Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3612/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 4 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 788
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Okręgowy Zarząd Mazowiecki Polskiego Związku Działkowców wystąpił do Starosty Wołomińskiego o stwierdzenie nabycia przez Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie (dalej: "PZD") prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w Z., w trybie art. 75 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.r.o.d.".

W następstwie przeprowadzonego postępowania, Starosta Wołomiński ustalił, że na części ww. nieruchomości zlokalizowany jest utworzony w 1987 r. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", wpisany do rejestru Polskiego Związku Działkowców pod nr [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...], który to zarząd powstał z mocy prawa na podstawie art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) i pozostaje ujawniony w księdze wieczystej.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Starosta Wołomiński odmówił stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości położonej w gminie Zielonka, oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...], z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w terminie zakreślonym w tym przepisie w odniesieniu do istniejących na przedmiotowej nieruchomości rodzinnych ogrodów działkowych nie została wydana. Niemniej mając na względzie, że nieruchomość objęta jest zarządem Lasów Państwowych i to one zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach gospodarują takimi terenami, uznano że zachodzi przeszkoda w potwierdzeniu nabycia prawa użytkowania jej gruntów w trybie art. 75 u.r.o.d.

W wyniku rozpatrzenie odwołania Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazując na istotę zarządu Lasów Państwowych sprawowanego na całej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (które to prawo powstało jeszcze przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych) podniesiono, że przepisy tej ostatniej ustawy nie mogą naruszać praw innych podmiotów nabytych na podstawie ustawy wcześniejszej. W konsekwencji podniesiono, że stwierdzenie nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania nieruchomości będącej w zarządzie Lasów Państwowych ingerowałoby w zadania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych wykonywane w stosunku do lasów. Tym samym ograniczałoby jego ustawowe kompetencje wynikające z ustawy o lasach.

Na ww. decyzję Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie wniósł skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 75 ust. 6 oraz art. 76 ust. 1 u.r.o.d.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.;

3) art. 107 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że poza sporem jest, że na części stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie Zielonka oznaczonej jako działki ew. nr [...] i [...], funkcjonuje rodzinny ogród działkowy "[...]", utworzony w tej formule prawnej w 1987 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, że decyzja o jego likwidacji, w terminie określonym w art. 75 ust. 1 nie zapadała i nie miało to związku z zaistnieniem przyczyn, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.r.o.d. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do tej części nieruchomości, na której ogród ów funkcjonuje, a sama nieruchomość objęta jest powstałym z mocy prawa zarządem Lasów Państwowych.

Istotą sporu jest natomiast to, czy ów zarząd, stanowi przeszkodę uzyskania z mocy art. 75 ust. 6 u.r.o.d. przez stowarzyszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania - jak przyjęły organy. Czy też jest to okoliczność irrelewantna – jak utrzymuje strona skarżąca, z uwagi na braku ujęcia wprost w komentowanym przepisie zastrzeżenia, że nabywane przez stowarzyszenie prawo "nie może naruszać praw osób trzecich". Tak jak ma to miejsce choćby w przepisach uwłaszczeniowych ujętych w innych ustawach, np. w art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). A także braku kolizji miedzy rozwiązaniami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, wskazując że brak wyrażonego explicite w redakcji art. 75 ust. 6 u.r.o.d. zastrzeżenia nie oznacza, że takowe w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte. Za trafne uznano stanowisko organów, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 u.r.o.d. (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów, bądź podmiotów, które – jak w rozpoznawanej sprawie - wyłącznie są kompetentne w realizowaniu przynależnych Skarbowi Państwa uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowego, a których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania z prawem użytkowania regulowanym w art. 252 i n. k.c. nie da się pogodzić. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich zaś należą przepisy ustawy o lasach, kreujące po stronie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zarząd nieruchomością oraz określające jego treść (art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Ten natomiast stanowi prawną formę gospodarowania lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, pozostającymi we władaniu Lasów Państwowych, w ramach którego podmiot ów prowadzi gospodarkę leśną, gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną (art. 4 ust. 3 ustawy o lasach). Gospodarka ta obejmuje z kolei działalność leśną w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu (art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Lasy Państwowe wykonują ją w sposób i na zasadach opisanych w rozdziałach 6 i 6a tej ustaw poprzez odpowiednie jednostki administracji leśnej (dyrektora generalnego, dyrektorów regionalnych, nadleśniczych). Pod względem treści wypływające z zarządu prawa zbliżone są w znacznej mierze z uprawnieniami do korzystania z nieruchomości właściwymi dla użytkowania. Skuteczne zatem wykonywanie zarządu, koliduje w sposób oczywisty z uprawnieniami jakie na nieruchomości realizowałby podmiot, na rzecz którego obciążona byłaby ona ograniczonym prawem rzeczowym – użytkowaniem. Prawo to polega wszak na obciążeniu rzeczy prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (art. 252 k.c.) i jest skuteczne erga omnes, a więc także względem zarządcy.

W ocenie Sądu już zatem tylko zestawienie wynikającego z unormowań ustawy o lasach przynależnych do mienia leśnego uprawnień przypisanych ustawowo Lasom Państwowym i uprawnień właściwych dla użytkowania wskazuje, że ich równoczesne wykonywanie nie jest możliwe. Sąd nie podzielił tym samym poglądu zawartego w przywołanym przez stronę nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 143/17, sprowadzającego się do konstatacji o braku kolizji pomiędzy przepisami u.r.o.d. a przepisami ustawy o lasach. Nie może zmienić tej oceny przewidziana w art. 40 ust. 1 ustawy o lasach możliwość czasowego obciążenie nieruchomości leśnej owym prawem, bez zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu. Ustawodawca bowiem w takim wypadku kompetencję do wyłączenia nieruchomości z faktycznego władztwa Lasów Państwowych zastrzegł na rzecz organu kierującego tą jednostką organizacyjną – Dyrektora Generalnego.

Jeśli przy tym uwzględnić fakt, że prawo zarządu objętej postepowaniem nieruchomości powstało na wiele lat przed wejściem w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, prawidłowa jest konstatacja organów, że w takiej sytuacji wykluczona została możliwość obciążenia jej także prawem użytkowania w trybie art. 75 ust. 6 tej ustaw. Prymat w tym wypadku bowiem należy przyznać przynależnym do nieruchomości prawom Lasów Państwowych wynikającym ze sprawowanego przez ten podmiot zarządu, zgodnie z wywodzona jeszcze z prawa rzymskiego zasadą pierwszeństwa nabycia prawa (prior tempore potior iure).

Wydanej zatem w takich uwarunkowaniach faktycznoprawnych decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców użytkowania zajętej pod ogrody działkowe części nieruchomości leśnej – o czym orzekł Starosta Wołomiński decyzją z [...] września 2017 r. - nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Stąd nie narusza także tego przepisu utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Podniesione zatem względem niej zarzuty naruszenie prawa materialnego Sąd uznał za chybione.

Sąd nie dostrzegł także by przy jej wydaniu doszło do istotnego naruszenia zasad procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i co do kluczowych w niej okoliczności nie jest sporny. To natomiast, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium zabrakło przywołania jego materialnoprawnych podstaw, nie stanowi tego rodzaju uchybienie przepisom prawa procesowego (w tym wypadku art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a.), które było na tyle istotne, że prowadzić powinno do uchylenia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 252 k.c. i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 u.r.o.d. nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe (z mocy ustawy) prawa użytkowania nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz decyzji Starosty Wołomińskiego w całości.

Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

W pismach procesowych z dnia 9 listopada 2020 r. oraz 1 lipca 2021 r. Polski Związek Działkowców z siedzibą w Warszawie podtrzymał stanowisko w sprawie oraz ponownie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zwanej dalej "uCOVID-19". Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wołominie wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Natomiast Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r., co stwierdził Sąd Rejonowy w Wołominie I Wydział Cywilny w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt I Ns 1445/10. Nabycie własności przez Skarb Państwa nie było związane z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego. Nadto nabycie prawa własności przez Skarb Państwa nastąpiło przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, która weszła w życie w dniu 19 stycznia 2014 r.

W skardze kasacyjnej sformułowany został jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, art. 252 k.c. poprzez uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości. Tak więc istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii materialnoprawnych.

Dokonując wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych można stwierdzić, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem prawa użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Wobec tego warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. Natomiast jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w praktyce w związku z stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy pojawiają się takie sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2408/18, z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2446/20, z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 3613/18) wskazał, przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie – polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) – miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawienia innych podmiotów z przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte.

Wobec tego uznać należy, że poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem Polskiego Związku Działkowców, których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Z powyższym stanowiskiem w pełni zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie tym innym aktem normatywnym jest ustawa z dnia 28 września 1991 r. o Lasach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zwane dalej "Lasami Państwowymi". Ust. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do lasów: 1) będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych; 2) wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; 3) będących w użytkowaniu wieczystym na mocy odrębnych przepisów. Ust. 3. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Ust. 4. Nadzór nad Lasami Państwowymi sprawuje minister właściwy do spraw środowiska. Wskazany art. 4 ustawy o lasach reguluje instytucję ustawowego zarządu, który stanowi odrębny sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości leśnych Skarbu Państwa. Z instytucją ustawowego zarządu sprawowaną przez Lasy Państwowe w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łączy się szereg obowiązków i zadań, które ustawodawca nałożył na zarządcę, a wykonywanie ich byłoby wyłączone i znacznie ograniczone w przypadku gdyby dopuszczono możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa objętej ustawowym zarządem.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na szczególne rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, w którym uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych. Artykuł 40 reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wskazanych w 10 punktach wymienionych w ust. 1 art. 40 oraz na wniosek ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Formą prawną przekazania w użytkowanie jest według art. 40 ust. 2 umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z jednostką organizacyjną. Nadto umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych, w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania w zakresie uregulowanym w art. 40, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać, a które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym. To szczególne rozwiązanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wskazuje, że tylko wówczas możliwe jest pogodzenie prawa zarządu Lasów Państwowych z prawem użytkowania jednostki organizacyjnej istniejącymi na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot ustawowego zarządu, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.