Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 769/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. b, ust. 5 pkt 5, art. 27 ust. 5, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 155, art. 162, art. 163
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. zasądzą od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W.D. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. W.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką K.D. Jednocześnie we wniosku poinformował, iż z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką pobiera obecnie zasiłek dla opiekuna przyznany decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] (w istocie to decyzja zmieniająca decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznającą zasiłek dla opiekuna, w części dotyczącej wysokości zasiłku) i oświadczył, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie w/w decyzji dotyczącej zasiłku dla opiekuna.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...], stwierdzając, że uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji uznaniowych, a decyzja w sprawie zasiłku dla opiekuna ma charakter decyzji związanej. Ponadto organ wskazał, iż przepisy k.p.a. nie przewidują warunkowego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie, dlatego uznał za niedopuszczalne uchylenie w/w decyzji po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku w innej sprawie. Organ dodał także, iż uchylenie tejże decyzji byłoby niezgodne z interesem strony, która pozostałaby bez świadczenia do momentu pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735, dalej jako k.p.a.), art. 3, art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 23 ust. 1-4, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r.), odmówił W.D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.

Według ustaleń organu I instancji W.D., będący synem K.D., sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, legitymującą się orzeczeniem wydanym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, według którego niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym istnieje od lipca 1997 r. tj. od 49 roku życia K.D. Organ wskazał, iż z uwagi na konieczność zapewnienia opieki matce wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej.

Jednocześnie analizując zgromadzone w sprawie dokumenty organ ustalił, że wnioskodawca ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna od [...] czerwca 2017r. na podstawie decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2017r. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką i z tych względów organ I instancji uznał, że świadczenie nie przysługuje. Ponadto zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., nająć na uwadze, że K.D. posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od chwili gdy ukończyła 49 lat i tym samym odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji W.D. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez niezasadne uznanie, że niepełnosprawność K.D. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącemu jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne i poprzez pominięcie okoliczności, że ww. przepis został uznany za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 38/13) w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W punkcie 2 sentencji ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazując, że stosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Organ przyznał, że brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych, a wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, która w przedmiotowej sprawie wyraźnie stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ podkreślił nadto, iż wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie, a przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie.

Wobec powyższego stwierdzenia organ II instancji dokonał następnie ustaleń, czy wnioskodawca spełnia pozostałe warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem części niekonstytucyjnego przepisu. Kolegium wskazało, iż W.D. sprawuje stałą opiekę nad matką i z tego tytułu przyznane jest mu prawo do zasiłku dla opiekuna decyzją z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w kwocie 620 zł miesięcznie, na okres od [...] listopada 2018 r. do odwołania, zaś okoliczność, iż strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby móc zapewnić niepełnosprawnej matce właściwą opiekę, nie została zakwestionowana przez organ I instancji. Wobec poczynionych ustaleń organ II instancji dokonał oceny zbiegu uprawnień do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i pobieranego przez stronę zasiłku dla opiekuna. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.Zgodnie natomiast z treścią art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie przepis art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] odmówiono W.D. uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna na matkę, która nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Organ podkreślił, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna blokuje organ odwoławczy w zakresie ewentualnego orzeczenia w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wyjaśniło, iż nie może przyznać stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli strona w chwili orzekania przez organ odwoławczy nie ma uchylonego prawa do zasiłku dla opiekuna, bowiem zgodnie z u.ś.r., osoba sprawująca opiekę nad osobą wymagającą opieki może mieć przyznane tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego. Z powyższych względów SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Od powyższej decyzji W.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i na tę okoliczność przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 235/18, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną". Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ zarzucił, że w sytuacji, gdyby pełnomocnik strony wywiązał się prawidłowo i rzetelnie ze swoich obowiązków i zaskarżył w ustawowym terminie decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, wówczas Kolegium miałoby możliwość rozpatrzenia sprawy w zakresie uchylenia zasiłku dla opiekuna. Zdaniem organu obowiązkiem pełnomocnika było zabezpieczenie interesu strony, którą reprezentuje i nie dopuszczenie do uprawomocnienia się decyzji w sprawie odmowy uchylenia zasiłku dla opiekuna wiedząc, iż stanowi ona negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, iż to brak podjęcia działań przez pełnomocnika strony, do których był umocowany przez stronę, uniemożliwił organowi II instancji ewentualną zmianę decyzji organu I instancji w sprawie odmowy uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, celem ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, skarżący zaś nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką K.D.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 17 ust. 5 pkt 5).

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący sprawuje opiekę nad matką – K.D., która legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 1999 r., stwierdzającym jej stałą niezdolność do samodzielnej egzystencji od marca 1999 r. oraz stałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym od lipca 1997 r., co oznacza zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. Nie było także okolicznością kwestionowaną, iż skarżący ma przyznany zasiłek dla opiekuna decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (zmienioną w zakresie wysokości świadczenia decyzją z dnia [...] października 2018 r.) w kwocie 620 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia stwierdzając wystąpienie łącznie dwóch negatywnych przesłanek: 1) wiek osoby wymagającej opieki, w którym powstała jej niepełnosprawność – w przypadku K.D. 49 lat (art. 17 ust. 1 b u.ś.r.), 2) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b u.ś.r.) i jednocześnie na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.).

Natomiast SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji uznało, iż w przedmiotowej sprawie występuje wyłącznie jedna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie ustalone na rzecz wnioskodawcy prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b i art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r.).

Niewątpliwie słusznie SKO uznało, iż organ I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r., nie uwzględniając zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym cytowany przepis, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20). Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo rozpoznając przedmiotową sprawę uznał, iż przesłanka określona w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia i pominął ją.

Zatem, jak wynika z decyzji organu II instancji, wyłączną przeszkodę do orzeczenia o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło pozostawienie w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad matką. Według bowiem ustaleń SKO od decyzji o odmowie uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna z dnia [...] maja 2021 r. nie zostało wniesione odwołanie, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Organ odwoławczy stwierdził, iż nie może przyznać stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli nie ma uchylonego prawa do zasiłku dla opiekuna, dodając, iż zgodnie z u.ś.r osoba sprawująca opiekę nad osobą wymagającą opieki może mieć przyznane tylko jedno prawo do świadczenia rodzinnego.

Mimo tych okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.

Zasadnicze znaczenie na gruncie rozpoznawanej sprawy ma art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. Zgodnie z jego treścią oraz częścią wspólną tego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Założeniem ustawodawcy było zatem umożliwienie osobie uprawnionej skorzystania z tego świadczenia, które jest dla niej korzystniejsze. Wykładnia zarówno językowa, jak i funkcjonalna tego przepisu, prowadzi do wniosku, że osoba uprawniona pobierająca jedno ze świadczeń może zdecydować, które z nich będzie pobierać. Efekty wykładni przedstawione na podstawie tego przepisu znajdują uzasadnienie aksjologiczne w materii konstytucyjnej, szczególnie zawartej w art. 2 Konstytucji RP wyrażającej przede wszystkim zasadę demokratycznego państwa prawnego, ale przede wszystkim (na gruncie niniejszej sprawy) zasady sprawiedliwości społecznej.

W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie sprecyzował, że w razie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ze świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna i wnosi o uchylenie decyzji przyznającej mu ten zasiłek. Zatem należy uznać, że skarżący dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem Sądu przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Jeśli więc strona wybrała świadczenie, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, to organy winny to uwzględnić i orzec zgodnie z jej żądaniem, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

Podkreślić należy, iż skarżący nie ma wpływu na dalsze procedowanie przyznawania świadczenia, a w związku z tym nie powinien ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19: "Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny".

Z kolei w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19 NSA orzekł, iż "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu świadczeń, znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.". (zob. także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 886/17).

Stwierdzić należy zatem, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zatem to organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania rozwiązań proceduralnych umożliwiających zastosowanie normy z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 671/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 733/19).

Tymczasem organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] czerwca 2017 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Organ I instancji, w związku z oświadczeniem skarżącego zawartym we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przeprowadził co prawda postepowanie w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., jednak zakończone zostało ono wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Istotnie decyzja ta z dnia [...] maja 2021 r. nie została zaskarżona wobec czego stała się ostateczna i prawomocna, pozostawiając decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna nadal w mocy. Sąd nie może natomiast dokonać jej kontroli w przedmiotowym postępowaniu, gdyż decyzja ta nie jest objęta granicami przedmiotowej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Jednakże Sąd zwraca uwagę, iż w/w decyzja z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., wydana została w trybie art. 155 k.p.a., na co wskazuje wyraźnie treść uzasadnienia tejże decyzji. Choć w podstawie prawnej w/w decyzji z dnia [...] maja 2021 r. umieszczono art. 32 u.ś.r., a nie art. 155 k.p.a. to jednak zasadnicze znaczenie ma treść uzasadnienia decyzji, a z tej jednoznacznie wynika, iż w istocie podstawą prawną rozpoznania sprawy i wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o zasiłku dla opiekuna był art. 155 k.p.a. Organ I instancji bowiem jako zasadniczą przyczynę odmowy uchylenia decyzji z [...] czerwca 2017 r. wskazał brak możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w przypadku decyzji związanej, jaką jest decyzji o zasiłku dla opiekuna, twierdząc iż możliwość taka dotyczy tylko decyzji uznaniowych. W ogóle natomiast organ nie poddał analizie przesłanek określonych w art. 32 u.ś.r., co pozwala uznać, iż przepis ten nie był podstawą wydania tejże decyzji.

W tych okolicznościach zauważyć należy, iż w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć problem przy zbiegu świadczeń i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Dopuszcza się zatem uchylenie decyzji, w tym przypadku dotyczącej zasiłku dla opiekuna, nie tylko na podstawie art. 155 k.p.a., ale także możliwość zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r., nawet z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Orzecznictwo dopuszcza przy tym zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie (por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie zasadne byłoby rozważenie przez organ uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. o przyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna, w związku ze złożonym przez niego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia, mimo prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2021 r. o odmowie jej uchylenia, w oparciu właśnie o art. 32 u.ś.r., który jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a u.ś.r. zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W art. 32 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca uregulował w sposób szczególny nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających prawo do świadczeń rodzinnych. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi rozwiązanie szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których uregulowano zasadniczo trzy tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych, tj. tryb wznowienia postępowania (art. od 145 k.p.a.), tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. od 156 k.p.a.) oraz tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (art. 154, 155, 161 k.p.a.). Przepis ten jest przykładem szczególnego przepisu, o którym mowa w art. 164 k.p.a., dopuszczającego uchylenie lub zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo na szczególnych w stosunku do kodeksowych zasadach. (zob. P. Rączka [w:] T. Brzezicki, B. Chludziński, A. Główczewska, T. Kuczyński, Ł. Maszewski, K. Rokicka-Murszewska, D. Sylwestrzak, D. Zawacka-Klonowska, P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2021, art. 32). Wskazuje się także w piśmiennictwie, iż artykuł 32 u.ś.r. jest przepisem szczególnym i stąd też ma pierwszeństwo przed innymi trybami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić należy, iż wprawdzie zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w niniejszej sprawie, przyznawany jest na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, ale art. 10 ust. 1 tejże ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych, wobec czego przepis art. 32 u.ś.r. może mieć zastosowanie do tego zasiłku.

Wskazać należy przy tym, iż inną okolicznością, o której mowa w art. 32 u.ś.r., mającą wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, jest właśnie zdaniem Sądu złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i ustalenie przez organ, że strona spełnia przesłankę do przyznania tego korzystniejszego świadczenia, co winno wiązać się z uchyleniem decyzji mniej korzystnej dla strony. Wprawdzie na przykładzie stosowania art. 32 u.ś.r. orzecznictwo co do zasady opowiada się za tym, że decyzja uchylająca decyzję o świadczeniu wydawana jest z mocą ex nunc, ale w orzecznictwie wyrażono także zapatrywanie, że nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem, iż skoro decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter konstytutywny, to może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. z mocą od wydania decyzji, a jej uchylenie lub zmiana nie może nastąpić z mocą wsteczną. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2012 r., sygn.. akt I OSK 993/12, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA przyjął, że decyzje weryfikujące decyzje wcześniejsze mogą więc mieć skutek wsteczny. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. także wyroki NSA: z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze jednoznaczne oświadczenie skarżącego o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna organ powinien w przedmiotowej sprawie wziąć pod uwagę możliwość uchylenia decyzji w oparciu o cyt. przepis art. 32 u.ś.r.

Dodać należy, iż innym dopuszczalnym rozwiązaniem jest także stwierdzenie przez organ wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18).

Istotnym w sprawie jest, iż skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że w obrocie prawnym pozostawiona została decyzja przyznająca mu zasiłek dla opiekuna, gdy jasno wyraził swoją wolę pobierania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, którego strona dokonała w sposób wyraźny, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę interpretację wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku oraz opisane powyżej wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W zakresie kosztów postępowania sądowego, na które składało się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).