Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 218/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 3 pkt 5, art. 73 ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

J. S.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta, skarżąc ją w zakresie § 1 ust. 2.

Zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.) w § 1 ust. 1 podwyższyła do 8% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych. W § 1 ust. 2 uchwały podwyższono do 15% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, z wyłączeniem pracowni artystycznych. Realizację uchwały powierzono Prezydentowi Miasta.

W dniu 14 grudnia 2018 r. skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Odpowiedź organu odmawiająca uwzględnienia wezwania została doręczona skarżącemu 21 stycznia 2019 r.

W skardze na powyższą uchwałę zarzucono, że narusza ona przepisy prawa materialnego w postaci:

1) art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej od lokali użytkowych (§ 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały) z 3% do wysokości 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą, ustawowo przewidzianą w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały stawkę procentową opłaty rocznej (3%);

2) art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw, z art. 72 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez związku z celem, na jaki nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu § 1 ust. 2 oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Uzasadniając interes prawny skarżący wskazał, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Sopocie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i pozostawał nim do 25 listopada 2015 r., kiedy to zbył swój udział w znajdującym się na tej nieruchomości lokalu. Aktualnie przed Sądem Rejonowym pod sygn. akt I C 604/18 (uprzednio I C 306/14) toczy się sprawa dotycząca aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste za okres, kiedy użytkownikiem tym był skarżący. Zatem z tytułu bycia użytkownikiem wieczystym zobowiązany był do ponoszenia rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Bezpośrednio dotyczy go zatem podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, która determinuje obciążenia roczne z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym kształtuje jego sytuację prawną. Jeden z istotnych elementów stosunku prawnorzeczowego użytkowania wieczystego w postaci opłaty rocznej ma wpływ na kształt tego stosunku oraz na obowiązki użytkowników wieczystych. Tym samym postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie stawki opłaty rocznej od nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, z wyłączeniem pracowni artystycznych, naruszają jego interes prawny, uprawniając go do zainicjowania kontroli legalności przedmiotowej uchwały w tym zakresie przed sądem administracyjnym.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że w art. 72 ust. 3 u.g.n. mowa jest o tym, że wysokość stawki procentowej uzależniona jest od celu, na jaki oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Natomiast zaskarżona uchwała nie odwołuje się do celu, na jaki oddano nieruchomości objęte podwyższoną stawką procentową, lecz odnosi się do rodzaju zabudowy nieruchomości, tj. w przypadku przepisu § 1 ust. 2 uchwały (dotyczącego sytuacji skarżącego) zabudowy budynkiem, w którym znajdują się lokale użytkowe. Z tego względu uchwała rady pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

Ponadto według skarżącego organ, działając na podstawie art. 76 ust. 1 u.g.n., nie jest uprawniony do podwyższenia stawki procentowej w wysokości 3% w sposób dowolny tj. bez ograniczeń w zakresie wysokości tej stawki, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z uwagi na to, że przepis art. 76 ust. 1 u.g.n. nie wprowadza górnej granicy dla podwyższenia stawki opłaty rocznej konieczne jest uwzględnienie funkcji przypisanej opłacie rocznej przez ustawodawcę i rozpatrzenie dopuszczalności odstępstw od rozwiązań ustawowych na tle całokształtu przepisów o użytkowaniu wieczystym, cenie gruntu i opłatach. Orzecznictwo stoi bowiem na stanowisku, że dopuszczalne wyjątkowo na podstawie uchwały rady gminy podwyższenie opłaty powinno być odpowiednio umiarkowane i w sposób rażący nie może odbiegać od najwyższego poziomu opłaty jaki określa ustawa.

W realiach niniejszej sprawy podniesienie wysokości stawki procentowej nastąpiło aż 5-krotnie względem stawki 3% właściwej dla nieruchomości, której użytkownikami wieczystymi pozostawał skarżący, a przy tym najwyższej przewidzianej ustawą. Wskazano, że stawka 15% jest właściwa dla pierwszej opłaty rocznej, która zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. kształtuje się na poziomie 15-25%. Zauważono przy tym, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 301/16, że założeniem ustawodawcy, konsekwentnym zarówno w poprzednio obowiązującej ustawie z 1985 r., jak i w obecnie obowiązującej u.g.n. było, ażeby pierwsza opłata była wyższa niż każda następna. Z tym założeniem natomiast nie da się pogodzić takiej interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n., upoważniającego do podwyższenia opłat, która prowadziłaby do ustalenia stawek opłaty rocznej w wysokości równej bądź wyższej nawet od dolnej granicy pierwszej opłaty.

Skarżący podkreślił, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu Skarbu Państwa lub samorządowego, w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a przede wszystkim przez umowę o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Opłata ta nie może z pewnością prowadzić do zwrotu właścicielowi jej równowartości w postaci opłat z tytułu użytkowania, albowiem w zamian użytkownik uzyskuje wyłącznie prawo do korzystania z nieruchomości, w tym rozporządzania i pobierania pożytków, a nie prawo własności. Przy takim zaś ukształtowaniu opłaty rocznej jak w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały skarżący w ciągu zaledwie 7 lat uiściłby z tytułu użytkowania wieczystego kwotę przekraczającą wartość nieruchomości, za którą mógłby wszak uzyskać jej prawo własności. Takie ukształtowanie opłaty rocznej nie znajduje prawnego ani ekonomicznego uzasadnienia. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że ustalenie stawek na poziomie znacznie przekraczającym ekwiwalent za korzystanie z nieruchomości przeznaczonej na cele użytkowe nastąpiło dowolnie, z naruszeniem art. 76 ust. 1 u.g.n.

Ponadto skarżący zarzucił niezgodne z prawem różnicowanie stawki procentowej opłaty rocznej ze względu na właściwości użytkowników wieczystych i stan zagospodarowania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta reprezentowana przez Prezydenta Miasta wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący był właścicielem lokalu użytkowego położonego w S. przy ul. [...] oraz użytkownikiem wieczystym w udziale wynoszącym 0,48 części użytkowania wieczystego działki nr [...] obszaru 949 m², objętej księgą wieczystą KW nr [...] do 25 listopada 2015 r. Pierwotnie nieruchomość została nabyta od Gminy Miasta, aktem notarialnym z 4 listopada 1998 r. (Rep. A nr 3861/1998), na rzecz J. S., zmienionym aktem notarialnym z 16 listopada 1998 r. Z treści ww. aktu notarialnego wynika, że z własnością lokalu związane jest prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, a opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu stanowi 15 % ceny gruntu i płatna jest z góry do 31 marca każdego roku na rachunek Urzędu Miasta Sopotu. Opłata roczna użytkowania wieczystego została wówczas ustalona na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Aktem notarialnym z 2 marca 2000 r. (Rep. A nr 594/2000) J. S. umową darowizny przekazał przedmiotowy lokal synowi J. S. Z treści aktu wynika, że obdarowany jest już w posiadaniu przedmiotowego lokalu. Z tym też dniem przechodzą na niego wszelkie korzyści i ciężary związane z nabytym prawem.

Kolejnym aktem notarialnym z 25 listopada 2015r. (Rep. A nr 4511/2015) J. S.(poprzednie nazwisko J. S.) zbył prawo do przedmiotowego lokalu, jednocześnie oświadczając, iż wcześniejszym aktem notarialnym zbył część swoich udziałów wynoszących 75/100, a następnie nabył udział wynoszący 25/100 części umową z dnia 19 lipca 2006r., posiadając ostatecznie 50/100 części, które zbył 25 listopada 2015 r.

Na mocy przepisów art. 238 ustawy z dnia 23 maja 1964 r. Kodeks cywilny użytkownik wieczysty wnosi przez cały okres trwania swojego prawa opłaty roczne, w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok, a opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu wiąże każdego kolejnego nabywcę tego prawa. Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n. Wysokość stawek procentowych opłat rocznych jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, a gdy cel nie został określony w umowie, stosownie do sposobu korzystania z nieruchomości.

Według organu zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów u.g.n. jest niezasadny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt Il SA/Wr 1459/97).

Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaskarżona uchwała Rady Miasta i poprzedzająca ją uchwała nie były nigdy zakwestionowane przez organ nadzoru i pozostają nadal w obrocie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu wysokości stawki procentowej organ wskazał, że ustawodawca nie wprowadził granicy dopuszczalnego podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Wobec tego zarzut podwyższenia stawki procentowej w sposób dobrowolny i bez merytorycznej podstawy organ uznał za nieuprawniony. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych limitów kwotowych, a jako jedyne ograniczenie wskazano, że podwyższenie stawki ustawowej może wywołać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które będą dopiero oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie prawa materialnego t.j. art. 76 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. organ wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II CSK 268/08, LEX nr 488959) według którego ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej uzależnionej od celu oddania nieruchomości w użytkowanie jest wiążące na przyszłość. Oznacza to, że wiąże ona do momentu ustalenia innej stawki, z uwagi na zmianę celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (zob. wyrok SN z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 451/10, LEX nr 798236). Zgodnie z art. 221 ust. 3 u.g.n., w razie konieczności określenia stawki procentowej, przyjmuje się cel, który wynika ze sposobu korzystania z nieruchomości. O stawce nie decyduje więc przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania - faktyczne jego wykorzystanie.

W przypadku skarżącego nieruchomość wykorzystywana była zawsze do prowadzenia działalności gospodarczej. Dlatego organ nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że kategoria nieruchomości ustalona została przez Radę Miasta Sopotu nieprawidłowo. Ponadto, jak to wskazano powyżej, stawka procentowa opłaty rocznej jest wiążąca na przyszłość, a zmiany dokonać można tylko do momentu ustalenia innej stawki, z uwagi na zmianę celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wskazać w tym miejscu można, że stawki procentowe zostały określone jednoznacznie przez ustawodawcę i zasadniczo nie ma możliwości dokonania ich zmiany. Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 76 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. (tzw. pozostałe nieruchomości gruntowe) może być podwyższona uchwałą rady w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższy przepis Rada Miasta skorzystała z przysługującej jej kompetencji i podwyższyła opłatę roczną za użytkowanie wieczyste gruntów gminnych. Tym bardziej, że uchwała ma charakter generalny, a więc dotyczy zbioru nieruchomości stanowiących własność określonej jednostki samorządu terytorialnego, a nie pojedynczych nieruchomości – co miałoby znamiona wydawania decyzji administracyjnej. Dlatego brak jest przesłanek aby stwierdzić, że Rada Miasta, korzystając ze swych ustawowych kompetencji, nie miała prawa do określenia podwyższonych stawek procentowych dla "innych nieruchomości". Tym bardziej, że podwyższenie stawki procentowej dla gruntów zabudowanych lokalami użytkowymi znajduje swoje uzasadnienie, z uwagi na fakt, iż nieruchomości te wykorzystywane są do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc do generowania zysku przez ich użytkowników. Ta cecha wyróżnia powyższe nieruchomości od innych oddawanych w użytkowanie wieczyste. Ingerencja w samodzielność samorządu terytorialnego poprzez unieważnienie ww. uchwały byłoby ograniczeniem swobody samorządu.

Dodatkowo organ wskazał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania, gdyż stał się właścicielem lokalu i użytkownikiem wieczystym w 2000 r. na skutek przekazania mu darowizny przez ojca – J. S.. Pierwotnie lokal ten został wyodrębniony i zbyty przez Gminę na rzecz J.S. aktem notarialnym z 4 listopada 1998 r. Opłata roczna w wysokości 15 % użytkowania wieczystego została wówczas ustalona na podstawie Uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 19 lutego 1998 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Skoro wskazana powyżej pierwotna umowa dotycząca zbycia lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste została zawarta pod rządami innej uchwały, niż uchwała zaskarżona w tym postępowaniu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że posiada on interes prawny w uchyleniu uchwały z 30 stycznia 2009 r. Stawka procentowa opłaty z tytułu użytkowania wieczystego może być bowiem ustalona tylko przed oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste zgodnie z art. 76 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a, a więc skarg na akty, co do których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Analiza akt nadesłanych przez organ administracji wskazuje, że skarżący wskazany 30 - dniowy termin, liczony od dnia otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie, zachował.

Następnie, należało zbadać, czy skarżący mógł skutecznie wnieść skargę w niniejszej sprawie, a więc czy ma interes prawny w skarżeniu uchwały nr [...] z 30 stycznia 2009 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta i czy został on naruszony przez kwestionowane unormowania zaskarżonej uchwały.

Podstawą prawną wniesienia powyższej skargi jest art. 101 u.s.g. który wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Podkreślenia wymaga także, że skarżący musi wykazać, że jego zindywidualizowany interes ma charakter konkretny, realny i aktualny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Przepis art. 76 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego Rada Miasta podjęła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę stanowi, że stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Co istotne, podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Ta ostatnia kwestia ma bardzo istotne znaczenie dla oceny naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę, bowiem nie każda uchwała w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej będzie oddziaływała na wszystkie podmioty, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Istotne znaczenie ma tu porównanie dat, kiedy nastąpiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i kiedy weszła w życie uchwała.

Przesądził o tym jednoznacznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 226/17, (opublikowany www. nsa.gov.pl) z którego wynika, że ewentualne wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższającej stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste już w okresie trwania użytkowania wieczystego, pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego ewentualnych następców prawnych. Podwyższenie maksymalnej stawki ustawowej może wywołać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które dopiero będą oddane w użytkowanie wieczyste po dacie wprowadzenia podwyżki. Z uwagi na powyższe, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, kontrola dopuszczalności wniesienia skargi wymaga zestawienia ze sobą dwóch faktów: daty powstania prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości oraz daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Takie samo stanowisko wynika z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1674/19 (opublikowane www.nsa.gov.pl).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że Rada Miasta w dniu 19 lutego 1998 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Z § 1 ust. 2 tej uchwały wynika, że ustalono stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów pod lokalami użytkowymi w wysokości 15 % ceny gruntów, z wyłączeniem pracowni artystycznych. Skarżący J. S. jest następcą prawnym J. S., który na mocy umowy z 4 listopada 1998 r., zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr 3861/1998) nabył od Gminy Miasta odrębną własność lokalu użytkowego – pracownię bursztynu, znajdującego się na parterze budynku niemieszkalnego, obejmującego m. in. 4 pomieszczenia produkcyjne, 2 biura, magazyn, szatnię, 2 pomieszczenia sanitarne, 3 WC, przedsionek, korytarz oraz piwnice wraz ze współużytkowaniem wieczystym 0,48 niewydzielonej części działki gruntu nr [...] przy ul. [...] w S. na lat 99. Następnie, na mocy umowy zmiany umowy sprzedaży odrębnej własności lokalu z 16 listopada 1998 r. (akt notarialny rep. A nr 3931/1998) strony zadecydowały, że nabycie ww. lokalu i prawa użytkowania wieczystego następuje do majątku odrębnego J. S.. W zawartej w formie aktu notarialnego umowie darowizny z 2 marca 2000 r. (rep. A nr 594/2000) J. S. darował swojemu synowi J.S. ww. nieruchomość – lokal użytkowy – pracownię bursztynu wraz z prawem użytkowania wieczystego w stosownym udziale gruntu nr [...] w S. Z kolei, 25 listopada 2015 r. Ja. S. zbył przysługujący mu udział do ww. lokalu użytkowego wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu (akt notarialny rep. Nr A 4511/2015).

Powyższe wskazuje, że w odniesieniu do lokalu użytkowego, będącego przedmiotem praw skarżącego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ta ostatnia nie mogła mieć do niego zastosowania. Została ona bowiem podjęta 30 stycznia 2009 r. i weszła w życie znacznie po dacie ustanowienia użytkowania wieczystego niewydzielonych części działki nr [...] w S., a przynależnych do lokalu użytkowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...].

Bezsporne jest, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy lokal użytkowy położony przy ul. [...] w S. wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części działki gruntu nr [...] został sprzedany przez Gminę Miasta J. S. wraz o oddaniem 48/100 części gruntu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. W § 4 umowy ustanowiono wysokość pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste wynoszącej 25 % ceny nieruchomości oraz wysokość dalszych opłat rocznych w kwocie 15 % ceny nieruchomości gruntowej. Stawka procentowa opłaty, wynikająca z mającej zastosowanie do niniejszej sytuacji uchwały Rady Miasta w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych z 19 lutego 1998 r., odpowiadała zatem jednocześnie wysokości opłaty, ustalonej w umowie z 4 listopada 1998 r. Zatem należy przyjąć, że do ustalenia przedmiotowej opłaty rocznej miały zastosowanie odpowiednio umowa z 4 listopada 1998 r. oraz uchwała z 19 lutego 1998 r., a nie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 30 stycznia 2009 r. Tym samym zaskarżona uchwała, która z uwagi na treść art. 76 ust. 1 u.g.n. może zostać wydana tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, nie mogła w żaden sposób kształtować uprawnień i obowiązków skarżącego, a tym bardziej ich naruszać.

Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że z treści art. 76 ust. 1 u.g.n. wynika, że o ile brak jest przeszkód do podwyższenia stawek opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przez właściwą radę, o tyle stawki te nie mogą być stosowane w stosunku do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie uchwały w tym przedmiocie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 913/09, Lex nr 606624). Ewentualne zaś wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższających stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, już w okresie trwania użytkowania wieczystego, pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego następców prawnych (zob. E. Klat – Górska, L. Klat – Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2015). Po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywać będzie do końca trwania użytkowania wieczystego (o ile nie zmieni się przeznaczenie nieruchomości) stawka określona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Natomiast podwyższenie opłat rocznych odbywać się może jedynie w wyniku aktualizacji spowodowanych wzrostem wartości gruntu (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, WKP 2018).

W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego, sąd na mocy powołanego wyżej przepisu odrzucił skargę (punkt 1 postanowienia). Jednocześnie, na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu w kwocie 300 zł od pisma odrzuconego przed rozpoczęciem rozprawy (punkt 2 postanowienia).