Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 663/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 57 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 marca 2013 r., nr [...], 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego A. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym podatek VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 marca 2013 r. Wójt Gminy U. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej wykonanie na działkach położonych w miejscowości G., oznaczonych w ewidencji numerami: [[...]], urządzeń zapobiegających szkodom powstałym wyniku zmiany stanu na gruncie, stwierdzając że w sprawie nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wobec działek sąsiednich w stosunku do wskazanych powyżej, prowadzono równolegle postępowanie o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, w związku z tym skorzystano z dowodów w postaci przeprowadzonych w innej sprawie opinii biegłych geologów oraz protokołu z przeprowadzonych w tych sprawach oględzin nieruchomości.

Wójt Gminy U. wskazał, że z informacji Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. wynika, że na podstawie materiałów posiadanych przez ten Oddział nie ma możliwości określenia zakresu występowania infrastruktury melioracyjnej na terenie działek nr [...]. Wyjaśniono, że w tym celu należałoby przeprowadzić inwentaryzację za pomocą odkrywek, a zważywszy przy tym, że na sąsiednich, działkach, jak i na rozpatrywanych gruntach zakończono melioracje szczegółowe na początku lat siedemdziesiątych, na działanie drenażu i degradację systemu wpływ może mieć nie tylko fizyczne zniszczenie ich ciągów, ale także brak konserwacji tych urządzeń przez wiele dziesięcioleci.

Organ wskazał, że z opinii sporządzonej w dniu 24 stycznia 2013 r. przez geologa J. W., wynika iż w celu uporządkowania gospodarki wodnej - odprowadzania wód opadowych, w rejonie G., należy wykonać system kanalizacji deszczowej zaprojektowany dla całego realizowanego jak i projektowanego osiedla mieszkaniowego oraz, że z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe brak jest możliwości zaprojektowania indywidualnego odprowadzenia wód opadowych poprzez studnie chłonne.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie jest w stanie jednoznacznie wykazać, iż właściciele poszczególnych nieruchomości zmienili stan wody na gruncie i że zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Organ uznał, że nie jest możliwe nakazanie budowy studni chłonnych na wskazanych nieruchomościach oraz odbudowy drenaży.

Organ wskazał, że rozwiązaniem sytuacji może być tylko budowa kanalizacji deszczowej przez Gminę U., czym nie można obciążyć stron postępowania. Organ ustalił, iż dla działek nr [...] w obrębie G. wydano decyzje mające dotyczyć ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci kanalizacyjnej w celu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Organ nadmienił, iż w lutym 2013 r. Rada Gminy U. pozytywnie zaopiniowała projekt inwestycyjny: "Budowa kanalizacji deszczowej wzdłuż ulicy [...] w G.". W dniu 1 lutego 2013 r. organ wszczął postępowanie mające dotyczyć budowy systemu kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...] z odprowadzeniem do rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], co ocenił jako podstawę do ostatecznej poprawy stosunków wodnych na wymienionych na wstępie działkach.

Organ wskazał nadto na zmianę decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] przez zakaz odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz bezwzględny zakaz odprowadzania wód opadowych na teren użytkowania publicznego i działek sąsiednich.

Organ ustalił, że działki objęte postępowaniem położone są w pobliżu rowu melioracyjnego biegnącego przez działkę nr [...] i możliwe jest alternatywne dla tych działek wykonanie systemu drenującego i bezpośrednie odprowadzenie wód odpadowych (po uzyskaniu odpowiednich zezwoleń) do ww. rowu melioracyjnego.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyła M. W., właścicielka działki nr [...] w obrębie G.. W odwołaniu oraz w składanych w toku postępowania przed organem II instancji pismach zarzuciła m.in. brak ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na wskazanych w decyzji nieruchomościach oraz czy zmiany te powodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Przedmiotem postępowania winno być w jej ocenie ustalenie, czy doszło do zniszczenia (zerwania) melioracji przez właścicieli działek nr [...] oraz ustalenie, czy doprowadziło to do zalewania sąsiednich działek w tym gruntu należącego do skarżącej, a po wykazaniu tych okoliczności ustalenie odpowiedniej sankcji.

M. W. zaznaczyła, iż wcześniej już sygnalizowała Wójtowi Gminy U. fakt dokonania zmiany stosunków wodnych przez właścicieli działek przy budowie domów na dawniej zmeliorowanych działkach rolnych. Związana z tym zmiana stosunków wodnych powoduje szkody na jej gruncie w postaci zalewania i podtapiania działki, i skutkuje stratami w uprawach rolnych. Zarzuciła ona zaniechanie przeprowadzenia dowodu mającego dotyczyć inwentaryzacji sieci drenarskiej na poszczególnych działkach. Ustalenia dotyczące istnienia sieci drenarskiej i jej zniszczenia stanowią, w jej ocenie, jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, której treścią nie musi być przywrócenie stanu poprzedniego, ale może nim być budowa innych urządzeń zapobiegających szkodom. Przeprowadzone postępowanie dowodowe, a zwłaszcza opinie biegłych, nie miały żadnego znaczenia dla sprawy i zastosowania tego przepisu. M. W. dodała, że fakt uszkodzenia instalacji drenarskiej był widoczny gołym okiem w trakcie dokonywania odkrywek przez urzędników Gminy U. na działce rolnej nr [...] przy granicy z działką nr [...], mającej stanowić pas drogowy. Podobne ustalenie miało dotyczyć innej działki nr [...], na której wydobyto rurki drenarskie przy budowie fundamentów domu. Odwołująca się wskazała, że przedmiotowe tereny były poprzednio wykorzystywane rolniczo, co nie byłoby możliwe w przypadku braku sprawnej melioracji.

W odwołaniu wskazano, że treścią decyzji powinno być podłączenie połaci dachowych poszczególnych budynków do kanalizacji deszczowej w zakreślonym stronom terminie od jej ukończenia oraz wykonanie drenaży opaskowych na każdej z posesji w celu podłączenia ich do kanalizacji wykonanej w przyszłości przez gminę.

M. W. złożyła wnioski dowodowe m.in. o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków – poprzednich właścicieli nieruchomości, których dotyczy postępowanie, na okoliczność stanu gruntu przez rozpoczęciem inwestycji budowlanych oraz dowodu w postaci oględzin nieruchomości połączonych z wykonaniem odkrywek na gruncie, w celu ustalenia zniszczenia sieci drenarskiej na terenie przedmiotowych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 28 maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło nakazania właścicielom działek nr [[...]] wykonania na tych działkach urządzeń zapobiegających szkodom polegającym na zmianie stanu wody na gruncie mającej mieć wpływ na grunty sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołując treść art. 29 ustawy - Prawo wodne wskazało na ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie.

Biorąc pod uwagę argumentację odwołania oraz wynik postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozstrzygnąć należało kwestię, czy okoliczności dotyczące zmiany przeznaczenia terenu działek (zainwestowanie pod budowę domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą drogową) zmieniły stan wód na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Kolegium wskazało też, że przedmiotem postępowania jest spór co do tego, czy doszło do uszkodzenia systemu drenarskiego oraz melioracji służących odwadnianiu terenu rolnego, w tym działki nr [...] należącej do M. W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak organ pierwszej instancji wskazało, iż w celu zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne konieczne jest jednoznaczne wykazanie, iż zmiana na gruncie właściciela danej nieruchomości wpływa szkodliwe na grunty sąsiednie.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle przedstawionych dowodów, nie ma podstaw do kwestionowania, iż fakt zmiany przeznaczenia terenów rolnych pod zabudowę może skutkować wystąpieniem negatywnych zjawisk z tym związanych. Nie sposób jednak mówić w niniejszej sprawie o tego rodzaju zmianie stosunków wodnych, która uprawnia do wydania decyzji nakazującej ich przywrócenie lub wykonanie urządzeń mających zapobiegać szkodom.

Zdaniem organu nie ma podstaw, wobec wyników postępowania dowodowego, do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych - skoro urbanizacja przedmiotowego terenu obliguje Gminę U. do zapewnienia odpowiedniego systemu odprowadzania wody, z drugiej zaś strony nie wykazano, aby przyczyną zaistniałego stanu rzeczy były prace budowlane wykonane na tych działkach. Organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, przyczyną szkód może być również brak konserwacji sieci drenarskiej, za co odpowiedzialności nie ponoszą właściciele działek. W takim stanie rzeczy, za zbędne organ uznał prowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie, czy do zalewania działki nr [...] dochodzi wskutek przerwania systemu drenów na działkach objętych niniejszym postępowaniem oraz czy w istocie ten właśnie teren przyczynia się do szkód na wymienionej działce. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezależnie od ewentualnego przerwania przez niektórych z właścicieli powyższych działek systemu drenów, (choć jak wynika to z innych niżej wymienionych spraw okoliczność ta nie dotyczy niniejszej sprawy) nie ma wątpliwości, że nie powinni oni ponosić odpowiedzialności za wieloletni brak konserwacji tych urządzeń. Organ wskazał, że nic nie wskazuje, aby fragmentaryczne odbudowanie tych urządzeń bez konserwacji całego systemu mogło skutkować zmianą obecnego stanu faktycznego. Skoro nie ma podstaw do stwierdzenia, że za zaistniałą sytuację odpowiadają konkretni właściciele działek, nie było racjonalne nakazanie odbudowy sieci drenarskiej i melioracji właściwej dla działek rolnych.

Organ odwoławczy dodał, że zmiany przeznaczenia spornego terenu na szeroką skalę nie uzasadniają odpowiedzialności indywidualnej poszczególnych właścicieli działek, mając na uwadze, że chodzi o znaczny obszar, a także znany organowi z urzędu fakt, iż podobne postępowanie dotyczyło naruszeń systemu drenarskiego także na sąsiednim terenie działki nr [...] (sprawy, w których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym samym składzie orzekało w tej samej dacie o odwołaniu tej samej strony, a analizując stan faktyczny sprawy Kolegium korzystało z podkładów mapowych spornego terenu oraz dokumentacji fotograficznej i pism znajdujących się w tych sprawach). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wymienione sprawy nie są tożsame z niniejszą. Różnią się bowiem przede wszystkim umiejscowieniem działek w odniesieniu do kierunku spływu wód. Powołana przez stronę opinia geologa M. M., dotyczyła rozpoznania warunków gruntowo - wodnych w podłożu działek nr [[...]] położonych w G., w celu zbadania możliwości wykonania studni chłonnych. Nie dotyczy natomiast zmian stosunków wodnych wynikających z wskazanych wyżej działań właścicieli ww. działek na gruncie. Nic nie wskazuje, aby w niniejszej sprawie zmiana stosunków wodnych wynikała ze szkodliwych działań właścicieli działek nr [[...]]. Inne jest bowiem ich położenie względem działki nr [...] (należącej do strony) w stosunku do działek powstałych z podziału działki nr [...], jak też w stosunku do działki nr [...] (stanowiącej, jak wynika z materiału dowodowego rów odprowadzający wodę z terenu ww. nieruchomości). W ocenie organu, w związku ze wskazanym w opinii kierunkiem spływu wód gruntowych w stronę działki nr [...], nie ma podstaw do przyjęcia, że zagospodarowanie działek [[...]] - z racji ich położenia - może wpływać negatywnie na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...] i na sąsiednich nieruchomościach.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na wynik sprawy nie będą miały wpływu dowody i oświadczenia innych właścicieli gruntów rolnych, o których dopuszczenie wniosła strona. Przede wszystkim bowiem chodzić miało o wykazanie, iż do przerwania systemu odprowadzania wody (drenażu) doszło na działkach nr [...] i [...] oraz [...], których nie dotyczy niniejsza sprawa. Strony niniejszego postępowania nie są właścicielami tych nieruchomości. Podobnie za zbędne uznał organ przesłuchanie byłych właścicieli działek nr [[...]] tj. właścicieli tych nieruchomości sprzed zmiany ich przeznaczenia pod budowę, o co również wnosiła strona w odwołaniu. Wiedza osób wskazanych przez stronę nie dotyczy użytkowania rolniczego gruntów z okresu zabudowy powyższych działek i strona nie wykazała, aby posiadały one wiedzę dotycząca niszczenia systemu odprowadzania wody na tych działkach przez nowych właścicieli. Wiążące w kwestii występowania sieci drenarskiej i przyczyn możliwej ich niesprawności uznał organ odwoławczy stanowisko Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń w S.. Z tego powodu, w ocenie organu, nic nie przemawiało za uwzględnieniem wniosku strony w zakresie dodatkowego postępowania mającego dotyczyć ustalenia spowodowania uszkodzeń tego systemu przez poszczególnych właścicieli działek

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że umorzenie bowiem postępowania przez Wójta Gminy U. oznaczało procesowe zakończenie postępowania, pozbawione merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy uprawniał do odmowy nakazania budowy urządzeń wodnych właścicielom wskazanych działek, skoro zmiany na gruncie były niewątpliwe, lecz w żaden sposób nie mogły wpływać szkodliwie na działki sąsiednie.

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r., wskazując, że decyzję tę zaskarża w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi albo, w przypadku niewuzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż nie spełnia ona wymogów formalnych przewidzianych w art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm.), gdyż skarżąca nie określiła naruszenia prawa lub interesu prawnego.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko co do meritum sprawy.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2014 r. skarżąca wskazała, że uzupełnia skargę poprzez wskazanie, że decyzję z dnia 28 maja 2013 r. wydano z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie wskazanych powyżej przepisów wynika, w opinii skarżącej, z zaniechania ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wykonania odkrywek celem ustalenia czy doszło do zerwania (przerwania) istniejącego systemu melioracyjnego przez właścicieli działek wskazanych w decyzji.

Ponadto w piśmie procesowym z 19 marca 2014 r., M. W. wskazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 75 § 1 w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 29 § 2 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszystkich możliwych i dostępnych dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i zebrania pełnego materiału dowodowego, które to zaniechanie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych (opartych na niepełnym materiale dowodowym), co w konsekwencji mogło mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie strony skarżącej organ z istotnym skutkiem dla wyniku sprawy zaniechał:

- przesłuchania świadków na okoliczności związane z użytkowaniem gruntów rolnych przed wykonaniem na gruntach sąsiednich zabudowy jednorodzinnej i przed dokonaniem zmian stosunków wodnych na nieruchomościach sąsiednich oraz po ich dokonaniu

- przeprowadzenia oględzin stanu technicznego i inwentaryzacji systemu drenażu poprzez jego odkrywkę

- przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych powołanych na okoliczność ustalenia wpływu przeprowadzonych inwestycji na nieruchomościach sąsiednich (wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej) na zmianę stosunków wodnych i ich wpływ na grunty sąsiadujące, ze szczególnym uwzględnieniem mającego miejsce podtapiania sąsiadujących nieruchomości rolnych, jak również ustalenia przyczyn podtopień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 46 oraz 57 § 1 p.p.s.a. Skarga ta spełnia również wymóg wskazany w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że przez określenie "naruszenia prawa" lub "naruszenia interesu prawnego", o których jest mowa w tym przepisie, należy rozumieć podanie przez skarżącego przyczyny uzasadniającej - według jego oceny - wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przy tym przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu - przepisów - prawa, który został naruszony. Wymóg skargi będzie w tym względzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże - nawet w sposób bardzo ogólny - na czym polega jego zdaniem naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, LEX nr 194352). Wymóg taki został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż z treści skargi, nawet w jej pierwotnej formie wynika, że skarżąca naruszenia prawa upatruje w odmowie wydania decyzji nakazującej wykonanie na działkach nr: [[...]] "obowiązków wskazanych w art. 29 ustawy (...) Prawo wodne". Nadto skarżąca w późniejszych pismach procesowych sprecyzowała zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, wyliczając przepisy, które w jej opinii zostały przez organ wydający zaskarżoną decyzję naruszone. Wskazać także należy, iż obowiązkiem Sądu, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. jest kompleksowa ocena prawidłowości wydanego aktu administracyjnego niezależnie od trafności zarzutów podniesionych w skardze.

Skarga M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 maja 2013 r. zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą orzekania przez organ odwoławczy stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich,

2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne niezbędnym było ustalenie, czy właściciele działek nr: [[...]], swym działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie oraz, czy zmiana ta szkodliwie oddziałuje na grunty sąsiednie. Oznacza to, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo – skutkowy. Ustalenie tego związku przyczynowego jest najistotniejszym elementem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, a ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na organach orzekających w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 420/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 556/12, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to również działanie polegające na zniszczeniu istniejącej melioracji wodnej, w tym urządzeń służących odprowadzaniu wody opadowej, bądź innego systemu drenażu.

Sąd podziela zaprezentowane przez organy obu instancji pogląd, że nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest możliwe jedynie wobec jednoznacznego stwierdzenia, że jego działania spowodowały zmianę stosunków wodnych na gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dodać jednak należy, że jak w każdym postępowaniu administracyjnym i na gruncie tego typu postępowania niezbędne jest wyczerpujące zebranie i dokładna analiza materiału dowodowego. Zakresu postępowania uregulowanego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie zakreśla jedynie kwestia nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości. Ratio legis tego przepisu wiązać bowiem należy z ochroną prawa własności sąsiednich nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy winny ustalić, czy właściciele wskazanych powyżej działek dopuścili się działania skutkującego zmianą stosunków wodnych na gruncie oraz, czy zmiany te miały wpływ na działkę skarżącej.

Organy stwierdziły, opierając się na opinii ekspertów, że obszar objęty postępowaniem wymaga uporządkowania stosunków wodnych i z uwagi na charakter podłoża nie jest możliwa budowa studni chłonnych. Na podstawie informacji uzyskanej z Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., organy uznały również, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że na badanym obszarze znajdowała się sieć urządzeń melioracyjnych. Nawet jednak, gdyby taka sieć istniała, to była ona budowana dla gruntów rolnych, a wobec późniejszego zurbanizowania tych terenów byłaby ona nieskuteczna. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej przesłanki organy uznały, że nie ma podstaw do nałożenia na właścicieli działek obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie.

Skarżąca konsekwentnie utrzymywała, że na jej gruncie doszło do szkody spowodowanej zalewaniem, a stan ten ma związek ze zmianą zagospodarowania sąsiednich gruntów.

Analizując zakres przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły prawidłowo

- czy na terenie działek nr: [...] doszło do zmiany stosunków wodnych, bądź poprzez zniszczenie systemu melioracyjnego bądź poprzez realizację obiektów budowlanych

- oraz czy zmiana ta miała wpływ na nieruchomość skarżącej.

Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że brak jest możliwości by zmiana stanu wody na gruntach stanowiących działki nr: [[...]] wpłynęła na zalewanie gruntu skarżącej, z uwagi na ukształtowanie terenu na tym obszarze. Ustalenie takie nie zostało jednak oparte na zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Gdyby ustalenie takie było prawidłowe, brak byłoby konieczności dokonywania ustaleń w przedmiocie dokonania zmiany stanu wody na nieruchomościach. Wykluczenie związku przyczynowego między zmianą stanu wody na przedmiotowych gruntach i zalewaniem nieruchomości skarżącej wyłączałoby bowiem możliwości wydania wobec właścicieli tych nieruchomości nakazów z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W tym zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji jest słuszne. Niemniej jednak organ, wbrew treści art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nie przeprowadził dowodu, na podstawie którego dokonał ustaleń w tym zakresie.

Organ w pierwszej kolejności winien przeprowadzić dowód na tę okoliczność poprzez dopuszczenie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu, wobec bliskiego sąsiedztwa przedmiotowych nieruchomości i nieruchomości skarżącej kwestia ta wymaga bowiem wiadomość specjalnych. Znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego hydrogeologa J. W. nie rozstrzyga tej kwestii. W sprawie celowe jest dopuszczenie dowodu w tym zakresie w pierwszej kolejności, z uwagi na możliwość uniknięcia ewentualnej konieczność prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego w zakresie dokonania zmiany stanu wody na gruncie, w tym zniszczenia urządzeń drenujących oraz ustalania wpływu zabudowy na zmianę stanu wód na nieruchomościach.

W przypadku, gdy opinia biegłego nie wykluczy możliwości wpływu zmiany stanu wody na działkach nr [...] na nieruchomość skarżącej, koniecznym będzie ustalanie przesłanki zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jaką jest zmiana stanu wody na gruncie.

Usprawiedliwieniem odstąpienia od ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych nie może być, niezależnie od celowości zamierzenia, planowana budowa kanalizacji przez Gminę. Przedmiotem omawianego postępowania nie było bowiem stwierdzenie w jaki sposób można poprawić stosunki wodne na wskazanym obszarze, a ustalenie, czy w związku z określonymi działaniami właścicieli konkretnych nieruchomości doszło do zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta jest przyczyną szkody na działce skarżącej. Ustalenie wystąpienia obu tych okoliczności obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie.

Organy uznały, że skoro właściwy miejscowo oddział Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest w posiadaniu danych o sieci drenarskiej nie można właścicielom działek nr: [[...]] zarzucić, że dopuścili się jej zniszczenia. Z ustalenia tego nie można wyprowadzić wniosku, że właściciele nieruchomości objętych postępowaniem nie spowodowali zmiany stosunków wodnych na swoich działkach. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było zniszczenie urządzeń mających charakter zaewidencjonowanych urządzeń melioracji wodnych i nakazanie ich odtworzenia. Organ winien w sprawie ustalić, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr: [[...]] przy czym zmiana ta mogła nastąpić w jakikolwiek sposób, także poprzez zniszczenie urządzeń drenujących - rowów lub rur odprowadzających wodę, niezależnie od tego czy stanowiły one element sieci melioracyjnej na tym terenie, jako całości. Organ niezasadnie zatem uznał, iż brak jest w sprawie podstaw do dopuszczenia dowodu z zeznań świadków – poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości oraz oględzin nieruchomości połączonych z dokonaniem odkrywek.

W efekcie sprawa pozostaje niewyjaśniona, a analizując ustalenia organów obu instancji warto wskazać, że jak wynika z opinii hydrologicznej ze stycznia 2013 r., na będącym przedmiotem ustaleń terenie budowane są domy jednorodzinne na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzji tych wynika, jak wskazał biegły w sporządzonej w sprawie opinii, że wody opadowe z połaci dachowych oraz terenów utwardzonych poszczególnych siedlisk powinny być odprowadzone do gruntu, poprzez system studni chłonnych. Jednocześnie w opinii tej uznano, a stwierdzenie to przyjęły organy za podstawę orzeczenia, że uwarunkowania gruntu nie pozwalają na budowę na tym terenie tego typu studni. Co więcej, jak wynika z opinii, w części zrealizowanych obiektów budowlanych widoczne jest wyprowadzenie rynien odprowadzających wodę bezpośrednio na powierzchnię gruntu, a woda ma w tym wypadku spływać na działki sąsiednie. Skoro zatem przy ustalaniu warunków zabudowy na działkach, będących wcześniej gruntami rolnymi. prawdopodobnie brano pod uwagę konieczność realizacji infrastruktury melioracyjnej, tj. studni chłonnych i nie mogły one zostać wybudowane, to wyjaśnienia wymaga, jak okoliczność ta wpłynęła na stosunki wodne na omawianym obszarze.

Możliwość, że na działkach nr: [[...]] doszło, w związku z ich zabudową, do zmiany stosunków wodnych zdają się dopuszczać organy obu instancji uzasadniając niemożność nałożenia na właścicieli tych działek obowiązku wskazanego w art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne.

Organy zajęły stanowisko, iż jedyną alternatywą dla niemożliwych do wykonania studni chłonnych jest kanalizacja deszczowa, którą zobowiązana jest wykonać Gmina. Jednocześnie z opinii hydrologicznej ze stycznia 2013 r. wynika, że część właścicieli sąsiednich działek zainstalowała bezodpływowe zbiorniki, do których odprowadzana jest woda opadowa z połaci dachowych nowopostawionych budynków. Powyższe poddaje w wątpliwość ustalenia organów, że nawet stwierdzenie istnienia przesłanek do zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie mogłoby skutkować nałożeniem obowiązków na właścicieli działek, gdyż i tak nie ma możliwości wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie. Ustalenia na temat ewentualnej możliwości wykonania urządzeń melioracji szczegółowych przez właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem winny być dokonane na podstawie uzupełnionej w tym zakresie opinii biegłego. Wskazać także należy, że w niniejszej sprawie celowym jest, o ile jest to możliwe, by ewentualny wybór urządzeń zapobiegających szkodom uwzględniał ich dalszą użyteczność po wybudowaniu w przyszłości przez Gminę sieci kanalizacji deszczowej.

Organ prowadzący postępowanie powinien mieć przy tym na względzie, że do niego należy wykazanie koniecznej do wyjaśnienia sprawy inicjatywy dowodowej. Wnioski dowodowe strony ma przy tym obowiązek uwzględnić, jeśli mają one znaczenie dla sprawy, stosownie do art. 78 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.