Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 857/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lt. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2506/14 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2506/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 336 K.c., art. 341 K.c., art. 5 K.c. oraz art. 3531 K.c. i art.461 K.c. poprzez pominięcie okoliczności, że interes prawny może wynikać z posiadania chronionego przepisami kodeksu cywilnego, a nie jedynie z prawa własności;

2) art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez pominięcie, że interes prawny skarżącej wynika ponadto z konieczności uzyskania jej zgody jako właściciela obiektu budowlanego z uwagi na to, że właściciel nieruchomości gruntowej wyraził uprzednio zgodę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane;

3) art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wewnętrzną rażącą sprzeczność uzasadnienia;

4) art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie mimo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., a także naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 15 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 i art. 80 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. O. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem miałaby być ocena decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę garaży usytuowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w O., a tym samym nie może być uznana za stronę takiego postępowania. W konsekwencji prawidłowo organ administracji, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia takiego postępowania z tego względu, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że działki, na których znajdują się obiekty, których dotyczy pozwolenie na rozbiórkę należą wyłącznie do W. F., na rzecz której wydane zostało to pozwolenie. Umowa "nabycia garażu" zawarta przez skarżącą kasacyjnie z osobą władającą garażem nie mogła skutecznie przenieść na nią prawa własności tego garażu. Garaż ten był częścią składową nieruchomości i jego właścicielem był właściciel nieruchomości. Osoba władająca garażem nie była właścicielem nieruchomości, na której garaż ten był posadowiony, a tym samym nie mogła być właścicielem garażu. Budynek może być uznany za nieruchomość odrębną od nieruchomości gruntowej tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi np. w przypadku budynków wzniesionych na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste (art. 235 § 1 K.c.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca kasacyjnie zawarła w istocie bliżej niesprecyzowaną umowę nienazwaną, która nie wywołuje żadnych skutków prawnych w stosunku do aktualnego właściciela nieruchomości. Tym samym jakiekolwiek uprawnienia wynikające z tej umowy nie mogły być brane pod uwagę przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego. Tym samym nie mogły też być one brane pod uwagę jako źródło interesu prawnego, który uzasadniałby istnienie uprawnienia skarżącej kasacyjnie do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbiórkę takiego obiektu.

Ochrona posiadania, jeśli zdaniem skarżącej kasacyjnie wykonywane przez nią posiadanie zostało naruszone, może mieć miejsce tylko w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego rolą organu administracji nie jest ochrona naruszonego posiadania nieruchomości.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 336 K.c., art. 341 K.c., art. 5 K.c. oraz art. 3531 K.c. i art.461 K.c. Są to przepisy Kodeksu cywilnego, które mogą mieć znaczenie i być brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu cywilnym nie zaś administracyjnym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. jak to zostało już wcześniej wskazane na mocy umowy, na którą skarżąca kasacyjnie się powołuje skarżąca kasacyjnie nie stała się właścicielką odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Art. 1 P.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Przepis ten ma następującą treść: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Zarzut naruszenia ww. przepisu jest zapewne wynikiem oczywistej omyłki i zamiarem skarżącej kasacyjnie zapewne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zarzut naruszenia tych przepisów także nie mógłby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała na czym miałaby polegać "wewnętrzna rażąca sprzeczność uzasadnienia" wyroku Sądu I instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd albowiem w sprawie nie było podstaw do ich stosowania. Nie doszło do naruszenia tak przepisów prawa materialnego jak prawa procesowego. Jak to zostało już wcześniej wskazane nie doszło do naruszenia 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. brak jest też podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 15 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 78 i art. 80 K.p.a. Poza wskazaniem na naruszenie tych przepisów w skardze kasacyjnej nie określono nawet, na czym naruszenie to miałoby polegać.

Słusznie Sąd I instancji nie uchylił kontrolowanej decyzji z tego powodu, że kwestia posiadania przymiotu strony powinna być oceniana przez pryzmat art. 28 K.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tak jak to przyjął organ administracji. Skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał bowiem przymiot strony w świetle kryteriów wskazanych w art. 28 K.p.a. Stąd też ewentualne uchylenie decyzji nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Tym samym wskazane przez Sąd I instancji uchybienie organu administracji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej twierdzenia, że wykonanie decyzji poprzez rozbiórkę garażu spowoduje popełnienie przestępstwa z art. 288 K.k. (zniszczenia cudzej rzeczy) stwierdzić należy, że w świetle prawa garaż jest własnością osoby, na rzecz której wydane zostało pozwolenie na rozbiórkę, a właściciel ma prawo do rozbiórki należącego do niego budynku.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z dotychczasową linią orzecznictwa. Jak wynika z uzasadniania wskazanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 305/09 Sąd kontrolował decyzję, w której organ odwoławczy nakazał organowi I instancji poczynić dodatkowe ustalenia, które pozwoliłyby stwierdzić, że osoba, które złożyła wniosek o wznowienie postępowania może być uznana za stronę postępowania. Tym samym Sąd nie przesądził o tym, czy osoba ta jest stroną postępowania. Z kolei powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Lu 369/83 dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, to jest nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji kontrolował decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego nie zaś decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został w odmiennym stanie faktycznym i prawnym i wyrażony w nim pogląd nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.