Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4190/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9a ust. 3-5, ust. 7-8, ust. 13, 15, art. 9c ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: § 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 722/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2015 r. nr V/28/2015 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3; § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6; § 3 ust. 2, ust. 8 i ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 722/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2015 r. nr V/28/2015 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stwierdził nieważność § 1 ust. 4 oraz § 3 ust. 11 i ust. 12 załącznika do zaskarżonej uchwały (punkt I) i oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt II).

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto § 1 ust. 4 załącznika do uchwały. Wyjaśniono, że w myśl art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej w skrócie: u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada Gminy w zakresie w jakim w § 1 ust. 4 załącznika do uchwały pomija możliwość udziału prokuratorów w składzie zespołu interdyscyplinarnego, w sposób nieuprawniony zmodyfikowała treść 9a ust. 5 u.p.p.r. oraz przekroczyła upoważnienie do regulowania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zapisu.

Podzielono również zarzut skargi wskazujący, że w § 3 ust. 11 załącznika do uchwały zmodyfikowano regulację ustawową określoną w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którą zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Modyfikacja polega na użyciu w powołanym § 3 ust. 11 sformułowania "związanych z występowaniem przemocy", co może sugerować, że w celu rozwiązywania problemów związanych z pojedynczym przypadkiem przemocy w rodzinie zespół interdyscyplinarny nie może tworzyć grupy roboczej.

Zdaniem Sądu zmodyfikowaniu w sposób niedopuszczalny uległa również treść art. 9b ust. 3 u.p.p.r. Ustawodawca bowiem wymienił tylko przykładowo zadania grup roboczych, używając w odniesieniu do tych zadań sformułowania "w szczególności", tymczasem w ust. 12 § 3 załącznika do uchwały lokalny prawodawca określił zamknięty katalog zadań grup roboczych.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga okazała się nieskuteczna.

Postanowienie zawarte w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, z którego wynika, że Zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy w drodze zarządzenia na podstawie zawieranego porozumienia o współpracy w zespole, odnosi się wyłącznie do sposobu powołania tego zespołu. Z kolei podstawę do zawierania porozumień między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub ust. 5 art. 9a stanowi art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Stosownie do jego treści zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zdaniem skarżącego, § 1 ust. 1 załącznika do uchwały pozostaje w sprzeczności z zapisem ustawowym tj. art. 9a u.p.p.r., zgodnie z którym podstawą działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego jest ww. ustawa. Wbrew tym twierdzeniom, takiej wadliwości Sąd się nie dopatrzył, skoro prawną formę porozumień, na podstawie których działa zespół określa wprost art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Nadto przepis ten wskazuje podmioty z którymi mają być zawierane porozumienia poprzez odesłanie do podmiotów wymienionych w ust. 3 i 5 u.p.p.r. Z tego względu wyliczenie w § 1 ust. 2 i ust. 3 załącznika do uchwały, podmiotów, do których przedstawicieli kierowany jest wniosek o zawarcie porozumienia nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 załącznika do uchwały poprzez sformułowanie przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka Zespołu przed upływem kadencji. W ocenie Sądu wskazane zapisy nie wykraczają poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Prokurator zakwestionował tylko niektóre z przypadków odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, pozostawiając możliwość odwołania na pisemny wniosek członka Zespołu Interdyscyplinarnego lub podmiotu wchodzącego w skład zespołu oraz na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach, co pozwala wnioskować, że co do zasady nie kwestionuje uprawnienia rady gminy do uregulowania w uchwale przypadków, w których członek zespołu interdyscyplinarnego może być odwołany. Takie rozróżnienie przypadków, w których może dojść do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, nie wynika jednak z przepisów ustawy. Niewątpliwie wskazanie przypadków, w których może dojść do odwołania członka ww. zespołu, daje gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego. Sąd zaakcentował, że umocowanie do uchwalenia trybu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii. Uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania tej jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, uznając, że wbrew zarzutom Prokuratora nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i częściowego powtórzenia oraz modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Rada Gminy w powołanym § 3 ust. 2 zgodnie z prawem dopuściła możliwość złożenia pisemnego oświadczenia w zakresie zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera zakazu pisemnego składania takiego oświadczenia, zaś dla celów dowodowych taka forma jest prawnie dopuszczalna i nie jest sprzeczna z udzielonym radzie upoważnieniem do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu inrterdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nadto obowiązek złożenia oświadczenia, jego treść oraz skierowanie do właściwego organu wynikają wprost z przepisów ustawy i regulacja § 3 ust. 2 załącznika do uchwały tym obowiązkom się nie sprzeciwia.

Nietrafne okazały się również zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia w § 3 ust. 8 i ust. 16 załącznika do uchwały. Zapisy te w całości powtarzają treść art. 9a ust. 7 i 9a ust. 13 u.p.p.r. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W drodze bowiem wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. Zapisy § 3 ust. 8 i ust. 16 służą wskazanym wyżej celom, co nie pozwala na uznanie, że zarzucane naruszenia prawa noszą cechy istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem ich nieważności.

Sąd nadmienił także, iż art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu, wskazanie przez Radę Gminy w Obrazowie, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, również nie stanowi o naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu II zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust.8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż regulacja § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2015 r. nr V/28/2015 z którego wynika, że Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy w drodze zarządzenia na podstawie zawieranego porozumienia o współpracy w zespole, odnosi się wyłącznie do sposobu powołania tego zespołu w sytuacji, gdy przyjęte określenie odnosi się do podstawy prawnej powołania zespołu, którą jednak nie jest zawierane porozumienie, lecz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., a nadto regulacja ta stanowi niedokładne przytoczenie treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i jako taka w sposób istotny narusza prawo;

2) art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 8 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż wyliczenie w § 1 ust. 2 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały podmiotów, do których przedstawicieli kierowany jest wniosek o zawarcie porozumienia nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie, a nadto dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r. poprzez wskazanie, że porozumienie zawierane jest pomiędzy Wójtem a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu w sytuacji, gdy zgodnie z treścią § 1 ust. 3 załącznika do uchwały w skład Zespołu wchodzą kuratorzy sądowi, zaś treść przepisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r. nie przewiduje zawierania z nimi porozumień, a jedynie z podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie prawa;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci: zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe nie wykracza poza zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., i daje gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego i przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania a nadto jest niemożliwa do spełnienia, gdyż nierealnym jest powzięcie przez Wójta informacji o "chwili" zaistnienia ww. przesłanek materialnych i jednocześnie podjęcia w tej samej chwili decyzji o odwołaniu członka Zespołu, co stanowi istotne naruszenie prawa;

4) art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż częściowe powtórzenie a nadto modyfikacja w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dot. składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, treści zapisu ustawowego, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r., nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej i są dopuszczalne w sytuacji, gdy tego rodzaju częściowe powtórzenia a nadto modyfikacja treści zapisu ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa;

5) art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie stanowiło jego modyfikacji w sytuacji, gdy wskazane powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

6) art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie § 3 ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. było dopuszczalne jako uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności teksu prawnego w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego w punkcie II wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni

art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez przyjęcie, że regulacja § 1 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały z której wynika, że Zespół powołuje Wójt Gminy Obrazów w drodze zarządzenia na podstawie porozumienia o współpracy w zespole, zawieranego między Wójtem tej Gminy a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu. Wniosek o zawarcie porozumienia kierowany jest do przedstawicieli: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Powołany § 1 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny prawo poprzez powtórzenie treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r. który określa, że porozumienia o współpracy zawierane są z podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem a podmiotami, o których mowa w art. 9a ust. 3 lub 5 ww. ustawy. Powołany § 1 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zakresie wskazania na obowiązek zawarcia porozumień między wójtem a podmiotami wskazanymi w art. 9a ust. 3 i ust. 5 ww. ustawy celem wskazania przedstawicieli tych podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Podstaw do powtórzenia ustawowej regulacji nie zawiera art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy miała obowiązek określić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., art. 9a ust. 8 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że treść § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą kuratorzy sądowi. Zgodnie z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Tym samym jest § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera dosłowne powtórzenie regulacji ustawowej. Natomiast nie jest zasadnym argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, jakoby dodatkowo wadliwość regulacji zawartej w § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika z tego, że warunkiem powołania kuratorów sądowych w skład zespołu interdyscyplinarnego było uprzednie zawarcie porozumienia przez wójta. Ani § 1 ust. 1, ani § 1 ust. 2 lub ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera regulacji pozwalającej na zawieranie porozumienia w zakresie wyznaczania kuratorów sądowych do składu zespołu.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały formułujący przesłanki materialne odwołania przez Wójta Gminy Obrazów członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasad zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań oraz skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe jako stanowiące wypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy.

Stąd należy stwierdzić, że § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4197; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 3984/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405).

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu, że modyfikacja i częściowe powtórzenie zawarte w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r. dotyczącej obowiązku składania przez każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego pisemnego oświadczenia o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej i jest ono dopuszczalne w sytuacji, gdy tego rodzaju powtórzenie ma charakter częściowy.

Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do ww. uchwały każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach przy w Zespole. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole.

Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. członek zespołu interdyscyplinarnego przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w m.in. w art. 9b ust. 2 tej ustawy, tj. przed rozpoczęciem wykonywania czynności w ramach zespołu interdyscyplinarnego składa właściwemu wójtowi oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Regulacja zawarta w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera istotne naruszenie prawa, ponieważ przepis ten zarówno częściowo powtarza regulację ustawową, a częściowo ją modyfikuje. Powtórzenie dotyczy treści zawartej w art. 9c ust. 2 u.p.p.r. Zawarta w § 3 ust. 2 załącznika do ww. uchwały modyfikacja art. 9c ust. 3 u.p.p.r. polega na tym, że zamiast obowiązku złożenia oświadczenia o treści wprost wymienionej w ustawie, przepis ten nakazuje złożenia oświadczenia o treści podobnej do treści ustawowej. Nie jest dopuszczalnym modyfikowanie w uchwale obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Ponadto zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu, że § 3 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 3 ust. 8 załącznika do uchwały jest analogiczna i stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Jest to powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej. Takie powtórzenie stanowi dodatkowo naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw.

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 3 ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepisu ustawowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Natomiast § 3 ust. 16 załącznika do ww. uchwały stanowił, że członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Jest to wiec powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej. Takie powtórzenie narusza także § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zasadę tę potwierdzał art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) zwana dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby w zakresie uznanych za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 4042/21).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6; § 3 ust. 2, ust. 8 i ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały nr V/28/2015 Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie: trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Obrazowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - stwierdził nieważność § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3; § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 6; § 3 ust. 2, ust. 8 i ust. 16 załącznika do zaskarżonej uchwały. Unieważnione przepisy zawierały powtórzenia oraz niedopuszczalną modyfikację treści norm ustawowych. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.