Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 793/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 roku, nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia [...] lutego 2000 roku ustalił dla PPHU A- E. R. – A. i S. A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego na gruncie położonym w A. obręb [...] nr ewid. gruntów 408/2.

Pismem z dnia 1 października 2014 roku P. W. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 roku ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku dziewiarni. Inwestycja ta znajdowała się na terenie, który zgodnie z planem przeznaczony był w głównej mierze na budownictwo jednorodzinne. Wprawdzie w planie, jak i w decyzji stwierdzono, iż dopuszcza się działalność usługową jednak pod warunkiem, że uciążliwość działalności nie może wykraczać poza granice działki. Zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, nie usługowej, a dziewiarnia ze swej natury jest źródłem znacznych uciążliwości np. hałas wywoływany przez ruch maszyn dziewiarskich. Zgodnie z zawartą w planie definicją działalności produkcyjnej jest to działalność gospodarcza, gdzie wykorzystywane urządzenia techniczne mogą stanowić uciążliwość dla środowiska. Z tego powodu, planowana inwestycja była więc sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądzało o fakcie, iż obarczona była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

S. A. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na naruszenie:

a. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, na podstawie której, na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej dokonanego rozstrzygnięcia;

c. art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji;

d. art. 80 K.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta decyzją jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

e. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Niezależnie od powyższego, wnioskodawca podkreślił, że jeżeli przyjąć, iż P. W. może być stroną postępowania to organ prowadząc postępowanie dopuścił do udziału w postępowaniu jedynie część uprawnionych podmiotów, czyli właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Pominięcie tych osób stanowi okoliczność uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Prowadząc postępowanie w sprawie Kolegium ustaliło aktualne strony postępowania i zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 2016 roku – na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 K.p.a. – poinformowało wszystkie strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę.

Cytując treść art. 28 K.p.a. Kolegium dokonało wykładni pojęcia "interes prawny" uznając, że jest to obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Konsekwencją takiego pojmowania interesu prawnego jest uznanie, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości jest stroną wszelkich postępowań dotyczących jego nieruchomości, w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże stroną takiego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy sąsiednich działek. Mogą być nie oznacza jednak, że w każdej sprawie, bez względu na jej indywidualny charakter oraz rodzaj planowanej inwestycji, przymiot ten im przysługuje. Kryterium oceny dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w charakterze strony, może stanowić jedynie, wykazanie przesłanek z art. 28 K.p.a. Jednakże przymiot strony i wystąpienie przesłanek z ww. przepisu, musi być ustalony w każdej konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach.

Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy – charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. Zasięg oddziaływania, czyli obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, zależy od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji.

W kontekście art. 28 K.p.a. Kolegium uznało, że P. W., będący właścicielem działki nr ewid. 400 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego powodu Kolegium uznało, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania na wniosek P. W.

Następnie Kolegium napisało, że celem postępowania jest zbadanie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która m.in. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" Kolegium napisało, że taka sytuacja ma miejsce gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Rażące naruszenie ma miejsce tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W sprawie za datę wszczęcia postępowania Kolegium uznało datę wpływu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli dzień 7 lutego 2000 roku. Postępowanie to zakończyła decyzja Burmistrza z dnia [...] lutego 2000 roku, dlatego w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 roku nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: "u.z.p."), a w szczególności art. 40 ust. 1, który stanowił, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 u.z.p. nie można odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z zasady praworządności wynika, iż organy działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie, gdy wydawane są orzeczenia tych organów (art. 6 K.p.a.). Organy zobowiązane są również do stosowania obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 7 u.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, zatem skoro z art. 40 ust. 1 u.z.p. wynika, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja ta może być oparta wyłącznie na planie miejscowym, obowiązującym w dniu jej wydania.

Jak wynika z akt administracyjnych, na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w dacie wydania decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy i Miasta w A. Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1990 roku Nr 20, poz. 163) zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 roku w sprawie zatwierdzenia zmian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 roku Nr 10, poz. 75). Inwestowana działka, zgodnie z ww. planem, położona była w jednostce oznaczonej symbolem C6 MN (do roku 1994 – C8 MN) definiowanym jako teren budowy budownictwa jednorodzinnego. Dla jednostki C plan określał jako funkcję budownictwo jednorodzinne z usługami oraz rzemiosłem. Dla tej jednostki plan ustalał adaptację i porządkowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i usług towarzyszących oraz zabudowy mieszkalnej z usługami rzemiosła miała następować w oparciu o plany szczegółowe. Uciążliwość działalności usługowej nie mogła wykraczać poza granice działki. Jednostka C6 MN to teren budownictwa jednorodzinnego. Natomiast na stronie 13 planu wskazano, iż nie dopuszcza się na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych, uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych).

Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosiła się do rozbudowy budynku dziewiarni. Inwestycja znajdowała się na terenie, który zgodnie z planem przeznaczony był na budownictwo jednorodzinne.

Reasumując Kolegium zaakcentowało, że zapisy planu umożliwiały wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w postaci usług czy rzemiosła pod warunkiem, że uciążliwość działalności usługowej nie wykraczała poza granice działki. W ocenie Kolegium, zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, a nie usługowej, co już wskazuje na sprzeczność decyzji z zapisami miejscowego planu. Plan dopuszcza jedynie jako funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, a formułuje zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych, uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych). Ponadto, dziewiarnia ze swej natury jest źródłem znacznych uciążliwości np. hałasu wywoływanego przez maszyny dziewiarskie. Plan na stronie 15 w pkt a definiuje działalność produkcyjną jako taką działalność gospodarczą, gdzie wykorzystywane urządzenia techniczne mogą stanowić uciążliwość dla środowiska.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stanowiących o braku uciążliwości inwestycji dla działek sąsiednich Kolegium napisało, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. W szczególności bez znaczenia są protokoły pokontrolne przeprowadzone w roku 2016 przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz informacje o innych usytuowanych przy tej samej ulicy zakładach produkcyjnych, bowiem są to kwestie wykraczające poza zakres postępowania.

Końcowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Kolegium w sprawie nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż 16 - letni upływ czasu od daty podjęcia decyzji Burmistrza mieści się w pojęciu "znaczny upływ czasu".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. A. wskazał na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postaci naruszenia:

a. art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, na podstawie której, na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

b. art. 28 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że P. W. jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, a co za tym idzie, że posiada on legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji;

c. art. 15 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i niezapewnienie przez organ wszystkim stronom postępowania możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach;

d. art. 80 K.p.a. i przekroczenie przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta decyzją jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

e. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] lutego 2000 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 16 lat od jej wydania.

Na tej podstawie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że P. W. nie może być uznany za stronę postępowania, a co za tym idzie nie posiada on legitymacji do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2000 roku. Kolegium przyznając P. W. przymiot strony postępowania, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że jest właścicielem działki nr ewid. 400 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Nie została wskazana natomiast żadna podstawa materialnoprawna, z której wynikałby jego interes prawny.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa w wiążący sposób dopuszczalny rodzaj inwestycji, a więc także inwestycji uciążliwej, obniżając wartość nieruchomości, nie mówiąc o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Okoliczności te stanowią jedynie hipotetyczne przesłanki, na podstawie których można przyznać danemu podmiotowi status stron postępowania, ale co nie może być uznane za wystarczające. W sprawie nie ustalono, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła inwestycji o charakterze uciążliwym, negatywnie wpływającej na wartość nieruchomości P. W. lub innej nieruchomości sąsiedniej oraz doprowadziła do degradacji tych nieruchomości, jak również środowiska. Samo wymienienie hipotetycznych następstw wydania takiej decyzji nie jest wystarczające. Aby nadać komuś status strony postępowania, należy w pierwszej kolejności wykazać, że następstwa te w rzeczywistości nastąpiły, co w sprawie nie miało miejsca. W opinii strony, sam fakt, iż P. W. jest właścicielem sąsiedniej działki, nie przesądza tego czy przysługuje mu przymiot strony postępowania.

Na mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło jedynie do rozbudowy istniejącego już zakładu dziewiarskiego i magazynu, w związku z czym decyzja ta w żaden sposób nie wpływała na sytuację prawną osób, gdyż została ona już ukształtowana w oparciu o wcześniejsze akty, na podstawie których wzniesiono zakład produkcyjny. Fakt braku takiego wpływu potwierdza również stanowisko P. W., który w dniu 29 czerwca 2016 roku odmówił udostępnienia swojej nieruchomości na potrzeby wykonania pomiarów hałasu, generowanego przez zakład skarżącego, co potwierdza protokół kontroli z dnia 8 lipca 2016 roku sporządzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Wspomniana kontrola dotyczyła przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu do środowiska, a w jej toku nie stwierdzono żadnych naruszeń, co oznacza, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku, nie powoduje żadnych negatywnych następstw dla sąsiednich nieruchomości wobec czego nie wpływa w żaden sposób na prawną sytuację ich właścicieli, w tym P. W., zatem – w ocenie strony skarżącej – Kolegium niezasadnie przyznało P. W. status strony w postępowaniu, bowiem nie posiada on legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku.

Niezależnie od powyższego, zgodnie z kryteriami wskazanymi przez organ, że P. W. może być stroną postępowania, jak dostrzegł autor skargi, organ prowadząc postępowanie dopuścił do udziału w postępowaniu część uprawnionych podmiotów dopiero na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym pozbawił wskazane osoby możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Sytuacja taka stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie autora skargi w sprawie nie zachodzą żadne okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja nie była sprzeczna z zapisami planu miejscowego. Zacytowane przez organ postanowienia dotyczące jednostki urbanistycznej C6 MN, odnosiły się wyłącznie do nowej zabudowy, a nie do dokonywania zmian w zabudowie już istniejącej. Wobec tego inwestycja polegająca na rozbudowie budynku dziewiarni, nie tworzy na obszarze objętym planem nowej zabudowy, a jedynie jest kontynuacją zabudowy już istniejącej. Wobec tego wbrew stanowisku organu, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, jako nieodnosząca się do nowej zabudowy, a do kontynuacji zabudowy już istniejącej, nie była sprzeczna z zapisami planu miejscowego.

Niezależnie od powyższego – zdaniem skarżącego – na wskazanym terenie dopuszczalna była zabudowa obejmująca usługi rzemiosła. Produkcja dziewiarska stanowi rzemiosło w rozumieniu postanowień planu, wobec czego decyzja z dnia [...] lutego 2000 roku została wydana z nimi w zgodzie.

Inwestycja była zgodna z istniejącym zagospodarowaniem terenu i nie wywołała kolizji urbanistycznej. Inwestycja polegała na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego, zatem w chwili wydawania decyzji istniał już wybudowany budynek dziewiarni. W związku z tym – wbrew stanowisku Kolegium – dopuszczalność rozbudowy wynikała również z tego, że w chwili wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, istniała działka sąsiednia, nieobjęta zakresem inwestycji, spełniająca warunki dobrego sąsiedztwa. Kolegium nie kwestionowało również istnienia dobrego sąsiedztwa w chwili wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku, w związku z czym wskazana decyzja nie mogła naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa określających warunki zagospodarowania oraz zabudowy.

Ponadto decyzja Burmistrza nie wywołuje ani gospodarczych ani społecznych skutków, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako wydanej przez organy praworządnego państwa, gdyż jak zostało wykazane, w żaden sposób nie wywołuje skutków w postaci niezgodnego z prawem zagospodarowania terenu, ani kolizji urbanistycznej, stanowi natomiast kontynuację zgodnego z prawem zagospodarowania i zabudowy już istniejącej na działce sąsiedniej. Inwestycja skarżącego nie jest jedynym zakładem produkcyjnym położonym przy ul B w A. Na tej samej ulicy pod numerem 8 prowadzony jest bowiem zakład produkcyjny wyrobów pończoszniczych o nazwie C oraz pod numerem 11 zakład produkcyjny o nazwie D. Wielkość, sposób oraz charakter zabudowy tych zakładów nie odbiega od inwestycji skarżącego, dlatego – jego zdaniem – nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. skarżący napisał, że niewystarczające jest stwierdzenie, że budynki dziewiarni ze swej natury są źródłem znacznego hałasu, tym bardziej, że na gruncie niniejszej sprawy organ nie przedstawił dowodu, aby taki znaczny hałas był generowany przez zakład produkcyjny skarżącego. Niewystarczające jest również wskazanie, iż plan na stronie 15 w pkt 1 działalność produkcyjna definiuje jako taką działalność gospodarczą, gdzie wykorzystywane urządzenia techniczne mogą stanowić uciążliwość dla środowiska. Z tego twierdzenia nie wynika, że w założeniach planu każda działalność produkcyjna jest działalnością uciążliwą dla środowiska, a organ wskazał jedynie, że prowadzenie jej z taką uciążliwością może się wiązać. Ponadto organ nie wskazał dlaczego charakter rzekomo naruszonego przepisu przemawia za stwierdzeniem nieważności decyzji oraz jakie racje ekonomiczne lub skutki społeczno – gospodarcze wywołała sporna decyzja. Ze względu na powyższe naruszenia oraz braki decyzji, organ uniemożliwił w istocie stronie pełne i prawidłowe odniesienie się do wskazanych w decyzji twierdzeń, do czego zgodnie z powołanym przepisem był zobowiązany.

Niezależnie od powyższego, skarżący napisał, że Kolegium nie jest uprawnione do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, gdyż od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja ta była podstawą do nabycia prawa do wystąpienia przez niego o pozwolenie na budowę i przeprowadzenie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Sięgając do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 skarżący dostrzegł, że przy rozważaniu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, także z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, organ powinien wziąć pod uwagę, czy decyzja ta stanowi podstawę do nabycia prawa, a następnie czy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Trybunał nie określił co należy rozumieć przez pojęcie "znaczny upływ czasu", wobec czego skarżący odwołał się do terminu dawności określonego przez samego ustawodawcę w art. 156 § 2 K.p.a. (10 lat od wydania decyzji). Wobec tego skoro ustawodawca w odniesieniu do konkretnie wymienionych wad decyzji wprowadził instytucję dawności, ten sam termin należy stosować również do pozostałych wad określonych w art. 156 K.p.a. Na tej podstawie skarżący wskazał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, po upływie 10 lat od jej wydania. Ze względu na znaczny upływ czasu od wydania decyzji, wywołała ona szereg trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Na jej podstawie skarżący uzyskał pozwolenie na budowę i wybudował budynek zakładu dziewiarskiego, który stanowi podstawę prowadzonej działalności gospodarczej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji doprowadzi do unicestwienia aktów prawnych decyzji wydanych w oparciu o nią, co może skutkować nałożeniem na skarżącego obowiązku rozebrania zakładu dziewiarskiego i narazi na ryzyko poniesienia znacznej szkody, co naruszałoby zasadę pewności prawa, bowiem przedsięwzięcie zostało zrealizowane w zgodzie z aktami wydanymi przez organy władzy publicznej, w pełnym zaufaniu do ich prawidłowości. Ponadto przedsięwzięcie to przez cały czas jego istnienia (ponad 16 lat), w żadnej mierze nie oddziałuje negatywnie zarówno na środowisko, jak na sposób zagospodarowania i wykorzystania działek sąsiadujących. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku w istocie spowoduje destabilizację powstałego porządku prawnego i będzie tym samym w sposób istotny godziło w interes publiczny, ukształtowany w oparciu o nią.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia i wskazując, że P. W., będący właścicielem działki nr ewid. 400 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem istniały podstawy do wszczęcia postępowania na jego wniosek. Ponadto zakład dziewiarski jest obiektem o funkcji produkcyjnej, nie usługowej, co już wskazuje na sprzeczność decyzji z zapisami miejscowego planu, który nie tylko że mówi o dopuszczeniu jedynie funkcji uzupełniającej usługowej, to wręcz wyraźnie formułuje zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej, funkcji sprzecznych (np. na terenach mieszkaniowych, uciążliwych obiektów produkcyjnych i usługowych). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 1 kwietnia 2016 roku zawiadomiło wszystkie strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie składu orzekającego, organ rozpoznając sprawę w obu instancjach nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, iż Burmistrz Gminy A. decyzją z dnia [...] lutego 2000 roku – po rozpoznaniu wniosku skarżącego – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego na działce nr ewid. 408/2 położonej w A. Po wszczęciu postępowania na wniosek P. W. (właściciela bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji działki nr ewid. 400), Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznawszy, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, gdyż jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tytułem wstępu wyjaśnić wypada, iż w postępowanie nieważnościowe, jako jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznych decyzji wszczynane jest na wniosek strony lub z urzędu.

W sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. W. uznanego przez organ za stronę postępowania, co jest przedmiotem kontestacji strony skarżącej. Odnosząc się do tej kwestii należy dostrzec utrwalony w judykaturze pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 1994 roku, sygn. II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32 i z dnia 15 września 2000 roku, sygn. IV SA 2328/99, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania – dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 156 i nast. K.p.a. – nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Na gruncie art. 28 K.p.a., przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, a nie ewentualny, sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 1998 roku, sygn. IV SA 1106/97; z dnia 9 grudnia 2005 roku, sygn. II OSK 310/05; z dnia 25 października 2006 roku, sygn. II GSK 163/06 i inne).

Rekapitulując, na gruncie 28 K.p.a., krąg podmiotów uznanych przez organ za strony w postępowaniu zwykłym nie determinuje w sposób bezwzględny zakresu podmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje bowiem niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. W konsekwencji organ określając strony postępowania, obowiązany jest wziąć pod uwagę zasadniczy przedmiot postępowania, w którym wydana została weryfikowana decyzja.

Odnosząc się zatem do przedmiotu postępowania, wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.z.p., w granicach określonych przez prawo i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony tylko "własnego interesu prawnego" przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Na podstawie art. 41 ust. 1 u.z.p., stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez wątpienia jest podmiot wnioskujący o wydanie decyzji. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem tego postępowania, bowiem strony tego postępowania ustalać należy na zasadach ogólnych, wynikających z treści art. 28 K.p.a., gdyż w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ww. decyzji brak jest szczególnych regulacji co do kręgu podmiotów uczestniczących w takim postępowaniu.

Stosownie do powyższego, uwzględniając omówione wcześniej znaczenie pojęcia interesu prawnego w odniesieniu do przedmiotu postępowania, na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przymiot strony w sprawach dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w granicach oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, co związane jest z narażeniem na jego oddziaływanie. Oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia nie można jednak ograniczać jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ono realizowane. Obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki sąsiednie. Mówiąc o zasięgu oddziaływania należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w graniach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych.

Mając na względzie przedstawione dotychczas uwagi, Sad uznał, że w niniejszej sprawie organ ustalił w sposób prawidłowy, iż P. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu, co doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przymiot strony przysługuje wszak podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a jak wskazano wcześniej nieruchomość stanowiąca własność P. W. bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji, zatem jest zlokalizowana w takowym obszarze. Niewątpliwie bowiem oddziaływanie planowanej w sprawie inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu dziewiarskiego nie zamyka się z granicach inwestowanej działki, np. w zakresie hałasu. Ustalenie organu w tym zakresie – co już wskazano wcześniej – w obliczu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości, zatem – wbrew zarzutom skarżącego – nie narusza norm proceduralnych, a w szczególności art. 28 K.p.a.

Analogiczny pogląd w zakresie oceny, czy P. W. przysługuje przymiot strony postępowania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 24 lutego 2015 roku, sygn. II SA/Łd 893/14.

W tym miejscu odnieść się wypada także do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 15 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i niezapewnienie przez organ wszystkim stronom postępowania możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. Także ten zarzut – zdaniem Sądu – nie zasługuje na uwzględnienie. Dostrzec bowiem należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomieniem z dnia 1 kwietnia 2016 roku poinformowało wszystkie strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni. We wspomnianym zawiadomieniu organ określił przedmiot i etap toczącego się postępowania. Kontestowana w skardze ostateczna decyzja została doręczona stronom postępowania ustalonym w trakcie postępowania drugoinstancyjnego. Takie działanie – wbrew twierdzeniom autora skargi – nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, a konwaliduje naruszenie, którego dopuścił się organ na wcześniejszym etapie postępowania. Ponadto, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, podziela pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 października 2016 roku, sygn. II SA/Łd 530/16, iż prawami procesowymi rozporządza strona, dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi (lub w toku postępowania nie podniesie zarzutu braku udziału w postępowaniu), nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2012 roku, sygn. II OSK 371/11; z dnia 9 czerwca 2011 roku, sygn. II OSK 990/10; z dnia 10 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 277/10; z dnia 18 listopada 2009 roku, sygn. II OSK 1781/08 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Ke 827/12 i inne). Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego – kwestia nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, w obliczu tego, że autorem skargi jest inwestor, nie wskazuje na wadliwość decyzji prowadzącą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zasadniczej w sprawie kwestii, a mianowicie oceny czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istotnie dotknięta jest wadą nieważności postępowania podkreślić należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podzielając wywód Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczący wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" Sąd za wystarczające uznał wskazanie tylko, że o takowym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Nie ulega także wątpliwości, iż ocena istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności winna następować na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji.

W sprawie Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznawszy, iż planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku zakładu dziewiarskiego jest niezgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie – na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu były zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1 u.z.p.), a ponadto nie można było odmówić wydania takowej decyzji gdy zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 43 u.z.p.).

Wynika z tego, że organy orzekając w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego badają zgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, jeżeli takowy został uchwalony.

W sprawie nie może być przedmiotem sporu stwierdzenie, że na inwestowanym terenie, w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Gminy i Miasta w A. Nr [...] z dnia [...] listopada 1990 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1990 roku Nr 20, poz. 163) zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w A. Nr [...] z dnia [...] maja 1994 roku w sprawie zatwierdzenia zmian do miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1994 roku Nr 10, poz. 75). Inwestowana działka zgodnie z ww. planem położona była w jednostce o symbolu C6 MN definiowanym jako teren budowy budownictwa jednorodzinnego. Zgodnie z planem jednostka C przeznaczona jest pod realizację funkcji budownictwa jednorodzinnego z usługami oraz rzemiosłem. Dla jednostki C plan ustalał adaptację i porządkowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a realizacja nowej zabudowy mieszkalnej i usług towarzyszących oraz zabudowy mieszkalnej z usługami rzemiosła miała następować w oparciu o plany szczegółowe. Plan zawierał jednocześnie zastrzeżenie, iż uciążliwość działalności usługowej nie mogła wykraczać poza granice działki.

Z zacytowanych zapisów wynika, że plan miejscowy dopuszczał wprowadzenie na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, funkcji uzupełniającej w postaci usług czy rzemiosła, ale tylko pod warunkiem, że uciążliwość działalności usługowej nie wykraczała poza granice działki. Plan dopuszczał jedynie jako funkcję uzupełniającą zabudowę usługową, a jednocześnie plan formułował zakaz wprowadzania na terenach o ustalonej funkcji podstawowej funkcji sprzecznych.

Tymczasem, planowana przez skarżącego inwestycja (rozbudowa zakładu dziewiarskiego) to obiekt o funkcji produkcyjnej, a nie usługowej, co już wskazuje – jak słusznie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – na sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak prawidłowo nie uszło uwadze Kolegium, dziewiarnia ze swej natury jest źródłem znacznych uciążliwości np. hałasu wywoływanego przez maszyny dziewiarskie.

Z opisanych powodów – zdaniem Sądu – uzasadnione jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie oceny, że planowana inwestycja, jako że stanowi obiekt produkcyjny, jest sprzeczna z zapisami obowiązującego w dacie wydania decyzji, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy na terenie oznaczonym symbolem C6 MN, na którym zlokalizowana jest inwestowana działka, przewidywał realizację budownictwa mieszkaniowego z usługami i rzemiosłem. Jednocześnie plan zakazywał realizacji inwestycji o funkcji sprzecznej z przewidzianą dla danego terenu, czyli funkcji produkcyjnej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z jaką w sprawie mamy do czynienia.

W ocenie składu orzekającego słusznie organ przyjął, że decyzja Burmistrza Gminy A. z dnia [...] lutego 2000 roku dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Na uwzględnienie zasługuje także stanowisko, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki stanowiące o rażącym naruszeniu prawa, czyli: po pierwsze oczywistość naruszenia prawa, po drugie charakter przepisu, który został naruszony oraz – po trzecie – racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Bez wątpienia opisane naruszenie ma charakter oczywisty, a przepis który został rażąco naruszony jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bowiem nie wymaga wykładni prawa. A ponadto skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są niemożliwe do zaakceptowania. Skutkiem wszak wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było zezwolenie na realizację inwestycji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o funkcji odmiennej niż dopuszczona zapisami planu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Niewątpliwie naruszeniem zasady praworządności jest zezwolenie na legalne funkcjonowanie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakładu produkcyjnego, który – jak Sądowi wiadomo z urzędu – jest źródłem emisji hałasu oddziałującego na sąsiednie nieruchomości.

Wobec przedstawionych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi stanowiący o naruszeniu art. 7 i art. 77 §1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie faktu istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji, na podstawie której, na działce sąsiedniej, nieobjętej zakresem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, istniała działka sąsiednia, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Decyzja z dnia [...] lutego 2000 roku została wydana na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie nie bada się dobrego sąsiedztwa, dlatego bez znaczenia jest kwestia, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołana przez autora skargi okoliczność, iż w sąsiedztwie istnieje działka pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, to okoliczność warunkująca wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 ze zm.), która w sprawie nie może znaleźć zastosowania. Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że na sąsiednich działkach znajdują się zakłady produkcyjne o podobnym lub nawet identycznym charakterze.

W sprawie nie można także podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 80 K.p.a. i przekroczenia przez organ swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że inwestycja objęta decyzją jest sprzeczna z obowiązującym w czasie wydania tej decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, należycie zebrany i oceniony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do zgoła odmiennych twierdzeń niż przedstawione przez skarżącego. Zakres postępowania wyjaśniającego determinowany jest jego przedmiotem i treścią normy prawa materialnego, która określa przesłanki do wydania decyzji. Wszelkie inne okoliczności pozostają poza zakresem zainteresowania organu, bowiem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W sprawie niezbędnym było ustalenie obowiązujących w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a po analizie ich treści i odniesieniu ich do zakresu inwestycji, konieczne było dokonanie oceny czy dopuszczalna była realizacja inwestycji na tym terenie. Organ w sprawie ustalił zakres inwestycji i zapisy planu miejscowego, czyli wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Ustalenia organu zyskały potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i – wbrew twierdzeniom skarżącego – także w treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć, których uzasadnienie spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. w szczególności w zakresie podstawy faktycznej. Organ opisał wszystkie mające wpływ na rozstrzygnięcie okoliczności w sposób klarowny i zrozumiały, zatem w tym zakresie nie można postawić organowi żadnego zarzutu.

W tym miejscu oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dostrzec wypada, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. P 46/13 orzekł, iż art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Kształtując skutki prawne wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 K.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – skoro wspomniany wyrok Trybunału ma formę zakresową i jest wyrokiem stwierdzającym pominięcie ustawodawcze, nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego zdyskwalifikowanych konstytucyjnie regulacji. Innymi słowy, do wykonania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego niezbędna jest ingerencja ustawodawcy, a póki co wspomniany przepis art. 156 § 2 K.p.a. nie został znowelizowany. Nie leży w kompetencji ani organów administracji, ani sądu administracyjnego, rozszerzenie unormowania art. 156 § 2 K.p.a. o sytuacje opisane m.in. w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Analogiczny pogląd prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki: z dnia 18 października 2016 roku, sygn. I OSK 3042/15 i z dnia 17 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 2983/15).

Końcowo dostrzec wypada, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wskazało swoją wcześniejszą decyzję wydaną w sprawie w zakresie daty jej wydania. Wspomniany błąd Sąd ocenił w kategoriach oczywistej omyłki i jako że pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie, nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

m.m.