Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 751/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 5, art. 5a, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Ewa Michna Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 29 października 2018 r. nr LIII/420/2018 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Michałowice stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Michałowice w dniu 29 października 2018 roku podjęła uchwałę nr LIII/420/2018 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Michałowice wraz z załącznikami numer 1 do 19. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1432).

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Krakowie Śródmieściu Wschód.

Skargę wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów Sołectw Gminy Michałowice społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 10 ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru członków Rady Sołeckiej oraz ustalania liczby jej członków;

- art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 i ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice wymogu obecności co najmniej 1/10 mieszkańców wsi uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności uchwał zebrania wiejskiego oraz - co jest z tym związane - w ust. 3 wprowadzenie wymogu podpisywania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania;

- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących materię wykraczającą poza ustawowe upoważnienie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Michałowice nr LIII/420/2018 z dnia 29 października 2018 roku w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Michałowice wraz z załącznikami numer 1 do 19.

W ocenie skarżącego w sprawie niniejszej rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Konsultacje nie odbyły się, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji obrazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno przeprowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy Michałowice podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała bowiem regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, a to naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 10 ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru członków Rady Sołeckiej oraz ustalania liczby jej członków należy stwierdzić, iż do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego odnosi się zasada wyrażona w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż przyznanie w § 10 ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru członków Rady Sołeckiej oraz ustalania liczby jej członków stanowi nie tylko wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w art. 35 ust 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., ale także pozostaje w sprzeczności z § 5 zaskarżonej uchwały, w którym określono kompetencje zebrania wiejskiego oraz z § 18 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, iż na członków Rady Sołeckiej zostają wybrani kandydaci, którzy uzyskali największą ilość głosów w liczbie określonej w § 10 ust. 1. Zdaniem skarżącego treść zaskarżonego przepisu § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru Sołtysa, a także ustalanie liczby członków Rady Sołeckiej w formie uchwały, liczba członków rady Sołeckiej jest ustalana na daną kadencję". Wskazany przepis statutu jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany zebraniem wiejskim jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to zebranie wiejskie jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru członków Rady Sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru członków Rady Sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. W ramach uchwalonych statutów pojawia się jedno pojęcie zebrania wiejskiego w dwóch odrębnych znaczeniach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (o czym stanowi § 11 statutów). W przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, bowiem art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy zdaniem skarżącego wprowadzony w § 16 ust. 1 i ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice wymóg obecności co najmniej 1/10 mieszkańców wsi uprawnionych do głosowania dla zachowania ważności uchwał zebrania wiejskiego oraz w ust. 3 wprowadzenie wymogu podpisywania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania. Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności uchwał zebrania wiejskiego, nie uzależnia go zwłaszcza od podpisania listy obecności na zebraniu wiejskim.

Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie Rada Gminy Michałowice podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Michałowice wprowadzona, zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a i art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectw Gminy Michałowice nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy Michałowice wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o oddalenie skargi, która w ocenie organu jest bezzasadna.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów Sołectw Gminy Michałowice społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji mieszkańcami jest całkowicie chybiony. W dniu 15 stycznia 2018r. Wójt Gminy Michałowice wydał zarządzenie 405/2017 w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Michałowice. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały m XL/307/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice.

Na podstawie powyższego zarządzenia zostało wydane obwieszczenie odnośnie konsultacji z mieszkańcami Gminy Michałowice w sprawie zmiany statutów sołectw na terenie Gminy Michałowice. Zgodnie z regulacjami ustawowymi uchwała w sprawie uchwalenia Statutów sołectw Gminy Michałowice została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek, które były objęte statutami. Przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone w sposób, który umożliwił mieszkańcom omówienie z nimi proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii. Projekt statutu został podany do publicznej wiadomości. Obwieszczenie o konsultacjach społecznych z mieszkańcami zostało zamieszczone na stronie internetowej Gminy Michałowice oraz na tablicach ogłoszeń sołectw i Urzędu Gminy Michałowice. Termin konsultacji ustalono od 23.01. do 23.02.2018 r. Ponadto stworzono realne możliwości sformułowania uwag lub propozycji.

Organ podkreślił, iż konsultacje odbyły się zgodnie z zarządzeniem wójta z dnia 15 stycznia 2018r. nr 405/2017 w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Michałowice. Załącznikiem do powyższego zarządzenia była ankieta konsultacyjna. Następnie w dniu 15 stycznia 2018 r. zostało zamieszczone obwieszczenie wójta gminy Michałowice w sprawie konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice w sprawie zmiany statutów położonych na terenie Gminy Michałowice.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 10 ust. 2 statutów Rady Gminy Michałowice organowi uchwałodawczemu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do wyboru członków Rady Sołeckiej oraz ustalania jej członków organ podniósł, że § 10 ust. 2 statutów Sołectw Gminy Michałowice stanowi wyłącznie, że zebranie wiejskie w drodze uchwały określa liczbę członków Rady Sołeckiej na daną kadencję (zgodnie z § 10 ust. 1 statutów Sołectw Gminy Michałowice min. 3, max. 5 osób). Natomiast wyboru członków Rady Sołeckiej, tak jak i wyboru Sołtysa, dokonuje się zgodnie z Rozdziałem V statutów Sołectw Gminy Michałowice, określającym szczegółowo zasady dokonywania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, który to jasno stanowi, że prawo wybierania Sołtysa i Rady Sołeckiej przysługuje osobom zamieszkałym na obszarze Sołectwa, posiadającym czynne prawo wyborcze do rad gmin, wpisanym do rejestru wyborców. Organ podniósł, iż nawet jeśli uznać, iż § 10 ust. 2 statutu dotyczący określania liczby członków Rad Sołeckich został wydany z naruszeniem art. 35 i 26 ustawy o samorządzie gminnym, to stwierdzenie nieważności nie powinno objąć całej uchwały, a jedynie ten zapis.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wskazanie w § 16 ust. 1 i 2 statutów wymogu obecności co najmniej 1/10 mieszkańców wsi uprawnionych do głosowania do zachowania ważności uchwał zebrania wiejskiego oraz wprowadzania wymogu podpisywania listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania organ zauważył, że w przedstawionym przez skarżącego uzasadnieniu przedmiotowy zarzut dotyczy błędnie przypisanej przez skarżącego kompetencji elekcyjnej Zebrania Wiejskiego. Jak zostało wyjaśnione uprzednio, taka kompetencja nie została nadana Zebraniu Wiejskiemu w statutach Sołectw Gminy Michałowice. Mając powyższe na uwadze, lista obecności uczestników Zebrania Wiejskiego stanowi potwierdzenie prawidłowości podjętych rozstrzygnięć.

Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała była przedłożona do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego i nie została ona zakwestionowana przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Michałowice nr LIII/420/2018 z dnia 29 października 2018 roku w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Michałowice.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Michałowice podejmując zaskarżoną uchwałę odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami tj. Uchwały nr XL/307/2017 z dnia 27 listopada 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Michałowice.

Na podstawie tej uchwały Wójt Gminy Michałowice wydał Zarządzenie nr 405/2017 z dnia 15 stycznia 2018 r. w sprawie formy i terminu przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Michałowice. W zarządzeniu m.in. postanowiano przeprowadzić konsultacje społeczne w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Michałowice. Wskazano, iż celem konsultacji jest zebranie uwag, wniosków i opinii mieszkańców Gminy Michałowice w sprawie projektu zmiany statutów sołectw Gminy Michałowice. Określono, iż przedmiotowe konsultacje społeczne prowadzone będą w formie zbierania pisemnych lub elektronicznych uwag mieszkańców. Wzór ankiety konsultacyjnej stanowi załącznik do niniejszego zarządzenia. Wskazano, że konsultacje polegać będą na udostępnieniu mieszkańcom treści projektów statutów sołectw w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Michałowice oraz na stronie internetowej Gminy Michałowice oraz wyłożeniu projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy Michałowice w dniach i godzinach urzędowania, celem udostępnienia ich mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków. Określono, że konsultacje w przedmiotowej sprawie rozpoczynają się 23 stycznia 2018 r. i potrwają do dnia 23 lutego 2018 r.

Rada Gminy Michałowice delegowała więc na Wójta Gminy Michałowice swoje uprawnienia odnośnie konsultacji społecznych w sprawie zmiany statutów sołectw położonych na terenie Gminy Michałowice. Uchwała Rady Gminy Michałowice z dnia 27 listopada 2017 r. nr XL/307/2017 jest uchwałą nie określającą w konkretny sposób sposobu przeprowadzenia konsultacji w sprawie zmiany statutów sołectw. W ocenie Sądu zawarcie konkretnych wskazań odnośnie przeprowadzenie sposobu formy i terminu w zarządzeniu Wójta Gminy Michałowice, a nie w uchwale Rady Gminy było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 29 października 2018 r. przez Radę Gminy Michałowice Statut Sołectwa Gminy Michałowice nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa.

W aktach sprawy nie ma w istocie dowodu na to, że projekt statutu został w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim podany do wiadomości mieszkańców. Brak informacji o konsultacjach statutów sołectwa Michałowice na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy powoduje, że nie można przyjąć, iż pismo to było udostępnione w sposób umożliwiający realnie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Organ nie wskazał, czy w ogóle pismo informujące o konsultacjach znajdowało się na tablicy ogłoszeń.

Wskazano jedynie, że konsultacje polegać będą na udostępnieniu mieszkańcom treści projektów statutów sołectw w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Michałowice oraz na stronie internetowej Gminy Michałowice oraz wyłożeniu projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy Michałowice w dniach i godzinach urzędowania, celem udostępnienia ich mieszkańcom i zgłaszania opinii, uwag i wniosków.

Podkreślić należy, że położenie nacisku na internetowe przeprowadzenie konsultacji (BIP oraz strona internetowa Gminy Michałowice) prowadzi do wykluczenia części mieszkańców, którzy nie mają dostępu do komputerów oraz Internetu, dotyczy to zwłaszcza osób starszych. Dla takich osób właściwym miejscem wywieszenia informacji o konsultacjach jest tablica ogłoszeń Urzędu Gminy, wyłożenie projektów statutów na Dzienniku Podawczym Urzędu Gminy Michałowice Sąd uznał za niewystarczające.

Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

Należy zatem stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, by projekt statutu Sołectwa Michałowice został podany do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekt statutu był konsultowany, nie zostało w sposób wystarczający wykazane przez organ. Pośrednio świadczy o tym fakt, iż w terminie przeprowadzenia Konsultacji Społecznych w sprawie zmiany statutów sołectwa położonych na terenie Gminy Michałowice do Urzędu Gminy nie wpłynęły żadne uwagi odnośnie statutów.

Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Michałowice nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Michałowice wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.