Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3088/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 134, art. 153, art. 170, art. 171, art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1304/12 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1304/12 oddalił skargę Z.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas dokonanych robót budowlanych wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane - w części dotyczącej przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchylającą decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1 sentencji tejże decyzji i orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] w całości.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2003 r. Starosta Sławieński wydał decyzję nr [...], znak [...] o pozwoleniu na budowę hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr [...] w obrębie [...] w D.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie (dalej jako PINB w Sławnie) postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. wstrzymał roboty budowlane z uwagi na to, że były one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

PINB w Sławnie co do tej samej inwestycji wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. o wstrzymaniu robót budowlanych (sprostowane w zakresie nieprawidłowej daty wydania – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zmieniono datę [...] stycznia 2005 r. na [...] luty 2005 r.).

Następnie, PINB w Sławnie działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 Nr 93 poz. 888 dalej jako prawo budowlane), decyzją z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wykonaniem hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na ww. działkach, które wykonane są w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym na podstawie decyzji Starosty Sławieńskiego [...] z dnia 17 grudnia 2003 r., znak: [...] r., oraz nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane.

Po wszczęciu postępowania na wniosek W. J. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r. "w części dotyczącej nałożenia na W. J. obowiązku przedstawienia aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane", Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2006 r.

Na skutek skargi Z. C. (dalej jako skarżący) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 651/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 374/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. W wyroku tym NSA uznał, iż nałożenie na inwestora decyzją PINB w Sławnie z dnia [...] .03.2005r. obowiązku oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - nie jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...], w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołania W. J. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...].

Powyższa decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. została zaskarżona przez Z. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której uchyla pkt 2 decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] i uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W wyroku tym Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nawet do częściowego stwierdzenia jej nieważności, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organ nadzoru nie ocenił kontrolowanej przez siebie decyzji w dodatkowym aspekcie tj. że decyzja PINB z dnia [...] marca 2005r. została poprzedzona wydaniem postanowień w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 prawa budowlanego: pierwszego w dniu [...] października 2004r. zaś drugiego [...] stycznia 2005r. Sąd wskazał, że dopiero po wydaniu postanowienia z dnia [...].01.2005r. organ wydał w terminie 2 miesięcy decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego (kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym). Takie działanie organu uzasadnia dodatkowo przyjęcie, że kontrolowana decyzja z dnia [...].03.2005r. została wydana z naruszeniem art. 51, albowiem została wydana po upływie wskazanego w tym przepisie terminu. Organ w sposób oczywiście wadliwy wydał kolejne postanowienie w trybie art. 50 prawa budowlanego. A zatem termin, o którym mowa rozpoczął bieg z chwilą wydania postanowienia z dnia [...] października 2004r. co skutkuje tym, że decyzja mogła być wydana do [...] grudnia 2004r. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 prawa budowlanego.

Wskutek powyższego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył odwołanie Z. C. od decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...]. Decyzja tą organ uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1 jej sentencji – stanowiącej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] w całości.

Argumentacja organu odwoławczego odpowiadała w swej istocie wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/11.

Organ II instancji podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2004 r. wydane w oparciu o art. 50 prawa budowlanego utraciło ważność, a będąca jego następstwem decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinno zostać umorzone.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. C., który wniósł o jej uchylenie w celu ponownego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 50 ust 4 prawa budowlanego, art. 7 i art. 77 kpa i art. 16 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1304/12 oddalił skargę Z.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...].

Sąd I instancji na wstępie uzasadnienia zaznaczył, że w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wyrok z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie VII SA/Wa 1672/11 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności, czego konsekwencją jest skutek określony w art. 170 p.p.s.a. Artykuł ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd I instancji podzielił pogląd, że moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63).

Sąd I instancji wskazał, że skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Podkreślił, ze związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że określonej kwestii istniejącej w rozpatrywanej sprawie, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Ponadto, Sąd I instancji przywołał treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu, wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Sąd I instancji uznał, że związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96). Jego zdaniem, w niniejszym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca.

Sąd I instancji wskazał, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 20 grudnia 2011r. w sprawie VII SA/Wa 1672/11 przesądzono, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r. w części opisanej w pkt. 1 sentencji została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 16 §1 kpa i w oparciu o art. 145 § 2 p.p.s.a. stwierdzono jej nieważność. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia było orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o uchyleniu decyzji Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie pkt 1 sentencji tejże decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we wspomnianym powyżej wyroku wyraził wiążący w sprawie pogląd prawny wskazując, iż decyzja PINB w Sławnie z dnia [...] marca 2005r. została poprzedzona wydaniem postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego, przy czym organ wydał dwa takie postanowienia. Pierwsze z dnia [...] października 2004r., zaś drugie postanowienie nosi datę [...] stycznia 2005r. Dopiero po wydaniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2005r. organ wydał w terminie 2 miesięcy decyzję, o której mowa w art. 51 prawa budowlanego – stanowiącą przedmiot postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Takie działanie organu, zdaniem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., uzasadnia dodatkowo przyjęcie, że kontrolowana decyzja z dnia[...] marca 2005r., została wydana z naruszeniem art. 51, albowiem została wydana po upływie wskazanego w tym przepisie terminu, zaś organ w sposób oczywiście wadliwy wydał kolejne postanowienie w trybie art. 50 prawa budowlanego.

W powoływanym wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. Sąd I instancji uznał, że bieg terminu do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 prawa budowlanego rozpoczął się z chwilą wydania postanowienia z dnia [...] października 2004r. co skutkuje tym, że decyzja mogła być wydana do [...] grudnia 2004r. Tymczasem wydana została w dniu [...] marca 2005r.

Sąd I instancji wskazał, że Sąd w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., formułując wytyczne dla organu mającego ponownie rozpoznać sprawę, wyraźnie i bez wątpliwości interpretacyjnych wskazał ( wiążąc powyższą oceną organ i Sąd ), iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 1998r. SA/Bk 1194/97 niepubl.).

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, że relacja decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wobec wydanego postanowienia z dnia [...] października 2004r. oraz [...] stycznia 2005r. była już przedmiotem badania i oceny dokonanej przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1672/11 i ponowne podnoszenie tych okoliczności stanowi niedopuszczalną polemikę z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku. Sąd I instancji wyraził pogląd, że ocena prawna zawarta w niniejszym postępowaniu sądowym, wobec powyżej wskazanego związania, mogła się ograniczyć jedynie do badania zaskarżonej decyzji w kontekście realizacji wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie VII SA/Wa 1672/11.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/12 wniósł Z. C., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powyższemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a. wobec przyjęcia, iż w przypadku wyrażenia przez sąd oceny prawnej w zakresie wykładni prawa materialnego i dokonania wskazań co do dalszych czynności w tym zakresie, organy administracji pozbawione są możliwości uwzględnienia okoliczności faktycznych niebędących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. uznanie, iż ocena prawna wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt: 1672/11) jest wiążąca i pozbawia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwości analizy i oceny ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] lutego 2005r. [...],

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 171 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, iż prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt: 1672/11) ma powagę rzeczy osądzonej także w odniesieniu do kwestii zachowania terminu do wydania w dniu [...] marca 2005r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie [...], gdy kwestia ta nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia w związku ze złożoną skargą, której wynikiem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt: 1672/11),

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż stanowi on podstawę niezasadności skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. (znak: [...]) w sytuacji, gdy wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2011r. (sygn. akt: 1672/11) ocena prawna mogła zostać podważona w sytuacji uwzględnienia okoliczności faktycznych niebędących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu oraz w sytuacji, gdy kwestia zachowania terminu do wydania w dniu [...] marca 2005r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie [...] nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia w związku ze złożoną skargą,

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. wobec nieustalenia stanu faktycznego sprawy wskutek nieuwzględnienia w ramach analizy sprawy okoliczności wydania i samego wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] lutego 2005r. [...] oraz niepoddanie go ocenie prawnej w sprawie.

Konsekwencją powyższych uchybień jest nadto:

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2005r. [...] doszło z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na utratę ważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] października 2004r. [...] o wstrzymaniu robót budowlanych,

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2005r. [...] doszło z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wadliwe wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2005r. [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, sprostowanego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] sierpnia 2009r. [...] o sprostowaniu daty wydania postanowienia ([...] lutego 2005r.),

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalne było wydanie w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2005r. [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, sprostowanego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] sierpnia 2009r. [...] o sprostowaniu daty wydania postanowienia ([...] lutego 2005r.) wskutek utraty ważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] października 2004r. (znak: [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych,

8) naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego i nieuwzględnienie elementu stanu faktycznego istotnego dla sprawy, dotyczącego dalszego prowadzenia robót budowlanych po wydaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] października 2004r. (znak: [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych,

9) naruszenie art. 7 kpa, ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej, poprzez nieuwzględnienie elementu stanu faktycznego istotnego dla sprawy, dotyczącego dalszego prowadzenia robót budowlanych po wydaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] października 2004r. (znak: [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych,

10) naruszenie art. 16 kpa, ustanawiającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. (znak: [...]) z powodu utraty ważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] października 2004r. (znak: [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych,

11) naruszenie art. 16 kpa, ustanawiającego zasadę trwałości decyzji administracyjnych, poprzez wzruszenie w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. (znak: [...]) z uwagi na wadliwe wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] stycznia 2005r. (znak: [...]) o wstrzymaniu robót budowlanych, sprostowanego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] sierpnia 2009r. (znak: [...]) o sprostowaniu daty wydania postanowienia ([...] lutego 2005r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić na wstępie należy dwa aspekty niniejszej sprawy, które słusznie również eksponował w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, a które w zasadniczym zakresie determinowały zakres przeprowadzonej w sprawie kontroli sądowoadministracyjnej.

Po pierwsze stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2005 r.) nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...] obręb [...] w D.) na cele budowlane. Powyższa decyzja dotyczy inwestycji prowadzonej przez W. J. polegającej na budowie hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi na działkach nr: [...] w Obr. [...] w D.. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] uchylono decyzję Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], w zaskarżonej części i orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie z dnia [...] marca 2005 r., znak: [...].

Po drugie, zaznaczyć należy, iż decyzja z dnia [...] marca 2005 r. była przedmiotem analizy we wcześniej zapadłych wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie, tj. z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 651/07 oraz z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/11 (dalej wyrok z dnia 20 grudnia 2011 r.). W tym ostatnio wymienionym wyroku rozważono dodatkowo okoliczności wydania tej decyzji.

Tak więc, poddany niniejszej kontroli wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r. wydany był w sytuacji, gdy w odniesieniu do decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wyrażony został pogląd prawny w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, w jakim zakresie WSA w Warszawie wydając wyrok z dnia 14 sierpnia 2012 r. związany był prawomocnym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., a konkretnie, czy pogląd prawny wyrażony w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. wiązał Sąd I instancji w sytuacji, kiedy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – niektóre okoliczności faktyczne, ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, "nie były przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu" (cytat z zarzutu pod poz. 3). Chodzi o ustalenia faktyczne "dotyczące okoliczności wydania postanowienia PINB w Sławnie z dnia [...] lutego 2005 r. (zarzut pod poz. 1 i 4-ty) oraz o "kwestię zachowania terminu do wydania w dniu [...] marca 2005 r. decyzji przez PINB w Sławnie" (zarzut pod poz. 3).

Te okoliczności faktyczne, o których mowa w związku z przestawieniem podstaw kasacji, zostały wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Chodzi o fakt wydania dwóch postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania robót prowadzonych w ramach przedmiotowej inwestycji, po raz pierwszy w dniu [...] października 2004 r., po raz drugi w dniu [...] lutego 2005 r. Skarżący kasacyjnie wyjaśnia, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym przyjęto, iż decyzja z dnia [...] marca 2005 r. nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wraz z aktualnym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością została wydana w związku z postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., z pominięciem postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r., jako wydanego wadliwie, bo w tym samym przedmiocie, co wcześniejsze postanowienie. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r. została wydana po upływie terminu dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 51 ustawy prawo budowlane, od wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r., a zatem, z rażącym naruszeniem prawa. Z taką oceną decyzji z dnia [...] marca 2005 r. skarżący kasacyjnie się nie zgadza. Nie zgadza się też z jej oceną dokonaną przez WSA w wyroku poddanym kontroli w niniejszym postępowaniu przed NSA. Skarżący argumentuje, że ani organ odwoławczy, ani WSA w zaskarżonym wyroku nie byli związani poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., ponieważ niektóre okoliczności faktyczne wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r., tj. związane z wydaniem obu postanowień: z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] lutego 2005 r. "nie były przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu".

Z powyższym poglądem skarżącego kasacyjnie, orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bezzasadność zarzutów sformułowanych pod poz. 1 do 3 skargi. Poniżej wyjaśnione zostaną podstawy prawne tego stanowiska NSA (art. 153 i art. 170 i art. 171 p.p.s.a.) oraz zgodnie z nimi oceniony zostanie zaskarżony wyrok pod kątem zawartej w nim oceny co do przedmiotu i zakresu poglądów prawych wyrażonych w poprzednim wyroku w odniesieniu do spornej kwestii, a także zawartych wytycznych oraz ich wykonania. Bezpodstawny jest też zarzut zawarty pod poz. 4, tj. dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., do którego NSA odniesie się w dalszej części rozważań.

Jak trafnie wyjaśnił WSA w zaskarżonym wyroku: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23. 10.1998 r., I SA/ 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca." Zatem, zdaniem Sądu I instancji, wyrok z dnia 20 grudnia 2011 r. korzysta z przymiotu prawomocności materialnej, o jakiej mowa w art. 170 p.p.s.a. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów, oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Jak trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, w niniejszej sprawie ma znaczenie art. 171 p.p.s.a., w myśl którego wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażany w piśmiennictwie i orzecznictwie, że z powagi rzeczy osądzonej korzysta nie tylko sentencja wyroku, ale i jego motywy w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok SN z 15.03.202 r., sygn. akt II CKN 1415/00, Lex nr 53284), także B. Dauter, komentarz do art. 171 p.p.s.a. w Lexie). Stanowisko to pozostaje w związku z tym, że ocena prawna wyrażona w wyroku sądu może dotyczyć tak stanu faktycznego, jak i stanu prawnego, a więc tych elementów, które są zawarte uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego.

Powyższe uwagi stanowią kanwę do oceny, czy w poprzednim wyroku, tj. z dnia 20 grudnia 2011 r. w istocie pominięte były okoliczności faktyczne wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r., tj. związane z wydaniem obu postanowień: z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] lutego 2005 r. , jak wywodzi skarżący kasacyjnie, czy też, jak stwierdza się w zaskarżonym wyroku, kwestia wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r. i jej relacja wobec wydanego postanowienia z dnia [...] października 2004 r. oraz postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r. "była przedmiotem badania i oceny dokonanej przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 1672/11 i ponowne podnoszenie tych okoliczności stanowi niedopuszczalną polemikę z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku."

Analiza treści uzasadnienia wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. nakazuje przyznać rację Sądowi I instancji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. po raz pierwszy w toku postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. wskazano, że wydanie w/w decyzji poprzedziło wydanie dwóch postanowień: z dnia [...] października 2004 r. i z dnia [...] lutego 2005 r. Sąd określił to jako wskazanie "dodatkowego aspektu sprawy", którego organ nadzoru wcześniej nie ocenił. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza też, że oba postanowienia znajdują się w aktach sprawy. Tak więc pozostaje ocenić, czy w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. ustalono okoliczności faktyczne wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r., jak przyjmuje Sąd w zaskarżonym wyroku, czy – jak podnosi skarżący kasacyjnie, okoliczności te zostały pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że okoliczności te zostały ustalone. W wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. orzekający wówczas WSA stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2005 r. poprzedziło wydanie dwóch postanowień. Pierwsze postanowienie organ wydał w dniu [...] października 2004 r., drugie w dniu [...] lutego 2005 r. Sąd wyjaśnił, iż w jego ocenie, dotyczą one tego samego przedmiotu: wstrzymują roboty budowlane związane z wykonaniem hali magazynowej z pomieszczeniami socjalnymi, które są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dalej Sąd w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. podniósł kwestię terminu wydania przedmiotowej decyzji, ustalając, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego, albowiem po upływie wskazanego w tym przepisie terminu. Sąd liczył początek biegu tego terminu od wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r., co do którego stwierdził, iż straciło ono ważność. W konsekwencji orzekający wówczas Sąd stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że decyzja z dnia [...] marca 2005 r., jako wydana po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Oceniając przytoczone treści uzasadnienia wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. nie sposób uznać, że nie zawierają one ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Ustalenia te są pełne, uwzględniają bowiem obydwa postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych i takie właśnie stanowisko zajął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Należy podzielić zatem pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że skarżący w istocie nie zgadza się z oceną prawną okoliczności wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Dodać jednak należy, że w ten sposób nie można skutecznie podważać braku ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd, do którego to wątku Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze powróci. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że podnoszenie kwestii relacji między decyzją z dnia [...] marca 2005 r. i obu postanowieniami stanowi w istocie niedopuszczalną polemikę z oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku.

Podsumowując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 2012 r. trafnie uznał, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, ani stanu prawnego, które uzasadniałyby zwolnienie od związania poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., tak orzekający organ jak i Sąd. Zatem ocena prawna wyrażona przez WSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. jest wiążąca, co oznacza, że organ odwoławczy związany tą oceną, nie mógł dokonywać na nowo "analizy i oceny ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r.", oraz postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r., a także relacji decyzji z dnia [...] marca 2005 r. do tych postanowień.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na "nieustaleniu stanu faktycznego sprawy", należy powołać się na wcześniejsze uwagi, nadto wskazać na funkcję tego przepisu w kontekście roli sądu administracyjnego kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji. Powołany przepis określa wyjątek od zasady, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Tymczasem fakt wydania dwóch postanowień w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych był znany Sądowi I instancji, i jest niesporny; jak podnoszono, sporna jest tylko ocena relacji decyzji z dnia [...] marca 2005 r. do tych postanowień. Tak więc, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba skorzystania z możliwości jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu nie jest zasadny.

Przechodząc do kolejnych zarzutów, sformułowanych pod poz. od 5 do 11 skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie określił je jako konsekwencje uchybień wymienionych pod poz. 1 do 4 skargi kasacyjnej, z którą to klasyfikacją Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza. Te pierwsze zarzuty zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił zaskarżoną decyzję jako prawidłową, gdy tymczasem – zdaniem skarżącego kasacyjnie - decyzja ta obarczona jest wadą pominięcia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, bowiem w tym zakresie organ odwoławczy nie był związany oceną prawną wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przyjęty w zaskarżonym wyroku, tj., że organ odwoławczy był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r., sformułowaną na tle ustaleń faktycznych, obejmujących wydanie postanowienia z dnia [...] października 2004 r. i postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r., oraz ocenę relacji decyzji z dnia [...] marca 2005 r. do tych postanowień. Wobec takiego stanowiska, kolejne zarzuty, zmierzające do wykazania wadliwości zaskarżonej decyzji w związku z nieuwzględnieniem okoliczności faktycznych wydania decyzji z dnia [...] marca 2005 r., nie podlegają odrębnemu rozważeniu, jako pozbawione argumentacji prawnej na skutek przedstawionej wyżej przez orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny oceny dotyczącej kwestii związania organu orzekającego i Sądu I instancji poglądem prawnym wyrażonym w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.