Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 853/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Nieruchomości
Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 9, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje, którą organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w [...]/1, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną - ul. [...].

Decyzja organu II instancji wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...] września 1998 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. zwrócił się do Z. D. (spadkodawczyni A. Ł.) z propozycją wykupu działki nr [...]/1 i [...] obrębu [...], arkusz mapy [...]. Wobec prowadzonych negocjacji A. Ł. kierowała do Zarządu Dróg Miejskich pisma, między innymi z dnia [...] sierpnia 1999 r. w przedmiocie wykupu działek nr [...]/1 i [...] oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tych nieruchomości.

Pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. reprezentujący A. Ł. i Z. D. adwokat P. W. zaproponował ostateczną cenę 1 m² i zobowiązał dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do podjęcia rozmów i zajęcia stanowiska w terminie 14 dni.

Pismem z dnia [...] lipca 2000 r. wspomniany pełnomocnik ostatecznie wezwał Zarząd Dróg Miejskich do zapłaty odszkodowania w kwocie [...] zł za bezumowne użytkowanie wyżej opisanych działek nr [...]/1 i [...]. W piśmie tym pełnomocnik wskazał, iż odszkodowanie dotyczy rocznego okresu od momentu bezprawnego zajęcia gruntu, od [...] marca 1999 r., w części stanowiącej własność A. Ł. i Z. D.

Ugodą z dnia [...] września 2000 r. organ zobowiązał się do wypłacenia wynagrodzenia w kwocie [...] zł z tytułu nieprzedawnionego roszczenia za bezumowne użytkowanie udziału [...] części nieruchomości KW nr [...], dz. nr [...]. Jednocześnie aktem notarialnym z dnia [...] października 2000 r. Rep. [...] nr [...] działka nr [...] została wykupiona przez organ.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował A. Ł., że działka nr [...]/1 podlega regulacji z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Pismem z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] listopada 2007 r. wyżej wymieniony pełnomocnik A. Ł. ponowił żądanie w zakresie wypłacenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z działki nr [...]/1.

Ugodą z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich zobowiązał się do wypłacenia A. Ł. kwoty [...] zł tytułu bezumownego korzystania z działki nr [...]/1.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. A. Ł. jako spadkobierczyni po A. D. i H. D., współwłaścicielach nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w części wynoszącej udział [...], wniosła o wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania opisanej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich przekazał do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" pismo A. Ł. z dnia [...] października 1999 r. ze wskazaniem, by zgodnie z intencją wnioskodawczyni, pismo to zostało potraktowane jako wniosek o uregulowanie stanu prawnego całej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], tak w zakresie wykupu działki nr [...], jak i odszkodowania za działkę nr [...]/1.

Pismem z dnia [...] września 2007 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" wyjaśnił A. Ł., iż z treści jej pisma z dnia [...] października 1999 r. nie wynika, że jest to wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...]/1 zajętą pod drogę publiczną, a zawiera jedynie prośbę o obiektywną ocenę wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], podjęcie skutecznych działań zmierzających do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości oraz dokonanie uzgodnień, które będą podstawą do zawarcia tej umowy. Jednocześnie tymże pismem oraz pismem z dnia [...] listopada 2007 r. wezwano stronę do dostarczenia kopii wniosku o odszkodowanie, złożonego w terminie określonym w art. 73 ust. 4 wyżej przywołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Złożonym w dniu [...] kwietnia 2008 r. pismem A. Ł. wniosła o wypłatę odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/1, zajętej pod drogę publiczną oraz o potraktowanie wniosków kierowanych do Zarządu Dróg Miejskich, w szczególności wniosku z [...] września 1999 r. i z dnia [...] października 1999 r. oraz z dnia [...] lipca 2000 r., jako wniosków o odszkodowanie za opisaną działkę.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że nieruchomość stanowiąca wyżej opisaną działkę nr [...]/1 w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Miasta P. i tym samym z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta P., jako grunt zajęty pod drogę publiczną - drogę [...].

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta P., jako prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek A. Ł. o wypłatę odszkodowania za część przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]/1, zajętą pod drogę publiczną - ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, iż A. Ł. nie złożyła w terminie określonym w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. - wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Ponadto organ I instancji stwierdził, iż złożone przez A. Ł. pisma nie zawierały wprost żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]/1, a nawet gdyby zawierały takie żądanie, to podania złożone w dniach: [...] września 1999 r., [...] października 1999 r. i [...] lipca 2000 r. należałoby uznać za przedwczesne, natomiast wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 2008 r. za wniesiony po terminie. W takich okolicznościach organ stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania i je umorzył.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Ł., Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o akta Zarządu Dróg Miejskich z negocjacji dotyczących wykupu działek nr [...] i [...]/1.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w oparciu o pozyskane akta Zarządu Dróg Miejskich ustalił, iż złożone przez A. Ł. i jej pełnomocnika będącego adwokatem pisma nie zawierały wprost żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]/1, zajętą pod drogę publiczną. Organ wskazał przy tym, że pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiera żądanie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]/1, jednakże żądanie to zostało złożone po dniu 31 grudnia 2005 r., który był ostatnim dniem terminu wyznaczonego w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Wobec ustalonych okoliczności organ I instancji stwierdził, iż pomimo zajęcia pod drogę nieruchomości, której A. Ł. była współwłaścicielką, nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa i nie złożyła w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie odszkodowania w stosunku do udziału w tej nieruchomości. Wobec bezprzedmiotowości postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzenie postępowania było uzasadnione.

A. Ł. do dnia 31 grudnia 2005 r. przysługiwał udział w wysokości [...] części we współwłasności wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]/1.

W rozważaniach prawnych organ odwoławczy podał, iż kwestię przejścia prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz ustalenia odszkodowania za takie nieruchomości regulują przepisy przywołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz wskazał, jakie cele chciał osiągnąć ustawodawca. Organ przytoczył treść art. 73 ust. 1 tej ustawy i wskazał, iż z decyzji Wojewody Wielkopolskiego znak [...] wynika, że właścicielem opisanego gruntu jest na podstawie wyżej wymienionego przepisu Miasto P., gdyż przedmiotowa działka została zajęta pod drogę [...]. Następnie przywołał treść art. 73 ust. 4 powołanej ustawy i zaznaczył, iż po upływie okresu wskazanego w tym przepisie roszczenie wygasa. Organ odwoławczy podkreślił, iż podstawą przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest złożenie przez uprawnionych do otrzymania odszkodowania wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a ponadto że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, których dotyczy art. 73 przywołanej ustawy, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie i zachowując wskazany w nim tryb.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Jego zdaniem organ I instancji zasadnie uznał, że pisma strony nie zawierają wniosku o wypłatę odszkodowania i nie można ich treści traktować rozszerzająco. W ocenie organu II instancji zasada z art. 9 k.p.a. została w istotny sposób ograniczona w sytuacji, gdy stronę postępowania reprezentuje profesjonalny pełnomocnik - adwokat bądź radca prawny, na uzasadnienie którego to poglądu organ powołał stanowisko orzecznictwa. Z pełnomocnictwa do spraw wykupu gruntów oraz pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej - wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania przeciwko ZDM w P. wynika, że A. Ł. korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., ani do naruszenia innych podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ I instancji zgodnie z dyspozycją Wojewody Wielkopolskiego wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich o akta administracyjne, które w pełni zobrazowały stan przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy zauważył, iż A. Ł., reprezentowana przez adwokata, nie złożyła w ustawowym terminie stosownego wniosku o odszkodowanie, a określenie w art. 73 ust. 4 powalonej ustawy terminu do składania wniosków ma takie znacznie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed 1 stycznia 2001 r., a zarazem bezskuteczne jest wniesienie wniosku po 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest tzw. terminem zawitym (prekluzyjnym).

W ocenie organu II instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż brak jest przedmiotu administracyjnego stosunku prawnego - uprawnienia lub obowiązku jednostki w zakresie spraw należących do kompetencji organów administracji państwowej. Stąd też zaszły podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosła A. Ł. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów postępowania, przejawiające się w jednostronnym rozpoznaniu sprawy, nakierowanym na odrzucenie wszelkich argumentów wskazanych przez skarżącą, co doprowadziło do tego, że Wojewoda Wielkopolski w odstępie kilku miesięcy wydał w tym samym stanie faktycznym dwie diametralnie różne decyzje administracyjne, czym naruszył interes prawny strony skarżącej pozbawiając ją możliwości uzyskania odszkodowania. Przy tak sformułowanym zarzucie skarżąca domagała się uchylenia decyzji w całości i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż Wojewoda Wielkopolski rozpoznając dwukrotnie sprawę w 2009 r. wydał zasadniczo się różniące decyzje w tym samym stanie faktycznym, a przy tym uzasadnił je w sposób odmienny, wręcz sprzeczny. Takie postępowanie organu nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto podkreśliła, iż jej pełnomocnik brał udział jedynie w transakcji sprzedaży działki nr [...] i pertraktacjach z tą umową związanych, a do sprzedaży doszło dnia [...] października 2000 r. W okresie wymienionym w art. 73 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. pełnomocnik jej nie reprezentował, występowała wtedy sama i wielokrotnie kontaktowała się z Zarządem Dróg Miejskich, lecz ze strony pracowników tej instytucji nie usłyszała informacji o potrzebie złożenia nowego wniosku o odszkodowanie.

Skarżąca zaznaczyła, że to Zarząd Dróg Miejskich zwrócił się do niej z propozycją wykupu obydwu działek, nr [...]/1 i [...], wchodzących w skład nieruchomości zapisanej w KW [...]. Skarżąca wskazała, iż w piśmie organu z dnia [...] września 1998 r. wyraźnie mówi się o "dostarczeniu przez panią dokumentów i danych co umożliwi podjęcie dalszych działań zmierzających do nabycia wyżej wymienionych działek na rzecz Skarbu Państwa, a wcześniej do ustalenia w drodze negocjacji ceny ich nabycia ...". Skarżąca podała, iż całe postępowanie zmierzało do uzyskania odpowiedniej kwoty pieniężnej za obie działki i wszystkie jej wnioski z dnia: [...] września 1999 r. i [...] października 1999 r. oraz [...] lipca 2000 r. odpowiedniej kwoty pieniężnej za obie działki i po sprzedaży działki nr [...] była pewna, że nastąpi przejęcie działki nr [...]/1.

Skarżąca podała, że nie uzyskała od organu prowadzącego sprawę żadnego pouczenia i sądzi, że pracownicy Zarządu Dróg Miejskich znając doskonale ustawę z dnia 13 października 19998 r. wiedzieli, ze ul. [...] od 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta P. i licząc na jej nieznajomość prawa nie poinformowali skarżącej o innym trybie, czyli o konieczności wnioskowania o odszkodowanie. W jej ocenie o takim stanie rzeczy świadczy fakt, że to właśnie Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia 1 sierpnia 2007 r. wystąpił do [...] o potraktowanie jej pisma z dnia [...] października 1999 r., jako wniosku o wypłatę odszkodowania.

Zdaniem skarżącej rozstrzygniecie organu II instancji z dnia [...] października 2009 r. jest nietrafne i merytorycznie płytkie, różni się od przemyślanej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., która w uzasadnieniu jednoznacznie broni jej interesu prawnego.

W ocenie skarżącej, postępowanie administracyjne powinno się toczyć w ramach zakreślonych w pierwszej decyzji Wojewody Wielkopolskiego i w państwie praworządnym organy administracyjne powinny kierować się interesem obywateli, nie zaś negatywnymi skutkami ekonomicznymi własnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając na zarzuty skargi podał, iż poprzednią decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2008 r., gdyż wówczas organ II instancji nie był w stanie ustalić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy Zarząd Dróg Miejskich pouczył A. Ł. o treści art. 73 powołanej ustawy, w szczególności co do okresu na złożenie wniosku o odszkodowanie za zajętą nieruchomość, organie właściwym do rozpoznaniu wniosku, czy osobach uprawnionych do złożenia wniosku. Organ odwoławczy, zauważył, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w jej imieniu występował adwokat nie tylko w zakresie wykupu działki nr [...], ale jego działania obejmowały również działkę nr [...]/1, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2000 r. pełnomocnik ten wystąpił o zapłatę "odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości, położonej w [...], a zapisanej w księdze wieczystej KW [...]/działki nr [...]/1 i [...], arkusz mapy [...], obręb [...]/.", a odszkodowanie miało dotyczyć okresu rocznego, od [...] marca 1999 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, czy organ I instancji w oparciu o dokumenty otrzymane z Zarządu Dróg Miejskich ustalił, że wnioski złożone przez skarżącą oraz jej pełnomocnika będącego adwokatem nie zawierały wprost żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]/1, zajętą pod drogę publiczną. Organ nie musiał zatem pouczać A. Ł. o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o odszkodowanie, a tym samym stwierdzić należy, iż skarżąca nie złożyła wniosku o odszkodowanie w ustawowym terminie.

Na rozprawie pełnomocnik procesowy skarżącej - adwokat P. W. oświadczył, iż nieprawdą jest, że był pełnomocnikiem skarżącej w toku postępowania przed organami administracji; reprezentował ją tylko w sprawie wykupu działki nr [...], która ostatecznie została wykupiona i niniejsze postępowanie jej nie dotyczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa. Organy obydwu instancji, załatwiając sprawę dotyczącą wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 ze zm.) wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wyżej przywołany przepis wprost nakłada na wskazane w ust. 2 podmioty, władające w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, obowiązek wypłaty dotychczasowym właścicielom odszkodowań. Przepisy te powiązały uwłaszczenie gmin i Skarbu Państwa co do gruntów zajętych pod drogi publiczne z obowiązkiem wypłaty odszkodowań. Jednocześnie jednak w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy ustawodawca określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania – wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. i przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r.

Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Trybunał Konstytucyjny uznał za celowe kryterium zróżnicowania sytuacji właścicieli wywłaszczonych nieruchomości według terminu złożenia wniosku o odszkodowanie i stwierdził między innymi, iż zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, jednakże możliwość wykorzystania wskazanych powyżej instytucji postępowania administracyjnego może być w praktyce utrudniona. Trybunał wskazał na to, że wywłaszczenie z mocy prawa na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających objęło właścicieli, którym faktycznie odebrano nieruchomości na przestrzeni kilkudziesięciu lat, a w takiej sytuacji ustawodawca powinien mieć na względzie ustanowienie skutecznego mechanizmu informacyjnego dla wszystkich podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa. Upowszechnienie informacji o treści przepisów, które powodują utratę prawa majątkowego ex lege, powinno stanowić jeden z elementów gwarantujących skorzystanie z uprawnień, jakie przewidział ustawodawca.

Trybunał powołał się także na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02, iż żądanie odszkodowania na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających stanowi dla byłych właścicieli z reguły drugą możliwość uzyskania odszkodowania, o które mogli starać się juz w momencie faktycznego odbierania im nieruchomości.

Zdaniem Trybunału nie można porównywać obowiązków wojewody i uprawnień osób wywłaszczonych do odszkodowania wynikających z ust. 3 i 4 art. 73 przepisów wprowadzających, a brak powiązania terminu wydania decyzji wojewody z terminem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego nie powoduje dyskryminacji części byłych właścicieli. Obrazując tę tezę Trybunał wskazał, iż konstrukcja art. 73 przepisów wprowadzających nie wyklucza sytuacji, w której potwierdzająca wywłaszczenie decyzja wojewody zostanie wydana dopiero po złożeniu wniosku o odszkodowanie, a brak decyzji wojewody nie stanowił przeszkody do złożenia wniosku odszkodowawczego przez byłego właściciela. Z kolei samo zgłoszenie przez byłego właściciela roszczenia odszkodowawczego mogło stanowić w konkretnej sytuacji również podstawę wszczęcia przez wojewodę postępowania w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia z mocy art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Trybunał zauważył, iż rozstrzygnięcie ustawodawcy o zastosowaniu dla regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne szczególnego trybu wywłaszczenia nie powoduje konieczności szczegółowego określenia procedury. Wystarczające jest dokonane w art. 73 przepisów wprowadzających określenie administracyjnego charakteru postępowania zarówno w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia jak i ustalenia odszkodowania. Sposób prowadzenia sprawy, obowiązki organów wydających decyzje oraz przysługujące byłemu właścicielowi uprawnienia wynikają jednoznacznie z regulacji ogólnego postępowania administracyjnego, zatem nie ma podstaw do uznania, że ustawodawca przekroczył zakres przysługującej mu swobody regulacji. Natomiast ocena celowości i trafności zaproponowanych rozwiązań prawnych pozostaje zdaniem Trybunału poza jego kognicją.

Trybunał dostrzegł także możliwości utraty prawa do odszkodowania wynikające np. z błędnego udzielenia informacji o terminie składania wniosków o odszkodowanie albo braku wniosku zarządcy drogi o potwierdzenie przez wojewodę wywłaszczenia. Sytuacje takie Trybunał uznał jednakże za przykłady nieprawidłowości realizacji art. 73 przepisów wprowadzających oraz zaniedbań wykonywania zadań przez organy administracji publicznej, a zakres kognicji Trybunału nie pozwalał na ocenę stosowania prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdzić należy, iż prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, że wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]/1 skarżąca skierowała do organu I instancji uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Z analizy akt sprawy wynika, że A. Ł. dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wyżej wymienioną działkę (k. 33). Wniosek ten niewątpliwie skierowany został do organu już po upływie okresu do jego złożenia, który będąc terminem prawa materialnego nie podlega przywróceniu i którego upływ skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Natomiast wcześniej złożone przez A. Ł. pisma nie zawierały ani wprost żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...]/1, jako działkę zajętą pod drogę [...], która z mocy prawa przeszła na własność Miasta P., ani też nawet w sposób dorozumiany. Podania złożone w dniach: 8 września 1999 r. (k. 86 akt adm.), 21 października 1999 r. (k. 19) i 17 lipca 2000 r. (k. 175) należałoby przy tym uznać za przedwczesne nawet gdyby w istocie stanowiły wnioski o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, bowiem termin do złożenia przedmiotowego wniosku rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. Należy podkreślić, iż w żadnym pism złożonych w okresie, w którym otwarty był termin do składania wniosków o odszkodowanie - od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. - skarżąca nie zawarła twierdzeń, które chociażby w sposób dorozumiany wyrażałyby wolę uzyskania odszkodowania za nieruchomość (działkę nr [...]/1), która z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Miasta P., jako zajęta pod drogę [...].

W sprawie dopiero ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że właścicielem opisanego gruntu stało się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., za odszkodowaniem, Miasto P., gdyż przedmiotowa działka została zajęta pod drogę [...]. Wobec powyższego skarżąca w okresie biegu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie nie mogła od Wojewody dowiedzieć się o fakcie przejścia tej nieruchomości na własność Miasta P.. Okoliczność ta jednak nie oznacza, że w niniejszej sprawie organy administracji były bezwzględnie obowiązane do udzielenia skarżącej informacji co do terminu i sposobu złożenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w trybie uregulowanym przepisami wprowadzającymi z 1998 r. Tym bardziej nie oznacza, że każde pismo strony (w tym te składane przez zawodowego pełnomocnika procesowego) dotyczące działki nr [...]/1 należy traktować jako wszczynający postępowanie wniosek o ustalenie i zapłatę odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością gminy w trybie wyżej przywołanej ustawy.

Stąd też za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie zasady z art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zdaniem tutejszego Sądu zakresu podmiotowego przepisu art. 9 k.p.a. nie można rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 15/08, LEX nr 532757). Powyższe uprawnienie uregulowane zostało w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i to jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależało, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania nie zostało w sprawie wszczęte w okresie ustawowo wyznaczonym na złożenie wniosku, właśnie wobec braku stosownego wniosku. Żadne ze złożonych pism, jak to juz wyjaśniono wyżej, nie mogło być za taki wniosek uznane.

W ocenie Sądu trafnie organ II instancji wskazał na ograniczenie zasady z art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy stronę postępowania reprezentuje profesjonalny pełnomocnik - adwokat bądź radca prawny. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z pełnomocnictwa do spraw wykupu gruntów (k. 177) oraz pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej - wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania przeciwko ZDM w P. (k. 191), po odniesieniu treści tych pełnomocnictw do całokształtu okoliczności sprawy, wynika, że A. Ł. w sprawie dotyczącej działki nr [...]/1 korzystała z pomocy fachowego pełnomocnika.

Jeżeli w rzeczywistości zakres pełnomocnictwa był zawężony jedynie do działań dotyczących działki nr [...], co do której strony osiągnęły porozumienie co do ceny wykupu, oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z tej działki, to okoliczności tej strona skarżąca w żaden sposób nie uzewnętrzniła przed organem.

Z treści pism składanych przez pełnomocnika skarżącej wynika, iż działał on również w sprawie wykupu i odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu oznaczonego jako działka nr [...]/1 (KW nr [...], następnie [...]). Operat szacunkowy z sierpnia 1999 r. dotyczy wyceny obydwu działek: nr [...]/1 i [...] (k. 159 i nast.). Z wniosku dotyczącego odszkodowania za bezumowne użytkowanie nieruchomości z dnia [...] lipca 2000 r. (k. 175), złożonego przez adwokata będącego pełnomocnikiem skarżącej, wynika, że pismo to dotyczy działek nr [...]/1 i [...]. Podobnie też w piśmie z dnia [...] czerwca 2000 r. (k. 172) pełnomocnik odniósł się do ceny z operatu szacunkowego z sierpnia 1999 r., który obejmował oszacowanie wartości obydwu działek.

Warto także wspomnieć, iż w przywołanym wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2008 r. zwrócono uwagę na to, że art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wyłącza prawa właściciela nieruchomości do żądania na podstawie art. 224 w związku z art. 225 k.c. wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przed dniem 1 stycznia 1999 r. z nieruchomości, która na podstawie tego przepisu stała się z tym dniem własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na potwierdzenie tego stanowiska WSA wskazał między innymi wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt V CK 252/04 ("Izba Cywilna" 2005/10, s. 45) i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1507/94 (niepubl.). Uwaga ta jest o tyle istotna, że dodatkowo wskazuje na kierunek interpretacji pism składanych w postępowaniu przez stronę skarżącą (reprezentowaną przez adwokata), w których strona uzgadniała, negocjowała wartość działek nr [...]/1 i [...] i cenę wykupu tych gruntów oraz domagała się odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

Wobec prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy, za trafne należy uznać stanowisko organ I instancji, że pomimo zajęcia pod drogę nieruchomości, której A. Ł. była współwłaścicielką (udział w wysokości [...] części) wyżej opisanej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]/1, nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa i nie złożyła w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku o ustalenie odszkodowania w stosunku do wysokości udziału w tej nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania mamy do czynienia z inną sytuacją, bowiem w składanych wnioskach skarżąca domagała się wykupu działki nr [...]/1 oraz odszkodowania za bezumowne korzystanie z tej nieruchomości, faktycznie zajętej pod drogę publiczną.

W tych okolicznościach organy orzekające w sprawie trafnie przyjęły, że wniosek o odszkodowanie za działkę nr [...]/1 nie został złożony w terminie zakreślonym przepisem art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Stąd też organ I instancji prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania i je umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób niewątpliwy. Tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ani prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz