Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1808/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1217/14 w sprawie ze skargi I. D.- B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. D. – B. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14, na skutek skargi I. D.-B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Kierownik Urzędu Rejonowego w A. decyzją z [...] września 1996 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 1999 r. przeniósł tę decyzję na D. Z. i D. Z. Następnie Starosta [...], powołując się na art. 36a Prawa budowlanego oraz wniosek D. Z. i D. Z., decyzją z [...] lipca 1999 r. zmienił decyzję z [...] września 1996 r. w ten sposób, że udzielił "pozwolenia na zmianę projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego" i orzekł, że w pozostałym zakresie decyzja ta "nie ulega zmianie i obowiązuje strony".

Wnioskiem z 25 kwietnia 2008 r., uzupełnionym pismem z 21 lipca 2008 r., I. i L. K., właściciele sąsiedniej działki budowlanej nr [...], wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z [...] września 1996 r. oraz decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. Zarzucili, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegającym na usytuowaniu obiektu budowlanego ze ścianami z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Z twierdzeń zawartych w piśmie z 21 lipca 2008 r. wynikało, że 21 października 1995 r. zgodzili się, pod pewnymi warunkami, na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości 50 cm od granicy ich nieruchomości, ale wywodzili, że nie ma to żadnego wpływu na prawną ocenę decyzji, których stwierdzenia nieważności się domagali. Jednocześnie w tym piśmie powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, którym orzeczono, że § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności obu decyzji, uznając, że w sprawie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145a k.p.a., nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi I. i L. K., wyrokiem z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 297/09, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r., przyjmując, że organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie sprawy, w szczególności zarzutów mogących świadczyć o rażącym naruszeniu prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że powołane przez wnioskodawców okoliczności stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto w ocenie organu administracji, nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu wskazanych we wniosku decyzji, przy czym stanowisko organu w tym zakresie sprowadzało się do stwierdzenia, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległościach od granicy sąsiedniej nieruchomości sprzecznych z obowiązującymi przepisami nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro obowiązujące przepisy prawa przewidywały usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną za zgodą jej właściciela i taka zgoda została udzielona.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i L. K., decyzją z [...] września 2010 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. i na podstawie art. 158 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1996 r. oraz z [...] lipca 1999 r. Odnośnie do decyzji z [...] września 1996 r. organ odwoławczy uznał, że rażąco naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi od granicy sąsiedniej działki budowlanej oraz w zakresie odległości zbiorników na nieczystości ciekłe od okien i drzwi oraz granic sąsiedniej działki budowlanej, przy czym tą sąsiednią działką budowlaną była działka nr [...], a także przepisy zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego dotyczące zawartości części rysunkowej projektu zagospodarowania działki. Ponadto w ocenie organu odwoławczego decyzja z [...] września 1996 r. była trwale niewykonalna, gdyż projekt budowlany przewidywał dwa warianty dachu. Odnośnie do decyzji z [...] lipca 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w istocie decyzją tą zalegalizowano samowolne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. wniosła skarżąca, obecna właścicielka działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2296/10, skargę oddalił, przyjmując, że organ administracji, uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 297/09, prawidłowo stwierdził nieważność decyzji z [...] września 1996 r. oraz decyzji z [...] lipca 1999 r.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 526/12, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie przyjął, że decyzje, których nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie podając jednocześnie wyczerpującego uzasadnienia dla swojego stanowiska. Sąd odwoławczy wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Podniósł, że instytucja ta ma charakter wyjątkowy i powinna być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Wyjaśniając znaczenie "rażącego naruszenia prawa" wskazał, że pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej, ale w procesie stosowania prawa zostało ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Ponadto charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa oraz że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Podniósł też, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdził również, że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Zdaniem NSA o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oznacza to - zdaniem NSA - że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa winno być poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienia, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

NSA stwierdził, że sąd administracyjny nie może, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ograniczyć się wyłącznie do wskazania naruszonych przepisów prawa i lakonicznego stwierdzenia, że zgadza się ze stanowiskiem organu, iż decyzja narusza prawo w sposób rażący. Zdaniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był w uzasadnieniu swojego wyroku poczynić wyczerpujące rozważania w zakresie łącznego wystąpienia wskazanych przesłanek uznania występowania rażącego naruszenia prawa, czyli oczywistość naruszenia, charakter naruszonej normy oraz racje, z powodu których uznać należało, że wywołane przez naruszenie prawa skutki są nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, takich rozważań brak zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/13, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. Sąd pierwszej instancji, kierując się wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z 12 czerwca 2013 r., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten nie poczynił wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia wszystkich przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpoznaniu odwołania I. i L. K., decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., stwierdził nieważność obu decyzji, których dotyczy sprawa.

Odnośnie do decyzji z [...] września 1996 r. organ odwoławczy ustalił, że zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał usytuowanie projektowanej rozbudowy w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Przewidywał on też, że w zachodniej elewacji projektowanej nadbudowy garażu będzie okno w odległości około 2,5 m od granicy tej działki oraz drzwi w odległości około 2,6 m od granicy tej samej działki. Ponadto w zachodniej elewacji poddasza miały być umieszczone dwa okna w odległości około 2,1 m i 2,2 m od granicy działki nr [...]. W ocenie organu administracji stanowi to naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ administracji uznał też, że możliwość odstępstw od tych odległości, przewidziana w § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia, dotyczy jedynie ścian bez otworów okiennych i drzwiowych.

Organ administracji powołał się też na § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia, stwierdzając, że zaprojektowane okapy od strony działki nr [...] przekroczyły odległość 0,5 m.

Odnośnie do decyzji z [...] września 1996 r. organ odwoławczy ustalił także, że zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał wybudowanie w odległości 0,6 m i 1,0 m od granicy z działką nr [...] dwukomorowego osadnika bytowo-gospodarczego oraz w odległości 0,2 m, 0,5 m i 1,0 od tej granicy trzykomorowego osadnika bytowo-gospodarczego. Ponadto ustalono, że te osadniki zostały zaprojektowane w odległości mniejszej niż 5 m od okien budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę. W ocenie organu narusza to § 36 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazane naruszenia przepisów prawa mają charakter rażący, gdyż sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa jest wyraźna i rzucająca się w oczy. Naruszenia te dotyczą przy tym przepisów jednoznacznych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto skutki naruszenia powołanych przepisów nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Podniesiono przy tym, że ściany z otworami drzwiowymi i okiennymi zostały zaprojektowane w odległości około 2,1 m i około 2,2 m od granicy działki, która nie należy do inwestorów, czego skutkiem jest "zakłócenie intymności w relacjach sąsiedzkich", ograniczenie w możliwości jej zagospodarowania oraz obniżenie wartości. Organ administracji zaznaczył też, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujących.

Odnośnie do decyzji z [...] lipca 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzją tą w istocie zatwierdzono samowolne istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] września 1996 r. Wskazał, że z projektu będącego załącznikiem do decyzji z [...] lipca 1999 r. wynika, że niezgodnie z pierwotnym projektem rozbudowano garaż w kierunku działek nr [...] i nr [...], w wyniku czego przy granicy z działką nr [...] powstało pomieszczenie gospodarcze, a garaż został powiększony o saunę i dodatkową powierzchnię. Jednocześnie nie wybudowano przewidzianego w pierwotnym projekcie pawilonu handlowego. W ocenie organu administracji w tej sytuacji Starosta [...] powinien był na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] września 1996 r., a nie wydawać decyzji, która w istocie sankcjonowała samowolne istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Wskazane okoliczności stanowią, zdaniem organu administracji, rażące naruszenie art. 36a Prawa budowlanego. Za uznaniem, że naruszenie powołanego przepisu miało charakter rażący przemawia w ocenie organu administracji to, iż ten przepis nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto w ocenie organu administracji skutki tego naruszenia prawa są poważne, gdyż prowadzą do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Dodano też, że decyzja na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego może być wydana jedynie przed istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. W końcu powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, wywiedziono, że decyzja z [...] lipca 1999 r. była decyzją zależną od decyzji z [...] września 1996 r. Zatem stwierdzenie nieważności tej ostatniej miało skutek ex tunc, czyli należało przyjąć, że nie było jej także w chwili wydania decyzji z [...] lipca 1999 r. To zaś zdaniem organu administracji uzasadnia przyjęcie, że wydanie jej nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że decyzja z [...] września 1996 r. była trwale niewykonalna, gdyż zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał dwa warianty dachu. Wskazał przy tym, że ta przesłanka nieważności nie została zakwestionowana przez WSA w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2013 r. oraz że nie dotyczą niej uwagi odnoszące się do sposobu rozumienia rażącego naruszenia prawa.

W skardze skarżąca podniosła, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z prawem, o czym miało świadczyć to, że "budowa zakończona w 2000 r. została odebrana przez służby budowlane bez zastrzeżeń a w 2002 r. budynek, po małej modernizacji, został przekwalifikowany na zabudowę pensjonatowo-mieszkalną." Twierdziła też, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. została wydana po uzyskaniu zgody L. K. na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki oraz że L. K. do 2006 r. nie wnosił żadnych zastrzeżeń wobec prowadzonych i wykonanych robót budowlanych. Natomiast w 2006 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu o szerokości 1 m. Podniosła też, że nieruchomość zabudowaną domem nabyła w 2005 r., będąc w dobrej wierze.

Uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że organ administracji naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosował się do wytycznych, co do dalszego postępowania w zakresie wykładni przesłanek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa powinna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji, których dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zaś skutki tego naruszenia prawa powinny być oceniane z uwzględnieniem także obecnego stanu rzeczy. W związku z tym zwrócił uwagę, że według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji z [...] września 1996 r., mianowicie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczalne było usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości mniejszej niż przewidziana w § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia, lecz nie mniejszej iż 1,5 m od granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Dalej wskazał, że inwestor przedstawił zgodę właścicieli nieruchomości sąsiedniej i zgoda ta nie zawierała żadnych ograniczeń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ administracji powinien był ocenić, czy zgoda ta pozostawiała inwestorowi decyzję w zakresie odległości projektowanej rozbudowy i projektowanego pawilonu handlowego od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Ponadto Sąd ten stwierdził, że oceniając skutki naruszenia prawa w kontekście stwierdzenia zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu postanowieniem z [...] listopada 2006 r. organ administracji powinien mieć na uwadze, że jakkolwiek zasiedzenie nastąpiło z dniem [...] października 1981 r., to stwierdzenie to miało charakter deklaratoryjny i nie wpływało na decyzję organu z [...] września 1996 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji oceniając społeczno-gospodarcze skutki naruszenia prawa organ administracji powinien wziąć pod uwagę odległości pomiędzy rozbudowanym budynkiem, a istniejących i projektowanych elementów zagospodarowania działki sąsiedniej oraz uwzględnić to, że zbiorniki na nieczystości zostały zlikwidowane.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie:

- art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 18 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1927/13, gdyż nie poczynił wyczerpujących rozważań w zakresie zaistnienia przesłanek stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy zalecenia zawarte we wskazanym wyroku zostały wykonane, a rozstrzygnięcie organu nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające po pierwsze, na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy poprzez stwierdzenie, że organ odwoławczy nie odniósł rozważań dotyczących trzech przesłanek rażącego naruszenia prawa do konkretnej sytuacji w sprawie, po drugie na nieodniesieniu się do argumentacji przedstawionej przez organ administracji, przy czym uchybienia te miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skutkowały uznaniem, że organ podjął rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D.-B. wniosła o jej oddalenie. Nadto na rozprawie jej pełnomocnik wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w szczególności kosztów jego przejazdu do Sądu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest zasadny, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ocenie, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa nie uwzględnił wszystkich okoliczności, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powinny być brane pod uwagę w kontekście analizy skutków naruszenia prawa, którego się dopuszczono podczas wydawania decyzji z [...] września 1996 r. i [...] lipca 1999 r. W ocenie NSA, jeżeli podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma być rażące naruszenie przepisów warunków technicznych, dotyczących sytuowania obiektu budowlanego w odpowiednich odległościach od granicy sąsiedniej działki budowlanej, konieczne jest uwzględnienie tego, czy sprzeczne z prawem usytuowanie obiektu budowlanego jest skutkiem udzielonej przez właściciela tej działki zgody. W rozpoznawanej sprawie, właściciele sąsiedniej działki budowlanej – I. i L. K., dwukrotnie udzielali zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy swojej nieruchomości. W aktach dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z [...] września 1996 r. znajduje się oświadczenie z 21 października 1995 r., w którym pod pewnymi warunkami zgadzają się na usytuowanie budynku w odległości 50 cm od wspólnej granicy, a w aktach dotyczących decyzji Starosty [...] z [...] lipca 1999 r. znajduje się oświadczenie z 31 maja 1999 r., w którym zgadzają się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy (dosłownie "w granicy").

W ocenie NSA, wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w kontekście skutków tego naruszenia. Jeżeli właściciele działki budowlanej zgodzili się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, to trudno mówić o "zakłóceniu intymności w relacjach sąsiedzkich", na co powołuje się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Zgadzając się na usytuowanie na sąsiedniej działce budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, udzielający zgody musi się liczyć z tym, że może to spowodować także "zakłócenie intymności". Podobnie zgoda właścicieli nieruchomości na usytuowanie na sąsiedniej działce budowlanej budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od tej granicy osłabia argument organu odwoławczego, sprowadzający się do tezy, że takie usytuowanie obiektu budowlanego obniża wartość działki sąsiedniej. W tym przypadku także można stwierdzić, że udzielając zgody na takie usytuowanie budynku właściciel sąsiedniej nieruchomości musiał się liczyć z tym, że może to obniżyć jej wartość. To samo można powiedzieć o trzecim argumencie organu administracji, mianowicie ograniczeniu sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Wskazane okoliczności powinny być przez organ administracji uwzględnione podczas oceny, czy sprzeczne z prawem usytuowanie obiektu budowlanego stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż wywołuje skutki, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Zdaniem NSA, nie zasługują na jednakową ocenę sytuacje polegające na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi i wbrew woli właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi, ale za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma przy tym decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Znaczenie ma natomiast to, jakie skutki wywołuje naruszenie tych bezwzględnie obowiązujących skutków. Nie ulega wątpliwości, że trudno pogodzić się z bezprawiem, które polega nie tylko na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, ale także na zignorowaniu interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których ochrona jest istotnym celem tych przepisów. Znacznie łatwiej natomiast pogodzić się z bezprawiem, które polega na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, które jednakże nie narusza interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż wyraźnie zgodzili się na takie usytuowanie. Konieczne jest przy tym w takiej sytuacji wyjaśnienie, czy sprzeczne z warunkami technicznymi ale zgodne z wolą właścicieli nieruchomości sąsiednich usytuowanie budynku, spowodowało jedynie naruszenie tych przepisów technicznych, których celem jest przede wszystkim ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, czy też także takich, które służą ochronie dobra publicznego, np. mających na celu ochronę przeciwpożarową.

Zdaniem NSA, organ administracji oceniając skutki naruszenia prawa, polegającego na usytuowaniu budynku w odległości od granicy działki sąsiedniej niezgodnej z warunkami technicznymi powinien uwzględnić także to, że I. i L. K. przez kilka lat nie kwestionowali takiego usytuowania budynku na działce sąsiedniej. Oznaczać to mogło, że skutki te nie były dla nich dotkliwe. W związku z tym wyjaśnienia wymagają powody wniesienia podania o stwierdzenie nieważności, w szczególności twierdzenie skarżącej, że była to forma rewanżu, za interwencję w sprawie samowolnie postawionej wiaty. W ocenie NSA, ma to znaczenie w kontekście oceny skutków naruszenia prawa. Fakty polegające na tym, że przez kilka lat I. i L. K. tolerowali sprzeczne z prawem usytuowanie budynku na działce sąsiedniej, będące w dużej mierze wynikiem ich zgody, oraz na tym, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpili dopiero na skutek sporu sąsiedzkiego dotyczącego innej kwestii, mogą świadczyć o tym, że skutki niezgodnego z prawem usytuowania budynku na sąsiedniej działce nie były dotkliwe i w związku z tym naruszenie prawa nie może być uznane za rażące.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w kontekście skutków naruszenia prawa jest aktualny stan zabudowy. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, gdy stwierdza, że ocena, czy doszło do naruszenia prawa, powinna być dokonana według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji, ale skutki tego naruszenia w kontekście stwierdzenia, czy naruszenie miało charakter rażący muszą być oceniane także z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego. W ocenie NSA, jest to istotne w związku z tym, że Sąd pierwszej instancji ustalił, czego żadna ze stron nie zakwestionowała, że zbiorniki na nieczystości, których niezgodne z przepisami usytuowanie było jednym z powodów stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1996 r., zostały zlikwidowane. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie będą zachodziły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia prawa, mimo że obiekt budowlany, którego ta decyzja dotyczy, już nie istnieje. Konieczne jest jednak wykazanie, że są to takie okoliczności, które powodują, że przeważy zasada praworządności nad zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Inaczej mówiąc, konieczne jest wykazanie, czemu takie stwierdzenie nieważności będzie służyć. Jest to szczególnie istotne, gdy w tle żądania stwierdzenia nieważności pojawia się konflikt sąsiedzki. Nie jest bowiem godne akceptacji, aby instytucje procesowe takie jak np. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, służyły wyłącznie jako środek w konflikcie sąsiedzkim.

Wskazane okoliczności, których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił, mieszczą się w zakresie istotnych aspektów sprawy, koniecznych do wyjaśnienia zgodnie z oceną prawną sformułowaną przez NSA w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 12 czerwca 2013 r. i ogólnie powtórzoną przez WSA w Warszawie w wyroku z 18 listopada 2013 r. Powoduje to, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest zasadna.

Odnośnie do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że istotnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do całości argumentacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd pierwszej instancji pominął, że organ administracji przyjął, iż poza rażącym naruszeniem prawa, niezależną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1996 r. była podstawa wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli trwała niewykonalność decyzji. Według organu administracji, trwała niewykonalność decyzji spowodowana była zatwierdzeniem projektu budowlanego przewidującego dwa warianty dachu. Uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jest oczywiste, w ocenie NSA, że wskazana okoliczność nie spowodowała trwałej niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, czego dowodem jest to, że budynek, którego decyzja dotyczyła, został wybudowany. Inną kwestią jest natomiast to, czy został on wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem, w tym w zakresie formy dachu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji dość lakonicznie odniósł się do argumentacji organu odwoławczego, dotyczącej decyzji z [...] lipca 1999 r. W tym zakresie w zasadzie Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, iż również w odniesieniu do stwierdzenia nieważności tej decyzji konieczna jest ocena skutków wywołanych naruszeniem prawa przy jej wydaniu w kontekście zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na sytuowanie budynku przy granicy. Trafnie w odniesieniu do tej decyzji, jak również decyzji z [...] września 1996 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie, jakie znaczenie w sprawie miało stwierdzenie zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu o szerokości 1 m. Konieczność wyjaśnienia wskazanych okoliczności uzasadniała uchylenie decyzji organu administracji, niezależnie od tego, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w pełni do argumentacji organu administracji. Uchybienie to nie miało przy tym istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet, gdyby argumenty odnoszące się do decyzji z [...] lipca 1999 r., okazały się zasadne, to i tak zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na brak przekonujących przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1996 r.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, jakoby decyzja z [...] lipca 1999 r. była decyzją zależną od decyzji z [...] września 1996 r. w znaczeniu, jakie przyjmuje się w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Decyzji z [...] lipca 1999 r. nie wydano w oparciu o decyzję z [...] września 1996 r., lecz pierwsza z tych decyzji zmienia drugą decyzję. Mogłaby więc zajść sytuacja, w której zmiana byłaby zupełna, co powodowałoby, że decyzja z [...] września 1996 r. przestałaby obowiązywać. W rozpoznawanej sprawie do tego nie doszło, gdyż w decyzji z [...] lipca 1999 r. zastrzeżono, że w pozostałym niezmienionym zakresie decyzja z [...] września 1996 r. obowiązuje. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1999 r. tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji z [...] września 1996 r. Stosunek pomiędzy tymi decyzjami jest taki, że decyzja z [...] września 1996 r. obowiązuje w części niezmienionej decyzją z [...] lipca 1999 r.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sposób oczywisty naruszono art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), który był podstawą decyzji z [...] lipca 1999 r. Przepis ten jest dość lakoniczny i taka norma, jak ta, że nie można wydać decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jakkolwiek trafna, to jest jednak efektem zabiegów interpretacyjnych, co podważa tezę o oczywistości naruszenia powołanego przepisu.

Ponadto, zdaniem NSA, przy ocenie, czy decyzja z [...] lipca 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy uwzględnić to, że jak wynika z okoliczności sprawy miała ona na celu także dokończenie budowy, która nie została zrealizowana według projektu zatwierdzonego decyzją z [...] września 1996 r. Z projektu zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 1999 r. wynika, że miała ona na celu wybudowanie nowych części budynku. Z kolei z oświadczenia zawartego w akcie notarialnym z [...] marca 1999 r., znajdującym się w części akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] lipca 1999 r., wynika, że wówczas jeszcze budowa nie była zakończona. W oświadczeniu tym mówi się, że na działce nr [...] znajduje się dom w stanie surowym. W związku z tym i nadto uwzględniając, że pomiędzy obiema decyzjami upłynęły prawie trzy lata, konieczne byłoby wyjaśnienie, czy decyzja ta nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu. Nie przesądzając ustaleń NSA stwierdza, że okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przed kategorycznym stwierdzeniem, że w istocie decyzja z [...] lipca 1999 r. stanowiła legalizację samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem również zasadna.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej NSA, na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a., zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się koszty przejazdu do Sądu jej pełnomocnika.