia w wyznaczonym terminie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie poprzez przedłożenie określonych dokumentów.

W toku postępowania, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. organ odmówił H. S. przeprowadzenia dowodu z oględzin: garażu podziemnego zlokalizowanego na działce nr [...], na okoliczność zabudowy tej działki przez Fundację [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu podziemnego zlokalizowanego pod budynkiem biurowo-hotelowo-gastronomicznym na działce nr [...] i [...] w celu protokolarnego stwierdzenia zgodności wykonania tego budynku z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej, tj. miejsca jej wybudowania i szerokości.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ odmówił ponadto przeprowadzenia dowodu z umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanej działki nr [...] położonej we W. przy ul. [...] (rep. A, nr [...]), zawartej w dniu 18 września 2001 r. pomiędzy Gminą Wrocław a Fundacją [...] w celu budowy garażu podziemnego stanowiącego jeden kompleks z budynkiem biurowo-hotelowo-gastronomicznym, realizowany na działkach sąsiednich będących w użytkowaniu wieczystym Fundacji, na okoliczność jej przedmiotu i treści, zaświadczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wydanego H. S., dotyczącego ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Wrocławia uchwalonego w dniu 10 czerwca 1988 r. uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr XXI/104/88, obowiązujących dla działek nr [...], obręb [...].

Po rozpoznaniu wniosku H. S. z 5 lipca 2013 r. o uchylenie m.in. postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., ze względu na wygaśnięcie z dniem 17 marca 2008 r. legitymacji Fundacji do występowania jako strona w postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. PINB dla miasta Wrocławia, odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

W dniu 3 lipca 2013 r. do PINB dla miasta Wrocławia wpłynął wniosek Fundacji [...] z dnia 26 czerwca 2013 r., którym inwestor cofnął wniosek z dnia 7 listopada 2001 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym, decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] organ ten, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Za bezprzedmiotowe organ uznał w takiej sytuacji procesowej rozważenie meritum sprawy i dokonanie oceny złożonych przez inwestora dokumentów. Wskazując jednak na zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych organ podał, że w zakresie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku polegającą na wprowadzeniu funkcji handlowej, nieprawidłowość tę wyeliminowano, gdyż w parterze budynku znajduje się lokal gastronomiczny. Odnośnie do nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym przeprowadzono postępowanie potwierdzające ten fakt, jednak obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały możliwości wymierzenia kary. Organ skierował do Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Stare-Miasto zawiadomienie celem podjęcia stosownych kroków. Dalsze lub ponowne podejmowanie przez organ działań w powyższej sprawie byłoby bezprzedmiotowe.

PINB uznał ponadto, że przymiot strony w przypadku Fundacji [...] nie wynika z okoliczności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której przedmiotowy budynek został wzniesiony, lecz z okoliczności wykonania robót budowlanych polegających na jego budowie. Przymiot strony przysługuje zatem Fundacji [...] jako uczestnikowi procesu budowlanego - inwestorowi posiadającemu pozwolenie na budowę. W świetle przepisów Prawa budowlanego, to inwestor jest inicjatorem postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i to właśnie on występuje z wnioskiem o zajęcie stanowiska do organów, o których mowa w art. 56 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto, na inwestorze ciąży obowiązek dostarczenia organowi nadzoru budowlanego wymaganych prawem dokumentów. Organ nie podzielił stanowiska H. S. co do wykładni art. 30 § 4 k.p.a., podając, że przepis ów, dotyczący następstwa prawnego, nie ma zastosowania w sprawie, gdyż zgodnie z jego treścią nowa strona wstępuje w toku postępowania na miejsce strony dotychczasowej. Nowa strona postępowania - [...] sp. z o.o. (obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości) wystąpiła natomiast w toku postępowania obok strony, jaką jest inwestor. Organ stwierdził ponadto, że okoliczność bycia inwestorem robót budowlanych nie jest prawem zbywalnym ani dziedzicznym (z zastrzeżeniem art. 40 Prawa budowlanego) i nie dotyczy go następstwo prawne. Przymiot strony w przypadku [...] Sp. z o.o. wynika zatem z okoliczności posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania. Powyższa spółka jest zatem następcą prawnym Fundacji "[...] jako podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości, a nie jako inwestora. Okoliczności te są natomiast rozłączne.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] DWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem DWINB, istotą postępowania z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest poza złożeniem ww. wniosku wypełnienie przez niego obowiązków nakazanych w art. 57 ustawy - Prawo budowlane, polegających na przedłożeniu wymaganej dokumentacji. Cofnięcie przez inwestora wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu czyni niemożliwym przeprowadzenie postępowania w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję DWINB [...] października 2013 r. H. S. wniosła o stwierdzenie jej nieważności i nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając wydanie decyzji z kwalifikowaną wadą prawną i rażącym naruszeniem następujących przepisów k.p.a.: art. 156 § 1 pkt 2 , art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28, 30 § 1 i 4 i w związku z art. 155 § 1 i art. 158 k.c., oraz art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane polegającym na przyjęciu, że inwestor - Fundacja [...] pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. wycofał swój wniosek z dnia 7 listopada 2001 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, skutkiem czego postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, podczas gdy wskutek zawarcia w dniu 17 marca 2008 r. z [...]Sp. z o.o. we W. umowy sprzedaży i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek o Nr [...] i Nr [...] (repertorium A nr [...] r.) Fundacja [...] utraciła status inwestora w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. skarżąca uzupełniła skargę podnosząc dodatkowo zarzut naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegający na ich niezastosowaniu i umorzeniu postępowania na wniosek inwestora Fundacji [...] bez powiadomienia przez organ pozostałych uczestników przed wydaniem decyzji, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu organ może umorzyć postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wnioski dowodowe skarżącej uznając, iż ich uwzględnienie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. oddalającego skargę H. S. na decyzję z [...] października 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że materialną podstawą działań organów nadzoru budowlanego stanowiły w rozpoznawanej sprawie przepisy art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przewidujące uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przed faktycznym przystąpieniem do użytkowania obiektu, w sytuacji gdy obowiązek taki wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd przypomniał, iż na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lutego 2010 r., sygn. II SA/Wr 305/08, uchylającego decyzję DWINB z [...] sierpnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2002 r., a także oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na ostatni z przywołanych wyroków, w obrocie prawnym przestało funkcjonować pozwolenie na użytkowanie zrealizowanych obiektów, zaś postępowanie w tej sprawie powróciło na etap złożonego przez Fundację [...] wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Oceniając czynności podejmowane przez PINB dla miasta Wrocławia w zakresie ponownego badania wniosku Sąd doszedł do przekonania, że nie miały miejsca nieprawidłowości. Organ zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu, wzywał do przedłożenia dokumentów wyznaczając w tym względzie termin, a także we właściwej formie rozpoznawał składane mu wnioski procesowe. Zasadnie także, wobec formalnego wszczęcia postępowania w sprawie w 2001 r., nie ograniczył katalogu stron postępowania wyłącznie do inwestora w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, mając na względzie fakt, iż przepis ów wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Podobnie Sąd ocenił wydane w toku postanowienia odnoszące się do wniosków H. S. w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W stosunku do postanowień związanych z wnioskami uczestniczki postępowania Sąd uznał, że charakter decyzji zapadłej przed organem I instancji, jak też sama przesłanka warunkująca jej treść w postaci cofnięcia wniosku, powodują, że żądania H. S. pozostawały poza wpływem na treść ostatecznego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny zasadności umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jaką organy administracyjne wywiodły z cofnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przez inwestora Fundację [...] Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 17, art. 18 ust. 1, art. 40 oraz art. 57 ustawy – Prawo budowlane stwierdził, że w klasycznie przebiegającym procesie inwestycyjnym jego finalizacja następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś z wnioskiem w tym względzie wystąpić może wyłącznie inwestor. Nie negując możliwości orzekania przez organy w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie np. na wniosek właścicieli lokali zamiast upadłego inwestora, Sąd przyjął, że są to sytuacje skrajne, warunkowane raczej ogólnymi zasadami procesowymi niż konkretną wykładnią przepisów prawa materialnego, która raczej oscyluje w kierunku wyłącznego uprawnienia inwestora do zainicjowania postępowania w tym względzie (por. II OSK 1695/12, II SA/Kr 220/08 - orzeczenia zamieszczone w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, nsa.gov.pl).

Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że uwadze organów nadzoru budowlanego nie umknęły zdarzenia o charakterze cywilnoprawnym związane z przedmiotową nieruchomością, a mianowicie sprzedaż obiektów i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Z tego względu, zdaniem Sądu, organy miały podstawy do nieuwzględnienia wniosków dowodowych H. S., skoro organ w oparciu o posiadane dokumenty "wiedzę w tym względzie niewątpliwie posiadał". Zadaniem organów nadzoru budowlanego było nie tylko ustalenie stron postępowania przy uwzględnieniu omówionej już zmiany treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, ale także ocena zmian właścicielskich. Sąd zauważył, że PINB przyjął rozwiązanie polegające na uznaniu za strony postępowania poza inwestorem Fundacją [...] dotychczasowych uczestników postępowania oraz nowego właściciela nieruchomości - [...] Sp. z o.o. Stanowisko to, podzielone przez organ odwoławczy, spotkało się z aprobatą składu orzekającego. Zdaniem Sądu, Fundację [...] słusznie uznano za stronę, jako podmiotu na rzecz którego wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę, który to podmiot inwestycję zrealizował i który wreszcie złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W toku prowadzonego postępowania Fundacja jako inwestor uczestniczyła w nim czynnie realizując skierowane do niego wezwania organu I instancji. Organy prawidłowo uznały więc, że Fundacja ma w dalszym ciągu uprawnienia do uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu, gdyż nadal przysługuje jej atrybut inwestora. Sąd wyraził przekonanie, iż przymiotu inwestora Fundacja nie utraciła na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę, bo takiego nie prowadzono, skoro wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Pomimo pojawienia się w postępowaniu nowej strony Fundacja [...] posiadała uprawnienia do reprezentowania swoich interesów w toku postępowania dotyczącego inwestycji, którą zrealizowała. Zasadne było przyjęcie więc tezy, że nowy właściciel nieruchomości, jakkolwiek posiadł uprawnienia do nieruchomości, nie przejął łącznie z tym zdarzeniem uprawnień inwestora. Zdaniem WSA we Wrocławiu, o pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę. Wiąże się to z odpowiedzialnością inwestora za realizacje inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7.11.2006 r., sygn. II OSK 1281/05, Lex nr 317393).

Za stronę postępowania organy prawidłowo uznały także nowego właściciela zainwestowanej nieruchomości, gdyż ma on uprawnienia do ochrony swoich praw właścicielskich w toku prowadzonego postępowania. Zbycie nieruchomości nie rodzi jednak, zdaniem Sądu, skutków prawnych w postaci przeniesienia wraz z innymi uprawnieniami przymiotu czy uprawnień inwestora. Sąd uznał, że między poprzednim a aktualnym właścicielem zainwestowanej nieruchomości zawiązał się stosunek cywilny, natomiast Fundacja [...] posiada interes prawny do udziału w postępowaniu, gdyż może ono zrodzić następstwa o charakterze cywilnym, z kolei nowy właściciel nieruchomości, przy uwzględnieniu, że w sprawie nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, również, czego nie kwestionuje nawet skarżąca, ma interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Reasumując Sąd stwierdził, że Fundacja [...] jako inwestor, mimo zbycia nieruchomości, słusznie została uznana przez organy za stronę postępowania i była uprawniona do cofnięcia wniosku. Za chybione Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 105 § 1, art. 28, 30 § 1, art. 4 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie podzielając zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. Sąd wskazał, że stanowisko skarżącej o ujawnieniu przez nią nowej okoliczności w postaci nowego właściciela nieruchomości nie tylko organowi było znane, ale także kwestia ta nie została, jak zdaje się twierdzić strona, przesądzona przez sąd administracyjny wskazaniami co do dalszego postępowania, ponieważ organ niemerytorycznym rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie orzekł z innego powodu wobec cofnięcia wniosku. Nie badał on zatem aspektów techniczno-budowlanych zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się zgłoszonych organom wniosków o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczących badania umów sprzedaży czy funkcjonalnego powiązania wykonanego obiektu Sąd uznał, że zasadnie organ odmówił tych działań, stosując przy tym właściwą formę procesową, skoro posiadał wiedzę o czynnościach cywilnoprawnych i okoliczności tej nie musiał dodatkowo dowodzić, a katalog stron postępowania ustalono z uwzględnieniem tego faktu. Techniczne zagadnienia sprawy okazały się zaś zbędne do analizowania, jako że inwestor cofnął wniosek. Podobne stanowisko zajął Sąd w stosunku do wniosków dowodowych, których był adresatem uznając, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie są one niezbędne do rozpoznania skargi.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut zawarty w uzupełnieniu skargi dotyczący braku zgody stron postępowania na cofnięcie wniosku, co miało prowadzić do bezprawnego umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca cofnął wniosek, zaś organ nie badał kwestii ewentualnej zgody pozostałych stron postępowania, ponieważ obowiązku takiego nie miał. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie, zdaniem Sądu, wynika, że ,,przepis art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców" (por. LEX nr 1338794). W niniejszej sprawie postępowanie z oczywistych przyczyn nie mogło być prowadzone z urzędu, natomiast wniosek został złożony wyłącznie przez inwestora.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez H. S., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 55-59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te były materialnoprawną podstawą działań organów nadzoru budowlanego, podczas gdy w dacie wydawania decyzji miały zastosowanie przepisy art. 54-59 ww. ustawy w brzmieniu ujętym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.);

2) art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 56, art. 57 ust. 1- 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię z pominięciem przepisu art. 28 k.p.c. polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania jest inwestor Fundacja [...], podczas gdy powinno zostać przyjęte, że wobec zawarcia przez Fundację w dniu 17 marca 2008 r. z [...] Sp. z o.o. we W. umowy sprzedaży budynku biurowo-hotelowego z garażem podziemnym i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek Nr [...], użytkowanego przez Fundację na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2002 r. udzielającej fundacji pozwolenia na użytkowanie, i wobec wyeliminowania z dniem 31 sierpnia 2011 r. tej decyzji z obiegu prawnego, Fundacja po przystąpieniu przez organ do ponownego rozpatrzenia sprawy nie jest stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie, a zatem nie może skutecznie wnioskować o wydanie nowego pozwolenia na użytkowanie – w razie przyjęcia, że miejsce publikacji "Dz. U. z 2010 r. Nr 234 poz. 1623 ze zm." jest oczywistą pomyłką pisarską;

3) art. 57 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez pominięcie art. 28 k.p.c. – polegające na przyjęciu, że PINB przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po eliminacji wcześniejszych rozstrzygnięć przez sąd administracyjny, wezwał inwestora Fundację [...] pismem z dnia 7 maja 2013 r. do uzupełnienia wniosku – podczas gdy prawidłową wykładnią z uwzględnieniem treści art. 28 k.p.a. jest przyjęcie, że PINB skierował wezwanie do osoby nie będącej stroną postępowania – interes prawny od dnia 31 sierpnia 2011 r. posiada bowiem następca prawny Fundacji, tj. [...];

4) art. 28, art. 30 § 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że Fundacja [...] posiada interes prawny do udziału w postępowaniu oraz uprawnienie do cofnięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy Fundacja uprawnienia tego nie posiadała, gdyż w związku ze sprzedażą w dniu 17 marca 2008 r. utraciła więź prawną ze zrealizowaną inwestycją;

5) art. 28 i art. 30 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 158 i art. 548 § 1 k.c. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że zbycie nieruchomości nie rodzi skutków prawnych w postaci przeniesienia wraz z innymi uprawnieniami przymiotu czy uprawnień inwestora – Fundacji [...] – na jego następcę prawnego – [...];

6) art. 105 § 1 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skutek wniosku inwestora (Fundacji) cofającego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem strony, wniosek o cofnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jako niepochodzący od strony nie wywołuje skutku prawnego, skoro wniosek Fundacji z dnia 7 listopada 2001 r., po uchyleniu decyzji udzielającej Fundacji pozwolenia na użytkowanie, stał się z mocy art. 30 § 4 k.p.a. wnioskiem [...] jako następcy prawnego Fundacji;

7) art. 105 § 1 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że na skutek wniosku inwestora (Fundacji) cofającego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj.:

1) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kwestia zmiany właściciela budynku będącego przedmiotem postępowania nie została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. II SA/Wr 305/08, wskazaniami co do dalszego postępowania, ponieważ organ niemerytorycznym rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie orzekał z innego powodu, podczas gdy zmiana właściciela budynku w dniu 17 marca 2008 r. w toku postępowania sądowoadministracyjnego przed wydaniem ww. wyroku nie spowodowała, że zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie wiążą organów ani sądu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, a tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na uznaniu Fundacji Krzyżowa za stronę postępowania i w konsekwencji przyjęciu, że wniosek z dnia 7 listopada 2001 r. w dacie przystąpienia przez organ do ponownego rozpatrzenia sprawy jest prawnie nadal wnioskiem Fundacji, mimo sprzedaży budynku i mimo istnienia od dnia 31 sierpnia 2011 r. prawomocnego wyroku z dnia 2 lutego 2010 r., na wezwaniu Fundacji do uzupełnienia wniosku oraz przyjęciu, że ze względu na istotną okoliczność w sprawie – cofnięcie wniosku przez Fundację – czyni niemożliwym przeprowadzenie postępowania w tym zakresie oraz umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego;

3) art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4) art. 145 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku pełnej podstawy rozstrzygnięcia wskutek niepowołania i nieprzeprowadzenia analizy art. 28 i art. 30 § 1 i 4 k.p.a. w powiązaniu z art. 55 ust. 1 pkt 1, art. 56, art. 57 ust. 1-4 Prawa budowlanego, określającymi obowiązki inwestora, jak również przedstawienie w uzasadnieniu wniosków sprzecznych z treścią art. 28 i z art. 30 § 1 i 4 k.p.a. mimo, że brak jest w przepisach prawa budowlanego definicji legalnej inwestora;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ w oparciu o posiadane dokumenty niewątpliwie posiadał wiedzę o sprzedaży obiektów i przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dokumentów urzędowych potwierdzających sprzedaż, a jedynie informacja skarżącej o sprzedaży zawarta w piśmie z 19 kwietnia 2013 r. wzywającym organ do wykonania wyroku;

6) art. 106 § 1 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z uwagi na to, że nie jest ono na tym etapie niezbędne do rozpoznania skargi, podczas gdy odpis księgi wieczystej budynku oraz umowa sprzedaży są okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z powołanych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. - wniósł również o jej oddalenie wskazując, że jako aktualny właściciel nieruchomości posiadający uprawnienia strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, nie sprzeciwia się cofnięciu przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podnosząc uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 30 § 1 i § 4 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., skutecznie podważyła prawidłowość uznania przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji, iż dokonana przez inwestora – Fundację [...] – czynność procesowa polegająca na cofnięciu złożonego przez ten podmiot wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nakierowana na wywołanie skutku, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., tj. na umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jako bezprzedmiotowego, skutek ten wywołać mogła. Przywołanie w podstawach skargi kasacyjnej art. 28 k.p.c. (dotyczącego reguł ustalenia właściwości miejscowej sądu cywilnego w przypadku, gdy pozwany nie ma miejsca zamieszkania w Polsce) zamiennie z odwoływaniem się przez stronę do naruszenia art. 28 k.p.a. i wspierającej go argumentacji, musi być traktowane jako oczywista omyłka pisarka, skoro ww. przepis Kodeksu postępowania cywilnego nie mógł stanowić właściwego kryterium oceny interesu prawnego inwestora w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym.

Zasadność umorzenia postępowania administracyjnego na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę normatywną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, odnoszona jest do sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. Upatrując przyczyn bezprzedmiotowości ocenianego przez Sąd I instancji postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji zrealizowanej przez Fundację [...] - budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. - w wycofaniu przez inwestora – Fundację [...] - wniosku w tym przedmiocie, organy oraz Sąd I instancji przyjęły, iż uprawnienie Fundacji [...] do cofnięcia wniosku wynika z jej statusu inwestora, który jest niezbywalny i nie podlega następstwu prawnemu z art. 30 § 4 k.p.a.

Stanowisko powyższe jest oczywiście nieuprawnione na gruncie okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, obejmujących ustalenie, iż w toku postępowania administracyjnego zaszły zdarzenia prawne o charakterze cywilnym związane z przedmiotową, zainwestowaną nieruchomością, a mianowicie sprzedaż obiektów i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości (zob. s. 16 uzasadnienia wyroku). Ma zatem rację skarżąca zarzucając Sądowi I instancji niedostrzeżenie, że stosunek prawnoprocesowy między organem a inwestorem został w toku postępowania administracyjnego, przed złożeniem wniosku cofającego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, rozwiązany na skutek wyżej wskazanych zdarzeń, co do których zajścia organy wątpliwości nie miały. Odnotowanej przez organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji sprzedaży przez inwestora Fundację [...] nieruchomości oraz przeniesieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości na rzecz [...] Sp. z o.o. w odniesieniu do legitymacji procesowej Fundacji [...], tak organy jak i Sąd I instancji nie nadały właściwego znaczenia prawnego. Nie budzi bowiem sprzeciwu uznanie organów i Sądu, iż w przypadku [...] przymiot strony postępowania wynika z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania.

Brak zastrzeżeń co do stanowiska Sądu I instancji, iż o pozwolenie na użytkowanie może występować tylko ten inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę, gdyż wynika to z odpowiedzialności inwestora za realizacje inwestycji zgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 7.11.2006 r., sygn. II OSK 1281/05, Lex nr 317393), nie sięga tak daleko, by uprawnione było na jego podstawie przyjęcie, tak jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku, że inwestor, pomimo utraty, tytułu prawnego do obiektu, "ma w dalszym ciągu uprawnienia do uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu" (str. 17 uzasadnienia wyroku), a w szczególności uprawniony jest do skutecznego dokonania tak istotnej czynności procesowej, jaką jest cofnięcie wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Rzecz bowiem nie w tym, czy inwestor był uprawniony do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, lecz w tym, czy posiadał wystarczającą legitymację procesową do skutecznego odwołania tej czynności.

W tym zakresie organy administracji publicznej i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, odwołując się do niezbywalności statusu inwestora i poglądów odnoszonych do klasycznie przebiegającego procesu inwestycyjnego, którego finalizacja następuje poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie wydanego na wniosek inwestora pominęły, że na gruncie rozpoznawanej sprawy z modelowo przebiegającym procesem zmierzającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie do czynienia organy nie miały, skoro niniejsza sprawa obejmuje przypadek zbycia cywilnego prawa podmiotowego, co przesądza zarazem o wstąpieniu przez nabywcę w sytuację procesową swojego poprzednika - inwestora.

Truzimem jest wręcz przypomnienie, iż warunkiem uczestnictwa i ochrony procesowej w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym jest legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Proces wykładni tego przepisu prowadzi do zidentyfikowania dwóch kategorii podmiotów legitymowanych do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, a więc po pierwsze podmiotów, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, po drugie - podmiotów żądających czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jako że kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie wiąże się z problemem ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zauważenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo uznano, iż wobec wszczęcia postępowania w sprawie w roku 2001 organy nie ograniczyły kręgu stron tego postępowania wyłącznie do inwestora, stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, dodanego przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.2003.80.718) zmieniającej ustawę – Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. poprzez przyjęcie regulacji, w świetle której stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Brak podstaw do zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego uzasadniał zatem zrekonstruowanie kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego w oparciu o normę wynikającą z art. 28 k.p.a. Jako że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje finalnie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, aczkolwiek jego źródłem mogą być również normy prawa procesowego, przyjąć należało, że przepisami prawa materialnego uzasadniającymi zastosowanie art. 28 k.p.a. i przyznanie przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w obowiązującym wówczas stanie prawnym, były normy art. 54-57 ustawy - Prawo budowlane przywołane przez skarżącą w motywach wniesionej skargi kasacyjnej, nakazujące inwestorowi uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. W związku z akcentowaną przez skarżącą kasacyjnie doniosłością prawną zdarzenia prawnego skutkującego utratą przez inwestora więzi prawnej ze zrealizowanym obiektem krąg stron postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie należało jednakże przeformatować z uwzględnieniem normy odnoszącej się do następstwa procesowego, ustanowionej w art. 30 § 4 k.p.a., stanowiącej, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W odniesieniu do powyższej normy w orzecznictwie i doktrynie zauważa się, że regulowanej nim instytucji następstwa stron postępowania (następstwa procesowego) nie można utożsamiać z sukcesją uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, która nastąpić może tylko z mocy wyraźnego przepisu prawa (G. Łaszczyca, A. Matan, Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, PiP 2000, z. 5,, s.49-59; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 220). W piśmiennictwie trafnie bowiem akcentuje się, że stosunek procesowy jest czymś innym niż stosunek materialnoprawny, a przy następstwie procesowym trudno jest mówić o zmianie podmiotu stosunku materialnoprawnego, bo taki stosunek powstaje dopiero w momencie wydania decyzji (zob. E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009).

Zaaplikowanie instytucji następstwa prawnego uwarunkowane jest wystąpieniem stosunku prawnego o określonym charakterze, tj. takiego, który dotyczy praw zbywalnych. Odwołując się do znaczenia nadawanego pojęciu "prawo zbywalne" przez prawo cywilne w doktrynie przyjmuje się, że prawem zbywalnym jest prawo mogące być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej, podkreślając, że pojęcie to nie obejmuje praw wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych, prawnofinansowych czy karnoprawnych. Konsekwencją przeniesienie prywatnych praw podmiotowych, np. własności rzeczy, jest utrata przez zbywcę interesu prawnego wypływającego z prywatnego prawa podmiotowego np. prawa własności rzeczy, zaś ten interes w wyniku zbycia prawa zyskuje następca prawny tej osoby i dlatego organ powinien ją wykluczyć z udziału w postępowaniu (zob. E. Szczygłowska, op.cit.). Stwierdzenie, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 30 § 4 k.p.a. w związku ze zmianami właścicielskimi łączyć się zatem musi z dokonaniem stosownych zmian podmiotowych postępowania administracyjnego i przyjęciem, że następca prawny staje się w miejsce swojego poprzednika stroną postępowania, dysponującą wszelkimi uprawnieniami i obowiązkami procesowymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należało, że okoliczności przywołane w uzasadnieniach zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji oraz w wyroku tego Sądu wskazywały na wystąpienie w sprawie następstwa prawnego, uregulowanego w art. 30 § 4 k.p.a., które zdeterminowało zmianę sytuacji faktycznej i prawnej Fundacji [...], jednakże nie w sposób, w jaki postrzegają to organy i Sąd I instancji, przyjmujące, że Fundacja jest nadal stroną postępowania dysponującą prawem do cofnięcia wniosku.

Aczkolwiek w odniesieniu do zdolności procesowej na gruncie art. 28 k.p.a. nie ma podstaw formalnych do różnicowania sytuacji procesowej uczestników postępowania administracyjnego, to jednak z perspektywy prawa materialnego, ale także i niektórych norm procesowych, da się zauważyć, że zakres uprawnień podmiotów, których dotyczy postępowanie administracyjne, jest zróżnicowany (W. Jakimowicz, O ochronie adresata aktu jurysdykcji administracyjnej [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a. pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 249). Nie budzi wątpliwości zasadność tezy, że choć ostateczna decyzja kreuje sytuację materialnoprawną wszystkich podmiotów będących stroną postępowania, to na brak formalnej równości wszystkich uczestników postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy dysponują one statusem strony głównej – przyszłego adresata decyzji, czy statusem uczestnika postępowania w zakresie uprawnień procesowych wskazuje m.in. treść art. 105 § 1 k.p.a., który inicjatywę co do złożenia z wnioskiem o umorzenie postępowania przyznaje stronie, na której żądanie postępowanie to zostało wszczęte. Przepisu tego, który pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej, ma charakter normy prawa materialnego (B. Adamiak, Zagadnienia ogólne procesowego prawa administracyjnego [w:] R, System prawa administracyjnego, t. 9, pod red. R . Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, s. 12-13), nie należy odczytywać w sposób tak formalny, jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji. Warunkiem realizacji dyspozycji tego przepisu jest zaistnienie takiego stanu faktycznego, w ramach którego zostanie ustalone, że w toku postępowania nie nastąpiły zdarzenia na skutek których strona, na której żądanie wszczęto postępowanie administracyjne, utraciła prawo do skutecznego żądania, by w procesie administracyjnego stosowania prawa organ administracji rozstrzygnął o jej prawach lub obowiązkach w sposób bezpośredni. Z oczywistych względów z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej przypadku zbycia cywilnego prawa podmiotowego, co przesądza o wstąpieniu przez nabywcę w sytuację procesową swojego poprzednika - inwestora, a zarazem o utracie przez inwestora prawa do posiadania statusu owej "głównej" strony postępowania, posiadającej zdolność do bycia nie tylko adresatem działań jurysdykcyjnych organów administracji publicznej, ale przede wszystkim adresatem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, że przyjęty przez niego tok rozumowania, zakładający istnienie po stronie inwestora uprawnienia do dysponowania wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie w takiej sytuacji procesowej, w której do cofnięcia wniosku by nie doszło, nakazywałby adresatem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. podmiotem, o którego prawach lub obowiązkach decyzja rozstrzyga w sposób bezpośredni, uczynić inwestora. Uwzględniając charakter jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zmierzającego do zakończenia procesu budowlanego wydaniem pozwolenia na użytkowanie oraz charakter czynności dokonywanych w tym postępowaniu z udziałem podmiotu ubiegającego się o wydanie pozwolenia na użytkowanie należało zaś przyjąć, że inwestor, który utracił prawo własności, nie ma interesu prawnego w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

Reasumując, szczególne okoliczności niniejszej sprawy wynikające ze zmian właścicielskich zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, polegających na utracie przez inwestora, jak wynika z zaskarżonych decyzji oraz wyroku Sądu I instancji, więzi prawnej ze zrealizowaną nieruchomością, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nakazywały stwierdzić, że wystąpiła szczególna przesłanka – wynikająca z art. 30 § 4 k.p.a. - wyłączająca uprawnienie inwestora do dysponowania wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W nawiązaniu do akcentowanego w rozstrzygnięciach organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji "niezbywalnego statusu inwestora" jako stanowiącego w ocenie organów orzekających w sprawie źródło interesu prawnego Fundacji i zarazem kwalifikującego inwestora jako "główną" stronę postępowania, mogącą skutecznie rozporządzać wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie warto podkreślić, iż nawet na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego, współtworzonego przez art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w jego obecnym brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor", kierunek wykładni tej normy prawnej stanowiącej źródło interesu prawnego inwestora w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie idzie tak daleko, by przyjmować, że żadne okoliczności faktyczne zastosowania tego przepisu, wprowadzającego ograniczenie podmiotowe, nie mogą wyłączyć. W orzecznictwie sądowym dotyczącym wykładni art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego podnosi się bowiem, iż w określonych sytuacjach procesowych, zdeterminowanych np. utratą przez inwestora tytułu prawnego do obiektu, inwestor aczkolwiek może być adresatem działań jurysdykcyjnych organów nadzoru budowlanego, ale już nie adresatem decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. podmiotem, o którego prawach lub obowiązkach decyzja rozstrzyga w sposób bezpośredni, gdyż interes prawny w uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w takich specyficznych stanach faktycznych ma aktualny właściciel (zob. np. wyroki NSA: z 17 września 2009 r., II OSK 1499/08, 5 maja 2015 r., II OSK 1604/13, publ. CBOiS).

Prawidłowe powiązanie w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym sfery faktu ze przepisami prawa powinno było zatem doprowadzić organy oraz Sąd, który wydał zaskarżony wyrok do zauważenia, że skoro w świetle art. 105 § 2 k.p.a warunkiem umorzenia przez organ administracji publicznej postępowanie, jest wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte (tu: Fundacji Krzyżowa), to w sytuacji następstwa prawnego o którym mowa w art. 30 § 4 k.p.a., od momentu jego zaistnienia, podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o umorzenie postępowania jest następca prawny wnioskodawcy, jako podmiot, którego praw lub obowiązków w sposób bezpośredni dotyczyć będzie decyzja w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie. Skoro zaś następca prawny wnioskodawcy wniosku takiego nie złożył, to niezasadnym było też przyjęcie, że kontrolowane przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne dotknięte było ową wtórną bezprzedmiotowością wynikającą ze skutecznego wycofania wniosku, które postępowanie administracyjne zainicjował.

Uzupełniająco, nieodmawiając a priori Fundacji [...] statusu podmiotu, który w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. może występować w charakterze uczestnika tego postępowania, jak wskazują organy nadzoru budowlanego oraz Sąd I instancji, "obok" następcy prawnego, stwierdzić należy, że nie jest wykluczone, że pomimo wystąpienia zmiany podmiotu stosunku materialno-prawnego jaka nastąpiła na skutek sprzedaży nieruchomości, Fundacja może nadal posiadać interes prawny, uzasadniający jej udział w tym postępowaniu w charakterze podmiotu, którego postępowanie to dotyczy. Interes prawny może bowiem wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną.

Niemniej podkreślenia wymaga, że ocena odnosząca się do istnienia bądź braku istnienia interesu prawnego Fundacji będzie zależała od dokonania w toku ponownego rozpoznania sprawy ustaleń faktycznych, których na obecnym etapie postępowania zabrakło. Potwierdzenie zasadności przyjętej przez Sąd I instancji tezy, iż interes prawny Fundacji [...] wynika z zawiązanego stosunku cywilnoprawnego, gdyż "może on zrodzić następstwa o charakterze cywilnym" (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dowodów, o który przeprowadzenie skarżąca kasacyjnie bezskutecznie wnosiła tak w toku postępowania przed organami administracji publicznej, jak i Sądem I instancji – tj. potwierdzających sprzedaż obiektu, którego dotyczy postępowanie w dniu 17 marca 2008 r. i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego (umowy sprzedaży budynku biurowo – hotelowego z garażem podziemnym i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek Nr [...], nr [...],[...]z dnia [...] marca 2008 r. zawartej pomiędzy Fundacja a [...] Sp. z o.o. we W.). O ile stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów nie podlega reżimowi art. 106 § 3 p.p.s.a. – co uzasadnia oddalenie sformułowanego w oparciu o powyższy przepis stosownego zarzutu kasacyjnego połączonego z zarzutem naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. – to zarazem wskazać trzeba, że dokumenty te, kluczowe dla ustalenia aktualnego statusu inwestora oraz sfery jego uprawnień w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego powinny zostać przeprowadzone nie w postępowaniu sądowym, lecz w postępowaniu administracyjnym, które jest właściwym forum ustalenia faktów istotnych w sprawie administracyjnej oraz zgromadzenia materiału dowodowego, w którym fakty te znajdują wsparcie. Niedostrzeżenie potrzeby skonfrontowania aktualnych uprawnień procesowych Fundacji w świetle postanowień umowy z dnia 17 marca 2008 r. zawartej pomiędzy inwestorem a [...] Sp. z o.o. we W. czyni zatem zasadnymi te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczyły niezauważenia przez Sąd I instancji, że postępowanie to obarczone było istotnymi brakami, których zaistnienie nakazywało skargę wniesioną przez skarżącą uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odmawiając jednocześnie uznania, że usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowi zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, iż ustalenie dotyczące faktu sprzedaży obiektów i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego powziął inaczej, niż jak wymaga tego art. 133 § 1 p.p.s.a., czyli na podstawie akt sprawy, skoro ustalenie owo, przyjęte za podstawę wyrokowania, znajdowało źródło w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i odnosząc się do stwierdzeń skarżącej zawartych w pismach z dnia 3 lipca 2013 r., 5 lipca 2013 r. oraz 9 lipca 2013 r. informujących o zawarciu w dniu 17 marca 2008 r. umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, PINB potwierdził, że w przypadku [...] Sp. z o.o., przymiot strony wynika z posiadania przez wskazaną spółkę tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania. Odrębną zaś kwestią jest oczywiście to, czy okoliczność ta została w toku postępowania administracyjnego właściwie udokumentowana oraz to, czy w administracyjnym procesie stosowania prawa oraz w toku pierwszoinstancyjnej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej faktowi przeniesienia uprawnień właścicielskich nadano właściwe znaczenie prawne, przyjmując, że nie wpływa ona na wtórny brak zdolności procesowej inwestora.

Pozostałe zarzuty kasacyjnie należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając na względzie, że zarzuty kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 55 -59 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie odnoszą się do ogólnej wypowiedzi sądu wojewódzkiego wskazującej na wynikający z tych przepisów obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obowiązek taki wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestionowanie poprawności podanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku miejsca publikacji ustawy materialnej, bez wykazania, z odwołaniem się do treści stosownych przepisów oraz ich wykładni i oceny zastosowania w sprawie przez Sąd, że nie mogło stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że zarzucane uchybienie świadczyło o tym, że rozstrzygnięta przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była z uwzględnieniem niewłaściwego stanu prawnego, byłoby za daleko idące. Podkreślenia wymaga, że na zasadność potraktowania zauważonej pomyłki jako oczywistej omyłki pisarskiej skarżąca kasacyjnie sama zwróciła uwagę we wniesionym środku odwoławczym.

Uprawnionej podstawy kasacyjnej nie stanowiły też zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że kwestia zmiany właściciela obiektu została formalnie przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 2 lutego 20101 r. II SA/Wr 305/08 wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania te, w odniesieniu do kwestii stron postępowania i zakresu ich uprawnień procesowych, we wskazanym powyżej wyroku ograniczyły się do nakazu zawiadomienia o przeprowadzenia kontroli budowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wszystkich stron, nie zaś tylko inwestora.

Nie ma ponadto podstaw do aprobaty argumentów skarżącej zmierzających do wykazania, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwość decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nastąpiło w niej określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie możemy mówić w sytuacji naruszenia prawa przez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę, która nie ma w sprawie interesu prawnego. Aczkolwiek w praktyce orzeczniczej oraz doktrynie przyjmuje się, że przyczyna ta dotyczy także podmiotu w stosunku do którego wprawdzie można było wydać decyzję wcześniej – w dacie wniesienia wniosku dany podmiot mógł być adresatem decyzji, ale na skutek zmian jakie zaszły w toku postępowania na datę wydania decyzji, decyzję tę należało skierować do innego podmiotu (wyrok NSA z dnia 19.01.2007r., sygn. I OSK 350/06, Komentarz do art. 156 K.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, publ. LEX), to zarazem wskazuje także, że z przesłanką tą nie będziemy mieli do czynienia w każdej sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany uprawnień właścicielskich, bowiem zawsze na uwadze należy mieć treść przepisu materialnoprawnego który kształtuje stosunek administracyjnoprawny w danej sprawie (wyrok NSA z 13 grudnia 2012r., sygn. II OSK 1427/11).

Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dawały Sądowi I instancji podstaw do zastosowania sankcji nieważności, gdyż z przyczyn wskazanych powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, związanych z istotnymi brakami w materiale dowodowym sprawy uniemożliwiającymi przyjęcie prawidłowej oceny co do legitymacji procesowej inwestora, na etapie rozstrzygania o zasadności skargi niemożliwe było przesądzenie, czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego Fundacja była inwestorem, możliwe było nawiązanie stosunku materialnoprawnego przez Fundację, świadczącego o jej zdolności do występowania w charakterze strony tego postępowania. W tych warunkach Sąd I instancji nie miał zatem możliwości dokonania oceny innych, niż tylko teoretycznie zaistniałych przesłanek nieważności decyzji, wobec czego stwierdzić należało, że w dacie wydawania zaskarżonego wyroku nie zaistniały ustawowo przyjęte kryteria stwierdzenia wiążąco kwalifikowanych wady prawnej decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jako że ustawa procesowa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera art. 145 § 4, zarzut naruszenia tego przepisu, wskazany w pkt II.4 skargi kasacyjnej, również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powołanych względów, jako że okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, wskazywały na zasadność poddania stanu faktycznego sprawy normie wynikającej z art. 30 § 4 k.p.a., który to przepis został niewłaściwe zinterpretowany i zastosowany zarówno przez organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd I instancji, doprowadzając do niezasadnego przyjęcia, że postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stało się bezprzedmiotowe w związku z cofnięciem tego wniosku przez inwestora, a zarazem istota sprawy jest dostatecznie, tj. w stopniu umożliwiającym rozpoznanie skargi, wyjaśniona, w oparciu o normę wynikającą z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną rozpoznał zarazem skargę.

Wskazując na zidentyfikowaną powyżej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie odnoszącym się do zaaprobowania nieprawidłowo dokonanych przez organy przekształceń podmiotowych w kontrolowanym przez ten Sąd postępowaniu administracyjnym i wobec uznania za zgodną z prawem decyzji, która wydana została w wyniku czynności procesowej podjętej przez organ na skutek żądania podmiotu, który – w świetle ustaleń obowiązujących w dacie orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny - w chwili dokonywania tych czynności nie posiadał uprawnienia do skutecznego dokonania tej czynności z tej racji, że jego wcześniejszą pozycję procesową zajął następca prawny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również uchylenie zaskarżonych decyzji administracyjnych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organy uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzą postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym przez sąd kasacyjny poprzez zgromadzenie materiału dowodowego obejmującego całokształt okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i ustalą związek inwestora z przedmiotową sprawą administracyjną pod kątem ustalenia, czy może on być materialnie powiązany z decyzją, gdyż wpłynąć ona może na jego sytuację prawną, w związku z czym zasadne jest przyznanie mu ochrony procesowej w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.