Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 522/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 151 par. 1 w zw. z art. `45 par. 1 pkt 4; art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 w zw. z art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 419/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 419/17, oddalił skargę P. M. (skarżący) na decyzję Wojewody Łódzkiego (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (organ I instancji) działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) zmienił ostateczną decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w ten sposób, że uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego działki nr ewid.: [...],[...],[...]; zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno- budowlany powiększenia garażu, budynku [...], miejsc postojowych, indywidualnego zjazdu na teren nieruchomości, doziemnych instalacji: wodociągowej, gazowej i lokalnej kanalizacji sanitarnej z przydomową oczyszczalnią ścieków; określił dodatkowe warunki zobowiązując inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z. H. (wnioskodawca) w dniu [...] czerwca 2013 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zarzucając, że został pozbawiony możliwości obrony swoich interesów w postępowaniu zakończonym wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Postanowienie to stało się ostateczne.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Łódzki (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 239/14, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku z dnia 4 czerwca 2014 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż sprawę rozpoznał z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dotyczącej ustalenia interesu prawnego strony w oparciu o art. 28 ust. 2 u.p.b. Organ I instancji poddał analizie zgodność kwestionowanego przez wnioskodawcę projektu zagospodarowania nieruchomości inwestora i projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") i uznał, że inwestycja nie narusza określonych w tym rozporządzeniu wymogów. W szczególności organ stwierdził, że inwestycja nie jest inwestycją uciążliwą, nie zachodzi konieczność badania zachowania norm hałasowych, skoro inwestycja nie jest inwestycją mogącą zawsze ani potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 11 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Z uwagi na odległość inwestycji od działki wnioskodawcy nie ma podstaw do objęcia nieruchomości wnioskodawcy oddziaływaniem spornej inwestycji (§ 12 ust. 4 i § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Również relacje przestrzenne między planowaną stacją diagnostyczną a budynkiem na nieruchomości wnioskodawcy wykluczają wniosek o oddziaływaniu inwestycji na jego nieruchomość. Organ I instancji uznał również, że nie ma potrzeby ustalania odległości pokryw wentylacyjnych od nieruchomości wnioskodawcy, gdyż nieruchomość inwestora wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków. Zdaniem organu I instancji nie zostały wskazane przepisy, z których wynika, iż wnioskodawca posiada przymiot strony w rozumieniu tego przepisu. Tym samym w ocenie organu I instancji nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] znak: [...], organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 35 u.p.b. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył skarżący, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 oraz art. 35 u.p.b. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż organ I instancji nie dokonał ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego pod względem wyważenia interesów osób trzecich w sytuacji, gdy organ I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, czego organ odwoławczy przy wydaniu decyzji w ogóle nie dostrzegł;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia powodów, dla których organ odwoławczy nie wziął pod uwagę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organ I instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji spowodowało rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron;

4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o oddalenie skargi. W jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 419/17 Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy uchylił decyzję, którą organ I instancji po wznowieniu postępowania w związku z zarzutem pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzje powyższe zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 239/14, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14. Sąd I instancji wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. organy i sąd związane są wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku w takim zakresie, w jakim ocena prawna wyrażona w tym wyroku nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę, iż organy administracji nie zbadały, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, w szczególności w zakresie rozszerzenia inwestycji o budowę stacji kontroli pojazdów. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób zbyt szeroki interpretował pojęcie interesu prawnego strony w kontekście przepisów u.p.b., w tym w kontekście interpretacji pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny podmiotu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę wiązać należy z konkretnymi przepisami prawa materialnego i związanymi z nimi ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że na obecnym etapie brak podstaw do badania zgodności spornej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, te rozważania mogą zostać podjęte dopiero po wykazaniu, iż wnioskodawcy służy przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Problem zgodności inwestycji z planem należy do sfery zagadnień związanych z legalnością przedsięwzięcia jako takiego, natomiast samo przez się nie przesadza jeszcze, że właściciele nieruchomości sąsiednich nabywają - na zasadzie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b. - status strony postępowania. Dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo jej właściciel nie nabędzie statusu strony postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że poza możliwością kwestionowania pozostaje również ocena prawna, iż badanie przymiotu strony w niniejszej sprawie wywieźć należy z normy art. 28 ust. 2 u.p.b., a nie z normy ogólnej art. 28 k.p.a., również w postępowaniu wznowieniowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował tego poglądu, wyrażanego i przez organy administracji w tym postępowaniu i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na marginesie zatem Sąd I instancji wskazał, że bezzasadnie pełnomocnik wnioskodawcy powołał się na fakt wyłączenia stosowania art. 28 ust. 2 u.p.b. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego w trybie art. 51 u.p.b. Jest to zupełnie inne postępowanie, prowadzone nadto przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno- budowlany. W niniejszej sprawie postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ prowadził na podstawie art. 35 u.p.b. Do tego postępowania zaś zastosowanie ma art. 28 ust. 2 u.p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że nie są trafne zarzuty naruszenia § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., związane z zagrożeniem płynącym dla nieruchomości wnioskodawcy z faktu ulokowania na nieruchomości inwestora miejsc postojowych dla samochodów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem, że miejsca te zostały zaprojektowane w odległości kilkunastu metrów od granicy z działką wnioskodawcy, ponadto są od niej oddzielone szerokim budynkiem. Sąd I instancji wskazał, że kontroli poddana został decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Następstwem wydania takiej decyzji jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Obowiązkiem sądu jest natomiast zweryfikowanie, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, oraz czy w niniejszym postępowaniu nie przekroczono oceny prawnej zawartej w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, choć niektórym zarzutom skargi nie sposób odmówić trafności. Sąd I instancji stwierdził, że trafny jest zarzut, iż organ odwoławczy winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zweryfikowania wniosku o wyłączenie pracownika organu. Wniosek te bowiem zgłoszony został dopiero w odwołaniu. Jeżeli organ odwoławczy ocenił, że wniosek ten nie został należycie sprecyzowany, nie było przeszkód, aby wezwać wnioskodawcę do jego uzasadnienia. Brak metryki akt (tym organ odwoławczy uzasadniał nierozpoznanie wniosku) nie jest wystarczającą ku temu przeszkodą, organ odwoławczy zobowiązany był zwrócić się do organu I instancji o uzupełnienie akt. Jednocześnie jednak w tym kontekście zasadności nabiera zarzut naruszenia normy art. 10 § 1 k.p.a., obligującej organ do zapewnienia uczestnikom postępowania czynnego udziału na każdym etapie postępowania, a przed wydaniem decyzji do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszenia żądań. Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem jest, iż organ I instancji tego obowiązku zaniechał. Zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że wówczas wnioskodawca mógłby dostrzec nieprawidłowości w sposobie procedowania przez organ w kontekście rygorów art. 24 k.p.a. i zgłosić odpowiednie zastrzeżenia, o czym świadczy sprecyzowanie zarzutu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji podzielił natomiast zarzut organu odwoławczego, że organ I instancji nie przeanalizował w sposób wyczerpujący wszystkich elementów oddziaływania i możliwości wpływu spornej inwestycji na nieruchomości sąsiednią, choć przyznał rację skarżącemu, że zarzut ten sformułowany został na dużym poziomie ogólności. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji zobowiązany był do respektowania poglądu prawnego, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które wskazują na oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość wnioskodawcy. Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że wyznacznikiem jedynym i ostatecznym obszaru oddziaływania obiektu, nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2759/14). Sąd I instancji zauważył, że organ I instancji oceniając wpływ inwestycji na nieruchomość sąsiednią ograniczył rozważania i analizę oddziaływania do działki ewidencyjnej wnioskodawcy zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Tymczasem nieruchomość wnioskodawcy obejmuje kilka działek przylegających z różnych stron do nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Organ I instancji nie ustalił zatem potencjalnego wpływu spornej inwestycji na całą nieruchomość wnioskodawcy, w tym na działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Ponadto organ I instancji w zakwestionowanej przez organ odwoławczy decyzji ograniczył się do analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią jedynie w aspekcie wymogów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zastrzeżenia Sądu I instancji wzbudziła również argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji o braku podstaw do badania wpływu hałasu, czy drgań generowanych przez prace stacji kontroli pojazdów na nieruchomość sąsiednią. Według organu o tym, iż stacja kontroli pojazdów nie jest inwestycją uciążliwą przesądza okoliczność, że nie jest inwestycją mogącą (zawsze czy potencjalnie) oddziaływać na środowisko i nie podlega regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma więc podstaw do badania wpływu hałasu na podstawie § 11 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd stwierdził, że powoływany przez organ i instancji przepis § 11 ww. rozporządzenia odnosi się do budynków nowo wznoszonych, zatem nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzut wnioskodawcy odnosi się bowiem do hałasu, jaki może przedostawać się ze stacji paliw na jego nieruchomość. Ponadto zdefiniowane w § 11 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. uciążliwości jak hałas, czy drgania mogą zostać zmierzone niezależnie od tego, czy inwestycja podlega ocenie środowiskowej. Normy dopuszczalnego hałasu określone dla nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, i zachowanie norm hałasu określonych w tym rozporządzeniu winno zostać zweryfikowane w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Od konkluzji w tym zakresie może zależeć przyznanie wnioskodawcy przymiotu strony. W ocenie Sądu I instancji umknęło też uwadze organu, że zasady funkcjonowania stacji diagnostycznej i kontroli pojazdów podlegają regulacji rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów. Przy analizie projektu i na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę organ winien również uwzględnić wymogi określone w tym rozporządzeniu. Tymczasem w toku postępowania wznowieniowego organ w ogóle pominął te uregulowania, co mogło mieć wpływ na ocenę, czy właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje przymiot strony. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów, stacja kontroli pojazdów powinna posiadać co najmniej jedno stanowisko kontrolne do wykonywania badań technicznych pojazdów, zwane dalej stanowiskiem kontrolnym oraz stanowisko zewnętrzne do pomiarów akustycznych, zwane dalej stanowiskiem zewnętrznym. Zgodnie z § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowisko zewnętrzne powinno znajdować się na zewnątrz pomieszczenia stacji kontroli pojazdów, zaś w ust. 2 określono wymiary tego stanowiska. Zdaniem Sądu z powyższych uregulowań wynika, że po pierwsze stanowisko zewnętrzne jest obligatoryjnym elementem stacji kontroli pojazdów. Po drugie, wykonywanie pomiarów akustycznych poza zamkniętym budynkiem z pewnością jest źródłem hałasu. Zakładając, że inwestor zobligowany jest do zrealizowania inwestycji zgodnie z wszystkimi wymogami technicznymi stosownymi dla tego rodzaju inwestycji, w tym do budowy stanowiska zewnętrznego, organ architektoniczno- budowlany winien zweryfikować, jakiego potencjalnie hałasu źródłem będzie praca tego typu stanowiska oraz jaki będzie zasięg tego hałasu, w szczególności, czy będzie on odczuwalny na nieruchomości wnioskodawcy. Organ winien zatem wyczerpująco ustalić i rozważyć nie tylko, czy ogólnie pojęta praca stacji kontroli pojazdów generuje hałas uciążliwy dla otoczenia, ale także, czy wspomniane wyżej stanowisko zewnętrzne (obligatoryjne dla tej inwestycji) nie spowoduje zagrożenia przekroczenia norm hałasu. Właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością przeznaczoną na inwestycję ma interes prawny w ustaleniu, że inwestycja zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w szerokim ujęciu, z poszanowaniem uwarunkowań środowiskowych. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r., organ w ogóle nie rozważał wpływu opisanych warunków na nieruchomość sąsiednią do zainwestowanej. Tymczasem uciążliwości związane z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasem stanowią z całą pewnością o zasadności przyznania przymiotu strony w podmiotom władającym sąsiednią nieruchomością. Pozwoliłoby to zapewnić im należytą ochronę przed przyszłymi skutkami zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku którego zostanie zrealizowany obiekt, mogący spowodować ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości (art. 3 pkt 20 u.p.b.). Zasady zagospodarowania nieruchomości, przepisy prawa budowlanego, ograniczające konstytucyjne prawo własności i uprawnienia właściciela do dowolnej zabudowy jego nieruchomości związane są m. in. z koniecznością ochrony właścicieli nieruchomości sąsiadujących przed nadmiernym wpływem planowanej zabudowy i planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Przy czym ograniczenie sposobu zagospodarowania w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest już zabudowana jest tożsame z ograniczeniem swobodnego, niezakłócone ponad ustanowione normy korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W realiach rozpoznawanej sprawy w razie ustalenia, że istnieje zagrożenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasowych na terenie nieruchomości uczestnika postępowania przysługiwałby mu przymiot strony w postępowaniu, co obligowałoby organ do zbadania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza z ustaleniami planu znacznie ograniczającymi w tej jednostce planistycznej możliwość sytuowania zabudowy usługowej. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji nie zwrócił też uwagi, iż pomimo istotnej zmiany charakteru i rozmiaru inwestycji, zatwierdzony projekt nadal opiewa na obsługę terenu przez domową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo administracyjnym poglądem, oczyszczalnia tego typu może służyć do obsługi wyłącznie budynków mieszkalnych. To uchybienie może mieć znaczenie dla oceny zarzutu co do możliwości negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią i brak właściwych rozwiązań chroniących środowisko przed zanieczyszczeniami. Tak więc zarzut naruszenia § 26 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wymaga ponownego rozważenia, choć w innym zakresie niż wskazywał to wnioskodawca, który kwestionował brak ustalenia co do rozmieszczenie pokryw i wylotów wentylacyjnych, które, jak jednak ustalił organ, umieszczone zostaną według projektu w odległości 35 metrów od nieruchomości wnioskodawcy. W ocenie Sądu I instancji, przedstawione wyżej zastrzeżenia dowodzą trafności decyzji organu odwoławczego, pomimo wykazanych wcześniej braków, zwłaszcza w zakresie jej uzasadnienia. Zbyt wielu okoliczności faktycznych organ I instancji w ogóle nie brał pod uwagę i nie dokonał niezbędnych ustaleń. Uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego mogłoby w tej sytuacji prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Obowiązkiem sądu jest natomiast zweryfikowanie, czy zaistniały przesłanki do odstąpienia od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

II. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 35 u.p.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, w sytuacji gdy decyzja ta ma charakter wadliwy poprzez przyjęcie, iż organ I instancji nie dokonał ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego pod względem wyważenia interesów osób trzecich, podczas gdy organ I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący dokonał wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, co w ogóle nie zostało uwzględnione przez Sąd;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu odwoławczego dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, jak również załatwienie sprawy mając na względzie uwzględnienie w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu stron;

2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 153 p.p.s.a. poprzez:

a) brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie usunięcie sprzeczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu stron;

b) brak stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający elementarną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

c) brak stwierdzenia naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie przez Sąd okoliczności, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wziął pod uwagę wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14.

W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały ściśle powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, co uzasadniało ich łączną i zbiorczą ocenę.

Strona skarżąca kasacyjnie podjęła w istocie bezskuteczną próbę podważenia prawidłowości pozytywnej kwalifikacji legalności decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z jednej strony przez zarzuty wadliwej oceny zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.b., z drugiej zaś – przez zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji innych naruszeń prawa procesowego w postępowaniu odwoławczym.

Przede wszystkim nie można w żadnej mierze zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że organ pierwszej instancji, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o zmianie na podstawie art. 36a u.p.b. własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2000 r., prawidłowo wykonał kompetencję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z utrwalonymi już poglądami doktryny postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych badanie istnienia po stronie podmiotu żądającego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. legitymacji wnioskowej odbywa się w toku wznowionego postępowania i dopiero w razie niewadliwego ustalenia, że podmiot ten nie posiada statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, właściwy organ jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji w związku ze stwierdzeniem, że nie zaistniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że podmiot żądający wznowienia zakończonego ostatecznie postępowania nie był jego stroną (następcą prawnym strony), która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem jego pominięcie nie stanowi wady wznowienia.

W przedmiotowej sprawie złożony przez Z. H. (wnioskodawcę) w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji skarżącego kasacyjnie łączył się bezpośrednio z żądaniem uznania statusu wnioskodawcy jako strony postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 36a ust. 1 u.p.b. ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2000 r. w związku z charakterem i zakresem zmian wprowadzonych w zatwierdzonym zamiennym projekcie budowalnym. O ile bowiem pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem wraz z infrastrukturą (przyłączem wodociągowym, przydomową oczyszczalnią ścieków, przyłączem napowietrznej instalacji energetycznej, przyłączem gazowym, instalacją wewnętrzną gazową) na działkach nr [...],[...] i [...], o tyle zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. zamienny projekt budowlany rozszerzył zakres inwestycji przez dopuszczenie rozbudowy garażu oraz budowy dodatkowego budynku stacji kontroli pojazdów, miejsc postojowych, indywidualnej zjazdu, doziemnych instalacji (wodociągowej, gazowej i lokalnej kanalizacji sanitarnej) z przydomową oczyszczalnią ścieków na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...]. Poszerzenie zakresu inwestycji oraz obszaru zagospodarowania terenu niewątpliwie zmieniło sytuację prawną wnioskodawcy, który nie brał udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Wszczęcie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 u.p.b. oraz przedłożenie nowego projektu budowalnego znacznie rozszerzającego zakres przedmiotowy i przestrzenny inwestycji spowodowało konieczność ponownego wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji (obiektu) oraz ustalenia katalogu stron tego postępowania (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 oraz w zw. z art. 36a u.p.b.). Nowy obiekt budowlany w postaci stacji kontroli pojazdów, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu załączonym do projektu zamiennego, został przewidziany do lokalizacji na działce nr [...]. Jak wynika z dokumentacji projektowej jedna z krótszych krawędzi obiektu ma znajdować się w odległości zaledwie 4,98 m od granicy działki nr [...] należącej do wnioskodawcy i zabudowanej częściowo budynkiem mieszkalnym. Odległość powyższego budynku od granicy działki nr [...] wynosi natomiast ok. 5 m. Ponadto odległość dłuższej krawędzi planowanej stacji od granicy z należącą do wnioskodawcy działką nr [...] wynosi 5,28 m. Dostrzegając powyższe zależności Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 4 czerwca 2014 r. wydanego w przedmiotowej sprawie, wyraźnie stwierdził, że właściwe organy są zobowiązane do analizy i ewentualnego wskazania konkretnych przepisów prawa administracyjnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich działek, przede wszystkim w aspekcie technicznych parametrów inwestycji polegającej na budowie stacji kontroli pojazdów. W wykonaniu powyższych wytycznych Naczelnego Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zatem stwierdził, że organ pierwszej instancji bezpośrednio uchylił się od szczegółowego i wyczerpującego zbadania powyższych kwestii, naruszając bezpośrednio art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji jest oczywiście bezzasadny, natomiast względem organu pierwszej instancji zasługuje w pełni na uwzględnienie. W związku z powyższym trafne są oceny Sądu Wojewódzkiego, który – ukierunkowując bezpośrednio przyszłe działania organu pierwszej instancji – stwierdził, że w przedmiotowej sprawie do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. należy zaliczyć przede wszystkim rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 roku w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do stacji przeprowadzających badania techniczne pojazdów oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia wynikających z generowanych przez stacje kontroli pojazdów hałasów oraz drgań, które w związku z wymogami technicznymi w zakresie struktury i wyposażenia stacji (zob. np. cyt. przez Sąd przepis § 17 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 roku) muszą się pojawić, oddziałując na otoczenie, w tym na działki sąsiednie, niezależnie od tego, czy dopuszczalne wartości akustyczne zostaną zachowane, czy też przekroczone.

Uzupełniając ocenę prawną i wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania, należy zauważyć, że niezależnie od konieczności spełnienia przez pomieszczenia techniczne stacji wymogów związanych z ochroną otoczenia przed hałasem i drganiami (zob. § 96 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), przepisy prawa (zob. § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wprowadzają określone ograniczenia w zakresie zasad zabudowy terenu budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, jeśli w ich sąsiedztwie znajdują się źródła emitujące hałas i drgania. Z przepisów tych wynika m.in. konieczność wprowadzenia przez inwestorów budynków znajdujących się w sąsiedztwie źródeł hałasu i drgań (zob. np. zgodnie z § 323 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – co do hałasu: przenikającego do pomieszczenia spoza budynku; pochodzącego od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku; powietrznego i uderzeniowego, wytwarzanego przez użytkowników innych mieszkań, lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych; pogłosowego, powstającego w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie) określonych rozwiązań ochrony akustycznej (zob. np. § 324 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) lub nawet ograniczenie w zakresie sytuowania lub odległości nowej zabudowy od źródeł hałasu i drgań (w tym obiektów budowlanych – zob. § 325 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Podobne ograniczenia w zakresie sąsiednich zabudowań mogą wynikać z przepisów nakazujących ochronę czystości powietrza w procesach projektowania i wykonywania budynków przeznaczonych na pobyt ludzi oraz urządzeń z nimi związanych (zob. § 310 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zagadnienie to jest również istotne w przedmiotowej sprawie ze względu na treść cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 lutego 2006 roku (zob. np. § 15 pkt. 4-5 i 7).

Korygując natomiast niekategoryczne oceny Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle art. 3 pkt 20 u.p.b., już na tym etapie można przyjąć, że ze względu na treść wyżej wskazanych przepisów odrębnych, które wprowadzają potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie działek wnioskodawcy (w tym działek nr [...] i [...], a w dalszej kolejności także działki nr [...]) w związku z realizacją i funkcjonowaniem obiektu (stacji kontroli pojazdów) generującego hałas, drgania i zanieczyszczenia powietrza, teren powyższych działek powinien zostać uznany za wchodzący w skład obszaru oddziaływania tego obiektu. Nie jest natomiast konieczne – jak wskazał kontrolowany Sąd – aby na etapie ustalania statusu strony postępowania badać, czy i w jakim zakresie ograniczenia te realnie występują lub czy doszło do zagrożenia naruszenia interesu prawnego (zob. s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "(...) w razie ustalenia, że istnieje zagrożenie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasowych na terenie nieruchomości uczestnika postępowania przysługiwałby mu przymiot strony w postępowaniu, (...)"). Zagadnienia te mogą być bowiem badane już w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie konieczne jest jednak uwzględnienie treści art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.