Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 432/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 177 par. 1, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 35 pkt 8
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacja i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 631/13 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacja i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od J. J. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacja i Modernizacji Rolnictwa w O. 2037 (dwa tysiące trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 października 2013r., I SA/Ol 631/13, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia J. J. kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd pierwszej instancji – przedstawiając przyjęty za podstawę orzekania niekwestionowany stan faktyczny – wskazał, że skarżąca w dniu 12 maja 2009r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Sz. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009, a decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową w wysokości 57 449,90 zł do całej zadeklarowanej powierzchni. Następnie w 2010r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. decyzją z dnia [...] marca 2011r. przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową w wysokości 57 449,90 zł do całej zadeklarowanej powierzchni. W 2011r. skarżąca złożyła kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Po czym złożyła w dniu 31 maja 2011r. zmianę polegającą na zmniejszeniu powierzchni wariantu 2.1 uprawy rolniczej o 10 ha. Uwzględniając ten wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sz. decyzją z dnia [...] maja 2012r. przyznał skarżącej płatności do powierzchni wnioskowanej po zmianie powierzchni.

Okoliczność zaniechania działalności rolnośrodowiskowej na powierzchni 10 ha stanowiła zdaniem organów – co podniósł sąd pierwszej instancji - podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2009 i 2010 w wysokości 15 800,00 zł i podjęcia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sz. decyzji z dnia [...] maja 2013r. ustalającej skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżąca podjęła w 2009r. nowe pięcioletnie zobowiązanie na gruntach dzierżawionych razem ze współdzierżawcą. Umowa dzierżawy gruntów rolnych zawarta dnia 28 kwietnia 1995r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych, a współdzierżawcami – w tym skarżąca, nie określała w jakich częściach każdy z rolników powinien otrzymywać do wyłącznego korzystania części wydzielone z poszczególnych kategorii gruntów stanowiących działkę nr 347/14, będącej przedmiotem współdzierżawy. Następnie wystąpił konflikt między współdzierżawcami, w wyniku którego, postanowieniem Sądu Rejonowego w Sz. z dnia [...] maja 2011r. nakazano zwrócić przez stronę sporną część dzierżawionych gruntów (10 ha działki 347/14) współdzierżawcy – W. B. Postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Sąd Okręgowy w O. oddalił apelację skarżącej od tegoż postanowienia. Zdaniem organu pierwszej instancji skarżąca – co wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku - była winna zaniechania działalności rolnośrodowiskowej na powierzchni 10 ha. Podejmując pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2009r. błędnie bowiem oceniła możliwości dotrzymania podjętego zobowiązania i winna zwrócić nienależnie pobrane środki finansowe za lata 2009 i 2010.

Podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał – jak wywodził sąd pierwszej instancji –że skarżąca złożyła zmianę do wniosku w 2011r. zmniejszając powierzchnię gruntów rolnych, na których prowadziła działalność rolnośrodowiskową o 10 ha, jednakże zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji. Skarżąca zobowiązana jest zatem do prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni nie mniejszej od tej, za którą otrzymała płatność w pierwszym roku (2009) z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Organ drugiej instancji zauważył też – co podniósł sąd pierwszej instancji - że kształt umowy oraz niepewne zapisy umowy dzierżawy ze współdzierżawcą nie dawały pewności dotrzymania wieloletnich zobowiązań. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony, że niepomyślne dla niej rozstrzygnięcie sądu należy potraktować jako "siła wyższa". W jego ocenie w sprawie nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 47 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.L.368 z 23.12.2006, str. 15), zwanego rozporządzeniem Rady nr 1974/2006; jak i okoliczności wymienione w § 35 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2009r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wypłata płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2009 uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu 30 marca 2010r. Beneficjent miał świadomość jakiej powierzchni dotyczy zobowiązanie pięcioletnie.

Następnie sąd pierwszej instancji podniósł, że w skardze na tą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając zaskarżonej decyzji: 1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez jego niezastosowanie; oraz 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego niezastosowanie; oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów uchylonego rozporządzenia i to w brzmieniu sprzed 15 kwietnia 2012r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ także art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji, uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem, stwierdził, że ustalony przez organ stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie jest przez skarżącą kwestionowany, a spór dotyczy wykładni rozumienia pojęcia "siła wyższa" na gruncie mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych. W polskim systemie prawnym ogólnie przyjmuje się, że "siła wyższa" – "vis maior" – to czynnik zewnętrzny, nadzwyczajny, niezależny od woli człowieka, któremu nie można zapobiec, np. śnieżyca, powódź, ciężka choroba, epidemia czy wojna. Wymienione w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 1974/2006 kategorie "siły wyższej" lub wyjątkowych okoliczności, w których państwa członkowskie nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta nie mają charakteru zamkniętego, o czym świadczy sformułowanie w "szczególności". Ustawodawca krajowy wskazał okoliczności, które po przyjęciu ich w akcie prawa rangi rozporządzenia uznawane mogłyby być za "siłę wyższą". W uzasadnieniu decyzji, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji wskazał – jak wywodził sąd pierwszej instancji - na § 35 pkt 1 – 7 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Z akt sprawy wynika, że do oddania gruntów Agencji Nieruchomości Rolnej nie doszło z winy skarżącej J. J., ponieważ Agencja wyłączyła z dzierżawy obszar 19,483 ha, który przeznaczyła na żwirownię. Wyłączona działka gruntu, na której miała być usytuowana żwirownia znajdowała się na gruncie dzierżawionym przez W. B. Według sądu pierwszej instancji to wskutek działania Agencji doszło do zmniejszenia obszaru dzierżawionych gruntów z 89,45 ha do powierzchni 69,587 ha, na podstawie aneksu do umowy z dnia 2 października 2008r. Na wniosek W. B. Sąd Rejonowy w Sz., postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. ustalił sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że W. B. i J. J. będą korzystać z działek o powierzchni po 34,79 ha. Jednocześnie Sąd Rejonowy w Sz. nakazał skarżącej wydać W. B. do wyłącznego korzystania działkę, co też skarżąca uczyniła. Stanowisko organu drugiej instancji co do rozumienia pojęcia "siła wyższa" sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe. Obowiązujące przepisy stanowiły podstawę do uznania powołanej przez skarżącą okoliczności jako "siły wyższej". Przede wszystkim § 35 w brzmieniu w jakim powoływał go organ, obowiązywał do dnia 15 marca 2012r. Na mocy § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2012r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z dnia 15 marca 2012r.) dodano pkt 8 do § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Przepis ten jako przesłankę uzasadniającą odstąpienie od zwrotu pomocy wskazał: inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Tożsama przesłanka została również zawarta w § 45 pkt 8 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r., poz. 361). W świetle przedstawionego stanu prawnego sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu stanowiło okoliczność uzasadniającą odstąpienie przez organ od dochodzenia pobranych przez skarżącą płatności. Trudno bowiem uznać, aby utrata 10 ha nastąpiła z winy strony wobec jej jakichkolwiek działań lub zaniechań. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego skarżąca posiadała cały grunt, na którym zobowiązanie miało być realizowane na podstawie umowy dzierżawy zawartej na cały okres, w którym zobowiązanie to miało być realizowane. Umowa o podziale dzierżawionej nieruchomości do używania została zawarta na cały okres, w którym program miał być realizowany. W związku natomiast z powstałym sporem ze współdzierżawcą, strona podejmowała przewidziane prawem działania mające na celu zapobieżenie wydawaniu niekorzystnych dla niej orzeczeń sądowych.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniósł o jego uchylenie w całości i "oddalenie skargi J. J." na decyzję z dnia [...] lipca 2013r. oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1974/2006 oraz § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej - po przedstawieniu poczynionych w sprawie ustaleń - w pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie organ podniósł, że w umowie dzierżawy z dnia 28 kwietnia 1995r. w § 3 ust. 3 zawarte było uprawnienie wydzierżawiającego do wyłączenia części przedmiotu umowy – ogółem nie więcej niż 18 ha. W aneksie nr 1 z dnia 20 sierpnia 2002r. przedłużono termin dzierżawy do 2015r., ale też ustalono uprawnienie wydzierżawiającego do wyłączenia z dzierżawy gruntów rolnych o powierzchni do 15,5 ha oraz gruntów (bez ograniczeń powierzchniowych), które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele publiczne. W aneksie nr 2 z dnia 6 marca 2007r. powtórzono powyższe reguły, zwiększając jednocześnie areał możliwy do wyłączenia do 17,36 ha. W aneksie nr 3 z dnia 2 października 2008r. dzierżawcy quoad usum: państwo B. i skarżąca oraz ANR zmniejszyli powierzchnie dzierżawy z 89,3717 ha do 69,5867 ha. W aneksie tym zmodyfikowano też areał możliwy do wyłączenia do 13,91 ha, powtórzono poprzednio obowiązujące reguły, ale też w § 3 ust. 3 wprowadzono nowy zapis o możliwości wyłączenia z dzierżawy gruntów, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne, a także grunty, na których ujawnione zostały złoża surowców mineralnych. Ostatni z aneksów był wynikiem oświadczenia ANR z pisma dnia 1 października 2007r., w którym poinformowano dzierżawców o dokonanym podziale działki o powierzchni 89,0697 ha związanym z wydzieleniem udokumentowanego złoża kruszywa mineralnego. Powstała w wyniku podziału działka 347/15 o pow. 19,483 ha zgodnie z wyżej wymienionym pismem miała być z dniem 30 września 2008r. wyłączona w celu odrębnego zagospodarowania. W piśmie poinformowano też o planowanym aneksie (nr 3) oraz o obowiązku wydania nieruchomości przez dzierżawców. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła nadto, że w postanowieniu Sądu Rejonowego w Sz. z dnia [...] maja 2011r., [...], ustalającym podział quoad usum można znaleźć informację o spotkaniu w dniu 23 maja 2006r. wydzierżawiającego ANR z dzierżawcami w sprawie wyłączenia z dzierżawionych gruntów części działki z przeznaczeniem dla PUDIZ. Biorąc pod uwagę profil działalności PUDiZ dla wszystkich, w tym skarżącej, już od 2006r. musiało być jasne, że istnieją plany ograniczenia dzierżawionego areału, a wyłączona działka ma służyć na cele pozyskiwania piasku i kruszyw. Dla skarżącej musiało też być jasne, że charakter umowy dzierżawy z opcją dwóch dzierżawców użytkujących dzierżawione grunty w oparciu o podział quoad usum i w sytuacji umiejscowienia kopalni kruszyw na części użytkowanej przez państwa B. może doprowadzić do ich roszczeń o dokonanie nowego podziału, którego skutkiem będzie ograniczenie jej areału. Z orzeczeń Sądu Rejonowego w Sz. wynika, co podniósł skarżący kasacyjnie organ, że dzierżawcy już wiosną 2008r. zaczęli spory o korzystanie z dzierżawionych gruntów. Wydaje się oczywistym, że było to konsekwencją informacji z ANR o konieczności oddania ponad 19 ha gruntów. W postanowieniu SR w Sz. z dnia [...] maja 2011r., [...], wskazano, że państwo B. pismem z dnia 9 marca 2009r. zwrócili się do skarżącej z propozycją nowego podziału działki do korzystania. Powyższe fakty i ich chronologia, a więc szereg zdarzeń z lat 2006 – 2009 skarżący kasacyjnie organ zestawił z faktem i datą złożenia przez skarżącą wniosku rolnośrodowiskowego w dniu 12 maja 2009r. i podjęciem wówczas pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego do prowadzenia kwalifikowanej działalności rolniczej na posiadanych gruntach rolnych. Biorąc pod uwagę sytuację prawną i faktyczną dotyczącą deklarowanych gruntów, nie sposób według skarżącego kasacyjnie organu ustalić skąd skarżąca czerpała pewność, że będzie je mogła w sposób niezakłócony użytkować przez kolejne pięć lat. Na dzień składania wniosku konflikt pomiędzy współdzierżawcami już był dojrzały. Współdzierżawcy wyartykułowali swoje roszczenia gruntowe. Ponadto roszczenia te, przy zasadzie podziału gruntów do użytkowania quoad usum, na pierwszy rzut oka musiały być ocenione jako zasadne. Skarżąca ponosi więc winę, którą należy zakwalifikować co najmniej jako lekkomyślność. Zauważając, że w prawie administracyjnym pojęcie winy nie ma definicji, skarżący kasacyjnie organ odwołał się do znaczenia tego pojęcia nadawanego w prawie cywilnym. Przytaczając cywilnoprawne ujęcie winy oraz wyróżniane rodzaje winy: umyślność i niedbalstwo uznał, że nie można w sposób beztroski podejmować pięcioletniego zobowiązania, brać z tego zobowiązania wynikające płatności, a potem tłumaczyć wszystko w kategoriach "siły wyższej" - bo przecież Sąd Rejonowy tak zadecydował. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w sprawie nie nastąpiła "siła wyższa" ani też inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (co miało miejsce w dniu 12 maja 2009r.), mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Producent rolny powinien we wniosku podać rzetelny stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów. Należy dołożyć należytej staranności, jakiej wymaga się od rolnika ubiegającego się o dopłaty, który zawodowo na własny rachunek zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odpowiedzialność za nieustalenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego wnioskowanych gruntów, niezmierzenie ich, niezweryfikowanie upraw znajdujących się na danym gruncie oraz niezgłoszenie nieprawidłowości – ponosi rolnik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi podniosła, że wniosek skargi kasacyjnej o "oddalenie skargi" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł zatem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia nie znanego ustawie. Według skarżącej decyzje administracyjne do sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dniu jej wydania. Rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zgodnie z jego § 59, weszło w życie w dniu 15 marca 2013r., a zatem przed wydaniem w niniejszej sprawie decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Pomimo powyższego, organ drugiej instancji odmawiając uznania okoliczności podjętego wyroku sądowego za "siłę wyższą", co było istotą odwołania złożonego przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu powołał rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., które było już uchylone. Cytując przy tym w uzasadnieniu § 35 uchylonego rozporządzenia (regulujący zagadnienia "siły wyższej") uczynił to wybiórczo, bowiem zacytował tę jednostkę redakcyjną z pominięciem jej punktu 8, który daje podstawę do uznania zdarzenia, które zaistniało w niniejszej sprawie jako "siły wyższej". W konkluzji organ drugiej instancji (pomijając wyżej wskazaną część przepisu) stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do uznania tego zdarzenia jako "siły wyższej". Skarżąca decyzje administracyjne wskazała, że § 35, w brzmieniu takim jak zacytował go organ drugiej instancji, w istocie obowiązywał, jednak do dnia 15 marca 2012r., kiedy to do § 35 dodano punkt 8. Punkt 8 zarówno § 45 aktualnie obowiązującego rozporządzenia, jak i § 35 uchylonego ma tożsame brzmienie. Powyższa norma (pkt 8) została dodana do rozporządzenia w wyniku jego nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2012r., a jej celem było – jak wywodziła wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną - powołując się na uzasadnienie do rozporządzenia nowelizującego - rozszerzenie katalogu okoliczności uzasadniających odstąpienie od zwrotu pobranej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie okoliczności enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które jednak w tej sprawie nie zachodzą. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wniesiona przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (skarżącego kasacyjnie organu) skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca bowiem sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1974/2006 oraz § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Co prawda formułując ten zarzut skarżący kasacyjnie organ nie powołał żadnego z przepisu ustawy p.p.s.a., zarzut nie został powiązany w żaden sposób z przepisami ustawy p.p.s.a., a więc w sposób wskazujący, że to sąd pierwszej instancji "niewłaściwie zastosował" i dokonał "błędnej" wykładni przepisu prawa materialnego w sprawie, co niewątpliwie stanowi wadliwość konstrukcyjną zarzutu (podobnie np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012r., II GSK 1030/11, Lex nr 1413632). Niemniej jednak wadliwość ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej i nie wyłącza jej merytorycznego rozpoznania. Niekiedy wadliwość podstawy kasacyjnej możliwa jest do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia (tak wyrok NSA z dnia19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417). Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej można natomiast przyjąć, iż zarzut ten jest stawiany sądowi pierwszej instancji, na co wskazuje przede wszystkim powołanie poczynionych przez sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych i przytoczenie stanowiska tego sądu, jak i zakwestionowanie oceny okoliczności faktycznych sądu. Nie budzi zatem wątpliwości, iż skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów kieruje przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, co jest tym bardziej zasadne, jeśli weźmie się pod uwagę tę okoliczność, iż skarżącym kasacyjnie jest organ, którego decyzję kontrolował sąd pierwszej instancji i uznał ją za wadliwą. Ponadto podnieść należy, że z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego upatruje w pominięciu przez sąd pierwszej instancji w wyrokowaniu treści umowy dzierżawy i trzech aneksów do tej umowy, dokonanych przez sądy powszechne w ich orzeczeniach ustaleń faktycznych co do zakresu korzystania przez beneficjenta pomocy unijnej z zadeklarowanych do pomocy nieruchomości; oraz chronologii poszczególnych zdarzeń wskazujących na świadomość beneficjenta co do niemożności wykonania pięcioletniego zobowiązania z uwagi na utratę części zgłoszonej do pomocy powierzchni, co wskazuje na pozytywną formę niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Natomiast błędną wykładnię prawa materialnego upatruje w uznaniu za "siłę wyższą" postanowienia SR w S. z dnia [...] maja 2011r., [...], w przedmiocie podziału quood usum, i przyjęciu braku winy beneficjenta w utracie posiadania nieruchomości. Szczegółowa analiza argumentów skargi kasacyjnej w konfrontacji z żądaniem tej skargi uchylenia zaskarżonego wyroku i "oddalenia skargi J. J." (pomijając brak kompetencji sądu kasacyjnego do zastosowania środka w zakresie ostatniego żądania) oraz z treścią decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności, wskazuje również na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich bezzasadne zastosowanie w brzmieniu przyjętym przez sąd pierwszej instancji. W istocie więc skarżący kasacyjnie organ zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zmierza do zakwestionowania przyjętego przez sąd pierwszej instancji normatywnego wzorca kontroli sądowej.

Z powyższego wynika, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny stanowiska sądu pierwszej instancji, który – kontrolując zgodność z prawem decyzji skarżącego kasacyjnie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2013r. – uznał tę decyzję za wadliwą oraz nie podzielił stanowiska tego Dyrektora, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zachodziły okoliczności uzasadniające odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie pobranych przez beneficjenta płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za 2009r. i 2010r. Źródłem tego sporu jest uznanie przez sąd pierwszej instancji za "siłę wyższą" prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Sz. z dnia [...] maja 2012r., [...], ustalającego nowy podział nieruchomości do korzystania przez współdzierżawców oraz brak winny beneficjenta w utracie zadeklarowanego do płatności gruntu.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej przy tak zakreślonym sporze w pierwszej kolejności należy wskazać normatywny wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej skarżącego kasacyjnie organu. Uwzględnienie podstawowej funkcji sądów administracyjnych, jaką jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, oraz istoty sprawowanego przez te sądy wymiaru sprawiedliwości, jaką jest wydanie rozstrzygnięcia (orzeczenia) stwierdzającego, jaka norma prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i ustaleniu, skonkretyzowaniu dyspozycji tej normy, prowadzi do wniosku, wedle którego sąd administracyjny kontrolując działania administracji bada zachowanie się określonych podmiotów pod kątem zgodności tych zachowań z przyjętymi wzorcami, ustalaniu ewentualnych rozbieżności oraz ich przyczyn i sformułowaniu zaleceń mających spowodować wyeliminowanie tych rozbieżności. Badając legalność działania administracji sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę podejmowanych przez administrację działań i podejmowanych przez nią aktów czy czynności. W konsekwencji tego to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i jego ramy. Badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sadowoadministracyjnego, zaś stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania działań administracji za legalne. Sąd bierze zatem pod uwagę i zestawia regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim są oparte jego elementy, a także poprzedzające ukształtowanie tegoż stosunku postępowanie (zob. np. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Komentarz, Warszawa 2005, s. 17 i 25). Wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej stanowią więc normy prawne (materialne, procesowe, ustrojowe) wyznaczające działania administracji publicznej, zaś sama kontrola powinna przebiegać w trzech płaszczyznach, a mianowicie oceny zgodności działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji.

Dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, z uwagi na postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, podstawowe znaczenie ma więc to, czy sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował przyjęty za podstawę prawną decyzji skarżącego kasacyjnie organu przepis prawa materialnego, a ściślej jego brzmienie. Nie budzi wątpliwości, bo sąd to wprost wyartykułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że za materialnoprawny wzorzec tej kontroli przyjął on przepis § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. w brzemieniu z daty podejmowania kontrolowanej przez ten sąd decyzji ostatecznej, a więc w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2012r. W tym brzmieniu przepis ten zawiera pkt 8 otwierający dotychczasowy katalog okoliczności uzasadniających rezygnację z żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności. Sąd nie wskazał jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji uzasadniającej zastosowanie w sprawie przepisu § 35 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. jako wzorca kontroli decyzji. Tę bowiem skwitował dość ogólnikowo stwierdzeniem, że "§ 35 (rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r.- dopisek NSA) w brzmieniu w jakim powołał się organ obowiązywał do dnia 15 marca 2012r.", podczas gdy "obowiązujące przepisy (tj. § 35 pkt 8 tegoż rozporządzenia – dopisek NSA) stanowiły podstawę do uznania powoływanej przez skarżącą okoliczności jako siły wyższej". Z tym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie sposób się jednakże zgodzić, nie uwzględnia ono bowiem charakteru prawnego tegoż przepisu. Tymczasem przepisy prawa administracyjnego, podobnie jak i innych gałęzi prawa, mają różny charakter, co ma związek z wyróżnianą w doktrynie przedmiotu triadą norm (prawa): materialne, procesowe i ustrojowe. Uwzględnienie ich charakteru ma doniosłe znaczenie w procesie stosowania prawa administracyjnego. Ocena kwalifikująca dane przepisy do jednej z tych grup może bowiem mieć duże znaczenie dla rezultatu tego procesu. Najczęściej opiera się ona na wykazaniu ich odmienności, ujawniających się przy porównaniu ich treści i funkcji, a niekiedy w pojmowaniu niektórych instytucji występujących w obszarach poszczególnych części prawa administracyjnego (materialnego, procesowego, ustrojowego). Niekiedy oczywiście wydobycie różnic między sferą materialnoprawną a formalnoprawną z uwagi na przenikanie się norm, najczęściej materialnej i procesowej, okazuje się trudno uchwytne. Wynika to z nieostrości granic wyróżnienia tych norm. O zakwalifikowaniu konkretnych przepisów do jednego z tych zbiorów nie decyduje przy tym – co do zasady – akt prawny, w jakim zostały one umieszczone. Podstawowym wyznacznikiem jest tu treść przepisów, innym miernikom można przypisać charakter pomocniczy (szerzej zob. np. Z. Duniewska (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Instytucje prawa administracyjnego, System prawa administracyjnego, Warszawa 2010, t. 1, s. 128 i n.). Ponieść też należy, że normy materialnoprawne regulują skutki zaistniałych zdarzeń lub dokonanych działań, przy czym uregulowanie tego skutku zawsze jest odnoszone do warunków jego zaistnienia lub do uwarunkowanego działania. Najdonioślejszą cechą norm materialnoprawnych w procesie stosowania prawa jest kluczowa pozycja stanu faktycznego, który decyduje o pojawieniu się w obrocie prawnym skutku prawnego (Z. Niewiadomski, Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 55). Wskazane zagadnienie właściwej klasyfikacji przepisu, właściwego określenia jego charakteru nabiera szczególnego znaczenia w tym stanach faktycznych, w których stosunek administracyjnoprawny jest kształtowany przez określony w normie prawnej okres czasu, w których z uwagi na zaistnienie w czasie trwania tego stosunku administracyjnoprawnego określonych zdarzeń już ukształtowany między organem administracji publicznej a jednostką stosunek prawny wymaga modyfikacji, korekty, a jednocześnie w tym czasie zmianie ulega norma prawna określająca niektóre elementy tego stosunku. Bez wątpienia taka sytuacja ma miejsce w przypadku podjęcia przez producenta rolnego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, wedle którego przepis § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., podobnie jak jego pierwowzór art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005, jest przepisem o charakterze materialnoprawnym. Przede wszystkim wskazuje na to jego treść. Przepis ten reguluje kwestie, mające wpływ na treść już ukształtowanego stosunku materialnoprawnego, na wzajemne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego, tj. organu administracji publicznej i beneficjenta pomocy unijnej. Przepis ten zawiera przesłanki, których zaistnienie uprawnia państwo do rezygnacji ze zwrotu nienależnie udzielonej płatności. Są nimi "siła wyższa" oraz inne wyjątkowe okoliczności. Powyższe, jak i analiza całokształtu regulacji prawnej zawierającej przesłanki przyznania pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego, w szczególności obowiązek beneficjenta informowania właściwej agencji o zaistnieniu zdarzeń mających wpływ na przyznaną pomoc, ewentualne przypadki dopuszczalnej korekty złożonego wniosku o płatność, termin składania wniosków, prowadzi do wniosku, wedle którego skutki zdarzeń mające znaczenia dla sprawy przyznania pomocy rolnośrodowiskowej oceniać należy wedle przepisów z daty ich zaistnienia. Sąd pierwszej instancji nie podważa materialnoprawnego charakteru tegoż przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przytoczeniu okoliczności wymienionych w art. 47 rozporządzenia Rady nr 1974/2006 wprost podnosi, iż "powyższe przesłanki nie mają charakteru zamkniętego, o czym świadczy sformułowanie w "szczególności", a ustawodawca krajowy wskazuje okoliczności, które po przyjęciu ich w akcie prawa rangi rozporządzenia uznawane mogłyby być za siłę wyższą". Także posiłkowo stosowane wyznaczniki klasyfikacji przepisów uzasadniają prezentowaną powyżej tezę. Zwrócić uwagę należy na ogólną regułę prawa, wedle której norma prawna jako wypowiedź powinnościowa jest ze swojej natury skierowana pro futuro. Stanowi ona wypowiedź, która zawsze wymaga od adresatów określonego postępowania w przyszłości. Przepis prawa jest regułą wskazującą należny sposób postępowania i ma być impulsem powodującym to, że adresaci będą zachowywali się zgodnie z jego postanowieniami (szerzej zob. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 1994r. s. 146). Wiązanie skutków nowej regulacji prawnej ze zdarzeniami już zaistniałymi – jakkolwiek dopuszczalne - wymaga jednoznacznego zapisu prawnego i spełnienia określonych warunków demokratycznego państwa prawnego, w tym warunku zapewnienia pewności prawa i zaufania do prawa. Skutki zdarzeń mających wpływ na ocenę wykonania przez producenta rolnego tego zobowiązania i na ewentualne pomniejszenia przyznanej już pomocy muszą być oceniane wedle przepisów z daty ich zaistnienia. Są to przepisy określające przesłanki nawiązania stosunku prawnego - ubiegania się o przyznanie tej pomocy, jak i modyfikujące ten stosunek prawny. Z uwagi na przewidziany w nich wymóg zobowiązania się przez producenta rolnego do przestrzegania warunków udzielonej pomocy przez okres pięciu lat, np. poprzez zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego na całej zadeklarowanej powierzchni, determinują treść normy materialnoprawnej mającej zastosowanie do oceny skutków prawnych zdarzeń wpływających na prawa i obowiązki stron tego stosunku. Producent rolny, podejmując pięcioletnie zobowiązanie, tym samym bierze na siebie ciężar przestrzegania obowiązujących w tym momencie warunków tego zobowiązania. Nie sposób zatem przyjąć, że wykonanie tego zobowiązania będzie ocenianie wedle innych reguł niż te, do przestrzegania których się zobowiązał. W konsekwencji też wedle tych samych reguł należy ocenić możliwości producenta rolnego dochowania przez niego pięcioletniego zobowiązania. Materialnoprawny charakter § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., wiążący ocenę skutków danego zdarzenia z przepisami w dacie jego zaistnienia, a przez to determinujący brzmienie prawa, w procesie stosowania prawa może prowadzić do tego, iż w dacie orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności, a więc modyfikującego treść już istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, będzie musiał zastosować przepis materialny w nieobowiązującym już brzmieniu. Nie oznacza to jednakże – jak to podnosi autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, wadliwości działania administracji publicznej polegającej na zastosowaniu nieobowiązującego w dacie podejmowania decyzji ostatecznej rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Czym innym jest bowiem cecha obowiązywania aktu prawnego, czym innym zaś to, z którymi faktami prawnymi, mającymi miejsce w różnym czasie, dany akt prawny wiąże skutki prawne. Jak bowiem przyjmują teoretycy prawa nawet jeśli z wyraźnej woli ustawodawcy akty dziś wydane wiąże skutki prawne z faktami, które miały miejsce przed jego wydaniem, to i tak są to akty obowiązujące pro futuro, tyle tylko że są to akty nakazujące wiązanie skutków prawnych ze zdarzeniami z przeszłości (zob. J. Nowacki, Z. Tobor, op.cit, s. 147). W tym zakresie podnieść należy, że w dacie wydawania przez skarżący kasacyjnie organ decyzji ostatecznej obowiązywało rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., jednakże – co pomija odpowiedź na skargę kasacyjną – rozporządzenie to nie mogło mieć zastosowania w sprawie na mocy § 46 tegoż rozporządzenia. Redakcja tegoż przepisu wskazuje na to, iż ustawodawca do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej nakazuje stosować przepisy rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r., zarówno co do trybu, jak i warunków przyznawania pomocy. Uwzględnienie wszystkich elementów tegoż przepisu - w tym zwrotu "do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej", jak i wzmianki nakazującej stosowanie tak do wznowionego postępowania, jak i do postępowań zwykłych będących w toku przepisów dotychczasowego rozporządzenia, a także terminy składania wniosków o przyznanie płatności za okres przed dniem 15 marca 2013r. - wskazuje, że intencją ustawodawcy było rozpoznawanie wniosków o pomoc i zwrot płatności przyznanej za okresy wcześniejsze wedle przepisów poprzednio obowiązujących. W przeciwnym razie ustawodawca nakazałby stosować nową regulację prawnomaterialną do tych postępowań. Natomiast mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r. było kilkakrotnie nowelizowane, w wyniku czego następowało w zakresie istotnym dla oceny tej sprawy stopniowe rozszerzanie katalogu okoliczności wyłączających żądanie zwrotu pomocy finansowej. Jego nowelizacja dokonana na mocy rozporządzenia z dnia 12 marca 2012r. również zawiera przepis przejściowy w § 2. Na jego mocy do postępowań już w toku należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepis ten jednakże, odmiennie niż § 45 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., kładł akcent na postępowanie wszczęte przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, nie zaś warunki przyznawania pomocy, co miałoby miejsce gdyby zamiast zwrotu "do postępowań w sprawach" zawierało ono zwrot "w sprawach przyznawania pomocy i zwrotu pomocy finansowej stosuje się". Niezależnie od tego zarówno rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r., jak i mające zastosowanie w sprawie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009r. regulują dwie zasadnicze z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, jak i legalności decyzji ostatecznej, kwestie, na które wskazuje już sam tytuł tychże rozporządzeń, a mianowicie "szczegółowe warunki" i "tryb" przyznawania pomocy. Zawierają one zatem zarówno przepisy procesowe, jak i przepisy materialne, co ma istotne znaczenie dla normatywnego wzorca kontroli sądowoadministracyjnej. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było w sposób nie naruszający reguły lex retro non agit stosowanie do zaistniałych przed wejściem nowej regulacji prawnej w życie "nowych" przesłanek materialnoprawnych to wprost taką intencję wyraziłby w treści nowej regulacji. Poprzez wprowadzenie w § 2 rozporządzenia nowelizującego przepisu przejściowego ustawodawca wyraził jedynie wolę, że będące już w toku postępowania mają być kontynuowane wedle dotychczasowych reguł. Nie sposób też nie dostrzec i tego, że rozporządzenie nowelizujące z dnia 12 marca 2012r. (wprowadzające sporny pkt 8) jest aktem jednorazowym, a więc wywołującym jednorazowy skutek, na co wskazuje zarówno jego status prawny, jak i jego treść, choćby pkt 9 uprawniający rolników realizujących zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2010r. do jego zmiany z dniem 15 marca 2012r. Uwzględnienie natomiast tego, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (zob. § 21 ust. 1 rozporządzenia 2009r.), zaś kolejne nowelizacje rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. wchodziły w życie z dniem 15 marca kolejno 2010r., 2011r. i 2012r., oczywistym czyni to, że data 15 marca danego roku ma istotne znaczenie dla warunków przyznania pomocy.

Powyższe nie pozwala zaakceptować przyjętego przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku normatywnego wzorca kontroli decyzji ostatecznej ustalającej kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej. Nowelizacja rozporządzenia dokonana na mocy rozporządzenia z dnia 13 marca 2012r. – wobec braku wiązania materialnoprawnych skutków prawnych nowej regulacji ze zdarzeniami zaistniałymi przed datą jego wejścia w życia (obowiązywania), w tej sprawie z okolicznościami wyłączającymi żądanie zwrotu nienależnie pobranej płatności – nie mogła współkształtować sytuacji prawnej beneficjenta pomocy unijnej. Prawidłowym wzorcem dla oceny legalności tej decyzji powinien być zatem przepis § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. w brzmieniu obowiązującym w 2011r., tj. w dacie zaistnienia okoliczności powodującej niemożność dochowania przez producenta rolnego pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie ma też racji wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną, która – żądając jej oddalenia – uznaje zaskarżony przez organ wyrok za zasadny i stawia jednocześnie organowi administracji zarzut zastosowania w sprawie nieobowiązującego w dacie wydawania decyzji ostatecznej rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. i to w sposób wybiórczy, tj. z pominięciem pkt 8 § 35, podczas gdy od dnia 15 marca 2013r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjną ma przy tym świadomość tego, iż nowelizacja ta nie prowadziła do doprecyzowania obowiązującej regulacji prawnej, lecz wręcz przeciwnie wprowadzała istotne zmiany w dotychczasowym stanie prawnym poprzez rezygnację z dotychczasowego zamkniętego katalogu tych przesłanek w kierunku jego rozszerzenia i otwarcia. Oznacza to, iż w istocie zmiana ta w odmienny sposób ukształtowała jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. element weryfikujący już trwający stosunek administracyjnoprawny.

Konsekwencją przyjęcia przez sąd pierwszej instancji wadliwego materialnoprawnego wzorca kontroli decyzji administracyjnej jest również wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, w szczególności § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. Niezależnie od tego podnieść należy, że gdyby nawet sąd pierwszej instancji nie dopuścił się obrazy prawa materialnego, co już uprawniało do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, i zastosował właściwy normatywny wzorzec kontroli, to i tak zaskarżony wyrok nie mógłby się ostać z uwagi na błąd w subsumpcji. W tym zakresie zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, który w niepodważonym stanie faktycznym sprawy zarzuca sądowi pierwszej instancji pominięcie w procesie subsumpcji normy prawnej treści umowy dzierżawy oraz aneksów do tej umowy, a także chronologii zdarzeń. Okoliczności te nie są obojętne dla oceny możliwości beneficjenta pomocy unijnej dotrzymania pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dniu 12 maja 2009r., kiedy wnosząca odpowiedź na skargę kasacyjna podejmowała się zobowiązania, istniał już spór między współdzierżawcami nieruchomości co do sposobu korzystania z tej nieruchomości, zaś właściciel gruntu poinformował współdzierżawców o wyłączeniu części powierzchni wydzierżawionego gruntu dla potrzeb zorgospodarowania żwirowni. To z uwagi na tę datę konieczna jest ocena obiektywnych możliwości beneficjenta dochowania tego zobowiązania w świetle okoliczności prawnych i faktycznych dotyczących dysponowania całością zadeklarowanego do płatności gruntu.

Niezasadnie też sąd pierwszej instancji za nieprawidłowe uznał "stanowisko organu odwoławczego co do rozumienia siły wyższej", co w istocie miało prowadzić do zakwestionowania dokonanej przez organ wykładni pojęcia "siła wyższa", z którego zakresu przedmiotowego organ wyłączył błędnie – zdaniem sądu pierwszej instancji – prawomocne orzeczenie sądowe. Jednakże nawet z opisanych przez sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych nie wynika, aby organ dokonywał jakiejkolwiek wykładni pojęcia "siła wyższa", co z kolei skutkowałoby koniecznością jej skorygowania we wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sposób. Proces stosowania przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ ograniczył do stwierdzenia, że powoływany przez skarżącą prawomocny wyrok sądowego uznawany przez nią za "siłę wyższą" nie stanowi żadnej z wymienionej w § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. okoliczności uzasadniającej odstąpienia od żądania zwrotu pomocy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie obowiązany będzie za wzorzec sądowej kontroli decyzji ostatecznej skarżącego kasacyjnie organu przyjąć przepis § 35 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 2011r., a następnie dokonać oceny okoliczności faktycznych w świetle wymienionych w tym przepisie na ten dzień przesłanek odstąpienia od żądania zwrotu pomocy finansowej. W procesie subsumpcji uwzględni również okoliczności towarzyszące podejmowaniu przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego i obiektywnie oceniane jego możliwości dochowania tego zobowiązania, mając na uwadze całokształt czynności prawnych dotyczących zadeklarowanej do płatności powierzchni dzierżawionej nieruchomości, w tym treść umowy dzierżawy wraz z aneksami.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zaś na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.