Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1251/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2495/05 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. Sp. z o.o. z/s w [...] kwotę 120 zł /sto dwadzieścia/ tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zasądził również od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz firmy S. Sp. z o.o. kwotę 355 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nałożył na firmę S. Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 300 zł. Na karę składały się następujące komponenty:

1) kara 50 zł, nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) oraz lp. 1.11.11 ust. 4 lit. c załącznika do tej ustawy – za brak wskazania miejsca i daty końcowej używania wykresówki, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 8-21, dalej rozporządzenie EWG 3821/85);

2) kara 100 zł i 150 zł, nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.4 lit. a i b załącznika do tej ustawy – za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 1-5 rozporządzenia Rady EWG Nr 3820/85/EWG z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 1-7, dalej rozporządzenie EWG 3820/85)

oraz art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców

(Dz. U. Nr 92, poz. 879).

Organ wskazał, że dnia 4 maja 2005 r. w miejscowości S., na drodze krajowej nr 9, przeprowadzono kontrolę pojazdu marki KAMAZ o numerze rejestracyjnym [...], należącym do przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o. Kierujący pojazdem przedstawił do kontroli wykresówkę z dnia 30 kwietnia 2005 r. Jej analiza wykazała, że kierowca nie wpisał miejsca i daty końcowej używania wykresówki. Natomiast w wyniku kontroli wykresówki z dnia 2 maja 2005 r. stwierdzono, że w tym dniu czas pracy kierowcy rozpoczęty został o godz. 11:30, a zakończony o godz. 20:15, a zatem przekroczył maksymalny czas prowadzenia o 2 godziny. W piśmie z dnia 11 maja 2005 r. strona podała, że posiada zezwolenie na przewóz odpadów pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, w związku z tym do użytkowanych przez nie pojazdów nie mają zastosowania przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. Wyjaśnienia te nie mogą być uwzględnione, gdyż nie ma dokumentów wskazujących, iż w dniu naruszenia kierowca wykonywał przewóz takich odpadów. Także podczas kontroli nie stwierdzono, aby pojazdem był przewożony jakikolwiek ładunek. Ponadto, okazane zezwolenie nie wyklucza możliwości wykorzystywania pojazdu do transportu innego rodzaju odpadów, których wyłączenie nie dotyczy.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. Sp. z o.o. podniosła, że art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców stanowi, iż stosownie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia EWG 3821/85, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza się spod obowiązku stosowania wymienionych rozporządzeń kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b-k rozporządzenia EWG 3820/85. Wyłączenie to dotyczy zatem m.in. pojazdów używanych do przewozu odpadów zwierzęcych lub szkieletów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Pojazd używany do przewozu odpadów odbywa, co do zasady, dwie trasy: z zakładu utylizacyjnego do punktu odbioru odpadów oraz z punktu odbioru odpadów do zakładu utylizacyjnego. Niedopuszczalna jest interpretacja, iż wyłączenie dotyczy tylko drugiej ze wskazanych sytuacji. Cytowany przepis stanowi o pojazdach używanych do przewozu, a nie pojazdach przewożących w danym momencie odpady. Celem przepisu jest zapewnienie sprawnego transportu odpadów, które ulegają szybkiemu zepsuciu. Istotny jest zatem również szybki odbiór odpadów. W dniu 2 maja 2005 r. kontrolowany pojazd Spółki przewoził odpady zwierzęce, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, przy użyciu, między innymi samochodu marki KAMAZ o numerze rejestracyjnym [...]. Na dowód powyższego strona przedstawiła decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 25 lutego 2005 r., na mocy której zatwierdzono prowadzenie przez nią działalności w zakresie transportowania odpadów zwierzęcych. Zatem pojazd ten nie może być wykorzystywany do transportu żadnych innych odpadów. Strona załączyła także do odwołania dokumenty handlowe oraz karty przekazania odpadu, wystawione w dniu 2 maja 2005 r. Dokumenty te potwierdzają jednoznacznie, że w tym dniu odpady zwierzęce zostały odebrane z trzech punktów, a następnie samochodem marki KAMAZ nr. rej. [...] przetransportowane do zakładu S. Sp. z o.o. w Przewrotnem. W dniu 2 maja 2005 r. kontrolowany pojazd przewoził zatem odpady zwierzęce. Jednocześnie Spółka wyraziła pogląd, że skoro na podstawie powołanego art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, do pojazdów używanych do przewozu odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, przepisy rozporządzenia EWG 3821/85 nie mają zastosowania, to kierowca kontrolowanego pojazdu w ogóle nie miał obowiązku wypełniania wykresówki. Tym samym nie można czynić zarzutu, że była ona wypełniona nieprawidłowo. W pojazdach firmy S. Sp. z o.o. tachografy i wykresówki stosowane są tylko na potrzeby kontroli wewnętrznej, zaś inspektorzy transportu drogowego nie są uprawnieni do ich kontrolowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Odnosząc się do argumentów strony wskazał na brak dokumentów potwierdzających, że w dniu kontroli, tj. 4 maja 2005 r., pojazd firmy S. Sp. z o.o. przewoził odpady zwierzęce, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi. Przedstawione przez stronę dokumenty noszą bowiem datę 2 maja 2005 r., a ponadto nie zostały prawidłowo potwierdzone przez notariusza za zgodność z oryginałem. W tej sytuacji uznać należy, że Spółka naruszyła wskazane przez organ I instancji przepisy dotyczące czasu pracy kierowcy oraz zasad wypełniania wykresówki, a zatem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Powyższą decyzję S. Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Spółka podtrzymała wyrażone w odwołaniu stanowisko, iż na podstawie art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, do kontrolowanego pojazdu nie miały zastosowania przepisy o czasie pracy kierowców. Spod działania tych przepisów wyłączone są bowiem pojazdy używane do przewozu odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, nie zaś wyłącznie pojazdy w danym momencie przewożące takie odpady. Podniosła także, że nie jest jej znany przepis nakładający na stronę obowiązek potwierdzenia przez notariusza za zgodność z oryginałem dokumentów przedstawianych w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyłączenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. d rozporządzenia EWG 3820/85, ma na celu jedynie ustanowienie pewnego rodzaju przywileju dla kategorii przewozów uznanych za szczególne. Takiego charakteru nie miał przewóz wykonywany w dniu kontroli, bowiem pojazd poruszał się bez ładunku, natomiast strona nie przedstawiła dowodów na to, że przedmiotowy przejazd miał związek z transportem odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wyłączenie nie ma zaś na celu generalnego zwolnienia z norm czasu pracy kierowców pojazdów, które zostały użyte bądź są używane (jednak poza tym konkretnym przejazdem) do przewozu omawianych odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 stanowi, że każde Państwo Członkowskie może na swoim terytorium udzielić odstępstw od dowolnego przepisu tego rozporządzenia, odnośnie przewozu pojazdem należącym do jednej lub kilku wymienionych w tym przepisie kategorii. Wśród tych kategorii znalazły się pojazdy używane do przewozu odpadów zwierzęcych lub szkieletów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Pojazdy te mogą także zostać wyłączone spod działania rozporządzenia EWG 3821/85, na podstawie jego art. 3 ust. 2. Na mocy art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców Rzeczpospolita Polska postanowiła, że przepisy obu cytowanych rozporządzeń EWG nie będą miały zastosowania do kategorii pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b-k rozporządzenia EWG 3820/85, a zatem również do pojazdów używanych do przewozu odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Podkreślenia wymaga fakt, iż wyłączenie dotyczy kategorii pojazdów, nie zaś rodzaju przewozów. Z tego wynika, że wszystkie przewozy dokonywane przez pojazd danej kategorii są wyłączone spod rygorów obu rozporządzeń. Używanie danego pojazdu do przewozu odpadów zwierzęcych nie jest kwestią faktu, ale uzyskania prawa do takiego przeznaczenia pojazdu. Zatem wykazanie przez S. Sp. z o.o., że kontrolowany pojazd jest przeznaczony i używany do przewozu odpadów zwierzęcych, skutkować powinno uznaniem, że należy on do kategorii pojazdów objętych wyłączeniem spod przepisów regulujących czas pracy kierowców i używanie urządzeń rejestrujących. Jednocześnie Sąd przychylił się do argumentów skarżącego, iż organ administracji błędnie uznał, że złożone przez stronę kopie dokumentów, niepotwierdzone za zgodność z oryginałem przez notariusza, nie mają wartości dowodowej w postępowaniu administracyjnym. W przypadku wątpliwości co do wiarygodności przedłożonych kopii dokumentów, organ może zwrócić się o ich urzędowe poświadczenie, nie może jednak pominąć złożonych kopii, nie wzywając nawet do ich uwierzytelnienia. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 75 § 1 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej, odmiennej od przyjętej przez organ, wykładni prawa materialnego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 lit. d rozporządzenia EWG 3820/85 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia EWG 3821/85 w związku z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez ich błędną wykładnię, nieuwzględniającą orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, polegającą na przyjęciu, że zwolnienie z obowiązku instalowania i użytkowania tachografów oraz przestrzegania norm czasu pracy kierowców ma charakter generalny i wynika z faktu dokonania przez przedsiębiorcę w dowolnym czasie przewozu odpadów lub szkieletów zwierząt.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że działanie Sądu I instancji, polegające na uchyleniu decyzji z powodu błędnej wykładni prawa materialnego i jednoczesne dokonanie oceny postępowania dowodowego z perspektywy tej zmiany, było niezgodne z prawem. Jego zdaniem pierwsze z powyższych działań ze swej istoty wyklucza drugie. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że gdyby oceny postępowania dowodowego dokonywano w oparciu o wykładnię odmienną od przyjętej przez Sąd I instancji, to ocena ta mogłaby być inna, niż zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu. Zwrócił także uwagę, iż pogląd Sądu I instancji, jakoby zwolnienie spod działania przepisów regulujących normy czasu pracy kierowców miało charakter przedmiotowy, nie zaś funkcjonalny tj. odnosiło się do każdego pojazdu używanego do przewozu odpadów, nie zaś do konkretnego przewozu określonych odpadów, jest sprzeczny z wykładnią językową i celowościową rozporządzenia EWG 3820/85. Art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 odnosi się bowiem do "pojazdów używanych", nie zaś "pojazdów użytych" do przewozu wymienionych tam odpadów. Celem regulacji jest bowiem zapewnienie ochrony przed zagrożeniem epidemiologicznym, które w przypadku odpadów zwierzęcych przeważa nad zagrożeniem bezpieczeństwa dla życia, zdrowia i mienia użytkowników dróg publicznych, wywołanym przekroczeniem norm czasu pracy kierowców. Przedmiotowe zwolnienie kasacyjnej, odnosi się zatem wyłącznie do przewozów określonych ładunków, a nie do pojazdów, którymi kiedykolwiek dokonano przewozu takiego ładunku. Stanowisko to, w opinii autora skargi kasacyjnej, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie ETS, w którym przyjęto pogląd, zgodnie z którym art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 nie może być interpretowany szeroko, zaś wyłączenia powinny być stosowane z uwzględnieniem celów tego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka, podtrzymując wcześniejsze stanowisko, podkreśliła, że Sąd nie był związany dokonaną przez organ wykładnią przepisów prawa materialnego. Ponadto, ustalona przez Sąd treść art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 nie odbiega od tej, na której oparł się organ. Sąd nie kwestionował bowiem, iż przepis ten dotyczy pojazdów "używanych", nie "użytych". Jednak cel wyłączenia, jakim jest zapobieżenie zagrożeniom epidemiologicznym, dopuszcza przekroczenie norm czasu pracy kierowców nie tylko podczas transportu odpadów, ale i podczas przejazdu bez ładunku, po odbiór tych odpadów.

Po zamknięciu rozprawy w dniu 24 lipca 2007 r. pełnomocnik S. Sp. z o.o. nadesłał pismo procesowe, w którym ponownie podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem ETS oraz w myśl art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców wyłączenie od stosowania rozporządzeń EWG 3820/85 i 3821/85 dotyczy określonych kategorii pojazdów. Wyjaśnił, że pojazdy używane do przewozu odpadów zwierzęcych mogą być wykorzystywane wyłączenie do przewozu tych odpadów. Zwrócił ponadto uwagę na trudność wykazania, że pojazd jedzie po odpady np. w przypadku dokonywania przejazdu na zgłoszenie telefoniczne. Uznał zatem, że restrykcyjne ustalanie celu danego przejazdu uniemożliwiłoby w praktyce korzystanie z wyłączenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z okoliczności wskazanych

w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. nie zachodzi, Sąd II instancji związany był zarzutami kasacyjnymi. Podstawowy z nich sprowadza się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia EWG 3821/85 w związku z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zwolnienie z obowiązku instalowania i użytkowania tachografów oraz przestrzegania norm czasu pracy kierowców ma charakter generalny i wynika z faktu dokonania przez przedsiębiorcę w dowolnym czasie przewozu odpadów lub szkieletów zwierząt. Ocena tak skonstruowanego zarzutu wymaga rozstrzygnięcia następujących kwestii:

1) czy wyłączenie stosowania rozporządzeń EWG 3820/85 i 3821/85, dokonane w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85, jest wyłączeniem przedmiotowym, tj. dotyczy pojazdów przeznaczonych do przewozu odpadów zwierzęcych, czy też wyłączeniem funkcjonalnym, obejmującym jedynie te przewozy dokonywane przy użyciu wymienionych pojazdów, których celem jest transport odpadów zwierzęcych,

2) w przypadku ustalenia, że wyłączenie ma charakter funkcjonalny – czy obejmuje ono również związany z transportem odpadów przejazd pojazdem bez ładunku.

Rozporządzenie EWG 3820/85 ma na celu harmonizację warunków konkurencji między różnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora drogowego, i poprawę warunków pracy kierowców oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego powodu, zezwalając na wprowadzenie wyłączeń od stosowania przepisów rozporządzenia w przypadkach usprawiedliwionych szczególnymi właściwościami operacji transportowych, prawodawca zastrzegł, iż stosując takie wyłączenia Państwa Członkowskie winny zadbać, aby standard ochrony socjalnej oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego nie były zagrożone (preambuła rozporządzenia). Analiza granic możliwości zastosowania wyłączenia powinna także uwzględniać ochronę konkurencji oraz treść art. 76 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który w ust. 1 stanowi, że zakazane jest narzucanie przez Państwo Członkowskie w zakresie transportu wykonywanego wewnątrz Wspólnoty stosowania stawek i warunków zawierających jakikolwiek element wsparcia lub ochrony jednego lub kilku przedsiębiorstw lub poszczególnych gałęzi przemysłu, chyba że jest ono dozwolone przez Komisję. Zdaniem NSA niezgodne z powyższymi zasadami byłoby również zwolnienie, bez należytej podstawy i uzasadnienia, pewnej grupy przedsiębiorców z obowiązków ciążących na pozostałych, zajmujących się analogiczną działalnością. Wskazówki interpretacyjne, zawarte w samym rozporządzeniu oraz wynikające z ogólnych zasad rządzących Wspólnotą Europejską, prowadzą zatem do wniosku, iż wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia EWG 3820/05 winny stanowić wyjątek, uzasadniony szczególnym charakterem niektórych przejazdów, nie zaś wyłączenie przedmiotowe dotyczące pewnych kategorii pojazdów, bez względu na charakter odbywanego przez nie przejazdu. Pogląd ten został kilkakrotnie potwierdzony w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W orzeczeniu z dnia 17 marca 1998 r., sygn. C-387/96, ETS stwierdził, że zakres art. 13 nie może być interpretowany rozszerzająco. Jego wykładnia powinna następować w świetle celów rozporządzenia (pkt 14). Również punkt 23 orzeczenia z dnia 17 marca 2005 r., sygn. C-128/04, wskazuje wprost, iż państwa członkowskie mogą ustanowić wyjątki dotyczące przewozu wykonywanego przy użyciu pojazdów wymienionych w art. 13 rozporządzenia 3820/85, przy zachowaniu integralności celów tego systemu. Podobnie w orzeczeniu z dnia 25 czerwca 1992 r., sygn. C-116/91, ETS uznał, że art. 4 rozporządzenia EWG 3820/85, wyłączający pewne rodzaje przewozów spod przepisów tego aktu, nie powinien być interpretowany w sposób, który rozszerzałby zakres wyłączeń poza granice konieczne do osiągnięcia celów wyłączenia (pkt 12). Wprawdzie orzeczenie to nie dotyczy bezpośrednio art. 13 rozporządzenia 3820/85, jednakże zasada odnosząca się do sposobu wykładni zakresu wyłączeń ma zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Analogiczny pogląd został zaprezentowany w orzeczeniach C-335/94 oraz C-39/95 z dnia 21 marca 1996 r.

Zgodnie z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, "wyłącza się ze stosowania wymienionych rozporządzeń na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. b-k rozporządzenia EWG 3820/85". Oceniając zakres tego wyłączenia, należy uwzględnić treść upoważnienia do jego dokonania, zawartego w art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85. Przepis ten stanowi, że Państwo Członkowskie może na swoim terytorium lub, w uzgodnieniu z zainteresowanymi krajami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, udzielić odstępstw od dowolnego przepisu niniejszego rozporządzenia "odnośnie do przewozu pojazdem (ang. carriage by means of a vehicle, fr. transports affectués au moyen d’un véhicule) należącym do jednej z wymienionych kategorii". Odnosi się on zatem do określonego rodzaju przewozów, a nie określonego typu pojazdów. Zakres wyłączenia przy zastosowaniu wyłącznie językowej wykładni art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców wykraczałby poza granice dopuszczone wskazanym rozporządzeniem EWG i stałby w sprzeczności z jego celami i zasadami ochrony konkurencji. Wykładnia taka byłaby więc niedopuszczalna, co wynika z istoty rozporządzeń wspólnotowych, które są aktami prawnymi obowiązującymi bezpośrednio w krajowym porządku prawnym, bez potrzeby implementacji, z pierwszeństwem przed prawem krajowym. Ponadto sama ustawa o czasie pracy kierowców w art. 3 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają postanowień zawartych w wymienionym rozporządzeniu.

Podsumowując powyższe rozważania należy uznać, że celem regulacji zawartej w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców nie jest stworzenie określonych kategorii pojazdów ogólnie uprzywilejowanych w transporcie drogowym. Wyłączenia zawarte w powołanej normie mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przypadku transportu odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, wyłączenie uzasadnione jest zagrożeniem epidemiologicznym, które zostało uznane za stanowiące większe niebezpieczeństwo niż zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem wyłączeniu podlegają jedynie pojazdy odbywające przejazd związany z transportem odpadów, nie zaś wykonywane w innych celach (np. przejazd do warsztatu). W takich sytuacjach pojazdy te nie mają także obowiązku stosowania urządzeń rejestrujących, o których mowa w rozporządzeniu EWG 3821/85. Należy bowiem uznać, że stosowanie tego rozporządzenia zostało wyłączone w takim samym zakresie. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia oświadczenie S. Sp. z o.o., iż pojazdy przeznaczone do transportu odpadów zwierzęcych nie mogą być wykorzystywane do transportu innych towarów. Fakt ten nie wyklucza bowiem dokonywania takimi pojazdami przejazdów bez ładunku, niezwiązanych z transportem odpadów zwierzęcych.

Ma marginesie, odnosząc się do podnoszonych przez Spółkę S. problemów dowodowych, związanych z przejazdami po odbiór odpadów, które to przejazdy, według oświadczenia Spółki, mają być często wykonywane na podstawie telefonicznego zgłoszenia, na skutek czego strona w czasie kontroli może nie dysponować dokumentami potwierdzającymi szczególny charakter przejazdu, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że okoliczności te nie mogą podważać celu omawianego wyłączenia, a tym samym przemawiać za rozszerzeniem zakresu jego stosowania. Ponadto, złożone w czasie kontroli oświadczenie kierowcy, dotyczące celu wykonywanego przejazdu, może być potwierdzone stosownymi dokumentami także w późniejszym czasie.

Wskazane powyżej reguły interpretacji mają zastosowanie również do oceny zagadnienia poruszonego w punkcie 2, tj. czy wyłączeniu podlegają wszystkie przejazdy związane z transportem odpadów, czy też jedynie te, które wiążą się z przewozem określonego ładunku. Art. 1 pkt 1 rozporządzenia EWG 3820/85 definiuje pojęcie "przewozu drogowego" szeroko, obejmując nim każdą podróż, odbywaną na drogach publicznych przez pojazd, załadowany lub nie, służący do przewozu osób lub rzeczy. Definicja ta nie wyklucza możliwości wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia do przejazdów dokonywanych pojazdami niezaładowanymi. Objęcie wyłączeniem przejazdów bez ładunku dopuszcza także orzecznictwo ETS, na co wskazują powołane wyżej wyroki tego Sądu w sprawach C-39/95 (pkt 13) oraz C-335/94 (pkt 14). Sens zastosowania takiego wyłączenia jest zatem uzależniony od celu przejazdu i charakteru ładunku. Ocena wystąpienia przesłanek warunkujących zastosowanie wyłączenia należy do sądu krajowego. W przypadku odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, szczególny charakter przejazdu, uzasadniony niebezpieczeństwem epidemiologicznym, ma miejsce zarówno w przypadku transportu ładunku, jak i w razie dokonywania przejazdu w celu odbioru ładunku z miejsca nieprzystosowanego do jego przechowywania (jak. np. masarnia lub przetwórnia mięsa). Jak słusznie wskazuje S. Sp. z o.o., dla ochrony zdrowia znaczenie ma szybkość odbioru niebezpiecznych odpadów i ich dostarczenie do zakładu utylizacji. Stanowisko to ma oparcie w treści rozporządzenia WE nr 1774/2002 z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10 października 2002 r., str. 1 -95). Mając na uwadze ryzyko rozproszenia czynników chorobotwórczych i substancji szkodliwych, stanowi ono, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego winny być przetworzone, przechowywane i trzymane oddzielnie w zatwierdzonym i nadzorowanym zakładzie (...) lub winny zostać usunięte w odpowiedni sposób (pkt 10 preambuły). Przechowywanie takich produktów odbywa się wyłącznie w składach zatwierdzonych zgodnie z rozporządzeniem (art. 7 ust. 5). Zatwierdzenia wymagają również: tymczasowy przeładunek i przechowywanie takich produktów (art. 6 ust. 3). Przepisy rozporządzenia jasno wskazują zatem na konieczność szybkiego odbioru odpadów od producenta, nieprzystosowanego do ich przechowywania. W tym kontekście uprawnione jest przyjęcie, że przejazd związany z transportem odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, w tym również przejazd dokonywany pojazdem niezaładowanym, ma charakter szczególny i podlega wyłączeniu spod działania rozporządzeń EWG 3820/85 i 3821/85.

Przechodząc do oceny zaskarżonego orzeczenia należy uznać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyłączenie, o którym mowa w art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców i art. 13 ust. 1 rozporządzenia EWG 3820/85, ma charakter przedmiotowy i obejmuje wszystkie przejazdy pojazdów używanych do transportu odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Jednakże uchybienie to nie uzasadnia w niniejszej sprawie uchylenia zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia wyroku, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Sprawa wymaga bowiem ponownego rozpatrzenia przez organ administracji publicznej, na podstawie rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przy uwzględnieniu oceny wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego uzasadniają uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, których dopuściły się wymienione organy. Organ odwoławczy nie ustosunkował się należycie do treści dokumentów datowanych 2 maja 2005 r., przedłożonych przez S[...] Sp. z o.o. wraz z odwołaniem, za pomocą których strona dążyła do udowodnienia, iż przejazd dokonywany w tym dniu odbywał się w związku z transportem odpadów zwierzęcych, nieprzeznaczonych do spożycia, a zatem podlegał wyłączeniu spod przepisów wymienionych rozporządzeń. Za prawidłowe odniesienie się do przedstawionych materiałów nie można uznać lakonicznego twierdzenia, że przejazd w dniu kontroli, tj. 4 maja 2005 r., odbywał się bez ładunku, a strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że był on związany z transportem odpadów, bowiem dołączone do odwołania dokumenty nosiły datę 2 maja 2005 r. Ponieważ stwierdzone uchybienia miały miejsce w dniach 30 kwietnia 2005 r. oraz 2 maja 2005 r., charakter przejazdu wykonywanego w dniu 4 maja 2005 r. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Istotne mogą być natomiast wszelkie dokumenty wskazujące na uprzywilejowany charakter przewozów dokonywanych tylko w dniach, w których nastąpiło uchybienie. Jeżeli dowody przedstawione przez stronę budziły wątpliwości, organ administracji II instancji powinien wezwać stronę na przykład do przedstawienia oryginałów dokumentów, a nie odmawiać mocy dowodowej dokumentów jedynie z tego powodu, że nie zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza. Ponadto, organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia charakteru przejazdu dokonanego w dniu 30 kwietnia 2005 r., zakładając, że odbywał się on bez związku z przewozem odpadów zwierzęcych. Działanie organu odwoławczego w powyższym zakresie naruszyło zatem wyrażoną w art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji obowiązane są do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie zastosował się również do obowiązku o którym mowa w art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów kasacyjnych, Sąd uznał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej, odmiennej od przyjętej przez organ, wykładni prawa materialnego. Sąd nie jest bowiem związany wykładnią dokonaną przez organ, ale przeciwnie, ma obowiązek skontrolować poprawność dokonanej wykładni i w razie stwierdzenia uchybień – uchylić zaskarżoną decyzję. Zakwestionowanie dokonanej przez organ wykładni nie wyklucza również oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia poprzez analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wykładni przyjętej przez Sąd. Sąd jest bowiem zobowiązany zbadać, czy naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Do dokonania tej oceny konieczne jest odniesienie prawidłowej wykładni przepisów do określonego stanu faktycznego. Jeżeli zatem brak podstaw do kwestionowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji kontrolując zarówno poprawność wykładni prawa, jak i prawidłowość jej zastosowania w konkretnym stanie faktycznym.

Podsumowując, Sąd I instancji naruszył art. 13 ust. 1 lit. d rozporządzenia EWG 3820/85 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia EWG 3821/85 w związku z art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców, poprzez ich błędną wykładnię, jednak zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 cyt. ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).