Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 505/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt. 3, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 32, art. 133, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 98/16 w sprawie ze skargi K.C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt: IV SAB/Wr 98/16 oddalił skargę K.C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K.C., wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej – kopii nagrania z przebiegu [..] Sesji Rady Gminy D. z dnia [..] grudnia 2015 r., które nie jest dostępne na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy.

W odpowiedzi na powyższe pismo działający z upoważnienia Wójta Gminy Sekretarz Gminy pismem z dnia 24 marca 2016 r. poinformowała, że protokół z sesji został zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. wskazując stronę, na której nastąpiła publikacja. Poinformowała również, że w związku z faktem, że organ realizuje swoje obowiązki przez bezpośredni 24 godzinny dostęp do informacji zamieszczonej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na wniosek. Wskazano także, że podstawowym dokumentem, który podlega udostępnieniu są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępnienia informacji.

K.C. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Wójta do udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie i formie, tj. w postaci nośnika CD z nagraniem sesji Rady Gminy z dnia [..] grudnia 2015 r., wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa sposoby udostępnienia informacji, w tym udostępnienie materiałów, także audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Skoro w powyższym przepisie jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym nagrań CD bądź DVD, o ile w ten sposób dokumentuje się posiedzenia. Skarżący podniósł, że zgodnie z postanowieniami Statutu Gminy przebieg sesji jest nagrywany, zatem zapis ten posiada walor nośnika informacji publicznej. Skoro nie otrzymał on wnioskowanej informacji, ani pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia, oraz termin w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji, to zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że protokół z dnia [..] grudnia 2015 r. został zamieszczony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D., o czym poinformowano skarżącego w przepisanym terminie. Udostępnienie informacji we wskazany wyżej sposób wyłącza obowiązek jego udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Ponadto skarżący był obecny na przedmiotowej sesji w dniu [..] grudnia 2015 r. miał więc możliwość dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę stwierdził, że kluczowym przepisem dla oceny skargi był przepis art. 10 u.d.i.p., z którego wynika, że opublikowanie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępnieniem informacji publicznej wyłączającym ponowne nadesłanie informacji na wniosek. Skoro treść protokołu została opublikowana w BIP, a ponadto jawność informacji wynika z ustawy o samorządzie gminnym (tu omyłkowo Sąd wskazał art. 11a zamiast art. 11b ustawy o samorządzie gminnym), to skarżący mógł zapoznać się z treścią protokołu. Sąd stwierdził także, że jako radny skarżący ma swobodny dostęp do protokołów z posiedzeń Rady Gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.C. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie kontroli sądowoadministracyjnej na własnych, poczynionych przez Sąd ustaleniach faktycznych, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. na ustaleniu, że skarżący żądał udostępnienia protokołu z sesji Rady Gminy, a także, że skarżący jest radnym i z tego tytułu ma swobodny dostęp do protokołów z posiedzeń Rady Gminy D.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku błędnego stanu faktycznego sprawy, tj. błędne ustalenie przez Sąd treści wniosku skarżącego i przyjęcie, że skarżący żądał udostępnienia protokołu z sesji Rady Gminy D. z [..] grudnia 2015 r., a także, że skarżący jest radnym i z tego tytułu ma swobodny dostęp do protokołów z posiedzeń Rady,

- które to naruszenia skutkowały błędnym uznaniem, że Wójt nie pozostaje bezczynny z uwagi na udostępnienie protokołu z przebiegu danej sesji na stronie BIP Urzędu Gminy i w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji, gdy treścią żądania było udostępnienie nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy, które nie jest publikowane w BIP Urzędu Gminy i nie zostało skarżącemu udostępnione na wniosek, jak również organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w postaci nagrania, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (który to przepis błędnie nie został zastosowany) w oparciu o treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

c) art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na naruszeniu przez Sąd zasady kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego, co odzwierciedla treść uzasadnienia wyroku ze względu na brak odniesienia do kluczowych zarzutów skargi, dotyczących pominięcia w sprawie znaczenia postanowień § 91 ust. 2 uchwały nr [..] Rady Gminy D. z dnia [..] lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy D., co wskazuje na pobieżność kontroli działania Wójta dokonanej przez Sąd, a co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że Wójt Gminy nie pozostaje bezczynny w zakresie realizacji wniosku, z uwagi na udostępnienie protokołu z przebiegu sesji Rady na stronie BIP i w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w oparciu o treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy w świetle § 91 ust. 1 i 2 Statutu, nagrania z przebieg sesji stanowią równorzędną, a przy tym odrębną pod względem protokołu formę dokumentowania przebiegu posiedzeń Rady oraz odrębną informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek, a zatem skarżący nie otrzymał żądanej informacji – w postaci nagrania z przebiegu sesji, nie jest ona dostępna na stronie BIP, jak również organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, co przesądza o bezczynności organu, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w oparciu o art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- protokół z posiedzenia Rady Gminy oraz nagranie dźwiękowe z jego przebiegu stanowią tożsame materiały dokumentujące przebieg posiedzeń kolegialnych organów gminy pochodzących z wyborów powszechnych, a tym samym tożsamą informację publiczną oraz

- opublikowanie protokołu z posiedzenia Rady Gminy jest równoznaczne z udostępnieniem informacji publicznej o przebiegu danego posiedzenia i na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wyłącza udostępnienie na wniosek informacji publicznej w postaci nagrania z przebiegu tego samego posiedzenia Rady Gminy;

b) art. 10 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i art. 19 u.d.i.p. oraz § 91 ust. 1 i 2 Statutu Gminy D. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie w BIP protokołu z przebiegu posiedzenia wyłącza na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia na wniosek informacji publicznej w postaci nagrania z przebiegu tego posiedzenia

- które to naruszenia, opisane w obu punktach, skutkowały błędnym uznaniem przez Sąd, że Wójt nie udostępniając skarżącemu sporządzonego nagrania nie pozostaje w bezczynności i w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy w świetle § 91 ust. 2 Statutu Gminy D., przebieg każdej sesji Rady nagrywany jest na nośnik w postaci dźwięku, który przechowuje się przez okres kadencji i nagranie takie zostało sporządzone, a zatem stanowi ono równorzędną, a przy tym odrębną względem protokołu (§ 91 ust. 1 Statutu) formę dokumentowania przebiegu posiedzeń Rady i przez to odrębną informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek, a zatem nie udostępniając skarżącemu żądanego nagrania, jak również nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Wójt pozostaje bezczynny, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w oparciu o art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ wypełnił wynikający z tego przepisu obowiązek udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że organ nie pozostaje w bezczynności i w konsekwencji błędnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarżącemu nie została udzielona żądana informacja publiczna w postaci nagrania z sesji Rady Gminy D. z [..] grudnia 2015 r., jak również nie jest ona dostępna w BIP Urzędu Gminy D., ani też organ nie wydał wobec skarżącego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a zatem skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, a według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami dokonania przez Sąd nieprawidłowej kontroli w wyniku przeprowadzenia błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 61 Konstytucji RP i § 91 ust. 1 i 2 Statutu Gminy D., prowadzącej do uznania, że opublikowanie w BIP Urzędu Gminy protokołu z sesji Rady Gminy wyklucza udostępnienie informacji publicznej w formie nagrania audiofonicznego z tej sesji na wniosek skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji rozstrzygając sprawę nie naruszył przytoczonych powyżej przepisów. Sąd nie zakwestionował, że wniosek dotyczył dostępu do informacji mającej charakter informacji publicznej ani nie zaprzeczył jawności posiedzeń organów kolegialnych, czy uprawnienia do wstępu na te posiedzenia w ramach zapewnienia prawa do informacji określonego w art. 61 Konstytucji RP. Błędnie skarżący kasacyjnie wywodzi, że przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. może stanowić w realiach niniejszej sprawy w powiązaniu z przepisem § 91 ust. 1 i 2 Statutu Gminy podstawę żądania udostępnienia nagrania audiofonicznego z sesji Rady Gminy.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. określa sposób realizacji roszczenia o udostępnienie informacji publicznej, tj. roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) stanowiąc, że "udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia". Jest to zatem regulacja wskazująca na tryb dostępu do informacji publicznej, a nie regulacja definiująca pojecie informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przede wszystkim przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Regulacja art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. bezpośrednio koresponduje z powyższymi unormowaniami Konstytucji RP i należy ją odczytywać jako unormowanie wskazujące na formy uzyskiwania informacji o działalności podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., tj. działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń. Informacją publiczną jest zatem informacja o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń, a formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji w którejś z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie. Regulacje dotyczące trybu udostępniania informacji publicznej z istoty swojej mają służyć zrealizowaniu materialnego roszczenia o uzyskanie konkretnej informacji publicznej, są zatem nierozerwalnie związane z tym roszczeniem i nie można się na nie skutecznie powoływać, gdy roszczenie to zostanie już zrealizowane. Regulacje te nie kreują samodzielnych roszczeń formalnych niezależnych od materialnego roszczenia o udostępnienie informacji publicznej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść art. 19 u.d.i.p, który stanowi, że "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady". Z przepisu tego wynika obowiązek udostępnienia protokołów lub stenogramów obrad organów kolegialnych. Z obowiązku tego organ jest zwolniony jedynie w przypadku "sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady", przy czym "sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych" nie jest obowiązkiem organów wynikającym z powyższego przepisu. O ile bowiem w przypadku protokołów lub stenogramów ustawodawca wypowiada się kategorycznie – "organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad", o tyle co do "materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady" ustawodawca posłużył się formułą "chyba że" odniesioną do ich sporządzenia i udostępnienia. Oznacza to, że z obowiązku udostępnienia protokołów lub stenogramów swoich obrad organ jest zwolniony wtedy, gdy zdecyduje się na "sporządzenie i udostępnienie" materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych, przy czym nie ma obowiązku – z mocy omawianego przepisu – podjęcia takiej decyzji. Obowiązek udostępnienia "materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady" musi mieć swoją podstawę normatywną, przy czym nie wystarcza podstawa jedynie do sporządzenia takich materiałów. Z regulacji kreującej wyłącznie sporządzenie materiałów audiowizualnych nie wynika obowiązek ich udostępniania, konieczna jest wyraźna podstawa normatywna do udostępnienia tych materiałów, skoro gwarancję dostępu do informacji publicznej stanowi obowiązek sporządzenia i udostępniania protokołów lub stenogramów obrad. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest słuszne stanowisko, zgodnie z którym "zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów"(por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09 dostępny w CBOSA). Podobnie w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt: I OSK 356/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1216/10, że żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu władzy publicznej powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w u.d.i.p. Ustawa ta dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Art. 19 nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokółów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram".

Powyższe poglądy orzecznictwa wyrażone zostały właśnie na tle regulacji art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 1, art. 18 i art. 19 u.d.i.p. Podsumowując je należy podkreślić, że z ostatniego z przytaczanych wyżej przepisów wynika wprost, że u.d.i.p. zobowiązuje organy kolegialne, których posiedzenia w myśl art 18 ust. 1 są jawne i dostępne, do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia organ jest zwolniony, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. Organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p.

Dodatkowo w realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, że organ sporządził i udostępnił w BIP zatwierdzony protokół posiedzenia Rady Gminy, co tym bardziej uzasadnia wniosek, że był on zwolniony z udostępnienia na wniosek nagrania audiofonicznego. Należy podkreślić, że zarówno protokół, jak i nagranie dźwiękowe z tego samego posiedzenia stanowią nośniki tej samej informacji publicznej – zapisu przebiegu obrad Rady. Skoro zatem informacja została udostępniona w BIP, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie było podstaw do jej wtórnego udostępnienia na wniosek, a stanowisko Sądu I instancji stwierdzającego brak naruszeń organu w zakresie reakcji na wniosek skarżącego było poprawne i zgodne z treścią regulacji u.d.i.p. W niniejszej sprawie znamienne jest także to, że skarżący skorzystał z określonego w przepisie art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446) prawa wstępu na posiedzenie organu kolegialnego, co wynika z protokołu obrad Rady Gminy D. z dnia [..] grudnia 2015 r., a tym samym urzeczywistnił i zrealizował swoje prawo dostępu do informacji publicznej o posiedzeniu organu kolegialnego i przebiegu obrad, w formie, o jakiej stanowi art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażony w wyrokach NSA z dnia 20 listopada 2011 r., II SAB 372/03 i z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 pogląd, zgodnie z którym obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznanie się z jej treścią. Jak wskazano w uzasadnieniu pierwszego z wyżej wymienionych orzeczeń, z regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do informacji publicznej jest prawem do uzyskania określonej wiadomości o sprawach publicznych, nie zaś wyłącznie prawem dysponowania określonym nośnikiem informacji (np. dokumentem) – "Stanowisko to znajduje potwierdzenie np. w sposobie sformułowania przepisu art. 6 ustawy, w którym kładzie się przede wszystkim nacisk na treści dotyczące spraw publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4). Na takie pojmowanie prawa do informacji wskazują też np. przepisy art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Prawo wglądu do dokumentów urzędowych oznacza bowiem prawo do zapoznania się z ich treścią, a nie prawo dysponowania samym dokumentem. Również dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3), nie jest równoznaczny z prawem do udziału w posiedzeniach tych organów. Prawo do informacji jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych - posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy). Trzeba jednak przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji ogólnie dostępnej. (...) Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej".

Skoro zatem z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący zarówno był na posiedzeniu Rady Gminy, jak i miał zagwarantowany dostęp do pisemnego protokołu z tego posiedzenia, to nie mógł skutecznie żądać udostępnienia mu nagrania przebiegu tego posiedzenia, nie było to bowiem żądanie dostępu do informacji o treści tego posiedzenia (informacji publicznej) w sytuacji, gdy skarżący był już w posiadaniu takiej informacji. Cel u.d.i.p., jakim jest umożliwienie osobie zainteresowanej zapoznania się z treścią informacji publicznej został w niniejszej sprawie zrealizowany, co oznacza, że dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie nie rodziło po stronie adresata wniosku obowiązku wtórnego jej udostępnienia.

Tym samym nieistotna dla sprawy była treść § 91 ust. 1 i 2 Statutu Gminy D. wskazującego na konieczność sporządzenia protokołu z każdej sesji oraz nagrania przebiegu sesji na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku, który przechowuje się przez okres kadencji. Nie można było przychylić się wobec tego także do poglądu zawartego w wyroku NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2313/14, w którym Sąd zgodnie z dewizą jak najszerszego traktowania prawa do informacji uznał, że jeśli posiedzenie rady zostało utrwalone (..) albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępniać.

Wobec powyższego nieusprawiedliwione były także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania mógł być uzasadniony naruszenie musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wytknięto przede wszystkim bezpodstawne ustalenie, że skarżący domagał się udostępnienia protokołu, a także, że jest radnym i z tego tytułu ma dostęp do protokołów z posiedzeń Rady Gminy oraz brak odniesienia się do kluczowych zarzutów skargi, dotyczących pominięcia postanowień statutowych (§ 91 ust. 2), zarzuty te uzasadniając naruszeniem przepisów art. 3 § 1, art. 32, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Bez wątpienia, rozpoznając sprawę, Sąd nie uchylił się od ustanowionego w art. 3 § 1 p.p.s.a. obowiązku kontroli działalności organu i zastosował środki określone w ustawie. Bezpodstawnym był także zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami ze wskazaniem stanu faktycznego, jaki podlegał ocenie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie znaczenie normy prawnych wynikających z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisów u.d.i.p. przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie konstrukcja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jest co do zasady prawidłowa, jednakże nawet w przypadku wadliwości uzasadnienia okoliczność ta mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone byłoby w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni umożliwia jego kontrolę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Słuszność należy natomiast przyznać skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieusprawiedliwione stwierdzenie, że skarżący jako radny miał swobodny dostęp do protokołów posiedzeń Rady Gminy, w sytuacji gdy taki status strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje oparcia w dokumentacji sprawy. Jednakże uchybienie to w realiach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wniosek pełnomocnika o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.