Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2543/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], stwierdzającej, że dnia 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], która odpowiada parceli l.kat. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. S.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdził, że dnia 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej wystąpił A. R. Po wszczęciu postępowania nadzorczego Minister na podstawie zebranych w sprawie dokumentów ustalił, że stronami niniejszego postępowania są Gmina [...], Skarb Państwa - reprezentowany przez Starostę [...], a także następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czyli M. W. Prawo do spadku po M. W. nabyli: wdowa J. K. oraz dzieci M. T., A. W. i A. W. Prawo do spadku po J. C. nabyły jej dzieci: A. R., M. W. i A. W. Następnie prawo do spadku po A.R. nabył małoletni A. R. w całości z dobrodziejstwem inwentarza. Kolejno prawo do spadku po M. W. nabyli: żona J. W. i syn H. W. Prawo do spadku po A. W. nabyli: wdowa A. S., siostrzeniec S. R. i bratanek H. W. Spadek po J. B. na podstawie ustawy nabył syn H. W.

Z informacji uzyskanych przez Ministra od B. K. wynika, że przed Sądem Rejonowym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po A. S.

W tej sytuacji Minister, odwołując się do treści art. 30 § 4 kpa, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie nadzorcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. S. Zdaniem organu rozstrzygnięcie sądu w sprawie stwierdzenia praw spadkowych po A. S. jest zagadnieniem wstępnym dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. Organ ma obowiązek umożliwienia czynnego udziału w sprawie wszystkim stronom postępowania, a przede wszystkim ustalenia osób będących stronami. Minister podkreślił, że art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego stanowi, że domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, co w niniejszej sprawie nie zostało udokumentowane. Postępowanie w sprawie zostanie zaś podjęte z urzędu po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po uzyskaniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S.

Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wskazywana przez organ przyczyna zawieszenie postępowania, czyli toczące się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. S., nie stanowi zagadnienia wstępnego o którym mowa w tym przepisie,

- art. 30 § 5 kpa poprzez jego błędne niezastosowanie i niewystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie kuratora masy spadkowej dla spadku nieobjętego po zmarłej A. S.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że istotnie, nie jest możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji śmierci podmiotu uznanego przez organ za stronę postępowania. W sytuacji takiej organ winien jest jednak w pierwszej kolejności zastosować art. 30 ust. 5 kpa, tj. prowadzić postępowanie z udziałem osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w braku takowych wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora. Zawieszenie postępowania stanowi zgodnie z art. 97 § 1 kpa ostateczność i możliwe jest jedynie w sytuacji, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5 kpa. W toczącym się postępowaniu organ nie korzystał jednak z instytucji przewidzianych w art. 30 § 5 kpa i błędnie, a przynajmniej przedwcześnie, w ocenie strony skarżącej, zawiesił postępowanie.

W tej sytuacji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie w przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna, o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Sąd uznał złożoną skargę za dopuszczalną. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi bowiem do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu art. 52 § 1 powołanej ustawy wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany przepis art. 52 § 2 pomija jednak w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz - wobec regulacji art. 127 § 3 i art. 144 kpa - środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 powołanej ustawy wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa", nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższa wykładnia wskazanych wyżej przepisów koresponduje z celem nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt lub decyzję (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 779/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18). W tej sytuacji za niezasadny Sąd uznał wniosek Ministra o odrzucenie złożonej skargi zawarty w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego orzeczenia wyjaśnić należy, że podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną. Posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem w oparciu o treść normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nadto zwrócić należy uwagę, że z art. 10 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania prowadzonego przez ten organ. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapewniający stronie dwa podstawowe prawa procesowe: prawo do czynnego udziału w postępowaniu oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Te podstawowe prawa procesowe strony organ administracji ma obowiązek zapewnić w toku prowadzonego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie zawieszone postępowanie wszczęte zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r., stwierdzającej, że dnia 27 maja 1990 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu Minister prawidłowo uznał, że stronami niniejszego postępowania są skarżąca Gmina, Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę, a także wszyscy następcy prawni dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, czyli M. W. Oznacza to, że stronami tego postępowania winni być także spadkobiercy A. S.

Zgodnie zaś z treścią art. 1025 i art. 1027 kc następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, czyli postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Wykazanie spadkobrania po byłym właścicielu przedmiotowej nieruchomości jest w ocenie Sądu zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba jest w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania nieważnościowego. Podkreślić przy tym należy, że z akt sprawy wynika, że postępowanie spadkowe mające na celu ustalenie spadkobierców A. S. toczy się już przed właściwym sądem powszechnym.

Niewątpliwie wskazanie przez właściwy Sąd spadkobierców A. S. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ art. 30 § 5 kpa, Sąd uznał go za niezasadny. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1094/12, przepis ten stanowiący o działaniu zarządcy masy spadkowej bądź kuratora spadku w sprawach dotyczących spadków nieobjętych stwarza legitymację procesową osób w nim wymienionych, lecz nie daje uprawnień materialnoprawnych (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1995 r. sygn. akt IV SA 1922/93 oraz wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2933/14). Zatem postępowanie mogłoby się toczyć z udziałem zarządcy lub kuratora spadku, jednak nie mogłoby doprowadzić do przyznania im określonych uprawnień, bo te służą spadkobiercom, którzy i tak pozostaliby nieznani.

Oznacza to, że ustalenie przez właściwy sąd spadku spadkobierców zmarłej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym w sprawie zachodzą okoliczności, które obligowały organ do zawieszenia postępowania. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez sąd powszechny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.