Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 721/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 18 i 19; art. 21b ust. 1, 2 i 12-14; art. 3 ust. 1-4; art. 17 ust. 1; art. 63 ust. 1 pkt 1a i ust. 2a; art. 64 ust. 2a; art. 66 ust. 6; art. 1 par 1; art. 2 pkt 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1323
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
article: art. 189a par 2 pkt 1; art. 189d; art. 189e; art. 8 par 1; art. 7; art. 77; art. 80; art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 2; art. 31 ust. 3; art. 79; art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., Minister Aktywów Państwowych ( dalej "Minister") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych ( dalej "Prezes Agencji") z dnia [...] sierpnia 2019 r. wymierzającą (...) S.A. z siedzibą w W. ( dalej "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie za styczeń 2019 r. w wysokości 823 084 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: "k.p.a," oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych j i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323 z późn. zm.), dalej: "ustawa o zapasach".

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

I.

W dniu 22 lutego 2019 r. do Prezesa Agencji wpłynęła złożona przez Spółkę deklaracja za miesiąc styczeń 2019 r. składana przez producentów i handlowców na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach, w której Spółka wskazała wielkość przywozu gazu płynnego LPG w ilości 4 249,111 ton oraz opłatę zapasową w wysokości 414 710 zł. W dniu (...) marca 2019 r. do Prezesa Agencji wpłynęła korekta deklaracji Spółki za miesiąc styczeń 2019 r. w której Spółka skorygowała wysokość opłaty zapasowej, wskazując kwotę 411 542 zł.

Spółka nie dokonała zapłaty opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. w ustawowym terminie tj. do dnia 28 lutego 2019 r. - zgodnie z art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach na rachunek bankowy Funduszu Zapasów Interwencyjnych, o którym mowa w art. 28a ustawy o zapasach.

W związku z niedopełnieniem przez Spółkę obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. w należnej wysokości i terminie, Prezes Agencji pismem z (...) marca 2019 r. wezwał Spółkę, na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, do uiszczenia opłaty zapasowej w wysokości 411 542 zł wraz z odsetkami, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Powyższe wezwanie zostało doręczone Spółce w dniu (...) marca 2019 r. Termin zapłaty opłaty zapasowej określony w wezwaniu upłynął (...) kwietnia 2019 r.

W dniu (...) kwietnia 2019 r. zaksięgowany został przelew krajowy wykonany przez Spółkę na jej indywidualny przypisany rachunek bankowy Funduszu Zapasów Interwencyjnych w wysokości 415 060 zł (k. 42 akt postępowania), z czego kwota 411 542 zł objęła należność główną, a kwota 3 518 zł odsetki za zwłokę.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Prezes Agencji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. w należnej wysokości i terminie. Pismo zostało doręczone Spółce w dniu (...) kwietnia 2019 r.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Prezesa Agencji w dniu (...) kwietnia 2019 r., Spółka złożyła wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów art.189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na niską szkodliwość naruszenia oraz fakt zaistnienia siły wyższej. Spółka wskazała, że ze względu na trudności z płynnością finansową nie uiściła opłaty zapasowej w terminie określonym w art. 21 b ustawy o zapasach z powodu awarii sieci internetowej, nie uiściła opłaty zapasowej w dodatkowym 7 - dniowym terminie wynikającym z art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, ponieważ nastąpił brak łączności pomiędzy komputerem pracownika wykonującego przelewy, a punktem dostępowym WI-FI. Do pisma Spółka złożyła notatkę służbową podpisaną przez G.P., który oświadczył m.in. że: "zapewne po podpisaniu przelewu, w trakcie ostatniego etapu wykonywania płatności, czyli naciśnięcia przycisku "wyślij", nastąpiła przerwa w dostępie do internetu i przelew nie został zrealizowany (...) nie zweryfikowałem, czy zlecony przelew został poprawnie zaksięgowany i zrealizowany przez system bankowy ".

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2019 r. Prezes Agencji wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 823 084 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. w należnej wysokości oraz terminie.

Organ uznał, że brak zapłaty przez Spółkę opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. w terminie wskazanym w wezwaniu z dnia (...) marca 2019 r. (nr 1 (...) ) nie był spowodowany działaniem siły wyższej. Okoliczności, które uniemożliwiły terminową zapłatę, tj. trudności z płynnością finansową Spółki, awaria sieci internetowej Spółki jak również wprowadzenie przez pracownika Spółki przelewu do systemu bankowości elektronicznej Banku (...) w ostatnim dniu dodatkowego 7 - dniowego terminu do wpłaty opłaty zapasowej, stanowią zwyczajny element oraz czynnik ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Organ uznał również, że naruszenie prawa przez Spółkę polegające na opóźnieniu w zapłacie opłaty zapasowej nie jest naruszeniem o charakterze znikomym i nie zastosował instytucji odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

II.

Od decyzji Prezesa Agencji Spółka złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 189e i 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów. W ocenie Spółki, organ powinien był uznać, że zwłoka w zapłacie opłaty zapasowej wynikała z działania siły wyższej, ponieważ sytuacja związana z awarią sieci internetowej miała charakter siły wyższej, której Spółka nie mogła przewidzieć oraz nie mogła zapobiec. Wskazała także, że naruszenie prawa w postaci opóźnienia w zapłacie opłaty zapasowej 4 dni po terminie ze względu na okoliczność niezależną od Spółki, można uznać za znikome pod względem wagi naruszenia. Ponadto, w jej ocenie nie doszło do uszczuplenia przychodów Funduszu Zapasów Interwencyjnych, ponieważ uiściła opłatę zapasową z odsetkami.

Ponadto Spółka zarzuciła decyzji organu I instancji:

1.naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a.;

2.naruszenie zasady proporcjonalności wywiedzionej z prawa UE i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości;

3.naruszenie zasady proporcjonalności wywiedzionej z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Aktywów Państwowych decyzją z (...) stycznia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji.

Minister uznał, że w niniejszej sprawie Prezes Agencji zgodnie z przepisami ustawy o zapasach wymierzył Spółce karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku dokonania zapłaty należnej opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. w ustawowym terminie (tj. do dnia 28 lutego 2019 r.) oraz w związku z niezachowaniem przez Spółkę terminu 7 dni na uiszczenie opłaty zapasowej, od dnia doręczenia wezwania Prezesa Agencji na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach.

Organ I instancji prawidłowo wskazał też wysokość kary pieniężnej nałożonej na Spółkę na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a w zw. z 63 ust. 2a ustawy o zapasach. Wymierzona kara w wysokości 823 084 zł stanowi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. tj. 411 542 zł x 2 = 823 084 zł.

Dokonując oceny możliwości zastosowania wobec Spółki przepisów art. 189d k.p.a. (dyrektywa ustalenia wysokości kary), 189e k.p.a. (niepodleganie ukaraniu w przypadki działania siły wyższej) oraz art. 189f § 1 i 2 k.p.a. (odstąpienie od wymierzenia kary) Minister podzielił stanowisko Prezesa Agencji.

Zdaniem Ministra ma rację organ I instancji, że wysokość kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została określona w sposób "sztywny" w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach. Organ administracji nie ma zatem swobody określania wysokości kary pieniężnej wymierzanej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach, gdyż wymiar kary za ww. zaniechanie jest określony przez ustawodawcę i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą, a należną kwotą opłaty zapasowej. Od ww. sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków. Tak więc przepis art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach nie daje możliwości wydania przez organ decyzji uznaniowej co do wysokości kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie Przepis art. 189d k.p.a. nie znajduje zastosowania w przypadku kar, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, a zatem nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Minister brak płatności należnej opłaty zapasowej w terminie nie był spowodowany działaniem siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Spółki Minister stwierdził, że siła wyższa to zdarzenie zewnętrzne, tzn. niezależne od strony, niemożliwe (bądź prawie niemożliwe) do przewidzenia, oraz takie, którego skutkom nie można zapobiec. Pojęcie siły wyższej stało się przedmiotem orzecznictwa TSUE, który w wyroku z 17 grudnia 2015 r. w sprawie Gergely Szemerey v. Miniszterelnóksóget vezetó miniszter (nr C-330/14, pkt 59) wskazał, że przez działanie siły wyższej należy rozumieć niezależne od podmiotu, nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania przez ten podmiot należytej staranności (zob. podobnie wyrok Parras Medina, nr C-208/01, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). W analogiczny sposób pojęcie to jest rozumiane w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Bk 435/15; wyrok NSA z 29 listopada 2016 r. sygn. II GSK 919/15). Także w wyroku z dnia 30 września 2014 r., sygn. II GSK 299/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za "siłę wyższą" uważa się przeszkodę nie do pokonania zdarzenie, którego skutków nie sposób przewidzieć, zdarzenie zewnętrzne, którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. Najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów czy epidemie. Drugą grupą są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości, tj. zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to działania władzy państwowej - np. zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów" (podobnie wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn. II GSK 1142/14).

Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. IV CKN 629/00, uznał, że siła wyższa musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu. Stan określany w ten sposób powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny dla nieuprzedzonego obserwatora; nie może być np. wytworem wyobraźni.

Zdaniem Ministra awaria sieci internetowej jest zdarzeniem zewnętrznym. Jednak chwilowe przerwy w dostępie do sieci są zdarzeniami powszechnymi i powtarzalnymi, które nie mają same w sobie cechy obiektywnej nieprzewidywalności. Ponadto, z informacji przedstawionych przez Spółkę wynika, że brak płatności związany był nie tyle z samą awarią dostępu do sieci, co z brakiem weryfikacji przez pracownika Spółki, czy zlecenie przelewu opłaty zapasowej zostało przekazane do realizacji. Jak wynika z notatki z dnia (...) kwietnia 2019 r., pracownik Spółki, nie czekając na wynik realizacji przelewu, zminimalizował okno przeglądarki internetowej, zablokował ekran komputera i nie kontynuował pracy na komputerze. Biorąc pod uwagę znaczną liczbę przelewów wykonywanych każdego dnia przez Spółkę i powtarzalność tych czynności, nie zweryfikował, czy przelew został poprawnie zaksięgowany i zrealizowany przez system bankowy (notatka z dnia (...) kwietnia 2019 r. w sprawie wyjaśnienia opóźnienia w dokonaniu opłaty zapasowej za miesiąc styczeń do Agencji Rezerw Materiałowych, k. 49 akt postępowania).

W ocenie Ministra w rozpatrywanym przypadku, skutkom chwilowej awarii sieci internetowej można było obiektywnie zapobiec poprzez dochowanie należytej staranności i sprawdzenie przez pracownika Spółki, czy zlecenie wykonania przelewu zostało faktycznie przekazane do realizacji. Spółka, jako podmiot profesjonalny, powinna być świadoma, że wykonywanie zlecania płatności opłaty zapasowej w ostatnim dniu terminu określonego w wezwaniu Prezesa Agencji, jest narażeniem się na ryzyko pojawienia się różnych okoliczności, które mogą utrudnić wykonanie tego obowiązku w terminie.

W ocenie Ministra brak płatności opłaty zapasowej przez Spółkę wynika przede wszystkim z braku dochowania należytej staranności przez jej pracownika, który powinien był zweryfikować, czy zlecenie przelewu należności zostało przekazane do realizacji. Konieczność zachowania należytej staranności wiąże się ze skutkiem prawnym obciążenia rachunku bankowego Spółki tj. uznania na podstawie art. 60 § 1 pkt 2 o.p. dnia obciążenia rachunku za termin zapłaty opłaty zapasowej.

Minister podzielił stanowiska Spółki, że do niedopełniania obowiązku zapłaty opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. doszło wskutek działania siły wyższej.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że nie uiściła opłaty zapasowej w terminie określonym w art. 21 b ustawy o zapasach m. in. ze względu na trudności finansowe i "wymuszone przesunięcie terminu płatności opłaty zapasowej" Minister wskazał, że jego zdaniem są to okoliczności związane z właściwym zarządzaniem płynnością przedsiębiorstwa, które nie mają charakteru siły wyższej, ale pozostają zależne od działań Spółki. Spółka jest profesjonalnym podmiotem - uczestnikiem obrotu gospodarczego i powinna odpowiednio wcześniej zabezpieczyć lub pozyskać środki na uiszczenie należności publicznoprawnych w terminie, minimalizując ryzyko opóźnień w zapłacie należności. Problemy z brakiem środków finansowych należą bowiem do zbioru naturalnych zdarzeń związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą, któremu zapobiega właściwe zarządzenie płynnością przedsiębiorstwa.

Dodatkowo, w ocenie Ministra działanie siły wyższej wyłącza karalność jedynie w przypadku naruszenia "materialnego" terminu zapłaty opłaty zapasowej określonego w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach. Ustawa o zapasach w art. 63 ust. 1 pkt 1a explicite wiąże bowiem karalność z naruszeniem tego terminu a nie z naruszeniem dodatkowego terminu wyznaczonego w wezwaniu na podstawie art. 64 ust. 2a tej ustawy. Termin określony w art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach jest dodatkowym terminem o proceduralnym charakterze. Jego skuteczne wyznaczenie jest przesłanką formalną wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w sytuacji uprzedniego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku zapłaty opłaty zapasowej w należnej wysokości lub terminie, o którym mowa w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach. Natomiast nieuiszczenie opłaty w owym dodatkowym terminie wynikającym z wezwania nie jest już odrębnym deliktem administracyjnym penalizowanym przez ustawę o zapasach, do którego mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 189e k.p.a. Jak wskazuje orzecznictwo, obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu w wezwaniu, o którym mowa art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach nie zmienia faktu, iż przedsiębiorca dopuścił się deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Przepis art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach ma charakter proceduralny, a nie materialny i pozwala w istocie uniknąć administracyjnej kary pieniężnej lub ograniczyć jej wysokość. Warunkiem jest jednak zapłata zaległej opłaty wraz odsetkami za zwłokę w terminie wskazanym w wezwaniu. Instytucja regulowana art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach zbliżona jest do procesowych instytucji dobrowolnego poddania się karze, o której mowa w art. 335 k.p.k. lub instytucji czynnego żalu, o której mowa w art. 16 § 1 k.k.s. Pozwala ona uniknąć zapłaty kary pieniężnej (lub ograniczyć jej wysokość) pomimo popełnienia deliktu administracyjnego oraz pomimo tego, iż aktualny pozostaje obowiązek zapłaty odsetek od terminowo uiszczonej opłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. VI SA/Wa 2286/16).

Analizując możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Minister uznał, że w świetle brzmienia art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 64 ust. 2a i art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, przepis ten, w sprawach dotyczących kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, nie będzie miał zastosowania.

Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W zawiązku z powyższym, w ocenie Ministra w sprawach dotyczących kar pieniężnych za niedopełnienie obowiązku zapłaty opłaty zapasowej art. 189f k p a. regulujący instytucję odstąpienia od nałożenia kary, nie znajduje zastosowania

Minister podkreślił, że stosownie do art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., co oznacza, że ustawodawca wprost wskazał, które przepisy należy stosować do spraw związanych z miarkowaniem lub odstępowaniem od kar pieniężnych, wykluczając jednocześnie zastosowanie między innymi art. 189f k.p.a.

Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Ministra, w niniejszej sprawie przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, o których mowa w art. 189f § 1 i 2 k.p.a., nie zachodzą.

Zdaniem Ministra waga naruszenia przez Spółkę prawnego obowiązku nie była znikoma, ponieważ Spółka nie uiściła należnej opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. w terminie, zgodnie z ustawowym obowiązkiem. Nie jest precyzyjne twierdzenie Spółki, że dokonała zapłaty "4 dni po wyznaczonym terminie" tj. w dniu 8 kwietnia 2019 r. Nie można utożsamiać terminu proceduralnego, jakim jest termin określony w wezwaniu do uiszczenia opłaty zapasowej przez Prezesa Agencji na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach z terminem materialnym na uiszczenie opłaty zapasowej na podstawie art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach. Oznacza to, że Spółka była zobowiązana do uiszczenia należnej opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. do (...) lutego 2019 r. (termin materialny). Spółka uiściła więc należną opłatę zapasową po upływie 37 dni od przewidzianego prawem ostatniego dnia terminu. W dodatku Spółka podjęła działania dopiero na skutek wezwania wystosowanego przez Prezesa Agencji i to w ostatnim dniu terminu wezwania, traktując termin określony w wezwaniu tak jakby istniało uprawienie do uiszczenia opłaty w tym terminie, a nie obowiązek jej uiszczenia w terminie określonym w ustawie.

Termin proceduralny, określony w wezwaniu Prezesa Agencji, nie przedłuża terminu materialnego na uiszczenie opłaty zapasowej. Zastosowanie się do wezwania Prezes Agencji i uiszczenie należnej opłaty zapasowej pozwala jedynie uniknąć administracyjnej kary pieniężnej lub ograniczyć jej wysokość pomimo popełnienia deliktu administracyjnego oraz pomimo tego, iż aktualny pozostaje obowiązek zapłaty odsetek od terminowo uiszczonej opłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. VI SA/Wa 2286/16).

Jak wskazuje doktryna, znikomym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe jak: waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej. Legalis 2018).

Ponieważ Spółka uiściła należną opłatę zapasową za styczeń 2019 r. po upływie 37 dni od przewidzianego prawem ostatniego dnia terminu, Minister uznał, że naruszenie prawa nie było znikome w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem rygorystyczne egzekwowanie od podmiotów prawidłowego i terminowego uiszczania opłaty zapasowej wiąże się z ochroną ważnego interesu społecznego tj. bezpieczeństwa paliwowego państwa, który organ zobowiązany jest brać pod uwagę zgodnie z art. 7 k.p.a. Minister podzielił uzasadnione stanowisko Prezesa Agencji o znaczeniu terminowości uiszczania opłaty zapasowej dla bezpieczeństwa paliwowego państwa.

O istotnym znaczeniu tego obowiązku świadczy, że ustawodawca określił ustawową wysokość kary za brak wniesienia opłaty zapasowej w terminie jako dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność należnej różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej. Oznacza to, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie regulacji, która ze względu na wysokość kary będzie skutecznie przeciwdziałać opóźnieniom w jej wnoszeniu, z uwagi na znaczenie opłaty zapasowej w systemie bezpieczeństwa paliwowego państwa. Jednocześnie, w celu złagodzenia tego rygoryzmu, ustawodawca uwzględnił możliwość zajścia różnych przypadków losowych w opóźnieniach w zapłacie, a nawet z przyczyn leżących po stronie podmiotu obowiązanego, poprzez wprowadzenie instytucji wezwania do zapłaty. Nie opiera się ona na marginesie uznania dla organu i pozwala uwolnić się od odpowiedzialności karno-administracyjnej, mimo popełnienia deliktu administracyjnego zagrożonego karą, jeżeli płatność nastąpi w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Zdaniem Ministra głównym celem ustawy o zapasach jest zapewnienie bezpieczeństwa paliwowego państwa (art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach) i zagwarantowanie, aby zapasy interwencyjne (zapasy obowiązkowe oraz zapasy agencyjne) zaspokajały zapotrzebowanie na ropę naftową i paliwa w ilości odpowiadającej co najmniej iloczynowi 90 dni i średniego dziennego przywozu netto ekwiwalentu ropy naftowej w poprzednim roku kalendarzowym (art. 3 ust. 3 ustawy). System ten realizuje cel z art. 1 dyrektywy Rady 2009/119/WE z dnia 14 września 2009 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych, dalej: "dyrektywa 2009/119/WE", jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi, utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych oraz ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw. System obliczania, uiszczania i egzekwowania opłaty zapasowej, określony w ustawie o zapasach stanowi realizację kryterium niezawodnego i przejrzystego mechanizmu, o którym mowa w art. 1 dyrektywy 2009/119/WE. System ten opiera się na założeniu o racjonalności przedsiębiorcy, który dysponuje wiedzą o wysokości przywozu lub produkcji paliw po zakończeniu danego okresu rozliczeniowego, o czym informuje Prezesa Agencji w deklaracji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapasach, która jest podstawą do samowymiaru opłaty zapasowej (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy) jako deklaracja w rozumieniu przepisów o.p. (art. 22 ust. 1b ustawy). Przedsiębiorca dysponuje wiedzą o wysokości przyszłej opłaty zapasowej, którą należy uiścić do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw (art. 21 b ust. 12 ustawy), ponieważ posiada wiedzę o wielkości produkcji lub przywozu paliw. Spoczywa na nim obowiązek takiego zarządzania przedsiębiorstwem, aby opłata zapasowa była wniesiona w ustawowym terminie.

Z tych przyczyn występujące w niniejszej sprawie 37-dniowe opóźnienie w uiszczeniu przez Spółkę opłaty zapasowej za styczeń 2019 r., zdaniem Ministra, jest poważnym naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w terminie o którym mowa wart. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach. Organ wziął również pod uwagę fakt, że opóźnienia w zapłacie opłaty zapasowej przez Spółkę miały charakter notoryjny, na co słusznie wskazał Prezes Agencji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że znaczenie egzekwowania obowiązku terminowego uiszczania opłaty zapasowej jest istotne dla ważnego interesu społecznego jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa paliwowego państwa. Dlatego waga naruszenia przez Spółkę prawa w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a. nie była znikoma.

Minister wskazał, że uwzględnił prewencyjny, obok represyjnego, cel nałożonej kary, która ma zdyscyplinować Spółkę do terminowego rozliczania należności w opłacie zapasowej w przyszłości (prewencja indywidualna), oraz która powinna również wpływać dyscyplinująco na pozostałych uczestników rynku paliw - producentów i handlowców (prewencja ogólna), w celu ochrony ważnego interesu społecznego, jakim jest bezpieczeństwo paliwowe państwa, które opiera się m in. na systemie finansowania zapasów utrzymywanych przez Agencję Rezerw Materiałowych przez producentów i handlowców, do których zalicza się Spółka (art. 21 b ust. 1 ustawy). Z uwagi na powyższe, nie jest możliwe odstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Ministra w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., który ma charakter fakultatywny bowiem dotyczy on przypadków, gdy organ nie posiada dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa i w celu ich pozyskania wyznacza termin na ich przedstawienie

W odniesieniu do zarzutu Spółki o naruszenie zasadny adekwatności oraz proporcjonalności, Minister wskazał, że jest to zasada wynikająca z art. 7b k.p.a., który określa sposób współdziałania ze sobą organów administracji. W związku z powyższym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności z art. 8 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że zasada proporcjonalności z art. 8 § 1 k.p.a. ma zastosowanie przy rozważaniu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Ministra mając na uwadze m.in.

- dobro chronione w przepisie karnoadministracyjnym art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, jakim jest terminowe uiszczanie opłaty zapasowej,

- okoliczność 37-dniowego opóźnienia w uiszczeniu przez Spółkę opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. oraz niedotrzymanie przez Spółkę 7 dniowego terminu na uiszczenie opłaty zapasowej od doręczenia wezwania do zapłaty Prezesa Agencji,

- notoryjny charakter opóźnień w zapłacie,

- znaczenie interesu społecznego w rozumieniu art. 7 k.p.a., jakim jest obowiązek terminowego uiszczania tej opłaty, dla systemu bezpieczeństwa paliwowego państwa, to niezastosowanie przez organ I instancji instytucji odstąpienia od wymierzenia kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a jest zgodne z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a.

Następne Minister szeroko omówił stosowanie zasady proporcjonalności w rozumieniu prawa ( str. 16 -22 zaskarżonej decyzji) dochodząc do wniosku, że zasada proporcjonalności UE jest zachowana w przepisach ustawy o zapasach dotyczących wymierzenia kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Ponadto zaskarżona decyzja organu I instancji nie jest nieproporcjonalnie surowa w stosunku do czynu zabronionego pod groźną kary w rozumieniu art. 49 ust. 3 Karty Praw Podstawowych.

Zdaniem Ministra, organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wobec Spółki zgodnie z przepisami k.p.a., ustawy o zapasach oraz Ordynacji podatkowej. Decyzja Prezesa Agencji zawiera dokładne określenie i uzasadnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w swoim rozstrzygnięciu, a organ przedstawił dokładne uzasadnienie faktyczne oraz prawne decyzji. Minister uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem europejskim oraz Protokołem nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Jednocześnie, organ odwoławczy skorygował uchybienie w decyzji Prezesa Agencji , gdzie zbyt szeroko została wskazana podstawa prawna wydania decyzji. Przepis art. 66 ust 8 ustawy o zapasach jest bowiem adresowany do podmiotu, na który została nałożona kara pieniężna, a nie do organu. Powyższe nie stanowi jednak wady decyzji organu I instancji, która skutkowałaby koniecznością jej uchylenia lub zmiany, ponieważ w pozostałym zakresie podstawa prawna decyzji przytoczona została prawidłowo.

IV.

Na powyższą decyzję Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 63 ust 1 pkt 1 a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że ze względu na fakt, iż przepis ten nie przewiduje możliwości miarkowania nakładanej kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia w terminie opłaty zapasowej, nie należy zastosować wobec niej przepisów k.p.a., dotyczących dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej;

- art. 31 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez nałożenie kary pieniężnej, nieproporcjonalnej do naruszenia, bez uwzględnienia przepisów k.p.a. w zakresie miarkowania, które skutkowało naruszeniem konstytucyjnej oraz wspólnotowej zasady proporcjonalności.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 66 ust 6 ustawy o zapasach przez jego niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do wniosku, że w przedmiotowym postępowaniu nie znajdą zastosowania przepisy k.p.a., pomimo tego, że ustawa o zapasach wprost nakazuje odwołanie się do tego aktu prawnego w zakresie postępowań prowadzonych przed Prezesem Agencji Rezerw Materiałowych;

- art. 189d w zw. z art. 189e oraz art. 189f § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, które w konsekwencji doprowadziło do obciążania Strony karą w nieproporcjonalnej, do przewinienia wysokości, bez zastosowania w zakresie określania wymiaru kary pieniężnej korzystnych dla Strony rozwiązań, przewidzianych w k.p.a.;

- art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w toku przedmiotowego postępowania, manifestujące się poprzez uznanie, że przepisy k.p.a. dotyczące miarkowania kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji publicznej nie znajdą zastosowania w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewystarczającym i wybiórczym przedstawieniu argumentacji przez Ministra Aktywów Państwowych w wydanej decyzji, nie ustosunkowując się jednocześnie do części argumentów, przedstawionych przez Stronę w odwołaniu od decyzji wy danej przez Prezesa ARM.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie Skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego ze względu na uzasadnione podejrzenie, iż obowiązujące aktualnie przepisy dotyczące wymierzenia kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia w terminie opłaty zapasowej są niezgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej.

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

V.

Do sprawy niniejszej przystąpił w październiku 2020 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej "Rzecznik").

W piśmie z dnia 9 października 2020 r. przyłączył się do stanowiska Skarżącej i podniósł następujące zarzuty prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 189b k.p.a. w związku z art. 64 ust. 2a ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym4 (dalej jako ustawa o zapasach) w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej jako p.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, u podstaw którego leżało błędne przyjęcie, że przepis art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach w zakresie, w jakim nakłada na Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, przed wymierzeniem kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, obowiązek wezwania producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, reguluje zasady odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej co wyłącza stosowanie przepisów działu IVa k.p.a. stanowiące o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na udzieleniu pouczenia (art. 189f k.p.a.), podczas gdy literalne brzmienie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach nie daje podstaw do takiej konstatacji, zaś w braku wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej zawartej w tym przepisie sięganie do innych metod wykładni niż wykładnia literalna nie jest uzasadnione;

2) art. 189a § 1 i § 2 i art. 189b k.p.a. w związku z art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że przepisy działu IVa k.p.a., w szczególności art. 189f k.p.a., nie znajdują zastosowania do nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zapasach, podczas gdy w związku z nieuregulowaniem w przepisach odrębnych odstąpienia od kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, i poprzestania na udzieleniu pouczenia przepis art. 189f k.p.a. znajduje zastosowanie;

3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach i w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. 1 p.p. poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, że naruszenie prawa przez Skarżącego było znikome a Skarżący zaprzestał naruszania prawa, co zobowiązywało organ do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach, i poprzestania na pouczeniu;

4) art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach w związku z art. 189a § 1 i § 2, art. 189b i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach w związku z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 ust. I p.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku niedopełnia obowiązku uiszczenia przez producenta lub handlowca opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, obowiązkiem Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku. że w przypadku ziszczenia się przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ zobowiązany jest do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 a ustawy o zapasach, i poprzestania na pouczeniu.

Rzecznik wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istota sprawy dotyczy wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 823 084 zł z tytułu niedopełnienia w terminie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za styczeń 2019 r.

Obowiązek w tym zakresie ciąży na wszystkich producentach i przedsiębiorcach trudniących się przywozem na terytorium Rzeczypospolitej Polski paliw (zwanych w ustawie o zapasach handlowcami), o których mowa w art. 2 pkt 18 i 19 ustawy o zapasach. Opłata ta, po myśli art. 21b ust. 1 tej ustawy pokrywać ma koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych, a więc utrzymywanych przez Agencję Rezerw Materiałowych zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw. W myśl art. 3 ust. 1 - 3 oraz ust. 4 ustawy o zapasach zapasy agencyjne i obowiązkowe (tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców) tworzy się w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych.

Producenci i handlowcy są obowiązani wpłacać opłatę zapasową w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, do czego zobowiązuje art. 21b ust. 12 tej ustawy o zapasach. Jej wysokość oblicza się przy zastosowaniu wzoru określonego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, przy czym każdy podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty zapasowej powinien obliczyć i wpłacić tę opłatę bez wezwania. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o zapasach, do postępowania przed Prezesem Agencji w sprawach określonych w ustawie w tym dotyczących opłaty zapasowej stosuje się przepisy k.p.a., a organem właściwym w sprawie opłaty zapasowej jest Prezes Agencji, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego, określone w dziale III oraz w dziale V Ordynacji podatkowej (art. 21b ust. 13 i 14 ustawy o zapasach).

Niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej sankcjonowane jest karą pieniężną, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, działając na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, przed wymierzeniem kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy, wzywa producenta lub handlowca do uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.

W ocenie Sądu stan faktyczny tej sprawy został ustalony prawidłowo.

Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przywozu paliw i jest zobowiązana do ponoszenia opłaty zapasowej. Okoliczność ta zresztą nie była podważana.

Jak wynika z akt administracyjnych, Skarżąca była zobowiązana do uiszczenia należnej opłaty zapasowej za styczeń 2019 r. do 28 lutego 2019 r. (termin materialny).

W związku z niedopełnieniem obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r. w należnej wysokości i terminie, Prezes Agencji pismem z dnia (...) marca 2019 r. wezwał Skarżącą, na podstawie art. 64 ust. 2a ustawy o zapasach, do uiszczenia opłaty zapasowej w wysokości 411 542 zł wraz z odsetkami, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to zostało doręczone (...) marca 2019 r. zaś termin zapłaty opłaty upłynął w dniu (...) kwietnia 2019 r., ale dopiero w dniu 8 kwietnia 2019 r. zaległa opłata została uiszczona. Spółka uiściła więc należną opłatę zapasową po upływie 37 dni od przewidzianego prawem ostatniego dnia terminu.

W tej sytuacji nie budzi wątpliwości brak dopełnienia przez Skarżącą obowiązku uiszczania opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie. Nie jest też przez Skarżącą kwestionowany. Ziściła się więc ustawowa przesłanka wymierzenia stronie kary pieniężnej na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapasach. Wysokość tej kary ustalona została zgodnie z art. 63 ust 2a ustawy o zapasach, to jest dwukrotności należnej kwoty opłaty zapasowej.

W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze Skarżąca podnosiła okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność w zakresie wymierzonej kary, upatrując podstaw do tego w unormowaniach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o karach pieniężnych, wprowadzonych do systemu prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Przepisy te zostały wprowadzone w Dziale IVa zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne" i zawierają dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, które nie znajdą zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takich kar, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm wyliczania sankcji pieniężnej. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz stanowiska Rzecznika dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania Sąd uznał, że nie są one usprawiedliwione. W wyroku z dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro decyzja ma charakter związany, tym samym nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której organ mógłby swobodnie miarkować wysokość nałożonej opłaty, czy też odstąpić od jej nałożenia.(sygn. akt II GSK 674/20).

Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa o zapasach niewątpliwie jest regulacją odrębną, a art. 66 ust. 6 ustawy o zapasach, wyraźnie przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ("o.p.").

Powyższa regulacja działu III o.p. wyłącza zatem możliwość zastosowania dyrektyw nałożenia kar pieniężnych określonych w Dziale IVa k.p.a., o ile zawiera instytucję odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Podobne stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie: "Z przepisu art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują zagadnienia wymienione w omawianym przepisie. Zasada pierwszeństwa zadekretowana w tym przepisie odnoszona ma być do przepisów odrębnych, co lege non distinguente oznacza dopuszczalność uchylenia kodeksowych zasad wobec wypowiedzi prawodawcy w przepisach odrębnych. Przepisem odrębnym w rozumieniu tego artykułu jest poszczególny ustęp, a nawet punkt przepisu, w którym zadekretowane zostały zasady odpowiedzialności administracyjnej. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy zarazem przypisać istocie instytucji nim normowanej. Innymi słowy, analizy wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą zadekretowaną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka, k.p.a. Komentarz, j.w.). W istocie art. 189a § 2 k.p.a. stanowiąc przejaw założenia ustawodawcy, jakoby przepisy odrębne kompleksowo normowały w danym aspekcie zasady odpowiedzialności administracyjnej, wprowadza autonomiczną regułę kolizyjną względem systemowej zasady lex specialis derogat legi generali. Jak wskazuje A. Wróbel ((w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196) rzecz dotyczy nie tyle stosunku treści i zakresu (węższy/szerszy) przepisu kodeksowego do przepisu odrębnego, lecz wyłącznie tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany.

Odnosząc powyższe do przepisów odrębnych - ustawy o zapasach, która w sprawach nieuregulowanych odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej - należy uznać, że w świetle art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach, ten ostatni przepis stanowi, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1a, kara pieniężna wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą a należną kwotą opłaty zapasowej." Z kolei art. 63 ust. 1 pkt 1a stanowi, że "Karze pieniężnej podlega ten kto nie dopełnia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21b ust. 12".

Powyższe oznacza, że art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie znajdzie uzupełniającego zastosowania w zakresie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za nie dopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej. Należna kwota opłaty zapasowej wynika z deklaracji złożonej przez Skarżącą, a jej dwukrotność wyraża się w pomnożeniu tek kwoty przez 2. Ustalając wysokość tej kary organ nie ma żadnych możliwości ustalenia innej kwoty. ( por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2517/19, VI SA/Wa 2530/19).

Idąc tym tokiem rozumowania, stosowane w tej sprawie przepisy regulujące karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej wykluczają możliwość posługiwania się dyrektywami wymiaru kary unormowanych w art. 189d k.p.a. Przewidziane więc w art. 189a k.p.a. subsydiarne stosowanie kodeksu nie może wejść w grę. Jak wyżej wskazano, wysokość tej kary została przesądzona przez ustawodawcę i nie ma tu miejsca na moderowanie jej wartością. Dlatego nieuzasadnione są zarzuty skargi w tym zakresie, co dotyczy również stanowiska Rzecznika.

Nie można także podzielić stanowiska Skarżącej jeżeli chodzi o kwestię odstąpienia od nałożenia kary, bo wśród okoliczności tej sprawy nie sposób dopatrzyć się takich, które wyczerpywałyby – mające w nauce i orzecznictwie dość dużą tradycję – pojęcia siły wyższej (zob. na ten temat np. motywy wyroku Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV CSK 129/18, LEX nr 2690186 czy wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt III APa 15/19, LEX nr 2750252).

Należy zaznaczyć, że art. 189e k.p.a. stanowi, że "W przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu". Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Przepisy prawa nie regulują tego pojęcia, wykształciło się ono w doktrynie i orzecznictwie.

I tak, według komentarza Kodeks pracy (Iwulski Józef, Sanetra Walerian, wyd. III, LexisNexis 2013, stan prawny: 15 marca 2013 r. "Za siłę wyższą należy rozumieć zdarzenie pochodzące z zewnątrz, które ma charakter nadzwyczajny, nie da się przewidzieć i któremu nie można zapobiec nawet przy dołożeniu najwyższego stopnia staranności".

Według Sądu Apelacyjnego w Lublinie, "Za siłę wyższą jest uznawane wyłącznie zdarzenie charakteryzujące się trzema następującymi cechami: zewnętrznością, niemożliwością jego przewidzenia oraz niemożliwością zapobieżenia jego skutkom. Zdarzenie jest zewnętrzne wówczas, gdy następuje poza strukturą przedsiębiorstwa. Niemożliwość przewidzenia, że dane zdarzenie nastąpi, należy pojmować jako jego nadzwyczajność i nagłość. Niemożliwość zapobiegnięcia skutkom zdarzenia jest tłumaczona jako jego przemożność, a więc niezdolność do odparcia nadchodzącego niebezpieczeństwa. Za przejawy siły wyższej uznaje się katastrofalne zjawiska wywołane działaniem sił natury, np. powodzie, huragany, trzęsienia ziemi, pożary lasów. Jako siłę wyższą traktuje się także akty władzy publicznej oraz zjawiska społeczne lub polityczne o skali katastrofalnej." (wyrok z dnia 19 listopada 2019 r. III APa 15/19, LEX nr 2750252).

Według Sądu Najwyższego, "Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji." (wyrok z dnia 31 maja 2019 r. IV CSK 129/18, LEX nr 2690186).

Z pewnością do pojęcia "siły wyższej" nie można zaliczyć ani trudności z płynnością finansową ani niedochowania należytej staranności przez pracownika, który nie zweryfikował "czy zlecony przelew został poprawnie zaksięgowany zrealizowany przez system bankowy ". Również kwestia awarii sieci internetowej nie jest okolicznością, która mogłaby potraktowana jako siła wyższa bowiem - co sama Skarżąca przyznaje - brak płatności związany był nie tyle z samą awarią dostępu do sieci, co z brakiem weryfikacji przez pracownika Spółki, czy zlecenie przelewu opłaty zapasowej zostało przekazane do realizacji. Nawet przyjmując, że sytuacja dotycząca awarii sieci komputerowej rzeczywiście miała miejsce, to Skarżąca, oprócz zeznań swojego pracownika, nie przedstawiła żadnych innych dowodów potwierdzających fakt, że z powodu awarii nie można było przez cały dzień 4 kwietnia 2019 r. wykonać przelewu na poczet opłaty zapasowej za miesiąc styczeń 2019 r.

Nie jest też uzasadniony zarzut skargi dotyczący możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na znikomą wagę naruszenia. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko organu, że uiszczenie wymaganej opłaty zapasowej po upływie 37 dni od terminu określonego w przepisach prawa nie kwalifikuje tej sytuacji jako znikomego naruszenia. Tu ponownie Sąd odwołuje się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że skoro decyzja ma charakter związany, tym samym nie jest to decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego, w której organ mógłby swobodnie miarkować wysokość nałożonej opłaty, czy też odstąpić od jej nałożenia.(sygn. akt II GSK 674/20).

Po drugie istotną rolę dla oceny rozmiaru zaistniałego naruszenia prawa pełnią przepisy ustawy o zapasach , a w szczególności art. 1 tej ustawy dotyczący zakresu przedmiotowego ustawy, a zwłaszcza tworzenia, utrzymywania i finansowania zapasów ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego ze względu na bezpieczeństwo paliwowe państwa - stan umożliwiający bieżące pokrycie zapotrzebowania odbiorców na ropę naftową, produkty naftowe i gaz ziemny, w określonej wielkości i czasie, w stopniu umożliwiającym prawidłowe funkcjonowanie gospodarki (art. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zapasach).

Obowiązek utrzymania zapasów paliw wprowadzony do ustawy - Prawo energetyczne oraz zawarty w oddzielnym akcie prawnym, jakim jest ustawa z 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, jest efektem europejskiej polityki bezpieczeństwa zawartej między innymi w: dyrektywie 73/238/EWG z 24 lipca 1973 r. w sprawie łagodzenia skutków trudności w dostawach surowej ropy naftowej i produktów ropopochodnych 417 , dyrektywie 2006/67/WE z 24 lipca 2006 r. nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych 418 , dyrektywie 2003/55/WE z 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 98/30/WE 419 oraz dyrektywie 2004/67/WE z 26 kwietnia 2004 r. dotyczącej środków zapewniających bezpieczeństwo dostaw gazu ziemnego. Jest to konsekwencja wprowadzania rygorystycznych zasad bezpieczeństwa zaopatrzenia w surowce w skali całej Unii Europejskiej.( por. Elżanowski Filip, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji).

Wypada w tym miejscu przytoczyć też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 497/20, dotyczący braku właściwej oceny wagi naruszenia prawa. Zgodnie z tezą tego wyroku: "To nie mierzona kwotą w złotych wartość wprowadzonego do obrotu paliwa ma miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., lecz chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia"

W konsekwencji Sąd nie podzielił także zarzutów Skarżącej naruszenia art. 31 ust 3 Konstytucji RP w związku z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez nałożenie kary pieniężnej, nieproporcjonalnej do naruszenia, bez uwzględnienia przepisów k.p.a. w zakresie miarkowania, które skutkowało naruszeniem konstytucyjnej oraz wspólnotowej zasady proporcjonalności.

Jak wyżej wskazano obowiązek utrzymania zapasów paliw wprowadzony do ustawy - Prawo energetyczne i ustawy o zapasach jest efektem europejskiej polityki bezpieczeństwa, która znalazła swoje odzwierciedlenie w aktach prawa.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przez zasadę demokratycznego państwa prawnego rozumie się szereg reguł, które nie zostały wprost wyrażone w tekście Konstytucji, ale można wyprowadzić je zarówno z samego rozumienia terminu "demokratyczne państwo prawne" oraz z aksjologii Konstytucji (por. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, wyd. Zakamycze 2000, s.43; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., TK K 17/97; publik. ZU z 1998 r. Nr 3, poz. 30).

Oceniając w tym kontekście stosowanie ustawy o zapasach w zakresie wysokości kar pieniężnych należy uznać, że przepisy te spełniają wymóg zasady proporcjonalności wyrażony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji prawodawcy w sferę praw i wolności jednostki. Powyższa teza została uzupełniona w orzeczeniu TK z 25 października 2004 r., SK 33/03 (OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 94), w którym podniesiono m.in., że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności wiąże ustawodawcę nie tylko wtedy, gdy ustanawia on ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności lub praw, ale i wtedy, gdy nakłada obowiązki na obywateli lub na inne podmioty znajdujące się pod jego władzą. Ustawodawca postępuje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, gdy spośród dopuszczalnych środków działania, wybiera możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być one zastosowane, lub dolegliwe w stopniu nie większym niż to jest niezbędne wobec założonego i usprawiedliwionego konstytucyjnie celu".

W świetle orzecznictwa i doktryny (por. np. wyrok NSA z 3 września 2019 r., II FSK 3474/17 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przy interpretacji przepisów stanowiących podstawę prawną zasady proporcjonalności uznaje się, że istotą tej zasady jest typowy model trójelementowy testu proporcjonalności, zgodnie z którym podejmowane działania lub środki prawne weryfikuje się przez pryzmat następujących elementów:

- odpowiedniości (adekwatności) - działania lub środki są odpowiednie do osiągnięcia tego celu; odpowiedniość uzyskuje się przez stwierdzenie, że środek realizuje cel nakazany lub chroniony przez prawo, cel ten musi być celem publicznym o znacznej doniosłości;

- niezbędności, konieczności (niezbędności), co oznacza sytuację, w której działania lub środki w porównaniu z innymi dostępnymi środkami najmniej ingerują w sferę uprawnień jednostek, do których są adresowane, a przy tym realizują cel w stopniu największym;

- proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej stan, w którym relacja wagi skutków zastosowania działania lub środka prawnego ingerującego w prawa jednostek do wagi celów, które zostaną przez to zrealizowane, wykazuje przewagę wagi celów (por. A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 194; H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, ZNSA 2010, nr 1, s. 16 i n.; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasada proporcjonalności w prawie Wspólnot Europejskich, Toruń 2007, s. 78 i n.).

W wyroku z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995 r., Nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in. odnosząc się do reguł konstytucyjnej zasady proporcjonalności, że rozważania w tym zakresie "powinny (...) udzielać odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. proporcjonalność, wspomniana już np. w orzeczeniu TK z 26 stycznia 1993 r., U 10/92, OTK 1993, s. 32)".

Mając powyższe na uwadze należy zatem przypomnieć, że celem nadrzędnym określonym w ustawie o zapasach, a wynikającym z regulacji unijnych, była gwarancja bezpieczeństwa energetycznego polskiego ale i unijnego, stąd także nie można było uznać, że kary określone w tej ustawie naruszają zasadę proporcjonalności.

Poza tym omawiane przepisy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją RP, gdyż Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o ich niezgodności z Konstytucją. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił zaś Trybunałowi Konstytucyjnemu stosownego pytania, gdyż uznał, iż od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (art. 193 Konstytucji RP).

Poza tym Skarżąca na podstawie art. 79 Konstytucji RP może sam wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

Reasumując, zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania i prawa materialnego są nietrafne. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał oceny charakteru przedmiotowego oznaczenia zgodnie z zasadami wypracowanymi w doktrynie i orzecznictwie, w tym także w orzecznictwie unijnym, nie naruszając przy tym reguł postępowania zawartych w przepisach prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.